eurovoc_concepts:
EC conformity marking
building materials
free movement of goods
harmonisation of standards
technical specification

text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE Bruxelles, 15. 05. 1996 COM(%) 202dcf. RELAZIONE DELLA COMMISSIONE SULLA DIRETTIVA "PRODOTTI DA COSTRUZIONE" RELAZIONE DELLA COMMISSIONE SULLA DIRETTIVA "PRODOTTI DA COSTRUZIONE" I. Introduzione La direttiva "prodotti da costruzione"1 adottata nel 1988 mira a garantire la libertà di circolazione di tutti i prodotti da costruzione nell'Unione. Questa direttiva concerne una parte considerevole dell'attività industriale comunitaria, in quanto 1,8 milioni di imprese attive nel settore hanno un fatturato pari quasi al 10% del PIL comunitario. Il 97 % di queste imprese occupano però meno di 20 salariati e operano soprattutto su mercati regionali. La direttiva prevede all'articolo 23 l'elaborazione di una relazione entro il 31 dicembre 1993 sul suo funzionamento, prima che la Commissione presenti eventualmente opportune proposte di modifica. In una precedente comunicazione la Commissione ha annunciato il differimento di questa relazione, considerato che si dovevano ancora adottare misure esecutive, della direttiva. Dopo le decisioni prese nel 1994 e 1995, esiste ora un quadro più completo che consente di valutare meglio il funzionamento delle direttiva e la necessità di una migliore applicazione di essa. Il Gruppo di esperti per la semplificazione legislativa e amministrativa, meglio noto come Gruppo Molitor, ha a sua volta affermato la necessità di presentare la relazione al più presto (cfr. testo allegato). Direttiva del Consiglio (89/106/CEE) del 21. 12. 1988 relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti i prodotti da costruzione (GU L 40 del 11. 02. 1989, pag. 12). IL Situazione attuale La direttiva "prodotti da costruzione" costituisce un quadro giuridico generale che consente di sviluppare specifiche tecniche europee. La soppressione degli ostacoli agli scambi si basa sull'adozione di queste specifiche, cioè le norme armonizzate (le specifiche adottate dal CEN e dal CENELEC su mandato della Commissione) e i benestari tecnici europei (questi benestari tecnici europei sono concessi per i prodotti per i quali non esistono norme armonizzate o nazionali)2. Finora non sono state adottate specifiche tecniche e di conseguenza nessun prodotto da costruzione reca la marcatura CE. Il Gruppo Molitor ha biasimato questa situazione nella sua relazione, sottolineando anche il carattere non operativo di una tale direttiva. Va osservato che norme e benestari tecnici presuppongono l'adozione di decisioni esecutive la cui approvazione richiede tempi lunghi. I tempi lunghi sono dovuti all'ampio campo di applicazione (tutti i prodotti da costruzione: cemento, tubi, articoli sanitari, pali elettrici. ) e alla mancanza di una concezione comune su taluni elementi tecnici. Grazie ai lavori svolti negli ultimi anni è stato chiarito l'approccio necessario. La Commissione ha pertanto adottato recentemente: nel gennaio 1994 i documenti interpretativi che consentono di precisare i requisiti essenziali3; nel giugno 1994 una decisione di classificazione dei prodotti rispetto alle prove di reazione al fuoco; La direttiva "prodotti da costruzione" ha come carattere distintivo, la previsione di due tipi di specifiche tecniche: norme armonizzate, adottate da CEN/CENELEC, come per le altre direttive "nuovo approccio"; benestari tecnici europei, adottati dall'EOTA (European Organisation of Technical Approvals - Organizzazione europea dei benestari tecnici). Il settore specifico di ciascuna di queste specifiche è previste dalla direttiva. L'esistenza di "documenti interpretativi" è un altro tratto distintivo della direttiva. Questi documenti mirano a stabilire un nesso tra i requisiti essenziali concernenti le opere - e le caratteristiche di cui si deve tener conto nelle specifiche tecniche per i prodotti. i primi mandati, al CEN/CENELEC concernenti nell'ottobre 1994 l'elaborazione di norme armonizzate per taluni gruppi di prodotti (prodotti per termico, porte, finestre, imposte, portoni e relativi accessori, rivestimenti, calcestruzzi prefabbricati normali, leggeri o porosi); l'isolamento nel maggio 1995 le decisioni sul controllo di conformità di questi gruppi di prodotti; nell'ottobre 1995, le decisioni sul controllo di conformità e i mandati per tre nuovi gruppi di prodotti. Sono in corso di preparazione decisioni su altri gruppi di prodotti (prodotti di muratura, tubi, ecc. ). Tutte queste misure rappresentano un netto progresso, ma per disporre effettivamente di prodotti con la marcatura CE, queste decisioni devono essere integrate in norme o benestari tecnici. Molte di queste norme però non saranno disponibili prima di almeno 5 anni. I motivi sono i seguenti: a) per la maggior parte dei prodotti da costruzione, gli ostacoli agli scambi derivano dalla mancanza di prove armonizzate per verificare la reazione o la resistenza al fuoco. L'operabilità della direttiva richiede che, prima della normalizzazione, vi sia un ravvicinamento delle normative di base del settore. Questo ravvicinamento è legato al funzionamento della direttiva, anche se giuridicamente, esso deve aver luogo in base a normative sulle opere non direttamente contemplate dalla direttiva sui prodotti. Il ravvicinamento presuppone pertanto un impegno politico, senza il quale la lentezza dei lavori ritarderà ulteriormente l'adozione delle norme armonizzate. b) Le decisioni esecutive - in particolare i mandati di normalizzazione - della direttiva sono state adottate soltanto per 7 gruppi di prodotti, su un totale di almeno 40. Secondo eccessivamente lenta. l'elaborazione di questi documenti è il Gruppo Molitor, Una certa tendenza degli Stati membri a chiedere l'inserimento nei mandati di normalizzazione di tutti gli elementi particolareggiati delle loro normative porta a processi di elaborazione lunghi come se si trattasse di adottare una direttiva della Commissione per ciascun gruppo di prodotti. L'attuazione di una direttiva "nuovo approccio" presuppone però che i mandati di normalizzazione rinviino soltanto ai requisiti essenziali. e) Il dispositivo della direttiva infine è tale che, per un dato prodotto è possibile avere norme armonizzate soltanto quando tutti i requisiti e le caratteristiche necessari - e in relazione ai requisiti essenziali - sono armonizzati. Per le porte, l'esistenza di una norma armonizzata presuppone tra l'altro un approccio comune circa i metodi di prova concernenti la resistenza al fuoco, al vento, al calore, agli urti, l'impermeabilità all'acqua, all'aria ecc. Un norma armonizzata pertanto è disponibile soltanto una volta terminata l'ultima prova specifica. d) La direttiva prevede ovviamente un'alternativa alla norma armonizzata: il benestare tecnico europeo. Il benestare tecnico è applicato dove non sono disponibili norme, cioè principalmente i nuovi prodotti. Questa via si configura pertanto solo come un complemento alla normalizzazione. e) Un'altra difficoltà è dovuta al fatto che la direttiva è operativa soltanto se esistono norme. L'adozione di queste ultime presuppone però la buona volontà dei normalizzatori. Gli ambienti della normalizzazione ritengono inoltre che vi sia un divario eccessivo tra le loro priorità (elaborare cioè le norme richieste dal mercato, relative alla qualità) e una visione troppo limitata del ruolo delle norme armonizzate che riprende unicamente gli elementi a carattere obbligatorio. La trasmissione dei primi mandati ha permesso di rilevare questo problema. È indispensabile quindi che gli organismi di normalizzazione assumano degli impegni e tengano conto nella programmazione delle loro attività delle priorità dei mandati. III. Questioni aperte Da quanto precede deriva che l'armonizzazione tecnica la quale resta l'obiettivo della direttiva, potrà essere effettiva soltanto lentamente e gradualmente. La Commissione, prima dell'elaborazione della presente relazione, ha consultato (27. 9. 1995) gli Stati membri e i rappresentanti dell'industria riuniti nel Comitato permanente della costruzione. Nelle risposte si sottolineano i risultati positivi e promettenti finora conseguiti, ma si rilevano le difficoltà di un'applicazione effettiva della direttiva. Quasi tutte le parti osservano che la soluzione appropriata presuppone da un lato lavori di applicazione della direttiva e, dall'altro, il un'accelerazione dei chiarimento di varie questioni, ancora poco chiare, legate, ad esempio, alla mancanza di specifiche tecniche. IV. Alcune piste di riflessione L'attuazione progressiva e lenta di una direttiva adottata nel 1988 non è certo soddisfacente. Occorre riflettere sui mezzi atti ad aumentare l'efficacia al riguardo, secondo due linee. 1) Impegno degli Stati membri nei seguenti tre campi: a) nel settore della protezione antincendio, l'adozione di norme armonizzate è subordinata all'adozione di prove comuni per valutare la resistenza al fuoco dei prodotti. La Commissione ha fatto un primo passo in questa direzione con la definizione di gruppi di prodotti. Restano da definire le prove necessarie per ciascun gruppo. I lavori degli esperti tecnici segnano però il passo. Occorre un impulso politico. b) Nel campo dei regolamenti sulla costruzione, sono stati realizzati importanti lavori su base volontaria: gli Eurocodici, concernenti la struttura delle opere. Un'armonizzazione effettiva dei prodotti da integrare nelle opere presuppone quindi che gli Stati membri si impegnino a tenere debitamente conto degli "Eurocodici" nelle loro normative nazionali. e) Durante il periodo di transizione che precede l'adozione delle norme armonizzate, gli Stati membri devono infine adoperarsi per facilitare sistematicamente il riconoscimento reciproco delle prove e dei test sui prodotti. Una politica più attiva in materia di riconoscimento reciproco dovrebbe consentire di individuare i casi dove dei prodotti da costruzione sono rifiutati perché, anche se controllati nel paese di origine, il paese di destinazione non vuole conoscerne o riconoscerne la conformità. 2) Applicazione della direttiva in relazione alle esigenze a) Semplificazione delle procedure di decisione La semplificazione potrebbe concernere sia le decisioni sul controllo e l'attestato di conformità che i mandati di normalizzazione: i mandati, si ricorda che l'elaborazione delle norme non per presuppone la considerazione nei mandati di tutti i requisiti delle normative nazionali. I mandati sono semplicemente dei contratti per i quali si chiede agli esperti di stabilire le specifiche. Optando per mandati più generali e meno specifici, è possibile adottare e applicare questi mandati in maniera più flessibile; per le decisioni sull'attestato di conformità, tutte le parti devono impegnarsi ad applicare in maniera coerente la metodologia elaborata per operare la scelta tra le due opzioni: dichiarazione del fabbricante e certificazione. Il raggruppamento di diversi grappi di prodotti in un'unica decisione eviterebbe di prendere circa 40 decisioni diverse di applicazione della direttiva, cosa che rappresenta un onere burocratico notevole. b) Un'applicazione oculata della direttiva alla luce del nuovo approccio Non è opportuno rinviare l'applicazione della direttiva al momento in cui tutti i requisiti stabiliti per un prodotto sono armonizzati. Per alcuni di essi si devono ancora elaborare i metod; di prova. Questo metodo equivale a rinviare ad un futuro lontano il risultato tangibile dei vari lavori di normalizzazione. In mancanza di norme armonizzate e di benestari tecnici europei, l'imprenditore ha il diritto di esigere l'applicazione del principio del riconoscimento reciproco, appellandosi alle disposizioni del trattato sulla interpretate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, fatte salve le restrizioni giustificate in virtù dell'articolo 36 (protezione, sicurezza e salute del consumatore). libera circolazione delle merci, come I fabbricanti dovrebbero essere maggiormente autorizzati a dichiarare la conformità di un prodotto ai requisiti essenziali comuni sulla base dei documenti interpretativi esistenti, anche se tutte le norme non sono ancora disponibili. Questa possibilità, oltre a rendere per i fabbricanti la marcatura CE più accessibile, dovrebbe anche consentire alla Comunità di incentrare i suoi lavori sulle norme essenziali armonizzate, evitando un eccesso di regolamentazione e oneri eccessivi per i fabbricanti. V. Conclusioni L'attuazione pratica della direttiva " Prodotti da costruzione" si presenta difficile. Per superare le difficoltà occorre che: la Commissione si impegni a semplificare le modalità di applicazione della direttiva, ad accelerare i lavori e a presentare un calendario al riguardo; gli Stati membri rinuncino a pretendere l'inclusione nei testi esecutivi di una miriade di dettagli; il Comitato europeo di normalizzazione si impegni nell'effettiva attuazione di un programma di elaborazione di norme armonizzate. Data la possibilità di migliorare l'attuazione pratica della direttiva sui prodotti da costruzione, la Commissione non ritiene opportuno proporre al momento attuale una modifica della stessa. Nei prossimi due anni, la Commissione seguirà attentamente gli sviluppi della situazione. Alla fine di questo periodo, e considerata la situazione in quel momento, essa si riserva di proporre le modifiche che risulteranno necessarie. Questi due anni potrebbero inoltre essere messi a frutto dai servizi per avviare con il Comitato Costruzione una riflessione sul necessario miglioramento del funzionamento del mercato interno nel settore dei prodotti della costruzione. ALLEGATO GRUPPO MONITOR PRODOTTI DA COSTRUZIONI'! PRODOTTI DA COSTRUZIONE4 16. All'inizio dell'anno 1994, nella relazione Atkins si sottolineava l'importanza del settore della costruzione per la competitività dell'Europa affermando che la costruzione è un settore dove l'Europa può imporsi. Si rischia però di sciupare queste possibilità, a detrimento dei mercati europei e della qualità della costruzione. Resta molto da fare per rafforzare questo settore, eliminare alcune delle sue debolezze e migliorare l'ambiente architetturale in Europa. La competitività del settore della costruzione potrebbe essere migliorata grazie all'effettiva libera circolazione dei prodotti all'interno dell'Unione europea. La direttiva 89/106/CEE, modificata nel 1993, qui di seguito designata "direttiva prodotti da costruzione", mira ad eliminare gli ostacoli alla libera circolazione dei prodotti, dovuti alla divergenza di: norme, procedure di prova e attestato di conformità, o normative nazionali sui prodotti da costruzione. 18. La direttiva prodotti da costruzione è una direttiva "nuovo approccio" che stabilisce requisiti essenziali applicabili alle opere di costruzione (nel loro insieme) e non ai diversi prodotti da costruzione: resistenza meccanica e stabilità; sicurezza in caso di incendio; igiene, salute e ambiente; sicurezza dfutilizzazione; protezione contro il rumore; risparmio di energia e isolamento termico. 19. Ciò significa che gli Stati membri possono autorizzare l'immissione sul mercato soltanto di prodotti da costruzione aventi caratteristiche tali che l'opera di costruzione in cui sono incorporati soddisfi i requisiti essenziali della direttiva. 20. Diversamente dalle altre direttive "nuovo approccio", i requisiti essenziali della direttiva prodotti da costruzione sono stati oggetto di documenti interpretativi. Questi ultimi servono da base per elaborare norme europee armonizzate o altre Alcune cifre chiave sono fornite nell'allegato 1 specifiche tecniche stabilite a livello europeo nonché ad elaborare o rilasciare il benestare tecnico europeo o ancora il riconoscimento delle specifiche tecniche nazionali. 21. L'elaborazione delle norme europee armonizzate concernenti i prodotti da costruzione è a cura del CEN (comitato europeo di normalizzazione). Per poter utilizzare la marcatura CE, il prodotto deve essere conforme alle specifiche tecniche europee, cioè: le norme europee armonizzate (organismi europei: CEN, CENELEC); i benestari tecnici europei (organismo europeo: EOTA); le specifiche tecniche nazionali riconosciute. La marcatura CE indica che i prodotti sono conformi alle specifiche tecniche europee loro applicabili. Al riguardo si devono applicare le procedure di conformità. Di massima, sono possibili due metodi: 1. 2. una dichiarazione di conformità fornita dal fabbricante; il certificato di conformità rilasciato da un organismo notificato. 22. Malgrado la direttiva prodotti da costruzione sia stata adottata nel 1988 e il suo recepimento sia stato fissato al più tardi il 27. 6. 1991, il settore della costruzione, sette anni più tardi, non è ancora in grado di utilizzare la marcatura CE per i prodotti da costruzione. Questo ritardo è dovuto a varie ragioni: la redazione dei mandati affidati al CEN per l'elaborazione di norme armonizzate richiede troppo tempo. Sugli 80 documenti richiesti, finora ne sono stati finalizzati soltanto 4 e i progressi sono quindi troppo lenti; diversamente dalle altre direttive "nuovo approccio", la direttiva prodotti da costruzione non consente ai fabbricanti di utilizzare direttamente la marcatura CE per i prodotti rispondenti ai requisiti essenziali della direttiva. La marcatura CE può essere apposta soltanto in caso di conformità alle specifiche tecniche europee armonizzate. In pratica, ciò significa che il fabbricante non può utilizzare la marcatura CE in quanto non esistono specifiche tecniche armonizzate. 23. Per il momento il nuovo approccio non funziona nel settore dei prodotti da costruzione. In assenza di norme o altre specifiche tecniche armonizzate, non vi sarà la libera circolazione dei prodotti da costruzione. Questi prodotti devono sempre rispondere a requisiti nazionali diversi cosa che lede la competitività dell'industria europea della costruzione. Proposta 11 Occorre accelerare l'elaborazione di norme europee armonizzate per i la Commissione deve redigere prodotti da costruzione. Nel frattempo, proposte per realizzare questi obiettivi completando e attuando il più rapidamente possibile la revisione prevista all'articolo 23 della direttiva prodotti da costruzione (89/106/CEE) oppure consentendo ai fabbricanti di vendere i loro prodotti in altri Stati membri. ISSN 0254-1505 COM(96) 202 def. DOCUMENTI IT 02 10 08 N. di catalogo : CB-CO-96-218-IT-C ISBN 92-78-03969-1 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo A


text: •*» ^ A COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 15. 05. 1996 COM(96) 202fitial INFORME PE LA COMISIÓN SOBRE LA DIRECTIVA SOBRE LOS PRODUCTOS DE CONSTRUCCIÓN INFORME DE LA COMISIÓN SOBRE LA DIRECTIVA SOBRE LOS PRODUCTOS DE CONSTRUCCIÓN Introducción La Directiva sobre los productos de construcción1, adoptada en 1988, deberá garantizar la libre circulación de la totalidad de los mismos dentro de la Unión. Dicha Directiva cubre una parte muy significativa de la actividad industrial comunitaria, ya que el volumen de negocio de los 1,8 millones de empresas del sector representa casi el 10% del PNB comunitario. Ahora bien, el 97% de estas empresas tiene menos de 20 empleados y opera principalmente en mercados regionales. La citada Directiva, en su artículo 23, establece la presentación, antes del 31 de diciembre de 1993, de un informe sobre el funcionamiento de la misma, para que la Comisión pueda elaborar, llegado el caso, propuestas de modificación adecuadas. Ln una comunicación anterior, la Comisión notificó el aplazamiento del estudio mencionado por no haberse adoptado aún las medidas de ejecución de la Directiva. Teniendo en cuenta que las decisiones al respecto se tomaron en 1994 y 1995, ahora se dispone de un marco más completo, que permite apreciar mejor el funcionamiento de la Directiva y la necesidad de una mayor eficacia en la aplicación de la misma. El grupo de expertos responsable de la simplificación jurídica y administrativa, más conocido por el nombre de Grupo Molitor, ha decidido asimismo presentar este informe lo más pronto posible (véase el extracto en anexo). Directiva 89/106/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre los productos de construcción (DO L40, de 11/02/89, p. 12) II. Situación actual La Directiva sobre los productos de construcción constituye el marco jurídico general para la elaboración de especificaciones técnicas europeas. La eliminación de los obstáculos comerciales depende de la adopción de dichas especificaciones, es decir de normas armonizadas ( las especificaciones adoptadas por CEN y CENELEC, por mandato de la Comisión) y de los documentos de idoneidad técnica europea (que se conceden a los productos para los que no existen normas armonizadas o nacionales)2. Hasta ahora no se ha adoptado ninguna especificación técnica, por lo que ningún producto de construcción lleva la marca CE. El Grupo Molitor critica esta situación en su informe, destacando así la inoperatividad de una directiva de estas características. Es preciso decir que la disponibilidad de las normas y los documentos de idoneidad técnica está supeditada a la toma de decisiones de ejecución, cuya adopción previa exige, ciertamente, plazos bastante largos. Esto se debe a la considerable amplitud del campo de aplicación (que abarca todos los productos de construcción, desde el cemento a las tuberías, pasando por los sanitarios y los postes de conducción eléctrica), y también a la falta de un enfoque común entre Estados miembros en lo que se refiere a determinados elementos técnicos. Los trabajos realizados en estos últimos años han permitido clarificar el planteamiento necesario. De esta manera, la Comisión ha podido aprobar recientemente: en enero de 1994, los documentos interpretativos que permiten precisar los requisitos esenciales3 en junio de 1994, la Decisión sobre la clasificación de los productos de construcción en lo que se refiere a las pruebas de reacción al fuego La Directiva sobre los productos de construcción presenta la originalidad de establecer 2 tipos de especificaciones técnicas: las normas armonizadas adoptadas por CEN y CENELEC, como para las otras directivas "de nuevo enfoque" los documentos de idoneidad técnica europea adoptados por !a European Organisation of Technical Approvals. La Directiva establece el ámbito específico de cada una de estas especificaciones. La existencia de "documentos interpretativos" es otra originalidad de la Directiva. Su objetivo es establecer el vínculo entre los requisitos esenciales que afectan a las obras y las características que deberán tener en cuenta las especificaciones técnicas para los productos. en octubre de 1994, los primeros mandatos de normalización para determinados grupos de productos (aislamiento térmico, ventanas, contraventanas, puertas y sus accesorios, capa impermeable, hormigón prefabricado: normal, ligero o poroso) en mayo de 1995, las decisiones sobre el control de conformidad de estas mismas familias de productos y en octubre de 1995, las decisiones sobre el control de conformidad y los mandatos para tres nuevas familias de productos. Se están preparando numerosas decisiones para otras familias de productos (productos de albañilería, tuberías, etc. ). Todas estas medidas constituyen un progreso significativo. Pero para que existan realmentes productos con la marca CE, será necesario, además, que estas decisiones se integren en normas o documentos de idoneidad técnica. Sin embargo, hasta dentro de cinco años como mínimo no se podrá contar con la mayor parle de estas normas. Los motivos son los siguientes: a) En la mayoría de los casos, los obstáculos comerciales con los que tropiezan los productos de construcción se deben a la falta de ensayos armonizados para verificar la reacción o la resistencia al fuego. Para que pueda aplicarse la Directiva es necesario que la normalización vaya precedida de una armonización de las normativas básicas en este campo. Esta armonización está relacionada con el funcionamiento de la Directiva, aunque desde el punto de vista jurídico deba efectuarse a partir de las disposiciones para las obras de construcción, que no se incluyen directamente en el campo de aplicación de la Directiva relativa a los productos. Así pues, es necesario un compromiso político para llevar a cabo dicha armonización; de lo contrario, aún se demorará más la adopción de las normas armonizadas. b) Las decisiones de ejecución de la Directiva - en particular los mandatos de normalización - sólo afectan a 7 de un total como mínimo de 40 familias de productos. El Grupo Molitor consideró, por su parte, que la elaboración de estos documentos se realizaba por lo general con excesiva lentitud. Una cierta tendencia de los Estados miembros a solicitar la inclusión en los mandatos de normalización de todos los elementos detallados de sus normativas nacionales alarga tanto el proceso de elaboración como si la Comisión tuviera que adoptar una directiva para cada grupo de productos. la aplicación de una directiva "de nuevo enfoque", Ahora bien, normalmente implica que los mandatos de normalización sólo remitan a los requisitos esenciales. c) Sin embargo, la Directiva dispone que no puede haber una norma armonizada mientras no se hayan armonizado todos los requisitos y las características de un producto derivados de los requisitos esenciales. De este modo, en lo que respecta a las puertas, la existencia de una norma armonizada implica la existencia, por ejemplo, de un enfoque común para los métodos de ensayo en relación con la resistencia al fuego, al viento, al calor, al choque, con la impermeabilidad al agua y la permeabilidad al aire, etc. Por lo tanto, una norma no estará disponible en tanto no se haya llevado a término el último ensayo específico. d) La Directiva prevé una alternativa a la norma armonizada: el documento de idoneidad técnica europea. La idoneidad técnica se aplica a los ámbitos en los que todavía no pueden existir normas, es decir a los productos innovadores. Por tanto, sólo puede considerarse una vía complementaria de la normalización. e) Otra dificultad reside, por último, en el hecho de que la Directiva no será operativa mientras no haya normas. Ahora bien, la adopción de las normas depende de la buena voluntad de los organismos de normalización. Hay que añadir que los medios de la normalización consideran que es demasiado grande el abismo que separa sus prioridades (elaborar las normas que demanda el mercado, es decir que responden a una necesidad de calidad) de una visión demasiado estrecha de su función, que consiste en definir normas armonizadas que sólo engloban los puntos que deben tener carácter obligatorio. La transmisión de los primeros mandatos ya permitió observar la existencia de este problema. Así pues, es indispensable que los organismos de normalización se comprometan y tengan en cuenta las prioridades de los mandatos a la hora de programar sus trabajos. III. Cuestiones pendientes De las observaciones anteriores se deduce que la armonización técnica, que sigue siendo el objetivo de la Directiva, sólo podrá ser efectiva de una manera lenta y progresiva. Antes de elaborar este informe, la Comisión consultó (27/9/95) a los Estados miembros y a los representantes de la industria dentro del Comité Permanente de la Construcción. Las contribuciones recibidas destacan los resultados positivos y alentadores del trabajo realizado hasta ahora, pero también reconocen que la plena aplicación de la Directiva planteará dificultades. Casi todas las partes observan que la forma adecuada de resolverlas consiste, por un lado, en acelerar los trabajos para la aplicación de la Directiva y, por otro, en clarificar algunas cuestiones sobre las que existe incertidumbre, como las que plantea en la actualidad la falta de especificaciones técnicas. IV. Orientaciones para la reflexión La aplicación progresiva y lenta de una Directiva adoptada en 1988 no puede considerarse satisfactoria en todos los aspectos. Se impone una reflexión sobre los medios capaces de aumentar la eficacia en este campo de dos maneras: 1 ) Compromiso de los Estados miembros en los tres ámbitos siguientes: a) b) En lo que se refiere a la protección contra incendios, la adopción de normas armonizadas depende de la autorización de procedimientos de ensayo comunes para evaluar la resistencia de los productos al fuego. La Comisión ha dado un primer paso en esa dirección clasificando los productos del sector en distintas categorías. Todavía se han de determinar los ensayos necesarios para cada una de estas categorías. Ahora bien, los trabajos de los técnicos no progresan. Es indispensable un impulso político para resolver esta situación. En lo que se refiere a la reglamentación de la construcción, una parte importante de los trabajos se realizó de forma voluntaria, al margen de la Directiva sobre los productos de la construcción. Se trata de los Eurocódigos, es decir disposiciones comunes relativas a la estructura de las obras. Ahora bien, la armonización efectiva de los productos presupone el compromiso de los Estados miembros de tener en cuenta los Eurocódigos en sus reglamentaciones nacionales. c) Por último, durante el período transitorio anterior a la adopción de las normas armonizadas los Estados miembros deberían esforzarse en facilitar de forma sistemática el reconocimiento recíproco de los métodos de ensayo de los productos de construcción. Una política más activa en lo que se refiere al reconocimiento recíproco debería permitir la regulación de determinados casos en los que los productos de construcción se rechazan con el argumento de que el país de destino no reconoce o no quiere reconocer" la conformidad, aunque se hayan realizado controles en el país de partida. 2) a) Mediante una aplicación de la Directiva adaptada a las necesidades: Simplificación de los procedimientos de decisión En cuanto a los procedimientos de decisión, la simplificación podría afectar a las decisiones sobre el control y la certificación de conformidad, y a los mandatos de normalización: Mandatos de normalización: hay que recordar que la elaboración de las normas no implica que los mandatos de normalización deban tomar en consideración todos los requisitos de las prescripciones nacionales. Por otra parte, los mandatos no son sino contratos a través de los cuales se pide a los expertos que establezcan especificaciones. Al volver a mandatos más generales, menos específicos, éstos se pueden adoptar y aplicar con una mayor flexibilidad. Decisiones sobre la certificación de conformidad: conviene que todas las partes se comprometan a aplicar con coherencia la metodología elaborada pra efectuar la elección entre las dos opciones posibles, declaración del fabricante y certificación. Por otra parte, la agrupación de varias familias de productos en una sola decisión evitaría tener que tomar 40 decisiones de aplicación de la Directiva, lo que supondría una carga administrativa muy pesada. b) Aplicación de la Directiva desde la perspectiva del "nuevo enfoque" No es deseable retrasar la aplicación de la Directiva hasta que se hayan armonizado todos los requisitos adoptados para un producto. Aún faltan por elaborar los métodos de ensayo de algunos de ellos. Esta metodología retrasaría a una fecha muy lejana el resultado tangible de toda la labor normalizadora. tiene el derecho de exigir A falta de normas europeas armonizadas y de documentos de idoneidad técnica, la aplicación del principio de un empresario reconocimiento recíproco, acogiéndose a las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías, de acuerdo con la interpretación dada por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, sin perjuicio de restricciones justificadas con arreglo al artículo 36 (protección, seguridad y salud del consumidor). Por otra parte, habría que autorizar con mas frecuencia a los fabricantes a declarar un producto conforme con los requisitos esenciales comunes a partir de los documentos interpretativos existentes, aunque aún no se disponga de todas las normas armonizadas. lista posibilidad pretende no sólo hacer más accesible a los fabricanles la marca CE, sino que también permite a la Comunidad concentrar su trabajo en las normas armonizadas esenciales, evitando así la tendencia a un exceso de reglamentación y a la imposición de restricciones excesivas para los fabricantes. V. CONCLUSIONES La aplicación práctica de la Directiva plantea dificultades. Para superarlas, es, pues, necesario lo siguiente: - La Comisión debería comprometerse a los procedimientos de aplicación de la Directiva, acelerar los trabajos y elaborar un calendario al respecto. interpretar - Los Estados miembros deberían renunciar a mantener un sinnúmero de normativas detalladas en los textos de aplicación. - El Comité Europeo de Normalización se debería comprometer, por último, en la realización efectiva de un programa para la elaboración de normas armonizadas. Dado que existe esta posibilidad de mejorar la aplicación práctica de la Directiva sobre los productos de construcción, la Comisión no considera oportuno proponer en estos momentos una modificación de la misma. No obstante, efectuará un seguimiento muy preciso de la situación durante los próximos dos años. Transcurrido este plazo, la Comisión se reserva el derecho de proponer lasmodificaciones que considere necesarias en función de la situación existente. Estos dos años podrán ser, por otra parte, de utilidad para los servicios de cara a iniciar una reflexión con el Comité Construcción sobre la necesidad de mejorar el funcionamiento del mercado interior en el área de los productos de construcción. ANEXO GRUPO MOLITOR PRODUCTOS DE CONSTRUCCIÓN PRODUCTOS DE CONSTRUCCIÓN 16. A comienzos de 1994 el informe Atkins destacaba la importancia del sector de la construcción para la competitividad de Europa. "La construcción es un sector en el cual puede imponerse Europa. Pero corremos el riesgo de perder esta ocasión y dejar morir los mercados europeos y la calidad de la construcción. Aún queda mucho por hacer para reforzar este sector, eliminar algunos de estos puntos débiles y mejorar el entorno arquitectónico en Europa". La competitividad del sector de la construcción se podría mejorar con la libre circulación efectiva de los productos dentro de la Unión Europea. La Directiva 89/106/CEE, modificada en 1993 y que en lo sucesivo se denominará Directiva sobre los productos de construcción, se propone eliminar los obstáculos a la libre circulación de los productos debidos a la divergencia de: normas, procedimientos de ensayo y certificación de la conformidad, o de legislaciones nacionales relativas a los productos de construcción. 18. La Directiva sobre productos de construcción es una de las directivas de "nuevo las obras de enroque". Prescribe construcción (en su conjunto) y no a los diferentes productos de construcción: los requisitos esenciales aplicables a * resistencia mecánica y estabilidad * seguridad en caso de incendio * higiene, salud y medio ambiente * seguridad de uso * protección acústica * ahorro energético y aislamiento térmico. 19. 20. Esto significa que los Estados miembros únicamente pueden autorizar la comercialización de productos de construcción que sean de calidad tal que la obra de construcción a la cual se destinan cumpla los requisitos esenciales de la Directiva. Contrariamente a los otras directivas de nuevo enfoque, los requisitos esenciales de la Directiva sobre productos de construcción han sido objeto de documentos interpretativos, que sirven de base para la elaboración de normas europeas armonizadas u otras especificaciones técnicas establecidas a nivel europeo, así como para la elaboración o expedición del documento de idoneidad técnica europea o el reconocimiento de las especificaciones técnicas nacionales. 21. El CEN (Comité Europeo de Normalización) es el encargado de la elaboración de las normas europeas armonizadas relativas a los productos de construcción. Para poder utilizar la marca CE, el producto debe ajustarse a las especificaciones técnicas europeas, que son: * * * las normas europeas armonizadas CENELEC) la idoneidad técnica europea (organismo europeo: EOTA) las especificaciones técnicas nacionales reconocidas. (organismos europeos: CEN y La marca CE indica que los productos se ajustan a las especificaciones técnicas europeas de aplicación. Para certificarlo se deben aplicar los procedimientos de conformidad. En principio se pueden aplicar dos métodos: 1. 2. una declaración de conformidad facilitada por el fabricante el certificado de conformidad expedido por un organismo notificado. 22. Aunque la Directiva sobre los productos de construcción se adoptara en 1988 y su incorporación a las legislaciones nacionales se lijase para el 27. 6. 1991, como lecha límite, el sector de la construcción sigue sin estar en condiciones, siete años después, de utilizar la marca CE para los productos de construcción. Varias son las razones que explican este estancamiento: La redacción de los mandatos confiados al CEN para la elaboración de normas armonizadas lleva demasiado tiempo. De los 80 documentos exigidos, hasta ahora sólo se han finalizado 4; los progresos son, pues, excesivamente lentos. Contrariamente a las otras directivas de nuevo enfoque, la Directiva sobre los productos de construcción no permite a los fabricantes utilizar directamente la marca CE para los productos que responden a los requisitos esenciales de la Directiva. La marca CE sólo se puede aplicar en caso de conformidad con técnicas europeas armonizadas. En la práctica, esto significa que el fabricante no puede utilizarla, ya que no existen especificaciones técnicas armonizadas. las especificaciones 23. De momento, el nuevo enfoque no funciona en el sector de los productos de construcción. A falta de normas u otras especificaciones técnicas armonizadas, no habrá libre circulación de los productos de construcción. Estos productos deben cumplir la competitividad de la industria europea de la construcción. requisitos nacionales diferentes, y esto perjudica siempre 10 Propuesta 11 Es necesario acelerar la elaboración de normas europeas armonizadas para los productos de construcción. En el ínterin, la Comisión debe establecer propuestas para lograr estos objetivos, completando y aplicando lo más rápidamente posible la revisión establecida en el artículo 23 de la Directiva sobre los productos de construcción (89/106/CEE), o permitiendo a los fabricantes vender sus productos en otros Estados miembros. 11 ISSN 0257-9545 COM(96) 202 final DOCUMENTOS ES 02 10 08 N° de catálogo : CB-C0-96-218-ES-C ISBN 92-78-03963-2 Oñcina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo S^


title: RAPPORT VAN DE COMMISSIE OVER DE TENUITVOERLEGGING VAN DE RICHTLIJN BETREFFENDE VOOR DE BOUW BESTEMDE PRODUKTEN

text: COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN *" •k * -k Brussel, 15. 05. 19% COM(%) 202def. RAPPORT VAN DE COMMISSIE OVER DE TENUITVOERLEGGING VAN DF RICHTLIJN BETREFFENDE VOOR DE BOUW BESTEMDE PRODIJKTEN RAPPORT VAN DE COMMISSIE OVER DE TENUITVOERLEGGING VAN DF RICHTLIJN BETREFFENDE VOOR DE BOUW BESTEMDE PRODIJKTEN I. Inleiding Met de in 1988 vastgestelde richtlijn betreffende voor de bouw bestemde produkten1 wordt beoogd het vrije verkeer van alle voor de bouw bestemde produkten te waarborgen. Deze richtlijn heeft betrekking op een zeer groot deel van de communautaire industriële activiteit. De 1,8 miljoen ondernemingen uit de bouwsector hebben samen immers een omzet die goed is voor bijna 10% van het BNP van de Gemeenschap. Wel moet worden opgemerkt dat 97% van de desbetreffende ondernemingen minder dan 20 werknemers in dienst hebben en voornamelijk voor hun regionale markt werken. Overeenkomstig artikel 23 van de genoemde richtlijn moest de Commissie uiterlijk op 31 december 1993 een rapport over de werking van de richtlijn indienen om eventuele voorstellen voor wijziging ervan te motiveren. In een vorige mededeling heeft de Commissie aangekondigd dat het bedoelde rapport pas op een latere datum kon worden ingediend aangezien de uitvoeringsbepalingen van de richtlijn nog moesten worden vastgesteld. Aangezien er in 1994 en 1995 beschikkingen met het oog op de uitvoering van de richtlijn zijn vastgesteld, bestaat er nu een ruimer kader waarbinnen de werking van de richtlijn alsmede de noodzaak van grotere doeltreffendheid bij de toepassing van de richtlijn kunnen worden geëvalueerd. De Groep van deskundigen op het gebied van de vereenvoudiging van de wetgeving en de administratieve procedures, beter bekend als de Molitor-groep, heeft derhalve besloten dat bedoeld rapport nu onverwijld moet worden ingediend (zie samenvatting in bijlage). Richtlijn 89/106/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten inzake voor de bouw bestemde produkten (PB nr. L 40 van 11. 2. 1989, blz. 12). 1 - II. Huidige toestand De richtlijn betreffende voor de bouw bestemde produkten behelst een algemeen juridisch kader waarbinnen Europese technische specificaties kunnen worden vastgesteld. De opheffing van de belemmeringen voor het handelsverkeer berust in essentie op de aanvaarding van deze specificaties, namelijk geharmoniseerde normen (d. w. z. de door CEN en CENELEC in opdracht van de Commissie vastgelegde specificaties) en Europese technische goedkeuringen (deze Europese technische goedkeuringen worden verleend voor produkten waarvoor geen geharmoniseerde of nationale normen bestaan)2. Tot dusverre is nog geen enkele technische specificatie vastgesteld en draagt geen enkel bouwprodukt de CE-markering van overeenstemming. De Moïitor-groep Iaat zich hierover in kritische zin uit en onderstreept dat een dergelijke richtlijn niet operationeel is. Het staat vast dat normen en technische goedkeuringen pas kunnen worden uitgewerkt wanneer er uitvoeringsbesluiten zijn vastgesteld en dat vergt steeds zeer veel tijd. Dat laatste is een gevolg van het feit dat het toepassingsgebied zeer ruim is (alle bouwprodukten, van cement en buizen tot sanitair en elektriciteitsmasten) en van het gebrek aan eensgezindheid tussen de Lid-Staten over bepaalde technische aspecten. De werkzaamheden van de afgelopen jaren hebben het mogelijk gemaakt duidelijkheid te scheppen over de te volgen aanpak. Voorts heeft de Commissie onlangs de volgende akten kunnen opstellen: in januari 1994, de basisdocumenten ter precisering van de fundamentele eisen3; in juni 1994, een beschikking over de indeling van produkten met het oog op hun brandprestaties; De Richtlijn betreffende voor de bouw bestemde produkten heeft als specifiek kenmerk dat twee soorten technische specificaties worden gedefinieerd, namelijk: door CEN/CENELEC uitgewerkte geharmoniseerde normen, zoals voor de andere "nieuwe aanpak"-richtlijnen, en Europese technische goedkeuringen, die worden verleend door de Europese organisatie voor technische goedkeuringen. Het specifieke toepassingsgebied voor de twee soorten specificaties is vastgesteld in de richtlijn. Het bestaan van "basisdocumenten" is een andere specificiteit van de richtlijn. Zij hebben tot doel het verband te leggen tussen de fundamentele eisen voor bouwwerken en de kenmerken waarmee rekening moet worden gehouden bij de technische specificaties voor produkten. in oktober 1994, de eerste normalisatiemandaten waarmee CEN en CENELEC de opdracht kregen om voor bepaalde produktgroepen (thermische-isolatieprodukten, deuren, vensters, vensterluiken, poorten en toebehoren, afdichtingsmembranen, geprefabriceerd standaard-, lichtgewicht- en gasbeton) geharmoniseerde normen uit te werken; in mei 1995, de beschikkingen betreffende het toezicht op de conformiteit van bovenbedoelde produktgroepen; in oktober 1995, beschikkingen betreffende het toezicht op de conformiteit van drie nieuwe produktgroepen Voor talrijke andere produktgroepen zijn beschikkingen in voorbereiding (onder meer betreffende metselwerkprodukten, buizen, enz. ). Al deze maatregelen houden een belangrijke vooruitgang in. Maar om daadwerkelijk van een CE-markering voorziene produkten op de markt te krijgen moeten bovengenoemde beschikkingen geïntegreerd worden in de normen of technische goedkeuringen. Voor een groot aantal produkten echter zullen pas ten vroegste binnen vijf jaar geharmoniseerde normen beschikbaar komen. De redenen hiervoor zijn de volgende: a) een groot aantal voor de bouw bestemde produkten voor zijn de handelsbelemmeringen een gevolg van het ontbreken van geharmoniseerde proeven voor de verificatie van de brandprestaties en de brandbestendigheid. Daadwerkelijke toepassing van de richtlijn vergt dat, voorafgaand aan de normalisatie, de basis voorschriften op dit gebied onderling worden aangepast. Die onderlinge aanpassing vormt een voorwaarde voor de goede werking van de richtlijn, hoewel zij juridisch gesproken moet geschieden steunend op de voorschriften voor bouwwerken, waarop de richtlijn betreffende bouwprodukten niet direct van toepassing is. Een dergelijke onderlinge aanpassing vergt dus een grotere politieke betrokkenheid. Zonder politieke inzet zal het moeizame verloop van de werkzaamheden de vaststelling van geharmoniseerde normen nog meer vertragen. b) De besluiten ter uitvoering van de richtlijn, met name de vaststelling van de normalisatiemandaten, zijn tot dusverre slechts voor 7 van de 40 of meer produktgroepen genomen. De Molitor-groep is van mening dat het opstellen van de benodigde documenten vaak te veel tijd in beslag neemt. 3- De Lid-Staten hebben de neiging om te eisen dat in de normalisatiemandaten alle gedetailleerde aspecten van hun nationale regelgeving worden opgenomen, wat ertoe leidt dat de opstelling van een normalisatieopdracht even veel tijd in beslag neemt als wanneer de Commissie voor elke produktgroep een richtlijn zou vaststellen. Bij "nieuwe aanpak "-richtlijnen gaat men er echter van uit dat in de normalisatie mandaten uitsluitend naar de fundamentele voorschriften wordt verwezen. c) Overeenkomstig de richtlijn kan voor een bepaald produkt pas een geharmoniseerde norm worden ingevoerd wanneer - op basis van de fundamentele eisen - alle vereiste voorschriften en kenmerken voor dat produkt zijn geharmoniseerd. Het bestaan van een geharmoniseerde norm voor deuren bij voorbeeld vooronderstelt dat er onder meer een gemeenschappelijke aanpak bestaat op het gebied van beproevingsmethoden thermische weerstand, schokbestendigheid, waterdichtheid, luchtdoorlatendheid, enz. brandbestendigheid, windbelasting, i. v. m. Een geharmoniseerde norm komt dan ook maar ter beschikking op het moment dat de laatste specifieke proef is uitgevoerd. d) In de richtlijn opgenomen, namelijk de Europese technische goedkeuring. is echter ook een alternatief voor de geharmoniseerde norm De methode van de technische goedkeuring wordt gebruikt in het geval van produkten waarvoor nog geen normen kunnen bestaan, met andere woorden voornamelijk nieuwe produkten. Het is dus duidelijk dat deze methode slechts een aanvulling kan zijn van de normalisatiemethode. e) Bij de tenuitvoerlegging van. de richtlijn stuit men tenslotte nog op de moeilijkheid dat de richtlijn pas operationeel wordt wanneer er normen zijn. En de vaststelling van dergelijke normen hangt af van de goede wil van de normalisatie-instanties. Die normalisatie-instanties zijn echter van mening dat hun eigen prioriteiten (namelijk normen opstellen waaraan de markt behoefte heeft, m. a. w. kwaliteitsnormen) zeer ver verwijderd liggen van de te enge geharmoniseerde normalisatie, die slechts betrekking heeft op de voorschriften van dwingende aard. Bij het verlenen van de eerste mandaten is dit probleem reeds aan het licht gekomen. 4- Het is dus van doorslaggevend belang dat de normalisatie-instanties zich daadwerkelijk voor hun normalisatiemandaat inzetten en de prioriteiten van dat mandaat ook opnemen in de planning van hun eigen werkzaamheden. III. Open vragen Uit het bovenstaande blijkt dat technische harmonisatie, die het doel van de richtlijn blijft, slechts geleidelijk en stapsgewijs tot stand kan worden gebracht. Ter voorbereiding van dit rapport hebben de diensten van de Commissie (op 27/9/1995) binnen het Permanent Comité voor de bouw de vertegenwoordigers van de Lid-Staten en de industrie geraadpleegd. In de ontvangen bijdragen worden de positieve en bemoedigende resultaten van het reeds verrichte werk onderstreept, maar wordt ook erkend dat een volledige uitvoering van de richtlijn problemen doet rijzen. Bijna alle partijen merken op dat de passende methode om die problemen op te lossen erin bestaat om de werkzaamheden met het oog op de tenuitvoerlegging van de richtlijn te versnellen en de kwesties waarover onduidelijkheid heerst, zoals bij voorbeeld de problemen die voortkomen uit het ontbreken van technische specificaties, te verduidelijken. IV. Mogelijke antwoorden op de omschreven problemen Dat een reeds in 1988 vastgestelde richtlijn slechts zo geleidelijk en traag ten uitvoer wordt gelegd, kan moeilijk geheel bevredigend worden genoemd. Er is behoefte aan een grondige evaluatie van de middelen waarmee een grotere doeltreffendheid kan worden bereikt, met name: 1) Een grotere politieke betrokkenheid van de Lid-Staten op de volgende drie gebieden: a) op het gebied van de brandveiligheidsvoorschriften kunnen geharmoniseerde normen pas worden vastgesteld nadat overeenstemming is bereikt over gemeenschappelijke proeven voor de beoordeling van de brandprestaties van produkten. De Commissie heeft een voorbereidende maatregel genomen door de produkten in relevante klassen in te delen. Nu moeten de proeven voor elk van die klassen worden vastgelegd. De technici maken bij hun werkzaamheden echter weinig vooruitgang. Vanuit de politieke wereld moet hier een nieuwe stimulans worden gegeven. b) op het gebied van de bouwvoorschriften is het werk voor een groot gedeelte op vrijwillige basis verricht. Het betreft de vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor de structuur van bouwwerken (de Eurocodes). - 5- Om tot een echte harmonisatie op het gebied van in bouwwerken te gebruiken produkten te komen, moeten de Lid-Staten zich ertoe verbinden om in hun nationale voorschriften de Eurocodes te verwerken. c) tenslotte zouden de Lid-Staten gedurende de overgangsperiode die aan de aanvaarding van gemeenschappelijke normen voorafgaat, ervoor moeten ijveren dat de wederzijdse erkenning van nationale methoden voor het beproeven van bouwprodukten systematisch wordt vergemakkelijkt. Een actiever beleid op het gebied van wederzijdse erkenning moet het mogelijk maken te voorkomen dat bepaalde bouwprodukten, waarvan de kwaliteit reeds in het land van herkomst is gecontroleerd, door het land van bestemming worden geweigerd omdat dit land geen kennis neemt van het verleende conformiteitscertificaat of de conformiteit zelf niet erkent. 2) Aanpassing van de toepassing van de richtlijn aan de behoeften a) Vereenvoudiging van de besluitvormingsprocedures De vereenvoudiging van de besluitvormingsprocedures kan zowel betrekking hebben op de besluiten over de controle en de conformiteitsverklaring als op de normalisatiemandaten: wat de mandaten betreft, moet worden onderstreept dat een mandaat voor de uitwerking van normen niet inhoudt dat in de normalisatieopdracht alle nationale voorschriften moeten worden opgenomen. De mandaten zijn slechts contracten waarmee de deskundigen wordt verzocht specificaties vast te leggen. Meer algemene, minder specifieke, mandaten kunnen op soepeler wijze worden vastgesteld en uitgevoerd; wat de besluiten inzake de conformiteitsverklaring betreft, is het raadzaam dat alle partijen zich ertoe verbinden op coherente wijze de methodologie te gebruiken die moet worden gehanteerd voor het maken van de keuze tussen de twee systemen, namelijk de verklaring van de fabrikant en de certificatie- procedure. Door verschillende produktengroepen in een enkele beschikking te behandelen, kan bovendien worden vermeden dat er 40 verschillende toepassingsbeschikkingen, een zware bureaucratische belasting, moeten worden vastgesteld. b) Toepassing van de Richtlijn in de zin van de "nieuwe aanpak" Het is niet wenselijk de toepassing van de richtlijn uit te stellen tot alle voorschriften met betrekking tot een produkt geharmoniseerd zijn. Voor immers eerst beproevingsmethoden worden bepaalde produkten moeten dat uitgewerkt. Genoemde methode hebben gevolg zou tot normalisatiewerkzaamheden slechts in een verre toekomst tastbare resultaten kunnen opleveren. Wanneer Europese geharmoniseerde normen of technische goedkeuringen ontbreken, heeft een ondernemer het recht te verzoeken om toepassing van het beginsel van de wederzijdse erkenning, waarbij hij zich kan beroepen op de Verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen, zoals het Hof die in zijn jurisprudentie heeft geïnterpreteerd, onder voorbehoud van beperkingen die uit hoofde van artikel 36 kunnen worden gerechtvaardigd (bescherming, veiligheid en gezondheid van de consument). steunend op de bestaande basisdocumenten, Anderzijds moet het een fabrikant op meer systematische wijze worden toegestaan om, een verklaring van overeenstemming van zijn produkt met de fundamentele voorschriften af te leveren, zelfs wanneer nog niet alle geharmoniseerde normen zijn vastgesteld. Dank zij de toepassing van die mogelijkheid kunnen fabrikanten niet alleen gemakkelijker toegang krijgen tot de CE-markering, maar kan de Gemeenschap zich ook toeleggen op de uitwerking van de belangrijkste geharmoniseerde normen en zo overreglementering en vaststelling van regelgeving die voor de producenten te belastend is, vermijden. in de eerste plaats v. CONCLUSIES De praktische uitvoering van de richtlijn bouwprodukten stuit op moeilijkheden. Om die op te lossen is het derhalve nodig dat: de Commissie er zich toe verbindt de wijze van toepassing van de richtlijn te verduidelijken, de werkzaamheden te versnellen en een passend werkschema op te stellen; de Lid-Staten aanvaarden dat in de uitvoeringsbesluiten niet al te veel details worden opgenomen; de Europese Commissie voor normalisatie zich inzet voor de daadwerkelijke uitvoering van een programma met het oog op de uitwerking van geharmoniseerde normen. Aangezien het op die manier mogelijk moet zijn de tenuitvoerlegging van de richtlijn bouwprodukten te verbeteren, acht de Commissie het niet opportuun om op dit moment een wijziging van de richtlijn voor te stellen. De Commissie zal gedurende de komende twee jaar de situatie echter van zeer nabij volgen. Op het einde van deze termijn zal de Commissie dan op basis van een evaluatie van de resultaten zo nodig voorstellen voor een wijziging van de richtlijn indienen. -7 De komende twee jaar kunnen door de diensten van de Commissie trouwens worden gebruikt om zich samen met het Comité voor de bouw te beraden over de noodzakelijke verbetering van de werking van de interne markt op het gebied van voor de bouw bestemde produkten. 8- BIJLAGE MOLITOR-GROEP VOOR DE BOUW BESTEMD) VOOR DE BOUW BESTEMDE PRODUKTEN 16. In het Atkins-rapport van begin 1994 werd het belang van de bouwsector voor het concur. e-ïlievermogen van Europa onderstreept. "De bouw is een van de sectoren vi'T Europa een vooraanstaande plaats kan veroveren. Wij lopen echter het. risico die Laiis v* verspelen en de Europese markten en de kwaliteit van de bouwsector te latei' ülikefen. Er moet nog veel werk worden verricht om de sector te versterken, !KV i'dl »c zwakke punten weg te werken en Europa op architecturaal gebied te v*'iiccio. " Het concurrentievermogen van de bouwsector kan worden verbeterd J, Le. vrij verkeer var* bouwprodukten in Europa daadwerkelijk mogelijk te m en Richtlijn 89/106/EEG, als gewijzigd in 1993, hierna de richtlijn bouwprodukten genoemd, heeft tot doel de belemmeringen weg te werken voor het vrije verkeer van produkten, die het gevolg zijn van de verschillen op het gebied van: normen en beproevings- en technische-goedkeuringsprocedures, of de nationale wetgeving inzake bouwprodukten. 18. De richtlijn bouwprodukten is een van de "nieuwe aanpak "-richtlijnen. Bij de richtlijn worden de fundamentele eisen vastgesteld die van toepassing zijn, niet voor de verschillende afzonderlijke bouwprodukten, maar voor de bouwwerken in hun geheel, namelijk: * * * * * * mechanische weerstand en stabiliteit; veiligheid bij brand; hygiëne, gezondheid en milieu; gebruiks veiligheid; bescherming tegen lawaaihinder; energiebesparing en thermische isolatie. 19. Dit houdt in dat de Lid-Staten slechts die bouwprodukten op de markt mogen toelaten welke van voldoende kwaliteit zijn opdat de bouwwerken waarin ze worden gebruikt voldoen aan de fundamentele eisen van de richtlijn. 20. In tegenstelling tot de andere "nieuwe aanpak"-richtlijnen bestaan er in verband met de fundamentele eisen van de richtlijn bouwprodukten zogenaamde basisdocumenten. Die documenten dienen als basis voor de uitwerking van geharmoniseerde Europese normen of andere op Europees niveau uitgewerkte technische specificaties, alsmede - 9- voor de vaststelling of aflevering van een Europese technische goedkeuring of de erkenning van nationale technische specificaties. 21. De Europese geharmoniseerde normen voor bouwprodukten worden uitgewerkt door de CEN (Europese Commissie voor normalisatie). Op een produkt mag slechts de CE-markering worden aangebracht wanneer het produkt overeenstemt met de volgende Europese technische specificaties: * * * de Europese geharmoniseerde normen (Europese instanties: CEN, CENELEC); de Europese technische goedkeuringen (Europese instantie: EOTA); de erkende nationale specificaties. De CE-markering houdt in dat de produkten voldoen aan de Europese technische specificaties die op die produkten van toepassing zijn. Ter staving daarvan moeten de conformiteitsbeoordelingsprocedures worden toegepast. In beginsel kunnen twee methoden worden gebruikt: 1. 2. de fabrikant, levert een verklaring van overeenstemming af; aan aangemelde instantie levert een conformiteitscertificaat af. 22. Hoewel de richtlijn bouwprodukten reeds in 1988 is vastgesteld en zij uiterlijk op 27. 6. 1991 in nationale wetgeving moest zijn omgezet, is de bouwsector zeven jaar later nog altijd niet in staat de CE-markering voor bouwprodukten te gebruiken. Dat gebrek aan vooruitgang heeft twee oorzaken: de opstelling van de mandaten voor de uitwerking van geharmoniseerde normen door de CEN neemt te veel tijd in beslag. Van de 80 vereiste documenten zijn er tot dusverre nog maar 4 definitief opgesteld. De vooruitgang verloopt dus zeer traag; in tegenstelling tot de andere "nieuwe aanpak"-richtlijnen maakt de richtlijn bouwprodukten het niet mogelijk dat fabrikanten zelf besluiten de CE- markering aan te brengen op hun produkten die aan de fundamentele eisen van de richtlijn voldoen. De CE-markering mag slechts worden aangebracht wanneer een produkt in overeenstemming is met de Europese geharmoniseerde technische specificaties. In de praktijk betekent dit dat de fabrikant het stelsel van CE-markeringen niet kan gebruiken omdat er geen geharmoniseerde technische specificaties bestaan. 23. In de sector van de bouwprodukten werkt de nieuwe aanpak momenteel niet. Zo lang er geen geharmoniseerde normen of andere technische specificaties zijn, komt er geen vrij verkeer van bouwprodukten. Die produkten moeten nog steeds voldoen aan verschillende nationale voorschriften, wat het concurrentievermogen van de Europese böuwindustrie aantast. -10 Voorstel 11 Het is raadzaam de uitwerking van Europese geharmoniseerde normen voor bouwprodukten te versnellen. In afwachting daarvan moet de Commissie voorstellen uitwerken om de doelstellingen te verwezenlijken, namelijk door de in artikel 23 van de richtlijn bouwprodukten (89/106/EEG) bedoelde herziening van de richtlijn onverwijld vast te stellen en/of door de fabrikanten de toestemming te geven hun produkten ook in de andere Lid-Staten in de handel te brengen. -11 - ISSN 0254-1513 COM(96) 202 def. DOCUMENTEN NL 02 10 08 Catalogusnummer : CB-O0-96-218-NL-C ISBN 92-78-03970-5 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg _^


text: * *,. * it I COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES Brussels, 15. 05. 19% COM(%) 202fwal COMMISSION REPORT ON THE CONSTRUCTION-PRODUCTS DIRECTIVE COMMISSION REPORT ON THE CONSTRUCTION-PRODUCTS DIRECTIVE Introduction The aim of the 1988 Construction-Products Directive1 is to ensure the free movement of all construction products throughout the Union. The Directive covers a very significant area of EU industrial activity: 1. 8 million businesses operate in this sector, with a turnover representing almost 10% of Community GNP. Admittedly, 97% of these firms have fewer than 20 employees and are active mainly in regional markets. Article 23 of the Directive requires the Commission to report on the operation of the Directive by 31 December 1993 at the latest and, where necessary, to submit proposals for appropriate amendments. In an earlier communication, the Commission announced that this examination would be postponed as measures implementing the Directive still needed to be adopted. Decisions taken in 1994 and 1995 have produced a more complete framework for us to assess more effectively both the operation of the Directive and the need for greater efficiency in its implementation. The Group of experts on legislative and administrative simplification, better known as the Molitor Group, believes the report should be presented as soon as possible (cf. extract in annex). Council Directive 89/106/EEC of 21 December 1988 on the approximation of laws, regulations and administrative provisions of the Member States relating to construction products. (OJ L 40, 11. 2. 1989, p. 12). II. Current situation The Construction-Products Directive provides a general. legal framework for producing European technical specifications. The removal of barriers to trade essentially depends upon the adoption of these specifications, namely the harmonised standards (i. e. specifications adopted by the CEN or Cenelec under a Commission mandate) and the European technical approvals, the latter being granted for products for which no harmonised or national standards exist. 2 To this day, no technical specifications have yet been adopted, with the result that no construction products bear the CE logo. The Molitor Group has criticized this situation in its report and has thus stressed the non-operational nature of such a Directive. It must be said that standards and technical approvals require implementing decisions to be taken, the prior adoption of which certainly requires a long time. The process is slow because the Directive's scope is so broad (covering all construction products, from cement to pipes, from sanitary installations to telegraph poles) and because certain technical aspects are not perceived in the same way by Member States. Work carried out in recent years has made it possible to clarify the approach needed. Thus, the Commission has recently been able to adopt: documents interpreting the essential requirements3 (in January 1994); a Decision classifying products in respect of fire behaviour tests (in June 1994); The Construction-Products Directive is original in providing for two types of technical specifications: harmonized standards, adopted by the CEN/Cenelec, as in the case of other "new approach" Directives; European technical approvals, adopted by the European Organization for Technical Approval. The specific field covered by each of these specifications is provided for by the Directive. The existence of "documents interpreting essential requirements" is another original feature of the Directive. They aim to provide a link between essential requirements concerning construction projects and features which have to be taken into consideration by the technical specifications for products. the first finalised mandates instructing the CEN and Cenelec to devise harmonised standards for certain families of products; (heat-insulating products, doors, windows, shutters, gates and related building hardware, membranes, precast normal/lightweight/autoclaved aerated concrete products) (in October 1994); Decisions on the conformity checking for those same product families (in May 1995); decisions on conformity checking and mandates for three new product families (in October 1995). A great many other decisions are being prepared for other product families (masonry products, pipes, etc. ). In order to have products All these measures represent significant progress. bearing the CE logo, however, such decisions need to be incorporated into technical approvals or standards. We must bear in mind that harmonised standards will not be available for a significant number of products for at least five years. This is because: (a) for most construction products, trade barriers result from the lack of harmonised tests for fire behaviour or resistance. For the Directive to work properly, standardization must be preceded by an approximation of the basic regulations in this area. This approximation is linked to the functioning of the Directive even if legally it has to take place through regulations on works not directly covered by the products Directive. Approximation will therefore require political commitment. If that commitment is not forthcoming the work will be very slow, delaying the adoption of harmonised standards even further; (b) the implementing decisions - particularly standardization mandates - have hitherto been adopted for only 7 product families out of a total of at least 40. The Molitor Group considers the drafting of these documents to be excessively slow. The Member States' tendency to require that standardization mandates include all the essential aspects of their national regulations is making each drafting process take as much time as it would the Commission to adopt a Directive for each product family. Normally, the implementation of a 'new approach' Directive should imply that standardization mandates refer to nothing other than the essential requirements; (c) the operative part of the Directive is such that there can be no harmonised standard until all the requirements and required characteristics - deriving from the essential requirements - for a particular product have been harmonised. Thus for doors the existence of a harmonised "door" standard presupposes, inter alia, a common approach to test methods for fire, wind, heat and shock proofing, watertightness, airtightness, etc. The date on which the last standard for a specific test is adopted is thus the date on which the harmonised standard becomes available; (d) the Directive does provide for an alternative to harmonised standards: European technical approval. Technical approval may be granted to products for which standards are unlikely to be available, i. e. innovative products. Thus it can only be used as a supplement to standardization; (e) a final difficulty is that the Directive can only be applied if standards exist. But the adoption of standards depends on the good will of the standardizes. In addition, those involved in standardization feel there is too large a gap between their priority task of producing the standards required by the market (i. e. quality requirements) and the too-narrow vision of the harmonised standards, which include only those aspects which need to be compulsory. The forwarding of the first mandates has already revealed that this is a real problem. It is vital, therefore, that the standardization bodies should commit themselves and take account of the priorities relating to the mandates when planning and executing their tasks. III. Consultations and questions It can be seen from the above that technical harmonization, which is the aim of the Directive, will only be achieved as a result of a slow and gradual process. Prior to drafting this report, the Commission consulted the Member States and the representatives of industry within the Standing Committee on Construction on 27 September 1995. The contributions received stress that the results regarding work so far achieved have been positive and encouraging, but also acknowledge that there will be difficulties in applying the Directive properly. Virtually all the parties agree that the correct response would be to speed up the implementation work on the Directive and clarify a number of questions about which there is still uncertainty, such as those currently arising from the lack of technical specifications. IV. The options The fact that a Directive adopted in 1988 is only being implemented gradually and slowly cannot be regarded as wholly satisfactory. It is necessary to reflect on the ways and means of increasing efficiency in this respect, namely by ( 1 ) a commitment from the Member States in the following three areas: (a) in the area of fire regulations, harmonised standards cannot be adopted until common tests have been adopted to assess a product's fire behaviour. The Commission has taken a first step in this direction by defining product classes in this area. It still has to define the necessary tests for each of these classes. The technical work is flagging. Political impetus is needed; (b) in the area of works regulations, a lot of work has been carried out on a voluntary basis, in the form of Eurocodes in order to draw up common codes on works structures. Effective harmonization of the products used in these works presupposes a commitment from the Member States to take account of the Eurocodes in their national regulations; (c) the transitional period preceding during the adoption of harmonised standards, Member States ought to work to facilitate the mutual recognition of tests on products in a systematic manner. A more active policy on mutual recognition should deal with those cases where construction products are refused on the grounds that, although they have been checked in the country of origin, the country of destination refuses to become aware of or recognize their conformity; (2) changes adapted to needs in applying the Directive: (a) simplifying the decision-making procedures This could cover decisions on the checking and certification of conformity and standardization mandates; standardization mandates: it should be stressed that the drafting of standards does not presuppose that standardization mandates take account of all of the requirements of the national regulations. What is more, these mandates are only contracts asking experts to draft specifications. A return to more general and less specific mandates will enable them to be adopted and applied in a more flexible manner; themselves to applying consistently for decisions on the certification of product conformity, all parties should commit the methodology devised for exercising a choice between the two main options, manufacturer's declaration and certification. Also, if several product families were grouped together in a single. decision, this would avoid the need for taking forty different implementing decisions (and thus a great deal of red tape); (b) enlightened implementation of the Directive owing to the new approach _ It is not advisable to defer implementation of the Directive until all of the requirements established for a product have been harmonised. The test methods for a number of those requirements need still to be developed. Any such method of procedure would push any tangible results of the standardization activities as a whole into the distant future. Where there are no harmonised standards and technical approvals, a producer has first of all the right to demand application of the principle of mutual recognition by invoking the provisions of the Treaty on the free movement of goods as interpreted by the Court of Justice in its case law, subject to justified restrictions pursuant to Article 36 (consumer protection, safety and health). Secondly, producers should be given greater scope to declare that a product meets the essential Community requirements on the basis of the existing interpretative documents, even if not all of the harmonised standards are available yet. This opportunity should not only make access to the CE logo easier for manufacturers, but also allow the Community to concentrate its activities on the essential harmonised standards, thus avoiding tendencies towards over-regulation and the imposing of excessive burdens on manufacturers. V. Conclusions The implementation of the Directive gives rise to difficulties. To overcome them: the Commission should undertake to clarify the detailed rules for implementing the Directive, speed up the work and draw up a suitable work plan; the Member States should avoid insisting on a multitude of detailed rules in the implementing provisions; the European Committee for Standardization should commit itself to actually putting in place a programme to develop harmonised standards. In view of the scope thus offered for improving the way in which the Construction- Products Directive is applied, the Commission does not consider it appropriate to propose amending the Directive at this stage. It will, however, monitor the situation very closely over the next two years. At the end of that period, it reserves the right to propose any amendments deemed necessary on the basis of the prevailing situation. Moreover, use could be made of these two years by the relevant departments, to deliberate, in conjunction with the Standing Committee on Construction, on the functioning of the internal market as regards construction products. ANNEX MOLITOR GROUP CONSTRUCTION PRODUCTS CONSTRUCTION PRODUCTS 16. At the beginning of 1994, the Atkins Report stressed the importance of the building sector for Europe's competitiveness. "Construction is an industry in which Europe can beat the world. But there is a danger of failing to grasp the opportunities and allowing the markets in Europe and the quality of construction to decline. There is still much that can be done to make the industry stronger and to remove some of its weaknesses and to improve the built environment of Europe". Competitiveness in the construction industry the could be European Union. free movement of products within improved by the effective Directive 89/106/EEC, amended in 1993 and hereinafter referred to as the Construction- Products Directive, aims to remove impediments to the free movement of products due to differences: in standards, testing and certification of conformity procedures, or in the national laws on construction products. 18. The Construction-Products Directive is one of the "new approach" Directives. It lays down the essential requirements applicable to building structures as a whole and not to the various construction products: * * * * * * mechanical strength and stability safety in the event of fire hygiene, health and the environment safety in use protection against noise energy saving and heat insulation. 19. This means that Member States can only authorize access to the market of those construction products possessing the qualities such that the construction work in which they are used satisfies the essential requirements of the Directive. 20. In contrast to the other "new approach" Directives, the essential requirements of the Construction-Products Directive have been embodied in interpretative documents. The latter serve as a basis for drafting European harmonised standards or other technical specifications established at European level, or for the establishment or conferring of European technical approval or for the recognition of national technical specifications. 21. The CEN (European Committee for Standardization) is responsible for drafting European harmonised standards relating to construction products. To be able to use the CE logo, the product must conform to the European technical specifications, which are: * * * European harmonised standards (European bodies: CEN, Cenelec); European technical approvals (European body: EOTA); recognized national technical specifications. The CE logo indicates that products conform to the European technical specifications that apply to them. To certify this, conformity procedures have to be applied. In principle, two methods are possible: 1. a statement of conformity provided by the manufacturer, 2. a certificate of conformity issued by a notified body. 22. Although the Construction-Products Directive was adopted in 1988 and its transposition was set at 27 June 1991 at the latest, seven years later the building industry is still not able to use the CE logo for construction products. There are several reasons for this stagnation: the drafting of mandates conferred on the CEN for the drawing up of harmonised standards takes too long. Only four of the 80 documents needed have so far been finalised and progress is therefore much too slow; in contrast to the other "new approach" Directives, the Construction-Products Directive does not enable manufacturers to use the CE logo directly for products which meet the essential requirements of the Directive. The CE logo can only be affixed if the product meets the harmonised European technical specifications. In practice, this means that manufacturers cannot use the CE logo since there arc no harmonised technical specifications. 23. For the time being, the new approach does not work in the construction-products sector. As long as there are no harmonised standards or other technical specifications, there will be no free movement of construction products. These products must still satisfy differing national requirements, which is detrimental to the competitiveness of the European construction industry. Proposal 11 10 The drafting of European harmonised standards for construction products should he speeded up. In the meantime, the Commission must put forward proposals to achieve the review these aims while completing and implementing as quickly as possible provided for in Article 23 of the Construction Products Directive (89/106/EEC), and/or enabling manufacturers to sell their products in other Member States. 11 ISSN 0254-1475 COM(96) 202 final DOCUMENTS EN ©2 10 08 Catalogue number : CB-CO-96-218-EN-C ISBN 92-78-03967-5 Office for Official Publications of the European Communities L-2985 Luxembourg \%