title: PROTECCIÓN DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE LA COMUNIDAD - LUCHA CONTRA EL FRAUDE - Informe anual 1995

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Community budget
EU control
fraud
fraud against the EU
sanction (EU)

text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS -ir** ir ir ir ir** ir ii ir Bruselas, 08. 05. 1996 COM(96) 173 final PROTECCIÓN DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE LA COMUNIDAD LUCHA CONTRA EL FRAUDE Informe anual 1995 (presentado por la Comisión) INDICE Evoluciones del dispositivo jurídico horizontal en 1995 (primer pilar y título VI) Presentación y balance Las actividades en el marco del primer pilar/la mejora del marco legislativo comunitario 1. El Reglamento relativo a la protección de los intereses financieros de la Comunidad La propuesta de Reglamento relativo a los controles y comprobaciones in situ 2. Página 5 12 12 14 Las actividades en el marco del título VI / La mejora de la compatibilidad de las legislaciones nacionales 1. 2. El convenio El protocolo al convenio sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (segundo instrumento relativo, entre otros, a la cooperación 17 judicial) 3. 19 Protocolo sobre la corrupción de los funcionarios Evolución relativa a la delincuencia financiera organizada 20 15 15 Evoluciones destacadas del dispositivo jurídico sectorial en 1995 Sector de los recursos propios Sector agrícola Sector aduanero 1. 2. 3. Asistencia mutua administrativa Regímenes de tránsito aduanero Proyecto "Aduana 2000" Los precursores de drogas Introducción Capítulo h Sección 1: Sección 2: Sección 3: Sección 4: Capítulo 2: Sección 1 Sección 2 Sección 3 Sección 4: Capítulo 3: Las otras instituciones Sección 1 Sección 2 Sección 3 Sección 4 El Parlamento Europeo El Consejo El Tribunal de Cuentas El Tribunal de Justicia Capítulo 4: Los Estados miembros Sección única: Los informes nacionales sobre la desviación de los medios comunitarios y el balance de la aplicación del artículo 209A 1. Metodología 23 23 24 26 26 30 31 31 33 33 34 35 36 38 38 38 2. 3. 4. El balance (aplicación del primer párrafo del artículo 209 A CE) El balance (aplicación del segundo párrafo del artículo 209 A CE) Pistas de reflexión Capítulo 5: Cooperación y asociación Sección 1: Sección 2: Sección 3: Seminarios e intercambios de funcionarios Comité consultivo para la coordinación en el ámbito de la lucha contra el fraude (COCOLAF) Cooperación con los servicios nacionales especializados de los estados miembros Sección 4: Asistencia administrativa mutua en el sector aduanero entre la Comunidad y los terceros países Capítulo 6: Investigaciones Sección 1: Sección 2: Sección 3: Sección 4: Sección 5: Los productos industriales Los productos textiles Los productos pesqueros Grandes fraudes transnacionales a cargo de redes de delincuencia financiera organizadas Grandes fraudes en el ámbito del origen y de los regímenes preferénciales 1. 2. 3. Otros fraudes en el sector agrícola Otros fraudes en el sector de las políticas estructurales 1. 2. Otros fraudes en el sector de los gastos directos 1. 2. 3. 4. Sector de la investigación Sector de la energía El Fondo Europeo de Desarrollo (FED) Sector del medio ambiente / programa MEDSPA (Italia) El Fondo Social Europeo (FSE) El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) Capítulo 7: Estadísticas y análisis Sección 1 Sección 2 Sección 3 Sección 4 Sección 5 La situación en 1995 Las tendencias El sector del tránsito La recaudación El análisis de la legislación Cuadros 1 a 13 Capítulo 8: Créditos antifraude Sección 1: Sección 2: Ejecución presupuestaria 1995 Créditos 1996 39 41 42 46 46 48 49 51 53 56 68 69 72 75 76 84 84 85 86 86 87 87 87 89 90 92 92 94 95-107 108 108 108 Cuadros 14 a 16 Anexo Glosario 110-114 j ic j j c INTRODUCCIÓN En 1995 cabe destacar principalmente los notables avances logrados en el plano legislativo con la adopción de dos textos fundamentales, el primero referente a los controles y las sanciones administrativas (reglamento horizontal) y el segundo, a la protección penal de las finanzas comunitarias (convenio). Desde el punto de vista operativo, las investigaciones emprendidas por iniciativa de la Comisión con las autoridades nacionales ponen cada vez más claramente de manifiesto la plusvalía que la Comisión puede aportar en el ámbito de la lucha contra el fraude. Esta dinámica se estableció con la adopción en 1994 de la estrategia contra el fraude, que se articula en torno a cuatro ejes prioritarios relativos a: el refuerzo del trabajo in situ, la explotación de la información y el refuerzo de la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros, la mejora del marco legislativo comunitario, y la mejora de la compatibilidad entre las legislaciones nacionales para el inicio de una política de penalización elevada, a la altura del problema. En 1995 se han realizado notables progresos en todos estos ámbitos. * * En el ámbito de la protección de los intereses financieros de la Comunidad, que figura en la primera parte del informe, las iniciativas legislativas1 presentadas por la Comisión en 1994 han tenido como resultado, por una parte, la adopción por el Consejo de un reglamento que define la noción de irregularidad y tiene por objeto establecer un sistema coherente y eficaz de controles y sanciones administrativas tendentes a reprimir y prevenir este tipo de actividades, y por otra, la firma de un convenio para la protección penal que, por primera vez, contiene una definición común de la noción de fraude. Estos textos, que contemplan una mayor protección de los intereses financieros de la Comunidad, cuyo principio figura en el artículo 209 A del Tratado CE, responden al interés, tantas veces expresado por la opinión pública, de que se combata con mayor energía el fraude y el despilfarro de los fondos comunitarios. Estos textos constituyen una base jurídica esencial para el desarrollo de los futuros trabajos en este ámbito. Si bien se han realizado considerables progresos en el plano legislativo, la experiencia ha puesto de manifiesto, desde el punto de vista de la Comisión, que los instrumentos Los Consejos Europeos de Cannes, de 26 y 27 de junio de 1995, y de Madrid, de 15 y 16 de diciembre de 1995, subrayaron en particular la importancia de los temas relativos a la protección de los intereses financieros de la Comunidad y a la lucha contra el fraude comunitario. jurídicos que ofrece el Tratado siguen siendo insuficientes, habida cuenta de los desafíos y de la protección que exige un presupuesto como el de la Unión. Por ello, la Comisión ha estimado que es necesario reforzar estos instrumentos, con ocasión de la Conferencia Intergubemamental (CIG). Por ello, ha adoptado las iniciativas necesarias para que esta cuestión figure en el orden del día de la CIG, que comenzará en marzo de 1996. El reglamento horizontal define de manera muy amplia la noción de irregularidad, que cubre tanto la mera omisión, por error o negligencia, que pueda perjudicar al presupuesto de las Comunidades, como los comportamientos intencionales o deliberados que, por su parte, corresponden al concepto más restrictivo de fraude definido en el convenio penal. Las investigaciones que se presentan en la segunda parte del informe se refieren a asuntos de los que se ha ocupado la Comisión. Tales asuntos únicamente abarcan irregularidades que presentan un interés especial en el plano comunitario y cuyo carácter intencional o deliberado no ha sido necesariamente demostrado todavía. Por tanto, no todas estas irregularidades pueden ser consideradas casos de fraude en el sentido penal del término. Ocurre lo mismo con los datos incluidos en la parte estadística del informe. La fase post-operativa reviste también una gran importancia. Los últimos capítulos del informe presentan un análisis de los datos recogidos in situ y en el curso de los procedimientos, lo que permite delimitar las tendencias del "fraude a gran escala" y distinguir los sectores más afectados con el fin de adaptar el marco comunitario en el que se adoptan las disposiciones financieras. Las principales tendencias están claras: el número de casos de fraude descubiertos continúa aumentando (+/-15%) en todos los sectores presupuestarios (ingresos y gastos), y la cantidad total afectada tiene tendencia a estabilizarse. Hay que señalar que la mitad de esta cantidad corresponde a las investigaciones en curso, coordinadas por la Comisión, en estrecha cooperación con los Estados miembros. El número de estas investigaciones aumenta. La importancia de las cantidades en juego en estos expedientes pone de manifiesto en qué medida la realización de investigaciones detalladas en colaboración con los servicios especializados de los Estados miembros, ya desde la fase de sospecha de fraude, puede desembocar en el descubrimiento de casos que implican a redes, a menudo delictivas, cuyos métodos están perfectamente experimentados. La rapidez de la respuesta operativa, administrativa y judicial es esencial si se pretende conservar la oportunidad de recuperar las cantidades desviadas o defraudadas. Estadísticamente, en lo que se refiere a los gastos administrados por los Estados miembros (gastos agrícolas y políticas estructurales), el fraude detectado en 1995 representa una cuantía total de unos 383 millones de ecus, es decir, el 0,6% de la financiación otorgada. Por lo que respecta a los gastos directos, administrados por los servicios de la Comisión (contratos celebrados con beneficiarios de los Estados miembros), esta cantidad asciende a unos 28 millones de ecus, es decir, el 0,3% de las prestaciones. Por lo que se refiere a los ingresos, el fraude asciende a unos 735 millones de ecus (sector de los recursos propios tradicionales), es decir, el 3,6% de los recursos obtenidos por dicho concepto en 1995. Este volumen representa los derechos y gravámenes eludidos, principalmente en razón de operaciones comerciales (intercambios) entre países terceros y la Comunidad. Los Estados miembros son los principales perdedores. En efecto, el equilibrio es uno de los principios fundamentales del presupuesto comunitario, lo que hace que cualquier pérdida en materia de derechos de aduana y exacciones agrícolas, por ejemplo, se vea compensada con el aumento de las contribuciones directas de los Estados miembros en virtud del "cuarto reciuso" basado en el PNB de los Estados miembros, llamado "recurso de equilibrio". Globalmente y de forma esquemática, es posible señalar que el fraude al presupuesto comunitario (casos detectados, probados, perseguidos o en vías de investigación) no supera el 1,4% de la totalidad del presupuesto comunitario. Los Estados miembros han demostrado que el sistema de detección funciona; la Comisión, por su parte, se ha ocupado de forma exhaustiva, con la ayuda de los servicios nacionales especializados, en la realización de investigaciones minuciosas, ya desde la fase de sospecha de irregularidad o fraude. La Comisión continúa desarrollando la cooperación con los Estados miembros. Con ayuda de éstos, ha iniciado una amplia actividad destinada a hacer más eficaz la gestión de los créditos comunitarios. El escenario de las operaciones, cuyo "nombre codificado" es SEM 2000 ("Sound and Efficient Management" - gestión buena y eficaz), consta de tres fases. Las dos primeras, finalizadas a principios de 1996, consistieron en el refuerzo por parte de la Comisión de su propia gestión financiera, mientras que la última, aún en curso, contempla la mejora de la gestión de los medios comunitarios efectuada por los Estados miembros, y supondrá una mayor transparencia por un lado y una mayor seguridad por otro, en beneficio de todos los contribuyentes. Esta nueva fase de reflexión, realizada con el mismo espíritu de colaboración, supera el marco de las actividades antifraude propiamente dichas. En cualquier caso, tendrá una repercusión segura en la política de prevención y de lucha contra el fraude. La evaluación de la legislación, contemplada en el capítulo 8 de este informe, se inscribe plenamente en la acción SEM 2000. También se tiene en cuenta la importancia del trabajo realizado por los Estados miembros con ocasión de la elaboración de informes relativos a las medidas adoptadas en el plano nacional para luchar contra el despilfarro y la desviación de fondos comunitarios. La Comisión ha efectuado un análisis comparado de estos informes, que indica claramente los problemas y cuestiones que deben tratarse en común. Al mismo tiempo, ha realizado, también basándose en estos informes, un balance de la aplicación del "principio de asimilación" descrito en el artículo 209A del Tratado CE. Se ha presentado al Consejo un documento de síntesis comparativo, y éste ha invitado a las instituciones y a los Estados miembros a que prosigan sus esfuerzos en estos ámbitos, con el objetivo de alcanzar un nivel de protección de los fondos comunitarios "equivalente, en toda la Comunidad". La Comisión también reorganizó en 1995 su estructura central de lucha contra el fraude (SG/UCLAF: "Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude"), agrupando las actividades antifraude dentro de esta estructura operativa y pluridisciplinaria2 a fin de que pudiera desempeñar plenamente sus funciones, independientemente de los servicios Decisión de 14. 02. 1995. Véase el documento SEC(95) 249, comunicación de la Comisión de 10. 02. 1995 sobre la organización de sus servicios de lucha contra el fraude. 7 ordenadores, y de dar mayor concreción al enfoque global e integrado establecido para proteger los intereses financieros de la Comunidad. CAPÍTULO 1: EVOLUCIONES DEL DISPOSITIVO HORIZONTAL EN 1995 TÍTULO VI) JURÍDICO (PRIMER PILAR Y SECCIÓN 1: PRESENTACIÓN Y BALANCE Uno de los acontecimientos más destacados del año 1995 fue la conclusión de los trabajos legislativos iniciados en 1994 en el sector de la protección de los intereses financieros de la Comunidad, trabajos que, al mismo tiempo, constituyen el punto de partida para nuevas propuestas presentadas por la Comisión. Los esfuerzos de la Comisión, y la voluntad política expresada al más alto nivel, se han traducido en resultados tangibles en este sector3. La Comisión partía en efecto del principio según el cual, junto a un refuerzo del dispositivo de prevención relativo a los controles y medidas adoptadas para proteger las finanzas comunitarias, debía desarrollarse un sistema de sanción homogéneo tanto en el aspecto administrativo como en el aspecto penal. * Un primer nivel de seguridad deberá estar constituido por la instauración de mecanismos de sanción administrativa comunitaria respecto de las irregularidades. Ya existían sanciones en materia de política agrícola común y era indispensable extender el principio a los demás sectores financieros con el fin de garantizar una protección uniforme en el conjunto del territorio de la Unión. Sólo el Derecho comunitario, en efecto, se adapta a este objetivo de protección homogénea. La Comisión ha propuesto un instrumento comunitario de aplicación horizontal que establece, para las sanciones administrativas comunitarias, un marco jurídico específico común para el Presupuesto de la Unión. El Consejo adoptó este marco legislativo comunitario relativo a la protección de los intereses financieros de la Comunidad, contenido en el Reglamento (CE, EURATOM4) n° 2988/95, el 18 de diciembre de 1995. Este Reglamento constituye la realización del primer grupo de iniciativas legislativas de la Comisión en el marco del primer pilar. Con el marco jurídico general que establece, confirma, bajo un enfoque horizontal, que el instrumento de sanción administrativa comunitaria representa uno de los elementos clave del sistema de protección de los intereses financieros de la Comunidad5. Es necesario recordar a este respecto que una propuesta de la Comisión (tratado para la protección penal de los intereses financieros de las Comunidades) seguía pendiente en el Consejo desde 1976. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, doc. COM (95) 98 final, capítulo 1, sección 6. DOn° L312 de 23. 12. 1995. Los servicios de la Comisión procedieron, en estrecha colaboración con los Estados miembros, a un estudio comparativo de la manera en que se sancionan las irregularidades cometidas respecto de la aplicación del Código Aduanero Comunitario. El examen, en curso, de los resultados de este estudio determinará si debe emprenderse una acción legislativa específica, en particular en el marco La propuesta inicial de este Reglamento relativo a la protección de los intereses financieros, presentada por la Comisión en julio de 1994, preveía, aparte de los mecanismos de sanción administrativa comunitaria, normas generales para las medidas y controles comunitarios6. Por razones de oportunidad, el Consejo retuvo, en esta fase, el aspecto relativo a las sanciones administrativas comunitarias y las medidas generales de control con el fin de estar en condiciones de obtener un resultado político a partir del primer semestre de 1995. El aspecto "comprobaciones y controles in situ" debía ser objeto de un instrumento jurídico comunitario7 independiente. Sin embargo, con excepción del IVA que el Consejo retiró del ámbito de aplicación del texto, el enfoque global y horizontal que la Comisión había favorecido en su propuesta se ha conservado generalmente. El Reglamento se aplica así a la totalidad de los gastos y a los recursos propios tradicionales. Esta concepción horizontal señala una orientación clara y decisiva en el enfoque legislativo de la lucha contra el fraude, y representa asimismo un paso importante hacia una mayor coherencia del marco legislativo en materia de protección de los intereses financieros comunitarios. Instaura por otro lado una dinámica a la que se acoge el Consejo cuando pide a la Comisión que presente propuestas para cubrir el conjunto de los sectores del presupuesto de la Comunidad con sanciones administrativas comunitarias. Por primera vez en un texto de Derecho comunitario, se encuentra una definición amplia del concepto de irregularidad, que hacía falta desde hace muchos años. Un segundo nivel de seguridad debe estar garantizado por la sanción penal nacional. Por su carácter ejemplar y transparente, este tipo de sanción es el único que garantiza, de conformidad con las disposiciones de la jurisprudencia europea, una protección efectiva, disuasoria y proporcionada contra los fraudes más graves. La Comisión presentó pues una propuesta destinada a reducir las incompatibilidades del derecho penal de los Estados miembros8. La situación de discontinuidad que resulta de la disparidad de los dispositivos penales de cada Estado miembro crea un marco propicio para el desarrollo del fraude transnacional donde se instalan con destreza la gran delincuencia financiera y el crimen organizado. Con vistas a la mejora de la compatibilidad de las legislaciones penales nacionales, el Consejo adoptó el 26 de julio de 1995, por iniciativa de la Comisión, un convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las del Reglamento (CE) n° 2988/95 del Consejo. DO n° C 216 de 06. 08. 1994. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 1, sección 6. 1. Véase el artículo 10 del Reglamento (CE, EURATOM) n° 2988/95 del Consejo. Se destacaron estas incompatibilidades en el marco del estudio realizado por un grupo de investigadores, dirigido por el profesor Delmas-Marty, en 1993. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1993, doc. COM (94) 94 final. 10 Comunidades Europeas9. Este convenio tiene por objeto acercar el derecho penal interno estableciendo una definición común del concepto de fraude y de los comportamientos irregulares más graves y más perjudiciales para el presupuesto comunitario. Esto representa una innovación primordial para la Unión, puesto que el fraude en detrimento de los fondos comunitarios deberá contar con la tipificación de infracciones concretas en el aspecto nacional, y ser en lo sucesivo punible penalmente en todos los Estados miembros. Al proponer este convenio, la Comisión, teniendo en cuenta el título VI del Tratado de la Unión Europea, inscribió su iniciativa en el marco del tercer pilar (cooperación en el ámbito de la justicia y de los asuntos de interior), sobre la base de las disposiciones del artículo K310. No obstante, este enfoque no agota la cuestión de la competencia comunitaria y no prejuzga de la posibilidad de la Comisión de actuar en el marco del primer pilar, única hipótesis sostenida por el Parlamento Europeo en cuanto al Presupuesto de la Comunidad. El convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas señala pues una etapa importante, por la cantidad y la calidad de sus logros en el aspecto institucional. Esta primera etapa, con arreglo a las conclusiones del Consejo Europeo de Carmes, exige un posterior desarrollo". Demuestra la especificidad de la protección de los intereses financieros de la Comunidad Europea y con ello, favorece el establecimiento de estructuras de cooperación en el sector de la justicia adaptadas a este objetivo de la Unión. La negociación de estos dos dispositivos ha puesto de manifiesto las dificultades vinculadas a la adopción de legislación destinada a la protección de los intereses financieros sobre la base del artículo 235 CE y del título VI del Tratado de la Unión Europea. Teniendo en cuenta el problema de la relación entre el Tratado CE y el título VI del TUE en lo que respecta a la lucha contra el fraude, la Comisión contempla la introducción de una base jurídica más operativa para la protección de los intereses financieros. DO n° C 316 de 27. 11. 1995, página 48. Propuesta de acto del Consejo por la que se establece dicho convenio, publicada en el DO n° C 216 de 06. 08. 1994. El segundo considerando del convenio es explícito a este respecto: "otro instrumento jurídico "debe completar el primero," para mejorar la eficacia de la protección penal de los intereses financieros de las Comunidades Europeas ". 11 SECCIÓN 2: LAS ACTIVIDADES EN EL MARCO DEL PRIMER PILAR / LA MEJORA DEL MARCO LEGISLATIVO COMUNITARIO 1. El Reglamento relativo a la protección de los intereses financieros de la Comunidad La aprobación del Reglamento (CE/EURATOM) n° 2988/95 del Consejo relativo a la protección de los intereses financieros, constituye una etapa importante en el nuevo camino que la Comisión se trazó, a partir de 1994, para mejorar el marco legislativo comunitario y adaptarlo a los requisitos de la aplicación de su estrategia global de lucha contra el fraude. En materia de sanciones, el enfoque global y horizontal fomentado por la Comisión en su propuesta del mes de julio de 1994 prevaleció finalmente. Por lo que respecta al aspecto "controles y comprobaciones in situ", se establecieron dos grandes orientaciones. Por una parte, respecto al control tradicional primario efectuado por los Estados miembros, se establecieron algunas obligaciones generales12. Hay una remisión a la legislación comunitaria sectorial para la armonización de estos controles o incluso a la legislación nacional, con el fin de garantizar un nivel de control equivalente en toda la Comunidad. Por otra parte, la Comisión13 ha fijado unas modalidades generales relativas a los controles efectuados. Las disposiciones más particulares por las que se fijan las condiciones en las cuales se efectúan estos controles y comprobaciones in situ se retiraron de la propuesta inicial de la Comisión, para ser objeto de un dispositivo auxiliar que el Consejo espera de la Comisión14. El logro principal del Reglamento es el establecimiento de un marco jurídico que prevé condiciones generales, para la imposición de sanciones administrativas comunitarias, que pueden aplicarse de manera uniforme en todo el territorio de la Unión Europea, y potencialmente en todos los sectores de la política comunitaria donde exista la necesidad y donde puedan identificarse las bases jurídicas correspondientes. Este dispositivo se inscribe plenamente en la vía trazada por la Comisión en el sector de las sanciones administrativas en materia de política agrícola, lo que la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas confirmó, concretamente en 199215, y más recientemente en 19951 16 La confirmación de esta orientación fundamental que mantiene el acervo comunitario fue objeto de debates especialmente intensos al más alto nivel político en el Consejo, obteniendo finalmente el acuerdo unánime de los Estados miembros. Esto proporciona la legitimidad política para una acción de la Comisión dirigida a la continuación de esta Artículo 8 del Reglamento (CEE, EURATOM) n° 2988/95 del Consejo. Artículo 9 del Reglamento antes citado. Artículo 10 del Reglamento antes citado. Asunto 240/90, sentencia del tribunal del 27. 10. 1992: República Federal de Alemania contra la Comisión de las Comunidades Europeas. Asunto C 104/94 "Cereal Italia Sri", sentencia del Tribunal del 12. 10. 1995. 12 política en materia agrícola y la extensión de la práctica de las sanciones administrativas comunitarias a los demás sectores. El Reglamento confirma la eficacia particular del sistema de sanciones existente en el sector de la política agrícola común y preside también una dinámica que ha llevado al Consejo a pedir la introducción de sanciones administrativas comunitarias a sectores distintos de la agricultura. Concretamente, el Reglamento proporciona, por primera vez en Derecho comunitario, una definición amplia de los actos perjudiciales para la correcta aplicación de las disposiciones financieras comunitarias, añadiendo el concepto de abuso de derecho, así como la descripción de las medidas y sanciones aplicables y la designación de las personas que pueden considerarse responsables. Estos elementos se aplican a todos los sectores del presupuesto comunitario. El concepto de abuso de derecho llena una laguna importante en el Derecho comunitario. En efecto, los responsables del montaje de operaciones contrarias a los objetivos de la normativa comunitaria podrán verse excluidos del posible beneficio de subvenciones o de la exención de derechos o de impuestos aduaneros. Se ha previsto un plazo de prescripción de cuatro años para la aplicación de las sanciones comunitarias. Representa un compromiso entre la protección eficaz de los fondos comunitarios y el principio de seguridad jurídica. Este plazo de prescripción se aplica sin perjuicio de las disposiciones relativas a la gestión financiera de los ingresos y de los gastos comunitarios, puesto que afecta solamente a la aplicación de la sanción y no al crédito pendiente de recaudación. Otro elemento central del Reglamento es la definición de una lista de sanciones que incluye explícitamente las multas, las sanciones pecuniarias y otros tipos de sanción que la Comisión ha practicado hasta ahora, con vistas a su futura ampliación. Se precisa la relación entre los procedimientos de derecho penal nacional y el derecho administrativo comunitario. Se ha encontrado una solución moderada, respetuosa del principio de proporcionalidad, que deja intacto el principio de la primacía del Derecho comunitario y asegura al mismo tiempo que las sanciones pecuniarias aplicadas tanto en virtud del Derecho comunitario como del derecho penal nacional respeten el principio de equidad. El acervo comunitario se respeta en el sentido de que las sanciones pecuniarias administrativas en el sector agrícola se excluyen expresamente del régimen de suspensión. Por otra parte, en los demás sectores, en lo que se limita al compromiso paralelo de inicio de los procedimientos judiciales, el mecanismo de suspensión opera al procedimientos de la autoridad administrativa para la aplicación de sanciones nacionales o de transacciones. Habida cuenta de los plazos asignados por el Consejo Europeo, se efectuó un trabajo intenso a partir del principio del año 1995 mientras que el Parlamento examinaba paralelamente el texto y elaboraba sus propuestas de enmiendas, en el marco de la consulta institucional. 13 El Parlamento Europeo emitió su dictamen sobre la propuesta de la Comisión el 15 de marzo de 1995'7. Habida cuenta de la articulación del aspecto "sanciones administrativas" con el derecho penal y de la importancia de la definición de un dispositivo específico sobre el aspecto "controles y comprobaciones in situ de la Comisión", la Presidencia estimó que debía finalizar su acuerdo, el 29 de junio de 1995, sobre una orientación común que al mismo tiempo que implicaba cierto número de modificaciones en relación con la propuesta inicial, permitiría volver a consultar al Parlamento. El Parlamento se pronunció así una segunda vez sobre el texto resultante de las negociaciones y emitió un nuevo dictamen'8. El Consejo adoptó finalmente el Reglamento el 18 de diciembre de 1995, después de haber discutido las enmiendas del Parlamento. Habida cuenta de las posiciones políticas expresadas en particular en el grupo ad hoc del Comité presupuestario, el Consejo no aceptó las enmiendas del Parlamento. Por su parte, la Comisión tuvo en cuenta estas enmiendas que, en lo esencial, se encuentran incluidas en su nueva propuesta relativa a los controles. 2. La propuesta de Reglamento relativo a los controles y comprobaciones in situ La Comisión, con la presentación de su propuesta19, da curso a la petición del Consejo los controles y de presentar un proyecto de Reglamento separado respecto de comprobaciones in situ. La Comisión no ha retenido la opción consistente en iniciar una armonización o una modificación de las disposiciones relativas a los poderes de los inspectores de la Comisión, que existen actualmente en cada legislación sectorial comunitaria. La Comisión ha favorecido un enfoque horizontal más específico de la lucha contra el fraude y la detección de irregularidades, lo que mantiene el acervo comunitario sectorial en materia de controles administrativos y de comprobaciones in situ en su situación actual. La propuesta precisa y clarifica el concepto de control in situ y de las personas que pueden ser objeto de tal control. Prevé normas relativas a los poderes y a las obligaciones de los inspectores de la Comisión cuando efectúan controles in situ y pretende consolidar el valor jurídico de las comprobaciones efectuadas por inspectores de la Comisión. Se trata de una base legal que permite efectuar controles y comprobaciones en el marco de la lucha contra el fraude. Este texto no contempla pues el control de la correcta aplicación de la normativa comunitaria por las autoridades de los Estados miembros, efectuado por los servicios de la Comisión. La aprobación de este Reglamento constituirá un progreso significativo para el inicio y el desarrollo de investigaciones específicas previstas en el sector de la lucha contra el fraude. En particular, cuando se superan los límites de un único sector presupuestario y, Resolución del Parlamento Europeo del 15. 03. 1995, DO n° C 89 de 10. 04. 1995. Resolución del Parlamento Europeo del 30. 11. 1995, DO n° C 339 de 18. 12. 1995. Propuesta adoptada el 20 de diciembre de 1995, doc. COM (95) 690 final. 14 consecuentemente, los poderes de control específicos previstos en el marco de la legislación sectorial. El objetivo de la Comisión de trabajar en estrecha asociación con los Estados miembros en el sector de la lucha contra el fraude constituye la piedra angular del nuevo dispositivo horizontal que se basa en una asociación plena de los agentes de la Comisión y de los Estados miembros durante los controles y comprobaciones in situ. En resumen, se puede decir que este Reglamento constituirá el complemento necesario, a fin de racionalizar las prácticas existentes de manera clara, uniforme y eficaz para la realización de controles y comprobaciones in situ por los servicios de la Comisión, en el marco de su misión y de sus actividades de lucha contra el fraude. Este texto concreta la asociación Estados miembros-Comisión en el sector de la lucha contra el fraude. Tiene por objeto, en efecto, realizar el objetivo contenido en el segundo párrafo del artículo 209A del Tratado CE, relativo a la ayuda que la Comisión debe aportar a los Estados miembros en el marco de la protección de los intereses financieros de la Comunidad20. Este dispositivo representará finalmente un paso importante en la definición de una manera y una metodología propias del desarrollo de las investigaciones contra el fraude. Tiene por objeto cumplir el mandato del Consejo Europeo de Madrid de 15 y 16 de diciembre de 1995 que insistió para que este proyecto reglamentario se adoptara cuanto antes, antes de junio de 1996. SECCIÓN 3: LAS ACTIVIDADES EN EL MARCO DEL TITULO VI / LA MEJORA DE LA COMPATIBILIDAD DE LAS LEGISLACIONES NACIONALES 1. El convenio Sobre la base de su nueva estrategia en materia de lucha contra el fraude adoptada en 1994, la Comisión había presentado también una propuesta de acto del Consejo que establecía21 un convenio respecto al aspecto penal de la protección de los intereses financieros, basada en el apartado 2 del artículo K3 del título VI del Tratado de la Unión Europea. En cuanto a la protección del presupuesto comunitario, el Parlamento Europeo ha anunciado un enfoque basado en el primer pilar. La Comisión, sin refutar este análisis, ha preferido sin embargo, por razones de oportunidad y habida cuenta de la envergadura de las medidas propuestas, seguir el enfoque del título VI y recurrir a los procedimientos intergubernamentales, más familiares a las cancillerías (ministerios de Justicia), que serán más sensibles a la especificidad de la protección de los intereses financieros de la Comunidad y a las obligaciones que se derivan para los Estados miembros y las instituciones. Con esto, la Comisión contribuía por su parte a la utilización de los nuevos 20 21 Véase también el capítulo 4, sección única, página 38. Recordatorio: DO n° C 216 de 06. 08. 1994. 15 instrumentos de Maastricht sin deducir sin embargo la incapacidad del pilar comunitario para aportar las respuestas convenientes. La Resolución del Consejo "Justicia" de 1 de diciembre de 1994 precisó los elementos prioritarios a considerar22 para lograr cuanto antes un instrumento jurídico destinado a proteger los intereses financieros comunitarios en el marco del derecho penal nacional. Habida cuenta de las dificultades encontradas por los negociadores en los ámbitos del título VI, el Consejo "Justicia" de 9 y 10 de marzo de 1995 decidió inicialmente limitar el alcance del instrumento jurídico que se iba a elaborar, en particular a la definición del fraude, a la responsabilidad penal del responsable, a las sanciones y a la competencia territorial, lo que permitió al Consejo Europeo de Carmes de junio de 1995 aprobar un acuerdo y firmar, el 26 de julio de 1995, el acto por el que se elabora el convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, instrumento que deberá completarse cuanto antes23. El convenio, tal y como ha sido adoptado por el Consejo, no incluye todos los elementos contenidos en la propuesta de la Comisión24. Constituye sin embargo un paso muy importante con vistas a garantizar un nivel de protección equivalente en toda la Comunidad, tal como solicitó expresamente el Consejo Europeo de Madrid. La adopción de una definición común del fraude y la obligación para los Estados miembros de constituir esta definición en infracción penal señala un progreso decisivo para la consecución del objetivo de una protección homogénea en toda la Comunidad. El convenio, por consiguiente, marca un progreso importante en la protección de los intereses financieros de la Comunidad, en la medida en que todos los Estados miembros deben, en lo sucesivo, sancionar penalmente el fraude. Representa, en un ámbito específico, un progreso significativo en la aproximación del derecho penal de los Estados miembros, lo que constituye la respuesta adecuada a los problemas de la delincuencia financiera y en particular los casos de fraude transnacional. El principal progreso, probablemente el más obvio, reside en la definición del concepto de fraude, que cubre los dos aspectos —ingresos y gastos— del presupuesto comunitario. Finalmente no se ha retenido el principio de incriminación específica, que deseaba la Comisión. El convenio prevé una metodología destinada a la creación de nuevas infracciones sobre la base de esta definición. Eso podría revestir la forma bien de una incriminación específica, bien de la inclusión explícita de estas infracciones en un delito general de fraude. Por otra parte, el convenio obliga a los Estados miembros que prevean para los casos de fraude graves que superen el límite de 50. 000 ecus, penas privativas de libertad susceptibles de dar lugar a la extradición. DO n° C 355 de 14. 12. 1994, véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 1, sección 6. 2 y capítulo 2, sección 3 (especialmente la cooperación judicial, el blanqueo, la responsabilidad de las personas jurídicas y la corrupción). A lo que responde el protocolo descrito en el punto 2 de la presente sección. Véase también el acto del Consejo por el que se elabora el convenio, segundo considerando (DO n° C 316 de 27. 11. 1995, página 48). Véase el informe "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 1, sección 6. 2. 16 El convenio confirma también el principio de responsabilidad penal del responsable, de conformidad obviamente con los principios definidos por el Derecho nacional, y fija los principios básicos para la cooperación judicial en el sector de la protección de los intereses financieros, incluido el principio de centralización de las diligencias y el principio de perseguir judicialmente o de extraditar ("aut dedere aut judicare"). El convenio prevé por otra parte la competencia del Tribunal de Justicia con arreglo a las disposiciones establecidas en el apartado 2c del artículo K3 del Tratado de la Unión Europea. El enfoque restrictivo adoptado por los Estados miembros no corresponde a la propuesta inicial de la Comisión. Este enfoque no permitirá al Tribunal de Justicia ejercer un poder auténtico de interpretación en las cuestiones que plantee dicho dispositivo, respecto del presupuesto europeo. La Comisión considera que es indispensable recuperar este objetivo y atribuir esta competencia al Tribunal de Justicia. El convenio prevé también una metodología detallada para la incorporación de las obligaciones de los Estados miembros al derecho penal interno, así como la obligación para los Estados miembros de comunicar estas disposiciones de incorporación. La Comisión deberá seguir los procesos de ratificación y analizar los procedimientos de incorporación25, con el fin de presentar al Consejo un informe sobre el estado de aplicación de la incorporación al derecho penal nacional. La ausencia de ratificación y de incorporación en un plazo cercano quitaría sentido a los progresos realizados y, al dejar en letra muerta el contenido del acuerdo logrado a nivel de jefes de Estado, condenaría los instrumentos del título VI a la ineficacia. 2. El protocolo del convenio sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (segundo instrumento relativo, entre otros, a la cooperación judicial) También junto a las iniciativas de la Comisión aún pendientes ante el Consejo para 1996, figura la aprobación de la propuesta de la Comisión con fecha de 20 de diciembre de 199526 sobre un. protocolo al convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. La Comisión da así curso a la solicitud expresa del Consejo Europeo de Madrid de completar el convenio. Esta solicitud se había emitido ya en el acto del Consejo que elaboraba este convenio. La propuesta de la Comisión incluye algunos de los elementos que figuraban en su propuesta de junio de 1994, pero que, por razones políticas debidas al calendario fijado por el Consejo, no se retuvieron en el texto del convenio firmado el 26 de julio de 1995. Así, la propuesta de protocolo tiene por objeto establecer normas específicas para la cooperación judicial y la realización de investigaciones concertadas en caso de fraude transnacional, en particular con el fin de aplicar el principio de centralización de las diligencias que figura en el convenio. La propuesta trata también de dar curso a la Esta acción figura en su programa de trabajo de lucha contra el fraude de 1996, doc. COM (96) 17 final. COM (95) 693 final. Documento publicado en el DO C 83 de 20. 03. 1996. 17 Resolución del Consejo "Justicia" de 1 de diciembre de 1994, relativa especialmente al blanqueo27 de dinero y a la responsabilidad de las personas jurídicas. Al no estar precisada la naturaleza del instrumento jurídico destinado a completar el convenio, la Comisión escogió la alternativa de un protocolo para completar el convenio. Desde un punto de vista jurídico, el valor y la obligatoriedad del protocolo siguen el convenio-madre, puesto que éste se adopta según las mismas normas de procedimiento, es decir, las que están previstas en el título VI del Tratado de la Unión Europea, y en particular, la ratificación por los parlamentos nacionales. Respecto al fondo, el protocolo completa de manera sustancial el convenio en lo que respecta: a los elementos de derecho material (responsabilidad y sanción de las personas jurídicas), definición e incriminación específica del blanqueo de dinero procedente del fraude comunitario; a los elementos de derecho procesal que concretan la eficacia del arsenal penal nacional en la Unión (cooperación judicial, centralización de las diligencias y establecimiento de un registro común de las diligencias). La responsabilidad penal de las personas jurídicas constituye una cuestión fundamental cuya dificultad no subestima la Comisión. Este principio no forma parte del ordenamiento jurídico de todos los Estados miembros, incluso si una mayoría de ellos contempla esta responsabilidad bajo otra forma. Se trata de una innovación jurídica importante que tiene por objeto poner fin a la inmunidad penal de que gozan las empresas u otras entidades sociales que aprovechan fraudulentamente o sacan ventaja de disposiciones financieras previstas en el marco comunitario. Esta innovación permitirá evitar que las repercusiones judiciales del fraude comunitario recaigan únicamente sobre los "empleados subalternos" o los dirigentes, mientras que la sociedad o la empresa continúa su actividad sin verse penalizada por las maniobras que se hayan realizado en virtud de la organización de su estructura y que le son ilegítimamente ventajosas. El protocolo obliga por otro lado a los Estados miembros a la incriminación del blanqueo de dinero procedente del fraude. Un dispositivo importante de esta iniciativa concierne claramente a las cuestiones de cooperación a nivel judicial y de procedimiento. En efecto, la experiencia de los servicios de investigación nacionales y la situación completamente insatisfactoria del derecho actual28 en la materia ponen de manifiesto la necesidad de recurrir a medidas inmediatas en el aspecto legislativo, de modo que los instrumentos Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 1, sección 6. 3. 2. Un gran número de informes nacionales elaborados en el marco del balance del estado de aplicación del artículo 209A CE (véase el capítulo 4, sección única, página 38) han mencionado la necesidad de una cooperación judicial eficaz, pues el dispositivo existente se sigue basando en una legislación internacional que data de los años 50, momento en que Europa no disponía aún de política y de vínculos comunes y en que la delincuencia financiera no era aún más que un fenómeno individual o de banda y no reposaba, como en la actualidad, en redes organizadas que pueden incluso conservar totalmente la apariencia de legalidad. 18 jurídicos estén a la altura de los desafíos que se plantean hoy (especificidad del presupuesto de la Unión, evolución de la delincuencia financiera. ). En materia de cooperación judicial, el convenio sólo ha fijado algunos principios que se ven ahora completados por normas más detalladas. En caso de fraude transnacional o en presencia de fraudes complejos que tienen vínculos de conexión entre sí, la centralización de las diligencias está prevista mediante la introducción de una competencia prioritaria, ante una autoridad principal, basada en criterios objetivos. Las normas relativas a la ayuda mutua y a la cooperación judicial prevén la posibilidad de toma de contactos y de ayuda mutua directa entre las autoridades judiciales, lo que simplificaría considerablemente el procedimiento y representaría una materialización del párrafo 2 del artículo 209A del Tratado CE. Además del convenio, el protocolo asigna también una competencia de interpretación con carácter prejudicial al Tribunal de Justicia. Con el fin de responder a la petición formulada en el acto del Consejo por el que se establece el convenio, de completar éste cuanto antes, la Presidencia italiana del Consejo consideró el establecimiento de este protocolo como prioritario entre sus prioridades para 1996. La Comisión se está movilizando para contribuir eficazmente a la obtención de resultados en el marco de los trabajos que se realizarán en los ámbitos especializados del Consejo. 3. Protocolo sobre la corrupción de los funcionarios La corrupción era uno de los puntos que figuraban en la Resolución del Consejo "Justicia" de 1 de diciembre de 1994. Desde el 10 de agosto de 1976, un proyecto de Tratado de la Comisión estaba pendiente ante el Consejo, sin que hubiera podido iniciarse el debate. Por lo que respecta a este tema de la corrupción, y habida cuenta de la celeridad con que la Presidencia española del Consejo29 presentó una propuesta en junio de 1995, la Comisión se abstuvo de presentar su propio texto con el fin de evitar la multiplicación de propuestas y acciones en este sector. Prefirió, en esta fase, mantener su proyecto de Tratado y, sobre la base de los estudios realizados por sus propios servicios sobre esta cuestión, contribuir activamente a los trabajos preparatorios realizados por el Consejo, con el fin de asegurar que la problemática de la corrupción en el contexto de la protección de los intereses financieros se tuviera muy en cuenta, sin limitarse solamente al aspecto de la corrupción de los funcionarios comunitarios, que es un fenómeno entre otros, sino cubriendo también la corrupción de los funcionarios nacionales. Los trabajos realizados en el Consejo permitieron el consenso logrado en las conclusiones del Consejo Europeo de Madrid de 15 y 16 de diciembre de 1995 y deberían poder considerarse como un primer resultado. El objetivo central de este instrumento consiste en llenar las lagunas existentes respecto de la represión de los hechos de corrupción, activa o pasiva, vinculada con la protección de los intereses financieros de la Comunidad Es necesario tener en cuenta a este respecto el compromiso de España sobre esta cuestión considerada básica. 19 y que, debido a su carácter, tienen a menudo un carácter transnacional y pueden implicar tanto a funcionarios comunitarios como a funcionarios nacionales. El protocolo tiene por objeto, de hecho, llenar las lagunas de la legislación interna de los Estados miembros asimilando en el plano del derecho penal interno no sólo a los funcionarios de las Comunidades Europeas sino también a los funcionarios de los otros Estados miembros, respetando al mismo tiempo las inmunidades previstas en el protocolo sobre los privilegios e inmunidades de la función pública europea. Este principio ya se incluyó en la propuesta de un proyecto de Tratado en 1976, del que se ha extraído, con algunas adaptaciones, la definición actual del concepto de funcionario europeo tal como figura en la propuesta del Consejo. El protocolo prevé una incriminación común de la corrupción activa y de la corrupción pasiva con vistas al acercamiento de los distintos conceptos tal y como existen en los distintos Estados miembros. Se asimilarán los miembros de las instituciones comunitarias a sus homólogos de nivel político equivalente en el plano nacional y no a los funcionarios, tal como prevé el derecho penal de algunos Estados miembros. Es necesario señalar que el Estado miembro donde esté establecida la institución comunitaria de que dependa el funcionario europeo autor de la infracción de corrupción será en lo sucesivo también competente en los procedimientos penales. Las normas relativas a la competencia jurisdiccional y a la competencia del Tribunal de Justicia se inspiran en la línea restrictiva retenida por el Consejo para el convenio. En cuanto al procedimiento, la aprobación del protocolo se espera para el primer semestre de 1996, después de la consulta del Parlamento Europeo realizada por la Presidencia española en diciembre de 1995, de conformidad con la disposición del artículo K6 del Tratado de la Unión Europea según el cual es necesaria una consulta del Parlamento sobre los aspectos principales de la actividad del Consejo, sobre la base del título VI. SECCIÓN 4: EVOLUCIÓN RELATIVA A LA DELINCUENCIA FINANCIERA ORGANIZADA Al firmar el 26 de julio de 1995 el convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, el Consejo precisa en particular que esta iniciativa tiene por objeto responder a la existencia de organizaciones delictivas que son a menudo responsables de fraudes transnacionales que afectan a los ingresos y gastos comunitarios. Esta constatación se basa en la realidad estricta de la situación y corresponde a la experiencia de la Comisión y de los servicios especializados nacionales, a través de las investigaciones llevadas a cabo30. Véase en particular el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 5, sección 1 sobre los fraudes transnacionales. 20 Esta comprobación también ha sido realizada por un determinado número de Estados miembros. En efecto, el examen de los informes nacionales presentados por los Estados miembros en el marco del balance de la aplicación del artículo 209A del Tratado CE solicitado por el Consejo, ha permitido destacar que determinadas administraciones nacionales especializadas, en particular en Francia, Dinamarca e Italia, han descubierto la implicación de redes criminales organizadas en el montaje de operaciones fraudulentas en detrimento del presupuesto comunitario31. En el fondo, los hechos están claros: el fenómeno de la delincuencia organizada ha alcanzado una amplitud internacional y representa una amenaza para la seguridad de los Estados miembros y para la protección de los intereses comunes, que no puede controlarse mediante una acción aislada de las estructuras nacionales encargadas de la lucha contra el fraude. Además, las redes criminales burlan con facilidad la discontinuidad del terreno penal y las incompatibilidades entre los dispositivos represivos de los Estados miembros. El interés común y la protección de los intereses financieros necesitan pues, no solamente la aproximación de las legislaciones penales de los Estados miembros, para lograr una incriminación común de los delitos cometidos en detrimento de la Comunidad, sino sobre todo la adopción de instrumentos jurídicos que fomenten la cooperación judicial entre los Estados miembros y dirigidos al abandono de la autarquía judicial, privilegiando la solidaridad comunitaria, con el fin de llegar a un nivel equivalente de protección y a una represión homogénea32. De hecho, ya no se utilizan las herramientas de que disponen los Estados miembros para cooperar en el ámbito judicial de cara a la delincuencia financiera transfronteriza. En efecto, ésta se ha internacionalizado ampliamente, aprovechando así condiciones favorables para su prosperidad. Las pruebas necesarias para el desmantelamiento de las organizaciones identificadas son difíciles y largas de recoger, y ello requiere la intervención del nivel comunitario, indispensable en términos de cooperación y de coordinación. Por otra parte, los medios de que disponen estas organizaciones delictivas son a menudo considerables. Estos medios, en particular financieros, les permiten utilizar un poder corruptor que les permite burlar los mecanismos jurídicos internacionales. Esto es especialmente cierto en el sector del tránsito comunitario, ámbito en el que debería reforzarse la normativa vigente, en particular en lo que respecta a los productos sensibles33, con el fin de evitar que se eludan los derechos y exacciones aduaneras, que Por otra parte, los Estados miembros han comunicado al Consejo información que ha servido de base para la elaboración de un informe sobre la delincuencia organizada en la Unión Europea. La Presidencia italiana se ha comprometido, a raíz de los debates iniciados sobre las líneas principales de este informe, a continuar activamente los trabajos en este sector y a presentar un próximo informe relativo a la delincuencia financiera correspondiente al año 1995. Véase más concretamente las conclusiones de la investigación sobre el carrusel de carne, descrita en el informe antes citado de 1994, capítulo 5, sección 1. 2. 2. Véase el capítulo 2, sección 3 sobre el sector aduanero, página 26 y el capítulo 6, sección 1 sobre el contrabando de cigarrillos, página 66. 21 constituyen una parte importante de los recursos propios tradicionales34. Esto tiene asimismo un impacto considerable en los presupuestos nacionales. Estas prácticas presentaban, hasta cierto punto, pocos riesgos para sus autores, puesto que la organización de estas redes sigue siendo precisa y mecánica, de modo que la ganancia financiera no guarda proporción con las penas judiciales en que se puede incurrir. Los delincuentes informados aprovechaban, y siguen aprovechándose, de sistemas sofisticados que les permiten, especialmente mediante el recurso a sociedades-pantalla situadas en lugares de menor represión, huir de las persecuciones judiciales y a menudo, bajo una apariencia de legalidad. Los sistemas económicos y financieros se han adaptado a los requisitos de rapidez y eficacia de los intercambios comerciales internacionales35. Ciertamente, esta flexibilidad es necesaria, pero cuando las normas se burlan con fines delictivos, la respuesta debe poder adaptarse también. Los objetivos de la protección de los intereses financieros no pueden realizarse con instrumentos que datan de los años 50, período en que la construcción europea no disponía de políticas comunes cubiertas por un presupuesto único36 y en que el comercio y el flujo financiero representaba una pequeña parte de lo que supone ahora. Estos fraudes aduaneros son numerosos y variados: del contrabando de cigarrillos (véase el capítulo 6, sección 1, punto 1. 14, página 66) a los carruseles de carga de alcohol y de productos agrícolas así como los fraudes a los derechos antidumping (véase el capítulo 6, secciones 1 a partir de la página 56 y 3, a partir de la página 76). En términos de ingresos, un 2% de los casos de fraude descubiertos representan un 66% de los importes en cuestión; en cuanto a los gastos, la proporción es de un 8% de casos que representan un 74% de los importes en cuestión. Estas cifras refuerzan la convicción de la Comisión según la cual, el fraude comunitario no es objeto de la delincuencia común, sino de la gran delincuencia financiera organizada. Por ejemplo, pueden efectuarse transferencias de fondos en cuestión de segundos a través de la red internacional SWIFT, entre bancos de numerosos países. Por lo que respecta al funcionamiento de la ayuda mutua y de la cooperación judicial entre los Estados miembros, el convenio de Estrasburgo (1959) se adapta bien a la delincuencia individual, pero no a la delincuencia económica internacional, y sobre todo, no responde a las exigencias de la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. 22 CAPITULO 2: EVOLUCIONES DESTACADAS DEL DISPOSITIVO JURÍDICO SECTORIAL EN 1995 El objeto de este segundo capítulo es señalar de la manera más concreta posible los cambios producidos en el año 1995 por lo que respecta a la legislación sectorial comunitaria en aras de su simplificación y, respecto de las medidas con repercusiones financieras, respecto a su vulnerabilidad al fraude. Los sectores agrícola y aduanero han experimentado cambios significativos, en particular por lo que respecta al régimen del tránsito. En el sector de las políticas estructurales se lograron grandes avances en 1994 con el refuerzo de la normativa sectorial y la aprobación de los Reglamentos (CE) n° 1681/94 y 1831/94 relativos a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas en el marco de los fondos estructurales y del fondo de cohesión. Los servicios de la Comisión han desplegado esfuerzos importantes para finalizar la ejecución de este dispositivo37, aún aplicado de forma distinta por los Estados miembros. SECCIÓN 1: SECTOR DE LOS RECURSOS PROPIOS La propuesta de modificación del Reglamento (CEE, EURATOM) n° 1552/89 del Consejo sobre la aplicación de la Decisión 88/376/CEE, EURATOM relativa al sistema de los recursos propios de la Comunidad, presentada por38 la Comisión, aún no ha sido formalmente adoptada por el Consejo. Esta propuesta tiene por objeto en particular mejorar el procedimiento de comunicación a la Comisión de informaciones relativas a los casos de fraude e irregularidades constatados por los Estados miembros, detallando más la información transmitida y la frecuencia de las comunicaciones. Esta última medida sigue la línea de la vigente en el ámbito de los gastos. La Comisión estará así en condiciones de ejercer un mejor seguimiento de la recaudación de las cantidades en juego en los casos de fraude e irregularidades. El Consejo adoptó el 17. 11. 1995 una orientación común relativa a las modificaciones pendientes de adopción y la transmitió al Parlamento Europeo en el marco del procedimiento de concertación. Tras esta concertación, en el curso de la cual se logró un acuerdo entre las dos ramas de la autoridad presupuestaria, el Reglamento debería adoptarse durante el primer trimestre del año 1996. En particular por medio de acciones de formación para el personal administraciones nacionales. Véase el capítulo 5, sección 1, página 46. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 1, sección 1. interesado de las 23 SECCIÓN 2: SECTOR AGRÍCOLA La revisión y la mejora de la legislación agrícola que contiene disposiciones de carácter financiero constituyen uno de los objetivos principales del aspecto "prevención" de la estrategia antifraude adoptada por la Comisión en marzo de 199439. Continuando con su programa de acción para 199540, la Comisión ha proseguido esta tarea con los resultados siguientes. El Reglamento (CEE) n° 4045/8941 del Consejo, relativo a los controles por los Estados miembros de las operaciones que forma parte del sistema de financiación del FEOGA-GARANTÍA, debía aún ser completado por la adopción de modalidades específicas, especialmente en los siguientes ámbitos: Por lo que respecta al refuerzo de los procedimientos de asistencia mutua entre los Estados miembros (marco del artículo 7 del Reglamento antes citado) y la realización de acciones concertadas cuando determinados documentos mercantiles se juzgan inadecuados o proceden de sociedades ubicadas fuera del territorio comunitario. Los debates sobre una propuesta relativa a tal reglamento continúan en los grupos de trabajo de la Comisión. Por lo que respecta a la normalización de los documentos y de los informes proporcionados por los Estados miembros para armonizar los controles, la Comisión adoptó, el 19 de diciembre de 1995, el Reglamento (CE) n° 2992/9542, que modifica el Reglamento (CEE) n° 1863/9043 relativo a las disposiciones detalladas de aplicación del Reglamento (CEE) n° 4045/89. La Comisión ha reforzado aún más las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 386/9044 del Consejo por lo que respecta al control físico durante la exportación de productos agrícolas beneficiarios de una restitución, Reglamento modificado por el Reglamento (CE) n° 163/9445 del Consejo: El Reglamento (CE) n° 3122/9446 de la Comisión establece los criterios que deberán utilizar los Estados miembros para la aplicación de las técnicas del análisis de riesgos a la definición de su estrategia de prevención de los fraudes cometidos por lo que respecta a los productos 39 40 41 42 43 44 45 46 Estrategia contra el fraude de la Comisión y programa de trabajo para 1994, doc. COM (94) 92 final. Programa de trabajo-contra el fraude de la Comisión para 1995, de doc. COM (95) 26 final. DO n° L 388 de 30. 12. 1989. Reglamento modificado por los Reglamentos (CE) n° 3094/94 (DO n° L 24 de 29. 01. 1994) y n° 3235/94 del Consejo (DO n° L 338 28. 12. 1994). Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994 antes citado. DO n°L 312 de 23. 12. 1995. DO n° L 170 de 03. 07. 1990. D O n ° L 42 de 16. 02. 1990. DO n° L 24 de 29. 01. 1994. DOn° L433 de 21. 12. 1994. 24 agrícolas beneficiarios de una restitución. Este Reglamento entró en vigor el 1 de enero de 1995. El Reglamento (CE) n° 2221/9547 de la Comisión afecta a la ejecución de los controles físicos y la selección de las muestras que deben ser objeto de análisis durante la exportación de productos agrícolas beneficiarios de una restitución. Este Reglamento entró en vigor el 1 de enero de 1996. Por lo que respecta a los productos agrícolas comunitarios exportados de la Comunidad hacia terceros países con concesión de restituciones, la Comisión (CEE) procede actualmente a n° 3665/8748 de la Comisión. Este trabajo se terminará en 1996 e integrará los resultados de los trabajos efectuados anteriormente. la codificación completa del Reglamento El Reglamento (CE) n° 2949/9449 de la Comisión, que entró en vigor el 1 de abril de 1995, establece un sistema de multas y sanciones aplicables en función de los importes indebidamente pagados y modifica por lo tanto el artículo 11 del Reglamento (CEE) n° 3665/87. El Reglamento (CE) n° 2955/9450 de la Comisión modifica los artículos 18 y 44 del Reglamento (CEE) n° 3665/87 en lo que respecta a la autorización de las sociedades especializadas en el plano internacional en materia de control y de vigilancia, encargadas de elaborar los certificados de descarga y de despacho al consumo en los terceros países. Este Reglamento, que entró en vigor el 1 de enero de 1995, indica que el poder de entregar tales autorizaciones revierte de nuevo a los Estados miembros. la aprobación de este Reglamento ha permitido el Paralelamente, establecimiento de criterios relativos a los procedimientos de autorización que podrán utilizar los Estados miembros. También se ha previsto la publicación periódica de una lista actualizada de las sociedades autorizadas por los Estados miembros en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, serie C. La Comisión también ha iniciado la revisión del artículo 15 del Reglamento (CEE) n° 3665/87 con la perspectiva de contrarrestar las desviaciones de los productos agrícolas que, después de haber sido exportados de la Comunidad (con pago de restituciones) se reimportan en ésta tras haber sufrido transformaciones y haberse beneficiado de derechos de importación reducidos, sobre la base de los acuerdos preferenciales celebrados con los terceros países en cuestión (países y territorios en ultramar, países ACP). Este texto prevé en particular el reembolso, por el exportador, de la restitución indebidamente pagada por estos productos. D O n ° L 2 24 de 21. 09. 1995. DOn° L 351 de 14. 12. 1987. Reglamento por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3665/87 por lo que respecta a la recuperación de los importes indebidamente pagados y las sanciones (DO n° L 310 03. 12. 1994). Reglamento por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3665/87 (DO n° L 312 06. 12. 1994). 25 El Reglamento (CE) n° 1384/9551 de la Comisión modifica el Reglamento (CEE) n° 3665/87 en lo que respecta a las restituciones diferenciadas, con el fin de introducir un cierto grado de penalización en caso de cambio de destino cuando el índice de restitución real resulta ser inferior al índice previamente fijado. El objeto de esta medida es evitar las fijaciones previas abusivas de destinos beneficiarios de los índices de restitución más elevados. El Reglamento (CE) n° 1469/9552 del Consejo adopta un dispositivo que permite adoptar determinadas medidas respecto de beneficiarios de operaciones financiadas por el FEOGA-Garantía que presentan un riesgo de no fiabilidad (Reglamento "lista negra"). El establecimiento de una lista de estos operadores, personas físicas o jurídicas, que se hayan revelado especialmente negligentes o mal intencionadas, será posible en lo sucesivo. Serán objeto de controles extremados y de medidas que podrán llegar hasta la suspensión o la exclusión por un período determinado del beneficio solicitado por los Estados miembros interesados. La propuesta de la Comisión por la que se establecen las disposiciones de aplicación de este Reglamento está en curso de adopción. Por último, por lo que respecta al régimen de financiación conjunta de la Comunidad para el refuerzo de los controles de los Estados miembros, la Comisión ha elaborado un informe referente al estado de aplicación del régimen actual con el fin de formular nuevas propuestas destinadas a remediar las lagunas del antiguo Reglamento53. Se ha elaborado un proyecto, que deberá ser adoptado próximamente por el Consejo (en 1996). Este texto prevé que las operaciones de control en los Estados miembros podrán cofinanciarse, en función de un estudio de rentabilidad de cada uno de los proyectos que los Estados miembros presenten a la Comisión cada año. SECCIÓN 3: SECTOR ADUANERO 1. Regímenes de tránsito aduanero La Comisión adoptó el 29 de marzo de 1995 una comunicación sobre "el fraude en el procedimiento del tránsito, soluciones previstas y perspectivas para el futuro"54. Entre los objetivos de esta comunicación figura la sensibilización de los operadores económicos afectados por el régimen del tránsito, y en particular aquéllos que actúan como principales obligados, frente a los riesgos que deben evitar correr en el ejercicio de su profesión, puesto que la Comisión no está en ningún caso en condiciones de dar curso a las solicitudes de prórroga para el pago de la deuda aduanera. No existe ninguna posibilidad DO n° L 134 de 20. 06. 1995. DO n° L 145 de 29. 06. 1995. Reglamento (CEE) n° 307/91 del Consejo, DO n° L 37 de 09. 02. 1991 Doc. COM (95) 108 final. 26 jurídica en este sector, dado que la Comisión, por el contrario, está obligada a proteger los recursos propios de la Comunidad. La comunicación de la Comisión anuncia acciones específicas de refuerzo de los procedimientos de control así como de mejora y de informatización de los procedimientos de tránsito. Sin volver de nuevo sobre los mecanismos empleados por los defraudadores ni sobre las características de estos fraudes55, el objeto de esta sección es presentar un balance exacto de las acciones anunciadas en el marco de esta importante comunicación de la Comisión. En cuanto al procedimiento: Algunas de las medidas anunciadas en el documento de la Comisión se adoptaron en 1995. La modificación de las disposiciones en materia de garantía para las operaciones de tránsito comunitario / tránsito común56 de mercancías sensibles57. Todas las operaciones de tránsito deben estar cubiertas por una garantía, procedimiento efectuado en la oficina de origen de la mercancía, destinado a cubrir el importe de la deuda aduanera (derechos de aduana y otras imposiciones). Tres tipos de garantía (global, a tanto alzado, aislada) están previstos en el marco del tránsito comunitario / común. La garantía global (la más flexible para los operadores) cubre una serie de operaciones efectuadas por un mismo principal obligado durante un determinado período. Su nivel se calcula en función de parámetros fijados por la normativa, que sólo prevé una cobertura muy parcial de los derechos de aduana (y otras imposiciones) debidos por estas operaciones. El artículo 360 del Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión58 prevé que los Estados miembros podrán pedir la prohibición temporal del recurso a este tipo de garantía para operaciones referentes a productos que presenten riesgos de fraude "excepcionales". La prohibición del recurso a la garantía global ha sido objeto de dos decisiones por parte de la Comisión39, respectivamente a petición de España para el transporte de cigarrillos y de Alemania para el transporte de determinados productos agrícolas (bovinos vivos, carne de vacuno congelada, leche y crema de Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 1, sección 5. Llamada? el régimen del tránsito común es una extensión del régimen de tránsito comunitario a los países de la Asociación europea de libre cambio (la AELC), en virtud de un convenio de 1987. Estas mercancías son los cigarrillos, los productos agrícolas, la mantequilla, la leche en polvo, el alcohol, el azúcar, la carne y los productos textiles. DO n° L 253 de 11. 10. 1993. Este Reglamento fija determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo por el que se aprueba el Código Aduanero Comunitario (DOn° L 302 19. 10. 1992). Decisiones de la Comisión n° 95/521/CE de 28. 11. 1995 a petición de España (entrada en vigor el 01. 02. 1996), DO n° L 299 de 12. 12. 1995, y n° 96/37/CE del 20. 12. 1995 a petición de Alemania (entrada en vigor el 01. 03. 1996), DO n° L 10 de 13. 01. 1996. 27 leche, mantequilla, queso, plátanos, alcohol y otros productos alcoholizados, azúcar, centeno y trigo). También fueron aprobados por el Comité Código Aduanero (sección tránsito) criterios de accesos más estrictos a la garantía global para los agentes económicos, y se integraron en la normativa a principios del año 1996. Del mismo modo, las disposiciones de este Reglamento relativas a la garantía a tanto alzado (garantía calculada por múltiplos de 7. 000 ecus60) se modificaron para prever el aumento de esta garantía para productos que presentaban mayores riesgos. El procedimiento acelerado de liquidación para estas mercancías sensibles (tránsito comunitario / común y TIR61). Este procedimiento se ha elaborado en forma de un acuerdo administrativo (de tal manera que el mismo día de presentación de las mercancías en la aduana de destino pueda enviarse a la aduana de origen una copia del título de tránsito), a la espera de la aprobación de una propuesta de modificación de la normativa correspondiente. Por lo que respecta al régimen TIR, la Resolución n° 49 del 3 de marzo de 199562 estableció procedimientos acelerados de liquidación (por fax), aplicados a partir del 1 de septiembre. Medidas relativas al transporte, período de viaje (tránsito comunitario/TIR) y ruta obligatoria (TIR). Estas medidas afectan al transporte de mercancías: en general, el operador puede elegir libremente la ruta a seguir para llegar a la aduana de destino, que puede por otra parte ser cambiada, por ejemplo en caso de reventa de las mercancías (diferente destinatario). Debe solamente garantizar la presentación de las mercancías, con el título de tránsito, en la aduana de destino. En lo sucesivo, las aduanas de origen disponen de la posibilidad de fijar rutas obligatorias, así como de la facultad de prohibir el cambio de aduana de destino para las operaciones relativas a mercancías sensibles. En el sector del TIR, la resolución n° 49 ya mencionada prevé el recurso a la posibilidad de fijar plazos de presentación e itinerarios obligatorios para las mercancías sensibles (medidas con efecto directo). Otra medida adoptada afecta al control del acceso al régimen TIR y a la exclusión, en caso de irregularidad grave y repetida, de los operadores en cuestión del beneficio de este régimen (artículo 38 del convenio). Artículo 367 del Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión antes citado. El régimen TIR es el régimen del tránsito internacional por carretera, definido en el Convenio TIR de 1975. Decisión del Consejo de 24. 07. 1995 n° 95/285/CE por la que se adopta esta resolución, DOn° L 181 de 01. 08. 1995. 28 Algunas otras medidas no pudieron adoptarse en 1995. Entre estas, pueden citarse las siguientes: La adopción, en el marco del régimen de tránsito común, de las diferentes disposiciones adoptadas en el plano comunitario en lo que respecta a las garantías. La adopción de esta medida requiere el consenso entre todas las partes contratantes. No fue este el caso en 1995, pues Suiza se negó a adoptar la prohibición del recurso a la garantía global para el transporte de cigarrillos. El cálculo de la garantía global en el 100% (en lugar del 30% al menos en la actualidad) de los derechos e impuestos en cuestión, con limitación de la cuantía por certificado de garantía. El establecimiento de la obligación de fijación, por la aduana de salida, de un plazo de presentación más breve, en la aduana de destino, del documento "T". El establecimiento de la responsabilidad financiera de personas distintas al obligado principal, en particular el transportista. El establecimiento de la obligación de presentar una garantía sobre las mercancías en tránsito transportadas por vía marítima. El establecimiento de la obligación de presentar la prueba del carácter comunitario de las mercancías transportadas por mar. Sistema de alerta precoz (o Early Warning System): Otra medida importante afecta en particular a la aplicación de un sistema de información previo para las mercancías sensibles (operaciones de tránsito comunitario / común, de régimen TIR). La aduana de origen informa directamente a la aduana de destino acerca de la colocación bajo el régimen en cuestión de tales o cuales mercancías. La aduana de destino tiene así tiempo de efectuar investigaciones sobre el destinatario declarado, o de constatar la no presentación de las mercancías e informar a la aduana de origen. Por lo que respecta al régimen TIR, el sistema de información previa está operativo desde el 1 de julio de 1994. La Comisión está realizando una significativa mejora de este sistema, con el fin de acelerar aún más la transmisión de información. Informatización del régimen del tránsito: La Comisión, los Estados miembros y los países de la AELC han iniciado la vía de la informatización para lograr fundamentalmente tres objetivos: reforzar la eficacia y la eficiencia del procedimiento de tránsito para las administraciones aduaneras; mejorar la prevención y la detección de los fraudes; 29 aumentar la rapidez, la fluidez y la seguridad de las operaciones de tránsito realizadas por los operadores económicos. las recordar que inversiones nacionales y comunitarias se estiman Conviene respectivamente en 13 y 10 millones de ecus en un período de 5 años. Los beneficios de explotación amortizarían estos costes en pocos años, mientras que el fraude podría reducirse en unos 1. 200 millones de ecus en 5 años. La fase de concreción del sistema, actualmente en curso, permitirá precisar estas estimaciones. Task force: La Comisión ha creado una task force "tránsito comunitario" para proceder a un mejor seguimiento de la aplicación de las medidas de refuerzo y mejora del sistema, basándose en el análisis global del régimen de tránsito que se ha efectuado en este marco. 2. Proyecto "Aduana 2000" La Comisión adoptó el 4 de abril de 1995 una propuesta de decisión del Parlamento Europeo y del Consejo63 relativa a la adopción de un programa de acción de la aduana comunitaria, para el período del 1 de enero de 1996 al 31 de diciembre de 2000, que refuerza y amplía la acción piloto iniciada en 199464. Este programa, llamado "Aduana 2000" tiene por objetivo, reforzando la transparencia de la acción aduanera y la cooperación entre las aduanas de los Estados miembros, mejorar la eficacia global de la acción aduanera y la homogeneidad de los controles en la frontera exterior de la Unión Europea. Este programa debe, en particular, permitir una gestión óptima del mercado interior, al mismo tiempo que una mejora de los resultados de la recaudación de los derechos debidos y el refuerzo de la protección de los intereses financieros de la Comunidad. Con el fin de realizar plenamente este último objetivo, se han elaborado algunas medidas de lucha contra el fraude en materia aduanera. Se inscriben globalmente en la política general de la Comisión en este sector y contemplan en particular: la explotación óptima del dispositivo legal actual y, si es necesario, su modificación; la mejora de la recogida y de la explotación de la información a escala comunitaria mediante un mayor recurso a las técnicas informáticas, y el refuerzo de la informatización de los servicios aduaneros; la eliminación dé los obstáculos a la acción rápida y a la cooperación eficaz de los investigadores de aduanas, en particular por lo que respecta a sus poderes de investigación; Doc. COM (95) 119 final. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 1, sección 4. 30 la aplicación de sanciones eficaces, proporcionadas y disuasorias; la continuación y el desarrollo de acciones coordinadas, en particular la organización de misiones comunitarias de investigación y control en los terceros países; el desarrollo de la cooperación con estos últimos, en particular con los países asociados de Europa Central y Oriental, así como con las organizaciones internacionales competentes y con los medios profesionales correspondientes; el seguimiento financiero de los casos de irregularidades. 3. Los precursores de drogas El marco de la intervención comunitaria por lo que respecta al control de los productos químicos precursores de droga queda definido por el Reglamento (CEE) n° 3677/90 del Consejo65. La Comisión ha garantizado la ampliación de las medidas prácticas necesarias a la ejecución de este Reglamento a los nuevos Estados miembros. También ha garantizado a este respecto cursos de formación sobre la utilización de la base de datos comunitaria PREXCO66. La actividad de la Comisión en este sector67 va en aumento. En 1995, la Comisión comunicó 36 casos a los Estados miembros (7 casos en 1994) en virtud de la asistencia mutua. La Comisión obtuvo el 24 de septiembre de 1995 un mandato de negociación por parte del Consejo referente a la realización de acuerdos sobre el control de los precursores con los 34 países miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA). En este marco, entabló inmediatamente negociaciones con los cinco países miembros del Pacto Andino68. Estas negociaciones tuvieron una rápida conclusión, y la Comunidad pudo adoptar y firmar los acuerdos correspondientes el 18 de diciembre de 1995. SECCIÓN 4: ASISTENCIA MUTUA ADMINISTRATIVA A nivel comunitario (sectores aduaneros y agrícolas), la Comisión continuó sus contactos con las otras instituciones sobre su propuesta (de 1992) de Reglamento relativo a la asistencia mutua en los sectores aduanero y agrícola. Esta propuesta mejora y actualiza DO n° L 357 de 20. 12. 1990. Según el artículo 7 de este Reglamento, las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 1468/81 relativo a la asistencia mutua entre los Estados miembros en ios sectores aduaneros y agrícolas se aplican "mutatis mutandis". PRecursor Exportation COntrol. La competencia operativa de la Comisión en este sector se transfirió a partir del 1 de junio de 1995 de la DG XXI (Aduanas e Impuestos Indirectos) a la SG/UCLAF. Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. 31 las disposiciones en la materia contenidas en el Reglamento (CEE) n° 1468/8169 del Consejo, y proporciona una base jurídica para la constitución de una base de datos destinada a contener intercambiadas mediante el Sistema de Información Aduanera (SID), en lo que respecta a los casos de competencia comunitaria70. informaciones las Por lo que respecta al SID, los Estados miembros adoptaron, en el marco del "título VI", un convenio sobre el empleo de la informática en el sector de las aduanas y celebraron un acuerdo relativo a la aplicación provisional de este convenio entre algunos Estados miembros. El convenio debe aún ratificarse en los Estados miembros, y la base de datos central, que constituye el núcleo duro del SID, no se creará hasta que el nuevo Reglamento sobre la asistencia mutua entre en vigor71. El Consejo adoptó una orientación común relativa este a Reglamento en diciembre de 1994, transmitida posteriormente al Parlamento Europeo en julio de 1995. Éste aún no ha tomado posición sobre el texto. A nivel intergubernamental, se firmó el 26 de julio de 199572 un convenio elaborado sobre la base del artículo K3 del Tratado de la Unión Europea, referente al empleo de la técnica informática en el sector de las aduanas. Este convenio proporciona, entre otras cosas, una base jurídica para la inclusión de información relativa a la lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes y otros productos sensibles en la base de datos que se establecerá después de la aprobación del Reglamento, derogando el Reglamento (CEE) n° 1468/81, relativo a los sectores de competencia comunitaria. El número de terminales SCENT/SID73 instalados en los servicios designados por los Estados miembros en las administraciones centrales, los grandes puertos y aeropuertos, ha alcanzado el número de 327, en particular con la ampliación de la red a los nuevos Estados miembros. Esta herramienta informática se utilizará tanto para los datos relativos al ámbito comunitario como para los datos relativos al ámbito no comunitario. 69 70 71 72 73 DOn° L 144 de 02. 06. 1981. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 1, sección 4 y capítulo 2, sección 1. 2. 3. Véase el Informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 1, sección 4. DO n° C 316 de 27. 11. 1995, página 33. System for a Customs Enforcement NeTwork, red informatizada de la que el SID constituye un módulo. 32 CAPITULO 3: LAS OTRAS INSTITUCIONES Las otras instituciones de la Comunidad continuaron, en el marco de sus misiones respectivas, las unas con sus reflexiones y las otras con sus acciones, para, en la misma óptica que la Comisión, hacer avanzar la lucha contra el fraude en el sentido deseado por los ciudadanos y contribuyentes europeos. La necesidad de continuar sin descanso la lucha contra el fraude se ha subrayado al más alto nivel político. Esta invitación se dirige principalmente a los Estados miembros, pero también a todas las instituciones comunitarias. La obligación de resultados en este sector no incumbe, pues, solamente a la Comisión. En este sentido, el desarrollo de una colaboración rentable entre las instituciones constituye un elemento importante que justifica plenamente el hecho de que un capítulo específico del presente informe esté consagrado a las actividades desarrolladas en 1995 en el sector antifraude por el Parlamento Europeo, el Consejo y el Tribunal de Cuentas. SECCIÓN 1: EL PARLAMENTO EUROPEO El Parlamento Europeo ejerce la misión de control del empleo de las finanzas comunitarias. En su calidad de autoridad presupuestaria, el Parlamento Europeo, por medio de su Comisión de Control Presupuestario, ejerce plenamente esta responsabilidad institucional reforzada por su legitimidad democrática. Es principalmente en el marco de los trabajos de esta comisión donde el Parlamento sigue muy de cerca todas las cuestiones vinculadas a la lucha contra el fraude y a la protección de los intereses financieros de la Comunidad, y, cuando lo juzga necesario, toma iniciativas específicas en estos sectores. Junto a su actividad regular de interpelación de las instituciones europeas y de control presupuestario, el Parlamento, para dar a su acción la dimensión política que le corresponde, ha procedido a la organización, como había hecho en 1993, de una audiencia pública sobre la lucha contra el fraude al presupuesto de la Unión Europea74. Se trataron tres temas: " la corrupción y el crimen organizado contra el presupuesto de la Unión Europea", "la recaudación de las sumas defraudadas" y "los instrumentos de protección jurídica de los intereses financieros de la Unión Europea: legislación, procedimientos judiciales e investigación ". El Parlamento Europeo ha ejercido también el nuevo poder que le ha sido conferido por el Tratado de la Unión Europea: el poder específico de investigación. Ha elegido ejercer esta nueva competencia en el sector de la lucha antifraude y más concretamente en lo que respecta al régimen de tránsito comunitario, que había sido objeto por el Parlamento de trabajos y debates específicos, en particular en la Comisión de Control Presupuestario. Se ha constituido una comisión temporal, mediante una decisión adoptada el 13 de diciembre de 1995, con el fin de examinar la situación crítica de este régimen. Se trata de la primera comisión de este tipo creada por el Parlamento, sobre la base del párrafo Esta audiencia pública tuvo lugar los días 29 y 30 de mayo de 1995. 33 C del artículo 138 del Tratado CE. Compuesta por 17 miembros, informará al Parlamento en los doce meses que siguen a la publicación de esta decisión75. la celebración de una conferencia Finalmente, el Parlamento Europeo anunció "interparlamentaria" (a la cual se invitará a miembros de los parlamentos nacionales), organizada por iniciativa de su Presidente, sobre el tema del fraude en detrimento del presupuesto de las Comunidades Europeas, que tendrá lugar en abril de 1996 (los días 23 y 24), coincidiendo con el inicio de la CIG. SECCIÓN 2: EL CONSEJO Los trabajos del Consejo se han caracterizado en 1995 por la obtención de resultados especialmente satisfactorios en el sector de la protección de los intereses financieros de la Comunidad. En efecto, las peticiones del Consejo Europeo (Essen, diciembre de 1994), se han cumplido en parte. Los informes nacionales y el análisis comparado de la Comisión (presentados en Madrid76) y la aprobación de textos legislativos (en Carmes y en Madrid), constituyen la primera etapa hacia la formación de bases jurídicas indispensables para el ejercicio de una protección eficaz de las finanzas comunitarias. En primer lugar, la propuesta de la Comisión relativa a un texto horizontal en materia de controles, medidas y sanciones administrativas comunitarias ha dado lugar a la aprobación del Reglamento sobre la protección de los intereses financieros de la Comunidad77. Los trabajos del Consejo continuarán para completar este dispositivo en lo relativo a los controles. El Consejo Europeo de Madrid insistió para que este aspecto se trate y para que el Reglamento horizontal quede completado en consecuencia, cuanto antes, y en cualquier caso antes del final del primer semestre de 199678. Por otra parte, el Consejo, después de haber examinado los textos propuestos por la Comisión en el ámbito del título VI del Tratado de la Unión Europea en sus grupos de trabajo y Comités de coordinación79 correspondientes, adoptó, el 26 de julio de 1995, un convenio para la protección penal de los intereses financieros de la Comunidad80. La importancia estratégica del mensaje político que se quería transmitir a los ciudadanos europeos era tal que los debates relativos al proyecto de convenio sobre la protección de La decisión en cuestión se publicó en el DO n° C 7 de 12. 01. 1996. Véase el capítulo 4, sección única, página 38. Véase el capítulo 1, sección 2, punto 1, página 12. El Consejo confió los trabajos sobre este tema al Comité presupuestario (véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 4, sección 3). Este ámbito especializado se ilustra regularmente, desde el establecimiento de este balance anual presentado por la Comisión en el ámbito de la lucha contra el fraude y de la protección de las finanzas de Europa, en la preparación del impulso político que el Consejo expresa en conclusiones concretas que permiten la consecución de los sustanciales progresos obtenidos en 1995. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo y sección ya citados. El grupo de trabajo "derecho penal / Derecho comunitario" proporcionó en 1995 un trabajo especialmente intenso, consiguiendo logros concretos y sustanciales. Véase el capítulo 1, sección 3, página 15. 34 los intereses financieros de la Comunidad no pudieron realizarse en los plazos deseados por el Consejo y por la Comisión. Un protocolo adicional, cuyo proyecto está en debate, tiene por objetivo armonizar las diligencias en casos de corrupción de funcionarios, tanto nacionales como europeos y de los miembros de instituciones y organismos comunitarios o nacionales. En tercer lugar, el Consejo continuará sus trabajos relativos al examen y el análisis de los informes nacionales sobre el estado de aplicación del artículo 209A del Tratado CE y sobre las medidas adoptadas para contrarrestar el despilfarro y la desviación de los fondos comunitarios. El documento de síntesis elaborado a petición suya por la Comisión constituye un informe provisional que servirá de base a la continuación de los trabajos de análisis, con arreglo a las conclusiones del Consejo. De esta forma, el Consejo Europeo de Madrid concluyó que más allá del principio de asimilación consagrado81 en el primer párrafo del artículo 209A, del Tratado CE, el deber de garantizar un nivel de seguridad de las finanzas comunitarias equivalente en toda la Comunidad, se impone tanto a los Estados miembros como a las instituciones. * * * La necesidad de continuar los trabajos con el fin de dotar a la Comunidad de medios verdaderamente eficaces para proteger sus finanzas por una parte y garantizar una represión efectiva en caso de procedimientos ante los Tribunales frente a la gran delincuencia financiera por otra, se destacó claramente con ocasión del Consejo Europeo de Madrid, en particular mediante la inclusión de los temas relativos a la lucha contra el fraude comunitario en un capítulo específico. SECaON 3: EL TRIBUNAL DE CUENTAS El ejercicio de las funciones tradicionales del Tribunal de Cuentas, órgano encargado del control externo de las Comunidades, que consisten en examinar la legalidad y la regularidad de los ingresos y los gastos y garantizar la correcta gestión financiera de las Comunidades, condujo a esta institución a realizar una reflexión avanzada sobre la lucha contra el fraude al presupuesto comunitario. Además, en su informe anual relativo al ejercicio 199482, el tribunal precisó su papel en la materia no sin recordar que la primera responsabilidad de la prevención, la detección y la investigación del fraude incumbe a las autoridades que administran y supervisan la ejecución de las políticas financieras de las Comunidades. 81 82 Véase el capítulo 4, sección única, punto 2, página 39. DO n°C 303 de 14. 11. 1995. 35 La cooperación con la Comisión a este respecto reviste una importancia especial, pues la necesidad de la Comisión de ejercer una transparencia lo más completa posible sobre todas las operaciones de gastos e ingresos efectuadas se suma a la necesidad de definir normas claras y concretas en lo relativo específicamente a la lucha contra el fraude y los intercambios de información y datos entre los servicios especializados de las dos instituciones. Actualmente se está estudiando las modalidades de una mayor cooperación entre el Tribunal de Cuentas y la Comisión. SECCION4: EL TRIBUNAL DE JUSTICIA La función del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha tenido siempre una gran importancia en el ámbito de la protección del presupuesto comunitario. Recientemente ha alcanzado la plenitud de su dimensión dictando varias sentencias decisivas. La sentencia de 21 de septiembre de 198983 establece las bases de las obligaciones de los Estados miembros frente al presupuesto comunitario, obligaciones contenidas ahora en el artículo 209 A del Tratado CE, primer y segundo párrafos, es decir el principio de asimilación de los intereses financieros comunitarios a sus propios intereses financieros en la lucha contra el fraude, y las condiciones específicas de colaboración que deben aplicarse en esta perspectiva. Estos principios se han visto confirmados por el Tribunal más recientemente (sentencia de 14 de julio de 1994: "Milchwerke Kôln/Wuppertal e. G. contra Hauptzollamt Kôln-Rheinau"84). Otros asuntos, ya mencionados en este informe85, especialmente en el primer capítulo, han conducido al Tribunal a dictar sentencias basadas en la legalidad de las sanciones administrativas comunitarias impuestas en el ámbito de la política agrícola común y a reconocer la competencia de la Comisión para establecer dichas sanciones en su legislación de ejecución (sentencia de 27 de octubre de 199286 y sentencia de 12 de octubre de 199587). Estas sentencias han confirmado la competencia de la Comisión para establecer sanciones que puedan incluir la exclusión temporal de un agente en beneficio de un régimen de ayuda y el incremento calculado sobre la cuantía de una ayuda indebidamente abonada88. El control jurisdiccional es central y debe estar confirmado por los instrumentos del título VI en materia de protección penal de los intereses financieros de la Comunidad. 83 84 85 86 87 88 Asunto 68/88. Asunto C 352/92. Véase asimismo el informe "Lucha contra el Fraude" de 1992, título 1 sección 2. 8. Asunto 240/90. Asunto C 104/94. Artículo 5 del Reglamento (CE, EURATOM) n° 2988/95 del Consejo relativo a la protección de los intereses financieros de la Comunidad. 36 Si el artículo 8 del Convenio relativo a la Protección de los Intereses Financieros de la Comunidad, firmado el 26 de julio de 1995, atribuye una competencia contenciosa al Tribunal de Justicia y permite el recurso a la Comisión (artículos 1 y 10 de dicho Convenio), la cuestión de la competencia prejudicial se mantiene en suspenso89. La Comisión ha unido a su propuesta de protocolo adicional al Convenio relativo a la Protección de los Intereses Financieros de las Comunidades90 un artículo 17 que prevé, entre otros, la competencia prejudicial para la interpretación de este protocolo. Actualmente, el grupo de trabajo "Tribunal de Justicia" del Consejo, encargado de estas cuestiones, negocia una competencia prejudicial del Tribunal en el marco del Convenio EUROPOL. Para la Comisión, es indispensable ampliar, por lo menos, el eventual resultado de esta negociación al Convenio sobre protección de los intereses financieros de las Comunidades, dado el papel central reconocido al Tribunal para determinar las obligaciones que corresponden a los Estados miembros en el ámbito de la lucha contra el fraude. En efecto, con ocasión de la firma del Convenio, varias delegaciones presentaron sus declaraciones en virtud de las cuales la posterior ratificación se someterá a la presentación ante el Tribunal de Justicia de una competencia prejudicial por lo que respecta a los Convenios EUROPOL, SID y "Protección de los Intereses Financieros de las Comunidades". Véase el capítulo 1, sección 3, punto 2, página 17. 37 CAPITULO 4: LOS ESTADOS MIEMBROS La apertura del informe anual de la Comisión a las actividades antifraude de los Estados miembros va dirigida al refuerzo de la colaboración entre las administraciones nacionales, que trabajan mucho in situ, y la Comisión que, debido a sus competencias presupuestarias, debe controlar el buen empleo de los fondos comunitarios91. La lucha contra el fraude, cuya responsabilidad corresponde en primer lugar a los Estados miembros, es asunto de todos. En el año 1995 se produjeron numerosos cambios por lo que respecta al reparto de responsabilidades, que se concretaron, al más. alto nivel político, en la elaboración de informes nacionales, ampliada a los nuevos Estados miembros, sobre las medidas aplicadas para luchar contra la desviación y el despilfarro de los fondos comunitarios. Desde las conclusiones del Consejo Europeo de Essen en diciembre de 1994 hasta el Consejo Europeo de Madrid, se realizó un trabajo inmenso del que se da cuenta en la primera sección de este capítulo. SECOON ÚNICA: INFORMES NACIONALES SOBRE LA DESVIACIÓN DE LOS MEDIOS COMUNITARIOS Y BALANCE DE LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 209A El Consejo ECOFIN, en sus conclusiones del 11 de julio de 1994 sobre la lucha contra el fraude92, invitó a la Comisión a que elaborase, a más tardar a finales de 1995, un balance de la aplicación del artículo 209A del Tratado CE. El Consejo Europeo de Essen de 9 y 10 de diciembre de 1994 invitó a los Estados miembros a presentar informes sobre las medidas que aplican a nivel nacional para luchar contra el despilfarro y la desviación de fondos comunitarios. El Consejo Europeo de Carmes de 26 y 27 de junio de 1995 tomó nota de los informes de los Estados miembros e invitó a la Comisión a que elaborase un documento de síntesis comparativo que se presentó en Madrid, los días 15 y 16 de diciembre. 1. Metodología El documento de síntesis comparativo, elaborado a partir de los informes nacionales, establece por una parte el balance del estado de aplicación del artículo 209A CE relativo a la protección, de los intereses financieros de la Comunidad, y por otra parte, propone una síntesis de las medidas adoptadas por los Estados miembros para contrarrestar la desviación de los fondos comunitarios. Los gastos del presupuesto comunitario transan, conviene recordarlo, aproximadamente en un 80% por los tesoros nacionales. DO n° C 292 de 20. 10. 1994. 38 Con el fin de disponer de informes homogéneos, que permitan una comparación fiable de los sistemas nacionales, la Comisión ha elaborado, de conformidad con la solicitud del Consejo, un esquema general de elaboración de estos informes que ha sido aprobado por el Consejo ECOFIN de 20 de febrero. En general, los Estados miembros han seguido las grandes líneas propuestas por este esquema, lo que no impide que los informes nacionales sean relativamente diferentes, en la medida en que algunos Estados miembros han hecho hincapié en los recientes cambios de su dispositivo legislativo y reglamentario y otros, en la organización de sus servicios de inspección. En general, y dados los plazos fijados, los esfuerzos de los ponentes nacionales permitieron a la Comisión realizar la síntesis y el balance correspondientes93. La Comisión estableció también, respondiendo a la invitación del Consejo, unas pistas de reflexión que sirvieran de base a la preparación de acciones destinadas a intensificar la lucha contra el fraude y el despilfarro, con el fin de garantizar una protección eficaz de los intereses financieros de la Comunidad. 2. Balance (aplicación del primer párrafo del artículo 209A CE) El artículo 209A del Tratado CE, primer párrafo, consagra el principio de asimilación: "Los Estados miembros adoptarán las mismas medidas para combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la Comunidad que las que adopten para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros. " Esta disposición integra la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, sentencia de 21 de septiembre de 1989, que precisa el alcance del artículo 5 del Tratado CE. Los informes de los Estados miembros indican que éstos aplican en su conjunto el artículo 5 CE, tal y como lo interpreta el Tribunal, y el artículo 209A CE. Tratan pues, generalmente, al mismo tiempo de las medidas adoptadas para "asimilar" los dispositivos de lucha contra el fraude en detrimento del presupuesto comunitario a los dispositivos nacionales, y de la eficacia de los sistemas de sanciones por violación del Derecho comunitario. 2. 1 Los textos Los dispositivos preventivos se han tratado poco. Por otra parte, los Estados miembros disponen de un régimen de sanción respecto de los ingresos (competencia de los derechos fiscal y aduanero) y de otro régimen correspondiente a los gastos (régimen poco diferenciado según los sectores de gastos). Para los recursos, la asimilación en el plano represivo se aprecia comparando el régimen que aplican los Estados miembros a los ingresos comunitarios (recursos propios tradicionales) con el aplicado a los ingresos nacionales (IVA e impuestos sobre consumos específicos). Véase el informe de síntesis titulado "Análisis comparado" y el documento de síntesis, doc. COM (95) 556 final. 39 Para los gastos, en algunos Estados miembros existe una incriminación específica del fraude a la subvención, que incluye las financiaciones comunitarias. De esta manera, se han puesto de manifiesto las distorsiones entre los regímenes relativos a los ingresos y a los gastos, por lo que respecta a la eficacia de las medidas jurídicas. El objetivo debe ser, para algunos Estados miembros, el aumento del nivel de protección. Se imponen dos primeras conclusiones: el análisis comparado ha revelado que solamente ha podido recogerse una parte de los datos necesarios. Es indispensable contar con más información, en particular en el sector de la prevención; el enfoque diferenciado (entre ingresos y gastos) plantea el problema de la coherencia de las acciones y de su eficacia, puesto que los mecanismos que utilizan las organizaciones de delincuencia financiera difieren poco según el sector de que se trate. 2. 2 La organización administrativa La organización de los servicios tal como se describe en los informes nacionales pone de manifiesto la existencia o la creación de estructuras específicas, competentes para el conjunto de los recursos propios. Por lo que respecta al control de los gastos agrícolas, los organismos nacionales de pago pretenden fundamentalmente cumplir los requisitos de la normativa comunitaria en términos cuantitativos. En el ámbito de los intercambios (restituciones a la exportación), prevalece un dispositivo independiente, de la misma manera que para el control de los ingresos (se citan en particular el papel de los cuerpos específicos y el de los Tribunales de Cuentas nacionales). El sector de los fondos estructurales es objeto de procedimientos de control que aplican las administraciones encargadas de aplicar los programas comunitarios, en particular a nivel local. La síntesis muestra una preponderancia de los organismos con experiencia, la eficacia de cuyos controles está probada en el plano de las finanzas nacionales (aduanas y Hacienda). Más generalmente, las reglas de contabilidad pública que protegen las finanzas nacionales en todos los Estados miembros se aplican a los gastos comunitarios que transitan en gran parte por los presupuestos nacionales. No obstante, la protección de los intereses comunitarios se sitúa en un nivel menos elevado que el correspondiente a los ingresos. las misiones de control a los organismos gestores, poco El hecho de confiar familiarizados con las técnicas de lucha contra el fraude a gran escala, se acerca más a las técnicas de auditoría y de control de las cuentas, que presentan el riesgo de resultar poco eficaces de cara a los métodos utilizados por la gran delincuencia financiera y el crimen organizado. Un control antifraude específico, efectuado por especialistas a nivel nacional, agrupados en estructuras dotadas con amplios poderes de investigación y que ejerciera su misión de una manera independiente en relación con los gestores, contribuiría, igual que en el sector 40 de los ingresos, a aumentar sensiblemente el nivel de seguridad de las finanzas comunitarias. 2. 3 Resultados En términos de resultados, solamente la mitad de los informes estudiados aporta cifras, relativas tanto a los controles efectuados como a las consecuencias administrativas y judiciales. Las cifras comunicadas deben sin embargo aceptarse con prudencia. Se trata de un sector sensible que puede dar lugar a todo tipo de interpretaciones que pueden ir de la mejora, encomiable, de las comunicaciones estadísticas, hasta el aumento de la actividad de los servicios antifraude, o incluso el recrudecimiento del fenómeno como tal. Probablemente por esta razón, son pocos los Estados miembros que han proporcionado estadísticas detalladas o han realizado análisis o comentarios directamente explotables. No obstante, no se ha eludido la determinación de los sectores de riesgo elevado, pero la elaboración de tipologías a nivel comunitario presupone el examen profundo de datos homogéneos de los que, desgraciadamente, no se dispone. En cuanto a la recaudación94 de las sumas defraudadas, los informes nacionales no permiten apreciar el grado de asimilación. Salvo excepciones, los textos que otorgan privilegios a los acreedores públicos (por lo tanto, comunitarios), no se mencionan. No se describen los procedimientos y no se menciona el vínculo entre los servicios financieros y los servicios de investigación. Además, por lo que respecta a las operaciones transnacionales, las posibilidades y las potencialidades de la asistencia mutua en materia aduanera y agrícola deben explotarse mejor. 3. Balance (aplicación del segundo párrafo del artículo 209A CE) El artículo 209A del Tratado CE, segundo párrafo, contempla el refuerzo de la cooperación: "Sin perjuicio de otras disposiciones del presente Tratado, los Estados miembros coordinarán sus acciones encaminadas a proteger los intereses financieros de la Comunidad contra el fraude. A tal fin, organizarán, con la ayuda de la Comisión, una colaboración estrecha y regular entre los servicios competentes de sus administraciones. " Esta nueva disposición completa la obligación descrita en el primer párrafo de este artículo. Tiene por objeto establecer las condiciones necesarias para el desarrollo de la lucha contra las redes de delincuencia organizadas, que toman como objetivo las finanzas comunitarias. Para ello, debe establecerse una colaboración estrecha y regular entre los servicios afectados. Fundamentalmente con esta perspectiva, la Comisión creó el Comité Consultivo para la coordinación en el sector de la lucha contra el fraude (COCOLAF)95. Véase el capítulo 7, sección 4, página 92. Véase el capítulo 5, sección 2, página 48. 41 Por lo que respecta a la cooperación administrativa (asistencia mediante instrumentos no comunitarios), la información comunicada por los Estados miembros demuestra que los instrumentos de cooperación no quedan inutilizados. Estos instrumentos contemplan la protección de las finanzas nacionales. Sin embargo, es necesaria una colaboración estructurada para alcanzar el nivel de protección requerido por el artículo 209A CE respecto de las finanzas comunitarias y para remediar las dificultades actuales (en particular, los plazos de respuesta). Por lo que respecta a la cooperación en materia represiva, el artículo 209A CE contempla especialmente el establecimiento de una colaboración más amplia, necesaria para combatir el fraude transnacional perpetrado por redes organizadas. La disparidad del tratamiento judicial entre los Estados miembros constituye un riesgo grave y del conjunto de los informes nacionales se desprende claramente la necesidad de una cooperación directa y rápida. Algunos de estos informes abordan también la cooperación policial, sin distinguirla claramente de la cooperación judicial. Se destaca la necesidad de una cooperación administrativa, a partir de la fase de las primeras comprobaciones in situ (intercambio de información entre los Estados miembros y con la Comisión). Del mismo modo, se hacen algunas sugerencias muy concretas para reforzar la cooperación represiva, en particular la posibilidad de dar a los investigadores nacionales poderes comparables. Por lo que respecta a la cooperación administrativa y la asistencia mutua (sobre la base de los instrumentos comunitarios), de los informes nacionales se desprende que, si bien no se dejan de lado las posibilidades de estos instrumentos, tampoco se explotan completamente. Algunos informes señalan incluso cierto número de dificultades que pueden retrasar las investigaciones y la acción represiva (disparidades administrativas, jurídicas y técnicas que obstaculizan la circulación de la información entre los Estados miembros). 4. Pistas de reflexión Son numerosas, pero el objetivo inicial de este ejercicio, es decir, determinar si existe una relación de equivalencia entre las medidas y los medios destinados a la protección de las finanzas nacionales y los destinados a la protección de los intereses financieros de la Comunidad, no se ha logrado. En efecto, a pesar de que en estos informes figuran densas informaciones, el análisis comparado de los resultados de la lucha contra el fraude al presupuesto nacional y al presupuesto comunitario no se ha acabado por falta de datos suficientes. Así, a pesar de haberse demostrado el principio de asimilación, es delicado pronunciarse sobre el auténtico grado de ésta en la Unión. El análisis de los dispositivos existentes (textos y organización) hace creer que los ingresos comunitarios están globalmente mejor protegidos que los gastos y, en este último sector, los gastos agrícolas parecen estar más controlados que los gastos relativos a las medidas estructurales. 42 En cualquier caso, en la fase actual de las reflexiones y análisis, la relación de equivalencia perfecta no puede considerarse lograda. Además, la protección de los intereses financieros es también diferente según los Estados miembros. Es por lo tanto necesario que las medidas concretas adoptadas se evalúen continuamente, para que la gestión financiera de la Comunidad sea verdaderamente transparente y la protección de sus intereses financieros indudable. Esto conduce a la reflexión según la cual el principio de asimilación debe completarse con la noción de protección equivalente en toda la Comunidad. En consecuencia, la Comisión ha propuesto al Consejo una serie de pistas de reflexión que figuran en su informe de síntesis, en la conclusión de cada parte descriptiva. Una primera serie de pistas se refieren al principio de asimilación. Aparte de los inconvenientes de un enfoque diferenciado entre la manera de proteger los ingresos y la de controlar el buen empleo de los gastos, se trata sobre todo de dotarse con medios adecuados, es decir, que sean eficaces y disuasorios de cara a redes organizadas, especializadas en la delincuencia financiera. Esta reflexión sigue siendo válida para el apartado de la prevención, que no ha podido analizarse suficientemente en los informes nacionales. Partiendo de la base de esta comprobación, resulta que es necesaria una política clara de sanciones administrativas en materia de gastos. Tales sanciones existen a nivel nacional y son obviamente autónomas, aunque pueden añadirse a las sanciones administrativas comunitarias previstas en particular en el sector agrícola. El Reglamento horizontal de la Comisión adoptado por el Consejo96 fija una base jurídica que debe ofrecer el marco de referencia por lo que respecta, en particular, a la instauración de sanciones efectivas en el ámbito general de los gastos. Del mismo modo, la incorporación al derecho interno del convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas97 debe proporcionar la base jurídica que necesitan los Estados miembros para incriminar expresamente los comportamientos fraudulentos en detrimento del presupuesto de las Comunidades. En este sentido, las personas jurídicas poseedoras de un mandato de beneficiario o destinatario de financiaciones comunitarias deben lógicamente poder ser objeto de sanciones penales en caso de fraude. Finalmente, la aproximación de los regímenes de sanciones penales de los Estados miembros debe conducir a eliminar el riesgo de creación de zonas de menor represión y el de desviación de las operaciones económicas hacia los Estados miembros donde las sanciones siguen siendo más leves. Una segunda serie de pistas de reflexión se refiere a la organización de los servicios nacionales de control y de lucha contra el fraude. Los servicios especializados de investigación deberían contar con el poder suficiente para realizar su cometido en un contexto cada vez más difícil. Además, hay que señalar Véase el capítulo 1, sección 2, página 12. Véase el capítulo 1, sección 3, página 15. 43 el desarrollo constatado de estructuras pluridisciplinares, dotadas de iguales poderes de control. Los ejemplos son numerosos, especialmente la oficina central de lucha contra la delincuencia económica y financiera organizada (OCDEFO) en Bélgica, que agrupa a especialistas en los sectores fiscal y aduanero, así como a magistrados y policías. Del mismo modo, la Guardia di Finanza italiana está en vías de convertirse en el instrumento principal de la política definida al más alto nivel por el Comité interministerial para la lucha contra los fraudes comunitarios98. La lista podría ser más larga, pero a través de estos ejemplos, lo que es importante destacar es una tendencia interesante puesto que tiene en cuenta la especificidad de la lucha contra el fraude comunitario (investigaciones largas y de gran envergadura, que requieren la intervención de especialistas en distintos sectores). Una tercera serie de pistas se refiere a los resultados de la lucha contra el fraude. La reducción de los riesgos de fraude está vinculada al conocimiento y a la explotación de los elementos constatados in situ. Por ejemplo, los informes nacionales revelaron que los Estados miembros han tomado conciencia del carácter transnacional de los fraudes cometidos y de las medidas que deben adoptarse en consecuencia. Ahora bien, la densidad de la información relativa a los fraudes es tal que resulta indispensable un mejor conocimiento de los resultados de la lucha contra el fraude, desde la fase de control a la recuperación de las sumas defraudadas y a la aplicación de sanciones a los defraudadores. Así, es indispensable una aproximación a escala comunitaria de las prácticas nacionales. Esto también es cierto para las medidas de control que deben tender hacia un nivel equivalente en el territorio de la Comunidad, lo mismo que las normas relativas a la recaudación, las sanciones administrativas y sus condiciones de aplicación. Finalmente, la preocupación constante por simplificar la normativa comunitaria se expresa en varios informes nacionales. La Comisión comparte este sentimiento y las acciones que emprende en este sentido tienen por objeto evitar que la comisión de actos fraudulentos se vea facilitada por la aplicación de normativas demasiado complejas. Una última serie de pistas de reflexión se refiere a la cooperación. En varios informes nacionales se ha destacado la necesidad de desarrollar estas prácticas. En este marco, podría considerarse el remediar las quejas formuladas respecto del funcionamiento de los mecanismos de asistencia mutua. Comité creado en 1992, en el espíritu del artículo 209A del Tratado CE, en el departamento para la coordinación de las políticas comunitarias de la Presidencia del Consejo de Ministros, en el seno del cual el núcleo operativo de la Guardia di Finanza fue instituido por decreto del Presidente del Consejo de Ministros el 11. 01. 1995. 44 Es necesario también mejorar los vínculos operativos entre los servicios encargados de la persecución de los fraudes graves y complejos, en particular mediante el desarrollo de contactos personales e intercambios de funcionarios. Por lo que respecta a la cooperación represiva, los elementos proporcionados en los informes nacionales muestran cuan urgente es que las autoridades nacionales puedan disponer de medios eficaces para responder a las exigencias de protección de las finanzas comunes de la Unión: esto incluye al mismo tiempo la fluidez de los intercambios de información entre los servicios represivos nacionales y los servicios competentes de la Comisión, la puesta a disposición de los agentes encargados de la lucha contra el fraude de medios y de mayores poderes de control, y, en el ámbito del derecho penal, el recurso a medidas adecuadas, necesarias para la rápida entrada en vigor del convenio relativo a la protección penal de los intereses financieros de la Comunidad. Del mismo modo, por lo que respecta a los instrumentos comunitarios de asistencia mutua, se ha destacado la necesidad de adaptar los sistemas de información. Determinadas formas de cooperación señaladas en los informes deben explorarse y desarrollarse (como por ejemplo, el curso que debe darse a los controles cruzados sobre las mercancías despachadas a libre práctica). La asistencia mutua en materia de cobro de las deudas comunitarias debe hacerse más eficaz, cualquiera que sea el sector presupuestario en cuestión. El Comité Consultivo para la coordinación en el sector de la lucha contra el fraude se reúne periódicamente para apreciar las posibilidades de los sistemas y anunciar las adaptaciones indispensables. * * * El análisis efectuado por la Comisión constituye la primera etapa de una misión mayor que consiste en progresar por todas las vías, en todos los capítulos de la lucha contra el fraude, de la prevención a la represión pasando por la cooperación. Hay que optimizar el marco de vigilancia nacional y el marco comunitario, en función de los riesgos reales y de las condiciones existentes. La credibilidad de las acciones concebidas al más alto nivel político debe verse catalizada por avances concretos en todos los ámbitos relativos a la protección de los intereses financieros de la Comunidad. Las demás etapas consisten en la realización de estos avances, y su progreso se presentará en los próximos Consejos Europeos. Tal y como ha subrayado el Consejo Europeo de Madrid, la eficacia de la protección de las finanzas comunitarias no puede garantizarse sin un nivel equivalente, en toda la Comunidad, del control de las políticas aplicadas. El trabajo de las instituciones y de los Estados miembros se orienta en esta dirección. 45 CAPITULO 5: COOPERACIÓN Y ASOCIACIÓN Tradicionalmente, en este capítulo se presentan los seminarios organizados por la Comisión, por iniciativa propia o a petición de los Estados miembros, en el ámbito de la lucha contra el fraude. El diálogo con las administraciones nacionales especializadas no se limita a estas actividades, sino que prosigue bien a través de reuniones bilaterales con las autoridades competentes, bien dentro del marco institucional que representa, en lo que respecta específicamente a la política de lucha contra el fraude, el Comité Consultivo para la coordinación de las actividades en este ámbito (COCOLAF). Este Comité fue estructurado en 1995 con el fin de garantizar una visión global de la política de lucha contra el fraude y temas afines. Al mismo tiempo, los Estados miembros siguen adaptando sus estructuras especializadas a la dimensión interdisciplinaria y plurisectorial del fraude comunitario. Se intensifican loss contactos con la Comisión y abundan las iniciativas por una y otra parte. En el presente capítulo (sección 3) se citan algunos ejemplos. SECaON 1: SEMINARIOS, ORGANIZACIÓN DE CONFERENCIAS E INTERCAMBIOS DE FUNCIONARIOS Desde la creación de la UCLAF (en 1988) se han organizado numerosos seminarios generales de información para dar a conocer la acción coordinada de esta Dirección y de los demás servicios especializados de la Comisión. En ellos se han abordado muchos temas con prácticamente todos los servicios nacionales interesados de los Estados miembros. Efectivamente, revestía suma importancia que los métodos de trabajo (inspecciones e investigaciones in situ) se adaptaran a la dimensión comunitaria del fraude. El contexto económico evoluciona constantemente, al igual que los mecanismos de fraude. Así pues, los seminarios "generales", organizados por la Comisión, tenían por objeto en un primer momento in situ de las particularidades del fraude comunitario transnacional. informar a los agentes que efectúan las inspecciones Estos seminarios generales (con excepción de las actividades dirigidas a los nuevos Estados miembros) dieron paso en 1995 a actividades centradas en temas concretos. De acuerdo con su programa de trabajo, la Comisión ha seguido organizando cursillos de formación específicos para los funcionarios nacionales encargados de la lucha contra el fraude en perjuicio del presupuesto comunitario dentro de sus estructuras nacionales. Se organizaron cursillos de formación general para los funcionarios de los nuevos Estados miembros, bien en Bruselas en el caso de un reducido número de altos funcionarios suecos, finlandeses y austríacos, así como en algunos Estados 46 miembros, como Finlandia y Suecia", cuando el número de funcionarios asistentes era más importante. Tales funcionarios proceden de los servicios de investigación fiscales, aduaneros y de los cuerpos de auditoría (hacienda, policía y autoridades judiciales). Otra de las prioridades de la Comisión es la formación especializada de los departamentos y organismos que luchan contra la delincuencia económica y financiera, incluido el ámbito de los procedimientos y otras incriminaciones judiciales (equipos de intervención in situ, autoridades administrativas y judiciales, etc. ). Así, se organizaron programas de formación específicos en Bruselas para altos funcionarios de la policía danesa, así como para los inspectores de la Oficina de Control Económico (ECD, dependiente del Ministerio de Economía de los Países Bajos) y para los inspectores de la Guardia di Finanza italiana. Se celebraron cinco seminarios en los Estados miembros: en el ámbito de los Fondos Estructurales100, para los agentes de la IGAT (Inspección General de la Administración del Territorio) en Portugal; en Colonia (Alemania) para los fiscales encargados de la persecución de delitos económicos, incluidos los fraudes en perjuicio de las finanzas comunitarias; en Barcelona (España) sobre el Fondo de Cohesión; en Deauville (Francia) para miembros de la policía judicial y en Atenas (Grecia) para agentes encargados de la gestión, control y persecución de irregularidades en el sector de las políticas estructurales. Con la organización de estos distintos tipos de formación, la Comisión espera desarrollar los citados organismos nacionales101. una colaboración directa y fructífera con Efectivamente, el establecimiento de contactos directos entre la Comunidad y los servicios encargados de luchar contra el fraude a diario constituye, para la Comisión, una garantía de comprensión y confianza mutuas, elementos también desarrollados dentro de grupos de trabajo ("workshops"102) con miras a. la preparación de investigaciones o en los casos de inspecciones plurisectoriales. Por otra parte, en el marco de la estrategia "pre adhesión", la Comisión organiza en los países de Europa Central y Oriental seminarios de información y reuniones con los servicios encargados del mantenimiento del orden económico, con los que deberá En el primer trimestre de 1996 se organizará un seminario en Austria. La formación en este campo específico y en el del Fondo de Cohesión será objeto de especia^ atención en 1996. Véase la sección 3 del presente capítulo, página 49. Estos grupos de trabajo, basados en el estudio de casos concretos, constituyen un excelente medio para compartir ideas sobre los problemas que se hayan presentado y las soluciones que han de aplicarse. Generalmente, estas soluciones pasan por el refuerzo de la cooperación judicial (véase la página de la sección 3 del capítulo 2), o recurren a medios de acción disponibles o todavía por crear (lo que puede implicar, en su caso, una propuesta de definición de nuevos fundamentos jurídicos por parte de la Comisión). 47 colaborar permanentemente en un futuro más o menos próximo en la persecución de fraudes. Se celebró en Bruselas una primera sesión de información que versó sobre la cooperación operativa y el intercambio de información y en la que participaron ocho investigadores de los servicios aduaneros de la República Checa (con los que ya había colaborado la Comisión hace algunos años en algunas investigaciones específicas). Los próximos seminarios que la Comisión tiene previsto organizar serán, a semejanza de las actividades que se vienen realizando desde 1994, seminarios a escala más reducida (cuya eficacia está más que demostrada) con un enfoque más especializado. Por último, en 1995 se organizaron 14 seminarios en el marco del programa Matthaeus (programa de acción comunitaria en materia de formación profesional de los funcionarios de aduanas), 7 de los cuales se dedicaron más concretamente a la lucha contra el fraude aduanero. Asimismo, se celebraron 11 seminarios dentro del programa Matthaeus Tax103. Tres de ellos se organizaron especialmente para los funcionarios responsables del IVA y de los impuestos sobre consumos específicos en los tres nuevos Estados miembros. El tema abordado fue el de los regímenes comunitarios del IVA y de los impuestos sobre consumos específicos. Participaron en ellos funcionarios de los Estados miembros, que presentaron el funcionamiento del mercado interior y compartieron su experiencia explicando sus sistemas y modalidades de control. Los programas Matthaeus y Matthaeus Tax también dan lugar a intercambios de funcionarios entre las administraciones aduaneras de los Estados miembros (390 intercambios en 1995) y entre las administraciones responsables de las cuestiones fiscales (118 funcionarios en 1995). Al mismo tiempo, se llevaron a cabo en los Estados miembros 60 intercambios centrados en el desarrollo de los métodos de auditoría en el control de la contabilidad de las empresas. SECCIÓN 2: COMITE CONSULTIVO PARA LA COORDINACIÓN EN MATERIA DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE (COCOLAF) En 1995 se ampliaron las actividades del COCOLAF. Basándose en la experiencia del año anterior104, la Comisión, que preside el Comité, y las delegaciones de los Estados miembros siguieron trabajando en los diversos temas vinculados a la protección de los intereses financieros de la Comunidad, sobre todo en el contexto del examen del programa de trabajo de lucha contra el fraude de la Comisión para 1995 y de su informe anual para 1994. El Comité celebró tres reuniones plenarias en 1995: las de los días 1 de febrero, 31 de mayo y 1 de junio (2 días) y 4 de octubre. El objetivo de este programa es desarrollar la comprensión mutua entre los Estados miembros a la hora de instaurar el mercado interior en el ámbito de la fiscalidad indirecta. Las medidas de control para prevenir el fraude constituyen una parte importante de ese proceso. El COCOLAF fue creado por Decisión de la Comisión de 23. 2. 1994; véase al respçcto el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994 citado anteriormente. 48 El Consejo subrayó en sus conclusiones de 19 de junio y 27 de noviembre de 1995 sobre la lucha contra el fraude el gran interés que revestían las actividades del Comité y especialmente las dedicadas al seguimiento del programa de trabajo de lucha contra el fraude de la Comisión y el análisis de su informe anual de 1994, así como al seguimiento de los informes nacionales y del análisis comparado de la Comisión acerca de los aspectos cubiertos por el Tratado CE105. Además de examinarse los informes ya mencionados, las sesiones de trabajo se dedicaron fundamentalmente al desarrollo de medios, tanto jurídicos como operativos, para aumentar la eficacia de la lucha contra el fraude. En ellas los Estados miembros pudieron obtener información directa de los responsables de la Comisión. En este ámbito se abordaron pormenorizadamente cuestiones vinculadas al intercambio periódico de información entre los Estados miembros, por una parte, y entre los servicios especializados nacionales y el servicio central de la Comisión (UCLAF), por otra (especialmente en lo que respecta a la notificación de casos de irregularidad descubiertos por los Estados miembros en el ámbito de los Fondos estructurales y del Fondo de Cohesión). Se hizo un balance sobre la existencia y el funcionamiento de los diversos comités sectoriales encargados de la lucha contra el fraude. El Comité de Asistencia Mutua, el Comité Consultivo de Recursos Propios (CCRP) y el Comité Permanente de Cooperación Administrativa en el ámbito de los Impuestos Indirectos constituyen los foros específicos, propios de cada uno de los ámbitos correspondientes, en los que se tratan los asuntos de lucha contra el fraude. Los citados Comités pueden estar divididos a su vez en subcomités o grupos de trabajo "técnicos", en los que trabajan conjuntamente expertos de los Estados miembros y representantes de los servicios competentes de la Comisión cuya actividad tiene "repercusiones" en el ámbito de la lucha contra el fraude: citemos en particular al grupo de trabajo SCENT/SID (dependiente del Comité de Asistencia Mutua), al subgrupo de irregularidades en el sector agrícola, a los grupos de trabajo sobre informática y contabilidad, al subgrupo dedicado a la recaudación del CCRP y, por último, al subgrupo de lucha contra el fraude del Comité Permanente de Cooperación Administrativa en el ámbito de los Impuestos Indirectos. SECCIÓN 3: COOPERACIÓN CON LOS SERVICIOS NACIONALES ESPECIALIZADOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS En el informe anual de la Comisión de 1994 ya se destacaban los contactos establecidos entre la Comisión (SG/UCLAF) y algunos organismos especializados de los Estados miembros. Tales contactos, a menudo extraoficiales, se integran en el marco de una política global que figura en el programa de lucha contra el fraude de la Comisión. Véase la página 38 de la sección única del capítulo 4. 49 El intercambio de experiencias se efectúa en el transcurso de reuniones en las que se concede prioridad al aspecto operativo, inmediatamente medible en términos de resultados, de las investigaciones contra el fraude que se llevan a cabo en el marco de la cooperación. Otras circunstancias tales como las actividades de formación o los seminarios dedicados a temas concretos constituyen otras tantas oportunidades que la Comisión considera su deber aprovechar con seriedad y discernimiento. Los contactos se desarrollaron de manera constructiva y positiva, y la Comisión colaboró activamente a lo largo de 1995 con cada uno de los servicios nacionales encargados de detectar, perseguir y castigar el fraude en perjuicio del presupuesto comunitario. Nos referimos en particular a los servicios aduaneros, que son los principales encargados de luchar contra los fraudes cometidos cuando éstos implican transacciones complejas sobre intercambio de productos, que exigen una importante coordinación que se realiza, entre ellos, por medio de procedimientos bien establecidos en el plano de la Unión. También cabe destacar a los servicios de control financiero, dependientes de los ministerios de economía y hacienda (como la Inspection Générale des Finances francesa y la IGAE106 española) y los servicios de inspección nacionales en diversos sectores (especialmente el sector social) y los servicios de policía judicial en el caso de los expedientes que precisan diligencias penales (servicios dependientes de la policía nacional o de la gendarmería) o cuando están implicadas redes de delincuencia financiera organizada. Así, a título de ejemplo, puede citarse la Oficina Central de Lucha contra la Delincuencia Económica y Financiera Organizada (OCDEFO)107. Este organismo depende del Ministerio de Justicia de Bélgica y reúne a personal judicial procedente de los cuerpos de Gendarmería, de la Policía Judicial de los Tribunales y del Comité Superior de Control. Cada uno de estos servicios posee su propia cultura y manera de enfocar el fenómeno para, según señala el informe, aportar "una neocultura policial y un espíritu de empresa al servicio de la Justicia". La Oficina lleva a cabo misiones operativas de investigación en los sectores del presupuesto comunitario directamente afectados por el fraude de gran envergadura. También se ocupa de asuntos relacionados con el blanqueo de capitales, los delitos fiscales graves, los delitos de bolsa y los fraudes sociales graves. Con los mismos objetivos, la Guardia di Finanza italiana ha creado un grupo especial para la represión de los fraudes comunitarios, con el fin de aportar una respuesta adecuada a la necesidad de aplicar las disposiciones del párrafo primero del artículo 209A del Tratado CE sobre la protección equivalente de los intereses financieros de la Comunidad. La Guardia di Finanza es un organismo pluridisciplinario que actúa tanto en el sector de las intervenciones de mercado como en el de los recursos propios y los Fondos estructurales. Dispone de todos los medios de acción necesarios para efectuar controles exhaustivos en todo el territorio italiano. 106 107 Intervención General de la Administración del Estado. La OCDEFO publicó su primer informe en noviembre de 1995. 50 El Gobierno italiano designó a este grupo especial como organismo encargado de llevar a cabo de manera prioritaria y centralizada las operaciones de control de las infracciones cometidas en perjuicio del presupuesto de las Comunidades Europeas. Con esta iniciativa se pretendía ante todo dar un carácter permanente a las tareas de este grupo o unidad especial108. En España es la Guardia Civil la encargada de la protección y vigilancia "fiscal" del Estado y la responsable de las acciones necesarias para luchar contra todo tipo de contrabando en todo el espacio terrestre y marítimo de su territorio. El carácter de policía administrativa de la Guardia Civil, unido a su calificación de autoridad judicial, le confiere la capacidad de llevar a cabo todo tipo de investigaciones, desde el simple atestado administrativo hasta la persecución y represión de delitos más complejos perpetrados por organizaciones criminales transnacionales. SECCIÓN 4: ASISTENCIA ADMINISTRATIVA MUTUA EN EL SECTOR ADUANERO ENTRE LA COMUNIDAD Y TERCEROS PAÍSES Sobre la base de las directrices de negociación obtenidas del Consejo, relativas a la negociación de acuerdos con terceros países que contengan protocolos sobre asistencia mutua en el sector aduanero, la Comisión prosiguió sus negociaciones con varios países con el fin de reforzar el dispositivo comunitario de lucha contra el fraude aduanero. En 1995 se rubricaron o firmaron acuerdos que contenían tales disposiciones con Túnez (firma el 17 de julio de 1995), Marruecos (rúbrica el 26 de noviembre de 1995), Israel (rúbrica el 20 de noviembre de 1995 y firma de un acuerdo interino el 18 de diciembre de 1995) y Eslovenia (15 de junio de 1995), y con las repúblicas transcaucásicas (Armenia, Azerbaiyán y Georgia), firmado los días 15 y 19 de diciembre de 1995). Por otra parte, a la espera de la entrada en vigor de los acuerdos firmados con la mayoría de los países de la CEI, se firmaron acuerdos interinos, que hacen posible la asistencia administrativa mutua en el sector aduanero dependiente de la Comunidad, con Bielorrusia (junio de 1995), Kirguizistán (9 de febrero de 1995), Moldavia (2 de octubre de 1995), Rusia (17 de julio de 1995) y Ucrania (1 de junio de 1995). Los acuerdos interinos firmados con los Estados bálticos en 1994 entraron en vigor el 1 de enero de 1995, mientras que los acuerdos "Europa" firmados con las Repúblicas Checa y Eslovaca así como con Rumania y Bulgaria entraron en vigor el 1 de febrero de 1995, habiéndose de este modo extendido la asistencia mutua al ámbito no comunitario. Se celebraron negociaciones con las Islas Feroe, Jordania, Egipto, Líbano, Sudáfrica y las Repúblicas transcaucásicas, así como con los Estados Unidos, Canadá y Corea. Grupo denominado "Núcleo Spéciale per la repressione delle frodi comunitarie". 51 Por último, el Parlamento Europeo aprobó la celebración del acuerdo de unión aduanera entre la Comunidad y Turquía, que incluye también un protocolo de asistencia mutua y entró en vigor el 1 de enero de 1996. 52 CAPITULO 6: INVESTIGACIONES Está claro que la protección de los intereses financieros de la Comunidad es un tema que se ve justificado año tras año en los hechos que se observan en la realidad. En efecto, el abanico de comportamientos es tan amplio que, en general, pueden clasificarse en dos categorías. En primer lugar, una serie de comportamientos que pueden calificarse de individuales, cometidos por los beneficiarios de los fondos comunitarios, que buscan, debido a su situación de competencia en los mercados internacionales, obtener la mayor cuota de mercado posible, situación que los conduce ocasionalmente a interpretar las normas en el límite de la regularidad. Estos casos pueden a menudo tener una dimensión nacional y la misión operativa de la Comisión consiste entonces en apoyar a los Estados miembros en su misión de control y de investigación, aportando una plusvalía centrada en los métodos vigentes en la Comunidad, para que la aprovechen los Estados miembros afectados, según los casos y las dificultades que puedan darse. Posteriormente, los comportamientos derivados de actitudes fraudulentas deliberadas, ingeniosamente organizadas. Este tipo de fraude reviste aspectos delictivos que es necesario considerar en sentido amplio. Estos fraudes son cometidos bien por particulares, quienes, debido a la naturaleza de sus maniobras, se organizan intencionadamente, o bien, según los casos, por la llamada "gran delincuencia financiera" o "delincuencia organizada", cuya capacidad para movilizar medios importantes, en particular financieros, no es desdeñable. Estos fraudes tienen un aspecto transnacional y pueden constituir un conjunto de casos autónomos, cometidos en diversos Estados miembros (aspecto "píurinacional"), con vínculos de conexión entre sí, y en cuyo origen se suele encontrar una autoridad única, a priori invisible. Es evidente que dichos comportamientos tienen un efecto devastador en el crédito de la Comunidad, sus instituciones y los Estados miembros. La misión operativa de la Comisión consiste por lo tanto, sin ninguna ambigüedad, en combatir con vigor esta plaga, en colaboración con los servicios de investigación de los Estados miembros. Por ello la Comisión, en el marco de su organización interna, ha escogido reunir sus fuerzas en un único servicio independiente y especializado, para prestar su ayuda a las instituciones nacionales que no cuentan con este tipo de estructura. El control y la detección de estos casos de fraude, en general, no constituye un fin en sí mismo, pero resulta indispensable elevar el nivel de represión frente a la gran delincuencia, y sancionar penalmente, de forma homogénea en todos los Estados miembros el fraude grave perpetrado a expensas del presupuesto comunitario, pues la amplitud y la complejidad del fenómeno exige una respuesta inmediata, lo más disuasoria posible. La Comisión, en el marco de los trabajos realizados en el Consejo109, desea lograr la aplicación por parte de los Estados miembros, de una política penal conveniente. Los Estados miembros, en cuanto la investigación sale del territorio nacional, se ven limitados en su campo de acción, los procedimientos son largos, interminables y el papel de la Comisión se ve plenamente justificado, en particular a través del objetivo que se ha 109 Véase en particular el capítulo 1, sección 4, página 20. 53 fijado, de establecer una cooperación judicial eficaz entre las autoridades nacionales encargadas de los expedientes. Es un hecho que los fraudes importantes son sistemáticamente transnacionales. En efecto, cuanto mayor es la magnitud financiera, más sofisticadas son las prácticas. Las redes responsables aprovechan los menores espacios para sacar partido de los cambios en curso y adaptarse con eficacia,, estructurándose y dotándose de circuitos documentales y financieros establecidos dentro y a veces incluso fuera de la esfera territorial de la Unión Europea. Las dificultades que se presentan a la Comisión son numerosas, y se deben a las características de esta delincuencia financiera organizada que, bajo la apariencia de legalidad, esconden su objetivo principal que es el pillaje de las finanzas comunitarias. En efecto, atacando a los sectores sensibles, pretende explotar al máximo los fallos debidos al juego combinado de la normativa comunitaria y de las legislaciones nacionales, para combatir a los sectores sensibles, difíciles de controlar, dónde las posibles ganancias son muy elevadas en relación a riesgos, que siguen siendo escasos, en ausencia de una respuesta penal adecuada. Se trata en particular del sector del tránsito comunitario, en el que, cuando los fraudes se detectan, la ejecución del sistema de garantía contra el "obligado, principal" sigue siendo muy limitada110. El delito está también presente en otros tipos de fraudes en detrimento del presupuesto comunitario, en particular los fraudes relativos al origen y valor de los productos exportados desde determinados terceros países hacia la Comunidad, y también los regímenes preferenciales. De las comprobaciones efectuadas se deduce que los fraudes perpetrados en estos sectores por algunos operadores conciernen a varios Estados miembros e implican la puesta a disposición de medios idénticos en un mismo período. Los sistemas de defensa establecidos por estos operadores suponen también un elevado nivel de preparación y de concertación entre los proveedores de los terceros países y los importadores. Algunos expedientes han destacado la existencia de organizaciones, generalmente con base fuera de la Comunidad, capaces de proporcionar, gracias a un complicidades establecidas en varios países, certificados de origen, falsos o auténticos, pero expedidos a nombre de empresas pantalla, que permiten a los compradores comunitarios proceder al despacho a libre práctica de los productos sin tener que pagar los derechos (de aduana o antidumping) normalmente exigibles. En ambos casos, la iniciativa del fraude toma forma en la propia Comunidad, cuando, por ejemplo, empresas europeas hacen suministrar, con pleno conocimiento de causa, materias primas no originarias a empresas de montaje o de transformación e importan los productos terminados así obtenidos al amparo de un certificado de origen preferencial que no pueden ignorar que se ha obtenido ilegalmente. Véase el capítulo 2, sección 3, punto 1, página 26. 54 En ambos casos, el origen real, por lo menos aparentemente, se ve "blanqueado" por el cumplimiento de las formalidades aduaneras. Los destinatarios de las mercancías pueden comercializarlas en el territorio de la Comunidad por los circuitos de distribución legales, sin tener que soportar los riesgos y costes suplementarios inherentes a las ventas clandestinas. * * La estructura de este capítulo se establece así lógicamente en función de estas comprobaciones. El aumento del número de casos de fraudes transnacionales descubiertos que siguen el modelo de transacciones "importación y exportación" entre los países de la comunidad y con los terceros países legítima el que todos los sectores afectados se reagrupen bajo un mismo apartado. Las estadísticas son suficientemente elocuentes: De los más de 12. 000 casos comunicados por los Estados miembros en el período de 1991-1995, relativos a los recursos propios tradicionales y los gastos financiados por el FEOGA-GARANTÍA, 120 casos (o sea, el 1% del número total) representan por sí solos más de un 50% del impacto presupuestario total. Resulta por otra parte que el 3% del número total de casos comunicados por los Estados miembros trata de importes individuales superiores a 1 millón de ecus, lo que representa en total más de las dos terceras partes del importe total de las comunicaciones indebidamente (derechos eludidos y gastos desviados o percibidos). De los 273 casos bajo investigación en sus servicios durante este mismo período, un 20% se refieren a sumas superiores a 100. 000 ecus y, en la mitad de ellos, los importes en cuestión superan 1 millón de ecus. Los casos de fraude que suponen la participación de la delincuencia organizada, si bien son limitados muy en número, tienen en cambio un considerable impacto presupuestario. La Comisión concentra pues prioritariamente su atención y sus esfuerzos en estos expedientes, pues es también en estos sectores, donde los fraudes se organizan a partir de uno o de varios países, donde los Estados miembros tienen más necesidad de un apoyo activo a nivel comunitario. Las investigaciones que se exponen en este capítulo ilustran, por su carácter ejemplar, su impacto financiero y su diversidad, la necesidad de los servicios antifraude tanto nacionales como comunitarios de mantenerse vigilantes. 55 SECCIÓN 1: GRANDES FRAUDES TRANSNACIONALES A CARGO DE REDES DE DELINCUENCIA FINANCIERA ORGANIZADAS El presente título incluye la descripción de una serie de investigaciones que implicaron la realización de un considerable número de controles in situ en colaboración con los Estados miembros. Estos permitieron en particular descubrir determinadas prácticas fraudulentas importantes, transnacionales y organizadas, en los sectores de los productos lácteos, los cereales y arroz, el aceite de oliva, la carne de vacuno, el tabaco y el azúcar, así como el sector vitivinícola. Se consagra también un apartado específico al contrabando de cigarrillos (actividad de la task force creada en la Comisión) y a los sectores del Fondo Social Europeo (políticas estructurales) y del turismo (gastos directos. ) Las investigaciones que se exponen en esta sección han dado lugar a veces a la realización de misiones que han durado varios años111. Los servicios responsables en los Estados miembros han desplegado esfuerzos importantes para detectar el fraude, en coordinación con la Comisión. Así se han descubierto grandes tráficos, en el origen de los cuales se encuentra la delincuencia organizada, en particular en los fraudes transnacionales complejos relativos a varios Estados miembros así como a algunos terceros países. En este contexto, se ha establecido una estrecha colaboración entre los servicios competentes de los Estados miembros y las autoridades de los terceros países. 1. 1 Azúcar refinado"2 Se ha demostrado la utilización, en el proceso de producción interna de vino, de 1. 375 toneladas de azúcar C, oficialmente destinadas a la exportación a Europa del Este pero que permanecieron en el territorio italiano. Por otro lado, en el marco de la misma investigación, se considera que se utilizaron alrededor de 1. 243 toneladas de azúcar (no pertenecientes al régimen C) posteriormente para la edulcoración del vino. De las 65 personas acusadas por cargos de contrabando, empleo irregular de azúcar para la producción de vino, infracciones fiscales y falsificación, 38 han sido detenidas provisionalmente. Las consecuencias judiciales en Italia de este asunto en 1995 fueron comunicadas a la Comisión por las autoridades judiciales de Asti. Las autoridades italianas deben aún determinar si se cometieron otras infracciones en detrimento del presupuesto comunitario. En efecto, algunos expedientes han sido abordados por primera vez en los informes anuales anteriores, especialmente en las ediciones relativas a los años 1993 y 1994. Véanse los informes anuales "Lucha contra el fraude" de 1993, capítulo 4, sección 1. 1 y 1994, capítulo 5, sección 2. 2. 1. 56 1. 2 Exportación de queso, carne y productos lácteos"3 Estos productos se desviaron hacia Grecia, mientras que estaban destinados, o así se declaró, a Jordania, Bulgaria y Líbano, con pago de restituciones a la exportación. Las investigaciones revelaron que el fraude fue organizado por profesionales de la delincuencia financiera que utilizaban redes de empresas en Dinamarca, Alemania, Chipre y Grecia, cuyos nombres cambiaban regularmente, pero cuyo papel era el mismo: pretender exportar hacia terceros países percibiendo restituciones. Estas empresas recurrían a distintas vías de suministro y utilizaban también distintos medios y métodos de transporte con el fin de evitar la detección del tráfico. Certificados falsos de puesta al consumo en los países terceros justificaban supuestamente las solicitudes de restitución a la exportación desde la Comunidad, mientras que se proporcionaban documentos aduaneros falsificados que declaraban que los productos estaban en circulación en Grecia. Las investigaciones siguen en curso en los Estados miembros afectados, puesto que se han descubierto otras empresas implicadas en este tráfico. Se ha realizado una misión de cooperación administrativa en Bulgaria para recoger más pruebas. Se ha perseguido judicialmente a cuatro personas: una en Dinamarca, una en Alemania y dos en Grecia. Por una parte, las restituciones indebidamente pagadas de hasta 5 millones de ecus son objeto de un procedimiento de recuperación frente a los proveedores, y por otra, los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas eludidas en Grecia desde 1989 ascienden a aproximadamente 9 millones de ecus. 1. 3 Importación de leche en polvo y de mantequilla en la Comunidad 114 Con ocasión de las investigaciones llevadas a cabo en la Comunidad en 1991 y 1992 relativas a la sustracción al régimen de tránsito comunitario de cerca de 200 envíos de leche en polvo, transportados de Bélgica hacia España al amparo de documentos aduaneros expedidos en Amberes, los servicios de investigación españoles iniciaron comprobaciones en empresas españolas exportadoras de leche en polvo con el fin de determinar su procedencia. Estos servicios observaron que algunas empresas habían comprado la leche en polvo, a través de otras empresas intermedias, a una empresa que, al parecer, importaba un producto químico declarado procedente de las Repúblicas checas y eslovaca. 113 114 Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 5, sección 1. 1. 4. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 5, sección 1. 1. 1. 57 Durante las misiones de cooperación administrativa efectuadas en las Repúblicas checa y eslovaca en 1994 y 1995, en aplicación del protocolo relativo a la asistencia mutua, se constató que 30 envíos de leche en polvo (720 toneladas) y alrededor de 200 envíos de mantequilla congelada (5. 000 toneladas), exportados de estos terceros países en 1992, 1993 y 1994, habían sido objeto de una declaración falsa en España. Los productos objeto de declaraciones falsas eran en realidad leche en polvo y mantequilla congelada. Las exacciones reguladoras agrícolas eludidas en España se calculan en aproximadamente 15,7 millones de ecus. Durante una misión de cooperación administrativa realizada en Austria en 1994, se constató que importantes cantidades de mantequilla y de leche en polvo originarias de países de Europa oriental eran objeto de una transformación en Austria (régimen de perfeccionamiento activo). Durante este tratamiento, se añadía un porcentaje mínimo (menos de 1%) de medios de cultivo preparados a los productos de base, lo que ha permitido su introducción en la Comunidad en una partida arancelaria no sujeta a derechos a la importación. Las mercancías se exportaban a continuación hacia la Comunidad, donde se despachaban a libre práctica (Italia, Alemania, España), bajo partidas arancelarias a las cuales no es aplicable ninguna exacción reguladora agrícola. Durante el despacho de aduana de las mercancías, los operadores presentaron informaciones arancelarias vinculantes emitidas erróneamente por las autoridades alemanas. Los análisis efectuados a posteriori establecieron que la clasificación arancelaria solicitada era errónea. Más de 20. 000 toneladas de leche en polvo y más de 6. 000 toneladas de mantequilla fueron así falsamente declaradas. El importe de los derechos eludidos asciende a más de 66 millones de ecus. 1. 4 Sustracción de comunitario"^ leche en polvo y de mantequilla al régimen de tránsito Las investigaciones llevadas a cabo en las empresas españolas se iniciaron a petición de la Comisión, a raíz del descubrimiento de compras de leche en polvo efectuadas fuera de los circuitos habituales de comercialización de esta mercancía. Las autoridades españolas interrogaron en diciembre de 1995 en Barcelona a cuatro miembros de una red organizada que comprendía una red de empresas europeas dedicada a la introducción irregular en España de leche en polvo procedente de Estonia. Las empresas implicadas desviaron hacia el mercado interior, en sustracción al régimen de tránsito comunitario, 650 toneladas de leche en polvo, originaria de Estonia y destinada a Marruecos. Esta red de contrabando incluía en particular a dos empresas 115 Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 5, sección 1. 1. 1. 58 españolas, establecidas en Vie y en Montomes del Valles, cuyos responsables fueron interrogados. Aún están en curso investigaciones suplementarias, dirigidas por los servicios especializados de los Estados miembros afectados, para determinar el papel de determinadas empresas neerlandesas, francesas y alemanas. Las investigaciones ya concluidas en Alemania, Países Bajos y España, han permitido calcular el perjuicio financiero comunitario en aproximadamente 650. 000 ecus. Las autoridades españolas investigan otras operaciones de similar carácter fraudulento, cuya repercusión financiera se estima en 1 millón de ecus. Estas investigaciones están coordinadas por la Comisión, que colabora además en la instrucción del expediente judicial. 1. 5 Sustracción de azúcar al régimen del tránsito comunitario o al régimen TIR 116 Las autoridades alemanas comunicaron a la Comisión en junio de 1994 un caso de fraude relativo a la expedición de azúcar originaria de la República Checa y de Polonia con destino a terceros países (Marruecos, Angola), en tránsito por el territorio de la Comunidad. Las mercancías, transportadas por empresas de transporte checo y polaco bajo el Convenio TIR, abandonaron la Comunidad por España o Portugal. En realidad, las mercancías permanecieron en España y Portugal, y los defraudadores falsificaron los documentos aduaneros con la ayuda de sellos aduaneros falsos. El hecho de que estos productos no se hayan exportado del territorio de la Comunidad les obliga a pagar derechos de aduana puestos en suspensión en el marco del régimen de tránsito. 19. 000 toneladas de azúcar, cubiertas por alrededor de 950 cuadernos TIR, se exportaron así de Polonia y de la República Checa por unas 150 compañías de transporte de diferentes. Las autoridades españolas y portuguesas confirmaron el fraude, en el sentido de que las aduanas correspondientes. los productos expedidos no se presentaron en La incidencia financiera del fraude es de cerca de 9 millones de ecus. En los Estados miembros y en los terceros países interesados están en curso los procedimientos judiciales. 1. 6 Carrusel de carne"7 Este carrusel consistía en importaciones bajo el régimen de perfeccionamiento activo de ganado vivo de Europa del este hacia Italia y en reexportaciones en forma de pedazos y despojos hacia Malta. Después de haber sido almacenadas en Malta, las mercancías se reintrodujeron en la Comunidad. Las investigaciones, ya acabadas, llevadas a cabo por los servicios italianos, 116 117 Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 5, sección 1. 1. 3. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 5, sección 2. 2. 2. 59 en colaboración con los servicios de la Comisión, demostraron en efecto que, durante los tránsitos de los contenedores por Italia procedentes de Malta y con destino a Europa del este, las mercancías se desviaban para exportarse con restituciones, así como otros productos del mercado interior, hacia distintos terceros países. Las consecuencias financieras de este asunto se evaluaron finalmente en 18,5 millones de ecus en cuanto a las exacciones eludidas y en 24 millones de ecus en cuanto a restituciones a la exportación indebidamente pagadas. La Comisión realizó, en colaboración con las autoridades italianas, una misión en Gabón, principal destino de las mercancías desviadas y sistemáticamente declaradas "pedazos de carne resultantes de partes de bovinos grandes masculinos" para la exportación. Pudo probarse in situ que la mayor parte de las llegadas estaban constituidas por pedazos bajos, de las partes delanteras del animal. La liquidación de los expedientes de restitución sólo era posible por la denominación genérica de las mercancías ("carne de vacuno") inscrita en las declaraciones gabonesas de despacho al consumo. Se probó que, en cierto número de casos, la declaración de importación gabonesa designaba con precisión la auténtica naturaleza de los pedazos. En estos casos, el exportador recurría a los servicios de una agencia italiana de una empresa internacional de vigilancia para sustituir este documento original comprometedor por una prueba alternativa, a saber, un certificado de importación que establecía la denominación de las mercancías bajo el simple nombre de "carne de vacuno refrigerada". El examen de los documentos comerciales y de transporte, que habría debido efectuarse antes de expedir el certificado, habría supuesto la descripción de la especie real de las mercancías. Ciento diecinueve personas son objeto de persecución judicial bajo los siguientes cargos: asociación de malhechores, fraude al presupuesto comunitario, contrabando, fraude fiscal, falsificación de documento y corrupción. Ya se ha condenado a cuarenta y dos personas y se han embargado bienes por un importe de cerca de 30 millones de ecus. Debido a la gravedad de los hechos, la Comisión y el Estado italiano presentaron ante el juez de la investigación preliminar en Turin una solicitud de demanda de constitución en parte civil. 1. 7 Importaciones de productos alimentarios a base de mantequilla 118 En 1995 continuaron las investigaciones del caso relativo a la importación de productos alimentarios a base de mantequilla originaria de Hungría y de la República Checa. Los productos se declaraban como "salsa" (o mantequilla líquida) a la importación en Italia y en San Marino, de modo que no se pagaron los derechos debidos. En Italia, el importador es objeto de un procedimiento judicial. Las autoridades de San Marino, por su parte, son responsables de la recaudación de los atrasos de la parte de Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 5, sección 1. 1. 2. 60 productos importados en la República. Los derechos debidos siguen pendientes de recaudación. Se ha demostrado que parte de la mercancía se transformó en "butter oil" y se reexportó desde la Comunidad con pago de restituciones. Aunque el producto en cuestión es susceptible de obtener el pago de restituciones, el importe de éstas no puede nunca superar el de las exacciones percibidas a la importación. Pudieron determinarse todos los destinos de las expediciones en la Comunidad. Se rogó a los Estados miembros afectados que procedieran a la recaudación de la diferencia entre las restituciones pagadas y las exacciones percibidas a la importación. Estos importes no se han determinado aún. En cualquier caso, las investigaciones realizadas por los servicios italianos permitieron determinar que la misma red es la responsable de la importación irregular de 4. 000 toneladas de mantequilla húngara, declarada como preparación a base de cacao para eludir los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas. Este producto se vendió a continuación en Francia principalmente, como mantequilla italiana. Las investigaciones siguen en curso en Francia y en Italia con el fin de determinar el destino final de estos productos y fijar el importe exacto de las restituciones pagadas indebidamente. En todos estos asuntos, se demostró la implicación de redes criminales organizadas. Al afectar estos casos a varios Estados miembros, rápidamente se vio que únicamente la acción administrativa adoptada a nivel nacional no bastaba ya para frenar el proceso de fraude. Es más que necesaria una cooperación judicial entre los Estados miembros aunque solamente fuera para la ejecución de acciones concertadas, único medio eficaz de llegar a la persecución penal de los autores. 1. 8 Sustracción de mantequilla de la República Checa al régimen de tránsito comunitario Este caso concierne a la sustracción irregular al régimen de tránsito comunitario (documento T. l) en Italia de mantequilla originaria de la República Checa, transportada de Dinamarca hacia terceros países (Egipto, Hungría, Eslovenia etc. ) con exención de derechos de aduana. Los servicios italianos incautaron 3 cargamentos de mantequilla transportada por camiones con procedencia de Dinamarca, con el destino indicado en los títulos de transporte claramente falsificado. Aún no ha sido posible identificar con certeza al remitente y los intermediarios implicados, sin embargo ha podido saberse que un residente suizo pasó la parte principal de los pedidos que se expidieron de la República Checa vía Dinamarca con destino a terceros países, posteriormente facturados a empresas ficticias establecidas en las Bahamas, en Islas Vírgenes o en Suiza. La investigación, coordinada por la Comisión a raíz de este primer descubrimiento, puso de manifiesto que por otro lado, durante el período del 31 de marzo de 1994 al 27 de septiembre de 1995, 46 de las 91 expediciones que transitaron por Dinamarca declaradas 61 como reexportadas hacia terceros países, fueron objeto de falsas declaraciones de descargo. La mayoría de las aduanas de salida del territorio de la Comunidad se encuentran en Italia (Trieste, Ñapóles. ). Los documentos aduaneros se liquidaron con la ayuda de sellos falsificados. Por lo tanto, la mercancía fue ilegalmente reintroducida en la Comunidad, sin que se hayan percibido los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas debidas. Continuarán las investigaciones para determinar si esta mantequilla también ha dado lugar al pago de restituciones a la exportación. A raíz de las investigaciones iniciadas por la Comisión, parece que ha parado el tráfico. En cambio, desde el 27 de septiembre de 1995, 3 nuevas expediciones de mantequilla checa con destino a Portugal (también al amparo del régimen de tránsito comunitario) fueron objeto de procedimientos por parte de las autoridades suecas en Malmô. Dos de ellas se descargaron ilegalmente y las autoridades portuguesas incautaron la tercera (sobre la base de las informaciones recogidas por la Comisión). Los derechos en cuestión (derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas) son importantes. Se refieren a más de 2. 700 toneladas de mercancías y ascienden a aproximadamente 6 millones de ecus. El principal responsable de este fraude parece ser también socio de otras expediciones ilegales de mantequilla y de azúcar desde el Reino Unido y los Países Bajos, descubiertas anteriormente por los servicios de investigación italianos. Este caso muestra bien la flexibilidad de que dan prueba las organizaciones delictivas que, observando una fuerte sensibilización de los servicios aduaneros en algunos Estados miembros frente a envíos de este género, explotaron otras posibilidades para disimular su tráfico (por ejemplo, el rodeo vía Dinamarca y Suecia). 1. 9 Sustracción de carne de vacuno al régimen de tránsito comunitario Con motivo de la investigación sobre la desviación de azúcar refinada119, resultó que varios contenedores de carne de vacuno procedentes de Argentina fueron descargados en Rotterdam y colocados bajoel régimen de tránsito comunitario externo (documentos T. l) para transportarse a Croacia. Los documentos aduaneros se liquidaron en Niza, Francia, donde un agente de tránsito local creaba nuevos títulos de tránsito que se liquidaban a su vez con la ayuda de sellos falsos de la aduana italiana. Las mercancías se despachaban a libre práctica en el mercado italiano, sin haberse pagado los derechos de aduana. La investigación aduanera efectuada respecto a este agente de tránsito demostró que numerosas operaciones análogas habían tenido lugar a partir de descargas efectuadas en Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1993, capítulo 4, sección 1. 1. 62 el puerto francés del Havre. En el momento de su introducción en la Comunidad, las mercancías eran propiedad de dos compañías británicas que las revendían a sus clientes italianos y alemanes, quienes pretendían a su vez haberlas comprado de buena fe en el mercado interior. La investigación llevada a cabo en Italia demostró parcialmente lo contrario. Este tráfico tuvo por objeto cerca de 700 toneladas de mercancías. Los derechos eludidos ascienden a aproximadamente 3 millones de ecus. Se han iniciado algunos procedimientos ante los Tribunales en Francia y en Italia. 1. 10 Sustracción de plátanos al régimen de tránsito comunitario Se descargaron plátanos con procedentes de Sudamérica en varios puertos del norte de la Comunidad. Las mercancías se colocaron bajo el régimen de tránsito comunitario para transportarse, por carretera, a terceros países. Esta operación se efectuó al amparo de documentos T. l (con suspensión de todos los impuestos). A raíz de las informaciones proporcionadas por los servicios aduaneros belgas y alemanes, se llevó a cabo una investigación, coordinada por la Comisión, por iniciativa de los servicios especializados de estos dos Estados miembros. La investigación permitió sacar a la luz un amplio tráfico de plátanos introducidos irregularmente en Italia, eludiendo el pago de los derechos de aduana y de las exacciones reguladoras agrícolas. Las autoridades italianas revelaron que se había introducido de contrabando un total de 290 expediciones de plátanos procedentes de Sudamérica en Italia. Ello representa alrededor de 15 millones de ecus de derechos eludidos. La investigación permitió la detención de 8 individuos considerados responsables de este contrabando, en particular de la falsificación de los documentos aduaneros. Se embargaron sus bienes personales. Están en curso investigaciones complementarias para determinar si expediciones del mismo tipo afectan también a otros Estados miembros. 1. 11 Exportaciones ficticias de vino a terceros países Dos buques, sospechosos de participar en exportaciones ficticias de vino a terceros países, fueron objeto de controles minuciosos. Investigaciones efectuadas por los servicios de la Comisión en Italia, Francia, Grecia y Eslovenia permitieron por otra parte constatar las siguientes irregularidades: una parte del vino transportado por estos buques fue exportada por empresas francesas, italianas y griegas, con restituciones a la exportación. Esta carga se destinaba a Croacia, Eslovenia, Bosnia y Rumania, pero no se puso al consumo en los lugares de destino. Se sometió a un régimen aduanero especial, similar al del perfeccionamiento activo, al cual se referían los documentos presentados como pruebas de puesta al consumo en el mercado local; 63 otra parte de este vino no se descargó y se dirigió a Suiza, destino para el cual no se concede ninguna restitución a la exportación. En este caso, se presentaron pruebas falsas de despacho al consumo para la percepción de las restituciones; el resto del vino resultó ser un producto de substitución de tales calidades y características que no era susceptible de obtener restituciones. Aparte del aspecto financiero del fraude, hay que señalar que la fabricación de dicho producto es inadmisible desde el punto de vista del consumo. Las autoridades italianas y griegas iniciaron procedimientos ante los Tribunales contra las empresas implicadas en estos tráficos. La Comisión colabora con las autoridades judiciales competentes en la instrucción de los expedientes. La acción conjunta de los servicios de la Comisión y de los Estados miembros afectados ha generado los siguientes resultados: pudieron recuperarse 2 millones de ecus de las exportaciones ficticias de vino (mercancías que nunca han llegado a su destino); no se pagaron 1,8 millones de ecus puesto que se había alertado a los organismos de pago acerca de los fraudes cometidos; están en curso los procedimientos de recuperación de restituciones por un importe total de 3 millones de ecus. Están realizándose comprobaciones complementarias. 1. 12 El Fondo Social Europeo: Programa FLATHUS120 La investigación, iniciada por la Comisión en noviembre de 1994 en los nuevos Estados Federados de Alemania, se centró en la parte transnacional del programa FLATHUS. Investigaciones que seguían en curso en 1995, relativas a un programa de formación profesional de jóvenes trabajadores en el nuevo Estado Federado de Thüringen, han revelado la existencia de irregularidades. Se trata de la desviación de fondos comunitarios por el director de un instituto danés de formación con la complicidad de un funcionario nacional alemán. En la fase actual de la investigación, se han observado dos prácticas fraudulentas: 1. Antes del año 1993, el director del instituto en cuestión había llegado a obtener la exclusividad de la mayoría de las acciones transnacionales de formación. Más tarde, obligó a los subcontratistas (en Francia, en Irlanda y en el Reino Unido), por medio de un segundo contrato, a que pagaran una parte del importe FLATHUS: FôrdermaBnahmen des Landes Thüringen mit Unterstützung Europàischen Sozial fonds (programa de promoción del Estado Federado de Thüringen con intervención del Fondo Social Europeo). 64 convenido, en una cuenta bancaria en Luxemburgo de la que él era el titular, o en una filial en una asociación de asistencia técnica alemana en Bélgica. 2. A partir de 1993, se emitieron facturas ficticias simulando prestaciones de servicios para el programa. La cooperación y la coordinación de los trabajos de la investigación entre la Comisión y las autoridades nacionales tanto administrativas como judiciales permitió demostrar una supuesta utilización irregular y abusiva de subsidios del FSE y permitió a las autoridades judiciales alemanas, por medio de registros, establecer la confirmación de los indicios y conseguir la detención de un funcionario alemán. La investigación sigue en curso en los Estados miembros afectados. 1. 13 Gastos directos: sector del turismo121 Después de la consulta en 1994 de las autoridades competentes en Bélgica y en Francia, la Comisión transmitió el 13 de marzo de 1995 el resultado de las investigaciones a las autoridades griegas en el marco de las disposiciones del segundo párrafo del artículo 209A, del Tratado CE. Los trabajos de investigación y de control, que afectan al conjunto de la política del turismo desde su origen en 1989, han requerido una coordinación constante de los servicios antifraude y una asistencia activa de los servicios judiciales de los Estados miembros interesados. Los procedimientos iniciados en Bélgica y en Francia destacaron, además de las desviaciones de fondos comunitarios detectadas en 1994, pagos ocultos importantes a agentes de la Comisión como contrapartida a la concesión de subvenciones. Se realizaron las investigaciones necesarias en los servicios de la Comisión en Bruselas, previa suspensión de la inmunidad de jurisdicción, de la inviolabilidad de documentos, edificios y archivos, y del secreto profesional. El conjunto de los hechos constatados en Francia y en Bélgica finalizó con el encarcelamiento de 5 personas (2 funcionarios de la Comisión y 3 beneficiarios de subvenciones). La Comisión que, tras la auditoría interna de los servicios ordenadores, había iniciado procedimientos disciplinarios contra el jefe de unidad encargado de la gestión de la política incriminada, y contra un agente temporal, procedió a su revocación (para el jefe de unidad, el 22 de junio de 1995) y despido (para el agente temporal, el 28 de julio de 1995). Se procedió paralelamente al establecimiento de órdenes de cobro de 1,4 millones de ecus frente a 15 beneficiarios sobre la base de los primeros controles. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 5, sección 5. 4. 65 Los caracteres específicos de fraude organizado dentro y fuera de la Comisión requieren la continuación de la colaboración reforzada de los servicios de coordinación antifraude de la Comisión con los servicios competentes de las administraciones de los Estados miembros para demostrar las responsabilidades. Una cooperación judicial reforzada en este nuevo sector debería permitir sancionar a los autores y beneficiarios ante las jurisdicciones penales. 1. 14 El contrabando de cigarrillos Las task forces122 se han creado para luchar contra el fraude en ámbitos especialmente sensibles. Su creación deriva de la comprobación de fraudes múltiples, complejos y organizados en sectores particulares, que han dado lugar a la organización de misiones repetidas, en particular en terceros países. Las task forces son la ilustración de la voluntad que la Comisión ha expresado, en particular en el marco de su programa estratégico de trabajo, para desarrollar la cooperación operativa entre los Estados miembros y con los terceros países, para atacar de frente los fraudes importantes que tienen un considerable impacto financiero en el presupuesto comunitario. La Comisión creó una primera task force (o task-group) en 1994123 para luchar contra el contrabando de cigarrillos, tráfico representativo de las operaciones concebidas por bandas organizadas. Este grupo está constituido por funcionarios de la SG/UCLAF y por representantes de los servicios de investigación de los Estados miembros. La tarea esencial de este grupo es definir una estrategia global, evaluar las informaciones disponibles y hacerlas circular en el grupo de modo que los servicios directamente interesados puedan acceder a ellas, para así seleccionar, coordinar e intervenir en medidas internacionales correctamente dirigidas. En este marco, se ha establecido una • estrategia homogénea aplicable a escala de la Comunidad Europea y fundada en una cooperación administrativa, operativa y técnica. Este ejemplo constituye la respuesta al hecho de que, por otro lado, la organización existe a escala comunitaria y también en gran medida a escala mundial. Para combatir este tipo de fraude es indispensable crear este tipo de respuesta organizada y estructurada, para cada caso concreto. Cierto número de iniciativas, realizadas con los Estados miembros, en particular investigaciones internacionales, han logrado la identificación y el descubrimiento de varias redes principales de contrabando, en particular por lo que respecta al transporte y comercio ilegal de cigarrillos en los Estados miembros del sur. Esta denominación se aplica a los ámbitos que agrupan a expertos de los Estados miembros y de la Comisión en un sector de intercambios especialmente sensible, con el objetivo de que compartan las informaciones comunes a varios expedientes de fraude. Debe distinguirse de los grupos ad hoc que reúnen investigadores (Comisión y Estados miembros) responsables de un caso particular y de la task force interna de la Comisión (TAFI, tránsito, fraude fiscal. ). Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 4, sección 3. 1. 1. 66 Algunas de estas iniciativas están en curso, e implican en particular investigaciones in situ, en las cuales el task-group se ha implicado plenamente con los Estados miembros, que han conducido al desmantelamiento de redes importantes de contrabando y a la identificación de las redes administrativas asociadas. Así, una investigación coordinada por la Comisión, realizada en Dinamarca, Portugal y España, ha permitido identificar unas existencias de 92 millones de cigarrillos desviadas ilegalmente durante el procedimiento de tránsito, de Dinamarca hacia Portugal. El procedimiento de tránsito se liquidó por medio de sellos falsificados, dirigidos a autentificar el paso de las mercancías por la aduana portuguesa. Los derechos de aduana así desviados ascienden aproximadamente a 15 millones de ecus124. Estos derechos están en curso de recaudación. Investigaciones similares permitieron descubrir existencias de mercancías desviadas (alrededor de 102 millones de cigarrillos, para 13 millones de ecus de derechos eludidos), inicialmente procedentes de Finlandia y de Suecia hacia España. Los derechos en cuestión están en curso de recaudación. Están en curso investigaciones judiciales en España y en Portugal con el fin de perseguir e incriminar a los principales responsables de estos asuntos. Se han realizado otras investigaciones, respecto a la reimportación fraudulenta en la Comunidad Europea de cigarrillos inicialmente expedidos con destino a terceros países, en Austria, Alemania, los Países Bajos, Grecia e Italia. Este tráfico se considera parte de las operaciones destinadas a violar el embargo de las Naciones Unidas en la antigua Yugoslavia. Así, se han incautado cerca de 120 millones de cigarrillos en Alemania, Italia y Países Bajos. Además, en el marco de estas investigaciones, las autoridades neerlandesas han incautado dos aviones sospechosos de participar en la burla de las sanciones de las Naciones Unidas. Las informaciones recogidas durante estas investigaciones están directamente relacionadas con el resultado de la investigación realizada en paralelo en otro Estado miembro, donde se han incautado 130 millones de cigarrillos, y los responsables de este tráfico, que implica la desviación de más de mil millones de cigarrillos, lo que supone una pérdida de recursos que ascienden a un centenar de millones de ecus, son objeto de procedimientos ante los Tribunales. Otras investigaciones son coordinadas por la Comisión, en particular en Francia, España, Irlanda y el Reino Unido (incautación de 100 millones de cigarrillos, pérdida de recursos de cerca de 10 millones de ecus); también se ha descubierto un tráfico en España (450 millones de cigarrillos, 45 millones de ecus de pérdidas). También están en curso" otras investigaciones en Portugal, donde por una parte, 76 camiones de cigarrillos con destino a los PECO no llegaron a presentarse en las aduanas de salida de la Comunidad en Alemania, habiéndose liquidado el procedimiento con sellos Todas las cantidades citadas en lo que respecta a este expediente incluyen también una estimación de los fondos nacionales en juego. 67 aduaneros alemanes falsos (los derechos en cuestión ascienden aproximadamente a 76 millones de ecus). Por otra parte, 7 camiones con destino a Suiza tampoco llegaron a su destino (importes en juego: alrededor de 7 millones de ecus). Además, se han incautado 8 contenedores pertenecientes a la misma organización en Portugal. La Comisión señala que al dirigir y coordinar tales acciones a través del task-group, pueden esperarse razonablemente resultados a largo plazo, puesto que la explotación de las informaciones recogidas a distintos niveles permiten definir modelos de tráfico y de organizaciones delictivas, lo que lleva a la identificación de los autores y a contrarrestar su capacidad de perjuicio. De la misma forma, la voluntad de iniciar acciones administrativas y judiciales tiene por objeto reforzar considerablemente la cooperación con las autoridades de determinados terceros países. Esta voluntad comienza a dar sus frutos. Se ha demostrado que resulta indispensable que la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión encuentre su legitimidad no sólo en la práctica sino en textos legislativos claros que autoricen a la Comisión a aportar una plusvalía tanto en el ámbito de las investigaciones como en el de la persecución. Es hora de que se superen los instrumentos de cooperación judicial concebidos en un marco diferente que, en la actualidad, están obsoletos125. SECOON 2: GRANDES FRAUDES EN EL ÁMBITO DEL ORIGEN Y DE LOS REGÍMENES PREFERENCIALES126 Las medidas y privilegios, cuyo beneficio se otorga en el marco de políticas comerciales determinadas, objeto de desviaciones, afectan principalmente a los acuerdos preferenciales, pero también a los derechos antidumping y a los acuerdos textiles (límites cuantitativos). Los fraudes cometidos en estos distintos ámbitos son cada vez más complejos y afectan a menudo a varias disposiciones simultáneamente. Las investigaciones realizadas en esta sección constituyen ejemplos típicos de la complejidad de estos fraudes, no sólo en su aspecto financiero, cuyas consecuencias en el presupuesto comunitario, en los casos de derechos de aduana eludidos, pueden ser graves, sino también por sus consecuencias económicas, en caso de desviaciones que falseen las condiciones de aplicación de políticas comerciales establecidas entre la Comunidad y países terceros. 125 126 Llamada: véase el capítulo 1, sección 4, a partir de la página 20. Pertenecen al régimen de trato preferencial el sistema autónomo SPG (Sistema de preferencias generalizadas) así como cualquier concesión otorgada en el marco de acuerdos con países terceros. 68 2. 1 Los productos industriales 2. 1. 1 Disketes para ordenador: Macao En el mes de mayo de 1995, se organizó una misión de cooperación administrativa comunitaria en Macao, con la participación de representantes de la Comisión y de los dos Estados miembros afectados, con el fin de comprobar el origen de los disketes importados de este país desde julio de 1993 (más de 200 millones de unidades). De las comprobaciones efectuadas in situ que se exportaron algunos disketes de Macao al amparo de certificados de origen no preferencial127, mientras que estos productos no habían podido montarse in situ. Los disketes no habían podido importarse más que de China, bajo una designación falsa, y se reexportaron a Macao. Este tráfico continuó hasta la llegada de la misión y se refiere a una cantidad total de cerca de 126,6 millones de unidades. Las condiciones de producción in situ de los otros disketes, o sea 73,9 millones de unidades, consisten de hecho en un simple montaje a partir de productos semielaborados proporcionados por fábricas chinas (que también suministraron los disketes reexportados), utilizando piezas japonesas, coreanas y americanas. En estas circunstancias, deberán percibirse derechos antidumping, aplicables a los disketes originarios de China, sobre la totalidad de estos productos, falsamente declarados originarios de Macao. El importe de los recursos propios así eludidos asciende a 18,7 millones de ecus para el período de julio de 1993 a abril de 1995. 2. 1. 2 Disketes para ordenador: Tailandia En el mes de marzo de 1995, una delegación comunitaria, compuesta por representantes de la Comisión y de los dos Estados miembros principalmente interesados, efectuó una misión de cooperación administrativa con el fin de determinar el origen de los disketes para ordenador importados de Tailandia desde agosto de 1993 (o sea más de 50 millones de unidades). Las primeras comprobaciones revelaron que se habían importado alrededor de 5,4 millones de disketes, declarados de origen tailandés pero procedentes realmente de Hong Kong, al amparo de certificados falsos de origen tailandés no preferencial. Las pruebas recogidas durante las investigaciones posteriores demostraron que estas mercancías, que no procedían de Tailandia, eran de fabricación china y que se habían reexportado vía Hong Kong. Estas importaciones en la Comunidad estaban pues sujetas a los derechos antidumping aplicables a los disketes originarios de China. La expedición de certificados de origen preferencial, por las autoridades del país exportador, permite a los productos beneficiarios gozar de una imposición a tipo reducido de derechos de aduana (o a tipos cero) en su entrada en la Comunidad. Estos certificados se presentan a las autoridades aduaneras comunitarias (aduanas de entrada), para obtener el beneficio del sistema preferencial. Por otra parte, los certificados de origen no preferencial, también expedidos por las autoridades del país exportador, definen el origen de los productos, a todos los efectos. 69 Las investigaciones llevadas a cabo in situ revelaron también que cerca de 44,8 millones de disketes realmente exportados a partir de Tailandia, al amparo de certificados de origen preferencial expedidos por las autoridades competentes, no eran aptos para el trato arancelario preferencial, debido bien a su importación previa en Tailandia (para 24,1 millones de unidades), o al valor de las piezas importadas utilizadas para el montaje (20,7 de millones de unidades). Habida cuenta de las condiciones de montaje existentes en Tailandia y del origen de las piezas destinadas al montaje de los productos terminados reexportados de este país, se aplicarán también derechos de aduana a los disketes importados en la Comunidad al amparo de certificados de origen preferencial. Los recursos propios eludidos ascienden a 617. 000 ecus de derechos de aduana por 44,8 millones de unidades y a 4. 170. 000 ecus de derechos antidumping para el total de las importaciones, o sea 50,2 millones de unidades. Algunos meses después de la misión, las autoridades tailandesas reconocieron que los certificados de origen preferencial se habían expedido erróneamente. Pueden pues recuperarse los derechos de aduana eludidos sobre la base de las falsas declaraciones de mercancía de origen preferencial, pero la posible recaudación de los derechos antidumping depende de las comprobaciones sobre el origen real (no preferencial) de las mercancías, y en consecuencia de los resultados de investigaciones que deben aún llevarse a cabo. 2. 1. 3 Bicicletas de Vietnam En el mes de abril de 1995, una delegación comunitaria, compuesta por representantes de la Comisión y del Estado miembro principalmente interesado, efectuó una misión de cooperación administrativa con el fin de comprobar el origen de 523. 241 bicicletas exportadas de este país, al amparo de certificados de origen preferencial, desde abril de 1992. Las bicicletas se montaron in situ a partir de piezas importadas y proporcionadas por una empresa de Hong Kong que exportaba también bicicletas chinas hacia la Comunidad. A pesar de algunas dificultades, al haber intentado la empresa importadora en Vietnam impedir el acceso a las existencias de piezas y a los documentos, se probó que se habían importado todos los materiales de China y de Hong Kong y que los certificados de origen preferencial expedidos desde 1992 para estos productos eran irregulares. El importe de los derechos de aduana eludidos asciende a 6,85 millones de ecus. Por otra parte, habida cuenta de las circunstancias en las cuales se efectuó y prosiguió el montaje final, podrían ser exigibles derechos antidumping por un importe de 9,78 millones de ecus. Finalizada la misión, las autoridades vietnamitas, que prestaron la asistencia necesaria a la misión comunitaria, reconocieron que los certificados de origen preferencial se habían expedido erróneamente y pusieron fin a estas prácticas. 70 Se localizaron exportaciones a Francia (primer Estado miembro afectado), el Reino Unido, Bélgica, Alemania y Dinamarca. Esta información ha podido recogerse gracias a investigaciones realizadas en los países terceros, por la Comisión y los Estados miembros conjuntamente. La Comisión tiene un gran interés en realizar investigaciones de este tipo, pues sin resultados ni constataciones concretas no es posible obtener resultados tangibles. A este respecto, hay que señalar que otras misiones previstas en 1995, organizadas por iniciativa de la Comisión o a petición de los Estados miembros, debieron retrasarse debido a la falta de cooperación de los terceros países en cuestión. Fue el caso de Indonesia y Malasia para disketes para ordenadores, y Filipinas para receptores de emisiones vía satélite. Habida cuenta de los riesgos que estos retrasos representan para la comprobación posterior de los importes en juego de los recursos propios, la Comisión invitó todos los Estados miembros interesados a que adoptaran medidas de garantía. Además de las falsas declaraciones de origen, se han descubierto fraudes cometidos por grupos o empresas vinculadas con el fin de eludir el pago de los derechos antidumping por medio de declaraciones de valor falsas, al amparo de documentos falsos o facturas emitidas por empresas establecidas en paraísos fiscales. La Comisión comunicó a los Estados miembros, de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 1468/81 del Consejo (marco de la asistencia administrativa mutua) información cuya explotación directa ha dado lugar, en 1995, a la constatación de derechos de aduana y derechos antidumping eludidos por medio de declaraciones falsas relativas a la clasificación arancelaria, al origen o al valor de los productos en cuestión. Sobre la base de esta información, los Estados miembros constataron que se habían eludido derechos por un importe global de unos 5,7 millones de ecus, de los que 3,85 millones de ecus corresponden a derechos antidumping resultantes de declaraciones de valor falsas por importaciones de potasa. Cabe subrayar la importancia que reviste el que los Estados miembros comuniquen oficialmente estos datos a la Comisión para poder valorar los resultados de las investigaciones y garantizar el seguimiento de la recaudación de los recursos propios128. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 1, sección 1 y capítulo 6, sección 3. 1. 71 2. 2 Los productos textiles 2. 2. 1 Honduras La importación en la Comunidad de camisetas declaradas como originarias de Honduras suscitó dudas en cuanto a su origen real. En el mes de mayo de 1995 se llevó a cabo una misión comunitaria de cooperación administrativa en Honduras para comprobar, con la ayuda de las autoridades competentes, la validez de más 1. 200 certificados de origen preferencial al parecer expedidos en estos países y presentados desde 1991 a la importación en la Comunidad (especialmente en los Países Bajos y, en menor medida, en Alemania y en Bélgica). Se comprobó que 1. 188 de estos certificados estaban totalmente falsificados y que los productos importados al amparo de estos certificados no llegaron al territorio de Honduras, cargándose en distintos puertos asiáticos (en particular chinos), directamente con destino a la Comunidad. Las autoridades de Honduras habían expedido efectivamente otros certificados (52), pero para productos que no se habían fabricado en este país de conformidad con las reglas de origen SPG (sistema de preferencias generalizadas). Por lo tanto, las autoridades de Honduras retiraron todos los certificados en cuestión. El importe de los derechos eludidos asciende a más de 2 millones de ecus, relativos a más de 12 millones de unidades de prendas de vestir. Sobre la base de los elementos recogidos, los Estados miembros afectados disponen de los medios necesarios para proceder a las recaudaciones de los derechos eludidos. Las investigaciones continúan para determinar el origen real de los productos no fabricados en Honduras, con el fin de. imputar las cantidades en cuestión (más de 10 millones de unidades, sobre todo camisetas), a los contingentes del país de origen respectivo (probablemente China). 2. 2. 2 Nepal La Comisión organizó en el mes de julio de 1995 una misión de cooperación administrativa en Nepal con el fin de comprobar, conjuntamente con las autoridades nepalesas responsables, la validez de más de 500 certificados de origen preferencial (SPG) supuestamente expedidos en este país, y presentados en la importación de productos textiles en la Comunidad. La investigación permitió establecer que se habían falsificado 45 certificados de origen, referentes a más de 10 millones de unidades. Los productos cubiertos por estos certificados no llegaron a territorio nepalés; se importaron directamente en la Comunidad con procedencia de Extremo Oriente. Las investigaciones continúan, con el fin de esclarecer el origen real de las mercancías descritas en los certificados falsos y para obtener la compensación económica frente a los países terceros en cuestión (situados en Extremo Oriente). 72 Las investigaciones permitieron por otro lado constatar que se habían emitido erróneamente otros 153 certificados de origen para productos fabricados en Nepal, sin respetar las reglas de origen SPG de la Comunidad. A pesar de que los productores, que son también exportadores de las mercancías en cuestión, proporcionaron declaraciones escritas a este respecto, las autoridades nepalesas no juzgaron necesario retirar los certificados mcriminados. Dichas autoridades han sido invitadas oficialmente, por escrito, a comprobar de nuevo la validez de estos certificados y a comunicar a la Comisión, en el plazo previsto en la normativa, sus conclusiones. Para la Comisión, la única salida posible es la anulación de estos certificados. Además, otros 285 certificados de origen han dado lugar a serias dudas en cuanto a su regularidad. Se han entregado a las autoridades nepalesas para un control a posteriori. El importe de los recursos propios eludidos respecto de los certificados falsificados o expedidos erróneamente asciende aproximadamente a 2 millones de ecus. 2. 2. 3 Laos La misión realizada en noviembre de 1995 por una delegación comunitaria, con representantes de la Comisión y de cinco Estados miembros (Francia, Alemania, Dinamarca, los Países Bajos y el Reino Unido), permitió probar que se habían falsificado 300 certificados de origen presentados a la importación en la Comunidad de cerca de 4 millones de unidades de prendas de vestir. No fueron expedidos por las autoridades laosianas, mientras que al mismo tiempo, otros 2. 700 certificados preferenciales (por 22 millones de unidades), se expidieron erróneamente para productos que, de hecho, no respondían a los criterios aplicables en el marco del SPG. Las comprobaciones efectuadas por la delegación fueron ratificadas por las autoridades laosianas que confirmaron por escrito que todos los productos que habían sido objeto de los controles no eran aptos para el trato arancelario preferencial a su importación en la Comunidad. Los certificados de origen eran falsos, o estaban expedidos erróneamente. Laos, en tanto que PMA (país menos avanzado) tiene no obstante la posibilidad de pedir una excepción a las normas de origen SPG comunitarias. Las autoridades presentaron pues una petición en este sentido, para poder seguir utilizando tejidos importados de otros países asiáticos. Evidentemente, si esta petición fuera aceptada por la Comunidad, no habría ninguna incidencia sobre el carácter irregular de las importaciones ya realizadas en el marco del SPG, por haberse concedido el beneficio del tratamiento preferencial (para los productos amparados por los 2. 700 certificades irregulares) en virtud de declaraciones falsas en cuanto a la conformidad de los productos a las normas SPG. Los Estados miembros afectados disponen de los elementos necesarios para proseguir la investigación de los importadores comunitarios y proceder a la recaudación de los derechos. El importe de los recursos propios en juego asciende a cerca de 7 millones de ecus. No obstante será necesario realizar investigaciones suplementarias para determinar el origen real de los productos importados en la Comunidad al amparo de certificados falsos (unos 4 millones de unidades) con el fin de obtener una imputación en los límites cuantitativos de este país. 73 2. 2. 4 Industrias textiles de China 29 En 1995 se celebraron algunas consultas con China con el fin de obtener la imputación, sobre los límites cuantitativos aplicables en el marco del acuerdo "textil" celebrado con este país, de determinadas cantidades importadas irregularmente en los años 1990 a 1993. Se trata de productos textiles respecto de los cuales, los resultados de las investigaciones llevadas a cabo confirmaron su origen chino, pero que se habían importado en la Comunidad bien de contrabando (sustracción al régimen del tránsito), bien con otros orígenes. China aceptó la imputación de 13. 778. 000 unidades sobre sus límites cuantitativos para 1995. Esta cantidad corresponde aproximadamente a un 20% del contingente chino para 1995, para la categoría "textil 4" (camisetas, etc. ) 2. 2. 5 Industrias textiles de Emiratos Árabes Unidos 130 Las investigaciones relativas los productos textiles importados de los EAU en la Comunidad se refieren a varios expedientes y varios sectores. En enero de 1995, representantes de la Comisión se presentaron en EAU para establecer un nuevo método de cooperación con el fin de determinar el origen real, diferente del declarado, de un gran número de expediciones de productos textiles desde este país hacia la Comunidad. Más tarde (en el mes de julio de 1995), tal y como se acordó, la Comisión puso a disposición de las autoridades de los EAU un listado (proporcionado por los Estados miembros afectados), con el fin de permitir a los Emiratos que iniciaran las investigaciones preliminares necesarias. Este listado recoge más 1. 300 envíos relativos a unos 80 millones de productos, lo que corresponde aproximadamente al contingente de China para 1995, o al 150% del contingente de la India para el mismo año. No obstante, las investigaciones in situ apenas habían comenzado en el mes de octubre, y aún no había ningún resultado disponible. La Comisión recordó a las autoridades de EAU sus obligaciones en la materia. incluidas camisetas, En el marco de las directrices de negociación emitidas por el Consejo, se celebraron debates en octubre de 1995 en Abu Dabi entre representantes de la Comisión y de los EAU sobre la conclusión de un acuerdo bilateral relativo al comercio de productos textiles, que conduciría en particular a la instauración de un sistema de control de exportaciones de productos textiles de este país (licencias. ). Este acuerdo se firmó el 11 de noviembre de 1995. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 5, sección 3. 2. 1. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 5, sección 3. 2. 1. 74 2. 3 Los productos pesqueros 2. 3. 1 Bacalao de Islandia Una delegación comunitaria, compuesta por representantes de la Comisión y del Estado miembro afectado, se presentó in situ en abril de 1995 con el fin de comprobar, en el marco de una misión de cooperación administrativa, el origen preferencial de expediciones de bacalao. De las investigaciones efectuadas se desprende que varias empresas locales utilizaron pescado de origen ruso para la fabricación de los productos exportados hacia la Comunidad, lo que es contrario a las disposiciones del acuerdo celebrado entre la Comunidad y este país en materia de trato arancelario preferencial. Los recursos propios eludidos ascienden a 1 millón de ecus. Otras empresas, también importadoras de bacalao de Rusia, habían sacado obviamente las conclusiones necesarias de las investigaciones efectuadas en el marco del asunto relativo al expediente "gambas"131, reexportando los productos terminados obtenidos a partir de materias no originarias solamente hacia terceros países, quedando así justificados los certificados expedidos para los productos exportados hacia la Comunidad. Las autoridades inaplicables. Las recaudaciones están en curso ante los importadores interesados. los certificados de origen preferenciales invalidaron islandesas 2. 3. 3 Conservas de atún: Ecuador A raíz de las misiones comunitarias efectuadas in situ en los meses de marzo y de octubre de 1994, los cinco Estados miembros afectados iniciaron los procedimientos de recaudación de los derechos de aduana eludidos, de un total de 11 millones de ecus. Una misión comunitaria efectuada en los Estados Unidos, a raíz de las investigaciones llevadas a cabo en Ecuador, permitió recoger las pruebas según las cuales los importadores de tres Estados miembros efectuaron sus importaciones irregulares con pleno conocimiento de causa. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1992 antes citado. 75 Estas misiones comunitarias realizadas en países terceros se organizan bien a petición de uno o varios Estados miembros, bien por iniciativa de la Comisión (que se ocupa de los contactos iniciales con las autoridades de los países terceros). Estas misiones tienen como objetivo investigar cualquier elemento de prueba que permita establecer el estatuto, regular o no, respecto a su origen, de la mercancía exportada, para posteriormente recoger los elementos de prueba que permitan demostrar la amplitud y los perjuicios causados por el fraude. Queda claro que se trata de una primera fase previa al amplio trabajo de investigación dirigido a la vez a garantizar la correcta aplicación de las normas de origen y de los distintos regímenes preferenciales, así como a demostrar las eventuales desviaciones organizadas en estos ámbitos. En cualquier caso, es evidente que cuando se demuestra la falta de conformidad con las condiciones exigidas para gozar de ventajas preferenciales derivadas de acuerdos o del régimen autónomo, el Estado miembro debe garantizar la recaudación de las cantidades debidas en calidad de ingresos comunitarios. Por otra parte, basándose en constataciones e informes elaborados por la misión comunitaria, las autoridades nacionales deberán proseguir las investigaciones para las consecuencias comprobar el carácter correspondientes en el plano de las sanciones, en especial cuando se trata de un comportamiento fraudulento, tal como lo define el convenio sobre protección de los intereses financieros de la Comunidad, y que por lo tanto, deberá pasar a la vía penal. fraude y sacar intencional del La Comisión se movilizará en 1996 para sacar las consecuencias de la situación actual y propondrá una iniciativa pública consistente, al igual que en los regímenes de tránsito, en la preparación de una comunicación relativa a los regímenes preferenciales. SECCIÓN 3: OTROS FRAUDES EN EL SECTOR AGRÍCOLA Esta sección agrupa casos objeto de investigación seleccionados por la diversidad de las medidas afectadas (restituciones a la exportación y ayudas diversas a la producción), lo que pone de manifiesto que las investigaciones se han realizado en un creciente número de sectores. Resulta que algunos de estos casos reflejan errores de interpretación de la normativa comunitaria, mientras que otros ponen de manifiesto que la intención de sus autores es deliberadamente fraudulenta, y los métodos empleados en estos últimos casos revelan la existencia de mecanismos de fraude sofisticados. 76 3. 1 Exportación de azúcar a Suecia Las autoridades suecas comunicaron en agosto de 1995 un caso relativo a una posible especulación comercial relativa el azúcar, exactamente antes de la adhesión de este país a la Unión Europea132. Una compañía sueca, que no ejerce su actividad principal en el comercio del azúcar, almacenó alrededor de 25. 000 toneladas de este producto en dos depósitos. Las investigaciones llevadas a cabo in situ en Suecia demostraron que en 1995 se reexportaron a Alemama y Grecia 22. 000 toneladas de este azúcar, que se habían exportado desde Alemania y Francia a Suecia en los dos últimos meses del año 1994. Se pagaron alrededor de 6,5 millones de ecus de restituciones a la exportación en Alemania, Bélgica y Francia. En varios Estados miembros están en curso investigaciones complementarias para determinar si las restituciones a la exportación pagadas no se reclamaron una segunda vez, después de la reimportación en la Comunidad. 3. 2 Importación de arroz en Suecia (gravamen de los excedentes) Se llevó a cabo una investigación en Suecia relativa a la eventual imposición de excedentes de arroz, con motivo de la adhesión de este país a la Unión Europea. Las estadísticas comerciales proporcionadas por las autoridades suecas mostraron un aumento de las importaciones de arroz de cerca de 73. 000 toneladas en 1994 en relación con las importaciones anuales medias del período 1991-1993. Durante las investigaciones efectuadas in situ, se controló a cinco empresas que revelaron unas existencias importantes de arroz. Las cinco explicaron que el precio del kilo de arroz se habría duplicado en caso de adhesión de Suecia a la Unión Europea y que ello explicaba el aumento del nivel de sus importaciones (realizadas entre octubre y diciembre de 1994), destinadas sobre todo a satisfacer las necesidades del mercado interno antes del aumento del precio del arroz. Los servicios de la Comisión expresaron ante las autoridades suecas la necesidad de examinar "individualmente" los excedentes de existencias de los tres años anteriores, así como los documentos contables y comerciales disponibles, y en particular los documentos relativos al registro de existencias y a la facturación (compra y venta). Marco del Reglamento (CEE) n° 3108/94 de la Comisión relativo a las medidas transitorias que deben adoptarse con motivo de la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia, en lo que respecta al comercio de productos agrícolas. DO n° L 328 de 20. 12. 1994. 77 3. 3 Importación y reexportación de aceite de oliva (Italia y Austria) La Comisión obtuvo información sobre importaciones en Italia de 1. 091 toneladas de aceite de oliva virgen, originario de Túnez, y directamente exportado a Austria el 29 de diciembre de 1994. Esta cantidad se importó pues en Austria antes de la adhesión de este país a la Unión Europea, por lo que es imponible en calidad de excedente de existencias. Una investigación iniciada por la Comisión reveló que se habían reexportado 802. 440 kg de aceite de oliva desde Austria a Italia. A petición de la Comisión, las autoridades austríacas gravaron los excedentes de existencias en cuestión con 846. 537 ecus. La empresa austríaca exportadora está en quiebra, por lo que la recaudación de este impuesto está en peligro. Por lo que respecta a los 802. 440 kg de aceite de oliva reimportados en Italia, la Comisión pidió a las autoridades italianas que asegurasen, de conformidad con la normativa vigente en tal caso, que este producto no era objeto de una solicitud de ayuda al consumo. Una investigación realizada en Italia demostró que, sin embargo, se había concedido tal ayuda. Las autoridades italianas adoptaron las medidas adecuadas para recuperar esta ayuda. La conclusión que se puede sacar de estos tres casos, respecto a Suecia y Austria, es que sólo los controles físicos sistemáticos, realizados por las autoridades locales en el marco de la normativa existente, pueden detectar posibles irregularidades en el marco de transacciones de esta naturaleza (importación / exportación de productos "temporalmente sensibles"). 3. 4 Importación de lenguas de buey congeladas originarias de Argentina Investigaciones llevadas a cabo en Francia, Italia y Portugal revelaron que se habían importado al menos 450 toneladas de lenguas vacunas congeladas, originarias de Argentina, en la Comunidad, entre septiembre de 1993 y diciembre de 1994. Estas carnes iban acompañadas de certificados sanitarios falsos. El examen de las copias de los certificados auténticos, conservadas por los servicios competentes en Argentina en archivos, puso de manifiesto que el destino de las mercancías, no aptas para la Comunidad, era Angola, vía Lisboa (17 contenedores). Debido a las restricciones sanitarias relativas a la importación de despojos originarios de distintos países de Sudamérica, tal fraude presenta un verdadero peligro desde el punto de vista de la salud animal (riesgo de propagación de la fiebre aftosa). Representa también un riesgo financiero importante puesto que, en caso de infección, los Estados miembros y la Comunidad deberán soportar las cargas relativas a la erradicación de la enfermedad. 78 Se ha acudido a las autoridades judiciales portuguesas. 3. 5 Exportación de Emmental suizo El Emmental, el gruyere y el queso de Sbrinz pueden beneficiarse de un derecho reducido de importación en la Comunidad, a la condición de que respeten la norma del precio mínimo. Los productores de estos quesos suizos deben pasar necesariamente por la USF (Unión suiza de comercio del queso) para obtener el precio garantizado (del mercado suizo) y para obtener un documento que certifica el respeto del precio mínimo (IMA. l), a efectos de exportación a la CE. Ahora bien, desde hace años, la USF vende cantidades importantes de queso Emmental, destinado a fundirse, a empresas de Francia, Alemama e Italia, cantidades para las cuales la USF reembolsó posteriormente una parte del precio de venta, importe correspondiente a la diferencia entre el precio del mercado comunitario y el precio aplicado por los exportadores. Por lo tanto, ya no se respetaba el precio mínimo a la importación. La Comisión realizó una misión en Berna en mayo de 1995, con el acuerdo de las autoridades federales suizas. Los primeros resultados de esta investigación permitieron a las autoridades italianas iniciar una investigación de los principales importadores de la península. En el estado actual del expediente, se habrían eludido al menos 13 millones de ecus de derechos de aduana. Actualmente están finalizando investigaciones similares en Alemania y en Francia. Las autoridades aduaneras alemanas transmitieron a la justicia los expedientes relativos a cuatro importadores de la ciudad de Constanza. El importe de los derechos eludidos en este caso se estima en 1,2 millones de ecus. Las autoridades aduaneras francesas, por su parte, han comunicado a cuatro empresas importadoras su intención de recaudar un importe de cerca de 3,9 millones de ecus. 3. 6 Prefinanciación de las restituciones a la exportación de sémola Se realizó una misión en España en empresas que se beneficiaban de este tipo de prefinanciación en 1995. Se comprobó la conformidad de las existencias de trigo duro y de sémola con las cantidades declaradas en prefinanciación por los operadores, teniendo en cuenta las exportaciones ya realizadas. Se observaron fraudes por lo que respecta a dos de las tres empresas comprobadas. En la primera, la cantidad "que faltaba" era de 17. 719 toneladas de trigo duro, y en la segunda, faltaban 28. 998Toneladas de trigo duro y 616 toneladas de sémola. Las cantidades constatadas no guardaban relación ninguna con las declaradas en la prefinanciación, ni tampoco con la capacidad de almacenamiento de los lugares. La escasez de los controles físicos realizados por las autoridades nacionales permitieron a determinados operadores mal intencionados efectuar falsas declaraciones y beneficiarse 79 así de importes prefinanciados indebidos (de cerca de 1,49 millones de ecus), así como falsear las normas de competencia en su beneficio. Los hechos confirman el punto de vista de la Comisión, según el cual, en un asunto de este tipo que pone en juego ayudas cuya importancia financiera está directamente vinculada a la cantidad de los productos en cuestión, la realización de controles físicos es indispensable para prevenir cualquier tentativa de fraude. 3. 7 Exportación de arroz desde el Reino Unido a Suecia Las autoridades británicas comunicaron a la Comisión un caso de fraude que implicaba una determinada cantidad de arroz exportada hacia Suecia bajo el régimen de perfeccionamiento activo. La mercancía se había declarado como "arroz no molido", mientras que realmente, después del muestreo y análisis, se trataba de arroz partido (producto de calidad inferior a la del producto declarado). Estas exportaciones133 son obra de una compañía británica, filial de una empresa neerlandesa. Fueron objeto de declaraciones incorrectas, permitiendo la importación de una cantidad de arroz equivalente procedente de terceros países (con las mismas referencias aduaneras), con exención de derechos de aduana. El perjuicio financiero comunitario asciende a aproximadamente 5 millones de ecus (recursos propios tradicionales). La Comisión coordina los procedimientos de recaudación de los ingresos eludidos (Países Bajos y Reino Unido) 3. 8 Aceite de oliva La Comisión colaboró con el sustituto del Procurador del Tribunal de Vasto (Italia) en un asunto de edulcoración de aceite de oliva que perjudicaba al presupuesto comunitario. El fraude había comenzado en 1990 tras la adquisición mayoritaria de la empresa productora de aceite de oliva por una empresa romana de comercio y de exportación. El método ilícito es el siguiente: la empresa de producción dispone de existencias de aceite de oliva, de aceite de orujos de aceituna y de aceite de semilla134. Posteriormente, Sistema de exportación anticipada del régimen de perfeccionamiento activo. El aceite de orujo de aceituna se obtiene químicamente a partir de las materias orgánicas (o de los residuos) que resisten la presión de la aceituna (de la fruta). El aceite de semilla es un término genérico (aceite de soja, de girasol. ). Las restituciones más importantes se pagan para la 80 vende el aceite de semilla a otras empresas como contrapartida a la compra de aceite de oliva. Realmente, no hay intercambio de productos sino sólo emisión de facturas de compra y de venta ficticias (también hay elaboración de títulos de transporte falsos y de facturas falsas emitidas por transportistas cómplices). Los principales protagonistas del asunto reconocieron que los aceites comercializados estaban adulterados (mezclas de aceite de oliva, de aceite de orujos de aceituna, de aceite de semilla y de aceite de palma), lo que los hacía no aptos al pago de restituciones obtenidas en las exportaciones realizadas por la empresa matriz. El perjuicio financiero sufrido por la Comunidad asciende a 2 millones de ecus en total, o sea 1,3 millones de ecus en virtud de las ayudas al consumo y 0,7 millones de ecus en virtud de las restituciones a la exportación indebidamente percibidas. La recuperación de estas sumas está en curso. Se ha condenado a cuatro personas por vía penal. 3. 9 Desviación de mantequilla y de leche en polvo Este caso concierne a la exportación, con concesión de restituciones, de mantequilla y de leche en polvo procedentes del Reino Unido, supuestamente con destino a Polonia, pero realmente con destino a España. Los presuntos defraudadores garantizaron las mercancías a los precios aplicados para los terceros países, frente al exportador. Este recibió documentos falsos de importación polacos destinados a justificar la solicitud de restituciones a la exportación. Se considera que se desviaron así alrededor de 150 camiones de mercancías entre octubre de 1993 y mayo de 1994, lo que corresponde a un total de cerca de 3,3 millones de ecus de restituciones indebidamente pagadas. Las mercancías debieron venderse en España, a un precio inferior al mercado, con un beneficio sustancial. En junio de 1994, se detuvo a 7 personas. 6 de ellas han comparecido ante la justicia y el proceso comenzará a finales de 1996. Las investigaciones, coordinadas por la Comisión, se llevaron a cabo en España, Polonia y Alemania y las pruebas se recogieron en virtud de una comisión rogatoria. Se recuperaron las restituciones indebidamente pagadas. 3. 10 Importación de carne de vacuno con derechos reducidos En el marco del GATT135, la Unión decide cada año "un contingente arancelario comunitario con derechos reducidos". Para beneficiarse de esto, los operadores deben genérico (aceite de soja, de girasol. ). Las restituciones más importantes se pagan para la exportación de aceite de oliva (son muy escasas para el aceite de orujo de aceituna). Acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio, al cual sucedió en 1995 la OMC (Organización Mundial del Comercio). 81 presentar en la aduana de importación en la Comunidad una licencia de importación GATT. Estas licencias son transferibles dentro del límite de las cantidades globalmente autorizadas. Se han realizado investigaciones en distintos Estados miembros sobre importaciones fraudulentas de carne de vacuno congelada de origen extracomunitario acompañadas de certificados GATT falsos (que mencionan el Ministerio de Comercio exterior español como organismo emisor). En el marco de una información judicial abierta en Italia al amparo de los cargos de falsificación de documento, asociación de malhechores, contrabando y estafa agravada, se pudo demostrar que una organización delictiva había comercializado 46 certificados GATT falsos referentes a mercancías que excedían en más del 55% el contingente total concedido a España, lugar de importación. El perjuicio financiero sufrido por la Comunidad en sus recursos propios asciende aproximadamente a 5,4 millones de ecus. Se detuvo provisionalmente a tres personas en Italia y se ejecutó en España un mandato de detención internacional contra un ciudadano argentino sospechoso de ser responsable de la comercialización de los certificados falsos. 3. 11 Existencias de tabaco en Italia y en Grecia A raíz de informaciones llegadas a la Comisión, se realizaron algunas investigaciones, a finales de 1995, sobre existencias de intervención en el sector del tabaco en Italia y en Grecia. Se planteó la cuestión de la admisibilidad y de la clasificación de algunos lotes que componían las existencias en Grecia. Esta cuestión concernía a alrededor del 11 % del total de las existencias, por un importe actualmente estimado en 9 millones de ecus. La Comisión decidió finalmente retirar este lote de la venta. 3. 12 Cuotas de azúcar en el Reino Unido Tras la comunicación de informaciones por las autoridades británicas, se llevó a cabo una investigación en el Reino Unido sobre operaciones comerciales relativas al sistema de las cuotas azucareras en el marco de la campaña 1992-1993. Las comprobaciones revelaron numerosas irregularidades relativas a la aplicación de la normativa que regula el régimen del azúcar136 con un impacto financiero grave en el presupuesto comunitario. Así, según las primeras comprobaciones, alrededor de 16. 500 toneladas de azúcar fueron objeto de una declaración de exportación con licencias falsas137. Se reclamaron y obtuvieron los montantes compensatorios monetarios (MCM) en cuestión (500. 000 ecus). Actualmente se están evaluando las consecuencias financieras del incumplimiento de las disposiciones relativas al azúcar C. Reglamento (CEE) n° 1785/81 del Consejo, DO n° L 177 de 01. 07. 1981. Licencias "azúcar C", azúcar destinado a la exportación en el mercado mundial sin restituciones. 82 investigación continua, en particular por La lo que respecta a los costes de almacenamiento correspondientes, entre otros, a la campaña 1992-1993. Las últimas informaciones recogidas ponen de manifiesto que debido a la falsa declaración relativa a las existencias de azúcar para el ejercicio en cuestión, el impacto en la ayuda pagada indebidamente al operador asciende aproximadamente a 2 millones de ecus. 3. 13 Ayuda a la producción de caseína en los Países Bajos A raíz de la comunicación de informaciones a la Comisión, se inició una investigación en el sector de la ayuda a la producción de caseína en los Países Bajos. Las primeras investigaciones permitieron descubrir una irregularidad de cerca de 3 millones de ecus relativa al incumplimiento de los procedimientos específicos vinculados al tratamiento de determinados tipos de caseinato, tal como prevé la normativa comunitaria138. Se esperan más evoluciones por lo que respecta a los resultados de la investigación, en particular sobre el empleo de algunas substancias químicas en la fabricación de caseinatos y sobre la aplicación de la normativa correspondiente139. 3. 14 Venta de leche fuera de cuotas en el Reino Unido Este asunto, ampliamente comentado en la prensa británica, dio lugar a una investigación realizada en asociación con las autoridades británicas. Los primeros resultados pusieron de manifiesto que en el noroeste del Reino Unido se realizaron ventas de leche fuera de cuotas, escapando así a la recaudación de la tasa suplementaria140. Se ha perseguido judicialmente a varias personas que han resultado condenadas a pagar multas. En la fase actual de la investigación, las autoridades británicas evalúan el impacto financiero en alrededor de 1,5 millones de ecus, para los cuales se iniciarán procedimientos de recuperación. La investigación continua, en particular en Irlanda del norte, con respecto a las manipulaciones efectuadas en cuanto al contenido en materia grasa de las expediciones de leche (campaña 1994-1995), cuya principal consecuencia es la reducción indebida de la tasa suplementaria. La investigación deberá determinar también si hay o no ausencia de declaración con respecto a determinadas expediciones, en relación con el régimen de cuotas. Las autoridades nacionales iniciaron procedimientos específicos por lo que respecta al incumplimiento del contenido en materia grasa de los productos. La Comisión espera la conclusión de esta investigación para 1996. Reglamento (CEE) n° 2921/90 del Consejo, DO n° L 279 de 11. 10. 1990. Reglamento (CEE) n° 2921/90 del Consejo antes citado, Directiva del Consejo n° 83/417/CEE, D O n ° L 2 37 de 26. 08. 1983. Reglamento (CEE) n° 3950/92 del Consejo, DO n° L 405 de 31. 12. 1992. 83 3. 15 Leche en polvo desnatada en Italia y en los Países Bajos A raíz de la elaboración de un informe por las autoridades neerlandesas, la Comisión inició una investigación relativa a un caso de productos alimentarios compuestos (para animales) que contenían leche en polvo. Este producto fabricado en Italia se destruyó en los Países Bajos. Se destruyeron cerca de 1. 200 toneladas de este producto, que, al parecer, se había beneficiado de una subvención comunitaria, previa orden de una empresa neerlandesa filial de la empresa italiana que cobró la prima comunitaria. La normativa comunitaria141 prevé en efecto que el pago de la ayuda está condicionado a la incorporación efectiva de la leche en polvo a la preparación alimentaria, pero también al hecho de que los productos deben haber sido ingeridos por los animales en cuestión; hay pues "obligación de consumo". No era indudablemente el caso en este asunto puesto que los productos se declararon "no aptos para el consumo animal" en los Países Bajos. La ayuda pagada erróneamente debe pues recuperarse del fabricante en cuestión. Ya en las primeras fases de la investigación, se plantearon problemas graves en los Estados miembros afectados, relativos a los controles que debían aplicarse. La Comisión prevé la conclusión de este asunto durante el primer semestre de 1996. SECCIÓN 4: OTROS FRAUDES EN EL SECTOR DE LAS POLÍTICAS ESTRUCTURALES 4. 1 El Fondo Social Europeo (FSE) El FSE constituye, entre las políticas estructurales, el sector en el cual la Comisión tiene más casos actualmente bajo investigación. 4. 1. 1 En el mes de marzo de 1995, la Comisión, en el marco de la clausura de los expedientes FSE antiguos, efectuó un control en Portugal referente a acciones de formación profesional presentadas por un promotor, con una dimensión financiera importante. El control destacó sobrefacturaciones irregulares significativas de los servicios prestados por empresas subcontratistas (inexistencia de documentos contables justificativos, etc. ), hechos punibles por la legislación penal de Portugal. Las autoridades judiciales (Círculo Judicial de Anadia) ordenaron una investigación judicial. 4. 1. 2 Otra investigación judicial importante, en curso ante las autoridades judiciales de Lisboa, consiguió la acusación de un promotor, de algunos dirigentes y de algunos subcontratistas, por desviación de subsidios comunitarios y nacionales por un importe de 1,5 millones de ecus (expedientes que datan de 1988 y 1989). 141 Reglamento (CEE) n° 1725/79 de la Comisión, DO n° L 199 de 26. 07. 1979. 84 Los mecanismos empleados consistían en la presentación de gastos inflados ficticiamente y en la no realización de los cursos de formación. La Comisión decidió constituirse en parte civil. Además, dada la presencia de este promotor en el primer y segundo MCA (marco comunitario de apoyo142), la Comisión efectuó misiones de control in situ con el fin de asegurarse de la buena ejecución de las acciones presentadas por la entidad en cuestión, de conformidad con las normas aplicables en la materia. 4. 1. 3 Se abrió una investigación en el marco de la asistencia técnica en el sector social por lo que respecta a una empresa británica, pues la Comisión sospechaba la desviación de la aplicación del contrato. El control efectuado destacó tanto la ausencia de justificantes de los costes como el pago doble de las mismas acciones. El importe del contrato asciende a 1,73 millones de ecus. 4. 2 El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) 4. 2. 1 El examen, en 1994-1995, de la gestión del departamento de Var, en Francia, por la Cámara Regional de Cuentas de Provenza-Alpes-Costa Azul reveló la existencia de una sobrefacturación que superaba los 5 millones de ecus en la realización de equipos destinados a fomentar la innovación tecnológica (cofinanciación FEDER en el marco del programa RENAVAL en favor de la reconversión de las zonas de astilleros para el período 1990-1993, por una cuantía de hasta 38 millones de ecus). Las investigaciones judiciales en curso implican a cargos electos locales que se beneficiaron de pagos ocultos, por un importe constatado de 0,5 a 1 millón de ecus, como contrapartida a la falsificación de contratos públicos. Las investigaciones en curso en los servicios de investigación permitirán determinar el carácter aislado o generalizado de los procedimientos aplicados en este departamento. 4. 2. 2 Las misiones de control relativas a los programas "objetivo 2" (1992-1993), Résider143 (1990-1992) y Konver144 (1993), efectuadas por la Comisión durante los meses de abril y de agosto de 1994 y por el Tribunal de Cuentas en. el mes de noviembre de 1994 en el distrito de Lieja en Bélgica permitieron detectar en 1995 la existencia de irregularidades. A raíz de estos controles, la Comisión suspendió el aspecto financiero de estos programas hasta que se conozcan las conclusiones definitivas, de conformidad con El MCA lo crea la Comisión en concertación con el Estado miembro y las regiones afectadas. Define los ejes prioritarios de acción, los medios financieros necesarios y las distintas formas de intervención. Reconversión de zonas siderúrgicas. Diversificación en zonas dependientes del sector militar. 143 144 85 las disposiciones previstas en el apartado 1 del artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88145 del Consejo y ha propuesto la recuperación de un importe significativo y la liberación de varios millones de ecus, invitando al Estado miembro a que formule sus observaciones. El procedimiento está en curso. SECCIÓN 5: OTROS FRAUDES EN EL SECTOR DE LOS GASTOS DIRECTOS Estos gastos son administrados y controlados directamente por la Comisión. Las actividades operativas en este sector se reforzaron en 1995. Las investigaciones efectuadas afectaron a un número significativo de casos en estos sectores. 5. 1 Sector de la investigación 5. 1. 1 Sobre la base de observaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas en una carta de sector enviada al Comisario encargado de las tecnologías de la información y de las telecomunicaciones, la Comisión controló en Bélgica y en el Reino Unido a un grupo de empresas titular de financiaciones asignadas en el marco del programa RACE146. Se estableció que el beneficiario principal, de una manera sistemática y en parte con facturas de prestaciones ficticias, elaboró declaraciones falsas de gastos, por un importe estimado en 500. 000 ecus. Los directivos de las empresas realizaron intencionadamente operaciones jurídicas, contables y financieras destinadas a crear la apariencia de una cofinanciación inexistente en la realidad. La Comisión canceló rápidamente los contratos en curso, estableció las órdenes de recaudación correspondientes y acudió a judiciales territorialmente competentes (Bélgica) para perseguir penalmente a los autores del fraude. las autoridades 5. 1. 2 El análisis de los programas JOULE I y II147 / APAS-RENA y el examen crítico de su gestión por los servicios ordenadores condujo al inicio de una investigación antifraude sistemática en este sector. Los primeros resultados de los controles iniciados en Alemania confirman la existencia de irregularidades que hacen Reglamento publicado en el DO n° L 374 de 13. 12. 1988, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo (DO n° L 193 13. 07. 1993). "Research and development programme in Advanced Communication Technologies for Europe" (programa de investigación y de desarrollo en el sector de las técnicas de comunicación avanzadas). JOULE: "Joint Opportunities for Unconventional or Long-term Energy supply". 86 suponer fraudes específicos en este sector, con arreglo a las comprobaciones hechas por los servicios gestores. 5. 2 Sector de la energía Una investigación de las autoridades judiciales de Oristano (Cerdeña) consiguió una petición de enjuiciamiento de 6 personas acusadas de haber desviado ayudas concedidas por la Comisión y la región de Cerdeña, por lo que respecta a la realización de una instalación eólica innovadora, de un coste total previsto de 1,25 millones de ecus. Las empresas implicadas arreglaron de hecho una instalación antigua y a sus responsables utilizaron los fondos con fines distintos a los previstos en el contrato. 5. 3 El Fondo Europeo de Desarrollo (FED) Los servicios de la Comisión y el Ministerio de Hacienda de Senegal descubrieron la existencia de importantes desviaciones de fondos (entre 3 y 6 millones de ecus según un primer cálculo) de ayudas destinadas a la creación de actividades y empleos por las pequeñas y medianas empresas (PYME) en la región de San Luis. El procedimiento judicial senegalés en curso sospecha en particular de un asesor que habría desviado una parte de las sumas en su beneficio personal. También se está realizando una auditoría financiera completa. 5. 4 Sector del medio ambiente / programa MEDSPA (Italia) 148 La orden de recaudación establecida en 1994 contra la empresa italiana, beneficiaría del proyecto, no pudo ejecutarse debido a maniobras de los directivos. Los servicios de la Comisión proceden al examen de una consulta de las autoridades policiales italianas para perseguir penalmente al responsable. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 5, sección 5. 1. 87 CAPITULO 7: ESTADÍSTICAS Y ANÁLISIS El desarrollo de la "Inteligencia" consiste en recoger una máximo de información pertinente, combinar todas las fuentes de información accesibles y estructurar de manera lógica los datos recogidos, con el fin de permitir la detección de un máximo de casos de fraude e irregularidades, situándose en posición de efectuar un seguimiento adecuado de estos casos en los planos administrativo, financiero y penal. El ejercicio de este seguimiento podrá culminar con una posible modificación de la legislación comunitaria existente y podrá servir para una mejor concepción de la legislación futura. La primera de las fuentes de información de que dispone la Comisión está constituida por comunicaciones de casos recibidas de los Estados miembros sobre la base de la normativa sectorial en vigor149. Otra fuente muy importante está representada por el intercambio de información en el marco de la asistencia mutua150. importante151. Durante El teléfono verde, que empezó a funcionar en noviembre de 1994, se ha revelado una fuente complementaria los primeros doce meses de su funcionamiento152, la Comisión recibió más de 4. 000 llamadas. Entre éstas, alrededor de 200 dieron lugar a una comprobación más seria. En algunos de estos casos, las llamadas condujeron a la realización de una investigación formal que implicaba importes de más de 30 millones de ecus. En otros casos, las informaciones obtenidas permitieron comprobar la información llegada a la Comisión por otros cauces. Asimismo, el acceso a diferentes bases de datos, tanto comunitarias como internacionales (en especial en el ámbito de los intercambios comerciales) permite efectuar este tipo de comprobaciones y detectar las transacciones sospechosas, logrando así dirigir mejor los controles e investigaciones realizados in situ. La Comisión está desarrollando actualmente un sistema integrado de información que tendrá en cuenta estas distintas fuentes de información y su naturaleza. Este sistema se articulará en torno a una nueva generación de la base de datos IRENE, que fusionará las dos bases hasta ahora independientes "IRENE" (para los casos de fraude comunicados por los Estados miembros) y "pre IRENE" (para los casos bajo investigación conjunta de la Comisión y los Estados miembros). Esta nueva base de datos establecerá un vínculo directo con los mensajes "asistencia mutua", en la medida en que éstos se refieran a casos con un impacto en el presupuesto comunitario. Esta nueva base, denominada "IRENE 95", no será ya una simple base de datos que se limite a almacenar información sobre casos de fraude, sino que constituirá un auténtico Reglamentos (CEE) del Consejo n° 1552/89 (recursos propios), n° 595/91 (FEOGA-Garantía) y n° 4253/88 (fondos estructurales). Reglamento (CEE) n° 1468/81 del Consejo ya citado. Véase en anexo la lista actualizada de números de teléfono en los Estados miembros. Servicio limitado a 12 Estados miembros en principio, y posteriormente ampliado a los tres nuevos Estados miembros. Véase asimismo el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1994, capítulo 2, sección 2. 4. instrumento de gestión. El análisis de los datos contenidos en ella permitirá identificar mejor los factores de riesgo que permiten o facilitan el fraude en detrimento del presupuesto comunitario. SECCIÓN 1: LA SITUACIÓN EN 1995 En 1995, los Estados miembros y la Comisión detectaron más de 4. 750 casos en todos los sectores. El importe en cuestión es aproximadamente de 1. 100 millones de ecus. Esto significa un aumento no despreciable del número de casos, pero un aumento más modesto en cuanto al impacto presupuestario de los casos (véase el cuadro 1). Estas cifras incluyen los casos cuya primera información se comunicó formalmente por los Estados miembros en el marco de sus obligaciones reglamentarias, y por otro lado, los casos iniciados por la Comisión y aquéllos tratados en cooperación con los Estados miembros. Se incluyen en la segunda categoría los casos que son objeto de un intercambio de información entre los servicios de investigación de los Estados miembros y la Comisión o de una coordinación en el marco de la asistencia mutua. El número de casos que corresponden a esta última categoría sigue aumentando. Estas investigaciones representan cantidades cada vez más importantes (en 1995, más del 50% del impacto presupuestario global de las irregularidades, véase el cuadro 2). Las cifras que figuran en los casos 1 y 2 relativas a los casos comunicados por los Estados miembros y relativas únicamente a los recursos propios tradicionales se han extrapolado para el año entero, para permitir una visión de conjunto homogénea de la situación general. Esta extrapolación se basa en las cifras comunicadas para el segundo trimestre. En efecto, el Reglamento (CEE, EURATOM) n° 1552/89 actual sólo obliga a los Estados miembros a comunicar los casos una vez por semestre, y las estadísticas relativas al segundo semestre de 1995 aún no han finalizado. Para el primer semestre, los Estados miembros han comunicado 1. 146 casos con un impacto presupuestario de 132 millones de ecus (véase el cuadro 3). En el sector del FEOGA-Garantía (véase el cuadro 4), los Estados miembros han comunicado 1. 754 casos con un impacto presupuestario de más de 214 millones de ecus. Este impacto es muy inferior a los años anteriores. En cambio, el impacto presupuestario de los casos tratados por la Comisión en cooperación con los Estados miembros, no ha dejado de aumentar considerablemente. Si se incluyen estos casos, el impacto presupuestario se eleva a 316 millones de ecus. El aumento más importante en cuanto al número de los casos y a los importes implicados corresponde a las medidas estructurales (véase el cuadro 5). El número de casos comunicados por los Estados miembros sigue siendo escaso, pero está aumentando radicalmente en relación a las comunicaciones efectuadas en el pasado, debido a la reciente aplicación de los reglamentos de la Comisión en la materia. Esto explica también el número, elevado en relación a 1994, de casos comunicados a la Comisión por otras fuentes. El cantidad total afectada es de 67 millones de ecus, 23 de los cuales corresponden a investigaciones iniciadas por la Comisión. 89 También puede observarse un aumento importante en lo que respecta a los casos relativos a los gastos directos (véase el cuadro 6). En este ámbito, los Estados miembros no han comunicado casos, pues estos gastos los administra la Comisión. En los tres primeros sectores presupuestarios anteriormente mencionados, el cuadro 7 establece una distribución de los casos comunicados por los Estado miembros o tratados por la Comisión, desglosados, lo que permite evaluar mejor la incidencia de las irregularidades en estos sectores. El número de casos comunicados y las cantidades correspondientes varían considerablemente de un Estado miembro a otro (véase el cuadro 8). Dado que la parte de recursos propios tradicionales que debe recaudar un Estado miembro determinado varía mucho según su posición en el comercio exterior de la Comunidad y que existe una gran diferencia en los gastos del presupuesto comunitario en favor de los Estados miembros individuales, es necesario considerar las cifras del número de casos detectados y su impacto presupuestario en relación con la posición relativa del Estado miembro en cuestión en el plano de los recursos propios tradicionales y de los gastos. De media, en el conjunto de los sectores, un caso de fraude o de irregularidad comunicado por un Estado miembro supone alrededor de 130. 000 ecus. Sólo un 1,5 % de los casos comunicados implican más de 1 millón de ecus. En cambio, los casos en curso de investigación en la Comisión tienen un impacto presupuestario medio de 1,6 millones de ecus. Esto refleja la elección deliberada de la Comisión de concentrar sus propios esfuerzos en la lucha contra los fraudes organizados o sofisticados, pues estos fraudes, cuyo origen suele caracterizarse por la implicación de personas o sociedades que operan a partir de uno o de varios países, difícilmente pueden detectarse por los Estados miembros sin un apoyo activo que solamente el nivel comunitario está en condiciones de aportar. SECCIÓN 2: TENDENCIAS Mientras que durante los años anteriores el número de casos de irregularidades y fraude, así como sus implicaciones financieras, no han dejado de aumentar, en 1995 se observa en general una cierta estabilización del nivel de la cuantía global. El número de casos detectados ha aumentado en cualquier caso en cerca del 15% en relación a 1994, mientras que las cantidades son prácticamente idénticas. Al mismo tiempo, el presupuesto comunitario ha crecido cerca del 9%. La evolución en los cuatro grandes sectores presupuestarios establecidos en la sección 1 está muy diferenciada. Las cantidades correspondientes al sector de gastos del FEOGA- Garantía están en franco retroceso, mientras que las cantidades correspondientes al sector de los recursos propios tradicionales están aumentando. No obstante, hay que ser prudente al sacar conclusiones sobre las tendencias basándose únicamente en las variaciones de un año a otro. Un número muy limitado de casos muy espectaculares detectados en un año determinado puede tener un gran impacto en las cifras globales de dicho año. Pero la fecha de detección y de la comunicación de una irregularidad importante y compleja será siempre aleatoria. A título de ejemplo, el año 1994 estuvo marcado por un número de 90 casos muy importante en el sector de los gastos del FEOGA-Garantía (7 casos entre los 1. 610 comunicados por los Estados miembros, que representaban por sí solos más de 200 millones de ecus o la mitad de la cantidad global). Otro acontecimiento importante es que la parte de los casos, y en especial su impacto presupuestario, tratados por la Comisión en cooperación con los Estados miembros, está en franca progresión. Ello refleja principalmente los progresos realizados en el ámbito operacional: la concentración de los esfuerzos de los servicios especializados de los Estados miembros y de la Comisión en los asuntos más importantes y sensibles, establecidos de forma más eficaz y concreta tras los controles realizados. Esto es estimulante, si bien la situación de este sector sigue siendo insatisfactoria. En 1995 por primera vez, las comunicaciones en el sector de los gastos del FEOGA- Garantía muestran cantidades mucho menores que en 1994, lo cual podría ser el primer efecto de la reforma de la Política Agrícola Común (PAC). Hay que considerar la evolución general de los gastos del FEOGA-Garantía en 1995 y, en particular, en dos sectores muy afectados por irregularidades en 1994 (las restituciones a la exportación de cereales y las ayudas al consumo del aceite de oliva), en los que los gastos disminuyeron considerablemente en 1995. Los gastos correspondientes a las restituciones a la exportación (de todos los productos) pasaron de 8. 159 millones de ecus en 1994 a 7. 802 millones de ecus en 1995. Las ayudas al consumo de aceite de oliva pasaron de 613 millones de ecus en 1994 a 263 millones de ecus en 1995. En cambio, las ayudas directas (incluidas las correspondientes a la retirada de tierras arables) pasaron de 10. 552 millones de ecus en 1994 a 13. 506 millones de ecus en 1995. Se prevé que el próximo informe, correspondiente al año 1996, confirmará esta tendencia. Por otro lado, el impacto presupuestario de las irregularidades detectadas por los Estados miembros o la Comisión en el ámbito de los recursos propios tradicionales siguió aumentando. Esto se debe en primer lugar a los resultados de los esfuerzos de los servicios de investigación de los Estados miembros y de la Comisión, lo que se traduce en un mayor enfoque sobre los sectores de alto riesgo (productos sujetos a un nivel muy elevado de gravámenes e impuestos indirectos o derechos a la importación elevados). Los derechos de aduana para los productos industriales siguen siendo el recurso más afectado. Mientras que en 1994 los casos relativos a los derechos de aduana eran más numerosos que los relativos a las exacciones agrícolas (45% frente al 30%), la proporción se invirtió en 1995 en favor de estos últimos (39% frente al 30%). Por lo que respecta a las cantidades enjuego, los derechos de aduana eludidos representan en 1995 cerca del 54% de la cantidad global, frente al 39% en 1994 (véase el cuadro 7). Esto refleja en primer lugar el creciente número de casos detectados de importación fraudulenta de cigarrillos. La Task force creada por la Comisión con los servicios de los Estados miembros ha permitido observar irregularidades con un impacto presupuestario considerable (véase el cuadro 9). El sector de las medidas estructurales, el número de casos detectados y su impacto presupuestario también han aumentado. Esto se debe en primer lugar a la entrada en vigor de disposiciones detalladas sobre las comunicaciones de los Estados miembros, así como al establecimiento de estructuras de investigación adecuadas en la Comisión. El número más elevado de casos comunicados corresponde al sector del FSE, pero los gastos 91 relativos al FEDER son los más afectados (56% del impacto presupuestario total), lo que refleja la dotación superior de este fondo. SECCIÓN 3: SECTOR DEL TRANSITO En marzo de 1995, la Comisión dirigió una comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo en la que esboza un cuadro realista de la situación en el sector del tránsito, observa los fallos del sistema actual y establece soluciones a corto y a largo plazo153. La pérdida de los recursos propios y otros impuestos exigibles de 1990 a 1995 se estimó por lo bajo en 975 millones de ecus para la Comunidad y los Estados miembros. Únicamente la pérdida de recursos propios se estima en 409 millones de ecus, basándose en los casos comunicados por los Estados miembros, bien con arreglo al Reglamento (CEE, EURATOM) n° 1552/89, bien en el marco del Reglamento (CEE) n° 1468/81 sobre la asistencia mutua. Por lo que respecta a los productos afectados por las irregularidades y los fraudes en el sector del tránsito, los cigarrillos son con mucho los productos más afectados (en el período 1990-1995, los casos relativos a estos productos representan el 47% de las cantidades afectadas). A continuación vienen los productos lácteos, los animales vivos y la carne (véase el cuadro 10). Dado el elevado índice de gravámenes e impuestos indirectos aplicables (o derechos a la importación de estas mercancías), estos productos se consideran "sensibles". Los Estados miembros y la Comisión han establecido un sistema informatizado que permite intercambiar información rápida a este respecto ("sistema de información previa"154) en el marco de un acuerdo administrativo. SECaON 4: LA RECAUDACIÓN La situación de la recaudación en los sectores de los recursos propios tradicionales y de los gastos del FEOGA-Garantía sigue siendo insatisfactoria. Esto es tanto más preocupante cuanto que se trata de un sector en el que los Estados miembros tienen un interés por lo menos equivalente al de la Comunidad de que mejore la situación en cuanto a su impacto presupuestario. Los problemas que se plantean son importantes, y especialmente la lentitud de los procedimientos administrativos internos en los Estados miembros y el elevado porcentaje de casos en que los agentes económicos interesados impugnan ante los tribunales una decisión de recaudación. Además, las cifras presentadas en los cuadros 11 a 13 pueden subestimar el esfuerzo real de los Estados miembros, en la medida en que estos últimos no comunican sistemáticamente a la Comisión la situación de las cantidades recaudadas, especialmente en el ámbito de los recursos propios tradicionales. El Reino Unido, en 153 154 Véase el capítulo 2, sección 3, punto 1, página 26. Véase el capítulo 2, sección 3, punto 1, página 29. 92 particular, ha proporcionado cifras que demuestran que el porcentaje de recaudación real de los recursos propios tradicionales (véase el cuadro 11 ) es netamente superior al resultante de la explotación de los datos que figuran en la base informática. Tales cifras, que se suministran globalmente cada trimestre, no permiten la actualización de los casos concretos, que constituyen el material utilizado para la elaboración de las estadísticas sobre la recaudación de los recursos propios tradicionales. Se espera que la adopción del nuevo reglamento en este ámbito permita resolver este problema en 1996. La recaudación de los derechos de aduana constituye un caso especialmente difícil. En efecto, constantemente se plantean cuestiones relativas al nacimiento de la deuda aduanera y a la determinación de las competencias en el desarrollo del procedimiento de recaudación, que retrasan en inicio de los procedimientos. Con el fin de hacer frente a estas dificultades, la Comisión ha establecido un dispositivo específico que permitirá la adopción de decisiones más rápidas en este ámbito, y especialmente en los plazos, con el fin de evitar las prescripciones. Se ha encargado a un grupo de trabajo interservicios que examine los expedientes contenciosos para recoger los elementos necesarios y presentar las conclusiones pertinentes. Es necesaria una cierta perspectiva para examinar de forma crítica y constructiva la eficacia de los procedimientos establecidos por los Estados miembros. Parece más legítimo analizar la situación de la recaudación de las cantidades afectadas en los casos comunicados durante los años anteriores al período cubierto por este balance anual. Los cuadros 11 a 14 describen detalladamente la situación de los casos comunicados de 1992 a 1994 y plantean la situación global de los casos más antiguos. En 1995, un elevado número de casos muy antiguos (su origen remonta a veces hasta los años setenta) seguía en suspenso. A 31 de diciembre de 1995, únicamente en el ámbito del FEOGA-Garantía, permanecían abiertos 1. 169 casos comunicados en 1991 o anteriormente; en 419 de estos casos, estaba en curso un procedimiento judicial. Dos Estados miembros (Italia y Alemania) habían iniciado más del 90% de todos los procedimientos judiciales. La Comisión, tal como anunció en la reunión del comité "Grupo irregularidades y asistencia mutua" de 20 de octubre de 1995, pretende buscar, junto con los Estados miembros, una solución que permita cerrar los casos más antiguos, para los que no se espera ningún progreso, y por otra parte, hay que adoptar una decisión relativa a la atribución de la cuantía correspondiente bien a un Estado miembro o bien a la Comunidad. Si en el sector de los gastos del FEOGA-Garantía existe la posibilidad de responsabilizar a un Estado miembro por cualquier negligencia en la recaudación de las cantidades afectadas por las irregularidades y de poner a cargo del Estado miembro las cantidades que habrían podido y debido recaudarse (en un procedimiento llamado "liquidación de cuentas"), tal posibilidad no se ha previsto explícitamente en la actualidad en los demás sectores presupuestarios/La situación preocupante en el ámbito de los recursos propios tradicionales hace aún más importante la reflexión sobre la extensión de los principios del procedimiento de liquidación de cuentas a los demás sectores presupuestarios, tal como preconiza el Consejo Europeo de Madrid en diciembre de 1995. 93 SECCIÓN 5: EL ANÁLISIS DE LA LEGISLACIÓN En el marco de su iniciativa SEM 2000 ("buena gestión financiera"), la Comisión ha adoptado determinadas decisiones destinadas a garantizar que toda nueva iniciativa legislativa con un impacto presupuestario significativo se someta a un examen previo de los posibles riesgos de fraude y de las medidas que garantice una protección eficaz de los intereses financieros de la Comunidad. En la fase III del mismo ejercicio, realizado junto con los Estados miembros, se planteó la cuestión de saber cómo evitar que todas las modificaciones aportadas a las propuestas de la Comisión en el marco de las negociaciones con el Consejo no aumenten los riesgos de fraude. Además, sobre la base de los datos disponibles relativos a los casos de irregularidades detectados anteriormente, la Comisión elaborará cada año una lista de las normativas pendientes de revisión bajo el aspecto de una mayor protección de los intereses financieros de la Comunidad. Este trabajo debería reforzar una colaboración indispensable en la materia, investigando más sistemáticamente la experiencia adquirida. Se dará prioridad a las normativas que: tengan un considerable impacto presupuestario y cuyo incumplimiento represente una mayor ventaja para los operadores económicos interesados; presenten un grado de complejidad y dificultades "de controlabilidad" elevadas; se hayan considerado en los informes del Tribunal de Cuentas o en las bases de datos IRENE y pre IRENE como especialmente expuestas al fraude. En este sentido, y a raíz de las comprobaciones efectuadas en 1995, la Comisión se propone examinar en particular las normas de prescripción de garantía del Código Aduanero, los derechos a la importación y las restituciones a la exportación en el sector de la carne de vacuno, la cuestión del personal por lo que respecta al cuerpo de control comunitario vitivinícola155, el sistema de ayudas a la producción del aceite de oliva, y los artículos 23 y 24 del Reglamento (CEE) n°4253/88. También en la fase III de la iniciativa SEM 2000, la Comisión estudia, en colaboración con los Estados miembros, otras mejoras que podrían contribuir a una reducción de los riesgos de irregularidades. Es el caso por ejemplo de la cuestión de una definición más clara de los criterios de elegibilidad de los gastos en el ámbito de los fondos estructurales, y los sistemas de control y de auditoría establecidos para los gastos indirectos gestionados por los Estados miembros. ,ss Reglamento (CEE) n° 2048/89 del Consejo, DO n° L 202 de 14. 07. 1989. 94 CUADRO 1 TOTALIDAD DE LOS SECTORES 1992-1995 VOLUMEN GLOBAL DE LAS IRREGULARIDADES comunicadas formalmente por los Estados miembros e investigaciones efectuadas por la Comisión junto con los Estados miembros NUMERO DE CASOS l 1992 | 1993 | 1994 [ 4. 132 2. 538 | | | | l | | | | ; | | | : l l | | j: CANTIDADES en millones de ecus 1992 l 1993 l 1994 ~| 1. 200 1. 100 1. 000 1995 1. 146 (*) 900 800 700 600 500 400 300 200 100 | 1 , í 1. 087 'I 2Q4 (*) Respecto a los Recursos propios, las cifras incluyen una estimación para el s e g u n do semestre de 1995 95 CUADRO 2 TOTALIDAD DE LOS SECTORES 1992-1995 1. IRREGULARIDADES COMUNICADAS 2. INVESTIGACIONES EFECTUADAS FORMALMENTE (#) POR los ESTADOS MIEMBROS por la COMISIÓN ( ##) junto con los ESTADOS MIEMBROS NUMERO DE CASOS 1992 1993 1994 1995 4. 500~ 4. 250~ *. O0O~ 3. 750 " isoo" 3. 2 5 0* 3. 000 " 2. 750 ~ 2. 500 " 2 2 5 0~ 3. 000 " uso" í. s o o" 1. 250 ~ 1. 0O0~ too " 600 ~ 400 ~ 200 362 20b r i CANTIDADES en MILLONES DE ECUS 1992 1993 1994 1995 1992 1993 | 1994 1995 mm mm mm 750 700 " «50 " 600 " 550 " 500 " 450 " «00 " 350 " 300 " 250 200 574 ~~ 376 WÊÊÊmBgm - ^^ ^m t Casos constatados y comunicados formalmente por los Estados miembros respecto al ano indicado, en virtud de la normativa vigente en los ámbitos de los Recursos propios tradicionales, el FEOGA-Garantia y las medidas estructurales. ## Investigaciones de la Comisión, en colaboración con los departamentos especializados de los Estados miembros, que han permitido detectar una irregularidad y evaluar su impacto presupuestario en el ano indicado. (*) Recursos propios: incluida la estimación correspondiente al segundo semestre de 1995. 96 CUADRO 3 RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES 1992-1995 1. IRREGULARIDADES COMUNICADAS FORMALMENTE (#) por los ESTADOS MIEMBROS INVESTIGACIONES EFECTUADAS por la COMISIÓN junto con los ESTADOS MIEMBROS 1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 NUMERO DE CASOS 2. 500 2. 400 2. 300 2. 200 2. 100 2. 000 1. 900 1. tO0 1. 700 1. 600 1. 500 1. 400 1. 300 1. 200 1. 100 1. 000' 900' tOO' 700- too- 500- 400- 300- 200' 145 120 J ^ l s lÉ CANTIDADES en MILLONES DE ECUS 1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 • soo" «75 " <50" 425' 400 ' 375 " 350 " 325 300 " 275 250 " 225 " 200 ~ »75~ 150 »25~ too 7 5" 50* 25 " M'ïWmïi. •émmm 1*1. 1. 44. ,,. 95 (#) En virtud del Reglamento (CEE) n' 1552/89 {comunicaciones del 1er semestre de 1995 Estimación segundo semestre de 1995. 97 421 m&i CUADRO 4 FEOGA - GARANTÍA 1992-1995 1. IRREGULARIDADES COMUNICADAS FORMALMENTE (#) por los ESTADOS MIEMBROS 2. INVESTIGACIONES EFECTUADAS por la COMISIÓN junto con los ESTADOS MIEMBROS 1992 | 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 NUMERO DE CASOS 1. 754 tMO 1. 294 1. 026 2. 0 0 0" f. 9 0 0~ 1. S00~ 1. 700 ~ 1. 600 _ 1. 400 2 1. 300 ~ 1. 2 0 0" 1. 000' 900 " 800" 700 " 6 0 0" 500 ~ 400 " 3 0 0" 2 0 0" too- 2. 000 f. 900 1. Í00 1. 700 1. 600' 1 5 00 ; 1. 400' 1. 300' 1. 200' 1. 100' 1. 000' 900' S00' 700' 600" 500" 400" 300' 200' 100 CANTIDADES en MILLONES DE ECUS 1995 500 475 450 425 400 375 350 325 300 275 250 225 200 17S 150 125 100 75 50 25 102 C#; En virtud del Reglamento (CEE) n" 595/91 98 MEDIDAS ESTRUCTURALES 1992-1995 CUADRO i) 1. IRREGULARIDADES COMUNICADAS 2. INVESTIGACIONES EFECTUADAS FORMALMENTE (#) por los ESTADOS MIEMBROS por la COMISIÓN junto con los ESTADOS MIEMBROS NUMERO DE CASOS 1992 1993 1994 1995 1992 19 9 3 I 19 94 I Ï 9 95 194 mm WMMomm 112 lili CANTIDADES en MILLONES DE ECUS 1992 | 1993 | 1994 | 1995 1992 | 1 9 93 [ 1 9 94 | 1995 j 44 23 16 J¡§ÉS-- (*) Antes de la entrada en vigor de los Reglamentos (CEE) n°s 1681/94 y 1831/94 # Casos c o m u n i c a d os formalmente por los Estados miembros en virtud de los Reglamentos (CEE) n°s 1681/94 y 1831/94 99 CUADRO 6 GASTOS DIRECTOS (*) INVESTIGACIONES TRATADAS por la COMISIÓN (**) NÚMERO DE CASOS CANTIDADES en MILLONES DE ECUS fl992 1993 1994 1995 40 35 30 25 20 15 10 5 28 ill fe—:35= (*) Véase la Sección 5 del Capítulo 6. (**) Con ayuda de los servicios de los Estados miembros 100 CUADRO 7 Reparto de las irregularidades detectadas en 1995 Irregularidades comunicadas formalmente por los Estados miembros e investigaciones efectuadas por la Comisión junto con los Estados miembros RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES 1995 RECURSOS PROPIOS 1995 número de casos RECURSOS PROPIOS 1995 cantidades OTROS DERECHO» 31% ^esglose^i&ias^ifrasjtresentadas^rrehGttADRO-é FEOGA-GARANTÍA 1995 FEOGA-GARANTIA 1995 cantidades AYUDA MERCADOS 53% MEDIDAS RESTITUCIÓN 37% DEPÓSITO PÚBLICO Desglose de las cifras presentadas en el CUADRO 4 MEDIDAS ESTRUCTURALES 1995 MEDIDAS ESTRUCTURALES 1995 NÚMERO DE CASOS MEDIDAS ESTRUCTURALES cantidades 1995 FEOGA- -Orientaciói 20% FEOGA- -Orientación FEDER 20% Desglose de las cifras presentadas en el CUADRO 5 101 TOTALIDAD DE LOS SECTORES IRREGULARIDADES formalmente COMUNICADAS por ESTADO MIEMBRO en 1995 CUADRO 8 O rv) CANTIDADES x 1. 000 ECUS BÉLGICA DINAMARCA ALEMANIA GRECIA ESPAÑA FRANCIA IRLANDA ITALIA LUXEMBURGO PAÍSES BAJOS AUSTRIA PORTUGAL FINLANDIA SUECIA REINO UNIDO TOTAL RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES (*) CANTIDADES comunicadas CASOS comunicados 54 GASTOS FEOGA-GARANTÍA GASTOS MEDIDAS ESTRUCTURALES TOTAL DE LAS IRREGULARIDADES ~¡; CQMUNlCADAa POR LOS ESTADOS MIEMBROS i CASOS comunicados 35 39 349 151- 116 65 20 416 0 154 10 132 0 48 219 1. 754 CANTIDADES comunicadas CASOS comunicados CANTIDADES comunicadas CASOS comunicados CANTIDADES comunicadas 1. 613 3. 524 69. 228 10. 838 17. 681 3. 769 214 82. 716 0 9. 679 381 7. 247 0 67 l 7. 148 214. 105 0 0 12. 691 2. 597 20. 149 0 0 4. 443 0 0 0 2. 576 0 0 1. 960 44. 416 89V 47 928 218 184 186 35 494 0 277 12 194 1 50 381] |||lp. 0S6| 21 58 46 5 13 44 7 194 BE DK DE EL ES FR IR IT LU NL 24. 032 4. 737 121. 467 15. 038 41. 172 32. 523 827 109. 282 0 21. 279 414 11. 926 25 105 19. 5641 402. 391 j OS PO SU SV UK 22. 419 1. 213 39. 548 1. 603 3. 342 28. 754 613 22. 123 0 11. 600 33 2. 103 25 38 10. 456 143. 870 8 558 9 22 121 15 73 0 110 2 18 1 2 155 1A48 (*) ÚNICAMENTE 1+2 TRIMESTRE 1995 CUADRO 9 'TASK FORCE CIGARRILLOS" CONTRABANDO DE CIGARRILLOS 1995 I ESTADO MIEMBRO | Cigarrillos incautados Cigarrillos sospechosos \lMPLICACIONES PRESUPUESTARIAS para los ESTADOS MIEMBROS y RECURSOS PROPIOS EN ECUS en ECUS 3. 000. 000 10. 000. 000 50. 000. 000 45. 000. 000 35. 000. 000 80. 000. 000 426. 650. 000 450. 000. 000 57. 350. 000 92. 000. 000 8. 888. 665 15. 000. 000 450. 000. 000 45. 000. 000 1. 000. 000. 000 1. 097. 810. 000 3. 688. 810. 000 100. 000. 000 110. 580. 000 387. 468. 665 (•) Montantes estimados. Finlandia Austrian talla Reino Unido Grecia España Bélgica Din amarca/E s pan a/Portugal Irlanda Francia/Reino Unido Alemania Países Bajos Malta 4. 650. 000 6. 750. 000 11. 450. 000 13. 000. 000 20. 000. 000 40. 000. 000 51. 540. 000 60. 000. 000 167. 534. 600 Total 374. 924. 600 • (y >--\;Mki, s : *. B Cigarrillos INCAUTADOS • Cigarrillos sospechosos D Implicaciones presupuestarias en ECU *i '/ ? - K? t, 4 lMÑl" " ' 'il'"»' £?''»{"*"• " n _EaHbu_—EÍBCl X- / ;. 103 CUADRO 10 IRREGULARIDADES en el ámbito del TRANSITO DESDE 1990 hasta 1995 inclusive (*) CANTIDADES relativas a los RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES DE ECUS 33 I MILLONES 33 CARNE DE VACUNO Y PORCINO | IRREGULARIDADES DE TRANSITO o 4> PRODUCTOS LÁCTEOS 63 mantequilla/queso/leche en polvo OTROS PRODUCTOS 11% CIGARRILLOS % PLÁTANOS 15 CEREALES 5 AZÚCAR 18 TEXTILES 5 OTROS PRODUCTOS 46 CIGARRILLOS 191 TOTAL | 409 ""* (*) Irregularidad» comunicada! m al marco da lot Raglamantos n'i 1SS2/S1 y 14CS/11. ANIMALES VIVOS 8% CARNE DE VACUNO Y PORCINO 8% CUADRO 11 Situación de la RECUPERACIÓN a 31-12-1995 RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES Reglamento (CEE) 1552/89 SITUACIÓN de los casos o comunicados ANTES DE 1992 SITUACIÓN de los casos a comunicados en 1992, 1993 y 1994 ANTIPAPES H C A N T I D A D ES pendientes de RECUPERACIÓN f>++; CANTIDADES (**) EFECTIVAMENTE CANTIDADES pendientes de RECUPERACIÓN r l ante la JUSTICIA | % de la CANTIDAD comunicada COMUNICADAS RECUPERADAS T O T AL | ante la JUSTICIA [% de la CANTIDAD comunicada O v/i CANTIDADES X 1. 000 ECUS BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPAÑA FRANCE IRELAND ITALIA LUXEMBOURG NEDERLAND M ÔSTERREICH PORTUGAL SUOMI / FINLAND SVERIGE UNITED KINGDOM (++) TOTAL C O M U N I C A D AS. 8. 593 3. 476 122. 737 1. 336 2. 410 27. 564 270 4. 186 41 6. 030 # 699 # # 24. 228 201^570 T O T AL — _ __ 3. 606 2. 017 118. 716 1. 336 1. 647 21. 010 93 4. 186 41 5. 612 3 134 0 65. 730 819 260 55 0 3. 719 0 2. 676 4*2/1 42% 58% 97% 100% 68% 76% 34% 100% 100% 93% 322 202 46% 18. 175 176:761 73. 595 75% 88% X 97. 943 7. 005 127. 985 2. 162 13. 267 80. 895 12. 038 98. 620 89 9. 323 # 2. 716 # # 72. 606 524. 649 6. 555 2. 952 6. 075 0 1. 615 957 6. 118 639 46 125 7 - 5 -6 91. 388 4. 053 121. 910 2. 162 11. 652 79. 938 5. 920 97. 981 43 9. 198 50. 624 204 24. 685 2. 037 2. 803 452 0 92. 991 0 5. 090 9*?/$ 93% 58% 95% 100% 88% 99% 49% 99% 48% 99% 677 2. 039 1. 172 75% 2. 260 28mi9 70. 346 496. 630 658 imm 97% 95% (*) Calculada sobre la base de los casos formalmente comunicados a la Comisión. (**) Cantidades inicialmente comunicadas o corregidas en una fase posterior. (+) Los Países Bajos han Informado a la Comisión de que en 1995 se pusieron a disposición 58 millones de ecus referentes a casos de cigarrillos de 1993 y 1994, sin que se hubieran presentado fichas sobre fraudes. (++) El Reino Unido ha informado a la Comisión de que el porcentaje de recuperación es superior al resultante de las fichas sobre fraude británicas, que todavía no han sido actualizadas. (+++) Los porcentajes de recuperación se ofrecen con reservas. Hasta que se modifique la normativa los Estados miembros no están obligados a informara la Comisión sobre la evolución de las cantidades ya comunicadas. M - NO aplicable Situación de la RECUPERACIÓN a 31-12-1995 FEOGA - GARANTÍA CUADRO 12 SITUACIÓN de los casos (*) ANTES DE 1992 SITUACIÓN de los casos (*) comunicados en 1992, 1993 y 1994 CANTIDADES X 1. 000 ECUS CANTIDADES (**) COMUNICADAS CANTIDADES pendientes de RECUPERACIÓN | ante la JUSTICIA |% de la CANTIDAD comunicada T O T AL CANTIDADES ( ") EFECTIVAMENT CANTIDADES pendientes de RECUPERACIÓN COMUNICADAS RECUPERADAS T O T AL | «rifa la JUSTICIA % de la CANTIDAD comunicada o o BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPAÑA FRANCE IRELAND ITALIA LUXEMBOURG NEDERLAND ÓSTERREICH PORTUGAL SUOMI/FINLAND SVERIGE UNITED KINGDOM TOTAL 14. 570 23. 252 155. 868 784 2. 486 29. 248 13. 945 409. 108 0 27. 980 # 1. 146 # # 24. 042 702. 429 4. 510 13. 258 30. 510 253 1. 242 10. 696 7. 316 393. 283 0 16. 607 2. 550 11,011 23. 543 0 0 8. 891 2. 228 149. 210 0 3. 471 496 0 11. 196 489. 367 ' 492 201. 396 3 1% 57% 20% 32% 50% 37% 52% 96% 59% 43% 47% 70% 16. 593 9. 101 62. 150 82. 914 79. 607 49. 404 2. 992 460. 606 0 17. 204 # 14. 327 # # 22. 405 817. 303 990 4. 829 9. 949 56. 409 1. 951 14. 877 1. 870 90. 063 0 9. 684 15. 603 4. 272 52. 201 26. 505 77. 656 34. 527 1. 122 370. 543 0 7. 520 43 1. 029 2. 951 0 212 6. 474 0 114. 445 0 0 94% 47% 84% 32% 98% 70% 38% 80% 44% 1. 153 13. 174 2. 187 92% 10. 524 202. 299 11. 881 615. 004 189 127. 530 53% 75% (') (") Calculada sobre la base de los casos comunicadas Cantidades inicialmente formalmente después de las comunicados a la Comisión. correcciones. # = NO aplicable CUADRO 13 Situación de la RECUPERACIÓN a 31-12-1995 FONDOS ESTRUCTURALES SITUACIÓN de los casos comunicados ANTES DE 1992 Situación de los casos comunicados en 1992, 1993 y 1994 CANTIDADES, X 1. 000 ECUS CANTIDADES CANTIDADES pendlen CASOS ante CANTIDADES EFECTIVAMENTE CANTIDADES % de la CANTIDAD COMUNICADAS (*) tes de recuperación la JUSTICIA COMUNICADAS (*) RECUPERADAS pendientes de recuperación Inicialmente comunicada o -si BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPAÑA FRANCE IRELAND ITALIA LUXEMBOURG NEDERLAND ÓSTERREICH PORTUGAL SUOMI/ FINLAND SVERIGE UNITED KINGDOM TOTAL 13 19 111 72 945 58 562 # 13 12 35 60 945 23 444 # # # 420 2. 200 # # 356 1. 888 944 45 # # # 79 1. 068 105 239 2874 397 1477 # 430 # # 72 5. 594 73 29 72 12 # 238 # # 424 32 210 2802 385 30% 88% 97% 97% 1477 100% 192 45% 72 5. 170 100% 92% BE DK DE EL ES FR IR IT LU NL ÔS PO SU SV UK (*) Cantidades inicialmente comunicadas después de las correcciones. #= NO aplicable CAPITULO 8: CRÉDITOS ANTIFRAUDE SECaON 1: EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA 1995 El importe de los créditos antifraude votado por la Autoridad presupuestaria para 1995 se eleva a 132,618 millones de ecus (créditos de compromiso). Los créditos disponibles después de las transferencias156 se elevan a 88,233 millones de ecus. Esta cantidad no incluye los créditos consignados en la línea B5. 800 ("Cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior"), cuya utilización en 1995 consistió en la financiación de los proyectos presentados por los Estados miembros a la Comisión en el marco del título VI del Tratado de la Unión Europea. Estos créditos se destinan en su mayoría a las administraciones nacionales en el marco de las distintas políticas comunitarias de ayuda o asistencia técnica. Unas están definidas de forma estricta por las normativas sectoriales, especialmente en al ámbito de la agricultura, y las otras, de forma más flexible, en el marco de atribuciones de subvenciones destinadas a apoyar las investigaciones realizadas por los servicios especializados de los Estados miembros. Todas obedecen al principio de buena gestión financiera propio de la Comisión. las actividades operativas de control y En el cuadro 14 figura el desglose del consumo de los créditos de 1995. SECCIÓN 2: CRÉDITOS 1996 Los créditos votados por la Autoridad presupuestaria para 1996 se elevan a 92,165 millones de ecus (incluidas las cantidades consignadas en reserva157). Estos créditos son menos importantes en volumen que para 1995, especialmente en lo que respecta a la parte B del presupuesto. Esta disminución se debe fundamentalmente a la dotación de la línea B 1. 360 (29 millones de ecus en la línea; 15 millones de ecus en reserva), habiendo marcado el año 1995 el fin, excepto para los nuevos Estados miembros, de determinados programas de cofinanciación previstos en los Reglamentos (CEE) n° 307/91 (refuerzo de los controles de determinados gastos del FEOGA-Garantía) y n° 3508/92 (sistema integrado de gestión y control). El artículo B2. 150 es nuevo. Agrupa las líneas de crédito antifraude individuales existentes para las política estructurales (líneas B2. 101, B2. 111, B2. 121 y B2. 131). Transferencias internas presentadas a la Autoridad presupuestaria. Llamada: Estas cantidades aún no pueden utilizarse, pero no obstante se ha previsto que puedan emplearse a lo largo del ejercicio (por lo tanto, tras el establecimiento y la votación de estos presupuestos antifraude). 108 El Parlamento Europeo deseaba la creación dentro de la subsección presupuestaria "Protección de los consumidores, mercado interior, industria y redes transeuropeas" de un nuevo título B5. 9 titulado "Lucha contra el fraude" y de un nuevo artículo B5. 910 titulado "Acciones generales de lucha contra el fraude". Éstos cubren los gastos relativos a la asistencia técnica que la Comisión (SG/UCLAF) proporciona a los Estados miembros en el ámbito agrícola y en el ámbito de los recursos propios tradicionales, así como los gastos originados, especialmente por los controles in situ, para evitar los pagos indebidos y las pérdidas de ingresos procedentes de los recursos propios158. Los cuadros 15 y 16 muestran el desglose detallado de los créditos antifraude para 1996. La cobertura de estos gastos en el ámbito agrícola estaba asegurada para 1995 por el artículo B2. 519. 109 EJECUCIÓN DE LOS CRÉDITOS 1995 Cuadro 14 DENOMINACIÓN MEDIDAS FINANCIERAS CRÉDITOS DISPONIBLES DESPUÉS DE LAS TRANSFERENCIAS CRÉDITOS COMPROMETIDOS PORCENTAJE DE UTILIZACIÓN Seminarios, reuniones, acciones de formación en los Estados miembros 260. 000 259. 605 99,9 PARTIDA PRESUPUES TARIA A 2554 A 3530 A 3531 Conferencias, congresos y reuniones en relación con las actividades de las asociaciones de juristas europeos para la protección de los intereses financieros de la Comunidad Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude Controles, estudios y análisis en el marco de la lucha contra el fraude 200. 000 3. 308. 000 - Reuniones, coloquios, estudios - Bases de datos - Información - Reglamento (CEE) n° 4045/89 - Seminarios y estudios jurídicos - Seminarios aduana, IVA - Investigaciones y misiones - Otros seminarios - Informe lucha antifraude - Análisis - Informática y bases de datos - Subvenciones - Órgano de conciliación (FEOGA) - SCENT 100 98 93 199. 999 85. 615 24. 384 90. 000 3. 244. 018 470. 000 112. 904 90. 000 414. 800 516. 246 31. 000 9. 598 718. 120 418. 000 438. 350 25. 000 740. 000 188. 799 200. 000 300. 000 51. 201 A 3532 TAFI (acción antifraude textil) 800. 000 - Investigaciones y misiones - Subvenciones - Cofinanciación de una célula de investigación - Folletos textiles SUMA Y SIGUE 4. 568. 000 4. 443. 622 PARTIDA PRESUPUES TARIA DENOMINACIÓN MEDIDAS FINANCIERAS CRÉDITOS DISPONIBLES DESPUÉS DE LAS TRANSFERENCIAS CRÉDITOS COMPROMETIDOS PORCENTAJE DE UTILIZACIÓN SUMA Y SIGUE 4. 568. 000 4. 443. 622 Creación de una fundación de Derecho neerlandés (estructura jurídica de la red) que reúne a cinco países: D, I, GR, L, NL 400. 000 62. 500 16 65. 000. 000 62. 060. 000 95,5 - Reglamento (CEE) n° 307/91 + R. (CE) n° 3235/94 - Reglamento (CE) n° 165/94 (Teledetección) - Reglamento (CEE) n° 3508/92 (SIGC) + R. (CE) n° 3235/94 Subvenciones 200. 000 (*) 10. 000. 000 8. 700. 000 43. 360. 000 10. 000 A 355 B1. 360 B2. 101 B2. 111 B2. 121 B2. 131 Red europea de documentación, de coordinación y de investigación para luchar contra el fraude y la criminalidad fuera de las fronteras Medidas de lucha contra el fraude en el ámbito del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección "Garantía" Acciones de lucha contra el fraude en el ámbito europeo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección "Orientación" Acciones de lucha contra el fraude en el sector del Instrumento Financiero de orientación pesquera Medidas de lucha contra el fraude en el ámbito del Fondo Europeo de Desarrollo Regional Subvenciones Medidas de lucha contra el fraude en el ámbito del Fondo Social Europeo Subvenciones SUMA Y SIGUE 5 - 1. 0 9,5 50. 000 (*) - 300. 000 (*) 30. 000 200. 000 (*) 19. 000 70. 718. 000 66. 625. 122 (*) Los créditos correspondientes estaban consignados en la reserva B0. 40 (las líneas incluían un p. m. ). La transferencia de estos créditos a las líneas se supeditaba a la decisión de la autoridad presupuestaria, que se basa en un informe presentado por los servicios de la Comisión (SGAJCLAF). La decisión se adoptó en julio de 1995, por lo que la puesta a disposición tardía de los créditos no ha permitido utilizarlos de manera óptima en 1995. PARTIDA PRESUPUES TARIA DENOMINACIÓN MEDIDAS FINANCIERAS CRÉDITOS DISPONIBLES DESPUÉS DE LAS TRANSFERENCIAS CRÉDITOS COMPROMETIDOS PORCENTAJE DE UTILIZACIÓN SUMA Y SIGUE 70. 718. 000 66. 625. 122 B2. 5110 Inspecciones en la agricultura B2. 519 Medidas de lucha contra el fraude en la agricultura B5. 3051 B6. 910 B7. 530 Programa de acción comunitaria en materia de formación profesional de los funcionarios de aduanas (Matthaeus) y Hacienda (Matthaeus-Tax) Medidas de lucha contra el fraude en el sector de la investigación a gastos compartidos Medidas de lucha contra el fraude en el sector de la cooperación - Controles y análisis - Organismos de control de aceite de oliva - Estudios, análisis, controles - Subvenciones - Gastos de expertos - Matthaeus - Matthaeus-Tax 12. 715. 000 1. 650. 000 (*) 3. 000. 000 12. 668. 864 168. 864 12. 500. 000 764. 387 149. 387 590. 000 25. 000 3. 000. 000 2. 290. 570 709. 430 50. 000 42. 000 100. 000 - 99,6 46,4 100 84 - TOTAL GENERAL 88. 233. 000 83. 100. 373 94,2 (*) Los créditos correspondientes estaban consignados en la reserva B0-40 (las líneas incluían un p. m. ). La transferencia de estos créditos a las líneas se supeditaba a la decisión de la autoridad presupuestaria, que se basa en un informe presentado por los servicios de la Comisión (SGAJCLAF). La decisión se adoptó en julio de 1995, por lo que la puesta a disposición tardía de los créditos no ha permitido utilizarlos de manera óptima en 1995. CRÉDITOS ANTIFRAUDE: PRESUPUESTO DE 1996 PARTIDA DENOMINACIÓN IMPORTE (en ecus) Cuadro 15 A-2554 A-3530 A-3531 A-3532 A-355 B1-360 B2-150 B2-301 B2-511 B5-3051 B5-910 B6-910 B7-650 Conferencias, congresos y reuniones en relación con las actividades de las asociaciones de juristas europeos para la protección de los intereses financieros de la Comunidad Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude Controles, estudios y análisis en relación con la lucha contra el fraude Acción contra el fraude textil (TAFI) Red europea de documentación, de coordinación y de investigación para luchar contra el fraude y la criminalidad fuera de las fronteras Medidas de lucha contra el fraude en el ámbito del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección de "Garantía" Medidas de lucha contra el fraude en el ámbito de las intervenciones estructurales Medidas de lucha contra el fraude en el ámbito del Fondo de Cohesión Inspecciones en la agricultura Programa de acción comunitaria en materia de formación profesional de los funcionarios de aduanas (Matthaeus) y de Hacienda (Matthaeus-Tax) Acciones generales de lucha contra el fraude Medidas de lucha contra el fraude en el sector de la investigación a gastos compartidos Medidas de lucha contra el fraude en el sector de la cooperación 290. 000 200. 000 4. 000. 000 800. 000 350. 000159 29. 000. 000160 750. 000 300. 000 15. 500. 000'61 3. 2000. 000 4. 175. 000 50. 000 50. 000 159 160 161 Créditos consignados en su totalidad en el capítulo A0. 10 (reserva parte A del presupuesto). Un crédito de 15 millones de ecus está inscrito en la reserva BO-40. Un crédito de 13 millones de ecus está inscrito en la reserva BO-40. 113 CUADRO 16 CRÉDITOS ANTIFRAUDE 1996 Distribución por grandes sectores Sectores 1. FEOGA-GARANTÍA 2. FONDOS ESTRUCTURALES + FONDOS DE COHESIÓN 3. CONTROLES AGRÍCOLAS 4. INFORMACIÓN, ADUANAS Y FISCALIDAD INDIRECTA 5. COORDINACIÓN Y ACCIONES GENERALES LUCHA CONTRA EL FRAUDE Imputación presupuestaria B1-360 B2-150 /B2-301 B2-511 B5-3051 A2554 /A-353 / A-355 + MILLONES de ECUS 44,00 1,05 28,50 3,20 | B-910/B6-910/ B7-B50 TOTAL 9,92 86,67 CRÉDITOS ANTIFRAUDE 1996 COORDINACIÓN Y ACCIONES GENERALES LUCHA ANTIFRAUDE 11% INFORMACIÓN, ADUANAS Y FISCALIDAD INDIRECTA 4% CONTROLES AGRÍCOLAS 33% FEOGA - GARANTÍA 51% • FEOGA-GARANTÍA • FONDOS ESTRUCTURALES • FONDOS DE COHESIÓN D CONTROLES AGRÍCOLAS Q INFORMACIÓN, ADUANAS Y FISCAUDAD INDIRECTA • COORDINACIÓN Y ACCIONES GENERALES LUCHA ANTIFRAUDE FONDOS ESTRUCTURALES + FONDOS DE COHESIÓN 1% 114 ANEXO: LISTA DE LOS NUMEROS DEL TELÉFONO VERDE POR ESTADO MIEMBRO Alemania: 0130820595 Bélgica: 080012426 Dinamarca: 80018495 España: Francia: Grecia: Irlanda: Italia: 900993295 05917295 008003212595 1800553295 167878495 Luxembuigo: 08003595 Países Bajos: 060224595 Portugal: 0505329595 Reino Unido: 0800963595 Austria: Suecia: 06605845 020791695 Finlandia: 0800112595 115 CEE: CE: GLOSARIO Comunidad Económica Europea Comunidad Europea (denominación utilizada desde la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea) CIG: Conferencia Intergubemamental SEM 2000: SG/UCLAF o UCLAF: Programa de la Comisión para mejorar, de cara al año 2000, la gestión de los créditos comunitarios (Sound and Efficient Management - Gestión buena y eficaz) (Unidad de) Coordinación de la Lucha Contra el Fraude (esta Dirección figura en el organigrama de la Secretaría General de la Comisión) DO: Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO L: serie L, DO C: serie C) T1K: Transporte Internacional por Carretera SCENT: SIA: System for a Customs Enforcement NeTwork Sistema de Información Aduanera (CIS en inglés: Customs Information System, abreviatura utilizada en la denominación "Grupo de trabajo SCENT/CIS") IVA: Impuesto sobre el valor añadido COCOLAF: Comité Consultivo para la Coordinación de la Lucha contra el Fraude TAFI: SPG: Textile AntiFraud Initiative (acrónimo inglés) Sistema de Preferencias Generalizadas GATT: General Agreement on Tariffs and Trade (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) FSE: Fondo Social Europeo FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional MCA: FED: Marco Comunitario de Apoyo Fondo Europeo de Desarrollo IRENE: IRrégularités, ENquêtes, Exploitation 116 FEOGA: Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (Sección de Garantía: FEOGA-Garantía; Sección de Orientación: FEOGA- Orientación) IFOP: Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca 117 ISSN 0257-9545 COM(96) 173 final DOCUMENTOS ES 09 N* de catálogo : CB-CO-96-220-ES-C ISBN 92-78-03985-3 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxembuigo