title: FINANCIELE DIENSTEN: VOLDOEN AAN DE VERWACHTINGEN VAN DE CONSUMENT Groenboek

text: COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 22. 05. 1996 COM(96) 209 def. FINANCIËLE DIENSTEN: VOLDOEN AAN DE VERWACHTINGEN VAN DE CONSUMENT Groenboek (door de Commissie ingediend) SAMENVATTING De totstandbrenging van de interne markt voor financiële diensten is onvermijdelijk van grote invloed op zowel de financiële dienstverleners als op alle afnemers van financiële diensten, waaronder de particuliere consument. Dienstverleners krijgen toegang tot een veel grotere markt, maar worden ook geconfronteerd met verhevigde concurrentie op hun thuismarkten. Afnemers van financiële diensten zullen de vruchten kunnen plukken van de toegenomen concurrentie zowel wat prijzen en dienstverlening als een ruimere keuze aan financiële produkten betreft. Dit Groenboek gaat over de bescherming van een specifieke groep gebruikers van financiële diensten, de particuliere consument. Deze heeft over het algemeen meer bescherming nodig dan meer ervaren of machtigere afnemers. Hoewel de richtlijnen inzake financiële diensten voornamelijk gericht zijn op de financiële sector, bevatten zij ook enkele bepalingen ten aanzien van de rechten en de belangen van de consument. Deze betreffen de bescherming van het recht van consumenten op juiste en volledige informatie, bescherming van hun rechtmatige belangen en beroepsmogelijkheden. Bovendien zijn al deze richtlijnen bedoeld om de stabiliteit en de betrouwbaarheid van de sector financiële diensten veilig te stellen door middel van strikte regels met betrekking tot het prudentieel toezicht en minimale kapitaalvereisten. Totdat de resultaten van de onderzoeken van 1996 later dit jaar bekend worden, beschikt de Commissie nog over relatief weinig informatie met betrekking tot de werking van de interne markt op dit terrein. Niettemin zijn reeds enkele problemen van de consumenten bekend. Deze dienen zorgvuldig te worden onderzocht om te bepalen hoe ze kunnen worden opgelost. Het gaat hierbij om de weigering financiële diensten aan niet- ingezetenen te verkopen, gebrek aan informatie en frauduleuze activiteiten van gewetenloze tussenpersonen. Het is zeer wel mogelijk dat in de toekomst blijkt dat consumenten nog andere problemen ondervinden. Een onderwerp dat bijzondere aandacht verdient is de verkoop van financiële diensten op afstand. De ontwerp richtlijn die momenteel voor goedkeuring op de agenda staat, heeft betrekking op de verkoop op afstand van alle goederen en diensten, met uitzondering van financiële diensten. De verkoop op afstand neemt momenteel zowel in omvang als in complexiteit toe. Ofschoon de overgrote meerderheid van de overeenkomsten op afstand momenteel op nationaal niveau wordt aangeboden en afgesloten, zullen de grensoverschrijdende activiteiten naar verwachting ook op dit gebied snel toenemen. Deze sector staat nog maar in de kinderschoenen. Daarom onderzoekt de Commissie momenteel of bindende wetgeving noodzakelijk is. Ten einde te achterhalen welke problemen in het algemeen en met betrekking tot afstandsverkoop of financiële diensten in het bijzonder moeten worden opgelost, wenst zij reacties te ontvangen over de huidige en te verwachten ontwikkelingen op het gebied van de grensoverschrijdende verstrekking van financiële diensten. Met de publikatie van dit Groenboek wenst de Commissie een brede discussie met alle belanghebbenden te stimuleren. Over enkele maanden zal een hoorzitting worden georganiseerd waarop belanghebbenden in discussie zullen kunnen gaan over de onderwerpen die in dit Groenboek aan de orde komen. (Schriftelijke) reacties op dit Groenboek kunnen tot uiterlijk 15 oktober 1996 worden toegezonden aan: Directeur-generaal - DG XV Europese Commissie Wetstraat 200 B-1049 Brussel Fax: (+32 2) 295. 65. 00 E-mail: John. MOGG@DG15. cec. be FINANCIËLE DIENSTEN: VOLDOEN AAN DE VERWACHTINGEN VAN DE CONSUMENT Financiële diensten zijn een cruciaal onderdeel van de economie van de Europese Unie. Nagenoeg iedereen maakt gebruik van financiële diensten, of het nu gaat om overheidsinstanties, financiële instellingen, industriële en handelsondernemingen van klein tot groot (van het MKB tot multinationals), non profit-organisaties, huishoudingen en individuele consumenten. •r Op 29 juni 1995 ging de Raad akkoord met een Gemeenschappelijk standpunt over een ontwerp richtlijn betreffende de bescherming van consumenten bij op afstand gesloten overeenkomsten1. Bij de tweede lezing in het Europees Parlement op 15 december 1995 bleek er geen meerderheid te bestaan voor een amendement om de financiële diensten in deze richtlijn op te nemen. Ofschoon het oorspronkelijke ontwerp van de Commissie ook de financiële diensten omvatte, stemde de Commissie tijdens het debat in met de uitsluiting ervan. Zij tekende daarbij echter aan dat gezien de toenemende complexiteit en diversificatie van de Europese financiële sector, bijzondere aandacht zal moeten worden geschonken aan de consumentenbescherming bij de verkoop van financiële diensten in het algemeen en de verkoop op afstand in het bijzonder. Dit Groenboek gaat in op enkele van de vraagstukken in verband met het consumentenbeleid op het gebied van financiële diensten, in het bijzonder de verkoop van financiële diensten op afstand. Vanwege het bijzondere karakter van de behoeften van de particuliere consument gaat het Groenboek specifiek in op enkele van hun problemen. De Commissie is zich ervan bewust dat wellicht niet alle problemen van de consumenten in dit Groenboek aan de orde komen. In Deel I beschrijft de Commissie welke bepalingen de Gemeenschapswetgeving bevat inzake de belangen van de consumenten die financiële diensten afnemen. Deel II gaat in op de problemen die reeds aan het daglicht zijn gekomen. Het laatste gedeelte van het Groenboek bevat een korte schets van de toekomstige tendenzen op het gebied van de verkoop van financiële diensten, met inbegrip van de verkoop op afstand. Over al deze onderwerpen wenst de Commissie reacties van belanghebbenden te ontvangen ten einde haar in staat te stellen verdere stappen te ondernemen PB C288, 30. 10. 1995. Op het gebied van de financiële diensten is de belangrijkste doelstelling van de Commissie de totstandbrenging van een interne markt overeenkomstig de beginselen van het Verdrag inzake vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. Deze doelstelling is inmiddels in ruime mate bereikt dank zij de geleidelijke goedkeuring van een vijftigtal richtlijnen die betrekking hebben op de verstrekkers van financiële diensten, de banken van de Gemeenschap, de verzekeringsmaatschappijen en de beleggingsondernemingen. De interne markt voor financiële diensten is gebaseerd op de beginselen van toezicht in het land van herkomst en wederzijdse erkenning op basis van de toepassing van overeengekomen minimum normen voor het prudentieel toezicht. Dit heeft ertoe geleid dat verstrekkers van financiële diensten nu de vrijheid hebben om in de hele Europese Unie actief te zijn. Dit moet leiden tot meer concurrentie, meer schaalvoordelen en een grotere keuze voor de consument. Deze effecten worden reeds zichtbaar in de vorm van nieuwe financiële produkten en nieuwe manieren van zakendoen (bijvoorbeeld op het gebied van verzekeringen en de handel in aandelen), alsmede een toename van de grensoverschrijdende activiteiten. Later dit jaar zal meer informatie over de voordelen van de interne markt bekend worden als de Commissie haar, op verzoek van de Raad uitgevoerde, onderzoek naar het effect van de interne-marktwetgeving, waaronder de financiële diensten, zal afronden. Deze studie zal economische en andere gegevens bevatten over de effecten van de interne markt op de belangrijkste economische sectoren en bedrijfstakken, met inbegrip van de sector financiële diensten. In het bijzonder zal de invloed van de interne markt worden gemeten in termen van de prijzen van verschillende diensten en produkten, huidige en toekomstige tendenzen en de keuze voor de consument. Vanuit dit oogpunt zal de studie belangwekkende informatie opleveren met betrekking tot het consumentenbeleid op het gebied van financiële diensten, maar wellicht niet voldoende informatie opleveren om een antwoorden te geven op de specifieke vraagstukken die in dit Groenboek aan de orde komen. In de sector financiële diensten gelden van oudsher strenge voorschriften; de "minimum" normen van de Europese Unie zijn dan ook vergaand. Deze voorschriften, waarmee in eerste instantie werd beoogd de voorwaarden voor vrij verkeer van financiële diensten te scheppen, hebben tevens geleid tot een grotere bescherming van de consument die zijn of haar geld en financiële belangen toevertrouwt aan de verstrekkers van financiële diensten. Door het financiële vermogen, de eerlijkheid en de betrouwbaarheid van de verstrekkers van financiële diensten te waarborgen, bieden deze normen voor het prudentieel toezicht de afnemers van deze diensten een waardevolle bescherming. De richtlijnen betreffende financiële diensten omvatten ook een aantal bepalingen om de belangen van de consument op specifieke gebieden te beschermen (bijvoorbeeld de wetgeving inzake verzekeringscontracten, beroep, herroepingsrecht, minimaal te verstrekken informatie, beroeps- en gedragsregels). Terwijl de richtlijnen inzake financiële diensten dus hoofdzakelijk gericht zijn op de financiële instellingen, heeft ook de bescherming van de consumentenbelangen een belangrijke rol gespeeld. De financiële instellingen zelf zijn ervan doordrongen dat een reputatie van eerlijkheid en goede dienstverlening aan de consument tot de meest doeltreffende marketing-instrumenten behoren op een markt die zich kenmerkt door toenemende concurrentie. Verschillende aspecten van de consumentenbescherming op het gebied van financiële diensten worden - direct of indirect - geregeld in de bestaande teksten van het Gemeenschapsrecht. In de hiernavolgende hoofdstukken komen met name die op het gebied van informatieverstrekking, wettelijke bescherming en beroepsmogelijkheden - tezamen een eerste reeks rechten van de consument - aan de orde. 3 • Informatieverstrekking aan de consument Gezien het complexe karakter van financiële diensten is het van essentieel belang dat de consument over voldoende informatie beschikt om een weloverwogen beslissing te nemen over de aanschaf van een financiële dienst en om te kunnen kiezen voor het meest geschikte "produkt". De richtlijnen betreffende financiële diensten bevatten dan ook een aantal bepalingen die financiële instellingen verplichten hun cliënten voldoende informatie te verschaffen. Deze bepalingen zijn van toepassing op alle financiële overeenkomsten, ongeacht hoe deze werden afgesloten (persoonlijk, op afstand, enzovoorts). In het bankwezen moeten depositogevers - waaronder inter alia consumenten - worden geïnformeerd over de depositogarantieregeling voor de bescherming van hun deposito's en spaargelden. Op het gebied van consumentenkrediet moet voorafgaand informatie worden verstrekt over maximale kredietbedragen, de kosten van het krediet (met name het reële jaarlijkse kostenpercentage) betreffende grensoverschrijdende credit-overmakingen omvat de verplichting om cliënten juist te informeren, zowel vóór als na de verrichting van de overmaking. en de opzeggingsprocedures. De voorgestelde richtlijn In de sector verzekeringen moet de polishouder voorafgaand aan en gedurende de looptijd van het contract worden geïnformeerd over de essentiële aspecten ervan (looptijd, recht op ontbinding, toepasselijke recht, procedures voor klachten). Op het gebied van levensverzekeringen moet meer informatie worden verstrekt dan voor niet-levensverzekeringen, omdat levensverzekeringsprodukten over het algemeen voor lange duur worden afgesloten. Op het gebied van de effectenhandel bestaat een aantal richtlijnen die uitsluitend betrekking hebben op de verstrekking van informatie, terwijl alle richtlijnen op dit gebied ertoe strekken de investeerder te beschermen door middel van maximale doorzichtigheid. Voorbeelden zijn de verplichte prospectie betreffende beursnoteringen en openbare aanbiedingen, de informatie die moet worden verstrekt aan houders van rechten van deelneming in collectieve beleggingsfondsen en de verplichting van de richtlijn betreffende diensten op het gebied van belegging in effecten om de markt te informeren over transacties. • Wettelijke bescherming Verschillende richtlijnen bevatten bepalingen ter versterking van de positie van de consument ten opzichte van de financiële instellingen en ter bescherming van de rechtmatige belangen van de consumenten ingeval van problemen. In elk van de drie sectoren mogen de landen van ontvangst regels voorschrijven die zij hebben goedgekeurd met het oog op de bescherming van het algemeen belang. Instellingen voor collectieve beleggingen in effecten (ICBE's) moeten zich houden aan de marketing- en terwijl beleggingsondernemingen zich moeten houden aan de beroeps- en gedragsregels van het land waar zij diensten verlenen. Deze bepalingen stemmen overeen met de jurisprudentie van het Hof van Justitie, dat van oudsher heeft geoordeeld dat de noodzaak om de afnemer van een dienst te beschermen beperkingen van de grensoverschrijdende dienstverlening kan rechtvaardigen. Een voorbeeld hiervan is het verbod op ongevraagde aanbiedingen. Evenzo mogen consumenten worden beschermd door daartoe bestemde nationale voorschriften, op voorwaarde dat deze niet- discriminerend, noodzakelijk, niet-overlappend en in verhouding tot het te bereiken doel zijn. land waar zij actief willen zijn, reclamevoorschriften van het Het Verdrag van Rome2 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst van 19 juni 1980, dat door nagenoeg alle Lid-Staten is geratificeerd3, bevat specifieke regels voor overeenkomsten die worden afgesloten met consumenten. Wanneer een overeenkomst wordt afgesloten met een consument op initiatief van of naar aanleiding van reclame door de verstrekker, mag het toepasselijke rechtsstelsel waarvoor de partijen kiezen de consument de "verplichte bepalingen" (bepalingen waarvan het recht van een gegeven land geen afwijking in een overeenkomst toestaat) van zijn/haar eigen wetgeving niet onthouden. Als geen keuze wordt gemaakt voor een bepaald rechtsstelsel, is het recht van land waar de consument ingezetene is, van toepassing. Dit Verdrag, dat geen betrekking heeft op verzekeringen, biedt een aanzienlijke garantie dat de meest kwetsbare partij een beroep kan doen op de meest beschermende wetsbepalingen die hij/zij het beste kent, zelfs indien in de overeenkomst voor een ander rechtsstelsel is gekozen. Het feit dat het Verdrag van Rome neigt naar toepassing van het recht van het land waar de consument zijn hoofdverblijfplaats heeft, kan leiden tot een potentieel conflict met het beginsel van de wederzijdse erkenning van de interne markt, dat eerder uitgaat van de toepassing van het recht van de dienstverstrekker. In geval van een dergelijk conflict kan het recht van het land van herkomst van de consument toch voorrang krijgen boven het recht van het land van de dienstverstrekker op voorwaarde dat de door het Hof van Justitie vastgestelde criteria inzake het "algemeen belang" worden nageleefd (proportionaliteit, noodzakelijkheid en geen onnodige herhaling). In het bankwezen voorziet de richtlijn inzake depositogarantiestelsels in een minimum dekking van 20. 000 ecu (15. 000 ecu gedurende een overgangsperiode in sommige Lid-Staten) indien deposito's niet-beschikbaar worden. Ofschoon hoofdzakelijk bedoeld om de stabiliteit van het bankwezen in haar geheel te versterken, brengt deze maatregel ook een aanzienlijke extra bescherming van de consument met zich. In de richtlijnen inzake consumentenkrediet zijn minimumeisen opgenomen zoals de noodzaak van een schriftelijke overeenkomst, de mogelijkheid voor consumenten om hun verplichtingen voor het aflopen van de vastgestelde periode te voldoen en de formule voor de berekening inzake grensoverschrijdende creditovermakingen omvat eveneens duidelijke verplichtingen voor banken, zoals het verbod op het dubbel aanrekenen van kosten en de minimum terugbetaling van verloren gegane overmakingen, die de gebruikers (consumenten inbegrepen) wettelijke bescherming bieden. De aanbeveling van de Commissie inzake betalingssystemen bevat tevens bepalingen betreffende de rechten en de plichten van kaartverstrekkers en kaarthouders, met inbegrip van bepalingen inzake de aansprakelijkheid in geval van verlies, diefstal of vervalsing van kaarten. kostenpercentage. De voorgestelde jaarlijkse richtlijn van het De richtlijnen betreffende verzekeringen bepalen wanneer welk rechtsstelsel van toepassing is op een overeenkomst. "Standaard" is het recht van het land waar het verzekerde risico zich bevindt, van toepassing. Over het algemeen is dit het land waar de polishouder ingezetene is. Dit systeem zorgt ervoor dat verzekerden normaal gesproken vallen onder de voorschriften die zij het beste kennen en dat zij de bescherming van hun nationale wetgeving alleen kunnen verliezen indien zij hiertoe zelf besluiten. De richtlijnen inzake levensverzekeringen bieden inschrijvers bovendien een bedenktijd van 14 tot 30 dagen om hen in de gelegenheid te stellen goed na te denken over de wenselijkheid van de lange-termijnverbintenis die hen wordt voorgesteld. 2 3 PB L 266, 9. 10. 1980, blz. 1. Oostenrijk, Finland en Zweden hebben het Verdrag nog niet geratificeerd. Op het gebied van de effectenhandel heeft de Commissie een beleggerscompensatiestelsel voorgesteld naar analogie met het beginsel van de depositogarantieregeling. Wordt dit voorstel bekrachtigd, dan zal elke Lid-Staat erop moeten toezien dat er een compensatieregeling voor beleggers wordt ingevoerd, die voorziet in een minimale compensatie (van ten minste de kleine belegger) in gevallen waarin een beleggingsonderneming niet in staat is aan haar verplichtingen ten opzichte van haar cliënten te voldoen. • Beroep in het ontwerp van de In het bankwezen moeten de Lid-Staten ervoor zorgen dat de depositogever zijn recht op compensatie kan afdwingen door een beroep te doen op de depositogarantieregeling. Een vergelijkbare bepaling wordt voorgesteld inzake de compensatieregeling voor beleggers. Op het gebied van consumentenkrediet heeft de consument het recht verhaal te halen bij de kredietverlener en zijn de Lid-Staten verplicht te kiezen voor één van de drie toezichtsystemen, namelijk i) erop toezien dat personen die krediet aanbieden* of daarbij bemiddelen een vergunning aanvragen, ii) zorgen dat op de activiteiten van deze personen toezicht wordt gehouden door een officiële instantie of iii) de oprichting bevorderen van instanties die kennis kunnen nemen van klachten en de consumenten daaromtrent informatie of advies kunnen verstrekken. Het voorstel inzake grensoverschrijdende creditovermakingen verplicht Lid-Staten ertoe te zorgen voor adequate en doeltreffende middelen voor de beslechting van geschillen. richtlijn Op het gebied van rechtsbijstandsverzekeringen moet de polishouder uitdrukkelijk op de hoogte worden gebracht van belangenconflicten met de verzekeraar, over zijn of haar recht op vrije keuze van advocaat en, zo nodig, een beroep kunnen doen op een arbitrageprocedure. Het bestaande Gemeenschapsrecht op het gebied van financiële diensten bevat voorts de volgende bepalingen die indirect van invloed zijn op de consumentenbescherming: • Een betrouwbare financiëie-dienstensector Eén van de voornaamste doelstellingen van de richtlijnen op het gebied van financiële diensten is de handhaving van de stabiliteit en de betrouwbaarheid van de sector. Alle richtlijnen dragen bij tot het bereiken van deze doelstelling. Een reeks richtlijnen inzake de effectenhandel - vele op terreinen waarop voorheen geen nationale wetgeving bestond - schrijft voor dat alle belangrijke en prijsgevoelige informatie snel aan de markt bekend moet worden gemaakt. Daarnaast hebben de richtlijnen inzake het witwassen van geld en handel met voorkennis de weg vrijgemaakt voor de goedkeuring van gemeenschappelijke voorschriften voor een ordelijke werking van de financiële markten. In elk van de drie sectoren moeten kaderpersoneel en grootaandeelhouders van financiële ondernemingen ervaren personen van onbesproken gedrag zijn. Een richtlijn die onlangs naar aanleiding van het faillissement van BCCI (Bank of Credit and Commerce International) werd goedgekeurd omvat een verdere reeks vereisten om fraude tegen te gaan. Financiële instellingen mogen geen deel uitmaken van een structuur die onvoldoende transparant is waardoor het toezicht wordt bemoeilijkt; het hoofdkantoor en de statutaire zetel dienen zich in dezelfde Lid-Staat te bevinden en accountants moeten ernstige problemen doorgeven aan de bevoegde autoriteiten. Tevens dient te worden verwezen naar de mededingingsregels van de Gemeenschap, die van cruciaal belang zijn voor de bescherming van de belangen van de consumenten in de interne markt voor financiële diensten. * Sterke financiële instellingen De soepele werking van de beginselen van wederzijdse erkenning en toezicht door het land van herkomst, de hoekstenen van de interne markt, staat of valt met het wederzijds vertrouwen tussen de nationale toezichthoudende autoriteiten. Een voldoende niveau van vertrouwen was niet mogelijk geweest zonder de vaststelling van een minimum aantal geharmoniseerde prudentiële voorschriften. Voor afnemers, en consumenten in het bijzonder, betekent dit dat, ongeacht de instelling waarvoor zij kiezen, dezelfde prudentiële voorschriften gelden. Dit is met name van belang wanneer financiële diensten zoals levensverzekeringen langdurige verbintenissen impliceren. In elk van de drie sectoren geldt voor de desbetreffende financiële diensten een formele goedkeuringsperiode en gedetailleerde en strikte minimum kapitaalvereisten, zowel voor de oprichting als voor de lopende werkzaamheden. Niet-erkende ondernemingen mogen de kerndiensten waarop de richtlijnen van toepassing zijn, niet verstrekken. * Een breed aanbod van financiële diensten en produkten Eén van de voornaamste doelstellingen van de totstandbrenging van de interne markt voor financiële diensten was de vergroting en diversificatie van het aanbod van financiële produkten. Het beginsel is eenvoudig. Ten dele op basis van het "Cassis de Dijon"-arrest4 mag elke wederzijds erkende financiële dienst die is toegestaan in het land van herkomst, worden aangeboden in het land van ontvangst, via een bijkantoor of op grensoverschrijdende basis, zelfs indien de betreffende dienst in dat land nog niet bestaat of zelfs indien de plaatselijke instellingen de dienst niet mogen aanbieden. Dit heeft er inmiddels reeds toe geleid dat spaar- en verzekeringsprodukten worden aangeboden op markten waar ze voorheen niet verkrijgbaar waren. ° De prijzen van financiële diensten Gebruikers, en met name consumenten, verwachten van de interne markt zowel goedkopere als betere financiële diensten. De richtlijnen inzake financiële diensten bevatten geen bepalingen die bedoeld zijn om de vrije totstandkoming van de prijzen te beïnvloeden. De enige directe ingreep op het gebied van prijzen betrof de sector verzekeringen, waar de verplichte en goedgekeurde tarieven werden afgeschaft. Door deze belemmering weg te nemen, hebben de verzekeringsrichtlijnen de weg vrijgemaakt voor meer concurrentie. Arrest van 20 februari 1979, nr. 120/78, Rewe-Zentral AG, Jurispr. blz. 649. Het wettelijke kader van de Gemeenschap biedt alle cliënten reeds een zekere mate van bescherming door de verstrekkers van financiële diensten regels en verplichtingen op te leggen. Zoals reeds eerder werd opgemerkt, heeft de Commissie tot op heden nog slechts beperkte ervaring met de werking van de interne markt in de praktijk. Dit komt ten dele doordat enkele van richtlijnen op het gebied van financiële diensten nog maar onlangs van kracht zijn geworden. Ook speelt een rol dat niet alle richtlijnen door de Lid-Staten volledig en tijdig ten uitvoer zijn gelegd. De Commissie is vastbesloten alles in het werk te stellen om ervoor te zorgen dat de Lid-Staten hun toezeggingen op wetgevingsgebied volledig gestand doen, in het bijzonder door publikatie van de vorderingen van elke Lid-Staat met de omzetting en door wettelijke maatregelen te nemen om een tijdige en juiste tenuitvoerlegging van de richtlijnen af te dwingen. Afgezien van de gevolgen van de te late en onjuiste tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving is reeds een aantal problemen van consumenten bekend geworden en onder de aandacht van de Commissie gebracht. De Commissie is zich ervan bewust dat deze lijst alles behalve volledig is en dat in de toekomst nog andere problemen zullen worden gesignaleerd. Dit Groenboek is bedoeld om een debat op gang te brengen over enkele van de huidige en toekomstige problemen, ten einde deze door middel van een adequaat actieplan te verhelpen. * Weigering van financiële diensten aan niet-ingezetenen Het komt voor dat men in een andere Lid-Staat weigert financiële diensten te verlenen aan consumenten omdat zij geen ingezetenen van dat land zijn of niet over de nationaliteit van dat land beschikken. De Europese consumenten zijn zeer verontwaardigd over dergelijke "particuliere" discriminatie die volstrekt in tegenspraak is met het idee van de eengemaakte markt zonder grenzen. Zo heeft de Commissie bijvoorbeeld van vele consumenten vernomen dat een aantal verzekeringsmaatschappijen in een van de Lid-Staten geweigerd heeft hen te verzekeren of hen minder gunstige contractuele voorwaarden heeft toegestaan op grond van het feit dat zij, aangezien zij afkomstig waren uit bepaalde EU-landen, een hoger risico voor de maatschappij zouden vormen dat anderen. Ook is het de Commissie bekend dat bepaalde kredietinstellingen in een andere Lid- Staten weigeren, naar verluidt om belastingredenen, bepaalde bankdiensten aan te bieden (lopende rekening, credit card, enzovoorts) Omdat de contractvrijheid één van de basisbeginselen van het verbintenissenrecht is, is de grootste moeilijkheid in dergelijke situaties dat financiële instellingen door het Gemeenschapsrecht niet kunnen worden verplicht om cliënten te accepteren, ongeacht of zij de plaatselijke nationaliteit bezitten of afkomstig zijn uit een andere Lid-Staat. Dit is een belangrijk vraagstuk dat de Commissie momenteel in samenwerking met de Lid-Staten nauwlettend volgt. • Problemen bij het verstrekken van financiële diensten in een andere Lid-Staat Landen van herkomst mogen nog altijd hun nationale voorschriften opleggen indien deze werden goedgekeurd om redenen van algemeen belang of indien deze binnen hun nationale bevoegdheden (bijvoorbeeld monetair beleid) vallen. Dit kan een sterke vermindering van het dienstenaanbod betekenen. Zo is het in ten minste één Lid-Staat nog altijd om onmogelijk een rentedragende lopende rekening aan te houden. Aanbodbeperkingen die voortvloeien uit voorschriften in verband met het algemeen belang vormen aanleiding tot bezorgdheid. De diensten van de Commissie hebben een ontwerp-mededeling5 gepubliceerd waarin zij om reacties vragen. De mededeling geeft een overzicht van de wettelijke voorwaarden uit hoofde waarvan de verstrekking van bankdiensten op grond van voorschriften in verband met het algemeen belang nog altijd kan worden beperkt. Een vergelijkbaar document zal verschijnen in verband met de sectoren verzekeringen en effecten. Wettelijke beperkingen om redenen van algemeen belang doen buitenlandse bedrijven ervan afzien hun produkten in het buitenland aan te bieden en kunnen derhalve schadelijk zijn voor de consument doordat hun keuze wordt beperkt. Voor dergelijke beperkingen moet dan ook worden aangetoond dat ze in verhouding staan tot het nagestreefde doel. In de sector verzekeringen hebben vele klachten betrekking op moeilijkheden om een verplichte motorrijtuigenverzekering af te sluiten bij verzekeraars die in een andere Lid-Staat zijn gevestigd. Verzekeraars rechtvaardigen hun weigering vaak met het argument dat het systeem van de verplichte motorrijtuigenverzekering te ingewikkeld is. Dit is gedeeltelijk te wijten aan de noodzaak om zowel de polishouder als het slachtoffer van een ongeval te beschermen. De regelingen die zijn ingevoerd lidmaatschap van om deze bescherming garantiefonds) kunnen het aanbieden van grensoverschrijdende diensten minder aantrekkelijk maken. Voorts brengt de verplichting om een fiscaal vertegenwoordiger en een plaatselijk schade-expert in het land waar het risico zich bevindt, aan te wijzen, vaak aanzienlijke kosten met zich. De Commissie onderzoekt momenteel dit vraagstuk ten einde tegemoet te komen aan de bezwaren. Zij zal zich ook buigen over andere consumentenbezwaren in de sector verzekeringen. (groene kaart-systeem, verplicht te verzekeren * Slechte kwaliteit van geboden diensten en gebrek aan informatie Consumenten ondervinden problemen bij het beoordelen en volledig overzien van de toenemende gevarieerdheid en complexiteit van financiële diensten. Het is de Commissie gebleken dat sommige financiële instellingen, in enkele gevallen in strijd met de wetgeving van het land van ontvangst, op grensoverschrijdende basis complexe financiële diensten aanbieden, zoals hypotheken of consumentenkrediet, zonder de consument voldoende informatie te verstrekken. Voorbeelden zijn het niet in de taal van de consument verstrekken van de documenten, ontbreken van aflossingstabellen en op misleidende wijze presenteren van gegevens. De Commissie kan niet rechtstreeks optreden tegen deze ondernemingen of hun tussenpersonen, maar de nationale autoriteiten op basis van de richtlijnen wel, waarbij tevens gebruik kan worden gemaakt van de samenwerking die met andere toezichthoudende instanties tot stand is gebracht. Ontwerp-mededeling over het vrij verrichten van diensten en algemeen belang in de Tweede Richtlijn coördinatie bankrecht (PB C291, 4. 11. 1995, blz. 7). 9 De meeste klachten die binnenkwamen bij de Commissie ten aanzien van gebrekkige informatie aan de consument over prijzen en voorwaarden, over het gebrek aan professioneel advies en over problemen bij het vergelijken van verschillende diensten betreffen het bankwezen, waar de richtlijnen zelf geen bepalingen inzake informatieverstrekking aan de consument bevatten (behalve voor consumentenkrediet en - indien het huidige voorstel wordt goedgekeurd - grensoverschrijdende creditovermakingen). Als vervolg op haar verslag van 1995 over de werking van de richtlijn betreffende het consumentenkrediet6 onderzoekt de Commissie momenteel de huidige situatie met betrekking tot de verstrekking van informatie aan de consument (zowel vóór als na ondertekening van overeenkomsten) in de sector kredietverlening, waarbij vooral aandacht wordt besteed aan hypothecair krediet, consumentenkrediet en leasing. Ten aanzien van grensoverschrijdende betalingen, met name creditovermakingen, worden de belangrijkste door consumenten gesignaleerde problemen - gebrekkige schriftelijke informatie over de voorwaarden, dubbele kosten, buitensporig lange termijnen en ontbreken van adequate beroepsprocedures - geregeld in het huidige voorstel dat momenteel in behandeling is bij het Parlement en bij de Raad en dat hopelijk vóór deze zomer zal worden goedgekeurd. De verbetering van grensoverschrijdende creditovermakingen en de invoering van de eenheidsmunt betekenen onmiskenbaar dat twee van de voornaamste belemmeringen voor de grensoverschrijdende verstrekking van financiële en andere diensten worden weggenomen. Het is noodzakelijk om tot een verdere integratie van de markt te komen, waarbij de invoering van één enkele munt het de consument gemakkelijker moet maken om goederen en diensten met elkaar te vergelijken. Wat betaalkaarten betreft, lijkt het belangrijkste bezwaar van de verschillende categorieën gebruikers betrekking te hebben op de onbevredigende tenuitvoerlegging van de beginselen van de Aanbeveling van de Commissie over betalingssystemen7, met name de voorschriften die de aansprakelijkheid van de partijen regelen bij verlies, diefstal en kopiëren van betaalkaarten. Consumenten hebben ook behoefte aan meer transparantie van de voorwaarden voor het gebruik van een betaalkaart, met name in een andere Lid-Staat dan waar men ingezetene is. De Commissie onderzoekt momenteel de situatie met betrekking tot betaalkaarten (met inbegrip van vooruit betaalde kaarten) en andere betaalfaciliteiten (met inbegrip van thuisbankieren en betalingen via cyberspace). Hiermee streeft zij ernaar een doelmatige interne markt voor deze instrumenten te bevorderen, alsmede de consument een betere wettelijke bescherming en een duidelijke en volledige informatieverstrekking te garanderen. De Commissie heeft al een eerste ronde van gesprekken achter de rug met haar werkgroepen op het gebied van betalingssystemen, waarvan één met vertegenwoordigers van consumentenorganisaties. Alle bijdragen aan deze discussie zijn welkom. Doel: verdere actie. • Tussenpersonen Er zijn gevallen bekend van "agressieve", soms illegale, praktijken door niet-erkende tussenpersonen, vooral in het bank- en beleggingswezen, die vaak veel leed en financiële problemen veroorzaken. Consumenten die een krediet wensten op te nemen, kregen op het eerste oog aantrekkelijke voorwaarden aangeboden door makelaars. die optraden voor buitenlandse instellingen. Deze tussenpersonen brachten vooraf hoge honoraria in rekening, terwijl de verstrekte informatie uiteindelijk slecht bleek (kredieten bleken bijvoorbeeld veel ingewikkelder en duurder dan in eerste instantie leek). Ook hebben zich gevallen voorgedaan waarin niet-erkende tussenpersonen op Verslag van de Commissie over de werking van Richtlijn 87/102/EEG betreffende de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten inzake het consumentenkrediet. Aanbeveling 88/590/EEG van de Commissie inzake betalingssystemen en met name de betrekkingen tussen de kaarthouder en de verstrekker van de kaart (PB L 317, 24. 11. 1988, blz. 55). 10 grensoverschrijdende basis termijncontracten of derivaten daarvan verkochten. De Commissie onderzoekt momenteel of het wenselijk is deze instrumenten (termijncontracten en derivaten daarvan) binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht te brengen ten einde deze activiteiten aan goedkeuring en toezicht te onderwerpen. Met uitzondering van de activiteiten die onder de richtlijn betreffende consumentenkrediet8 vallen, worden de activiteiten van de niet-gereglementeerde tussenpersonen niet geregeld in de afgeleide gemeenschapswetgeving. Lid-Staten zijn dan ook vrij deze activiteiten naar eigen inzicht te reguleren om de consument te beschermen, op voorwaarde dat zij de Verdragsregels inzake de vrije vestiging en de vrije dienstverlening respecteren. Het staat echter vast dat dergelijke tussenpersonen in feite vaak in strijd met bestaande nationale wetten handelen. Illegale activiteiten en fraude vallen niet onder de bevoegdheid van de Gemeenschap en kunnen alleen door de nationale autoriteiten en rechtbanken worden aangepakt. De Commissie onderzoekt niettemin momenteel het vraagstuk van niet-gereglementeerde tussenpersonen die kredieten aanbieden om te beoordelen welke verdere wettelijke of andere maatregelen wenselijk zijn. • Moeilijkheden bij het afdwingen van de uitvoering van financiële verbintenissen Een groot aantal klachten en verzoekschriften dat bij de Commissie en het Europees Parlement binnenkomt heeft betrekking op de afdwinging van de naleving van een verbintenis (zowel nationaal als grensoverschrijdend) en de interpretatie van de voorwaarden van een verbintenis. Als het probleem samenhangt met de uitvoering of de interpretatie van een verbintenis, is noch de Commissie noch het Parlement bevoegd om de rechten en plichten van de partijen bij de verbintenis te bepalen. Dit blijft de bevoegdheid van de nationale rechtbanken. * Gebrek aan harmonisatie van belastingen Consumenten beklagen zich er regelmatig over dat de voordelen van "grensoverschrijdende aankopen" (wat prijzen en contractuele voorwaarden betreft) teniet worden gedaan doordat zij hoe dan ook onder de belastingregeling vallen van het land waar zij gevestigd zijn. Zo blijft een consument die vanwege gunstige prijzen en voorwaarden een levensverzekeringscontract afsluit in een andere Lid-Staat, onder het belastingstelsel vallen in het land waar hij/zij gevestigd is. Daardoor kan de hele transactie minder aantrekkelijk worden. In sommige landen zal deze consument de betaalde premies niet mogen aftrekken voor de berekening van de inkomstenbelasting omdat het contract werd gesloten met een elders gevestigde maatschappij. Het Hof van Justitie9 heeft inderdaad bepaald dat een Lid-Staat belastingaftrek van levensverzekeringspremies die werden betaald aan een verzekeraar in een andere Lid-Staat mag weigeren ten einde de samenhang van het belastingstelsel in verzekeren. In een recente uitspraak is dat oordeel echter genuanceerd door de erkenning van het recht van een leningnemer om de sociale voordelen te genieten die samenhangen met bankleningen, zelfs indien de lening is gesloten bij een niet in zijn land gevestigde kredietinstelling10. Krachtens de richtlijn betreffende consumentenkrediet moeten de Lid-Staten erop toezien dat personen die krediet aanbieden of als tussenpersoon optreden, hetzij officieel zijn erkend, hetzij worden gecontroleerd en onder toezicht staan van hun land van herkomst, hetzij dat de consumenten adequate kanalen ter beschikking staan voor het verkrijgen van informatie of het indienen van klachten. Arrest van 28 januari 1992 in zaak C-204/90 Bachman, Jurispr. 92 blz. 249. Arrest van 14 november 1995 in zaak C-484/93 Svensson-Gustavsson (nog niet gepubliceerd). 9 10 11 Op het gebied van de belastingen is niet veel vooruitgang geboekt. Zolang in de Raad voor beslissingen over belastingkwesties eenparigheid van stemmen vereist is, maken oplossingen voor deze fiscale belemmeringen voor de werking van de interne markt voor financiële diensten weinig kans. Specifieke problemen in verband met de verplichte aansprakelijkheidsverzekering * motorvoertuigen De Commissie en het Europees Parlement hebben voorts verscheidene klachten ontvangen in verband met specifieke problemen van slachtoffers van verkeersongevallen in een andere Lid-Staat dan waar zij gevestigd zijn. Daarnaast doen zich ook problemen voor met de interpretatie van de voorwaarden van het contract. De problemen kunnen grofweg in twee categorieën worden verdeeld: Allereerst zijn er verkeersongevallen die onder het "groene-kaart"-systeem en de richtlijnen betreffende motorrijtuigenverzekeringen vallen, dat wil zeggen ongevallen die worden veroorzaakt door een bestuurder die een andere Lid-Staat bezoekt. Deze regelingen werden ontworpen om slachtoffers te helpen schadevergoeding te krijgen en lijken relatief goed te functioneren. Ten tweede zijn er de verkeersongevallen die niet onder het "groene-kaart"-systeem vallen, dat willen zeggen ongevallen waarbij een voertuig, de inzittenden of elk ander persoon, op bezoek in een andere Lid- Staat, betrokken zijn en die worden veroorzaakt door een plaatselijk voertuig. De problemen die deze laatste slachtoffers ondervinden bij het verkrijgen van een toereikende schadevergoeding binnen een redelijk tijdsbestek (afstand, taalproblemen, onbekende wettelijke en gerechtelijke procedures) zijn voor het Europees Parlement aanleiding geweest om een resolutie goed te keuren waarin om specifieke maatregelen wordt gevraagd. De Commissie heeft het Europees Parlement inmiddels medegedeeld dat zij passende maatregelen overweegt om enkele van de problemen die slachtoffers ondervinden bij het verkrijgen van schadevergoeding, te verhelpen. Voorts stelt de Commissie momenteel een onderzoek in naar de verenigbaarheid met de communautaire wetgeving van verplichte uniforme "bonus-malus"-tariefsystemen. 12 De interne markt voor financiële diensten begint zich nog in een pril stadium. Voor het bankwezen is deze sinds drie jaar een feit, voor de sector verzekeringen sinds anderhalf jaar en voor beleggingsdiensten nog maar enkele maanden. Het is dan ook moeilijk in dit stadium definitieve conclusies te trekken. De momenteel lopende Studie 1996 naar de eerste resultaten en de invloed van de interne markt zal uitwijzen of er lacunes en problemen zijn waarvoor een oplossing moet worden gezocht. De resultaten van dit onderzoek zullen later dit jaar bekend worden. In geval van lacunes of problemen zal de Commissie overwegen hoe deze moeten worden verholpen en, indien nodig, nieuwe wetgeving of wijzigingen in bestaande teksten voorstellen. De verkoop op afstand van financiële diensten neemt snel toe. Dit aspect verdient bijzondere aandacht. Er is een voorstel voor een richtlijn betreffende afstandsverkoop opgesteld waarmee wordt beoogd eenvoudige en duidelijke voorschriften in te voeren die voor alle nieuwe technieken voor het verkopen van produkten en/of diensten op afstand zouden gelden. Omdat het een nogal specifieke situatie betreft, omvatte het oorspronkelijke voorstel van de Commissie een systeem met drie fasen: verplichte voorafgaande informatie voordat een contract wordt afgesloten, schriftelijke bevestiging van de inhoud ervan en een bedenktijd van zeven dagen. Na verschillende discussierondes in de communautaire instellingen besloot de Commissie de uitsluiting van de financiële diensten van de richtlijn te ondersteunen, zoals besloten door de Raad, en zegde zij toe dit vraagstuk nader te onderzoeken. Verscheidene aspecten dienen te worden overwogen, namelijk: De verkoop van financiële produkten op afstand creëert een bijzondere behoefte aan informatie. In dit verband zal bijzondere aandacht moeten worden besteed aan de duidelijkheid en de geschiktheid van de informatie, die voorafgaand aan en na afsluiting van een verbintenis wordt verstrekt. Ook zal hierbij worden bekeken of een schriftelijke bevestiging noodzakelijk is. Een andere belangrijk aspect betreft de bedenktijden in verband met financiële diensten. Op het gebied van levensverzekeringen geeft het Gemeenschapsrecht de consument reeds het recht om gedurende een bepaald aantal dagen af te zien van een overeenkomst. Onderzocht moet worden of het wenselijk is het concept van de bedenkperiode ook in te voeren voor andere financiële diensten, zoals niet-levensverzekeringen en bepaalde bankdiensten. In het gemeenschappelijke standpunt over de ontwerp-richtlijn betreffende verkoop op afstand is reeds opgenomen dat het herroepingsrecht niet kan gelden voor gevallen waarin de prijs van de goederen of diensten afhankelijk is van de fluctuaties op de financiële markt waarover de leverancier geen controle heeft, of waarin met instemming van de consument voor het verstrijken van de periode van zeven dagen een aanvang is gemaakt met de uitvoering van de overeenkomst. Voorts bevat de wetgeving betreffende financiële diensten geen bepalingen voor directe verkoop door ongevraagde toezending van artikelen. Het vraagstuk van het ongevraagde gebruik van bepaalde communicatiemiddelen op afstand telefoonbeantwoorders en faxapparaten) wordt evenmin geregeld in de bestaande wetgeving betreffende financiële diensten. Onderzocht moet dan ook worden in hoeverre het aanbieden van financiële diensten aan consumenten zonder hun voorafgaande toestemming specifieke problemen oplevert. (zoals automatische 13 De omvang en de complexiteit van de verkoop op afstand lijken snel toe te nemen. Op het gebied van verzekeringen breiden afstandsverkoop en direct marketing zich uit naar alle soorten levens- en niet-levensverzekeringen. Bij thuisbankieren komt de nadruk steeds meer op computerverrichtingen te liggen, en zijn cyber-géid en elektronische portemonnees inmiddels werkelijkheid. Op het gebied van de elektronische handel in effecten zou de ontwikkeling van geheel elektronische markten met een elektronisch verrekensysteem en toegang tot de markt op afstand een radicale omslag in de gehele effectenhandel kunnen veroorzaken. Verkoop op afstand van financiële diensten geschiedt momenteel nog hoofdzakelijk op nationaal niveau. Verwacht wordt echter dat het grensoverschrijdend verkeer op dit terrein snel kan toenemen dank zij de nieuwe mogelijkheden van de informatiemaatschappij. De nieuwe elektronische diensten zullen de voordelen van de interne markt voor de consument vergroten doordat er onder invloed van de grotere concurrentie een ruimere keuze en een betere kwaliteit/prijs-verhouding zal ontstaan. Deze voordelen kunnen echter alleen gerealiseerd worden indien alle afnemers - consumenten inbegrepen - en leveranciers vertrouwen hebben in het onderliggende wettelijke kader. Hoewel de sector zich nog maar in een pril stadium bevindt, zijn de verwachtingen dank zij deze nieuwe communicatiemogelijkheden voor de Europese financiële diensten gunstig en zullen er veel voordelen voor de consument uit voortvloeien. Ten einde ervoor te zorgen dat deze voordelen ook daadwerkelijk gerealiseerd worden, zal de Commissie in samenspraak met de betrokkenen de ontwikkelingen op wetgevingsgebied en op de markt die van invloed zijn op de consumenten en de behoeften van de consumenten op dit belangrijke terrein zelf, op de voet blijven volgen. De Commissie wenst de innovatie op het gebied van afstandsverkoopmethodes die ten goede kunnen komen aan consumenten, ondernemingen en alle andere cliënten, te stimuleren. De eventuele wenselijkheid van wetgevende maatregelen zal grondig moeten worden onderzocht. Financiële diensten, al dan niet verkocht op afstand, vallen reeds onder de gemeenschappelijke regels die de consument een aanzienlijke bescherming bieden. In sommige gevallen (bijvoorbeeld het merendeel van de richtlijnen betreffende levens- en niet-levensverzekeringen, het bankwezen en ICBE's) is de wetgeving reeds in alle Lid-Staten omgezet en beginnen de effecten ervan duidelijk te worden. In andere gevallen zijn de Lid-Staten echter nog bezig met de tenuitvoerlegging van de wetgeving, waardoor het effect ervan (met name in verband met de richtlijn beleggingsdiensten) nog goeddeels onbekend is. De Commissie acht het daarom wenselijk in dit stadium verder onderzoek te doen naar de positie van de consumenten ten opzichte van de ontwikkeling van de afstandsverkoop. Dit sluit maatregelen, eventueel dwingende wetgeving, op een later tijdstip niet uit. De Commissie is vastbesloten ervoor te zorgen dat de consumenten van financiële diensten bij de verkoop op afstand eenzelfde niveau van bescherming genieten als wanneer zij persoonlijk goederen of diensten kopen. Ten einde te beoordelen voor welke problemen oplossingen moeten worden gezocht en hoe dit het beste kan gebeuren, verzoekt de Commissie om reacties op de huidige en verwachte ontwikkeling van de verkoop van financiële diensten op afstand. Dit moet de Commissie in staat stellen de nieuwe kansen in deze, bedrijfstak en de potentiële risico's voor de consument te beoordelen en te bepalen of, en zo ja welke, wettelijke of andere maatregelen gewenst zijn. 14 CONCLUSIE In dit Groenboek is gebleken dat de richtlijnen betreffende de financiële diensten weliswaar reeds een zekere mate van consumentenbescherming bieden, maar dat wellicht verdere maatregelen nodig zijn vanwege de reeds geconstateerde problemen en de verwachte ontwikkelingen op het gebied van de grensoverschrijdende verstrekking van financiële diensten. De Commissie wenst eveneens een brede discussie met alle belanghebbenden op gang te brengen. Zij ontvangt gaarne reacties op de vraagstukken die in dit Groenboek aan de orde zijn gekomen, zodat zij de noodzaak van toekomstige maatregelen kan beoordelen. De reacties dienen te gaan over aspecten die mogelijk communautair optreden behoeven: • • • • • • in hoeverre zijn de belangen van de consument reeds afdoende geregeld in de communautaire en nationale wetgeving, bij voorbeeld wat betreft informatieverstrekking aan de consument, transparantie, wettelijke bescherming en beroepsmogelijkheden? in hoeverre biedt de bestaande wetgeving reeds voldoende bescherming van de consument in het specifieke geval van de verkoop van financiële diensten op afstand? worden de belangen van consumenten of de werking van de interne markt benadeeld door uiteenlopende nationale niveaus van consumentenbescherming? welke belemmeringen verhinderen consumenten om alle voordelen van de interne markt voor financiële diensten te benutten? ondervindt de consument andere belangrijke problemen die niet aan de orde komen in dit Groenboek en waarvan de Commissie op de hoogte dient te zijn? vereist de opkomst van nieuwe technologieën en nieuwe marketing-technieken aanvullende voorschriften inzake consumentenbescherming op het gebied van financiële diensten? Reacties op dit Groenboek kunnen tot uiterlijk 15 oktober 1996 worden gezonden naar: Directeur-generaal - DG XV Europese Commissie Wetstraat 200 B-1049 Brussel Fax: (+32 2) 295. 65. 00 E-mail: John. MOGG@DG15. cec. be De Commissie organiseert tot slot over enkele maanden een hoorzitting waarop belanghebbenden kunnen deelnemen aan een bespreking van de aan de orde gestelde vraagstukken. 15 ISSN 0254-1513 COM(96) 209 def. DOCUMENTEN NL 09 10 Catalogusnummer : CB-CO-96-248-NL-C ISBN 92-78-04533-0 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg


title: Communication from the Commission to the Council and the European Parliament - Independent external monitoring and evaluation of community activities in the area of research and technological development

eurovoc_concepts:
EU activity
activity report
project evaluation
research and development
technological change

text: \s COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES Brussels, 22. 05. 1996 COM(96)220 final COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT INDEPENDENT EXTERNAL MONITORING AND EVALUATION OF COMMUNITY ACTIVITIES IN THE AREA OF RESEARCH AND TECHNOLOGICAL DEVELOPMENT SUMMARY The Commission is continually seeking to demonstrate and enhance the credibility and efficiency of its efforts in relation to evaluation of Community RTD actions. In the light of the recent legislative Decisions on the fourth Framework Programme and the related specific programmes, which prescribe a complex evaluation scheme and an active role for independent external experts in this scheme, the Commission decided to take a fresh look at Community RTD evaluation efforts. The Scientific and Technical Research Committee (CREST) was consulted for advice; subsequently, CREST established an Evaluation Sub-Committee. The Council's Research Group and Atomic Questions Group as well as the European Parliament's Committee on Research, Technological Development and Energy (CERT) have been informed of this development. This Communication summarizes the evaluation required by legislative Decisions and outlines a rationalized approach, taking into account the CREST advice. The approach will produce results in a timely, efficient and cost-effective manner. It concentrates on the continuous monitoring of specific programmes and the Framework Programme and their five-year assessment. Regular reporting will be made once a year, correlated with the publication of the Annual Report requested under Article 130p of the Treaty on European Union. The approach has been introduced on an experimental basis in 1995 and will be reviewed after three years of implementation. The approach builds upon the solid foundation of experience already acquired by the Commission from past evaluations and takes into account a recent initiative on concrete steps towards best evaluation practice in the Commission. The main feature of the approach is a further development towards coherent monitoring and evaluation of Community RTD actions. In particular, the approach: (i) (ii) (iii) (iv) introduces continuous monitoring and develops through programme evaluation to S&T policy evaluation; spells out the implementation principles; involves appropriate assistance from independent external experts; and should produce results in time for discussion on future programme Decisions. The Commission is responsible for the monitoring and evaluation of Community RTD efforts. However, the involvement of outside experts and bodies and the openness of procedures will enhance the independence and transparency of monitoring and evaluation. In addition, a new level of accountability is introduced through publication of the Commission's responses to recommendations produced by the five-year assessment panel of the Framework Programme. This will all enhance the credibility of Community RTD evaluation. Through this Communication, the Commission invites the Council and the European Parliament to take note of this rationalized approach which takes account of the current legislative requirements for monitoring and evaluation. 1. INTRODUCTION The Commission's White Paper "Growth, Competitiveness, Employment", COM(93)700 final, identifies increased RTD effort and its adaptation to new market conditions as one of the key means to improve the industrial and technological performance of Europe. Evaluation - both the evaluation of the programmes (their management, monitoring quality, efficiency of internal procedures, etc. ) and the evaluation of results (increase in scientific and technical knowledge, dissemination and optimization of results, industrial exploitation of RTD results and their relation to innovation processes, measurement of long-term economic and social effects, etc. ) - plays an important role in this regard by contributing to: the efficient implementation of RTD efforts; coherence with all relevant policies; and best use of public resources. The legislative Decisions on the fourth Framework Programme1 and its specific programmes, require the Commission to implement a complex evaluation scheme (see Point 3 below). In this Communication the Commission presents a rationalized approach which will produce results in a timely, efficient and cost-effective manner. 2. EVOLUTION OF COMMUNITY RTD EVALUATION EFFORTS The systematic evaluation of Community RTD activities was confirmed with the Plan of Action of 19832 and has since evolved further3. The use of external experts has been a key feature in promoting the independence of evaluation. In 1993, the Council and the European Parliament invited the Commission to continue to improve the credibility of the evaluation of Community RTD programmes while ensuring its independence. Subsequently, the legislative Decisions on the fourth Framework Programme included additional requirements concerning evaluation. In 1994, the Commission Services involved in the implementation of the Framework Programme, prepared a reflection document as a first step in response to the Council and the European Parliament in this regard. The document was transmitted to CREST, CERT and the European Science and Technology Assembly (ESTA). In 1995, CREST produced advice4 which included the establishment of a CREST Evaluation Sub-Committee. The Research Group and the Atomic Questions Group (Council), as well as CERT (Parliament), have been kept informed of this development. On 21 March 1995 the Commission approved a programme5 for "Sound and Efficient Financial Management (SEM 2000)", divided into three phases: consolidation within the In this document, the term "fourth Framework Programme" comprises Community activities resulting from two Decisions: J^ Decision N° 1110/94/EEC concerning the 4th Framework Programme of the European Community activities in the field of research and technological development and demonstration (1994-1998); and, 2L Decision N° 94/268/Euratom concerning a framework programme of Community activities in the field of research and training for the European Atomic Energy Community (1994-1998). Council Resolution of 28 June 1983 Communication to the Council, concerning a Community Plan of Action relating to the Evaluation of Community Research and Development Activities for the years 1987 to 1991, COM (86) 660 final, 20 November 1986 CREST advice to Council and the Commission on the monitoring and evaluation procedures for Community research programmes; adopted at its meeting of 18 May 1995. Recommendation n° 4 of the Memorandum from the President, Mrs. Gradin and Mr. Liikanen, SEC (95) 1301/4 of 22 July 1995; and Communication to the Commission on Evaluation (concrete steps towards best practice in the Commission). SEC. present framework, reform of financial management culture, and partnership with Member States. In adopting the second phase of this programme the Commission introduced, among other things, the requirement for systematic evaluation for all Community programmes and actions and clarified that it is primarily the responsibility of operational Directorate Generals to carry out the task of evaluation. 3. EXISTING SITUATION The legislative Decisions on the fourth Framework Programme and their specific programmes6 require the Commission (see Table 1): - - For the Framework Programme: - to continually and systematically monitor, with appropriate assistance from independent external experts, the progress in relation to its initial objectives (Articles 4. 1); and to have an external assessment conducted by independent qualified experts into the management of and progress with Community activities carried out during the five years preceding this assessment and communicate the assessment, accompanied by the Commission's comments, to the European Parliament, the Council and the Economic and Social Committee prior to presenting a proposal for the fifth Framework Programme (Article 4. 2); For the Specific Programmes: - to continually and systematically monitor, with appropriate assistance from independent external experts, the progress within the programme (Article 4. 1); to have an external assessment conducted by independent qualified experts of the activities carried out within the domains covered by the programme and their management during the five years preceding this assessment (Article 4. 2); - and, on completion of each specific programme, to provide an independent final evaluation of the results achieved compared with objectives and to forward this evaluation to the European Parliament, the Council and the Economic and Social Committee (Article 4. 3). To implement these legislative requirements with the existing methodology would lead to: i) a need to conduct 2 major evaluation exercises (one mid-way through the fourth Framework Programme and the other on completion), in each case for about 20 programmes; ii) too short a time interval between these 2 evaluations to be able to detect significant progress; iii) final evaluations being required before significant S&T results are achieved and their impacts become apparent; and iv) a requirement to clarify the roles of independent external experts who would provide 'appropriate assistance'. Council Decisions: 94/801/EC or 23 November 1994; 94/572/EC of 27 July 1994; 94/802/EC of 23 November 1994; 94/571/EC of 27 July 1994; 94/803/EC of 23 November 1994; 94/911/EC ofl5 December 1994; 94/804/EC of 23 November 1994; 94/912/EC or 15 December 1994; 94/9I3/EC of. 15 December 1994; 94/805/EC of 23 November 1994; 94/806/EC of 23 November 1994; 94/914/ECof 15 December 1994; 94/915/EC of 15 December 1994; 94/807/EC of 23 November 1994: 94/9 IT/EC of 15 December 1994; 94/916/IIC of 15 December 1994; 94/920/1-ura loin of 15 December 1994; 94/799/Euratom of 8 December 1994; and Council Decisions implemented by the Joint Research Centre: 94/918/EC or 15 December 1994; 94/919/Euratom of 15 December 1994. 4. APPROACH FOR RATIONALIZATION The following outlines a rationalised approach which the Commission intends to implement. It takes into account the CREST advice and, where appropriate, the principles of the SEM 2000 initiative. 4. 1 How to rationalize The CREST advice recognises that the complex evaluation requirements above can in practice be satisfied by a rationalized approach, while avoiding bureaucracy and evaluation for its own sake (see Table 1). Programme monitoring and evaluation requirements will be satisfied by two kinds of actions relating to the Framework Programme and its specific programmes: i) continuous monitoring, with appropriate assistance from independent external experts, involving annual reporting; and ii) five-year assessment mid-way through implementation. This assessment will be conducted by independent external experts and will incorporate the final evaluation under the previous Framework Programme. The final evaluation for any ongoing specific programmme will be incorporated in the subsequent five-year assessment. Thus, the final evaluation (Article 4. 3) will be independent from the five-year assessment (Article 4. 2) for any one programme. These two activities, monitoring and evaluation, are distinct and separate exercises. the Framework Programme, For the Commission's comments, will be communicated to the European Parliament, the Council and the Economic and Social Committee prior to presenting a proposal for the next Framework Programme (Article 4. 2). the five-year assessment, together with Moreover, the CREST advice suggests that the issues to be addressed will include: the consistency of the selection of projects with the objectives of the specific programme and the work programme; the extent to which selected projects or clusters of projects are fulfilling the wider policy objectives of the Community, in particular in areas of relevance to the specific programme concerned; the progress and output of projects against the original targets set; cases where the independent monitoring teams consider the results will have a important impact, or where poor performance requires further particularly examination; the efficiency and transparency of the management of the programme, including the development of calls, the assessment and selection process, contract negotiation and disbursement of funds, as well as internal Commission co-ordination; the use of special measures and support activities (e. g. to support SMEs, improve dissemination of information, etc); the changes that may be needed to the balance of the programme or to the strategy for implementation in the light of experience and changes in the wider environment. The CREST advice further suggests a set of input and output performance indicators for the monitoring and evaluation processes (see Point 5. 1 below). 4. 2 How to maximize benefit An integrated monitoring and evaluation approach, with the assistance of external experts, is outlined below where continuous monitoring reports will in time provide significant supplementary information to the annual report required under Article 130p of the Treaty on European Union7. The five-year assessment of programmes will provide a major input to discussions on future Community RTD activities. In this move to continuous monitoring and five-year assessment, results will be available at the time when decisions have to be taken and it will be possible to have a global overview of the state of implementation at regular intervals. In addition, evaluations will form a 'coherent ensemble'. Lessons from evaluations will be able to be drawn not only for specific programmes, but also for the Framework Programme and the whole Community S&T policy. Appropriate involvement of outside experts and bodies (notably CREST and Programme Committees), and openness of procedures, will enhance the independence and transparency of evaluations whilst recognizing the need to respect confidentiality of certain data. The external experts will discuss their reports with the Programme Managers and the Programme Committees. This process should facilitate implementation of the experts' recommendations. In addition, a new level of accountability is introduced through publishing the Commission's responses to recommendations produced by the five-year assessment panel of the Framework Programme. 5. EXTERNAL MONITORING 5. 1 Specific Programmes The. primary functions of external monitoring will be to assess the progress of programmes in order to assist Programme Managers in adapting specific programmes to developments, and to contribute to the five-year assessment of such programmes. Monitoring will be a quick response mechanism providing an annual picture of programme development. Monitoring will be based on continuous and systematic collection of data by Programme Managers about the progress and results achieved in the specific programmes. With the assistance of CREST, a set of suggested performance programme indicators have been identified which primarily relate to shared-cost programmes under Activity 1 of the fourth Framework Programme. The other specific programmes, such as the dissemination and optimization of results and the thermonuclear fusion, follow different implementation procedures for which different performance indicators may be appropriate. The Joint Research Centre (JRC) participation in specific programmes will be considered like any other participant, while the JRC direct-action activities will be reported on through the "Observations of the Board of Governors on the JRC Annual Report" which will directly constitute an input to the overall Framework Programme monitoring exercise. Treaty on European Union, Article 130p: "At the beginning of each year the Commission shall send a report to the European Parliament and the Council. The report shall include information on research and technological development activities and the dissemination of results during the previous year, and the work programme for the current year. " The relevant and available data for each specific programme contained in the performance indicators will be analyzed by a small panel of independent experts for each specific programme who would provide an external view. The monitoring panels will not duplicate the functions of Programme Committees, nor will they conflict with them, but add an extra dimension, i. e. of independent assessment concerning the overall performance and achievements of each specific programme. The monitoring panels will assess programme output against. programme objectives and against the progress in implementation. Each panel will present the results of its analysis to the relevant Programme Management which will take appropriate actions. 5. 2 Framework Programme The Framework Programme monitoring will assess the year-on-year implementation of the overall programme and will contribute to its five-year assessment. An independent external experts panel will review the outcome of examinations of the specific programmes and assess the overall progress in relation to objectives, priorities and progress in implementation of the entire Framework Programme. In assessing the whole Framework Programme, the contribution to the objective of strengthening the scientific and technological bases of Community industry and encouraging competitiveness at international level, as well as the contribution to the implementation of other Community policies shall be taken into consideration. The panel will present the results of its analysis to the Framework Programme Management which will take appropriate actions. 6. EXTERNAL FIVE-YEAR ASSESSMENTS OF SPECIFIC PROGRAMMES AND FRAMEWORK PROGRAMME For specific programmes and the entire Framework Programme, five-year assessments timed to provide input to discussions on. future legislative decisions on Community RTD activities, will be produced by panels of independent external experts. The annual monitoring reports, detailed above, will provide an input to the five-year assessment which will include a more strategic dimension. (For example, long-term projects which have been developed in successive Framework Programmes may be assessed over a longer time scale. ) These assessments will be ready when the proposal for the next Framework Programme is discussed. The five-year assessments, incorporating the final evaluations under the previous Framework Programme, will include three principal elements, each looking at distinct, but inter-related features: i) ii) assessing relevance, i. e. whether the initial objectives are still valid against evolving S&T, industrial and socio-economic conditions; assessing efficiency, i. e. whether the objectives have been pursued in a cost- effective manner; and, iii) assessing effectiveness, i. e. whether the initial objectives have been achieved: contributions to strengthening the scientific and technological bases and the competitiveness of Community industry, as well as contributions to all relevant Community policies. Special attention will be paid to the development of reliable methodologies for the evaluation of RTD project results. To this end, an ad hoc Working Group has been created which includes representatives from industry. It will recommend, with the help of external contributions, a common methodology to be used for the evaluation of results of RTD projects, particularly those with industrial relevance. The five-year assessments might pay particular attention to the coherence between Community and national S&T policies with a view to enhancing their mutual consistency8. For the specific programmes, as the five year assessment will incorporate the final evaluation of the previous specific programme, the assessment reports will be forwarded to the European Parliament, the Council and the Economic and Social Committee, as required in Article 4. 3 of the relevant Decisions. For the Framework Programme the five-year assessment report, accompanied by the Commission's comments, will be forwarded to the same bodies as above prior to presenting a proposal for the next Framework Programme, as required in Article 4. 2 of the relevant Decision. 7. IMPLEMENTATION The Commission is responsible for the monitoring and evaluation of Community RTD efforts. Appropriate consultation of CREST, Programme Committees and other relevant bodies will be sought. Independent external experts will be contracted to undertake the tasks of monitoring and five-year assessment and preparing reports. Monitoring panels for the specific programmes will normally comprise 3 experts with appropriate experience and stature: one from industry, one from academia, and one with experience of RTD programme evaluation. Monitoring panels for the Framework Programme will normally comprise 6-7 experts, the larger number reflecting the wider scope of their work. A similar balance of industrial, academic and programme evaluation experience will be sought. For the five-year assessments, the panels, while maintaining a minimum number of experts, will be slightly larger than for monitoring. The size of the panels for the specific programme assessments will be determined in relation to the objectives and scope of the respective programmes. A panel of 6-8 experts will be required for the Framework Programme assessment. The five-year assessment panels might include a few experts from the related monitoring panels to ensure continuity between the two different exercises. The experts will be drawn from a variety of backgrounds, appropriate to the programme under consideration, and will be expected to have extensive experience in order to fully examine horizontal issues. Special attention will be paid to ensure the coherence of monitoring and five-year assessment and to maintain the highest possible degree of transparency for the exercise. Regular reporting will be made once a year, correlated with the publication of the Annual Report requested under Article 130p of the Treaty on European Union. Treaty on European Union, Article I30h: "The Community and the Member States shall co-ordinate their research and technological development activities so as to ensure that national policies and Community policy are mutually consistent". 8. TIMING Every effort will be made to implement this scheme as quickly as possible. The 1995 monitoring exercise has been completed. The external experts' reports on the specific programmes and on the overall Framework Programme are available. In respect of the forthcoming five-year assessment, the first panels will be expected to start their work during Spring 1996 with specific programme reports expected by Summer/Autumn 1996 and the report on the overall Framework Programme before the end of the year. The rationalized approach, suggested above, will be reviewed after three years of implementation. 9. CONCLUSIONS The series of regular annual monitoring reports and five-year assessment reports will provide a comprehensive overview of the management of programmes (Framework Programme and specific programmes), their implementation and benefits derived. The involvement of external experts and the openness of procedures will enhance the independence and transparency of monitoring and evaluation. The publication of Commission's responses to recommendations produced by the five-year assessment panel of the Framework Programme will introduce a new level of accountability. Meetings between the experts and Programme Managers and the Programme Committees on the results of monitoring and evaluation will ensure mutual understanding and facilitate the implementation of appropriate recommendations. All these features will further enhance the credibility of Community RTD evaluation efforts. The five-year assessment reports will be given to the European Parliament, the Council and the Economic and Social Committee thus providing input to future legislative decisions on Community RTD activities. Through this Communication, the Commission invites the Council and the European Parliament to take note of this rationalized approach which takes account of the current legislative requirements for monitoring and evaluation. TABLE 1: EXISTING SITUATION vs. SUGGESTED SCHEME 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Y E AR FP 3 : 1990-1994 1. LEGISLATIVE OBLIGATIONS: FP3 Specific programmes Review ! FP3 2) FP4 State of implementation Specific programmes f { FP4 { 2. SUGGESTED SCHEME: FP 4 : 1994-1998 FP 5 : 1998-2002 Final evaluation Final evaluation 5 year assessment h-L Final evaluation Continuous monitoring State of 5 year implementation I assessment n (*) « (*> (*> , Continuous monitoring, reporting at the beginning of each year (*) 5-year assessment, (incl. final evaluation of FP3) approx. period covered: 1991-1995 5-year assessment (incl. final evaluation of FP4) approx. period covered: 1995-1999 JFP3 + F P4 | (+ F P5 +. '. ) { Specificprogramine, j (*) (*) (*) (*) (*) (*) Continuous monitoring, reporting at the beginning of each year (*) Note : arrows indicate the approximate periods during which evaluation reports should be issued. ISSN 0254-1475 COM(96) 220 final DOCUMENTS EN 15 Catalogue number : CB-CO-96-231-EN-C ISBN 92-78-04209-9 Office for Official Publications of the European Communities L-2985 Luxembourg