title: Rapport från kommissionen till rådet - Utvärdering av hittills genomförda Tempus-projekt och synpunkter på partnerländernas återstående behov

eurovoc_concepts:
Central and Eastern Europe
EU programme
educational exchange
higher education
international cooperation

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 08. 05. 1996 KOM(%) 197slutlig RMPQRTJFJBAN KOMMISSIONS UTVÄRDERING AV HITTILLS GENOMFÖRDA TEMPUS-PROJEKT OCH SYNPUNKTER PÅ PARTNERLÄNDERNAS ÅTERSTÅENDE BEHOV Ji %• UTVÄRDERING AV HITTILLS GENOMFÖRDA TEMPUS-PROJEKT OCH SYNPUNKTER PA PARTNERLÄNDERNAS ÅTERSTÅENDE BEHOV INNEHÅLL INLEDNING I. 1. 2. 3. UTVÄRDERING AV DEN HITTILLS GENOMFÖRDA VERKSAMHETEN INOM TEMPUS Programmets utveckling Resultat av Tempus-programmet Fastställande av riktlinjer för Tempus-programmen IL EN FRAMTIDA UPPGIFT FOR TEMPUS 1. I de associerade Phare-ländema A. B. C. Tempus och förberedelsen för en anslutning till unionen - Europeiska rådet i Essen - Förhållandet till Sokrates Stöd till politiska initiativ inom området för högre utbildning Behovet av att kunna bemästra förändringar och ta ansvar: optimering av universitetens resurser D. Maximalt utnyttjande av Tempus' resultat 2. I de icke-associcradc Phare-ländema 3. Tempus i Tacis-länderna A. Centrala utmaningar för den högre utbildningens framtid B. C. Strategiska överväganden Framtida inriktning för Tempus Tacis III. SAMMANFATTANDE KOMMENTARER S. ,. UTVÄRDERING AV HITTILLS GENOMFÖRDA TEMPUS-PROJEKT OCH SYNPUNKTER PA PARTNERLÄNDERNAS ÅTERSTÅENDE BEHOV INLEDNING Enligt rådets beslut av den 29april 1993 (EGT nr L 112/34, 6. 5. 1993) antogs en andra 1. etapp av det transeuropeiska samarbetsprogrammet för högre utbildning (Tempus II) för en fyraårsperiod med början den 1 juli 1994. Enligt artikel 11 i beslutet skall en underhandsrapport med utvärderingsresultat lämnas före den 30 april 1996. Om möjligt skall samtidigt förslag ges för en fortsättning eller anpassning av Tempus II för tiden från och med den 1 juli 1998. 2. Denna underhandsrapport syftar därför till att informera om vad som hittills har genomförts inom Tempus och till att undersöka förutsättningarna för en eventuell nästa etapp av Tempus efter avslutandet av Tempus II mot bakgrund av de resultat som hittills uppnåtts genom Tempus inom reformen av den högre utbildningen i de partnerländer som ingår i Phare- och Tacisprogrammen. UTVÄRDERING AV DEN HTTTILUS GENOMFÖRDA VERKSAMHETEN INOM I TEMPUS 1 Programmets utveckling 3. Alltsedan rådet antog Tempus-programmet den 7 maj 1990 och den inledande pilotetappen påbörjades den 1 juli 1990 har detta programmet visat sig vara dynamiskt och fortlöpande kunnat anpassa sig till den föränderliga miljö det verkar i. Denna miljö har delvis skapats genom den strategiska utvecklingen inom Phare och Tacis, program som Tempus är kopplat till, av partnerländernas förutsättningar och behov samt genom de ramar för programpolitiken som givits genom beslut i rådet och i Tempuskommittén. Dessutom har verksamhetsformerna kontinuerligt förbättrats genom att erfarenheterna vid genomförandet av programmen rapporteras för att kunna utnyttjas i den fortsatta verksamheten. 4. Utan att därigenom presentera utvecklingen av Tempus på ett alltför schematiserat sätt kan man urskilja tre huvudetapper i programmets metodik. Den första av dessa präglas av behovet att skapa, bredda och fördjupa kontakterna mellan dem som är verksamma inom högre utbildning i partnerländerna och Europeiska unionen. Därvid är det av största betydelse att skapa rörlighet som ett medel för att mobilisera ett tillräckligt stort antal högskolefolk och beslutsfattare som vill och kan leda reformen av utbildningen i partnerländerna. I nästa steg gäller det att utnyttja denna utvecklingspotential och leda in den på verksamheter som syftar till konkreta och bestående reformer inom systemen för högre utbildning. Denna mer strukturella inriktning gäller förnyelse och reformer av utbildningskurser, utveckling av studieplaner samt innovation och införande av förbättrad undervisningsmetodik. Under denna etapp växer utmaningarna oftast under arbetets gång, eftersom de ämnesområden som berörs i ökande utsträckning bestäms av kompetensbehov på arbetsmarknaden där det inom den akademiska världen finns liten eller ingen erfarenhet som kan ligga till grund för projektverksamhet. Den tredje etappen gäller att föra upp dessa reformer till en strategisk nivå där de kan påverka universiteten som helhet och beslutsfattandet och verkställandet på utbildningsministerierna. Detta medför att programmets inriktning och former i viss utsträckning måste ändras, eftersom man vänder sig till en annan målgrupp och eftersom de vertikala, ämnesbaserade prioriteringarna i allt högre grad ersätts med horisontala och system inriktade. 5. Mot denna allmänna bakgrund, med dess tidsmässiga variationer beroende på situationen i de olika länderna, kan man urskilja några viktiga faktorer i Tempusprogrammets utveckling. Dessa kan sammanfattas pä följande sätt: • • • • • • En utveckling frän utbyte och rörlighet som mål i sig själva till en alltmer strukturell och strategisk inriktning. Ökande inflytande från partnerländernas sida. Detta framgår tydligast av att antalet nationella samordnare och anbudstagare som kan omfattas av programmet har ökat dramatiskt, vilket har lett till den eftersträvade effekten att utformningen och styrningen av Tempusprojektet gradvis bestäms mer av behoven än av vad de västliga samarbetsparterna kan erbjuda. I detta sammanhang bör det också nämnas att de nationella Tempuskontoren blir alltmer professionella och profilerade och i allt högre grad är en effektiv förmedlande länk vid utarbetandet och den slutliga utformningen av reformprogrammen. Det är i allt större utsträckning de nationella prioriteringarna som styr projekten. Dessa prioriteringar ingår i sin tur alltmer i sammanhängande nationella strategier för en reform av den högre utbildningen, där Tempus särskilt har till uppgift att verka för sådana kompetensbehov som är inriktade på de övergripande nationella målen inom Phare och Tacis. Formerna för genomförandet påverkas av denna mer strategiska inriktning genom att en mer toppstyrd dimension har lagts till den erkänt framgångsrika, traditionella gräsrotsstrategin. Ökande tonvikt läggs på horisontala frågor som t. ex. kopplingar mellan universitet och företag, ämnesintegration och flexibla kursstrukturer samt kvaliteten i syfte att förbättra den högre utbildningens förmåga att uppfylla de föränderliga kraven på arbetsmarknaden och från alla de parter som är verksamma där. i styrningen av universiteten Ökad vikt läggs vid att det växande antalet överförbara resultat av Tempus- projekten behandlas långsiktigt och sprids. 2 Resultat av Tempus-programmet 6. För att bedöma de resultat som Tempus-programmet har åstadkommit måste man se dem i relation till de mål som anges i de respektive rådsbesluten. Målen för Tempus 1 avsäg främjande av samarbete med partner inom gemenskapen, rörlighet för studenter och lärare samt möjligheterna till utbildning i gemenskapsspråk. Det var först i och med Tempus II, som inleddes den 1 juli 1994, som beslutet uttryckligen föreskrev en koppling till Phare- och Tacisprogrammens mål inom det ekonomiska och sociala reformarbetet. De specifika målen fick en mer strukturell inriktning i fråga om läroplansutveckling och -översyn, reformer av strukturer och institutioner inom den högre utbildningen och styrningen av dessa samt utvecklingen av färdighetsrelaterad utbildning för att avhjälpa brister på avancerad kompetens under det ekonomiska reformarbetet. 7. Beläggen för resultaten av Tempus-programmet har främst hämtats från en extern utvärdering1, kompletterad med den serie ländermonografier som bygger på undersökningar på plats och ges ut av Europeiska kommissionen2, rapporten "Utökat samarbete mellan universitet i öst och väst: från bistånd till partnerskap", utarbetad av CRE ("Conférence des Recteurs Européens") i samarbete med rektorskonferensernas sambandskommitté3 och rapporter från undersökningar på plats under medverkan av externa experter4. 8. Trots att beläggen hämtats från flera olika källor kan man notera en betydande överensstämmelse i bedömningen av resultaten av Tempus-programmet och av de områden där ytterligare insatser krävs. Slutsatsen i utvärderingen är att "de projekt som givits stöd genom Tempus i det hela taget kan ses som framgångsrika och betydelsefulla för utvecklingen inom den högre utbildningen i partnerländerna i Central- och Östeuropa". I CRE:s rapport görs en mycket klar samlad bedömning av Tempus-programmet i relation 9. till det samlade internationella biståndet till reformen av den högre utbildningen: "Samarbetet mellan universitet i öst och väst är således ett ytterst komplicerat och mångskiftande område och kan inte betraktas som styrt av ett enda, om än aldrig så stort och mäktigt, stödorgan. Det framstod ändå mycket klart under projektets gång att ett stödprojekt, Tempus, spelade och fortfarande spelar en helt central roll bland de olika sam arbetsprogram som finns och har funnits. För inånga högskolor var detta det utan motstycke viktigaste internationella programmet för östvästligt samarbete, inte bara sett till omfattningen av de externa resurser som fanns till förfogande utan också i fråga om den faktiska hjälp som lämnades utifrån. Enligt mångas uppfattning har Tempus i realiteten mer än något annat program öppnat vägen för och utvecklat internationaliseringen av den högre utbildningen i Central- och Östeuropa och det är oomstritt att den samlade bedömningen hos dem som mottagit stöd från Tempus är ytterst positiv. " I monografierna anges även att Tempus "har utvecklat en hög aktivitetsnivå som har påverkat innovationsprocessen inom den högre utbildningen mycket positivt". 10. Detta eniga omdöme gäller även bedömningen i stort av de mer specifika resultaten och följdverkningarna av Tempus. I såväl utvärderingen som monografierna görs en - dock inte helt identisk - distinktion mellan, med monografiernas termer, "resultat av processer" och "resultat av projekt". I fråga om processer är det resultat som nämns först som det viktigaste i utvärderingen Utvärdering av första etappen av Tempus 1990/91 - 1993/94, slutrapport, februari 1996 och Utvärdering av andra etappen av Tempus 1994/95 - 1995/96, slutrapport, april 1996, utgivna av Centrum för högskoleforskning vid Unversitetet i Kassel och Maiworm & Over, Gesellschaft fur empirische Studien bR, Kassel. Tempus Country Monograph, The Slovak Republic, 1994, av prof. R. Gwyn. Monografier i samma serie för Bulgarien, Polen, Rumänien, Slovenien, Tjeckiska republiken och Ungern är under utarbetande. September 1994. Kommissionen genomförde en serie platsbesök under tiden 1992 - 1994 i syfte att utföra en kvalitetsrevision av Tempusprogrammet och särskilt av dess gemensamma Europaprojekt med inriktning på såväl universitetspedagogiska som ekonomiska aspekter. Närmare uppgifter om detta finns i Tempus Site Visit Programme, Annual Report, 1992 - 1993. "att samarbetsparterna i Central- och Östeuropa integrerats i en internationell universitets gemenskap som i vissa fall även omfattar förvaltningarna. De har skaffat sig erfarenheter och kunskaper om denna miljö, integrerats i små och stora nätverk och fått viss utbildning och allmänt förbättrade förutsättningar för att öka sin kompetens och status. " 11. Med sikte på framtiden kan det hävdas att Tempus genom dessa resultat har skapat och fortfarande bidrar till att bygga vidare på en grund för en varaktig förändring och utveckling inom högskolesektorn i partnerländerna. För de associerade länderna bör de nätverk, den kompetens och de attityder som skapats genom Tempus särskilt kunna bidra till att universitets- och högskolefolk lättare kan delta aktivt i Europeiska unionens olika program. För övriga Phare- och Tacis-länder kommer de positiva resultaten att bidra till att förankra demokratiska värden och nya perspektiv i de högre utbildningssystemen samt till att skapa former av kompetens som är viktiga för att underlätta reformer inom andra områden av samhället. 12. Det kanske viktigaste konkreta resultatet av projekten inom Tempus har kommit inom området förnyelse av universitetens läroplaner, inklusive utveckling av nya studiekurser, undervisningsmaterial och utbildningsmetodik. Ramen för denna verksamhet skapas i allt större utsträckning genom nationella prioriteringar, bland vilka särskilt kan nämnas följande: • • Främjande av ämnesövergripande studier och utveckling av nya kursstrukturer, särskilt kortare utbildning för grundexamen och kurser inom forskarutbildningen. Prioritering av vissa ämnesområden som är kopplade till den ekonomiska omvandlingen och de demokratiseringsprocessen eller mer specifikt till programmen inom Phare- och Tac i s-sektorerna, t. ex. företagsstyrning, offentlig förvaltning, miljöskydd, jordbruk samt hälso- och sjukvård. 13. Även om bedömningen av vad Tempus åstadkommit inom detta område är allmänt gynnsam, är det också ett faktum att graden och omfattningen av programmets påverkan var begränsade i inledningsskedet och har intensifierats under Tempus 11. I början, under Tempus 1, gällde större delen av utvecklingsarbetet kurser eller studiematerial och kunde snarare beskrivas som selektiva innovations- och anpassningsinsatser, normalt på institutionsnivå, än som helt nya utbildningsprogram. Också när flera institutioner på ett universitet samverkade i olika projekt skapades ofta få eller inga samordningsvinster som kunde leda till reformer av högskolorna. I utvärderingen av Tempus I konstateras: "På ett betydande antal institutioner i länderna i Central- och Östeuropa har en långt gående förnyelse av läroplanerna åstadkommits, och utvecklingsarbetet har ofta lett till nytt utbildningsmaterial inom strategiskt viktiga ämnesområden producerats. Läroplans utvecklingen och det övriga pedagogiska arbetet har dock varierat betydligt i omfattning och effektivitet. " 14. Med hänsyn till de mål för Tempus I som angavs i rådets beslut är det otvivelaktigt logiskt och förståeligt att resultaten av de Tempus-projekt som påbörjades under de tre-fyra första åren saknar den vidare dimension som klart prioriteras i Tempus II. Skälen till den ursprungliga avsaknaden av ett mer strategiskt inflytande förefaller dock inte uteslutande sammanhänga med målen för programmet utan även med begränsande faktorer som kan väntas bestå i större eller mindre utsträckning under tiden för Tempus II, och som således bör finnas med på dagordningen då en ytterligare etapp av projektet planeras. Dessa begränsande faktorer orsakas av tendensen till uppsplittring inom utbildningssystemet och utvecklingen av extrema former av självstyre på högskolorna efter det att de befriats från centralstyrningen under läsåret 1989/90. I såväl utvärderingen som monografierna nämns denna brist på sammanhållning och strategi inom högskolorna som en viktig faktor som begränsar Tempus-projektens möjligheter att få återverkningar i större skala. I utvärderingen talas till exempel om "resultat på utvalda reservat för innovationer som haft förmånen att komma i fråga för deltagande i Tempus-programmet. Spridningseffekterna inom de respektive högskolorna förblev måttliga eller, för det mesta, marginella. " Intressant nog modifieras denna åsikt i såväl utvärderingen som monografierna i fråga om de mindre universiteten där en högre grad av egen identitet och en effektivare ledning har fått till följd att fler strukturella reformer har inletts inom ramen för Tempus-projekten. Denna aspekt av universitetsförvaltningen kommer att tas upp på nytt längre fram i denna rapport. 15. Behovet av att påverka högskolorna som helhet togs särskilt upp i målen för Tempus II. En startpunkt för försöken att använda Tempus som ett instrument för att främja en varaktig utveckling på högskolenivå har varit det nyligen införda kravet att universiteten i partnerländerna skall redovisa hur planerade projekt passar in i deras strategier för högskoleutveckling. En annan faktor som har bidragit till en intensivare medverkan från central högskolenivå i Tempus-projekten är att lokala universitet kan fungera som projektsamordnare i samtliga partnerländer och som uppdragstagare i de flesta av dem. I utvärderingen av Tempus II görs följande bedömning av de anpassningar som gjorts: inom Tempus "Den centrala nivån på de högre utbildningsinstitutionerna har gradvis fått ändrade funktioner II. Särskilda gemensamma europeiska projekt och kompletterande åtgärder har tilldelats stöd för att förbättra högskoleförvaltningen. Vidare kunde man notera fler försök att integrera verksamheter inom Tempus i en institutionell strategi. " 16. Som ett mycket uppskattat resultat av Tempusprojekten, även om det rör sig om ett medel snarare än ett mål i sig själv, framstår stödet i form av utrustning, böcker och tidskrifter. I utvärderingen omtalas den nya utrustningen som "de olika institutionernas stolthet i länderna i Central- och Östeuropa". Förvärv av ny utrustning medgavs naturligtvis endast när det kunde påvisas att det innebar stöd till relevanta projekt eller infrastruktur i samband med dessa, t. ex. persondatorer till administrativa projekt, inlärningsstudior till språkprojekt eller kopiatorer för att göra det lättare att ta fram utbildningsmaterial och att kommunicera med samarbetsparter. Det bekräftas i såväl utvärderingen som i monografierna att det verkligen fanns en sådan koppling till den pedagogiska verksamheten. I monografierna framhålls även att de nya persondatorerna har påverkat undervisningen positivt och att, mer generellt, kopiatorer, telefoner och faxar har bidragit i stor utsträckning till att kommunikationsmöjligheterna förbättrats. I utvärderingen uttrycks detta på följande sätt: "I vissa fall stod den [nya utrustningen] i nära samband med de olika pedagogiska åtgärder, men oftast sågs den som en i sig viktig förbättring, nämligen av den allmänna pedagogiska utbildningskvaliteten samt för underlättandet av det internationella samarbetet i framtiden, som stöd till forskningsinfrastruktur osv. I fråga om vilka inslag i stödet som var viktigast rådde störst enighet kring denna strukturella utveckling. " Detta resonemang kan även i stora delar tillämpas på bidragen i form av böcker och 17. tidskrifter. Följande är ett citat ur monografierna: "Bibliotekets kvalitet är en viktig kvalitetsindikator för universitetet som helhet. Tempus har lämnat bedande bidrag: detta program har gjort det möjligt för högskolorna att komplettera sina boksamlingar med många titlar, ofta från Västeuropa och Nordamerika, som inte varit tillgängliga under den föregående regimen och som de fortfarande inte skulle ha kunnat skaffa, men nu av rent ekonomiska skäl, utan stödet från Tempus. " Liksom utrustningen gav detta positiva effekter på såväl metoder som innehåll i undervisning och inlärning, men det skall också påpekas att så snart som bristerna hade rättats till lades alltmer vikt vid utarbetandet av publikationer och annat material (särskilt fallstudier) på lokal nivå och med anpassning till de nationella behoven. Personalens rörlighet ledde såväl till processrelaterade fördelar som till att nå specifika 18. resultat av projekten. Omfattningen har varit betydande - cirka 57 000 resestipendier har tilldelats högskolepersonal inom Tempus' gemensamma europeiska projekt, varav 60 % för resor från öst till väst. I utvärderingen nämns långtgående fördelar genom att deltagarna lärt känna sina partner i andra länder, deras verksamhet och tänkesätt, upprättat nätverk, utvecklat sin kompetens i viss utsträckning samt anpassat sig till andra kommunikations- och beteendemönster. Enligt monografierna har "personalens rörlighet genom de gemensamma europeiska projekten (och för den delen även studenternas) och allt vad som följt i dess kölvatten - låt vara att det mer rör sig om ett medel än ett mål - är en av de framgångsrikaste delarna av Tempus". Till de många relaterade fördelarna hör att man förvärvat och uppdaterat specialistkunskap, tagit till sig ny undervisningsmetodik, fått erfarenhet av att tillämpa nya strategier för läroplansutveckling och förvärvat förmåga att arbeta i och leda projekt. Färdigheter i projektutveckling och -styrning har visat sig vara ett särskilt värdefullt kompetensförstärkande redskap, eftersom de har bidragit till att partnerländerna tagit på sig ett större eget ansvar för projekten genom att de gradvis inträtt som uppdragstagare. Till dessa fördelar skall läggas den inte mindre viktiga faktorn att man tillägnat sig nya perspektiv på och attityder till förändringar och reformer och den säkerhet som krävs för att ifrågasätta befintliga strukturer och metoder. En varning bör kanske fogas till denna positiva analys, nämligen att de nyfbrvärvade färdigheterna inte alltid utnyttjas till fullo då personalen har återvänt till sina institutioner i partnerländerna. Också detta kan ses som en konsekvens av den uppsplittring av högskolorna som kommer att behandlas längre fram i denna rapport. Studenternas rörlighet har också varit betydande: nästan 27 000 resestipendier delades ut 19. inom Tempus' gemensamma europeiska projekt. I utvärderingen påpekas att "studentutbytet sågs oftast som mycket nyttigt för dem som kunde utnyttja det, men även som mindre integrerat i sin helhet med det övriga reformarbetet". Det är obestridligen så att det har färre direkta kopplingar till pedagogisk förändring och förnyelse, men man skall inte underskatta de indirekta effekterna av att studenter återvänder med nya perspektiv och attityder, och också med större självförtroende och förmåga att artikulera sina åsikter och ifrågasätta sakernas tillstånd. En av slutsatserna vid ett seminarium för experter som medverkade i Tempus' program för besök på platsen var följande: "Alla experter betraktar rörlighet för studenter som en kostnadseffektiv verksamhet, eftersom utbildningen utomlands påtagligt kan bidra till att påskynda de pedagogiska förändringarna i fråga om såväl utbildningsmetodik och -teknik som kursprogram. " Denna katalysatoreffekt av rörlighet för studenter förklaras av att de som återvänder påverkar attityderna på sina institutioner såväl bland andra studenter som i institutionsstyrelserna som ofta därigenom leds till att överväga förändringar av läroplaner och undervisningsmetoder. Den kanske viktigaste kritik som kunde riktas mot studentutbytet inom ramen för Tempus I var att studie perioderna inom EU alltför ofta inte erkändes av högskolan i hemlandet, ett problem som Tempus II söker råda bot på. Inom Tempus II har utbytesprojekten för studenter gradvis minskat sin andel i den samlade verksamheten med gemensamma europeiska projekt och behandlas nu endast i samband med att man inför åtgärder för att underlätta framtida utbyte och samarbete genom system för erkännande av högskolekurser och tillgodoräknande av studiemeriter. 20. Vad gäller båda de ovan redovisade verksamheterna bör resultaten även bedömas - i större eller mindre utsträckning - under hänsyn till de fortsatta bestående effekterna efter det att det aktuella Tempusprojektet har avslutats. Inom programmet har detta skett på följande sätt: • • • De som lämnar in ansökningar inom ramen för gemensamma europeiska projekt uppmanas att, som en del av presentationen av projektet, lägga fram en planering för hur bestående resultat skall uppnås, och det görs klart att en kvalitets bedömning av denna planering kommer att vara ett av kriterierna i utvärderingen av ansökningens övergripande kvalitet. Dessutom godkänns gemensamma europeiska projekt i Tacis-länderna först efter det att en ettårig förberedelseperiod avslutats med tillfredsställande resultat. Syftet med denna förberedelseperiod är att analysera de särskilda behov som skall tillgodoses och att utarbeta en genomförbar projektplanering. En verksamhet med gemensamma europeiska nätverk (begränsat ekonomiskt stöd till kompletterande verksamheter efter avslutandet av ett gemensamt europeiskt projekt) har införts med direkt inriktning på problemet med att göra projekt resultaten bestående. En mindre direkt, men kanske i det långa loppet ännu viktigare, åtgärd är att inom ramen för de gemensamma europeiska projekten utveckla kontakter med och tjänster till företag, särskilt genom anordnande av fortbildning. Därigenom kan högskolorna skapa möjligheter till framtida inkomster som ger dem egna resurser inte bara för att åstadkomma en fortsatt god nivå på utrustning och doku mentation utan även för att upprätthålla det nationella och internationella samarbetet. 21. Sammanfattningsvis tyder materialet på att de gemensamma europeiska projekten i hög grad givit resultat och nått framgång, framför allt sett i relation till målen för Tempus I. Enligt utvärderingen förefaller de flesta bedömare "ense om att andelen redovisade verkliga framgångar är anmärkningsvärd och att positiva förändringar kunde iakttas i flertalet fall". När deltagarna själva tillfrågades om hur nöjda de var med de samlade resultat som åstadkommits inom deras respektive projekt uttrycktes mycket stor tillfredsställelse i • • över 90 % av svaren från partnerländerna, och i nära 80 % av svaren från EU-ländema. 3 Fastställande av riktlinjer for Tempus-programmen 22. Beslut om Tempus' program fattas på olika nivåer. 1 varje partnerland påverkas utformning och inriktning huvudsakligen vid två tillfällen, dels då de nationella prioriteringarna och målen för Tempusprojekten fastställs (enligt artikel 5 i rådsbeslutet om Tempus II) och då medel tilldelas Tempus inom ramen för Phare- och Tacis-fonderna. De viktigaste beslutsfattarna på nationell nivå är utbildningsministerierna och Phare/Tacis-samordnarna. Även andra ministerier kan delta i besluten. I Phare-länderna spelar de nationella Tempus-kontoren en avgörande roll för att stimulera hela processen och för att samordna medverkan från högskolevärlden. Relationerna mellan de olika medverkande är ganska komplicerad, vilket gav upphov till en viss osäkerhet under de första åren. I detta avseende konstateras i utvärderingen av Tempus II "att förfarandena vid fastställandet av riktlinjerna för Tempus-programmen har blivit mer rutinmässiga och stabila. Vi fann att de viktigaste beslutsfattarna på nationell nivå har ett större inflytande än under Tempus I. " 23. De flesta Phare-länderna har tillsatt styrelser för tillsyn över eller rådgivning om Tempus- verksamheten, i vilka samtliga viktiga aktörer finns företrädda. I utvärderingen av Tempus I konstateras: "Inrättandet av styrelser för tillsyn över eller rådgivning om Tempus-verksamheten i syfte att skapa en plattform för dialog och samarbete mellan alla viktiga deltagare i besluten om riktlinjer för programmen har visat sig vara en bra lösning för de nödvändiga samordningsprocesserna. För att dessa styrelser skall fungera krävs en vilja till samarbete från alla aktörers sida. " 24. Under de första åren av Tempus fanns ibland obalanser när det gällde de viktigaste aktörernas medverkan i besluten om programmets inriktning. Utbildningsministeriernas roll försvårades på grund av ett flertal faktorer. Universiteten och inte minst fakulteterna utövade sin nyvunna självständighet utan att det fanns någon verkningsfull lagstiftning som angav ramarna för den högre utbildningen. Även utbildningsministeriernas egna strukturer och personalresurser präglades i hög grad av flyktighet. Denna situation har utvecklats under årens lopp och i utvärderingen av Tempus II konstateras att utbildningsministerierna spelar en mer pådrivande roll och gör påtagliga insatser för att bättre integrera de möjligheter Tempus ger i den övergripande nationella politiken för högre utbildning. 25. De prioriteringar och mål som fastställs för Tempus påverkar i allt högre utsträckning omfattningen och inriktningen på de projekt som ges stöd. Man kan hävda att prioriteringarna lägger en nytt inslag av toppstyrning till Tempus' traditionella "gräsrotsinriktning" och därigenom i viss utsträckning införlivar partnerländernas reformpolitik inom utbildning, ekonomi och sociala frågor i programmet. Prioriteringarna har gradvis kommit att göras med iakttagande av de övergripande målen för Phare och Tacis och i viss mån även av målen för dessa program inom enskilda sektorer. I synnerhet i Tacis-länderna begränsades de utvalda prioriterade områdena till antal och omfattning av de begränsade resurser som ställdes till Tempus förfogande. I utvärderingen av Tempus 11 konstateras att "alltmer detaljerade specifikationer har införts 26. i de flesta nationella prioriteringarna och kompletterats med uttalanden om ytterligare villkor och preferenser utöver själva prioriteringarna", och att dessutom "de nationella prioriteringarna varje år ändras i viss mån. Ändringarna av de ämnesrelaterade prioriteringarna motiveras oftast av hänsynstaganden i fråga om balans och rotation mellan ämnena. Ändringar av teman och strukturer betingas däremot av den politiska utvecklingen. Ofta återspeglar även preferens beskrivningarna en ändrad inriktning på politiken. " Alla planer för en fortsättning av Tempus måste sättas i sitt rätta ekonomiska och politiska 27. sammanhang. Besluten om medelstilldelning till såväl Phare- som Tacis-programmen gäller till och med den 31 december 1999, och eftersom anslagen till Tempus ingår i dessa program måste planerna för en eventuell fortsättning av Tempus ske inom deras budgetramar. Under Tempus II kommer den sista infordran av ansökningar att gälla 1997/98 och ligga inom 1997 års budget. De sista gemensamma europeiska projekten kommer att påbörjas den 1 september 1997. Denna under handsrapport är därför inriktad på de båda åren 1998 och 1999 för den konkreta diskussionen av 8 tidplanen för en eventuell fortsättning av Tempus, samtidigt som de faktorer anges som kan ingå i motiven för att viss verksamhet inom Tempus bör fortsätta efter 1999, om medel görs tillgängliga. 28. De politiska och driftsmässiga omständigheterna medför att en viss differentiering måste göras mellan olika grupper av partnerländer, när man överväger framtiden för Tempus, och en sådan differentiering präglar dispositionen av denna underhandsrapport. 29. Den första gruppen är de associerade länder i Central- och Östeuropa som förbereder en integrering med Europeiska unionens inre marknad inom ramen för den strategi för tiden före anslutningen som antogs vid Europeiska rådet i Essen i december 1994. Som framhålls i den därpå följande vitboken från maj 1995 kominer denna integreringsprocess bl. a. att skapa nya krav på kompetens och kvalifikationer hos arbetskraften i de associerade länderna, och detta kommer i sin tur att påverka dessas utbildningssystem. Om en fortsättning av Tempus skall vara motiverad i denna grupp av länder måste den inriktas på att ge specifika och påtagliga mervärden inom ett Phare-program som - genom den fleråriga ramplaneringsprocessen - omorienteras för att ge direkt stöd till processen före anslutningen. Därvid måste också hänsyn tas till att Tempus, då Tempus II löper ut, kommer att ha upp till åtta års verksamhet bakom sig i vissa av dessa partnerländer och till att det även finns andra program till stöd för reformprocessen inom den högre utbildningen. 30. Den andra gruppen omfattar de icke-associerade Phare-länderna, dvs. i nuläget endast Albanien men troligen snart även länderna i före detta Jugoslavien, förutsatt att tillräckliga framsteg görs i fråga om säkerhet och politisk utveckling. Här kominer Tempus 1998 att ha en mycket kortare verksamhetsperiod bakom sig och dess påverkan på reformen av den högre utbildningen kommer därför också att ha varit mer pågränsad. I stället för en strategi för tiden fram till en anslutning kommer dessa länder troligen, i skiftande utsträckning, att ställas inför kontinuerliga utmaningar som gäller grunden för reformen av deras system för högre utbildning och, mer allmänt, för deras övergång till ett helt marknadsekonomiskt system. Den tredje gruppen är de oberoende staterna i före detta Sovjetunionen och Mongoliet, 31. som omfattas av Tacis-programmet. Det var först 1993 som dessa stater gradvis började delta i Tempus-programmet. Detta skall ses mot bakgrund av de gigantiska utmaningar som dessa länder möter i det politiska och ekonomiska reformarbetet och den relativt begränsade omfattningen av den budget som stod till Tempus förfogande inom Tacis. Efter Europeiska rådet i Cannes i juni 1995 bygger Europeiska unionens politik i fråga om dessa länder på två handlingslinjer: fortsatt stöd till ekonomiska och demokratiska reformer och - särskilt i fråga om Ryssland - upprättande av ett hållbart och konkret partnerförhållande. Denna politik befästs kontinuerligt genom en rad avtal om partnerskap och samarbete, som kommer att ge de breda ramarna för Europeiska unionens framtida verksamhet. Analysen av motiven för en ytterligare etapp av Tempus har disponerats utifrån de skilda 32. behoven och förutsättningarna för verksamheten i dessa tre grupper av länder. n 1 EN FRAMTIDA UPPGIFT FOR TEMPUS I DE ASSOCIERADE PHARE-LÄNDERNA Trots det betydande inflytande Tempus har haft och fortfarande har på reformen och 33. förbättringen av den högre utbildningen arbetar programmet i en dynamisk miljö med föränderliga krav och behov. Denna miljö formas i ökande utsträckning av följande faktorer: • • • De krav som ställs av strategin inför anslutningen och gemenskapens regelverk. En kontinuerlig utveckling av de rättsliga och strukturella ramarna för den högre utbildningen och ett behov av att genomföra de politiska målen på fältet. Ökande tryck på universiteten från en mängd olika intressenter och ett behov av att kunna visa på kvalitet, relevans och kostnadseffektivitet hos högskolorna inom ramen för ett öppnare förhållande till arbetsmarknaden och dess parter. 34. I viss utsträckning börjar dessa områden redan tas med bland prioriteringarna för Tempus II. Det kan dock med fog hävdas att de bör förbli prioriterade även efter utgången av Tempus II på grund av behovens art och omfattning, t. ex. i fråga om kraven vid förberedelsen av en anslutning, eller med hänsyn till att förändringarna inom vissa områden - som t. ex. en reform av universitetsförvaltningen enligt riktlinjerna i utvärderingen - har visat sig gå långsamt och kräva långsiktiga insatser. En ytterligare etapp av Tempus bör inriktas på att slutföra och befästa det arbete som 35. gjorts inom dessa viktiga områden och planeras noga så att den kompletterar och stödjer relevanta sektorprogram inom Phare och EU:s övriga verksamheter. När det för en sådan strategi krävs flexibilitet i Tempus-programmets traditionella verksamhetsformer bör dessa utformas så att största möjliga effektivitet uppnås. Vidare bör man söka effektivisera spridningen av det växande antalet projektresultat, särskilt när de kan stödja de nämnda områdena och tillämpas utanför högskolesektorn, så att därigenom värdet av tidigare och pågående investeringar inom Tempus maximeras. 36. Utan att förringa det ökande bidrag som Phare-programmen ger inom utbildningssektorn framstår de grundläggande färdigheter och relationer som byggts upp under Tempus I och II som ett möjligt kostnadseffektivt och ändamålsenligt medel för att mobilisera expertis som kan arbeta i synnerhet som förmedlande länk mellan de politiska beslutsfattarna och de verksamma inom sektorn för högre utbildning. Väl utformade och genomförda projekt för högskoleutveckling, även pilotprojekt för att prova ut och demonstrera mönsterbildande metoder, kan stödja och berika den politiska utvecklingsprocessen och ge konkreta resultat i fråga om prioriterade kompetensbehov, förutsatt att de infogas i ett sammanhängande och strategiskt sammanhang. A Tempus och förberedelsen för en anslutning till unionen Europeiska rådet i Essen 37. Vid Europeiska rådet i Essen i december 1994 antogs en bred strategi för anslutnings förberedelserna som innefattade gradvis stärkta relationer med de associerade länderna i Central- och Östeuropa genom en strukturerad dialog. Kommissionen uppmanades att utarbeta en vitbok om de nödvändiga förberedande åtgärderna för att integrera dessa länder i den inre marknaden. 10 Europeiska rådet beslutade även att Phare-programmet i fortsättningen skulle omorienteras till stöd för denna process. 38. Vitboken utkom i maj 1995. Bland de många aspekterna på den inre marknaden tar vitboken i kapitel 4 upp tillnärmningsprocessen på lagstiftningsområdet och upprättandet av strukturer för genomförande och verkställande och gör en bred distinktion mellan dessa områden. Beträffande det senare området konstateras följande: "Den generella bilden visar att arbetet med att upprätta, anställa personal och få de nödvändiga administrativa strukturerna i funktion släpar efter själva lagstiftningsarbetet. Detta varierar mellan de associerade länderna och från sektor till sektor, men det finns ett stort krav på större ansträngningar i detta avseende. " 39. Även när själva institutionerna har upprättats finns enligt vitboken inte alltid utbildad personal för arbetsuppgifterna. Generellt sett saknar de med nödvändighet den erfarenhet som krävs. I detta avseende kommer bistånd genom Tempus, Europeiska utbildningsstiftelsens verksamhet och ländernas deltagande i Leonardo- och Sokrates-programmen att bidra till att ge dem möjlighet att utveckla de nödvändiga formerna av kompetens. 40. En följd av att vissa EU-direktiv om den inre marknaden införlivas med nationell lagstiftning kommer att bli krav på personal som behöver lämplig utbildning på högskolenivå. Så till exempel kommer det för genomförandet, kontrollen och verkställandet av förordningarna om arbetarskydd att krävas att särskilda examina i arbetsmedicin införs. Ett annat exempel är att genomförandet av direktiv om växt- och djurhälsa kommer att göra det nödvändigt att införa kurser för utbildning av den inspektionspersonal som kommer att krävas. Inom de olika reformprogram som ingår i Phare är det ett växande bekymmer att det 41. saknas kvalificerad personal som kan hantera de rättsliga och ekonomiska aspekterna av den nationella reformpolitiken. Problemet framstår ännu tydligare i perspektivet av en förestående anslutning. Man behöver utarbeta ämnesövergripande kurser med inriktning på beröringspunkterna mellan de juridisk/ekonomiska aspekterna och det tekniska innehållet. Typiska fall är till exempel jordbruksekonomi, mekanismer transportekonomi, miljöpolitik och -lagstiftning, hälso- och sjukvårdsekonomi osv. inom jordbruk och livsmedelshandel, För att mer exakt fastställa de "nya yrkesprofiler" som krävs i varje land krävs först att 42. de associerade länderna utarbetar individuella arbetsprogram inom ramen för sina strategier för förberedande av anslutningen och tillnärmning av lagstiftningen. Så snart dessa yrkesprofiler fastställts bör de vara en viktig riktpunkt när de nationella prioriteringarna görs inom Tempus. Det kan förutses att den högskolesektor som torde lämpa sig bäst för stöd från Tempus i detta avseende kommer att vara utveckling eller anpassning av doktorsexamina och/eller fortbildningskurser inom yrkeslivet. Utbildningen på de juridiska fakulteterna måste anpassas till de förändringar som sker 43. genom att gemenskapens regelverk införlivas med nationell lagstiftning. De befintliga kurserna måste anpassas och nya kurser eller delstudiekurser införas. Detta är behov som väl lämpar sig för att åtgärdas genom utvecklingsarbete i fråga om kursplaner inom ramen för Tempusprojekt. 44. Det är självfallet väsentligt att utveckla Europastudierna och särskilt studierna i gemenskapsrätt till stöd för processen före anslutningen. Dessa områden inom högskole utbildningen har haft en framträdande plats på Tempus' prioriteringslista sedan starten 1990 och många projekt har genomförts eller befinner sig på olika stadier av genomförandet. Några projekt 11 har lett till inrättandet av centra eller institutioner for Europastudier som är integrerade med universiteten, ibland i fakultetsövergripande form. Det råder ingen tvekan om att det i de flesta av länderna fortfarande behövs nya Tempus-projekt inom detta område. 45. En annan betydelsefull del av integrationen, som Tempus verksamt skulle kunna bidra till, är åtgärder för att säkerställa den fria rörligheten för personer på den inre marknaden. Delar av lagstiftningen om denna fria rörlighet har en nära koppling till friheten att tillhandahålla tjänster, särskilt tjänster med minimikrav på yrkesmässiga kvalifikationer som i flertalet fall erkänns genom godkänt resultat på högskolestudier. 46. Kommissionens sju sektorsdirektiv om de "reglerade" yrkena läkare, sjuksköterska, tandläkare, barnmorska, veterinär, farmaceut, apotekare och arkitekt kommer att mest direkt påverka behovet av en anpassning av högskolekurserna i partnerländerna, eftersom det ömsesidiga erkännandet är beroende av en föregående samordning och harmonisering av utbildningarna. Vitboken räknar med en infasad tillämpning av dessa direktiv, eftersom partnerländerna kommer att behöva en anpassningstid, under vilken kursplanereformer inom ramen för Tempus med säkerhet kan vara ett värdefullt bidrag. 47. Sektorsdirektiven kompletteras med de båda direktiven om en generell ordning för erkännande av examensbevis och yrkesutbildning. Dessa direktiv, från 1989 och 1992, omfattar ett brett spektrum av yrken och verksamheter, bl. a. samtliga examensbevis som inte berörs av sektorsdirektiven och som ges efter avslutade högskolekurser som omfattar minst tre års heltidsstudier eller motsvarande. Till dem som kan komma att omfattas av detta system hör lärare, ingenjörer, optiker och auktoriserade revisorer. Även om de generella direktiven inte kräver någon samordning av utbildningen, förutsätter de dock ett ömsesidigt förtroende mellan de olika nationella myndigheterna och inbördes kännedom om rutinerna. 48. Öppenhet och konsekvens inom högskolorna samt tillämpning av effektiva kvalitets säkringssystem innebär ett starkt stöd till ett ökat ömsesidigt förtroende. De följder dessa krav har i det större sammanhang som förbättringar av vissa aspekter av universitetsförvaltningen utgör behandlas senare i denna rapport, men det är otvivelaktigt att det finns områden där Tempus av flera skäl bör fortsätta att lämna betydande bidrag. Processen för att gradvis utveckla bättre inom EU och examensbevisen i kunskap om de allmänna relationerna mellan kraven partnerländerna kan dessutom komma att belysa områden där det vore önskvärt med en viss anpassning eller förbättring av dessa examensbevis, och även i detta avseende bör Tempus ha en uppgift. Förhållandet till So km te s 49. Ytterligare en aspekt av förberedelserna för en anslutning, där Tempus kan ge stöd, är de associerade ländernas gradvisa inträdande som deltagare i de gemensamma EU-programmen. Förhandlingarna om anslutning till Sokrates (liksom Leonardo och Ungdom för Europa III) har redan kommit långt, och även om de slutgiltiga besluten ännu återstår att fatta är det troligt att deltagandet i Erasmus-delen av Sokrates kommer att inledas 1998/99. 50. För bedömningen av hur samordningen mellan Tempus och Sokrates bör ske under denna period för att största möjliga effektivitet skall uppnås är det nödvändigt att först se på de båda programmens mål och verksamhetsformer. Dessa kan sammanfattas på följande sätt: 12 • • • Tempus är huvudsakligen ett biståndsprogram som ger betydande medel till över föring av kompetens och erfarenheter från EU till universiteten i partnerländerna, medan Sokrates främst är ett samarbetsprogram med liten resursöverföring. Det viktigaste målet för Tempus är att främja utvecklingen inom systemen för högre utbildning i partnerländerna inom ramen för de ekonomiska och sociala reformerna, medan Sokrates bidrar till utbildningens kvalitet genom att främja europeiskt samarbete, särskilt i syfte att verka för den "europeiska dimensionen". Utveckling av kursplaner och strukturer är ett kärnområde inom Tempus verk samhet, medan rörlighet för studenter är av central betydelse i Erasmus-delen av Sokrates. Även om ökad tonvikt läggs på lärarutbyte och läroplansutveckling inom Sokrates, sker detta inom ramen för ett samarbete där alla samarbetsparter tillämpar den nya läroplanen. De medel som står till förfogande för sådan verksamhet är även betydligt mindre omfattande än vad Tempus kan tillhandahålla. 51. Då det gäller en eventuell framtida kompletterande relation mellan dessa program är den fråga som följer av ovanstående punkter om universiteten i partnerländerna har kompetensmässiga möjligheter att omedelbart inträda i Sokrates elierom det fortfarande finns "klyftor" i jämförelse med universiteten inom EU som skulle innebära begränsningar för ett samarbete enligt de nämnda förutsättningarna. I det senare fallet skulle Tempus kunna ha en uppgift då det gäller att ta itu med dessa områden för att bidra till att underlätta ett deltagande i Sokrates. 52. Utvärderingarna av högskolorna i partnerländerna pekar på att de största bristerna är svagheterna i struktur och ledning. Betydelsen av detta för Sokrates framgår ännu tydligare genom införandet av det s. k. högskolekontraktet. En viktig del i detta kontrakt är kravet på en redovisning av högskolans Europapolitik, i vilken ingår åtgärder för att höja kvaliteten på dess Europaverksamheter genom lämpliga arrangemang för kontroll, kvalitetssäkring och utvärdering. I arbetet med att fastställa planer och välja ut verksamheter för det framtida samarbetet förväntas högskolorna analysera sina svaga och starka sidor då det gäller internationellt samarbete i fråga om kvaliteten på samarbetet, slag av verksamheter, deltagandet i olika ämnesområden och den geografiska spridningen av partnerhögskolorna. Det krävs beslut om vilka verksamheter som skall fortsättas, utvidgas eller upphöra, och denna övergripande planeringsprocess kommer sannolikt att innebära att samråd organiseras och genomförs mellan ett brett spektrum av aktörer, akademiker och icke-akademiker, inom och kanske även utom universiteten. 53. Inom Sokrates kommer även arrangemang för ett fullständigt tillgodoräknande i högskole utbildningen av studieperioder i utlandet att vara en del av högskolepolitiken, varvid det europeiska systemet för överföring av studiemeriter kommer att användas i ökande utsträckning för att nå detta mål. Den stora omfattningen av studenternas rörlighet inom Sokrates kommer slutligen att kräva ändamålsenliga verksamheter för studenterna under god ledning för att ge effektivt stöd inom områden som social trygghet, rådgivning, inkvartering osv. Allt detta kommer att kräva kvalitet och inbördes samband 54. inom universitets förvaltningarna, något som utvärderingen, CRE-rapporten, monografierna och platsbesöken samstämmigt har angivit som en svag punkt hos universiteten i partnerländerna. Ett arbete med att ta itu med detta problem håller visserligen pä att utvecklas inom Tempus II, eftersom problemet gäller djupt rotade, hävdvunna intressen och attityder inom högskolorna, men den allmänna meningen är att det finns ett visst motstånd mot förändringar och att en mer långsiktig insats krävs som skulle behöva fortsättas under en ytterligare etapp av Tempus. 13 55. För deltagandet i Sokrates (Erasmus) från 1998 kommer det att krävas att man beaktar de framsteg som gjorts i Tempus-programmet, som ekonomiskt är betydligt förmånligare för de länder stödet riktar sig till. Av ovanstående analys framgår på vilka områden Tempus måste göra mer långsiktiga insatser för att underlätta det samarbete som skall ske inom Sokrates. Därför är förslaget att det under en begränsad period skall krävas att båda programmen drivs parallellt och kompletterar varandra så att överlappningar undviks (rörligheten för studenter bör t. ex. uteslutande vara en angelägenhet för Sokrates). Balansen mellan programmen kommer att variera från land till land och ändras under tidens gång allteftersom ett ökande antal stöd berättigade universitet kommer att kunna utvecklas från ställningen som stödmottagare till att bli samarbetspartner på lika villkor. B Stöd till politiska initiativ inom området för högre utbildning 56. Under de första åren av 90-talet tillkom mycket ny lagstiftning i partnerländerna, där förhållandena mellan staten och de högre utbildningsinstitutionerna omformulerades med en hög grad av självständighet inom systemet som resultat. Denna period präglades av att universiteten fjärmade sig från statsmakterna då de utövade sin nyvunna frihet. Under decenniets gång har det dock blivit en allt vanligare uppfattning att detta är en otillräcklig grund att bygga en ansvarstagande, relevant och högkvalitativ sektor för den högre utbildningen på, eftersom de gamla befintliga, till större delen konservativa, interna strukturerna inom universiteten därvid vanligen lämnades opåverkade. 57. Till följd av detta pågår för närvarande i partnerländerna något som skulle kunna kallas en "andra reförmfas", där man söker finna en ny jämvikt mellan de högre utbildnings institutionerna, statsmakterna och samhället som helhet i syfte att betona såväl rättigheter som skyldigheter och framför allt att gripa sig an nyckelfaktorerna, dvs. ansvarstagande och relevans för de sociala och ekonomiska behoven. I Bulgarien och Rumänien antogs till exempel under år 1995 ny lagstiftning om sektorn för högre utbildning. Den omfattade områden som omstrukturering av examenssystemet på universiteten, upprättande av utvärderings- och ackrediteringssystem samt krav på ledningen av högskolorna som en följd av deras självständighet. 58. I dagsläget finns det naturligtvis stora variationer i de rättsliga ramarna för den högre utbildningen i partnerländerna, och dessa befinner sig alla på olika stadier av detta andra reformskede. Tjeckiska republiken arbetar till exempel fortfarande med sin nya lagstiftning för den högre utbildningen. Vissa gemensamma drag kan dock urskiljas i det nuvarande reform programmet där regeringarna och högskolorna själva söker lösa de problem som redovisats här. Detta kommer att medföra att man på olika sätt måste ifrågasätta befintliga strukturer och hävdvunna intressen samt ändra djupt rotade attityder och metoder. Det är först och främst av dessa skäl som förverkligandet av målen kommer att kräva uthålliga insatser på operativ nivå, även i de fall där nya lagar och regler har utarbetats. Detta är en uppgift som Tempus har goda förutsättningar för att utföra under de återstående åren av 90-talet. 59. En av de viktigaste gemensamma angelägenheterna är att upprätta effektiva kvalitets säkringssystem för självstyrande institutioner för högre utbildning. Mycket arbete, delvis med stöd av Phares sektorprogram, har gjorts och görs för att upprätta eller reformera ackrediteringssystem, och man uppmärksammar även möjligheten av att använda utvärderingssystem för högskolor för att skapa beslutsunderlag för att fastställa nivåerna på anslagen till dem. Även i de fall då lagstiftning och strukturer har upprättats finns det dock ofta ett behov av att skapa funktionsduglighet så att inte det som skapats endast förblir goda intentioner. Tempus kan bygga vidare på detta arbete genom sina möjligheter att mobilisera expertkunskap på operativ nivå, göra 14 försök med pilotprojekt för att optimera genomförandestrategierna samt genom att sprida och förankra optimala metoder inom systemen. 60. Ett liknande perspektiv kan läggas på en annan gemensam angelägenhet som troligen kommer att finnas kvar i reformprogrammet under ansenlig tid, nämligen utvecklingen av korta examenskurser. Detta gäller såväl tendensen att inrätta korta, ofta treåriga, utbildningslinjer för grundexamen som som skapandet av nya, korta och yrkesinriktade kurser på högskolenivå, ofta efter modell av de tyska "Fachhochschulen". Dessa inslag i utvecklingen syftar till att skapa större mångfald, flexibilitet och ändamålsenlighet inom högskolesektorn, och även här har reformarbetet inletts på politisk och strukturell nivå. Tempus har dock fortfarande en viktig roll när det gäller bistå med att omstrukturera befintliga kurser, utveckla nya, mer praktiskt inriktade kursprogram, införa nyskapande undervisningsmetoder samt sprida och förankra optimala metoder. 61. Den högre utbildningen har en nyckelroll i ett lands utbildningspolitik på grund av att högskolorna genom den lärarutbildning de bedriver i betydande utsträckning påverkar kvaliteten på undervisningen på grundskole- och gymnasienivå. Reformer på dessa utbildningsstadier är på gång, och i några länder håller ny lagstiftning redan på att genomföras. Lärarnas yrkesprofiler förändras och krav ställs på lärarutbildningsinstitutionerna att omstrukturera sina kursprogram, t. ex. så att lärarna utbildas för tvåämneskompetens. Tempus kan lämna värdefulla bidrag till detta genom att finansiera samarbetsprojekt som kan tjäna som föredömen. 62. Behovet av större flexibilitet och mångfald nämns ofta i debatten i partnerländerna (liksom i Västeuropa). Utöver det pågående arbetet med kortare utbildningslinjer inriktar man sig även på att ge ökad vikt åt äninesövergripande studier som ett medel för att tillfredsställa de föränderliga behoven på arbetsmarknaden. Det finns en allmän insikt om att det fortfarande finns en viss överspecialisering t. o. m. på grundnivå som leder till en kompetensbas som ofta är för smal för att uppfylla de behov av kompetens inom fiera områden som finns på dagens arbetsmarknad, vilket kan hämma arbetskraftens rörlighet och göra det svårare att tillgodose de föränderliga krav som ställs. Ansvaret för reformer på detta område ligger huvudsakligen hos högskolorna själva. Reformer av de övergripande systemen har dock också en viktig stödjande roll då det gäller förfarandena för att överföra och erkänna studiemeriter inom och mellan högskolor för att underlätta rörligheten för studenterna mellan olika ämnen som ingår i en utbildningslinje. Tempus kan bidra till denna process på flera sätt, t. ex. genom att ge tillgång till expertkunskaper till stöd för utvecklings- och försöksverksamhet inom utbildningssystemen, genom att främja att högskolorna inför system för överföring och erkännande av studiemeriter genom att göra detta till ett villkor för deltagande i strukturella projekt och genom att lägga särskild tonvikt vid ämnesövergripande mål i verksamheterna med läroplaneutveckling. Det finns självfallet många andra aspekter av politiken för högre utbildning där det 63. lagstiftas om reformer i de olika partnerländerna. För att bara nämna några exempel gäller detta omstrukturering av forskarutbildningen, upprättande av fakultets- eller universitetsövergripande centra för att motverka uppsplittring, skapande av system för överförande av utbildningsmeriter på nationell nivå, utveckling av interna kvalitetssystem på universiteten, reformering av alltför specialiserade studieplaner, minskning av undervisningsbördan samt i synnerhet omfattningen av kontakttiden, införande av ny metodik osv. Flera olika modeller för Tempus-projekt skulle lämpa sig väl för arbetet med dessa aspekter. 15 C Behovet av att kunna bemästra förändringar och ta ansvar: optimering av universitetens resurser Universiteten verkar i en miljö som börjar ställa allt större krav. I inledningen till CRE:s 64. program för kvalitetsrevision av högskolrna konstateras: "Universiteten ställs nu kanske mer än någonsin tidigare i historien inför en snabbt föränderlig miljö som de är beroende av för att kunna överleva som organisationer. De processer där högskolorna utarbetar planer för att anpassa sig till denna föränderliga miljö och utnyttja de möjligheter den ger blir därigenom betydelsefullare för universitets förvaltningarna. Dessa båda konstateranden leder tillsammans till slutsatsen att kvalitets styrning är av central betydelse för universitetens strategiska styrning. " 65. I partnerländerna är utvecklingen mot en högre grad av självstyre för universiteten central i denna föränderliga miljö. Ursprungligen sågs detta som en politisk åtgärd för att skapa större frihet och oberoende i förhållande till den tidigare ideologiska inriktningen. Nu börjar det visa sig att självstyre inte bara medför rättigheter utan också skyldigheter. Som en expert från Center for Higher Education Policy uttryckt det: "Ett större självstyre för universiteten kräver mer självreglering, helt andra ledningsstrukturer, ett starkt ledarskap, öppenhet och ansvarstagande. " Han beskriver självstyre som ett "nödvändigt redskap för att ledningen skall kunna reagera på förändringar i sin omgivning och gripa de många möjligheterna". 66. De nya skyldigheterna som följer med självstyret uttrycks med ökande tydlighet av en mängd alltmer högljudda intressenter och väljare som har intresse av resultaten av den högre utbildningen. Vid sidan av staten som står för större delen av budgeten finns det studenter och föräldrar till studenter som måste betala avgifter, regionala och lokala myndigheter, arbetsgivare som anställer nyutexaminerade och uppdragsgivare som beställer forskningsprojekt eller skräddarsydda utbildningskurser. De två viktigaste faktorer som är pådrivande för förändringarna inom detta område är 67. kanske • • det ökande trycket på de allmänna medel som ställs till förfogande för institutionerna för högre utbildning, och dessa institutioners behov av att utveckla närmare kontakter med externa socio- ekonomiska samarbetsparter och lättare kunna anpassa sig till de föränderliga behoven på arbetsmarknaden. 68. Denna situation kräver i sin tur att universiteten utvecklar förutsättningar för att skapa effektivitet, ändamålsenlighet, kostnadsfördelar och relevans och även för att påvisa detta för sina olika intressenter samt att de sköter kontakterna med dessa på ett konsekvent sätt. De måste besluta om prioriteringar och visa urskillnad inom ramen för en klar analys av sina starka och svaga sidor. Deras förmåga att bemästra förändringarna inom hela sin organisation kommer att bli avgörande. 69. Den inre uppsplittring som ägde rum vid universiteten i partnerländerna efter de politiska förändringarna 1989/90 har redan berörts i denna rapport. Inom ramen för Tempus' begränsade påverkan på högskolereformerna konstateras i utvärderingen en brist på program och styrning på högskolenivå ooch vidare: 16 "De flesta deltagarna och externa observatörerna förefaller överens om att de verksamheter som gavs stöd från Tempus under de fyra första åren av detta program mer eller mindre var en angelägenhet för de respektive fakulteterna och institutionerna i partnerländerna. Universiteten deltog inte på den övergripande organisationsnivån. " 70. I alla undersökningar som har använts som källor för denna rapport påpekas betydelsen av uppsplittringen av högskolorna. En koppling till Tempusprojekten med deras, begränsade, inflytande på högskolorna ger bättre förutsättningar och en förklaringsmodell för utvecklingen av förbättrad ledningsförmåga och en mer strategisk inriktning då det gäller att skapa ramar för intern informationsspridning, vidareförande av framgångsrika metoder och förankring av reform åtgärderna i högskolornas program. 71. Denna uppsplittring består på högskolorna, särskilt de större, i många partnerländer och står i ett allt större motsatsförhållande till en omgivande miljö där förväntningarna ökar på att de krav som sammanfattats i punkt 58 skall uppfyllas. För att citera en rapport från ett platsbesök på en högskola 1994: "Om ledningskompetensen på detta universitet på något sätt skulle vara typisk för högskolorna i Central- och Östeuropa, tror jag att det finns all anledning att avsätta en del av Tempus' ekonomiska medel till att ge högre tjänstemän i universitetsförvaltningarna utbildning i strategisk planering. " Detta är ett allvarligt hot mot möjligheterna att inför de externa intressenterna visa upp en konsekvent och särskiljande högskoleprofil. Det är till hinder för satsningarna på att upprätta normer och standarder som omfattar högskolorna som helhet och som kan definiera och säkerställa kvalitetskraven på dessa såväl internt som externt. Det minskar även möjligheterna för högskolorna som helhet att analysera sina starka och svaga sidor, möjligheterna och hoten, och därefter sätta in sina insatser och begränsade resurser på de områden där de bör vara av störst värde sett i relation till en kollektiv målinriktning som deinierats inom ramen för en gemensamt överenskommen övergripande uppgift för organisationen. 72. Strategisk styrning är ett av de viktigaste medlen för att på ett kreativt sätt kunna svara upp till en alltmer krävande och föränderlig miljö. Den kopplas dock ofta till kvalitetssäkrings system inom högskolans ram. De framsteg som görs när det gäller att nå målen och syftena i den strategiska planeringen kan mätas och hanteras effektivast genom ett klart och överskådligt system med prestationsstandarder som definierats inom ett kvalitetssäkringssystem som kan tjäna som en enande faktor för hela organisationen. Som det konstateras i CRE:s program för kvalitetsrevision av högskolorna: "[Universiteten i Europa] måste svara på de ökande kraven genom att visa sin villighet att anpassa sig till de nya villkor som omgivningen ställer dem inför. Att utveckla och genomföra metoder för kvalitetsstyrning är ett effektivt sätt att göra detta. " 73. En OECD-expert skriver i ett bidrag till ett OECD/Phare-seminarium om kvalitetssäkring inom den högre utbildningen att "det råder inte särskilt mycket tvivel om att kvalitetssäkring i alla berörda länder prioriteras högt när det gäller att framgångsrikt kunna omvandla strukturer och metoder inom den högre undervisningen". Enligt honom eftersträvas följande mål i Central- och Östeuropa och i andra länder: • • • Att säkerställa kvalitet och standarder. Att förbättra kvaliteten och höja standarderna. Att offentligt redovisa användningen av resurserna till högre utbildning. 17 • Att säkerställa skydd för konsumenterna mot olämpliga eller bristfälliga högskolor. Han betonar också behovet av ett engagemang för kvalitet på alla nivåer på följande sätt: "En grundläggande förutsättning för att ett kvalitetssäkringssystem skall kunna tillämpas framgångsrikt är att det finns en strävan efter kvalitet hos alla i högskoleorganisationen. Ett formellt deltagande från rektor, styrelse och universitetsråd är inte tillräckligt för att säkerställa att fakultetsdekanerna och undervisnings- och forskningspersonalen deltar och samarbetar effektivt. På samma sätt kan inte ett entusiastiskt stöd från denna senare grupp leda till framgång, om inte universitetets högsta ledning också strävar efter att målen för kvalitetssäkringen uppnås. " 74. Behoven av styrning på institutioner för högre utbildning gäller således inte bara kraven på kompetens i strategisk planering hos de högre tjänstemännen i förvaltningarna utan även andra som är engagerade i den dagliga driften av högskolan, inom sådana områden som ekonomi, personaladministration, informationsteknik och studentsocial verksamhet. Det är nämligen ofta denna icke-akademiska personal som känner sig marginaliserad i jämförelse med den status deras akademiska kollegor har och det stöd dessa får. Resultaten i framtiden kommer dock inte bara att bero på högskolans rent akademiska kvaliteter utan även på effektiviteten i dess interna system för att åstadkomma och kunna visa kostnadsfördelar och en hög grad av effektivitet i stödet till den akademiska verksamheten. Med andra ord kommer det att utvecklas ett större tryck på dessa "stödjande tjänster" att tillföra påtagliga värden till högskolornas verksamheter. Detta kommer inte bara att kräva att man ser till att det finns tillräcklig operativ kompetens på olika nivåer utan också att man främjar positivare kontaktytor mellan akademisk och icke-akademisk personal genom att den senare i högre grad görs delaktig i planeringen och utvecklingen på högskolan. 75. En förbättring av universitetsledningens kvalitet och sammanhållning skulle medföra många fördelar, inte minst då det gäller att se till att högskolorna fortsätter att vara relevanta i förhållande till samhällets behov, särskilt genom bättre kontakter med och känslighet för arbetsmarknaderna i partnerländerna. Detta är nödvändigt inte bara för att behålla stödet hos allmänheten för sektorn för högre utbildning utan även för att kunna skapa vad som troligen kommer att bli en allt viktigare inkomstkälla, när det finns ett fortsatt tryck att skära ned nivåerna på de offentliga anslagen. I CRE-rapporten kallas detta för universitetens "servicefunktion" och omfattar bl. a. samarbete med näringslivet inom områden som konsulthjälp till det regionala eller nationella näringslivet i dess omstrukturering och till lokala myndigheter i deras administrativa reformer, organisation av skräddarsydda kurser och genomförande av olika projekt med tillämpad forskning. Särskild uppmärksamhet bör ägnas de bidrag universiteten kan ge till utvecklingen av nya små och medelstora företag t. ex. genom utbildning av vetenskapsmän och teknologer samt genom att tillhandahålla nyskapande fortbildning i arbetslivet som ser till de föränderliga kompetensbehoven hos de redan sysselsatta. D Maximalt utnyttjande av Tempus' resultat I utvärderingen av Tempus I konstateras: "Man har inom Tempus uppnått spridnings 76. effekter av de pedagogiska verksamheterna och läroplansutvecklingen på samma ämnen och motsvarande institutioner vid andra högskolor i landet. Ett visst mått av spridning och övertagande av resultat kan konstateras, även om detta skulle kunna förbättras genom ökat stöd till spridning, publicering av material som utvecklas inom de gemensamma europeiska projekten och en ökning av kommunikationer och utbytesverksamhet. " Även om ett begränsat stöd för närvarande ges till spridningen av resultaten av projekten förefaller det troligt att en större uppmärksamhet åt denna aspekt i framtiden skulle kunna ge effektivare avkastning på de betydande investeringar som redan gjorts inom Tempus och maximera hävstångseffektcn på reform- och omstruktureringsprocessen. 77. Det finns ett antal olika områden där de positiva resultaten bör kunna öka genom en effektivare spridning, såväl med en "vertikal", ämnesrelaterad inriktning som med en mer "horisontell" som skulle kunna gälla undervisningsmetodik eller processrelaterad kompetens i genomförande och styrning av projekt. Ett sådant område där resultaten skulle kunna utnyttjas bättre är inom de högskolor i partnerlandet dit de ursprungliga Tempus-projekten lokaliserades. Detta kan vara mer relevant för icke-ämnesspecifika aspekter av spridningen, men det förefaller finnas all anledning att bättre och mer systematiskt dela med sig av de aspekter av "bästa praxis" som kan överföras, vare sig det gäller kompetens inom ledning, mänskliga relationer eller didaktik. Alla förbättringar som i detta avseende kan göras av spridningsmetoderna kommer uppenbart att effektiviseras om de kompletteras med förbättrade system för personalutveckling på stödberättigade universitet i syfte att föra vidare och förankra "bästa praxis" inom hela högskolans organisation. 78. Spridning till andra institutioner för högre utbildning är av lika stor betydelse. Nationellt bidrar detta till att skapa den "kritiska massa" som krävs för reformerna Det ger också möjlighet för departement eller fakulteter som inte har deltagit i Tempus att dra nytta av programmets resultat. I framtiden bör dock särskild uppmärksamhet ägnas åt möjligheterna att dela resultaten av Tempus mellan partnerländerna, på det sätt som beskrivs för denna dimension av spridningen i såväl utvärderingen som monografierna. Erfarenheten har visat att regionalt samarbete endast fungerar effektivt om det finns klart definierade gemensamma intressen, stort engagemang från tillräckliga stödjande arrangemang. Ett förslag är att det samtliga samarbetsparter och gemensamma program som i den utsträckning det påverkar sektorn för högre utbildning, mycket väl skulle kunna ge incitament och gemensamma ramar för en ny fas av det regionala samarbetet, och detta bör beaktas när åtgärder för spridning av resultaten genomförs i framtiden. Det bör också tilläggas att de mindre partnerländerna har särskilt intresse av en regional spridning av resultaten som gör att de kan dra nytta av erfarenheterna av det större antalet projekt i de övriga partnerländerna. fastställs vid förberedelseprocessen för anslutningen, 79. Många Tempus-projekt har möjligheter att ge positiva effekter utanför den akademiska sektorn, t. ex. de som gäller lednings- eller affärskompetens eller tillämpad vetenskap och teknologi. Mot bakgrund av vad som redan sagts om en bevarad relevans för universiteten och förbättrade kontakter med externa socioekononiiska samarbetsparter är det viktigt att främja användningen av Tempus' resultat, när så är lämpligt, till nytta för lokala företag samt lokala och regionala myndigheter. En sådan uppgift skulle utan tvekan kunna vara ett medel för att upprätta eller förstärka den högre utbildningssektorns bidrag (ill den regionala utvecklingen inom de enskilda länderna, särskilt om àen sker samtidigt som man förenar näraliggande högskolors insatser. Detta bör ingå i en mer riktad strategi för att stödja kompetensbehoven inom Phares sektorprojekt där man bättre bör utnyttja den roll universiteten kan spela när det gäller att långsiktigt tillgodose kraven på utveckling av de mänskliga resurserna. 80. Då det gäller samtliga dessa aspekter på spridning av resultaten innebär förslagen att de betydande investeringar som gjorts inom Tempus I och Tempus II skulle kunna utnyttjas effektivare. Åtgärderna för att skapa en effektivare spridning av resultaten under de kommande åren bör innefatta att förbättrade incitament och förutsättningar ges för att stimulera till större engagemang och produktivare arbete hos deltagarna i projekten. Mer investeringar bör kanske göras för att fastställa stödmottagarnas behov, och större uppmärksamhet bör ägnas kvaliteten på spridnings- eller genomförandeprocessen, som bör vara ett resultat av mottagarnas aktiva engagemang och egna ansvarstagande. Detta bör kompletteras med att man ger möjligheter att 19 anpassa de ursprungliga resultaten av projekten så att de mer exakt motsvarar kraven från de institutioner eller organisationer man riktar sig till. Detta kan ske genom att främja mer kollektiva verksamheter som omfattar konsortier och genom att stödja ett förnyande samarbete mellan akademiska och icke-akademiska institutioner och organisationer. 2. I DE ICKE-ASSOCIERADE PHARE-LANDERNA För närvarande inbegriper denna kategori endast Albanien, men den kommer förmodligen 81. i sinom tid även att omfatta republikerna i forna Jugoslavien (förutom Slovenien). I väntan på beslut om formen på och innehållet i EU-hjälpen till dessa republiker samt en analys av deras behov är det lämpligt att här fälla några allmänna kommentarer om Tempus möjliga roll. Även länder finns det avgörande skillnader vad gäller inom denna begränsade grupp av utvecklingsnivån, särskilt det högre utbildningsväsendets infrastruktur, vilket det borde tas hänsyn till i alla Tempus-program. Det förefaller emellertid föreligga lika starka, om inte starkare, skäl för att inbegripa Tempus i ett hjälppaket till Phare-länder såsom var fallet med alla andra länder i Central- och Östeuropa. 82. Även om det i en del av länderna i forna Jugoslavien historiskt kan ha funnits en något tätare kontakt med den akademiska världen i Västeuropa, har händelserna på senare tid i varierande grad ökat avståndet till resten av kontinenten. Det är särskilt viktigt att universiteten själva i dessa länder inte endast grundlägger öppna och demokratiska verksamheter utan att de också genom sina framtida verksamheter kan hjälpa till med att framhålla och ingjuta sådana värden i sina samhällen. Detta och behovet av att universiteten bidrar med nödvändig kompetens för ekonomiska reformer och förändringar utgör en övertygande grund för att utvidga Tempus- programmet till dessa länder, i synnerhet om det samordnas ordentligt med Phare-program inom utbildningssektorn och annan hjälp till den högre utbildningssektorn. Erfarenheten visar att det kommer att ta några år för programmet att bli tillräckligt omfattande och effektivt och därför rekommenderas det att de gemensamma europeiska projekten, särskilt utveckling av kursplaner och strukturella mål, inleds kontinuerligt på årsbasis under hela perioden för ett möjligt framtida åtagande för finansiering av Phare-program. Den högre utbildningens behov har i fallet Albanien något annorlunda men inte mindre 83. trängande grunder. Till skillnad från de flesta andra länder i regionen har den högre utbildningen ingen lång tradition där och det första universitetet grundades så sent som 1957. Landet och dess utbildningsväsende har också lidit av en lång period av nästan total isolering från övriga världen, och samarbetet också med andra kommunistländer var mycket begränsat. Följderna av denna situation har förvärrats av en svag ekonomi och en mycket liten budget för högre utbildning, vilken har uppskattats till ungefär hälften av vad andra länder i Central- och Östeuropa har satsat i förhållande till BNP. Detta har lett till en särskilt stor 'brist' inom det högre utbildningsväsendet som fortfarande lider av en svag fysisk infrastruktur och brist på grundläggande resurser såsom böcker. 84. Mot denna utmanande bakgrund började Tempus förhållandevis sent med de första projekten lanserade under 1992/93. 1 skrivande stund har endast åtta fullföljts och ytterligare fyra beräknas bli avslutade under 1995/96. Under dessa omständigheter förefaller det finnas övertygande skäl för att inom Phare-programmets åtaganden fortsätta med lanseringen av Tempus- projekt varje år. Phare-programmets flerårsinitiativ räknar fram till 1999 med fortsatt Tempus-stöd för utveckling av sociala och mänskliga resurser. Programmet kominer att behöva inrikta sig på trängande behov inom området för förnyelse av kursplaner, särskilt där detta är till stöd för Phare- projekt, förbättring av undervisningsskicklighet, utrustning och lokaler samt modernisering och 20 upprustning av det högre utbildningsväsendet, inklusive högskolornas ledning, för att uppnå större mångfald, flexibilitet och tillämplighet i förhållande till föränderliga arbetsmarknadsbehov. Dessutom skall Tempus bidrag till att grundlägga och inpränta demokratins och det civila samhällets värden inte underskattas. Mot bakgrund av detta anses det att ett tillräckligt antal gemensamma europeiska projekt för att skapa och bibehålla en tillräcklig omfattning för genomförande av förändringar skulle behöva lanseras varje år som Phare-program är tillgängliga för Albanien. 3. TEMPUS I TACIS-LANDERNA 85. Rådets beslut av den 29 april 1993 om antagande av Tempus II utvidgade programmet till republikerna i forna Sovjetunionen. Förberedande åtgärder som påbörjades under 1993/94 för Vitryssland, Ryska federationen och Ukraina och de första gemensamma europeiska projekten lanserades i dessa länder följande år. Övriga republiker har stegvis kvalificerat sig så att alla 13 Tacis-länder för närvarande deltar i Tempus. Av de 565 miljoner ecu som till dags dato har tilldelats Tempusprogrammet, sedan det infördes 1990, har omkring 8,5 % utdelats till Tacis- länderna och finansierar 240 ettåriga förberedande projekt och 59 treåriga, fullskaliga gemensamma europeiska projekt. 86. Det står således klart att Tempus Tacis befinner sig i början av sin utvecklingsfas, särskilt i jämförelse med de mer än 1200 gemensamma europeiska projekt som lanserats i Phare-länderna sedan 1990. Denna faktor förstärks när den ställs mot de enorma utmaningar som Tacis länderna ställts inför vid reformarbetet med sina politiska, sociala, juridiska och ekonomiska strukturer. Nyligen fastslogs följande i en rapport från EBRD: "Omfattningen av marknadsekonomins uppgift att skapa en laglig, institutionell och mänsklig grund har allmänt undervärderats. " Hur stor uppgiften med reformen med den högre utbildningen är illustreras av det faktum att de "omkring 700 universitet, små och medelstora högskolor och andra högre utbildningsorgan, som finns bara i Ryssland, och av vilka inånga har en hundraårig historia och ett världsrykte, har cirka sex miljoner professorer och docenter, lärare, forskare, studenter och doktorander. "5 87. Vid uppskattningen av Tempus Tacis framtid efter det att Tempus II har upphört, måste dessa faktorer tas med i beräkningen. I de följande styckena fokuseras det mer i detalj på de principiella utmaningar som väntar den framtida upprustningen och utvecklingen av det högre utbildningsväsendet i Tac is-länderna och de strategiska överväganden som krävs för ett ändamålsenligt och effektivt genomförande av programmen och som leder fram till ett förslag till strategi för ytterligare en fas av Tempus Tacis-programmen, som utgör ett värdefullt och markant bidrag till reformprocessen. A. Centrala utmaningar för den högre utbildningens framtid Även om varje Tacis-land har sitt eget program för utbildningsreform, är det vissa 88. gemensamma teman, som till stor del har sitt ursprung i det gemensamma sovjetiska arvet, som går igen vid analysen av de utmaningar som skall tas upp. Betydelsen av dessa varierar givetvis, till exempel det berörda landets storlek, men dessa centrala utmaningar utgör en viktig bakgrund vid bedömningen av Tempus framtida roll. 5 Förordet i the Catalouge of higher Education Institutions (december 1994) 21 89. Generellt kan de delas in i strukturella och didaktiska aspekter, även om det givetvis är viktigt att uppmärksamma det nära förhållandet mellan dem. Strukturellt sett är en av huvuduppgifterna för reformprogrammet att genomföra och administrera diversifieringen och decentraliseringen av de högre utbildningsorganen och deras autonomi. Strävan efter mångfald är i tydlig utsträckning kännetecknande för det växande antalet högre utbildningsorgan inom den privata sektorn i flera Tacis-länder, även om denna strävan även är uppenbar inom den statliga sektorn, då högskolorna strävar efter att tillmötesgå lagstiftningsreformer, ekonomiska krav och behovet att svara upp mot förändringarna på arbetsmarknaden. Diversifieringen hör också samman med tendensen att decentralisera finansieringen och ledningen av högskolorna. Detta gäller särskilt de större Tacis-länderna där centralregeringingarna försöker ge de regionala och lokala myndigheterna en betydligt större roll. 1 Det återstår fortfarande mycket att göra innan ett tillfredsställande förhållande uppnås mellan de olika kompetensnivåerna av det nya systemet och innan nya stödjande ledningsstrukturer, färdigheter och finansieringsinstrument kan utvecklas. Konsekvenserna av denna politik sträcker sig ned till högskolenivå genom att självförvaltning upprättas för högskolorna, vilket är ett gemensamt reformmål bland Tacis-länderna. Även om detta är ett viktigt redskap för högskolorna när det gäller att göra det möjligt för dem att anpassa sig till de nya kraven och uppvisa ansvarighet för olika intressenter, kräver detta emellertid, såsom redan nämnts när det gäller Phare-länderna, ny struktur, kompetens och inställning hos såväl den akademiska som den administrativa personalen på de berörda högskolorna. Denna diversifierings- och decentraliseringsprocess sätter särskilt behovet av 90. kvalitetskontroll och upprätthållandet av en viss grad av nationell sammanhållning i centrum när det gäller det framtida sättet att sköta de högre utbildningsväsendet. Således prioriteras utveckling eller översyn av de nationella system för standardisering och godkännande, vilket troligtvis leder till att ökad vikt läggs på att göra de system funktionsdugliga, som utvecklats inom ramen för de olika kompetensnivåer som nämns ovan. 91. En betydande faktor och en hämsko i denna reformprocess är den dramatiska och genomgripande minskningen av resurser till högre utbildning. Bristen på ekonomiska medel leder till att personalen tappar motivationen, till intern kompetensflykt till andra bättre betalda yrken, brist på grundläggande undervisningsresurser (såsom böcker, elektronisk utrustning och kommunikationsutrustning samt annat material) samt till oförmåga att upprätthålla den fysiska infrastrukturen (såsom reparation och underhåll av byggnader). Studenternas levnads- och studievillkor har försämrats dramatiskt, framför allt på grund av brist på ekonomiskt stöd. Detta ökar endast kraven på reformprocessen och lägger ännu större vikt vid förmågan att genomföra förändring på ett aktivt och kostnadseffektivt sätt. 92. En viktig aspekt i denna förändring är, som nämnts ovan, ökningen av den regionala och lokala profilen på högre utbildning. När den regionala dimensionen är viktig i ett Tacis-land, anmodas institutionerna för högre utbildning att spela en mer aktiv och tydlig roll inom den ekonomiska och sociala verksamheten, när detta är möjligt inom ramen för de regionala utvecklingsplanerna. Detta kan bl. a. ske genom omskolning för omvandling av den militära infrastrukturen till civil verksamhet. Större lokalt engagemang är till en viss grad ett gemensamt mål för alla Tacis-länder, särskilt i samband med utvecklingen av närmare kontakter med företag, till exempel möjlighetertill överföring av teknologi, samråd och fortlöpande utbildning. Upprättandet av en så kallad "service-funktion" som skall tillhandahållas av de högre utbildningsorganen1, och som är tänkt att ta till vara de olika regionala och lokala organisationernas och företagens behov , kommer emellertid endast att bli möjlig om den struktur, kompetens och inställning är tillgänglig som krävs för att utveckla en närmare kontakt med 'externa' parter. Om de högre utbildningsorganen kan öka sin betydelse och sitt värde, genom bättre och produktivare kontakter på det regionala och lokala planet, kommer detta att göra det 22 möjligt för dem att finna nya eller större finansieringskällor som i viss utsträckning kan ersätta de minskade federala bidragen. 93. Högre utbildningsorgan spelar en viktig roll i utbildningen av högstadie- och gymnasielärare. Detta gäller till exempel de omkring 100 pedagogiska högskolorna och universiteten i Ryssland. Reformerna inom den obligatoriska utbildningssektorn leder också till att högre prioritet ges åt omstrukturering av lärarutbildningen (vidareutbildning). I reform planerna i Ryssland 8 förutses en övergång till en struktur med flera nivåer som ger mer differentierade utbildningmöjligheter, införande av nya undervisningsmetoder och nya läroplaner, särskilt inom humaniora. inklusive fortlöpande internutbildning, liksom 94. De viktigaste utmaningarna på det didaktiska området berör dels behovet av att reformera överspecialiserade och strikta läroplaner, sä att dessa bättre anpassas till arbetsmarknadens behov, modern teknologi och till den sociala och demokratiska utvecklingen dels införandet av nya undervisningsmetoder. 95. I planekonomins stela system definierades (och definieras fortfarande till en viss grad) de högre utbildningsorganens kursplaner i detalj av fackministerier som garanterade ett arbete efter examen. När detta system gradvisa upplöses står de högre utbildningsorganen ensamma kvar med överspecialiserade, ofta för långa och alltmer onödiga kurser som utbildar studenter med kunskaper som inte är ändamålsenliga för arbetsmarknaden (särskilt i tekniska ämnen). Eftersom utbildningsorganen dessutom tidigare fick kompetensbehoven föreskrivna för sig, saknas de mekanismer, kunskaper och attityder som behövs för att de skall kunna anpassa sig till denna marknadsstyrda omgivning. En förändring har dessutom gjorts ännu mer angelägen av det allvarliga ekonomiska läget inom den högre utbildningssektorn som inte har råd med att ge kurser som inte längre är relevanta. Utvecklingen av tätare kopplingar till lokala socio-ekonomiska partner är en nödvändig men otillräcklig förutsättning för moderniseringen av studieprogrammen. Det är också nödvändigt att de interna högskoleförändringar som anförs ovan genomförs. 96. Läget är särskilt kritiskt inom de ämnen som var mest utsatta för ideologiskt inflytande men som i sin nuvarande form utgör ett viktigt bidrag till ekonomisk och social omstrukturering. De väsentligaste av dessa är juridik och ekonomi, fastän i allmänhet också samhällsvetenskap och humaniora i varierande grad lider av 'bristerna' till följd av kommunisttiden. De huvudsakligen lärarinriktade och faktagrundade undervisningsmetoderna behöver också 97. en radikal modernisering. Högre utbildningsorgan söker efter de praktiska kunskaper som krävs för att byta ut de gamla metoderna mot mer delaktighetskrävande och innovativa sådana som erbjuder större variation för att bättre passa de olika undervisningssätten och preferenserna i en studenttill vänd modell. Betoningen på faktaundervisning behöver reformeras för att hos studenterna stimulera och utveckla förmågan till kritisk analys och sätta dem i stånd att undersöka olika möjligheter och fatta de ibland svåra beslut som de kominer att möta i privatliv och yrkesliv. Detta bör kompletteras genom utveckling av en beredskap för och förmåga till anpassning och flexibilitet, eftersom detta kommer att vara egenskaper som i synnerhet efterfrågas av marknadsekonomin. Förvärvet av de egenskaper som ett livslångt lärande medför kommer att utgöra ett centralt element när den högre utbildningen skall göras mer anpassad till arbetsmarknadens skiftande krav. Utbildningsdepartemcntet/UNIISCO: 'National School Development'. I'WV Utbildningsdepartementet: 'The Development of liducation Report of the rnssioan Federation'. IW4. 23 B. Strategiska överväganden 98. EU:s förhållande till och samarbete med Tacis-länderna fastställs stegvis inom partnerskaps- och samarbetsavtalens ramar, i vilka uppmärksamheten koncentreras på att utveckla samarbetsförbindelser av skiftande intensitet för stöd till ekonomiskt och demokratiskt reformarbete. 7 Vart och ett av dessa avtal omfattar bestämmelser för utbildning och vidareutbildning, och genomförandet av dessa kommer att utgöra den stora uppgiften för Tempus Tacis under kommande år. förhållande Europeiska rådet i Cannes fastställde de huvudsakliga politiska ämnena för Europeiska 99. unionens 'konkret räknade sammarbetsförhållande'. Kommissionen har sedan dess meddelat rådet sina detaljerade förslag för det framtida förhållandet till Ryssland, Ukraina och de transkaukasiska republikerna, och de principella ramar som kommer att fastställas i rådets slutsatser måste sedan tas med i beräkningen. till Ryssland och synnerhet med ett i Programmen för Tacis-länderna8 ger en mer specialicerad verksamhetsstrategi för att stödja 100. ekonomiska och demokratiska reformmål, och det blir viktigt att bedriva framtida Tempus- verksamhet inom denna strategi på ett sätt som säkerställer att den högre utbildningssektorn är förberedd på effektivast möjliga sätt för bidra till dessa reformmål. 101. I förhållande till Tac is-ländernas konkreta reformbehov kommer de ekonomiska resurserna troligen att förbli begränsade, vilket gör det allt viktigare att söka en maximal kostnadseffektivitet i sättet att genomföra programmen. Det senaste införandet av nationella prioriteringar torde utgöra ett betydande bidrag till en ökad fokusering på landstypiska prioriteringsområden, och denna tendens mot en mer precis inriktning bör stärkas i framtiden genom att man prioriterar tydligare sammanhängande nationella och kanske regionala riktlinjer. Den inledande fasen i Tempus Tacis har också visat att den konkurrensmedvetna inriktningen av utformning, urval och genomförande av projekt garanterar kvalitet och kostnadseffektivitet, särskilt när den förläggs inom ramen för väl utvalda prioriteringar. 102. De begränsade tillgängliga resurserna kan också få störst verkan genom att man identifierar avgörande brytpunkter för att optimera multipliceringseffekten och genom att man får inom den högre största möjliga produktiva samverkan med annan stödverksamhet utbildningssektorn. Detta inbegriper att man för vidare och vidareutvecklar principen om inriktning mot utbildningscentra av högsta kvalitet och stimulans av regionalt nätverksarbete genom att säkerställa att dessa verksamheter noggrant lokaliseras för att komplettera och stödja utvecklingen av nätverk för lokala åtgärdsramar och utvecklingsplaner. Spridningen av projektresultat kommer i allmänhet att bli allt viktigare i framtiden, särskilt vad gäller att skapa starkare kopplingar till och inriktning på den lokala industrins och andra icke-akademiska organisationers behov. 7 Partnerskaps- och samarbetsavtal har undertecknats av Vitryssland, Moldavien, Kazakstan, Kirgisien, Ryssland och Ukraina och är under förhandling med Arménien, Azebaijan och Georgien. Förberedande diskussioner hålls med Turkmenistan och Uzbekistan. 8 Tacis-rådets nya initiativprogram 1996-99 och mer detaljerade ätgärdsprogram av varierande längd. januari 1996 ställer upp föreskrifter av den 29 fyraåriga 24 103. Förändring och modernisering inom det högre utbildningsväsendet är i stor utsträckning beroende av betydande förbättringar i ledningen på alla nivåer. Detta omfattar, där så är lämpligt, upprättandet av nya ledningsstrukturer och kommer säkert också att inbegripa utveckling av ökad ledningsskicklighet och mer aktiv och välvillig inställning till genomförandet av förändringar. Sådana åtgärder kommer inte blott att förenkla omstruktureringen och reformarbetet utan kommer också att bli till stöd för dessa, vilket är lika viktigt. C. Framtida inriktning för Tempus Tacis 104. Inriktningen för Tempus' arbete kommer fortsatt att fastställas genom riktade nationella prioriteringar som definieras utifrån Europeiska unionens förhållande till de berörda Tacis- länderna och Tacis-programmets mer specifika sammanhang. Placeringen av framtida Tempus- projekt inom ramen för förstärkta band mellan de principiella riktlinjerna och de praktiska utförandenivåerna kommer att leda till en mer produktiv samverkan mellan de två och kommer att ge Tempus en klart kompletterande roll i de fall, där de sektorinriktade Tacis-programmen stödjer utvecklingen av de principiella riktlinjerna. 105. Samma sak gäller med avseende på utvecklingen och genomförandet av riktlinjer för den högre utbildningen i Tacis-länderna, och faktiskt behövs nya riktlinjer för den högre utbildningen för att tillhandahålla en sammanhängande ram för att maximera värdet av projekt på högskolenivå. Tempus är väl skickat att komplettera de Tacis-verksamheter som stöder detta process genom att använda utvalda projekt för att dra upp, genomföra och inpränta principiella riktlinjer, exempelvis på områden såsom strukturer och metoder för ledning inom den nya utbildningen. 106. Stöd till en förstärkning av universitetens ledning kommer fortsatt att prioriteras i framtiden. Tendensen mot alt öka graden av självförvaltning inom högskolorna kommer att ställa nya krav på universitetspersonalen, och dessa kommer att bli allt större inom en miljö med kraftigt minskade resurser. Strukturer och förmåga att leda förändringar på högskolenivå kommer att vara nödvändig, då universiteten försöker anpassa sina verksamheter till nya arbetsmarknader, utvecklar nya förbindelser med lokala och regionala myndigheter och företag och åtar sig större som möjligt använda de mer begränsade budgetar som ansvar för att så kostnadseffektivt förmodligen förblir mönstret. 107. Fastän framtidens Tempus förmodligen kommer att inrikta sig på en större andel 'horisontella' uppgifter genom att komplettera den Tacis-verksamhet som beskrivits ovan, kommer det att finnas ett fortlöpande behov av att på det ett koncentrerat sätt stödjer ämnesspecifik utveckling av kursplaner. Stödområdena bör i princip vara de behov som uppstår när en marknadsekonomi grundläggs och en demokrati byggs upp, inklusive lokala behov såsom högskolornas nuvarande utvecklingsmöjligheter och kapacitet och Tacis-ländernas mål. Exempel pä de ämnen där "akademiskt underskott", rcformslyrda behov och Tacis-dcfinicradc projekt sammanfaller är juridisk utbildning, ckonomutbildningar, miljöskydd och dcmokratiutbildning (statsvetenskap). 108. I de Tacis-länder där ökade regionala inslag i den högre utbildningen prioriteras, borde Tempus-projekt, där det är möjligt, ta hänsyn till denna aspekt i sin projektutformning och sina beslut. Det bör sökas vägar som möjliggör regionalt projektägande och regional projektidentitet och, där det passar, koppling av dessa till regionala utvecklingsplaner. Detta kommer inte blott att öka projektens tillämplighet för regionala behov men kommer förmodligen också att öka genomslagskraften, då de regionala delägarnas engagemang tas i anspråk. 25 109. Nätverksarbete och utsträckning på antingen regional eller lokal grund kommer förmodligen att möjliggöra tillräckligt omfattande och effektiv verksamhet och bidra till konsolidering och genomslag. Stimulans bör därför också i fortsättningen ges till samarbete mellan högre utbildningsorgan inom samma område och med tydliga gemensamma mål. Särskild tonvikt skall emellertid i framtiden läggas vid att höja högskolornas förmåga att utveckla förbindelser med 'externa' partner på det sociala och ekonomiska fältet, i synnerhet industrin, samt att erbjuda företag och lokala/regionala myndigheter tjänster exempelvis i form av överföring av teknologi, rådgivning och vidareutbildning. I detta sammanhang bör fortlöpande stöd ges till spridning av Tempus' resultat, och då 110. listan över projekt med goda resultat växer under de kommande åren bör det övervägas, huruvida det finns möjligheter att öka effekten av de investeringar som gjorts genom Tempus genom att stärka stödet för denna verksamhet. Mot denna bakgrund bör upprättandet och fördjupandet av samverkan med lämpliga Tacis-stödda projekt prioriteras. 111. Ett potentiellt viktigt medel som effektivt skulle kunna stödja utbredningen och spridningen av nätverksarbete, i synnerhet där avstånden är stora, är användandet av elektroniska media som exempelvis skulle kunna underlätta en ökad tillgång till projektens effekter, stödja samarbete eller erbjuda nya möjligheter för undervisningsmetoder och genomförandet av undervisning när det inte alltid är möjligt eller nödvändigt att mötas öga mot öga. Ryssland, som skulle kunna ha störst fördel av detta medium, är särskilt angeläget om att ge universiteten tillgång till nätverkens IT-tjänster. 9 ffl. SAMMANFATTANDE KOMMENTARER I såväl Phare- som Tacis-länder finns förslag om att en värdefull och klart avgränsad roll 112. skall avsättas för Tempus efter avslutandet av dess andra fas. I allmänhet bör denna roll försöka att dra fördel av programmets styrka på den praktiska nivån inom högskolorna och att använda denna konkreta grundval för förändring till att: • • stödja och utveckla närmre samverkan med utvecklingen och genomförandet av politiken för högre utbildning. Värdet av deras kompletterande roller skulle till exempel framgent kunna visas genom att man prövar ut nya riktlinjer i form av pilotprojekt, upprättar mer systematisk ömsesidig kontakt mellan riktlinjenivå och praktisk genomförandenivå och använder utvecklingsprojekt för högskolan och spridning av resultaten för att grundlägga och genomföra bästa möjliga verksamhet. genom väl etablerade nätverk och sam arbetsformer mobilisera och förflytta sakkunskap inom den högre undervisningssektorn för att avhjälpa noggrant Förra året utvecklades exempelvis koncept för att skapa ett 'National Academic System of Databases of Higher Education Institutions in Russia'. Detta innehåller upplysningar internationellt om högskolornas huvudsakliga verksamhet och kommer att göras tillgängligt genom Internet. Kommittén för högre utbildning har också ekonomiskt stött centra för ny informationsteknologi på 60 universitet och andra högre utbildningsorgan, alla med tillgång till elektronisk post. I framtiden bör Tempus så effektivt som möjligt utnyttja den infrastruktur som nu utvecklas i Ryssland och annorstädes för att maximera effekten på de sätt som beskrivs ovan. 26 definierade kompetensunderskott i förhållande till Phare- och Tacis-reformernas mål. utveckla en beredskap inom högskolan att klara av förändringar och att effektivt möta utmaningar inom det ekonomiska och sociala området. Genom att lägga särskild vikt vid skapandet, stärkandet och vidmakthållandet av band till företag och andra regionala och lokala organisationer kan Tempus bidra till att inleda de processer och skapa de attityder och det kunnande som krävs för att bibehålla ett hållbart samband med ekonomiska och sociala behov. dra fördel av Tempus-investeringar som redan gjorts genom att använda spridning och nätverksarbete för att öka reformarbetets omfattning och effektivitet. • • inriktar sig på horisontella områden 113. Särskilt i de associerade Phare-länderna kommer denna mer styrda strategi att kräva ytterligare en del förändring av den traditionella nedifrån-och-upp-principen till förmån för en mer praktisk roll vid utformningen och övervakningen av projekt. Ett möjligt scenario för framtiden är ett förhållandevis litet antal noggrant lokaliserade och framförhandlade projekt som i stigande grad ledning och utbildningsstruktur i förhållande till en föränderlig arbetsmarknads behov. Detta kommer troligtvis att påverka de nuvarande riktlinjerna med konsortiestyrd projektutformning och för graden av nödvändig övervakning för säkerställande av överensstämmelse med mer krävande, speciella och strategiska effekter. I Tacis-länderna kommer nedifrån-och-upp-principen, som den har utvecklats inom Tempus II, att förbli den huvudsakliga förutsättningen för ett lyckat genomförande av programmet. standarder, kvalitet, såsom 114. Då Tempus-programmet utvecklas, särskilt i de associerade Phare-länderna, och tyngdpunkten förflyttas från den grundläggande utvecklingen av kursplaner, förutses det också att behoven av treåriga, hela gemensamma europeiska projekt kan komma att ändras till kortare och mer sammanhållna åtgärder som kanske inte räcker längre än två är. Det bör dessutom övervägas att göra programmets ramar mer flexibla för att det bättre skall kunna svara mot de behov som uppstår på kortare sikt, såsom exempelvis stöd till åtgärder som skulle sammanföra dem som arbetar med de principiella riktlinjerna och det praktiska genomförandet, åtgärder avsedda att bidra med särskild sakkunskap till en problematisk punkt på dagordningen för reformarbetet eller initiativ för att öka inverkan av centrala Tempus-effekter. 115. Som nämnts i inledningen är tidtabellen för ytterligare en Tempus-fas begränsad till perioden för de aktuella ekonomiska åtagandena från Phares och Tacis' sida. Detta betyder emellertid inte nödvändigtvis att alla reformbehov inom den högre utbildningen kommer att vara tillgodosedda i slutet av detta årtionde, särskilt inte i Tacis-länderna. Också i de associerade Phare-länderna kan olika framsteg i riktning mot inträdeskraven göra att det i vissa länder även efter 1999 kommer att finnas utbildnings- och fortbildningsbehov till vilka Tempus kan ge ett värdefullt bidrag. Storleken på reformarbetets utmaningar i Tacis-länderna gör det mycket troligt att Tempus fortfarande kommer att spela en viktig roll också under nästa årtionde. 27 ISSN 1024-4506 KOM(96) 197 slutlig DOKUMENT SV 16 11 Katalognummer : CB-CO-96-206-SV-C ISBN 92-78-03555-6 Byrfin för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer L-2985 Luxemburg &