title: Les communications commerciales dans le marché intérieur - Livre vert de la Commission

eurovoc_concepts:
communications policy
freedom to provide services
marketing
single market
theory of marketing

text: COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES ir ir Bruxelles, le 08. 05. 1996 COM(96) 192 final Les communications commerciales dans le marché intérieur Livre vert de la Commission Table des matières Résumé Introduction 1 1 Première partie. Les communications commerciales dans la Communauté européenne 4 Résumé Les objectifs du marché intérieur Les autres objectifs communautaires Deuxième partie. Appréciation de l'opportunité d'une action communautaire Résumé Origine des entraves actuelles ou futures à la réalisation du marché intérieur Menaces pesant sur la cohérence des mesures communautaires Troisième partie. Appréciation des domaines spécifiques d'action communautaire Résumé Examen préliminaire Nécessité d'un examen approfondi des entraves réglementaires potentielles Nécessité d'un mécanisme de notification préventive Quatrième partie. Propositions soumises à la consultation Résumé Une méthode pour parvenir à une évaluation plus uniforme Amélioration de la coordination et de l'information au niveau européen Notes 4 4 12 18 18 18 21 23 23 23 33 36 37 37 37 41 44 Document de travail des services de la Commission Les services de la Commission ont élaboré un document de travail distinct qui présente de manière détaillée les conclusions des études et enquêtes sur lesquelles le présent Livre vert est fondé. Ce document de travail comporte deux parties. La première décrit les méthodes d'évaluation de l'impact de la réglementation sur le marché européen des communications commerciales. La seconde consiste en une série de tableaux présentant les réglementations nationales en vigueur dans chacun des Etats membres. An RESUME Objectif En novembre 1992, la Commission a décidé de soumettre à un examen sa politique future en matière de communications commerciales et de publier les résultats de cet examen sous la forme d'un Livre vert. Ce Livre vert a pour objet de solliciter l'avis du Parlement européen, des Etats membres et des milieux intéressés sur des propositions visant, d'une part, à assurer la cohérence de toute initiative future prise au niveau communautaire avec d'autres politiques ou actions communautaires et, d'autre part, à définir une méthode qui permettra à la Commission d'évaluer les problèmes de compatibilité qui peuvent se poser entre certaines mesures nationales et le droit communautaire. Champ d'application L'expression "communications commerciales" couvre toutes les formes de publicité, de marketing direct, de parrainage, de promotion des ventes et de relations publiques destinées à promouvoir des produits et des services (le conditionnement étant exclu de cette définition, pour des raisons évoquées dans l'introduction). A mesure que la Société de l'Information se développe, de nouvelles formes de communications commerciales vont avoir de plus en plus d'importance. Principales conclusions préliminaires En vue de préparer la rédaction du présent Livre vert, la Commission a procédé à un vaste examen de la législation pertinente de chaque Etat membre, à une étude de marché approfondie, ainsi qu'à des enquêtes. Les résultats détaillés de ces travaux sont présentés dans un document de travail distinct1. Les analyses effectuées permettent de formuler cinq grandes conclusions: 1) Les services de communications commerciales transfrontaliers dans le marché intérieur constituent un phénomène en plein développement. A l'heure actuelle, les différences entre les réglementations nationales pourraient constituer des obstacles pour les entreprises souhaitant proposer des services de cette nature au niveau transfrontalier, de même qu'elles pourraient créer des problèmes pour les consommateurs souhaitant obtenir réparation d'un dommage subi à la suite de communications commerciales transfrontalières illicites. A l'avenir, certaines de ces divergences réglementaires entre les Etats membres pourraient entraîner l'apparition de barrières étant donné que le nombre de services transfrontaliers de communications commerciales va s'accroître. Le risque de voir ces divergences entre les réglementations créer des barrières pourrait être aggravé par l'avènement des nouveaux services liés à Société de l'Information. La disponibilité d'informations sur les réglementations et sur l'évolution des marchés revêt une importance croissante aux niveaux national et communautaire. 2) 3) 4) 5) L Une nouvelle approche de la politique de communications commerciales Sur la base de ces premières conclusions, le Livre vert esquisse un certain nombre d'orientations de base pour une politique sur lesquelles les milieux intéressés sont invités à faire connaître leurs observations. 1) Un examen des réglementations existantes pourrait être nécessaire s'il apparaît qu'elles freinent l'activité transfrontalière. Les différences entre les réglementations nationales pourraient poser un problème aux entreprises prestant des services de communication commerciale au niveau transfrontalier. En effet, les enquêtes ont permis d'identifier un certain nombre de barrières réglementaires potentielles à l'échange de ces services entre les Etats membres. Le principe de la libre prestation des services garantit qu'un Etat membre ne peut pas restreindre la circulation de services provenant d'un autre Etat membre, sauf si ces restrictions sont conformes à certaines conditions spécifiques. Une restriction peut résulter de l'application supplémentaire de règles nationales à des prestataires de services établis sur le territoire d'un autre Etat membre et qui doivent déjà respecter la réglementation de ce dernier. Des restrictions de cette nature ne peuvent être acceptées au regard de l'article 59 du Traité que si l'application de la législation nationale est justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général et si elle est proportionnée à ces raisons, ou si les prescriptions contenues dans ladite législation ne sont pas déjà satisfaites par les obligations imposées à ces personnes dans l'Etat membre où elles sont établies (reconnaissance mutuelle). Dans ce contexte juridique, il convient donc de déterminer dans quelle mesure les barrières potentielles aux échanges de services de communications commerciales sont acceptables au regard du droit communautaire et de vérifier en particulier si ces barrières satisfont au critère de proportionnalité. Dans sa troisième partie, le Livre vert évoque trois catégories de barrières potentielles aux services transfrontaliers de communications commerciales, identifiées sur la base des réactions suscitées par les premiers résultats de l'enquête: catégorie (a. ): les restrictions consistant en une interdiction totale de certains types d'activité de marketing; catégorie (b): les restrictions qui limitent les activités de marketing sans pour autant les interdire totalement; catégorie (c): les restrictions applicables à certaines catégories de produits ou à certains types de services spécifiques. L'examen détaillé lancé par le présent Livre vert pourrait conduire, à terme, au démantèlement des mesures nationales dont il peut être prouvé qu'elles sont incompatibles avec le droit communautaire. Le cas échéant, il peut également donner lieu à la présentation de propositions de droit communautaire dérivé. 2) Il importe de mettre un frein à l'apparition potentielle de nouvelles barrières au sein du marché intérieur. De nouveaux problèmes réglementaires pourraient apparaître à mesure que le marché des communications commerciales transfrontalières se développera. Il s'agit donc de veiller à ce qu'un cadre juridique approprié, cohérent et de grande qualité puisse être mis en place dans un environnement en pleine mutation. La surréglementation et le recours excessif aux procédures d'infraction (article 169) doivent être évités. La meilleure façon d'y parvenir pourrait consister à instaurer un système d'alerte avancée qui détecterait tout 4o élément nouveau en matière réglementaire. En outre, un renforcement de la coopération entre les instances réglementaires des Etats membres et de la Commission peut prévenir l'apparition de barrières nouvelles. les principes du marché 3) Les actions nationales et communautaires futures doivent être élaborées en conformité avec intérieur et d'autres objectifs communautaires. Toute politique visant à répondre à des préoccupations d'intérêt général doit être définie avec une grande précision afin que les dispositions réglementaires envisagées puissent être précisément ciblées sur la réalisation des objectifs poursuivis. Toute déficience dans ce domaine risque d'avoir des effets potentiellement contre-productifs. Propositions soumises à la consultation Sur la base des résultats des enquêtes et des orientations esquissées ci-dessus, la Commission invite tous les milieux intéressés à lui faire part de leurs observations au sujet des propositions suivantes. I. Pour améliorer l'évaluation de la proportionalité de toute action réglementaire future dans le domaine des communications commerciales, la Commission propose une méthode. Le recours à cette méthode d'évaluation permettrait de cibler avec précision les initiatives communautaires sur des objectifs spécifiques d'intérêt général: tout chevauchement potentiel avec d'autres domaines d'action pourrait être identifié et réduit au minimum à un stade précoce. Au niveau national, la méthode pourrait être utile pour évaluer la légalité des barrières éventuelles aux activités de communication commerciale. II Il est nécessaire d'améliorer la coordination et l'information au niveau européen. La Commission propose d'instaurer un comité composé de représentants des Etats membres et chargé d'examiner les activités qui relèvent du domaine des communications commerciales. Ce comité se penchera sur des questions générales et devrait contribuer ainsi à rendre plus transparente l'approche de la Commission. Il pourrait contribuer à préserver la cohérence des initiatives nationales futures dans le domaine des communications commerciales et permettrait ainsi d'apporter des solutions aux problèmes éventuels compatibles avec le droit communautaire. Au cours de ses premières réunions, le comité s'intéressera tout particulièrement à la promotion des ventes et au parrainage qui sont, d'après les enquêtes effectuées, les activités posant le plus de problèmes dans le domaine des communications commerciales. La plupart des milieux intéressés qui ont participé à l'enquête ont exprimé le souhait de voir la Commission améliorer l'information sur l'état de la réglementation dans tous les pays de la Communauté. La Commission se propose de créer, au sein de ses services, un point de contact central qui serait chargé de répondre à des questions particulières sur ses politiques en matière de communications commerciales. En outre, ce point de contact rassemblera et diffusera des informations sur l'approche générale de la Commission; il assurera une meilleure circulation de l'information sur la politique poursuivie dans ce domaine en coordonnant et en développant les circuits de communication. AI AVIS AU LECTEUR La Commission souhaite procéder à une vaste consultation: outre le Parlement européen et les Etats membres, chaque particulier, entreprise, organisme ou autorité peut présenter des observations sur l'analyse et les propositions contenues dans le présent Livre vert. Cette consultation à double voie s'adresse non seulement aux fédérations et aux associations européennes représentant les consommateurs et les entreprises, mais aussi à toute partie intéressée et à toute association nationale souhaitant faire connaître son point de vue. Les commentaires concernant l'analyse et les propositions figurant dans ce Livre vert devront être adressés à la Commission avant le 30 octobre 19961. A*- INTRODUCTION En novembre 1992, la Commission a décidé de préparer un Livre vert afin d'entreprendre une réflexion globale sur la politique à suivre en matière de communications commerciales. Le programme stratégique de la Commission, intitulé "Tirer le meilleur parti du marché intérieur"3, a reconnu le rôle spécifique des communications commerciales dans le développement de l'espace européen sans frontières intérieures. La ligne d'action adoptée par la Commission en ce. qui concerne la Société de l'Information4 a montré qu'il importait de définir une politique cohérente pour l'industrie des services liés à la Société européenne de l'Information. Les communications commerciales peuvent être définies comme regroupant "toutes les formes de communication destinées à promouvoir les produits, les services ou l'image d'une entreprise ou d'une organisation auprès des consommateurs finals ou des distributeurs. " Cette définition couvre toutes les formes de publicité, de marketing direct, de parrainage, de promotion des ventes et de relations publiques, de même que l'utilisation qui est faite de ces outils de communication par tous les secteurs de biens et de services, les organismes publics et semi-publics, et les organisations caritatives et politiques5. Elle ne s'applique pas au conditionnement6, ce qui ne signifie pas qu'aucun problème ne se pose dans ce domaine: la Commission pourrait donc être amenée à s'intéresser au cadre réglementaire qui existe dans ce domaine. Ce secteur comprend deux grandes catégories de services: (a) (b) la gamme des services offerts par le secteur d'activité des communications commerciales ("prestataires"). Parmi ces prestataires figurent les agences de publicité, les sociétés de marketing direct (sous toutes leurs formes), les concepteurs spécialisés dans la promotion des ventes, les acheteurs d'espaces publicitaires, les agences de parrainage et les entreprises de relations publiques. D'autres services sont assurés par des "prestataires spécialisés" comme les sociétés d'études de marché, les producteurs de films publicitaires ou les gestionnaires de fichiers d'adresses. Ces deux catégories de prestataires fournissent leurs services aux clients ("utilisateurs"^ qui souhaitent adresser de tels types de communications au public ou à une partie de celui-ci; la gamme des services de diffusion proposés par les "supports" de communications commerciales. Cette catégorie correspond à un large éventail d'organismes comprenant les médias (télévision, radio et presse écrite), les organisateurs de manifestations sportives et culturelles, les prestataires de services postaux et de services de télécommunication, les afficheurs, etc. , qui travaillent aussi bien pour les prestataires que pour les utilisateurs. / Le secteur des communications commerciales Il n'est pas possible de chiffrer avec précision l'ampleur des activités de tout le secteur des communications commerciales, mais leur importance est manifeste. On dispose de données limitées pour certaines activités: en 1993, les dépenses publicitaires ont atteint 45 557 millions d'écus dans l'Union européenne; le marché du marketing direct représentait 26 760 millions d'écus7 et le chiffre d'affaires total des entreprises de relations publiques s'élevait à 1 800 millions d'écus8. Le nombre total des salariés du secteur est, lui aussi, difficile à évaluer, non seulement parce que le secteur est fortement atomisé, mais aussi parce que bon nombre de ceux qui travaillent dans ce domaine sont des indépendants. Les chiffres avancés vont de 155 000 à 250 000 pour l'ensemble de l'Union9. Outre l'emploi généré par les différentes branches du secteur, il convient d'ajouter à ce total les nombreux emplois qui existent dans les services de marketing des utilisateurs. L'importance économique du secteur en termes de produit et d'emploi est donc considérable. Dans les économies modernes de l'Union, fondées sur l'industrie et les services, les communications commerciales ont pour rôle de promouvoir l'identité des marques et d'informer les clients potentiels, en renforçant la présence et le "positionnement" désiré de la marque ou de l'entreprise sur le marché et en fournissant des informations suffisamment détaillées sur le produit ou le service proposé. Les communications commerciales peuvent être un puissant facteur d'intégration des marchés nationaux. Dans le marché intérieur, les stratégies de marques transfrontalières ont, en cas de résultats probants, un effet favorable sur le commerce international, car elles permettent aux consommateurs, sur les marchés d'exportation, de rester informés des produits et des services offerts par les fournisseurs de l'Etat membre exportateur. A l'heure actuelle, dans certains domaines, la commercialisation des biens et des services est assurée exclusivement par des agents locaux ou des filiales du propriétaire de la marque. Mais à l'avenir, à mesure que les médias internationaux se développeront et que de nouveaux canaux de communication transfrontaliers plus efficaces seront mis en place, il est fort probable que de plus en plus de propriétaires de marques chercheront à communiquer directement avec les consommateurs, par-delà les frontières. Il importe de se rappeler que les communications commerciales ne sont pas, comme on le laisse souvent entendre, les seuls instruments de commercialisation de biens et de services. Elles constituent en fait l'un des quatre outils de marketing dont dispose une entreprise - ce que l'on appelle son "marketing mix" (les trois autres étant le produit ou le service lui-même, la distribution et le prix). Le "marketing mix" est déterminé par la stratégie de marque, qui dépend elle-même du type de marché sur lequel le fabricant ou le prestataire de services exerce ses activités. Du point de vue de la promotion des marques, on distingue six catégories de marchés10, chacun étant caractérisé par un certain type de "marketing mix" et par une combinaison d'outils de communication commerciale adaptée au contexte concurrentiel. La nécessité plus ou moins grande de cibler les messages, le pouvoir des distributeurs en termes de concurrence et les valeurs que le consommateur" associe à la marque sont autant d'éléments qui permettent d'arriver à un dosage optimal des différents outils de communication commerciale. Le programme d'étude de la Commission Vu l'ampleur du sujet, la Commission a décidé d'entreprendre deux analyses en 1993 et 1994. La première était une étude comparative des réglementations nationales dans le domaine des communications commerciales11, La seconde consistait en une analyse, en termes économiques et en termes de marché, des communications commerciales et des stratégies de marque12. Outre ces deux études, la Commission, désireuse de vérifier si les différences de réglementation créaient des barrières dans le marché intérieur, a effectué deux autres enquêtes afin de connaître l'opinion des opérateurs concernés13. L'une14 avait pour but de recueillir des renseignements écrits détaillés sur les effets de la mise en place du marché intérieur, du point de vue des stratégies de communication commerciale des entreprises, ainsi que sur les obstacles éventuellement rencontrés par ces dernières15. Un autre objectif de cette enquête consistait à connaître l'avis des associations de consommateurs sur les problèmes que les consommateurs ont rencontrés ou pourraient rencontrer à la suite du développement des services transfrontaliers de communications commerciales. La Commission a reçu plus de 300 réponses détaillées, qui ont été largement exploitées dans les première et troisième parties du présent Livre vert. MRB International Ltd a réalisé la deuxième enquête16 par télécopieur et par téléphone, afin d'éviter que la "demande de commentaires écrits" ne trouve un écho qu'auprès des intérieur des communications entreprises déjà engagées en faveur d'un marché commerciales ou auprès d'associations de consommateurs s'intéressant essentiellement aux questions européennes et non aux problèmes nationaux ou régionaux17. Au cours de cette période, une autre étude indépendante, sans rapport avec le présent Livre vert, et intitulée "L'Avenir des Médias et de la Publicité", a été lancée par la Commission. Cette étude est arrivée à la conclusion que le développement de nouveaux médias exigerait un examen du cadre réglementaire européen existant dans le domaine de la publicité. Plan du Livre vert Le Livre vert comprend quatre parties. La première partie précise le rôle de la Communauté du point de vue des communications commerciales. Dans la deuxième partie, la Commission démontre la nécessité d'une action en la matière. Dans la troisième partie, elle dresse une première liste des domaines dans lesquels des mesures pourraient être prises. Enfin, dans la dernière partie, elle tire les conclusions de son analyse et invite ceux qui le souhaitent à lui faire part de leurs observations. Le "Document de travail des services de la Commission" qui accompagne ce Livre vert contient l'analyse détaillée sur laquelle se fondent les propositions présentées ici. La première partie de ce document fait appel à des principes économiques et commerciaux pour expliquer le rôle des communications commerciales dans le marché intérieur, pour l'élaboration d'une analyse d'impact fiable. La seconde partie présente, sous forme de tableaux comparatifs, les législations nationales pertinentes et les objectifs qu'elles poursuivent. PREMIERE PARTIE. LES COMMUNICATIONS COMMERCIALES DANS LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE Résumé Les services de communication commerciale relèvent du droit du marché intérieur, et notamment des dispositions sur la libre prestation des services. L'évaluation de leur développement futur dans le marché intérieur et l'étude des résultats d'enquête montrent que les opportunités du marché intérieur ne sont pas pleinement exploitées, en raison de différences de réglementation entre les Etats membres. Cependant, l'avènement de l'Information entraînera un accroissement des communications commerciales transfrontalières. Enfin, le rôle de la Communauté ne se limite pas au marché intérieur et poursuit d'autres objectifs. Ceux-ci sont brièvement décrits, ainsi que les communications commerciales. La Commission sollicite l'avis des milieux intéressés sur chacun de ces points. leurs conséquences pour la Société de LES OBJECTIFS DU MARCHÉ INTÉRIEUR Le droit du marché intérieur Les communications commerciales et la libre circulation des marchandises Dans certains cas, les communications commerciales pourraient bénéficier de l'application de l'article 30 du traité CE, relatif à la libre circulation des marchandises. La Cour a reconnu l'existence d'un lien économique indirect entre les services de communication commerciale et la vente de marchandises, et en a expliqué clairement la nature dans l'arrêt Oosthoek's Uitgeversmaatschappij, qui concerne une mesure restrictive prise à rencontre d'une campagne de promotion des ventes lancée par une entreprise belge sur le marché néerlandais. La Cour a déclaré que cette mesure constituait une mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative: " Une législation qui limite ou interdit certaines formes de publicité et certains moyens de promotion des ventes, bien qu'elle ne conditionne pas directement les importations, peut être de nature à restreindre le volume de celles-ci, par le fait qu'elle affecte les possibilités de commercialisation pour les produits importés. On ne saurait exclure la possibilité que le fait, pour un opérateur, d'être contraint soit d'adopter des systèmes différents de publicité ou de promotion des ventes en fonction des Etats membres concernés, soit d'abandonner un système qu'il juge particulièrement efficace, puisse constituer un obstacle aux importations même si une telle législation s'applique indistinctement aux produits nationaux et aux produits importés"1*. Dans l'affaire GB-Inno19, où la restriction portait sur le contenu de dépliants publicitaires distribués au Luxembourg par un détaillant belge, la Cour a fait le lien avec l'article 30 en rappelant que la libre circulation des marchandises par-delà les frontières dépendait aussi de la liberté de circulation des personnes. Puisque le fait d'interdire une publicité destinée aux habitants d'un Etat membre limitrophe les prive d'une raison de traverser la frontière, cette interdiction a pour effet de réduire les occasions d'importation de marchandises dans cet Etat. Cet arrêt montre que la fonction d'information des communications commerciales est reconnue en droit. Il montre également que les restrictions touchant la publicité relative à des marchandises doivent être appréciées à la lumière de l'article 30. Cet avantage en termes d'information a été souligné dans l'arrêt Yves Rocher20. En décidant que les comparaisons de prix exactes n'étaient pas de nature à induire le consommateur en erreur, la Cour a estimé que de telles pratiques publicitaires pouvaient être considérées comme:. "fort utiles pour permettre au consommateur de réaliser ses choix en pleine connaissance de cause". Les restrictions aux communications commerciales peuvent donc être contestées en vertu de l'article 30 du Traité. Dans l'arrêt Keck et Mithouard21, la Cour a limité dans une certaine mesure l'applicabilité de l'article 30, puisqu'elle a estimé que cet article ne s'appliquait pas aux dispositions nationales qui limitent ou interdisent "certaines modalités de vente"22 pourvu qu'elles s'appliquent à tous les opérateurs concernés exerçant leur activité sur le territoire national, et pourvu qu'elles affectent de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et de ceux en provenance d'autres Etats membres. Cet arrêt a été suivi de plusieurs autres allant dans le même sens23. Pour déterminer si les restrictions aux communications commerciales doivent donc être examinées au cas par cas. l'article 30 s'applique, Les communications commerciales et la libre prestation des services La libre prestation des services est garantie par les articles 59 et 60 du traité CE. Au sens de ces articles, tel's qu'ils ont été interprétés par la Cour24, les activités de communication commerciale impliquent la prestation de différents "services", qui peuvent être classés selon qu'ils sont fournis par des prestataires (comme les agences de publicité), des supports (comme les médias) ou des prestataires spécialisés (comme les gestionnaires de fichiers). Tous ces services pourraient être fournis au niveau transfrontalier et contre rémunération. La Cour a déjà affirmé que la publicité était un service25. Ainsi, dans un arrêt récent concernant le démarchage par téléphone26, elle a précisé que l'interdiction de cette pratique "prive les opérateurs concernés d'une technique rapide et directe de publicité et de prise de contact avec des clients potentiels se trouvant dans d'autres Etats membres. Elle est dès lors susceptible de constituer une restriction à la libre prestation des services transfrontaliers "27. Le principe de libre prestation des services garantit qu'un Etat membre ne peut soumettre à des restrictions les services provenant d'un autre Etat membre, sauf si ces restrictions répondent à certaines conditions spécifiques. Si ces conditions ne sont pas réunies, les services ne sont donc régis que par la législation de l'Etat membre où est établi le prestataire (législation du pays d'origine)28. Cependant, des restrictions à la libre prestation des services peuvent se justifier dans certains cas. A ce sujet, la Cour opère une distinction nette entre mesures discriminatoires et mesures non discriminatoires. Les mesures discriminatoires ne sont compatibles avec le droit communautaire que si elles peuvent être justifiées par l'un des motifs d'exemption visés à l'article 56 du Traité, à savoir l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique, et si elles respectent le principe de proportionnalité. Les mesures non discriminatoires peuvent résulter de l'application supplémentaire de règles nationales à des prestataires de services établis sur le territoire d'un autre Etat membre et qui sont déjà tenus de respecter les prescriptions contenues dans la législation de cet Etat membre. Ces restrictions ne sont compatibles avec l'article 59 que si elles sont justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général et si les exigences qui en résultent ne sont pas déjà satisfaites par les règles imposées aux prestataires dans l'Etat membre où ils sont établis (reconnaissance mutuelle)29. Parmi ces "raisons impérieuses d'intérêt général" (ci-après dénommées "objectifs d'intérêt général") figurent la protection des travailleurs30; la propriété intellectuelle32; la loyauté des transactions commerciales et de la concurrence; la conservation de l'héritage historique et artistique national; la meilleure diffusion possible des connaissances relatives au patrimoine artistique et culturel d'un pays33; le respect des règles professionnelles destinées à protéger ceux qui ont recours à un service34; le maintien du pluralisme35 et, enfin, la politique linguistique36. la protection des consommateurs31; la protection de En outre, les restrictions à la libre prestation des services ne peuvent se justifier par la seule existence d'objectifs d'intérêt général: pour être compatibles avec le droit communautaire, elles doivent également être proportionnées à ces objectifs. La Cour a précisé ainsi la notion de proportionnalité: "selon une jurisprudence constante, les exigences imposées aux prestataires de services doivent être propres à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles visent et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint"37. En d'autres termes, il ne faut pas que le résultat recherché puisse être obtenu par des règles moins contraignantes38. Il ne peut être exclu que la Cour de Justice étende à l'article 59 le raisonnement qu'elle a tenu dans l'affaire Keck (cf. supra). Pour l'heure, il n'est cependant pas possible de dire, d'une manière générale, quelles seraient les conséquences précises de cette extension: en effet, cela dépendra beaucoup du type de service concerné. Les communications commerciales et la liberté d'expression Les communications commerciales pourraient bénéficier du principe de liberté d'expression consacré par l'article 10 paragraphe 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (ci-après "la Convention") et par l'article 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques signé dans le cadre de l'ONU (ci-après "le Pacte"). En effet, les services de communication commerciale sont des vecteurs d'opinions, d'informations ou d'idées et peuvent, à ce titre, bénéficier de la liberté d'opinion et de la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans ingérence d'autorités nationales et sans considération de frontière. L'ingérence des autorités nationales peut se justifier si elle satisfait aux conditions visées au paragraphe 2 de l'article 10 de la Convention ou à l'article 19 du Pacte. Dans ce contexte, le caractère spécifique des communications commerciales est pris en compte par l'application du principe de proportionnalité. La Commission et la Cour européenne des droits de l'homme, ainsi que le Comité des Nations unies pour les droits de l'homme39, ont reconnu que les communications commerciales pouvaient bénéficier de la liberté d'expression ainsi définie40. Quant aux liens entre, d'une part, l'article 10 de la Convention et l'article 19 du Pacte et, d'autre part, le traité CE, les restrictions à la libre prestation des services doivent être examinées à la lumière de l'article 10 de la Convention41 et de l'article 19 du Pacte42. Le droit dérivé relatif au marché intérieur Dans tous les cas où l'application des principes de libre circulation consacrés par le Traité ne suffit pas pour supprimer les entraves (c'est-à-dire lorsque les restrictions nationales sont justifiées au regard du droit communautaire), une législation dérivée est nécessaire. Le but de cette législation est d'arriver à un niveau équivalent de protection des objectifs d'intérêt général concernés (comme la protection des consommateurs, des mineurs et de la santé publique) afin de supprimer les barrières juridiques créées par la disparité des réglementations nationales. Un certain nombre de directives concernent les communications commerciales. Il s'agit notamment de la publicité trompeuse43, des denrées alimentaires44, des services financiers45, des médicaments46, de la protection des données47 et de la radiodiffusion télévisuelle48. Avantages potentiels du marché intérieur Le marché intérieur offre d'importants avantages potentiels aux personnes et aux organismes concernés pas les communications commerciales. Toutefois, les enquêtes de la Commission49 ont montré qu'en pratique ces opportunités ne pouvaient pas toujours être pleinement exploitées. Ces enquêtes permettent de distinguer cinq catégories d'avantages: pour les prestataires, pour les utilisateurs, pour les supports, pour les consommateurs et pour les organismes professionnels. Pour les prestataires de services de communication commerciale, la nature même du marché intérieur implique que tout service légalement fourni dans le pays d'établissement devrait, en principe, pouvoir être librement fourni aux utilisateurs d'autres Etats membres, sans qu'il soit nécessaire de vérifier à chaque fois si ce service est compatible avec la réglementation du pays d'accueil. Il devrait s'ensuivre une baisse des coûts de mise en conformité, facilitant aux prestataires de services l'extension de leurs activité0 au-delà des frontières nationales. Ces prestataires stimuleront ainsi la concurrence au sein du marché intérieur et contribueront à une plus grande efficacité dans la prestation des services de communication commerciale. Ces gains d'efficacité peuvent résulter de nouvelles économies d'échelle ou de gamme, rendues possibles par l'élargissement du marché, ou simplement de la réorganisation et de la remise en question de méthodes devenues peu rentables dans ce nouveau contexte concurrentiel. Étant donné que les activités créatrices qui sont au coeur des services de publicité et de marketing direct sont rares, les prestataires opérant dans plusieurs pays auront intérêt à faire appel à des équipes de création centralisées. 50 Résultats de l'enquête Les résultats de l'enquête montrent que les prestataires de services souhaitent étendre leurs activités à l'ensemble du marché intérieur, mais qu'ils se heurtent à de nombreuses entraves (autres que les barrières culturelles). A la question de savoir quelles sont les difficultés qu'ils rencontrent au niveau transfrontalier, 2 3% des prestataires ont spontanément placé les problèmes réglementaires en tête de la liste des entraves les plus sérieuses (30 % des barrières citées étant d'ordre culturel et 13 % d'ordre économique). En outre, 99 % de ces prestataires ont pu identifier, dans la liste qui leur était proposée, des difficultés réglementaires précises. 40 % ont indiqué que la seule solution consistait, soit à s'adapter aux conditions locales, soit à organiser des campagnes totalement différentes selon les pays. Tous ont déclaré, à l'unanimité, qu'offrir des services de communication commerciale performants et à grande échelle coûtait beaucoup moins cher aux Etats-Unis qu'en Europe. Les utilisateurs de communications commerciales (qu'il s'agisse d'entreprises offrant des biens ou des services de grande marque ou de petites et moyennes entreprises essayant de s'implanter sur de nouveaux marchés) pourraient bénéficier des gains d'efficacité réalisés dans le domaine des communications commerciales, dans des proportions variant selon le type de "marketing mix" qu'ils utilisent. Les stratégies de marque sont toujours dictées par le secteur, mais pas nécessairement par le pays, ce qui explique que les utilisateurs cherchent en principe à appliquer les mêmes stratégies de marque et à conserver le même mélange de communications commerciales lorsqu'ils investissent un nouveau marché national. Même si, dans la pratique, il est parfois nécessaire d'adapter une stratégie à la culture locale, il est préférable que les valeurs fondamentales de la marque, les outils de communication commerciale soient partout similaires et cohérents, et la planification doit obligatoirement se faire de manière centralisée, au siège même de l'entreprise. C'est pourquoi les utilisateurs chercheront vraisemblablement à organiser des campagnes transfrontalières dans le marché intérieur; le fait de pouvoir choisir entre un plus grand nombre de prestataires de services sera tout à leur avantage. Cette possibilité de choix peut les aider à obtenir un service de meilleure qualité à un prix plus raisonnable, et peut-être à se développer suffisamment pour réaliser des économies d'échelle ou de gamme. De plus, ils pourraient réduire leurs frais sur trois autres postes de dépenses: les messages véhiculés et 1) Les frais de recherche juridique diminueront. Moins les différences entre les réglementations sont grandes, moins l'utilisateur sera obligé de vérifier chaque réglementation nationale. Les frais de recherche juridique peuvent également être 2) 3) importants parce que l'effet des investissements de promotion des marques risque d'être terni par la contre-publicité pouvant résulter d'actions judiciaires. Les frais de marketing baisseront, puisque les entreprises pourront organiser des campagnes standardisées sur l'ensemble de leurs marchés. les communications Les coûts de distribution diminueront. En effet, commerciales servent d'armes concurrentielles dans les relations entre fabricants et distributeurs. Si des divergences de réglementation empêchent les fabricants de faire jouer cet argument dans les distributeurs importateurs, il est alors relativement plus coûteux pour eux d'accéder au circuit de distribution qui les intéresse. Le bon fonctionnement du marché intérieur devrait supprimer ces déséquilibres. leurs négociations avec On observe une centralisation croissante de la programmation et de la stratégie publicitaire appliquées au niveau du marché intérieur. Deux explications à cela: tout d'abord, un souci d'efficacité', il est plus coûteux, et donc nuisible à la compétitivité de l'entreprise, de planifier, concevoir et exécuter plusieurs campagnes différentes selon les pays, puisque les synergies qui peuvent résulter d'une campagne transfrontalière coordonnée sont alors perdues. La deuxième raison est la nécessité de préserver la crédibilité de la marque à travers toute l'Europe: étant donné la facilité de plus en plus grande avec laquelle l'information circule, la position concurrentielle de l'entreprise risque d'être compromise par l'organisation de campagnes nationales différentes dont les messages pourraient se contredire. Résultats de l'enquête très nombreuses opérations de communication commerciale Les transfrontalière actuellement recensées se limitent généralement à quelques pays et couvrent rarement l'ensemble de l'Union. Dans les limites fixées par les contraintes culturelles et réglementaires, les entreprises essaient de plus en plus souvent d'appliquer à leurs marchés étrangers les mêmes stratégies qu'à leurs marchés nationaux. A la question de savoir quels types de problèmes (culturels, réglementaires ou économiques) constituaient l'entrave la plus sérieuse aux échanges, 24 % des utilisateurs ont cité en premier lieu les problèmes culturels et 19 % les problèmes réglementaires, tandis que 11 % ont fait état de problèmes économiques structurels (13 % seulement ont déclaré n'avoir aucune difficulté particulière, et 23 % ont répondu qu'il ne leur était pas possible d'identifier, parmi les trois obstacles évoqués, lequel est le plus sérieux). A partir d'une liste énumérant des problèmes de tous ordres, 92 % ont déclaré avoir eu des difficultés de nature culturelle (cette catégorie, à leurs yeux, s'étendait à des domaines comme l'éthique commerciale ou les techniques de distribution, y compris les restrictions réglementaires). Outre ces différences culturelles, 88 % des utilisateurs ont déclaré que les différences de réglementation et les restrictions dans ce domaine rendaient encore plus ardue l'organisation d'opérations proportion étant la même dans tous les Etats membres). transfrontalières de communication commerciale (cette D'après les réponses, les problèmes de réglementation concerneraient toutes les formes de communication commerciale, mais ils affecteraient plus particulièrement la promotion des ventes, le marketing direct et le parrainage. Les médias et les autres supports (y compris les organisateurs de manifestations culturelles et sportives) bénéficient aussi de l'instauration du marché intérieur. Les gains d'efficacité réalisés dans le secteur des communications commerciales en Europe devraient entraîner une hausse des ventes d'espaces publicitaires, notamment entre les différents pays. Résultats de l'enquête Interrogés sur les problèmes qu'ils ont rencontrés dans le marché intérieur, les supports citent en premier lieu les préoccupations culturelles. Néanmoins, 45 % d'entre eux ont souligné l'existence de barrières liées à la réglementation, que 30 % considèrent comme les plus sérieuses. Si 35 % pensent que les différences de réglementation ont une incidence directe sur leur niveau d'activité, 60 % ont reconnu qu'elles affectaient aussi l'activité de leurs clients. Fait intéressant: alors que les utilisateurs et les prestataires ont cité la presse comme premier support pour les communications commerciales à l'étranger, ce sont les opérateurs de radio et de télévision qui ont déclaré recevoir le plus de messages "importés". (Ce paradoxe s'explique probablement par la tendance de la presse à faire appel à des acheteurs d'espace nationaux, ce qui pourrait signifier qu'elle sous-estime les recettes publicitaires qui peuvent être tirées des marchés étrangers. ) 80 % des supports ayant répondu vendent de l'espace publicitaire à des utilisateurs d'autres Etats membres et 60 % diffusent des publicités également lancées dans d'autres pays de l'Union. Pour l'avenir, la plupart des opérateurs s'attendent à un accroissement des communications commerciales transfrontalières, surtout dans les formes de publicité moins classiques, et en particulier dans les actions de type promotionnel {below the line)5]. Les consommateurs ont toutes les chances de bénéficier de l'intensification des échanges intracommunautaires et de l'évolution vers un marché moins atomisé. La baisse des frais de marketing et l'émergence d'un environnement commercial plus concurrentiel devraient se traduire, pour les consommateurs, par un choix plus grand et des prix plus compétitifs. Les particuliers, les entreprises et les autres opérateurs devraient pouvoir décider en meilleure connaissance de cause, parmi un éventail plus large de biens et de services. Grâce à l'approche adoptée en matière de réglementation dans le cadre du marché intérieur, il devrait être plus facile, lorsqu'un service enfreint les lois et les codes en vigueur, d'obtenir directement réparation dans le pays d'origine. Résultats de l'enquête Les associations de consommateurs (dont dix ont répondu à l'enquête) ne minimisent pas les problèmes culturels, mais elles s'inquiètent avant tout des erreurs de traduction, qui 10 peuvent induire en erreur les consommateurs étrangers. Tout en reconnaissant les avantages qu'offrirait un marché intérieur, ces associations craignent manifestement que son fonctionnement ne soit perturbé par les différences de réglementation, qui empêchent les consommateurs lésés d'obtenir réparation dans les pays d'accueil; elles réclament donc une harmonisation plus stricte. Cet appel à un renforcement des réglementations s'explique par le sentiment, qu'en matière de communications commerciales, les consommateurs ne bénéficient d'aucune protection contre les publicités nuisibles provenant de l'étranger. Ce sentiment vient encore renforcer l'idée que le marché intérieur n'offre pas, à l'heure actuelle, les avantages qu'ils en attendent. Le droit communautaire n'affecte pas la répartition des compétences entre les autorités nationales et les organismes d'autodiscipline en question. Ceux-ci peuvent continuer d'exercer leur fonction de réglementation au niveau national, mais, tout comme les autorités nationales, ils doivent respecter les principes du marché intérieur lorsqu'ils souhaitent réglementer des services de communication commerciale fournis à partir d'autres Etats membres. Résultats de l'enquête Les avis exprimés par les organismes d'autodiscipline s'écartent de ceux des autres groupes de sondés. Les dix organismes qui ont répondu à l'enquête ont indiqué que les problèmes transfrontaliers concernaient plus particulièrement le marketing postal direct (sans être toujours en mesure de préciser dans quel pays il convenait d'agir), ainsi que les campagnes de presse et de télévision à l'échelle paneuropéenne. Ces organismes considèrent que, dans ce domaine, la principale difficulté est liée à un manque de compréhension des cultures. Contrairement aux autres catégories de sondés (qui insistaient davantage sur la disparité des réglementations que sur leur caractère restrictif), les organismes d'autodiscipline considèrent que les lois sont en général, trop restrictives, et qu'il faudrait laisser davantage de place à l'autodiscipline. Toutefois, la plupart ont estimé que les publicitaires devraient être mieux informés des spécificités culturelles et ont tendance à penser qu'il n'est pas nécessaire de standardiser les codes dans toute la Communauté. L'avènement de la Société de l'Information L'avènement de la Société de l'Information entraîne quatre grands types de conséquences pour les services de communication commerciale. Premièrement, les nouvelles infrastructures de communication numérique représentent pour ces services un support nouveau qui permet la fusion des techniques de marketing direct et de création publicitaire. Les prévisions concernant l'activité de marketing sur le réseau Internet sont très variables, mais toutes annoncent une croissance importante52. Les utilisateurs feront certainement appel à ces nouveaux supports et outils de communication commerciale en complément des méthodes actuelles. Deuxièmement, la vitesse de transmission et les possibilités de ciblage faciliteront grandement les communications commerciales transfrontalières. Tous ces services seront offerts "point à point" et, en principe, sur une base transfrontalière. Contrairement à ce 11 qui est le cas pour le marketing direct par voie postale, l'interactivité est ici pratiquement instantanée. Par rapport aux services actuels de télétexte ou de téléachat, le potentiel créatif des outils multimédias est considérable, même s'ils sont encore chers à l'utilisation. La résistance culturelle devrait être relativement faible, puisque la communication revêtira une forme totalement nouvelle, adaptée au contexte international. Troisièmement, ces infrastructures permettront, grâce à l'intégration des services de communication commerciale et de vente à distance au détail, les achats à distance interactifs, ce qui devrait révolutionner la notion même de téléachat53; de fait, les prestataires ont déjà commencé à investir dans des services interactifs comme les catalogues et les galeries marchandes en ligne. Enfin, les opérateurs chargés d'assurer les autres services qui verront le jour dans le cadre de la Société de l'Information essaieront eux aussi d'offrir de nouveaux services de communication commerciale (comme la publicité interactive) afin de rendre leurs propres services plus abordables (concrètement, les communications commerciales leur permettront de financer les autres services novateurs). Cette évolution des communications commerciales rendra plus nécessaire que jamais la résolution des problèmes actuels de réglementation transfrontalière. La nature même des nouveaux réseaux rend plus indispensable encore la mise en place d'un cadre réglementaire basé sur les principes fondamentaux du marché intérieur et, plus précisément, sur le principe du contrôle par le pays d'origine chaque fois que cela sera possible et approprié. A cet égard, l'exemple d'Internet est éclairant. Une fois qu'un message a été envoyé sur ce réseau, il peut être reçu instantanément en n'importe quel point du globe. Avec une réglementation confiant le contrôle du service au pays d'origine, il sera plus facile de retrouver les contrevenants. L'approche réglementaire actuelle risque de révéler ses lacunes du point de vue de la protection des consommateurs et de la sécurité des utilisateurs, qui se rendent compte que l'effet des investissements en matière de promotion des marques risque le plus de souffrir d'une éventuelle contre-publicité. Ces deux facteurs sont de nature à réduire la demande et l'offre potentielles de nouveaux services interactifs en ligne, ce qui aurait pour effet non seulement d'affaiblir la compétitivité des entreprises européennes, mais pourrait aussi freiner le développement des infrastructures nécessaires à la Société de l'Information en Europe. Bien que les principes qui sont à la base du marché intérieur soient et restent d'une importance évidente pour ce secteur d'activité, d'autres objectifs communautaires pourraient également être poursuivis dans le domaine des communications commerciales. LES AUTRES ORJKCTIFS COMMUNAUTAIRES D'autres objectifs fixés par le traité CE, notamment la santé publique (article 129) et la protection des consommateurs (article 129 A), peuvent avoir une incidence sur les communications commerciales. Ces deux objectifs communautaires, ainsi que d'autres, sont brièvement évoqués dans la suite de ce chapitre. 12 La politique de protection des consommateurs Il ressort clairement de l'article 129 A du Traité que la Communauté doit agir dans tous les domaines relevant de la protection des consommateurs, et pas seulement dans les domaines ayant trait au marché intérieur. Une telle obligation implique que le principe de subsidiarité soit appliqué avec discernement à tous les stades, afin que les solutions les plus appropriées soient adoptées. Avec la mise en place de la Société de il sera peut-être nécessaire, pour assurer aux consommateurs une l'Information, protection efficace, d'intensifier internationale en matière de la coopération réglementation. Pour les domaines qui ne relèvent pas du marché intérieur, la mondialisation de l'offre, préfigurée par la Société de l'Information, exige un ajustement comparable de la réglementation. Cette adaptation est absolument nécessaire si l'on veut obtenir l'adhésion des consommateurs; la Commission et les Etats membres doivent impérativement se pencher sur ces questions. Il faut tenir compte, dans ce contexte, du fait que toute mesure prise sur la base de l'article 129A peut avoir une nature minimale, c'est-à-dire qu'il peut être permis aux Etats membres de prendre des dispositions plus strictes pour assurer une protection plus élevée des consommateurs. La politique industrielle la Communauté soient assurées" Le traité CE fournit une base juridique pour la mise en oeuvre d'une politique industrielle visant "à ce que les conditions nécessaires à la compétitivité de l'industrie de (article 130 paragraphe 1). L'article 130 paragraphe 2 ajoute que, pour atteindre ces objectifs, les Etats membres "se consultent mutuellement en liaison avec la Commission et, pour autant que de besoin, coordonnent leurs actions". La Commission, quant à elle, a pour mission de "prendre toute initiative utile pour promouvoir cette coordination". Pour soutenir l'action des Etats membres en matière de compétitivité, la Communauté intervient généralement en prenant des mesures horizontales, qui s'inscrivent dans le cadre de plusieurs politiques communes formation professionnelle, réseaux et commerce extérieur). Selon l'article 130 paragraphe 3 du Traité, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut aussi "décider de mesures spécifiques destinées à appuyer les actions menées dans les Etats membres afin de réaliser les objectifs visés au paragraphe l"54. (recherche, cohésion, Dans la mesure où des services de communication commerciale performants, en améliorant l'efficacité du marketing, peuvent aider l'industrie à atteindre ces objectifs de compétitivité, les initiatives prises dans ce domaine pourraient aussi s'étendre à ces services. La politique de concurrence En règle générale, les activités des "prestataires", "utilisateurs" et "supports" de communications commerciales sont couvertes par les règles de concurrence du traité CE. Compte tenu du rôle joué par les communications commerciales en matière de concurrence dans le marché intérieur, tout accord anticoncurrentiel au sens de 13 l'article 85 paragraphe 1 du Traité, qui limite la liberté des parties de fournir, de diffuser, d'utiliser ou d'acheter de telles communications, est interdit. Les accords anticoncurrentiels concernant des communications commerciales peuvent cependant bénéficier d'une dérogation s'ils satisfont aux conditions mentionnées à l'article 85 paragraphe 3 du Traité. L'article 3 paragraphe 8 alinéa b) du règlement de la Commission concernant l'application de l'article 85 paragraphe 3 du Traité à des catégories d'accords de distribution et de services de vente et d'après-vente de véhicules automobiles peut être cité à titre d'exemple et illustre également l'incidence directe des communications commerciales sur la relation qui existe entre les fabricants et les distributeurs. La disposition précitée permet aux fabricants d'interdire aux distributeurs de prospecter la clientèle, pour des produits contractuels et des produits correspondants, par une publicité personnalisée en dehors du territoire attribué aux distributeurs. Protection de la santé publique L'article 129 du Traité enjoint à la Communauté de contribuer à un niveau élevé de protection de la santé, notamment par une action préventive. La Communauté doit également s'attaquer aux problèmes des grands fléaux et lutter en particulier contre la toxicomanie. Le Traité dispose que les actions en faveur de la protection de la santé doivent faire partie intégrante d'autres politiques communautaires. Cette obligation s'applique le domaine des communications également à commerciales. l'action communautaire dans Le rôle de la Commission dans la mise en oeuvre de l'article 129 est axé sur l'obligation de travailler en liaison avec les Etats membres pour la coordination de leurs politiques et de leurs programmes en ce qui concerne la prévention, y compris celle de la toxicomanie, la recherche et l'analyse des causes et des modes de transmission des grands fléaux, ainsi que l'information et l'éducation en matière de santé. Dans son programme d'action dans le domaine de la santé publique, la Commission a prévu huit propositions, dont trois, à savoir celles concernant le cancer, le sida et d'autres maladies contagieuses, la promotion de la santé, ont déjà été adoptées. Deux propositions, concernant: les stupéfiants et la surveillance de la santé, sont actuellement examinées par le Conseil et le Parlement européen. La Commission a l'intention de présenter sous peu trois autres propositions concernant: les maladies liées à la pollution, 14 les maladies rares, les accidents et les blessures. En outre, la Commission publie des rapports annuels sur l'intégration, dans les politiques communautaires, des exigences en matière de protection de la santé. De plus, elle a présenté une communication concernant les réseaux de surveillance des maladies transmissibles dans la Communauté européenne. La politique générale de la santé publique, et en particulier les éléments de cette politique qui concernent l'information sur la santé et la promotion de la santé, donne lieu à un certain nombre de mesures qui ont un lien avec les communications commerciales, notamment dans les Etats membres. La Commission a présenté un projet de directive sur le tabac, qui propose d'interdire dans certaines circonstances la publicité pour le tabac et les produits à base de tabac. Dans le cadre des programmes d'action relatifs à la santé publique, des campagnes, telles que la semaine européenne du cancer, sont organisées au niveau communautaire. De nombreuses autres campagnes ont lieu à l'échelle des Etats membres. Bien que ces campagnes soient financées par les Etats, elles sont commandées à des prestataires de services de communication commerciale. De même, des considérations afférentes à la santé publique ont amené les Etats membres à exiger que des avertissements relatifs aux conséquences pour la santé soient insérés dans les communications commerciales destinées à promouvoir certains produits. Le recours à des mesures relevant de la communication commerciale semble s'imposer dans ce domaine, vu le rôle crucial de l'information et de l'éducation en matière de santé. La politique audiovisuelle La politique audiovisuelle de la Communauté poursuit deux grands objectifs: mettre en place un véritable "espace audiovisuel européen" et en assurer le bon fonctionnement, notamment en veillant à la libre prestation des services de radiodiffusion télévisuelle; renforcer cinématographique et télévisuelle. la compétitivité des secteurs européens de la production Dans la poursuite de ces deux objectifs, il est pleinement tenu compte des aspects culturels spécifiques du secteur audiovisuel. La politique audiovisuelle est mise en oeuvre à l'aide de deux types d'instruments communautaires, à savoir, d'une part, des dispositions juridiques telles que la directive "Télévision sans Frontières" et, d'autre part, des initiatives de soutien financier, telles que le programme MEDIA H. La directive "Télévision sans Frontières" (directive 89/552/CEE visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des télévisuelle") Etats membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion 15 constitue la pierre angulaire du dispositif juridique qui se trouve à la base de 1'"Espace audiovisuel européen". Son objectif premier est de mettre en place les dispositions légales nécessaires pour assurer la libre prestation des services de radiodiffusion télévisuelle et d'encourager ainsi le développement de ces services sur tout le territoire de la Communauté55. La libre prestation est assurée par les mécanismes suivants: chaque organisme de radiodiffusion télévisuelle ne peut être soumis qu'à la législation de l'Etat membre de la compétence duquel il relève (c'est-à-dire de l'Etat où il est établi) et doit respecter un ensemble minimum de règles communes (les "domaines coordonnés"); les Etats membres assurent la liberté de réception et n'entravent pas la retransmission sur leur territoire d'émissions de radiodiffusion télévisuelle en provenance d'autres Etats membres pour des raisons qui relèvent des domaines coordonnés. télévisuelles et en constituent Etant donné que la publicité et le parrainage télévisés constituent l'un des domaines coordonnés, cette directive revêt une importance toute particulière à l'égard des communications commerciales. La publicité et le parrainage font partie intégrante de nombreuses émissions la principale source de financement, que ces émissions soient diffusées par des organismes publics ou privés. C'est la raison pour laquelle la transposition intégrale de cette directive, fondée sur le principe du "pays d'origine" (qui constitue le seul moyen valable de développer une diffusion transnationale), est fondamentale pour le développement des communications commerciales. Quant à la maximisation des ressources que les organismes de radiodiffusion télévisuelle peuvent percevoir grâce à la publicité et au parrainage, elle contribuera de manière significative à la réalisation des autres grands objectifs de la politique audiovisuelle, c'est-à-dire le développement des secteurs de production cinématographique et de production d'émissions de télévision. En raison de l'interrelation économique qui existe entre ces secteurs (radiodiffusion télévisuelle, l'élaboration communications commerciales et production de programmes), d'instruments efficaces de politique audiovisuelle et de politique de communication commerciale se fera dans l'intérêt de toutes les parties concernées. En ce moment, la directive est en voie d'actualisation et de clarification. Dans le secteur des services de communication commerciale, l'un des grands objectifs de cette révision est de libéraliser les règles applicables au téléachat. Pour le reste, les règles adoptées en 1989 en matière de publicité et de parrainage ont fait leurs preuves et ont constitué un cadre approprié pour le développement de la publicité télévisée et du parrainage, tout en assurant un niveau de protection adéquat du consommateur. Ainsi la Commission a-t-elle proposé de les laisser, pour l'essentiel, inchangées. Elle a également proposé de renforcer le principe du "pays d'origine" établi par la directive, en clarifiant les règles afférentes à la détermination de la compétence. 16 La politique culturelle Dans le domaine de la politique culturelle, la Commission a reconnu que les communications commerciales pouvaient être une importante source de recettes supplémentaires au financement public et que la politique culturelle pouvait, pour sa part, avoir des répercussions sur ces services. Dans une communication de 199256, la Commission a bien précisé que, même si la culture et l'essentiel de son financement restent du ressort des autorités des Etats membres, le rôle complémentaire du parrainage ne doit pas être négligé, La Communauté émdie la question avec intérêt et des tentatives de constitution de réseau ont déjà été faites57. De manière plus générale, et dans la perspective d'un espace sans frontières, la Communauté pourrait se consacrer aux tâches suivantes: en raison de leur diversité et de leur complexité, améliorer l'information sur les mesures destinées à encourager le financement d'activités artistiques dans les Etats membres, promouvoir l'échange d'informations et la mise en valeur des initiatives originales en faveur d'une utilisation optimale des ressources culturelles (structurelles, financières ou humaines) dans les Etats membres, encourager le parrainage et favoriser les rencontres entre créateurs, promoteurs de projets et parrains, dans le respect absolu des libertés individuelles. Demande de commentaires Objectifs du marché intérieur: La Commission souhaite connaître l'avis des milieux intéressés sur les conséquences présentes et à venir de l'application des principes du marché intérieur aux communications commerciales. Elle aimerait notamment obtenir un complément d'information sur la nature des barrières, effectives ou potentielles, que les milieux intéressés ont pu rencontrer ou déceler sur le marché intérieur. Étant donné l'essor prévisible des communications commerciales transfrontalières, la Commission aimerait compléter son information sur les nouveaux services de communication commerciale (qu'ils soient déjà disponibles ou encore à l'état de projet-pilote) et sur toute nouvelle forme d'entrave qui aurait pu faire son apparition dans le marché intérieur. Autres objectifs Il est clair que le rôle de la Communauté pourrait prendre de l'ampleur à mesure que les communications commerciales transfrontalières se développeront, en raison de la mise en place de la Société de l'Information. Compte tenu de la nécessité de respecter le principe de subsidiarity8, la Commission souhaite connaître l'opinion des milieux intéressés sur les conséquences de l'essor attendu de ces services, qui pourrait entraîner une implication accrue de la Communauté du point de vue des autres objectifs du traité sur l'Union européenne. 17 DEUXIEME PARTIE. APPRÉCIATION DE L'OPPORTUNITÉ D'UNE ACTION COMMUNAUTAIRE Résumé Les résultats de l'enquête montrent qu'il se peut que l'objectif de la réalisation du marché intérieur n'ait pas été atteint dans le domaine des communications cpmmerciales. Les raisons à l'origine des divergences importantes entre les réglementions nationales, qui font de celles-ci des entraves potentielles aux activités transfrontalières, sont multiples. L'extension des communications commerciales transfrontalières, consécutive à l'émergence de la Société de l'Information, renforcera ces motifs de divergence. Les réglementations qui seront adoptées risquant d'être incohérentes, une action communautaire pourrait s'avérer nécessaire. La Commission souhaiterait connaître l'avis des milieux intéressés sur l'opportunité d'une telle action communautaire. ORIGINE DES OBSTACLES ACTUELS OU FUTURS A LA REALISATION DU MARCHÉ INTÉRIEUR L'environnement réglementaire actuel est fondé sur des traditions juridiques nationales différentes Les réglementations nationales relatives au domaine couvert par le présent Livre vert sont issues de trois grandes branches du droit: le droit de la concurrence déloyale, le droit de la protection des consommateurs, ainsi que des législations spécifiques destinées à sauvegarder d'autres intérêts publics. La disparité des objectifs poursuivis par les Etats membres reflète en partie l'importance différente qu'ils accordent à ces trois sources du droit national59. a) Droit de la concurrence déloyale60 Ces lois61 ont pour objet de prévenir toute atteinte à la libre concurrence dans le secteur commercial et industriel. C'est ainsi, par exemple, que tous les Etats membres contrôlent en général étroitement, et vont même souvent jusqu'à interdire, les communications commerciales qui seraient sources de confusion ou de dénigrement (calomnies et diffamations) ou qui exploiteraient ou porteraient atteinte à la réputation de concurrents (utilisation non autorisée de marques déposées, par exemple). En revanche, le traitement de la publicité comparative (qui implique la comparaison de produits ou de services avec des produits ou services identiques proposés par un concurrent) diffère d'un Etat membre à l'autre. C'est dans les pays où la définition des termes "véridique" ou "trompeur" est la plus étroite que ce type de publicité est le plus sévèrement contrôlé (avec, souvent, des interdictions à la clé). Le droit de la concurrence déloyale a évolué de façon différente dans la Communauté. Dans certains cas, il a été intégré dans un ensemble législatif plus vaste couvrant le 18 comportement des entreprises sur le marché (Danemark. Finlande. Suède) ou les pratiques commerciales (Belgique): dans d'autres, certaines parties du droit de la concurrence déloyale ont été scindées pour faire l'objet d'une législation autonome (par exemple les lois sur la publicité au Portugal et en Espagne ou les lois sur la protection des consommateurs en Grèce). Dans certains Etats membres, la législation est basée essentiellement sur le droit de la concurrence déloyale. Quelques-uns d'entre eux sont même en train de renforcer leurs lois. C'est ainsi que la Suède, par exemple, tente de réinstaurer le concept de protection des concurrents. b) Droit de la protection des consommateurs Cette branche relativement récente du droit62 est en train de devenir la source de réglementations nouvelles en matière de communications commerciales dans certains Etats membres (Suède et Grèce! Il ne faut pas perdre de vue le lien qui unit ces législations à celles sur la concurrence déloyale, car dans de nombreux cas, la législation a pour but de protéger le consommateur en réglementant la concurrence entre les producteurs et les distributeurs. Le droit de la protection des consommateurs s'applique aux domaines suivants: publicité trompeuse, manipulation des consommateurs, vente à prix cassés, remises, cadeaux et offres promotionnelles. Comme un certain nombre de ces domaines sont également couverts par le droit de la concurrence déloyale, des conflits d'intérêt entre les objectifs de ces deux types de législation peuvent apparaître: c'est ainsi, par exemple, que la publicité comparative peut être considérée comme une source utile d'informations pour les consommateurs, mais aussi comme une forme de publicité indésirable du point de vue des concurrents dont les produits ou les services sont montrés sous un jour moins favorable. c) Législation axée sur la sauvegarde de l'intérêt général On a vu apparaître certaines législations ayant pour but de protéger les intérêts de la société plutôt que ceux d'un hypothétique consommateur final. Ces législations ont une vaste portée, bien qu'elles puissent également s'appliquer à des produits particuliers. Elles couvrent la protection des droits de l'homme fondamentaux, tels qu'ils figurent dans la Convention européenne des Droits de l'Homme63 (droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion, droit au respect de la vie privée etc. ), mais s'étendent aussi aux domaines suivants: protection de la santé et de la sécurité publiques; protection des mineurs; sauvegarde du pluralisme dans les médias; protection contre les comportements antisociaux (qui couvre des questions telles que le bon goût et la décence et comprend les lois générales et les codes d'autodiscipline cherchant à sauvegarder la dignité humaine et à empêcher les discriminations fondées sur la race, le sexe ou la nationalité); protection de la culture et du patrimoine culturel national, notamment en Grèce (dans le contexte du droit de la protection des consommateurs, qui a une large portée), ainsi qu'en France et en Belgique, où des dispositions spéciales s'appliquant à la langue ont été adoptées. Il a été tenu compte de ces principes lors de l'élaboration de certaines lois concernant des produits particuliers. C'est ainsi que les les denrées différentes restrictions auxquelles sont soumises la publicité sur 19 alimentaires, la publicité des produits dangereux (par exemple, les armes à feu) et les communications commerciales dans le domaine des produits pharmaceutiques relevant de la santé et de la sécurité publiques, de même que les restrictions relatives à la publicité sur le tabac et les boissons alcoolisées. Il en résulte un vaste éventail de dispositions nationales de types et de niveaux différents Le choix d'un instrument législatif par un Etat membre se fait à la fois en fonction de sa tradition législative et de ses priorités politiques du moment. Les mesures prises par les Etats membres poursuivent manifestement un vaste éventail d'objectifs nationaux. Ceux-ci coïncident déjà avec certains des objectifs d'intérêt public reconnus par le droit communautaire. Trois conclusions s'imposent à la lecture des dispositions nationales actuelles64: a) Les Etats membres justifient leurs initiatives législatives de manière différente. Des dispositions similaires, couvrant la même activité, sont justifiées par des objectifs d'intérêt public différents selon les Etats membres. Voici, par exemple, les objectifs d'intérêt public invoqués dans le cas de la publicité trompeuse: protection des consommateurs (Royaume-Uni et Irlande); protection des consommateurs et protection industrielle (Danemark, France, Autriche, Belgique, des droits de propriété Luxembourg, Allemagne, Pays-Bas, Grèce); protection des consommateurs, protection des droits de propriété industrielle et respect de la déontologie professionnelle (Finlande); protection des consommateurs, protection des droits de propriété industrielle et protection des mineurs (Espagne, Suède et Italie); protection des consommateurs, protection des droits de propriété industrielle et protection de la santé publique (Italie). En outre, les Etats membres n'accordent pas la même importance aux deux principaux objectifs que sont la protection des consommateurs et la protection des droits de propriété industrielle; ceux qui ont une longue tradition en matière de droit de la concurrence déloyale ont tendance à concevoir leurs lois sur la publicité trompeuse dans une perspective de protection des droits de propriété industrielle. b) Le niveau de restriction tend à refléter l'objectif poursuivi. Selon l'objectif poursuivi, l'intensité des restrictions peut varier fortement d'un Etat membre à l'autre. Les restrictions s'appliquant au parrainage, par exemple, sont justifiées par des objectifs d'intérêt public différents selon les Etats membres. Bien que beaucoup visent à sauvegarder le pluralisme (à l'exception de la Finlande, du Luxembourg, de la Belgique et de l'Autriche), d'autres recherchent: la protection des consommateurs (Suède, Finlande, Royaume-Uni, Pays-Bas, Belgique et Autriche); la protection des mineurs (Suède, Royaume-Uni, Irlande, Italie et Espagne); la protection de la santé publique (Italie, Royaume-Uni, Suède, Danemark, Allemagne, France, Pays-Bas); la protection des droits de propriété intellectuelle (Autriche, Belgique et Suède) et la protection de la moralité publique (Royaume-Uni). Les restrictions elles- mêmes diffèrent tant dans leur portée que dans leur intensité. La sauvegarde du pluralisme, par exemple, est accompagnée de restrictions d'une large portée (par limitée exemple la totalité des programmes radio/TV), mais d'une intensité 20 (identification claire). La protection de la santé publique, en revanche, impose des restrictions dont le champ d'application est étroitement défini (par exemple parrainage par des producteurs de produits du tabac ou de boissons alcoolisées), mais dont l'intensité peut être très importante (jusqu'à l'interdiction totale). c) Il faut tenir compte de la façon dont une mesure peut se répercuter sur d'autres objectifs. commerciales Une mesure destinée à répondre à un objectif peut "empiéter" sur d'autres objectifs, voire les contrarier. C'est ainsi qu'un Etat membre qui est convaincu que les le comportement des communications consommateurs peut être amené à les réglementer de façon restrictive, même s'il reconnaît que cela peut avoir des effets négatifs sur la concurrence. L'inverse peut également se produire. Les législateurs nationaux doivent constamment mettre en balance la réalisation d'un objectif et les effets, tant directs qu'indirects, que la mesure concernée pourrait avoir sur d'autres politiques. exagérément influencent Compte tenu de la variété des traditions juridiques et des divergences entre les priorités et les choix politiques, il n'est guère surprenant que, lorsque les communications commerciales traversent une frontière, elles soient confrontées à un cadre législatif très différent de celui du pays dont elles proviennent. Cette situation peut empêcher ou rendre moins intéressant l'exercice des libertés fondamentales du marché intérieur65. Risque d'apparition d'entraves à la réalisation du marché intérieur le marché. Les modifications des l'Information suscitera de nouvelles formes de communications La Société de commerciales sur législations nationales qui s'ensuivront pourraient conduire à une nouvelle fragmentation du marché intérieur. En outre, compte tenu du fait que ces communications seront généralement de nature transfrontalière, des différences dans les réglementations qui n'ont jusqu'à présent pas posé de problèmes pourraient, à l'avenir, devenir des entraves à la réalisation du marché il pourrait être nécessaire que la ici aussi, Communauté intervienne à titre préventif au niveau communautaire. intérieur. C'est pourquoi, MENACES PESANT SUR LA COHÉRENCE DES MESURES COMMUNAUTAIRES indiqué, il vient d'être les communications commerciales font l'objet Comme d'approches juridiques différentes et d'un vaste éventail d'objectifs d'intérêt général selon les Etats membres concernés. En raison de la nature de plus en plus transfrontalière des services de communication commerciale, ces approches réglementaires divergentes vont s'opposer dans une mesure croissante. Au niveau communautaire, cette opposition pourrait, à l'avenir, conduire à une situation où des actions communautaires individuelles seraient préconisées pour réaliser isolément chacun de ces objectifs d'intérêt général sans tenir suffisamment compte des autres politiques. Quelle que soit leur légalité, ces actions seraient criticables sur les pians de la cohérence et de l'efficacité, surtout lorsqu'elles risquent de prévenir, d'une manière disproportionnée, le développement des services de communication commerciale. 21 C'est ainsi que, pour prévenir toute manipulation des consommateurs (protection des consommateurs), certains milieux pourraient être amenés à demander l'interdiction de toutes les formes de promotion des ventes et de publicité sur les nouveaux services en ligne. Or, comme le développement des services en ligne dépendra en grande partie de la promotion des ventes (remises, offres promotionnelles, etc. ) et de la publicité, une adhésion inconditionnelle à cette exigence de protection des consommateurs aurait des répercussions défavorables sur les tentatives de développement de nouveaux services dans le cadre de la Société de l'Information. Si l'on veut une politique cohérente, il faut que tous les objectifs concernés soient pris en considération. Demande de commentairess Objectifs du marché intérieur L'analyse des sources et de la nature des législations nationales, ainsi que la mise en évidence du caractère de plus en plus transfrontalier des communications commerciales, permettent de comprendre pourquoi le bon fonctionnement du marché intérieur dans ce domaine pourrait être compromis. Sans une conception commune du rôle des communications commerciales, ce problème pourrait s'aggraver avec l'émergence de la Société de l'Information. La Commission estime donc qu'elle doit entamer une action dans ce domaine et elle aimerait que les milieux intéressés lui transmettent leur opinion à ce propos, à la lumière de l'analyse ci-dessus. Autres objectifs de la politique communautaire La Commission pense qu'avec le développement des communications commerciales transfrontalières, et compte tenu du fait que celles-ci sont réglementées sur la base de critères différents selon les Etats membres, il lui sera demandé d'intervenir, dans le respect du principe de subsidiarité, afin que les objectifs des autres politiques relevant de sa compétence puissent être atteints. Dans cette optique, elle doit veiller à ce que sa politique globale dans ce domaine reste cohérente. Les milieux concernés sont invités à faire savoir dans quelle mesure ils jugent nécessaire une intervention de la Communauté dans les autres domaines évoqués dans cette partie du Livre vert. 22 TROISIÈME PARTIE. APPRECIATION DES DOMAINES SPECIFIQUES D'ACTION COMMUNAUTAIRE Résumé Un examen comparatif préliminaire des divergences entre les réglementations susceptibles de poser des problèmes du point de vue du marché intérieur laisse à penser que toute action communautaire devra être entreprise au cas par cas, après un examen approfondi de la proportionnalité des dispositions en cause. Il faudra établir une liste des domaines prioritaires et des mesures devront être prises afin d'empêcher l'apparition de nouvelles entraves, notamment dans le cadre de la Société de l'Information. EXAMEN PRELIMINAnŒ L'analyse des réglementations et les résultats de l'enquête montrent qu'un certain nombre de dispositions relatives à des types particuliers de communications commerciales varient considérablement d'un Etat membre à l'autre, notamment en ce qui concerne la namre et le degré des restrictions. Les mesures vont d'une interdiction totale à une absence d'interdiction, en passant par des interdictions limitées. Le recensement préliminaire des principaux types d'interdictions et/ou restrictions frappant les services de communications commerciales, présenté ci-après, illustre très bien cette inégalité, et les problèmes qu'elle pourrait susciter pour la réalisation du marché intérieur. La Commission insiste sur le fait que cette analyse préliminaire a pour objet de donner une description générale du cadre réglementaire existant dans l'Union et des problèmes que les milieux intéressés perçoivent dans ce domaine. En procédant de la sorte, la Commission veut stimuler le débat et encourager les personnes interrogées à lui fournir d'autres avis et informations pour l'aider à se concentrer sur les problèmes fondamentaux. Les résultats de l'enquête ne préjugent pas la position de la Commission sur la question de savoir si les entraves identifiées constituent des restrictions au sens de l'article 59 ou des infractions aux dispositions dudit article. C'est après avoir pris connaissance des réactions suscitées par le Livre vert que la Commission sera en mesure de déterminer, au cas par cas, s'il existe des entraves au bon fonctionnement de l'espace sans frontières intérieures, si ces entraves sont compatibles avec le Traité et si des dispositions de droit dérivé doivent être adoptées pour mettre fin à ces entraves. De même, dans l'analyse préliminaire qui suit, il est régulièrement fait référence au droit dérivé communautaire sous forme de directives existantes et/ou de propositions de directives. Ici encore, il importe de souligner qu'au stade actuel de lancement de ce processus consultatif, les avis exprimés par les personnes interrogées ne reflètent pas nécessairement la position de la Commission. 23 a) Publicité trompeuse: La directive sur la publicité trompeuse66 reflète les différences importantes qui existent entre les dispositions nationales dans ce domaine. Or, depuis qu'elle a été adoptée, certaines d'entre elles subsistent, ce qui pourrait s'expliquer en partie par le fait que l'harmonisation prévue par la directive est minimale et que la définition que celle-ci donne du terme "publicité trompeuse" manque, selon certains sondés, de précision. Toutefois, l'intensité diverse des restrictions est également due aux différences qui existent à l'échelle nationale dans la définition de ce même terme. Dans les Etats membres où il est défini de façon étroite, des types de publicité qui, dans un autre Etat membre, seraient précisément considérés comme informatifs, peuvent être interdits. Les résultats de l'enquête permettent de penser que ces divergences d'interprétation d'un Etat membre à l'autre suscitent de réelles barrières à la circulation des services de publicité. Les dispositions réglementant la publicité pour certaines professions (avocats et médecins, par exemple) cherchent à éviter au consommateur d'être induit en erreur. Elles vont d'une interdiction totale de publicité, souvent imposée par les codes de déontologie internes à la profession (c'est le cas, par exemple, au Royaume-Uni (pour les avocats67) et en Belgique), à des restrictions limitées dans d'autres pays comme la France, où le barreau interdit toute publicité pour les professionnels, mais pas pour la profession dans son ensemble. Les opérateurs ayant répondu à l'enquête prétendent que ces différences nuisent aux communications commerciales transfrontalières. Ce problème s'aggravera à mesure que les possibilités d'offres de tels services à distance augmenteront, avec l'émergence de la Société de l'Information. De nombreux utilisateurs de communications commerciales se plaignent également de ne pas pouvoir utiliser la publicité comparative dans certains Etats membres, ce qui les oblige à concevoir des campagnes entièrement nouvelles pour ces pays. Les plaintes concernent essentiellement l'Allemagne, la Belgique, la France et les Pays-Bas. La Commission a proposé que la publicité comparative soit autorisée à condition qu'elle soit basée sur des comparaisons objectives qui ne sont pas utilisées pour dénigrer la marque ou la réputation d'un concurrent68. Au niveau du Conseil, un accord politique sur cette proposition de directive est intervenu en novembre 1995 et l'adoption officielle d'une position commune par le Conseil est imminente. b) Publicité par les prix: réductions, prix cassés etc. Il règne, dans ce domaine, une très grande divergence dans l'intensité des restrictions imposées. Par exemple, l'Allemagne, en vertu de sa législation sur les rabais (Gesetz ùber Preisnachlâsse (RabattG)), limite les remises pour paiement comptant aux consommateurs "finals" à 3 % et limite aussi la publicité sur les offres spéciales. L'Autriche, la Belgique et l'Italie ont également des régimes relativement sévères (avec souvent des interdictions limitées), alors que la France prévoit seulement certaines restrictions. Les autres Etats membres autorisent généralement la publicité par les prix, avec certaines restrictions découlant des dispositions générales sur la publicité trompeuse et des dispositions contre les pratiques anticoncurrentielles, telles que le 24 dumping. Les pays Scandinaves, dont la tradition juridique est beaucoup plus axée sur la protection des consommateurs que sur la concurrence déloyale, ont tendance à encourager ces formes de publicité. La législation suédoise, par exemple, favorise la publicité comparative par les prix entre opérateurs. Une grande partie des milieux intéressés ayant répondu à l'enquête estiment que les dispositions réglementaires sont si disparates qu'elles empêchent en pratique toute forme de campagne transfrontalière basée sur cette technique. Un certain nombre d'exemples particuliers ont été cités, notamment les réglementations très détaillées et très différentes sur les timbres-primes et les réductions de prix en Grèce, au Portugal, en Espagne et en Italie, et l'interdiction effective des campagnes du type "trois pour le prix de deux" dans les pays où les seuils des valeurs des primes sont très bas, notamment l'Allemagne et le Danemark. c) Publicité envahissante: publicité par téléphone et par voie postale Les dispositions relatives au démarchage par téléphone non sollicité varient, en intensité, d'une absence de mesures dans ce domaine (Espagne) à des interdictions totales (par exemple en Allemagne, où le démarchage par téléphone n'est pas autorisé, même si les personnes en sont préalablement informées par écrit), en passant par des interdictions limitées (par exemple au Danemark, où ce type de démarchage n'est autorisé que pour les livres, les abonnements à des journaux ou à des périodiques et les contrats d'assurance, les commandes ainsi passées n'étant toutefois pas juridiquement contraignantes). En ce qui concerne la publicité directe par voie postale, ce sont les Pays-Bas (avec un code d'autodiscipline) et l'Italie qui prévoient les mesures les plus restrictives (souvent des interdictions). Le Conseil a récemment arrêté une position commune sur une proposition de directive concernant les contrats à distance69, qui harmonise les dispositions sur la protection des consommateurs afin de permettre le développement de techniques de vente à distance transfrontalières. Toutefois, les Etats membres pourront appliquer des dispositions plus strictes dans l'intérêt de la protection des consommateurs. Une autre directive relevant de ce domaine, puisqu'elle concerne la protection des données, a été récemment adoptée par le Conseil70. Elle permettra la libre circulation des données personnelles, qui est essentielle au bon fonctionnement du secteur européen du marketing direct, sur la base d'une règle du jeu commune protégeant la vie privée. En particulier, les consommateurs se verront garantir la faculté d'interdire qu'il soit fait usage de leurs données personnelles à des fins commerciales. Les opérateurs ayant répondu à l'enquête ont particulièrement mis en lumière le problème que posent les réglementations différentes qui, à leur avis, constituent des obstacles à l'efficacité du marketing direct transfrontalier. Les représentants des consommateurs ont souligné les problèmes liés aux offres publipostees venant de l'étranger. 25 d) Publicité envahissante: cadeaux/offres promotionnels et concours Les dispositions relatives aux cadeaux et aux offres promotionnels diffèrent beaucoup, elles aussi, tant par leurs formes que par l'intensité des restrictions qu'elles imposent. En Allemagne, cette pratique fait l'objet de restrictions considérables. En France, les cadeaux gratuits sont interdits, mais le couponnage (par exemple les offres de réduction sur l'achat suivant) est réglementé de façon moins restrictive. La Belgique interdit toutes les offres jumelées (par exemple la possibilité d'acheter un produit ou un service à prix réduit après s'être engagé à faire d'autres achats ultérieurement), alors que ce type d'offre est autorisé aux Pays-Bas (par des codes d'autodiscipline), mais en y étant soumis à des restrictions71. Le Danemark a prévu des dispositions similaires, qui disposent que les promotions doivent être de faible valeur et que le cadeau doit être étroitement lié au produit acheté (comme dans le système néerlandais72), bien que le couponnage soit autorisé. La Suède et la Finlande ont adopté une approche moins restrictive en la matière, mais les boissons alcoolisées sont soumises à certaines restrictions. Les autres Etats membres ont adopté des dispositions plus libérales en matière de promotion des ventes, mais elles présentent néanmoins, elles aussi, certaines particularités, notamment en Italie, où toutes les promotions de ce type doivent être autorisées par le Ministère des Finances, et au Royaume-Uni, où il existe une réglementation particulière sur les timbres-primes et les coupons. Les réglementations relatives aux concours présentent, elles aussi, des différences importantes, qui vont d'interdictions étendues (comme par exemple au Danemark, en Belgique et en Finlande, où les jeux de pur hasard (loteries) sont généralement interdits) et de l'interdiction des loteries non autorisées par les pouvoirs publics (comme aux Pays-Bas ou en Italie, où toute loterie doit être préalablement notifiée au Ministère des Finances) à des interdictions restreintes, telles que celle frappant les jeux impliquant des paris ou subordonnant la participation à l'achat de produits (par exemple en France et,en Allemagne). Il existe d'autres restrictions relatives au type et à la valeur des prix73. Les réponses à l'enquête font état, pour ces deux ensembles d'activité, des différences très nettes qui existent entre les réglementations des Etats membres, et des barrières que cela crée. Le grief qui ressort des commentaires détaillés est que toute concours transfrontalier est impossible, en raison de la nature très détaillée et très diverse des règles applicables aux concours et aux loteries. e) Restrictions générales sur les médias et les supports Le niveau des restrictions frappant la publicité télévisée varie fortement. Elle peut être totalement interdite (par exemple à la BBC, au Royaume-Uni), être soumise à un monopole (dans la région de Flandre en Belgique, et au Danemark), ou encore, dans les Etats membres (tels que la Grèce et le Portugal) qui ont repris les dispositions de la directive "Télévision sans Frontières"74, être limitée à 15 % par jour et à 20 % de spots publicitaires par heure au maximum. Cette directive prévoit une clause d'harmonisation minimum qui permet aux Etats membres d'imposer des règles plus strictes ou plus détaillées aux radiodifmseurs dans le cadre de leur propre législation. 26 Pour les radiodifmseurs, la directive a l'avantage de les obliger uniquement à respecter la réglementation sur la publicité applicable dans l'Etat membre dans lequel ils sont établis. Il ressort cependant clairement de l'enquête que l'adoption de mesures plus strictes par les Etats membres est perçue comme créant des entraves à la libre circulation de la publicité audiovisuelle. Les milieux intéressés ayant répondu à l'enquête, qui représentent des intérêts très divers, ont soulevé des questions tant générales que particulières. Les différences entre les pratiques nationales ont généralement été considérées comme une source de problèmes et certains Etats ont été jugés trop restrictifs. Les restrictions limitant la prestation des services, comme certaines situations de monopole, ont été critiquées (Danemark et Communauté flamande de Belgique). Les milieux intéressés estiment que les différences très importantes dans les limitations aux ventes de temps d'antenne autorisés posent des problèmes de planification et de réalisation des campagnes transfrontalières d'achat d'espace. Les restrictions qui frappent apparemment les ventes de temps d'antenne dans les zones de débordement des transmissions (c'est-à-dire les zones sur lesquelles les signaux tombent naturellement ou sont retransmis par câble) sont considérées comme un problème. Les sociétés de téléachat s'élèvent contre la classification de leurs programmes en tant que publicités. De même, les producteurs de publireportages désapprouvent le fait que les radiodiffuseurs ne puissent leur vendre du temps d'antenne pendant les temps de passage de la mire ou les périodes de programmation qui ont de très faibles indices d'écoute, parce que les publireportages sont considérés comme des publicités. D'autres problèmes ont été évoqués, notamment en France, à propos de restrictions empêchant certains secteurs d'avoir recours à la publicité télévisée. fl Restrictions générales sur le parrainage Ces restrictions s'appliquent tant au parrainage de programmes télévisés qu'au parrainage de manifestations. Il s'agit d'un domaine dans lequel les restrictions sont souvent détaillées et où les divergences entre les Etats membres sont importantes. Certains aspects du parrainage qui sont étroitement contrôlés (voire interdits) dans certains pays, ne sont pas réglementés du tout dans d'autres. Ces divergences s'étendent même au régime fiscal applicable. La directive "Télévision sans Frontières" définit certaines conditions pour le parrainage des programmes télévisés (article 17) qui, dans de nombreux cas, ont été complétées par les Etats membres, par le biais soit de mesures législatives, soit de codes d'autodiscipline. Les milieux intéressés ayant répondu à l'enquête se sont déclarés préoccupés par le manque d'informations sur les codes ou lois applicables, du fait des divergences importantes entre les dispositions. Ils estiment généralement que bien que certaines mesures soient nécessaires, le fait qu'elles diffèrent beaucoup entre elles et qu'elles soient même parfois diamétralement opposées, crée des problèmes. En ce qui concerne le parrainage des manifestations, les Pays-Bas sont considérés comme ayant des mesures restrictives (puisque de telles activités sont souvent totalement interdites), alors que pour le parrainage des programmes TV, le même reproche a été adressé au Royaume-Uni et au Danemark. 27 g) Restrictions sur les produits: communications commerciales relatives au tabac Selon les sondés, des régimes particulièrement restrictifs existent dans les pays suivants: en France, où seule la publicité au point de vente est autorisée et où toute référence à des marques de tabac dans le cadre d'autres catégories de produits ou de services est interdite; en Finlande, où la publicité est autorisée uniquement dans des publications étrangères qui ne sont pas directement liées au tabac; en Italie, où les références aux marques ne sont autorisées que lorsqu'elles sont utilisées pour promouvoir d'autres gammes de produits ou de services; en Suède et en Irlande, où la publicité n'est autorisée que dans certaines publications. Dans tous les Etats membres, la publicité télévisée et radiophonique est interdite75 (sauf en Espagne et au Royaume-Uni, où la publicité radiophonique est autorisée). Le parrainage des programmes est également interdit à la télévision. Cette interdiction s'étend à la radio dans la plupart des Etats membres. En ce qui concerne la presse, les dispositions diffèrent selon les Etats membres. En Belgique, ce type de publicité est interdit dans les publications destinées aux enfants. En Allemagne, une disposition plus générale interdit toute publicité sur le tabac susceptible d'inciter les enfants à fumer. Au Royaume-Uni, les publications destinées aux enfants ne peuvent contenir de publicité sur le tabac et la publicité extérieure est interdite dans certains endroits suite à des accords volontaires, notamment dans le voisinage des écoles. La plupart des pays imposent également des restrictions très strictes en ce qui concerne le contenu des publicités autorisées. Une proposition de la Commission76, visant à harmoniser les approches nationales divergentes en imposant l'interdiction de toute publicité directe et indirecte pour les produits du tabac, est actuellement en cours d'examen devant le Conseil. Les milieux intéressés ayant répondu à l'enquête ne contestent pas la nécessité d'un contrôle, mais ils s'interrogent sur l'utilité d'une extension des restrictions à des supports et des formes de marketing direct qui ne sont pas destinés aux jeunes. Certains ont critiqué notamment la définition trop large de la "publicité indirecte" qui, du fait qu'elle inclut la diversification des marques, empêche l'utilisation de marques bénéficiant de licences internationales pour lancer de nouveaux produits et services n'appartenant pas au secteur du tabac. h) Restrictions sur les produits: communications commerciales relatives aux boissons alcoolisées Les pays peuvent être répartis en trois groupes. Le premier groupe comprend les pays ayant adopté des dispositions restrictives. En Suède et en Finlande, toute publicité pour les spiritueux et les bières autres que les bières légères est interdite dans la presse, à la radio et à la télévision. Les bières de la classe II77 peuvent faire l'objet de publicités dans la presse, mais pas dans les médias audiovisuels. La publicité directe et la publicité extérieure sont interdites. Le 28 Danemark autorise de telles publicités dans la presse uniquement. On trouve également des mesures restrictives en France et en Autriche. Un deuxième groupe d'Etats membres (Royaume-Uni, Pays-Bas, Espagne et Portugal) impose des restrictions (souvent des interdictions imposées ou librement consenties) au contenu et au style des publicités télévisées pour les boissons alcoolisées (aux Pays- Bas, ces restrictions s'appliquent à toutes les boissons alcoolisées). Toutefois, ces dispositions sont moins restrictives que celles prévues par le premier groupe d'Etats membres (le Royaume-Uni vient de supprimer l'interdiction librement consentie de la publicité pour les spiritueux à la télévision). Les Etats membres appartenant au troisième groupe, enfin, autorisent généralement la publicité pour les boissons alcoolisées, sous réserve du respect de certaines conditions relatives au contenu des publicités ou au public auquel elles sont destinées. L'article 15 de la directive 89/552 a harmonisé les règles afférentes à la publicité télévisée pour les boissons alcoolisées. Il a été demandé aux milieux intéressés, dans une résolution du Conseil78, de donner leur avis sur la meilleure façon de limiter et de réduire les disparités dans les autres médias. Le groupe d'Amsterdam79 a réagi en demandant une plus grande coopération basée sur l'autodiscipline. Un grand nombre des réponses à l'enquête traduisaient les préoccupations de leurs auteurs quant à l'importance des nouvelles barrières suscitées par ces différences. D'après eux, toute campagne transfrontalière serait juridiquement dangereuse dans la les situation actuelle. Certaines doléances concernaient plus particulièrement dispositions relatives à la publicité pour les boissons alcoolisées dans les médias audiovisuels, qui seraient à l'origine d'une évolution vers une concurrence par les prix favorisant les "marques distributeur" des distributeurs nationaux, moins chères. L'étendue des dispositions constitue également un motif de préoccupation; les stations de radio ont déclaré que les restrictions limitant la publicité sur la bière en Allemagne pourraient faire baisser leurs recettes publicitaires totales de 10 %. Les répercussions de ces restrictions sur le parrainage des manifestations sportives ont également été évoquées à propos des interdictions imposées en France et aux Pays-Bas. i) Restrictions sur les produits: communications commerciales destinées aux enfants En cette matière, les règles sont les plus strictes en Suède (où toute forme de publicité et de parrainage de programmes destinés à des enfants de moins de douze ans est interdite), et en Grèce (où la publicité télévisée sur les jouets pour enfants est interdite entre 7 heures et 22 heures). Il existe généralement des dispositions spéciales (souvent différentes) destinées à garantir que les enfants ne soient pas influencés par la publicité dans une mesure excessive (elles concernent essentiellement le contenu ou le niveau de ces publicités). Le parrainage de manifestations sportives est également soumis à certaines dispositions. Au niveau communautaire, les règles afférentes à la publicité télévisée sont coordonnées dans la mesure nécessaire pour assurer la libre circulation des émissions de télévision par l'article 16 de la directive "Télévision sans Frontières". 29 L'enquête a généralement mis en lumière les divergences entre Etats membres, ainsi que les problèmes liés à l'octroi du visa préalable pour ces publicités au niveau local. L'interdiction de la publicité sur l'ensemble des jouets, ou sur certains types de jouets (en Allemagne et au Danemark), pose des problèmes particuliers. Certains opérateurs se sont déclarés préoccupés par la façon dont ces restrictions réduisaient les recettes issues du parrainage et de la publicité relatifs aux programmes pour enfants, et aussi par les restrictions imposées à la promotion des ventes (marchandisage). /) Restrictions sur les produits: communications commerciales relatives aux produits alimentaires Aucun Etat membre n'interdit ce type de communications commerciales, mais il y a de grandes différences dans la complexité des codes ou des lois réglementant leur contenu, notamment en ce qui concerne les allégations. On constate certaines différences intéressantes dans les approches adoptées par les Etats membres, notamment le fait que certains d'entre eux étendent les dispositions sur l'étiquetage à la publicité (Allemagne, Autriche, Royaume-Uni, Irlande et Pays-Bas) et le fait que d'autres limitent les restrictions aux mentions figurant sur l'emballage des produits. Dans ces pays, les dispositions relatives au contenu sont parfois restrictives (en Belgique, par exemple, les références à la santé ou à la maladie sont interdites dans ce type de publicité). l'étiquetage, la présentation et La législation communautaire dans ce domaine comprend notamment la directive concernant la publicité relatifs aux denrées alimentaires80. Toutefois, les possibilités d'harmonisation sont limitées, puisque l'article 15 de cette directive précise que ce texte ne s'applique qu'aux dispositions nationales sur l'étiquetage et la présentation et non, malgré son titre, aux dispositions réglementant les communications commerciales. La directive de la Commission les concernant dispositions minimums que les Etats membres doivent prendre afin de réglementer la publicité pour ce type de produits. Les résultats de l'enquête ont mis en évidence les entraves dues aux divergences entre les restrictions qui touchent aux aliments pour bébés en général. les préparations pour nourrissons81 contient une clause fixant Les réponses ont fait apparaître un certain nombre de problèmes particuliers, parmi lesquels: les dispositions imposant d'utiliser pour les communications commerciales les mêmes informations que celles figurant sur les conditionnements (d'après les réponses, cela empêche d'utiliser les mêmes images pour les campagnes transfrontalières); les problèmes suscités par la très grande diversité des codes d'autodiscipline et des lois sur les aliments pour bébés; les différences très importantes qui posent des problèmes pour la publicité sur la confiserie (certains pays imposant des images supplémentaires comportant des brosses à dents, ce qui signifie qu'une publicité télévisée distincte doit être produite dans le pays concerné). 30 k) Restrictions sur les produits: communications commerciales relatives aux produits pharmaceutiques Les dispositions nationales imposant des restrictions dans ce domaine sont très complexes, mais des éléments généraux peuvent néanmoins être dégagés: certains Etats membres interdisent la publicité dans les médias audiovisuels pour les médicaments en vente libre (Belgique et Danemark, notamment); d'autres imposent une notification préalable pour ce type de publicité (Suède, Italie et France), alors qu'un troisième groupe de pays interdit la promotion des ventes pour ces mêmes produits (Belgique et France, notamment). Les milieux intéressés ayant répondu à l'enquête déplorent que, du fait que les listes de médicaments vendus sur ordonnance et les listes de médicaments remboursés par les organismes nationaux de sécurité sociale ne correspondent pas d'un Etat membre à l'autre, ils ne peuvent faire de la publicité que pour les médicaments en vente libre qui ne figurent sur aucune liste à l'échelle européenne. A cela viennent s'ajouter les problèmes liés au contenu des messages de mise en garde sur les produits, qui diffèrent selon les Etats membres. L'Espagne et l'Allemagne semblent imposer des exigences strictes, qui peuvent nécessiter une prolongation de 25 % de la durée des publicités télévisées. Les opérateurs de médias ont également déclaré que ces restrictions dissuadaient les annonceurs potentiels. La longueur des délais requis pour obtenir le visa préalable constitue aussi un problème. L'interdiction du recours aux marques "parapluie" (il s'agit de marques propres aux fabricants ou de marques de produits qui s'appliquent aussi bien à des médicaments délivrés sur prescription qu'à des médicaments en vente libre) par certains Etats membres a été critiquée, car elle contraint les opérateurs à lancer une marque entièrement nouvelle (opération extrêmement coûteuse). La directive concernant la publicité faite à l'égard des médicaments à usage humain82 harmonise ce secteur en interdisant la publicité pour les produits pharmaceutiques délivrés sur prescription médicale et pour ceux contenant des psychotropes ou des stupéfiants. Les Etats membres sont autorisés à interdire toute publicité pour les produits pharmaceutiques susceptibles d'être remboursés par les organismes de sécurité sociale. La publicité pour les produits pharmaceutiques en vente libre est soumise à l'obtention d'une autorisation de mise sur le marché des produits concernés. La publicité pour les produits pharmaceutiques délivrés sur prescription médicale est limitée aux médias destinés aux professionnels de la médecine, alors que les produits pharmaceutiques en vente libre peuvent faire l'objet de publicités dans tous les médias, mais en étant soumis à des conditions rigoureuses. Les règles afférentes à la publicité télévisée sont coordonnées dans la mesure nécessaire pour assurer la libre circulation des émissions de télévision par l'article 14 de la directive "Télévision sans Frontières". /) Restrictions sur les produits: communications commerciales relatives aux services financiers Bien que, dans ce secteur, les dispositions soient généralement restrictives, il existe des différences importantes d'un Etat membre à l'autre. Les exigences concernant les produits considérés comme des services financiers, par exemple, sont très différentes. Ces dispositions sont extrêmement détaillées et elles figurent soit dans des lois, soit 31 dans des codes d'autodiscipline. La législation communautaire concerne généralement le droit d'établissement des succursales et l'offre de services dans d'autres Etats membres. Toutefois, les directives adoptées dans ce domaine permettent aux Etats membres d'imposer, pour des raisons d'"intérêt général", leurs réglementations nationales différentes aux communications commerciales des sociétés proposant ces produits ou services (par exemple l'article 41 de la troisième directive assurance-vie83 et de la troisième directive "assurance non-vie"84, l'article 44 paragraphe 2 de la directive portant coordination des dispositions réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs la deuxième directive mobilières bancaire86). l'article 21 paragraphe 1 de (OPCVM)85 et législatives, Les réponses à l'enquête montrent clairement que la disparité des dispositions empêche le développement de services de communications commerciales transfrontaliers. Un visa préalable (vérification préalable des publicités destinées à paraître dans la presse ou à être diffusées à la télévision) est requis dans certains Etats membres (en Italie, le visa de la Commission nationale de surveillance des entreprises et de la Bourse (CONSOB) est exigé pour les publicités concernant des investissements, y compris les produits financiers, tandis qu'au Royaume-Uni, la loi de 1986 sur les services financiers interdit la diffusion de toute publicité pour des investissements qui n'aurait pas reçu le visa d'une personne autorisée), mais pas dans d'autres. Il a été suggéré que la complexité des lois et des codes concernés rendait leur interprétation difficile et entraînait des incohérences dans l'appréciation de certains cas. D'après les milieux intéressés, il en résulte une grande incertitude juridique sur ce qui peut ou ne peut pas être entrepris sur ce marché. n) Restrictions sur les communications commerciales pour des raisons liées à des valeurs sociétales Ce domaine couvre des sujets aussi divers que la publicité politique ou les questions relevant "du bon goût et de la décence". Pour tous ces éléments, tant les degrés de restriction que les dispositions elles-mêmes varient énormément d'un Etat membre à l'autre. C'est ainsi qu'au Royaume-Uni, la publicité politique est interdite dans les médias audiovisuels (cela s'applique tant aux annonceurs qu'au contenu des publicités). Cette interdiction, qui émane d'un code d'autodiscipline, ne s'applique toutefois pas à la publicité dans la presse ni à la publicité extérieure. En Finlande, en revanche, la publicité politique est autorisée à la télévision. Les milieux intéressés considèrent que l'article 12 de la directive sur la télévision (89/552/CEE) comprend les éléments essentiels des règles généralement acceptées dans les Etats membres. Les sondés n'estiment donc pas nécessaire d'interdire la publicité pour aucun secteur ni pour aucune question (à l'exception du tabac et des médicaments délivrés sur ordonnance), mais plutôt d'exercer un contrôle sur son contenu et son niveau. Les réponses à l'enquête ont couvert de nombreuses questions différentes. En ce qui concerne la discrimination entre les sexes, l'utilisation du corps de la femme dans la publicité est strictement contrôlée dans certains Etats membres (Royaume-Uni, Pays- Bas, Espagne et Danemark). Pour ce qui est des produits sanitaires et contraceptifs, les 32 le fait que certaines réglementations restrictions, qui concernent la façon de montrer le produit et l'heure de transmission de ces publicités, varient. La publicité politique pour les partis est strictement contrôlée dans les médias audiovisuels. Toutefois, il apparaît que l'interprétation très large du terme publicité "politique" dans certains Etats membres empêche des organisations caritatives et des groupes de pression de faire de la publicité (au Royaume-Uni et en Allemagne, notamment). En ce qui concerne le respect de la déontologie dans le secteur des communications commerciales, les opérateurs concernés se sont déclarés préoccupés par les codes d'autodiscipline) relatives au bon goût et à la décence visaient, dans leur application, à atteindre un autre objectif, à savoir la "bonne réputation" ou 1'"image professionnelle" du secteur des communications commerciales (notamment de la publicité). Ils estiment que cela rend la réglementation divergente d'un pays à l'autre et qu'il devient difficile de concevoir des campagnes transfrontalières. Les différences entre les mesures relatives aux relations publiques ont été soulignées, et ce en dépit du fait que les différentes associations professionnelles nationales du secteur sont d'accord sur la nécessité d'élaborer un code international commun. Pour des raisons de protection linguistique ou culturelle, certains Etats membres imposent des restrictions dans le domaine de la langue, qui créent des entraves à la réalisation du marché intérieur (notamment en Belgique et en France). (notamment Le principal élément qui ressort de cette analyse préliminaire est qu'il y a des divergences de plus en plus grandes entre certains Etats membres dans la façon dont évolue leur cadre législatif et réglementaire national. Elle a montré que, dans le domaine de la réglementation des communications commerciales, les Etats membres poursuivaient un vaste éventail d'objectifs reposant parfois sur des approches qui ne sont pas pleinement cohérentes - ou qui sont même en contradiction - avec celles adoptées par d'autres pays. Cela se traduit par des différences dans les types de réglementations adoptées ainsi que dans l'intensité des restrictions. En outre, les lois et les codes peuvent être appliqués de façon à entraver les communications commerciales transfrontalières. NÉCESSITÉ D'UN EXAMEN APPROFONDI DES ENTRAVES RÉGLEMENTAIRES POTENTIELLES Quel est l'impact des différences importantes entre les réglementations nationales relatives aux communications commerciales sur le fonctionnement du marché intérieur? Ce ne sont pas les restrictions nationales en elles-mêmes qui sont en cause, mais plutôt leur application à des services provenant d'autres Etats membres. La Communauté pourrait intervenir dans ce domaine soit en assurant une application efficace du droit communautaire, qui garantit la libre circulation des biens et des services dans le marché intérieur, soit en entreprenant une harmonisation dans les cas où les restrictions sont justifiées et créent dès lors des entraves juridiques au sein de l'espace sans frontières. L'analyse préliminaire des réglementations montre que les entraves potentielles à la intérieur sont dues à l'existence de dispositions non réalisation du marché discriminatoires, plutôt que de dispositions discriminatoires fondées sur la nationalité. 33 Dans la mesure où ces dispositions créent des entraves à la libre circulation, leur compatibilité avec le droit du marché intérieur dépend essentiellement de la nature des objectifs poursuivis par ces dispositions et de la proportionnalité des restrictions présumées. Étant donné que la sauvegarde d'objectifs d'intérêt général constitue l'objet principal de ces dispositions, toute détermination de la nécessité d'une action communautaire se concentrera donc normalement sur l'application du principe de proportionnalité. Toutefois, l'éventail des actions possibles dans ce domaine est très vaste et l'évaluation de la proportionnalité devra donc se faire au cas par cas. Deux actions communautaires conjointes pourraient néanmoins être nécessaires pour favoriser cette approche au cas par cas. Tout d'abord, il serait utile de créer un cadre sur lequel l'évaluation de la proportionnalité des mesures dans le domaine des communications commerciales pourrait s'appuyer. La quatrième partie contient une proposition en ce sens. Ensuite, un examen plus approfondi des types de dispositions susceptibles de créer des problèmes du point de vue de la proportionnalité serait utile. D'après l'examen préliminaire, trois types de dispositions nationales devraient figurer dans ce recensement: Catégorie I: les interdictions réglementaires Certains Etats membres interdisent des types ou des contenus de communications commerciales particuliers, qui sont autorisés dans d'autres. De telles dispositions pourraient créer un problème de proportionnalité si elles étaient appliquées à des services ayant leur origine dans un autre Etat membre. Les interdictions légales pourraient englober les dispositions suivantes: les réglementations interdisant le recours aux remises, primes de fidélité et autres formes de réductions de prix. Il s'agit des offres de lancement ou autres prix promotionnels (par exemple "réduction de 10 %"), des offres groupées du même produit (par exemple "trois pour le prix de deux") ou des offres de fidélité (où un achat répété permet au consommateur de bénéficier (par exemple avec des coupons) d'une réduction de prix sur un achat ultérieur); les réglementations interdisant le recours aux cadeaux promotionnels. Ces "cadeaux" peuvent être donnés à l'occasion de l'achat d'un produit, ou indépendamment; les réglementations interdisant aux radiodiffuseurs de vendre de l'audience dans des zones de débordement aux acheteurs d'espace et aux annonceurs. Ce type d'interdiction est lié aux procédures d'octroi de licences radio/TV; il s'applique aux audiences des "zones de débordement", c'est-à-dire des marchés voisins situés dans l'empreinte d'une transmission ou atteints par retransmission sur le réseau câblé; les réglementations interdisant l'utilisation de certains supports par des catégories particulières d'annonceurs, afin de maintenir le pluralisme dans d'autres supports. Ce type de réglementations vise généralement à détourner certaines recettes publicitaires de la télévision, afin de soutenir d'autres médias, par exemple la presse régionale; 34 les réglementations interdisant le recours aux communications commerciales pour certaines professions-, les réglementations interdisant la publicité sur les chaînes de téléachat ou les services en ligne pour des raisons de sauvegarde du pluralisme (leur objectif est généralement de garantir le maintien des recettes publicitaires de la télévision); les dispositions interdisant l'utilisation de langues étrangères dans les communications commerciales. Catégorie II: les limitations réglementaires horizontales Certains Etats membres ont choisi d'imposer des limites strictes à certaines formes générales de communications commerciales. Ces mesures comprennent: les réglementations limitant le recours aux remises, primes de fidélité et autres réductions de prix; les réglementations limitant la valeur et la nature des cadeaux promotionnels-, les réglementations limitant la publicité destinée aux enfants; les réglementations limitant le contenu des services de téléachat ou des services en ligne pour des raisons de sauvegarde du pluralisme; les réglementations sur l'achat d'espace limitant les possibilités d'achat d'espaces transfrontaliers; réglementations les concurrentielle; les réglementations limitant le recours à la diversification des marques; les manifestations et des programmes audiovisuels. limitant le parrainage des (autres que fiscales) limitant la publicité réglementations la publicité trompeuse sur Catégorie III: les limitations réglementaires spécifiques certain nombre Un strictes aux communications commerciales produits/services. Elles comprennent: d'Etats membres imposent limites relatives à certains secteurs ou des les réglementations limitant la publicité pour certaines professions, qui pourraient considérablement restreindre leur exercice, notamment avec les nouvelles techniques en ligne développées dans le cadre de la Société de l'Information; les réglementations limitant la publicité pour les produits pharmaceutiques en vente libre. Ces dispositions semblent, dans certains cas, empêcher le recours à des marques "parapluie" dans d'autres pays; les réglementations limitant la publicité pour les boissons alcoolisées; les réglementations limitant les communications commerciales relatives aux aliments pour bébés autres que les préparations pour nourrissons; les réglementations limitant les communications commerciales associées à la publicité télévisée pour le commerce de détail; les réglementations limitant le recours aux communications commerciales par le secteur des services financiers. 35 NÉCESSITÉ D'UN MÉCANISME DE NOTIFICATION PRÉVENTIVE Puisque la Société de l'Information qui se met actuellement en place entraînera une augmentation des communications commerciales transfrontalières et que ceci pourrait se répercuter par des mesures réglementaires, il pourrait être utile de mettre en place un mécanisme destiné à prévenir une nouvelle fragmentation du marché intérieur. Une communication proposant un mécanisme de transparence pour les réglementations qui seront adoptées pour les services de la Société de l'Information va expliquer comment un système de notification pourrait permettre de détecter et, le cas échéant, de réduire la pression pour réglementer. Un mécanisme de cette nature pourrait notamment obliger les Etats membres à notifier leurs projets de législation (y compris ceux relatifs aux services de communications commerciales) à tous les autres Etats membres, ainsi qu'à la Commission, afin que ceux-ci puissent faire connaître leurs observations éventuelles. Les problèmes qui apparaîtraient le cas échéant pourraient alors être examinés du point de vue de leur compatibilité avec le droit communautaire. Demande de commentaires La Commission souhaiterait recevoir des commentaires et des informations complémentaires sur la nature de la réglementation dans les différents domaines des communications commerciales couverts par cette analyse préliminaire. Elle aimerait également recueillir les avis sur la portée de l'examen approfondi proposé. Elle aimerait notamment que les milieux intéressés attirent son attention sur d'autres problèmes liés à la réalisation du marché intérieur auxquels ils sont confrontés et qu 'ils lui signalent ceux qui devraient être examinés en priorité. 36 QUATRIEME PARTIE. PROPOSITIONS SOUMISES A LA CONSULTATION Résumé Deux propositions sont présentées en vue d'améliorer la capacité de la Commission à évaluer la proportionnalité de mesures nationales qui pourraient poser des problèmes au niveau du marché intérieur. Ces propositions visent également à permettre à la Commission de faire en sorte que ses propres propositions soient cohérentes avec d'autres politiques et proportionnées aux problèmes à résoudre. La première proposition préconise l'application d'une méthode visant à faciliter l'évaluation par la Commission de la proportionnalité des mesures; cette méthode vise à combiner la jurisprudence établie avec une analyse d'impact détaillée. Il s'agirait uniquement d'un instrument d'évaluation au cas par cas, et non d'un système d'évaluation automatique et obligatoire. La seconde proposition comprend un ensemble d'éléments dont le but est d'améliorer la coordination et l'échange d'informations entre la Commission, les Etats membres et les parties intéressées. Les résultats de la mise en oeuvre de ces mesures pourrait conduire la Commission à proposer ultérieurement, si cela est nécessaire, l'adoption de textes de droit dérivé. Les parties précédentes du présent Livre vert ont mis en lumière la nécessité d'évaluer efficacement la proportionnalité des mesures afin que, s'il est constaté que des services transfrontaliers font l'objet de restrictions, la Communauté puisse apprécier avec précision, au cas par cas, a) la compatibilité des réglementations nationales avec les principes du marché intérieur; b) la cohérence et la proportionnalité de ses propres initiatives. (Cette dernière exigence est également conforme à l'obligation d'appliquer le principe de proportionnalité, tel qu'il est consacré par l'article 3 B troisième alinéa du traité sur l'Union européenne. ) En outre, pour que l'intervention de la Communauté soit de la plus grande qualité dans ce domaine en pleine mutation, le dialogue avec tous les milieux intéressés doit être amélioré. Aussi la Commission souhaite-t-elle recevoir des observations sur les propositions suivantes: UNE MÉTHODE POUR PARVENIR À UNE ÉVALUATION PLUS UNIFORME Selon la jurisprudence de la Cour87, le critère de proportionnalité exige, premièrement, de vérifier le caractère approprié de la mesure restrictive nationale par rapport à l'objectif poursuivi, c'est-à-dire si la mesure est propre à garantir la réalisation de l'objectif qu'elle vise et, deuxièmement, de vérifier si la mesure restrictive nationale ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser cet objectif; la Cour ajoute qu'en d'autres termes, il faut que le même résultat ne puisse pas être obtenu par des règles moins contraignantes. Jusqu'à présent, la jurisprudence de la Cour n'a pas encore fourni d'éléments plus précis qui permettraient d'évaluer la proportionnalité de mesures nationales ou communautaires. La Commission estime qu'à défaut de telles précisions, il serait utile d'élaborer une méthode permettant d'apprécier la proportionnalité et la cohérence des mesures nationales 37 ou communautaires dans le domaine des communications commerciales. Il importe cependant de souligner que la Commission ne propose pas l'instauration d'un système d'évaluation automatique et obligatoire; elle suggère simplement le recours à un certain nombre de critères qui contribueront à l'évaluation de la proportionnalité d'une mesure. En effet, l'application de critères permettrait d'accroître la transparence et d'améliorer la qualité d'une proposition. Cette méthode se veut être un "outil" utile à l'élaboration des politiques. Pour cette raison, il convient de souligner qu'en cas d'accueil favorable, la Commission proposerait d'y recourir lorsqu'elle permettrait d'accroître l'efficacité de l'élaboration des politiques. Cette méthode pourrait aider les Etats membres à concevoir des mesures cohérentes et le même cadre d'analyse pourrait être appliqué pour évaluer la cohérence de la future législation communautaire. La méthode proposée comprendrait essentiellement deux étapes. Premièrement, les principales caractéristiques de la mesure pourraient être identifiées à l'aide de critères spécifiquement définis. Ces caractéristiques pourraient être utilisées ensuite pour apprécier la proportionnalité de la mesure ou de la proposition. La méthode porterait donc sur la série d'indices sur la base desquels serait prise la décision finale concernant la proportionnalité et non sur cette décision proprement dite. Elle ne préjuge pas de la décision qui sera finalement prise. Première étape: la méthode d'évaluation pour caractériser la mesure Cette première étape n'a pas pour objectif d'appliquer le critère de proportionnalité en tant que tel, mais de faire une "photo" complète des caractéristiques de la mesure. Il ne s'agit pas d'identifier des restrictions, mais de fournir une vue d'ensemble factuelle de tous les effets possibles d'une mesure sur le marché, et notamment sur les activités que cette mesure vise à réglementer. Les cinq grands critères d'évaluation qui ont été identifiés sont les suivants: Critère d'évaluation A: Quelle est la "réaction en chaîne" potentielle que peut déclencher la mesure? Il s'agit essentiellement d'une analyse des réactions potentielles du marché face à une mesure. Dans le domaine des communications commerciales, les forces pertinentes du marché sont concentrées sur trois groupes d'acteurs économiques (les utilisateurs, les prestataires et les supports)88, entre lesquels il existe des interrelations. Ensemble, ils constituent ce que l'on pourrait appeler la "chaîne de communications commerciales" qui relie l'utilisateur au destinataire ou au spectateur final des communications commerciales. de communication commerciale. L'évaluation Chacun des trois groupes interviendra, soit directement, soit indirectement, dans toute activité couvrir systématiquement les liens qui existent entre ces groupes. L'évaluation de la réaction à travers cette chaîne (la "réaction en chaîne") comprend deux éléments: a) l'identification du groupe clé que la mesure doit toucher; b) l'identification des réactions les plus probables, à l'intérieur de la chaîne des communications commerciales, face à une mesure existante ou envisagée. Ces éléments sont examinés en détail dans le document de travail. donc doit 38 A l'intérieur de chaque groupe d'acteurs économiques, les aspects suivants devront être examinés: L'impact sur le groupe des utilisateurs: il s'agit d'estimer le type de réaction probable que pourrait susciter chez les utilisateurs une restriction appliquée à une forme particulière de communication commerciale. On peut s'attendre à ce que chaque secteur ou chaque firme réagisse différemment. Cependant, comme l'explique le document de travail (voir tableau 1 à la première partie), il est possible d'identifier six stratégies de marque typiques, à partir desquelles peuvent être définies les réactions logiques des utilisateurs face aux restrictions appliquées à l'une ou l'autre forme de communication commerciale. L'impact sur le groupe des prestataires: il s'agit d'évaluer: a) la facilité avec laquelle différentes formes de services de communications commerciales peuvent être combinées ou peuvent se substituer les unes aux autres; b) les économies d'échelle qui pourraient être compromises par la mise en oeuvre d'une mesure; c) l'endroit où se situent ces économies d'échelle ou de gamme dans les secteurs de communications commerciales (voir tableau 2 à la première partie du document de travail). On peut alors se fonder sur la perte potentielle d'économies d'échelle ou de gamme, ainsi que sur les effets de substitution possibles, pour déterminer, d'une part, de quelle manière la restriction appliquée au type visé de communications commerciales peut se répercuter sur la demande d'autres services de communications commerciales et, d'autre part, pour vérifier si la restriction est de nature à réduire l'efficacité de la prestation de service visée et à la rendre plus coûteuse. De telles variations de la demande et/ou du coût des prestations entraîneraient à leur tour des réactions au niveau des utilisateurs et des supports. L'impact au niveau du groupe des "supports": il s'agit d'évaluer de quelle manière une mesure réglementaire en matière de communications commerciales, appliquée à un média ou à une manifestation culturelle ou sportive, affectera le comportement du support en cause. L'impact dépendra des réactions commerciales que le support adoptera pour neutraliser les effets de la restriction (voir tableau 3 à la première partie du document de travail). Cette démarche permet d'analyser la réaction en chaîne et d'évaluer l'ensemble de l'impact subi par les consommateurs, etc. ). le groupe destinataire final (l'ensemble du public, les mineurs, Critère d'évaluation B: Quels sont les objectifs de la mesure? Il est nécessaire d'identifier et de préciser l'objectif visé par la mesure. En outre, il convient de tenir compte de tous les autres objectifs indirectement impliqués. Lorsqu'il s'agit d'une mesure au niveau national, cette identification permet de déterminer si les principes de proportionnalité et de non-duplication sont respectés. Lorsqu'il s'agit d'une proposition de réglementation communautaire, l'identification des objectifs permet de déterminer la base juridique appropriée et de vérifier le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. 39 Toute action envisagée, justifiée par des raisons d'intérêt général, sera presque certainement ciblée sur un groupe particulier (les mineurs, les consommateurs, le public en général, les concurrents, les distributeurs, etc. ). Ce groupe cible doit être déterminé, ainsi que l'objectif que la mesure (prise au niveau national ou communautaire) cherche à réaliser. Il y a lieu d'utiliser la réaction en chaîne pour déterminer quel est le groupe cible (destinataire) qui bénéficiera en pratique de la mesure nationale ou de la réglementation communautaire envisagée et, partant, quel est le type d'objectif effectivement poursuivi. Critère d'évaluation C: La mesure est-elle liée à l'objectif? Les caractéristiques, définitions, distinctions, critères, etc. qui sont utilisés pour déterminer le contenu de la mesure envisagée doivent être liés directement à l'objectif de celle-ci (à défaut de quoi la mesure pourrait être présumée arbitraire). Il serait dès lors essentiel d'avoir accès à des informations concernant les analyses effectuées avant l'adoption de la mesure, l'exposé des motifs et la justification du contenu de la mesure, le contexte dans lequel elle a été adoptée, ainsi qu'à toute autre donnée qui a pu contribuer à la prise de décision. Critère d'évaluation D: La mesure affecte-t-elle d'autres objectifs? La mesure envisagée pourrait aller à l'encontre d'un autre objectif d'intérêt général ou d'un autre objectif communautaire. Pour évaluer cet effet, on pourrait recourir à l'indicateur de sélectivité (qui permet de savoir si la mesure est ciblée avec précision sur l'objectif poursuivi). Moins la mesure est précise, plus le risque d'effets contre-productifs sera grand. L'analyse de la réaction en chaîne provoquée par la mesure permettra d'évaluer la sélectivité et, partant, le caractère potentiellement contre-productif de la mesure. L'identification de réactions potentielles non souhaitées du marché permet de vérifier directement les effets négatifs éventuels qu'aura la mesure sur d'autres objectifs (voir tableau 4 à la première partie du document de travail). Critère d'évaluation E: La mesure est-elle efficace? Le dernier critère doit permettre de vérifier si la nature spécifique de la mesure et le degré de restriction qu'elle impose permettent d'atteindre l'objectif poursuivi. Il y a lieu de recourir à l'analyse de la réaction en chaîne pour déterminer dans quelle mesure le groupe cible est touché par la réglementation et dans quelle mesure les principales réactions risquent d'aller à l'encontre de l'objectif recherché. Des informations plus détaillées pourraient être collectées pour permettre une évaluation du degré de restriction au-delà duquel les réactions négatives pourraient l'emporter sur les réactions souhaitées. 40 Deuxième étape: l'application des résultats de l'évaluation à la décision concernant la proportionnalité et/ou la cohérence Grâce à ces cinq critères, en connaissant les caractéristiques principales de la mesure en cause, l'autorité pertinente sera mieux placée pour en évaluer la proportionnalité et la cohérence. En ce qui concerne les mesures nationales, l'application du critère d'évaluation A (réaction en chaîne) pourrait montrer que les objectifs atteints par la mesure ne correspondent pas à ceux qui sont poursuivis (selon le critère d'évaluation B): si cette analyse révèle que l'objectif poursuivi n'est pas atteint et qu'aucun autre objectif d'intérêt général reconnu ne peut être identifié, la mesure pourrait être incompatible avec le droit communautaire. Quant à la question de savoir si la mesure est "appropriée", l'évaluation de la réaction en chaîne (critère d'évaluation A), du "lien avec l'objectif (critère d'évaluation C) et du "caractère contre-productif (critère d'évaluation D) aideront à y répondre. Ainsi, par exemple, une autorité compétente pourrait arriver à la conclusion que le lien d'une mesure avec l'objectif n'est pas très étroit, que la mesure n'a pas d'effet contre-productif et qu'elle est relativement efficace. Pour ce qui est de l'aspect "niveau de restriction" du test de proportionnalité, le critère d'évaluation "efficacité" (E) revêt une importance primordiale lorsqu'il s'agit de déterminer si le niveau de restriction est réellement justifié par l'objectif poursuivi. Enfin, en ce qui concerne le "test des mesures alternatives moins restrictives"89, l'application des cinq critères d'évaluation à des mesures concurrentes permettra d'identifier la mesure la moins contraignante. En ce qui concerne les actions réglementaires communautaires, l'évaluation de la les mesure à l'aide des cinq critères d'évaluation permettrait également d'éviter incohérences, et en particulier la contre-productivité par rapport à d'autres objectifs communautaires. Lorsqu'il s'agit de choisir entre deux mesures, il convient dès lors de rechercher activement et de privilégier la mesure qui n'a pas d'effets contre-productifs sur d'autres objectifs de la Communauté. En ce qui concerne la proportionnalité, il importe d'opter pour la mesure qui a l'effet restrictif le plus faible sur le groupe économique visé. Dans certains cas, il pourrait évidemment être impossible d'éviter de recourir à une mesure qui n'est pas cohérente avec d'autres objectifs ou d'autres actions. Dans ces cas-là, la méthode proposée fournira à la Commission un "outil" qui l'aidera à justifier la mesure en cause. AMÉLIORATION DE LA COORDINATION ET DE L'INFORMATION AU NIVEAU EUROPÉEN Les sondés qui ont participé à l'enquête ont réclamé une amélioration de l'échange d'informations et de la communication entre eux-mêmes, la Commission et les instances de réglementations nationales. L'analyse des réglementations a également révélé les différences qui existent entre les approches nationales et que ces différences risquent de poser un nombre croissant de problèmes réglementaires au niveau européen, puisque les communications commerciales se situent de plus en plus à un niveau transfrontalier. Il s'ensuit que la coordination et l'échange d'informations doivent être améliorés au niveau 41 européen pour que les communications commerciales puissent jouer, dans le marché intérieur et dans la Société de l'Information, le rôle positif qui a été évoqué dans le présent Livre vert. A cet effet, la Commission propose ce qui suit: La Commission propose d'établir un comité, chargé d'examiner les problèmes qui se posent en matière de communications commerciales, et notamment d'assurer un dialogue efficace avec et entre les Etats membres. Il va de soi que ce comité ne limiterait pas le droit d'initiative de la Commission, mais qu'il aiderait celle-ci à rendre ses actions plus transparentes en examinant les problèmes de communications commerciales sur la base de la méthode d'évaluation proposée ci-dessus. Ainsi, il pourrait contribuer à préserver la cohérence des initiatives et à limiter, quand cela est possible, les cas où il faudrait agir par des procédures d'infractions au Traité. Ce comité pourrait également constituer un forum servant de cadre à la coopération administrative en matière de communications commerciales, notamment en permettant un échange d'informations sur des questions relatives aux nouveaux développements dans ce domaine. Compte tenu de la dimension mondiale de la Société de l'Information, il étudierait également les moyens de promouvoir au niveau international la méthode communautaire qu'il est proposé d'appliquer aux communications commerciales dans l'Union européenne90. Le comité, dont la présidence serait assurée par un représentant de la Commission, serait composé de représentants des autorités des Etats membres, le cas échéant accompagnés des représentants des organismes d'autodiscipline. La Commission communiquerait régulièrement à ce comité toute information pertinente. A la demande de la Commission, le comité tiendrait des réunions portant sur des questions spécifiques. La première série de réunions serait consacrée à un échange de vues sur la promotion des ventes et le parrainage, c'est-à-dire les deux types de communications commerciales transfrontalières qui, d'après les résultats de l'enquête, posent le plus de problèmes. D'une manière plus générale, le comité se pencherait sur la question de savoir quel type d'impact les réglementations existantes en matière de communications commerciales peuvent avoir sur le développement du commerce électronique. La Commission reconnaît également que, bien que des données sur le marché soient faciles à obtenir pour certains services de communication commerciale (par exemple les statistiques nationales sur la publicité), d'autres informations (concernant, par exemple, les communications commerciales transfrontalières en général, le marketing direct, la promotion des ventes et le parrainage) nécessaires pour réaliser une évaluation efficace des politiques ne sont pas collectées dans certains cas ou sont difficiles à réunir rapidement. Etant donné que certaines entreprises (notamment dans les domaines de l'achat d'espace et des études de marché), les universités et les organisations représentant les consommateurs collectent les informations pertinentes sur le marché et utilisent ces informations dans leurs travaux, et que celles-ci seraient intéressées par des données sur les réglementations, elles doivent être encouragées à participer au processus d'élaboration d'une politique européenne en matière de communications commerciales dans la mesure où leur connaissance des problèmes accroîtrait l'efficacité de cette politique. Aussi la Commission s'efforcera-t-elle d'améliorer l'échange de données entre ces divers milieux intéressés, d'une part, et les instances réglementaires nationales et européennes, d'autre part. 42 Les milieux intéressés souhaitent également l'instauration d'un point de contact unique, capable de leur préciser quelle est la Direction Générale qui est compétente, au sein de la Commission, pour répondre aux questions particulières concernant les politiques européennes en matière de communications commerciales. Il serait utile de mettre en place un point de coordination/contact qui aurait une vue d'ensemble sur les activités et les développements en cours dans ce domaine. Pour pouvoir atteindre ces objectifs, le point de contact/de coordination pourrait utiliser un réseau de contact en ligne sur les communications commerciales, qui viendrait compléter le bulletin d'information existant91. Le réseau encouragerait le développement de contacts bilatéraux entre les parties intéressées et la Commission, de sorte que les travaux de celle-ci pourraient bénéficier, le cas échéant, d'une source d'informations directe. La gestion et les ressources que réclame un tel réseau de communications en ligne font l'objet d'une étude de faisabilité lancée par la Commission. Demande de commentaires La Commission vous invite à lui faire part de vos observations sur: la méthode d'évaluation proposée; les propositions visant à améliorer la coordination et l'information. 43 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Références à insérer lorsque ce document aura été enregistré. Confidentialité: Sauf demande expresse, les réponses adressées à la Commission dans le cadre de cette consultation ne seront pas considérées comme confidentielles et seront donc susceptibles d'être diffusées à l'extérieur. Personnes à contacter: Pour obtenir de plus amples informations et/ou faire connaître votre avis, veuillez vous adresser à Mme Margot Frôhlinger, chef de l'unité E-5 (Médias, communication commerciale et concurrence déloyale) à la Direction générale XV (Marché intérieur et services financiers), au (+ 32-2) 295 93 50 ou 296 01 10, ou à M. Jean Bergevin, au (+ 32-2) 295 16 39 ou 296 01 10. Télécopieur: 295 77 12. Adresse postale: Commission européenne, DG XV E-5, C-107 8/59, 200 rue de la Loi, B-1049 Bruxelles. L'adresse pour le courrier électronique est la suivante: E5@dgl5. cec. be. Pour obtenir le Livre vert dans une autre langue, veuillez adresser votre demande par télécopieur à Mme Lauter, Mme Van de Vorle ou Mme Volon, au (+32-2) 295 77 12, ou par lettre/courrier électronique aux adresses ci-dessus, en précisant la langue désirée. "Tirer le meilleur parti du marché intérieur": Programme stratégique. Communication de la Commission au Conseil du 22 décembre 1993, COM(93)632 final. "Vers la Société de l'Information en Europe: un plan d'action". Communication de la Commission du 9 août 1994, COM(94) 347final. Cette définition couvre toutes les formes de services rémunérés de communication commerciale, quelle que soit la nature de l'organisme ou de la société qui en assure la rémunération. Une campagne de publicité politique entrerait donc dans le cadre de la définition, contrairement aux émissions politiques télévisées de partis politiques, imposées par la loi et non financées par des partis ou des organisations politiques. En effet: 1) l'emballage et l'étiquetage devraient rester soumis à une réglementation distincte de celle qui régit les communications commerciales et 2) le conditionnement fait normalement partie intégrante du processus de fabrication et n'entre pas dans la composante du marketing mix qui est sous-traitée à un prestataire de services spécialisé, comme c'est le cas des activités de communication commerciale couvertes par le présent Livre vert. Pour la même raison, les représentants commerciaux ont aussi été écartés de cette analyse. EAAA: Association Européenne des Agences de Publicité. CERP: Comité Européen des Relations Publiques. Pour 1991, l'EAAA a estimé que ce secteur employait 155 000personnes dans la Communauté européenne. D'autres sources donnent, pour la même année, le chiffre de 266 088 personnes pour la publicité et le marketing direct, dans huit Etats membres seulement (Belgique, Danemark, Allemagne, Espagne (1990), France, Irlande (1988), Luxembourg, Pays-Bas) (Eurostat, Mercure). Pour la Belgique et l'Allemagne, seuls les salariés ont été recensés. Une étude réalisée en 1994 par Eurostat sur le secteur de la publicité indique qu'en 1993, les quinze principaux réseaux européens d'agences employaient, au total, environ 40 000 personnes sur le territoire de l'Union. Le CERP estime que 6 282 salariés et 13 670 consultants indépendants travaillaient dans le secteur des relations publiques en 1993. 10 Voir la première partie du document de travail accompagnant le Livre vert. 44 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 La Commission a chargé l'institut Max Planck de lui remettre, pour chacun des quinze Etats membres, un rapport détaillé sur l'origine et la nature des réglementations nationales. Ces rapports ont ensuite été résumés sous la forme d'une étude comparative. Cette étude (rédigée en allemand) peut être obtenue auprès des services de la Commission. (Les tableaux figurant dans la deuxième partie du document de travail s'en inspirent. Ils classent et comparent les mesures nationales existantes en fonction des objectifs qu'elles poursuivent, tant au niveau des Etats membres qu'à celui des objectifs d'intérêt général de la Communauté). Cette analyse, réalisée par les services de la Commission, est reproduite dans la première partie du document de travail. Les résultats de ces deux études sont résumés dans une publication qui peut être obtenue auprès des services de la Commission. II s'agissait d'une demande de commentaires écrits que les services de la Commission ont envoyée aux parties intéressées par courrier. Cinq questionnaires ont été adressés aux cinq groupes d'opérateurs concernés, à savoir: les "utilisateurs" de services de communications commerciales, les "prestataires" de ces services, les "supports" (médias et autres), les associations de consommateurs et les organismes d'autodiscipline intéressés. Une analyse détaillée des réponses a été publiée dans le premier numéro de "Communications commerciales", un bulletin d'information parrainé par la Commission, qui peut être obtenu auprès de ses services. La Commission a elle-même envoyé quelque 2 785 questionnaires; en outre, de nombreuses associations professionnelles en ont confectionné des copies, qu'elles ont adressées à leurs membres. Les résultats détaillés de ces études peuvent être obtenus (en anglais) auprès de la Commission. 5 200 utilisateurs, 530 prestataires, 15 organismes d'autodiscipline nationaux et 27 associations de consommateurs ont été contactés. Parmi ceux-ci, 532 utilisateurs, 132 prestataires, 20 supports, 10 organismes d'autodiscipline et 10 associations de consommateurs ont répondu. 47 supports, Arrêt du 15 décembre 1982 dans l'affaire C-286/81, Oosthoek's Uitgeversmaatschappij B. V, recueil 1982,p. 4575. Arrêt du 7 mars 1990 dans l'affaire C-362/88, GB-INNO-BM / Confédération du commerce luxembourgeois, recueil 1990, p. 1-667. Arrêt du 18 mai 1993 dans l'affaire C-126/91, Schutzverband gegen Unwesen in der Wirtschaft / Yves Rocher GmbH, recueil 1993, p. 1-2361. Arrêt du 24 novembre 1993 dans les affaires jointes C-267 et 268/91, Bernard Kech et Daniel Mithouard, recueil 1993, p. 1-6097. Voir l'arrêt précité, point 16. l'arrêt du 15 décembre 1993 dans l'affaire C-292/92, Ruth Voir par exemple: Hùnermunde e. a. / Landesapothekerkammer Baden-Wûrttemberg, recueil 1993, p. 6787, et l'arrêt du 9 février 1995 dans l'affaire C-412/93, Société d'importation Edouard Leclerc-Siplec / TF1 publicité SA et M6 publicité, recueil 1995, p. 1-179. Arrêt du 26 avril 1988 dans l'affaire C-352/85, Bond van Adverteerdeers et autres / Etat néerlandais, recueil, p. 2085. Dans cet arrêt, la Cour indique que, pour l'application du 45 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 principe de libre prestation des services, il y a lieu d'identifier d'abord les services en cause, d'examiner ensuite si ces services ont un caractère transfrontalier au sens de l'article 59 du Traité et de vérifier enfin s'il s'agit de prestations fournies normalement contre rémunération au sens de l'article 60 du Traité (point 12). Voir, par exemple, l'arrêt du 30 avril 1974 dans l'affaire C-l55/73, Guiseppe Sacchi, recueil 1974, p. 409, et l'arrêt du 18 mars 1980 dans l'affaire C-52/79, Procureur du Roi /Marc JVC Debauve et autres, recueil 1980, p. 833. Arrêt du 10 mai 1995 dans l'affaire C-384/93, Alpine Investments BV/ Ministère des finances, recueil 1995, p. 1-1141. Voir l'arrêt cité, point 28. "Communication interprétative de la Commission concernant la libre circulation transfrontalière des services", JO n° C 334 du 9. 12. 1993. / Affaire C-288/89, Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda et autres Commissariat voor de Media, dite affaire "Mediawet", recueil 1991, p. 1-4007, point 13. Affaire C-279/80, Alfred John Webb, recueil 1981, p. 3305, point 19; affaires jointes 62 et 63/81, Seco SA et Desquenne et Giral SA / Etablissement d'Assurance contre la Vieillesse et l'Invalidité, recueil 1982, p. 223, point 14; affaire C-l 13/89, Rush Portuguesa Lda / Office national d'Immigration, recueil 1990, p. 1-1417, point 18. Affaire C-220/83, Commission /France, recueil 1986, p. 3663, point 20. Affaire C-62/79, S. A. Coditel et autres/ CINE VOG Films et autres, recueil 1980, p. 881, point 15. recueil 1991(2), p. 1-709, point 20; Affaire C-180/89, Commission/ affaire C-l54/89, Commission / France, recueil 1991(2), p. 1-659, point 17; affaire C- 198/89, Commission /Grèce, recueil 1991, p. 1-727, point 21. Italie, Affaires jointes 110 et 111/78, Ministère public et "Chambre syndicale des agents artistiques et impresarii de Belgique" ASBL/ Willy van Wesemael et autres ("arrêt Van Wesemael "), recueil 1979(1), p. 35, point 28. Affaire C-288/89 précitée, point 23; voir note 29. Arrêt du 28 novembre 1989 dans l'affaire C -79/87, Anita Groener / Minister Education et City of Dublin Vocational Committee, recueil 1989(4), p. 3967. for Affaire C-384/93, Alpine Investments BV, point 45; voir note 15. Affaire C-288/89 précitée, point 15; voir note 29. Communications n° 359 et 385/1989, Ballantyne Davidson Mclntyre, décision du 31 mars 1993, CCPR/C/47/D/359/1989 et 385/1989/Rév. 1. Voir les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme du 20 novembre 1989, markt intern Verlag GmbH et Klaus Beerman, série A, volume 165, et du 28 mars 1990, Groppera Radio AG et autres/ Suisse, série A, volume 173. Il ressort de la jurisprudence récente que, pour la Commission européenne des droits de l'homme, la publicité est, sans doute possible, protégée par l'article 10 de la convention. Dans deux décisions récentes portant sur la recevabilité de requêtes adressées à la Cour européenne des droits de l'homme en vertu de la convention, la Commission des droits de l'homme a considéré que l'article 10 pouvait être invoqué à l'encontre d'une 46 41 42 43 44 45 46 47 48 49 restriction publicitaire (décision du 5 septembre 1991 concernant la requête n° 16 632/90 (Colman/ Royaume-Uni) et décision du 2 décembre 1991 concernant la requête n° 15 450/89 (Cosado Coca /Espagne). Arrêt du 18juin 1991 dans l'affaire C-260/89, Elliniki Radiophonia Tileorassi AE/ Dimotiki Etairia Pliroforissis et Sotirios Kouvelas, recueil 1991, p. 1-2925, points 41 à 44. Voir l'arrêt rendu dans l'affaire C-4/73, J. Nold, Kohlen- und Baustoffgrofihandlung / Commission, dit "arrêt Nold", recueil 1974(1), p. 491, point 13. Directive 84/45O/CEE du Conseil, du 10 septembre 1984, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de publicité trompeuse. Directive 79/112/CEE du Conseil, du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires destinées au consommateur final ainsi que la publicité faite à leur égard, JOn°L 33 du 8. 2. 1979. Directive 92/96/CEE du Conseil, du 10 novembre 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe sur la vie, et modifiant les directives 79/267/CEE et 90/619/CEE (troisième directive assurance-vie), JO n° L 360 du 9. 12. 1992. Directive 92/49/CEE du Conseil, du législatives, réglementaires et 18 juin 1992, portant coordination des dispositions administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive "assurance non vie"), JO n° L 228 du 11. 8. 1992. Directive 85/611 CEE du Conseil, du 20 décembre 1985, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), JO n° L 375 du 31. 12. 1985. Deuxième directive du Conseil, du 15 décembre 1989, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice, et modifiant la directive 77/780/CEE, JO n° L 386 du 30. 12. 1989. Directive 92/28/CEE du Conseil, du 31 mars 1992, concernant la publicité faite à l'égard des médicaments à usage humain, JO n° L 113 du 30. 4. 1992. Directive 95/46/CEE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données. Directive 89/552/CEE du Conseil, du 3 octobre 1989, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres du relatives à 17. 10. 1989. l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle, JOn°L298 La Commission a chargé MRB International d'interroger un échantillon représentatif des cinq catégories de sondés invités à faire connaître leurs observations. Tous les "utilisateurs" visés par cette enquête étaient des bureaux d'entreprises exerçant des activités commerciales transfrontalières et disposant d'importants budgets de marketing pour les communications commerciales sur leurs marchés étrangers. 47 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 Ce résumé, de même que les suivants, constituent une synthèse des résultats des deux enquêtes décrites dans l'introduction; ces résultats sont remis de manière plus détaillée dans un document distinct, qui peut être obtenu auprès de la Commission. L'expression "below the Une" désigne les services de communication commerciale n'impliquant pas d'achat d'espace et englobe donc toutes les formes de communication commerciale, sauf la publicité. Selon Forrester Research, par exemple, les achats sur Internet devraient passer de 240 millions de dollars en 1994 à 6,9 milliards d'ici à l'an 2000. Voir la première partie du document de travail. Pour de plus amples informations, se reporter au document COM(94)319 final D'autres directives, complémentaires, poursuivent les mêmes objectifs fondamentaux; on peut citer notamment la directive sur le droit d'auteur "satellite et câble", adoptée en 1993, et la directive sur les normes pour la transmission de signaux de télévision, adoptée en 1995. "Nouvelles perspectives pour l'action de la Communauté dans le domaine culturel", communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social, COM(92) 149 final du 29. 4. 1992. Comité Européen pour le Rapprochement de l'Economie et de la Culture (CEREC) (opérationnel depuis mars 1991). Le principe ne s'applique pas aux mesures concernant le marché intérieur, parce que la Communauté dispose de compétences exclusives en vertu de l'article 100 A, de sorte que seule la question de la proportionnalité se pose (article 3 B paragraphe 3). le Cela apparaît dans le recensement des diverses réglementations établi pour la Commission par le Professeur Schricker, de l'Institut Max Planck de Munich. Des exemplaires en allemand de cette étude comparative pourront être fournis sur demande. (Vergleichende Analyse der gesetzlichen und Outre Selbstkontrollregelungen in den Mitgliedstaaten der EWG sowie in Finnland, Norwegen, Osterreich, der Schweiz und Schweden), dix-sept rapports détaillés par pays (les Etats membres de la Communauté, ainsi que la Norvège et la Suisse) ont été établis à l'intention de la Commission. im Bereich der "Commercial Communications" rapport comparatif Le terme "concurrence déloyale" apparaît rarement dans le droit anglo-saxon, qui traite les problèmes relatifs à ce domaine dans le cadre du droit de la responsabilité civile (law of tort). Cette branche du droit remonte au milieu du XIXème siècle. A la suite de la révolution industrielle, la réglementation des métiers a été remplacée par des lois destinées à empêcher toute restriction de la liberté de concurrence commerciale et industrielle nouvellement acquise. Dans la plupart des Etats membres, elle est apparue dans les années soixante et soixante-dix. CEDH: signée à Rome le 4 novembre 1950 et ratifiée par tous les Etats membres. Voir les tableaux par pays figurant dans le document de travail. Ce fait ressort des résultats de l'enquête résumés dans la première partie. 48 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 Directive du Conseil 84/450/CEE, du 10 septembre 1984, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de publicité trompeuse. JO n° L 250/1984. Bien qu'il soit proposé, dans les considérants de cette directive, que la Communauté se penche ultérieurement sur les questions de la publicité trompeuse et de la publicité comparative, la Commission estime que les nombreuses possibilités d'interprétation du terme "déloyal" et le manque de consensus à ce sujet empêcheraient toute action horizontale valable dans ce domaine. Cela ne signifie cependant pas que des initiatives spécifiques ne peuvent être prises au sujet de formes plus étroitement définies de communications commerciales que certaines réglementations nationales pourraient terme "déloyal". Quant à la publicité comparative, la Communauté s'y est intéressée entre temps, comme l'explique le texte. inclure dans leur interprétation du Les avoués sont désormais autorisés à faire de la publicité au Royaume-Uni. Article 3bis. Proposition de directive concernant la publicité comparative et modifiant la directive 84/450/CEE sur la publicité trompeuse. Position commune (CE) n° 19/95 arrêtée par le Conseil le 29 juin 1995 en vue de l'adoption de la directive concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance. JO n° C 288 du 30. 10. 1995. Directive du Parlement européen et du Conseil 95/46/CEE, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données. II est clair que, si elles étaient utilisées pour restreindre la concurrence, semblables pratiques pourraient être incompatibles avec l'article 86 du Traité. Cette pratique a été reconnue comme une restriction justifiée par la CJCE dans l'arrêt Oosthoek (voir note 18). Dans son arrêt Schindler (affaire C-275/92, recueil 1994, p. 1-1039), la CJCE a estimé transfrontalière de loteries "importantes" (en que l'interdiction de la promotion l'occurrence, de loteries organisées au niveau d'un Etat ou d'une région) pouvait être justifiée par des préoccupations de politique sociale et de prévention de la fraude. Directive du Conseil 89/552/CEE, du 3 octobre 1989, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle. JO n° L 298/89. La directive "Télévision sans frontières" (89/552/CEE) a harmonisé l'interdiction de la publicité télévisée pour le tabac et du parrainage d'émissions télévisées qui existaient dans les Etats membres au moment de l'adoption de ladite directive. Proposition modifiée de directive du Conseil en matière de publicité en faveur des produits du tabac (C0M(91) final - SYN194). II s'agit des bières dont la teneur en alcool varie entre 1,8 et 2,8 % et des jus de pommes fermentes (cidre). Résolution 86/C184/02 du Conseil des ministres de la santé de la Communauté européenne concernant l'abus d'alcool. Une association regroupant 14 des plus importantes sociétés européennes du secteur des boissons alcoolisées. 49 80 81 82 83 84 85 86 8 7 88 89 90 91 Directive 79/112/CEE, du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires destinées au consommateur final ainsi que la publicité faite à leur égard. JO n° L 33/79. Directive 91/321/CEE du 14. 5. 1991. Directive 92/28/CEE concernant la publicité faite à l'égard des médicaments à usage humain. JO n° L 113/92. Directive 92/96/CEE du Conseil, du 10 novembre 1992, portant coordination des dispositions l'assurance législatives, réglementaires et administratives concernant directe sur la vie et modifiant les directives 79/267/CEE et 90/619/CEE (troisième directive assurance vie). JO n° L 360/1992. Directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive "assurance non-vie"). JO n° L 228/92. Directive du Conseil 85/611/CEE du 20 décembre 1985. J0n°L3 75/1985. Deuxième directive du Conseil, du 15 décembre 1989, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice, et modifiant la directive 77/780/CEE. JO n° L 386/1989. Voir première partie. Voir définitions dans l'introduction. Cette évaluation finale est similaire à la précédente. Elle n'en diffère que par le fait que la mesure qui fait l'objet de l'évaluation ne constitue pas la mesure restrictive spécifique qu'il s'agit d'examiner, mais une mesure de rechange qui pourrait avoir des effets moins restrictifs. L'objectif de cette étape ne consiste donc pas à analyser la mesure restrictive, mais à identifier d'autres mesures appropriées qui permettraient de réaliser l'objectif tout en étant moins restrictives. A cet égard, la Commission et les Etats membres devraient toujours, au moment de proposer des initiatives, tenir compte des engagements de libéralisation des échanges qui ont été pris dans le traité du GATS, ainsi que de leur application par l'OMC. La Commission a déjà lancé le bulletin d'information sur les communications commerciales en vue de développer ces contacts. En faisant appel à une équipe de rédaction indépendante et en réservant autant de place aux informations et aux opinions des services de la Commission qu'à celles des autres parties intéressées, ce bulletin encourage les participants à attirer l'attention de la Commission sur les problèmes qui se posent sur le marché intérieur des communications commerciales. Le bulletin d'information a été lancé avant la publication du Livre vert pour que les parties intéressées puissent être informées de la nouvelle méthode envisagée. "Communications commerciales" est une publication bimensuelle. Toute demande d'informations à ce sujet doit être adressée à l'éditeur (télécopie 00 44) 1 273 772727. 50 ISSN 0254-1491 COM(96) 192 final DOCUMENTS FR 10 N° de catalogue : CB-CO-96-221-FR-C ISBN 92-78-04001-0 Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg