title: Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om att sammanfoga hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd

eurovoc_concepts:
cooperation policy
development aid
economic development
economic reconstruction
emergency aid

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 30. 04 1996 KOM(96) 153 slutlig MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om ATT SAMMANFOGA HJÄLPAKTIONER, ÅTERHÄMTNINGS- OCH UTVECKLINGSBISTÅND Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om att sammanfoga hjälpinsatser, återhämtnings- och utvecklingsbistånd BAKGRUND. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER (i) Bakgrund Under det senaste året har viktiga beslut fattats beträffande långsiktiga relationer av utvecklingssamarbete: förhandlingar om översynen av Fjärde Lomékonventionen vid halva giltighetstidens utgång avslutades och avtalet om ändring av Fjärde AVS-EG- konventionen av Lomé undertecknades i Mauritius den 4 november 1995. Förhandlingar har inletts med Sydafrika i syfte att utarbeta ramarna för ett långsiktigt samarbete. Beslut har fattats om en ny EU-politik gentemot medelhavsländerna. Periodiskt återkommande konferenser med centralamerikanska (San José) och latinamerikanska länder (Riogruppen) har ägt rum och nya ramavtal med asiatiska länder har förhandlats fram (Vietnam) eller är under förberedelse (Kambodja, Laos). Samtidigt har en serie rättsliga grunder och utkast till förordningar lagts fram om ett antal verktyg som omfattar allt från kortsiktiga hjälp- och återhämtningsaktioner till en mera långsiktig utveckling. Att på nytt bekräfta förekomsten av en allsidig "verktygslåda" innehållande de olika verktygen som står till förfogande i våra relationer med utvecklingsländer under de kommande åren fordrar emellertid att de inte behandlas var för sig, utan att en strategi för att förvalta dem i en samordnad form antas för att stärka sambandet mellan dem så att deras kompletterande egenskaper förbättras och globala samhörighet säkerställs på det effektivaste sättet och i syfte att åstadkomma största möjliga verkan. I en tid då biståndseffektivitet är ett nyckelord bör effektiviteten inte avskiljas på områden som rör hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd, utan uppmärksamhet bör ägnas åt att stärka sambanden mellan dessa insatsområden Bistånd är för övrigt alltmera underkastat politiska och institutionella villkor, och tiden är lämplig för biståndsgivarsamfundet att reflektera över på vilket sätt dess egna interna politik och institutionella ordningar kan göras mera verkningsfulla och effektiva. Detta meddelande är resultatet av ett omfattande internt och externt samrådsförfarande: • en arbetsgrupp mellan kommissionens tjänstegrenar bestående av företrädare för de olika generaldirektoraten för yttre förbindelser och ECHO har utarbetat ett diskussionsunderlag med rubriken "Att sammanfoga hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd", i-3 • • • • underlaget har diskuterats i en arbetsgrupp med experter på detta område (vilka inbjudits i sin egenskap av experter) från medlemsstater, USAID, FN-organ, icke statliga organisationer och akademiska institutioner, det diskuterades sedermera vid kvartalssammanträdet mellan ECHO och cheferna för medlemsstaternas tjänster för humanitärt bistånd och vid hal värssammanträdet mellan kommissionen och generaldirektörerna för medlemsstaternas bistånd i november 1995, underlaget diskuterades vid ett seminarium med 20 experter från icke statliga återhämtnings- och organisationer med utvecklingsfrågor. Seminariet organiserades i februari 1996 av kommissionen, sambandskommittén för icke-statliga organisationer och VOICE, av hjälpaktioner, erfarenhet slutligen organiserade kommissionen enligt förslag från medlemsstaternas utvecklingsbiståndsansvariga ett möte med nödhjälps- och utvecklingsexperter från medlemsstaterna den 28 februari 1996 på grundval av diskussionsunderlaget och medlemsstaternas svar på det frågeformulär som sammanställts av kommissionen om den bilaterala politiken beträffande sammanfogandet av hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd (se bilagan för ett referat av svaren). I detta meddelande beaktas de olika kommentarer som gjorts under samrådsövningen Den samlade slutsatsen av de olika diskussionerna är att de varit till stor nytta eftersom utarbetandet av en sammanhållande politik beträffande frågan om hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd kommer lägligt och det råder enighet om svårigheten med att praktiskt tillämpa det politiska tillvägagångssättet och förståelsen av det problem som den sammanhängande helheten utgör, även om en allmän enighet råder om målsättningen. Deltagarna vid de olika sammanträdena ansåg, samtidigt som de samtyckte till det politiska tillvägagangsättet och de förslag som lagts fram i underlaget, att dessa också kunde tillämpas, om nödvändigt i en anpassad form, i deras egna organisationer (antingen på bilateral, multilateral eller icke statlig basis). Eftersom utarbetandet av dokument om politik och förfaranden rörande sambanden mellan hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd (se bilagan) för närvarande befinner sig på olika stadier i ett visst antal medlemsstater kom man vid mötet med medlemsstaternas experter överens om att dessa dokument skulle sändas ut till unionens medlemmar. Kommissionen erbjöd sig att göra det. (ii) Helheten av hjälpaktioner-återhämtning-utveckling1 Syftet med nödhjälpsinsatser2 är att tillhandahålla ett kortsiktigt humanitärt bistånd för att Det har föreslagits att termen närhet vore mera lämplig för att återspegla det faktum att insatser i form av hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd kan pägä samtidigt i ett givet land. "Nödhjälpsinsatser" och/eller "humanitärt bistånd" används omväxlande i texten. rädda och bevara liv hos människor som står inför allvarliga svårigheter vilka orsakats av naturkatastrofer eller av människovållade kriser. Återhämtningsprogram anses successivt ersätta nödhjälpsinsatser för att stabilisera den ekonomiska och sociala situationen och underlätta övergången mot långsiktig utvecklingsstrategi. en medellång och Den grundläggande motiveringen för att sammanfoga hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd är enkel och logisk: katastrofer är kostsamma både vad gäller människoliv och resurser. De stör den ekonomiska och sociala utvecklingen. De ger upphov till långa återhämtningsperioder. De leder till inrättandet av separata byråkratiska strukturer och förfaranden som fördubblar antalet utvecklingsmyndigheter. Samtidigt förbiser utvecklingspolitiken allt för ofta riskerna för torka och andra chocker och behovet att skydda sårbara hushåll genom att hjälpa dem att utveckla "klara-av-strategier". Om hjälpaktioner och utveckling kan fogas samman skulle dessa bristfälligheter minska. Bättre "utveckling" kan minska behovet av nödhjälpsinsatser, bättre "hjälpaktioner" kan bidra till utveckling och bättre "återhämtning" kan underlätta övergången mellan dem. En enkel modell av detta slag behandlar emellertid inte den verklighet som hör till många aktuella krissituationer. De flesta av dessa orsakas inte av naturkatastrofer, utan är resultatet av en växelverkan mellan politisk, ekonomisk och social instabilitet, som ofta ledning, en misslyckad ekonomisk politik och opassande kommer av dålig utvecklingsprogram vilka förvärrat etniska eller religiösa olikheter. Det kan förmodas att man i denna modell enligt vilken kortsiktiga hjälpaktioner leder via återhämtning till långsiktig utveckling underskattar många krissituationers kroniska natur. Även om det inte föreligger någon öppen konflikt kan de samlade effekterna av dålig ledning, en misslyckad ekonomisk politik, brott mot mänskliga rättigheter och själva demokratiseringsprocessen föranleda att långsiktiga bistånd upphävs, vilket i sin tur resulterar i att den ekonomiska och sociala sönderdelningen påskyndas. "Komplicerade krissituationer" eller kroniska kriser som innebär väpnade konflikter utgör sammanhang i vilka det är som svårast att utveckla ett samordnat tillvägagångssätt när det gäller hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd. Förebyggandet av katastrofer och förberedande åtgärder är svåra att tillämpa och prioritet bör ges åt Omfattningen av humanitärt bistånd avgränsas i Förslaget till rådets förordning om humanitärt bistånd på följande sätt: "Gemenskapens humanitära bistånd skall omfatta nödhjälp, hjälpaktioner och skyddsinsatser på ett icke diskriminerande sätt för att hjälpa folk i tredje land, särskilt de mest sårbara bland dessa och företrädesvis dem i utvecklingsländer, offer för naturkatastrofer, kriser såsom krig och våldsutbrott orsakade av människor eller exceptionella situationer eller omständigheter som är jämförbara med naturkatastrofer eller katastrofer som orsakas av människor. Biståndet skall också omfatta insatser för att bemöta väntade risker eller förebygga katastrofer eller jämförbara exceptionella omständigheter". förebyggandet av kriser genom en tidig och samordnad medling på politisk såväl som utvecklingsnivå syftande till att nå en situation av strukturell stabilitet, dvs. en situation som innebär en hållbar ekonomisk utveckling, demokrati och respekt för mänskliga rättigheter, livskraftiga politiska strukturer, hälsosamma sociala och miljömässiga förhållanden och en förmåga att hantera förändringar utan att våldsamma konflikter utbryter. Det är viktigt att införa en könsrollsanalys i de insatser som hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd skall omfatta så att en ytterligare marginal i sering av missgynnade grupper förhindras. En könsrollsanalys underlättar en identifiering av kvinnors och mäns olika utsatthet i kriser och deras olika (och ständigt förändrade) kapaciteter och uthållningsstrategier. Utsatthet är ett nyckelbegrepp och kan bero på vilken särskilda etniska eller sociala grupp man tillhör. Den regionala dimensionen förtjänar också en särskild uppmärksamhet Kriser kan sprida sig bortom det berörda landets gränser och hota den socioekonomiska och politiska stabiliteten i hela regionen. Följaktligen behövs ett särskilt handlingsprogram till grannländernas förmån och på regional nivå för att stödja eventuella regionala initiativ som försöker bemöta krissituationer genom politisk medling. i grannländer och Ytterligare två frågor måste beaktas. Den första gäller den institutionella åtskillnaden mellan hjälpaktioner och utveckling som finns inom flertalet biståndsgivarorganisationer. Olika kriterier och förfaranden tillämpas på ordningar som rör hållbarhet, finansiering och genomförande. De internationella insatserna vad gäller i synnerhet kroniska kriser riskerar eventuellt att återspegla de verkställande organens organisatoriska och politiska prioriteringar i stället för de krigsdrabbade folkens behov och utsattheten hos dem som hotas av krig. Den andra frågan är ekonomisk. Under perioden 1988 - 1993 ökade biståndsutgifterna för OECD:s medlemsländer från US$ 500 miljoner till US$ 3 500 miljoner per år i en tid då biståndsprogram i allmänhet tenderar att stagnera eller till och med minska. I gemenskapens biståndsprogram uppgick nödhjälps- och nödlindringsmedlen till 764 miljoner ecu 1994 och utgjorde det året 18. 8 % av gemenskapens samlade biståndsmedel. Av alla de skäl som anförs ovan är det lämpligt att vi på nytt ser över vårt tillvägagångssätt när det gäller att sammanfoga hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd och undersöker de sätt på vilka deras verkan och effektivitet kan förbättras. (iii) Allmänna slutsatser står det klart Genom analysen av problemet med att sammanfoga hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd till utvecklingsländernas ekonomiska, politiska och sociala utveckling bör vara mera helhetsinriktat än vad som hittills varit fallet. Detta är särskilt viktigt för länder som är utsatta för riskerna och spänningarna av politiska, ekonomiska och/eller naturbetingade katastrofer. tillvägagångssättet med hänsyn att I varje fas av de berörda ländernas utveckling - inte enbart när en kris är överhängande - föreligger ett behov av en strategisk planeringspolitik som omfattar politiska, utvecklingsrelaterade, sociala och tekniska aspekter. Denna allsidiga politiska ram bör definiera hur förebyggandet av konflikter kan införlivas i utvecklingsinsatserna som ett sätt att styra de oundvikliga spänningarna som sociala, politiska och ekonomiska förändringar medför: "uppbyggnad av fred" bör utgöra en inneboende del av strategier för utvecklingssamarbete, hur förebyggandet av kriser och analyser om utsatthet bör beaktas i utvecklingsplaner och insatser. hur hjälpaktioner när en nödsituation (orsakad av naturförhållanden eller av människor) uppstått, förutom sitt primära syfte att rädda livet på offren, bör beakta de mera långsiktiga målsättningarna av återhämtnings- och utvecklingsbistånd, i en hur återhämtningsinsatser bör genomföras efterkrissituation för att säkerställa en effektiv övergång från nödhjälp till långsiktig utveckling. länder som befinner i Kopplingarna "bakåt" och "framåt" mellan politiska, utvecklingsrelaterade, nödhjälps- och återhämtningsinsatser utgör ett komplicerat nätverk av förhållanden som måste undersökas inom ramen för den allsidiga politiken eller den strategiska planeringspolitiken och ses som en dynamisk funktion i den särskilda situation som råder i varje land eller region. De beståndsdelar som ingår i sammanfogandet av hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd är i hög grad betingade av den särskilda situation som råder och bör ses i ljuset av "här och nu" verkligheten i det land eller den region som berörs Detta innebär också att dispositionen av underlagsdokumentet bör ses i detta perspektiv, dvs. i ett helhetsperspektiv. Det faktum att det börjar med hjälpaktioner och fortsätter med återhämtning och sedan med utveckling, med bland annat en politisk linje för den strukturella stabilitetens syfte, betyder inte att den sammanhängande enheten av hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd skall ses på detta lineära sätt. Som nämnts tidigare är verkligheten mera komplicerad än så och kräver ett mångfasetterat tillvägagångssätt som grundas på den verkliga situation som råder i varje land eller region som behandlas. Om en GLOBAL STRATEGISK PLANERINGSPOLITIK är det första nyckelordet i de i dokumentet är det andra SAMORDNING. På rekommendationer som görs institutionsnivå fordras också en helhetsinriktning, en samordning mellan biståndsgivare och en inre samordning mellan tjänster är förutsättningar för en effektiv politik och verksamhet, men kan endast genomföras med framgång i samband med denna allsidiga strategiska verksamhetsplan. Dessutom är VALET AV TIDPUNKT väsentligt och förfaranden bör anpassas, där detta är nödvändigt, till tidsfrågan och till kraven på smidighet i överlåtelsen och förbindelsen mellan de olika biståndsinriktningarna. Befintligheten av snabba beslutsförfaranden är nödvändig i alla faser av den sammanhängande helheten av hjälpaktioner, återhämtni ngs- och utvecklingsbistånd om takten skall kunna upprätthållas på såväl biståndsgivarens som mottagarens sida. I många fall kan en minskning av takten i ett kritiskt ögonblick åter försätta ett land i kris, vilket i sin tur leder till ännu högre biståndsutgifter längre fram. Förfaranden bör vara tillräckligt flexibla för att förhindra att detta inträffar. (iv) Rekommendationer Allsidiga politiska ramar bör utarbetas för varje land och region med det övergripande syftet att i sinom tid uppnå en "strukturell stabilitet" och baseras på en detaljerad analys av risker och utsatthet. Dessa ramar bör omfatta ekonomiska, sociala (även könsrelaterade) och politiska (demokratisering, mänskliga rättigheter, rättssäkerhet) faktorer vad gäller utveckling och klart definiera sambandet mellan hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd. Som ett första steg bör en pilotövning göras för ett urval av representativa länder som är särskilt utsatta för riskerna med/spänningarna av politiska, ekonomiska och/eller naturbetingade katastrofer. Förebyggandet av konflikter, med vilket menas en lång rad politiska handlingssätt för att förutse och reagera mot sådana sociala, ekonomiska och politiska faktorer som kan leda till samhällets sammanbrott. Detta koncept bör ses i den bredare betydelsen av "uppbyggnad av fred" och behandlas som en inneboende del av dessa allsidiga politiska ramar. Den politiska analysens kapacitet bör främjas så att den fokuserar på strukturella grundorsaker till konflikter, identifierar möjliga oroshärdar och övergår från analys till lägliga politiska handlingar från unionens sida. Politiska rapporter av EG- utsända som görs i samarbete med de utsända representanterna för EU:s medlemsstater utgör väsentliga bidrag till analysen och bör anpassas till de nya kraven. Ett stärkt politiskt samarbete och en ökad samordning av bistånd till utveckling mellan medlemsstater och andra biståndsgivare utgör på såväl centralt som lokalt plan en väsentlig del av den ovan angivna processen. En intern samordning kan främjas genom inrättandet av arbetsgrupper på såväl centralt som lokalt plan bestående av tjänstemän från avdelningar som handlägger hjälpaktioner, återhämtning, utveckling och politiska förbindelser. Analyser om inverkan på enskilda länder skall göras i situationer där humanitärt bistånd troligen kommer att behövas utöver den omedelbara kortsiktiga tiden, för att beakta mera långsiktiga mål på sådant sätt att det humanitära biståndet blir så effektivt som möjligt. Det bör ordnas utbildning för analyssyftet. Strategier för återhämtningsplanering i efterkrissituationer bör utvecklas och omfatta bland annat en bedömning av olika orsaker till kriser, en uppskattning av 8 de restriktioner och de strukturella svagheter som förhöjts under nödens fas - särskilda redskap för situationsanalyser måste utarbetas ytterligare. Detta bör åtföljas av en tillämpning av lämpliga regler och förfaranden som möjliggör ett snabbt och flexibelt gensvar i syfte att säkerställa en effektiv övergång mellan hjälpåtgärder. Program för katastrofförberedelser bör ges ökad betydelse inom ramen för mera långsiktiga utvecklingsprogram och politiska handlingsplaner Vid utarbetandet och genomförandet av makroekonomisk planering och ekonomi ska reform program bör hänsyn också tas till risker och utsatthet för katastrofer som är naturbetingade eller orsakade av människor. För gemenskapens vidkommande innebär detta också att risk och utsatthet skall beaktas vid planeringen av gemenskapens bistånd. I samband med utarbetandet och genomförandet av politik och program för olika sektorer bör risk och utsatthet tas med som nyckelfaktorer. ATT SAMMANFOGA HJÄLPAKTIONER, Återhämtnings- och utvecklingsbistånd 1. HUR HJÄLPAKTIONER BÄTTRE KAN ANPASSAS TILL IJTVECKLINGSKRAV/-MÅLSÄTTNINGAR:UTVECKLINGSASPEKTER AV NÖDHJÄLPSINSATSER. 1. 1 Inledning Det uttryckliga syftet med humanitärt bistånd är att rädda och bevara liv på människor som blir offer för nödsituationer. De organ som ägnar sig åt hjälpinsatser är på humanitära grunder såväl som genom sitt uppdrag, den allmänna opinionen och massmedia förpliktade att rädda liv oberoende av den eventuella bristen på förebyggande inför naturkatastrofer eller de rådande sociala, åtgärder, bristande förberedelser ekonomiska och politiska förhållandena i krisområdena. Eftersom kommissionens humanitära bistånd är opolitiskt till sitt väsen och ofta drivs av efterfrågan är det svårt att noggrant ange ändamålen med dess insatser förutom att rädda liv. Oaktat att det mera långsiktiga perspektivet i dylika situationer måste komma i andra hand efter det att rädda liv är det likväl oerhört viktigt att fästa blicken på det mera långsiktiga perspektivet De kort- och medellångsiktiga perspektiven på nödhjälpsinsatser kan förvisso ibland vara motstridiga: det som verkar förnuftigt när det gäller att rädda liv kan omvänt försvåra förverkligandet av mera långsiktiga lösningar. Vid en del större flyklingkriscr kan det till exempel vara lämpligt att inrätta stora flyktingläger. Logistiskt sett kan detta vara det enda sättet för utländska nödhjälpsorgan att snabbt förse det stora antalet drabbade med mat och logi. När lägren väl har inrättats (nästan oavsiktligt) lockar de ibland till sig fler människor än vad som avsågs (dragningseffekten), flyktingar blir ibland ovilliga att vända hem igen, epidemier och inre säkerhetsproblem kan uppstå som inte sällan förstör den lokala miljön och fördriver den lokala befolkningen. Dylika erfarenheter har gjorts i de enorma flyktinglägren utanför Rwandas gränser. Ett annat exempel pä det motstridiga mellan kort- och långsiktiga hänsyn i humanitära åtgärder berör det nära samarbetet med lokala förvaltningssystem och lokala icke statliga organisationer. I större krissituationer förstörs eller övermannas de lokala strukturerna helt och de internationella biståndsorganen bygger upp egna system för att anskaffa och fördela humanitär hjälp. När biståndsorganen lämnar kan ett administrativt tomrum uppstå som avsevärt föres ärar återhämtningsprocessen och som även kan påverka den politiska stabiliteten (som exempel kan nämnas Somalia). Det är uppenbarligen en utmaning, och en mycket svar sådan, att försöka engagera lokala institutioner (statliga, icke statliga eller lokala strukturer) i planeringen och , genomförandet av alla nödhjälpinsatser pä ett sådant sätt att de är redo att ta över ansvaret när den internationella uppmärksamheten avtagit. Det finns huvudsakligen två sätt att hantera motstridigheten mellan kort- och långsiktiga perspektiv: a) en skärpt medvetenhet om vilken verkan (kort- och långsiktiga) humanitära insatser utförda av (lokala och utländska) humanitära organ har, och b) en organisatorisk samordning (kopplingar mellan olika organ för humanitärt och utvecklingsbistånd, mellan deras centralkontor och filialer på fältet, mellan biståndsgivare och verkställighetsorgan, mellan biståndsgivare, mellan internationella och lokala strukturer osv. ) 1. 2 Den idealiska biståndsmodellen Följande beståndsdelar ingår i den idealiska biståndsmodellen: 1 ) Biståndet bör inte undergräva utvecklingen (alla nödhjälpsinsatser, även de mest akuta, bör noggrant planeras så att utvecklingens tillgångar (verktyg, säd och boskap) skyddas. 2) De grundprinciper som normalt tillämpas på utvecklingsprojekt bör tillämpas på nödhjälp: Hjälpen bör införlivas i befintliga statliga strukturer eller (om sädana saknas eller är part i konflikten) i oberoende lokala icke statliga insatser och/eller mottagarnas egna representativa strukturer för att därigenom säkerställa ett deltagande från biständsmoltagarnas sida. Hjälpen bör göras flexibel sä att biständsartiklama och fördelningssystemen passar in i den lokala kulturen och det lokala samhället. Särskild uppmärksamhet bör ägnas ät könsrollsdimcnsionen sa att hjälpen anpassas till den arbetsfördelning mellan män och kvinnor som troligen är ännu mera markerad i nödsituationer. Hjälpen bör vara förutsebar och bör inte upphöra pa ett ett abrupt eller förhastat sätt. 3) Biståndet bör omedelbart uppföljas av och där detta är möjligt genomföras parallellt med återhämtningsprogram för att säkerställa en smidig kontinuitet på vägen tillbaka till en långsiktig utvecklingsprocess. Mot denna begreppsmässiga modell beskylls ofta biståndsorganens verkliga program för toppstyrda, centraliserade, att vara medieinriktade, kortsiktiga och kortlivade, lokala standardiserade, resurskrävande, bidragsberoende och försumliga mot de administrativa strukturerna och sociala normerna. Även om det inom biståndsorganen finns en medvetenhet om denna kritik kan det vara svårt för dem att bemöta kritiken på grund av det sammanhang som de verkar inom: liv måste räddas, tiden är knapp, högt specialiserade parter genomför aktioner, befogenheten att vidta uppföljningsåtgärder ligger hos utvecklingsorgan eller -avdelningar vars förfaranden och resurser inte alltid är lämpliga för att tillgodose en smidig övergång från nödhjälp till utveckling. 11 1. 3 Naturkatastrofer Rena naturkatastrofer förekommer mindre ofta än man i allmänhet tror. I tredje världens länder förvärras "naturkatastrofer" av faktorer som orsakas av människor, perioder av torka sammanfaller exempelvis ofta med inbördeskrig (Afrikas horn). Även i en situation av "riktig" torka kan den verkliga orsaken till offrens lidanden i berörda områden bero på befintliga strukturella problem och utbredd misär. Vid sådana kriser behöver ett lands hela socioekonomiska och politiska struktur en översyn. Bristen på regn är ofta bara "droppen som får bägaren att rinna över". En nyckelfaktor som det är viktigt att beakta när man arbetar med ett långsiktigt bistånd efter torka gäller lokala inköp av livsmedel. Det är oerhört viktigt att bevaka vilken verkan biståndet får på de lokala matprismekanismerna för att undvika snedvridningar som eventuellt kan påverka den framtida produktionen. Användningen av lokala marknader och institutioner för fördelning av livsmedelsbistånd måste också undersökas. Vid början av varje kris och parallellt med alla hjälpinsatser måste biståndsgivare bemöda sig om att säkerställa ett skydd och/eller ett tillhandahållande av utvecklingstillgångar som boskap, säd och verktyg. Vid begränsade naturkatastrofer som översvämningar, jordbävningar och tropiska oväder ställs ofta ovanliga krav på biståndsgivare och biståndsorgan att mycket snabbt tillhandahålla hjälp. När krisen uppstår är det för sent att bygga upp de lokala statliga strukturernas kapacitet att hantera dem. Det som behövs är forberedelseprogram varigenom de statliga strukturerna prövas och behoven av biståndsleveranser och provianter (lokala eller internationella) identifieras. Tjänstemän och lokala representanter bör tränas att hantera en större katastrof och att vid behov samarbeta med utländska organ. Värdet förberedelseprogram är allmänt erkänt, men stödet från biståndsgivare till sådana program är fortfarande begränsat. 5 miljoner ecu av gemenskapens budget ställdes till förfogande 1995 för sådana ändamål. Detta bör dock ses som "sädespengar" som skall stimulera katastrofbenägna länder att ägna större intresse åt detta tillvägagångssätt i sina av de långsiktiga utvecklingsprogram "utvecklingsprogram" som finansieras av gemenskapen är underförstått avsedda att förebygga, lindra eller förbereda för katastrofer. och politiska handlingsplaner. Flera 1. 4 Människovållade katastrofer Med människovållade katastrofer avses här katastrofer som innebär väpnad konflikt. Det bör dock göras klart att många så kallade "inbördeskrig" och "etniska konflikter" har givits vilseledande beteckningar precis som fallet är för "torka". De underliggande orsakerna till dessa kriser är ofta strukturella ekonomiska och sociala problem. I många fall inger de lokala politiska och ekonomiska förhållandena inte mycket hopp om reformer i en omedelbar framtid. Det finns många exempel på dessa typer av situationer i Afrika, Centralasien och Kaukasus. Det humanitära biståndet kan lindra symptomen när svåra konflikter bryter ut, men det har inte förutsättningar att behandla grundorsakerna. Vare sig humanitära eller utvecklingsresurser räcker för att globalt och på lång sikt kunna 12 lindra fattigdomen inom överskådlig framtid. Det behövs ett världsvitt gensvar och inte minst lämpliga politiska reformer hos de berörda regeringarna. Förutom att humanitärt bistånd i vissa situationer kan dämpa en explosiv situation kan detta i sig bana väg för reform och utveckling. Med hjälp av biståndsförnödenheter kan spänningar avta om konkurrensen mellan befolkningsgrupper som söker knappa baslivsmedel minskas. Ett exempel på detta är återuppbyggnaden av Sarajevos vattenförråd, som bidragit till att minska spänningarna mellan olika stadsdelar. Även där en bräcklig fred skapas kvarstår vissa problem, i synnerhet nar det gäller landminor vars undanröjning alltjämt utgör en högprioriterad angelägenhet för världssamfundet. En annan svårighet som också måste betänkas är den tilltagande politiseringen av humanitärt bistånd. Vid strukturella kriser kan det humanitära biståndet lätt anses stödja ledare vars tillkortakommanden när det gäller att tillgodose det egna folkets behov annars skulle göras synliga. Man bör ägna omsorg åt att i sådana fall knyta biståndet till andra typer av stöd som angriper de strukturella krisernas grundorsaker, bland annat "de demokratiska bristfälligheterna". I situationer av öppen konflikt kan det humanitära biståndet uppfattas inte bara som ett räddande och bevarande av liv utan också som en "inblandning" i själva konflikten. Det humanitära biståndet kan falla i de stridande parternas händer. Därmed kan det humanitära biståndet ofta ses av den ena parten som ett stöd till fienden. Följaktligen blir humanitära organ icke önskvärda och deras lokala fördelningsansvariga kan bli utsatta för våldsamma attacker. I vissa fall har lokala krigsherrar tagit biständsförnödenheter i beslag antingen för att förhindra att de kommer fienden tillhanda eller helt enkelt för att förse de egna soldaterna med dem (exempelvis i före detta Jugoslavien och Afrikas horn). En sådan situation ger upphov till viktiga frågor om det eventuella behovet av ett militärt skydd av offer och biståndsarbetare i vissa situationer. 1. 5 Analys av verkan på enskilda länder Ett hållbart långsiktigt perspektiv på nödhjälpsinsatser kan bibehållas endast om en klar analys av verkan görs innan hjälpaktionerna genomförs (detta gäller särskilt vid kroniska kriser). Sådana analyser av verkan på enskilda länder vid människovållade katastrofer och naturkatastrofer bör innehålla följande beståndsdelar utöver de traditionella och förutom den viktigaste, kortsiktiga målsättningen att rädda och bevara liv: a) Hjälpinsatsers betydelse när det gäller att snabbt tillgodose grundläggande mänskliga behov, dvs. mat, husrum och utbildning, kan också medföra en minskning av spänningar och främja ett försoningsklimat. Hur skulle mottagarna kunna spela en mera delaktig och aktiv roll? Hur effektivt skulle det humanitära biståndet kunna vara när det gäller inte bara att förbättra tillgodose grundläggande behov utan också att exempelvis näringsvärden? En sådan politisk analys skall också innehålla en granskning av huruvida hjälpinsatser påverkar eller påverkas av den lokala situationen i fråga om säkerhet. 13 b) c) d) e) 0 g) Påverkas befolkningars rörlighet av humanitärt bistand, dvs inrättas läger och andra centra för logistiska ändamål som sedan visar sig ha en ödesdiger effekt när det gäller långsiktig bosättning och utveckling ("dmgningsfaklorn" till nyktinglägcr i Afghanistan)'. ' Vilken social verkan lär humanitärt bistånd, dvs har humanitärt bistand en negativ långsiktig effekt pä vissa etniska grupper, åldersgrupper eller personer av ett visst kön och pä vilket sätt påverkas andra demografiska faktorer av humanitärt bistånd. ' Hur påverkas arbetsfördelningen mellan män och kvinnor och särskilt kvinnors ansvar för fortplantningsarbetet, som troligtvis förstärks i krissituationer, av humanitärt bistånd? Kvinnors centrala roll måste erkännas och kvinnor måste tillförsäkras en plats i beslutsfattandeproccssen, i planeringen, förvaltningen och fördelningen av hjälpinsatser för att pä bästa sätt säkerställa att hjälpen när de mest sårbara. Vilken kort- och långsiktig ekonomisk verkan får det humanitära biståndet? En analys av det humanitära biståndets inverkan pä lokala marknader, prismekanismer och tillgångar är nämligen alltid viktig. Konsekvenserna för miljön betraktas numera som en väsentlig del av varje analys av verkan. Miljöförstöringar har redan inneburit svära konsekvenser för värdbcfolkningcn i och omkring flera flyktingläger (exempelvis i Rwanda). Är det möjligt att finansiera och främja bruket av alternativa energikällor pä ett miljövänligarc sätt och därmed undv ika kalhyggcn? i och utsatthet framtiden av bistånd. En minskad En analys av verkan bör alltid omfatta ett avsnitt om hur lokala förvaltningsstrukturer framtida påverkas stötdämpningsförmägor beror av starka permanenta lokala strukturer. Lokala statliga strukturer och lokala icke statliga organisationer har kompletterande roller att spela sa länge som detta inte äventyrar det humanitära biståndets principer om opartiskhet och neutralitet. Om det saknas en lokal statlig förvaltning kan lokala icke statliga organisationer tas i anspråk. Om det saknas erfarenhet och kapacitet hos lokala icke statliga organisationer kan dessa samarbeta med och samtidigt tränas av internationella icke statliga organisationer sä att deras kapacitet pä sikt förbättras. Självfallet bör internationella icke statliga organisationer uppmuntras alt ta ett större ansvar för lokala partner Samtidigt måste man se till att de löner som erbjuds av icke statliga organisationer inte blir oproporlioncllt höga i förhållande till lokala förvaltningar och därmed förorsakar en personalflykt frän dessa. I en analys av verkan bör del i allmänhet alltid finnas en försäkran om att genomförandets partner har klara idéer om hur nödhjälpsinsatser skall följas upp. Biståndsorgan bör känna ansvar för de långsiktiga konsekvenserna av deras insatser och för atl säkerställa en smidig övergäng till eftcrkrisinsatscr, även om dessa ombesörjs av andra organ eller organisationer. När en analys av verkan bestående av dessa och andra delar väl gjorts (inom den tid och med de resurser som finns till förfogande) kan de mera långsiktiga målsättningarna beaktas vid planeringen och genomförandet av varje hjälpinsats. Detta kommer i sin tur att underlätta för biståndsgivare, verkställighetsorgan och fältarbetare att bibehålla det långsiktiga perspektivet alltifrån början av varje "hjälpinsats". När solida analyser av verkan rutinmässigt finns till förfogande kommer kommissionen att vara i en mycket bättre position att utarbeta en "Biståndskodex för god praktik" i syfte att förbättra alla aspekterna av biståndsarbetet. 14 1. 6 Organisatoriska aspekter En detaljerad analys av verkan och utformningen av klara målsättningar kan emellertid inte göras på ett isolerat sätt. De berörda organisationerna och deras personal måste vara i stånd att utföra dessa uppgifter. För det första behöver bistånds- och utvecklingspersonal ledning och utbildning så att hänsynen till de långsiktiga följderna av bistånd för utveckling utvecklas till en naturlig reflex vid förberedandet av alla hjälpinsatser för närvarande arbetsgrupper långsiktiga program. Planeringen av hjälpaktioner, För arbetet med krisdrabbade länder, länder med svår strukturell obalans, länder med inneboende etniska problem och länder som ofta drabbas av naturkatastrofer sammansätter kommissionen flexibel samordningsstruktur och skall bestå av tjänstemän som arbetar med humanitärt bistånd och med återhämtnings-, återuppbyggnads- och utvecklingsprogram bör ses över av arbetsgruppen, och dess medlemmar bör informeras om enstaka insatser innan dessa läggs fram för beslut. Uppföljningsleden måste registreras så att de blir tillgängliga och diskuteras med regelbundna mellanrum. När det gäller bistånd till flyktingar, personer som flyttas inom samma land och återvändande från tredje land har kommissionen redan inrättat en permanent intern samordningsstruktur. skall utgöra en som Kommissionen anmodade vid sitt möte den 20 september 1995 mera allmänt sina enheter med ansvar för olika funktioner rörande yttre förbindelser att fortsätta med det arbete som redan gjorts vad gäller samordning så att en maximal sammanhållning mellan insatser som finansieras från olika budgetposter säkerställs För att garantera en god samordning inte bara mellan kommissionens enheter utan också med verkställighetsparter bör berörda icke statliga organisationer och FN-organ med ansvar för bistånd och/eller återhämtnings- och utvecklingsbistånd uppmanas att aktivt ta del i arbetsgruppens särskilt anordnade öppna möten. Den strategi som antagits beträffande Liberia är ett exempel på detta. Regelbundna veckomöten mellan general di rektorat VIII och personal från ECHO som arbetar med Liberia kompletterades av kvartalsmöten mellan kommissionen och dess främsta partner från icke statliga organisationer och FN. Ett annat viktigt led i förbättringen av den befintliga organisatoriska strukturen gäller samordning med och på fältet. I krisdrabbade och krisbenägna länder bör EG:s representationspersonal lokala representanter och verkställighetsparter till regelbundna samordningsmöten. inbjuda ECHO-samordnare och En global samordning av alla internationella bistånds-, återhämtnings- och återuppbyggnadsinsatser ute på fältet är av avgörande betydelse. Om FN-sekretariatets effektiva eller avdelning samordningsstrukturer ute på fältet måste kommissionen och andra biståndsgivare anstränga sig att delta i och stödja dylika strukturer. Inom ramen för denna globala samordning kommer samordningen mellan kommissionen och medlemsstaterna att ske andra FN-organ för humanitära inrättat frågor 15 som vanligt enligt rådets förordning av den 2 december 1993 om samordningsförfaranden mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Sålunda blir arbetsgruppens på fältet främsta roll att hålla regelbunden kontakt med arbetsgruppen i Bryssel och omvänt för att säkerställa att alla planer, initiativ och insatser vad gäller hjälpaktioner, återhämtni ngs- och utvecklingsbistånd fogas samman ordentligt Om det å andra sidan i en viss krissituation inte finns någon passande global samordning på plats (mellan aktörerna med ansvar för hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd) måste kommissionen samordna de aktiviteter som finansieras av gemenskapen. Detta bör i så fall göras av arbetsgruppen på fältet på ett öppet sätt och så långt det är möjligt tillsammans med berörda EU-medlemsstater, andra biståndsgivare, FN och andra biståndsorgan, icke statliga organisationer och lokala strukturer. EG:s biståndssamordningskontor i Monrovia är ett bra exempel på ett samlat "köpställe" för bistånd till Liberiakrisens offer. Slutligen bör arbetsgruppen i Bryssel på ett likartat sätt vidta mått och steg för att säkerställa en ordentlig samordning med andra biståndsgivare, särskilt berörda EU- medlemsstater, om samtliga planer och initiativ. Detta förslag om att inrätta arbetsgrupper gäller inte bara länder där kriser brutit ut utan också katastrofbenägna länder enligt den sammanhängande helheten av hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd. 2. ÅTERHÄMTNING - EFTERKR1SHJÄLP Återhämtning kan definieras som en övergripande, dynamisk och övergångsstrategi för reformering och förstärkning av ländernas institutioner, en återuppbyggnad och förbättring av deras infrastruktur och tjänster, stöd till de berörda folkens initiativ och insatser på politiska, ekonomiska och sociala områden, alltsammans syftande till att möjliggöra en återgång till en hållbar utveckling. Människor - såväl offer som deltagare i våldsamma konflikter - måste på nytt integreras i de ekonomiska, sociala och politiska aspekterna av ett civilt samhälle. Den mänskliga dimensionen är med andra ord en väsentlig del av återhämtningen. Detta är det stadium i vilket det är lämpligast att säkerställa att könsrollsdimensionen blir rollerna och integrerad. Här bör de omständigheterna för män och kvinnor också uppmärksammas och beaktas för att en social integration skall kunna äga rum. Återhämtning kan också vara av viss betydelse i länder som är på väg mot fred men som alltjämt drabbas av sporadiska konflikter. Återhämtningen kan medföra uppbyggnaden av stabila zoner och ha som syfte att utvidga fredliga områden. förändrade 2. 1 Återuppbyggnaden av ett civilt samhälle Återuppbyggnadsfasen i ett land som genomgått en period av konflikt måste med nödvändighet innehålla en strategi för att åter etablera ett rätts- och civilt samhälle. En viktig del i detta är att en regering och statsförvaltning skyndsamt tillträder som förmår inge ett allmänt förtroende och som kan återställa ekonomiska aktiviteter, utbildningssystem osv. Landets medborgare måste kunna se alt en sådan statsförvaltning tjänar alla grupper sä att de oundvikliga spänningarna som fortsätter under en sådan period avtar. Därför är det mycket viktigt alltifrån starten att dessa aspekter inte underskattas, de kommer nämligen att ha ett avgörande inflytande på återuppbyggnaden av landet som sådant På grundval av dessa nödvändiga förutsättningar bör återuppbyggnadsinsatser byggas upp enligt följande linjer: 2. 1. 1 Rättssamhällets återuppbyggnad och funktion Man bör ägna särskild uppmärksamhet åt vissa vägledande principer enligt vilka rättssamhället bör byggas upp, dvs. särskiljandet av maktbefogenheter, respekt för reglerna för en god offentlig förvaltning som eftersträvar att vara laglig och öppen för insyn, inrättandet av institutioner som godtas av de främsta berörda och som beaktar betydelsen av klara lagar och institutioner som allmänheten har tillgång till samt respekt för internationellt erkända mänskliga rättigheter och särskilt respekt för minoritetsgruppers rättigheter. De lagar som var i kraft före konflikt kan eventuellt tas i bruk, förutsatt att de antas åter inom ramen för en nationell samstämmighet Alltefter den särskilda situation som råder i varje enskilt land bör en prioritetsordning göras för de specifika åtgärder som skall vidtas. Bland dessa bör man tillskriva en effektiv och oberoende rättsskipning stor betydelse (jämför åtgärder till Rwandas förmån). Denna aspekt är grundläggande när det gäller att åter inge förtroende hos allmänheten och möjliggöra för invånarna att åter bygga upp sina liv i en miljö där de inte känner sig hotade. 2. 1. 2 Utveckling av en politisk dialog och ett folkets deltagande Eftersom utvecklingen av en politisk dialog är en grundläggande förutsättning för demokrati bör man inte vänta på bättre tider för att inleda den. Man måste från början särskilt se till att ge olika grupper och minoriteter möjlighet att uttrycka sig. Frågor om exempelvis föreningsfrihet eller främjandet av politiska partier bör sättas upp på den politiska dagordningen så snart som möjligt för att den nya förvaltningen skall ha den klarhet som fordras av den. Den politiska dialogen och folkets deltagande kan uppnås endast om de samhälleliga och mänskliga rättigheterna garanteras, inklusive möjligheten för både män och kvinnor att delta på lika villkor Det är samtidigt viktigt att vidta åtgärder syftande till ett effektivt deltagande av folket i maktutövningen genom allmänna val, så som skett i exempelvis Moçambique och Sydafrika, liksom även ett ekonomiskt deltagande i utvecklingens kostnader och fördelar. I detta sammanhang är åtgärder i fråga om yttrandefrihet och oberoende media som får rapportera på ett opartiskt och informativt sätt mycket viktiga eftersom en allmän opinion därmed kari utformas och ge positiva återverkningar när det gäller att minska de pågående i fråga om träning, spänningarna. Det är dessutom nyttigt att vidta åtgärder samhällsutbildning, stöd till föreningar, decentraliserat samarbete osv. 17 Alla de åtgärder som beskrivits ovan gäller naturligtvis inte bara i fråga om återuppbyggnaden av ett civilt samhälle, utan i alla övergångssituationer på demokratiseringens väg, även sådana som inte föregåtts av en period av väpnad konflikt. Åtgärderna kan också fortsätta utöver själva återuppbyggnadsperioden och införlivas i mera långsiktiga utvecklingsplaner. Sådana åtgärder är synnerligen viktiga för att yttre bistånd skall kunna få en hållbar verkan på längre sikt. Gemenskapsåtgärder på dessa områden kan endast ha en katalyserande funktion för att hjälpa regeringar att sätta bollen i rörelse. Det blir dock regeringarnas sak att göra processen inhemsk. Dessa frågor bör därför vara föremål för den dialog som inleds med varje enskild regering när återhämtnings- och utvecklingsåtgärder planeras, och de måste beaktas inom ramen för den allsidiga politiken. En samhällsgrupp som eventuellt behöver särskild uppmärksamhet i efterkrigssituationer är de före detta stridande. Deras hemförlovning och återintegration i det civila livet kan vara särskilt svår i länder som genomlidit långa perioder av inbördeskrig och där det kan ta tid att uppnå en demilitarisering och undanröja "dödandets kultur". Program för återintegration av före detta stridande bör helst ske parallellt med program för att återin stal lera hemvändande och flyktingar så att det inte förefaller som att den omständighet att ha varit under vapen ger rätt till en förmånsbehandling. Program för att uppmana före detta stridande att lägga ifrån sig vapen har i allmänhet inte varit särskilt framgångsrika, och det kan vara bättre att koncentrera sig på att skapa villkor under vilka vapen i privata händer. En särskild uppmärksamhet härvidlag kan behövas om de före detta stridande är kvinnor och/eller barn. inte skall brukas även om dessa förblir 2. 1. 3 Det särskilda problemet med truppminor Truppminor, som orsakar daglig manspillan, utgör ett betydande hinder för utveckling i de berörda områdena. De hindrar flyktingar och omplacerade personer från att återvända hem, odlingsbar jord från att brukas och infrastrukturen från att fungera. Minröjning kan, även om den ofta anses höra till återhämtningsåtgärder, också ha en humanitär karaktär eller utgöra ett led i en långsiktig utvecklingsprocess. Minröjning är dessutom en politisk prioritet för Europeiska unionen, såsom nyligen framgått av de gemensamma åtgärder som nyligen antagits inom ramen för GUSP. Med hänsyn till problemets omfattning förefaller det vara synnerligen viktigt att eftersträva ett mera globalt samordnat tillvägagångssätt och en kontinuitet i de olika handlingarna, särskilt i länder där humanitära, återhämtnings- och utvecklingsaktiviteter samexisterar. Befintliga regler och förfaranden för att säkerställa handlingarnas snabbhet och flexibilitet bör, samtidigt som de skall underlätta för lokala förmågor att utvecklas och garantera ett mera långsiktigt åtagande från biståndsgivarnas sida, gå hand i hand med ansträngningar för att öka samordningen och de kompletterande funktionerna. 2. 2 Hur återhämtning kan utgöra en länk mellan hjälpsaktioner och utveckling För att återhämtningsinsatserna skall kunna bidra till kontinuiteten i övergången från en avtagande allvarlig kris till en återinledd utvecklingsfas måste vissa väsentliga delar av "helheten" vara på plats vid tidpunkten för övergångsperioden, det måste i synnerhet finnas en miniminivå av säkerhet och en övergångsprocess i vilken demokratiska värden och grundläggande friheter har inletts. Det är emellertid nödvändigt att understryka tre principer: återhämtningen bör genomföras i förhållande till den situation som rader i det berörda landet (vad gäller varaktighet, prioriteringar och könsrollsfrägor) återhämtningen bör vara av övergående natur och i princip av begränsad varaktighet, även om det i särskilda situationer kan krävas mera langsiktiga ingripanden återhämtningen bör inte bara syfta till en återgång till den tidigare situationen utan ha en förberedande funktion, inte nödvändigtvis pä ett lincärt sätt, för en återgång till en hållbar utveckling pä ett bättre sätt än tidigare och med beaktande av de lärdomar som dragits av krisen. Varhelst detta är möjligt bör återhämtningen bygga på det som åstadkommits genom humanitärt bistånd genom att (i) undvika att tjänster och infrastruktur som befolkningarna haft tillgång till under krisperioden kraftigt försämras och genom att (ii) tillvarata och förbättra den lokala sakkunskap som använts eller skapats under krisperioden. Återhämtningen bör emellertid samtidigt syfta till att minska eventuella förvanskade effekter av humanitärt bistånd genom att (i) successivt avskaffa det humanitära biståndets ersättarroll i ekonomiskt hänseende och (ii) så snart som möjligt avskaffa systemet med fri utdelning av varor och tjänster och i stället införa ett system av betalning av minimikostnader, särskilt för sådana varor och tjänster som kan produceras lokalt samt (iii) stödja åtgärder till utsatta gruppers fördel (hemförlovade soldater, föräldralösa barn, kvinnliga familjeöverhuvuden, handikappade personer) som syftar till att åter införliva dem i det ekonomiska och sociala livet. I detta perspektiv bör återhämtningen också ta hänsyn till de psykologiska effekterna av att ha utsatts för våld, särskilt när det gäller barn. Vid utarbetandet av återhämtningsprogram bör fyra faktorer beaktas så att programmen kan bidra till övergångsprocessen på bästa möjliga sätt: (i) "hävstångseffekten" • • • Man bör välja åtgärder som har en geografisk och sektoriell balans med hänsyn till de förändringar som ägt rum under krisen (omflyttning av befolkning osv). Man bör omorientera, komplettera och påskynda genom återhämtningsåtgärder genomförandet av utvecklingsprogram som redan satts i verket i de grundläggande och produktionssektionerna. Man bör prioritera i de områden där detta är lämpligt de metoder som innebär största möjliga deltagande av den lokala befolkningen (mikroprojekt, mat för arbete) och göra bruk av en småskalig kredit i den privata sektorn. 19 • Man bör placera lämplig teknisk hjälp såväl på projekt- och programnivå som på den allmänna nivån (prioriterade sektorer, övergripande förvaltning). Detta stöd behövs i synnerhet när den mottagande staten och icke statliga strukturer skall förvalta programmen. (ii) "den kritiska massan" • • • Man bör tillhandahålla, i rätt tid och genom en samordning av biständsmedel, ekonomiska resurser samtidigt som makroekonomiska prognoser beaktas. Man bör genomföra påskyndade och flexibla förfaranden för att begränsa den "intensiva" återhämtningsperioden under vilken vissa normer bör uppnås. Man bör avgöra i förhållande till den situation som råder i varje enskilt land vilka sektorer som skall prioriteras, med beaktande av att stärkandet av institutioner, återuppbyggnaden och återhämtningen av infrastruktur samt tillhandahållandet av nödvändiga varor och tjänster under återhämtningsperioden är de som är kopplade till produktion, särskilt jordbruk, och sjuk-/hälsovård, grundskoleutbildning, tillgången till åkermark, minröjning och hemförlovning. (iii) "parternas kontinuitet" • • • • Man bör ytterligare stödja de långsiktiga insatser som gjorts av internationella och lokala icke statliga organisationer vilka var på plats vid tiden för den humanitära krisen genom att associera möjliga parter till programmeringen av återhämtningsmedel i de grundläggande sektorerna och genom att vid tillämpningen av dessa medel insistera på ett tillvägagångssätt som framhäver åtgärdernas genomförbarhet på medellång sikt och gör bruk av lokala strukturer. Man bör stödja grundläggande samhällsgrupper som överlevt krisen (byföreningar, kvinnogrupper, producentgrupper, lokala förvaltningar). Man bör stödja återuppbyggnaden av administrativa förvaltningar i prioriterade sektorer av för planeringen och återhämtningsåtgärder och långsiktiga utvecklingsprogram. Man bör stödja återuppbyggnaden av administrativa förvaltningar genom att koncentrera åtgärderna till sådana sektorer som kan stödja återgången till freds processen och sådana som kan anslå minimibelopp till statliga åtgärder, särskilt i makroekonomiska och offentliga finansieringsfrågor. är nödvändiga förvaltningen som (iv) "ett tillvägagångssätt i faser" • • Här föreslås program- och finansieringsåtgärder som grundar sig på sektoriella eller geografiska "kanaler", dvs. allt från tillhandahållande av mediciner i samband med hjälpsinsatser till omorganisation av nödvändiga medicinska förråd, omfördelning av mänskliga resurser och återupprättande av hälsovårdscentra under återhämtningsperioden samt integrering och utveckling av dessa centra i hälsovårdspyramiden när utvecklingsbiståndet åter kommer igång. Man bör prioritera den sociala hållbarheten (assimilering) och i första hand eftersträva den mikroekonomiska hållbarheten. 20 • • • de av olika faserna bör man biståndprogrammering Under se återhämtningsåtgärderna som viktiga beståndsdelar när man fastställer de sektorer som skall prioriteras i stödhänseende. Man bör infoga i tillvägagångssättet de politiska riktlinjer som har samband med kampanjen för att bekämpa fattigdom och den makroekonomiska kontext som landet helst skall utvecklas mot vid slutet av återhämtningsperioden. Man bör skapa förmånliga förhållanden för att återställa produktion och handel. De inledande åtgärder som vidtas i makroekonomiskt hänseende bör inriktas på att säkerställa grundläggande för varuutbyte, handel och förutsättningar banktjänster och på att åter bygga upp institutioner för en grundläggande makroekonomisk förvaltning. Man för villkorskriterier vilka återhämtningsprogrammets framgång och med hänsyn till återupptagandet av utvecklingen (den politiska, ekonomiska eller en specifik målsättning som exempelvis minröjning) och göra dem effektiva genom en dialog om (sektoriella) politiska riktlinjer. nödvändiga avgöra som bör är 3. OM HUR MAN 1 SAMBAND MED UTVECKLINGSÅTGÄRDER BÄTTRE KAN B E A K TA R I S K EN NÖDSITUATIONSASPEKTER PÅ UTVECKLINGSINSATSER FÖR N Ö D S I T U A T I O N E R: 3. 1 Den makroekonomiska kontexten Våldsamma konflikter och naturkatastrofer kan omintetgöra utvecklingsplaner. Tar man särskild hänsyn till risken för naturkatastrofer och människovållade katastrofer vid utarbetandet av utvecklingsprogram kan deras förutsättningar för framgång öka avsevärt. I praktiken har emellertid sådana risker i allmänhet inte beaktats nämnvärt i den makroekonomiska planeringen eller i förberedandet av strukturella anspassningsprogram. Likväl framgår det av en nyligen genomförd undersökning om kriser som nödvändiggjort införandet av IMF-stabiliseringsprogram i Afrika att torka eller andra naturkatastrofer varit en "betydande eller till och med dominerande" faktor i mer än en tredjedel av dessa program. På makroekonomisk nivå bör tre grundläggande principer därför hållas i åtanke: (i) (ii) (iii) i ekonomiska reformprogram bör hänsyn tas till länders utsatthet för katastrofer, såväl naturliga som människovållade. Därmed torde både reformtakten och flexibiliteten i användandet av framstegsmätare påverkas. för en god ekonomisk förvaltning i länder som är katastrofbenägna fordras att resurser och kapaciteter systematiskt ges möjlighet att höja beredskapen för katastrofer Detta bör återspeglas i regeringens budget och beaktas i utarbetandet av ekonomiska reformprogram. ekonomiska reformprogram bör garantera att grundläggande sociala tjänster (hälsovård, utbildning, vattenförråd och renhållning) fortsätter att erhålla en adekvat finansiering. 21 För gemenskapens vidkommande innebär detta också att risker och utsatthet bör beaktas vid programmeringen av gemenskapsbistånd I de följande avsnitten beskrivs mera detaljerat de praktiska sätt på vilka man kan bemöta riskerna för natur- och människovållade katastrofer i samband med en utvecklingspolitik som bygger på en sektoriell grund. 3. 2 Den sektoriella kontexten: I praktiken måste samtliga sektorer hantera fenomenen risk och utsatthet. Här nämns två sektorer - livsmedel och hälsovård - som exempel med hänsyn till deras särskilda betydelse i den sammanhängande helheten av hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd. 3. 2. 1 Livsmedelssektorn: Livsmedelsbistånd och livsmedelssäkerhet 3. 2. 1. 1 Allmänna inriktningar Omfattningen av gemenskapens bidrag till livsmedelsbistånd och livsmedelssäkerhet ökar inom ramen för dess utvecklingsbiståndspolitik, och i rådets förordning av den 25 november 1994 om utveckling bekräftas följande inriktningar. införandet av livsmedelsbiståndets betydelse som en del av en långsiktig livsmedelssäkerhet (på hushålls-, nationell och regional nivå) i länder med en osäker livsmedelssituation, inbegripandet av politiska riktlinjer för livsmedelssäkerhet inom den allmänna ramen för fattigdomslindring och dessa riktlinjers långsiktiga inverkan på utveckling, behovet av att man med sektoriella politiska riktlinjer uppnår målsättningar för långsiktiga strategier för livsmedelssäkerhet, livsmedelssäkerhet och utvecklar sammanhängande förstärkning av sammankopplingen mellan hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsinsatser. 3. 2. 1. 2 Nödhjälp-återhämtning-utveckling: ett dynamiskt tillvägagångssätt inför livsmedelskriser Gemenskapens livsmedelsbistånd och insatser för livsmedelssäkerhet ställs ofta inför komplicerade situationer där olika typer av kriser pågår parallellt. Dessa återspeglar den omfattning i vilken villkoren för tillgång (tillgängligheten av varor på marknadstorget) och efterfrågan (inkomstnivån varmed man får tillgång till livsmedel) försämrats. Ett enkelt svårigheter med betalningsbalansen kan snabbt skapa en situation av inhemsk fattigdom där befolkningen blir fullständigt beroende av bistånd för sin överlevnad. livsmedelsunderskott kombinerat med strukturellt 22 Livsmedelssäkerhet bör därför definieras inte i statiska, utan i dynamiska begrepp som ett paket av villkor för tillgång och efterfrågan (tillgängligheten av varor och tillgången till dem) som bildar en utgångspunkt utifrån vilken tätorts- och glesbygdshushåll kan börja bygga upp reserver (lager, boskap, besparingar), utveckla mera tillförlitliga produktionsmetoder eller sätt att öka sin inkomst och organisera ett mera tillförlitligt socialt säkerhetsnät. Resultatet av samtliga dessa mått och steg blir att minska människors utsatthet för livsmedelskriser. Under en viss tröskel tvingas tätorts- och glesbygdshushäll emellertid ta från sina reserver, falla tillbaka på sina stödjande nätverk eller till och med avyttra sina produktionsmetoder, kort sagt öka sin nivå av utsatthet. Ovanför denna tröskel är människor engagerade i ett utvecklingsmönster som väl utformade biståndspaket (som inte inkluderar livsmedelsbistånd som sådant) kan hjälpa till att påskynda. Under denna tröskel infinner sig emellertid en utarmningsprocess som kan leda till en ekonomisk och social nedbrytning, ett extremt beroende och en ökad dödlighet som blir allt svårare att vända ju längre den får pågå. Detta är den förebyggande eller riskminskningsfasen. På detta stadium bör för livsmedelssäkerhet syfta till att minska graden av social och ekonomisk utsatthet vid livsmedelskriser, som i sin tur kommer att minska riskerna för livsmedelsnöd. Snabbhet är av avgörande betydelse eftersom ogenomtänkta eller sena insatser kan medföra ett ökat beroende. Misslyckandet med att vända förloppet av ett allt större beroende, som orsakas av ett ökat socialt sönderfall, kan delvis förklara varför ett antal fall kört fast på det humanitära biståndets stadium. livsmedelsbistånd och insatser Återhämtingsfasen handlar om att återställa de produktiva kapaciteterna och se till att alla får en viss tillgång till grundläggande produktionsmetoder (åkermark, säd, redskap). Med hänsyn till krisers komplicerade natur kan endast sådana insatser som anpassats till olika typer av kriser på ett adekvat sätt motsvara kriser av olika natur. Inget livsmedelsbistånd och ingen åtgärd för livsmedelssäkerhet blir hållbar om den inte är nära knuten till utvecklingsinsatser som kan åter aktivera processen av inkomstskapande och utveckling. Därför är det mycket viktigt att fastställa globala politiska ramar och en gemensam strategi. 3. 2. 1. 3 Livsmedelssäkerhet inom ramen för förebyggande och lindring av livsmedelskriser Den ekonomiska instabilitet som råder i vissa länder kan leda till osäkerhet vad gäller livsmedel och så småningom till sociala konflikter. Sådana "potentiella risk"-länder förtjänar uppmärksamhet och bör bli föremål för åtgärder som bidrar till en förbättrad livsmedelssäkerhet. Sådana åtgärder syftar i allmänhet till att främja livsmedelssäkerhet i hushållen i kristider och underlättar genomförandet av återhämtnings- och utvecklingsinsatser. Könsrollsfrågor är av särskild vikt eftersom bristen på ett fördelningssystem som når den avsedda mottagarbefolkningen på ett effektivt sätt ökar risken för nödsituationer. Bland de biståndsprogram för livsmedelssäkerhet som kan bidra till att förebygga kriser kan följande nämnas: 23 livsmedelslager i byar såväl som nationella och regionala lager för livsmedelssäkerhet, åtgärder till stöd för nödhjälpsplanering, boskapsproduktion, kredit till glesbygder, mervärde åt lokal produktion, riskminskningsmekanismer, stöd till jordbrukspolitiska riktlinjer, främjandet av den privata sektorn, lokal och interregional handel, arbetsintensiva projekt, program som skapar arbetstillfällen, inrättandet av informationssystem (databaser, tidiga varningssystem) som främst syftar till att upptäcka livsmedelskriser tillräckligt tidigt för att kunna tillhandahålla livsmedel i rätt tid. En av de viktiga förutsättningarna för förebyggandet av kriser och för biståndsprograms (nödhjälp, återhämtning) effektivitet är tillgången till och kvalitén av informationssystem. Insamlandet, bearbetandet och fördelningen av information och analyser av högriskländer möjliggör att den tidiga varningskapaciteten stärks och att det bästa sättet att tillmötesgå behovet identifieras. Kommissionen avser att för de länder som har minst livsmedelssäkerhet utvidga sin kapacitet att samla inrätta informationsnätverk som skall grundas pä i) befintliga informationssystem och ii) en europeisk expertgrupp. Syftet med systemet är att tillhandahålla inom kortaste möjliga tid den relevanta informationen för att fatta beslut när kriser uppstår. in, bearbeta och analysera information genom att 3. 2. 1. 4 Organisatoriska och förfarandeaspekter Gemenskapens politik i fråga om livsmedelsbistånd är uppbyggd kring (i) införandet av livsmedelsbistånd som ett långsiktigt verktyg för livsmedelssäkerhet inom gemenskapens övergripande utvecklingspolitiska ramar och (ii) infogandet av livsmedelsbistånd som en del av den humanitära biståndspolitiken. An svarsfördel ni ngen mellan olika enheter, både utifrån perspektiven för gemenskapens utvecklingspolitik och humanitära bistånd, grundas på följande principer. åtgärder för livsmedelsbistånd som är specifikt humanitära till sin karaktär eller står under ECHO:s ansvarsområde, åtgärder för livsmedelsbistånd av utvecklings- eller strukturell karaktär, stöd till livsmedelssäkerhet eller andra åtgärder för livsmedelsbistånd som innehåller för och av livsmedelsbistånd/livsmedelssäkerhet i samförstånd med de behöriga geografiska tjänsterna, en utvecklingsdel tillämpas enheten vid allvarliga livsmedelskriser och humanitära kriser med betydande livsmedelsproblem skall helheten av gemenskapens redskap för bistånd 24 bidra till att utgöra en samordnad insats som skall omhänderhas av enheten för livsmedelsbistånd/livsmedelssäkerhet vid livsmedelskriser och av ECHO vid humanitära kriser, en permanent samordningsmekanism upprättas mellan enheterna för att säkerställa största möjliga sammanhållning och samordning och möjliggöra den mest effektiva och smidiga övergången mellan humanitära hjälpinsatser och insatser för återhämtnings- och utvecklingsbistånd De ordningar som för närvarande finns gör det möjligt att fastställa politiska ramar eller en gemensam strategi som passar väl för verkligheten i varje land, utarbetandet av en samling förfaranden liksom även uppbyggnaden av en intern sakkunskap på så komplicerade och olika områden som tidiga varningssystem, skördeprognoser, marknader för livsmedelsprodukter (gemenskapens och internationella), transport, lagring osv. för utvärdering, förvaltning och uppföljning I den nuvarande situationen är det nödvändigt att successivt harmonisera strukturerna och för förvaltning, kontroll och uppföljning av samtliga insatser för förfarandena livsmedelsbistånd och livsmedelssäkerhet. Vår politiks enade natur, gemensamma ramar vad gäller regler, en sammanhållande övergripande strategi som är anpassad till varje geografiskt område bör kunna säkerställa ett sammanhållande tillvägagångssätt för våra insatser, den bästa användningen av resurserna, en förstärkning av sakkunskapen inom kommissionen samt en förbättrad effektivitet och nytta av gemenskapens bistånd, särskild i den sammanhängande helheten av nödhjälp, återhämtnings- och utvecklingsbistånd 3. 2. 2 Hälsovårdssektorn Hälsovård är en kärnfråga vid alla nödsituationer (naturkatastrofer eller människovållade konflikter). Den primära målsättningen med nödhjälp är att täcka de grundläggande behoven hos folk som drabbas av kris: att rädda liv och minska det mänskliga lidandet genom lämplig medicinsk vård är en grundläggande del av denna biståndsstrategi. Arten och kvalitén av den vård som ges för grundläggande behov i samband med nödsituationer kommer att bero på effektiviteten hos befintliga hälsovårdsstrukturer: svagheter när det gäller hälsovårdstjänsternas organisation, tillgången till nödvändiga mediciner (inklusive vacciner) kan förvärra krisen (exempelvis genom att påverka spridningen av epidemier). Orättvisor eller bristen på tillgång till hälsovårdstjänster för stora delar av befolkningen kan leda till socialt missnöje och på sikt till inre oroligheter. I detta hänseende erkänns behovet av tidiga könsrollsanalyser för att identifiera de olika behoven och tvingande omständigheterna. Dåliga villkor eller dåliga insatser när det gäller miljön i fråga om hälsa (till exempel begränsad tillgång till vatten och hygienfaciliteter, dåliga bostäder eller strukturell undernäring) kommer också att ha utgöra förvärrande faktorer i nödsituationer. Ett strukturellt stöd till hälsovårdssektorn bör därför inbegripa ett mera systematiskt förebyggande och en mera systematisk förvaltning av nödsituationer. 25 3. 2. 2. 1 Allmänna riktlinjer riktlinjerna och strategiska Vad gäller hälsovårdssektorn är de nya politiska prioriteringarna som fastställs för gemenskapen och medlemsstaterna (rådets förordning av maj 1994) grundade på följande grundläggande målsättningar: stöd till utvecklingen av en miljö som bättre främjar hälsa, stöd till organisationen av hälsovårdssystem med utvecklingen av grundläggande och elementär hälsovårdstjänster som prioriterat mål, stärkandet av förebyggande åtgärder, en mera rationell och rättvis omsättning av nationella resurser, stöd till institutionella reformer genom en förstärkning såväl pä central (planerings-, lagstiftnings- och förvaltnings-) nivå som på regional och lokal nivå för att förbättra den nationella hälsovårdens täckning, stöd till gemenskapsinitiativ vad gäller hälsovård. Genom åtgärder som stödjer dessa målsättningar bör större vikt läggas vid att hjälpa länder att: bättre identifiera risker och riskfaktorer, förutse början till kris- eller nödsituationer, förhindra att kriser bryter ut eller minska omfattningen av nödsituationer, underlätta och påskynda återgången till en normal situation efter krisen. , 3. 2. 2. 2 Att bättre identifiera riskerna och förutse krissituationerna Här handlar det i huvudsak om att genom att överföra kunskap och erfarenhet, metoder och teknik samt genom en permanent dialog hjälpa länder att bygga upp egna förmågor att analysera situationer, bedöma och förutse risker och framtidsutsikter. Alltefter varje lands särskilda behov kan särskild hjälp ges till följande: (i) utveckling av epidemiologisk övervakning, inrättande av informationssystem för hälsovård och tidiga varningssystem. till att hjälpa Ett sådant stöd syftar landet att planera och genomföra enkla lågkostnadssystem som räcker för att samla in, bearbeta och sända ut epidemiologisk information (även med demografiska uppgifter, sociologisk information, uppgifter om hälsovårdstjänster, näringssituationen osv). Samtidigt handlar det om att utveckla, särskilt genom utbildningsprogram, lokala förmågor att analysera uppgifter och förutse risker. 26 (ii) utveckling av förmågan att identifiera riskfaktorer och de mest utsatta områdena och folken särskild uppmärksamhet bör ägnas befolkningar i tätorter och i synnerhet fattiga grupper i storstäder liksom även kvinnors och barns särskilda behov Detta innebär utvecklingen av en nationell forskningskapacitet genom utbildning, institutionellt stöd och mera direkt organisatoriskt stöd samt finansiering av studier och besiktningar. 3. 2. 2. 3 Att bidra till att förhindra att kriser bryter ut och/eller minska omfattningen av nödsituationer Ansträngningarna bör inriktas på att minska riskfaktorerna och riskernas upphovskällor och att förbättra de organisatoriska kapaciteterna att snabbare och mera effektivt bemöta kris- eller nödsituationer. På kort sikt: - stödja upprättandet av en grundläggande struktur, grundläggande metoder samt medel för att ingripa snabbt vid epidemiska situationer Metoder för en snabb bedömning av hälsobehoven vid nödsituationer har utarbetats av olika o r g a n i s a t i o n er Världshälsoorganisationen WHO m. fl. ) som bör spridas i landet så att de berörda nationella myndigheterna tillägnar sig dem. r ö d a k o r s k o m m i t t én ( I n t e r n a t i o n e l la ICRC, På medellång sikt: - främja en social sammanhållning genom en förbättrad fysisk och ekonomisk tillgång till hälsovårdstjänster. I detta hänseende kan ett stödjande av effektiva kanaler för tillhandahållande och fördelning av nödvändiga mediciner, inklusive vacciner, öka kvalitén av insatserna vid nödsituationer (epidemier m m ). Samtidigt möjliggör ett stödjande av en centraliserings- och distriktshälsovårdspolitik en bättre hälsovårdstäckning i tider av kris varigenom en viss minimal tillgång till tjänster garanteras (som exempel kan nämnas Zaire) Ytterligare ansträngningar bör göras för att förbättra tillgången och täckningen i slumområden och i det sammanhanget ta hänsyn till kvinnors och barns särskilda behov. På lång sikt: - skapa en mera fördelaktig miljö för hälsa, utveckla ett elementärt förebyggande av kriser exempelvis genom att förbättra såväl tillgången till dricksvatten som näringsstandarden, stadsutvecklingen, utbildningen, kvinnofrämjande åtgärder osv. 3. 2. 2. 4 Att underlätta återgången till en "normal" situation Återhämtnings- och utvecklingsstrategier i en efterk rissituation bör grundas på en analys av hälsovårdssektorn för att: 27 - identifiera de svagheter i strukturen, organisationen eller verkställandet av hälsovårdssystem som blivit uppenbara i krissituationer, - utvärdera de insatser och åtgärder som finansierats under krissituationer liksom även de olika aktörernas roller och insatser (statliga, icke statliga, internationella organisationer). På grundval av denna information kan en återhämtningsstrategi skisseras utifrån de långsiktiga behoven som föreligger för en omstrukturering av sektorn (förbättring av den miljömässiga organisationen av hälsovårdssystemet, mediciner och mänskliga resurser) liksom även omedelbara behov för att tillgodose efterfrågan på hälsovårdstjänster. Detta kan innebära en uppföljning av det bistånd som finansierats under nödhjälpen, i synnerhet genom att icke statliga organisationer anpassar sina program och strategier till omstruktureringen av hälsovårdssystemet. 4. MÄNNISKOVÅLLADE NÖDSITUATIONER: ETT POLITISKT TILLVÄGAGÅNGSSÄTT3 Den ekonomiska utvecklingsprocessen innebär nödvändigtvis att sociala och politiska förändringar följer med demografiska och miljömässiga situationer som ofta är stadda i snabb utveckling. I en sådan dynamisk process kan förändringarnas kostnader och fördelar fördelas ojämnt bland befolkningen. I brist på särskilda mekanismer med vilka man kan bemöta missnöjet hos grupper som upplever att de blivit orättvist lidande och medel för att hantera sådana frågor kan spänningar stegras snabbt, och dessa förvärras inte sällan av naturkatastrofer, etniska olikheter eller ekonomisk snedvridning. Under dylika omständigheter kan dessa spänningar lätt urarta till våldsamma konflikter. Det växande antalet våldsamma konflikter sedan slutet på det kalla kriget utgör en betydande utmaning för världssamfundet. De flesta av dessa konflikter är inomstatliga krig som riktas främst mot civilbefolkningen och som utkämpas av svårkontrollerbara miliser. Dessa konflikter orsakar ökade mänskliga lidanden och förluster i människoliv, massiva flyktingrörelser, förödande effekter såväl på lokala och regionala ekonomiska förhållanden som på miljön och allvarliga hot mot livskraften hos grannländer och grannfolk. De kan till och med leda till staters sönderfall och betydande mänskliga tragedier. Trots att de medel som Europeiska unionen förfogar över är begränsade i jämförelse med omfattningen av uppgiften att effektivt förhindra, hantera och lösa konflikter bör EU sträva efter att maximera sin insats genom en optimal användning av sina medel och resurser. Detta tillvägagångssätt bör vara föregripande därför att Europeiska unionen har inte enbart ett betydande intresse utan också en viktig potential när det gäller att ta itu Detta avsnitt innehåller några av de viktigaste tankarna i kommissionens meddelande till rådet om Europeiska unionen och frågan om konflikter i Afrika: Uppbyggnad av fred, förebyggande av konflikter och därutöver som antogs av kommissionen den 6 mars 1996. 28 med frågan. Tillvägagångssättet bör vara allsidigt såtillvida att Europeiska unionen bör, inom ramen för sina befogenheter, behandla hela cykeln av konflikt och fred. Oaktat att Europeiska unionen måste vara beredd att snabbt och på ett rimligt sätt bemöta situationer av våldsamma konflikter är det självklart att det är bättre att effektivt förhindra konflikter än att ta itu med deras konsekvenser Eftersom ingen mängd av humanitärt bistånd och ingen fredsbevarande insats på ett hållbart sätt kan lösa en kris som rör fred och säkerhet, rättvisa och resurser föreligger ett behov av att gå utöver ad-hoc-beslut och en skadebegränsningspolitik. Att bemöta effekterna av våldsamma konflikter har för övrigt blivit ett mycket kostsamt företag Med hänsyn till alla dessa överväganden bör förhindrandet av våldsamma konflikter vara medelpunkten för ett allsidigt tillvägagångssätt av Europeiska unionen inför problemet med våldsamma konflikter. Med hänsyn till konfliktfrågans komplicerade natur kan en urskillning mellan olika faser av konflikt och fred vara nyttig. Trots att specifika åtgärder kommer i första rummet i var och en av dessa faser finns det ingen klar skiljelinje mellan de olika faserna och de olika åtgärderna. Eftersom det är omöjligt att utveckla en övergripande mall för åtgärder är avsikten med följande överblick över åtgärder som Europeiska unionen kan vidta, stödja eller förespråka att ge en allmän politisk orientering. En situation utan tydliga spänningar I denna fas förefaller landet vara stabilt och i allmänhet lugnt, men (strukturella) källor till eventuella konflikter kan skönjas Som exempel kan nämnas en ständig marginal i sering av någon betydande minoritet eller bruket av repressiva verktyg i brist på effektiva system för ett fredligt förenande av skilda gruppintressen. Redskap: Omedelbara målsättningar: Uppbyggnad av fred: Fastställandet av bärkraftiga politiska och socioekonomiska strukturer (system för ett fredligt förenande av intressen, genomförbara demokratiska modeller osv). utbildning, Målinriktat bistånd u n d e r v i s n i n g, e k o n o m i sk sammanhållning, stärkandet av mänsklig och social samhällen, styre och utveckling, bra inrättandet av institutioner osv. , politisk dialog, bevakning av förändringar och uttalat engagemang. som omfattar s o c i al civila och En situation av spänning I denna fas blir konflikten i samhället uppenbar (social oro, väpnat motstånd, massdemonstrationer osv). Situationens allvar beror inte bara pä själva händelserna utan också på de befintliga politiska och maktstrukturerna. (Kan oppositionen lägga fram förhandlingsbara krav? Är regeringen i stånd att uppfylla dem? Och så vidare). 29 Omedelbara målsättningar: Redskap: Öppen konflikt bidrag Förebyggande av konflikt (i strikt bemärkelse): minskning av spänningarna, förhindrande av att fientligheterna bryter ut helt. Politisk dialog med de berörda parterna (uppdrag, förebyggande diplomati), förespråkande av särskilda åtgärder (bland annat utplacering av trupper) och/eller av särskilda lösningar på problemen; (hot om) sanktioner; utplacering av observatörer; egna samt och andra nödhjälpsinsatser förhindra orsaker). flyktingströmmar Åtgärderna för uppbyggnad av fred skulle alltjämt kunna fortsätta och till och med förstärkas. De får störst verkan om de riktas mot konfliktens kärnpunkt (att förbättra en marginaliserad grupps ekonomiska situation samtidigt som regeringen erbjuds hjälp att finna en hållbar lösning, till exempel). humanitära att ekonomiska (även av för till Omedelbara målsättningar: 1. Konflikthantering: Minskning av hotet om en vertikal och horisontell upptrappning (bland annat minskningen av omedelbart mänskligt lidande och hanteringen av flyktingproblemet). Hot om sanktioner (bland annat till tredje land), politisk dialog, egna samt bidrag till andra av humanitära/nödhjälpsinsatser, förebyggande militärt ingrepp, observatörsuppdrag. Omedelbara målsättningar: 2. Konfliktlösning: Att göra slut på fientligheterna förespråkande Redskap: Redskap: Situationen efter konflikt och inleda fredsförhandlingar. Sanktioner, politisk dialog, särskilda stöd (förespråkande av) upprätthållande av fred. lösningar, förespråkande av fredsinitiativ ät inte läge förekommer I detta längre ett organiserat väpnat våld. Ett vapenstillestånds- eller fredsavtal har eventuellt eller eventuellt ännu inte undertecknats. Krigets konsekvenser är hur som helst fortfarande märkbara och synliga hos en stor del av samhället (flyktingar och före detta stridande återanpassas alltjämt osv. ) och det är ännu ovisst om situationen kommer att förvärras (och återgå till fasen av spänning eller av öppen konflikt) eller förbättras (i riktning mot en situation utan märkbara spänningar eller mot strukturell stabilitet). 30 Omedelbara målsättningar: Konfliktlösning Redskap: / av uppbyggnad fred: framgångsrika fredsförhandlingar, återgång till ett normalt läge. Hemförlovning och nedrustning, repatriering och återanpassning, minröjning, efterk rigshjälp och humanitärt bistånd, rehabilitering, fredsbyggande åtgärder (se ovan), politisk dialog, förespråkande av särskilda förändringar, åtgärder för uppbyggnad av förtroende, (stöd till) initiativ till konfliktlösning, återuppbyggnad av regeringsstrukturer. lösningar, bevakning av Väsentligt för ett allsidigt närmande och ett effektivare engagemang i fråga om förebyggande av konflikter är en bred definition av begreppet "Förebyggande av konflikter". Det bör inte bara tolkas som att lätta på en situation där ett våldsutbrott är nära förestående (= förebyggande av konflikt i snäv bemärkelse). Verksamheter för förebyggande av konflikt i en bredare bemärkelse kan sammanfattas i begreppet uppbyggnad av fred. Med en sådan definition skulle en politik för förebyggande av konflikt tillämpas främst i en situation av spänningar. Åtgärder för uppbyggnad av fred skulle däremot kunna tillämpas i alla faser av konflikt och fred. Eftersom åtgärder för uppbyggnad av fred i allmänhet omfattar projekt och program med den mera långsiktiga målsättningen att stabilisera samhällen kommer deras verkan emellertid att vara störst i icke-våldsamma situationer. En politik för uppbyggnad av fred och förebyggande av konflikter är inte nödvändigtvis beroende av att nya program antas eller nya institutioner inrättas. Den nödvändiggör först och främst en anpassning av tillvägagångssättet för uppbyggnad av fred på så sätt att de strukturella grundorsakerna till våldsamma konflikter beaktas och att alla åtgärder inriktas på att stabilisera samhällen ("målinriktat bistånd"), särskilt obalansen mellan de olika (regionala, etniska, religiösa osv. ) identitetsgruppernas politiska och socioekonomiska möjligheteter i en given stat, avsaknaden av en hållbar mekanism för att fredligt förena dessa gruppers olika intressen, behovet av en regering som åtnjuter en utbredd legitimitet bland befolkningen och samstämmighet om väsentliga nationella frågor. Utformningen av dylika program underlättas betydligt om analysen land för land av de strukturella grundorsakerna till konflikter lett till fastställandet av fullständiga politiska ramar som eventuellt också framhäver vissa prioriterade områden för särskilda länder och regioner, oavsett om det råder en stabil situation, en konfliktsituation eller en efterkrigssituation. Eftersom fred och säkerhet är nära sammanbundna med ekonomisk och social utveckling bör en passande kombination av politiska, ekonomiska, rättsliga, sociala, miljöinriktade och, i den mån de är genomförbara och nyttiga, militära stabiliseringsåtgärder beaktas inom dessa ramar. Fastställandet av fullständiga politiska ramar underlättas genom att anta en slutlig politisk målsättning, en politisk målsättning som skapar en gemensam rubrik för Europeiska unionens olika "ekonomiska" och "politiska" målsättningar (avseende utveckling, 31 demokrati, mänskliga rättigheter osv). Eftersom (1) erfarenheten har visat att bristen på utveckling inte är den enda betydande orsaken till våldsamma konflikter; (2) EU:s allmänna utrikespolitiska målsättningar, vilka kan utläsas av Fördragen och Europeiska rådets förklaringar, skulle kunna sammanfattas i att bistå med främja fred och stabilitet, utveckling, demokrati och respekt för mänskliga rättigheter; (3) dessa målsättningar är beroende av varandra/ömsesidigt förstärkande; och (4) hållbar utveckling ofta tolkas i en snäv ekonomisk bemärkelse, kan den slutliga politiska målsättningen sammanfattas i begreppet strukturell stabilitet. Begreppet strukturell stabilitet skall förstås som betecknande för en föränderlig situation, en situation av stabilitet som kan klara av de förändringar som hör till (uppväxande) demokratiska samhällen Strukturell stabilitet kan sålunda definieras som en situation i vilken en hållbar ekonomisk utveckling, demokrati och mänskliga rättigheter, livskraftiga politiska strukturer, sunda sociala villkor och sunda miljömässiga omständigheter ingår och att det finns en kapacitet att hantera förändringar utan att tillgripa våld. Att arbeta i riktning mot strukturell stabilitet skulle innebära en målinriktad förstärkning av sådana faktorer som möjliggör en fredlig förändring. Att arbeta utifrån begreppet strukturell stabilitet innebär på intet sätt ett avståndstagande från Europeiska unionens nuvarande politiska linjer. Eftersom det är självklart att ekonomisk utveckling och välstånd är viktiga faktorer för att garantera en icke våldsam förändring är en hållbar utveckling en central målsättning för att uppnå strukturell stabilitet. Att arbeta utifrån begreppet strukturell stabilitet uttrycker snarare det faktum att ett eftersträvande av enbart ekonomisk utveckling är otillräckligt vad gäller en effektiv politik för uppbyggnad av fred och förhindrande av konflikter, att de politiska målsättningarna av hållbar utveckling, demokrati och mänskliga rättigheter, hållbara politiska strukturer, sunda sociala villkor och sunda miljömässiga villkor är ömsesidigt beroende vilket i sig medför ett behov av ett allsidigt tillvägagångssätt. En föregripande och effektiv politik vad gäller frågan om våldsamma konflikter nödvändiggör en betydande insats av internationell samordning och samverkan. Tillgång till och utbyte av information och analyser och införlivandet av berörda personer i nödvändiga diskussioner utgör ett stort problem som måste tas itu med. Inom Europeiska unionen måste man också säkerställa att den gemensamma utvecklingspolitiken kompletterar medlemsstaternas politiska linjer enligt det som fastställs i EG-fördraget. Infogandet av konfliktanalyser och konfliktförebyggande åtgärder i de politiska ramarna kommer också att medföra konsekvenser för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiska (GUSP-) processen. En samstämmighet med GUSP måste garanteras på samtliga nivåer. Europeiska unionens svårigheter att utarbeta en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik bör inte underskattas härvidlag. För att ta itu med denna fråga bör man förutse att öka unionens kapacitet att analysera grundorsakerna till konflikter för att kunna använda det målinriktade biståndet på ett effektivt sätt. En annan nyckelaspekt av både människovållade och naturkatastrofer är deras regionala dimension som kan nödvändiggöra särskilda politiska åtgärder på regional nivå. En konflikt i ett land kan exempelvis spridas till grannländerna, vilket i sin tur medför 32 politiska och sociala spänningar utöver massiva flyktingrörelser. Under dylika omständigheter måste stöd tillhandahållas inte bara åt det krisdrabbade landet utan också åt dess grannar som påverkas av krisen. På politisk nivå kan stöd ges åt regionala eller subregionala initiativ som tas av länderna själva i syfte att bemöta krissituationer genom politiska ingripanden. 33 FRÅGEFORMULÄR BILAGA om samband mellan hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsinsatser och program som utförts av EU:s medlemsstater i tredje land Följande referat är avsett att vara en handledning i medlemsstaternas svar på frågeformuläret. Samtliga medlemsstater har tagit emot frågeformuläret och där det har varit möjligt har svaren kompletterats efter de klargöranden som gjordes vid experternas möte den 28 februari 1996. Avsikten med detta referat är inte att ersätta de fullständiga svaren, det har utarbetats för att underlätta jämförelser och göra de tillgängliga uppgifterna mera lätthanterliga. Referatet följer precis frågeformulärets form med svaren infogade i tabellform under frågorna. Följande allmänna anmärkningar kan eventuellt vara till hjälp för att förklara det tillvägagångssätt som antagits. Statistiska uppgifter har tagits för vad de är med den smärre ändringen att de olika valutorna räknats om till ecu. Vad beträffar de organisatoriska och budgetmässiga aspekterna är det ofta utrikesministeriet som fungerar som en paraplyorganisation för alla biståndsinsatser där olika avdelningar får ta ansvar för olika aspekter av bistånd. Detta framgår av svaren till fråga 2. 2 som visar på större avvikelser än man kunnat vänta sig av svaren till fråga 2. 1. Medlemsstaterna har ännu inte utformat särskilda politiska riktlinjer för hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsinsatser. De flesta av dem har dock tänkt allvarligt över frågorna och flera utarbetar aktivt politiska dokument. Sådana politiska riktlinjer kommer troligen att vara inspirerade av nuvarande praxis eftersom avsaknaden av formella riktlinjer som skall säkerställa att hjälpinsatser bättre följer utvecklingsbehoven inte tycks hindra att detta ofta görs i praktiken. På samma sätt har avsaknaden av riktlinjer som skall säkerställa att risker och utsatthet beaktas inte hindrat medlemsstater från att agera. Förebyggandet av konflikter tycks å andra sidan vara ett område som medlemsstater varit snabbare att formalisera och de flesta av dem svarade att denna fråga beaktas vid utformningen av utvecklingspolitiken. Medlemsstaterna har tillhandahållet ett antal olika exempel och de som återges i referatet utgör utan tvivel bara en bråkdel av det som verkligen genomförts. 34 1. STATISTIK 1. 1 Bilateralt och multilateralt utvecklingsbistånd (som inte kanaliserats genom EG och exklusive humanitärt bistånd) under 1994 och 1995. Medlemsstat 1994 (miljoner ecu) 1995 (miljoner ecu) Uppgifter saknas 1133 192 Uppgifter saknas 1723 Uppgifter saknas 67 470 Uppgifter saknas Uppgifter saknas 1251 1274 Uppgifter saknas Uppgifter saknas Belgien Danmark Finland Frankrike Förenade kungariket Grekland Irland Italien Luxemburg Nederländerna Portugal Spanien Sverige Tyskland Österrike 449 1135 191 6477 1732 8 55 1050 1845 186 * 1084 1300 4612 466 * Allt bistånd (humanitärt och utvecklingsbistånd) Uppgifter som angivits av medlemsstater 35 1. 2 Humanitärt bistånd i tredje land (exklusive bidrag till fredsbevarande insatser och inkommande flyktingar) under 1994 och 1995 Medlemsstat 1994 (miljoner ecu) 1995 (miljoner ecu) Uppgifter saknas Uppgifter saknas 111 23,3 18,8 247 Uppgifter saknas ^9 54 Uppgifter saknas Uppgifter saknas 14,5 161,5 45^8 M Belgien Danmark Finland Frankrike Förenade kungariket Grekland Irland Italien Luxemburg 103 2 ^9 18,5 213 5 7J 52 Nederländerna 282 Portugal Spanien Sverige Tyskland Österrike 3^ 184,8 3^9 8J Uppgifter som angivits av medlemsstater 36 2. ORGANISATORISKA OCH BUDGETMASSIGA ASPEKTER Beskriv den organisatoriska strukturen för förvaltningen av humanitärt respektive utvecklingsbistånd och i synnerhet 2. 1 om det finns en enda organisatorisk struktur eller om olika ministerier/departement svarar för olika aspekter. Vänligen ange närmare uppgifter om så är fallet. Medlemsstat Svar Belgien Danmark Finland Frankrike Förenade kungariket Grekland Irland Italien Luxemburg Olika departement Utrikesministeriet Utrikesministeriet - Avdelningen för internationellt utvecklingssamarbete Olika ministerier och departement Overseas Development Administration - olika departement Huvudsakligen utrikesministeriet Utrikesministeriet - Avdelningen för utvecklingssamarbete Olika departement Nederländerna Olika departement Portugal Spanien Sverige Tyskland Österrike Instituto da Cooperaçào Portuguesa (ICP) Administraciön Central och ett decentraliserat samarbete Allt bistånd förvaltas av Sida, en statlig myndighet som lyder under Utrikesdepartementet Olika departement Olika departement 37 2. 2 Om humanitärt och utvecklingsbistånd kommer ur olika budgetkällor och styrs av olika förfaranden. Medlemsstat Olika budgetkällor Olika förfaranden Belgien Danmark Finland Frankrike Förenade kungariket Grekland Irland Italien Luxemburg Nederländerna Portugal Spanien Sverige Tyskland Österrike Ja Ja Nej - budgetpost för internationellt utvecklingssamarbete Ja Ja Ja Nej Ja Ja Nej Ja Ja Ja Ja Uppgifter saknas Ja Ja (under översyn) Ja Ja Ja Ja Nej Nej Ja Ja Ja 38 3. POLITIK 3. 1 Har regeringen i ert land utformat särskilda politiska riktlinjer för nödhjälp, återhämtnings- och utvecklingsbistånd? Vänligen beskriv dem närmare. Medlemsstat Svar Belgien Danmark Finland Frankrike Förenade kungariket Grekland Irland Italien Luxemburg Ännu ej utarbetade Omnämns i propositionen (dansk utvecklingspolitik inför år 2000) Under förberedelse Nej Ännu inte, men är under förberedelse Ej för närvarande En översyn av politiken pågår Under förberedelse (forväntas bli godkända i april 1996) Nederländerna Ja - 1993 års politiska dokument "Humanitärt bistånd mellan Portugal Spanien Sverige Tyskland Österrike konflikt och utveckling" Fokus på Angola och Moçambique Ej för närvarande Ingen speciell politik, men man eftersträvar att göra det humanitära biståndet "utvecklingsfrämjande". Tillvägagångssättet förutses också i strategier för enskilda länder Ett informationsdokument föreligger En arbetsgrupp för nödhjälp, återhämtnings- och utvecklingsinsatser har tillsatts för att arbeta med samordning 39 3. 2 Finns det inom förvaltningen av era statliga humanitära biståndsprogram några riktlinjer eller förfaranden för att säkerställa att nödhjälpen i större omfattning beaktar utvecklingens krav och målsättningar (dvs. en analys av det humanitära biståndets inverkan som en del av de operativa förfarandena eller av utvärderingen)? Medlemsstat Svar Belgien Danmark Begreppet hållbar utveckling En ökad tendens att inkludera utvecklingsrelaterade hänsynstaganden i det humanitära biståndet (i politiska dokument) Finland Nej (resultaten av utvärderingen av humanitärt bistånd kommer att vara tillgänglig i mitten av 1996) Nej - i praktiken har de utsända på fältet denna uppgift Förekommer internt, men endast för hastigt påkomna nödsituationer Nej Nej Dessa frågor togs upp i 1995 års politiska riktlinjer, specifika riktlinjer är under utarbetande Riktlinjer för nödhjälp och humanitärt bistånd är under förberedelse - dessa skall omfatta kriterier för insatsernas långsiktiga effekter Nej, men det förekommer informellt Förekommer informellt Politik och riktlinjer är under förberedelse Ja, instruktioner skickades ut till samtliga ambassader 1986 (men dessa täcker endast direkt nödhjälp) Frankrike Förenade kungariket Grekland Irland Italien Luxemburg Nederländerna Portugal Spanien Sverige Tyskland Österrike 40 3. 3 Finns det hos er regering riktlinjer eller förfaranden för att säkerställa att risker och utsatthet beaktas vid planeringen, programmeringen och genomförandet av utvecklingsbistånd? Medlemsstat Svar Belgien Danmark Finland Frankrike Förenade kungariket Grekland Irland Italien Luxemburg Ja för bilateralt bistånd De nämns i strategidokumenten; dessa faktorer beaktas i praktiken Nej, men dessa faktorer beaktas De kommer att beaktas i samband med en politisk översyn De existerar men skall utvecklas ytterligare Nej, men dessa faktorer beaktas Ja Nederländerna Det så kallade "utvecklingstestet" som omfattar en Portugal Spanien Sverige Tyskland Österrike riskbedömning vad gäller fattigdom, miljö och kön Nej, men dessa faktorer beaktas Dessa faktorer beaktas i strategier för enskilda länder Dessa faktorer beaktas Dessa faktorer beaktas 41 3. 4 Har förebyggandet av konflikter en plats i er statliga utvecklingspolitik? Medlemsstat Svar Belgien Danmark Finland Frankrike Förenade kungariket Grekland Irland Ja, ett politiskt dokument om detta föreligger Ja, detta nämns i strategidokument Ja, i ett utkast till strategidokument Det kommer att få en större plats i framtiden; för närvarande föreligger ett utkast till dokument Ja, i flertalet fall Det kommer att få ökad betydelse i samband med en politisk översyn Italien Luxemburg Ja Nederländerna Ja, jfr. "Humanitärt bistånd mellan konflikt och utveckling" Portugal Spanien Sverige Tyskland Österrike Ja, i praktiken kopplas stödet till dessa frågor Huvudsakligen genom multilaterala projekt Ja, ett politiskt dokument förväntas vara klart i november 1996 Det kommer att få ökad betydelse i framtiden; ett politiskt dokument är under förberedelse » „. , , I , , , ,. I 42 3. KONKRETA EXEMPEL Ange om möjligt några fiirska exempel på insalscr/projckt/program som finansierats av er regering och som innehåller en sammankoppling mellan nödhjälp, återhämtnings- och utvecklingsinsatser. Använd gärna den mall som är bifogad detta frågeformulär om så är lämpligt. Medlemsstat Svar Belgien Danmark Finland Frankrike Förenade kungariket Grekland i Irland Italien Luxemburg Nederländerna Portugal Spanien Sverige Tyskland Exempel på hur allt bistånd förvaltas inom ODA, hur strategier fastställs oeh vilken typ av aktiviteter som genomförts (Angola, Sierra Leone, Afghanistan, Sri Lanka osv). Fallstudie 1: Övergångsprojekt om hälsofrågor i Angola: att förvalta övergången mellan nödhjälp och utveckling. Fallstudie 2: Angolanska utvecklingsfonden: att tillhandahålla utvecklingsbistånd under en kris. ; Har tillhandahållit exempel på integrerade projekt Har överfört ansvarsområdet från nödhjälpsansvariga till strukturella avdelningar i Kambodja, palestinska självstyrande områden, Eritrea och Angola Åtcrhämtningsprogram i Moçambique Exempel i Haiti, Angola, Rwanda, Guatemala oeh f. d. Jugoslavien Kambodja, Västbanken oeh Gaza har överförts frän den humanitära till utvecklingsavdelningen 1995. En större andel bistånd till Angola och Moçambique utgår nu från utveeklingsbudgetcn Guinea: övergång från en förvaltning under kris av en hälsoscktor till ett mera mcllanscktoriellt och långsiktigt tillvägagångssätt. Bosnien: utveckling av byggnadsprojekt; engagemang av den lokala befolkningen 43 Österrike 44 ISSN 1024-4506 KOM(96) 153 slutlig DOKUMENT SV 11 Katalognummer : CB-CO-96-163-SV-C ISBN 92-78-02574-7 Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer L-2985 Luxemburg V5