title: COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU sobre INTERLIGAÇÃO DAS OPERAÇÕES DE EMERGÊNCIA, REABILITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO (ERD)

eurovoc_concepts:
cooperation policy
development aid
economic development
economic reconstruction
emergency aid

text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 30. 04. 1996 COM(96) 153 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU sobre INTERLIGAÇÃO DAS OPERAÇÕES DE EMERGÊNCIA. REABILITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO (ERD) Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a interligação entre as operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento (ERD) HISTORIAL, CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES (i) Historial No último ano, foram tomadas importantes decisões em matéria de relações de cooperação para o desenvolvimento a longo prazo: foram concluídas as negociações sobre a revisão intercalar de Lomé IV, e o Acordo que altera a Quarta Convenção de Lomé ACP-CE foi assinado na ilha Maurícia, em 4 de Novembro de 1995; tiveram início as negociações com a África do Sul com vista à criação de um quadro para a cooperação a longo prazo; foi decidida uma nova política UE-Mediterrâneo; realizaram-se conferências periódicas com os países da América Central (San José) e da América Latina (Grupo do Rio), tendo sido negociados novos acordos-quadro com países da Ásia (Vietname) e estando outros em preparação (Camboja, Laos). Simultaneamente, foi proposta uma série de bases jurídicas/projectos de regulamento, relativos a um número de instrumentos que vão desde operações de emergência e reabilitação de curto prazo até ao desenvolvimento a mais longo prazo. Esta reconfirmação do leque global dos diversos instrumentos disponíveis no âmbito das nossas relações com os países em desenvolvimento nos próximos anos implica que tais instrumentos não sejam utilizados isoladamente mas que se adopte uma abordagem coordenada da sua gestão, de modo a reforçar os laços entre os mesmos, melhorando assim a sua complementaridade e assegurando a sua coerência global de forma mais eficaz com vista a obter o máximo impacto possível. Numa altura em que a eficiência da ajuda é a palavra-chave, este aspecto não deve ser considerado separadamente nos domínios da emergência, reabilitação e ajuda ao desenvolvimento, devendo prestar-se igualmente atenção ao reforço das ligações entre estes três domínios de acção. Além disso, a ajuda está cada vez mais sujeita a condições políticas e institucionais, sendo este o momento adequado para a comunidade de doadores reflectir sobre a melhor forma de tomar mais eficientes e eficazes as suas políticas internas e quadros institucionais. A presente Comunicação é o resultado de um processo alargado de consultas internas e externas: IS um grupo de trabalho inter-serviços da Comissão, constituído por representantes das diversas Direcções-Gerais responsáveis pelas relações externas e do ECHO, preparou um documento para discussão sobre "A interligação das operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento (ERD)"; o documento foi discutido num seminário com peritos na matéria (convidados a título pessoal) dos Estados membros da USAID, de agências da ONU, de ONG e de instituições académicas; este documento foi ulteriormente discutido na reunião trimestral entre o ECHO e os chefes dos serviços de Ajuda Humanitária dos Estados-membros e na reunião semestral entre a Comissão e os Directores-Gerais do Desenvolvimento dos Estados-membros, em Novembro de 1995; o documento foi discutido ainda num seminário que reuniu 20 peritos de ONG com experiência em operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento, organizado em Fevereiro de 1996 pela Comissão, pelo Comité de Ligação ONG e pela VOICE; por último, tal como proposto pelos Directores-Gerais do Desenvolvimento dos Estados-membros, a Comissão organizou uma reunião com peritos em operações de emergência e de desenvolvimento dos Estados-membros, em 28 de Fevereiro de 1996, com base no documento para discussão e nas respostas dos Estados-membros ao questionário preparado pela Comissão sobre políticas bilaterais de ERD (ver anexo onde é apresentada uma síntese dessas respostas). A comunicação tem em conta as várias observações efectuadas durante este exercício de consulta. A conclusão global das diversas discussões é a de que estas foram bastante úteis, dado que o momento actual é ideal para a definição de uma política coerente sobre a questão da ERD e que, embora exista um acordo geral sobre a política e o conceito do problema de interligação de tais operações, está-se igualmente de acordo em que é uma tarefa difícil de executar na prática. Os participantes nas diversas reuniões, para além de darem o seu acordo à política e às propostas sugeridas no documento, consideraram que as mesmas poderiam ser aplicadas, se necessário com adaptações, nas suas próprias organizações (tanto bilaterais como multilaterais ou não governamentais). Uma vez que alguns dos Estados-membros se encontram em fases diversas entre si no que respeita à formulação de documentos sobre políticas e procedimentos em matéria da interligação entre as operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento (ver anexo), ficou acordado na reunião com os peritos dos Estados-membros que esses documentos seriam objecto de intercâmbio entre os membros da União, exercício para o qual a Comissão ofereceu os seus serviços. (ii) O continuum emergência-reabilitação-desenvolvimento (ERD)1 O papel das operações de emergência2 é o de prestar ajuda humanitária urgente a curto prazo a fim de salvar vidas de pessoas que enfrentam sérias dificuldades resultantes de catástrofes naturais ou provocadas pelo homem. Os programas de reabilitação destinam-se a substituir progressivamente as operações de emergência a fim de estabilizar a situação económica e social e de facilitar a transição para uma estratégia de desenvolvimento a médio e longo prazo. A justificação básica para a interligação das operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento é simples e razoável: as catástrofes têm enormes custos tanto em termos de vidas como de recursos humanos, perturbam o desenvolvimento económico e social, exigem longos períodos de recuperação e dão origem a estruturas e procedimentos burocráticos distintos que constituem uma duplicação das instituições de desenvolvimento. Simultaneamente, todavia, a política de desenvolvimento ignora muitas vezes os riscos das secas e de outros choques e a necessidade de proteger as famílias mais vulneráveis, ajudando-as a desenvolver estratégias para fazer face a tais situações. Se for possível interligar as operações de emergência e desenvolvimento, tais deficiências poderão ser reduzidas. Vm melhor "desenvolvimento" pode reduzir a necessidade de ajuda de emergência: uma melhor "ajuda de emergência" pode contribuir para o desenvolvimento e uma melhor "reabilitação" pode facilitar a transição da emergência para o desenvolvimento. Contudo, este modelo simples não é adequado para fazer face às realidades de muitas das actuais situações de emergência. A maior parte destas não é devida a calamidades naturais, mas sim resultado da interacção da instabilidade política, económica e social, resultante frequentemente da má governação, de políticas económicas erradas e de programas de desenvolvimento inadequados que exacerbaram as diferenças étnicas e religiosas. A premissa inerente a este modelo é a de que a via da ajuda de emergência, passando pela reabilitação e visando o desenvolvimento a longo prazo, subestima o carácter crónico de muitas situações de catástrofe. Foi sugerido que o termo "continuum" seria mais adequado, reflectindo o facto de as operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento se poderem realizar simultaneamente no mesmo país. "Emergência" e/ou "ajuda humanitária" são usadas com o mesmo sentido no texto. O âmbito da ajuda humanitária é definido na Proposta de Regulamento do Conselho relativo à ajuda humanitária da forma seguinte: "A ajuda humanitária da Comunidade inclui operações de ajuda, emergência e protecção numa base não discriminatória para ajudar a população de países terceiros, especialmente os mais vulneráveis, e prioritariamente a população dos países em desenvolvimento vítimas de catástrofes naturais, crises provocadas pelo homem, como por exemplo guerras e eclosão de conflitos, ou situações e circunstâncias excepcionais comparáveis a desastres naturais ou provocados pelo homem. Tal ajuda será prestada enquanto for necessário para satisfazer as necessidades humanitárias resultantes destas diversas situações. Esta ajuda inclui operações de preparação para os riscos ou destinadas a evitar catástrofes ou circunstâncias excepcionais comparáveis". Mesmo nos casos em que não se verifica um conflito aberto, os efeitos combinados da má governação, de políticas económicas erradas, de desrespeito dos direitos humanos e do processo democrático podem levar a uma suspensão da ajuda ao desenvolvimento de longo prazo, provocando uma aceleração da desintegração económica e social. "Emergências complexas" ou crises crónicas envolvendo conflitos armados representam o contexto mais difícil para o desenvolvimento de uma abordagem coordenada da ERD. A prevenção de catástrofes e as medidas de preparação para crises são difíceis de aplicar, devendo ser atribuída cada vez mais atenção à prevenção de conflitos, através de uma intervenção inicial e coordenada tanto a nível político como de desenvolvimento, com o objectivo final de chegar a uma situação de "estabilidade estrutural", isto é, uma situação que inclua um desenvolvimento económico sustentável, democracia e respeito dos direitos humanos, estruturas políticas viáveis, condições sociais e ambientais sãs, aliadas à capacidade de gerir as mudanças sem eclosão de conflitos violentos. É importante introduzir uma análise das diferenças sociais-culturais homem/mulher na abordagem ERD, de modo a evitar uma maior marginalização dos grupos desfavorecidos. Uma abordagem deste tipo ajuda a identificar a diferente vulnerabilidade da mulher e do homem face a crises, bem como as suas capacidades e estratégias diferentes (e sempre em mutação) para fazer face a tais situações. A vulnerabilidade é um conceito-chave que pode ser determinado pela pertença a um determinado grupo étnico ou social. A dimensão regional merece igualmente especial atenção. As crises podem alastrar para além das fronteiras de determinado país, ameaçando a estabilidade socioeconómica e política dos países vizinhos e de toda a região. Tal exigirá acções específicas a favor dos países vizinhos, bem como a nível regional, para apoiar quaisquer iniciativas regionais destinadas a resolver situações de crise por meio de intervenções políticas. Devem ainda ser consideradas duas outras questões. A primeira é a separação institucional entre as operações de emergência e as operações de desenvolvimento que se verifica na maior parte das organizações doadoras. São aplicados critérios e procedimentos diferentes relativamente à sustentabilidade, financiamento e medidas de execução. A resposta internacional, especialmente a crises crónicas, pode correr o risco de reflectir as prioridades organizativas e políticas das agências doadoras e não as necessidades das populações afectadas pelas guerras e a vulnerabilidade dos que são por elas ameaçados. A segunda questão é de carácter financeiro. Entre 1988 e 1993, as despesas com operações de emergência suportadas pelos Estados membros da OCDE passaram de 500 milhões de dólares para 3,5 mil milhões de dólares por ano, numa altura em que a maior parte dos programas de ajuda tendem a estagnar ou mesmo a diminuir. No programa de ajuda comunitária, a ajuda de emergência e humanitária atingiu 764 milhões de ecus em 1994, tendo representado nesse ano 18,8 % da ajuda comunitária total. Por todas estas razões, é tempo de reconsiderar a nossa política de interligação das operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento e de analisar formas de melhorar o seu impacto e eficácia. (iii) Conclusões gerais A análise da problemática ERD toma claro que a abordagem ao desenvolvimento económico, político e social dos países em desenvolvimento deveria ser mais globalizante do que tem acontecido até agora. Isto é especialmente importante no que respeita aos países que estão mais sujeitos aos riscos/tensões resultantes de crises políticas, económicas e/ou catástrofe naturais. Em todas as fases do seu desenvolvimento - e não só quando uma crise está iminente - é necessário adoptar uma política de planeamento estratégico que inclua aspectos políticos, de desenvolvimento, sociais e técnicos. Este quadro de política global deveria definir: a forma como a prevenção de conflitos, enquanto meio de gestão das inevitáveis tensões provocadas pelas mudanças sociais, políticas e económicas, pode ser integrada nas operações de desenvolvimento: a "consolidação da paz" deve ser um elemento intrínseco das estratégias de cooperação para o desenvolvimento; a forma como a prevenção de catástrofes e as análises de vulnerabilidade deveriam ser tidas em conta nas operações e planeamento do desenvolvimento: a forma como, a partir do momento em que surja uma situação de emergência (tanto natural como provocada pelo homem) as acções de ajuda de emergência deveriam, para além do seu objectivo primeiro de salvar as vidas das vítimas, ter em conta os objectivos da reconstrução e desenvolvimento a mais longo prazo; a forma como, para os países que se encontrem numa fase pós-emergência, deveriam ser desenvolvidas acções de reabilitação para assegurar uma transição mais eficaz da assistência de emergência para o desenvolvimento de longo prazo. As ligações "a jusante" e "a montante" entre as operações políticas, de desenvolvimento, de ajuda de emergência e de reabilitação constituem uma rede complexa de relações que deve ser analisada em função do quadro político global ou da política de planeamento estratégico, a qual constitui uma função dinâmica da situação específica de cada país ou região. Ou seja, as componentes da interligação ERD e a sua concepção são situações altamente específicas e deveriam ser consideradas à luz das realidades concretas do país ou região em causa. Isto significa que a estrutura do documento deveria ser vista a esta luz, de uma forma global. O facto de começar com a ajuda de emergência, seguida da reabilitação e, posteriormente, do desenvolvimento, incluindo uma abordagem política do objectivo de estabilidade estrutural, não significa que o chamado continuum ERD deva ser considerado desta forma linear. Tal como referido acima, a realidade é mais complexa e requer uma abordagem multifacetada, baseada na situação real de cada país ou região em análise. Se uma POLÍTICA DE PLANEAMENTO ESTRATÉGICO GLOBAL é a primeira palavra de ordem nas recomendações feitas no presente documento, a segunda é a COORDENAÇÃO. Também a nível institucional é necessário adoptar uma abordagem global: coordenação entre doadores, bem como coordenação interna entre os serviços, são condições prévias de uma acção e política eficazes, mas só podem ter bons resultados no âmbito deste plano estratégico geral de acção. Além disso, o TIMING (adopção de medidas no momento certo) é essencial, e os procedimentos deveriam ser adaptados, quando necessário, às necessidades de um "timing" adequado e de uma transição e articulação entre as diversas medidas de ajuda. A existência de processos de decisão rápida é sem dúvida necessária em todas as fases do continuum emergência-reabilitação-desenvolvimento se se pretender manter a dinâmica tanto a nível dos doadores como dos beneficiários. Em muitos casos, uma quebra dessa dinâmica numa fase crítica pode fazer resvalar o país de novo para uma situação de crise, com custos ainda mais elevados no futuro para os doadores. Os procedimentos devem ser suficientemente flexíveis para evitar que tal aconteça. (iv) Recomendações Devem ser preparados quadros globais de política para cada país e região, com o objectivo geral de alcançar, em tempo devido, uma "estabilidade estrutural" e com base numa análise detalhada dos riscos e da vulnerabilidade. Estes quadros deveriam incluir factores económicos, sociais (incluindo o factor homem/mulher) e políticos (democratização, direitos humanos e o Estado de direito) no desenvolvimento e definir de modo mais claro a interligação entre as operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento. Como primeiro passo, deveria ser desenvolvido um exercicio-piloto com vista a uma selecção representativa de países especialmente sujeitos aos riscos/tensões decorrentes de crises políticas, económicas e/ou catástrofes naturais. Prevenção de conflitos, pelo que se entende uma ampla série de políticas destinadas a prever e a resolver os factores sociais, económicos e políticos que poderão dar origem a rupturas na sociedade. Este conceito deveria ser considerado no âmbito da noção mais ampla de "consolidação da paz" e ser tratado como um elemento intrínseco destes quadros de política global. A capacidade de análise política deverá ser reforçada, de modo a concentrar-se nas raízes estruturais dos conflitos, a identificar potenciais fontes de conflito e a traduzir a análise em acções políticas atempadas a nível da União. Os relatórios políticos dos delegados da CE, baseados numa coordenação com os representantes dos Estados-membros da UE no local, são contribuições essenciais para esta análise e deveriam ser adaptados às novas necessidades. Uma cooperação política intensificada e coordenação do desenvolvimento com os Estados-membros e outros doadores, tanto a nível da sede como a nível local, são elementos essenciais do processo acima referido. A coordenação interna será reforçada com a criação de " Task Forces" para cada país, tanto a nível da sede como a nível local, compostos por funcionários dos departamentos responsáveis pelas operações de emergência, reabilitação, desenvolvimento e relações políticas. Análises específicas relativas a cada país sobre o impacto das operações de emergência serão efectuadas em situações em que será provavelmente necessária ajuda humanitária para além do curto prazo, de modo a ter em conta objectivos de mais longo prazo que permitam tomar a ajuda humanitária o mais eficaz possível. Serão desenvolvidas acções de formação para tais análises. Devem ser desenvolvidas estratégias de planeamento da reabilitação em situações pós-emergência, incluindo a avaliação das causas das crises, das limitações e das deficiências estruturais que ficaram patentes durante a fase de emergência - devendo ser criados instrumentos específicos para a análise das situações. Estas medidas devem ser acompanhadas pela aplicação de regras e procedimentos adequados que permitam uma resposta rápida e flexível, capaz de assegurar uma ligação eficaz com a ajuda de emergência. Deve ser atribuída maior importância aos programas de preparação para catástrofes no âmbito dos programas e políticas de desenvolvimento a mais longo prazo. Os programas de planeamento macroeconómico e de reforma económica deveriam incluir, durante a sua concepção e execução, considerações relativas aos factores de risco e vulnerabilidade às catástrofes naturais e provocadas pelo homem. No que respeita à Comunidade, isto implica igualmente a tomada em consideração dos factores de risco e vulnerabilidade na programação da ajuda comunitária. Os programas e políticas sectoriais deverão igualmente ter em conta os factores de risco e vulnerabilidade como factores-chave na concepção e execução. INTERLIGAÇÃO DAS ACÇÕES DE EMERGÊNCIA, REABILITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO (IERD) 1. COMO ADAPTAR MELHOR AS ACÇÕES DE EMERGÊNCIA ÀS NECESSIDADES/OBJECTIVOS DO DESENVOLVIMENTO: ASPECTOS DE DESENVOLVIMENTO DAS ACÇÕES DE EMERGÊNCIA 1. 1 Introdução O objectivo explícito da ajuda humanitária é salvar e preservar as vidas de vítimas de situações de emergência. Os organismos que participam nas acções de emergência são obrigados, tanto por imperativos humanitários como pelos seus próprios mandatos, pela opinião pública e pelos órgãos de comunicação social, a salvar vidas independentemente da falta de acções preventivas, de uma situação de insuficiente preparação para catástrofes naturais ou das condições sociais, económicas e políticas nas zonas de crise. Uma vez que a ajuda humanitária da Comissão é apolítica e, frequentemente, determinada pelas necessidades concretas, é difícil definir objectivos muito específicos para estas operações, para além do de salvar vidas. Se bem, que em tais situações, a perspectiva a longo prazo deva ser secundária em relação à de salvar vidas, não deixa de ser extremamente importante ter em conta a perspectiva a mais longo prazo. Na verdade, as perspectivas a curto e a longo prazo nas operações de emergência podem, em alguns casos, ser contraditórias: com efeito, o que faz sentido quando o objectivo é salvar vidas pode, em contrapartida, dificultar as soluções de longo prazo. Por exemplo, em certas crises graves envolvendo refugiados, uma das soluções é criar grandes campos de refugiados. Em termos logísticos esta pode ser a única forma que as agências de ajuda humanitária estrangeiras têm para alimentar e proporcionar abrigo rapidamente a um grande número de pessoas em risco. Depois de os campos estarem criados (quase por defeito), podem atrair mais pessoas do que o previsto (o factor de atracção), podem servir de factor de dissuasão do regresso dos refugiados a casa, dar origem a epidemias e a problemas internos de segurança e, frequentemente, podem destruir o ambiente e alienar a população local. Todos estes elementos se verificaram nos enormes campos de refugiados criados junto às fronteiras do Ruanda. Um outro exemplo do conflito entre objectivos de curto e de longo prazo nas acções humanitárias respeita ao trabalho em estreita colaboração com os sistemas administrativos locais e as ONG locais. Em situações de crise grave, as estruturas locais muitas vezes são destruídas ou totalmente ultrapassadas, e as agências de ajuda humanitária criam os seus próprios sistemas para mobilizar e distribuir a ajuda humanitária. Quando estas se retiram, pode surgir um vazio administrativo susceptível de dificultar muito a reabilitação e, inclusivamente, de afectar a estabilidade política (por exemplo, na Somália). É evidentemente um desafio - bastante difícil de vencer - para todas as acções de emergência tentar 10 envolver as instituições locais (oficiais, ONG ou estruturas de base comunitária) no planeamento e execução, de modo a que as mesmas estejam prontas a assumir as suas responsabilidades a partir do momento em que aquela população deixa de merecer as atenções da comunidade internacional. Existem basicamente duas formas de tentar resolver o conflito entre as perspectivas de curto e longo prazo: (a) (b) uma maior consciência do impacto (a curto e longo prazo) das acções humanitárias, por parte dos agentes humanitários (locais e estrangeiros); uma coordenação a nível da organização (ligações entre as secções de ajuda sede-terreno, doador-agências de execução, doador-doador, ligações entre as estruturas internacionais e local, etc. ). desenvolvimento, humanitária - ajuda ao 1. 2 O modelo ideal da ajuda de emergência Os elementos básicos de um modelo ideal de ajuda de emergência são os seguintes: (1) (2) A ajuda de emergência não devia prejudicar o desenvolvimento (todas as operações de emergência, incluindo as mais urgentes, deveriam ser cuidadosamente planeadas a fim de proteger os instrumentos de desenvolvimento, por exemplo, ferramentas, sementes e cabeças de gado). Os princípios básicos normalmente aplicados nos projectos de desenvolvimento deveriam ser igualmente aplicados à ajuda de emergência: A ajuda de emergência deveria ser integrada nas estruturas governamentais existentes ou, se estas forem inexistentes ou forem partes no conflito, nas operações de ONG locais e independentes e/ou estruturas representativas dos beneficiários, assegurando desse modo a participação dos beneficiários da ajuda. A ajuda de emergência deveria ser mais flexível para que os seus elementos e os sistemas de distribuição se adaptem à cultura e sociedade locais. A ajuda de emergência deveria dar especial atenção ao aspecto das diferenças socio-culturais entre os sexos, tendo em conta a divisão do trabalho entre homens e mulheres, que é provavelmente ainda mais importante em situações de emergência. A ajuda de emergência deveria ser previsível e não deveria ser interrompida de uma forma abrupta ou prematura. 11 (3) A ajuda de emergência deveria ter um seguimento imediato e, sempre que possível, deveria ser prestada em paralelo com programas de reabilitação e reconstrução, a fim de assegurar uma continuidade na transição para um desenvolvimento a longo prazo. Face a este modelo conceptual, os programas realmente executados pelas agências de ajuda de emergência são frequentemente criticados como sendo demasiado mediáticos, de curto prazo e de curta duração, concentrados nas suas estruturas dirigentes, centralizados, normalizados, mobilizando uma grande intensidade de recursos, dependentes dos doadores e negligenciando as estruturas administrativas e os costumes sociais locais. Embora talvez estejam conscientes destas críticas, é natural que as agências de ajuda de emergência tenham dificuldade em resolvê-las devido ao contexto em que operam: urge salvar vidas humanas, o tempo é escasso, parceiros altamente especializados estão a desenvolver as acções, as acções de acompanhamento são da competência de agências de desenvolvimento ou de departamentos cujos procedimentos e recursos nem sempre são os mais adequados para assegurar uma transição sem sobressaltos de acções de emergência para acções de desenvolvimento. 1. 3. Emergências naturais As catástrofes puramente naturais são menos comuns do que geralmente se pensa. Mas, nos países do terceiro mundo, factores criados pelo homem vêm agravar as "catástrofes naturais", por exemplo, as secas são frequentemente combinadas com guerras civis (Como de África). Mesmo numa situação de seca "normal", a verdadeira causa do sofrimento das vítimas em áreas afectadas reside muitas vezes em problemas estruturais e numa situação de pobreza absoluta. Em crises deste tipo, a estrutura socioeconómica e política de determinado país necessita de ser completamente reformulada. Muitas vezes a falta de chuva apenas vem agudizar uma situação já de si insuportável. Um factor-chave que é importante ter presente quando se trata de ajuda a longo prazo na sequência de secas é a aquisição local de bens alimentares. É extremamente importante controlar o impacto da ajuda e os mecanismos de preços locais de bens alimentares, a fim de evitar distorções que possam afectar a futura produção. Deve ser estudada a utilização de mercados e instituições locais para a distribuição da ajuda alimentar. No início de cada crise, e em paralelo com qualquer operação de emergência, devem ser envidados esforços pelos diversos doadores no sentido de assegurar a protecção e/ou o fornecimento de instrumentos de desenvolvimento, como cabeças de gado, sementes e ferramentas diversos. Catástrofes naturais limitadas como por exemplo, cheias, sismos e tempestades tropicais exigem frequentemente esforços excepcionais aos doadores e às agências de ajuda de emergência no sentido de prestarem a ajuda muito rapidamente. Quando surge uma situação de crise é demasiado tifrde para criar uma capacidade de gestão nas estruturas 12 de governo locais. A resposta a tal problema reside na organização de programas de preparação para catástrofes de modo a testar as estruturas de governo locais e a identificar os fornecimentos e as reservas existentes (locais ou internacionais) para a prestação da ajuda. Os funcionários e os representantes locais deveriam ser formados no sentido de saberem fazer face a situações de grave catástrofe e de cooperarem com agências estrangeiras, se necessário. A pertinência de tais programas de preparação é reconhecida, embora o apoio dos doadores a tais programas tenha sido até agora limitado. Em 1995, o orçamento comunitário disponibilizou 5 milhões de ecus para esse efeito. Contudo, esta verba poderia ser considerada como "capital de arranque" para incentivar os países com propensão para esse tipo de catástrofes a darem maior atenção a uma política desse tipo nos seus programas e políticas de desenvolvimento a longo prazo. Muitos programas de "desenvolvimento" financiados pela Comissão têm como objectivos implícitos a prevenção de catástrofes, a sua atenuação ou a preparação para as mesmas. 1. 4 Situações de emergência provocadas pelo homem No presente documento, entende-se por emergências provocadas pelo homem as situações que envolvem conflitos violentos. Contudo, cumpre deixar claro que muitos conflitos designados como "guerras civis" e "conflitos étnicos" receberam uma etiqueta algo enganadora, tal como acontece com as "secas". As causas subjacentes a tais crises são frequentemente problemas estruturais de carácter económico e social. Em muitos casos, as condições políticas e económicas locais não oferecem grandes possibilidades de reforma no futuro imediato. Existem muitos exemplos de situações deste tipo em África, na Ásia Central e no Cáucaso. A ajuda humanitária pode combater os sintomas em caso de deflagração de conflitos graves, mas não dispõe dos meios para resolver as causas desses mesmos conflitos. Tanto a ajuda humanitária como a ajuda para o desenvolvimento não são suficientes para conseguir, num futuro próximo, uma diminuição global a longo prazo da pobreza absoluta. É necessária uma resposta global que inclua, em especial, reformas políticas adequadas por parte dos governos em causa. Contudo, se a ajuda humanitária é capaz, em algumas situações, de desactivar uma situação explosiva, tal facto pode por si só preparar o caminho para que as agências de desenvolvimento prestem assistência e/ou para que as autoridades locais assumam a responsabilidade pelas reformas e pelo desenvolvimento. A ajuda de emergência pode reduzir as tensões nos casos em que permite reduzir a concorrência entre grupos populacionais na disputa de escassos bens de primeira necessidade. Um exemplo deste tipo é a reabilitação do sistema de abastecimento de água a Sarajevo, que ajudou a reduzir a tensão entre as várias zonas da cidade. Mesmo nos casos em que se consegue chegar a uma situação de paz relativamente frágil, persistem certos problemas, nomeadamente o das minas, cuja eliminação continua a ser uma prioridade de acção absoluta para a comunidade internacional. 13 Outra dificuldade que deve ser tida em conta é a crescente politização da ajuda humanitária. Em crises estruturais, a ajuda humanitária pode ser facilmente encarada como uma forma de apoio a dirigentes cuja incapacidade de assegurarem o bem-estar do seu povo ficaria, de outro modo, bem mais patente. Deve-se ter o cuidado de associar a ajuda de emergência, nesses casos, a outros tipos de apoio destinado a resolver as causas das crises estruturais, incluindo os "défices democráticos". Em situações de conflito aberto, a ajuda humanitária pode ser interpretada, não apenas como salvando e preservando vidas humanas, mas também como uma forma de "envolvimento" no próprio conflito. Com efeito, a ajuda humanitária pode cair nas mãos das partes em conflito. Isto significa que a ajuda humanitária pode frequentemente ser considerada por uma parte como ajuda aos seus inimigos. Consequentemente, as agências de ajuda humanitária passam a ser mal vistas, e a distribuição local de ajuda pode ser sujeita a ataques violentos. Nalguns casos, os "senhores da guerra" locais apoderaram-se dos fornecimentos de ajuda humanitária, quer para impedir que os mesmos caíssem nas mãos dos seus inimigos, quer simplesmente para abastecer os seus próprios soldados (por exemplo, na ex-Jugoslávia e no Como de África). Esta situação coloca importantes questões sobre a possível necessidade de protecção militar de vítimas e de colaboradores das agências de ajuda humanitária em certas situações. 1. 5 Análises de impacto por país Só poderá ser assegurada uma sólida perspectiva a longo prazo das operações de emergência se se efectuar uma análise clara do seu impacto antes da execução dessas mesmas operações (especialmente no caso de crises crónicas). Tais análises de impacto por país em crises naturais ou provocadas pelo homem incluem vários elementos para além do objectivo tradicional, que continua a ser o mais importante, de salvar e preservar vidas humanas. (a) (b) O papel que a ajuda de emergência pode desempenhar na rápida satisfação das necessidades humanas básicas, por exemplo, alimentação, cuidados de saúde, abrigos e educação, que por si só podem reduzir as tensões e promover um clima de conciliação. De que modo poderiam os beneficiários desempenhar um papel mais participativo e mais activo? Quão eficaz poderia ser a ajuda humanitária não só em termos de satisfação das necessidades básicas mas também, por exemplo, em termos de melhoria dos níveis de nutrição? Esta análise política inclui um estudo sobre a forma como a ajuda de emergência afecta, ou é afectada, pela situação de Segurança no local. A ajuda humanitária afecta as deslocações da população? Por exemplo, a criação, para efeitos de maior eficiência logística, de campos e outros centros é desastrosa em termos de desenvolvimento e de povoamento a longo prazo (o "factor de atracção" dos campos de refugiados no Afeganistão)? 14 (c) Qual o impacto social da ajuda humanitária? Por exemplo, a ajuda humanitária tem a longo prazo um efeito negativo para certos grupos étnicos, grupos etários ou para um dos sexos e como é que a ajuda humanitária se inter-relaciona com outros factores demográficos? Como é que a ajuda humanitária influencia a divisão do trabalho entre homens e mulheres e, mais especificamente, a responsabilidade das mulheres nas tarefas domésticas, que provavelmente se intensifica em situações de emergência? O papel fulcral das mulheres deve ser reconhecido e as mulheres devem ter uma maior participação no processo de decisão, no planeamento, na gestão e na distribuição da ajuda de emergência a fim de melhor garantir que essa ajuda chegue aos mais vulneráveis. (e) (f) (d) Qual o impacto económico a longo prazo e a curto prazo da ajuda humanitária? Por exemplo, é sempre importante uma análise da forma como a ajuda de emergência afecta os mercados locais, os mecanismos de preços e os abastecimentos. Os efeitos no ambiente são hoje em dia considerados como um elemento essencial de qualquer análise de impacto. A destruição do ambiente já teve graves consequências para a população dos países de acolhimento e nas imediações de muitos campos de refugiados (por exemplo, no caso do Ruanda). Seria possível financiar e promover a utilização de fontes alternativas de energia de uma forma mais favorável para o ambiente, evitando assim a desflorestação? As análises de impacto deveriam incluir sempre um capítulo dedicado à forma como a ajuda de emergência afecta as estruturas administrativas locais. A futura redução da vulnerabilidade e a capacidade de absorção dos choques depende de estruturas locais permanentes e sólidas. As estruturas governamentais e as ONG locais, bem como as estruturas das comunidades locais, têm papéis complementares a desempenhar na medida em que tal não ponha em risco os princípios da ajuda humanitária de imparcialidade e neutralidade. Caso não exista governo local, pode-se recorrer às ONG locais. Caso estas não tenham a experiência e a capacidade necessárias, podem trabalhar, e simultaneamente receber formação, junto de ONG internacionais a fim de melhorar as suas capacidades a longo prazo. É evidente que as ONG internacionais devem ser incentivadas a aceitar uma maior responsabilidade por parte dos parceiros locais. Simultaneamente, deve-se zelar por que os níveis de remuneração oferecidas pelas ONG não sejam desproporcionalmente superiores aos das administrações locais, o que poderia conduzir a um êxodo do pessoal destas últimas. Em geral, a análise do impacto deve sempre verificar se os parceiros na execução têm ideias claras sobre a melhor forma de dar seguimento às operações de emergência. As agências de ajuda de emergência devem sentir-se responsáveis pelas consequências a longo prazo das suas acções e devem velar por uma transição suave para as operações pós-emergência mesmo que tal envolva outras agências e organizações. (g) 15 Depois de se ter procedido a uma análise do impacto através destes e de outros elementos (tendo em conta o tempo e recursos disponíveis), podem-se ter em conta os objectivos a longo prazo no planeamento e execução de cada operação de emergência. Isto ajudará, por seu turno, os doadores de ajuda de emergência, as agências de execução e os colaboradores activos no terreno a manterem uma perspectiva de longo prazo desde o início de cada "operação de emergência". A partir do momento em que esteja estabelecida esta rotina de sólidas análises de impacto, a Comissão estará em melhor posição para elaborar um "Código das Práticas a seguir nas Operações de Ajuda de Emergência", destinado a melhorar todos os aspectos da ajuda de emergência. 1. 6 Aspectos de organização Contudo, uma análise detalhada do impacto e a definição de objectivos claros não podem ser feitos isoladamente. As organizações envolvidas e o seu pessoal devem estar equipados para desempenhar essas tarefas. Em primeiro lugar, o pessoal envolvido na ajuda de emergência e na ajuda para o desenvolvimento necessita de orientações e formação por forma a que as consequências a longo prazo das ajudas de emergência sobre o desenvolvimento passem a integrar naturalmente a preparação de todas as acções de emergência. Ao lidar com países em situação de crise, nomeadamente países com graves desequilíbrios estruturais, países que estão sujeitos a problemas étnicos e países frequentemente afectados por catástrofes naturais, a Comissão está actualmente a criar Task Forces como estrutura flexível de coordenação, compostas por funcionários que tratam da ajuda humanitária e de programas de mais longo prazo. O planeamento dos programas de emergência, reabilitação, reconstrução e desenvolvimento deveria ser tido em consideração pela Task Force, e os seus membros deveriam ser informados de acções individuais a realizar neste contexto antes de as mesmas serem submetidas a decisão. As operações de ligação destinadas a assegurar a continuidade destas acções devem ficar registadas de forma acessível e ser discutidas periodicamente. No que respeita à ajuda aos refugiados, às pessoas internamente deslocadas e aos retomados que se encontram em países terceiros, a Comissão criou já uma estrutura de coordenação interna de carácter permanente. De um modo mais geral, a Comissão, na sua reunião de 20 de Setembro de 1995, solicitou aos seus serviços responsáveis pelos diversos instrumentos no sector das relações externas que prosseguissem os esforços já iniciados em termos de coordenação com vista a assegurar o máximo de coerência entre as acções financiadas a partir das diversas rubricas orçamentais. Para assegurar uma boa coordenação, não só entre os serviços da Comissão mas também com os parceiros de execução, deveriam ser convidadas as ONG e as agências da ONU 16 relevantes, responsáveis pelas acções de emergência e/ou reabilitação e desenvolvimento, a desempenharem um papel activo em reuniões abertas da Task Force, especialmente organizadas para o efeito. A estratégia adoptada para a Libéria é um exemplo deste tipo de acções. Às reuniões semanais dos funcionários da DG VIII e do ECHO que se ocuparam da Libéria foram complementadas por reuniões trimestrais entre a Comissão e os seus principais parceiros a nível de ONG e da ONU. Um outro elemento vital que deve ser melhorado na estrutura organizativa existente é a coordenação no local e com as entidades que aí actuam. Nos países em situação de crise ou propensos a situações de tal tipo, a delegação da CE deveria efectuar reuniões periódicas de coordenação com os coordenadores do ECHO e representantes locais, bem como com parceiros de execução. A coordenação global de todas as acções de emergência, reabilitação e reconstrução a nível do local é da máxima importância. Se o departamento de assuntos humanitários (DHA) das Nações Unidas ou outros organismos da ONU criaram estruturas eficazes de coordenação a nível do local, a Comissão e outros doadores devem envidar todos os esforços para participar em tais estruturas e apoiá-las. No quadro desta coordenação global, a coordenação entre a Comissão e os Estados-membros seria normal, tendo em conta a resolução do Conselho de 2 de Dezembro de 1993, relativamente aos procedimentos de coordenação entre a Comunidade e os seus Estados-membros. Neste caso, o papel principal de uma Task Force no local seria o de manter contactos regulares com a Task Force em Bruxelas e vice-versa, a fim de assegurar uma adequada interligação entre todos os planos, iniciativas e acções no domínio da ajuda de emergência, reabilitação e desenvolvimento. Por outro lado, se numa situação de crise não existir uma coordenação global adequada (entre os agentes envolvidos nas operações de emergência, reabilitação e reconstrução), a Comissão terá que coordenar as actividades financiadas pela Comunidade. Tal deverá ser efectuado de uma forma ilimitada pela Task Force no terreno e, na medida do possível, juntamente com os Estados-membros da UE interessados, outros doadores, agências da ONU e outras, ONG e estruturas locais. O serviço de coordenação da ajuda da CE em Monrovia é um bom exemplo de uma estrutura única para a ajuda às vítimas da crise na Libéria. Por último, a Task Force em Bruxelas deveria tomar medidas semelhantes a fim de assegurar uma coordenação adequada de todos os planos e iniciativas com outros doadores, especialmente os Estados-membros da UE interessados. Esta proposta de criação de Task Forces não se aplica apenas a países em que deflagram crises mas também a países propensos a catástrofes através do continuum ERD. 17 2. REABILITAÇÃO - ASSISTÊNCIA PÓS-CRISE A reabilitação pode ser definida como uma estratégia global, dinâmica e intermédia de reforma e reforço institucional, de reconstrução e melhoramento das infra-estruturas e serviços, de apoio a iniciativas e acções das populações afectadas, nos domínios político, económico e social, com vista a restabelecer um desenvolvimento sustentável. As populações - tanto as vítimas como os participantes em conflitos violentos - devem ser reintegradas na sociedade civil, nos aspectos económico, social e político. Por outras palavras, a dimensão humana é um aspecto essencial da reabilitação. Nesta fase, é mais viável assegurar a integração da questão da repartição de funções entre mulheres e homens. Deve ser igualmente prestada atenção à mudança de situação e dos papéis respectivos dos homens e das mulheres, bem como à necessidade de tratar tais questões para que a integração social possa ser efectiva. A reabilitação pode igualmente desempenhar um papel importante nos países que caminham para a paz mas que ainda registam conflitos esporádicos. A reabilitação pode ser iniciada com base em zonas estáveis, tendo em vista alargar as zonas de paz. 2. 1 Reconstrução da sociedade civil A fase de reconstrução de um país que viveu um período de conflito deve incluir necessariamente o restabelecimento do primado do direito e da sociedade civil. Um dos elementos-chave é a rápida instalação de um governo e de uma administração capazes de inspirar confiança a nível público e de restabelecer as actividades económicas, os sistemas de saúde e educação, etc. Unia administração deste tipo deve ser considerada pelos seus cidadãos como servindo todos os grupos, de modo a evitai as tensões inevitáveis que continuarão a existir durante esse período Deste modo, é essencial a ptutidu ml o. subestimai estes uspcclos, uma vc/ que eles terão uma influência determinante na reconstrução dos próprio país. Com base nestas condições prévias, os esforços de reconstrução devem ser efectuados em tomo dos seguintes eixos: 2. 1. 1 Reconstrução e respeito do primado do direito Deve ser dada especial atenção a certos princípios orientadores, nos quais se deveria basear o primado do direito, ou seja, a separação de poderes, o respeito das regras da boa gestão dos assuntos públicos à luz da legalidade e da transparência, o estabelecimento de mecanismos institucionais aceites pelos principais protagonistas, incluindo a importância de leis claras e de instituições que sejam acessíveis ao público, e o respeito de direitos humanos universalmente reconhecidos, incluindo mais especificamente o reconhecimento dos direitos dos grupos minoritários. É possível que as leis em vigor antes do conflito possam ser retomadas, desde que sejam restabelecidas no quadro de um consenso nacional. 18 Tendo em conta a situação individual de cada país, devem ser estabelecidas prioridades relativas às acções específicas a desenvolver. Entre estas, deve ser dada especial atenção a uma administração efectiva e independente da justiça (cf. acções a favor do Ruanda). Este aspecto é fundamental para o restabelecimento da confiança pública e para permitir aos cidadãos reconstruírem as suas vidas num ambiente em que não se sintam ameaçados. 2. 1. 2 Desenvolvimento de um diálogo político e participação pública Condição prévia essencial da democracia, o diálogo político deverá ser desenvolvido sem tardar. Desde o início, devem-se envidar todos os esforços para permitir que os vários grupos e minorias se exprimam. Questões como a liberdade de associação ou o incentivo à criação de partidos políticos deveriam ser incluídas na agenda política o mais rapidamente possível para que a nova administração adquira a transparência necessária. O diálogo político e a participação pública só serão efectivos se os direitos humanos e cívicos forem garantidos, incluindo iguais oportunidades de participação para os homens e para as mulheres. Simultaneamente, é necessário desenvolver acções destinadas a assegurar uma participação pública efectiva no exercício do poder, através de eleições como, por exemplo, em Moçambique ou na Africa do Sul, bem como uma participação económica nos custos e benefícios do desenvolvimento. Neste contexto, acções no domínio da liberdade de expressão e independência dos órgãos de comunicação social, que permitam a divulgação de informações objectivas, são essenciais para formar a opinião pública, podendo ter repercussões positivas em termos de diminuição das tensões ainda existentes. Além disso, será útil desenvolver acções nas áreas da formação, educação cívica, apoio à constituição de associações, cooperação descentralizada, etc. Todas as acções acima descritas são aplicáveis não só no contexto da reconstrução de uma sociedade civil mas também em todas as situações de transição para a democracia, mesmo quando não precedidas de um período de conflito armado. Estas acções podem igualmente estender-se para além do período de reconstrução e ser incorporadas em planos de desenvolvimento a mais longo prazo. Tais acções são essenciais para que a assistência externa tenha um impacto sustentável a longo prazo. As acções da Comunidade nestas áreas só poderão desempenhar um papel catalisador, apoiando os governos no arranque do processo. Contudo, caberá a estes últimos interiorizarem esse mesmo processo. Assim, estas questões deveriam ser objecto do diálogo estabelecido com cada governo na altura em que as acções de reabilitação e de desenvolvimento estão a ser planeadas, devendo ser tomadas em consideração no quadro político global. Uma parte da população que pode necessitar de atenção especial em situações pós-conflito são os ex-combatentes. A sua desmobilização e reintegração na vida civil pode revelar-se especialmente difícil em países que sofreram longos períodos de guerra civil, e em que a desmilitarização e a supressão de uma "cultura de extermínio" podem constituir um processo demorado. Os programas de reintegração de ex-combatentes 19 deveriam de preferência ser estabelecidos em paralelo com programas destinados a reinstalar retomados e refugiados, a fim de evitar a impressão de que o facto de terem participado nos combates lhes confere direito a um tratamento prioritário. Os programas destinados a incentivar os ex-combatentes a devolverem as armas não têm tido, em geral, muito êxito, podendo ser preferível concentrar os esforços na criação de condições em que as armas deixem de ser utilizadas mesmo que continuem em mãos privadas. Poderá ser necessária uma atenção especial nos casos em que os ex-combatentes são mulheres e/ou crianças. 2. 1. 3 O caso especial das minas anti-pessoais Responsáveis pela perda diária de vidas humanas, as minas anti-pessoais constituem uma séria ameaça ao desenvolvimento das regiões afectadas, com efeito, são o um obstáculo ao repatriamento de refugiados e pessoas deslocadas, ao cultivo de terras aráveis e ao funcionamento das infra-estruturas. A desminagem, embora frequentemente considerada uma actividade de reabilitação, pode igualmente ter um carácter humanitário ou ser uma componente de um processo de desenvolvimento a longo prazo. Além disso, a desminagem é uma prioridade política para a União Europeia, tal como o comprova a acção comum recentemente adoptada no âmbito da PESC Tendo em conta a magnitude do problema, parece especialmente importante tentar uma abordagem coordenada mais global bem como a continuidade das diversas intervenções, em especial em países em que coexistem actividades humanitárias, de reabilitação e de desenvolvimento. A existência de regras e procedimentos que assegurem a necessária rapidez e flexibilidade das intervenções, facilitando paralelamente o desenvolvimento de capacidades locais e garantindo o empenhamento dos doadores a mais longo prazo, deveria ser paralela aos esforços no sentido de reforçar a coordenação e a complementaridade. 2. 2 A reabilitação como ponte entre a ajuda de emergência e a ajuda para o desenvolvimento Para que a reabilitação possa contribuir para a continuidade da transição desde o eclodir de crises graves até à retoma do desenvolvimento, devem verifícar-se no período de transição determinados elementos essenciais desse "continuum", especialmente o nível mínimo de segurança e o início do processo de transição no que respeita aos valores democráticos e às liberdades fundamentais. Contudo, é necessário insistir em três princípios: a reabilitação deve ser prosseguida de uma forma que tenha em conta a situação de cada país afectado (duração, prioridades, dimensão das diferenças socio-culturais entre os sexos); 20 a reabilitação deve ter um carácter transitório e, em princípio, ser de duração limitada, embora situações específicas possam requerer intervenções de mais longo prazo; a reabilitação não deve visar simplesmente um regresso à situação anterior, mas deve preparar, não necessariamente de forma linear, o recomeço de um desenvolvimento sustentável mais efectivo que o anterior e tendo em conta as lições retiradas da crise. Sempre que possível, a reabilitação deve aproveitar as realizações da ajuda humanitária, (i) evitando uma deterioração significativa dos serviços e infra-estruturas a que as populações tiveram acesso durante o período de crise e (ii) mantendo e melhorando o saber especializado local utilizado ou constituído durante o período de crise. Contudo, a reabilitação deve procurar, simultaneamente, reduzir eventuais efeitos perversos da ajuda humanitária, através da (i) eliminação progressiva do papel de substituição económica da ajuda humanitária, da (ii) substituição, logo que possível, do sistema de distribuição gratuita de bens e serviços por um sistema de pagamento de preços mínimos, especialmente no que respeita aos bens que podem ser produzidos localmente, e do (iii) apoio a acções a favor de grupos vulneráveis (soldados desmobilizados, órfãos, mulheres chefes de família, deficientes, etc. ) com vista a reinseri-los na vida económica e social. Neste contexto, a reabilitação deve igualmente ter em conta os efeitos psicológicos da exposição à violência, em particular no caso das crianças. Na concepção dos programas de reabilitação, devem ser tidos em conta quatro factores, a fim de maximizar a sua contribuição para o processo de transição: (i) "efeito de alavanca" * * * * Escolher acções equilibradas geográfica e sectorialmente, tendo em conta as mudanças que se registaram durante a crise (deslocações de população, etc. ). Reorientar, completar e acelerar, através de acções de reabilitação, a execução dos programas de desenvolvimento já em curso nos sectores produtivo e de base. Atribuir prioridade, nas áreas que a isso se prestem, a métodos que maximizem a participação da população local (micro-projectos, alimentos por trabalho) e recorrer ao crédito de pequena escala para o sector privado. Disponibilizar assistência técnica adequada tanto a nível dos projectos e programas como a nível geral (sectores prioritários, gestão global). Este apoio é especialmente necessário para a gestão de programas pelas estruturas dos governos e ONG beneficiárias. (ii) "massa crítica" * Disponibilizar atempadamente, através da coordenação dos doadores, os recursos financeiros necessários, tendo em conta as previsões macroeconómicas. 21 * * Aplicar procedimentos flexíveis e acelerados a fim de limitar o período de reabilitação "intensa" durante o qual devem ser atingidos certos objectivos. Decidir, com base na situação de cada país, os sectores prioritários, tendo presente que o reforço institucional, a reconstrução e reabilitação de infra-estruturas e o fornecimento de bens e serviços essenciais para o período de reabilitação são os domínios ligados à produção, nomeadamente a agricultura, e à saúde/saneamento básico, ensino básico, acesso às terras, desminagem e desmobilização. (iii) "continuidade de parceiros" * * * * Reforçar o apoio às operações de mais longo prazo das ONG internacionais e locais que estavam presentes quando da crise humanitária, associando as que estiverem em condições disso à programação dos fundos de reabilitação, nos sectores básicos, e insistindo, durante a execução dos programas, numa abordagem que assegure a viabilidade das acções a médio prazo e o recurso a estruturas locais. Apoiar grupos de comunidades de base que sobreviveram à crise (associações de aldeias, grupos de mulheres, grupos de produtores, administrações locais). Apoiar a reestruturação da administração nos sectores prioritários necessários para o planeamento e gestão dos programas de reabilitação e de desenvolvimento a longo prazo. Apoiar a reestruturação das administrações, concentrando as acções nos sectores capazes de apoiar o processo de restabelecimento da paz e nos sectores que estão em condições de pôr à disposição do Estado os meios mínimos de acção, nomeadamente a nível macroeconómico e das finanças públicas. (iv) "uma abordagem faseada" * * * * * Programar e financiar acções com base em "canais" sectoriais ou geográficos, por exemplo, desde o fornecimento de medicamentos ao abrigo da ajuda de emergência até à reorganização do abastecimento de medicamentos essenciais, transferência de recursos humanos e reabilitação dos centros de saúde durante a fase de reabilitação; integração e desenvolvimento desses centros no âmbito da "pirâmide" da saúde logo que a ajuda ao desenvolvimento seja retomada. Dar prioridade à viabilidade social (assimilação) e procurar, em primeira instância, a viabilidade microeconómica. Considerar, durante as várias fases da programação da ajuda, as acções de reabilitação como elementos importantes na definição dos sectores prioritários para apoio. Integrar na abordagem os elementos de política relativos à campanha de luta contra a pobreza e o contexto macroeconómico para o qual o país deverá evoluir no final do período de reabilitação; criar um contexto favorável à recuperação da produção e do comércio; as actividades iniciais no âmbito do quadro macroeconómico deveriam concentrar-se 22 em assegurar o funcionamento de serviços bancários, comerciais e cambiais básicos e em restabelecer instituições para uma gestão macroeconómica básica. Determinar os critérios de condicionalidade que são necessários para o êxito do programa de reabilitação e com vista à retoma do desenvolvimento (político, económico ou específico como, por exemplo, a desminagem) e tomá-los efectivos através de diálogo sobre políticas (sectoriais). 3. MODO COMO AS ACCOES DE DESENVOLVIMENTO PODEM TOMAR EM CONSIDERAÇÃO DE FORMA MAIS ADEQUADA O RISCO DE EMERGÊNCIAS: ASPECTOS DE EMERGÊNCIA DAS ACCÔES DE DESENVOLVIMENTO 3. 1 O contexto macroeconómico Os conflitos violentos e as catástrofes naturais podem destruir os planos de desenvolvimento. A consideração explícita do risco de catástrofes, naturais e provocadas pelo homem, aquando da formulação de programas de desenvolvimento pode aumentar enormemente as suas possibilidades de sucesso. Contudo, na prática, tais riscos não têm, em geral, sido explicitamente considerados no planeamento macroeconómico nem na preparação de programas de ajustamento estrutural. Um estudo recente sobre crises que implicaram a adopção de programas de estabilização do FMI em África revela que a seca e outras calamidades naturais constituíram um factor "importante e por vezes dominante" em mais de um terço desses programas. A nível macroeconómico, convém, pois, ter presente três princípios básicos: (i) (ii) Os programas de reforma económica devem ter em conta a vulnerabilidade dos países no que respeita a catástrofes, tanto naturais como provocadas pelo homem. Este factor deve influenciar tanto o ritmo das reformas como a flexibilidade na utilização dos indicadores de resultados; A boa gestão económica em países propensos a catástrofes requer uma previsão sistemática de recursos e meios para melhorar a capacidade de resposta em caso de catástrofe. Este elemento deverá reflectir-se no orçamento do Estado e ser considerado na preparação dos programas de reforma económica; (iii) Os programas de reforma económica devem assegurar que os serviços sociais básicos (saúde, educação, abastecimento de água e saneamento básico) continuem a beneficiar dos financiamentos adequados. Para a Comunidade, isto significa igualmente que, na programação da ajuda comunitária, o risco e a vulnerabilidade devem ser tomados em consideração. 23 As secções seguintes analisam de forma mais detalhada as modalidades práticas de considerar o risco de catástrofes naturais e provocadas pelo homem nas políticas de desenvolvimento numa base sectorial. 3. 2 O contexto sectorial Na prática, todos os sectores devem enfrentar o risco e a vulnerabilidade. No presente documento são apresentados, a título de exemplo, dois sectores - alimentação e saúde - dada a sua especial importância no contexto da IERD. 3. 2. 1 O sector alimentar: ajuda alimentar e segurança alimentar 3. 2. 1. 1 Orientações gerais A ajuda alimentar da Comunidade e as contribuições para a segurança alimentar têm uma importância crescente na sua politica de ajuda ao desenvolvimento, tendo a Resolução do Conselho Desenvolvimento de 25 de Novembro de 1994 confirmado as seguintes orientações: integração do papel da ajuda alimentar como componente de uma segurança alimentar a longo prazo (a nível das famílias, nacional e regional) nos países que sofrem de insegurança alimentar, a inclusão de politicas de segurança alimentar no quadro geral da luta contra a pobreza e do seu impacto a longo prazo no desenvolvimento; a necessidade de as políticas sectoriais satisfazerem os objectivos de segurança alimentar e desenvolverem estratégias coerentes de segurança alimentar a longo prazo; o reforço da interligação das operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento. 3. 2. 1. 2 Emergência-reabilitação-desenvolvimento: uma abordagem dinâmica para as crises alimentares. As acções comunitárias de ajuda alimentar e de segurança alimentar enfrentam frequentemente situações complexas em que coexistem diferentes tipos de crises que reflectem em que medida as condições de abastecimento (disponibilidade de abastecimentos nos mercados) e de procura (nível de rendimentos que permite o acesso aos produtos alimentares) se deterioraram. Uma simples carência alimentar estrutural combinada com dificuldades da balança de pagamentos podem rapidamente conduzir a uma situação de pobreza endémica em que a sobrevivência da população fica totalmente dependente da ajuda. A segurança alimentar deve, pois, ser definida não em termos estáticos mas dinâmicos, como um conjunto de condições de oferta e procura (disponibilidade de alimentos e acesso aos mesmos) que proporcionam um ponto de partida a partir do qual as famílias urbanas e rurais podem começar a criar reservas (reservas de alimentos, animais, poupança), desenvolver meios de produção mais fiáveis ou maneiras de aumentar os seus rendimentos e organizar uma rede de segurança social mais fiável. O resultado final será a diminuição da vulnerabilidade das populações em caso de crise alimentar. Contudo, abaixo de um certo limiar, as famílias urbanas e rurais são obrigadas a consumir as 24 respectivas reservas, recorrer à sua rede de apoio ou mesmo vender os seus meios de produção - isto é, aumentar o seu nível de vulnerabilidade. Acima deste limiar as pessoas já têm um padrão de desenvolvimento que pode ser acelerado através de uma ajuda bem concebida (que não inclua a ajuda alimentar em espécie). Abaixo deste limiar, todavia, verifica-se um processo de empobrecimento que pode conduzir à degradação económica e social, a uma extrema dependência e ao aumento da mortalidade. Quanto mais longo for este processo, mais difícil será de inverter. Esta é a fase da prevenção ou da diminuição do risco. Nesta fase, as operações de ajuda alimentar e de segurança alimentar devem procurar reduzir o nível de vulnerabilidade económica e social perante crises alimentares, o que por seu turno reduzirá o risco de emergências alimentares. A rapidez é crucial uma vez que respostas tardias ou desadequadas podem provocar uma maior dependência. A falta de êxito na inversão da tendência no sentido de uma maior dependência, provocada por um crescente colapso social, explica em parte a razão pela qual num certo número de casos não se conseguiu passar da fase da ajuda humanitária. A fase da reabilitação consiste no restabelecimento das capacidades de produção e em proporcionar o acesso, por parte da população em geral, aos meios básicos de produção (terras, sementes, ferramentas). Tendo em conta a complexidade das crises, apenas as intervenções adaptadas a cada tipo de crise podem dar uma resposta adequada às crises de natureza diversa. Com efeito, nenhuma acção de ajuda alimentar ou de segurança alimentar pode ser viável se não estiver estreitamente associada a operações de desenvolvimento capazes de reactivar o processo de criação e desenvolvimento de rendimentos. Por este motivo, é essencial definir um enquadramento global de política e uma estratégia comum. 3. 2. 1. 3 Segurança alimentar no âmbito da prevenção/atenuação de crises alimentares A instabilidade económica em certos países pode conduzir à insegurança alimentar e consequentemente a conflitos sociais. Estes países "potencialmente em risco" merecem especial atenção, devendo beneficiar de medidas que contribuam para uma maior segurança alimentar. Essas medidas destinam-se essencialmente a promover a segurança alimentar das famílias a nível local, nacional e regional, permitindo reduzir a vulnerabilidade durante as situações de crise e facilitando a realização de acções de reabilitação e desenvolvimento. As questões relativas às diferenças socioculturais entre o homem e a mulher são de especial importância devido à catástrofe que se poderá verificar caso não exista um sistema de distribuição que chegue efectivamente à população-alvo. Entre os programas de ajuda à segurança alimentar que podem contribuir para a prevenção de crises cumpre referir: 25 criação de reservas alimentares nas aldeias, bem como de reservas de segurança alimentar a nível nacional e regional; acções de apoio ao planeamento de emergências; produção animal; crédito rural; valor acrescentado à produção local; mecanismos de diminuição do risco; apoio às políticas agrícolas; promoção do sector privado; comércio local e inter-regional; projectos com intensidade de mão-de-obra, programas de criação de emprego; criação de sistemas de informação (bases de dados, sistemas de alerta rápido) especialmente destinados a detectar crises alimentares com antecedência suficiente que permita o fornecimento atempado de ajuda alimentar. Um dos elementos-chave para a prevenção de crises e para a eficácia dos programas de ajuda (ajuda de emergência, reabilitação) reside na disponibilidade e qualidade dos sistemas de informação. A recolha, tratamento e divulgação da informação e a análise dos países de elevado risco permite o reforço da capacidade de alerta rápido e a identificação da melhor resposta na situação em questão. A Comissão tenciona tomar extensiva à maioria dos países com insegurança alimentar a sua capacidade de recolha, tratamento e análise de informações, através da criação de redes de informação baseadas i) nos sistemas de informação existentes e ii) numa equipa de peritos europeus. O objectivo do sistema consiste em transmitir o mais rapidamente possível informações pertinentes para a tomada de decisões em épocas de crise. 3. 2. 1. 4 Aspectos organizacionais/processuais A política comunitária no domínio da ajuda alimentar está estruturada em tomo (i) da integração da ajuda alimentar enquanto instrumento de segurança alimentar a longo prazo no quadro geral da política comunitária de desenvolvimento e (ii) da inserção da ajuda alimentar como um dos elementos da política de ajuda humanitária. A divisão de responsabilidades entre os diversos serviços, tanto do ponto de vista da política de desenvolvimento da Comunidade como da ajuda humanitária, baseia-se nos seguintes princípios: as acções de ajuda alimentar que têm um carácter especificamente humanitário são da responsabilidade do ECHO; as acções de ajuda alimentar com um carácter estrutural ou de desenvolvimento, o apoio à segurança alimentar ou outras acções de ajuda alimentar que incluam um elemento de desenvolvimento são executadas 26 pela Unidade de Ajuda Alimentar/Segurança Alimentar de acordo com os serviços geográficos competentes; no caso de graves crises alimentares ou crises humanitárias com um importante elemento alimentar, todos os instrumentos de ajuda comunitária serão mobilizados numa intervenção coordenada, sendo tal intervenção assegurada pela Unidade de Ajuda Alimentar/Segurança Alimentar no caso de crises alimentares e pelo ECHO no caso de crises humanitárias; a existência de um mecanismo de coordenação permanente entre os serviços destinado a garantir o máximo de coerência e coordenação e a permitir uma transição o mais suave e eficaz possível entre as acções humanitárias e as acções de reabilitação e desenvolvimento. Os acordos actualmente existentes permitem a definição de um enquadramento político. ou de uma estratégia comum perfeitamente adaptados à realidade de cada país, o estabelecimento de um conjunto de procedimentos de avaliação, gestão e acompanhamento, bem como a consolidação de conhecimentos especializados em áreas tão complexas e diversas como sistemas de alerta rápido, estimativas de colheitas, mercados de produtos alimentares (comunitário e internacional), transporte, armazenagem, etc. Na actual situação é necessário harmonizar progressivamente as estruturas e os procedimentos de gestão, controlo e acompanhamento de todas as operações de ajuda alimentar/segurança alimentar. O carácter unificado da nossa política, o quadro regulamentar comum e uma estratégia global coerente adaptada a cada área geográfica deveriam assegurar uma abordagem coerente das nossas intervenções, a melhor utilização dos nossos recursos, o reforço dos conhecimentos técnicos a nível da Comissão, bem como uma maior eficácia e eficiência da ajuda comunitária, nomeadamente no contexto do continuum ERD. 3. 2. 2 O sector da saúde A saúde está no centro de todas as situações de emergência (catástrofes naturais ou conflitos provocados pelo homem). O objectivo primário da ajuda de emergência consiste em satisfazer as necessidades essenciais das populações afectadas pela crise: salvar vidas e reduzir o sofrimento humano através de assistência médica adequada é uma componente básica desta estratégia da ajuda de emergência. A natureza e a qualidade da resposta às necessidades em termos de cuidados de saúde primários associadas às situações de emergência dependerá da eficácia das estruturas de saúde existentes: uma organização inadequada dos serviços de saúde e uma disponibilidade insuficiente de medicamentos essenciais (incluindo vacinas) pode agravar as crises (por exemplo, influenciar o alastramento de epidemias). Também a desigualdade no acesso ou a falta de acesso a serviços de saúde por parte de importantes segmentos da população poderá conduzir ao descontentamento social e, consequentemente, a um mal-estar social. Neste contexto, 27 reconhece-se a necessidade de estudos prévios sobre as diferenças socioculturais entre os homens e as mulheres, a fim de identificar as diversas necessidades e condicionalismos. Além disso, as más condições ou resultados em termos sanitários (por exemplo, um acesso limitado à água e ao saneamento básico, más condições de habitação ou malnutrição estrutural) constituem igualmente factores agravantes em situações de emergência. O apoio estrutural ao sector da saúde deve, pois, ter em conta de uma forma mais sistemática a prevenção e a gestão em situações de emergência. 3. 2. 2. 1 Orientações gerais No sector da saúde, as novas orientações de política e prioridades estratégicas definidas para a Comunidade e os seus Estados-membros (Resolução do Conselho de Maio de 1994) baseiam-se nos seguintes objectivos essenciais: apoio ao desenvolvimento de um ambiente mais favorável à saúde; apoio à organização de sistemas de saúde e prioritariamente ao desenvolvimento de serviços de saúde básicos e primários; reforço das actividades de prevenção; mobilização mais racional e equitativa dos recursos nacionais; apoio à reforma institucional através do reforço tanto a nível central (planeamento, legislação, gestão) como local c regional, de modo a melhorar a cobertura nacional dos serviços de saúde; apoio a iniciativas das comunidades no domínio da saúde. Através de acções de apoio a estes objectivos, deverá ser conferida maior importância à ajuda aos países que permita: identificar de forma mais precisa os riscos e os factores de risco e prever o início de situações de crises ou de emergência; evitar a eclosão de crises ou reduzir a dimensão das situações de emergência; facilitar e acelerar o regresso a uma situação normal após uma crise. 3. 2. 2. 2 Identificar de forma mais precisa os riscos e prever situações de crise A identificação mais precisa dos riscos e a prevenção das situações de crise consiste essencialmente em, através da transferência de conhecimentos e experiência, de métodos e técnicas e do diálogo permanente, ajudar os países a criarem as suas próprias capacidades de análise das situações, de avaliação e de previsão dos riscos e das perspectivas para o futuro. Consoante as necessidades específicas de cada país, pode ser prestada ajuda tendo em vista: 28 (i) O desenvolvimento de uma supervisão epidemiológica e a criação de sistemas de informação de saúde e de sistemas de alerta rápido. Este apoio destina-se a ajudar o país a planear e a executar sistemas simples de custos reduzidos, que são suficientes para recolher, tratar e divulgar dados epidemiológicos (incluindo igualmente dados demográficos, informações sociológicas, dados sobre serviços de saúde, situação nutricional, etc. ). Simultaneamente, o referido apoio pressupõe, especialmente através de programas de formação, o desenvolvimento das capacidades locais de análise dos dados e de previsão dos riscos. (ii) Desenvolvimento da capacidade de identificação dos factores de risco e das áreas e populações mais vulneráveis: deve ser dada especial atenção à população urbana, especialmente às camadas mais desfavorecidas, bem como às necessidades específicas das mulheres e crianças. Tal implica o desenvolvimento de capacidades nacionais de investigação, através da formação, do apoio institucional, de um apoio organizacional mais directo e do financiamento de estudos e análises. 3. 2. 2. 3 Contribuir para evitar a eclosão de crises e/ou reduzir a dimensão das situações de emergência Os esforços devem ser canalizados para a redução dos factores e fontes de risco e para o melhoramento das capacidades organizacionais a fim de aumentar a rapidez e a eficácia da resposta em situações de crise ou de emergência. A curto prazo: Apoiar a criação de uma estrutura de base, métodos e meios de intervenção rápida em situações de epidemia. Foram desenvolvidos por diversas organizações (CICV, OMS, etc. ) métodos de avaliação rápida das necessidades sanitárias em situações de emergência, que deveriam ser divulgadas nos diversos países e adoptadas pelas autoridades nacionais competentes. A médio prazo: Promover a coesão social através de uma maior acessibilidade física e financeira aos serviços de saúde. Neste contexto, o apoio a um abastecimento e distribuição eficazes dos medicamentos essenciais, incluindo as vacinas, poderia melhorar a qualidade da resposta às situações de emergência (epidemias, etc. ). Simultaneamente, o apoio à descentralização e a políticas de saúde nas diversas regiões permite uma melhor cobertura sanitária em tempo de crise, garantindo a prestação de 29 um mínimo de serviços (por exemplo Zaire). Devem ainda ser envidados esforços no sentido de melhorar o acesso e a cobertura das áreas urbanas periféricas, tendo em conta as necessidades específicas das crianças e as resultantes das diferenças socioculturais entre homens e mulheres. A longo prazo: Criar um ambiente mais favorável para a saúde, desenvolver a prevenção primária, por exemplo melhorando o acesso à água potável, os níveis de nutrição, o desenvolvimento urbano, a educação, a promoção das mulheres, etc. 3. 2. 2. 4 Facilitar o regresso a uma situação "normal" As estratégias de reabilitação e desenvolvimento numa situação de pós-emergência deverão basear-se numa análise do sector da saúde a fim de: Identificar as fragilidades a nível da estrutura, organização e funcionamento dos sistemas de saúde evidenciadas durante a situação de crise; Avaliar as respostas e as acções financiadas durante situações de emergência, bem como o papel e o desempenho dos diversos agentes (governo - ONG - organizações internacionais). Com base nestas informações, é possível delinear uma estratégia de reabilitação abrangendo as necessidades a longo prazo para a reestruturação do sector (melhoramento do ambiente, organização do sistema de saúde, medicamentos, recursos humanos), bem como as necessidades imediatas, a fim de dar resposta à procura de serviços de saúde. Isto pode implicar o prosseguimento da ajuda, financiada no âmbito da ajuda de emergência, nomeadamente através das ONG, adaptando os seus programas e estratégias tendo em vista a reestruturação do sistema de saúde. 4. EMERGÊNCIAS PROVOCADAS PELO HOMEM: UMA ABORDAGEM POLÍTICA3 O processo de desenvolvimento económico implica necessariamente mudanças políticas e sociais, que se vêm sobrepor a situações ambientais e demográficas que frequentemente estão em rápida evolução. Num processo dinâmico deste tipo, é possível que os custos e os benefícios da mudança sejam desigualmente distribuídos pela população. Na falta de Esta secção contém algumas ideias-chave relevantes da Comunicação da Comissão ao Conselho sobre "A União Europeia e a questão dos conflitos em África: consolidação da paz, prevenção de conflitos e perspectivas futuras", adoptada pela Comissão em 6 de Março de 1996. 30 mecanismos específicos que permitam resolver os problemas de grupos que considerem que foram afectados negativamente, bem como de meios para resolver essas questões, as tensões podem aumentar rapidamente, sendo muitas vezes agravadas por catástrofes naturais, diferenças étnicas ou desarticulações económicas. Nessas circunstâncias, essas tensões podem facilmente degenerar em conflitos violentos. O número crescente de conflitos violentos desde o final da guerra fria representa um enorme desafio para a comunidade internacional. A maior parte desses conflitos são guerras civis, dirigidas principalmente contra a população civil e frequentemente conduzidas por milícias difíceis de controlar. Estes conflitos provocam um maior sofrimento humano e perdas de vidas, a criação de movimentos maciços de refugiados, efeitos devastadores nas economias local e regional, bem como no ambiente, e ameaçam seriamente a viabilidade dos países e populações vizinhos, podendo inclusivamente levar à implosão de Estados e a grandes tragédias humanitárias. Embora os meios de que a União Europeia dispõe sejam limitados, se comparados com a magnitude da tarefa de prevenir, gerir e resolver efectivamente conflitos violentos, a União deveria procurar maximizar a sua influência através de uma utilização óptima dos seus instrumentos e recursos. Esta abordagem deveria ser activamente prosseguida visto que a União Europeia tem não só o interesse mas também um importante potencial para resolver esta questão. A abordagem deveria ser abrangente na medida em que, dentro das suas competências, a Comunidade Europeia deveria abordar o ciclo completo de conflito e paz. Embora a União Europeia tenha de estar preparada para responder rapidamente e de uma forma razoável a situações de conflitos violentos, é evidente que uma prevenção efectiva dos conflitos é preferível a simplesmente tentar encontrar resposta para as suas consequências. Uma vez que não é a ajuda humanitária, independentemente do seu volume, ou uma operação eficaz de manutenção da paz que irá resolver de uma forma sustentável uma crise que afecte a paz, a segurança, a justiça e os recursos, é necessário que não se fique por decisões "ad hoc" e por uma política de limitação dos danos. Além disso, a resposta para os efeitos de conflitos violentos tomou-se uma empresa extremamente dispendiosa. Tendo em conta o que precede, a prevenção de conflitos violentos deveria estar no centro de uma resposta global da União Europeia ao problema dos conflitos violentos. Atendendo à complexidade da questão dos conflitos, afigura-se útil estabelecer uma distinção analítica entre as diversas situações de conflito e paz. Embora em cada uma dessas situações se devam adoptar medidas específicas, convém não esquecer que, na prática, não existe uma linha de demarcação clara entre as diferentes situações e medidas. Uma vez que será impossível desenvolver um modelo geral de acção, a lista de medidas que a Comunidade Europeia poderia adoptar, apoiar ou defender seguidamente apresentada pretende constituir uma orientação política geral. Situação sem tensões aparentes 31 Trata-se de uma situação em que aparentemente existe estabilidade e tranquilidade no país, mas onde é possível identificar fontes (estruturais) de potencial conflito. Por exemplo, a constante marginalização de uma importante minoria ou a utilização de instrumentos repressivos na falta de mecanismos efectivos de conciliação pacífica de grupos com interesses divergentes. Objectivos imediatos Consolidação da paz: criação - no respeito da democracia e dos direitos humanos fundamentais - de estruturas políticas e socioeconómicas viáveis (mecanismos de conciliação pacífica de interesses, modelos democráticos viáveis, etc. ). Instrumentos Assistência específica, incluindo a formação, educação, coesão económica e social, reforço do desenvolvimento humano e social, consolidação da democracia, boa governação e sociedade civil, desenvolvimento institucional, diálogo político, acompanhamento da mudança, expressão das preocupações. Situação de tensão Trata-se de uma situação em que os conflitos sociais se manifestam abertamente (desordem social, oposição armada, manifestações, etc. ). A gravidade da situação depende não só dos próprios acontecimentos mas também das estruturas políticas e de poder existentes (a "oposição" está em condições de avançar com pretensões negociáveis? O governo está em situação de a satisfazer?, etc. ). Objectivos imediatos Instrumentos Prevenção do conflito (em sentido estrito): redução das tensões; prevenção de uma eclosão total das hostilidades. Diálogo político com as Partes interessadas (missões, diplomacia preventiva); proposta de medidas específicas (incluindo o destacamento preventivo de tropas) e/ou de soluções específicas para os problemas; (ameaça de) sanções; destacamento de observadores; fornecimento de ajuda humanitária/de emergência ou contribuição para esses tipos de ajuda (para prevenir igualmente os fluxos de refugiados por razões económicas). As medidas de consolidação da paz poderiam continuar a ser aplicadas, podendo mesmo ser intensificadas. Tais medidas serão mais eficazes se orientadas para o centro do conflito (melhoria da situação económica de um grupo marginalizado e, simultaneamente, prestação de assistência ao governo com vista a encontrar uma solução sustentável, por exemplo). Conflito aberto Objectivos imediatos Instrumentos Objectivos imediatos Instrumentos 1 - Gestão do conflito: redução da ameaça de uma escalada vertical e horizontal (incluindo a redução do sofrimento humano imediato e a gestão do problema dos refugiados). Ameaça de sanções (incluindo a países terceiros), diálogo político, fornecimento de ajuda humanitária/de emergência ou contribuição para esses tipos de ajuda; (proposta de) intervenção militar preventiva; missões de observação. 2 - Resolução do conflito: fim das hostilidades e início das negociações de paz. Sanções, diálogo político, proposta de soluções específicas, apoio a iniciativas de paz, (proposta de) medidas de imposição da paz. Situação de rtós-conflito Trata-se de uma situação em que a violência armada organizada já desapareceu e em que já podem, ou não, ter sido assinados um cessar-fogo ou um acordo de paz. De qualquer modo, as consequências da guerra ainda estão presentes e são visíveis numa grande parte da sociedade (refugiados e ex-combatentes ainda em fase de reintegração, etc. ) e não se sabe ainda se a situação 32 Instrumentos de deteriorará (regresso à fase de tensão ou de conflito aberto) ou melhorará (no sentido de uma situação sem tensões óbvias ou de estabilidade estrutural). Objectivos imediatos Resolução do conflito / consolidação da paz: êxito nas negociações de paz, regresso à normalidade. Desmobilização e desarmamento, repatriamento e reintegração, desminagem, ajuda de emergência e humanitária pós-confiito, reabilitação, medidas de consolidação da paz (ver supra), diálogo político, proposta de soluções específicas, acompanhamento da mudança, medidas de restabelecimento da confiança, (apoio a) iniciativas de resolução do conflito, reconstrução das estruturas governamentais. O elemento central de uma abordagem global e de um empenhamento mais eficaz no domínio da prevenção de conflitos é uma definição ampla do conceito de prevenção. A "prevenção de conflitos" deve ser interpretada não só como melhoramento de uma situação em que a eclosão da violência está iminente (= prevenção de conflitos em sentido restrito) mas também como a prevenção da ocorrência de uma situação desse tipo (= prevenção de conflitos em sentido mais lato). As actividades de prevenção de conflitos em sentido mais lato devem ser sintetizadas na expressão consolidação da paz. Definida deste modo, uma política de prevenção de conflitos seria sobretudo aplicável numa situação de tensão. Em contrapartida, as medidas de consolidação da paz seriam aplicadas em todas as fases de conflito e de paz. Contudo, visto que as medidas de consolidação da paz deverão geralmente abranger projectos e programas que têm como objectivo a mais longo prazo a estabilização das sociedades, o seu impacto será maior em situações de não-violência. Uma política de consolidação da paz e de prevenção de conflitos não depende necessariamente da adopção de novos programas ou da criação de novas instituições. Antes de mais, tal política necessita da adaptação de uma abordagem de consolidação da paz, no sentido em que todas as medidas devem ter em consideração as causas estruturais que estão na base dos conflitos violentos e centrar-se na estabilização das sociedades ("assistência orientada"1 em especial no que respeita ao desequilíbrio das oportunidades políticas e socioeconómicas entre diferentes grupos (regionais, étnicos, religiosos, etc. ) num determinado Estado, à falta de um mecanismo viável para uma conciliação pacífica dos interesses divergentes desses grupos, à necessidade de um governo que goze de uma ampla legitimidade perante a população, bem como à procura de um consenso em questões nacionais essenciais. A concepção de tais medidas ou programas será grandemente facilitada se se proceder a uma análise por país das causas estruturais que estão na base dos conflitos que conduza à adopção de enquadramentos de políticas globais que permitam definir medidas específicas ou áreas prioritárias em determinados países e regiões, quer numa situação estável, numa situação de conflito ou numa situação de pós-conflito. Visto que a paz e a segurança estão estreitamente ligadas ao desenvolvimento económico e social, nesse contexto deveria ser considerada uma combinação adequada de medidas de estabilização de natureza política, económica, legal, social, ambiental e, na medida do necessário e viável, militar. 33 O estabelecimento de enquadramentos de políticas globais será facilitado através da adopção de um objectivo final de política, que dê um sentido comum aos diferentes objectivos "económicos" e "políticos" (desenvolvimento, democracia, direitos humanos, etc. ) das políticas da União Europeia. Atendendo ao facto de (i) a experiência revelar que a falta de desenvolvimento não é a única grande fonte de conflito violento, de (ii) os objectivos gerais da política externa da UE que podem ser deduzidos dos tratados e das declarações do Conselho Europeu poderem ser resumidos como sendo a promoção da paz e da estabilidade, do desenvolvimento, da democracia e do respeito dos direitos humanos, de (iii) esses objectivos serem interdependentes / se reforçarem mutuamente e de (iv) o desenvolvimento sustentado ser frequentemente interpretado num sentido económico restrito, o objectivo final em matéria de políticas poderia ser sintetizado através da expressão estabilidade estrutural. A estabilidade estrutural deve entender-se como uma expressão que retrata uma situação dinâmica, uma situação de estabilidade capaz de fazer face às dinâmicas inerentes a sociedades democráticas (emergentes). A estabilidade estrutural poderia, pois, ser definida como uma situação que implica o desenvolvimento económico sustentável, a democracia e o respeito dos direitos humanos, estruturas políticas viáveis, condições sociais e ambientais sãs, com a capacidade de gerir a mudança sem recurso a um conflito violento. Os esforços no sentido da estabilidade estrutural consistiriam no reforço dos factores que permitem uma mudança pacífica. A adopção do conceito de estabilidade estrutural não implica de modo algum um grande afastamento em relação às actuais políticas da União Europeia. Desnecessário será dizer que assim como o desenvolvimento económico e a prosperidade constituem factores importantes para assegurar uma mudança não violenta, também o desenvolvimento sustentável constitui um objectivo central para se conseguir a estabilidade estrutural. A adopção do conceito de estabilidade estrutural significa antes de mais que, para uma política eficaz de consolidação da paz e de prevenção de conflitos, não bastam unicamente os esforços no sentido do desenvolvimento económico e que os objectivos em matéria de políticas, o desenvolvimento sustentável, a democracia e os direitos humanos, estruturas políticas viáveis, condições sociais sãs e boas condições ambientais são interdependentes, implicando a necessidade de uma abordagem abrangente. Uma política efectiva e activa no que respeita à questão dos conflitos violentos requer um grande esforço de coordenação e cooperação internacional. O acesso a informações e análises e o respectivo intercâmbio, bem como a integração das pessoas interessadas nas necessárias discussões, constituem um problema importante que é necessário resolver. No âmbito da União Europeia, é necessário igualmente assegurar que a política de desenvolvimento seja complementar das políticas dos Estados-membros, tal como previsto no Tratado CE. A inclusão da análise e prevenção de conflitos nos enquadramentos em matéria de políticas terá igualmente implicações no processo da PESC. A coerência com a PESC deverá ser assegurada a todos os níveis. As dificuldades para, neste contexto, conseguir uma política externa e de segurança comum coerente da União Europeia não devem ser subestimadas. A fim de resolver esta questão, deve-se-ia prever um reforço da capacidade 34 de análise da União no que respeita às causas profundas dos conflitos com vista a uma utilização eficaz da assistência pretendida. Um outro aspecto fundamental tanto das emergências naturais como das provocadas pelo homem é a sua dimensão regional, que pode requerer acções específicas em matéria de políticas a nível regional. Por exemplo, o conflito que afecta um país pode alastrar aos países vizinhos, originando tensões políticas e étnicas, para além de movimentos maciços de refugiados. Nestas circunstâncias, deve ser prestado apoio não só ao país em crise mas também aos países vizinhos afectados pela crise. A nível político, poderão ser apoiadas iniciativas regionais ou sub-regionais lançadas pelos próprios países, com vista a resolver situações de crise através de intervenções políticas. 35 ANEXO QUESTIONÁRIO sobre a Interligação entre as Acções e Programas de Emergência, Reabilitação e Desenvolvimento (IERD) realizados pelos Estados-membros da UE em países terceiros O resumo seguidamente apresentado funciona como guia para as respostas dos Estados-membros ao questionário. Todos os Estados-membros receberam um questionário, tendo, na medida do possível, as respostas sido completadas com base nos esclarecimentos prestados durante a reunião de peritos realizada em 28 de Fevereiro de 1996. O resumo não se destina a substituir as respostas completas, tendo sido preparado apenas para facilitar a comparação e para traduzir de uma forma mais fácil os dados disponíveis. O resumo obedece exactamente ao formato do questionário, sendo as respostas inseridas num quadro por baixo das perguntas. As observações a seguir apresentadas esclarecem melhor a abordagem adoptada. As estatísticas de referência não foram objecto de confirmação, tendo o único ajustamento que foi efectuado sido a conversão das diversas moedas em ecus. No que respeita aos aspectos organizacionais e orçamentais, o Ministério dos Negócios Estrangeiros funciona frequentemente como a organização que coordena todas as operações de ajuda, assumindo os vários departamentos a responsabilidade pelos diferentes aspectos dessa mesma ajuda. Este facto é corroborado pelas respostas à pergunta 2. 2, que revelam uma divergência superior à que seria de esperar das respostas ao ponto 2. 1. Os Estados-membros ainda não formularam políticas específicas em matéria de IERD. No entanto, a maioria reconhece a importância dessas questões, estando muitos deles a preparar activamente documentos sobre políticas na matéria. Essas políticas inspirar-se-ão provavelmente na prática actual, uma vez que embora não existam orientações formais para assegurar que a ajuda de emergência tome em maior consideração as necessidades de desenvolvimento, aparentemente tal verifica-se na prática. Do mesmo modo, a falta de orientações para assegurar que o risco e a vulnerabilidade sejam tidos em conta não impediram a acção dos Estados-membros. 36 Por outro lado, a prevenção de conflitos parece ser uma área em que os Estados-membros actuaram formalmente com maior rapidez, tendo a maioria deles referido que esse aspecto havia sido tido em conta na definição da respectiva política de desenvolvimento. Os Estados-membros apresentaram vários exemplos, constituindo os que constam do resumo apenas uma pequena percentagem das acções empreendidas. 37 1. ESTATÍSTICAS DE REFERENCIA 1. 1 Ajuda bilateral e multilateral ao desenvolvimento (não canalizada através da CE e excluindo a ajuda humanitária) em 1994 e 1995. Estado-membro 1994 (milhões de ecus) 1995 (milhões de ecus) Áustria Bélgica Dinamarca Finlândia 466 449 1135 191 Dados não disponíveis Dados não disponíveis 1133 192 ï. II i i • i H i M França Alemanha Grécia Países Baixos Irlanda Itália Luxemburgo Portugal Espanha Suécia Reino Unido 6477 4612 Dados não disponíveis Dados não disponíveis 8 Dados não disponíveis 1845 55 1050 186* 1084 1300 1732 Dados não disponíveis 67 470 Dados não disponíveis 1251 1274 1723 * toda a ajuda (humanitária e ao desenvolvimento) Valores comunicados pelos Estados-membros 38 1. 2 Ajuda humanitária a países terceiros (excluindo as contribuições para a manutenção da paz e para a chegada de refugiados) em 1994 e 1995 Estado-membro 1994 (milhões de ecus) 1995 (milhões de ecus) Áustria Bélgica Dinamarca Finlândia França Alemanha Grécia Países Baixos Irlanda Itália Luxemburgo Portugal Espanha Suécia Reino Unido 8,7 8,4 Dados não disponíveis Dados não disponíveis 103 27^9 1^5 33,9 111 23,3 18,8 45,8 5 Dados não disponíveis 2825 Dados não disponíveis 7J 52 3,2 184,8 213 6,9 540 Dados não disponíveis 14,5 161,5 247 " T " — " " •• i i i i i i — — — — —— • Valores comunicados pelos Estados-membros 39 2. ASPECTOS ORGANIZACIONAIS E ORÇAMENTAIS Apresente em linhas gerais a estrutura organizacional da gestão da ajuda humanitária e ao desenvolvimento, respectivamente, precisando, em especial, 2. 1 se existem vários Se há uma única estrutura organizacional ou ministérios/departamentos responsáveis pelos diversos aspectos. Em caso afirmativo, especifique. Estado-membro Resposta Áustria Bélgica Dinamarca Finlândia França Alemanha Grécia Diferentes departamentos Diferentes departamentos Ministério dos Negócios Estrangeiros Ministério dos Negócios Estrangeiros - Departamento da Cooperação Internacional para o Desenvolvimento Diferentes ministérios e departamentos Diferentes ministérios Principalmente o Ministério dos Negócios Estrangeiros Países Baixos Diferentes departamentos Irlanda Departamento de Negócios Estrangeiros - Divisão de Cooperação para o Desenvolvimento Itália Diferentes departamentos Luxemburgo Portugal Espanha Suécia Reino Unido Instituto da Cooperação Portuguesa (ICP) Administração Central e cooperação descentralizada Toda a ajuda é gerida pela Sida, uma entidade governamental dependente do Ministério dos Negócios Estrangeiros Administração para o Desenvolvimento Ultramarino (ODA) - diferentes departamentos 40 2. 2 Se a ajuda humanitária ao desenvolvimento é financiada a partir de fontes orçamentais distintas e sujeita a procedimentos distintos Estado-membro Fonte orçamental diferente Sim Sim Procedimentos diferentes Sim Sim Áustria Bélgica Dinamarca Finlândia França Alemanha Grécia Países Baixos Irlanda Itália Luxemburgo Portugal Espanha Suécia Reino Unido Não - rubrica orçamental da cooperação Dados não internacional para o desenvolvimento disponíveis Sim Sim Sim Sim Sim Sim Não Não Sim Sim (objecto de exame) Sim Sim Sim Sim Não Sim Não Sim Sim Sim 41 3. POLITICAS 3. 1 O governo do seu país adoptou políticas específicas em matéria de IERD? Em caso afirmativo, descreva resumidamente. Estado-membro Resposta Áustria Criação de um grupo de trabalho sobre a IERD encarregado da coordenação Bélgica Em preparação Dinamarca Referida na Declaração de Intenções (Política de Desenvolvimento da Dinamarca na perspectiva do ano 2000) Finlândia França Alemanha Grécia Em preparação Não Existe um documento de informação Actualmente não Países Baixos Sim - documento político de 1993 "Ajuda Humanitária entre o Irlanda Itália Luxemburgo Portugal Espanha Suécia Reino Unido Conflito e o Desenvolvimento" Exame da política em curso Em preparação (aprovação prevista para Abril de 1996) Concentração em Angola e Moçambique Actualmente não Não existem políticas específicas embora sejam envidados esforços no sentido de tomar a ajuda humanitária "promotora do desenvolvimento". Esta abordagem é igualmente prosseguida nas estratégias para cada país Ainda não, mas em preparação 42 3. 2 Existem, na administração dos problemas de ajuda humanitária do seu país, orientações ou procedimentos destinados a assegurar que a ajuda de emergência esteja mais adequada às necessidades e objectivos de desenvolvimento (por exemplo, análises do impacto da ajuda humanitária como parte dos procedimentos operacionais ou da avaliação)? Estado-membro Resposta Áustria Bélgica Dinamarca Finlândia França Alemanha Conceito de desenvolvimento duradouro A ajuda humanitária tende cada vez mais a incluir considerações de desenvolvimento (nos documentos sobre políticas) Não (resultados da avaliação da ajuda humanitária disponíveis em meados de 1996) Não - na prática, esse papel é desempenhado pelos "adidos" no terreno Sim - instruções emitidas em 1986 para todas as embaixadas (embora só cubram realmente a ajuda de emergência directa) Grécia Não Países Baixos Irlanda Itália Luxemburgo Portugal Espanha Suécia Reino Unido Orientações para a ajuda de emergência e humanitária em preparação - incluem critérios para os efeitos a longo prazo das intervenções Não As orientações políticas referem, desde 1995, estas questões; estão em preparação orientações específicas Não, mas tal verifica-se a título não oficial Verifíca-se a título não oficial Política e orientações em preparação Existem a nível inesperadas interno, mas apenas para as catástrofes 43 3. 3 O govemo do seu país dispõe de orientações ou procedimentos destinados a assegurar que o risco e a vulnerabilidade sejam tidos em conta no planeamento, programação e execução da ajuda ao desenvolvimento? Estado-membro Resposta Áustria Bélgica Estes factores são tidos em conta Sim, no que se refere à ajuda bilateral Dinamarca Referido nos documentos de estratégia - estes factores são tidos Finlândia França Alemanha Grécia Países Baixos Irlanda Itália Luxemburgo Portugal Espanha Suécia em conta na prática Não , mas estes factores são tidos em conta Serão tidos em conta aquando da revisão das políticas Estes factores são tidos em conta Não, mas estes factores são tidos em conta O designado "teste de desenvolvimento" - que implica a avaliação dos "riscos" em matéria de pobreza, ambiente e funções sociais dos homens/mulheres Sim Não, mas estes factores são tidos em conta São tidos em conta nas estratégias para cada país Reino Unido Existem, mas serão desenvolvidos. 44 3. 4 A prevenção de conflitos é tida em conta na definição da política de desenvolvimento do governo do seu país? Estado-membro Resposta Áustria Bélgica Dinamarca Finlândia França Alemanha Sim - existe um documento sobre políticas Sim - referido nos documentos de estratégia Sim - documento de estratégia Desempenhará um papel mais importante no futuro; documento sobre políticas em preparação Grécia Sim - na maioria dos casos Países Baixos Sim - ver "Ajuda Humanitária entre o Conflito e o Irlanda Itália Luxemburgo Portugal Espanha Suécia Reino Unido Desenvolvimento" Tornar-se-á mais importante no âmbito da revisão das políticas Sim Sim - na prática o apoio está ligado a estas questões Sobretudo através de projectos multilaterais Sim - o documento sobre políticas estará pronto em Novembro de 1996 Desempenhará um papel mais importante no futuro / existe um documento não oficial 45 4. EXEMPLOS CONCRETOS Refira, se possível, alguns exemplos recentes de acções/projectos/programas financiados pelo govemo do seu país em que tenha existido uma interligação entre a ajuda de emergência, de reabilitação e de desenvolvimento. Se possível, utilize o formulário anexo ao presente questionário Estado-membro Resposta Áustria Bélgica Dinamarca Finlândia França Alemanha Grécia Países Baixos Irlanda Itália Luxemburgo Portugal Espanha Suécia Reino Unido Guiné - passagem da gestão da crise no sector da saúde para uma política mais inter-sectorial a longo prazo Bósnia - evolução de um projecto de construção; participação da população local Transferência de responsabilidades dos departamentos de emergência para os departamentos estruturais, no Camboja, Entidades Palestinianas, Eritreia e Angola Exemplos de projectos integrados Programas de reabilitação em Moçambique Exemplos no Haiti, Angola, Ruanda, Guatemala e ex-Jugoslávia do Camboja, Margem Ocidental Departamento Humanitário de Desenvolvimento em 1995. A ajuda a Angola e a Moçambique provém agora do orçamento para o desenvolvimento transferidos o Departamento e Gaza para Exemplos sobre a forma como a ajuda é gerida na ODA, como as estratégias são definidas e sobre o tipo de actividades desenvolvidas (Angola, Serra Leoa, Afeganistão, Sri-Lanka, etc. ). Projecto em Angola: Caso 1 : Saúde Gestão da transição entre a ajuda de emergência e a ajuda ao desenvolvimento. Caso 2: Fundo de Desenvolvimento para Angola: prestação de ajuda ao desenvolvimento durante uma situação de emergência 46 ISSN 0257-9553 COM(96) 153 final DOCUMENTOS PT H N. ° de catálogo : CB-CO-96-163-PT-C ISBN 92-78-02572-0 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo (R