title: COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN sur LES LIENS ENTRE L' AIDE D' URGENCE, LA REHABILITATION ET LE DEVELOPPEMENT (LRRD)

eurovoc_concepts:
cooperation policy
development aid
economic development
economic reconstruction
emergency aid

text: COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES Bruxelles, le 30. 04. 1996 COM(96) 153 final COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN sur LES LIENS ENTRE L'AIDE D'URGENCE. LA REHABILITATION ET LE DEVELOPPEMENT (LRRD) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen sur Les liens entre l'urgence, la réhabilitation et le développement (LRRD) HISTORIQUE, CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS (i) Historique ^ Des décisions importantes pour les relations à long terme de coopération au développement ont été prises en 1995 : les négociations relatives à la révision à mi-parcours de Lomé IV ont été menées à bien, et l'accord modifiant la quatrième Convention de Lomé ACP-CE a été signé à Maurice le 4 novembre 1995; les négociations relatives à l'établissement d'un cadre pour la coopération à long terme avec l'Afrique du Sud ont démarré, une nouvelle politique euroméditerranéenne a été adoptée, des conférences ont été organisées avec les pays d'Amérique centrale (San José) et d'Amérique latine (Groupe de Rio) tandis que de nouveaux accords-cadres ont été négociés avec les pays asiatiques (Vietnam) ou sont en cours de préparation (Cambodge, Laos). Dans le même temps, plusieurs propositions de règlements devant servir de base légale pour divers instruments allant de l'assistance à court terme et la réhabilitation au développement à long terme ont été déposées. La valorisation de cette large panoplie d'instruments disponibles pour nos relations avec les pays en développement au cours des années à venir indique qu'ils ne soient pas gérés isolément et oblige au contraire à coordonner leur gestion de façon à renforcer les liens qui existent entre eux pour améliorer leur complémentarité et assurer leur cohérence de la façon la plus efficace possible, et en vue de réaliser le plus grand impact. A une époque où l'on ne parle que de l'efficacité de l'aide, cette efficacité ne doit pas être recherchée séparément dans les domaines de l'aide d'urgence, de l'aide à la réhabilitation et de l'aide au développement et il faut veiller à renforcer les liens qui existent entre ces différents champs d'action. En outre, l'aide est de plus en plus soumise à une conditionnante de politique et institutionnelle et c'est un moment approprié pour la communauté des donateurs pour réfléchir à la façon dont leurs propres politiques internes et mécanismes institutionnels pourraient être rendus plus efficaces et effectifs. Cette communication est le résultat d'un processus de large consultation interne et externe. un groupe de travail interservices de la Commission, composé de représentants des différentes Directions générales pour les relations extérieures et ECHO, a préparé un document de discussion sur les "Liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement (LRRD)"; le document a été examiné dans un groupe de travail avec les experts en cette matière (invités à titre personnel) des Etats membres, de l'USAID, des agences des NU, les ONG et des institutions académiques; il a été examiné par la suite dans la réunion trimestrielle d'ECHO et des Chefs des Services Humanitaires des Etats membres et lors de la réunion semestrielle de la Commission et des directeurs généraux du développement des Etats membres en novembre 1995; le document a été examiné au cours d'un séminaire avec 20 experts des ONG ayant une expérience en matière de questions d'aide d'urgence, de réhabilitation et de développement, organisé en février 1996 par la Commission, le Comité de Liaison ONG et de VOICE; finalement, comme proposé par les Directeurs généraux du développement des Etats membres, la Commission a organisé une réunion avec les experts en matière d'aide d'urgence et de développement des Etats membres le 28 février 1996, sur la base du document de discussion et des réponses des Etats membres au questionnaire préparé par la Commission sur les politiques bilatérales LRRD (voir en annexe résumé de ces réponses). La communication tient compte des différentes remarques faites pendant cet exercice de consultation. La conclusion globale des différentes discussions est qu'elles étaient très utiles, dans la mesure où la formulation d'une politique cohérente sur la question LRRD est très opportune, et que bien qu'un accord général existe sur l'approche politique et le concept du problème de lien, il y a également accord sur le fait que c'est une tâche difficile que de le mettre en oeuvre dans la pratique. Les participants aux différentes réunions, tout en se mettant d'accord sur l'approche et les propositions politiques faites dans le document, ont considéré qu'elles pourraient également être appliquées, au besoin dans une forme adaptée, dans leurs propres organisations (bilatérales, multilatérales ou non gouvernementales). Comme un certain nombre d'Etats membres sont actuellement à différents stades de l'élaboration de documents sur les politiques et procédures concernant les liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement (voir annexe), il a été convenu lors de la réunion avec les experts des Etats membres que ces documents seraient échangés entre les Membres de l'Union, un échange pour lequel la Commission a offert ses services. (ii) Continuiim "aide d'urgence-réhabilitation-développement « il L'aide d'urgence2 est l'aide humanitaire fournie à court terme pour sauver et préserver les victimes de catastrophes naturelles ou causées par l'homme. D'aucuns auraient voulu remplacer ce terme de continuiim par le terme "contiguum" qui refléterait mieux le fait que les opérations d'aide d'urgence, de réhabilitation et de développement peuvent se dérouler simultanément dans un seul et même pays. "L'aide d'urgence" et/ou "l'aide humanitaire" sont utilisées l'un pour l'autre dans le texte. Le champ d'application de l'aide humanitaire est défini dans la proposition de règlement du Conseil concernant l'aide humanitaire comme suit : "L'aide humanitaire de la Communauté comportera les opérations de secours, d'aide d'urgence et de protection, sur une base non-discriminatoire pour aider des personnes dans les pays tiers, particulièrement les plus vulnérables, et en priorité dans les pays en développement, victimes de catastrophes naturelles, crises causées par l'homme, telles que guerres et combats, ou des situations ou circonstances exceptionnelles comparables aux catastrophes naturelles ou d'origine humaine. Elle agira ainsi pendant le temps requis pour répondre aux exigences humanitaires résultant de ces différents situations. Une telle aide comportera également des opérations de préparation aux risques ou pour empêcher des catastrophes ou des circonstances exceptionnelles comparables. ii Les programmes de réhabilitation doivent quant à eux prendre progressivement le relais de l'aide d'urgence pour stabiliser la situation économique et sociale et faciliter la transition vers une stratégie de développement à moyen et à long terme. L'établissement du lien entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement trouve sa justification dans des raisons à la fois simples et compréhensibles : les catastrophes sont coûteuses tant en vies humaines qu'en ressources, elles bouleversent le développement économique et social, elles nécessitent de longues périodes de réhabilitation et elles donnent naissance à des structures et procédures bureaucratiques distinctes qui font double emploi avec les institutions spécialisées dans le développement. Dans le même temps, la politique de développement n'ignore que trop souvent les risques de sécheresse ou autres chocs ainsi que le fait qu'il est nécessaire de protéger les familles vulnérables en les aidant à mettre au point des stratégies d'auto-défense. L'établissement du lien entre l'aide d'urgence et le développement permettrait d'atténuer ces déficiences. Un meilleur "développement" peut atténuer le besoin d'aide d'urgence tandis qu'une meilleure "aide d'urgence" peut contribuer au développement et une meilleure "réhabilitation" peut faciliter la transition entre les deux. Ce modèle simple fait toutefois trop peu de cas des réalités de nombreuses situations d'urgence. La plupart de ces situations ne sont pas imputables à des catastrophes naturelles, mais procèdent de la conjugaison de plusieurs formes d'instabilité politique, économique et sociale souvent consécutives à des erreurs de gestion, à l'insuccès des politiques économiques et à l'inadéquation des programmes de développement qui ont exacerbé des différences ethniques ou religieuses. L'idée que l'aide d'urgence mène, via la réhabilitation, au développement à long terme sous-estime la chronicité de nombreuses situations de catastrophes. Même en l'absence de conflits ouverts, les effets combinés des erreurs de gestion, de l'insuccès des politiques économiques et du non-respect des droits de l'homme et du processus démocratique peuvent entraîner la suspension de l'aide au développement à long terme et, de ce fait, une accélération de la désintégration économique et sociale. Les urgences complexes ou les crises chroniques avec conflit armé constituent le contexte dans lequel il est le plus difficile de développer une approche coordonnée du continuum "aide d'urgence- réhabilitation-développement". La prévention des catastrophes et les mesures de préparation sont difficiles à mettre en oeuvre et il faut de plus en plus donner la priorité à une prévention des conflits à travers une intervention coordonnée et rapide en même temps aux niveaux politique et du développement avec pour objectif final de créer une situation de "stabilité structurelle" c'est-à-dire une situation qui englobe le développement économique durable, la démocratie et le respect des droits de l'homme, des structures politiques viables et des conditions sociales et environnementales saines ainsi qu'une capacité de gérer le changement sans recours à la violence. Il est important d'introduire l'analyse de genre dans la réponse RRD, afin d'éviter davantage de marginalisation des groupes désavantagés. Une approche de genre aide à identifier des vulnérabilités différentes entre hommes et femmes à l'égard des crises ainsi que leurs capacités différentes (et toujours changeantes) et stratégies pour faire face. La vulnérabilité est un concept clé, et peut être déterminé par affiliation à un groupe ethnique ou social particulier. La dimension régionale requiert également une attention particulière. Les crises peuvent se propager au-delà des frontières du pays concerné et menacer la stabilité socio-économique et politique non seulement des pays voisins, mais aussi de la région dans son ensemble. Il faudra dans ce cas mener iii une action spécifique en faveur des pays voisins et, au niveau régional, soutenir toutes les initiatives régionales prises en vue de résoudre des situations de crise par des moyens politiques. Deux autres problèmes doivent également être étudiés. Le premier est celui de la séparation institutionnelle opérée entre l'aide d'urgence et le développement par la plupart des organisations donatrices. Les critères et procédures appliquées en matière de durabilité, de financement et de mise en oeuvre varient. La réponse apportée par la communauté internationale aux crises chroniques risque fort bien de porter la marque des priorités organisationnelles et politiques des organes de mise en oeuvre plutôt que celle des besoins des populations victimes de la guerre et de la vulnérabilité de ceux que la guerre menace. Le second problème est financier. Les sommes consacrées par les Etats membres de l'OCDE à l'aide d'urgence sont passées de 500 millions de dollars US en 1988 à 3500 millions de dollars US par an en 1993, alors même que le montant total des programmes d'aide tend à stagner ou même diminuer. En 1994, le programme d'aide de la Communauté a consacré 764 millions d'écus à l'aide d'urgence, soit 18,8% de son aide totale. Il est temps, pour ces diverses raisons, de repenser le lien que nous établissons entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement et de rechercher des moyens d'améliorer leur impact et leur efficacité. (iii) Conclusions générales L'analyse du problème du lien entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement montre clairement que le problème du développement économique, politique et social des pays en développement, et tout particulièrement de ceux qui sont les plus exposés aux risques de tensions politiques et économiques ou aux catastrophes naturelles, devrait être étudié sous un angle plus holistique qu'il ne l'est aujourd'hui. A toutes les phases de leur développement, et pas uniquement au moment où une crise est imminente, il est nécessaire de développer une politique de planification stratégique qui intègre tous les aspects politiques, sociaux et techniques ainsi que les questions de développement. Ce cadre global de politique devrait définir : la façon dont la prévention des conflits peut, en tant que moyen de gestion des tensions inévitables provoquées par le changement social, politique et économique, être incorporée dans les opérations de développement : la consolidation de la paix doit faire partie intégrante des stratégies de coopération au développement. la façon dont la prévention des catastrophes et les analyses de vulnérabilité doivent être prises en compte dans la planification et la mise en oeuvre des actions de développement. la façon dont les actions d'aide d'urgence engagées en réponse à une catastrophe (naturelle ou causée par l'homme) non seulement contribuent à sauver des vies, ce qui est leur objectif premier, mais aussi tiennent compte des objectifs à long terme de reconstruction et de développement, IV la façon dont les actions de réhabilitation doivent être menées après une crise pour faire passer le plus efficacement le pays du stade de l'aide d'urgence à celui du développement à long terme. Les liens établis "en amont" et "en aval" entre les facteurs politiques, le développement, l'aide d'urgence et la réhabilitation constituent un réseau complexe qui doit être analysé dans ce cadre global de politique de planification stratégique et qui est fonction de la dynamique de situation spécifique de chaque pays ou région. En d'autres termes, les composantes du continuiim "aide d'urgence-réhabilitation-développement" sont très largement conditionnées par la situation dans laquelle elles sont mises en oeuvre et doivent être mesurées à l'aune des réalités du pays ou de la région concernée. La structure du document doit donc elle aussi être replacée dans ce même cadre holistique. Le fait qu'il commence par l'aide d'urgence pour passer ensuite à la réhabilitation et au développement, en abordant le problème de la stabilité structurelle sous un angle politique, ne signifie pas que leur séquence soit purement linéaire. La réalité est en effet plus complexe et doit être abordée sous plusieurs angles, en tenant compte de la situation réelle du pays ou de la région étudiée. Si "STRATEGIE DE PLANIFICATION GLOBALE" est le premier mot-clé du présent document, le second est sans nul doute "COORDINATION". Sur le plan institutionnel également, la démarche doit être globalisante : la coordination entre les donateurs ainsi que la coordination interne entre les services conditionnent l'efficience des politiques suivies et des actions menées, mais ne peuvent porter leurs fruits que dans le cadre de ce plan d'actions stratégique global. En outre, 1'"OPPORTUNITE" est à l'ordre du jour et les procédures doivent, là où la chose est nécessaire, être adaptées de telle sorte que les mesures puissent être prises en temps voulu et que la transition entre les différentes formes d'intervention puisse s'opérer sans heurt. Il faut en effet que les procédures de prise de décision soient rapides à tous les stades du continuiim "aide d'urgence, réhabilitation-développement" pour que le dynamisme continue à animer tant les donateurs que les bénéficiaires. Une perte de dynamisme à un moment critique peut très souvent replonger un pays dans la crise et obliger de ce fait le donateur à dépenser davantage encore à l'avenir. Les procédures doivent être suffisamment souples pour prévenir ce genre de chose. (iv) Recommandations Il faut préparer, pour chaque pays et région, des cadres globaux de politique fondés sur une analyse approfondie des risques et de la vulnérabilité qui aient pour objectif d'aboutir à la "stabilité structurelle". Ces cadres globaux doivent intégrer les facteurs économiques, sociaux (y inclus le genre) et politiques du développement (démocratisation, droits de l'homme et Etat de droit) et définir plus clairement les liens à établir entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement. L'exercice devrait être précédé par une phase pilote portant sur un échantillon représentatif de pays particulièrement exposés aux risques de tensions politiques et économiques ou aux catastrophes naturelles. La prévention des conflits, c'est-à-dire cette vaste gamme de politiques qui vise à anticiper et réagir face aux facteurs sociaux, économiques et politiques qui risquent d'entraîner une implosion du groupe social, doit être replacée dans le contexte plus large de la consolidation de la paix et être considérée comme un élément intrinsèque de ces cadres globaux de politique. La capacité d'analyse politique doit être renforcée de façon à pouvoir rechercher les causes structurelles fondamentales des conflits, identifier les pôles potentiels de troubles et traduire, en temps voulu, l'analyse en actions politiques au niveau de l'Union. Les rapports politiques établis par les chefs de délégation de la Commission, en accord avec les représentants des Etats membres présents sur place, apportent une contribution déterminante à cette analyse et devraient être adaptés aux nouvelles exigences. L'intensification de la coopération politique et de la coordination de l'aide au développement avec les Etats membres et les autres donateurs, au niveau central et sur place, est un élément essentiel de ce processus. La coordination interne sera renforcée par la création de "Task Forces pays", au niveau central et sur place, composées de fonctionnaires des départements responsables de l'aide d'urgence, de la réhabilitation, du développement, et des relations politiques. Les analyses par pays de l'impact de l'aide d'urgence seront réalisées dans tous les cas où l'aide humanitaire risque de devoir se prolonger afin de tenir compte des objectifs à long terme, de sorte que l'aide humanitaire devienne aussi efficace que possible. Les responsables de ces analyses recevront une formation appropriée. Il y a lieu de définir des stratégies de réhabilitation pour les situations d'après crise, incluant notamment des méthodes d'évaluation des causes des crises ainsi que des contraintes et faiblesses structurelles mises en lumière pendant la phase d'urgence. L'exercice doit s'accompagner de la mise en oeuvre de règles et de procédures assurant la rapidité et la souplesse d'intervention nécessaires pour que la réhabilitation puisse prendre de façon efficace le relais de l'aide d'urgence humanitaire. Les programmes de préparation aux catastrophes doivent recevoir une place plus large dans les programmes et politiques de développement à long terme. Les programmes de réforme macro-économique doivent être conçus et mis en oeuvre en tenant compte du risque de catastrophes naturelles et causées par l'homme ainsi que de la vulnérabilité à ces catastrophes. La Communauté doit quant à elle également tenir compte de ces risques et de cette vulnérabilité dans la programmation de son aide. Les politiques et programmes sectoriels doivent également accorder une place prépondérante à ces risques et à cette vulnérabilité dans leur conception et leur mise en oeuvre. vi L'ETABLISSEMENT DE LIENS ENTRE L'AIDE D'URGENCE, LA REHABILITATION ET LE DEVELOPPEMENT 1. COMMENT LES OPERATIONS D'URGENCE PEUVENT MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES BESOINS/OBJECTIFS DE DEVELOPPEMENT: CONSIDERATIONS DE DEVELOPPEMENT DANS LES OPERATIONS D'URGENCE 1. 1. Introduction L'aide humanitaire a pour objectif explicite de sauver et de préserver les victimes de situations d'urgence. Les organismes de secours sont contraints, pour des raisons humanitaires ainsi que par leur mandat, l'opinion publique et les médias, de sauver des vies humaines malgré l'absence d'actions préventives, le mauvais état de préparation aux catastrophes naturelles ou les conditions sociales, économiques et politiques existant dans les régions touchées. Comme l'aide humanitaire de la Commission est apolitique et est toujours fournie à la demande, il est difficile de définir pour ces opérations des objectifs très précis qui aillent au-delà de celui de sauver des vies humaines. Bien que, dans de telles situations, la perspective à long terme doive céder le pas à la nécessité de sauver des vies humaines, il est extrêmement important de ne pas perdre de vue cette perspective à long terme. En fait, dans les opérations de secours, la perspective à court terme et celle à long terme peuvent parfois être contraires: ce qui est bon pour sauver des vies humaines peut inversement rendre plus difficile la mise en oeuvre des solutions à long terme. C'est ainsi que, dans certaines graves crises concernant les réfugiés, il est opportun de créer des camps de réfugiés de grandes dimensions. Sur le plan logistique, c'est peut-être la seule façon pour les organismes de secours extérieurs de nourrir et d'abriter rapidement les nombreuses personnes en situation de risque. Une fois que les camps ont été créés (presque par défaut), il se peut qu'ils attirent plus de personnes que prévu (le facteur d'attraction), qu'ils découragent les réfugiés de retourner chez eux, qu'ils donnent naissance à des épidémies et à des problèmes de sécurité intérieure et ils peuvent très souvent détruire l'environnement local et aliéner la population locale. Tous ces éléments ont été constatés dans les énormes camps de réfugiés situés à l'extérieur des frontières du Rwanda. Un autre exemple du conflit entre la perspective à court terme et celle à long terme des actions humanitaires concerne une collaboration étroite avec les systèmes administratifs locaux et des ONG locales. Dans les situations de crise grave, les structures locales sont souvent détruites ou entièrement submergées et les organismes internationaux de secours mettent en place leurs propres systèmes pour se procurer et distribuer l'aide alimentaire. Lorsque ces organismes partent, un vide administratif peut apparaître, qui peut rendre la réhabilitation très difficile et peut même influer sur la stabilité politique (comme en Somalie). C'est naturellement un défi - et un défi très difficile -pour toutes les opérations de secours que d'essayer de faire participer les institutions locales (officielles, ONG ou structures s'appuyant sur la collectivité) tant en termes de planning que de mise en oeuvre, afin qu'elles soient prêtes à assumer les responsabilités lorsque l'action internationale aura cessé. Il y a deux manières principales de régler le conflit entre les perspectives à court et long terme: a) b) amélioration de la connaissance de l'incidence (à court et long terme) des actions humanitaires de la part des acteurs de l'aide humanitaire (locaux et étrangers); coordination sur le p!an de l'organisation (contacts entre l'humanitaire et l'aide au développement, le siège et le terrain, les donateurs et les organismes chargés de la mise en oeuvre, entre les donateurs mêmes, les liens entre les structures internationales et locales, etc. ). 1. 2. Le modèle idéal d'aide d'urgence Les principales caractéristiques du modèle idéal d'aide d'urgence sont les suivantes: (1) L'aide ne doit pas compromettre le développement (toutes les opérations de secours, même les plus urgentes, doivent être soigneusement planifiées de façon à protéger les moyens de développement, par exemple les outils, les semences et le bétail). (2) Les principes de base généralement appliqués aux projets de développement doivent s'appliquer à l'aide d'urgence: l'aide doit s'intégrer dans les structures gouvernementales existantes ou (en l'absence de structures ou si celles-ci font partie du conflit) dans les opérations des ONG locales indépendantes et/ou les structures représentatives propres des bénéficiaires, assurant ainsi la participation des bénéficiaires de l'aide; L'aide d'urgence doit accorder une attention toute particulière à la dimension de genre, en tenant compte de la répartition de travail entre hommes et femmes, qui est d'autant plus importante en cas de situations d'urgence. l'aide doit être à ce point souple que les secours et les systèmes de distribution doivent être adaptés à la culture et à la société locales; l'aide doit être prévisible et ne doit pas cesser brutalement ou prématurément. (3) L'aide doit être suivie immédiatement, et là où la possibilité existe, mise en application parallèlement avec des programmes de réhabilitation et de reconstruction afin de garantir un "continuum" harmonieux dans la voie d'un nouveau processus de développement à long terme. Par opposition à ce modèle conceptuel, les programmes actuels des organismes d'aide sont souvent critiqués comme étant médiatiques, à court terme et d'une durée éphémère, mal équilibrés, centralisés, standardisés, à forte intensité de ressources, dépendants des donateurs et négligeant les structures administratives locales et les us et coutumes locales. Bien que les organismes d'aide d'urgence puissent être pleinement conscients de ces critiques, ils peuvent éprouver des difficultés à y remédier à cause du cadre dans lequel ils évoluent: il faut sauver des vies, le temps presse, des partenaires hautement spécialisés mettent en oeuvre les actions, les mandats concernant les actions de suivi sont confiés à des organismes de développement ou à des ministères dont les procédures et les ressources ne conviennent pas toujours pour assurer une transition harmonieuse entre l'aide d'urgence et le développement. 1. 3. Les catastrophes naturelles Les catastrophes purement naturelles sont moins courantes qu'on le pense généralement. Dans les pays du tiers-monde, les facteurs humains ne font qu'aggraver les "catastrophes naturelles"; c'est ainsi que les sécheresses vont souvent de pair avec des guerres civiles (corne de l'Afrique). Même dans une situation de sécheresse "classique", la cause réelle des épreuves subies par les victimes dans les zones touchées peut être l'existence de problèmes structurels et la misère. Dans de telles crises, c'est l'ensemble des structures socio-économiques et politiques d'un pays qui doit être réaménagé. L'absence de pluie n'est souvent que le dernier élément qui fait tout basculer. Il y a un élément essentiel qu'il est important de garder présent à l'esprit lorsqu'il s'agit de la fourniture de secours à long terme à la suite de sécheresses, ce sont les achats locaux de produits alimentaires. Il est extrêmement important de contrôler les répercussions de l'aide sur les mécanismes locaux de fixation des prix des denrées alimentaires, afin d'éviter les distorsions qui pourraient affecter la production future. L'utilisation des marchés et institutions locaux dans la distribution de l'aide alimentaire doit elle aussi être examinée. Au début de chaque crise et parallèlement à toute opération de secours, les donateurs doivent veiller à assurer la protection et/ou la fourniture de moyens de développement tels que du bétail, des semences et des outils. Les catastrophes naturelles limitées telles que les inondations, les tremblements de terre et les tempêtes tropicales, exigent souvent des donateurs et des organismes d'aide qu'ils fournissent très rapidement des secours. Lorsque l'événement se produit, il est trop tard pour doter les structures locales de gouvernement d'une capacité de gestion. La solution de ce problème réside dans des programmes de préparation destinés à mettre à l'épreuve les structures locales de gouvernement et à identifier les approvisionnements et les besoins en stockage (locaux ou internationaux). Il faudrait former les fonctionnaires et les représentants locaux à la gestion de catastrophes majeures et à la coopération avec les organismes extérieurs, si nécessaire. La nécessité des programmes de préparation est reconnue, mais l'aide apportée par les donateurs à ces programmes continue d'être limitée. En 1995, le budget de la Communauté a alloué 5 millions d'écus à cette fin. Ce montant doit cependant être considéré comme une "mise de fonds" destinée à encourager les pays vulnérables aux catastrophes à accorder une grande attention à cette approche dans leurs programmes et politiques de développement à long terme. De nombreux programmes de "développement" financés par la Commission ont comme objectif implicite la prévention des catastrophes, l'atténuation de leurs effets ou la préparation à celles-ci. 1. 4. Les catastrophes provoquées par l'homme Les catastrophes provoquées par l'homme désignent ici les conflits violents. Il faut cependant préciser que de nombreux événements appelés "guerres civiles" et "conflits ethniques" ont eux aussi reçu une appellation trompeuse, comme c'est le cas pour les "sécheresse". Les causes sous-jacentes de ces crises sont souvent des problèmes économiques et sociaux structurels. Dans de nombreux cas, la situation politique et économique locale ne donne pas beaucoup d'espoir quant à l'adoption de réformes dans un avenir proche. Nous avons de nombreux exemples de ce type de situation en Afrique, en Asie centrale et dans le Caucase. L'aide humanitaire peut traiter les symptômes lorsque de graves conflits éclatent, mais n'a pas les moyens nécessaires pour remédier aux causes profondes. Ni les ressources humanitaires ni celles du développement ne suffisent pour réduire globalement la misère à long terme dans un avenir prévisible. Une réponse globale est nécessaire, qui comprenne notamment des réformes appropriées de la part des gouvernements concernés. Toutefois, si l'aide humanitaire peut, dans certaines situations, désamorcer une situation explosive, cela peut en soi préparer le terrain pour que les organismes de développement apportent leur concours et/ou pour que les autorités locales prennent la responsabilité des réformes et du développement. Les livraisons d'aide d'urgence peuvent réduire les tensions lorsqu'elles sont en mesure d'atténuer les rivalités entre les différentes catégories de la population à la recherche des rares produits de première nécessité. Citons, à titre d'exemple, la remise en état du réseau d'adduction d'eau de Sarajevo, qui a contribué à réduire les tensions entre les différents quartiers de la ville. Même lorsqu'une paix précaire est établie, certains problèmes persistent, plus particulièrement celui des mines terrestres, dont l'élimination reste une priorité d'action majeure pour la communauté internationale. Il y a une autre difficulté qu'il faut également avoir présente à l'esprit, c'est la politisation croissante de l'aide humanitaire. Dans les crises structurelles, l'aide humanitaire peut facilement être considérée comme un soutien apporté aux dirigeants, dont les insuffisances sur le plan de la satisfaction des besoins de leur peuple apparaîtraient autrement au grand jour. Il faut veiller à associer l'aide, en pareil cas, avec d'autres types d'assistance qui sont destinés à s'attaquer aux causes profondes des crises structurelles, y compris les "déficits démocratiques". Dans les situations de conflit déclaré, l'aide humanitaire peut être interprétée non seulement comme sauvant et préservant des vies, mais aussi comme une "ingérence" dans le conflit même. L'aide humanitaire peut tomber entre les mains des belligérants. Cela signifie qu'elle peut souvent être considérée par l'une des parties comme destinée à approvisionner ses ennemis. En conséquence, les organismes d'aide humanitaire deviennent indésirables et la distribution locale qu'ils assurent peut faire l'objet de violentes attaques. Dans certains cas, des chefs de guerre locaux se sont emparés de livraisons d'aide humanitaire, soit pour empêcher celle-ci de tomber entre des mains ennemies, soit tout simplement pour approvisionner leurs propres soldats (par exemple, dans l'ancienne Yougoslavie et dans la corne de l'Afrique). Cette situation pose d'importantes questions au sujet de la nécessité éventuelle d'assurer une protection militaire aux victimes des catastrophes et aux volontaires de l'aide humanitaire, dans certains cas. 1. 5. Analyse d'impact par pays Il n'est possible d'assurer une perspective sérieuse à long terme des opérations d'urgence que si une analyse claire d'impact est effectuée avant que ces opérations n'aient lieu (surtout dans les cas de crises chroniques). Ces analyses d'impact par pays dans les catastrophes naturelles ou celles provoquées par l'homme consistent en plusieurs éléments qui vont au-delà de l'objectif traditionnel à court terme, lequel continue d'être le plus important, à savoir sauver et préserver des vies humaines: (a) (b) (c) Le rôle que l'aide d'urgence peut jouer en répondant rapidement aux besoins humains fondamentaux (nourriture, santé, abris et éducation), ce qui peut, en soi, réduire les tensions et promouvoir un climat de conciliation. Comment les bénéficiaires pourraient-ils jouer un rôle plus participatif et actif ? Comment l'aide humanitaire peut-elle être efficace et couvrir non seulement les besoins de base mais également améliorer, par exemple, les niveaux de nutrition ? Cette analyse politique porte notamment sur le point de savoir si l'aide affecte ou est affectée par la situation locale sur le plan de la sécurité. L'aide humanitaire influence-t-elle les mouvements de population ? Par exemple, est-ce que, pour des raisons d'opportunité logistique, nous mettons en place des camps et d'autres centres qui sont désastreux pour l'implantation et le développement à long terme (le "facteur d'attraction" dans les camps de réfugiés en Afghanistan) ? Quelle est l'incidence sociale de l'aide humanitaire ? Par exemple, a-t-elle des conséquences défavorables à long terme sur certains groupes ethniques, certaines classes d'âge ou l'un des deux sexes et quelles sont les interactions entre l'aide humanitaire et les autres facteurs démographiques? Dans quelle mesure l'aide humanitaire influence- t-elle le partage de travail entre hommes et femmes et plus particulièrement la responsabilité des femmes en ce qui concerne le travail productif qui risque fort d'intensifier en cas de situations d'urgence ? Le rôle central des femmes doit être reconnu et les femmes doivent être impliquées dans la prise de décisions, le planning, la gestion et la distribution d'aide d'urgence comme moyen le plus adéquat pour assurer que l'aide d'urgence soit accessible aux plus vulnérables. (d) (e) (f) Quelle est l'incidence économique à long et court terme de l'aide humanitaire? Par exemple, une analyse de la manière dont l'aide affecte les marchés locaux, les mécanismes de formation des prix et les approvisionnements est toujours importante. Les conséquences écologiques sent maintenant considérées comme un élément essentiel de toute analyse d'impact. La destruction de l'environnement a déjà eu de graves conséquences pour la population du pays d'accueil dans et autour de nombreux camps de réfugiés (par exemple, autour du Rwanda). Pourrions-nous financer et promouvoir l'utilisation de sources d'énergie alternatives d'une façon qui ne nuit pas à l'environnement, en évitant ainsi le déboisement ? L'analyse d'impact devrait toujours comporter une partie consacrée à la manière dont l'aide affecte les structures administratives locales. La réduction future de la vulnérabilité et la capacité future d'absorption des chocs dépendent de l'existence de fortes structures locales permanentes. Les structures gouvernementales locales, les ONGs locales et les groupes communautaires ont des rôles complémentaires à jouer aussi longtemps que cela ne compromette pas les principes d'aide humanitaire en matière d'impartialité et de neutralité. Si les pouvoirs publics sont absents, des ONG locales peuvent être engagées. Si les ONG locales ont une expérience et une capacité insuffisantes, elles peuvent collaborer, et simultanément recevoir une formation des ONG internationales afin d'améliorer leurs capacités à long terme. Il faut naturellement encourager les ONG internationales à accepter que les partenaires locaux assument des responsabilités plus importantes. En même temps, il faut veiller à ce que les niveaux de rémunération proposés par les ONG ne soient pas disproportionnés par rapport à ceux des administrations locales, ce qui provoquerait un exode du personnel de ces dernières. (g) D'une manière générale, l'analyse d'impact doit toujours vérifier si les partenaires chargés de la mise en oeuvre ont une idée claire de la façon dont il convient de donner suite aux opérations d'urgence. Les organismes de secours devraient se sentir d'une certaine manière responsables des conséquences à long terme de leurs actions et veiller à assurer une transition harmonieuse vers la période qui fait suite à celle des secours, même si cela implique d'autres organismes ou organisations. Lorsqu'une analyse d'impact comportant ces éléments et d'autres encore a été effectuée (dans les délais impartis et dans la limite des ressources disponibles), il est alors possible de tenir compte des objectifs à plus long terme pour la planification et la mise en oeuvre de chaque opération d'urgence. Cela aidera les donneurs d'aide, les organismes d'exécution et les personnes sur le terrain à ne pas perdre de vue la perspective à long terme dès le début de chaque "opération d'urgence". Lorsque l'habitude d'effectuer des analyses sérieuses d'impact aura été prise, la Commission sera en bien meilleure position pour élaborer un "code de bonnes pratiques en matière d'aide d'urgence" destiné à améliorer tous les aspects des aides d'urgence. 1. 6. Aspects organisationnels Cependant une analyse d'impact détaillée et la formulation d'objectifs clairs ne peuvent se concevoir isolément. Les organisations impliquées et leur personnel doivent être outillés pour effectuer ces tâches. Le personnel en charge de l'aide d'urgence et du développement doit avant tout disposer de l'orientation et de la formation nécessaires de sorte que la recherche de conséquences à long terme sur le développement de l'aide d'urgence devienne un réflexe naturel dans la préparation de toutes les actions d'aide d'urgence. Pour intervenir dans des pays en crise, dans des pays qui souffrent de graves déséquilibres structurels, dans des pays sujets à des conflits ethniques et dans des pays fréquemment touchés par des catastrophes naturelles, la Commission est en train de créer des "Task Forces" qui seraient des structures de coordination souple composées de fonctionnaires chargés de l'aide humanitaire et de développement à long terme. La planification des programmes d'aide d'urgence, de réhabilitation, de reconstruction et de développement devrait être examinée par la Task Force dont les membres devraient être informés des différentes actions dans ce domaine avant toute prise de décision. Le suivi doit être consigné de manière accessible et discuté à intervalle régulier. En ce qui concerne l'aide aux réfugiés, aux personnes déplacées à l'intérieur de leur pays et aux réfugiés qui rentrent au pays, la Commission a déjà mis en place une structure de coordination interne permanente. De manière plus générale, lors de sa réunion du 20 septembre 1995, la Commission a demandé à ses services responsables des différents instruments dans les relations extérieures de poursuivre les efforts déjà consentis dans le domaine de la coordination afin de garantir une cohérence maximale entre les actions financées sur les différentes lignes budgétaires. Pour assurer une bonne coordination entre les services de la Commission et les partenaires chargés de la mise en oeuvre, les ONG compétentes et les agences des Nations Unies responsables de l'aide d'urgence et/ou de la réhabilitation et du développement devraient être invitées à prendre activement part à des réunions ouvertes de la "Task Force" spécialement organisées à cet effet. La stratégie adoptée pour le Libéria en est un exemple. Des réunions hebdomadaires régulières du personnel de la DG VIII et d'ECHO chargé du Libéria ont été complétées par des réunions trimestrielles de la Commission avec ses principaux partenaires des ONG et des Nations Unies. Un autre élément essentiel à améliorer dans l'organisation existante est la coordination avec les responsables sur le terrain et entre eux. Dans les pays en crise ou sujets à des crises, le personnel de la Délégation des CE devrait régulièrement convoquer des réunions de coordination avec les coordinateurs ECHO, les représentants locaux et les partenaires chargés de la mise en oeuvre. La coordination globale de toutes les opérations internationales d'aide d'urgence, de réhabilitation et de reconstruction sur le terrain est d'une importance capitale. Si le département des Nations unies des affaires humanitaires (DHA) ou d'autres organismes des NU a établi les structures efficaces de coordination sur le terrain", la Commission et d'autres donneurs doivent faire l'impossible pour participer et soutenir de telles structures. Au sein de ce cadre global de coordination, la coordination entre la Commission et les Etats membres se fera comme d'habitude, compte tenu de la résolution du Conseil du 2 décembre 1993 sur les procédures de coordination entre la Communauté et ses Etats membres. Dans ce cas, le rôle principal d'un groupe de travail sur le terrain serait de garder le contact régulier avec le groupe de travail de Bruxelles et vice-versa, afin de s'assurer que tous les plans, initiatives et actions dans le domaine de l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement sont correctement liés. D'autre part, si dans une certaine situation de crise il n'y a aucune coordination globale appropriée en place (entre les acteurs impliqués dans l'aide d'urgence, la réhabilitation et la reconstruction), la Commission devra coordonner, du moins jusqu'à ce que les mécanismes de coordination des NU sont en place, les activités financées par la Communauté. Cela devrait être fait par le groupe de travail sur le terrain d'une façon ouverte, ensemble, jusqu'au plus grand degré possible, avec les États membres intéressés de l'Union européenne, d'autres donneurs, les NU et d'autres agences de secours, les ONG et les structures locales. Le bureau de coordination d'aide de la CE à Monrovia est un bon exemple d'un "one stop shop" pour l'aide aux victimes de la crise au Libéria. Enfin, la "Task Force" de Bruxelles et la "Task Force" de terrain devraient toutes deux prendre des mesures de façon similaire pour assurer une réelle coordination de tous les projets et initiatives avec d'autres donateurs, notamment les Etats membres concernés de l'Union européenne. La présente proposition de mise en place de "Task Forces" ne concerne pas seulement les pays où des crises ont éclaté mais également les pays sujets à des catastrophes dans le cadre du continuiim aide d'urgence - réhabilitation - développement. 2. REHABILITATION - AIDE APRES LA CRISE La réhabilitation peut être définie comme une stratégie globale, dynamique et intermédiaire de réforme et de renforcement institutionnels, de reconstruction et d'amélioration des infrastructures et des services, appuyant les initiatives et les actions des populations concernées dans les domaines politique, économique et social et visant à la reprise d'un développement durable. Les populations, qu'elles soient victimes de conflits ou qu'elles y aient participé, doivent être réintégrées dans la société civile aux plans économique, social et politique. En d'autres termes, la dimension humaine est une caractéristique essentielle de la réhabilitation. La réhabilitation peut également jouer un rôle important dans les pays en voie de pacification qui souffrent encore de conflits sporadiques. La réhabilitation peut se fonder sur des zones stables et viser à étendre les zones de paix. A ce stade, il est le plus faisable d'intégrer la dimension de genre. Une attention doit aussi être donnée aux changements de rôle et de conditions intervenus pour les hommes et les femmes et au besoin de répondre à des questions de cette nature si l'intégration sociale doit se faire. 2. 1. Reconstruction de la société civile La phase de reconstruction d'un pays ayant connu une période de conflit doit nécessairement prendre en considération la reconstruction de la société civile et de l'Etat de droit. Un des éléments clé repose en effet sur la mise en place rapide d'un gouvernement et d'une administration apte à inspirer confiance aux citoyens et à rétablir le fonctionnement des circuits économiques, des systèmes de santé, d'éducation, etc. Une telle administration doit être ressentie par les citoyens comme une expression au service de tous les groupes, afin d'apaiser les tensions qui nécessairement subsistent dans une telle période. Dès le début, il sera donc nécessaire de ne pas sous-évaluer ces aspects qui auront une influence déterminante sur la reconstruction du pays lui-même. Compte tenu de ces prémices, les mesures de reconstruction peuvent s'articuler autour des axes suivants : 2. 1. 1. Reconstruction et fonctionnement de l'Etat de droit Une attention toute particulière devra être accordée à certains principes directeurs sur lesquels la construction de l'Etat de droit doit se fonder, à savoir la séparation des pouvoirs, le respect des règles de bonne gestion des affaires publiques dans un souci de légalité et de transparence, l'instauration de mécanismes institutionnels agréés par les principaux acteurs, d'où l'importance de textes clairs et d'institutions accessibles aux citoyens, et le respect des droits de l'homme universellement reconnus, en particulier la reconnaissance des droits des minorités. Il est probable que les lois en vigueur avant la période de conflit puissent être utilisées pourvu qu'elles soient rétablies dans le cadre d'un consensus national. En fonction de la situation particulière de chaque pays, les priorités devront être établies en ce qui concerne les actions spécifiques à mettre en oeuvre. Parmi celles-ci, une importance spéciale devra être donnée à l'administration d'une justice effective et indépendante (cf. actions en faveur du Rwanda). Cet aspect est en effet primordial pour redonner la confiance aux citoyens et leur permettre d'évoluer dans un environnement où ils ne se sentent pas menacés. 2. 1. 2. Développement d'une dialectique politique et participation des citoyens Prémice indispensable de toute démocratie, le développement d'une dialectique politique ne saurait attendre des temps meilleurs pour être instaurée. Dès le début, il faudra accorder l'attention nécessaire à la possibilité que les divers groupes et minorités auront de s'exprimer. Des questions telles que la liberté d'association ou le financement des partis devront être inclus le plus rapidement possible dans l'agenda politique afin que l'Etat se mette en marche avec la transparence voulue. Le dialogue politique et la participation des citoyens ne sont possibles que si les droits civils et les droits de l'homme sont garantis, y compris la possibilité pour les hommes et les femmes de participer sur un pied d'égalité. En même temps, il sera nécessaire de mettre en oeuvre des actions ayant pour but une participation effective des citoyens à l'exercice du pouvoir, par le recours à des élections (ex. Mozambique, Afrique du Sud) ainsi que leur participation économique aux coûts et aux avantages du développement. Dans ce contexte, les actions dans le domaine de la liberté d'expression et de l'indépendance des médias permettant une information correcte et de bon niveau seront essentielles pour permettre à la population de se forger une opinion et pourrait avoir des répercussions positives sur les éventuelles tensions encore existantes. Il sera en outre utile de mettre en oeuvre des actions de formation, d'éducation civique, d'appui aux mouvements associatifs, de coopération décentralisée, etc. Toutes les actions décrites ci-dessus s'appliquent évidemment dans le contexte de la reconstruction de la société civile, mais aussi dans tout processus de transition démocratique qui ne serait par forcément précédé par une situation de conflit armé. Ces actions peuvent alors aller au delà de la période de reconstruction au sens strict et être incorporées dans des plans de développement à plus long terme. Elles sont néanmoins essentielles pour permettre à toute assistance extérieure d'avoir un impact durable à long terme. L'action de la Communauté dans ces domaines ne peut jouer qu'un rôle de catalyseur pour démarrer l'action des gouvernements concernés mais c'est à ces derniers qu'incombera la responsabilité et l'achèvement du processus. Ces questions devront donc faire partie du dialogue qui s'instaurera avec chaque gouvernement lors de la planification des actions de réhabilitation ou de développement et devront être pris en compte dans le cadre d'une politique globale. Une tranche de la population qui peut requérir une attention particulière dans les situations post conflictuelles est représentée par les ex-combattants. Leur démobilisation et leur réintégration dans la vie civile peuvent être particulièrement difficile dans des pays qui ont souffert de longues périodes de guerre civile et où la démilitarisation et la suppression de la "culture de guerre" peuvent prendre un certain temps. Les régimes de réintégration des ex-combattants devraient préférablement être mis en place parallèlement à des programmes de réinsertion des rapatriés et des réfugiés afin de prévenir toute impression que le fait d'avoir porté les armes donne droit à un traitement de faveur. Des campagnes visant à encourager les ex-combattants à déposer leurs armes n'ont généralement guère eu de succès et il serait peut-être préférable de viser à créer des conditions telles que les armes deviennent inutiles même si elles restent aux mains de particuliers. Une attention particulière peut être requise lorsque les ex-combattants sont des femmes et/ou des enfants. 8 2. 1. 3. La dimension spécifique des mines anti-personnelles Responsables de la perte quotidienne de vies humaines, les mines anti-personnelles constituent une entrave sérieuse au développement des régions concernées : elles sont un obstacle au rapatriement des réfugiés et personnes déplacées, à l'utilisation des terres arables et au fonctionnement des infrastructures. Le déminage, même s'il est souvent considéré comme une activité de réhabilitation, peut aussi bien avoir un caractère humanitaire ou s'insérer dans un processus de développement à plus long terme. C'est en outre une priorité politique de l'Union Européenne, comme en témoigne la récente action commune adoptée dans le cadre de la PESC. Vu l'ampleur du problème, il semble particulièrement important de veiller à une approche coordonnée plus globale et à une continuité de l'action des différents intervenants, en particulier dans les pays où coexistent actions humanitaires, de réhabilitation et de développement. L'existence de règles et de procédures assurant la rapidité et la souplesse d'intervention nécessaires, tout en favorisant le développement des capacités locales et en garantissant un engagement à plus long terme des donateurs doit aller de pair avec des efforts de coordination et un souci de complémentarité accrus. 2. 2. Comment la réhabilitation peut-elle constituer une passerelle entre l'aide d'urgence et le développement La réhabilitation peut contribuer à assurer la continuité du processus qui va de la sortie de crises graves à la reprise du développement si un certain nombre d'éléments essentiels du continuum sont réunis lors de la période de transition, notamment l'existence d'un niveau minimum de sécurité et le début d'un processus de transition qui respecte les valeurs démocratiques et les libertés fondamentales. Il convient toutefois d'insister sur trois principes : la réhabilitation doit être mise en oeuvre d'une façon déterminée par la situation de chaque pays concerné (durée, priorités, questions de genre); la réhabilitation doit être une phase transitoire, et en principe d'une durée limitée, bien que des situations spécifiques puissent nécessiter des interventions à plus long terme; la réhabilitation ne doit pas simplement viser un retour à la situation antérieure mais doit préparer de manière pas forcément linéaire la reprise du développement durable, de façon meilleure qu'auparavant et en tenant compte des leçons tirées de la crise. Dans toute la mesure du possible, la réhabilitation doit renforcer les acquis de l'aide humanitaire : (1) en évitant une détérioration grave des services et des équipements auxquels les populations ont eu accès pendant la période de crise et (2) en conservant et en améliorant les compétences et le savoir-faire local utilisé ou créé pendant la période de crise. La réhabilitation devrait toutefois viser simultanément à réduire les effets pervers de l'aide humanitaire (1) en supprimant progressivement le rôle économique de substitution de l'aide humanitaire, (2) en remplaçant dès que possible le système de fourniture gratuite des biens et des services par un système de paiement des coûts minimaux, notamment en ce qui concerne les biens de consommation qui peuvent être produits localement et (3) en soutenant les actions en faveur des groupes vulnérabilisés par la crise (démobilisés, orphelins, femmes chefs de famille, handicapés) visant à leur réinsertion dans la vie économique et sociale. Compte tenu de ce qui précède, la réhabilitation devrait également tenir compte des effets psychologiques d'exposition à la violence, en particulier sur les enfants. Lors de la conception de programmes de réhabilitation, il y a lieu de garder à l'esprit quatre facteurs pour en optimiser la contribution au processus de transition : (i) "Effet de levier" * * * * Choisir des actions bien réparties géographiquement et sectoriellement qui tiennent compte des modifications intervenues pendant la crise (déplacement de populations etc). Réorienter, compléter et accélérer au moyen d'actions de réhabilitation la mise en oeuvre des programmes et actions de développement déjà en cours dans les secteurs de base et les secteurs productifs. Privilégier, dans les domaines qui s'y prêtent, les méthodes impliquant au maximum la population locale (microprojets, vivres contre travail) et faisant usage du crédit à petite échelle pour le secteur privé. Mettre en place une assistance technique adéquate tant au niveau des projets et programmes qu'au niveau général (secteurs prioritaires, administration). Ce support est particulièrement nécessaire pour la gestion de programmes par des structures gouvernementales et ONGs bénéficiaires. (ii) "Masse critique" * * * Mettre à disposition des pays des ressources financières en temps utile grâce à une coordination entre les donateurs et en prenant en considération les perspectives macro économiques. Mettre en oeuvre des procédures accélérées et souples pour limiter la période de réhabilitation lourde à une durée au cours de laquelle il faudrait atteindre certains objectifs de référence. Déterminer en fonction de la situation de chaque pays les secteurs prioritaires, étant entendu que la reconstruction et la réhabilitation des infrastructures et la fourniture de biens et de services essentiels pour la période de réhabilitation sont celles liées à la production, notamment agricole, à la santé et à l'hygiène, à la formation générale de base, à l'accès à la terre, au déminage et à la démobilisation. (iii) "Stabilité des partenaires" * * Maintenir le soutien aux opérations à long terme des ONG internationales et locales qui étaient présentes au moment de la crise humanitaire, en associant celles qui sont en mesure de participer à la programmation des fonds de réhabilitation dans les secteurs de base et en exigeant lors de la mise en oeuvre une approche et des perspectives de viabilité des actions à moyen terme et le recours aux structures locales. Appuyer les collectivités de base qui ont survécu à la crise (associations villageoises, groupements de femmes, groupements de producteurs, administrations locales). 10 Appuyer la restructuration de l'administration dans les secteurs prioritaires nécessaires pour le planning et la gestion de la réhabilitation et pour les programmes de développement à long terme. Appuyer la restructuration de l'administration en centrant les actions sur les secteurs susceptibles de conforter le processus de retour à la paix et de donner à l'Etat les moyens minimaux de son action notamment au niveau macro-économique et budgétaire. (iv) "Approche par phases" * * * * * * 3. Programmer et financer les actions sur la base de filières sectorielles ou géographiques, par exemple, fourniture de médicaments dans le cadre de l'aide d'urgence, réorganisation des fournitures médicales de base, redéploiement des ressources humaines et remise en état de centres de santé dans le cadre de la réhabilitation, intégration et développement de ces centres dans la pyramide des soins de santé lors de la reprise de l'aide au développement. Privilégier la viabilité sociale (assimilation) et rechercher en premier lieu la viabilité micro économique. Considérer lors des diverses phases de la programmation des aides les actions de réhabilitation comme des éléments importants de définition des secteurs prioritaires à soutenir. Intégrer dans l'approche suivie les éléments des politiques de lutte contre la pauvreté et le contexte macro-économique dans lequel le pays devra évoluer à la fin de la période de réhabilitation. fournir un environnement favorable pour la relance de la production et du commerce; les activités initiales sous le cadre macroéconomique devraient mettre au point l'assurance d'un bon fonctionnement des échanges de base, du commerce et des services bancaires ainsi que la reconstruction d'institutions pour la gestion macroéconomique de base. Déterminer les éléments de conditionnante qui sont nécessaires à la réussite de la réhabilitation et dans la perspective de la reprise du développement (politique, économique ou spécifique : cas du déminage) et les faire prévaloir par le dialogue sur les politiques sectorielles. COMMENT ASSURER UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DES RISQUES D'URGENCE DANS LES ACTIONS DE DEVELOPPEMENT : CONSIDERATIONS SUR L'URGENCE DANS LES OPERATIONS DE DEVELOPPEMENT 3. 1. Contexte macro-économique Les conflits violents et les catastrophes naturelles peuvent réduire à néant des plans de développement. La prise en compte du risque de catastrophes naturelles et de conflits lors de la mise au point des programmes de développement peut accroître très largement leurs chances de réussite. Ces risques n'ont toutefois pas été pris formellement en considération dans la planification macro économique, ni d'ailleurs dans la préparation des programmes d'ajustement structurel. Une étude récente des crises qui ont amené le FMI à imposer des programmes de stabilisation en Afrique constate que la sécheresse ou d'autres catastrophes naturelles ont été un facteur important et peut-être même déterminant dans plus d'un tiers des programmes. Au niveau macro-économique, il faut donc garder présent à l'esprit que: 11 (i) (ii) les programmes de réforme économique doivent tenir compte de la vulnérabilité des pays aux catastrophes, naturelles ou causées par l'homme, et que cette vulnérabilité doit se refléter dans le rythme de la réforme et dans une utilisation plus souple des indicateurs de performance, les programmes de réforme économique et le budget de l'Etat doivent tenir compte du fait que dans les pays où les risques de catastrophes sont grands, une saine gestion économique impose de prévoir les ressources et capacités requises pour améliorer la préparation aux catastrophes. (iii) les programmes de réforme économique doivent garantir que les services sociaux de base (santé, éducation, approvisionnement en eau et installations sanitaires) continuent de recevoir des financements adéquats. La Communauté, doit également prendre ces risques et cette vulnérabilité en compte dans la programmation de son assistance. Les paragraphes qui suivent analysent les modalités de prise en compte du risque de catastrophes naturelles ou causées par l'homme dans les politiques sectorielles de développement. 3. 2. Contexte sectoriel Les risques et la vulnérabilité sont des réalités dans tous les secteurs. Les deux secteurs évoqués ici, à savoir le secteur alimentaire et le secteur de la santé, sont donnés à titre d'exemple en tenant compte de l'importance particulière qu'ils présentent dans le contexte du continuum "aide d'urgence- réhabilitation-développement". 3. 2. 1. Secteur alimentaire: aide et sécurité alimentaires 3. 2. 1. 1. Orientations générales Etant donné que la contribution communautaire en matière d'aide et de sécurité alimentaires prend une importance croissante dans sa politique d'aide au développement, la résolution du Conseil "développement" du 25 novembre 1994 a confirmé les orientations suivantes: prise en compte du rôle joué par l'aide alimentaire dans la sécurité alimentaire des ménages, des régions et du pays dans les pays où l'insécurité alimentaire est la règle, inscription des politiques de sécurité alimentaire dans le cadre général de la lutte contre la pauvreté et leur action à long terme sur le développement, inscription de la sécurité alimentaire au nombre des objectifs des politiques sectorielles et adoption de stratégies à long terme cohérentes en vue de réaliser cette sécurité, renforcement du lien entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et les opérations de développement. 3. 2. 1. 2. Aide d'urgence-réhabilitation-développement: approche dynamique des crises alimentaires Les opérations menées par la Communauté sur le front de l'aide alimentaire et de la sécurité alimentaire se déroulent souvent sur un terrain très difficile où plusieurs formes de crises se côtoient. Ces crises sont souvent la conséquence d'une détérioration des conditions tant de l'offre (produits 12 disponibles sur le marché) que de la demande (revenus pouvant être consacrés à l'achat de denrées alimentaires). Un simple déficit alimentaire structurel combiné avec des difficultés de la balance des paiements peut rapidement se transformer en une situation de pauvreté endémique dans laquelle la population dépend totalement de l'aide pour sa survie. La sécurité alimentaire doit donc être définie en termes non pas statiques, mais dynamiques comme un état d'ensemble de l'offre et de la demande (disponibilité de denrées alimentaires et possibilité d'accès à ces denrées) à partir duquel les ménages des villes et des campagnes peuvent commencer à constituer des réserves (stocks, cheptel, économies), imaginer des moyens de production ou des modes d'augmentation de leurs revenus plus sûrs et mettre en place un régime de sécurité sociale plus fiable pour ainsi atténuer leur vulnérabilité aux crises alimentaires. En deçà d'un certain seuil, les ménages urbains et ruraux sont contraints d'entamer leurs réserves, d'en appeler à leur réseau de soutien traditionnel ou même de vendre leurs moyens de production, c'est-à-dire accroître leur niveau de vulnérabilité. Au-delà de ce même seuil, la population s'engage dans un processus de développement qu'une aide bien conçue (qui n'inclut pas une aide alimentaire en nature) peut aider à accélérer. En deçà de ce seuil, le processus d'appauvrissement qui s'enclenche peut déboucher sur une dégradation économique et sociale, une exacerbation de la dépendance et un accroissement de la mortalité, autant de tendances qu'il est d'autant plus difficile de renverser qu'elles se prolongent. C'est là que se situe la phase de prévention ou de réduction des risques. Au cours de cette phase, l'aide alimentaire et les opérations de sécurité alimentaire devraient viser à réduire le niveau de vulnérabilité sociale et économique aux crises alimentaires, ce qui devrait à son tour réduire le risque d'urgence alimentaire. La rapidité d'intervention est déterminante parce qu'une réaction tardive ou mal conçue peut se traduire par une augmentation de la dépendance. L'incapacité à renverser le cours de cette accoutumance à l'aide provoquée par l'écroulement social explique en partie pourquoi il est dans certains cas impossible de transcender le stade de l'aide sociale. La réhabilitation consiste à restaurer les capacités de production et à donner à tous l'accès aux moyens de production de base (terre, semences, outils). Etant donné la complexité des crises, les interventions qui sont adaptées à tous les types de crises sont les seules à pouvoir apporter une réponse adéquate aux crises de nature différente. Une action d'aide alimentaire et de sécurité alimentaire ne peut prétendre à la viabilité si elle n'est pas étroitement associée à des opérations de développement capables de réactiver le processus de création et de développement de revenus. C'est pour cette raison qu'il est essentiel de définir un cadre politique global et une stratégie commune. 3. 2. 1. 3. Sécurité alimentaire dans le cadre de la prévention et de l'atténuation des crises alimentaires L'instabilité économique de certains pays les prédispose à des situations de pénurie alimentaire ou de conflits. Ces pays "potentiellement à risque" méritent une attention particulière et devraient faire l'objet de mesures qui contribuent à améliorer leur sécurité alimentaire. Ces mesures ont pour objet essentiel de promouvoir la sécurité alimentaire des familles aux niveaux local, national et régional et contribuent ainsi à réduire la vulnérabilité en temps de crise et à faciliter la mise en oeuvre d'opérations de réhabilitation et de développement. Les questions de genre sont d'une importance cruciale, vu le risque de catastrophe en l'absence d'un système de distribution qui atteint effectivement la population bénéficiaire visée. 13 Parmi les actions d'appui à la sécurité alimentaire qui contribuent à la prévention et à l'atténuation des conséquences de la crise, on peut citer: la constitution de stocks de denrées alimentaires dans les villages ainsi que de stocks nationaux et régionaux de sécurité, les actions d'appui aux dispositifs d'urgence, à la production vivrière, au crédit rural, à la valorisation de la production locale, aux mécanismes de réduction des risques, au soutien des politiques agricoles, à la promotion du secteur privé et aux échanges locaux et interrégionaux, les projets à haute intensité de main-d'oeuvre et les projets générateurs d'emplois, la création de systèmes d'information (banques de données, systèmes d'alerte précoce) permettant de détecter les crises alimentaires suffisamment vite pour pouvoir fournir une aide alimentaire en temps voulu. La prévention des crises et l'efficacité des interventions (aide d'urgence, réhabilitation) est tributaire de la qualité des systèmes d'information disponibles. La collecte, le traitement et la diffusion des informations et analyses qui concernent des pays à haut risque permettent de renforcer la capacité de diagnostic rapide et de mieux identifier les réponses à y apporter. La Commission entend développer, pour les pays où l'insécurité alimentaire est la plus grande, sa capacité de collecte, de traitement et d'analyse des informations en créant des réseaux a) intégrant les systèmes d'information existants et b) gérés par une équipe d'experts européens qui soient capables de fournir, dans les délais les plus courts possibles, les informations dont les décideurs ont besoin en temps de crise. 3. 2. 1. 4. Organisation et procédures La politique communautaire dans le domaine de l'aide alimentaire s'articule autour a) de l'intégration de l'aide alimentaire, en tant qu'instrument d'appui à la sécurité alimentaire à long terme, dans la politique de développement de la Communauté et b) l'intégration de l'aide alimentaire comme un des éléments de la politique d'aide humanitaire. Le partage des compétences entre les services responsables de la politique communautaire de développement et de la politique communautaire d'aide humanitaire se fonde sur les principes suivants: les actions d'aide alimentaire à finalité spécifiquement humanitaire relèvent d'ECHO, les actions d'aide alimentaire axées sur le développement ou à caractère structurel, les actions d'appui à la sécurité alimentaire ou les autres actions d'aide alimentaire qui incluent une composante "développement" sont menées par l'unité aide alimentaire/sécurité alimentaire en accord avec les services géographiques compétents, en cas de crise alimentaire grave ou de crise humanitaire ayant une composante alimentaire importante, la mise en oeuvre de tous les instruments de l'aide communautaire sera coordonnée par l'unité aide alimentaire/sécurité alimentaire pour les crises alimentaires et par ECHO pour les crises humanitaires, 14 un mécanisme permanent de contact entre les services assure un maximum de cohérence et de coordination ,et permet de passer sans heurt du stade de l'action humanitaire à celui de la réhabilitation et du développement. Les mécanismes actuels permettent de définir une stratégie commune adaptée aux réalités du pays, de mettre au point des procédures d'évaluation, de gestion et de suivi et d'enrichir le savoir-faire interne dans des domaines aussi variés et complexes que l'alerte précoce, les prévisions de récolte, les marchés (communautaire et international) de produits alimentaires, le transport, le stockage, etc. Il est, dans les circonstances actuelles, nécessaire d'harmoniser progressivement les structures et procédures de gestion, de contrôle et de suivi de toutes les opérations d'aide alimentaire et de sécurité alimentaire. L'homogénéité de notre politique, le cadre réglementaire commun et l'adaptation de la stratégie d'ensemble à chaque zone géographique devraient donner de la cohérence à nos interventions, rationaliser l'utilisation des ressources, enrichir le savoir-faire de la Commission et améliorer l'efficacité et l'efficience de l'aide communautaire, notamment dans le cadre du continuiim "aide d'urgence-réhabilitation-développement". 3. 2. 2. Le secteur santé La santé est au coeur de toutes les situations d'urgence (catastrophes naturelles ou causées par l'homme). L'aide d'urgence a pour objectif premier de satisfaire les besoins de base des populations atteintes par la crise: sauver les vies humaines et atténuer la souffrance par des soins médicaux appropriés est une des préoccupations fondamentales de cette forme d'aide. La nature et la qualité des soins dispensés en réponse aux besoins qui se manifestent dans les situations d'urgence dépendent de l'efficacité des structures de santé existantes : les faiblesses en termes d'organisation et d'approvisionnement en médicaments essentiels (notamment en vaccins) peuvent contribuer à aggraver la crise (par exemple, favoriser la propagation d'une épidémie). A cela s'ajoute que l'inéquité ou l'inaccessibilité des services de santé pour de larges couches de la population peuvent générer un mécontentement social et, à terme, des troubles. Dans ce contexte, la nécessité de procéder très tôt à une analyse de genre, destinée à identifier les différents besoins et contraintes, est reconnue. Par ailleurs, la mauvaise qualité ou les déficiences de la santé environnementale (difficulté d'accès à l'eau et aux équipements sanitaires, mauvaise qualité de l'habitat, malnutrition structurelle, etc. ) constituent des facteurs aggravants dans les situations d'urgence. Le soutien structurel au secteur de la santé devrait donc tenir compte plus systématiquement de la prévention et de la gestion des situations d'urgence. 3. 2. 2. 1. Orientations générales Dans le secteur de la santé, les nouvelles orientations politiques et les priorités stratégiques définies pour la Communauté et les Etats membres dans la résolution du Conseil de mai 1994 sont axées sur les grands objectifs suivants: soutien à la mise en place d'un environnement plus propice à la santé, soutien à l'organisation de systèmes de santé donnant la priorité au développement des services de base et des services de santé primaire, renforcement de la prévention, 15 mobilisation plus rationnelle et équitable des ressources nationales, soutien aux réformes institutionnelles par le renforcement des institutions centrales (planification, législation, gestion), régionales et locales en vue d'améliorer la couverture sanitaire du pays, soutien aux initiatives de la société civile en matière de promotion de la santé. Les actions entreprises pour atteindre ces objectifs devraient aider les pays bénéficiaires à: mieux identifier les risques et les facteurs de risques et prévoir l'apparition de situations de crise ou d'urgence, prévenir les crises ou réduire l'ampleur des situations d'urgence, faciliter et accélérer le retour à une situation normale après la crise. 3. 2. 2. 2. Identification des risques et prévision des situations d'urgence Il s'agit essentiellement d'aider, au travers non seulement d'un transfert de connaissances, d'expérience, de méthodes et de techniques, mais aussi d'un dialogue permanent, les pays bénéficiaires à se doter de capacités propres d'analyse de la situation, d'évaluation et de prévision des risques et de prospective. En fonction des besoins propres à chaque pays, il est possible de mettre plus particulièrement l'accent sur l'aide: (i) au développement de la surveillance épi demi ologi que et à la mise en place de systèmes d'information sanitaire et d'alerte précoce. Cette aide doit soutenir les pays bénéficiaires dans la conception et la mise en place de systèmes simples, peu coûteux, mais suffisamment performants de collecte, de traitement et de diffusion de données épidémiologiques (ainsi que de données démographiques, sociologiques, sanitaires, nutritionnelles, etc. ). Elle se traduira également par la mise au point de programmes de formation destinés à développer les capacités locales d'analyse des données et de prévision des risques; (ii) au développement de capacités en matière d'identification des facteurs de risques et des zones et populations les plus vulnérables aux risques, en accordant une attention toute particulière aux populations urbaines et, surtout, aux pauvres des villes, ainsi qu'aux besoins spécifiques des femmes et des enfants. Ceci implique que soient développées les capacités nationales de recherche par le biais de programmes de formation, d'un soutien aux institutions et d'un appui plus direct à l'organisation et au financement d'études et autres enquêtes. 3. 2. 2. 3. Prévention des crises et réduction de l'ampleur des situations d'urgence Il s'agit de réduire les facteurs et sources de risques et d'acquérir des capacités d'organisation permettant de réagir plus rapidement et efficacement en cas de crise ou d'urgence. Il faudrait ainsi à court terme: soutenir la mise en place de structures, de méthodes et de moyens permettant d'intervenir rapidement en cas d'épidémies. Plusieurs organisations (CICR, OMS, etc. ) ont mis au point 16 des méthodes d'évaluation rapide des besoins sanitaires en situation d'urgence qu'il faudrait faire adopter par les autorités nationales compétentes; à moyen terme: favoriser la cohésion sociale en améliorant l'accessibilité matérielle et financière des services de santé. L'aide à la rationalisation des canaux de distribution des médicaments essentiels, notamment des vaccins, permettrait de mieux répondre aux besoins en cas d'urgence (épidémies, etc. ) tandis que le soutien à la décentralisation et aux districts (politique de la santé) permettrait d'améliorer la couverture sanitaire en temps de crise et de garantir la fourniture d'un paquet minimum de services (Zaïre, etc. ). Par ailleurs, il faudrait améliorer l'accès et la couverture en matière de santé dans les zones périurbaines, en tenant compte des besoins spécifiques liés au genre et des besoins des enfants. à long terme: créer un environnement plus favorable à la santé et développer la prévention primaire en améliorant la distribution d'eau potable, en améliorant le niveau nutritionnel, en assainissant le milieu urbain, en favorisant l'éducation, en assurant la promotion de la femme, etc. 3. 2. 2. 4. Retour à la normale Les stratégies de réhabilitation et de développement à appliquer en situation d'urgence devraient s'appuyer sur une analyse du secteur de la santé qui viserait à: identifier les faiblesses de structure, organisation et de fonctionnement de systèmes de santé qui se sont manifestées en périodes de crise, évaluer les réactions aux situations d'urgence, les actions financées à cette occasion ainsi que le l'efficacité des différents acteurs (gouvernements, ONG, organisations rôle et internationales). La stratégie de réhabilitation élaborée sur la base de ces informations devra définir les besoins à long terme de restructuration du secteur de la santé (amélioration de la santé environnementale, organisation du système de santé, médicaments, ressources humaines, etc. ) ainsi que la demande de soins de santé à satisfaire immédiatement. Cette stratégie pourrait dans ce contexte s'appuyer sur l'assistance, financée par l'aide d'urgence en incitant les ONG à réorienter leurs programmes et leur stratégie vers la restructuration du système de santé. 4. CATASTROPHES CAUSEES PAR L'HOMME: APPROCHE POLITIQUE3 Le développement économique implique inévitablement des mutations sociales et politiques auxquelles s'ajoutent des changements démographiques et environnementaux souvent rapides. Dans un processus aussi dynamique, les coûts et avantages du changement peuvent fort bien être inégalement répartis au sein de la population. En l'absence de mécanismes et de moyens qui permettent de répondre aux revendications de ceux qui se sentent lésés, les tensions peuvent Cette section contient certaines idées-clés ayant rapport avec la communication de la Commission au Conseil sur "l'Union europénne et le problème des conflits africains : le rétablissement de la paix, la prévention des conflits et au-delà" adopté la la Commission le 6 mars 1996. 17 rapidement apparaître, souvent amplifiées par des catastrophes naturelles, des différences ethniques ou une crise économique. Dans de telles circonstances, ces tensions peuvent facilement dégénérer en conflit violent. Le nombre croissant de conflits violents depuis la fin de la guerre froide représente un défi important à la communauté internationale. La plupart de ces conflits sont des guerres entre états, dirigées principalement contre les civils et souvent combattues par les milices qui sont difficiles à contrôler. Ces conflits aboutissent à une souffrance humaine croissante et à des pertes de vies ainsi qu'à la création de mouvements massifs de réfugiés, des effets désastreux sur les économies locales et régionales ainsi que sur l'environnement, et des menaces sérieuses pour la viabilité des pays et des populations voisins. Ils peuvent même mener à l'implosion des états et à des tragédies humaines importantes. Bien que les moyens dont l'Union européenne dispose soient limités comparés à l'importance de la tâche d'empêcher efficacement, de gérer et de résoudre des conflits violents, l'Union devrait tendre à maximiser sa puissance de levier par une utilisation optimale de ses instruments et ressources. Cette approche devrait être dynamique, car l'Union européenne a non seulement un intérêt important, mais également un potentiel important pour aborder activement cette question. L'approche devrait être complète pour autant que la Communauté européenne, dans ses compétences, traite le cycle entier de conflit et de paix. L'Union Européenne devant être préparée à répondre rapidement et de façon adéquate aux situations conflictuelles, il va de soi qu'il vaut mieux empêcher les conflits de manière efficace que de devoir répondre aux conséquences. Puisqu'aucune aide humanitaire ni aucune opération de maintien de la paix efficace ne résoudra une crise de paix et de sécurité, de justice et de ressources de manière durable, il y a un besoin d'essayer d'aller au-delà des décisions ad-hoc et d'une politique de limitation des dégâts. En outre, la réaction aux effets des conflits violents est devenue un effort extrêmement coûteux. En raison de toutes ces considérations, la prévention des conflits violents devrait être au centre d'une réponse complète de l'Union européenne vis-à-vis des conflits violents. Etant donné la complexité de la question des conflits, une distinction analytique entre les différents situations de conflit et de paix semble utile. Alors que dans chacune de ces situations, les mesures spécifiques se placent en première ligne, il va de soi qu'en pratique, il n'y a pas de division nette entre les différents situations et les différentes mesures. Dans la mesure où il est impossible de concevoir un schéma général d'action, l'aperçu suivant des mesures que la Communauté européenne pourrait prendre, soutenir ou préconiser est destiné à donner une orientation politique générale. Situation sans tensions apparentes Il s'agit d'une phase dans laquelle un pays est apparemment stable et globalement calme, mais où des sources (structurelles) de conflit potentiel se dessinent: marginalisation constante d'une forte minorité ou recours à des instruments répressifs en l'absence de mécanismes efficaces de conciliation pacifique des intérêts de groupes concurrents. Objectifs immédiats: Consolidation de la paix : mise en place - dans le respect de la démocratie et des droits fondamentaux de l'homme - de structures politiques et socio-économiques viables (mécanismes de conciliation pacifique des intérêts, modèles démocratiques viables, etc. ) Assistance ciblée, y compris formation, éducation, cohésion sociale et économique, renforcement du développement humain et social, installation de la démocratie, bonne Instruments: 18 gestion des affaires publiques et société civile, création d'institutions, etc. , dialogue politique, observation de l'évolution, expression des préoccupations. Situation de tension Il s'agit de la phase dans laquelle les conflits se manifestent ouvertement (troubles sociaux, opposition armée, manifestations massives, etc. ). La gravité de la situation dépend non seulement des événements eux-mêmes, mais aussi des structures politiques et de pouvoir existantes. ("L'opposition" est-elle en mesure de faire valoir des revendications négociables ? Les pouvoirs publics sont-ils en mesure de les satisfaire? etc. ) Objectifs immédiats: Prévention des conflits (au sens strict) : apaisement des tensions, prévention d'un éclatement des hostilités. Dialogue politique avec les parties concernées (missions, diplomatie préventive); proposition de mesures spécifiques (y compris le déploiement préventif de troupes) et/ou de solutions spécifiques aux problèmes; (menaces de) sanctions; envoi d'observateurs; apport d'une aide humanitaire ou d'urgence ou contribution à cette aide (de façon à éviter aussi les flux de réfugiés économiques). Des mesures de consolidation de la paix pourraient continuer à être appliquées et même être intensifiées. Elles auront un effet maximum si elles sont ciblées sur le noeud du conflit (soulagement de la situation économique d'un groupe marginalisé, doublé d'une assistance au gouvernement dans le but de trouver une solution durable, par exemple). Instruments: Conflit ouvert Objectifs immédiats 1. Instruments: Gestion du conflit : Atténuation de la menace d'extension verticale et horizontale (notamment, soulagement des souffrances humaines immédiates et appréhension du problème des réfugiés). Menace de sanctions (y compris à l'égard de pays tiers), dialogue politique, fourniture d'une aide humanitaire ou d'urgence ou contribution à une telle aide, (proposition d'une) intervention militaire préventive; envoi d'observateurs. Objectifs immédiats 2 Instruments: Résolution du conflit : cessation des hostilités et engagement de pourparlers de paix. Sanctions, dialogue politique, proposition de solutions spécifiques, soutien aux initiatives de paix, (proposition d')opérations de maintien de la paix. Situation d'après-conflit Il s'agit de la situation dans laquelle la violence armée et organisée a disparu. Un cessez-le-feu ou un accord de paix peut ou non déjà avoir été conclu, mais les conséquences de la guerre sont toujours présentes et visibles dans de larges couches de la population (réfugiés et ex-combattants toujours en phase de réinsertion, etc. ) et il n'apparaît toujours pas avec certitude si la situation se détériorera (retour à la phase de tension ou de conflit ouvert) ou s'améliorera (pour se transformer en une situation sans tensions apparentes ou une situation de stabilité structurelle). Objectifs immédiats: Résolution du conflit/rétablissement de la paix : réussite des pourparlers de paix, retour à la normalité. Démobilisation et désarmement, rapatriement et réintégration, déminage, secours et aide humanitaires, réhabilitation, mesures de rétablissement de la paix (voir ci-dessus), dialogue politique, suggestion de solutions spécifiques, observation de l'évolution, mesures de rétablissement de la confiance, (aide aux) initiatives de résolution du conflit, reconstruction des structures de l'Etat. Instruments: L'élément central d'une approche globale du problème et d'un engagement plus efficace dans le domaine de la prévention des conflits réside dans une définition large de cette notion de prévention. La "prévention des conflits" n'englobe pas seulement les actions qui visent à apaiser des situations où l'éclatement de la violence est imminent (prévention des conflits au sens strict), mais aussi celles qui visent à éviter l'apparition de telles situations (prévention des conflits au sens large). Au sens large, les actions de prévention des conflits devraient être regroupées sous la notion de rétablissement de la paix. Ainsi définie, une politique de prévention des conflits s'appliquerait essentiellement en phase de tension. En revanche, les mesures de consolidation de la paix pourraient s'appliquer dans 19 toutes les phases des situations de conflit et de paix. Dans la mesure toutefois où les mesures de consolidation de la paix engloberont généralement des projets et des programmes ayant pour objectif à long terme de stabiliser les sociétés, leur impact sera de loin plus important dans les situations de non violence. Une politique de consolidation de la paix et de prévention des conflits ne dépend pas nécessairement de l'adoption de nouveaux programmes ou de la création de nouvelles institutions. En premier lieu, elle nécessite l'adaptation d'une approche de consolidation de la paix dans le sens où toutes les mesures devraient prendre en compte les causes structurelles fondamentales des conflits violents, et devraient viser la stabilisation des sociétés ("assistance ciblée"), notamment au déséquilibre des possibilités dans les domaines politiques et socio-économiques entre les différents (régionaux, ethniques, religieux) groupes d'identité dans un état donné; l'absence d'un mécanisme viable pour la conciliation paisible des intérêts divergents de ces groupes, le besoin d'un gouvernement jouissant d'une légitimité très répandue parmi la population, et pour le consensus sur les questions-clés "nationales". La conception de telles mesures ou programmes sera considérablement facilitée si une analyse pays par pays des causes structurelles fondamentales des conflits a conduit à l'établissement de cadres globaux de politique qui pourraient indiquer les mesures ou les secteurs prioritaires spécifiques pour les pays et les régions particuliers, que ce soit dans une situation stable, une situation de conflit ou dans une situation de post-conflit. Puisque la paix et la sécurité sont étroitement liées avec le développement économique et social, une association appropriée de mesures de stabilisation politiques, économiques, juridiques, sociales, environnementales et, pour autant qu'utile et possible, également militaires doit être considérée dans ces cadres. L'établissement de cadres politiques complets sera facilité par l'adoption d'un objectif politique fondamental, un objectif politique qui donne un dénominateur commun aux différents objectifs 'économiques' et 'politiques' (le développement, la démocratie, les droits de l'homme, etc. ) des politiques de l'Union européenne. Compte tenu du fait que (i) l'expérience démontre que le manque de développement n'est pas la seule principale source de conflit violent; que (ii) les objectifs généraux de politique extérieure de l'Union européenne que l'on peut déduire des Traités et les déclarations du Conseil européen pourraient être résumées comme aidant à stimuler la paix et la stabilité, le développement, la démocratie et le respect des droits de l'homme; que (iii) ces objectifs sont interdépendants/ se renforcent mutuellement; et que (iv) le développement soutenu est souvent interprété dans un sens économique strict, l'objectif politique ultime pourrait être résumé sous le terme de stabilité structurelle. La stabilité structurelle doit être interprété comme un ternie signifiant une situation dynamique, une situation de stabilité capable d'affronter la dynamique inhérente (émergeant) aux sociétés démocratiques. La stabilité structurelle pourrait dès lors être définie comme une situation impliquant un développement économique durable, la démocratie et le respect des droits de l'homme, des structures politiques viables, et des conditions sociales et environnementales saines, avec une capacité de faire face aux changements sans devoir recourir à de violents conflits. Viser la stabilité structurelle signifierait le renforcement ciblé des facteurs qui permettent le changement paisible. L'utilisation du terme "stabilité structurelle" n'implique d'aucune façon une rupture avec les politiques la actuelles de l'Union européenne. Comme il va de soi que le développement économique et 20 prospérité sont des facteurs majeurs pour assurer le changement non-violent, le développement durable est un objectif central pour l'accomplissement de la stabilité structurelle. L'utilisation du terme "stabilité structurelle" signifie plus précisément, que viser uniquement le développement économique est insuffisant pour une politique efficace de consolidation de la paix et de prévention des conflits; que les buts politiques de développement durable, de démocratie et de droits de l'homme, de politiques structurelles viables, de conditions sociales et environnementales saines sont interdépendants, ce qui implique la nécessité d'une approche complète. Une politique pro-active et efficace concernant la question des conflits violents exige un effort important de coordination et de coopération internationales. L'accès aux informations et leur échange et analyse est un problème important qui doit être abordé. Par ailleurs, il faut veiller également à faire participer les intéressés aux discussions nécessaires. Dans l'Union européenne, on doit également veiller à ce que la politique commune de développement soit complémentaire aux politiques des Etats membres, comme fixé dans le Traité CE. La prise en compte de l'analyse et de la prévention des conflits dans ces cadres de politique aura également des implications pour le processus PESC. Une cohérence avec la PESC doit être assurée à tous les niveaux. Des difficultés d'élaboration d'une politique étrangère et de sécurité commune cohérente ne doivent pas être sous-estimées. G8 Le problème ne peut être résolu que si l'Union acquiert les moyens de mieux analyser les causes fondamentales des conflits afin de pouvoir cibler son assistance. Les catastrophes naturelles et causées par l'homme ont un autre aspect important, celui en l'occurence de leur dimension régionale qui peut nécessiter des actions spécifiques à mener au niveau régional. Les conflits qui affectent un pays peuvent ainsi déborder sur les pays voisins et donner naissance à des tensions politiques et ethniques de même qu'à des mouvements massifs de réfugiés. Dans de telles circonstances, l'aide doit aller non seulement au pays où la crise a débuté, mais aussi à ceux qui en sont affectés. Au niveau politique, il est possible de soutenir des initiatives régionales ou sous-régionales, lancées par les pays eux-mêmes, dans le but de résoudre des crises au moyen d'interventions politiques. 21 ANNEXE QUESTIONNAIRE Le résume ci-après veut faire comprendre les réponses données par les Etats membres au questionnaire. Tous les Etats membres ont reçu ce questionnaire et leurs réponses ont, dans la mesure du possible, été complétées au vu des explications fournies par les experts au cours de leur réunion du 28 février 1996. Le résumé ne vise pas à se substituer aux réponses complètes, mais uniquement à faciliter les comparaisons et à présenter les données disponibles sous une forme plus facilement exploitable. Le résumé suit fidèlement le plan du questionnaire, en reproduisant les réponses, sous forme de tableau, sous les questions. Les quelques observations générales ci-après devraient aider à comprendre la méthode de travail suivie. Les statistiques de référence ont été reproduites telles quelles, après simple conversion des montants en écus. Pour ce qui est des problèmes d'organisation et des questions budgétaires, il est fréquent que le ministère des affaires étrangère chapeaute toutes les opérations d'aide qui relèvent en fait de la responsabilité de ministères différents. Le fait est confirmé par les réponses données à la question 2. 2. qui donnent à penser que la divergence va au-delà de ce que semblent indiquer les réponses à la question 2. 1. Les Etats membres n'ont pas encore arrêté de politique liant spécifiquement l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement. La plupart ont toutefois réfléchi sérieusement au problème et bon nombre d'entre eux préparent activement leur stratégie. Celle-ci s'inspirera vraisemblablement de ce qui se fait à l'heure actuelle puisqu'il semble que l'aide d'urgence tient dans la pratique bien compte des besoins de développement, même si aucun texte ne rend la chose obligatoire. L'absence de texte imposant la prise en compte des facteurs de risque et de vulnérabilité n'a pas non plus empêché les Etats membres d'agir. La prévention des conflits semble en revanche être un domaine que les Etats membres ont été plus prompts à formaliser et la plupart d'entre eux affirment en tenir compte dans leur politique de développement. Les exemples fournis par les Etats membres sont nombreux et ceux qui apparaissent dans le résumé ne représentent sans aucun doute qu'une petite partie de ce qui a été fait dans la réalité. ia. 1. STATISTIQUES DE REFERENCE 1. 1. Aide bilatérale et multilatérale au développement (non canalisée via la Communauté et hors aide humanitaire) en 1994 et 1995 Etat membre 1994 (millions d'écus) 1995 (millions d'écus) Autriche Belgique Danemark Finlande France Allemagne Grèce Pays-Bas Irlande Italie Luxembourg Portugal Espagne Suède Royaume-Uni 466 449 1 135 191 6 477 4 612 8 1 845 55 1 050 186* 1 084 1 300 1 732 Données non disponibles Données non disponibles 1 133 192 Données non disponibles Données non disponibles Données non disponibles Données non disponibles 67 470 Données non disponibles 1 251 1 274 1 723 * Toute aide confondue (humanitaire et développement). Les chiffres indiqués sont ceux qui ont été fournis par les Etats membres. î& 1. 2. Aide humanitaire aux pays tiers (hors contributions au maintien de la paix et au retour des réfugiés) en 1994 et 1995 Etat membre 1994 (millions d'écus) 1995 (millions d'écus) Autriche Belgique Danemark Finlande France Allemagne Grèce Pays-Bas Irlande Italie Luxembourg Portugal Espagne Suède Royaume-Uni 8,7 8,4 Données non disponibles Données non disponibles 103 27,9 18,5 33,9 5 282 _ 7J 52 3,2 184,8 213 111 23,3 18,8 45,8 Données non disponibles Données non disponibles ^9 54 Données non disponibles 14,5 161,5 247 Les chiffres indiqués sont ceux qui ont été fournis par les Etats membres. 5. H 2. ORGANISATION ET BUDGET Structures de gestion de l'aide humanitaire et de l'aide au développement 2. 1. La gestion est-elle assurée par une organisation unique ou par plusieurs ministères/départements différents (veuillez préciser lesquels) ? Etat membre Réponse Autriche Belgique Danemark Finlande Plusieurs départements Plusieurs départements Ministère des affaires étrangères Ministère des affaires étrangères, département de la coopération internationale au développement France Plusieurs ministères et départements Allemagne Plusieurs ministères Grèce Pays-Bas Irlande Principalement ministère des affaires étrangères Plusieurs départements Département des affaires étrangères - Division de la coopération au développement Italie Plusieurs départements Luxembourg Portugal Espagne Suède Royaume-Uni Instituto da Cooperaçào Portuguesa (ICP) Administration centrale et coopération décentralisée Toute l'aide est gérée par Sida, un service officiel qui relève du ministère des affaires étrangères Administration du développement des territoires d'outre-mer - plusieurs départements as 2. 2. L'aide humanitaire et l'aide au développement sont-çlles financées par des lignes budgétaires différerites selon des procédures différentes ? Etat membre Lignes budgétaires Procédures différentes Autriche Belgique Danemark Finlande France Allemagne Grèce Pays-Bas Irlande Italie Luxembourg Portugal Espagne Suède Royaume-Uni différentes Oui Oui Oui Oui Non - ligne budgétaire de Données non disponibles la coopération au développement international Oui Oui Oui Oui Oui Oui Non Non Oui Oui (en cours de révision) Oui Oui Oui Oui Non Oui Non Oui Oui Oui % 3. POLITIQUES 3. 1. Votre gouvernement a-t-il arrêté une politique particulière en matière de liens entre F aide d'urgence, la réhabilitation et le développement ? Dans l'affirmative, veuillez la décrire brièvement ci-dessous Etat membre Réponse Autriche Un groupe de travail spécialisé a été chargé de la Belgique Danemark Finlande France coordination A préparer Evoquée dans la déclaration d'intention (politique danoise de développement à l'horizon 2000) En préparation Non Allemagne II existe un document d'information Grèce Pays-Bas Irlande Italie Luxembourg Portugal Espagne Suède Royaume-Uni Pas à l'heure actuelle Oui - Livre blanc de 1993 sur l'aide humanitaire entre le conflit et le développement Réexamen de la politique en cours En préparation (approbation prévue pour avril 1996) Ciblage sur l'Angola et le Mozambique Pas à l'heure actuelle Pas de politique particulière, mais le gouvernement s'efforce de faire de l'aide humanitaire un instrument de promotion du développement. L'approche est également prévue dans les stratégies nationales Pas encore, mais en cours de préparation s- 3. 2. Les règles ou procédures dé gestion de vos programmes nationaux d'aide humanitaire obligent-elles à faire une plus large place aux besoins et aux objectifs de développement dans l'aide d'urgence (analyse de l'impact de l'aide humanitaire au stade de la mise en oeuvre ou de l'évaluation) ? Etat membre Réponses Autriche Belgique Danemark Finlande France Allemagne Grèce Pays-Bas Irlande Italie Luxembourg Portugal Espagne Notion de développement durable L'aide humanitaire tend de plus en plus à se préoccuper de développement (dans les programmes politiques) Non (les résultats de l'évaluation de l'aide humanitaire seront connus à la mi-1996) Non - rôle joué en principe par les "attachés" sur place Oui - instructions données en 1986 à toutes les ambassades (mais elles ne couvrent en réalité que la seule vraie aide d'urgence) Non Les orientations relatives à l'aide d'urgence et à l'aide humanitaire qui sont en cours de préparation définissent les critères à prendre en compte dans l'évaluation des retombées à long terme des interventions Non Le programme politique pour 1995 aborde ces questions et des orientations spécifiques sont en cours d'élaboration Non, mais cela se fait au niveau informel Au niveau informel M r— Suède '] ' • Le programme politique et les orientations sont en cours de préparation i ' ' 1 Royaume-Uni ' i. un m i i Se fait au niveau interne, mais uniquement pour les catastrophes brutales as 3. 3. Y a-t-il des règles ou procédures qui obligent à tenir compte des risques et de la vulnérabilité au stade de la planification, de la programmation et de la mise en oeuvre de l'aide au développement ?. * •. Etat membre Réponses Autriche Belgique Danemark Finlande France II est tenu compte de ces facteurs Oui, pour l'aide bilatérale Evoqués dans les programmes cadres. Il est tenu compte de ces facteurs dans la pratique Non, mais il est tenu compte de ces facteurs II en sera tenu compte lors du réexamen de la politique Allemagne II est tenu compte de ces facteurs Grèce Pays-Bas Irlande Italie Luxembourg Portugal Espagne Suède Non, mais il est tenu compte de ces facteurs Le test dit de développement inclut une évaluation des "risques" dans le domaine de la pauvreté, de l'environnement et des différences socio-cultuelles entre les sexes Oui Non, mais il est tenu compte de ces facteurs II est tenu compte de ces facteurs Royaume-Uni Les règles et procédures existent, mais seront développées à, 3. 4. Votre politique nationale d'aide au développement fait-elle une place à la prévention des conflits ? Etat membre Réponses Autriche Belgique Oui, il existe un programme politique Danemark Oui, évoqué dans les programmes cadres Finlande France Oui, projet de stratégie Allemagne Cette place sera plus grande à l'avenir. Le programme Grèce Pays-Bas Irlande Italie Luxembourg Portugal Espagne Suède Royaume-Uni politique est en cours de préparation Oui, dans la majorité des cas Oui, voir "Aide humanitaire entre conflit et développement" Sera rendue plus large au moment où la politique sera réexaminée Oui Oui, dans la pratique, l'aide est liée à ces questions Essentiellement par le biais de projets multilatéraux Oui, le programme politique sera prêt en novembre 1996 Cette place sera plus grande à l'avenir. Un avant-projet officieux existe 31 3. EXEMPLES CONCRETS Veuillez donner quelques exemples récents d'actions, de projets ou de programmes, financés par votre gouvernement, qui établissent des liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement (Veuillez utiliser le cas échéant le modèle annexé au présent questionnaire) Etat membre Réponses Autriche Belgique Danemark Finlande France Allemagne Grèce Pays-Bas Irlande Italie Luxembourg Portugal Espagne Suède Guinée: abandon du mode réactif de gestion des crises sanitaires au profit d'une stratégie à long terme plus intersectorielle Bosnie: évolution du projet de construction, participation de la population locale Transfert de responsabilités des départements compétents pour les interventions d'urgence aux départements structurels au Cambodge, dans les territoires palestiniens, en Erythrée et en Angola Exemples de projets intégrés Programmes de réhabilitation au Mozambique Exemples en Haïti, en Angola, au Rwanda, au Guatemala et dans l'ex-Yougoslavie Le Cambodge, la Cisjordanie et la bande de Gaza ont été transférés du département de l'aide humanitaire au département du développement en 1995. L'aide désormais accordée à l'Angola et au Mozambique provient du budget de l'aide au développement — & Royaume-Uni Exemples des systèmes de gestion de l'APD, du mode de définition des stratégies et du type d'activités mises en oeuvre (Angola, Sierra Leone, Afghanistan, Sri Lanka, etc. ). Etude de cas n° 1 : projet de gestion de la transition entre l'aide d'urgence et le développement dans le domaine de la santé en Angola Etude de cas n° 2: Fonds angolais de développement: fourniture de l'aide au développement dans les cas d'urgence & ISSN 0254-1491 COM(96) 153 final DOCUMENTS FR 11 N° de catalogue : CB-CO-96-163-FR-C ISBN 92-78-02569-0 Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg B\