title: COMUNICACION DE LA COMISION AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITE ECONOMICO Y SOCIAL Y AL COMITE DE LAS REGIONES - HACIA UNA NUEVA ESTRATEGIA MARÍTIMA

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text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 13. 03. 1996 COM(96) 81 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITE ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITE DE LAS REGIONES HACIA UNA NUEVA ESTRATEGIA MARÍTIMA Resumen INDICE A B El transporte marítimo comunitario y la política de la CE I II III El transporte marítimo de la CE en el mercado mundial Necesidad de un sector comunitario de transporte marítimo Evolución de la propiedad de buques, el abanderamiento y el empleo en la CE Otras tendencias del transporte marítimo mundial La política de la CE. Iniciativas y logros Resultados IV V VI Una política para el futuro I Planteamiento general: aplicación de normas mundiales y mejora de la competitividad del sector comunitario del transporte marítimo Respuesta de la CE a la mundialización del transporte 1 marítimo Opciones para una futura política del transporte marítimo 2 Seguridad y competencia leal 1. 2. La seguridad, parte integrante de la competencia leal Los registros, instrumento fundamental para la seguridad y la competencia leal a. Definición y control de aplicación de las obligaciones del Estado de abanderamiento a nivel mundial b. Registros de los Estados miembros c. Registros de los Estados miembros en ultramar. • Eliminación del transporte marítimo peligroso Fomento de una cultura de la calidad en el transporte marítimo Establecimiento de normas comunitarias más estrictas en determinadas circunstancias 3. 4. 5. Mantenimiento de mercados abiertos Planteamiento básico 1. El Reglamento 4 0 5 8 / 86 sobre una acción coordinada con 2. objeto de salvaguardar el libre acceso al tráfico transoceánico Normas de competencia a. 3. Actuación contra los obstáculos al acceso a los mercados que se crean mediante acuerdos Normas internacionales de competencia Aplicación de las normas de competencia a los tráficos comunitarios Comportamiento comercial desleal b. c. 4. Una política de fomento de la competitividad 1. 2. 3. Formación y empleo Investigación y desarrollo Ayudas de estado al transporte marítimo a. b. Estrategias relacionadas con las ayudas de estado Actuación en relación con los costes salariales y en materia de costes corporativos Marcos generales para ayudas estatales El criterio de la ventaja medible c. d. II III IV V Medidas en favor de sectores conexos Conclusión 3 7 7 8 8 9 10 13 14 14 14 15 16 16 17 17 18 21 22 22 23 23 23 24 25 25 25 26 26 27 27 30 32 33 35 36 37 38 38 Anexo A: El transporte marítimo comunitario en el mercado mundial I. II III El Mercado del transporte marítimo y su entorno 1. Transporte marítimo de líneas regulares y servicios de buques tramp Registros Competencia mundial y movilidad de activos 2. 3. Necesidad de un transporte marítimo de la CE Independencia económica 1. Necesidades militares 2. 3. Contribución a la actividad económica general Evolución de la propiedad, de buques, el abanderamiento y el empleo en la CE 1. Evolución de la propiedad de buques en la CE Hechos a. Conclusiones políticas b. Abandono de los registros nacionales a. b. Evolución reciente de la oferta de empceo en el sector marítimo a. Hechos Conclusiones políticas 2. 3. Dificultades para evaluar el efecto de las tendencias del empleo Escasez de marinos cualificados b. IV V Otras tendencias del transporte marítimo mundial 1. 2. 3. 4. Oportunidades para el transporte marítimo comunitario Progneso de la mundialización Tendencias de la inversión El problema del envejecimiento de los buques. Ampliación de la Comunidad Anexo A-1 Anexo A-2 Anexo A-3 Anexo A -4 Comparación de costes entre los registros CE y otros registros Porcentaje de control en manos comunitarias de la flota mundial Tendencias al abandono de pabellón de los buques matriculados en los Estados miembros de la CE Tendencias del empleo bajo los pabellones comunitarios Anexo B I il Iniciativas y logros Análisis de la política de la CE hasta la fecha 1. La política comunitaria de transporte marítimo a. b. El paquete de 1986 Propuestas para mantener los buques bajo pabellones de estados miembros y para la consecución del mercado único La política coun para la seguridad marítima Relaciones exteriores Relaciones con la omi y la oit El transporte marítimo costero Las normas de competencia c. d. e. f. g. Los estados miembros 2. Resultados 39 39 39 40 41 41 41 42 42 43 43 43 43 44 44 46 48 48 49 50 50 50 50 51 51 53 55 57 58 60 60 60 60 61 62 64 64 65 66 67 68 Resumen La presente comunicación propone un nuevo enfoque de la Comisión para la estrategia marítima de la. Este documento se ha preparado con el fin de reevaluar la política marítima comunitaria y fijar nuevos objetivos tendentes al establecimiento de una meta común en relación con el transporte marítimo. Sin embargo, no todos los aspectos de la política marítima se estudian con el mismo detalle. La política de seguridad marítima de la Comunidad ya está fijada. También se encuentra en fase avanzada la política de relaciones exteriores marítimas. Evidentemente, queda todavía trabajo por hacer en estas dos áreas. Sin embargo, donde todavía no se ha encontrado una respuesta común es en el tema de la competitividad del transporte marítimo comunitario. En consecuencia, la presente comunicación se centra en ese problema. No se tratarán los aspectos relativos a los puertos y la construcción naval. En la comunicación de la Comisión El futuro de la Europa marítima. Una contribución a la competitividad las industrias marítimas \ que se ha elaborado paralelamente al presente documento, se propone una panorámica general y unos engoques de política en relación con el presente y futuro de todas las industrias marítimas europeas. Desde la primera comunicación de la Comisión, Progresos hacia una política común del transporte marítimo, de 1985, en numerosos países, especialmente de Asia oriental, se han desarrollado rápidamente nuevos sectores de transporte marítimo. Por otra parte, en muchos países de larga tradición marítima los armadores han aprovechado los mercados internacionales de capital y trabajo, así como la creciente variedad de registros existente. En un mercado altamente competitivo, la navegación bajo los pabellones de la CE y el empleo de marinos comunitarios están experimentando un constante descenso. Aunque esta tendencia viene de más antiguo, sólo desde mediados de los ochenta se ha convertido en tema de preocupación para el sector. La Comisión es consciente de la necesidad de preparar a la Comunidad para la competencia mundial y ha propuesto aplicar una estrategia, descrita en sus comunicaciones sobre política libro blanco (1990 y 1994) y en el y empleo, de 1993. También el Consejo de Essen de 1 9 94 Crecimiento, competitividad destacó la necesidad de fomentar la formación profesional y señaló los efectos de la fiscalidad y la normativa de la seguridad social en el mantenimiento y la creación de puestos de trabajo. industrial Paralelamente, en 1992 se creó el Foro de Industrias Marítimas (FIM) a iniciativa de la Comisión. En este Foro se reúnen representantes de todos los segmentos del sector marítimo y las administraciones públicas competentes para debatir problemas y planteamientos comunes en un sector europeo altamente interrelacionado. Se ha avanzado mucho en el fomento de sinergias y de nuevas ideas e iniciativas. La comunicación de la Comisión Transporte marítimo de corta distancia de julio de 1995 recogió la valiosa aportación del FIM. En este contexto de actividad, y ante la preocupación suscitada por el persistente declive del sector europeo del transporte marítimo, ha llegado el momento de reevaluar la política comunitaria. Dicha reevaluación debe centrarse tanto en posibles nuevas iniciativas de las instituciones legislativas de la Comunidad como en el ejercicio, por parte de la Comisión, de las facultades de su ámbito de competencias. La presente comunicación pretende contribuir a este objetivo. COM (96) 84, 13 de marzo de 1996. Para la redacción de este documento la Comisión ha estado asistida por un grupo de trabajo de 12 miembros con amplia experiencia en el sector del transporte marítimo. Se pueden solicitar a la Comisión las actas del Grupo2. La parte A de la presente comunicación aborda el contexto mundial del transporte marítimo y el futuro del sector europeo, temas que se tratan más en detalle en el anexo A, y continúa con un breve resumen de las políticas adoptadas por los Estados miembros y la Comunidad frente a los problemas del sector y los resultados de dichas políticas, todo lo cual vuelve a abordarse más pormenorizadamente en el anexo B. La parte B, la más importante, propone las grandes líneas de una futura política marítima de la CE y hace hincapié en las medidas encaminadas a mejorar la competitividad de la flota comunitaria, así como en el mantenimiento y creación de puestos de trabajo de alta calidad en el sector. En resumen, para poner en práctica la futura estrategia marítima: 1. Con respecto a la seguridad, la Comisión propone: Practicar una política basada en la aplicación convergente de las normas acordadas internacionalmente. En lo posible, dicha política deberá aplicarse a todos los pabellones. Éste es el caso, por ejemplo, de las resoluciones no vinculantes de la OMI, que se harán obligatorias mediante la legislación comunitaria. Estas nuevas prescripciones deberán cumplirlas también los buques que enarbolen pabellones no comunitarios cuando naveguen desde o hacia puertos de la CE. Tales buques no deben recibir un trato más favorable que los abanderados en los países comunitarios. Un esfuerzo común de la Comunidad y sus Estados miembros en el marco de la OMI para alcanzar un acuerdo de alcance mundial sobre determinadas condiciones que deberán cumplir las administraciones de abanderamiento y sus registros de matrícula. instrumento jurídico comunitario, previsiblemente una Adoptar un directiva, que establezca algunos principios que deberán cumplir los registros de matrícula de los Estados miembros; este instrumento deberá también garantizar que se cumplen las normas del Tratado, especialmente en materia de libertad de establecimiento y competencia; en consecuencia, habrá que examinar atentamente las condicioones relativas a propiedad de los buques como a la composición de las tripulaciones. tanto Reforzar el control del Estado del puerto estableciendo vínculos operativos con terceros países. Fomentar códigos de conducta autorregulados en el sector del transporte marítimo. Estimular a las compañías navieras para que apliquen normas de alta calidad (por ejemplo, con incentivos fiscales o modulación de las tarifas portuarias). Comisión Europea, DG VII/D/2, rue de la Loi 200, B-1049 Bruselas. Estudiar la adopción de medidas legislativas y sanciones económicas para los cargadores que deliberadamente o por negligencia utilicen buques no conformes con las normas mínimas obligatorias. Estudiar la posibilidad de supeditar la entrada en puertos comunitarios a una cobertura obligatoria de la responsabilidad civil para la actividad de transporte marítimo. Estudiar la adopción de medidas legislativas que apoyen todo acuerdo alcanzado entre empresas y sindicatos en materia de condiciones de trabajo a bordo de los transbordadores que presten servicios regulares con origen o destino en puertos comunitarios 2. Con respecto al mantenimiento de la apertura de mercados, la Comisión propone: Mantener el libre acceso y condiciones de competencia equitativas en todo el mercado mundial del transporte marítimo, preferentemente con medidas multilaterales. Promover un consenso internacional sobre la aplicación de los principios de la competencia al transporte marítimo. Revisar Comunidad. los instrumentos de defensa del comercio marítimo de la Estas y otras medidas se examinarán con más detalle en una comunicación sobre las relaciones exteriores del transporte marítimo. futura 3. En relación con marítimo, la Comisión propone: la competitividad del sector comunitario del transporte Una actuación común de la Comunidad y los Estados miembros para fomentar los programas de formación marítima y atraer a los jóvenes a esta profesión, salvaguardar la experiencia marítimos de la Comunidad y fomentar un empleo comunitario de alta calidad, conforme con lo prescrito en el nuevo Convenio sobre las normas de formación, titulación y guardia de las gentes de mar (STCW) para satisfacer la demanda actual y futura de marinos calificados, tanto en el interior de la Comunidad como en el mundo. los conocimientos y Mejorar la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones de la OIT por parte de todos los pabellones mediante el control del Estado del puerto Fomentar la l + D marítima dentro de los programas marco actual y próximo, orientándola hacia la protección del medio ambiente y los recursos humanos la alta tecnología de la seguridad, 4. En lo tocante a las ayudas estatales, la Comisión: las ayudas concedidas al sector marítimo de Seguirá examinando conformidad con lo dispuesto en el Tratado y los marcos comunitarios de ayuda correspondientes. Revisará las actuales directrices en materia de ayudas estatales al transporte marítimo, incluida la posible modificación del método de cálculo de los diferenciales de costes, y un nuevo enfoque con respecto a las ayudas en favor de los armadores comunitarios. Ha puesto en marcha un proyecto de las repercusiones económicas del transporte marítimo en varios Estados miembros y debatirá con todas las partes interesadas la utilización de éste y otros métodos económicos para la evaluación de los planes de ayudas. investigación sobre Tras informar oficialmente al Parlamento y al Consejo, la Comisión retirará las siguientes propuestas: Propuesta de reglamento del Consejo por el que se crea un registro comunitario de buques (Euros) de 1989-1991 Propuesta de reglamento sobre una definición común de armador comunitario, de 1 9 8 9 - 1 9 9 1. Sin embargo, se establecerán definiciones instrumentos concretos, por ejemplo, cuando se apropiadas en consideren los beneficiarios del Reglamento 4 0 5 7 / 86 sobre las tarifas desleales en el transporte marítimo y en la determinación de los beneficiarios de ayudas de estado. A. I. EL TRANSPORTE MARÍTIMO COMUNITARIO Y LA POLÍTICA DE LA CE El transporte marítimo de la CE en el mercado mundial Carácter internacional del sector del transporte marítimo El transporte marítimo es esencialmente un sector de actividad internacional en el que existen pocas barreras de entrada. En principio, cualquier empresa puede prestar servicios marítimos internacionales con independencia de su nacionalidad y de dónde tenga su sede. La prestación de servicios entre dos destinos fuera del país de matrícula del buque (tráfico entre terceros países) es una práctica habitual. En consecuencia, el transporte marítimo, más que otros modos de transporte, está sujeto a reglamentaciones de carácter internacional y universal, sobre todo en materia de responsabilidad civil, seguridad y condiciones de trabajo. Transporte marítimo de líneas regulares y servicios de buques tramp El transporte marítimo se puede dividir en dos grandes categorías: transporte de línea regular y servicios de buques tramp. Los intereses de los Estados miembros en dichas difieren categorías considerablemente. El transporte de línea regular soporta costes de red más altos y, en consecuencia, tiende a ser más intensivo en capital que el transporte en buques tramp, el cual es más intensivo en trabajo y, por lo tanto, más sensible a los costes laborales. y, por otra parte, sus estructuras de costes varían tradicional le son aplicables en general Registros Los buques están sujetos a una jurisdicción nacional en virtud del pabellón que se les asigna cuando se matriculan. De este modo, cuando un buque se matricula en un registro las mismas disposiciones administrativas, civiles y penales, incluidas las normativas fiscal y laboral, que a las empresas de tierra. Tradicionalmente, los registros nacionales obligan a que una parte importante de la tripulación la integren ciudadanos de un Estado miembro de la CE. Sin embargo, tipo de los Estados miembros han suavizado progresivamente este obligaciones, han creado registros alternativos o han proporcionado ayudas estatales a los ya existentes, mientras que los armadores han buscado registros menos onerosos cuando han visto su competitividad en peligro. Registros de libre matrícula Algunos Estados intentan atraer el transporte marítimo internacional a sus registros. Liberia, Panamá, Chipre, las Bahamas y Malta son los principales ejemplos. Un número creciente de países ofrecen "libre matrícula", y el número de los buques registrados en ellos no deja de aumentar. Habitualmente, los registros de libre matrícula aceptan armadores de cualquier nacionalidad, gravan poco a las navieras y son poco exigentes con respecto a la nacionalidad de los tripulantes. Si un país de libre matrícula posee también una buena infraestructura de servicios marítimos, (por ejemplo, buenas comunicaciones y servicios auxiliares tales como seguros, asistencia jurídica, facilidades financieras y de crédito, eficaz protección diplomática y un sistema judicial independiente), las navieras pueden estudiar, no sólo matricular en ellos sus buques, sino también transferir a esos países parte de su actividad, e incluso su sede principal, lo que acarrea importantes consecuencias para la actividad económica y el empleo en tierra. 8 nacionales Abandono de los registros La medida en que un cambio de pabellón puede la relocalización de toda una compañía depende mucho de las inversiones ya realizadas en tierra. Cuanto menores sean éstas, más fácil resultará la relocalización. Así, ésta es más sencilla para una compañía de buques tramp que para otra de líneas regulares. terminar conduciendo a Para las navieras y los armadores comunitarios, la inscripción en un registro de libre matrícula puede ser un factor importante para su competitividad internacional, ya que supone un ahorro de costes laborales y fiscales que a menudo supera 1 millón de dólares al año. II. Necesidad de un sector comunitario de transporte marítimo La necesidad de que exista un sector de transporte marítimo en la CE suele justificarse aduciendo razones de independencia económica y militar. Se afirma que la CE no debe depender en exceso de la prestación de servicios marítimos por parte de competidores actuales o futuros, ya que, en determinadas circunstancias, éstos podrían actuar en función de sus intereses comerciales o estratégicos a largo plazo. Una tercera consideración importante es la aportación del sector a la economía, debido a sus relaciones con una amplia variedad de industrias marítimas. III. Evolución de la propiedad, el abanderamiento y el empleo en la CE Flota controlada por la CE En 1 9 9 4, el 3 4% (en tpm) de la flota mundial era propiedad o estaba controlada por intereses comunitarios -incluidos buques que enarbolan pabellón extranjero- frente a un 3 8% en 1 9 8 5. Desde 1990 no se han reducido las cifras de la propiedad comunitaria de buques a nivel mundial. Para valorar la importancia de la mejora registrada en las tendencias de la propiedad, hay que tener en cuenta las nuevas pautas del comercio mundial y la aparición de nuevos países marítimos en Extremo Oriente. No parece haber gran necesidad de políticas de fomento de la propiedad de buques. Flota abanderada en la CE En 1 9 7 0, un 3 2% del tonelaje mundial navegaba bajo pabellón de algún Estado miembro. En 1 9 9 4, la cifra se había reducido al 14%. La principal razón que citan los armadores para cambiar de pabellón es el ahorro de costes. La tendencia al indica una pérdida creciente de abanderamiento en países de competitividad de los pabellones comunitarios. Los armadores comunitarios tienen en registros libre matrícula una alta proporción de sus buques. libre matrícula Conclusiones para una política del transporte marítimo Aunque el cambio de pabellón no siempre supone pérdida de puestos de trabajo a bordo de los buques, reducción de las actividades de tierra y deslocalización de la empresa, puede resultar muy difícil atraer de nuevo a una naviera cuando se han perdido toda la infraestructura y recursos humanos. El hecho de que los buques enarbolen un pabellón comunitario contribuye a garantizar el control de las normas de seguridad por parte del Estado de abanderamiento. En consecuencia, el cambio de pabellón a terceros países supone una mengua de las competencias de control de los Estados miembros de la CE. El cambio a pabellones de terceros países ha contribuido a la perdida de empleo a bordo de los buques (51 % ); la reducción de flotas (27%) y del número de tripulantes por buque (22%) han contribuido también de manera importante a este proceso. Evolución reciente de la oferta de marinos Aunque en esta etapa es difícil evaluar las cuestiones generales relacionadas con el empleo de las gentes de mar de la CE, en los últimos años se ha presentado un problema específico: la escasez mundial de profesionales del mar bien calificados. Ya en la actualidad algunos Estados miembros de la CE indican que el número de nuevas contrataciones en el sector cubre sólo un 2 5% de las necesidades estimadas de sustitución. Los nuevos requisitos del STCW (Normas de formación, titulación y guardia de las gentes de mar) podrían acentuar dicha escasez. Es necesario encontrar una política que remedie la escasez prevista, con los siguientes objetivos: garantía de la seguridad marítima conservación de los conocimientos y experiencia marítimos para el sector aplicación de marítimas formación permanente de los jóvenes marinos. la política de seguridad por parte de las administraciones IV. Otras tendencias del transporte marítimo mundial La liberalización del comercio mundial y los métodos descentralizados de producción han generado en los últimos años un incremento continuo del comercio internacional y, paralelamente, una creciente demanda de servicios de transporte marítimo. Crecimiento del transporte marítimo de líneas El transporte marítimo de líneas regulares ha crecido a un ritmo del 6 , 5% anual en los diez últimos años y se prevé que seguirá haciéndolo al mismo ritmo durante el próximo decenio. La mundialización de la producción crea una demanda de servicios de transporte de ámbito mundial. En respuesta a esa demanda se están creando alianzas comerciales entre compañías navieras, en una tendencia que lleva a una creciente concentración del mercado. regulares Perspectivas del transporte en buques tramp En relación con el transporte en buques tramp, es difícil predecir el crecimiento del tráfico, ya que la demanda depende de factores poco estables, como la estacionalidad del comercio, la abundancia de las cosechas, etc. Se prevé que las principales características del sector, esto es, su naturaleza cíclica y su impredictibilidad, no cambiarán sustancialmente a largo plazo. especializados Servicios Las empresas europeas ofrecen la calidad y la experiencia que se derivan de sus muchos años en el transporte en línea regular y de crucero, suministros a instalaciones mar adentro, carga pesada y otros servicios especializados. La construcción naval avanzada puede contribuir a que el sector comunitario del transporte marítimo explore nuevas oportunidades comerciales (por ejemplo, la apertura de nuevas rutas que ha hecho posible la desaparición de la antigua URSS, que pueden precisar buques de casco especial para navegación en hielo). 10 inversion Tendencias de la La apertura de los mercados europeos ha atraído la inversión extranjera. En la actualidad, algunas navieras que ofrecen eficientes servicios de corta distancia y de enlace son propiedad de intereses no comunitarios. Al mismo tiempo, muchas empresas europeas poseen amplia experiencia en la navegación de corta distancia, que es un sector con un importante potencial de crecimiento. Los armadores europeos están aprovechando también las oportunidades que brinda el transporte marítimo entre terceros países, y empiezan a crear redes de transporte en otros continentes. Sin embargo, las oportunidades de inversión para las navieras comunitarias están limitadas cuando el transporte nacional no está abierto a compañías extranjeras o los puertos discriminan a las empresas de otros países. El problema del envejecimiento de las flotas Las elevadas subvenciones mundiales a la construcción naval han contribuido a una excesiva oferta de buques y, por consiguiente, a un exceso de capacidad de los mercados de transporte en buques tramp que ha deprimido los fletes. Así, el transporte marítimo está generando rendimientos relativamente bajos sobre el capital y las inversiones, y esto ha llevado a una prolongación de la vida útil de los buques y, en general, a un envejecimiento de las flotas. En ocasiones se han reducido las labores de mantenimiento, con los consiguientes problemas de seguridad. Aunque se pueden mantener altos niveles de seguridad en buques con bastantes años de servicio, las estadísticas demuestran que las posibilidades de accidente se incrementan con la edad de la embarcación. Ampliación de la Comunidad Las últimas adhesiones han incrementado notablemente el tonelaje controlado por armadores comunitarios. En el futuro puede acentuarse esta tendencia con la previsible adhesión de Chipre y Malta. Ante los importantes intereses marítimos en juego, es importante elaborar ahora una política coherente para el futuro. V. La política de la CE. Iniciativas y logros general Planteamiento La Comisión ha venido aplicando hasta la fecha una política marítima comunitaria basada en la adopción de medidas en los ámbitos de las relaciones exteriores, la seguridad y la competitividad del transporte marítimo de la CE. Aunque esa política ha conseguido abrir los mercados, en especial en Europa, y ofrecer a los usuarios una amplia gama de servicios competitivos, no ha generado empleo para las gentes de mar de la Comunidad. El paquete de medidas de 1986 El paquete de medidas legislativas de 1986 sobre transporte marítimo partía del supuesto de un mercado abierto y un planteamiento no proteccionista para crear una flota comunitaria competitiva, generar empleo y, al mismo tiempo, contrarrestar la competencia desleal3. El paquete de medidas de 1986 constaba de cuatro Reglamentos publicados en el DO serie L n° 378, de 31 de diciembre de 1986. Reglamento 4055/86, relativo a la aplicación del principio de libre prestación de servicios al transporte marítimo entre Estados miembros y entre Estados miembros y países terceros; 11 En general, la Comunidad decidió que todos los servicios intraeuropeos, excepto el cabotaje dentro de los Estados miembros, debían liberalizarse y que no habría más requisito para aprovechar las oportunidades de transporte marítimo dentro de la CE que el del establecimiento o registro en la Comunidad. Esta estrategia no estaba condicionada por ningún compromiso similar de liberalizar mercados de los principales socios comerciales de la Comunidad. exteriores Relaciones Respecto de la política de relaciones exteriores de la Comunidad en el sector del transporte marítimo, la Comisión ha tratado de garantizar las condiciones de libre acceso y competencia leal en el mercado mundial, incluidas una mayor liberalización y la reducción de las limitaciones existentes. En el contexto del GATS, la Comunidad lucha también por una liberalización multilateral de los servicios de transporte marítimo. No obstante, se mantienen algunas limitaciones y sigue estando presente el peligro de nuevas restricciones. La política común de seguridad marítima En febrero de 1993 la Comisión aprobó una comunicación sobre política común de seguridad marítima4. Esta estrategia ha sido plenamente ratificada por el Consejo y por el Parlamento Europeo. En menos de tres años se han adoptado finalmente varias medidas de aplicación, cuyo efectivo cumplimiento será obligatorio tanto para los Estados miembros como para el sector privado a partir de 1 9 9 6. los buques bajo pabellón de los países de la CE y crear el Propuestas para mantener mercado único La Comisión propuso una serie de medidas con objeto de potenciar la competitividad de las flotas comunitarias. En 1 9 8 95 propuso, entre otras cosas, la creación del Registro Euros, con el doble propósito de reducir la carga financiera de enarbolar un pabellón comunitario y, al mismo tiempo, de salvaguardar el empleo en la CE. Sin la propuesta no encontró el apoyo necesario en el Consejo y, en embargo, consecuencia, no fue aprobada. El paquete de medidas incluía también una propuesta para liberalizar la prestación de servicios dentro de los Estados miembros, aprobada como Reglamento 3 5 7 7 / 9 26, y una propuesta de definición del concepto de armador comunitario. Esta última propuesta no ha sido aprobada y en el Consejo de Edimburgo se pidió a la Comisión que la revisara. Reglamento 4056/86, por el que se determinan las modalidades de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado a los transportes marítimos; Reglamento 4057/86, relativo a las prácticas de tarifas desleales en los transportes marítimos; Reglamento 4058/86, sobre una acción coordinada con objeto de salvaguardar el libre acceso al tráfico transoceánico. Una política común de seguridad marítima, COM (93) 66 final, 24 de febrero de 1993. El futuro del transporte marítimo comunitario - Medidas para mejorar las condiciones de funcionamiento de la flota comunitaria, COM (89) 266 final, 3 de agosto de 1989. Reglamento (CEE) 3577/92 del Consejo, 7 de diciembre de 1992, relativo a la aplicación del principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (cabotaje marítimo), DO serie L n° 364, de 12 de diciembre de 1992, pág. 7. 12 términos de mantenimiento de La Comisión elaboró también en 1989 unas directrices para evaluar las ayudas estatales al sector del transporte marítimo7. Se definían los intereses de la Comunidad en los buques bajo pabellones comunitarios, modernización de las flotas y mantenimiento del empleo para los marinos de la CE. La Comisión decidió, en consecuencia, que se podrían autorizar ayudas estatales para compensar la utilización de un pabellón comunitario y una bandera de conveniencia, siempre que se respetaran los principios de la Comisión sobre ayudas estatales. la diferencia de costes derivados de Transporte marítimo de corta distancia La Comisión ha adoptado recientemente una comunicación sobre el transporte marítimo de corta distancia8, que incluye un programa de acción con propuestas de iniciativas que pueden desarrollarse más adecuadamente a nivel comunitario, así como recomendaciones dirigidas a los Estados miembros, a las autoridades regionales y locales, a las autoridades portuarias y a las propias industrias marítimas. competencia Normas de La Comisión ha proseguido también una activa política para aplicar las normas de competencia al transporte marítimo con punto de origen o destino en la Comunidad. - Ayudas estatales Los Estados miembros Ante la creciente competencia de los pabellones no comunitarios, muchos Estados miembros empezaron a proporcionar distintos tipos de ayudas al transporte marítimo. Algunos adoptaron una serie de estrategias y destinaron fondos para las medidas correspondientes. Todo ello reflejaba en parte la actitud general de los Estados miembros respecto de las ayudas estatales o su valoración de la importancia relativa, desde la perspectiva económica y social, del sector del transporte marítimo. En consecuencia, algunos incentivaron las inversiones en buques modernos, otros en el fomento del empleo de marinos de fiscales o aportaciones de capital para financiar la reestructuración del sector. Ninguna de estas políticas ha resuelto de forma general el problema de la competitividad del transporte marítimo de la CE. la CE, y otros en reducciones - Registros Los Estados miembros Puesto que las ayudas estatales no impedían la transferencia de buques a otros pabellones y la destrucción de empleo, algunos Estados miembros decidieron crear registros específicos para los buques que enarbolaban su pabellón en el comercio internacional con objeto de reducir sus desventajas competitivas. Independientemente de su denominación, estos registros se crearon para liberar a los buques que enarbolan el pabellón del Estado miembro de algunos de los costes inherentes al régimen fiscal y laboral del primer registro. En muchos de los Estados miembros que poseen este tipo de registros, la mayoría de inscritos en el registro los buques que operan en líneas alternativo: por ejemplo, en Dinamarca, el 9 2% del tonelaje total de operaciones de líneas internacionales está inscrito en el Registro Internacional de Buques de Dinamarca (DIS); en Alemania, un 7 6% está matriculado en el Registro Internacional de Buques de Alemania (ISR); en Finlandia, el 5 0% de la flota está en la Relación de Buques Mercantes en Comercio Internacional. internacionales están SEC (89) 921 final. El desarrollo del transporte marítimo de corta distancia en Europa - Perspectivas y desafíos, COM (95) 317 final, de 5 de julio de 1995. 13 Con frecuencia, el primer registro ha pasado a tener una importancia reglamentaria secundaria para el transporte marítimo internacional, mientras que el régimen alternativo se ha convertido en la norma. El éxito de esta combinación de registros alternativos y planes de ayuda llevada a cabo por los Estados miembros ha sido diverso. Los registros de algunos Estados miembros han conseguido invertir o al menos frenar la tendencia al abandono de pabellón. En algunos Estados miembros, la acción de la administración no ha modificado el declive general de la flota de bandera. VI. Resultados La política marítima ha logrado abrir los mercados, en particular en Europa, y brindar al consumidor una amplia gama de servicios. La aplicación universal de las normas comunitarias de competencia al margen del pabellón favorece los intereses de los consumidores y garantiza la igualdad de trato a todas las navieras de líneas regulares. La nueva política de seguridad permitirá aplicar efectivamente las normas de seguridad y medioambientales, lo que también proporcionará condiciones de competencia más equitativas. Sin embargo, la liberalización del entorno internacional del transporte marítimo no ha servido para crear puestos de trabajo para las gentes de mar de la Comunidad. la Las medidas adoptadas por la CE y los Estados miembros para incrementar competitividad de los pabellones comunitarios no han podido hasta ahora invertir la tendencia al abanderamiento en países de libre matrícula ni frenar la pérdida de empleo en la mayoría de los casos, aunque la creación de algunos registros alternativos parece una iniciativa prometedora a este respecto. B. Una política para el futuro 14 I. Planteamiento general: aplicación de normas mundiales y mejora de la competitividad del sector comunitario del transporte marítimo Respuesta de la CE a la mundialización del transporte marítimo /. A partir del análisis de la evolución del transporte marítimo y de la respuesta dada por la Comunidad y los Estados miembros se pueden extraer tres conclusiones: Primera, el sector marítimo de la CE es uno de los más importantes del mundo tanto en cantidad como en calidad. Las navieras de la CE controlan un tercio de la flota mundial y cerca del 4 0% del tráfico comunitario lo realizan buques que son propiedad o están controlados por intereses comunitarios. Esto prueba que el conocimiento y la experiencia marítimos de la CE son muy competitivos. Sin embargo, el marco regulador necesario para fomentar esa competitividad no parece haberse desarrollado aún en toda la Comunidad. Segunda, el capital y el trabajo han alcanzado internacional que convenientemente los problemas de reglamentación. tal grado de movilidad las políticas nacionales no bastan para afrontar Tercera, las políticas seguidas dentro de la CE que no tengan suficientemente en cuenta las actuales tendencias y pautas mundiales provocarán nuevas salidas de capital y pérdidas de puestos de trabajo en beneficio de pabellones extranjeros. La mundialización es un problema esencial que debe afrontar toda política orientada a mantener o mejorar la competitividad de la industria comunitaria. El libro blanco de la Comisión Crecimiento, competitividad y empleo de 1993, así como la comunicación sobre la competitividad europea de 19949 tratan también esta cuestión. En consecuencia, la Comisión propone mejorar la competitividad del sector comunitario del transporte marítimo mediante una política de mercados abiertos que ponga el acento en la multilateralidad y las normas de competencia mundiales. Por otra parte, se están proponiendo medidas para fomentar el empleo de calidad y las tecnologías avanzadas en el sector, y se están considerando posibles iniciativas en relación con el trato a las ayudas estatales por parte de la Comisión. Las nuevas políticas de seguridad propuestas en la presente comunicación, no se orientan directamente, a la mejora de la competitividad sino a la protección de la vida humana y el medio ambiente. Sin embargo, la Comisión está persuadida de que la estricta aplicación de una política de seguridad basada en normas acordadas a nivel internacional mejorará claramente la competitividad de los buques matriculados en los Estados miembros de la CE, pues estos últimos hacen cumplir estrictamente las normas de seguridad, lo que contribuirá también al empleo de marinos comunitarios calificados. En consecuencia, el efecto sobre la competitividad de una rigurosa política de seguridad reviste gran importancia. Comisión Europea: Una política de competitividad Europea, Boletín de la Unión Europea, Suplemento 3/94. industrial para la Unión 15 Opciones para una futura política del transporte marítimo 2. Para estudiar cuál es la mejor política marítima para el futuro, la Comisión ha elaborado algunas previsiones sobre los resultados de distintas estrategias. La adopción de medidas sectoriales de estímulo del empleo que supongan un incremento de costes sin aumento de la productividad está condenada al fracaso y acentuará la tendencia al abanderamiento en países de libre matrícula. Las medidas que limiten la inversión procedente de terceros países en el sector marítimo e industrias conexas pueden limitar la capacidad del sector comunitario para seguir siendo competitivo. Examinadas las ventajas e inconvenientes de los distintos planteamientos, la Comisión considera una doble estrategia: un conjunto de medidas para garantizar la seguridad y la competencia leal en mercados internacionales abiertos (véanse las secciones II y III) un marco comunitario para mejorar la competitividad del sector del transporte marítimo (véase la sección IV) Para que la política marítima tenga éxito es necesario conciliar los distintos intereses que confluyen en el sector. En todo proceso de toma de decisiones relacionado con la política del transporte marítimo intervienen cuatro participantes principales: los Estados miembros, los armadores y sus apoyos financieros, los trabajadores y los usuarios. Como se ha indicado anteriormente, las tradiciones marítimas de los Estados miembros difieren unas de otras. Algunos Estados miembros tienen una tradición de flotas de titularidad estatal o de sólidos vínculos entre el sector y los poderes públicos, mientras que otros han optado por planteamientos de carácter más liberal. Los intereses de los Estados miembros en cuanto al tipo de transporte varían también, dependiendo de aspectos geográficos, relaciones comerciales y factores históricos. Para algunos es prioritario el transporte marítimo de corta distancia, mientras que otros quieren fomentar el transporte oceánico y sus empresas desarrollan una importante actividad en el transporte marítimo entre terceros países. Una política comunitaria debe ser consciente de estas distintas prioridades y tenerlas en cuenta. Los armadores cuidan ante todo sus cuentas de resultados y perspectivas de futuro. Una naviera no mantiene un pabellón por motivos de seguridad nacional, orgullo patriótico o creación de empleo si ello perjudica su situación comercial. En consecuencia, una política que quiera mantener el transporte marítimo bajo pabellón de la CE debe ser económicamente viable y crear condiciones para mantener o atraer a los armadores a las banderas de los países comunitarios. Las gentes de mar comunitarias desean mantener su nivel de vida y, al mismo tiempo, gozar de empleos estables y de un entorno de trabajo seguro. Además, exigen inversión en recursos humanos, tales como educación y formación permanente, para asegurar su futuro. No es previsible que acepten reducciones de salarios y prestaciones sociales en aras de la competitividad del transporte marítimo comunitario. La competitividad no es un fin en sí mismo, y debería mejorar la vida de los ciudadanos de la Unión. 16 El interés principal de los usuarios no es tanto la estrategia marítima, la creación de empleo y la competitividad, cuanto disponer de sistemas de transporte eficientes y fiables. El precio de mercado que pagan debería reflejar la totalidad de los costes del transporte marítimo, al margen del pabellón que enarbole el buque. La seguridad y la calidad de los buques deben considerarse elementos esenciales en la negociación de contratos entre usuarios y compañías navieras. Por último, las industrias auxiliares que dependen de la actividad marítima para su supervivencia y crecimiento desean que el sector florezca y que los buques utilicen sus productos o servicios. II. Seguridad y competencia leal La Comisión propone elaborar y aplicar normas internacionales de seguridad y protección del medio ambiente, que vigilarán y harán cumplir el Estado de abanderamiento y el Estado del puerto. /. La seguridad, parte integrante de la competencia leal El transporte marítimo es un mercado muy libre en el que las navieras gozan de amplia discrecionalidad en la explotación de sus buques, incluido el nivel de gasto en seguridad y prevención de la contaminación, los costes de mantenimiento y el grado de aplicación de las normas internacionales. Ello es posible a causa de los distintos niveles de diligencia que muestran los distintos responsables de vigilar o garantizar el cumplimiento de las normas (autoridades del Estado de abanderamiento y del Estado del puerto, organizaciones de clasificación, fletadores, compañías de seguros y sindicatos marítimos). Como consecuencia, no sólo los niveles de seguridad y funcionamiento varían protección medioambiental, sino considerablemente desde los armadores "de primera", que tienen una visión estratégica a largo plazo en relación con las tripulaciones y la gestión técnica de las flotas, hasta las empresas sin escrúpulos que hacen caso omiso de los requisitos básicos imprescindibles para una utilización segura y no contaminante de los buques. Estudios realizados por la OCDE demuestran que el cumplimiento de las normas internacionales supone costes superiores entre un 1 0% y un 5 0% a los de una utilización de los buques deficiente en cuanto a los niveles de seguridad. Los costes de la buena práctica superan entre un 8 0% y un 1 0 0% a los de esta práctica deficiente, mientras que el coste de mantener un buque al máximo nivel de seguridad exceden de los de la práctica deficiente en un 3 0 0% 10. los costes de también La respuesta de la política marítima europea debería ser la de intentar erradicar estas condiciones de competencia desleal, al menos en todo tipo de tráfico con origen o destino en puertos de la CE, independientemente del pabellón del buque y, en general, en todo el transporte marítimo, en la medida de lo posible. 10 Así, el armador de un buque de seguridad deficiente gastaría, según el modelo de cálculo de la OCDE, 3 100 dólares diarios en el mantenimiento de un buque tanque de 40 000 tpm y una edad de 5 años, para la "buena práctica" se necesitarían 4 850 dólares diarios y la "práctica excelente" requeriría 9 500 dólares. En resumen, el posible ahorro de costes en detrimento de la seguridad puede exceder de 1 millón de dólares anuales por buque. 17 2. Los registros, competencia instrumento leal fundamental para asegurar la seguridad y la El principal instrumento para llevar a la práctica una política de este tipo es el régimen de matriculación de buques y la administración de los registros. En consecuencia, es necesario elaborar criterios para unos registros eficaces y adecuados. Hay que aprobar y aplicar a nivel mundial las obligaciones generales de los Estados de abanderamiento, y ello exige asegurarse de que dichos Estados están en situación de cumplir sus compromisos internacionales. Paralelamente, la Comunidad debe garantizar la calidad y eficacia de sus registros. Esta iniciativa no debe circunscribirse a los registros de los Estados miembros, sino que es necesario también estudiar los registros de terceros países. a. Definición abanderamiento a nivel mundial y aplicación de las obligaciones del Estado de debe demostrar que puede desempeñar Existe un amplio consenso dentro de la OMI, la OIT y la CE en el sentido de que todo Estado de abanderamiento sus responsabilidades de supervisión adecuadamente y lo hace de hecho, ya que, en caso contrario, se fomentará un transporte marítimo inseguro y, además, cundirá un sistema de competencia desleal y, por tanto, inaceptable. En consecuencia, los Estados de abanderamiento han de cumplir sus obligaciones y hacer transparentes las actividades de sus administraciones en materia de aplicación y cumplimiento de los convenios y normas de la OMI y la OIT. Actualmente existen Estados de abanderamiento muy dispuestos a competir en el transporte marítimo y recaudar derechos de matrícula, pero que no hacen cumplir las normas de seguridad y medioambientales a los buques que enarbolan su pabellón. Tales Estados no deben dedicarse a la oferta de servicios de matrícula. Si un Estado no está dispuesto a aplicar las normas de la OMI y la OIT, se le debe disuadir de que entre en competencia con los que aplican dichas normas. Para llevar todo esto a la práctica, la Comunidad Europea y sus Estados miembros deben perseverar en su política basada en la aplicación convergente de las normas acordadas internacionalmente. Dicha política debe aplicarse a todos los pabellones, en la medida de lo posible. Esto incluye, por ejemplo, hacer obligatorias mediante instrumentos legislativos comunitarios una serie de resoluciones de la OMI de carácter todavía voluntario, y aplicarlas también a los buques que, bajo pabellón de países no miembros de la CE, navegan hacia o desde puertos comunitarios; estos buques no deben recibir un trato más favorable que los abanderados en los Estados miembros. En este contexto, los Estados miembros tendrían que aplicar la normativa comunitaria pertinente a las empresas y entidades que operen en o con ellos o a todo buque que navegue hacia y desde puertos de la CE, con independencia del pabellón que enarbole. Se podría estudiar la posibilidad de disponer de un equipo multinacional de expertos de la CE para asistir a los Estados miembros en esta tarea, lo que podría contribuir a una aplicación uniforme y equitativa de la legislación comunitaria. Por otra parte, la CE y sus Estados miembros, con el apoyo de otros países comprometidos en la misma causa, deben intentar que se aprueben criterios para la creación y registros y administraciones de Estados de abanderamiento. Los criterios de funcionamiento de los registros serían los siguientes: funcionamiento de para matricular un buque debe realizarse una inspección completa que garantice que se cumplen todas las normas (excepto cuando un buque es transferido desde otro registro y existe un acuerdo oficial de reconocimiento mutuo con el anterior Estado de abanderamiento) 18 el Estado de abanderamiento debe disponer de los instrumentos necesarios para asegurarse de que los tripulantes de los buques que enarbolen su pabellón poseen una titulación apropiada y válida el registro debe estar siempre administrado por un número suficiente de personas con la formación necesaria, incluidos inspectores que puedan efectuar un seguimiento eficaz de todos los buques matriculados las organizaciones no estatales a las que se confíen competencias de control del Estado de abanderamiento deben poseer un nivel profesional apropiado; el Estado de abanderamiento tendrá que disponer de sistemas de auditoría y aseguramiento de la calidad plenamente independientes para vigilar los servicios de las organizaciones reconocidas la estructura de tarifas debe proporcionar ingresos suficientes para que se puedan aplicar correctamente las normas todo incidente en el que esté implicado un buque que enarbole el pabellón del Estado deberá ser investigado de manera transparente Estos criterios deben incorporarse a instrumentos internacionales obligatorios. Las posibilidades jurídicas son diversas. La Comunidad y los Estados miembros deben tomar la iniciativa y considerar las siguientes opciones en los organismos competentes de la OMI: revisión de la Parte 1 del Convenio para la Seguridad de la vida humana en el mar (Convenio SOLAS) aprobación de una resolución de la Asamblea de la OMI que interprete en detalle las reglas 1 a 20 del Convenio SOLAS, tal vez incorporándolas a un código obligatorio para los Estados de abanderamiento utilización de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) para mejorar el cumplimiento de la normativa por parte del Estado de abanderamiento La Comisión considera que la combinación de los puntos segundo y tercero sería una solución eficaz tanto por la obligatoriedad jurídica como por su oportunidad. La CE podría complementar esta iniciativa contribuyendo activamente a una asistencia (económica y terceros países para que mejoren sus administraciones de abanderamiento cuando el Estado en cuestión se comprometa claramente en el logro de los objetivos indicados. A este respecto, podría examinarse si el equipo multinacional de expertos de la CE mencionado anteriormente11 podría evaluar el trabajo de las administraciones no comunitarias, a fin de mejorarlo mediante asistencia económica y técnica. técnica) destinada a b. Registros de los Estados miembros La Comisión considera que, paralelamente a los esfuerzos que se realizan en los foros internacionales para que se apruebe un conjunto de condiciones de matrícula, la Comunidad debe estudiar la definición de criterios comunes en la materia y darles fuerza legal mediante un instrumento comunitario. Estas condiciones deben garantizar la seguridad, la protección del medio ambiente y un entorno de trabajo apropiado a bordo de los buques que enarbolen el pabellón de un Estado miembro. Véase más arriba. 19 Ahora bien, también deben contribuir a eliminar la distorsión de la competencia que pueda derivarse de su diversidad y del distinto modo en que puedan aplicarse. Con esta propuesta no se pretende introducir un registro de buques de la CE inspirado en el modelo del Euros. El Euros se pensó como un registro paralelo voluntario, mientras que este sistema pretende crear unas condiciones básicas aplicables a todos los registros de los Estados miembros, con independencia de que se les llame primer registro, segundo registro o registro alternativo. Por otra parte, no se establecen niveles obligatorios de ayuda estatal. Dado que la Comisión no espera que se apruebe la propuesta de un registro de buques de la CE en las actuales circunstancias, retirará dicha propuesta tras informar oportunamente al Consejo y al Parlamento. Vigilancia efectiva de la administración. La primera condición de los registros de la Comunidad debe ser una vigilancia efectiva por parte de las administraciones. Los Estados miembros deben cumplir los criterios relacionados con el control del Estado de abanderamiento acordados en la OMI y la OIT12. Las administraciones de todos los Estados miembros deben poder cumplir las obligaciones derivadas de las normas internacionales y europeas en materia de seguridad, medio ambiente y condiciones de vida y trabajo. Transparencia en materia de responsabilidad de gestores y propietarios. Para facilitar una vigilancia efectiva del Estado de abanderamiento y evitar la competencia desleal, todos los registros de los Estados miembros deben contemplar mecanismos que garanticen los propietarios y gestores de buques. Dichos propietarios y gestores no deberán poder ocultar su identidad social o personal ni eludir sus obligaciones y responsabilidades derivadas de operaciones marítimas mediante, por ejemplo, la interposición de complejas estructuras empresariales. responsabilidad económica, administrativa, civil y penal de la relacionados con la nacionalidad de los tripulantes. El Convenio de las Requisitos Naciones Unidas sobre las condiciones de inscripción de los buques, de 1986, estipula que uno de los requisitos alternativos para la matriculación de un buque es la presencia de un número "satisfactorio" de ciudadanos del Estado de abanderamiento13, o personas domiciliadas o residentes en dicho Estado14. Por otra parte, los Estados miembros consideran que el requisito de la nacionalidad, especialmente en el caso del capitán y los oficiales, es necesario por razones militares, civiles y administrativas. Un requisito de nacionalidad puede parecer positivo para el empleo en la CE. Sin embargo, si esta garantía de empleo genera costes que pongan en peligro la competitividad, las empresas navieras optarán por un pabellón que les ofrezca total libertad al respecto. Véase la página anterior El otro es la propiedad, véase más adelante. El artículo 7 del Convenio establece que las condiciones mínimas se satisfacen si un Estado cumple el requisito de la propiedad o el de la nacionalidad. Sin embargo, también pueden cumplirse los dos. Este Convenio no está en vigor y no ha sido ratificado por ningún Estado miembro. En septiembre de 1986 la Comisión propuso una decisión del Consejo sobre la ratificación del Convenio (COM (86) 523 final, 25 de septiembre de 1986). Sin embargo, debido a acontecimientos internacionales posteriores, el Consejo no ha vuelto a ocuparse de este asunto. 20 En este momento, y habida cuenta de los resultados de los debates sobre la propuesta del Euros, la Comisión considera que el empleo de marinos comunitarios debe fomentarse principalmente con una serie de medidas contextúales que mejoren las oportunidades de empleo de estos trabajadores: iniciativas en los campos de la educación y la formación y alguna reducción de las cargas fiscales y sociales. Desde el punto de vista de la utilización segura y eficiente de un buque es ventajoso emplear a oficiales y marineros comunitarios, aun cuando los costes resulten más elevados. También para la Comunidad en su conjunto es más conveniente mantener el mayor número posible de marinos tanto en el sector del transporte marítimo propiamente dicho como en industrias conexas. Sin embargo, establecer un mínimo reglamentario fijo a nivel europeo puede no ser la mejor solución para proteger el empleo y, como se puso de manifiesto en los debates sobre el Euros, no parece viable en las actuales circunstancias. En caso de que llegase a considerarse un nivel de empleo nacional obligatorio y fijo, éste debería debatirse, no para el transporte marítimo en general, sino para cada uno de sus distintos subsectores. las acceso mundial. También se plantea la cuestión de si se "Armadores comunitarios"o debe incluir un criterio de propiedad o control mínimos en un modelo de condiciones de matriculación en de la Comunidad. El Convenio de las Naciones Unidas sobre las condiciones de inscripción de los buques, de 1986, establece que los Estados deben aplicar requisitos en materia de propiedad de los buques que enarbolen su pabellón. Estos requisitos deben ser suficientes para permitir al Estado de abanderamiento ejercer efectivamente sus facultades jurisdiccionales sobre dichos buques. Según la propuesta de reglamento sobre el armador comunitario, de 1989-1 9 9 1, para considerar a una empresa armador comunitario se exigía en general que el 5 0% de las acciones estuviera en manos de ciudadanos de un Estado miembro o éstos tuviesen una representación equivalente en la junta. Para dar respuesta a esta cuestión hay que tener en cuenta factores jurídicos y económicos. Si se introdujese un requisito semejante como condición para la matriculación de buques en la Comunidad, habría que tener en cuenta que, una vez una empresa cumple los criterios de establecimiento de un Estado miembro y se constituye en dicho Estado, tiene derecho a establecerse en cualquier otro Estado miembro, en virtud del Tratado CE, con lo que tendrá acceso al registro de este último. Tal principio se reconoce expresamente en la sentencia Factortame del Tribunal de Justicia15. El transporte marítimo es un sector cada día más intensivo en capital y, en consecuencia, puede aumentar la necesidad de atraer inversión no comunitaria. Las normas que limitan el control extranjero de empresas navieras comunitarias, como los requisitos mínimos de participación en el capital o de mayoría en la junta de accionistas, pueden frenar ese flujo inversor. En consecuencia, es posible que los Estados prefieran no aplicar tales requisitos en relación con las empresas propietarias o explotadoras de los buques matriculados. Esta posibilidad ya existe y hay quien la considera una buena solución a la creciente movilidad del capital, la mano de obra y la inversión. 15 The Queen contra Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd. y otros, 1991, REC 3905. 21 Sin embargo, se han señalado también los peligros que entrañan unas políticas que no estén basadas en normas apropiadas y en la aplicación de éstas por parte del Estado, o que den como resultado la matriculación de buques de propiedad extranjera o tripulados por nacionales de terceros países. En efecto, un registro de matrícula libre como éste podría convertirse en una bandera de conveniencia y, al mismo tiempo, seguir gozando de todos los derechos que confieren el Tratado y la legislación comunitaria. Una vez aplicadas las normas comunitarias que garanticen que todos los registros de la CE cumplen determinados criterios en relación con las obligaciones de los armadores y el modo de hacer cumplir las mismas, se puede considerar bajo una nueva luz las cuestiones del acceso a dichos registros y de lo que significa enarbolar el pabellón de un Estado miembro. Con unos registros comunitarios de "libre matrícula" se intentaría atraer buenos buques a los pabellones de la CE fomentando un transporte marítimo de calidad y ofreciendo un entorno de apoyo suficientemente eficaz, pero sin brindar a compañías que operan sin cumplir unas normas mínimas la posibilidad de obtener ventajas desleales aprovechando su condición de empresas comunitarias: el control del Estado de abanderamiento se aplicaría de manera estricta y las medidas de apoyo del Estado se vincularían a criterios específicos. En este contexto parece que el control del Estado de abanderamiento puede ejercerse con disposiciones adecuadas sobre la identificación y la responsabilidad de propietarios y gestores, sin necesidad de restringir la inscripción a los nacionales de un Estado miembro. En resumen, en la definición de criterios comunes para la matriculación de buques en la Comunidad, el objetivó debe ser garantizar que los pabellones comunitarios son todo lo atractivos posible sin poner en peligro las administraciones. Un uso más generalizado de los registros comunitarios crearía puestos de trabajo para los ciudadanos de la CE tanto a bordo de los buques como en los sectores auxiliares, al atraer buques, capital y actividad económica. La Comunidad incrementaría el control de sus Estados de abanderamiento y también su influencia en el concierto marítimo mundial. la vigilancia de las normas y Sobre la base de estas reflexiones, la Comisión, tras informar al Parlamento Europeo y al Consejo, retirará su propuesta de reglamento de 1989 sobre la definición del armador comunitario. Sin embargo, se establecerán definiciones apropiadas de dicho los concepto en beneficiarios del Reglamento 4 0 5 7 / 86 sobre las tarifas desleales en el transporte marítimo y en la determinación de los beneficiarios de ayudas estatales. instrumentos concretos, por ejemplo, cuando se consideren c. Registros de los Estados miembros en ultramar Existen algunos registros establecidos en territorios de los Estados miembros situados fuera de la Comunidad. Estos registros no contribuyen a mejorar la seguridad marítima si no existen medios apropiados para aplicar la legislación comunitaria e internacional las en materia de seguridad a los buques inscritos en ellos. Es importante que responsabilidades de los Estados miembros en su calidad de Estados de abanderamiento incluyan la aplicación de toda la normativa comunitaria de seguridad a todo buque bajo su pabellón, con independencia de si el registro está establecido dentro o fuera de territorio de la Comunidad. 22 3. Eliminación del transporte marítimo peligroso Hacer cumplir la normativa es necesario para mejorar la seguridad y las condiciones de competencia leal en el transporte marítimo. En el tráfico con origen o destino en puertos de la CE se han adoptado ya varias medidas fundamentales en materia de control del Estado del puerto, sociedades de clasificación, cualificacion de las gentes de mar y comunicaciones a bordo. Es preciso tener en cuenta a quiénes van dirigidas estas normas jurídicas, lo cual requiere prestar especial atención a determinados pabellones incluidod en listas negras y algunos tipos de buques. Es fundamental disponer de inspectores adecuadamente formados y cualificados para aplicar de modo coherente y eficaz el control del Estado comunitario del puerto. Por este motivo, la Comisión, en colaboración con los Estados miembros, está preparando algunas iniciativas para mejorar la formación y la eficacia de los inspectores. El objetivo es garantizar que los convenios internacionales en materia de seguridad, prevención de la contaminación y condiciones de trabajo a bordo se aplican a todos los buques que navegan desde o hacia puertos comunitarios. La aplicación rigurosa de estas disposiciones es esencial para que no salgan perjudicados los armadores que mejor cumplen sus obligaciones. Hacer cumplir la normativa no puede limitarse siempre a la detención de buques. Unas sanciones económicas suficientemente disuasivas deben formar parte de la legislación nacional en la materia. Sigue siendo prioritario para la Comunidad el seguimiento de la aplicación del instrumento jurídico comunitario del control del Estado comunitario del puerto para que se mejore continuamente la eficacia de dicho instrumento. Para difundir las ventajas de esta estrategia se deben establecer vínculos directos de actuación entre la CE y otros países comprometidos activamente en la aplicación de políticas similares, en particular, Australia, Canadá y los Estados Unidos. Por otra parte, se debe hacer más sistemática la asistencia técnica a otras administraciones, por ejemplo, de la Cuenca Mediterránea y América Latina, para contribuir a que alcancen el mismo nivel de eficacia. 4. Fomento de una cultura de la calidad en el transporte marítimo La politice marítima no debe centrarse únicamente en el intento de erradicar un transporte marítimo peligroso, perjudicial para el medio ambiente y caracterizado por el falseamiento de la competencia mediante medidas represoras. Es necesario crear mecanismos para fomentar un sector que no se limite a cumplir las normas mínimas de la OMI y la OIT, sino que intente ofrecer un producto, de transporte de alta calidad, y para recompensar dicho producto en el mercado. El compromiso y la conducta diaria de las empresas navieras son fundamentales para la plena aplicación de las políticas de "mares limpios y seguros". Se deben fomentar códigos voluntarios de conducta en el sector -más estrictos que las normas del Código internacional de gestión de la seguridad (CGS) y adecuadamente vigilados- para garantizar que sólo se utilizan buques seguros, respetuosos del medio ambiente y de alta calidad. En algunos tipos de tráfico, los propietarios de la carga y los sectores fletadores han manifestado ya un firme compromiso de colaboración para establecer y aplicar este tipo de política. Los programas de control de la industria química y petrolera, aunque todavía están dando sus primeros pasos, deben ser considerados por el sector marítimo, no sólo como un fin al que se tiende, sino como la base de una política más ambiciosa que hace de la seguridad del buque condición preliminar de toda transacción de (código de conducta autorregulado). Las administraciones de control del Estado del puerto, las sociedades de clasificación y los participantes en los sistemas de control deben colaborar para darse mutuo acceso y facilitar a otros actores del mercado información sobre las decisiones de las sociedades de clasificación, sobre las disposiciones jurídicas y sobre los controles del Estado del puerto. fletamento/transporte 23 La Comisión estudiará también qué medidas cabe adoptar a fin de animar a las compañías navieras a que cumplan normas más estrictas que los mínimos establecidos a nivel comunitario o mundial. Pueden considerarse ventajas fiscales y ayudas económicas ofrecidas por los Estados miembros a las empresas que se esfuercen en alcanzar altos niveles de calidad, así como un sistema diferenciado de tarifas portuarias basado en criterios objetivos medioambientales y de seguridad que apliquen en la práctica las distintas empresas. Por otra parte, la Comisión investigará en qué medida los cargadores deben estar sujetos a sanciones económicas cuando por negligencia o deliberadamente fleten o utilicen buques innavegables, no asegurados o infra-asegurados. La utilización de buques no asegurados o con seguros insuficientes no sólo favorece a las empresas poco escrupulosas, sino que también contribuye a la competencia desleal. La Comisión piensa que conviene examinar a fondo la cuestión del seguro obligatorio de responsabilidad civil, tal como el que proponen los clubes P&l, y la fijación de un alto nivel de cobertura, como condición de entrada a los puertos. 5. Establecimiento de normas comunitarias más estrictas en determinadas circunstancias En determinados casos y cuando así lo justifiquen las circunstancias (por ejemplo, protección de los ciudadanos de la CE y del medio ambiente), la Comunidad podría establecer sus propias normas de seguridad y condiciones de trabajo para operaciones limitadas geográficamente, como los servicios de transbordadores con origen o destino en un puerto europeo, con independencia del pabellón que enarbole el buque, como conalición para prestae dichos servicios. Este planteamiento se ha seguido ya en la reglamentación del CGS para los servicios de transbordadores y podría aplicarse de nuevo según proceda, por ejemplo si, a pesar de los datos técnicos existentes, la OMI no aprobase medidas de seguridad de nivel apropiado o deseable para la utilización de este tipo de buques en puertos europeos. La Comunidad debe considerar la adopción de medidas legislativas en apoyo de todo acuerdo alcanzado entre las principales empresas y organizaciones laborales sobre los términos y condiciones de trabajo a bordo de los transbordadores que presten servicio desde o hacia puertos comunitarios. Dicnas medidas legislativas podrís fijar normas sobre técnicas, condiciones operacionales, nacionalidad de los tripulantes o salarios. Lo mismo cabe decir con respecto a otros buques que presten servicios "sensibles" en determinadas rutas cuyo origen o destino sea un puerto de la Comunidad. laborales, períodos de descanso, normas jornadas III. Mantenimiento de mercados abiertos 7. Planteamiento básico La Comisión presentará una comunicación sobre las relaciones exteriores del transporte marítimo, en la que especificará su política y propuestas de actuación. En las páginas siguientes se ofrece a grandes rasgos el planteamiento básico de la Comisión al respecto. lograr libre acceso y unas condiciones que permitan la En su pretensión de competencia leal en el mercado mundial del transporte marítimo, la Comunidad favorece en general una estrategia multilateral. Tras concluirse el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) se creó un Grupo de negociación sobre servicios de transporte marítimo (NGMTS) con el objetivo de alcanzar un acuerdo multilateral sobre la liberalización de este tipo de servicios y la eliminación de la barreras comerciales, que no pudo lograrse en el GATS. 24 Las negociaciones deben concluir a mediados de 1996, y versan sobre el transporte marítimo internacional, los servicios auxiliares, el acceso a las instalaciones portuarias y la utilización de las mismas. Se debe conceder trato nacional16 en estos ámbitos, y el mayor número posible de países debe asumir compromisos vinculantes. El principio de nación más favorecida (NMF)17 debe aplicarse en toda su extensión. Se deben eliminar progresivamente todas las excepciones a dicho principio. Aunque todavía no se ha podido alcanzar un acuerdo multilateral de liberalización de los servicios marítimos, la Comisión opina que un resultado negativo de estas negociaciones podría legitimar una serie de restricciones inaceptables. La Comisión propone garantizar que la CE utilice todo su peso político y económico para impulsar una situación de mercados abiertos y competencia leal adoptando un planteamiento y una postura coordinados y aprovechando toda su potencia política y marítima. Por este motivo, la Comisión propondrá al Consejo que le dé un mandato para entablar negociaciones con determinados terceros países. Otro importante objetivo para una futura política de relaciones exteriores es la coherencia entre las actuaciones de la Comunidad y de los Estados miembros en sus relaciones con terceros y el logro armónico de los objetivos comunitarios en los debates y negociaciones que tienen lugar en las organizaciones internacionales. En el contexto de la apertura de mercados y la creación de condiciones de competencia leal, la Comisión considera importante la transparencia de los sistemas de ayudas estatales. Dentro de la Comunidad, la Comisión puede hacer cumplir las normas de competencia gracias a las facultades que le confiere el Tratado. Todo intento de hacer más transparentes los mecanismos de subvención a nivel mundial sería bienvenido; sin embargo, la realización de un inventario mundial de este tipo de ayudas puede plantear múltiples dificultades. Una posibilidad de aumentar la transparencia podría ser, en una primera fase, aprovechar la iniciativa de la OCDE de elaborar un inventario completo de las ayudas estatales concedidas por sus países miembros. Por otra parte, el GATS incluye una disposición general sobre subvenciones que es aplicable al transporte marítimo y que prevé la elaboración de disciplinas en esta materia en negociaciones que se iniciarán en un futuro próximo. 2. El Reglamento 4058/86 salvaguardar el libre acceso al tráfico transoceánico sobre una acción coordinada con objeto de la Comisión propone Aunque la liberalización de los mercados mundiales del transporte marítimo, también utilizará, según proceda, el Reglamento 4 0 5 8 / 8 6. la negociación como estrategia para impulsar El Reglamento 4 0 5 8 / 86 establece inicialmente una estrategia diplomática para abrir los mercados a las navieras comunitarias cuando dicho acceso esté restringido por una normativa estatal. La Comisión no tiene la facultad de iniciar procedimientos, mientras que se permite a los Estados miembros, a título individual o en grupo, adoptar medidas. El Reglamento sólo se ha invocado una vez en relación con los tráficos de África Occidental. Sin embargo, la posibilidad que ofrece de tomar contramedidas ha resultado muy valiosa para la Comisión en sus discusiones con distintos países en 1 17 Trato nacional: el trato no debe ser menos favorable que el dado por un país a sus propios servicios o a proveedores de servicios asimilables. El trato a otros miembros del NGMTS no será menos favorable que el dado por un país a servicios y proveedores de servicios asimilables de cualquier otro país. 25 busca de acceso a mercados y de trato no discriminatorio a los armadores de la Comunidad. Existe un consenso generalizado en el sentido de que es necesario revisar el Reglamento 4 0 5 8 / 86 a la vista de los acontecimientos producidos desde 1986 y la experiencia adquirida. 3. Normas de competencia La protección de la competencia libre y leal tanto en el transporte marítimo de línea como en el de buques tramp es fundamental para la política de transporte comunitaria. El transporte marítimo es un sector de servicios, lo cual quiere decir que debe siempre prestar a expedidores y pasajeros los mejores servicios al precio más bajo. Las normas de competencia desempeñan una función esencial en el mantenimiento de una competencia libre y leal en los mercados del transporte marítimo. La Comisión las aplica para garantizar que exista realmente competencia en el tráfico de línea regular de la Unión y que se presten servicios de alta calidad y bajo coste a los expedidores. a. Actuación contra los obstáculos al acceso a los mercados que se crean mediante acuerdos El falseamiento de las condiciones de la competencia no se debe exclusivamente a las medidas de las administraciones públicas, que deben abordarse en el contexto de las relaciones exteriores, sino que también pueden derivarse de prácticas oligopólicas entre empresas privadas. Una administración pública puede eliminar determinadas restricciones que afectan a empresas de terceros países y, sin embargo, mirar hacia otro lado cuando se concluyen acuerdos entre empresas para impedir el acceso al mercado de otras empresas extranjeras o discriminar contra los extranjeros. Si quienes concluyen tales acuerdos cubren una parte importante del mercado, el resultado será el mismo que el de las medidas tomadas por la administración para proteger la industria nacional contra individual o (como sucede en numerosas colectivamente, gozan de posición dominante conferencias de líneas regulares) pueden abusar de ella adoptando medidas para proteger el mercado o eliminar Así pues, se ha afirmado acertadamente que el único modo de abrir definitivamente los mercados es un acuerdo los principios generales del derecho de la competencia al mundial para aplicar comportamiento comercial de las empresas públicas y privadas. la competencia extranjera18. Las empresas que, la competencia19. b. Normas internacionales de competencia transporte marítimo es Dado que el intrínsecamente un sector de actividad internacional, es importante disponer de normas similares que regulen la competencia en los mercados de los distintos países. Acordar un conjunto de normas de competencia internacionales, como se propone en un reciente estudio encargado por la Comisión20, se considera fundamental para la apertura de los mercados y el mantenimiento de una competencia leal. Los abusos de posición dominante están prohibidos por el Tratado CE y no deben permitirse a nivel internacional. Ni el transporte marítimo ni el sector de servicios portuarios deben constituir excepciones a esa regla. Los acuerdos encaminados a restringir la competencia en el sector del transporte marítimo deben considerarse en principio ilícitos y prohibirse a menos que los expedidores obtengan una parte justa de las ventajas y que las restricciones a la competencia sean indispensables para lograr dichas ventajas. 19 20 En relación con el transporte marítimo, véase la Decisión de la Comisión Comités de armadores, DO L 134/1, 1992. Decisión de la Comisión CEWAL, DO L34/20, 1993. Immenga/Jenny/Pettersmann: La política de la competencia en el nuevo orden comercial: Fortalecimiento de la cooperación y las normas internacionales (COM (95) 359 final, 12 de julio de 1995). 26 Un ejemplo evidente de un tipo de acuerdo que, en opinión de la Comisión, no cumple la no utilización de la capacidad21. Las normas internacionales en este criterio, es materia de competencia deben también abordar los efectos de la oligopolización creciente del transporte marítimo de líneas regulares sobre el entorno competitivo de este mercado. La Comisión alienta a otros países a cooperar en la elaboración de normas internacionales de competencia, prácticas ilícitas y abusos prohibidos en relación con los servicios marítimos y portuarios. Esta las actividades de la Organización Mundial de Comercio, que trabaja ya en este campo, o en acuerdos bilaterales entre la CE y terceros países. iniciativa podría encuadrarse en c. Aplicación comunitaris de las normas de competencia a los tráficos La Comisión piensa que la aplicación de las normas de competencia comunitarias al sector marítimo, respetando al mismo tiempo sus especificidades, ha mejorado ya la competitividad de las empresas. Un incremento de la productividad y una práctica de servicios orientados al cliente permitirá a las empresas ofrecer a los expedidores servicios de mayor calidad a inferior precio. Esto puede conducir a una mejora de los fletes en algunos servicios avanzados, reflejo de una estrategia comercial normal de fijación de tarifas, y ello también debe considerarse favorable desde el punto de vista de la política de transportes. Mayores rentabilidades pueden favorecer una mejor gestión de la seguridad y de la sustitución o desguace de buques que en la actualidad. Las actividades marítimas de las conferencias de líneas regulares están autorizadas en el marco de las normas comunitarias de competencia porque, en general, se considera que aportan un grado de estabilidad conveniente al transporte marítimo. Sin embargo, el sistema de conferencias puede resultar ineficiente cuando todas las navieras aplican las tarifas fijadas por la conferencia, a veces en detrimento de la empresa más innovadora que no puede aplicar una tarifa alta por un servicio de primera calidad. A la inversa, en el sistema de conferencias, la naviera más eficiente no puede ofrecer precios más bajos al consumidor, pues está vinculada por la tarifa común. Además, puede suceder que las normas de las conferencias basadas en las rutas impidan a los consorcios ofrecer servicios generales. La aplicación de las normas de competencia es también importante a la vista de los excesos cíclicos de capacidad que se registran en los mercados de líneas regulares. Sobre todo en relación con este tipo de transporte marítimo, la posibilidad de incrementar los fletes o de gestionar la capacidad en épocas de baja utilización puede justificadas favorecer decisiones de económicamente, cuyas consecuencias tiene que soportar en última instancia el usuario. inversión no 4. Comportamiento comercial desleal los mercados Por último, un marco para preservar internacionales debe apoyarse también en instrumentos que eviten comportamientos desleales por parte de participantes concretos en el mercado. El Reglamento 4 0 5 7 / 86 es un instrumento para combatir prácticas desleales de fijación de tarifas en el transporte marítimo de líneas regulares. la competencia leal en Véanse Decisión de la Comisión TA A, DO L/376/1, 1994; artículo 4 del Reglamento 870/95 de la Comisión. 27 Este Reglamente se ha utilizado oficialmente sólo una vez22, pero hay muchas razones para pensar que ha resultado útil para disuadir de este tipo de comportamientos en más de una ocasión. Sin embargo, existe la impresión generalizada de que el Reglamento adolece de algunas imperfecciones. En primer lugar, puede proteger a empresas navieras que la Comunidad no tiene ningún interés en amparar. Esto se debe a que el Reglamento define al armador comunitario como una empresa establecida en la CE, sin exigir vínculo especial alguno con el sector comunitario ni participación económica en él, como por ejemplo, empleo de trabajadores comunitarios, inversión o elección del pabellón. De este modo se puede intentar eludir el Reglamento estableciendo una empresa en un Estado miembro. En segundo lugar, en el contexto de la mundialización y el creciente grado de tecnologización e intensidad en capital del transporte marítimo de líneas regulares, cabe preguntarse si una naviera de línea regular se arriesgaría actualmente, aun contando con la ayuda de un Estado, a una política de tarifas muy agresiva para intentar penetrar en un segmento del mercado. El acceso a los mercados que se observa en los últimos años se realiza mediante formas de cooperación tales como la capacidad de acordar el fletamento de plazas de contenedores o compartir transporte. En consecuencia, se puede afirmar que el Reglamento 4 0 5 7 / 86 se ha quedado desfasado, al menos por lo que respecta a los principales tráficos de línea regular. Por los motivos expuestos, la Comisión considera que el Reglamento 4 0 5 7 / 86 necesita una revisión completa. Esta revisión debe tener en cuenta también las negociaciones actualmente en curso sobre la liberalización del comercio de servicios. Mientras tanto, la Comisión aplicará la normativa vigente, no obstante las dificultades indicadas. IV. Una política de fomento de la competitividad En esta sección se presentan algunas medidas relacionadas con el fomento de la formación y el empleo, la investigación y desarrollo (I + D) en el sector marítimo y, por último, una posible modificación de la política en materia de ayudas estatales. /. Formación y empleo Se han indicado ya los motivos por los que es esencial para la CE mantener e incrementar la oferta de profesionales del mar. En consecuencia, la Comisión propone las líneas de actuación que se señalan seguidamente Según el estudio elaborado por el BIMCO/ISF en 19952 3, existe una escasez de oficiales y marineros especialistas que, previsiblemente, se agravará en el futuro. Paralelamente, preocupa el incremento de la edad media de los marinos europeos, así como los relativamente altos índices de abandono de la formación y de profesión. 22 23 Hyundai Merchant Marine, Reglamento (CEE) del Consejo n° 15/89,DO n* L 4, 6. 1. 1989. BIMCO (Consejo Marítimo Báltico e Internacional)/ISF (Federación Internacional del Transporte Marítimo): 1995 Manpower Update. The World-wide Demand for and Supply of Seafarers. 28 En algunos países de la CE la cifra de agregados cubre sólo una cuarta parte de las necesidades para garantizar un número suficiente de futuros profesionales en las industrias marítimas. La posible escasez no sólo repercutiría en la seguridad de los buques, sino en todos los sectores asociados. El sector marítimo de líneas regulares se apoya cada vez más en el desarrollo de las competencias de su personal para utilizarlas en las distintas partes de la cadena de transporte. Por ejemplo, la carrera profesional en una naviera de línea regular puede comenzar con unos años en un buque, seguir con tareas logísticas y terminar en el departamento comercial. Por lo tanto, la mejora de la formación y el estímulo al empleo servirán tanto para las actividades a bordo de los buques como en tierra. La Comisión está preocupada por los efectos de esta tendencia sobre la infraestructura de la formación marítima en la CE. Si no hay estudiantes tendrán que cerrarse centros de enseñanza. Las consecuencias no serán sólo una mayor destrucción de puestos de trabajo de profesores y otro personal, sino también una pérdida de los conocimientos y capacidad investigadora que proporcionan hoy dichos centros. La Comisión ha encargado un estudio sobre la formación y el empleo en los Estados miembros que aborda las tendencias mundiales del empleo marítimo y los pasos dados por los Estados miembros en favor de los programas de formación y la profesión marítima, así como sobre posibles medidas para atraer a los jóvenes. En particular, el estudio analizará los siguientes aspectos: evolución del mercado (nuevos tráficos y rutas de navegación intracomunitarios e reglamentación, oportunidades comerciales, incluido el uso de nuevas tecnologías internacionales), cuestiones medioambientales y de legislación y medidas de control (efectos del convenio STCW 1995, aplicación del control del Estado del puerto) calidad y movilidad de los trabajadores (posibilidades de transferencia, por ejemplo, de buques tanque y graneleros a buques de transbordo rodado) políticas en materia de dotación de buques (en distintos países, políticas empresariales, etc. ) La Comisión ha creado un comité directivo para supervisar el estudio, en el que participarán representantes sindicales y empresariales. La Comisión pretende presentar las recomendaciones del estudio, cuya finalización está prevista para mayo de 1 9 9 6, al Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones. Asimismo las debatirá con el Comité Paritario de Transporte Marítimo24. La Comisión examinará el grado en que los Estados miembros han hecho buen uso de los fondos comunitarios destinados a la educación, la formación y el reciclaje profesional. En particular, esto hace referencia al Fondo Social Europeo, que ofrece distintas posibilidades de ayudas económicas a la formación marítima. 24 La Comisión creó el Comité Paritario de Transporte Marítimo en julio de 1987 para que la asistiera en la formulación y aplicación de la política comunitaria de mejora y armonización de las condiciones de vida y trabajo y como contribución a la economía y la competitividad del sector. Los miembros del Comité, procedentes de la Asociación de Armadores de la Comunidad Europea (ECSA) y la Comisión Europea de Sindicatos de Trabajadores del Transporte (CTWUEC) cumplen esta función emitiendo dictámenes sobre la política de la UE y preparando estudios y otras iniciativas conjuntas. 29 Digmo fondo subvenciona también grandes programas comunitarios como LEONARDO que hace especial hincapié en la formación relacionada con las transformaciones e innovaciones transnacional. El programa LEONARDO proporciona ayuda financiera a tres tipos de medidas: proyectos piloto transnacionales, programas de empleo e intercambio transnacionales y desarrollo de conocimientos en el ámbito de la formación profesional mediante estudios y análisis. industriales que precisan cooperación De acuerdo con las disposiciones pertinentes del Tratado y, según proceda, con los instrumentos de financiación existentes, la Comisión estimulará planes de formación e iniciativas de empleo organizados por los Estados miembros, en particular: absorción de los costes de formación dentro de los sistemas nacionales de educación y formación asistencia directa a los marinos durante su formación, en particular, becas para estudios superiores o complementarios, y también con vistas a las actividades de tierra conexas; ayudas económicas de los Estados miembros a las empresas navieras que ofrezcan formación a bordo para los aspirantes a oficiales; adopción de un marco modular de titulación, conforme con el Convenio internacional revisado sobre formación (STCW 1995), en el que cada módulo función represente un nivel de competencia necesario para realizar una determinada a bordo de un buque; Facilitar e incrementar el acceso al empleo marítimo por parte de los ciudadanos de los Estados miembros mediante actividades de información y sensibilización en los sistemas nacionales de educación y formación; esto deberá facilitar la aplicación efectiva de las directivas 89/48/CE y 92/51/CE sobre el sistema general de reconocimiento de títulos y diplomas en la CE; la acción concertada METHAR (Armonización de la Enseñanza y la Formación Marítima) del Cuarto Programa Marco desempeñará un importante papel en este contexto formación marítima; esto debe fomento del intercambio y creación de redes educativas y proyectos conjuntos favorecer el entre centros europeos de intercambio de iniciativas con vistas a incrementar la eficacia de la formación marítima y adaptarla a los nuevos requisitos establecidos en convenios y códigos internacionales como el STCW y el CGS. En este contexto, la Comisión está estudiando la creación de una red de centros comunitarios de formación marítima. información y permitir coordinar La cuestión se ha examinado dentro del Cuarto Programa Marco de l + D con el fin de estimular el intercambio de información y de coordinar actuaciones con vistas a racionalizar la formación marítima y hacerla más eficaz. La red NEPTUNO, de reciente creación, contribuirá a este intercambio de información. La Comisión está estudiando también otras iniciativas, como la organización de una conferencia sobre el futuro de las profesiones del mar en la Unión Europea, en la que se debatirán, entre otros temas, la posibilidad de un planteamiento europeo general sobre el futuro de los requisitos de formación y las perspectivas de empleo en el sector marítimo. 30 En el campo legislativo, la Comisión está elaborando propuestas de directivas del Consejo para adaptar la Directiva 94/58 sobre el nivel mínimo de formación en las profesiones marítimas a la luz de la nueva versión del Convenio STCW de 1 995 y para introducir criterios mínimos para el reconocimiento por la CE de títulos acordes con las la OMI expedidos por terceros países. La Comisión considera muy normas de importante que se mejoren y actualicen a nivel mundial la calidad y las calificaciones de las gentes de mar, y tiene la intención de contribuir a los esfuerzos de la OMI para que se implanten adecuadamente normas de formación internacionalmente acordadas. La Comisión ha aceptado asistir a la OMI en la organización de una serie de seminarios nacionales para explicar las necesidades del SCTW de 1995 y destacar las obligaciones de las Partes Contratantes conforme al nuevo régimen. Además, la Comisión, de conformidad con los requisitos del SCTW en materia de reconocimiento de títulos, estudiará los sistemas de formación marítima de algunos países de los que procede gran cantidad de profesionales del mar y hará las recomendaciones oportunas. intensos esfuerzos de Por lo que respecta a la actuación a largo plazo para preservar los conocimientos y la experiencia marítimos de la CE y la competitividad de las industrias marítimas investigación y desarrollo comunitarias, son necesarios centrados en la calidad, la productividad, la seguridad y la protección del medio ambiente. En el marco del Cuarto Programa Marco de l + D se están financiando algunos proyectos, como el perfeccionamiento de las técnicas de simulación para mejorar el rendimiento humano, así como la mejora y coordinación de los sistemas europeos de enseñanza y formación marítimas (METHAR). La Comisión examinará esta cuestión más detalladamente con los Estados miembros con motivo de la preparación del Quinto Programa Marco. 2. Investigación y desarrollo La contribución que puede hacer el Cuarto Programa Marco de I + D (1994-1998) a la competitividad del transporte marítimo europeo es importante. El programa específico Transportes dedica un 1 9% de sus recursos, es decir, cerca de 50 millones de ecus, a la l + D sobre transporte acuático. Esta línea presupuestaria busca mejorar la competitividad y la eficiencia del sector, la seguridad marítima y la protección del medio ambiente; se aborda también el efecto del factor humano sobre la seguridad y la eficiencia de este tipo de transporte marítimo. En particular, conviene mencionar las actividades de investigación orientadas a la elaboración de nuevos conceptos logísticos (p. ej. , en relación con la navegación de (p. ej. , sistemas de corta distancia y transporte acuático rápido, sistemas de información y gestión del tráfico de buques y sistemas de con#ol integrado de buques). los puertos) e instrumentos tecnológicos La investigación se ocupa también de temas relacionados específicamente con el elemento humano, como mejores procedimientos de simulación para actividades de formación, requisitos europeos para la aplicación del Código internacional de gestión de la seguridad marítima (CGS) y el SCTW, así como la comunicación en entornos multiculturales. Para coordinar estos proyectos y los que se desarrollan en los Estados miembros, se han puesto en marcha cinco acciones concertadas - 1) Transporte marítimo de corta distancia, 2) sistemas de información y gestión del tráfico marítimo, 3) Educación y formación marítima, 4) Investigación de accidentes y 5) Navegación interior- en las que participan más de 1 50 expertos de los Estados miembros y el sector europeo. 31 Estas iniciativas han permitido determinar el estado de los conocimientos en Europa y alcanzar una visión común de las futuras necesidades de investigación. Algunos otros programas de l + D del Cuarto Programa Marco contribuyen a mejorar la eficiencia y la seguridad del transporte marítimo: el programa Ciencias y Tecnologías Marinas (MAST) se ocupa de la predicción del estado de la mar, corrientes marinas, espesor y movimientos de la realización de previsiones los hielos, etc. , para operacionales. En el programa Medio ambiente y clima figuran actividades como la detección desde el espacio de contaminación por petróleo y la elaboración de mapas de hielos. Se espera que las actividades de I + D que se desarrollan actualmente dentro del Cuarto Programa Marco y las que se están estudiando para el Quinto Programa Marco contribuirán a una mejor integración del transporte marítimo en la cadena de transporte. Estas actividades son: logística integrada del transporte acuático (por ejemplo, marítimo de corta distancia y redes de información de puertos) transporte la puesta en marcha de "operaciones de calidad" para mejorar la seguridad y la protección del medio ambiente (p. ej. , seguridad en aguas costeras, sistemas electrónicos de presentación de cartas y de información, control integrado de buques) mejora de la función de los recursos humanos tanto desde el punto de vista de las operaciones de transporte como de la satisfacción en el trabajo y las oportunidades laborales El Grupo Operativo {Task Force) "Sistemas marítimos del futuro", creado por la Comisión, tiene el cometido de fomentar la coordinación de todos los programas comunitarios de investigación relacionados con el sector marítimo. En el Grupo participan representantes de todos los programas de investigación de la CE con repercusión en el sector marítimo. Su objetivo es garantizar que se aprovechan del mejor modo posible y al menor coste los programas de investigación. El Grupo Operativo fomentará también la coordinación de los programas de investigación nacionales a fin de mejorar la competitividad del sector marítimo europeo. Actualmente está coordinando ya la explotación de los recursos del Cuarto Programa Marco y presentará recomendaciones para el Quinto Programa; además, hace un seguimiento de la iniciativa MARIS del G-725. MARIS es una iniciativa relacionada con el aprovechamiento de las posibilidades que ofrecen las tecnologías de la información para una amplia variedad de actividades marítimas. El proyecto MARIS fue inaugurado en la Conferencia del G-7 sobre la sociedad de la información celebrada en febrero de 1995, y acaba de ser ampliado a los Estados miembros que no forman parte del ese grupo de países. El proyecto fomenta la interconectividad e interoperabilidad e invita a participar a todos las industrias marítimas del mundo. Para una descripción completa del mandato del Grupo Operativo, véase Comisión: Libro verde de la innovación, COM (95) (688) final, 20 de diciembre de 1995. 32 En resumen, se espera que el apoyo comunitario a la I + D genere un entorno favorable para la competitividad del transporte marítimo. Además, contribuirá a hacer más seguros y eficientes los nuevos buques y equipos y a aprovechar mejor los recursos humanos en el mar. 3. Ayudas estatales al transporte marítimo La Comisión piensa que la estrategia presentada en páginas anteriores en relación con la seguridad, la apertura de los mercados internacionales y la competencia leal contribuirá a reducir los fenómenos de distorsión de la competencia. Los esfuerzos desplegados en política de formación y empleo y en investigación y desarrollo incrementarán la competitividad del sector comunitario del transporte marítimo. Sin embargo, de momento siguen siendo necesarias medidas de apoyo para mantener y desarrollar el sector marítimo de la Comunidad26. Como se sabe, las ayudas estatales, tal como las define el apartado 1 del artículo 92 del Tratado, son en principio incompatibles con el mercado común. Sin embargo, la Comisión sigue pensando que la importancia de mantener y desarrollar el sector marítimo por motivos económicos y de empleo, así como la particular naturaleza de la competencia internacional en este campo pueden justificar que se aplique la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del citado artículo. En 1 9 8 9, la Comisión definió unas directrices27 que definían las condiciones en que las ayudas estatales al transporte marítimo pueden considerarse compatibles con el mercado común. La Comisión considera que es importante mantener directrices para este sector, pero ha llegado a la conclusión de que es necesario revisar las actuales. Dicha revisión tendrá en cuenta la evolución de la competencia internacional que afrontan la liberalización del comercio de bienes y servicios. las empresas comunitarias, así como tendencia mundial hacia la Los armadores comunitarios pueden encontrarse en grave desventaja frente a las navieras de terceros países en cuanto a los costes de explotación, a veces a causa de las ventajas no comerciales de que gozan estas últimas. Esto se produce incluso en el tráfico intracomunitario, a diferencia de lo que sucede en la mayoría de los demás sectores y, en mucha mayor medida que en los otros modos de transporte. El diferencial de costes se debe a las cargas salariales y fiscales que soportan los buques que navegan bajo pabellones comunitarios, que pueden ser considerablemente más elevadas que las correspondientes a la explotación de buques matriculados en otros registros. incurren Las medidas de apoyo deben orientarse principalmente a reducir los costes y cargas en que (en forma de condiciones que estimulan directamente el desarrollo del sector y el empleo), y no a facilitar ayudas económicas generalizadas. Además deben cubrir la formación, el empleo y la I + D. los buques que enarbolan pabellón comunitario La Comisión tiene en exclusiva la competencia de vigilar las ayudas estatales y hacer cumplir las disposiciones del Tratado en la materia. Sin embargo, por razones de transparencia se propone escuchar las opiniones de todas las partes interesadas para, a continuación, elaborar las nuevas directrices. Para ello se tendrán en cuenta las 26 27 En la presente sección no se tratan las ayudas a la construcción naval, regidas por otras normas comunitarias e internacionales, ni las ayudas a los buques pesqueros, a las que también son aplicables normas especiales. SEC (89) 921 final 33 reacciones que suscite el presente documento, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia28 y los resultados del inventario que se está realizando de todas las ayudas estatales al sector marítimo que se conceden actualmente en la Comunidad. a. Estrategias relacionadas con las ayudas estatales Distintas prioridades nacionales. Los Estados de la CE tienen distintas prioridades y opiniones en relación con la necesidad de apoyar sus sectores marítimos y el mejor modo de hacerlo. Algunos han intentado por todos los medios mantener sus flotas de bandera, mientras que otros han optado por los mecanismos del mercado. Unos Estados se interesan mucho por la navegación oceánica, mientras que las flotas de otros están más especializadas en los servicios de corta distancia. Por último, hay Estados miembros que se han fijado prioridades generales distintas en el ámbitos del transporte o la industria. Esta diversidad ha determinado la estructura de las medidas de apoyo aplicadas por las administraciones nacionales. Entre dichas medidas fiscales especiales (impuesto sobre el tonelaje, exoneración o reducción del impuesto de sociedades o del impuesto sobre la renta de los marinos, cotizaciones sociales, etc. ), flexibilización de la normativa contable para reducir la presión fiscal (en materia de reinversión de activos, sistemas especiales de amortización), ayudas para reducir la diferencia de costes (que permitan el abanderamiento de buques en la comunidad), aportaciones de capital vinculadas a reestructuraciones y creación de registros especiales. regímenes figuran Estrategia comunitaria en materia de medidas de apoyo. La diversidad de prioridades nacionales ha imposibilitado toda armonización mediante instrumentos comunitarios, incluso una armonización tan restringida como la que se pretendía con el Euros. En consecuencia, cabe cuestionarse si una medida legislativa aislada puede ser la solución. La alternativa es plantearse una política de ayudas estatales que se adapte a una serie de diferencias de prioridades y planteamientos entre los Estados miembros y, al mismo tiempo, limite al máximo las distorsiones de la competencia. Una política semejante favorecería la competitividad de las industrias marítimas comunitarias teniendo en cuenta plenamente los puntos fuertes y débiles de sus distintos componentes y, de este modo, garantizaría que la Comunidad siga desempeñando un importante papel en el contexto marítimo mundial. La tarea de la Comisión es fijar los parámetros dentro de los cuales puede aprobarse una ayuda estatal. Como se ha indicado, la Comisión pretende revisar las directrices de 1989 en relación con las ayudas a las empresas que explotan buques matriculados en la Comunidad, para lo cual se consideran algunas cuestiones y posibilidades. La estrategia de la Comisión se guiará por unos principios básicos: las ayudas deben servir al interés común, ser transparentes y no falsear la competencia hasta extremos inaceptables. El Tratado CE dispone que las ayudas estatales sólo podrán admitirse en determinadas circunstancias. En consecuencia, la Comisión velará por que toda medida de ayuda estatal al sector marítimo encaje en la política general industrial y de ayudas de la Comunidad, así como en la política de transportes. La Comisión debe considerar siempre el interés común de la Comunidad en la evaluación de las propuestas de concesión de ayudas. 28 P. ej. , Siemens contra la Comisión, Asunto T-459/93, 8 de junio de 1995. 34 Los sistemas de ayudas no deben aplicarse a costa de las economías de otros Estados miembros y han de demostrar que no entrañan el riesgo de una distorsión inadmisible de la competencia entre Estados miembros o entre modos de transporte29. También hay que demostrar que estos planes pueden fomentar el desarrollo del sector. Las ayudas estatales deben limitarse a lo necesario para alcanzar su objetivo, otorgarse de forma transparente y aplicarse degresivamente. La estrategia comunitaria se debe basar en los principios de no discriminación y vínculo económico. No discriminación y vínculo económico. La Comisión intenta que los ciudadanos y las empresas de todos los Estados miembros tengan pleno acceso a las instalaciones, productos y servicios que se encuentren en otro Estado miembro sin discriminación. En el caso de la empresa que se establece en un Estado miembro inscribiéndose en su registro marítimo, este principio se aplica desde la sentencia Factortame pronunciada por el Tribunal de Justicia en 1 9 9 13 0. Por otra parte, la ayuda estatal no debe discriminar por razón de nacionalidad entre empresas establecidas en un Estado miembro. Los Estados miembros deben garantizar que la ayuda se dirige a entidades que contribuyen a una actividad económica sostenible en la Comunidad. Tradicionalmente, las ayudas estatales se han vinculado principalmente con el pabellón. Sin embargo, enarbolar un pabellón no garantiza por sí mismo este resultado (por ejemplo, si no se añaden otros requisitos en materia de propiedad o nacionalidad de las tripulaciones). factores pueden contribuir al mantenimiento de una actividad marítima Otros beneficiosa en la Comunidad, aunque los buques en cuestión naveguen bajo pabellón de terceros países. los beneficiarios demuestren una auténtica participación en Una posibilidad sería considerar admisibles las ayudas estatales sólo a condición de que la economía comunitaria. Además de mediante el pago de impuestos, esto podría concretarse, por en la presencia de una parte importante de las tareas de gestión y ejemplo, explotación en la Comunidad, el empleo de un número mínimo de marinos comunitarios a bordo de los buques, la inversión y el empleo de personal comunitario en tierra o el establecimiento en la Comunidad. El control de una empresa naviera puede no bastar para demostrar esa auténtica participación, pero puede ser importante junto con otros elementos. Estas empresas podrían considerarse armadores comunitarios a efectos de los sistemas de ayudas, y en las directrices revisadas podría incluirse una definición adecuada de este concepto. Hay quien afirma que el criterio del vínculo económico es más pertinente que el de abanderamiento y debe sustituirlo; otros consideran que se deben utilizar los dos criterios. Si se optara por la primera vía, habría que tomar medidas para garantizar que no se deriva de ello un falseamiento de la competencia entre los buques abanderados en Estados miembros y no miembros de la CE. 29 30 Sobre la competencia entre modos de transporte, véase Comisión: Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte, COM (95) 691 final, 20 de diciembre de 1995. Sobre la competencia entre el transporte marítimo y otros modos de transporte, véase Comisión: El desarrollo del transporte marítimo de corta distancia en Europa. The Queen contra Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd y otros, 1991, REC 3905. 35 b. Actuación en relación con los costes salariales y de explotación En las directrices de 1989 la Comisión aceptó que las flotas abanderadas en los Estados miembros se encontraban en una difícil situación competitiva como consecuencia de las ventajas de que gozaban las navieras cuyos buques enarbolaban pabellones de terceros países, incluidos los de conveniencia. Este factor generaba diferencias de los costes de explotación. Se elaboró entonces un método para garantizar que el total de las ayudas estatales no superase un máximo que se definiría en función del diferencial de costes que sufrían los buques que enarbolaban el pabellón de Estados miembros de bajos costes salariales en los mercados mundiales. El cálculo se basó en los costes de explotación hipotéticos de buques de pabellón portugués y chipriota, los más baratos de los comunitarios y de conveniencia respectivamente. Una vez ponderado el resultado para reflejar la composición de una flota nacional en términos de tipos de buques, se estableció un único máximo nacional para ayudas anuales a la explotación, aplicable a todo tipo de buques. Sin embargo, los máximos nacionales de los distintos Estados miembros no eran idénticos. Este método está siendo revisado en la actualidad. El diferencial de costes, que se debe principalmente a los costes salaríales de la tripulación y al trato fiscal que reciben las empresas, varía mucho en el mercado mundial según el tipo y tamaño del buque, la tecnología que se lleva a bordo y la eficiencia. Otro aspecto fundamental es que, puesto que numerosos registros comunitarios ofrecen un cierto grado de flexibilidad en la elección de la nacionalidad de los tripulantes, el método no tiene en cuenta la presencia real de tripulantes comunitarios a bordo de los buques y su coste. Por las razones expuestas, se podría aplicar un método alternativo, consistente en permitir al Estado miembro fundamentar sus propuestas de ayudas en los costes reales de un buque real, explotado por un armador establecido en su territorio; en otras palabras, el coste adicional real que sufraga un armador por haber decidido utilizar tripulantes comunitarios de alta calidad y/o mantener la gestión de las actividades de transporte dentro de la CE. los costes resultantes, así como del régimen del Se está estudiando un nuevo método, a partir de una amplia investigación sobre la composición de las tripulaciones de tipos de buques explotados por propietarios comunitarios y impuesto de sociedades aplicable. Esto permitirá calcular el diferencial de costes de explotación del buque para cada buque concreto o compañía naviera teniendo en cuenta el número real de marineros y oficiales de la CE embarcados y el pabellón. Esto podría conducir a una reducción de la fiscalidad sin eliminar el interés de la empresa por negociar las condiciones salariales con sus tripulantes potenciales y los representantes sindicales de éstos. Así, los Estados miembros podrán adaptar los costes laborales a los niveles mundiales, lo que a menudo supondrá exonerar de impuestos y cotizaciones sociales a los profesionales del mar. Sin embargo, este objetivo no debe ir en contra de la finalidad de la cohesión: los salarios no se verán afectados: los trabajadores cuya remuneración total sea más baja mantendrán su ventaja competitiva (la reducción de costes se aplicará mediante reducción de las cotizaciones, de las que normalmente es beneficiario el Estado) por lo que respecta al impuesto de sociedades, habrá que demostrar que las diferencias de régimen fiscal entre Estados miembros no acarrean cambios de localización de las navieras. 36 La Comisión tiene el propósito de reducir progresivamente en el futuro el nivel de ayudas que aprobará, cuando así lo permitan las condiciones económicas y políticas mundiales. En lo tocante a los costes empresariales, se ha indicado ya el problema que puede suponer la deslocalización. En consecuencia, la política podría enfocarse, no sólo al buque y sus diversos factores de costes, sino a las condiciones de la actividad empresarial del sector marítimo en la CE y su entorno fiscal. Es esencial mantener y atraer las actividades estratégicas de gestión del transporte marítimo para conservar una flota europea fuerte bajo pabellón comunitario. Se podrían estudiar las ayudas estatales en forma de exenciones fiscales, que permitan alcanzar los objetivos de mantener el empleo de las gentes de mar comunitarias y garantizar la necesaria inversión en el sector, para evitar que las empresas de la CE se encuentren en una situación de desventaja forzadas a salir de la tal que se vean comercialmente Comunidad, a condición, no obstante, de que dichas ayudas no generen una distorsión inadmisible de la competencia en el interior de la CE. Por otra parte, las compañías navieras que, aun estando controladas por intereses europeos, no emplean a gentes de mar comunitarias a bordo, no hacen inversiones comerciales en Europa y no pagan el impuesto de sociedades, tasas por tonelaje ni impuesto de matriculación a los países comunitarios, no soportan diferenciales negativos de precios debidos a los sistemas sociales y fiscales comunitarios y, en consecuencia, no deben beneficiarse de las ayudas estatales. c. Directrices sobre ayudas estatales Conforme a las disposiciones del Tratado, la Comisión podría conceder una excepción a la prohibición general de ayudas estatales en favor tanto de los planes de formación e incentivos al empleo comunitario, según se ha expuesto en páginas anteriores, como de las medidas previstas en las directrices de 1989. La Comisión está dispuesta a examinar si otros tipos de ayudas relacionadas con la contratación, formación y mantenimiento de marinos comunitarios serían compatibles con las directrices revisadas. Los planes que van más allá de medidas generales, pero que constituyen ayudas estatales en el sentido del Tratado, como las ayudas financieras a navieras que ofrezcan formación de agregados a bordo, podrían ser compatibles con lo dispuesto en el Tratado sobre las ayudas estatales31. Para proteger los conocimientos y experiencia marítimos de la CE y la ventaja competitiva de las industrias marítimas comunitarias, son necesarios nuevos e intensos esfuerzos en investigación y desarrollo centrados en la calidad, la productividad, la seguridad y la protección del medio ambiente. Se pueden también autorizar ayudas estatales para este tipo de proyectos dentro de los límites marcados en el Tratado32. 31 32 Directrices sobre ayudas estatales, DO C 334/04, 1995. Encuadramiento comunitario sobre ayudas de Estado de l+D, DO C 45/5,1996; véase también Directrices sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, DO C 72/3, 1994. 37 d. El criterio de la ventaja medible En los últimos tiempos se ha afirmado que la ayuda al transporte marítimo y, más en general, a las industrias marítimas comunitarias, se puede medir en términos de valor añadido y empleo sostenible. Existen varios modelos económicos para medir el efecto de los sistemas de ayudas. Uno de dichos métodos, el estudio de la repercusión económica, permite evaluar la importancia de un sector para la economía nacional. El método funciona con las siguientes premisas: Se acepta que una proporción importante de valor añadido se genera en tierra (por ejemplo, en actividades de procesado, almacenamiento, distribución y servicios internacionales), y no sólo en el mar33. Para medir la repercusión económica, se calculan los efectos directos e indirectos de una estrategia dada mediante un análisis input-output. Este análisis muestra los vínculos entre un determinado sector y el resto de la economía. Un análisis de repercusión económica permite también predecir los posibles efectos de una política de ayudas sobre los ingresos del Estado y sobre la actividad económica y el empleo en el sector del transporte marítimo y otros conexos. Sin embargo, el análisis input-output no proporciona todos los factores necesarios para evaluar las ventajas e inconvenientes de los sistemas de ayudas. Este tipo de estudio ofrece algunas pistas sobre la importancia del sector del transporte marítimo, pero no puede valorar los efectos de un sistema de ayudas sobre el tamaño de la flota comunitaria ni tiene en cuenta que los fondos para las ayudas han de sustraerse de otros posibles usos alternativos. Estos costes de oportunidad, incluidos sus efectos indirectos, han de restarse de los beneficios. En consecuencia, son necesarios más análisis tanto para evaluar el grado en que un sistema de ayudas puede modificar las tendencias de localización o deslocalización del transporte marítimo como para cuantificar los costes de oportunidad de dicho sistema. Hasta la fecha, sólo un Estado miembro ha aplicado el método del estudio de la repercusión económica al sector del transporte marítimo. A fin de determinar más claramente su valor para la Comunidad, la Comisión ha puesto en marcha un proyecto de investigación que cuantificará la repercusión económica del sector marítimo en algunos Estados miembros representativos y calculará la relación entre valor añadido, empleo e ingresos del Estado. Aunque los estudios no concluirán hasta 1 9 9 8, la Comisión pretende debatir en los próximos meses con los expertos de los Estados miembros y otras partes interesadas la metodología y las implicaciones de este enfoque para la Unión Europea en su conjunto. 33 Por ejemplo, aplicado a los Países Bajos, este método atribuyó un 70% de valor añadido a las actividades de tierra, frente a un 30% calculado para la actividad propiamente marítima. V. Medidas en favor de sectores conexos 38 En todo el presente documento se ha insistido en que el transporte marítimo está estrechamente interrelacionado con otros sectores marítimos, afirmación que se subraya en la comunicación de la Comisión El futuro de la Europa marítima. Una contribución a la competitividad las industrias marítimas. Este hecho, entre otros, hace especialmente importante para la CE el mantenimiento de sus flotas. Puesto que el transporte marítimo es un eslabón tanto de la cadena de las industrias marítimas como de la cadena general del transporte, las medidas que permitan mantener el atractivo comunitario para las industrias marítimas no deben limitarse al transporte, ni tampoco las medidas de apoyo a este último deben ser solamente sectoriales, a expensas de los demás sectores. Un examen detenido de los sectores marítimos conexos excede del ámbito del presente documento. El Foro de Industrias Marítimas ha trabajado a fondo y con excelentes resultados sobre la interrelación de dichos sectores, y la Comisión suscribe plenamente sus esfuerzos. Además, la Comisión subraya la necesidad de mejorar la eficiencia portuaria, una integración acelerada del transporte marítimo en las redes transeuropeas y la cadena de transporte multimodal34 y el mantenimiento de un sector europeo de la construcción naval vigoroso y competitivo. CONCLUSIÓN La Comisión considera que la combinación de iniciativas legislativas, administrativas y políticas descritas en la presente comunicación favorecerá los intereses comunitarios en relación con unos servicios marítimos de alta calidad a buen precio. La Comisión desearía recoger las opiniones de las demás instituciones europeas, los Estados miembros y otras partes interesadas sobre sus propuestas, en particular en materia de empleo, registros de matrícula y política de competitividad. Sobre otros aspectos, como la I + D, las medidas de seguridad y el desarrollo del transporte marítimo de corta distancia, las instituciones han aprobado ya la política de la Comisión, aunque toda nueva aportación será bienvenida. Sobre la cuestión de las ayudas estatales, la Comisión tiene la competencia exclusiva para determinar si una medida nacional concreta interés común de la Comunidad y, en consecuencia, es compatible con el Derecho comunitario. favorece el los diversos planteamientos y estrategias presentados en Sin embargo, anima también a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre la presente comunicación; esas observaciones pueden ayudar a la Comisión a elaborar un proyecto de directrices revisadas que refleje la situación mundial (por ejemplo, la evolución del GATS), la política general de la Comisión (limitar en lo posible las ayudas estatales y reducirlas progresivamente) y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por lo que respecta a la política de relaciones exteriores, en su momento se presentará una comunicación detallada, pero las opiniones de las instituciones, los Estados miembros y otras partes interesadas sobre las líneas generales presentadas en estas páginas podrían resultar de gran utilidad. Para estructurar el debate sobre el nuevo enfoque de la estrategia marítima, la Comisión desea de recibir comentarios y observaciones, preferiblemente antes de septiembre de 1 9 9 6. Véase la comunicación El desarrollo del transporte marítimo de corta distancia en Europa. 39 Anexo A : El transporte marítimo comunitario en el mercado mundial I. El mercado del tranprote marítimo y su entorno El transporte marítimo es una actividad internacional para la que existen relativamente pocas barreras de entrada. Se prevé que, a medida que avanza la mundialización de la industria, seguirá aumentando el volumen del transporte marítimo. Los nuevos mercados crearán nuevos flujos comerciales que precisarán medios de transporte. Dada la proporción del comercio transportado por mar, cada vez será mayor el interés por el mercado del transporte marítimo. 1. Transporte marítimo de líneas regulares y servicios de buques tramp Para examinar sus aspectos más importantes, el transporte marítimo de carga puede dividirse en dos categorías: transporte de líneas regulares y servicios de buques tramp. Además, es también importante el transporte marítimo de pasajeros, que se divide en cruceros y servicios de transbordadores de pasaje. El transporte con buques tramp suele estar organizado en un entorno de libre mercado, aunque algunos países mantienen todavía importantes sistemas de reserva de carga. En general, no precisa grandes inversiones logísticas ni en tierra. El transporte en buques de línea regular se ha organizado tradicionalmente en conferencias, que fijan tarifas y condiciones. Sin embargo, existen también poderosas compañías de líneas regulares que no forman parte de estos sistemas de conferencias y establecen sus tarifas independientemente. Dado que el transporte marítimo regular se está convirtiendo progresivamente en un eslabón de la cadena de transporte intermodal o puerta a puerta, las compañías realizan inversiones relativamente importantes en instalaciones y emplean un considerable número de personal de tierra. El transporte marítimo en buques tramp y los servicios de líneas regulares muestran importantes diferencias en sus estructuras de costes. El transporte de líneas regulares soporta costes de infraestructuras y de red más altos y, en consecuencia, tiende a ser más intensivo en capital que el transporte en buques tramp. A su vez, este último es más sensible a los costes relativos del trabajo. tipos de transporte de carga intrínsecamente Estos dos transporte marítimo ha estado sujeto a internacional. Por dicho motivo, el reglamentaciones los demás modos de transporte, como lo prueban los convenios internacionales sobre responsabilidad, seguridad y normativa laboral. internacionales en mayor medida que tienen un carácter Por otra parte, tanto el transporte en buques tramp como los servicios regulares se pueden dividir en función de sus zonas de actividad en transporte oceánico y transporte de corta distancia. Los servicios de corta distancia incluyen servicios de transbordadores y servicios de enlace en la cadena intermodal. En el tráfico de corta distancia tanto dentro de la Comunidad como con destino u origen en puertos comunitarios, los servicios de buques tramp son también importantes. 40 2. Registros Los buques están sujetos a una jurisdicción nacional en virtud del pabellón que se les entrega cuando se matriculan. De este modo les son aplicables las normativas administrativa, civil y penal de un Estado. Las obligaciones fiscales y laborales a que está sometido el transporte marítimo que se realiza con buques matriculados en un registro tradicional son las mismas que las aplicables a las empresas de tierra, de modo que las compañías navieras pagan idénticos impuestos y cotizaciones sociales que las demás. Tradicionalmente, los primeros registros nacionales de los Estados miembros de la CE obligan a que la tripulación o una parte importante de ella la integren ciudadanos del país. Algunos registros contemplan diversas excepciones en relación con reducciones del impuesto sobre la renta o de las cotizaciones a la seguridad social, o en materia de nacionalidad de los tripulantes. Los impuestos directos no están armonizados en la Comunidad y varían mucho según los Estados miembros. Esto se aplica al transporte marítimo, y algunos Estados miembros conceden diversas ventajas fiscales. En consecuencia, los impuestos que pagan realmente las empresas navieras en los distintos Estados miembros varía considerablemente. Algunos Estados han intentado atraer el tráfico internacional a sus registros de matrícula. Liberia, Panamá, Chipre, las Bahamas y Malta son los principales ejemplos. Estos países de "libre matrícula" aceptan armadores de cualquier nacionalidad y en general son muy poco exigentes con respecto a la nacionalidad de los tripulantes35. En consecuencia, los armadores tienen libre acceso al mercado internacional de trabajo. La oferta de libre matrícula constituye una fuente de ingresos para los países. Los mayores registros de este tipo -Panamá, Liberia y Chipre- ofrecen una exención fiscal completa, se calcula que generan ingresos anuales situados entre 10 y 20 millones de dólares y son gestionados como empresas comerciales. Para los armadores y navieras comunitarios, el ahorro de costes que supone el paso a la libre matrícula puede ser significativo: por ejemplo, para un portacontenedores de 2 7 00 teu de pabellón alemán, los costes anuales de tripulación pueden ser superiores en 1 1 44 0 00 dólares a los de un buque equivalente matriculado en Panamá. De forma similar, el propietario de un Suezmax de 14 0 00 tpm ahorraría 9 58 0 00 dólares en impuestos si cambiase el pabellón italiano por la bandera panameña. En el Anexo A-1 figura una comparación de costes más detallada. De estos datos se desprende que las navieras comunitarias pueden sufrir una importante desventaja por sus costes fiscales y laborales más elevados. Si un país de libre matrícula posee también una buena infraestructura de servicios marítimos, por ejemplo, buenas comunicaciones y servicios auxiliares, como seguros, asistencia jurídica, instituciones financieras y de crédito, eficaz protección diplomática y un sistema judicial independiente, las navieras pueden considerar la posibilidad, no sólo de matricular en ellos sus buques, sino también de transferir parte de su actividad, e incluso sus oficinas principales. La medida en que un cambio de pabellón puede terminar conduciendo a una relocalización de toda una compañía, con consecuencias sobre la actividad económica y el empleo en tierra, depende mucho de las inversiones que haya realizado en tierra. Cuanto menores sean éstas, más fácil resultará la deslocalización. Así, la deslocalización es más sencilla para una compañía de buques tramp que para otra de líneas regulares. 35 Por ejemplo, Chipre obliga a que el 15% de la tripulación de un buque matriculado en ese país tenga nacionalidad chipriota; sin embargo, este requisito es objeto de numerosas excepciones. 41 La decisión de trasladar la compañía depende, no sólo de los costes de explotación, sino también de los efectos de la fiscalidad sobre los beneficios en un país dado. 3. Competencia mundial y movilidad de activos Comparado con otros modos de transporte, el transporte marítimo carece en general de reglamentaciones que dificulten el acceso a los mercados. En principio, cualquier compañía naviera puede prestar servicios internacionales con independencia de su nacionalidad y de dónde esté establecida su sede. Sin embargo, en la práctica persisten importantes restricciones, y la posibilidad de que se impongan otras sigue presente. La prestación de servicios entre dos destinos ninguno de los cuales es el país de matrícula del buque (tráfico entre terceros países) es una práctica común. Según los cálculos de la Asociación de Armadores de la Comunidad Europea (ECSA), Dinamarca, los Países Bajos y el Reino Unido tienen importantes intereses de tráfico entre terceros países en el transporte de líneas regulares, mientras que Grecia, Bélgica y Alemania tienen una fuerte presencia en el tráfico de buques tramp entre terceros países en todo el mundo. La competencia mundial pone rápidamente de manifiesto cualquier desventaja competitiva, ya se relacione ésta con la actividad o la estructura empresarial o con los regímenes reglamentarios. Puesto que los buques son activos móviles, una naviera puede intentar neutralizar una desventaja derivada de la reglamentación vigente en un país inscribiendo sus buques en otro que ofrezca libre matrícula. En principio, esto no suele acarrear represalias en el ámbito de la reglamentación, ya que el tráfico internacional está en gran medida libre de toda barrera de acceso por razón de nacionalidad. II. Necesidad de un transporte marítimo de la CE Tradicionalmente, la necesidad de que exista un sector comunitario del transporte marítimo se suele justificar aduciendo razones de independencia económica y militar. Se dice que la CE no debe depender excesivamente de unos servicios marítimos que presten sus competidores económicos ya que, en determinadas circunstancias, estos últimos pueden actuar en función de sus intereses comerciales a largo plazo36, en detrimento de los de la CE. Por otra parte, en tiempos de crisis militar los Estados miembros deben poder disponer de una flota mercante suficiente para sus necesidades de defensa. Un tercer argumento importante es la contribución del transporte marítimo a la actividad económica en general, debido a sus relaciones con numerosos sectores conexos. /. Independencia económica El comercio europeo necesita un transporte marítimo seguro y eficiente. Este transporte lo proporcionan las compañías navieras comunitarias y de terceros países. Es esencial disponer de una amplia gama de servicios con una buena relación eficacia- coste para mantener la competitividad de las industrias europeas y la independencia de la economía europea en su conjunto. Para ello, el mejor medio es mantener mercados de transporte marítimo abiertos y competitivos y aplicar con rigor las normas de la competencia sin tener en cuenta el pabellón. Véase Comisión Europea: Informe sobre el transporte marítimo, SEC(94) 933 final, 8 de junio de 1994. 42 En efecto, intentar mantener a toda costa la independencia marítima en detrimento de las empresas no comunitarias podría ser contraproducente si conduce a la protección de empresas europeas ineficientes. También podría ocasionar que otros Estados tomasen medidas semejantes, poniendo en peligro el transporte entre terceros países, sector en el que varios Estados miembros de la CE tienen importantes intereses. Si se acepta el argumento de que hace falta una flota comunitaria para mantener la independencia económica, esta última puede garantizarse mediante el control del transporte marítimo por parte de la CE. Puesto que no requiere necesariamente el abanderamiento de los buques en la Comunidad, el objetivo de la independencia económica no exige en sí mismo medidas de apoyo al abanderamiento ni al empleo comunitarios. Sin embargo, la independencia económica exige una vigilancia constante en relación con la apertura de los mercados mundiales. En efecto, la independencia económica y la elección de los expedidores pueden verse en peligro si los mercados están cerrados, por ejemplo, por una tarificación desleal, por acuerdos a largo plazo dentro de organizaciones muy integradas verticalmente o por restricciones aplicadas a la carga de manera oficial o extraoficial. 2. Necesidades militares Por necesidades militares, los Estados miembros pueden desear disponer de una capacidad naval movilizable inmediatamente. Para ello no sólo son necesarios buques apropiados, sino también profesionales nacionales calificados que puedan destinarse a actividades militares. Sin embargo, una reserva naval estratégica está en función de las prioridades militares de los países, su situación geográfica y sus compromisos geopolíticos, y se vincula a tipos de buques específicos. En la actualidad, los aspectos relacionados con la cooperación naval para la defensa se abordan en el marco de la OTAN, y la UEO sigue atentamente esta evolución. Aunque los factores relacionados con la defensa están en el origen de las preocupaciones de algunos Estados miembros en relación con la disminución del número de buques abanderados en la CE y la disponibilidad de marinos comunitarios, parece que la cuestión de la reserva naval no entra en el ámbito de aplicación directa de la política marítima e industrial de la Comunidad37. 3. Contribución a la actividad económica general Un importante argumento a favor del mantenimiento de una flota abanderada y controlada por la CE es la contribución del transporte marítimo a la salud de la economía comunitaria. Por ejemplo, se ha calculado que en los Países Bajos, por cada 100 ecus de valor añadido generado en el sector del transporte marítimo, 35 se añaden en las industrias conexas. Cerca de un 4 4% de este valor añadido revierte a la Administración en forma de impuestos y cotizaciones a la seguridad social. La inversión en tierra es un aspecto importante de la actividad marítima. Ofreciendo productos y servicios de alta calidad a costes adecuados, estos sectores contribuyen sustancialmente a las perspectivas a largo plazo del transporte marítimo de la CE. Las actividades de tierra relacionadas con el transporte marítimo que generan valor añadido varían en importancia según los Estados miembros, e incluyen operaciones portuarias, logística, inspección y clasificación de buques, gestión y corretaje de buques, servicios bancarios y financieros internacionales, seguros y reaseguros, servicios de consultoría y profesionales. 37 En relación con la comunicación Problemas de la industria europea relacionada con la defensa. Propuestas de actuación a nivel europeo (COM (96) final, 24 de enero de 1996). la Comisión ha adoptado la política industrial, 43 Los armadores comunitarios encargan aproximadamente un 5 0% de sus nuevos buques en astilleros de la CE. Aunque en las carteras de pedidos de los astilleros comunitarios la construcción naval cuenta con una fuente regular de encargos de países de la CE que le permite planificar su actividad. también armadores extranjeros, el sector europeo de figuran Las gentes de mar comunitarias atesoran unos conocimientos y experiencia esenciales, no sólo para la seguridad del transporte marítimo, sino también para los sectores conexos, muchos de los cuales han aprovechado tradicionalmente esas calificaciones. Los puestos de trabajo en estos sectores conexos superan en número a los que se ofrecen en el mar. Por ejemplo, a fines de 1993 había en Alemania 16 0 00 puestos de trabajo a bordo de buques, 44 0 00 en el sector de la construcción naval y 70 0 00 en el de suministros marítimos. En el Reino Unido se calcula que los sectores relacionados con el transporte marítimo suponen 4 16 5 00 empleos, de los que 80 0 00 están vinculados directamente a la marina mercante. A menudo los marinos, tras algunos años embarcados, ocupan un puesto de trabajo en tierra, utilizando los conocimientos y experiencia que han adquirido. Por ejemplo, oficiales y marineros calificados pueden logísticos, encontrar trabajo en actividades muy diversas, como servicios departamentos comerciales, operaciones de gestión de tareas administrativas y empresariales. Además, pueden trabajar en cometidos de formación permanente en la CE, y en la aplicación de las normas nacionales e internacionales38. flotas y otras Ill Evolución de la propiedad, el abanderamiento y el empleo en la CE /. Evolución de la propiedad en la CE a. Hechos En 1 9 9 4, un 3 4% (en tpm) de la flota mundial estaba en manos de intereses comunitarios, frente a un 3 8% en 1985. Sin embargo, entre 1985 y 1994 la flota agregada bajo control comunitario creció en términos absolutos (tpm) en un 1 2 %. Desde 1990 no se ha reducido la participación comunitaria en la propiedad de buques a nivel mundial. Grecia es el primer país armador del mundo en términos absolutos, y controla un 1 8% de la flota mundial. En el transporte marítimo de contenedores Alemania ostenta el liderazgo mundial, con un control sobre el 1 3% de este sector39. b. Conclusiones políticas Para evaluar el descenso relativo que se registra en las cifras de propiedad de buques es necesario tener en cuenta los siguientes factores: En general ha mejorado la productividad de los buques. En consecuencia, actualmente se puede transportar una carga igual o superior que antes con menos tonelaje. 38 39 Según el Sindicato Británico de Transportes Marítimos y Aéreos (NUMAST), en las siguientes profesiones se contratan personas con experiencia en el mar: administración y control portuarios, practicaje, ingeniería naval, inspección y reconocimiento de buques, guardacostas, industria de equipos marinos, legislación y seguros marítimos, escuelas navales, gestión de buques y corretaje marítimo. En el anexo A-2 se facilita más información sobre el control de la flota mundial por parte de los Estados miembros. 44 La pérdida de control desde principios de la década de los 60, cuando la CE controlaba más de la mitad de la flota mundial, responde principalmente a un reajuste de la era poscolonial y a la aparición de nuevas naciones marítimas en Extremo Oriente, que han construido flotas al servicio de su comercio. Las tendencias del comercio mundial han cambiado considerablemente. Se calcula que en el año 2 0 00 el comercio intra-asiático supondrá el 4 8% de toda la carga transportada por las principales rutas marítimas, frente a un 3 6% en 1987. A los Estados Unidos, Europa y Japón, la tradicionalmente el más importante, ha disminuido en términos relativos. Se puede considerar natural que una gran proporción de los buques que atienden el tráfico del Cinturón del Pacífico sea propiedad de intereses asiáticos. inversa, el comercio entre La flota controlada por la CE despliega una capacidad mayor en los tráficos interiores de la Comunidad que la flota controlada por otros importantes países comerciales en los suyos Flota en propiedad/controlada en porcentaje del total en tráfico interior (1993) Buques controlados Tpm controlado 50% 40% -nSsiï 30% - 20% - 10% J 0% v"""-t*4. i m Fuente : LMIS * NIE : Nueva economías industriales (Newly Industrialised Economies (Hong Kong, Korea del Sur, Taiwan)) De este modo, la pérdida de control en términos absolutos registrada en las últimas décadas parece seguir una tendencia normal, dadas las tendencias mundiales del comercio y la división del trabajo. 2. Abanderamiento en países de libre matrícula a. Hechos La principal razón para abanderar un buque en un país de libre matrícula es el ahorro de costes, entre los cuales se citan casi siempre los costes de personal de las tripulaciones, los impuestos y otros costes financieros. La medida en que se produce esta tencrencia puede observarse en las siguientes figuras: 45 Porcentaje del tonelaje bruto mundial (Tpm) bajo pabello'n de países CE 3 2% 29% 23% 14% 4 0% 3 0% 2 0% 10% 0% 1970 1980 1985 1994 Fuente : LMIS (1995); DG Vil En la actualidad, un 5 6% del tonelaje de la CE navega bajo pabellón de terceros países. En el Anexo A-3 se ofrecen datos más pormenorizados Es interesante observar la medida en que este fenómeno del abanderamiento en países de libre matrícula se relaciona con el tipo de operación de transporte: Desabanderamiento de las flotas CE Ro-Ro Carga líquida granel Portacontenedores Pasajeros Carga general MWWWlriiSr?3?S3wwAig? ^^ ïsfèps^v- 1 ^ÜP Carga seca a granel j^ssa^ííSv 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Fuente : LMIS (1995) Porcentaje de buques en propriedad de la CE abanderados en terceros países La tendencia al abanderamiento de buques en terceros países indica una pérdida creciente de competitividad del transporte marítimo bajo pabellones comunitarios. Un alto porcentaje de los buques de armadores comunitarios están inscritos en registros de libre matrícula. 46 Tpm de propriedad comunitaria en registros de libre matricula 120000000 * T pm total ^ T pm CE no registro Fuente : LMIS Sin embargo, también las principales compañías asiáticas parecen afrontar problemas similares, y numerosos buques están inscritos en registros de libre matrícula: por ejemplo, el 6 5% de la flota de la compañía japonesa NYK enarbola pabellón extranjero. Por otra parte, cuando se evalúa la gravedad del fenómeno del abanderamiento en países de libre matrícula hay que tener en cuenta que la flota bajo pabellones comunitarios tiene más capacidad en el tráfico interior que las flotas con bandera de otras importantes países comerciales en su tráfico interior respectivo. Flota con pabellón del propio - porcentaje del total en tráfico interior (1993) Buques con pabellón proprio Tpm con pabellón proprio 20% 20% 15% 4 p| 10% 5% 0% tnr-Tfí. i?a¡¡--*; Fuente : LMIS * NIE : Nuevas economías industriales (Newly Industrialised Economies (Hong Kong, Korea de Sur, Taiwan)) b. Conclusiones políticas Sin embargo, hay varias razones por las que la CE debe estar preocupada por las tendencias al abanderamiento en países de libre matrícula. 47 El cambio de pabellón de un buque a menudo es un medio de evitar un régimen que los agentes económicos consideran una carga excesiva. Por ejemplo, para obtener la reducción del impuesto de sociedades que ofrecen terceros países de baja presión fiscal, a menudo una naviera tiene que establecer fuera de la Comunidad los medios de gestionar eficazmente los buques que ha abanderado en esos países. Una vez hecho esto, las actividades de gestión que se han deslocalizado empiezan a evolucionar de manera autónoma y la justificación de la gestión europea empieza a desaparecer. Con el tiempo, toda la actividad de gestión puede trasladarse al tercer país, lo que da un los servicios nuevo disponibles en el mercado mundial. Los cambios de pabellón no acarrean necesariamente destrucción de empleo a bordo de los buques o en las actividades de tierra, ni tampoco las infraestructuras y recursos humanos empiezan a trasladarse a otro lugar, puede resultar muy difícil atraer de nuevo a las empresas marítimas. impulso al uso de pabellones no comunitarios y de todos la deslocalización de las compañías, pero una vez que Como se indica más adelante, la existencia de buques con pabellón de la CE contribuye a garantizar que se realiza una estrecha vigilancia del cumplimiento de las normas de seguridad mediante el control del Estado de abanderamiento. Se ha demostrado que, en algunos casos, la seguridad de los navios retirados de los registros de la CE es peor que la de los inscritos en ellos. Si se cumple toda la legislación comunitaria aplicable, enarbolar un pabellón de la CE debe ser sinónimo de utilizar un buque seguro. El cambio de pabellón reduce las facultades de control del cumplimiento de las normas por parte de los Estados miembros de la CE. El abanderamiento de buques en terceros países ha contribuido también a la pérdida de puestos de trabajo de las gentes de mar comunitarias. Perdida de puestos de trabajo de gentes de mar de la CE 400000 300000 t 200000 100000 <D O 3. a o. ta •8. 2. E 1970 1985 1994 Fuente : DG V i l; LMIS; European Shipowners' Association (ECSA) Sin embargo, no toda la destrucción de empleo se ha debido a este fenómeno, sino que también ha influido la disminución del número de buques, la construcción de buques cada vez mayores y la racionalización. 48 Causas principales en la perdida de tripulaciones comunitarias Desabanderamiento ^ _ ^ _ ^^ Reducción de flota Fuente : Mercer/LMIS (1995) Reduccionesde tripulaciones por buque 2 2% 3. Evolución reciente de la oferta de profesionales en el sector marítimo a. Dificultades para evaluar el efecto de las grandes tendencias del empleo Como se ha indicado, el abanderamiento en países de libre matrícula es la causa de aproximadamente la mitad de la destrucción de empleo marítimo registrada en la CE durante la última década. Sin embargo, antes de extraer conclusiones prácticas de este hecho, conviene tener en cuenta los siguientes factores: Las cifras pueden sobreestimar la pérdida real de puestos de trabajo de los ciudadanos comunitarios, ya que no dan información sobre el empleo de estos últimos a bordo de buques que enarbolan pabellón extranjero. Por otra parte, tampoco establecen distinciones en función de las categorías profesionales. Se puede imaginar que la pérdida de puestos de trabajo es menos acusada entre los oficiales que entre los marineros, pues los datos disponibles indican que, cuando se produce un cambio de los armadores conservan al menos algunos oficiales de su propia pabellón, nacionalidad. En algunos casos, el cambio de pabellón no afecta siquiera a la nacionalidad de la tripulación40. Sin embargo, incluso si se mantienen los puestos de trabajo comunitarios cuando se cambia el pabellón de un buque, suelen empeorar las condiciones de trabajo, los salarios y las prestaciones, como seguros de enfermedad y accidentes. Las gentes de mar comunitarias que conservan sus puestos de trabajo a bordo de buques que se abanderan en países de libre matrícula pueden experimentar estos efectos negativos y la consiguiente desmoralización. A la inversa, las navieras pueden intentar reducir los costes de explotación de buques matriculados en la CE contratando a nacionales de terceros países. Según cálculos de las asociaciones de armadores, mientras que en 1 983 no eran ciudadanos del Estado de abanderamiento el 1 4% de los tripulantes de los buques de pabellón comunitario, este porcentaje se había incrementado hasta el 3 5% en 1994, y el empleo total se 40 En el Anexo A-4 se ofrece más información sobre las tendencias del empleo bajo los pabellones de los Estados miembros de la CE. 49 redujo en cerca de un tercio. Los datos disponibles no indican qué proporción de estos extranjeros procede de países no comunitarios ni su rango o cometidos a bordo. A este respecto conviene señalar también que la pérdida de empleo debida a la constitución de tripulaciones con mano de obra barata puede ahorrar costes en el sector. Cuando esto se repercute en una reducción de los fletes, disminuyen los precios de los productos transportados, lo que impulsa el crecimiento y el empleo en el conjunto de la economía. b. Escasez de marinos calificados Si en estos momentos es difícil valorar la situación del empleo bruto de los marinos comunitarios, en los últimos años se ha planteado otro problema más concreto, al que la política de transportes debe dar urgentemente una respuesta: la escasez mundial de marinos calificados. Como se ha indicado anteriormente, el número de profesionales del mar de los países de la CE ha estado disminuyendo constantemente en las dos últimas décadas. Aunque se ha dicho que esta tendencia afecta sólo a los miembros de la OCDE, hoy se prevé una escasez mundial de oficiales y marineros especialistas. Ya actualmente algunos Estados miembros de la CE indican que la cifra de contrataciones en el sector cubre sólo un 2 5% aproximadamente de las necesidades estimadas de sustitución. Es más, incluso con un número de contrataciones tan reducido, no hay suficientes puestos de trabajo en los buques para que esas personas adquieran la experiencia necesaria. Las nuevas prescripciones del Convenio sobre las normas de formación, titulación y guardia de las gentes de mar (STCW), aunque mejoran la calificación, podrían acentuar la escasez internacional mencionada. Existen cuatro razones por las que una política de transportes debe encontrar respuesta a esta escasez prevista: Primera, garantizar la seguridad marítima Segunda, conservar en necesarios en los sectores conexos la Comunidad los conocimientos y experiencia Tercera, hacer aplicar la política de seguridad de la CE por parte de las administraciones marítimas Cuarta, la formación de los jóvenes oficiales y marineros En este contexto, la disminución del empleo calificado en el sector del transporte marítimo adquiere una nueva dimensión: no puede evaluarse sólo numéricamente ni, por lo tanto, considerarse asunto de poca importancia en comparación con fenómenos mayores de desaparición de puestos de trabajo en otros sectores económicos comunitarios como consecuencia de la intensificación de la competencia internacional. La falta de gentes de mar comunitarias con un alto nivel de formación y competencia profesional puede poner en peligro los ambiciosos esfuerzos que ha emprendido la Comunidad para mejorar la seguridad marítima y prevenir la contaminación del mar, y afectar gravemente a todos los sectores europeos relacionados con el transporte marítimo. Sin embargo, este problema puede convertirse en una gran oportunidad para que la CE se convierta en proveedor mundial de profesionales marítimos de alta calidad. 50 IV Otras tendencias del transporte marítimo mundial 1. Prosigue la mundialización la los últimos años liberalización del comercio mundial y En los métodos descentralizados de producción han generado un crecimiento continuo del comercio mundial y, en consecuencia, un aumento de la demanda de servicios marítimos. Paralelamente continúa sin pausa la mundialización del sector del transporte marítimo. La inscripción en registros de libre matrícula sigue aumentando y un número creciente de países ofrecen esta posibilidad. El transporte marítimo de líneas regulares ha crecido a una tasa del 6 , 5% anual en los últimos 10 años y se prevé que mantendrá el mismo ritmo en el próximo decenio. La transporte mundialización de la producción impulsa la demanda de servicios de mundiales. Como respuesta se han creado alianzas comerciales entre las compañías navieras. Estas alianzas o consorcios permiten satisfacer la demanda de cobertura mundial del cliente, a diferencia del sistema tradicional de conferencias, estructurado según rutas geográficamente limitadas. Esta tendencia está favoreciendo una mayor concentración de poder comercial en manos de un pequeño número de compañías y la aparición de grandes empresas de logística marítima. Con la mundialización de la industria, las redes de transporte puerta a puerta se harán cada vez más importantes para fabricantes y expedidores. Por este motivo existe una tendencia al desarrollo de servicios cada vez más personalizados que estimulan la llevan relación progresivamente a la sustitución de la autorregulación tradicional entre los grupos de usuarios -los consejos de expedidores- y los grupos de proveedores de servicios -las conferencias-. servicios. Todas estas cliente-proveedor circunstancias de Por lo que respecta al transporte en buques tramp, siempre es difícil predecir su crecimiento, pues la demanda depende de factores inestables, como la estacionalidad del tráfico, la abundancia de las cosechas, etc. Se piensa que no cambiarán significativamente a largo plazo las características principales de este sector: su carácter cíclico y su impredictibilidad. 2. Tendencias de la inversión La apertura de los mercados europeos ha atraído la inversión extranjera. En la actualidad algunas compañías dedicadas al transporte marítimo de corta distancia y a operaciones de enlace que han demostrado un alto nivel de eficiencia en los tráficos intraeuropeos la empresa son de propiedad no comunitaria. Por ejemplo, estadounidense Sea-Land goza de una importante presencia en el tráfico europeo de corta distancia. Se ha indicado, por otra parte, que la naviera japonesa NYK ha invertido 3 50 millones de dólares en su red de transporte de la CE. Otras compañías japonesas han adquirido navieras europeas o creado empresas conjuntas con navieras de la CE para ofrecer servicios intracomunitarios. Al mismo tiempo los armadores europeos están aprovechando las oportunidades que les brinda el tráfico entre terceros países y empiezan a crear redes de transporte en otros continentes. Sin embargo, las posibilidades de inversión de las navieras comunitarias están limitadas cuando la prestación de servicios nacionales no está abierto a empresas extranjeras o los puertos discriminan contra las compañías de otros países. 3. El problema del envejecimiento de los buques Las fuertes subvenciones mundiales a la construcción naval han contribuido a una excesiva oferta de buques y, como consecuencia, a un exceso estructural de capacidad en los mercados de transporte marítimo en buques tramp que ha deprimido los fletes. Sin embargo, este factor de sobrecapacidad perderá importancia si los 51 países más importantes del sector de la construcción naval miembros de la OCDE, que representan el 8 0% de la producción, eliminan las citadas ayudas a partir del 15 de julio de 1 9 9 6, según el acuerdo alcanzado. La conclusión del Acuerdo sobre la construcción naval de la OCDE, por el que se prohibe toda forma de falseamiento de los armadores, con la competencia, ampliará independencia de factores no comerciales. las posibilidades de elección de El descenso de los fletes y la creciente presión de la competencia han reducido los beneficios de los armadores. En consecuencia, el transporte marítimo se ha quedado a la zaga de otros sectores en términos de rendimiento por capital e inversiones. Esta circunstancia ha llevado a la prolongación de la vida útil de los buques y, en general, a un envejecimiento de las flotas. En ocasiones se ha reducido el mantenimiento, con los consiguientes problemas para la seguridad. Edad media de los buques41 1985 Abanderados en la CE 16 años Flota mundial 14 años 1994 21 años 17 años Aunque es posible mantener un alto nivel de seguridad en buques antiguos, las estadísticas demuestran que el riesgo general de accidentes se incrementa con la edad de la embarcación. Por ejemplo, estudios realizados sobre petroleros y graneleros demuestran que el riesgo de los buques de más de 20 años es superior al doble del correspondiente a los que tienen una antigüedad de 10 años. 4. Ampliación de la Comunidad Las últimas adhesiones han traído consigo un importante incremento del tonelaje controlado por intereses comunitarios. Suecia es el decimocuarto país marítimo mundial, Finlandia el 34 y Austria el 6 8. En el futuro el tonelaje comunitario puede aumentar con las adhesiones previstas de Chipre y Malta. En consecuencia, las ampliaciones pueden suponer un fuerte incremento de la potencia marítima de la Comunidad e incrementar considerablemente el control y la voz de sus Estados de abanderamiento en las aguas mundiales. Así pues es urgente anticiparse a esta tendencia y elaborar un marco coherente de política marítima, en especial con respecto a los registros de matrícula y la seguridad marítima, que tenga en cuenta estas posibles nuevas adhesiones. V Oportunidades para el transporte marítimo comunitario Como se ha indicado, el transporte marítimo de la CE afronta numerosos desafíos, pero sigue bien situado para aprovechar las oportunidades que surgirán del incremento general de la demanda de servicios marítimos y la creciente especialización. Las navieras de líneas regulares de la CE son en conjunto tan rentables como las no comunitarias. La mundialización del comercio y la producción exigirá un producto de transporte cada vez más personalizado, lo que a su vez requerirá un alto nivel de conocimientos y experiencia y personal especializado. Una estrategia comunitaria de 41 Las estadísticas se refieren a buques de más de 100 tpm de los tipos siguientes: buques de carga seca a granel, buques de carga general, portacontenedores, buques de transbordo rodado y otras clases de buques de carga seca. 52 la formación y la calificación puede contribuir a satisfacer esas fomento de necesidades. Existen datos recientes que indican que los armadores intentan contratar marinos comunitarios cuando necesitan personas con conocimientos profesionales especializados para mantener activos muy costosos y obtener elevados niveles de rendimiento respetando al mismo tiempo normas de seguridad estrictas y satisfaciendo las crecientes exigencias de los clientes. Otra posible área de crecimiento es la navegación de corta distancia42. Numerosas empresas europeas tienen una tradición y experiencia en este campo que se pueden aprovechar en Europa y fuera de ella. Por otra parte, en la navegación de crucero, suministros mar adentro, carga pesada y otros tipos especializados de transporte, las navieras europeas poseen un alto grado de experiencia y un avanzado nivel que son fruto de muchos años de presencia en estas actividades. La construcción naval avanzada puede contribuir a que el sector comunitario del transporte marítimo explore nuevas oportunidades comerciales (incluidas, por ejemplo, las rutas abiertas desde la desaparición de la antigua Unión Soviética, que pueden precisar buques de casco especial para navegación en hielo). La necesidad de nuevos tipos de buque creará un potencial exportador de buques y sistemas especializados e impulsará el empleo para el personal con formación a bordo. 42 Véase Comisión Europea: El desarrollo del transporte marítimo de corta distancia en Europa. COM (95) 317 final. Diferencias en los impuestos sobre sociedades de diez tipos de buques Petroíeros Suezmax (140 000 DWT) Product tanker (40 000 DWT) Graneleros Cape Size (150 Ô00 DWT) Panamax (65 000 DWT) Handy-síze (28 000 DWT) Pabellones UE m Italia Italia Grecia Grecia Italia Italia RU Grecia Grecia Grecia Portacontenedores Large (4 000 TEÜ) Line ~ Haul (2 700 TEÜ) Deepsea Feeder (1 500 TEU) P. Bajos Alemania Alemania Dinamarca Francia Grecia Carga general Breakbulk(15 000DWT) Ro-Ro (6 000 DWT) Alemania Italia Grecia Grecia Registro en terceros países de bajo costo Panamá Panamá Panamá Chipre Panamá Panamá Panamá Panamá Chipre Panamá Comparado con registro en terceros países de bajo costo Fuente : Mercer Management Consulting/LMIS Diferencia anua! de costes (en '000 $)1 * costes { 4¥Mi¥¥¥'l¥i'M'MMWMM'> i'i'f' i 'i I'I'W A 958. 2 494. 4 709. 1 439. 3 202. 8 782. 1 372 253. 3 B 107. 1 38. 8 119. 5 58. 8 27. 2 752. 8 460. 6 29. 3 168. 1 308. 9 16. 3 4. 6 O0 m x O > I Diferencias en los costes de las tripulaciones de diez tipos de buques Pabellones UE Petroleros Suezrfiax (140 000 DWT) Product tanker (40 000 DWT) Granjeros Cape Size (150 000 DWT) Panamax (65 000 DWT) Handy-size (28 000 DWT) Italia Italia Italia Italia RU IEÜ Grecia Grecia Grecia Grecia Grecia Portacontenedores Large (4 000 TEÜ) Line - Haül (2 700 TEÜ) Deepsea Feeder (1 500 TEU) P. Bajos Alemania Aiemania Dinamarca Francia Grecia Carga general Breakbulk(15 000DWT) RoRo (6 000 DWT) Alemania Italia Grecia Grecia Registro en terceros países de bajo costo (sin ITF) Panamá Panamá Panamá Chipre Panamá Panamá Panamá Panamá Chipre Panamá Comparado con registro en terceros países de bajo costo Fuente : Mercer/LMIS (1995) Diferencia anual de costes (en f000) •* índice de costes' A 1228 1192 865 794 472 630 1144 1144 1221 587 B 185 179 155 149 144 380 1124 91 368% 370% 313% 304% 227% 279% 433% 433% m 140% 141% 138% 137% 139% 208% 427% 126% 88 82 383% 265% 122% 123% 1 un 4> m x O > I ínteres de ciertos Estados miembros en el control de tipos específicos de buques, indicado en porcentaje de la flota mundial (en Tpm, 1994) - 55 - ANEXO A-2 Graneleros 25% 20% 15% 10% 5% 0% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% Dinamarca Alemania Italia RU Grecia Ro-Ro o JP. Qrtacp. ntene. doj£s„ Italia Países Bajos Francia Dinamarca Alemania Fuente : LMIS ínteres de ciertos Estados miembros en el control de tipos específicos de buques, indicado en porcentaje de la flota mundial (en Tpm, 1994) - 56 - ANEXO A -2 Granèleros de carga especifica 1 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% Grecia Italia Suécia H |-"v-'-'-'"1 Alemania h RU Países Bajos Carga general Dinamarca Países Bajos Alemania RU Grecia Fuente : LMIS enTpm Tendencias de pabellón en Estados miembros de la CE Fuente : LMIS Vessel Database (1995) Profesionales nacionales a bordo de buques de pabellón de la CE Fuente : ECSA Profesionales extranjeros a bordo de buques de pabellón de la CE RU Suécia España datos no disponibles Portugal datos no disponibles Países Bajos ninguno Italia g ^ ^ ^ í ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ S ^ S ^^ mmmm^mmi Irlanda Grecia H W M W t a w ^^ Alemania B & s s ; ^ ; ^^ Francia fss&Bas&sa Finlandia r Dinamarca Bélgica 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 Fuente : ECSA v-n •O m x O > I 60 ANEXO B : INICIATIVAS Y RESULTADOS I Análisis de la política de la CE hasta la fecha la que se combinan medidas que atañen a La Comisión ha venido aplicando durante varios años una política marítima comunitaria en la competitividad del transporte marítimo de la CE y la seguridad marítima. Los avances realizados en materia de apertura de mercados y eliminación del transporte marítimo que no cumpla las normas mediante la aplicación estricta de la reglamentación de seguridad deben mejorar la posición competitiva del transporte marítimo realizado bajo pabellón de la CE. Esto no significa, sin embargo, que de momento no sigan siendo necesarias medidas provisionales de apoyo para la flota con pabellón comunitario. las relaciones exteriores, El impacto de esa política se ha notado con más fuerza en la navegación oceánica; la Comisión ha propuesto recientemente medidas para desarrollar el transporte marítimo de corta distancia. Además, la Comisión ha seguido desde 1987 una activa política de competencia en materia de transporte marítimo de líneas regulares. 1. Política marítima de la Comunidad El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dictó dos sentencias que impulsaron el desarrollo de una política marítima de la Comunidad. La primera, de 1 9 7 4, estipulaba que las reglas generales del Tratado eran aplicables al transporte transporte43. marítimo y aéreo, de Posteriormente, en 1985, determinó que el Consejo había incumplido sus obligaciones al no haber promulgado la normativa sobre libre prestación de servicios en el sector del transporte, en virtud del artículo 75 del Tratado44. La Comisión presentó ese mismo año una propuesta de política marítima común4 5. igual manera que a los otros modos de a. El paquete de medidas de 1986 El paquete de medidas de 1986 partía del supuesto de un mercado abierto, con una filosofía no proteccionista para crear una flota comunitaria competitiva y generar empleo y, al mismo tiempo, medidas para contrarrestar la competencia desleal46. En general, la Comunidad decidió que todos los servicios intraeuropeos, excepto los de cabotaje, debían ser liberalizados y que no habría más requisito para aprovechar las oportunidades de transporte marítimo dentro de la CE que el del establecimiento en la Comunidad. Esta estrategia no estaba condicionada por ningún compromiso similar de liberalizar mercados de los principales socios comerciales de la Comunidad. 43 44 45 46 Asunto Marineros franceses, 1974, (RTJ) 359. Parlamento-Consejo, 1985 (RTJ) 1513. Una política común de transportes - Transporte marítimo, Boletín de las Comunidades Europeas, Suplemento 5/85. El paquete de medidas de 1986 estaba formado por cuatro Reglamentos publicados en el DO L n° 378, de 31 de diciembre de 1986: Reglamento 4055/86, relativo a la aplicación del principio de libre prestación de servicios al transporte marítimo entre Estados miembros y entre Estados miembros y países terceros; Reglamento 4056/86, por el que se determinan las modalidades de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado a los transportes marítimos; Reglamento 4057/86, relativo a las prácticas de tarifas desleales en los transportes marítimos; Reglamento 4058/86, sobre una acción coordinada con objeto de salvaguardar el libre acceso al tráfico transoceánico. 61 b. Propues tas para man tener los buques bajo pabellón de los países de la CE y crear el mercado único En 1 9 8 9, la Comisión propuso nuevas medidas para desarrollar la política común de transporte marítimo4 7. Como en 1 9 8 5, señalaba nuevas pérdidas de empleo y competitividad de la flota de la CE e indicaba específicamente como una de las principales causas de esa recesión el elevado coste fiscal y de mano de obra de las operaciones realizadas bajo pabellón de los países de la CE. En consecuencia, la Comisión proponía la creación del Registro Euros, con el doble propósito de reducir la carga financiera de enarbolar un pabellón comunitario y, al mismo tiempo, salvaguardar el empleo en la CE. La propuesta modificada de 1 9 9 1, basada en una de las propuestas del Parlamento Europeo, preveía que todos los armadores de la Comunidad con buques inscritos en el Euros y que cumplieran los requisitos mínimos obligatorios de los trabajadores del mar de la CE tendrían derecho al reembolso del impuesto sobre la renta de los trabajadores del mar. La propuesta formulaba así un tipo de ayuda estatal compatible con el mercado común. Los Estados miembros rechazaron el carácter obligatorio de esta medida comunitaria. La cuestión de unos requisitos mínimos obligatorios en materia de tripulación fue también un importante escollo en la negociación. El Consejo no ha podido aceptar esta propuesta, aunque la Comisión ha probado diferentes fórmulas para llegar a un acuerdo. El paquete de medidas de 1989 incluía también una propuesta para liberalizar la prestación de servicios dentro de los Estados miembros, aprobada como Reglamento 3 5 7 7 / 9 24 8, y una propuesta de definición del concepto de armador comunitario. Desarrollaba criterios basados en los derechos de participación mayoritaria y mayoría de voto detentados por intereses comunitarios y que se consideran necesarios para que una naviera sea considerada armador comunitario a efectos de los correspondientes instrumentos comunitarios transporte de ayuda alimentaria)49. La propuesta no ha sido aún aprobada y en el Consejo de Edimburgo de 1 9 92 se pidió a la Comisión que la revisara. registro en Euros, (cabotaje, La Comisión elaboró también en 1989 unas directrices para evaluar las ayudas estatales al sector del transporte marítimo50. La Comisión decidió que se podían autorizar, en interés de la Comunidad, medidas de ayuda estatal para: - mantener los buques bajo pabellones comunitarios, modernizar las flotas y - mantener el empleo de las gentes de mar de la CE. Las ayudas estatales podían servir para compensar la diferencia de costes existente entre los pabellones comunitarios y los de conveniencia, aunque debían cumplir también otros requisitos: -respetar los principios generales de la Comisión sobre ayudas estatales; -no conducir al mantenimiento o al aumento de la capacidad en sectores con exceso de capacidad. El futuro del transporte marítimo comunitario - Medidas para mejorar las condiciones de funcionamiento de la flota comunitaria, COM (89) 266 final, 3 de agosto de 1989. Reglamento (CEE) 3577/92 del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, relativo a la aplicación del principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (cabotaje marítimo), DO L n° 364, de 12 de diciembre de 1992, pág. 7. Véase COM (89) 266 final; COM (91) 54 final. SEC (89) 921 final. 48 49 50 62 En 1 9 9 1, la Comisión publicó una comunicación sobre los retos para las industrias marítimas51. Dicha comunicación se basaba en la aplicación del nuevo enfoque de la política industrial de 1990 y presentaba el transporte marítimo, la construcción naval, el sector de suministros, la pesca, etc. , en su contexto industrial. La Comunicación señalaba una vez más la pérdida de buques y puestos de trabajo de las flotas de la CE. Condujo a la creación del Foro de Industrias Marítimas y fue seguida por una nueva comunicación titulada El futuro de la Europa marítima. c. La política común de seguridad marítima En febrero de 1 9 9 3, la Comisión adoptó una comunicación sobre política común de seguridad marítima5 2. Esta estrategia ha sido plenamente ratificada por el Consejo y por el Parlamento Europeo y se basa en: afianzar la aplicación coincidente de las normas internacionales de seguridad en las aguas europeas; reforzar el papel del Estado rector del puerto en la inspección de los buques, cualquiera que sea su pabellón; fomentar una tecnológicamente avanzada; apoyar a las organizaciones internacionales en su tarea de establecer normas internacionales. infraestructura de seguridad marítima adecuada y En menos de tres años se han adoptado finalmente varias medidas de aplicación, cuyo efectivo cumplimiento será obligatorio tanto para las administraciones de los Estados miembros como para el sector privado a partir de 1996. Se establece una gama de normas básicas que deben cumplir todos los proveedores de servicios de transporte marítimo. El objetivo fundamental es impedir que quienes intervienen en este mercado reduzcan la seguridad de las operaciones para mejorar su posición competitiva. Siempre que se apliquen y entren en vigor de manera uniforme y rigurosa en todos los Estados miembros, las medidas adoptadas pueden mejorar considerablemente la seguridad y el impacto ambiental de la navegación marítima. La Comisión se propone hacer un seguimiento del proceso de aplicación de las medidas y actuar rápidamente en caso de incumplimiento, como elemento fundamental de su futura política en este sector. Las principales medidas a partir de enero de 1996 son las siguientes: Responsabilidades de las administraciones de los Estados de abanderamiento y de las organizaciones que actúan en su nombre (Directiva 9 4 / 5 7, sobre sociedades de clasificación) Sólo las organizaciones que cumplen unos elevados criterios de calidad son reconocidas por la Comunidad Europea y están autorizadas a realizar inspecciones de seguridad y medioambientales en nombre de las administraciones nacionales. A partir del 1 de enero de 1996 los buques que dispongan de un certificado expedido por organizaciones reconocidas no europeas, sea cual sea su pabellón, serán objeto de inspecciones prioritarias por parte de las autoridades del Estado rector del puerto53. 51 52 53 Nuevos desafíos para las industrias marítimas, comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social; COM (91) 335 final, 20 de septiembre de 1991. Una política común de seguridad marítima, COM (93) 66 final, 24 de febrero de 1993. DO L n° 319, de 12 de diciembre de 1994, pág. 20. 63 Formación y calificación de los marinos enrolados en buques de navegación marítima que enarbolan pabellón de un Estado miembro (Directiva 9 4 / 5 8) Esta Directiva, basada en el Convenio STCW, impone también prescripciones para garantizar la eficacia de las comunicaciones a bordo de todos los buques que utilicen un puerto comunitario, sea cual sea su pabellón. En especial en los petroleros, quimiqueros y gaseros es necesario un lenguaje común para las comunicaciones a bordo y entre el buque y tierra54. Control del Estado rector del puerto (Directiva 95/21) la piedra angular de una política diseñada para El control efectivo y uniforme de los buques que utilizan un puerto de la CE, sea cual reducir sea su pabellón, es drásticamente la actividad en aguas europeas del transporte marítimo que no cumpla las normas. La Directiva exige, a partir del 1 de julio de 1996, que se elabore una lista negra de pabellones y de determinados tipos de buques potencialmente peligrosos, como por ejemplo graneleros y petroleros viejos. Los buques en que se detecten deficiencias importantes serán retenidos hasta que se hayan reparado todas las deficiencias5 5. Deber de notificación (Directiva 93/75) Desde septiembre de 1995, los expedidores y armadores que intervengan en el transporte de mercancías peligrosas o contaminantes están sujetos a la obligación de notificación especificada en la Directiva 9 3 / 7 5. De esta forma se podrán aplicar soluciones más eficaces en caso de accidente. Para ello, los Estados miembros deberán ofrecer una estructura efectiva para facilitar la información correspondiente que pueda solicitar otro Estado miembro56. Tanques de lastre separado (Reglamento 2 9 7 8 / 9 4) Desde el 1 de enero de 1996, las autoridades portuarias y los servicios de practicaje deberán aplicar a los buques cisterna con tanques de lastre separado o doble casco derechos inferiores a los aplicados a los buques cisterna sin tanques de lastre separado del mismo la utilización, por las compañías de transporte marítimo, de buques menos perjudiciales para el medio ambiente57. tonelaje bruto. Este Reglamento pretende incentivar y favorecer Código CGS (Reglamento 3051/95) A partir del 1 de julio de 1996, las compañías que utilicen transbordadores de pasaje de carga rodada con destino u origen en un puerto de la Comunidad estarán sujetas a auditoría y certificación de su Sistema de Gestión de Calidad y Seguridad, incluidas las actividades en tierra y a bordo58. 54 55 56 57 58 DO L n° 319, de 12 de diciembre de 1994, pág. 28. DO L n° 157, de 7 de julio de 1995, pág. 1. DO L n° 247, de 5 de octubre de 1993, pág. 19. DO L n° 319, de 12 de diciembre de 1994, pág. 1. DO L n° 320, de 30 de diciembre de 1995, pág. 14. 64 d. Relaciones exteriores Desde la aprobación del paquete de medidas de 1986, la política de relaciones exteriores de la Comunidad en el sector del transporte marítimo ha consistido en asegurar las condiciones de libre acceso y libre competencia en el mercado mundial. Siguiendo esta estrategia, la Comunidad ha presionado en favor de una mayor liberalización y de la reducción de las limitaciones existentes. Así, los Convenios de Lomé con los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) y los Acuerdos Europeos con varios países de Europa Central y Oriental incluyen disposiciones para garantizar la libertad de acceso al mercado marítimo. Los Acuerdos de Asociación y Cooperación con algunos de los países surgidos de la antigua Unión Soviética y los Acuerdos de Asociación con países del Mediterráneo incluyen también cláusulas relacionadas con la liberalización de los mercados de transporte marítimo. El Acuerdo de 1992 sobre el Espacio Económico Europeo (EEE) incluye disposiciones de liberalización en este sector para la aplicación general del Tratado. En este contexto, la legislación marítima de la CE es ampliamente aplicable a los miembros de la AELC, incluida Noruega. Por último, la Comunidad lucha también por la liberalización multilateral de los servicios de transporte marítimo en el marco del GATS (Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios). Simultáneamente, la Comisión ha puesto en vigor la libre prestación de servicios en el tráfico con destino u origen en la Comunidad. Ha adoptado medidas contra la reserva unilateral de carga de los Estados miembros y contra los acuerdos bilaterales entre Estados miembros y terceros países que limitan dicha libertad. e. Relaciones con la OMI y la OIT La Comisión está convencida de la necesidad de prestar asistencia a la Organización Marítima Internacional (OMI) y a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en su tarea de establecer unas normas internacionales de seguridad y condiciones laborales. La Comisión recomienda que la CE adopte una postura firme con objeto de mejorar las condiciones de trabajo y las normas de seguridad y formación en la OMI y la OIT. La Comisión ha coordinado la posición de los Estados miembros en las recientes la revisión de los Convenios STWC y SOLAS, Conferencias de contribuyendo así al éxito de las mismas. la OMI sobre En cuanto a la OIT, la Comisión considera que debería mantenerse la estructura independiente dedicada al sector marítimo establecida en la Organización desde su nacimiento. Las características específicas del sector marítimo son reconocidas a escala mundial. Se han adoptado más de 30 convenios y resoluciones sobre condiciones de trabajo de las gentes de mar. Las actividades de la OIT dedicadas a los problemas de las gentes de mar son cada vez más importantes a la vista de la mundialización del mercado, de la salud y la seguridad de los marinos y de los requisitos más estrictos en materia de seguridad marítima y prevención de la contaminación. La OIT tendrá que seguir manteniendo la especificidad del sector marítimo para adoptar las normas internacionales de trabajo existentes en el sector marítimo. instrumentos eficientes y mejorar 65 La Comisión, así como las organizaciones sindicales y de armadores expresaron su preocupación cuando la Entidad Gestora de la OIT pospuso, por razones económicas, la Conferencia Marítima que debía haberse celebrado a principios de 1 9 9 6. La Conferencia se celebrará en octubre de 1996 e incluirá en el orden del día la revisión del Convenio n° 1095 9. La Comisión atribuye una gran importancia a que se realice con éxito la revisión de este Convenio y a su pronta entrada en vigor. Tendrá una incidencia directa en las negociaciones sobre jornada de trabajo en el sector celebradas entre los interlocutores sociales de la CE, representados en el Comité Conjunto de Transporte Marítimo. El tema no se incluyó en la Directiva 9 3 / 1 04 sobre ordenación del tiempo de trabajo. La Comisión animó a los interlocutores sociales a hacer recomendaciones a la Comisión sobre cómo garantizar mejor que dicho sector quede adecuadamente cubierto en materia de protección de la salud y la seguridad. La Comisión estudiará, junto con los Estados miembros, la posibilidad de convencer a la Conferencia de que adopte una decisión sobre la entrada en vigor del Convenio n° 109 a través del control del Estado rector del puerto. f. Transporte marítimo de corta distancia Como ya se ha indicado, la Comisión ha adoptado recientemente una comunicación sobre transporte marítimo de corta distancia60. La Comunicación incluye un programa de acción con propuestas de iniciativas que pueden emprenderse de forma más adecuada a escala comunitaria, así como recomendaciones dirigidas a los Estados miembros, a las autoridades regionales y locales, a las autoridades portuarias y a las propias industrias marítimas. La Comunicación aborda tres áreas de actuación: distancia. La mejora de la calidad y la eficiencia de los servicios de transporte marítimo de corta Hace hincapié en la importancia de las actividades de I + D del Cuarto Programa Marco de la Comunidad. Medidas como la financiación de planes piloto de transporte marítimo de corta distancia, la aplicación y el seguimiento del proyecto MARIS del G7 y la promoción de una utilización más generalizada del Intercambio Electrónico de Datos son necesarias para conseguir una mejor integración del transporte marítimo de corta distancia en las cadenas de transporte intermodal. y la eficiencia de los puertos La mejora de la infraestructura El desarrollo del transporte marítimo de corta distancia será uno de los objetivos principales de los proyectos relacionados con los puertos financiados en virtud del plan de Redes Transeuropeas. También es necesaria la transparencia en materia de tarifas portuarias y ayudas estatales a los puertos. La aplicación de las normas de competencia y de ayudas estatales del Tratado debería conducir a mejorar la eficiencia y a ofrecer servicios orientados al usuario. 59 60 Convenio sobre salarios, jomada de trabajo y dotación (marítima) (1958). Desarrollo del transporte marítimo de corta distancia en Europa - perspectivas y desafíos, COM (95) 317 final. 66 La preparación del transporte marítimo de corta distancia para la ampliación de Europa Esta estrategia deriva del nuevo contexto económico y político de las relaciones entre la Comunidad y los Estados de regiones limítrofes, como las zonas del Mar Báltico, el Mar Negro y el Mar Mediterráneo. Por iniciativa de la Comisión, se han creado ya Grupos de Trabajo sobre Transporte Marítimo para cada una de estas zonas. El objetivo es que cada uno de estos grupos elabore un programa de trabajo plurianual. Se dispondrá así de un contexto para estudiar las propuestas de asistencia en función de los correspondientes programas comunitarios. El Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Económico y Social y el Comité de las la Regiones han reaccionado ya positivamente ante Comunicación sobre transporte marítimo de corta distancia. la acción propuesta en J. , g. Normas de competencia El Reglamento 4 0 5 6 / 86 del Consejo determina las modalidades de aplicación por parte de la Comisión de los artículos 85 y 86 del Tratado a los servicios de transporte marítimo con destino u origen en uno o más puertos de la Comunidad. Concede una exención por categorías para los acuerdos de empresas a los que hace referencia el apartado 1 del artículo 85 celebrados por las conferencias para sus actividades tradicionales de transporte marítimo de líneas regulares, incluida la fijación de tarifas comunes o uniformes para la prestación de servicios de transporte marítimo. La exención va acompañada de una serie de condiciones y obligaciones que pueden ser derogadas en ausencia de una competencia efectiva en el comercio en cuestión. La exención no se extiende a la tarificación colectiva en tierra por compañías de transporte marítimo de línea ni permite acuerdos de no utilización de la capacidad. El 8 de junio de 1 9 94 la Comisión aprobó un Informe sobre la aplicación de las normas de competencia de la CE al transporte marítimo de líneas regulares61, en el que explicaba que la práctica actual de las conferencias de fijar en común las tarifas para la rama de tierra de una operación de transporte multimodal era contraria a las normas de competencia de la CE y, en su forma actual, no podría acogerse a exenciones de grupo o individuales. Al mismo tiempo que condenaba la práctica actual de las conferencias de fijar en común las tarifas de tierra, la Comisión indicaba en el Informe un nuevo planteamiento que podría facilitar a las compañías de transporte marítimo la obtención de exenciones individuales para la cooperación en tierra y la fijación de tarifas en tierra. De la misma forma que cooperan en la rama marítima, podrían cooperar en el transporte por tierra con considerables beneficios para los transportistas marítimos. Deberían demostrar que la fijación de tarifas de tierra es indispensable en dicha cooperación y para alcanzar los beneficios resultantes de la misma. En julio de 1995 se encomendó a un Comité de Hombres Sabios denominado Grupo Multimodal la tarea de estudiar cómo se podría aplicar mejor la estrategia de la Comisión sobre fijación de precios de transporte multimodal para alcanzar el objetivo definido en el Informe de la Comisión de 8 de junio de 1994. El Grupo Multimodal presentó un informe preliminar y unas recomendaciones a la Comisión en forma de Informe Provisional. En el curso de 1996 el Grupo presentará el Informe Definitivo. 6! Véase Informe sobre transporte marítimo, SEC (94) 933 final, de 8 de junio de 1994. 67 Por otra parte, en abril de 1995, la Comisión aprobó un segundo reglamento de líneas regulares62. El exención para Reglamento trata de los acuerdos entre compañías de transporte marítimo de línea regular para la cooperación en la explotación conjunta de servicios de transporte marítimo de línea regular (consorcios). transporte marítimo de las compañías de 2. Los Estados miembros A medida que se intensifica la competencia de pabellones de terceros países, numerosos Estados miembros ofrecen distintos tipos de ayudas al transporte marítimo. Varios Estados miembros adoptaron diversas estrategias y destinaron fondos para las medidas correspondientes. Todo ello reflejaba en parte la actitud general de los Estados miembros respecto de las ayudas estatales o su valoración de la importancia relativa del sector del transporte marítimo para su economía y su sociedad. Muchos de los Estados miembros tienen una larga tradición marítima que influye en su actitud sobre este modo de transporte. Por otra parte, puesto que los Estados miembros no han conseguido hasta ahora ponerse de acuerdo sobre un planteamiento comunitario de la cuestión, han tenido que encontrar soluciones nacionales a los problemas de sus respectivas flotas. Puesto que a pesar de las ayudas estatales, a finales de la década de 1980 proseguían el abanderamiento en países de libre matrícula y la destrucción de puestos de trabajo, algunos Estados miembros decidieron crear registros específicos para los buques que enarbolan su pabellón en el comercio internacional para reducir sus desventajas competitivas. Con independencia de la denominación que se les haya dado, estos registros se crearon para liberar a los buques que enarbolan el pabellón del Estado miembro de determinados costes inherentes al régimen fiscal y laboral del primer registro. En la actualidad, disponen de registros específicos para sus flotas los siguientes Estados miembros: Dinamarca (DIS) Francia (en especial el Registro Kerguelen)63 Finlandia (Relación de Buques Mercantes en Comercio Internacional) Portugal (MAR) España (Registro de las Islas Canarias). El registro de transporte marítimo de Alemania incluye una sección internacional (ISR) y los armadores de buques incluidos en dicha sección pueden concluir acuerdos con marinos extranjeros a precios del país de origen, lo cual supone una considerable reducción de los costes laborales. Los armadores de los Países Bajos tienden a utilizar el Registro de las Antillas Holandesas para mejorar su posición competitiva. El registro es administrado de forma autónoma y no debería considerarse como un segundo registro o un registro alternativo de los Países Bajos. 62 Reglamento n° 870/95 de la Comisión, de 20 de abril de 1995, DO L n° 89, de 21 de abril de 1995, pág. 7. El Consejo de Estado declaró ilegal, por razones constitucionales, el actual registro El Consejo de Est; Kerguelen en 1995. 68 El Reino Unido no tiene registro alternativo. Las navieras británicas y de otras nacionalidades pueden utilizar los registros de diferentes territorios y dependencias de la Corona para tener acceso a los regímenes locales de impuestos, disfrutando al mismo tiempo, al enarbolar "pabellón británico", de la protección diplomática del Reino Unido. Austria, Bélgica, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo y Suecia no tienen de momento un segundo registro, aunque Italia está estudiando la posibilidad de crearlo. En muchos Estados miembros con registros alternativos, la mayoría de los buques de comercio internacional están inscritos en el registro alternativo; por ejemplo, en Dinamarca el 9 2% del tonelaje total en comercio internacional está registrado en el DIS; en Alemania, la cifra correspondiente al ISR es del 7 6 %; en Finlandia el 5 0% de la flota está en la Relación de Buques Mercantes en Comercio Internacional. Por lo tanto, el primer registro tiene con frecuencia una importancia reglamentaria secundaria para el transporte marítimo internacional y el régimen alternativo pasa a ser la norma real. II Resultados La política marítima ha tenido éxito en la liberalización de los mercados, en especial en Europa, y en ofrecer a los usuarios una amplia gama de servicios de transporte marítimo. La aplicación de las normas de competencia de la CE a todos los operadores del mercado, con independencia del pabellón, ha beneficiado los intereses de los usuarios y garantiza un trato equitativo a todas las navieras de líneas regulares. La nueva política de seguridad permitirá a la Comunidad garantizar la aplicación efectiva de las normas de seguridad y protección del medio ambiente, con las que se aseguran también unas condiciones de competencia más equitativas. No obstante, este contexto liberalizado del transporte marítimo internacional no ha generado empleo para los marinos de la CE. Al contrario, el empleo a bordo se ha reducido. Aunque las medidas de liberalización adoptadas pueden haber mejorado la productividad de la flota de la CE, no han reducido la presión para abandonar los registros más onerosos de la CE, como muestran claramente las cifras que se citan en la Parte A. El éxito de los registros alternativos de los Estados miembros y los planes de ayuda ha sido variado. El Registro Internacional Danés (DIS) incluye un requisito de nacionalidad sólo para el capitán; sin embargo, ha atraído al 8 0% del empleo de la CE a los buques en él incluidos, fundamentalmente a través de la exención del impuesto sobre la renta de los marinos. Los registros de otros Estados miembros han conseguido invertir o al menos frenar la tendencia a la baja. Así, desde la creación del registro alternativo de Finlandia en 1992, el tonelaje bajo pabellón finlandés ha aumentado un 5 0 %. Es interesante señalar que Finlandia ha conseguido volver a atraer buques tramp, principales candidatos para el abanderamiento en países de libre matrícula. Con la introducción del ISR en 1989, Alemania consiguió estabilizar el tonelaje bajo su pabellón, igual que Suecia mediante reducciones de impuestos y de las cotizaciones de las empresas a la seguridad social. En algunos Estados miembros, la intervención pública no ha conseguido detener el declive general de la flota de bandera. En resumen, las medidas adoptadas por la CE y los Estados miembros para incrementar la competitividad de los pabellones de la CE no han conseguido invertir la tendencia al abandono del pabellón y la pérdida de empleo, aunque algunos registros alternativos parecen ofrecer resultados prometedores. ISSN 0257-9545 COM(96) 81 final DOCUMENTOS ES 07 N'de catálogo : CB-CO-96-119-ES-C ISBN 92-78-01695-0 Oñcina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo