title: COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI - VERSO UNA NUOVA STRATEGIA MARITTIMA

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EU policy
competition
competitiveness
maritime transport
shipping policy

text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE Bruxelles, 13. 03. 1996 COM(96) 81 def. COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI VERSO UNA NUOVA STRATEGIA MARITTIMA >•- 'if'",', :-i -is-, - • *• "4. ; ':$*>*• INTRODUZIONE E SOMMARIO INDICE A. I TRASPORTI MARITTIMI COMUNITARI E LA POLITICA COMUNITARIA DEL SETTORE I. II. MI. IV. V. VI. I trasporti marittimi comunitari nel mercato globale Necessità dell'esistenza dei trasporti marittimi comunitari Occupazione, bandiere e proprietà delle navi nella Comunità Altre tendenze del trasporto marittimo La politica comunitaria oggi: iniziative e successi Risultati 3 6 6 7 7 8 9 11 B. UNA POLITICA PER IL FUTURO I. 12 L'approccio: applicare norme mondiali e promuovere la competitività dei trasporti 12 marittimi comunitari La risposta della Comunità alla globalizzazione del trasporto marittimo 12 1. 12 2. Scelte politiche per una futura politica marittima europea 14 Sicurezza e concorrenza leale 14 Sicurezza: parte integrante della concorrenza leale 1. Registri: uno strumento fondamentale per una concorrenza sicura e leaM4 2. Definizione ed attuazione degli obblighi degli Stati di bandiera a a. 14 livello mondiale 16 Registri degli Stati membri 18 Registri offshore degli Stati membri 18 19 20 b. e. Eliminazione della navigazione pericolosa Promuovere uno spirito di qualità nel trasporto marittimo Adozione di norme comunitarie più severe in determinati casi 3. 4. 5. il 3. libero accesso ai Mantenere aperti i mercati Approccio generale 1. Regolamento 4058/86 concernente un'azione coordinata 2. salvaguardare transoceanici Regole di concorrenza Azione contro a. accord\ Norme internazionali sulla concorrenza Applicazione delle regole di concorrenza nell'ambito dei comunitari 20 20 intesa a traffici 21 21 le barriere poste all'accesso ai mercati mediante 22 22 traffici 22 23 Comportamento sleale sul mercato trasporti marittimi nei b. e. 4. II. III. IV. Una politica per la competitività 1. 2. 3. Formazione ed occupazione Ricerca e sviluppo Aiuti di Stato al trasporto marittimo a. b. e. d. Approcci diversi agli aiuti di Stato Azione sull'occupazione e sui costi aziendali Aiuti concessi nel quadro di regimi generali Il criterio del beneficio misurabile V. Misure per i settori collegati CONCLUSIONI 24 24 26 28 29 30 32 32 33 33 ALLEGATO A: I TRASPORTI MARITTIMI COMUNITARI NEL MERCATO GLOBALE I. II. III. Il mercato ed il contesto dei trasporti marittimi 1. 2. 3. Trasporti di rinfuse e trasporti di linea I registri Concorrenza mondiale e mobilità delle attività Necessità dell'esistenza dei trasporti marittimi comunitari 1. 2. 3. Indipendenza economica Esigenze militari Contributo all'economia in generale Occupazione, bandiere e proprietà delle navi nella Comunità 1. / fatti Conclusioni a livello di politica marittima Evoluzione della proprietà delle navi nella Comunità a. b. Trasferimento ai registri extracomunitari a. b. Recenti sviluppi sul mercato del lavoro a. b. / fatti Conclusioni a livello di politica marittima Difficoltà di valutare l'impatto delle tendenze generali Carenza di personale navigante qualificato 2. 3. IV. Ulteriore evoluzione nel trasporto marittimo mondiale 1. 2. 3. 4. Ulteriore globalizzazione Modelli d'investimento Il problema dell'invecchiamento della flotta Ampliamento della Comunità V. Opportunità per i trasporti marittimi comunitari Allegato A-1 : Confronto tra i costi dei registri comunitari e quelli degli altri registri Allegato A-2 : Interessi degli Stati membri nella flotta mondiale Allegato A-3 : Tendenze delle flotte battenti la bandiera degli Stati membri Allegato A-4 : Tendenze occupazionali nei trasporti marittimi comunitari ALLEGATO B: AZIONI E RISULTATI REALIZZATI FINO AD OGGI 35 35 35 35 36 37 37 37 38 39 39 39 39 40 40 41 43 43 43 44 44 45 45 45 46 47 49 51 52 54 I. Analisi della politica comunitaria 1. La politica marittima della Comunità a. b. Il pacchetto di misure del 1986 Proposte volte a mantenere a realizzare il mercato unico La politica comune sulla sicurezza dei mari Relazioni esterne Rapporti con l'IMO e con /'ILO Trasporto marittimo a corto raggio Regole di concorrenza 54 54 54 le navi sotto la bandiera comunitaria e 55 56 57 58 59 59 e. d. e. f. g. 2. Gli Stati membri II. Risultati 60 61 Introduzione e sommario Il presente documento introduce un nuovo approccio della Commissione alla strategia nel settore dei trasporti marittimi. Lo scopo è quello di fare il punto sulla politica marittima della Comunità e di fissare ulteriori tappe verso la creazione di finalità comuni nel settore marittimo. Non tutti gli aspetti della politica marittima verranno tuttavia esaminati allo stesso livello di dettaglio: la politica di sicurezza marittima della Comunità, infatti, esiste già. Anche la politica relativa alle relazioni marittime esterne della Comunità si trova fase di avanzamento. Naturalmente, molto resta ancora da fare in ambedue i settori appena citati. Non è stata invece ancora individuata una risposta comune ai problemi della competitività dei trasporti marittimi comunitari ed è su tale aspetto che si concentra il presente documento. Esso non si occuperà di questioni attinenti i porti e la cantieristica. Un panorama generale ed un approccio politico relativi sia al presente che al futuro di tutte le industrie marittime europee si trovano già delineati nella comunicazione parallela della Commissione "Costruire il futuro dell'industria marittima europea - Contributo alla competitività dell'industria marittima"1. in una buona Dopo il 1985, anno della prima comunicazione della Commissione "Verso una politica comune dei trasporti - I trasporti marittimi", in molti paesi, soprattutto nell'Asia orientale, si sono sviluppate rapidamente nuove industrie marittime. In molti dei tradizionali paesi marittimi, gli armatori hanno tratto beneficio dall'internazionalizzazione dei mercati del capitale e del lavoro e dalla crescente varietà di registri navali esistenti. In un mercato altamente competitivo, le navi battenti bandiera comunitaria ed i posti di lavoro per la gente di mare si sono costantemente ridotti. Sebbene questa tendenza sia antecedente alla metà degli anni ' 8 0, è stato solo da quel momento in poi che i suoi effetti sull'industria marittima comunitaria sono diventati motivo diffuso di preoccupazione. La Commissione è consapevole della necessità di rendere la Comunità atta ad affrontare la concorrenza su scala internazionale ed ha avanzato delle proposte soprattutto nelle sue "Crescita, comunicazioni sulla politica competitività e occupazione" del 1993. Nel Consiglio di Essen del dicembre 1994 venne sottolineata anche la necessità di promuovere la formazione professionale. In tale occasione, venne inoltre ribadito l'impatto delle norme fiscali e previdenziali sul mantenimento e la creazione di posti di lavoro. industriale del 1990 e 1994 e nel Libro bianco Parallelamente a ciò, nel 1 992 venne creato - su iniziativa della Commissione - il Foro delle industrie marittime {Maritime Industries Forum - MIF). Tale Foro riunisce rappresentanti di tutti i segmenti dell'industria e delle amministrazioni pubbliche in ambito marittimo per discutere- problemi ed iniziative comuni delle industrie marittime europee, caratterizzate da una forte interdipendenza. In tale ambito si è fatto molto per promuovere nuove sinergie e lanciare nuove idee e nuove iniziative. La comunicazione della Commissione sul trasporto marittimo a corto raggio del luglio 1995 ha infatti utilizzato preziosi spunti tratti dal lavoro del MIF. Alla luce di quanto esposto, e in considerazione, al contempo, del persistere di preoccupazioni per il declino continuo dei trasporti marittimi comunitari, è giunto il momento di fare il punto sulla politica marittima della Comunità. Tale rivalutazione dovrebbe riguardare sia le possibili nuove iniziative politiche da intraprendere attraverso le istituzioni legislative della Comunità, che l'esercizio da parte della Commissione di poteri che rientrano nella sua sfera di competenza. La presente comunicazione si prefigge tale proposito. 1 COM(96) 84 del 13. 3. 1996. COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima Per la stesura del presente documento la Commissione si è avvalsa di un gruppo di 12 persone con grande esperienza nel settore del trasporto marittimo. La Commissione invierà, su richiesta, la relazione sui lavori del gruppo. 2 La parte A della presente comunicazione si occupa dei trasporti marittimi comunitari, prendendo in esame tanto la situazione esistente che quella futura, mentre l'allegato A fornisce informazioni più dettagliate. La parte A continua con un sintetico panorama delle politiche formulate dagli Stati membri e dalla Comunità sui problemi dei trasporti marittimi comunitari e dei loro risultati, laddove nell'allegato B vengono forniti ulteriori dettagli al riguardo. La parte principale della comunicazione, la parte B, delinea un profilo della futura politica in particolare le misure per la promozione della marittima della Comunità, sottolineando competitività della flotta comunitaria ed il mantenimento e la creazione di posti di lavoro altamente qualificati nel comparto marittimo. In sintesi, per attuare la strategia marittima futura: 1. In relazione alla sicurezza, la Commissione propone: di perseguire una politica basata sull'applicazione convergente delle norme concordate a livello internazionale. Questa politica dovrebbe venire applicata quanto più possibile a tutte le bandiere. Ciò riguarda, ad esempio, le risoluzioni non vincolanti dell'IMO, che verranno recepite e rese obbligatorie dalla legislazione comunitaria. Tali normative vincolanti dovrebbero venir applicate anche sulle navi battenti la bandiera di Stati non comunitari, nel caso esse operino da e verso porti comunitari. A queste navi non dovrebbe essere riservato un trattamento più favorevole rispetto alle navi battenti bandiera di uno Stato membro; uno sforzo congiunto della Comunità e degli Stati membri nell'ambito dell'IMO per concordare, su base internazionale, determinate condizioni per le amministrazioni di bandiera ed i loro registri navali; uno strumento giuridico a livello comunitario, con ogni probabilità una direttiva, che fissi determinati principi per i registri navali degli Stati membri; un simile strumento dovrebbe inoltre assicurare il rispetto delle norme dei trattati, in particolare la libertà di stabilimento e concorrenza. Di conseguenza, dovranno essere sottoposte al vaglio le condizioni relative alla proprietà delle navi e, possibilmente, anche alla composizione dell'equipaggio; di rafforzare il controllo degli Stati di approdo attraverso collegamenti operativi con i paesi terzi; di promuovere codici di autoregolamentazione del comportamento nell'ambito del trasporto marittimo; di incoraggiare gli operatori al conseguimento di elevati standard qualitativi (ad esempio mediante incentivi fiscali o diritti portuali differenziali); di prendere in considerazione azioni legislative che prevedono sanzioni finanziarie da imporre ai proprietari di carichi che, intenzionalmente o per negligenza, impieghino mezzi di trasporto marittimo non conformi alle norme; di esaminare la possibilità di rendere obbligatoria la copertura per responsabilità civile verso terzi nell'ambito dei trasporti marittimi, ponendola come condizione per avere accesso ai porti comunitari; di prendere in considerazione azioni legislative a sostegno di qualsiasi accordo stipulato tra vettori e sindacati in materia salariale e di condizioni di lavoro a bordo dei traghetti che effettuano servizi regolari da e verso porti comunitari. Commissione europea, DG VII/D/2, me de la Loi 200, B-1049 Bruxelles. COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 2. In relazione al mantenimento dell'apertura dei mercati, la Commissione propone: 5 di continuare ad assicurare libero accesso e condizioni di concorrenza leale nell'ambito del mercato globale dei trasporti marittimi, preferibilmente mediante un approccio multilaterale; di promuovere un accordo internazionale sull'applicazione dei principi di concorrenza nei trasporti marittimi; di sottoporre a revisione gli strumenti di difesa del commercio marittimo in ambito comunitario. Queste ed altre misure verranno considerate con maggiore dettaglio in una prossima comunicazione della Commissione sulle relazioni marittime esterne. 3. In relazione alle garanzie per il mantenimento della competitività dei trasporti marittimi comunitari, la Commissione propone: azioni congiunte della Comunità e degli Stati membri per promuovere programmi di formazione nel settore marittimo ed attirare nuove leve verso tali professioni. L'obiettivo è quello di salvaguardare il patrimonio di conoscenze dei paesi membri, e promuovere posti di lavoro altamente qualificati nell'ambito della Comunità in linea con la nuova Convenzione internazionale sulle norme relative alla formazione della gente di mare, al rilascio di brevetti ed alla guardia (STCW), per soddisfare sia ora che in futuro la domanda di gente di mare qualificata tanto a livello comunitario che a livello internazionale; di migliorare il controllo del rispetto dei requisiti ILO da parte di tutte le bandiere attraverso gli organi di controllo degli Stati di approdo; di stimolare la ricerca e lo sviluppo nell'ambito degli attuali Programmi quadro della Comunità e di quelli futuri, mirando sia ad elevati standard tecnologici per la sicurezza e la protezione ambientale che alle risorse umane. 4. In materia di aiuti di Stato, la Commissione: continua a controllare gli aiuti erogati al settore marittimo in conformità al trattato ed ai relativi strumenti; emanerà revisioni delle linee guida esistenti in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi, che potranno prevedere modifiche rispetto al vecchio sistema basato sul ripianamento dei costi proponendo un nuovo approccio al sistema degli aiuti che vada a beneficio degli armatori comunitari; ha lanciato un progetto di ricerca sull'impatto economico dei trasporti marittimi in vari Stati membri e discuterà con tutte le parti interessate dell'uso di questi e di altri metodi economici nel valutare i regimi di aiuti. 5. Dopo avere formalmente informato il Parlamento ed il Consiglio, la Commissione ritirerà: la proposta di regolamento del Consiglio del 1989/1991 che istituisce un registro navale comunitario (EUROS); la proposta di regolamento del 1989/1991 su una definizione comune dell'armatore comunitario. Tuttavia nei singoli strumenti, si dovranno fornire definizioni adeguate a questi concetti, ad esempio quando si prendono in considerazione i beneficiari del regolamento 4 0 5 7 / 8 6, relativo alle pratiche tariffarie sleali nei trasporti marittimi, allorché si debbano identificare i beneficiari degli aiuti di Stato. COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima A. I TRASPORTI MARITTIMI COMUNITARI E LA POLITICA COMUNITARIA DEL SETTORE I. I trasporti marittimi comunitari nel mercato globale internazionale dell'industria marittima // carattere I trasporti marittimi sono un'industria internazionale per accedere alla quale esiste un numero relativamente ridotto di barriere. In teoria, qualsiasi operatore può fornire servizi marittimi internazionali a prescindere dalla sua nazionalità o dall'ubicazione della sua sede. Accade di frequente che vengano effettuati servizi di collegamento marittimo tra due località, nessuna delle quali si trova nel paese di registrazione della nave (cross trading). Rispetto ad altri modi di trasporto, i trasporti marittimi sono stati quelli ad essere più soggetti a in merito alla norme responsabilità civile, alla sicurezza internazionale ed al lavoro. internazionali ed universali, piuttosto che unilaterali, in particolare Trasporti di rinfuse e trasporti di linea I trasporti marittimi rientrano in due categorie principali: trasporti di rinfuse e trasporti di linea. L'interesse degli Stati membri verso queste due categorie è divergente ed esistono sensibili differenze nelle rispettive strutture di costo. Il trasporto di linea comporta costi strutturali elevati ed è tendenzialmente caratterizzato da un'alta intensità di capitale, mentre il trasporto di rinfuse è maggiormente caratterizzato da un'alta intensità di manodopera ed è pertanto influenzato dal costo del lavoro. Registri Le navi sono vincolate alla giurisdizione dello Stato di cui battono bandiera. Ad una nave iscritta in un registro tradizionale si applicano le stesse disposizioni nazionali di carattere amministrativo, civile e penale - ad inclusione delle norme del diritto fiscale e del lavoro - che vengono generalmente applicate alle industrie sullaterraferma. I registri nazionali generalmente stabiliscono in parte da cittadini comunitari. che gli equipaggi siano composti completamente o Progressivamente, però, gli Stati membri della Comunità hanno in varia misura ridotto i requisiti dei propri registri, istituendo addirittura registri alternativi, oppure sostenendo i propri registri con aiuti di Stato, mentre gli armatori, da parte loro, hanno cercato di iscrivere le proprie navi in registri meno onerosi, quando ritenevano in pericolo la propria competitività. Registri aperti Alcuni Stati hanno deciso di attirare le navi che effettuano trasporti internazionali nei propri registri. Liberia, Panama, Cipro, le Bahamas e Malta sono gli esempi più significativi in tal senso. Sempre più paesi offrono registri cosiddetti "aperti" e assistono ad un continuo aumento di registrazioni. I registri aperti accolgono di solito armatori di qualsiasi nazionalità e comportano oneri ridotti a livello di imposte sulle società e pochi requisiti in relazione alla nazionalità dell'equipaggio. Se un paese con un registro aperto possiede anche buone infrastrutture per il trasporto marittimo, ad esempio buone comunicazioni, servizi ausiliari nel settore assicurativo, legale, creditizio e indipendente, le finanziario, una efficace protezione diplomatica e un sistema giudiziario compagnie di navigazione possono non soltanto prendere in considerazione l'idea di registrare le loro navi in quel paese, ma anche trasferirvi le loro attività e persino la sede della società. Ciò naturalmente comporta notevoli conseguenze anche sulle attività economiche e sull'occupazione a terra. extracomunitari Trasferimento a registri La misura in cui un cambio di bandiera può portare alla delocalizzazione di un'intera compagnia armatoriale dipende largamente dagli investimenti a terra da questa già effettuati. Se tali investimenti saranno di scarsa consistenza, aumenterà proporzionalmente la possibilità che la società si trasferisca. Questo fattore fa sì che i trasferimenti risultino più probabili nell'ambito del trasporto alla rinfusa che del trasporto di linea. COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima Per gli armatori e gli operatori comunitari, iscrivere una nave in un registro aperto può risultare un fattore significativo in termini di competitività internazionale, con possibili risparmi a livello di costi del lavoro e di imposte, che superano spesso la cifra di un milione di USD l'anno. II. Necessità dell'esistenza dei trasporti marittimi comunitari Di solito, per sostenere la necessità di disporre di una flotta mercantile comunitaria si ricorre al tema dell'indipendenza economica e militare. La Comunità, si afferma, non dovrebbe dipendere troppo da servizi marittimi forniti da concorrenti, reali o potenziali essi siano, in quanto questi potrebbero, in determinate circostanze, agire in funzione dei propri interessi commerciali o strategici a lungo termine. Una terza argomentazione a sostegno di tale tesi è rappresentata dal contributo fornito dai trasporti marittimi all'economia in generale, attraverso la sua interazione con molte industrie marittime. III. Occupazione, bandiere e proprietà delle navi nella Comunità comunitaria Armatoria Nel 1994, la flotta comunitaria o comunque controllata da interessi comunitari, incluse le imbarcazioni battenti bandiera estera, ammontava al 3 4% (in tpl) della flotta mondiale, con una riduzione rispetto al 3 8% del 1985. Dal 1990 non si è registrata alcuna flessione del numero di navi di proprietà di imprese comunitarie rispetto al totale. Nel valutare l'importanza del settore armatoriale, si dovrebbero prendere in considerazione i miglioramenti della produttività navale, i nuovi modelli di sviluppo del commercio internazionale, nonché l'affacciarsi sul mercato dei trasporti marittimi di alcuni paesi dell'Estremo Oriente. Sembra pertanto che non vi sia una forte esigenza di una politica che promuova l'armatoria comunitaria. comunitaria Navi battenti bandiera Nel 1970, il 3 2% del tonnellaggio mondiale batteva ancora bandiera comunitaria. Nel 1994, tale percentuale era scesa al 1 4 %. Gli armatori ritengono che la riduzione dei costi sia il motivo principale che sta alla base dei cambi di bandiera. Tale tendenza evidenzia una crescente perdita di competitività delle flotte comunitarie. In effetti, gli armatori comunitari detengono un'elevata percentuale di navi iscritte in registri aperti. Conclusioni a livello di politica marittima Se l'iscrizione in registri extracomunitari non rappresenta necessariamente una perdita in termini di posti di lavoro, di attività a terra o di delocalizzazione di società, molto più difficile risulterà recuperare attività marittime una volta che le infrastrutture e le risorse umane siano andate inte ramente perdute. L'esistenza di navi battenti bandiera comunitaria contribuisce a far sì che gli Stati di bandiera possano controllare il rispetto delle norme di sicurezza. L'iscrizione in altri registri riduce di conseguenza il potere di controllo degli Stati membri in quanto Stati di bandiera. L'esodo verso bandiere di comodo ha contribuito in misura considerevole (51%) alla perdita totale di posti di lavoro per i marittimi comunitari. La riduzione della flotta (27%) e la contrazione nel numero di componenti dell'equipaggio per ogni nave (22%) hanno rivestito anch'esse un ruolo significativo in questo processo. Recenti sviluppi nell'offerta di manodopera Se in questa fase è difficile valutare in generale i problemi connessi all'occupazione della gente di mare a livello comunitario, negli ultimi anni è emerso un problema più specifico: si tratta della carenza a livello mondiale di gente di mare qualificata. Già oggi alcuni Stati membri della Comunità segnalano che le nuove leve coprono solo il 2 5% del totale di ricambi necessari nelle C 0 M ( 9 6) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 8 professioni marittime. I nuovi requisiti della Convenzione internazionale sulle norme relative alla formazione della gente di mare, al rilascio di brevetti ed alla guardia (STCW) potrebbero accentuare tale carenza a livello mondiale. Per ovviare a queste carenze annunciate, si devono elaborare delle politiche al fine di: garantire la sicurezza di navigazione delle navi; tutelare il know how marittimo a beneficio del settore industriale; indurre le amministrazioni marittime ad attuare le politiche di sicurezza; portare avanti la formazione dei giovani marittimi. IV. Altre tendenze del trasporto marittimo Di recente, la liberalizzazione del commercio mondiale e la decentralizzazione della produzione hanno fatto registrare un continuo aumento del commercio globale e, di conseguenza, una crescente domanda di trasporti marittimi. Crescita del trasporto di linea Il trasporto di linea è cresciuto ad un tasso annuo medio del 6,5% negli ultimi 10 anni, e si prevede che la tendenza continui allo stesso tasso nel prossimo decennio. La globalizzazione della produzione sta portando alla domanda di servizi di trasporto mondiali. Per rispondere a tale domanda, sono stati creati consorzi fra compagnie di navigazione, tendenza che sta portando anche ad una crescente concentrazione sul mercato. Prospettive per le rinfuse Per il trasporto di rinfuse, la crescita dei traffici è sempre difficile da prevedere in quanto la domanda dipende da fattori mutevoli, come la stagionalità del commercio, la resa dei raccolti, ecc. Si stima che la ciclicità e l'imprevedibilità, non cambieranno sostanzialmente a lungo termine. le principali caratteristiche di questo settore, ovvero specializzati Servizi Gli operatori europei offrono esperienza e mezzi sofisticati grazie ai lunghi anni di pratica nei servizi di linea e da crociera, nelle forniture a terra, nei carichi pesanti ed in altri trasporti marittimi specializzati. Ciò potrebbe collegarsi alla cantieristica più sofisticata ed alle nuove opportunità commerciali delineatesi (tenendo conto, ad esempio, delle rotte consentite dall'apertura dell'ex Unione Sovietica, per cui possono rendersi necessarie navi con scafi speciali per la presenza di ghiacci). investimento Modelli di L'apertura dei mercati europei ha attratto investimenti extracomunitari. Attualmente, alcuni efficienti operatori del trasporto marittimo a corto raggio e dei servizi feeder nell'ambito degli scambi intracomunitari sono di proprietà non comunitaria. Al contempo, va riconosciuto a molti operatori europei una buona esperienza nella navigazione a corto raggio, che rappresenta un'importante area potenziale di crescita per i servizi del trasporto marittimo. Gli armatori europei stanno inoltre approfittando delle opportunità offerte dal cross iniziando a costituire reti di trasporto in altri continenti. Tuttavia, le opportunità di investimento per le compagnie di navigazione comunitarie risultano limitate se i mercati di servici nazionali non sono aperti agli operatori extracomunitari o certi porti attuano una discriminazione nei confronti di operatori non nazionali. trading, Obsolescenza delle navi Il forte sovvenzionamento della cantieristica a livello mondiale ha contribuito a creare un'eccessiva offerta di navi e quindi un conseguente esubero sui mercati del trasporto di rinfuse. Tali fattori hanno portato ad una diminuzione del costo dei noli. I trasporti marittimi stanno quindi producendo redditi relativamente bassi a livello di capitale netto e di fondi investiti, il che ha COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima portato ad un prolungamento della vita utile delle navi e, in generale, ad un invecchiamento delle flotte che si è accompagnato, talvolta, ad una riduzione degli interventi di manutenzione, con tutti i relativi problemi di sicurezza. Sebbene con una buona manutenzione sia possibile mantenere anche navi relativamente obsolete a buoni livelli di efficienza, le statistiche indicano che il rischio generale di sinistri aumenta con l'obsolescenza della nave. Ampliamento della Comunità Le recenti adesioni di nuovi Stati membri hanno provocato un sostanziale aumento del tonnellaggio controllato da armatori comunitari. In futuro, il tonnellaggio complessivo della Comunità potrebbe ulteriormente aumentare, in quanto Cipro e Malta stanno prendendo in considerazione la possibilità di aderire alla Comunità. Visti i forti interessi marittimi in questione è importante in questo frangente sviluppare una politica coerente per il futuro. V. La politica comunitaria oggi: iniziative e successi generale Approccio Finora la Commissione ha applicato una politica marittima comunitaria consistente in azioni riguardanti le relazioni esterne, la sicurezza in mare e la competitività del trasporto marittimo comunitario. Se, grazie a tali azioni, è stato possibile aprire i mercati, particolarmente in Europa, ed offrire al consumatore una vasta offerta di servizi marittimi competitivi, ciò non ha però comportato la creazione di nuovi posti di lavoro per la gente di mare della Comunità. Il pacchetto di misure del 1986 Il pacchetto di misure sul trasporto marittimo del 1986 si basava su un mercato aperto e su una filosofia non protezionistica volta alla promozione di una flotta comunitaria competitiva ed all'incremento dell'occupazione; al contempo, il pacchetto prevedeva misure per contrastare ogni forma di concorrenza sleale. 3 In generale, la Comunità ha deciso che tutti i traffici intraeuropei, ad eccezione del cabotaggio nelle acque degli Stati membri, debbano essere aperti e che per beneficiare delle opportunità del trasporto marittimo all'interno della Comunità non vadano imposti altri requisiti che non siano quelli dello stabilimento o della registrazione nella Comunità stessa. Tale politica non ha vincolato i principali partner economici della Comunità ad assumersi gli stessi obblighi rispetto all'apertura di propri mercati. Relazioni esterne Per quanto attiene alla politica esterna della Comunità nell'ambito del trasporto marittimo, la Commissione ha cercato di assicurare libero accesso e condizioni di concorrenza leale in tutto il mercato, operando un'ulteriore liberalizzazione ed annullando restrizioni preesistenti. La Comunità sta inoltre puntando ad una liberalizzazione multilaterale dei servizi di trasporto marittimo nell'ambito del GATS. Alcune importanti restrizioni restano tuttavia in vigore mentre incombe ancora il pericolo di nuove restrizioni. La politica comune sulla sicurezza dei mari La comunicazione "Una politica comune sulla sicurezza dei mari" è stata approvata dalla Commis sione nel febbraio 1993. 4 Consiglio e Parlamento europeo hanno dato pieno appoggio a tale politica. Il pacchetto di misure del 1986, GU L 378 del 31. 12. 1986, consiste di quattro regolamenti: reg. 4055, che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi; reg. 4056, che determina le modalità di applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato ai trasporti marittimi; reg. 4057, relativo alle pratiche tariffarie sleali nei trasporti marittimi; reg. 4058, concernente un'azione coordinata intesa a salvaguardare il libero accesso ai trasporti marittimi nei traffici transoceanici. "Una politica comune sulla sicurezza dei mari", COM(93) 66 def. del 24. 2. 1993. C0M(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima In meno di tre anni sono state adottate in via definitiva diverse misure attuative che vincolano le amministrazioni degli Stati membri ed il settore privato ad un effettivo rispetto delle norme a partire dal 1996. 10 le navi sotto la bandiera comunitaria e per creare il mercato unico Proposte per mantenere La Commissione ha proposto una serie di misure volte all'incremento della competitività della flotta comunitaria. Una di esse5, nel 1989, mirava ad alleggerire gli oneri finanziari derivanti dalla scelta di battere bandiera comunitaria e al contempo a salvaguardare l'occupazione in ambito comunitario: si trattava del registro Euros. Tale proposta, tuttavia, non ha ottenuto il necessario appoggio in sede di Consìglio e non è stata quindi adottata. Il pacchetto includeva anche una proposta intesa alla liberalizzazione dei commerci nazionali, adottata sotto forma del regolamento 3577/926, ed una proposta di definizione del concetto di armatore comunitario. Quest'ultima non è stata approvata, ed il Consiglio di Edimburgo del 1992 ha chiesto alla Commissione di riesaminarla. Sempre nel 1989, la Commissione ha emanato linee guida per la valutazione degli aiuti statali al settore del trasporto marittimo. 7 Ne emerge che è interesse della Comunità mantenere quante più navi possibile sotto la bandiera comunitaria, modernizzare le flotte e tutelare l'occupazione della gente di mare della Comunità. La Commissione ha pertanto deciso di autorizzare aiuti di Stato a copertura della differenza di costi derivanti dalla scelta di battere la bandiera di uno Stato membro piuttosto che una bandiera di comodo, a condizione che tali aiuti siano conformi ai principi generali della Commissione sugli aiuti di Stato. raggio Trasporto marittimo a corto La Commissione ha di recente approvato una comunicazione sul trasporto marittimo a corto raggio8, che include un programma di azione e proposte di iniziative da adottare preferibilmente a livello comunitario nonché raccomandazioni indirizzate agli Stati membri, alle loro autorità regionali e locali, ai porti ed alle industrie marittime. Norme sulla concorrenza La Commissione ha inoltre perseguito una politica attiva volta a sviluppare la concorrenza nei trasporti di linea da e verso la Comunità. Gli Stati membri - Aiuti di Stato Visto l'acuirsi della concorrenza da parte di Stati di bandiera non comunitari, molti Stati membri hanno fornito diversi tipi di aiuti al trasporto marittimo. Vari Stati membri hanno adottato diversi tipi di strategie trovando le voci di bilancio necessarie a finanziarle/Tali azioni hanno evidenziato l'atteggiamento degli Stati membri nei confronti degli aiuti di Stato e l'importanza che essi attribuiscono al settore marittimo nell'ambito della propria economia e della società. Alcuni Stati membri si sono concentrati sugli incentivi agli investimenti per la modernizzazione delle navi, altri sulla promozione dell'occupazione per i marittimi comunitari, mentre altri ancora su misure di agevolazione fiscale o su iniezioni di capitale per interventi di ristrutturazione. Nessuno di questi interventi ha risolto il problema generale della competitività del trasporto marittimo comunitario. "Un avvenire per l'industria comunitaria dei trasporti marittimi - Misure intese a migliorare le condizioni operative dei trasporti marittimi comunitari", COM(89) 266 def. del 3. 8. 1989. Reg. del Consiglio (CEE) n. 3577/92 del 7. 12. 1992, concernente l'applicazione del principio della libera prestazione dei (cabotaggio marittimo), GU L 364 del 12. 12. 1992, pag. 7. SEC(89) 921 def. fra Stati membri trasporti marittimi servizi ai "Lo sviluppo del COM(95) 317 def. del 5. 7. 1995. trasporto marittimo a corto raggio in Europa: prospettive e sfide", COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 11 Gli Stati membri - Registri Considerato che il cambio di bandiera e la perdita di occupazione sono continuati nonostante l'erogazione di aiuti di Stato, alcuni Stati membri hanno deciso di istituire registri specifici per le navi battenti bandiera nazionale ma operanti nell'ambito dei trasporti intemazionali, al fine di ridurre gli svantaggi dovuti alla concorrenza. A prescindere dalla loro denominazione, tali registri sono stati creati al fine di esentare le navi battenti bandiera nazionale da determinati oneri fiscali e dalle norme di diritto del lavoro imposti dall'iscrizione al registro tradizionale. In molti Stati membri che hanno istituito tali registri, la maggioranza delle navi operanti nell'ambito dei trasporti internazionali risultano iscritte nel registro alternativo: ad esempio in Danimarca il 9 2% del tonnellaggio totale operante in ambito internazionale è registrato nel Registro navale internazionale danese (DIS); in Germania la quota iscritta nel Registro navale internazionale tedesco (ISR) è del 7 6 %; in Finlandia il 5 0% della flotta è registrata nell'Elenco delle imbarcazioni mercantili del commercio internazionale. Il registro originario è diventato spesso di importanza normativa secondaria per il trasporto marittimo internazionale, ed il regime alternativo ha assunto la veste di norma effettiva. Il successo della combinazione tra registro alternativo e regimi di aiuti, messa in atto dagli Stati membri, varia a seconda dei casi. In alcuni Stati membri, l'istituzione di registri alternativi è stata registri proficua nell'invertire o quanto meno extracomunitari. In altri Stati membri, le azioni messe in atto dai governi nazionali non sono riuscite a contenere il declino generale della flotta di bandiera. tendenza all'iscrizione rallentare la in VI. Risultati La politica marittima fino ad ora perseguita è riuscita ad aprire i mercati, particolarmente in Europa, e ad offrire al consumatore una vasta gamma di servizi di trasporto marittimo. L'applicazione delle norme comunitarie di concorrenza a tutti gli operatori del mercato, a prescindere dalla loro bandiera, ha favorito gli interessi dei consumatori ed assicurato un equo trattamento di tutte le società che offrono servizi di linea. La politica per la sicurezza, recentemente introdotta, consentirà alla Comunità di garantire l'effettivo rispetto delle norme di sicurezza e di tutela ambientale, assicurando al contempo condizioni più eque di concorrenza. La liberalizzazione del trasporto marittimo internazionale, tuttavia, non ha portato alla creazione di nuovi posti di lavoro per la gente di mare della Comunità. Le misure adottate dalla Comunità e dagli Stati membri per incrementare la competitività delle bandiere comunitarie non sono riuscite finora ad arrestare il trasferimento massiccio delle bandiere ai registri extracomunitari, né ad arginare la perdita di posti di lavoro, anche se alcuni registri alternativi comunitari lasciano intravedere qualche speranza. C0M(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima B. UNA POLITICA PER IL FUTURO 12 I. L'approccio: applicare norme mondiali e promuovere la competitività del trasporto marittimo comunitario 1. La risposta della Comunità alla globalizzazione del trasporto marittimo Dall'analisi dello sviluppo del trasporto marittimo e delle politiche adottate dalla Comunità e dagli Stati membri si possono trarre tre conclusioni. In primo luogo, l'industria marittima comunitaria è uno dei più importanti settori marittimi del mondo, sia in termini di quantità che di qualità. Le compagnie di navigazione degli Stati membri controllano un terzo della flotta mondiale, mentre il 4 0% circa del commercio comunitario viene effettuato su navi interamente possedute o controllate in parte da interessi comunitari. Tutto ciò dimostra che il know how marittimo della Comunità di per sé è molto competitivo. Sembra però che il quadro normativo non abbia ancora trovato applicazione uniforme all'interno della Comunità per rafforzare tale competitività. In secondo luogo, il capitale e la manodopera nell'ambito dei trasporti marittimi hanno acquisito una tale mobilità a livello internazionale da far sì che le politiche nazionali non siano più in grado, da sole, di risolvere adeguatamente i problemi normativi. In terzo luogo, se la Comunità reagirà con azioni non conformi alle norme e alle tendenze che si delineano attualmente a livello mondiale, ciò comporterà ulteriori fughe di capitale e manodopera dalle bandiere europee. La globalizzazione è un problema di fondo nelle scelte politiche per mantenere o migliorare la competitività dell'industria comunitaria. Il Libro bianco della Commissione "Crescita, competitività ed occupazione" del 1993 e la comunicazione sulla competitività dell'Europa del 19949 trattano anch'essi tale argomento. In conformità a queste politiche, la Commissione propone di migliorare la competitività del trasporto marittimo comunitario mediante una politica di apertura dei mercati a livello mondiale, insistendo in particolare sulla multilateralità e sulle norme di concorrenza internazionale. Presenta, inoltre, misure atte a promuovere posti di lavoro altamente qualificati e l'impiego di alta tecnologia nel settore. Tali misure vanno viste neirottica di alcune modifiche alla pratica comunitaria degli aiuti di Stato. Le nuove politiche sulla sicurezza, delineate nel presente documento, non mirano direttamente a migliorare la competitività, quanto piuttosto a tutelare la vita umana e l'ambiente. Tuttavia, è convinzione della Commissione che la rigida applicazione di una politica di sicurezza basata su norme concordate a livello internazionale porterà anche ad un considerevole miglioramento della situazione concorrenziale delle navi iscritte nei registri comunitari. Essa contribuirà inoltre a creare nuove opportunità di lavoro per personale qualificato della Comunità. Emerge chiaramente, pertanto, il positivo impatto che una politica rigorosa sulla sicurezza potrà avere in materia di concorrenza. 2. Scelte politiche per una futura politica marittima europea Nel considerare le opzioni per una politica marittima ideale per il futuro, la Commissione ha valutato le conseguenze che potrebbero derivare dall'applicazione di strategie diverse10. Misure settoriali che incoraggiano l'occupazione nel trasporto marittimo, ma comportano un aumento dei costi senza un concomitante aumento della produttività, sono inevitabilmente destinate a fallire, provocando inoltre ulteriori fughe di bandiera. Per contro, eventuali misure restrittive degli Cfr. Commissione europea, "Una politica di competitività industriale per l'Unione europea", Bollettino dell'Unione europea, Supplemento 3/94. 10 I vari scenari sono descritti nell'allegato C. COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 13 investimenti interni nell'ambito del trasporto marittimo comunitario e delle relative industrie potrebbero ridurre il potenziale competitivo dell'industria comunitaria. Prendendo in considerazione i pro e i contro dei vari approcci, la Commissione propone una duplice strategia: azioni volte ad assicurare la sicurezza e la concorrenza leale nell'ambito dei mercati internazionali aperti (cfr. successivi capitoli II e III); un quadro di riferimento comunitario per promuovere la competitività del settore marittimo (cfr. successivo capitolo IV). Affinché la politica marittima della Comunità abbia successo, vanno riconciliati i vari interessi in gioco. Ad ogni processo decisionale che riguardi le politiche dei trasporti marittimi partecipano, in varia misura, quattro parti: gli Stati membri, gli armatori ed i loro finanziatori, la ma-nodopera e gli utenti. Come evidenziato in precedenza, gli Stati membri vantano tradizioni marittime diverse. Alcuni sono contraddistinti da flotte di proprietà statale o da forti legami tra l'industria ed il governo, altri hanno adottato un atteggiamento essenzialmente liberistico nei confronti del trasporto marittimo. Gli Stati membri hanno inoltre interessi divergenti in legami materia di modi di trasporto, a seconda della posizione geografica, dei commerciali e della loro evoluzione storica. Per alcuni Stati, lo sviluppo del trasporto marittimo a corto raggio costituisce una priorità; per altri, le cui società di navigazione operano la priorità si incentra sulla navigazione a lungo raggio. Una politica comunitaria deve essere consapevole delle diverse priorità e tenerne conto. intensamente nell'ambito del cross trading, Gli armatori considereranno in primo luogo il proprio bilancio e le proprie prospettive. Essi non manterranno una bandiera per motivi di sicurezza nazionale, per orgoglio, o per creare posti di lavoro, se ciò va a scapito della loro posizione commerciale. Una politica volta a preservare le bandiere comunitarie deve quindi risultare economicamente accettabile e deve creare le condizioni per mantenere o attirare gli armatori verso le bandiere degli Stati membri. La manodopera comunitaria punterà a mantenere il proprio tenore di vita, a preservare la sicurezza del posto di lavoro e ad operare in un ambiente di lavoro sicuro. Nella loro richiesta di un futuro lavorativo sicuro, i lavoratori chiedono anche investimenti in risorse umane, ad esempio nel settore della formazione e dell'istruzione permanente. Con ogni probabilità, la manodopera comunitaria non accetterà una riduzione dei salari e del proprio tenore di vita al fine di aumentare la competitività del trasporto marittimo comunitario. La competitività non è fine a se stessa, ma dovrebbe comportare un miglioramento nella vita dei cittadini dell'Unione europea. Gli utenti sono interessati soprattutto all'efficienza e all'affidabilità dei sistemi di trasporto piuttosto che alle strategie marittime, alla creazione di nuovi posti di lavoro ed alla competitività. Il prezzo di mercato che essi pagano dovrebbe riflettere i costi pieni del trasporto marittimo, indipendentemente dalla bandiera della nave utilizzata. La sicurezza e la qualità delle navi dovrebbero essere considerate elementi essenziali nella negoziazione e nella stipulazione di contratti tra utenti e vettori del trasporto marittimo. Le industrie ausiliarie, che dipendono per la propria sopravvivenza e crescita dalle attività del trasporto marittimo, avranno tutto l'interesse a far sì che questa attività prosperi e daranno la preferenza a quelle navi che richiedono ed usano i loro prodotti o servizi. C 0 M ( 9 6) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 14 II. Sicurezza e concorrenza leale La Commissione propone di sviluppare ed applicare norme internazionali sulla sicurezza e la tutela ambientale, sia attraverso la qualità ed il controllo dello Stato di bandiera che attraverso azioni dello Stato di approdo. 1. Sicurezza: parte integrante della concorrenza leale Il trasporto marittimo costituisce un mercato essenzialmente libero, che concede notevoli spazi agli operatori marittimi nella scelta gestionale delle proprie navi, inclusa l'entità delle spese destinate alla sicurezza ed alla prevenzione dell'inquinamento, i relativi costi di manutenzione e il rispetto delle norme internazionali. Ciò avviene in quanto i diversi organi preposti a rendere esecutive le norme o a sorvegliarne l'applicazione (Stati di bandiera, Stati d'approdo, società di classificazione navale, charterer, assicuratori e sindacati marittimi) si comportano in modo diverso gli uni dagli altri. Ne consegue che non sono solo le norme di sicurezza e di tutela ambientale a cambiare, ma anche i costi operativi: si va dagli armatori "di prim'ordine" con una visione strategica a lungo termine in fatto di composizione dell'equipaggio e gestione tecnica della flotta, ad armatori senza scrupoli, che non badano neppure ai requisiti basilari di navi sicure e non inquinanti. Alcuni studi effettuati dall'OCSE indicano che il rispetto delle norme internazionali rispetto all'inadempienza delle stesse comporta dei costi superiori in percentuale che vanno dal 10 al 5 0 %. La manutenzione a norma produce costi dell'80 - 1 0 0% superiori a quelli della manutenzione sotto norma. Infine, il mantenimento di una nave a livelli massimi di sicurezza comporta spese superiori dell'ordine del 300%. 11 La risposta della politica marittima europea a questa situazione dovrebbe mirare ad eliminare tali condizioni di concorrenza sleale, quanto meno in tutti i tipi di traffico da e verso i porti comunitari, indipendentemente dalla bandiera della nave, e successivamente dovrebbe estendersi, per quanto possibile, a tutti gli altri traffici. 2. Registri: uno strumento fondamentale per una concorrenza sicura e leale Lo strumento fondamentale per mettere in pratica tale politica è dato dal regime che disciplina le condizioni di accesso al registro navale e dalla gestione del registro stesso. E' pertanto necessario sviluppare dei criteri che garantiscano l'efficacia e la validità dei registri. Tutti gli obblighi di uno Stato di bandiera devono essere adottati e applicati a livello mondiale. A tal fine è di fondamentale importanza che uno Stato di bandiera sia in grado di far fronte ai propri obblighi internazionali. Parallelamente, la Comunità dovrebbe assicurare la qualità e l'efficacia dei suoi registri. Tale azione non dovrebbe riguardare soltanto i registri navali degli Stati membri della Comunità, ma si dovrebbe affrontare anche il problema dei registri offshore. a. Definizione ed a ttuazione degli obblighi degli Sta ti di bandiera a livello mondiale L'IMO, l'ILO e la Comunità concordano sull'assoluta necessità che gli Stati di bandiera dimostrino di essere in grado di assumersi le proprie responsabilità di controllo ed esercitino effettivamente tale attività. Il mancato rispetto degli obblighi non comporta soltanto mancanza di sicurezza nell'ambito dei trasporti marittimi ma anche una concorrenza sleale e, tale, inaccettabile. Gli Stati di bandiera devono pertanto tenere fede ai propri obblighi e rendere trasparente il lavoro delle proprie amministrazioni in quanto concerne l'applicazione e l'osservanza delle convenzioni e delle norme IMO ed ILO. Al giorno d'oggi, alcuni Stati di bandiera concorrono in quanto 11 Di conseguenza, mentre un armatore che non rispetta le norme spenderebbe - stando al modello di calcolo OCSE - circa 3 100 USD al giorno per la manutenzione di una nave-cisterna per prodotti finiti {product tanker) di cinque anni da 40 000 tpl, una "buona manutenzione" dovrebbe richiedere una spesa di 4 850 USD al giorno, e una "manutenzione eccellente" una spesa di 9 500 USD al giorno. Quindi, il risparmio dei costi con una gestione sotto norma potrebbe ammontare ad un milione di dollari o più per singola nave all'anno. COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 15 volentieri all'acquisizione di traffici marittimi e all'incasso dei diritti di registrazione, ma non rispettano le norme di sicurezza e di tutela ambientale per le loro navi di bandiera. Tali Stati non dovrebbero poter offrire servizi connessi ai registri navali. Se alcuni Stati non sono pronti a far rispettare le norme IMO/ILO, non dovrebbero poter competere con altri che sono invece disposti a farlo. Al fine di trasporre questa affermazione in un'azione efficace, la Comunità europea ed i suoi Stati membri dovrebbero perseguire una politica basata sull'applicazione convergente delle norme concordate a livello internazionale. L'applicazione di questa politica dovrebbe essere estesa a quante più bandiere possibile. Ciò significa che la legislazione comunitaria dovrebbe, ad esempio, rendere obbligatorie quelle risoluzioni dell'IMO che non sono vincolanti. Esse dovrebbero essere estese anche a navi che non battono la bandiera di uno Stato membro allorché queste operano da e verso porti comunitari. Queste navi, inoltre, non dovrebbero ricevere un trattamento migliore rispetto a quello riservato alle navi battenti bandiera comunitaria. In questo contesto, gli Stati membri dovrebbero applicare la legislazione comunitaria a tutte le società ed organizzazioni che operano negli Stati membri o con essi, o a tutte le navi circolanti da a verso forse considerare la possibilità di istituire un gruppo multinazionale di esperti comunitari che assistano gli Stati membri in materia. Ciò potrebbe contribuire ad assicurare che la legislazione comunitaria venga applicata in modo equo ed uniforme. i porti comunitari, indipendentemente dalla loro bandiera. Bisognerebbe La Comunità e gli Stati membri dovrebbero adoperarsi, inoltre, con il supporto di altre nazioni impegnate, affinché vengano adottati adeguati criteri per la costituzione e la gestione di amministrazioni e registri di Stati di bandiera. I criteri di gestione di tali registri dovrebbero tenere conto dei seguenti aspetti: per consentire l'iscrizione di una nave in un registro, andrebbe effettuata una completa verifica della nave stessa, al fine di accertare il rispetto di tutte le norme (ad eccezione dei casi in cui la nave venga trasferita dal registro di uno Stato di bandiera con il quale esiste un accordo di reciproco riconoscimento); lo Stato di bandiera dovrebbe disporre delle strutture necessarie per assicurare che il personale navigante operante a bordo di navi sotto la propria bandiera sia munito di brevetti validi; il registro dovrebbe sempre essere amministrato da un numero sufficiente di persone ben addestrate, inclusi ispettori in grado di verificare efficacemente tutte le navi iscritte nel registro; le organizzazioni non statali cui siano affidate responsabilità di controllo dello Stato di bandiera dovrebbero disporre delle qualifiche adeguate. Lo Stato di bandiera dovrebbe disporre di organismi indipendenti con mansioni di verifica di qualità e di controllo, al fine di esercitare un controllo costante sui servizi delle organizzazioni riconosciute; le tariffe dovrebbero essere strutturate in modo da consentire redditi tali da garantire il rispetto delle norme; il dovere di effettuare indagini in modo trasparente su tutti i principali sinistri in cui siano state coinvolte le navi battenti la bandiera del rispettivo Stato. Tali criteri dovrebbero diventare parte integrante di strumenti internazionali vincolanti. A tal riguardo si profilano diverse opzioni giuridiche. La Comunità e gli Stati membri dovrebbero assumere iniziative nell'ambito degli organi IMO competenti e considerare le seguenti opzioni: revisione della parte 1 della Convenzione sulla sicurezza della vita umana in mare (SOLAS); adozione di una risoluzione dell'Assemblea IMO che dia un'interpretazione dettagliata della SOLAS, Parte 1, regole 1-20, possibilmente sotto forma di un codice obbligatorio per gli Stati di bandiera; C 0 M ( 9 6) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 16 applicazione della Convenzione delle Nazioni unite sul diritto del mare per migliorare il rispetto delle norme degli Stati di bandiera (UNCLOS). La Commissione considera che la combinazione del secondo e terzo punto potrebbe risultare efficace sia in termini di contenuto giuridicamente vincolante che di tempestività di applicazione. La Comunità potrebbe integrare tale iniziativa politica contribuendo attivamente ad assistere (finanziariamente e tecnicamente) i paesi esterni alla Comunità nel miglioramento delle amministrazioni di bandiera, nei casi in cui il rispettivo governo formuli un chiaro impegno politico volto a realizzare i predetti obiettivi. Si potrebbe forse ipotizzare che il gruppo multinazionale di esperti comunitari sopra menzionato12 possa valutare il lavoro delle amministrazioni degli Stati di bandiera non comunitari, in modo tale che l'assistenza finanziaria e tecnica possa andare realmente a vantaggio del miglioramento dei servizi di dette amministrazioni. b. Registri degli Stati membri La Commissione ritiene che, parallelamente agli sforzi compiuti nelle assisi internazionali per l'approvazione delle condizioni relative ai registri, la Comunità dovrebbe definire criteri comuni per i registri, fissandoli in un atto di diritto comunitario. Tale approccio garantirebbe sicurezza, tutela ambientale e condizioni di lavoro ottimali sulle navi battenti bandiera comunitaria. Esse dovrebbero inoltre contribuire ad eliminare le distorsioni della concorrenza derivanti dalla diversità dei requisiti di registrazione e dalla loro attuazione da parte degli Stati di bandiera. Una siffatta proposta non contempla la creazione di un registro navale comunitario sul modello di Euros. Euros, infatti, avrebbe dovuto essere un registro parallelo su base volontaria, mentre il progetto in questione punta piuttosto a creare le condizioni di base per tutti i registri degli Stati membri, a prescindere dalla loro denominazione di secondo registro, primo registro o registro alternativo. Inoltre, non si prevederebbero limiti vincolanti agli aiuti di Stato. La Commissione non si aspetta che la proposta per un registro navale comunitario possa essere adottata nelle attuali circostanze, e pertanto ritirerà la proposta dopo averne data comunicazione al Consiglio ed al Parlamento. Controllo efficace da parte dei governi: il prerequisito per l'esistenza di registri navali nella Comunità dovrebbe essere rappresentato da un efficace controllo da parte dei governi. Gli Stati membri dovrebbero vegliare sul rispetto dei criteri relativi al controllo dello Stato di bandiera sanciti a livello IMO/ILO. 13 Tutti i governi degli Stati membri dovrebbero essere in grado di rispettare gli obblighi derivanti dalle normative concordate a livello internazionale ed europeo in materia di sicurezza, ambiente, lavoro e tenore di vita. Criteri di trasparenza sulla responsabilità di armatori e gestori: al fine di facilitare un controllo efficace degli Stati di bandiera e di evitare una concorrenza sleale, tutti i registri degli Stati membri dovrebbero attivare meccanismi volti ad assicurare finanziaria, amministrativa, civile e penale dei proprietari e dei gestori delle navi. Ad essi non dovrebbe essere consentito di evitare la completa trasparenza della loro identità societaria o personale e di sottrarsi ai loro obblighi e alle loro responsabilità derivanti dalle operazioni di trasporto marittimo, ad esempio evitando l'assunzione di responsabilità attraverso complesse strutture societarie. la responsabilità Requisiti sulla nazionalità dell'equipaggio: la Convenzione delle Nazioni unite del 1 986 sui registri navali prevede che l'equipaggio sia costituito in misura "soddisfacente" da cittadini dello Stato di bandiera14 o, in alternativa, da persone domiciliate o residenti in detto Stato15 12 13 14 Cfr. sopra. Cfr. pagine precedenti. L'altra alternativa è costituita dalla proprietà, cfr. di seguito. L'art. 7 della Convenzione stabilisce che le condizioni minime di registrazione si intendono adempiute se uno Stato ottempera o ai requisiti di C 0 M ( 9 6) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 17 Gli Stati membri ritengono che i requisiti minimi di nazionalità per le navi iscritte nei loro registri siano necessari per ragioni militari, civili ed amministrative, in particolare nel caso del capitano riguarda e degli ufficiali. l'occupazione a tutela dell'occupazione comporta dei costi che mettono a repentaglio la competitività, le compagnie di navigazione opteranno per una bandiera che libertà nella composizione dell'equipaggio. I requisiti di nazionalità possono apparire positivi per quanto livello comunitario. D'altro canto, se questa garanzia per lasci completa la In questa fase, ed in considerazione dei risultati delle discussioni sulla proposta Euros, la Commissione ritiene che l'occupazione dei marittimi comunitari dovrebbe essere stimolata in primo luogo attraverso misure quadro volte al miglioramento delle opportunità di lavoro, sia attraverso fiscali e la formazione e l'istruzione che attraverso determinate agevolazioni previdenziali. Il ricorso a marittimi comunitari risulta più oneroso, ma si traduce anche in vantaggi generali in termini di sicurezza ed efficienza dei trasporti marittimi. Il ricorso quanto più ampio possibile alla manodopera comunitaria si traduce anche in un vantaggio globale per la Comunità nel suo insieme, sia per quanto riguarda il trasporto marittimo che le industrie collegate. La fissazione di quote comunitarie minime per la composizione degli equipaggi non costituisce una soluzione ottimale per la salvaguardia dell'occupazione e, come hanno dimostrato le discussioni su Euros, non sembra una soluzione fattibile nelle circostanze attuali. Se si volesse affrontare il tema delle quote comunitarie minime per la composizione degli equipaggi non lo si dovrebbe fare per il trasporto marittimo in generale, bensì solo per comparti dello stesso. "Armatori comunitari" o accesso mondiale: ci si interroga sull'opportunità di prevedere controlli minimi o criteri sulla proprietà all'interno di un intervento volto ad armonizzare le condizioni di registrazione nell'ambito della Comunità. La Convenzione delle Nazioni Unite del 1 986 sui registri navali afferma che gli Stati dovrebbero, fra l'altro, stabilire dei requisiti sulla proprietà delle navi che battono la loro bandiera. Tali requisiti dovrebbero consentire allo Stato di bandiera di esercitare efficacemente la sua giurisdizione ed il controllo sulle navi battenti la propria bandiera. La proposta della Commissione per un regolamento comunitario sugli armatori del 1989/1991 prevedeva che, affinché una società venisse considerata come "armatore comunitario", il 5 0% delle azioni o della rappresentanza nel consiglio di amministrazione società dovesse essere detenuto da cittadini comunitari. Nel considerare questo aspetto, va tenuto conto di fattori sia giuridici che economici. Se un requisito di questo tipo dovesse essere introdotto come condizione per la registrazione in tutta la Comunità, bisognerebbe ricordare che quando una società soddisfa i criteri di stabilimento in un dato Stato membro, diventando società di tale Stato, essa acquisisce, ai sensi del trattato, il diritto di stabilirsi in qualsiasi altro Stato membro. libero accesso al registro di la società avrebbe quest'ultimo. Questo principio è stato esplicitamente riconosciuto nella sentenza Factortame della Corte europea di giustizia. 16 In tal modo trasporto marittimo Il la conseguenza di aumentare la necessità di attirare capitale non comunitario verso la Comunità. Le norme disciplinanti il controllo estero delle società di navigazione fabbisogno crescente di capitali, con registra un proprietà 0 a quelli di nazionalità dell'equipaggio. Esso può, tuttavia, ottemperare ad entrambi. 15 16 Tale Convenzione non è ancora entrata in vigore e non è stata ratificata da nessuno Stato membro. Nel settembre del 1986, la Commissione ha proposto una decisione del Consiglio relativa alla ratifica di tale Convenzione (COM(86) 523 def. del 25. 9. 1986). Tuttavia, in seguito ai successivi avvenimenti internazionali, il Consiglio non si è occupato ulteriormente di questa questione. Cfr. "La Regina contro il Segretario di Stato per i trasporti, ex parte: Factortame Ltd. ed altri", Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia, 1991, pag. 3905. C 0 M ( 9 6) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 18 comunitarie, come ad esempio quelle relative ad una quota minima di capitale comunitario o della maggioranza nell'ambito del consiglio di amministrazione, potrebbero quindi comprimere gli investimenti interni. Gli Stati potrebbero di conseguenza rinunciare a qualsiasi requisito che riguardi la proprietà delle società di navigazione o la gestione delle navi registrate. Tale possibilità esiste già e viene considerata da alcuni come un'utile risposta alla crescente mobilità del capitale, della manodopera e degli investimenti. Tuttavia, alcuni denunciano i pericoli che comportano le politiche non basate su norme adeguate e sulla loro applicazione da parte dello Stato interessato: una delle conseguenze sarebbe la registrazione di navi appartenenti interamente a paesi terzi o aventi equipaggi formati esclusivamente da cittadini non comunitari. In effetti, un simile registro aperto potrebbe trasformarsi in una bandiera di comodo e tuttavia beneficiare di tutti i diritti conferiti dal trattato e dalla legislazione comunitaria. Una volta messe in atto delle norme comunitarie adeguate, volte ad assicurare che tutti i registri comunitari soddisfino determinati criteri relativi agli obblighi imposti agli armatori ed alla loro applicazione, la questione dell'accesso a tali registri e della possibilità di battere la bandiera di uno Stato membro potrebbe venire affrontata da un diverso punto di vista. I registri comunitari "aperti" perseguirebbero dunque l'obiettivo di attirare un buon tonnellaggio verso le bandiere comunitarie, promuovendo servizi di trasporto marittimo di elevata qualità e adeguatamente sostenuti; essi non permetterebbero tuttavia agli operatori che non rispettano le norme di ottenere vantaggi ingiusti dallo status comunitario: il controllo dello Stato di bandiera risulterebbe rigoroso e gli aiuti nazionali sarebbero vincolati a criteri specifici. In questo contesto, sembra possibile che gli Stati di bandiera esercitino il loro controllo mediante disposizioni adeguate sull'identificazione e la responsabilità dei proprietari e gestori delle navi, senza pregiudicare al contempo la registrazione ai cittadini degli Stati membri. Per riassumere: nel definire i criteri comuni per la registrazione delle navi nella Comunità, l'obiettivo dovrebbe essere quello di assicurare che le bandiere comunitarie risultino quanto più possibile attrattive, senza per ciò compromettere il controllo governativo. Un ricorso più ampio ai registri comunitari, attirerebbe nuove navi, capitali e attività economiche, creando al contempo posti di lavoro per i marittimi comunitari e per le industrie ausiliarie. La Comunità verrebbe ad aumentare inoltre il proprio controllo di Stato di bandiera e la propria influenza in materia a livello mondiale. In base a queste considerazioni, la Commissione ritirerà, dopo avere debitamente informato il Consiglio ed il Parlamento, la sua proposta del 1 989 di un regolamento del Consiglio che definiva il concetto di armatore comunitario. Tuttavia, definizioni adeguate del concetto di armatore comunitario verranno esplicitate nell'ambito di strumenti specifici quali, ad esempio quelli che individuano i beneficiari del regolamento 4057/86 relativo alle pratiche tariffarie sleali nei trasporti marittimi o quelli che prevedono i criteri di ammissibilità agli aiuti di Stato. e. Registri offshore degli Stati membri Alcuni registri navali sono stati costituiti anche in territori appartenenti agli Stati membri che si trovano all'esterno della Comunità. Tali registri non contribuiscono a migliorare la sicurezza marittima se non esistono gli strumenti per applicare la legislazione internazionale e comunitaria alle navi in essi iscritte. E' importante che le responsabilità degli Stati membri in quanto Stati di bandiera comprenda la garanzia dell'osservanza di tutta la legislazione comunitaria sulla sicurezza per tutte le navi battenti una determinata bandiera, indipendentemente dal fatto che il registro sia stato istituito dentro o fuori dal territorio comunitario. 3. Eliminazione della navigazione pericolosa Al fine di migliorare la sicurezza e la concorrenza leale nell'ambito del trasporto marittimo è necessario che le norme siano applicate. Per quanto riguarda i traffici da e verso i porti comunitari sono state già adottate diverse misure importanti come ad esempio quelle sul controllo degli Stati C 0 M O 6) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 19 di approdo, sulle società di classificazione, sulle qualifiche della gente di mare e sulla comunicazione a bordo. Queste normative dovrebbero essere formulate tenendo presente l'esistenza di una "lista nera" di bandiere ombra come pure quella di certi tipi di navi. Un controllo coerente ed efficace da parte degli Stati di approdo comunitari dipende dal lavoro di ispettori qualificati e bene addestrati. La Commissione sta dunque elaborando, in collaborazione con gli Stati membri, progetti per il miglioramento della formazione e dell'efficienza degli ispettori. Ciò mira ad assicurare che le convenzioni internazionali relative alla sicurezza, alla tutela ambientale ed alle condizioni di lavoro sulle navi vengano effettivamente applicate su tutte le navi dirette ai porti comunitari. La rigida applicazione di tali norme risulta fondamentale per evitare di penalizzare armatori altamente professionali. If rispetto delle norme non può limitarsi a ritardare o trattenere in porto le navi. Sono necessarie sanzioni finanziarie da utilizzare quale deterrente. Un severo controllo sull'applicazione delle norme degli Stati di approdo comunitari resta uno degli obiettivi prioritari per la Comunità, che potrebbe in tal modo verificare in ogni momento l'efficacia dello strumento. Al fine di estendere i benefici di questa strategia, andrebbero costituiti collegamenti operativi diretti tra la Comunità ed altri Stati impegnati in questa direzione, in particolare l'Australia, il Canada e gli Stati Uniti. L'assistenza tecnica alle altre amministrazioni, ad esempio, nel bacino mediterraneo ed in America latina, dovrebbe diventare più sistematica, consentendo a tali amministrazioni di raggiungere rapidamente gli stessi livelli di efficienza. 4. Promuovere uno spirito di qualità nel trasporto marittimo # Le varie politiche adottate non dovrebbero mirare ad eliminare casi di trasporto marittimo pericolosi per l'ambiente o sleali a livello di concorrenza solo con il deterrente di sanzioni. Si dovrebbero piuttosto sviluppare meccanismi per la promozione del trasporto marittimo, che non solo rispettino le norme minime imposte dall'IMO/ILO, ma che al contempo mirino a fornire un "prodotto di trasporto" di alta qualità ed un'adeguata remunerazione di tale prodotto sul mercato. Il comportamento e l'impegno quotidiano degli armatori sono di fondamentale importanza per un'efficace realizzazione delle politiche "mari sicuri e puliti". Il comparto industriale dovrebbe essere incentivato ad adottare al proprio interno codici di comportamento volontari- più rigorosi delle norme del Codice internazionale di gestione della sicurezza (International Safe Management Code - ISM) e adeguatamente controllati - al fine di assicurare il pieno rispetto dell'impegno di usare esclusivamente navi sicure, rispettose dell'ambiente e di elevata qualità. In determinati tipi di traffici, i proprietari del carico e i charterer hanno già espresso un fermo impegno a collaborare per la realizzazione di una politica di questo genere. I programmi di controllo dell'industria petrolifera e chimica, sebbene siano appena all'inizio, dovrebbero essere considerati dagli operatori marittimi non come un punto di arrivo auspicabile, ma piuttosto come base per una politica di sicurezza più lungimirante, che individui in una nave sicura il prerequisito per condurre a buon (codice di autoregolamentazione del comportamento). Le amministrazioni degli Stati di approdo preposte al controllo, le società di classificazione ed i partecipanti ai sistemi di controllo dovrebbero collaborare al fine di rendere le informazioni sulle classi, le norme ed il controllo degli Stati di approdo accessibili a tutti gli operatori del mercato. transazione di noleggio o trasporto marittimo fine qualsiasi La Commissione studierà inoltre le misure da adottare per incoraggiare gli operatori marittimi al rispetto di norme superiori a quelle minime fissate a livello mondiale o comunitario. In tale ambito, si può prendere in considerazione la concessione, da parte degli Stati membri, di agevolazioni fiscali e finanziarie agli operatori che puntino a realizzare standard qualitativi elevati, nonché l'applicazione di diritti portuali differenziati in base al reale rispetto delle norme ambientali e di sicurezza. La Commissione verificherà pure la portata delle sanzioni finanziarie ed economiche da comminare agli operatori che noleggino o impieghino volontariamente o per negligenza navi non idonee alla navigazione, prive di copertura assicurativa o con copertura assicurativa insufficiente. L'uso di navi non assicurate o non sufficientemente assicurate non solo favorisce gli operatori fuori norma, ma contribuisce alla concorrenza sleale. A questo proposito va ricordato che, per molti COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 20 servizi di trasporto marittimo, la responsabilità civile verso terzi non è ancora disciplinata a livello internazionale. La Commissione la questione dall'obbligatorietà dell'assicurazione per la responsabilità anche verso terzi, del tipo di quella fornita dai Club P&l, che ponga come requisito di accesso al porto massimali elevati. ritiene opportuno esaminare a fondo 5. Adozione di norme comunitarie più severe in determinati casi In alcuni casi specifici e giustificati (ad esempio, per la protezione dei cittadini comunitari e dell'ambiente), la Comunità potrebbe fissare proprie norme in materia di sicurezza e di diritto del lavoro, da applicarsi nel territorio comunitario come condizione essenziale per la fornitura di determinati servizi, segnatamente per operazioni limitate dal punto di vista geografico, come ad esempio i porti europei, a prescindere dalla bandiera di appartenenza. traghetti da e verso il servizio Un approccio di questo tipo è stato già adottato nel regolamento sul Codice ISM per i servizi di traghetti. Se del caso, esso potrebbe essere nuovamente applicato, ad esempio se, nonostante l'esistenza di prove tecniche, TIMO decidesse di non adottare le elevate misure di sicurezza necessarie per tali tipi di servizio marittimo da e verso i porti comunitari. La Comunità dovrebbe considerare la possibilità di intraprendere azioni legislative a supporto di qualsiasi accordo stipulato tra i principali operatori e le organizzazioni dei lavoratori in merito alle condizioni di lavoro a bordo dei traghetti che effettuano collegamenti regolari da e verso i porti comunitari. Tali azioni potrebbero riguardare le disposizioni sugli orari di lavoro, i periodi di riposo, le norme tecniche, le condizioni operative, la nazionalità degli equipaggi e la remunerazione. Le stesse considerazioni potrebbero essere applicate ad altre navi che forniscono servizi particolari su rotte speciali da e verso i porti comunitari. III. Mantenere aperti i mercati 1. Approccio generale La Commissione presenterà una comunicazione sulle. relazioni esterne nel trasporto marittimo, specificando la sua politica e le sue proposte di azione. Nei paragrafi che seguono viene presentata un'ampia sintesi dell'approccio generale della Commissione in materia. Nel perseguire l'obiettivo di assicurare libero accesso e condizioni di concorrenza leale nel mercato marittimo globale, la Comunità privilegia generalmente un approccio multilaterale. A conclusione dell'Accordo generale sui traffici nei servizi (GATS), era stato creato il cosiddetto Gruppo di negoziazione sui servizi dei trasporti marittimi (NGMTS), al fine di addivenire ad un accordo multilaterale sulla liberalizzazione dei servizi dei trasporti marittimi e sulla rimozione degli ostacoli agli scambi, che non era stato possibile concludere nell'ambito del GATS. Il termine delle trattative è fissato per la metà del 1 996. I negoziati comprendono i trasporti internazionali, i servizi ausiliari, l'accesso alle strutture portuali e l'uso delle stesse. In questi settori dovrebbe essere garantito il trattamento nazionale17; il maggior numero di paesi possibile dovrebbe formulare impegni vincolanti in tal senso; si dovrebbe applicare al massimo il principio della nazione più favorita (NPF)18e si dovrebbero anche eliminare gradualmente deroghe specifiche al principio della NPF. Sebbene fino ad ora non sia stato possibile raggiungere un accordo multilaterale sulla liberalizzazione dei servizi di trasporto marittimo, la Commissione è dell'avviso che il mancato raggiungimento di un risultato positivo in queste trattative, rischierebbe di legittimare restrizioni inaccettabili per il trasporto marittimo. 17 18 Trattamento nazionale: il trattamento non dovrebbe essere meno favorevole di quello concesso da un paese ai propri servizi e fornitori di servizi di tipo analogo. ï II trattamento degli altri membri del NGMTS non dovrebbe essere meno favorevole del trattamento che un paese accorda a servizi e fornitori dello stesso tipo di qualsiasi altro paese. COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 21 La Commissione propone che la Comunità si impegni a far ricorso a tutto i'suo peso politico ed economico per favorire l'instaurarsi di mercati più equi ed aperti, adottando un approccio ed una posizione coordinati e, laddove necessario, usando il suo potere commerciale, politico e marittimo. Questa è la ragione per cui la Commissione chiederà al Consiglio un mandato per intraprendere negoziati con certi Stati terzi. Un altro obiettivo principale per la futura politica per le relazioni esterne consiste nell'assicurare una azione coerente della Comunità e degli Stati membri nelle loro relazioni con paesi terzi e l'uniforme realizzazione degli obiettivi delle Comunità nei dibattiti e negoziati all'interno delle organizzazioni internazionali. Nel contesto della creazione di mercati aperti e in un clima di concorrenza leale, la Commissione ritiene la trasparenza un elemento essenziale nell'erogazione di aiuti di Stato. Nell'ambito della Comunità, la Commissione è in grado di far applicare i principi della concorrenza leale attraverso i poteri ad essa conferiti dal trattato. Va di certo accolto con favore il tentativo di raggiungere una maggiore trasparenza dei sussidi a livello internazionale, anche se ciò potrebbe risultare di difficile realizzazione per la difficoltà di inventariare tutti gli aiuti di Stato a livello mondiale. Una possibilità di sviluppare maggiore trasparenza potrebbe basarsi, inizialmente, sull'iniziativa, assunta nell'ambito dell'OCSE, di redigere un inventario completo degli aiuti di Stato concessi dai suoi membri. Inoltre, il GATS contiene una disposizione generale sui sussidi, applicabile al trasporto marittimo, la quale prevede l'elaborazione di una disciplina in materia di sussidi che sarà discussa nel corso di ulteriori negoziati di imminente avvio. 2. Regolamento 4058/86 concernente un'azione coordinata libero accesso ai trasporti marittimi nei traffici transoceanici intesa a salvaguardare il Pur proponendo un approccio negoziale ad un'ulteriore liberalizzazione dei mercati del trasporto marittimo mondiale, la Commissione ricorrerà, se del caso, anche al regolamento 4 0 5 8 / 8 6. Il regolamento 4 0 5 8 / 86 prevede in fase iniziale un approccio diplomatico per l'apertura dei mercati alle compagnie di navigazione comunitarie, nel caso in cui l'accesso risulti limitato da misure governative. Tale regolamento dà facoltà alla Commissione di avviare le procedure previste, ma consente tuttavia agli Stati membri, separatamente, o come gruppo, di adottare contromisure. Si è fatto ricorso al regolamento una sola volta, in relazione ai commerci con l'Africa occidentale. Tuttavia, la possibilità di adottare contromisure, prevista dal regolamento, è stata di particolare aiuto per la Commissione nelle sue discussioni con una serie di paesi, allorché cercava di assicurare l'accesso al mercato ed un trattamento non discriminatorio per gli armatori della Comunità. Vi è ampio consenso sul fatto che il regolamento 4 0 5 8 / 86 debba essere riveduto alla luce degli avvenimenti verificatisi a partire dal 1986 e dell'esperienza acquisita in questo periodo. 3. Regole di concorrenza La salvaguardia di una concorrenza libera e leale sia nei trasporti di linea che in quelli alla rinfusa costituisce un requisito essenziale della politica comunitaria dei trasporti. Il trasporto marittimo rientra nel settore dei servizi, il che implica che esso dovrebbe fornire sempre i migliori servizi agli spedizionieri ed ai passeggeri alle tariffe più basse possibili. Le regole di concorrenza svolgono un ruolo di primaria importanza nel mantenimento di una concorrenza libera ed equa nei mercati dei trasporti marittimi. La Commissione le applica al fine di assicurare un'efficace concorrenza nei servizi di linea dell'Unione europea e di garantire la fornitura di servizi di alta qualità a basso costo per gli spedizionieri. COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima a. Azione contro le barriere poste all' accesso ai mercati mediante accordi 22 La distorsione delle condizioni di concorrenza deriva non solo da misure governative, problema che dovrebbe essere affrontato nel contesto delle relazioni esterne, ma anche da pratiche lesive della concorrenza concordate infatti possono rinunciare a determinate restrizioni commerciali nei confronti di imprese dei paesi terzi, ma possono al contempo tollerare la conclusione di accordi tra imprese che ledono la concorrenza e precludono certi mercati o discriminano determinati operatori extracomunitari. Se le parti contraenti di tali accordi costituiscono un importante segmento del mercato, il risultato sarà pari a quello delle misure governative adottate per proteggere le industrie nazionali dalla concorrenza straniera. 19 imprese private. I governi tra Le imprese che, collettivamente o individualmente, si trovano in posizione dominante (come nel caso di molte conferenze marittime) possono abusare di tale situazione, adottando misure che precludono il mercato o annullano la concorrenza. 20 E' stato quindi giustamente affermato che l'unico modo per aprire definitivamente i mercati è un accordo mondiale che applichi i principi generali della legge sulla concorrenza al comportamento sul mercato delle società sia pubbliche che private. b. Norme internazionali sulla concorrenza Considerato che il trasporto marittimo è intrinsecamente un'industria internazionale, è importante disporre, nei vari paesi, di regole di concorrenza che siano abbastanza simili tra loro. Un accordo su una serie di norme internazionali sulla concorrenza, quale quello proposto di recente in uno studio effettuato per conto della Commissione europea21, dovrebbe svolgere un ruolo chiave per il mantenimento di mercati aperti e di una concorrenza leale. Abusi di posizione dominante sono vietati ai sensi del trattato e non dovrebbero essere ammessi a livello internazionale. Né il trasporto marittimo né i servizi portuali dovrebbero rappresentare eccezioni. Gli accordi che limitano la concorrenza nell'ambito del trasporto marittimo dovrebbero essere considerati illegali e di conseguenza vietati, a meno che gli spedizionieri non ottengano forti benefici per conseguire i quali sia necessario operare restrizioni della concorrenza. Un esempio chiaro del tipo di accordo che, a parere della Commissione, non rientra nelle norme è la mancata utilizzazione delle capacità. 22 Le norme internazionali sulla concorrenza dovrebbero inoltre occuparsi dell'impatto che il crescente oligopolio nell'ambito della navigazione di linea può avere sulla concorrenza in tale mercato. La Commissione incoraggia altre nazioni a collaborare allo sviluppo di norme internazionali sulla concorrenza leale, le pratiche illegali e gli abusi vietati nei servizi marittimi e portuali. Questa azione potrebbe essere condotta nell'ambito dell'Organizzazione mondiale per il commercio, che sta già operando in questa direzione, o mediante accordi bilaterali fra la Comunità e paesi terzi. e. Applicazione delle regole di concorrenza nell'ambito dei traffici comunitari La Commissione ritiene che l'applicazione delle regole comunitarie di concorrenza al trasporto marittimo ed il rispetto delle specificità del settore abbiano già consentito di incrementare la produttività degli operatori. Tale miglioramento della produttività, unitamente ad un approccio alla fornitura di servizi marittimi più sensibile alle esigenze degli utenti, dovrebbe consentire agli operatori di fornire agli spedizionieri servizi di elevata qualità a tariffe ridotte. 20 22 trasporto marittimo Cfr. per ' il GU L 134 del 1992, pag. 1. Cfr. decisione della Commissione "CEWAL", GU L 34 del 1993, pag. 20. la decisione della Commissione "Comitati armatoriali", Immenga/Jenny/Petersmann, "La politica della concorrenza nel nuovo ordine del commercio mondiale: rafforzamento delle norme e della cooperazione a livello internazionale", COM(95) 359 def. del 12. 7. 1995. Cfr. decisione della Commissione "TAA", GU L 376 del 1994, pag. 1; art. 4 del reg. (CE) n. 870/95, della Commissione. C 0 M O 6) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 23 Ciò potrebbe portare ad una riduzione dei noli per determinati servizi di tipo avanzato, nel contesto di una strategia normale di determinazione dei prezzi. Un simile sviluppo va accolto con favore anche dal punto di vista della politica dei trasporti. Redditi più elevati consentono di migliorare la gestione della sicurezza e di incoraggiare la sostituzione di navi obsolete, rispetto a quanto avviene al momento. Le attività marittime delle tradizionali conferenze di linea sono autorizzate ai sensi delle norme comunitarie sulla concorrenza in quanto, in generale, si ritiene che esse apportino un adeguato grado di stabilità al trasporto marittimo. Tuttavia, le conferenze marittime possono avere provocato inefficienze, in quanto tutti gli operatori applicano il prezzo da esse stabilito, talvolta a scapito degli operatori più innovativi, che non possono applicare i prezzi "superiori" per servizi "superiori". Per contro, nella conferenza marittima, all'operatore che ha una maggiore efficienza a livello di costi, non è consentito applicare un prezzo più basso ai suoi clienti, essendo vincolato alla tariffa comune. E' anche possibile che le norme della conferenza, che si basano sui canali commerciali, ostacolino la fornitura di servizi globali da parte dei consorzi. L'applicazione delle norme sulla concorrenza è inoltre importante alla luce della ciclica eccedenza di capacità che si configura come caratteristica ricorrente dei mercati dei servizi di linea. Con particolare riferimento ai servizi di linea, la possibilità di aumentare i noli o di gestire le capacità in momenti di bassa utilizzazione delle stesse può tendere a promuovere decisioni di investimento non economiche, le cui conseguenze vanno alla fin fine a scaricarsi sugli utenti dei servizi di trasporto. 4. Comportamento sleale sul mercato Un quadro volto a mantenere una concorrenza leale nell'ambito dei mercati internazionali dovrebbe basarsi anche su strumenti diretti contro il comportamento sleale dei partecipanti al mercato unico. Il regolamento 4057/86 rappresenta uno strumento inteso a fronteggiare le pratiche sleali nella determinazione dei prezzi dei servizi di linea. Ad esso si è fatto ricorso un'unica volta formalmente23, ma vi è motivo di credere che sia stato utile come deterrente contro comportamenti sleali previsti in altri casi. E' opinione diffusa, tuttavia, che il regolamento presenti alcune carenze. In primo luogo, esso può proteggere anche compagnie di navigazione che la Comunità non ha alcun interesse di tutelare. Ciò accade in quanto il regolamento definisce "armatore comunitario" una società insediata nella Comunità. Esso non prescrive dunque alcun sostanziale collegamento economico con l'industria comunitaria, né riguardo all'occupazione, né riguardo agli investimenti, né riguardo agli obblighi derivanti dal fatto di battere una bandiera comunitaria. Pertanto, stabilire una società in uno Stato membro può essere un modo per aggirare il regolamento. In secondo luogo, nel contesto della globalizzazione dei servizi di linea e alla luce del crescente progresso tecnologico e del costante aumento dell'intensità di capitale che caratterizza questo settore, viene spontaneo chiedersi se un operatore di tali servizi, seppur appoggiato dal proprio governo, rischierebbe attualmente di accedere in modo aggressivo ad un segmento di mercato offrendo prezzi molto ribassati. Il modello di accesso ai mercati, applicato negli ultimi anni, è improntato alla collaborazione attraverso la condivisione delle navi ed agli accordi di noleggio slot. Il regolamento 4 0 5 7 / 8 6, nella sua attuale versione, può pertanto apparire obsoleto, quantomeno per i commerci di linea di maggiori dimensioni. Per tali motivi, la Commissione ritiene che il regolamento 4 0 5 7 / 86 dovrebbe essere sottoposto ad un'attenta revisione, che consideri anche i progressi nei negoziati in corso sulla liberalizzazione del commercio di servizi. Nel frattempo, la Commissione applicherà la legge nella sua versione attuale, nonostante le predette difficoltà. 23 Cfr. reg. (CEE) n. 15/89 del Consiglio, "Hyundai Merchant Marine Company", GU L 4 del 6. 1. 1989, pag. l. COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima IV. Una politica per la competitività 24 Il presente capitolo contiene misure per rafforzare il settore della formazione e dell'occupazione, per promuovere iniziative di ricerca e sviluppo nel trasporto marittimo ed infine per modificare eventualmente la politica sugli aiuti di Stato. 1. Formazione ed occupazione E' stato fatto accenno in precedenza a quanto sia importante per la Comunità mantenere costante e addirittura incrementare l'offerta di marittimi comunitari. La Commissione pertanto intende proporre le seguenti linee politiche. In base allo studio BIMCO/ISF del 19952 4, a livello di offerta di ufficiali e specialisti, vi sono problemi destinati a peggiorare in futuro. Parallelamente, desta preoccupazione la crescente età media della forza lavoro marittima europea, come pure l'elevato tasso di abbandoni. In alcuni paesi comunitari, il numero di cadetti copre solo un quarto del fabbisogno totale di nuove leve richiesto per assicurare un'offerta sufficiente alle industrie marittime del futuro. Un'eventuale riduzione avrebbe implicazioni non solo per la sicurezza operativa delle navi, ma per l'intera gamma di industrie collegate. L'industria dei servizi di linea sta ampliando le competenze dei propri addetti, per impiegarli in diversi comparti della catena dei trasporti intermodali. Ad esempio, la carriera di un addetto ai servizi di linea può comprendere, allo stato attuale, alcuni anni di attività a bordo di una nave, prima di svolgere un incarico nel settore logistico ed infine in quello del marketing. La promozione della formazione e dell'occupazione non potrà quindi che andare a vantaggio sia delle attività di bordo che di quelle a terra. La Commissione nutre preoccupazioni per l'impatto della situazione attuale sulle strutture di formazione marittima nella Comunità: se vi è carenza di studenti, le strutture di formazione potrebbero essere costrette a chiudere i battenti. Le conseguenze sarebbero non solo l'ulteriore riduzione di posti di lavoro per gli insegnanti ed il personale, ma anche la perdita delle conoscenze e delle capacità di ricerca sviluppate in questi istituti. La Commissione ha dato incarico di effettuare uno studio sulla formazione e sull'occupazione negli Stati membri, per esaminare le tendenze dell'occupazione in campo marittimo a livello mondiale e le azioni avviate dagli Stati membri per la promozione di programmi di formazione e delle carriere in ambito marittimo, nonché delle possibili misure per attirare nuove leve a tali professioni. Detto studio analizzerà in particolare: gli sviluppi del mercato (nuovi commerci e rotte marittime a livello sia internazionale che intracomunitario), il contesto ambientale e normativo e le opportunità di mercato, incluso l'impiego di nuove tecnologie; la legislazione e le misure di controllo (impatto dell'STCW del 1995, attuazione del controllo dello Stato di approdo); qualità e mobilità della forza lavoro (trasferibilità della forza lavoro, ovvero dalle navi cisterna e portarinfuse alle navi ro-ro) ; politiche relative alla composizione degli equipaggi (in diversi paesi, politiche societarie, ecc. ). 24 BIMCO/ISF (Consiglio marittimo baltico ed internazionale/Federazione marittima internazionale), Aggiornamento sulla forza lavoro, la domanda e l'offerta mondiale di gente di mare, 1995. C0M(96) 81 final - Commissione Europea - Vetso una nuova strategia marittima 25 La Commissione ha costituito un comitato direttivo incaricato della supervisione dello studio, del quale fanno parte rappresentanti sindacali e dei datori di lavoro. La Commissione intende presentare le raccomandazioni dello studio, che dovrà essere terminato nel maggio del 1 996, al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni. Essa inoltre discuterà le raccomandazioni in esso contenute con la Commissione congiunta per il trasporto marittimo. 25 La Commissione esaminerà in che misura gli Stati membri abbiano tratto vantaggio dai fondi comunitari per l'istruzione, la formazione e la riqualificazione. Ciò riguarderà in particolare il Fondo sociale europeo, che prevede varie forme di finanziamenti comunitari per la formazione in campo marittimo. Esso inoltre sostiene programmi chiave comunitari come "LEONARDO", che pone particolarmente l'accento sulla formazione nell'ottica dei nuovi cambiamenti e delle innovazioni industriali che richiedono la cooperazione transnazionale. "LEONARDO" prevede un supporto finanziario per tre tipi di misure: progetti pilota transnazionali; programmi di collocamento e scambio transnazionali; sviluppo di conoscenze nel settore della formazione professionale mediante indagini e studi. In linea con le disposizioni del trattato in materia, e, laddove necessario, con gli strumenti finanziari esistenti, la Commissione incoraggerà la promozione di progetti di formazione e la concessione di incentivi all'occupazione negli Stati membri, in particolare per quanto riguarda: l'assorbimento dei costi per la formazione nell'ambito dei sistemi di istruzione e di formazione nazionali; l'assistenza diretta alla gente di mare nel corso della formazione, in particolare attraverso sussidi per l'ottenimento di qualifiche più elevate o supplementari, anche in considerazione delle attività a terra; il supporto finanziario da parte degli Stati membri a favore delle compagnie di navigazione che forniscono servizi di formazione a bordo per i cadetti; l'adozione di una rete modulare di certificazione, in linea con l'STCW (riveduta) del 1995, in base alla quale ogni modulo rappresenta il livello di competenza richiesto per eseguire una specifica mansione a bordo di una nave; favorire l'accesso alle professioni marittime da parte di cittadini degli Stati membri, l'istruzione ed i sistemi di formazione nazionali; ciò dovrebbe pubblicizzando promuovere l'effettiva attuazione delle direttive 89/48/CE e 92/51/CE sul sistema generale per il riconoscimento dei diplomi e dei brevetti nella Comunità. In questo contesto svolgerà un ruolo importante l'azione concertata in corso con METHAR (Armonizzazione dell'istruzione e della formazione in campo marittimo) nell'ambito del Quarto programma quadro di ricerca e sviluppo; 25 La Commissione congiunta per il trasporto marittimo è stata creata dalla Commissione nel luglio del 1987 al fine di assisterla nella formulazione ed attuazione della politica comunitaria per il miglioramento e l'armonizzazione delle condizioni di vita e di lavoro e per il miglioramento della posizione economica e concorrenziale della Comunità in questo settore. I membri della commissione congiunta, nominati dall'Associazione armatori della Comunità europea (ECSA) e dal Comitato sindacale dei trasporti nella Comunità (CTWUEC), adempiono alla loro funzione emanando dei pareri sulla politica comunitaria ed elaborando studi ed altre iniziative congiunte. COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 26 tra gli istituti di lo scambio di informazioni e coordinare la promozione degli scambi e la costituzione di reti ed iniziative nel campo formazione marittima europei; ciò dovrebbe dell'istruzione incoraggiare le azioni per sviluppare l'efficienza dell'istruzione e della formazione in campo marittimo, armonizzandoli con i nuovi requisiti formulati dai nuovi codici e dalle convenzioni internazionali quali l'STCW e l'ISM. In questo contesto, la Commissione sta vagliando la possibilità di creare una rete di istituti di formazione marittima comunitari. La questione è stata esaminata nell'ambito del Quarto programma quadro di R&S al fine di incoraggiare lo scambio di informazioni e di coordinare le azioni per razionalizzare l'istruzione in campo marittimo e renderla più efficiente. La rete NEPTUNE, di recente costituzione, dovrebbe contribuire a questo scambio. La Commissione sta inoltre considerando ulteriori azioni, come l'organizzazione di una conferenza sul futuro della gente di mare nell'Unione europea, nella quale si possa discutere, tra le altre cose, della possibilità di un approccio europeo ai requisiti di formazione e delle future prospettive occupazionali nel settore marittimo. Per quanto riguarda l'azione legislativa, la Commissione sta elaborando alcune proposte di direttive del Consiglio volte all'adeguamento della direttiva 94/58 relativa al livello minimo di formazione per la gente di mare, alla luce della Convenzione riveduta STCW del 1 995, di recente adozione, ed all'introduzione di criteri comuni per il riconoscimento da parte della Comunità dei brevetti rilasciati da paesi terzi, basati sulle norme IMO. La Commissione attribuisce grande importanza al miglioramento ed avanzamento a livello mondiale della qualità e delle qualifiche della gente di mare. La Commissione intende contribuire agli sforzi IMO, al fine di assicurare un'adeguata attuazione delle norme internazionali sulla formazione. La Commissione ha concordato di aiutare l'IMO nell'organizzazione di una serie di seminari regionali miranti ad illustrare i requisiti dell'STCW 1 995 riveduta e di sottolineare gli obblighi che le parti contraenti devono adempiere in base al nuovo regime. Inoltre, la Commissione effettuerà uno studio sui sistemi di istruzione e formazione marittimi di alcuni tra i principali paesi fornitori di manodopera, in conformità ai requisiti STCW sul riconoscimento dei certificati e formulerà le raccomandazioni del caso. In relazione alle azioni a lungo termine volte alla salvaguardia della competenza marittima esistente nell'ambito della Comunità e della competitività delle industrie marittime comunitarie è indispensabile concentrare le iniziative in materia di ricerca e sviluppo, in particolare sulla qualità, la produttività, la sicurezza e la protezione ambientale. Nell'ambito del Quarto programma quadro di R&S, si stanno finanziando una serie di progetti, quali ad esempio il miglioramento delle procedure di simulazione impiegate nella formazione, nonché il perfezionamento ed il coordinamento dei sistemi di istruzione e formazione in Europa (METHAR). La Commissione esaminerà ancora tale questione con gli Stati membri nell'ambito della preparazione del Quinto programma quadro. 2. Ricerca e sviluppo Il contributo che il Quarto programma quadro di ricerca e sviluppo (1994-1998) può fornire a favore della competitività del trasporto marittimo comunitario è importante. La parte del programma dedicata ai trasporti alloca il 19% delle sue risorse, ovvero circa 50 milioni di ECU, alla R&S nel trasporto marittimo. Tale bilancio copre attività di ricerca e sviluppo miranti ad assicurare la competitività e l'efficienza del settore marittimo, il miglioramento della sicurezza in mare e la protezione dell'ambiente, nonché ad analizzare l'impatto del fattore umano sulla sicurezza e sull'efficienza del sistema dei trasporti marittimi. C0M(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 27 In particolare, le azioni di ricerca promuovono lo sviluppo di nuovi concetti logistici (ad esempio in relazione al trasporto marittimo a corto raggio ed ai porti) e di strumenti tecnologici (ad esempio i sistemi di trasporto marittimo veloci, sistemi di gestione del traffico navale e di informazione e controllo integrato delle navi). La ricerca si occupa inoltre di temi specifici connessi al fattore umano, come migliori procedure di simulazione in fase di formazione, i requisiti europei per in ambiente multiculturale. l'attuazione dell'ISM e dell'STCW, nonché la comunicazione Al fine di coordinare tali progetti con quelli sviluppati negli Stati membri, sono state adottate cinque azioni concertate - (1) trasporto marittimo a corto raggio, (2) gestione del traffico navale e sistemi di informazione, (3) istruzione e formazione in ambito marittimo, (4) inchieste sui sinistri marittimi e (5) navigazione interna - cui partecipano oltre 150 esperti degli Stati membri e delle industrie europee. E' stato elaborato un compendio della situazione attuale nella Comunità e sono stati espressi pareri comuni sul futuro della ricerca e sulle sue esigenze. Diversi altri programmi di R&S del Quarto programma quadro mirano a fornire un contributo ad una maggiore sicurezza ed efficienza del trasporto marittimo: nel programma "Scienze e tecnologie marine (MAST)", vengono intraprese azioni di R&S al fine di prevedere le condizioni del mare, le correnti, lo spessore ed il movimento dei ghiacci, ecc. , per poter fare previsioni operative. Nel programma "Ambiente e clima", le attività di ricerca includono il rilevamento via satellite per l'individuazione di casi di inquinamento petrolifero e di ghiacci marini. Ci si attende che le azioni di R&S attualmente in corso nell'ambito del Quarto programma quadro e quelle in previsione per il futuro Quinto programma quadro favoriscano una migliore integrazione del trasporto marittimo nella catena dei trasporti. Tali attività riguardano: strutture logistiche marittime integrate (ad esempio trasporto marittimo a corto raggio e reti di informazione portuale); l'attuazione di "operazioni qualità", per il miglioramento della sicurezza e della compatibilità ambientale (ad esempio sicurezza delle acque costiere, visualizzazione cartografica elettronica e sistemi informatici, controllo integrato delle navi); il miglioramento del ruolo delle risorse umane, sia in termini di operatività che di gratificazione e opportunità di lavoro. Ad una task force della Commissione denominata "Sistemi marittimi del futuro" è stato assegnato l'incarico di promuovere il coordinamento di tutti i programmi di ricerca comunitari che si riferiscono al settore marittimo. Tale task force riunisce i rappresentanti di tutti i programmi di ricerca della Comunità europea relativi all'industria marittima; persegue l'obiettivo primario di assicurare uno sfruttamento dei programmi di ricerca e sviluppo quanto più efficace possibile in termini di costi; promuove il coordinamento dei programmi di ricerca nazionali degli Stati membri, al fine di migliorare la competitività del settore marittimo europeo; coordina attualmente lo sfruttamento delle risorse del Quarto programma quadro di R&S; è incaricato di formulare le raccomandazioni per il Quinto programma e, inoltre, esegue un controllo permanente dell'iniziativa G7-MARIS26. MARIS è un progetto pilota dedicato ai potenziali benefici derivanti dalle tecnologie dell'informazione ad una vasta gamma di attività marittime. E' stato inaugurato dalla Conferenza del G7 sulla società dell'informazione del febbraio 1995 ed è stato ora esteso agli Stati membri della Comunità non appartenenti al G7. Tale progetto promuove gli aspetti dell'interconnessione e dell'interoperabilità; tutte le industrie marittime del mondo sono invitate a prendervi parte. 26 Per una completa descrizione del sull'innovazione", COM(95) 688 def. del 20. 12. 1995. lavoro della task force, cfr. Commissione, "Libro verde COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 28 Per riassumere, si prevede che il supporto di R&S della Comunità produrrà un clima proficuo per incrementare la competitività del trasporto marittimo e contribuirà alla realizzazione di nuove attrezzature e strutture più sicure ed efficienti e a migliorare l'impiego delle risorse umane in questo settore. 3. Aiuti di Stato al trasporto marittimo La Commissione ritiene che l'approccio delineato precedentemente in merito alla sicurezza, all'apertura dei mercati internazionali ed al mantenimento di condizioni di concorrenza leale contribuirà a ridurre le distorsioni della concorrenza. Gli sforzi compiuti nell'ambito delle politiche di formazione, occupazione e della ricerca e sviluppo favoriranno la competitività del settore marittimo comunitario. Ciononostante, al momento attuale potrà esserci ancora bisogno di misure di supporto, al fine di mantenere e sviluppare le industrie marittime comunitarie. 27 In linea di principio, gli aiuti di Stato definiti nell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato risultano incompatibili con il mercato comune. La Commissione è però sempre del parere che l'importanza del mantenimento e dello sviluppo del settore dei trasporti marittimi per ragioni economiche e occupazionali, nonché la natura particolare della concorrenza internazionale che tale settore si trova ad affrontare, possano giustificare l'applicazione della deroga prevista nell'articolo 93, paragrafo 3, lettera e). Nel 1 989 la Commissione stabilì una serie di linee guida28, che definivano i casi di incompatibilità fra gli aiuti di Stato al trasporto marittimo e il mercato comune. La Commissione ritiene che sia importante mantenere linee guida per questo settore, ma è giunta alla conclusione che quelle attuali devono essere rivedute. Tale revisione terrà conto dell'evoluzione della concorrenza internazionale che gli operatori comunitari si trovano ad affrontare, nonché delle tendenze globali verso la liberalizzazione del traffico di merci e servizi. F~r quanto riguarda i costi di gestione, gli armatori comunitari possono trovarsi in condizioni non competitive rispetto ad armatori non comunitari, che talvolta godono di vantaggi di natura non commerciale. Ciò si verifica anche nel caso di traffici comunitari, anche se più frequentemente nei settore dei trasporti e, in particolare, dei trasporti marittimi. La diversità di costi è il risultato di oneri connessi alle normative sul lavoro e a prelievi fiscali derivanti dall'iscrizione nei registri navali comunitari; tali oneri possono risultare sensibilmente maggiori rispetto a quelli gravanti sulle navi iscritte in altri registri. Le misure di supporto dovrebbero mirare in primo luogo a ridurre oneri fiscali e di altro genere, nonché tutti gli altri gravami a carico delle navi battenti bandiera comunitaria (a condizioni che favoriscano direttamente lo sviluppo del settore e l'occupazione) piuttosto che a fornire una generica assistenza finanziaria. Esse dovrebbero inoltre garantire un sostegno alla formazione e all'occupazione ed incentivi per la ricerca e lo sviluppo. La Commissione ha la competenza esclusiva in materia di controllo degli aiuti di Stato e di attuazione delle norme del trattato in questo settore. Tuttavia, nell'interesse della trasparenza, essa si propone di sondare i pareri di tutte le parti interessate. In seguito, la Commissione redigerà una revisione delle linee guida. In tale ambito, essa terrà conto delle osservazioni espresse in merito al presente documento, della giurisprudenza della Corte di giustizia29 e dei risultati delle azioni in corso per elaborare un inventario degli aiuti di Stato attualmente concessi nella Comunità a favore del trasporto marittimo. Il capitolo non si occupa degli aiuti alla cantieristica, che è disciplinata da un gruppo diverso di norme comunitarie ed internazionali, né degli aiuti ai pescherecci, cui si applicano norme speciali. 28 29 SEC(89) 921 def. Cfr. , ad es. , "Siemens contro Commissione", causa T-459/93, dell'8. 6. 1995. C0M(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 29 Approcci diversi agli aiuti di Stato a. Priorità nazionali diverse. I governi degli Stati membri hanno priorità diverse nello stabilire le necessità della propria industria marittima e decidere i mezzi migliori per sostenerla: alcuni hanno energicamente cercato di mantenere le proprie flotte di bandiera, altri hanno preferito un approccio di tipo più liberistico; alcuni Stati nutrono un forte interesse per la navigazione a lungo raggio, mentre altri hanno flotte più specializzate in servizi a corto raggio; altri Stati membri ancora hanno privilegiato altre priorità di trasporto o priorità di tipo industriale. L'attribuzione di priorità diverse ha determinato la struttura delle misure di sostegno fornite dai governi nazionali, le quali includono regimi fiscali speciali (diritti di tonnellaggio, esenzione o riduzione delle imposte sur redditi delle società o della gente di mare, obblighi previdenziali ed altri oneri), ampie agevolazioni contabili per ridurre l'imposizione fiscale (differimento, piani speciali di ammortamento), aiuti per compensare le differenze di costo (consentendo alle navi di battere bandiera comunitaria), apporti di capitale a fini di ristrutturazione e registri navali speciali. Approccio comunitario alle misure di sostegno. In seguito a tali differenze di priorità fra gli Stati membri, l'armonizzazione attraverso uno strumento comunitario - seppur di portata limitata come Euros - non è risultata accettabile. E' legittimo dunque dubitare che un atto legislativo unico costituisca la soluzione migliore. L'alternativa è un approccio agli aiuti di Stato che tenga conto dell'esistenza di differenze di priorità e approccio da parte degli Stati membri, e assicuri al contempo che le distorsioni alla concorrenza vengano limitate al minimo. Una politica comune potrebbe creare i presupposti necessari per un'industria marittima comunitaria, riconoscendo, parallelamente, i punti di forza e di debolezza dei diversi componenti ed assicurando che la Comunità mantenga un ruolo importante nell'ambito globale dei trasporti marittimi. Alla Commissione spetta il compito di fissare i parametri per la concessione degli aiuti di Stato. Come già indicato, la Commissione prevede di rivedere le linee guida del 1 989 relative agli aiuti forniti alle società che gestiscono navi registrate nella Comunità e illustra nelle pagine seguenti una serie di temi e di opzioni al riguardo. L'approccio della Commissione sarà guidato da una serie di principi di fondo: le misure di aiuto dovrebbero servire l'interesse comune, essere trasparenti e non dovrebbero introdurre distorsioni inaccettabili della concorrenza. Il trattato prevede che gli aiuti di Stato possano venire autorizzati solo in casi particolari. La Commissione veglierà quindi affinché qualsiasi aiuto al settore marittimo sia compatibile con la politica industriale e di aiuti della Comunità, nonché con la sua politica in materia di trasporti. Nel valutare le proposte relative alla concessione di aiuti, la Commissione deve sempre considerare gli interessi di tutta la Comunità: i regimi di aiuti non dovrebbero andare a scapito delle economie degli altri Stati membri, né rischiare di provocare inaccettabili distorsioni della concorrenza tra gli Stati membri o tra i vari modi di trasporto30; dovrebbero dimostrare di essere in grado di promuovere lo sviluppo del settore; dovrebbero essere limitati agli scopi che si prefiggono e, infine, dovrebbero essere concessi in modo trasparente ed applicati con l'obiettivo di eliminarli progressivamente. L'approccio della Comunità potrebbe basarsi sul principio della non discriminazione e dei legami economici. Sulla concorrenza tra i modi di trasporto, cfr. Commissione, "Determinazione di prezzi equi ed efficienti nei trasporti", COM(95) 691 def. del 20. 12. 1995; sulla concorrenza tra il trasporto marittimo ed altri modi di trasporto, cfr. Commissione, "Lo sviluppo del trasporto marittimo a corto raggio in Europa". C0M(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 30 Non discriminazione e legami economici. La Commissione cerca di assicurare che gli operatori e le società di tutti gli Stati membri godano di pieno accesso alle strutture, ai prodotti ed ai servizi di un determinato Stato membro, senza discriminazioni di sorta. Nel caso di stabilimento attraverso l'iscrizione ai registri navali, tale principio è stato applicato sin dalla sentenza Factortame della Corte di giustizia, datata 1 9 9 13 1. Inoltre, gli aiuti di Stato non debbono attuare discriminazioni tra le società stabilite in un determinato Stato membro in base alla nazionalità. Gli Stati membri dovrebbero garantire che gli aiuti vadano a beneficio di soggetti che contribuiscono, nell'ambito della Comunità, allo sviluppo di attività economiche sostenibili. Tradizionalmente, gli aiuti di Stato sono stati collegati per lo più a criteri di bandiera. Tuttavia, il fatto di battere una determinata bandiera non garantisce di per sé questo risultato (ad esempio, se ciò non è accompagnato dall'obbligo di osservare precise norme in materia di proprietà o di composizione dell'equipaggio). Vi sono altri modi per assicurare uno sviluppo positivo dei trasporti marittimi nella Comunità, anche nel caso di navi battenti bandiere di paesi terzi. Una soluzione potrebbe essere quella di vincolare l'ammissibilità degli aiuti di Stato alla condizione che i beneficiari dimostrino un'effettiva partecipazione all'economia della Comunità. Tale partecipazione potrebbe essere dimostrato, oltre che dall'imponibilità fiscale entro il territorio degli Stati membri, anche dallo svolgimento di parte rilevante delle attività gestionali ed operative in territorio della Comunità, dall'impiego di un numero minimo di marittimi comunitari, dall'effettuazione di investimenti, dall'impiego di personale comunitario per attività a terra o dallo stabilimento in uno Stato membro. Fattori di questo tipo potrebbero non essere sufficienti ad attestare l'esistenza di un'effettiva partecipazione, ma potrebbero essere importanti se riferiti ad altri elementi. Le società che soddisfano tali requisiti potrebbero essere definite armatori comunitari ai fini della concessione dei regimi di sostegno. Una definizione di questo tipo potrebbe essere inserita nelle linee guida rivedute sugli aiuti di Stato. Alcuni ritengono che il criterio economico prevalga su quello di bandiera, e che pertanto il primo dovrebbe sostituire il secondo; altri ritengono che i due criteri dovrebbero essere integrati. Se si dovesse seguire la prima opzione, si renderebbero necessarie misure per evitare possibili distorsioni nella concorrenza fra navi battenti bandiera comunitaria e quelle battenti bandiera non comunitaria. b. Azione sull'occupazione e sui costi azienda li Nelle linee guida del 1989, la Commissione riconobbe che le flotte battenti bandiera degli Stati membri si trovavano in una difficile posizione di concorrenza, considerati i vantaggi esistenti per gli operatori battenti bandiere di paesi terzi, incluse le bandiere di comodo. Ciò comportava differenze dei costi di gestione, per cui venne sviluppato un metodo per assicurare che l'impatto globale degli aiuti di Stato non eccedesse un massimale, che doveva essere stabilito per differenza rispetto ai costi sostenuti sui mercati internazionali da navi che battevano la bandiera di Stati membri con un basso costo del lavoro. Il calcolo era basato sugli ipotetici costi di gestione di navi battenti bandiera portoghese o cipriota, essendo queste, rispettivamente, la bandiera comunitaria più conveniente ed una bandiera di comodo. Dopo aver eseguito un calcolo ponderato che tenesse in considerazione la composizione della flotta di bandiera nazionale in termini di tipo di nave, si calcolò un massimale nazionale unico per gli aiuti operativi annui, applicabile a tutti i tipi di nave. I massimali dei diversi Stati membri risultarono tuttavia diversi. 31 Cfr. "La Regina contro il Segretario di Stato per i trasporti, ex parte: Factortame Ltd. ed altri", Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia, 1991, pag. 3905. C0M(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 31 Questo metodo è ora oggetto di revisione. La differenza di costi, risultante principalmente dal costo dell'equipaggio e dal regime fiscale cui è sottoposta la società armatrice, varia di molto nel mercato mondiale a seconda del tipo e delle dimensioni della nave, della tecnologia disponibile a bordo e dell'efficienza. Il dato più importante è che, a fronte di molti registri comunitari che offrono una certa flessibilità nella scelta della nazionalità dell'equipaggio, tale metodo non tiene conto dell'effettiva componente comunitaria dell'equipaggio e dei suoi costi. Per questi motivi, un metodo alternativo potrebbe consistere nel consentire agli Stati membri di basare le proposte di aiuti sui costi reali di navi reali, gestite da un armatore stabilito in uno degli Stati membri: ciò corrisponderebbe al costo supplementare effettivo in cui incorre un armatore decidendo di impiegare marittimi comunitari altamente qualificati nel suo equipaggio e/o di continuare ad operare mantenendo la sede nella Comunità. Si sta prendendo in esame un nuovo metodo, basato su un dettagliato studio della composizione effettiva dell'equipaggio per imbarcazioni tipo gestite da armatori comunitari e dei costi risultanti, nonché del regime di imposte sulle società applicato. Tale metodo consente il calcolo della differenza dei costi di gestione per ogni singola nave o operatore marittimo, in funzione del numero effettivo di marittimi ed ufficiali comunitari impiegati a bordo e in funzione della bandiera della nave. Da ciò potrebbe derivare uno sgravio degli oneri fiscali, senza compromettere l'interesse dell'armatore a negoziare un adeguato pacchetto salariale con i potenziali membri dell'equipaggio e con i loro rappresentanti sindacali. Tale approccio dovrebbe consentire agli Stati membri di portare i costi della manodopera a livelli in linea con le norme mondiali, che spesso prevedono l'esenzione dagli oneri fiscali e previdenziali per la gente di mare. Tuttavia, esso non deve contraddire l'obiettivo della coesione: i salari non verranno ridotti, per cui i marittimi che richiedono una remunerazione bassa continueranno ad essere in posizione competitiva (la riduzione dei costi si applicherà soltanto ai relativi oneri, destinati generalmente alle casse dello Stato); in termini di imposte sulle società, si dovrebbe dimostrare che le differenze dei regimi fiscali sulle società esistenti nei vari Stati membri non provocherebbero fenomeni di distorsione. In futuro, nel caso la situazione economica e politica mondiale lo consentisse, la Commissione intende ridurre progressivamente il livello di aiuti che verrà approvato. Per quanto riguarda i costi aziendali, si è detto in precedenza che la progressiva delocalizzazione può rappresentare un problema. L'azione politica, di conseguenza, non dovrebbe mirare unicamente alla nave ed ai suoi fattori di costo, bensì anche alle condizioni in cui si opera nel settore marittimo in ambito comunitario ed all'ambiente fiscale. Al fine di assicurare una solida flotta battente bandiera europea, è essenziale mantenere ed attrarre la gestione strategica dei trasporti marittimi nella Comunità. Si potrebbe considerare la possibilità di concedere aiuti di Stato sotto forma di riduzioni fiscali, in grado di raggiungere l'obiettivo di mantenere il posto di lavoro ai marittimi comunitari e di assicurare gli investimenti necessari in questo settore. In tal senso si dovrebbe garantire che gli operatori comunitari non siano svantaggiati, ovvero sottoposti ad una pressione commerciale tale da dover abbandonare la Comunità, ammesso che essi non attuino una distorsione inaccettabile della concorrenza in ambito comunitario. D'altra parte, non dovrebbero beneficiare degli aiuti di Stato le compagnie di navigazione che - sebbene controllate da interessi europei - non danno lavoro a marittimi comunitari, non effettuano investimenti commerciali in Europa, né corrispondono imposte sulle società, sul tonnellaggio o di registrazione agli erari degli Stati membri e non subiscono quindi differenze di costi dovute ai sistemi fiscali e previdenziali comunitari. C0M(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 32 e. Aiuti concessi nel quadro di regimi genera li Conformemente alle disposizioni del trattato, la Commissione potrebbe concedere una deroga al divieto di concedere aiuti di Stato per quei regimi di aiuti e incentivi alla formazione che promuovono l'occupazione negli Stati membri, come descritto in precedenza, nonché di derogare dai divieti già previsti nelle linee guida del 1989. La Commissione è pronta a considerare la possibilità di ammettere altri tipi di aiuti subordinati all'assunzione, alla formazione ed al mantenimento del posto di lavoro dei marittimi; ciò dovrebbe essere consentito in base alla revisione delle linee guida. Potrebbero risultare accettabili, in conformità alle norme del trattato sugli aiuti di Stato32, quei regimi di aiuti che, pur configurandosi come aiuti di Stato ai sensi del trattato, vanno al di là delle misure generali, come gli aiuti finanziari alle compagnie di navigazione che forniscono strutture di formazione a bordo per gli allievi. Per poter salvaguardare le competenze nel campo marittimo esistenti nella Comunità e il vantaggio competitivo delle industrie marittime comunitarie, è necessario un ulteriore sforzo in materia di ricerca e sviluppo, soprattutto per quanto riguarda la qualità, la produttività, la sicurezza e la protezione dell'ambiente. Per tali progetti ed entro i limiti fissati dal trattato, il sostegno da parte dello Stato potrebbe essere ammesso33. d. // criterio del beneficio misurabile Di recente si è affermato che gli aiuti a beneficio del trasporto marittimo comunitario e, in senso lato, delle industrie marittime comunitarie potrebbero essere misurati in termini di maggiore valore aggiunto e di occupazione. Esistono vari modelli economici che consentono di misurare l'impatto dei regimi di aiuti. Uno di questi metodi di ricerca, lo studio dell'impatto economico, è stato elaborato al fine di valutare l'importanza di un determinato settore per l'economia nazionale. Esso si basa sulle seguenti premesse: si accetta che gran parte del valore è da considerarsi aggiunto a terra (ad esempio mediante lavorazione, stoccaggio, distribuzione, servizi internazionali) e non solo nel trasporto marittimo;34 per misurare l'impatto economico, lo studio valuta gli effetti diretti ed indiretti di un determinato approccio attraverso un'analisi delle interdipendenze strutturali. Tale analisi illustra i legami tra il settore in questione ed il resto dell'economia; un'analisi dell'impatto economico può altresì prevedere quali siano i possibili effetti sui flussi di entrate per lo Stato, sull'attività economica, sull'occupazione nel settore del trasporto marittimo e nei settori collegati, nel caso in cui si applichi una determinata politica di aiuti. Un'analisi delle interdipendenze strutturali può fornire tutti i fattori necessari alla valutazione dei vantaggi derivanti dai regimi di aiuti, ma fornisce comunque alcuni spunti sull'importanza del trasporto marittimo. Ad ogni modo, l'analisi non consente di valutare l'impatto di un determinato regime di aiuti sull'entità della flotta comunitaria, né di valutare le conseguenze derivanti dal fatto che tali fondi vengono distratti da altri possibili usi. Pertanto, occorre sottrarre dai vantaggi questi costi-opportunità e i loro effetti indiretti. 32 33 34 Cfr. Commissione, "Orientamenti in materia di aiuti all'occupazione", GU C 334 del 1995, pag. 14. Cfr. "Disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo", GU C 45 del 1996, pag. 5; cfr. anche "Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente", GU C 72 del 1994, pag. 3. Con questo metodo, applicato ai Paesi Bassi, si è calcolato un valore aggiunto del 70% a terra e del 30% in mare. C 0 M O 6) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 33 Di conseguenza, si rende necessaria un'ulteriore analisi che valuti in che misura un regime di aiuti può indurre cambiamenti nell'ubicazione degli operatori marittimi e che quantifichi i costi- opportunità del regime stesso. Finora il metodo di studio dell'impatto economico è stato applicato, per il trasporto marittimo, da un solo Stato membro. Al fine di ottenere un'immagine più chiara del suo valore per la Comunità, la Commissione ha avviato un progetto di ricerca volto alla quantificazione dell'impatto economico nel settore marittimo in alcuni Stati membri rappresentativi ed al calcolo della relazione tra valore aggiunto, occupazione e flussi di entrate all'erario. Sebbene tali studi non verranno completati prima del 1998, la Commissione intende avviare discussioni nei prossimi mesi con esperti degli Stati membri ed altre parti interessate in merito alla metodologia ed alle implicazioni di questo approccio per l'Unione europea nella sua globalità. V. Misure per i settori collegati Nel corso del presente documento si è sottolineato che il trasporto marittimo è strettamente collegato ad altre industrie marittime; la comunicazione della Commissione "Costruire il futuro dell'industria marittima europea - Contributo alla competitività dell'industria marittima" sostiene tale argomentazione portando ulteriori elementi a sostegno del mantenimento di una flotta comunitaria. Visto che il trasporto marittimo è un anello di congiunzione sia delle industrie marittime che della catena generale dei trasporti, le misure destinate a mantenere l'interesse delle industrie marittime verso la Comunità non devono fare riferimento al solo trasporto marittimo. Al contempo, le misure di supporto del trasporto marittimo non possono risultare puramente settoriali ed andare a scapito degli altri settori. Il presente documento non si propone di considerare nel dettaglio i settori marittimi collegati. Il Foro delle industrie marittime ha svolto un lavoro esteso e prezioso sulle interconnessioni tra le industrie marittime, che la Commissione sottoscrive interamente. La Commissione intende, inoltre, sottolineare la necessità di migliorare l'efficienza dei porti, di accelerare l'integrazione del trasporto marittimo nelle reti transeuropee e nella catena di trasporto intermodale, e di mantenere un'industria cantieristica europea forte e competitiva. 35 Conclusioni La Commissione ritiene che la combinazione delle iniziative legislative, amministrative e politiche delineate nella presente comunicazione assicurerà un sostegno agli interessi comunitari orientati a servizi di trasporto marittimo di elevata qualità e a prezzi equi. La Commissione apprezzerebbe ricevere dalle altre istituzioni europee, dagli Stati membri e dalle altri parti interessate pareri in merito alle sue proposte, in particolare quelle relative all'occupazione, ai registri navali ed alla politica sulla concorrenza. Sugli altri aspetti della politica, come la ricerca e lo sviluppo, le misure di sicurezza e lo sviluppo del trasporto marittimo a corto raggio, le istituzioni hanno già approvato la politica della Commissione che comunque accoglierà con favore ulteriori suggerimenti. Sulla questione degli aiuti di Stato, la Commissione ha competenza esclusiva per determinare se una specifica misura nazionale sia nell'interesse della Comunità e, quindi, compatibile con il diritto comunitario. 35 Cfr. Comunicazione sul trasporto marittimo a corto raggio in Europa. COM(96) 81 final - Commissione Europea - Verso una nuova strategia marittima 34 Tuttavia, la Commissione solleciterà le parti interessate ad esprimersi sui vari possibili approcci delineati: ciò potrebbe consentire alla Commissione di elaborare linee guida rivedute che riflettano la situazione internazionale (cfr. sviluppi in ambito GATS), la politica generale della Commissione (limitare gli aiuti di Stato il più possibile ed eliminarli progressivamente) e la giurisprudenza della Corte di giustizia. Per quanto la politica delle relazioni esterne, seguirà una comunicazione dettagliata che si gioverà in una certa misura delle opinioni delle istituzioni, degli Stati membri e delle altre parti interessate sull'approccio generale proposto. riguarda La Commissione gradirebbe ricevere pareri e osservazioni preferibilmente entro il mese di settembre 1996 per organizzare il dibattito sul nuovo approccio alle strategie marittime. ALLEGATO A I TRASPORTI MARITTIMI COMUNITARI NEL MERCATO GLOBALE I. Il mercato ed il contesto dei trasporti marittimi Il trasporto marittimo è un'industria internazionale caratterizzata da una relativa scarsità di barriere normative che limitino l'accesso al mercato. Data la crescente globalizzazione dell'attività industriale, è probabile che il volume delle merci trasportate via mare registri un ulteriore incremento. Nuovi mercati attireranno nuovi flussi di scambio e determineranno la necessità di potenziare le infrastrutture per il trasporto. In considerazione della percentuale di scambi effettuata via mare, il mercato del trasporto marittimo assumerà un crescente interesse. 1. Trasporti di rinfuse e trasporti di linea. In base alle caratteristiche fondamentali dell'industria, il trasporto marittimo di merci può essere diviso in due categorie principali: il trasporto di rinfuse ed il trasporto di linea. Una certa importanza riveste anche il trasporto passeggeri, che comprende attualmente i servizi di traghetti passeggeri e i servizi di crociera. Il trasporto di merci alla rinfusa avviene in un contesto caratterizzato dal libero gioco delle forze di mercato, benché alcuni paesi mantengano in vigore consistenti regimi di riserva del carico. Generalmente questo tipo di trasporto non richiede investimenti logistici a terra su larga scala. Il trasporto di linea è tradizionalmente organizzato in conferenze marittime, che adottano tariffe e condizioni di trasporto comuni o uniformi. Esistono però anche compagnie di navigazione che gestiscono il trasporto di linea che non aderiscono a tali accordi e fissano i prezzi in maniera indipendente o facendo riferimento alla tariffa della conferenza con cui si pongono in concorrenza. Il trasporto di collettame e il trasporto merci alla rinfusa presentano una struttura dei costi molto diversa: il primo comporta maggiori costi per le infrastrutture portuali e la gestione della rete di trasporto, e in generale, la quota più consistente dei costi è quella relativa ai servizi a terra. Di conseguenza, è un settore tendenzialmente caratterizzato da una maggiore intensità di capitale rispetto al trasporto merci alla rinfusa. Il trasporto di rinfuse è quindi maggiormente sensibile al costo della manodopera a bordo rispetto al trasporto di linea. Questi due tipi di trasporto marittimo presentano entrambi un carattere internazionale. Più di altri modi di trasporto, il trasporto marittimo tendeva ad essere soggetto a norme internazionali e universali, piuttosto che unilaterali, soprattutto in materia di responsabilità civile, sicurezza internazionale e condizioni di lavoro. Inoltre, sia i servizi di linea che il trasporto di merci alla rinfusa possono essere divisi in funzione delle aree commerciali in cui si svolgono: trasporti d'alto mare o trasporti a corto raggio. I trasporti a corto raggio comprendono i servizi di traghetto o di caricamento, come parte della catena di trasporto intermodale. All'interno degli scambi a corto raggio della Comunità, il trasporto merci alla rinfusa riveste anch'esso una certa importanza. 2. / registri Le navi sono soggette alla giurisdizione dello Stato di cui battono bandiera. L'attribuzione della bandiera avviene attraverso l'iscrizione in un registro. Alla nave ci replicheranno quindi le norme di diritto civile, penale ed amministrativo dello Stato in cui sono irrmiGfieolate. Con l'iscrizione nei registri tradizionali, ai trasporti marittimi vengono applicate !e ^ecza condizioni fiscali e di diritto del lavoro cui sono soggette le industrie a terra, per cui !e compagnie di navigazione pagano le tasse e versano i contributi previdenziali alla stessa stregua delle altre industrie. I registri principali degli Stati membri stabiliscono generalmente che gli equipaggi siano composti completamente o in buona parte da cittadini comunitari. Alcuni registri consentono un'esenzione o una riduzione dell'imposta sui redditi e dei contributi previdenziali o impongono requisiti meno rigidi in materia di nazionalità dell'equipaggio. 36 Le imposte dirette nella Comunità non sono state armonizzate e le aliquote applicate variano notevolmente da un paese all'altro. Lo stesso vale per il settore del trasporto marittimo, dove alcuni Stati membri prevedono agevolazioni in determinati casi. Di conseguenza, l'imposta sulle società effettivamente pagata della compagnie di navigazione varia notevolmente nei diversi Stati membri. Alcuni Stati hanno deciso di attirare le navi che effettuano trasporti internazionali nei loro registri. Gli esempi più significativi sono Liberia, Panama, Cipro, le Bahamas e Malta. Questi registri, cosiddetti aperti, accettano armatori di qualunque nazionalità ed impongono in genere poche condizioni in materia di nazionalità della manodopera imbarcata1. Gli armatori perciò possono così avere libero accesso al mercato del lavoro internazionale. Per alcuni paesi, la presenza di registri navali aperti costituisce una fonte di reddito nazionale. I registri aperti più importanti, Panama, Liberia e Cipro applicano un'imposta sulle società a tasso zero e si ritiene che producano un reddito di 10-20 milioni di dollari all'anno. Sono gestiti come società commerciali. Il risparmio in termini di costi che può derivare ad un armatore o ad un operatore comunitario in un registro aperto sono notevoli: ad esempio per una portacontenitori dall'iscrizione di 2 7 00 TAU battente bandiera tedesca, i costi per l'equipaggio possono essere di 1 144 000 USD all'anno superiori rispetto a quelli sostenuti per una nave immatricolata a Panama. Allo stesso modo, il proprietario di una petroliera Suezmax di 140 0 00 tpl può risparmiare 958 0 00 USD all'anno in tasse se immatricola la propria nave a Panama invece che nel registro italiano. Nell'Allegato A-1 vengono posti a confronto in maniera più dettagliata i costi dei diversi registri. Questi dati evidenziano con chiarezza lo svantaggio competitivo delle compagnie di navigazione comunitarie che devono far fronte a maggiori costi per la manodopera e ad una tassazione più pesante rispetto ai loro concorrenti internazionali. Se un paese con un registro aperto possiede anche buone infrastrutture per il trasporto marittimo, ad esempio buone comunicazioni, servizi ausiliari nel settore assicurativo, legale, creditizio e finanziario, un'efficace protezione diplomatica e un sistema giudiziario indipendente, le compagnie di navigazione possono non soltanto prendere in considerazione l'idea di registrare le loro navi in quel paese, ma anche trasferirvi le loro attività e persino la sede della società. La decisione di cambiare bandiera, che può anche portare al trasferimento, di tutta l'impresa, con conseguenze per l'attività economica e l'occupazione anche a terra, dipende in larga misura dall'entità degli investimenti a terra: quanto più contenuti sono gli investimenti fissi a terra, tanto più facile sarà per l'impresa trasferirsi in altra sede. Per questo motivo, il trasporto di merci alla rinfusa è un candidato più idoneo alla delocalizzazione rispetto al trasporto di linea. La decisione di delocalizzare l'impresa è influenzata non soltanto dai costi d'esercizio, ma anche dagli effetti che, in un determinato paese, le imposte sulle società hanno sui profitti. 3. Concorrenza mondiale e mobilità delle attività Rispetto ad altri modi di trasporto, la navigazione marittima è generalmente caratterizzata dall'assenza di barriere normative che limitino l'accesso al mercato. In teoria, qualunque operatore, indipendentemente dalla sua nazionalità e dall'ubicazione della sede societaria, può operare nel settore del trasporto marittimo internazionale. In pratica però, permangono notevoli restrizioni ed esiste sempre il rischio di vederne imporre di nuove. La prestazione di servizi tra due destinazioni nessuna delle quali è situata nel paese di immatricolazione {cross trading) è una pratica corrente. In base alle stime dell'Associazione degli armatori della Comunità europea (ECSA), Danimarca, Paesi Bassi e Regno Unito hanno notevoli interessi negli scambi estero su estero nel trasporto di linea, mentre Grecia, Belgio e Germania sono particolarmente attivi nel cross trading di merci alla rinfusa a livello mondiale. Cipro richiede che il 15% dell'equipaggio di una nave immatricolata a Cipro sia cipriota; è comunque prevista la possibilità di deroga dall' applicazione di tale requisito. 37 La concorrenza mondiale pone immediatamente in risalto qualsiasi svantaggio competitivo, sia esso di natura normativa o legato all'impresa in sé. Una compagnia di navigazione può perciò cercare di superare gli svantaggi derivanti da una normativa troppo onerosa e vincolante immatricolando le proprie navi in registri stranieri, il che, in linea di massima, non comporta nessuno svantaggio in quanto non sono previste ritorsioni, dal momento che l'accesso al commercio internazionale non è limitato da alcuna barriera legata alla nazionalità. II. Necessità dell'esistenza dei trasporti marittimi comunitari Generalmente, le motivazioni addotte per sostenere la necessità di una flotta mercantile comunitaria chiamano in causa l'importanza dell'indipendenza economica e militare. Si dice innanzitutto che la Comunità non dovrebbe dipendere troppo dai servizi marittimi forniti dai suoi concorrenti economici in quanto questi, in determinate circostanze, possono agire in funzione dei loro interessi commerciali a lungo termine2, il che può avere effetti negativi sul commercio comunitario. In tempi di crisi militare, inoltre, gli Stati membri devono poter contare su una riserva di navi mercantili da utilizzare per esigenze di difesa. Una terza considerazione importante è il contributo del trasporto marittimo all'economia in generale in quanto è strettamente collegato all'attività di una vasta gamma di industrie marittime. 1. Indipendenza economica Il commercio europeo necessita principalmente di trasporti marittimi sicuri ed efficienti. Tali servizi vengono forniti da imprese di navigazione sia comunitarie che extracomunitarie. Per mantenere la competitività delle industrie europee e l'indipendenza economica dell'Europa nel suo insieme è essenziale poter fruire di una vasta gamma di servizi efficienti. Il modo migliore per ottenere tale risultato è far sì che il mercato del trasporto marittimo sia aperto e competitivo e che le norme in materia di concorrenza vengano applicate rigorosamente nei confronti delle navi di qualunque bandiera. Infatti, voler mantenere a tutti i costi l'indipendenza del trasporto marittimo a scapito degli operatori extracomunitari potrebbe produrre effetti deleteri se dovesse servire a proteggere operatori comunitari inefficienti e potrebbe incoraggiare anche altri paesi i cui trasporti interni sono minacciati dal cross trading ad imitare tale tendenza, con danni per le compagnie di navigazione degli Stati membri che hanno notevoli interessi in questo tipo di commercio. Sempre in merito alla necessità di disporre di una flotta comunitaria in nome dell'indipendenza economica, questa può essere garantita se gli operatori comunitari hanno il controllo del trasporto marittimo. Poiché ciò non richiede necessariamente che le navi battano bandiera comunitaria, l'obiettivo dell'indipendenza economica di per sé non implica l'adozione di misure in favore dell'immatricolazione delle navi negli Stati membri, né di quelle a sostegno dell'occupazione dei cittadini comunitari. Tuttavia, la questione dell'indipendenza economica induce a tenere sotto stretta sorveglianza l'effettiva presenza di una reale apertura dei mercati mondiali del trasporto marittimo. Apertura che può essere compromessa, dal momento che trasportatori hanno facoltà di scelta, se l'accesso ai mercati è limitato, ad esempio, da pratiche tariffarie sleali, accordi a lungo termine all'interno di organizzazioni strettamente integrate verticalmente o restrizioni sui carichi trasportati, siano esse ufficiali o ufficiose. Esigenze militari 2. In caso di esigenze di carattere militare, gli Stati membri vogliono poter contare su una capacità navale prontamente disponibile. A tale fine, avranno bisogno non soltanto di navi adeguate, ma anche di personale navigante nazionale qualificato, disponibile anche per attività militari. Cfr. la relazione sul trasporto marittimo della Commissione europea, SEC(94) 933 def. dell'8. 6. 1994. 38 Tuttavia, la formazione di una riserva strategica di navi dipenderà dalle priorità militari di un determinato paese, dalla sua posizione geografica e dagli impegni geopolitici e potrà riguardare specifici tipi di nave. La questione della cooperazione nel campo della difesa navale viene attualmente studiata in sede NATO, e l'UEO segue da vicino gli sviluppi della questione. Benché in molti Stati membri la preoccupazione sul declino della flotta comunitaria e sulla riduzione del personale comunitario a bordo sia basata su considerazioni legate alla difesa, sembra che il problema della riserva di navi non rientri nell'ambito di competenza diretta della politica industriale e marittima della Comunità. 3 3. Contributo all'economia in generale Un argomento importante a favore del mantenimento in primo luogo di una flotta battente bandiera comunitaria, e, secondariamente, di una flotta soggetta al controllo degli Stati membri, è il contributo che i trasporti marittimi comunitari forniscono al benessere economico della Comunità. Ad esempio, è stato calcolato che, nei Paesi Bassi, su 100 ECU di valore aggiunto creato nel settore navale, 35 ECU sono prodotti dalle industrie di fornitura navale. Circa il 4 4% di questo valore aggiunto affluisce nelle casse statali sotto forma di tasse o di contributi previdenziali. Gli investimenti a terra rappresentano una parte importante dell'attività marittima. Inoltre, i settori collegati, che forniscono beni e servizi di alta qualità ed efficienza, contribuiscono in misura consistente a dare prospettive di lungo periodo al settore del trasporto marittimo comunitario. L'importanza delle attività specifiche a terra collegate al trasporto marittimo (movimentazione delle merci nel porto, operazioni di carico, attività logistiche, controlli e classificazioni delle navi, gestione ed intermediazione dei trasporti marittimi, servizi bancari e finanziari internazionali, attività di assicurazione e di copertura dei rischi, servizi di consulenza professionale) varia a seconda degli Stati membri. Attualmente gli armatori comunitari commissionano circa il 5 0% delle navi nuove ai cantieri degli Stati membri, per cui se da un lato anche gli armatori stranieri contribuiscono al portafoglio ordini dei cantieri della Comunità, una constante fonte di commesse proviene dalle flotte degli Stati membri e permette a queste industrie di guardare al futuro. i settori collegati. Molte I marittimi comunitari possiedono conoscenze tecniche fondamentali non soltanto per la sicurezza delle navi, ma anche per industrie marittime si avvalgono tradizionalmente delle competenze e dell'esperienza dei marittimi e il numero di posti di lavoro per queste professioni supera di gran lunga il numero dei posti di lavoro a bordo: ad esempio, in Germania, alla fine del 1993, a fronte di 16 000 occupati a bordo delle navi, vi erano 44 000 occupati nella costruzione navale e 70 000 occupati presso i fornitori navali. Per quanto riguarda il Regno Unito, le stime indicano che le industrie collegate al settore marittimo forniscono 41 6 000 posti di lavoro, 80 000 dei quali sono direttamente connessi alla navigazione mercantile. I marittimi, dopo alcuni anni di lavoro a bordo, sfruttano spesso l'esperienza e le conoscenze tecniche acquisite per svolgere altri lavori a terra: ad esempio, gli ufficiali o i marinai scelti possono trovare sbocchi, al termine del periodo di imbarco, in una vasta gamma di attività collegate, come i servizi logistici, il marketing, la gestione del traffico della flotta e nell'attività amministrativa e nei servizi collegati. Possono inoltre fornire un contributo all'insegnamento negli istituti nautici della Comunità4 ed all'applicazione della normativa nazionale ed internazionale. In materia di politica industriale la Commissione ha adottato la comunicazione "Le sfide cui deve far fronte l'industria europea legata al settore della difesa: contributo per un'azione a livello europeo", COM(96) 10 def. del 24. 1. 1996. Secondo NUM AST, le competenze acquisite dal personale navigante sono determinanti per le seguenti professioni: amministrazione e controllo dei porti e delle attività portuali, servizi di pilotaggio, ingegneria navale, industrie di equipaggiamento navale, diritto e assicurazioni navali, istituti nautici, gestione delle navi e i ispezione e controllo delle navi, servizi di guardacoste, i m a. r m e m a ne o d n a z e r t i t i i t III. Occupazione, bandiere e proprietà delle navi nella Comunità 39 1. Evoluzione della proprietà delle navi nella Comunità a. / fatti Nel 1994, le imprese comunitarie detenevano complessivamente il 3 4% della flotta mondiale (in tpl), con una diminuzione rispetto al 3 8% del 1 985. Tuttavia, tra il 1 985 ed il 1 994, la flotta aggregata controllata da compagnie comunitarie è cresciuta in termini globali del 1 2% (in tpl). Dal 1990, non è stata registrata nessuna flessione della percentuale di navi di proprietà di imprese comunitarie. La Grecia è complessivamente il più grande armatore mondiale poiché controlla il 1 8% della flotta mondiale. Nel settore delle navi portacontenitori, la Germania è leader mondiale, controllando il '13% delle navi in questo settore. 5 b. Conclusioni a livello di politica marittima Nel valutare la relativa flessione delle navi di proprietà di armatori comunitari vanno tenuti in considerazione i seguenti fattori: in generale, la produttività delle navi è aumentata; di conseguenza, è possibile caricare la stessa quantità di merce o addirittura quantità superiori su navi di tonnellaggio inferiore rispetto al passato; la riduzione del numero di navi sin dai primi anni ' 6 0, quando la Comunità controllava il 5 0% della flotta mondiale, è in larga misura dovuta al nuovo assetto dell'era post- coloniale e all'arrivo delle nuove nazioni mercantili dell'Estremo Oriente, che hanno costituito consistenti flotte e avviato In realtà, il commercio mondiale è notevolmente cambiato: è stato stimato che nel 2000, il commercio interasiatico rappresenterà il 4 8% delle merci trasportate sulle principale rotte commerciali, in aumento rispetto al 3 7% del 1987. Per contro, gli scambi tradizionalmente predominanti tra Stati Uniti, Europa e Giappone hanno registrato una contrazione in termini relativi. Può essere considerato naturale che una buona parte delle navi che effettuano i trasporti nell'anello del Pacifico siano di proprietà di armatori asiatici. intensi traffici commerciali. intracomunitario una capacità La flotta comunitaria utilizza per maggiore rispetto a quella utilizzata per gli scambi interni dalle flotte controllate dalle altre principali nazioni mercantili. il commercio Flotta di proprietà di operatori comunitari o da questi controllata, in percentuale sulla capacità totale utilizzata per il commercio interno (1993) N MÌ (catodate) Tfi («nudiate) 40 % 30% - 20"/. - 1 0* -I o% 50% 40% •• 30% - 20% • 1 0% -Hx-xB: 0% S 1 Fonte :LMIS * N IE : Economie di recente industrializzazione (Nevdy Industrialised Economies (Hong Kong, Corea del S ud, Taiwa n)) Ulteriori informazioni sulle quote della flotta mondiale detenute da ciascuno Stato membro sono fornite nell'Allegato A-2. 40 La perdita del controllo in termini complessivi degli ultimi decenni sembra quindi seguire una tendenza normale alla luce dell'evoluzione del commercio mondiale e della divisione del lavoro. Non sembra quindi necessaria una politica specifica per favorire l'aumento delle navi di proprietà di armatori comunitari. 2. Trasferimento ai registri a. / fatti extracomunitari La principale ragione che spinge ad immatricolare le navi in registri extracomunitari è il risparmio globale che ne deriva, in particolare in materia di costo dell'equipaggio, oneri fiscali e finanziari. L'entità del fenomeno viene chiaramente descritta dalle seguenti cifre: Percentuale del tonnellaggio (Tpl) battente bandiera comunitaria rispetto al totale mondiale 40% 30% 20% 10% 0% 137 0 1380 1385 1334 Fonte : L M IS ( 1 9 9 5 ); DG VII il 5 6% del tonnellaggio comunitario è immatricolato Oggi, informazioni in merito sono riportate nell'Allegato A-3. in registri stranieri. Ulteriori Appare evidente come l'entità del fenomeno sia collegata al tipo di trasporto. Trasferimento a registri esteri da parte di flotte battenti bandiera comunitaria Ro-ro Rinfuse liquide Contenitori Passeggeri Carichi generali Rinfuse secche •^AAAAAAAAAAAAAA^ • ^ w ^ w w ^ ^^ ^ A A A A A W ^ ^^ '''"''"''"' Tvv'"' Yvv'"'ìv :":'vïv v vv Tv'"''"'vi ''"''"'' 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Percentuale delle navi battenti bandiera comunitaria passate ad altri re gs tri Fonte : L M IS ( 1 9 9 5) Il trasferimento ai registri extracomunitari indica la crescente perdita di competitività delle navi battenti la bandiera degli Stati membri. Anzi, un'alta percentuale delle navi di proprietà di armatori comunitari è immatricolata presso registri aperti. 41 Tonnellaggio (Tpl) di proprietà comunitaria iscritto nei registri aperti 120000000 T 100000000 80000000 60000000 40000000 20000000 ti 0. 0 ì Fonte LMIS Htonnellaggio (Tpl) di proprietà no n e o mu ni 1a ria ntonnellaggio (Tpl) di proprietà comunitaria iscritto nei registri P3! , • -• £ JB < o Tuttavia, i principali vettori asiatici si trovano ad affrontare problemi analoghi: ad esempio il 6 5% delle navi della NYK giapponese battono bandiera straniera. Inoltre, nel valutare la gravità del trasferimento ai registri extracomunitari, va tenuto presente che la flotta battente bandiera comunitaria utilizza per il commercio intracomunitario una quota maggiore della propria capacità rispetto a quella utilizzata per gli scambi interni dalle altre principali nazioni commerciali. Flotta battente bandiera nazionale in percentuale sulla capacità totale utilizzata per il commercio interno (1993) Navi battenti bandiera nazionale battente bandera propria tonnellaggio •:0 10% • 5% - 0% • ,FR 20% - H E U- 15% 4f 10% 5% -tf 0% Fonte :LMIS * NIE : Economie di recente industrializzazione (Newly Industrialised Economies (Hong Kong, Corea del Sud, Taiwan)) b. Conclusioni a livello di politica marittima Malgrado ciò, il massiccio trasferimento ai registri extracomunitari dovrebbe preoccupare la Comunità per diversi motivi. Le navi iscritte presso registri extracomunitari rappresentano un mezzo per evitare uh regime considerato troppo oneroso dagli operatori economici. Ad esempio, per garantirsi la riduzione dell'imposta sulle società offerta dai paesi extracomunitari con imposte più basse, una società deve spesso stabilire effettivamente al di fuori della Comunità la gestione delle navi iscritte a registri extracomunitari. Una volta trasferita, la gestione decentrata assume una propria identità e viene a mancare la raison d'être della gestione europea. Col t e m p o, t u t ta l'impresa può e f f e t t i v a m e n te essere trasferita in territorio e x t r a c o m u n i t a r i o, dando così un ulteriore impulso all'uso di bandiere e x t r a c o m u n i t a r i e, con t u t te le possibilità che ciò c o m p o r ta sul m e r c a to globale. Il cambio di bandiera non d e t e r m i na sempre la perdita di o c c u p a z i o ne a bordo e a terra e la delocalizzazione della società, ma rende molto difficile a t t i r a re n u o v a m e n te le imprese m a r i t t i me negli Stati d'origine una volta che le risorse u m a ne e le i n f r a s t r u t t u re sono state trasferite in territorio e x t r a c o m u n i t a r i o. C o me verrà u l t e r i o r m e n te illustrato in seguito, il f a t to di avere navi battenti bandiera c o m u n i t a r ia c o n s e n te di t e n e re s o t to s t r e t ta sorveglianza il rispetto delle norme di sicurezza a t t r a v e r so il controllo dello S t a to di bandiera. E' s t a to d i m o s t r a to che, in alcuni casi, le navi che h a n no a b b a n d o n a to i registri europei hanno avuto più problemi di sicurezza rispetto a quelle i s c r i t te in tali registri. Se t u t te le n o r me comunitarie in materia di sicurezza fossero applicate c o r r e t t a m e n t e, la bandiera c o m u n i t a r ia sarebbe sinonimo di nave sicura. Il t r a s f e r i m e n to ai registri aperti l i m i ta il potere di controllo degli Stati membri sul rispetto delle norme di sicurezza a bordo delle n a v i. Il t r a s f e r i m e n to dai registri comunitari a quelli e x t r a c o m u n i t a ri ha anche c o n t r i b u i to alla perdita di posti di lavoro dei m a r i t t i mi c o m u n i t a r i. Riduzione dell'occupazione dei marittimi comunitari 137 0 1985 1 3 94 Fonte : DG VII; LMIS; European Shipowners' Association ( ECS A) T u t t a v i a, la perdita di posti di lavoro non è soltanto d o v u ta a l l ' a u m e n to delle navi i s c r i t te nei registri e x t r a c o m u n i t a r i. Un peso d e t e r m i n a n te lo hanno avuto anche la riduzione del n u m e ro di n a v i, lo sviluppo di navi di maggiori dimensioni e la razionalizzazione dei t r a s p o r t i. Principale m o t i vi di diminuzione degli equipaggi c o m u n i t a ri Trasferimento registri este ri 5 1% Fonte : Merce r/LM IS (1995) Riduzione della flotta 2 7% Riduzione nel numero dei compone nti dell'equipaggio per La nave 3. Recenti sviluppi sul mercato del lavoro 43 a. Difficoltà di valutare l'impatto delle tendenze generali Come precedentemente sottolineato, il trasferimento ai registri extracomunitari è responsabile della perdita di circa il 5 0% dei posti di lavoro per il personale navigante comunitario nell'ultimo decennio. Prima di trarre conclusioni a livello di politica marittima da questo fatto, è opportuno tener presente quanto segue. Le cifre possono indicare un numero di posti di lavoro effettivamente persi dai cittadini comunitari superiore al reale, in quanto non forniscono alcuna informazione sull'occupazione di cittadini comunitari sulle navi che battono una bandiera estera. forniscono alcuna informazione sulla qualifica del personale navigante. Probabilmente la perdita di posti di lavoro sarà meno consistente per gli ufficiali che per i marinai semplici, dal momento che è dimostrato che, quando una nave cambia bandiera, gli armatori tendono a mantenere almeno gli ufficiali della nazionalità d'origine. In alcuni casi, il cambio di bandiera non influenza affatto la nazionalità dell'equipaggio. 6 Inoltre, non Tuttavia, anche se viene mantenuto a bordo delle navi reimmatricolate in registri extracomunitari, il personale navigante comunitario subisce spesso un deterioramento delle condizioni di lavoro, dei salari e delle prestazioni previdenziali, ad esempio in caso di malattia ed infortunio. Perciò, i cittadini comunitari che conservano il loro posto di lavoro sulle navi che cambiano bandiera possono perciò essere esposti a queste conseguenze negative e ne risentono a livello di morale. Per contro, gli armatori possono cercare di ridurre i costi sulle navi battenti bandiera comunitaria assumendo lavoratori extracomunitari. Le stime delle associazioni nazionali degli armatori indicano che mentre nel 1983 gli extracomunitari impiegati a bordo delle navi battenti bandiera comunitaria erano il 1 4 %, questa percentuale era salita a 3 5% nel 1994, a fronte di un calo dell'occupazione totale di circa un terzo. Non sono ancora disponibili dati che indichino come questi lavoratori extracomunitari siano giunti negli Stati membri, quali siano le loro qualifiche e quali le mansioni a cui sono stati destinati. In proposito, va notato che la perdita di posti di lavoro dovuta all'assunzione di manodopera a basso costo sulle navi può determinare una riduzione dei costi di trasporto, il che provoca un calo dei noli e rende più economici i prodotti trasportati, favorendo così la crescita dell'economia e dell'occupazione in generale. b. Carenza di personale navigante qualificato Se allo stato attuale è difficile valutare la questione dal punto di vista dell'occupazione complessiva dei marittimi comunitari, negli ultimi anni è emerso un problema più specifico che richiede una soluzione politica urgente: la carenza, a livello mondiale, di personale navigante maggiormente qualificato. Come precedentemente sottolineato, il personale navigante proveniente dai paesi membri si è costantemente ridotto negli ultimi venti anni. Mentre in passato si riteneva che questo problema riguardasse soltanto i paesi OCSE, attualmente viene rilevata una carenza a livello mondiale di ufficiali e di marinai specializzati. Già oggi alcuni Stati membri segnalano che il numero di nuovi assunti copre soltanto il 2 5% del fabbisogno stimato per poter coprire le sostituzioni. Sembra inoltre che persino per queste nuove leve non ci siano, a bordo delle navi battenti bandiera comunitaria, posti sufficienti per consentire l'acquisizione dell'esperienza necessaria. I nuovi requisiti stabiliti dalla Convenzione internazionale sulle norme relativa alla formazione della gente di mare, al rilascio dei brevetti ed alla guardia (STCW), se da un lato determinano un maggiore livello di competenza tecnica, dall'altro potrebbero accentuare la carenza, a livello mondiale, di personale navigante qualificato. Ulteriori informazioni relative alle tendenze occupazionali sulle navi battenti la bandiera comunitaria vengono fornite all'Allegato A-4. A tale carenza di personale qualificato è necessario trovare una soluzione politica per quattro motivi: 44 primo, per garantire la sicurezza della navigazione; secondo, per conservare le conoscenze tecniche in campo navale presenti nella Comunità che sono necessarie nelle industrie ausiliarie; terzo, per l'attuazione della politica comunitaria per la sicurezza, attraverso le autorità marittime; quarto, per continuare a garantire l'istruzione dei giovani maritti m i. In tale contesto, la perdita di posti di lavoro qualificati nel trasporto marittimo assume una nuova dimensione. Non può essere giudicata soltanto da un punto di vista numerico e non va considerata, perciò, di minore importanza rispetto alla perdita di posti di lavoro, anche più sensibile, registrata in altri settori a seguito della maggiore concorrenza internazionale. La carenza di personale navigante altamente qualificato e di notevole esperienza nella Comunità può mettere a rischio i risultati delle iniziative ambiziose intraprese dalla Comunità, che mirano ad attuare e rafforzare la sicurezza marittima e la prevenzione dell'inquinamento. Tale carenza può anche l'industria marittima europea nel suo insieme. Ma questo problema compromettere seriamente offre alla Comunità anche una grande opportunità: fornire personale altamente qualificato alle navi mercantili di tutto il mondo. IV. Ulteriore evoluzione del trasporto marittimo mondiale. 1. Ulteriore globalizzazione Negli ultimi anni, grazie alla liberalizzazione del commercio mondiale e al decentramento della produzione, è stato registrato un continuo aumento del commercio mondiale e, con esso, una crescente domanda di servizi di trasporto marittimo. In linea con questa evoluzione, l'industria del trasporto marittimo è diventata sempre di più un'industria mondiale. L'immatricolazione in registri extracomunitari continua ad aumentare, e sono sempre più numerosi i paesi che offrono questo tipo di registri. Il trasporto marittimo di linea è aumentato in media del 6,5% all'anno negli ultimi dieci anni, e si prevede che nel prossimo decennio il ritmo di crescita rimarrà costante. La globalizzazione della produzione determina una domanda di servizi di trasporto mondiali, per rispondere alla quale sono sorte alleanze commerciali tra compagnie di navigazione. Queste alleanze o consorzi possono soddisfare le esigenze del cliente che richiede una rete di trasporto mondiale, mentre il tradizionale sistema delle conferenze, basato su rotte commerciali limitate ad un preciso ambito geografico, non è in grado di farlo. Tale tendenza determina anche una maggiore concentrazione della forza commerciale nelle mani di un piccolo numero di operatori e la costituzione di società molto grandi, che offrono attività logistiche nel settore marittimo. Con la globalizzazione dell'industria, le reti di trasporto che garantiscono un servizio capillare, "da porta a porta", tendono a diventare sempre più importanti per i produttori e per gli spedizionieri. Si cerca perciò di offrire servizi sempre più personalizzati, in base alle esigenze dell'utente, il che favorisce un rapporto individuale tra cliente e fornitore. Ciò tende a sostituire la tradizionale organizzazione basata sull'autoregolamentazione tra gruppi di utenti, consigli degli spedizionieri, e gruppi di fornitori, le conferenze marittime. Per il trasporto di merci alla rinfusa, è sempre difficile prevedere un incremento degli scambi in quanto la domanda dipende da fattori transitori come la stagionalità degli scambi, i raccolti, ecc. Si valuta che la ciclicità e le principali caratteristiche di questo settore, segnatamente l'imprevedibilità, non subiranno cambiamenti di rilievo sul lungo periodo. 45 2. Modelli d'investimento L'apertura dei mercati europei ha attirato gli investimenti extracomunitari. Oggi, alcune imprese che operano nel settore dei servizi di trasporto a corto raggio e dei servizi di carico in Europa sono detenute da società extraeuropee. Ad esempio, la società statunitense Sea-Land, è molto attiva nel traffico a corto raggio in Europa. La compagnia di navigazione giapponese NYK avrebbe investito 350 milioni di USD nella rete di trasporto comunitaria. Altre compagnie di navigazione giapponesi hanno acquisito compagnie di navigazione europee o hanno conclusoy'o/>?f venture con compagnie comunitarie per la fornitura di servizi all'interno della Comunità. Al tempo stesso, gli armatori europei approfittano delle opportunità offerte dal cross trading ed iniziano a formare reti di trasporto in altri continenti. Tuttavia, le opportunità di investimento per le compagnie di navigazione comunitarie sono ridotte laddove i servizi interni non sono riservati ad operatori nazionali o esiste una discriminazione nei porti nei confronti di operatori extracomunitari. 3. Il problema dell'invecchiamento della flotta Le ingenti sovvenzioni concesse alla cantieristica in tutto il mondo hanno contribuito ad una eccessiva offerta di navi, che ha creato una sovraccapacità strutturale nel settore dei trasporti alla rinfusa ed il conseguente deterioramento dei noli. Questa causa dell'eccessiva offerta di navi sul mercato dovrebbe comunque attenuarsi in futuro, a condizione che i principali costruttori navali dell'OCSE, che rappresentano l'80% della cantieristica mondiale, aboliscano le sovvenzioni al settore a partire dal 15 luglio 1996, come è stato concordato. La conclusione dell'Accordo tra i costruttori navali dell'OCSE, che bandisce tutte le forme di distorsione della concorrenza, consentirà agli armatori di disporre di una più ampia possibilità di scelta senza essere influenzati da criteri estranei al mercato. La riduzione delle tariffe e la crescente pressione determinata dalla concorrenza hanno contribuito a ridurre i rendimenti di molti armatori. Il trasporto marittimo è molto indietro rispetto ad altre industrie per quanto riguarda i rendimenti degli investimenti e del capitale netto. Ciò ha indotto ad allungare la vita attiva delle navi e, in generale, ad un invecchiamento delle flotte e talvolta ha limitato gli interventi di manutenzione con conseguenti problemi per la sicurezza. Età media della nave7 Nave battente bandiera CE Mondo 1985 1 6 anni 14 anni 1994 21 anni 17 anni Anche se è possibile mantenere alti livelli di sicurezza a bordo delle navi più vecchie, le statistiche indicano che il rischio globale di incidenti aumenta con l'età della nave. Ad esempio, studi sulle navi cisterna e le portarinfuse indicano che il rischio per le navi di venti anni è più che doppio rispetto a quello delle navi di dieci anni. 4. Ampliamento della Comunità Le recenti adesioni hanno aumentato notevolmente il tonnellaggio posto sotto il controllo degli armatori comunitari. La Svezia è al 14° posto tra gli armatori mondiali, la Finlandia al 34° e l'Austria al 6 8 °. In futuro potrà verificarsi un ulteriore incremento del tonnellaggio comunitario, dal momento che Cipro e Malta intendono entrare a far parte dell'Unione. L'adesione di questi due paesi potrebbe dare un notevole impulso all'affermazione dell'importanza marittima della Comunità, aumentandone notevolmente il potere di controllo in quanto Stato di bandiera e il peso in campo marittimo a livello internazionale. Diventa quindi urgente giocare d'anticipo e sviluppare una politica marittima coerente, soprattutto in materia di registri e di sicurezza marittima, che tenga conto di queste due possibili adesioni. Le statistiche si riferiscono a navi di più di 100 tsl e riguardano le portarinfuse liquide e secche, le navi mercantili in genere, le portacontenitori, i traghetti ro-ro ed altre categorie di navi da carico. V. Opportunità per il trasporto marittimo comunitario 46 Come già precedentemente sottolineato, il trasporto marittimo comunitario si trova di fronte a molte sfide, ma è ancora in grado di cogliere le opportunità che derivano sia dal generale aumento della domanda di servizi di trasporto marittimo che dalla crescente specializzazione. Le compagnie di navigazione comunitarie nel settore del trasporto di linea ottengono profitti pari a quelli delle compagnie extracomunitarie. La globalizzazione del commercio e della produzione richiederà prodotti di trasporto sempre più personalizzati, il che a sua volta aumenterà la domanda di personale specializzato ed altamente qualificato. Un approccio comunitario volto a incentivare la formazione e lo sviluppo di competenze può contribuire a soddisfare questa domanda. Appare sempre più evidente che gli armatori cercano personale navigante comunitario in quanto sono necessarie competenze specialistiche ed un alto livello di qualificazione per mantenere beni costosi e ottenere prestazioni conformi alle norme più severe e ad una domanda sempre più esigente da parte dell'utente. Un altro possibile settore di crescita è la navigazione a corto raggio. 8 Tradizionalmente, molti operatori europei posseggono una certa esperienza in questo campo, che può essere sfruttata sia in Europa che altrove. Inoltre, nel settore delle crociere, delle piattaforme offshore, delle navi per carichi pesanti ed in altri settori specializzati gli operatori europei possono offrire la loro tradizionale esperienza e competenza. il trasporto marittimo comunitario Una costruzione navale all'avanguardia può anche permettere di individuare nuove opportunità (tra cui, ad esempio, quelle offerte commerciali per dall'apertura di nuove rotte diventate accessibili dopo il crollo dell'Unione Sovietica, che possono richiedere navi con un apposito scafo adatto alla navigazione tra i ghiacci). La richiesta di nuovi tipi di navi potrebbe aprire nuovi sbocchi per l'esportazione di navi e di sistemi specializzati e fornirà nuove opportunità di lavoro per personale di bordo qualificato. Cfr. Comunicazione della Commissione europea: "Lo sviluppo del trasporto marittimo a corto raggio in Europa", COM(95) 317 def. Differenza del costo dell'equipaggio per dieci tipi di navi Registri aperti a costì inferiori (non ITP) Costi annuali Differenza (in migliaia dì USD)1 Indici dèi cisti Bandiere còmunìtàrièì Navi cisterna Suezmax (140 000 DWT) Product tanker (40 DOD DWT) • Italia Italia m Grecia Grecia Portainfuse Cape Sizte (150 000 DWT) Panamax {65 000 DWT) Handy-size (28 000 DWT) Italia Italia Regno Unito Grecia Grecia Grecia Portâcontenitori large (4 000 TED) Une - Haul (2 700 JEU) Deepsea Feeder (1 500 TELI) Paesi Bassi Germania Germania Danimarca Francia Grecia Carachi generali Breakbulk(15 000DWT) Ro-Ro (6 000 DWT) Germania Italia Grecia Grecia Panama Panama Panama Cipro Panama Panama Panama Panama Cipro Panama 1228 1192 865 794 472 630 1144 1144 1221 587 Rispetto al registro aperto che garantisce i costi più bassi Fonte: Mercer/LMIS (1995) B 185 179 155 149 144 380 1124 91 368% 370% 313% 304% 227% 279% 433% 433% m 140% 141% 138% 137% 139% 208% 427% 126% 88 82 383% 265% 122% 123% QJ O > Differenza tra le imposte sulle società relative a dieci tipi de navi Bandiere comunitarie Navi cisterna Suezmax (140 000 DWT) Product tanker (40 000 DWT) m Italia Italia m Grecia Grecia Portainfuse Cape Size (150 000 DWT) Panamax (65 ODO DWT) Handy-size (28 000 DWT) Italia Italia Regno Unit Grecia Grecia Grecia Portacontenìtori Large (4 000 TEU) Paesi Bassi Line - Haul (2 700 TEU) Germania Deepsea Feeder (1 500 TEU) j Germania Danimarca Francia Grecia Carichi general! Breakbuîk (15 000 DWT) Ro-Ro (6 000 DWT) Germania Italia Grecia Grecia Registri aperti a costo inferiori (nonlTF) Panama Panama Panama Cipro Panama Panama Panama Panama Cipro Panama Costi annuali Differenza {in migliala di USD)1 A B 958. 2 494. 4 107. 1 38. 8 709. 1 439. 3 202. 8 782. 1 372 253. 3 119. 5 58. 8 27. 2 752. 8 460. 6 29. 3 168. 1 308. 9 16. 3 4. 6 Rispetto al registro aperto che garantisce i costi più bassi Fonte : Mercer Management Consulting/LMIS 4^ 00 co cu o > Flotta controllata da imprese di alcuni Stati membri, per tipi di nave specifici, in percentuale rispetto alla flotta mondiale (in Tpl, 1994) - 49 - A l l e g a to A-2 Rinfuse seche 25% 20% 15% 10% 5% 0% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%. OT5P1 DK , • « i l! , i i l i il < 1 GB GR Ro-Ro ' Hill — i —L — i— — i— — i— — i— — i— — i— — I— — NL DK GR GB JkQRtenitQxL NL GR DK GB Fonte : LMIS Flotta controllata da imprese di alcuni Stati membri, per tipi di nave specifici, in percentuale rispetto ali flotta mondiale (in Tpl, 1994) - 50 - A l l e g a to A-2 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Totale DK GB GR Fonte : LMIS Cittadini comunitari imbarcati su navi battendi bandiera comunitaria Regno Unito «S&!=»^^^ wmmMmmmmmmmMmmm?mmmmmmmym wmmmmmËms^^mfh Svezia Spagna Portogallo Paese Bassi Italia Irlanda Grecia Germania Francia Finlandia Danimarca Belgio 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 Fonte : ECSA r\j ÛJ 3> I Regno Unito b p ^ ^ fó Cittadini extracomunitari imbarcati su navi battenti bandiera comunitaria Svezia Spagna Portogallo Paese Bassi Italia Irlanda e Grecia E Germania E Francia Finlandia Danimarca Belgio D1983 031992 031994 U1 co o> i 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 Fonte : ECSA 54 ALLEGATO B AZIONI E RISULTATI REALIZZATI FINO AD OGGI I. Analisi della politica comunitaria Da alcuni anni, la politica della Commissione in materia di trasporti marittimi viene attuata attraverso una serie combinata di azioni nell'ambito delle relazioni esterne, della competitività dei trasporti marittimi comunitari e della sicurezza marittima. I progressi realizzati, per quanto riguarda l'apertura dei mercati e l'eliminazione delle navi non conformi alle norme, grazie ad una rigida applicazione della normativa in materia di sicurezza dovrebbero rendere più competitivi i trasporti marittimi effettuati da navi battenti bandiera comunitaria. Ciò non significa però che a breve diventeranno superflue le misure di sostegno temporanee a favore della flotta battente bandiera comunitaria. Anche se da un lato gli effetti di tale politica hanno interessato in maniera particolare i trasporti d'alto mare, la Commissione ha proposto recentemente anche un'azione volta a sviluppare la navigazione a corto raggio. Sin dal 1987, inoltre, la Commissione ha portato avanti attivamente una politica della concorrenza nel settore dei trasporti di linea. 1. La politica marittima della Comunità La Corte di giustizia ha pronunciato due sentenze che hanno favorito lo sviluppo di una politica marittima comunitaria. La prima, del 1 974, ha sancito che i trasporti marittimi ed aerei rientrano nel campo di applicazione delle norme generali dei trattati relative agli altri modi di trasporto1. La seconda, del 1985, ha stabilito che il Consiglio è venuto meno ai propri obblighi in quanto non ha emanato la legislazione relativa alla libera prestazione di servizi nel settore dei trasporti ai sensi dell'articolo 75 del trattato2. Nello stesso anno, la Commissione ha proposto una politica marittima comune3. a. Il pacchetto di misure del 1986 Il pacchetto di misure del 1986, basato su una filosofia non protezionistica e sul principio del libero mercato, mirava a realizzare una flotta comunitaria competitiva e una maggiore occupazione; al tempo stesso, prevedeva misure atte ad impedire la concorrenza sleale. 4 In generale, la Comunità aveva deciso che in Europa tutti i trasporti, ad eccezione del cabotaggio, dovessero essere aperti a tutti e che l'unico requisito per poter prestare liberamente servizi di trasporto marittimo all'interno della Comunità fosse quello di essere stabiliti in uno Stato membro. Questa politica non era subordinata ad alcun impegno analogo in materia di apertura dei mercati da parte dei principali partner commerciali della Comunità. Cfr. causa "Marittimi di cittadinanza francese", Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia, 1974, pag. 359. Cfr. causa "Parlamento contro Consiglio", Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia, 1985, pag. 1513. "Verso una politica comune dei trasporti - I trasporti marittimi", Bollettino delle Comunità europee, Supplemento 5/85. Il pacchetto di misure del 1986, GU L 378 del 31. 12. 1986, comprende quattro regolamenti: reg. (CEE) n. 4055/86 che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra gli Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi; reg. (CEE) n. 4056/86 che determina le modalità di applicazione degli articoli 85 ed 86 del trattato ai trasporti marittimi; reg. (CEE) n. 4057/86 relativo alle pratiche tariffarie sleali nei trasporti marittimi; reg. (CEE) n. 4058/86 concernente un'azione coordinata intesa a salvaguardare il libero accesso ai trasporti marittimi nei traffici transoceanici. 55 b. Proposte volte a mantenere interno realizzare il mercato le navi sotto la bandiera comunitaria e a Nel 1989 la Commissione ha proposto ulteriori misure volte a sviluppare la politica marittima comune5. Come già nel' 1985, si sottolineava l'ulteriore perdita di posti di lavoro e la minore competitività della flotta comunitaria evidenziando come l'alto costo della manodopera e l'elevata pressione fiscale spingessero al trasferimento ai registri extracomunitari. Di conseguenza, la Commissione proponeva l'istituzione del registro EUROS al duplice scopo di alleggerire l'onere finanziario gravante sulle navi battenti bandiera comunitaria ed al tempo stesso di salvaguardare l'occupazione nella Comunità. La proposta emendata del 1 9 9 1, basata su una proposta del Parlamento europeo, prevedeva che tutti gli armatori comunitari che avessero navi iscritte nel registro EUROS e che rispettassero i requisiti minimi in materia di manodopera comunitaria avessero diritto al rimborso dell'imposta sui redditi del personale navigante. La proposta considerava quindi compatibili con il mercato comune un certo tipo di aiuti di Stato. Gli Stati membri non hanno però accettato l'idea dell'obbligatorietà di tale misura comunitaria. Il problema dei requisiti per la formazione degli equipaggi è stato motivo di disaccordo per tutta la durata del dibattito. Il Consiglio non ha quindi potuto approvare tale proposta, benché la Commissione avesse cercato varie formule al fine di pervenire ad un accordo. Il pacchetto del 1 989 includeva anche la proposta di liberalizzare gli scambi interni, adottata nel regolamento (CEE) n. 3 5 7 7 / 9 26 e una proposta di definizione della nozione di armatore comunitario. In base ai criteri sviluppati in tale proposta, una compagnia di navigazione poteva essere considerata un armatore comunitario a tutti gli effetti (ad es. : cabotaggio, registrazione nell'EUROS, la partecipazione di maggioranza e la maggioranza dei diritti di voto fossero detenuti da operatori comunitari7. Tale proposta non è stata ancora adottata ed il Consiglio di Edimburgo del 1992 ne ha richiesto la revisione alla Commissione. trasporto di aiuti alimentari) qualora Sempre nel 1989, la'Commissione ha emanato alcune linee guida per la valutazione degli aiuti di Stato al settore del trasporto marittimo8. La Commissione ha deciso che, nell'interesse della Comunità, potevano essere aumentati gli aiuti statali destinati a: mantenere le navi immatricolate sotto la bandiera comunitaria e modernizzare le flotte; mantenere l'occupazione dei marittimi comunitari. Secondo tale impostazione, gli aiuti di Stato potevano anche colmare il divario tra i costi gravanti su una nave battente bandiera comunitaria e quelli sostenuti dalle navi battenti bandiere ombra, a condizione che essi rispondessero ad alcuni requisiti: essere conformi ai principi generali stabiliti dalla Commissione in materia di aiuti di Stato; non mantenere o aumentare sovraccapacità. già caratterizzati da la capacità in settori "Un avvenire per l'industria comunitaria dei trasporti marittimi - Misure intese a migliorare le condizioni operative dei trasporti marittimi comunitari", COM(89) 266 def. del 3. 8. 1989. Reg. (CEE) n. 3577/92 del Consiglio, del 7. 12. 1992, concernente l'applicazione del principio della libera prestazionedi servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri (cabotaggio marittimo), GU L 364 del 12. 12. 1992. pag. 7. Cfr. COM(89) 266 def. ; COM(91) 54 def. SEC(89) 921 def. 56 Nel 1991 la Commissione ha emanato una comunicazione sulle nuove sfide per le industrie marittime9. La comunicazione si basava sull'applicazione di un nuovo approccio previsto dalla politica industriale del 1 990 e inquadrava nel relativo contesto industriale il trasporto marittimo, le costruzioni navali, le industrie di equipaggiamento navale, l'industria della pesca e servizi collegati. Una volta di più, questa comunicazione poneva in risalto la perdita di navi e di posti di lavoro nella flotta comunitaria. A seguito di questa comunicazione è stato istituito il Foro delle industrie marittime e ne è seguita una nuova comunicazione dal titolo "Costruire il futuro dell'industria marittima europea". e. La politica comune sulla sicurezza in mare La comunicazione relativa alla politica comune sulla sicurezza dei mari è stata approvata dalla Commissione nel febbraio 19931Q. Tale politica ha ricevuto pieno appoggio dal Consiglio e dal Parlamento europeo. I suoi obiettivi sono: assicurare l'applicazione convergente delle norme internazionali in materia di sicurezza nelle acque europee; rafforzare il ruolo dello Stato di approdo nelle ispezioni su navi battenti qualsiasi bandiera; promuovere la realizzazione di infrastrutture adeguate e tecnologicamente avanzate per la sicurezza del trasporto marittimo; sostenere le organizzazioni internazionali nel loro ruolo primario di elaborazione delle norme. In meno di tre anni sono stati adottati diversi provvedimenti attuativi, che hanno obbligato sia le amministrazioni degli Stati membri che i privati ad ottemperare alle norme previste a partire dal 1 996. Tali provvedimenti comprendono un insieme di norme di base cui deve attenersi chiunque fornisca servizi di trasporto marittimo. In sostanza, lo scopo è evitare che gli operatori presenti sul mercato riducano" la sicurezza delle operazioni a vantaggio della loro competitività. Queste norme, se applicate in maniera rigorosa ed uniforme in tutti gli Stati membri, potrebbero garantire una maggiore sicurezza a bordo delle navi e minori rischi per l'ambiente. Nel quadro della sua futura politica nel settore, la Commissione intende verificare l'applicazione delle norme ed intervenire tempestivamente in caso di mancato rispetto delle stesse. A decorrere dal gennaio 1 996, le misure più salienti che sono state introdotte sono le seguenti: Le competenze delle amministrazioni dello Stato di bandiera e degli organismi che agiscono per loro conto (Direttiva 94/57 sulle società di classificazione) Soltanto gli organismi che si conformano ad elevate norme di qualità sono riconosciuti dalla Comunità europea e sono autorizzati ad effettuare ispezioni per accertare il rispetto delle norme di sicurezza e di prevenzione dell'inquinamento per conto delle amministrazioni nazionali. Dal 1 ° gennaio 1 996, le autorità dello Stato di approdo sottoporranno prioritariamente ad ispezione le navi indipendentemente dalla bandiera che battono, i cui certificati siano stati rilasciati da un organismo non riconosciuto ai sensi della normativa comunitaria. 11 La formazione e le qualifiche professionali della gente di mare che presta servizio a bordo di navi marittime battenti bandiera comunitaria (Direttiva 94/58) Sulla base della Convenzione internazionale sulle norme relative alla formazione della gente di mare, al rilascio dei brevetti ed alla guardia (STCW), questa direttiva impone requisiti idonei a garantire un'efficace comunicazione a bordo di tutte le navi dirette ad un porto di uno Stato membro, indipendentemente dalla loro bandiera. "Nuove sfide per le industrie marittime", comunicazionedella Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale, COM(91) 335 def. del 20. 9. 1991. "Una politica comune sulla sicurezza dei mari", COM(93) 66 def. del 24. 2. 1993. GU L 319 del 12. 12. 1994, pag. 20. 10 11 57 In particolare, a bordo delle petroliere, delle chimichiere e delle gasiere è richiesta una lingua di lavoro comune sia per le comunicazioni a bordo che per quelle tra la nave e le autorità di terra. 12 Controllo dello Stato di approdo (Direttiva 95/21) Un controllo efficace ed uniforme delle navi che approdano nei porti comunitari, indipendentemente dalla loro bandiera, costituisce la pietra miliare di una politica che mira a ridurre drasticamente la presenza, nelle acque comunitarie, di navi al di sotto delle norme. La direttiva impone che, a partire dal 1 ° luglio 1996, vengano sottoposte ad ispezione le navi battenti bandiere incluse in una lista nera ed alcuni tipi di navi potenzialmente pericolose, come portarinfuse o petroliere obsolete. Le navi che presentino notevoli carenze rilevanti dovranno essere sottoposte a fermo fino a completa eliminazione di tutti i difetti. 13 Obbligo di notifica (Direttiva 93/75) Dal settembre 1 995 gli spedizionieri e gli armatori che effettuano trasporti di merci pericolose o inquinanti sono soggetti ad un obbligo di notifica ai sensi della direttiva 9 3 / 7 5. Ciò dovrebbe consentire interventi più efficaci in caso di incidenti. A tal fine, gli Stati membri devono predisporre una struttura atta a fornire efficacemente tutte le informazioni che fossero richieste da qualsiasi altro Stato membro. 14 Navi cisterna a zavorra segregata (Regolamento n. 2978/94) Dal gennaio 1996 le autorità portuali e le autorità di pilotaggio devono applicare alle navi cisterna a zavorra segregata e a quelle a doppio scafo diritti inferiori a quelli richiesti alle navi cisterna senza zavorra segregata aventi il medesimo tonnellaggio lordo. Tale regolamento mira a incoraggiare ed incentivare l'impiego di navi rispettose dell'ambiente da parte delle compagnie di navigazione. 15 Regolamento sull'applicazione del codice ISM (Regolamento n. 3051/95) A partire dal luglio 1996 le compagnie di navigazione che gestiscono traghetti passeggeri ro-ro che effettuano servizi di linea da o per i porti della Comunità saranno sottoposte al controllo ed alla certificazione della qualità e del sistema di gestione della sicurezza a bordo ed a terra16. d. Relazioni esterne Sin dall'approvazione del pacchetto di misure del 1986, la politica delle relazioni esterne della Comunità nel settore dei trasporti marittimi è stata finalizzata a garantire il libero accesso e condizioni di concorrenza leale sul mercato mondiale. Nel perseguire tale politica, la Comunità ha agito sia in favore di una maggiore liberalizzazione che per il ritiro delle restrizioni esistenti. Di conseguenza, la Convenzione di Lomé con i paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) e gli accordi europei con molti paesi dell'Europa centrale ed orientale contengono disposizioni che garantiscono libero accesso ai mercati del trasporto marittimo. Clausole relative alla liberalizzazione dei mercati dei trasporti marittimi sono anche presenti negli accordi di partenariato e cooperazione con alcuni paesi dell'ex Unione Sovietica, come pure nei patti di associazione con i paesi del Mediterraneo. il 12 13 14 15 16 GU L 319 del 12. 12. 1994, pag. 28. GU L 157 del 7. 7. 1995, pag. 1. GU L 247 del 5. 10. 1993, pag. 19. GU L 319 del 12. 12. 1994, pag. 1. GU L 320 del 30. 12. 1995, pag. 14. 58 L'Accordo sullo Spazio economico europeo (SEE) del 1992 sancisce che le libertà previste dal trattato trovino applicazione generalizzata in questo settore. In tale contesto, la legislazione marittima comunitaria è in larga misura applicabile anche agli Stati aderenti all'EFTA, compresa la Norvegia. La Comunità sostiene infine la liberalizzazione dei servizi di trasporto marittimo nel quadro del GATS. Oltre a tale azione, la Commissione ha reso esecutiva la libera prestazione di servizi negli scambi da e per la Comunità e ha preso posizione contro i regimi di riserva del carico adottati unilateralmente dagli Stati membri e gli accordi bilaterali tra Stati membri e paesi terzi che limitano la libertà di accesso alle quote di carico. e. Rapporti con l'I MO e con l'I LO La Commissione è convinta della necessità di sostenere l'azione dell'Organizzazione marittima internazionale (IMO) e dell'Organizzazione internazionale del lavoro (ILO) per la definizione di norme internazionali in materia di sicurezza e di impiego della manodopera. La Commissione raccomanda che la Comunità assuma una posizione decisa nell'ambito dell'IMO e dell'ILO in merito al miglioramento delle condizioni di lavoro, delle norme di sicurezza e della formazione del personale. La Commissione ha coordinato le posizioni degli Stati membri nel corso delle recenti Conferenze dell'IMO per la revisione della Convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare (SOLAS) e la Convenzione internazionale sulle norme relative alla formazione della gente di mare, al rilascio dei brevetti ed alla guardia (STCW), contribuendo così all'esito positivo delle Conferenze. Per quanto riguarda l'ILO, la Commissione ritiene che la struttura marittima separata esistente all'interno dell'organizzazione sin dalla sua costituzione debba essere conservata. La specificità dell'industria marittima è riconosciuta ovunque nel mondo. Sono state adottate più di 30 convenzioni e raccomandazioni relative alle condizioni di lavoro della gente di mare. Le attività dell'ILO in merito ai problemi della gente di mare assumono un'importanza crescente alla luce della globalizzazione del mercato, della salute e della sicurezza di questa categoria, e alla luce dei in mare e prevenzione dell'inquinamento marino. All'interno dell'ILO, le specifiche competenze acquisite sul settore marittimo continueranno ad essere necessarie per adottare strumenti efficaci e migliorare le attuali norme di lavoro nel settore del trasporto marittimo internazionale. in materia di sicurezza requisiti più severi imposti La Commissione, unitamente alle organizzazioni sindacali ed armatoriali, ha manifestato la sua preoccupazione quando, per ragioni finanziarie, l'esecutivo dell'ILO ha rinviato la Conferenza in programma per l'inizio del 1996. Tale conferenza si terrà nell'ottobre del 1996 e l'ordine del giorno prevede la revisione della Convenzione n. 1091 7. La Commissione attribuisce grande importanza al buon esito di tale revisione e all'immediata entrata in vigore della Convenzione, che avrà un impatto diretto sul dibattito in materia di orari di lavoro in corso tra le parti sociali della Comunità, rappresentate all'interno del Comitato congiunto sul trasporto marittimo. Tale argomento non è stato inserito nella direttiva 9 3 / 1 04 sull'orario di lavoro. La Commissione ha sollecitato le parti sociali a presentarle raccomandazioni in merito alle modalità da applicarsi per garantire un'adeguata tutela della salute e della sicurezza in questo settore. La Commissione valuterà con gli Stati membri la possibilità di convincere la Conferenza a decidere in merito all'applicazione della Convenzione n. 109 sotto il controllo delle autorità dello Stato di approdo. 17 Convenzione sui salari, gli orari di lavoro e gli equipaggi (1958). 59 f. Trasporto marittimo a corto raggio Come precedentemente sottolineato, la Commissione ha adottato di recente una comunicazione sul trasporto marittimo a corto raggio18, che contiene un programma d'azione con proposte di iniziative che possono essere efficacemente adottate a livello comunitario, oltre ad alcune raccomandazioni indirizzate agli Stati membri, alle autorità locali e regionali, ai porti ed alle stesse industrie marittime. La comunicazione è imperniata su tre argomenti principali: raggio. // miglioramento della qualità e dell'efficienza dei servizi di trasporto marittimo a corto Viene sottolineata l'importanza delle attività di R&S condotte nell'ambito del Quarto programma quadro della Comunità. Misure come il sostengo ai programmi pilota per la navigazione a corto raggio, l'attuazione e la verifica del progetto G7- MARIS e la promozione dell'utilizzo su più vasta scala del sistema di scambio elettronico di dati (EDI) vengono ritenute necessarie ai fini di una maggiore integrazione del trasporto marittimo a corto raggio all'interno del sistema dei trasporti intermodali. portuali. // miglioramento dell'efficienza delle infrastrutture Lo sviluppo del trasporto marittimo a corto raggio sarà uno dei principali obiettivi dei progetti sui porti e dei progetti connessi ai porti promossi nel quadro del programma sulle reti transeuropee. E' necessaria inoltre una maggiore trasparenza delle tariffe portuali e degli aiuti di Stato ai porti. L'applicazione delle norme del trattato in materia di concorrenza e di aiuti di Stato dovrebbe consentire una maggiore efficienza e la prestazione di servizi maggiormente orientati verso le esigenze dell'utente. La preparazione del trasporto marittimo a corto raggio all'ampliamento europea. Questa politica trae origine dal nuovo quadro politico ed economico dei rapporti tra la Comunità e gli Stati delle regioni limitrofe, come i paesi del Mar Baltico, del Mar Nero e del bacino del Mediterraneo. Per ciascuna di queste regioni sono già stati costituiti, su iniziativa della Commissione, gruppi di lavoro sui trasporti navali, che hanno il compito di elaborare ciascuno un programma di lavoro pluriennale. Questo approccio creerà le premesse per valutare le proposte di finanziamento presentate nell'ambito dei relativi programmi comunitari. dell'Unione Il Parlamento europeo, il Consiglio, il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni hanno già reagito positivamente all'azione proposta nella comunicazione sulla navigazione a corto raggio. g. Regole di concorrenza Il regolamento (CEE) n. 4 0 5 6 / 86 del Consiglio stabilisce nei dettagli le modalità di applicazione, da parte della Commissione, degli articoli 85 ed 86 del trattato ai trasporti marittimi da e per uno o più porti della Comunità. Tale regolamento garantisce alle conferenze marittime un'esenzione per categoria dal divieto sancito all'articolo 85, paragrafo 1, relativamente all'esercizio dei loro tradizionali servizi di trasporti marittimi di linea, ivi compresa la fissazione di una tariffa comune ed uniforme per i servizi marittimi. L'esenzione per categoria è subordinata all'osservanza di alcuni obblighi e condizioni e può essere revocata se manca un'effettiva concorrenza per i servizi considerati. Tale esenzione non si applica alle intese collettive per la determinazione dei prezzi di servizi a terra offerti da compagnie di navigazione di linea, né ai patti di non utilizzazione della capacità esistente. 18 "Lo sviluppo del trasporto marittimo a corto raggio in Europa", COM(95) 317 def. 60 L'8 giugno 1994 la Commissione ha approvato una relazione sull'applicazione delle regole di concorrenza al trasporto marittimo di linea19, nella quale spiegava che la prassi, normalmente adottata dalle conferenze marittime, di fissare tariffe comuni per i servizi forniti a terra all'interno di un servizio di trasporto multimodale costituiva una violazione alle regole comunitarie in materia di concorrenza e, nella forma attuale, non poteva godere né dell'esenzione per categoria, né di quella individuale. Oltre a condannare la prassi, allora in uso da parte delle conferenze marittime, di fissare tariffe comuni per i servizi a terra, la relazione della Commissione indicava un nuovo approccio, che avrebbe consentito alle compagnie di navigazione di ottenere un'esenzione individuale per la collaborazione in materia di servizi a terra e per la fissazione di tariffe comuni per tali servizi. Così come avviene per i servizi marittimi, le imprese dovrebbero collaborare per i servizi di trasporto a terra, in modo da produrre significativi vantaggi per gli spedizionieri. Esse dovrebbero dimostrare inoltre che la collaborazione per la fissazione dei prezzi dei servizi a terra è indispensabile ai fini della collaborazione stessa e per ottenere i vantaggi derivanti da tale collaborazione. Nel luglio 1995 un comitato di saggi denominato "Gruppo multimodale" è stato incaricato di studiare le modalità di attuazione della politica della Commissione in materia di fissazione dei prezzi del trasporto multimodale per il raggiungimento degli obiettivi indicati nella relazione della Commissione dell'8 giugno 1994. Il Gruppo multimodale ha presentato alcune considerazioni e raccomandazioni preliminari alla Commissione sotto forma di relazione interinale e, nel corso del 1 996, presenterà una relazione finale. Nell'aprile 1995 la Commissione ha approvato inoltre un secondo regolamento sulle esenzioni per categoria nel settore del trasporto marittimo di linea20, che riguarda gli accordi tra le compagnie di trasporto marittimo di linea finalizzati ad una cooperazione per l'esercizio in comune di servizi di trasporto marittimo di linea (consorzi). 2. Gli Stati membri Con l'aumentare della concorrenza delle bandiere extracomunitarie, molti Stati membri hanno deciso di offrire diversi tipi di aiuti al trasporto marittimo. Vari Stati membri hanno adottato strategie di diverso tipo e hanno previsto stanziamenti in bilancio per le misure di sostegno al settore, rivelando in tal modo la loro politica in materia di aiuti di Stato e l'importanza che il settore dei trasporti marittimi riveste nella loro economia e nella società. Molti Stati membri vantano una lunga tradizione marinara, il che influenza il loro atteggiamento nei confronti dei trasporti marittimi. Inoltre, non essendo stati finora in grado di concordare un approccio comune, gli Stati membri hanno cercato di fornire risposte a livello nazionale ai problemi delle rispettive flotte. Poiché verso la fine degli anni ' 8 0, malgrado gli aiuti di Stato, i cambi di bandiera aumentavano e i posti di lavoro diminuivano, alcuni Stati membri hanno deciso di istituire specifici registri per le navi battenti la loro bandiera e che effettuavano commercio internazionale, in modo da attenuare gli svantaggi competitivi. Indipendentemente dalla loro denominazione, questi registri erano nati per evitare che le navi battenti la bandiera di tali Stati sostenessero alcuni costi imposti dal regime fiscale e previdenziale del primo registro. 19 20 Cfr. la relazione sul trasporto marittimo, SEC(94) 933 def. deH'8. 6. 1994. Reg. (CEE) n. 870/95 della Commissione, GU L 89 del 21. 4. 1995, pag. 7. 61 Attualmente, gli Stati membri che prevedono specifici registri per le loro flotte sono i seguenti: Danimarca (DIS); Francia (in particolare il registro Kerguelen)21; Finlandia (Elenco delle navi mercantili nel commercio internazionale); Portogallo (MAR); Spagna (Registro delle isole Canarie). Il registro di navigazione della Germania prevede una sezione internazionale (ISR) e gli armatori delle navi indicate in questa sezione possono stipulare contratti con personale navigante extracomunitario, in base alle retribuzioni praticate nei paesi d'origine, il che comporta una consistente riduzione dei costi della manodopera. Gli armatori olandesi generalmente utilizzano il registro della Antille olandesi per migliorare la loro posizione competitiva. Questo registro viene gestito autonomamente e non dovrebbe perciò essere considerato come un secondo registro speciale o alternativo a quello olandese. Il Regno Unito non possiede registri alternativi: le compagnie britanniche o di altre nazioni possono utilizzare i registri dei vari territori della Corona o dei territori dipendenti e godere così dei regimi fiscali di tali paesi, beneficiando al tempo stesso della protezione diplomatica del Regno Unito in quanto possono fregiarsi del vessillo della Marina mercantile britannica (Red Ensign). Austria, Belgio, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo e Svezia non posseggono per ora registri speciali, anche se sembra che l'Italia stia prendendo in considerazione tale soluzione. Negli Stati membri che posseggono registri alternativi, la maggior parte delle navi che effettuano trasporti internazionali sono registrate in tali registri: ad esempio, in Danimarca, il 9 2% del tonnellaggio complessivo impegnato in attività di commercio internazionale è registrato nel DIS; per l'ISR tedesco si tratta del 7 6 %; in Finlandia il 5 0% della flotta è iscritta nell'Elenco delle navi mercantili nel commercio estero. Il primo registro assume quindi scarsa rilevanza normativa nei trasporti marittimi internazionali, a mano a mano che il regime alternativo diventa la norma effettiva. II. Risultati La politica marittima ha permesso finora di realizzare l'apertura dei mercati, soprattutto in Europa, e di garantire al consumatore un'ampia scelta nel settore dei servizi di trasporto marittimo. L'applicazione delle regole di concorrenza comunitarie a tutti gli operatori presenti sul mercato, indipendentemente dalla loro bandiera, ha tutelato l'interesse dei consumatori ed ha garantito un trattamento equo a tutte le compagnie di trasporto di linea. La politica di sicurezza recentemente introdotta consentirà alla Comunità di garantire l'effettiva applicazione delle norme di sicurezza e di protezione ambientale, assicurando al contempo eque condizioni di concorrenza. Tuttavia, la liberalizzazione del trasporto marittimo non ha determinato la creazione di posti di lavoro per i marittimi comunitari ma, al contrario, il numero di posti di lavoro a bordo si è drasticamente ridotto. Se da un lato hanno probabilmente determinato un aumento della produttività della flotta comunitaria, le misure di liberalizzazione adottate non sono state in grado di impedire il trasferimento delle navi a bandiere di comodo per sfuggire alle condizioni più onerose previste dai registri di navigazione degli Stati membri, come hanno evidenziato le cifre riportate nell'Allegato A. 21 L'attuale registro Kerguelen è stato dichiarato incostituzionale dal Conseil d'Etat nel 1995. 62 I registri alternativi e i regimi di aiuti introdotti da alcuni Stati membri hanno avuto risultati contraddittori. Il Registro internazionale danese (DIS) prevede un requisito di nazionalità soltanto per il comandante; malgrado ciò, soprattutto grazie all'esenzione dall'imposta sui redditi del personale navigante, l ' 8 0% dei posti di lavoro sulle navi di questo registro è stato occupato da cittadini comunitari. Alcuni registri degli Stati membri sono riusciti a invertire la tendenza o almeno a frenare il trasferimento ai registri extracomunitari. Con l'introduzione del registro alternativo finlandese nel 1992, ad esempio, il tonnellaggio battente bandiera finlandese è aumentato del 5 0 %: particolare interessante, la Finlandia è riuscita a recuperare tonnellaggio nel trasporto di rinfuse, che è il primo a fuggire verso altre bandiere. Con l'introduzione dell'ISR nel 1 989, la Germania è riuscita a stabilizzare il tonnellaggio battente bandiera nazionale; lo stesso è avvenuto in Svezia con l'introduzione degli sgravi fiscali e l'abbattimento dei contributi previdenziali a carico del datore di lavoro. In altri Stati membri, l'azione dei governi nazionali non ha arginato la crisi complessiva della flotta nazionale. In conclusione, le misure adottate a livello comunitario e-nazionale per migliorare la competitività degli Stati membri non sono state finora in grado di invertire la tendenza ad immatricolare le navi in registri di comodo, né sono riuscite ad arginare la perdita di posti di lavoro, anche se alcuni registri alternativi sembrano offrire interessanti prospettive per il futuro. ISSN 0254-1505 COM(96) 81 def. DOCUMENTI IT 07 N. di catalogo : CB-CO-96-119-IT-C ISBN92-78-Q1701-9 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo