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Urteilskopf
113 Ia 247
40. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 11. August 1987 i.S. Solothurner Heimatschutz gegen Einwohnergemeinde Solothurn und Regierungsrat des Kantons Solothurn (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 88 OG
; Beschwerdelegitimation ideeller kantonaler Organisationen in Planungssachen.
1. Die in
Art. 12 NHG
enthaltene Beschwerdebefugnis gilt nicht für die staatsrechtliche Beschwerde und ohnehin nicht für eine - wie in casu - nicht gesamtschweizerische, sondern nur kantonale Organisation.
Voraussetzungen, unter denen eine kantonale ideelle Organisation zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ist.
2. Das solothurnische Recht kennt keine Vorschrift, welche ideelle Organisationen der Art des Solothurner Heimatschutzes zur Einsprache bzw. Beschwerde in Planungssachen ermächtigen würde. Die Auffassung, solche kantonale Organisationen seien mit Bezug auf Planungsfragen im Einsprache- und Beschwerdeverfahren nach solothurnischem Recht nur dann legitimiert, wenn sie selber oder eine grosse Zahl ihrer Mitglieder von der in Frage stehenden Planungsmassnahme in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen mehr als die Allgemeinheit betroffen seien, ist verfassungsrechtlich haltbar.

text:
Sachverhalt
ab Seite 248
BGE 113 Ia 247 S. 248
Der Einwohner-Gemeinderat der Stadt Solothurn (Gemeinderat) legte den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik und die dazugehörigen Sonderbauvorschriften öffentlich auf. Während der Auflagefrist erhob der Solothurner Heimatschutz gegen diesen Gestaltungsplan Einsprache. Da der Gemeinderat den Solothurner Heimatschutz nicht für legitimiert hielt, trat er am 4. November 1986 nicht auf die Einsprache ein. Gegen diesen Entscheid führte der Solothurner Heimatschutz Beschwerde. Mit Entscheid vom 23. März 1987 wies der Regierungsrat des Kantons Solothurn die Beschwerde ab und genehmigte den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik der Einwohnergemeinde Solothurn im Sinne der Erwägungen.
Hiergegen führt der Solothurner Heimatschutz beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von
Art. 4 BV
, mit der er beantragt, der Entscheid vom 23. März 1987 sei aufzuheben; der Regierungsrat sei zu verhalten, die Beschwerdelegitimation des Solothurner Heimatschutzes anzuerkennen und dessen Beschwerde gegen den Entscheid des Gemeinderates von Solothurn betreffend Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik in Solothurn materiell zu behandeln.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden kann.
BGE 113 Ia 247 S. 249
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Die Legitimation zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde, d.h. die Berechtigung des Beschwerdeführers, die behauptete Rechtsverletzung im eigenen Namen geltend zu machen, prüft das Bundesgericht frei und von Amtes wegen (
BGE 112 Ia 176
E. 2;
BGE 111 Ia 147
).
Gemäss
Art. 88 OG
steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Nach ständiger Rechtsprechung ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde dem Beschwerdeführer somit lediglich die Geltendmachung seiner rechtlich geschützten Interessen. Zur Verfolgung rein tatsächlicher Interessen oder allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (
BGE 112 Ia 177
E. 3;
BGE 110 Ia 74
E. 1 mit weiteren Hinweisen). Der Beschwerdeführer begründet seine Legitimation zur Führung der staatsrechtlichen Beschwerde nicht. Er erhebt sie ausschliesslich im eigenen Namen. Sie dürfte somit als Verbandsbeschwerde, vermutlich als solche einer ideellen Organisation, gemeint sein.
Der Beschwerdeführer wendet sich nicht materiell gegen den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik der Einwohnergemeinde Solothurn. Hiezu wäre er nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes mit einer Verbandsbeschwerde einer ideellen Organisation auch nicht legitimiert. Die in Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) enthaltene Beschwerdebefugnis gilt nicht für die staatsrechtliche Beschwerde (unveröffentlichte Bundesgerichtsentscheide vom 9. April 1985 i.S. Schweizer Heimatschutz, vom 11. Oktober 1984 i.S. Section jurassienne de la ligue suisse du patrimoine, vom 2. Juni 1983 i.S. Aargauischer Bund für Naturschutz, vom 11. Mai 1983 i.S. Demokratische Alternative Thun-Oberland, vom 9. Juli 1980 i.S. Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege, vom 27. Juni 1979 i.S. Verein zur Erhaltung und Pflege des Landschafts- und Ortsbildes von Erlach und vom 18. April 1978 i.S. Ligue vaudoise pour la protection de la nature, E.1, mit Hinweis); abgesehen davon handelt es sich beim Beschwerdeführer nicht um eine gesamtschweizerische Vereinigung.
Als privatrechtlicher Verein könnte dem Solothurner Heimatschutz die Beschwerdelegitimation in der Sache selbst daneben
BGE 113 Ia 247 S. 250
allenfalls zur Wahrung eigener Interessen (z.B. als Grundeigentümer) oder von Interessen seiner Mitglieder zu stehen. Nach der neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist zur Anfechtung eines Nutzungsplanes mit staatsrechtlicher Beschwerde sowohl der Eigentümer eines vom Plan erfassten Grundstückes befugt als auch der Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft, der geltend macht, die Planfestsetzung verletze ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten, weil dadurch Normen, die auch seinem Schutz dienten, nicht mehr oder in geänderter Form gelten würden, oder weil sie die Nutzung seiner Liegenschaft beschränke. In beiden Fällen reicht die Anfechtungsbefugnis nur so weit, als die Auswirkungen des Planes auf das eigene Grundstück in Frage stehen (
BGE 112 Ia 91
ff. E. 3 mit Hinweisen). Die Legitimationsvoraussetzungen wären aber bei dieser Variante nur erfüllt, wenn die Legitimation des Vereins selbst gegeben wäre, oder wenn die Mehrheit oder mindestens eine Grosszahl der Mitglieder des Solothurner Heimatschutzes betroffen und zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert wäre (
BGE 112 Ia 33
E. 2a mit Hinweisen). Das ist im vorliegenden Fall weder nachgewiesen noch aus den Akten ersichtlich. Dieser Frage muss jedoch nicht weiter nachgegangen werden, da - wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen - auf sämtliche vom Beschwerdeführer in rechtsgenüglicher Form vorgebrachten Rügen aus einem anderen Grund materiell einzutreten ist.
3.
Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann der Beschwerdeführer die Verletzung von kantonalen Verfahrensvorschriften rügen, sofern diese auf eine Rechtsverweigerung hinausläuft. Die Befugnis, einen Entscheid wegen formeller Rechtsverweigerung anzufechten, hängt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes nicht von der Legitimation in der Sache selbst ab. Wer an einem kantonalen Verfahren beteiligt war, kann in jedem Fall die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von
Art. 4 BV
zustehen (
BGE 112 Ia 95
E. 2d, 178 E. 3c;
BGE 109 Ib 180
E. 2;
BGE 107 Ia 185
E. 3c;
BGE 106 Ib 133
E. 3;
BGE 105 Ia 276
E. 2d mit Hinweisen). Vorausgesetzt ist einzig ein aktuelles Interesse. Ein solches ist grundsätzlich gegeben, wenn eine formelle Rechtsverweigerung geltend gemacht wird; jedermann, auf dessen kantonales Rechtsmittel nicht eingetreten wurde, hat ein aktuelles Interesse daran, eine solche Entscheidung auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen zu lassen (
BGE 108 Ib 124
/125 E. 1a und
BGE 107 Ib 164
mit
BGE 113 Ia 247 S. 251
Hinweisen; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 115).
4.
Der Beschwerdeführer erblickt eine formelle Rechtsverweigerung darin, dass der Regierungsrat ihm in Übereinstimmung mit dem Gemeinderat die Legitimation zur Einsprache gegen den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik abgesprochen und entschieden hat, der Gemeinderat sei zu Recht auf seine Einsprache nicht eingetreten.
Gemäss § 16 des Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (BauG) kann während der Auflagefrist jedermann, der durch den Nutzungsplan berührt ist und an dessen Inhalt ein schutzwürdiges Interesse hat, beim Gemeinderat Einsprache erheben.
a) Der Regierungsrat erachtet im Lichte dieser Vorschrift nur zur Einreichung einer Planeinsprache berechtigt, wer durch den Plan mehr als irgend jemand oder die Allgemeinheit betroffen ist. Der Solothurner Heimatschutz mache geltend, der vorgesehene Gestaltungsplan vermöge in städtebaulicher und ästhetischer Hinsicht nicht zu befriedigen. Er berufe sich somit durchwegs auf öffentliche Interessen, deren alleinige Geltendmachung eine Einsprachelegitimation gerade nicht begründe. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern der Beschwerdeführer durch den Gestaltungsplan mehr als irgendein Einwohner der Stadt Solothurn betroffen sei. Eine besondere Beziehungsnähe des Solothurner Heimatschutzes zum Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik sei somit zu verneinen. Nach Massgabe der allgemeinen Einsprache- bzw. Beschwerdebefugnis sei er daher als gewöhnlicher Einsprecher nicht legitimiert.
Der Solothurner Heimatschutz sei aber - wie der Regierungsrat weiter ausführt - auch nicht als Verband, der anstelle und im Interesse seiner Mitglieder handle, einspracheberechtigt. Der Verband sei nur zur Einsprache befugt, wenn eine grosse Anzahl der Verbandsangehörigen nach den Grundsätzen über das allgemeine Beschwerderecht selber berechtigt wäre, Einsprache bzw. Beschwerde zu erheben. Dabei liege die Beweislast hinsichtlich der grossen Anzahl der beschwerdeberechtigten Mitglieder beim Verband. Dieser mache zwar geltend, eine Vielzahl seiner Mitglieder sei in Solothurn wohnhaft und durch die bauliche Gestaltung des Areals Gasapparatefabrik in nächster Nähe des alten Schützenhauses und der Altstadt, aber auch gegenüber dem Schutzraum der Aare direktestens berührt. Er unterlasse es jedoch, näher darzulegen,
BGE 113 Ia 247 S. 252
in welcher Beziehung die erwähnten Mitglieder mehr als irgendein Einwohner der Stadt Solothurn durch den vorgesehenen Gestaltungsplan, z.B. als Nachbarn, betroffen seien. Ebensowenig sei aus der Beschwerdebegründung ersichtlich, wie viele Mitglieder des Solothurner Heimatschutzes in einer derartigen Weise berührt seien. Aus der Begründung lasse sich zudem schliessen, dass zumindest vom grössten Teil der erwähnten potentiellen Einsprecher ebenfalls nur öffentliche Interessen an der Anfechtung des Gestaltungsplanes geltend gemacht werden könnten. Diesen Mitgliedern käme somit im Hinblick auf das Erfordernis des schutzwürdigen Interesses an der Anfechtung des Planes ebenfalls keine Einsprachelegitimation zu. Schliesslich sei der Solothurner Heimatschutz auch nicht als ideelle Organisation einspracheberechtigt, kenne die solothurnische Gesetzgebung doch keine derartige Spezialermächtigung. Eine solche lasse sich auch nicht aus Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) ableiten.
b) Diese Ausführungen des Regierungsrates sind verfassungsrechtlich haltbar. Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, erweist sich, wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, nicht als stichhaltig. Aus seiner staatsrechtlichen Beschwerde geht nicht hervor, ob er sich als Verband für eigene Interessen, z.B. als Grundeigentümer, für die Interessen seiner Mitglieder oder als ideelle Organisation für einspracheberechtigt hält.
aa) Dass er als Verband, etwa als Eigentümer von dem Gestaltungsplangebiet benachbartem Land, in eigenen schutzwürdigen Interessen mehr als die Allgemeinheit betroffen sei, macht der Beschwerdeführer nicht in der von
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
geforderten Weise geltend. Es ist denn auch nicht ersichtlich, inwiefern dies der Fall sein soll. Seine Ausführungen erweisen sich in diesem Punkt als appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid, die im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde unzulässig ist (
BGE 107 Ia 186
f.). Auf seine Beschwerde ist daher insoweit nicht einzutreten.
bb) Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer erklärt, die Legitimation zur Einsprache deshalb zu besitzen, weil er im Interesse einer grossen Zahl seiner einspracheberechtigten Mitglieder handle. Er unterlässt es auch in dieser Hinsicht, in rechtsgenüglicher Weise darzulegen, dass eine grosse Zahl seiner Mitglieder vom vorgesehenen Gestaltungsplan in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen mehr betroffen ist als die Allgemeinheit. Mit dem blossen
BGE 113 Ia 247 S. 253
Hinweis auf die Tatsache, dass in Solothurn seit Jahrzehnten eine grosse Zahl von Mitgliedern des Heimatschutzes wohne und massgebende Leute des Vorstandes in Solothurn und seiner nächsten Umgebung niedergelassen seien, kann das geforderte besondere Betroffensein einspracheberechtigter Personen nicht begründet werden. Die Beschwerde erfüllt somit auch in dieser Beziehung die Voraussetzungen von
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
nicht.
cc) Eine spezielle Vorschrift des kantonalen Rechts, welche den Beschwerdeführer als ideelle Organisation zur Einsprache gegen den Gestaltungsplan ermächtigen würde, wird in der Beschwerdeschrift ebenfalls nicht namhaft gemacht.
5.
Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, im Kanton Solothurn bestehe eine langjährige, seit 1973 konsequent eingehaltene Praxis, wonach er in einem Fall wie dem vorliegenden einspracheberechtigt sei. Diese Praxis sei im angefochtenen Entscheid willkürlich geändert worden. Der Regierungsrat habe die Beschwerdelegitimation des Solothurner Heimatschutzes in Planungsfragen gestützt auf ein Gutachten von Professor Saladin mit einem die Gemeinde Riedholz betreffenden Entscheid vom 19. Juni 1973 (RRB Nr. 3560, publiziert in: Grundsätzliche Entscheide des Regierungsrates des Kantons Solothurn 1973 Nr. 27) ausdrücklich anerkannt und seither - vom vorliegenden Fall abgesehen - nie in Frage gestellt. Ebenso habe die Gemeinde Solothurn die Legitimation des Heimatschutzes in verschiedenen Fällen von Gestaltungsplänen nie bestritten. Als Beispiele werden der Gestaltungsplan Westring, die Zonenplanung der "Sphinxmatte" in Solothurn und der Gestaltungsplan Vigierhof in Solothurn angeführt.
Der Beschwerdeführer übersieht, dass der Regierungsrat seine Legitimation in Planungsfragen im erwähnten Entscheid vom 19. Juni 1973 nicht generell, im Sinne einer Beschwerdelegitimation ideeller Organisationen, wie sie etwa in
Art. 12 NHG
enthalten ist, bejaht hat. Vielmehr wurde die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes damals mit der Begründung bejaht, er sei als Verband im Interesse seiner als beschwerdebefugt erachteten Mitglieder berechtigt, gegen die Erweiterung des Zonenplanes von Riedholz Beschwerde zu führen. Es wurde in jenem Entscheid festgestellt, der Präsident der Vereinigung und eine ganze Anzahl der Mitglieder seien in der näheren Umgebung niedergelassen.
Nach diesem Entscheid ist somit in jedem Einsprache- und Beschwerdefall neu zu prüfen, ob die Legitimationsvoraussetzungen erfüllt sind. Die Tatsache, dass der Präsident des Solothurner
BGE 113 Ia 247 S. 254
Heimatschutzes und eine Anzahl weiterer Mitglieder in der näheren Umgebung des Plangebietes niedergelassen waren, genügte dem Regierungsrat im Jahre 1973 im Falle Riedholz zur Bejahung der Legitimation des Solothurner Heimatschutzes. Im vorliegenden Verfahren stellt er höhere Anforderungen. Er begründet die Änderung seiner Haltung damit, dass neues Recht in Kraft getreten sei, nämlich § 16 BauG. Früher sei im Hinblick auf die fast eine Popularbeschwerde enthaltende Bestimmung von § 223 des Gemeindegesetzes vom 27. März 1949 die Legitimation weiter gefasst gewesen. Diese Argumentation des Regierungsrates leuchtet ein und ist verfassungsrechtlich haltbar.
Die behauptete grosszügige Praxis des Gemeinderates von Solothurn vermag den Regierungsrat, wie dieser zutreffend vorbringt, nicht zu verpflichten. Was im übrigen den vom Beschwerdeführer erwähnten Gestaltungsplan Westring betrifft, so figuriert er in jenem Einspracheverfahren nicht unter den Einsprechern (vgl. Act. 9, Urkunden 5 und 6). Im Zusammenhang mit der Zonenplanung "Sphinxmatte" sodann hatte der Regierungsrat die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes nicht zu beurteilen, weil dieser seine Beschwerde zurückzog (Act. 9, Urkunde 7, S. 27). Auch beim Baugesuch Vigierhof hatte das Bau-Departement die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes nicht zu prüfen. In einem Entscheid vom 26. November 1985 hat der Regierungsrat in der Sache Gestaltungsplan Baseltor, Solothurn, dagegen die Legitimation des Verkehrsclubs der Schweiz verneint und eine Beschwerde desselben gegen einen Nichteintretensentscheid des Gemeinderates von Solothurn abgelehnt. Bei dieser Sachlage kann nicht davon die Rede sein, der Regierungsrat habe die Legitimation von ideellen Organisationen der Art des Solothurner Heimatschutzes mit Bezug auf Planungsfragen in ständiger Praxis bis auf den vorliegenden Fall des Gestaltungsplans Areal Gasapparatefabrik bejaht. Im angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat deshalb entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers in dieser Hinsicht auch keine Praxisänderung vorgenommen.
6.
Auch aus
Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG
kann nichts zu Gunsten des Beschwerdeführers abgeleitet werden. Nach dieser Vorschrift hat das kantonale Recht die Legitimation für die Anfechtung von Nutzungsplänen mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten. Dies tut der erwähnte § 16 Abs. 1 BauG; und die Anwendung dieser Vorschrift durch den Regierungsrat steht im Einklang mit
BGE 113 Ia 247 S. 255
der Praxis des Bundesgerichtes zu
Art. 103 lit. a OG
, was aus dem vom Beschwerdeführer selbst genannten Regierungsratsbeschluss Nr. 4108 vom 12. August 1980 (publiziert in: Grundsätzliche Entscheide 1980 Nr. 1) deutlich hervorgeht.


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
119 V 75
11. Auszug aus dem Urteil vom 5. Januar 1993 i.S. G gegen Ausgleichskasse des Kantons St. Gallen und Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen

regeste:
Regeste
Art. 41bis Abs. 2 lit. c und lit. d AHVV
: Beginn der Verzugszinspflicht.
Bei der Bestimmung des Beginns des Zinsenlaufs nach
Art. 41bis Abs. 2 lit. c AHVV
kommt es auf den Zeitpunkt des Erlasses der Nachzahlungsverfügung und nicht auf denjenigen ihrer Zustellung an den Beitragspflichtigen an; in gleicher Weise beginnt der Zinsenlauf nach
Art. 41bis Abs. 2 lit. d AHVV
mit der Ausstellung der Rechnung und nicht erst mit deren Zustellung an den Adressaten.

text:
Erwägungen
ab Seite 75
BGE 119 V 75 S. 75
Aus den Erwägungen:
2.
Gemäss
Art. 41bis AHVV
in der vorliegend massgebenden, seit 1. Januar 1988 gültigen Fassung sind Verzugszinsen u.a. zu entrichten, wenn die nach Bundesrecht geschuldeten Beiträge mindestens 3000 Franken betragen und nicht innert zwei Monaten nach Beginn des Zinsenlaufs bezahlt werden (Abs. 1).
Nach
Art. 41bis Abs. 2 AHVV
beginnt der Zinsenlauf:
"a. im allgemeinen mit dem Ablauf der Zahlungsperiode;
b. bei Beitragsnachforderungen mit dem Ablauf des Kalenderjahres, für
welches die Beiträge geschuldet sind;
c. für persönliche Beiträge, die im ausserordentlichen Verfahren zuwenig
entrichtet worden sind, und für Sonderbeiträge nach Artikel 23bis mit dem
Kalendermonat, welcher der Verfügung folgt;
BGE 119 V 75 S. 76
d. für Beiträge aufgrund von Jahresabrechnungen im Sinne von Artikel 34
Absatz 3 mit dem Kalendermonat, welcher der Rechnungsstellung durch die
Ausgleichskasse folgt."
4.
a) Bezüglich des Beginns des Zinsenlaufs sind sich der Beschwerdeführer und die Ausgleichskasse darin einig, dass
Art. 41bis Abs. 2 lit. c AHVV
zur Anwendung gelangt. Davon gehen denn auch die Vorinstanz und das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) aus. Hingegen gehen die Auffassungen darüber auseinander, ob es dabei auf den Zeitpunkt des Erlasses der Nachzahlungsverfügung oder auf denjenigen ihrer Zustellung an den Adressaten ankommt. Somit stellt sich die Auslegungsfrage, wie die Wendung zu verstehen ist, wonach der Zinsenlauf mit dem Kalendermonat beginnt, "welcher der Verfügung folgt".
b) Die Vorinstanz gelangte zum Schluss, dass für die Bestimmung des Beginns des Zinsenlaufs einzig auf den Zeitpunkt des Erlasses der Nachzahlungsverfügung abzustellen sei, wogegen derjenige der Verfügungszustellung grundsätzlich unbedeutend sei. Zur Begründung dieser Betrachtungsweise verweist sie auf den Grundsatz, wonach im Normalfall der Beginn des Zinsenlaufs nicht davon abhänge, ob und gegebenenfalls wann eine Beitragsverfügung erlassen worden sei; die Sonderbestimmung des
Art. 41bis Abs. 2 lit. c AHVV
mache hievon zwar eine Ausnahme, indem hier eine Verfügung vorausgesetzt sei; eine Sondernorm sei auch
Art. 41bis Abs. 2 lit. d AHVV
, welche die Rechnungsstellung voraussetze, damit der Zinsenlauf beginnen könne; vor diesem Hintergrund müsse es auch im Rahmen von
Art. 41bis Abs. 2 lit. c AHVV
genügen, dass die Verfügung erlassen wurde. Das BSV erachtet diese Argumentation als "ohne Zweifel zwingend". Nach Ansicht des Beschwerdeführers ist demgegenüber für den Beginn des Zinsenlaufs der Kalendermonat massgebend, der der Zustellung der Nachzahlungsverfügung folgt. Er beruft sich dabei auf einen allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts, wonach Verfügungen gegenüber einem Individuum erst mit der formellen Eröffnung Wirkungen zu erzeugen vermögen, und stellt sich auf den Standpunkt, es sei nicht ersichtlich, dass
Art. 41bis Abs. 2 lit. c AHVV
davon abweichend schon vor der formellen Verfügungseröffnung Wirkungen auslöse.
c) Der Wortlaut von
Art. 41bis Abs. 2 lit. c AHVV
ist bezüglich der zur Diskussion stehenden Auslegungsfrage unergiebig. Sowohl die deutsche Fassung ("mit dem Kalendermonat, welcher der Verfügung folgt") als auch die französische ("dès le début du mois civil
BGE 119 V 75 S. 77
qui suit la décision") oder italienische ("dall'inizio del mese civile che segue la decisione") Version lassen durchaus auch die Auffassung des Beschwerdeführers als vertretbar erscheinen. Somit ist nach Sinn und Zweck der Norm, insbesondere auch nach ihrem Sinn im Kontext zu fragen.
Wie das kantonale Gericht zutreffend ausführt, knüpft die Verzugszinspflicht bzw. der Beginn des Zinsenlaufs im Normalfall grundsätzlich nicht an das Vorliegen einer Verfügung an (vgl. zu dem bis Ende 1987 gültig gewesenen
Art. 41bis Abs. 3 AHVV
:
BGE 109 V 5
E. 3b; ZAK 1984 S. 388 E. 3a).
Art. 41bis Abs. 2 lit. a und lit. b AHVV
, welche den Ablauf der Zahlungsperiode oder des Kalenderjahres als massgeblich erklären, erlauben es dabei, den Beginn des Zinsenlaufs auf sehr einfache Weise festzustellen. Diesem Gesichtspunkt der administrativen Vereinfachung, den der Verordnungsgeber auch durch das Erfordernis einer minimalen Beitragsschuld von Fr. 3'000.-- und die Einräumung einer zweimonatigen "Schonfrist" (
Art. 41bis Abs. 1 AHVV
;
BGE 107 V 205
, ZAK 1987 S. 364 f.) in die Verzugszinsregelung hat einfliessen lassen, ist auch bei der Auslegung von
Art. 41bis Abs. 2 lit. c AHVV
die notwendige Beachtung zu schenken. Bezüglich der vorliegend interessierenden Frage des Zinsenlaufs ist diese Bestimmung nur insofern eine Sondernorm, als sie in Abweichung zu den in lit. a und lit. b geregelten Tatbeständen eine Verfügung voraussetzt. Es besteht indessen kein vernünftiger Anlass dazu, sie auf dem Auslegungswege auch in dem Sinne zum "Sonderfall" werden zu lassen, dass ihre Anwendung zu administrativen Erschwernissen führt. Solche träten jedoch ein, wenn es für den Beginn des Zinsenlaufs auf die Zustellung der Verfügung ankäme. Im Verzugszinsfalle müsste dann nämlich jeweils noch zusätzlich abgeklärt werden, wann die - in aller Regel uneingeschrieben versandte - Nachzahlungsverfügung dem Beitragspflichtigen ausgehändigt worden ist. Praktikabilitätsüberlegungen sprechen deshalb dafür, bei der Anwendung von
Art. 41bis Abs. 2 lit. c AHVV
auf den Erlass der Verfügung und nicht auf den Zeitpunkt ihrer Eröffnung abzustellen.
Zu beachten ist in diesem Zusammenhang auch die zeitliche Anknüpfung der weiteren vom Grundsatz abweichenden Sondernorm des
Art. 41bis Abs. 2 lit. d AHVV
. Danach beginnt der Zinsenlauf "mit dem Kalendermonat, welcher der Rechnungsstellung durch die Ausgleichskasse folgt". Darunter ist mit der Vorinstanz die Ausstellung der Rechnung, d.h. deren Erstellung und nicht deren Zustellung zu verstehen, was - deutlicher - aus dem französischen
BGE 119 V 75 S. 78
Text hervorgeht ("dès le début du mois civil qui suit le décompte (= Abrechnung) de la caisse de compensation").
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass sich die vom Beschwerdeführer aufgeworfene Frage erst unter der neuen, auf den 1. Januar 1988 in Kraft getretenen Fassung des
Art. 41bis AHVV
stellen kann. Der mit
Art. 41bis Abs. 2 lit. c AHVV
vergleichbare frühere
Art. 41bis Abs. 3 lit. c AHVV
liess Verzugszinsen nämlich "von dem Monat an, der auf den Erlass der Verfügung folgt, aus der sich die Nachzahlung ergibt", laufen. Es spricht nichts dafür, dass der Verordnungsgeber mit der Novellierung beim zeitlichen Anknüpfungspunkt etwas habe ändern wollen. Im Gegenteil, die Neuordnung auf den 1. Januar 1988 stand im Zeichen einer Verschärfung und Straffung der Verzugszinsregelung (vgl. ZAK 1988 S. 22, 1987 S. 387 f.). Dafür, dass beim Übergang vom alten zum neuen Recht keine Änderung beabsichtigt war, sprechen auch die vom BSV herausgegebenen Verwaltungsweisungen. Bezüglich des Beginns des Zinsenlaufs lautet die geltende Rz. 1029 des Kreisschreibens über Verzugs- und Vergütungszinsen (KSVZ) (Fassung 1988) nämlich immer noch gleich wie früher die entsprechende Rz. 29 KSVZ (Fassung 1986) und weicht inhaltlich auch nicht von der Rz. 33 KSVZ (Fassung 1979) ab.


header:
Urteilskopf
110 Ia 43
6. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 21. März 1984 i.S. Banco de la Nación, Lima gegen Banca cattolica del Veneto, Vicenza, Betreibungsamt Zürich 1, Einzelrichter im summarischen Verfahren des Bezirksgerichtes Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Völkerrechtliche Immunität von Organismen mit eigener Rechtspersönlichkeit.
Körperschaften, denen nach dem Recht ihres Sitzes eigene Rechtspersönlichkeit zukommt, können grundsätzlich keine staatliche Immunität beanspruchen. Ausnahmen sind nur denkbar, soweit solche Körperschaften mit staatlicher Hoheitsgewalt (iure imperii) gehandelt haben.

text:
Sachverhalt
ab Seite 43
BGE 110 Ia 43 S. 43
A.-
Der Banco de la Nación und die mit der Gruppe des Banco Ambrosiano S.p.A., Mailand (Roberto Calvi), verbundene Banca cattolica del Veneto traten 1979 in Geschäftsbeziehungen. Diese überwies dem Banco de la Nación hohe Beträge als Festgeld auf bestimmte Zeit, die diese Bank zu einem grossen Teil unter Erhöhung des Zinssatzes um 1/4% an Gesellschaften der Ambrosiano-Gruppe weiterleitete.
Im Sommer 1982 verfügten die italienischen Behörden die Zwangsliquidation des Banco Ambrosiano. Der Banco de la Nación
BGE 110 Ia 43 S. 44
anerkennt, dass in diesem Zeitpunkt ein Guthaben der Banca cattolica aus Festgeldanlagen von 32,5 Mio. Dollar bestand. Er bestreitet jedoch für den grösseren Teil dieser Summe seine Passivlegitimation, weil er diese Beträge nur treuhänderisch entgegengenommen und an Firmen der Ambrosiano-Gruppe weitergeleitet habe. Von einem von ihm als Selbstschuldner aufgenommenen Betrag anerkennt er, zur Deckung von Schadenersatzansprüchen einen Teil zurückbehalten zu haben.
B.-
Am 18. März 1983 erliess der Einzelrichter im summarischen Verfahren am Bezirksgericht Zürich auf Begehren der Banca cattolica gegen den Banco de la Nación einen Arrestbefehl für die Forderungssumme von Fr. 64'087'667.--. Der Arrest sollte sämtliche Guthaben und Wertgegenstände des Banco de la Nación bei verschiedenen Zürcher Banken erfassen. Bei zwei der Banken wurden Guthaben des Banco de la Nación im Betrag von Fr. 989'932.35 verarrestiert.
C.-
Der Banco de la Nación führt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Arrestbefehl infolge völkerrechtlicher Immunität des Beschwerdeführers als ungültig zu erklären sowie Arrestbeschlag und Zahlungsbefehl aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
a) Nach den bisherigen Entscheiden (
BGE 106 Ia 147
E. 3;
BGE 104 Ia 368
E. 2;
BGE 86 I 27
f.;
BGE 82 I 85
f.;
BGE 56 I 249
f.) können sich Körperschaften, denen nach dem Recht ihres Sitzes eigene Rechtspersönlichkeit zukommt, nicht auf die Immunität des hinter ihnen stehenden Staates berufen. Das Bundesgericht hat in
BGE 104 Ia 373
E. 3 Zweifel daran geäussert, ob an dieser Rechtsprechung in jedem Falle festzuhalten sei, ohne jedoch daraus Folgerungen zu ziehen. Die Zweifel wurden damit begründet, dass heute im Rechtsleben den wirtschaftlichen Zusammenhängen allgemein grössere Bedeutung beigemessen werde als noch vor Jahrzehnten, und es wurde auf die Europäische Konvention über Staatenimmunität (SR 0.273.1) hingewiesen, deren Art. 27 gegen die Annahme spreche, dass mit dem Staat eng verbundene selbständige öffentlichrechtliche oder privatrechtliche Körperschaften sich von vornherein nicht auf die staatliche Immunität berufen könnten. Die damals nur gestreifte Frage muss heute entschieden werden; denn da im vorliegenden Fall im Unterschied zum früheren unbestrittenermassen eine Binnenbeziehung des streitigen Rechtsverhältnisses zur Schweiz fehlt, könnte sich der Beschwerdeführer auf die
BGE 110 Ia 43 S. 45
Immunität berufen, wenn diese auch nichtstaatlichen Organisationen zukäme.
b) Die neuere Lehre scheint einhellig der Auffassung zuzuneigen, es bestehe kein Anlass, die Staatenimmunität auf selbständige Institute von der Art des Beschwerdeführers auszudehnen. So bemerken SCHAUMANN UND HABSCHEID in ihrem Bericht an die 2. Studienkommission der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht (Karlsruhe 1968, S. 171), eine Gesellschaft, die als juristisch selbständige Person zu qualifizieren sei, unterliege grundsätzlich der inländischen Gerichtsbarkeit. Ebenso eindeutig erklären VERDROSS/SIMMA, staatliche Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit genössen keine Autonomie (Universelles Völkerrecht, Berlin 1976, S. 568). Andere Autoren (so ANTOINE FAVRE, Principes du Droit des gens, Fribourg 1974; MÜLLER/WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 2. Aufl., Bern 1982, und MENZEL/IPSEN, Völkerrecht, 2. Aufl., München 1979) erwähnen beim Problem der Immunität ausländischer Staaten neben dem Staat bestehende Organisationen mit juristischer Persönlichkeit überhaupt nicht. LUDWIG GRAMLICH hat dem Problem der staatlichen Immunität von Zentralbanken eine Abhandlung gewidmet. Seine Ausführungen lassen sich dahin zusammenfassen, dass derartige Banken jedenfalls keine Immunität ratione personae beanspruchen können, während ihre Immunität ratione materiae von Fall zu Fall zu prüfen bliebe (Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht, 1981, S. 545 ff., bes. S. 579/80, 581/2).
Nach Art. 27 Abs. 1 des Europäischen Übereinkommens über Staatenimmunität "schliesst der Ausdruck Vertragsstaat einen Rechtsträger eines Vertragsstaates nicht ein, der sich von diesem unterscheidet und die Fähigkeit hat, vor Gericht aufzutreten, selbst wenn er mit öffentlichen Aufgaben betraut ist". Abs. 2 dieser Bestimmung lautet dahin, die in Abs. 1 bezeichneten Rechtsträger könnten vor den Gerichten anderer Vertragsstaaten wie eine Privatperson in Anspruch genommen werden; doch könnten diese Gerichte nicht über in Ausübung der Hoheitsgewalt (iure imperii) vorgenommene Handlungen entscheiden.
Unter Berücksichtigung der Auffassung der zitierten Autoren sowie des Europäischen Übereinkommens, das zwar hier nicht anwendbar ist, aber als Ausdruck neuerer völkerrechtlicher Tendenzen Beachtung verdient, ist die in
BGE 104 Ia 373
dargelegte Rechtsauffassung dahin zu verdeutlichen, dass Organismen mit eigener Rechtspersönlichkeit grundsätzlich keine staatliche Immunität
BGE 110 Ia 43 S. 46
beanspruchen können und dass Ausnahmen nur denkbar sind, soweit sie mit staatlicher Hoheitsgewalt (iure imperii) gehandelt haben. Weitere Ausführungen über den Ausnahmefall erübrigen sich, da die Parteien übereinstimmend und zutreffend davon ausgehen, bei den zwischen ihnen abgewickelten Bankgeschäften handle es sich nicht um eine hoheitliche Tätigkeit. Dieses die Immunität eher einschränkende Ergebnis ist allein praktisch befriedigend. Es wäre unbillig, wenn eine finanziell eng mit einem ausländischen Staat verbundene Bank in internationalen Finanztransaktionen mit den privatrechtlich organisierten Banken beliebig in Wettbewerb treten dürfte, sich aber den gerichtlichen und vollstreckungsrechtlichen Folgen unter Berufung auf Immunität entziehen könnte.


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Urteilskopf
116 Ib 50
7. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 14. März 1990 i.S. Erben von X. und Mitbeteiligte gegen G., Gemeinden Egg und Oetwil a.S. und Regierungsrat des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 9 und 30 Abs. 2 USG
,
Art. 27 GSchG
,
Art. 24 RPG
; Planungs- und Bewilligungspflicht einer Abfalldeponie; Koordination in materieller und formeller Hinsicht; Massgebliches Verfahrens für die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP).
1. Planungspflicht: Für eine Abfalldeponie, die wegen ihres Ausmasses und ihrer Auswirkungen auf die Nutzungsordnung nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden kann, ist die Festsetzung eines Nutzungsplans erforderlich (E. 3).
2. Pflicht zur materiell und verfahrensmässig koordinierten Rechtsanwendung im Leitverfahren (hier: Nutzungsplanung), soweit die verschiedenen für die Bewilligung einer grösseren Deponie anwendbaren Vorschriften einen engen Sachzusammenhang aufweisen (E. 4a-c).
- Verhältnis zur UVP-Pflicht: Das Leitverfahren ist für UVP-pflichtige Anlagen das massgebliche Verfahren i.S. von
Art. 5 Abs. 3 UVPV
. Die Überprüfung einer Anlage auf ihre Übereinstimmung mit den Vorschriften über den Schutz der Umwelt hat vor allem auch die Anliegen der Raumplanung miteinzubeziehen.
Art. 3 UVPV
enthält keine abschliessende Aufzählung der zu prüfenden Bestimmungen (E. 4d).
- Bundesrechtliche Rechtsmittel (E. 4e).
3. Eine Deponiebewilligung nach
Art. 30 Abs. 2 USG
setzt auch voraus, dass die Vorschriften betreffend Lärmschutz, Luftreinhaltung etc. eingehalten werden (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 51
BGE 116 Ib 50 S. 51
Am 10. Juli 1978 hat der Zürcher Kantonsrat den kantonalen Gesamtplan erlassen. Im dazugehörenden Landschafts- sowie Versorgungsplan ist beim Weiler Unter Neuhus, Gemeinde Egg, der Standort für eine Multikomponentendeponie festgelegt. Deren Sammelbereich erstreckt sich nach dem Bericht zum kantonalen Gesamtplan auf die Gemeinden des Bezirks Meilen (ohne Erlenbach, Küsnacht und Zumikon) und umfasst zusätzlich die Gemeinde Egg. Die jährlich aus dieser Region anfallende Abfallmenge
BGE 116 Ib 50 S. 52
beträgt etwa 25'000 Festkubikmeter. Als die von der Firma G. betriebene Deponie "Neuhus" mit einem bewilligten Volumen von 220'000 Kubikmetern kurz vor der Erschöpfung ihrer Aufnahmekapazität stand, wurde die Bereitstellung einer Nachfolgendeponie vorbereitet. Zu diesem Zweck beantragte der Regierungsrat dem Kantonsrat am 29. Mai 1985, den Landschafts- sowie Versorgungsplan durch die Aufnahme einer Deponie (Kl. III) nördlich von Chrüzlen, Gemeinden Oetwil a.S. und Egg, zu ergänzen und den Bericht zum Gesamtplan mit den entsprechenden Zusätzen zu versehen. Der Kantonsrat hat am 26. Mai 1986 in diesem Sinne Beschluss gefasst. Gegen diese Teilergänzung des kantonalen Gesamtplans durch den Kantonsrat haben X. und Y. staatsrechtliche Beschwerde erhoben, auf welche das Bundesgericht mit Urteil vom 21. Juli 1986 mangels Legitimation der beiden Beschwerdeführer nicht eingetreten ist.
Am 11. März 1987 ersuchte G. die Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich (Baudirektion) um Erteilung der erforderlichen Bewilligungen für den Bau und den Betrieb einer Regionaldeponie und Kompostieranlage auf dem Gelände Chrüzlen im Gemeindegebiet von Oetwil a.S. und Egg. Den Gesuchsunterlagen fügte der Gesuchsteller den Bericht zur Umweltverträglichkeit vom 9. Februar 1987 bei. Die Koordinationsstelle für Umweltschutz des Kantons Zürich leitete bei den kantonalen Umweltfachstellen das Mitberichtsverfahren ein und veranlasste in den beiden Standortgemeinden die Auflage des Projekts sowie des Berichts zur Umweltverträglichkeit. Das Amt für Gewässerschutz und Wasserbau (AGW) liess überdies die Frage der Deponieabdichtung durch ein Gutachten des Leiters des Instituts für Grundbau und Bodenmechanik an der ETH Zürich abklären.
Mit Verfügung vom 26. September 1988 erteilte die Baudirektion gestützt auf Art. 30 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) sowie Art. 27 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG) und § 25 Abs. 3 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG) die beantragte Deponiebewilligung unter Bedingungen und Auflagen. Die Beurteilung des Berichts zur Umweltverträglichkeit durch die kantonalen Fachstellen wurde zum Bestandteil der Erwägungen des Gesuchsentscheids erklärt. Gegen diese Verfügung gelangten die Erben von X. sowie weitere Mitbeteiligte an den Regierungsrat, der die Rekurse mit Entscheid vom 28. Juni 1989 abwies.
BGE 116 Ib 50 S. 53
Schon am 18. August 1988 hatte G. vom Gemeinderat Egg und am 22. August 1988 vom Gemeinderat Oetwil a.S. die erforderlichen baurechtlichen Bewilligungen mit Einschluss der Bewilligungen nach
Art. 24 Abs. 1 RPG
betreffend zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen erhalten; letztere allerdings unter dem Genehmigungsvorbehalt der Baudirektion. Beide kommunalen Bewilligungen enthalten zudem weitere Vorbehalte, insbesondere betreffend die gewässer- und umweltschutzrechtliche sowie die forstrechtliche Bewilligung der kantonalen Behörden. Die Baubewilligungen der beiden Standortgemeinden, die vor der umstrittenen Verfügung der Baudirektion betreffend
Art. 30 Abs. 2 USG
und
Art. 27 GSchG
erteilt wurden, sind bei der Baurekurskommission II des Kantons Zürich angefochten worden und sind dort noch pendent. Während der Hängigkeit des vorliegenden Verfahrens vor Bundesgericht wurde der Bericht zur Umweltverträglichkeit hinsichtlich des Lärms zuhanden des baurechtlichen Bewilligungsverfahrens ergänzt.
Gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 28. Juni 1989 über die Bewilligung gemäss
Art. 30 Abs. 2 USG
und
Art. 27 GSchG
führen die Erben von X. sowie sieben Mitbeteiligte Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
a) Gemäss
Art. 22quater Abs. 1 BV
haben die Kantone eine der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende Raumplanung zu schaffen. Dazu werden namentlich Richt- und Nutzungspläne erlassen sowie Baubewilligungsverfahren durchgeführt. Diese Instrumente stehen untereinander in einem Zusammenhang und sollen ein sinnvolles Ganzes bilden, in dem jeder Teil eine spezifische Funktion erfüllt. In einem Verfahren, das Rechtsschutz (Art. 33 f. RPG) und demokratische Mitwirkung (
Art. 4 RPG
) sichert, entstehen aufgrund einer umfassenden Abstimmung und Abwägung (
Art. 1 Abs. 1 Satz 2,
Art. 2 Abs. 1 RPG
) nach Massgabe des Richtplans (
Art. 6 ff.,
Art. 26 Abs. 2 RPG
) die für die Privaten verbindlichen Nutzungspläne (
Art. 14 ff. RPG
). Das Baubewilligungsverfahren dient dagegen der Abklärung, ob Bauten und Anlagen der im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellung entsprechen (
Art. 22 RPG
). Es bezweckt einzelfallweise
BGE 116 Ib 50 S. 54
Planverwirklichung, soll aber nicht selbständige Planungsentscheide hervorbringen. Das Baubewilligungsverfahren verfügt weder über das sachlich nötige Instrumentarium, noch ist es bezüglich Rechtsschutz und demokratische Legitimation geeignet, den Nutzungsplan im Ergebnis zu ergänzen oder zu ändern. Auch Ausnahmebewilligungen gemäss
Art. 24 RPG
haben den planerischen Stufenbau zu beachten. Ihr Entscheidungsbereich reicht zwar weiter als derjenige der Baubewilligung, weil sie für Vorhaben erteilt werden, welche nicht dem Zweck einer Nutzungszone ausserhalb der Bauzone entsprechen. Für Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, dürfen aber keine Ausnahmebewilligungen erteilt werden. Wann ein nicht zonenkonformes Vorhaben hinsichtlich seines Ausmasses und seiner Auswirkungen auf die Nutzungsordnung so gewichtig ist, dass es erst nach einer Änderung oder Schaffung eines Nutzungsplans bewilligt werden darf, ergibt sich aus der Planungspflicht (
Art. 2 RPG
), den Planungsgrundsätzen und -zielen (
Art. 1 und 3 RPG
), dem kantonalen Richtplan (
Art. 6 ff. RPG
) sowie der Bedeutung des Projekts im Lichte der im Raumplanungsgesetz festgelegten Verfahrensordnung (Art. 4 und 33 f. RPG;
BGE 115 Ib 151
E. 5c,
BGE 114 Ib 315
E. 3a,
BGE 113 Ib 374
E. 5, Urteil vom 20. April 1988 i.S. Einwohnergemeinde Oensingen, Umweltrecht in der Praxis 1988, S. 210, E. 6, je mit Hinweisen).
b) Im vorliegenden Fall steht eine Regionaldeponie zur Diskussion, welche nach der Verfügung der Baudirektion vom 26. September 1988 ein Gesamtvolumen von 390'000 Kubikmetern aufweist und in vier Etappen aufgefüllt werden soll. Bis zur Inangriffnahme der vierten Etappe ist die dafür in Aussicht genommene Fläche als Kompostierplatz vorgesehen. Nach dem Bericht zur Umweltverträglichkeit vom 9. Februar 1987 (UVP-Bericht) können auf dem Areal Chrüzlen ca. 500'000 Kubikmeter Abfall (verdichtet) deponiert werden. Seit 1981 sei die Materialanlieferung in der zu ersetzenden Deponie "Neuhus" konstant geblieben. Bei einer gleichbleibenden Abfallmenge - gerechnet wird mit einem jährlichen Anfall von 25'000 Kubikmetern (verdichtet) - reiche das Deponievolumen der vorgesehenen Ersatzdeponie Chrüzlen für ca. 20 Jahre oder bis ca. ins Jahr 2005 aus. Im UVP-Bericht wird weiter ausgeführt, im Bauzustand werde die Vegetationsdecke etappenweise auf jeweils einer Teilfläche von ca. 11'000 m2 (ca. 1,1 ha) entfernt. Während einiger Wochen, bis zur Schüttung eines ersten Dammkörpers, sei diese Narbe in der Landschaft aus
BGE 116 Ib 50 S. 55
Richtung Unterchrüzlen sowie vom nächstgelegenen Einzelgehöft von Oberchrüzlen aus mindestens teilweise einsehbar. In bezug auf den durchschnittlichen Lastwagenverkehr sei mit ca. 11 bis 13 Fahrbewegungen pro Stunde oder ca. 95 bis 105 Bewegungen pro Tag zu rechnen. Unter Abzug des bisherigen Deponieverkehrs (Deponie "Neuhus") verblieben als echter Mehrverkehr am Standort Chrüzlen rund 50 Lastwagenbewegungen pro Tag, was nicht ganz 10% des durchschnittlichen täglichen Lastwagenverkehrs entspreche.
Bereits diese Angaben über die geplante Regionaldeponie Chrüzlen führen unter Berücksichtigung der oben dargelegten Grundsätze zur Planungspflicht zum Schluss, dass für die Realisierung dieses Vorhabens zusätzlich zur bereits erfolgten Festsetzung des Deponiestandortes auf Richtplanstufe im kantonalen Gesamtplan die Festsetzung eines Nutzungsplans, am ehesten wohl eines kantonalen Sondernutzungsplans, notwendig ist, wie dies auch in anderen Kantonen gemacht wird (vgl. zur Publikation bestimmtes Urteil vom 5. Oktober 1989 i.S. Pro Mendrisio sowie den im Kanton Aargau gestützt auf § 122 Abs. 2 BauG-AG und § 25 EG GSchG-AG erarbeiteten kantonalen Überbauungsplan Deponie Jakobsberg). Dabei ist zu beachten, dass im Rahmen einer solchen Nutzungsplanung eine umfassende Beurteilung sämtlicher raum- und umweltrelevanter Gesichtspunkte vorgenommen werden muss. Inhaltliches Merkmal der Raumplanung ist die auf die erwünschte Entwicklung ausgerichtete Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten (
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG
). Dies zu erreichen ist die spezifische Aufgabe der Planung (
Art. 2 Abs. 1 RPG
). Damit ist klar, dass an die Nutzungsplanung für die Verwirklichung einer Deponie nach den für die Raumplanung massgebenden Grundsätzen keine geringeren Anforderungen gestellt werden dürfen als an eine Baubewilligung nach
Art. 24 RPG
(vgl.
BGE 114 Ia 125
f.,
BGE 113 Ib 230
E. 2c, 374 f.; zur Publikation bestimmtes Urteil vom 13. Dezember 1989 i. S. M. c. Stadt Sempach, E. 6b). Der hinsichtlich Standort und Zweck zu treffende Grundsatzentscheid ist auf die massgebenden umweltschutzrechtlichen Bestimmungen auszurichten und hat auch den Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen zu umfassen (
Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG
;
BGE 114 Ia 125
f.,
BGE 113 Ib 231
ff. mit Hinweisen). Im Planungsentscheid über den Deponiestandort sind somit auch vorsorglich die Anliegen des Umweltschutzes mitzuberücksichtigen (vgl. auch Art. 1 Abs. 2 lit. a, Art. 3 Abs. 2 und 4 lit. c und
Art. 17 Abs. 1 RPG
).
BGE 116 Ib 50 S. 56
Muss zur Realisierung einer Deponie das Enteignungsrecht in Anspruch genommen werden, so kann auch dieses Problem bei entsprechender Ausgestaltung des kantonalen Rechts bereits anlässlich der Festsetzung des Deponieplans gelöst werden, indem mit der Planfestsetzung das Enteignungsrecht erteilt ist. In diesem Fall muss allerdings gegen die Enteignung ein kantonales Gericht zur Überprüfung des Nutzungsplans angerufen werden können (
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
;
BGE 115 Ia 67
ff. E. 2;
114 Ia 127
f.).
Der Kanton Zürich nimmt in Aussicht, sein Bau- und Planungsrecht teilweise in diese Richtung zu ergänzen (vgl. § 44a des Antrags des Regierungsrats vom 11. Oktober 1989 (3027) betreffend die Revision des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz, PBG, vom 7. September 1975)).
4.
a) Im vorliegenden Verfahren hat die Baudirektion und danach der Regierungsrat als Rekursbehörde im angefochtenen Entscheid über zwei Spezialbewilligungen nach
Art. 30 Abs. 2 USG
(Deponiebewilligung) und nach
Art. 27 GSchG
(gewässerschutzrechtliche Bewilligung für Deponien) entschieden. Dabei wurden im wesentlichen Fragen geprüft, die in gleicher Weise auch in den von diesem Deponiebewilligungsverfahren völlig getrennt geführten baurechtlichen Bewilligungsverfahren im Rahmen der umfassenden Interessenabwägung (
Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG
) zu beurteilen sind. Wenn für ein Vorhaben in mehreren getrennten kantonalen und kommunalen Verfahren die gleichen bundesrechtlichen Vorschriften umfassend anzuwenden sind, so dass aus verfassungsrechtlichen Gründen eine wirksame materielle und verfahrensmässige Koordination erfolgen muss (
Art. 22quater Abs. 3 BV
), ist in verfahrensrechtlicher Hinsicht der Grundsatz zu beachten, dass das kantonale Recht nicht so ausgestaltet oder angewendet werden darf, dass dadurch die Verwirklichung des Bundesrechts vereitelt, verunmöglicht oder wesentlich erschwert wird (
BGE 107 Ib 397
f.;
BGE 103 Ib 146
;
BGE 100 Ib 370
, je mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 92 ff.). Dies verlangt, dass die Koordination gewährleistet wird. Der Grundsatz gilt nicht nur für das Rechtsmittel-, sondern insbesondere auch für das erstinstanzliche kantonale Verfahren. Andernfalls besteht die Gefahr materiell unkoordinierter, mitunter sogar einander widersprechender Entscheide sowie der Vereitelung des Bundesrechts, was dem Prinzip der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) widerspräche und zu sachlich
BGE 116 Ib 50 S. 57
unhaltbaren Ergebnissen (
Art. 4 BV
) führen könnte. So hat das Bundesgericht in einem Fall entschieden, dass ein kantonales Verwaltungsgericht gegen
Art. 4 BV
und Art. 2 ÜbBest. BV verstossen hat, weil es sich gestützt auf das kantonale Verfahrensrecht mit der Rüge der Verletzung des Umweltschutzrechts des Bundes nicht befasste, obwohl ein enger Sachzusammenhang zwischen materiellem eidgenössischem und kantonalem Recht bestand, der eine Aufteilung der zu beurteilenden Fragen nicht erlaubte. Damit war die Durchsetzung des Bundesrechts ohne sachliche Gründe erschwert worden (
BGE 114 Ib 351
ff.).
b) Sind für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden und besteht zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen, so muss diese Rechtsanwendung materiell koordiniert erfolgen (vgl.
BGE 114 Ib 129
f. E. 4). Dies wird am besten erreicht, wenn dafür eine einzige erste Instanz zuständig ist. Sind zur Beurteilung einzelner der materiellen Koordination bedürftiger Rechtsfragen verschiedene erstinstanzliche Behörden zuständig, so müssen diese die Rechtsanwendung in einer Weise abstimmen, dass qualitativ ein gleichwertiges Koordinationsergebnis erzielt wird. Die koordinierte Anwendung des materiellen Rechts kann durch die Kantone somit auf verschiedene Weise sichergestellt werden. Die in der Regel wohl zweckmässigste Möglichkeit besteht darin, die verschiedenen anwendbaren bundes- und kantonalrechtlichen Vorschriften durch eine Instanz erstinstanzlich beurteilen zu lassen. Wird das nicht gemacht, so müssen die verschiedenen zuständigen kantonalen und gegebenenfalls auch kommunalen Behörden die Rechtsanwendung im erstinstanzlichen Verfahren zunächst materiell koordinieren und anschliessend verfahrensmässig so vorgehen, dass die verschiedenen getrennt erlassenen Entscheide in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren angefochten werden können. Das kann etwa so geschehen, dass mehrere getrennt zu treffende Entscheide, in denen materielle Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang beurteilt werden, gleichzeitig eröffnet werden, am besten gesamthaft und zusammengefasst durch die erstinstanzliche Behörde, die für dasjenige Verfahren zuständig ist, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht (Leitverfahren, massgebliches Verfahren; vgl.
Art. 5 Abs. 3 UVPV
). Bei einer solchen einheitlichen und gleichzeitigen Eröffnung verschiedener getrennt getroffener kantonaler bzw. kommunaler erstinstanzlicher
BGE 116 Ib 50 S. 58
Entscheide durch eine Behörde ist, aus Gründen des Sachzusammenhangs, ein gegen alle Entscheide zulässiges Rechtsmittel vorzusehen. In Rechtsmittelbelehrungen ist auf dasjenige Rechtsmittel hinzuweisen, das für das Leitverfahren gegeben ist. Werden die getrennt zu treffenden Entscheide zwar zeitlich und inhaltlich koordiniert, aber getrennt eröffnet, - was sich in der Regel als unzweckmässig erweist, - so ist trotz dieses Vorgehens ebenfalls dasjenige Rechtsmittel offenzuhalten, welches gegen den Entscheid besteht, der im Leitverfahren getroffen wird. Nur so kann bei bestehendem engem Sachzusammenhang die sachgerechte Anwendung des materiellen Rechts gewährleistet werden (vgl.
BGE 114 Ib 129
ff. E. 4). Diese Grundsätze gelten bei Vorliegen der genannten Voraussetzungen sowohl für nicht UVP-pflichtige als auch für UVP-pflichtige Vorhaben. Bei UVP-pflichtigen Projekten entspricht das Leitverfahren dem massgeblichen Verfahren im Sinne von
Art. 5 UVPV
.
Ein von diesen Darlegungen abweichendes Vorgehen drängt sich auf, wenn die zur Bewilligung eines Vorhabens zu beurteilenden Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang erstinstanzlich teils durch Bundesbehörden und teils durch kantonale Behörden zu beurteilen sind. Dies ist etwa der Fall, wenn ein Projekt, für das mehrere kantonale Bewilligungen erforderlich sind, noch einer in der Zuständigkeit einer Bundesbehörde liegenden Bewilligung bedarf (z.B. Rodungsbewilligung nach
Art. 25bis FPolV
, SR 921.01, vgl.
BGE 113 Ib 150
E. 2c, 403 ff.). In solchen Fällen muss die materielle Koordination zwischen den erstinstanzlichen Behörden auch sichergestellt werden. Eine verfahrensrechtlich und zeitlich verbundene Eröffnung der Bewilligungen mit anschliessendem einheitlichem Rechtsmittelverfahren ist indessen hier bei der gegebenen Rechtslage nicht möglich. Wie in solchen Fällen vorzugehen ist, muss im vorliegenden Fall nicht entschieden werden. Denkbar wäre beispielsweise bei der Erteilung von Rodungsbewilligungen nach
Art. 25bis FPolV
, dass die Bundesbehörde im Koordinationsprozess im erstinstanzlichen und in allfälligen kantonalen Rechtsmittelverfahren bis zur letzten kantonalen Instanz mitwirken würde. Sie wäre dabei vorbehältlich neuer Erkenntnisse im Laufe des Verfahrens an ihre gegenüber der ersten kantonalen Instanz abgegebene Stellungnahme gebunden. Würden aber im weiteren Verfahren etwa durch betroffene Dritte neue Gesichtspunkte vorgebracht, hätte die Bundesbehörde diese zu berücksichtigen und allenfalls von ihrer ersten Stellungnahme abzurücken.
BGE 116 Ib 50 S. 59
Eine anfechtbare Bewilligung der in ihre Zuständigkeit fallenden Rodung hätte die Bundesbehörde in der Regel erst dann zu erteilen, wenn die damit zusammenhängenden kantonalen Entscheide von der letzten kantonalen Instanz beurteilt worden wären. Würden die kantonalen Entscheide auf unterer Verfahrensstufe rechtskräftig, so könnte der Entscheid der Bundesbehörde schon im Anschluss daran getroffen werden. Ein solches zeitlich gestaffeltes Vorgehen dürfte den Anforderungen an die gebotene materielle Koordination genügen. Möglicherweise kann dieses Zusammenwirken von Behörden des Bundes und der Kantone aber auch auf andere Weise sachgerecht sichergestellt werden.
c) Bei der Bewilligung von grösseren Deponien ist nach den vorstehenden Ausführungen ein Nutzungsplanungsverfahren durchzuführen (vgl. vorne E. 3). Daneben ist die Erteilung der mit der Planungsfrage zusammenhängenden Bewilligungen notwendig, jedenfalls soweit für die Planfestsetzung unentbehrliche Anordnungen zu treffen sind. In der Regel dürfte es sich dabei um den wesentlichen Inhalt der Deponiebewilligungen nach
Art. 30 Abs. 2 USG
und
Art. 27 GSchG
handeln. Im vorliegenden Fall scheint nach den Akten überdies eine Rodungsbewilligung der kantonalen Volkswirtschaftsdirektion erforderlich zu sein. Da im Verfahren, in welchem der Nutzungsplan erlassen wird - in der Regel dürfte es sich um einen nach kantonalem Recht ausgestalteten Sondernutzungsplan handeln -, eine umfassende Prüfung sämtlicher kantonal- und bundesrechtlicher Anforderungen erfolgt, stellt es das Leitverfahren und für UVP-pflichtige Vorhaben zugleich das massgebliche Verfahren dar (
Art. 5 Abs. 3 UVPV
). Koordiniert mit der Festsetzung dieses Nutzungsplans können die genannten Spezialbewilligungen eröffnet werden. Anschliessende Rechtsmittel sind in einem einheitlichen Verfahren zusammenzufassen. Wird anstelle eines Nutzungsplanungsverfahrens ein Ausnahmebewilligungsverfahren nach
Art. 24 RPG
durchgeführt, so gilt nichts anderes: Da in diesem Fall die umfassende Interessenabwägung in diesem Verfahren vorzunehmen ist (
Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG
), bildet dieses bei einer Verfahrensordnung, wie sie derzeit im Kanton Zürich gilt, richtigerweise das Leitverfahren und bei UVP-pflichtigen Vorhaben zugleich das massgebliche Verfahren im Sinne von
Art. 5 UVPV
. Die Spezialbewilligungen sind zusammen mit dem Ausnahmebewilligungsentscheid anfechtbar, und zwar mit dem gegen diesen zulässigen Rechtsmittel, womit die vom Bundesrecht verlangte umfassende, volle
BGE 116 Ib 50 S. 60
Überprüfung durch eine Rechtsmittelinstanz (
Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG
) sichergestellt ist.
Wie erwähnt gelten diese Grundsätze bei Vorliegen der entsprechenden materiellrechtlichen Voraussetzungen allgemein. Sie sind für UVP-pflichtige Vorhaben zum Teil auch in der UVPV enthalten. Soweit das nicht der Fall ist, sind sie auch bei UVP-pflichtigen Projekten in Ergänzung der genannten Verordnung zu beachten.
d) Die dem angefochtenen Entscheid zugrundeliegende Verfügung der Direktion der öffentlichen Bauten vom 26. September 1988 ist gestützt auf eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) ergangen. Dass die umstrittene Deponie einer solchen Prüfung im Sinne von
Art. 9 USG
bedarf, ist unbestritten und geht überdies aus Ziffer 40.5 des Anhangs zur UVPV hervor. Wird der vorliegende Fall unter dem Gesichtspunkt der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) betrachtet, so ist zu beachten, dass nach Ziff. 40.5 des Anhangs zur UVPV zwar das massgebliche Verfahren zur Durchführung der UVP durch das kantonale Recht zu bestimmen ist, der kantonale Gesetzgeber sich bei dieser Wahl des Verfahrens allerdings an die dafür bestehenden bundesrechtlichen Grundsätze zu halten hat. Das bedeutet für den vorliegenden Fall, dass im Hinblick auf
Art. 5 Abs. 3 UVPV
das Nutzungsplanungsverfahren das massgebliche Verfahren gewesen wäre. Was im speziellen die Koordination mit den erforderlichen Bewilligungen betrifft, ist
Art. 21 UVPV
zu berücksichtigen. Soweit die vorn dargelegten Grundsätze darin nicht enthalten sind, gelten sie ergänzend dazu. Aufgrund der Ausführungen in E. 4a-c hiervor ist bei Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang von der Pflicht einer materiell abgestimmten, umfassenden Prüfung auszugehen. Das muss in besonderem Masse für UVP-pflichtige Projekte gelten. Daraus ergibt sich zwingend, dass die Prüfung der zuständigen Behörde, ob das Vorhaben den Vorschriften über den Umweltschutz entspricht (
Art. 18 Abs. 1 UVPV
), umfassend sein muss und vor allem auch die Anliegen der Raumplanung miteinzuschliessen hat. Auch
Art. 3 UVPV
ist in diesem Sinne zu verstehen. Die dortige Aufzählung von Rechtsgebieten kann aus materiellrechtlichen Gründen sachgerechter Weise nur als beispielhafte, nicht abschliessende Aufzählung verstanden werden.
e) Der Rechtsschutz ist durch die bundes- und kantonalrechtlichen Vorschriften der Raumplanungsgesetzgebung (vgl.
Art. 33 und 34 RPG
) und des Umweltschutzrechts (
Art. 54 ff. USG
) gewährleistet. Auch wenn ein Deponieplan im Sinne eines
BGE 116 Ib 50 S. 61
Sondernutzungsplans regelmässig verfügungsgleiche Wirkungen aufweist, ist auf Bundesebene die planungsrechtliche Problematik - mit Ausnahme derjenigen von
Art. 5 und 24 RPG
- dem Bundesgericht mittels staatsrechtlicher Beschwerde zu unterbreiten (
Art. 34 RPG
). Nach der Praxis des Bundesgerichts ist indessen die Festsetzung der Lärm-Empfindlichkeitsstufen (Art. 43 f. LSV) dann im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu behandeln, wenn es sich bei dem in Frage stehenden Plan um derart detaillierte, das nachfolgende Baubewilligungsverfahren präjudizierende Anordnungen handelt, dass sie einer Verfügung (
Art. 5 VwVG
) gleichkommen. Werden die Empfindlichkeitsstufen nicht im Rahmen eines Plans mit verfügungsgleicher Wirkung festgesetzt, so sind die die Empfindlichkeitsstufen betreffenden Fragen als zum Planinhalt gehörende Fragen zusammen mit anderen Aspekten der Nutzungsplanung mit staatsrechtlicher Beschwerde vorzubringen (
BGE 115 Ib 351
). Die weiteren bundesrechtlichen Fragen, namentlich des Umweltschutzrechts, sind dem Bundesgericht grundsätzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu unterbreiten, sofern es sich abgesehen von
Art. 5 und 24 RPG
nicht um solche der Raumplanung handelt. Wird der Weg über eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG
eingeschlagen, was bei kleineren Vorhaben nach wie vor ohne weiteres zulässig ist, so unterliegen auch die planungsrechtlichen Aspekte der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (
Art. 34 Abs. 1 RPG
;
BGE 115 Ib 350
E. 1a,
BGE 114 Ib 132
E. 2, 112 Ib 96, 156 E. 1a).
5.
Der Regierungsrat und vor ihm bereits die Baudirektion haben die Überprüfung des vorliegenden Projekts in bezug auf den Lärmschutz und die Luftreinhaltung bewusst unterlassen. Sie sind der Auffassung, diese Prüfung habe im baurechtlichen Bewilligungsverfahren zu erfolgen. Die Erteilung einer Deponiebewilligung im Sinne von
Art. 30 Abs. 2 USG
setzt jedoch, wie auch das BUWAL zutreffend darlegt, voraus, dass die Vorschriften des Bundesumweltschutzrechts betreffend den Lärmschutz und die Luftreinhaltung eingehalten werden. Dies geht auch aus der Botschaft des Bundesrats zum Umweltschutzgesetz hervor, wo ausgeführt wird, die Abfallbeseitigung dürfe zu keinen Schäden für die Umwelt führen. Deshalb unterstehe sie auch den Bestimmungen über die Luftreinhaltung, den Lärm und umweltgefährdende Stoffe etc. Die Bewilligungspflicht für den Betrieb der Anlage erlaube es, Auflagen für die Betriebsführung zu machen und namentlich die Abfallarten zu bezeichnen, die abgelagert werden dürften. Bei
BGE 116 Ib 50 S. 62
bereits bewilligten Deponien könnten durch Abänderung der Bewilligung noch Massnahmen zur Verminderung von schädlichen oder lästigen Einwirkungen im Sinne dieses Gesetzes angeordnet werden (BBl 1979 III 808).
6.
a) Die Behörden des Kantons Zürich haben für die Verwirklichung des Regionaldeponieprojekts Chrüzlen in sorgfältiger Weise umfangreiche Vorarbeiten geleistet, welche auf die Durchführung eines Ausnahmebewilligungsverfahrens nach
Art. 24 RPG
ausgerichtet waren. Bei Beginn der Planungsarbeiten für die Deponie Chrüzlen war die bundesgerichtliche Praxis zur Planungspflicht noch nicht bekannt. Auch die nach dem Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes entstandene Koordinationsproblematik war damals zu wenig geklärt. Die diese Fragen teilweise regelnde Verordnung zur Umweltverträglichkeitsprüfung lag zudem überhaupt noch nicht vor. Im Hinblick auf diese intertemporalrechtliche Situation ist es im vorliegenden Fall ausnahmsweise zulässig, den eingeschlagenen Weg weiterzufolgen und die Regionaldeponie Chrüzlen im Bewilligungsverfahren nach
Art. 24 RPG
zu beurteilen und gegebenenfalls zu bewilligen. Allerdings ist in diesem Fall die umfassende Abwägung von sämtlichen für und gegen die Deponie sprechenden öffentlichen und privaten Interessen gemäss
Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG
koordiniert durchzuführen, was die materielle Prüfung sämtlicher vom Sachzusammenhang erfasster Bereiche (hier insbesondere Raumplanungs-, Umwelt-, Gewässerschutz- und Forstrecht) erfordert (vgl.
BGE 114 Ib 227
f.,
BGE 113 Ib 154
). Das Ausnahmebewilligungsverfahren nach
Art. 24 RPG
hat in diesem Fall auch als das massgebliche Verfahren zur Durchführung der UVP im Sinne von
Art. 5 UVPV
zu gelten.
Für das vorliegende Projekt ist indessen die Baudirektion als zuständige Behörde im Sinne von
Art. 5 UVPV
und das Bewilligungsverfahren vor der Baudirektion nach
Art. 30 Abs. 2 USG
und
Art. 27 GSchG
als massgebliches Verfahren bezeichnet worden, was im übrigen den am 12. April 1989 nachträglich vom Regierungsrat erlassenen Einführungsbestimmungen für die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung entspricht. Das BUWAL hat in seiner Vernehmlassung diese Regelung der Zuständigkeiten nicht beanstandet. Im Lichte der vorstehenden Erwägungen ergibt sich indessen, dass mit dem angefochtenen Entscheid des Regierungsrats, der die Verfügung der Baudirektion bestätigt, die verfassungsrechtliche Koordinationspflicht sowohl in materieller als auch in formeller Hinsicht verletzt worden ist.
BGE 116 Ib 50 S. 63
Auch wenn das vorliegende Deponiebewilligungsverfahren lange Zeit vor Inkrafttreten der UVPV angehoben worden ist (vgl.
Art. 24 UVPV
), durfte es nicht in einem Verfahren durchgeführt werden, das keine Gewähr für die umfassende frühzeitige Koordination bietet. Der angefochtene Entscheid verletzt deshalb Bundesrecht (
Art. 104 lit. a OG
).
b) Im Kanton Zürich findet zur Erteilung einer Bewilligung nach
Art. 24 RPG
und damit zur Durchführung dieses ausnahmsweise noch als zulässig bezeichneten Leitverfahrens für die Deponiebewilligung grundsätzlich ein kommunales Bewilligungsverfahren vor der örtlichen Baubehörde (
§ 318 PBG
) statt. Der nach
Art. 25 Abs. 2 RPG
erforderliche Entscheid einer kantonalen Behörde erfolgt aufgrund des Meldeverfahrens gemäss § 18 der kantonalen Bauverfahrensordnung vom 19. April 1978 (BauVO). Die Baudirektion entscheidet demnach innert dreissig Tagen seit der Meldung des Bauvorhabens, ob sie dieses ihrer Genehmigung unterstellen will oder nicht (§ 18 Abs. 3 BauVO und Ziff. 2.23 Anhang BauVO; vgl. W. HALLER/P. KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 16,. N 28).
Die vom Gemeinderat Egg am 18. August 1988 und vom Gemeinderat Oetwil a.S. am 22. August 1988 erteilten baurechtlichen Bewilligungen sind gegenwärtig vor der Baurekurskommission II hängig. In diesem Rekursverfahren kann die in den vorstehenden Erwägungen umschriebene umfassende Prüfung des Deponieprojekts auf seine Übereinstimmung mit sämtlichen für die Bewilligung massgebenden Vorschriften über den Schutz der Umwelt (vgl.
Art. 3 UVPV
und vorne E. 4d) noch vorgenommen werden. Dabei ist jedoch auch die Verfügung der Baudirektion über die Genehmigung oder die Nichtunterstellung unter
Art. 24 RPG
in die umfassende Prüfung miteinzubeziehen (
BGE 115 Ib 402
ff).
Wäre das Verfahren noch im Anfangsstadium, so müssten die genannten von den kantonalen Behörden zu treffenden Verfügungen im erstinstanzlichen Verfahren mit den kommunalen baurechtlichen Bewilligungen koordiniert, und danach mit einheitlicher Weiterzugsmöglichkeit an die Baurekurskommission, gleichzeitig eröffnet werden. Da das baurechtliche Bewilligungsverfahren mit Einschluss eines Teils des Verfahrens im Sinne von
Art. 24 RPG
und damit das Leitverfahren und das massgebliche Verfahren im vorliegenden Fall schon vor dieser Kommission hängig ist und diese eine umfassende Prüfungsbefugnis besitzt, können die erforderlichen, von den kantonalen Behörden zu treffenden
BGE 116 Ib 50 S. 64
Verfügungen ausnahmsweise unabhängig von den bereits ergangenen kommunalen baurechtlichen Bewilligungen getroffen und eröffnet werden. Dabei ist allerdings auf die Möglichkeit der Anfechtung dieser Verfügungen bei der Baurekurskommission II hinzuweisen. Es bleibt den zuständigen Behörden im übrigen unbenommen, von dieser Abkürzungsmöglichkeit wie auch von der intertemporalrechtlich begründeten Möglichkeit, ausnahmsweise kein Nutzungsplanungsverfahren durchzuführen, nicht Gebrauch zu machen. Die Baurekurskommission II wird bei der Anwendung des genannten abgekürzten Verfahrens dafür sorgen, dass den Verfahrensbeteiligten das rechtliche Gehör in ausreichender Weise gewährt wird. Da alle Bewilligungen, die einen engen Sachzusammenhang im geschilderten Sinne aufweisen, in einem mit dem Verfahren im Sinne von
Art. 24 RPG
zusammenhängenden Verfahren zu beurteilen sind, müssen die kantonalen Behörden zudem prüfen, ob noch weitere Verfügungen zu erlassen sind, bevor die Baurekurskommission II das in der dargelegten Weise vervollständigte Verfahren weiterführt und abschliesst.
c) Der Vollständigkeit halber ist im übrigen darauf hinzuweisen, dass die umfassende Interessenabwägung mit Einschluss der vollen Ermessensüberprüfung nicht im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht, das nicht als erste Rechtsmittelinstanz entscheidet, erfolgen kann, da dessen Kognition auf Rechtsverletzungen und unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsfeststellungen beschränkt ist (§§ 50 f. VRG; vgl. W. HALLER/P. KARLEN, a.a.O.,
§ 18, N 10
). Der Entscheid der Baurekurskommission ist jedoch beim Verwaltungsgericht anfechtbar (
§ 329 Abs. 2 PBG
).


header:
Urteilskopf
95 I 193
29. Urteil vom 7. Mai 1969 i.S. Grolimund und Hug gegen Grolimund und Regierungsrat des Kantons Solothurn.

regeste:
Regeste
Öffentlichrechtlicher und privatrechtlicher Immissionenschutz.
Legitimation der Nachbarn zur staatsrechtlichen Beschwerde bei Verweigerung des öffentlichrechtlichen Schutzes (Erw. 1).
Verhältnis zwischen öffentlichrechtlichem und privatrechtlichem Immissionenschutz (Erw. 3).
Auslegung des § 1 des solothurn. Gesetzes vom 6. Mai 1882 über öffentliche Gesundheitspflege, der den Staat und die Gemeinden berechtigt und verpflichtet, "zum Zweck der möglichsten Abhaltung und Beseitigung gesundheitsschädlicher Einflüsse die nötigen Massnahmen zu treffen". Begriff der Gesundheitsschädlichkeit. Anwendung auf die von einer Geflügelmastfarm ausgehenden Staub- und Geruchsimmissionen (Erw. 4 und 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 194
BGE 95 I 193 S. 194
A.-
Das solothurn. Gesetz vom 6. Mai 1882 über öffentliche Gesundheitspflege und Lebensmittelpolizei (GPfIG) bestimmt in § 1:
"Es ist Recht und Pflicht des Staates und der Gemeinden, die öffentlichen Gesundheitsinteressen zu fördern und zum Zweck der möglichsten Abhaltung und Beseitigung gesundheitsschädlicher Einflüsse die nötigen Massnahmen zu treffen".
Der öffentlichen Kontrolle sind unter anderem Wohnungen und Stallungen (§ 2 lit. d) sowie Gewerbe, soweit sie gesundheitsschädlich sind (§ 2 lit. g), unterstellt. Die Handhabung der öffentlichen Gesundheitspflege liegt unter der Oberaufsicht des Regierungsrates in erster Linie den örtlichen Gesundheitsbehörden (Ortsgesundheitskommission) und den Oberamtmännern ob (§ 3).
B.-
Im März 1962 ersuchte Oskar Grolimund bei der Baukommission der Gemeinde Balsthal um die Bewilligung, auf seinem Grundstück am obern Steinackerweg eine Geflügelmastfarm zu erstellen. Nachdem sowohl der Bauherr als auch die Optigal SA in Lausanne, für welche die Geflügelfarm betrieben werden sollte, erklärt hatten, dass die Nachbarschaft weder durch lästige Gerüche noch durch Geräusche oder sonstige Auswirkungen gestört werde, wurde die Baubewilligung erteilt, worauf die Geflügelmastfarm erstellt und im Sommer 1963 in Betrieb genommen wurde.
Im November 1963 beschwerte sich Hermann Grolimund-Allemann, der auf dem südlich angrenzenden Grundstück wohnt und sich bereits im Baugesuchsverfahren gegen die Bewilligung der Baute gewandt hatte, zusammen mit vier anderen Nachbarn, darunter Walter Hug, bei der Gesundheitskommission Balsthal darüber, dass von der Geflügelfarm lästige Gerüche ausgingen und feiner Staub auf die Nachbarliegenschaften gelange, was es verunmögliche, die Fenster offen zu halten. Die Gesundheitskommission untersuchte die Sache und beschloss dann am 17. September 1964 gestützt auf die §§ 1 und 2 GPfIG, den weiteren Betrieb der Geflügelmastfarm mit Wirkung ab 1. November 1964 zu untersagen.
Hiegegen erhoben die Betriebsinhaber Oskar und René Grolimund beim Oberamt Balsthal Beschwerde. Der Oberamtmann holte, nach Einvernahme mehrerer Zeugen, beim Gerichtlich-Medizinischen Institut der Universität Bern ein Gutachten ein, das am 29. Dezember 1966 erstattet wurde. Am 28. November
BGE 95 I 193 S. 195
1967 wies der Oberamtmann die Beschwerde ab. Er nahm an, dass die lästigen Geruchs- und Staubimmissionen sich nach dem Gutachten in mindestens zwei Fällen als zweifellos gesundheitsschädlich erwiesen hätten und für die Nachbarschaft in einem ausgesprochenen Wohnquartier auch vom Standpunkt des normalen Durchschnittsmenschen als übermässig zu betrachten seien. Im Interesse der öffentlichen Gesundheitspflege müsse Abhilfe geschaffen werden, und zwar, da die Betriebsinhaber zu wirksamen Verbesserungen nicht bereit seien, durch Einstellung des Betriebes.
Oskar und René Grolimund beschwerten sich gegen diesen Entscheid beim Regierungsrat des Kantons Solothurn, indem sie vor allem geltend machten, dass die von der Geflügelmastfarm ausgehenden Immissionen nicht gesundheitsschädlich seien.
Der Regierungsrat liess durch drei Beamte des Sanitätsdepartements einen Augenschein vornehmen und hiess hierauf die Beschwerde am 6. August 1968 gut, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Über die zentrale Frage, ob die Geflügelmastfarm durch Staubeinwirkung und lästigen Geruch die Gefahr gesundheitsschädlicher Einflüsse in sich trage, sei von der Vorinstanz ein Gutachten eingeholt worden. Nach diesem seien die der Farm entströmenden Dünste nicht unmittelbar gesundheitsschädigend und sei mit der Verstaubung keine Infektionsgefahr verbunden. Das Gutachten bejahe die Gesundheitsschädlichkeit der Immissionen für den Knaben Beat Hug und die Eheleute Grolimund-Allemann. Dass die Staubimmission die Gesundheit des Knaben beeinträchtigt habe, sei auf dessen besondere Disposition (Überempfindlichkeit gegen Hausstaub und anderen Staub) zurückzuführen; eine entsprechende Behandlung und die Zuteilung eines Zimmers, dessen Fenster sich nach der der Geflügelmastfarm entgegengesetzten Seite öffnen, habe den gewünschten Erfolg gezeitigt. Bei den Eheleuten Grolimund habe der tägliche Ärger über die Farm und über die von dieser ausgehenden Immissionen das Nervensystem angegriffen; aufgrund ihrer persönlichen Disposition könnten die Immissionen jedoch nicht als gesundheitsschädlich gelten. Zwischen dem privatrechtlichen und dem öffentlichrechtlichen Begriff der Immission bestehe entgegen der Auffassung des Oberamtes ein Unterschied. Der solothurnische Gesetzgeber habe bewusst nicht den Wortlaut des
Art. 684 ZGB
übernommen, sondern habe den öffentlich-rechtlichen Schutz auf ganz bestimmte, nämlich
BGE 95 I 193 S. 196
gesundheitsschädliche Immissionen eingeschränkt. Es sei verfehlt, heute im Zuge der Zeit eine Immission als gesundheitsschädlich zu betrachten, die bloss übermässig im Sinne des Privatrechts sei; eine solche Ausdehnung (des Schutzbereichs) sei nur auf dem Wege der Änderung des GPfIG möglich. Gesundheitsschädlich sei eine Immission erst, wenn sie sich bei einem normal disponierten Durchschnittsmenschen auf den menschlichen Organismus negativ auswirke, d.h. eine manifeste Krankheit auszulösen vermöge, und das treffe für die fraglichen Immissionen nach dem Gutachten nicht zu, wenn sie auch, wie der Augenschein von Vertretern des Sanitätsdepartementes ergeben habe, so stark seien, dass sie als "übermässig" im Sinne des ZGB qualifiziert werden könnten.
C.-
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde stellen Hermann Grolimund-Allemann und Walter Hug den Antrag, der Beschluss des Regierungsrates vom 6. August 1968 sei aufzuheben und damit der Entscheid des Oberamtmannes Balsthal vom 28. November 1967 zu bestätigen. Sie machen als Verletzung des
Art. 4 BV
geltend,
a) dass die vom Regierungsrat vertretene einschränkende Auslegung des Begriffes "gesundheitsschädlich" im Sinne des GPfIG willkürlich sei und auch krass der Rechtsprechung des Bundesgerichts (
BGE 87 I 363
) widerspreche, die sich auf allgemein gültige Grundsätze des Verwaltungsrechts stütze;
b) dass die Annahme des Regierungsrates, die fraglichen Immissionen seien nicht gesundheitsschädlich, im Hinblick auf das vom Oberamt eingeholte Gutachten nicht nur willkürlich, sondern auch aktenwidrig sei.
Die nähere Begründung dieser Rügen ergibt sich, soweit notwendig, aus den nachstehenden Erwägungen.
D.-
Der Regierungsrat des Kantons Solothurn beantragt, auf die Beschwerde mangels Legitimation der Beschwerdeführer nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Oskar und René Grolimund beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Regierungsrat bestreitet die Legitimation der Beschwerdeführer mit der Begründung, nach
BGE 93 I 171
ff. sei der Bürger zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung einer Bestimmung des kantonalen Rechts nur legitimiert, wenn diese Bestimmung seine persönlichen Interessen schütze, nicht
BGE 95 I 193 S. 197
dagegen, wenn sie ausschliesslich im öffentlichen Interesse erlassen worden sei. Aus § 1 GPfIG gehe eindeutig hervor, dass die Vorschrift die "öffentlichen Gesundheitsinteressen" tangiere, also zum Schutz der Öffentlichkeit ganz allgemein aufgestellt worden sei.
Das GPfIG gewährt indessen, wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid selber ausführt, einen öffentlich-rechtlichen Schutz gegen bestimmte, von einem Grundstück ausgehende Immissionen. Insoweit ordnet das GPfIG nachbarliche Beziehungen sowohl im Interesse der Öffentlichkeit als auch im Interesse der Nachbarn (
BGE 91 I 415
ff.,
BGE 92 I 208
Erw. 2). Im vorliegenden Falle ist gerade streitig, welche Tragweite die Regeln des GPfIG als Normen des Immissionenschutzes haben. Der angefochtene Entscheid berührt deshalb die Rechtsstellung der durch diese Regeln geschützten Nachbarn, so dass diese befugt sind, eine Verletzung dieser ihrer rechtlich geschützten Interessen mit der staatsrechtlichen Beschwerde geltend zu machen.
2.
Staatsrechtliche Beschwerden haben, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, rein kassatorische Funktion, können also nur zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führen (
BGE 94 I 202
und 221 je Erw. 1b mit Hinweisen auf frühere Urteile). Soweit die Beschwerdeführer mehr, nämlich die Bestätigung des Entscheides des Oberamtes beantragen, ist deshalb auf ihre Beschwerde nicht einzutreten.
3.
Der Regierungsrat nimmt an, der polizeiliche Schutz gegen Immissionen gehe im Kanton Solothurn weniger weit als der zivilrechtliche und erstrecke sich nicht auf alle übermässigen Einwirkungen im Sinne des
Art. 684 ZGB
, sondern beschränke sich auf gesundheitsschädliche Immissionen. Die Beschwerdeführer betrachten diese Auffassung als unhaltbar, indem sie sich auf
BGE 87 I 363
berufen und behaupten, die in diesem Urteil enthaltenen Ausführungen stellten "allgemein gültige Grundsätze des Verwaltungsrechts" dar. Dabei verkennen sie jedoch den Sinn dieses Urteils. Wohl erklärte das Bundesgericht dort, die Abwehr der in
Art. 684 ZGB
untersagten übermässigen Immissionen sei nicht nur eine Sache des Privatrechts, sondern grundsätzlich auch eine solche des öffentlichen Rechts. Der zivilrechtliche und der öffentlichrechtliche Immissionsschutz sind indessen nicht nur, was das Verfahren zur Geltendmachung, sondern auch was den Inhalt des Schutzes betrifft, völlig unabhängig voneinander. Wie weit der öffentlichrechtliche Schutz
BGE 95 I 193 S. 198
geht, bestimmt sich nicht nach
Art. 684 ZGB
, sondern nach dem kantonalen öffentlichen Recht, das weiter oder weniger weit als diese zivilrechtliche Bestimmung gehen kann (HAAB N. 56/57 zu Art. 641, N. 3 zu
Art. 684 ZGB
; MEIER-HAYOZ N. 20 ff. und 41 ff. zu
Art. 680 ZGB
; IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3. Aufl. Nr. 114 I). In
BGE 87 I 362
ging es, wie schon in
BGE 53 I 401
, um die Anwendung einer Bestimmung des kantonalen öffentlichen Rechts, die inhaltlich mit
Art. 684 ZGB
übereinstimmte und den Nachbarn berechtigte, zunächst den Schutz der Polizei anzurufen. Eine derartige Vorschrift besteht im Kanton Solothurn offenbar nicht und wird denn auch von den Beschwerdeführern nicht angerufen. In Betracht fällt einzig § 1 GPfIG, nach welchem die Behörden das Recht und die Pflicht haben, zum Zwecke der möglichsten Abhaltung und Beseitigung gesundheitsschädlicher Einflüsse die nötigen Massnahmen zu treffen. Es erscheint daher als zutreffend und ist jedenfalls nicht willkürlich, wenn der Regierungsrat annimmt, die Verwaltungsbehörden seien zum Eingreifen nicht befugt, wenn Immissionen bloss übermässig, jedoch nicht gesundheitsschädlich seien. Ernstlich fragen kann sich nur, ob der Regierungsrat annehmen durfte, die von der Geflügelmastfarm der Beschwerdegegner ausgehenden Immissionen seien nicht gesundheitsschädlich im Sinne des § 1 GPfIG. Diese Frage der Auslegung und Anwendung kantonalen Gesetzesrechtes kann das Bundesgericht nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür und der rechtsungleichen Behandlung überprüfen (
BGE 87 I 363
und dort angeführte frühere Urteile).
4.
Das GPfIG umschreibt den in den §§ 1 und 2 verwendeten Begriff "gesundheitsschädlich" nicht näher. Nach dem angefochtenen Entscheid ist eine Immission gesundheitsschädlich, wenn sie sich auf den menschlichen Organismus negativ auswirkt, beim normal disponierten Durchschnittsmenschen "eine manifeste Krankheit auszulösen vermag". Ob der Regierungsrat darunter nur körperliche oder auch seelische Krankheiten versteht, ist nicht klar; daraus, dass er von negativen Auswirkungen auf den "Organismus" spricht, scheint hervorzugehen, dass er lediglich an körperliche Leiden denkt. Wie dem auch sei, wollte er mit seiner Umschreibung offenbar den Gegensatz zwischen seiner und der in
BGE 56 II 359
ff. vertretenen Auffassung betonen. Dort hatte nämlich das Bundesgericht bei Anwendung
BGE 95 I 193 S. 199
des
Art. 684 ZGB
angenommen, als gesundheitsschädlich sei nicht nur eine Einwirkung anzusehen, die eine manifeste Krankheit auszulösen vermag, sondern jede, die das körperliche oder seelische Wohlbefinden erheblich beeinträchtigt. Es fragt sich somit, ob der Regierungsrat annehmen durfte, der Begriff "gesundheitsschädlich" habe in § 1 GPfIG nicht diese weite, sondern eine wesentlich engere Bedeutung.
Im erwähnten weiten Sinn wird der Begriff "gesundheitsschädlich" nicht nur im allgemeinen Sprachgebrauch, sondern, wie sich aus
BGE 56 II 357
und aus dem vom Oberamt Balsthal eingeholten Gutachten ergibt, auch von den Medizinern verstanden und verwendet. Die Annahme des Regierungsrates, dass er in § 1 GPfIG einen engeren Sinne habe, wäre unter diesen Umständen nur dann haltbar, wenn hiefür ernsthafte Anhaltspunkte bestünden. Das ist indes nicht der Fall. Da das GPfIG von 1882 lange vor der Ausarbeitung der ersten Entwürfe zum ZGB erlassen worden ist, kann keine Rede davon sein, dass der Gesetzgeber, wie der angefochtene Entscheid behauptet, "bewusst nicht den Wortlaut des
Art. 684 ZGB
übernommen hat". Bedeutungslos ist auch, dass der heutige Stand der Hygiene und Medizin ein anderer ist als 1882. Eine Vorschrift, die so allgemein gefasst ist und die Behörden nicht nur zu Massnahmen gegenüber gesundheitsschädlichen Einflüssen, sondern darüber hinaus zur Förderung der öffentlichen Gesundheitsinteressen berechtigt, ja verpflichtet, darf nicht einfach aus der Sicht der zur Zeit ihres Erlasses herrschenden Anschauungen ausgelegt werden. Eine solche historische Auslegung lässt sich mit dem Wortlaut, Sinn und Zweck des § 1 GPfIG nicht vereinbaren. Die Aufgaben des Gemeinwesens auf dem Gebiete des Gesundheitswesens werden darin in einer Art und Weise umschrieben, die eine den heutigen Anforderungen entsprechende Anwendung nicht nur ohne weiteres gestattet, sondern geradezu fordert, wenn man die Bedeutung berücksichtigt, die der menschlichen Gesundheit als Rechtsgut zukommt.
Wenn der Regierungsrat, wie es den Anschein hat, der Auffassung sein sollte, gesundheitsschädlich sei nur eine Immission, die unmittelbar eine manifeste, d.h. ohne weiteres feststellbare körperliche Krankheit auszulösen vermag, so würde der angefochtene Entscheid schon deshalb gegen
Art. 4 BV
verstossen, weil diese enge Auslegung des § 1 GPfIG nach dem Gesagten als unhaltbar erscheint. Wenn man nicht so weit gehen und jede
BGE 95 I 193 S. 200
Immission, die das körperliche oder seelische Wohlbefinden erheblich beeinträchtigt, als gesundheitsschädlich betrachten will, so muss dies mindestens für solche Einwirkungen angenommen werden, welche nach medizinischer Auffassung eine ernsthafte Gefahr für die menschliche Gesundheit bilden und geeignet sind, eine eigentliche, sei es körperliche oder seelische, Krankheit zu verursachen. Das trifft aber auf die in Frage stehenden Immissionen nach den Akten offensichtlich zu.
5.
Der Oberamtmann hat angenommen, dass diese Immissionen sich in mindestens zwei Fällen, nämlich beim Knaben Beat Hug und bei den Eheleuten Grolimund-Allemann, als zweifellos gesundheitsschädlich erwiesen hätten. Der Regierungsrat hat dies für beide Fälle verneint in der Annahme, dass die bei diesen Personen im Zusammenhang mit den Immissionen eingetretenen Störungen der Gesundheit auf eine spezielle persönliche Disposition zurückzuführen seien.
Soweit der Regierungsrat annimmt, dass bei der Beurteilung einer eventuellen Gesundheitsschädlichkeit vom normal disponierten Durchschnittsmenschen auszugehen sei, ist sein Entscheid nicht zu beanstanden, da sich mit guten Gründen die Auffassung vertreten lässt, dass der polizeiliche Schutz, den § 1 GPfIG vor gesundheitsschädlichen Immissionen gewährt, nur auf die normale Empfindlichkeit des Durchschnittsmenschen, nicht auf besondere Veranlagungen einzelner Personen Rücksicht zu nehmen habe. Zu prüfen bleibt, wie es sich in dieser Beziehung mit den in Frage stehenden gesundheitlichen Störungen verhält.
a) Der Knabe Beat Hug litt schon vor der Erstellung der Geflügelmastfarm an Bronchialasthma. Dieses Leiden, das sich infolge der Staubimmission der Farm verschlimmerte, ist jedoch, wie die Beschwerdeführer selber anerkennen, auf eine besondere Disposition (abnormale Empfindlichkeit gegen Staubimmissionen) zurückzuführen. Auch das vom Oberamtmann eingeholte Gutachten, das die Staubimmissionen für Beat Hug als "ausgesprochen gesundheitsschädlich" bezeichnet, hebt wiederholt hervor, dass dies auf seine individuelle Disposition zu allergischen Organreaktionen zurückzuführen sei. Berücksichtigt man weiter, dass die gesundheitliche Störung jetzt nach entsprechender Behandlung und Zuweisung eines anderen Zimmers offenbar behoben ist, so ist es keineswegs willkürlich, wenn angenommen wird, der Einfluss der Immissionen auf den Gesundheitszustand
BGE 95 I 193 S. 201
des Knaben Beat Hug bilde keinen Grund, sie als gesundheitsschädlich im Sinne des § 1 GPfIG zu betrachten.
b) Anders verhält es sich dagegen mit den Ehegatten Grolimund-Allemann, bei denen die Immissionen, ohne dass eine besondere Disposition bestand, nicht nur zu einer Störung des seelischen Wohlbefindens, sondern zu einer eigentlichen psychischen Erkrankung geführt haben. Die gegenteilige Auffassung des Regierungsrates beruht auf einer einseitigen Würdigung der ärztlichen Gutachten, die sich lediglich an einzelne Sätze hält und den übrigen Inhalt der Gutachten übergeht.
Der Psychiater Dr. Wehrle, den der Oberamtmann mit der Untersuchung der Ehegatten beauftragt hatte, stellte bei ihnen eine "handgreifliche reaktive Depression" fest, die "durchaus echt und objektiv" sei und "ausschliesslich durch äussere Faktoren", nämlich durch die lästigen Fernwirkungen der Geflügelmastfarm seit mehr als zwei Jahren, hervorgerufen sei. Auch das Gutachten des gerichtlich-medizinischen Instituts der Universität Bern, das die Geflügelmastfarm als für die Eheleute "ausgesprochen gesundheitsschädlich" bezeichnet, führt aus, dass ihre Krankheitserscheinungen "vollumfänglich als Reaktion auf die Belästigung durch die Geflügelmastfarm aufgefasst werden können". Die Annahme des Regierungsrates, diese Erscheinungen seien wie bei Beat Hug auf eine persönliche Disposition zurückzuführen, findet in den Akten keine Stütze. Im Gegenteil erklären sowohl Dr. Wehrle als auch die beiden anderen Gutachter ausdrücklich, dass Hinweise auf ein organisches, von den Immissionen unabhängiges Nervenleiden oder gar auf eine Psychose (z.B. eine endogene Depression) nicht bestehen. In ihrem Ergänzungsbericht vom 19. September 1967 stellen die Gutachter überdies fest, dass bei Immissionen, wie sie von der Geflügelfarm ausgehen, "nach längerer Zeit selbst bei Gesunden Schädigungen (z.B. neurasthenische Symptomkomplexe) auftreten können" und die Immissionen bei den Ehegatten Grolimund-Allemann "aus medizinischer Sicht als Teilfaktor eines psychischen Insultes zu gelten haben, welcher vorgängig psychisch Gesunde getroffen" hat. Angesichts dieser zahlreichen und eindeutigen Äusserungen mehrerer medizinischer Fachleute, deren Richtigkeit vom Regierungsrat in keiner Weise in Zweifel gezogen wird, muss seine Annahme, die Immissionen der Geflügelmastfarm seien nicht gesundheitsschädlich, als unhaltbar und willkürlich bezeichnet werden. Zum gleichen Ergebnis
BGE 95 I 193 S. 202
kann man übrigens schon aufgrund des Augenscheinprotokolls der Vertreter des Sanitätsdepartements kommen, wonach der "Gestank, welcher der Anlage entströmt, sehr stark exkrementhaltig, konzentriert wie im Innenraum des Gebäudes" ist, denn es ist klar, dass ein solcher Gestank, dem die Anwohner neben der Staubbelästigung ausgesetzt sind, auf die Länge die seelische Gesundheit ernstlich gefährden kann und daher in einem ausgesprochenen Wohnquartier, wie es die Umgebung der Geflügelfarm nach der unbestrittenen Feststellung des Oberamtsmanns ist, gesundheitsschädlich wirkt.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Solothurn vom 6. August 1968 aufgehoben.


header:
Urteilskopf
115 V 1
1. Auszug aus dem Urteil vom 23. Februar 1989 i.S. X AG gegen Ausgleichskasse des Kantons Bern und Versicherungsgericht des Kantons Bern

regeste:
Regeste
Art. 5 Abs. 2 und
Art. 9 Abs. 1 AHVG
,
Art. 6 ff. AHVV
: Beitragsrechtliche Qualifikation von "Schmiergeldern".
Die Frage, ob es sich bei "Schmiergeldzahlungen um Einkommen aus selbständiger oder aus unselbständiger Erwerbstätigkeit handelt, lässt sich nicht in generell gültiger Weise beantworten, sondern ist in jedem einzelnen Fall unter Berücksichtigung der konkreten Umstände zu prüfen.

text:
Erwägungen
ab Seite 1
BGE 115 V 1 S. 1
Aus den Erwägungen:
3.
a) Die sozialversicherungsrechtliche Beitragspflicht Erwerbstätiger richtet sich unter anderem danach, ob das in einem bestimmten Zeitraum erzielte Erwerbseinkommen als solches aus selbständiger oder aus unselbständiger Erwerbstätigkeit zu qualifizieren ist (
Art. 5 und 9 AHVG
sowie
Art. 6 ff. AHVV
). Nach
Art. 5 Abs. 2 AHVG
gilt als massgebender Lohn jedes Entgelt für in unselbständiger Stellung auf bestimmte oder unbestimmte Zeit geleistete Arbeit; als Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit gilt nach
Art. 9 Abs. 1 AHVG
jedes Einkommen, das nicht Entgelt für in unselbständiger Stellung geleistete Arbeit darstellt.
Nach der Rechtsprechung beurteilt sich die Frage, ob im Einzelfall selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit vorliegt,
BGE 115 V 1 S. 2
nicht aufgrund der Rechtsnatur des Vertragsverhältnisses zwischen den Parteien. Entscheidend sind vielmehr die wirtschaftlichen Gegebenheiten. Die zivilrechtlichen Verhältnisse vermögen dabei allenfalls gewisse Anhaltspunkte für die AHV-rechtliche Qualifikation zu bieten, ohne jedoch ausschlaggebend zu sein. Als unselbständig erwerbstätig ist im allgemeinen zu betrachten, wer von einem Arbeitgeber in betriebswirtschaftlicher bzw. arbeitsorganisatorischer Hinsicht abhängig ist und kein spezifisches Unternehmerrisiko trägt.
Aus diesen Grundsätzen allein lassen sich indessen noch keine einheitlichen, schematisch anwendbaren Lösungen ableiten. Die Vielfalt der im wirtschaftlichen Leben anzutreffenden Sachverhalte zwingt dazu, die beitragsrechtliche Stellung eines Erwerbstätigen jeweils unter Würdigung der gesamten Umstände des Einzelfalles zu beurteilen. Weil dabei vielfach Merkmale beider Erwerbsarten zutage treten, muss sich der Entscheid oft danach richten, welche dieser Merkmale im konkreten Fall überwiegen (
BGE 110 V 78
Erw. 4a mit Hinweisen).
4.
b) Unbestrittenermassen richtete die Beschwerdeführerin X AG verschiedenen Empfängern Zahlungen als Entschädigung dafür aus, dass diese ihr zu Grossaufträgen der Firmen, bei denen sie selber angestellt waren, verhalfen. Dabei durften die Arbeitgeber der Zahlungsbezüger von dieser Vermittlungstätigkeit keine Kenntnis erhalten. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden diese Beträge ausdrücklich als "Schmiergelder" bezeichnet. Da sie als Gegenleistung für die von den Empfängern geleisteten Dienste ausgerichtet wurden, ist vom Vorliegen eines beitragspflichtigen Erwerbseinkommens auszugehen. Ob die Ausgleichskasse die dafür zu entrichtenden Beiträge zu Recht von der X AG forderte, hängt von der beitragsrechtlichen Qualifikation der Zahlungsempfänger ab.
c) Bereits im vorinstanzlichen Verfahren wies die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die fraglichen Entschädigungen nicht als Aufwand verbucht werden konnten und von der Steuerverwaltung dementsprechend als Gewinn behandelt wurden. Daraus kann sie indessen bezüglich der beitragsrechtlichen Qualifikation dieser Gelder nichts zu ihren Gunsten ableiten. Bezüglich solcher im täglichen Geschäftsleben unter verschiedensten Bezeichnungen geläufigen Zahlungen entwickelten sich zwar im Fiskalrecht zahlreiche Grundsätze über deren steuerrechtliche Erfassung (vgl. STAMPFLI, Die Leistung geheimer Kommissionen und ihre
BGE 115 V 1 S. 3
steuerrechtliche Behandlung, Diss. Bern 1986, S. 152 ff. und 161 ff.; HERITIER, Les Pots-de-vin, Diss. Genf 1981, S. 126 ff.). Bei der beitragsrechtlichen Beurteilung sind die für die Steuerbehörden ausschlaggebenden Gesichtspunkte jedoch nicht in gleichem Mass von Bedeutung, weshalb sich die Ergebnisse in diesen beiden Bereichen nicht zwangsläufig zu decken brauchen (vgl.
BGE 110 V 371
).
Die Frage, ob es sich bei den sog. Schmiergeldern um Einkommen aus selbständiger oder aus unselbständiger Erwerbstätigkeit handelt, lässt sich denn aus beitragsrechtlicher Sicht auch nicht zum vornherein in generell gültiger Weise beantworten. Sie ist vielmehr in jedem einzelnen Fall unter Berücksichtigung der konkreten Umstände zu prüfen. Dabei gilt es zu beachten, dass sich die Bezüger solcher Gelder kaum je als Selbständigerwerbende bei der Ausgleichskasse melden werden, weshalb solche Erwerbseinkommen wie im vorliegenden Fall praktisch nur aufgrund von Arbeitgeberkontrollen entdeckt werden können. Um der damit verbundenen Gefahr einer Verwirkung erheblicher Beitragsforderungen gebührend Rechnung zu tragen, ist aus Praktikabilitätsgründen in der Annahme selbständiger Erwerbstätigkeit Zurückhaltung geboten. In der Regel wird sich ein Betrieb deshalb seiner Abrechnungspflicht nicht lediglich mit dem Hinweis auf die angeblich selbständige Erwerbstätigkeit der Zahlungsempfänger entziehen können, ohne deren Identität preiszugeben.
d) Nach den Angaben der Beschwerdeführerin handelte es sich bei den Provisionsbezügern durchwegs um Angestellte ihrer Kundenfirmen, welche die jeweiligen Arbeitgeberbetriebe zur Erteilung von Grossaufträgen an sie veranlassten oder gar selbst die Kompetenz zu solchen Auftragsvergebungen innehatten. Bei dieser Sachlage kann nicht von einem von den Zahlungsempfängern zu tragenden Unternehmerrisiko gesprochen werden, welches die Annahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit rechtfertigen liesse. Die Gefahr von Sanktionen infolge Verletzungen der zivilrechtlichen Treuepflicht gegenüber dem Arbeitgeber oder gar der Verwirklichung eines Straftatbestandes kann entgegen den Ausführungen in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht als solches betrachtet werden, da es sich dabei nicht um ein geschäftliches Risiko handelt. Dass die Vorinstanz unter diesen Umständen und in Würdigung der der Beschwerdeführerin vorzuhaltenden Auskunftspflichtverletzung auf das Vorliegen einer unselbständigen Erwerbstätigkeit für die X AG schloss, lässt sich nicht beanstanden. Daran vermögen auch die notariell beglaubigten Bestätigungen
BGE 115 V 1 S. 4
von zwei Zahlungsempfängern, wonach zwischen diesen und der Beschwerdeführerin keine gegenseitigen wirtschaftlichen Verpflichtungen bestanden, nichts zu ändern. Wie das kantonale Gericht zu Recht erkannte, können diese Urkunden lediglich die Behauptungen dieser Personen, nicht jedoch deren inhaltliche Richtigkeit bestätigen.