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Urteilskopf
108 Ib 286
53. Auszug aus dem Urteil der II. Zivilabteilung vom 13. Mai 1982 i.S. Schweizerische Treuhandgesellschaft und Coopers & Lybrand AG gegen Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Aufsicht über die privaten Versicherungseinrichtungen.
1. Eine ausländische Versicherungsgesellschaft, die mit einem in der Schweiz domizilierten Versicherungsnehmer einen Versicherungsvertrag über dessen berufliches Haftpflichtrisiko abschliesst, untersteht grundsätzlich der schweizerischen Versicherungsaufsicht. Vereinbarkeit von Art. 1 Abs. 1 lit. a und d der VO über die Abgrenzung der Versicherungsaufsichtspflicht vom 11. Februar 1976 mit dem BG betreffend die Aufsicht über die privaten Versicherungseinrichtungen vom 23. Juni 1978 (E. 2).
2. Befreiung von der Versicherungsaufsichtspflicht im konkreten Fall wegen Fehlens eines Schutzbedürfnisses gemäss Art. 3 Abs. 1 der VO über die Abgrenzung der Versicherungsaufsichtspflicht (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 287
BGE 108 Ib 286 S. 287
Am 12. Januar 1981 stellte die Schweizerische Treuhandgesellschaft beim Bundesamt für Privatversicherungswesen zuhanden des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes (EJPD) das Gesuch, es sei ihr selbst und ihr nahestehenden Gesellschaften, insbesondere der Coopers & Lybrand AG, Basel, zu gestatten, mit der C.T. Bowring Professional Indemnity Ltd., London, bzw. den von ihr vertretenen mehr als 100 Versicherern einen Vertrag über die Versicherung des beruflichen Haftpflichtrisikos abzuschliessen unter Befreiung der Versicherer von der Aufsichtspflicht im Sinne des Bundesgesetzes betreffend die Aufsicht über die privaten Versicherungseinrichtungen vom 23. Juni 1978. Zur Begründung des Gesuchs machte sie im wesentlichen geltend, es bestehe kein Schutzbedürfnis im Sinne von Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über die Abgrenzung der Versicherungsaufsichtspflicht vom 11. Februar 1976; sodann stelle das "International Firm Agreement" der Coopers & Lybrand (International), an dem die Coopers & Lybrand AG, Basel, beteiligt sei, eine vertragliche internationale Zusammenarbeit auf anderem als nur das Versicherungswesen betreffenden Gebiet im Sinne von Art. 3 Abs. 2 der erwähnten Verordnung dar, so dass eine Aufsichtspflicht auch deswegen entfalle; schliesslich biete der beabsichtigte Versicherungsvertrag mit der C.T. Bowring wesentliche Vorteile, die auf dem schweizerischen Versicherungsmarkt gar nicht erhältlich seien.
Mit Schreiben vom 7. Mai 1981 schloss sich die Coopers & Lybrand AG dem Gesuch der Schweizerischen Treuhandgesellschaft an.
Mit Verfügung vom 1. Oktober 1981 wies das EJPD das Gesuch der Schweizerischen Treuhandgesellschaft und der Coopers & Lybrand AG ab.
Die Schweizerische Treuhandgesellschaft und die Coopers &
BGE 108 Ib 286 S. 288
Lybrand AG haben Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben, mit dem Antrag,
"Es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und es sei festzustellen, dass der von den Beschwerdeführerinnen geplante Beitritt zu einem Versicherungsvertrag mit über 100 Versicherern, alle vertreten durch die C.T. Bowring Professional Indemnity Ltd., London, über die Deckung des beruflichen Haftpflichtrisikos der schweizerischen Versicherungsaufsicht nicht unterliegt und daher keiner Bewilligung nach
Art. 7 VAG
bedarf. Eventuell wird die Gewährung einer Befreiung nach
Art. 4 Abs. 2 VAG
beantragt."
Das EJPD beantragt in seiner Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und ändert die angefochtene Verfügung in dem Sinne ab, dass die von der C.T. Bowring Professional Indemnity Ltd. vertretenen Versicherer hinsichtlich des geplanten Abschlusses eines Versicherungsvertrages mit den Beschwerdeführerinnen der schweizerischen Versicherungsaufsicht nicht unterstehen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Nach Art. 1 des Bundesgesetzes über die Aufsicht über die privaten Versicherungseinrichtungen vom 23. Juni 1978 (VAG; SR 961.01) übt der Bund, insbesondere zum Schutz der Versicherten, die Aufsicht über die privaten Versicherungseinrichtungen aus. Der Aufsicht des Bundes unterstehen nach
Art. 3 Abs. 1 VAG
die privaten Versicherungseinrichtungen, die in der Schweiz oder von der Schweiz aus im direkten Geschäft oder im Rückversicherungsgeschäft tätig sind, wobei der Bundesrat bestimmt, was zum direkten Geschäft in der Schweiz gehört. Gemäss Art. 1 Abs. 1 der Verordnung über die Abgrenzung der Versicherungsaufsichtspflicht vom 11. Februar 1976 (SR 961.11), die nach Art. 2 lit. f des Bundesratsbeschlusses über die Inkraftsetzung des Versicherungsaufsichtsgesetzes und die Weitergeltung von Bundesrecht vom 22. November 1978 (SR 961.011) in Kraft geblieben ist, soweit sie dem VAG nicht widerspricht, unterliegt die Vornahme von Versicherungsgeschäften insbesondere dann der Aufsicht des Bundes, wenn eine in der Schweiz domizilierte Person Versicherungsnehmerin ist (lit.
a) oder wenn die Haftpflicht von in der Schweiz domizilierten Personen gedeckt wird, sofern nicht eine staatsvertragliche oder gesetzliche Regelung eine abweichende Ordnung vorsieht (lit. d).
BGE 108 Ib 286 S. 289
Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerinnen in der Schweiz domiziliert sind und dass der Versicherungsvertrag, den sie abschliessen wollen, ihr Haftpflichtrisiko decken soll. Die Voraussetzungen von Art. 1 Abs. 1 lit. a und d der Abgrenzungsverordnung sind daher erfüllt. Die Beschwerdeführerinnen machen jedoch geltend, die Versicherungsaufsicht erfasse nach
Art. 3 Abs. 1 VAG
nur Versicherungseinrichtungen, die in der Schweiz oder von der Schweiz aus "tätig" seien. Das könne nur so verstanden werden, dass in der Schweiz eine werbende oder mindestens sich empfehlende organisierte Tätigkeit gegenüber einem Kundenkreis von mehr oder weniger grosser Bedeutung mit dem Ziel des Abschlusses einer unbegrenzten Zahl von Versicherungsverträgen entfaltet werden müsse. Wenn nach Art. 1 Abs. 1 der Abgrenzungsverordnung schon der Abschluss eines einzigen Versicherungsvertrags der Versicherungsaufsicht unterstehen solle, sprenge dies den Rahmen des Gesetzes.
a) Es ist richtig, dass die von der C.T. Bowring vertretenen Versicherungsgesellschaften in der Schweiz nicht das Versicherungsgeschäft im eigentlichen Sinne betreiben, wenn sie mit den Beschwerdeführerinnen einen Versicherungsvertrag abschliessen. Das Versicherungsgeschäft setzt einen planmässigen Geschäftsbetrieb voraus, der sich an eine Vielzahl von Personen wendet, so dass die Risiken nach den Gesetzen der Statistik kompensiert werden können (vgl.
BGE 107 Ib 56
).
Art. 3 Abs. 1 VAG
stellt aber bei der Unterstellung unter die Versicherungsaufsicht nicht darauf ab, ob eine Gesellschaft in der Schweiz das Versicherungsgeschäft als solches betreibt, sondern darauf, ob sie in der Schweiz oder von der Schweiz aus im Versicherungsgeschäft "tätig" ist (qui exercent en Suisse "une activité" en matière d'assurance...). Es ergibt sich demnach schon aus dem Wortlaut des Gesetzes, dass für die Unterstellung unter die Versicherungsaufsicht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen eine unter den vielfältigen Tätigkeiten, die zusammen den Betrieb des Versicherungsgeschäfts ausmachen, genügt, sofern sie sich in der Schweiz abspielt.
b) Dass nicht nur das Versicherungsgeschäft als solches, sondern bereits eine einzelne Tätigkeit auf diesem Gebiet, im Extremfall der Abschluss eines einzigen Versicherungsvertrags, der schweizerischen Versicherungsaufsicht unterliegt, sofern eine Berührung mit der Schweiz besteht, folgt auch aus der Botschaft des Bundesrats zum VAG. Darin wird ausgeführt, es komme bei der Frage, was zur Geschäftstätigkeit in der Schweiz gehöre, nicht
BGE 108 Ib 286 S. 290
darauf an, ob der Vertragsabschluss auf dem Korrespondenzweg oder im Ausland erfolge; massgebend für die Aufsichtspflicht sei allein die Tatsache, dass ein Schutzbedürfnis vorliege und dass die Wirkungen in der Schweiz einträten, gleichgültig wo und auf welche Weise der Vertrag zustandegekommen sei; es könnten somit in der Schweiz nur jene Versicherungseinrichtungen Versicherungsverträge abschliessen, die die Bewilligung zum Geschäftsbetrieb in der Schweiz besässen (BBl 1976 II S. 893). Diese Auffassung wurde in den Verhandlungen vor den eidgenössischen Räten nicht in Frage gestellt (vgl. Amtl.Bull. S 1977 S. 35, N 1978 S. 39). Sie wird in der Literatur zum VAG geteilt (A.F. GANZ, Ausländische Versicherungsunternehmen und staatliche Aufsicht in der Schweiz, Diss. Zürich 1979, S. 43; A. KRAMER, Die Kompetenzen des Eidgenössischen Versicherungsamtes, Diss. Zürich 1977, S. 29 ff.).
Ob aus Art. 1 Abs. 1 des früheren Versicherungsaufsichtsgesetzes vom 25. Juni 1885 (BS 10 S. 289 ff.) und insbesondere aus der Botschaft dazu (BBl 1885 I S. 124) etwas anderes abgeleitet werden kann, wie die Beschwerdeführerinnen geltend machen, kann dahingestellt bleiben. Immerhin sei bemerkt, dass die Praxis der Aufsichtsbehörden schon unter der Herrschaft des alten Rechts dahin ging, dass ein aufsichtspflichtiges Versicherungsgeschäft bereits dann vorliege, wenn eine Gesellschaft mit Einwohnern der Schweiz einen Versicherungsvertrag abschliesse (VEB 28 Nr. 77). Das Bundesgericht hat, ohne sich abschliessend zu äussern, in
BGE 91 I 379
ausgeführt, diese Auslegung des (früheren) Gesetzes sei zwar sehr weit; sie lasse sich jedoch auf dessen Zweck stützen, das schweizerische Publikum im Gebiet des privaten Versicherungswesens zu schützen.
c) Dass ausländische Versicherungseinrichtungen, die in der Schweiz eine Bewilligung zum Geschäftsbetrieb erlangen wollen, der Aufsichtsbehörde einen Geschäftsplan mit Angabe des örtlichen Tätigkeitsbereichs und der in der Schweiz zu verwendenden Tarife einzureichen haben (
Art. 8 VAG
), dass sie in der Schweiz eine Geschäftsstelle für das gesamte schweizerische Geschäft unter der Leitung eines Generalbevollmächtigten unterhalten müssen (
Art. 14 Abs. 2 VAG
) und dass sie über den Stand der Guthaben und Verpflichtungen in der Schweiz sowie über die Einnahmen und Ausgaben des schweizerischen Geschäfts Bericht zu erstatten haben (
Art. 22 Abs. 2 VAG
), ändert an diesem Ergebnis entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen nichts. Die C.T. Bowring
BGE 108 Ib 286 S. 291
und die von ihr vertretenen Versicherungsgesellschaften, die im Ausland tätig sind, haben notwendigerweise einen Geschäftsplan, den sie der Aufsichtsbehörde einreichen können. Dass auch die ausländische Geschäftstätigkeit Gegenstand des einzureichenden Geschäftsplanes bildet, ergibt sich ausdrücklich aus
Art. 8 Abs. 3 VAG
. Die abzuschliessenden Versicherungsverträge unterliegen sodann notwendigerweise einem Tarif. Es ist nicht einzusehen, weshalb dieser der Aufsichtsbehörde nicht zur Kenntnis gebracht werden kann. Dass er auch auf das ausländische Geschäft Anwendung findet, ist ohne Belang. Es besteht auch kein Grund, weshalb der ausländische Versicherer, der in der Schweiz nur einen einzigen Versicherungsvertrag abschliessen möchte, daran gehindert sein sollte, in der Schweiz eine Geschäftsstelle zu unterhalten und einen Generalbevollmächtigten zu ernennen und dadurch für die Verbindlichkeiten aus diesem Vertrag einen Gerichtsstand und einen Betreibungsort in der Schweiz zu schaffen (
Art. 29 VAG
). Dass die Berichterstattung über den Stand der Guthaben und Verpflichtungen in der Schweiz sowie über die Einnahmen und Ausgaben des schweizerischen Geschäfts Schwierigkeiten bieten soll, wenn in der Schweiz nur ein einziger Versicherungsvertrag abgeschlossen worden ist, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Im übrigen sagt
Art. 22 Abs. 2 VAG
ausdrücklich, dass die ausländischen Versicherungseinrichtungen auch über das Gesamtgeschäft Bericht zu erstatten haben. Ob sich ein ausländischer Versicherer, der in der Schweiz ohne Bewilligung einen Versicherungsvertrag abschliesst, im Sinne von
Art. 50 Ziff. 1 VAG
strafbar macht, ist hier nicht zu prüfen. Diese Bestimmung stellt das Betreiben des Versicherungsgeschäfts als solches unter Strafe, während nach
Art. 3 Abs. 1 VAG
für die Unterstellung unter die Versicherungsaufsicht wie dargetan bereits eine "Tätigkeit" im Versicherungsgeschäft genügt. Im übrigen ist nach
Art. 49 Abs. 1 VAG
jeder Verstoss gegen eine Vorschrift dieses Gesetzes wenigstens als Ordnungswidrigkeit strafbar. Dass sich ausländische Versicherer möglicherweise der Bestrafung entziehen können, ist für den materiellen Gehalt dieser Vorschriften unerheblich.
d) Es trifft auch nicht zu, dass Art. 1 der Abgrenzungsverordnung mit Sinn und Zweck des VAG in Widerspruch stehen würde. Dieses Gesetz bezweckt nach seinem Art. 1 insbesondere den Schutz der Versicherten. Nach der bundesrätlichen Botschaft ist der Begriff des Versicherten im weitesten Sinn zu verstehen. Er umfasst nicht nur die Versicherungsnehmer, sondern auch die
BGE 108 Ib 286 S. 292
Versicherten im versicherungsvertraglichen Sinn, die Anspruchsberechtigten und Geschädigten (insbesondere in der Motorfahrzeug-Haftpflichtversicherung) sowie die Versicherungsinteressenten. Diese Personen sollen vor technischer und finanzieller Insuffizienz und Insolvenz der Versicherungseinrichtungen, vor Täuschung durch unklare Verhältnisse, unwahre Kundgebungen und falsche Angaben, vor zu hoher Prämienbelastung, vor Versicherungsbedingungen, die mit zwingenden Bestimmungen des VVG in Widerspruch stehen, sowie vor sachwidriger Gestaltung der Versicherungsbedingungen, deren Tragweite sie nicht zu überblicken vermögen, geschützt werden (BBl 1976 II S. 892; vgl. auch
BGE 99 Ib 58
, 76 I 240 ff. für das frühere Gesetz). Es liegt auf der Hand, dass dieser vom Gesetz angestrebte Schutz der Gesamtheit der Versicherten nur verwirklicht werden kann, wenn jeder einzelne Versicherungsvertrag mit Wirkungen in der Schweiz der behördlichen Aufsicht untersteht. Die gegenteilige Auffassung der Beschwerdeführerinnen, die der Umgehung des VAG Tür und Tor öffnen würde, ist unhaltbar. Die Unterstellung individueller Versicherungsverträge unter die Versicherungsaufsicht hat so wenig eine Bevormundung des Bürgers zur Folge wie die Aufsicht über die Geschäftstätigkeit der Versicherungseinrichtungen überhaupt. Ob für den betreffenden Bereich ein Versicherungsobligatorium besteht, ist ohne Bedeutung; auch wo dies nicht der Fall ist, setzt das Gesetz ein Schutzbedürfnis der Versicherten voraus. Unerheblich ist auch, dass der Schutzgedanke des Gesetzes nicht immer durchgesetzt werden kann, weil die Aufsichtsbehörde nicht von jedem ohne Bewilligung mit einem ausländischen Versicherer abgeschlossenen Versicherungsvertrag Kenntnis erhält. Diese Unvollkommenheit, die das VAG mit vielen Gesetzen teilt, ändert an dessen Geltungsbereich nichts.
e) Ausländische Versicherungseinrichtungen der schweizerischen Versicherungsaufsicht zu unterstellen, wenn sie mit in der Schweiz domizilierten Personen Versicherungsverträge über die Deckung des Haftpflichtrisikos abschliessen, verstösst schliesslich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen auch nicht gegen eine Regel des Völkerrechts. Die Schweiz greift nicht in die Hoheitsrechte fremder Staaten ein, wenn sie den schweizerischen Versicherungsbestand ausländischer Versicherungseinrichtungen beaufsichtigt. Da die Solvenz einer Versicherungseinrichtung nur aufgrund des gesamten Geschäftsbetriebs beurteilt werden kann, hat die schweizerische Aufsichtsbehörde zum Schutz der schweizerischen
BGE 108 Ib 286 S. 293
Versicherten freilich auch eine gewisse Kontrolle über das Auslandgeschäft der in der Schweiz tätigen ausländischen Versicherungseinrichtungen auszuüben. Diese haben daher nach
Art. 22 Abs. 2 VAG
auch über das Gesamtgeschäft Bericht zu erstatten. Darin liegt jedoch kein Eingriff in die Hoheit ausländischer Staaten. Die Schweiz kann das Gesamtgeschäft ausländischer Versicherungseinrichtungen nicht reglementieren und sie kann auch nicht direkt auf diese einwirken. Ihre Befugnisse erschöpfen sich darin, dass sie der ausländischen Gesellschaft die Bewilligung für den Geschäftsbetrieb in der Schweiz entziehen kann, wenn die Interessen der schweizerischen Versicherten gefährdet sind (BOSS, Systeme der Staatsaufsicht über Versicherungsunternehmungen, Diss. Bern 1954, S. 29/30). Dass die ausländischen Versicherungseinrichtungen für ihre Tätigkeit in der Schweiz wie übrigens auch die schweizerischen für die ihre im Ausland in diesem Rahmen möglicherweise einer doppelten Aufsicht unterstehen, macht die von der Schweiz beanspruchte Aufsichtskompetenz keineswegs völkerrechtswidrig. Immerhin ist diesem Umstand bei der Ausübung der Aufsicht gebührend Rechnung zu tragen (BBl 1976 II S. 904 zu Art. 17/18 VAG).
Es bleibt somit dabei, dass die Regelung in Art. 1 der Abgrenzungsverordnung nicht bundesrechtswidrig ist, so dass der geplante Vertragsabschluss an sich der staatlichen Aufsicht untersteht.
3.
Die Beschwerdeführerinnen berufen sich indessen auch auf Art. 3 Abs. 1 Satz 2 der Abgrenzungsverordnung. Nach dieser Bestimmung wird die Befreiung von der Versicherungsaufsichtspflicht ausgesprochen, wenn im Einzelfall nachgewiesen ist, dass kein Schutzbedürfnis besteht. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, sie hätten als Treuhand- und Buchprüferunternehmungen, die unter anderem auch mit der Revision einer Vielzahl von Versicherungseinrichtungen betraut seien, einen in jeder Beziehung hinreichenden Einblick in die Solididät der fraglichen Versicherer sowie in die Prämiengestaltung auf dem Gebiet der Berufshaftpflichtversicherung; wegen ihrer Sachkenntnis bestehe auch kein Anlass zu einem behördlichen Schutz vor Täuschung durch unklare Verhältnisse, unwahre Kundgebungen und falsche Angaben des Versicherers, vor sachwidriger Gestaltung der Versicherungsbedingungen sowie vor der Verletzung zwingender Bestimmungen des VVG; schliesslich seien sie ebenso gut wie die Aufsichtsbehörde in der Lage, ihre Vertragspartner zu kontrollieren. Demgegenüber stellt sich das EJPD auf den Standpunkt,
BGE 108 Ib 286 S. 294
auf die Fachkenntnisse des Versicherungsnehmers komme es gar nicht an; diese könnten die Schutzbestimmungen des Gesetzes nicht ersetzen; der Schutzgedanke des Gesetzes zeige sich nicht nur bei der Erteilung der Bewilligung, sondern auch bei der laufenden Aufsicht; sei eine Versicherungseinrichtung der schweizerischen Aufsicht nicht unterstellt, so kämen den schweizerischen Versicherten auch die Bestimmungen über das Bundesgesetz über die Kautionen der Versicherungsgesellschaften vom 4. Februar 1919 (SR 961.02), durch die das Solvenz- und das Transferrisiko ausgeschaltet werde, nicht zugute; ebensowenig sei die Einhaltung der zwingenden Bestimmungen des VVG (vgl. Art. 101 Abs. 1 Ziff. 2) gewährleistet.
a) Es ist richtig, dass die Versicherungsaufsicht nicht schon dann entfällt, wenn ein Versicherungsnehmer glaubt, seine Interessen gegenüber den Versicherungsgesellschaften selbst wahrnehmen zu können. Das VAG will das Publikum schlechthin schützen, ohne Rücksicht auf die mehr oder weniger grossen Fachkenntnisse des Einzelnen. Wie bereits dargetan worden ist, versucht es diesen Zweck dadurch zu erreichen, dass es jede Tätigkeit im Versicherungsgeschäft mit Auswirkungen in der Schweiz der staatlichen Aufsicht unterwirft, nicht nur das Betreiben des Versicherungsgeschäfts im eigentlichen Sinne, so dass im Extremfall bereits der Abschluss eines einzigen Versicherungsvertrags mit einem in der Schweiz domizilierten Versicherungsnehmer einer Bewilligung bedarf. Diese sehr weitgehende Ausdehnung der Aufsichtskompetenz (vgl.
BGE 91 I 379
) ist angesichts der für den Laien nicht ohne weiteres erkennbaren Gefahren des Versicherungsgeschäfts im Normalfall durchaus gerechtfertigt. Verfügt der betreffende Versicherungsnehmer aber ausnahmsweise über besondere Fachkenntnisse im Versicherungswesen, die es ihm ermöglichen, sich ein Urteil über den abzuschliessenden Versicherungsvertrag zu bilden und die damit verbundenen Risiken zu überblicken, so entfällt die Rechtfertigung dafür, auch einen individuellen Vertrag der staatlichen Aufsicht zu unterstellen. In diesem Sinne sind die Fachkenntnisse des Versicherungsnehmers bei der Prüfung der Frage, ob ein Schutzbedürfnis im Sinne von Art. 3 Abs. 1 der Abgrenzungsverordnung vorliegt, entgegen der Auffassung des EJPD von erheblicher Bedeutung. Würde man nicht darauf abstellen, käme diese Bestimmung, die mit dem Sinn und Zweck des VAG als eines Polizeigesetzes in Einklang steht (vgl.
Art. 1 VAG
), überhaupt nie zur Anwendung. Auf das Kriterium der Fachkunde
BGE 108 Ib 286 S. 295
des Versicherungsnehmers stellt übrigens auch das VAG selbst ab, wenn es in Art. 4 Abs. 1 lit. a die ausländischen Versicherungseinrichtungen, die in der Schweiz nur das Rückversicherungsgeschäft betreiben, generell von der Aufsicht ausnimmt; die schweizerischen Versicherungsgesellschaften, die mit ausländischen Gesellschaften Rückversicherungsverträge abschliessen, bedürfen eben wegen ihrer besonderen Kenntnisse des Schutzes des Gesetzes nicht.
b) Im vorliegenden Fall wollen die C.T. Bowring und die von ihr vertretenen Versicherer in der Schweiz nicht das Versicherungsgeschäft im eigentlichen Sinne betreiben. Sie wenden sich nicht an das schweizerische Publikum, auch nicht an eine unbestimmte Zahl von Treuhandgesellschaften. In Frage steht vielmehr einzig der Abschluss eines individuellen Versicherungsvertrages mit zwei bestimmten Versicherungsnehmern. Es geht daher nicht um den mit dem Gesetz bezweckten Publikumsschutz, sondern einzig um den Schutz dieser zwei Versicherungsnehmer. Nun ist unbestritten geblieben und im übrigen notorisch, dass die Beschwerdeführerinnen als Kontrollstelle verschiedener Versicherungseinrichtungen amten. Sie sind daher aufgrund ihrer beruflichen Tätigkeit in ganz anderem Ausmass als ein Laie in der Lage, die Solvenz und Solidität solcher Einrichtungen, und zwar insbesondere auch in versicherungstechnischer Hinsicht, zu beurteilen. Ihre besondere Fachkenntnis erlaubt ihnen auch ein fundiertes Urteil über die Angemessenheit der Versicherungsbedingungen und die konkrete Ausgestaltung des vorgesehenen Versicherungsvertrages. Freilich ist richtig, dass die Beschwerdeführerinnen die laufende Aufsicht nicht in gleicher Weise ausüben können wie die staatliche Aufsichtsbehörde, da ihnen die erforderlichen Überwachungs- und Eingriffsmöglichkeiten fehlen. Sie können sich jedoch die entsprechenden Kontrollrechte vertraglich einräumen lassen und ein Rücktrittsrecht vorsehen für den Fall, dass die verlangten Auskünfte nicht erteilt oder ungenügend ausfallen sollten, gerade weil beim Fehlen der staatlichen Aufsicht die Vorschriften des VVG nicht anwendbar sind (
Art. 101 Abs. 1 Ziff. 2 VVG
). Ferner können sie den Vertragsabschluss davon abhängig machen, dass die ausländischen Versicherer der Wahl eines schweizerischen Gerichtsstandes zustimmen und dass sie für ihre allfälligen Verbindlichkeiten aus dem Versicherungsvertrag in geeigneter Weise Sicherheit leisten. Es mag zutreffen, dass die Bestimmungen des VAG und des Kautionsgesetzes ihnen insgesamt einen besseren
BGE 108 Ib 286 S. 296
Schutz gewähren würden. Die Beschwerdeführerinnen sind jedoch in der Lage, die Wirksamkeit der von ihnen getroffenen Massnahmen zu beurteilen und die mit dem Vertragsabschluss mit ausländischen Versicherern verbundenen Risiken abzuschätzen. Im übrigen werden durch die geplante Verteilung des Versicherungsrisikos auf über 100 Versicherer die vom EJPD hervorgehobene Insolvenzgefahr und die Gefahr von Transferschwierigkeiten erheblich herabgesetzt. Unter diesen besonderen Umständen kann nicht gesagt werden, die Beschwerdeführerinnen bedürften des Schutzes der schweizerischen Versicherungsaufsichtsgesetzgebung.
c) Für den geplanten Vertragsabschluss fehlt es somit an einem Schutzbedürfnis im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Satz 2 der Abgrenzungsverordnung, weshalb die von der C.T. Bowring vertretenen ausländischen Versicherer diesbezüglich der schweizerischen Versicherungsaufsicht nicht unterstehen. Die Beschwerde ist demzufolge gutzuheissen. Bei diesem Ergebnis braucht nicht geprüft zu werden, ob sich die Beschwerdeführerinnen auch auf Art. 3 Abs. 2 der Abgrenzungsverordnung (Versicherungsgeschäfte einer in der Schweiz domizilierten Person im Rahmen einer vertraglichen internationalen Zusammenarbeit auf anderem als nur das Versicherungswesen betreffenden Gebiet) berufen können. Offen bleiben kann auch die Tragweite der von den Beschwerdeführerinnen angerufenen Bestimmungen des "Code de la libération des opérations invisibles" der OECD.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
118 Ia 360
49. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 22. September 1992 i.S. N. gegen Regierungsrat des Kantons Solothurn (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Persönliche Freiheit;
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
. Haftbedingungen.
1. Anspruch auf vegetarische Gefängnisverpflegung sowie auf tägliche Bewegung im Freien. Verfassungskonforme Auslegung des Solothurner Vollzugsgesetzes vom 3. März 1991 und der Vollzugsverordnung vom 5. November 1991 (E. 3a/E. 3c).
2. Stellen disziplinarischer Arrest bzw. Einschliessung bis zu 10 Tagen eine strafrechtliche Sanktion im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
dar? Frage offengelassen, da nach Solothurner Prozessrecht eine richterliche Überprüfung jedenfalls gewährleistet ist (E. 3b).

text:
Sachverhalt
ab Seite 361
BGE 118 Ia 360 S. 361
Der Kantonsrat von Solothurn erliess am 3. März 1991 das kantonale Gesetz über den Vollzug von Freiheitsstrafen und sichernden Massnahmen (VG/SO, BGS 331.11). Gestützt auf § 43 Abs. 1 dieses Gesetzes erliess der Regierungsrat des Kantons Solothurn am 5. November 1991 die Vollzugsverordnung zum genannten Gesetz (VV/SO). Beide Erlasse wurden am 6. Februar 1992 im Amtsblatt des Kantons Solothurn veröffentlicht und sind seit 1. März 1992 in Kraft. Innert 30 Tagen seit der amtlichen Publikation hat N. beide Erlasse mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten. Seine Beschwerde richtet sich gegen folgende Bestimmungen:
§ 24 VG
/SO (Verpflegung),
§ 40 VG
/SO (Rechtsmittel), § 50 VV/SO (Verpflegung), § 56 VV/SO (Aufenthalt im Freien). Zur Begründung macht der Beschwerdeführer geltend, die angefochtenen Bestimmungen würden verschiedene Grundrechtsgarantien bzw. verfassungsmässige Rechte verletzen, insbesondere die Garantie der persönlichen Freiheit sowie
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
a) Der Beschwerdeführer ficht als erstes
§ 24 VG
/SO sowie § 50 VV/SO an. Er macht geltend, diese Bestimmungen liessen hinsichtlich Gefängnisverpflegung einen Anspruch von Vegetariern auf nichttierische Ernährung vermissen. Vegetarier hätten daher "nur die Möglichkeit, die Nahrungsaufnahme zu verweigern". Damit verstiessen die angefochtenen Bestimmungen gegen
Art. 49 BV
und
Art. 10 KV/SO
(Gewissensfreiheit) sowie gegen die in
Art. 8 Abs. 1 KV/SO
und (stillschweigend) in der Bundesverfassung verankerte persönliche Freiheit. Die angefochtenen Bestimmungen sehen die Abgabe von Sonderkost aus besonderen medizinischen oder religiösen Gründen vor.
aa) Der freiwillige Verzicht auf tierische Nahrungsmittel durch Vegetarier ist vor allem weltanschaulich und ethisch begründet und meist nur indirekt mit religiösen Anschauungen verbunden. Die Wünsche von Vegetariern bei der Haftverpflegung werden in der Praxis des Bundesgerichtes daher als Ausdruck der persönlichen Freiheit und nicht der religiösen Glaubensfreiheit (
Art. 49 BV
) angesehen (vgl.
BGE 118 Ia 79
f. E. 3h). Im zitierten Urteil Minelli hat das Bundesgericht auf die Empfehlung Nr. 25 Ziff. 1 des Ministerkomitees des Europarates R (87) 3 für die Behandlung von
BGE 118 Ia 360 S. 362
Gefangenen hingewiesen, wonach hinsichtlich Anstaltsverpflegung die religiösen und kulturellen Überzeugungen "soweit wie möglich" zu achten seien. Das Bundesgericht hat sodann erwogen, es sei "auf ernsthaften Wunsch des Gefangenen auch den berechtigten Interessen namentlich von konsequenten Vegetariern" Rechnung zu tragen (
BGE 118 Ia 79
E. 3h; vgl. ZBJV 128 (1992) 408). Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass im Falle der Zürcher Bezirksgefängnisverordnung eine verfassungskonforme Auslegung möglich sei, da die Abgabe von nichttierischer Verpflegung an überzeugte Vegetarier nirgends ausgeschlossen werde. Das Fehlen eines ausdrücklichen Anspruches auf vegetarische Ernährung sei daher nicht grundrechtswidrig.
bb) Diese Überlegungen gelten auch im vorliegenden Fall. Dass die Solothurner Strafvollzugsgesetzgebung die Zulassung von Sonderkost aus religiösen oder medizinischen Gründen ausdrücklich vorsieht, schliesst die Abgabe von vegetarischer Kost (auf Ersuchen des Betroffenen hin) keineswegs aus. In diesem Sinne und durchaus verfassungskonform werden die angefochtenen Bestimmungen auch vom Solothurner Regierungsrat verstanden. Dieser hält in seiner Vernehmlassung fest, dass er "davon Kenntnis" nehme, "dass auch weltanschauliche und kulturelle Besonderheiten im Zusammenhang mit der Gefängniskost Beachtung finden sollten. Wir können auch zusichern, dass die Praxis im Kanton Solothurn in diesem Sinne verfassungskonform gehandhabt wird." Der Regierungsrat weist insbesondere darauf hin, dass über das Bürgerspital Solothurn die Verpflegung mit vegetarischer Kost sichergestellt werden könne. Bei Haftfällen in der Nähe der Kantonsgrenzen gebe es nötigenfalls auch geeignete Einrichtungen in Aarau, Liestal oder Basel. Da die angefochtenen Bestimmungen verfassungskonform auslegbar sind und von den kantonalen Behörden auch in diesem Sinne interpretiert werden, erweisen sich die dagegen erhobenen Verfassungsrügen als unbegründet.
b)
§ 40 Abs. 1 VG
/SO sieht gegen Verfügungen einer Anstaltsverwaltung oder der Abteilung Straf- und Massnahmenvollzug die Beschwerde an das kantonale Polizei-Departement vor. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Rechtsmittelordnung des Solothurner Vollzugsgesetzes verstosse gegen die Europäische Menschenrechtskonvention und Art. 19 der Kantonsverfassung, da für die disziplinarische Anordnung von Einschliessungen und Arreststrafen keine richterliche Überprüfung gewährleistet sei.
aa)
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
verlangt, dass über strafrechtliche Sanktionen von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz
BGE 118 Ia 360 S. 363
beruhenden Gericht entschieden wird. Nach der Praxis des Bundesgerichtes und der Rechtsprechungsorgane der Europäischen Menschenrechtskonvention ist
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
auf Disziplinarmassnahmen gegenüber Gefangenen in der Regel nicht anwendbar. So hat das Bundesgericht in
BGE 117 Ia 187
entschieden, dass die Ausfällung einer disziplinarischen Arreststrafe von zwei Tagen Dauer nicht unter
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
falle. Ob sich ausnahmsweise eine Anwendung von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
rechtfertigt, kann zudem in der Regel nur im konkret zu entscheidenden Fall beurteilt werden (vgl. Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 22. Mai 1990 i.S. Franz Weber, Série A, vol. 177; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl u.a. 1985,
Art. 6 N 24
). Im bereits zitierten Urteil i.S. Minelli hat das Bundesgericht offengelassen, ob eine Arreststrafe von 20 Tagen, welche gemäss Zürcher Bezirksgefängnisverordnung ausgefällt werden kann, einer kriminalrechtlichen Strafe gleichkommt und daher von einer richterlichen Behörde sanktioniert werden müsste. Im Gegensatz zur vorliegenden Beschwerde war im Fall Minelli die fragliche Rechtsmittelordnung unangefochten geblieben. In einem obiter dictum erwähnte das Bundesgericht indessen, dass für den Fall schwerer Disziplinarsanktionen eine richterliche Überprüfung notwendig erscheinen könne (
BGE 118 Ia 90
E. 3s/bb; vgl. ZBJV 128 (1992) 407 f.).
bb)
§ 36 Abs. 1 VG
/SO sieht neben anderen Disziplinarsanktionen in lit. c und d Einschliessung und Arrest bis zu 10 Tagen vor. Es braucht indessen auch im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden, ob diese Massnahmen - losgelöst vom konkreten Anwendungsfall - als strafrechtliche Sanktion im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
zu qualifizieren sind. Selbst wenn dies bejaht würde, wäre nämlich dem Erfordernis der richterlichen Überprüfung Genüge getan. Nach der Auffassung des Regierungsrates ist im Kanton Solothurn "jede Disziplinarstrafe im Bereich Strafvollzug der richterlichen Überprüfung zugänglich". In der Tat beurteilt das kantonale Verwaltungsgericht gemäss § 49 lit. b des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 13. März 1977 (GO/SO, BGS 125.12) Beschwerden gegen Verfügungen der Departemente. Eine Ausnahme gemäss §§ 50 und 59ter GO/SO besteht im Falle von Disziplinarstrafverfügungen nach
§
§ 33 ff. VG
/SO nicht.
cc) Aus dem gleichen Grund verstösst die Rechtsmittelordnung von
§ 40 VG
/SO weder gegen
Art. 19 Abs. 3 KV/SO
, wo das "Recht zur Beschwerde an eine im Gesetz genannte richterliche Behörde" statuiert ist, noch gegen das Willkürverbot von
Art. 4 BV
.
BGE 118 Ia 360 S. 364
c) Der Beschwerdeführer ficht schliesslich noch § 56 VV/SO an. Die Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
"Wünschen Untersuchungsgefangene einen Aufenthalt im Freien, kann ihnen
die freie Bewegung im Innenhof gestattet werden."
aa) Der Beschwerdeführer wendet gegen die angefochtene Bestimmung ein, die Gefangenen seien "auf das Wohlwollen der Richter und der Verwaltungsbeamten angewiesen", da der Aufenthalt im Freien nur durch eine "Kann"-Vorschrift gewährleistet sei. Ausserdem fehle eine Garantie, wonach dem Gefangenen "ab dem zweiten Haftmonat mindestens eine Stunde Aufenthalt im Freien" zustehe. § 56 VV/SO verstosse damit gegen das Grundrecht auf persönliche Freiheit und Unversehrtheit. Der Regierungsrat macht demgegenüber geltend, die angefochtene Bestimmung sei zwar "bewusst offen formuliert" worden, damit den Entwicklungen der Rechtsprechung, insbesondere der bundesgerichtlichen Praxis, Rechnung getragen werden könne. Die angefochtene Bestimmung werde aber durchaus verfassungskonform angewendet, wie sich aus den inzwischen erlassenen Hausordnungen der Untersuchungsgefängnisse Solothurn und Olten ergebe, wo folgende Regelung verankert worden sei:
"14. Aufenthalt im Freien
Während eines Monats nach dem Eintritt ist täglich eine halbe Stunde
Aufenthalt im Innenhof möglich, nach einem Monat täglich eine Stunde. Der
Wunsch ist beim Einzug des Frühstückgeschirrs anzumelden."
bb) Auch zum Anspruch des Gefangenen auf täglichen Spaziergang hat sich das Bundesgericht im Urteil Minelli in grundsätzlicher Weise ausgesprochen. Gestützt unter anderem auf einschlägige Empfehlungen des Ministerkomitees des Europarates hat das Bundesgericht entschieden, dass Untersuchungs- und Strafgefangenen ein Anspruch auf körperliche Bewegung im Freien von mindestens einer halben Stunde täglich zustehe, wo es die tatsächlichen Verhältnisse zulassen, von einer ganzen Stunde. Ungeachtet der baulichen, organisatorischen und personellen Voraussetzungen sei nach einer Haftdauer von einem Monat in jedem Fall ein täglicher Spaziergang von mindestens einer Stunde zu gewährleisten. Vorbehalten blieben einschränkende disziplinarische Sanktionen im Falle von schweren Disziplinarvergehen (
BGE 118 Ia 76
f. E. 3c, 81 f. E. 3k; vgl. ZBJV 128 (1992) 407).
cc) Die Verfassungsmässigkeit von § 56 VV/SO ist zu bejahen. Die Bestimmung lässt sich grundrechtskonform anwenden und wird
BGE 118 Ia 360 S. 365
von den kantonalen Behörden auch entsprechend interpretiert. Dies wird an den beiden Hausordnungen der Untersuchungsgefängnisse Solothurn und Olten deutlich, welche gestützt auf
§ 16 VG
/SO vom kantonalen Polizei-Departement erlassen worden sind. Die in Erwägung 3c/aa zitierte Spaziergangsregelung des Solothurner Untersuchungsgefängnisses entspricht den dargelegten Mindestgrundsätzen der neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Anspruch des Gefangenen auf körperliche Bewegung im Freien. Daran ändert der Umstand nichts, dass die solothurnische Spaziergangsregelung in gesetzestechnischer Hinsicht nicht gerade als ideal bezeichnet werden kann. Im Solothurner Strafvollzugsgesetz (VG/SO) fehlt es diesbezüglich an jeglicher Bestimmung. In § 56 der kantonalen Vollzugsverordnung (VV/SO) findet sich wenigstens die erwähnte Bestimmung betreffend Untersuchungsgefangene, welche allerdings als "Kann"-Vorschrift ausgestaltet ist und den in Erwägung 3c/bb dargelegten Rechtsprechungsgrundsätzen wenig Rechnung trägt. Wie dargelegt, lässt sich die angefochtene Bestimmung indessen verfassungskonform anwenden. Dass eine Regelung des Anspruches auf körperliche Bewegung im Freien im formellen Gesetz wünschbar wäre, schadet der Verfassungskonformität von § 56 VV/SO daher nicht. Sollte § 56 VV/SO trotz der erwähnten Hausordnungen in Einzelfällen zu Fehlinterpretationen führen, könnten entsprechende behördliche Verfügungen zudem im konkreten Anwendungsfall als verfassungswidrig angefochten werden.


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Urteilskopf
119 II 482
97. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour civile du 10 août 1993 dans la cause SI X. et SI Y. contre les époux A., B. et C., D. et E., F. et G., et les époux H. (recours en réforme)

regeste:
Regeste
Art. 54 OG
; Beginn der Berufungsfrist im Falle der Berichtigung eines Urteils.
Mit der nachträglichen Zustellung eines berichtigten Urteils beginnt für die Partei, die dadurch nicht beschwert ist, keine neue Berufungsfrist hinsichtlich jener Punkte zu laufen, die Gegenstand der Berichtigung bildeten. Anspruch auf Vertrauensschutz (E. 3).

text:
Erwägungen
ab Seite 482
BGE 119 II 482 S. 482
Extrait des considérants:
1.
La SI X. est propriétaire d'un immeuble à Genève, dont deux appartements ont été remis à bail respectivement aux époux A. ainsi qu'à B. et C. La SI Y. est propriétaire d'un immeuble à Genève, dont trois appartements ont été remis à bail respectivement à D. et E., F. et G. ainsi qu'aux époux H. Par avis de majoration du 8 juin 1989, la SI X. et la SI Y. ont notifié à leurs locataires précités une augmentation de loyer dès le 1er octobre 1989, en invoquant les motifs de hausse tirés des art. 15 let. a, b et d AMSL. Les locataires ont contesté ces hausses devant la Commission de conciliation en matière de baux et loyers. Après échec de la conciliation, les sociétés bailleresses ont saisi le Tribunal des baux et loyers de Genève, qui, statuant le 19 mars 1992 par cinq jugements distincts, a admis, suivant les appartements, une hausse de loyer de 15,44% ou de 14,13%. La Chambre d'appel en matière de baux et loyers du canton de Genève, par cinq arrêts rendus le 25 janvier 1993, a modifié les décisions précitées. Le 10 février 1993, l'autorité cantonale a communiqué
BGE 119 II 482 S. 483
les cinq arrêts au mandataire des demanderesses, lequel, par lettre du 17 février 1993, lui a fait savoir qu'ils comportaient des "erreurs manifestes", dont il sollicitait la rectification en application de l'
art. 160 LPC
GE. Le représentant des bailleresses a ainsi signalé aux juges cantonaux que les dispositifs des cinq arrêts fixaient au 1er octobre 1990 l'entrée en force des augmentations de loyers, alors que les hausses avaient été signifiées valablement à compter du 1er octobre 1989. Faisant droit à cette requête, la Chambre d'appel a rectifié les arrêts en cause, qu'elle a notifiés le 5 mars 1993 aux mandataires des parties.
Par actes du 8 avril 1993, tant la SI X. que la SI Y. recourent en réforme au Tribunal fédéral dans les causes les concernant. Concluant à l'annulation des arrêts cantonaux, elles reprennent toutes deux leurs conclusions d'instance cantonale. Chaque groupe de défendeurs propose le rejet du recours qui le concerne, tout en se rapportant à justice quant à la recevabilité dudit recours.
3.
Les demanderesses ont recouru en temps utile au Tribunal fédéral s'il y a lieu d'admettre que le délai de recours de l'
art. 54 OJ
n'a commencé à courir pour les parties qu'à réception le 5 mars 1993 des arrêts dont le dispositif a été rectifié par l'autorité cantonale. En revanche, les demanderesses ont recouru à tard si le point de départ dudit délai était déjà le 10 février 1993, jour où elles ont reçu communication des arrêts contenant les erreurs corrigées par la suite.
A teneur de l'
art. 54 al. 1 OJ
, l'acte de recours doit être adressé à l'autorité qui a statué dans les trente jours dès la réception de la communication écrite de la décision critiquée. Selon la jurisprudence et la doctrine, la notification ultérieure d'un jugement rectifié fait courir un nouveau délai de recours, mais à l'encontre seulement des éléments de la décision qui étaient l'objet de la rectification. En d'autres termes, le délai pour recourir contre un jugement rectifié ne court en principe du jour de la communication de la rectification que dans la mesure où cette rectification provoque le dépôt d'un recours de la partie qui en subit un préjudice (
ATF 69 IV 57
/58; MESSMER/IMBODEN, Die eidgenössischen Rechtsmittel in Zivilsachen, p. 22, n. 6; LEUCH, Die Zivilprozessordnung für den Kanton Bern, n. 1 ad art. 338 ZPO BE; cf. également l'ATF du 2 avril 1986 dans la cause Commune de P. c/M., consid. 1, publié in SJ 1987 p. 154, cité par MESSMER/IMBODEN; pour les cas d'interprétation du jugement, cf.
ATF 117 II 510
consid. 1a et
ATF 116 II 88
consid. 3; moins clairs: POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, n. 1.1 ad
art. 54 OJ
; BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes über die
BGE 119 II 482 S. 484
Organisation der Bundesrechtspflege, n. 4 ad
art. 57 OJ
, p. 218; GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3e éd., par. 61, ch. 8, p. 537; HABSCHEID, Schweizerisches Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, 2e éd., p. 473/474, Rz. 775). Le cas échéant, la protection de la bonne foi peut commander de protéger le justiciable auquel successivement des expéditions modifiées d'une décision sont notifiées, dans la confiance qu'il mettait en ce que la dernière expédition se substituait à la première et provoquait dès sa réception le départ d'un nouveau délai de recours (cf.
ATF 115 Ia 12
ss).
En l'espèce, les demanderesses ne font valoir aucun grief déduit du droit fédéral à propos de la date d'entrée en force des hausses de loyers litigieuses, rectifiée à la suite de leur requête du 17 février 1993. Elles reprochent à la cour cantonale de n'avoir accueilli que partiellement leurs conclusions. Or, les motifs fondant le rejet partiel de leurs actions leur avaient déjà été notifiés le 10 février 1993. Ainsi, dès cette date, les demanderesses étaient à même de s'en prendre en toute connaissance de cause aux décisions rendues le 25 janvier 1993 par les juges cantonaux. La rectification des arrêts cantonaux opérée ultérieurement par la Chambre d'appel a en outre profité aux demanderesses, qui n'en ont ainsi subi aucun préjudice. Au reste, le principe de la protection de la bonne foi ne saurait trouver application en l'occurrence. En effet, les arrêts corrigés n'ont pas été à nouveau approuvés et datés, mais simplement assortis d'adjonctions manuscrites et communiqués aux parties avant que le délai de trente jours dès leur première notification ne soit écoulé. Dans ces conditions, le mandataire des recourantes, en sa qualité d'avocat, ne pouvait raisonnablement partir de l'idée que ces arrêts rectifiés constituaient de nouvelles décisions. Au contraire, il était évident que la substance de ces décisions n'avait pas été modifiée par la rectification d'une inadvertance rédactionnelle. L'art. 160 al. 2 in fine LPC GE dispose d'ailleurs expressément que la rectification d'une erreur matérielle est faite en marge ou au bas de la minute même du jugement (cf. BERTOSSA/GAILLARD/GUYET, Commentaire de la loi de procédure civile genevoise, n. 6 ad
art. 160 LPC
). Au vu de ce qui précède, il convient d'admettre que le délai de recours instauré par l'
art. 54 al. 1 OJ
n'a pas été observé par les demanderesses. Les présents recours en réforme sont donc irrecevables (POUDRET, op.cit., n. 1.1 in fine ad
art. 54 OJ
).


header:
Urteilskopf
97 I 60
10. Urteil vom 29. Januar 1971 i.S. X. gegen Regierungsrat des Kantons Zürich.

regeste:
Regeste
Art. 100 lit. b und
Art. 101 lit. d OG
;
Art. 10 ANAG
.
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verweigerung vorübergehender Aufhebung der gestützt auf
Art. 10 Abs. 1 lit. a ANAG
erlassenen Ausweisung; Verbindlichkeit des rechtskräftigen Entscheides über die Ausweisung trotz strafrechtlicher Rehabilitation des Gesuchstellers (Erw. 1 und 2).
Fehlt ein völkerrechtlicher Anspruch auf Wiedereinreise, so ist die Behörde auch beim Entscheid über vorübergehende Aufhebung der Ausweisung auf das pflichtgemässe Ermessen verwiesen; Überprüfung des Entscheides auf Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Erw. 3); für die Interessenabwägung massgebende Gesichtspunkte (Erw. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 61
BGE 97 I 60 S. 61
A.-
Das Divisionsgericht 8 verurteilte den deutschen Staatsangehörigen X. am 10. Dezember 1942 wegen versuchter Anstiftung zur Verletzung militärischer Geheimnisse, politischen Nachrichtendienstes und Nachrichtendienstes gegen fremde Staaten im Abwesenheitsverfahren zu acht Jahren Zuchthaus und fünfzehn Jahren Landesverweisung. Das Urteil erwuchs in Rechtskraft. Ferner verurteilte das Territorialgericht 3 A den Beschwerdeführer am 26. Oktober 1944 wegen Versuches der Verletzung militärischer Geheimnisse, militärischen Nachrichtendienstes bzw. Anstiftung hiezu sowie wegen versuchter Anstiftung zur Verletzung militärischer Geheimnisse im Abwesenheitsverfahren zu einer Zusatzstrafe von zwei Jahren Zuchthaus. Die Strafurteile konnten wegen des Aufenthalts des Beschwerdeführers in Deutschland nicht vollstreckt werden.
Am 11. Februar 1943 hat die Polizeidirektion des Kantons Zürich den Beschwerdeführer auf Grund von
Art. 10 Abs. 1 lit. a ANAG
dauernd aus der Schweiz ausgewiesen. Diese Verfügung konnte dem Beschwerdeführer erst am 24. April 1968 zugestellt werden, als er sich in einem Hotel in B. aufhielt. Am 16. Mai 1968 ersuchte der Beschwerdeführer um die Aufhebung der Ausweisung. Die Polizeidirektion wies das Begehren ab. Das Militärkassationsgericht hat am 17. Juli 1968 die gegen den Beschwerdeführer ergangenen Strafurteile im Strafregister gelöscht. Den Rekurs des Beschwerdeführers gegen die Verfügung der Polizeidirektion hat der Regierungsrat am 30. Januar 1969 abgewiesen.
Am 11. November 1969 ersuchte der Beschwerdeführer die Eidgen. Fremdenpolizei, ihm die Einreise in die Schweiz für die Dauer einer Woche zu gestatten. Die Fremdenpolizei überwies das Gesuch zuständigkeitshalber der Polizeidirektion des Kantons Zürich. Diese wies das Begehren ab. Den Rekurs dagegen hat der Regierungsrat des Kantons Zürich am 12. März 1970
BGE 97 I 60 S. 62
abgewiesen, im wesentlichen mit der Begründung: der Beschwerdeführer habe keinen Rechtsanspruch auf vorübergehende Einstellung der Ausweisung. Diese könnte nur aufgehoben werden, wenn feststünde, dass ein öffentliches Interesse daran festzuhalten nicht mehr vorhanden sei. Bis zum Jahre 1961 habe der Regierungsrat von Personen, die seinerzeit der nationalsozialistischen Weltanschauung zum Durchbruch verhelfen wollten, erklärt, sie seien selbst dann weiterhin unerwünscht, wenn ihre Anwesenheit für die Schweiz keine Gefahr mehr bedeuten würde. Erst damals habe er Richtlinien für eine Lockerung dieser Rechtsprechung erlassen und die Polizeidirektion ermächtigt, Ausweisungsbeschlüsse gegenüber leichter belasteten Nationalsozialisten auf Gesuch hin aufzuheben. Der Beschwerdeführer erfülle die Voraussetzungen für die Anwendung dieser neuen Praxis nicht. Auch der Zeitablauf und die Rehabilitation könnten nicht massgebend sein. Der Beschwerdeführer sei immer noch unerwünscht, auch für einen kürzeren Aufenthalt. Er plane übrigens für später weitere Aufenthalte in der Schweiz. Geschäftliche Interessen vermöchten einen gegenteiligen Entscheid nicht zu rechtfertigen. Das Interesse der Öffentlichkeit an der Fernhaltung eines Verräters überwiege. Eine besondere Härte sei für den Beschwerdeführer mit der Abweisung des Gesuches nicht verbunden. Auch das Legalitätsprinzip sei nicht verletzt. Die Ausweisung auf unbestimmte Dauer wäre sinnlos, wenn sie auf den Zeitpunkt der Verjährung der Strafe und der Rehabilitierung des Täters aufgehoben werden müsste. Nach dem Willen des Gesetzgebers solle die Ausweisung für immer gelten und dieser Grundsatz nur in seltenen Ausnahmefällen durchbrochen werden. Die Landesverweisung verfolge von der administrativen Wegweisung verschiedene Ziele.
B.-
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt X., die Ausweisung für die Dauer einer Woche aufzuheben.
Die Begründung des Antrages ergibt sich soweit notwendig aus den nachfolgenden Erwägungen.
C.-
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Das Eidgen. Justiz- und Polizeidepartement schliesst ebenfalls auf Abweisung.
D.-
Über die Zuständigkeit zur Behandlung der Beschwerde hat das Bundesgericht einen Meinungsaustausch mit dem Bundesrat
BGE 97 I 60 S. 63
durchgeführt. Darin wurde die Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Behandlung der Beschwerde festgestellt.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Auf dem Gebiet der Fremdenpolizei ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht zulässig gegen Verfügungen über die Einreiseverweigerung, die Einreisebeschränkung und die Einreisesperre (
Art. 100 lit. b Ziff. 1 OG
); gleiches gilt für Verfügungen über das Asylrecht (Ziff. 2), die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch gibt (Ziff. 3), sowie gegen die Ausweisung, welche sich auf
Art. 70 BV
stützt und gegen die Wegweisung (Ziff. 4). Die Beschwerde ist dagegen zulässig gegen die Ausweisung, die von einer kantonalen Behörde auf Grund von Art. 10 f. ANAG, also z.B. dann angeordnet wird, wenn der Ausländer wegen eines Verbrechens oder Vergehens gerichtlich bestraft wurde (
Art. 10 Abs. 1 lit. a ANAG
; Botschaft des Bundesrates zur Revision des OG, BBl 1965 II 1306; GRISEL, Droit administratif suisse S. 500 lit. b). Aus der Ausweisung im Sinn von
Art. 10 ANAG
ergibt sich begriffsnotwendig eine implicite Einreisesperre für die Dauer der Ausweisung. Sie ist nicht identisch mit der Einreisesperre im Sinn von
Art. 100 lit. b Ziff. 1 OG
. Denn als solche hat die Sperre zu gelten, die sich aus
Art. 13 ANAG
oder aus Art. 2 des BRB vom 10. April 1946 über Einreise und Anmeldung der Ausländer ergibt. Wird die Ausweisung eingestellt, die sich aus
Art. 10 ANAG
ergibt, so zieht die Einstellung die Aufhebung der mit der Ausweisung verbundenen Einreisesperre nach sich und bildet deren notwendige Folge. Sie charakterisiert sich als Widerruf und unterliegt nach
Art. 101 lit. d OG
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Da die angefochtene Einreisesperre auch von einer letztinstanzlichen kantonalen Behörde ausgeht, steht dem Betroffenen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zur Verfügung.
2.
Der Beschwerdeführer verweist darauf, dass der Regierungsrat das Gesuch um gänzliche Aufhebung der Ausweisung abgewiesen hat, obwohl das Militärkassationsgericht die Strafen mittlerweile im Strafregister gelöscht hatte. Er macht aber mit Recht nicht geltend, dass sich die Gutheissung der Beschwerde automatisch aus der Rehabilitation ergebe. Jene
BGE 97 I 60 S. 64
Entscheidung ist in Rechtskraft erwachsen und kann in diesem Verfahren nicht überprüft werden. Die Frage stellt sich deshalb nicht, ob eine Löschung im Strafregister ohne weiteres die Aufhebung der sich auf die strafgerichtliche Verurteilung stützenden administrativen Ausweisung nach sich zieht. Das Bundesgericht ist an den Entscheid der Ausweisung in diesem Verfahren gebunden, solange er nicht von der zuständigen Behörde aufgehoben wird.
Wenn sowohl die gesetzliche Grundlage als der Zweck der administrativen Ausweisung von einander verschieden sind (HOFMANN, Das Verhältnis der gerichtlichen Landesverweisung als Nebenstrafe zur administrativen Ausweisung, SJZ Bd. 53 1957 S. 313), darf übrigens angenommen werden, dass auch der Hinfall der gerichtlichen Landesverweisung durch Rehabilitation nicht automatisch den Wegfall der administrativen Ausweisung zur Folge haben muss. Auch für andere Gebiete gilt der Grundsatz, dass die Verwaltungsbehörde die Verwaltungsgesetze unabhängig vom Strafrecht anzuwenden hat, jedenfalls wenn sich der Entscheid im Rahmen des der Verwaltung zustehenden Ermessens hält, sofern das Gesetz sie auf dieses verweist.
3.
Nach
Art. 10 ANAG
kann der Ausländer u.a. dann ausgewiesen werden, wenn er wegen eines Verbrechens oder Vergehens gerichtlich bestraft wurde. Doch soll die Ausweisung nur angeordnet werden, wenn sie nach den gesamten Umständen als angemessen erscheint. Was für die Ausweisung selber gilt, ist auch für die Einstellung und die damit verbundene Einreisesperre rechtens.
Der Charakter der Bestimmung als Kann-Vorschrift und die Anweisung an die Behörde, die sämtlichen Umstände zu berücksichtigen, machen klar, dass es sich um einen Entscheid handelt, den die Behörde nach pflichtgemässem Ermessen zu treffen hat, vom Falle immerhin abgesehen, wo ein völkerrechtlicher Anspruch auf Wiedereinreise besteht (BBl 1965 II 1307, 1315; GRISEL a.a.O.). Auf einen derartigen Anspruch aus Staatsvertragsrecht kann sich der Beschwerdeführer nicht berufen. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann deshalb ausser der Rüge unrichtiger oder unvollständiger Tatbestandsfeststellung und derjenigen der Verletzung von Bundesrecht nur die Rüge der Überschreitung oder des Missbrauchs des behördlichen Ermessens, nicht auch der Unangemessenheit der Verfügung
BGE 97 I 60 S. 65
erhoben werden (
Art. 104 OG
). Der Beschwerdeführer behauptet einen derartigen Ermessensmissbrauch.
4.
Die angefochtene Entscheidung wird damit begründet, dass, weil der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Einreise in die Schweiz, d.h. auf Einstellung der Ausweisung besitze, darüber wie bei der Gewährung eines Aufenthalts grundsätzlich nach freiem Ermessen zu entscheiden und deshalb nur der Grundsatz der Rechtsgleichheit zu berücksichtigen sei. Dieser Grundsatz werde durch die Verweigerung der vorübergehenden Einstellung nicht verletzt. Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, der Entscheid dürfe nicht nur danach ausgerichtet werden; es habe vielmehr eine Interessenabwägung Platz zu greifen und die Behörde habe den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten.
Die Einstellung der Ausweisung ist mit dem angefochtenen Entscheid jedoch nicht bloss deshalb verweigert worden, weil der Beschwerdeführer damit nicht rechtsungleich behandelt werde. Sie wird damit begründet, dass das strafbare Verhalten des Beschwerdeführers schwer, und dass unsicher sei, ob die Verurteilung ohne den Vollzug der Strafe die verschiedenen Strafzwecke erreicht habe; ferner damit, dass der Beschwerdeführer den Aufenthalt in der Schweiz wiederholen wolle und dass die geschäftlichen Besprechungen, für welche die Einreisebewilligung verlangt werde, diese nicht zu rechtfertigen vermöchten.
Dass der Beschwerdeführer bei gleichen tatsächlichen Verhältnissen mit der Verweigerung der Einreisebewilligung anders, schlechter behandelt worden sei als andere Gesuchsteller, wird von ihm nicht behauptet. Er gehört nicht zu den Personen, auf welche die neuere Praxis des Regierungsrates zutrifft. Die Verbrechen, wegen deren er verurteilt worden ist, sind nicht leicht, sondern müssen als schwer bezeichnet werden, objektiv sowohl als subjektiv, auch wegen ihrer Häufung und Wiederholung. Dass er im Abwesenheitsverfahren verurteilt wurde, sich vor dem Strafrichter nicht stellte, ist nicht erheblich. Er behauptet nicht, dass bestimmte, zu seinen Gunsten sprechende Umstände nicht gewürdigt wurden. Er hätte sich dies auch selbst zuzuschreiben gehabt. Dasselbe gilt von der Behauptung, die während des Krieges gefällten Urteile seien aus der damaligen Zeit und Mentalität zu verstehen und die Verurteilung wäre unter veränderten Verhältnissen möglicherweise anders ausgefallen.
BGE 97 I 60 S. 66
Von welcher Intensität die verbrecherische Gesinnung des Täters, und ob das begangene Verbrechen objektiv schwer war, beurteilt sich nach dem Zeitpunkt der Urteilsfällung. Es durfte auch berücksichtigt werden, dass der Beschwerdeführer sich dem Vollzug der Urteile zu entziehen wusste.
Ob dem Umstand Bedeutung zukommt, dass der Beschwerdeführer gegenwärtig für die Sicherheit des Landes keine Gefahr darstellen dürfte, mag auf sich beruhen. Jedenfalls brauchte hierauf nicht entscheidend abgestellt zu werden. Der Ausländer, der in einer für die Unabhängigkeit des Gastlandes schweren Zeit wegen Verletzung militärischer Geheimnisse und verbotenen Nachrichtendienstes verurteilt worden ist, und der sich der Strafe entzogen hat, ist auch unerwünscht, wenn sich die politischen Verhältnisse inzwischen geändert haben und eine Wiederholung des Verbrechens nicht mehr zu befürchten ist. Das öffentliche Interesse an seiner Fernhaltung dauert fort, sofern nicht ganz gewichtige Interessen des Ausgewiesenen die Aufhebung der Einreisesperre rechtfertigen. Ein solcher Grund liegt nicht vor.
Der Beschwerdeführer hat das Gesuch damit begründet, dass er zur schweizerischen Industrie enge Beziehungen habe und dass die Zusammenarbeit mit einer Firma einlässliche Verhandlungen erfordere, welche seine persönliche Anwesenheit in der Schweiz notwendig machen. Er würde auch persönlich untragbar, wenn er an Verhandlungen und Sitzungen nicht mehr teilnehmen könnte.
Der Beschwerdeführer hat unterlassen, diese Behauptungen glaubhaft zu machen. Weder ergibt sich aus seinen Vorbringen, dass die vorgesehenen geschäftlichen Verhandlungen nicht in Deutschland oder in einem andern Lande möglich sind, noch dass sie in der Schweiz nicht durch andere Organe, oder dass sie nicht schriftlich oder telephonisch geführt werden können. Dafür, dass es sich nicht um die Interessen einer einzelnen schweizerischen Fabrik handeln kann, spricht der Umstand, dass der Beschwerdeführer bereits in B. Besprechungen und Verhandlungen geführt hat. Warum er sich nicht durch jemand anders vertreten lassen kann, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Das blosse wirtschaftliche Interesse an der Ausdehnung der Geschäftstätigkeit, von der nicht feststeht, dass sie für den Beschwerdeführer wichtig ist, vermag dasjenige, dass der Beschwerdeführer im Hinblick auf seine Verurteilung die Schweiz nicht mehr soll betreten können, nicht aufzuwiegen.
BGE 97 I 60 S. 67
Es stellt deshalb weder einen Ermessensmissbrauch noch eine Überschreitung des Ermessens dar, wenn die kantonale Behörde die Einstellung der Ausweisung auch nicht vorübergehend auf gehoben hat.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.


header:
Urteilskopf
141 I 20
3. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public dans la cause X. contre Département fédéral des affaires étrangères (recours en matière de droit public)
2C_97/2014 du 13 décembre 2014

regeste:
Regeste
Art. 26, 36, 54 Abs. 2 und
Art. 184 Abs. 3 BV
;
Art. 7e RVOG
; Verordnung über Massnahmen gegen gewisse Personen aus der Arabischen Republik Ägypten (Ägypten-V); Weigerung, den Namen des Beschwerdeführers von der Liste der Ägypten-V zu streichen; Blockierung der (potentiellen) Vermögenswerte in der Schweiz.
Die Weigerung, den Namen des Beschwerdeführers von der Liste der Ägypten-V zu streichen, was die Sperrung aller Vermögenswerte in der Schweiz zur Folge hat, bildet einen Eingriff in die Eigentumsgarantie. Die Voraussetzungen nach
Art. 184 Abs. 3 und
Art. 36 BV
sind nicht identisch; deren Gehalt ist jeweils separat zu prüfen (E. 4). Voraussetzungen von
Art. 184 Abs. 3 BV
; Vorliegen einer genügenden gesetzlichen Regelung (E. 5). Die Einschränkung der Grundrechte des Beschwerdeführers verfolgt ein öffentliches Interesse (E. 6.1) und ist noch verhältnismässig (E. 6.2 und 6.3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 21
BGE 141 I 20 S. 21
A.
Le 2 février 2011, le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance instituant des mesures à l'encontre de certaines personnes originaires de la République arabe d'Egypte (RS 946.231.132.1; ci-après: Ordonnance-Egypte ou O-Egypte). Le nom de X. figure sur l'annexe à cette ordonnance avec l'indication: "ancien Secrétaire de l'Organisation au Partie national démocratique" (sic).
Le 14 février 2011, la banque A. SA a informé la Direction du droit international public du Département fédéral des affaires étrangères (ci-après: le Département fédéral) que X. était l'ayant droit économique de plusieurs comptes auprès de son établissement dont l'un présentait un solde de 1'228'357 fr. (compte n° 1) et l'autre de 30'962'682 fr. (compte n° 2), étant précisé que la société B. Holdings Ltd était la titulaire du second compte. Le 17 février 2011, la banque C. SA a annoncé deux relations bancaires avec X. présentant un solde de USD 9'254.-.
BGE 141 I 20 S. 22
Le 4 mars 2011, X. a contesté son inscription sur l'annexe de l'ordonnance du 2 février 2011, puis a demandé la libération d'un montant de 200'000 fr. du compte n° 2. Cette demande a été rejetée par décision du 27 avril 2011, qui n'a pas fait l'objet de recours.
Le 9 janvier 2012, le Ministère public de la Confédération a admis une demande d'entraide judiciaire formée par les autorités égyptiennes et, le 10 février 2012, il a étendu à X. une instruction pénale ouverte contre plusieurs personnes proches du clan de l'ancien président égyptien Hosni Mubarak. Le même jour, il a ordonné à A. SA de bloquer le compte n° 1 appartenant à celui-ci et, le 5 avril 2012, il a fait séquestrer ledit compte.
B.
Le 13 août 2012, le Département fédéral a rejeté la requête de X., formée le 6 juillet 2011 et complétée le 13 février 2012, tendant à sa radiation de l'Ordonnance-Egypte et à la levée du blocage de ses avoirs. Il a considéré en substance que l'inscription sur l'annexe à cette ordonnance ne s'avérait ni arbitraire ni contraire au principe de la proportionnalité, X. ayant été condamné, en septembre 2011, à dix ans de prison et à 660 millions de livres égyptiennes d'amende pour avoir obtenu de manière irrégulière des licences pour deux de ses sociétés. En outre, l'intéressé faisait l'objet d'une instruction pénale en Suisse et était également désigné par l'Union européenne parmi les personnes faisant l'objet de mesures restrictives en lien avec la situation en Egypte.
Par arrêt du 5 décembre 2013, le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours de X. à l'encontre de la décision du Département fédéral du 13 août 2012.
C.
A l'encontre de l'arrêt du 5 décembre 2013, X. dépose un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral. Il conclut (...) à l'annulation de l'arrêt entrepris et de la décision du 13 août 2012 du Département fédéral; il demande à être radié de la liste des personnes visées par l'annexe de l'Ordonnance-Egypte. A titre subsidiaire, il requiert qu'il soit ordonné au Département fédéral de rendre une nouvelle décision ayant pour objet de le radier de la liste des personnes visées par l'Ordonnance-Egypte. (...)
Le Tribunal fédéral rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
(extrait)
BGE 141 I 20 S. 23
Erwägungen
Extrait des considérants:
4.
Il n'est à juste titre pas contesté que le refus de radier le nom du recourant de la liste figurant à l'annexe à l'O-Egypte, en tant qu'il a pour conséquence de l'empêcher de disposer de ses avoirs, porte atteinte à ses droits fondamentaux, en particulier à la garantie de la propriété invoquée par l'intéressé (
art. 26 Cst.
; cf.
ATF 132 I 229
consid. 11.2 p. 245; arrêt 2C_721/2012 du 27 mai 2013 consid. 6.3, non publié in
ATF 139 II 384
, mais in Pra 2013 n° 103 p. 791; BIANCHI/HEIMGARTNER, Die Rückerstattung von Potentatengeldern, PJA 2012 p. 353 ss, 355). Pour être admissible, cette restriction suppose que soit respecté l'
art. 36 Cst.
4.1
Le recourant fonde ses griefs sur les conditions de l'
art. 36 Cst.
dont il met en doute la réalisation. Il soutient en substance que la décision attaquée, qui constitue une ingérence dans ses droits fondamentaux, ne remplit pas les exigences de l'
art. 184 al. 3 Cst.
, de sorte que cette disposition ne saurait lui servir de base légale (
art. 36 al. 1 Cst.
). En outre, elle ne répond à aucun intérêt public ni ne respecte le principe de la proportionnalité (
art. 36 al. 2 et 3 Cst.
), ces deux aspects se recoupant, selon lui, avec les conditions d'application de l'
art. 184 al. 3 Cst.
4.2
Aux termes de l'
art. 184 al. 3 Cst.
:
"Lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l'exige, le Conseil fédéral peut adopter les ordonnances et prendre les décisions nécessaires. Les ordonnances doivent être limitées dans le temps."
De cette disposition constitutionnelle l'exécutif fédéral peut déduire, si nécessaire directement et exclusivement, une compétence normative dans le domaine des relations internationales (cf. art. 7c al. 1 de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration [LOGA; RS 172.010]; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3
e
éd. 2013, n. 1971 p. 669), visant à préserver les intérêts de la politique étrangère suisse (GIOVANNI BIAGGINI, in BV, 2007, n° 12 ad
art. 184 Cst.
p. 815). Ce pouvoir normatif prend la forme d'une ordonnance indépendante de substitution (
ATF 132 I 229
consid. 10.1 p. 243; cf., sur ces textes, AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., n. 1631 p. 552).
L'
art. 184 al. 3 Cst.
prévoit, en des termes généraux, à quelles conditions objectives le Conseil fédéral est autorisé à user de cette prérogative. Lorsque le pouvoir exécutif adopte une ordonnance qui s'en
BGE 141 I 20 S. 24
tient auxdites conditions constitutionnelles, l'
art. 184 al. 3 Cst.
vaut à lui seul base légale suffisante, permettant également de restreindre, en tant que de besoin, les libertés fondamentales des particuliers (
ATF 132 I 229
consid. 10.1 p. 243). Partant, savoir si l'
art. 184 al. 3 Cst.
constitue une base légale suffisante implique de déterminer, à titre préjudiciel, si l'acte à l'origine de la décision attaquée (cf.
ATF 139 II 384
consid. 2.3 p. 390), en l'occurrence l'O-Egypte, en respecte les conditions.
4.3
En revanche, on ne saurait assimiler les "intérêts du pays" ainsi que le caractère nécessaire des décisions qui sont évoqués à l'
art. 184 al. 3 Cst.
aux notions d'intérêt public et de proportionnalité qui sont posées à l'
art. 36 al. 2 et 3 Cst.
dans l'optique de limiter un droit fondamental. Tandis que les premiers termes énoncent les conditions matérielles auxquelles le Conseil fédéral se voit exceptionnellement reconnaître le droit de réglementer, à la manière du pouvoir législatif, certains aspects des relations internationales, le respect des secondes notions doit se déterminer en fonction des circonstances ainsi que de l'évolution de la situation individuelle des personnes concernées, en l'occurrence l'inscription sur la liste, suivie du blocage administratif des avoirs bancaires en Suisse dont le recourant est le titulaire ou l'ayant droit économique.
Partant, contrairement à ce qu'indique le recourant et à ce qui résulte partiellement de l'arrêt attaqué, l'examen des conditions d'application de l'
art. 184 al. 3 Cst.
en lien avec l'existence d'une base légale suffisante (
art. 36 al. 1 Cst.
; cf. infra consid. 5.1) ne coïncide pas avec les conditions du respect de l'intérêt public et de la proportionnalité au sens des
art. 36 al. 2 et 3 Cst.
, qu'il y a donc lieu d'aborder séparément (cf.
ATF 132 I 229
consid. 10 et 11 p. 243 ss; consid. 5.2 et 5.3 infra).
5.
L'examen de la
base légale
, dont l'existence est contestée par le recourant, suppose de vérifier si l'O-Egypte sur laquelle le maintien du gel administratif des avoirs du recourant se fonde, correspond aux conditions posées par l'
art. 184 al. 3 Cst.
(cf. consid. 4.2 supra).
5.1
En premier lieu, le Conseil fédéral ne peut adopter une ordonnance indépendante de substitution en matière de relations internationales que "lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l'exige" (
art. 184 al. 3 Cst.
; cf. également
art. 7e al. 1 let. a LOGA
).
5.1.1
Le champ d'application de cette clause est large par définition, car il n'est pas possible d'anticiper toutes les situations dans
BGE 141 I 20 S. 25
lesquelles le gouvernement peut être appelé à intervenir en matière de relations internationales aux fins de préserver les intérêts de la Suisse (voir déjà: DIETRICH SCHINDLER, in Commentaire de la Constitution de la Confédération suisse du 29 mai 1874, vol. IV, 1987, n° 115 ad
art. 102 ch. 8 Cst.
p. 46; cf. aussi SCHOTT/KÜHNE, An den Grenzen des Rechtsstaats: exekutive Notverordnungs- und Notverfügungsrechte in der Kritik, ZBl 8/2010 p. 409 ss, 419). Ceux-ci sont en premier lieu énumérés à l'
art. 54 al. 2 Cst.
sur les affaires étrangères (cf., dans ce sens, SCHWENDIMANN/TSCHAN-TRUONG/THÜRER, Die Schweizerische Bundesverfassung, 3
e
éd. 2014, n
os
24 s. ad
art. 184 Cst.
p. 2951), en vertu duquel:
"La Confédération s'attache à préserver l'indépendance et la prospérité de la Suisse; elle contribue notamment à soulager les populations dans le besoin et à lutter contre la pauvreté ainsi qu'à promouvoir le respect des droits de l'Homme, la démocratie, la coexistence pacifique des peuples et la préservation des ressources naturelles."
Par ailleurs, il ressort de la pratique que le Conseil fédéral a développée en application de l'
art. 184 al. 3 Cst.
que des ordonnances visant à sauvegarder les intérêts du pays ont été, parmi d'autres usages possibles, adoptées comme moyens de sanctions et de représailles à l'encontre d'autres Etats ou, au contraire, dans l'optique d'éviter de nuire aux relations que la Suisse entretient avec d'autres Etats et des organisations internationales, ou de porter atteinte à la réputation de la Suisse vis-à-vis de l'étranger (cf. SCHWENDIMANN/TSCHAN-TRUONG/THÜRER, op. cit., n° 24 ad
art. 184 Cst.
p. 2951 et les ouvrages cités; SCHINDLER, op. cit., n
os
116 ss ad
art. 102 ch. 8 Cst.
p. 46 s.).
Le Tribunal fédéral fait preuve de retenue s'agissant d'apprécier si les objectifs que le Conseil fédéral annonce vouloir poursuivre en se fondant sur l'
art. 184 al. 3 Cst.
font partie des "intérêts de la Suisse" en matière de politique étrangère (cf., mutatis mutandis,
ATF 130 III 430
consid. 3.3 p. 434).
5.1.2
En l'espèce, à la suite des événements dits du "Printemps arabe", les pays affectés par un changement de régime, notamment l'Egypte, qui soupçonnait son ancien président Hosni Mubarak d'avoir détourné à grande échelle des fonds publics, se sont adressés aux Etats dotés d'une importante place financière en demandant leur soutien. Concernant l'Egypte, le Conseil fédéral a réagi rapidement en adoptant l'O-Egypte qui avait pour effet immédiat de geler les avoirs et les ressources appartenant à ou sous contrôle de Hosni Mubarak ainsi que de personnes physiques, entreprises et entités proches,
BGE 141 I 20 S. 26
énumérées dans l'annexe à ladite ordonnance (cf. art. 1 al. 1 O-Egypte). Lorsqu'il a ordonné ce blocage, le Conseil fédéral a souligné l'engagement de la Suisse en faveur de la bonne gouvernance et de la lutte contre la corruption et l'impunité. Le blocage était par ailleurs primordial pour protéger la réputation et l'intégrité de la place financière helvétique, autre intérêt essentiel de la Suisse (cf. Rapport explicatif du Département fédéral du 8 mai 2013 relatif à l'avant-projet de loi fédérale sur le blocage et la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite liées à des personnes politiquement exposées, p. 4 et 6;
ATF 131 II 169
consid. 6 p. 175).
A l'aune des explications fournies par le gouvernement helvétique, dont aucun élément au dossier ne permet de douter de la pertinence, l'Ordonnance-Egypte a donc essentiellement pour objectifs, d'une part, de préserver l'image de la Suisse et de sa place financière vis-à-vis de l'étranger, laquelle ne doit pas être perçue comme un havre sûr pour les valeurs patrimoniales de provenance illicite que des potentats déchus ou leurs proches y auraient déposées. D'autre part, l'O-Egypte entend éviter de nuire aux relations que la Suisse entretient avec l'Egypte, à travers une coopération diligente avec son nouveau gouvernement tendant au blocage de fonds d'origine douteuse. En d'autres termes, le Conseil fédéral voulait éviter à travers l'O-Egypte que la Suisse se voie reprocher sur le plan international d'avoir négligé de faire ce qu'elle pouvait pour assurer que les avoirs de Hosni Mubarak et de son entourage se trouvant en Suisse, susceptibles de provenir de l'importante fortune qu'il leur a été reproché de s'être constituée au préjudice du peuple égyptien, puissent revenir autant que possible à ce dernier (cf., mutatis mutandis,
ATF 132 I 229
consid. 10.2 p. 243). Or, de tels objectifs relèvent traditionnellement des "intérêts du pays" détaillés ci-avant (consid. 5.1.1) et sont dès lors admissibles au regard de l'
art. 184 al. 3 Cst.
5.2
L'
art. 184 al. 3 Cst.
implique, en deuxième lieu, que la mesure apparaisse comme
nécessaire
(cf. en particulier les termes "l'exige" et "décisions nécessaires"). Savoir si une mesure est nécessaire à la sauvegarde des intérêts de la Suisse dans les relations avec l'étranger est une question de droit, que le Tribunal fédéral examine donc librement. Au vu de ses implications politiques, elle comporte toutefois une importante marge d'appréciation, justifiant de procéder à cet examen avec une grande réserve (cf.
ATF 132 I 229
consid. 10.3 p. 243). Par ailleurs, le Tribunal fédéral ne saurait procéder à un
BGE 141 I 20 S. 27
contrôle de l'opportunité de la mesure (art. 95-97 a contrario LTF; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 521 p. 173).
Comme indiqué ci-avant (consid. 5.1), le pouvoir exécutif a adopté l'Ordonnance-Egypte en particulier dans le but de garantir que les avoirs que l'ancien chef d'Etat égyptien et son entourage ont déposés en Suisse, si leur caractère douteux était par la suite confirmé, puissent être restitués aux ayants droit légitimes. Afin d'éviter que ces fonds ne soient retirés de la place financière helvétique et donc soustraits au contrôle suisse avant même qu'une procédure d'entraide internationale ou pénale nationale n'ait pu aboutir, il était indispensable que le Conseil fédéral procède au gel immédiat de l'ensemble de ces avoirs suspects, qu'ils aient ou non été identifiés à ce stade précoce des événements. En outre, compte tenu de l'instabilité et des incertitudes politiques qui, de façon notoire, perdurent en Egypte, l'O-Egypte servait et sert toujours les intérêts de politique étrangère de la Suisse. Quant à la question de savoir si le refus de lever le gel des avoirs du recourant, pris individuellement, est (encore) nécessaire, elle relève de l'examen de l'intérêt public et de la proportionnalité de la restriction à la garantie de propriété (consid. 6 infra).
Il s'ensuit que l'O-Egypte est et était nécessaire pour atteindre les buts poursuivis par le Conseil fédéral en application de l'
art. 184 al. 3 Cst.
5.3
En troisième lieu, la durée de l'Ordonnance-Egypte doit être limitée dans le temps. A ce titre, l'
art. 7c LOGA
invite le Conseil fédéral à limiter la durée de validité de l'ordonnance de manière appropriée; cette durée ne peut dépasser quatre ans (al. 2). En outre, cette ordonnance ne pourra être prorogée qu'une fois. Le cas échéant, celle-ci devient caduque six mois après l'entrée en vigueur de sa prorogation si le Conseil fédéral n'a pas soumis à l'Assemblée fédérale un projet établissant la base légale de son contenu (al. 3).
5.3.1
Promulguée le 2 février 2011, l'O-Egypte a vu sa durée initialement fixée jusqu'au 10 février 2014, soit pour une période inférieure à quatre ans. L'ordonnance a ensuite été prolongée une fois jusqu'au 10 février 2017, soit pour une période limitée à trois ans.
5.3.2
En parallèle à la prorogation de l'ordonnance, à savoir avant l'écoulement des six mois mentionné à l'
art. 7c al. 3 LOGA
, le Conseil fédéral a soumis au Parlement fédéral un projet de loi sur le blocage
BGE 141 I 20 S. 28
et la restitution de valeurs patrimoniales d'origine illicite liées à des personnes politiquement exposées (P-LBRV; objet 14.039). L'idée est de créer une base légale formelle générale, plus large que la loi fédérale du 1
er
octobre 2010 sur la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes politiquement exposées (LRAI; RS 196.1) dont l'abrogation est envisagée, en regroupant, dans une seule loi, le droit actuel et la pratique en matière de recouvrement des avoirs d'origine illicite, couvrant le blocage, la confiscation et la restitution (Message du 21 mai 2014 relatif à la loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite, FF 2014 5121 ss, 5123; cf., à ce sujet, LOÏC PAREIN, L'avant-projet de loi fédérale sur le blocage et la restitution de valeurs patrimoniales d'origine illicite liées à des personnes politiquement exposées [LBRV], Jusletter 18 novembre 2013). A terme, cette loi devrait ainsi encadrer la compétence du Conseil fédéral d'édicter des ordonnances fondées directement sur l'
art. 184 al. 3 Cst.
5.3.3
Il s'ensuit que l'O-Egypte respecte les exigences temporelles figurant à l'art. 184 al. 3 in fine Cst.
5.4
En quatrième et dernier lieu, dès lors qu'il pouvait, en adoptant l'O-Egypte, directement se fonder sur la Constitution fédérale, en l'occurrence l'
art. 184 al. 3 Cst.
, le Conseil fédéral a par définition édicté des dispositions praeter legem, qui se substituent à et/ou complètent la loi au sens formel (cf.
ATF 131 III 652
consid. 2 p. 655; BIAGGINI, op. cit., n° 13 ad
art. 184 Cst.
p. 815; SCHINDLER, op. cit., n° 123 ad
art. 102 ch. 8 Cst.
p. 47). En revanche, une telle ordonnance indépendante ne saurait en principe être adoptée contra legem, soit en contradiction avec le droit fédéral, en particulier avec les lois fédérales existantes (cf. AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., n. 1973 p. 670; BIANCHI/HEIMGARTNER, op. cit., p. 354; SCHOTT/KÜHNE, op. cit., p. 428).
5.4.1
Le recourant ne conteste plus, comme il semble l'avoir fait devant l'instance inférieure, que l'O-Egypte est compatible avec la loi fédérale sur la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes politiquement exposées précitée (LRAI). En effet, ce texte, entré en vigueur le 1
er
février 2011 (RO 2011 275), soit un jour avant l'O-Egypte, qui permet au Conseil fédéral de décider le blocage de valeurs patrimoniales en Suisse en vue de l'ouverture d'une confiscation (cf.
art. 2 LRAI
), s'applique uniquement lorsqu'une demande d'entraide judiciaire en matière pénale ne peut aboutir en
BGE 141 I 20 S. 29
raison de la situation de défaillance au sein de l'Etat requérant (cf.
art. 1 LRAI
). Il n'en découle pas, e contrario, que l'adoption de la LRAI par le législateur fédéral ait eu, à la manière d'un silence qualifié, pour but ou conséquence d'empêcher le Conseil fédéral d'adopter une ordonnance en se fondant directement sur l'
art. 184 al. 3 Cst.
dans les situations qui n'entrent pas dans le cadre de cette loi; il a au contraire été précisé que "la compétence prévue par l'
art. 184 al. 3 Cst.
reste intacte pour les cas qui, comme ici, n'entreraient pas dans le cadre de la nouvelle loi" (cf. Message du 28 avril 2010 relatif à la loi fédérale sur la restitution de valeurs patrimoniales [...], FF 2010 2995 ss, 3008 ch. 1.7.2; voir également
art. 14 LRAI
e contrario;BIANCHI/HEIMGARTNER, op. cit., p. 357).
5.4.2
Quant à la loi fédérale du 22 mars 2002 sur l'application de sanctions internationales (loi sur les embargos, LEmb; RS 946.231), elle réserve expressément, à son art. 1 al. 2, les mesures prises sur la base de l'
art. 184 al. 3 Cst.
, de sorte qu'elle ne remet pas en cause la compétence du Conseil fédéral en la matière (Message du 20 décembre 2000 concernant la loi fédérale sur l'application de sanctions internationales, FF 2001 1341 ss, 1342, 1344 ch. 1.1.2 et 1360 ch. 1.5.2; GEORGIOS PAVLIDIS, Confiscation internationale: instruments internationaux, droit de l'Union européenne, droit suisse, 2012, p. 246).
Il s'ensuit que les mesures prises par l'exécutif fédéral ne vont pas à l'encontre du droit positif.
5.5
Force est donc d'admettre que les conditions de l'
art. 184 al. 3 Cst.
sont toutes réunies, de sorte que les mesures coercitives infligées au recourant en application de l'O-Egypte remplissent l'exigence de la base légale.
6.
L'appartenance du recourant aux personnes exposées énumérées dans la liste annexée à l'O-Egypte, initialement contestée, a été tranchée par décision du 27 avril 2011 qui est entrée en force. Au demeurant, le recourant ne remet plus en cause ses attaches avec l'ancien régime politique égyptien. S'ajoute à cela que la Suisse n'est pas la seule à avoir pris des mesures à l'encontre du recourant. Son nom figure également parmi les personnes visées par le règlement (UE) n° 270/2011 du Conseil du 21 mars 2011, et sa modification du 26 novembre 2012, concernant des mesures restrictives à l'encontre de certaines personnes, entités et organismes au regard de la situation en Egypte, en tant que personne faisant l'objet de poursuites judiciaires par les autorités égyptiennes pour détournement de fonds
BGE 141 I 20 S. 30
publics (JO L 76 du 22 mars 2011 p. 4 ss et L 327 du 27 novembre 2012 p. 14 s.). C'est donc à juste titre que le recourant entre dans le champ d'application ratione personae de l'O-Egypte.
Encore faut-il toutefois que la décision attaquée, qui a pour effet de maintenir le gel des avoirs du recourant et qui constitue, par conséquent, une ingérence dans la garantie de la propriété de ce dernier (
art. 26 al. 1 Cst.
), réponde à un intérêt public (consid. 6.1 infra) et soit proportionnée (consid. 6.2 infra), au sens de l'
art. 36 al. 2 et 3 Cst.
6.1
S'agissant de la condition selon laquelle la mesure de gel prise à l'encontre du recourant doit être motivée par un
intérêt public
ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui, l'intéressé soutient que l'intérêt public du gel des avoirs fondé sur l'
art. 184 al. 3 Cst.
ne se justifie, de manière conservatoire, qu'aussi longtemps que les instruments classiques de blocage des fonds n'ont pas pu aboutir. Du reste, le Département fédéral a lui-même admis cet objectif. Or, au moment où celui-ci a refusé de radier le recourant de la liste des personnes visées par l'O-Egypte le 13 août 2012, cet objectif conservatoire n'existait plus, puisque le Ministère public était entré en matière sur la demande d'entraide, qu'une procédure pénale nationale avait été étendue au recourant et que des mesures de blocage parallèles de l'ensemble des fonds gelés en application de l'O-Egypte avaient été prononcées dans le cadre de ces procédures.
6.1.1
Il est vrai, comme l'a indiqué du reste le Département fédéral dans l'extrait cité par le recourant, que l'O-Egypte a pour but premier de conférer aux autorités judiciaires de l'Etat concerné le temps nécessaire pour ouvrir une procédure pénale et adresser une demande d'entraide à la Suisse. Toutefois, contrairement à ce que prétend le recourant, ce n'est pas parce que, dans le cadre de procédures d'entraide ou pénales nationales, le blocage des avoirs d'une personne visée par une ordonnance fondée sur l'
art. 184 al. 3 Cst.
a été prononcé que l'intérêt public au maintien de celle-ci sur la liste des personnes exposées et partant la nécessité de geler ses avoirs disparaît aussitôt.
6.1.2
Est en effet visée par l'O-Egypte et partant gelée
l'intégralité
des avoirs et des ressources économiques appartenant à ou sous contrôle de personnes politiquement exposées, alors que seuls des biens limitativement énumérés peuvent être séquestrés par les autorités pénales. Par nature, ces deux mesures sont donc différentes. En outre, leurs finalités se distinguent: tandis que les mesures de séquestre
BGE 141 I 20 S. 31
pénal obéissent aux règles (plus) strictes et objectifs spécifiques de l'entraide pénale internationale et du droit ainsi que de la procédure pénale (cf., notamment,
ATF 140 IV 57
consid. 4.1.1 p. 61 s. et les conditions du séquestre pénal exposées par LEMBO/JULEN BERTHOD, in Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, 2011, n
os
16 ss ad
art. 263 CPP
p. 1185 ss), les mesures de gel administratif prises en vertu de l'O-Egypte interviennent dans le but préventif de faciliter une éventuelle future exécution du droit pénal et de l'entraide. Par ailleurs, même si les avoirs et ressources visés par l'ordonnance peuvent, à un moment donné, se recouper entièrement avec les biens séquestrés sur le plan pénal, le gel fondé sur un acte qui, comme l'O-Egypte, repose sur l'
art. 184 al. 3 Cst.
, est plus large. Il concerne aussi des fonds qui seraient cachés ou inconnus et dont l'existence ne serait révélée qu'ultérieurement.
Par conséquent, tant que l'ordonnance est en vigueur, des avoirs cachés ou inconnus qui apparaîtraient ultérieurement seraient de facto bloqués. En cela, l'O-Egypte garantit que des biens ayant échappé au séquestre pénal ne puissent pas disparaître sans que les autorités pénales n'aient eu la possibilité d'approfondir leurs enquêtes en vue d'identifier d'éventuels autres avoirs et relations bancaires d'origine suspecte en Suisse. Or, l'image internationale de la Suisse ainsi que sa volonté de coopérer en vue de lutter contre la corruption et le blanchiment d'argent - que vise précisément à préserver cette ordonnance - seraient sérieusement compromises si des avoirs cachés de personnes exposées politiquement pouvaient quitter la Suisse, alors que les faits reprochés à ces mêmes personnes seraient suffisamment sérieux pour justifier (ultérieurement) une demande d'entraide et/ou l'ouverture d'une procédure pénale interne.
6.1.3
Certes, il n'est ni souhaitable ni idéal que des avoirs fassent l'objet d'un cumul de mesures de blocage, ni que les autorités chargées d'intervenir se multiplient (cf. URSULA CASSANI, Les avoirs mal acquis, avant et après la chute du "potentat", RSDIE 2010 p. 465 ss, 482). Toutefois, le fait que l'
art. 183 al. 4 Cst.
exige que la mesure prise soit de durée limitée réduit ces inconvénients à une période transitoire, laissant aux autorités pénales, lorsqu'elles ont été saisies d'une demande d'entraide ou qu'une procédure nationale est menée, le temps pour enquêter sur les structures financières mises en place. Il ne faut en effet pas perdre de vue que, généralement, les régimes corrompus utilisent des montages financiers complexes, et qu'il n'est d'emblée pas évident de faire le tri entre les avoirs de provenance
BGE 141 I 20 S. 32
licite et illicite (cf. MARNIE DANNACHER, Diktatorengelder in der Schweiz, 2012, p. 172).
6.1.4
Il existe partant un intérêt public à ce que les autorités refusent de radier de la liste annexée à l'O-Egypte le nom des personnes y figurant aussitôt que les avoirs déclarés sur la base de cette ordonnance ont parallèlement fait l'objet d'un séquestre sur le plan pénal. Quant à la question de savoir à partir de quel moment concret le maintien d'une mesure de gel administrative fondée sur l'
art. 184 al. 3 Cst.
, parallèlement aux mesures pénales, ne se justifie plus, elle ressortit à la proportionnalité (consid. 6.2 infra).
6.2
Reste la
proportionnalité
de la décision attaquée, que le recourant conteste également. Reprenant l'argument soulevé en lien avec l'intérêt public, il affirme en substance que, étant donné que tous les biens qui ont été annoncés par les banques en application de l'O-Egypte font l'objet d'un séquestre pénal, il serait disproportionné de maintenir leur gel également en application de l'O-Egypte.
6.2.1
En matière de restrictions aux droits fondamentaux, le principe de la proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf.
ATF 140 I 168
consid. 4.2.1 p. 173;
ATF 136 IV 97
consid. 5.2.2 p. 104;
ATF 135 I 169
consid. 5.6 p. 174; arrêt 2C_1019/2013 du 2 juin 2014 consid. 7.2).
6.2.2
Comme il a été expliqué ci-avant, le gel des avoirs fondé sur l'Ordonnance-Egypte, en ce qu'il concerne aussi des biens dont il ne serait pas encore établi qu'ils appartiennent à la personne exposée ou dont celle-ci serait la titulaire économique, a un champ d'application plus large que les séquestres pénaux. Partant, le refus de lever cette mesure est
apte
à éviter que des avoirs jusqu'à présent inconnus, qui ne seraient pas visés par un séquestre pénal, puissent quitter la Suisse, alors que les conditions de l'
art. 184 al. 3 Cst.
justifiant le maintien de l'O-Egypte demeurent réunies. Le recourant nie ce risque en indiquant qu'il ne se serait jamais produit. Or, il cite de manière tronquée le Département fédéral, qui a lui-même évoqué cette possibilité, mais sans révéler d'exemples précis, pour des motifs - compréhensibles - de confidentialité.
BGE 141 I 20 S. 33
6.2.3
La mention sur la liste des personnes exposées annexée à l'ordonnance a permis que des fonds appartenant au recourant ou dont celui-ci était le titulaire économique en Suisse, soient gelés, ce qui confirme, de manière générale, le caractère
nécessaire
de la mesure. Pour des motifs déjà exposés, ce refus de lever le gel des avoirs est en outre indispensable en vue d'éviter que la position de la Suisse sur le plan international soit discréditée, ce qui est précisément l'un des objectifs d'intérêt public poursuivis par l'O-Egypte.
6.2.4
Enfin, s'agissant du critère de la
proportionnalité au sens étroit
, l'atteinte invoquée par le recourant à son droit de propriété est limitée, puisque, comme il l'affirme, l'ensemble de ses biens sont aussi bloqués par les autorités pénales. Partant, de toute façon, une éventuelle acceptation de le radier de la liste de l'O-Egypte n'aurait pas pour effet automatique de lui permettre de disposer de ses avoirs.
L'on remarquera également que l'art. 1 al. 2 O-Egypte permet, en tant que de besoin, au recourant de demander au Département fédéral d'autoriser exceptionnellement des versements prélevés sur des comptes bloqués, des transferts de biens en capital gelés et le déblocage de ressources économiques gelées afin de protéger des intérêts suisses ou de prévenir des cas de rigueur.
Par ailleurs, le fait que certains fonds, voire l'ensemble des avoirs d'une personne visée par ces mesures, puissent être bloqués à deux titres distincts mais complémentaires n'est que transitoire.
D'un point de vue technique et comme déjà indiqué (cf. consid. 5.3 supra), les ordonnances fondées sur l'
art. 184 al. 3 Cst.
doivent être en effet limitées dans le temps, au maximum quatre ans, et ne peuvent être reconduites qu'une seule fois (cf.
art. 7c al. 2 et 3 LOGA
). En l'occurrence, l'O-Egypte a été prorogée jusqu'au 10 février 2017 (art. 7 al. 2 O-Egypte; RO 2013 5497); sa durée se situe dans les limites fixées par la Constitution et par la LOGA. Au-delà d'une telle période, leurs effets ne pourront être maintenus qu'à condition d'avoir été transposés dans une loi au sens formel (art. 7c al. 3 in fine et al. 4 LOGA), sous le contrôle des Chambres fédérales.
D'un point de vue matériel et dans la perspective de protéger les droits fondamentaux des personnes affectées, l'autorité compétente doit veiller à ce que la mesure cesse de produire ses effets à l'égard du recourant une fois que le but de celle-ci aura été atteint; l'art. 6 O-Egypte prévoit d'ailleurs la possibilité pour le Département fédéral d'adapter l'annexe contenant le nom des personnes visées par les
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mesures de blocage administratif et consacre ainsi un devoir de mutabilité afin de tenir compte de l'évolution de la situation concrète.
Il a été vu que la mesure litigieuse était destinée à bloquer préventivement l'ensemble des avoirs d'origine douteuse, identifiés ou non (encore), que le recourant est susceptible d'avoir déposés en Suisse, de manière à ce que l'Etat égyptien puisse à un stade ultérieur le cas échéant en réclamer la restitution par le biais d'une procédure d'entraide. Il a également été précisé précédemment que les avoirs de l'entourage de potentats déchus peuvent avoir être déposés en Suisse par le biais de montages financiers complexes, de sorte qu'il n'était pas systématiquement possible de déceler aussitôt l'ensemble des valeurs patrimoniales d'origine douteuse appartenant au recourant. En conséquence, leur découverte par les autorités helvétiques, le cas échéant en collaboration étroite avec celles de l'Etat requérant dont le système politique demeure cependant encore fragile, peut requérir des enquêtes approfondies préalables, lesquelles prennent par définition du temps. Il se justifie ainsi que le blocage administratif de tous les avoirs, identifiés et potentiels, du recourant en Suisse, soit maintenu parallèlement au séquestre pénal des valeurs déjà identifiées et ne puisse être levé qu'une fois que ces enquêtes auront pu être menées à chef et que l'existence d'autres avoirs suspects en Suisse ait pu être écartée.
Cela dit, la simple possibilité abstraite que des valeurs patrimoniales non encore découvertes puissent être dissimulées en Suisse ne saurait justifier un blocage administratif illimité ou pour une durée indéterminée des avoirs du recourant. Une fois la mesure de blocage prise en application de l'O-Egypte, il convient en principe de s'assurer que l'Etat ou l'entité dont les biens sont soupçonnés d'avoir été détournés formule dès qu'il est en mesure de le faire une demande d'entraide ou s'adresse à la Confédération dans le cadre d'une procédure analogue. En outre, les autorités helvétiques chargées de l'enquête pénale ou de la procédure d'entraide doivent avancer avec soin et diligence dans leurs enquêtes respectives; à ce défaut, soit en cas de retards injustifiés imputables aux autorités suisses, la levée de la mesure administrative de blocage devra être envisagée. De surcroît, plus la durée de la mesure précitée s'avère ou s'annonce longue, plus les exigences pour pouvoir justifier son maintien seront importantes; en cas de contestation à cet égard, les autorités concernées doivent être en mesure d'établir les efforts concrets entrepris -
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sans désemparer - en vue de découvrir les éventuelles valeurs patrimoniales dissimulées en Suisse ou d'énoncer les éventuels obstacles à une conclusion plus rapide des enquêtes. Passé un tel délai raisonnable, seuls des indices concrets laissant penser que la place financière suisse abriterait encore d'autres avoirs inconnus, appartenant vraisemblablement au recourant, pourront en principe justifier une prolongation du gel administratif des avoirs décrété en vertu de l'Ordonnance-Egypte.
En l'occurrence, les parties ne remettent pas en cause que des valeurs patrimoniales appartenant au recourant et d'origine suspecte ont pu être identifiées et bloquées en Suisse. Les autorités égyptiennes ont adressé une demande d'entraide à la Confédération, qui a entamé une telle procédure, en parallèle à l'ouverture d'une procédure pénale nationale. Se contentant de critiquer la coexistence des blocages pénaux et administratifs et d'affirmer que l'ensemble de ses avoirs en Suisse auraient d'ores et déjà été gelés, le recourant ne se plaint pas de manière spécifique de longueurs ou inconsistances dans les procédures pénales et d'entraide engagées à son sujet, de sorte que rien n'indique que celles-ci ne suivraient pas leur cours ordinaire et ne pourront apporter les clarifications nécessaires dans un délai raisonnable, mais en principe avant la nouvelle échéance de l'O-Egypte le 10 février 2017. En l'état et en l'absence d'éléments permettant de retenir un avancement insuffisant des enquêtes visant à exclure ou identifier d'autres valeurs patrimoniales du recourant en Suisse, la présente mesure prise selon l'
art. 184 al. 3 Cst.
, affectant le recourant, s'avère dès lors encore proportionnée aux objectifs en matière de politique internationale poursuivis par la Confédération.
6.3
Il apparaît ainsi que l'arrêt attaqué, qui confirme le refus du Département fédéral de radier le nom du recourant de la liste figurant à l'annexe à l'O-Egypte, ne viole pas l'
art. 36 Cst.
, de sorte que le recours doit être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.