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Urteilskopf
116 IV 244
46. Arrêt de la Cour de cassation pénale du 22 août 1990 dans la cause Ministère public du canton du Valais contre B. (pourvoi en nullité)

regeste:
Regeste
Art. 19 Ziff. 4 BetmG
; im Ausland begangene Drogendelikte.
- Für Betäubungsmitteldelikte ist
Art. 19 Ziff. 4 BetmG
und nicht
Art. 6bis StGB
anzuwenden (E. 2).
-
Art. 19 Ziff. 4 BetmG
knüpft nicht an das reine Universalitätsprinzip an (E. 3a).
- Verhältnis zu der in
Art. 85 IRSG
vorgesehenen Kompetenz zur stellvertretenden Strafverfolgung (E. 3b bis d).
- In der Regel beurteilt der schweizerische Richter die im Ausland begangenen Delikte erst, wenn er sich davon überzeugt hat, dass nicht um die grundsätzlich zulässige Auslieferung ersucht wird (E. 4).
- Der Ausdruck "in der Schweiz angehalten" ist nicht eng auszulegen; es genügt die Anwesenheit des Täters in der Schweiz, unabhängig von deren Veranlassung (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 245
BGE 116 IV 244 S. 245
A.-
B., citoyen des Pays-Bas, a été dénoncé comme trafiquant par un consommateur de drogue entendu par la police zurichoise. Soupçonné d'avoir écoulé des quantités importantes de haschisch, de cocaïne et d'héroïne lors d'un séjour en Valais, il a été poursuivi par les autorités pénales de ce canton.
Arrêté à Nice, en décembre 1987, B. a accepté d'être remis, sans formalité, aux autorités suisses. Il a été extradé le 3 février 1988.
Au cours de l'enquête, à la suite des déclarations d'un dénommé X., le prévenu a été soupçonné notamment d'avoir fourni à celui-ci, depuis la Hollande, 1 kg de haschisch et une soixantaine de grammes de cocaïne.
Le magistrat instructeur a demandé une extension d'extradition. Le 7 septembre 1988, la Cour d'appel d'Aix-en-Provence a donné un avis favorable.
B. a été renvoyé devant le Tribunal du IIe arrondissement pour le district de Sierre également pour certaines expéditions de drogues depuis la Hollande (1 kg de haschisch, environ 60 g de cocaïne et une quantité semblable d'héroïne, selon l'acte d'accusation complémentaire du 11 avril 1989).
B.-
Statuant le 29 mai 1989, le Tribunal du IIe arrondissement pour le district de Sierre a reconnu B. coupable d'infractions à la LStup (art. 19 ch. 2) et l'a condamné à 5 ans de réclusion, sous déduction de la détention préventive subie, ainsi qu'à l'expulsion du territoire suisse pour une durée de 15 ans. Une créance compensatrice de 100'000 francs au bénéfice de l'Etat du Valais a été mise à la charge du condamné.
La première instance cantonale paraît avoir retenu que B. avait notamment fourni à X. à La Haye, aux Pays-Bas, une soixantaine de grammes de cocaïne, une quantité identique d'héroïne ainsi qu'un kilogramme de haschisch.
C.-
Le 19 décembre 1989, le Tribunal cantonal valaisan a statué sur l'appel du condamné. Cette autorité l'a reconnu coupable d'infraction à l'
art. 19 ch. 2 LStup
(trafic de plus de 45 kg de haschisch) et l'a condamné à la peine de 4 ans et demi de réclusion, sous déduction de la détention préventive, à l'expulsion
BGE 116 IV 244 S. 246
du territoire suisse pour une durée de 15 ans ainsi qu'au paiement d'une créance compensatrice de 100'000 francs due à l'Etat du Valais.
Cette instance ne s'est pas prononcée, faute de compétence quant au lieu, sur les faits relatifs à des infractions commises aux Pays-Bas.
D.-
Le procureur général du canton du Valais se pourvoit en nullité au Tribunal fédéral. Il soutient que l'
art. 19 ch. 4 LStup
permettait à l'autorité cantonale de se prononcer sur les infractions perpétrées par B. aux Pays-Bas et demande l'annulation de la décision du 19 décembre 1989.
E.-
Invité à présenter des observations, le condamné a conclu au rejet du pourvoi, sous suite de frais et dépens.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) Le Tribunal cantonal a considéré tout d'abord que le droit pénal suisse consacrait le principe de la territorialité à l'
art. 3 CP
mais que l'introduction de l'
art. 6bis CP
avait élargi le champ d'application territorial de la loi pénale suisse; toutefois, cette dernière disposition ne traduirait pas une volonté du législateur fédéral de conférer une compétence absolue à l'Etat dans lequel se trouve le délinquant, sans égard au lieu de commission des infractions qui lui sont reprochées. D'après l'autorité cantonale, l'
art. 6bis CP
ne serait pas applicable au trafic illicite de stupéfiants, car l'
art. 19 ch. 4 LStup
constituerait une loi spéciale régissant ce domaine et consacrerait le principe de l'universalité, soumis à certaines conditions. Or celles-ci ne seraient pas réunies en l'espèce; en effet, contrairement aux exigences du texte de l'
art. 19 ch. 4 LStup
, l'intimé n'aurait pas été appréhendé en Suisse, mais en France, et son extradition aurait été, selon toute vraisemblance, accordée si les Pays-Bas l'avaient requise.
b) Selon le Procureur général recourant, en vertu du système de la compétence universelle qui érige le trafic international de stupéfiants en "délit mondial", l'
art. 19 ch. 4 LStup
devrait être interprété moins restrictivement et permettre de fonder en l'espèce la compétence des autorités suisses.
2.
Avec raison, l'autorité cantonale a considéré que l'art. 19 ch. 4 était applicable, non pas l'
art. 19bis CP
qui a été introduit plus tard.
BGE 116 IV 244 S. 247
En effet, l'
art. 19 ch. 4 LStup
a été adopté en vue d'adhérer à la Convention du 26 juin 1936 pour la répression du trafic illicite de drogues nuisibles (FF 1951 I 857/858); cette disposition est également applicable dans le cadre de la convention unique sur les stupéfiants du 30 mars 1961 (
ATF 105 Ib 297
consid. 2b). Il s'agit de la disposition spéciale conçue pour remplir les obligations internationales de la Suisse en matière de lutte contre les stupéfiants.
Si l'on appliquait l'
art. 6bis CP
au domaine des stupéfiants, l'
art. 19 ch. 4 LStup
n'aurait plus de raison d'être. Le législateur ne l'a toutefois pas abrogé en adoptant l'art. 6bis. Il a énuméré les conventions actuelles auxquelles l'art. 6bis devait être, à l'avenir, applicable, sans mentionner celles qui concernent les stupéfiants (FF 1982 II 6). Il partait donc de l'idée que, pour les stupéfiants, l'
art. 19 ch. 4 LStup
continuait de régir la question.
Une référence à l'adage d'après lequel une norme générale nouvelle ne déroge pas à une norme spéciale antérieure - lex posterior generalis non derogat legi priori speciali - se justifie (JEAN-LUC COLOMBINI, La prise en considération du droit étranger dans le jugement pénal, thèse Lausanne 1983 p. 51 ch. 56; voir p. 55 ch. 61 relatif à la question de l'abrogation éventuelle des
art. 101 LCR
et 372 ch. 2 CP par les
art. 85 ss EIMP
).
3.
a) D'après la jurisprudence, l'
art. 19 ch. 4 LStup
est inspiré du principe d'universalité (Universalitätsprinzip ou Weltrechtsprinzip ou Weltrechtspflegeprinzip,
ATF 112 Ib 149
,
ATF 105 Ib 297
consid. 1b,
ATF 103 IV 81
). Celui-ci, selon la doctrine principalement allemande, astreint l'Etat où le délinquant est arrêté à se charger des poursuites pénales et du jugement même en l'absence de tout élément de rattachement résultant des principes de territorialité, de personnalité ou d'immatriculation; dans sa pureté, le principe d'universalité est totalement indépendant de la question de savoir si une extradition est possible ou non; il établit une compétence plus étendue que l'adage "livrer ou juger, aut dedere aut judicare". En conséquence, il est applicable, à titre de norme originaire, même si l'extradition est possible (HAUSER/REHBERG, Strafrecht I, Zurich 1988, p. 46 ss; OEHLER, Internationales Strafrecht, 2e éd., Cologne etc. 1983, p. 147 n. 147; JESCHECK, Lehrbuch des Strafrechts, Allg. Teil, 4e éd. Berlin 1988 p. 152 ch. 5).
A ce principe d'universalité pure dont la portée est très large, les représentants de cette théorie opposent celui de la compétence de
BGE 116 IV 244 S. 248
remplacement ou de substitution (stellvertretende Strafrechtspflege). Il se distingue du premier par le fait qu'il s'applique seulement lorsque l'extradition à l'Etat requérant n'est pas admissible et présuppose que l'acte est aussi réprimé dans le pays où il a été perpétré; au contraire, le principe de l'universalité pure n'exige pas l'existence d'une lex loci (voir OEHLER, op.cit., p. 508 n. 818, p. 519 n. 844; HAUSER/REHBERG, op.cit., p. 47; COLOMBINI, op.cit., p. 49).
Il n'est pas nécessaire de se prononcer ici sur les mérites et les limites de cette distinction, qui font l'objet de certaines controverses (COLOMBINI, op.cit., p. 49 ch. 171 et p. 52 n. 180). Il suffit de constater que, dans le principe de la compétence de remplacement, l'obligation de poursuivre et de juger est de nature subsidiaire; elle est acceptée parce que l'extradition n'est pas admissible (HAUSER/REHBERG, op.cit., p. 47 ch. 2.7). Les problèmes relevant de l'extradition revêtent donc une grande importance dans les cas concrets.
Or, l'
art. 19 ch. 4 LStup
prévoit une compétence des autorités suisses, pour une infraction commise à l'étranger, à condition notamment que l'auteur appréhendé en Suisse ne soit pas extradé. C'est dire que cette disposition repose sur le principe de la compétence de remplacement, non pas sur celui de l'universalité pure (voir GÜNTER HEINE, in Betäubungsmittelstrafrecht in Westeuropa, JÜRGEN MEYER, éditeur, Fribourg en Brisgau 1987 p. 588 ch. 4 et n. 93). D'ailleurs ce dernier n'a pas cours en droit suisse (COLOMBINI, op.cit., p. 49 ss ch. 54). Le terme d'universalité utilisé jusqu'ici dans la jurisprudence doit être nuancé dans ce sens (
ATF 112 Ib 149
,
ATF 105 Ib 297
consid. 1b, 299 consid. 3b,
ATF 103 IV 81
).
b) Le principe de la compétence de remplacement, on l'a vu, peut se résumer pour l'essentiel à l'adage "aut dedere aut judicare", "livrer ou juger" (HAUSER/REHBERG, op.cit., p. 47 ch. 2.7). Au gré de la ratification de conventions internationales, la Suisse a introduit ce principe, limité à certaines infractions, dans la partie spéciale du CP ou dans des lois spéciales (COLOMBINI, op.cit., p. 49 ch. 54).
Au nombre de ces dispositions figurent par exemple les
art. 240 al. 3 et 245 ch. 1 CP
ainsi que l'
art. 19 ch. 4 LStup
(fabrication de fausse monnaie, falsification de timbres officiels de valeur, trafic illicite de drogues nuisibles); l'auteur d'une infraction commise à l'étranger est punissable en Suisse s'il est appréhendé dans ce
BGE 116 IV 244 S. 249
dernier pays, s'il n'est pas extradé et si l'acte est réprimé dans l'Etat où il a été perpétré.
Mais la compétence de la Suisse quant à des actes commis à l'étranger peut aussi résulter d'autres principes. Par exemple, on peut citer le principe dit de délégation ou de représentation (COLOMBINI, op.cit., p. 52). D'après ce principe, l'Etat requis s'oblige à punir, sans égard au lieu de commission ni à la nationalité de l'auteur, toute personne dont l'Etat du lieu de commission demande la poursuite, faute d'extradition. Les
art. 101 LCR
et 85 EIMP - RS 351.1 - se rattachent à ce principe, même s'il est vrai que l'
art. 101 LCR
présente certaines particularités (COLOMBINI, op.cit., p. 53 let. b).
L'
art. 85 EIMP
prévoit deux cas dans lesquels la Suisse peut accepter de réprimer, à la place d'un Etat qui le demande, un acte commis sur le territoire de ce dernier Etat; ces hypothèses sont décrites aux alinéas 1er et 2e de cette disposition. Cependant, aux termes de l'al. 3, ces règles sur la compétence par délégation ne s'appliquent pas si l'infraction ressortit à la juridiction suisse en vertu d'une autre disposition. L'
art. 19 ch. 4 LStup
fait partie, on l'a vu, de ces autres dispositions attributives de compétence.
c) L'
art. 19 ch. 4 LStup
ne se rattache pas au principe de l'universalité pure mais à celui de la compétence de remplacement. Les règles découlant du principe de délégation telles qu'on les trouve à l'
art. 85 al. 1 et 2 EIMP
ne sont cependant pas applicables. L'al. 3 de cette disposition le précise sans ambiguïté (voir FF 1976 II p. 454). Ainsi, on peut considérer que la compétence de remplacement prévue à l'
art. 19 ch. 4 LStup
constitue une réglementation se situant entre le principe d'universalité pure et le système de la délégation institué par l'
art. 85 EIMP
. C'est dans cette perspective que doit s'effectuer l'interprétation de l'
art. 19 ch. 4 LStup
et notamment des termes "et qui n'est pas extradé".
d) Dans le système de l'
art. 19 ch. 4 LStup
, il est clair que la compétence des autorités suisses existe lorsque l'extradition n'est pas possible, même si aucune demande dans ce sens n'a été formulée par l'Etat étranger; le fait qu'une éventuelle demande d'extradition serait rejetée suffit à obliger la Suisse à se charger de la poursuite et du jugement en application de l'adage "aut dedere aut judicare".
En revanche, si l'extradition paraît admissible, alors que la demande n'a pas été formulée, la compétence de remplacement prévue à l'
art. 19 ch. 4 LStup
n'astreint pas nécessairement les
BGE 116 IV 244 S. 250
autorités à juger, car ce serait appliquer le principe de l'universalité pure; elle ne conduit pas non plus à faire dépendre la compétence de la Suisse de la présentation dans tous les cas d'une demande de délégation à supposer que les conditions prévues à l'
art. 85 al. 1 ou 2 EIMP
soient réunies, car cela reviendrait en réalité à appliquer cette disposition, ce que l'
art. 85 al. 3 EIMP
exclut précisément. Lorsque aucune demande d'extradition (qui serait admissible) ou de délégation n'est présentée, la solution découlant de la compétence de remplacement doit se situer entre l'application du principe de l'universalité pure et celui de la délégation. Compte tenu de la complexité de la matière, il n'est pas aisé de dégager d'autres critères généraux.
4.
a) L'une des conditions d'application de l'
art. 19 ch. 4 LStup
est que l'auteur d'une infraction commise à l'étranger ne soit pas extradé (nicht ausgeliefert, non estradato). On doit se demander si cela suppose nécessairement le rejet d'une demande d'extradition. Une réponse affirmative signifierait que toute la procédure d'extradition devrait avoir été accomplie, ce qui conduirait à multiplier les différentes démarches et à ralentir d'autant le cours de la poursuite pénale. Or, cela n'est pas compatible avec l'exigence d'une justice pénale rapide, surtout dans le domaine des stupéfiants où il est fréquent que l'inculpé soit maintenu en détention préventive; si l'on exigeait une procédure d'extradition complète, la détention devrait être le plus souvent prolongée; il est possible que certains pays lointains tardent à agir ou même y renoncent.
Pour éviter ces inconvénients, les termes "et qui n'est pas extradé" de l'
art. 19 ch. 4 LStup
doivent être compris comme énonçant le simple fait que l'auteur n'est pas extradé. Ce fait doit être considéré indépendamment de ses motifs; il peut résulter, par exemple, du silence de l'Etat étranger, qui ignore peut-être que des infractions ont été commises sur son territoire. Cette interprétation large va certes au-delà de la compétence de remplacement telle que les traités la prévoient. Mais rien n'empêche le droit interne suisse de donner à ses autorités une compétence plus large que celle résultant des conventions internationales (ALFRED SCHÜTZ, Die Strafbestimmungen des Bundesgesetzes über die Betäubungsmittel, thèse Zurich 1980 p. 186 et 187). Ces dernières ont pour but d'étendre la compétence de répression, non pas de la restreindre.
b) S'en tenir au simple fait que l'auteur n'est pas extradé constitue un pas en direction du principe d'universalité pure. Il
BGE 116 IV 244 S. 251
faut cependant veiller à ne pas lui donner une trop grande portée. Le Conseil de l'Europe met en garde contre la tendance constante à l'élargissement unilatéral du champ d'application du droit national (Comité européen pour les problèmes criminels, Compétence extraterritoriale en matière pénale, Strasbourg 1990 p. 41). Ainsi, on ne comprendrait pas qu'un juge suisse doive se déclarer automatiquement compétent pour tous les délits mondiaux commis à l'étranger, dès qu'il en apprend l'existence. La qualité de délit mondial n'impose pas une solution si absolue. Il paraît conforme au système voulu par le législateur et au but des conventions internationales de ne pas contraindre le juge suisse à accepter sa compétence avant de connaître l'avis de l'Etat étranger sur le territoire duquel les infractions ont été perpétrées; s'il n'est pas possible de l'obtenir dans un délai raisonnable compte tenu des impératifs de la procédure pénale, alors seulement le juge suisse devra reconnaître sa compétence afin que le délinquant soit puni à raison de tous ses actes délictueux (et pour autant que les autres conditions prévues à l'
art. 19 ch. 4 LStup
soient réunies).
c) En l'espèce, l'accusé a été extradé par la France en raison d'infractions commises en Suisse mais aussi aux Pays-Bas. Or, ce dernier Etat - dont les autorités n'ignorent pas les charges pesant sur leur ressortissant - n'a présenté jusqu'ici à la Suisse ni une demande d'extradition ni une demande de délégation. Il ne faut cependant pas perdre de vue que la première instance valaisanne s'était prononcée aussi sur les infractions réputées commises aux Pays-Bas. Il est probable qu'avant d'agir les autorités compétentes de cet Etat attendent de savoir si la Suisse se reconnaît compétente ou non. On ne peut donc conclure de leur silence que le délinquant ne devra finalement pas répondre aux Pays-Bas des actes délictueux qu'il y aurait commis. En effet, du point de vue suisse, l'extradition aux Pays-Bas paraît possible; en particulier, l'ouverture en Suisse d'une procédure relative aux infractions commises à l'étranger ne fait pas obstacle à une extradition (
ATF 112 Ib 150
consid. 5a).
Dès lors, en l'état actuel des poursuites pénales dirigées contre l'intimé, on ne saurait admettre que le Tribunal cantonal était tenu par le droit fédéral de se prononcer aussi sur les infractions réputées commises aux Pays-Bas par l'accusé. La condition exprimée par les termes "et qui n'est pas extradé" n'est pas remplie.
BGE 116 IV 244 S. 252
5.
a) Selon le Tribunal cantonal, une autre condition posée par l'
art. 19 ch. 4 LStup
ferait encore défaut. Il s'agit du fait que l'auteur doit avoir été "appréhendé" en Suisse (in der Schweiz angehalten, arrestato in Svizzera). Or, il est clair que l'intimé a été appréhendé en France avant d'être extradé à la Suisse tout d'abord en raison d'actes commis dans notre pays puis, à la suite de l'extension de l'extradition, également à cause d'infractions perpétrées aux Pays-Bas.
b) Il ne faut pas interpréter les termes "appréhendé" ou "arrêté" en Suisse trop littéralement (voir art. 185 ch. 5, 202 ch. 5, 240 al. 3, 245 ch. 1 CP).
D'une part, l'
art. 19 ch. 4 LStup
correspond à deux conventions internationales (voir consid. 2 ci-avant). Or, le texte de celles-ci prévoit la poursuite des délinquants "qui se trouvent sur le territoire d'une des Hautes parties contractantes" ou "par la Partie sur le territoire de laquelle le déliquant se trouvera" (en allemand: sich befinden et sich aufhalten; ROLF 1953 p. 189; ROLF 1970 p. 827). L'expression "dans le cas où l'auteur soupçonné de l'infraction se trouve sur son territoire" figure à l'art. 6 ch. 1 de la Convention européenne du 27 janvier 1977 pour la répression du terrorisme (No 90); FF 1982 II 17. L'
art. 6bis CP
contient aussi les mots "si l'auteur se trouve en Suisse".
D'autre part, une interprétation trop stricte irait à l'encontre du but poursuivi, qui est de réprimer soit au lieu de commission, soit dans l'Etat où la présence physique de l'auteur de l'infraction permet de le poursuivre pénalement avec efficacité. Or, cela ne serait plus possible si l'on considérait, par exemple, que l'auteur n'est pas appréhendé en Suisse parce qu'il était déjà en état d'arrestation lorsqu'il a été extradé par un pays tiers. Dans le présent cas, cela signifierait que le jugement de l'intimé en Suisse - pour les actes réputés commis à La Haye - ne serait pas possible, même avec l'accord de la France et celui des Pays-Bas. Une telle conséquence ne correspond pas à la volonté du législateur suisse en matière de délits mondiaux (voir FF 1982 II 12 au sujet de l'
art. 6bis CP
; voir en ce qui concerne l'
art. 185 ch. 5 CP
, SCHUBARTH, Kommentar zum schweizerischen Strafrecht, vol. 3, Berne 1984 p. 188 n. 31 et 32, ainsi que HANS-PETER EGLI, Freiheitsberaubung, Entführung und Geiselnahme, thèse Zurich 1986 p. 219). La seule présence en Suisse du délinquant devrait suffire, indépendamment de sa cause.
BGE 116 IV 244 S. 253
c) Certes, une interprétation aussi large du terme "arrêté en Suisse" pourrait théoriquement permettre à un juge suisse - se voulant justicier universel - de demander l'extradition d'un délinquant étranger ayant commis des infractions à l'étranger entre étrangers et, s'il l'obtient, de se prononcer sur ces faits dépourvus de tout rapport avec notre pays. Une application aussi absolue du principe d'universalité pure serait cependant incompatible avec celui de la compétence de remplacement, dont on a vu qu'il était à l'origine de l'
art. 19 ch. 4 LStup
. Le législateur helvétique n'a pas voulu étendre si loin la compétence de répression des autorités suisses.
Il n'est pas nécessaire de développer davantage ce problème ici, car l'autre condition cumulative examinée au consid. 3 n'est pas remplie. De plus, l'intimé a été extradé dans un premier temps à raison d'infractions commises en Suisse. Il se trouvait en état d'arrestation dans notre pays lorsque les infractions réputées commises aux Pays-Bas ont été découvertes. Ce lien avec la Suisse justifiait que le juge valaisan demande une extension de l'extradition.
6.
Le pourvoi du Procureur général doit être rejeté. Il n'est pas perçu de frais. Une indemnité de 1'200 francs à titre de dépens sera versée par la Caisse du Tribunal fédéral à l'intimé.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
124 I 267
33. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 26. August 1998 i.S. Verein gegen Tierfabriken Schweiz gegen Bezirksrat Einsiedeln, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit; Verbot von Demonstrationen auf dem Klosterplatz Einsiedeln.
Bedeutung der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit bei der Bewilligung von Kundgebungen auf öffentlichem Grund (E. 3a). Kein Anspruch auf Durchführung einer Kundgebung auf einem bestimmten öffentlichen Platz (E. 3d).
Zulässigkeit eines generellen Demonstrationsverbots auf dem Platz vor dem Kloster Einsiedeln im Blick auf seine besondere Funktion als störungsfreie Zone für Pilger und andere Klosterbesucher; angemessener Ersatzstandort für die Durchführung öffentlicher Kundgebungen (E. 3b-e).

text:
Sachverhalt
ab Seite 268
BGE 124 I 267 S. 268
Der Verein gegen Tierfabriken Schweiz teilte der Kantonspolizei Schwyz am 30. Januar 1997 mit, er plane am Sonntag, dem 23. Februar 1997, von 14.00 bis 16.00 Uhr vor dem Brunnen auf dem Klosterplatz Einsiedeln eine Kundgebung durchzuführen, mit der gegen die Tierhaltung im Kloster Fahr, einer Stiftung des Klosters Einsiedeln, protestiert werden solle. Zugleich ersuchte er die Kantonspolizei, für einen ungestörten Verlauf der Kundgebung zu sorgen. Der Bezirksammann von Einsiedeln teilte am 13. Februar 1997 dem Präsidenten des Vereins gegen Tierfabriken Schweiz mit, die Durchführung der vorgesehenen Kundgebung sei bewilligungspflichtig. Das darauf eingereichte Bewilligungsgesuch wies der Bezirksammann am 18. Februar 1997 ab. Sein Entscheid wurde vom Bezirksrat Einsiedeln am 20. Februar 1997 genehmigt.
Die gegen den Entscheid des Bezirksrats ergriffene Beschwerde des Vereins gegen Tierfabriken Schweiz wies der Regierungsrat des Kantons Schwyz am 2. September 1997 ab. Ebenfalls ohne Erfolg blieb die dagegen erhobene Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz.
Der Verein gegen Tierfabriken Schweiz hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 24. Oktober 1997 eine staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Das Bundesgericht weist das Rechtsmittel ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Mit Nachdruck kritisiert der Beschwerdeführer, die angefochtene Bewilligungsverweigerung sei unverhältnismässig und diene allein dazu, das im Kanton Schwyz einflussreiche Kloster Einsiedeln vor unwillkommener Kritik abzuschirmen.
a) Kundgebungen auf öffentlichem Grund stellen eine Form des gesteigerten Gemeingebrauchs dar und dürfen daher weitergehenden Beschränkungen unterworfen werden als Versammlungen auf privatem Boden und andere Formen der Meinungsäusserung. Die Behörde, welcher die Aufsicht und die Verfügung über den öffentlichen Boden zusteht, darf beim Entscheid über die Bewilligung einer Demonstration neben den polizeilichen auch andere öffentliche Interessen berücksichtigen und namentlich dem Gesichtspunkt
BGE 124 I 267 S. 269
der zweckmässigen Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Allgemeinheit und der Anwohner Beachtung schenken. Doch ist die Behörde bei ihrem Entscheid nicht nur an das Willkürverbot und an den Grundsatz der Rechtsgleichheit gebunden. Sie hat überdies den besonderen ideellen Gehalt der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit, um deren Ausübung es geht, in die Interessenabwägung einzubeziehen. Insoweit entfalten diese Freiheitsrechte ihre Wirkungen auch bei Betätigungsformen, die mit einem gesteigerten Gemeingebrauch des öffentlichen Grundes verbunden sind (
BGE 107 Ia 226
E. 3b/bb S. 230;
107 Ia 64
E. 2a S. 66;
BGE 105 Ia 91
E. 3 S. 94).
Auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte kommt der Versammlungsfreiheit gemäss
Art. 11 EMRK
nicht bloss eine rein negative Funktion zu. Vielmehr sind die staatlichen Behörden verpflichtet, durch geeignete Massnahmen - namentlich durch Gewährleistung eines ausreichenden Polizeischutzes - dafür zu sorgen, dass öffentliche Kundgebungen stattfinden können und sie nicht durch gegnerische Kreise gestört oder verhindert werden. Allerdings steht den örtlichen Behörden bei der Wahl der zu treffenden Massnahmen ein weiter Ermessensspielraum zu (Entscheid des EGMR i.S. Plattform "Ärzte für das Leben" c. Österreich vom 21. Juni 1988, Serie A, Band 139, Ziff. 32, 34).
b) Beim Entscheid über die Benützung des öffentlichen Grunds für Kundgebungen hat die zuständige Behörde die verschiedenen Interessen nach objektiven Kriterien gegeneinander abzuwägen. Ob die Auffassungen, die durch die fragliche Veranstaltung verbreitet werden sollen, der Behörde wertvoll erscheinen oder nicht, darf beim Entscheid über eine nachgesuchte Bewilligung für eine Kundgebung nicht ausschlaggebend sein (
BGE 108 Ia 300
E. 3 S. 303;
BGE 107 Ia 64
E. 2a S. 66). Dem Beschwerdeführer ist daher darin zuzustimmen, dass die Schwyzer Behörden die Bewilligung für die Demonstration vom 23. Februar 1997 nicht deswegen verweigern durften, weil ihnen die dabei propagierten Ansichten missfielen. So ist die Verfügung des Bezirksammanns vom 18. Februar 1997 insoweit nicht haltbar, als darin die Bewilligungsverweigerung damit begründet wird, das vom Beschwerdeführer vertretene Anliegen betreffe nicht Einsiedeln, sondern das Kloster Fahr. Diese Verfügung ist im vorliegenden Verfahren indessen nicht Anfechtungsgegenstand. Im hier allein zu überprüfenden Entscheid des Verwaltungsgerichts wurde das fragliche Kundgebungsverbot nicht deshalb geschützt, weil ihm der Zweck der Veranstaltung missfiel, sondern aufgrund
BGE 124 I 267 S. 270
einer eingehenden Prüfung anhand der oben dargestellten Grundsätze. Der Beschwerdeführer hält jedoch die vom Verwaltungsgericht genannten Gründe für die Bewilligungsverweigerung bloss für vorgeschoben. Hintergründig sei es dem Gericht allein um den Schutz des Klosters Einsiedeln vor unerwünschter Kritik gegangen. Es ist daher im Folgenden zu prüfen, ob die vom Verwaltungsgericht angeführten Gründe für das Kundgebungsverbot einer objektiven Prüfung standzuhalten vermögen.
c) Im angefochtenen Entscheid wird das fragliche Kundgebungsverbot auf dem Klosterplatz einerseits mit der besonderen Zweckbestimmung dieses Platzes und anderseits mit polizeilichen Erwägungen begründet. Nach der dargestellten Rechtsprechung (E. 3a) sind aus solchen Motiven Einschränkungen von Versammlungen auf öffentlichem Boden grundsätzlich zulässig. Wie sich aus dem Nachstehenden ergibt, finden diese Gründe vorliegend auch eine Stütze in den tatsächlichen Gegebenheiten und sind entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht bloss vorgeschoben.
Zunächst kommt dem Platz vor dem Kloster Einsiedeln aufgrund seiner Funktion und Lage ein besonderer Stellenwert zu. Er dient nicht nur als Zugang zur Klosterkirche als sakraler Stätte und Wallfahrtsort für viele Pilger, weshalb er sich als auf Störungen besonders empfindlich erweist. Der Klosterplatz lädt auch zum Verweilen und Betrachten der gesamten kunsthistorisch wertvollen Klosteranlage ein. Es steht den lokalen Behörden ohne weiteres zu, diese Zweckbestimmung des Klosterplatzes durch den Ausschluss einzelner Aktivitäten wie namentlich von Demonstrationen auf diesem Gelände zu unterstreichen (vgl.
BGE 105 Ia 91
E. 4a S. 95). Sie brauchen dabei das diesem Zweck dienende Areal nicht auf den eigentlichen Vorplatz - der ohnehin im Eigentum des Klosters steht - zu beschränken, sondern können auch den angrenzenden öffentlichen Grund einbeziehen, soweit er noch in einem engen Zusammenhang mit der Klosteranlage steht. Den vom Beschwerdeführer erneut vorgebrachten Einwand, der von ihm für die fragliche Kundgebung beanspruchte Ort vor dem Brunnen könne wegen des dort herrschenden Verkehrs nicht mehr zum Klosterplatz gerechnet werden, hat bereits das Verwaltungsgericht in überzeugender Weise entkräftet. Die besondere Zweckbestimmung der Klosterplatzes liegt in der Tat nicht darin, dass es sich dabei um einen besonders ruhigen Ort handelt und dass bereits hier eine besondere religiöse Atmosphäre herrscht. Entscheidend ist vielmehr, dass dem Platz aufgrund seiner Nähe zur Klosteranlage eine besondere Funktion und
BGE 124 I 267 S. 271
ein besonderer Charakter zukommt, der ihn von anderen öffentlichen Plätzen unterscheidet und der Einschränkungen politischer Kundgebungen rechtfertigt; denn damit soll vor allem verhindert werden, dass die Pilger unmittelbar vor dem Besuch der Marienwallfahrtsstätte in ihrer Ruhe und Besinnung durch Demonstrationen der Art, wie sie der Beschwerdeführer durchführen will, in empfindlicher Weise gestört werden.
Es ist ausserdem unbestritten, dass die Veranstaltungen des Beschwerdeführers - auch wenn daran nur wenige Menschen teilnehmen - Emotionen wecken und in der Vergangenheit immer wieder zu Auseinandersetzungen führten, die ein Einschreiten der Polizei erforderten. Der Beschwerdeführer hat denn auch selber die Behörden am 30. Januar 1997 um Polizeischutz für die fragliche Kundgebung vom 23. Februar 1997 gebeten, da aufgrund früherer Erfahrungen mit Störungen, Tätlichkeiten, Ehrverletzungen und Drohungen gegen die Kundgebungsteilnehmer sowie allenfalls mit Sachbeschädigungen zu rechnen sei. Diese von der Demonstration vom 23. Februar 1997 ausgehenden polizeilichen Gefahren durften, ja mussten die Behörden bei der Prüfung des Bewilligungsgesuchs des Beschwerdeführers berücksichtigen. Sie rechtfertigen grundsätzlich eine Einschränkung von Kundgebungen der vorgesehenen Art auf dem Klosterplatz.
Die Gründe, auf die das Verwaltungsgericht das angefochtene Kundgebungsverbot stützt, erweisen sich somit entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers keineswegs als bloss vorgeschoben. Sie finden eine Grundlage in den tatsächlichen Gegebenheiten und stellen zudem sachliche Motive dar für eine Einschränkung des Rechts auf Benützung des Klosterplatzes zur Durchführung von Kundgebungen.
d) Nach Ansicht des Beschwerdeführers sind aus den genannten Gründen höchstens gewisse Einschränkungen der Kundgebungen auf dem Klosterplatz zulässig, aber keinesfalls ein vollständiges Verbot von Demonstrationen. Der angefochtene Entscheid verletze deshalb den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
Wie bereits dargelegt wurde (E. 3a), können Veranstaltungen, die den öffentlichen Grund in einer den Gemeingebrauch übersteigenden Weise beanspruchen, in einem weitergehenden Umfange eingeschränkt werden als solche auf privatem Grund oder andere Formen der Meinungsäusserung. Der Beschwerdeführer hat zwar einen Anspruch darauf, dass ihm zur Durchführung seiner Kundgebung ein öffentliches Areal zur Verfügung gestellt wird, das dem
BGE 124 I 267 S. 272
Publizitätsbedürfnis seiner Veranstaltung angemessen Rechnung trägt. Er hat jedoch kein Recht auf Durchführung seiner Kundgebung an einem ganz bestimmten Ort. Die zuständigen Behörden verfügen vielmehr bei der Konkretisierung der Zweckbestimmung der öffentlichen Sachen und beim Entscheid über deren Benützung über einen gewissen Ermessensspielraum. Sie können einzelne öffentliche Plätze bestimmten Verwendungen (Markt, Konzerte, Erholungsraum usw.) vorbehalten und dort andere Aktivitäten einschränken oder ganz untersagen. Insbesondere muss nicht der gesamte öffentliche Grund für Demonstrationen zur Verfügung gestellt werden (
BGE 100 Ia 392
E. 6b S. 403 f.;
BGE 105 Ia 91
E. 2 S. 95 f.).
Im vorliegenden Fall rechtfertigen die zuvor genannten polizeilichen Motive allein ein Verbot der Kundgebung vom 23. Februar 1997 zwar nicht, da die öffentliche Ordnung auch bei deren Durchführung hätte aufrechterhalten können. Hingegen steht einer Bewilligung der Kundgebung die besondere Zweckbestimmung des Klosterplatzes entgegen. Die kantonalen Behörden erklären, auf diesem Platz grundsätzlich keine politischen Kundgebungen zulassen zu wollen, um ihn ganz seiner Funktion als Zugang zur Klosterkirche und Marienwallfahrtsstätte zu erhalten. Diese Einschränkung der Verwendung des Klosterplatzes erscheint sachlich ohne weiteres vertretbar und überschreitet den Ermessensspielraum der lokalen Behörden nicht. Ein lediglich teilweises Kundgebungsverbot, das nur grössere Demonstrationen erfassen oder nur zu bestimmten Zeiten gelten würde, vermöchte die beabsichtigte Funktion des Klosterplatzes als störungsfreie Zone für die Pilger und die übrigen Klosterbesucher nicht sicherzustellen.
Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des gänzlichen Kundgebungsverbots auf dem Klosterplatz setzt nach der erwähnten Rechtsprechung allerdings voraus, dass dem Beschwerdeführer anstelle des Klosterplatzes ein anderer angemessener Ort zur Durchführung seiner Kundgebung zur Verfügung gestellt wird. Der Bezirksrat Einsiedeln hat mehrfach erklärt, er würde Kundgebungen des Beschwerdeführers auf einem anderen zentral gelegenen Platz von Einsiedeln bewilligen. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, dass seine Kundgebung auf einen Standort in der Nähe des Klosters Einsiedeln angewiesen sei, da sie sich gegen die Einstellung von dessen leitenden Organen zum Tierschutz richte. Auch wenn es zweifellos zutrifft, dass der Klosterplatz für die Kundgebung des Beschwerdeführers besonders ideal wäre, so erscheint doch der ihm von den lokalen Behörden zur Verfügung gestellte Platz ("Dorfplatz")
BGE 124 I 267 S. 273
an einer zentralen Lage von Einsiedeln keineswegs ungeeignet. Es handelt sich dabei um einen Ort direkt an der Hauptstrasse, die zum Kloster führt. Zudem liegt der Platz in unmittelbarer Nähe des Bahnhofs und der Verkaufsgeschäfte. Da der grösste Teil der Besucher des Klosters Einsiedeln daran vorbeikommt, kann die Kundgebung des Beschwerdeführers auch hier die gewünschte Publizität erlangen.
Unter diesen Umständen bewirkt das Verbot, die fragliche Kundgebung auf dem Klosterplatz durchzuführen, für den Beschwerdeführer keine unverhältnismässige Einschränkung seiner Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit.
e) Gesamthaft betrachtet hält das angefochtene Kundgebungsverbot daher vor den angerufenen Garantien der Bundesverfassung und der EMRK stand. Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.


header:
Urteilskopf
93 I 154
18. Urteil vom 8. März 1967 i.S. Gemeinde Volketswil gegen Gryfag Immobilien AG und Mitbeteiligte sowie Regierungsrat des Kantons Zürich.

regeste:
Regeste
Begriff der Gemeindeautonomie.
Eine Gemeinde ist in bezug auf die Rechtsetzung autonom, wenn ihr dabei nach Verfassung oder Gesetz eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt, ohne Rücksicht darauf, inwieweit ihre Erlasse der Kontrolle durch eine staatliche Behörde unterliegen (Änderung der Rechtsprechung). Erstreckt sich diese Kontrolle auch auf die Zweckmässigkeit des Erlasses, so ist die Gemeindeautonomie nur verletzt, wenn die kantonale Behörde das ihr bei der Überprüfung des Gemeindeerlasses zustehende Ermessen missbraucht (Erw. 5).
Anwendung dieser Grundsätze auf die von zürcherischen Gemeinden erlassenen Bauvorschriften, insbesondere Zonenpläne (Erw. 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 155
BGE 93 I 154 S. 155
A.-
Das zürch. Baugesetz für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893 (BG) enthält eine eingehende und umfassende Ordnung des öffentlichen Baurechts. Gewisse Gemeinden unterstehen dem BG von Gesetzes wegen oder können ihm für ihr ganzes Gebiet oder Teile desselben durch Beschluss des Kantons- oder Regierungsrates unterstellt werden (§ 1 Abs. 1). Ausserdem sind die Gemeinden berechtigt, da, wo das BG nicht anwendbar ist, für Neubauten an Strassen, öffentlichen Plätzen usw. wenigstens Bau- und Niveaulinien festzustellen, in welchem Falle einzelne Bestimmungen des BG Geltung haben (§ 1 Abs. 2).
Für das dem BG in vollem Umfange unterstellte Gebiet sind die Gemeinden verpflichtet zur Aufstellung von Bauordnungen, in denen Bauzonen mit verschiedener Ausnützungsmöglichkeit ausgeschieden werden können (§ 68). Für Gebiete, die dem BG gemäss § 1 Abs. 2 unterstellt sind, können die Gemeinden ebenfalls Bauordnungen mit den nämlichen Zonen wie für die in vollem Umfange unterstellten Gebiete erlassen (§ 68a). In den Gemeindebauordnungen dürfen im wesentlichen noch unüberbaute Gebiete unter gewissen Voraussetzungen mit einem dauernden Bauverbot belegt werden (§ 68b); ferner können vorwiegend land- und forstwirtschaftlich genutzte Gebiete von der Einteilung in eine Zone ausgenommen werden (§ 68c). Die Bauordnungen der Gemeinden unterliegen der Genehmigung des Regierungsrates (§ 68e).
B.-
Die Gemeinde Volketswil ist seit dem Jahre 1950 mit ihrem ganzen Gebiet dem BG im Sinne von § 1 Abs. 2 unterstellt. Am 26. März 1962 erliess sie eine Bauordnung mit Zonenplan, die vom Regierungsrat am 30. Juli 1964 genehmigt wurde. Im Zonenplan wurde u.a. auch ein grösseres Gebiet im Sinne von § 68c von der Einzonung ausgenommen und dem "übrigen Gemeindegebiet" zugeteilt, das im Rahmen einer neueren bäuerlichen Siedlung landwirtschaftlich genutzt wurde. In der Folge ging der grösste Teil dieses Landes in das
BGE 93 I 154 S. 156
Eigentum zweier Bauunternehmungen und einer Lebensversicherungsgesellschaft über, welche beabsichtigen, darauf und im angrenzenden Gebiet Miethäuser mit rund 1300 Wohnungen zu erstellen. Im Hinblick auf diese Überbauungspläne stellte der Gemeinderat Volketswil der auf den 2. April 1965 einberufenen Gemeindeversammlung den Antrag, das erwähnte, bisher zum "übrigen Gemeindegebiet" gehörende Land in die Wohnzone W 4 umzuzonen. Die Gemeindeversammlung lehnte dies mit 170 gegen 31 Stimmen ab. Ein hiegegen von den vier Grundeigentümern des Gebietes erhobener Rekurs wurde vom Bezirksrat Uster abgewiesen, vom Regierungsrat des Kantons Zürich dagegen dahin gutgeheissen, dass er die Gemeinde anwies, den Zonenplan, eventuell unter Ergänzung der Gemeindebauordnung, im Sinne der Erwägungen abzuändern. Der Begründung dieses Entscheids ist zu entnehmen: Das streitige Gebiet sei praktisch völlig von definitiven Bauzonen umschlossen, und es komme ihm eine zentrale Lage im städtebaulichen Entwicklungsbereich der Gemeinde zu. Eine zweigeschossige, ausnützungsmässig auf 0,2 beschränkte Überbauung, wie sie nach den für das "übrige Gemeindegebiet" geltenden Vorschriften heute zulässig wäre, wäre städtebaulich zum mindesten im westlichen Teil wenig sinnvoll, wo unvermittelt Zonen mit intensiver Ausnützung (Kernzone von Hegnau und Zone für 3-geschossige Bauten) anschliessen. Dazu komme, dass das Gebiet praktisch den gleichen, wenn nicht sogar höheren Erschliessungsgrad aufweise, wie die umliegenden Bauzonen (wird näher ausgeführt). Unter diesen Umständen erscheine die weitere Belassung im "übrigen Gemeindegebiet" nicht mehr als zweckmässig. Da bei der Zoneneinteilung die Frage der Zweckmässigkeit mit dem öffentlichen Interesse an einem Eingriff in das private Eigentum zusammenfalle, so sei mit der Unzweckmässigkeit auch die Verfassungswidrigkeit der fraglichen Zoneneinteilung festgestellt (vgl. BGE 77 1 218, 74 I 150). Die Änderung des Zonenplans könne indes nach ständiger Praxis nicht durch den vorliegenden Entscheid erfolgen, sondern liege dem Gemeindegesetzgeber ob. Da das Gebiet mittelbar oder unmittelbar an Zonen verschiedener Ausnützung und Bewerbung angrenze, böten sich verschiedene zweckmässige Lösungen an, unter denen der Gemeindegesetzgeber zu wählen habe.
C.-
Gegen diesen Rekursentscheid des Regierungsrates
BGE 93 I 154 S. 157
führt die Gemeinde Volketswil staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, ihn aufzuheben. Sie macht Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 48 KV) geltend und bringt zur Begründung im wesentlichen vor: Die Gemeinde habe mit ihrem Beschluss, das streitige Land im "übrigen Gemeindegebiet" zu belassen, im Rahmen der selbständigen Erfüllung einer ihr übertragenen Aufgabe gehandelt. Der Gemeindegesetzgeber verfüge gemäss §§ 1 Abs. 2, 68 Abs. 1, 68a usw. BG über erhebliche Rechtsetzungskompetenzen. Die Gemeinde sei daher insoweit autonom. Dem stehe nicht entgegen, dass die Gemeindebauordnungen der Genehmigung des Regierungsrates bedürfen, da § 68e BG nicht sage, wie weit die Überprüfungsbefugnis des Regierungsrates gehe, und die Vermutung für eine blosse Rechtskontrolle spreche. Selbst wenn ihm aber unbeschränkte Überprüfungsbefugnis zustehen sollte, würde dies die Gemeindeautonomie noch nicht ausschliessen, da die Ermessenskontrolle kein geeignetes Kriterium zur Bestimmung des Umfangs der Autonomie sei. Einzige Voraussetzung der Nichteinzonung von Land sei nach § 68c BG, dass es vorwiegend land- und forstwirtschaftlich genutzt werde, und das treffe für das streitige Gebiet offensichtlich zu. Die Annahme, die Belassung im "übrigen Gemeindegebiet" sei nicht mehr zweckmässig, sei falsch, da das eingezonte Gebiet der rund 3000 Einwohner zählenden Gemeinde noch Platz für 12-15'000 weitere Einwohner biete und es städtebaulich und planerisch unerwünscht sei, vor Überbauung dieses Gebietes weitere Gebiete einzuzonen. Davon abgesehen sei es falsch, wenn der Regierungsrat die Unzweckmässigkeit der Verfassungswidrigkeit gleichsetze, um seinen Entscheid zu begründen.
D.-
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt Abweisung der Beschwerde. Den gleichen Antrag stellen die Beschwerdegegner.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1./2. - (Prozessuales).
3.
Durch den angefochtenen Entscheid ist der Beschluss, mit dem die Gemeindeversammlung von Volketswil die Änderung des 1962 erlassenen Zonenplans abgelehnt hat, aufgehoben und die Gemeinde angewiesen worden, den Zonenplan, eventuell unter Ergänzung der Bauordnung, zu ändern. Der Entscheid trifft die Beschwerdeführerin somit in
BGE 93 I 154 S. 158
ihrer Eigenschaft als Trägerin öffentlicher Gewalt, nämlich als Gesetzgeberin. In dieser Eigenschaft ist sie zur staatsrechtlichen Beschwerde nur legitimiert, soweit sie die Verletzung ihrer Autonomie geltend macht (
BGE 92 I 374
Erw. 1 und
BGE 93 I 66
Erw. 2 je mit Verweisungen). Das ist denn auch die einzige Rüge, die mit der vorliegenden Beschwerde erhoben wird.
4.
Nach Art. 48 zürch. KV sind die Gemeinden befugt, ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze selbständig zu ordnen. Während Art. 52 KV die Aufgaben der Kirch- und Schulgemeinden kurz angibt, werden diejenigen der hier in Frage stehenden politischen Gemeinde in der KV nicht aufgezählt und umschrieben. Der Verfassungsgesetzgeber hat es also der einfachen Gesetzgebung überlassen, den Bereich der Gemeindeangelegenheiten zu bestimmen. Der Umfang der Autonomie der politischen Gemeinde im Kanton Zürich ergibt sich somit, wie in verschiedenen andern Kantonen, aus dem kantonalen Gesetzesrecht.
5.
Beim Entscheid darüber, inwieweit die Gemeinde autonom sei, hat das Bundesgericht in letzter Zeit nicht mehr auf die herkömmliche Unterscheidung zwischen eigenem und übertragenem Wirkungskreis abgestellt. Es hat vielmehr die Gemeindeautonomie als die Zuständigkeit der Gemeinde zur selbständigen Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben bezeichnet und erklärt, eine Gemeinde sei insoweit autonom, als ihr durch Verfassung oder Gesetz freies Ermessen in Rechtsetzung und Verwaltung eingeräumt sei und sie dieses Ermessen frei von staatlicher Kontrolle betätigen dürfe (
BGE 89 I 111
/2,
BGE 91 I 42
Erw. 3,
BGE 92 I 375
Erw. 2a). Diese Auffassung und die im erstgenannten Urteil erwähnten Ausführungen von GIACOMETTI (Staatsrecht der schweiz. Kantone S. 75) sind in der Rechtslehre kritisiert worden. LIVER (ZBl 50/1949 S. 40 ff.) und HUBER (ZBJV 100/1964 S. 339 und 419) erblicken in der Ermessenskontrolle kein geeignetes Kriterium zur Abgrenzung des Autonomiebereichs und rechnen zu diesem diejenigen Aufgaben, die nach dem "Herkommen" und der "innern Kennzeichnung" als örtliche zu gelten haben. Diese Kriterien erscheinen indessen auch abgesehen davon, dass sie die Stellung und den Rechtsschutz der Gemeinden kaum verbessern würden, als wenig geeignet. Einmalsind sie reichlich unbestimmt.
BGE 93 I 154 S. 159
Sodann gibt das Herkommen, auf das jene Autoren besonderes Gewicht legen, zwar Aufschluss über den ursprünglichen Autonomiebereich, versagt aber als Kriterium, wenn und soweit die Autonomie durch die kantonale Gesetzgebung in der Folge eingeschränkt worden ist. Gerade das ist aber infolge der Entwicklung der Verhältnisse auf weiten Gebieten geschehen. So sahen sich manche Kantone veranlasst, insbesondere das öffentliche Baurecht mehr oder weniger eingehend in einem kantonalen Gesetz zu ordnen, darin aber, um den verschiedenen örtlichen Verhältnissen und Bedürfnissen Rechnung zu tragen, die Gemeinden zur Aufstellung von Baupolizeivorschriften, Bauordnungen, Zonen- und andern Plänen usw. zu ermächtigen, wobei diese Erlasse und Pläne der Gemeinden in der Regel der Genehmigung durch eine kantonale Behörde (Grosser Rat oder Regierungsrat) unterliegen. In solchen Fällen ist es oft zweifelhaft, ob und inwieweit das öffentliche Baurecht zum eigenen oder übertragenen Wirkungskreis der Gemeinde gehört (vgl.
BGE 89 I 112
Erw. 2a). Im Urteil vom 11. Mai 1960 i.S. Keller c. Regierungsrat des Kantons Aargau (IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 2. A. Nr. 32 und ZBl 62/1961 S. 69 ff.) hat das Bundesgericht diese Frage, die sich dort in bezug auf die gesetzliche Grundlage einer Gemeindezonenordnung stellte, für das öffentliche Baurecht im herkömmlichen Sinne offen gelassen und entschieden, dass jedenfalls die Planungsmassnahmen des modernen Baurechts nicht mehr zu den Gemeindeaufgaben gehören. Für den Kanton Graubünden hat es in den letzten Jahren wiederholt festgestellt, dass die Rechtsetzung der Gemeinden auf dem Gebiet des öffentlichen Baurechts in den Bereich ihrer Autonomie falle, da es an einer umfassenden Regelung dieser Materie durch ein kantonales Gesetz fehlt und die kantonalen Behörden die von den Gemeinden erlassenen Vorschriften nur auf ihre Rechtmässigkeit überprüfen dürfen (
BGE 91 I 42
Erw. 4,
BGE 92 I 375
Erw. 2 und 3 sowie Urteil vom 28. April 1965 i.S. Gemeinde St. Moritz, ZBl 66/1965 S. 400 ff.). Dagegen hat das Bundesgericht für den Kanton Basel-Landschaft gegenteilig entschieden, da dort das öffentliche Baurecht in einem kantonalen Gesetz umfassend geordnet ist und der Regierungsrat die seiner Genehmigung unterliegenden Gemeindeerlasse nicht nur auf ihre Rechtmässigkeit, sondern auch auf ihre Zweckmässigkeit hin überprüft
BGE 93 I 154 S. 160
(Urteile vom 25. Januar 1956 i.S. Gemeinde Binningen, vom 7. Dezember 1960 i.S. Gemeinde Oberwil und vom 3. Februar 1965 i.S. Gemeinde Münchenstein). Diese Schlussfolgerung erscheint indes, jedenfalls was die den Gemeinden überlassene Rechtsetzung betrifft, als unbefriedigend. Die Entwicklung der Verhältnisse führt dazu, dass immer mehr bisher durch gemeindliches Recht geregelte Gebiete mehr oder weniger eingehend durch kantonale Gesetze geordnet werden. Soweit diese Gesetze nicht abschliessend sind, sondern die Gemeinden zur Rechtsetzung ermächtigen und ihnen dabei ein gewisses Ermessen einräumen, müssen die Gemeinden, sollen sie nicht zu blossen Verwaltungsstellen des Staates herabsinken, gegen Eingriffe der kantonalen Verwaltung in dem ihnen durch den Gesetzgeber vorbehaltenen Bereich geschützt werden. Diesen Schutz verdient die gemeindliche Rechtsetzung nicht nur, soweit sie sich auf den eigenen Wirkungskreis bezieht, sondern auch für Angelegenheiten des sog. übertragenen Wirkungskreises, in denen das kantonale Gesetz den Gemeinden eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit lässt (vgl. LIVER a.a. O. S. 45), und zwar ohne Rücksicht darauf, inwieweit ihre Erlasse der Kontrolle durch eine staatliche Behörde unterworfen sind. Nach dem Umfange dieser Kontrolle bestimmt sich lediglich, wann die Autonomie der Gemeinde verletzt ist. Dürfen die kantonalen Behörden die Gemeindeerlasse lediglich auf ihre Rechtmässigkeit überprüfen, so ist die Gemeindeautonomie verletzt, wenn sie auch die Zweckmässigkeit überprüfen oder ihre Prüfungsbefugnis dadurch überschreiten, dass sie das Vorliegen einer in Wirklichkeit nicht bestehenden Rechtsverletzung annehmen (
BGE 92 I 376
Erw. 2 und dort angeführte frühere Urteile). Wo dagegen die kantonalen Behörden die Gemeindeerlasse auch auf ihre Zweckmässigkeit überprüfen dürfen, kann von einer Verletzung der Gemeindeautonomie nur die Rede sein, wenn sie das ihnen bei dieser Überprüfung einzuräumende Ermessen missbrauchen.
6.
Das zürch. BG enthält eine umfassende Ordnung des öffentlichen Baurechts. Diese ist aber nicht abschliessend, sondern sieht den Erlass von Bauordnungen und Zonenplänen durch die Gemeinden vor (§§ 68-68e). Der Regierungsrat hat von jeher die Auffassung vertreten, dass der Kanton mit dem BG die Gesetzgebungsbefugnis auf dem Gebiet des Baurechts
BGE 93 I 154 S. 161
für sich in Anspruch genommen habe und die Gemeindebauordnungen daher ihre Grundlage in der Delegation einer kantonalen Zuständigkeit und nicht in der Gemeindeautonomie (Art. 48 KV) haben. Das Bundesgericht hat sich dieser Auffassung in Fällen, wo die gesetzliche Grundlage einer in einer Gemeindebauordnung enthaltenen öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung streitig war, angeschlossen (
BGE 30 I 65
Erw. 3,
BGE 74 I 150
Erw. 3a). Daraus lässt sich jedoch für den vorliegenden Fall schon deshalb nichts ableiten, weil es sich dort um Gemeinden handelte, die gemäss § 1 Abs. 1 dem BG in vollem Umfange unterstanden und daher gemäss § 68 zum Erlass einer Bauordnung verpflichtet waren. Die Beschwerdeführerin gehört nicht zu diesen Gemeinden und ist frei, eine Bauordnung mit oder ohne Zonenplan zu erlassen oder nicht (§ 68a BG). Ferner ist sie, wie übrigens auch die dem BG in vollem Umfange unterstellten Gemeinden, grundsätzlich frei in bezug auf die Einteilung ihres Gebietes in Bauzonen mit verschiedener Ausnützungsziffer wie auch in bezug auf den Entscheid, ob Gebiete, auf welche die §§ 68b und 68c BG zutreffen, mit einem dauernden Bauverbot zu belegen bzw. von der Einteilung in eine Bauzone auszunehmen seien. Der Beschwerdeführerin steht somit hinsichtlich Erlass und Ausgestaltung des Zonenplans eine so grosse Entscheidungsfreiheit zu, dass es sich rechtfertigt, sie auf diesem Gebiete als "selbständig" im Sinne von Art. 48 KV und damit als autonom zu betrachten.
Diese Autonomie ist freilich insofern beschränkt, als die Bauordnungen aller Gemeinden, seien sie dem BG nach Abs. 1 oder 2 von § 1 unterstellt, gemäss § 68e BG der Genehmigung des Regierungsrates unterliegen. Über den Umfang des Kontrollrechts des Regierungsrates sagt das Gesetz selber nichts. Der Regierungsrat pflegt sich bei der Überprüfung von Gemeindebauordnungen und zugehörigen Zonenplänen eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, hat aber stets den Standpunkt vertreten, er habe sie auch auf ihre Zweckmässigkeit und Angemessenheit zu überprüfen. Demgegenüber behauptet die Beschwerdeführerin, er habe sich auf die Rechtskontrolle zu beschränken. Wie es sich damit verhält, kann das Bundesgericht, da es sich um die Auslegung kantonalen Gesetzesrechtes handelt, nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür prüfen. Nun lässt schon Art. 48 KV eine beschränkte
BGE 93 I 154 S. 162
Ermessenskontrolle zu, wenn er in Satz 2 bestimmt, Gemeindebeschlüsse könnten in sachlicher Beziehung nur angefochten werden, wenn sie "offensichtlich über den Zweck der Gemeinde hinausgehen... oder die Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen", und aus Satz 1 ergibt sich, dass die Kontrolle durch die Gesetzgebung noch weiter gezogen werden kann. Dass dem Regierungsrat auch die Ermessenskontrolle zustehe, lässt sich schon wegen der Tragweite der in Frage stehenden Gemeindeerlasse mit guten Gründen vertreten. Bauordnungen und insbesondere Zonenpläne haben für die betroffenen Bürger Eingriffe in das Eigentum zur Folge, die namentlich in den Fällen der §§ 68b und 68c BG sehr schwer sein können. Dazu kommt, dass der Zonenplan einer Gemeinde auch Interessen der Nachbargemeinden berühren und es sich als notwendig erweisen kann, ihn auf regionale und kantonale Planungen abzustimmen. Angesichts dieser sich unter Umständen widerstreitenden privaten und verschiedenartigen öffentlichen Interessen erscheint es sachlich gerechtfertigt, dass der Regierungsrat Gemeindebauordnungen und Zonenpläne auch auf ihre Zweckmässigkeit überprüfen darf. Zum mindesten aber kann diese Auslegung von § 68e BG, der sich über den Umfang der Überprüfungsbefugnis ausschweigt, nicht als unhaltbar, willkürlich bezeichnet werden.
Durfte der Regierungsrat aber den Beschluss, mit dem die Gemeindeversammlung die Einzonung des den vier Beschwerdegegnern gehörenden Landes ablehnte, auch auf seine Zweckmässigkeit hin überprüfen, so wäre die Gemeindeautonomie nach dem in Erw. 5 am Schluss Gesagten nur verletzt, wenn er das ihm bei dieser Prüfung einzuräumende Ermessen missbraucht hätte. Das wird aber in der Beschwerde weder ausdrücklich noch dem Sinne nach geltend gemacht und ist auch nicht der Fall. Die Beschwerdeführerin bezeichnet als falsch sowohl, dass der Regierungsrat die weitere Belassung des streitigen Landes im "übrigen Gemeindegebiet" als unzweckmässig betrachtete, wie auch, dass er die Unzweckmässigkeit der Verfassungswidrigkeit gleichsetzte. Mit letzterem wollte der Regierungsrat offenbar sagen, die weitere Auszonung liege nicht mehr im öffentlichen Interesse und laufe daher, gegenüber den betroffenen Grundeigentümern, auf eine Verletzung der Eigentumsgarantie hinaus. Ob dieser Schluss richtig sei, braucht nicht geprüft zu werden, da es genügt,
BGE 93 I 154 S. 163
wenn in der Annahme, der Zonenplan sei in der heutigen Gestalt nicht mehr zweckmässig, kein Ermessensmissbrauch liegt. Der Regierungsrat führt im angefochtenen Entscheid aus, dass das streitige Gebiet wegen seiner Lage zwischen den Dörfern Volketswil und Hegnau und seiner Umschliessung durch die bedeutendsten Strassen der Gemeinde dazu berufen sei, einmal das Zentrum der Gemeinde zu werden, und dass es daher unzweckmässig sei, dieses Gebiet, das völlig von Bauzonen mit zum Teil intensiver Ausnützung umgeben sei und einen hohen Erschliessungsgrad aufweise, nicht in das Baugebiet einzubeziehen. Wenn angesichts dieser in der Beschwerde nicht bestrittenen tatsächlichen Verhältnisse der Regierungsrat annahm, die privaten und allgemeinen öffentlichen Interessen an der Einzonung überwögen das Interesse der Gemeinde, ihre im Verhältnis zum bisher überbauten Gebiet freilich umfangreichen Bauzonen vorläufig nicht zu erweitern, so ist dies verständlich und kann jedenfalls nicht als Ermessensmissbrauch bezeichnet werden. Von einem solchen könnte allenfalls dann gesprochen werden, wenn die an sich gerechtfertigte Einzonung die Beschwerdeführerin vor Aufgaben stellen würde, denen sie als kleine Gemeinde überhaupt nicht oder doch in absehbarer Zeit nicht gewachsen wäre, deren Erfüllung ihr finanzielles Gleichgewicht erheblich stören, ihren Bestand gefährden würde. Etwas derartiges wird aber in der Beschwerde nicht geltend gemacht und dürfte, nach dem der Gemeindeversammlung unterbreiteten Bericht des Gemeinderates zur Begründung des Antrags auf Einzonung, auch nicht der Fall sein.
Gegen die Abweisung der Beschwerde bestehen umsoweniger Bedenken, als der Regierungsrat davon abgesehen hat, der Beschwerdeführerin eine bestimmte Einzonung vorzuschreiben, wie es drei der Beschwerdegegner verlangt hatten. Er hat sich vielmehr damit begnügt, ihr die Weisung zu erteilen, das streitige Gebiet in noch zu prüfender Art und Weise in das Baugebiet einzubeziehen. Die Gemeinde hat also noch die Möglichkeit, zwischen verschiedenen in Betracht fallenden Lösungen diejenige zu wählen, die ihr am zweckmässigsten erscheint und am wenigsten Nachteile bringt.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.


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Urteilskopf
82 III 97
27. Entscheid vom 5. Oktober 1956 i.S. J. Diethelm und W.

regeste:
Regeste
Legitimation zu Beschwerde und Rekurs nach
Art. 17 ff. SchKG
.
Zur Beschwerde über die Anordmmg der amtlichen Verwahrung einer gepfändeten Sache (
Art. 98 SchKG
) ist ein das Eigentum ansprechender Dritter nicht befugt, wenn der Schuldner alleinigen Gewahrsam hat und die Sache nicht zum Nutzen des Dritten verwendet.

text:
Sachverhalt
ab Seite 97
BGE 82 III 97 S. 97
A.-
Für die Gläubigerin Fira AG arrestierte das Betreibungsamt Basel-Stadt am 23. Juli 1956 beim Schuldner Diethelm ein Personenautomobil Marke Borgward
BGE 82 III 97 S. 98
Modell 1956, geschätzt auf Fr. 9000.--. An diesem Automobil machten die Ehefrau des Schuldners sowie dessen Mutter, die im gleichen Hause wohnt, Eigentum geltend. Über diese Drittansprachen eröffnete das Betreibungsamt ein Widerspruchsverfahren nach
Art. 109 SchKG
mit Ansetzung einer Klagefrist an die Gläubigerin. Ferner verfügte es was folgt:
"Das Fahrzeug wird dem Schuldner zur Benützung überlassen, es sei denn, der Gläubiger verlange nach Obsiegen im Widerspruchsverfahren dessen amtliche Verwahrung und leiste hiefür einen weitern Kostenvorschuss von Fr. 300.--."
B.-
Auf Beschwerde der Gläubigerin hob die kantonale Aufsichtsbehörde mit Entscheid vom 20. September 1956 die nach
Art. 109 SchKG
angesetzte Klagefrist auf und wies das Betreibungsamt an, das Widerspruchsverfahren nach Art. 106/7 SchKG mit umgekehrter Verteilung der Parteirollen einzuleiten. Die Aufsichtsbehörde fand, bei den vorliegenden Verhältnissen habe der Schuldner den alleinigen Gewahrsam am Arrestobjekt. Der Umstand, dass seine Mutter, die ihm für die Anzahlung an den Kaufpreis Geld lieh, als Halterin eingetragen ist, vermöge ihr keinen Mitgewahrsam zu verschaffen; denn "der Wagen wird weder von ihr gefahren noch ist er in ihren Räumlichkeiten eingestellt noch hat sie einen Schlüssel dazu". Auch die Ehefrau des Schuldners habe keine tatsächliche Verfügungsmacht über den Wagen. Daraus, dass sie Doppel des Zündungs- und des Wagenschlüssels besitze, die sich in der ehelichen Wohnung befänden, könne nicht auf Mitgewahrsam geschlossen werden. Sie fahre ebenfalls nicht selbst und gebrauche den Wagen nicht für sich.
Hinsichtlich der amtlichen Verwahrung hat die Aufsichtsbehörde in der betreibungsamtlichen Verfügung die Worte "nach Obsiegen im Widerspruchsverfahren" gestrichen. Da der Wagen im alleinigen Gewahrsam des Schuldners stehe, sei eine amtliche Verwahrung schon während des Widerspruchsverfahrens gerechtfertigt, falls die Gläubigerin es verlange und den Kostenvorschuss von
BGE 82 III 97 S. 99
Fr. 300.-- (für die Garagierung während eines halben Jahres) leiste, vorbehältlich einer Sicherheitsleistung des Schuldners gemäss
Art. 277 SchKG
.
C.-
Gegen den zweiten Punkt des kantonalen Entscheides haben die Drittansprecherinnen Rekurs eingelegt mit dem Antrag,
"es sei in Aufhebung von Ziffer 2 des Entscheides der Aufsichtsbehörde dem Schuldner das arrestierte Personenauto, Marke Borgward-Isabella, bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheides im Widerspruchsverfahren zu überlassen."
Erwägungen
Die Schuldbetreibungs- und Konkurskammer zieht in Erwägung:
Am Arrestierungs- und Betreibungsverfahren als solchem sind die Rekurrentinnen nicht beteiligt. Da aber eine Sache arrestiert wurde, an der sie das Eigentum beanspruchen, ist über ihre Ansprache ein Widerspruchsverfahren durchzuführen, und in diesem Verfahren kommt ihnen Parteistellung zu. Sie wären deshalb ohne weiteres legitimiert gewesen, den Entscheid der kantonalen Aufsichtsbehörde im ersten, die Verteilung der Parteirollen betreffenden Teil weiterzuziehen, was denn auch ständiger Praxis entspricht (vgl. neuestens
BGE 82 III 32
).
Nun ist aber festgestellt, dass der Schuldner den alleinigen Gewahrsam am arrestierten Personenautomobil hat. Unter diesen Umständen kann den Rekurrentinnen nicht ohne weiteres ein rechtserhebliches Interesse daran zuerkannt werden, dass das Automobil dem Schuldner belassen bleibe und jedenfalls bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens nicht in amtliche Verwahrung genommen werde. Es bedürfte zur Annahme eines solchen Interesses besonderer Gründe. Wären die Rekurrentinnen doch nicht einmal dann, wenn sie Mitgewahrsam am arrestierten Automobil hätten, unbedingt gegen eine amtliche Verwahrung geschützt (vgl.
BGE 79 III 108
ff.). Nun berufen sich die Rekurrentinnen nur auf ihre Eigentumsansprache, indem sie vorbringen: "In Ausübung seines Ermessens hat der
BGE 82 III 97 S. 100
Betreibungsbeamte nicht nur die Beschlag- und Sicherungsrechte der Gläubiger, sondern auch die Eigentumsansprachen der Dritten angemessen zu berücksichtigen". In diesen Ansprachen liegt aber kein genügendes Interesse begründet, sich der amtlichen Verwahrung zu widersetzen. Denn eine solche Verwahrung gefährdet das behauptete Dritteigentum in keiner Weise. Sie ist vielmehr dazu geeignet, dieses Recht ebenso wie die Rechte des Arrestgläubigers zu schützen. Auf den Ausgang des Widerspruchsverfahrens hat sie keine Wirkung; sie stützt sich nicht etwa auf eine für den Dritten ungünstige Beurteilung der Prozessaussichten durch die Betreibungsbehörden, was übrigens für den Richter unbeachtlich wäre. Für die amtliche Verwahrung ist einzig der von Art. 98 Abs. 3 in Betracht gezogene Sicherungszweck entscheidend (vgl. Erw. 1 des Entscheides vom 5. Juli 1956 i.S. Erbschaft Piehler).
Irgendwelche Interessen der Rekurrentinnen, die es rechtfertigen würden, ihnen die Legitimation zur Weiterziehung des kantonalen Entscheides hinsichtlich der amtlichen Verwahrung des Automobils zuzuerkennen, sind nicht ersichtlich. Nach den Feststellungen des angefochtenen Entscheides wird das Automobil nur vom Schuldner benützt, und es ist nicht die Rede davon, dass dies. zu wichtigen, namentlich beruflichen Zwecken der Rekurrentinnen geschähe. Der Umstand, dass ihnen gelegentlich die Bequemlichkeit des Mitfahrens geboten ist, solange der Wagen in den Händen des Schuldners bleibt, vermag ein des Rechtsschutzes würdiges, durch Beschwerde oder Rekurs zu verfechtendes Interesse nicht zu begründen.
Dispositiv
Demnach erkennt die Schuldbetr.- u. Konkurskammer:
Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.


header:
Urteilskopf
122 V 230
34. Arrêt du 23 mai 1996 dans la cause B. contre La Bâloise, compagnie d'assurances et Tribunal administratif du canton de Fribourg

regeste:
Regeste
Art. 6 UVG
,
Art. 9 Abs. 1 UVV
,
Art. 2 Abs. 2 KVG
: Begriff der "unfallbedingten" Infektion.
Der Zeckenbiss Typ Ixodes erfüllt alle Merkmale eines Unfalls.

text:
Sachverhalt
ab Seite 230
BGE 122 V 230 S. 230
A.-
B., née en 1969, travaille au service de la société fiduciaire d'expertises et de revision A. SA. Par son employeur, elle est assurée contre les accidents auprès de la compagnie d'assurance La Bâloise.
Au début d'octobre 1991, B. fut piquée à la jambe droite par une tique. Il s'ensuivit une plaie inflammatoire avec érythème migrant, soignée par la doctoresse Z. dès le 6 novembre 1991. Un prélèvement de sang, effectué le 23 novembre 1991, mit en évidence une borréliose (Borrelia burgdorferi) en phase aiguë avec une tendance à la guérison (rapport du laboratoire d'analyses médicales M. SA). La patiente séjourna à la Clinique de médecine de l'Hôpital cantonal de Fribourg du 24 au 25 novembre 1991, puis du 26 novembre au 4 décembre 1991, où les médecins diagnostiquèrent notamment la maladie de Lyme (borréliose) stade I.
Le cas fut annoncé comme accident à La Bâloise par le médecin traitant de l'assurée. Selon le rapport médical initial LAA, du 30 décembre 1991, B. avait été piquée par une tique à Estavayer vers le 2 octobre 1991.
BGE 122 V 230 S. 231
Par décision du 23 janvier 1992, La Bâloise refusa de prendre en charge l'événement du 5 octobre 1991, au motif que la maladie de Lyme (stade I) était transmise par la tique et non due à celle-ci. Saisie d'une opposition de l'assurée contre cette décision, La Bâloise la rejeta par décision du 3 avril 1992. Niant que la maladie de Lyme fût imputable à une cause extérieure extraordinaire, elle faisait un parallèle avec la malaria, dont le plasmodium est véhiculé par l'anophèle femelle. A cet égard, elle se référait à un rapport du professeur A. de l'Institut de zoologie de l'Université de Neuchâtel, du 8 novembre 1983, selon lequel l'érythème migrateur (Erythema Chronicum Migrans: ECM) doit être considéré comme une maladie transmise par la tique et non pas due à la piqûre de tique, et la maladie de Lyme comme l'aboutissement d'une évolution ayant pour origine primaire un ECM.
B.-
Représentée par le docteur Z., mari de la doctoresse Z. et spécialiste FMH en médecine générale, B. a recouru contre cette décision devant la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg. Elle concluait, sous suite de dépens, à l'annulation de la décision attaquée, à la prise en charge par La Bâloise de ses frais d'hospitalisation et de traitement ambulatoire, et à l'allocation d'indemnités journalières. Produisant copies de plusieurs documents, elle alléguait pour l'essentiel que la pénétration de l'appareil de piqûre et de succion de la tique à travers la peau d'un être humain constituait juridiquement un accident parce qu'elle provoquait une lésion cutanée; que l'injection, par ce parasite accidentel de l'homme, de salive infectée avec la transmission de germes pathogènes n'était que la phase suivante, indissociable de la lésion cutanée, et que la maladie de Lyme était par conséquent la suite logique d'un accident.
La Bâloise, représentée par Me F., avocat, a conclu, sous suite de dépens, au rejet du recours. Subsidiairement, elle sollicitait la mise en oeuvre d'une expertise, à confier au professeur A. de l'Université de Neuchâtel.
Par jugement du 11 octobre 1993, la juridiction cantonale a rejeté le recours. Elle a considéré, en bref, que la morsure de tique était un facteur extérieur non extraordinaire en lui-même, mais qu'elle était au contraire le mode de transmission type de la maladie de Lyme; qu'à cet égard, la maladie de Lyme était transmise comme la malaria; que cette dernière maladie n'était pas tenue pour la conséquence d'un accident lors de la transmission ordinaire par l'anophèle; qu'il en allait dès lors de même de la maladie de Lyme dont était atteinte l'assurée, puisque cette
BGE 122 V 230 S. 232
affection avait été engendrée par la pénétration dans le corps d'un agent infectieux, selon un mode et dans des circonstances tout à fait habituels à la transmission de cette maladie.
C.-
B., représentée par le docteur Z., interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant, sous suite de frais et de dépens, à l'annulation de celui-ci. Elle demande que La Bâloise soit "astreinte à prendre en charge (...) les frais causés par une piqûre de tique entraînant une maladie de Lyme dans le cadre de la couverture de la police d'assurance et de la LAA". Reprenant ses arguments de première instance, elle fait valoir que la morsure ou piqûre de tique ne saurait être qualifiée de quotidienne ni d'habituelle et que cet événement est donc le facteur extérieur extraordinaire à l'origine de la maladie de Lyme dont elle est atteinte, en ce sens que, sans morsure ou piqûre de tique, aucune infection par l'agent pathogène de la borréliose n'est possible.
Par son mandataire, La Bâloise conclut, sous suite de frais et de dépens, au rejet du recours. Subsidiairement, elle demande que soit mise en oeuvre une expertise, à confier au professeur A. L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), qui se rallie au point de vue développé par la juridiction cantonale, propose également le rejet du recours, pour le motif que le facteur extérieur que représente la piqûre de tique n'est pas extraordinaire en lui-même.
D.-
Le 23 mai 1996, la Ière Chambre du Tribunal fédéral des assurances a tenu audience.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Selon l'
art. 9 al. 1 OLAA
, on entend par accident toute atteinte dommageable, soudaine et involontaire, portée au corps humain par une cause extérieure extraordinaire. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence constante avait donnée de l'accident, sous réserve d'une modification d'ordre purement rédactionnel (
ATF 118 V 61
consid. 2a, 283 consid. 2a et les références).
Depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1996, de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal) du 18 mars 1994, il existe désormais - et pour la première fois - une définition légale de l'accident, qui figure à l'art. 2 al. 2 de cette loi. Cette définition, qui reprend celle de l'
art. 9 al. 1 OLAA
, avec une précision relativement aux effets de l'atteinte corporelle, est la suivante: "Par accident, on entend toute atteinte dommageable, soudaine et involontaire, portée au corps humain par une cause extérieure
BGE 122 V 230 S. 233
extraordinaire qui compromet la santé physique ou mentale". Cette dernière phrase constitue quant à elle une version simplifiée du texte adopté par la Commission du Conseil des Etats à l'art. 4 al. 1 du projet de loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales ("... qui compromet temporairement ou de manière permanente la santé physique ou mentale ou qui entraîne la mort" [FF 1991 II 183]).
Il résulte de la définition même de l'accident (au sens de l'
art. 9 al. 1 OLAA
comme au sens de l'
art. 2 al. 2 LAMal
) que le caractère extraordinaire de l'atteinte ne concerne pas les effets du facteur extérieur, mais seulement ce facteur lui-même. Dès lors il importe peu que le facteur extérieur ait entraîné, le cas échéant, des conséquences graves ou inattendues. Le facteur extérieur est considéré comme extraordinaire lorsqu'il excède, dans le cas particulier, le cadre des événements et des situations que l'on peut, objectivement, qualifier de quotidiens ou d'habituels (
ATF 118 V 61
consid. 2b, 283 consid. 2a ainsi que les références).
2.
a) En Suisse, notamment, la tique du genre Ixodes (ixodidés: Ixodes ricinus) est le vecteur de la maladie de Lyme (W. BURGDORFER, A.G. BARBOUR, S.F. HAYES, O. PÉTER, A. AESCHLIMANN, Erythema chronicum migrans - a tickborne spirochetosis, in Acta Tropica 40[1983] 79-83 p. 79 sv.; A.G. BARBOUR, W. BURGDORFER, S.F. HAYES, feu O. PÉTER, et A. AESCHLIMANN, Isolation of a Cultivable Spirochete from Ixodes ricinus Ticks of Switzerland, in Current Microbiology, 8[1983] p. 123 à 126).
L'agent causal de la maladie de Lyme est un spirochète, le Borrelia burgdorferi isolé en 1982 sur la tique et en 1983 chez les patients atteints par cette maladie. Transmis à l'homme lors de la morsure d'une tique du genre Ixodes, un acarien hématophage, ce micro-organisme spiralé appartient à la famille des spirochétales (comme le tréponème de la syphilis; L. ROSSANT/J. ROSSANT-LUMBROSO, Votre santé. Encyclopédie médicale à l'usage de tous, éd. Laffont, Paris 1993, p. 222 sv.).
La maladie de Lyme est une infection évoluant comme la syphilis en trois grandes phases séparées par des périodes d'accalmie. Les signes sont très polymorphes (cutanés, cardiaques, ostéo-articulaires, neurologiques), isolés ou associés entre eux. Le début de la maladie a lieu entre mai et octobre, période d'activité des arthropodes en milieu tempéré. A partir du point d'inoculation, le germe est responsable d'une lésion cutanée, "érythème chronique migrant" (ECM) - ou érythème de Lipschütz (LE GARNIER
BGE 122 V 230 S. 234
DELAMARE, dictionnaire des termes de médecine, 23e éd., Paris 1992, p. 311). Cette lésion survient entre trois et trente jours après la piqûre de tique (à propos de la fréquence des troubles accompagnant l'ECM, voir p. ex. N. SATZ, Erkrankungen durch Zecken, in Hospitalis, Fachzeitschrift für Praxis und Spital, 1995 no 3 p. 68). Les complications secondaires et tertiaires sont très polymorphes et trompeuses d'autant que 70% des patients ont oublié la piqûre de tique et la lésion cutanée qui a suivi:
- poussées d'oligoarthrite (troubles articulaires isolés);
- arthrite chronique;
- troubles de la conduction cardiaque (bloc auriculo-ventriculaire);
- méningite lymphocytaire;
- paralysie faciale périphérique;
- paralysie des membres, encéphalite, myélite (sur la neuroborréliose, cf. p. ex. N. SATZ, Zecken-Krankheiten, Ein Ratgeber für Gesunde und Betroffene mit Beispielen von Patienten, Hospitalis-Buchverlag, 1ère éd., 1994, p. 36 sv.);
- acrodermatite chronique atrophiante ...
(L. ROSSANT/J. ROSSANT-LUMBROSO, op.cit., p. 223).
b) La Commission ad hoc Sinistres - LAA a édité des recommandations pour l'application de la LAA et de l'OLAA. Sa recommandation no 2/90 du 10 avril 1990, relative aux "Piqûres d'insectes (encéphalite par piqûre de tique/malaria)", a la teneur suivante:
"Conformément à la pratique qui prévaut depuis de nombreuses années dans l'assurance-accidents obligatoire, un événement accidentel est admis en tant qu'infection traumatique lorsqu'une intoxication ou une infection a été provoquée par une morsure ou une piqûre d'insecte. C'est également valable pour l'encéphalite par piqûre de tique.
En revanche, la notion d'accident n'a jamais été admise dans les cas de malaria provoquée par les moustiques anophèles car cette affection, connue surtout sous les tropiques, n'est transmise que de cette façon. La notion d'événement extraordinaire fait donc défaut pour la néfaste piqûre de moustique anophèle. Il s'agit bien plutôt de la manière normale par laquelle se transmet la malaria. La forme sous laquelle se développe cette maladie ne peut également pas être considérée comme un accident.
En revanche, les encéphalites peuvent être provoquées par divers virus et pénétrer dans le corps de plusieurs manières. C'est une raison pour juger différemment l'encéphalite par piqûre de tique et la malaria.
BGE 122 V 230 S. 235
En outre, l'OLAA considère la malaria comme une maladie professionnelle. Cela signifie que les cas de malaria ne peuvent être transformés en accident. Conformément à l'arrêt B. du 8.9.1972 (
ATF 98 V 166
), on ne peut considérer en droit la même atteinte à la santé, tantôt comme une maladie professionnelle, tantôt comme un accident, suivant qu'elle est survenue pendant ou en dehors du travail".
La Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents qualifie d'accident la piqûre de tique et prend donc en charge les maladies qui s'ensuivent, p.ex. la maladie de Lyme, comme suites d'accident (courrier du 11 novembre 1993 du docteur R., spécialiste FMH en médecine interne et médecin de la Division médecine du travail de la Caisse nationale).
3.
Une atteinte à la santé due à une infection est en principe une maladie et concerne donc l'assurance-maladie. Or, lorsqu'il s'agit comme en l'espèce d'une morsure de tique, se pose la question du caractère accidentel de l'infection, question qui remonte à des temps relativement anciens.
a) Selon la jurisprudence parue aux ATFA 1934 p. 75 et 1938 p. 112 consid. 1, la Cour de céans a toujours exigé, pour qu'on puisse admettre une infection "accidentelle" (ou traumatique) assurée, l'existence bien établie et reconnue, ou du moins nécessaire en quelque sorte d'après les circonstances établies en fait, d'une plaie, d'une blessure ou d'une lésion déterminée au moment de l'infection prétendue. Cette condition doit être appliquée de manière d'autant plus stricte que l'admission de l'infection (Wundinfektion) dans la notion de l'"accident" constitue en soi déjà une application extensive de celle-ci. Par ailleurs, l'entrée des germes ou des bactéries dans l'organisme par le canal de la blessure ou de la plaie - autre condition essentielle de l'admission - n'est en soi jamais tout à fait sûre, mais ne peut être retenue comme vraisemblable que là où un autre mode d'infection doit être tenu pour improbable d'après l'expérience.
Dans les arrêts non publiés R. du 16 février 1945 et H.-R. du 12 décembre 1945, cités dans l'arrêt N. du 14 janvier 1947 (ATFA 1947 p. 5 sv.), le Tribunal fédéral des assurances a précisé qu'il ne suffit pas que les germes d'infection aient pu s'infiltrer à l'intérieur du corps humain par de petites écorchures, éraflures ou excoriations banales et sans importance comme il s'en produit journellement, mais que la pénétration doit s'être faite par une lésion déterminée ou tout au moins dans des circonstances telles qu'elles représentent un fait typiquement "accidentel" et reconnaissable pour tel.
BGE 122 V 230 S. 236
b) ZOLLINGER/MOOSER, dans leur étude sur le thème "infection et accident" parue dans le premier des Cahiers mensuels de Médecine de 1948, ont exposé le contenu de l'arrêt mentionné ci-dessus H.-R. du 12 décembre 1945 (confirmé par les arrêts non publiés M. du 31 août 1946 et F. du 17 décembre 1946): il faut que la pénétration des bactéries ait lieu par une lésion déterminée ou de quelque manière dans des circonstances particulières, anormales, donc qu'un fait soit établi, apparaissant comme typiquement accidentel et vérifiable en tant que tel aussi bien en ce qui concerne le moment de la pénétration des bactéries que celui de leur action pathogène.
aa) En ce qui concerne l'exigence d'une lésion déterminée ("eigentliche Verletzung") ou tout au moins d'un fait typiquement accidentel, ZOLLINGER/MOOSER (op.cit., p. 41 sv.) posaient le principe d'une délimitation claire entre accident et maladie, avec les exigences de formulation que cela comporte. Ils étaient d'avis que ce but est atteint simplement, à condition qu'une infection soit considérée comme un événement accidentel indépendant, que la voie d'accès soit une solution de continuité des tissus de la peau ou de la muqueuse due à une action extérieure unique et involontaire, à savoir une blessure qui puisse être prouvée ou rendue vraisemblable, ou que le mode de l'agent pathogène permette sans autre de conclure à une telle action.
Selon MAURER, l'exigence précitée se justifie parce qu'elle concerne le facteur extérieur, qui ne saurait être qualifié d'extraordinaire que si le germe de l'infection pénètre dans le corps par une voie extraordinaire ("auf ungewöhnlichem Wege ins Körperinnere": Recht und Praxis der Schweizerischen obligatorischen Unfallversicherung, 2e éd., 1963, p. 118 sv.), c'est-à-dire dont le mode de pénétration est extraordinaire ("auf ungewöhnliche Art ins Körperinnere": Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, p. 192 et la note no 406).
bb) Quant au caractère vérifiable du moment de la pénétration du germe de l'infection et du moment de l'action pathogène de celui-ci, ZOLLINGER/MOOSER (op.cit. pp. 41 ch. 4 et 43 ch. 5) proposaient que cette exigence soit abandonnée. MAURER, pour sa part (Recht und Praxis, p. 119; Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, p. 192 et la note no 408), est d'avis que seul le moment de la pénétration du germe est déterminant du point de vue du droit des assurances et que, dans la mesure où il est établi au degré de vraisemblance (prépondérante) que la lésion a été la voie effective de pénétration du germe, le moment de l'action pathogène ne joue aucun rôle.
BGE 122 V 230 S. 237
4.
Les auteurs mentionnés ci-dessous, dont l'opinion est résumée, ont examiné de manière particulièrement approfondie la question du facteur extérieur et du caractère extraordinaire de l'atteinte en cas de piqûres d'insectes et de morsures d'animaux:
Selon ZOLLINGER/MOOSER (op.cit., p. 55 sv.), les phénomènes inflammatoires dus aux piqûres d'insectes sont provoqués par des toxines, élément caractéristique d'une intoxication et non pas d'une infection. La transmission de germes pyogènes peut être causée par l'insecte lui-même ou par les doigts de l'intéressé. Dans la plupart des cas, la piqûre d'insecte se signale par l'existence d'une papule avec une rougeur aux alentours, ce symptôme disparaissant d'habitude très rapidement, de sorte que le cas n'est pas annoncé à l'assureur-accidents. Les piqûres d'abeilles, de guêpes et de frelons constituent une exception à ce principe, lesquelles, même sans l'inoculation d'agents purulents, peuvent provoquer de graves troubles de la santé, voire la mort du patient (anaphylaxie). En ce qui concerne la malaria, ces auteurs mentionnaient PICCARD (Haftpflichtpraxis und Soziale Unfallversicherung, 1917, p. 21 sv.), d'après lequel il s'agit non pas d'un accident mais d'une maladie, parce que la piqûre d'anophèle constitue le mode ordinaire de sa transmission. Ils citaient en outre SANDBERG (Der Nichtbetriebsunfall, Diss. Zürich 1927, p. 89 sv.), qui était d'avis que l'assureur-accidents n'a pas à intervenir lorsque la malaria est transmise dans une région où la maladie est endémique ou épidémique, alors qu'il doit prendre en charge le cas lorsque la malaria est transmise dans une région où cette maladie est étrangère et donc "accidentelle". Ils en concluaient que la malaria est une maladie étrangère à la Suisse et qu'elle tombe donc sous le coup de l'assurance-accidents obligatoire, la piqûre de moustique étant en soi déjà un accident.
D'après MAURER (Recht und Praxis, p. 114; Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, p. 187 ad let. a), les piqûres d'insectes peuvent provoquer des empoisonnements. Il n'est pas rare que les piqûres d'abeilles et de guêpes soient annoncées aux assureurs-accidents, celles-ci pouvant même causer la mort par choc anaphylactique, lors d'hypersensibilité ou d'allergie au venin inoculé. De tels événements ont les caractéristiques d'un accident, ce qui vaut aussi p. ex. pour les morsures de serpents ou les blessures dues aux poulpes. Le fait d'être contaminé par des maladies s'attrapant normalement de manière endémique ou épidémique seulement dans les pays lointains, mais exceptionnellement aussi dans notre pays, ne saurait être qualifié d'accident; cela, à la condition que la contamination
BGE 122 V 230 S. 238
ait lieu par la voie normale ('auf ihrem "normalen" Wege'), c'est-à-dire selon un mode typique ('auf ihre "normale", typische Art'). On pense à cet égard à la malaria, transmise par l'anophèle femelle. En effet, il s'agit de maladies aussi bien lorsque le lieu de transmission d'une maladie se trouve par hasard en Suisse que lorsque celui-ci se situe quelque part à l'étranger. Il faut donc s'en tenir au principe, d'après lequel les maladies infectieuses qui sont transmises selon un mode "normal" ou typique, n'ont pas le caractère d'un accident (Recht und Praxis, p. 119; Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, p. 193 et les notes no 411 et 412).
Selon GALLIKER (Skorpionstich, Schlangenbiss, Zeckenbiss: Unfallereignisse? in Courrier Suisse des Assurances, février 1988, p. 3 sv.), les abeilles, les araignées, les scorpions et les serpents ont en commun le fait qu'ils inoculent dans l'organisme humain leur propre venin. A la différence de ceux-ci, les moustiques et les tiques sont le vecteur de la maladie qu'ils transmettent à l'homme lors d'une piqûre ou d'une morsure. Les premiers provoquent donc un empoisonnement, alors que les seconds transmettent une infection. Citant Maurer et l'exemple qu'il donne de la malaria, GALLIKER est d'avis qu'il en va de même en cas de morsure de tique. Procédant à une comparaison entre la piqûre d'abeille et la morsure de tique, cet auteur en conclut qu'il n'y a pas de critères qui soient exactement les mêmes permettant de trancher le cas de la piqûre d'abeille et celui de la morsure de tique, précisément parce que l'abeille inocule dans l'organisme humain son propre venin.
D'après BÜHLER ("Der Unfallbegriff", in Haftpflicht- und Versicherungsrechtstagung 1995, St. Gallen, éditeur Alfred Koller, Verlag Institut für Versicherungswirtschaft der Universität St. Gallen, p. 225 sv., particulièrement pp. 228 sv. et les notes no 148, 149 et 150), il y a action d'un facteur extérieur lorsqu'un venin ou un agent pathogène est inoculé dans le corps par une piqûre ou une morsure. Qu'il existe une prédisposition à la maladie, avant tout une hypersensibilité d'ordre allergique à la toxine en cause, ayant rendu possible une atteinte sérieuse à la santé, voire la mort, ou que la toxine ait seule provoqué le dommage n'est pas déterminant. En outre, admettre un accident uniquement dans les cas où des insectes (abeilles, guêpes, frelons) ou des reptiles (serpents) inoculent dans l'organisme leur propre venin, mais qualifier de non accidentels les cas où les agents pathogènes (infections) sont transmis à l'homme par des tiques (virus de l'encéphalite) ou des moustiques (malaria), n'est pas non plus une solution. En effet, non seulement cette
BGE 122 V 230 S. 239
délimitation ne résulte pas de la notion de facteur extérieur, mais encore elle ne correspond pas dans ce contexte au sens et au but de l'exigence du caractère extraordinaire de l'atteinte.
Il ressort donc de l'opinion des auteurs précités qu'une piqûre d'insecte, à l'instar d'une morsure d'animal, est en principe un accident, à l'exception p. ex. de la piqûre de l'anophèle femelle en ce qui concerne la malaria (à propos de la piqûre d'insecte en droit allemand, voir ERLENKÄMPER/FICHTE, Sozialrecht, Allgemeiner Teil, Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsgrundlagen des Besonderen Sozialrechts, Verfahrensrecht, 3e éd., p. 34, et note 2 BSG SGb 1991, 186).
5.
Sur la base de ce qui précède, il y a lieu d'examiner si la morsure de la tique du genre Ixodes remplit toutes les caractéristiques d'un accident.
a) La jurisprudence précitée (ATFA 1947 p. 5/6), relative au facteur extérieur, s'applique en cas de morsure de tique. En effet, cet acarien hématophage, lorsqu'il devient un parasite de l'homme, provoque par sa morsure une lésion déterminée. Or, cette lésion se distingue de petites écorchures, éraflures ou excoriations banales et sans importance comme il s'en produit journellement. Elle est donc en soi une atteinte portée au corps humain, atteinte sans laquelle les germes d'infections véhiculés par la tique du genre Ixodes ne sauraient pénétrer dans l'organisme.
Il n'est juridiquement pas décisif que la tique en question, à la différence des insectes (p. ex. abeilles, guêpes, frelons) inoculant dans le corps leur propre venin, soit uniquement le vecteur des germes (bactérie ou virus) de la maladie de Lyme (borréliose) et de la méningo-encéphalite verno-estivale ("Frühsommer-Meningoenzephalitis" [FSME]). En effet, cela ne joue aucun rôle dans l'appréciation du facteur extérieur. Qu'il s'agisse des germes d'infections transmis par la tique incriminée ou des venins inoculés par les insectes précités, chacun d'eux pénètre dans l'organisme par une lésion déterminée due à la morsure ou à la piqûre, et non pas par un orifice naturel du corps. Les premiers, comme les seconds, sont dès lors un facteur extérieur au sens de la définition légale et jurisprudentielle de l'accident (sur l'infection microbienne en tant que cause extérieure, cf. TOLUNAY, La notion de l'accident du travail dans l'assurance-accidents obligatoire en droit suisse, allemand et français, thèse Neuchâtel, 1977, p. 84).
Or, selon la jurisprudence précitée, le fait typiquement "accidentel" doit être reconnaissable comme tel et pouvoir être vérifié. Il s'ensuit que
BGE 122 V 230 S. 240
l'existence d'une lésion déterminée, par laquelle ont pénétré des germes d'infections ou un venin, doit pouvoir être établie ou rendue vraisemblable.
b) L'atteinte imputable à la tique du genre Ixodes est de caractère extraordinaire. Elle sort en effet de l'ordinaire par le fait qu'un corps étranger véhiculé par cet acarien - à la différence p. ex. de la contamination d'une plaie chirurgicale par une mycobactérie (
ATF 118 V 59
) - pénètre dans l'organisme par une lésion déterminée, de nature accidentelle, et que la morsure de tique n'est pas un événement pouvant objectivement être qualifié de quotidien ou d'habituel.
L'événement est extraordinaire aussi bien en ce qui concerne la maladie de Lyme que la méningo-encéphalite verno-estivale. Une distinction entre ces deux infections se justifie d'autant moins que le virus de l'encéphalite peut s'attraper de diverses façons, dont la transmission par la tique du genre Ixodes, et qu'apparemment d'autres animaux que cet acarien sont eux aussi vecteurs de la borréliose.
Le caractère extraordinaire de l'atteinte ne saurait non plus dépendre d'une comparaison entre les infections précitées et la malaria transmise par l'anophèle femelle. En effet, la plupart des tiques ne véhiculent aucune maladie. Or, le fait que la tique du genre Ixodes a pu être localisée dans certaines régions de Suisse - mais aussi notamment d'Allemagne; sur les foyers naturels existant à l'heure actuelle, voir p. ex. N. SATZ, Zecken-Krankheiten, p. 60 sv. - n'exclut, semble-t-il, ni une cohabitation avec des tiques inoffensives ni la présence de la tique du genre Ixodes hors des régions signalées. On ne saurait, faute de documents établissant le contraire, qualifier la maladie de Lyme et l'encéphalite transmises par cet acarien de phénomène épidémique ou endémique dans notre pays.
c) Encore faut-il, pour qu'il y ait infection "accidentelle", que l'atteinte soit soudaine au sens des
art. 9 al. 1 OLAA
et 2 al. 2 LAMal. En effet, cette exigence concerne l'atteinte et non pas le dommage (LAUBER, Unfall oder Krankheit?, in Praxis des sozialen Unfallversicherungsrechts der Schweiz, 1928, p. 297; BÜHLER, op.cit., p. 207 sv.).
Or, en cas de morsure de tique, le processus de l'atteinte est susceptible de durer un certain temps, sans que cela soit incompatible avec l'exigence du caractère soudain de l'atteinte. En effet, l'atteinte peut être soudaine, mais durer plus qu'un instant (BÜHLER, op.cit., p. 209 sv.).
BGE 122 V 230 S. 241
L'arrêt H.-R. précité du 12 décembre 1945 posant l'exigence du caractère vérifiable (du fait typiquement accidentel) au moment de la pénétration des bactéries et de l'action pathogène de celles-ci, il se justifie dès lors d'abandonner cette exigence et la terminologie utilisée, susceptibles l'une et l'autre de mener à des confusions en laissant croire que le "moment" (Zeitpunkt) de l'atteinte est déterminant pour l'existence d'une infection "accidentelle".
Or, lorsqu'une lésion déterminée due à la morsure de la tique du genre Ixodes existe et qu'une infection imputable aux germes véhiculés par se manifeste, la transmission des germes se présume. La durée de l'atteinte n'est donc pas décisive. En définitive, ce qui permet de départager l'infection "accidentelle" de troubles à répétition, c'est le caractère unique de l'atteinte, la lésion et la transmission des germes d'infections formant un tout. Par conséquent, le moment de l'"accident" remonte à l'époque où survient la lésion due à la morsure de la tique en cause, cela bien que la maladie de Lyme ou l'encéphalite virale puissent se déclarer bien après.
d) Toutes les caractéristiques de l'accident sont réalisées en cas de morsure de la tique du genre Ixodes. Or, la pratique des assureurs-accidents fondée sur la recommandation précitée du 10 avril 1990 de la Commission ad hoc Sinistres - LAA va dans ce sens. Elle est donc conforme à la loi et à la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances relativement ancienne concernant les infections "accidentelles". Il n'y a dès lors aucune raison pour que le juge des assurances sociales remette en cause cette pratique (
ATF 114 V 318
consid. 5c).
6.
En l'espèce, les premiers juges ont établi que la recourante a été victime d'une morsure de tique à la jambe droite le 2 octobre 1991, au bord du lac. Elle a consulté la doctoresse Z., médecin, qui a diagnostiqué un érythème migrant, puis, après examen sérologique, la maladie de Lyme.
L'état de fait n'est pas contesté. Il s'ensuit que la recourante est atteinte d'une infection "accidentelle" au sens de la jurisprudence précitée. Au moment déterminant, elle était assurée contre les accidents auprès de l'intimée. Le jugement entrepris et la décision sur opposition doivent dès lors être annulés et la cause renvoyée à l'assureur-accidents pour qu'il prenne en charge le cas de la recourante et qu'il rende une nouvelle décision au sens des motifs.
7.
(Dépens)