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Urteilskopf
115 Ib 88
10. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 22. Mai 1989 i.S. X. und Mitbeteiligte gegen Bundesamt für Polizeiwesen (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Bundesgesetz zum Staatsvertrag mit den Vereinigten Staaten von Amerika über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen vom 3. Oktober 1975 (BG-RVUS); aufschiebende Wirkung der Einsprache nach
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
.
Auslegung des
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
, welcher die Frage der aufschiebenden Wirkung der Einsprache regelt. Die Vorschrift ist im gleichen Sinne zu interpretieren wie die entsprechende Bestimmung des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (
Art. 24 Abs. 3 IRSG
).

text:
Sachverhalt
ab Seite 88
BGE 115 Ib 88 S. 88
Das Justizdepartement der Vereinigten Staaten von Amerika (USA) stellte am 16. Dezember 1988 beim Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) gestützt auf den Rechtshilfevertrag Schweiz/USA vom 25. Mai 1973 und die Vereinbarung vom 10. November 1987 zwischen der Schweiz und den USA betreffend Rechtshilfe in ergänzenden Verwaltungsverfahren bei Insider-Untersuchungen ein Begehren um Rechtshilfe in einer Untersuchung, welche die Securities and Exchange Commission wegen Verdachts von Insider-Geschäften im Zusammenhang mit dem Kauf und Verkauf von Aktien der Firma T. führt. Die USA verlangen, es seien bei bestimmten Banken in der Schweiz Erhebungen über Konten vorzunehmen, über die sich die betreffenden Geschäfte abgewickelt hätten, die entsprechenden Belege seien herauszugeben, und es seien Zeugen einzuvernehmen. Aufgrund des Ersuchens ordnete das BAP am 19. Dezember 1988 in Anwendung von Art. 8 Abs. 1
BGE 115 Ib 88 S. 89
des Bundesgesetzes zum Rechtshilfevertrag mit den USA vom 3. Oktober 1975 (BG-RVUS) an, dass die bei der Schweizerischen Volksbank in Zürich oder Lugano befindlichen Konten, die im Ersuchen ausdrücklich erwähnt seien oder den im Ersuchen genannten (Juristischen) Personen gehörten, "ab sofort und bis zum Abschluss des Rechtshilfeverfahrens im Umfang der unzulässigen Gewinne gesperrt" seien. Gegen diese vorsorgliche Massnahme wurde keine Einsprache erhoben.
Mit Schreiben vom 27. Januar 1989 übermittelte das BAP das amerikanische Rechtshilfeersuchen an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich zuhanden der Bezirksanwaltschaft Zürich. Es führte in dem Schreiben aus, das Ersuchen entspreche den Formerfordernissen des RVUS und sei nicht offensichtlich unzulässig. Der im Begehren geschilderte Sachverhalt betreffe das Ausnützen der Kenntnis vertraulicher Tatsachen, welche Handlung nach schweizerischem Recht gemäss
Art. 161 StGB
strafbar sei. Die Bedeutung der Tat rechtfertige die Anwendung von Zwangsmassnahmen. Die Staatsanwaltschaft werde daher ersucht, für den Vollzug der im Ersuchen verlangten Handlungen besorgt zu sein.
Am 9. Februar 1989 erhoben X. und Mitbeteiligte, deren Konten bei der Schweizerischen Volksbank in Lugano aufgrund der vom BAP in Anwendung von
Art. 8 Abs. 1 BG-RVUS
getroffenen Anordnung gesperrt worden waren, gegen die Anordnungen des BAP vom 27. Januar 1989 Einsprache. Sie beantragten, es sei dieser aufschiebende Wirkung zu erteilen. Das BAP stellte mit Zwischenverfügung vom 10. März 1989 fest, dass die betreffende Einsprache keine aufschiebende Wirkung habe.
Gegen diese Verfügung haben X. und Mitbeteiligte Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Die Beschwerdeführer rügen, das BAP habe
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
unrichtig ausgelegt, indem es festgestellt habe, dass der von ihnen gegen die Anordnungen des BAP vom 27. Januar 1989 erhobenen Einsprache keine aufschiebende Wirkung zukomme.
a) Gemäss
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
hat die Einsprache aufschiebende Wirkung, ausgenommen, es sei Gefahr im Verzuge oder der vom Einsprecher geltend gemachte Nachteil könne erst infolge der Übermittlung der Vollzugsakten an die amerikanischen
BGE 115 Ib 88 S. 90
Behörden eintreten. Das BAP stützte sich bei der Auslegung dieser Vorschrift auf die neueste Rechtsprechung des Bundesgerichts (
BGE 115 Ib 65
ff.) zur Frage des Suspensiveffektes der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach
Art. 17 Abs. 5 BG-RVUS
, welcher vorsieht, dass die Beschwerde - abgesehen von derjenigen gegen vorsorgliche Massnahmen - aufschiebende Wirkung hat. In der Präsidialverfügung wurde ausgeführt, diese Vorschrift sei im gleichen Sinne auszulegen wie Art. 21 Abs. 4 des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG), nach welcher Bestimmung die Beschwerde gegen einen Entscheid, der die Erteilung von Auskünften aus dem Geheimbereich bewilligt, in Abweichung von
Art. 111 Abs. 2 OG
aufschiebende Wirkung hat. Entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu
Art. 21 Abs. 4 IRSG
(
BGE 113 Ib 259
und 267 f. E. 4b) müsse
Art. 17 Abs. 5 BG-RVUS
so verstanden werden, dass nur jenen Beschwerden von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukomme, die sich gegen Entscheide richteten, welche die Weiterleitung von Auskünften oder Dokumenten an den ersuchenden Staat bewilligten oder den Vollzug von Massnahmen anordneten, bei dem solche Auskünfte dem ersuchenden Staat zur Kenntnis gelangten. Das BAP vertrat in der angefochtenen Verfügung die Ansicht, in derselben Weise müsse auch
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
interpretiert werden. Es hielt gestützt auf diese Auslegung fest, bei den hier in Frage stehenden Massnahmen gehe es noch in keiner Weise um die Weiterleitung von Auskünften oder Dokumenten aus dem Geheimbereich der Einsprecher an den ersuchenden Staat. Auch gehe im vorliegenden Fall das Interesse daran, dass das Rechtshilfeverfahren seinen Fortgang nehmen könne, dem Interesse der Einsprecher an der Wahrung des Bankgeheimnisses vor. Aus diesen Gründen gelangte das BAP zum Schluss, dass die von den Beschwerdeführern eingereichte Einsprache keine aufschiebende Wirkung habe.
b) Die Beschwerdeführer machen geltend, eine solche Auslegung des
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
halte "weder vor dem Gesetzeswortlaut noch vor den Materialien zu dieser Bestimmung stand". Der Wortlaut der Vorschrift sei klar und unmissverständlich. Danach komme einer Einsprache - abgesehen von zwei Ausnahmefällen - immer Suspensivwirkung zu. Dies müsse, entgegen der Ansicht des BAP, auch im vorliegenden Fall gelten, sei doch weder Gefahr im Verzug, noch könnten die von den Beschwerdeführern geltend gemachten Nachteile erst infolge der
BGE 115 Ib 88 S. 91
Übermittlung der Vollzugsakten an die amerikanischen Behörden eintreten. Aus dem Materialien zu
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
sei nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber die Suspensivwirkung nur jenen Beschwerden habe zuerkennen wollen, die sich gegen Entscheide richten, mit welchen die Weiterleitung von Auskünften oder Dokumenten an den ersuchenden Staat bewilligt wurde. Hätte er dies gewollt, so hätte er
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
auch entsprechend formuliert. Dass das nicht geschehen sei, lasse darauf schliessen, dass der Gesetzgeber die vom BAP vorgenommene Unterteilung von Beschwerden "eben gerade nicht" gewollt habe. Eine grammatikalische und systematische Auslegung von
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
führe jedenfalls zu keinem anderen Ergebnis. Auch eine teleologische Interpretation der Bestimmung führe zum Schluss, dass Einsprachen im Sinne von
Art. 16 BG-RVUS
- abgesehen von zwei Ausnahmefällen - immer aufschiebende Wirkung hätten, denn der Zweck dieser Vorschrift bestehe darin, dem von einer Rechtshilfehandlung Betroffenen einen minimalen Rechtsschutz zu gewähren; insbesondere sollten keine Vollzugsmassnahmen erfolgen, solange über die Zulässigkeit der Gewährung der Rechtshilfe noch kein rechtskräftiger Entscheid vorliege.
c) Sowohl das BG-RVUS als auch das IRSG sehen vor, dass gegen Anordnungen der Zentralstelle bzw. des BAP das Rechtsmittel der Einsprache zulässig ist. Hinsichtlich des Suspensiveffektes des Rechtsmittels bestimmt
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
, die Einsprache habe "aufschiebende Wirkung, ausgenommen, es sei Gefahr im Verzuge oder der vom Einsprecher geltend gemachte Nachteil könne erst infolge der Übermittlung der Vollzugsakten an die amerikanischen Behörden eintreten". Demgegenüber hat nach
Art. 24 Abs. 3 IRSG
die Einsprache "nur aufschiebende Wirkung, wenn der Vollzug der Anordnung für den Einsprecher einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn andere wichtige Gründe es rechtfertigen". Der Wortlaut der beiden Vorschriften ist zwar unterschiedlich. Indessen verfolgen die Bestimmungen den gleichen Zweck; sie wollen beide den von einer Anordnung des BAP Betroffenen vor dem Vollzug derselben schützen. Schon das legt es nahe,
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
und
Art. 24 Abs. 3 IRSG
im gleichen Sinne zu interpretieren. Hinzu kommt, dass eine gleichförmige Auslegung der beiden Vorschriften dem Willen des Gesetzgebers entspricht, wie sich den Materialien zum IRSG deutlich entnehmen lässt. In den Erläuterungen zu Art. 20 des Entwurfs für ein IRSG, dessen Absatz 3
BGE 115 Ib 88 S. 92
hinsichtlich der Frage des Suspensiveffektes der Einsprache wörtlich mit dem heutigen
Art. 24 Abs. 3 IRSG
übereinstimmt, wird ausdrücklich festgestellt, die Regelung der Einsprache entspreche im wesentlichen der Ordnung im Bundesgesetz zum Rechtshilfevertrag mit den USA (Botschaft des Bundesrates zum IRSG vom 8. März 1976, BBl 1976 II S. 480). Nach dem Grundsatz, dass das jüngere Recht dem früher erlassenen vorgeht (lex posterior derogat legi priori), ist bei der Auslegung der genannten Vorschriften vom Wortlaut des
Art. 24 Abs. 3 IRSG
als der später erlassenen Bestimmung auszugehen, auch wenn an sich das IRSG ein allgemeines, das BG-RVUS hingegen ein spezielles Gesetz ist, das sich nur auf einen bestimmten Staatsvertrag bezieht (vgl.
BGE 96 I 490
f. E. 4 und ferner
BGE 113 Ib 85
f., in welchem Fall das Bundesgericht bereits
Art. 16 Abs. 2 BG-RVUS
im Sinne der entsprechenden Bestimmung des IRSG - Art. 21 Abs. 3 - ausgelegt hat). Gemäss
Art. 24 Abs. 3 IRSG
hat die Einsprache gegen eine vom BAP getroffene Anordnung nur dann von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung, "wenn der Vollzug der Anordnung für den Einsprecher einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn andere wichtige Gründe es rechtfertigen". Abgesehen vom Fall, in dem Gefahr im Verzug ist, hat die Einsprache nach dem Sinn des
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
keine aufschiebende Wirkung, solange mit der fraglichen Anordnung nicht der Weg für die Bekanntgabe der Auskünfte an die amerikanischen Behörden geöffnet ist; erst dann kann von einem im Sinne des
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
beachtlichen Nachteil gesprochen werden. Unter dem Gesichtspunkt der
Art. 24 Abs. 3 IRSG
und 16 Abs. 4 BG-RVUS kann von einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil, den der Vollzug einer vom BAP getroffenen Anordnung für den Einsprecher bewirken könnte, nur dann die Rede sein, wenn der Vollzug der Anordnung für sich allein genügt, um Auskünfte aus dem Geheimbereich des Einsprechers dem ersuchenden Staat zur Kenntnis zu bringen. Das ist in der Regel erst dann der Fall, wenn das BAP gestützt auf die betreffende Anordnung nach Eintritt der Rechtskraft ohne weiteres, d.h. ohne dass es einer zusätzlichen Verfügung seitens der kantonalen Behörde bedarf, die vom ersuchenden Staat verlangten Auskünfte, Dokumente oder Vermögenswerte an diesen weiterleiten kann (vgl.
Art. 13 BG-RVUS
und
Art. 83 IRSG
über den Abschluss des Rechtshilfeverfahrens). Ein irreparabler Nachteil liegt somit nicht schon dann vor, wenn das BAP nach Eingang des Rechtshilfeersuchens und Prüfung der
BGE 115 Ib 88 S. 93
Eintretensvoraussetzungen gemäss
Art. 78 Abs. 1 IRSG
und
Art. 10 BG-RVUS
das Ersuchen samt Unterlagen an die kantonale Behörde zur Ausführung bzw. Vornahme der im Ersuchen verlangten Handlungen weiterleitet. Es ist klar, dass das BAP allein gestützt auf diese sogenannte Eröffnungsverfügung nicht in der Lage ist, Auskünfte oder Dokumente dem ersuchenden Staat zu übermitteln, liegen doch die sogenannten Vollzugsakten (vgl.
Art. 83 Abs. 2 IRSG
und
Art. 13 Abs. 3 BG-RVUS
) noch gar nicht vor. Bei der hier in Frage stehenden Anordnung des BAP vom 27. Januar 1989, gegen welche die Beschwerdeführer Einsprache erhoben haben, handelt es sich um eine solche Eröffnungsverfügung. Das BAP überwies der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich zuhanden der Bezirksanwaltschaft Zürich das amerikanische Rechtshilfeersuchen in Sachen T. mit der Bitte, für den Vollzug der im Ersuchen verlangten Untersuchungshandlungen besorgt zu sein. Wie dargelegt wurde, ist die Eröffnungsverfügung keine Anordnung, deren Vollzug für den Einsprecher einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken könnte. Die Beschwerdeführer legten in ihrer Einsprache vom 9. Februar 1989 dar, weshalb ihrer Ansicht nach die betreffenden Anordnungen des BAP für sie irreversible Nachteile bewirken könnten. Sie machten in erster Linie geltend, sie würden dadurch, dass die kantonale Behörde Erhebungen über ihre Bankkonten vornehme, als Bankkunden in Misskredit geraten. Das ist an sich wenig überzeugend, und auf jeden Fall kann darin kein irreparabler Nachteil im Rechtssinn gesehen werden. Im weiteren brachten die Beschwerdeführer vor, es entständen ihnen auch prozessuale Nachteile, wenn der Einsprache keine aufschiebende Wirkung beigelegt werde, denn in einem solchen Fall würden sie Gefahr laufen, dass die kantonale Behörde "Nachforschungen (betreffend Angelegenheiten ihrer Privatsphäre)" anstellten, "ohne dass ihnen vorgängig ihr rechtliches Gehör gewährt" werde. Auch diese Argumentation ist unbehelflich. Die Beschwerdeführer werden dadurch, dass Auskünfte aus ihrem Geheimbereich an die schweizerischen Rechtshilfebehörden erteilt werden, nicht in ihren Interessen beeinträchtigt, da diese Behörden an das Amtsgeheimnis gebunden sind. Ein irreparabler Nachteil wäre für die Beschwerdeführer erst dann gegeben, wenn die kantonale Ausführungsbehörde eine Anordnung träfe, bei deren Vollzug Auskünfte aus dem Geheimbereich dem ersuchenden Staat zur Kenntnis gelangen würden (z.B. Anordnung der Einvernahme eines Zeugen oder der Sichtung der
BGE 115 Ib 88 S. 94
eingelegten Bankakten in Gegenwart von Vertretern des ersuchenden Staates). Eine derartige Anordnung der kantonalen Behörde steht hier nicht in Frage.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass das BAP
Art. 16 Abs. 4 BG-RVUS
nicht unrichtig ausgelegt hat, wenn es die Ansicht vertrat, es liege hier kein Fall vor, in welchem der Einsprache gegen eine Anordnung des BAP von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukomme. Der angefochtene Zwischenentscheid verstösst daher nicht gegen Bundesrecht. Die vorliegende Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden kann.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
89 I 499
70. Arrêt du 4 octobre 1963 dans la cause Recordon contre commission vaudoise de recours en matière d'impôt.

regeste:
Regeste
Militärpflichtersatz.
Dauer der Ersatzpflicht der Wehrpflichtigen, deren Aushebung auf Grund des BRB vom 18. September 1939 um ein Jahr vorgeschoben worden ist.

text:
Sachverhalt
ab Seite 499
BGE 89 I 499 S. 499
A.-
Pendant la seconde guerre mondiale - comme pendant la première du reste - le recrutement a été avancé d'une année en vertu de l'art. 201 OM, de sorte que les hommes y furent appelés, par exception à l'art. 4 al. 2 OM, au cours de l'année où ils atteignirent l'âge de 18 ans; par exception à l'art. 2 al. 1 OM, ils furent astreints au service dans une école de recrues au cours de l'année où ils atteignirent l'âge de 19 ans.
C'est pourquoi Recordon, né en 1925, a servi comme recrue en 1944. Il entra, par la suite, au service des CFF, fut dispensé du service personnel en vertu de l'art. 13 ch. 6 OM et, partant, astreint au paiement de la taxe. Après avoir payé la taxe entière de 1945 à 1960, comme cela est prévu pour les hommes en âge de servir dans
BGE 89 I 499 S. 500
l'élite, il demanda, en 1961, une réduction de la taxe aux deux sixièmes en vertu de l'art. 14 lit. b LTM, parce que, disait-il, dès lors qu'il avait été astreint au service personnel une année avant l'âge normalement prévu, il devait aussi être versé dans la landwehr une année plus tôt.
Il fut débouté, en dernier lieu par la Commission vaudoise de recours en matière d'impôt, le 8 mai 1963, en bref par les motifs suivants:
Selon les art. 35 et 37 OM, le passage dans la landwehr a lieu le 31 décembre de l'année où le militaire a accompli sa 36e année. La loi ne prévoit aucune exception. Le recourant se trouve dans la même situation que tous les autres hommes astreints au paiement de la taxe d'exemption, qui doivent payer cet impôt en entier jusqu'à la fin de leur 36e année, même s'ils ont fait leur service comme recrues à 19 ans déjà.
B.-
Recordon a formé un recours de droit administratif; il y renouvelle sa demande pour lui-même d'abord et pour tous ceux qui se trouvent dans son cas. Il allègue en résumé ce qui suit:
La décision entreprise constitue une injustice flagrante à l'égard des contribuables qui ont servi comme recrues à 19 ans déjà. Les militaires doivent suivre huit cours de répétition en élite, qu'ils aient été à l'école de recrues alors qu'ils avaient 20 ou 19 ans, peu importe. En revanche, ceux qui se trouvent dans le second de ces cas doivent éventuellement payer la taxe pendant 17 ans, les autres pendant 16 seulement. Depuis longtemps les circonstances spéciales qui, durant la guerre, ont justifié le recrutement des hommes une année plus tôt n'existent plus; on appelle néanmoins encore des hommes pour l'école de recrues à 19 ans déjà. Cet avancement du service personnel dans l'intérêt du Département militaire fédéral ne doit pas entraîner une inégalité dans l'imposition.
C.-
La Commission vaudoise de recours et l'Administration fédérale des contributions concluent au rejet du recours.
BGE 89 I 499 S. 501
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Le recourant déclare agir pour lui-même et pour tous ceux qui se trouvent dans son cas. Mais il n'a qualité pour recourir que dans la mesure où la décision entreprise l'intéresse comme partie ou le lèse dans ses droits (art. 103 al. 1 OJ). Il n'est pas recevable à recourir pour autrui, contre une décision qui ne concerne directement que lui seul.
2.
L'art. 14 LTM répartit les contribuables en deux classes d'âge; en élite, ils paient la taxe entière, en landwehr deux sixièmes seulement (sous réserve de l'augmentation prévue à l'art. 21, qui n'est pas litigieuse en l'espèce, et des réductions qu'accordent les
art. 15 à 19
). La loi sur l'organisation militaire définit les termes "élite" et "landwehr"; selon son art. 35 (teneur du 1er avril 1949), le service dans l'élite dure de la 20e jusqu'à la 36e année, le service dans la landwehr, de la 37e jusqu'à la 48e année. Selon l'art. 37, le passage d'une classe à l'autre se fait le 31 décembre de l'année où le militaire atteint l'âge maximal prévu pour la classe considérée.
Il suit de là que le recourant, né en 1925, a passé, le 31 décembre 1961, de l'élite dans la landwehr et doit la taxe entière pour l'année 1961. Cette réglementation est claire et impérative; elle lie aussi bien le Tribunal fédéral que la Commission cantonale de recours. Elle ne prévoit notamment aucune exception pour les contribuables qui, conformément à l'ACF du 18 septembre 1939, ont été recrutés une année d'avance et ont servi comme recrues, une année avant l'âge normal. Il en a été de même sous l'empire de la réglementation analogue, promulguée pendant la première guerre mondiale (arrêt du 13 février 1936 en la cause Curchod, non publié).
3.
Les moyens élevés par le recourant ne sauraient justifier une autre solution. Les allégations de fait sur lesquelles ils se fondent ne sont du reste pas exactes.
BGE 89 I 499 S. 502
Le recrutement une année avant l'âge normal, ordonné, en vertu de l'art. 201 OM, par le Conseil fédéral et respectivement, en vertu d'une délégation de pouvoirs, par le général, pendant les années de guerre, a prolongé d'une année les obligations militaires de tous les hommes qu'il a touchés; tel est le cas aussi bien pour les hommes soumis à la taxe d'exemption que pour les hommes astreints au service personnel. Manifestement, cette mesure était justifiée au moment où on l'a prise; le recourant lui-même ne le conteste pas, du reste. Elle a sorti immédiatement ses effets, même pour les hommes astreints au paiement de la taxe; lorsqu'elle a été rapportée, les hommes qu'elle avait atteints se sont trouvés dans la même situation que tous ceux qui sont soumis aux obligations militaires. Ils appartiennent à l'élite ou à la landwehr, soit aux classes correspondantes pour le paiement de la taxe jusqu'à ce qu'ils aient accompli leur 36e et leur 48e année.
La prolongation des obligations militaires entraîne, il est vrai, pour ceux qu'elle touche, un total de prestations plus élevé. Mais c'est là une conséquence de l'avancement, pendant la guerre, de l'âge normal où débute l'obligation de faire le service personnel ou de payer la taxe. Ceux qui en ont été les plus atteints sont les hommes astreints au service personnel qui ont été appelés au service actif; par comparaison, les hommes assujettis au paiement de la taxe d'exemption n'ont vu leurs charges augmenter que beaucoup moins; il ne se justifierait pas de réduire la durée de leurs obligations. Sans doute ceux de la première de ces catégories n'ont-ils pas été appelés à faire du service personnel pendant les dernières années de leur appartenance à l'élite et respectivement à la landwehr. Mais, tant qu'ils appartenaient à l'une des classes d'âge de l'armée, ils restaient à disposition pour les périodes de service que ces classes auraient dû éventuellement accomplir. Cette charge aussi se compense par le paiement de la taxe d'exemption.
Enfin, le recourant se trompe lorsqu'il affirme qu'aujourd'hui
BGE 89 I 499 S. 503
encore, des militaires de 19 ans seraient appelés à l'école de recrues et pourraient, de ce fait, être astreints, le cas échéant, à payer la taxe pendant une année de plus. Selon l'art. 2 al. 2 OM, des jeunes gens peuvent demander à entrer dans l'armée avant l'âge légal. Mais ils ne peuvent néanmoins être soumis au paiement de la taxe avant leur 20e année, car le service à l'école de recrues, accompli pendant la 19e année, vaut comme service accompli pendant la 20e (v. ch. 3. 4. des instructions provisoires de l'Administration fédérale des contributions, du 20 juin 1962).
Dispositiv
Par ces motifs, le Triunal fédéral
Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.


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Urteilskopf
99 Ib 351
44. Auszug aus dem Urteil des Kassationshofes vom 9. November 1973 i.S. A. gegen Staatsrat des Kantons Freiburg.

regeste:
Regeste
Art. 43 StGB
; Massnahmen an geistig Abnormen.
1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen einen Entscheid des Staatsrates des Kantons Freiburg, der eine Verfügung des Strafvollzuges sein will (Erw. 1).
2. Der Vollzug einer Verwahrung gemäss
Art. 43 StGB
muss sich auf eine gültige richterliche Anordnung dieser Massnahme stützen (Erw. 3).
3. Anspruch auf rechtliches Gehör beim Vollzug einer Massnahme, deren Anordnung längere Zeit zurückliegt (Erw. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 351
BGE 99 Ib 351 S. 351
A.-
In der Nacht vom 30. September 1968 legte A. in einem Abfalldepot in Murten Feuer oder liess es durch einen Dritten legen.
Am 1. Dezember 1970 stellte die Anklagekammer des Kantonsgerichts Freiburg die gegen A. wegen Brandstiftung, eventuell wegen Anstiftung hierzu eröffnete Strafuntersuchung ein und leitete die Akten "im Hinblick auf eine administrative
BGE 99 Ib 351 S. 352
Verwahrung in einer Heil- oder Pflegeanstalt" an den Staatsrat des Kantons Freiburg weiter. Sie stützte sich auf ein psychiatrisches Gutachten vom 4. November 1970 von Dr. X. des kantonalen psychiatrischen Spitals Marsens, das A. wegen Schizophrenie ("processus schizophrénique simple") als unzurechnungsfähig erklärte und empfahl, ihn zu entmündigen und unter ständige ärztliche Kontrolle zu stellen. Die Anklagekammer stellte fest, die Absicht von A., das Abfalldepot in ein Wohnhaus umzuwandeln und die Abfälle mit Hilfe eines Brandes zu beseitigen, hätte ganz seinen krankhaften Ideen entsprochen.
B.-
Gestützt auf Berichte von Dr. X. vom 20. Dezember 1971 und von Dr. Z. vom 14. November 1972, die eine ambulante ärztliche Kontrolle ohne Hospitalisierung für angemessen hielten, sah der Staatsrat ohne formellen Entscheid zunächst von einer Anstaltseinweisung ab. Im Frühjahr 1973 geriet A. wegen Entzuges von Autoschildern mit der Polizei von Murten in Konflikt. Wegen "unreglementärem Vorgehen, Verweigerung von Aussagen und handgreiflicher Abweisung" verzeigte er am 9. April 1973 die Polizei und Unbekannt beim Oberamt Seebezirk. Ein gegen ihn eingeleitetes Strafverfahren wegen Nachtlärm und Ruhestörung gemäss Art. 11 EG StGB für den Kanton Freiburg stellte der Untersuchungsrichter am 5. Juli 1973 wegen Unzurechnungsfähigkeit von A. ein.
Aufgrund des Gutachtens vom 4. November 1970, des Beschlusses der Anklagekammer vom 1. Dezember 1970 und der Vorfälle von 1973 verfügte der Staatsrat am 25. Juni 1973, A. werde für unbestimmte Dauer im kantonalen psychiatrischen Spital von Marsens interniert, aus dem er nur unter Vorbehalt des positiven Vorentscheides der medizinischen Direktion von Marsens bedingt entlassen werden könne. Unter Umständen könne er in die Klinik von Münchenbuchsee überführt werden. Der Beschluss wurde am 3. Juli 1973 ohne ordnungsgemässe Eröffnung an den Betroffenen und ohne Benachrichtigung der Angehörigen vollzogen.
C.-
A. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Staatsratsbeschluss vom 25. Juni 1973 sei aufzuheben. Er rügt, er sei nie angehört und der Entscheid sei nicht ordnungsgemäss eröffnet worden. Er habe unter regelmässiger ambulanter Behandlung gestanden, so dass nicht die geringste Gemeingefahr vorgelegen habe. Das psychiatrische Gutachten,
BGE 99 Ib 351 S. 353
auf das sich der Staatsrat stütze, liege bald drei Jahre zurück. Die Internierung und das Vorgehen der Polizei überschritten in krasser Weise das Ermessen.
D.-
Im Namen des Staatsrates beantragt der Staatsanwalt, die Beschwerde abzuweisen. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement schliesst auf Gutheissung der Beschwerde.
Erwägungen
Der Kassationshof zieht in Erwägung:
1.
Es fragt sich, ob der vorliegende Beschluss des Staatsrates mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann. Zu prüfen ist somit, ob dieser Beschluss eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwG und
Art. 97 ff. OG
ist.
Der Staatsrat ist eine Verwaltungsbehörde. Diese stützt ihren Beschluss:
"auf die früheren Art. 14 und 17 des schweiz. Strafgesetzbuches und 27 der Vollzugsverordnung des StGB, vom 7. Februar 1940; auf Art. 43 des neuen StGB;
auf den medizinischen Bericht des psychiatrischen Spitals von Marsens, vom 4. November 1970;
auf den Urteilsspruch der Anklagekammer des Kantonsgerichtes, vom 1. Dezember 1970;
auf die Akten."
Unter dieser "Vollzugsverordnung des StGB" ist in Wirklichkeit das "Einführungsgesetz zum Schweizerischen Strafgesetzbuch für den Kanton Freiburg vom 7. Februar 1940" gemeint. Dessen Art. 27 lautet:
"Der Staatsrat ist die zuständige Behörde für den Vollzug der Verwahrung und Versorgung von Unzurechungsfähigen oder vermindert Zurechnungsfähigen (Art. 17 des Schweizerischen Strafgesetzbuches)."
In der Vernehmlassung führt der Staatsanwalt im Namen des Staatsrates aus:
"Der Entscheid des Staatsrates basiert auf alt Art. 14 bzw. 17 StGB und auf neu
Art. 43 StGB
, wonach die zuständige Behörde den Beschluss des Richters auf Verwahrung ... vollzieht. Gemäss Art. 27 EG StGB ist der Staatsrat Vollzugsbehörde. Der Entscheid. ist ergangen in Ausübung einer langjährigen Praxis, wonach der Überweisungsbeschluss der Anklagekammer als hinreichender richterlicher Auftrag angesehen wurde (vgl.: Logoz, 1939 ad
Art. 14 StGB
, S. 52 Ziff. 1)."
Die Staatsanwaltschaft betrachtet somit den Beschluss der Anklagekammer als "richterlichen Auftrag" zum Vollzug der
BGE 99 Ib 351 S. 354
Massnahmen gemäss alt Art. 14 ff. und neu
Art. 43 StGB
. Die Anklagekammer stellte die Strafuntersuchung ein und beschloss: "Das Strafaktenheft wird dem Staatsrat zur weiteren Entscheidung übersandt." In den Erwägungen hierzu heisst es lediglich, die Strafakten seien "an den Staatsrat im Hinblick auf eine administrative Verwahrung in einer Heil- oder Pflegeanstalt weiterzuleiten". Darunter versteht der Staatsrat aber nicht eine verwaltungsrechtliche Verwahrung, sondern jene gemäss Strafgesetzbuch. Zuständig zum Vollzug einer richterlich angeordneten Massnahme sind die von den Kantonen bezeichneten Behörden (
Art. 345 Ziff. 2 StGB
), im Kanton Freiburg gemäss Art. 27 EG StGB der Staatsrat.
Der angefochtene Staatsratsbeschluss will somit eineVerfügung des Strafvollzuges sein, die von der letzten kantonalen Instanz ausging, so dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zulässig erscheint (
Art. 98 lit. g OG
, Art. 5 VwG).
2.
Der Staatsratsbeschluss wurde weder dem Beschwerdeführer noch dessen Angehörigen ordnungsgemäss eröffnet. Auf die Beschwerde ist aber einzutreten, weil die Internierung bereits vollstreckt wurde.
3.
Die Massnahmen werden vom Strafrichter angeordnet (
Art. 43 StGB
, alt
Art. 14 ff. StGB
). Der Vollzug der richterlich verhängten Massnahmen obliegt der zuständigen Behörde, im Kanton Freiburg gemäss Art. 27 EG StGB dem Staatsrat. Diese Aufteilung der Kompetenzen anerkennt der Staatsrat, beruft er sich doch ausdrücklich "auf den Urteilsspruch der Anklagekammer des Kantonsgerichtes vom 1. Dezember 1970" und seine Vollzugsbefugnis gemäss Art. 27 EG StGB. Es ist jedoch fraglich, ob jener Beschluss tatsächlich die Verwahrung des Beschwerdeführers gemäss alt
Art. 14 StGB
anordnet. Im Dispositiv heisst es nur, das Strafaktenheft werde dem Staatsrat zur weiteren Entscheidung übersandt. In den Erwägungen führt die Anklagekammer dazu aus, die Akten würden an den Staatsrat im Hinblick auf eine administrative Verwahrung in einer Heil- oder Pflegeanstalt weitergeleitet. In dieser Begründung und in der blossen Übersendung der Akten kann aber keine gültige richterliche Anordnung der Verwahrung gemäss alt
Art. 14 StGB
erblickt werden. Zudem fehlte auf dem Einstellungsbeschluss die Rechtsmittelbelehrung (
Art. 251 Abs. 2 BStP
), die hätte angebracht werden müssen, wenn die Anklagekammer eine Verwahrung hätte anordnen wollen. Fehlte somit ein
BGE 99 Ib 351 S. 355
richterlicher Verwahrungsbeschluss im Sinne von alt Art. 14 bzw. neu
Art. 43 StGB
, so stellte die zwangsweise Verbringung in die Anstalt eine klare Rechtsverletzung dar. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben.
4.
Der Beschwerdeführer macht u.a. geltend, der Staatsrat habe ihn nie angehört, bevor der Internierungsbeschluss gefasst worden sei, obwohl der Entscheid der Anklagekammer fast 3 Jahre zurückliege. Damit rügt er eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs.
a) Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör bestimmt sich nach den kantonalen Verfahrensvorschriften. Wo jedoch dieser kantonale Rechtsschutz ungenügend ist, greifen die unmittelbar aus
Art. 4 BV
folgenden, also bundesrechtlichen Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz (
BGE 98 Ia 6
E. 2 a).
b) Der Beschwerdeführer rügt keine Verletzung kantonaler Verfahrensvorschriften. Es stellt sich deshalb nur die Frage, ob die aus
Art. 4 BV
sich ergebenden Regeln verletzt worden sind. Diese Frage ist zu bejahen. Eine vom Richter angeordnete Verwahrung - diese ist für die Prüfung der oben gestellten Frage vorauszusetzen - konnte ca. 21/2 Jahre später nur in Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vollstreckt werden, wenn nicht zuvor in einem rechtsstaatlichen Grundsätzen genügenden Verfahren geprüft wurde, ob der Beschwerdeführer auch heute noch der Verwahrung bedürfe. Diese Frage stellte sich im vorliegenden Fall umso mehr, als aus der Brandstiftung von A. vom 30. September 1968 nicht auf eine Pyromanie geschlossen werden konnte, und die Gutachter wohl eine dauernde ärztliche Betreuung, nicht aber unbedingt eine Verwahrung empfahlen. Eine solche Überprüfung hätte auch deshalb dem Geiste des Gesetzes entsprochen, weil schon alt
Art. 17 Ziff. 2 StGB
die zuständige Behörde verpflichtete, die Massnahmen aufzuheben, sobald deren Grund weggefallen ist, und die probeweise Entlassung anzuordnen, sobald sie gerechtfertigt erscheint. Der neue
Art. 45 Ziff. 1 Abs. 2 und 3 StGB
verpflichtet die vollziehende Behörde darüber hinaus, jährlich mindestens einmal die bedingte oder probeweise Entlassung nach Anhören des zu Entlassenden zu prüfen. Den Fall, dass der Vollzug einer Massnahme gemäss alt Art. 14 ff. und neu
Art. 43 StGB
lange Zeit nicht angeordnet wurde, regelt das Gesetz allerdings nicht. Da gerichtlich angeordnete Massnahmen
BGE 99 Ib 351 S. 356
in der Regel in verhältnismässig kurzer Zeit vollstreckt werden, bestand hierzu auch kein Anlass. Das Fehlen einer entsprechenden Norm schliesst aber die Verpflichtung zu einer neuen Überprüfung der Verwahrungsbedürftigkeit nicht aus.
Nachdem im vorliegenden Fall ca. 21/2 Jahre verstrichen sind, ohne dass der Staatsrat die Verbringung in eine Anstalt für notwendig hielt, hätte er prüfen müssen, ob diese unter den jetzt herrschenden Umständen noch erforderlich sei. Vor dem Entscheid hätte er zudem den Beschwerdeführer anhören müssen. Indem er dies unterliess, verweigerte er A. das rechtliche Gehör. Der angefochtene Entscheid müsste aus diesem Grunde auch aufgehoben werden, wenn er sich auf eine vom Richter gültig angeordnete Verwahrung stützen könnte.
Dispositiv
Demnach erkennt der Kassationshof:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Staatsrates des Kantons Freiburg vom 25. Juni 1973 aufgehoben.


header:
Urteilskopf
103 Ib 335
54. Auszug aus dem Urteil von 9. Dezember 1977 i.S. S. AG gegen Eidg. Volkswirtschaftsdepartement

regeste:
Regeste
Pflichtlagervertrag; Beschwerdelegitimation,
Art. 5 und 48 VwVG
.
- Rechtsnatur der Weisung des Delegierten für wirtschaftliche Kriegsvorsorge an einen Pflichtlagerhalter, sein bei einem namentlich genannten Dritten eingelagertes Pflichtlager aufzuheben.
- Legitimation dieses Dritten zur Anfechtung der Weisung.

text:
Sachverhalt
ab Seite 335
BGE 103 Ib 335 S. 335
Das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement (EVD) schloss am 27. September 1976 mit der C. AG einen Vertrag, wonach diese während einer gewissen Zeit ein Pflichtlager von 29835 Tonnen Futtermittel verschiedener Art zu unterhalten hat. Aus Art. 4 und 8 des Vertrages ergibt sich, dass die C. AG mit der Lagerhaltung auch einen Dritten beauftragen kann. Die C. AG schloss in der Folge mit der S. AG einen Lagervertrag ab, in dem sich die S. AG verpflichtete, gegen ein jährliches Lagergeld von rund Fr. 110'000.-- ein Pflichtlager von ca. 3000 Tonnen Futtermittel für die C. AG zu halten. Eine Kontrolle, welche die Schweizerische Genossenschaft für Getreide und
BGE 103 Ib 335 S. 336
Futtermittel (GGF) am 18. April 1977 durchführte, ergab, dass das im Auftrag der C. AG gehaltenen Pflichtlager bei der S. AG nicht im vollen Umfang vorhanden war. Nach Kenntnisnahme des diesbezüglichen Berichts der GGF teilte der Delegierte für wirtschaftliche Kriegsvorsorge (nachstehend: Delegierter) der C. AG mit, die S. AG biete unter diesen Umständen nicht mehr Gewähr für eine korrekte Pflichtlagerhaltung; er mache darum von seinem Recht Gebrauch, die S. AG als Lagerhalterin für Pflichtvorräte der C. AG zu sperren. Gleichzeitig wurde die C. AG angewiesen, ihre Pflichtlager bei dieser Unternehmung bis spätestens 31. Dezember 1977 umzulagern. Die C. AG erhob gegen diese Weisung keine Einwendungen, leitete die sich daraus für sie ergebenden Schritte ein und erklärte der S. AG, sie mache sie für den ihr erwachsenen Schaden verantwortlich.
Auf eine Verwaltungsbeschwerde der S. AG gegen die Weisung des Delegierten trat das EVD mit Entscheid vom 17. August 1977 nicht ein, weil es die Schiedskommission für Streitigkeiten aus Pflichtlagerverträgen in dieser Sache als zuständig erachtete. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangt die S. AG, der Entscheid des EVD sei aufzuheben und die Sache zur materiellen Behandlung an das EVD zurückzuweisen; eventuell habe das EVD die Sache an die zuständige Behörde zu überweisen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Bei den Verträgen, die der Bund auf Grund des KVG mit privaten Lagerhaltern abschliesst, handelt es sich um verwaltungsrechtliche Verträge, nicht um solche des Privatrechts (BBl. 1955 I 827; GRISEL, Droit administratif suisse, 221; IMBODEN, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, ZSR 77 II 176 a ff.; REDLI, Der Pflichtlagervertrag, Diss. 1953, 58). Die Rechtsfolgen bestimmen sich, soweit sie nicht durch den Vertrag selber geregelt sind, nach öffentlichem Recht. Die verwaltungsrechtlichen Sanktionen bei Vertragsverletzung und die Ausgestaltung des Rechtsmittelweges sind Folgen der öffentlich-rechtlichen Natur des Vertrages. Die Rechtsbeziehungen zwischen dem Pflichtlagerhalter und einem Dritten, der das Pflichtlager für den durch den verwaltungsrechtlichen Vertrag
BGE 103 Ib 335 S. 337
Verpflichteten tatsächlich hält, sind jedoch privatrechtlicher Natur (in diesem Sinn auch REDLI, a.a.O., S. 70). Zwar kann nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ein verwaltungsrechtlicher Vertrag auch zwischen Privaten abgeschlossen werden (
BGE 99 Ib 120
E. 2 mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur, insbesondere ZWAHLEN, Le contrat de droit administratif, ZSR 77 I 494 a ff.). Das setzt voraus, dass die vertraglichen Beziehungen zwischen ihnen vom öffentlichen Recht beherrscht werden. In bezug auf das Verhältnis zwischen einem Pflichtlagerhalter und einem Dritten trifft das jedoch nicht zu. Das KVG regelt die Beziehungen zwischen dem Pflichtlagerhalter und dem Dritten nicht.
Durch den verwaltungsrechtlichen Vertrag werden Rechtsbeziehungen nur zwischen dem Bund und dem Pflichtlagerhalter geschaffen; nur letzterer ist durch den Pflichtlagervertrag gebunden, nicht allfällige Dritte, die für ihn die Einlagerung übernehmen. Wenn Streitigkeiten zwischen dem Pflichtlagerhalter und diesem Dritten entstehen, betreffen diese nicht den Pflichtlagervertrag, sondern die privatrechtliche Vereinbarung, die ihren Beziehungen zugrunde liegt. Daraus folgt, dass solche Streitigkeiten nicht von der im Gesetz vorgesehenen Schiedskommission (
Art. 33 KVG
) zu behandeln sind, denn diese ist nur für die Beurteilung von Streitigkeiten aus dem Pflichtlagervertrag selbst zuständig. Es handelt sich auch nicht um eine Streitigkeit zwischen einer Vertragspartei oder einem andern in seinen Interessen verletzten Lagerpflichtigen mit dem Träger eines Garantiefonds. Die
Art. 33 und 34 KVG
unterscheiden ferner zwischen Streitigkeiten aus den Pflichtlagerverträgen und administrativen Sanktionen. Mit den administrativen Sanktionen des Art. 34 sind die Massnahmen im Sinne von
Art. 25 KVG
gemeint. Die Entscheidung über letztere ist nicht der Schiedskommission übertragen, sondern dem EVD, dessen Entscheid mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden kann.
Angesichts dieser gesetzlichen Ordnung kann dem Eventualantrag der Beschwerdeführerin, wonach die Sache an die Schiedskommission zu überweisen wäre, von vornherein nicht entsprochen werden.
4.
Das EVD hätte auf die Beschwerde eintreten und sie materiell behandeln müssen, wenn die Anordnung des Delegierten für Kriegsvorsorge eine Verfügung im Sinne von
BGE 103 Ib 335 S. 338
Art. 5 VwVG
ist und der Beschwerdeführerin nach
Art. 48 lit. a VwVG
die Legitimation zur Beschwerde gegen die Verfügung des Delegierten zukommt.
a) Wäre die Pflichtlagerhaltung nicht durch verwaltungsrechtlichen Vertrag, sondern durch einseitiges Gebot des Bundes geregelt, könnten keine Zweifel darüber bestehen, dass das Schreiben des Delegierten für wirtschaftliche Kriegsvorsorge vom 7. Juli 1977 eine beschwerdefähige Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
darstellt. Der Bund kann aber unter Umständen auch in Bereichen, in denen er verwaltungsrechtliche Verträge abschliesst, Verfügungen erlassen (vgl. ZWAHLEN, a.a.O., S. 635 a ff., GRISEL, a.a.O., S. 226).
Im genannten Schreiben macht der Delegierte nicht einen vertraglichen Anspruch geltend, sondern tritt als staatlicher Hoheitsträger auf. Er verpflichtet nämliche die C. AG in imperativer Form, ihr Pflichtlager bei der Beschwerdeführerin bis zum 31. Dezember 1977 aufzuheben. Die Weisung des Delegierten vom 7. Juli 1977 erscheint somit als Verfügung, deren Überprüfung im Verfahren der Verwaltungsbeschwerde zulässig sein muss. Es trifft nicht zu, dass diese Weisung nur als "Meinungsäusserung einer Vertragspartei" angesehen werden musste, wie das EVD nachträglich in seiner Vernehmlassung ausführt.
Im vorliegenden Verfahren ist nicht zu entscheiden, ob der Delegierte überhaupt befugt war, mit einer Verfügung die angefochtene Sperrung eines Lagerhalters anzuordnen. Diese Frage wird Gegenstand der materiellen Beurteilung der angefochtenen Verfügung bilden.
b) Zur Anfechtung der Verfügung ist in erster Linie die C. AG legitimiert. Sie wird durch sie betroffen und hat gegebenenfalls ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung. Bei der Weisung des Delegierten handelt es sich nicht um eine administrative Sanktion im Sinne von
Art. 25 Abs. 1 KVG
; sie kann aber unter Umständen die Grundlage für eine solche abgeben. Vielmehr handelte es sich, falls die C. AG die Weisung angefochten hätte, um einen Streit über Rechte und Pflichten aus dem Pflichtlagervertrag. Zur Beurteilung dieses Rechtsstreites wäre erstinstanzlich die Schiedskommission zuständig. Im vorliegenden Fall stellt sich jedoch die Frage, ob neben der Vertragspartei auch eine Nichtvertragspartei eine im Rahmen des verwaltungsrechtlichen
BGE 103 Ib 335 S. 339
Vertrages ergangene Verfügung anfechten kann, wenn sie ihr Nachteile bringt.
Nach
Art. 48 lit. a VwVG
ist zur Anfechtung einer Verfügung berechtigt, wer durch diese berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Zur Auslegung dieser Bestimmung kann die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu
Art. 103 lit. a OG
herangzogen werden, da diese Bestimmung die Beschwerdelegitimation gleich regelt wie
Art. 48 lit. a VwVG
(
BGE 98 Ib 71
E. 3). Nach dieser Rechtsprechung hängt die Legitimation nicht davon ab, ob der Beschwerdeführer einen vom materiellen Recht geschützten Anspruch hat, denn das Interesse des Beschwerdeführers kann sowohl rechtlicher als auch tatsächlicher Natur sein (
BGE 101 Ib 109
). Immerhin soll durch die in
Art. 48 lit. a VwVG
und 103 lit. a OG gestellten Anforderungen die Popularbeschwerde ausgeschlossen werden. Deshalb kann sich auf diese Bestimmungen nicht berufen, wer durch die angefochtene Verfügung nicht mehr als irgend ein anderer Bürger berührt ist. Für die Legitimation ist ferner Voraussetzung, dass der Beschwerdeführer durch die Verfügung besonders und unmittelbar betroffen ist. Sein Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung muss sich aus einer nahen Beziehung zum Gegenstand des Streites ergeben (
BGE 103 Ib 149
f. mit Hinweisen). Die Beschwerdelegitimation steht ausser Zweifel, wenn sich der Beschwerdeführer gegen eine Verfügung wendet, die ihm etwas untersagt, eine vollstreckbare Verpflichtung auferlegt, ein Recht abspricht oder eine begünstigende Verfügung widerruft. Ein Bürger ist aber auch befugt, eine Verfügung, die einen anderen begünstigt, anzufechten, wenn er durch diese Verfügung in einem genügend hohen Mass berührt ist(
BGE 101 Ib 185
E. 4).
Die angefochtene Verfügung richtet sich gegen die C. AG und auferlegt dieser eine Pflicht. Die Beschwerdeführerin hingegen wird von der Weisung des Delegierten nur indirekt betroffen. Diese Weisung wirkt sich aber auf die Beschwerdeführerin mehr als auf jeden anderen Drittinteressierten aus, denn die Verfügung, in welcher sie namentlich genannt wird, hat den alleinigen Zweck, sie als Lagerhalterin für die Zukunft auszuschalten. Unter diesen Umständen hat die S. AG eine so nahe Beziehung zum Gegenstand des Streites, dass sie als legitimiert betrachtet werden muss, die fragliche Verfügung im
BGE 103 Ib 335 S. 340
Verfahren der Verwaltungsbeschwerde überprüfen zu lassen. Die Vorinstanz hätte aus diesen Gründen auf die Beschwerde der S. AG eintreten müssen. Ihr Nichteintretensentscheid verletzt Bundesrecht und muss aufgehoben werden.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen, der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.


header:
Urteilskopf
112 Ib 161
28. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 2. Mai 1986 i.S. S. K.-I. gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 9 Abs. 4 lit. a und 17 Abs. 2 ANAG; Widerruf einer Niederlassungsbewilligung.
Wird eine Ehe ausschliesslich darum geschlossen, damit die Ehefrau gestützt auf
Art. 17 Abs. 2 ANAG
die Niederlassungsbewilligung erhält, und ist kein gemeinsames Eheleben geplant, so wird die Bewilligungsbehörde über einen nach
Art. 17 Abs. 2 ANAG
wichtigen Umstand getäuscht; damit ist der Widerrufsgrund von
Art. 9 Abs. 4 lit. a ANAG
erfüllt.

text:
Sachverhalt
ab Seite 161
BGE 112 Ib 161 S. 161
Die türkische Staatsangehörige S. K.-I. heiratete am 30. Dezember 1983 ihren Landsmann M. K., der in der Schweiz über die Niederlassungsbewilligung verfügte. Gestützt auf diese Heirat wurde ihr am 10. Januar 1984 die Niederlassungsbewilligung im Kanton Basel-Landschaft erteilt. Mit Urteil eines türkischen Zivilgerichts vom 14. Februar 1985 wurde die Ehe geschieden. Nachdem bekannt geworden war, dass S. K.-I. schon ab Herbst 1983 meistens in Wohngemeinschaft mit einem anderen türkischen
BGE 112 Ib 161 S. 162
Staatsangehörigen, kaum aber mit M. K. zusammengelebt hatte, widerrief die Fremdenpolizei des Kantons Basel-Landschaft am 16. Juli 1985 ihre Niederlassungsbewilligung. Eine gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft am 17. Dezember 1985 ab. Gegen diesen Entscheid erhob S. K.-I. am 20. Januar 1986 Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
a) Gemäss
Art. 17 Abs. 2 ANAG
hat die Ehefrau eines Ausländers mit Niederlassungsbewilligung Anspruch darauf, in die Bewilligung des Ehemannes einbezogen zu werden, sofern sie mit ihm in gemeinsamem Haushalte leben wird. Das Einbezugsrecht ist selber keine Bewilligung, sondern verschafft nur einen Anspruch auf die Erteilung einer solchen. Daher ist stets ein Bewilligungsverfahren erforderlich; nicht nur der Form halber, sondern weil die Behörde das Vorliegen aller Erfordernisse prüfen muss (M. RUTH, Fremden-Polizeirecht der Schweiz, Zürich 1934, S. 70). Wegen des durch
Art. 17 Abs. 2 ANAG
eingeräumten Anspruchs auf die Niederlassungsbewilligung ist die Behörde bloss nicht frei in ihrem Entscheid. Sie hat aber jedenfalls u.a. zu prüfen, ob die Ausländerin wirklich verheiratet ist und mit ihrem niedergelassenen Ehemann in gemeinsamem Haushalte leben wird. Erst wenn sie sich davon überzeugt hat, wird sie der Ausländerin die Niederlassungsbewilligung erteilen. Dies hat zur Folge, dass die Ehefrau - wenn auch dank ihrer Ehe erleichtert - selber ein Niederlassungsrecht erwirbt. Die so erteilte Niederlassungsbewilligung erlischt daher - weil dies nicht gesetzlich vorgesehen ist - mit dem Wegfall der Ehe nicht automatisch, sondern sie muss widerrufen werden.
Da für den Widerruf der erleichtert erworbenen Niederlassungsbewilligung keine besonderen gesetzlichen Regeln geschaffen worden sind, ist im folgenden zu prüfen, ob die Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin gestützt auf
Art. 9 Abs. 4 ANAG
oder nach den allgemeinen Regeln für den Widerruf von Verfügungen widerrufen werden konnte.
b)
Art. 9 Abs. 4 lit. a ANAG
bestimmt, dass eine Niederlassungsbewilligung widerrufen werden kann, wenn der Ausländer sie durch falsche Angaben oder wissentliches Verschweigen wesentlicher Tatsachen erschlichen hat.
BGE 112 Ib 161 S. 163
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft ist der Ansicht, dass die Beschwerdeführerin zwar die Niederlassungsbewilligung erschlichen habe; da man ihr jedoch nicht vorwerfen könne, sie habe falsche Angaben gemacht oder wissentlich wesentliche Tatsachen verschwiegen, falle
Art. 9 Abs. 4 lit. a ANAG
ausser Betracht; hingegen sei ihr Vorgehen rechtsmissbräuchlich gewesen, weshalb die Niederlassungsbewilligung zu Recht widerrufen worden sei. Er geht damit wohl vom Aufsatz von PETER KOTTUSCH, Scheinehen aus fremdenpolizeilicher Sicht, in ZBl 84 (1983), S. 426 ff., aus, wo der Autor ausführt, dass in Fällen einer sogenannten "Ausländerrechtsehe"
Art. 9 Abs. 4 lit. a ANAG
kaum als Widerrufsgrundlage in Frage komme (S. 438).
Wie vorne ausgeführt, wird auch im Falle von
Art. 17 Abs. 2 ANAG
ein Bewilligungsverfahren durchgeführt. Dabei ist die Bewilligungsbehörde darauf angewiesen, dass die Gesuchstellerin ihr alle Angaben macht und Unterlagen (z.B. Eheschein) vorlegt, die im Hinblick auf die Bewilligungserteilung erforderlich sind. Bei dieser Gelegenheit ist es einer Gesuchstellerin ohne weiteres möglich, falsche Angaben zu machen bzw. wesentliche Tatsachen zu verschweigen und auf diese Weise die Niederlassungsbewilligung im Sinne von
Art. 9 Abs. 4 lit. a ANAG
zu erschleichen.
c) Im vorliegenden Fall ist nach den gesamten Umständen darauf zu schliessen, dass die Beschwerdeführerin den Niedergelassenen M. K. ohne fremdenpolizeilichen Hintergrund nie geheiratet hätte und die Ehe bloss zwecks Erlangung der Niederlassungsbewilligung inszenierte. Mit der formell zustande gekommenen Ehe täuschte sie der Bewilligungsbehörde vor, sie wolle mit ihrem "Ehemann" in einer Ehegemeinschaft zusammenleben, was gemäss
Art. 17 Abs. 2 ANAG
Voraussetzung für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung wäre, in Tat und Wahrheit aber gerade nicht beabsichtigt war. Indem sie tat, als sei ein wirkliches Eheleben beabsichtigt, spiegelte sie falsche Tatsachen vor und erschlich sich dadurch die Niederlassungsbewilligung, die sie bei Darstellung der wahren Sachlage nie erhalten hätte. Damit hat sie den Widerrufsgrund von
Art. 9 Abs. 4 lit. a ANAG
gesetzt.
d) Ohne Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Frage einer allfälligen Ehenichtigkeit und die in dieser Hinsicht von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Zuständigkeitsfrage.


header:
Urteilskopf
115 Ia 123
25. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour civile du 21 juillet 1989 dans la cause dame B. contre B. (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Teilentscheid; Bindung des Richters.
Teilentscheid des kantonalen Richters in der Sache selbst. Auch wenn diese Entscheidung nicht in Rechtskraft erwächst, kann der Richter im Endurteil nicht darauf zurückkommen; soweit er über einen Teil der Streitfrage materiell bereits entschieden hat, kann er darauf nicht zurückkommen (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 124
BGE 115 Ia 123 S. 124
Le 27 mars 1981, J.-P. B. a ouvert une action en partage contre R.B. devant le Tribunal de première instance de Genève. En raison de divergences entre les parties quant à la composition des biens, le tribunal a ordonné une expertise, puis statué à ce sujet par jugement du 30 janvier 1984. La Cour de justice du canton de Genève a confirmé ce jugement par arrêt du 15 février 1985, sauf en ce qui concerne certains immeubles sis dans le district de B. Un recours en réforme interjeté par R.B. contre cet arrêt a été déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral le 24 octobre 1985.
Le Tribunal de première instance a statué sur l'action en partage par jugement du 1er septembre 1988, confirmé, sur recours de R.B., par la Cour de justice le 10 février 1989. R.B. exerce un recours de droit public au Tribunal fédéral contre l'arrêt de la Cour de justice du 10 février 1989.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
La recourante reproche à la cour cantonale d'avoir considéré que le jugement du Tribunal de première instance du 30 janvier 1984 et son arrêt du 15 février 1985 avaient autorité de chose jugée. Ces décisions constitueraient des ordonnances préparatoires au sens des
art. 197 ss CPC
gen.; or, l'
art. 197 al. 3 CPC
gen. dispose que le juge n'est pas liée par de telles ordonnances. C'est donc à tort que la cour cantonale se serait estimée liée par ces décisions. Conséquemment, la recourante aurait été privée du droit à ce que son dossier soit examiné librement, en fait et en droit, par les juridictions cantonales, d'où une violation de son droit d'être entendue.
a) La violation du droit d'être entendu dont se plaint la recourante n'a pas, en l'espèce, de portée propre mais se confond en réalité avec le grief de violation du principe de l'autorité de la chose jugée. Le fait que la recourante aurait été privée à tort de la possibilité de faire valoir ses moyens, ainsi qu'elle le soutient, n'aurait en effet pas de cause distincte, mais ne serait que la conséquence de la violation, cas échéant, du principe de l'autorité de la chose jugée.
BGE 115 Ia 123 S. 125
b) S'agissant des décisions des 30 janvier 1984 et 15 février 1985, la cour cantonale a relevé que l'irrecevabilité du recours en réforme interjeté par la recourante à leur encontre ne signifiait pas que ces décisions pouvaient être revues au stade actuel de la procédure. Elle a estimé que celles-ci tranchaient une partie du litige et que, dans cette mesure, elles revêtaient, au niveau cantonal, l'autorité de la chose jugée.
Ce raisonnement est erroné, du moins dans les termes utilisés. Dès lors qu'il s'agissait de décisions partielles - lesquelles ne constituent pas des décisions finales au sens de l'
art. 48 OJ
, ni des décisions incidentes selon l'
art. 50 OJ
-, elles ne pouvaient être attaquées par la voie du recours en réforme qu'au stade où la cause serait examinée par le Tribunal fédéral sur toutes les questions litigieuses (
ATF 104 II 287
; cf. également l'arrêt du Tribunal fédéral rendu entre les parties le 24 octobre 1985). Le recours en réforme formé directement à leur encontre était donc prématuré; mais cette voie de droit est ouverte contre ces décisions, puisqu'elles peuvent être attaquées conjointement avec la décision finale (art. 48 al. 3 première phrase OJ). Conséquemment, ces décisions n'ont pas acquis force de chose jugée et ne sont pas revêtues de l'autorité de la chose jugée.
Il ne suffit cependant pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables; encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (
ATF 109 Ia 22
consid. 2). En l'espèce, bien que la cour cantonale ait utilisé à tort le terme d'autorité de la chose jugée, il n'en demeure pas moins que les décisions des 30 janvier 1984 et 15 février 1985 ne pouvaient être revues par les juridictions cantonales, dès lors que, ayant statué au fond sur une partie du litige, elles en étaient dessaisies dans cette mesure. C'est à tort que la recourante soutient qu'il ne pouvait y avoir dessaisissement du juge parce que les décisions en question ne constituaient ni des décisions finales, ni des décisions incidentes susceptibles de recours séparé (cf. W. HABSCHEID, Droit judiciaire privé suisse, 2e éd., p. 302; également M. GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3e éd., p. 362 ss). Une fois prononcés, les jugements ne peuvent être modifiés que de la manière et dans les cas prévus par la loi. L'
art. 147 CPC
gen. le dit expressément. Certes, cette disposition n'est pas applicable aux ordonnances préparatoires (
art. 197 al. 3 CPC
gen.). Mais, contrairement à ce que soutient la recourante, qui se réfère à la jurisprudence de la Cour de justice publiée dans la SJ 1952, p. 321 et SJ 1959, p. 583, les décisions des 30 janvier
BGE 115 Ia 123 S. 126
1984 et 15 février 1985 ne constituaient pas des décisions préparatoires. La référence au premier de ces arrêts, rendu en application de l'art. 21 de la loi générale sur les contributions publiques, est manifestement erronée. Quant au second, rendu en application de l'art. 108 ancien CPC gen., il a trait au jugement sur partie et est sans relation aucune avec l'
art. 197 CPC
gen. En revanche, il ressort de l'alinéa 1 de cette dernière disposition que sont des ordonnances préparatoires les décisions par lesquelles le juge, dans les causes où le fond n'est pas en état d'être jugé tout de suite,ordonne certaines mesures probatoires préliminaires. Tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce, puisque par les décisions en question il a été statué sur une partie du litige au fond, à savoir la liquidation du régime matrimonial. Au demeurant, dans son mémoire d'appel, la recourante n'a pas prétendu que ces décisions constitueraient des ordonnances préparatoires, ni même invoqué une violation de l'
art. 197 CPC
gen., de sorte que, dans la mesure où elle s'en prévaut dans son recours de droit public, il s'agit d'un moyen nouveau.
Au vu de ce qui précède, la décision attaquée ne saurait être qualifiée d'arbitraire dans son résultat. Dans la mesure où le moyen est pris d'une application arbitraire de l'
art. 197 CPC
gen., seule disposition invoquée par la recourante, il est même irrecevable parce que nouveau.


header:
Urteilskopf
117 III 76
23. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour civile du 20 août 1991 dans la cause C. R. contre L. SA (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Art. 271 ff. SchKG
; Arrestierung einer Bankgarantie.
1. Kriterien zur Unterscheidung zwischen selbständiger und akzessorischer Sicherung (E. 6b).
2. Die auf Verlangen des Auftraggebers verfügte Arrestierung einer zugunsten des Arrestschuldners ausgestellten Bankgarantie ist selbst dann nicht unhaltbar und somit willkürlich, wenn die Forderungen sich aus dem Grundvertrag ergeben (E. 7).

text:
Erwägungen
ab Seite 77
BGE 117 III 76 S. 77
Extrait des considérants:
5.
(Est laissée indécise la question de savoir si le bénéficiaire de la garantie bancaire, dont la créance à l'égard de la banque émettrice est séquestrée à la requête du donneur d'ordre, doit intenter l'action en contestation du cas de séquestre (
art. 279 LP
), ou procéder par la voie de la plainte aux autorités de surveillance (
art. 17 ss LP
) au lieu de celle du recours de droit public.)
6.
a) La banque émettrice s'est engagée en l'espèce, "au sens de l'acceptation d'une assignation", à verser à la recourante le montant de la garantie.
Dans un arrêt Banca A. contre C.-Bank du 22 mars 1977 (cité par NOBEL, Praxis zum öffentlichen und privaten Bankenrecht der Schweiz, p. 387 ss), le Tribunal fédéral a qualifié d'assignation acceptée au sens de l'
art. 468 al. 1 CO
une garantie bancaire, bien que la doctrine soit, dans l'ensemble, plutôt opposée à une telle assimilation (cf. DOHM, Les garanties bancaires dans le commerce international, p. 65 No 93; GUGGENHEIM, Les contrats de la pratique bancaire suisse, 2e éd., p. 178/179; KLEINER, Bankgarantie, 4e éd., p. 115 ss; SCYBOZ, Le contrat de garantie et le cautionnement, in Traité de droit privé suisse, t. VII/2, p. 29; cf. toutefois SCHÖNLE, Missbrauch von Akkreditiven und Bankgarantien, in RSJ 79/1983 p. 57). L'opinion soutenue dans cet arrêt doit être rapprochée de la jurisprudence qui qualifie l'accréditif comme une combinaison de l'assignation et du mandat (
ATF 114 II 48
let. a et les références). Dans la relation d'assignation, à la base de l'accréditif (
ATF 115 II 69
), la banque qui ouvre l'accréditif accepte une assignation au sens de l'
art. 468 al. 1 CO
(KLEINER, Die Zahlungspflicht der Bank bei Garantien und unwiderruflichen Akkreditiven,
BGE 117 III 76 S. 78
in RSJ 72/1976 p. 353; NOBEL, op.cit., p. 409; cf.
ATF 114 II 49
let. b). Les termes utilisés dans le texte de la garantie bancaire émise le 27 août 1990 ne portent pas à conséquence; la doctrine soumet en effet l'admissibilité des mesures conservatoires aux mêmes conditions, tant pour la garantie bancaire que pour l'accréditif (cf. DOHM, op.cit., p. 150 No 329).
b) Selon la recourante, les parties seraient convenues d'une garantie indépendante du rapport de base, dont le paiement ne pouvait se heurter à aucune exception ou objection. L'intimée soutient en revanche que tel ne serait pas le cas; la garantie bancaire aurait été émise à seule fin de débloquer son matériel retenu en Espagne. Les parties n'auraient ainsi pas entendu convenir d'une garantie abstraite.
Il importe d'examiner la nature de l'engagement assumé par la banque garante. En effet, si la garantie n'est pas indépendante, mais au contraire accessoire, la doctrine affirme qu'il ne saurait y avoir d'abus à requérir des mesures conservatoires portant sur le montant de la sûreté, car la garantie dépend alors du rapport de base (GUGGENHEIM, op.cit., 2e éd., p. 191 let. c; idem, Die Verträge der schweizerischen Bankpraxis, 3e éd., p. 161 ab initio). La garantie accessoire se confond ici avec le cautionnement au sens des
art. 492 ss CO
(GUGGENHEIM, op.cit., 2e éd., p. 174 ch. 5). Pour qualifier l'engagement en cause de garantie indépendante ou de cautionnement, il faut l'interpréter (ATF
ATF 113 II 437
let. c,
ATF 111 II 279
let. b), sauf si son texte est parfaitement clair (
ATF 111 II 287
), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
Il faut remarquer d'emblée que la garantie a été émise par une banque, ce qui constitue un indice en faveur d'un engagement autonome (
ATF 113 II 438
consid. 2c). Le texte de la garantie se réfère "à l'exécution des travaux de réhabilitation du chantier d'Alicante". Cette référence au contrat de base ne permet toutefois pas à lui seul de conclure toujours à l'existence d'un engagement accessoire (DOHM, op.cit., p. 60 No 77). Comme le relève GUGGENHEIM (op.cit., 2e éd., p. 179), même la garantie indépendante n'est jamais totalement "dégagée" du contrat de base. Quant à l'expression selon laquelle le garant s'est engagé "irrévocablement", elle n'est pas non plus déterminante. KLEINER (op.cit., p. 51/52) remarque qu'il s'agit là d'une formule usuelle de la pratique bancaire et qu'elle ne saurait toujours être comprise dans le sens d'une renonciation à opposer les exceptions ou objections découlant du rapport de base. Le fait que la banque garante se soit engagée à payer
BGE 117 III 76 S. 79
"à première réquisition" ne constitue, en soi, qu'un indice en faveur de l'existence d'une garantie indépendante, qui doit être renforcé par d'autres éléments (VASSEUR, Garantie indépendante, in Recueil Dalloz Sirey 1991, Somm. p. 191; cf. également KLEINER, op.cit., p. 46 ss). Si la renonciation du garant à opposer "une quelconque exception ou objection" ne constitue pas nécessairement, selon la jurisprudence (
ATF 113 II 440
let. d), une raison d'opter en faveur d'une garantie indépendante, la doctrine lui attribue au contraire une portée décisive (DOHM, op.cit., p. 60 No 79; KLEINER, op.cit., p. 48/49; VASSEUR, op.cit., p. 191). Il faut toutefois relever que la banque garante s'est engagée en l'espèce "au sens de l'acceptation d'une assignation". En vertu du caractère abstrait du rapport d'assignation (cf. pour l'accréditif
ATF 115 II 71
let. a,
ATF 100 II 145
consid 4a), l'acceptation au sens de l'
art. 468 al. 1 CO
a pour effet de créer une dette nouvelle abstraite à la charge de l'assigné (
ATF 92 II 338
consid. 3). Dans le cas présent, la banque garante s'obligerait donc à payer sans pouvoir opposer les exceptions ou objections fondées sur le rapport contractuel de base. Enfin, les sûretés fournies dans le cadre d'un contrat international, comme en l'espèce, relèvent en principe du contrat de garantie et non du cautionnement (
ATF 113 II 438
consid. 2c).
Pris isolément, aucun des éléments de la garantie litigieuse ne permet de conclure à l'existence d'un engagement indépendant. Mais leur réunion permet de l'admettre, du moins prima facie.
7.
La faculté pour le donneur d'ordre de requérir le séquestre de la créance du bénéficiaire en paiement du montant de la garantie indépendante à l'égard de la banque émettrice est controversée.
a) La doctrine se prononce dans sa majorité, bien qu'avec diverses nuances, contre l'admissibilité d'une requête de séquestre de la part du donneur d'ordre. Elle considère qu'en convenant d'une telle garantie bancaire, ou d'un paiement par accréditif irrévocable, les parties au contrat de base sont liées par un pactum de non petendo, interdisant d'entraver de quelque manière que ce soit le paiement en faveur du bénéficiaire. La requête de séquestre du donneur d'ordre constitue ainsi un venire contra factum proprium, autrement dit un abus de droit (DALLÈVES, Exécution forcée dans les opérations d'accréditif, in SAS 57/1985 p. 22; DOHM, op.cit., p. 153 No 340; HARTMANN, Der Akkreditiv-Eröffnungsauftrag, thèse Zurich 1974, p. 124; ROSSI, La garantie bancaire à première demande, thèse Fribourg 1989, p. 140; SCHÖNLE, op.cit.,
BGE 117 III 76 S. 80
p. 77; EGGER, Probleme des einstweiligen Rechtsschutzes bei auf erstes Verlangen zahlbaren Bankgarantien, in RSDA 1990 p. 19 ch. 2.1). KLEINER (op.cit., p. 223 ss et 238 ss), pour qui le recours à un pactum de non petendo n'est pas nécessaire, parvient au même résultat, en prenant pour point de départ le but et la nature abstraite de la garantie bancaire (pour une démarche analogue, cf. GAUTSCHI, Berner Kommentar, n. 20a ad
art. 407 CO
, pour qui la requête de séquestre équivaut à la révocation de l'ordre irrévocable donné à la banque; NOBEL, op.cit., p. 410 ch. 4). Mais, parmi ces auteurs, certains admettent une telle requête lorsque le donneur d'ordre fait valoir une créance qui n'a pas sa cause dans le rapport contractuel de base que la garantie a pour but d'assurer (DOHM, op.cit., p. 152 No 335; ROSSI, op.cit., p. 139/140; pour l'accréditif: DALLÈVES, op.cit., p. 22/23; HARTMANN, op.cit., p. 124; contra KLEINER, op.cit., p. 240 ch. 22.25; EGGER, op.cit., p. 19 ch. 2.1). La rigueur de l'inadmissibilité des mesures conservatoires requises par le donneur d'ordre est cependant tempérée. En vertu du principe fraus omnia corrumpit, le donneur d'ordre n'est plus lié par une éventuelle renonciation préalable à requérir de telles mesures, lorsque le bénéficiaire abuse manifestement de la position juridique que lui confère la garantie (DOHM, op.cit., p. 151 No 330; cf. également DALLÈVES, op.cit., p. 22).
Le Tribunal fédéral n'a pas rendu, à ce jour, un arrêt de principe sur cette question. Dans l'arrêt Finagrain du 27 février 1984, la Chambre des poursuites et des faillites a considéré que l'attitude de l'acheteur qui, après avoir émis un accréditif et fait déposer les documents à la banque confirmatrice, ferait séquestrer le montant que cette dernière doit verser au vendeur, irait à l'encontre de l'ordre irrévocable de payer qu'il a donné (
ATF 110 III 40
ab initio). Elle s'est référée sur ce point aux opinions de GAUTSCHI (ibid.) et de KLEINER (op.cit., RSJ 72/1976 p. 354). Dans l'arrêt Union de Banques Suisses contre Finagrain du 24 mars 1986 (SJ 108/1986, p. 529 ss), la Ire Cour civile a d'abord considéré que le caractère abstrait de l'accréditif ne prive pas les parties de la faculté de faire valoir entre elles des créances fondées sur d'autres causes juridiques (p. 532 consid. 2) ni de requérir un séquestre sur la chose vendue ou les titres représentatifs de marchandises acquis contre remise du montant de l'accréditif en se fondant sur les créances qui en découlent (p. 533 s. let. e). Elle a ensuite affirmé que l'on ne saurait raisonnablement présumer que, dans une vente internationale (au comptant ou avec paiement par accréditif), le
BGE 117 III 76 S. 81
vendeur se montre d'emblée disposé à renoncer à la possibilité d'obtenir un séquestre portant sur la chose vendue pour le cas où il aurait une raison de le requérir. Cette considération empêche d'admettre l'existence d'un accord tacite à ce sujet (p. 534). Il paraît douteux de prétendre, comme TEVINI DU PASQUIER (Le crédit documentaire en droit suisse, thèse Genève, Bâle 1990, p. 309/310), que le Tribunal fédéral ait entendu limiter la portée de cette dernière affirmation au cas où la créance à raison de laquelle le séquestre est requis dérive d'un autre rapport juridique que celui qui fonde la créance séquestrée. En effet, un éventuel pactum de non petendo ne peut se rapporter qu'à la relation juridique qui a donné lieu à l'émission de la garantie ou à l'ouverture de l'accréditif; il ne concerne pas les prétentions que le donneur d'ordre pourrait déduire d'autres causes (dans ce sens: DALLÈVES, op.cit., p. 22/23; DOHM, op.cit., p. 152 No 335).
Plusieurs auteurs s'opposent toutefois à l'opinion de la doctrine dominante et admettent la possibilité d'un séquestre requis par le donneur d'ordre sur le montant de la garantie, même à raison d'une créance découlant du contrat de base (GUGGENHEIM, op.cit., 2e éd., p. 195 ss et 3e éd., p. 166 ss; GANI, La saisissabilité des droits patrimoniaux en matière d'accréditif documentaire, thèse Lausanne 1987, p. 229 ss, spéc. 234 ss; TEVINI DU PASQUIER, op.cit., p. 289 ss, spéc. 307 ss). Ces auteurs contestent le principe même d'un pactum de non petendo, qui ne pourrait résulter ni de la volonté hypothétique des parties ni d'une manifestation de volonté tacite du donneur d'ordre (TEVINI DU PASQUIER, op.cit., p. 308 s. et n. 390) ou qui serait contraire à l'
art. 27 al. 2 CC
(GUGGENHEIM, op.cit., 2e éd., p. 196 et 3e éd., p. 166; GANI, op.cit., p. 234). On ne peut admettre en effet que les parties aient entendu exclure à l'avance tout séquestre, alors que le donneur d'ordre n'est pas en état de connaître les créances dont il pourrait être ultérieurement titulaire à l'égard du bénéficiaire. Du reste la créance invoquée par le donneur d'ordre à l'appui de sa requête, notamment une créance en dommages-intérêts pour mauvaise exécution du contrat de base, n'existe pas en principe au moment de la conclusion de ce dernier, ni même lors de l'émission de la garantie bancaire ou de l'ouverture de l'accréditif. En admettant même l'existence d'un tel pacte, un séquestre sera pratiquement autorisé et exécuté, faute pour le débiteur de pouvoir s'en prévaloir devant l'autorité de séquestre et pour cette dernière d'en avoir connaissance (GANI, op.cit., 235). Ces auteurs contestent également que
BGE 117 III 76 S. 82
le donneur d'ordre commette un abus de droit en requérant un séquestre. Il faut d'abord examiner quel intérêt, du donneur d'ordre ou du bénéficiaire est, dans le cas particulier, le plus digne de protection. S'agissant d'une question d'appréciation, il n'est pas possible d'affirmer, d'une manière générale, que le donneur d'ordre commet systématiquement un abus de droit en recourant à cette mesure conservatoire (GUGGENHEIM, op.cit., 2e éd., p. 197 et 3e éd., p. 167; GANI, op.cit., p. 237). Celle-ci n'équivaut pas à une révocation de l'ordre donné à la banque, dont la nature de l'engagement n'est pas modifié (GUGGENHEIM, op.cit., 2e éd., p. 197 et 3e éd., p. 168; TEVINI DU PASQUIER, op.cit., p. 307 et 310). Le caractère abstrait de la garantie bancaire ou de l'accréditif n'a en effet de portée que sur la situation juridique de la banque, non sur celle du donneur d'ordre (GANI, op.cit., p. 238). A supposer que le rapport de base soit mal exécuté et qu'il en dérive de ce chef une créance exigible de ce dernier à l'égard du bénéficiaire, celui-là ne pourrait demander à la banque de ne pas honorer son engagement. Mais ceci n'implique pas que, dans ses rapports avec le bénéficiaire, le donneur d'ordre ne puisse s'en prendre à une créance qui appartient à ce dernier pour garantir une poursuite future (TEVINI DU PASQUIER, op.cit., p. 310). Au demeurant, le caractère abstrait de ces opérations doit procurer au bénéficiaire une sécurité accrue quant au paiement de sa prestation, en le mettant à l'abri des aléas financiers de son cocontractant ou d'une rupture abusive du contrat; elles n'ont pas pour but de lui assurer l'impunité en cas de manoeuvres frauduleuses ou de mauvaise exécution du contrat de base (GANI, op.cit., p. 239). Aucune des conditions de saisissabilité n'a trait à la personne du créancier; un droit patrimonial ne peut donc pas a priori être soustrait à l'exécution forcée sur le patrimoine de son titulaire en fonction de la personnalité du créancier séquestrant (GANI, op.cit., p. 237/238). Du point de vue de l'exécution forcée, il n'y a donc aucune raison de restreindre l'admissibilité d'un séquestre au seul cas de fraude du bénéficiaire et d'exclure ainsi les créances nées de l'inexécution ou de la mauvaise exécution du contrat de base (GANI, op.cit., p. 240; cf. également TEVINI DU PASQUIER, op.cit., p. 311/312).
b) Dans sa requête de séquestre, l'intimée a allégué que deux représentants de la recourante s'étaient rendus à son siège le 20 février 1991. Un accord verbal aurait alors été conclu, aux termes duquel la recourante renonçait à appeler la garantie. Le jour suivant, les deux représentants en question se sont pourtant
BGE 117 III 76 S. 83
rendus au siège de la banque garante pour percevoir le montant de la sûreté. Dans son mémoire au Tribunal fédéral, l'intimée qualifie ce comportement de frauduleux. Elle ne fait toutefois pas valoir une créance en dommages-intérêts du chef d'un appel abusif de la garantie, mais bien pour l'inexécution du contrat d'entreprise et le blocage de ses matières premières en Espagne. Ses prétentions dérivent bien du contrat de base. Il est vrai que certains auteurs soutiennent que le bénéficiaire qui appelle abusivement la garantie n'a aucun droit à faire valoir contre la banque garante et que, dans ce cas, le donneur d'ordre requiert le séquestre d'une créance inexistante (DOHM, op.cit., p. 153/154 No 341; SCHÖNLE, op.cit., p. 76/77; TEVINI DU PASQUIER, op.cit., p. 299). Mais cet argument pour le moins subtil est contesté (GANI, op.cit., p. 230 n. 2; ROSSI, op.cit., p. 141 n. 22); au reste le donneur d'ordre, qui invoque à l'appui de sa demande de séquestre une créance découlant du contrat de base pour demeure du bénéficiaire, inexécution ou mauvaise exécution, requiert des mesures conservatoires pour empêcher précisément que son cocontractant n'appelle la garantie, alors qu'il a eu une attitude contraire à ses devoirs contractuels.
c) Selon la jurisprudence, une décision n'est pas arbitraire du seul fait qu'une solution autre que celle de l'autorité cantonale apparaît concevable ou même préférable (
ATF 116 Ia 104
consid. 4a,
ATF 115 III 130
,
ATF 114 Ia 27
consid. 3b,
ATF 114 III 70
consid. 3). Cette seule considération suffit en l'espèce pour rejeter le grief de la recourante. L'ordonnance attaquée, qui peut se réclamer de l'avis de "quelques bons auteurs" (AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 662 No 1846), n'est pas insoutenable. Elle n'est pas non plus arbitraire du seul fait qu'elle s'écarte de la jurisprudence du Tribunal fédéral (AUBERT, ibid.), dans la mesure où l'on voudrait déduire de l'arrêt Finagrain (
ATF 110 III 40
ab initio) une affirmation de principe contre l'admissibilité du séquestre requis par le donneur d'ordre.


header:
Urteilskopf
98 Ib 30
6. Auszug aus dem Urteil vom 25. Februar 1972 i.S. Verband nordostschweizerischer Käserei- und Milchgenossenschaften gegen Gwerder und Eidg. Volkswirtschaftsdepartement.

regeste:
Regeste
Milchstatut: Bewilligung der Einrichtung und des Betriebs neuer Anlagen zur Herstellung und Abfüllung von Pastmilch.
Auslegung des
Art. 21bis Abs. 4 MB
.

text:
Sachverhalt
ab Seite 30
BGE 98 Ib 30 S. 30
A.-
Anton Gwerder bezieht die Pastmilch beim Verband nordostschweizerischer Käserei- und Milchgenossenschaften in
BGE 98 Ib 30 S. 31
Winterthur (nachfolgend "Milchverband" genannt); dabei handelt es sich bis anhin um bloss geringfügige Quantitäten von wenigen hundert Litern pro Jahr. Die Lieferungen erfolgen jeweils am Montag, Mittwoch und Freitag gemäss vorheriger Bestellung, wobei jene für den Freitag telephonisch bis spätestens Donnerstag, 15.00 Uhr, aufgegeben werden kann. Anton Gwerder möchte dazu übergehen, die Pastmilch selber herzustellen. Er erhofft sich davon eine massive Umsatzsteigerung, weil er sich dann dem wetterabhängigen Touristenverkehr im Muotathal anpassen könnte, was nach der bisherigen Regelung nicht möglich sei. Sein entsprechendes Gesuch vom 18. Dezember 1970 wurde von der Abteilung für Landwirtschaft am 15. April 1971 abgelehnt, weil sich die Selbstherstellung nach Massgabe der Gestehungskostenrechnung nicht kostensparend auswirke und deshalb die Voraussetzungen des Art. 21 bis Abs. 4 Milchbeschluss nicht erfüllt seien.
Gegen diesen Entscheid erhob Anton Gwerder Beschwerde. Diese wurde vom EVD am 31. August 1971 mit der Begründung gutgeheissen, dass gesamthaft die geordnete und kostensparende Konsummilchversorgung und die zweckmässige Milchverarbeitung durch die Selbstherstellung nicht gestört würden und dass örtlich von der Eigenfabrikation eine Verbesserung der Verhältnisse in bezug auf die Deckung des Pastmilchbedarfes und die zweckmässige Milchverwertung zu erwarten seien.
B.-
Gegen diesen Entscheid erhebt der Milchverband Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Er beantragt, das Bewilligungsgesuch des Anton Gwerder sei abzulehnen.
Anton Gwerder beantragt die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; ebenso das EVD für den Fall, dass auf die Beschwerde eingetreten werde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
(Eintretensfrage).
2.
Nach Art. 21 bis Abs. 4 Milchbeschluss sind die Erstellung und der Betrieb neuer Anlagen für die Herstellung und Abfüllung von Pastmilch nur zu bewilligen, "wenn dadurch gesamthaft die geordnete und kostensparende Konsummilchversorgung und die zweckmässige Milchverarbeitung nicht gestört werden und eine einwandfreie Qualität gewährleistet wird". Die Qualitätsfrage ist nicht streitig. Die Handelsstelle des Schweizerischen Milchkäuferverbandes hat der Abteilung für
BGE 98 Ib 30 S. 32
Landwirtschaft mitgeteilt, dass die Anlage von Anton Gwerder die Herstellung qualitativ einwandfreier Pastmilch gewährleiste. Überdies sind im angefochtenen Entscheid die Bestimmungen der Lebensmittelverordnung ausdrücklich vorbehalten worden. Zu prüfen sind die übrigen Voraussetzungen zur Erteilung der Bewilligung. Diese müssen nach Art. 21 bis Abs. 4 Milchbeschluss "gesamthaft" beurteilt werden, was bedingt, dass die einzelnen Beurteilungsfaktoren gegeneinander abgewogen werden; die Gegenüberstellung von sämtlichen Vor- und Nachteilen muss ihren Ausdruck in einer Gesamtwürdigung finden.
a) Das EVD ging im angefochtenen Entscheid davon aus, bei Selbstherstellung könnte Anton Gwerder einen Jahresumsatz von 12 000 l erreichen. Nach Ansicht des Milchverbandes ist eine derartige Entwicklung des Pastmilchumsatzes "völlig unwahrscheinlich". Wie es sich damit verhält, kann das Bundesgericht frei prüfen (
Art. 104 lit. b OG
und Umkehrschluss aus
Art. 105 Abs. 2 OG
). Dabei ist indes zu berücksichtigen, dass es sich um eine Schätzung für die Zukunft handelt und zwar auf einem Spezialgebiet, in dem die zuständige Verwaltungsbehörde über grosse Erfahrung verfügt. Das Bundesgericht hat daher seine Überprüfung auf die Frage zu konzentrieren, ob die möglichen und zumutbaren Abklärungen getroffen wurden und ob die angestellte Schätzung den Beurteilungsfaktoren in vernünftiger Weise Rechnung trägt.
Entgegen der Darstellung des Milchverbandes ist die von der Vorinstanz getroffene Schätzung nicht "ohne Abklärung der wirklichen Verhältnisse" erfolgt. Das EVD hat Abklärungen getroffen, die insofern erst ermöglicht wurden, als Anton Gwerder die Anlage im April 1971 eigenmächtig angeschafft und vorübergehend betrieben hatte. Während dieser Zeit konnte bereits eine erhebliche Umsatzsteigerung festgestellt werden. Hinzukommt, dass der Gemeinderat Muotathal das Gesuch des Anton Gwerder unterstützte und dass insbesondere der Milchkäuferverband Schwyz und Umgebung auf die Anstrengungen für den touristischen Aufschwung im Muotathal hinwies. Dass noch weitere Abklärungen hätten getroffen werden können und müssen, ist nicht ersichtlich; der Milchverband macht diesbezüglich denn auch keine Vorschläge.
Aufgrund ihrer Feststellungen durfte das EVD eine Umsatzsteigerung bis auf 30-351 pro Tag im Jahresdurchschnitt oder rund 12 0001 im Jahr schätzen. Gestützt darauf sowie auf die
BGE 98 Ib 30 S. 33
übrigen, heute nicht mehr umstrittenen Bemessungsfaktoren errechnete die Abteilung für Landwirtschaft im Auftrag des EVD den Gestehungspreis der Pastmilch bei Selbstherstellung durch Anton Gwerder auf 99,05 Rp/l. Gegenüber dem Verkaufspreis des Milchverbandes - 90,2 Rp/l - ergeben sich bei der Selbstherstellung somit Mehrkosten von rund 9 Rp/l. Da Anton Gwerder den Verkaufspreis von Fr. 1.05/l im Laden und von Fr. 1.10/l auf der Strasse nicht erhöht, verringert sich seine Marge um die genannten 9 Rappen. Dem steht eine massive Umsatzsteigerung gegenüber, welche die verringerte Marge weitgehend kompensieren dürfte. Es könnte daher - auf das Geschäft von Anton Gwerder allein bezogen - kaum von einem Verstoss gegen den Grundsatz der "kostensparenden Konsummilchversorgung" gesprochen werden. Wird dagegen auch die Produktion beim Milchverband mit in Betracht gezogen, ist eine gewisse Verteuerung nicht zu bestreiten. Zwar fällt diese deshalb nicht so schwer ins Gewicht, weil es eine normale Erscheinung ist, dass eine Grossanlage kostengünstiger produziert als eine Kleinanlage, und weil es sicher nicht der Wille des Gesetzgebers sein kann, in Zukunft nur noch Grossanlagen zu bewilligen. Trotzdem kann unter dem alleinigen Gesichtspunkt der Gestehungskosten die Selbstherstellung durch Anton Gwerder nicht als "kostensparend" qualifiziert werden.
b) Anton Gwerder hat glaubwürdig dargetan und das EVD mit Recht darauf abgestellt, dass die Ausnützung des Touristenkonsumbedarfs wegen dessen wetterbedingten Schwankungen eine flexible und kurzfristig anpassungsfähige Produktionsmöglichkeit voraussetzt. Die Zulieferung aus Winterthur vermag dem offensichtlich nicht zu entsprechen. Bei den im Gebirge oft unsicheren und rasch wechselnden Wetterlagen dürfte es nur selten möglich sein, bereits am Donnerstagnachmittag mit hinreichender Zuverlässigkeit den Touristenbedarf des Wochenendes abzuschätzen. Wegen der beschränkten Haltbarkeit der Pastmilch ist aber eine Anpassung des Angebotes an die Nachfrage unabdingbar. Mit ihr steht und fällt die Deckung des Touristenbedarfs im abgelegenen Muotathal und damit ganz allgemein die Absatzsteigerung von Pastmilch. Daraus ergibt sich, dass die von Anton Gwerder angestrebte Selbstherstellung von Pastmilch die "geordnete Konsummilchversorgung" nicht nur nicht stört, sondern erheblich verbessert. Dasselbe gilt bezüglich
BGE 98 Ib 30 S. 34
der "zweckmässigen Milchverarbeitung". Durch das erhöhte Angebot und den vermehrten Konsum von Pastmilch wird eine volkswirtschaftlich erwünschte Milchverwertung erreicht.
Wenn der Milchverband die wenigen hundert Liter Pastmilch pro Jahr dem Anton Gwerder nicht mehr liefern kann, ändert dies für ihn hinsichtlich der Milchverwertung und Milchversorgung kaum Wesentliches. Er macht aber zusätzlich geltend, eine large Bewilligungspraxis könnte das gesamte System aus den Fugen geraten lassen. Der Entscheid des EVD ist jedoch nicht dazu angetan, eine generell large Bewilligungspraxis einzuleiten. Darin wird lediglich Rücksicht genommen auf die in concreto besonders gelagerten Verhältnisse, namentlich auf die Abgelegenheit und Abgeschlossenheit des in Frage stehenden Versorgungsgebietes, die verhältnismässig komplizierte Zulieferung aus Winterthur sowie die nur kurzfristig erkennbaren Schwankungen der Nachfrage. Überdies fällt positiv ins Gewicht, dass durch die angestrebte Selbstherstellung ein neues Absatzgebiet für Pastmilch überhaupt erst erschlossen werden kann. Der vorliegende Fall dürfte sich daher von zahlreichen andern, namentlich solchen aus dem Mittelland, wesentlich unterscheiden. In diesem Lichte kann er auch nicht mit dem vom Bundesgericht beurteilten "Fall Villmergen" (Urteil vom 28.4.1967), den der Milchverband zur Begründung seiner Auffassung heranzieht, verglichen werden.
c) Zusammenfassend ist demnach festzuhalten, dass dem Nachteil hinsichtlich der Gestehungskosten im vorliegenden Fall der Vorteil der wesentlich bessern Milchversorgung gegenübersteht. Durch diesen Vorteil wird der Nachteil zumindest ausgeglichen. Auch stört die Selbstherstellung von Pastmilch die zweckmässige Milchverarbeitung im Sinne von Art. 21 bis Abs. 4 Milchbeschluss nicht. Das EVD hat daher die Bewilligung zu Recht erteilt. Die Beschwerde des Milchverbandes ist unbegründet.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.


header:
Urteilskopf
135 II 328
33. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO) et consorts contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg (recours en matière de droit public)
1C_408/2008 du 16 juillet 2009

regeste:
Regeste
Art. 14 und 33 RPG
; Rechtsnatur einer "Verordnung" des Staatsrates des Kantons Freiburg.
Rechtsnatur des Nutzungsplanes (E. 2.1). Angesichts der darin enthaltenen (ausreichend präzisen und detaillierten) Anordnungen, ist die angefochtene "Verordnung" materiell gleich zu behandeln wie ein Nutzungsplan; demzufolge unterliegt sie den Rechtsschutzanforderungen von
Art. 33 RPG
(E. 2.2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 328
BGE 135 II 328 S. 328
A.
Depuis les années 1920, et jusqu'en 1962, des chalets de vacances ont été érigés par des privés sur la rive sud du lac de Neuchâtel, dans le domaine public de l'Etat de Fribourg, sur la base de concessions ou autres autorisations à bien plaire.
BGE 135 II 328 S. 329
La rive sud du lac de Neuchâtel ("Grande Cariçaie") figure sur différents inventaires fédéraux, sur celui des paysages, sites et monuments naturels depuis 1983, sur celui des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale depuis 1991, sur celui des zones alluviales d'importance nationale depuis 1992, sur celui des bas-marais d'importance nationale depuis 1994 et sur celui des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale depuis 1996.
B.
Face au développement des chalets de vacances, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a adopté, le 1
er
juin 1982, le "plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat" (ci-après: le plan directeur de 1982), prévoyant la suppression progressive, au fur et à mesure de l'expiration de la durée des autorisations d'utilisation du terrain public, de toutes les résidences secondaires sises dans les zones protégées. Un arrêté du Conseil d'Etat du canton de Fribourg du 26 avril 1983 "instaurant des mesures concernant les maisons de vacances sur le domaine public et privé de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel" et complétant ce plan directeur, prévoyait que les autorisations d'utiliser le domaine public à l'intérieur des périmètres des zones naturelles étaient incessibles et non renouvelables et qu'elles arriveraient à échéance le 31 décembre 1998. Ce délai a toutefois été repoussé au 31 décembre 2008 par arrêté du 24 juin 1997.
C.
Le 6 mars 2002, la Direction des travaux publics de l'Etat de Fribourg (actuellement la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions) a adopté un "plan d'affectation cantonal des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel". Ce plan d'affectation ne règle pas expressément le sort des chalets de vacances, mais réserve à ce sujet "la législation spéciale".
En date du 27 novembre 2007, le Conseil d'Etat a édicté une ordonnance abrogeant l'arrêté du 26 avril 1983 et instituant un "contrat nature" permettant la pérennisation des chalets. Moyennant la signature d'un "contrat nature" avec l'Etat de Fribourg, chaque actuel propriétaire de chalet pourra continuer à occuper les lieux sa vie durant, et après lui son conjoint ou partenaire enregistré et leurs descendants en ligne directe. Le 27 novembre 2007 également, le Conseil d'Etat a modifié le plan directeur de 1982, en ce que l'obligation de suppression progressive des chalets de vacances a été complétée par la mention "sous réserve de la conclusion de contrats nature selon l'ordonnance du 27 novembre 2007".
BGE 135 II 328 S. 330
D.
Le 24 janvier 2008, l'Association suisse pour la protection des oiseaux (ci-après: l'ASPO), Pro Natura, Pro Natura Fribourg, le WWF Suisse et le WWF Fribourg ont recouru auprès de la II
e
Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal cantonal) contre l'ordonnance du Conseil d'Etat du 27 novembre 2007 "relative à l'établissement d'un contrat nature pour les chalets de vacances sur le domaine de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel" et contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 27 novembre 2007 modifiant le "plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat", dans la mesure où ces deux actes portent sur les chalets de vacances sis sur le domaine de l'Etat de Fribourg, à l'intérieur des réserves naturelles dans les communes de Font, Forel et Delley-Portalban. Par arrêt du 12 août 2008, le Tribunal cantonal a déclaré le recours irrecevable. Il a considéré en substance que l'ordonnance et l'arrêté litigieux n'étaient pas des décisions susceptibles de recours mais des actes généraux et abstraits. Le droit fribourgeois ne connaissant pas le contrôle abstrait des normes, le recours devait être déclaré irrecevable.
E.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, l'ASPO, Pro Natura, Pro Natura Fribourg, le WWF Suisse et le WWF Fribourg (ci-après: les recourants ou l'ASPO et consorts) demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal et de retourner le dossier à celui-ci pour qu'il statue sur le fond du recours du 24 janvier 2008. Les recourants estiment que les deux actes litigieux ont un caractère décisionnel et que dès lors la compétence du Tribunal cantonal est donnée. (...)
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure de sa recevabilité, annulé l'arrêt attaqué et renvoyé la cause au Tribunal cantonal.
(extrait)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
Les recourants considèrent que le Tribunal cantonal a rendu à tort un prononcé d'irrecevabilité. Ils estiment que les actes attaqués ont un caractère décisionnel évident et que, dès lors, le refus du Tribunal cantonal de leur reconnaître la qualité pour agir consacrerait une violation de l'
art. 111 LTF
et de l'
art. 12 LPN
.
Le Tribunal cantonal a, au contraire, qualifié l'ordonnance du 27 novembre 2007 d'acte normatif, au motif qu'elle ne portait pas sur un
BGE 135 II 328 S. 331
objet déterminé, mais sur le champ d'application, la conclusion et les effets juridiques des "contrats nature". Par conséquent, le recours devait être déclaré irrecevable, dès lors qu'à l'exception des règlements communaux, le Tribunal cantonal n'est pas habilité à procéder au contrôle abstrait des normes (Revue fribourgeoise de jurisprudence [RFJ] 1993 p. 329). Les juges cantonaux ont également considéré que l'arrêté du Conseil d'Etat du 27 novembre 2007 faisait partie du "plan directeur intercantonal du 1
er
juin 1982 de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat", lequel constituait un plan directeur sectoriel qui selon la législation fribourgeoise n'était pas susceptible de recours (art. 76 al. 2 de la loi du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions [RSF 710.1]).
La contestation porte donc uniquement sur la qualification juridique de l'ordonnance et de l'arrêté du Conseil d'Etat du 27 novembre 2007.
2.1
En droit public, la notion de "décision" au sens large vise habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire un certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et concret (
ATF 106 Ia 65
consid. 3). A teneur de l'art. 4 al. 1 du code de procédure et de juridiction administrative du canton de Fribourg du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1), sont considérées comme des décisions "les mesures de caractère obligatoire prises dans un cas d'espèce en application du droit public et qui ont pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou le contenu de droits ou d'obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c)". Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2000, p. 77).
Au contraire, ce qui caractérise les actes normatifs est le fait qu'ils sont généraux et abstraits. Un acte est général lorsqu'il s'applique à un nombre indéterminé de personnes. Il est abstrait lorsqu'il se rapporte à un nombre indéterminé de situations ou, en d'autres termes, lorsque le nombre de ses cas d'application peut varier durant la période de sa validité (AUER/HOTTELIER/MALINVERNI, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2
e
éd. 2006, n° 1733 s.).
BGE 135 II 328 S. 332
Il existe toutefois des actes qui se situent entre la norme et la décision, et dont la nature juridique précise doit être déterminée de cas en cas. Il en va ainsi du plan d'affectation (
ATF 121 II 317
consid. 12c p. 346). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un plan d'affectation peut être assimilé matériellement à une décision lorsqu'il contient des mesures suffisamment détaillées pouvant préjuger d'une procédure d'autorisation subséquente (arrêts 1C_153/2007 du 6 décembre 2007 consid. 1.3; 1A.44/1991 du 19 novembre 1992 consid. 1a, non publié in
ATF 118 Ib 485
; cf.
ATF 132 II 209
consid. 2.2.2 p. 214;
ATF 129 I 337
consid. 1.1 p. 339;
ATF 123 II 231
consid. 2 p. 234;
ATF 121 II 72
consid. 1b p. 75 et les arrêts cités). Ainsi, un plan d'affectation spécial réglant la protection des marais et des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale a été qualifié matériellement de décision, au sens de l'
art. 5 PA
, fondée sur le droit fédéral de la protection de la nature et du paysage (
ATF 124 II 19
consid. 1a, in DEP 1998 p. 31; cf. ZBl 97/1996 p. 122 consid. 1a p. 124 et les références citées).
2.2
En l'occurrence, l'ordonnance du 27 novembre 2007 règle "la situation des chalets de vacances construits sur le domaine public ou privé de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel" (art. 1). L'article 3 de ladite ordonnance prévoit que les autorisations, accordées à bien plaire, en vue de l'utilisation du domaine public et privé de l'Etat pour des chalets de vacances dans les périmètres des réserves naturelles du plan d'affectation cantonal prennent fin le 31 décembre 2008, à moins qu'un "contrat nature" soit conclu. L'article 6 définit le "contrat nature" comme étant un contrat de droit administratif entre l'Etat propriétaire du fonds et un propriétaire de chalet qui règle les droits et les obligations des propriétaires qui veulent maintenir leurs chalets de vacances au-delà du 31 décembre 2008 (al. 1 et 2). Les articles 6 à 10 de l'ordonnance du 27 novembre 2007 fixent l'objet du contrat, les principes, la durée et la résiliation, le contrôle et l'exécution des mesures. Il en ressort que la surface mise à disposition du propriétaire est louée, que l'utilisation des constructions et des surfaces extérieures est soumise à des restrictions, que les aménagements existants doivent être régularisés voire supprimés s'ils sont contraires aux buts de protection, que les travaux aux chalets se limitent aux travaux d'entretien, que les contrats conclus pour cinq ans sont renouvelables et que les bâtiments faisant l'objet du contrat peuvent être transmis aux descendants en ligne directe du bénéficiaire, son conjoint ou son partenaire enregistré.
BGE 135 II 328 S. 333
L'ordonnance du 27 novembre 2007 règle donc les droits et les obligations des propriétaires de chalets de vacances sur le territoire des communes de Font, de Forel et de Delley-Portalban de façon concrète, impérative et contraignante, sans laisser de marge de manoeuvre aux intéressés soumis à l'obligation de conclure ledit contrat sous peine de devoir démolir leurs chalets. Par conséquent, les "contrats nature" subséquents ne devront plus que préciser les noms des propriétaires et la désignation du chalet de vacances, qui sont par ailleurs connus. De plus, les chalets ont été localisés et cadastrés: leur nombre est strictement limité aux constructions existantes, toute nouvelle édification étant expressément exclue. L'ordonnance ne s'applique dès lors pas à un nombre indéterminé de situations. Le cercle des propriétaires est également défini et connu de l'Etat.
Sur le vu des mesures suffisamment précises et détaillées qu'elle contient, l'ordonnance litigieuse doit être assimilée matériellement à un plan d'affectation. En effet, comme un plan d'affectation, elle règle l'utilisation du sol (
art. 14 al. 1 LAT
[RS 700]) en déterminant de façon contraignante pour chaque parcelle, le mode, le lieu et la mesure de l'utilisation admissible du sol (cf.
ATF 123 II 91
consid. 1a/aa p. 91; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n° 3 ad
art. 14 LAT
; PIERRE MOOR, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1999, n° 1 ad
art. 14 LAT
et les références citées). S'ajoute à cela le fait que le règlement du 6 mars 2002 accompagnant le plan d'affectation cantonal des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel prévoit à son article 12 que "la situation des résidences secondaires existantes est réglée par la législation spéciale". L'ordonnance du 27 novembre 2007 peut ainsi être comprise comme étant la "législation réservée" par ledit article. Partant, elle est soumise aux exigences prévues par l'
art. 33 LAT
en matière de protection juridique. Cet article ordonne en effet aux cantons de prévoir au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la LAT et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution, auprès d'une autorité ayant un libre pouvoir d'examen.
2.3
Quant à l'arrêté du 27 novembre 2007, il se fonde sur l'ordonnance du même jour et y opère un renvoi. Il n'a pas de portée propre. Dès lors, l'annulation de l'ordonnance aurait pour conséquence que les modifications apportées au plan directeur de 1982 n'auraient plus de portée. Il convient donc de rattacher son sort à celui de ladite ordonnance.
BGE 135 II 328 S. 334
2.4
En définitive, le jugement attaqué viole le droit fédéral en tant qu'il déclare le recours d'ASPO et consorts irrecevable, au motif que les objets du recours cantonal sont des actes généraux et abstraits. Il doit par conséquent être annulé. Il convient de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour qu'il statue sur les autres conditions de recevabilité et sur les arguments de fond développés contre l'ordonnance et l'arrêté du Conseil d'Etat du 27 novembre 2007.