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Urteilskopf
115 Ib 347
46. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 8. November 1989 i.S. M. und R. gegen H., Gemeinde Knonau und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Umweltschutzgesetzgebung des Bundes (Lärmschutz-Verordnung),
Art. 24 RPG
, kantonales und kommunales Baurecht.
1. Rechtsmittel: Eine Baubewilligung kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, soweit eine Verletzung des Umweltschutzrechts des Bundes und von
Art. 24 RPG
zu beurteilen ist (E. 1a und b).
Die einzelfallweise Festsetzung von Lärm-Empfindlichkeitsstufen (
Art. 44 Abs. 3 LSV
) kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beanstandet werden. Deren Zuordnung im Rahmen der Nutzungsplanung (
Art. 44 Abs. 1 LSV
) ist indessen im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren (
Art. 34 Abs. 3 RPG
) zu prüfen, sofern nicht ein Plan angefochten wird, der einer Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
gleichkommt (E. 1b).
Zur Rüge der Verletzung von selbständigem kantonalem und kommunalem Baurecht steht die staatsrechtliche Beschwerde offen. Legitimation des Nachbarn bezüglich Gewässerabstand verneint (E. 1c/aa), hinsichtlich der genügenden Zufahrt für den Mitbenützer der Zufahrt bejaht (E. 1c/bb).
2. Lärmimmissionen sind nach dem Umweltschutzgesetz und der Lärmschutz-Verordnung des Bundes zu beurteilen. Durch deren Nichtanwendung wird Bundesrecht verletzt (E. 2c und d).
3. Bei der Festsetzung von Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall (
Art. 44 Abs. 3 LSV
) ist die lärmmässige Belastung der Umgebung und insbesondere deren Lärmempfindlichkeit zu beachten (E. 2e).

text:
Sachverhalt
ab Seite 349
BGE 115 Ib 347 S. 349
R. ist Eigentümer der Parzelle Kat. Nr. 473 in Knonau und M. gehört die Parzelle Kat. Nr. 450. Beide Grundstücke grenzen an die Parzelle Kat. Nr. 462 von H. Diese ist als Lagerplatz für Baumaterialien, Baumaschinen etc. an das Baugeschäft V. verpachtet, welches auch die auf der Parzelle stehende offene Lagerhalle benutzt. Das Grundstück sowie die Lagerhalle liegen teilweise in der Kernzone K3 und teilweise in der Landwirtschaftszone. Der Lagerplatz grenzt mit seiner Westseite auf der ganzen Länge an den Haselbach. Er wurde ohne Bewilligung erstellt und betrieben, und es sind verschiedene Bauarbeiten ohne Bewilligung ausgeführt worden. Im vorliegenden Verfahren umstritten sind der Lagerplatz an sich und ein vor dem Lagerhallenteil in der Landwirtschaftszone gelegener, fünf Meter breiter Weg.
Mit Gemeinderatsbeschluss vom 30. Mai 1983 wurde V. von der Gemeinde Knonau aufgefordert, für die ohne Baubewilligung ausgeführten Bauarbeiten ein nachträgliches Baugesuch einzureichen. Am 28. November 1983 entschied die Gemeinde in Beantwortung des inzwischen eingereichten Baugesuches, den Lagerplatz keiner rückwirkenden Bewilligungspflicht zu unterstellen und die ohne Bewilligung ausgeführten Bauarbeiten zu bewilligen. Den dagegen von M. eingereichten Rekurs hiess die Baurekurskommission II im Sinne der Erwägungen gut und lud den Gemeinderat Knonau ein, unter anderem ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren über den Lagerplatz durchzuführen. Daraufhin erteilte die Gemeinde Knonau für den innerhalb der Kernzone K3 gelegenen Teil des offenen Lagerplatzes eine nachträgliche Baubewilligung. Bezüglich des in der Landwirtschaftszone liegenden Teils des Lagerplatzes wurde die vollständige Räumung mit Ausnahme des bestehenden fünf Meter breiten Zufahrtsweges vor der Lagerhalle angeordnet. Die dagegen sowohl von der Bauherrschaft als auch von M. erhobenen Rekurse wies die Baurekurskommission vollumfänglich ab. R. und M. rekurrierten gegen diesen Entscheid an
BGE 115 Ib 347 S. 350
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, welches die Beschwerden am 17. Juni 1988 abwies, soweit es darauf eintrat. R. war dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren als Partei beigetreten, weil M. seine Liegenschaft Kat. Nr. 473 in der Zwischenzeit an ihn veräussert hatte.
R. und M. führen gegen den Verwaltungsgerichtsentscheid vom 17. Juni 1988 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Willkürverbots und der Eigentumsgarantie und beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und es sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bundesgericht behandelt die Beschwerde teilweise als Verwaltungsgerichtsbeschwerde und heisst diese gut. Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf die staatsrechtliche Beschwerde bzw. Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (
BGE 114 Ia 308
E. 1a).
a) Die Beschwerdeführer haben gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich staatsrechtliche Beschwerde erhoben und rügen darin unter anderem die Verletzung von Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Diese Rüge ist indessen in Anwendung von
Art. 34 Abs. 1 RPG
mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht geltend zu machen (
BGE 114 Ib 132
E. 2,
BGE 112 Ib 96
, 156 E. 1a).
b) Gemäss
Art. 97 OG
in Verbindung mit
Art. 5 VwVG
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (
BGE 112 Ib 165
E. 1, 237 E. 2a mit Hinweisen), sofern diese von den in
Art. 98 OG
genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in
Art. 99-102 OG
oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist. Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (
BGE 114 Ib 216
E. 1b,
BGE 112 Ib 237
ff.,
BGE 108 Ib 74
ff.,
BGE 105 Ib 107
E. 1b und c; siehe auch
BGE 112 Ib 321
). Die Beschwerdeführer bringen vor, der Betrieb des umstrittenen Lagerplatzes führe zu übermässigen Lärmimmissionen, welche in der Kernzone nicht zulässig seien.
BGE 115 Ib 347 S. 351
Die Begrenzung derartiger Immissionen gehört seit dem 1. Januar 1985 zum Regelungsbereich des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG).
Die zum Umweltschutzgesetz erlassene Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) sieht in den Art. 43 und 44 das Instrument der Empfindlichkeitsstufen vor, welche in den einzelnen Nutzungszonen nach
Art. 14 ff. RPG
gelten sollen. In den Anhängen 3 bis 7 dieser Verordnung hat der Bundesrat für den Lärm Belastungsgrenzwerte festgesetzt, welche u.a. bei der Bewilligung neuer und wesentlich geänderter ortsfester Anlagen einzuhalten sind (
Art. 25 USG
, Art. 7 f. LSV).
Diese Belastungsgrenzwerte sind nach den erwähnten Empfindlichkeitsstufen für die einzelnen Nutzungszonen differenziert ausgestaltet (
Art. 43 LSV
sowie Anhang 3-7 dazu). Nach
Art. 44 Abs. 1 LSV
sorgen die Kantone dafür, dass die Empfindlichkeitsstufen den Nutzungszonen in den Baureglementen oder Nutzungsplänen der Gemeinden zugeordnet werden. Bis zu dieser Zuordnung, die spätestens innert zehn Jahren erfolgen muss (
Art. 44 Abs. 2 LSV
), bestimmen die Kantone die Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall (
Art. 44 Abs. 3 LSV
). Bei der einzelfallweisen Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen liegt nach der Rechtsprechung der Bundesgerichts eine Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
vor, so dass gegen sie unter Vorbehalt allfälliger Ausschlussgründe grundsätzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht zulässig ist (
BGE 115 Ib 386
E. 1b/aa;
BGE 114 Ib 214
ff.) Anders verhält es sich, wenn die Empfindlichkeitsstufen den Nutzungszonen in den Baureglementen oder Nutzungsplänen der Gemeinden zugeordnet werden. In diesem Fall wird die Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen vom Bundesgericht als Bestandteil der Nutzungsplanung betrachtet. Sie unterliegt daher insoweit grundsätzlich gestützt auf
Art. 34 Abs. 1 und 3 RPG
der staatsrechtlichen Beschwerde (nicht publiziertes Urteil vom 2. Februar 1989 i.S. Polit. Gemeinde Erlenbach E. 1c;
BGE 114 Ia 387
E. 2), es sei denn es handle sich bei dem in Frage stehenden Plan und den ihn ergänzenden Vorschriften um derart detaillierte, das nachfolgende Bewilligungsverfahren präjudizierende Anordnungen, dass sie einer Verfügung gleichkommen und daher Anfechtungsobjekt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bilden können, soweit sie sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (
Art. 5 VwVG
) oder hätten stützen sollen (
BGE 113 Ib 373
E. 1b) und kein Ausschlussgrund gemäss
Art. 99-102 OG
oder der Spezialgesetzgebung vorliegt. Da
BGE 115 Ib 347 S. 352
ein solcher Plan - in der Regel handelt es sich um einen Sondernutzungsplan im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung - einem Vorentscheid für die Ausführung des von ihm erfassten Werkes gleichzustellen ist, kommt die Ausnahme von
Art. 99 lit. c OG
, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen über Pläne ausgeschlossen ist, soweit es sich nicht um Entscheide über Einsprachen gegen Enteignungen oder Landumlegungen handelt, nicht zum Zuge (vgl.
BGE 113 Ib 225
ff.,
BGE 114 Ia 387
E. 2).
Im vorliegenden Fall, in welchem übermässige vom Lagerplatz des Beschwerdegegners ausgehende Lärmimmissionen behandelt und gerügt werden, geht es um die Frage der einzelfallweisen Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen aus Anlass des zur Diskussion stehenden Baubewilligungsverfahrens, bestehen doch für das fragliche Gebiet noch keine im Rahmen der Nutzungsplanung festgesetzten Empfindlichkeitsstufen. Somit sind die weiteren Eintretensvoraussetzungen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die wie erwähnt im vorliegenden Fall grundsätzlich zulässig ist, zu prüfen.
Es ist keiner der Ausschlussgründe von
Art. 99-102 OG
erfüllt. Insbesondere geht es nicht um eine Bau- oder Betriebsbewilligung für technische Anlagen im Sinne von
Art. 99 lit. e OG
(
BGE 114 Ib 216
f. E. 1b). Diese Bestimmung betrifft das technische Funktionieren einer Anlage und nicht deren umweltschutzrechtlichen Auswirkungen. An der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ändert auch der Umstand nichts, dass der angefochtene Entscheid im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens ergangen ist. Raumplanerische Entscheide sind nach
Art. 34 Abs. 3 RPG
zwar im Grundsatz der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung durch das Bundesgericht entzogen. Diese Vorschrift gilt indessen nur für die richterliche Überprüfung der Anwendung der raumplanerischen kantonal- und bundesrechtlichen Normen selbst, dagegen nicht für andere unmittelbar anwendbare Bundesrechtsbestimmungen (
BGE 114 Ib 217
E. 1b mit Hinweisen).
Die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Rügen betreffend den Lärmschutz sind somit im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilen. Ihre Eingabe ist insoweit als solche zu behandeln. Die unrichtige Bezeichnung des Rechtsmittels soll ihnen nicht zum Nachteil gereichen. Die Beschwerdeführer sind im Sinne von
Art. 103 lit. a OG
zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen formellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist im erwähnten
BGE 115 Ib 347 S. 353
Umfang auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten (
BGE 114 Ib 133
E. 2,
BGE 111 Ib 261
E. 1,
BGE 109 Ib 143
).
c) Im weitern wird in der Beschwerde auch eine Verletzung selbständigen kantonalen Rechts - insbesondere von § 237 Abs. 1 und § 263 Abs. 1 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG) - gerügt. Diese Rügen und die damit behauptete Verletzung von Eigentumsrechten sind im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde zu prüfen (
BGE 114 Ib 217
E. 1c).
Als Eigentümer von Grundstücken, welche an die Liegenschaft des Beschwerdegegners angrenzen, sind die Beschwerdeführer gemäss
Art. 88 OG
legitimiert, die erteilte Baubewilligung anzufechten, soweit sie die Verletzung von Bauvorschriften geltend machen, die neben den Interessen der Allgemeinheit auch dem Schutz der Nachbarn dienen (
BGE 113 Ia 470
E. 1a,
BGE 112 Ia 89
E. 1b, je mit Hinweisen).
aa)
§ 263 Abs. 1 PBG
, der den einzuhaltenden Gewässerabstand festlegt, hat keine nachbarschützende Wirkung im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Auch die Beschwerdeführer anerkennen, dass diese Bestimmung gewässerpolizeilichen Zwecken dient und vermögen keinen nachbarschützenden Gehalt darzutun. Sie sind daher zu dieser Rüge nicht legitimiert, weshalb diesbezüglich auf ihre staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten werden kann.
bb) Die Beschwerdeführer beanstanden des weitern, die bewilligte nur drei Meter breite Zufahrt zum umstrittenen Lagerplatz widerspreche dem Gebot der genügenden Zugänglichkeit des Baugrundstücks (
§ 237 Abs. 1 PBG
). Bei der Zufahrt zum Lagerplatz mit einem Lastwagen mit angehängtem Baukran von ca. 14 m Länge müsse auf das Grundstück des Beschwerdeführers R. ausgewichen werden. Darin liege eine Verletzung seiner Grundeigentümerrechte. Die diesbezügliche Annahme des Verwaltungsgerichtes, die Zufahrt zum Lagerplatz sei genügend, bezeichnen die Beschwerdeführer als willkürlich.
R. ist zur Erhebung dieser Rüge im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren legitimiert, da die angerufene Bestimmung neben den Interessen der Allgemeinheit auch die Interessen der Benützer der fraglichen Zufahrt schützt. Diese erschliesst sowohl den umstrittenen Lagerplatz als auch das Grundstück von R., weshalb er berechtigt ist, eine Verletzung der diesbezüglichen Erschliessungsvorschrift geltend zu machen (ZBl 89/1988 S. 88 E. 1b, nicht publ.
BGE 115 Ib 347 S. 354
Entscheid vom 30. September 1988 i.S. G. c. Commune de La Chaux-de-Fonds E. 2a). Auf diese Rüge ist im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde von R. einzutreten, da auch die sonstigen Beschwerdevoraussetzungen erfüllt sind. Ob auch M., dessen Grundstück nicht durch die umstrittene Zufahrt erschlossen wird, zu dieser Rüge legitimiert ist, kann offenbleiben.
d) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auf die vorliegende Beschwerde, die teilweise als Verwaltungsgerichtsbeschwerde und im übrigen als staatsrechtliche Beschwerde zu behandeln ist, unter Vorbehalt der Rüge der Verletzung des Gewässerabstands (E. 1c/aa hiervor), einzutreten ist.
2.
a) Der bewilligte Teil des umstrittenen Lagerplatzes befindet sich gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Knonau vom 29. Juni 1982 in der Kernzone K3 (Dorfgebiet). Nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichtes sei diesbezüglich
§ 294 lit. a PBG
massgebend, da die kommunalen Bauvorschriften über die in der Kernzone K3 erlaubte Nutzung keine Bestimmungen enthielten. Zulässig seien danach in dieser Zone neben Wohnungen, Büros, Ateliers, Praxen und Läden auch mässig störende Gewerbe. Im Rahmen ihres Ermessens habe die Gemeinde Knonau den fraglichen Betrieb in zulässiger Weise als mässig störend betrachtet. Das Verwaltungsgericht hält im angefochtenen Entscheid fest, dass es sich bei den Begriffen "nicht, mässig und stark störend" um solche des kantonalen Rechts handle, an welche die Gemeinden gebunden seien, soweit sie nicht in dem ihnen nach
§ 294 PBG
zustehenden Rahmen abweichende Umschreibungen treffen würden. Diese Immissionskategorien gäben indessen nur einen groben Raster ab, und es müsse auch der konkreten Ausgestaltung des Betriebs in einem gewissen Umfang Rechnung getragen werden. Entscheidend seien dabei nicht die bei der Bewilligungserteilung konkret erkennbaren Einwirkungen, sondern das auf längere Sicht vorhandene Störpotential. Dazu gehörten auch die sogenannten Sekundärimmissionen, d.h. solche, die nicht auf dem Betriebsgrundstück selber entstünden, sondern durch den Betrieb in der näheren Umgebung, beispielsweise durch Zubringerverkehr, Parkiermanöver und dergleichen verursacht würden. Dieses Störpotential sei an der von der Nutzungsordnung angestrebten Immissionsempfindlichkeit bzw. -toleranz des betreffenden Gebiets zu messen, die sich wiederum nach Art und Intensität der zulässigen (Wohn-)Überbauung richte. Dabei ergebe sich in den Grenzbereichen der Kategorien sachnotwendig ein gewisser
BGE 115 Ib 347 S. 355
Ermessensspielraum der örtlichen Bewilligungsbehörde, der vom Verwaltungsgericht zu respektieren sei. Dieser Spielraum finde seine Grenzen an den vom Gesetz zum Schutz des Wohnens verfolgten gesundheitspolizeilichen und wohnhygienischen Zwecken der Kategorienbildung.
In bezug auf die umstrittene Anlage führte das Verwaltungsgericht aus, der Platz diene dem Baugeschäft V., welches als Familienunternehmen mit zehn Angestellten geführt werde, zur Lagerung von Baumaterialien, Maschinen und technischen Ausrüstungen, die es für die Erstellung von Bauten und Anlagen brauche. Hin und wieder würden dort auch kleinere Reparaturen ausgeführt und Baumaterial an private Kunden verkauft; im wesentlichen liege aber ein blosser Lagerbetrieb vor. Die Vorinstanzen hätten ohne Rechtsverletzung davon ausgehen dürfen, es handle sich noch um einen mässig störenden Betrieb. Auch die Sekundärimmissionen - Lärm der zu- und wegfahrenden Lastwagen - würden nicht gebieten, anders zu entscheiden.
b) Die Beschwerdeführer rügen, das Verwaltungsgericht habe das Störungsausmass zu Unrecht nach der Anzahl der im Baugeschäft arbeitenden Personen und nicht nach dem Umfang des gelagerten Materials beurteilt. Die umstrittene Baubewilligung sei dem Grundeigentümer H. und nicht dem Pächter erteilt worden und enthalte keinerlei Schutzbestimmungen zugunsten der Nachbarn. Bei einer Änderung der Pachtverhältnisse bzw. bei einer anderweitigen Vermietung wären Einsprachen nutzlos, zumal die Baubewilligung keine Einschränkungen über die betriebliche Grösse der Benutzer enthalte. In Wirklichkeit sei ein normaler Baulager- und Werkplatz unabhängig von der Grösse des Betriebs des Pächters bewilligt worden.
c) Das Bundesgericht hat schon verschiedentlich festgestellt, dass das Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG) sowie die Lärmschutz-Verordnung (LSV), mit Rücksicht auf die öffentlichen Interessen, die diese Normen wahren, auf alle Verfahren, die im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens noch nicht abgeschlossen sind, grundsätzlich unmittelbar anwendbar sind (
BGE 114 Ib 220
E. 4a, 113 Ib 62, 382, 399, je mit Hinweisen). Soweit der materielle Gehalt der kantonalrechtlichen Vorschriften über den Umweltschutz sich mit dem Bundesrecht deckt oder weniger weit geht als dieses, verliert das kantonale Recht seine selbständige Bedeutung. Es behält sie dort, wo es die bundesrechtlichen Bestimmungen ergänzt oder - soweit erlaubt (
Art. 65 Abs. 2 USG
) - verschärft (
BGE 115 Ib 347 S. 356
BGE 114 Ib 220
E. 4a,
BGE 113 Ib 399
, je mit Hinweisen). Gemäss
Art. 65 Abs. 2 USG
gelten bestehende kantonale Vorschriften lediglich bis zum Inkrafttreten entsprechender Vorschriften des Bundesrates. Dieser hat in der Lärmschutz-Verordnung Immissionsgrenzwerte, Alarmwerte und Planungswerte festgelegt. Lärmimmissionen sind somit grundsätzlich nach diesen Vorschriften zu beurteilen. Gemäss
Art. 43 Abs. 1 LSV
gelten in Nutzungszonen (
Art. 14 ff. RPG
), wie bereits unter Erw. 1b dargelegt, unterschiedliche Grenzwerte für die einzelnen Empfindlichkeitsstufen. Diese werden bei der Ausscheidung oder Änderung der Nutzungszonen oder bei der Änderung der Baureglemente, spätestens jedoch innert zehn Jahren nach Inkrafttreten der Lärmschutz-Verordnung zugeordnet (
Art. 44 Abs. 2 LSV
). Bis zu dieser Zuordnung bestimmen die Kantone die Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall (
Art. 44 Abs. 3 LSV
). Insoweit gilt das frühere kantonale Recht nicht mehr, und es sind statt dessen die neuen bundesrechtlichen Vorschriften anzuwenden (
BGE 114 Ib 221
E. 4a).
§ 14 der Besonderen Bauverordnung I vom 6. Mai 1981 (geändert am 24. Februar 1988, in Kraft seit 1. Mai 1988) legt die Zuständigkeit der Gemeindebehörde zur Bestimmung der Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall, solange diese den Nutzungszonen im Verfahren der Nutzungsplanung noch nicht zugeordnet worden sind, fest.
d) Das Verwaltungsgericht hat sich mit den Anforderungen des eidgenössischen Umweltschutzrechts an die Zulässigkeit der Umweltbelastung durch Lärm nicht auseinandergesetzt und dessen Bestimmungen nicht angewendet. Es hat die Gemeinde Knonau auch nicht zur Bestimmung einer Empfindlichkeitsstufe aufgrund der Lärmschutz-Verordnung angehalten.
Angesichts der klaren Vorschrift von
Art. 44 Abs. 3 LSV
geht es nicht an, bis zur Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen im Rahmen der Nutzungsordnung zuzuwarten. Einerseits stellt
Art. 44 Abs. 3 LSV
zwingendes Recht des Bundes dar, und andererseits ist mitzuberücksichtigen, dass das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft in seiner Vernehmlassung gestützt auf die Akten zur Auffassung gelangte, es bestehe Grund zur Annahme, dass bezüglich des umstrittenen Lagerplatzes die massgeblichen Belastungsgrenzwerte überschritten sein könnten. Indem das Verwaltungsgericht die Umweltbelastung und damit die Zulässigkeit der umstrittenen Anlage allein gestützt auf das jedenfalls für die vorliegend zu beurteilenden Fragen des Lärms nicht mehr gültige
BGE 115 Ib 347 S. 357
kantonale Recht anstatt nach dem massgeblichen eidgenössischen Recht (vgl. insbesondere die
Art. 7 ff. LSV
und
Art. 11 Abs. 2 USG
) beurteilte, hat es eidgenössisches Umweltschutzrecht verletzt. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich somit als begründet.
e) Bei der Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen zu den Nutzungszonen ist einzig die in den planungsrechtlichen Nutzungsvorschriften festgelegte Störungsintensität massgebend. Bei deren Festlegung steht den zuständigen Instanzen ein Ermessensspielraum zu. Es kann deshalb nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, dem betroffenen Gebiet eine Empfindlichkeitsstufe im Sinne von
Art. 43 LSV
zuzuordnen und als erste Instanz den Betrieb auf dem Lagerplatz und in der Lagerhalle auf die direkten und die sekundären Auswirkungen hin zu beurteilen (
BGE 114 Ib 221
f. E. 4b). Die Sache ist vielmehr unter Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht zu neuer Beurteilung zurückzuweisen (
Art. 114 Abs. 2 OG
). Bei der einzelfallweisen Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen gemäss
Art. 44 Abs. 3 LSV
wird zu beachten sein, dass dadurch keine unerwünschte Präjudizierung der später im Rahmen der Nutzungsplanung (
Art. 44 Abs. 1 LSV
) vorzunehmenden Zuweisung dieser Stufen erfolgt. Je nach Sachlage muss sich das einzelfallweise Vorgehen zudem auf einen gewissen vom Lärm betroffenen Perimeter erstrecken. Jedenfalls ist die lärmmässige Belastung der Umgebung und insbesondere deren Lärmempfindlichkeit mitzuberücksichtigen.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
80 II 26
6. Urteil der I. Zivilabteilung vom 2. Februar 1954 i. S. Seelig gegen Studio 4 AG

regeste:
Regeste
Befugnis des Kinoinhabers, einem Zeitungsberichterstatter den Zutritt zu seinen Filmvorführungen zu verweigern.
Berufung, Zulässigkeit. Streitigkeit nicht vermögensrechtlicher Natur. Erfordernis der Begründung (Erw. 1).
Rechtsnatur des Presseausweises (Erw. 2);
- des Kinobillets (Erw. 3).
Kein Anspruch auf Zutritt nach den Grundsätzen über den Kontrahierungszwang, die Offerte an jedermann oder wegen Verstosses der Zutrittsverweigerung gegen die guten Sitten (Erw. 4). Verletzung in den persönlichen Verhältnissen setzt Widerrechtlichkeit des Eingriffes voraus (Erw. 5).
Kein Anspruch auf Zutritt auf Grund der privatrechtlichen Pressefreiheit (Erw. 6).
Frage des Rechtsmissbrauchs (Erw. 7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 27
BGE 80 II 26 S. 27
A. - Der Kläger Seelig, der den Beruf eines Schriftstellers, Theater- und Filmkritikers ausübt, ist regelmässiger Mitarbeiter der Zeitung "Tagesanzeiger für Stadt und Kanton Zürich". In dieser veröffentlichte er am 28. August 1951 eine etwas abfällige Kritik über einen im Kino "Studio 4" in Zürich laufenden Film. Die Beklagte "Studio 4 A. G." als Inhaberin des Kinounternehmens warf mit Schreiben vom 3. September 1951 dem Kläger vor, er habe sich bei der erwähnten Filmbesprechung nicht von seiner Verantwortung als Filmkritiker, sondern viel mehr "von aufgestautem Ressentiment gegen das Studio 4 und seinen Inhaber" leiten lassen. Das habe mit sachlicher
BGE 80 II 26 S. 28
Kritik, die von der Beklagten, bezw. von deren einzigem Verwaltungsrat, geschätzt werde, nichts mehr zu tun. Anschliessend gab der Kinoinhaber sodann die Erklärung ab: "Es ist besser, Sie meiden von nun ab mein Kino, zu dem ich Ihnen - ob Sie nun mit Passepartout, Presseausweis oder mit einem bezahlten Billet erscheinen - den Zutritt verwehre."
Dieser Mitteilung entsprechend lehnte es die Kassierin der Beklagten in der Folge ab, dem Kläger auf Grund des von ihm vorgewiesenen Presseausweises wie auch gegen Bezahlung eines Eintrittspreises ein Kinobillet auszuhändigen.
B.-
Der Kläger reichte deshalb am 1. April 1952 gegen die Beklagte die vorliegende Klage ein, deren Rechtsbegehren in der endgültigen, vom Obergericht zugelassenen Fassung folgendermassen lauten:
"1. Hat die Beklagte ihre Anordnung, wonach sie dem Kläger jeden von ihm unter Vorweisung eines Presse-Passepartout, Presseausweises oder einer Eintrittskarte verlangten Zutritt zum Kino Studio 4 verwehrt, zu widerrufen, bzw. hat die Beklagte dem Kläger gegen Vorweisung eines Presse-Passepartouts des Schweizerischen Lichtspieltheater-Verbandes, Presseausweises des Zürcherischen Lichtspieltheater-Verbandes oder einer Eintrittskarte den Zutritt zum Kino Studio 4 zu gestatten?
2. Hat die Beklagte dem Kläger gegen jeweilige Bezahlung eines der von ihr öffentlich bekanntgegebenen Eintrittspreise den Besuch des Kinos Studio 4 zu gestatten?
3. Ist die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Fr. 200.-- Schadenersatz zu bezahlen?
Zur Begründung seiner Begehren machte der Kläger im wesentlichen geltend, die ohne zureichenden Grund ausgesprochene Zutrittsverweigerung bedeute eine Verletzung seines Persönlichkeitsrechts im Sinne von
Art. 28 ZGB
, insbesondere seines Rechts auf freie Betätigung, sowie seiner privatrechtlichen Presse- und Informationsfreiheit, und stelle eine Diskriminierung dar. Diese Verletzung sei schon unter dem Gesichtspunkt von
Art. 28 ZGB
widerrechtlich, weiter aber auch deshalb, weil das Verhalten der Beklagten gegen den nach
Art. 7 Abs. 3 OR
gegebenen Kontrahierungszwang oder doch zum
BGE 80 II 26 S. 29
mindesten gegen die guten Sitten verstosse. Einen Anspruch auf Zutritt leitet der Kläger ferner aus der Natur des Presse-Passepartout und des Presseausweises ab, die ein Schuldversprechen enthaltende Namen-Ausweispapiere seien, sowie aus der Rechtsnatur des Kinobillets, bei dem es sich um ein Inhaber-Wertpapier handle. Schliesslich stelle das Verhalten der Beklagten einen offenbaren Rechtsmissbrauch im Sinne von
Art. 2 Abs. 2 ZGB
dar. Nach
Art. 28 ZGB
habe der Kläger Anspruch auf Beseitigung der Störung, und ferner habe die Beklagte ihm den Schaden im Betrag von Fr. 200.--, den er durch Verdienstausfall erlitten habe, zu ersetzen.
Die Beklagte beantragte Abweisung der Klage. Sie bestritt die vom Kläger behaupteten Rechtsverletzungen und machte geltend, sie sei nach dem Grundsatz der Vertragsfreiheit befugt gewesen, den Abschluss eines Vertrages mit dem Kläger abzulehnen.
C.-
Das Bezirksgericht und das Obergericht Zürich, dieses mit Urteil vom 5. September 1953, wiesen die Klage ab.
D.-
Gegen das Urteil des Obergerichts ergriff der Kläger die Berufung an das Bundesgericht, mit der er an den vor den kantonalen Instanzen gestellten Rechtsbegehren festhält.
Der Kläger beantragt Abweisung der Berufung und Bestätigung des angefochtenen Entscheides.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Beklagte erhebt in erster Linie den prozessualen Einwand, die Berufung sei unwirksam, weil der Kläger entgegen der Vorschrift von
Art. 55 Abs. 1 lit. a OG
in der Berufungsschrift nicht angegeben habe, ob der Streitwert Fr. 8000.--, wenigstens aber Fr. 4000.-- betrage. Einen Antrag, es sei auf die Berufung nicht einzutreten, wie er dem erhobenen Einwand entsprechen würde, hat die Beklagte dann allerdings nicht gestellt. Da jedoch
BGE 80 II 26 S. 30
die Zulässigkeit der Berufung von Amtes wegen zu prüfen ist, schadet diese Unterlassung der Beklagten nicht.
Die erwähnte Einwendung ist indessen nicht stichhaltig. Die Bestimmung des
Art. 55 Abs. 1 lit. a OG
gilt gemäss ihrem Wortlaut für Streitigkeiten vermögensrechtlicher Natur. Die vorliegende Klage bezweckt aber in erster Linie die Beseitigung einer angeblichen Störung des Klägers in seinen persönlichen Verhältnissen im Sinne von
Art. 28 ZGB
durch die Beklagte. Eine Streitigkeit dieser Art ist nicht vermögensrechtlicher Natur und daher gemäss
Art. 44 OG
der Berufung ohne Rücksicht auf den Umfang des im Streit liegenden Interesses zugänglich. Das hat nach der Rechtsprechung (
BGE 78 II 290
) zur Folge, dass die Berufung auch für die weiter eingeklagten, mit der behaupteten Persönlichkeitsverletzung im Zusammenhang stehenden vermögensrechtlichen Ansprüche zulässig ist, selbst wenn diese den Berufungsstreitwert nach
Art. 46 OG
nicht erreichen.
Dagegen kann auf die Berufung nicht eingetreten werden, soweit sie die Gutheissung des Rechtsbegehrens 3 auf Verpflichtung der Beklagten zur Bezahlung einer Schadenersatzsumme von Fr. 200.-- anstrebt. Dieser Antrag wird entgegen der Vorschrift von Art. 55 Abs. 1 lit. c. OG in der Berufungsschrift nicht begründet. Das Fehlen der Begründung für einzelne Berufungsanträge macht die Berufung nach ständiger Rechtsprechung mit Bezug auf die betreffenden Anträge unwirksam (
BGE 77 II 343
Erw. 3 und dort erwähnte Entscheide). Es sind somit lediglich die Berufungsbegehren 1 und 2 zu prüfen.
2.
Der Kläger leitet den Anspruch auf Zutritt zu den Filmvorführungen der Beklagten, gegen deren Verweigerung sich seine Klage richtet, in erster Linie aus den Befugnissen ab, die ihm als Inhaber des Presseausweises oder Presse-Passepartouts aus diesen Urkunden zustehen.
Beide kantonalen Instanzen haben eine Pflicht der Beklagten, dem Kläger auf Grund der genannten Ausweise den Eintritt zu gewähren, verneint, weil der Kläger
BGE 80 II 26 S. 31
keinen Beweis dafür anerboten habe, dass den vom SLV bezw. ZLV unentgeltlich abgegebenen Ausweisen nach dem Willen der Aussteller die von ihm behauptete Tragweite zukomme.
Nach der Ansicht des Klägers verstösst diese Auffassung der Vorinstanzen gegen die bundesrechtlichen Regeln über die Auslegung schriftlich festgehaltener rechtsgeschäftlicher Erklärungen, wonach der Urheber einer Erklärung sich diese so entgegenhalten lassen muss, wie der Empfänger sie nach Treu und Glauben im Verkehr verstehen durfte. Nach diesem Grundsatz ergebe sich aus dem auf den Ausweisen angebrachten Vermerk "An Samstagen, Sonn- und Feiertagen ungültig" bezw. "Samstagabends und sonntags sowie an Premièren ungültig", dass die Ausweise an allen übrigen Tagen gültig seien; gemeint sei damit die Gültigkeit für den unentgeltlichen Erwerb einer Eintrittskarte. Dieses Recht könne vom einzelnen Kino-Inhaber nicht beliebig beschränkt werden. Eine solche Befugnis müsste in der Skriptur des Papiers niedergelegt sein, was nicht der Fall sei (Berufungsschrift S. 2-4).
a) Bei der Entscheidung der Frage, ob die genannten Presseausweise eine Rechtspflicht der Beklagten des vom Kläger behaupteten Inhalts verurkunden, ist davon auszugehen, dass es sich bei diesen Ausweisen um Namen-Ausweispapiere handelt. Solche fallen urkundenrechtlich nur in Betracht, wenn sie nicht bloss die Personalien oder eine bestimmte Eigenschaft der benannten Person verurkunden, sondern eine Pflicht des Ausstellers zu einer Leistung festhalten (JÄGGI, Komm. zu
Art. 965 OR
, N. 301). Danach ist also der rechtliche Gehalt des Namen-Ausweispapieres im Einzelfall nach Massgabe der konkreten Verhältnisse zu ermitteln. Dabei ist, wie der Kläger zutreffend ausführt, die im Presseausweis niedergelegte Willenserklärung des Ausstellers nach dem sog. Vertrauensprinzip auszulegen: Massgebend ist, wie der Empfänger der Erklärung, hier also der Kläger, sie nach
BGE 80 II 26 S. 32
Treu und Glauben verstehen durfte (
BGE 69 II 322
).
b) Die Anwendung dieser Auslegungsgrundsätze auf den vorliegenden Fall ergibt, dass die Skripturen der in Frage stehenden Ausweise keine Anhaltspunkte für das Bestehen eines Rechtsanspruches zu Gunsten des Inhabers darbieten. Der Text der Urkunde enthält keinen Hinweis darauf, welche Leistung an den Inhaber zu erbringen sei. Es ist daraus nicht einmal ersichtlich, dass die in der Urkunde bezeichnete Person unentgeltlichen Zutritt zu den Filmvorführungen der Beklagten haben soll, geschweige denn, ob dieser Zutritt unbeschränkt sein soll, auf welche Platzkategorie er sich beziehe, ob er für den Ausweisträger allein gelte oder auch für Begleitpersonen, und wenn ja, für wieviele.
Auch der Verpflichtete ist im Text der Urkunde nicht genannt, was unter den gegebenen Umständen für die Begründung eines Rechtsanspruches des Urkundeninhabers unerlässlich wäre. Die Ausweise werden nämlich nicht von den Kinobesitzern, sondern vom SLV bezw. ZLV ausgestellt. Aus dem Text ist nicht ersichtlich, dass die Verbände eigene Verpflichtungen übernommen haben und welcher Art diese sind. Ebenso ergibt sich aus ihm nicht, dass die Verbände bestimmte Leistungen ihrer Mitglieder, der einzelnen Kinobesitzer, an die Ausweisinhaber versprechen und garantieren. Endlich fehlt auch jeder Hinweis darauf, dass die Verbände als Vertreter und im Namen der ihnen angehörenden Kinoinhaber Verpflichtungen der letzteren eingegangen seien.
Bei objektiver Betrachtung des Urkundentextes kann aus diesem nicht mehr herausgelesen werden als die Legitimation des Inhabers als Journalist, der sich mit Filmfragen befasst. Die Legitimation erfolgt zu Handen der Verbandsmitglieder, die darüber aufgeklärt werden sollen, dass der im Ausweis bezeichnete Inhaber zu den Personen gehöre, welchen die im Kinogewerbe üblichen Vergünstigungen für Journalisten eingeräumt werden sollen. Der Inhalt dieser Vergünstigungen (Platzkategorie,
BGE 80 II 26 S. 33
Zahl der freien Eintritte usw.) wird dagegen nicht festgelegt. Die Papiere verurkunden also lediglich die Personalien und die Journalisteneigenschaft des Inhabers, nicht dagegen eine bestimmte Verpflichtung des ausstellenden Verbandes oder seiner Mitglieder. Sie werden denn auch im Text als Ausweise und nicht etwa als Freikarten oder dergl. bezeichnet.
Diese Auslegung des Presseausweises wird nicht erschüttert durch die Vermerke, wonach deren Gültigkeit für bestimmte Tage verneint wird. Diese Klauseln besagen lediglich, dass die Ausweisinhaber für die betreffenden Veranstaltungen nicht auf die Einräumung der sonst üblichen Vergünstigungen zählen können.
Die rechtliche Würdigung der Ausweise nach dem Vertrauensprinzip ist somit nicht geeignet, die von der Vorinstanz ausgesprochene Verneinung eines Rechtsanspruches des Klägers aus diesen Urkunden zu widerlegen.
3.
Der Kläger behauptet weiter eine Verpflichtung der Beklagten, ihm gegen Vorweisung einer "gewöhnlichen Eintrittskarte", d.h. eines unter Entrichtung des ordentlichen Preises erworbenen Kinobillets, den Zutritt zu ihren Filmvorführungen zu gestatten. Diesen Anspruch leitet er aus der Rechtsnatur des Kinobillets ab, das nach vorherrschender Meinung ein Wertpapier und zwar ein Inhaberpapier im Sinne von
Art. 978 Abs. 1 OR
darstelle. Zur Begründung dieses Standpunktes, mit dem sich die Vorinstanz nicht auseinandergesetzt hat, verweist die Berufungsschrift unter Angabe der entsprechenden Seitenzahlen auf die Ausführungen in der Replik vor 1. Instanz und in der Berufungsbegründung vor dem Obergericht.
Es mag dahingestellt bleiben, ob ein derart umschriebener Hinweis auf Ausführungen in einer an eine kantonale Instanz gerichteten Rechtsschrift als eine ausreichende Begründung des Berufungsantrages im Sinne von
Art. 55 Abs. 1 lit. c OG
angesehen werden kann. Denn im vorliegenden Falle erweist sich der vom Kläger eingenommene
BGE 80 II 26 S. 34
Standpunkt auch bei Berücksichtigung der von ihm angerufenen Ausführungen vor den kantonalen Instanzen als unzutreffend.
a) Für die Beurteilung der Rechtsnatur des Kinobillets ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Rechtsbeziehungen zwischen dem Kinobesucher und dem Betriebsinhaber auf einem sog. Vorstellungsbesuchsvertrag beruhen. Durch diesen verpflichtet sich der Kinoinhaber, die angekündigte Filmvorführung zu veranstalten und dem Gegenkontrahenten den Genuss dieses Vorführung zu erschliessen. Der Besucher anderseits verpflichtet sich zur Entrichtung einer Gegenleistung in Geld. Die Einzelheiten der gegenseitigen Verpflichtungen (Programm der Vorstellung, Zeitpunkt und Ort der Veranstaltung, Platz des Besuchers, Höhe des Eintrittspreises) werden im Einzelfalle von den Parteien festgelegt. Aus diesen Merkmalen hat die Rechtsprechung gefolgert, dass der Vorstellungsbesuchsvertrag dem Grundsatze nach den Vorschriften über den Werkvertrag zu unterstellen sei (
BGE 70 II 218
). Von dieser Auffassung abzuweichen, besteht kein Anlass.
b) Aus dem dargelegten Wesen des Rechtsverhältnisses zwischen Kinobesitzer und Besucher ergibt sich, dass der Eintrittskarte vorwiegend, wenn nicht ausschliesslich, Beweisfunktion zukommt. Das Billet verurkundet, dass ein bestimmter Vorstellungsbesuchsvertrag abgeschlossen worden ist, dass der Besucher den Eintrittspreis entrichtet hat und der Unternehmer infolgedessen verpflichtet ist, seinem Vertragspartner die vereinbarte Teilnahme an der Vorstellung zu ermöglichen. Die Zweckbestimmung des Kinobillets besteht demnach nicht darin, die Rechte des Besuchers so mit der Urkunde zu verknüpfen, dass sie ohne die letztere weder geltend gemacht, noch auf andere übertragen werden können, wie es gemäss
Art. 965 OR
im Wesen des Wertpapiers liegt. Einer solchen Verkörperung des Rechts in der Urkunde bedarf es im Rahmen der Beziehungen zwischen Kinounternehmer und Publikum nicht. Die im Kinobillet verurkundete Schuld des
BGE 80 II 26 S. 35
Kinobesitzers wird entweder unverzüglich oder innert kurzer Frist erfüllt. Wer mit dem Kinobesitzer einen Vertrag abschliesst oder bei Billetbezug im Vorverkauf durch einen Stellvertreter abschliessen lässt, übt die erworbenen Rechte selbst aus. Eine Übertragung dieses Rechts auf Dritte ist verhältnismässig selten. Sie kann gemäss
Art. 164 OR
ohne Zustimmung des Kinounternehmers erfolgen, sofern sie nicht durch Parteivereinbarung ausdrücklich ausgeschlossen wird. Diese Abtretungsmöglichkeit genügt den Bedürfnissen des praktischen Lebens, zumal ein gewerbsmässiger oder sonst ins Gewicht fallender Weiterverkauf von Kinobillets in der Schweiz nicht üblich ist (im Gegensatz zum Handel mit Eintrittskarten zu gewissen Sportveranstaltungen und zu den Verhältnissen im Ausland, namentlich in Frankreich; vgl. hiezu DALLOZ, Répertoire pratique, tome 12 s. v. Théâtre-Spectacle, nos. 201 ss.).
Die vom Kläger verfochtene Unterstellung des Kinobillets unter den Begriff des Wertpapiers, insbesondere des Inhaberpapiers nach
Art. 978 ff. OR
, widerspricht somit der Aufgabe der Urkunde und ist abzulehnen. Auf diesem Boden steht denn auch die neuere schweizerische Literatur (JÄGGI, N. 299 zu
Art. 965 OR
; KöNG, Schweizer Theaterrecht, S. 48 f.); die vom Kläger angerufene ausnahmslos ältere, ausländische Literatur, in der die gegenteilige Auffassung vertreten wird (wie z.B. von JACOBI, Die Wertpapiere, 1901, S. 367 f.) erscheint demgegenüber weitgehend als überholt. Damit ist den Folgerungen, die der Kläger aus der Wertpapiernatur des Kinobillets ableitet, der Boden entzogen.
4.
a) Nach der Meinung des Klägers soll sich eine Pflicht der Beklagten zum Abschluss des Vorstellungsbesuchsvertrags aus
Art. 7 Abs. 3 OR
ergeben, der unter den dort umschriebenen Voraussetzungen einen Kontrahierungszwang begründe.
Gemäss der angerufenen Gesetzesbestimmung gilt die Auslage von Waren mit Angabe des Preises in der Regel als Antrag zum Vertragsschluss. Nach ihrem klaren Wortlaut
BGE 80 II 26 S. 36
findet die Vorschrift also nur Anwendung auf Verträge, die Waren zum Gegenstand haben. Dies trifft für einen Vorstellungsbesuchsvertrag nicht zu, da dieser nach den oben gemachten Ausführungen einen Werkvertrag darstellt. Die durch ihn begründete typische Leistung des Kinoinhabers besteht nicht in der Lieferung einer Ware, sondern in der Veranstaltung der angezeigten Vorstellung und in deren Zugänglichmachung für den Besucher als Vertragspartner.
Der Standpunkt des Klägers sodann, es sei die Eintrittskarte, die von der Beklagten im Sinne einer Auslage von Waren zum Kauf angeboten werde, beruht auf der Annahme, das Kinobillet sei ein Wertpapier. Diese Auffassung trifft aber, wie dargelegt wurde, für die streitigen Ausweise nicht zu.
Übrigens wäre mit der Bejahung der Anwendbarkeit von
Art. 7 Abs. 3 OR
auf den vorliegenden Sachverhalt für den Kläger nichts gewonnen. Denn die genannte Vorschrift ist entgegen seiner Meinung nicht zwingenden Rechts. Dies erhellt schon aus der Wendung, eine solche Auslage gelte "in der Regel" als Antrag, vor allem aber aus der Zweckbestimmung der Vorschrift, die das Publikum vor einer missbräuchlichen Verwendung von Auslagen schützen will: Es soll verhindert werden, dass das Publikum durch Warenauslagen angelockt wird, um es dann für die Erwerbung anderer als der ausgestellten Waren zu gewinnen. Dieses Schutzbedürfnis entfällt aber, wenn der Geschäftsinhaber gegenüber bestimmten Personen zum Voraus klar zu erkennen gibt, dass er es ablehne, mit ihnen Verträge über die ausgelegten Waren abzuschliessen. Von dieser Möglichkeit hat die Beklagte Gebrauch gemacht durch ihre briefliche Erklärung an den Kläger vom 3. September 1951, sie lehne jede geschäftliche Verbindung mit ihm ab.
b) Aus dem gleichen Grunde kann auch nicht etwa geltend gemacht werden, die öffentliche Ankündigung der Filmvorführung zusammen mit dem Anschlag der Eintrittspreise
BGE 80 II 26 S. 37
für die einzelnen Platzkategorien stelle eine - von der Auslage im Sinne von
Art. 7 Abs. 3 OR
zu unterscheidende - verbindliche Offerte an jedermann dar. Denn selbst wenn im Verhalten der Beklagten eine solche Offerte und nicht bloss eine Einladung an das Publikum, seinerseits Offerten zu stellen, zu erblicken wäre, so wäre auch in diesem Falle eine zum Voraus erklärte Beschränkung des Personenkreises, an den sich die Offerte richtet, zulässig und hier auf Grund des Schreibens der Beklagten vom 3. September 1951 gegeben.
c) Der Kläger wendet demgegenüber ein, die grundlose Verweigerung des Vertragsabschlusses durch jemand, der das Publikum zur Offertstellung aufgefordert und sich zum Vertragsabschluss empfohlen habe, verstosse gegen die guten Sitten. Mit Recht hat jedoch die Vorinstanz diese Ansicht abgelehnt. Sie hätte zur Folge, dass durch die allgemein übliche öffentliche Empfehlung in Inseraten, Reklamen usw. die grundsätzlich bestehende Vertragsfreiheit in hohem Masse eingeschränkt würde. Es würde so auf einem Umweg ein Kontrahierungszwang von erheblich grösserer Tragweite geschaffen, als er auf Grund von
Art. 7 Abs. 3 OR
besteht. Eine derartige abändernde Wirkung einer vom Gesetzgeber bewusst getroffenen Regelung kommt aber dem Gebot zur Beachtung der guten Sitten nicht zu. Aus ihm kann sich ein Kontrahierungszwang nur in ganz besondern Ausnahmefällen ergeben, nämlich dort, wo eine sachlich nicht gerechtfertigte Verweigerung des Vertragsabschlusses lebenswichtige Interessen des davon Betroffenen verletzt oder gefährdet. Hievon kann aber für den vom Kläger angestrebten Zutritt zu den Fimvorführungen der Beklagten nicht die Rede sein.
Dagegen kann die willkürliche Ablehnung von Offerten, zu deren Stellung das Publikum öffentlich und vorbehaltlos aufgefordert worden ist, unter Umständen eine Ersatzpflicht begründen für Schaden, den der abgewiesene Vertragsinteressent dadurch erleidet, dass er im Vertrauen
BGE 80 II 26 S. 38
auf die Auskündigung Aufwendungen gemacht oder die Möglichkeit zu anderweitigem Vertragsabschluss unbenützt gelassen hat; in solchen Fällen könnte im Verhalten des Ablehnenden eine culpa in contrahendo erblickt werden, die nach
Art. 41 Abs. 2 OR
zu einer Ersatzpflicht für den Vertrauensschaden führen würde. Einen Anspruch dieser Art erhebt der Kläger indessen nicht, ganz abgesehen davon, dass auch hier mit Rücksicht auf die zum Voraus erfolgte Ablehnungserklärung der Beklagten vom 3. September 1951 von einer vorbehaltlosen Aufforderung zur Stellung einer Offerte nicht gesprochen werden könnte.
5.
Der Kläger macht weiter geltend, der von der Beklagten über ihn verhängte Ausschluss von ihren Filmvorführungen bedeute eine Verletzung seines Persönlichkeitsrechtes im Sinne von
Art. 28 ZGB
. Das Besuchsverbot, das einer Rechtfertigung entbehre, stelle eine Herabsetzung dar, in der "eine innominate Verletzung der Persönlichkeit in ihrem allgemeinen Anspruch auf Achtung und Geltung" liege. Denn mit dem Besuchsverbot wolle die Beklagte zum Ausdruck bringen, dass der Kläger einer sachlichen Kritik nicht fähig sei; ferner liege darin eine Gleichstellung mit Leuten, die des Rechts unwürdig seien, in einem öffentlichen Kino Platz zu nehmen.
a) Bei der Prüfung der Begründetheit der vom Kläger vertretenen Auffassung ist davon auszugehen, dass
Art. 28 ZGB
das Persönlichkeitsrecht nur gegen unbefugte Verletzungen schützt. Der Eingriff in die persönlichen Verhältnisse muss also widerrechtlich sein. Erfüllt die Handlungsweise der Beklagten diese Voraussetzung nicht, so versagt der Rechtsschutz aus
Art. 28 ZGB
, selbst wenn jene einen Eingriff in persönliche Güter des Klägers in sich schliesst.
Nach der Meinung des Klägers bestünde die ihm zugefügte Verletzung seines Persönlichkeitsrechts in einem Nichttun, in einem passiven Verhalten der Beklagten, nämlich in der Weigerung, mit ihm einen Vorstellungsbesuchsvertrag abzuschliessen. Dementsprechend zielt das
BGE 80 II 26 S. 39
Begehren um Beseitigung der Störung darauf ab, die Beklagte dazu zu veranlassen, die erwähnte Passivität aufzugeben und mit dem Kläger die von ihm gewünschten Verträge abzuschliessen.
Eine Widerrechtlichkeit kann im Verhalten der Beklagten aber nur liegen, sofern eine Rechtspflicht der letzteren besteht, die dem Kläger verweigerte Leistung zu erbringen, andernfalls ist das Verhalten der Beklagten nicht rechtswidrig; denn wer eine Handlung unterlässt, zu der er von der Rechtsordnung nicht verpflichtet ist, verstösst nicht gegen diese und handelt nicht rechtswidrig. Eine allgemeine Rechtspflicht, im Interesse anderer tätig zu werden, besteht nicht. Dies gilt als Regel auch, wenn das passive Verhalten eine Schädigung von Rechtsgütern anderer nach sich zieht. Eine Pflicht zum Handeln bedarf einer besonderen Rechtsgrundlage. Es fragt sich daher, ob
Art. 28 ZGB
eine solche darbietet. Dabei ist zu beachten, dass das schweizerische Recht auf dem Boden der Vertragsfreiheit steht. Diese ist eine Auswirkung der Rechts- und Handlungsfähigkeit und bildet einen wesentlichen Teil der privatrechtlichen persönlichen Freiheit. Sie umfasst neben der Freiheit zur Gestaltung des Vertragsinhalts im Sinne von
Art. 19 OR
insbesondere auch die Abschlussfreiheit, d.h. die Freiheit, einen Vertrag abzuschliessen oder nicht, sowie die Freiheit, den Vertragspartner auszuwählen.
Der Grundsatz der Vertragsfreiheit gilt auch im Bereich der Persönlichkeitsgüter.
Art. 28 ZGB
sieht insbesondere keine Rechtspflicht vor, zu handeln, um eine Schädigung persönlicher Güter eines andern zu vermeiden. Auch auf diesem Gebiete besteht eine Rechtspflicht, zu Gunsten eines Dritten tätig zu werden, nur ausnahmsweise, nämlich dort, wo eine ausdrückliche Gesetzesbestimmung ein Handeln vorschreibt oder ein passives Verhalten gegen die guten Sitten verstiesse. An diesen Voraussetzungen gebricht es aber im vorliegenden Fall. Es besteht keine Rechtsnorm, die die Beklagte zum Abschluss eines Vorstellungsbesuchsvertrages
BGE 80 II 26 S. 40
mit dem Kläger verpflichten würde. Die vom Kläger in diesem Zusammenhang erneut erhobene Berufung auf
Art. 7 Abs. 3 OR
(Vorliegen einer verbindlichen Offerte der Beklagten) geht, wie schon dargelegt wurde, fehl. Ebenso kann nach den oben gemachten Ausführungen nicht gesagt werden, dass die guten Sitten der Beklagten gebieten, mit dem Kläger einen Vertrag abzuschliessen. Die Beklagte bewegt sich daher mit ihrer Ablehnung eines Vertragsschlusses innerhalb der Grenzen der ihr nach dem Grundsatz der Vertragsfreiheit zustehenden Befugnisse. Dabei kann dahin gestellt bleiben, ob die Vertragsfreiheit als subjektives Recht zu bewerten (so offenbar z.B. EGGER,
Art. 27 ZGB
N. 2) oder mit der Vorinstanz als Teil des objektiven Rechtes zu betrachten ist. Im einen wie im andern Falle wäre das Verhalten der Beklagten nur widerrechtlich, wenn es sich in einer Form abgewickelt hätte, durch welche die Ehre und das Ansehen des Klägers in Mitleidenschaft gezogen worden wären (z.B. bei Verwendung von Ausdrücken ehrverletzenden Inhalts). Dass dies der Fall gewesen sei, behauptet aber der Kläger selber nicht.
Unerheblich ist für die Frage der Widerrechtlichkeit, ob die Beklagte sich für ihr Vorgehen auf eine objektive Rechtfertigung stützen kann oder nicht. Die Ausübung eines Rechtes, insbesondere die Betätigung der Vertragsfreiheit innerhalb der zulässigen Grenzen, wird nicht dadurch widerrechtlich, dass sie objektiv betrachtet eines sachlichen Grundes entbehrt. Wer kraft eines subjektiven Rechtes oder auf Grund einer Norm des objektiven Rechtes zu einem Tun oder Lassen befugt ist, ist nicht verpflichtet, von seiner Befugnis nur beim Vorliegen einer sachlichen Rechtfertigung Gebrauch zu machen. Er ist auch nicht gehalten, über den Grund seines Handelns Rechenschaft abzulegen.
Bei dieser Rechtslage fällt somit eine Verletzung des Klägers in seinen persönlichen Verhältnissen unter dem Gesichtspunkt der behaupteten Herabwürdigung ausser
BGE 80 II 26 S. 41
Betracht, weshalb sich eine Prüfung erübrigt, ob im Verhalten der Beklagten überhaupt eine solche gelegen habe.
6.
a) Die Weigerung der Beklagten, den Kläger zu ihren Filmvorführungen zuzulassen, soll nach der Ansicht des Klägers vor
Art. 28 ZGB
weiter deshalb nicht haltbar sein, weil sie seine privatrechtliche Presse- und Informationsfreiheit verletze. Unter Hinweis auf die Botschaft des Bundesrats vom 19. November 1951 über die Revision von
Art. 55 BV
(BBl 1951 III S. 241 ff.) sowie auf die "Allgemeine Erklärung der Vereinigten Nationen über die Menschenrechte" vom 10. Dezember 1948, Art. 19 (zit. a.a.O.S.247 f.) vertritt der Kläger die Auffassung, die zunehmende Verankerung und Ausbildung der Informationsfreiheit (d.h. des Rechts auf die Freiheit der Verbreitung einschliesslich des Rechts zur Beschaffung von Nachrichten) im Staats- und Völkerrecht müsse auch im Privatrecht ihren Niederschlag finden, in dem ja die verfassungsmässigen Freiheitsrechte ebenfalls enthalten seien. Die elastische Formulierung von
Art. 28 ZGB
sei gerade gewählt worden, damit "die zu Persönlichkeitsrechten sich verdichtenden neuen Interessen des Schutzes dieser Bestimmung teilhaftig werden können." Die Informationsfreiheit habe sich im öffentlichen Recht soweit durchgesetzt, dass der Richter die Anerkennung ihres privatrechtlichen Gegenstückes verantworten könne.
b) Wie der Kläger selber anerkennt, betrifft der in
Art. 55 BV
verankerte Grundsatz der Pressefreiheit ausschliesslich die Rechtsbeziehungen zwischen dem Bürger und dem Staat. Die zivilrechtliche Verantwortlichkeit für Eingriffe in das Persönlichkeitsrecht, die eine Person des Privatrechts gegenüber einer andern durch das Mittel der Presse begeht, bestimmt sich nach den einschlägigen Vorschriften von
Art. 28 ZGB
in Verbindung mit
Art. 41 und 49 OR
. Diese umschreiben abschliessend die Voraussetzungen, unter denen ein Eingriff in das Persönlichkeitsrecht eines andern auf Grund der dem Täter als Ausfluss seines Persönlichkeitsrechts zustehenden privatrechtlichen
BGE 80 II 26 S. 42
Pressefreiheit als erlaubt zu betrachten ist (
BGE 43 I 42
ff.,
BGE 71 II 191
ff.). Das gilt auch, wo nicht der in der Presse Angegriffene, sondern der für die Presse Tätige den Rechtsschutz aus
Art. 28 ZGB
beansprucht.
Bei der Prüfung des Vorliegens einer kraft der privatrechtlichen Pressefreiheit bestehenden Verletzungsbefugnis hat das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung indessen von jeher auf die Grundsätze Bezug genommen, die in Auslegung von
Art. 55 BV
entwickelt worden sind (
BGE 71 II 192
und dort erwähnte Entscheide). Es fragt sich daher, ob im Rahmen von
Art. 55 BV
eine Informationsfreiheit in dem vom Kläger behaupteten Sinne eines Anspruchs auf freien Zugang zum Informationsmaterial bestehe, auf Grund deren eine entsprechende privatrechtliche Befugnis angenommen werden könnte.
c) Die verfassungsmässigen Freiheitsrechte, und damit auch die Pressefreiheit gemäss
Art. 55 BV
, gewährleisten dem Bürger die freie, vom Staate nicht behinderte Betätigung in den betreffenden Bereichen des Lebens. Hierin erschöpft sich ihr Inhalt. Einen Anspruch auf positive Leistungen des Staates verschaffen sie nicht (
BGE 73 I 216
,
BGE 76 I 297
). Diese im Wesen der Freiheitsrechte begründete Rechtslage will die vom Kläger angezogene, im Wurfe befindliche Revision des
Art. 55 BV
mit der Anerkennung der Informationsfreiheit als Bestandteil der Pressefreiheit nicht ändern. Aus den Ausführungen der Botschaft, insbesondere S. 248, ist ersichtlich, dass der Bundesrat die Informationsfreiheit auffasst als "das Recht auf freie Verbreitung von Nachrichten", das "die Freiheit von Beschaffung und Übermittlung von Nachrichten" in sich schliesse. Danach besteht die Informationsfreiheit also darin, dass der Staat die Presse in der Beschaffung des zur Erfüllung ihrer Aufgabe benötigten Materials nicht behindern darf. Dagegen schafft sie keine Verpflichtung des Staates zu einer aktiven Tätigkeit, die darauf gerichtet wäre, der Presse das gewünschte Informationsmaterial zu vermitteln. Eine Ausgestaltung der Pressefreiheit
BGE 80 II 26 S. 43
im Sinne einer Informationspflicht des Staates hat die Revision des
Art. 55 BV
nicht im Auge. Sie ist, wie die Botschaft in den Schlussfolgerungen (S. 257) ausdrücklich erklärt, lediglich darauf gerichtet, "den freien Bewegungsraum der Presse vor staatlichen Eingriffen, die öffentlichen Interessen vor einem Missbrauch der Pressefreiheit zu schützen".
Selbst im öffentlichen Recht hat sich somit bis heute der Gedanke nicht durchgesetzt, dass derjenige, der über Informationsmaterial von öffentlichem Interesse verfügt, verpflichtet sei, tätig zu werden, um es der Presse zu erschliessen. Eine Rechtspflicht hiezu besteht vielmehr auch im öffentlichen Recht nach wie vor nur, soweit die Gesetzgebung sie ausdrücklich vorschreibt.
Auch eine an den staatsrechtlichen Begriff der Pressefreiheit anknüpfende Umschreibung der privatrechtlichen Pressefreiheit im Sinne des
Art. 28 ZGB
gibt somit keine Grundlage ab für eine Rechtspflicht der Beklagten, dem Kläger durch Abschluss eines Vertrages den Besuch ihrer Filmvorführungen zu gestatten, um sie hernach in der Presse besprechen zu können. Auch unter dem Gesichtspunkt der privatrechtlichen Pressefreiheit fehlt deshalb dem Verhalten der Beklagten das Merkmal der Rechtswidrigkeit.
7.
Der Kläger ficht schliesslich die Verweigerung des Abschlusses von Vorstellungsbesuchsverträgen durch die Beklagte als offenbaren Missbrauch des Rechts der Vertragsfreiheit an. Er erachtet das Verhalten der Beklagten als rechtsmissbräuchlich im Sinne von
Art. 2 Abs. 2 ZGB
, weil sie ausdrücklich auf jede Rechtfertigung verzichte und sich für befugt halte, ein Besuchsverbot ohne Grund anzuordnen.
Es kann auch in diesem Zusammenhang dahingestellt bleiben, ob die Vertragsfreiheit ein subjektives Recht ist und deshalb ihre Ausübung der Vorschrift von
Art. 2 Abs. 2 ZGB
unterstehe; denn ein Rechtsmissbrauch wäre selbst bei Bejahung dieser Voraussetzung abzulehnen. Das
BGE 80 II 26 S. 44
Verhalten der Beklagten ist, wie bereits ausgeführt wurde, durch die Vertragsfreiheit gedeckt. Eine Pflicht der Beklagten, ihre Haltung gegenüber dem Kläger zu rechtfertigen, besteht nicht. Sie bezweckt damit, ihre Veranstaltungen der nach ihrer Auffassung unsachlichen kritischen Würdigung durch den Kläger zu entziehen. Diese vom Interesse der Beklagten beherrschte Zielsetzung läuft zwar den Interessen des Klägers zuwider. Sie ist aber gleichwohl nicht so geartet, dass sie die Rechtsausübung seitens der Beklagten zu einem offenbaren Missbrauch zu stempeln vermöchte. Denn es lässt sich nicht sagen, dass die Beklagte damit das Recht der Vertragsfreiheit in seiner Form der Abschluss- und Partnerwahlfreiheit einem dem Grund seiner Einräumung völlig fremden, schutzunwürdigen Zwecke dienstbar gemacht habe, wenn auch nicht zu leugnen ist, dass das Vorgehen der Beklagten, eine ihr nicht genehme Filmkritik mit der Ausschliessung des betreffenden Journalisten zu beantworten, im Hinblick auf die wünschbare Unabhängigkeit der Kritik zu gewissen Bedenken Anlass gibt. Allein dieser Unzukömmlichkeit ist auf dem Boden des geltenden Privatrechts nicht beizukommen. Der Gesichtspunkt des Rechtsmissbrauches lässt sich umsoweniger vertreten, als der Kläger als einzelner Filmkritiker einem Kinobesitzer gegenübersteht. Wie sich die Sache verhalten würde, wenn der Ausschluss von einer Mehrzahl von Kinobesitzern oder allen ausginge oder ganze Gruppen von Filmkritikern oder alle treffen würde, steht nicht zum Entscheid.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Berufung wird abgewiesen und das Urteil des Obergerichts Zürich, I. Zivilkammer, vom 5. September 1953 wird bestätigt.


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Urteilskopf
118 Ib 569
70. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 18. August 1992 i.S. Stadt Zürich gegen Stadtrat Dübendorf und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 164 Abs. 3 MO
,
Art. 1 Abs. 1 ZSG
; Unterstellung von Bauvorhaben des Zivilschutzes unter das kantonale Baubewilligungsverfahren.
Aus
Art. 164 Abs. 3 MO
und
Art. 1 Abs. 1 ZSG
lässt sich nicht herauslesen, dass Zivilschutzbauten von der kantonalen Baubewilligungspflicht ausgenommen seien (E. 3). Eine solche Befreiung ergibt sich auch nicht aus dem Sinn und Zweck der gesamten Zivilschutzgesetzgebung (E. 4), noch drängt sie sich aufgrund einer Interessenabwägung auf (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 569
BGE 118 Ib 569 S. 569
Die Stadt Zürich beabsichtigt, in der Nähe der S-Bahn-Haltestelle Stettbach eine Zivilschutzanlage, bestehend aus einer Bereitstellungsanlage, einem Sanitätsposten und dem Quartierkommandoposten, zu errichten. Da der vorgesehene Standort unmittelbar ausserhalb der Zürcher Stadtgrenze, auf Gebiet der Stadt Dübendorf, liegt, wurden
BGE 118 Ib 569 S. 570
die Projektpläne dem Bauamt Dübendorf unterbreitet. Hierauf erteilte der Stadtrat Dübendorf der Stadt Zürich für die Zivilschutzanlage mit Beschluss vom 4. Juni 1987 in Anwendung des kantonalen und kommunalen Rechts unter gewissen Auflagen die Baubewilligung.
Gegen diese Unterstellung unter die Baubewilligungspflicht erhob die Stadt Zürich bei der Baurekurskommission III des Kantons Zürich Rekurs und ersuchte um Feststellung, dass der Beschluss des Stadtrates Dübendorf nichtig sei. Eventualiter verlangte die Rekurrentin die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und der Gebührenauflage mangels Zuständigkeit der verfügenden Behörde. Zur Begründung verwies die Stadt Zürich auf Art. 164 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Militärorganisation sowie auf Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Zivilschutz und machte geltend, dass die geplante Zivilschutzanlage als Baute, die der Landesverteidigung diene, keiner kantonalen Gebühr oder Bewilligung unterworfen werden dürfe.
Mit Beschluss vom 18. Mai 1988 hiess die Baurekurskommission III den Rekurs der Stadt Zürich gestützt auf das kantonale Verfahrensrecht insofern teilweise gut, als er sich gegen die Gebührenauflage im Baubewilligungsverfahren richtete. Im übrigen wurde der Rekurs abgewiesen.
Gegen den Entscheid der Baurekurskommission III reichte die Stadt Zürich beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde ein mit dem Antrag, den angefochtenen Beschluss insoweit als nichtig zu erklären, als dieser die Baubewilligung vom 4. Juni 1987 bestätige. Eventuell sei der Rekursentscheid in dem Umfang aufzuheben, als die Bauherrschaft unterlegen sei; dabei sei festzustellen, dass die Zivilschutzanlage keiner baupolizeilichen Bewilligung bedürfe.
Mit Urteil vom 16. November 1989 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die Beschwerde der Stadt Zürich ab. Diese hat den Entscheid mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten, welche vom Bundesgericht ebenfalls abgewiesen wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Art. 164 des Bundesgesetzes über die Militärorganisation vom 12. April 1907 (SR 510.10; Militärorganisation, MO)
lautet:
"1 Auf Lebensmitteln und Getränken, die für Truppen im eidgenössischen
Dienst bestimmt sind, dürfen in den Kantonen und Gemeinden keinerlei
BGE 118 Ib 569 S. 571
Gebühren oder Abgaben erhoben werden. Kantonale und Gemeinde-Monopole
finden auf die Bedürfnisse der Truppe keine Anwendung.
2 Militäranstalten oder Militärwerkstätten sowie zu militärischen Zwecken
bestimmtes Eigentum des Bundes dürfen mit keinerlei kantonalen oder
Gemeindesteuern belastet werden.
3 Die Ausführung von Arbeiten, die der Landesverteidigung dienen, darf
keiner kantonalen Gebühr oder Bewilligung unterworfen werden."
In
Art. 1 des Bundesgesetzes über den Zivilschutz vom 23. März 1962 (SR 520.1; Zivilschutzgesetz, ZSG)
wird festgehalten:
"1 Der Zivilschutz ist ein Teil der Landesverteidigung.
2 Der Zivilschutz bezweckt den Schutz, die Rettung und die Betreuung von
Personen und den Schutz der Güter durch Massnahmen, die bestimmt sind, die
Auswirkungen bewaffneter Konflikte zu verhindern oder zu mildern. Er hat
keine Kampfaufgaben.
3 Der Zivilschutz kann ausserdem in Friedenszeiten und in Zeiten aktiven
Dienstes für Hilfeleistungen bei Katastrophen eingesetzt werden."
Nach Meinung der Beschwerdeführerin ergibt sich schon aus dem Wortlauf, aber auch nach dem Sinn von
Art. 164 Abs. 3 MO
und
Art. 1 Abs. 1 ZSG
, dass die Zivilschutzbauten dem kantonalen Baurecht nicht unterstünden. Dürften nämlich die Bauten, die der Landesverteidigung dienen, keiner kantonalen Bewilligung unterworfen werden, und sei auch der Zivilschutz ein Teil der Landesverteidigung, so müssten die Zivilschutzbauten ebenfalls von der kantonalen Bewilligungspflicht ausgenommen sein.
Tatsächlich lässt ein oberflächlicher Vergleich von
Art. 164 Abs. 3 MO
und
Art. 1 Abs. 1 ZSG
den Eindruck entstehen, diese räumten auch den Zivilschutzanlagen eine baurechtliche Sonderstellung ein. Die Lehre neigt ebenfalls überwiegend zu dieser Auffassung (vgl. etwa EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Einleitung N. 80, JÜRG SPAHN, Die Bindung des Bundes an das kantonale und kommunale Baupolizeirecht sowie an die eidgenössischen Vorschriften im Bereiche der Raumplanung, Bern 1977, S. 26, ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Bern 1971, S. 48 N. 19 zu Art. 1; anderer Meinung: CHRISTOPH A. BANDLI, Bauen ausserhalb der Bauzone (
Art. 24 RPG
), Diss. Bern 1989, S. 53 f., CHRISTIAN MÄDER, Das Baubewilligungsverfahren, Diss. Zürich 1990, S. 25 N. 57, S. 295 N. 560). Bei näherer Betrachtung der beiden Normen zeigt sich indessen, dass der Schluss der Beschwerdeführerin nicht richtig sein kann, da einerseits dem Begriff der "Landesverteidigung" in den beiden Gesetzen nicht die gleiche
BGE 118 Ib 569 S. 572
Bedeutung zukommt und andererseits
Art. 1 Abs. 1 ZSG
nicht als eine die Baubewilligungspflicht regelnde Bestimmung verstanden werden kann.
a) Im angefochtenen Entscheid wird zu Recht festgestellt, dass sich
Art. 164 Abs. 3 MO
allein auf die Ausführung von Arbeiten bzw. von Bauten bezieht, die der militärischen Landesverteidigung dienen. Beim Erlass der vollständig revidierten Militärorganisation im Jahre 1907 ging es darum, in einem einzigen, übersichtlich gestalteten Gesetz das an den Bund übertragene Heerwesen (Wehrpflicht, Organisation und Ausbildung des Heeres, aktiver Dienst) einheitlich zu regeln sowie die Rechte und Pflichten von Bund und Kantonen auf dem Gebiete der Militärverwaltung voneinander abzugrenzen (vgl. Botschaft des Bundesrates betreffend den Entwurf einer neuen Militärorganisation vom 10. März 1906, BBl 1906 I S. 795 ff., insbes. 818 f.). Mit
Art. 164 MO
wurde, wie sich aus den ersten beiden Absätzen ergibt, in erster Linie eine Befreiung der Truppe und der militärischen Betriebe von kantonalen und kommunalen Steuern und Abgaben bezweckt. Durch Abs. 3 dieser Bestimmung sind jedoch auch kantonale Bewilligungen für die "Ausführung von Arbeiten" ausgeschlossen worden, wobei der Gesetzgeber damals an Bewilligungen für Bauarbeiten an militärischen Anlagen dachte, die ausserhalb der normalen Arbeitszeit vorgenommen werden müssen (vgl. Sten.Bull. 1906 S. 949, Berichterstatter Hoffmann). Die Frage, ob
Art. 164 Abs. 3 MO
der Sinn einer generellen Ausnahmebestimmung gegeben werden dürfe, durch welche die militärischen Bauten von der Unterstellung unter materielles und formelles kantonales Baurecht befreit würden, wurde vom Bundesgericht im (nicht veröffentlichten) Entscheid vom 23. Dezember 1952 i.S. Schweiz. Eidgenossenschaft gegen Kanton Luzern noch ausdrücklich offengelassen. Erst in
BGE 110 Ib 261
ist mit Hinweis auf
BGE 101 Ia 315
ausgeführt worden, die Vorschrift von
Art. 164 Abs. 3 MO
könne nur so verstanden werden, dass militärische Bauvorhaben von jeder Bewilligung nach kantonalem Recht, also auch von der kantonalen Baubewilligung, ausgenommen seien. Das gelte nicht nur für unmittelbar der Landesverteidigung dienende Bauten, so z.B. Festungsanlagen oder Panzersperren, sondern auch für lediglich mittelbar militärischen Zwecken dienende Gebäude, wie Militärbaracken, Zeughäuser oder Kasernen (
BGE 110 Ib 262
E. 2b). Indessen ist das Bundesgericht auch nach diesem Entscheid weiter davon ausgegangen, dass die von den Gemeinden gemäss
Art. 32 MO
zu erstellenden Schiessanlagen dem kantonalen Bau- und Planungsrecht
BGE 118 Ib 569 S. 573
unterstehen, obwohl auch solche Anlagen mittelbar militärischen Zwecken dienen (vgl.
BGE 114 Ib 129
E. 4,
BGE 112 Ib 48
ff. E. 5). Diese Rechtsauffassung hat sich übrigens in Art. 17 der neuen Verordnung über die Schiessanlagen für das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. März 1991 (SR 510.512) niedergeschlagen, wo festgehalten wird, dass die Projekte für solche Anlagen nach der Plangenehmigung durch den eidgenössischen Schiessoffizier dem ordentlichen Baubewilligungsverfahren unterliegen.
Erstreckt sich demnach der Geltungsbereich von
Art. 164 Abs. 3 MO
ausschliesslich auf militärische Bauvorhaben, so vermag diese Norm für sich allein keine gesetzliche Grundlage für eine Sonderstellung von Bauten und Anlagen abzugeben, die zwar im weiteren Sinn ebenfalls der Landesverteidigung, aber nichtmilitärischen Zwecken dienen. Der von der Stadt Zürich vertretenen Meinung, es bedürfe für die Privilegierung der Zivilschutzbauten keiner Sondervorschrift im Zivilschutzrecht, da ja
Art. 164 Abs. 3 MO
eine für die gesamte Landesverteidigung und damit auch für den Zivilschutz anwendbare Regelung enthalte, ist deshalb nicht zu folgen.
b) Nach dem Gesagten könnte somit die Ausnahmeregelung von
Art. 164 Abs. 3 MO
nur dann auf die Zivilschutzbauten ausgedehnt werden, wenn der Gesetzgeber mit der in
Art. 1 Abs. 1 ZSG
enthaltenen Feststellung, der Zivilschutz sei ein Teil der Landesverteidigung, die Zivilschutzanlagen in baurechtlicher Sicht den militärischen Anlagen hätte gleichstellen wollen. Nichts deutet jedoch auf eine solche Absicht und auf einen solchen Sinn von
Art. 1 Abs. 1 ZSG
hin:
aa) Aus der Entstehungsgeschichte von
Art. 22bis BV
und des Zivilschutzgesetzes ergibt sich, dass der Verfassungs- und Gesetzgeber mit diesen Rechtsgrundlagen den Ausbau der zivilen Verteidigung als Ergänzung zur militärischen, wirtschaftlichen und geistigen Landesverteidigung gewährleisten wollte. Die bis anhin teils den Luftschutztruppen obliegenden Aufgaben des Schutzes von Zivilpersonen und Gütern sowie der Rettung und Betreuung der Bevölkerung wurden mit dem Zivilschutzgesetz den zivilen Behörden übertragen. Selbst in Zeiten aktiven Dienstes soll der Zivilschutz weder in die militärische Verteidigung eingegliedert noch dieser zugeordnet werden. Vielmehr müsse er, wie in der parlamentarischen Beratung betont wurde, neben der Armee und der Kriegswirtschaft zur dritten wichtigen Säule einer im umfassenden Sinne verstandenen Landesverteidigung werden (Botschaft des Bundesrates vom 6. Oktober 1961 zu einem Bundesgesetz über den Zivilschutz, BBl 1961 II S. 698 f., 709 f.; Sten.Bull. NR 1961 S. 544, Berichterstatter
BGE 118 Ib 569 S. 574
Freimüller). Diese zunächst als "totale Landesverteidigung" bezeichnete Verteidigung wird seit Ende der sechziger Jahre "Gesamtverteidigung" genannt. Sie umschliesst alle zivilen und militärischen Mittel und Massnahmen, welche der Erhaltung der staatlichen Unabhängigkeit des Landes und dem Schutz seiner Bevölkerung und seiner Einrichtungen im Konfliktfall dienen, und umfasst neben der Armee und dem Zivilschutz insbesondere die Aussenpolitik, die Wirtschafts- und Aussenwirtschaftspolitik, die wirtschaftliche Landesversorgung, den Staatsschutz und die Information (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 30. Oktober 1968 zum Bundesgesetz über die Leitungsorganisation und den Rat für Gesamtverteidigung, BBl 1968 II S. 647 ff., Bericht 90 des Bundesrates über die Sicherheitspolitik der Schweiz, BBl 1990 III S. 878 ff.;
BGE 115 Ia 260
ff. E. 4a).
Ist mithin der in
Art. 1 Abs. 1 ZSG
verwendete Begriff der Landesverteidigung nicht als militärische Landesverteidigung, sondern als Gesamtverteidigung zu verstehen und kommt ihm damit nicht die gleiche Bedeutung zu wie dem in
Art. 164 Abs. 3 MO
verwendeten Wort, so darf aus dem Wortlaut dieser beiden Rechtssätze nicht geschlossen werden, die in der Militärorganisation getroffene Ordnung beziehe sich auch auf das Zivilschutzwesen.
bb) Dass
Art. 1 Abs. 1 ZSG
keine baurechtliche Verfahrens- oder Zuständigkeitsfragen regelnde Vorschrift darstellt, ergibt sich weiter aus
Art. 1 ZSG
in seiner Gesamtheit und der Stellung dieser Bestimmung im Gesetz.
Art. 1 ZSG
ist, wie es der Randtitel ausdrückt, ein Zweckartikel, in welchem die Funktion und die Aufgaben des Zivilschutzes generell umschrieben werden. Er vermag für sich allein weder Kompetenzen der Behörden noch Rechte oder Pflichten für Private zu begründen. Er regelt auch offensichtlich keine baurechtlichen Verfahrensfragen, die - soweit sie in der Zivilschutzgesetzgebung überhaupt erwähnt sind - an anderer Stelle behandelt werden.
Im übrigen könnte aus
Art. 1 Abs. 1 ZSG
in Verbindung mit
Art. 164 Abs. 3 MO
ohnehin nur eine allgemeine Privilegierung sämtlicher Zivilschutzanlagen - nämlich der Ausbildungsanlagen (
Art. 60 ZSG
) wie auch der Anlagen der Schutzorganisationen (
Art. 68 Abs. 1 ZSG
) und der Schutzräume für die Bevölkerung (Art. 1-4 des Bundesgesetzes über die baulichen Massnahmen im Zivilschutz vom 4. Oktober 1963, SR 520.2; Schutzbautengesetz) - herausgelesen werden. Nun räumt aber die Beschwerdeführerin selbst ein, dass eine Sonderbehandlung nur für die Kategorie der Anlagen der Schutzorganisationen in Betracht falle, während die
BGE 118 Ib 569 S. 575
Ausbildungsanlagen und die Gebäude mit Schutzräumen dem kantonalen und kommunalen Baurecht unterstünden. Eine derart differenzierte Ausnahmeregelung, die nur die eine Art von Zivilschutzanlagen beträfe, die anderen dagegen nicht, kann offensichtlich nicht auf den generell formulierten
Art. 1 Abs. 1 ZSG
abgestützt werden.
Art. 1 Abs. 1 ZSG
kann daher nicht den Sinn haben, den ihm die Beschwerdeführerin beilegen will.
4.
In der Beschwerde wird weiter ausgeführt, es ergebe sich nicht nur aus
Art. 164 Abs. 3 MO
in Verbindung mit
Art. 1 Abs. 1 ZSG
, sondern auch aus dem Sinn und Zweck der gesamten Zivilschutzgesetzgebung, dass den Zivilschutzbauten die gleiche Sonderstellung eingeräumt werden müsse wie den militärischen Bauten, seien doch im Verteidigungsfall der Schutz der zivilen Bevölkerung und die Erfüllung der weiteren dem Zivilschutz übertragenen Aufgaben als zumindest gleichwertig zu betrachten wie die Gewährleistung der Kampffunktionen der militärischen Landesverteidigung. Angesichts dieses Stellenwertes des Zivilschutzes rechtfertige es sich nicht, allein zur Wahrung von privaten Interessen ein baurechtliches Bewilligungsverfahren durchzuführen. Den öffentlichen Interessen könne im Genehmigungsverfahren vor den Zivilschutzbehörden Rechnung getragen und die kommunalen und kantonalen Behörden könnten auch ausserhalb eines Baubewilligungsverfahrens angehört werden. Würden die Zivilschutzanlagen nicht vom kantonalen und kommunalen Baupolizeirecht befreit, so würde die Eidgenossenschaft in der Wahrnehmung einer ihr aufgrund der Bundesverfassung zustehenden Aufgabe ernsthaft beeinträchtigt.
a) Vorweg ist festzuhalten, dass von den drei bereits erwähnten Kategorien von Zivilschutzbauten hier nur die Anlagen der örtlichen Schutzorganisationen und des Betriebsschutzes (
Art. 3 Ziff. 2,
Art. 68 ZSG
) und deren Unterstellung unter das kantonale Baurecht im Streite liegen. Der Bau der privaten und öffentlichen Schutzräume wird im Schutzbautengesetz geregelt, welches in Art. 13 die Erteilung der (kantonalen) Baubewilligung an die Voraussetzung einer technischen Genehmigung durch die Zivilschutzbehörden knüpft und damit die Durchführung eines solchen kantonalen Verfahrens ausdrücklich vorbehält. Was die Ausbildungsanlagen (
Art. 60 ZSG
) anbelangt, so erwähnt
Art. 83 der Verordnung über den Zivilschutz vom 27. November 1978 (SR 520.11; Zivilschutzverordnung, ZSV)
einzig, das Bundesamt für Zivilschutz erlasse für solche Anlagen der Kantone und Gemeinden Weisungen über die Errichtung und den Betrieb. Nach der im kantonalen Verfahren eingeholten
BGE 118 Ib 569 S. 576
Vernehmlassung des Bundesamtes für Raumplanung unterliegen die Ausbildungsanlagen ebenfalls dem kantonalen Bau- und Planungsrecht.
Für die hier umstrittenen Anlagen der Schutzorganisationen, zu denen die Kommandoposten, die Bereitstellungsanlagen, die Sanitätshilfsstellen und Sanitätsposten sowie die technischen Einrichtungen für Alarm und Übermittlung zählen (
Art. 102 ZSV
), bestimmt Art. 103 Abs. 1 der Zivilschutzverordnung, dass sich Art, Anzahl und Ort der zu erstellenden Anlagen nach der Bedeutung und Entwicklung der Gemeinde und der Betriebe und nach ihrer Zivilschutzplanung richten. Anzahl und Ort der Sanitätshilfsstellen und Sanitätsposten legt der Kanton nach Anhören des Bundesamtes für Zivilschutz fest (
Art. 103 Abs. 2 ZSV
). Nach
Art. 104 Abs. 1 ZSV
erlässt der Bundesrat für die Anlagen der Schutzorganisationen Mindestanforderungen und setzt das Bundesamt gestützt darauf die technischen Anforderungen fest. Jedes Bauprojekt ist dem Bundesamt für Zivilschutz zur Prüfung und Genehmigung vorzulegen, wobei das Bundesamt diese Aufgabe den kantonalen Stellen übertragen kann (
Art. 104 Abs. 2 und 3 ZSV
).
Weitere Verfahrens- und Kompetenzvorschriften enthält das eidgenössische Zivilschutzrecht für die Anlagen gemäss
Art. 68 ZSG
nicht und sieht insbesondere kein Bewilligungsverfahren vor, das Anhörungsrechte oder eine Berücksichtigung des kantonalen Bau- und Planungsrechts im Rahmen des Möglichen gewährleisten würde.
b) Seit dem Erlass des Zivilschutzgesetzes haben sich mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (SR 700, RPG) und durch die Änderung der bundesrechtlichen Legitimationsbestimmungen - insbesondere durch die Übertragung des Beschwerderechts an die betroffenen Privaten sowie, in beschränktem Umfange, an die Natur- und Umweltschutzorganisationen (vgl.
Art. 48 VwVG
,
Art. 103 OG
, Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 [SR 451, NHG] und
Art. 55 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [SR 814.01, USG]
- auf dem Gebiet des Bau- und Planungswesens wichtige Neuerungen ergeben.
Mit dem Raumplanungsgesetz ist eine allgemeine Baubewilligungspflicht geschaffen worden, welcher grundsätzlich auch die Bauvorhaben des Bundes und die von den Kantonen oder konzessionierten Unternehmungen in Erfüllung einer bundesrechtlichen Aufgabe projektierten Anlagen unterstehen. Allerdings hat das Raumplanungsgesetz die in der eidgenössischen Spezialgesetzgebung enthaltenen Bestimmungen über die Zuständigkeit und das
BGE 118 Ib 569 S. 577
Verfahren zur Errichtung von im öffentlichen Interesse liegenden Werken nicht aufgehoben (
BGE 110 Ib 262
f. E. 2c,
BGE 111 Ib 111
E. 6c). Regelt das Spezialrecht die Projektierung und Bewilligung solcher Anlagen in materieller und formeller Hinsicht abschliessend und sieht es ein Verfahren vor, welches die verfassungsrechtlich gebotene Berücksichtigung der Landes-, Regional- und Ortsplanung (
Art. 22quater Abs. 3 BV
) ermöglicht und das den Anforderungen der allgemeinen Rechtsschutzvorschriften genügt, so bleibt für die Durchführung eines kantonalen Planungs- oder Baubewilligungsverfahrens gemäss
Art. 22 oder 24 RPG
kein Raum. Das trifft zu für den Bau von Rohrleitungsanlagen (vgl. Art. 21 ff. des Rohrleitungsgesetzes vom 4. Oktober 1963, SR 746.1), von Nationalstrassen (vgl. nicht publ. Entscheid i.S. Schnyder vom 1. Februar 1982, zit. in
BGE 111 Ib 111
E. 6c) sowie für die Errichtung von Betriebsanlagen der Schweizerischen Bundesbahnen und der konzessionierten Bahnunternehmungen (vgl.
BGE 116 Ib 406
,
BGE 115 Ib 168
ff.). Zu dieser Kategorie können auch die Starkstromanlagen gezählt werden, seit die in
BGE 108 Ib 247
ff. wegen der erweiterten Mitbeteiligungsrechte als notwendig bezeichnete Verfahrensöffnung durch die neue Verordnung über das Plangenehmigungsverfahren für Starkstromanlagen vom 26. Juni 1991 (SR 734.25) vorgenommen worden ist. - Sieht das Bundesrecht dagegen nur eine sog. technische Plangenehmigung vor, die häufig in einem reinen Behördenverfahren erteilt wird, so ist zur Prüfung der raumplanerischen, baupolizeilichen oder bauästhetischen Aspekte und zur Anhörung der vom Werk Betroffenen selbst dann ein zusätzliches kantonales Baubewilligungsverfahren durchzuführen, wenn auch die Standortfrage im bundesrechtlichen Verfahren abschliessend beurteilt wird. Dies gilt nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung z.B. für Flugsicherungseinrichtungen (Entscheid vom 27. Oktober 1982 i.S. Bundesamt für Zivilluftfahrt gegen Regierungsrat Schaffhausen, publ. in ZBl 84/1983 S. 366 ff.), für Flugfelder (
BGE 102 Ia 357
ff.; nicht publ. Entscheid vom 4. Juli 1979 i.S. Aero-Club der Schweiz gegen Regierungsrat Solothurn, erwähnt in
BGE 111 Ib 111
), Atomanlagen (
BGE 103 Ia 334
ff.,
BGE 111 Ib 105
ff. E. 5), bauliche Massnahmen im Rahmen vorbereitender Handlungen zur Erstellung eines Lagers für radioaktive Abfälle (
BGE 111 Ib 109
ff. E. 6) und Richtstrahlantennen der PTT-Betriebe (
BGE 112 Ib 71
ff.).
Im Vergleich mit diesen Grundsätzen, die seit Inkrafttreten der allgemeinen eidgenössischen Verfahrensbestimmungen und des Raumplanungsgesetzes für den Bau der anderen öffentlichen Werke
BGE 118 Ib 569 S. 578
gelten, erscheint die Regelung für die Errichtung militärischer Bauten und Anlagen als rudimentär. Da
Art. 164 Abs. 3 MO
ein kantonales Verfahren in jedem Falle ausschliesst und das eidgenössische Militärrecht kein Genehmigungsverfahren vorsieht, besteht selbst für militärische Bauten, die nicht unmittelbar dem Einsatz und der Kampfführung der Armee dienen oder aus anderen Gründen der Geheimhaltung unterworfen sind, überhaupt keine Bewilligungspflicht. Wohl auferlegt, wie in
BGE 110 Ib 263
festgehalten worden ist, die Raumplanungsgesetzgebung dem Bund auch in diesem Bereich gewisse Konsultations- und Koordinationspflichten und hat er beim Bau militärischer Anlagen die materiellen Anliegen der Raumplanung sowie des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes insoweit zu beachten, als ihm dies bei der Erfüllung seiner Aufgabe möglich ist. Verfahrensgarantien bestehen hiefür aber nicht. Weiter steht den in schutzwürdigen Interessen betroffenen Privaten und den übrigen Beschwerdebefugten kein Verfahren offen, in dem sie ihre Anliegen vertreten könnten. Auch die mit der Verteidigung öffentlicher Interessen betrauten Organisationen sind nur in der Lage, ihre Aufgabe wahrzunehmen, wenn die für den Bau militärischer Anlagen erforderlichen Rechte durch Enteignung erworben werden müssen und daher ein enteignungsrechtliches Einspracheverfahren eröffnet wird. Diese im heutigen Rechtssystem als Ausnahmefall dastehende Ordnung ist auf das Bestreben zurückzuführen, dem Bund bei der Verfolgung seines vordringlichsten Zweckes - der Behauptung der Unabhängigkeit gegen aussen - die Hindernisse, die vor allem aus kantonalrechtlichen Vorschriften entstehen könnten, aus dem Weg zu räumen. Sie könnte als eine von den geltenden allgemeinen Rechtsgrundsätzen abweichende Sonderregelung nur dann auf ein anderes Gebiet übertragen werden, wenn dies der Gesetzgeber ausdrücklich und unmissverständlich erlaubte (vgl.
BGE 115 Ib 433
E. 4c in fine). Eine solche klare Rechtsnorm, die die Zivilschutzbauten hinsichtlich des Bewilligungsverfahrens den militärischen Anlagen gleichstellen würden, enthält die Zivilschutzgesetzgebung wie dargelegt jedoch nicht.
5.
Schliesslich bringt die Beschwerdeführerin vor, selbst wenn die gesetzliche Grundlage fehlen würde, müssten die Zivilschutzanlagen letztlich aufgrund einer Interessenabwägung von der Anwendung kantonaler und kommunaler Baupolizeivorschriften befreit werden, da sonst der Bund in der Wahrnehmung einer ihm durch die Bundesverfassung übertragenen Aufgabe ernsthaft beeinträchtigt würde. Insbesondere könnten für die Standortwahl, aber auch für die
BGE 118 Ib 569 S. 579
Ausgestaltung und die Ver- und Entsorgung einer Baute nur zivilschutzrechtliche Kriterien massgebend sein. Befände über diese Fragen eine kantonale oder kommunale Baubehörde, so bestünde die Gefahr von widersprüchlichen Entscheiden und würde dadurch die Gewährleistung der zivilen Verteidigung gefährdet. - Auch dieser Einwand vermag indessen nicht zu überzeugen.
Wie das Bundesgericht schon verschiedentlich dargelegt hat, können die im spezialrechtlichen eidgenössischen Bewilligungsverfahren abschliessend beurteilten Fragen im kantonalen Verfahren nicht wieder aufgeworfen werden und darf dieses nicht als Instrument zur Verhinderung der Errichtung öffentlicher Werke missbraucht werden. Das kantonale Raumplanungs- und Baupolizeirecht ist nur insoweit anzuwenden, als dies mit dem Sinn und Zweck der Bundesgesetzgebung vereinbar ist (
BGE 111 Ib 108
f.,
BGE 103 Ia 344
E. 5 mit Hinweisen). Wird, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, für die hier umstrittenen Zivilschutzanlagen die Standortfrage durch die spezialrechtlichen Bestimmungen - offenbar durch den aufgrund von
Art. 103 Abs. 2 ZSV
durch den Kanton selbst zu erstellenden Plan - tatsächlich schon im einzelnen geregelt, kommt das kantonale Baurecht in dieser Hinsicht nicht zum Zuge (vgl. zit. Entscheid i.S. Bundesamt für Zivilluftfahrt E. 3b, ZBl 84/1983 S. 369). Auch in diesem Falle werden jedoch - wie sich gerade am streitigen Bauprojekt zeigt, das mit gewissen Vorbehalten hinsichtlich Zufahrt, Wasserversorgung und Kanalisation bewilligt worden ist - Fragen der Erschliessung und allenfalls der äusseren Gestaltung der Baute Gegenstand des kantonalen Verfahrens bilden müssen. Inwiefern dabei die Gemeinden, denen die Errichtung der Anlagen für die örtlichen Schutzorganisationen obliegt, durch die Anwendung kantonalen oder kommunalen Rechts bei der Erfüllung ihrer Aufgabe erheblich behindert würden, ist nicht einzusehen. Wohl ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Realisierung eines Werkes durch die Beteiligung der betroffenen Privaten am Baubewilligungsverfahren verzögert werden kann. Dies rechtfertigt jedoch eine Beschneidung des Beschwerderechts durch die kantonalen Instanzen nicht. Hätte der Bund, dem die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilschutzes vorbehalten ist (
Art. 22bis BV
), angesichts der hervorragenden Bedeutung, die der zivilen Verteidigung und der hiefür erforderlichen Bauten und Anlagen einzuräumen ist, das Verfahrensbeteiligungsrecht aufheben oder einschränken wollen, so hätte er dies durch entsprechende eidgenössische Verfahrensvorschriften im Gesetz selbst festlegen müssen.