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Urteilskopf
103 Ib 210
35. Urteil vom 3. Juni 1977 i.S. Einwohnergemeinde Bern gegen Ruckstuhl und Mitbeteiligte und Verwaltungsgericht des Kantons Bern

regeste:
Regeste
Raumplanung, materielle Enteignung. Einweisung eines früher der Bauzone zugeteilten Gebietes in eine Grünzone durch kommunalen Baulinienplan von 1960.
Art. 20 GSchG
. Einbezug der Grünzone in provisorische Schutzgebiete nach BMR.
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das die Gemeinde zu Entschädigungsleistungen verpflichtende Urteil des kantonalen Verwaltungsgerichts. Zulässigkeit der Beschwerde, Legitimation der Gemeinde (E. 1). Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts (E. 2).
Entschädigungspflicht der Gemeinde infolge des durch den Baulinienplan begründeten Bauverbots. Tragweite der späteren Planungsmassnahmen, insbesondere der Unterschutzstellung nach BMR (E. 3 - 5).
Bemessung der Entschädigungen für den Wert der ins Eigentum der Gemeinde übergehenden und den Minderwert der übrigen Parzellen. Berücksichtigung der Möglichkeit einer Gesamtüberbauung aufgrund einer Landumlegung und besonderer Bauvorschriften. Für die Schätzung massgebender Zeitpunkt (E. 6).
Entschädigung für nutzlos aufgewendete Planungskosten (E. 7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 211
BGE 103 Ib 210 S. 211
Das bernische Gesetz über die Bauvorschriften vom 26. Januar 1958, das bis Ende 1970 galt, bestimmte in Art. 26, dass baupolizeiliche Beschränkungen des Grundeigentums einen Anspruch auf Entschädigung begründen, wenn das Gesetz dies vorsieht oder die Beschränkung in ihrer Wirkung einer Enteignung gleichkommt (materielle Enteignung).
Das auf den 1. Januar 1971 in Kraft gesetzte bernische Baugesetz vom 7. Juni 1970 ordnet in Art. 99 an, dass Eigentumsbeschränkungen, wie der dauernde Einbezug eines Grundstückes in eine Frei- oder Grünfläche oder ein Schutzgebiet, einen Entschädigungsanspruch des Grundeigentümers gegenüber dem verfügenden Gemeinwesen begründen, wenn sie in ihrer Wirkung einer Enteignung gleichkommen. Nach
BGE 103 Ib 210 S. 212
Art. 100 können der Grundeigentümer und das Gemeinwesen verlangen, dass das Gemeinwesen, statt den Minderwert zu entschädigen, das Grundstück übernehme, wenn die Voraussetzungen einer Ausdehnung der Enteignung gemäss Enteignungsgesetz gegeben sind.
Das bernische Gesetz über die Enteignung vom 3. Oktober 1965 findet sinngemäss auch auf materielle Enteignungen Anwendung (Art. 1 Abs. 2). Streitigkeiten aus Enteignung beurteilt als erste Instanz eine Schätzungskommission; ihr Entscheid kann an das kantonale Verwaltungsgericht weitergezogen werden (Art. 47, 54).
Die Eymatt am Wohlensee war im Bauklassenplan der Stadt Bern von 1928 der Bauklasse VIII zugewiesen, in der zweieinhalb Geschosse zugelassen waren. Im neuen Bauklassenplan von 1955 wurde das Gebiet zum grössten Teil der Bauklasse Ia (anderthalb Geschosse), zum geringeren Teil der Bauklasse II (zwei Geschosse ohne Dachausbau) zugeteilt. In einem von den Stimmbürgern der Stadt Bern am 28./29. Mai 1960 angenommenen Baulinienplan wurde es mit Ausnahme einiger weniger Grundstücke zur Grünfläche erklärt, in der nur öffentliche Bauten und Anlagen, Turn- und Sportplätze sowie landwirtschaftliche Bauten zulässig waren. Der Regierungsrat des Kantons Bern genehmigte diesen Plan am 9. Dezember 1960, wobei er die erhobenen Einsprachen abwies. Die dagegen gerichteten staatsrechtlichen Beschwerden der Einsprecher wurden vom Bundesgericht am 1. November 1961 abgewiesen.
Die von der Einweisung ihrer Grundstücke in die Grünzone betroffenen Eigentümer machten gegen die Einwohnergemeinde Bern Entschädigungsansprüche wegen materieller Enteignung geltend. In Verhandlungen zwischen ihnen und der Gemeinde wurde nach planerischen wegen gesucht, um die Entschädigungsforderungen auszuschliessen oder zu reduzieren. Im Juni 1964 erwarb die Einwohnergemeinde Bern eine Parzelle in der Grünzone. Die Eigentümer der übrigen Grundstücke, Rosa Ruckstuhl und Mitbeteiligte, erklärten sich bereit, ihre Forderungen vorläufig zurückzustellen. Sie schlossen sich im Jahre 1965 zu einer Planungs- und Erschliessungsgemeinschaft zusammen, der auch die Gemeinde Bern angehörte. Die Gemeinschaft liess einen neuen Überbauungsplan für die Eymatt ausarbeiten. Im März 1970 wurde der bereinigte
BGE 103 Ib 210 S. 213
"Baulinien- und Bebauungsplan Eymatt II" öffentlich aufgelegt. Gegen ihn wurden verschiedene Einsprachen erhoben. Eine vom Stadtrat Bern bestellte Spezialkommission beauftragte den Gemeinderat, vorerst die Kosten einer vollständigen Freihaltung der Eymatt abzuklären. Der Plan wurde nicht dem Genehmigungsverfahren zugeführt.
Rosa Ruckstuhl und die Mitbeteiligten ersuchten darauf die zuständige Schätzungskommission, die Enteignungsentschädigungen für ihre in der Grünzone liegenden Grundstücke festzusetzen. Es wurden verschiedene Begehren auf Übernahme von Grundstücken durch die Gemeinde Bern gestellt. Die Schätzungskommission fand, dass eine materielle Enteignung vorliege. Sie erklärte einzelne Übernahmebegehren als begründet und setzte die Entschädigungen fest. Noch vor dem Urteil war die Eymatt aufgrund des Bundesbeschlusses vom 17. März 1972 über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung (BMR) und der zugehörigen kantonalen Vollziehungsverordnung vom 24. Mai 1972 in provisorische Schutzgebiete einbezogen worden. Die Gemeinde und die Grundeigentümer zogen den Entscheid der Schätzungskommission an das kantonale Verwaltungsgericht weiter. Dieses nahm an, die Eigentümer hätten infolge des Baulinienplans von 1960 Anspruch auf Entschädigung wegen materieller Enteignung. Es änderte den erstinstanzlichen Entscheid in verschiedenen Punkten und sprach den Eigentümern ausser den Übernahme- und Minderwertentschädigungen auch eine Entschädigung für Inkonvenienzen zu (Urteil vom 28. April 1975).
Die Einwohnergemeinde Bern beantragt dem Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde, den Entscheid des kantonalen Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Begehren der Grundeigentümer abzuweisen, eventuell die Enteignungsentschädigungen neu festzusetzen.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
a) Gemäss
Art. 97 Abs. 1 OG
beurteilt das Bundesgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne des
Art. 5 VwVG
. Nach dieser Vorschrift und der Rechtsprechung dazu gelten als Verfügungen bestimmte Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder gegen die mit
BGE 103 Ib 210 S. 214
Grund eingewendet werden kann, dass sie sich zu Unrecht nicht auf solches Recht stützen (
BGE 100 Ib 448
E. 2b mit Hinweisen).
b) Das angefochtene Urteil des Bernischen Verwaltungsgerichts ist ein Schätzungsentscheid in einem aufgrund der kantonalen Gesetzgebung über das Bauwesen und die Enteignung durchgeführten Verfahren wegen materieller Enteignung. Es stützt sich auf kantonales Recht, aber auch - und vor allem - auf die vom Bundesgericht in der Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie aufgestellten Grundsätze über die Voraussetzungen der materiellen Enteignung. Daraus, dass das kantonale Gericht diese Grundsätze angewandt hat, folgt jedoch noch nicht, dass sein Entscheid sich auf öffentliches Recht des Bundes im Sinne des
Art. 5 VwVG
stützt (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 30. Januar 1976 i.S. Eidg. Justiz- und Polizeidepartement, Kanton Waadt und Gemeinde Buchillon c. Collomb und Mitbeteiligte, E. 1c). Andernfalls müssten alle von letzten kantonalen Instanzen in Anwendung kantonalen Rechts gefällten Entscheide, bei denen in der Bundesverfassung garantierte Grundrechte zu berücksichtigen sind, als Verfügungen im Sinne des
Art. 5 VwVG
betrachtet werden, sofern sie die übrigen in dieser Bestimmung umschriebenen Merkmale solcher Verfügungen trügen; sie unterlägen folglich in der Regel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das kann aber nicht der Sinn der in
Art. 97 OG
und
Art. 5 VwVG
getroffenen Ordnung sein.
c) Ob und in welcher Weise ein Grundstück überbaut werden kann, beurteilt sich in vielen Fällen nicht nur aufgrund kantonaler und kommunaler Bestimmungen, sondern auch nach Vorschriften des Bundesrechts, z.B. der Gesetzgebung über den Gewässerschutz und die Forstpolizei. Im Rahmen eines Verfahrens, das infolge von Eigentumsbeschränkungen des kantonalen Rechts eingeleitet worden ist und in dem festgestellt werden soll, ob diese Beschränkungen eine materielle Enteignung bewirken, sind daher vielfach, zumindest vorfrageweise, auch Vorschriften der Gesetzgebung des Bundes zu berücksichtigen. Die in solchen Vorschriften vorgesehenen Eigentumsbeschränkungen können polizeilichen oder planerischen Charakter haben. Beschränkungen polizeilicher Natur sind in der Regel ohne Entschädigung hinzunehmen (
BGE 96 I 360
E. 5-8; ANDRE GRISEL, Droit administratif
BGE 103 Ib 210 S. 215
suisse, S. 407; ETIENNE GRISEL, La définition de la police, in "Erhaltung und Entfaltung des Rechts in der Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts", S. 111 f.). Hat eine letzte kantonale Instanz beim Entscheid darüber, ob kantonalrechtliche Eigentumsbeschränkungen einer Enteignung gleichkommen, vorfrageweise bundesrechtliche Vorschriften polizeilichen Charakters, die keinen Entschädigungsanspruch begründen, mit zu berücksichtigen, so ergibt sich auch daraus noch nicht, dass der Entscheid als Verfügung im Sinne des
Art. 5 VwVG
zu betrachten ist (zit. Urteil vom 30. Januar 1976, E. 1d).
d) Anders verhält es sich dagegen, wenn die kantonale Behörde bundesrechtliche Vorschriften mit in Betracht zu ziehen hat, für die sich die Frage stellt, ob sie selber sich wie eine Enteignung auswirken. Ein Entscheid der letzten kantonalen Instanz, der sich über diese Frage ausspricht oder richtigerweise aussprechen sollte, ist eine auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügung im Sinne des
Art. 5 VwVG
und kann daher mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (zit. Urteil vom 30. Januar 1976, E. 1d).
Wie eine Enteignung wirken könnte unter Umständen namentlich der Einbezug eines Grundstücks in ein provisorisches Schutzgebiet gemäss BMR (vgl. dessen Art. 4). Der BMR rechnet selber mit dieser Möglichkeit, indem er in Art. 9 Abs. 2 bestimmt: "Bewirkt eine Massnahme auf Grund dieses Beschlusses eine materielle Enteignung, so kann der Bund Beiträge an die vom Kanton zu leistende Entschädigung gewähren". Nicht von vornherein ausgeschlossen ist ferner, dass die Anwendung des
Art. 20 GSchG
, mit dem ausser polizeiliche auch planerische Zwecke verfolgt werden (
BGE 100 Ib 91
E. 4), mitunter ebenfalls eine materielle Enteignung bewirken könnte.
Wenn die kantonalen Behörden bei der Beurteilung von Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung über die Wirkungen von Eigentumsbeschränkungen des kantonalen Rechts in Fällen, in denen das Grundstück vor dem Entscheid einem provisorischen Schutzgebiet nach BMR zugewiesen worden ist, zu befinden haben, müssen sie nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes von Amtes wegen den BMR berücksichtigen, weil die auf diesen Erlass gestützten Planungen an die Stelle bisheriger kantonaler Planungen treten.
BGE 103 Ib 210 S. 216
Solchenfalls stellt der Entscheid der letzten kantonalen Instanz eine mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Verfügung dar (
BGE 101 Ib 53
ff.; zit. Urteil vom 30. Januar 1976, E. 1d). An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Sie ist auch für den analogen Fall massgebend, wo der kantonalen Behörde sich die Frage stellte, ob die Anwendung des
Art. 20 GSchG
zu einer materiellen Enteignung führen könnte.
e) Im Zeitpunkt, in dem das angefochtene Urteil des bernischen Verwaltungsgerichts erging, lagen die in Frage stehenden Grundstücke in einem provisorischen Schutzgebiet nach BMR und zudem ohnehin nicht mehr in der Bauzone, nachdem sie schon durch den kommunalen Baulinienplan von 1960 zur Grünzone geschlagen worden waren. Das kantonale Verwaltungsgericht musste daher die Auswirkungen des BMR wie auch des
Art. 20 GSchG
auf die rechtliche Lage hinsichtlich der Eymatt prüfen. Sein Urteil ist deshalb nach dem Gesagten als Verfügung im Sinne des
Art. 5 VwVG
zu betrachten. Dem steht nicht entgegen, dass das kantonale Verwaltungsgericht gefunden hat, nach den gegebenen Umständen seien der BMR und
Art. 20 GSchG
nicht zu berücksichtigen. Ob diese Auffassung zutreffe oder nicht, ist eine materielle Frage; die Beurteilung der Eintretensfrage hängt nicht davon ab. Der angefochtene Entscheid, der von einer letzten kantonalen Instanz getroffen worden ist, unterliegt nach
Art. 97 und 98 lit. g OG
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Es liegt keiner der Fälle vor, in denen dieses Rechtsmittel nach
Art. 99 ff. OG
ausgeschlossen ist.
f) Die Einwohnergemeinde Bern wird durch die Verurteilung zu Entschädigungsleistungen in ihrem Finanzvermögen betroffen und hat daher ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids. Sie ist deshalb nach
Art. 103 lit. a OG
zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt. Auf die von ihr erhobene Beschwerde ist einzutreten.
2.
Art. 22ter Abs. 3 BV
schreibt vor, dass volle Entschädigung für Eigentumsbeschränkungen zu leisten ist, die einer Enteignung gleichkommen. Diese Voraussetzung ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts erfüllt, wenn der bisherige oder ein voraussehbarer, sehr wahrscheinlich in naher Zukunft realisierbarer Gebrauch der Sache untersagt oder in einer Weise eingeschränkt wird, die besonders schwer wiegt,
BGE 103 Ib 210 S. 217
weil dem Eigentümer eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht die Einschränkung weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit als unzumutbar erschiene, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde (
BGE 102 Ia 247
E. 4a mit Hinweisen).
Ob nach diesen Gesichtspunkten ein bestimmter Eingriff in das Grundeigentum wie eine Enteignung wirke und deshalb nur gegen Entschädigung zulässig sei, prüft das Bundesgericht bei der Beurteilung staatsrechtlicher Beschwerden der betroffenen Eigentümer wegen Verletzung der Eigentumsgarantie grundsätzlich frei; immerhin übt es Zurückhaltung, soweit örtliche Verhältnisse zu würdigen sind (
BGE 98 Ia 384
mit Hinweisen). Auch im vorliegenden Fall, in dem über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde eines zu Entschädigungsleistungen wegen materieller Enteignung verurteilten Gemeinwesens zu entscheiden ist, stellt sich die Frage, ob die Voraussetzungen einer solchen Enteignung erfüllt sind. Triftige Gründe, welche ausschlössen, dass das Bundesgericht hierüber in diesem Verfahren ebenfalls grundsätzlich frei befindet, bestehen nicht; sind doch hinsichtlich der Voraussetzungen der materiellen Enteignung aus der Bundesverfassung abzuleitende, also bundesrechtliche Regeln massgebend, wozu im vorliegenden Fall noch kommt, dass Vorschriften der Verwaltungsrechtlichen Gesetzgebung des Bundes (BMR, GSchG) mit zu berücksichtigen sind. Auch hier kann das Bundesgericht indes die Würdigung örtlicher Verhältnisse durch die kantonale Behörde nur beschränkt überprüfen. Es ist nach
Art. 105 Abs. 2 OG
an die tatbeständlichen Feststellungen des kantonalen Verwaltungsgerichts gebunden, sofern sie weder offensichtlich unrichtig oder unvollständig noch wegen Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen zu bemängeln sind.
Was die Bemessung der wegen materieller Enteignung zu leistenden Entschädigung anlangt, prüft das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde des Eigentümers hin die von der kantonalen Behörde angewandte Bewertungsmethode und das Ergebnis der Schätzung nur unter dem Aspekt der Willkür (
BGE 97 I 114
). In dieser Beziehung ist dann, wenn eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde des zu Entschädigungsleistungen verurteilten Gemeinwesens zu beurteilen ist, jedenfalls
BGE 103 Ib 210 S. 218
eine gewisse Zurückhaltung geboten. In der vorliegenden Streitsache ist auch hinsichtlich der Schätzung
Art. 105 Abs. 2 OG
zu beachten.
3.
Das angefochtene Urteil verpflichtet die Einwohnergemeinde Bern zu Entschädigungsleistungen mit der Begründung, der kommunale Baulinienplan von 1960 habe für die Eigentümer der in Frage stehenden Grundstücke in der Eymatt eine materielle Enteignung bewirkt. Die Gemeinde wendet ein, die Grundstücke seien in provisorische Schutzgebiete nach BMR einbezogen und damit kraft Bundesrechts einem Bauverbot unterstellt worden. Diese Massnahme sei aber befristet und komme daher nicht einer Enteignung gleich. Während der Dauer ihrer Geltung seien die durch den Baulinienplan von 1960 geschaffenen Eigentumsbeschränkungen aufgehoben oder sistiert, so dass aus ihnen jedenfalls zur Zeit kein Entschädigungsanspruch abgeleitet werden könne.
Der Einwand berührt die grundsätzliche Frage, von welcher Rechtslage auszugehen ist, wenn ein Grundstück, dessen Eigentümer Anspruch auf Entschädigung wegen materieller Enteignung erhebt, im Laufe der Zeit nach und nach mit Nutzungsbeschränkungen gleicher oder verschiedener Art belegt worden ist. In der Lehre wird die Meinung vertreten, die zuständige Behörde müsse die im Zeitpunkt ihres Entscheides bestehende Rechtslage berücksichtigen (ALFRED KUTTLER, Welcher Zeitpunkt ist für die Beurteilung der Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt, massgebend? ZBl 76/1975, S. 497 ff.). Dieser Auffassung, die auch dem Urteil
BGE 101 Ib 52
zugrunde liegt, ist beizupflichten. Sie entspricht dem anerkannten Grundsatz, dass der Grundeigentümer stets mit Änderungen der Gesetzgebung über die Möglichkeiten der Nutzung der Grundstücke rechnen muss (
BGE 98 Ia 377
,
BGE 96 I 126
,
BGE 94 I 350
). Das heisst aber nicht, dass zurückliegende Eigentumsbeschränkungen unter allen Umständen ausser acht zu lassen sind; es kann sich im Gegenteil als unumgänglich erweisen, dass ihre Auswirkungen geprüft werden (vgl.
BGE 101 Ib 54
; KUTTLER a.a.O. S. 505, Ziff. 3.3). Eine Planungsmassnahme, welche die Möglichkeiten künftiger Nutzung der von ihr erfassten Grundstücke wesentlich beschränkt hat, kann eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung unter Umständen auch dann begründen, wenn sie durch eine ohne Entschädigung hinzunehmende Eigentumsbeschränkung ersetzt worden ist. In einem solchen
BGE 103 Ib 210 S. 219
Fall können die Voraussetzungen der materiellen Enteignung erfüllt sein, wenn die frühere Beschränkung erst nach verhältnismässig langer Zeit dahingefallen ist, so dass der Grundeigentümer ohne diesen Eingriff die Möglichkeit gehabt hätte, sein Grundstück bestmöglich zu nutzen, bevor er von der nachfolgenden Beschränkung betroffen wurde.
Aus diesen Gründen erscheint es nicht von vornherein als ausgeschlossen, dass im vorliegenden Fall bereits die durch den Baulinienplan von 1960 eingeführte Eigentumsbeschränkung die Entschädigungspflicht des Gemeinwesens ausgelöst hat. Die Frage bedarf näherer Prüfung.
4.
a) Die in diesem Verfahren beteiligten Grundeigentümer wurden durch den Baulinienplan von 1960 an der bisherigen Nutzung ihrer in der Eymatt liegenden Grundstücke nicht gehindert. Dagegen hatte der Plan für sie eine einschneidende Beschränkung der Baufreiheit zur Folge: Indem er ihr Land einer Grünzone zuwies, in welcher nur öffentliche Bauten und Anlagen, Turn- und Sportplätze sowie landwirtschaftliche Bauten gestattet waren, entzog er ihnen die Möglichkeit, Wohnbauten in dem vom kommunalen Bauklassenplan von 1955 noch zugelassenen Rahmen (mit anderthalb Geschossen gemäss Bauklasse Ia) zu erstellen. Dieser Eingriff kam einer Enteignung gleich, wenn es den Betroffenen ansonst möglich war, auf ihrem Land in verhältnismässig naher Zukunft solche Wohnbauten zu errichten.
b) Nach dem Beginn der Wirksamkeit des Baulinienplans von 1960 blieb die Rechtslage unverändert bis zum 1. Januar 1971, an dem das neue kantonale Baugesetz in Kraft getreten ist. Durch dieses Gesetz wurde aber die schon durch jenen Plan eingeführte Beschränkung der Baufreiheit nicht erweitert. Dasselbe gilt für das GSchG, das seit dem 1. Juli 1972 in Kraft steht. Wohl macht es die Bewilligung für Bauten ausserhalb der Bauzone vom Nachweis eines sachlich begründeten Bedürfnisses abhängig (Art. 20). Die in Frage stehenden Grundstücke befanden sich aber bereits seit 1960, aufgrund des damals erlassenen Baulinienplans, ausserhalb der Bauzone. Die auf dem Baulinienplan beruhende Nutzungsbeschränkung wurde auch durch das GSchG nicht verschärft.
c) Der Regierungsrat des Kantons Bern hat am 24. Mai 1972 eine Verordnung zum Vollzug des BMR erlassen. Dem Vollzug dient u.a. der Plan der provisorischen Schutzgebiete (Art. 1 der Verordnung). Er bezeichnet jene Teile der ausgeschiedenen
BGE 103 Ib 210 S. 220
Bauzonen und des übrigen Kantonsgebietes, die aufgrund des Bundesbeschlusses zusätzlichen Baubeschränkungen oder Bauverboten zu unterwerfen sind (Art. 6 der Verordnung). Der Kanton hat in dem Plan vier Arten provisorischer Schutzgebiete mit je eigenen Rechtswirkungen geschaffen. Ein kleinerer Teil der Eymatt ist in das Schutzgebiet I, der grössere Teil in das Schutzgebiet II aufgenommen worden. In der Legende zum Plan werden die Rechtswirkungen für die beiden Zonen umschrieben ...
Diese Regelung, die vom Bund genehmigt worden ist, wirkt sich nicht für alle Grundstücke in der Eymatt in gleicher Weise aus. Das Schutzgebiet II ist nur einer Planungssperre unterstellt worden. Dort darf weiterhin nach den bisherigen Zonenvorschriften gebaut werden. Für diejenigen nach dem Baulinienplan von 1960 der Grünzone zugeteilten Grundstücke, die in das Schutzgebiet II einbezogen worden sind, ist es demnach einstweilen bei der durch jenen Plan eingeführten Ordnung geblieben, wonach in der Grünzone nur standortbedingte Bauten zugelassen und damit reine Wohnbauten untersagt worden sind.
Dagegen dürfen auf Grundstücken, die ebenfalls in die Grünzone einbezogen worden waren, aber dem Schutzgebiet I zugewiesen sind, bis auf weiteres, d.h. solange der Plan der provisorischen Schutzgebiete in Kraft steht, überhaupt keine Bauten mehr erstellt werden, seien sie standortbedingt oder nicht. Die Gemeinde hat für diesen Teil der Eymatt eine neue Zonenordnung nach den Anforderungen des Landschaftsrichtplanes auszuarbeiten. Welches die Rechtswirkungen dieser neuen Planung sein werden, steht noch nicht fest. Da aber die Entschädigungsforderungen nur wegen des Verbotes von Wohnbauten gestellt werden, ist die Verschärfung der bisherigen Nutzungsbeschränkung für das Schutzgebiet I hier nicht von Bedeutung. Ob der völlige Ausschluss der Überbaubarkeit dieses Gebietes mit Art. 4 BMR vereinbar sei, kann offenbleiben.
Es ergibt sich somit, dass auch der Einbezug der in Frage stehenden Grundstücke in provisorische Schutzgebiete nach BMR keine ins Gewicht fallende weitere Beschränkung der Nutzungsmöglichkeit gebracht hat.
Wird angenommen, durch die Einweisung der Liegenschaften in provisorische Schutzgebiete sei der Baulinienplan von 1960 teilweise aufgehoben worden, so ist festzustellen, dass die
BGE 103 Ib 210 S. 221
auf ihm beruhende Ordnung immerhin rund zwölf Jahre lang in Geltung war. Jedenfalls dauern die Auswirkungen dieser Ordnung kraft der vom Kanton aufgrund des BMR getroffenen Massnahmen einstweilen weiter. Welche Regelung nach dem Auslaufen der - durch Bundesbeschluss vom 8. Oktober 1976 längstens bis zum 31. Dezember 1979 erstreckten - Geltungsdauer des BMR massgebend sein wird, steht zur Zeit noch dahin.
d) Nach den vorstehenden Erwägungen kann keine Verletzung von Bundesrecht darin gesehen werden, dass die Vorinstanz angenommen hat, das GSchG und der BMR seien bei der Beurteilung der Frage, ob der Baulinienplan von 1960 eine materielle Enteignung bewirkt habe, nicht in Betracht zu ziehen.
e) Die Beschwerdeführerin wendet ein, alle Eigentümer von Grundstücken in der Eymatt seien vom Einbezug dieser Region in die provisorischen Schutzgebiete nach BMR betroffen; es ergäbe sich eine Rechtsungleichheit, wenn die Eigentümer von Land im Perimeter des Baulinienplans von 1960 im Gegensatz zu den anderen, deren Grundstücke ausserhalb dieses Bereiches liegen, eine Entschädigung erhielten.
Dieser Einwand hilft der Beschwerdeführerin nicht. Es mag zutreffen, dass gegenüber den Eigentümern von Land in der Eymatt, das vom Baulinienplan von 1960 nicht erfasst wurde, wegen des vorläufigen Charakters und der Befristung der Massnahmen nach BMR jedenfalls zur Zeit keine Entschädigungspflicht besteht. Wie es sich damit verhält, braucht aber im vorliegenden Verfahren nicht entschieden zu werden. Könnten diese Eigentümer weder jetzt noch später eine Entschädigung wegen materieller Enteignung verlangen, so wäre daraus nicht zu schliessen, dass nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit auch den Eigentümern, welche - im Unterschied zu ihnen - schon seit 1960 von einem auf Dauer angelegten Bauverbot betroffen sind, ein Anspruch auf eine solche Entschädigung von vornherein abzusprechen sei.
5.
Sodann ist die Annahme der Vorinstanz zu überprüfen, dass die im Verfahren beteiligten Grundeigentümer die Überbauung, die ihnen durch den Baulinienplan von 1960 verwehrt wurde, ohne dieses Verbot sehr wahrscheinlich in naher Zukunft hätten verwirklichen können. Dabei ist zu beachten, dass der Begriff der nahen Zukunft nicht zu eng ausgelegt werden darf (
BGE 98 Ia 387
).
BGE 103 Ib 210 S. 222
Die Beschwerdeführerin beanstandet jene Auffassung des kantonalen Gerichts aus einem doppelten Grunde: Sie macht geltend, das Land sei nicht genügend erschlossen gewesen, und zudem habe keine Nachfrage für Bauland in der Eymatt bestanden.
a) Im angefochtenen Entscheid wird mit eingehender Begründung dargelegt, dass die Eymatt bereits im Jahre 1960 teilweise erschlossen gewesen sei und im Laufe des folgenden Jahrzehnts unschwer vollständig hätte erschlossen werden können. Demgegenüber bringt die Beschwerdeführerin nichts Triftiges vor. Nichts lässt darauf schliessen, dass die tatbeständlichen Feststellungen, auf denen die Auffassung der Vorinstanz beruht, an einem Mangel im Sinne des
Art. 105 Abs. 2 OG
leiden. Sie werden vielmehr durch das Verhalten der Beschwerdeführerin selbst gestützt. Sie stellte sich in den langwierigen Verhandlungen mit den Grundeigentümern nie auf den Standpunkt, dass eine Entschädigung wegen materieller Enteignung schon deshalb nicht in Frage komme, weil die Eymatt nicht ausreichend erschlossen sei und in naher Zukunft auch nicht genügend erschlossen werden könne. Sie rechnete im Gegenteil damit, dass sie entschädigungspflichtig werde, und sie versuchte, dieser Folge nach Möglichkeit durch planerische Zugeständnisse an die Grundeigentümer auszuweichen. Einen weiteren Anhaltspunkt dafür, dass sie selber der Meinung war, die Grundstücke in der Eymatt hätten Baulandqualität und seien überbaubar, gibt der Umstand, dass sie ein solches zu einem Baulandpreis kaufte, um keine Entschädigung leisten zu müssen. Ihr Einwand, die Vorinstanz hätte die Eymatt schon im Hinblick auf die Erschliessungsverhältnisse nicht als Bauland betrachten dürfen, vermag deshalb nicht durchzudringen.
b) Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichtes sind bei der Beurteilung der Frage, ob ein von einem Bauverbot betroffenes Grundstück sehr wahrscheinlich in naher Zukunft hätte überbaut werden können, ausser den Erschliessungsverhältnissen auch alle anderen Faktoren, welche die Überbauungschance beeinflussen, zu berücksichtigen. Dazu gehören die Lage und die Beschaffenheit des Grundstücks im allgemeinen, die Bauplanung der Gemeinde und die bauliche Entwicklung in der Umgebung (
BGE 98 Ia 387
). Selbst erschlossenes und nach der bestehenden Rechtsordnung an sich
BGE 103 Ib 210 S. 223
überbaubares Land kann unter Umständen ohne Nachfrage bleiben, wenn die Überbauung in der Gemeinde und deren Umgebung sich in einer anderen Richtung entwickelt; das kann besonders dort geschehen, wo zu grosse Bauzonen ausgeschieden wurden.
Die Beschwerdeführerin behauptet, dass es sich hier so verhalte; sie macht geltend, die Eymatt liege ausserhalb des "organischen Entwicklungsgebietes der Stadt Bern". Diese Darstellung ist jedoch nicht belegt. An die ihr entgegenstehenden tatbeständlichen Feststellungen des kantonalen Gerichts ist das Bundesgericht wiederum gebunden (
Art. 105 Abs. 2 OG
). Die Vorinstanz führt aus, angesichts der Bautätigkeit, die im Verlaufe der Sechzigerjahre in verschiedenen städtischen Randgebieten geherrscht habe, wäre auch die Eymatt umgehend überbaut worden, wenn der Baulinienplan von 1960 dies nicht verhindert hätte. Nach den insbesondere von der Einwohnergemeinde Bern in die Wege geleiteten Überbauungsstudien und bei vernünftiger Würdigung der Geschehnisse nach dem Inkrafttreten des Baulinienplans lasse sich nicht bestreiten, dass die betroffenen Grundstücke auch Bauland im planerischen Sinn darstellten. In der Tat lässt sich aus dem Verhalten der Gemeinde schliessen, sie habe die Eymatt auch in dieser Hinsicht als für eine Überbauung in naher Zukunft geeignet betrachtet; wäre sie anderer Auffassung gewesen, so hätte sie diese bereits bei den ersten Versuchen der vom Baulinienplan betroffenen Grundeigentümer, eine Entschädigung zu erhalten, zum Ausdruck gebracht. Gewiss grenzt die Eymatt nicht unmittelbar an das überbaute Stadtgebiet, doch kann deswegen nicht ohne weiteres angenommen werden, sie wäre im Laufe der Sechzigerjahre mangels Nachfrage nicht überbaut worden. Nach den Umständen ist anzunehmen, dass sie in einer reizvollen Landschaft liegt, wodurch der Nachteil ihrer Entfernung von der eigentlichen Stadt wettgemacht werden konnte. Es ist auch darauf hinzuweisen, dass auf der gegenüberliegenden Seite des Wohlensees, im Gebiet von Hinterkappelen, in den Sechzigerjahren eine Grossüberbauung realisiert wurde.
c) Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Annahme der Vorinstanz, die in Frage stehenden Grundstücke wären ohne die durch den Baulinienplan von 1960 herbeigeführte Nutzungsbeschränkung sehr wahrscheinlich in naher Zukunft
BGE 103 Ib 210 S. 224
mit Wohnhäusern überbaut worden, nicht zu beanstanden ist. Die Voraussetzungen für Entschädigungsleistungen wegen materieller Enteignung durch den Baulinienplan sind somit erfüllt.
6.
Die Beschwerdeführerin erhebt ferner Einwendungen hinsichtlich der Bemessung der Minderwerts- und Übernahmeentschädigungen.
a) Einmal bemängelt sie die Annahme der Vorinstanz, dass es sehr wahrscheinlich nicht zu einer blossen parzellenweisen Überbauung nach Massgabe der Vorschriften für die Bauklasse Ia gekommen wäre, sondern zu einer planerisch weit sinnvolleren Gesamtüberbauung aufgrund einer Landumlegung und des Erlasses von Sonderbauvorschriften. Das Bundesgericht kann indes die Auffassung des kantonalen Gerichts in diesem Punkte nur beschränkt überprüfen. Die kantonale Behörde vermag besser als das Bundesgericht zu beurteilen, ob es wahrscheinlich sei, dass alle beteiligten Grundeigentümer einer Landumlegung und die Stimmbürger einer Sonderbauordnung zugestimmt hätten. Die Vorinstanz führt aus, dass nach dem Beweisergebnis sämtliche Eigentümer ohne weiteres bereit gewesen wären, an einer Landumlegung mitzuwirken, und dass für verschiedene städtische Randgebiete in den frühen Sechzigerjahren Sonderbauvorschriften erlassen worden sind. Das sind tatbeständliche Feststellungen, an die das Bundesgericht wiederum gebunden ist. Die auf sie gegründete Auffassung der Vorinstanz ist jedenfalls nicht unhaltbar und kann daher vom Bundesgericht nicht beanstandet werden.
b) Sodann wendet die Beschwerdeführerin sich dagegen, dass das kantonale Gericht als massgebenden Zeitpunkt für die Schätzung das Datum des erstinstanzlichen Entscheides betrachtet hat. Sie ist der Meinung, dass auf den Tag des Inkrafttretens des Baulinienplans von 1960 abzustellen gewesen wäre.
Das Bundesgericht hat in seiner die materielle Enteignung betreffenden Rechtsprechung angenommen, grundsätzlich seien für die Bemessung der Entschädigung die Verhältnisse im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Eigentumsbeschränkung massgebend (
BGE 97 I 812
,
BGE 93 I 142
E. 7); immerhin hat es anerkannt, dass die Wahl eines späteren Zeitpunktes sich rechtfertigen lasse, sofern die betroffenen Grundeigentümer nicht von Anfang an die Möglichkeit zur Geltendmachung
BGE 103 Ib 210 S. 225
ihrer Ansprüche gehabt hätten oder wenn sie vom entschädigungspflichtigen Gemeinwesen entgegen Treu und Glauben von der Einleitung eines Schätzungsverfahrens abgehalten worden seien (
BGE 97 I 816
). Art. 21 Abs. 2 des bernischen Enteignungsgesetzes sieht vor, dass bei der Bemessung der Entschädigung wegen materieller Enteignung "in der Regel" auf die Verhältnisse im Zeitpunkt der Rechtskraft des Eingriffs abzustellen ist; diese Bestimmung lässt also Ausnahmen ebenfalls zu.
Die Vorinstanz legt dar, die im Verfahren beteiligten Grundeigentümer hätten ihre Entschädigungsansprüche bereits anlässlich der Planauflage im Jahre 1959 vorsorglich angemeldet, und nichts deute darauf hin, dass sie nicht kurz nach der Eröffnung des bundesgerichtlichen Urteils vom 1. November 1961 förmlich das Schätzungsverfahren eingeleitet hätten, wenn die Einwohnergemeinde Bern nicht Anstalten getroffen hätte, die Eigentumsbeschränkung rückgängig zu machen und eine planerisch befriedigende Überbauung zuzulassen. Unter diesen Umständen erscheine es als richtig, die Bewertung der vom enteignungsähnlichen Eingriff betroffenen Parzellen - in Anlehnung an die für die formelle Enteignung geltende Regel (Art. 21 Abs. 1 des kantonalen Enteignungsgesetzes) - nach Massgabe der Verhältnisse im Zeitpunkt des Entscheids der Schätzungskommission vorzunehmen.
Diese Auffassung lässt sich jedenfalls vertreten. Sie beruht auf einer Würdigung der Vorgeschichte des Schätzungsverfahrens, die als einwandfrei erscheint; sie entspricht dem Vorbehalt in
BGE 97 I 816
und steht auch nicht im Widerspruch zu Art. 21 des kantonalen Enteignungsgesetzes, der dem Enteignungsrichter einen gewissen Beurteilungsspielraum lässt. Was die Beschwerdeführerin in diesem Punkte vorbringt, schlägt nicht durch.
c) In anderen Beziehungen ist die von der Vorinstanz vorgenommene Berechnung der Minderwert- und Übernahmeentschädigungen nicht bestritten. Auch hinsichtlich der Beurteilung der Frage, welche Übernahmebegehren grundsätzlich begründet seien, wird der Entscheid des kantonalen Gerichtes nicht angefochten.
7.
Die Beschwerdeführerin erachtet die ihr von der Vorinstanz auferlegte Inkonvenienzentschädigung für unbegründet. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann
BGE 103 Ib 210 S. 226
eine solche Entschädigung gerechtfertigt sein, wenn Aufwendungen für ein Planungsvorhaben infolge einer formellen oder auch materiellen Enteignung nutzlos geworden sind (
BGE 102 Ia 252
E. 7). Die Kosten, um die es sich im vorliegenden Fall handelt, sind den Grundeigentümern aus Projekten erwachsen, die im Einverständnis mit der Einwohnergemeinde Bern und unter Mitwirkung ihrer zuständigen Organe ausgearbeitet worden sind. Sie wären vermieden worden, wenn die Gemeinde von Anfang an daran festgehalten hätte, dass die Eymatt nach dem Baulinienplan von 1960 auf alle Fälle in der Grünzone zu belassen sei. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies nicht, und auch gegen die Bemessung der Inkonvenienzentschädigung wendet sie nichts ein. Unter diesen Umständen erscheint die Auffassung des kantonalen Gerichts, dass die Beschwerdeführerin den beteiligten Grundeigentümern die nutzlos gewordenen Aufwendungen in dem von ihm berechneten Umfang zu ersetzen habe, als vertretbar. Das Bundesgericht hat keinen Grund, sie zu beanstanden.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
141 III 84
13. Auszug aus dem Urteil der II. zivilrechtlichen Abteilung i.S. Kanton St. Gallen und Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Y. gegen Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) des Kantons Schaffhausen (Beschwerde in Zivilsachen)
5A_927/2014 vom 26. Januar 2015

regeste:
Regeste
Art. 120 BGG
und
Art. 444 ZGB
; Bestimmung der interkantonal zuständigen Erwachsenenschutzbehörde.
In Streitigkeiten zwischen Kantonen über die Zuständigkeit für die Führung einer Beistandschaft ist die Klage an das Bundesgericht zulässig, nicht hingegen die Beschwerde (E. 1-4). Parteien dieses Klageverfahrens sind die Kantone (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 85
BGE 141 III 84 S. 85
A., geboren 1996, stand unter der alleinigen elterlichen Sorge seiner Mutter. Er zeigte Verhaltensauffälligkeiten, die ab Juli 1999 abgeklärt wurden. Am 6. September 2006 ordnete die Vormundschaftsbehörde R. (SZ) eine Beistandschaft als Kindesschutzmassnahme an. A. war teils vorübergehend, teils auf Dauer in Heimen oder bei Pflegefamilien untergebracht. Seine Mutter wechselte mehrfach ihren Wohnsitz.
Am 3. August 2011 übernahm die Vormundschaftsbehörde S. (SG) die Beistandschaft für A. Sie entzog dessen Mutter die Obhut und bestätigte dessen Fremdplatzierung. Zu seinem neuen Beistand und zur Pflegefamilie in T., Gemeinde U. (TG), wo er ab September 2011 seine freien Wochenenden und die Ferien verbrachte, konnte A. eine tragfähige und vertrauensvolle Beziehung aufbauen. Auf Anordnung der Vormundschaftsbehörde S. (SG) trat A. im Dezember 2012 in das Jugendheim in V. (SG) ein.
Im Oktober 2013 verlegte die Mutter von A. ihren Wohnsitz von S. (SG) nach W. (SH), wo auch A. angemeldet wurde.
2014 wurde A. volljährig. Auf diesen Zeitpunkt hin schloss die (für die Gemeinde S. [SG] zuständige) Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) X. die Beistandschaft für A. förmlich ab.
Die KESB des Kantons Schaffhausen lud A. im Februar 2014 zu einer Besprechung ein. Sie teilte der KESB Y. im Kanton St. Gallen am 5. März 2014 mit, ihrer Ansicht nach habe A. einen selbstständigen Wohnsitz in V. (SG) begründet. Die KESB Y. bestritt ihre Zuständigkeit, da der Aufenthalt im Jugendheim zu Ausbildungszwecken keinen Wohnsitz in V. (SG) begründe.
Mangels Einigung unterbreitete die KESB des Kantons Schaffhausen die Frage der Zuständigkeit dem Obergericht als kantonaler Beschwerdeinstanz.
Am 26. Mai 2014 erliess die Gemeinde U. (TG) eine Gefährdungsmeldung an die KESB des Kantons Schaffhausen, zumal A. seine Lehre abgebrochen habe, auf sich allein gestellt sei und nur über eine Notunterkunft (keinen Wohnsitz) bei der Familie verfüge, bei
BGE 141 III 84 S. 86
der er platziert gewesen sei. Sie ersuchte dringend um Anordnung einer Beistandschaft. Die KESB des Kantons Schaffhausen leitete das Gesuch an die am Aufenthaltsort zuständige KESB Z. im Kanton Thurgau weiter, die auf eine Erwachsenenschutzmassnahme verzichtete mit der Begründung, die Gemeinde U. (TG) berate und unterstütze A. im Rahmen der freiwilligen Sozialarbeit.
Mit Entscheid vom 21. Oktober 2014 stellte das Obergericht des Kantons Schaffhausen fest, dass die KESB des Kantons Schaffhausen zur Errichtung einer Beistandschaft für A. nicht zuständig sei. Es überwies die Sache zur weiteren Prüfung an die für das im Februar 2014 eingeleitete Verfahren als zuständig erscheinende KESB Y. und teilte den Entscheid zusätzlich der KESB Z. mit.
Der Kanton St. Gallen (Beschwerdeführer) und die KESB Y. (Beschwerdeführerin) beantragen dem Bundesgericht, es sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerin für das im Februar 2014 eingeleitete erwachsenenschutzrechtliche Verfahren in Sachen A. nicht zuständig ist, und es sei die für A. per Februar 2014 zuständige Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde zu bestimmen, eventualiter sei die Beschwerde als Klage des Kantons St. Gallen gegen den Kanton Schaffhausen entgegenzunehmen. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde und auf die Klage nicht ein.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Streitigkeiten zwischen Kantonen über die Zuständigkeit ihrer Vormundschaftsbehörden zur Weiterführung einer Beistandschaft hat das Bundesgericht bisher auf Klage hin entschieden (
Art. 120 Abs. 1 lit. b BGG
;
BGE 137 III 593
E. 1.1 S. 594 f.). Es stellt sich die Frage, ob das am 1. Januar 2013 in Kraft getretene Erwachsenenschutzrecht (
Art. 360 ff. ZGB
; AS 2011 725, 767) daran etwas geändert hat. Sollte es eine Behörde zum Erlass einer Verfügung über die interkantonale Zuständigkeit von Erwachsenenschutzbehörden ermächtigen, dann ist die Klage unzulässig und gegen die Verfügung letztinstanzlich die Beschwerde an das Bundesgericht zulässig (
Art. 120 Abs. 2 BGG
).
2.
Eine Verfügungskompetenz der gerichtlichen Beschwerdeinstanz in Fragen der interkantonalen Zuständigkeit leiten die Beschwerdeführer aus
Art. 444 ZGB
ab. Streitig ist dessen Auslegung (E. 3), aber auch die Auslegung von
Art. 120 Abs. 2 BGG
(E. 4).
BGE 141 III 84 S. 87
Massgebend für jede Auslegung ist in erster Linie der Wortlaut der fraglichen Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf die Entstehungsgeschichte, auf den Zweck der Norm, auf die ihr zugrunde liegenden Wertungen und auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen. Nach der Rechtsprechung darf die Auslegung vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes nur dann abweichen, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche triftigen Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift und aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben. Entscheidend ist danach nicht der vordergründig klare Wortlaut einer Norm, sondern der wahre Rechtssinn, welcher durch die anerkannten Regeln der Auslegung zu ermitteln ist (
BGE 140 III 289
E. 2.1 S. 292).
3.
Die Auslegung von
Art. 444 ZGB
ergibt Folgendes:
3.1
Mit der Marginalie "Prüfung der Zuständigkeit" bestimmt
Art. 444 ZGB
, dass die Erwachsenenschutzbehörde ihre Zuständigkeit von Amtes wegen prüft (Abs. 1) und die Sache, soweit sie sich nicht für zuständig hält, unverzüglich der Behörde überweist, die sie als zuständig erachtet (Abs. 2). Zweifelt sie an ihrer Zuständigkeit, so pflegt sie einen Meinungsaustausch mit der Behörde, deren Zuständigkeit in Frage kommt (Abs. 3). Kann im Meinungsaustausch keine Einigung erzielt werden, so unterbreitet die zuerst befasste Behörde die Frage ihrer Zuständigkeit der gerichtlichen Beschwerdeinstanz (Abs. 4). Der Wortlaut für sich allein lässt nicht auf eine Kompetenz der gerichtlichen Beschwerdeinstanz schliessen, mit bindender Wirkung über die Zuständigkeit einer anderen Erwachsenenschutzbehörde als derjenigen, die sie angerufen hat, zu entscheiden. Denn die Erwachsenenschutzbehörde prüft "ihre Zuständigkeit" (Abs. 1: "sa compétence"; "la propria competenza") und unterbreitet "die Frage ihrer Zuständigkeit" (Abs. 4: "la question de sa compétence"; "la questione della propria competenza") der gerichtlichen Beschwerdeinstanz. Der Prüfungsgegenstand ändert im Verlaufe des Verfahrens nicht.
BGE 141 III 84 S. 88
3.2
Die Entstehungsgeschichte der Bestimmung belegt freilich, dass nicht restlos klar war, was die Erwachsenenschutzbehörde der gerichtlichen Beschwerdeinstanz unterbreitet.
3.2.1
Der Bericht mit Vorentwurf (VE) für ein Bundesgesetz über das Verfahren vor den Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden vom Juni 2003 wollte, dass die gerichtliche Aufsichtsbehörde inner- und auch interkantonale Kompetenzkonflikte entscheidet (Art. 4 VE) und deren Entscheid mit der eidgenössischen Berufung angefochten werden kann (Art. 60 VE). Der nach damaligem Recht bestehende Weg der staatsrechtlichen Klage wurde zur Erledigung von interkantonalen Kompetenzkonflikten zwischen Erwachsenenschutzbehörden als langwierig, kompliziert und schwerfällig und insgesamt als unzweckmässig erachtet (S. 10 des Berichts zu Art. 4 VE). Der Bericht mit Vorentwurf sah eine Ergänzung des Bundesrechtspflegegesetzes (OG; BS 3 531) betreffend Entscheide in Kompetenzstreitigkeiten vor. Danach war zulässiges Bundesrechtsmittel die Berufung und zur Berufung befugt die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde, welche ihre Zuständigkeit behauptet oder bestreitet und vor der letzten kantonalen Instanz unterlegen ist (S. 38 f. des Berichts zu Art. 60 VE). Im Vernehmlassungsverfahren wurde die Regelung betreffend inner- und interkantonale Kompetenzkonflikte als teilweise unklar bezeichnet und eine Ergänzung bzw. Überarbeitung angeregt (Zusammenstellung der Vernehmlassungen: Vorentwurf für ein Bundesgesetz über das Verfahren vor den Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden, Oktober 2004, S. 29 und S. 130 ff.).
3.2.2
Die Botschaft vom 28. Juni 2006 zur Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Erwachsenenschutz, Personenrecht und Kindesrecht) hat auf das Verfahrensgesetz verzichtet, die darin enthaltenen wesentlichen Verfahrensgrundsätze jedoch für den Kindes- und Erwachsenenschutz im Sinn eines bundesrechtlich vereinheitlichten gesamtschweizerischen Standards im Zivilgesetzbuch verankern wollen (BBl 2006 7001, 7022 Ziff. 1.3.10). Wie im Vorentwurf sollten die inner- und interkantonalen Kompetenzkonflikte geregelt werden. Laut Botschaft bindet der Zuständigkeitsentscheid der angerufenen Beschwerdeinstanz grundsätzlich auch die Behörde des anderen Kantons, der unterliegende Kanton ist jedoch berechtigt, gegen diesen Entscheid beim Bundesgericht zivilrechtliche Beschwerde zu führen (BBl 2006 7001, 7076 f. zu Art. 444). Der Entwurf sah in Art. 444 Abs. 4 vor, dass die zuerst befasste Behörde "die Angelegenheit" ("l'affaire"; "la controversia") der gerichtlichen
BGE 141 III 84 S. 89
Beschwerdeinstanz unterbreitet, wenn im Meinungsaustausch keine Einigung erzielt werden kann (BBl 2006 7139, 7163).
3.2.3
Auf Antrag seiner Kommission beschloss der Ständerat den Wortlaut von Art. 444 Abs. 4 des Entwurfs dahin gehend zu ändern, dass die zuerst befasste Behörde "die Frage ihrer Zuständigkeit" ("la question de sa compétence") der gerichtlichen Beschwerdeinstanz unterbreitet. Für die Kommission erläuterte Ständerat Bonhôte die Präzisierung mit den Worten: "l'instance judiciaire de recours doit bien trancher la question de la compétence et non le fond en l'occurence" (AB 2007 S 840). Der Nationalrat stimmte dem Beschluss des Ständerates diskussionslos zu (AB 2008 N 1539). Beweggrund für die Präzisierung des Ständerats war indessen nicht so sehr die Sorge, dass die gerichtliche Beschwerdeinstanz über die Zuständigkeitsfrage hinaus gleich in der Sache entscheidet. Vielmehr ist es offenbar darum gegangen, dass die Beschwerdeinstanz des einen Kantons nur über die Nichtzuständigkeit der Behörde ihres eigenen Kantons verbindlich entscheiden, hingegen nicht einem anderen Kanton die Zuständigkeit vorschreiben kann (so mit Hinweis auf Prot. Komm. SR, 27./28.8.2007, S. 31 f.: HERMANN SCHMID, Erwachsenenschutz, Kommentar zu
Art. 360-456 ZGB
, 2010, N. 3 zu
Art. 444 ZGB
).
3.3
Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass zumindest die Meinungsbildung in der ständerätlichen Kommission für Rechtsfragen und anschliessend in den Räten den heutigen Wortlaut von
Art. 444 Abs. 4 ZGB
als bewusst gewollt bestätigt. Dieser Wortlaut lässt für sich allein nicht auf eine Kompetenz der gerichtlichen Beschwerdeinstanz schliessen, mit bindender Wirkung über die Zuständigkeit einer anderen Erwachsenenschutzbehörde als derjenigen, die sie angerufen hat, zu entscheiden. Für die Regelung interkantonaler Kompetenzkonflikte bietet
Art. 444 Abs. 4 ZGB
von daher gesehen keine eindeutige Gesetzesgrundlage.
3.4
Die Ansichten in der Lehre dazu sind freilich geteilt:
3.4.1
Eine Minderheit nimmt an, dass die Beschwerdeinstanz eines Kantons nur über die Nichtzuständigkeit der Behörde des eigenen Kantons verbindlich entscheiden kann (SCHMID, a.a.O., N. 3, und DANIEL STECK, in: FamKomm, Erwachsenenschutz, Andrea Büchler und andere [Hrsg.], 2013, N. 11, und in: Erwachsenenschutzrecht, Daniel Rosch und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2015, N. 10, je zu
Art. 444 ZGB
).
BGE 141 III 84 S. 90
3.4.2
Nach der Mehrheitsmeinung entscheidet die zuerst angerufene gerichtliche Beschwerdeinstanz auch in Fragen der interkantonalen Zuständigkeit und ist der unterliegende Kanton berechtigt, den Entscheid mit der Beschwerde in Zivilsachen anzufechten. An diesem Grundsatz, der die Logik und Einfachheit für sich hat, ändert auch die ständerätliche Präzisierung des Wortlautes nichts (so FRANÇOIS BOHNET, Autorités et procédure en matière de protection de l'adulte, in: Le nouveau droit de la protection de l'adulte, Olivier Guillod und andere [Hrsg.], 2012, S. 78 N. 121 f., und AUER/MARTI, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch, Bd. I, 5. Aufl. 2014, N. 28 zu
Art. 444 ZGB
; gl.M. MEIER/LUKIC, Introduction au nouveau droit de la protection de l'adulte, 2011, N. 104 S. 48; PATRICK FASSBIND, Erwachsenenschutz, 2012, S. 107; HÄFELI, Grundriss zum Erwachsenenschutzrecht, 2013, N. 31.12 S. 277 f.; STEINAUER/FOUNTOULAKIS, Droit des personnes physiques et de la protection de l'adulte, 2014, N. 1085b S. 481; je mit Hinweisen, vorab auf die Botschaft).
3.4.3
Vereinzelt wird hervorgehoben, dass dem unterlegenen Kanton die Beschwerde in Zivilsachen an das Bundesgericht offensteht, die Klage nach
Art. 120 Abs. 1 lit. b BGG
hingegen nicht mehr zulässig ist (Praxisanleitung Erwachsenenschutzrecht, KOKES [Hrsg.], 2012, Rz. 189 S. 30; gl.M. WURZBURGER, Commentaire de la LTF, 2. Aufl. 2014, N. 10, und SPÜHLER, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, N. 15, je zu
Art. 120 BGG
).
3.5
Das Bundesgericht hat sich mit der Frage noch nicht befasst. Entgegen vereinzelter Lehrmeinungen betrifft
BGE 137 III 593
die Bestimmung der interkantonal zuständigen Vormundschaftsbehörde und damit einen altrechtlichen Fall. Das Bundesgericht hat darauf ausdrücklich hingewiesen und festgehalten, dass im zu beurteilenden Fall die neue Regelung über die Prüfung der Zuständigkeit gemäss
Art. 444 ZGB
nicht anwendbar ist, wonach laut Botschaft interkantonale Zuständigkeitskonflikte nicht mehr auf dem Klageweg dem Bundesgericht, sondern der kantonalen gerichtlichen Beschwerdeinstanz unterbreitet werden sollen, deren Entscheid wiederum mit Beschwerde in Zivilsachen vor Bundesgericht angefochten werden kann (
BGE 137 III 593
E. 1.2 S. 595 mit Hinweis auf die Botschaft, BBl 2006 7001, 7076 f. zu Art. 444). In der blossen Wiedergabe des Botschaftstextes liegt keine Stellungnahme zur vorliegenden Streitfrage. Klar Stellung genommen hat hingegen das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn. Im veröffentlichten Urteil vom 3. Dezember 2013 erklärte es die KESB Glarus für zuständig zur
BGE 141 III 84 S. 91
Fortführung von bereits angeordneten Kindesschutzmassnahmen und verpflichtete die KESB Glarus zur Übernahme der Beistandschaft (SOG 2013 Nr. 4 S. 18 ff.).
4.
Die Subsidiarität der Klage gegenüber der Beschwerde setzt gemäss
Art. 120 Abs. 2 BGG
voraus, dass eine Behörde ermächtigt ist, durch Verfügung zu entscheiden, und dass sich diese Ermächtigung aus einem anderen Bundesgesetz als dem BGG ergibt.
4.1
Aus dem Wortlaut von
Art. 120 BGG
kann geschlossen werden, dass das Bundesgericht die in Abs. 1 genannten Kompetenzkonflikte und Streitigkeiten auf Klage als einzige Instanz beurteilt, ausser der Tatbestand gemäss Abs. 2 ist erfüllt. Dieser Ausschluss der Klage gemäss
Art. 120 Abs. 2 BGG
wurde erst im Ständerat auf Antrag der Kommission für Rechtsfragen diskussionslos in die Vorlage aufgenommen (AB 2003 S 913) und im Nationalrat diskussionslos verabschiedet (AB 2004 N 1615). Die Entstehungsgeschichte liegt insoweit im Dunkeln. Ohne Vorbild war die Regelung indessen nicht. Der Grundsatz der Subsidiarität der Klage galt bereits im Bundesrechtspflegegesetz von 1943 (VON WERDT, in: Bundesgerichtsgesetz [BGG], Seiler/von Werdt/Güngerich[Hrsg.], 2007, N. 18 zu
Art. 120 BGG
). In diesem Sinne beurteilte das Bundesgericht gemäss
Art. 83 lit. b OG
in der ursprünglichen Fassung eine Klage in staatsrechtlichen Streitigkeiten zwischen Kantonen nur, wenn eine Kantonsregierung seinen Entscheid anruft und nicht nach besonderen bundesgesetzlichen Vorschriften der Bundesrat zuständig ist (BS 3 531, 554), d.h. die Befugnis zur Entscheidung nicht durch eine ausdrückliche oder sich aus der Ordnung unmittelbar ergebende Vorschrift eines Bundesgesetzes dem Bundesrat übertragen ist (BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, 1950, S. 301 Ziff. III/1). Praxisgemäss war in Streitigkeiten zwischen Vormundschaftsbehörden verschiedener Kantone die staatsrechtliche Klage gemäss
Art. 83 lit. e OG
ausgeschlossen, wenn der Vormundschaftsbehörde ein Beschwerderecht zukam (z.B.
Art. 378 Abs. 2 ZGB
in der Fassung von 1907/12; AS 24 233, 331) und gegen den Beschwerdeentscheid das ordentliche zivilrechtliche Rechtsmittel zur Verfügung stand (
BGE 81 I 43
E. 1 S. 44 ff.;
BGE 131 I 266
E. 2.2 S. 268).
4.2
Im Verhältnis zwischen Bundesbehörden und Kantonen sehen verschiedene Bundesgesetze im Sinne von
Art. 120 Abs. 2 BGG
vor, dass eine Bundesbehörde ermächtigt ist, gegenüber einem Kanton einen Kompetenzkonflikt oder eine Streitigkeit durch eine Verfügung verbindlich zu entscheiden, die der Kanton auf dem
BGE 141 III 84 S. 92
Beschwerdeweg anzufechten berechtigt ist (z.B. Art. 108 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer [DBG; SR 642. 11], betreffend Feststellung des Veranlagungsortes; für weitere Beispiele mit Hinweisen auf die Rechtsprechung: WURZBURGER, a.a.O., N. 16 zu
Art. 120 BGG
). Im Verhältnis zwischen Bundesbehörden und Kantonen ist die Klage insoweit nur einschränkend zuzulassen und der Beschwerdeweg vorzuziehen (
BGE 136 IV 139
E. 2.4 S. 143). Als heikel erscheinen dagegen Verfügungskompetenzen im Verhältnis zwischen den Kantonen. Der Kanton kann gegenüber dem anderen Kanton nicht hoheitlich handeln. Abweichende bundesgesetzliche Regelungen im Sinne von
Art. 120 Abs. 2 BGG
sind im Verhältnis unter den Kantonen wenig sachgerecht und kaum vorstellbar (KIENER, Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Neue Bundesrechtspflege, Pierre Tschannen [Hrsg.], BTJP 2006, 2007, S. 222 f.; MOOR/POLTIER, Droit administratif, Bd. II: Les actes administratifs et leur contrôle, 3. Aufl. 2011, S. 681). Denn in einem Bundesstaat ist es von zentraler Bedeutung, dass die Kantone als souveräne Gliedstaaten ihre Streitigkeiten untereinander direkt vor dem Bundesgericht als neutrale Instanz in einem Verfahren anhängig machen können, welches die Gleichberechtigung der Parteien sicherstellt. Dies entspricht denn auch der ratio legis von
Art. 120 BGG
(Urteil 2E_3/2009 / 2E_4/2009 vom 11. Juli 2011 E. 2.1).
4.3
Mit Blick auf die rechtsstaatlichen Bedenken müssen an die Gesetzesgrundlage im Sinne von
Art. 120 Abs. 2 BGG
hohe Anforderungen gestellt werden, wenn es um das Verhältnis zwischen Kantonen geht. Anwendungsfälle sind selten und betreffen nicht die Einräumung eigentlicher Verfügungskompetenzen an einen Kanton für die Erledigung der in
Art. 120 Abs. 1 BGG
genannten Kompetenzkonflikte und Streitigkeiten mit einem anderen Kanton, sondern Anfechtungsverfahren ohne Vorliegen einer Verfügung. Wie erwähnt (E. 4.1), räumte
Art. 378 ZGB
des Vormundschaftsrechts von 1907/12 der Vormundschaftsbehörde der Heimat im Verhältnis zur Vormundschaftsbehörde am Wohnsitz ihres Angehörigen in einem anderen Kanton ein Beschwerderecht ein. Ein Beispiel für ein Anfechtungsverfahren findet sich im Bundesgesetz vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG; SR 851.1) einlässlich geregelt. Der Wohn- oder der Aufenthaltskanton, der vom Heimatkanton die Rückerstattung von Unterstützungskosten verlangt, zeigt diesem den
BGE 141 III 84 S. 93
Unterstützungsfall an (
Art. 31 Abs. 1 ZUG
). Wenn ein Kanton den Anspruch auf Kostenersatz nicht anerkennt, muss er beim fordernden Kanton Einsprache erheben (
Art. 33 Abs. 1 ZUG
). Anerkennt der fordernde Kanton die Einsprache nicht, so muss er sie unter Angabe der Gründe und ausdrücklicher Anrufung dieses Artikels abweisen (
Art. 34 Abs. 1 ZUG
), und der Abweisungsbeschluss wird rechtskräftig, wenn der einsprechende Kanton nicht bei der zuständigen richterlichen Behörde des Kantons Beschwerde erhebt (
Art. 34 Abs. 2 ZUG
). Das Verfahren kommt somit ohne hoheitliche Verfügung aus, doch hat die Anzeige im Sinne von
Art. 31 Abs. 1 ZUG
insofern rechtsgestaltende Wirkung, als sie den Kanton, an den sie gerichtet ist, rechtskräftig zum Kostenersatz verpflichtet, wenn dieser nicht Einsprache erhebt und einen allfälligen Abweisungsbeschluss nicht mit Beschwerde bei der kantonalen Gerichtsbehörde und zuletzt beim Bundesgericht anficht (
BGE 136 V 351
E. 2 S. 352 ff.).
4.4
Ein vergleichbares Anfechtungsverfahren, geschweige denn die Einräumung einer Verfügungskompetenz in interkantonalen Kompetenzkonflikten, wird mit
Art. 444 ZGB
nicht geschaffen. Wenn die Erwachsenenschutzbehörde ihre Zuständigkeit von Amtes wegen prüft und die Frage ihrer Zuständigkeit der gerichtlichen Beschwerdeinstanz unterbreitet, ist in deren Entscheid vom Gesetzeswortlaut her keine Verfügung über die Zuständigkeit einer anderen Erwachsenenschutzbehörde in einem anderen Kanton zu erblicken. Auch die Überweisung der Sache im Sinne von
Art. 444 Abs. 2 ZGB
an die Erwachsenenschutzbehörde hat keinerlei rechtsgestaltende oder bindende Wirkung und überlässt es der Erwachsenenschutzbehörde, ob sie die Sache an die Hand nehmen oder an eine andere Behörde weiter überweisen will oder ob sie einen Meinungsaustausch mit der anderen Behörde über die Zuständigkeit durchführen und im Fall der Uneinigkeit die Frage ihrer Zuständigkeit der gerichtlichen Beschwerdeinstanz unterbreiten will (BOHNET, a.a.O., S. 77 N. 119; AUER/MARTI, a.a.O., N. 17 zu
Art. 444 ZGB
). Aus den erwähnten rechtsstaatlichen Gründen bedürfte es einer klaren und eindeutigen Gesetzesgrundlage, wenn die gerichtliche Beschwerdeinstanz des einen Kantons die Zuständigkeit einer Erwachsenenschutzbehörde in einem anderen Kanton mit bindender Wirkung soll bestimmen dürfen. Daran fehlt es
Art. 444 Abs. 4 ZGB
.
4.5
Abstriche von den Anforderungen an die Gesetzesgrundlage im Sinne von
Art. 120 Abs. 2 BGG
rechtfertigen die von der Lehre angeführten verfahrensökonomischen Überlegungen nicht, die für die
BGE 141 III 84 S. 94
Beschwerde in Zivilsachen und gegen die Klage in interkantonalen Zuständigkeitsstreitigkeiten sprechen sollen.
4.5.1
Eingewendet wird, die Ermittlung des Sachverhalts im Klageverfahren sei aufwändig und schwerfällig. Weshalb dies so sein sollte, ist nicht recht einzusehen. Das Bundesgericht hat im Fall einer Klage die genau gleichen Möglichkeiten zur Klärung des Sachverhalts, wie sie für eine verfügende Behörde bestehen (vgl. nur
Art. 36 ff. BZP
[SR 273] i.V.m.
Art. 120 Abs. 3 BGG
). Es kommt hinzu, dass in interkantonalen Zuständigkeitskonflikten die Tatsachengrundlage häufig unbestritten ist und über den Beizug der Akten hinaus oftmals keiner weiteren Beweiserhebung bedarf (z.B.
BGE 137 III 593
E. 2 S. 596;
BGE 129 I 419
E. 2.1 S. 421). Zu berücksichtigen ist auch, dass gemäss
Art. 444 Abs. 4 ZGB
bereits eine gerichtliche Beschwerdeinstanz den für die Zuständigkeit massgebenden Sachverhalt abgeklärt hat.
4.5.2
Der Klageweg hat gegenüber dem Beschwerdeweg einen Vorteil, was die Beteiligung Dritter angeht. Ohne Änderung der heute geltenden Rechtsprechung sind Streitverkündung und Nebenintervention im Verfahren der Beschwerde in Zivilsachen vor Bundesgericht nicht zulässig (Urteil 4A_360/2012 vom 3. Dezember 2012 E. 1), im Klageverfahren hingegen ausdrücklich vorgesehen (Art. 15 f. BZP i.V.m.
Art. 120 Abs. 3 BGG
). Ein Interesse an einer Teilnahme könnte der vom Entscheid unmittelbar betroffene A. haben, der an einem Verfahren gemäss
Art. 444 ZGB
nicht beteiligt ist (AUER/MARTI, a.a.O., N. 29 zu
Art. 444 ZGB
; BOHNET, a.a.O., S. 78 f. N. 123). Soweit er ein eigenes rechtliches Interesse glaubhaft zu machen vermag, kann seine Intervention im Klageverfahren zwischen Kantonen gerichtlich zugelassen werden (WURZBURGER, a.a.O., N. 8 zu
Art. 120 BGG
).
4.5.3
Der Klageweg hat gegenüber dem Beschwerdeweg den weiteren Vorteil, dass die Rechtskraft des Urteils auf einen am kantonalen Verfahren gemäss
Art. 444 Abs. 4 ZGB
nicht beteiligten Dritten - hier den Kanton Thurgau - ausgedehnt werden könnte. Immerhin steht aufgrund des Sachverhalts fest, dass A. seit September 2011 eine vertrauensvolle und tragfähige Beziehung zu einer Pflegefamilie unterhält, bei der er sich nach Erreichen der Volljährigkeit weiterhin aufzuhalten gedachte und zu der er nach Abbruch der Lehre auch sofort zurückgekehrt ist. Diese Pflegefamilie wohnt im Kanton Thurgau, so dass ein Wohnsitz von A. daselbst und die
BGE 141 III 84 S. 95
Zuständigkeit der thurgauischen Erwachsenenschutzbehörden nicht ohne weiteres verneint werden können (vgl. STAEHELIN, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch, Bd. I, 5. Aufl. 2014, N. 16 und N. 19i zu
Art. 23 ZGB
). Ein Mehrparteienverfahren, das kantonal nicht bestanden hat, lässt sich auf dem Klageweg einfacher als auf dem Beschwerdeweg bewältigen, sei es, dass der klagende Kanton die Klagen häuft, oder sei es, dass das Gericht zum Streite einen Dritten beilädt, der Partei wird (
Art. 24 Abs. 2 BZP
i.V.m.
Art. 120 Abs. 3 BGG
; VON WERDT, a.a.O., N. 22 zu
Art. 120 BGG
). Ohne Anpassung der Rechtsprechung wäre der Einbezug eines am Verfahren bisher nicht beteiligten Dritten erst vor Bundesgericht im Rahmen einer Beschwerde in Zivilsachen praktisch ausgeschlossen (vgl. Urteile 5A_372/2011 vom 4. Oktober 2011 E. 2.1.2 und 5A_809/2011 vom 15. März 2012 E. 2.3).
4.6
Die zugunsten des Beschwerdewegs angeführten Gründe der Verfahrensökonomie erweisen sich bei näherer Betrachtung als nicht ganz stichhaltig. Gegen den Klageweg wird mitunter auch die Gefahr eines dauerhaften negativen Kompetenzkonfliktes heraufbeschworen, zumal in einem Fall wie dem vorliegenden, wo drei Kantone die Zuständigkeit ihrer Erwachsenenschutzbehörden offenkundig aus finanziellen Gründen ablehnen. Abgesehen davon, dass diese Gefahr ungeachtet des zulässigen Rechtsweges bestehen kann, wird sie zum einen beseitigt werden, sobald ein Kanton Geldleistungen im Rahmen der Sozialhilfe erbringen muss und einem anderen Kanton weiterverrechnen will. Zum anderen besteht wie im bisherigen Vormundschaftsrecht die Pflicht aller Behörden, negative Kompetenzkonflikte möglichst zu vermeiden. Denn die Betreuungslücken, die für den Schutzbefohlenen während der allenfalls langwierigen "Suche" nach der zuständigen Behörde entstehen, müssen als Übel angesehen werden, das dem Schutzzweck des Erwachsenenschutzrechts widerspricht. Das Wohl der beistandsbedürftigen Person fordert vielmehr, dass die Wohnsitzregeln unformalistisch ausgelegt werden (SCHNYDER/MURER, Berner Kommentar, 1984, N. 40 zu
Art. 376 ZGB
).
4.7
Insgesamt ist in
Art. 444 Abs. 4 ZGB
keine bundesgesetzliche Ermächtigung im Sinne von
Art. 120 Abs. 2 BGG
zu erblicken, die es der gerichtlichen Beschwerdeinstanz eines Kantons gestattete, die Zuständigkeit der Erwachsenenschutzbehörde eines anderen Kantons mit bindender Wirkung zu bestimmen, und die dadurch die Klage in Streitigkeiten über die interkantonale Zuständigkeit von
BGE 141 III 84 S. 96
Erwachsenenschutzbehörden unzulässig machte. Den negativen Kompetenzkonflikt zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin haben die jeweiligen Kantone auf dem Klageweg gemäss
Art. 120 Abs. 1 lit. b BGG
auszutragen. Die Beschwerde erweist sich als unzulässig.
5.
Im Eventualantrag verlangen die Beschwerdeführer, ihre Eingabe als Klage des Kantons St. Gallen gegen den Kanton Schaffhausen entgegenzunehmen.
5.1
Aus nachstehenden Gründen bleibt die Frage offen, ob Klage und Beschwerde in der gleichen Rechtsschrift eingereicht werden dürfen (so KARLEN, Das neue Bundesgerichtsgesetz, 2006, S. 64) oder in separaten Eingaben zu erheben sind (so WURZBURGER, a.a.O., N. 15 a.E., und SPÜHLER, a.a.O., N. 15, je zu
Art. 120 BGG
).
5.2
Parteien des Klageverfahrens sind die Kantone. Deren prozessuale Vertretung obliegt in der Regel der Regierung bzw. dem Regierungsrat als oberster Exekutivbehörde, welche den Kanton von Verfassungs wegen nach aussen vertritt (
Art. 71 Abs. 2 KV/SG
[SR 131.225];
Art. 67 lit. a KV/SH
[SR 131.223];
BGE 136 IV 139
E. 1.3 S. 141; WURZBURGER, a.a.O., N. 8 zu
Art. 120 BGG
). Soweit es zulässig ist, dass eine nachgeordnete Behörde namens des Kantons handelt, hat sie ihre Vertretungsbefugnis explizit darzutun, sei es durch einen entsprechenden speziellen Ermächtigungsbeschluss der Kantonsregierung oder durch Angabe der sie zur Prozessführung namens des Kantons berechtigenden kantonalen Vorschriften (vgl.
BGE 137 V 143
E. 1.1 S. 145). Daran fehlt es hier sowohl auf der Kläger- wie auf der Beklagtenseite. Denn es ist weder ersichtlich noch dargetan, inwiefern der Kläger allein durch den Vorsteher des Departementes des Innern und der Beklagte durch die kantonale KESB rechtsgültig vertreten werden können, ganz abgesehen davon, dass auf der Beklagtenseite der Kanton Schaffhausen in der Klageschrift förmlich nicht einmal als Partei bezeichnet wird. Ein Anspruch auf Ergänzung und Verbesserung dieses Mangels der Klagebegründung besteht nicht (
Art. 1 Abs. 2 BZP
i.V.m.
Art. 42 Abs. 2 und 5 BGG
;
BGE 134 II 244
E. 2.4 S. 247 f.).
5.3
Aus den dargelegten Gründen ist auf die Klage nicht einzutreten.


header:
Urteilskopf
141 I 60
6. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A. gegen Bürgergemeinde Trimmis (subsidiäre Verfassungsbeschwerde)
1D_2/2014 vom 11. März 2015

regeste:
Regeste
Art. 5 Abs. 3,
Art. 9 und 29 BV
, Art. 14, 15, 15b und 15c BüG; Anforderungen an das Verfahren bei der ordentlichen Einbürgerung.
Tragweite des Grundsatzes der Fairness im Verfahren, des Anspruchs auf rechtliches Gehör, des Prinzips von Treu und Glauben, insbesondere des Rechts des Gesuchstellers auf vorgängige Orientierung sowie der Aktenführungspflicht der Behörden (E. 2-4). Verhältnis von Untersuchungsgrundsatz und Mitwirkungspflicht (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 60
BGE 141 I 60 S. 60
A.
A. wurde 1962 im Iran geboren. Nach seiner Flucht in die Türkei im Jahre 1987 anerkannte ihn die UNO als Flüchtling. 1989 gelangte er in die Schweiz und lebte seither, mit Ausnahme einiger Monate, die er im Kanton Freiburg verbrachte, in Trimmis/GR. A. ist geschieden und hat eine inzwischen volljährige Tochter. Vom April 1995 bis zum Februar 2001 bezog er Sozialhilfe, und für sein Scheidungsverfahren wurde ihm im Oktober 2010 die unentgeltliche Rechtspflege gewährt. A. arbeitet als Taxifahrer.
BGE 141 I 60 S. 61
B.
B.a
Am 3. April 2012 ersuchte A. die Bürgergemeinde Trimmis um Einbürgerung. Dieser wurde am 5. Dezember 2012 von den zuständigen Behörden mitgeteilt, dass die formellen Voraussetzungen des Bundes und des Kantons Graubünden erfüllt seien.
B.b
Am 21. Februar 2013 fand ein Einbürgerungsgespräch vor dem Bürgerrat statt. Dieser teilte A. mit, dass sein Gesuch nur geringe Chancen habe, weshalb ihm nahegelegt werde, dieses zurückzuziehen. In der Folge unterzeichnete er das vorbereitete Rückzugsschreiben.
B.c
Am 4. März 2013 teilte A. der Bürgergemeinde über seinen Rechtsvertreter mit, er sei überrumpelt worden und halte am Gesuch fest. Die Bürgergemeinde antwortete am 20. März 2013, sie stelle der Bürgerversammlung einen negativen Antrag, weil die Voraussetzungen für eine Einbürgerung nicht erfüllt seien. A. hielt auch danach an seinem Gesuch fest.
B.d
An der Bürgerversammlung vom 19. April 2013 lehnte die Bürgergemeinde das Einbürgerungsgesuch von A. mit 28 zu 0 Stimmen ab. Dieser Entscheid wurde dem Gesuchsteller am 3. Mai 2013 eröffnet und schriftlich im Wesentlichen damit begründet, dass er keine erkennbaren sozialen Beziehungen in der Gemeinde, zu Vereinen oder anderen lokalen Institutionen pflege; überdies nehme er kaum an öffentlichen Dorf- und Quartierveranstaltungen teil und mangle es ihm an Grundlagenkenntnissen über die politische und gesellschaftliche Ordnung sowie am Wissen über örtliche Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuche. An derselben Bürgerversammlung wurde hingegen die Tochter von A. eingebürgert.
C.
Mit Urteil vom 30. Januar 2014 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden eine dagegen gerichtete Beschwerde ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, die Bürgergemeinde habe sich bei ihrer Einschätzung, A. sei nicht hinreichend sozial integriert, auf mehrere sachliche Integrationskriterien gestützt und diese korrekt festgestellt und gewürdigt. Aus dem Umstand, dass seine Tochter eingebürgert worden sei, könne der Gesuchsteller nichts zu seinen Gunsten ableiten. Überdies vermittle der Erhebungsbericht vom 21. Februar 2013 den Eindruck, dass bei A. auch das Erfordernis der Vertrautheit mit den kantonalen und kommunalen Lebensgewohnheiten bzw. mit der politischen und gesellschaftlichen Ordnung zu verneinen wäre, was aber offenbleiben könne. Und schliesslich
BGE 141 I 60 S. 62
falle wohl die nicht erfolgte Rückzahlung der Kosten für die unentgeltliche Rechtspflege zu seinen Lasten ins Gewicht, worauf aber ebenfalls nicht weiter einzugehen sei.
D.
Mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 28. März 2014 an das Bundesgericht beantragt A., das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache an die Bürgergemeinde Trimmis zurückzuweisen zur Erteilung des Bürgerrechts. (...)
E.
Die Bürgergemeinde Trimmis schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden stellt Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
F.
A. hat sich nochmals zur Sache geäussert. Weitere Eingaben gingen beim Bundesgericht nicht mehr ein.
G.
Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat über die Beschwerde an einer öffentlichen Beratung entschieden.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Für die ordentliche Einbürgerung muss der Gesuchsteller die gesetzlichen Wohnsitzerfordernisse erfüllen (vgl. Art. 15 des Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 [BüG; SR 141.0]), die hier nicht strittig sind. Überdies ist gemäss
Art. 14 BüG
vor Erteilung der Bewilligung zu prüfen, ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, insbesondere ob er in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c) und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d). Die Kantone sind in der Ausgestaltung der Einbürgerungsvoraussetzungen insoweit frei, als sie hinsichtlich der Wohnsitzerfordernisse oder der Eignung Konkretisierungen des bundesgesetzlich vorgeschriebenen Rahmens vornehmen können (
BGE 138 I 305
E. 1.4.3 S. 311).
2.2
Gemäss Art. 1 des Bürgerrechtsgesetzes des Kantons Graubünden vom 31. August 2005 (KBüG; BR 130.100) beruht das Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürgerrecht. Nach Art. 3 KBüG setzt die Aufnahme in das Bürgerrecht voraus, dass der Gesuchsteller nach Prüfung der persönlichen Verhältnisse als geeignet erscheint (Abs. 1); dies erfordert insbesondere (Abs. 2), dass er in die
BGE 141 I 60 S. 63
kantonale und kommunale Gemeinschaft integriert ist (lit. a), mit den kantonalen und kommunalen Lebensgewohnheiten und Verhältnissen sowie einer Kantonssprache vertraut ist (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c), die innere und äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d) und über eine gesicherte Existenzgrundlage verfügt (lit. e). Die Einbürgerung erfolgt am Wohnsitz (Art. 4 Abs. 1 KBüG). Gemäss Art. 10 Abs. 1 KBüG haben die Bürgergemeinden Vorschriften über die Erteilung, Zusicherung und Verweigerung des Gemeindebürgerrechts zu erlassen, soweit die Gesetzgebungen des Bundes und des Kantons keine Bestimmungen enthalten (Abs. 1), und dabei insbesondere die Zuständigkeiten, das Verfahren und die Gebühren zu regeln (Abs. 2). Über die Erteilung, Zusicherung oder Verweigerung des Gemeindebürgerrechts entscheidet die Bürgergemeindeversammlung durch Mehrheitsbeschluss (Art. 14 Abs. 1 KBüG); die Bürgergemeinde kann diese Kompetenzen dem Vorstand oder einer besonderen Kommission übertragen (Art. 14 Abs. 2 KBüG), was die hier fragliche Gemeinde Trimmis nicht getan hat. Nach Art. 17 der Verordnung vom 13. Dezember 2005 zum Bürgerrechtsgesetz des Kantons Graubünden (KBüV; BR 130. 110) kann die Bürgergemeinde auch die Vornahme der Erhebungen dem Vorstand oder einer besonderen Kommission übertragen (Abs. 1); das zuständige Organ ist verpflichtet, die formellen und materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen zu überprüfen; ausländische Gesuchsteller sind persönlich anzuhören (Abs. 2).
3.
3.1
Der Beschwerdeführer rügt, er sei nicht korrekt und ohne die nötigen Informationen zum Einbürgerungsgespräch eingeladen worden. Hauptsächliches Thema des lediglich zehnminütigen Gespräches seien seine finanziellen Verhältnisse gewesen, weil der Bürgerrat fälschlicherweise davon ausgegangen sei, der frühere Bezug von Sozialhilfegeldern rechtfertige die Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs. Ein weiterer Teil der Zeit sei in der Folge für die Unterzeichnung der vorformulierten Rückzugserklärung verwendet worden. Weder seien seine Kenntnisse der lokalen Verhältnisse in genügendem Umfang geprüft worden, noch sei er vorweg darauf hingewiesen worden, dass eine solche Prüfung stattfinde. Im Übrigen habe weder der Bürgerrat noch die Bürgerversammlung noch das Verwaltungsgericht sein Argument, er sei in der Nachbarschaft gut integriert und pflege mit dieser einen genügenden sozialen Kontakt, aufgenommen bzw. im erforderlichen Masse abgeklärt.
BGE 141 I 60 S. 64
3.2
Das angefochtene Urteil enthält nur wenige Ausführungen zum Verfahrensablauf, sondern befasst sich vorwiegend mit der inhaltlichen Prüfung des Einbürgerungsgesuchs des Beschwerdeführers. Dabei ist davon auszugehen, dass die Gemeinde beim Entscheid über eine ordentliche Einbürgerung über ein gewisses Ermessen verfügt. Obwohl diesem Entscheid auch eine politische Komponente innewohnt, ist das Einbürgerungsverfahren jedoch kein rechtsfreier Vorgang, wird doch darin über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden. Zu beachten sind daher die einschlägigen Verfahrensbestimmungen, und die Gemeinde darf nicht willkürlich, rechtsungleich oder diskriminierend entscheiden und muss ihr Ermessen insgesamt pflichtgemäss ausüben (vgl.
BGE 140 I 99
E. 3.1 S. 101 f.;
BGE 138 I 305
E. 1.4.3 S. 311).
3.3
In prozessualer Hinsicht hat die Gemeinde namentlich den Grundsatz der Fairness im Verfahren und den Anspruch auf rechtliches Gehör der Gesuchsteller nach
Art. 29 BV
sowie das Prinzip von Treu und Glauben gemäss
Art. 9 und 5 Abs. 3 BV
zu wahren (vgl.
BGE 140 I 99
E. 3.4-3.8 S. 102 ff.). Dazu zählt nebst der Pflicht der Behörden zur Begründung ihrer Entscheide (vgl.
Art. 15b Abs. 1 BüG
) insbesondere das Recht des Gesuchstellers auf vorgängige Orientierung. Die Bewerber sind jedenfalls über diejenigen Verfahrensschritte vorweg zu informieren, die geeignet sind, den Entscheid über die Einbürgerung zu beeinflussen, und auf die sich die Bewerber gezielt vorbereiten können (
BGE 140 I 99
E. 3.5 S. 103 f.). Zum Anspruch auf rechtliches Gehör gehört sodann, dass die Behörde alle erheblichen und rechtzeitigen Vorbringen der Parteien würdigt und die ihr angebotenen Beweise abnimmt, wenn diese zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen. Umgekehrt folgt daraus, dass keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegt, wenn eine Behörde auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil sie auf Grund der bereits abgenommenen Beweise ihre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener (antizipierter) Beweiswürdigung annehmen kann, dass ihre Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (vgl.
BGE 136 I 229
E. 5.3 S. 236 f. mit Hinweisen). Die Beachtung der formellen Verfahrensanforderungen ist bei der ordentlichen Einbürgerung gerade deswegen umso bedeutsamer, weil die Gemeinde in inhaltlicher Hinsicht über einen Ermessensspielraum verfügt.
3.4
Nach Art. 5 Abs. 1 KBüV ist in die kantonale und kommunale Gemeinschaft insbesondere integriert, wer soziale Beziehungen am
BGE 141 I 60 S. 65
Arbeitsplatz, in Nachbarschaft, Gemeinde, Quartier, Kirche, Vereinen oder anderen lokalen Institutionen pflegt (lit. a) oder im öffentlichen und gesellschaftlichen Leben eingegliedert ist und an Dorf- oder Quartierveranstaltungen teilnimmt (lit. b). Mit den kantonalen und kommunalen Lebensgewohnheiten und Verhältnissen ist gemäss Art. 5 Abs. 2 KBüV vertraut, wer Grundkenntnisse über die politische, rechtsstaatliche und gesellschaftliche Ordnung hat (lit. a), sich zu den demokratischen Institutionen bekennt und nach den in der Schweiz geltenden Werten und Grundrechten lebt (lit. b) und über Wissen um die örtlichen Sitten und Gebräuche verfügt und diese respektiert (lit. c). Nach Art. 7 Abs. 3 KBüV müssen in den vergangenen zehn Jahren bezogene öffentliche Unterstützungsleistungen, bevorschusste Krankenkassenprämien und Kosten für die unentgeltliche Rechtspflege zurückbezahlt worden sein.
3.5
Was die Beurteilung der solchermassen definierten Integration betrifft, so ist diese als Prozess gegenseitiger Annäherung zwischen der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene Person soll am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilhaben. Dazu ist es erforderlich, dass sich die Ausländerinnen und Ausländer mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen. Erfolgreiche Integration setzt den Willen der Zugewanderten wie auch die Offenheit der schweizerischen Bevölkerung voraus. Ob eine einbürgerungswillige Person genügend integriert ist, beurteilt sich nach den gesamten Umständen des Einzelfalles, wobei die Gemeinde gerade insofern über einen gewissen Ermessensspielraum verfügt (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1D_2/2013 vom 14. November 2013 E. 2.4 und 2.5). Massgeblich ist dabei immerhin jede Art der aktiven Beteiligung am gesellschaftlichen Leben in der Gemeinde bzw. in der Region. Die soziale Verankerung kann entsprechend nicht nur durch Mitgliedschaft bei örtlichen Vereinen und anderen Organisationen zum Ausdruck kommen, sondern auch durch informelle Freiwilligenarbeit oder aktive Teilnahme an lokalen oder regionalen Veranstaltungen. Im öffentlichen Leben der Gemeinde ist etwa an Institutionen in den Bereichen Politik, Bildung, Sport oder Kultur zu denken, soweit diese den Betroffenen offenstehen. Durch so verstandene Teilhabe bekundet die ausländische Person ihren Willen, auf die Einheimischen zuzugehen und sich mit den sozialen und kulturellen Lebensbedingungen an ihrem Wohnort auseinanderzusetzen (vgl.
BGE 138 I 242
E. 5.3 S. 245 f. sowie das zit. Urteil des Bundesgerichts 1D_2/2013 E. 3).
BGE 141 I 60 S. 66
4.
4.1
Ausgangspunkt für den vorliegenden Fall ist, dass die Vorinstanzen dem Beschwerdeführer in erster Linie die erforderliche Integration in der Gemeinde absprachen. Insbesondere gingen sie von einer mangelnden Teilnahme an lokalen Institutionen und an Dorf- oder Quartierveranstaltungen aus. Der Beschwerdeführer macht allerdings geltend und hat dies schon vor dem Verwaltungsgericht vorgebracht, sehr wohl einen massgeblichen Kontakt zur Nachbarschaft zu pflegen, was aber die Vorinstanzen nicht abgeklärt hätten. Was das verlangte Wissen über die politische und gesellschaftliche Ordnung sowie die örtlichen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuche betreffe, sei er dazu nie unter gehöriger Ankündigung genügend befragt worden.
4.2
Zu Recht geht das Verwaltungsgericht davon aus, es komme auf die individuellen Verhältnisse des Beschwerdeführers an, weshalb er aus der Einbürgerung seiner volljährigen Tochter nichts zu seinen Gunsten ableiten könne. Die Darstellung des Beschwerdeführers ist allerdings insoweit unbestritten geblieben und widerspricht auch nicht den Akten, als er geltend macht, zum Gespräch vor dem Bürgerrat vom 21. Februar 2013 nicht persönlich, sondern lediglich telefonisch über seine Tochter eingeladen worden zu sein. Ebenso wird nicht in Frage gestellt, dass der nähere Inhalt dieser Besprechung nicht erläutert und namentlich nicht angekündigt worden war, es werde bei der Besprechung auch das Wissen des Beschwerdeführers geprüft. Es hat daher als erstellt zu gelten, dass der Beschwerdeführer nur über seine Tochter zum Gespräch und ohne hinreichenden Hinweis auf den Inhalt, insbesondere die vorgesehene Wissensprüfung, eingeladen wurde. Wenn die Gemeinde in ihrer Vernehmlassung ausführt, zum Kennenlernen gehöre auch das Aufzeigen von Kenntnissen, gesteht sie dies im Übrigen zumindest sinngemäss ein. Ebenfalls unbestritten geblieben ist die Behauptung des Beschwerdeführers, die Besprechung mit dem Bürgerrat, die er zusammen mit seiner Tochter führte und in der es auch um deren Einbürgerungsgesuch ging, habe höchstens zehn Minuten gedauert und hauptsächlich den Rückzug seines Antrags zum Thema gehabt. Auch die Vorinstanz hat dazu nichts anderes festgestellt, weshalb sachverhaltlich von diesen Umständen auszugehen ist. Eine wirklich ernsthafte Überprüfung der Integration war bei dieser Sachlage nicht möglich.
4.3
Der Beschwerdeführer wurde weder gehörig zum Einbürgerungsgespräch eingeladen noch über dessen Gegenstand orientiert noch
BGE 141 I 60 S. 67
wurden in seinem Fall die massgeblichen Einbürgerungsvoraussetzungen genügend abgeklärt. Auf eine Prüfung der notwendigen Kenntnisse konnte er sich nicht vorbereiten, und es ist nicht einmal belegt, wie und worüber er allenfalls teilweise befragt worden sein sollte. Der in den Akten liegende Erhebungsbericht, der Protokollauszug zur Bürgergemeindeversammlung vom 19. April 2013 sowie die erstinstanzliche Begründung vom 3. Mai 2013 enthalten dazu lediglich allgemeine pauschale Bemerkungen und keine überprüfbaren detaillierten Angaben. Die Gemeindebehörden haben insofern auch ihre Aktenführungspflicht verletzt (
BGE 130 II 473
E. 4.1 S. 477). Obwohl der Beschwerdeführer vor dem Verwaltungsgericht, wie dieses selbst im angefochtenen Entscheid festhält, seine Bereitschaft bekundete, eine entsprechende Prüfung abzulegen, ist es bisher nicht in nachvollziehbarer Weise dazu gekommen. Es kann daher auf der Grundlage der vorliegenden Akten nicht davon ausgegangen werden, dem Beschwerdeführer fehle es an den nötigen Kenntnissen.
4.4
Die Gemeindebehörden haben demnach ihre prozessualen Pflichten missachtet, weshalb sich der angefochtene Entscheid bereits aus diesem Grund als bundesrechtswidrig erweist. Es lässt sich dem Beschwerdeführer auch nicht vorwerfen, er habe den prozessualen Mangel nicht rechtzeitig gerügt. Nachdem er der Bürgergemeinde am 4. März 2013 mitgeteilt hatte, er halte am Gesuch fest, antwortete ihm diese bereits am 20. März 2013, sie stelle diesfalls der Gemeindeversammlung einen negativen Antrag, ohne dass ein erneutes Gespräch oder sonstige Beweiserhebungen überhaupt in Erwägung gezogen wurden. Angesichts dieser klaren negativen Haltung der Gemeindebehörden kann vom Beschwerdeführer nicht verlangt werden, er hätte damals noch auf weiteren Verfahrensschritten wie insbesondere einer Wiederholung des Gesprächs mit dem Bürgerrat und zusätzlichen Abklärungen beharren müssen.
5.
5.1
Was sodann die - kumulativ zu den verlangten Kenntnissen - erforderliche Integration in die Dorfgemeinschaft betrifft, so kann als erhärtet gelten, dass der Beschwerdeführer weder am Vereinsleben noch an lokalen Institutionen noch an Dorf- oder Quartierveranstaltungen usw. regelmässig teilnimmt. Die entsprechenden Feststellungen der Vorinstanz erscheinen jedenfalls nicht willkürlich. Fragwürdig ist insofern allerdings das - offenbar einzige - Votum eines Bürgers in der Bürgergemeindeversammlung vom 19. April 2013,
BGE 141 I 60 S. 68
wonach der Beschwerdeführer nach einem Verkehrsunfall der Tochter darauf gedrängt haben soll, die Sache ohne Beizug der Polizei abzuwickeln. Da nicht ersichtlich ist, weshalb dies der Rechtslage widersprochen haben sollte, lässt sich daraus keine fehlende Respektierung der hiesigen Rechtsordnung ableiten. Welche Bedeutung diesem Argument für die Bürgerversammlung zukam, ist allerdings nicht zu erkennen. Jedenfalls berief sich die Vorinstanz nicht darauf. Deren Beweiserhebung erscheint jedoch aus einem anderen Grunde unvollständig. Der Beschwerdeführer machte bereits vor dem Verwaltungsgericht geltend, er pflege einen massgeblichen Kontakt "zu seinen Nachbarn etc.". Nach Art. 5 Abs. 1 lit. a KBüV handelt es sich dabei um ein wesentliches Kriterium, das der Beschwerdeführer durchaus zu seinen Gunsten anrufen kann. Das Verwaltungsgericht ging diesem Argument mit dem Hinweis darauf nicht weiter nach, es wäre Sache des Beschwerdeführers gewesen, solches auch zu belegen.
5.2
In erster Linie gilt im Einbürgerungsverfahren der Untersuchungsgrundsatz. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben die Parteien freilich bei der Sachverhaltsermittlung mitzuwirken, soweit sie besser als die Behörden in der Lage sind, bestimmte Tatsachen darzulegen und zu beweisen. Dazu gehören insbesondere Aktivitäten, die für eine hinreichende soziale Integration sprechen (vgl. das zit. Urteil des Bundesgerichts 1D_2/2013 E. 3.3.3). Bei der Befragung der Nachbar- oder Einwohnerschaft handelt es sich aber, im Unterschied etwa zu dokumentarisch belegbaren Mitgliedschaften in Vereinen oder zu Aktivitäten an Dorffesten (bzw. der "Dorfchilbi", wie das im zit. Urteil 1D_2/2013 E. 3.3.2 und 3.3.3 zur Diskussion stand), nicht um Beweise, für deren Abnahme die Behörden weniger gut in der Lage wären als der Beschwerdeführer. Im Gegenteil erhöhen neutrale Abklärungen durch die Behörden unter Umständen die Glaubwürdigkeit im Vergleich zu vom Einbürgerungswilligen allenfalls selbst eingeholten oder eingereichten Unterlagen. Der Beschwerdeführer ist seiner Mitwirkungspflicht nachgekommen, indem er auf die angeblichen Kontakte zur Nachbarschaft bzw. sinngemäss zur Wohnbevölkerung hingewiesen hat. Solche Beziehungen sind nur schon deshalb nicht offenkundig unglaubwürdig, weil der Beschwerdeführer als Taxifahrer arbeitet, was in der Regel zwangsläufig einen gewissen Kontakt zur Wohnbevölkerung mit sich bringt. Bei dieser Ausgangslage obliegt es den Behörden, die Behauptung entweder zu glauben oder, wenn sie Zweifel haben,
BGE 141 I 60 S. 69
weitere angemessene Abklärungen zu treffen. Entweder die Bürgergemeinde oder dann spätestens das Verwaltungsgericht hätten sich demnach, unter Wahrung des Anspruchs des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör, in geeigneter Weise bei den Nachbarn oder sonstigen Einwohnern über die Integration des Beschwerdeführers bzw. ihre Beziehungen zu ihm erkundigen können und müssen.
Obwohl sie insoweit auch die Privatsphäre des Gesuchstellers zu beachten haben (vgl.
Art. 15c BüG
), sind entsprechende Abklärungen als solche weitgehend unproblematisch, nachdem sich der Beschwerdeführer selbst darauf beruft. Zwar kann von den Behörden grundsätzlich nicht verlangt werden, allein herauszufinden, wer allenfalls für soziale Kontakte zum Beschwerdeführer in Frage kommt. Insoweit können sie aber vom Beschwerdeführer gestützt auf seine Mitwirkungspflicht entsprechende Auskünfte einholen. Hingegen dürfen sie nicht einfach wie hier untätig bleiben, obwohl der Gesuchsteller sich auf entsprechende soziale Kontakte berufen hatte, und dann im Nachhinein auf dessen Mitwirkungspflicht verweisen. Gerade im vorliegenden Fall kann dem Beschwerdeführer aufgrund der prozessualen Vorgeschichte nicht vorgeworfen werden, er habe es unterlassen, der Gemeinde genügend Beweise zu unterbreiten, nachdem deren Vertreter bereits deutlich zu erkennen gegeben hatten, eine Einbürgerung nicht in Erwägung zu ziehen. Ohne die erforderlichen ergänzenden Abklärungen durch die Behörden erweist sich die Beweiserhebung demnach als ungenügend, weshalb sie nicht in vorweggenommener Beweiswürdigung abgeschlossen werden durfte.
5.3
Schliesslich besteht unter den Verfahrensbeteiligten inzwischen Einigkeit darüber, dass die von 1995 bis 2001 bezogenen Sozialhilfeleistungen einer Einbürgerung des Beschwerdeführers nicht entgegenstehen, da sie weit mehr als zehn Jahre zurückliegen. Hingegen verweist die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ergänzend auf die bisher nicht erfolgte Rückzahlung der Kosten für die unentgeltliche Rechtspflege im Scheidungsverfahren von 2010. Sie erwägt unter Hinweis auf Art. 3 Abs. 2 lit. e KBüG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 KBüV, dass es deswegen an der Voraussetzung der gesicherten Existenzgrundlage fehlen könnte, geht darauf aber nicht weiter ein, weil sie diesen Ablehnungsgrund als nicht mehr erforderlich erachtet. Unter diesen Umständen kann darauf mangels aufgezeigter Massgeblichkeit auch nicht abgestellt werden. Immerhin rechtfertigt sich der Hinweis darauf, dass aufgrund von
BGE 141 I 60 S. 70
prozessualer Bedürftigkeit bzw. der fehlenden Rückzahlung von Kosten aus der unentgeltlichen Rechtspflege nicht ohne weiteres zwingend auf eine unzureichende Existenzgrundlage zu schliessen ist, wenn die betroffene Person für die üblichen laufenden Lebenshaltungskosten aufzukommen vermag.
5.4
Aufgrund der formellen Natur der festgestellten Verfahrensmängel ist der angefochtene Entscheid unabhängig von dessen inhaltlicher Richtigkeit aufzuheben. Mangels genügender Sachverhaltsabklärung kann dem Antrag des Beschwerdeführers, die Sache an die Gemeinde zurückzuweisen zur Erteilung des Bürgerrechts, jedoch nicht entsprochen werden. Vielmehr hat eine Rückweisung an die Bürgergemeinde zu erfolgen zur Vornahme der erforderlichen ergänzenden Verfahrensschritte und Sachverhaltsabklärung sowie zu neuem Entscheid.