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Urteilskopf
98 Ib 27
5. Auszug aus dem Urteil vom 29. März 1972 i.S. N. gegen Rekurskommission des Kantons Bern.

regeste:
Regeste
Wehrsteuer: Die Revision einer rechtskräftigen Wehrsteuerveranlagung zuungunsten des Steuerpflichtigen ist in der Regel ausserhalb eines Nach- und Strafsteuerverfahrens wegen Hinterziehung (Art. 129 WStB) ausgeschlossen.

text:
Sachverhalt
ab Seite 27
BGE 98 Ib 27 S. 27
Aus dem Tatbestand
Die X-AG erwarb im Dezember 1964 ein Kaufsrecht. In der Folge schloss sie sich mit dem Beschwerdeführer und zwei weiteren Personen zu einer einfachen Gesellschaft zusammen, wobei die einzelnen Gesellschafter zu je einem Viertel Anteil in das Kaufsrecht eintraten. Für den Verzicht auf die Ausübung des Kaufsrechtes wurde im Februar 1966 vom Kaufsrechtverpflichteten eine Abfindungssumme entrichtet. Als es um die Besteuerung dieses Vermögensgewinnes ging, stellte die X-AG bei der kantonalen Steuerverwaltung das Gesuch, es sei nicht sie für den Gesamtgewinn, sondern jeder einzelne Gesellschafter für seinen Gewinnanteil zu veranlagen. Die kantonale Steuerverwaltung entsprach diesem Gesuch nicht. Sie hielt fest, dass die X-AG für den Reingewinn aus dem Kaufsrechtverzicht allein steuerpflichtig sei. Die X-AG focht in der Folge die Veranlagung zum gesamten Vermögensgewinn nicht an und bezahlte die entsprechenden Wehrsteuern.
In seiner Steuererklärung für die Steuerjahre 1967/68 gab der Beschwerdeführer den aus dem Kaufsrechtverzicht erzielten Gewinn nicht an. Er wurde nach seiner Steuererklärung veranlagt. Die Veranlagung blieb unangefochten und erwuchs in Rechtskraft. In der Folge aber benachrichtigte die kantonale Steuerverwaltung die Veranlagungsbehörde über den Gewinnanteil des Beschwerdeführers aus dem Verzicht auf das Kaufsrecht. Daraufhin wurde gegen den Beschwerdeführer ein
BGE 98 Ib 27 S. 28
Nachsteuerverfahren eingeleitet. Die Steuerbehörde verzichtete auf die Geltendmachung von Strafsteuern und Bussen; sie forderte nur die zu wenig entrichteten Wehrsteuern nach.
Gegen die Nachsteuerverfügung erhob N. Beschwerde bei der kantonalen Rekurskommission, welche die Beschwerde abwies. Von der Auferlegung einer Busse sah auch sie ab.
Gegen diesen Entscheid erhebt N. Verwaltungsgerichtsbeschwerde und begehrt, es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die kantonale Rekurskommission beantragt die Abweisung der Beschwerde. Den selben Antrag stellt die Eidg. Steuerverwaltung (EStV); sie beantragt überdies, dass der Beschwerdeführer, in Abänderung des angefochtenen Rekursentscheides, ausser zur Bezahlung der Nachsteuer, zu einer Busse im einfachen Betrag der hinterzogenen Wehrsteuer verurteilt werde.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde gutgeheissen und den angefochtenen Entscheid aufgehoben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
Den Tatbestand der Hinterziehung erfüllt nach Art. 129 WStB, wer dem Staate einen Wehrsteuerbetrag dadurch vorenthält, dass er die ihm im Veranlagungsverfahren obliegenden Pflichten - wozu insbesondere die wahrheitsgemässe und vollständige Ausfüllung der Steuererklärung gehört - nicht erfüllt oder Tatsachen, die für den Bestand oder den Umfang der Wehrsteuerpflicht wesentlich sind, verschweigt oder über sie vorsätzlich oder fahrlässig unrichtige Angaben macht (Urteil in ASA 22, S. 262). Ausser der Busse bis zum Vierfachen des entzogenen Wehrsteuerbetrages sind die hinterzogenen Steuern zu bezahlen.
Wie die EStV zutreffend ausführt, ist für den Tatbestand der einfachen Hinterziehung neben dem Entzug des Steuerbetrages und der Verletzung einer dem Steuerpflichtigen obliegenden Mitwirkungspflicht die Schuld des Steuerpflichtigen wesentlich. Strafbar wegen Hinterziehung ist mithin nur, wer schuldhaft handelt (vgl. KÄNZIG, N. 10 ff. zu Art. 129 WStB). Doch auch der Nachbezug des hinterzogenen Steuerbetrages setzt schuldhaftes Handeln voraus.
Veranlagungs- und Rekursbehörde haben im vorliegenden Fall zwar eine Nachsteuer erhoben; von einer Busse haben sie jedoch Umgang genommen. Die Rekurskommission liess die
BGE 98 Ib 27 S. 29
Frage des Verschuldens offen. Nach der Verfahrensordnung des WStB kann aber eine Nachsteuer nur dann erhoben werden, wenn alle Tatbestandsmerkmale der Hinterziehung erfüllt sind. Nur wenn demnach ein Verschulden zu bejahen ist, werden eine Busse ausgesprochen und die hinterzogenen Steuern nachgefordert (vgl. hierzu das erwähnte Urteil in ASA 22, S. 262 ff.). Eine Korrektur im Nachsteuerverfahren ist mithin nur insoweit möglich, als sie einen Hinterziehungstatbestand beschlägt (vgl. KÄNZIG, ebenda, N. 15).
Der Beschwerdeführer hat hinsichtlich der Wehrsteuer der 14. Periode eine ungenügende Besteuerung herbeigeführt, indem er den ihm zukommenden Gewinnanteil von Fr. 30'175.-- nicht deklarierte. Es fragt sich, ob ihn ein Verschulden trifft.
Die EStV geht davon aus, dass der Beschwerdeführer als Mitglied der einfachen Gesellschaft, welche den Gewinn aus dem Verzicht auf die Ausübung des Kaufsrechtes erzielte, über die Deklarations- und Steuerpflicht aufgeklärt wurde. Sie begründet dies damit, dass bei den Vermögens-Gewinsteuer-Akten der X-AG u.a. eine Aufstellung über die Verteilung der Anteile am Gewinn bzw. eine Schlussabrechnung liege, welche von allen Gesellschaftern unterzeichnet sei und wo unter "Bemerkungen" ausgeführt werde: "Eine eventuelle Nachforderung für Vermögensgewinnsteuer hat jeder Gesellschafter selbst zu bezahlen. Ferner hat jeder Gesellschafter den Gewinnanteil selbst zu versteuern (Einkommen und Vermögen...)". Damit ist jedoch nicht nachgewiesen, dass der Beschwerdeführer die zu einer ungenügenden Besteuerung führende Pflichtverletzung schuldhaft begangen hat. Die erwähnte "Aufteilung", welche die angeführte Bemerkung enthält, wurde nämlich offensichtlich vor dem 26. März 1966 aufgestellt und von den Gesellschaftern unterzeichnet. Sie bildete bereits eine Beilage zum Gesuch der X-AG vom 26. März 1966, worin diese beantragte, es sei nicht sie für den Gesamtgewinn, sondern jeder einzelne Gesellschafter für einen Vermögensgewinn von Fr. 30'175.-- zu veranlagen. Es ist denn auch durchaus verständlich, dass sich die einzelnen Gesellschafter in diesem Zeitpunkt zur Übernahme der Steuerpflicht "verpflichteten". Dem Gesuch wurde aber in der Folge von der Steuerverwaltung nicht entsprochen, vielmehr erklärte diese, für den Reingewinn von Fr. 120'700.-- sei die X-AG allein steuerpflichtig, einer Gewinnaufteilung auf die einzelnen Gesellschafter könne nicht
BGE 98 Ib 27 S. 30
beigepflichtet werden. Diese Auffassung vertrat sie in der Folge auch in der Veranlagungsverfügung.
Bei dieser Sachlage kann es dem Beschwerdeführer nicht zum steuerrechtlichen Schuldvorwurf gereichen, wenn er gestützt und im Vertrauen auf die Auskunft der kantonalen Steuerverwaltung, wonach die X-AG "allein" für den Reingewinn von Fr. 120'700.-- steuerpflichtig sei, davon absah, den eigenen Gewinnanteil zu deklarieren. Der Tatbestand des Art. 129 WStB ist mithin nicht erfüllt. Ein Nach- und Strafsteuerverfahren für die Wehrsteuer hat demnach zu unterbleiben. Die Möglichkeit der Revision rechtskräftiger Wehrsteuerveranlagungen ist im WStB nicht ausdrücklich vorgesehen. Nachdem in der Regel die Revision zuungunsten des Steuerpflichtigen ausserhalb eines Nach- und Strafsteuerverfahrens wegen Hinterziehung (Art. 129 WStB) ausgeschlossen ist, muss es bei der ursprünglichen Veranlagung des Beschwerdeführers sein Bewenden haben und kann dahinstehen, ob der Veranlagungsfehler der Steuerverwaltung zum Vorwurf gereicht.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
120 III 87
28. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour civile du 5 mai 1994 dans la cause S. contre dame B. et Cour de justice du canton de Genève (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Art. 190 Abs. 1 Ziff. 1 SchKG
; Konkurseröffnung ohne vorgängige Betreibung, Vermögensverheimlichung.
Es ist nicht willkürlich, den Konkurs ohne vorgängige Betreibung auf Antrag eines Gläubigers auszusprechen, dessen Forderung nach der Vermögensverheimlichung entstanden ist.

text:
Erwägungen
ab Seite 88
BGE 120 III 87 S. 88
Extrait des considérants:
3.
b) Selon la jurisprudence, la faillite sans poursuite préalable du débiteur pour actes frauduleux (betrügerische Handlungen) ne peut être requise que par celui qui était déjà créancier de l'auteur de ces actes lorsqu'ils ont été commis (
ATF 97 I 309
consid. 1 p. 311; BlSchK 1986 p. 110; BlZR 1985 no 92 consid. 4b; BJM 1981 p. 43 consid. 3a; d'un autre avis: LEEMANN, Die Konkursgründe nach dem Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, thèse Zurich 1904, p. 77 ch. IV). Il s'agit dès lors d'examiner si la même condition est exigée pour la célation de biens (Vermögensverheimlichung), cas de faillite retenu en l'espèce par les juridictions cantonales.
Il est généralement admis que la faillite sans poursuite préalable peut être requise non seulement par le créancier lésé par la célation de biens commise dans la poursuite par voie de saisie qu'il a introduite, mais également par celui qui n'a pas encore poursuivi le débiteur (ATF non publié G. c. Banque C. du 25 novembre 1991, consid. 4a; JAEGER, n. 9 ad
art. 190 LP
; FAVRE, Droit des poursuites, 3e éd., p. 284/285; AMONN, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, 5e éd., § 38 no 11; FRITZSCHE/WALDER, Schuldbetreibung und Konkurs nach schweizerischem Recht, vol. II, 3e éd., p. 90 n. 14; GILLIÉRON, Poursuite pour dettes, faillite et concordat, 3e éd., p. 266). La requête de faillite peut aussi émaner d'un créancier dont la prétention est née après la célation de biens (dans ce sens: LEEMANN, op.cit., p. 90 ch. III in fine; BLUMENSTEIN, Handbuch des Schweizerischen Schuldbetreibungsrechtes, p. 602 n. 20; BAUMANN, Die Konkurseröffnung nach dem Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, thèse Zurich 1979, p. 75/76).
Il est vrai que, dans l'arrêt paru aux
ATF 97 I 309
consid. 1 p. 311, le Tribunal fédéral a considéré que l'exigence d'une dette préexistante pour
BGE 120 III 87 S. 89
les actes frauduleux découlait des autres hypothèses énoncées à l'
art. 190 al. 1 ch. 1 LP
, en particulier la fuite du débiteur et - précisément - la célation de biens, ce qui laisse entendre qu'elle s'appliquerait aussi à cette dernière. Etendue à des cas de faillite qui ne constituaient pas l'objet du litige, cette affirmation toute générale est discutable. En effet, la célation n'en met pas moins en péril les droits nés après cet acte, dans la mesure où elle concerne des biens sur lesquels les créanciers pourraient exercer leur mainmise. L'arrêt n'échappe pas non plus à toute critique pour le cas du débiteur en fuite (BLUMENSTEIN, ibid., et les remarques de BAUMANN, op.cit., p. 76 n. 2), encore que, sur ce point, il puisse invoquer en sa faveur l'avis de LEEMANN (op.cit., p. 63 ch. IV). S'agissant, enfin, de la fraude - cas qu'il avait à juger -, le Tribunal fédéral a voulu parer au risque de voir l'auteur d'un délit contre le patrimoine déclaré en faillite sans poursuite préalable par un créancier qui ne serait titulaire d'aucune prétention autre que celle qui découle de cet acte illicite (
ATF 97 I 309
consid. 1 p. 311; BAUMANN, op.cit., p. 76); il aurait peut-être suffi d'affirmer qu'un vol ne constitue pas un acte commis en fraude des droits des créanciers (cf.
ATF 97 I 309
consid. 2 p. 312/313).
Quoi qu'il en soit, l'opinion de la Cour de justice dans la présente espèce, confortée par la doctrine autorisée, n'eût pas été taxée d'arbitraire, si le moyen avait été recevable.


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Urteilskopf
133 III 399
48. Auszug aus dem Urteil der II. zivilrechtlichen Abteilung i.S. X. gegen Y. (Beschwerde in Zivilsachen)
5A_44/2007 vom 26. April 2007

regeste:
Regeste
Entscheid über die definitive oder provisorische Rechtsöffnung.
Eintretensvoraussetzungen und Beschwerdegründe nach BGG.

text:
Erwägungen
ab Seite 399
BGE 133 III 399 S. 399
Aus den Erwägungen:
1.
1.1
Das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) ist am 1. Januar 2007 in Kraft getreten (AS 2006 S. 1242). Gemäss
Art. 132 Abs. 1 BGG
ist das neue Gesetz auf Beschwerdeverfahren anwendbar, wenn der angefochtene Entscheid nach dessen Inkrafttreten ergangen ist. Der angefochtene Entscheid datiert vom 19. Januar 2007, so dass auf das vorliegende Verfahren das BGG anwendbar ist.
1.2
Gemäss
Art. 72 Abs. 2 lit. a BGG
unterliegen der Beschwerde in Zivilsachen auch Entscheide in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen. Beim vorliegenden Entscheid über die definitive Rechtsöffnung handelt es sich um einen solchen Entscheid.
1.3
In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist die Beschwerde nur zulässig, wenn der Streitwert mindestens 30'000 Franken beträgt (
Art. 74 Abs. 1 lit. b BGG
), es sei denn, dass ein vorliegend nicht gegebener Ausnahmegrund nach
Art. 74 Abs. 2 BGG
besteht. Im zu
BGE 133 III 399 S. 400
beurteilenden Fall beträgt der Streitwert weit mehr als 30'000 Franken, so dass dieser einem Eintreten nicht entgegensteht.
1.4
Die Beschwerde ist nach
Art. 90 BGG
zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen. Beim Entscheid über die definitive Rechtsöffnung handelt es sich um einen Endentscheid im Sinne dieser Bestimmung, so dass auch diese Voraussetzung gegeben ist. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde in Zivilsachen ist grundsätzlich einzutreten.
1.5
Mit der Beschwerde kann die Verletzung von eidgenössischem (
Art. 95 BGG
) und ausländischem (
Art. 96 BGG
) Recht gerügt werden, es sei denn, beim angefochtenen Entscheid handle es sich um eine vorsorgliche Massnahme, wogegen nur die Rüge der Verletzung verfassungsmässiger Rechte zulässig ist (
Art. 98 BGG
). Vorsorgliche Massnahmen im Sinne von
Art. 98 BGG
sind einstweilige Verfügungen (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 S. 4336 Ziff. 4.1.4.2). Die definitive wie auch die provisorische Rechtsöffnung sind keine einstweiligen Verfügungen. Der Rechtsöffnungsrichter befindet nicht über den Bestand der in Betreibung gesetzten Forderung, sondern über deren Vollstreckbarkeit, auch wenn vorfrageweise materiellrechtliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen sind. Der Entscheid über die definitive oder provisorische Rechtsöffnung ist daher keine vorsorgliche Massnahme im Sinne von
Art. 98 BGG
. Damit sind die Rügen gemäss Art. 95 f. BGG zulässig. Das Bundesgericht prüft frei, ob die behaupteten Rechtsverletzungen gegeben sind. Demgegenüber kann die Feststellung des Sachverhalts nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 BGG
).


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Urteilskopf
115 Ib 233
33. Auszug aus dem Urteil der II. Öffentlichrechtlichen Abteilung vom 18. Oktober 1989 i.S. Zuger Kantonalbank gegen Eidgenössische Steuerverwaltung (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 5 Abs. 1 lit. a StG
; Emissionsabgabe.
Aktiengesellschaften des kantonalen Rechts unterstehen der Stempelsteuergesetzgebung des Bundes, insbesondere
Art. 5 Abs. 1 lit. a StG
.

text:
Sachverhalt
ab Seite 233
BGE 115 Ib 233 S. 233
Die Zuger Kantonalbank wurde durch Gesetz vom 28. Oktober 1891 als Aktiengesellschaft gegründet. Ihr wurde das Bankgeschäft der damaligen Creditanstalt in Zug, welche der Kanton Zug mit Übernahmevertrag vom 1. Juli/21. Oktober 1891 von der Kollektivgesellschaft Bossard & Cie. erworben hatte, mit Aktiven und Passiven übertragen. Das Grundkapital betrug anfänglich Fr. 800'000.--, wobei der Kanton Aktien im Nominalwert von Fr. 400'000.-- übernahm. Die Gesellschafter der Bossard & Cie. zeichneten die ihnen vorbehaltenen 400 Aktien im Nominalwert von Fr. 200'000.--, und die restlichen Aktien im Betrag von Fr. 200'000.-- wurden zur öffentlichen Zeichnung aufgelegt (§ 2 des Gesetzes vom 28. Oktober 1891).
Heute beträgt das Aktienkapital Fr. ... Mindestens die Hälfte davon muss sich im Besitz des Kantons Zug befinden (§ 7 Gesetz vom 20. Dezember 1973 über die Zuger Kantonalbank, nachfolgend: Kantonalbankgesetz). Dieser haftet auch subsidiär für die Verbindlichkeiten der Bank (§ 4 Abs. 1 Kantonalbankgesetz). Organe der Bank sind u.a. die Generalversammlung der Aktionäre, der Bankrat, der Bankvorstand und die Kontrollstelle,
BGE 115 Ib 233 S. 234
wobei die Mehrheit der Mitglieder des Bankrates und der Kontrollstelle durch öffentliche Behörden (Regierungsrat, Kantonsrat) gewählt werden (§ 23 und 30 Kantonalbankgesetz). Beschlüsse der Generalversammlung über Kapitalerhöhungen bedürfen der Zustimmung des Kantonsrats (§ 8 Abs. 1 und § 42 Kantonalbankgesetz).
Die Zuger Kantonalbank gab in den Jahren 1983-1988 verschiedene Male Aktien bzw. Partizipationsscheine aus. Streitig ist, ob die Kantonalbank auf diesen Beteiligungsrechten die Emissionsabgabe schuldet. Die Zuger Kantonalbank ist der Ansicht, das Stempelabgabengesetz und besonders
Art. 5 Abs. 1 lit. a StG
sei auf Kantonalbanken nicht anwendbar.
Mit förmlichem Entscheid bestätigte die Eidgenössische Steuerverwaltung ihre Ansicht, dass die Zuger Kantonalbank auf den von ihr geschaffenen Aktien und Partizipationsscheinen die Emissionsabgabe schulde, lehnte das Gesuch um Rückerstattung nicht geschuldeter Emissionsabgaben (
Art. 8 StV
) ab und setzte die noch zu leistenden Emissionsabgaben auf Fr. ... nebst Verzugszins fest. Eine Einsprache wies die Eidgenössische Steuerverwaltung ab.
Das Bundesgericht weist die von der Zuger Kantonalbank erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Erwägungen:
1.
Die Zuger Kantonalbank ist eine im Jahre 1891 durch kantonales Gesetz errichtete Unternehmung in der Form der Aktiengesellschaft. Allerdings handelt es sich nicht um eine Aktiengesellschaft des Obligationenrechts, an welcher der Kanton im Sinne von Art. 762 (Abs. 1 oder 2) OR bloss beteiligt ist. Auch wenn der Übernahmevertrag vom 1. Juli/21. Oktober 1891 zwischen dem Kanton Zug und der Bossard & Cie. betreffend die Creditanstalt in Zug die materiellen Voraussetzungen für die Errichtung einer Zuger Kantonalbank geschaffen hat, muss doch der Kanton als Gründer dieses Instituts betrachtet werden (ERNST ARBENZ, Die Gemischtwirtschaftliche Unternehmung im schweizerischen Recht, Diss. Zürich 1929, S. 84; KARL ERB, Rechtsstellung und Organisation der gemischtwirtschaftlichen Bankunternehmen in der Schweiz, Diss. Zürich 1938, S. 91 ff.; KARL OBRECHT, Über die Rechtsnatur der schweizerischen Kantonalbanken, Diss. Zürich 1936, S. 49).
BGE 115 Ib 233 S. 235
Namentlich kann die Übertragung des Bankgeschäfts der Creditanstalt in Zug mit Aktiven und Passiven nicht als Sacheinlagegründung der Mitglieder der Kollektivgesellschaft Bossard & Cie., also von Privaten, betrachtet werden. Der Übernahmevertrag vom 1. Juli/21. Oktober 1981 enthält zwar bereits den wesentlichen Inhalt der Verfassung der zu gründenden Gesellschaft, doch verpflichtet er (Ziff. 1 lit. a und d, Ziff. 2) weder den Kanton noch die Mitglieder der Kollektivgesellschaft Bossard & Cie. zur Gründung einer Kantonalbank; die Kollektivgesellschafter waren denn auch nur berechtigt, nicht verpflichtet, einen Anteil am Aktienkapital der neu zu gründenden Kantonalbank zu übernehmen (sog. Vorbezugsrecht; vgl. ARBENZ, a.a.O., S. 84 f., und ERB, a.a.O., S. 92 f.).
Bei der Zuger Kantonalbank handelt es sich somit um eine durch kantonales Spezialgesetz gegründete Aktiengesellschaft. Als solche steht sie gemäss
Art. 763 Abs. 1 OR
unter dem Vorbehalt des kantonalen Rechts. Wenn daher das Stempelabgabengesetz und besonders
Art. 5 Abs. 1 lit. a StG
nur Aktiengesellschaften des Obligationenrechts erfassen sollte, wie die Beschwerdeführerin behauptet, so unterstünden die von ihr ausgegebenen Beteiligungsrechte nicht der Emissionsabgabe. Dann wäre die hier in Frage stehende Besteuerung unzulässig.
2.
Nach
Art. 5 Abs. 1 lit. a StG
unterliegen der Emissionsabgabe u.a. die Ausgabe von Aktien inländischer Aktiengesellschaften, ferner die Ausgabe von Genussscheinen - einschliesslich Partizipationsscheinen (
BGE 105 Ib 177
) - inländischer Gesellschaften. Diese Umschreibung lässt erkennen, dass das Stempelabgabengesetz nicht zwischen den durch behördliche Verfügung oder Gesetz errichteten Aktiengesellschaften einerseits und den dem Obligationenrecht unterstehenden Aktiengesellschaften anderseits unterscheidet. Bei der Emissionsabgabe handelt es sich um eine Verkehrssteuer, die an die im Gesetz umschriebenen, bestimmten Vorgänge des Rechtsverkehrs anknüpft (
BGE 108 Ib 455
f.; LOCHER, in Kommentar BV, Art. 41bis, N. 13 ff.).
Art. 5 Abs. 1 lit. a StG
ist deshalb immer dann anzuwenden, wenn eine inländische Aktiengesellschaft - öffentlichrechtlicher oder privatrechtlicher Natur - Beteiligungsrechte in Form von Aktien oder Genussscheinen (Partizipationsscheinen) schafft. Die Funktion der Stempelabgaben besteht in einer indirekten Belastung des namentlich in Anteilsrechten (Aktien, Stammkapitalanteilen usw.) verkörperten Besitzes (J. BEGUELIN, Evolution, nature et caractéristique des
BGE 115 Ib 233 S. 236
droits de timbre fédéraux; la nouvelle loi sur les droits de timbre, RDAF 30/1974 S. 157/8, 174; W. R. PFUND, Bemerkungen zur Natur der eidg. Stempelabgaben und zur Umsatzabgabe, Steuer-Revue 22/1967 S. 111 f.). Für diese Zweckbestimmung kann es aber offensichtlich keine Rolle spielen, ob es sich um Besitz von Anteilsrechten an einer privatrechtlichen oder an einer öffentlichrechtlichen Unternehmung handelt (ASA 25, 52 f.).
Auch wenn das Stempelabgabengesetz bei der Umschreibung der Abgabenobjekte teilweise Begriffe des Bundeszivilrechts verwendet, so kann daraus nicht geschlossen werden, nur die von privaten Aktiengesellschaften des Obligationenrechts ausgegebenen Titel würden der Abgabe unterliegen.
Art. 5 Abs. 1 lit. a StG
stützt sich auf
Art. 41bis Abs. 1 lit. a BV
, der im Jahre 1917 in die Bundesverfassung aufgenommen worden ist und der den Bund ermächtigt, "Stempelabgaben auf Wertpapieren, einschliesslich Coupons, Wechseln und wechselähnlichen Papieren, auf Quittungen von Versicherungsprämien und auf andern Urkunden des Handelsverkehrs" zu erheben. Urkunden des Handelsverkehrs sind nicht mit den nach Obligationenrecht errichteten Wertpapieren (oder Vertragsurkunden) gleichzusetzen (LOCHER, in Kommentar BV, Art. 41 bis, N. 22-24) und umfassen die Urkunden über Kapitalanteile an Unternehmungen des öffentlichen Rechts.
Bei der Beratung des ersten Ausführungserlasses im Jahre 1917 ist namentlich erörtert worden, ob zu den "Urkunden des Handelsverkehrs" auch gewisse Obligationen der Kantone und ihrer Kantonalbanken (öffentlichrechtlichen Anstalten) gehören oder ob der Bund diese Titel, weil von öffentlichen Anstalten der Kantone ausgegeben, nicht belasten dürfe. Dass es Urkunden des Handelsverkehrs sind, war unbestritten. Sie wurden aber z.T. von der Abgabe befreit bzw. privilegiert behandelt (vgl. Art. 11 Abs. 2 und Art. 13 lit. c Stempelabgabengesetz vom 4. Oktober 1917, BBl 1917 IV 225), weil die Bedingungen, unter denen die öffentlichen Körperschaften und Anstalten mit den privaten Kreditinstituten konkurrierten, nicht die gleichen seien (BURCKHARDT, Kommentar, 3. Aufl., N. 4 zu
Art. 41bis BV
, S. 347, mit Hinweis auf die Beratung des Stempelabgabengesetzes im Jahre 1917, Sten.Bull. 1917 N 319 f., 323-329, und S 101-105, 161 ff.).
Grundsätzlich, d.h. soweit das Gesetz keine Ausnahmen vorsieht, unterliegen daher auch Anteilsrechte an öffentlichen Unternehmungen der Besteuerung. Unter der Herrschaft des Stempelabgabengesetzes vom 4. Oktober 1917/22. Dezember 1927 (BS 6, 101)
BGE 115 Ib 233 S. 237
war denn auch nie zweifelhaft, dass Aktien bzw. Stammkapitalanteile von öffentlichrechtlichen Aktiengesellschaften und Genossenschaften grundsätzlich dem Emissionsstempel unterliegen (Bundesgericht in ASA 25, 51 ff. betreffend die Stammkapitalanteile der öffentlichrechtlichen Genossenschaft Butyra; auch Eidgenössische Steuerverwaltung in ASA 10, 301 Nr. 134; 8, 313 f., 359 E. 3; ERNST WYSS, Die Stempelabgaben der Aktiengesellschaft, Zürich 1938, S. 11; vgl. auch IM HOF/JOEHR/LANDMANN, Das Bundesgesetz über die Stempelabgaben, N. 4 zu Art. 17, S. 201; AMSTUTZ/ WYSS, Das eidgenössische Stempelsteuerrecht, N. 6 zu Art. 17, die allerdings hinsichtlich öffentlicher Genossenschaften die gegenteilige Auffassung vertreten, ebenda N. 3). Von dieser Praxis abzuweichen besteht umso weniger Anlass, als die Umschreibung der Abgabenobjekte in Art. 5 und 6 des geltenden Stempelabgabengesetzes im wesentlichen dem früheren Recht entspricht (Botschaft des Bundesrates vom 25. Oktober 1972, BBl 1972 II 1289 f.). Selbst die Aktien der Nationalbank unterliegen der Emissionsabgabe (ASA 25, 53 E. 3). Es ist deshalb kein Grund ersichtlich, die Emissionsabgabe nicht auch auf den von Kantonalbanken (Aktiengesellschaften) ausgegebenen Aktien und Partizipationsscheinen zu erheben.
3.
Was die Beschwerdeführerin im übrigen vorbringt, rechtfertigt keine andere Lösung.
Es trifft zu, dass das Gesetz (
Art. 7 Abs. 1 lit. a StG
) die Entstehung der Abgabeforderung bei Aktien an den Eintrag im Handelsregister anknüpft. Eine Eintragungspflicht besteht aber nach der Praxis auch für öffentlichrechtliche Unternehmungen, die eine nach kaufmännischer Art betriebene Tätigkeit ausüben. Eingetragen sind z.B. die Schweizerische Nationalbank (gemäss Art. 84 des Gesetzes vom 6. Oktober 1905, AS 22 76) und die Kantonalbanken (HIS, Kommentar, N. 87 zu
Art. 934 OR
). Fragen könnte sich höchstens, ob auf Grund von
Art. 7 Abs. 1 lit. a StG
eine Abgabenpflicht von gemischtwirtschaftlichen Unternehmungen nicht generell, sondern nur im Falle ihrer Eintragspflicht bestehe. Doch kann die Frage offenbleiben, weil die Beschwerdeführerin eine nach kaufmännischer Art betriebene Unternehmung darstellt und als solche jedenfalls zur Eintragung verpflichtet ist.
Die Beschwerdeführerin irrt, wenn sie meint, sie sei keine Aktiengesellschaft, sondern eine durch Gesetz gegründete öffentlichrechtliche Anstalt. Sie ist eine Aktiengesellschaft, wenn auch eine solche des kantonalen Rechts. Das erhellt bereits daraus, dass das
BGE 115 Ib 233 S. 238
Kantonalbankgesetz (§ 1) bloss ergänzend auf die Bestimmungen des Obligationenrechts verweist, das insoweit als subsidiäres kantonales Recht zur Anwendung gelangt. Trotz der Beteiligung des Kantons handelt es sich beim Kapital der Beschwerdeführerin deshalb nicht um ein Dotationskapital wie bei einer öffentlichrechtlichen Anstalt, sondern um ein Grundkapital (Aktienkapital). Unbegründet ist damit auch der Eventualantrag der Beschwerdeführerin, denjenigen Teil der Emissionen, die vom Kanton übernommen worden sind (50%), von der Abgabe zu befreien.
Unbehelflich ist auch der Hinweis der Beschwerdeführerin auf die Rechtsgleichheit.
Art. 5 Abs. 1 lit. a StG
erfasst nur Gesellschaften und Genossenschaften, weshalb die als öffentlichrechtliche Anstalten errichteten Kantonalbanken auf den von ihnen ausgegebenen Partizipationsscheinen keine Emissionsabgaben zu bezahlen haben. Eine rechtsungleiche Behandlung läge jedenfalls vor, wenn die Beschwerdeführerin - im Unterschied zu den Aktiengesellschaften nach Obligationenrecht - von der Abgabe befreit würde.


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Urteilskopf
104 Ib 412
62. Urteil vom 22. Dezember 1978 i.S. Coop Schweiz, Migros-Genossenschafts-Bund und Mitbeteiligte gegen Eidg. Volkswirtschaftsdepartement

regeste:
Regeste
BRB über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten; Überprüfung einer bundesrätlichen Verordnung.
1. Überprüfung einer bundesrätlichen Verordnung durch ein Departement (E. 3).
2. Eine bundesrätliche Verordnung, die von der Bundesversammlung durch einen einfachen Bundesbeschluss genehmigt wurde, darf vom Bundesgericht auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden (Klarstellung der Rechtsprechung; E. 4).
3. Wenn dem Bundesrat beim Erlass einer Verordnung ein weiter Ermessensspielraum zusteht, hat das Bundesgericht bei der Prüfung der Gesetz- und Verfassungsmässigkeit der Verordnung diesen Ermessensspielraum zu respektieren. Es untersucht dabei vor allem, ob mit der Verordnung der gesetzliche Zweck erreicht werden kann und ob der Bundesrat sein Ermessen nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ausgeübt hat. Das letztere kann in einem solchen Fall bejaht werden, wenn die in der Verordnung vorgesehenen Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zu dem im Gesetz vorgesehenen Zweck stehen (E. 5 und 6).
4. Die in Art. 1 Abs. 1 des BRB über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten (Fassung vom 24. August 1977) festgesetzten Abgaben auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten sind gesetz- und verfassungsmässig (E. 7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 413
BGE 104 Ib 412 S. 413
Als am 12. Juni 1977 der Bundesbeschluss vom 17. Dezember 1976 über die Neuordnung der Umsatzsteuer und der direkten Bundessteuer in der Volksabstimmung verworfen wurde, beschloss der Bundesrat als Sparmassnahme unter anderem eine Reduktion der Leistungen des Bundes an die Milchrechnung. Die angestrebte Entlastung des Bundes in diesem Sektor sollte durch eine Erhöhung des Butter-Engrospreises erreicht werden. Der Bundesrat änderte daher mit Wirkung vom 1. September 1977 die Verordnung über Verbilligungsbeiträge und Handelspreise für Butter (SR 916.357.3) entsprechend ab. Durch die Erhöhung des Butter-Engrospreises verbessert sich die Milchrechnung, weil die zu ihren Lasten gehende Differenz zwischen dem Butter-Engrospreis und dem den Produzenten garantierten (höheren) Übernahmepreis für inländische Butter verkleinert wird. Im weiteren bewirkt die Erhöhung des Butter-Engrospreises aber auch eine Erhöhung der der Milchrechnung gutgeschriebenen Abgabe auf importierter Butter. Da die zu einem geringeren Gestehungspreis eingeführte Butter nämlich mit einer Abgabe belastet wird, bis
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sie gleich teuer ist wie die Inlandbutter, wird diese Abgabe umso grösser, desto höher der Butter-Engrospreis im Inland festgesetzt wird. Nach den Angaben des Bundesrates ergibt sich aus der Erhöhung des Butter-Engrospreises gesamthaft eine Verbesserung der Milchrechnung um rund 25 Millionen Franken im Jahr und damit eine Entlastung des Bundeshaushaltes um den gleichen Betrag (vgl. die Botschaft des Bundesrates über erste Überbrückungsmassnahmen zur Vermeidung untragbarer Defizite im Bundeshaushalt vom 24. August 1977, BBl 1977 II, S. 1478).
Die Erhöhung des Butterpreises vergrösserte die Preisdifferenz der Butter zu den Speiseölen und Speisefetten, insbesondere zur Margarine. Da der Bundesrat eine Verschärfung der Konkurrenz zwischen diesen Produkten fürchtete, ordnete er zum teilweisen Ausgleich der Preisdifferenz als "flankierende Massnahme" eine Erhöhung der Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten sowie auf deren Rohstoffen und Halbfabrikaten an und änderte zu diesem Zweck am 24. August 1977 den Bundesratsbeschluss über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten vom 1. November 1963 (SR 916.358.451, Änderung in AS 1977, S. 1500 ff.). Mit dieser Änderung wurden mit Wirkung ab 26. August 1977 die Preiszuschläge, die ab 1. März 1975 Fr. 75.- je 100 kg betragen hatten, auf Fr. 105.- je 100 kg angehoben. Diese Massnahme ergibt nach den Angaben des Bundesrates Mehreinnahmen von rund 24 Millionen Franken im Jahr (vgl. die zitierte Botschaft BBl 1977 II, S. 1481). Dieser Betrag fliesst als zweckgebundene Einnahme in die Milchrechnung und entlastet damit ebenfalls den Bundeshaushalt.
Gestützt auf Art. 30 Abs. 3 des Beschlusses der Bundesversammlung über Milch, Milchprodukte und Speisefette (Milchbeschluss, abgekürzt MB, SR 916.350) genehmigte die Bundesversammlung am 29. September 1977 mit einem einfachen Bundesbeschluss die Änderung des Bundesratsbeschlusses über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten (BBl 1977 III S. 266).
In Anwendung dieser Erlasse traf die Sektion für Ein- und Ausfuhr der Handelsabteilung im Auftrag der Schweiz. Genossenschaft für Getreide und Futtermittel (GGF) im August, September und Oktober 1977 Verfügungen über Anträge verschiedener Importeure zum Verkauf und Rückkauf von diversen
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Speiseölen bzw. -fetten. Sie entsprach diesen Anträgen, wobei sie aber einen Preiszuschlag gemäss der neuen Regelung belastete. Im Oktober und November 1977 wies das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD) verschiedene, gegen die Preiszuschlagserhebung eingereichte Beschwerden ab. Es stellte fest, dass die streitigen Preiszuschläge entsprechend den nun geltenden Vorschriften erhoben worden seien, was im übrigen nicht in Frage gestellt werde. Die Rechtmässigkeit des Bundesratsbeschlusses vom 24. August 1977 indessen, die mit den Beschwerden in Frage gestellt werde, sei vom Departement als untergeordneter Verwaltungsbehörde nicht zu überprüfen. Die Rechtmässigkeit des mit Bundesbeschluss genehmigten Bundesratsbeschlusses habe mithin als gegeben zu gelten.
Gegen die Entscheide des EVD führen die Coop Schweiz, die J. Klaesi AG, die Oleificio Sabo, die SAIS, die Schweizerische Milch-Gesellschaft AG sowie der Migros-Genossenschafts-Bund Verwaltungsgerichtsbeschwerden. Dabei nehmen die erstgenannten fünf Beschwerdeführerinnen, durch das gleiche Anwaltsbüro und in praktisch identischer Weise Stellung; sie werden in der Folge als "Gruppe Coop" bezeichnet. Der Migros-Genossenschafts-Bund wird von einem anderen Rechtsanwalt vertreten; soweit eine gesonderte Betrachtung seines Standpunktes am Platze ist, wird dieser Beschwerdeführer als "die Migros" bezeichnet. Die Beschwerdeführer verlangen mit ihren Beschwerdebegehren im wesentlichen die Aufhebung der Entscheide des EVD und der Sektion für Ein- und Ausfuhr wegen Gesetzes- und Verfassungswidrigkeit des Bundesratsbeschlusses vom 24. August 1977, Neufestsetzung der zu erhebenden Preiszuschläge höchstens auf der Basis der Ansätze von 1975 (AS 1975, S. 424) und Rückerstattung der im Vergleich damit zuviel erhobenen Preiszuschläge nebst Zins zu 5 % im Jahr. Die Gruppe Coop verlangt darüber hinaus in einem Subeventualantrag die Feststellung, dass eine weitere Erhöhung der Preiszuschläge gesetz- und/oder verfassungswidrig wäre.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
a) Alle sechs Beschwerden haben einen gleichartigen Gegenstand und werfen die nämlichen Rechtsfragen auf. Es rechtfertigt sich daher, sie gemeinsam zu behandeln.
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b) Die Beschwerden richten sich gegen Entscheide des EVD, die in Anwendung des Bundesratsbeschlusses über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten in der Fassung vom 24. August 1977 ergangen sind. Dieser Bundesratsbeschluss sieht in Art. 1 Abs. 1 Preiszuschläge in verschiedener Höhe je nach dem Einfuhrgut vor. Es stellt sich daher die Frage, ob die Beschwerden sich auf Verfügungen über Tarife im Sinne von
Art. 99 lit. b OG
beziehen und aufgrund dieser Bestimmung unzulässig sind.
Das Bundesgericht nimmt in ständiger Rechtsprechung an, nur die Verfügungen, die den Erlass oder die Genehmigung eines Tarifs als Ganzes zum Gegenstand haben, könnten nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, wohl aber die Anwendung des Tarifs durch Verfügung im Einzelfall (
BGE 103 Ib 319
E. 4d mit Hinweisen). Um eine solche Anwendung im Einzelfall handelt es sich bei den angefochtenen Verfügungen. Das Bundesgericht kann in diesen Fällen zwar nicht den Tarif als Ganzes mit all seinen Positionen und ihrem gegenseitigen Verhältnis überprüfen, dagegen aber die konkret angewandte Tarifposition.
c) Die Beschwerdeführer verlangen nicht nur die Aufhebung des Entscheides des EVD, sondern auch die Aufhebung der Verfügungen der Sektion für Ein- und Ausfuhr. Gegen diese Verfügungen, die in erster Instanz ergangen sind, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht zulässig. Soweit sich die Beschwerden auf die erstinstanzlichen Verfügungen beziehen, ist auf sie daher nicht einzutreten.
d) Die Gruppe Coop verlangt für den Fall der Abweisung ihres Hauptstandpunktes die gerichtliche Feststellung, dass eine weitere Erhöhung der Preiszuschläge gesetz- und verfassungswidrig wäre. Ein solches Begehren, das sich gegen eine noch nicht getroffene, zukünftige Verfügung bzw. gegen eine noch nicht erlassene Norm richtet, ist im Rahmen dieses Verfahrens nicht zulässig. Auch auf dieses Begehren kann darum nicht eingetreten werden.
2.
a) Nach
Art. 26 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 1951 über die Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes (Landwirtschaftsgesetz, abgekürzt LwG, SR 910. 1)
kann die Bundesversammlung zur Sicherung einer geordneten Versorgung des Landes mit Milch und Milchprodukten und zur Förderung des Absatzes von Milch zu
BGE 104 Ib 412 S. 417
Preisen, die nach den Grundsätzen dieses Gesetzes angemessen sind, unter Berücksichtigung der Interessen der Gesamtwirtschaft u.a. die Erhebung von Abgaben auf der Einfuhr von Speiseölen und Speisefetten, mit Einschluss der zu ihrer Herstellung notwendigen Rohstoffe und Halbfabrikate, anordnen; die Erträgnisse dieser Abgaben sind zur Senkung der Preise von Milchprodukten und einheimischen Speisefetten und zur Förderung ihres Absatzes zu verwenden.
Gestützt u.a. auf
Art. 26 LwG
wurde der Titel "VII. Abgaben" (Art. 26 ff.) des Milchbeschlusses erlassen. Nach
Art. 26 Abs. 1 lit. c MB
können, vorbehältlich der jeweilen geltenden zwischenstaatlichen Vereinbarungen, u.a. auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten, mit Einschluss der zu ihrer Herstellung nötigen Rohstoffe und Halbfabrikate, Preiszuschläge erhoben werden. Die Erträgnisse dieser Abgaben sind gemäss
Art. 26 Abs. 2 MB
zur Senkung der Preise von einheimischen Milchprodukten und zur weiteren Förderung ihres Absatzes im In- und Ausland zu verwenden.
Nach
Art. 30 Abs. 1 MB
setzt der Bundesrat die Preiszuschläge auf eingeführten Speisefetten, Speiseölen und deren Halbfabrikaten nach Anhörung der Beteiligten und der beratenden Kommission fest. Bei der Festsetzung der Zuschläge ist auf die Entwicklung der Weltmarktpreise der belasteten Waren, auf die Preis- und Absatzverhältnisse bei den inländischen Milchprodukten und Speisefettstoffen sowie auf die Lebenshaltungskosten Rücksicht zu nehmen. Aufgrund dieser Bestimmung änderte der Bundesrat den Bundesratsbeschluss über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten und erhöhte dadurch mit Wirkung ab 26. August 1977 die Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten auf Fr. 105.- je 100 kg. Gemäss
Art. 30 Abs. 3 MB
hat die Bundesversammlung in der nächsten Session zu beschliessen, ob und in welchem Ausmass die neu festgesetzten Abgaben in Kraft bleiben sollen. Die genannte Änderung der Preiszuschläge wurde von der Bundesversammlung am 29. September 1977 mit einem einfachen Bundesbeschluss genehmigt (BBl 1977 III S. 266).
b) Die Erhebung von Preiszuschlägen spielt sich im Einzelfall in einem Bewilligungsverfahren ab. In diesem verkauft der Importeur die fragliche Importware der Schweizerischen Genossenschaft für Getreide und Futtermittel (GGF); anschliessend kauft er sie von dieser zu einem Preis, der um die
BGE 104 Ib 412 S. 418
behördlich festgesetzten Preiszuschläge erhöht ist, wieder zurück (
Art. 31 Abs. 3 MB
; Art. 1 und 9 des Bundesratsbeschlusses über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten). Im Namen der GGF handelt die Sektion für Ein- und Ausfuhr der Handelsabteilung des Eidg. Volkswirtschaftsdepartementes. Diese erliess die Verfügungen, deren Bestätigung durch das EVD in den vorliegenden Fällen strittig ist.
3.
Die Beschwerdeführer fechten nicht die Anwendung des Bundesratsbeschlusses über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten an sich an, sondern machen geltend, der Bundesratsbeschluss in seiner Fassung vom 24. August 1977 sei gesetz- und verfassungswidrig. Diese Rüge hatten sie bereits vor dem EVD vorgebracht. Dieses ist aber darauf nicht eingegangen und hat in den angefochtenen Entscheiden ausgeführt, es sei als untergeordnete Verwaltungsbehörde nicht befugt, den genannten Bundesratsbeschluss, der überdies von der Bundesversammlung genehmigt worden sei, auf seine Rechtmässigkeit zu überprüfen. Die Beschwerdeführer sehen darin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann in einer zu Unrecht vorgenommenen Kognitionsbeschränkung eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegen (
BGE 101 Ia 57
E. 8 mit Hinweis). Andererseits ist ein Bundesbeamter in Ausübung seines Amtes an die Verordnung des Bundesrates und die Weisungen seines Departementes gebunden und hat deren Gesetzmässigkeit nicht zu überprüfen. Ob das auch gilt, wenn das Departement als Beschwerdeinstanz entscheidet, ist fraglich. Der Departementsvorsteher müsste dem Bundesrat vielmehr Antrag auf Änderung einer Verordnung stellen, wenn er zur Überzeugung gelangt, dass diese Verordnung rechtswidrig sei. Die Frage der Überprüfung von Verordnungen durch die Departemente kann jedoch offen bleiben, da dem Bundesgericht bei der Beurteilung der Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der angefochtenen Rechtsverordnung über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten eine Kognition zusteht, die mindestens so weit reicht, wie diejenige der Vorinstanz. Im übrigen kann das Bundesgericht im vorliegenden Fall die Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen überprüfen (
Art. 105 Abs. 1 OG
). Eine allfällige Verweigerung des rechtlichen Gehörs durch Kognitionsbeschränkung würde somit im bundesgerichtlichen Verfahren geheilt (
BGE 104 Ib 208
E. 2 mit Hinweis).
BGE 104 Ib 412 S. 419
4.
Die Beschwerdeführer rügen, der Bundesratsbeschluss vom 24. August 1977, mit dem die angefochtene Erhöhung der Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten angeordnet worden ist, sei gesetz- und verfassungswidrig. Im Zeitpunkt, als die angefochtenen Entscheidungen durch das EVD gefällt wurden, war der genannte Bundesratsbeschluss bereits durch die Bundesversammlung genehmigt worden. Es stellt sich daher die Frage, ob das Bundesgericht die durch die Bundesversammlung bestätigte Preiszuschlagserhöhung überprüfen kann.
a) In der Botschaft über erste Überbrückungsmassnahmen zur Vermeidung untragbarer Defizite im Bundeshaushalt vom 24. August 1977 (BBl 1977 II, S. 1500) beantragte der Bundesrat der Bundesversammlung, die strittige Preiszuschlagserhöhung mit einem allgemeinverbindlichen, dem Referendum entzogenen Bundesbeschluss zu bestätigen. Dabei wurde der Bundesversammlung der folgende Text als Bundesbeschluss vorgeschlagen:
"Die mit Bundesratsbeschluss vom 24. August 1977 über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten neu festgesetzten Ansätze bleiben weiterhin in Kraft."
Noch vor der parlamentarischen Behandlung dieses Geschäftes vertrat das Eidg. Finanz- und Zolldepartement jedoch in einem Bericht vom 15. September 1977 die Ansicht, es stelle ein Versehen dar, dass der Bundesversammlung der Entwurf eines allgemeinverbindlichen anstatt eines einfachen Bundesbeschlusses unterbreitet worden sei. Die Bundesversammlung erliess in der Folge am 29. September 1977 einen einfachen Bundesbeschluss mit dem Wortlaut:
"Die Änderung vom 24. August 1977 des Bundesratsbeschlusses über Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten wird
genehmigt." Dieser Bundesbeschluss ist nicht in der Sammlung der eidgenössischen Gesetze, sondern nur im Bundesblatt veröffentlicht worden (BBl 1977 III S. 266).
b)
Art. 30 Abs. 3 MB
gibt der Bundesversammlung die Kompetenz zu beschliessen, ob und in welchem Ausmass die neu festgesetzten Abgaben in Kraft bleiben sollen. Es kann hier offen gelassen werden, wie ein Beschluss, mit dem die Bundesversammlung eine Änderung oder Aufhebung des Bundesratsbeschlusses über die Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten zu bewirken beabsichtigt, rechtlich zu qualifizieren wäre
BGE 104 Ib 412 S. 420
und in welcher Erlassform ein solcher Beschluss erlassen werden müsste.
Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass die Bundesversammlung den Bundesratsbeschluss über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten "genehmigt" hat. Aus dem gewählten Wortlaut kann geschlossen werden, dass sie die Änderung der Preiszuschläge trotz eingehender Diskussion (vgl. Amtl. Bull. 1977 N 1208 ff., S 499 ff.) nicht zum eigenen Beschluss erheben, sondern lediglich sanktionieren wollte. Hätte die Bundesversammlung den Bundesratsbeschluss zu seinem eigenen Beschluss gemacht, wäre dies ein Akt der Rechtsetzung gewesen, denn die Regelung betreffend die Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten enthält generelle und abstrakte Normen, welche natürlichen oder juristischen Personen Pflichten auferlegen und Rechte einräumen, und fällt somit unter den Begriff der rechtsetzenden Normen im Sinne von
Art. 5 Abs. 2 GVG
. Rechtsetzende Normen kann die Bundesversammlung aber nur in den dafür vorgesehenen Erlassformen, d.h. entweder in der Form eines Bundesgesetzes oder eines allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses erlassen (
Art. 5 ff. GVG
). Die Bundesversammlung hätte darum die strittige Preiszuschlagserhöhung rechtsgültig nur zum eigenen Beschluss erheben können, wenn sie dafür eine der genannten, für die Rechtsetzung bestimmten Erlassformen gewählt hätte. Mit einem einfachen Bundesbeschluss jedoch konnte sie den Bundesratsbeschluss über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten nur sanktionieren, aber an dessen Charakter nichts ändern. Da die Bundesversammlung eine reine Sanktionierung beabsichtigte, erscheint es als richtig, dass sie entgegen dem ursprünglichen Antrag des Bundesrates nicht die Form eines allgemeinverbindlichen, sondern eines einfachen Bundesbeschlusses für ihre Genehmigung wählte.
c) Das Bundesgericht kann Verordnungen des Bundesrates auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sie sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz eingeräumten Befugnisse halten. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnungen. Bei selbständigen, direkt auf die Bundesverfassung abgestützten Verordnungen kommt nur
BGE 104 Ib 412 S. 421
eine Überprüfung der Verfassungsmässigkeit in Betracht. Die Verfassungs- oder Gesetzwidrigkeit einer Verordnungsvorschrift kann der betroffene Bürger im verwaltungsgerichtlichen Verfahren anlässlich der Überprüfung einer auf sie gestützten Einzelverfügung rügen (
BGE 104 Ib 209
E. 3b mit Hinweis,
BGE 100 Ib 319
f.).
Ob auch bundesrätliche Verordnungen, die von der Bundesversammlung durch einfachen Bundesbeschluss genehmigt worden sind, vom Bundesgericht überprüft werden können, ist eine Frage, über die in der Rechtsprechung keine eindeutige Auffassung besteht. In
BGE 56 I 417
f. und
BGE 61 I 367
f. führte das Bundesgericht aus, die Genehmigung eines Bundesratsbeschlusses (in beiden Fällen unselbständige Verordnungen) durch die Bundesversammlung stelle eine authentische Interpretation der Delegationsnorm dar. Eine Überprüfung des Bundesratsbeschlusses durch das Bundesgericht sei daher ausgeschlossen. In anderen Entscheiden liess das Bundesgericht die Frage der Überprüfbarkeit genehmigter (unselbständiger) Verordnungen offen (
BGE 64 I 225
,
BGE 68 II 321
f.). In
BGE 64 I 373
f. vertrat das Bundesgericht andererseits die Auffassung, eine (selbständige) Verordnung, die durch die Bundesversammlung in Form eines einfachen Bundesbeschlusses genehmigt worden sei, dürfe vom Bundesgericht überprüft werden, denn es könne darin, dass die Bundesversammlung einen Beschluss des Bundesrates zur Kenntnis nehme oder ihn ausdrücklich billige, keine für das Bundesgericht verbindliche Genehmigung des Beschlusses erblickt werden. Das wäre nach der in diesem Entscheid vertretenen Auffassung nur in den Formen möglich, in denen die Bundesversammlung ihr Gesetzgebungsrecht ausübe. Für die Überprüfbarkeit einer (unselbständigen) Verordnung, die von der Bundesversammlung genehmigt worden war, sprach sich schliesslich auch das nicht publizierte Urteil Quartier vom 19. Dezember 1939 aus.
Auch in der Literatur ist die Frage, ob die von der Bundesversammlung mit einfachem Bundesbeschluss genehmigten Verordnungen des Bundesrates vom Bundesgericht überprüft werden dürfen, nicht einheitlich beantwortet worden. In einer Anmerkung zur Rechtsprechung (Journal des Tribunaux 85/1937 I, S. 432) wird in Zustimmung zu
BGE 61 I 362
die Auffassung vertreten, ein durch die Bundesversammlung genehmigter Bundesratsbeschluss sei für das Bundesgericht
BGE 104 Ib 412 S. 422
nicht überprüfbar, da diesem "une portée générale et une force obligatoire" zukomme. Nach HANS MARTI, Das Verordnungsrecht des Bundesrates, 1944, S. 156 f., bringt der Gesetzgeber, welcher die Genehmigung einer Verordnung durch die Bundesversammlung vorsieht, zum Ausdruck, dass nicht das Bundesgericht, sondern die Bundesversammlung die Verordnung überprüfen solle.
Soweit ersichtlich spricht sich allerdings die Mehrheit der Autoren, die sich zu dieser Frage geäussert haben, für die Überprüfbarkeit der mit einfachem Bundesbeschluss genehmigten Verordnungen aus. WERNER CHRIST, Die Genehmigung von Verordnungen der Exekutive durch die Legislative, Diss. Zürich 1945, S. 104 ff., bejaht die Überprüfbarkeit unter anderem darum, weil sich die vorwiegend nach politischen Gesichtspunkten vorgenommene Genehmigung einer Verordnung durch die Bundesversammlung und die nach rechtlichen Gesichtspunkten erfolgende richterliche Überprüfung unterscheiden liessen und nebeneinander Platz hätten. HANS BRUNNER, Die Überprüfung der Rechtsverordnungen des Bundes auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit, Diss. Bern 1953, S. 79 ff., vertritt die Auffassung, eine (durch einfachen Bundesbeschluss) genehmigte Verordnung dürfe, sofern aus dem Genehmigungsvorbehalt nichts anderes hervorgehe, vom Bundesgericht überprüft werden, da die Genehmigung nicht als Erlass eines allgemeinverbindlichen Beschlusses gemäss
Art. 113 Abs. 3 BV
zu betrachten sei. Nach ANDRE GRISEL, Le contrôle des ordonnances fédérales en Suisse, in: Conseil d'Etat, Etudes et Documents, Paris 1962, S. 193 (ähnlich, Droit administratif suisse, S. 86) schliesst die Genehmigung durch die Bundesversammlung eine Überprüfung einer Verordnung durch das Bundesgericht nicht aus, da das Parlament die Verordnung in ihrer Gesamtheit beurteile, der Richter sich jedoch nur über die Rechtmässigkeit von einzelnen Bestimmungen ausspreche. Die Genehmigung durch die Bundesversammlung geschehe zudem unter vorwiegend politischen Gesichtspunkten, während sich die Überprüfung durch den Richter auf rechtliche und technische Motive stütze. Die Überprüfbarkeit der von der Bundesversammlung genehmigten Verordnungen wurde schliesslich auch bejaht von WALTHER BURCKHARDT, Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 3. Auflage, S. 789.
BGE 104 Ib 412 S. 423
Die uneinheitliche Rechtsprechung in bezug auf die Überprüfung der durch einfachen Bundesbeschluss genehmigten Verordnungen ist im vorliegenden Entscheid zu klären.
Durch die Genehmigung in Form eines einfachen Bundesbeschlusses fügt die Bundesversammlung einer bundesrätlichen Verordnung nichts bei, was einer Überprüfung durch das Bundesgericht entzogen wäre, denn gemäss Art. 113 Abs. 3, bzw.
Art. 114 bis Abs. 3 BV
sind für das Bundesgericht nur die von der Bundesversammlung erlassenen Gesetze und allgemeinverbindlichen Beschlüsse sowie die von ihr genehmigten Staatsverträge massgebend. Einfache Bundesbeschlüsse im Sinne von
Art. 8 GVG
sind von der Überprüfung durch das Bundesgericht, sofern dieses überhaupt dazu Gelegenheit hat, nicht ausgeschlossen. Es kann dahingestellt bleiben, welche rechtliche Bedeutung dem Genehmigungsbeschluss der Bundesversammlung im allgemeinen zukommt. Es genügt im vorliegenden Fall festzustellen, dass ein solcher Beschluss, sofern er in der Form eines einfachen Bundesbeschlusses gefasst worden ist, infolge der gewählten Erlassform vom Bundesgericht überprüft werden kann. Somit muss auch das Zusammenwirken einer bundesrätlichen Verordnung mit einer in Form eines einfachen Bundesbeschlusses erklärten Genehmigung überprüfbar sein. Im vorliegenden Fall kann das Bundesgericht daher die von der Bundesversammlung genehmigte Änderung des Bundesratsbeschlusses über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten vom 24. August 1977 überprüfen.
5.
a) Beim Bundesratsbeschluss über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten handelt es sich um eine unselbständige, d.h. auf einer gesetzlichen Grundlage beruhende Verordnung. Bei einer solchen Verordnung prüft das Bundesgericht, ob diese den Rahmen, der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen sprenge oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sei. Soweit das Gesetz den Bundesrat ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, schliesst die Bindung an die Bundesgesetze die Prüfung der Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung aus (
BGE 104 Ib 209
E. 3b,
BGE 103 Ib 139
mit Hinweisen).
b) Nach
Art. 26 Abs. 1 lit. b LwG
kann die Bundesversammlung zur Sicherung einer geordneten Versorgung des Landes mit Milch und Milchprodukten und zur Förderung des
BGE 104 Ib 412 S. 424
Absatzes von Milch zu Preisen, die nach den Grundsätzen dieses Gesetzes angemessen sind, unter Berücksichtigung der Interessen der Gesamtwirtschaft u.a. die Erhebung von Abgaben auf der Einfuhr von Speiseölen und Speisefetten, mit Einschluss der zu ihrer Herstellung notwendigen Rohstoffe und Halbfabrikate, anordnen. In
Art. 30 MB
wird die Kompetenz, die Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten festzusetzen, dem Bundesrat übertragen.
c) Der Milchbeschluss wurde gemäss der vor Inkrafttreten des Geschäftsverkehrsgesetzes befolgten Praxis als "Beschluss der Bundesversammlung" erlassen. Er stützt sich auf das Landwirtschaftsgesetz und wurde dem Referendum nicht unterstellt. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde offen gelassen, ob solche rechtsetzende Beschlüsse der Bundesversammlung zu den "von der Bundesversammlung erlassenen Gesetzen und allgemeinverbindlichen Beschlüssen" gehören, an die das Bundesgericht nach
Art. 113 Abs. 3 BV
gebunden ist, oder ob sie vom Gericht gleich wie Rechtsverordnungen des Bundesrates auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden können (
BGE 100 Ib 170
mit Hinweis). Diese Frage braucht auch im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden, wie sich aus der folgenden Überlegung ergibt.
Art. 30 Abs. 3 MB
, in dem der Bundesversammlung das Recht vorbehalten wird, die bundesrätliche Festsetzung der Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten zu genehmigen, bzw. zu ändern, wurde anlässlich einer Änderung des Milchbeschlusses neugefasst und in der Form eines Bundesgesetzes erlassen (vgl. Bundesgesetz über die Änderung des Milchbeschlusses vom 25. Juni 1971, AS 1971, S. 1597 ff.). An diese Bestimmung ist das Bundesgericht gemäss Art. 113 Abs. 3/114bis Abs. 3 BV gebunden. Die in Art. 30 Abs. 3 enthaltene Regelung geht davon aus, dass die genannten Preiszuschläge durch den Bundesrat festgesetzt werden. Daraus muss gefolgert werden, dass der mit Gesetzeskraft ausgestattete Abs. 3 von
Art. 30 MB
auch die Subdelegation der Preiszuschlagsfestsetzung an den Bundesrat sanktioniert und damit für das Bundesgericht unüberprüfbar macht.
6.
a) Nach
Art. 26 Abs. 1 lit. b LwG
haben die Preiszuschläge auf eingeführten Speisefetten und Speiseölen den Zweck, eine geordnete Versorgung des Landes mit Milch und Milchprodukten zu sichern und den Absatz von Milch zu Preisen,
BGE 104 Ib 412 S. 425
die nach den Grundsätzen des Gesetzes angemessen sind, zu fördern. Bei der Festsetzung der Preiszuschläge ist der Bundesrat verpflichtet, die folgenden Punkte zu berücksichtigen:
- die Interessen der Gesamtwirtschaft (
Art. 26 Abs. 1 LwG
);
- die Entwicklung der Weltmarktpreise der belasteten Waren (
Art. 30 Abs. 2 MB
);,
- die Preis- und Absatzverhältnisse bei den inländischen Milchprodukten und Speisefettstoffen (
Art. 30 Abs. 2 MB
);
- die Lebenshaltungskosten (
Art. 30 Abs. 2 MB
).
Der Zweck, der durch die Preiszuschläge erfüllt werden soll, ist weit formuliert. Auch die bei der Festsetzung der Preiszuschläge zu berücksichtigenden Gesichtspunkte sind so allgemein gehalten, dass sie den Bundesrat beim Erlass dieser Massnahmen nur geringfügig einschränken. Der Bundesrat wird konkret einzig dazu verpflichtet, vor der Festsetzung der Preiszuschläge die Beteiligten und die beratende Kommission anzuhören (
Art. 30 Abs. 1 MB
). Aus der Formulierung der dem Bundesrat delegierten Kompetenzen lässt sich somit schliessen, dass das Landwirtschaftsgesetz und der Milchbeschluss dem Bundesrat bei der Festsetzung der Preiszuschläge einen sehr weiten Spielraum des Ermessens einräumen.
b) Der weite Ermessensspielraum, der dem Bundesrat beim Erlass der hier zu beurteilenden Verordnung zusteht, ist für das Bundesgericht nach
Art. 113 Abs. 3 114
bis Abs. 3 BV verbindlich. Aus diesem Grund darf das Bundesgericht bei der Überprüfung des Bundesratsbeschlusses über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen. Das dem Bundesrat eingeräumte Ermessen verbietet dem Bundesgericht insbesondere, über die Zweckmässigkeit der bundesrätlichen Verordnung zu befinden (
BGE 104 Ib 210
,
BGE 103 Ib 140
E. 4c,
BGE 101 Ib 145
E. 2).
Die Prüfung des Bundesgerichts beschränkt sich vielmehr auf die Frage, ob die umstrittene Verordnungsbestimmung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengen oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sind (
BGE 103 Ib 140
E. 4c mit Hinweis). Dabei ist insbesondere zu untersuchen, ob mit der bundesrätlichen Verordnung der im Landwirtschaftsgesetz genannte Zweck erfüllt werden kann und ob der Bundesrat sein Ermessen nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ausgeübt
BGE 104 Ib 412 S. 426
hat. Das letztere kann im hier zu beurteilenden Zusammenhang bejaht werden, wenn die in der Verordnung vorgesehenen Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zu dem im Gesetz vorgesehenen Zweck stehen (ANDRE GRISEL, Droit administratif suisse, S. 87 f.).
c) In der Literatur wird der Grundsatz der Verhältnismässigkeit vielfach in die drei Teilregeln der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit im engeren Sinn aufgegliedert (ULRICH ZIMMERLI, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, ZSR 97/1978 II, S. 13 ff. mit Hinweisen). Der Wert dieser Aufteilung erscheint als problematisch, insbesondere im Hinblick auf die richterliche Überprüfung bundesrätlicher Verordnungen im Bereiche des Wirtschaftsverwaltungsrechts (vgl. das Votum von ANDRE GRISEL, am Juristentag 1978, in ZSR 97/1978 II, S. 546 f.; anderer Meinung ZIMMERLI, a.a.O., S. 43 f.).
Einmal bringt der Grundsatz der Geeignetheit, wonach die Behörde nur Mittel anwenden soll, die geeignet sind, um das erstrebte Ziel zu erreichen, hier keinen Rechtsschutz, der über die Prüfung der Gesetzmässigkeit hinausgeht, denn es ist klar, dass ein Gesetz dem Bundesrat keine Delegation erteilt, um auf dem Verordnungswege Massnahmen vorzuschreiben, die den im Gesetz genannten Zweck nicht erfüllen können.
Im weiteren erscheint aber auch der Grundsatz der Erforderlichkeit, wonach die Behörde mit ihren Eingriffen nicht über das hinausgehen darf, was zur Erreichung des gesetzlichen Zweckes notwendig ist, als fraglich. In einem Gebiet, wo dem Bundesrat beim Erlass von Verordnungen vielfach ein so grosser Ermessensspielraum zusteht wie im Wirtschaftsverwaltungsrecht, ist es dem Bundesgericht nämlich verwehrt zu untersuchen, welche von verschiedenen Massnahmen die als am wenigsten einschneidende zu betrachten ist. Da das Bundesgericht nach der Vorschrift von Art. 113 Abs. 3 und 114bis Abs. 3 BV den Ermessensspielraum des Bundesrates zu respektieren hat, muss es seine Prüfung auf die Frage beschränken, ob mit der bundesrätlichen Verordnung der Rahmen der delegierten Kompetenzen offensichtlich gesprengt worden ist. Dies könnte nur bejaht werden, wenn die in der Verordnung vorgesehenen Massnahmen nicht mehr in einem vernünftigen Verhältnis zum gesetzlichen Zweck stehen. Für eine weitergehende Prüfung
BGE 104 Ib 412 S. 427
würden - abgesehen von deren rechtlichen Unzulässigkeit - dem Bundesgericht auch die nötigen Sachkenntnisse fehlen.
Als problematisch erscheint in diesem Zusammenhang auch das Gebot der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn, wonach kein Missverhältnis zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Wert des realisierbaren Erfolgs bestehen darf. Auch diese Regel verliert ihre selbständige Bedeutung, wenn eine Verordnung zu überprüfen ist, bei deren Erlass dem Bundesrat ein grosses Ermessen zusteht. Das Bundesgericht kann nämlich wegen der Respektierung dieses Ermessensspielraumes, auch in bezug auf diesen Teilgehalt der Verhältnismässigkeit nicht über die Prüfung hinausgehen, ob ein vernünftiges Verhältnis zwischen den in der Verordnung vorgesehenen Massnahmen und dem gesetzlichen Zweck besteht.
Es kann beigefügt werden, dass sich das Problem der Verhältnismässigkeit anders stellt bei Eingriffen in die Rechtsstellung der Bürger, bei denen den Behörden kein oder nur ein geringer Ermessensspielraum zusteht, beispielsweise bei Eingriffen in ideelle Grundrechte wie die Meinungsfreiheit oder die persönliche Freiheit. Hier übt das Bundesgericht eine bedeutend strengere Kontrolle über die Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes aus.
7.
Im folgenden ist die Gesetz- und Verfassungsmässigkeit der beanstandeten Verordnung mit der Zurückhaltung, die das Bundesgericht aus den oben genannten Gründen zu üben hat, zu überprüfen.
a) Die Gruppe Coop macht geltend, die Bundesversammlung sei hinsichtlich der neuen Preiszuschläge nicht nur falsch informiert, sondern bewusst irregeführt worden. Die parlamentarische Genehmigung der Verordnung sei darum gewissermassen mit einem Willensmangel behaftet.
Nach
Art. 30 Abs. 1 MB
hat der Bundesrat vor der Festsetzung der Preiszuschläge die Beteiligten und die beratende Kommission anzuhören. Dieses Verfahren ist eingehalten worden. Eine weitergehende richterliche Überprüfung des Willensbildungsprozesses des Bundesrates oder gar der Bundesversammlung ist ausgeschlossen.
b) Die Beschwerdeführer stellen ferner die Tauglichkeit der neuen Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten in Abrede. Dass die neueste Anhebung der Preiszuschläge
BGE 104 Ib 412 S. 428
von Fr. 75.- auf Fr. 105.- pro 100 kg an sich geeignet ist, dem vom Landwirtschaftsgesetz und vom Milchbeschluss angestrebten Zweck der Förderung des Absatzes einheimischer Milch und Milchprodukte zu angemessenen Preisen und damit der Sicherung einer geordneten Versorgung zu dienen, kann indes nicht zweifelhaft sein. Die durch die Überwälzung der Preiszuschläge bewirkte Verteuerung der Endprodukte verkleinert nämlich die Verlockung für den Konsumenten, anstelle von Butter die Substitutionsprodukte zu kaufen. Ferner leisten die Preiszuschläge, welche in die Milchrechnung fliessen, einen direkten Beitrag an die Kosten der Verwertung inländischer Butter. Die Tauglichkeit der streitigen Massnahme ist daher zu bejahen. Ob andere Mittel tauglicher gewesen wären, ist - wie gesagt - nicht zu prüfen.
Die Beschwerdeführer behaupten im weiteren, die neue Regelung der Preiszuschläge entspreche nicht den ursprünglichen gesetzgeberischen Überlegungen von
Art. 26 LwG
und
Art. 26 MB
, sondern habe ausschliesslich finanzpolitischen Charakter und bezwecke die Sanierung der Bundesfinanzen. Damit werde eine neue Art von Steuern geschaffen, für die dem Bund die verfassungsmässige Kompetenz fehle. Die Migros wendet insbesondere ein, die Erhöhung der Preiszuschläge sei angeordnet worden, um damit Haushaltmittel freizusetzen, die bisher zur Subventionierung der Milchrechnung gedient hätten.
Es trifft zu, dass die Reduktion der Verbilligungsbeiträge des Bundes an die Butter finanzpolitisch motiviert war. Diesen Abbau hatte der Bundesrat schon früher beabsichtigt, da ihm die fraglichen Subventionen auf Nahrungsmitteln sachlich nicht mehr gerechtfertigt schienen. Die Verwerfung der Steuervorlage vom 12. Juni 1977 veranlasste indessen den Bundesrat, diesen Abbau vorzeitig zu verwirklichen (vgl. Botschaft des Bundesrates über erste Überbrückungsmassnahmen zur Vermeidung untragbarer Defizite im Bundeshaushalt vom 24. August 1977, BBl 1977 II, S. 1456 f.).
Die Rechtmässigkeit der Erhöhung des Butter-Engrospreises, welche zur Reduktion der Verbilligungsbeiträge des Bundes an die Butter führte, steht in diesem Verfahren nicht zur Diskussion, kann aber angesichts des grossen Ermessens, das dem Bundesrat in dieser Frage zusteht, kaum zweifelhaft sein.
Die Erhöhung der Butter-Engrospreise bildete ihrerseits den
BGE 104 Ib 412 S. 429
Grund für die Erhöhung der Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten. Diese Massnahme ist, wie dargelegt, geeignet, um den gesetzlichen Zweck zu erreichen. Dass die Erhöhung der Preiszuschläge eine Folge der finanzpolitisch motivierten Butter-Engrospreiserhöhung darstellt und ihrerseits Einsparungen des Bundes erlaubt, da die Preiszuschläge der Milchrechnung gutgeschrieben werden und Haushaltmittel freimachen, schliesst nicht aus, dass mit dieser Massnahme der gesetzliche Zweck erreicht werden kann.
Die Beschwerdeführer bestreiten die Tauglichkeit der angefochtenen Massnahmen auch darum, weil sie das Konkurrenzverhältnis zwischen Butter und Speiseöl/Speisefett als nicht gegeben betrachten. Die Gruppe Coop versichert, die Preisentwicklung und der Konsum von Butter einerseits und von Speiseölen und Speisefetten andererseits verliefen - wie die Erfahrungen der letzten Jahre gezeigt hätten - unabhängig voneinander. Die Befürchtung, dass sich Veränderungen im Konkurrenzverhältnis der Butter zu den pflanzlichen Fetten und im besonderen Preiserhöhungen bei den verschiedenen Buttersorten unmittelbar auf den Butterverbrauch auswirkten, sei daher unbegründet. Die Migros anderseits gibt in der Replik ausdrücklich zu, dass bei der Schaffung des Landwirtschaftsgesetzes und des Milchbeschlusses in gewissem Masse ein solches Konkurrenzverhältnis bestanden habe. Sie macht jedoch geltend, die Zeiten und Verhältnisse hätten sich geändert; seit 1970 sei eine Konkurrenzierung der Butter nicht mehr gegeben. Die neue Regelung, die das Konkurrenzverhältnis voraussetze, sei daher nicht wirtschaftlich motiviert. Das EVD anderseits hält unter Hinweis auf die gemachten Erfahrungen an seiner These der Konkurrenzierung der Butter durch die Substitutionsprodukte entschieden fest.
Angesichts der komplexen Wechselbeziehung zwischen den Absatzzahlen einerseits und der Preisentwicklung anderseits lässt sich das früher unbestritten bestehende Konkurrenzverhältnis seit 1970 keineswegs mit Sicherheit aufgrund der Absatzentwicklung ausschliessen, auch wenn sich die Absatzzahlen in den letzten Jahren einigermassen stabilisiert haben sollten. Wenn der Bundesrat unter diesen Umständen auch nach 1970 eine gewisse Preisnähe der beiden Nahrungsmittelgruppen zum Schutze der einheimischen Milchwirtschaft weiterhin für notwendig hält, so hat er im Rahmen der ihm von
BGE 104 Ib 412 S. 430
Gesetzes wegen zustehenden Sachverhaltswürdigung gehandelt. Den angefochtenen Preiszuschlägen auf eingeführtem Speiseöl und Speisefett kann somit auch in dieser Hinsicht nicht ihre Tauglichkeit zur Erreichung des gesetzlichen Zweckes abgesprochen werden.
c) Die Beschwerdeführer rügen sodann, die neue Regelung verstosse gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Die Erhöhung der Butterpreise habe nicht zwingend als "flankierende Massnahme" die Erhöhung der Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten erfordert. Die Gesamtbelastung der importierten Speiseöle und Speisefette an der Grenze (Zoll, Garantiefondsbeitrag, Preiszuschlag) mache bis zu 100 % des Warenwertes aus. Die Auswirkungen auf den Konsumenten seien erheblich. Unverhältnismässig seien die Preiszuschläge aber auch für die inländische Industrie, die nicht nur in ihrer Wettbewerbsstellung beeinträchtigt, sondern auch in ihrer Existenz bedroht werde. Die Belastung der inländischen Nahrungsmittelindustrie sei höher als die Zollansätze, die gegenüber ausländischen Konkurrenten gemäss GATT- EFTA- und EG-Verpflichtungen maximal angewendet werden dürften. Besonders betroffen seien Suppen, Saucen, Bouillon und Mayonnaise. Bei der letzteren insbesondere betrügen die gesamten Importabgaben Fr. 123.- je 100 kg, während Mayonnaise aus den EG-EFTA-Ländern völlig zollfrei importiert werden könne. Aus dieser verzerrten Wettbewerbssituation heraus erwachse die Gefahr einer Abwanderung einheimischer Industrien in das benachbarte Ausland.
Das EVD entgegnet, dass nicht die Gesamtbelastung des Importgutes an der Grenze zu betrachten sei, was viel zu weit führen würde, sondern lediglich die Preiszuschläge gemäss
Art. 26 LwG
. Diese aber hätten beim Endprodukt nur eine unbedeutende Verteuerung zur Folge. Zudem hätten sich durch ein erhebliches Sinken der Weltmarktpreise von Speiseölen und Speisefetten und den hohen Kurs des Schweizerfrankens die inländischen Einstandspreise namhaft zurückgebildet. Die Gesamtbelastung an der Grenze bewege sich 1978 trotz der streitigen Preiszuschläge insgesamt unter dem Vorjahresniveau. Den Beschwerdeführern sei kein Schaden erwachsen.
Die Anhebung der Preiszuschläge für Speiseöle und Speisefette von Fr. 75.- auf Fr. 105.- pro 100 kg belastet nach Ansicht der Vorinstanz den Konsumenten nur geringfügig: Der Preis
BGE 104 Ib 412 S. 431
von Margarine beispielsweise erhöht sich um 20-40 Rp./kg auf ca. Fr. 4.40-Fr. 4.80. Ein Suppenbeutel (4 Teller) verteuert sich um 0,28 Rp., Mayonnaise (100 g) um 2,6 Rp. und Biskuits (100 g, 25 g Fett) um 0,87 Rp. Auf den Index der Konsumentenpreise wirkt sich diese Verteuerung nach Ansicht der Vorinstanz im Umfang von etwa 0,1 % aus. Die Beschwerdeführer bringen nichts vor, was die Richtigkeit dieser Angaben erschüttern könnte.
Die Verteuerung von verschiedenen Produkten, die sich durch die Erhöhung der Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten ergibt, erscheint in ihrem Ausmass als geringfügig. In dieser Grössenordnung treffen die neuen Preiszuschläge die Fettindustrie nicht in einem Mass, welches den Schluss nahelegt, diese Massnahme stehe nicht mehr in einem vernünftigen Verhältnis zu dem in
Art. 26 Abs. 1 LwG
genannten Zweck. Auch für die Grossverteiler, Konsumenten und die Wirtschaft im allgemeinen ergeben sich aus der Erhöhung der Preiszuschläge keine Folgen, angesichts welcher ein vernünftiges Verhältnis zwischen der Massnahme und ihrem gesetzlichen Zweck verneint werden müsste. Somit erweist sich die Rüge, die beanstandete Erhöhung der Preiszuschläge sei unverhältnismässig, als unbegründet.
d) Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, der Bundesratsbeschluss über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten vom 24. August 1977 sei unvereinbar mit dem Verfassungsrecht des Bundes. Sie rügen in dieser Hinsicht eine Verletzung von
Art. 29 und 31 BV
.
Das Bundesgericht kann Bestimmungen von unselbständigen Verordnungen des Bundesrates nur dann wegen Verfassungswidrigkeit die Anwendung verweigern, wenn der Bundesrat nicht durch das Gesetz ermächtigt wurde, von der Verfassung abzuweichen. Im vorliegenden Fall ist die Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit in Sinne von
Art. 31 BV
nicht stichhaltig, weil die beanstandeten Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten in
Art. 26 Abs. 1 lit. b LwG
ausdrücklich vorgesehen sind und darum grundsätzlich nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüft werden können (Art. 113 Abs. 3 und 114bis Abs. 3 BV). Eine Überprüfung der Preiszuschläge wäre höchstens denkbar in bezug auf ihre Ausgestaltung und Höhe, welche vom Gesetz nicht konkret vorgeschrieben werden. In dieser Hinsicht kann die Verfassungsmässigkeit
BGE 104 Ib 412 S. 432
der Massnahme aber nicht zweifelhaft sein, da der Bund nach
Art. 31bis Abs. 3 BV
unter anderem befugt ist, wenn das Gesamtinteresse es rechtfertigt, nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit, Vorschriften zu erlassen zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft. Diese Bestimmung, welche eine weit formulierte Ausnahme von der Handels- und Gewerbefreiheit darstellt und im übrigen die Grundlage für
Art. 26 LwG
bildet, gestattet es dem Bundesrat durchaus, die Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten von Fr. 75.- je 100 kg auf Fr. 105.- je 100 kg zu erhöhen.
Ebensowenig ist der Einwand begründet, die Erhöhung der Preiszuschläge stelle eine Verletzung von
Art. 29 Abs. 1 BV
dar. Diese Bestimmung nennt Grundsätze, die bei der Erhebung von Zöllen zu beachten sind. Da es sich bei den Preiszuschlägen auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten aber um eine wirtschaftspolitische Massnahme im Sinne von
Art. 31bis BV
handelt und nicht um einen Zoll im Sinne von
Art. 28 BV
, ist
Art. 29 BV
im vorliegenden Fall nicht anwendbar.
8.
Der Sachverhalt, der aus den Akten ersichtlich ist, erweist sich für den Entscheid über die Beschwerden als ausreichend. Die von den Beschwerdeführern beantragten weiteren Beweismassnahmen brauchen darum nicht angeordnet zu werden. Die diesbezüglichen Anträge sind abzuweisen.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerden werden abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.


header:
Urteilskopf
105 Ia 288
55. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 14 novembre 1979 dans la cause Hartwall S.A. contre John Perry (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Art. 4 BV
; Recht, sich vor Gericht vertreten und beraten zu lassen.
1. Tragweite des aus dem Anspruch des rechtlichen Gehörs fliessenden Rechts, sich vor Gericht vertreten und beraten zu lassen (E. 2b).
2. Das Verbot der Vertretung durch Anwälte in Arbeitsstreitigkeiten, insbesondere vor Gewerbegerichten, verletzt
Art. 4 BV
nicht, es sei denn der Streitwert sei gross und die Streitsache kompliziert; in diesem Fall müssen sich die Parteien in der entscheidenden Prozessphase vertreten lassen können (E. 3b, c). Prüfung des Genfer gewerbegerichtlichen Verfahrens (E. 3a, 4b).
3. Ist die Möglichkeit, sich vertreten zu lassen, in Verfahren mit Streitwert unter Fr. 5'000.- ausgeschlossen? Kann sie im erstinstanzlichen Verfahren ausgeschlossen sein, wenn das Verfahren vor der Rechtsmittelbehörde unter dem Gesichtswinkel von
Art. 4 BV
genügend Garantien gewährleistet? (Fragen offen gelassen) (E. 4c).

text:
Sachverhalt
ab Seite 289
BGE 105 Ia 288 S. 289
Le 27 mai 1977, John Perry a ouvert action auprès du Tribunal de prud'hommes du canton de Genève contre Alicon S.A., pour rupture injustifiée d'un contrat de travail. Il concluait au paiement, par cette société, d'un montant de 1'275'720 fr., prétention qu'il a portée en cours de procédure à 1'347'100 fr., avec intérêt à 5% sur 558'100 fr. dès le 30 juin 1977. Par jugement du 17 janvier 1978, le Tribunal de prud'hommes a partiellement admis la demande et condamné Alicon S.A. à verser à John Perry 467'725 fr. avec intérêt à 5% dès le dépôt de la demande.
Ce jugement a été déféré à la Chambre d'appel des prud'hommes par les deux parties. Par arrêt du 10 juillet 1978, cette autorité a débouté Alicon S.A. des conclusions de sa déclaration d'appel tendant à faire constater l'incompétence de la juridiction des prud'hommes à raison de la matière; elle a en outre ajourné la cause à une audience ultérieure pour instruire sur le fond. Le 22 février 1979, la Cour mixte a rejeté le recours formé contre cette décision par Alicon S.A.
BGE 105 Ia 288 S. 290
Le 16 avril 1979, Alicon S.A., devenue entre-temps Hartwall S.A., a demandé à la Chambre d'appel des prud'hommes de pouvoir être assistée d'un avocat pour la suite de la procédure. L'autorité sollicitée a rejeté cette requête, en se fondant sur les art. 62 et 33 de la loi genevoise sur la juridiction des prud'hommes du 30 mars 1963 (ci-après: LJP).
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit public formé par Hartwall S.A. contre la décision de la Chambre d'appel des prud'hommes.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
La recourante fait valoir que la décision entreprise viole l'
art. 4 Cst.
dans la mesure où l'application des art. 62 et 33 LJP la prive d'une protection juridique suffisante et des moyens de défense indispensables à la sauvegarde de ses intérêts. Bien qu'elle ne le précise pas nommément, elle se plaint ainsi d'une violation de son droit d'être entendue.
a) La portée du droit d'être entendu et les modalités de sa mise en oeuvre sont tout d'abord déterminées par la législation cantonale, dont le Tribunal fédéral examine l'application sous l'angle restreint de l'arbitraire (
ATF 100 Ia 9
). Ce n'est que dans les cas où la protection de ce droit, telle qu'elle est assurée par le droit cantonal, est insuffisante, que les principes découlant directement de l'
art. 4 Cst.
, qui instituent en faveur du justiciable une garantie minimale, sont applicables. Le Tribunal fédéral examine librement si le droit d'être entendu, tel qu'il découle directement de l'
art. 4 Cst.
, a été viole (
ATF 103 Ia 138
consid. 2a et arrêts cités).
En l'espèce, la recourante ne prétend nullement que la décision litigieuse viole des dispositions de procédure cantonales qui garantiraient son droit d'être entendue; bien au contraire, Hartwall S.A. fait valoir que les dispositions genevoises, qui excluent le droit pour les parties d'être assistées d'un avocat devant la Chambre d'appel des prud'hommes, violent la garantie minimale déduite de l'
art. 4 Cst.
C'est donc exclusivement sous l'angle de cette disposition constitutionnelle qu'il y a lieu d'examiner le mérite du grief invoqué.
b) Les parties ont, en matière civile et pénale, un droit tout à fait général et inconditionnel d'être entendues. La jurisprudence en a déduit plusieurs prétentions, telles que le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit rendue
BGE 105 Ia 288 S. 291
à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, celui de se faire représenter et assister, et celui d'obtenir une décision de la part de l'autorité compétente (
ATF 101 Ia 296
et arrêts cités,
ATF 100 Ia 9
consid. 3b).
Le droit d'être assisté n'est cependant pas absolu. En matière pénale, celui qui est au bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite] n'a droit à la désignation d'un défenseur d'office que s'il ne s'agit pas d'un cas de peu de gravité et que l'affaire présente, sur des points de fait ou de droit, des difficultés que l'inculpé ou éventuellement son représentant légal ne sont pas en mesure de maîtriser (
ATF 103 Ia 5
,
ATF 102 Ia 90
), de sorte qu'il risquerait d'être lésé dans ses droits, en dépit du principe de l'instruction d'office qui prévaut en matière pénale (
ATF 102 Ia 89
). Il en va du reste de même en matière civile, où le droit à l'assistance d'un avocat d'office n'existe que si celle-ci est nécessaire à la défense des intérêts de la partie (
ATF 104 Ia 326
), ce qui dépend dans une large mesure de la difficulté des questions à résoudre (
ATF 104 Ia 77
et arrêts cités). Il apparaît donc que le droit de se faire représenter se justifie lorsque, à ce défaut, les autres garanties de procédure offertes par la protection du droit d'être entendu pourraient devenir illusoires; bien qu'il ait été dégagé à propos de cas où il s'agissait de savoir si celui qui était au bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite] avait droit à un avocat d'office, on doit reconnaître qu'il s'agit là d'un principe de portée générale] en tant qu'il vise à la protection effective du droit d'être entendu.
3.
a) A Genève, les contestations entre employeurs et salariés sont en principe jugées par les tribunaux de prud'hommes, quelle qu'en soit la valeur litigieuse (
art. 139 Cst.
gen., art. 1 LJP). Sous réserve de petits litiges qui peuvent être jugés en dernier ressort par le Bureau de conciliation (art. 20 LJP), le Tribunal de prud'hommes statue en dernier ressort en ce qui concerne les litiges dont la valeur litigieuse n'excède pas 1'000 fr. (art. 31 LJP) et en premier ressort tant dans les contestations portant sur plus de 1'000 fr. que pour les questions de litispendance ou de compétence (art. 56 LJP); il est composé uniquement de juges employeurs et salariés (art. 28 LJP). Quant à la Chambre d'appel des prud'hommes, qui statue en
BGE 105 Ia 288 S. 292
appel sur les litiges dont le tribunal ne connaît qu'en première instance, elle est présidée par un magistrat de carrière, juge à la Cour de justice, et comprend en outre deux prud'hommes employeurs et deux prud'hommes salariés (art. 54 LJP). Enfin, la Cour mixte, composée de 3 juges à la Cour de justice et de 2 juges laïcs (art. 64 LJP), statue en matière de compétence et de litispendance (art. 67 et 68 LJP). L'art. 33 al. 1 LJP, qui exclut l'assistance de tiers devant le Tribunal, est applicable également devant la Chambre d'appel (art. 62 al. 1 LJP); en revanche, devant la Cour mixte, les parties peuvent être assistées ou représentées par un tiers (art. 70 LJP). Alors que devant le Tribunal de prud'hommes l'échange de mémoires n'est autorisé qu'exceptionnellement (art. 33 al. 1 LJP), il a lieu de droit devant la Chambre d'appel (art. 57 et 58 LJP) ainsi que devant la Cour mixte (art. 69 LJP). Dans les affaires importantes, les mémoires sont en général préparés par des avocats.
b) L'exclusion des avocats de la participation à la procédure devant les tribunaux de prud'hommes est un principe qui est souvent considéré comme inhérent à la procédure prud'homale. Il a été appliqué à Genève depuis l'introduction des tribunaux de prud'hommes, en 1883. Ce problème a d'ailleurs fait l'objet de discussions lors des travaux préparatoires de la loi actuelle. La commission d'experts chargée de rédiger l'avant-projet de loi a examiné les avantages et les inconvénients du système et a finalement considéré que les premiers l'emportaient; elle a retenu à cet égard deux arguments essentiels: d'une part, l'introduction des avocats supprimerait la gratuité de la procédure, car les plaideurs seraient obligés de constituer avocat lorsque leur partie adverse en aurait fait ainsi; d'autre part, par la force des choses, l'intervention des avocats entraînerait un ralentissement de la procédure (Mémorial des séances du Grand Conseil, 1961, p. 58/59). La Commission du Grand Conseil a approuvé ce principe (Mémorial..., 1963, p. 573/574), de même que le Grand Conseil lui-même, qui a rejeté un amendement tendant à permettre la représentation des parties devant la Chambre d'appel lorsque le montant du litige excéderait 8'000 fr. (Mémorial..., 1963, p. 653 ss.). Il a été relevé notamment que la nouvelle loi permettait cependant aux parties, dans les affaires importantes, d'échanger des écritures, qui pouvaient être rédigées par des avocats.
L'exclusion, ou en tout cas la limitation, du droit d'être
BGE 105 Ia 288 S. 293
assisté ou représenté devant les tribunaux de prud'hommes n'est du reste pas propre au canton de Genève. Ce principe était en effet déjà appliqué d'une manière générale en Suisse au début du siècle (MAX BUCHER, Die Gewerbegerichte der Schweiz, thèse Zurich 1911, p. 159 ss.). Se fondant notamment sur les expériences effectuées dans les cantons, le législateur a introduit dans la loi fédérale sur le travail dans les fabriques du 18 juin 1914 (ci-après: LTF) une disposition aux termes de laquelle, devant les autorités judiciaires chargées de connaître des contestations de droit civil entre ouvriers et fabricants, il est interdit aux parties de se faire représenter par des mandataires de profession, à moins de circonstances personnelles particulières (
art. 29 al. 3 LTF
). Cette disposition était liée à celle de l'al. 4 du même article, selon laquelle le juge procède d'office à toutes les enquêtes nécessaires pour établir les faits pertinents; il n'est pas lié par les offres de preuve des parties et apprécie librement les preuves. Cette interdiction, dont l'adoption a donné lieu à diverses discussions (Bull. stén. CN 1913, p. 621 ss. et 865 ss.; Bull. stén. CE 1914, p. 74 ss.) a également été inscrite, ultérieurement, à l'art. 19 al. 2 de la loi fédérale sur le travail à domicile du 12 décembre 1940 (ci-après: LTD).
Le problème de la représentation des parties lors des litiges nés de rapports de travail a été traité à nouveau à propos de l'
art. 343 CO
introduit par la loi fédérale revisant les titres dixième et dixième bis du Code des obligations, du 25 juin 1971. Dans son message du 25 août 1967, le Conseil fédéral, constatant que les avis étaient divisés au sujet de l'exclusion des mandataires professionnels (FF 1967 II 415), a renoncé à la prescrire, laissant aux cantons le soin de régler cette question, les jugeant mieux à même que la Confédération de choisir la solution la mieux appropriée; il relevait toutefois que les règles exigeant une procédure simple et, en général, gratuite, ainsi que le principe voulant que le tribunal détermine lui-même la marche de la procédure impliquaient que la représentation des parties par des mandataires professionnels n'occupe qu'une place restreinte (FF 1967 II 417). Cette proposition a été acceptée, de sorte que les
art. 29 LTF
et 19 LTD ont été abrogés (RO 1971 p. 1501) sans être remplacés par une disposition correspondante. La plupart des cantons ont néanmoins maintenu l'interdiction de la représentation par des mandataires professionnels dans les conflits individuels découlant du
BGE 105 Ia 288 S. 294
contrat de travail, généralement dans les limites d'une certaine valeur litigieuse (GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3e éd., 1979, p. 135, lettre b et n. 43).
c) Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, il convient de déterminer si, aucune règle de droit fédéral n'existant plus en la matière, l'
art. 4 Cst.
s'oppose à ce que les cantons maintiennent dans leur législation des dispositions interdisant l'intervention d'avocats en matière de conflits du travail, dispositions qui étaient auparavant imposées - à tout le moins partiellement - par le droit fédéral.
Il apparaît cependant que tel n est pas le cas. Les motifs qui ont conduit le législateur fédéral et les législateurs cantonaux à prévoir l'interdiction de l'intervention de mandataires professionnels, soit notamment les impératifs de rapidité et de gratuité de la procédure, subsistent, ainsi que l'ont d'ailleurs admis la plupart des législations cantonales. En pareil cas, et quand bien même cela ne découle pas de l'
art. 343 al. 4 CO
, qui se rapporte aux contestations dans lesquelles la valeur litigieuse ne dépasse pas 5'000 fr. (
ATF 103 II 276
), le juge doit rechercher d'office les preuves et le droit applicable (arrêt non publié Schaeffer c. Jeancartier du 15 février 1956, consid. 1): cela constitue la contrepartie normale de l'exclusion des avocats, si l'on veut réellement garantir aux parties leur droit d'être entendues.
Cependant, en ce qui concerne les conflits où la valeur litigieuse est importante et qui souvent sont très complexes, il s'agit de sauvegarder le droit des parties d'être assistées d'un avocat, en tout cas dans l'une des phases décisives de la procédure. D'ailleurs, le Tribunal fédéral s'est récemment demandé, dans une affaire genevoise précisément, si l'exclusion, en instance d'appel, de toute possibilité de se faire assister d'un avocat était compatible notamment avec l'
art. 4 Cst.
; cette question est toutefois restée ouverte, car le litige dont il s'agissait ne commandait pas qu'elle fût tranchée (arrêt non publié Biancardi c. Uni-Net S.A. du 15 août 1978, consid. 5 b-dd).
4.
a) Le litige qui oppose la recourante Hartwall S.A. à John Perry porte sur une valeur en capital de 1'347'000 fr. Le dossier révèle que les problèmes juridiques posés par cette procédure sont relativement complexes. Les parties se sont affrontées déjà sur la nature juridique de leurs relations contractuelles, la recourante estimant qu'elles ressortissent au
BGE 105 Ia 288 S. 295
mandat et l'intimé au contrat de travail. En outre, et en parallèle avec le procès pendant devant la juridiction des prud'hommes, les parties sont également en litige devant la juridiction ordinaire, d'une part dans le cadre d'une procédure pénale et d'autre part dans le cadre de deux actions civiles. Les deux parties ont recouru à la Chambre d'appel contre le jugement du Tribunal de prud'hommes qui n'a fait droit que partiellement aux prétentions de John Perry et qu'elles considèrent l'une et l'autre comme insatisfaisant. Les déclarations d'appel qu'elles ont déposées témoignent d'une assez grande complexité des faits qui devrait nécessiter des mesures d'instruction importantes. Il n'est pas déterminant que la recourante soit une personne morale et qu'elle puisse être représentée devant la Chambre d'appel par des membres juristes de son administration ou de sa direction. Il n'est en effet pas indifférent pour elle de pouvoir être assistée, comme elle le demande, par un avocat, apte à connaître la portée des règles de procédure applicables et rompu à l'instruction d'un procès civil, comme il n'est pas indifférent qu'elle soit représentée, devant la juridiction des prud'hommes, par l'avocat qui l'assiste dans les autres procédures l'opposant à l'intimé et qui pourrait ainsi avoir une vue d'ensemble de la contestation. L'objection soulevée à cet endroit par l'intimé est, de manière générale, de nature à engendrer une inégalité de traitement grave en défaveur d'une personne physique, par exemple d'un employé, qui serait opposé devant la juridiction des prud'hommes à son employeur, personne morale disposant de représentants statutaires ayant une formation juridique.
Sur la base de ces considérations, on doit admettre que les diverses prétentions déduites du droit d'être entendu, tel que garanti par l'
art. 4 Cst.
, ne sauraient être suffisamment sauvegardées par le simple fait que la procédure doit être conduite selon la maxime officielle, ainsi que cela a été rappelé plus haut. Les circonstances de l'espèce commandent que la recourante, comme du reste John Perry, aient la faculté de se faire assister par des avocats dans la cause qui les oppose devant la juridiction prud'homale.
b) Dans le canton de Genève, la Chambre d'appel des prud'hommes revoit librement le fait et le droit; si l'une des parties le requiert, les témoins et les experts sont entendus de nouveau et chaque partie peut aussi faire entendre des témoins qui n'ont
BGE 105 Ia 288 S. 296
pas été cités en première instance (art. 61 LJP). Au surplus, les règles de procédure applicables devant le Tribunal de prud'hommes, notamment en matière d'administration des preuves, le sont également devant la Chambre d'appel en vertu du renvoi prévu par l'art. 62 LJP. L'assistance d'un avocat devant cette juridiction, ainsi que la requiert Hartwall S.A., est dès lors propre à lui assurer une protection effective de son droit d'être entendu.
C'est du reste ce que prévoit un projet de loi adopté le 27 juin 1979 par le Conseil d'Etat du canton de Genève à la suite de l'arrêt rendu dans la cause précitée Biancardi c. Uni-Net S.A. et actuellement pendant devant le Grand Conseil. Aux termes de ce projet de loi, les parties seraient autorisées à être assistées devant la Chambre d'appel par un avocat ou par un mandataire professionnellement qualifié et pourraient le cas échéant demander le bénéfice de l'assistance judiciaire.
c) Ainsi donc, la décision litigieuse viole le droit d Hartwall S.A., d'être entendue, dans la mesure où elle lui refuse le droit d'être assistée d'un avocat dans la procédure actuellement pendante devant la Chambre d'appel des prud'hommes. Partant, elle doit être annulée.
Il n'y a en revanche pas lieu de trancher le point de savoir si l'
art. 343 al. 2 CO
, qui ordonne aux cantons de soumettre à une procédure simple et rapide tous les litiges relevant du contrat de travail et dont la valeur litigieuse ne dépasse pas 5'000 fr., exclut en pareil cas la possibilité de se faire assister ou représenter par un mandataire professionnel ou par d'autres personnes. De même, on peut se dispenser d'examiner si le droit d'être assisté devait être reconnu aux parties en première instance déjà, dès lors que la procédure devant la Chambre d'appel offre des garanties suffisantes en regard de l'
art. 4 Cst.