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Urteilskopf
97 V 187
45. Auszug aus dem Urteil vom 3. September 1971 i.S. Schweizerische Krankenkasse Artisana gegen Anzalone und Verwaltungsgericht des Kantons Bern

regeste:
Regeste
Art. 30 Abs. 2 KUVG
,
Art. 107 Abs. 3 OG
und Art. 38 VwG.
Mangelhafte Eröffnung: unrichtige Rechtsmittelbelehrung. Auswirkungen einer ungesetzlichen Erstreckung der Rechtsmittelfrist (Erw. 2 und 3).
Art. 30bis Abs. 3 lit. a KUVG
und
Art. 159 OG
.
Zusprechung von Parteientschädigungen im erstinstanzlichen Verfahren (Erw. 4).

text:
Erwägungen
ab Seite 187
BGE 97 V 187 S. 187
Aus den Erwägungen:
1.
...
2.
Nach der Rechtsprechung darf dem Rechtsuchenden, der sich auf eine von der zuständigen Behörde erteilte, sachlich unrichtige Rechtsmittelbelehrung verlassen hat und verlassen durfte, daraus kein Nachteil erwachsen (EVGE 1964 S. 68,
BGE 78 I 297
mit Verweisungen). Dieser Grundsatz ist in Art. 107 Abs. 3 rev. OG im Hinblick auf die in Art. 35 Abs. 1 und 2 VwG vorgeschriebene Rechtsmittelbelehrung auf dem Gebiete der Verwaltungsrechtspflege gesetzlich verankert worden.
Auf eine von der zuständigen Behörde erteilte, sachlich unrichtige Rechtsmittelbelehrung darf sich die Partei, an welche die Belehrung sich richtet, nur dann nicht verlassen, wenn sie die Voraussetzungen des in Frage stehenden Rechtsmittels tatsächlich kannte, so dass sie durch die falsche Belehrung
BGE 97 V 187 S. 188
nicht irregeführt werden konnte, oder wenn die Unrichtigkeit der Belehrung für sie ohne weiteres klar erkennbar war (
BGE 96 II 72
).
3.
Im vorliegenden Fall hat die Kasse der Verfügung eine korrekte Rechtsmittelbelehrung beigefügt. Noch vor Ablauf der Rechtsmittelfrist hat sie indessen dem Sinne nach nicht nur eine falsche Auskunft über die Bedeutung der Rechtsmittelfrist erteilt, sondern sie hat erklärt, dass sie diese "sine die" verlängere. Die ursprünglich richtige Rechtsmittelbelehrung und ihre Abänderung innerhalb der Rechtsmittelfrist sind als Einheit und demzufolge als unrichtige Rechtsmittelbelehrung zu behandeln. Der Vertreter des Versicherten ist daher in seinem Vertrauen auf die Erklärung der Kasse, dass die Rechtsmittelfrist einstweilen "sine die" weiterlaufe, grundsätzlich zu schützen.
Zwar hat das Eidg. Versicherungsgericht in einem Urteil i.S. Helsa Watch AG vom 11. September 1959 entschieden (ZAK 1959 S. 498), die Erklärung der Ausgleichskasse, sie erstrecke die 30tägige Beschwerdefrist, sei unerheblich; auf die nach Ablauf der Frist eingereichte Beschwerde könne nicht eingetreten werden; es würde gegen das öffentliche Interesse verstossen, wenn man zuliesse, dass eine Kasse die Rechtskraftwirkung der von ihr formgerecht erlassenen Verfügung nachträglich beliebig hinauszögern könnte; auch die Berufung auf den Grundsatz von Treu und Glauben dürfe den Richter nicht dazu verleiten, derartige Rechtswidrigkeiten zu decken und auf solche Art den Verwirkungscharakter der Beschwerdefrist zu untergraben.
Auf Grund eines Beschlusses des Gesamtgerichts, dem diese Frage unterbreitet wurde, kann an dieser Auffassung heute indessen nach dem in Erwägung 2 Gesagten nicht mehr festgehalten werden. Sie widerspricht dem heutigen Bestreben, unnötigen prozessualen Formalismus zu Gunsten wirklichkeitsnaher, dem materiellen Recht zum Durchbruch verhelfender Rechtsprechung zu überwinden (
BGE 97 I 105
).
Da dem Rechtsuchenden auch aus einer unklaren oder zweideutigen Belehrung ein Nachteil nicht erwachsen darf (
BGE 77 I 274
), muss dafür gesorgt werden, dass aus einer solchen Rechtsmittelbelehrung nicht Konsequenzen gezogen werden, welche die bei richtiger Belehrung gewährleistete Rechtsgleichheit aller Parteien und die Rechtssicherheit hinsichtlich
BGE 97 V 187 S. 189
der Eröffnung des Rechtsmittels beeinträchtigen könnten. Diesem Erfordernis kann in der Regel nur in der Weise ausreichend Rechnung getragen werden, dass eine mit unrichtiger, unvollständiger, unklarer oder zweideutiger Rechtsmittelbelehrung versehene Verfügung als formell unrichtig eröffnet und damit als nicht rechtsgenüglich eröffnet gilt. Die Verfügung kann also auch nicht in Rechtskraft erwachsen, sondern bedarf vorerst noch der formrichtigen Eröffnung. Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben darf einer solchen Verfügung jedoch nicht ohne jede zeitliche Befristung der Mangel der formell unrichtigen Eröffnung entgegengehalten werden (vgl. auch ZAK 1970 S. 277, 1966 S. 437). Das trifft im vorliegenden Fall allerdings nicht zu.
Nachdem die Kasse am 21. Juli 1967 die Rechtsmittelfrist "sine die" verlängert hatte, teilte sie am 20. Mai 1969 dem Patronato ACLI mit, sie betrachte die Verfügung vom 13. Juli 1967 als rechtskräftig. Damit hatte die Kasse erstmals dem Versicherten zu erkennen gegeben, dass sie entgegen der Rechtsmittelbelehrung vom 21. Juli 1967 die Verfügung nicht mehr für anfechtbar halte. Diese Mitteilung stellt indessen nicht eine nachgeholte richtige Eröffnung der Rechtsmittelbelehrung dar, weil nur festgestellt wurde, die Verfügung vom 13. Juli 1967 sei bereits rechtskräftig. Vielmehr wurde die Rechtslage noch dadurch verwischt, dass die Kasse Verhandlungen über freiwillige und unverbindliche Leistungen in Aussicht stellte. Erst aus dem Schreiben vom 21. August 1969 konnte der Vertreter des Versicherten ersehen, dass die Kasse ihre Leistungen mit der Begründung verweigern wollte, die Verfügung vom 13. Juli 1967 sei mangels rechtzeitiger Anfechtung in Rechtskraft erwachsen. Seine Beschwerde vom 20. September 1969, welche trotz des unzutreffenden Antrages mit ausreichender Klarheit zum Ausdruck bringt, dass die allein massgebende Verfügung vom 13. Juli 1967 angefochten werden soll, ist daher rechtzeitig eingereicht.
Aus prozessökonomischen Gründen ist es nicht notwendig, die Kasse vorerst zu formrichtiger Eröffnung und umfassender Begründung dieser Verfügung zu veranlassen. Die Vorinstanz, an welche die Akten zurückgewiesen werden, hat materiell auf die rechtzeitige Beschwerde einzutreten. Es bleibt ihr indessen unbenommen, den Parteien nochmals Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.
BGE 97 V 187 S. 190
4.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist der vorinstanzliche Kostenspruch aufzuheben und dem Entscheid in der Sache selbst vorzubehalten (Art. 135 in Verbindung mit
Art. 159 Abs. 6 OG
). Die Beschwerdeführerin irrt allerdings, wenn sie glaubt,
Art. 30bis Abs. 3 lit. a KUVG
finde auch auf die Parteientschädigung Anwendung. Diese Bestimmung stellt lediglich fest, dass das Verfahren für die Parteien grundsätzlich kostenlos sein muss. Die Zusprechung einer Prozesskostenentschädigung an den obsiegenden Versicherten im kantonalen Verfahren ist dagegen zulässig (EVGE 1967 S. 64 Erw. 5, S. 193 Erw. 5). Im übrigen kann die Höhe der von der Vorinstanz zugesprochenen Entschädigung nicht beanstandet werden...


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
109 III 14
5. Auszug aus dem Entscheid der Schuldbetreibungs- und Konkurskammer vom 20. April 1983 i.S. Bär (Rekurs)

regeste:
Regeste
Pfändungsankündigung.
1. Beginn der Beschwerdefrist gegen die Pfändungsankündigung bei Widerruf des Rückzugs des Rechtsvorschlages (E. 1 und 2).
2. Wurde dem Schuldner in einer Verfügung unmissverständlich die Fortsetzung der Betreibung angekündigt, löst auch die mehrmalige Verschiebung der angekündigten Pfändung keine neue Beschwerdefrist aus (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 14
BGE 109 III 14 S. 14
In der Betreibung Nr. 64705 des Betreibungsamtes Zürich 11 machte die Banque de Dépôts et de Gestion (BDG) am 27. August 1981 gegen Werner Bär einen Betrag von Fr. 770'000.-- geltend. Sie berief sich auf zwei Solidarbürgschaften vom 30. Januar und vom 30. Juli 1980. Gegen den Zahlungsbefehl erhob Kurt Bär namens und auftrags seines Vaters vollständigen Rechtsvorschlag. Am 5. November 1981 sandte die BDG dem Betreibungsamt Zürich 11 ein mit "Vereinbarung" bezeichnetes und von Werner und Kurt Bär am 4. November 1981 unterzeichnetes Schriftstück, wonach die Unterzeichneten den Rechtsvorschlag gegen die BDG zurückziehen, ohne aber zu präzisieren, um welche Betreibung es sich dabei handelt. Im Begleitschreiben vom 5. November 1981 erklärte die BDG, dass der Rückzug des Rechtsvorschlags die Betreibung Nr. 64705 betreffe. Sie verlangte deshalb am 17. Februar 1982 die Fortsetzung der Betreibung. Das Betreibungsamt sandte Werner Bär noch am gleichen Tage die Pfändungsanzeige. Am 18. Februar 1982, um 13.00 Uhr, gab Kurt Bär bei der Post einen
BGE 109 III 14 S. 15
am 15. Februar 1982 datierten Expressbrief auf, welcher am gleichen Tage um 15.55 Uhr beim Betreibungsamt eintraf. Darin verwies er darauf, dass er namens und auftrags seines Vaters gegen den Zahlungsbefehl der BDG Rechtsvorschlag erhoben hatte. Weiter fügte er bei: "Nun hat sich die Bank mit unwahren Angaben einen Rückzug des Rechtsvorschlages erschlichen. Dieser ist ungültig. Wir halten nach wie vor den Rechtsvorschlag aufrecht. Wir bitten um Kenntnisnahme..." Noch am gleichen 18. Februar 1982 antwortete das Betreibungsamt Kurt Bär mittels eingeschriebenem Brief, dass die Betreibende ihm am 6. November den Rückzug des Rechtsvorschlags habe zukommen lassen. Es könne nunmehr den Widerruf dieses Rückzugs nicht mehr berücksichtigen (BGE 62 III N. 38). Um geltend zu machen, dass die Betreibende ihn mit unwahren Angaben zum Rückzug des Rechtsvorschlags bewogen habe, müsse er sich an die Strafbehörde wenden (BGE 75 III N. 111). Demzufolge müsse an der auf den 22. Februar 1982 angesetzten Pfändung festgehalten werden.
In der Folge liess Kurt Bär in mehreren Telefongesprächen mit dem Betreibungsamt durchblicken, dass das Fortsetzungsbegehren wegen Zahlungen an die Gläubigerin zurückgezogen würde. Das Betreibungsamt schritt deshalb nicht zur Pfändung, verfügte aber am 12. März 1982 die Eintragung einer Verfügungsbeschränkung für eine Liegenschaft von Werner Bär, welcher vom Grundbuchführer von Oerlikon-Zürich Folge gegeben wurde. Am 16. März 1982 liess Kurt Bär dem Betreibungsamt einen Brief der BDG zukommen, worin sich diese mit der Einstellung des Betreibungsvollzugs bis zum 25. März 1982 einverstanden erklärte. Ende Nachmittag dieses Tages teilte das Betreibungsamt Kurt Bär mit, dass die Pfändung am 26. März 1982 vollzogen werde, wenn die versprochene Zahlung nicht getätigt werde. Kurt Bär antwortete, der Rückzug des Fortsetzungsbegehrens werde am nächsten Tag bei ihm eintreffen. Dies traf dann nicht zu.
Mit Beschwerde vom 29. März 1982 bei der unteren kantonalen Aufsichtsbehörde beantragte Werner Bär, die Fortsetzung der Betreibung Nr. 64705 mit der Pfändungsankündigung vom 17. Februar 1982 sei für ungültig zu erklären. Mit Beschluss vom 25. Juni 1982 hiess das Bezirksgericht Zürich als untere Aufsichtsbehörde die Beschwerde gut und lud das Betreibungsamt ein, die Betreibung Nr. 64705 einzustellen. Die Pfändungsanzeige vom 17. Februar 1982 und die im Grundbuch eingetragene Verfügungsbeschränkung wurden aufgehoben.
BGE 109 III 14 S. 16
Gegen diesen Beschluss rekurrierte die BDG bei der oberen Aufsichtsbehörde, die der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilte. Mit Beschluss vom 18. März 1983 hiess die obere Aufsichtsbehörde die Beschwerde gut und erklärte die Beschwerde Werner Bärs an die untere Aufsichtsbehörde als unzulässig. Sie wies das Betreibungsamt an, die Betreibung Nr. 64705 fortzusetzen und bestätigte die provisorisch im Grundbuch eingetragene Verfügungsbeschränkung.
Mit Rekurs vom 6. April an das Bundesgericht beantragt Werner Bär, den Entscheid der oberen Aufsichtsbehörde aufzuheben, die Beschwerde vom 29. März 1982 an das Bezirksgericht Zürich als rechtzeitig erhoben zu qualifizieren und demgemäss das Obergericht anzuweisen, einen materiellen Entscheid zu fällen.
Das Obergericht verzichtet auf Gegenbemerkungen.
Erwägungen
Die Schuldbetreibungs- und Konkurskammer zieht in Erwägung:
1.
a) Der Streit geht um die Frage, ob die Beschwerde Bärs vom 29. März 1982 rechtzeitig erhoben wurde. Diese Frage fällt zusammen mit der Frage, wann die Beschwerdefrist gegen die Pfändungsankündigung zu laufen begann. Nach Meinung des Obergerichts und des Betreibungsamtes Zürich 11 war die Mitteilung des Betreibungsamtes vom 18. Februar 1982, worin dem Schuldner unmissverständlich gesagt worden sei, die Betreibung nehme ihren Fortgang, die für die Auslösung der Beschwerdefrist massgebliche Verfügung. Der Rekurrent vertritt demgegenüber die Auffassung, diese Frist habe erst mit der Zustellung der Pfändungsurkunde begonnen. Er beruft sich dabei auf die Rechtsprechung in den
BGE 75 III 88
,
BGE 85 III 18
und
BGE 101 III 10
, wonach die Beschwerde zwar nach der Pfändungsankündigung erhoben werden könne, aber auch noch während den zehn der Zustellung der Pfändungsurkunde folgenden Tagen zulässig sei.
b) Nach der Rechtsprechung beginnt die Frist für die Beschwerde, mit der geltend gemacht wird, das Betreibungsamt habe das Vorliegen eines gültigen Rechtsvorschlags zu Unrecht verneint, erst mit der Zustellung der Pfändungsurkunde zu laufen, es sei denn, das Betreibungsamt habe dem Schuldner seinen Entscheid über die Gültigkeit des Rechtsvorschlags schon vor der Fortsetzung der Betreibung durch eine formelle Verfügung eröffnet (
BGE 101 III 10
mit Verweisen). Im vorliegenden Fall hat das Betreibungsamt dem Schuldner mit eingeschriebenem Brief vom
BGE 109 III 14 S. 17
18. Februar 1982 mitgeteilt, dass es den Widerruf des Rückzugs des Rechtsvorschlags nicht beachten und an der für den 22. Februar 1982 angekündigten Pfändung festhalten werde. Es stellt sich die Frage, ob dieser Brief des Betreibungsamtes als eine Verfügung über die Frage der Gültigkeit des Rechtsvorschlags zu betrachten sei.
2.
Als Verfügungen des Betreibungsamtes, die gemäss
Art. 17 SchKG
binnen zehn Tagen seit Kenntnisnahme angefochten werden müssen, sofern sie nicht in Rechtskraft treten sollen, sind nicht bloss die vom Betreibungsamt getroffenen Anordnungen und Massnahmen anzusehen, sondern es gilt als Verfügung auch die Ablehnung einer von Beteiligten verlangten oder sonstwie in Betracht kommenden Anordnung oder Massnahme, sofern die Ablehnung ausdrücklich ausgesprochen wird oder sich aus dem Vorgehen des Betreibungsamtes unzweifelhaft ergibt (
BGE 85 III 9
mit Hinweisen, vgl. auch
BGE 96 III 44
E. 2c,
BGE 94 III 88
E. 2).
Das Schreiben des Betreibungsamtes vom 18. Februar 1982 fällt ganz offensichtlich unter diese Umschreibung der beschwerdefähigen Verfügung. Auf das Schreiben Kurt Bärs, worin dieser den Rückzug des Rechtsvorschlags als durch die Bank mit unwahren Angaben erschlichen und deshalb ungültig bezeichnete und worin er ausdrücklich den Rechtsvorschlag aufrecht hielt, antwortete das Betreibungsamt unverzüglich, es könne diesen Widerruf des Rückzugs nicht beachten. Es wies damit die von Kurt Bär implizit verlangte Anwendung von
Art. 78 SchKG
, die Einstellung der Betreibung, unmissverständlich ab. Dieser Entscheid wurde dem Gesuchsteller durch eingeschriebenen Brief zugestellt, wie es
Art. 34 SchKG
verlangt. Soweit der Betriebene diese Entscheidung anfechten wollte, musste er es innert der in
Art. 17 Abs. 2 SchKG
vorgeschriebenen zehntägigen Frist tun (vgl. AMONN, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, S. 115, Ziff. VI). Angesichts des ihm am gleichen Tage zugestellten Entscheids des Betreibungsamtes musste es dem Betriebenen klar sein, dass das Betreibungsamt die Betreibung nicht als durch einen gültigen Rechtsvorschlag eingestellt betrachtete. Er durfte sich deshalb nicht darauf verlassen, das Betreibungsamt werde diese Mitteilung nochmals zusammen mit der Zustellung der Pfändungsurkunde wiederholen, damit er sie dann allenfalls anfechten könne.
5.
Der Rekurrent wendet weiter ein, das Betreibungsamt sei auf seinen Entscheid vom 17./18. Februar 1982, die Pfändung am 22. Februar 1982 zu vollziehen, zurückgekommen und habe auf
BGE 109 III 14 S. 18
Intervention der Parteien die Pfändung immer wieder verschoben und erst am 25. März 1982 auf den folgenden Tag angesetzt, aber auch dann nicht vollzogen. Die Folgerung, welche der Rekurrent aus diesen Verschiebungen der Pfändung zieht, nämlich dass er keine endgültige Klarheit gehabt habe, ob die Betreibung überhaupt fortgesetzt werde und die Beschwerdefrist deshalb noch nicht ausgelöst worden sei, ist nicht schlüssig. Zwar trifft es zu, dass das Betreibungsamt aufgrund einer fragwürdigen Praxis (vgl. dazu
BGE 85 III 70
, 94 III 79/80 E. 2) die Pfändung nicht an dem dafür angekündigten Tag vollzog, sondern dem Begehren des Schuldners auf Verschiebung entsprach, weil das Fortsetzungsbegehren demnächst zurückgezogen werde. Damit gab das Betreibungsamt aber in keiner Weise zu erkennen, dass es über die Gültigkeit des Rückzugs des Rechtsvorschlags irgendwelche Zweifel hege und dass es deshalb die Einstellung der Betreibung in Erwägung ziehe. Was den Pfändungsvollzug verzögerte, war einzig der von beiden Parteien in Aussicht gestellte allfällige Rückzug eines an sich gültigen Fortsetzungsbegehrens.
Dispositiv
Demnach erkennt die Schuldbetreibungs- und Konkurskammer:
Der Rekurs wird abgewiesen, soweit auf ihn einzutreten ist.


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Urteilskopf
113 Ia 1
1. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 28. Januar 1987 i.S. M. gegen Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 4 BV
; Akteneinsicht.
1. Anspruch auf Akteneinsicht nach kantonalem Recht und
Art. 4 BV
; Kognition des Bundesgerichts (E. 2).
2.
Art. 4 BV
garantiert einen Anspruch auf Akteneinsicht auch ausserhalb eines hängigen Verfahrens, sofern der Rechtssuchende ein schutzwürdiges Interesse geltend machen kann und sofern der Akteneinsicht keine privaten oder öffentlichen Geheimhaltungsinteressen entgegenstehen (E. 4a).
3. Die Interessenabwägung im vorliegenden Fall ergibt, dass ein überwiegendes schutzwürdiges Interesse an der Einsicht in die Eintragungen betreffend die eigene Person in einem Polizeiregister besteht. Über das allgemeine Interesse an der Kenntnisnahme hinaus sprechen hierfür der enge Bezug zur persönlichen Freiheit und das Bedürfnis nach einer allfälligen Korrektur; der Akteneinsicht stehen weder der Verwaltungsaufwand noch generelle polizeiliche Geheimhaltungsinteressen entgegen (E. 4b-4e).

text:
Sachverhalt
ab Seite 2
BGE 113 Ia 1 S. 2
M. hielt sich an einem Abend im Jahre 1984 an einem Ort in Zürich auf, der als Treffpunkt von Homosexuellen bekannt ist und an dem es schon mehrfach zu Überfällen gekommen sein soll. Die Kantonspolizei hielt M. an diesem Abend anlässlich einer Routinekontrolle an und befragte ihn nach seiner Identität. Da dieser sich nicht sofort ausweisen konnte, wurde er auf den nahen Polizeiposten verbracht. Nachdem die Identität von M. festgestellt werden konnte, wurde er ohne weitern Verdacht entlassen.
Auf eine entsprechende Anfrage hin bekam M. von der Kantonspolizei die Auskunft, die ihn betreffende Vornahme einer Routinekontrolle zur Identitätsabklärung sei bei der Polizei vermerkt worden; ebenso sei festgehalten, dass er nach der Feststellung der Identität wieder entlassen worden sei, ohne dass ein Verdacht gegen ihn bestanden hätte.
In der Folge ersuchte M. um Einsicht in die ihn betreffende Personalakte oder um Zustellung einer Kopie. Der Kommandant der Kantonspolizei wies dieses Gesuch ab. Auf Beschwerde hin bestätigte der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Entscheid vom 16. April 1986, dass M. keinen Anspruch auf Akteneinsicht habe. Zur Begründung seines Entscheides führte der Regierungsrat aus, nach kantonalem Verfahrensrecht komme M. kein Anspruch auf Akteneinsicht zu. Ein solcher könne im vorliegenden Fall auch nicht aus
Art. 4 BV
abgeleitet werden. M. habe kein schutzwürdiges Interesse an der Einsichtnahme, weil kein Verfahren bevorstehe und die Unkorrektheit des Registereintrages nicht dargetan sei. Die Akteneinsicht sei auch deshalb zu verweigern,
BGE 113 Ia 1 S. 3
weil sie die Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe durch die Verwaltung in einer nicht verantwortbaren Weise beeinträchtigen würde.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates reichte M. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein. Er macht eine Verletzung des aus
Art. 4 BV
abgeleiteten Anspruchs auf Akteneinsicht geltend. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
2.
Der Beschwerdeführer macht mit seiner staatsrechtlichen Beschwerde nicht geltend, die von der Kantonspolizei vorgenommene Personenkontrolle und Identifizierung auf dem Polizeiposten sei unrechtmässig. Er beanstandet auch nicht, dass der Vorfall registriert worden ist und die Registrierung etwa einer gesetzlichen Grundlage entbehre oder unverhältnismässig sei. Er rügt mit seiner staatsrechtlichen Beschwerde ausschliesslich, dass ihm keine Einsicht in die über ihn registrierten Daten gewährt worden ist.
Das Recht auf Akteneinsicht als Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird in erster Linie durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben, deren Anwendung das Bundesgericht lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür überprüft. Wo sich indessen der kantonale Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus
Art. 4 BV
folgenden bundesrechtlichen Verfahrensregeln zur Sicherung des Akteneinsichtsrechts ein. Ob der unmittelbar aus
Art. 4 BV
fliessend Anspruch auf Akteneinsicht verletzt ist, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition (
BGE 112 Ia 100
E. 5b;
BGE 111 Ia 166
E. a;
BGE 110 Ia 81
E. 5b, 85 E. 3b, 101 E. 4a;
BGE 108 Ia 6
, mit Hinweisen).
3.
Der Regierungsrat führt im angefochtenen Entscheid aus, angesichts des Umstandes, dass der Beschwerdeführer nach seiner Identifizierung ohne weitere Folgen und ohne Verdacht entlassen worden ist, sei das Verfahren abgeschlossen, so dass weder die Bestimmungen der Strafprozessordnung über die Akteneinsicht noch diejenigen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes zum rechtlichen Gehör zur Anwendung kämen. Gegen diese Sicht liesse sich allenfalls einwenden, dass die polizeiliche Personenkontrolle gerade mit dem Registereintrag ihren Abschluss fand, in welchen der Beschwerdeführer unmittelbar danach Einsicht verlangte; es ist auch zu beachten, dass der Polizeirapport vom 20. Mai 1984 erst einige Zeit nach der am 4. Mai 1984 durchgeführten Polizeikontrolle erstellt worden ist. Wie es sich damit verhält, braucht indessen
BGE 113 Ia 1 S. 4
im vorliegenden Fall nicht näher geprüft zu werden, da der Beschwerdeführer nicht oder zumindest nicht in genügender Weise geltend macht, er habe sein Gesuch um Akteneinsicht in einem laufenden Verfahren gestellt und das kantonale Verfahrensrecht sei in dieser Hinsicht willkürlich angewendet worden. Es ist daher im folgenden ausschliesslich aufgrund von
Art. 4 BV
zu untersuchen, ob dem Beschwerdeführer ein Anspruch auf Einsicht in den Registereintrag zusteht.
4.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wird aus
Art. 4 BV
direkt ein Anspruch auf Akteneinsicht als Teil des rechtlichen Gehörs abgeleitet (vgl.
BGE 110 Ia 85
E. 3b;
BGE 100 Ia 10
). Dieser verfassungsmässige Anspruch gilt nicht nur in einem hängigen Verfahren, sondern darüber hinaus auch ausserhalb eines formellen Verfahrens. Eine umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Bürger etwa die Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist dieser verfassungsrechtliche Anspruch - im Gegensatz zu demjenigen eines Beteiligten auf Einsicht in die Akten eines hängigen Verfahrens - davon abhängig, dass der Rechtssuchende ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann (
BGE 95 I 108
;
BGE 112 Ia 100
E. 5b;
BGE 110 Ia 85
E. 4a; unveröffentlichtes Urteil i.S. Jobin vom 22. Oktober 1982, E. 2b). Ein solcher Anspruch kann ausnahmsweise auch einem am abgeschlossenen Verfahren nicht beteiligten Dritten zukommen (
BGE 95 I 108
;
BGE 110 Ia 85
E. 4a). Unabhängig von einem abgeschlossenen oder bevorstehenden Verfahren ergibt sich aus
Art. 4 BV
ein Anspruch auf Akteneinsicht für den unmittelbar Betroffenen grundsätzlich auch ausserhalb jeglichen Verfahrens. Das Akteneinsichtsrecht findet indessen seine Grenzen am öffentlichen Interesse des Staates oder an berechtigten Geheimhaltungsinteressen Dritter (
BGE 95 I 109
;
BGE 112 Ia 100
E. 5b;
BGE 110 Ia 85
E. 4a;
BGE 103 Ia 492
f.). Öffentliche Geheimhaltungsinteressen können etwa bei Fragen der Landesverteidigung oder der Staatssicherheit vorliegen (
BGE 100 Ia 102
E. 5b); dem Akteneinsichtsrecht können ferner berechtigte Geheimhaltungsinteressen von Dritten vorgehen, beispielsweise soweit Familienangehörige, Auskunftspersonen oder Geschäftsgeheimnisse betroffen sind (
BGE 112 Ia 102
E. 6;
BGE 103 Ia 493
;
BGE 100 Ia 102
E. 5b;
BGE 95 I 109
E. 4, 445 f.); schliesslich hat die Rechtsprechung auch eine Verweigerung der Akteneinsicht des Betroffenen selber nicht ausgeschlossen, soweit Krankengeschichten oder ärztliche und psychiatrische Gutachten in Frage stehen (
BGE 100 Ia 102
E. 5b). Die einander entgegenstehenden Interessen
BGE 113 Ia 1 S. 5
an der Akteneinsicht auf der einen Seite und an deren Verweigerung auf der andern Seite sind im Einzelfall sorgfältig gegeneinander abzuwägen (
BGE 110 Ia 86
E. 4b, mit Hinweisen). Für diese Interessenabwägung zieht das Bundesgericht bisweilen die Akten, in die Einsicht verlangt wird, bei (
BGE 95 I 109
E. 2b;
BGE 112 Ia 102
); im vorliegenden Fall erweist sich der Beizug des streitigen Registereintrages nicht als notwendig.
Im folgenden ist zu prüfen, ob dem Beschwerdeführer aufgrund einer Abwägung der entgegenstehenden Interessen nach
Art. 4 BV
ein Anspruch auf Einsicht in den ihn betreffenden Registereintrag zukommt.
b) aa) Der Beschwerdeführer begründet sein Begehren um Einsicht in den streitigen Registereintrag vorerst mit seinem Interesse an der Kenntnis der über ihn festgehaltenen Daten und dem Bedürfnis, prüfen zu können, ob diese korrekt registriert worden seien. Dieses allgemeine Interesse kann heute angesichts der technischen Möglichkeiten der Datenbearbeitung nicht mehr als unerheblich bezeichnet werden. Der einzelne Bürger kann es durchaus als Unbehagen und als Beeinträchtigung seiner Privatsphäre empfinden, wenn die Verwaltung personenbezogene Daten über längere Zeit hinweg aufbewahrt und allenfalls weitere Verwaltungsstellen zu diesen Daten auf unbestimmte Zeit hinaus Zugang haben (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, Die Grundlagen der schweizerischen Datenschutzgesetzgebung, in: WuR 34/1982 S. 27 und 29 f.; THOMAS W. SCHREPFER, Datenschutz und Verfassung, Bern 1985, S. 21 f. und 161). Um so verständlicher erscheint es, dass der Bürger in den Fällen, in denen er wie hier der Beschwerdeführer von einer Registrierung Kenntnis hat, den Eintrag einsehen und dessen Richtigkeit überprüfen möchte. Diesem Bedürfnis wird nicht schon dadurch Rechnung getragen, dass ihm vom wesentlichen Inhalt des Eintrages Kenntnis gegeben wird. Es kann auch nicht gesagt werden, die Einsicht werde ausschliesslich aus Neugierde verlangt. Bei dieser Sachlage ist bereits unter diesem Gesichtswinkel ein erhebliches Interesse an der Einsicht in den streitigen Registereintrag zu bejahen.
bb) Die Einsicht in den streitigen Registereintrag hat darüber hinaus einen engen Bezug zu den verfassungsmässigen Rechten, insbesondere zum ungeschriebenen Grundrecht der persönlichen Freiheit. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung schützt die persönliche Freiheit als zentrales Freiheitsrecht nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber
BGE 113 Ia 1 S. 6
hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen (
BGE 112 Ia 100
E. 5b;
BGE 111 Ia 345
E. b;
BGE 109 Ia 279
, mit Hinweisen); es umfasst auch "le droit d'apprécier une situation et de se déterminer en conséquence" (
BGE 106 Ia 280
E. 3b;
BGE 111 Ia 232
E. 3a, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat indessen wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass nicht jeder beliebige Eingriff in das Recht der Persönlichkeit die Berufung auf ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht rechtfertige; namentlich habe die persönliche Freiheit nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der Einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen könne (
BGE 112 Ia 100
E. 5b;
BGE 111 Ia 345
E. b;
BGE 108 Ia 61
;
BGE 107 Ia 56
, mit Hinweisen).
Das Bundesgericht hat entschieden, dass die Erhebung erkennungsdienstlicher Daten wie das Fotografieren des Gesichts und die Abnahme von Fingerabdrücken einen Eingriff in die persönliche Freiheit darstelle (
BGE 109 Ia 155
E. 6a;
107 Ia 145
E. 5a, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hatte indessen bisher nicht dazu Stellung zu nehmen, ob auch das Aufbewahren von erkennungsdienstlichen Daten einen Eingriff in die persönliche Freiheit darstelle, da deren Vernichtung in den zu beurteilenden Fällen sichergestellt war (
BGE 109 Ia 157
E. 6b;
BGE 107 Ia 145
E. 5a). Auch im vorliegenden Fall braucht mangels einer entsprechenden Rüge nicht geprüft zu werden, ob das Aufbewahren der anlässlich der Personenkontrolle registrierten Daten in die persönliche Freiheit des Beschwerdeführers eingreift und vor der Verfassung standhält (vgl. zu dieser Frage SCHREPFER, a.a.O., S. 70; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte - Besonderer Teil, Bern 1985, S. 24 Fn. 90). Gerade der vorliegende Fall zeigt indessen den engen Bezug der Registrierung zum Grundrecht der persönlichen Freiheit: Soweit der Beschwerdeführer aus dem Umstand, dass er an einem Ort kontrolliert worden ist, an dem sich angeblich häufig Homosexuelle aufhalten sollen, allenfalls mit dem Kreis von Homosexuellen in Verbindung gebracht werden sollte, kann der Registereintrag für ihn von nicht geringer Tragweite sein und ihn aus diesem Grunde allenfalls davon abhalten, sich völlig frei zu bewegen. Diesen Gedanken hat denn auch das Bundesverfassungsgericht in seinem sog. Zensus-Urteil angesichts der modernen Datenbearbeitungsmöglichkeiten unterstrichen (BVerfGE 65 Nr. 1 S. 41 ff. E. 1a = EuGRZ 1983 S. 577 ff., insbesondere S. 588). Über die persönliche Freiheit hinaus zeigt sich, dass die Speicherung von
BGE 113 Ia 1 S. 7
Daten auch einen Bezug zu
Art. 8 EMRK
hat. Die Europäische Kommission für Menschenrechte hat zum Ausdruck gebracht, dass die geheime Erhebung und Speicherung von personenbezogenen Daten einen Eingriff in das durch
Art. 8 Ziff. 1 EMRK
garantierte Recht darstellen kann (Bericht i.S. Leander c. Schweden vom 17. Mai 1985, Ziff. 53 ff.; Entscheid i.S. X. c. Grossbritannien vom 6. Oktober 1982 betreffend britische Volkszählung, DR 30, 239/241 = EuGRZ 1983 S. 410; vgl. ferner Bericht der Kommission i.S. Mc Veigh et al. c. Grossbritannien vom 18. März 1981, DR 25, 15/60, Ziff. 226 ff. = EuGRZ 1983 S. 430 f.; vgl. auch den Überblick bei STEPHAN BREITENMOSER, Der Schutz der Privatsphäre gemäss
Art. 8 EMRK
, Basel/Frankfurt 1986, S. 239 ff.; SCHREPFER, a.a.O., S. 52 ff.). Kein Zusammenhang besteht zwischen der hier streitigen Registrierung und der Wahrnehmung anderer Grundrechte oder politischer Rechte (vgl. hierzu SCHWEIZER, a.a.O., S. 42 f.; SCHREPFER, a.a.O., S. 100 ff. und 106 ff.).
Diese Überlegungen zeigen, dass das Aufbewahren von Daten, wie sie im vorliegenden Fall anlässlich der beim Beschwerdeführer vorgenommenen Personenkontrolle registriert worden sind, einen engen Bezug insbesondere zum Grundrecht der persönlichen Freiheit hat. Der Beschwerdeführer hat daher auch unter diesem Gesichtswinkel ein erhebliches Interesse daran, Einsicht in den umstrittenen Registereintrag zu nehmen und dessen Richtigkeit persönlich zu überprüfen.
cc) Schliesslich ist zu beachten, dass der Beschwerdeführer Einsicht in den Registereintrag gerade auch deshalb verlangt, um allfällige Unstimmigkeiten korrigieren lassen zu können; er erachtet das Einsichtsrecht als unerlässliche Voraussetzung für eine allfällige Korrektur. Er führt denn auch aus, die Angaben über die Geschehnisse vom 4. Mai 1984, wie sie sich aus dem angefochtenen Entscheid ergeben, stimmten nicht mit der Wirklichkeit überein.
Aus den Akten ergeben sich keine Hinweise darauf, ob das kantonale Recht ein Verfahren zur Korrektur von Registereinträgen kennt; in der Vernehmlassung zur vorliegenden Beschwerde wird hierzu nichts ausgeführt. Es liesse sich fragen, ob von Verfassungs wegen eine Möglichkeit einzuräumen ist, Registereinträge berichtigen oder allenfalls löschen zu lassen, oder ob sich ein solcher Anspruch aus
Art. 13 EMRK
ergebe (vgl.
BGE 109 Ia 299
f.; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte i.S. Leander c. Schweden vom 17. Mai 1985, Ziff. 88 ff. und
BGE 113 Ia 1 S. 8
Auffassung der Minderheit). Die Frage braucht mangels einer entsprechenden Rüge nicht näher geprüft zu werden. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass gesetzliche Grundlagen zum Datenschutz, wie sie sowohl auf Bundesebene als auch in den Kantonen in Vorbereitung sind, ein entsprechendes Verfahren zur Korrektur von personenbezogenen Daten vorsehen (vgl. Entwurf zu einem Bundesgesetz über den Schutz von Personendaten vom Dezember 1983, Art. 36 f.; Kantonales Muster-Datenschutzgesetz für den öffentlichen Bereich, Art. 24; Richtlinien für die Bearbeitung von Personendaten in der Bundesverwaltung vom 16. März 1981, Ziff. 44 (BBl 1981 I 1298). Unabhängig von solchen Bestimmungen ist dem Beschwerdeführer auf jeden Fall einzuräumen, dass die Absicht, allenfalls ein entsprechendes Berichtigungs- oder Löschungsverfahren anzustrengen, einem schutzwürdigen Interesse entspricht. Hierfür ist aber Voraussetzung, dass vorerst tatsächlich Einsicht gewährt wird (vgl. PAUL-HENRI STEINAUER, Le droit d'accès, in: Informatique et protection de la personnalité, Freiburg 1981, S. 82 und 99 f.). Entgegen der Auffassung des Regierungsrates kann vom Beschwerdeführer vor Einsichtgewährung in das streitige Register nicht verlangt werden, dass dieser glaubhaft macht, der Registereintrag sei falsch. Demnach ergibt sich auch unter diesem Gesichtswinkel, dass der Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse an der Einsicht hat.
c) aa) Im folgenden ist zu prüfen, welche Interessen einer Einsichtnahme in den streitigen Registereintrag entgegenstehen. In dieser Hinsicht gilt es vorerst zu beachten, dass keine öffentlichen Geheimhaltungsinteressen etwa zur Wahrung der innern oder äussern staatlichen Sicherheit vorgebracht werden oder ersichtlich sind. Angesichts des Umstandes, dass gegen den Beschwerdeführer kein Verfahren eingeleitet worden ist, kann die Einsicht in den Registereintrag auch nicht aus Gründen der Sicherung eines Verfahrens verweigert werden (vgl. unveröffentlichte E. 2 von
BGE 112 Ia 161
). Der Regierungsrat macht denn auch keine konkreten öffentlichen Geheimhaltungsinteressen geltend.
bb) Im angefochtenen Entscheid wird ausgeführt, ein uneingeschränktes Einsichtsrecht würde die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Verwaltung in einer nicht verantwortbaren Weise beeinträchtigen; mit der Verweigerung der Akteneinsicht werde eine potentielle Behinderung der Erfüllung der polizeilichen Aufgaben abgewehrt, was im öffentlichen Interesse liege. Worin diese Beeinträchtigung im einzelnen liegen soll, führt der Regierungsrat
BGE 113 Ia 1 S. 9
indessen nicht näher aus. Soweit sie lediglich in einem gewissen Mehraufwand der Verwaltung begründet sein sollte, kommt dem Einwand kaum Bedeutung zu; die Gewährung der Einsicht am Ort der Verwaltung oder die Herstellung einer entsprechenden Kopie stellt im vorliegenden Fall keinen wesentlichen Aufwand dar. Darüber hinaus fragt sich allgemein, inwiefern der mit der Akteneinsicht verbundene Verwaltungsaufwand überhaupt von Bedeutung sein kann (vgl. SCHREPFER, a.a.O., S. 174). In dieser Hinsicht gilt es zum einen zu beachten, dass dem Aufwand bei der Form der Gewährung von Akteneinsicht Rechnung getragen werden darf (vgl.
BGE 108 Ia 7
E. b und c). Zum andern sehen in Kraft oder in Vorbereitung stehende Regelungen zum Datenschutz in der einen oder andern Form Ansprüche auf Akteneinsicht vor und erachten demnach den Verwaltungsaufwand angesichts der auf dem Spiele stehenden Interessen als nicht übermässig (vgl. Entwurf zu einem Bundesgesetz über den Schutz von Personendaten vom Dezember 1983, Art. 31 und 32; Kantonales Muster-Datenschutzgesetz für den öffentlichen Bereich, Art. 21 und 22; Richtlinien für die Bearbeitung von Personendaten in der Bundesverwaltung vom 16. März 1981 (BBl 1981 I 1298), Ziff. 43; vgl. ferner Verordnung des Bundesrates über den Erkennungsdienst der Bundesanwaltschaft vom 1. Dezember 1986 (AS 1986 S. 2346), Art. 15 und 16). Bei dieser Sachlage kommt dem Einwand des Regierungsrates keine entscheidende Bedeutung zu.
cc) Nach der Rechtsprechung ist die Verwaltungstätigkeit grundsätzlich nicht öffentlich. Verwaltungsinterne Akten wie Auskünfte und Notizen, Mitberichte und schriftliche Mitteilungen und ähnliches mehr fallen nicht unter das Akteneinsichtsrecht nach
Art. 4 BV
(
BGE 108 Ia 7
E. b;
BGE 104 Ia 70
E. 3b;
103 Ia 492
E. 8;
BGE 101 Ia 311
E. a;
BGE 100 Ia 103
E. b;
BGE 96 I 609
E. b, mit Hinweisen; vgl. aus der Literatur ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 144; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel 1976, S. 519; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, S. 384; kritisch THOMAS COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches Gehör, in: Recht, 1984 S. 122; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 247, mit Hinweisen auf die Arbeiten von Rolf Tinner, Klaus Reinhardt und Willy Huber; vgl. ferner BERTIL COTTIER, La publicité des documents administratifs, Diss. Lausanne 1982). Mit dieser Einschränkung des Akteneinsichtsrechts soll verhindert werden, dass die ganze Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden
BGE 113 Ia 1 S. 10
Aktenstücke und die getroffenen, begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird.
Angesichts dieser Rechtsprechung fragt sich, ob der streitige Registereintrag über den Beschwerdeführer zu diesen, von der Akteneinsicht ausgeschlossenen Akten gehört. Diese Auffassung wird vom Regierungsrat im angefochtenen Entscheid nicht vertreten und wäre abzulehnen. Der Registereintrag stellt keine interne Stellungnahme oder Wertung im Hinblick auf eine Entscheidfindung dar; er kann auch nicht als blosse Notiz verstanden werden. Die Registrierung hat vielmehr Bedeutung für einen späteren Zeitpunkt, andernfalls sie keinen Sinn hätte und ohne weiteres gelöscht werden könnte; dann soll auf diese Aufzeichnung der Geschehnisse zurückgegriffen und - unter Wahrung des aus
Art. 4 BV
abgeleiteten Einsichtsrechts - darauf abgestellt werden können. Bei dieser Sachlage kann der streitige Registereintrag nicht als verwaltungsinternes Aktenstück bezeichnet werden, in welches aufgrund von
Art. 4 BV
zum vornherein keine Einsicht gewährt werden müsste.
dd) Der Regierungsrat führt im angefochtenen Entscheid schliesslich aus, die von der Verwaltung rechtmässig erhobenen Informationen könnten die durch
Art. 8 EMRK
geschützte Privatsphäre der Bürger betreffen und seien allein schon deshalb vor dem Zugriff Unbefugter zu schützen. Dem Hinweis auf den Schutzbereich von
Art. 8 EMRK
kommt zwar grundsätzlich eine wesentliche Bedeutung zu, doch betrifft er die im vorliegenden Fall streitige Frage nicht. Denn der Beschwerdeführer verlangt in keiner Weise Einsicht in Daten, welche andere Personen betreffen, sondern ersucht ausschliesslich um Einsicht in den ihn allein betreffenden Registereintrag. Die Einsichtsnahme betrifft damit keine schutzwürdigen Geheimhaltungsinteressen von Dritten und kann demnach nicht mit dieser Begründung verweigert werden.
d) Die Darstellung der Interessenlage zeigt, dass der Beschwerdeführer ein erhebliches schutzwürdiges Interesse an der Einsicht in den streitigen Registereintrag nachweisen kann. Der Eintrag hat einen engen Bezug zum Grundrecht der persönlichen Freiheit. Das Interesse an der Einsichtnahme ist um so gewichtiger, als der Beschwerdeführer nicht darüber informiert worden ist, in welche Art von Register der Eintrag erfolgt ist und welche Stellen für wie lange Zeit dazu Zugang haben. Mit zunehmender Nutzbarkeit und Verwendungsmöglichkeit des Registereintrages wächst aber auch die Betroffenheit in den persönlichen Verhältnissen, und von der
BGE 113 Ia 1 S. 11
Dauer der Aufrechterhaltung hängt das "Festschreiben" einer Person ab (vgl. das sog. Zensus-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 65 Nr. 1 S. 44 ff. E. 2 = EuGRZ 1983 S. 577 ff., insbes. S. 589; SCHREPFER, a.a.O., S. 76; vgl. ferner
BGE 106 Ia 36
E. b). Die entgegenstehenden Interessen sind demgegenüber nicht genügend gewichtig, um im vorliegenden Fall die Einsicht zu verweigern. Der Einsichtnahme stehen keine privaten und keine öffentlichen Interessen entgegen. Die Polizei kann keine Geheimhaltung in Anspruch nehmen, welche grundsätzlich weiter ginge als diejenige der allgemeinen Verwaltung (vgl. Verordnung des Bundesrates über den Erkennungsdienst der Bundesanwaltschaft vom 1. Dezember 1986 (AS 1986 S. 2346), Art. 15 ff.); wie das Bundesgericht in anderem Zusammenhang festgestellt hat, können sich Polizeiorgane grundsätzlich keinen Freiraum verschaffen, der jeglicher Rechtskontrolle und Aufsicht entzogen ist (ZBl 82/1981 S. 39). Die Möglichkeit der Akteneinsicht als solche vermag die Tätigkeit der Verwaltung nicht in relevanter Weise zu beeinträchtigen; die Polizei hat vielmehr darauf zu achten, dass sie keine unnötigen und keine unkorrekten Personendaten aufbewahrt (vgl.
BGE 109 Ia 299
oben). Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der vorliegende Fall sich nicht mit jenen Urteilen des Bundesgerichts vergleichen lässt, in denen die Einsicht in amtliche Register in Frage stand (
BGE 111 II 48
betreffend Grundbuchregister,
BGE 107 Ia 234
betreffend Steuerregister).
Angesichts der Tragweite der auf dem Spiele stehenden privaten Interessen kann es im vorliegenden Fall nicht genügen, wenn der Beschwerdeführer lediglich über den Inhalt des Registereintrages unterrichtet wird; vielmehr hat dieser ein Interesse daran, durch Akteneinsicht - sei es in Form der Gewährung der Einsicht, sei es durch Zustellung einer entsprechenden Kopie - vom Inhalt des Eintrages selbst Kenntnis zu nehmen.
e) Die Interessenabwägung ergibt demnach, dass der Beschwerdeführer ein überwiegendes schützenswertes Interesse an der Akteneinsicht im Sinne der zu
Art. 4 BV
entwickelten Rechtsprechung hat. Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben.


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Urteilskopf
112 Ia 75
13. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 21. März 1986 i.S. Inländische Mission der Schweizer Katholiken gegen Kanton Nidwalden und Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Befreiung einer ausserkantonalen kirchlichen Institution von der Erbschaftssteuer auf Grund einer Gegenrechtserklärung.
Unter welchen Umständen kann sich ein Kanton darauf berufen, die für ihn handelnde Behörde sei zum Abschluss eines Konkordates bzw. zur Abgabe einer Gegenrechtserklärung nicht zuständig gewesen? Beurteilung dieser Frage nach Völkergewohnheitsrecht.

text:
Sachverhalt
ab Seite 75
BGE 112 Ia 75 S. 75
Frau X., die zum Zeitpunkt ihres Todes ihren Wohnsitz im Kanton Nidwalden hatte, vermachte der Inländischen Mission der Schweizer Katholiken, einem Verein mit Sitz im Kanton Zug, ein Legat, auf dem das Kantonale Steueramt Nidwalden eine Erbschaftssteuer von 20% erhob. Das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden wies einen Rekurs der Bedachten gegen den entsprechenden Einsprache-Entscheid im wesentlichen mit der Begründung ab, die Beschwerdeführerin könne sich nicht auf die von der Kantonalen Steuerverwaltung am 15. Juni 1954 dem Kanton Zug gegenüber abgegebene Gegenrechtserklärung über die Befreiung kirchlicher und gemeinnütziger Institutionen von der Erbschaftssteuer berufen, weil die Kantonale Steuerverwaltung nicht zur Abgabe solcher Gegenrechtserklärungen zuständig sei. Das Bundesgericht heisst eine gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
BGE 112 Ia 75 S. 76
des Kantons Nidwalden geführte staatsrechtliche Beschwerde gut aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1.
a) Vereinbarungen der Kantone über die gegenseitige Befreiung bestimmter im anderen Kanton ansässiger Institutionen von Erbschafts- und Schenkungssteuern (Gegenrechtserklärungen) stellen Konkordate dar, die den betroffenen Steuerpflichtigen unmittelbare Rechte einräumen und deren Verletzung mit der staatsrechtlichen Beschwerde nach
Art. 84 Abs. 1 lit. b OG
gerügt werden kann (
BGE 109 Ia 338
E. 1;
BGE 90 I 46
ff. E. 3, mit weiteren Nachweisen). Die Beschwerdeführerin, die ihren Sitz im Kanton Zug hat und von einer Erblasserin mit letztem Wohnsitz im Kanton Nidwalden testamentarisch begünstigt wurde, ist somit legitimiert, mit der sogenannten Konkordatsbeschwerde eine Verletzung der zwischen diesen beiden Kantonen ausgetauschten Gegenrechtserklärung geltend zu machen.
b) Bei staatsrechtlichen Beschwerden nach
Art. 84 Abs. 1 lit. b OG
ist die Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nicht Prozessvoraussetzung (
Art. 86 Abs. 2 und 3 OG
). Dementsprechend sind neue Vorbringen unbeschränkt zulässig (
BGE 107 Ia 191
E. 2b, mit Nachweisen). Ausserdem prüft das Bundesgericht die Auslegung und die Anwendung der Konkordatsbestimmungen durch die kantonalen Behörden frei (
BGE 109 Ia 339
E. 5). Bloss unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür dagegen prüft das Bundesgericht Gegenrechtserklärungen, soweit die Kantone nur die Anwendung bestimmter Normen des kantonalen Rechts auf im anderen Kanton ansässige Steuersubjekte zusichern (
BGE 109 Ia 341
/2 E. 5c).
Demnach prüft das Bundesgericht frei, ob sich der Kanton Nidwalden auf die Ungültigkeit der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 berufen kann oder nicht. Falls diese Frage verneint würde, könnten die weiteren Voraussetzungen für die Steuerbefreiung, die vom kantonalen Recht geregelt werden, an sich nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft werden. Dies spielt allerdings im vorliegenden Fall keine Rolle, da weder das Verwaltungsgericht noch das Kantonale Steueramt Nidwalden bestreiten, dass die Beschwerdeführerin von der Erbschaftssteuer befreit wäre, wenn sie ihren Sitz im Kanton hätte.
c) Die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Entstehungsgeschichte der streitigen Gegenrechtserklärung sind, wegen der
BGE 112 Ia 75 S. 77
grundsätzlichen Zulässigkeit von Noven bei der Konkordatsbeschwerde, unabhängig davon beachtlich, wie weit sie bereits im kantonalen Verfahren vorgebracht wurden.
2.
a) Am 15. Juni 1954 gab die Kantonale Steuerverwaltung Nidwalden gegenüber der Kantonalen Finanzkanzlei Zug folgende schriftliche Gegenrechtserklärung ab:
"Die Kant. Steuerverwaltung Nidwalden hat in der Sitzung vom 11.
Juni 1954 von Ihrer Zuschrift vom 9. Juni 54 Kenntnis genommen. Wie aus
diesem Schreiben hervorgeht, verzichtet der Kanton Zug auf eine
Erbschafts- oder Schenkungssteuer auf Legaten zugunsten gemeinnütziger
oder kirchlicher Zwecke, wenn der Kanton, in welchem der Empfänger sich
befindet, Gegenrecht hält.
Im Interesse der Sache beschliesst die Kant. Steuerverwaltung
Nidwalden mit dem Kanton Zug in ein Gegenrechts-Verhältnis einzutreten,
nach welchem der Kanton Nidwalden auf eine Erbschafts- oder
Schenkungssteuer zu Gunsten gemeinnütziger oder kirchlicher Institutionen
verzichtet, wenn die Empfänger im Kanton Zug domiziliert sind."
Diese Erklärung wurde vom als damaligem Präsidenten der Steuerverwaltung amtierenden Regierungsrat Wyrsch sowie vom Sekretär der Steuerverwaltung unterzeichnet. Anlass für die Abgabe dieser Erklärung war ein konkreter Fall, bei dem der Kanton Zug unter Vorbehalt des Gegenrechts auf die Besteuerung eines Legates zugunsten des Klosters Maria Rickenbach verzichtete. Der vorliegende Fall ist der erste, bei dem die Anwendung der Gegenrechtserklärung zulasten des Kantons Nidwalden in Frage steht.
b) Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil aus, gestützt auf die Kantonsverfassung vom 27. April 1913 und 11. Oktober 1936 sei es gemäss Art. 57 einzig dem Landrat überlassen gewesen, nach
Art. 7 und 9 VG
(recte: BV) mit anderen Kantonen Verträge und Konkordate abzuschliessen, insofern durch dieselben nicht eine Abänderung bestehender Gesetze bewirkt worden sei oder dieselben wegen ihrer Wichtigkeit nicht der Landsgemeinde vorzulegen gewesen wären. Die Kantonale Steuerverwaltung selber sei lediglich kompetent gewesen, aus besonderen Gründen die Steuerleistungen durch Verträge mit den Steuerpflichtigen zu bestimmen. Zweifelsohne seien die Unterzeichner der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 dazu nicht berechtigt gewesen. Aufgrund dieser Rechtslage sei daher das Steuergesetz vom 25. April 1982 anwendbar.
c) Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht vor, die Berufung auf die Formnichtigkeit der Gegenrechtserklärung sei rechtsmissbräuchlich. Den Formmangel habe einzig und allein
BGE 112 Ia 75 S. 78
der Beschwerdegegner - d.h. die Kantonale Steuerverwaltung - zu vertreten. Die angeblich mangelnde Zuständigkeit der Kantonalen Steuerverwaltung Nidwalden sei für den Vertragspartner, d.h. den Kanton Zug, nicht erkennbar gewesen. Der Kanton Zug habe um so weniger Zweifel an der Zuständigkeit hegen müssen, als der Austausch von Gegenrechtserklärungen im Steuerrecht häufig nach innerkantonalem Recht auf Departementsstufe erfolgen dürfe. Im Vertrauen auf den rechtsgültigen Abschluss des Konkordats habe der Kanton Zug sodann unmittelbar nach dem Vertragsschluss rückwirkend bei einem hängigen Fall auf die Erhebung der ihm zustehenden Erbschaftssteuer verzichtet und damit freiwillig seine Vertragsleistung zugunsten eines Nidwaldner Steuersubjektes erbracht. Die (heutige) Auffassung der Nidwaldner Behörden verstosse gegen Treu und Glauben.
3.
Fest steht, dass sich die Beschwerdeführerin selbst nicht auf den Grundsatz von Treu und Glauben und den Vertrauensschutz gegenüber dem Kanton Nidwalden berufen kann. Eine Rüge, der Kanton Nidwalden habe ihr gegenüber gegen diese Grundsätze verstossen, wäre offensichtlich unbegründet.
Die Beschwerdeführerin erhebt indessen gar keine solche Rüge. Sie macht vielmehr klar geltend, dass sich der Kanton Nidwalden nicht auf die Ungültigkeit der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 berufen dürfe und dass der Kanton Nidwalden diese Gegenrechtserklärung daher zu Unrecht nicht auf sie angewandt habe. Ihre Ausführungen zum Rechtsmissbrauch, zum Grundsatz von Treu und Glauben und zum Vertrauensschutz dienen der substantiierten Begründung der Konkordatsbeschwerde. Dazu ist die Beschwerdeführerin berechtigt und verpflichtet (
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
). Gegenstand der Beschwerde ist somit die Frage, ob die Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 Bestand hat oder nicht. Wird diese Frage bejaht, so steht unbestrittenermassen fest, dass die Beschwerdeführerin auf dem empfangenen Legat keine Erbschaftssteuern zu bezahlen hat.
4.
Zu untersuchen ist zunächst, ob und allenfalls unter welchen Umständen sich ein Kanton darauf berufen kann, die für ihn handelnde Behörde sei zum Abschluss des in Frage stehenden Konkordates nicht zuständig gewesen und das Konkordat sei demnach nicht gültig zustande gekommen.
a) Auf die interkantonalen Verträge sind, soweit nicht nach Bundesrecht, Gewohnheitsrecht oder Vereinbarung etwas anderes gilt, die Grundsätze des Völkerrechts anwendbar. Diese Prinzipien gelten
BGE 112 Ia 75 S. 79
dabei nicht nur für die Auslegung interkantonaler Verträge, sondern auch, wenn durch Auslegung von Willensäusserungen zu ermitteln ist, ob überhaupt ein Konkordat abgeschlossen wurde (
BGE 96 I 648
E. 4c, mit zahlreichen weiteren Nachweisen). Mangels besonderer Grundsätze im Landesrecht über das Zustandekommen interkantonaler Verträge und über die Situation bei behaupteten Formmängeln ist daher die von der Beschwerdeführerin erhobene Rüge nach völkerrechtlichen Regeln zu beurteilen.
b) Die völkerrechtlichen Regeln über das Vertragsrecht beruhen weitgehend auf Gewohnheitsrecht. Zahlreiche dieser Regeln wurden in der Wiener Konvention über das Recht der Verträge (VRK) vom 23. Mai 1969 kodifiziert (vgl. dazu MÜLLER/WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 2. Aufl., S. 91 ff.). Die Schweiz ist zwar dieser Konvention nicht beigetreten. Dies hat seinen Grund indessen nicht darin, dass sie die kodifizierten materiellrechtlichen Regeln nicht anerkennen würde; vielmehr erachtete sie die - im vorliegenden Fall nicht relevante - Regelung über die Streiterledigung als unbefriedigend (vgl. MÜLLER/WILDHABER, a.a.O., S. 91). Soweit die Regeln der Konvention nicht offensichtlich vom anerkannten Völkergewohnheitsrecht abweichen, können sie somit ohne weiteres auf interkantonale Verträge angewandt werden.
c) Gemäss
Art. 46 VRK
kann sich ein Staat nicht auf den Umstand berufen, dass seine Zustimmung, durch einen Vertrag gebunden zu sein, unter Verletzung einer Bestimmung seines innerstaatlichen Rechts über die Vertragsabschlusskompetenz erfolgt und somit seine Zustimmung ungültig ist, es sei denn, dass die Verletzung offenkundig ist und eine Regel seines innerstaatlichen Rechts von grundlegender Bedeutung betrifft. Nach Ziff. 2 dieser Bestimmung ist eine Verletzung offensichtlich, wenn sie allen Staaten, die sich diesbezüglich an die normale Praxis halten und nach Treu und Glauben handeln, objektiv einsehbar ist (vgl. zum Text von
Art. 46 VRK
u.a. MÜLLER/WILDHABER, a.a.O., S. 593/4).
Diese Regel entspricht der sich im Völkerrecht seit einigen Jahrzehnten durchsetzenden Ansicht, wonach die fehlende innerstaatliche Vertragsabschlusskompetenz im internationalen Recht nur unter einschränkenden Bedingungen relevant ist (vgl. dazu ausführlich WILDHABER, Treaty-Making Power and Constitution, S. 146 ff.). Die Schweiz hat sich grundsätzlich zu dieser Regel bekannt, vertraten doch der Bundesrat (vgl. den Savoyer Frei-Zonen-Fall und die Zustimmung der Schweiz zur Resolution XI der Washingtoner Konferenz von 1922/3, beide zitiert bei WILDHABER, a.a.O., S. 156 f. und S. 160 f.),
BGE 112 Ia 75 S. 80
das Eidgenössische Politische Departement (heute: Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten; vgl. das Kreisschreiben vom 8. Februar 1950, in Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht XI [1954] S. 229 f.) und die Eidgenössische Justizabteilung (heute: Bundesamt für Justiz; vgl. die "Aufzeichnung" vom 5. August 1950, in Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht VIII [1951] S. 201 ff.) die Meinung, dass die Schweiz durch einen völkerrechtlichen Vertrag auch dann gebunden sei, wenn die innerstaatliche Zustimmung zum Vertragsschluss fehle.
Die Bestimmung von
Art. 46 VRK
kann sodann für den Teilbereich des Völkervertragsrechts auch als Kodifikation der sogenannten "estoppel"-Doktrin betrachtet werden, die in der Rechtsprechung internationaler Schiedsgerichte in den letzten Jahrzehnten zunehmend an Bedeutung gewonnen hat. Im wesentlichen liegt dieser Doktrin der Gedanke des Vertrauensschutzes zugrunde; eine Partei ist gebunden an die Erwartungen, die die andere nach Treu und Glauben in ausdrückliche oder sogar im Verhalten implizierte Äusserungen der ersten setzen durfte. In diesem Rahmen besteht auch im Völkerrecht eine Gebundenheit an das eigene Verhalten, ein Verbot des venire contra factum proprium (MÜLLER, Vertrauensschutz im Völkerrecht, S. 5 ff., speziell S. 9/10, mit zahlreichen Nachweisen; vgl. auch
BGE 106 Ib 169
). Dieser Grundgedanke fand in der Rechtsprechung internationaler Gerichte sogar dann Anwendung, wenn nicht ein Vertrag, sondern bloss einseitige Erklärungen - etwa eines Aussenministers (vgl. den bei MÜLLER, a.a.O., S. 13 ff., zitierten Ostgrönland-Fall) - zu beurteilen waren.
d) Im Lichte dieser Grundsätze ist zu prüfen, ob sich das Kantonale Steueramt Nidwalden und das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden auf die fehlende Kompetenz der damaligen Unterzeichner der Gegenrechtserklärung berufen dürfen.
5.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden äussert sich im angefochtenen Urteil nicht zur Frage, welche innerkantonale Behörde zur Abgabe der streitigen Gegenrechtserklärung im Jahre 1954 zuständig gewesen wäre. Es unterscheidet in seinem Urteil auch nicht zwischen der Befugnis, eine solche Vereinbarung mit einem anderen Kanton abzuschliessen, und der Kompetenz, das zuständige (Exekutiv-)Organ zur Abgabe einer solchen Erklärung zu ermächtigen. Diese Unterscheidung ist jedoch im Völkerrecht wesentlich, werden doch üblicherweise völkerrechtliche Verträge
BGE 112 Ia 75 S. 81
von irgendwelchen Exekutivorganen - Regierungen oder Verwaltungsabteilungen - im Namen des von ihnen vertretenen Staates geschlossen, wobei diese Organe je nach innerstaatlichem Recht und Bedeutung der Sache von weiteren Entscheidträgern - Parlament oder Volk - die Genehmigung zum Vertragsabschluss erhalten müssen.
a) Wie es sich in dieser Hinsicht im Kanton Nidwalden verhalten hat, ist nicht ohne weiteres klar. Das Verwaltungsgericht verweist zwar auf Art. 57 der Kantonsverfassung von 1913/1936, wonach der Landrat Konkordate mit anderen Kantonen "abschliesst", insofern durch dieselben nicht eine Abänderung bestehender Gesetze bewirkt wird oder dieselben wegen ihrer Wichtigkeit nicht der Landsgemeinde vorzulegen sind (vgl. auch Art. 60 Abs. 3 der KV 1965). Ob damit der Landrat selbst von der kantonalen Verfassung als eigentliches Vertragsabschlussorgan bestimmt wird oder ob er nur die Kompetenz erhält, die Regierung oder einzelne Verwaltungsabteilungen zum Konkordatsabschluss zu ermächtigen, scheint selbst im Kanton Nidwalden nicht klar zu sein, wurde doch die in der Gesetzessammlung des Kantons publizierte Gegenrechtserklärung gegenüber Deutschland vom 24. November 1926/30. Juli 1927 nach deren Wortlaut vom Landrat selbst abgegeben (GS 522.2), während die ebenfalls in der kantonalen Gesetzessammlung publizierte Gegenrechtserklärung gegenüber dem Kanton Graubünden vom 19. Dezember 1955/23. Januar 1956 vom Regierungsrat ausging (GS 522.3). Moderner Auffassung dürfte es wohl entsprechen anzunehmen, dass dem Landrat gemäss Art. 57 KV 1913/1936 und Art. 60 Abs. 3 KV 1965 nicht die eigentliche Vertragsabschlusskompetenz, sondern nur die Ermächtigungskompetenz zustand bzw. zusteht.
b) Nicht ohne weiteres klar ist sodann, ob 1954 Regierung oder Verwaltung überhaupt einer Ermächtigung für die Abgabe der Gegenrechtserklärung bedurft hätten und wer zur Erteilung einer solchen Ermächtigung zuständig gewesen wäre. Soweit eine Gegenrechtserklärung über die Befreiung ausserkantonaler Begünstigter von Erbschaftssteuern nicht weiter geht als das kantonale Steuerrecht, hat sie im wesentlichen nur deklaratorische Bedeutung. Diesfalls fällt es schwer anzunehmen, Regierung oder Verwaltung bedürften für die Abgabe einer solchen Erklärung einer Ermächtigung z.B. durch den Landrat. Soweit aber eine Gegenrechtsvereinbarung weiter geht als das kantonale Steuerrecht, wäre nach dem Wortlaut von Art. 57 Ziff. 4 KV 1913/1936 nicht einmal
BGE 112 Ia 75 S. 82
der Landrat zur Ermächtigung zuständig gewesen (vgl. heute ebenso Art. 60 Abs. 3 KV 1965); das könnte wohl nur bedeuten, dass eine derartige Ermächtigung von der Landsgemeinde als der höchsten souveränen gesetzgebenden Behörde des Kantons (Art. 43 KV 1913/1936) hätte ausgehen müssen. Zieht man in Betracht, dass Gegenrechtserklärungen im allgemeinen für einen Kanton nicht von erheblicher Bedeutung sind und dass sie recht häufig abgegeben werden, so erschiene eine derartige Zuständigkeitsordnung allerdings als merkwürdig.
Soweit ersichtlich, lässt sich aus dem Verhalten der politischen Instanzen des Kantons Nidwalden zur Frage der Zuständigkeit zur Abgabe einer Gegenrechtserklärung über die Befreiung gemeinnütziger oder kirchlicher Institutionen von der Erbschaftssteuer nichts ableiten. Von den beiden einzigen in der systematischen Gesetzessammlung des Kantons Nidwalden publizierten Gegenrechtserklärungen wurde diejenige gegenüber Deutschland vom Landrat ohne Ermächtigung der Landsgemeinde (GS 522.2) und diejenige gegenüber dem Kanton Graubünden vom Regierungsrat ohne Ermächtigung des Landrates oder der Landsgemeinde (GS 522.3) abgegeben. Für den vorliegenden Fall von besonderer Bedeutung ist dabei, dass der Regierungsrat im Jahre 1955/56 - also nur ca. eineinhalb Jahre nach der Erklärung gegenüber dem Kanton Zug - der Ansicht war, er könne ohne Ermächtigung durch den Landrat oder gar durch die Landsgemeinde mit einem anderen Schweizer Kanton eine Gegenrechtsvereinbarung abschliessen.
6.
a) Gegenrechtsvereinbarungen über die Befreiung bestimmter Institutionen von den Erbschaftssteuern sind im interkantonalen Steuerrecht häufig (vgl. z.B. die Übersichten bei GRÜNINGER/STUDER, Kommentar zum Basler Steuergesetz, 2. Aufl., S. 58 ff., und im Zürcher Steuerbuch, Interkantonales und Internationales Steuerrecht, Nr. 75/10 ff.). Ihre Bedeutung für die beteiligten Kantone ist jedoch gering; sie können am ehesten mit Verwaltungsvereinbarungen (vgl. dazu
BGE 97 I 244
ff.) verglichen werden, die meist auf Regierungs- oder Verwaltungsebene abgeschlossen werden. Wohl werden Gegenrechtserklärungen meist von den Regierungsräten der betroffenen Kantone abgegeben (vgl. dazu z.B. Zürcher Steuerbuch, a.a.O., Nr. 75/10 ff.), doch erscheint es angesichts ihrer untergeordneten Bedeutung und der höchst unterschiedlich ausgestalteten kantonalen Kompetenzordnungen hinsichtlich der Vertragsschlussbefugnis und der Ermächtigung
BGE 112 Ia 75 S. 83
zum Vertragsabschluss (vgl. dazu etwa SCHWEIZER, Kantonale Kompetenzordnung und interkantonale Vereinbarungen, in Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1973, S. 131 ff., besonders S. 146) nicht aussergewöhnlich, dass eine Gegenrechtserklärung durch ein einzelnes Regierungsratsmitglied in seiner Eigenschaft als Vorsteher eines Finanzdepartements oder einer Steuerverwaltung ausgesprochen wird. Jedenfalls kann nicht leichthin angenommen werden, dass der eine solche Gegenrechtserklärung entgegennehmende Kanton hätte merken müssen, dass das für den erklärenden Kanton handelnde Regierungsratsmitglied dazu nicht befugt war oder vorerst einer Ermächtigung durch eine andere Behörde seines Kantons bedurft hätte.
b) Unter diesen Umständen kann sich der Kanton Nidwalden nicht darauf berufen, der damalige Regierungsrat Wyrsch als Präsident der Kantonalen Steuerverwaltung sei zur Abgabe der fraglichen Gegenrechtserklärung nicht befugt oder nicht ermächtigt gewesen. Angesichts der untergeordneten Bedeutung dieser Erklärung durfte der Kanton Zug darauf vertrauen, dass sie von einem Nidwaldner Regierungsmitglied in amtlicher Funktion und im Zusammenhang mit einem konkreten Anwendungsfall abgegeben werden durfte. Vom Kanton Zug konnte auch nicht erwartet werden, dass er abgeklärt hätte, ob diese Erklärung allenfalls gegen Nidwaldner Steuerrecht verstossen könnte - was das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden erst ca. 31 Jahre später durch eine extensive Auslegung des inzwischen mehrfach geänderten Steuergesetzes in einem konkreten Anwendungsfall annahm - und welches Staatsorgan im Kanton Nidwalden daher zur Ermächtigung zum Vertragsschluss zuständig gewesen wäre. Derartige Abklärungen, die der Kanton Zug notgedrungenermassen bei den Behörden des Kantons Nidwalden hätte vornehmen müssen, wären von diesen wohl als Verstoss gegen die zwischen den Behörden verschiedener Kantone geübten Gepflogenheiten gewertet worden und hätten angesichts der komplexen Rechtslage (vgl. dazu vorne E. 5) ohnehin kaum zu einem zweifelsfreien Ergebnis geführt.
Der Kanton Zug war zudem auch deshalb nicht zu besonderen Abklärungen über die Zuständigkeitsfrage verpflichtet, weil die streitige Gegenrechtserklärung im Jahre 1954 keineswegs dem damals geltenden Nidwaldner Erbschaftssteuerrecht in offensichtlicher Weise widersprach. Die ganze Erbschaftssteuer des Kantons Nidwalden war damals in einem einzigen Paragraphen
BGE 112 Ia 75 S. 84
(§ 30 des Armengesetzes vom 28. April 1912) äusserst rudimentär geregelt. Bestimmungen über die subjektive Steuerpflicht - und über die Befreiung davon - fehlten vollkommen. Das ganze Erbschaftssteuerrecht beruhte offensichtlich weitgehend auf der Praxis der Steuerbehörden, weshalb Erklärungen dieser Behörden naturgemäss ein besonderes Gewicht zukam.
c) Die Auffassung des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden und des Kantonalen Steueramtes verstösst somit gegen die in
Art. 46 VRK
kodifizierte Regel des von der Schweiz anerkannten und auch im Konkordatsrecht anwendbaren Völkergewohnheitsrechts. Der Kanton Nidwalden kann sich nicht auf die Ungültigkeit der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 berufen. Das Verwaltungsgericht hat daher den Bestand dieser Gegenrechtserklärung zu Unrecht verneint. Damit erweist sich die Konkordatsbeschwerde als begründet.


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Urteilskopf
134 III 667
102. Auszug aus dem Urteil der II. zivilrechtlichen Abteilung i.S. X. gegen Y. (Beschwerde in Zivilsachen)
5A_585/2008 vom 21. Oktober 2008

regeste:
Regeste
Art. 177 ZGB
; Art. 98 i.V.m.
Art. 46 Abs. 2 BGG
; Anweisungen an die Schuldner; Fristenlauf.
Die Schuldneranweisung gemäss den Bestimmungen zum Schutz der ehelichen Gemeinschaft ist eine vorsorgliche Massnahme, so dass der gesetzliche Fristenstillstand für die Beschwerdeführung beim Bundesgericht nicht gilt (E. 1).

text:
Sachverhalt
ab Seite 667
BGE 134 III 667 S. 667
Im Rahmen eines Eheschutzverfahrens genehmigte der Einzelrichter eine Parteivereinbarung, wonach der Ehemann (Beschwerdeführer) seiner Ehefrau (Beschwerdegegnerin) monatlich Fr. 600.- Unterhalt zu bezahlen hat. Diese Verfügung ist rechtskräftig. Mit Eingabe vom 25. Juli 2007 stellte die Beschwerdegegnerin gestützt auf
Art. 177 ZGB
das Begehren, dass der jeweilige Arbeitgeber des Beschwerdeführers zu verpflichten sei, die Unterhaltsbeiträge in genannter Höhe jeweils direkt der Beschwerdegegnerin zu überweisen. Der Beschwerdeführer beantragte die Abweisung. Mit Verfügung vom 22. November 2007 hiess der Einzelrichter das Massnahmebegehren der Beschwerdegegnerin gut. Den vom Beschwerdeführer erhobenen Rekurs wies das Kantonsgericht am 1. Juli 2008 ab. Gegen diesen Beschluss hat
BGE 134 III 667 S. 668
der Beschwerdeführer am 4. September 2008 Beschwerde in Zivilsachen erhoben. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1
Bei der Schuldneranweisung gemäss
Art. 177 ZGB
handelt es sich nicht um eine Zivilsache, sondern um eine privilegierte Zwangsvollstreckungsmassnahme sui generis (
BGE 110 II 9
E. 1 und 2 S. 12 ff.;
BGE 130 III 489
E. 1 S. 491), welche allerdings in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Zivilrecht steht, so dass die Beschwerde in Zivilsachen grundsätzlich gegeben ist (
Art. 72 Abs. 2 lit. b BGG
). Als Zwangsvollstreckungsmassnahme ist die Schuldneranweisung ein Endentscheid (
Art. 90 BGG
). Wie die andern Massnahmen zum Schutz der Ehe gemäss
Art. 172 ff. ZGB
ist auch die Anweisung an den Schuldner gemäss
Art. 177 ZGB
eine vorsorgliche Massnahme im Sinne von
Art. 98 BGG
, gegen welche ausschliesslich die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden kann (
BGE 133 III 393
E. 5 S. 396).
1.2
Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen (
Art. 100 Abs. 1 BGG
). Der angefochtene Entscheid wurde dem Anwalt des Beschwerdeführers gemäss Zustellcouvert des Kantonsgerichts mit Empfangsvermerk und gemäss Beschwerdeschrift am 4. Juli 2008 zugestellt. Die Beschwerdefrist lief daher am 4. August 2008 aus. Die am 4. September 2008 der schweizerischen Post übergebene Beschwerdeschrift, welche am 5. September 2008 beim Bundesgericht einlangte, ist daher verspätet (
Art. 44 Abs. 1,
Art. 45 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 BGG
).
1.3
Der Beschwerdeführer beruft sich auf
Art. 46 Abs. 1 lit. b BGG
, wonach gesetzliche und richterliche Fristen vom 15. Juli bis und mit dem 15. August stillstehen. Gemäss Absatz 2 derselben Bestimmung gilt diese Vorschrift nicht in Verfahren betreffend vorsorgliche Massnahmen. Diese werden vom Gesetz als dringliche Streitsachen eingestuft und daher vom Fristenstillstand ausgenommen. Die in
Art. 46 Abs. 2 und
Art. 98 BGG
verwendeten Begriffe der vorsorglichen Massnahme sind gleichbedeutend (Urteile 5A_169/2007 vom 21. Juni 2007 E. 3, in: Fampra.ch 2007 S. 953, und 5A_218/2007 vom 7. August 2007 E. 3.2, in: Pra 96/2007 Nr. 138 S. 946; vgl. auch
BGE 133 I 270
E. 1.2 S. 273). Gelangt demnach der Fristenstillstand gemäss
Art. 46 Abs. 2 BGG
nicht zur Anwendung, ist die Beschwerde verspätet und es kann darauf nicht eingetreten werden.


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Urteilskopf
109 III 37
10. Extrait de l'arrêt de la Chambre des poursuites et des faillites du 25 janvier 1983 dans la cause Xavier & Nicolas Mo-Costabella et Regina Martin-Huep (recours LP)

regeste:
Regeste
Art. 143 Abs. 1 SchKG
; Art. 47 Abs. 2 und 63 Abs. 1 VZG.
Zusätzliche Frist von 10 Tagen, welche dem Ersteigerer im Gefolge eines Beschwerdeverfahrens von der kantonalen Aufsichtsbehörde eingeräumt wird, damit er den Zuschlagspreis bezahlen kann; soweit diese zusätzliche Frist die Verlängerung der der Beschwerde erteilten aufschiebenden Wirkung bezweckt, ist sie aus praktischen Gründen gerechtfertigt und mit der Rechtsprechung vereinbar.

text:
Sachverhalt
ab Seite 38
BGE 109 III 37 S. 38
A.-
Le 16 juin 1982, l'Office des poursuites du canton de Genève a adjugé à dame Adrienne Szokoloczy la parcelle no 3836, ainsi que la part de copropriété pour 79/1000 de la parcelle 3849, sises toutes deux sur la commune de Veyrier, sans la servitude d'usufruit grevant les parcelles au profit de sieur Jean-Claude Mo-Costabella et de son ex-épouse, dame Regina Martin-Huep, pour le prix de 381'000 francs. Lesdites parcelles, appartenant en copropriété aux enfants mineurs Xavier et Nicolas Mo-Costabella, avaient été estimées à 480'000 francs par l'Office.
Selon les conditions de vente, les immeubles étaient vendus sans aucune garantie de la part de l'Office. En outre, il était spécifié que le paiement devait avoir lieu en espèces, immédiatement avant l'enchère, mais que moyennant le versement de la somme de 150'000 francs en espèces, l'Office pourrait accorder à l'adjudicataire un délai de paiement de deux mois. Un tel délai a été accordé à dame Szokoloczy, qui disait se trouver encore en pourparlers au sujet du financement du prix d'adjudication, déduction faite d'un acompte de 150'000 francs déjà versé.
Jusqu'à l'échéance du délai de paiement, à savoir le 16 août 1982, l'adjudicataire est intervenue à plusieurs reprises auprès de l'Office pour obtenir notamment la perception d'un éventuel loyer à payer par sieur Mo-Costabella, codébiteur dans la poursuite en réalisation du gage. L'Office a proposé à dame Szokoloczy de faire l'avance des frais en vue d'une gérance plus active. En particulier, dans une lettre du 15 juillet 1982, l'Office écrivait à l'adjudicataire: "Sans réaction de votre part, je considérerai que vous renoncez à vos prétentions." Dame Szokoloczy n'a pas effectué l'avance demandée.
B.-
N'admettant pas les réclamations de l'adjudicataire relatives à l'état des lieux, l'Office des poursuites est intervenu auprès du notaire chargé par l'adjudicataire de requérir l'inscription au Registre foncier, en lui assignant un premier délai au 13 septembre 1982 pour le paiement du solde du prix de vente. Cette mise en demeure étant restée sans effet, l'Office a signifié, en
BGE 109 III 37 S. 39
date du 14 septembre 1982, à dame Szokoloczy que l'adjudication serait révoquée si, d'ici le 30 septembre 1982, elle n'avait pas réglé le solde de sa dette.
Au lieu de donner suite à l'injonction qui précède, dame Szokoloczy a porté plainte contre la décision de l'Office du 14 septembre 1982 auprès de l'Autorité de surveillance du canton de Genève. Par décision du 1er décembre 1982, notifiée le 9 du même mois aux parties, celle-ci a rejeté la plainte et fixé à l'adjudicataire un ultime délai de paiement de dix jours, compte tenu de l'effet suspensif accordé à la plainte, sous peine de caducité de la vente de l'immeuble.
C.-
En temps utile, les deux enfants mineurs Xavier et Nicolas Mo-Costabella, débiteurs solidaires dans la poursuite en réalisation du gage, représentés par leur curateur, d'une part, la mère des deux enfants prénommés, dame Martin-Huep, d'autre part, recourent contre la décision de l'Autorité de surveillance précitée. Ils concluent à l'annulation de cette dernière, en tant qu'elle a accordé un nouveau et ultime délai de dix jours à dame Szokoloczy pour acquitter le bordereau de vente immobilière, et à ce que la vente aux enchères du 16 juin 1982 soit déclarée caduque et annulée, de nouvelles enchères étant ordonnées et organisées par l'Office des poursuites de Genève. Ils demandent en outre que l'effet suspensif soit octroyé au recours, en ce sens que le délai supplémentaire accordé par l'Autorité cantonale de surveillance n'aura aucun effet et qu'un versement éventuel par dame Szokoloczy avant l'expiration de ce délai n'emportera aucune conséquence sur la question de la validité ou de la caducité de la vente du 16 juin 1982.
Dans leurs observations respectives, tant la Banque hypothécaire du canton de Genève (créancière dans la poursuite en réalisation du gage) que dame Szokoloczy (adjudicataire) concluent au rejet des recours, tandis que l'Office des poursuites s'en remet à justice.
Erwägungen
Extrait des motifs:
2.
Le seul point litigieux, en l'espèce, est celui de savoir si, dans le cas où l'adjudicataire se trouve en demeure pour le paiement du prix, ce dernier peut se voir octroyer un, voire plusieurs délais supplémentaires, ou si, au contraire, l'Office doit immédiatement ordonner une deuxième enchère.
BGE 109 III 37 S. 40
a) La loi, et plus encore l'ordonnance sur la réalisation forcée des immeubles qui élargit - en les explicitant - les dispositions légales, sont à cet égard strictes: l'
art. 156 LP
, applicable aux enchères consécutives à la poursuite en réalisation du gage, renvoie aux dispositions correspondantes régissant les enchères consécutives à la poursuite par voie de saisie (
art. 122-143 LP
). L'
art. 143 al. 1 LP
dispose que, faute pour l'adjudicataire de payer dans le délai, la mutation est révoquée et l'Office ordonne immédiatement de nouvelles enchères. Selon l'
art. 136 LP
, la vente elle-même doit se faire au comptant ou à terme, lequel ne peut excéder six mois. De même, il découle des prescriptions de l'ORI, en particulier des art. 47 al. 2 et 63 en relation avec l'art. 102, qu'en cas d'inobservation des conditions de vente ou des conditions fixées par l'Office et de non-respect du délai de paiement, l'Office doit "sitôt après l'expiration du délai de paiement, ordonner de nouvelles enchères" (art. 47 al. 2), respectivement "révoquer l'adjudication et ordonner immédiatement la deuxième enchère (...), à moins que tous les intéressés (débiteur, créanciers gagistes impayés, créanciers poursuivants) ne donnent leur consentement à une prolongation du délai de paiement" (art. 63 al. 1).
b) Au regard de ces dispositions légales et réglementaires, il apparaît déjà douteux, en l'occurrence, que l'Office, en accordant par deux fois un délai supplémentaire de paiement à l'adjudicataire, ait agi correctement (cf. à ce propos
ATF 75 III 13
). Ce point peut cependant rester indécis, du moment que les décisions de l'Office y relatives n'ont pas été attaquées en son temps par les actuels recourants. Quant à la fixation d'un nouveau délai par l'Autorité cantonale de surveillance, elle n'était en soi plus possible, même si l'on considère ce dernier comme un délai "technique", en dépit de ce qu'en pense le mandataire de l'adjudicataire dans ses observations. Toutefois, la jurisprudence atténue en quelque sorte la rigueur de la loi, en réservant la possibilité à l'adjudicataire de payer tant et aussi longtemps que la décision de révoquer la vente n'a pas été prise ou, dans le cas contraire, tant que dure l'effet suspensif octroyé à un recours interjeté contre une telle décision en application de l'
art. 36 LP
(
ATF 75 III 14
).
Une telle limitation jurisprudentielle à la réglementation légale est applicable par analogie au cas présent. En effet, l'idée selon laquelle, lorsque l'effet suspensif est accordé à un recours dirigé contre une décision révoquant l'adjudication, l'adjudicataire doit
BGE 109 III 37 S. 41
encore avoir la possibilité de "rattraper" le paiement qu'il a omis de faire auparavant, se trouve également à la base de la décision attaquée. L'autorité cantonale a notamment ajouté, en complément à ses considérants par lesquels elle rejetait la plainte de l'adjudicataire, que si cette dernière entendait conserver le bénéfice de ses enchères, il lui faudrait payer dans les dix jours à compter de sa décision; elle précisait qu'il s'agissait là d'un "délai supplémentaire, vu l'effet suspensif accordé à la plainte".
c) La question peut rester ouverte de savoir si une telle prolongation, au-delà du moment où la décision attaquée a été rendue, de l'effet suspensif accordé à la plainte par l'autorité précédente pour la durée de la procédure devant elle, est conforme au droit fédéral. Certes, on doit convenir avec les recourants qu'en principe l'effet suspensif a une portée qui se limite à la durée de la procédure de plainte, jusques et y compris la décision statuant sur celle-ci, et qu'il ne se prolonge pas au-delà. A cet égard, il est faux d'affirmer, comme le prétend le mandataire de l'adjudicataire dans ses observations, que le délai de quinze jours accordé par l'Office des poursuites (du 14 au 30 septembre) ne commencerait à courir, au cas où l'effet suspensif serait accordé au présent recours, qu'à la date de la notification de la présente décision, ou qu'en cas de refus d'un tel effet suspensif, ledit délai aurait commencé à courir le 10 décembre 1982 pour arriver à échéance le 5 janvier 1983. S'il est bien vrai que le délai supplémentaire de dix jours accordé par l'autorité cantonale, pour autant que sa validité soit reconnue, arrive à expiration le 5 janvier 1983, cela découle de la seule application des règles prescrites aux
art. 56 ch. 3 et 63 LP
.
En réalité, le délai supplémentaire octroyé par l'autorité cantonale trouve son fondement ailleurs. En effet, selon une pratique constante, les offices de poursuites ont l'habitude, pendant la durée d'un délai de plainte ou de recours, de différer d'eux-mêmes l'exécution d'une décision jusqu'à l'expiration du délai de plainte ou de recours ou jusqu'à droit connu sur la question de l'octroi de l'effet suspensif (cf.
ATF 78 III 59
; AMONN, p. 61). En fixant comme elle l'a fait un délai supplémentaire de dix jours - qui coïncide avec le délai de recours au Tribunal fédéral - à l'adjudicataire pour exécuter la décision de l'Office, soit pour payer son dû, l'autorité cantonale n'a rien fait d'autre que de se conformer à cette pratique. On ne saurait, au demeurant, voir dans sa façon de procéder une quelconque violation du droit fédéral:
BGE 109 III 37 S. 42
d'une part, le recours au Tribunal fédéral était ouvert contre sa décision et une éventuelle requête d'effet suspensif visant à empêcher l'adjudicataire d'exécuter son obligation de paiement dans le délai qui lui avait été fixé par l'autorité cantonale restait possible; d'autre part, la décision de l'Office des poursuites du 14 septembre 1982 ne révoquait elle-même pas définitivement l'adjudication, mais soumettait l'éventuelle révocation à une condition suspensive, à savoir que l'adjudicataire ne règle pas le solde de son dû dans le délai qui lui avait été imparti et qui s'est trouvé prolongé par l'effet suspensif que l'autorité cantonale a accordé à sa plainte le 29 septembre 1982. Aussi, les règles jurisprudentielles précitées se trouvaient-elles, en l'occurrence, respectées.
d) L'autorité cantonale s'en étant ainsi tenue à une pratique reconnue par le Tribunal fédéral comme justifiée pour des raisons d'ordre pratique, on ne saurait lui adresser le moindre reproche. Le recours s'avère dès lors mal fondé et doit être rejeté.


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Urteilskopf
126 II 258
27. Extrait de l'arrêt de la Ie Cour de droit public du 19 juin 2000 dans la cause Forus et consorts contre Ministère public de la Confédération (recours de droit administratif)

regeste:
Regeste
Art. 64 und 80h lit. b IRSG
; Beschwerdelegitimation; Grundsatz der Verhältnismässigkeit; Teilnahme an der Ausscheidung der zu übermittelnden Unterlagen.
Legitimation von juristischen Personen und Zeugen Beschwerde zu führen und insbesondere
Art. 2 IRSG
anzurufen (E. 2d).
Von der Rechtshilfe Betroffene haben eine Obliegenheit, schon anlässlich der Ausführung des Rechtshilfeersuchens an der Ausscheidung der beschlagnahmten Unterlagen teilzunehmen und ihre Einwände gegen eine Übermittlung genau zu begründen (E. 9b und c).

text:
Sachverhalt
ab Seite 258
BGE 126 II 258 S. 258
La Fédération de Russie a demandé l'entraide judiciaire à la Suisse pour les besoins de la procédure pénale ouverte contre les ressortissants russes Boris Abramovitch Berezovski, Nikolai Alexeievitch
BGE 126 II 258 S. 259
Glouchkov et Alexander Semionovitch Krasnenker, pour fraude et blanchiment d'argent, délits réprimés par les art. 159 et 174 du Code pénal russe (CPR).
Selon l'exposé des faits joints à la demande, Berezovski, Glouchkov et Krasnenker sont soupçonnés d'avoir détourné, à leur profit, une partie des bénéfices de la société Aeroflot. Le butin aurait été acheminé sur des comptes ouverts au nom de sociétés du groupe Forus. Berezovski et Glouchkov avaient été l'actionnaire et les administrateurs de sociétés du groupe Forus et les ayant droits des comptes en question.
La demande tendait à la remise de toute la documentation relative aux activités des sociétés Forus au sujet des faits décrits dans la demande, ainsi qu'à la remise de la documentation concernant les comptes bancaires évoqués dans la demande et dont les suspects seraient les bénéficiaires. Les autorités russes ont demandé aussi que soient interrogés des témoins.
Le Ministère public de la Confédération, auquel l'Office fédéral de la police avait délégué l'exécution de la demande, a procédé à la saisie de documents et à l'audition des témoins. Il a ordonné la transmission à l'Etat requérant des documents saisis et des procès-verbaux de l'audition des témoins.
Les sociétés Forus, ainsi que trois témoins, ont formé contre les décisions du Ministère public un recours de droit administratif que le Tribunal fédéral a rejeté dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
d) Selon l'art. 80h let. b de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1), a qualité pour agir quiconque est personnellement et directement touché par une mesure d'entraide et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit modifiée ou annulée. Dans le domaine de la coopération judiciaire internationale en matière pénale, cette disposition reprend - ainsi que l'
art. 21 al. 3 EIMP
pour ce qui concerne la personne poursuivie dans la procédure étrangère - la règle de l'
art. 103 let. a OJ
. L'intérêt fondant la qualité pour agir peut être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important, résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait ou de droit
BGE 126 II 258 S. 260
du recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou idéale (
ATF 125 II 356
consid. 3b/aa p. 361/362;
ATF 124 II 409
consid. 1e/bb p. 417/418, 499 consid. 3b p. 504;
ATF 123 II 115
consid. 2a p. 117, 376 consid. 4a p. 376). Le recours formé dans le seul intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (
ATF 125 II 356
consid. 3b/aa p. 361/362;
124 II 499
consid. 3b p. 504;
ATF 123 II 542
consid. 2e p. 545, et les arrêts cités).
aa) Forus Services a qualité pour agir, selon l'
art. 80h let. b EIMP
, mis en relation avec l'art. 9a let. b de l'Ordonnance du 24 février 1982 sur l'entraide internationale en matière pénale (OEIMP; RS 351.11), contre la transmission de la documentation relative à son activité commerciale, saisie lors de la perquisition du 1er juillet 1999. Forus Cyprus, Forus Investment, Forus Leasing et Forus Holding ont aussi qualité pour agir sous cet aspect, en tant que la documentation saisie les concerne. En outre, Forus Cyprus, Forus Services, Forus Holding, Forus Leasing et Forus Investment ont qualité pour agir, selon l'
art. 80h let. b EIMP
, mis en relation avec l'
art. 9a let. a OEIMP
, contre la transmission de la documentation relative aux comptes bancaires dont elles sont titulaires (
ATF 125 II 356
consid. 3b/bb p. 362;
123 II 161
consid. 1d/aa p. 164;
ATF 122 II 130
consid. 2a p. 132/133). Toutefois, en tant que personnes morales, les sociétés recourantes n'ont pas qualité pour invoquer l'
art. 2 let. a EIMP
, excluant l'entraide lorsque la procédure étrangère n'est pas conforme aux principes de procédure garantis par la CEDH et le Pacte ONU II (RS 0.103.2) (
ATF 125 II 356
consid. 3b/bb p. 362;
ATF 115 Ib 68
consid. 6 p. 86/87). Cette restriction à la qualité pour agir doit être étendue aux autres cas visés par l'
art. 2 EIMP
, notamment ceux des let. c et d de cette disposition invoquées par les sociétés recourantes. En effet, il ne se justifie pas de reconnaître la qualité pour agir sous l'angle de l'
art. 2 EIMP
à des personnes morales qui ne peuvent alléguer aucun intérêt digne de protection, lié à leur situation concrète, pour se prévaloir d'une norme destinée avant tout à protéger l'accusé dans la procédure étrangère. On ne voit pas en effet en quoi la situation des droits de l'homme en Russie serait de nature à toucher, d'une quelconque manière, des sociétés de Chypre, des Iles Vierges britanniques, de Suisse ou du Luxembourg. L'intervention des sociétés recourantes tend à défendre la loi, l'ordre public ou les droits de Berezovski; cela ne fonde pas cependant leur qualité pour agir au regard de l'
art. 80h let. b EIMP
, mis en relation avec l'
art. 103 let. a OJ
(
ATF 125 II 356
consid. 3b/bb p. 362/363).
BGE 126 II 258 S. 261
bb) Le témoin a qualité pour agir, au sens de l'
art. 80h let. b EIMP
, dans une mesure limitée. Il peut s'opposer à la transmission des procès-verbaux de son audition mais uniquement dans la mesure où les renseignements communiqués le concernent personnellement ou lorsqu'il se prévaut de son droit de témoigner; il n'a pas qualité pour agir, en revanche, lorsque sa déposition porte sur des comptes bancaires dont il n'est pas juridiquement titulaire (
ATF 122 II 130
consid. 2b p. 133;
121 II 459
consid. 2c p. 462). Enfin, le témoin ne peut s'opposer qu'à la transmission de ses propres déclarations, mais non à la communication de pièces saisies lors d'une perquisition (arrêt non publié C. du 27 février 1998, cité par ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Berne, 1999, no308, n. 1309).
Sur le vu de ces principes, les recourants J., P. et K., contrairement à ce qu'ils soutiennent, ne sont pas habilités à s'opposer à la transmission de la documentation, y compris bancaire, relative aux sociétés Forus. Pour ce qui concerne les procès-verbaux de leurs auditions, il ressort du dossier que les recourants J., P. et K. ont été entendus sur leur rôle dans la gestion des sociétés mentionnées dans la demande et notamment sur l'utilisation des comptes bancaires qui auraient été ouverts en faveur de Berezovski, Glouchkov et Krasnenker, sur les relations entre ceux-ci et les sociétés impliquées, notamment celles du groupe Forus, ainsi que sur les opérations concernant Aeroflot. P. a répondu à une question touchant à l'un de ses comptes bancaires. A cet égard, les recourants prétendent qu'ils seraient recevables à s'opposer à la transmission des procès-verbaux relatant leurs déclarations parce que le dévoilement de ces documents dans la procédure pénale russe pourrait entraîner des poursuites contre eux du chef de blanchiment d'argent au sens de l'
art. 305bis CP
et serait de nature à compromettre leurs activités financières en Russie, dans d'autres affaires. Il est douteux que la qualité pour agir des recourants J., P. et K. doive être admise pour ces raisons hypothétiques. Même à supposer que le danger redouté se produise, les besoins de l'entraide l'emporteraient, sur le vu des intérêts en présence. Cette question souffre cependant de rester indécise, la qualité pour agir des autres recourants devant être admise sur ce point. Cela étant, il faut préciser que les recourants J., P. et K. sont recevables à recourir seulement dans la mesure où la décision attaquée les concerne. Cela exclut pour eux de soulever le grief tiré de l'
art. 2 EIMP
, qui ne protège que l'inculpé dans la procédure pénale étrangère.
BGE 126 II 258 S. 262
Sous ces réserves, il y a lieu d'entrer en matière.
9.
b) Dans un premier moyen, les recourants reprochent au Ministère public de ne pas avoir procédé au tri des pièces à transmettre à l'Etat requérant.
aa) La participation du détenteur au tri des pièces à remettre à l'Etat requérant découle, au premier chef, de son droit d'être entendu (
ATF 116 Ib 190
consid. 5b p. 191/192). Cette participation doit aussi être conçue comme un corollaire de la règle de la bonne foi régissant les rapports mutuels entre l'Etat et les particuliers (
art. 5 al. 3 Cst.
), en ce sens que ceux-ci sont tenus de collaborer à l'application correcte du droit par l'autorité. En matière d'entraide judiciaire, cela implique pour la personne soumise à des mesures de contrainte d'aider l'autorité d'exécution, notamment pour éviter que celle-ci n'ordonne des mesures disproportionnées, partant inconstitutionnelles. Ainsi, la personne touchée par la perquisition et la saisie de documents lui appartenant est tenue, à peine de forclusion, d'indiquer à l'autorité d'exécution quels documents ne devraient pas, selon elle, être transmis et pour quels motifs. Ce devoir de collaboration découle du fait que le détenteur des documents en connaît mieux le contenu que l'autorité; il facilite et simplifie la tâche de celle-ci et concourt ainsi au respect du principe de la célérité de la procédure ancré à l'
art. 17a al. 1 EIMP
. Cette obligation est applicable non seulement dans la procédure du recours de droit administratif (
ATF 122 II 367
consid. 2d p. 371/372), mais aussi au stade de l'exécution de la demande. Sous l'angle de la bonne foi, il ne serait en effet pas admissible que le détenteur de documents saisis laisse l'autorité d'exécution procéder seule au tri des pièces, sans lui prêter aucun concours, pour lui reprocher après coup, dans le cadre d'un recours, d'avoir méconnu le principe de la proportionnalité. Dans ce sens, contrairement à ce que prétendent les recourants, le tri des pièces n'est pas l'affaire exclusive de l'autorité d'exécution. Encore faut-il que celle-ci donne au détenteur l'occasion, concrète et effective, de se déterminer à ce sujet, afin de permettre au détenteur d'exercer son droit d'être entendu et de satisfaire à son obligation de coopérer à l'exécution de la demande.
bb) En l'occurrence, les recourants se plaignent de ne pas avoir disposé du temps suffisant pour exercer pleinement leur droit d'être entendus. Cet argument n'est pas sérieux: le Ministère public a autorisé les recourants à consulter les pièces saisies, sans restrictions, du 13 septembre au 8 octobre 1999, puis du 11 octobre au 10 novembre 1999. Ce délai de près de deux mois pleins doit être tenu pour largement
BGE 126 II 258 S. 263
suffisant, quand bien même les séquestres ont porté sur une très grande quantité de pièces.
cc) Le 27 août 1999, le Ministère public a autorisé la consultation du dossier et invité les recourants à se déterminer, dans un délai expirant le 15 octobre 1999, sur l'entraide et la possibilité d'une exécution simplifiée de la demande selon l'
art. 80c EIMP
. Le 10 novembre 1999, le Ministère public a invité le mandataire des recourants à un entretien, au cours duquel ceux-ci ont été derechef invités à se prononcer sur la transmission des pièces saisies à l'Etat requérant. Les recourants n'ont pas donné suite à ces invitations et ne se sont pas déterminés sur le tri des pièces. Tout au plus ont-ils requis le Ministère public, le 10 décembre 1999, de lever le séquestre des fonds, en échange de quoi ils étaient prêts à consentir à la remise des documents concernant les transactions menées avec Aeroflot, à l'exclusion de tout document bancaire ou ne concernant pas les rapports avec Aeroflot. Cette prise de position, utilisant un critère incertain (cf. consid. 9c ci-dessous), ne permettait pas au Ministère public de discerner les raisons précises pour lesquelles les recourants entendaient s'opposer à la remise de telle ou telle pièce. En agissant comme ils l'ont fait, les recourants ont renoncé à exercer pleinement leur droit de participer au tri des pièces et négligé leur devoir de coopération avec le Ministère public. Ce n'est que le 1er février 2000, après le prononcé de la décision attaquée et le dépôt du recours, que les recourants ont communiqué au Ministère public une détermination - insuffisante (cf. consid. 9c ci-dessous) - pour chaque pièce de l'inventaire des pièces saisies.
Tolérer un tel comportement procédural reviendrait à donner au détenteur de documents et de fonds saisis le moyen d'empêcher l'autorité d'exécution de statuer rapidement, comme l'exige l'
art. 17a al. 1 EIMP
. En omettant sciemment de se déterminer devant l'autorité d'exécution - ou, du moins, en retardant indûment leur réponse à ce sujet - les recourants ont entravé la tâche du Ministère public, lequel aurait eu intérêt, avant de prononcer la décision attaquée, à connaître les arguments des recourants, exposés de manière claire et précise. Le particulier qui, à tort ou à raison, redoute une violation, à son détriment, du principe de la proportionnalité, ne peut cacher ses observations à l'autorité d'exécution pour les réserver exclusivement à l'autorité de recours. Cela aurait pour conséquence, en l'espèce, de faire du Tribunal fédéral l'instance unique du tri des pièces, ce qui n'est pas compatible avec le système de l'EIMP.
BGE 126 II 258 S. 264
Les recourants ayant pris le risque de ne pas se déterminer devant le Ministère public comme ils auraient dû le faire, ils doivent en assumer les conséquences.
c) Même à supposer que la prise de position du 1er février 2000 n'ait pas été tardive, elle serait de toute manière insuffisamment motivée.
Lorsque les recourants entendent s'opposer à la transmission d'une pièce déterminée, c'est toujours pour la raison que, selon les recourants, elle ne concernerait pas les transactions avec Aeroflot. Ce critère est inopérant, car il ne permet pas de déterminer de manière claire quels documents pourraient être transmis et lesquels ne pourraient l'être. D'un côté, la seule mention du nom d'Aeroflot dans un document ne signifie pas encore qu'il concerne les relations entre le groupe Forus et Aeroflot. A l'inverse, des documents ne citant aucun de ces noms pourraient remplir le critère préconisé par les recourants.
Ceux-ci semblent partir de la prémisse - erronée - que la demande porterait exclusivement sur les informations et documents concernant, de près ou de loin, les relations entre les sociétés Forus et Aeroflot. Une telle conception méconnaît le principe dit de l'"utilité potentielle", qui vient d'être rappelé, et conformément auquel le Ministère public doit transmettre des documents concernant d'autres personnes, sociétés ou comptes, même s'ils ne sont pas mentionnés dans la demande, pourvu que ces renseignements puissent être utiles à la procédure ouverte dans l'Etat requérant et que les conditions de l'entraide soient remplies. Il ne suffit donc pas de dire, de manière générale et indifférenciée, que les documents ne concernent pas la procédure étrangère, mais bien de l'indiquer précisément, pièce par pièce. Or, les recourants ne l'ont pas fait. Il n'appartient pas au Tribunal fédéral de remédier d'office aux défauts du recours sur ce point (cf.
ATF 122 II 367
consid. 2d p. 371/372) et de défendre à leur place les intérêts des recourants.