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Urteilskopf
140 V 441
56. Auszug aus dem Urteil der I. sozialrechtlichen Abteilung i.S. A. gegen beco Berner Wirtschaft (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
8C_752/2013 vom 20. August 2014

regeste:
Regeste
Art. 8 ff. AVIG
;
Art. 93 Abs. 1 SchKG
; beschränkte Pfändung von Arbeitslosentaggeldern.
Das für einen ganzen Kalendermonat von der Zwangsvollstreckungsbehörde im Rahmen einer Lohnpfändung festgesetzte betreibungsrechtliche Existenzminimum darf von der Arbeitslosenkasse nicht pro rata temporis auf den Zeitraum des innerhalb einer Kontrollperiode (Kalendermonat) zustehenden Arbeitslosentaggeldanspruchs umgerechnet werden. Eine solche Abschöpfung des Ersatzeinkommens unterhalb des betreibungsrechtlich fixierten Existenzminimums zuhanden des Betreibungsamtes ist nicht rechtens (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 442
BGE 140 V 441 S. 442
A.
Der 1956 geborene, zuletzt als Chauffeur und Servicemann bei der B. AG tätig gewesene A. bezog seit März 2011 Leistungen der Arbeitslosenversicherung, nachdem die Arbeitgeberin per Ende Februar 2011 das Arbeitsverhältnis gekündigt hatte. Am 20. Juni 2012 zeigte das Betreibungs- und Konkursamt X. der Arbeitslosenkasse des Kantons Bern eine Lohnpfändung des Versicherten an, wobei sein Existenzminimum Fr. 2'100.- betrage. Die diesen Betrag übersteigenden Einkünfte seien dem Betreibungsamt zu überweisen. Mit neuer Lohnpfändungsanzeige vom 17. September 2012 setzte das Betreibungsamt X. das Existenzminimum neu auf Fr. 1'400.- fest. Die Arbeitslosenkasse teilte A. mit Schreiben vom 22. März 2013 mit, sein Taggeldanspruch sei infolge Aussteuerung ab 10. März 2013 ausgeschöpft. Die Taggeldabrechnung für den Monat März 2013, mit welcher vom Bruttotaggeld von Fr. 1'020.90 noch Fr. 535.75 abgezogen und an das Betreibungsamt überwiesen wurden, bestätigte die Kasse mit Verfügung vom 16. Mai 2013 und Einspracheentscheid vom 19. Juni 2013.
B.
Die dagegen geführte Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 4. September 2013 ab.
C.
A. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem sinngemässen Rechtsbegehren, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei ihm der zu Unrecht abgezogene Betrag von Fr. 535.75 nebst Zins zu 3,25 % zuzusprechen.
Die Arbeitslosenkasse schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das zur Vernehmlassung aufgeforderte Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) schliesst unter Verweis auf das mit dem verwaltungsinternen Zahlungssystem (ASAL) konforme Vorgehen von Vorinstanz und Verwaltung in seiner Vernehmlassung vom 13. Mai 2014 auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Streitig ist die Zulässigkeit des erfolgten Abzugs von der im Monat März 2013 zustehenden Arbeitslosenentschädigung zugunsten des Office Y. in der Höhe von Fr. 535.75. Da der strittige Abzug durch die Arbeitslosenkasse als Vollzugsorgan der Arbeitslosenversicherung erfolgte, steht dem Beschwerdeführer der in
Art. 56 ff. ATSG
(SR 830.1) vorgezeichnete Rechtsweg offen. Die Beschwerde
BGE 140 V 441 S. 443
in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen gemäss
Art. 17 SchKG
, welche sich gegen Verfügungen eines Betreibungs- oder eines Konkursamtes (als Zwangsvollstreckungsorgan) richtet, fällt daher ausser Betracht (COMETTA/MÖCKLI, in: Basler Kommentar, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, 2. Aufl. 2010, N. 15 ff. zu
Art. 17 SchKG
; DIETH/WOHL, in: SchKG, Hunkeler [Hrsg.], 2. Aufl. 2014, N. 1 zu
Art. 17 SchKG
).
2.2
Nach
Art. 94 Abs. 3 AVIG
(SR 837.0) ist der Anspruch auf Taggelder einzig im Umfang eines Nachzahlungsanspruchs von bevorschussenden Dritten der Zwangsvollstreckung entzogen. Da das ATSG die Zwangsvollstreckung nicht ordnet (vgl.
Art. 22 Abs. 1 ATSG
), richtet sich diese nach den Bestimmungen des SchKG.
2.3
Als beschränkt pfändbares Einkommen können Erwerbseinkommen jeder Art, Nutzniessungen und ihre Erträge, Leibrenten sowie Unterhaltsbeiträge, Pensionen und Leistungen jeder Art, die einen Erwerbsausfall oder Unterhaltsanspruch abgelten, namentlich Renten und Kapitalabfindungen, die nicht nach Artikel 92 unpfändbar sind, so weit gepfändet werden, als sie nach dem Ermessen des Betreibungsbeamten für den Schuldner und seine Familie nicht unbedingt notwendig sind (
Art. 93 Abs. 1 SchKG
). Da die Arbeitslosenentschädigung nicht bei den unpfändbaren Vermögenswerten in
Art. 92 Abs. 1 SchKG
aufgeführt ist, unterliegen die Arbeitslosentaggelder als Ersatzeinkommen der beschränkten Pfändung (vgl.
BGE 130 III 400
E. 3 S. 402 ff.; GEORGES VONDER MÜHLL, in: Basler Kommentar, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Bd. I, 2. Aufl. 2010, N. 44 zu
Art. 93 SchKG
).
3.
3.1
Während die Vorinstanz zum Schluss gelangte, es sei rechtens, wenn die Arbeitslosenkasse das monatliche Existenzminimum anteilsmässig für das im Monat März 2013 (vor der Aussteuerung am 10. März 2013) noch zustehende Arbeitslosentaggeld berechnete und den entsprechenden Abzug hiervon vornahm, wendet der Beschwerdeführer ein, die Arbeitslosenkasse habe unzulässigerweise eine eigene Berechnung des Existenzminimums vorgenommen; es dürfe nicht in das auf Fr. 1'400.- festgesetzte Existenzminimum eingegriffen werden, weshalb ihm das Bruttotaggeld von Fr. 1'020.90 zu belassen sei. Das SECO stützt wiederum die Auffassung von Vorinstanz und Verwaltung, indem es in seiner Stellungnahme vom 13. Mai 2014 ausführte, für das Informatiksystem ASAL
BGE 140 V 441 S. 444
(Auszahlungssystem der Kasse) sei ein festgesetztes Existenzminimum verbindlich und werde grundsätzlich monatlich fix der versicherten Person unabhängig von der variierenden Anzahl anspruchsberechtigter Tage direkt ausbezahlt. Wenn jedoch Beginn und Ende einer Rahmenfrist innerhalb eines Kalendermonats liegen würden, berechne das ASAL alle Leistungen anteilsmässig in Bezug auf die noch anspruchsberechtigten ("Stempel"-)Tage. Dies sei sinnvoll, weil die Arbeitslosenversicherung nur für die Leistungen innerhalb dieser Rahmenfrist zuständig sein könne. Die entsprechende Programmierung des ASAL sei noch nie beanstandet worden. Wenn beispielsweise die Arbeitslosenentschädigung vollumfänglich ausbezahlt würde, der Versicherte jedoch auf den 11. März 2013 wieder eine Stelle gefunden hätte und er beim Arbeitgeber erneut den gesamten Betrag von Fr. 1'400.- geltend machen könnte, würde dieser Schuldner bevorzugt, was nicht angehe.
3.2
Die Parteien sind sich einig, dass die Arbeitslosenentschädigung als Einkommen der (beschränkten) Pfändung unterliegt. Pfändbar ist an sich der ganze Überschuss des Lohnes über dem Existenzminimum (
Art. 93 Abs. 1 SchKG
). In Anbetracht des Umstands, dass die Arbeitslosenentschädigung ein variables Ersatzeinkommen darstellt, wurde vom Betreibungsamt korrekterweise kein monatlich zu pfändender Fixbetrag angegeben, sondern ein dem Versicherten zu belassendes betreibungsrechtliches Existenzminimum von Fr. 1'400.- errechnet, womit der darüber hinaus gehende Betrag (pfändbare Quote) direkt der Zwangsvollstreckungsbehörde zu überweisen war (
Art. 99 SchKG
).
3.3
Die rein rechnerische Umsetzung der vorliegenden Problematik wird nicht gerügt und ist auch nicht zu beanstanden: Hätte der Versicherte für den ganzen Monat März 2013 Anspruch auf Arbeitslosentaggeld gehabt, hätte dies ein Bruttotaggeld von Fr. 3'573.15 ergeben (21 x Fr. 170.15), wovon das gesamte monatliche Existenzminimum von Fr. 1'400.- ausbezahlt worden wäre. Nach Abzug der Sozialversicherungsbeiträge von Fr. 283.70 wären demnach Fr. 1'889.45 an das Betreibungsamt überwiesen worden. Bei 21 Arbeitstagen im Monat März 2013 rechnete die Arbeitslosenkasse bei einem verbliebenen Restanspruch auf Arbeitslosenentschädigung für sechs Arbeitstage à Fr. 170.15 das dem Beschwerdeführer zustehende monatliche Existenzminimum nun anteilsmässig auf diese Zeitspanne um ([Fr. 1'400.- : 21] x 6), woraus sich ein "Existenzminimum pro rata" von Fr. 400.- ergab. Bei einer
BGE 140 V 441 S. 445
Bruttotaggeldentschädigung von Fr. 1'020.90 und Sozialversicherungsabzügen in der Höhe von Fr. 85.15 verblieb ein die Fr. 400.- übersteigender Betrag von Fr. 535.75. Dies ist mathematisch korrekt.
3.4
Es stellt sich aber die Frage, ob das für einen ganzen Kalendermonat von der Zwangsvollstreckungsbehörde festgesetzte betreibungsrechtliche Existenzminimum von Fr. 1'400.- pro rata temporis auf die noch in arbeitslosenversicherungsrechtlicher Hinsicht in der Kontrollperiode (Kalendermonat) zustehenden Taggelder umgerechnet werden darf, wenn kein ganzer Abrechnungsmonat im Raum steht. Bei dieser Berechnungsweise wurde die monatliche Grenze von Fr. 1'400.- faktisch unterschritten und eine Summe zuhanden der Betreibungsbehörde abgeschöpft, obwohl die Arbeitslosenentschädigung hier mit Fr. 1'020.90 klar unter der behördlich bestimmten Existenzminimumsgrenze lag, weshalb in diesem Sinne mit dem Beschwerdeführer in das Existenzminimum eingegriffen wurde.
Es steht ausser Zweifel, dass die Leistungen der Arbeitslosenversicherung nur innerhalb einer bestehenden Rahmenfrist erfolgen können. Liegt infolge Beendigung des Taggeldanspruchs kein ganzer Abrechnungsmonat vor, hat die Arbeitslosenkasse die arbeitslosenversicherungsrechtlichen Leistungen aufgrund der verbleibenden anspruchsberechtigten Tage des Kalendermonats zu berechnen. Die betreibungsrechtliche Existenzminimumberechnung basiert aber auf dem tatsächlichen, objektiven Notbedarf des Schuldners (und seiner Familie) pro Monat. Der Betreibungsbeamte legt das Existenzminimum anhand eines pauschalen Grundbetrags, der sich an den monatlichen durchschnittlichen Auslagen (für Nahrung, Kleidung, Körper- und Gesundheitspflege, Unterhalt der Wohnungseinrichtung, Privatversicherungen, Kulturelles einschliesslich Radio/TV- und Telefongebühren sowie für Strom usw.) orientiert, sowie aufgrund individueller Zuschläge fest (
BGE 134 III 323
E. 2 S. 324; vgl. auch die "Richtlinien für die Berechnung des betreibungsrechtlichen Existenzminimums [Notbedarf] nach
Art. 93 SchKG
" der Konferenz der Betreibungs- und Konkursbeamten der Schweiz vom 1. Juli 2009). Die Einkommenspfändung erfasst, wie erwähnt (E. 3.2), einzig den das monatliche Existenzminimum übersteigenden Einkommensanteil, was mit einer Pro-rata-Festlegung des Existenzminimums durch die Arbeitslosenkasse nicht vereinbar ist: Wenn die Arbeitslosenkasse den Betrag des monatlichen Existenzminimums auf den hier bis 10. März 2013 begrenzten Zeitraum umrechnet und so das betreibungsrechtliche Instrument der Lohnpfändung mit
BGE 140 V 441 S. 446
betragsmässig für die Zeitspanne eines Monats fixiertem Existenzminimum in das Taggeldleistungssystem der Arbeitslosenversicherung einverleibt, ist das zweckwidrig und sachfremd. Mit der gewählten Vorgehensweise wird der dem Beschwerdeführer monatlich zur Verfügung stehende Betrag durch die Arbeitslosenversicherung verringert, indem mithin zugunsten der Gläubigerbefriedigung gleichwohl von den Taggeldleistungen ein Abzug vorgenommen wird, auch wenn der Gesamtbetrag der in diesem Monat zustehenden Arbeitslosenentschädigung unter diesem betreibungsrechtlichen Existenzminimum liegt. Damit wird der von
Art. 93 Abs. 1 SchKG
bezweckte soziale Schutz des Schuldners vereitelt, indem der Notbedarf nicht in voller Höhe dem Zugriff des staatlichen Vollstreckungsorgans und damit demjenigen der Gläubiger entzogen wird und das streng geschützte betreibungsrechtliche Existenzminimum dem Beschwerdeführer nicht mehr ungeschmälert zur Verfügung steht. Schlüssige Argumente für diese Abschöpfung unterhalb des fixierten Existenzminimums werden nicht vorgetragen, zumal weder Vorinstanz noch Verwaltung oder das SECO darzulegen vermögen, woraus sich die Rechtmässigkeit einer solchen Festsetzung ergäbe. Eine rechtliche Grundlage für die anteilsmässige Umrechnung des Existenzminimums auf den Zeitraum des arbeitslosenversicherungsrechtlichen Taggeldanspruchs ergibt sich weder aus dem AVIG noch dem ATSG oder einem anderen Erlass. Die Vorgehensweise der Kasse wird denn auch einzig mit der entsprechenden Programmierung ihres elektronischen Abrechnungssystems begründet, was nach dem Dargelegten nicht zu überzeugen vermag. Auch mit Blick darauf, dass die Zwangsvollstreckungsbehörde jeweils bei Einkommensschwankungen, die dazu führen, dass die Pfändung ins Existenzminimum eingreift, sofort das zur Erreichung des Existenzminimums Fehlende aus den allfällig verfügbaren Lohnüberschüssen dem Beschwerdeführer auszurichten hätte (
BGE 69 III 53
E. 2 S. 54 f.; Urteil 5A_567/2013 vom 28. August 2013 E. 5.2), bewirkte dies in Anwendung auf die vorliegende Konstellation einen sinnlosen Leerlauf innerhalb der Verwaltung, indem das zuvor von der Arbeitslosenversicherung Überwiesene dem Versicherten aufgrund des Eingriffs in den Notbedarf direkt wieder von der Zwangsvollstreckungsbehörde auszubezahlen wäre. Oder, sofern die Sozialhilfe den Fehlbetrag in diesem Monat bis zum Existenzminimum überbrückte, eine Rückzahlung an das Sozialamt zu erfolgen hätte.
3.5
Schliesslich ist auch der vom SECO vorgebrachte Einwand, wenn das Existenzminimum nicht auf den Resttaggeldanspruch
BGE 140 V 441 S. 447
umgerechnet würde, bestünde bei einem Stellenantritt im gleichen Monat die Gefahr einer erneuten Geltendmachung des monatlichen Existenzminimums in voller Höhe, nicht stichhaltig. Ein Stellenantritt nach beendeter Arbeitslosigkeit ist gleich wie ein Stellenwechsel umgehend dem Betreibungsamt mitzuteilen, ansonsten der Schuldner gemäss
Art. 292 StGB
verzeigt und mit einer Freiheits- oder Geldstrafe bestraft wird. Erhält der Schuldner aus einer nicht deklarierten Arbeitstätigkeit einen Lohn und verfügt er dabei eigenhändig über den das Existenzminimum übersteigenden Betrag, so macht er sich nach
Art. 169 StGB
(Verfügung über mit Beschlag belegte Vermögenswerte) schuldig, was zu einer Freiheits- oder Geldstrafe führt. Eine Lohnpfändung geht schliesslich bei Stellenwechsel nicht unter, sondern beschlägt ohne weiteres auch den Lohn aus dem neuen Arbeitsverhältnis (
BGE 107 III 78
E. 3 S. 81 mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung gilt auch, wenn der Schuldner zwischendurch ohne Arbeitsverdienst ist (
BGE 107 III 78
E. 3 S. 81 mit Hinweis auf
BGE 78 III 129
). Nach dem Gesagten ist der erfolgte Abzug in der Höhe von Fr. 535.75 von der zustehenden Arbeitslosenentschädigung nicht rechtens.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
141 IV 49
6. Auszug aus dem Urteil der Strafrechtlichen Abteilung i.S. X. gegen Staatsanwaltschaft des Kantons St. Gallen (Beschwerde in Strafsachen)
6B_227/2014 vom 11. Februar 2015

regeste:
Regeste
Aufhebung und Änderung stationärer Massnahmen, Rechtsweg;
Art. 62c Abs. 1 lit. a und Abs. 4 StGB
.
Den Entscheid, ob und wann eine stationäre therapeutische Massnahme als aussichtslos erscheint und aufzuheben ist, trifft die Vollzugsbehörde. Diese Frage fällt mit dem Erreichen der in der Regel fünfjährigen Höchstfrist des mit der Behandlung verbundenen stationären Freiheitsentzugs nicht als gegenstandslos dahin. Nach rechtskräftiger Aufhebung der Massnahme obliegt es dem Sachgericht, über die Rechtsfolgen zu befinden, d.h. auf Antrag der Vollzugsbehörde gegebenenfalls die Verwahrung anzuordnen (E. 2 und 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 50
BGE 141 IV 49 S. 50
A.
Das Kantonsgericht St. Gallen verurteilte X. am 21. April 1998 zweitinstanzlich wegen mehrfacher sexueller Handlungen mit Kindern und mehrfacher Pornographie zu einer Gefängnisstrafe von zweieinhalb Jahren. Am 24. Februar 2000 wurde er auf den 15. März 2000 bedingt entlassen.
Das (damalige) Bezirksgericht Oberrheintal verurteilte X. am 15. Mai 2001 erneut wegen mehrfacher sexueller Handlungen mit Kindern, mehrfacher sexueller Belästigung sowie mehrfacher Pornographie zu zwei Jahren Gefängnis. Gleichzeitig ordnete es eine ambulante Massnahme an.
Das Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen (heute Justiz- und Sicherheitsdepartement [SJD]) widerrief am 2. Oktober 2001 die bedingte Entlassung vom 24. Februar 2000 und ordnete den Vollzug des noch nicht verbüssten Strafrests an. Am 20. August 2002 wies es ein Gesuch von X. um bedingte Entlassung ab, stellte den Vollzug der ambulanten Massnahme ein und beantragte dem (damaligen) Bezirksgericht Oberrheintal, X. zu verwahren. Dieses ordnete am 27. Mai 2003 die Verwahrung gestützt auf aArt. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB an. Die dagegen erhobenen Rechtsmittel wurden abgewiesen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 6P.110/2005 / 6S.325/2005 vom 20. Dezember 2005).
Als Folge der Revision des allgemeinen Teils des Strafgesetzbuchs ordnete das Kreisgericht Rheintal am 26. Juni 2007 anstelle der altrechtlichen Verwahrung eine (neurechtliche) stationäre therapeutische Massnahme nach
Art. 59 StGB
an.
B.
Das SJD lehnte am 13. Februar 2012 die bedingte Entlassung aus der stationären therapeutischen Massnahme ab, hob die
BGE 141 IV 49 S. 51
Massnahme auf und beantragte dem Kreisgericht Rheintal, X. zu verwahren.
Gegen den Aufhebungsentscheid des SJD legte X. bei der Anklagekammer des Kantons St. Gallen Beschwerde ein. Diese sistierte das Beschwerdeverfahren am 18. April 2012 bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids über die beim Kreisgericht Rheintal beantragte Verwahrung.
Mit Entscheid vom 30. Mai 2012 hob das Kreisgericht Rheintal die stationäre therapeutische Massnahme auf und ordnete die nachträgliche Verwahrung von X. gestützt auf Art. 62c Abs. 4 i.V.m.
Art. 64 StGB
an.
Das Kantonsgericht St. Gallen bestätigte am 13. November 2013 die nachträgliche Anordnung der Verwahrung, hob den kreisgerichtlichen Entscheid aber insofern auf, als damit die stationäre therapeutische Massnahme aufgehoben worden war.
C.
Mit Beschwerde in Strafsachen beantragte X., es seien das Urteil des Kantonsgerichts St. Gallen vom 13. November 2013 aufzuheben und die Sache zur neuen Entscheidung an das Kreisgericht Rheintal zurückzuweisen mit der verbindlichen Anweisung, das Verfahren bis zur rechtskräftigen Erledigung des Beschwerdeverfahrens bei der Anklagekammer zu sistieren. Eventuell sei in Abänderung des Urteils des Kantonsgerichts St. Gallen die angeordnete Verwahrung aufzuheben und stattdessen die stationäre therapeutische Massnahme fortzuführen.
D.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons St. Gallen beantragt am 13. Oktober 2014, die Beschwerde sei abzuweisen. Das Kantonsgericht St. Gallen schliesst am 23. Oktober 2014 auf Abweisung der Beschwerde. X. repliziert am 20. November 2014.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Massnahmen gemäss
Art. 59 StGB
sind im Gegensatz zu Strafen zeitlich nicht absolut limitiert. Ihre Dauer hängt vom Behandlungsbedürfnis des Betroffenen und der Erfolgsaussicht der Massnahme ab (
Art. 56 Abs. 1 lit. b StGB
), letztlich also von den Auswirkungen der Massnahme auf die Gefahr weiterer Straftaten (vgl.
BGE 136 IV 156
E. 2.3). Entsprechend sind Massnahmen nach
Art. 59 StGB
während des Vollzugs regelmässig auf ihre weitere Erforderlichkeit
BGE 141 IV 49 S. 52
hin zu überprüfen (
Art. 62d Abs. 1 StGB
). Der mit der stationären Behandlung verbundene Freiheitsentzug beträgt in der Regel höchstens fünf Jahre. Bei weiterhin gegebenen Voraussetzungen kann das zuständige Gericht die stationäre Behandlung, sofern eine bedingte Entlassung nicht in Frage kommt, auf Antrag der Vollzugsbehörde um jeweils maximal fünf Jahre verlängern (
Art. 59 Abs. 4 StGB
).
2.2
Sind die Voraussetzungen für eine stationäre Massnahme nicht mehr gegeben, ist sie aufzuheben (
Art. 56 Abs. 6 StGB
). Das gilt bei Zweckerreichung (vgl.
Art. 62 und
Art. 62b StGB
zur bedingten und endgültigen Entlassung) ebenso wie bei Zwecklosigkeit (vgl. nachstehend E. 2.3). Die Aufhebung erfolgt durch besonderen Rechtsakt (MARIANNE HEER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. I, 3. Aufl. 2013, N. 9 zu
Art. 62 StGB
; SCHWARZENEGGER UND ANDERE, Strafen und Massnahmen, 8. Aufl. 2007, § 9 N. 1 S. 228).
2.3
Aufzuheben ist die Anordnung einer stationären therapeutischen Behandlung namentlich, wenn ihre Durch- oder Fortführung als aussichtslos erscheint (
Art. 62c Abs. 1 lit. a StGB
). Die Behandlung muss sich definitiv als undurchführbar erweisen. Davon ist nur auszugehen, wenn die Massnahme nach der Lage der Dinge keinen Erfolg mehr verspricht (HEER, a.a.O., N. 17 und 18 zu
Art. 62c StGB
; TRECHSEL/PAUEN, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, N. 3 zu
Art. 62c StGB
; Urteil 6B_473/2014 vom 20. November 2014 E. 1.5.2 mit Hinweis).
2.4
Den Entscheid über die Aufhebung einer Massnahme wegen Aussichtslosigkeit nach
Art. 62c Abs. 1 lit. a StGB
trifft die Vollzugsbehörde (
Art. 62d Abs. 1 StGB
). Das Sachurteil, mit welchem die Massnahme angeordnet wurde, bleibt davon unberührt. Mit der Aufhebung wird einzig festgestellt, dass die angeordnete Massnahme ihren Zweck nicht erreicht, sie aussichtslos ist und ihr Vollzug deshalb eingestellt wird. Es handelt sich um eine typische Vollzugsentscheidung, die nach Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzugs beim Bundesgericht mit der Beschwerde in Strafsachen angefochten werden kann (
Art. 78 Abs. 2 lit. b BGG
; Urteil 6B_685/2014 vom 25. September 2014 E. 2.1; für das alte Recht
BGE 122 IV 8
E. 1;
BGE 121 IV 303
E. 3;
BGE 119 IV 190
E. 1).
2.5
Nach rechtskräftiger Aufhebung der stationären therapeutischen Massnahme hat das in der Sache zuständige Gericht auf Antrag der Vollzugsbehörde über die Rechtsfolgen zu befinden. Es besteht damit Raum für eine Umwandlung der ursprünglich angeordneten
BGE 141 IV 49 S. 53
Massnahme, also für Korrekturen hinsichtlich der Behandlung und Sicherungsintensität. Dem Gericht obliegt es mithin, darüber zu entscheiden, ob die Reststrafe zu vollziehen (
Art. 62c Abs. 2 StGB
), eine andere Massnahme (
Art. 62c Abs. 3 StGB
; siehe auch
Art. 62c Abs. 6 StGB
) oder gegebenenfalls gar die Verwahrung (
Art. 62c Abs. 4 StGB
) anzuordnen ist (vgl.
BGE 134 IV 246
E. 3.4 für die ambulante Massnahme; Urteil 6B_685/2014 vom 25. September 2014 E. 2.1 mit Hinweis; HEER, a.a.O., N. 27 ff. und N. 38 ff. zu
Art. 62c StGB
; GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil II: Strafen und Massnahmen, 2. Aufl. 2006, § 9 Rz. 54 ff.). Das Gericht ist dabei nicht an den Antrag bzw. die Empfehlung der Vollzugsbehörde gebunden. Gegen das sachgerichtliche Urteil steht nach Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzugs die Beschwerde in Strafsachen offen (
Art. 78 Abs. 2 lit. b BGG
).
2.6
Zusammengefasst kann die stationäre therapeutische Massnahme bei gegebenen Voraussetzungen nach
Art. 59 Abs. 4 StGB
verlängert werden. Liegen ihre Voraussetzungen nicht mehr vor, ist sie zu beenden. Die Kompetenzen sind nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers diesbezüglich zweigeteilt (HEER, a.a.O., N. 9 zu
Art. 62 StGB
). Erweist sich die Massnahme als zweck- und aussichtslos, hebt sie die Vollzugsbehörde nach
Art. 62c Abs. 1 lit. a StGB
auf. In einem zweiten Schritt entscheidet das Sachgericht über die Konsequenzen der Aufhebung, d.h. unter anderem darüber, ob der Betroffene gegebenenfalls nachträglich zu verwahren ist (Art. 62c Abs. 4 i.V.m.
Art. 64 Abs. 1 StGB
). Bis zum entsprechenden Entscheid kann der Betroffene, sofern die Voraussetzungen gegeben sind, in analoger Anwendung von
Art. 221 und 229 StPO
in Sicherheitshaft genommen werden (
BGE 137 IV 333
E. 2).
3.
3.1
Vorliegend fehlt es an einem vollzugsrechtlichen Aufhebungsentscheid der Massnahme. Die Frage der Aussichtslosigkeit der gerichtlich angeordneten stationären Behandlung wurde im zu beurteilenden Fall - zu Unrecht - nicht abschliessend geprüft. Die Vorinstanz ordnete dennoch die nachträgliche Verwahrung des Beschwerdeführers im Sinne von Art. 62c Abs. 4 i.V.m.
Art. 64 Abs. 1 StGB
an. Sie begründet dies mit dem zwischenzeitlichen Ablauf der am 26. Juni 2007 auf die Dauer von 5 Jahren angeordneten stationären Massnahme. Über deren Aufhebung brauche daher nicht mehr entschieden zu werden. Das bei der Anklagekammer eingeleitete Beschwerdeverfahren sei gegenstandslos geworden.
BGE 141 IV 49 S. 54
3.2
Die Sichtweise der Vorinstanz greift zu kurz. Sie führt zu einer Verletzung der im Gesetz stipulierten Zuständigkeitsordnung. Die Frage, ob eine stationäre therapeutische Behandlung aussichtslos ist, keinen Erfolg mehr verspricht und daher einzustellen ist, fällt mit dem Erreichen der fünfjährigen Höchstfrist der Massnahme nicht als gegenstandslos dahin. Der Beschwerdeführer hat an der Beantwortung dieser Frage vielmehr nach wie vor ein rechtlich geschütztes Interesse. Folgte man der Auffassung der Vorinstanz, hinge es letztlich vom Zufall ab, ob die im Gesetz vorgesehene Kompetenzregelung zwischen den von den Vollzugsbehörden und den von den Sachgerichten zu treffenden Entscheiden eingehalten werden könnte. Denn die sachgerichtlichen Verfahren sind häufig zeitintensiv und können, namentlich wenn im Zusammenhang mit der nachträglichen Anordnung einer Verwahrung aktuelle Sachverständigengutachten einzuholen sind, mehrere Jahre in Anspruch nehmen. Überdies werden sie regelmässig erst eher gegen Ende der maximal möglichen Dauer der stationären Massnahme eingeleitet, was insofern gerechtfertigt ist, als eine möglichst aussagekräftige Beurteilungsgrundlage sichergestellt werden soll. Mithin dürften diese Verfahren kaum je vor Ablauf der fünfjährigen Massnahmedauer rechtskräftig erledigt werden. Die vorinstanzliche Sichtweise hätte zur Folge, dass die vollzugsrechtliche Frage, ob eine stationäre therapeutische Behandlung aussichtslos ist und daher einzustellen ist, regelmässig nicht abschliessend beurteilt werden könnte. Der betroffenen Person ginge folglich - wie hier - eine Rechtsinstanz bzw. ein Rechtsmittelweg verloren.
3.3
Zwar trifft es durchaus zu, dass das Sachgericht, welches über die Verlängerung einer stationären therapeutischen Massnahme (
Art. 59 Abs. 4 StGB
) entscheidet, grundsätzlich auch für die nachträgliche Anordnung einer Verwahrung nach Art. 62c Abs. 4 i.V.m.
Art. 64 Abs. 1 StGB
zuständig ist. Die Ausführungen der Vorinstanz sind insofern nicht zu beanstanden. Wie der Beschwerdeführer indessen richtig erkennt, darf dieser Umstand nicht dazu verleiten, dem Verfahren zur Beurteilung der Aussichtslosigkeit einer Massnahme vorzugreifen. Würde im Vollzugsverfahren darauf erkannt, dass die stationäre therapeutische Behandlung (doch) nicht aussichtslos und die Massnahme demzufolge nicht aufzuheben ist, könnte das zuständige Sachgericht die Massnahme bei gegebenen Voraussetzungen nach
Art. 59 Abs. 4 StGB
zwar verlängern, die Entscheidgrundlage für eine nachträgliche Verwahrung im Sinne von Art. 62c Abs. 4 i.V.m.
Art. 64 Abs. 1 StGB
wäre ihm jedoch entzogen. Die
BGE 141 IV 49 S. 55
Verlängerung der Massnahme knüpft - im Unterschied zur nachträglichen Anordnung der Verwahrung im Sinne von Art. 62c Abs. 4 i.V.m.
Art. 64 Abs. 1 StGB
- nicht an die Aufhebung der stationären therapeutischen Behandlung an. Beim Verlängerungsverfahren nach
Art. 59 Abs. 4 StGB
wird von der fortbestehenden Massnahmebedürftigkeit des Täters und seiner Behandelbarkeit ausgegangen. Die ursprüngliche Anordnung der Massnahme bleibt Vollzugsgrundlage. Es geht damit nicht wie bei der nachträglichen Verwahrungsanordnung um den Ersatz einer Massnahme durch eine andere. Die fraglichen Verfahren schliessen sich in diesem Sinne gegenseitig aus. Die nachträgliche Anordnung einer Verwahrung setzt unabdingbar voraus, dass die ursprünglich angeordnete stationäre Massnahme vorgängig rechtskräftig aufgehoben wurde.


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Urteilskopf
91 III 81
16. Entscheid vom 3. Dezember 1965 i.S. Heiss.

regeste:
Regeste
Lohnpfändung.
Art. 93 SchKG
.
1. Wohnt der Schuldner nicht im Kreis des die Betreibung durchführenden Amtes, so steht es diesem Amte frei, eine Lohnpfändung selber (nach Abklärung der tatsächlichen Verhältnisse auf dem Weg der Rechtshilfe) zu vollziehen oder durch das Amt des Wohnortes des Schuldners vollziehen zu lassen. Im letztern Falle sind Beschwerden wegen Verletzung des
Art. 93 SchKG
bei den dem ersuchten Amte vorgesetzten Aufsichtsbehörden anzubringen.
2. Gleichgültig ob die Lohnpfändung am einen oder andern Orte vollzogen wird, sind für die Bemessung des Notbedarfs des Schuldners und seiner Familie die an seinem Wohnorte geltenden Ansätze und Berechnungsregeln anzuwenden.

text:
Sachverhalt
ab Seite 82
BGE 91 III 81 S. 82
A.-
In der Betreibung Nr. 33035 gegen Gustav Heiss für Fr. 3093.70 vollzog das Betreibungsamt Bern 1 am 5. Juli 1965 in der Wohnung des Schuldners in Utzigen eine Pfändung von Mobiliar, die sich als ungenügend erwies. Der Schuldner verlegte seinen Wohnsitz am 17. Juli nach Kölliken, Kanton Aargau. Daher erteilte das Betreibungsamt Bern 1 dem Betreibungsamt Kölliken im Hinblick auf eine Lohnpfändung einen "Pfändungsauftrag". Das beauftragte Amt nahm am 23.August 1965 nach Einvernahme des Schuldners eine Pfändungsurkunde auf. Darin stellte es auf Seite 2 ("Vollzug der Pfändung") dem Bruttolohn des Schuldners von monatlich Fr. 1100.-- das in mehrere Posten aufgeteilte Existenzminimum gegenüber, wie folgt:
Existenzminimum für Ehepaar und 1 Kind Fr. 470.--
Alimente " 80.-
Mietzins inkl. Heizung " 300.--
Sozialbeiträge (..........) " 124.50
Elektrisch, Wasser " 30.-
Zuschlag zum Existenzminimum " 47.-
Fr. 1051.50
Steuern ca. " 50.-
Monatlich Fr. 1101.50
so dass kein pfändbarer Lohn übrig blieb. Es sandte am 25. August 1965 ein Exemplar dieser Pfändungsurkunde an den Schuldner.
B.-
Das Betreibungsamt Bern 1 nahm die in Kölliken aufgenommene Pfändungsurkunde entgegen. In einer Aktennotiz bezeichnete es sie als "Bericht des Betreibungsamtes Kölliken", und im Anschluss daran verfügte es am 27. August 1965 eine Lohnpfändung von monatlich Fr. 80.-, beginnend sofort und dauernd längstens bis zum 26. August 1966.
C.-
Auf Beschwerde des Schuldners, der sich in erster Linie auf das negative Ergebnis der in Kölliken versuchten Lohnpfändung
BGE 91 III 81 S. 83
berief, hob die untere Aufsichtsbehörde von Bern die Lohnpfändung des Betreibungsamtes Bern 1 auf. Der Rekurs des Gläubigers führte dagegen zur Wiederherstellung dieser Lohnpfändung durch Entscheid der obern kantonalen Aufsichtsbehörde vom 12. November 1965. Gründe: Das nach Verlegung des Wohnsitzes des Schuldners zur weitern Durchführung der Betreibung zuständig gebliebene Betreibungsamt Bern 1 blieb auch zuständig zur Vornahme einer Lohnpfändung. Hiebei waren die am Betreibungsorte Bern geltenden Richtlinien zur Bemessung des Existenzminimums massgebend. In der Aufstellung des Betreibungsamtes Kölliken, dem nur die Feststellung der Tatsachen oblag, ist der Betrag von Fr. 50.- für Steuern zu streichen, denn diese gehören nicht zum Notbedarf des Schuldners. Auch der Betrag von Fr. 30.- für elektrischen Strom und Wasser fällt weg; denn dieser Aufwand ist bereits im normalen Notbedarf enthalten. Dieser wird im Kanton Bern nicht durch einen Zuschlag von 10% erhöht; er beträgt für ein Ehepaar Fr. 385.--; dazu kommen Fr. 82.50 für ein sechsjähriges Kind. Wird die Aufstellung so berichtigt, so beträgt das monatliche Existenzminimum Fr. 1002.--. Selbst wenn man für die Sozialbeiträge, die der Schuldner aufzuwenden hat, gemäss seinen Angaben Fr. 135.15 (statt bloss Fr. 124.50) einsetzt, sind monatlich Fr. 80.- pfändbar.
D.-
Mit vorliegendem Rekurs an das Bundesgericht hält der Schuldner an der Beschwerde fest. Eventuell beantragt er die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu neuer Beurteilung.
Erwägungen
Die Schuldbetreibungs- und Konkurskammer zieht in Erwägung:
1.
Zutreffend geht die Vorinstanz davon aus, dass das Betreibungsamt Bern 1, in dessen Kreis der Schuldner zur Zeit der Pfändungsankündigung noch gewohnt hatte, zur weitern Durchführung der Betreibung auch dann zuständig blieb, als er seinen Wohnsitz nach Kölliken verlegt hatte (
Art. 53 SchKG
). Grundsätzlich war das Betreibungsamt Bern 1 daher auch zur Vornahme einer Lohnpfändung zuständig. Das Gebot, in einem andern Kreise liegende Vermögensstücke durch das Betreibungsamt des Ortes, wo sie sich befinden, pfänden zu lassen (
Art. 89 SchKG
), gilt nicht für Forderungen und andere Rechte, deren Bestand nicht an eine Urkunde geknüpft ist.
BGE 91 III 81 S. 84
Solche Forderungen können (namentlich auch unabhängig vom Wohnorte des Drittschuldners) nach ständiger Rechtsprechung immer vom Amte des Betreibungsortes selbst gepfändet werden (
BGE 73 III 84
ff. und 118 ff.,
BGE 86 III 8
ff.; JAEGER, N. 5 zu
Art. 89 SchKG
). Statt dessen kann aber eine solche Forderungspfändung beim Vorliegen besonderer Gründe auch an dem allenfalls vom Betreibungsort verschiedenen Wohnort des Schuldners erfolgen, da Forderungen, die nicht in einem Wertpapier verkörpert sind, als am Ort ihres Gläubigers, also eben des betriebenen Schuldners, gelegen gelten (vgl. JAEGER, N. 5 zu
Art. 51 SchKG
; FRITZSCHE, SchK I 151). Ein Grund zu solchem Vorgehen kann namentlich darin gefunden werden, dass vorerst tatsächliche Verhältnisse abzuklären und darauf abzielende Massnahmen am Wohnorte des Schuldners zu treffen sind. So verhält es sich insbesondere bei der Lohnpfändung, die sich einerseits auf die Feststellung des Lohneinkommens des Schuldners (und allfälliger anderer Einkommenselemente, wie etwa Beiträge der Ehefrau an die ehelichen Lasten, Arbeitsverdienst unmündiger, bei den Eltern lebender Kinder) und anderseits auf die Feststellung des die Pfändbarkeit begrenzenden Notbedarfs des Schuldners und seiner Familie stützen muss. Wohnt der Schuldner ausserhalb des Betreibungskreises, so lässt sich diese Abklärung in der Regel auf zuverlässige Art nur requisitionsweise durch das Amt seines Wohnortes vornehmen. Statt nun dieses Amt bloss mit den erforderlichen Untersuchungen und Feststellungen und mit einem Bericht über das Ergebnis zu beauftragen, von ihm also "Erhebungen und Aufschlüsse" zu verlangen (vgl.
BGE 73 III 121
Mitte), kann der Auftrag füglich auf Vollzug der Lohnpfändung überhaupt, nach Grundsatz und Mass, gehen. Dazu ist das Betreibungsamt des Wohnortes des Schuldners in der Tat oft am besten geeignet. Wenn es schon die Elemente des Einkommens und des Notbedarfs im einzelnen zu erforschen und zu beziffern hat, fällt es ihm gewöhnlich nicht schwer, dann gleich auch die Gesamtbeträge auszurechnen und einander gegenüberzustellen. Der Auftrag zum Vollzug einer Pfändung schliesst ohne weiteres die Befugnis zur Anwendung des Art. 93 (gleich wie des Art. 92) SchKG in sich (
BGE 84 III 35
).
2.
Ob der "Pfändungsauftrag" des Betreibungsamtes Bern 1 an das Betreibungsamt Kölliken so umfassend gelautet habe, ist freilich den Akten des Beschwerdeverfahrens nicht zu
BGE 91 III 81 S. 85
entnehmen. Die Vorinstanz hat das Betreibungsamt Kölliken nicht zur Sache angehört und nicht zur Vorlegung des Ersuchungsschreibens angehalten, und das zur Beschwerde einvernommene Betreibungsamt Bern 1 hat kein Doppel dieses Schreibens vorgelegt. Nach seinen Ausführungen ging der Auftrag an das aargauische Betreibungsamt dahin, es seien "die neuen Verhältnisse (Mietzins, Lohn etc.) am neuen Wohnort festzustellen". Dabei war wohl ausdrücklich von einer Lohnpfändung die Rede. Das konnte in engerem Sinne - als Ersuchen um blosse Abklärung der Verhältnisse und um Bericht - oder auch in weiterem Sinne - als Ersuchen um Vornahme oder, je nach dem Ergebnis der tatsächlichen Feststellungen, Ablehnung einer Lohnpfändung - verstanden werden. Jedenfalls durfte sich das Betreibungsamt Kölliken für befugt halten, auf Grund dieses Auftrages selbständig und abschliessend über die Lohnpfändung zu befinden. Die förmliche Aufnahme einer Pfändungsurkunde mit der vollständigen Aufstellung des Existenzminimums und der Gegenüberstellung des Gesamtbetrages dieses Notbedarfes und des Lohneinkommens unter der Rubrik "Vollzug der Pfändung" konnte nur Ablehnung einer Lohnpfändung bedeuten, und das Betreibungsamt Kölliken eröffnete dies dem Schuldner eindeutig durch Zustellung der Pfändungsurkunde.
Bei dieser Sachlage war es nicht zulässig, abweichend von dem in Kölliken erfolgten negativen Vollzugsakte dann gleichwohl in Bern eine Lohnpfändung zu verfügen. Das Betreibungsamt Bern 1 sah dies denn auch ein, als ihm die Beschwerde des Schuldners zur Vernehmlassung unterbreitet wurde. Mit Recht hielt es nun an der von ihm selbst verfügten Lohnpfändung nicht mehr fest, sondern beantragte deren Aufhebung und bemerkte, eine Überprüfung des in Kölliken festgestellten Existenzminimums "wäre gegebenenfalls Sache der neu zuständigen Aufsichtsbehörde im Kanton Aargau". Demgegenüber verkennt die Vorinstanz die vom Betreibungsamt Kölliken zulässigerweise ausgeübte selbständige Befugnis zur Anwendung von
Art. 93 SchKG
. Die im Widerspruch zu dieser am Wohnort des Schuldners getroffenen Verfügung nachher am Betreibungsort verfügte Lohnpfändung war ohne weiteres wegen fehlender Zuständigkeit aufzuheben, wie es in der ersten Beschwerdeinstanz geschah, und es ist dem vorliegenden Rekurs aus diesem Grunde gleichfalls zu entsprechen.
BGE 91 III 81 S. 86
3.
Bei diesem Ausgang der Angelegenheit hat das Bundesgericht nicht über die Richtigkeit der Notbedarfsberechnung des Betreibungsamtes Kölliken zu befinden. Denn es liegt keine Beschwerde gegen dieses Amt und kein Entscheid der ihm vorgesetzten Aufsichtsbehörde vor. Die negative Lohnpfändungsverfügung ist dem Gläubiger gegenüber rechtskräftig geworden, wenn jenes Betreibungsamt seinerzeit auch ihm ein Exemplar der Pfändungsurkunde zustellte oder er sie dann jedenfalls als Bestandteil der vom Betreibungsamte Bern 1 ergänzten Pfändungsurkunde zugestellt erhielt. (Jenes ist nicht festgestellt, dürfte aber wohl zutreffen; die vom Gläubiger vorgelegte Pfändungsurkunde des Betreibungsamtes Bern 1 dagegen enthält nur einen das Endergebnis nicht erwähnenden Auszug aus dem "Bericht" des Betreibungsamtes Kölliken). Zu bemerken ist immerhin, dass die Vorinstanz die Berücksichtigung von Steuerverpflichtungen des Schuldners als Element des Notbedarfs mit Recht kritisiert (
BGE 69 III 41
und Entscheid vom 20. Februar 1964 i.S. Podgornik, S. 5 unten; anders verhält es sich bei einer vom Arbeitgeber ohne Zutun des Schuldners jeweilen vom Lohn abgezogenen Pauschalsteuer, vgl.
BGE 90 III 33
ff., wovon hier jedoch nicht die Rede ist). Darin kann der Vorinstanz dann aber nicht beigestimmt werden, dass die Lohnpfändung in einer bei einem bernischen Betreibungsamte hängigen Betreibung auch dann, wenn der Schuldner in einem andern Kantone wohnt, nach den im Kanton Bern angewandten Richtlinien zu bemessen sei. Massgebend sind, auch für den Entscheid über die Unpfändbarkeit, die Verhältnisse zur Zeit der Pfändung (
BGE 82 II 107
Erw. 2 am Ende, mit Hinweisen). Dabei ist es ein Gebot der Vernunft und der Billigkeit, voll und ganz den am gegenwärtigen Wohnorte dem Schuldner und seiner Familie erwachsenden notwendigen Lebensaufwand in Rechnung zu stellen und die dort geltenden Grundsätze der Notbedarfsbemessung anzuwenden. Über die Lohnpfändung ist daher in jedem Falle so zu entscheiden, wie wenn die Betreibung selbst am Wohnorte des Schuldners durchgeführt würde. Nicht nur das Betreibungsamt Kölliken als ersuchtes Amt ist also zutreffenderweise so vorgegangen, sondern in gleicher Weise hätte das Betreibungsamt Bern 1 verfahren müssen, wenn es sich die eigentliche Entscheidung über die Lohnpfändung vorbehalten hätte. Wenn insbesondere nach aargauischem Brauch "Elektrisch und Wasser" im Grundbetrag
BGE 91 III 81 S. 87
des nach den dort geltenden Ansätzen bemessenen normalen "Existenzminimums" nicht inbegriffen sind, so war es somit gerechtfertigt, hiefür einen besonderen Posten einzusetzen.
Mit dem Gesagten stimmt es überein, dass das Bundesgericht in dem bereits angeführten Entscheid vom 20. Februar 1964 i.S. Podgornik unter Hinweis auf eine ältere Praxis erklärt hat, für die Feststellung des Existenzminimums eines im Ausland wohnenden Schuldners sei auf die Lebenskosten am ausländischen Wohnorte abzustellen. Ferner wird dort ausgeführt: "Indem das Gesetz die Festsetzung des Notbedarfs ins Ermessen jedes Betreibungsamtes stellt, will es - innerhalb der Schweiz - den lokalen Unterschieden in den Lebenskosten Rechnung tragen, und zwar eben den Lebenskosten an dem Orte, wo der Schuldner und seine Familie leben und diese Kosten bestreiten müssen."
Im vorliegenden Falle waren somit die aargauischen Ansätze anzuwenden, gleichgültig ob das Betreibungsamt Bern 1 selber über die Lohnpfändung entschied oder diese Entscheidung dem Amte des Wohnortes überliess, auf dessen Rechtshilfe es ohnehin zur Abklärung des Sachverhaltes angewiesen war. Dem Willen des Gesetzes, die derzeit wirklich, also eben an seinem Wohnorte, bestehenden Bedürfnisse des Schuldners und seiner Familie zu berücksichtigen, entspricht es in der Regel, wenn dem Amte dieses Ortes und den ihm vorgesetzten Aufsichtsbehörden der Entscheid über die Lohnpfändung schlechtweg, und damit insbesondere über die Bemessung des Notbedarfes, überlassen wird.
Dispositiv
Demnach erkennt die Schuldbetr.- u. Konkurskammer:
Der Rekurs wird gutgeheissen und die vom Betreibungsamt Bern 1 am 27. August 1965 verfügte Lohnpfändung aufgehoben.


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Urteilskopf
136 II 470
44. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public dans la cause X. contre Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique (recours en matière de droit public)
2C_772/2009 du 31 août 2010

regeste:
Regeste a
Art. 86 Abs. 2 BGG
; Begriff des "oberen Gerichts" als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts.
Die Rekurskommission der EDK und der GDK genügt den gesetzlichen Anforderungen an eine unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts (E. 1.1).
Regeste b
Interkantonale Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen,
Art. 4 BGBM
und
Art. 9 FZA
; gesamtschweizerische Anerkennung der von zwei Kantonen erteilten Unterrichtsbewilligung.
Bestimmungen der Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen (E. 2), des Binnenmarktgesetzes (E. 3) und des Freizügigkeitsabkommens (E. 4). Da die im Streit stehenden Unterrichtsbewilligungen Fähigkeitsausweise im Sinne von
Art. 4 BGBM
darstellen und das Binnenmarktgesetz Minimalanforderungen statuiert, um einen freien Zugang zum Markt zu gewährleisten, darf ihre gesamtschweizerische Anerkennung nicht alleine gestützt auf die interkantonale Vereinbarung verweigert werden; Rückweisung der Angelegenheit an die EDK zum Neuentscheid im Sinne der Erwägungen. Die Kostenlosigkeit des Verfahrens stellt eine solche Minimalanforderung des Binnenmarktgesetzes dar (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 471
BGE 136 II 470 S. 471
A.
X. est titulaire d'une licence en géographie, anglais et sciences de l'éducation de l'Université de Neuchâtel. Par arrêté du Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel du 22 juin 1998, il a obtenu une autorisation d'enseigner la géographie aux degrés secondaires I et II dans ce canton.
Le 3 janvier 2006, le prénommé a requis de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique (ci-après: la Conférence des directeurs) la reconnaissance au niveau suisse de son autorisation d'enseigner.
Le 17 avril 2008, X. a été mis au bénéfice d'une autorisation d'enseigner dans le canton de Fribourg au niveau secondaire I, ainsi que, pour la géographie uniquement, au niveau secondaire II.
B.
Par décision du 26 septembre 2008, la Conférence des directeurs a refusé la reconnaissance sollicitée et mis un émolument de 100 fr. à la charge de X.
Saisie d'un recours contre ce prononcé, la Commission de recours de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique (CDIP) et de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de la santé (CDS) - ci-après: la Commission de recours - l'a rejeté par
BGE 136 II 470 S. 472
décision du 23 octobre 2009. Elle a considéré qu'en vertu de l'accord sur la reconnaissance des diplômes de fin d'études du 18 février 1993 (recueil systématique de la législation intercantonale dans le domaine de l'éducation - disponible sur le site Internet de la Conférence des directeurs, à l'adresse
http://www.edk.ch
- n° 4.1.1; ci-après: l'Accord intercantonal ou l'Accord) et de ses règlements d'application, seul un diplôme de fin d'études peut être reconnu. Or, en l'occurrence, X. n'était pas au bénéfice d'un tel diplôme, mais seulement de deux autorisations d'enseigner, l'une dans le canton de Neuchâtel et l'autre dans celui de Fribourg. En outre, ces dispositions de droit intercantonal l'emportaient sur la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02), de sorte que le recourant ne pouvait se prévaloir de cette dernière aux fins d'obtenir la reconnaissance des autorisations en question.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 23 octobre 2009 ainsi que celle du 26 septembre 2008 et de renvoyer la cause à la Conférence des directeurs, afin qu'elle reconnaisse les autorisations d'enseigner dont il bénéficie, et ce sans frais. Il se plaint de violations de l'Accord intercantonal et de ses règlements d'application, de la loi fédérale sur le marché intérieur, de l'interdiction de discrimination de l'
art. 8 Cst.
et de son droit d'être entendu.
L'autorité précédente se réfère aux considérants de sa décision. La Conférence des directeurs et le Département fédéral de l'économie concluent au rejet du recours. La Commission de la concurrence se prononce en faveur de son admission.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure de sa recevabilité.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office (
art. 29 al. 1 LTF
) et librement la recevabilité des recours qui sont déposés devant lui (
ATF 135 II 22
consid. 1 p. 24 et les références citées).
1.1
Le recours est dirigé contre une décision rendue dans une cause de droit public (cf.
art. 82 let. a LTF
) par une autorité cantonale de dernière instance (cf.
art. 86 al. 1 let
. d LTF). Une autorité intercantonale telle que la Commission de recours constitue en effet une autorité cantonale au sens de cette disposition (arrêt 2C_361/2010 du
BGE 136 II 470 S. 473
13 juillet 2010 consid. 1.3.1; YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, 2008, n° 3001, avec renvoi à HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, n° 10 ad
art. 86 LTF
). Cette autoritéprécède immédiatement le Tribunal fédéral, puisque l'
art. 10 al. 2 3
e
phrase de l'Accord intercantonal prévoit que la décision d'une telle commission de recours peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public en vertu de l'
art. 82 LTF
. Le recours devant le Tribunal administratif fédéral n'est pas ouvert (cf.
art. 86 al. 1 let
. d in fine LTF): selon l'art. 33 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF; RS 173.32), les décisions d'autorités cantonales ne peuvent être déférées à ce dernier que si une (autre) loi fédérale le prévoit, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
En outre, la Commission de recours présente les caractéristiques d'un tribunal supérieur au sens de l'
art. 86 al. 2 LTF
. Selon la jurisprudence, en effet, on entend par là une autorité judiciaire cantonale dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours ordinaire sur le plan cantonal et qui ne dépend pas du point de vue hiérarchique d'une autre autorité judiciaire cantonale (
ATF 135 II 94
consid. 4.1 p. 97 s.;
ATF 134 I 125
consid. 3.5 p. 135). Si le droit cantonal n'institue qu'une seule instance judiciaire - l'
art. 86 al. 2 LTF
n'imposant pas la double instance de recours dans les causes de droit public (
ATF 135 II 94
consid. 4.1 p. 97) -, celle-ci pourra être considérée comme un tribunal supérieur, à la condition qu'elle réponde aux exigences d'indépendance requises d'une autorité judiciaire et qu'elle ait le pouvoir d'examiner librement les faits et d'appliquer d'office le droit déterminant conformément à l'
art. 110 LTF
(arrêt 1C_434/2009 du 1
er
mars 2010 consid. 4.2; cf. aussi
ATF 136 II 233
consid. 2.1).
En l'occurrence, la Commission de recours connaît notamment des recours de particuliers contre les décisions de l'autorité de reconnaissance, à savoir la CDIP (art. 10 al. 2 en relation avec l'art. 4 al. 1 de l'Accord intercantonal), qui agit par son Secrétariat général. Elle comprend au minimum 15 membres nommés conjointement par le Comité de la CDIP et le Comité de la CDS (art. 2 al. 1 du règlement de la Commission de recours de la CDIP et de la CDS du 6 septembre 2007, recueil systématique de la législation intercantonale dans le domaine de l'éducation n° 4.1.1.2; ci-après: le règlement de la Commission de recours). Le Comité de la CDIP et le (la) secrétaire général(e) sont tous deux nommés par l'Assemblée plénière de la CDIP (cf. art. 7 al. 2 let. a des Statuts de la CDIP, recueil systématique de la législation intercantonale dans le domaine de l'éducation n° 2.1.1).
BGE 136 II 470 S. 474
Le Comité - organe de nomination de la Commission de recours - et le Secrétariat général - dont cette commission revoit les décisions - sont ainsi indépendants l'un de l'autre, ce qui évite que la Commission de recours soit confrontée à des conflits d'intérêts. Au surplus, l'art. 3 al. 1 du règlement de la Commission de recours prévoit expressément que les membres de celle-ci sont indépendants dans l'exercice de leur fonction. Par ailleurs, la Commission de recours examine librement les faits et applique le droit d'office (cf. art. 12 et 49 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021], applicables par renvoi de la loi sur le Tribunal administratif fédéral [art. 37], à laquelle renvoient l'art. 10 al. 2 de l'Accord intercantonal, ainsi que l'art. 9 du règlement de la Commission de recours). Dans ces conditions, la Commission de recours satisfait aux exigences rappelées ci-dessus.
1.2
Aucune des exceptions énumérées à l'
art. 83 LTF
n'est réalisée en l'occurrence. Le cas d'espèce ne tombe en particulier pas sous le coup de l'
art. 83 let
. t LTF, puisque le litige porte sur la reconnaissance d'une autorisation d'enseigner, et non sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités (cf. arrêt 2C_416/2008 du 30 octobre 2008 consid. 1.1, non publié in
ATF 134 II 341
).
1.3
En raison de l'effet dévolutif du recours à la Commission de recours (cf.
ATF 126 II 300
consid. 2a p. 302 s.), dont la décision - de dernière instance cantonale - peut seule être attaquée devant le Tribunal fédéral (cf.
art. 86 al. 1 let
. d LTF), les conclusions du recourant sont irrecevables dans la mesure où elles se rapportent à la décision de la Conférence des directeurs du 26 septembre 2008.
1.4
Au surplus, le recours a été interjeté par une partie directement touchée par la décision attaquée et qui a un intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification (cf.
art. 89 al. 1 LTF
). Il a de plus été déposé en temps utile (cf.
art. 100 LTF
) et en la forme prévue par la loi (cf.
art. 42 LTF
), de sorte qu'il est en principe recevable.
2.
Selon son art. 1
er
, intitulé "But", l'Accord intercantonal - auxquels tous les cantons ont adhéré - règle notamment la reconnaissance des diplômes cantonaux de fin d'études. Il favorise le libre accès aux cycles de formation supérieure et à l'exercice de la profession et contribue à assurer des formations de qualité dans toute la Suisse (art. 1 al. 3). Aux termes de l'art. 2, l'Accord s'applique à toutes les formations et à toutes les professions qui sont réglementées par les cantons.
BGE 136 II 470 S. 475
La CDIP, en tant qu'autorité de reconnaissance (art. 4 al. 1 de l'Accord), émet les règlements de reconnaissance qui fixent, pour chaque diplôme de fin d'études ou pour des catégories de diplômes, notamment les conditions et la procédure de reconnaissance (art. 6 al. 1 let. a et b et al. 2 de l'Accord). Les conditions de reconnaissance énoncent les exigences minimales auxquelles le diplôme de fin d'études doit satisfaire (art. 7 al. 1 de l'Accord). Les règlements doivent mentionner les qualifications attestées par le diplôme ainsi que la manière dont ces qualifications sont évaluées (art. 7 al. 2 de l'Accord). Ils peuvent contenir des prescriptions relatives à la durée de la formation, aux conditions d'accès à celle-ci, aux contenus de l'enseignement ainsi qu'aux qualifications du personnel enseignant (art. 7 al. 3 de l'Accord). Selon l'art. 8 de l'Accord, intitulé "Effets de la reconnaissance", la reconnaissance atteste que le diplôme de fin d'études satisfait aux conditions stipulées dans l'Accord et dans le règlement de reconnaissance spécifique (al. 1). Les cantons parties à l'Accord garantissent aux titulaires d'un diplôme reconnu le même droit d'accès aux professions réglementées sur le plan cantonal que celui accordé à leurs propres ressortissants au bénéfice d'un diplôme de fin d'études correspondant (al. 2).
En l'espèce, les règlements de reconnaissance entrant en ligne de compte sont le règlement du 26 août 1999 concernant la reconnaissance des diplômes de hautes écoles pour les enseignantes et enseignants du degré secondaire I (recueil systématique de la législation intercantonale dans le domaine de l'éducation n° 4.2.2.4) ainsi que le règlement du 4 juin 1998 concernant la reconnaissance des diplômes d'enseignement pour les écoles de maturité (recueil systématique de la législation intercantonale dans le domaine de l'éducation n° 4.2.2.1).
3.
3.1
Aux termes de l'
art. 95 al. 2 Cst.
, la Confédération veille à créer un espace économique suisse unique. Elle garantit aux personnes qui justifient d'une formation universitaire ou d'une formation fédérale, cantonale ou reconnue par le canton la possibilité d'exercer leur profession dans toute la Suisse. Selon la disposition transitoire de l'
art. 196 ch. 5 Cst.
, jusqu'à l'adoption d'une législation, les cantons sont tenus à la reconnaissance réciproque des titres sanctionnant une formation. L'Accord intercantonal contribue à l'exécution de cette obligation (cf. HERBERT PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, 2
e
éd. 2003, p. 500).
BGE 136 II 470 S. 476
3.2
Comme l'indique son préambule, la loi fédérale sur le marché intérieur repose notamment sur l'
art. 95 Cst.
Selon son art. 1
er
, unique disposition de la Section 1 intitulée "But et objet", cette loi garantit à toute personne ayant son siège ou son établissement en Suisse l'accès libre et non discriminatoire au marché afin qu'elle puisse exercer une activité lucrative sur tout le territoire suisse (al. 1). D'après l'al. 3, dans sa nouvelle teneur du 16 décembre 2005, on entend par activité lucrative "toute activité non régalienne ayant pour but un gain" ("jede nicht hoheitliche, auf Erwerb gerichtete Tätigkeit"; "ogni attività a scopo di lucro, eccetto quelle che rientrano negli ambiti di sovranità dello Stato"). La nouvelle définition comprend les activités exercées dans le cadre de rapports de droit public qui ne relèvent pas de la puissance publique et peuvent ainsi aussi être offertes sur le marché, telles que l'enseignement dans une école publique (cf. Message du 24 novembre 2004 relatif à la révision de la loi sur le marché intérieur, FF 2005 439 ch. 2.6; THOMAS ZWALD, Das Bundesgesetz über den Binnenmarkt, in Allgemeines Aussenwirtschafts- und Binnenmarktrecht, 2007, p. 418 n° 29).
La loi sur le marché intérieur vise en particulier à faciliter la mobilité professionnelle et les échanges économiques en Suisse, à soutenir les efforts des cantons visant à harmoniser les conditions d'autorisation d'accès au marché, à accroître la compétitivité de l'économie suisse et à renforcer la cohésion économique de la Suisse (
art. 1 al. 2 LMI
).
L'
art. 2 LMI
énonce le principe de la liberté d'accès au marché ainsi que ses implications. Sous le titre "Restrictions à la liberté d'accès au marché", l'
art. 3 LMI
définit les conditions auxquelles de telles restrictions sont admissibles. Aux termes de l'
art. 3 al. 4 LMI
, les décisions relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite.
Intitulé "Reconnaissance des certificats de capacité", l'
art. 4 LMI
dispose ce qui suit:
"
1
Les certificats de capacité cantonaux ou reconnus au niveau cantonal et permettant d'exercer une activité lucrative sont valables sur tout le territoire suisse pour autant qu'ils ne fassent pas l'objet de restrictions au sens de l'art. 3.
2
... (abrogé)
3
Si le certificat de capacité ne répond que partiellement aux exigences en vigueur au lieu de destination, l'intéressé peut apporter la preuve qu'il a acquis les connaissances requises d'une autre manière dans le cadre d'une formation ou d'une activité pratique.
BGE 136 II 470 S. 477
3bis
La reconnaissance de certificats de capacité pour les activités lucratives couvertes par l'accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes est régie par cet accord.
4
Lorsque les cantons prévoient la reconnaissance mutuelle des certificats de capacité dans un accord intercantonal, les dispositions de ce dernier l'emportent sur la présente loi."
L'ancien al. 2 avait la teneur suivante:
"En cas de restrictions au sens de l'article 3, l'intéressé a droit à l'examen, selon une procédure simple, rapide et gratuite, de la question de son libre accès au marché sur la base de son certificat de capacité."
Le Tribunal fédéral a interprété cette disposition en ce sens que les exigences de simplicité, de rapidité et de gratuité valaient de manière générale pour la procédure, et non seulement lorsque des restrictions au sens de l'art. 3 étaient envisagées (
ATF 125 II 56
consid. 5b p. 63). Elle s'appliquait au surplus seulement à la procédure de première instance, à l'exclusion de la procédure de recours (arrêt 2P.362/1998 du 6 juillet 1999 consid. 5, in SJ 2000 I p. 177).
L'al. 2 de l'
art. 4 LMI
a été abrogé lors la révision du 16 décembre 2005: celle-ci a étendu les exigences en question, qui n'existaient que pour la procédure tendant à la reconnaissance d'un certificat de capacité (ancien al. 2 en question), à l'ensemble des procédures portant sur les restrictions d'accès au marché, en ajoutant un nouvel alinéa à l'art. 3 (al. 5 du projet, devenu al. 4; FF 2005 442, 462).
Un certificat de capacité au sens de l'
art. 4 LMI
est un document établi par une autorité cantonale ou un établissement dépendant du canton ou reconnu par lui, qui atteste l'aptitude de quelqu'un à exercer une activité lucrative déterminée (
ATF 125 II 315
consid. 2b/bb p. 318). Cette aptitude suppose un certain niveau de formation relativement à l'activité en cause, formation qui peut découler d'un enseignement théorique portant sur les connaissances nécessaires à l'exercice de l'activité ou d'une expérience pratique dans l'exercice de celle-ci (MANUEL BIANCHI DELLA PORTA, in Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2002, n
os
9-11 ad
art. 4 LMI
). La prise en compte de l'expérience pratique ressort d'ailleurs de l'art. 4 al. 3 in fine LMI.
L'al. 3
bis
a été introduit par la novelle du 16 décembre 2005. Il s'agissait d'éviter que, à la suite de l'entrée en vigueur de l'accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la
BGE 136 II 470 S. 478
Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681; entré en vigueur le 1
er
juin 2002), des ressortissants suisses ne soient discriminés du fait que les règles internes régissant la reconnaissance au plan suisse des certificats de capacité cantonaux seraient moins favorables que celles de l'accord en question (FF 2005 422, 437 ch. 2.3, 443). Une telle discrimination était toutefois déjà prohibée par l'
art. 6 al. 1 LMI
- selon lequel toute personne ayant son siège ou son établissement en Suisse a, en ce qui concerne l'accès au marché, des droits identiques à ceux qui sont accordés par la Confédération à des personnes étrangères dans des accords internationaux -, de sorte que l'introduction de l'al. 3
bis
repose aussi sur d'autres motifs, à savoir la volonté d'uniformiser les règles de reconnaissance et de faciliter par là leur mise en oeuvre (ZWALD, op. cit., p. 445 note de bas de page 178).
Selon l'al. 3
bis
, l'accord sur la libre circulation des personnes régit aussi la reconnaissance au plan suisse des certificats de capacité cantonaux, pour autant que ces derniers se rapportent à des activités lucratives visées par cette convention. Le point déterminant est en effet de savoir si l'activité lucrative concernée - et non le certificat de capacité exigé pour exercer celle-ci, dont la reconnaissance est en cause - entre dans le champ d'application de l'accord (FF 2005 443). Lors de l'introduction de l'al. 3
bis
, la réserve de l'al. 4 en faveur des accords intercantonaux a été maintenue - contrairement à ce qui était prévu initialement - dans l'idée que ces accords sont plus favorables, dès lors qu'ils instituent une reconnaissance automatique des certificats (FF 2005 422, 435 ch. 1.4.2.5; ZWALD, op. cit., p. 436 note de bas de page 127).
La loi sur le marché intérieur connaît ainsi trois régimes de reconnaissance des certificats de capacité: celui des accords intercantonaux, celui de l'accord sur la libre circulation des personnes et celui de l'
art. 4 al. 1 et 3 LMI
, dont la portée a certes été considérablement restreinte par l'introduction de l'al. 3
bis
(FF 2005 443; ZWALD, op. cit., p. 431 n° 81).
L'
art. 5 LMI
, intitulé "Marchés publics", dispose que les marchés publics des cantons, des communes et des autres organes assumant des tâches cantonales ou communales sont régis par le droit cantonal ou intercantonal (al. 1). Ces prescriptions, ainsi que les décisions fondées sur elles, ne doivent pas discriminer les personnes ayant leur
BGE 136 II 470 S. 479
siège ou leur établissement en Suisse d'une manière contraire à l'art. 3 (al. 2).
Le droit intercantonal pertinent consiste notamment en l'accord intercantonal sur les marchés publics des 25 novembre 1994/15 mars 2001 (AIMPu; celui-ci est disponible sur le site Internet de la Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement, à l'adresse
http://www.dtap.ch
), auxquels tous les cantons avaient adhéré au 1
er
juin 2009.
Ainsi, dans le domaine des marchés publics, l'
art. 5 al. 1 2
e
phrase LMI règle les rapports entre le droit intercantonal - notamment - et la loi sur le marché intérieur, en disposant que celui-là ne doit pas contrevenir à l'
art. 3 LMI
. S'agissant en revanche de la reconnaissance des certificats de capacité, l'
art. 4 al. 4 LMI
se limite à prévoir que s'il existe un accord intercantonal, les dispositions de celui-ci l'emportent sur la loi sur le marché intérieur. Il ne dit rien de plus sur les rapports existant entre les deux, question qu'il y a lieu d'examiner à présent.
3.3
Les rapports entre les accords intercantonaux au sens des art. 4 al. 4 et 5 al. 1 LMI et la loi sur le marché intérieur ont été abondamment évoqués lors des travaux préparatoires de cette dernière, en particulier lors des débats parlementaires sur l'entrée en matière. Il en ressort que, dans leur domaine, les accords intercantonaux l'emportent sur la loi, pour autant qu'ils réalisent les objectifs de celle-ci. La loi s'applique de manière subsidiaire, dans la mesure où l'accord intercantonal concerné est lacunaire - dans ce cas, la loi vaut à titre supplétif, en complétant l'accord - ou contrevient à ses principes, qui constituent des exigences minimales à respecter par les cantons (Conseiller national Strahm, rapporteur de langue allemande, BO 1995 CN 1144; Conseillers nationaux Jaeger, Gros, Spoerry, BO 1995 CN 1147-1149; Conseillère aux Etats Simmen, rapporteur de langue allemande, BO 1995 CE 871; Conseiller fédéral Delamuraz, BO 1995 CN 1154, BO 1995 CE 873). Ainsi, s'agissant de la reconnaissance des certificats de capacité, le principe de l'
art. 4 al. 1 et 3 LMI
, à savoir leur reconnaissance sur tout le territoire suisse, sous réserve des restrictions prévues par l'
art. 3 LMI
, s'appliquait - c'était avant l'introduction de l'al. 3
bis
- en présence de certificats qui n'étaient pas réglementés par l'accord intercantonal ou qui l'étaient, mais pas dans le sens de la loi (FF 1994 I 1247 ch. 2.2.3; cf. aussi p. 1233 et 1235 ch. 154.2, où il est dit que les accords intercantonaux
BGE 136 II 470 S. 480
doivent satisfaire aux exigences minimales de la LMI). Certains intervenants se sont exprimés plus particulièrement au sujet de l'accord intercantonal, en relevant que celui-ci ne vise que certains diplômes (Conseiller fédéral Delamuraz, BO 1995 CN 1155; Conseiller national David, BO 1995 CN 1152) et ne contient pas de clause générale sur la reconnaissance des diplômes (Conseillère nationale Spoerry, BO 1995 CN 1149; Conseiller aux Etats Büttiker, BO 1995 CE 871 s.). La loi sur le marché intérieur devait ainsi s'appliquer de manière subsidiaire. Comparé à l'accord intercantonal sur les marchés publics, celui sur la reconnaissance des diplômes de fin d'études apparaissait toutefois relativement complet et abouti s'agissant de l'objectif de non-discrimination. L'accord sur les marchés publics était quant à lui trop limité, en ne prévoyant l'ouverture de ces marchés aux entreprises extérieures qu'à partir d'une valeur-seuil de 10 millions de fr. et en laissant la porte ouverte à des discriminations en-dessous de ce montant (Conseiller national David, BO 1995 CN 1152). C'est pour ce motif, apparemment, que l'interdiction des discriminations a été expressément mentionnée dans le contexte des marchés publics (
art. 5 al. 1 LMI
), mais non dans celui de la reconnaissance des certificats de capacité (
art. 4 al. 4 LMI
).
Lors de la révision de la loi sur le marché intérieur de 2005, le Conseiller aux Etats David, s'exprimant au nom de la commission de l'économie et des redevances, a de même relevé que la primauté des accords intercantonaux valait pour autant que ceux-ci instaurent une règlementation plus favorable que celle de l'accord sur la libre circulation des personnes, qui devenait applicable, selon le nouvel al. 3
bis
de l'
art. 4 LMI
, aussi à la reconnaissance des certificats de capacité au plan interne. En vertu de l'
art. 6 LMI
, qui prohibait toute discrimination des nationaux, il fallait en effet que les accords intercantonaux accordent au moins autant de droits, s'agissant de l'accès au marché, que les accords internationaux (BO 2005 CE 764).
D'après la doctrine également, la loi sur le marché intérieur s'applique de manière subsidiaire à l'Accord intercantonal (VALLENDER/HETTICH/LEHNE, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4
e
éd. 2006, § 14 n° 38, qui précisent toutefois que cet accord satisfait apparemment aux exigences minimales de la loi). La loi s'applique notamment lorsqu'un certificat de capacité n'a pas fait l'objet d'un règlement de reconnaissance au sens de l'Accord intercantonal (BIANCHI DELLA PORTA, op. cit., n° 37 ad
art. 4 LMI
, avec renvoi à KARL WEBER, Das neue Binnenmarktgesetz, RSDA 1996 p. 168).
BGE 136 II 470 S. 481
Il ressort ainsi tant des travaux préparatoires que de la doctrine que l'Accord intercantonal prévaut sur la loi, pour autant qu'il en respecte les principes, qui constituent des exigences minimales. Cela vaut d'autant plus à la suite de la révision du 16 décembre 2005, qui visait à améliorer le fonctionnement du marché intérieur (cf.
ATF 134 II 329
consid. 5.2 p. 333;
ATF 135 II 12
consid. 2.1 p. 17).
4.
4.1
Selon l'
art. 9 ALCP
, les parties contractantes prennent les mesures nécessaires, conformément à l'annexe III, en ce qui concerne notamment la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres.
Intitulée "Reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles", l'annexe III ALCP se réfère à trois sortes de directives européennes (cf. FRÉDÉRIC BERTHOUD, Die Anerkennung von Berufsqualifikationen zwischen der Schweiz und der EU, in Bilaterale Verträge I & II Schweiz - EU, 2007, p. 257 n° 30 [cité: Anerkennung];
le même,
Commentaire de l'
ATF 134 II 341
, PJA 2009 p. 515 s. [cité: Commentaire]; NINA GAMMENTHALER, Die schweizerische Rechtsprechung zur Diplomanerkennung im Rahmen des FZA, Annuaire suisse de droit européen 2008/2009, p. 422 s.):
- des directives (au nombre de douze) spécifiques à certaines professions (métiers de la santé notamment) qui harmonisent la formation et prévoient la reconnaissance automatique des diplômes délivrés au terme de la formation de base;
- deux directives générales qui ne prévoient pas une reconnaissance automatique - les formations n'étant pas harmonisées -, mais instituent une procédure de reconnaissance consistant à établir l'équivalence des formations et, en cas de différences substantielles, à exiger une épreuve d'aptitude ou un stage d'adaptation: la Directive 89/48/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans (JO L 19 du 24 janvier 1989 p. 16) et la Directive 92/51/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, relative à un deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles, qui complète la Directive 89/48/CEE (JO L 209 du 24 juillet 1992 p. 25);
- la Directive 99/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 juin 1999 instituant un mécanisme de reconnaissance des diplômes pour les activités professionnelles couvertes par les directives de
BGE 136 II 470 S. 482
libéralisation et portant mesures transitoires, et complétant le système général de reconnaissance des diplômes (JO L 2001 du 31 juillet 1999 p. 77); cette directive vise les professions - relevant essentiellement de l'industrie ou des arts et métiers - ne nécessitant pas de formation spécifique; elle permet d'obtenir une autorisation d'exercer une telle profession, moyennant la reconnaissance de l'expérience acquise dans celle-ci (BERTHOUD, Anerkennung, op. cit., p. 268 s. n
os
65 ss; FF 2005 443 note de bas de page 14).
Au sein de l'Union européenne, l'ensemble de ces textes a été remplacé par la nouvelle Directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (JO L 255 du 30 septembre 2005 p. 22), qui reprend pour l'essentiel le système en vigueur jusque-là (BERTHOUD, Anerkennung, op. cit., p. 270 n
os
74 s.). L'annexe III ALCP n'ayant pas encore été modifiée en conséquence, les anciennes directives demeurent applicables dans le cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes (cf.
art. 16 par. 2 ALCP
).
Au surplus, en vertu de l'
art. 16 par. 2 ALCP
, il y a lieu de tenir compte de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes antérieure à la date de la signature de l'accord. Selon cette jurisprudence, lorsque la reconnaissance du diplôme ou du certificat en cause n'est pas réglée dans les directives, l'autorité saisie d'une demande d'autorisation d'exercer une profession réglementée doit, sur la base des dispositions des traités constitutifs des Communautés européennes puis de l'Union européenne, examiner dans quelle mesure les connaissances et qualifications attestées par les documents produits correspondent à celles qui sont exigées pour exercer cette profession dans l'Etat membre d'accueil. Lorsque la comparaison montre que la correspondance n'est que partielle, l'autorité peut exiger du requérant qu'il établisse avoir acquis les connaissances et qualifications manquantes par une formation additionnelle, des examens complémentaires ou une expérience pratique (cf.
ATF 133 V 33
consid. 9.4 p. 36 s. et la jurisprudence citée; BERTHOUD, Anerkennung, op. cit., p. 260 ss et les arrêts cités). La jurisprudence ne s'est au demeurant pas prononcée sur la question des émoluments de la procédure de reconnaissance (BERTHOUD, Anerkennung, op. cit., p. 263 n° 44).
En vertu des
art. 9 et 16 par. 2 ALCP
, le système européen de reconnaissance des diplômes est directement applicable en Suisse (
ATF 134 II 341
consid. 2.1 p. 344).
BGE 136 II 470 S. 483
4.2
Les règles du droit européen ne prévoient la reconnaissance des diplômes, certificats et autres titres que dans la mesure où cela est nécessaire à l'exercice d'une profession, en vue de réaliser la libre circulation des personnes et des services, dans un Etat membre autre que celui où les qualifications professionnelles ont été acquises (voir le préambule des Directives 89/48/CEE et 92/51/CEE).
Il s'ensuit que ces règles s'appliquent uniquement à la reconnaissance des diplômes, certificats et autres titres
à des fins professionnelles
, à l'exclusion de leur reconnaissance à des fins académiques. La première a pour but l'exercice d'une profession dont l'accès est subordonné à une qualification, tandis que la seconde vise la poursuite des études, partant la mobilité des étudiants, et non des professionnels même si elle contribue à la favoriser. Si la première peut se fonder sur l'ensemble de la formation et de l'expérience du requérant, la seconde ne peut en principe être évaluée que par rapport à un seul titre de formation (
ATF 132 II 135
consid. 7 p. 143; arrêt 2A.331/2002 du 24 janvier 2003 consid. 4; BERTHOUD, Anerkennung, op. cit., p. 254 n
os
21 ss).
Il faut en outre que les diplômes, certificats et autres titres dont la reconnaissance est demandée permettent directement d'exercer la profession concernée (MAX WILD, Die Anerkennung von Diplomen im Rahmen des Abkommens über die Freizügigkeit der Personen, in Accords bilatéraux Suisse - UE, 2001, p. 386).
Les règles européennes sur la reconnaissance des diplômes, certificats et autres titres ne sont applicables que lorsque l'intéressé veut exercer une activité professionnelle qui est
réglementée
dans l'Etat membre d'accueil. Par "activité professionnelle réglementée", il faut entendre une profession dont l'exercice est réservé aux titulaires d'un diplôme, certificat ou autre titre déterminé. Cette notion doit être distinguée de celle de "formation réglementée" (BERTHOUD, Anerkennung, op. cit., p. 252 s. n
os
14 ss;
le même,
Commentaire, op. cit., p. 516; GAMMENTHALER, op. cit., p. 431 s.).
4.3
Parmi les directives générales, la Directive 89/48/CEE règle la reconnaissance des diplômes au sens de son art. 1
er
let. a. La Directive 92/51/CEE connaît, outre la notion de diplôme, telle qu'elle est définie à son art. 1
er
let. a, celles de certificat (art. 1
er
let. b) et d'attestation de compétence (art. 1
er
let. c). Une attestation de compétence peut notamment consister en un "titre délivré à la suite d'une appréciation des qualités personnelles, des aptitudes ou des
BGE 136 II 470 S. 484
connaissances du demandeur, considérées comme essentielles pour l'exercice d'une profession par une autorité désignée conformément aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives d'un Etat membre, sans que la preuve d'une formation préalable ne soit requise" (art. 1
er
let. c 2
e
tiret). Au demeurant, dans la terminologie de langue allemande, les trois catégories ci-dessus (
Diplom, Prüfungszeugnis, Befähigungsnachweis
; sur ces notions, cf. pour le surplus WILD, op. cit., p. 388 ss) correspondent approximativement à celles qui figurent dans l'intitulé de l'
art. 9 ALCP
(
Diplome, Zeugnisse und sonstige Befähigungsnachweise
).
Selon ZWALD (op. cit., p. 434 note de bas de page 116), les certificats de capacité cantonaux au sens de l'
art. 4 LMI
entrent essentiellement dans les catégories des certificats et des attestations de compétence, telles qu'elles sont définies par le droit européen.
5.
5.1
En l'occurrence, la reconnaissance des diplômes permettant d'exercer la profession d'enseignant aux niveaux secondaires I et II est régie par l'Accord intercantonal et les règlements d'application cités plus haut. Or, il est incontesté que, sur cette base, le recourant ne peut obtenir la reconnaissance au plan suisse des autorisations d'enseigner obtenues du canton de Neuchâtel le 22 juin 1998 et du canton de Fribourg le 17 avril 2008. L'Accord intercantonal ainsi que les règlements de reconnaissance pertinents prévoient en effet seulement la reconnaissance de diplômes de fin d'études, ce que les autorisations litigieuses ne sont pas.
La question est dès lors de savoir si le recourant peut obtenir la reconnaissance des autorisations en cause en vertu de la loi sur le marché intérieur. La Commission de la concurrence y répond par l'affirmative, alors que la Conférence des directeurs ainsi que le Département fédéral de l'économie sont d'avis contraire. Ces derniers font valoir pour l'essentiel qu'en vertu de l'
art. 4 al. 4 LMI
, lorsque les cantons prévoient dans un accord intercantonal la reconnaissance mutuelle des certificats de capacité au sens des diplômes d'enseignement délivrés ou reconnus par eux, les dispositions de cet accord l'emportent sur celles de la loi fédérale. L'Accord intercantonal et ses règlements d'application régissant de manière exhaustive la reconnaissance au plan suisse des certificats de capacité dans le domaine de l'enseignement, il n'y aurait plus de place pour une application parallèle de la loi sur le marché intérieur. La reconnaissance au plan suisse des autorisations en question ne pourrait ainsi
BGE 136 II 470 S. 485
intervenir qu'en contournant la réglementation intercantonale, ce qui conduirait à mettre à néant "l'assurance qualité dans le domaine de la formation enseignante en Suisse" et à créer une inégalité de traitement par rapport aux titulaires d'un diplôme d'enseignement.
5.2
Comme indiqué plus haut (consid. 3.3), l'Accord intercantonal ne l'emporte sur la loi que pour autant qu'il en respecte les principes, qui constituent des exigences minimales. Ainsi, lorsque, comme en l'espèce, une demande de reconnaissance ne peut être admise sur la base de l'Accord intercantonal, il faut encore s'assurer que ce résultat soit conforme à la loi sur le marché intérieur. Il convient donc d'examiner si les autorisations en cause tombent sous le coup de cette loi et en particulier de son art. 4.
5.3
Le recourant demande la reconnaissance d'autorisations d'enseigner dans les écoles publiques au niveau secondaire. Or, comme indiqué plus haut (consid. 3.2), l'activité d'enseignant dans une école publique est une activité lucrative au sens de l'
art. 1 al. 3 LMI
. Reste à savoir si ces autorisations constituent des certificats de capacité au sens de l'
art. 4 LMI
.
L'autorisation délivrée par le canton de Neuchâtel l'a été en vertu de l'art. 39 de la loi neuchâteloise du 28 mars 1984 sur l'organisation scolaire (LOS; RSN 410.10), aux termes duquel "le Conseil d'Etat peut exceptionnellement accorder l'autorisation d'enseigner à des personnes dont la compétence est reconnue" et après examen du dossier du recourant. Quant au document signé le 17 avril 2008 par la Conseillère d'Etat en charge de la Direction de l'instruction publique, de la culture et du sport du canton de Fribourg, il en ressort que la demande d'autorisation d'enseigner aux niveaux secondaires I et II dans le canton de Fribourg déposée par le recourant a été examinée par une délégation du Groupe de travail cantonal de reconnaissance de titres d'enseignement pour les écoles publiques du canton. Au terme de cet examen, le droit d'enseigner dans le canton de Fribourg - au niveau secondaire I et, pour la géographie seulement, au niveau secondaire II - a été reconnu sur la base des documents produits par le recourant, à savoir notamment la licence de l'Université de Neuchâtel, une "attestation concernant la formation didactique et les séminaires spéciaux suivis en 1997/98 au Séminaire pédagogique de l'enseignement secondaire (NE)" ainsi que l'autorisation d'enseigner du 22 janvier 1998. Il est encore précisé que, sur la base du document du 17 avril 2008, le recourant peut souscrire aux mises
BGE 136 II 470 S. 486
au concours de postes d'enseignement correspondants et que, si sa candidature est retenue, un "contrat qui équivaut à une autorisation formelle d'enseigner dans le canton de Fribourg" lui sera remis.
Les autorisations d'enseigner en question ont été établies par l'autorité cantonale compétente, après examen du dossier du recourant. Elles attestent l'aptitude de celui-ci à exercer l'activité lucrative d'enseignant au niveau secondaire (à tout le moins pour la géographie). Elles constituent, partant, des certificats de capacité au sens de l'
art. 4 LMI
. Peu importe qu'il s'agisse d'autorisations "exceptionnelles" laissées à la libre appréciation des cantons, auxquelles il n'existe pas de droit, à la différence de celles délivrées sur la base d'un diplôme (cf. à ce sujet PLOTKE, op. cit., p. 509 n° 18.62).
La Conférence des directeurs voudrait que seuls les diplômes de fin d'études au sens de l'Accord intercantonal puissent être reconnus comme certificats de capacité d'enseigner. On ne voit toutefois pas pourquoi l'aptitude à enseigner pourrait découler seulement d'un enseignement théorique sanctionné par l'obtention d'un diplôme, à l'exclusion de l'expérience pratique, ce d'autant que l'art. 4 al. 3 in fine LMI prévoit expressément la prise en compte de cette dernière. Quant aux craintes de nivellement par le bas et d'inégalité de traitement par rapport aux titulaires d'un diplôme d'enseignement, elles sont largement infondées: d'une part, les cantons n'accordent assurément pas les autorisations exceptionnelles en question sans un examen sérieux du dossier; d'autre part, comme il n'existe par définition aucun droit à l'octroi de telles autorisations, les personnes se destinant à l'enseignement continueront dans leur très grande majorité à suivre une formation débouchant sur un diplôme d'enseignant.
Dès lors que les autorisations d'enseigner obtenues par le recourant constituent des certificats de capacité au sens de l'
art. 4 LMI
, qui au surplus permettent d'exercer une activité lucrative, la Conférence des directeurs et, à sa suite, la Commission de recours ne pouvaient rejeter la demande de reconnaissance litigieuse sur la seule base de l'Accord intercantonal. En effet, l'
art. 4 al. 1 LMI
pose le principe selon lequel de tels certificats de capacité sont valables sur tout le territoire suisse, pour autant qu'ils ne fassent pas l'objet de restrictions au sens de l'
art. 3 LMI
. L'
art. 4 al. 3
bis
LMI
renvoie certes à l'accord sur la libre circulation des personnes, rendu applicable aussi à la reconnaissance au plan suisse de certificats de capacité pour les activités lucratives couvertes par celui-ci. Cette nouvelle disposition,
BGE 136 II 470 S. 487
introduite par la novelle du 16 décembre 2005, ne saurait toutefois conduire à limiter le principe de l'
art. 4 al. 1 LMI
, du moment que la révision en question tendait au contraire à améliorer le fonctionnement du marché intérieur et le libre accès au marché (voir aussi ZWALD, op. cit., p. 435 n° 96, qui appelle les cantons à faire preuve de "souplesse" dans l'application des directives européennes, de manière à assurer un accès au marché le plus libre possible).
Il n'appartient pas au Tribunal fédéral d'examiner comme première et unique instance si, et le cas échéant à quelles conditions, le recourant peut prétendre, sur la base des règles exposées ci-dessus, à la reconnaissance au plan suisse des autorisations d'enseigner en cause. Cela vaut d'autant plus que le Tribunal de céans fait preuve d'une certaine retenue lorsque, comme en l'espèce, la résolution du cas suppose des connaissances techniques. Dans ces conditions, il convient d'annuler la décision entreprise et de renvoyer le dossier à la Conférence des directeurs pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants du présent arrêt.
Au surplus, la gratuité de la procédure prévue à l'
art. 3 al. 4 LMI
constitue une exigence minimale de la loi sur le marché intérieur. Comme le Tribunal de céans l'a jugé en relation avec l'ancien al. 2 de l'
art. 4 LMI
(cf. consid. 3.2 ci-dessus), cette exigence vaut de manière générale pour les procédures relatives à l'accès au marché (cf. aussi ZWALD, op. cit., p. 430 n° 76). Le droit européen auquel renvoient les
art. 4 al. 3
bis
LMI
et 9 ALCP ne prescrit certes pas la gratuité de la procédure de reconnaissance (cf. consid. 4.1 ci-dessus). Toutefois, comme cela a été relevé en relation avec le principe de la validité des certificats de capacité au plan suisse (
art. 4 al. 1 LMI
), la révision du 16 décembre 2005 ne tendait assurément pas non plus à remettre en cause le principe de la gratuité de la procédure. Par conséquent, ce principe s'impose aux cantons comme une exigence minimale, aussi lorsque ceux-ci règlent la reconnaissance des certificats de capacité dans un accord intercantonal, conformément à l'
art. 4 al. 4 LMI
(cf. BIANCHI DELLA PORTA, op. cit., n° 37 ad
art. 4 LMI
). Il ne vaut en revanche pas pour la procédure de recours (
ATF 134 II 329
consid. 7 p. 339 s.).
Dans le cas particulier, la Conférence des directeurs n'était ainsi pas fondée à percevoir un émolument lorsqu'elle a rendu sa décision du 26 septembre 2008. Sa nouvelle décision devra de même être rendue gratuitement.