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Urteilskopf
126 II 399
42. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 30. August 2000 i.S. Lucy Imboden und Mitbeteiligte gegen Swisscom AG, Einwohnergemeinde Dotzigen, Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion sowie Verwaltungsgericht des Kantons Bern (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Schutz vor nichtionisierenden Strahlen einer Mobilfunkantenne (
Art. 11-13 USG
; Art. 4 und 13 sowie Anhänge 1 und 2 NISV).
Konzept des Schutzes vor nichtionisierenden Strahlen: Immissionsgrenzwerte zum Schutz vor den wissenschaftlich nachgewiesenen thermischen Wirkungen und Anlagegrenzwerte zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung (Schutz vor dem Risiko weiterer schädlicher Wirkungen, insbesondere vor nicht-thermischen Wirkungen). Abschliessende Regelung der vorsorglichen Emissionsbegrenzung in
Art. 4 NISV
(E. 3).
Keine Gesetzwidrigkeit des gewählten Konzepts und der Festlegung der Grenzwerte. Vorbehalt der Überprüfung und Anpassung bei neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 400
BGE 126 II 399 S. 400
Die Swisscom AG beabsichtigt, auf der Parzelle Nr. 49 in der Gewerbezone GA von Dotzigen einen 21 Meter hohen Antennenmast und drei Gerätekasten für eine Natel Basis Station GSM aufzustellen. Der Regierungsstatthalter von Büren an der Aare bewilligte das Vorhaben mit Gesamtbauentscheid vom 9. Februar 1999 und Nachtrag vom 16. Februar 1999. Zugleich wies er die von zahlreichen Nachbarn und der Einwohnergemeinde Dotzigen erhobenen Einsprachen gegen das Projekt ab. Lucy Imboden und weitere Privatpersonen fochten diesen Entscheid ohne Erfolg zunächst bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion und anschliessend beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern an. Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts haben sie eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
a) Die umstrittene Mobilfunkanlage entspricht den kommunalen und kantonalen Vorschriften des Bau- und Planungsrechts. Sie darf jedoch nur bewilligt werden, wenn sie auch die Anforderungen der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV; SR 814.710) erfüllt. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat, ist dieser neue Erlass im vorliegenden Fall anwendbar, da die Baubewilligung für die Mobilfunkanlage bei Inkrafttreten dieses Erlasses am 1. Februar 2000 noch nicht rechtskräftig war (
Art. 3 Abs. 2 lit. a NISV
).
b) Aus den Akten geht hervor, dass die geplante Anlage die Vorschriften der neuen Verordnung vollumfäng- lich einhält. Der massgebliche Immissionsgrenzwert für elektrische Feldstärke beträgt gemäss Anhang 2 Ziff. 11 NISV 41.25 V/m (1,375 x /900). Er wird im vorliegenden Fall an allen den Orten, wo sich Menschen aufhalten
BGE 126 II 399 S. 401
können, deutlich unterschritten. Das kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) ermittelte an den kritischen Standorten Belastungen von 0.36 V/m (im Innern der obersten Wohnung der Liegenschaft Schulriederstrasse 13), von 0.89 V/m (im Innern der Werkstatt des Gewerbegebäudes Schulriederstrasse 9) und von 1.17 V/m (am Fuss des Antennenmastes). Auch die Grenzwerte der magnetischen Feldstärke und der magnetischen Flussdichte sind an den fraglichen nächsten Aufenthaltsorten von Menschen eingehalten. Da der Wohnort aller Beschwerdeführer vom Antennenmast weiter entfernt liegt als die drei Messpunkte, haben sie keine übermässigen Immissionen zu befürchten. Die geplante Anlage erfüllt damit die Anforderung von
Art. 9 NISV
.
Der gemäss
Art. 4 NISV
ebenfalls zu beachtende Anlagegrenzwert beläuft sich vorliegend auf 4.0 V/m (Anhang 1 Ziff. 64 lit. a NISV). Auch dieser Wert wird an den kritischen Standorten nach den Ermittlungen des KIGA deutlich unterschritten. Schliesslich führt die neue Anlage auch zusammen mit anderen, bereits bestehenden Anlagen nicht zu einer Überschreitung des Immissionsgrenzwerts, was gemäss
Art. 5 NISV
die Anordnung einer verschärften Emissionsbegrenzung erforderte. Gemäss den Darlegungen des KIGA betragen die grossräumigen Hintergrundimmissionen im Hochfrequenzbereich (Radio- und Fernsehsender, Mobiltelefone, Polizei-, Betriebs-, Militär- und Flugfunk, Radar etc.) in ländlichen Gebieten rund 0.2 V/m. Der gleiche Wert gilt für die Hintergrundbelastung im Niederfrequenzbereich (Hochspannungs- und Eisenbahnleitungen, elektrische Installationen etc.). Es ist offenkundig, dass die durch die neue Anlage verursachten Emissionen auch zusammen mit diesen bestehenden Hintergrundbelastungen klar unter dem Immissionsgrenzwert bleiben. Die vorgesehene Mobilfunkanlage genügt somit sämtlichen Anforderungen der neuen Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung.
c) Die Beschwerdeführer stellen nicht in Frage, dass die umstrittene Anlage den erwähnten Vorschriften vollumfänglich entspricht. Sie machen aber geltend, dass zusätzlich die sog. nicht-thermischen Wirkungen der von der Anlage ausgehenden Strahlung hätten berücksichtigt werden müssen. Da es sehr wahrscheinlich sei, dass diese eine erhebliche Gefahr für die Gesundheit der Menschen darstellten, verletze die Bewilligung der Anlage das Vorsorgeprinzip. In der neuen Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung werde der Vorsorge mit Blick auf die nicht-thermischen Strahlen nicht oder jedenfalls nicht ausreichend Rechnung getragen.
BGE 126 II 399 S. 402
Sie hätte daher vom Verwaltungsgericht nicht als abschliessende Ordnung des Schutzes vor nichtionisierenden Strahlen angesehen werden dürfen. Sollte die neue Regelung aber als abschliessend zu verstehen sein, widerspreche sie dem Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und sei deshalb nicht massgeblich.
3.
a) Die nichtionisierende Strahlung (Elektrosmog) zählt zu den schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind (
Art. 1 Abs. 1 und
Art. 7 Abs. 1 USG
). Zu diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender Strahlen zu begrenzen (
Art. 11 USG
). Die Emissionsbegrenzung kann unter anderem durch die Festlegung von Grenzwerten in einer Verordnung erfolgen (
Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 USG
). Der Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte festzulegen (
Art. 13 USG
).
Die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung enthält die Ausführungsvorschriften zu den genannten Gesetzesbestimmungen. Sie stellt freilich keine umfassende Ordnung auf, sondern beschränkt sich auf den Schutz vor elektrischen und magnetischen Feldern im Frequenzbereich von 0 Hz bis 300 GHz. Ausserdem regelt die Verordnung lediglich die Strahlung, die von ortsfesten Anlagen ausgeht, und nicht auch diejenige beweglicher Geräte (Mobiltelefone, elektrischer Apparate und Haushaltsgeräte).
b) Das Konzept der neuen Verordnung geht vom heutigen, noch lückenhaften Erkenntnisstand über die Wirkungen nichtionisierender Strahlung auf die Gesundheit des Menschen aus. Zur Zeit erscheinen lediglich die thermischen Wirkungen intensiver nichtionisierender Strahlung wissenschaftlich erhärtet. Diese führt zu einer Erwärmung des Körpers und löst verschiedene schädliche Folgereaktionen aus. Demgegenüber liegen über die nicht-thermischen (biologischen) Wirkungen nichtionisierender Strahlung - insbesondere auch bei schwachen Belastungen - keine gefestigten wissenschaftlichen Erkenntnisse, wohl aber gewisse Erfahrungen in Einzelfällen vor. Im angefochtenen Entscheid wird der gegenwärtige Wissensstand unter Verweis auf verschiedene Berichte der Arbeitsgruppen, die das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) zur Klärung der naturwissenschaftlichen Zusammenhänge eingesetzt hat, im Einzelnen nachgezeichnet.
BGE 126 II 399 S. 403
Die Regelung des Schutzes vor nichtionisierenden Strahlen knüpft an diesen uneinheitlichen Kenntnisstand an. Der Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermischen Wirkungen wird durch Immissionsgrenzwerte (Anhang 2 NISV) bewerkstelligt, die überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (
Art. 13 Abs. 1 NISV
). Dabei wurden die von der Internationalen Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung (ICNIRP) erarbeiteten Grenzwerte übernommen. Bei der Aufstellung dieser Werte berücksichtigte die ICNIRP lediglich Wirkungen, die in experimentellen Untersuchungen wiederholt und reproduzierbar erzeugt werden konnten und die für den Menschen ein Gesundheitsrisiko darstellen. Dagegen wurden einmalige oder nicht wiederholbare Befunde, insbesondere epidemiologische Untersuchungen und individuelle Erfahrungen "elektrosensibler" Personen ausgeklammert (vgl. BUWAL, Erläuternder Bericht zur Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV] vom 23. Dezember 1999, S. 5).
Der Verordnungsgeber hat erkannt, dass mit der blossen Übernahme der ICNIRP-Grenzwerte im Blick auf mögliche nicht-thermische Wirkungen der Schutz vor nichtionisierender Strahlung lückenhaft wäre. Er hat daher zusätzlich vorsorgliche Emissionsbegrenzungen angeordnet (
Art. 4 NISV
), die das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind, möglichst gering halten sollen (BUWAL, Erläuternder Bericht, S. 6). Für verschiedene Kategorien von Anlagen bestimmt sich die vorsorgliche Emissionsbegrenzung auf Grund besonderer Anlagegrenzwerte (
Art. 4 Abs. 1 NISV
), bei den übrigen Anlagen sind die Emissionen so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (
Art. 4 Abs. 2 NISV
). Mit diesen zusätzlichen Emissionsbegrenzungen trägt die neue Verordnung dem Vorsorgeprinzip Rechnung (
Art. 1 Abs. 2 und
Art. 11 Abs. 2 USG
) und konkretisiert die im Sinne der Vorsorge erforderlichen Massnahmen (vgl. BUWAL, Erläuternder Bericht, S. 7 und 10).
c) Wie bereits das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt hat, ergibt sich aus der dargestellten Konzeption, dass
Art. 4 NISV
die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend regelt und die rechtsanwendenden Behörden nicht im Einzelfall gestützt auf
Art. 12 Abs. 2 USG
eine noch weitergehende Begrenzung verlangen können. Der Erlass von Anlagegrenzwerten erfolgte gerade in der Absicht, damit im Interesse der Rechtssicherheit festzulegen,
BGE 126 II 399 S. 404
was zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist (URS WALKER, Baubewilligung für Mobilfunkantennen; bundesrechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen, BR 2000, S. 8). Es besteht damit die gleiche Rechtslage wie im Bereich der Luftreinhaltung, wo das Mass der vorsorglichen Emissionsbegrenzung ebenfalls abschliessend in der Verordnung umschrieben ist, während beim Lärmschutz die Anordnung vorsorglicher Emissionsbegrenzungen zusätzlich zur Einhaltung der Planungswerte zu prüfen ist (
BGE 124 II 517
E. 4b S. 521 f.).
d) Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die in der Beschwerde erhobenen Rügen zu einem erheblichen Teil unbegründet sind. Zunächst trifft es nicht zu, dass die neue Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung deren nicht-thermische Wirkungen ignoriert. Der Verordnungsgeber ist vielmehr ausdrücklich von der Möglichkeit solcher nicht-thermischer Wirkungen ausgegangen und hat die von den Beschwerdeführern erwähnten Beispiele mitberücksichtigt (vgl. BUWAL, Erläuternder Bericht, S. 5). So wird in der Verordnung den nicht-thermischen Wirkungen bei der Regelung der vorsorglichen Emissionsbegrenzung - insbesondere mit der Festsetzung von Anlagegrenzwerten - Rechnung getragen. Diese Ordnung ist nach den vorstehenden Erwägungen zudem abschliessend, so dass entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer die kantonalen Behörden nicht gehalten waren, zusätzlich zur Einhaltung der Anlagegrenzwerte noch weitere Emissionsbegrenzungen zu prüfen. Dies gilt insbesondere auch für die eventualiter beantragte Abschaltung bzw. Leistungsreduktion der Mobilfunkanlage während der Nacht und die Verlegung an einen anderen Standort. Es bleibt daher einzig zu untersuchen, ob die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung dem Bundesrecht widerspricht, wie dies die Beschwerdeführer ebenfalls geltend machen.
4.
a) Das Bundesgericht kann im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorfrageweise Verordnungen des Bundesrats auf ihre Gesetzmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen (
Art. 164 Abs. 2 BV
), prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnis gehalten hat. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Bereich des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach
Art. 191 BV
für das Bundesgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung
BGE 126 II 399 S. 405
nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern hat seine Prüfung darauf zu beschränken, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig ist (
BGE 124 II 241
E. 3 S. 245; vgl. auch
BGE 125 III 295
E. 2b S. 297).
b) Die Beschwerdeführer kritisieren, dass die in der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung enthaltenen Immissionsgrenzwerte deren nicht-thermischen Wirkungen nicht ausreichend Rechnung trügen und damit den massgeblichen Normen des Umweltschutzgesetzes widersprächen. Sie stellen damit auch das der Verordnung zu Grunde liegende Konzept in Frage.
Nach
Art. 13 USG
legt der Bundesrat für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen Immissionsgrenzwerte durch Verordnung fest. Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere und legt die Immissionsgrenzwerte so fest, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaft und Lebensräume nicht gefährden und die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (
Art. 14 lit. a und b USG
). Die Anforderungen nach
Art. 14 USG
gelten zwar vorab für Luftverunreinigungen, sind jedoch nach der Rechtsprechung auch auf die Einwirkung von Strahlen anzuwenden, weil sie allgemeine Regeln wiedergeben (
BGE 124 II 219
E. 7a S. 230).
Wie bereits dargelegt wurde (E. 3b), entsprechen die Immissionsgrenzwerte im Anhang 2 NISV den Werten der ICNIRP, die nicht-thermische Wirkungen der nichtionisierenden Strahlung ausser Acht lassen. Die Beschränkung auf die thermischen Wirkungen erfolgte deshalb, weil nur dafür erhärtete wissenschaftliche Erkenntnisse vorliegen. Demgegenüber ist es für nicht-thermische Wirkungen zur Zeit nicht möglich, eine Schwelle anzugeben, unterhalb derer keine Störung der Gesundheit oder des Wohlbefindens der Bevölkerung mehr auftritt (WALKER, a.a.O., S. 8). Obwohl zwar gewisse Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass von nichtionisierenden Strahlen auch nicht-thermische Wirkungen ausgehen, die gefährlich oder lästig sein können, lässt sich also nach dem gegenwärtigen Wissensstand eine Grenze zwischen schädlichen oder lästigen Belastungen einerseits und unbedenklichen Belastungen anderseits nicht ziehen. Da nach der angeführten gesetzlichen Umschreibung
BGE 126 II 399 S. 406
die Immissionsgrenzwerte indessen gerade diese Grenze bestimmen sollen, müssen bei ihrer Festlegung notwendigerweise jene Effekte ausgeklammert bleiben, bei denen mangels ausreichender Kenntnisse und Erfahrungen eine solche Grenzziehung nicht möglich ist (vgl. auch ROBERT WOLF, Elektrosmog: Zur Rechtslage bei Erstellung und Betrieb von ortsfesten Anlagen, URP 1996, S. 113 f.).
Es erscheint auch deshalb vertretbar, bei der Festsetzung der Immissionsgrenzwerte die nicht-thermischen Wirkungen ausser Acht zu lassen, weil genügend Raum besteht, ihnen im Rahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung gemäss
Art. 11 Abs. 2 USG
Rechnung zu tragen. Massnahmen zur Vorsorge dienen gerade der Begrenzung noch unüberschaubarer Risiken. Sie bezwecken, eine Sicherheitsmarge zu schaffen, welche die Unsicherheit über die längerfristigen Wirkungen von Umweltbelastungen berücksichtigt (
BGE 124 II 219
E. 8a S. 232). Es steht daher mit der Konzeption des Umweltschutzgesetzes im Einklang, wenn der Schutz vor den nicht-thermischen Wirkungen nichtionisierender Strahlen im Rahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung gemäss
Art. 11 Abs. 2 USG
erfolgt. Dieses Vorgehen entspricht im Übrigen auch der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung (
BGE 124 II 219
E. 8 S. 232 ff.).
Das Konzept der neuen Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung und insbesondere die Festsetzung der Immissionsgrenzwerte in Anhang 2 NISV halten sich somit an den von
Art. 13 USG
vorgezeichneten Rahmen und sind daher nicht bundesrechtswidrig.
c) Die Kritik der Beschwerdeführer richtet sich jedoch auch gegen die Regelung der vorsorglichen Emissionsbegrenzungen in Art. 4 und im Anhang 1 NISV. Sie sei ungenügend und verletze daher das Umweltschutzgesetz.
Nach
Art. 11 Abs. 2 USG
sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Angestrebt wird damit eine weitere Reduktion der Emissionen unterhalb der durch die Immissionsgrenzwerte bezeichneten Schwelle. Doch lässt sich aus
Art. 11 Abs. 2 USG
nicht ableiten, von einer Anlage Betroffene hätten überhaupt keine Belastungen hinzunehmen. Die Vorsorge hat hinsichtlich der Einwirkungen nicht zwingend eliminierenden Charakter, sondern dient vor allem deren weiteren Begrenzung in Fällen, in denen die Immissionsgrenzwerte eingehalten sind (
BGE 124 II 517
E. 4a S. 520 f.).
BGE 126 II 399 S. 407
Die Festlegung von vorsorglichen Emissionsbegrenzungen setzt zudem eine Rücksichtnahme auf die technischen und betrieblichen Möglichkeiten sowie auf die wirtschaftlichen Interessen des Emittenten voraus. Bei dieser Abwägung von Schutz- und Nutzinteressen ist wie erwähnt insbesondere auch nicht abschätzbaren Risiken Rechnung zu tragen (vgl. auch PETER SALADIN, Schutz vor nicht-ionisierenden Strahlen nach schweizerischem Recht, URP 1992, S. 512 ff.; WOLF, a.a.O., S. 121 f.).
Die in der neuen Verordnung zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung festgesetzten Anlagegrenzwerte sind erheblich tiefer als die Immissionsgrenzwerte. Im vorliegenden Fall beträgt der Anlagegrenzwert (4.0 V/m) weniger als 10 Prozent des Immissionsgrenzwerts für die elektrische Feldstärke (41.25 V/m). Der Bundesrat hat die Anlagegrenzwerte im Unterschied zu den Immissionsgrenzwerte nicht nach medizinischen Kriterien, sondern auf Grund der technischen und betrieblichen Möglichkeiten und im Blick auf die wirtschaftliche Tragbarkeit für die Mobilfunkbetreiber festgesetzt. Einerseits wurde zur Wahrung einer Sicherheitsmarge darauf geachtet, dass neue Emissionsquellen nicht zu nahe bei Orten mit empfindlicher Nutzung errichtet werden. Anderseits war massgeblich, dass neue Mobilfunkanlagen normalerweise die Anlagegrenzwerte einhalten können, was nach den bisherigen Erfahrungen bei den gewählten Werten offenbar der Fall ist (BUWAL, Erläuternder Bericht, S. 7; WALKER, a.a.O., S. 8).
Die Beschwerdeführer zeigen nicht auf, inwiefern die Anlagegrenzwerte für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse in Ziff. 7 des Anhangs 1 NISV den genannten gesetzlichen Anforderungen nicht entsprechen sollten. Sie betonen lediglich, dass auch von Strahlen unterhalb der Anlagegrenzwerte nicht-thermische Wirkungen ausgingen, und verweisen auf verschiedene Erfahrungsberichte. Ihre Kritik erscheint insofern verständlich, als die Anlagegrenzwerte gleich wie die Immissionsgrenzwerte auf die Intensität der Strahlen abstellen und sich damit an deren thermischer Wirkung orientieren. Sie bilden daher keinen verlässlichen Massstab, um nicht-thermische Wirkungen nichtionisierender Strahlen zu erfassen und davor zu schützen. Indessen besteht zur Zeit kein Mass zur Beurteilung solcher Wirkungen. In dieser Situation muss die vorsorgliche Emissionsbegrenzung notwendigerweise an Kriterien anknüpfen, die nicht in direkter Abhängigkeit zu den nicht-thermischen Wirkungen stehen. Der Bundesrat hat mit dem Erlass der fraglichen Anlagegrenzwerte den ihm zustehenden Spielraum nicht
BGE 126 II 399 S. 408
überschritten. Sobald jedoch eine sachgerechte und zuverlässige Quantifizierung der nicht-thermischen Wirkungen nichtionisierender Strahlen auf Grund neuer Erkenntnisse möglich ist, müssen die Immissions- und die Anlagegrenzwerte überprüft und soweit nötig angepasst werden (vgl. auch BUWAL, Erläuternder Bericht, S. 6).
Die im vorliegenden Fall massgebende vorsorgliche Emissionsbegrenzung gemäss Art. 4 und Anhang 1 Ziff. 7 NISV erweist sich somit ebenfalls als bundesrechtskonform.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
114 V 345
63. Auszug aus dem Urteil vom 29. September 1988 i.S. Kantonales Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit, Zürich, gegen N. und Kantonale Rekurskommission für die Arbeitslosenversicherung, Zürich

regeste:
Regeste
Art. 10 Abs. 2,
Art. 16 Abs. 1 lit. e,
Art. 17 Abs. 3 und
Art. 24 AVIG
: Lohnmässige Zumutbarkeit einer Teilzeitbeschäftigung.
- Der Versicherte darf eine lohnmässig nicht zumutbare Teilzeitbeschäftigung ohne versicherungsrechtlich nachteilige Folgen ablehnen.
- Für die Beurteilung, ob einem teilweise Arbeitslosen eine Teilzeitbeschäftigung lohnmässig zumutbar ist, muss der durch diese Beschäftigung während einer Kontrollperiode erzielbare Bruttolohn mit der Arbeitslosenentschädigung verglichen werden, die der Versicherte im gleichen Zeitraum ohne den Bruttolohn beanspruchen könnte.
- Abgrenzung des Zwischenverdienstes zu der die Arbeitslosigkeit beendigenden Teilzeitbeschäftigung.

text:
Erwägungen
ab Seite 346
BGE 114 V 345 S. 346
Aus den Erwägungen:
1.
Wer eine Teilzeitbeschäftigung hat und eine Vollzeit- oder eine weitere Teilzeitbeschäftigung sucht, gilt als teilweise arbeitslos (
Art. 10 Abs. 2 lit. b AVIG
). Eine teilweise Arbeitslosigkeit in diesem Sinne lag bei der Beschwerdegegnerin Maria N. vor, denn sie verrichtete im Universitätsspital Zürich eine Teilzeitbeschäftigung von täglich fünf Stunden und suchte für den Vormittag eine weitere, ergänzende Teilzeitarbeit.
Nach
Art. 17 Abs. 1 AVIG
muss der Versicherte, unterstützt durch das Arbeitsamt, alles Zumutbare unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen. Insbesondere ist es seine Sache, Arbeit zu suchen, wenn nötig ausserhalb seines bisherigen Berufs.
Art. 17 Abs. 3 AVIG
schreibt ferner vor, dass der Arbeitslose eine vermittelte zumutbare Arbeit annehmen muss.
Gemäss
Art. 30 Abs. 1 lit. d AVIG
ist der Versicherte in der Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn er die Kontrollvorschriften oder die Weisungen des Arbeitsamtes nicht befolgt, namentlich eine ihm zugewiesene zumutbare Arbeit nicht annimmt. Unzumutbare Arbeit darf der Arbeitslose ohne versicherungsrechtlich nachteilige Folgen zurückweisen. Eine der wesentlichen Voraussetzungen dafür, dass eine Arbeit als zumutbar gilt, besteht nach
Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG
darin, dass sie dem Arbeitslosen einen Lohn einbringt, der nicht geringer ist als die ihm zustehende Arbeitslosenentschädigung.
BGE 114 V 345 S. 347
Das Kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) ist der Auffassung, es wäre der Beschwerdegegnerin zuzumuten gewesen, die Stellen als Raumpflegerin im Advokaturbüro N. und bei B. anzunehmen, weil die an diesen Arbeitsplätzen erzielbaren Löhne zusammen mit der ihr für die noch arbeitslose Zeit zustehende Arbeitslosenentschädigung einen höheren Betrag ergeben hätten als die Entschädigung, auf die sie ohne diese Stellen Anspruch hätte.
2.
a) (Auslegung des Gesetzes.)
b) In
Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG
finden sich lediglich die Begriffe Lohn und Arbeitslosenentschädigung. Lohn ist das dem Versicherten für seine Arbeitsleistung zustehende Entgelt. Das Gesetz enthält keinen Anhaltspunkt dafür, dass mit dem Begriff "Lohn" im Falle einer Teilzeitbeschäftigung auch die für den verbleibenden Arbeitsausfall ausgerichtete Arbeitslosenentschädigung zu verstehen wäre. Begrifflich steht der Lohnanspruch vielmehr im Gegensatz zum Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung, da diese stets einen Lohnausfall voraussetzt (Art. 11 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 8 Abs. 1 lit. b AVIG
).
Die in Erwägung 1 zitierten Vorschriften von
Art. 17 Abs. 1 und 3 AVIG
betreffend die Pflicht des Arbeitslosen, zumutbare Arbeit anzunehmen, beruhen auf der auch im Bereich der Arbeitslosenversicherung geltenden Schadenminderungspflicht des Versicherten (vgl. ARV 1980 Nr. 44 S. 109).
Art. 16 Abs. 1 AVIG
umschreibt die Bedingungen, die eine Arbeit erfüllen muss, damit der Versicherte verpflichtet ist, sie zur Vermeidung oder Verkürzung von Arbeitslosigkeit anzunehmen. Insbesondere muss sie dem Arbeitslosen ein Einkommen sichern, das mindestens die Höhe der Arbeitslosenentschädigung erreicht, auf die er Anspruch hätte (Art. 16 Abs. 1 lit. e). Aus finanzieller Sicht ist somit massgebend, ob die Arbeit zu einem höheren Einkommensverlust führen würde als die Ausrichtung von Arbeitslosenentschädigung. Die lohnmässige Zumutbarkeit bestimmt sich daher durch Vergleich des angebotenen Bruttolohns mit der Brutto-Arbeitslosenentschädigung, die ohne diesen Bruttolohn zur Auszahlung gelangen müsste (unveröffentlichtes Urteil B. vom 11. April 1988, vgl. ARV 1981 Nr. 3 S. 25; GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, S. 238, N. 43 zu Art. 16). Kommt es aber nach dem Sinn und Zweck von
Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG
allein auf die Höhe des vom Versicherten bei Annahme einer angebotenen Arbeit erzielbaren Bruttolohnes an, so darf bei der Bestimmung des Vergleichslohnes
BGE 114 V 345 S. 348
für eine angebotene bzw. zugewiesene Teilzeitbeschäftigung die Entschädigung des verbleibenden Verdienstausfalles durch Arbeitslosentaggeld nicht mit berücksichtigt werden.
c) Würde zum Lohn für die angebotene Teilzeitarbeit die Arbeitslosenentschädigung für die verbleibende Arbeitslosigkeit hinzugerechnet und beides zusammen mit der ohne die angebotene Teilzeitbeschäftigung zu erwartenden Arbeitslosenentschädigung verglichen, so führte dies zu einer erheblichen Verschlechterung der Vermittelbarkeit des Arbeitslosen.
Das ist gerade im vorliegenden Fall der teilweise arbeitslosen Beschwerdegegnerin, die eine zweite Halbtagsbeschäftigung von 20 Wochenstunden suchte, augenfällig. Hätte die Beschwerdegegnerin die beiden angebotenen Arbeitsstellen mit einer Beschäftigung von zusammen bloss sieben Wochenstunden angenommen, so hätte sie zur Erreichung eines Lohnes mindestens in der Höhe der Arbeitslosenentschädigung zusätzlich ein oder mehrere Arbeitsverhältnisse finden müssen, wobei sich diese in zeitlicher Hinsicht erst noch mit den bereits bestehenden Arbeitsverhältnissen hätten vereinbaren lassen müssen. Teilzeitbeschäftigungen von weniger als 50%, bei denen bei der Arbeitszeitgestaltung auf bestehende Arbeitsverhältnisse oder andere Verpflichtungen des Arbeitnehmers Rücksicht genommen werden muss, sind erfahrungsgemäss nur schwer erhältlich. Die Vermittlungsfähigkeit teilarbeitsloser Versicherter würde in Frage gestellt, wenn sie gezwungen wären, eine Teilzeitbeschäftigung ohne Rücksicht auf den gewünschten Beschäftigungsumfang bzw. den daraus resultierenden Lohn anzunehmen. Die Vermittlungsfähigkeit ist aber eine wesentliche Voraussetzung für den Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung (
Art. 8 Abs. 1 lit. f AVIG
). Der in
Art. 17 AVIG
statuierte Grundsatz der Schadenminderungspflicht darf nicht dazu führen, durch überspannte Anforderungen an die Zumutbarkeit einer Arbeit nach
Art. 16 AVIG
die Vermittlungsfähigkeit gemäss
Art. 15 AVIG
und damit die Anspruchsberechtigung des Versicherten überhaupt in Frage zu stellen.
d) Die Betrachtungsweise des KIGA würde zudem eine klare Abgrenzung der zumutbaren (Teilzeit-)Arbeit von der auf Erzielung eines Zwischenverdienstes im Sinne von
Art. 24 AVIG
gerichteten Tätigkeit verunmöglichen. Dem Zwischenverdienst kommt definitionsgemäss nur Übergangscharakter zu. Der Versicherte hat trotz Erzielung von Zwischenverdienst Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung (
Art. 24 Abs. 2 AVIG
) und bleibt zur
BGE 114 V 345 S. 349
Befolgung der Kontrollvorschriften sowie der Weisungen des Arbeitsamtes verpflichtet (
Art. 22 Abs. 2 AVIV
). Schliesst aber die auf Erzielung von Zwischenverdienst gerichtete Tätigkeit den Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung nicht aus, so fällt diese Tätigkeit nicht unter den Begriff der zumutbaren Arbeit im Sinne von
Art. 16 AVIG
, zu deren Annahme der Versicherte verpflichtet ist. Denn die Aufnahme einer zumutbaren Arbeit führt zwingend zur Beendigung der Arbeitslosigkeit (GERHARDS, a.a.O., S. 228, N. 3 zu
Art. 16 AVIG
). Als auf Erzielung eines Zwischenverdienstes gerichtete Tätigkeiten kommen deshalb nur Gelegenheits- oder Aushilfsarbeiten in Betracht, bei denen der Versicherte über den einzelnen, relativ kurzfristigen Arbeitseinsatz hinaus keine vertraglichen Verpflichtungen eingeht (REHBINDER, Berner Kommentar zu
Art. 319 OR
, N. 28, und STAEHELIN, Zürcher Kommentar zu
Art. 319 OR
, N. 73) und daher der Arbeitsvermittlung zur Verfügung steht.
Würde eine Teilzeitarbeit von geringerem als dem gewünschten Umfang unter Berücksichtigung der auf den verbleibenden Arbeitsausfall entfallenden Arbeitslosenentschädigung aus lohnmässiger Sicht als zumutbar qualifiziert, so wäre der Versicherte zur Annahme dieser Teilzeitarbeit verpflichtet, obschon seine Arbeitslosigkeit dadurch nicht beendet würde. Systemwidrig würde damit zwischen der zumutbaren Teilzeitarbeit mit Beendigung der Arbeitslosigkeit einerseits und der auf einen Zwischenverdienst gerichteten Tätigkeit anderseits ein gesetzesfremdes Institut im Sinne einer - zumutbaren - Teilzeitbeschäftigung ohne Beendigung der Arbeitslosigkeit geschaffen.
3.
Nach dem Gesagten kann der vom KIGA vertretenen Auslegung von
Art. 16 Abs. 1 lit. e AVIG
nicht gefolgt werden. Vielmehr ist für die Beurteilung der Zumutbarkeit von - die Arbeitslosigkeit beendigenden - Teilzeitbeschäftigungen allein auf den hierfür angebotenen Bruttolohn abzustellen. Massgebend ist der während einer Kontrollperiode erzielbare Lohn. Diesem ist die auf den gleichen Zeitraum entfallende Brutto-Arbeitslosenentschädigung gegenüberzustellen. Ist der Lohn geringer als die Arbeitslosenentschädigung, so muss die Zumutbarkeit der Teilzeitbeschäftigung verneint werden mit der Wirkung, dass der Versicherte nicht verpflichtet werden kann, ein solches Arbeitsverhältnis einzugehen.


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Urteilskopf
97 V 56
14. Extrait de l'arrêt du 2 février 1971 dans la cause Vuarnoz contre Caisse de compensation du canton de Fribourg et Commission cantonale fribourgeoise de recours en matière d'assurances sociales

regeste:
Regeste
Art. 28 Abs. 2 und 3 IVG
: Invaliditätsschätzung.
Präzisierung der Rechtsprechung für jene Fälle, wo die Vergleichseinkommen nicht genau ermittelt werden können (namentlich bei Landwirten).

text:
Erwägungen
ab Seite 56
BGE 97 V 56 S. 56
Extrait des considérants:
... D'après l'art. 28 al. 1er LAI, l'assuré a droit à une rente entière s'il est invalide pour les deux tiers au moins, et à une demi-rente s'il est invalide pour la moitié au moins. Dans les cas pénibles, cette demi-rente peut être allouée lorsque l'assuré est invalide pour le tiers au moins.
Pour l'évaluation de l'invalidité, le revenu du travail que l'assuré devenu invalide pourrait obtenir en exerçant l'activité qu'on peut raisonnablement attendre de lui, après exécution éventuelle de mesures de réadaptation et compte tenu d'une situation équilibrée du marché du travail, est comparé au revenu qu'il aurait pu obtenir s'il n'était pas invalide (art. 28 al. 2 LAI).
BGE 97 V 56 S. 57
Suivant l'art. 25 al. 2 RAI, les revenus déterminants pour l'évaluation de l'invalidité d'un indépendant qui exploite une entreprise en commun avec des membres de sa famille sont fixés d'après l'importance de sa collaboration...
La Cour de céans s'est penchée à plusieurs reprises sur l'estimation de l'invalidité d'agriculteurs. Elle a constaté, s'agissant d'assurés de cette catégorie, voire d'autres assurés encore, qu'il est souvent très difficile de déterminer les revenus hypothétiques auxquels se réfère l'art. 28 al. 2 LAI. Elle a alors admis la fixation du degré d'invalidité en fonction des répercussions économiques entraînées dans le cas d'espèce par l'atteinte à la capacité de travail, sans procéder à une estimation concrète des revenus à comparer suivant les règles légales (v. p.ex. ATFA 1962 p. 143; arrêts non publiés Wäspe du 27 août 1965, Perrin du 7 février 1966, Burri du 3 novembre 1969, Aymon du 10 novembre 1970; RCC 1969 pp. 485, 699).
Cette jurisprudence a fait l'objet d'une étude de G. Vetsch dans un ouvrage intitulé "Die Bemessung der Invalidität nach dem IVG vom 19. Juni 1959" (thèse Zurich 1968; pp. 191 ss, 207 ss). L'auteur laisse entendre que le Tribunal fédéral des assurances s'est écarté du système prescrit à l'art. 28 al. 2 LAI, dans ces cas particuliers. Cette opinion peut paraître fondée, au premier abord. Pourtant, il n'a jamais été question d'abandonner les principes légaux d'évaluation de l'invalidité. La Cour de céans a simplement renoncé dans un nombre restreint de cas spéciaux à comparer des revenus hypothétiques après les avoir évalués en chiffres absolus pour préférer à cette méthode une comparaison de revenus exprimés en degrés: le revenu hypothétique que l'assuré réaliserait sans invalidité correspond alors à un taux de 100% et ne doit pas nécessairement être mentionné expressément; le revenu réalisable en utilisant la capacité résiduelle de travail est exprimé par un taux inférieur, fixé en tenant compte des constatations de nature médicale et des autres circonstances déterminantes, notamment des données de l'expérience. Ce procédé d'évaluation peut du reste être fort utile lorsque l'établissement concret des revenus à comparer entraînerait des démarches administratives excessivement compliquées, surtout s'il apparaît d'emblée que l'octroi d'une rente entre ou au contraire n'entre pas en considération...


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Urteilskopf
140 I 338
28. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Rechsteiner und Güggi gegen SWICA Krankenversicherung AG und Mitb. (Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten)
1C_372/2014 / 1C_373/2014 vom 4. September 2014

regeste:
Regeste a
Wahrung der dreitägigen Beschwerdefrist für Abstimmungsbeschwerden im Kanton (
Art. 77 Abs. 2 BPR
).
Frage offengelassen, ob die Beschwerdefrist zu laufen beginnt, bevor der Abstimmungstermin amtlich publiziert worden ist (E. 4.4).
Regeste b
Abstimmungsfreiheit, Beanstandung von Publikationen der Krankenversicherungen im Vorfeld der Abstimmung über die Initiative "Für eine öffentliche Krankenkasse" (
Art. 34 Abs. 2 BV
;
Art. 1a und 13 Abs. 2 lit. a KVG
).
Die Krankenversicherungen nehmen im Bereich der sozialen Krankenversicherung öffentliche Aufgaben wahr und sind daher an die Grundsätze für behördliche Interventionen im Vorfeld von Abstimmungen gebunden (E. 6 und 7).
Sie sind durch die Abstimmung über die Einheitskasse in qualifizierter Weise betroffen und deshalb nicht zur politischen Neutralität verpflichtet, sondern sie haben die Möglichkeit, im Abstimmungskampf ihren eigenen Standpunkt zu vertreten (E. 7.1). Dabei sind sie an die Grundsätze der Sachlichkeit (E. 7.3), der Verhältnismässigkeit (E. 7.4) und der Transparenz (E. 7.5) gebunden.
Vorliegend kann auf die Beschwerden überwiegend mangels substanziierter Begründung nicht eingetreten werden (E. 8). Im Übrigen sind die Beschwerden abzuweisen, weil die als unsachlich beanstandeten Beiträge weder einzeln noch zusammengenommen geeignet erscheinen, das Resultat der Abstimmung wesentlich zu beeinflussen (E. 9).

text:
Sachverhalt
ab Seite 339
BGE 140 I 338 S. 339
A.
Am 28. September 2014 findet die eidgenössische Volksabstimmung über die Initiative "Für eine öffentliche Krankenkasse" statt (Bundesratsbeschluss vom 4. Juli 2014, publiziert im BBl 2014 5671 vom 22. Juli 2014).
BGE 140 I 338 S. 340
B.
Mit Schreiben vom 17. Juli 2014 erhob Rudolf Rechsteiner (Beschwerdeführer 1) beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt eine "Abstimmungsbeschwerde", die sich gegen Informationen zur Abstimmung in den Kundenmagazinen der SWICA Krankenversicherung AG, der Concordia Schweizerische Kranken- und Unfallversicherung AG, der Visana AG, der Mutuel Krankenversicherung AG (Beschwerdegegnerinnen 1-4), der CSS Krankenversicherung (Beschwerdegegnerin 5), der Helsana Versicherung AG und der Assura-Basis SA (Beschwerdegegnerinnen 6 und 7) richtete.
Bereits am 16. Juli 2014 (Poststempel) hatte Nils Güggi eine Abstimmungsbeschwerde desselben Inhalts beim Regierungsrat des Kantons Bern erhoben.
C.
Mit Beschluss vom 24. Juli 2014 trat der Präsident des Regierungsrats Basel-Stadt auf die Abstimmungsbeschwerde nicht ein, weil es sich bei den Beschwerdegegnerinnen um überregional tätige Krankenversicherungen handle, deren Kundenmagazine nicht nur Stimmberechtigte im Kanton Basel-Stadt, sondern in der ganzen Schweiz erreichten. Für einen solchen kantonsübergreifenden Sachverhalt sei der Regierungsrat nicht zuständig.
Mit gleicher Begründung trat am 25. Juli 2014 auch der Regierungsrat des Kantons Bern auf die bei ihm erhobene Beschwerde nicht ein.
D.
Dagegen erhoben Rudolf Rechsteiner und Nils Güggi in gesonderten Eingaben am 4. August 2014 Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte ans Bundesgericht.
Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. Es sei festzustellen, dass die Beschwerdegegnerinnen durch ihre nicht objektive und nicht sachliche Information im Vorfeld der eidgenössischen Abstimmung über die Volksinitiative "Für eine öffentliche Krankenkasse" die Abstimmungsfreiheit verletzt haben, und es seien die notwendigen Verfügungen und Anordnungen zur Behebung der im Rahmen des Beschwerdeverfahrens festgestellten Mängel zu treffen.
(...)
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
Gemäss
Art. 77 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1)
ist die
BGE 140 I 338 S. 341
Beschwerde innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes einzureichen.
4.1
In ihren Beschwerden an die Kantonsregierungen führten die Beschwerdeführer übereinstimmend aus, dass sie sich "am heutigen Tag intensiv mit den Kundenmagazinen der Beschwerdegegnerinnen (...) auseinandergesetzt" und dabei festgestellt hätten, dass darin nicht ausgewogene Informationen im Vorfeld der Abstimmung über die Einheitskasse verbreitet worden seien.
4.2
Die Beschwerdegegnerinnen 1-4, 6 und 7 machen geltend, die Beschwerden seien im Kanton verspätet erhoben worden. (...)
(...)
4.4
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Mängel hinsichtlich von Vorbereitungshandlungen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen sofort zu rügen. Diese Praxis bezweckt, dass Mängel möglichst noch vor der Wahl oder Abstimmung behoben werden können und der Urnengang nicht wiederholt zu werden braucht. Unterlässt dies der Stimmberechtigte, so verwirkt er im Grundsatz das Recht zur Anfechtung der Wahl oder Abstimmung (
BGE 118 Ia 271
E. 1d S. 274,
BGE 118 Ia 415
E. 2a S. 417;
BGE 113 Ia 146
E. 2; je mit Hinweisen; Urteile 1C_217/2008 vom 3. Dezember 2008 E. 1.2, in: ZBl 111/2010 S. 162; 1P.223/2006 vom 12. September 2006 E. 1, in: ZBl 108/2007 S. 332).
Im vorliegenden Fall besteht allerdings die Besonderheit, dass zum Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung (am 16. bzw. 17. Juli 2014) der Abstimmungstermin noch nicht amtlich publiziert war: Zwar hatte der Bundesrat bereits an der Sitzung vom 21. Mai 2014 über den Abstimmungstermin entschieden und am 16. Juni 2014 seine Empfehlungen zur Vorlage abgegeben. Der Beschluss des Bundesrats vom 4. Juli 2014, die Volksabstimmung über die Volksinitiative vom 23. Mai 2012 "Für eine öffentliche Krankenkasse" am 28. September 2014 anzusetzen, wurde aber erst im Bundesblatt Nr. 28 vom 22. Juli 2014 veröffentlicht. Es stellt sich daher die Frage, ob von den Stimmberechtigten verlangt werden kann, Unregelmässigkeiten mit Abstimmungsbeschwerde innert drei Tagen zu beanstanden, wenn der Abstimmungstermin noch nicht amtlich bekannt ist.
Die Frage kann offenbleiben, weil die Beschwerden - wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen - abzuweisen sind.
5.
Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (
Art. 34 Abs. 1 BV
) schützt die freie Willensbildung und die
BGE 140 I 338 S. 342
unverfälschte Stimmabgabe (
Art. 34 Abs. 2 BV
). Geschützt wird namentlich das Recht der aktiv Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden (
BGE 130 I 290
E. 3.1;
BGE 129 I 185
E. 5 S. 192). Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können (
BGE 121 I 138
E. 3 S. 141 mit Hinweisen). Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (vgl.
BGE 138 I 61
E. 6.2 S. 82;
BGE 135 I 292
E. 2 S. 293; je mit Hinweisen).
5.1
Aus
Art. 34 Abs. 2 BV
wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (vgl.
BGE 129 I 232
E. 4.2.1 S. 244;
BGE 121 I 138
E. 3 S. 141 f.; je mit Hinweisen). Diese unterliegen den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit. Behördliche Informationen müssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (
BGE 138 I 61
S. 82 f.; Urteil 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 6, in: ZBl 111/2010 S. 507, mit Hinweisen zu Literatur und Rechtsprechung).
Eine spezielle Regelung findet sich in
Art. 10a BPR
lediglich für den Bundesrat: Dieser informiert die Stimmberechtigten kontinuierlich über die eidgenössischen Abstimmungsvorlagen (Abs. 1). Er muss dabei die Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit beachten (Abs. 2) und die wichtigsten im parlamentarischen Entscheidungsprozess vertretenen Positionen darlegen (E. 3). Er darf keine von der Haltung der Bundesversammlung abweichende Abstimmungsempfehlung abgeben (Abs. 4).
5.2
In den Urteilen 1P.59/1991 vom 11. Dezember 1991 (in: ZBl 94/1993 S. 119) und 1P.141/1994 vom 26. Mai 1995 (in: ZBl 97/1996 S. 233 und RDAF 1997 I S. 372) befasste sich das Bundesgericht mit Interventionen von öffentlichen und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen im Abstimmungskampf. Es ging davon aus, dass Unternehmen, die - unabhängig von ihrer Organisationsform - direkt oder
BGE 140 I 338 S. 343
indirekt unter dem bestimmenden Einfluss eines Gemeinwesens stehen, grundsätzlich zur politischen Neutralität verpflichtet sind (Urteil 1P.141/1994 E. 3c und 4b). Eine Stellungnahme sei im Einzelfall zulässig, wenn ein Unternehmen durch die Abstimmung besonders betroffen werde, namentlich in der Umsetzung seines gesetzlichen oder statutarischen Auftrags, und ähnlich einem Privaten in seinen wirtschaftlichen Interessen berührt werde (Urteil 1P.141/1994 E. 3c). In diesen Fällen könne sich das Unternehmen grundsätzlich der auch sonst im Abstimmungskampf verwendeten Informationsmittel bedienen, doch müsse es sich jedenfalls einer gewissen Zurückhaltung befleissigen. Es habe seine Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten und dürfe sich keiner verpönten oder verwerflichen Mittel bedienen. Dazu gehöre auch, dass nicht mit unverhältnismässigem Einsatz öffentlicher (z.B. durch die Ausnützung von rechtlichen oder faktischen Monopolen und Zwangstarifen erwirtschafteter) Mittel in den Abstimmungskampf eingegriffen werde. Die gebotene Zurückhaltung beurteile sich damit in ähnlicher Weise, wie sie den Gemeinden aufgegeben sei, wenn sie ausnahmsweise in besonderer Weise betroffen und daher zur Intervention berechtigt seien (vgl.
BGE 116 Ia 466
E. 4 S. 468 ff.;
BGE 108 Ia 155
E. 5b S. 161 f.).
5.3
Dagegen stehen private Äusserungen unter dem Schutz der Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit und führen nur ausnahmsweise, bei einer schwerwiegenden Irreführung der Stimmbürger über zentrale Abstimmungsinhalte, zu einer Interventionspflicht der Behörden (vgl. zuletzt Urteil 1C_472/2010 vom 20. Januar 2011 E. 4 mit Hinweisen zu Literatur und Rechtsprechung, in: ZBl 112/2011 S. 375 und RDAF 2012 I S. 354) oder einer Aufhebung der Abstimmung (
BGE 135 I 292
E. 4.1 S. 295 f. mit Hinweisen).
6.
Die Beschwerdegegnerinnen sind als Aktiengesellschaften privatrechtlich organisiert und werden auch nicht durch ein Gemeinwesen beherrscht. Sie nehmen jedoch im Bereich der sozialen Krankenversicherung öffentliche Aufgaben wahr (Art. 1a des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung [KVG; SR 832.10]) und sind insoweit mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet (Verfügungsbefugnis gemäss Art. 49 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG; SR 830.1] i.V.m.
Art. 1 und 80 KVG
). Das Rechtsverhältnis zwischen Versichertem und Versicherer unterliegt im Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung dem öffentlichen und nicht dem privaten
BGE 140 I 338 S. 344
Recht. Bei der Wahrnehmung ihrer öffentlichen Verwaltungstätigkeit sind die Krankenversicherungen an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (
Art. 35 Abs. 2 BV
;
BGE 138 I 289
E. 2.8.1 S. 294).
6.1
In einem Gutachten vom 21. Juni 2007 (
VPB 2007.20
S. 352-375, insb. 371 f.) kommt das Bundesamt für Justiz (BJ) daher zum Ergebnis, dass die Krankenversicherungen an die Grundsätze für behördliche Intervention im Vorfeld von Abstimmungen gebunden sind. Danach dürfen sich die Krankenversicherungen prinzipiell nicht in Abstimmungskämpfe einmischen, es sei denn, es lägen hierfür triftige Gründe vor, namentlich wenn sie durch die Abstimmung besonders betroffen werden. In diesem Fall seien die Krankenversicherer jedoch zur Zurückhaltung verpflichtet und müssten sich an die Grundsätze der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit halten. Unzulässig sei insbesondere eine verdeckte Finanzierung des Abstimmungskampfs. Zudem verpflichte
Art. 13 Abs. 2 lit. a KVG
die Krankenversicherer ausdrücklich, die Mittel der sozialen Krankenversicherung nur zu deren Zwecken zu verwenden. Die Verwendung von Prämiengeldern zur Finanzierung des Abstimmungskampfs sei daher unzulässig.
Diese Grundsätze wurden vom Bundesamt für Gesundheit (BAG) in seinem Kreisschreiben Nr. 7.6 vom 18. März 2008 über "Informationen im Vorfeld von Abstimmungen" zusammengefasst und den Krankenversicherern sowie ihren Rückversicherern und dem Branchenverband santésuisse nahegelegt, sich daran zu halten.
Nach Auffassung des BJ (Gutachten, a.a.O., S. 372) und des BAG (Kreisschreiben, a.a.O., S. 3 f.) gelten diese Beschränkungen auch, wenn Krankenversicherer neben der sozialen Krankenversicherung privatrechtliche Zusatzversicherungen betreiben, da für die Stimmberechtigten nicht klar ersichtlich sei, ob die Krankenversicherer als Betreiber der sozialen Krankenversicherung oder als privates Versicherungsunternehmen intervenierten.
6.2
Die Beschwerdegegnerinnen 1-4, 6 und 7 räumen ein, dass sie im Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung wie Behörden handeln und daher gewissen Restriktionen unterliegen; dagegen bestreiten sie, zur politischen Neutralität verpflichtet zu sein: Es gehe bei der Abstimmung um die Existenz der Krankenversicherungen; sie seien daher besonders betroffen und müssten die Möglichkeit haben, Stellung zu beziehen.
BGE 140 I 338 S. 345
Die Beschwerdegegnerin 5 stellt die Gleichsetzung von Behörden und Krankenversicherungen im Abstimmungskampf dagegen grundsätzlich in Frage: Die Krankenversicherungen seien keine demokratisch legitimierten, nur dem Gemeinwohl verpflichteten Behörden; sie nähmen nicht als Verwaltungsträger, sondern als Organisationen der Zivilgesellschaft im Vorfeld von Volksabstimmungen Stellung und seien daher eher den politischen Parteien oder wirtschaftlichen Verbänden gleichzusetzen. Dem vernünftigen Bürger dürfe nicht unterstellt werden, einer Stellungnahme eines Krankenversicherers dieselbe Autorität zuzumessen wie etwa einer behördlichen Abstimmungserläuterung. Die Initiative schlage vor, die bestehenden rund 60 Krankenversicherungen durch eine öffentliche Einheitskasse des Bundes abzulösen, und bedrohe somit deren Existenz. Vor diesem Hintergrund erwarte der Stimmbürger von den Krankenversicherungen eigene Stellungnahmen; diese stellten einen wichtigen Teil einer umfassenden Willensbildung der Stimmbürger dar.
6.3
In der Literatur wird ebenfalls auf die fehlende demokratische Legitimation von öffentlichen Unternehmen hingewiesen, aber es werden daraus unterschiedliche Schlüsse gezogen:
STEPHAN WIDMER (Wahl- und Abstimmungsfreiheit, 1989, S. 213 f.) und GEORG MÜLLER (Die innenpolitische Neutralität der kantonalen öffentlichen Unternehmen, ZBl 88/1987 S. 425 ff., insb. 429 ff.) sind der Auffassung, dass sich öffentliche Unternehmen selbst bei besonderer Betroffenheit ganz aus dem Abstimmungskampf heraushalten sollten.
PIERRE TSCHANNEN (Stimmrecht und politische Verständigung: Beiträge zu einem erneuerten Verständnis von direkter Demokratie, 1995, N. 194 S. 116) und ANDREAS KLEY-STRULLER (Beeinträchtigungen der Wahl- und Abstimmungsfreiheit durch Dritte, einschliesslich öffentliche Unternehmungen, AJP 1996 S. 286 ff., insb. 290) halten eine Intervention trotz besonderer Betroffenheit für unzulässig, wenn der Status der öffentlichen Unternehmung oder die grundsätzliche Richtung des Leistungsauftrags in Frage stehen: Gehe es um die demokratische Legitimierung ihrer Existenz, bestehe ein Interventionsverbot ähnlich wie bei Wahlen.
Dagegen argumentieren MARTENET/VON BÜREN (L'information émanant des autorités et des particuliers en vue d'un scrutin, à l'aune de la liberté de vote, ZSR 132/2013 I S. 57 ff., insb. 71), dass die Grundsätze über behördliche Interventionen nur anwendbar seien, wenn die
BGE 140 I 338 S. 346
Stellungnahme als staatliche oder behördliche Intervention erkennbar sei; werde diese dagegen von den Stimmberechtigten als Äusserung eines privaten Unternehmens wahrgenommen, rechtfertigten sich keine besonderen Beschränkungen.
Für MICHEL BESSON (Behördliche Information vor Volksabstimmungen: verfassungsrechtliche Anforderungen an die freie Willensbildung der Stimmberechtigten in Bund und Kantonen, 2002, S. 350) ist entscheidend, ob die Stellungnahme des besonders betroffenen Unternehmens einen Beitrag zu einer "besseren" Willensbildung leisten könne oder nicht. Gerade bei einer für ein öffentliches Unternehmen zentralen Abstimmung hätten die Stimmbürger ein grosses Interesse daran, die Meinung des Unternehmens von diesem selbst zu erfahren. Bezüglich der Modalitäten der Teilnahme gälten die Regeln analog, die das Bundesgericht für Interventionen einer Gemeinde in einem kantonalen Abstimmungskampf entwickelt habe, d.h. die Information müsse sachlich, transparent, fair und verhältnismässig sein; dagegen seien weniger strenge Grundsätze im Hinblick auf die Ausgewogenheit der Information zu stellen (S. 340).
POLEDNA/VOKINGER (Krankenversicherungen und politische Meinungsbildung - Mögliches und Unmögliches, Jusletter 19. August 2013) schliessen sich der Auffassung von Besson an (Rz. 79 f. und 115). Sie bejahen daher ein Interventionsrecht der Krankenversicherer bei Abstimmungen über die Organisation der sozialen Krankenversicherung (Rz. 80). Dabei seien allerdings stets die Grundsätze der Verhältnismässigkeit, der Sachlichkeit, der Fairness und der Transparenz zu beachten (Rz. 112). Eine Ausnahme gelte nur, wenn die KVG-Krankenversicherer deutlich erkennbar als Privatpersonen bzw. als private Zusatzversicherer aufträten (etwa im Sinne von "Ihre Halbprivat- und Privatversicherer"; vgl. Rz. 83 ff. und 113).
7.
Wie bereits dargelegt (oben E. 6), nehmen die Krankenversicherer im Rahmen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung staatliche Aufgaben wahr und handeln damit als Organe der mittelbaren staatlichen Verwaltung, d.h. als Behörden. Dies rechtfertigt es grundsätzlich, sie den Regeln über behördliche Interventionen im Wahlkampf zu unterstellen. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass sie den Versicherten hoheitlich gegenübertreten und insofern auch einen privilegierten Zugang geniessen: Zuschriften der Krankenversicherung können (anders als Post von Wirtschaftsverbänden und Parteien) nicht ungeöffnet weggeworfen werden, da sie wichtige
BGE 140 I 338 S. 347
Unterlagen (z.B. Rechnungen für Prämien oder Kostenbeteiligungen) enthalten können. Insofern trifft der Vergleich der Beschwerdegegnerin 5 mit Wirtschaftsverbänden nicht zu.
Die beanstandeten Publikationen wurden in den Kundenmagazinen und Newslettern der Krankenversicherungen publiziert und betreffen die obligatorische Krankenpflegeversicherung. Insofern braucht nicht geprüft zu werden, ob die Grundsätze über behördliche Interventionen im Abstimmungskampf auch für Äusserungen gelten, die eindeutig als Privatperson bzw. als Zusatzversicherer abgegeben werden.
7.1
Wie die Beschwerdegegnerinnen überzeugend darlegen, werden sie durch die bevorstehende Abstimmung in qualifizierter Weise betroffen. In dieser Situation ist mit BESSON und POLEDNA/VOKINGER davon auszugehen, dass ein Interesse der Stimmberechtigten daran besteht, eine Stellungnahme von den bislang mit der obligatorischen Krankenversicherung betrauten, besonders sachkundigen Krankenversicherern selbst zu erhalten, um sich ein umfassendes Bild von der Abstimmungsvorlage zu machen. Dies rechtfertigt es, ihnen die Möglichkeit zur Intervention im Abstimmungskampf um die Einheitskrankenkasse zuzugestehen, entsprechend der Gerichtspraxis zu öffentlichen Unternehmen bzw. der Intervention von Gemeinden in kantonalen Abstimmungskämpfen.
7.2
Bei ihren Interventionen müssen sie die Grundsätze der Transparenz, der Sachlichkeit und der Verhältnismässigkeit beachten. Überdies dürfen sie gemäss
Art. 13 Abs. 2 lit. a KVG
keine Mittel der sozialen Krankenversicherung einsetzen (eine Verletzung dieses Verbots wird vorliegend von den Beschwerdeführern nicht geltend gemacht).
Diese Grundsätze gelten nicht nur für eigene Stellungnahmen der Krankenversicherer, sondern auch, wenn in Kundenmagazinen Interviews mit Politikern oder Experten veröffentlicht werden, die sich kritisch zur Initiative äussern. Zwar können diese als Privatpersonen den verfassungsrechtlichen Schutz der Meinungsfreiheit beanspruchen. Die Krankenversicherungen sind jedoch für den Inhalt ihrer Kundenmagazine verantwortlich und müssen notfalls auf den Abdruck von Äusserungen verzichten, die den erwähnten Grundsätzen widersprechen, oder sie ergänzen bzw. korrigieren.
7.3
Wie die Bundeskanzlei in ihrer Vernehmlassung überzeugend darlegt, bedeutet das Gebot der Sachlichkeit nicht, dass die
BGE 140 I 338 S. 348
Krankenversicherer Pro- und Contra-Argumente in gleicher Ausführlichkeit und völlig ausgewogen darlegen müssten: Wird ihnen aufgrund ihrer besonderen Betroffenheit erlaubt, in den Abstimmungskampf zu intervenieren, so sind sie befugt, ihren eigenen Standpunkt zu vertreten. Dabei müssen sie jedoch sachlich argumentieren. Sie dürfen weder über den Zweck und die Tragweite der Initiative falsch orientieren noch für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiedergeben (
BGE 138 I 61
E. 6.2 S. 83 mit Hinweisen). Bei negativen Bewertungen (z.B. von Argumenten des Initiativkomitees) müssen hierfür gute Gründe bestehen (vgl. Urteil 1P.3/1997 vom 3. Juni 1997 E. 3, in: ZBl 99/1998 S. 85 und RDAF 1999 I S. 439; BESSON, a.a.O., S. 189).
7.4
Dabei müssen sich die Krankenversicherungen Zurückhaltung auferlegen. Sie dürfen die Abstimmungskampagne nicht durch den Einsatz unverhältnismässig hoher finanzieller Mittel oder besonders intensiver Werbemethoden beherrschen (vgl. Urteile 1P.141/1994 vom 26. Mai 1995 E. 6d, in: ZBl 97/1998 S. 233 und RDAF 1997 I S. 372; 1P.59/1991 vom 11. Dezember 1991 E. 5c, in: ZBl 94/1993 119 E. 5c), d.h. sie dürfen nicht als bestimmender Akteur einer Kampagne auftreten (POLEDNA/VOKINGER, a.a.O., Rz. 64), weil dies die gebotene Offenheit der Auseinandersetzung gefährden würde (Grundsatz der Verhältnismässigkeit).
7.5
Schliesslich müssen die Stimmberechtigten um die Herkunft der Information von einer Krankenversicherung wissen (Prinzip der Transparenz). Nur so können sie deren Stellenwert einschätzen und sie mit Informationen und Stellungnahmen anderer Stellen (z.B. Gesundheitsdirektoren, Ärzte-, Verbraucher- und Patientenorganisationen etc.) konfrontieren, um sich ein umfassendes Bild zu verschaffen.
8.
Unter diesen Aspekten sind im Folgenden die Rügen der Beschwerdeführer zu prüfen.
8.1
Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung der politischen Neutralität rügen, weil die Beschwerdegegnerinnen eine eigene, die Vorlage ablehnende Meinung abgegeben haben, sind die Beschwerden unbegründet: Nach dem oben Gesagten sind die Krankenversicherungen befugt, einen eigenen Standpunkt zu vertreten, und dürfen in ihren Magazinen auch Interviews abdrucken, in denen sich die befragten Personen kritisch (aber sachlich) zur Initiative äussern.
BGE 140 I 338 S. 349
Wird allerdings - wie im CSS-Magazin 2/2014 - ein ganzes Dossier mit mehreren Interviews und Artikeln zur Initiative präsentiert, gebietet der Grundsatz der Sachlichkeit grundsätzlich, dass zumindest auch Befürworter der Initiative zu Wort kommen (wie beispielsweise im Gesundheitsmagazin Senso der Helsana, Nr. 1/März 2014 und Nr. 2/Juni 2014 geschehen), da ansonsten beim Leser der unzutreffende Eindruck entstehen könnte, dass die Initiative von Gesundheitsfachleuten und -politikern einhellig abgelehnt wird.
8.2
Mangels genügender Begründung ist auf die Rüge der Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips nicht einzutreten: Die Beschwerdegegner begründen dies lediglich mit der einseitigen Stellungnahme gegen die Einheitskasse, ohne darzulegen, dass die in den Kundenmagazinen der Beschwerdegegnerinnen publizierten Beiträge nach Anzahl, Umfang, zeitlicher Abfolge, finanziellem Aufwand, eingesetzten Werbemethoden oder aus anderen Gründen unverhältnismässig sind. Die blosse Bezeichnung als "Abstimmungsschlacht" genügt dafür nicht.
8.3
Die Rüge der fehlenden Transparenz ist abzuweisen, soweit darauf überhaupt einzutreten ist. Aufgrund ihrer Platzierung in den Kundenmagazinen der Beschwerdegegnerinnen werden die Stellungnahmen - auch sofern sie von Dritten stammen - den Krankenversicherungen als Herausgeberinnen zugeordnet.
8.4
Schliesslich rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung des Gebots der Sachlichkeit. Zwar dürfen an die Beschwerdebegründung aufgrund der kurzen Beschwerdefristen (
Art. 77 Abs. 2 BPR
;
Art. 100 Abs. 3 lit. b BGG
) keine übertriebenen Anforderungen gestellt werden. Dennoch darf erwartet werden, dass die Beschwerdeführer zumindest kurz darlegen, weshalb die beanstandeten Behauptungen oder Vergleiche falsch, verzerrt, polemisch oder aus anderen Gründen unsachlich seien. Die pauschale Kritik als unsachlich, einseitig, "perfid", "an den Haaren herbeigezogen" oder als "politische Propaganda" genügt hierfür nicht.
8.4.1
Beachtlich erscheint dagegen der Einwand, dass der im CSS-Magazin 2/2014 publizierte Artikel "Was ist faul im Staate England?" zum nationalen Gesundheitsdienst NHS einen sachfremden Vergleich zwischen der möglichen Einführung der Einheitskasse und dem staatlichen Gesundheitssystem in England enthält. Auch wenn dieser Vergleich nicht ausdrücklich ausgesprochen wird, suggeriert
BGE 140 I 338 S. 350
doch die Platzierung des Artikels im Dossier zur Einheitskasse, dass die Initiative ein ähnliches System in der Schweiz anstrebt.
8.4.2
Die Beschwerdeführer rügen ferner das im CSS-Magazin 2/2014 erschienene Foto mit dem Text: "Dank Kundenorientierung erhalten bei der CSS alle Versicherten nicht Einheitsware, sondern ein massgeschneidertes Angebot". Das Foto zeige eine adrett gekleidete junge Frau neben einem als Clown oder Trottel dargestellten Mann. Tatsächlich wirkt der mit einem grauen, schlecht passenden Anzug gekleidete Mann, der mit der Einheitskasse assoziiert wird, unprofessionell. Immerhin besteht ein Zusammenhang des Bildes mit dem Text ("Einheitsware" contra "massgeschneidertes Angebot"), weshalb es an der Grenze des Zulässigen liegt.
8.4.3
Die Äusserung des Generaldirektors der Assura Bruno Ehrler im Assura mag' Nr. 1, wonach die Verteidiger der Krankenversicherung in ihrer gegenwärtigen Form es für "abenteuerlich" hielten, ein bewährtes System zugunsten einer staatlichen Organisation mit unklaren Konturen aufzugeben, ist zwar zugespitzt, verletzt aber per se nicht das Sachlichkeitsgebot. Es kann daher offenbleiben, ob es sich um eine zutreffende Zusammenfassung der Botschaft des Bundesrats vom 20. September 2013 zur Volksinitiative "Für eine öffentliche Krankenkasse" (BBl 2013 7929) handelt, wie die Beschwerdegegnerin 7 geltend macht.
8.4.4
Ähnliches gilt für den Satz im Kommentar des VR-Präsidenten der Helsana im Magazin senso 1/2014 "Gegen Staatsmedizin": "Merke: Gesundheitssysteme mit einer Einheitskasse führen zwangsläufig zu Staatsmedizin - sie begünstigen eine Zweiklassenmedizin". Diese plakative Behauptung wäre für sich allein genommen unsachlich; sie wird jedoch durch die vorangegangenen Hinweise auf Erfahrungen in anderen Ländern näher begründet und durch die auf derselben Seite abgedruckte Stellungnahme der Gesundheitsökonomin Anna Sax zugunsten der Einheitskasse relativiert.
8.4.5
Der Vorwurf von Suggestivfragen in der Kundenzeitschrift aktuell der SWICA (Februar 2014) erscheint nicht völlig unberechtigt, dienen doch die gestellten Fragen in erster Linie als Vehikel, um in den Antworten Argumente gegen die Einheitskasse zu entwickeln. Insgesamt ist jedoch für den Leser aufgrund des Kontexts und der Überschrift "... unsere Antworten" klar, dass es sich um eine Stellungnahme aus Sicht der Krankenversicherung handelt.
BGE 140 I 338 S. 351
9.
Nach dem Gesagten kann auf die Beschwerden überwiegend mangels substanziierter Begründung nicht eingetreten werden. Zwar lässt sich über die Sachlichkeit einzelner Beiträge streiten. Sie sind jedoch aufgrund ihrer Platzierung im Kundenmagazin klar den Krankenversicherungen zuzuordnen und somit als Stellungnahmen einer von der Initiative bedrohten Organisation erkennbar. Angesichts der intensiv geführten Diskussion um die Einheitskasse, in der auch einflussreiche Befürworter der Initiative zu Wort kommen, erscheinen die beanstandeten Äusserungen weder für sich allein, noch zusammengenommen geeignet, das Resultat der Abstimmung wesentlich zu beeinflussen. Den Befürwortern der Einheitskasse blieb genügend Zeit, um gewisse Verzerrungen oder einseitige Argumentationen aus ihrer Sicht zu kommentieren bzw. richtigzustellen. Dies führt zur Abweisung der Stimmrechtsbeschwerden (vgl.
Art. 79 Abs. 2
bis
BPR
), soweit darauf einzutreten ist.
Zu betonen ist, dass sich die Beurteilung ausschliesslich auf die in den vorliegenden Beschwerden mit genügender Begründung gerügten Unterlagen bezieht. (...)


header:
Urteilskopf
98 Ib 368
54. Estratto della sentenza del 1o dicembre 1972 nella causa Faesch contro Consiglio di Stato del Cantone Ticino.

regeste:
Regeste
Rodungsbewilligung; BG vom 11. Oktober 1902/18. März 1971 betreffend die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei (FPolG) und zugehörige Vollziehungsverordnung vom 1. Oktober 1965/25 August 1971 (FPolV).
1.
Art. 98 lit. g OG
,
Art. 25bis Abs. 3 FPolV
.
Zur Beschwerde gegen die Verweigerung der Rodungsbewilligung ist auch der Verkäufer des zu rodenden Grundstücks berechtigt, wenn er und der Käufer im Zeitpunkt des Verkaufs voraussetzten, dass es gerodet werden dürfe (Erw. 1).
2.
Art. 31 FPolG
,
Art. 24 Abs. 1 FPolV
.
Das Verbot der Verminderung des schweizerischen Waldareals ist in dem Sinne zu verstehen, dass grundsätzlich ein tatsächlich bestehendes Waldgebiet nicht verkleinert werden darf (Erw. 2).
3.
Art. 26 Abs. 3 FPolV
.
Der hier verlangte Zusammenhang zwischen der Rodung und dem geplanten Werk ist nicht ein absolutes Erfordernis, sondern nur einer der Gesichtspunkte, die bei der Abwägung der Interessen zu berücksichtigen sind (Erw. 3 und 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 370
BGE 98 Ib 368 S. 370
A.-
Il 7 settembre 1971 la signora Heidi Faesch chiedeva al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, per intermedio del signor Ezio Bottinelli, l'autorizzazione di dissodare a scopo edilizio parte del terreno boscato della particella n. 592 di complessivi mq 1959 del registro fondiario del Comune di Melide.
Con decisione del 22 dicembre 1971 il Consiglio di Stato respingeva la domanda, rilevando che il fondo in questione è ricoperto da bosco d'alto fusto e ceduo di castagno, robinia e rovere, che tale bosco ha una spiccata funzione protettiva ed è pregiato dal profilo paesaggistico, sì che, avuto riguardo agli scopi perseguiti dalla legislazione federale in materia forestale, intesi a preservare l'area boschiva, il dissodamento richiesto non poteva essere autorizzato.
In precedenza, il 4 luglio 1971, le signora Faesch aveva venduto il fondo al signor Clemens Peter Rose, alla di lui moglie ed al loro figlio Peter Alexander, domiciliati a Monaco, facendo iscrivere il transferimento immobiliare a registro fondiario. Trattandosi di compratori domiciliati all'estero, essi avevano dovuto richiedere previamente la necessaria autorizzazione all'autorità di prima istanza del distretto di Lugano competente per l'applicazione del decreto federale del 23 marzo 1961 concernente l'acquisto di fondi da parte di persone all'estero. Tale autorizzazione fu rilasciata il 9 agosto 1971 "con l'obbligo di costruire la casa di vacanza (unifamiliare) entro il termine di due anni ed il divieto di vendere e locare per il periodo di tre anni dall'intimazione della presente decisione". L'autorità cantonale di sorveglianza non presentò gravame, di modo che l'autorizzazione concernente il trasferimento di proprietà divenne definitivo. Detto transferimento fu iscritto a registro fondiario il 7 settembre 1971.
B.-
Heidy Faesch ha proposto ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale contro la decisione del Consiglio di Stato. Essa fa valere d'aver venduto in buona fede il fondo, comprato a sua volta in buona fede dagli acquirenti; tutti erano d'avviso trattarsi d'un terreno da costruzione, quale d'altronde espressamente definito nella decisione dell'autorità che autorizzò i compratori all'acquisto; poichè tale autorità aveva imposto l'onere della costruzione entro il termine di due anni ed escluso per un periodo di tre anni la possibilità di vendere e locare l'immobile, deve ritenersi contraddittorio ed illegittimo
BGE 98 Ib 368 S. 371
il rifiuto del Consiglio di Stato di autorizzare il dissodamento, dato che questo è il necessario presupposto della costruzione. Il Consiglio di Stato e il Dipartimento federale dell'interno chiedono la reiezione del ricorso.
Una delegazione del Tribunale federale ha effettuato un sopralluogo il 5 luglio 1972.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1.
In virtù dell'art. 50 cpv. 2 della legge federale dell'l 1 ottobre 1902 concernente l'alta vigilanza della Confederazione sulla polizia delle foreste (LVPF), nel suo testo modificato con la legge federale del 18 marzo 1971, il Consiglio federale può delegare ai Cantoni la competenza per il rilascio di autorizzazioni di dissodamento nelle foreste protettrici per una superficie di 30 are al massimo. Tale delega è stata disposta in via generale con l'art. 25 bis dell'ordinanza del Consiglio federale del 25 agosto 1971 (OVPF). Tutti i boschi pubblici e privati del Cantone Ticino sono stati dichiarati da quest'ultimo foreste protettrici ai sensi di tali legislazione. Le decisioni adottate dai Cantoni in base alla delega sopra menzionata possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo dinnanzi al Tribunale federale in conformità all'art. 98 lett. g OG e dell'art. 25bis cpv. 3 OVPF. La decisione con cui il Consiglio di Stato ha respinto il 22 dicembre 1971 la domanda di dissodamento è quindi soggetta a detto ricorso.
Poichè la vendita del fondo effettuata dalla ricorrente è divenuta operante il 7 settembre 1971, ci si può chiedere se essa sia legittimata a proporre il gravame; l'eventuale autorizzazione concernerebbe infatti un fondo di cui essa non ha più la proprietà.
Ai sensi dell'art. 103 lett. a OG ha diritto di ricorrere chiunque sia toccato dalla decisione impugnata ed abbia un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. Nella fattispecie può ravvisarsi un siffatto interesse nella circostanza che, ove l'autorizzazione fosse definitivamente rifiutata ai compratori del fondo, la ricorrente rischierebbe concretamente di veder annullata la compravendita per errore essenziale, dato che il trasferimento della proprietà del fondo stesso è verosimilmente avvenuto nella convinzione di ambedue le parti che questo fosse edificabile. Appare quindi giustificato riconoscere la legittimazione della ricorrente, anche se spetta
BGE 98 Ib 368 S. 372
normalmente al compratore d'aggravarsi d'un rifiuto di autorizzazione che lo concerne in primo luogo.
2.
L'art. 31 LVPF dispone che l'area boschiva della Svizzera non può essere diminuita. L'art. 24 cpv. 1 OVPF precisa che la conservazione di tale area si riferisce tanto alla sua estensione che alla sua distribuzione regionale. Questo precetto va interpretato nel senso che non può, in linea di principio, essere diminuita l'area di un bosco concretamente esistente. Ne segue che dissodamenti possono avvenire solamente in base ad un'autorizzazione rilasciata dalle autorità federali o cantonali. Il principio della salvaguardia dell'area boschiva implica che queste autorizzazioni possono essere concesse soltanto allorchè il dissodamento sia giustificato da una esigenza manifestamente superiore all'interesse pubblico consistente nel rispetto del principio medesimo. Una riduzione dell'area boschiva dev'essere sempre evitata ove essa non corrisponda ad una imperiosa necessità (sentenza del Tribunale federale del 22 dicembre 1971 nella causa Ruch c. Dipartimento federale dell'interno, consid.4, pubblicata in "Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung", 1972, p. 447).
Per concretizzare il precetto della conservazione dell'area boschiva ai sensi dell'art. 31 LVPF, il Consiglio federale ha emanato, fondandosi sull'art. 50 cpv. 2 di detta legge modificata il 18 marzo 1971, direttive speciali sul modo di trattare le domande di dissodamento. Tali direttive sono contenute nell'OVPF. In virtù dell l'art. 26 di tale decreto del Consiglio federale, nel suo testo del 25 agosto 1971, il dissodamento può essere autorizzato soltanto se è provata l'esistenza di una necessità preponderante, di ragione più valida dell'interesse alla conservazione della foresta. Tanto sotto l'impero del vecchio testo dell'art. 26, quanto sotto quello dell'attuale. devono quindi essere ponderati gli interessi contrapposti. Costituisce una questione prevalentemente di diritto, e quindi soggetta al libero esame del Tribunale federale, quella di sapere se sussista una situazione eccezionale, tale da giustificare un dissodamento (v. sentenza citata loc.cit.).
3.
Nell'intento di ridurre il numero dei dissodamenti, risultato eccessivo sotto il regime giuridico precedente e tale da mettere a repentaglio la salvaguardia dell'area boschiva sempre più minacciata in un'epoca in cui la sua importanza ecologica e sociale appare particolarmente evidente, l'art. 26
BGE 98 Ib 368 S. 373
OVPF, nel suo testo del 25 giugno 1971, pone una serie di regole destinate ad essere considerate nella ponderazione degli interessi in gioco. Non devono così esistere ragioni di polizia che si oppongano al dissodamento, nè possono essere reputati come necessità preponderante gli interessi finanziari, quali il miglior sfruttamento del suolo o la ricerca di terreno a buon mercato.
Il Consiglio federale ha inoltre stabilito l'esigenza che l'opera per cui è chiesto il dissodamento possa essere realizzata unicamente nel luogo previsto. Intesa in un senso assoluto, tale ultima condizione appare troppo rigorosa; la prescrizione di una siffatta condizione non sarebbe potuta rientrare nella competenza regolamentare del Consiglio federale e sarebbe potuta essere emanata semmai unicamente dal Parlamento. La sua rigida osservanza escluderebbe infatti in pratica qualsiasi dissodamento, con pochissime eccazioni (quali, ad esempie, il dissodamento per consentire la costruzione d'una linea ferroviaria od una strada), ciò che non risulta essere stata la volontà del legislatore. In un sistema giuridico nel quale vige il principio costituzionale della garanzia della proprietà una limitazione di tale intensità sarebbe dovuta essere stabilita inequivocamente dalle Camere federali e non dal governo, solamente delegato, in tale materia, ad emanare direttive (art. 50 cpv. 2 LVPF). È invece ovvio che, pur volendo impedire attivamente e con maggior energia un indiscriminato disboscamento, il legislatore non abbia inteso escludere del tutto la possibilità di dissodamenti ragionevoli, giustificati da interessi di grande momento. Ove si considerasse rigorosamente l'esigenza del vincolo indispensabile tra l'opera per cui è chiesto il dissodamento ed il luogo previsto, si arriverebbe infatti persino ad escludere dissodamenti che s'impongono per interessi pubblici o che ad essi largamente corrispondano. La conservazione dell'area boschiva è un fine assai importante, ma non è l'unico del nostro ordinamento giuridico, sì che, almeno alla stregua del diritto positivo, deve poter essere armonizzato con altri obiettivi che appaiano nella fattispecie concreta di maggiore importanza (cfr. RU 98 I/b 219 consid. 7 c).
Il fatto che debba essere negato valore di norma imperativa al requisito di una connessione assolutamente indispensabile tra il luogo del dissodamento e l'opera prevista non significa tuttavia che il principio della connessione sia da ignorare completamente.
BGE 98 Ib 368 S. 374
Al contrario, esso costituisce uno degli aspetti rilevanti che devono essere considerati in sede di ponderazione degli opposti interessi.
4.
a) La ricorrente ha venduto il fondo a Clemens Rose e alla sua famiglia, che intendono costruirvi una casa di vacanza. Il signor Rose ha scelto come suo luogo di residenza in Svizzera Melide, per esservi nato e cresciuto. Secondo quanto ha dichiarato in occasione del sopralluogo, egli si proporrebbe di dissodare soltanto circa 150 m2 del fondo, ossia la sua parte inferiore. Il fondo trovasi presso la strada cantonale che porta da Melide a Morcote, ad una certa distanza dalla prima località. Esso è costituito da un pendio scosceso, boscato, che sovrasta al strada cantonale. Alla stessa altezza sono già state costruite altre case; ulteriori case sono state edificate al di là della strada, tra questa ed il lago. La zona è quindi già urbanizzata dal punto di vista della costruzione. L'edificazione estensiva, contro la quale si oppone il governo ticinese, si è già diffusa. Il rischio di scoscendimento del terreno sarebbe impedito mediante la costruzione di muri di contenimento, quali già esistono in prossimità delle altre case. Il carattere boschivo del fondo è pacifico. Il dissodamento implicherebbe una nuova amputazione del bosco che costeggia la strada cantonale.
b) Per quanto concerne il requisito di una intensa connessione tra il dissodamento richiesto e la costruzione della casa a cui esso deve servire, nel senso descritto nel considerando precedente, occorre ribadire che il desiderio ben comprensibile del signor Rose di assicurarsi una casa di vacanza in un luogo a cui lo legano ricordi di gioventù non significa ancora che egli non possa trovare un'area edificabile in altra parte del territorio del comune di Melide od in sua prossimità; una eventuale difficoltà d'incontrare un terreno a condizioni finanziarie favorevoli non potrebbe d'altronde essere allegata, poichè, come già si è detto, tali aspetti finanziari sono irrilevanti ai fini del rilascio dell'autorizzazione (art. 26 cpv. 3, seconda frase, OVPF). I compratori hanno portato la loro scelta sul terreno boscato di cui è stato chiesto il dissodamento presumibilmente pel fatto che una casa circondata dal bosco e con vista sul lago è particolarmente attrattiva. Il loro interesse per tale ubicazione è stato inoltre certamente acuito dalla presenza nella stessa zona di ville analoghe a quella che essi si propongono di costruire. Nondimeno, il desiderio di disporre di una casa di vacanza o di una
BGE 98 Ib 368 S. 375
seconda residenza non può giustificare, sempre in ragione delle molteplici e preponderanti funzioni protettrici proprie del bosco, un dissodamento sia pure limitato d'una parcella boschiva (sentenza non pubblicata del Tribunale federale del 25 settembre 1970 nella causa Bisang c. Consiglio di Stato del cantone Ticino, consid. 4c). Tale principio non ammette eccezioni neppure nel caso in cui, sotto un regime meno restrittivo in materia di autorizzazione, siano già state costruite altre case nella stessa zona (sentenza citata, consid. 2a).
Risulta pertanto da quanto sopra che non esiste nella fattispecie una connessione intrinseca sufficiente tra l'opera per la quale è stato chiesto il dissodamento ed il luogo previsto. In assenza di tale requisito, considerato nel contesto della ponderazione degli interessi in gioco, l'autorizzazione non poteva essere rilasciata.


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Urteilskopf
92 I 437
73. Estratto della sentenza 23 novembre 1966 nella causa Scapozza contro Officine idroelettriche di Blenio SA

regeste:
Regeste
Enteignungsentschädigung.
Art. 16 und 19 EntG
.
Bei der Festsetzung der Entschädigung sind auch die mit dem entzogenen Recht zusammenhängenden tatsächlichen Vorteile zu berücksichtigen, in deren Genuss der Enteignete verblieben wäre, wenn es nicht zur Enteignung gekommen wäre.

text:
Erwägungen
ab Seite 437
BGE 92 I 437 S. 437
4.
Secondo le disposizioni in vigore, e anche se si tien conto soltanto del quantitativo d'acqua effettivamente utilizzato e non di quello disponibile, l'esercizio del diritto d'acqua dell'espropriato permetterebbe di ottenere, mediante impianti moderni, una forza idraulica di 24 HP effettivi.
Una indennità calcolata sulla base d'una potenza di 24 HP non corrisponderebbe tuttavia ancora alla "piena indennità" cui l'espropriato ha diritto in virtù dell'art. 16 LEspr. e che, giusta l'art. 19 LEspr. comprende, in particolare, oltre all'intero valore venale del diritto espropriato anche l'ammontare di tutti i pregiudizi subiti dall'espropriato come una conseguenza dell'espropriazione.
In seguito all'alluvione del 1927, gli impianti di presa e di adduzione, che ne rimasero distrutti, dovettero essere completamente rifatti. I lavori di ricostruzione furono eseguiti dal
BGE 92 I 437 S. 438
Consorzio Alta Blenio (cioè da una corporazione di diritto pubblico), con sussidi cantonali e sotto la direzione dell'Ufficio cantonale delle acque. Le quote di presa e di resa non furono modificate, ma la ricostruzione permise al titolare del diritto d'acqua di utilizzare, pacificamente, un quantitativo maggiore di acqua, ed una relativa potenza di 30 HP. Si deve senz'altro ritenere che, se non fosse intervenuta l'espropriazione, il titolare del diritto d'acqua avrebbe continuato a disporre del maggior quantitativo d'acqua e della relativa maggiore potenza, vale a dire avrebbe continuato a godere dei benefici che i lavori diretti e sussidiati dallo Stato avevano apportato. Ragione e buona fede impongono anzi di ritenere che, se il decreto cantonale 30 marzo 1954 concernente il riordino del catasto delle acque pubbliche non fosse rimasto lettera morta, i dati del catasto delle acque sarebbero stati corretti sulla base della nuova situazione di fatto creata dallo Stato. L'indennità d'espropriazione, che deve compensare tutti i pregiudizi subiti dall'espropriato, non può nel presente caso prescindere dalla forza idraulica di cui il titolare del diritto ha potuto beneficiare indisturbato e, per le particolari circostanze della fattispecie, non illegalmente e non per propria illecita iniziativa. È ciò anche se questa forza è superiore a quella desumibile dai dati contenuti nel catasto, la cui necessità d'aggiornamento è stata esplicitamente riconosciuta dallo Stato.
La maggiore potenza di cui l'espropriato, nelle circostanze della fattispecie, beneficia dal 1929, rappresenta insomma un vantaggio di fatto che non può essere ignorato nella determinazione dell'indennità (art. 19 lett. c LEspr.; cfr. inoltre RU 51 I 365).