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Urteilskopf
83 II 525
72. Arrêt du 26 novembre 1957 dans la cause Dunand contre Société immobilière Royaga SA

regeste:
Regeste
Liegenschaftsverwaltung.
Rechtsnatur des Vertrags; vorzeitige Aufhebung.

text:
Sachverhalt
ab Seite 526
BGE 83 II 525 S. 526
A.-
Dunand exploite à Genève une agence immobilière, où il s'occupe en particulier de gérances d'immeubles. Le 30 juin 1953, il offrit à Bogliano, parmi plusieurs autres - et pour le prix de 135 000 fr. - un immeuble sis au no 12 de la rue Royaume, propriété de la Société immobilière Royaga SA L'offre précisait: "Cet immeuble ne peut être vendu que pour autant qu'un engagement de régie nous soit consenti". Après différentes tractations qui portèrent notamment sur la convention relative à la gérance et d'où il ressort que Bogliano agissait pour un tiers, la vente fut conclue le 2 février 1954. Elle porta sur les actions de Royaga SA Une assemblée de cette société, tenue le même jour et présidée par Bogliano, entérina la démission de Dunand comme administrateur et appela Bogliano aux fonctions de seul administrateur engageant la société par sa signature individuelle. Le procès-verbal porte en outre: "A l'unanimité l'assemblée prie son Président de conclure la convention de régie dont il vient de lui être donné lecture, avec la Régie Dunand". Après cette assemblée, Dunand et Bogliano signèrent cette convention, par laquelle Royaga SA confiait à Dunand la gérance de l'immeuble sis au no 12 de la rue Royaume "pour une durée de dix ans, à dater du 1er février mil neuf cent cinquante-quatre, aux conditions énoncées dans le tarif de l'Association professionnelle des gérants d'immeubles de Genève". Il était spécifié que les actionnaires de Royaga SA souscrivaient à la convention "pour s'engager à l'imposer aux acquéreurs futurs des actions de ladite société". L'art. 5 avait la teneur suivante:
"En cas de retrait de la gérance de l'immeuble de l'Agence immobilière Dunand avant le 31 décembre 1963, une indemnité lui serait versée à la reddition du dossier, égale à la commission de régie prise sur l'état locatif plein de l'immeuble rénové, multipliée par le nombre d'années restant à courir jusqu'au 31 décembre 1963."
Le 16 juillet 1955, Bogliano, en sa qualité d'administrateur
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de Royaga SA, écrivit à Dunand dans les termes suivants:
"Je vous avais indiqué que la Société immobilière Royaga cherchait à conclure un emprunt second rang; je vous avais demandé d'examiner la possibilité de trouver dans votre clientèle l'occasion d'effectuer un placement de cette nature. Vous m'avez répondu que vous n'aviez rien en vue et que de toute manière il vous était impossible de faire quoi que ce soit dans la situation actuelle.
Par l'intermédiaire de la Régie Bordier, j'ai pu trouver le second rang recherché. Mais la condition posée au prêt hypothécaire serait que la Régie Bordier ait la régie de l'immeuble.
Je n'ignore pas que le 2 février 1954 la S.I. Royaga a conclu avec vous un contrat de Régie de dix ans.
Or, renseignement pris, j'apprends qu'un contrat de régie - s'il n'est pas accompagné d'une prestation spéciale, tel qu'un prêt par exemple - est résiliable en tout temps et sans indemnité. Il paraît qu'un semblable contrat constitue un contrat de mandat, dont l'essence même est la faculté, pour chaque partie, de pouvoir, en tout temps, le résilier.
Dans ces conditions, je me vois dans l'obligation de dénoncer le contrat de régie et de vous prier de transmettre tous les documents à la Régie Bordier, rue du Vieux Collège, 8, à Genève, pour que celle-ci puisse reprendre la suite de cette affaire.
Croyez bien que je regrette cette décision; j'avais, d'ailleurs, eu l'impression que vous ne vous intéressiez pas aux soucis qui sont les miens."
Le 21 juillet 1955, Dunand répondit que pour trouver des fonds la gérance avait besoin de connaître quelles garanties représenterait l'immeuble rénové: rendement locatif fixé par le contrôle des prix, montant et conditions de l'emprunt en premier rang. Pourvu qu'on lui fournisse ces précisions, Dunand se déclarait prêt à procurer à Royaga SA les fonds dont elle avait besoin. Il rappelait ensuite qu'il n'avait accepté de vendre ses actions que moyennant un accord lui réservant la gérance de l'immeuble et informait son correspondant qu'en cas de résiliation du contrat du 2 février 1954, il réclamerait une indemnité de 8909 fr. de par l'art. 5 dudit contrat.
Le 22 juillet 1955, Bogliano répondit brièvement qu'il ne servirait à rien de discuter, qu'il n'entendait pas revenir sur sa décision et il ajoutait: "Veuillez croire que ce n'est pas de gaîté de coeur que j'agis ainsi; j'eusse de beaucoup préféré continuer à entretenir les bons rapports que nous avions ébauchés. Cela s'avère impossible."
BGE 83 II 525 S. 528
B.-
Le 29 septembre 1955, Dunand actionna Royaga SA devant le Tribunal de première instance de Genève en paiement de 8909 fr. avec 5% d'intérêts à compter du 16 juillet 1955. Le 29 mai 1956, le tribunal admit la demande, en bref par les motifs suivants:
Il s'agit en l'espèce d'un contrat mixte, qui présente certaines caractéristiques du mandat et du contrat d'entreprise, mais où les rapports de confiance sont si importants que l'art. 404 CO s'applique. Royaga SA était fondée à résilier le contrat du 2 février 1954, mais elle l'a fait en temps inopportun, ce qui l'oblige à payer des dommagesintérêts. La jurisprudence admet du reste certaines conventions sur ce point, pourvu que l'indemnité fixée ne soit pas excessive et que la résiliation n'ait pas été causée par la faute de celui qui s'en plaint. En l'espèce, Dunand n'a point commis de faute. L'art. 5 de la convention du 2 février 1954 contient une clause pénale; la peine, selon l'art. 161 CO, est due même si aucun dommage n'est prouvé. Elle n'est d'ailleurs pas excessive, de sorte qu'il n'y a pas lieu de la réduire.
C.-
Statuant, le 21 mai 1957, sur appel de Royaga SA, la Cour de justice de Genève débouta Dunand de sa demande. Les motifs de son arrêt se résument comme il suit:
Il s'agit, en l'espèce, non pas d'un contrat d'entreprise, mais d'un mandat, qui, selon l'art. 404 CO, disposition de droit strict, était révocable en tout temps. Comme clause pénale liant les parties pour dix ans, l'art. 5 du contrat du 2 février 1954 est donc nul. Supposé même que la résiliation fût intervenue en temps inopportun, l'art. 404 al. 2 CO ne conférerait en tout cas au demandeur que le droit au remboursement des frais exposés en vue de l'exécution. Or, le demandeur ne réclame rien à ce titre. Il conclut au paiement du gain manqué, lequel n'est jamais dû en matière de mandat. "Le fait, d'ailleurs non démontré, que l'intimé aurait vendu l'immeuble en cause sous condition d'obtenir la gérance de celui-ci pour dix ans, ne saurait
BGE 83 II 525 S. 529
avoir pour effet de donner à la convention de régie, soit plus précisément à son art. 5, une validité que la loi conteste impérativement dès l'instant que le contrat doit s'interpréter comme un mandat."
D.-
Contre cet arrêt, Dunand a formé un recours en réforme. Il conclut à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral condamner l'intimée à payer au recourant la somme de 8909 fr., la condamner en outre à payer tous frais et dépens aussi bien des instances cantonales que de l'instance fédérale.
E.-
L'intimée conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Comme l'a admis la Cour de justice, le contrat relatif à la gérance d'immeubles, conclu le 2 février 1954, ne constitue pas un contrat d'entreprise. Dans un tel contrat, l'une des parties s'engage à exécuter un ouvrage (art. 363 CO), c'est-à-dire à procurer à l'autre partie, par son travail et sous sa propre responsabilité, un certain résultat matériel ou immatériel, mais objectivement constatable. C'est partant de cette définition large de l'ouvrage visé par l'art. 363 CO que le Tribunal fédéral a rangé dans la catégorie du contrat d'entreprise le contrat d'insertion d'annonces (RO 59 II 261 ss.), et que l'on peut y ranger le contrat par lequel un fournisseur de courant électrique s'oblige à éclairer certaines rues ou à chauffer certains locaux (RO 48 II 370 ss.). Cependant, lorsque, comme en l'espèce, l'une des parties s'engage envers l'autre à gérer un immeuble, elle ne s'oblige qu'à fournir une certaine activité avec une certaine diligence, non pas un certain résultat que l'on pourrait considérer comme un ouvrage.
Il ne s'agit pas non plus d'un mandat proprement dit, parce que le contrat portant sur la gérance d'un immeuble, qu'il soit ou non conclu pour une durée certaine, est en tout cas limité, non pas par l'accomplissement de la tâche qu'assume le mandataire, mais bien par l'écoulement du temps. De ce point de vue donc et sauf le cas où les parties
BGE 83 II 525 S. 530
l'ont d'emblée conçu comme un accord de nature purement passagère et portant sur certaines opérations déterminées, il se présente soit comme un contrat de travail, soit comme un contrat sui generis qui, ayant pour objet l'exécution d'un certain travail, serait en principe soumis aux règles du mandat (art. 394 al. 2 CO).
Point n'est besoin cependant de rechercher laquelle de ces deux possibilités est donnée en l'espèce. Que ce soit l'une ou l'autre, la résiliation anticipée du contrat tout au moins ne pouvait avoir lieu que selon les règles spéciales au contrat de travail (art. 352 ss. CO). Car les principes qui régissent la révocation du mandat (art. 404 CO) ne sauraient s'appliquer à un contrat qui, comme celui dont l'objet est la gérance d'un immeuble, est conclu à temps. Il en va ainsi d'autant plus que, dans le contrat de gérance d'immeubles, chacune des parties a juridiquement un intérêt égal au maintien du contrat, l'une s'assurant le travail de l'autre, laquelle se fait promettre une rémunération.
C'est ainsi du reste que, bien avant la promulgation de la loi fédérale du 4 février 1949 sur le contrat d'agence (art. 418 a à 418 v CO), le Tribunal fédéral avait rangé ce type de convention au nombre des contrats sui generis soumis principalement aux règles du mandat; il appliquait toutefois les règles du contrat de travail à la résiliation pour de justes motifs lorsque les parties avaient entendu se lier pour un temps assez long (art. 352 CO; RO 29 II 104 ss.;
40 II 392
;
54 II 380
;
60 II 336
;
78 II 36
/7; BECKER, comm. ad art. 319, n. 27, ad art. 394, n. 8; OSER/SCHÖNENBERGER, comm. ad art. 319 CO, n. 36 i.f.). Sur ce dernier point, en particulier, la loi précitée a entériné la règle jurisprudentielle (art. 418 r CO). En l'absence d'une disposition légale, le Tribunal fédéral a du reste adopté la même solution, s'agissant du contrat de représentation exclusive conclu pour une durée prolongée (RO 60 II 335/6; cf. RO 78 II 33, 36/7; WEIL, Die vorzeitige Aufhebung des Alleinvertretungsvertrages, RSJ t. 32, 1935/6 p. 295/6).
BGE 83 II 525 S. 531
2.
Il faut dès lors examiner si, le 16 juillet 1955, la défenderesse avait de justes motifs de résilier sans délai, selon l'art. 352 CO, le contrat qu'elle avait conclu pour dix ans.
La question appelle manifestement la négative. Aucune circonstance, en particulier, n'autorisait la société Royaga à invoquer la moralité ou la bonne foi pour ne plus exécuter le contrat (art. 352 al. 2 CO). Elle ne prétend pas elle-même que, dans l'exercice de la gérance proprement dite, le demandeur ait violé en quoi que ce soit les devoirs que lui imposaient la convention, la loi ou les usages locaux; c'est bien plutôt le contraire qui ressortirait de sa lettre du 22 juillet 1955.
Comme dans sa lettre du 16 juillet 1955, elle y allègue uniquement que le demandeur ne lui a pas procuré l'emprunt hypothécaire en second rang qu'elle désirait souscrire. Mais elle ne s'est elle-même pas risquée à prétendre, dans les lettres précitées, que le demandeur se serait engagé à réaliser le simple voeu qu'elle avait exprimé sur ce point. Le contrat relatif à la gérance ni les autres pièces du dossier ne contiennent aucun indice d'une telle promesse. Aussi bien le Tribunal de première instance a-t-il expressément jugé qu'aucun engagement de ce genre n'a jamais existé et la Cour de justice ne l'a pas contredit. Supposé même que le demandeur eût promis de procurer les fonds et ne se fût pas exécuté, la défenderesse, avant de résilier le contrat, aurait dû tout au moins, d'une part, fournir à Dunand les renseignements indispensables pour la conclusion de l'emprunt projeté, renseignements qu'il avait demandés dans sa lettre du 21 juillet, d'autre part, l'interpeller formellement en lui rappelant son obligation, le mettre en demeure de l'exécuter et lui fixer un délai convenable pour ce faire.
C'est donc sans raisons que la défenderesse a résilié abruptement, après une année et demie, le contrat qui la liait pour dix ans au demandeur.
3.
La défenderesse, par ce motif, doit en principe
BGE 83 II 525 S. 532
réparation du dommage qu'elle a ainsi causé. A l'art. 5 du contrat, les parties sont convenues que si la gérance de la maison était retirée à Dunand avant la fin du contrat, l'indemnité à verser serait égale au montant de la rétribution due pour la période restant à courir et calculée sur l'état locatif plein de l'immeuble rénové, selon le tarif des gérants d'immeubles genevois. Il s'agit donc là d'un gain manqué. Si l'on part d'un rendement locatif - pratiquement non contesté - de 23 292 fr. et que, selon le tarif, on calcule l'indemnité de gérance à 4 1/2% pendant huit ans et demi, on arrive à un dommage de 8909 fr., somme réclamée par le demandeur.
Le Tribunal de première instance a admis que l'art. 5 du contrat constituait une clause pénale. Il s'ensuivrait que le demandeur serait fondé à réclamer le montant susindiqué même s'il n'avait effectivement point subi de dommage (art. 161 al. 1 CO). Mais l'indemnité, en revanche, pourrait être réduite conformément à l'art. 163 al. 3 CO si elle paraissait excessive. Cependant, il s'agit en réalité non pas d'une clause pénale, mais, vu la nature de l'indemnité fixée, d'une clause par laquelle les parties sont convenues qu'en cas de rupture du contrat il y aurait lieu de payer le gain manqué.
Sont donc applicables les principes généraux qui régissent le calcul des dommages-intérêts en cas de rupture du contrat de travail. La perte de gain doit être remboursée (art. 353 CO), mais sous déduction de ce que le créancier a épargné en ne fournissant pas les services convenus, de ce qu'il a effectivement gagné par d'autres travaux et du gain auquel il a intentionnellement renoncé (art. 332 CO).
Il aurait appartenu à la défenderesse d'alléguer les causes de déduction et d'offrir les preuves nécessaires. Elle n'a rien entrepris à cet égard, et s'est contentée de conclure au déboutement. Cependant, il est conforme aux données de l'expérience commune qu'une certaine déduction se justifie. Effectivement, le demandeur peut occuper autrement le temps qu'il aurait dû consacrer à la gérance
BGE 83 II 525 S. 533
dont la défenderesse l'a privé. On ne sait quand il aurait trouvé une gérance équivalente ou analogue, mais on ne peut admettre qu'il serait demeuré sans remplacement pendant huit ans et demi, s'agissant d'un bureau déjà ancien et connu à Genève. Cependant, un tel bureau emploie du personnel permanent et a des frais fixes qui courent sans interruption jusqu'au remplacement d'une gérance perdue. Enfin, il est difficile de dire qu'une affaire tient lieu d'une autre et n'aurait pas pu s'y ajouter sans augmentation des frais fixes. La réduction, en définitive, ne peut être fixée qu'ex aequo et bono. La cour l'estime au tiers de la rétribution tarifée, vu aussi la gravité particulière du manque de parole dont Royaga SA s'est rendue coupable. Ce sont donc 6000 fr. en chiffre rond que la défenderesse doit au demandeur.
La solution, du reste, ne serait pas différente si l'on admettait que l'art. 5 du contrat du 2 février 1954 contient une clause pénale. Dans ce cas, en effet, il y aurait lieu de réduire, de par l'art. 163 al. 3 CO, le montant convenu, ce qui conduirait au même résultat que l'application de l'art. 332 CO.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours en ce sens que l'arrêt attaqué est réformé, la demande partiellement admise et la défenderesse condamnée à payer au demandeur 6000 fr. avec intérêts à 5% l'an à partir du 29 septembre 1955; rejette la demande pour le surplus.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
108 Ib 44
7. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 5. Februar 1982 i.S. The Ibis Corporation Ltd. gegen Wehrsteuerverwaltung des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Sicherung der Wehrsteuer. Art. 118 Abs. 1 WStB,
Art. 50 SchKG
.
1. Bei der Beurteilung der Zulässigkeit einer Sicherstellungsverfügung im Sinne von Art. 118 Abs. 1 WStB beschränkt sich das Bundesgericht auf eine prima-facie-Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse (E. 2b aa).
2. Im Bereiche der Sicherstellungsverfügungen nach Art. 118 WStB kann das Bundesgericht den geltend gemachten Arrestgrund auch durch einen anderen substituieren. Der Sicherstellungsgrund des fehlenden schweizerischen Wohnsitzes des Steuerpflichtigen wird durch
Art. 50 SchKG
jedenfalls in den Fällen nicht ausgeschlossen, in welchen der Pflichtige in der Schweiz eine Betriebsstätte unterhält ohne sie in der offenen Form einer Zweigniederlassung ins Handelsregister eintragen zu lassen; der Steuerpflichtige ist für die dadurch entstehende Unsicherheit über die Existenz eines Betreibungsstandes selber verantwortlich (E. 2b bb).
3. Der vom Ausländer in der Schweiz gestaltete steuerrechtliche Tatbestand kann per se ein steuergefährdendes Verhalten darstellen und damit den Sicherstellungsgrund der Gefährdung der Wehrsteuer im Sinne von Art. 118 Abs. 1 WStB erfüllen (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 45
BGE 108 Ib 44 S. 45
Am 16. Oktober 1978 schloss die in Bermuda inkorporierte und registrierte Firma The Ibis Corporation Ltd. (nachfolgend Ibis genannt) mit der X. AG in Zürich rückwirkend auf 1. September 1978 einen Managementvertrag. Danach obliegt der X. AG in
BGE 108 Ib 44 S. 46
umfassender Weise die Vermittlung, Durchführung und Abwicklung der - konkret nicht näher umschriebenen - Geschäfte der Ibis, wobei die X. AG für Ibis eine Geschäfts- und Postadresse in Zürich, einen Telefonanschluss und Büros besorgt.
Im Zusammenhang mit der Steuerveranlagung der X. AG ersuchte das Steueramt am 18. Juni 1981 um nähere Angaben über sämtliche Vergütungs-, Belastungs- und Übertragungsaufträge bzw. -anzeigen samt den dazugehörenden Belegen betreffend die Konti der Ibis. Mit Schreiben vom 24. August 1981 vertrat die X. AG den Standpunkt, diese Auflage sprenge den Rahmen der von ihr im Steuereinschätzungsverfahren vorzulegenden Unterlagen, da sie Unterlagen ihres Kunden Ibis betreffe; obwohl diese Firma durch sie vertreten sei, stünden die geschäftlichen Aktivitäten derselben in keinerlei Zusammenhang mit den Steuereinschätzungsverfahren der X. AG, soweit nicht Zuwendungen an sie zur Diskussion stünden; im übrigen habe die Treugeberin die Weitergabe solcher Details verboten.
Am 26. August 1981 wurden der Ibis drei vorläufige Wehrsteuerrechnungen für die 19., 20. und 21. Periode im Gesamtbetrag von Fr. 45'492.85 zugestellt. Gleichzeitig hat die Wehrsteuerverwaltung des Kantons Zürich in diesem Steuerbetrag eine Sicherstellungsverfügung gemäss Art. 118 WStB und einen Arrestbefehl mit dem Arrestgrund "Gefährdung der Wehrsteuerforderung" erlassen. Am 27. August 1981 hat das Betreibungsamt Zürich 1 bei der Schweizerischen Volksbank und der Schweizerischen Kreditanstalt Vermögenswerte aus offenen und geschlossenen Depots, die auf den Namen der Arrestschuldnerin lauten bzw. treuhänderisch in deren Namen verwaltet werden, bis zur Sperrlimite von Fr. 50'000.-- verarrestiert.
Mit Auflageschreiben vom 4. September 1981 verlangte das Steueramt von der Ibis die nötigen Unterlagen zur "Abklärung von Bestand und Umfang der beschränkten (allenfalls unbeschränkten) Steuerpflicht im Kanton Zürich (mit Bezug auf Steuerjahre 1978 bis 1980 Staats- und Gemeindesteuern Einleitung des Nachsteuerverfahrens; Steuerjahr 1981 sowie Wehrsteuer 19. bis 21. Periode im offenen Verfahren)". Diese Auflage wurde bisher nicht erfüllt, doch soll der Vertreter der Ibis telefonisch mit dem Steuerkommissär Kontakt aufgenommen haben betreffend Erstreckung der Auflagefrist.
Mit fristgerechter Verwaltungsgerichtsbeschwerde stellt die Ibis dem Bundesgericht den folgenden Antrag:
BGE 108 Ib 44 S. 47
"Es sei die Verfügung vom 26. August 1981 der Wehrsteuerverwaltung des Kantons Zürich gegen die Beschwerdeführerin zur Sicherstellung einer Wehrsteuerforderung im Betrage von Fr. 45'492.85 und der darauf beruhende Arrestbefehl vom gleichen Tage aufzuheben, (...)."
Auf die einzelnen Vorbringen der Beschwerdeführerin wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das kantonale Steueramt Zürich und die Eidgenössische Steuerverwaltung, Hauptabteilung Wehrsteuer, beantragen Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden Erwägungen:
2.
a) Der Bundesratsbeschluss über die Erhebung einer Wehrsteuer vom 9. Dezember 1940 (Wehrsteuerbeschluss; WStB) bestimmt in Art. 118 Abs. 1:
"Hat der Wehrsteuerpflichtige keinen Wohnsitz in der Schweiz oder erscheint die von ihm geschuldete Wehrsteuer durch sein Verhalten als gefährdet, so kann die kantonale Wehrsteuerverwaltung auch vor der rechtskräftigen Feststellung des Wehrsteuerbetrages jederzeit Sicherstellung verlangen. ..."
Im Sicherstellungsverfahren brauchen sowohl Bestand und Umfang der Steuerforderung wie auch deren Gefährdung bloss glaubhaft gemacht zu werden. Es ist also nicht erforderlich, dass ein Veranlagungsverfahren vorausgegangen oder gar rechtskräftig abgeschlossen ist.
b) aa) Die X. AG macht geltend, die von ihr für die Ibis besorgten Geschäfte seien voll dieser zuzurechnen.
Die Frage, ob die Beschwerdeführerin Rechtspersönlichkeit in der Schweiz beanspruchen kann und damit die Frage, ob die Ibis oder die X. AG als Steuerpflichtige zu erfassen sein wird, muss im Veranlagungsverfahren abgeklärt werden. Immerhin ergeben sich aufgrund der dem Bundesgericht zur Verfügung stehenden Akten gewisse Zweifel an der Rechtspersönlichkeit der Ibis. Nach der bundesgerichtlichen Praxis und der herrschenden Lehre (
BGE 102 Ia 410
E. 2 und die dort zitierte Literatur) hängt die Nationalität einer Gesellschaft von demjenigen Orte ab, an welchem sie ihren statutarischen Geschäftssitz hat (sog. Inkorporationstheorie). Die schweizerischen Behörden haben also grundsätzlich die Rechtspersönlichkeit einer juristischen Person anzuerkennen, wenn sie nach dem Recht des Staates, in welchem sie ihren statutarischen Sitz
BGE 108 Ib 44 S. 48
hat, gültig entstanden ist. Anders ist es jedoch, wenn der statutarische Sitz ein rein fiktiver ist und sich das eigentliche Aktivitätszentrum der betreffenden Gesellschaft in der Schweiz befindet. Eine solche Gesellschaft untersteht dem schweizerischen Recht und kann nur durch die Eintragung in das schweizerische Handelsregister Rechtspersönlichkeit erlangen (
Art. 643 Abs. 1 OR
).
Die Beschwerdeführerin hat (noch) nicht dargetan, dass sie nach dem Recht Bermudas tatsächlich Rechtspersönlichkeit erlangte. Auf einen bloss fiktiven ausländischen Sitz der Beschwerdeführerin weist im vorliegenden Fall der Umstand, dass die Gesellschaft ihre (unbekannten) statutarischen Aktivitäten auf der ganzen Welt, ausser auf den Bermudas ausüben darf (Management Agreement, S. 1 lit. A).
Bei der Beurteilung der Zulässigkeit einer Sicherstellungsverfügung im Sinne von Art. 118 WStB braucht die Frage nach der Rechtspersönlichkeit der Beschwerdeführerin jedoch nicht beantwortet zu werden. Die nähere Abklärung der Steuerpflicht und die Festsetzung der wirklich geschuldeten Abgabe bleibt dem Hauptverfahren in der Steuersache selbst vorbehalten. Das Bundesgericht beschränkt sich in dieser Frage auf eine prima-facie-Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse (ASA 1981/Band 50, S. 309 E. 2 und dort zitierte weitere Entscheide).
Im Rahmen der prima-facie-Würdigung darf im vorliegenden Fall davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführerin in Zürich jedenfalls eine Betriebsstätte im Sinne von Art. 6 WStB unterhält. Am Domizil ihrer zürcherischen Geschäftsführerin stehen der Ibis zur Abwicklung ihrer Geschäftstätigkeit voll eingerichtete Büros mit Personal zur Verfügung; sodann ist die Beschwerdeführerin im Telefonbuch der Stadt Zürich eingetragen. Auch wenn die durch die X. AG abgewickelten Geschäfte somit der Beschwerdeführerin zuzurechnen sind, was die Beschwerdeführerin ja schliesslich ausdrücklich geltend macht, müsste vom Bestehen eines Zürcher Steuerdomizils ausgegangen werden.
bb) Die Wehrsteuerverwaltung des Kantons Zürich stützt ihre Sicherstellungsverfügung auf den Sicherstellungsgrund der Gefährdung der Wehrsteuerforderung. In Anbetracht des ausländischen Domizils der Beschwerdeführerin stellt sich die Frage, ob nicht bereits die Voraussetzung einer Sicherstellung wegen Fehlens eines schweizerischen Wohnsitzes der Beschwerdeführerin gegeben ist.
Es fragt sich, ob das Bundesgericht an den geltend gemachten
BGE 108 Ib 44 S. 49
Sicherstellungsgrund gebunden ist. Für den analogen Arrestgrund von
Art. 271 Ziff. 4 SchKG
("Wenn der Schuldner nicht in der Schweiz wohnt") hat das Bundesgericht entschieden, dass es nicht angehe, dem angefochtenen Arrestbefehl einen anderen als den ihm zugrundeliegenden Arrestgrund zu unterstellen (
BGE 71 III 188
). Diese Regel lässt sich jedoch im Bereiche der Sicherstellungsverfügung nach Art. 118 WStB nicht anwenden. Zunächst wird die Arrestaufhebungsklage gemäss
Art. 279 SchKG
im Bereiche des Wehrsteuerrechtes durch Art. 119 Abs. 2 WStB ausdrücklich ausgeschlossen. Damit entfällt auch das Erfordernis, im Interesse des vom Arrest betroffenen Schuldners den Gegenstand der Arrestaufhebungsklage genau festzulegen. Sodann ist das Bundesgericht im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht an die Begründung der Begehren gebunden (
Art. 114 Abs. 1 OG
). Es kann daher eine Beschwerde aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (
BGE 107 Ib 90
E. 1). Das Bundesgericht kann deshalb im Bereiche der Sicherstellungsverfügungen nach Art. 118 WStB den geltend gemachten Arrestgrund auch durch einen anderen substituieren.
Die weitere Frage, ob eine Sicherstellungsverfügung wegen des fehlenden Wohnsitzes des Wehrsteuerpflichtigen allenfalls durch einen Betreibungsstand im Sinne von
Art. 50 SchKG
in einzelnen Fällen ausgeschlossen wird, wie dies in der Literatur mit Bezug auf den analogen Arrestgrund von
Art. 271 Ziff. 4 SchKG
teilweise angenommen wird (vgl. AMONN, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechtes, Bern 1980, S. 374), kann offen bleiben. Mindestens in jenen Fällen, in welchen ein im Ausland wohnender Schuldner in der Schweiz eine Betriebsstätte unterhält, ohne diese in der offenen Form einer Zweigniederlassung (
Art. 935 Abs. 2 OR
) im Handelsregister eintragen zu lassen, wird die Sicherstellungsverfügung wegen eines fehlenden Wohnsitzes in der Schweiz jedoch nicht durch
Art. 50 SchKG
ausgeschlossen. Der Wehrsteuerpflichtige mit Wohnsitz im Ausland ist für die dadurch entstehende Unsicherheit über die Existenz eines Betreibungsstandes in der Schweiz selber verantwortlich. Im vorliegenden Fall kann daher die Sicherstellungsverfügung schon auf den Arrestgrund des fehlenden schweizerischen Wohnsitzes der Beschwerdeführerin abgestützt werden.
3.
Wie in der Folge zu zeigen sein wird, ist indessen vorliegend auch der Arrestgrund der Gefährdung der Wehrsteuerforderung gegeben.
BGE 108 Ib 44 S. 50
In bestimmten Fällen mit internationalen Beziehungen kann das Veranlagungsverfahren und der Steueranspruch aus der Situation selbst in hohem Masse gefährdet sein. Das gefährdende Verhalten liegt dabei in der besondern Gestaltung der Geschäftstätigkeit in der Schweiz, von der nicht auszuschliessen ist, dass sie auf umfassende Steuervermeidung oder Steuerumgehung ausgelegt ist. Nach den Erfahrungen der Steuerbehörden wird in der Regel nach folgendem Grundmuster verfahren: Die ausländische (natürliche oder juristische) Person lässt ihre Geschäfte im Auftragsverhältnis gegen Vergütung einer Kommission bzw. eines Honorars über eine inländische Gesellschaft (Beauftragte) abwickeln. Die Geschäftstätigkeit des Auftraggebers in der Schweiz erfolgt in verdeckter Form und die Gewinne daraus werden schliesslich weder im Ausland noch im Inland - hier mangels Kenntnis des Tatbestandes - der Besteuerung unterworfen.
Dadurch dass die Beschwerdeführerin ihre geschäftlichen Transaktionen in der Schweiz nicht in der offenen Form einer Zweigniederlassung oder Tochtergesellschaft abwickelte, sondern die gesamte Geschäftsführung auf eine hier domizilierte Managementgesellschaft übertrug, blieb ihre Geschäftstätigkeit gegenüber den Steuerbehörden sowohl im Ausland als auch im Inland im Dunkeln. Die Zürcher Steuerbehörden erhielten nur Kenntnis davon, weil die X. AG in ihrem eigenen Einschätzungsverfahren die von ihr vereinnahmten management-fees angab. Weitere Angaben über die von ihr in Erfüllung des Managementvertrags getätigten Geschäfte hat die X. AG verweigert. Diese Abklärungen können mithin erst im Zusammenhang mit einem Veranlagungsverfahren gegenüber der Beschwerdeführerin erfolgen. Die Einleitung eines solchen Veranlagungsverfahrens könnte jedoch der Beschwerdeführerin als "Vorwarnung" dienen und in Anbetracht der "Flüchtigkeit" ihrer Geschäftstätigkeit in der Schweiz ausreichend Zeit belassen, um ihre Dispositionen im Rahmen einer allenfalls angestrebten umfassenden Steuervermeidung zu treffen. So wäre es namentlich für die Beschwerdeführerin bzw. deren Managerin ein Leichtes, die wenigen aktenkundigen Bankkonti - deren Auszüge die Management-Gesellschaft zum Beweis dafür eingereicht hat, dass nicht sie, sondern die ausländische Beschwerdeführerin Eigentümerin dieser Konti ist - auf eine andere Filiale derselben Bank oder aber ins Ausland zu transferieren, was deren Beschlagnahmung zu einem späteren Zeitpunkt verunmöglichen würde. Wäre aber derart eine spätere Vollstreckungsmöglichkeit
BGE 108 Ib 44 S. 51
ausgeschaltet, so könnte sich die Beschwerdeführerin in einem gegen sie eingeleiteten Steuererklärungsverfahren ohne Nachteil völlig passiv verhalten. Allfällige in Anwendung von Art. 92 WStB ergehende Ermessenseinschätzungen sowie Bussenverfügungen wären mangels greifbarer (aktenkundiger) Aktiven in der Schweiz ohnehin nicht vollstreckbar, der Tatbestand liesse sich überhaupt nicht abklären und bliebe somit im Dunkeln.
Die Steuerbehörden haben glaubhaft dargetan, dass ihre Erfahrungen mit derartigen in "Steueroasen" domizilierten, in der Schweiz tätigen ausländischen Gesellschaften immer wieder zum gleichen - sowohl für die Steuerveranlagung wie schliesslich für den Steuerbezug negativen - Resultat führten: Sobald die schweizerischen Steuerbehörden solchen Betriebsstätten auf der Spur sind und sie diese über das ordentliche Einschätzungsverfahren erfassen wollen, beendigen diese ihre Geschäftstätigkeit an der bisherigen Adresse (meist irgendwo in einem Treuhandbüro), um nach einer gewissen Zeit von neuem und unter neuem Namen irgendwo in der Schweiz wieder tätig zu werden. Der vom Ausländer gestaltete Tatbestand stellt somit per se ein steuergefährdendes Verhalten dar.
Im vorliegenden Fall besteht die Gefahr, dass die Beschwerdeführerin während des Einschätzungsverfahrens ihre in Zürich plazierten Vermögenswerte abzieht, so dass die Veranlagung letztlich mangels Vollstreckbarkeit (und unter Umständen sogar schon mangels Feststellbarkeit der effektiv stattgefundenen geschäftlichen Tätigkeit) ins Leere stösst. Zwar mag es richtig sein, dass die Beschwerdeführerin die Auskunft in dem gegen sie gerichteten Veranlagungsverfahren bisher formell (noch) nicht verweigert hat. Das hindert aber nicht, dass die Steuerbehörde sie mit Aussicht auf Erfolg dazu nur zwingen kann, wenn infolge der Sicherstellung das für die Vollstreckung einer Steuerschuld erforderliche Vermögenssubstrat blockiert bleibt. Es war also nicht - wie die Beschwerdeführerin in der Replik behauptet - eine gravierende Unterlassung des Steuerkommissärs, wenn er vor Erlass der Sicherstellungsverfügung kein ordentliches Verfahren zur Abklärung der Steuerhoheit gegen die Beschwerdeführerin einleitete. Vielmehr war angesichts des vorliegenden Tatbestandes und der mit analogen Tatbeständen gemachten Erfahrungen eine sinvolle Durchführung der Veranlagung nur gewährleistet, wenn zuvor die Sicherstellung erfolgte.
Die Steuergefährdung liegt nicht in einer allfälligen Bestreitung der Steuerpflicht oder Erschwerung der Veranlagung z.B. durch
BGE 108 Ib 44 S. 52
Verweigerung einer Auskunft (die als solche noch keine Voraussetzung für die Sicherstellung schafft; vgl. MASSHARDT, Wehrsteuerkommentar, Zürich 1980, Art. 118 N. 4), sondern in der besonderen Gestaltung der Geschäftstätigkeit der ausländischen Gesellschaft in der Schweiz, die es der Beschwerdeführerin ermöglicht, sich durch Abzug der Vermögenswerte dem Steuervollzug zu entziehen. Wollte man die Gefährdung erst in solchen Handlungen wie dem Abheben oder Auflösen von Bankkonti erblicken, könnte das Ziel der Sicherstellung nicht mehr erreicht werden; wenn derartige Handlungen nämlich in einem Fall wie dem vorliegenden aktenkundig werden, ist ein Arrest bereits verspätet. Das Schaffen einer Ausgangslage, die ein solches Vorgehen ermöglicht, stellt in sich schon ein steuergefährdendes Verhalten dar. Ähnlich hat das Bundesgericht in dem in ASA 49 S. 485 f. publizierten Urteil entschieden, wo es aus den ganzen Umständen der vom Steuerpflichtigen gewählten Geschäftssituation den Schluss zog, es sei damit zu rechnen, dass der Beschwerdeführer entschlossen sei, so viele Vermögenswerte als möglich fortzuschaffen (S. 488). Sollte dies im vorliegenden Fall nicht zutreffen, erlitte die Beschwerdeführerin durch die Sicherstellung - die eine bloss vorläufige Massnahme darstellt - keinen unzumutbaren Schaden. Voraussetzung der Freigabe ist, dass die Beschwerdeführerin im Veranlagungsverfahren loyal mitwirkt und ihre daraus resultierenden Steuerschulden begleicht. Sie selber hat die vorhergehende Sicherstellung veranlasst, indem sie mit der Art ihrer Geschäftstätigkeit in der Schweiz eine Situation schuf, die nach den Erfahrungen der Steuerbehörden in zahlreichen analogen Fällen zu einer Steuergefährdung führte.


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Urteilskopf
100 Ia 392
56. Urteil vom 27. November 1974 i.S. Komitee für Indochina und Kaufmann gegen Stadtrat von Zug und Regierungsrat des Kantons Zug

regeste:
Regeste
Demonstrationen auf öffentlichem Grund. Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit.
1. Die Durchführung von Demonstrationen auf öffentlichem Grund darf als gesteigerter Gemeingebrauch bewilligungspflichtig erklärt werden (Erw. 2 und 3).
2. Das ungeschriebene Verfassungsrecht des Bundes gewährleistet neben der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit kein weitergehendes, selbständiges Demonstrationsrecht (Erw. 4).
3. Die Behörde darf beim Entscheid über die Bewilligung einer Demonstration auf öffentlichem Grund neben dem Gesichtspunkt der polizeilichen Gefahrenabwehr auch andere öffentliche Interessen berücksichtigen; sie hat aber den besonderen ideellen Gehalt der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit in die vorzunehmende Interessenabwägung einzubeziehen. Kognition des Bundesgerichtes (Erw. 5).
4. Prüfung des konkreten Falles: Durchführung eines politischen Strassentheaters mit Megaphonen auf dem Landsgemeindeplatz in Zug (Erw. 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 393
BGE 100 Ia 392 S. 393
Das Komitee für Indochina stellte am 4. April 1973 bei der Behörde der Stadt Zug das Gesuch, es sei ihm zu bewilligen, am Samstag, den 14. April 1973 um 15.00 Uhr auf dem Landsgemeindeplatz in Zug ein Strassentheater aufzuführen und hiebei Megaphone zu benützen. Der Stadtrat von Zug lehnte das Gesuch am 10. April 1973 ab. Auf Beschwerde bestätigte der Regierungsrat des Kantons Zug am 5. Fe bruar 1974 den Entscheid des Stadtrates.
Alfred Kaufmann führt in eigenem Namen und im Namen des Komitees für Indochina staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit; er verlangt ausserdem die Anerkennung einer durch ungeschriebenes Verfassungsrecht gewährleisteten Demonstrationsfreiheit.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde des Komitees für Indochina nicht ein und weist jene von Alfred Kaufmann ab, aus folgenden
BGE 100 Ia 392 S. 394
Erwägungen
Erwägungen:
1.
a) Der Stadtrat von Zug bestreitet in seiner Vernehmlassung die Beschwerdelegitimation des Komitees für Indochina und von Alfred Kaufmann.
aa) Das Komitee für Indochina ist keine juristische Person, insbesondere kein Verein, sondern eine Gruppierung, über deren Zusammensetzung und Organisation sich den Akten nichts Genaueres entnehmen lässt. Wenn auch diese Gruppe im kantonalen Verfahren ohne weiteres als Partei behandelt wurde, so kann sie trotzdem nicht Trägerin verfassungsmässiger Rechte sein. Es fehlt somit dem "Komitee für Indochina" die Legitimation zur selbstständigen Einreichung einer staatsrechtlichen Beschwerde.
bb) Hingegen kommt diese Legitimation den einzelnen Personen zu, welche unter dieser Bezeichnung eine bestimmte Aktivität entfalten wollen und sich durch die gegenüber dem Komitee getroffene Entscheidung in ihren verfassungsmässigen Rechten verletzt fühlen.
Der Beschwerdeführer Alfred Kaufmann gehört unbestrittenermassen zur Gruppierung, die als "Komitee für Indochina" um die Bewilligung zur Durchführung eines Strassentheaters ersucht hat. Er unterzeichnete das an das Polizeiinspektorat der Stadt Zug gerichtete Gesuch und führte gegen die Verweigerung der Bewilligung im Namen des Komitees und in eigenem Namen beim Regierungsrat Beschwerde. Durch die angefochtenen Entscheidungen wurde er als einer der Initianten des Strassentheaters direkt betroffen. Alfred Kaufmann ist daher zur Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert.
b) Das ursprüngliche Gesuch bezog sich auf eine Veranstaltung, die am 14. April 1973 stattfinden sollte. Ein aktuelles praktisches Interesse an der Beurteilung der Frage, ob in jenem Zeitpunkt und am vorgesehenen Ort die Aufführung eines Strassentheaters hätte bewilligt werden müssen, besteht nicht mehr.
Das Bundesgericht tritt ausnahmsweise trotz Fehlens eines aktuellen praktischen Interesses auf staatsrechtliche Beschwerden ein, wenn der gerügte Eingriff sich jederzeit wiederholen könnte und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich ist, so dass das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses eine Kontrolle der Verfassungsmässigkeit
BGE 100 Ia 392 S. 395
faktisch verhindern würde (
BGE 96 I 553
mit Verweisungen; vgl. auch
BGE 97 I 918
). Bei der Frage der Bewilligung einer Demonstration sind diese Voraussetzungen erfüllt (
BGE 99 Ia 691
): Das aktuelle praktische Interesse an der positiven Beurteilung eines konkreten Gesuches dürfte in der Regel längst nicht mehr bestehen, bis über eine die Bewilligungsverweigerung anfechtende staatsrechtliche Beschwerde entschieden werden kann. Vom Erfordernis eines aktuellen praktischen Interesses kann daher im vorliegenden Fall abgesehen werden. Zudem besteht ein gewisses aktuelles Interesse insofern, als im Entscheid des Regierungsrates Alfred Kaufmann als Vertreter der Beschwerdeführer mit einer Spruchgebühr von Fr. 100.-- belastet wurde.
c) Die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde richtet sich nach ihrem Wortlaut sowohl gegen den Beschluss des Stadtrates vom 10. April 1973 als auch gegen den diesen Beschluss bestätigenden Beschwerdeentscheid des Zuger Regierungsrates vom 5. Februar 1974.
Mit der Beschwerde an den Regierungsrat konnten "alle Mängel" des erstinstanzlichen Entscheides geltend gemacht werden (§ 2 des Gesetzes über das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat). Dem Regierungsrat stand somit freie Kognition zu. Auch wenn er in Angelegenheiten der vorliegenden Art aus praktischen Gründen der Gemeindebehörde einen gewissen Spielraum belässt und nur bei Ermessensüberschreitung oder sonstiger Verfassungs- oder Gesetzesverletzung eingreift, so ersetzt sein Entscheid prozessual doch jenen des Stadtrates. Die staatsrechtliche Beschwerde kann sich daher nur gegen den Beschwerdeentscheid des Regierungsrates richten (
BGE 94 I 462
;
BGE 99 Ia 148
E. 2, 160, 346 E. 3, 354 E. 1b, 484 E. 2 a; LUDWIG, ZBJV 1974 S. 198 ff. mit weiteren Hinweisen). Soweit darüber hinaus auch die Aufhebung des Beschlusses des Stadtrates verlangt wird, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
d) Mit staatsrechtlicher Beschwerde kann in der Regel nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides verlangt werden (
BGE 95 I 516
mit Hinweisen). Eine Ausnahme von diesem Grundsatz gilt dann, wenn die verfassungsmässige Lage nicht schon mit der Aufhebung des kantonalen Entscheides hergestellt wird, sondern hiefür eine positive Anordnung des Bundesgerichts notwendig ist (
BGE 97 I 226
, 841). Ob im Falle einer Gutheissung der vorliegenden Beschwerde zusätzliche
BGE 100 Ia 392 S. 396
Feststellungen und Anweisungen notwendig wären, wie dies die Beschwerdeführer beantragen, braucht nicht vorweg abgeklärt zu werden. Darüber ist zweckmässigerweise erst zu befinden, wenn die materielle Prüfung zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führen sollte.
2.
Mit dem projektierten Strassentheater möchten die Veranstalter durch eine Theateraufführung auf öffentlichem Grund nicht nur Zuschauer erreichen, welche an dieser Manifestation bewusst teilnehmen wollen, sondern es soll auch auf zufällige Passanten eine politische Appellwirkung erzielt werden. Nach dem Zweck und der Art der Durchführung fällt das Strassentheater somit unter den Oberbegriff der Demonstration, wie er in der Diskussion um die Demonstrationsfreiheit verstanden wird (vgl. hiezu JÜRG BOSSHART, Demonstrationen auf öffentlichem Grund, Diss. Zürich 1973; RHINOW, Bundesgerichtliche Praxis zur Demonstrationsfreiheit, ZBl 1971 S. 33 ff.).
Unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Sachenrechts ist die Benützung öffentlicher Strassen und Plätze für Demonstrationen als eine Form gesteigerten Gemeingebrauchs zu qualifizieren (vgl.
BGE 96 I 225
,
BGE 99 Ia 693
). Der bewilligungsfreie Gemeingebrauch von Strassen und Plätzen wird in erster Linie bestimmt durch den der Widmung entsprechenden Zweck. Die Benützung der Strasse zum Verkehr unter Einschluss des kurzfristigen Abstellens von Fahrzeugen und Waren bildet die Hauptform des Gemeingebrauchs öffentlicher Verkehrswege. Bei einzelnen Plätzen und Anlagen wird nach der Widmung und der konkreten Ausgestaltung weniger die Ortsveränderung als das Anhalten und Verweilen den vorwiegenden Inhalt des Gemeingebrauchs darstellen. Die Grenze des bewilligungsfreien Gebrauchs kann so gezogen werden, dass jede Benützung, die sich nicht mit dem widmungsgemässen Zweck deckt, als bewilligungspflichtig, d.h. als gesteigerter Gemeingebrauch betrachtet wird (vgl. H. J. WOLFF, Verwaltungsrecht I 7.A. S. 399). Denkbar ist aber auch eine etwas weitere Fassung des bewilligungsfreien Gebrauchs, indem auch durch den Hauptzweck nicht gedeckte Benützungsformen noch als bewilligungsfreier Gemeingebrauch toleriert werden, sofern sie den Hauptzweck der Strasse oder des Platzes nicht beeinträchtigen und keine Kontrolle oder spezielle Überwachung erfordern. Dem französischen "usage privatif" entspricht wohl eher diese zweite Abgrenzungsmethode
BGE 100 Ia 392 S. 397
(vgl. GRISEL, Droit administratif suisse, S. 298). Grenzfälle dürften bei dieser auf die sogenannte Gemeinverträglichkeit abstellenden Umschreibung etwa das Plakattragen und das Verteilen von Flugblättern durch eine Einzelperson (vgl.
BGE 96 I 589
ff) sein. Ob von einem etwas weitern oder einem engern Begriff des Gemeingebrauchs ausgegangen wird, so lässt sich auf jeden Fall die Veranstaltung eines Strassentheaters oder einer andern Demonstration auf einem öffentlichen Platz im Bereich des Verkehrs nicht als bewilligungsfreie, für jedermann zulässige Benützung öffentlichen Bodens betrachten; denn die Dauer, die Intensität und die Art der Beanspruchung des öffentlichen Raumes durch den Appell an einen unbestimmten Kreis von Verkehrsteilnehmern machen, wie in der vorliegenden Beschwerde nicht bestritten wird, eine gewisse Kontrolle und in vielen Fällen sogar einen eigentlichen polizeilichen Ordnungsdienst notwendig. Es handelt sich somit nicht um eine Art des Gebrauchs öffentlichen Grundes, die ohne besondere Zulassung jederzeit zu dulden wäre, sondern um eine Benützungsform, welche oft das Risiko einer gewissen Verkehrsbeeinträchtigung mit sich bringt und auch in verkehrsfreien Zonen (Fussgängerstrassen, Parkanlagen) dem Hauptzweck der beanspruchten öffentlichen Flächen (Ruhe, Erholung, freies Zirkulieren der Fussgänger) in der Regel nicht entspricht. Ähnlich wie die verschiedenen Arten gewerblicher Betätigung auf Strassen und Plätzen (Markt, Schausteller usw.), die Sportveranstaltungen (Radrennen, Strassenläufe usw.) und die Festumzüge ist der gesteigerte Gemeingebrauch durch Demonstrationen an bestimmten Orten und in gewissem Umfang mit dem Hauptzweck des beanspruchten öffentlichen Bodens einigermassen in Einklang zu bringen. Durch das Bewilligungsverfahren muss im Einzelfall abgeklärt werden, ob die vorgesehene Veranstaltung ohne übermässige Beeinträchtigung des Hauptzweckes der beanspruchten Fläche öffentlichen Grundes durchführbar ist.
Auch die Verwendung von Megaphonen auf Strassen oder Plätzen ist eine den Gemeingebrauch überschreitende Nutzung und daher bewilligungspflichtig. Ob und unter welchen Voraussetzungen die Verwendung von Megaphonen oder Lautsprechern auf privatem Boden im Sinne der polizeilichen Lärmbekämpfung der Bewilligungspflicht unterstellt werden kann, braucht hier nicht untersucht zu werden; denn es geht
BGE 100 Ia 392 S. 398
im konkreten Fall um die Verwendung von Megaphonen auf einem öffentlichen Platz.
3.
Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts bedarf die Bewilligungspflicht für gesteigerten Gemeingebrauch keiner gesetzlichen Grundlage. Die Behörde, welche die Aufsicht über die Sachen im Gemeingebrauch ausübt, ist auch ohne besondere gesetzliche Regelung befugt, zu prüfen, ob eine über den Gemeingebrauch hinausgehende Nutzung mit diesem vereinbar ist, und gegebenenfalls die erforderliche Bewilligung zu erteilen (
BGE 95 I 249
mit Hinweisen). - Im Kanton Zug ordnet § 43 Abs. 2 des Baugesetzes vom 18. Mai 1967 die Bewilligungspflicht ausdrücklich: "Der gesteigerte Gemeingebrauch und die Sondernutzung gemeindlicher Strassen und Plätze durch Private bedürfen einer Bewilligung des Einwohnerrates." Die Verwendung von Lautsprecher- und Verstärkeranlagen im Freien wird durch § 5 Abs. 2 des Reglementes der Einwohnergemeinde Zug über die Lärmbekämpfung vom 18. Januar 1972 allgemein - auch auf privatem Grund - der Bewilligungspflicht unterstellt.
Bei der Beurteilung von Gesuchen um Bewilligung gesteigerten Gemeingebrauchs haben die zuständigen Behörden vor allem insofern ein erhebliches Ermessen, als sie bestimmte Arten der den Gemeingebrauch übersteigenden Nutzung von Strassen und Plätzen - z.B. durch Verkaufsstände, Aufstellen von Taxis usw. - an geeigneten Orten konzentrieren und an andern Stellen - etwa im Interesse des Verkehrs oder der Ruhe - generell ausschliessen dürfen.
4.
In der Beschwerdeschrift wird geltend gemacht, die Benützung öffentlichen Grundes für eine politische Demonstration richte sich nach andern Gesichtspunkten, den Behörden stehe kein Spielraum des Ermessens zu. In erster Linie verlangen die Beschwerdeführer, die Demonstrationsfreiheit sei als ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht anzuerkennen. Werde dieser Schritt nicht getan, so müsse auf jeden Fall bei der Beurteilung des Gesuches um Bewilligung einer Demonstration auf öffentlichem Grund der politische Zweck unter dem Aspekt der Versammlungsfreiheit und der Meinungsäusserungsfreiheit gebührend berücksichtigt werden. Nur aus polizeilichen Gründen dürfe allenfalls die Bewilligung für eine politische Demonstration am gewünschten Ort und zur gewünschten Zeit verweigert werden. Eine über den allgemeinen Polizeivorbehalt hinausgehende Beschränkung der
BGE 100 Ia 392 S. 399
Demonstrationsmöglichkeit zur Wahrung anderer Interessen der Allgemeinheit sei unzulässig.
a) Die Meinungsäusserungsfreiheit (
BGE 87 I 117
;
BGE 91 I 485
/6;
BGE 96 I 224
, 592;
BGE 97 I 896
;
BGE 98 Ia 80
, 413, 421;
BGE 99 Ia 693
) und die Versammlungsfreiheit (
BGE 96 I 224
;
BGE 97 I 914
,
BGE 99 Ia 693
) sind nach der neuern Rechtsprechung durch ungeschriebenes Verfassungsrecht gewährleistete Freiheitsrechte. Dass dem § 10 der Zuger Kantonsverfassung neben den heute bundesrechtlich gewährleisteten Freiheitsrechten eine besondere Bedeutung zukomme, wird im vorliegenden Verfahren nicht geltend gemacht.
b) Neben Meinungsäusserungsfreiheit und Versammlungsfreiheit hat ein selbständiges verfassungsmässiges Recht auf Demonstration nur einen Sinn, wenn darunter der Anspruch verstanden wird, im Bereich öffentlicher Strassen und Plätze politische Veranstaltungen mit gezielter Appellwirkung gegen die Passanten, die Benützer der öffentlichen Verkehrsfläche, durchzuführen. Versammlungen und Meinungsäusserungen auf privatem Grund, die sich nicht an Passanten wenden, sondern nur die eigentlichen Teilnehmer erfassen, sind durch die bereits erwähnten Freiheitsrechte gegen staatliche Eingriffe umfassend geschützt. Eigentliche Demonstrationen mit Appellfunktion an eine breitere Öffentlichkeit setzen in der Regel voraus, dass die Demonstranten nicht nur von öffentlichen Strassen und Plätzen aus gesehen (und gehört) werden, sondern auch selber den öffentlichen Grund in einer den Gemeingebrauch übersteigenden Weise benützen (Umzug, Versammlung, Strassentheater). Eine diesem wirklichkeitsnahen Begriff der Demonstration entsprechende Demonstrationsfreiheit müsste folgerichtig zum Inhalt haben, dass - auch bei Aufrechterhaltung der Bewilligungspflicht - jede Demonstration in der von den Veranstaltern gewünschten Weise zu bewilligen wäre, sofern dadurch nicht eine mit angemessenen polizeilichen Massnahmen nicht zu beseitigende, erhebliche Gefahr der Störung des Verkehrs oder der Störung von Ruhe und Ordnung geschaffen würde. Eine derart konzipierte Demonstrationsfreiheit wäre nicht ein blosses Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe, sondern müsste den Demonstranten einen Anspruch auf gesteigerten Gemeingebrauch von öffentlichen Strassen und Plätzen vermitteln, und dieser verfassungsmässige Anspruch dürfte nur ganz ausnahmsweise im öffentlichen Interesse aus polizeilichen Gründen eingeschränkt werden.
BGE 100 Ia 392 S. 400
Die Frage, ob als ungeschriebenes Grundrecht eine besondere Demonstrationsfreiheit bestehe, wurde in
BGE 96 I 224
und
BGE 99 Ia 693
offen gelassen; sie ist im vorliegenden Fall zu entscheiden (vgl. zur Bedeutung einer klaren Entscheidung H. HUBER in ZBJV 107/1971 S. 410).
c) Eine Gewährleistung von in der Verfassung nicht genannten Freiheitsrechten durch ungeschriebenes Verfassungsrecht wurde vom Bundesgericht bisher nur inbezug auf solche Befugnisse angenommen, welche die Voraussetzung für die Ausübung anderer (in der Verfassung genannter) Freiheitsrechte bilden oder sonst als unentbehrliche Bestandteile der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung des Bundes erscheinen (
BGE 96 I 107
, 224;
BGE 99 Ia 693
; GRISEL, Droit public non écrit, in Gedenkschrift für Max Imboden S. 143). Das trifft hinsichtlich der postulierten Demonstrationsfreiheit nicht zu (vgl. dazu BOSSHART, a.a.O. S. 53 ff). Ein selbständiges Grundrecht im oben umschriebenen Sinn als ein andern öffentlichen Interessen grundsätzlich vorgehender, nur aus polizeilichen Motiven beschränkbarer Anspruch auf die Benützung öffentlichen Grundes für politische Demonstrationen ist weder eine notwendige Voraussetzung für die Ausübung anderer Freiheitsrechte noch ein unentbehrlicher Bestandteil der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung. Wohl entspricht die Möglichkeit demonstrativer Veranstaltungen auf öffentlichem Grund bis zu einem gewissen Grade einem legitimen Bedürfnis. Das gilt namentlich für jene Minderheiten, die ihre politische Meinung innerhalb der bestehenden demokratischen Einrichtungen nicht oder nicht genügend zur Geltung bringen können und die auch über keine anderen Mittel verfügen, um an eine breitere Öffentlichkeit zu appellieren. Demonstrationen haben insoweit eine "Warn-, Kontroll- und Innovationsfunktion" (GEORG RESS, in Demonstration und Strassenverkehr, Beiträge des Max-Planck-Institutes für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Bd. 54, S. XXXI). Sie sind jedoch kein unentbehrlicher Teil des demokratischen Willensbildungsprozesses. Wenn das Bundesgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung gewisse Befugnisse als durch ungeschriebenes Verfassungsrecht gewährleistet ansah, so handelte es sich, vom Sonderfall der Sprachenfreiheit abgesehen, um klassische Freiheitsrechte, die in der Lehre anerkannt waren und teilweise auch in den Kantonsverfassungen Ausdruck gefunden hatten (vgl. hinsichtlich Meinungsäusserungs-
BGE 100 Ia 392 S. 401
und Versammlungsfreiheit
BGE 96 I 223
f mit Literaturhinweisen). Demgegenüber würde die richterliche Anerkennung eines ungeschriebenen Demonstrationsrechtes einer solchen Grundlage entbehren. Der Begriff einer besonderen Demonstrationsfreiheit ist den kantonalen Verfassungen wie übrigens auch der Europäischen Menschenrechtskonvention, der die Schweiz am 3. Oktober 1974 beigetreten ist, fremd, und auch in der neueren schweizerischen Rechtslehre wird die Frage, wieweit Demonstrationen auf öffentlichem Grund verfassungsrechtlich geschützt seien, regelmässig nur unter dem Gesichtspunkt der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit erörtert (AUBERT, La liberté d'opinion, ZSR 92/1973 I S. 429-450; MORAND, Tendances récentes dans le domaine de la liberté d'expression, in: Douzième Journée Juridique 1972 de la faculté de droit de Genève, S. 23-57; vgl. auch H. HUBER in ZBJV 107/1971 S. 411). Dass ein selbständiges, nur an die Schranke der öffentlichen Ordnung gebundenes Demonstrationsrecht nicht zu den unentbehrlichen und selbstverständlichen Grundlagen des demokratischen Rechtsstaates gehört, erhellt wohl schon daraus, dass die Arbeitsgruppe für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung (Arbeitsgruppe Wahlen) die Aufnahme eines solchen Rechtes in die Verfassung aus staatspolitischen Gründen abgelehnt hat (Schlussbericht der Arbeitsgruppe vom 29. September 1972, S. 146/7). Zwar werden in dieser verfassungsgeberischen Frage auch andere Meinungen vertreten (vgl. Arbeitspapiere der Expertenkommission 1974 I, Art. 12 des Entwurfes Aubert, S. 142), doch würde das Bundesgericht mit der Anerkennung eines ungeschriebenen Demonstrationsrechtes die dem Verfassungsrichter gesetzten Grenzen überschreiten.
5.
Fehlt somit bei der heutigen Rechtslage eine besondere, durch ungeschriebenes Verfassungsrecht gewährleistete Demonstrationsfreiheit, so bleibt zu prüfen, wieweit der angefochtene Entscheid des Zuger Regierungsrates mit anderen, anerkannten Freiheitsrechten vereinbar ist.
Eine politische Demonstration ist regelmässig auch eine Betätigung der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit (vgl.
BGE 96 I 223
ff,
BGE 99 Ia 693
). Sie wird dadurch, dass sie, entsprechend ihrem Zweck und Wesen, auf öffentlichem Grund stattfindet, dem Schutzbereich dieser Grundrechte nicht entzogen. Doch sind solche öffentlichen Veranstaltungen weitergehenden Beschränkungen unterworfen als Versammlungen
BGE 100 Ia 392 S. 402
auf privatem Boden und anderweitige Formen der Meinungsäusserung. Demonstrationen auf öffentlichen Strassen und Plätzen stellen, wie ausgeführt, in der Regel einen gesteigerten Gemeingebrauch dar und unterliegen nicht nur den allgemeinen polizeilichen Schranken, sondern überdies jenen des öffentlichen Sachenrechtes. Ihre Durchführung kann von der Erteilung einer Bewilligung abhängig gemacht werden (
BGE 96 I 223
ff), und die Behörde, der die Aufsicht und die Verfügung über den beanspruchten öffentlichen Boden zusteht, darf beim Entscheid über die Bewilligung der Demonstration neben dem Gesichtspunkt der polizeilichen Gefahrenabwehr auch andere öffentliche Interessen berücksichtigen, zumal ein besonderes Demonstrationsrecht im oben umschriebenen Sinn nicht besteht. Doch ist die Behörde dabei nicht nur an das Willkürverbot und an den Grundsatz der Rechtsgleichheit gebunden. Sie hat darüber hinaus den besonderen ideellen Gehalt der Freiheitsrechte, um deren Ausübung es geht, in die vorzunehmende Interessenabwägung einzubeziehen. Insoweit entfalten die Meinungsäusserungsfreiheit und die Versammlungsfreiheit ihre Wirkung auch bei Betätigungsformen, die mit einem gesteigerten Gemeingebrauch verbunden sind. Ob und allenfalls unter welchen Auflagen einem Gesuch um Bewilligung einer Demonstration zu entsprechen ist, steht demnach nicht im freien Belieben der Behörde. Sie hat die entgegenstehenden Interessen nach objektiven Gesichtspunkten abzuwägen und dabei dem legitimen Bedürfnis, Veranstaltungen mit Appellwirkung an eine breitere Öffentlichkeit durchführen zu können, angemessen Rechnung zu tragen (
BGE 96 I 232
;
BGE 97 I 898
E. 6 a;
BGE 99 Ia 693
f E. 7). Es darf somit nicht jede Demonstration im Bereiche öffentlicher Strassen und Plätze unter Hinweis auf die Bedürfnisse des Verkehrs oder andere öffentlichen Interessen zum vornherein abgelehnt werden. Ebensowenig geht es an, die Bewilligung zur Durchführung gleichartiger Demonstrationen im einen Fall zu erteilen, im andern Fall zu verweigern, ohne dass stichhaltige sachliche Gründe eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen. Ob die von den Demonstranten vertretenen Auffassungen der zuständigen Behörde mehr oder weniger wertvoll und wichtig erscheinen, kann für den Entscheid über das Gesuch nicht massgebend sein. Als beachtliche Gesichtspunkte, die der verlangten Bewilligung entgegenstehen können,
BGE 100 Ia 392 S. 403
kommen jedoch nicht nur sogenannte "polizeiliche Gründe" in Frage, sondern auch Erwägungen einer zweckmässigen Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Allgemeinheit und der Anwohner.
Ob der angefochtene Entscheid mit diesen verfassungsrechtlichen Prinzipien vereinbar ist, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei; doch setzt es nicht sein Ermessen anstelle desjenigen der kantonalen und kommunalen Behörden, und es übt auch Zurückhaltung, soweit es um die Würdigung der besonderen örtlichen Verhältnisse geht (
BGE 97 I 898
f E. 6a,
BGE 99 Ia 695
).
6.
Prüft man den angefochtenen Entscheid im Lichte dieser grundsätzlichen Erwägungen, so ergibt sich folgendes:
a) Die auf dem Landsgemeindeplatz der Stadt Zug geplante Demonstration hätte offenbar nicht zu besonderen verkehrstechnischen Schwierigkeiten geführt. Das in dieser Richtung bestehende geringe Risiko wäre mit einem bescheidenen polizeilichen Ordnungsdienst zu bewältigen gewesen. Es bestand auch nicht die Gefahr, dass die im Strassentheater zum Ausdruck gebrachten Auffassungen zu Ausschreitungen oder ähnlichen Störungen der öffentlichen Ruhe und Ordnung führen würden. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass es möglich sein muss, eine Demonstration dieser Art auf dem Gebiet der Stadt Zug irgendwo durchzuführen. Die Frage, in welchen zeitlichen Abständen auch eine Wiederholung dieser Demonstration zuzulassen ist, stellt sich hier nicht, da die Gesuchsteller von der früheren Bewilligung des Polizeiamtes der Stadt Zug für den 17. März 1973 keinen Gebrauch gemacht haben.
b) Der Entscheid des Regierungsrates stützt sich im wesentlichen auf das Argument, die Gemeinde Zug wolle den von den Demonstranten beanspruchten Landsgemeindeplatz als Zone der Ruhe und der Erholung erhalten; die Gemeinde sei berechtigt, aus solchen Überlegungen einen bestimmten Platz für politische Demonstrationen grundsätzlich nicht zur Verfügung zu stellen.
Bei der Bewilligung gesteigerten Gemeingebrauches haben die Behörden, wie oben ausgeführt, im allgemeinen ein gewisses Ermessen; sie können insbesondere über die spezifische zusätzliche Verwendung einzelner Plätze (als Marktplatz, für Konzerte usw.) bestimmen. Auch politische Demonstrationen
BGE 100 Ia 392 S. 404
dürfen im Sinne einer vernünftigen Planung des gesteigerten Gemeingebrauches auf einzelne Sektoren beschränkt werden. Der Einfluss der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit auf die behördliche Verfügung über Strassen und Plätze führt nicht zu einem absoluten Vorrang politischer Veranstaltungen vor irgendwelchen anderen Interessen. Darin, dass die Gemeindebehörden einen bestimmten Platz zum Schutze der Anwohner und der Benützer grundsätzlich nicht für Demonstrationen zur Verfügung stellen, liegt keine Verfassungsverletzung.
Verfassungswidrig wäre es jedoch, wenn die Bewilligung zur Benützung eines bestimmten Platzes einzelnen Gesuchstellern ohne objektiven Grund verweigert würde, während andere Interessenten Demonstrationen an diesem Ort durchführen dürfen. Im vorliegenden Fall ist eine solche Rechtsungleichheit nicht nachgewiesen. Daraus, dass der Landsgemeindeplatz für einzelne grosse Veranstaltungen (wie Kirchweih-Budenstadt, Bundesfeier, 1. Mai-Feier, Empfang eines neugewählten Bundesrates) benutzt wird, ergibt sich keine Verpflichtung der zuständigen Behörde, an diesem Ort auch jede Durchführung einer Demonstration zu bewilligen. Die alljährlich auf wenige Tage beschränkte Verwendung für gewisse Veranstaltungen, an denen ein grosser Teil der Bevölkerung interessiert ist, nimmt dem Platz den Charakter einer Zone relativer Ruhe nicht. Es ist auch nicht rechtsungleich, bei der Bewilligung gesteigerten Gemeingebrauches zwischen dem Strassentheater der Beschwerdeführer und den erwähnten Veranstaltungen, die einen anderen Charakter haben, einen Unterschied zu machen. In der Beschwerde wird nicht geltend gemacht, dass in letzter Zeit mit der Veranstaltung der Beschwerdeführer vergleichbare politische Demonstrationen auf dem Landsgemeindeplatz bewilligt worden seien. Ein Verstoss gegen die Rechtsgleichheit läge übrigens auch dann nicht vor, wenn der Stadtrat sich erst aufgrund der neuern Entwicklung - im Sinne seines Beschlusses vom 17. Juli 1973 - hinsichtlich der Benützung des Landesgemeindeplatzes zu einer restriktiveren Praxis entschlossen hätte.
c) Es stellt sich jedoch die Frage, wieweit die Veranstalter des Strassentheaters Anspruch auf Zuweisung eines anderen geeigneten Platzes haben. Die Gründe, die sich gegen die Erteilung der nachgesuchten Demonstrationsbewilligung vorbringen
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lassen, beziehen sich einzig auf den Ort der Veranstaltung, d.h. auf die verlangte Benützung des Landsgemeindeplatzes. Hingegen wäre es bei verfassungskonformer Interessenabwägung nicht zulässig, die Durchführung des Strassentheaters auch auf jedem andern Platz der Stadt Zug zu untersagen. Aus dem angefochtenen Entscheid (S. 8) geht indirekt hervor, dass dies auch die Meinung des Regierungsrates ist, und der Stadtrat von Zug erklärt in der Vernehmlassung an das Bundesgericht nunmehr ausdrücklich, dass auf entsprechendes Gesuch hin für die Durchführung des Strassentheaters allenfalls ein anderes Areal zur Verfügung gestellt würde. Es versteht sich nach dem Gesagten, dass die Behörde dabei dem Publizitätsbedürfnis der Veranstaltung angemessen Rechnung zu tragen hat. Der mit dem Strassentheater beabsichtigte Appell an eine weitere Öffentlichkeit ist nur möglich, wenn ein geeigneter, verhältnismässig zentral gelegener Platz zugewiesen wird.
Mit dem abgelehnten Gesuch und auch mit der Beschwerde an den Regierungsrat war indessen lediglich die Benützung des Landsgemeindeplatzes verlangt worden, auf dessen Zurverfügungstellung die Beschwerdeführer nach wie vor beharren. Ein Begehren um Überlassung eines geeigneten anderen Platzes - auf welche Möglichkeit der Regierungsrat sinngemäss hingewiesen hatte - wurde nicht gestellt, so dass sich der angefochtene Entscheid mit dieser Frage nicht weiter zu befassen hatte. Die erhobenen Verfassungsrügen sind somit unbegründet, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
d) Hält der angefochtene Entscheid, mit dem die Verweigerung der Bewilligung eines Strassentheaters auf dem Landsgemeindeplatz geschützt wurde, vor der Verfassung stand, so braucht an sich nicht mehr geprüft zu werden, ob das Verbot von Megaphonen bei einer solchen Veranstaltung zulässig ist. Da aber die gleiche Frage sich bei der Bewilligung eines Strassentheaters an einem andern Ort wieder stellen wird, erscheint eine grundsätzliche Erwägung hiezu doch angebracht.
Der vom Regierungsrat herangezogene § 5 Abs. 3 des kommunalen Reglementes über die Lärmbekämpfung, wonach die Verwendung von Lautsprechern "nur zum Zwecke der Werbung" verboten ist, bezieht sich nach Wortlaut und Sinn der Vorschrift nicht auf den Einsatz von Megaphonen bei der Aufführung eines Strassentheaters. Hingegen gilt die in
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§ 5 Abs. 2 des Reglementes vorgesehene generelle Bewilligungspflicht für die Verwendung von Verstärkeranlagen im Freien entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer auch dann, wenn es sich um eine politische Veranstaltung handelt. Der Ansicht, das Verursachen von Lärm zum Zwecke der politischen Meinungsäusserung unterliege keinen Beschränkungen, sondern sei stets zu dulden, ist nicht beizupflichten. Wird die Durchführung des Strassentheaters an einem bestimmten Ort bewilligt, so ist unter Berücksichtigung der gesamten Umstände auf dem Wege der Interessenabwägung zu entscheiden, ob und in welchem Umfange der Einsatz von Megaphonen oder ähnlichen Einrichtungen notwendig und zu verantworten ist.