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Urteilskopf
104 Ia 328
51. Estratto della sentenza del 5 luglio 1978 nella causa Pasotti c. Morelli

regeste:
Regeste
Eigentumsgarantie; Tessiner Baurecht; Ausnützungsziffer; Anwendung auf in verschiedenen Bauzonen gelegene Grundstücke.
1. Ausnützungsziffern stellen im allgemeinen keinen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie dar. Die Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts ist somit in solchen Fällen auf Willkür beschränkt (E. 4).
2. Begriff der Überbauungs- und Ausnützungsziffer. Das Tessiner Baurecht zieht beide in Rechnung (E. 5).
3. Liegen zwei benachbarte Grundstücke in verschiedenen Bauzonen, so ist es nicht willkürlich, bei der Ermittlung der anrechenbaren Landfläche des einen den nicht ausgeschöpften Teil der Ausnützungsziffer des andern Grundstücks nicht zu berücksichtigen (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 329
BGE 104 Ia 328 S. 329
Umberto e Felice Pasotti sono proprietari nel Comune di Sementina di due fondi - part. 270 e 284 - confinanti fra di loro, ma situati in due zone diverse del piano delle zone (PZ) del piano regolatore comunale (PR).
La part. 284 è sita nella zona RC 5 (residenziale-commerciale), per la quale valgono, secondo le norme integranti (NI) del PR, un indice di occupazione (I.o.) del 25% e un indice di sfruttamento (I.s.) di 0,75. Su questa particella già sorge uno stabile: questa costruzione non utilizza compiutamente le possibilità di edificazione del fondo risultanti dall'applicazione degli indici.
La part. 270, di mq 1053, è invece sita nella zona R 3 (residenziale semi-intensiva). Per tale zona vigono un indice di occupazione del 30% ed un indice di sfruttamento dello 0,40. Questa particella è inedificata. Su di essa i proprietari intendono costruire uno stabile con cinque appartamenti, avente una superficie utile lorda di 563,70 mq. Riferito alla sola particella n. 270, detto stabile non rispetta, ma supera l'indice di sfruttamento dello 0,40. Per render possibile la costruzione, i fratelli Pasotti chiedevano di potersi avvalere di una frazione di 200 mq non sfruttati dell'attigua particella n. 284, idealmente aggiunti alla particella n. 270. Tenendo conto delle superficie e degli indici rispettivi nelle due zone, ne risulterebbe un indice ponderato medio dello 0,455, che il progettato stabile rispetterebbe.
Il Municipio di Sementina riteneva il procedimento legittimo, ed accordava la licenza edilizia. Impugnata da un vicino, la licenza comunale era confermata dal Consiglio di Stato. L'Autorità di ricorso di prima istanza ha ritenuto che nulla osta ad un "trasferimento" di indici non utilizzati, anche se i due fondi sono siti in zone diverse.
Il vicino si aggravava allora al Tribunale cantonale amministrativo. L'ultima istanza accoglieva il ricorso con decisione del 23 dicembre 1977, ed annullava la decisione del Consiglio di Stato confermante la licenza edilizia comunale. Il Tribunale amministrativo ha, in sostanza, ritenuto che un trasferimento delle possibilità edificatorie inutilizzate tra un fondo e l'altro è escluso, allorquando i fondi, ancorché contigui, sono situati in zone diverse, con indici diversi.
I fratelli Pasotti sono insorti con ricorso di diritto pubblico, fondato sulla violazione degli
art. 4 e 22ter Cost.
, contro la
BGE 104 Ia 328 S. 330
decisione del Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Il Tribunale federale ha respinto il gravame per i seguenti motivi.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1.
(Questione di procedura.)
2.
Il Tribunale amministrativo - dissentendo dal Consiglio di Stato - ha ritenuto inammissibile che il proprietario di due fondi contigui, ma siti in zone diverse, possa per l'edificazione di uno di essi avvalersi (in tutto o in parte) delle possibilità edificatorie inutilizzate dell'altro.
L'ultima istanza cantonale si è fondata sulla legge edilizia cantonale del 10 febbraio 1973 (LE). Senza stabilire essa stessa le norme edilizie che i Comuni adottano in esercizio dei loro poteri autonomi, questa legge contiene, nell'intento di favorire un'applicazione uniforme sul piano cantonale, la definizione delle principali nozioni e dei principali parametri cui il legislatore edilizio comunale fa ricorso. Le nozioni ritenute nella LE si ispirano o addirittura assumono le direttive emanate dall'Istituto per la pianificazione locale, regionale e nazionale della Scuola politecnica federale di Zurigo (cosiddette direttive ORL).
Il Tribunale amministrativo ha rilevato che la nozione di indice di sfruttamento è definita nell'art. 10 cpv. 1 LE quale il rapporto tra la superficie utile lorda dell'edificio e la superficie edificabile del fondo. Il primo termine del predetto rapporto numerico è definito dall'art. 11 cpv. 1 e 2 LE: esso non è controverso, non essendo contestato che la superficie utile lorda del progettato edificio è di 563.70 mq. La nozione di superficie edificabile, secondo termine di detto rapporto, è definita invece dall'art. 11, cpv. 3 LE, quale "la superficie non ancora sfruttata dei fondi o parte di fondi nella zona edilizia oggetto dell'istanza di costruzione". Il Tribunale amministrativo ne deduce che già il testo dell'art. 11 cpv. 3 indica che, per il calcolo della superficie edificabile, e quindi dell'indice di sfruttamento, può tenersi conto solo della superficie non sfruttata di particelle site nella stessa zona, non in zone diverse. Alla stessa conclusione conduce, secondo il Tribunale amministrativo, l'interpretazione teleologica della norma: le finalità perseguite dalla suddivisione del territorio comunale in zone chiaramente distinte quanto
BGE 104 Ia 328 S. 331
alla loro utilizzazione urbanistica, alla natura degli insediamenti ed alla densità edificatoria sarebbero rese vane se si ammettesse l'opinione contraria. D'altronde - soggiunge il Tribunale amministrativo - la giurisprudenza del Tribunale federale ha già ammesso la legittimità della soluzione adottata.
3.
Contro la decisione impugnata i ricorrenti adducono che l'interpretazione testuale dell'art. 11 cpv. 3 LE data dal Tribunale amministrativo è arbitraria. A parte ciò, essi sostengono che proprio le finalità addotte dall'istanza cantonale, impongono di giungere nell'interpretazione alla soluzione opposta.
Da ultimo essi fanno valere che, così come interpretata dal Tribunale amministrativo, la norma lederebbe la garanzia della proprietà per violazione del principio costituzionale della proporzionalità. È quanto va esaminato nei considerandi seguenti.
4.
Disposizioni concernenti l'indice di sfruttamento istituiscono restrizioni del diritto di proprietà garantito dall'
art. 22ter Cost.
La validità di simili disposizioni per rapporto alle esigenze poste dall'art. 22ter è esaminata dal Tribunale federale liberamente - se la restrizione è grave -, altrimenti sotto il ristretto angolo dell'arbitrio. A giusta ragione i ricorrenti postulano soltanto un esame ristretto all'arbitrio: coefficienti di sfruttamento, che si limitano a stabilire l'intensità dell'edificazione conforme alla natura ed agli scopi di una determinata zona del territorio edilizio, non istituiscono di regola ed in genere restrizioni gravi della proprietà. Ciò non avviene neppure nel caso concreto: a ragione i ricorrenti non pretendono infatti che l'applicazione dei coefficienti previsti dalla norma per le due zone RC 5 e R 3 ai loro due fondi ne impedirebbe una utilizzazione razionale.
Contrariamente all'assunto dei ricorrenti, non può considerarsi arbitrario dedurre già dal testo dell'art. 11 cpv. 3 LE che la superficie edificabile entrante in considerazione può esser solo quella sita nella zona in cui si intende costruire, ad esclusione di quella sita fuori tale zona. I ricorrenti omettono di considerare che la legge non si limita a parlare di "zona edificabile" (da mettere in contrapposizione, secondo i ricorrenti, alla "zona non edificabile"), ma che essa specifica "nella zona edificabile oggetto dell'istanza di costruzione".
Certo, si può convenire che l'apposizione "oggetto dell'istanza di costruzione" potrebbe anche esser riferita ai termini
BGE 104 Ia 328 S. 332
"fondi o parte di fondi", anziché all'espressione "zona edificabile". Ma questa variante non implica che quella del Tribunale amministrativo sia inconciliabile col testo, e quindi arbitraria.
Risulta d'altronde che il testo dell'art. 11, cpv. 3 LE riproduce esattamente il testo suggerito per la definizione di indice di sfruttamento delle già menzionate direttive ORL della Scuola Politecnica Federale di Zurigo, e precisamente il testo italiano di tali direttive (cfr. direttive, vol. II, fogli 514420-514422; inoltre: "Die Ausnützungsziffer"; "L'indice d'utilisation" - Schriftenreihe n. 17, agosto 1974, della VLP/Aspan, ed. tedesca, risp. francese, pag. 3).
Ora, se differenze di testo si riscontrano fra la versione tedesca e quella francese di tali direttive, come appare dalla contrapposizione seguente:
tedesco:
Ermittlung der anrechenbaren Landfläche.
Die anrechenbare Landfläche ist die Fläche der von der Baueingabe erfassten, baulich noch nicht ausgenützten Grundstücke oder Grundstückteile der Bauzone.
francese:
Détermination de la surface constructible du terrain.
La surface constructible du terrain encore disponible à l'intérieur d'une zone à bâtir est la surface des terrains ou parties de terrain faisant l'objet du permis de construire.
poiché il primo testo parla genericamente di "Grundstücke oder Grundstückteile der Bauzone", mentre il secondo parla di terreno ancora disponibile "à l'intérieur d'une zone à bâtir", la
versione italiana:
1.2. Determinazione della superficie edificabile del fondo.
Quale superficie edificabile del fondo si considera la superficie non ancora sfruttata dei fondi o parti di fondi nella zona edificabile oggetto dell'istanza di costruzione.
appare piuttosto ispirata dal testo francese. Anche questo raffronto, quindi, può esser addotto a sostegno dell'interpretazione data dal Tribunale amministrativo, che pertanto, conciliabile senza arbitrio col testo, non può essere, sotto il profilo qui in esame, ritenuta insostenibile.
Se l'interpretazione impugnata sia anche l'unica conciliabile col testo, non è richiesto, e quindi neppure da esaminare.
5.
Ma anche l'interpretazione dell'art. 11 cpv. 3 LE che il
BGE 104 Ia 328 S. 333
Tribunale amministrativo trae dalle finalità della legge sfugge alla critica dei ricorrenti, e questo persino a libero esame.
Non è a ragione contestato che gli indici di sfruttamento stabiliti in un piano delle zone costituiscono un elemento essenziale di caratterizzazione e distinzione delle singole zone.
L'indice di sfruttamento assunto non determina infatti soltanto la densità edificatoria della relativa zona, ma può, in un certo grado, influenzare la tipologia dell'insediamento edilizio. Tale influenza è notevole nel sistema ticinese, perché esso, accanto all'indice di sfruttamento ed in combinazione con questo, conosce anche l'indice di occupazione, ignorato in altre legislazioni cantonali e non menzionato nelle norme ORL (v. su tale nozione H. LANG: Hochhaus und Baurecht, tesi Zurigo 1977, pagg. 426/427). Mentre l'indice di sfruttamento, in sostanza, determina la cubatura massima dell'edificio erigibile sul fondo ma, preso in sé, non indica come tale cubatura debba disporsi, l'indice di occupazione, stabilendo un rapporto massimo tra area occupata e superficie libera del fondo, non solo determina un equilibrio tra spazi liberi e spazi edificati, ma, in combinazione con l'indice di sfruttamento, concorre a stabilire l'aspetto che le costruzioni debbono rivestire. È per esempio evidente che un uguale indice di occupazione del 25% ha tutt'altro significato se esso si combina con un indice di sfruttamento del 0,75 oppure con un indice di sfruttamento dello 0,40.
Un mutamento degli indici di sfruttamento stabiliti nella legislazione, o la possibilità di interpolare indici intermedi fra gli indici esistenti, soprattutto se combinati, come nel sistema ticinese, con quelli di occupazione, conduce quindi necessariamente ad una modificazione delle caratteristiche delle singole zone.
Tale sarebbe appunto il risultato, cui fatalmente condurrebbe il sistema preconizzato dai ricorrenti.
a) Non è contestato in causa che due fondi contigui siti nella medesima zona possono esser riuniti (sia mediante un vero raggruppamento, sia a meri fini calcolatori) per la determinazione della costruzione su di essi erigibile.
Un simile modo di procedere non implica infatti alcuna alterazione degli indici di sfruttamento e di occupazione che caratterizzano la zona.
b) Argomentano i ricorrenti che - in caso di fondi confinanti fra di loro, ma posti in zone diverse (o, il che è identico, in
BGE 104 Ia 328 S. 334
caso di un fondo unico, diviso da un confine di zona) - dovrebbe in linea di principio esser possibile tener conto, per la determinazione dell'edificabilità complessiva, del terreno non sfruttato da un lato e dall'altro del limite di zona. Apparentemente seducente, l'argomento è da respingere.
Infatti, ammesso in linea di principio e applicato sistematicamente, il metodo preconizzato dai ricorrenti conduce ineluttabilmente all'introduzione nel piano, lungo la fascia di confine interzonale, di una serie indeterminata di nuovi indici di occupazione e di sfruttamento, non previsti dal legislatore. Questi indici risulterebbero dalla media ponderata degli indici esistenti di qua e di là del limite di zona, e varierebbero in funzione di una contingenza casuale, cioè della quantità di terreno edificabile posta da un lato e dall'altro del confine di zona e presa in considerazione nel singolo caso. Ciò equivarrebbe a creare, a cavallo del limite di zona, una sorta di zona intermedia irregolare, determinata da circostanze fortuite, e dipendente non più dalla volontà e dalle scelte pianificatorie del legislatore, ma dal beneplacito di taluni proprietari fondiari. Un simile risultato e palesemente incompatibile - come a giusta ragione ha ritenuto il Tribunale amministrativo - con le finalità di un'ordinata pianificazione (cfr. in senso conforme la sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo, riprodotta nel Schweizerische Zentralblatt für Staats- und Gemeinderecht, vol. 73 (1972) pagg. 395/396).
c) Manifestamente a torto i ricorrenti asseverano che il rifiuto delle loro esigenze intralcerebbe la facoltà dei privati di procedere a raggruppamenti razionali delle loro proprietà. Intralciate non sono infatti le possibilità di raggruppamento, ma è impedita soltanto la variazione arbitraria degli indici e dei limiti di zona.
d) Nemmeno è fondato l'argomento dei ricorrenti, per cui il sistema da loro preconizzato favorirebbe un passaggio graduale ed armonioso dall'una all'altra zona. A parte il fatto che una chiara e netta distinzione tipologica dell'insediamento edilizio è di regola auspicabile, il sistema ipotizzato nel ricorso non sarebbe neppur atto a raggiungere il fine ivi patrocinato. Esso anzi rischierebbe di condurre proprio all'esito contrario: alla coesistenza, cioè, nella fascia lungo il limite di zona, di una serie di edifici disparati. I ricorrenti, infatti, non avvertono che le dimensioni di questi stabili, secondo il loro sistema, non
BGE 104 Ia 328 S. 335
dipenderebbero da indici di sfruttamento medi ma uniformi, ma da indici di sfruttamento medi e diversi l'uno dall'altro, perché variabili in funzione della casuale estensione del terreno da una parte e dall'altra del confine di zona, che dev'esser posta alla base del calcolo dell'indice medio ponderato in ogni singolo caso.
e) Infine non si vede quale argomento i ricorrenti vogliano trarre dall'
art. 19 del
Regolamento di applicazione, il quale si limita a prescrivere che gli indici di occupazione e sfruttamento possono esser utilizzati una sola volta. Se tale articolo sottintende che, nella misura in cui non sono stati utilizzati, gli indici possono esser sfruttati ulteriormente per la porzione residua, esso non dice però che questa utilizzazione può avvenire fuori della zona, per la quale essi indici sono previsti. A favore della tesi dei ricorrenti sta unicamente un passo del Commentario alla legge edilizia di A. Scolari (ad art. 10-11, pag. 98, n. 22 e riferimenti). Questo autore, dopo aver ricordato che il Tribunale federale (
DTF 92 I 104
segg.) ha già ritenuto non arbitrario il rifiuto di utilizzazione mista degli indici di sfruttamento ai fondi confinanti ed appartenenti a due diverse zone, ma singolarmente edificabili rispettando gli indici e le altre prescrizioni di zona, esprime l'opinione che, tranne il caso di situazioni affatto particolari, l'adozione di principio di una norma o di un criterio simili sarebbe da ritenere inutilmente restrittiva e peccherebbe di eccessivo formalismo.
Quest'opinione non può esser condivisa, per le ragioni che si sono illustrate sopra, e perché farebbe dell'eccezione la regola (cfr.
DTF 92 I 106
,
DTF 98 Ia 582
segg. consid. 4). Ora, i ricorrenti non pretendono che il rispetto degli indici di zona previsti per le due particelle renderebbe la loro utilizzazione impossibile o oltremodo gravosa, né fanno valere che sarebbero dati gli estremi per una autorizzazione derogativa. Pertanto, l'argomento per cui, negando la licenza, sarebbe violato il principio della proporzionalità, cade nel vuoto.
Ne viene che il ricorso dev'esser respinto.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
103 Ib 350
56. Auszug aus dem Urteil vom 9. Dezember 1977 i.S. X. gegen Eidgenössische Bankenkommission

regeste:
Regeste
Art. 18 ff. BankG
; Revision der Jahresrechnung.
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (
Art. 97 Abs. 1 OG
in Verbindung mit
Art. 5 VwVG
); Androhung des Entzugs der Anerkennung als bankengesetzliche Revisionsstelle und Missfallensäusserung hinsichtlich der Revision als Gegenstand einer Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
(E. 2).
2. Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts bei Massnahmen der Bankenkommission (E. 5).
3. Befugnisse der Bankenkommission gegenüber der Revisionsstelle (E. 6).
4. Meldepflicht (
Art. 21 Abs. 4 BankG
) und Sorgfaltspflicht (
Art. 20 Abs. 4 BankG
) der Revisionsstelle (E. 7).
5. Voraussetzungen des Entzugs der Anerkennung als bankengesetzliche Revisionsstelle; Beurteilung der Weisungen der Bankenkommission im vorliegenden Fall (E. 8).

text:
Sachverhalt
ab Seite 351
BGE 103 Ib 350 S. 351
X. ist bankengesetzliche Revisionsstelle (im Sinne von
Art. 18 BankG
) einer schweizerischen Bank Y., gleichzeitig auch Kontrollstelle im Sinne von
Art. 727 ff. OR
. Mit Verfügung vom 3. Dezember 1976 (Ziff. 1 Abs. 1) drückte die schweizerische Bankenkommission gegenüber X. ihr Missfallen hinsichtlich der bankengesetzlichen Revision der Y. zum Geschäftsjahr 1974 aus. Der X. wird eine Verletzung der Meldepflicht gegenüber der Bankenkommission (
Art. 21 Abs. 4 BankG
) sowie der Sorgfaltspflicht nach
Art. 20 BankG
vorgeworfen. Die Bankenkommission beanstandet vor allem eine ungerechtfertigte Unterbrechung der Revisionsarbeiten im Sommer 1975, passives Verhalten im Falle von strafbaren Unregelmässigkeiten eines ehemaligen Direktors der Y., sowie die unsorgfältige Bewertung von Immobilien und Grundpfandrechten der Y. In der Verfügung der Bankenkommission (Ziff. 1 Abs. 2 und 4) wird X. sodann angewiesen, innert einer bestimmten Frist sein Inspektorat entsprechend dem Stand der Revisionsmandate auszubauen, unter Vorlage eines Ausbauprojektes (Ziff. 1 Abs. 3) und stufenweiser Realisierung bei Anstellung zusätzlicher Revisoren (Ziff. 1 Abs. 5). Schliesslich wird X. für den Fall der Nichtbefolgung der Weisungen der Entzug der Anerkennung als bankengesetzliche Revisionsstelle angedroht (Ziff. 1 Abs. 6); ferner Kenntnis von einer Strafanzeige zu Handen des eidgenössischen Finanzdepartements wegen Widerhandlung gegen das Bankengesetz gegeben (Ziff. 2).
BGE 103 Ib 350 S. 352
X. erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verfügung der Bankenkommission, die vom Bundesgericht abgewiesen wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Nach
Art. 5 VwVG
gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten sowie die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder des Umfanges von Rechten und Pflichten haben, oder wenn es sich um die Abweisung solcher Begehren oder um Nichteintretensentscheide auf solche handelt. Abs. 2 nennt gewisse Verfügungsarten ausdrücklich; sie spielen im zu beurteilenden Zusammenhang keine Rolle.
Von den in der angefochtenen Verfügung enthaltenen Anordnungen sind diejenigen nach Ziff. 1 Abs. 2, 3, 4 und 5 zweifellos Verfügungen im Sinne von
Art. 5 VwVG
. Sie begründen Pflichten des X. Auf die Beschwerde gegen sie ist deshalb einzutreten.
Ebenso zweifellos stellt die Anordnung in Ziff. 2 des Beschlusses keine anfechtbare Verfügung dar. Sie begründet keine Pflichten des X., ändert keine solchen ab und enthält auch keine Feststellung von solchen. X. anerkennt das selber. Da die Beschwerde Aufhebung der ganzen Verfügung schlechthin verlangt und damit auch von Ziff. 2 der Verfügung, ist auf die Beschwerde in diesem Punkte nicht einzutreten.
In Ziff. 1 Abs. 1 drückt die Bankenkommission dem X. ihr Missfallen hinsichtlich der Revision der Y. aus, und im letzten Absatz dieser Ziffer wird ihm der Entzug der Anerkennung als bankengesetzliche Revisionsstelle angedroht, sofern er der Weisung zur Verstärkung des Revisorates nicht nachkomme.
Die Androhung, im Weigerungsfalle werde der Entzug der Anerkennung als bankengesetzliche Revisionsstelle folgen, schafft an sich keine neuen Pflichten zu Lasten des Betroffenen und stellt auch keine solchen fest. Sie ist aber nicht bedeutungslos. In gewissen Fällen ist es gesetzlich vorgeschrieben, dass der Entzug einer Bewilligung oder ähnlicher Berechtigungen oder einer Anerkennung nur nach vorangegangener Androhung erfolgen darf (so etwa im Fremdenpolizeirecht,
BGE 103 Ib 350 S. 353
BGE 96 I 278
E. 7;
Art. 23ter Abs. 2 und 3 BankG
). Die Androhung, der Entzug der Anerkennung werde bei Nichterfüllung gewisser Auflagen erfolgen, ist eine solche Mahnung. Hinsichtlich der Revisionsstelle nach BankG ist freilich eine derartig vorangehende Mahnung nicht vorgeschrieben. Dennoch erleichtert die vorausgegangene Mahnung oder Androhung den späteren Entzug einer Berechtigung, der sonst möglicherweise als unverhältnismässig erscheinen könnte. Sie verschlechtert daher die Rechtsstellung des Betroffenen, so dass dieser die Möglichkeit haben muss, sie anzufechten. Die Androhung ist deshalb, wenn sie von einer zuständigen Aufsichtsbehörde ausgeht, einer Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
gleichzustellen (GRISEL, Droit administratif suisse, 467; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Bd. I, Nr. 35 S. 219, lit. h; vgl.
BGE 95 I 591
E. 6). Vorbehalten bleiben Fälle, in denen Verwarnungen und Androhungen innerhalb eines hierarchisch gegliederten Behördenorganismus ergehen. Hier ist die Androhung eines dienstlichen Nachteils in der Regel keine beschwerdefähige Verfügung (vgl.
Art. 100 lit. e OG
und
Art. 3 lit. b VwVG
).
Hinsichtlich der Missfallensäusserung erscheint es als fraglich, ob es sich dabei um eine Verfügung handelt. Sie hat eine gewisse Ähnlichkeit mit einem Verweis. Der Verweis ist eine Verfügung, wenn er, wie zum Beispiel in Art. 31 Abs. 1 Ziff. 1 des Bundesgesetzes über das Dienstverhältnis der Bundesbeamten (vom 30. Juni 1927, SR 172.221.10), als Disziplinarstrafe ausgestaltet ist (wobei die Anfechtung durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde im genannten Fall nach
Art. 100 lit. e Ziff. 4 OG
allerdings ausdrücklich ausgeschlossen wird). Der Bankenkommission kommt nun aber, wie diese in ihrer Vernehmlassung selbst anerkennt, keine Disziplinargewalt gegenüber den bankengesetzlichen Revisoraten zu. Es ist ihr daher zu glauben, dass sie mit der Missfallensäusserung keine disziplinarische Sanktion ausfällen wollte. Es ist aber nicht zu verkennen, dass die Missfallenskundgebung, ähnlich wie die Androhung einer Massnahme, die Rechtsstellung des Betroffenen aus den gleichen Gründen beeinträchtigt. Sie ist daher einer Verfügung im Sinne von
Art. 23ter Abs. 1 BankG
gleichzustellen (vgl. auch IMBODEN/RHINOW, a.a.O., Nr. 55, S. 320, Ziff. II lit. a).
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten, soweit sie Ziff. 1 der Verfügung zum Gegenstand hat.
BGE 103 Ib 350 S. 354
5.
a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann neben der Rüge, der Sachverhalt sei unrichtig oder unvollständig festgestellt worden, geltend gemacht werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht; als Verletzung von Bundesrecht gelten auch der Missbrauch und die Überschreitung des Ermessens (
Art. 104 lit. a OG
). Dagegen ist dem Bundesgericht ausser bei den in
Art. 104 lit. c OG
genannten Fällen die Überprüfung von Ermessensentscheidungen der Verwaltung verwehrt, wenn sie nicht durch besondere gesetzliche Bestimmung vorgesehen ist. Das Bankengesetz dehnt die Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichtes jedoch nicht auf Ermessensfragen aus.
b) Ob die Voraussetzungen für ein Einschreiten der Bankenkommission gegen Banken oder Revisionsstellen gegeben sind, ist eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht frei überprüft. Dabei muss es sich aber Zurückhaltung auferlegen bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen, zu deren Beantwortung die Bankenkommission zufolge ihrer Zusammensetzung aus Sachverständigen besser imstande ist als das Bundesgericht. Insofern ist der Bankenkommission ein gewisser Beurteilungsspielraum in der Beurteilung des Einzelfalles zuzugestehen.
c) Welche Massnahme im Einzelfall angezeigt ist, ist dagegen Ermessensfrage. Hier kommt der Bankenkommission als fachkundiger Behörde ein weiter Spielraum des Ermessens bei der Auswahl der Massnahmen zu. Sie hat sich dabei aber an den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung und der Verhältnismässigkeit als ermessensbindende Prinzipien von Verfassungsrang zu halten. Der Beschwerdeführer behauptet nicht, er sei rechtsungleich behandelt worden, so dass dieser Gesichtspunkt ausser Betracht bleiben kann, zumal sich aus den Akten auch keinerlei Hinweis auf eine rechtsungleiche Behandlung ergibt.
6.
Mit der Bankenrevision kann gemäss
Art. 20 Abs. 1 BankG
nur ein Revisionsverband oder eine Treuhandgesellschaft beauftragt werden, die als Revisionsstelle für Banken anerkannt worden ist. Die Vollziehungsverordnung hat die Voraussetzungen der Anerkennung zu bestimmen, über deren Vorhandensein die Bankenkommission entscheidet. Die Revision ist mit der Sorgfalt eines ordentlichen und sachkundigen Revisors
BGE 103 Ib 350 S. 355
durchzuführen (
Art. 20 Abs. 4 BankG
). Die Voraussetzungen für die Anerkennung als Revisionsinstanz sind in Art. 35 Verordnung zum BankG (BankV, vom 17. Mai 1972, SR 952.02) umschrieben. Es ist klar, dass dann, wenn eine anerkannte Revisionsstelle den Erfordernissen für die Anerkennung als Revisionsstelle nicht mehr entspricht, die Anerkennung zurückzuziehen ist.
Art. 37 Abs. 2 BankV
enthält eine entsprechende Bestimmung, die nur das Gesetz verdeutlicht und insofern gesetzmässig ist. Die Revisionsstellen sind daher verpflichtet, der Bankenkommission eine Reihe von Meldungen zu erstatten, die für die Beurteilung, ob die Erfordernisse zur Anerkennung noch erfüllt sind, nötig sind (
Art. 38 BankV
). In Fällen, in denen Gefahr im Verzug ist, kann unter Umständen der sofortige Entzug der Anerkennung angebracht sein. In der Regel wäre aber eine derartige folge unverhältnismässig. Die Bankenkommission wird in der Regel der Revisionsstelle eine angemessene Frist einräumen, um den gesetzwidrigen Zustand oder den Missstand zu beheben, falls ein solcher vorliegt (
BGE 94 IV 91
hinsichtlich des Verhältnisses Bank/Revisionsstelle). Sie kann dies so tun, dass sie die Missstände, die zu beheben sind, bezeichnet, Frist ansetzt zu ihrer Behebung und für den Fall der Zuwiderhandlung den Entzug der Anerkennung androht. Handelt es sich um vereinzelte Vorkommnisse, hinsichtlich derer aber die Möglichkeit der Wiederholung nicht ganz auszuschliessen ist, kann die Bankenkommission es auch bei einer Rüge, z.B. in der Form einer Missfallenserklärung, bewenden lassen. Der Bankenkommission stehen in dieser Hinsicht alle Mittel zur Verfügung, die mit dem Gesetzeszweck vereinbar und nicht durch das Gesetzt selbst oder andere gesetzliche Bestimmungen ausgeschlossen sind oder unrechtmässig in verfassungsmässige Rechte der Bürger eingreifen.
Bei der Prüfung, ob eine Revisionsstelle nicht mehr anerkannt werden kann, hat die Bankenkommission nötigenfalls das Gesetz auszulegen und es für den Einzelfall zu konkretisieren. Zu Unrecht wirft ihr der Beschwerdeführer vor, sie masse sich richterliche Kompetenzen an. Die Bankenkommission kann auch, um eine gesetzmässige Revision zu garantieren, allgemeine Weisungen erlassen. Sie haben aber keine Gesetzeskraft und sind für das Bundesgericht nicht als solche verbindlich. Sie sind zu beachten, soweit sie Konkretisierung des Gesetzeswillens sind (vgl.
BGE 99 Ib 310
, E. 3).
BGE 103 Ib 350 S. 356
7.
a) Das BankG bezweckt vorab den Schutz des Publikums, insbesondere der Gläubiger der Banken. Im Abschnitt über die Überwachung und die Revision wird der Kern- und Angelpunkt des Gesetzes gesehen; insbesondere wird die Revision als das wichtigste Mittel zum Schutz der Bankkunden betrachtet. Der bankengesetzlichen Revisionsstelle ist eine wichtige Rolle zugedacht, weil sie - und nicht die Bankenkommission - die unmittelbare Kontrolle des Geschäftsgebarens der Bank ausübt (
BGE 99 Ib 110
, E. 5; BODMER/KLEINER/LUTZ, Kommentar zum schweizerischen Bankengesetz, N. 6 u. 8 zu Art. 18-22). Zufolge der erheblichen Zunahme der Bankgeschäfte in den letzten Jahren und der Steigerung ihrer wirtschaftlichen Bedeutung sowie der zunehmenden Komplizierung der wirtschaftlichen Verhältnisse ist die Bedeutung der Bankenaufsicht gewachsen und damit sind auch die Anforderungen an die Kontrollinstanzen grösser geworden. Dem ist durch die Änderung der BankV im Jahre 1976, welche die Stellung der Bankenkommission verstärkte, Rechnung getragen worden. Die Bankenkommission muss sich, soll die Bankaufsicht voll wirksam werden, auf das pflichtmässige Verhalten der Revisionsstellen verlassen können, selbst wenn sich daraus Meinungsverschiedenheiten zwischen der Bank und der von ihr selbst bestimmten Revisionsstelle ergeben (
BGE 99 Ib 110
, E. 5), wie das im zu beurteilenden Fall zu beobachten ist. Bei der Austragung solcher Meinungsverschiedenheiten hat die Revisionsstelle auf Wahrung ihrer Unabhängigkeit bedacht zu sein.
b) Nach
Art. 21 Abs. 4 BankG
hat die Revisionsstelle u.a. die Bankenkommission sofort zu benachrichtigen, wenn sie im Betriebe der Bank strafbare Handlungen, schwere Missstände, den Verlust der Hälfte der eigenen Mittel oder andere Tatsachen feststellt, welche die Sicherheit der Gläubiger gefährden, oder wenn sie nicht mehr bestätigen kann, dass die Gläubiger durch die Aktiven noch gedeckt sind. Was unter einem Missstand zu verstehen ist, ist durch Auslegung des Gesetzes zu ermitteln. Es handelt sich dabei um einen unbestimmten Rechtsbegriff, bei dessen Anwendung der Bankenkommission im Einzelfall ein gewisser Beurteilungsspielraum zuzugestehen ist, da sie zufolge der Erfahrung ihrer Mitglieder besser als das Bundesgericht beurteilen kann, welche konkreten Verhältnisse bei einer Bank zu einer Gefährdung der Sicherheit der Gläubiger zu führen vermögen. Welche einzelnen Tatbestände in allgemeiner
BGE 103 Ib 350 S. 357
Weise als Missstand zu qualifizieren sind, kann offen bleiben; es wird sich immerhin nicht um eine bloss einmalige Verfehlung handeln können (vgl. BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 2 ff. zu
Art. 23ter BankG
). Der Umstand, dass ein Leiter einer bedeutenden Zweigniederlassung der Bank während Jahren ungehindert Geschäfte tätigen kann, die in der Bankbuchhaltung nicht in Erscheinung treten, für die die Bank aber nach Zivilrecht haften muss, stellt einen schweren Missstand dar, der die Meldung an die Bankenkommission erforderlich macht.
In der Literatur wird zwar die Meinung vertreten (BODMER/KLEINER/LUTZ, N. 117 zu Art. 18-22), unkorrektes Geschäftsverhalten stelle keinen Missstand im Sinne von
Art. 21 Abs. 4 BankG
dar. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Zwar hat die Revisionsstelle die Geschäftspolitik der Bank grundsätzlich nicht zu beurteilen. Es liefe jedoch dem Gesetzeswillen zuwider, wenn die Revisionsstelle Missstände in der Geschäftsführung, die zu einer Gläubigergefährdung führen könnten, einfach mit Stillschweigen übergehen würde. Dabei ist es nicht von Bedeutung, ob die gefährdenden oder schädigenden Tatbestände an sich strafbar sind oder nicht. Es genügt, wenn sie für die Gläubiger einer Bank von Nachteil sein können. Eine abstrakte Gefährdung genügt, wie die Bankenkommission mit Recht annimmt. Ob eine konkrete Gefährdung vorliegt, wird häufig erst nach eingehenden Untersuchungen festzustellen sein. Auf sie kann man nicht warten. Es liegt im Rahmen des Gesetzeszwecks, wenn auch bereits bei einer abstrakten Gefährdung nicht leichter Art die Meldung verlangt wird. Es ist dann Sache der Bankenkommission, zu entscheiden, ob die abstrakten Gefahrenmomente ihr Eingreifen schon rechtfertigen oder ob sie nichts vorkehren will.
Es ist nicht bestritten, dass X. im April 1975 Kenntnis von den schädigenden Handlungen von Direktor Z. hatte. Spätestens damals musste dem X. klar werden, dass das Ausscheiden von Z. aus den Diensten der Y. am 15. März 1975 nicht freiwillig erfolgte. Es musste deshalb dem X. bewusst werden, dass die Verfehlungen von Z. zum Nachteil der Bank nicht leicht sein konnten, so dass ihren Auswirkungen auf den Status der Bank nachzugehen war.
Gegen eine Orientierungspflicht gegenüber der Bankenkommission könnte eingewendet werden, der Missstand sei mit dem
BGE 103 Ib 350 S. 358
Ausscheiden von Z. dahingefallen. Dies ist an sich richtig. Nicht dahingefallen waren aber die finanziellen Folgen des Missstandes für die Bank. Sie rechtfertigten u.U. ein sofortiges Einschreiten der Bankenkommission, z.B. durch Anordnung einer ausserordentlichen Revision. Das setzte aber voraus, dass die Bankenkommission umgehend informiert wurde. Eine frühzeitige Meldung drängte sich umso mehr auf, als vorauszusehen war, dass die ordentliche Revision durch den Beschwerdeführer noch längere Zeit in Anspruch nehmen würde.
X. macht geltend, mit dem Ergreifen von Massnahmen, die eventuell zur Erschütterung des Vertrauens der Kundschaft in die Bank führen können, sei Zurückhaltung zu üben, solange sie sich nicht gebieterisch aufdrängen. Wie die Bankenkommission mit Recht ausführt, ist der Einwand unzutreffend. Die Tatsache, dass eine Meldung an die Bankenkommission erfolgt ist, wird bei richtigem Vorgehen nach aussen nicht bekannt. Auch die Bankenkommission ist zur Verschwiegenheit verpflichtet. Trifft sie gestützt auf die Meldung Massnahmen, die nicht geheimgehalten werden können, trifft die Verantwortung für sie die Bankenkommission, nicht die Revisionsstelle. Im übrigen sorgt das Gesetz selber dafür, dass keine Massnahmen getroffen werden, die nicht gerechtfertigt sind, indem es vorschreibt, dass nur schwere Missstände zu melden sind.
Der Beschwerdeführer wendet ein, am 9. Juli 1975 habe er veranlasst, dass der Generaldirektor der Y. mit dem Vertreter der Bankenkommission den Fall der Bank besprochen und auf die strafbaren Handlungen des Z. hingewiesen habe; die Bankenkommission habe daraufhin nichts unternommen. Der Vertreter der Bankenkommission habe der Bankleitung sogar den Rat gegeben, "hart zu bleiben und zu beweisen, dass alles in Ordnung sei". Dieser Umstand vermag den Beschwerdeführer nicht zu entlasten. Einmal bleibt bestehen, dass er bereits im April 1975 Anlass gehabt hätte, die Bankenkommission zu orientieren. Sodann hätte er, wenn er eine Orientierung der Bankenkommission später für angezeigt hielt, diese Orientierung selber vornehmen müssen und sich nicht damit begnügen dürfen, den Generaldirektor der Y. damit zu betrauen. Er konnte bei dieser Art des Vorgehens nicht sicher sein, wieviel der Vertreter der Bank dem Vertreter der Bankenkommission mitteilte. Offensichtlich stimmten ja die Interessen der Bank nicht in allen Teilen mit den Pflichten der Revisionsstelle überein.
BGE 103 Ib 350 S. 359
Ob der Bankenkommission selber in der Folge Nachlässigkeit in der Erfüllung ihrer Aufgaben vorgeworfen werden kann, weil sie nach dieser Besprechung vom 9. Juli 1975 den Dingen vorderhand den Lauf liess, ist hier nicht zu untersuchen. Selbst wenn Vorwürfe mit Recht erhoben werden könnten, würde das an der Pflichtverletzung seitens des Beschwerdeführers nichts ändern. Es kann nicht die eine Pflichtverletzung gegen die andere aufgerechnet werden.
Der Vorhalt, X. habe die Bankenkommission nicht rechtzeitig orientiert, erfolgte deshalb zu Recht.
c) Die Bankenkommission wirft dem X. weiter vor, er habe pflichtwidrig die Revision der Jahresrechnung 1974 bei einer der Niederlassungen Ende April eingestellt und sie erst im Dezember 1975 wieder aufgenommen. Der Vorwurf erfolgte zu Recht. Nachdem es dem X. spätestens im April 1975 bekannt wurde, dass in erheblichem Masse Unregelmässigkeiten vorgekommen waren, deren Tragweite für die Y. nicht abzusehen war, hätte die Revisionsstelle beschleunigt versuchen müssen, sich Klarheit darüber zu verschaffen. Es war nicht auszuschliessen, dass ausser den Verfehlungen von Z. bei genauerer Prüfung auch noch andere Unzulänglichkeiten bei der revidierten Bank festzustellen waren. Statt dessen stellte X. die Revisionsarbeiten ein. Er begründet das mit dem Umstand, dass bereits die interne Kontrollstelle der Y. den Sachverhalt untersuchte.
Art. 19 Abs. 3 BankG
bestimmt allerdings, dass eine Bank, die eine sachkundige Revisionsabteilung besitzt, deren Berichte der Revisionsstelle vorzulegen habe. Doppelspurigkeiten in der Kontrolle seien möglichst zu vermeiden. Bei normalem Gang der Dinge wird die Revisionsstelle den Bericht dieser Revisionsabteilung berücksichtigen und dort, wo er keinen Anlass zu Zweifeln bietet, auf ihn abstellen und die vorgenommenen Untersuchungen nicht wiederholen. Das gilt vor allem für den Fall, dass im Zeitpunkt der Revision durch die Revisionsstelle der interne Kontrollbericht bereits vorliegt. Liegt er in diesem Zeitpunkt nicht vor, wird sich die Revisionsstelle zu überlegen haben, ob sie ihn abwarten will. Muss damit gerechnet werden, dass die Revision durch die Revisionsstelle eine erhebliche Verzögerung erfährt, weil die interne Revision auf sich warten lässt, darf die Revisionsstelle nicht zuwarten, selbst wenn durch ihre Arbeiten eine gewisse Doppelspurigkeit nicht zu vermeiden ist. Trotz der Vornahme einer internen Revision bleibt die bankengesetzliche Verantwortung bei der Revisionsstelle
BGE 103 Ib 350 S. 360
(
Art. 43 Abs. 4 BankV
, BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 73 zu Art. 18-22).
Erst recht gilt das, wenn die Revisionsstelle Kenntnis von Unregelmässigkeiten und Missständen bei der revidierten Bank erhält. Sie darf dann mit ihrer eigenen Revision nicht aufhören oder höchstens für kurze Zeit, und sie muss dann in engem Kontakt mit der internen Revisionsstelle bleiben. Gar nicht zuwarten darf sie, wenn die interne Revisionsabteilung nicht als hinreichend sachkundig und von der Bankleitung unabhängig gelten kann. Die interne Kontrollstelle der Y. verfügt über sachkundige Revisoren und ist ohne Zweifel auch von der Leitung der Bank unabhängig, so dass X. ihr Vertrauen entgegenbringen durfte. Aber ein Zuwarten von April bis Dezember liess sich nicht verantworten. Ausserdem hat es X. an der nötigen Fühlungnahme mit der internen Kontrollstelle fehlen lassen. Deren Berichte lagen im August vor, X. bekam von ihrem Inhalt aber erst im November 1975 Kenntnis, weil er sich nicht intensiv genug darum bemühte, sie zu erhalten.
Die Rüge, X. habe sich bei der Revision der Jahresrechnung 1974 zu passiv verhalten, ist deshalb begründet.
d)
Art. 20 Abs. 4 BankG
schreibt vor, die Revision sei mit der Sorgfalt eines ordentlichen und sachkundigen Revisors durchzuführen. Die Bankenkommission hält dafür, X. habe diese Pflicht verletzt.
Art. 19 umschreibt die Hauptpflichten der Revisionsstelle. Sie hat die Jahresrechnung nach Form und Inhalt daraufhin zu prüfen, ob sie gemäss den gesetzlichen, statutarischen und reglementarischen Vorschriften aufgestellt ist und ob die Bestimmungen des BankG und seiner Vollziehungsverordnung eingehalten worden sind. Art. 43 der BankV führt das näher aus und verlangt, dass der Revisionsbericht die allgemeine Vermögenslage der Bank klar erkennen lasse. Der Revisor hat in erster Linie festzustellen, ob die in der ordnungsgemäss aufgestellten Bilanz ausgewiesenen Verbindlichkeiten durch die vorhandenen Aktiven gedeckt und ob die ausgewiesenen eigenen Mittel erhalten sind (Abs. 1). Dabei hat die Revisionsstelle die Aktiven und Passiven selbständig zu bewerten, und die Bank muss dafür die erforderlichen Unterlagen zur Verfügung stellen (
Art. 43 Abs. 3 BankV
).
Daraus ergibt sich, dass die Revisionsstelle die Bank aufzufordern hat, die nötigen Unterlagen für die Bewertung der
BGE 103 Ib 350 S. 361
Aktiven zur Verfügung zu stellen, sofern sie das nicht schon von sich aus getan hat. Insofern ist das Kreisschreiben Nr. 26 der Bankenkommission vom 16. November 1966, auf das die Bankenkommission sich beruft, nur eine weitere Konkretisierung der schon gesetzlich festgelegten Verpflichtung. Der Revisor, der die Revisionsarbeiten geleitet hat, muss im Revisionsbericht erklären, dass er von der Bank alle gemäss
Art. 19 Abs. 2 BankG
verlangten Aufschlüsse erhalten habe (
Art. 46 Abs. 1 BankV
). Die leitenden Revisoren haben in ihren Revisionsberichten keinen Vorbehalt angebracht, obwohl sie die nötigen Unterlagen nicht erhalten hatten.
Die Bewertung von Aktiven, die aus Grundstücken bestehen oder, wie Grundpfandforderungen, mit der Bewertung von Grundstücken zusammenhängen, ist in zahlreichen Fällen eine schwierige Aufgabe, besonders in Zeiten wirtschaftlicher Stagnation und sinkender Tendenz der Grundstückpreise. Es ist deshalb nichts Aussergewöhnliches, wenn verschiedene Bewerter des gleichen Aktivums zu verschiedenen Schätzungsergebnissen kommen. Doch werden sich bei allseitiger gewissenhafter Bewertung die Unterschiede in einem begrenzten Rahmen halten. Bei der Bewertung der Aktiven der Y. durch den Beschwerdeführer und die mit der ausserordentlichen Revision beauftragten Revisionsgesellschaft S. ergaben sich aber krasse Unterschiede. X. rechnete mit stark gefährdeten Debitorenpositionen von etwas über 8 Millionen Franken. Die S. errechnete auf den Ausleihungen einen Rückstellungsbedarf von über 29 1/2 Millionen. Den mutmasslichen Verlust aus den Machenschaften von Z. bezifferte der Beschwerdeführer auf 2,8 Millionen Franken, während die S. den Rückstellungsbedarf aus den Transaktionen von Z. auf über 8 Millionen schätzte. Ausserdem hielt die S. Wertberichtigungen bei sonstigen Aktiven in der Höhe von rund 1,4 Millionen Franken für gerechtfertigt.
Welche von den beiden Schätzungen richtig ist, braucht vom Bundesgericht im einzelnen nicht untersucht zu werden. Es genügt, darauf hinzuweisen, dass die Schätzungen der S. durch den in erster Linie Interessierten, nämlich die Y., als richtig akzeptiert wurden, sah sie sich doch genötigt, auf Grund der Feststellung der S. u.a. ihr Aktienkapital um 13 Millionen Franken zu Lasten der Aktionäre herabzusetzen.
Es sind deshalb dem X. enorme Fehleinschätzungen zuzurechnen. Zum Teil mögen sie auf den Umstand zurückzuführen
BGE 103 Ib 350 S. 362
sein, dass ihm nicht alle erforderlichen Schätzungsgrundlagen zur Verfügung standen, zum Teil beruhen sie jedenfalls auf einer zu optimistischen Beurteilung der Folgen des Sinkens der Immobilienpreise und wahrscheinlich auch auf der Anwendung unzutreffender Schätzungsgrundsätze. Was das Fehlen der erforderlichen Schätzungsgrundlagen anbelangt, trifft den X. insofern ein Verschulden, als er sich nicht energisch genug bemühte, diese Unterlagen von der Y. zu erhalten.
Bei Berücksichtigung der genannten Umstände ist die Missbilligung, die die Bankenkommission dem X. gegenüber ausgedrückt hat, sachlich vertretbar und überschreitet das ihr zustehende Ermessen keineswegs.
8.
a) Nach
Art. 20 BankG
bestimmt die Vollziehungsverordnung die Voraussetzungen der Anerkennung (wobei offen bleiben kann, ob die Anerkennung als Verleihung einer Konzession oder als Erteilung einer Polizeierlaubnis aufzufassen ist; vgl. dazu BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 21 zu Art. 18-22, RINIKER, Die Bankenaufsicht, Diss. Bern 1974, S. 80 ff.). Art. 35 der BankV hat die Voraussetzungen für die Anerkennung eingehend geordnet. Im zu beurteilenden Zusammenhang ist lediglich von Bedeutung, dass die Organisation der Revisionsstelle die sachgemässe und dauernde Erfüllung der Revisionsaufträge gewährleisten muss (
Art. 35 Abs. 2 lit. a BankV
). Ist die sachgemässe und dauernde Erfüllung der Revisionsaufträge durch die Art der Organisation der Revisionsstelle oder wegen ihrer personellen Besetzung nicht mehr gesichert, ist der Revisionsstelle die Anerkennung zu entziehen, wenn sie den gesetzmässigen Zustand innert angemessener Frist nicht herstellt. Auf Grund dieser Regelung hat die Bankenkommission vom X. sofortige und langfristige Massnahmen verlangt. Sie sind gerechtfertigt.
b) Der Beschwerdeführer ist ein bedeutender Revisionsverband. Die Art. 29 ff. der Replik des Beschwerdeführers, welche die Entwicklung des X. darstellen, und die beigelegten Jahresberichte zeigen dies deutlich, ohne dass auf Einzelheiten einzugehen ist. Aus den Jahresberichten der letzten Jahre ergibt sich, dass X. Wert darauf legte, mit einem verhältnismässig kleinen Personalbestand die ausgedehnten und zunehmenden Aufgaben zu bewältigen (vgl. beispielsweise Jahresbericht 1975, S. 6). Der knappe Personalbestand und die Zunahme der Mandate hatten Verzögerungen in der Geschäftsabwicklung zur Folge.
BGE 103 Ib 350 S. 363
Die Bankenkommission musste den Beschwerdeführer bereits am 2. Dezember 1974 ernstlich ermahnen, die gesetzlichen Bestimmungen über die Revisionsberichte besser einzuhalten. Auch für das Geschäftsjahr 1974 musste X. in zahlreichen Fällen um Fristerstreckung für die Erstattung der Revisionsberichte ersuchen. X. behauptet, es seien lediglich Verspätungen bei der Ausarbeitung der Berichte vorgekommen, während die Revisionen selbst fristgemäss bis Jahresende durchgeführt worden seien. Die Ausarbeitung des Revisionsberichtes, der ja die Auswertung der bei der Revision gemachten Feststellungen enthält, darf aber auch nicht zu lange hinausgezögert werden. Was insbesondere die Revision der Y. für das Geschäftsjahr 1974 anbelangt, ist ersichtlich, dass X. mit den Revisionsarbeiten unter Zeitdruck geraten ist. Das geht aus den Äusserungen der Revisoren selber hervor. Zum Teil ist das auf die Tatsache zurückzuführen, dass X. die Revisionsarbeiten während Monaten liegen liess. Wäre das Revisorat aber personell besser besetzt gewesen, hätte sich wahrscheinlich dieser Engpass vermeiden lassen.
c) X. wirft der Bankenkommission auch in diesem Punkt unrichtige oder unvollständige Feststellung des Tatbestandes vor und bemängelt u.a., dass die Kommission sich um den Organisationsaufbau nicht näher gekümmert und beispielsweise einen Augenschein an seinem Sitz unterlassen habe. Die erkennbaren Umstände liessen aber auch ohne solche zusätzlichen Massnahmen den Schluss zu, dass die Organisation den Anforderungen wenigstens zeitweise nicht mehr genügte. Weitere Untersuchungen erübrigen sich auch deswegen, weil der Beschwerdeführer selber anerkannt hat, dass ein organisatorischer Engpass vorhanden war. In einer Zuschrift an die Bankenkommission erklärt X. am 24. Dezember 1976, dass der weitere Ausbau der Revisionsabteilung ein Anliegen sei, das schon längere Zeit mit Konsequenz verfolgt werde; so habe er 1976 versucht, ein bis zwei leitende Revisoren zu gewinnen.
d) Die Tätigkeit als Revisor einer Revisionsstelle nach Bankengesetz ist anspruchsvoll. Sie verlangt nicht nur sichere Kenntnis des Buchführungs- und Bilanzwesens, sondern auch, soweit Aktiven, insbesondere Pfänder, zu bewerten sind, Verständnis für die Erscheinungen des Wirtschaftslebens. Da sich verwickelte Probleme stellen können, muss dem Revisor genügend Zeit zum Überlegen und Abwägen gelassen werden.
BGE 103 Ib 350 S. 364
Unter starkem Zeitdruck ist mit einem Abfall der Qualität der Leistungen zu rechnen.
Im Hinblick auf die eigenen Anstrengungen des X., Revisoren zu gewinnen, ist die Auflage, er habe bis Ende 1977 mindestens einen zusätzlichen leitenden Revisor zu verpflichten, nicht unangemessen. Da der Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt worden ist, hat die Bankenkommission mit Schreiben vom 18. Januar 1978 die in der angefochtenen Verfügung vorgesehenen Fristen den neuen Verhältnissen angepasst. Demnach soll bis zum 31. Dezember 1978 ein zusätzlicher leitender Revisor verpflichtet, und bis 31. Dezember 1979 der Ausbau des Inspektorats durchgeführt werden. Über das Ausbauprojekt finden gegenwärtig zwischen dem Beschwerdeführer und dem Sekretariat der Bankenkommission Verhandlungen statt. X. weist auf die grossen Schwierigkeiten hin, neue geeignete Kräfte zu finden. Sollte ihm die Anstellung eines weitern Revisors innert der neu gesetzten Frist nicht möglich sein, wird zu prüfen sein, ob nicht die Zahl der übernommenen Mandate dem Organisationsstand anzupassen ist.
Aber auch die Anweisung, bis zum 31. Dezember 1976 ein Ausbauprojekt für die Organisation vorzulegen, ist als solche nicht unangemessen, auch nicht in zeitlicher Hinsicht, obwohl die Frist als relativ kurz erscheint. Sie ist, wie schon ausgeführt, durch die laufenden Ereignisse überholt und Gegenstand von Verhandlungen. Dem Beschwerdeführer ist es unbenommen, den Nachweis zu leisten, dass er in der Zwischenzeit die nötigen organisatorischen Anpassungen vorgenommen hat oder dass eine Neuordnung aus andern Gründen nicht mehr nötig ist. Gegen die Anordnung neuer Auflagen, die er für ungerechtfertigt hält, steht ihm der Weg ans Bundesgericht offen, ebenso, falls ihm die Bankenkommission die Anerkennung als Revisionsstelle entziehen sollte, weil sie nach seiner Auffassung Unnötiges verlangt und er deshalb den Weisungen nicht nachgekommen ist.


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Urteilskopf
104 II 314
55. Auszug aus dem Urteil der I. Zivilabteilung vom 28. November 1978 i.S. Consorzio Galleria San Bernardino, bestehend aus sechs Bauunternehmungen, gegen Kanton Graubünden

regeste:
Regeste
Art. 373 Abs. 2 OR
und Art. 5 Ziff. 1 der Bedingungen für den Bau von Nationalstrassen.
1. Sinn und Zweck dieser Bestimmungen (E. a).
2. Eine Erhöhung des Werklohnes durch den Richter setzt voraus, dass zum voraus bestimmte oder bestimmbare Preise vereinbart worden sind, ausserordentliche Umstände die Ausführung des Werkes aber übermässig erschwert haben und dies nicht einem Verhalten des Unternehmers zuzuschreiben ist (E. b).

text:
Erwägungen
ab Seite 314
BGE 104 II 314 S. 314
Aus den Erwägungen:
Die Kläger berufen sich insbesondere auf
Art. 373 Abs. 2 OR
sowie auf Art. 5 Ziff. 1 der 1960 vom Bund aufgestellten Bedingungen für den Bau von Nationalstrassen (BBN), um ihre Nachforderungen zu rechtfertigen.
Nach
Art. 373 OR
hat der Unternehmer das Werk zum vereinbarten Preis fertigzustellen, wenn dieser zum voraus genau bestimmt worden ist; er darf keine Erhöhung fordern, selbst wenn er mehr Arbeit oder grössere Auslagen gehabt hat, als vorgesehen war (Abs. 1). Anders verhält es sich nur, wenn die Fertigstellung des Werkes durch ausserordentliche Umstände, die nicht voraussehbar oder nach den von beiden Parteien angenommenen Voraussetzungen ausgeschlossen waren,
BGE 104 II 314 S. 315
gehindert oder übermässig erschwert wurde; diesfalls kann der Richter den vereinbarten Preis nach seinem Ermessen erhöhen oder die Auflösung des Vertrages bewilligen (Abs. 2). Art. 5 Ziff. 1 BBN sodann bestimmt: "Die Pauschal- und Einheitspreise enthalten alle Kosten für die fachmännische Ausführung des Baues, für die Fertigstellung innerhalb der vorgeschriebenen Frist und für den Unterhalt des Werkes bis zur vorläufigen Abnahme. Besondere Umstände, welche die Ausführung der Arbeiten erschweren können, sind darin berücksichtigt, so insbesondere Erschwernisse durch Ungunst der Witterung, Unterbrechung des Betriebes in den Wintermonaten, Übergang vom ein- zum mehrschichtigen Betrieb, Nachtarbeit. Vorbehalten bleiben ausserordentliche Umstände, die nicht vorausgesehen werden konnten."
a)
Art. 373 Abs. 2 OR
enthält einen gesetzlich geregelten Fall der clausula rebus sic stantibus und damit eine Ausnahme vom allgemeinen Rechtssatz, dass ein Vertrag so zu halten ist, wie er abgeschlossen worden ist. Grundsätzlich hat jede Partei die Risiken zu tragen, die sich für sie aus der versprochenen Leistung ergeben; sie hat selbst bei langfristigen Verträgen mit folgenschweren Verpflichtungen keinen Anspruch darauf, dass die Erfüllung sich für sie zu einem "guten Geschäft" gestalte und der Vertrag aufgehoben oder angepasst werde, wenn die Verhältnisse sich während der Vertragsdauer zu ihrem Nachteil ändern oder nicht mehr ihren Erwartungen entsprechen.
Dieser Grundsatz wird sinngemäss in Art. 373 Abs. 1 für den Unternehmer und in Abs. 3 auch für den Besteller wiederholt.
Er ist aber bereits in
Art. 364 Abs. 2 a OR
für den Fall ausserordentlicher, unvoraussehbarer Umstände zugunsten des Unternehmers gelockert worden, wenn dieser nicht ausdrücklich auch eine solche Gefahr übernommen hat. Die geltende Regel geht noch etwas weiter, da sie von der negativen Voraussetzung der Gefahrübernahme absieht und von den Parteien übereinstimmend für ausgeschlossen gehaltene Umstände nicht voraussehbaren gleichsetzt. Solche Umstände können das Vertragsverhältnis so stören, dass die Bindung an den zum voraus festgesetzten Preis Treu und Glauben widerspricht und der richterliche Eingriff gerechtfertigt ist (
BGE 59 II 377
E. 3; OSER/SCHÖNENBERGER, N. 6 zu
Art. 373 OR
; EGGER, Richterliche Aufhebung oder Änderung eines Werkvertrages, in Ausgewählte Schriften, Bd. 2, S. 178 ff.).
BGE 104 II 314 S. 316
Art. 5 Ziff. 1 BBN hat keine selbständige oder gar von
Art. 373 OR
abweichende Bedeutung. Die Bestimmung stellt bloss klar, welche Kosten von den Pauschal- und Einheitspreisen des Angebotes erfasst werden (Satz 1) und welche erschwerenden Umstände nach den angeführten Beispielen darin berücksichtigt sind (Satz 2); mit dem anschliessenden Vorbehalt ausserordentlicher, unvoraussehbarer Umstände (Satz 3) sodann kann nur die Regelung des
Art. 373 Abs. 2 OR
gemeint sein, weshalb die Rechtsfolgen solcher Umstände nach den Voraussetzungen und Gesichtspunkten des Gesetzes zu beurteilen sind.
b) In Fällen wie dem vorliegenden setzt
Art. 373 Abs. 2 OR
voraus, dass zum voraus genau bestimmte oder bestimmbare Preise vereinbart worden sind, ausserordentliche Umstände die Ausführung des Werkes aber übermässig erschwert haben und dies nicht einem Verhalten des Unternehmers zuzuschreiben ist.
Nach dem Werkvertrag verpflichtete sich das Konsortium, das Los Süd "im Umfang und zu den Pauschal- und Einheitspreisen des bereinigten Angebotes (Vertragsbeilage I) im Betrag von Fr. 36'319'445.50" auszuführen. Das Angebot enthält auf rund 240 Seiten zu zahlreichen Positionen solche Preise, auf deren Grundlage für jede Arbeitskategorie abgerechnet und der geschuldete Werklohn ermittelt werden sollte. Die vereinbarte Summe wurde weder ganz noch teilweise vom Aufwand des Konsortiums oder vom Wert der Arbeit abhängig gemacht. Es handelte sich vielmehr um eine zum voraus genau bestimmbare Vergütung, die sich insbesondere aus den vorgesehenen Preisen und dem Ausmass der ausgeführten Arbeiten ergab. Damit ist die erste Voraussetzung für die Anwendung des
Art. 373 Abs. 2 OR
erfüllt (OSER/SCHÖNENBERGER, N. 2 zu
Art. 373 OR
; GAUTSCHI, N. 6 zu
Art. 373 OR
), was der Beklagte denn auch nicht zu widerlegen sucht.
Als ausserordentlich im Sinne dieser Bestimmung gelten Umstände, mit denen der Unternehmer nicht zu rechnen braucht, weil sie nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge nicht voraussehbar sind, oder mit denen beide Parteien nach gemeinsamer Vorstellung nicht gerechnet haben. Sie können bereits bei Vertragsabschluss bestehen (z.B. geologische Verhältnisse) oder erst nachträglich eintreten (z.B. aussergewöhnliches Ansteigen von Löhnen, Zinsen oder Materialpreisen), nach diesen
BGE 104 II 314 S. 317
Beispielen also nicht bloss natürlicher, sondern auch wirtschaftlicher Art sein. Das Erfordernis der Unvoraussehbarkeit ist vom Standpunkt des sachkundigen und sorgfältigen Unternehmers aus und nach eher strengen Massstäben zu beurteilen, da jede Werkausführung zu festen Pauschal- oder Einheitspreisen ein spekulatives Element enthält, das auch als Risiko zu berücksichtigen ist (
BGE 59 II 380
,
BGE 58 II 423
). Mit welchen Schwierigkeiten ein Unternehmer bei der Ausführung eines Baues nach der Erfahrung rechnen muss, hängt im übrigen weitgehend von den Besonderheiten des einzelnen Falles, insbesondere der Art und Dauer des Werkvertrages ab (GAUTSCHI, N. 15a und c zu
Art. 373 OR
).
Dies gilt auch von der Voraussetzung der übermässigen Erschwerung, die in den höheren Herstellungskosten des Werkes zum Ausdruck kommt und daher vor allem nach den gegenseitigen Leistungen zu beurteilen ist. Erforderlich ist ein krasses, offenbares Missverhältnis zwischen dem Wert der erbrachten Leistung des Unternehmers und der versprochenen Gegenleistung des Bestellers (
BGE 58 II 423
; vgl. ferner
BGE 93 II 188
und
BGE 68 II 173
mit Zitaten). Die Mehrkosten sind beim Vergleich mit der vereinbarten Vergütung ohne Gewinn einzusetzen, denn
Art. 373 Abs. 2 OR
gibt dem Unternehmer keinen Anspruch darauf, dass die Erfüllung des Vertrages zu einem verlustfreien Geschäft, das Missverhältnis also ganz ausgeglichen werde (
BGE 50 II 167
,
BGE 47 II 457
). Der Ausgleich hat sich vielmehr auf ein Mass zu beschränken, das zwar nicht von der Leistungsfähigkeit des Unternehmers abhängig gemacht werden darf, aber die Werkausführung als objektiv zumutbar erscheinen lässt (OSER/SCHÖNENBERGER, N. 9 und 14 zu
Art. 373 OR
; GAUCH, Der Unternehmer im Werkvertrag, 2. Aufl., Nr. 165-169; MERZ, in ZSR 61/1942, S. 500a und N. 188 zu
Art. 2 ZGB
).


header:
Urteilskopf
107 V 29
6. Estratto della sentenza del 12 marzo 1981 nella causa Medici contro Cassa cantonale di compensazione e Tribunale cantonale delle assicurazioni del Cantone Ticino.

regeste:
Regeste
Art. 36 Abs. 3 lit. d IVV
.
Ein Versicherter, der an Retinopathia pigmentosa in fortgeschrittenem Stadium mit röhrenförmigen Gesichtsfeld leidet, hat Anspruch auf die Entschädigung für Hilflosigkeit leichten Grades, wenn er, um gesellschaftliche Kontakte pflegen zu können, wegen der Verminderung der Sehschärfe und der gleichzeitigen Einschränkung des Gesichtsfeldes auf die regelmässige und erhebliche Dienstleistung Dritter angewiesen ist.

text:
Erwägungen
ab Seite 30
BGE 107 V 29 S. 30
Diritto:
1.
Secondo l'
art. 42 cpv. 1 LAI
gli assicurati domiciliati in Svizzera, che sono grandi invalidi, hanno diritto ad un assegno, erogato al più presto dal 1o giorno del mese seguente quello in cui sono stati compiuti i 18 anni d'età e, al più tardi, sino alla fine del mese in cui gli uomini compiono i 65 anni e le donne i 62 anni.
È considerato grande invalido l'assicurato che a causa della sua invalidità ha bisogno dell'aiuto permanente di terzi per compiere gli atti ordinari della vita o di una sorveglianza personale (
art. 42 cpv. 2 LAI
).
L'
art. 42 cpv. 4 LAI
(adottato il 24 giugno 1977 nell'ambito della nona revisione AVS, in vigore dal 1o gennaio 1979 ed applicabile nella fattispecie) conferisce al Consiglio federale la facoltà di emanare disposizioni completive riguardanti, segnatamente, la valutazione del grado della grande invalidità come pure il diritto dell'assicurato ad un assegno per grandi invalidi se questi, causa grave infermità, necessita in misura rilevante di un aiuto speciale per stabilire contatti con il proprio ambiente. Nell'ambito di questa delegazione il Consiglio federale con ordinanza del 5 aprile 1978, in vigore dal 1o gennaio 1979, ha modificato l'art. 36 OAI, norma che al cpv. 1 definisce la grande invalidità di grado elevato, al cpv. 2 quella di grado medio e al cpv. 3 quella di grado esiguo, aggiungendo a quest'ultimo capoverso una nuova lettera d. Nel tenore vigente dal 1o gennaio 1979 l'art. 36 cpv. 3 OAI dispone testualmente quanto segue:
BGE 107 V 29 S. 31
"La grande invalidità è di grado esiguo se l'assicurato, pure munito di mezzi ausiliari, è costretto a ricorrere:
a. in modo regolare e considerevole, all'aiuto di terzi per compiere almeno due atti ordinari della vita o abbisogna
b. di una sorveglianza personale permanente o
c. in modo durevole, di cure particolarmente impegnative, richieste dalla sua infermità o
d. allorquando, a causa di un grave danno agli organi sensori o di una grave infermità fisica, può mantenere i contatti sociali con l'ambiente solamente grazie a servizi di terzi forniti in modo regolare e considerevole."
La modificazione di cui alla lettera d della disposizione suesposta era stata proposta dal Consiglio federale nel Messaggio sulla nona revisione dell'AVS del 7 luglio 1976 (detto appresso Messaggio) al fine "... di poter estendere maggiormente il diritto agli assegni per grandi invalidi allo scopo di aiutare gli invalidi gravi (per es. i ciechi), che hanno bisogno di un aiuto speciale per mantenere il contatto con l'ambiente in cui vivono". Nello stesso Messaggio (no 434, pag. 41 e 42) il Consiglio federale aveva precisato inoltre che:
"Dal momento dell'introduzione dell'AI, l'associazione per l'aiuto ai ciechi ha ripetutamente chiesto l'assegnazione di una prestazione speciale in favore di questa categoria di invalidi, a titolo di indennità per la particolare forma di invalidità grave. In seguito ai vari rifiuti di introdurre un'indennità per ciechi grandi invalidi ... il consigliere nazionale Müller, di Berna, ha sollevato nuovamente il problema ..., con la sua mozione del 5 giugno 1972, del seguente tenore:
Prestazioni speciali per grandi invalidi
Per i grandi invalidi (p. es. i ciechi, gli amputati, i paraplegici) il mantenersi in contatto con l'ambiente richiede considerevoli spese suppletive. Di conseguenza, il Consiglio federale è incaricato di predisporre una modificazione della legge sull'AI, modificazione atta a fornire prestazioni speciali agli assicurati grandi invalidi i quali, a causa della loro invalidità, devono sopportare spese suppletive considerevoli per stabilire un contatto con la società."
Dopo aver ricordato che la mozione era stata accettata dai due rami del parlamento e quali fossero le prestazioni già riconosciute dalla LAI ai grandi invalidi il Consiglio federale concludeva il Messaggio su questo punto come segue:
"... Siamo nondimeno dell'opinione che, per i grandi invalidi bisognosi d'aiuto speciale e rilevante per la loro integrazione, vale a dire per stabilire contatti coll'ambiente, esiste la necessità di potenziare le prestazioni onde compensare, almeno in parte, le loro
BGE 107 V 29 S. 32
maggiori spese. Questo potenziamento delle prestazioni dell'AI dovrà, tuttavia, restar contenuto entro limiti ragionevoli. Secondo le conclusioni della Commissione ..., la legge dovrà soltanto contemplare la possibilità per una regolazione suppletiva, mentre più ampi dettagli dovranno figurare nell'ordinanza."
Quindi se sotto l'impero della precedente legislazione era da escludere che un assicurato cieco fosse da considerare a priori come grande invalido in misura sufficiente per beneficiare dell'assegno (
ATF 98 V 23
; RCC 1973 pag. 37, 1970 pag. 64), la nuova permette ai ciechi di fruire in certe condizioni di diritti più estesi. Commentando la nuova disposizione dell'art. 36 cpv. 3 lett. d OAI l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali precisava (RCC 1978 pag. 164) che essa consente di concedere l'assegno per grandi invalidi agli assicurati gravemente colpiti nella loro integrità fisica o sensitiva, i quali hanno bisogno di un aiuto particolare per mantenere i contatti con la società. Per l'Ufficio federale una grande invalidità di grado esiguo è data se l'assicurato è gravemente colpito agli organi sensori (per es. cecità), oppure soffre di una grave infermità corporea (per es. dovuta a determinate amputazioni o a paralisi trasversale del midollo spinale) e abbisogna di un aiuto regolare e importante per mantenere i contatti con la società. Questi ultimi consistono nella partecipazione a manifestazioni religiose, culturali, politiche e sociali e nei rapporti umani in seno e al di fuori della famiglia. L'aiuto non deve essere solamente temporaneo ma regolarmente necessario ed avere una certa importanza. L'assicurato deve, per es., avere bisogno di una persona che l'accompagni o non essere in grado di utilizzare i trasporti pubblici.
Nell'ambito della novella legislativa e regolamentare l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali ha aggiornato le Direttive sull'invalidità e la grande invalidità (valide dal 1o gennaio 1979) e precisato quanto segue:
"Rz 325.11. Wer trotz Abgabe von Hilfsmitteln wegen einer schweren Sinnesschädigung oder eines schweren körperlichen Gebrechens nur dank regelmässiger und erheblicher Dienstleistungen Dritter gesellschaftliche Kontakte pflegen kann, gilt frühestens vom ersten Tag des der Vollendung des 18. Altersjahres folgenden Monats an als leicht hilflos.
Die Voraussetzungen gemäss Rz 325.11 sind als erfüllt zu betrachten
- bei Blinden und hochgradig Sehschwachen, die sich nicht ohne Hilfe ausserhalb der Wohnung fortbewegen können, sofern ihnen von der IV kein
BGE 107 V 29 S. 33
Blindenhund abgegeben wurde;
- ...
Für das Verfahren zur Abklärung der Hilflosigkeit von Blinden, hochgradig Sehschwachen und schwer Körperbehinderten siehe besondere Weisungen."
Nella circolare sulla procedura d'accertamento e graduazione della grande invalidità nell'assicurazione per l'invalidità e AVS del 28 agosto 1979, con riferimento alle cifre marginali delle direttive sopra esposte l'Ufficio federale ha inoltre puntualizzato che:
"Blinde und hochgradig Sehschwache sowie schwer Körperbehinderte haben ab 1. Januar 1979 Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung leichten Grades. Als "hochgradig sehschwach" gilt ein Versicherter, wenn ein korrigierter Visus von beidseitig weniger als 0,2 vorliegt. Der Umstand, dass ein Langstock zugesprochen wurde, ist im Gegensatz zur Abgabe eines Führhundes kein Grund, die Hilflosenentschädigung abzulehnen."
2.
Nell'evenienza concreta a torto i primi giudici hanno esaminato il litigio soltanto dal profilo dell'art. 36 cpv. 1, 2 e cpv. 3 lett. a, b e c OAI disattendendo di stabilire se non fossero dati i presupposti per l'erogazione di un assegno per grandi invalidi di grado esiguo alla luce della lettera d della stessa norma. L'art. 36 cpv. 3 lett. d OAI non è applicabile cumulativamente con le altre lettere a, b e c, ma alternativamente ed è appunto stato introdotto con la nona revisione AVS per concedere come si è visto in certe condizioni agli assicurati con gravi danni agli organi sensori un assegno per grande invalidità di grado esiguo.
Dal complesso delle norme sopra ricordate, ritenuto che il limite dell'acuità visiva ridotto allo 0,2 - come indicato dall'Ufficio federale nella circolare del 28 agosto 1979 - risponde a criterio di praticabilità, deve essere osservato che per accordare ad un cieco, privo del cane di accompagnamento, un assegno per grande invalido di grado esiguo occorre che egli abbisogni di servizi di terzi in modo regolare e considerevole per mantenere i contatti sociali e umani. Si tratta quindi di un aiuto che non deve essere temporaneo, ma regolarmente necessario e di una certa importanza al fine di stabilire o mantenere contatti al di fuori dell'abitazione.
Dagli atti di causa risulta che il Prof. dott. B., dopo aver precisato nel questionario allestito il 31 gennaio 1979 che il ricorrente si orientava bene nell'ambito dell'ambiente conosciuto e
BGE 107 V 29 S. 34
nel resto era molto impedito nell'orientamento a causa della perdita del campo visivo di alto grado, in un successivo referto del 30 aprile 1979 ha messo in risalto che:
"Il Signor Medici Elio è affetto da un grave difetto visivo, la retinite pigmentosa in stato molto avanzato. Per poter pronunziare un giudizio sulle condizioni del Signor Medici è indispensabile mettere in evidenza la sinora sussistente, con fatica e fortunatamente mantenuta acuità visiva centrale di 0,6 (destro) e 0,3 (sinistro). Alleghiamo fotocopie del campo visivo effettuato il 15.1.79. Di certo ogni laico ne potrà dedurre la reale situazione del paziente. Il Signor Medici è in grado di esercitare una professione regolare soltanto grazie all'intervento e sostegno di terzi... Affinché non venga fatta un'interpretazione errata alleghiamo lo schizzo del campo visivo. Il resto visivo centrale è tubolare e perciò insufficiente per orientarsi liberamente. La piccola falce del campo visivo esistente nella periferia di ambedue le parti non basta ad orientarsi in un qualsiasi ambiente. Da sottolineare è che il Signore Medici non è assolutamente in grado di orientarsi in ambienti sconosciuti senza l'aiuto di terzi... Infine concernente il resto visivo centrale è da aggiungere che esso non è uniforme, come si possa supporre dai dati a disposizione, ma pieno di lacune e soltanto grazie ad una pazientosa assimilazione il Signore Medici è capace a trarne profitto..."
Il servizio medico dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali a sua volta osserva quanto segue:
"... La limitazione del campo visivo è di pregiudizio per la possibilità visiva della funzione dell'occhio in rapporto alla sua estensione, che dall'assicurato è sicuramente grande. Egli è invece meno impedito di un cieco o di una persona colpita da una debolezza di vista di grado elevato con un'acuità visiva inferiore a 0,2. Il visus di 0,6 rimasto a un occhio, con campo visivo tubolare, ha sicuramente un'influenza minore per la possibilità di contatti sociali con il mondo esterno, che la riduzione ai due occhi del visus a 0,2. Se con riferimento all'acuità visiva ci si dovesse trovare di fronte a valori limiti, si dovrebbe anche tener conto della diminuzione del campo visivo. Quando si devono applicare tali valori limite è una questione di apprezzamento. Tuttavia questi non si devono applicare quando il visus riscontrato è ancora della metà superiore al normale."
Mentre il Prof. dott. B. esclude che senza l'aiuto di terzi il ricorrente sia in grado di orientarsi in ambienti sconosciuti, per il Servizio medico dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali invece egli può orientarsi abbastanza bene in campo aperto, pur con perdita di tempo.
Nelle Direttive sull'invalidità e la grande invalidità e nella susseguente circolare del 28 agosto 1979 l'Ufficio federale ha tuttavia soltanto tenuto conto del visus stabilendo un valore
BGE 107 V 29 S. 35
minimo di 0,2 sopra il quale la prestazione non sarebbe stata da erogare. Non ha invece considerato che altre e diverse affezioni possono colpire l'occhio limitando il campo visivo e la facoltà sensoria oculare complessiva dell'assicurato. Non può quindi avere significato determinante ai fini della valutazione della grande invalidità di grado esiguo nell'ambito dell'art. 36 cpv. 3 lett. d OAI che il visus sia ridotto almeno al minimo stabilito dell'Ufficio federale allo 0,2. Da ritenere è pure la limitazione del campo visivo, che combinata con la diminuzione della acuità visiva può raggiungere estremi tali da imporre all'assicurato l'aiuto regolare e considerevole di terzi per mantenere i contatti sociali. In sostanza quindi l'acuità visiva non può al limite minimo essere ritenuta come dato determinante, quando non si stabilisce quale sia la riduzione del campo visivo e in che rapporto la compromissione dell'uno si rifletta sull'altra.
In concreto il ricorrente presenta un'acuità visiva centrale di 0,6 all'occhio destro e di 0,3 all'occhio sinistro, quindi superiore al minimo di 0,2 stabilito dall'Ufficio federale. Questa acuità, come lo precisa il Prof. dott. B., non è tuttavia uniforme, ma piena di lacune. Inoltre essa è tubolare, ossia riduce il campo visivo per ambedue gli occhi in misura tale che il ricorrente non è assolutamente in grado di orientarsi in ambienti sconosciuti senza l'aiuto di terzi. Combinati quindi la diminuzione del visus e del campo visivo nella misura costatata dal Prof. dott. B. bisogna ammettere che l'aiuto di cui il ricorrente abbisogna è regolare e considerevole per permettergli di mantenere i contatti sociali con l'ambiente. Nella misura e regolarità in cui esso deve essere prestato adempie i presupposti della grande invalidità di grado esiguo ai sensi dell'art. 36 cpv. 3 lett. d OAI e conferisce al ricorrente il diritto ad un assegno per grandi invalidi.
Per le argomentazioni che precedono le conclusioni a cui giunge il Servizio medico dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali non possono essere condivise.


header:
Urteilskopf
136 III 273
40. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit civil dans la cause X. SA contre H.Y. et F.Y. (recours en matière civile)
4A_89/2010 du 1er avril 2010

regeste:
Regeste
Werkvertrag; Folge der Weigerung des Unternehmers, seiner Verpflichtung zur Verbesserung des mangelhaften Werkes nachzukommen (
Art. 368 Abs. 2 OR
).
Weigert sich der Unternehmer, das mangelhafte Werk zu verbessern, stehen dem Besteller die in
Art. 107 Abs. 2 OR
vorgesehenen Möglichkeiten offen. Dieser kann damit auf seinen Anspruch auf Verbesserung verzichten und Schadenersatz in der Höhe des Gegenwerts der unentgeltlichen Leistung verlangen, die der Unternehmer zur Verbesserung des Werkes hätte erbringen müssen (E. 2).

text:
Erwägungen
ab Seite 274
BGE 136 III 273 S. 274
Extrait des considérants:
2.
2.1
Il n'est pas contesté que les parties ont conclu un contrat d'entreprise (
art. 363 CO
), que l'ouvrage livré était défectueux et que les intimés ont procédé, en temps utile, à la vérification et à l'avis des défauts (
art. 367 CO
). Il n'y a pas lieu de revenir sur ces questions.
2.2
En cas de livraison d'un ouvrage défectueux, le maître a le choix, aux conditions de l'
art. 368 CO
, d'exiger soit la réfection de l'ouvrage, soit l'annulation du contrat, soit la réduction du prix; le maître est lié par son choix, qui procède de l'exercice d'un droit formateur. S'il demande la réfection de l'ouvrage et obtient satisfaction, il ne saurait exercer l'action rédhibitoire ou minutoire (
ATF 109 II 40
consid. 6a p. 41 s.). Le maître de l'ouvrage ne peut pas, en lieu et place des droits alternatifs qui lui sont octroyés par l'
art. 368 CO
, soutenir qu'il y a mauvaise exécution du contrat et se prévaloir des
art. 97 ss CO
(
ATF 117 II 550
consid. 4b/cc p. 553). Le droit formateur ne peut être exercé que par celui auquel il appartient; le juge ne peut en principe pas suppléer une volonté qui n'a pas été manifestée (
ATF 135 III 441
consid. 3.3 p. 444). La cour cantonale a manqué de rigueur dans son raisonnement en évoquant l'éventualité d'une action en diminution du prix, pour observer que les maîtres de l'ouvrage pourraient, par cette voie, obtenir le paiement des frais de réfection, puisque ceux-ci sont présumés correspondre à la moins-value (cf. à ce propos:
ATF 116 II 305
consid. 4a p. 313 s.;
ATF 111 II 162
consid. 3c p. 164). En effet, les maîtres de l'ouvrage n'ont jamais manifesté la volonté d'exercer une action en réduction du prix.
Il résulte des constatations cantonales - qui lient le Tribunal fédéral (
art. 105 al. 1 LTF
) - que les maîtres de l'ouvrage ont opté en l'espèce pour une réparation de l'ouvrage par l'entrepreneur (
art. 368 al. 2 CO
). En adressant à l'entrepreneur cette manifestation de volonté, ils ont exercé un droit formateur et ils ont fait naître une obligation de faire à la charge de l'entrepreneur. Le choix effectué entre
BGE 136 III 273 S. 275
les diverses voies offertes par l'
art. 368 CO
est en principe irrévocable (
ATF 109 II 40
consid. 6a).
2.3
Malgré deux demandes successives, l'entrepreneur s'est refusé à exécuter les travaux de réparation demandés alors même que la réfection était possible sans dépenses excessives (
art. 368 al. 2 CO
;
ATF 111 II 173
consid. 5).
Les dispositions spéciales sur la garantie des défauts en matière de contrat d'entreprise ne régissent pas l'hypothèse où l'entrepreneur se refuse à exécuter son obligation de réparer l'ouvrage. Il faut donc se référer aux principes généraux en cas d'inexécution d'une obligation dans un contrat bilatéral (
art. 102 ss CO
).
Dès lors que l'entrepreneur se refusait obstinément, sans espoir de changement, à exécuter sa prestation, il n'était pas nécessaire de lui fixer formellement un délai pour s'exécuter (
art. 108 ch. 1 CO
). Les maîtres de l'ouvrage, en tant que créanciers de l'obligation de faire, pouvaient procéder directement selon l'
art. 107 al. 2 CO
.
2.4
D'après l'
art. 107 al. 2 CO
, le créancier peut persister à demander la prestation due, ainsi que des dommages-intérêts pour cause de retard (première hypothèse); il peut cependant, s'il en fait la déclaration immédiate, renoncer à exercer ce droit et réclamer des dommages-intérêts (positifs) pour cause d'inexécution (deuxième hypothèse); il peut aussi se départir du contrat (troisième hypothèse), ce qui revient à supprimer le rapport juridique avec effet rétroactif.
Il convient maintenant d'appliquer cette règle juridique au cas particulier où le maître de l'ouvrage a exercé son droit formateur à une réparation de l'ouvrage et qu'il y a inexécution de l'obligation de réfection incombant à l'entrepreneur. Si le maître de l'ouvrage choisit la résolution (troisième hypothèse), l'exercice de son droit formateur est annihilé avec effet rétroactif et la jurisprudence admet qu'il se retrouve placé dans la situation qui était la sienne avant l'exercice du droit formateur, de sorte qu'il peut à nouveau opter entre les voies ouvertes par l'
art. 368 CO
et résilier le contrat d'entreprise ou demander une diminution du prix (
ATF 109 II 40
consid. 6a p. 42). En l'espèce, les maîtres de l'ouvrage n'ont pas choisi l'une de ces voies.
Le maître de l'ouvrage peut aussi (c'est la première hypothèse de l'
art. 107 al. 2 CO
) continuer à solliciter de l'entrepreneur la réparation de l'ouvrage. Si ce dernier s'y refuse, il est en droit de demander l'exécution des travaux par un tiers aux frais de l'entrepreneur
BGE 136 III 273 S. 276
(
art. 98 al. 1 CO
), celui-ci devant, le cas échéant, procéder à l'avance des frais (
ATF 128 III 416
consid. 4.2.2). La jurisprudence a également admis, en appliquant par analogie l'
art. 366 al. 2 CO
, que le maître de l'ouvrage pouvait faire exécuter les travaux par un tiers sans autorisation préalable du juge (
ATF 126 III 230
consid. 7a p. 232/233). En l'espèce, les maîtres de l'ouvrage n'ont pas demandé l'exécution des travaux de réfection par un autre entrepreneur.
Il reste la deuxième faculté prévue à l'
art. 107 al. 2 CO
: le maître de l'ouvrage peut renoncer à son droit à une réparation de la part de l'entrepreneur et exiger de ce dernier des dommages-intérêts (positifs) pour inexécution de son obligation de faire (
ATF 126 III 230
consid. 7a/bb p. 235 s.;
ATF 96 II 351
consid. 2c p. 354; PIERRE ENGEL, Contrats de droit suisse, 2
e
éd. 2000, p. 452; PETER GAUCH, Le contrat d'entreprise, adaptation française par Benoît Carron, 1999, n° 1831 s. p. 509/510; THEODOR BÜHLER, Commentaire zurichois, 3
e
éd. 1998, n° 149 ad
art. 368 CO
; FRANÇOIS CHAIX, in Commentaire romand, Code des obligations, vol. I, 2003, n° 51 ad
art. 368 CO
; BERNARD CORBOZ, Contrat d'entreprise III, les défauts de l'ouvrage, FJS 460 p. 16). Il faut alors fixer des dommages-intérêts
compensatoires
correspondant à la contre-valeur de la prestation gratuite que l'entrepreneur aurait dû fournir en exécutant son obligation de réparer l'ouvrage (cf.
ATF 96 II 351
consid. 2c p. 354). C'est manifestement la voie que les intimés ont choisie en déposant leur demande en justice.
2.5
Contrairement à ce qu'évoque la recourante, les intimés n'ont donc pas mélangé ou confondu les droits du maître en cas de défaut de l'ouvrage. Ils ont opté pour la réfection gratuite de l'ouvrage par l'entrepreneur et, n'ayant pas pu obtenir cette prestation, ils ont demandé des dommages-intérêts compensatoires pour inexécution de l'obligation de faire.
La recourante ne peut, sans violer le principe de la bonne foi (
art. 2 al. 2 CC
), faire valoir que les intimés auraient tardé à renoncer à la réfection pour demander des dommages-intérêts pour cause d'inexécution. En effet, la recourante ne prétend pas avoir envisagé de réparer l'ouvrage et elle ne saurait reprocher à sa partie adverse d'avoir longuement espéré (notamment en prenant des conclusions subsidiaires) recevoir la prestation à laquelle elle avait droit
.
Comme on l'a vu, il s'agit de dommages-intérêts compensatoires, destinés à remplacer par une somme d'argent la prestation en
BGE 136 III 273 S. 277
nature que l'entrepreneur aurait dû fournir. Il ne s'agit donc pas de rembourser des frais et l'argument selon lequel les intimés n'ont assumé à ce jour aucuns frais de réparation est dépourvu de pertinence. Il ne s'agit pas non plus de dommages-intérêts ayant pour fonction de réparer un dommage consécutif au défaut (cf. art. 368 al. 1 et al. 2 in fine CO), à savoir un préjudice qui est causé par le défaut lui-même et ne peut pas être réparé par les trois voies principales ouvertes par l'
art. 368 CO
(p. ex. si les infiltrations d'eau causées par un défaut endommagent les meubles appartenant au maître de l'ouvrage; cf.
ATF 107 II 438
s.).
2.6
Les frais de réparation ont été évalués par l'expert à 36'000 fr., ce qui relève du fait et n'est pas contesté.
Il s'y ajoute un montant de 4'000 fr. pour des frais de relogement, de déménagement et d'entreposage des meubles. Ce montant, qui ressortit aussi au fait, n'est pas non plus remis en cause. La contre-valeur de l'obligation de réfection incombant à l'entrepreneur comprend tous les frais accessoires nécessaires pour exécuter les travaux de réfection proprement dits (
ATF 111 II 173
consid. 5 p. 174; GAUCH, op. cit., n
os
1718 p. 481, 1725 p. 483 et 1860 p. 515). De tels frais sont en conséquence assimilés aux frais de réparation et c'est à juste titre qu'ils ont été ajoutés par la cour cantonale.
Il restait à déduire le solde dû sur la facture de l'entrepreneur, ce qui n'est pas contesté.
Ainsi, l'arrêt attaqué ne viole en rien le droit fédéral et le recours doit être rejeté.


header:
Urteilskopf
112 Ia 315
48. Estratto della sentenza 2 luglio 1986 della I Corte di diritto pubblico nella causa P. SA c. Comune di L., Consiglio di Stato e Gran Consiglio del Cantone Ticino (ricorso di diritto pubblico)

regeste:
Regeste
Art. 22ter BV
; Zuweisung eines Grundstücks ins übrige Gemeindegebiet.
1. Gesetzliche Grundlage und Kriterien für die Errichtung einer Zone ohne spezifische Bestimmung (E. 3a).
2. Das öffentliche Interesse gestattet die Aufschiebung der definitiven Zuweisung einer Fläche nur dann, wenn eine Ungewissheit besteht hinsichtlich der künftigen Nutzung; im konkreten Fall ist diese Voraussetzung nicht gegeben (E. 3b).

text:
Sachverhalt
ab Seite 315
BGE 112 Ia 315 S. 315
La P. SA è proprietaria di fondi nel Comune di L., che si estendono su una superficie non edificata e in parte boschiva di oltre un ettaro, per i quali la società aveva ottenuto dei permessi di costruzione rimasti inutilizzati. Una nuova licenza edilizia è stata rifiutata, in ultima istanza dal Tribunale federale, per il contrasto con il piano regolatore che ha inserito l'appezzamento nella zona residua e nella zona forestale. La P. SA ha impugnato senza successo la pianificazione davanti al Consiglio di Stato e al Gran Consiglio. Contro l'ultima decisione essa ha interposto un ricorso di diritto pubblico, che il Tribunale federale ha accolto nel senso dei considerandi.
BGE 112 Ia 315 S. 316
Erwägungen
Dai considerandi:
3.
Da un punto di vista materiale la P. SA stima che il provvedimento nei suoi confronti sia inconciliabile con l'
art. 22ter Cost.
, in quanto carente di una base legale, non sorretto da un interesse generale prevalente a ridurre i terreni edificabili già rari nella località, in contrasto con la natura dei fondi, e in ogni caso sproporzionato nella scelta dell'intervento.
a) Nel Cantone Ticino i piani regolatori comunali, che esprimono la volontà dell'organo legislativo (art. 18 cpv. 1 LE) ed entrano in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato (art. 25 cpv. 1 LE), devono suddividere il territorio, ai fini di un'organizzazione razionale e di uno sviluppo armonico (art. 15 cpv. 1 lett. a LE) in diverse zone dall'utilizzazione determinata, fra le quali è prevista quella residua (art. 16 cpv. 2 lett. a LE). Ciò costituisce una base legale chiara e univoca, sufficiente anche al libero esame che deriverebbe da una grave restrizione del diritto di proprietà (
DTF 110 Ia 169
consid. 7a,
DTF 110 Ib 139
consid. 3 con riferimenti), per i vincoli imposti agli immobili della ricorrente. La definizione di una tale area è pure conforme al diritto federale, a condizione che siano stabilite le altre zone da delimitare in priorità (
DTF 110 Ib 267
). Le fasce di utilizzazione contemplate nella LE rispecchiano sostanzialmente le esigenze della pianificazione territoriale e prescrivono le zone, anche agricole, richieste dagli art. 14 e segg. LPT.
Nell'opinione di SCOLARI (Commentario della legge edilizia, n. 51 all'art. 16) la zona residua comprende ogni superficie senza destinazione speciale, segnatamente tutto il territorio improduttivo. Nella fattispecie non si tratta di terreni sterili e la decisione del Consiglio di Stato lascia piuttosto supporre una sorta di zona riservata, con la rinuncia a conferirle per il momento uno scopo particolare e la possibilità di estendere nell'avvenire la zona edificabile. Anche questa misura è di principio ammissibile, tanto per il diritto federale (
art. 18 cpv. 2 LPT
), quanto per l'ordinamento cantonale: SCOLARI, nell'opera e al punto citati, parla infatti di territorio di riserva e di transizione che potrà successivamente venire incluso nelle future zone di sviluppo o di verde.
b) L'istituzione di una zona residua adempie il requisito costituzionale dell'interesse pubblico se risponde a corretti intenti urbanistici, che il Tribunale federale esamina liberamente salvo in
BGE 112 Ia 315 S. 317
presenza di circostanze locali, meglio conosciute e valutate dalle autorità cantonali (
DTF 110 Ia 172
consid. 7aa). In ossequio all'obbligo di pianificare (
art. 2 LPT
) ed ai principi che lo dirigono (
art. 3 LPT
) ciò si verifica normalmente quando al momento di disporre i criteri di utilizzazione una determinata area non può ricevere una collocazione definitiva per ragioni inerenti alla pianificazione (cfr.
DTF 109 Ib 25
consid. 4d,
DTF 107 Ib 336
consid. 3). Ad un comune non è concesso invece di lasciare una superficie nel territorio residuo per motivi di altra indole, ad esempio perché vuole semplicemente preservarla da un'edificazione il più a lungo possibile (
DTF 110 Ia 53
consid. 4). In assenza di fondati argomenti che giustifichino il differimento di una precisa assegnazione il comune deve manifestare le sue intenzioni, e cioè creare una zona verde o una residenziale, oppure entrambe in ragionata delimitazione.
Sotto l'aspetto pianificatorio di regola non è contestabile che l'area posta a margine del territorio edificabile, prevista per un successivo azzonamento, sia attribuita alla zona residua con funzioni di riserva, allorché lo sviluppo urbano non è ancora chiaramente percepibile e sono dunque incerte le modalità pratiche e temporali dell'ulteriore inserimento in una delle diverse zone. Nel caso concreto non ci si trova tuttavia in questa situazione: gli immobili della ricorrente, noti al Tribunale federale per il sopralluogo esperito nella causa edilizia, sono attorniati da zone di utilizzazione definitive e nella parte inferiore coperti da bosco (zona forestale,
art. 18 cpv. 3 LPT
e art. 16 cpv. 2 LE). Essi confinano con zone residenziali o di attrezzature e edifici pubblici; per rendere accessibile quest'ultima zona, contigua a oriente, è da tempo progettata la costruzione di una strada rionale.
In queste condizioni la fattispecie non si differenzia in modo notevole dalla richiamata
DTF 110 Ia 51
e segg.: un appezzamento situato in mezzo a zone di utilizzazione definitive, in prevalenza edificate, è attribuito al territorio di riserva senza il supporto di motivi oggettivi, che peraltro dovevano essere addotti già secondo la giurisprudenza in vigore al momento della decisione (cfr.
DTF 103 Ia 253
). Le autorità cantonali non paiono anzi concordi sulle ragioni dell'attribuzione. Il rapporto della commissione speciale al messaggio municipale concernente il piano regolatore della frazione, sottoposto al Consiglio comunale, proponeva di togliere i fondi dal territorio edificabile per inserirli nella zona residua, in conseguenza del valore paesaggistico mostrato dal pendio, che si collega senza soluzione di continuità attraverso i terreni
BGE 112 Ia 315 S. 318
comunali con un parco naturale. Il Consiglio di Stato prima e il Gran Consiglio poi hanno invece argomentato con l'estensione della zona edificabile comunale, giudicata persino eccessiva, per salvaguardare una porzione di territorio ai successivi bisogni di insediamento. Se si perseguono i fini enunciati dal Comune non è possibile decretare una zona di riserva, ma occorre stabilire una zona verde. Se al contrario la tutela del paesaggio tollera delle costruzioni, sia pure limitate come il Municipio ammette nelle osservazioni al ricorso di diritto pubblico, dev'essere esaminato il problema di una parziale destinazione all'edilizia, magari nella forma del piano particolareggiato secondo l'art. 16 cpv. 4 LE.
Sulla base di queste considerazioni bisogna riconoscere che l'attribuzione dei terreni alla zona residua non è giustificata da un interesse pubblico sufficiente, siccome non è sorretta da pertinenti riflessioni di ordine pianificatorio. In effetti non è possibile dedurne perché l'area, alquanto ristretta in rapporto all'intero territorio comunale, non ha potuto essere adibita ad un'utilizzazione definitiva corrispondente allo scopo voluto, che fosse una zona verde, residenziale o mista, con l'emanazione del piano regolatore.