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Urteilskopf
139 IV 270
41. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause A. contre Ministère public du canton de Genève (recours en matière pénale)
1B_338/2013 du 16 octobre 2013

regeste:
Regeste
Art. 231 und 233 StPO
;
Art. 31 Abs. 3 BV
und
Art. 5 Ziff. 3 EMRK
; Sicherheitshaft während des Verfahrens vor dem Berufungsgericht; Zuständigkeit und Verhältnismässigkeit.
Trotz des Wortlauts von
Art. 233 StPO
widerspricht es Sinn und Zweck dieser Bestimmung nicht, wenn die Verfahrensleitung des Berufungsgerichts als Gremium verstanden wird, deren Mitglieder innerhalb derselben Gerichtsinstanz entweder über Haftfragen entscheiden oder die Berufung in der Sache prüfen (E. 2).
Bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit der Haft im Verfahren des Berufungsgerichts hat der Haftrichter nach
Art. 231 ff. StPO
zu berücksichtigen, dass die Staatsanwaltschaft mit der Berufung eine Strafverschärfung verlangt. Dies obwohl er grundsätzlich das angefochtene Strafurteil und die erstinstanzlich ausgesprochene Strafe nicht im Detail überprüft, sondern die Erfolgsaussichten des Vorgehens der Anklagebehörde lediglich
prima facie
beurteilt (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 271
BGE 139 IV 270 S. 271
A.
Par jugement du 8 juillet 2013, le Tribunal correctionnel du canton de Genève a reconnu A. (...) coupable notamment de vol, de dommages à la propriété, de violation de domicile et d'infraction à la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants et les substances psychotropes (LStup; RS 812.121). Il l'a condamné à une peine privative de liberté de 32 mois, sous déduction de 176 jours de détention avant jugement. Il l'a mis au bénéfice d'un sursis partiel, la partie ferme à exécuter étant fixée à 8 mois, et le solde de 24 mois assorti du sursis avec un délai d'épreuve de 5 ans. Le maintien en détention pour des motifs de sûreté a été ordonné.
Le 9 août 2013, le Ministère public du canton de Genève (ci-après: le Ministère public) a formé un appel contre l'arrêt du 8 juillet 2013 auprès de la Chambre pénale d'appel et de révision de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Chambre pénale d'appel), sollicitant que le prénommé soit condamné à une peine privative de liberté ferme de 32 mois. Le 30 août 2013, A. a présenté une demande de non-entrée en matière sur l'appel du Ministère public et un appel joint afin de bénéficier d'un classement ou d'un acquittement en rapport avec les deux infractions de violation de domicile ainsi qu'une réduction de peine en conséquence.
Le 13 septembre 2013, A. a demandé sa mise en liberté pour le 14 septembre 2013, au motif qu'il avait exécuté la totalité de la peine ferme. La Présidente de la Chambre pénale d'appel, B., a rejeté la demande de libération, par ordonnance du 18 septembre 2013. Elle a considéré en substance qu'il existait un risque concret de fuite et que l'appel du Ministère public apparaissait prima facie avoir de
BGE 139 IV 270 S. 272
bonnes chances de succès, de sorte que la durée de la détention subie n'enfreignait pas le principe de la proportionnalité.
B.
Agissant par la voie du recours en matière pénale, A. demande principalement au Tribunal fédéral de constater que l'ordonnance du 18 septembre 2013 a été rendue par une autorité incompétente dès lors qu'il ne s'agissait pas de la direction de la procédure de la juridiction d'appel et que ses droits fondamentaux ont été violés. Il sollicite également sa libération immédiate. Il demande à titre subsidiaire d'enjoindre la Chambre pénale d'appel à rendre son arrêt sur appel dans un délai maximum d'un mois. (...)
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
(extrait)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
Le recourant se plaint d'une violation du droit à un procès équitable (
art. 6 par. 1 CEDH
,
art. 29 al. 1 et
art. 30 al. 1 Cst.
), au motif que l'autorité judiciaire qui a statué sur sa demande de libération n'est pas celle qui est instituée par l'
art. 233 CPP
.
2.1
A teneur de l'
art. 233 CPP
, la direction de la procédure de la juridiction d'appel statue dans les cinq jours sur les demandes de libération. L'autorité investie de la direction de la procédure de la juridiction d'appel est le président de la composition appelée à juger du fond (cf.
art. 61 let
. c CPP).
L'
art. 233 CPP
a pour but d'éviter que le tribunal des mesures de contrainte, juridiction de première instance, décide des mesures de détention devant l'instance supérieure (Message du 21 décembre 2005 relatif à l'unification du droit de la procédure pénale, FF 2006 1217 ad art. 231). Le législateur a ainsi fait le choix d'attribuer à l'un des membres de la juridiction chargée de statuer sur l'appel du détenu la compétence de trancher les éventuelles demandes de mise en liberté formées par celui-ci.
Le cumul des fonctions de juge de la détention et de juge du fond n'est pas sans inconvénients, notamment en créant un risque de prévention susceptible de conduire à une éventuelle récusation. Pour ce motif, certains auteurs suggèrent que les décisions en matière de détention pour des motifs de sûreté soient prises par un magistrat de la juridiction d'appel ne siégeant pas dans la composition appelée à trancher le fond (PIQUEREZ/MACALUSO, Procédure pénale suisse, 3
e
éd. 2011, n. 1249; JO PITTELOUD, Code de procédure pénale suisse [CPC],
BGE 139 IV 270 S. 273
Commentaire à l'usage des praticiens, 2012, n
os
511 et 1194; MOREILLON/PAREIN-REYMOND, CPC, Code de procédure pénale, 2013, n° 2 ad
art. 232 CPP
; ALAIN MACALUSO, Quelques aspects des procédures relatives à la détention avant jugement dans le CPP suisse, forum poenale 2011 p. 313 ss, spéc. 319 et 320; FRANÇOIS PAYCHÈRE, Privation de liberté et pouvoirs du juge d'appel: vers un conflit entre la CEDH et le nouveau CPP suisse?, SJ 2009 II p. 292 ss, p. 312 et 313). D'autres auteurs tiennent en revanche ce cumul des fonctions de juge de la détention et de juge du fond pour conforme à l'
art. 6 CEDH
(MARKUS BOOG
,
in Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung, 2011, n° 27 ad
art. 56 CPP
; MARTIN ZIEGLER, in Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung, 2011, n° 1 ad
art. 388 CPP
; GOLDSCHMID/MAURER/SOLLBERGER, Kommentierte Textausgabe zur Schweizerischen Strafprozessordnung [StPO] vom 5. Oktober 2007, 2008, p. 47; DANIEL LOGOZ, in Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, 2011, n° 2 ad
art. 232 CPP
; ANDREAS J. KELLER
,
in Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung [StPO], 2010, n° 34 ad
art. 56 CPP
; NIKLAUS SCHMID, Handbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, 2009, p. 198 n. 514; REGINA KIENER, Richterliche Unabhängigkeit, 2001, p. 155 ss; FRÉDÉRIC SUDRE
,
Droit européen et international des droits de l'homme, 10
e
éd., Paris 2011, p. 441; ROBERT LEVI, Zum Einfluss der Europäischen Menschenrechtskonvention auf das kantonale Prozessrecht - Erwartungen und Ergebnisse, RPS 106/1989 p. 233). Point n'est besoin d'approfondir ici cette question, laquelle a été tranchée par la jurisprudence, dans le cas particulier du président de l'autorité d'appel qui décerne un mandat d'amener lors des débats d'appel (
ATF 138 I 425
consid. 4.4 et 4.5 p. 432 ss).
2.2
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (
ATF 135 II 78
consid. 2.2). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (
ATF 137 IV 180
consid. 3.4).
BGE 139 IV 270 S. 274
2.3
En l'espèce, ce n'est pas la direction de la procédure, à savoir la magistrate de la Chambre pénale d'appel en charge de la procédure d'appel - C. - qui a statué sur la demande de mise en liberté litigieuse, mais une autre magistrate de la Chambre pénale d'appel - B. - qui ne fera pas partie de la composition qui siégera sur le fond. Dans ses déterminations devant le Tribunal de céans, la Présidente de la Chambre pénale d'appel expose que les magistrats de sa juridiction ont estimé préférable de faire trancher par un de ses membres - qui ne sera pas amené à examiner l'affaire au fond - les demandes de libération présentées devant elle. Elle précise que cette organisation interne a été mise en place afin d'éviter toute apparence de prévention.
Une telle organisation s'écarte certes d'une interprétation strictement littérale de l'
art. 233 CPP
. Elle respecte toutefois pleinement le but visé par le législateur, à savoir empêcher qu'une juridiction inférieure statue sur la détention lorsque la cause est pendante devant l'instance supérieure. En outre, comme les juges concernés sont tous issus de la juridiction d'appel désignée par le droit cantonal (art. 129 s. LOJ/GE [RSG E 2 05]), on ne se trouve pas face à une décision rendue par une autorité matériellement incompétente (cf. ATF 139 III I 273 consid. 2.1 p. 276). Dans ces conditions, il n'apparaît contraire ni au but ni à l'esprit de l'
art. 233 CPP
de considérer la direction de la procédure d'appel comme une institution pouvant s'incarner dans des magistrats différents et, dès lors, de distinguer au sein d'une même juridiction les juges qui statuent sur des questions de détention de ceux qui examinent l'affaire au fond. Le recourant ne prétend au demeurant pas - à juste titre - qu'un tel système lui causerait un préjudice; cette organisation a par ailleurs le mérite d'éviter toute apparence de prévention de la part du magistrat chargé de vérifier les conditions de la détention devant la juridiction d'appel. D'ailleurs, le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion, dans ce domaine, de s'écarter du texte légal en considérant que rien ne s'opposait à ce que la juridiction in corpore statue en lieu et place de la direction de la procédure compétente pour rendre une décision en application de l'
art. 232 CPP
(
ATF 138 IV 81
consid. 2.1 p. 83).
Par conséquent, le grief tiré de la violation de l'
art. 30 al. 1 Cst.
- dont la portée n'est pas plus étendue que celle de l'
art. 6 par. 1 CEDH
(AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3
e
éd. 2013, n. 1236) - doit être rejeté.
3.
Sur le fond, le recourant se prévaut d'une violation du principe de proportionnalité. Il infère de la condamnation prononcée en première
BGE 139 IV 270 S. 275
instance à une peine privative de liberté de 32 mois, assortie d'un sursis partiel portant la partie ferme à huit mois, que la détention préventive ne pourrait pas dépasser ces huit mois. Il conteste que l'appel du Ministère public ait des chances d'aboutir et reproche à la Présidente de la Chambre pénale d'appel d'avoir manqué de retenue en considérant que les premiers juges apparaissaient ne pas avoir pris en considération l'
art. 42 al. 2 CP
lors de la fixation de la peine.
3.1
En vertu des
art. 31 al. 3 Cst.
et 5 par. 3 CEDH, toute personne qui est mise en détention préventive a le droit d'être jugée dans un délai raisonnable ou d'être libérée pendant la procédure pénale. Une durée excessive de la détention constitue une limitation disproportionnée de ce droit fondamental, qui est notamment violé lorsque la durée de la détention préventive dépasse la durée probable de la peine privative de liberté à laquelle il faut s'attendre. L'
art. 212 al. 3 CPP
prévoit ainsi que la détention provisoire ou pour des motifs de sûreté ne doit pas durer plus longtemps que la peine privative de liberté prévisible. Le juge peut dès lors maintenir la détention préventive aussi longtemps qu'elle n'est pas très proche de la durée de la peine privative de liberté à laquelle il faut s'attendre concrètement en cas de condamnation (
ATF 133 I 168
consid. 4.1 p. 170;
ATF 132 I 21
consid. 4.1 p. 27;
ATF 107 Ia 256
consid. 2 et 3 p. 257 ss et les références). Il convient d'accorder une attention particulière à cette limite, car le juge - de première instance ou d'appel - pourrait être enclin à prendre en considération dans la fixation de la peine la durée de la détention préventive à imputer selon l'
art. 51 CP
(
ATF 133 I 168
consid. 4.1 p. 170 et les arrêts cités).
Selon une jurisprudence constante, la possibilité d'un sursis, voire d'un sursis partiel, n'a en principe pas à être prise en considération dans l'examen de la proportionnalité de la détention préventive (
ATF 133 I 270
consid. 3.4.2 p. 281 et 282;
ATF 125 I 60
; arrêt 1B_750/2012 du 16 janvier 2013 consid. 2). Toutefois, lorsque le détenu a déjà été jugé en première instance, ce prononcé constitue un indice important quant à la peine susceptible de devoir être finalement exécutée. Même s'il n'a en principe pas à examiner en détail le bien-fondé du jugement et de la quotité de la peine prononcée en première instance, le juge de la détention, saisi en application des
art. 231 ss CPP
, ne peut faire abstraction de l'existence d'un appel du Ministère public tendant à une aggravation de la peine, et doit dès lors examiner prima facie les chances de succès d'une telle démarche. Le maintien en détention ne saurait être limité aux seuls cas où il existerait sur ce point une vraisemblance confinant à la certitude. L'
art. 231 CPP
BGE 139 IV 270 S. 276
ne pose d'ailleurs pas une telle condition pour le maintien en détention (arrêt 1B_43/2013 du 1
er
mars 2013 consid. 4.1 et les arrêts cités).
Dès lors, par analogie avec la notion de "forts soupçons" au sens de l'
art. 221 al. 1 CPP
, il y a lieu de déterminer, sur le vu de l'ensemble des circonstances pertinentes, soit en particulier compte tenu des considérants du jugement de première instance et des arguments soulevés à l'appui du recours, si la démarche de l'accusation est susceptible d'aboutir, avec une vraisemblance suffisante, à une aggravation de la sanction (arrêt 1B_43/2013 du 1
er
mars 2013 consid. 4.1 et les arrêts cités).
3.2
En l'espèce, le recourant a été condamné à une peine privative de liberté de 32 mois. Celle-ci a été assortie d'un sursis partiel, la partie ferme de la peine à exécuter étant de huit mois. En cas d'aboutissement complet de l'appel du Ministère public, ce sont ainsi jusqu'à 24 mois de détention supplémentaires qui devront être exécutés. Certes, il s'agit ici de tenir compte d'un sursis contesté mais déjà prononcé dans le jugement de première instance. Cela étant, l'examen des chances de succès de l'appel du Ministère public opéré dans l'arrêt attaqué relativise cet aspect. La cour cantonale a en effet retenu que les premiers juges lors de la fixation de la peine n'avaient pas pris en considération l'
art. 42 al. 2 CP
, qui prévoit que si, durant les cinq ans qui précèdent l'infraction, l'auteur a été condamné à une peine privative de liberté ferme ou avec sursis de six mois au moins ou à une peine pécuniaire de 180 jours-amende au moins, il ne peut y avoir de sursis à l'exécution de la peine qu'en cas de circonstances particulièrement favorables, soit de circonstances qui empêchent que l'infraction antérieure ne détériore le pronostic (Message du 21 septembre 1998 concernant la modification du code pénal suisse [...], FF 1999 1855). L'instance précédente a rappelé que le recourant avait été condamné à quatre reprises entre juin 2009 et décembre 2011, notamment en août 2009 à une peine privative de liberté de 180 jours, en particulier pour vols, dommages à la propriété et violations de domicile. Elle a estimé que l'existence de "circonstances particulièrement favorables" paraissait douteuse et que sous cet angle l'appel du Ministère public semblait prima facie avoir de bonnes chances de succès.
Cet examen, effectué prima facie par le juge de la détention, est inhérent au système prévu par le législateur à l'
art. 233 CPP
. Ce faisant, l'ordonnance attaquée ne préjuge pas du sort de l'appel, mais
BGE 139 IV 270 S. 277
évalue dans les grandes lignes la vraisemblance des chances de succès.
3.3
Le recourant concentre son argumentation sur la question de la recevabilité de l'appel du Ministère public s'agissant de la contestation des classements prononcés par le Tribunal correctionnel. Cet élément ne démontre toutefois pas que ledit appel serait dénué de toute chance de succès, puisqu'une peine entièrement ferme peut être prononcée indépendamment de la reconnaissance de nouvelles infractions.
Le recourant soutient aussi que la cour cantonale aurait dû tenir compte de la possibilité d'octroyer un sursis partiel au sens de l'
art. 43 CP
. Il n'expose cependant pas en quoi l'existence de "circonstances particulièrement favorables" au sens de l'
art. 42 al. 2 CP
pourrait être retenue. Or, les conditions subjectives permettant l'octroi du sursis (
art. 42 al. 2 CP
), à savoir les perspectives d'amendement, valent également pour le sursis partiel prévu à l'
art. 43 CP
(
ATF 134 IV 1
consid. 5.3.1 p. 10). Ainsi, le recourant ne parvient pas à démontrer que la démarche de l'accusation n'est pas susceptible d'aboutir à une reformatio in pejus. Dans ces conditions, la détention pour des motifs de sûreté demeure proportionnée à la peine à laquelle le recourant pourrait être condamné à l'issue de la procédure d'appel.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
115 Ia 42
8. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 1er février 1989 dans la cause Communes de Bulle et de Fribourg contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Gemeindeautonomie im Bereich des Schutzes vor Lärmimmissionen.
Die Freiburger Gemeinden geniessen im Lärmschutzbereich insofern eine gewisse Autonomie, als die kant. Gesetze über die Raumplanung und Bauten sowie über die Strassen ihnen bestimmte Kompetenzen einräumen. Sie dürfen einen allgemeinverbindlichen Beschluss des Regierungsrates, der gestützt auf die Lärmschutzverordnung des Bundes erging, anfechten und geltend machen, dieser verletze sie in willkürlicher und rechtsungleicher Weise in ihrer Autonomie (E. 3).
Das kantonale Recht verlangt grundsätzlich eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn für eine Aufgabendelegation an die Gemeinden; im konkreten Fall genügt indes die Form, in der der Erlass erging: handelt es sich doch um Ausführungsaufgaben, die, vom eidgenössischen Recht vorgeschrieben, eng mit Aufgaben verbunden sind, mit denen die Gemeinden bereits aufgrund des kantonalen Raumplanungs- und Bautengesetzes und des Strassengesetzes betraut sind (E. 4).
Der angefochtene Beschluss entspricht einem übergeordneten öffentlichen Interesse, das im Verhältnis zu jenem der Gemeinden an der Wahrung ihrer Autonomie überwiegt (E. 5a-c). Hingegen verletzt Art. 5 Abs. 2 Satz 2 die Gemeindeautonomie insofern, als er sich in willkürlicher und rechtsungleicher Weise von dem in Art. 51 Abs. 3 des Strassengesetzes festgelegten Verteilungsschlüssel für Kosten kantonaler Strassen entfernt (E. 5d).

text:
Sachverhalt
ab Seite 43
BGE 115 Ia 42 S. 43
Le 8 juillet 1988, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a pris un "arrêté d'exécution de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit". Cet arrêté se réfère en préambule à l'art. 45 de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.331) et comporte notamment les dispositions suivantes:
"
Art. 5
1 Le Département des ponts et chaussées est, pour les routes cantonales, l'autorité d'exécution prévue aux articles 7 alinéa 1, 8 alinéa 1, 12, 18, 19 alinéa 1, 24 alinéa 1, 36 et 40 alinéa 1 OPB.
2 Il établit le cadastre de bruit pour les routes cantonales (
art. 37 OPB
). Toutefois, pour les sections de routes cantonales à l'intérieur des localités pour lesquelles la commune est délégataire de compétences particulières au sens de l'article 51 de la loi du 15 décembre 1967 sur les routes, le cadastre de bruit est établi par la commune.
BGE 115 Ia 42 S. 44
Art. 8
1 Les communes attribuent les degrés de sensibilité aux zones d'affectation dans le plan d'affectation des zones et la réglementation y relative (
art. 43, 44 al. 1 et 2 OPB
). La procédure d'approbation selon les articles 78 à 82 de la loi du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions est applicable.
2 Elles établissent le cadastre de bruit pour les routes communales (
art. 37 OPB
) en prenant l'avis du Département des ponts et chaussées.
3 Elles sont, pour les routes communales, l'autorité d'exécution prévue aux articles 7 alinéa 1, 8 alinéa 1, 12, 18, 19 alinéa 1, 24 alinéa 1, 36 et 40 alinéa 1 OPB.
4 Elles contrôlent l'exécution des travaux selon l'article 35 OPB.
5 Elles sont l'autorité d'exécution prévue aux articles 4 alinéas 2 et 3 et 40 alinéa 3 OPB."
Par la voie du recours de droit public, les communes de Bulle et de Fribourg ont requis l'annulation des art. 5 al. 2 et 8 al. 1 à 5 de cet arrêté. Elles contestaient la compétence du Conseil d'Etat d'attribuer aux communes, par voie d'arrêté, des tâches en matière de protection contre le bruit, et soutenaient que l'atteinte ainsi portée à leur autonomie était arbitraire et discriminatoire.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
Une commune bénéficie de la protection de son autonomie, assurée par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une appréciable liberté de décision (
ATF 114 Ia 82
consid. 2a, 169 s. consid. 2a,
ATF 113 Ia 344
consid. 2a et les arrêts cités). Une telle liberté peut trouver place tant dans l'exercice de compétences normatives ou de planification du territoire que dans le domaine de l'application du droit (
ATF 104 Ia 44
consid. 1, 126 consid. 2b,
ATF 103 Ia 479
consid. 5). Il suffit en outre qu'elle puisse s'exercer, non pas dans un domaine entièrement réservé à la commune, mais dans le cadre des tâches particulières qui sont en cause, ce qui implique un examen différencié (
ATF 112 Ia 343
,
ATF 102 Ia 161
ss). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (
ATF 114 Ia 83
consid. 2b, 170 consid. 2b).
a) La constitution du canton de Fribourg laisse au législateur le soin de régler l'organisation politique et administrative des communes (art. 76). Elle ne mentionne pas expressément leur
BGE 115 Ia 42 S. 45
autonomie, se bornant à énoncer le principe que, sous la haute surveillance de l'Etat, les communes administrent librement leurs biens (art. 77). Quant à la loi du 25 septembre 1980 sur les communes (LC), elle ne contient que des règles générales, selon lesquelles la commune, "collectivité publique autonome" (art. 1er al. 1), "exerce librement son activité dans les limites des législations cantonale et fédérale" (art. 4). C'est donc avant tout dans les lois spéciales qu'il faut rechercher si et dans quelle mesure les communes fribourgeoises sont autonomes, au sens de la jurisprudence, dans l'accomplissement des tâches qui sont ici en cause (cf.
ATF 102 Ia 162
consid. 3; cf. aussi
ATF 114 Ia 83
consid. 3; CAMILLE GEINOZ, Aspects de l'autonomie communale en droit fribourgeois, thèse Fribourg 1960, p. 8 et 52).
b) A ses art. 5 al. 2 et 8 al. 1 à 5, l'arrêté litigieux délègue aux communes fribourgeoises le pouvoir d'exécuter diverses prescriptions de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit. Il les charge d'établir le cadastre de bruit (
art. 37 OPB
) pour les routes cantonales à l'intérieur des localités des chefs-lieux de district (art. 5 al. 2, 2e phrase) et pour les routes communales (art. 8 al. 2); il leur impose d'attribuer les degrés de sensibilité aux zones d'affectation dans leur plan d'affectation des zones et la réglementation y relative (
art. 43 et 44 al. 1 et 2 OPB
; art. 8 al. 1 de l'arrêté); il les désigne (art. 8 al. 3), pour les routes communales, comme l'autorité d'exécution prévue aux art. 7 al. 1, 8 al. 1 et 12 OPB (fixation et contrôle des limitations des émissions de bruit), aux art. 18, 19 al. 1 et 24 al. 1 OPB (contrôle des mesures ordonnées et établissement des programmes et des plans pluriannuels en ce qui concerne l'assainissement et l'isolation acoustique) et aux art. 36 al. 1 et 40 al. 1 OPB (détermination et évaluation des immissions de bruit extérieur); il leur confie (art. 8 al. 4) le contrôle de l'isolation acoustique des nouveaux bâtiments (
art. 35 OPB
); il les charge enfin (art. 8 al. 5) d'exécuter les prescriptions fédérales relatives au bruit des appareils et machines mobiles (
art. 4 al. 2 et 3 OPB
) et d'évaluer les immissions de bruit au sens de l'
art. 15 LPE
là où les valeurs limites d'exposition font défaut (
art. 40 al. 3 OPB
).
Comme le soutiennent les recourantes, sans être contredites sur ce point par l'autorité intimée, les communes se voient ainsi imposer des tâches précises en des domaines où le droit cantonal leur reconnaît une certaine autonomie. Le fait qu'il s'agisse de l'exécution de normes du droit fédéral n'est en soi pas déterminant
BGE 115 Ia 42 S. 46
à cet égard (
ATF 108 Ia 193
consid. 3,
ATF 100 Ia 183
/4 consid. 4b). En vertu de la loi du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC), les communes fribourgeoises sont habilitées à prendre en compte la protection contre les nuisances dans le cadre de leurs compétences en matière de police des constructions (art. 151 ss) et de planification des zones d'affectation (art. 45 ss; cf.
ATF 102 Ia 160
ss; arrêt non publié Gemeinde Plaffeien du 11 novembre 1985, consid. 3a). De la même façon, il leur appartient de planifier, de construire et d'aménager le réseau routier communal (art. 5 al. 1, 45 et 56 ss de la loi du 15 décembre 1967 sur les routes - LR). Il est par ailleurs dans la compétence de la ville de Fribourg, des chefs-lieux ou de toute commune de plus de 3000 habitants qui en fait la demande d'établir les plans de route cantonale pour les sections à l'intérieur des localités et de pourvoir à leur exécution (art. 51 LR).
c) Dès lors qu'elles bénéficient d'une certaine autonomie en ces matières, les communes peuvent exiger que l'autorité cantonale n'outrepasse pas sa propre compétence et qu'elle ne viole pas les dispositions du droit fédéral ou cantonal qui régissent lesdites matières, ce que le Tribunal fédéral examine librement ou sous l'angle de l'arbitraire selon qu'il s'agit du droit constitutionnel ou du droit de rang inférieur à la constitution (
ATF 114 Ia 82
consid. 2, 170 consid. 2,
ATF 113 Ia 162
consid. 3, 206 consid. 2b, 345 consid. 2b et les arrêts cités).
Dirigeant leurs recours contre une ordonnance cantonale, les communes recourantes peuvent donc alléguer que le Conseil d'Etat s'est arrogé à tort le pouvoir de réglementer un domaine où elles sont autonomes en vertu de la loi et que, matériellement, l'atteinte portée à leur autonomie par l'arrêté attaqué est contraire au droit (
ATF 113 Ia 204
, 344 consid. 1b,
ATF 94 I 547
/8 consid. 4; arrêt non publié Escher et Stadtgemeinde Brig-Glis du 22 février 1984; ANDRE GRISEL, Traité de droit administratif, p. 266; THOMAS PFISTERER, Die neuere Entwicklung der Gemeindeautonomie, insbesondere im Kanton Aargau, in RJB 125/1989, p. 14 et 27). Elles peuvent aussi soulever les griefs d'arbitraire et de violation des principes de la légalité et de l'égalité de traitement, du moment que ces moyens se trouvent dans un rapport étroit avec celui tiré de la violation de l'autonomie communale (
ATF 113 Ia 333
,
ATF 103 Ia 197
consid. 4b et les arrêts cités). En l'occurrence, les deux premiers de ces griefs n'ont toutefois pas de portée propre, car ils se recoupent avec celui de violation de l'autonomie, qui, tel qu'il
BGE 115 Ia 42 S. 47
est formulé dans les recours, implique l'examen de l'acte entrepris sous l'angle de l'arbitraire et de la légalité (cf.
ATF 113 Ia 206
consid. 2b). En revanche, il y aura lieu d'entrer en matière sur le grief d'inégalité de traitement par lequel les recourantes font valoir que l'établissement du cadastre de bruit pour les routes cantonales constitue une charge particulièrement lourde, imposée aux seuls chefs-lieux (cf.
ATF 103 Ia 198
consid. bb,
ATF 97 I 511
).
Il faut en outre rappeler que, saisi d'un recours de droit public dirigé contre un arrêté de portée générale, le Tribunal fédéral n'annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme à l'autonomie communale et aux autres garanties invoquées; il ne saurait en effet envisager d'emblée tous les effets de l'application de ces normes, même si, par leur précision, elles n'offrent guère de marge d'appréciation à l'autorité chargée de les appliquer (
ATF 111 Ia 25
, 295 consid. 2,
ATF 109 Ia 69
consid. 2c et les arrêts cités).
4.
En premier lieu, les recourantes arguent de l'incompétence du Conseil d'Etat de leur attribuer des tâches par voie d'arrêté, le droit cantonal exigeant pour cela une loi au sens formel. Les dispositions litigieuses ne sauraient trouver une base légale suffisante ni dans la loi sur les routes ni dans celle sur l'aménagement du territoire et les constructions: la protection contre le bruit constituerait une matière par trop spéciale et technique pour que les attributions dévolues aux communes en vertu de ces lois puissent s'y étendre sans autre.
Le Conseil d'Etat soutient en sens contraire que la protection contre le bruit est une tâche imposée par le droit fédéral, que les communes, comme toutes les collectivités publiques, doivent assumer dans le cadre de leurs attributions ordinaires. Les compétences d'exécution déléguées en l'occurrence ne seraient que l'extension de tâches qui appartiennent déjà aux communes en vertu de la législation cantonale. Au demeurant, l'arrêté attaqué serait une mesure cantonale urgente, destinée à assurer l'application immédiate de l'ordonnance fédérale.
a) Sous réserve de quelques exceptions limitativement énumérées, l'exécution des prescriptions fédérales en matière de protection de l'environnement incombe aux cantons (
art. 24septies al. 2 Cst.
,
art. 36 LPE
,
art. 45 OPB
). Dans le domaine de la protection contre le bruit, le législateur fédéral a expressément renoncé à confier lui-même, directement ou par une clause de délégation, certaines attributions aux communes (URSULA
BGE 115 Ia 42 S. 48
BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Nos 6 et 15 ad art. 36). C'est dès lors au seul droit cantonal qu'il appartient de répartir les compétences d'exécution entre le canton et les communes.
Le législateur fédéral ne s'est pas prononcé non plus sur la forme juridique de l'acte par lequel les cantons doivent arrêter leurs dispositions d'exécution. Il n'a pas introduit de norme analogue à celle de l'art. 5 al. 2, 2e phrase LPEP, par exemple, qui les autoriserait expressément à procéder par la voie de l'ordonnance (BO CN 1982, p. 427; U. BRUNNER, op.cit., No 16 ad art. 36). De même, la loi sur la protection de l'environnement ne contient aucune disposition semblable à l'
art. 36 al. 2 LAT
, qui habiliterait les gouvernements cantonaux à édicter une réglementation urgente à titre transitoire (cf.
ATF 108 Ib 241
). C'est donc, là encore, dans le seul droit cantonal qu'il y a lieu de rechercher si les dispositions litigieuses reposent sur une base légale suffisante.
b) Aux termes de l'
art. 76 Cst.
cant., la loi règle tout ce qui a rapport à l'organisation politique et administrative des communes. Si l'on se réfère aux autres dispositions de la constitution qui font mention de la loi, force est de considérer que le constituant a entendu, ici comme ailleurs, désigner la loi au sens formel (cf. art. 28bis, 28ter, 45 lettre b et 52 al. 1 lettre a; voir aussi, parmi d'autres, les art. 3, 4, 7, 11, 12, 14bis al. 3, 19 al. 3, 28quater, 42 al. 1). C'est dans ce sens aussi que doit sans doute se lire le texte de l'art. 5 LC, selon lequel la commune accomplit les tâches qui lui sont dévolues par la loi (al. 1) et collabore, dans la mesure prévue par la loi, à l'exécution des tâches cantonales et fédérales (al. 2). Dans un arrêté du 7 juin 1982 ("Extraits" 1982, p. 112), le Conseil d'Etat a lui-même donné cette interprétation à l'expression "par la loi" figurant à l'art. 60 al. 2 LC. C'est dès lors à bon droit et d'ailleurs sans être contredites par l'autorité intimée que les recourantes soulignent qu'il faut en principe une loi au sens formel pour répartir les tâches entre le canton et les communes. Or, en l'occurrence, une telle loi fait défaut.
La compétence du Conseil d'Etat de transférer certaines attributions aux communes ne peut se fonder, en l'absence d'une norme de délégation, que sur l'
art. 52 al. 1 lettre a Cst.
cant., qui le charge de l'exécution des lois et de l'administration du canton. Il ne peut édicter sur cette base que des règles secondaires, de simple exécution (
ATF 112 Ia 113
consid. 3b,
ATF 112 V 58
consid. 2a,
ATF 98 Ia 287
; arrêt non publié de Reyff du 4 mai 1988 consid. 4; MAX
BGE 115 Ia 42 S. 49
IMBODEN/RENE A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., vol. I, No 8 B.I; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 3e éd., No 351, p. 65). La question est dès lors de savoir si les dispositions attaquées peuvent trouver leur fondement dans la compétence du Conseil d'Etat de pourvoir à l'exécution de la législation cantonale sur les routes et sur l'aménagement du territoire et les constructions. Selon la jurisprudence, il suffira pour cela que la faculté de déléguer ces tâches aux communes soit donnée dans son principe, sans être nécessairement définie de façon détaillée pour chacune des attributions en cause (
ATF 114 Ia 10
/11 consid. 2,
ATF 112 Ia 254
,
ATF 109 Ia 284
, 104 Ia 199 consid. 2c). Conduit ainsi à contrôler l'interprétation du droit de rang inférieur à la constitution, le Tribunal fédéral examinera l'exigence de la base légale uniquement sous l'angle de l'arbitraire (
ATF 109 Ia 122
consid. c,
ATF 108 Ia 35
consid. 3a).
c) Les diverses tâches que l'arrêté attaqué délègue aux communes fribourgeoises sont toutes déterminées par l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit, laquelle tend à assurer l'application concrète de plusieurs dispositions de la loi sur la protection de l'environnement. En vue de protéger l'homme et son milieu naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (
art. 24septies al. 1 Cst.
;
art. 1er al. 1 LPE
), cette loi énonce à la fois des dispositions de principe et des prescriptions détaillées. Ces dernières impliquent l'application immédiate (cf.
ATF 113 Ib 382
consid. 4a, 399 et les arrêts cités), par toutes les autorités compétentes et si possible à titre préventif (art. 1er al. 2), de différentes mesures tendant à limiter les émissions (art. 11 s.) et les immissions (art. 13 ss), notamment de bruit (art. 7 et 19 ss), sur la base de valeurs limites d'exposition, ainsi qu'à assainir les installations trop bruyantes (art. 16 ss). Dès lors, les dispositions du droit cantonal qui ont directement trait à la protection contre le bruit n'ont plus de portée propre, sauf si elles complètent ou, lorsque cela est possible (cf.
art. 65 al. 2 LPE
), renforcent les normes du droit fédéral (
ATF 114 Ib 230
consid. 4a,
ATF 113 Ib 399
et les références).
En outre et surtout, cette législation postule, comme celle sur l'aménagement du territoire (cf.
art. 22quater al. 3 Cst.
,
art. 1er et 3 LAT
), la prise en considération de l'ensemble des activités et des intérêts en jeu dans le cadre de l'application de toutes les lois, cantonales et fédérales, qui ont quelque rapport avec la protection de l'environnement (cf. Message du Conseil fédéral du 31 octobre
BGE 115 Ia 42 S. 50
1979, FF 1979 III p. 747 et 756 ss; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Berne 1974, p. 105 ss; ALFRED KUTTLER, Protection de l'environnement et aménagement du territoire, in SJ 1989, p. 39 s.). La protection de l'environnement s'ajoute ainsi, en tant que tâche générale, à toutes celles que les collectivités publiques assument dans l'exercice de leurs compétences ordinaires et qui ont des incidences sur l'environnement, sans qu'il soit besoin à cet effet d'une habilitation expresse donnée par la loi spéciale en cause (cf., par exemple,
ATF 113 Ib 383
s., 399 s.,
ATF 112 Ib 42
ss, 306 s.). Cela a notamment pour conséquence que, dans l'exercice des attributions qui leur sont dévolues par la loi, les communes doivent sans autre tenir compte aussi de la protection de l'environnement. Il s'agit donc d'interpréter le droit cantonal conformément à ce droit fédéral.
d) Considéré à la lumière de ce qui précède, l'arrêté attaqué ne peut dès lors avoir qu'une portée déclarative en tant qu'il a pour unique objet d'étendre des attributions communales existantes à la protection contre le bruit: il se borne alors à désigner expressément des tâches que les communes fribourgeoises doivent de toute façon déjà assumer en cette matière dans le cadre de compétences qui leur appartiennent en vertu de lois cantonales spéciales. Dans cette mesure, l'arrêté trouve ainsi son fondement dans la compétence du Conseil d'Etat de pourvoir à l'exécution desdites lois.
Cette situation est de toute évidence réalisée s'agissant des attributions déléguées par l'art. 8 al. 1 à 5 de l'arrêté. Un examen détaillé de chacune de ces tâches serait ici superflu: il ressort de la description qui en a été faite ci-dessus (consid. 3b) qu'elles s'insèrent toutes dans le cadre de compétences reconnues aux communes par les lois cantonales sur les routes et sur l'aménagement du territoire et les constructions. Ce que le Conseil d'Etat expose à ce sujet dans ses observations est parfaitement clair et suffisant, en sorte que le Tribunal fédéral peut s'y rallier purement et simplement.
e) La question doit en revanche être examinée de plus près en ce qui concerne l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté, qui, par référence à l'art. 51 LR, charge certaines communes, dont les recourantes, d'établir le cadastre de bruit pour les sections de routes cantonales à l'intérieur des localités.
aa) Globalement, la loi sur les routes attribue la propriété (art. 3) et la responsabilité des routes publiques et de leurs parties
BGE 115 Ia 42 S. 51
intégrantes, au sens des art. 1er et 2, respectivement à l'Etat ou aux communes selon qu'il s'agit de routes cantonales (art. 9) ou communales (art. 12). Il en va ainsi pour ce qui concerne en particulier l'exécution des travaux de construction et d'aménagement des routes (art. 44 et 45). Les frais afférents à ces travaux sont, pour les routes cantonales, à la charge du canton mais avec la participation des communes (art. 46 ss) et, pour les routes communales, à la charge des communes avec subventionnement de l'Etat (art. 56 ss). La répartition de la charge des travaux et des frais d'entretien obéit à des règles semblables (art. 77 ss).
En dérogation à ce système général, l'art. 51 al. 1 LR délègue à la ville de Fribourg et aux chefs-lieux la compétence d'établir et d'exécuter, avec l'approbation du Conseil d'Etat, les plans pour les sections de routes cantonales à l'intérieur des localités. Les frais se répartissent conformément à la règle générale, étant toutefois précisé que l'Etat en fait l'avance et que la commune lui rembourse sa part selon des modalités fixées par règlement (art. 51 al. 3). Contrairement aux recourantes, le Conseil d'Etat est d'avis que la délégation de compétence prévue à l'art. 51 LR peut s'étendre à l'établissement du cadastre de bruit, en tant que l'"une des composantes actuelles de la gestion technique des routes".
bb) A la différence des compétences communales touchées par l'art. 8 al. 1 à 5 de l'arrêté, l'attribution prévue par l'art. 51 LR est spéciale et dérogatoire par rapport à la compétence de principe du canton en matière de routes cantonales. Au demeurant, l'arrêté attaqué s'en tient par ailleurs à la répartition ordinaire des compétences selon la loi sur les routes: s'agissant des mêmes prescriptions de l'OPB, il désigne comme autorité d'exécution le département des ponts et chaussées pour les routes cantonales (art. 5 al. 1) et les communes pour les routes communales (art. 8 al. 3); et cette même répartition est aussi de règle pour l'établissement du cadastre de bruit (art. 5 al. 2, 1re phrase et 8 al. 2). Dans le cadre d'un contrôle de la légalité sous l'angle de l'arbitraire (cf. consid. 4b in fine ci-dessus), il n'y a toutefois pas lieu de s'interroger sur le bien-fondé de cette répartition des compétences et de cette dérogation décidée spécialement pour l'exécution de l'
art. 37 OPB
; il suffit que celle-ci n'outrepasse pas manifestement les limites de l'art. 51 LR. Or tel n'est pas le cas.
Si, comme on l'a vu à propos de l'art. 8 de l'arrêté, la protection contre le bruit peut se greffer, en tant que tâche générale, sur les attributions ordinaires des communes, aucune raison objective
BGE 115 Ia 42 S. 52
n'interdit qu'elle s'ajoute de la même façon à une compétence exercée en vertu d'une délégation spéciale. Selon le message du Conseil d'Etat du 9 septembre 1966 relatif au projet de loi sur les routes (p. 322 s.), cette - ancienne - compétence des villes a été maintenue par l'art. 51 LR en raison de leur expérience dans ce domaine et de l'allégement ainsi apporté aux tâches de l'Etat; cela permettait en outre de les "associer plus étroitement ... à l'élaboration et à l'exécution d'un programme de travaux qui représente un élément relativement important par rapport à l'ensemble et dont une part du coût est mis à la charge exclusive de la commune". Au vu de ces motifs, l'extension de cette compétence à l'établissement du cadastre de bruit n'apparaît nullement insoutenable: obligatoire pour les routes, cette mesure s'inscrit dans le cadre de leur construction et de leur aménagement au sens des art. 44 et 51 LR. Au demeurant, elle sera nécessairement exécutée, tout au moins en partie, en collaboration avec l'Etat, auquel il incombe (art. 5 al. 1 de l'arrêté) de déterminer les immissions (
art. 36 OPB
) que les communes concernées doivent consigner dans le cadastre de bruit.
Telle qu'elle est voulue par le législateur cantonal, la délégation prévue à l'art. 51 LR autorise donc le Conseil d'Etat à confier l'exécution de l'
art. 37 OPB
aux communes urbaines. D'ailleurs, s'il est vrai que les recourantes s'en prennent plus particulièrement à cette disposition de l'arrêté, leur critique porte avant tout, sous l'angle de l'arbitraire et de l'égalité de traitement, sur la charge financière supplémentaire qu'elle implique, critique qui sera examinée plus loin.
f) Les recours s'avèrent ainsi mal fondés en tant qu'ils mettent en cause, dans son principe même, la compétence du Conseil d'Etat d'édicter les dispositions litigieuses.
5.
Il reste à examiner si, comme le soutiennent les recourantes, le Conseil d'Etat a violé matériellement l'autonomie communale en faisant un mauvais usage de sa compétence réglementaire, et si les articles 5 al. 2, 2e phrase et 8 al. 1 à 5 de l'arrêté attaqué sont incompatibles avec l'interdiction de l'arbitraire et le principe de l'égalité de traitement.
a) Dans un domaine où les compétences respectives du canton et des communes ne sont pas délimitées de façon précise par la constitution ou la loi, la nouvelle réglementation en cause doit reposer sur un intérêt public suffisant. Concrètement, la question est donc de savoir si l'intérêt général du canton à imposer aux
BGE 115 Ia 42 S. 53
communes, par des règles uniformes, l'exécution de certaines mesures de protection contre le bruit l'emporte sur l'intérêt de ces dernières à conserver éventuellement leur liberté dans ce domaine (cf.
ATF 112 Ia 283
,
ATF 111 Ia 131
consid. 3d,
ATF 94 I 549
).
Or cet intérêt des communes doit être d'emblée tempéré en considération du caractère impératif des prescriptions fédérales en matière de protection contre le bruit, dont l'exécution doit de toute façon être assurée dans les cantons, que ce soit par les autorités communales ou cantonales. S'il est vrai que les lois fribourgeoises sur les routes et sur l'aménagement du territoire et les constructions reconnaissent certaines compétences aux communes en matière de protection contre les nuisances, les dispositions du droit cantonal ou des règlements communaux ne conservent cependant une portée propre que dans la mesure où elles complètent ou renforcent celles du droit fédéral. Au surplus, les communes doivent désormais tenir compte de la protection contre le bruit, en tant que tâche générale de droit fédéral, dans l'exercice de leurs diverses attributions (cf. consid. 3c ci-dessus). Le Tribunal fédéral a récemment jugé dans ce sens que l'obligation d'attribuer les degrés de sensibilité aux zones d'affectation résulte directement du droit fédéral, soit des
art. 24 LPE
et 43 et 44 OPB, même en l'absence de droit cantonal d'application (arrêt X., Y. et Z. contre commune de Suchy du 9 novembre 1988, destiné à la publication; cf. ALFRED KUTTLER, op.cit., p. 40 et 47).
b) Cela étant, le choix de confier aux communes l'exécution des tâches visées par les dispositions de l'OPB mentionnées à l'art. 8 de l'arrêté n'est en tout cas ni illogique ni déraisonnable. Il y a au contraire un intérêt public prépondérant à ce que ces compétences appartiennent aux collectivités locales, au même titre que les attributions communales auxquelles elles sont matériellement liées, parce que leur exécution ne peut en être ainsi que plus adéquate, adaptée aux circonstances locales et conforme à une saine pondération des intérêts en présence (
ATF 113 Ia 196
consid. b). Certes pourrait-on concevoir, en principe, que l'exécution de l'ensemble de ces prescriptions de l'OPB soit laissée uniquement à la charge du canton; mais l'ingérence dans les affaires communales serait ainsi autrement plus grave, et c'est alors que les communes seraient sans doute fondées à se plaindre d'une violation de l'autonomie qui leur appartient en matière de routes communales, de police des constructions et d'aménagement du territoire.
BGE 115 Ia 42 S. 54
c) L'attribution faite aux communes recourantes par l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté semble pouvoir se justifier par les mêmes motifs. En effet, elle s'insère matériellement dans le cadre d'une tâche qui résulte d'une délégation expressément inscrite par le législateur cantonal à l'art. 51 LR. Or il n'apparaît pas insoutenable d'estimer, comme le fait l'autorité intimée, que l'établissement du cadastre de bruit est une composante de la gestion technique des routes, laquelle incombe aux communes urbaines. Et si l'on s'attache à la nature des indications qui, selon l'
art. 37 al. 2 OPB
, doivent figurer dans ce cadastre, en particulier "l'affectation des secteurs exposés au bruit" (lettre d) et "les degrés de sensibilité attribués" (lettre e), il est permis de penser que les communes sont mieux à même de l'établir qu'un service de l'administration cantonale. Cette question peut toutefois demeurer irrésolue, car cette disposition de l'arrêté attaqué ne résiste pas, pour d'autres motifs, aux griefs d'arbitraire et d'inégalité de traitement que lui adressent les recourantes.
d) Par son silence sur ce point, l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté a pour effet de laisser à l'entière charge des communes concernées la totalité des frais d'établissement du cadastre de bruit, frais que la commune de Fribourg estime à environ un million de francs par an. L'autorité intimée ne le nie pas; elle observe simplement que la participation de l'Etat à ces frais doit être réglée dans une loi au sens formel, qui sera élaborée ultérieurement au titre de loi cantonale d'application de la LPE. Cependant, cette question ne relève pas de la compétence du Conseil d'Etat mais uniquement du législateur; aussi bien, l'éventualité de cette future loi ne peut-elle être prise en considération en l'état. Force est dès lors de constater que l'arrêté attaqué déroge ainsi au système de répartition des frais afférents aux routes cantonales, tel qu'il est prévu par la loi sur les routes, notamment à ses art. 46 ss et, plus particulièrement, 51 al. 3.
aa) C'est dès lors à juste titre que les recourantes se plaignent d'arbitraire et d'inégalité de traitement. Il est certes de jurisprudence que, sauf peut-être à invoquer la mise en péril de son existence même, une commune n'est en principe pas habilitée à se prévaloir de son autonomie pour contester un acte au seul motif qu'il l'atteint dans ses intérêts financiers (
ATF 113 Ia 340
consid. 1d, 110 Ia 51 consid. 4b). Il lui est toutefois loisible d'arguer, entre autres, des conséquences financières d'une nouvelle répartition des tâches dont la finalité n'est pas purement fiscale.
BGE 115 Ia 42 S. 55
Par ailleurs, lorsqu'il est invoqué à l'encontre d'une norme générale et abstraite, le grief d'inégalité de traitement se résume pratiquement à la contestation de distinctions qui ne trouveraient aucune justification objective dans la situation à réglementer, en sorte qu'il se confond pour l'essentiel avec celui d'arbitraire (
ATF 114 Ia 12
consid. 3a).
bb) Se bornant à renvoyer le règlement éventuel de cette question à une loi future, le Conseil d'Etat ne tente pas sérieusement de justifier la mise à la charge exclusive des communes des frais d'établissement du cadastre pour les routes cantonales à l'intérieur des localités. Or le régime ainsi institué ne se prête à aucune interprétation qui puisse le rendre admissible. Sans pouvoir trouver appui sur aucune base légale ni aucun pouvoir réglementaire, il déroge de façon patente à la règle de l'art. 51 al. 3 LR, qui veut que l'Etat assume les frais, dont il fait l'avance, et que la commune n'y participe qu'à concurrence d'un montant déterminé conformément au règlement d'exécution. Du reste, la contradiction avec la volonté du législateur ressort à l'évidence du message précité du Conseil d'Etat (p. 322), qui exprime sans ambages l'intention de mettre fin à un système jugé dépassé en transférant dans le compte général de l'Etat l'intégralité des dépenses effectuées pour les routes cantonales à l'intérieur des villes.
Manifestement insoutenable, le résultat induit par la disposition litigieuse est en même temps contraire à l'égalité de traitement. Il introduit, entre les communes urbaines et les autres, une discrimination qui ne repose sur aucun motif objectif. En particulier, l'autorité intimée ne prétend pas, et l'on ne voit d'ailleurs pas, que ce traitement différencié pourrait s'inscrire dans le cadre d'une quelconque péréquation financière.
Dès lors, l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté du Conseil d'Etat du 8 juillet 1988 doit être annulé.


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Urteilskopf
87 I 172
28. Urteil vom 10. Mai 1961 i.S. A. und K. gegen Gemeinderat Horw und Regierungsrat des Kantons Luzern.

regeste:
Regeste
Staatsrechtliche Beschwerde aus
Art. 4 BV
gegen Zwischentscheide (
Art. 87 OG
). Zulässigkeit der Beschwerde gegen einen Entscheid, mit dem eine Steuerrekursbehörde eine Sache in Gutheissung eines Wiedererwägungsgesuchs des Fiskus an die untere Instanz zurückweist, soweit mit der Beschwerde die Zulässigkeit des Wiedererwägungsgesuchs angefochten wird (Erw. 2).
Revision von kantonalen Steuerentscheiden.
Art. 4 BV
. Unter welchen Voraussetzungen dürfen Steuerrekursbehörden ohne gesetzliche Grundlage auf Wiedererwägungsgesuche des Fiskus gegen ihre Entscheide eintreten und diese zum Nachteil des Steuerpflichtigen abändern? (Erw. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 173
BGE 87 I 172 S. 173
A.-
Durch öffentlich beurkundeten Kaufvertrag vom 17. Juli 1947 verkaufte K. Bauland in Horw an A. Der vom Verkäufer beauftragte Mäkler F. hatte dem Käufer erklärt, der Verkäufer wünsche, dass ein Teil des Kaufpreises, nämlich Fr. 43'530.--, nicht verurkundet werde. A. erklärte sich damit einverstanden und übergab diesen Betrag unmittelbar vor der Beurkundung dem Mäkler.
Dieser hatte jedoch dem Verkäufer erklärt, dass der Käufer lediglich einen zusätzlichen Betrag von Fr. 12'000 - bezahle, gab K. nur diese Fr. 12'000.-- und behielt die restlichen Fr. 31'530.-- für sich.
Als K. hievon nach 5 Jahren Kenntnis erhielt, stellte er Strafanzeige gegen F. und erhob Zivilklage auf Bezahlung des zurückbehaltenen Geldes und anderer Beträge.
BGE 87 I 172 S. 174
Am 28. August 1956 wurde F. wegen wiederholten Betrugs und wegen Veruntreuung zu einer längeren Freiheitsstrafe verurteilt. Die Zivilklage zog K. zurück, nachdem F. am 19. Februar 1954 eine Schuldanerkennung über Fr. 40'000.-- zu seinen Gunsten unterzeichnet hatte. Die gestützt darauf eingeleitete Betreibung gegen F. endete jedoch am 30. September 1958 mit der Ausstellung eines Verlustscheins für die ganze Forderung nebst Zinsen.
In einer im Juni 1957 gegen A., K. und F. eingeleiteten Strafuntersuchung wegen Erschleichung einer Falschbeurkundung machte der Gemeinderat von Horw die infolge der Verurkundung eines zu niedrigen Kaufpreises hinterzogene Wertzuwachssteuer und Handänderungsgebühr geltend. Das Statthalteramt Luzern-Land fand mit Erkenntnis vom 30. Oktober 1958 die Angeschuldigten der Erschleichung einer Falschbeurkundung schuldig, lehnte aber den Zuspruch der Steuerforderung ab, da sie von den Angeschuldigten bestritten werde und wegen eventueller Verjährung nicht liquid sei.
Darauf verpflichtete der Gemeinderat Horw durch Verfügung vom 20. November 1958 A. und K. solidarisch zur Bezahlung des vierfachen Betrages der hinterzogenen Abgaben. Er ging von einem verheimlichten Überpreis von Fr. 43'530.-- aus, setzte die hinterzogene Wertzuwachssteuer von 25% (abzüglich 3/10 für mehrjährigen Besitz) und die Handänderungsgebühr von 1% auf Fr. 7'617.-- bzw. Fr. 435.30 fest und gelangte so zu Steuerbussen von Fr. 30'471.-- bzw. Fr. 1'741.20.
A. und K. rekurrierten hiegegen an den Regierungsrat, indem sie vor allem Verjährung der Steuerforderungen geltend machten, die Absicht der Steuerhinterziehung bestritten und die Steuerberechnung beanstandeten.
Der Regierungsrat betrachtete die Verjährungseinrede und die Bestreitung der Hinterziehungsabsicht als unbegründet, kam aber zum Schluss, dass nicht die ganze, von A. zusätzlich geleistete Zahlung von Fr. 43'530.--, sondern nur der dem Verkäufer K. zugekommene Betrag
BGE 87 I 172 S. 175
von Fr. 12'000.-- als tatsächlich verheimlichter Kaufpreis gelten könne; die vom Vermittler F. für sich zurückbehaltenen Fr. 31'530.-- fielen ausser Betracht, und zwar auch für die Handänderungsgebühr, da der blosse Versuch der Hinterziehung derselben nicht strafbar sei. Der Regierungsrat hiess daher den Rekurs mit Entscheid vom 9. November 1959 dahin gut, dass er die von den Rekurrenten strafweise zu entrichtende Handänderungsgebühr auf Fr. 480.-- festsetzte, während er die Sache mangels genügender Klarheit über den massgebenden Anlagewert zur nochmaligen Berechnung der Wertzuwachssteuer an den Gemeinderat zurückwies "mit der verbindlichen Feststellung, dass als verheimlichter Überpreis nur der Betrag von Fr. 12'000.-- zu betrachten ist."
Gegen diesen Entscheid reichte der Gemeinderat Horw am 12. Dezember 1959 ein Wiedererwägungsgesuch ein mit dem Antrag, als verheimlichter Überpreis sei der Betrag von Fr. 43'530.-- anzunehmen. Zur Begründung machte er geltend, die Annahme, der Überpreis betrage nur Fr. 12'000.--, beruhe auf einem offensichtlichen Versehen, da K. für den von F. zurückbehaltenen Rest des Kaufpreises Zivilklage gegen F. eingereicht und diesen Kaufpreisrest "mittels eines Verlustscheins erhalten" habe.
A. und K. beantragten Nichteintreten auf das Wiedererwägungsgesuch, eventuell Abweisung desselben.
Der Regierungsrat hiess das Gesuch mit Entscheid vom 2. Februar 1961 gut, berichtigte den Entscheid vom 9. November 1959 inbezug auf die Wertzuwachssteuer in dem Sinne, dass als verheimlichter Kaufpreis der Betrag von Fr. 43'530.-- zu gelten habe, und setzte die strafweise zu entrichtende Handänderungsgebühr auf Fr. 1'741.20 fest. Zur Begründung führte er aus: Nach der Praxis trete der Regierungsrat auf ein Wiederwägungsgesuch ein, wenn der Gesuchsteller ein offensichtliches Versehen im Entscheid geltend mache oder ein Beweismittel anrufe, das er vorher nicht anrufen konnte. Vorliegend mache der Gemeinderat allerdings keinen solchen Umstand geltend,
BGE 87 I 172 S. 176
sondern eine ihm schon früher bekannte Tatsache. Er habe aber nicht gewusst, dass sie bei der Würdigung des Sachverhaltes durch die Rekursinstanz von Bedeutung sein werde, was das Eintreten auf das Wiedererwägungsgesuch rechtfertige. Dieses Gesuch sei begründet. K. habe F. für den zurückbehaltenen Teil des von A. bezahlten Kaufpreises eingeklagt und betrieben. Der Einwand, der Verlustschein bedeute keine Zahlung und sei wertlos, sei unbehelflich, da K. den Anspruch weiter aufrecht erhalte und es heute noch nicht sicher sei, dass er den geforderten Betrag nie erhalten werde. Infolgedessen sei die ganze Summe von Fr. 43'530.-- als verheimlicht zu betrachten und der Entscheid vom 9. November 1959 dementsprechend zu berichtigen.
B.-
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde beantragen A. und K., der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 2. Februar 1961 sei aufzuheben. Sie berufen sich auf
Art. 4 BV
sowie § 4 luzern. KV und rügen als willkürlich, dass der Regierungsrat die Verjährung der Steuerforderung verneint und den Beschwerdeführern die Absicht der Steuerhinterziehung zugeschrieben habe, ferner, dass er auf das Wiedererwägungsgesuch eingetreten sei und dieses gutgeheissen habe. Die Begründung der Beschwerde ist, soweit notwendig, aus den nachstehenden Erwägungen ersichtlich.
C.-
Der Regierungsrat des Kantons Luzern beantragt die Abweisung der Beschwerde unter Hinweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und die Vernehmlassung des Gemeinderats Horw. Dieser ersucht ebenfalls um Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
§ 4 luzern. KV stimmt inhaltlich mit
Art. 4 BV
überein. Die Berufung auf § 4 KV hat daher neben der Rüge der Verletzung des
Art. 4 BV
keine selbständige Bedeutung.
BGE 87 I 172 S. 177
2.
Der Regierungsrat hat die von den Beschwerdeführern strafweise zu entrichtende Handänderungsgebühr im angefochtenen Entscheid endgültig auf Fr. 1'741.20 festgesetzt. Inbezug auf diese Abgabe ist der angefochtene Entscheid somit ein letztinstanzlicher Endentscheid, gegen den gemäss
Art. 87 OG
die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von
Art. 4 BV
zulässig ist. Dagegen beendigt der angefochtene Entscheid das Verfahren nicht, soweit es sich um die Wertzuwachssteuer handelt. Der Regierungsrat hat mit diesem Entscheid, wie schon mit demjenigen vom 9. November 1959, die Angelegenheit zur nochmaligen Festsetzung dieser Abgabe an den Gemeinderat zurückgewiesen und lediglich die im früheren Entscheid enthaltene verbindliche Feststellung über die Höhe des verheimlichten Kaufpreises berichtigt. Inbezug auf die Wertzuwachssteuer liegt also ein Zwischenentscheid vor, sodass sich die Frage erhebt, ob und gegebenenfalls inwieweit er schon heute wegen Verletzung von
Art. 4 BV
angefochten werden kann.
Die früher in der Praxis angenommene und nun in
Art. 87 OG
enthaltene Beschränkung der selbständigen Anfechtung von Zwischenentscheiden wegen Verletzung des
Art. 4 BV
gilt nach der Rechtsprechung nicht für alle Entscheide, die im Laufe eines Verfahrens ergehen und sich äusserlich als Zwischenentscheide darstellen. Nicht unter
Art. 87 OG
fallen Entscheide über die Zusammensetzung des Gerichts (
BGE 69 I 16
mit Verweisungen) sowie solche über die sachliche oder örtliche Zuständigkeit (BIRCHMEIER, Handbuch des OG S. 354, nicht veröffentl. Urteile vom 2. November 1949 i.S. Einwohnergemeinde Kerns Erw. 1 und vom 5. Juli 1950 i.S. Egloff Erw. 2 a. E.). Ferner ist das Bundesgericht auf Beschwerden eingetreten, mit denen im Anschluss an einen Zwischenentscheid über ein ausserordentliches Rechtsmittel dessen Zulässigkeit angefochten wurde, so auf die Beschwerde gegen die Aufhebung eines Kontumazurteils in einer Zivilsache, mit welcher Verspätung des Aufhebungsgesuchs geltend gemacht
BGE 87 I 172 S. 178
worden war, sowie auf die Beschwerde gegen einen Rückweisungsentscheid des Zürcher Kassationsgerichts, mit der die Zulässigkeit der Kassationsbeschwerde bestritten wurde (nicht veröffentlichte Urteile vom 14. März 1956 i.S. Nauer Erw. 1 und vom 16. November 1960 i.S. Trillhaase Erw. 2 a). Dementsprechend ist auf die vorliegende Beschwerde auch insoweit einzutreten, als die Beschwerdeführer bezüglich der Wertzuwachssteuer beanstanden, dass der Regierungsrat das Wiedererwägungsgesuch als zulässig betrachtet habe und darauf eingetreten sei. Dies rechtfertigt sich auch noch aus einem weiteren Grunde. Die Frage, ob der Regierungsrat auf das Wiedererwägungsgesuch eintreten durfte, stellt sich vorliegend für die Handänderungsgebühr und die Wertzuwachssteuer genau gleich. Da nun inbezug auf die Handänderungsgebühr ein Endentscheid vorliegt, wäre es ein leerer Formalismus, die Frage nur für diese Abgabe zu entscheiden und die Beschwerdeführer inbezug auf die Wertzuwachssteuer auf die spätere Anfechtung der endgültigen, vom Gemeinderat auf der Grundlage des Wiedererwägungsentscheids vorzunehmenden Veranlagung zu verweisen, selbst wenn gegen diese - nach dem in
BGE 86 I 39
Gesagten - unter Übergehung des Regierungsrates unmittelbar staatsrechtliche Beschwerde erhoben werden könnte.
3.
Die Beschwerdeführer machen nicht nur geltend, der Regierungsrat habe willkürlich das Vorliegen eines Wiedererwägungsgrundes angenommen; sie beanstanden das Eintreten auf das Wiedererwägungsgesuch des Gemeinderates auch deshalb, weil dieses Rechtsmittel in Steuersachen weder der Gemeinde noch dem Gemeinderat, sondern ausschliesslich dem Steuerpflichtigen zustehe. Dieser Einwand wird indes erstmals in der staatsrechtlichen Beschwerde erhoben und ist daher unzulässig, denn bei staatsrechtlichen Beschwerden aus
Art. 4 BV
sind neue Vorbringen vor Bundesgericht grundsätzlich ausgeschlossen (
BGE 73 I 112
,
BGE 84 I 164
).
Das Bundesgericht hat früher die Revision von kantonalen
BGE 87 I 172 S. 179
Steuerentscheiden zum Nachteil des Steuerpflichtigen nur zugelassen, wenn und soweit eine gesetzliche Bestimmung sie besonders vorsah. In
BGE 78 I 200
wurde diese Praxis im Hinblick auf die Rechtsprechung der verwaltungsrechtlichen Kammer in Bundessteuersachen in dem Sinne eingeschränkt, dass das Zurückkommen auf eine Steuerveranlagung auch zulässig ist beim Bestehen eines Revisionsgrundes, selbst wenn dieser im geschriebenen Rechte nicht vorgesehen ist. Die Beschwerdeführer beanstanden denn auch nicht, dass der Regierungsrat die Wiedererwägung ohne besondere Gesetzesbestimmung auf Grund seiner Praxis als zulässig erachtete. Dagegen machen sie geltend, dass kein Revisionsgrund im Sinne dieser Praxis vorliege und die gegenteilige Annahme willkürlich sei.
Nach seiner ständigen Praxis tritt der Regierungsrat des Kantons Luzern, wie er schon vor mehr als 20 Jahren erklärt (vgl.
BGE 67 I 73
) und woran er seither festgehalten hat (Auszug aus den Verhandlungen des Regierungsrates 1943 S. 31, 1945 S. 38, 1950 S. 29, 1951 S. 18), auf Wiedererwägungsgesuche gegen einen von ihm als Rekursinstanz in Steuer- und andern Verwaltungssachen gefällten Entscheid nur ein, wenn der Gesuchsteller ein offensichtliches Versehen oder einen wesentlichen Irrtum im beanstandeten Entscheid geltend macht oder ein Beweismittel vorlegt, das er vorher nicht kannte oder zu beschaffen ausserstande war oder (wie im zuletzt genannten Entscheid beigefügt wurde) dessen Wichtigkeit für den Entscheid nicht zum voraus erkennbar war. Daraus ist zu schliessen, dass die Wiedererwägung nach Luzerner Recht wie andernorts nicht zulässig ist, um lediglich eine abweichende Rechtsauffassung, eine andere rechtliche Würdigung einer beim früheren Entscheid bekannten und berücksichtigten Tatsache zur Geltung zu bringen. Das ergibt sich eindeutig aus dem Entscheid des Regierungsrat vom 31. Oktober 1951 (Auszug 1951 S. 18), wo es heisst: "Die ermessensweise Bewertung von Tatsachen oder die
BGE 87 I 172 S. 180
ermessensweise Gesetzesauslegung, auch wenn sie nicht allgemein als richtig anerkannt wird, kann nicht zum Gegenstand eines Wiedererwägungsgesuches gemacht werden. Im Wiedererwägungsverfahren soll nicht lediglich die Diskussion über die Richtigkeit des Entscheides eröffnet werden".
Der Gemeinderat Horw machte zur Begründung seines Wiedererwägungsgesuchs geltend, die Annahme des Regierungsrates, der verheimlichte Überpreis betrage nur Fr. 12'000.--, beruhe auf einem offensichtlichen Versehen, da K. den Kaufpreisrest von Fr. 31'530.-- von F. gefordert und "mittels eines Verlustscheins" erhalten habe. Der angefochtene Entscheid schweigt sich über die Frage, ob dem Regierungsrat ein solches Versehen unterlaufen sei, aus, was nichts anderes bedeuten kann, als dass er sie (offenbar mit Recht) verneinte. Er hiess das Wiedererwägungsgesuch deshalb gut, weil der Gemeinderat eine Tatsache geltend gemacht habe, die er zwar früher kannte, von der er aber nicht wusste, dass sie bei der Würdigung des Sachverhaltes durch den Regierungsrat von Bedeutung sein werde. Allein auch dies vermöchte die Wiedererwägung nur zu rechtfertigen, wenn die fragliche Tatsache beim früheren Entscheid dem Regierungsrat unbekannt gewesen und von ihm nicht berücksichtigt worden wäre. Davon kann aber nicht die Rede sein. Das Gemeindedepartement, dem die Sache zur Vorprüfung zugewiesen war, hat der mit dem Wiedererwägungsgesuch aufgeworfenen Frage im Gegenteil besondere Beachtung geschenkt. Es fragte den Anwalt der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 13. März 1959 an, ob K. keine weitere Auszahlung als die Fr. 12'000.-- von F. erhalten und ob er nicht von diesem die Überweisung der ganzen Mehrzahlung oder eines Teils derselben verlangt habe, allenfalls mit welchem Erfolg. Hierauf antwortete der Anwalt der Beschwerdeführer am 15. Mai 1959, dass K. nie mehr als Fr. 12'000.-- erhalten habe und dass er zwar seine Mehrforderung geltend gemacht, jedoch von F., der zur Vermeidung eines Zivilprozesses eine Schuldanerkennung über Fr. 40'000.--
BGE 87 I 172 S. 181
ausstellte, nichts als einen Verlustschein bekommen habe. Wenn der Regierungsrat trotz dieser Auskunft angenommen hat, nur der den Verkäufern zugekommene Betrag von Fr. 12'000.-- könne als verheimlichter Kaufpreis gelten und die von F. für sich behaltenen Fr. 31'530.-- fielen ausser Betracht, so kann darin höchstens eine unzutreffende rechtliche Würdigung einer bekannten Tatsache liegen, keinesfalls aber ein offensichtliches Versehen noch ein sonstiger Revisionsgrund. Die vom Regierungsrat vertretene gegenteilige Auffassung ist unhaltbar und willkürlich, weshalb die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid wegen Verletzung von
Art. 4 BV
aufzuheben ist.
4.
Die Aufhebung des angefochtenen Entscheids hat zur Folge, dass es beim regierungsrätlichen Entscheid vom 9. November 1959 bleibt. Das heisst zunächst, dass die von den Beschwerdeführern strafweise zu entrichtenden Handänderungsgebühren zusammen nur Fr. 480.-- betragen und der Gemeinderat Horw bei der nochmals vorzunehmenden Berechnung der Wertzuwachssteuerbusse den Betrag von Fr. 12'000.-- als verheimlichten Überpreis zu betrachten hat. Ferner folgt daraus, dass auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführer, der Regierungsrat habe die Verjährung der Steuerforderungen willkürlich verneint und ihnen willkürrlich die Absicht der Steuerhinterziehung zugeschrieben, nicht einzutreten ist, da sich diese Rügen nur gegen den nun aufgehobenen Entscheid des Regierungsrates vom 2. Februar 1961 richten können, nicht gegen den von den Beschwerdeführern seinerzeit nicht angefochtenen und mit der vorliegenden staatsrechtliche Beschwerde nicht mehr anfechtbaren Entscheid vom 9. November 1959.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 2. Februar 1961 aufgehoben.


header:
Urteilskopf
99 IV 266
62. Urteil des Kassationshofes vom 21. Dezember 1973 i.S. X. gegen Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich

regeste:
Regeste
1.
Art. 220 StGB
. Voraussetzungen, unter denen eine unmündige Person dem Inhaber der elterlichen oder vormundschaftlichen Gewalt "entzogen" wird (Erw. I 1-7).
2.
Art. 305 StGB
.
a) Diese Bestimmung bezieht sich nicht nur auf die Strafverfolgung, sondern auch auf den Strafvollzug (Erw. II 2).
b) Begriff des Entziehens (Erw. II 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 267
BGE 99 IV 266 S. 267
1. - Am Abend des 26. September 1971 begab sich eine grössere Gruppe junger Leute - fast ausschliesslich Mitglieder der "Heimkampagne" oder Sympathisanten dieser Vereinigung - im Rahmen einer "Besuchsaktion" nach Uitikon. Sie betraten das Gelände der dortigen Erziehungsanstalt und begannen Diskussionen mit einzelnen Zöglingen. Im weiteren Verlauf der Aktion kam es zu Auseinandersetzungen mit dem Anstaltspersonal und der Polizei. Einige Stunden später stellte die Anstaltsleitung fest, dass 17 Zöglinge entwichen waren.
Es konnte nicht widerspruchsfrei abgeklärt werden, wie es zu dieser Entweichung gekommen war. Jedenfalls trafen die entwichenen Zöglinge am späten Abend, ca. um 22.00 Uhr, grüppchenweise an einem verabredeten Treffpunkt an der Wiesenstrasse in Zürich mit Leuten der "Heimkampagne" zusammen. Von dort aus wurden sie für die Nacht vom 26./27. September 1971 von diesen an verschiedenen Orten in Zürich und Umgebung untergebracht. Am Abend des 27. September 1971 wurden sie an ihren Aufenthaltsorten abgeholt und nach Ebnat-Kappel/SG in eine Kommune transportiert. Dort besprachen die Leute der "Heimkampagne" mit den Zöglingen das weitere Vorgehen. Es wurde gemeinsam beschlossen, die Entweichung zu benützen, die Öffentlichkeit über die Massenmedien auf angeblich unhaltbare Zustände in der Anstalt Uitikon aufmerksam zu machen und entsprechende Forderungen aufzustellen. Bis dies in geeigneter Form gelungen sei, sollten die Zöglinge versteckt gehalten werden und nicht in die Anstalt zurückkehren. Die Leute der "Heimkampagne" bemühten sich um Unterbringung, Verpflegung und Weitertransport der Zöglinge sowie um die Weiterleitung ihrer Anliegen an die Öffentlichkeit. Am 29. September 1971 wurden die Zöglinge nach Brione-TI gebracht, am 3. Oktober fuhren sie mit der Bahn nach Arth-Goldau. Von hier wurden vier Zöglinge nach Zürich gefahren, wo die Polizei sie festnahm. Die übrigen 13 Zöglinge wurden nach Brunnadern und von dort am 4. Oktober 1971 nach Basel verbracht. Nach einer Übernachtung im Jura wurden sie am 6. Oktober 1971 nach Tenniken transportiert, wo sie am 7. Oktober vom Fernsehen interviewt wurden. Am 9. Oktober 1971 kehrten sie in die Nähe der Anstalt zurück; sie wurden in einer Kiesgrube in der Nähe von Birmensdorf von der Polizei angehalten.
Erwägungen
2.
X. erhielt an einem nicht sicher feststehenden Tag,
BGE 99 IV 266 S. 268
wahrscheinlich am 5. Oktober 1971, von einem unbekannten "Betreuer" der Zöglinge einen telefonischen Anruf mit der Anfrage, ob er einen Ort in der Nähe von Basel wisse, wo die Zöglinge mit der Presse zusammengebracht werden könnten. In der Folge begab er sich zu G. nach Tenniken/BL; er hatte zuvor in Erfahrung gebracht, dass das Haus des G. als Treffpunkt in Frage komme. X. setzte G. über das Vorhaben ins Bild. Darauf erklärte sich G. bereit, sein Haus zur Verfügung zu stellen. Die Zöglinge verbrachten sodann die Nächte vom 6./7. und 7./8. Oktober 1971 in diesem Haus. X. war dort zugegen, als die Fernsehsendung über die Zöglinge am 8. Oktober 1971 ausgestrahlt wurde. Anschliessend verbrachte er die Zöglinge mit einem gemieteten Kastenwagen zu einem unbekannten Bauernhaus in der Nähe von Tenniken, wo sie die Nacht vom 8./9. Oktober 1971 verbrachten. Am 9. Oktober 1971 fuhr X. die Zöglinge in die Nähe von Birmensdorf/ZH zurück.
B.-
Das Bezirksgericht Zürich sprach X. am 19. Oktober 1972 der Begünstigung gemäss
Art. 305 StGB
und des Entziehens und Vorenthaltens von Unmündigen gemäss
Art. 220 StGB
schuldig, bestrafte ihn mit 14 Tagen Gefängnis und gewährte ihm den bedingten Strafvollzug; die Probezeit wurde auf drei Jahre angesetzt.
Auf Berufung hin bestätigte das Obergericht des Kantons Zürich am 29. Mai 1973 den erstinstanzlichen Schuldspruch, ermässigte aber die Gefängnisstrafe auf 7 Tage und die Probezeit auf zwei Jahre.
C.-
X. führt eidg. Nichtigkeitsbeschwerde. Er beantragt Freisprechung von Schuld und Strafe.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
I.1.
Entziehen und Vorenthalten von Unmündigen
I.1.- Erste Voraussetzung einer Verurteilung nach
Art. 220 StGB
ist, dass der Unmündige dem Inhaber der elterlichen oder vormundschaftlichen Gewalt entzogen wird.
Zur Zeit der Flucht waren deren zehn der entwichenen Zöglinge unmündig. Davon scheiden jene aus, die schon vor dem Eingreifen des Beschwerdeführers verhaftet worden waren (M., Sch., S.) und deren gesetzliche Vertreter keinen Strafantrag gestellt haben (M., Sch.). Von den fünf andern waren zwei gemäss
Art. 91 Abs. 1 StGB
(B., L.) und zwei "administrativ"
BGE 99 IV 266 S. 269
(H., K.) eingewiesen. M. befand sich damals in Untersuchungshaft.
a) H. und K. sind bevormundet und gemäss Urteil des Obergerichtes "administrativ" eingewiesen.
Die Vorinstanz setzt die administrative Einweisung in Gegensatz zur strafrechtlichen Einweisung gemäss
Art. 43 und 91 Abs. 1 StGB
. Sie zählt darunter auch die vormundschaftliche Einweisung gemäss
Art. 405 und 421 Ziff. 13 ZGB
, indem sie ausführt: "Noch klarer ist die Verletzung der vormundschaftlichen Gewalt bei den durch die Vormundschaftsbehörde eingewiesenen Zöglingen, da diese Einweisung regelmässig mit dem Willen, wenn nicht auf Antrag des Vormundes erfolgt und somit einer vom Inhaber der Gewalt ausgehenden Plazierung entspricht." Aus den Akten im Verfahren gegen T. ergibt sich, dass sowohl H. als auch K. durch Beschluss der Vormundschaftsbehörde eingewiesen worden sind. Die Anstalt Uitikon übte demnach die Gewalt über die beiden Zöglinge für die Vormundschaftsbehörde aus. Wer die Zöglinge der Anstalt entzieht, entzieht sie daher auch der vormundschaftlichen Gewalt (HAFTER, BT II S. 445 oben; LOGOZ, Art. 220 N. 4 a). Im vorliegenden Fall kann aber der Beschwerdeführer nicht dafür verantwortlich gemacht werden, dass die Zöglinge schon am 26. September 1971 die Anstalt verlassen hatten. Denn daran war er nicht beteiligt. Hingegen ist er strafbar, wenn er die Zöglinge später, d.h. in der Zeit zwischen dem 6. und 9. Oktober der Anstalt entzogen oder vorenthalten haben sollte.
b) Die Vorinstanz hat ein Entziehen oder Vorenthalten aus elterlicher bzw. vormundschaftlicher Gewalt auch in jenen Fällen angenommen, in denen die Zöglinge sich gemäss
Art. 91 Abs. 1 StGB
, also gestützt auf eine jugendstrafrechtliche Verurteilung zu einer Erziehungsmassnahme, in der Anstalt befanden. Denn durch diese Verurteilung sei die elterliche bzw. vormundschaftliche Gewalt nicht allgemein, sondern nur in bezug auf die Bestimmung des Aufenthaltsortes eingeschränkt worden.
Diese Begründung übersieht, dass
Art. 220 StGB
nicht jede Behinderung in der Ausübung der elterlichen oder vormundschaftlichen Gewalt unter Strafe stellt. So verstanden erhielte diese Vorschrift einen nur schwer begrenzbaren Anwendungsbereich. Darunter fällt nicht jedes Tun oder Unterlassen, das den Inhaber der Gewalt hindert, frei über die Erziehung und
BGE 99 IV 266 S. 270
die Lebensgestaltung zu bestimmen.
Art. 220 StGB
greift nur Platz, wenn die unmündige Person dem Gewaltinhaber entzogen oder vorenthalten wird. Gemeint ist damit, dass die unmündige Person von dem Aufenthalts- oder Pflegeort, den der Inhaber der Gewalt bestimmt hat, entfernt oder ferngehalten wird oder dem Inhaber der Gewalt der ungehinderte Zutritt und Verkehr unterbunden wird. Die Tat besteht in der örtlichen Trennung, wobei es keinen Unterschied macht, ob der Unmündige (mit oder ohne seinen Willen) vom Gewaltinhaber oder der Gewaltinhaber vom Unmündigen ferngehalten wird. Nur soweit die Ausübung der elterlichen oder vormundschaftlichen Gewalt gerade durch Entfernung von der bestimmten Aufenthalts- und Pflegestelle oder durch die Unterbindung des freien Zuganges behindert wird, fällt die Tat unter
Art. 220 StGB
. Das ergibt sich aus dem Gesetz, das voraussetzt, dass die unmündige Person dem Inhaber der Gewalt entzogen werde. Das kann auch dann geschehen, wenn der Gewaltinhaber zur Zeit der Tat keine besonderen erzieherischen oder fürsorglichen Anordnungen treffen wollte. Umgekehrt kann der Täter einen Akt der Erziehung verhindern, ohne unter diese Strafdrohung zu fallen.
Art. 220 StGB
ist trotzdem sinnvoll. Die Bestimmung des Aufenthalts- und Pflegeortes und der freie Zugang zum Unmündigen sind besonders wichtige Voraussetzungen für die Ausübung der Gewalt. Anderseits setzt diese Beschränkung dem Tatbestand die rechtsstaatlich erwünschte Begrenzung. Dass
BGE 80 IV 70
nicht anders zu verstehen ist, ergibt sich aus dem diesem Urteil zugrunde liegenden Sachverhalt.
Soweit sich unmündige Zöglinge gemäss
Art. 91 Abs. 1 StGB
in der Anstalt befanden, leiteten die Anstaltsorgane ihre Gewalt von der Strafjustiz, nicht von der elterlichen bzw. vormundschaftlichen Gewalt ab. Während des Vollzugs der jugendstrafrechtlichen Massnahmen in der Anstalt ruht die elterliche und vormundschaftliche Gewalt weitgehend. Das gilt grundsätzlich auch dann, wenn der Zögling vorübergehend aus der Anstalt entflohen ist. Solange die Vollzugs- und Anstaltsorgane ihre Gewalt weiterhin zur Geltung bringen und z.B. versuchen, den Zögling wieder in die Anstalt zurück zu versetzen, sind sie allein berechtigt, über den Aufenthaltsort des Jugendlichen zu befinden. Eltern und Vormund können sich nur unterstützend, gemäss Anweisung der Vollzugsbehörden einschalten. Das ist aber keine elterliche oder vormundschaftliche Gewalt, wie sie
BGE 99 IV 266 S. 271
Art. 220 StGB
voraussetzt. Nur wenn die Gewalt der Vollzugsbehörden rechtlich oder rein tatsächlich so abgeschwächt ist, dass diese nicht mehr über den Jugendlichen verfügen können oder wollen, lebt die Gewalt der Eltern und des Vormundes wieder ganz auf. Doch können sie nicht nebeneinander selbständig über den Aufenthaltsort des Jugendlichen verfügen, weil sonst widersprechende Anordnungen nicht ausgeschlossen wären.
c) Was für die gemäss
Art. 91 Abs. 1 StGB
eingewiesenen Zöglinge gilt, trifft sinngemäss auch für M. zu, der sich in Untersuchungshaft befand. Über seinen Aufenthaltsort verfügten die Strafverfolgungsbehörden und der Strafrichter gemäss Strafprozessordnung.
d) Da immerhin noch zwei unmündige Zöglinge der vormundschaftlichen Gewalt unterstanden, ist eine Voraussetzung für die Anwendung des
Art. 220 StGB
erstellt.
I.2.
Die Vorinstanz hält den objektiven Tatbestand des
Art. 220 StGB
auch im übrigen als verwirklicht. Sie stellt verbindlich fest, der Beschwerdeführer habe im Rahmen der Aktion "Heimkampagne" den aus der Arbeitserziehungsanstalt Uitikon entwichenen Zöglingen den Aufenthaltsort im Hause von G. vermittelt, wo diese in der Folge die Nacht vom 6./7. und 7./8. Oktober 1971 verbracht haben und wo die Aufnahmen für die Fernsehsendung gemacht worden seien. Für die Nacht vom 8./9. Oktober 1971 habe er den Zöglingen sodann eine Unterkunft in einem Bauernhaus in der Nähe von Tenniken vermittelt. Damit habe er sie auf ihrer Flucht verborgen gehalten oder jedenfalls dazu beigetragen, dass sie nicht gefunden werden konnten.
a) Der Beschwerdeführer bestreitet, die Zöglinge den Inhabern der elterlichen und vormundschaftlichen Gewalt entzogen zu haben. Denn die Zöglinge seien schon am 26. September 1971 der Anstalt entronnen, also bevor er am 6. Oktober 1971 eingegriffen habe.
Diese Begründung übersieht, dass auch eine unmündige Person, welche sich nicht oder nicht mehr in der Gewalt der Eltern oder des Vormundes befindet, dem Inhaber der Gewalt entzogen werden kann. Dies geschieht dann, wenn der Täter verhindert, dass der Unmündige (wieder) in die Gewalt des Berechtigten gelangt. Das aber hat der Beschwerdeführer gewollt, indem er den Zöglingen einen Unterschlupf im Hause von G. und im
BGE 99 IV 266 S. 272
Bauernhaus in Tenniken vermittelte. Dadurch hat er sie vor den eingeleiteten Suchaktionen abgeschirmt und dazu beigetragen, dass sie nicht gefunden werden konnten. Damit hat er sie den Gewaltinhabern entzogen.
b) Zu Unrecht macht der Beschwerdeführer geltend, blosses Beherbergen und Ernähren könne nicht strafbar sein. Wie die Vorinstanz mit Recht feststellt, beschränkte er sich nicht darauf, dringende Hilfe an einen notleidenden Flüchtigen zu leisten. Was er anstrebte, war vielmehr, den Berechtigten die Zöglinge solange zu entziehen, bis diese ihre Anliegen durch Presse oder Fernsehen der Öffentlichkeit vorgetragen hätten.
c) Zum Tatbestand des
Art. 220 StGB
gehört im übrigen nicht, dass der Täter den Unmündigen dauernd der Gewalt entziehe. Es genügt, dass er es vorübergehend tue. Die Zeit vom 6.-9. Oktober 1971, während welcher die Zöglinge von Rechts wegen in der Anstalt hätten sein sollen und behördlich aktiv gesucht wurden, würde den Anforderungen des
Art. 220 StGB
auch dann genügen, wenn man mit dem deutschen (Leipziger Kommentar, 9. Aufl., 12. Lieferung, § 235 N. 3) und dem französischen Recht (Encyclopédie Dalloz, Droit pénal, Enlèvement de mineurs, Art. 356 CP, N. 46) im Entziehen ein Vergehen sehen würde, das eine gewisse Zeit dauern muss.
d) Wie bereits dargetan, genügt es nicht, dass der Täter die Zöglinge irgendeiner Gewalt, z.B. den Behörden der Strafverfolgung oder des Strafvollzugs entzogen hat; er muss sie vielmehr der elterlichen oder vormundschaftlichen Gewalt entzogen haben. Besteht die Tat darin, dass ein Unmündiger, der sich zur Zeit der Tat nicht mehr in der Gewalt der Eltern oder des Vormundes befindet, entzogen oder vorenthalten wird, muss daher zusätzlich verlangt werden, dass der Inhaber dieser Gewalt sich um die Wiedererlangung der Gewalt bemüht oder es erwartungsgemäss in naher Zeit tun wird. Soweit im vorliegenden Falle die Zöglinge durch die Vormundschaftsbehörde eingewiesen wurden, die Anstalt ihre Befugnisse also von der vormundschaftlichen Gewalt ableitete, waren die von den Anstaltsorganen veranlassten Bemühungen um Rückschaffung der entwichenen Unmündigen durch die vormundschaftliche Gewalt mitgetragen. Insoweit ist also der Tatbestand des
Art. 220 StGB
erfüllt.
e) Unter Hinweis auf den sog. Muntbruch gemäss § 235 Abs. 1 des deutschen Strafgesetzbuches wendet der Beschwerdeführer ferner ein, der Unmündige selber, der sich der Gewalt
BGE 99 IV 266 S. 273
der Eltern usw. entziehe, sei nicht strafbar. Wegen Straflosigkeit der Haupttat könne, mangels einer besonderen Strafdrohung für den Teilnehmer, auch der Dritte nicht bestraft werden, der dem Unmündigen helfe, sich der Gewalt zu entziehen. Dass aber der Dritte, dessen Mitwirkung die Form der Täterschaft annimmt, auch nach deutschem Rechte strafbar ist, anerkennt die Beschwerde mit Recht (vgl. auch Leipziger Kommentar, § 235, N. 12 mit Verweis auf RGSt 18, S. 273, 281). Das Verhalten des Beschwerdeführers war nicht blosse Gehilfenschaft zu "Selbstentziehung" der Zöglinge, welche noch nicht in die Anstalt zurückkehren wollten. Der Beschwerdeführer nahm an der Planung und der Durchführung des Aufenthaltes der Zöglinge in Tenniken in leitender Weise teil. Er bekundete an der Durchführung der Fernsehsendung und der Öffentlichkeitsarbeit der Aktion "Heimkampagne" ein eigenes und persönliches Interesse. In diesem Sinne sorgte er dafür, dass die Zöglinge nicht vor der Fernsehsendung zurückverbracht würden. Damit hat er aber als Mittäter gehandelt. Die Frage, ob blosse Gehilfenschaft zur sog. Selbstentziehung straflos sei, kann daher offen bleiben.
I.3.
Zum gleichen Ergebnis gelangt man übrigens, wenn man mit § 235 d. StGB das Entziehen als Dauerdelikt ansieht (Leipziger Kommentar, § 235 N. 14, SCHÖNKE/SCHRÖDER, § 235 N. 19 und 21, mit Verweis auf RG DR 1942, 438), das mit der räumlichen Trennung wohl vollendet, aber erst mit der Wiederherstellung der elterlichen Einflussmöglichkeit beendet ist. Das Entziehen durch die Mitglieder der "Aktion Heimkampagne" dauerte noch an, als sich der Beschwerdeführer am 6.-9. Oktober 1971 als weiterer Mittäter einschaltete.
I.4.
Der vom Beschwerdeführer erhobene Einwand, er habe die Rückkehr der Zöglinge in die Anstalt nicht verzögert, sondern gegenteils beschleunigt, ist nicht zu hören, da er sich in unzulässiger Weise gegen tatsächliche Feststellungen der Vorinstanz richtet (
Art. 273 Abs. 1 lit. b BStP
). Das Obergericht stellt für den Kassationshof verbindlich fest (
Art. 277bis Abs. 1 BStP
), der Beschwerdeführer habe den Zöglingen den Unterschlupf im Hause von G. und danach in einem Bauernhaus vermittelt und sie dadurch während dieser Zeit verborgen gehalten; damit habe er dazu beigetragen, dass sie nicht bereits früher gefunden und in die Anstalt zurückgeführt werden konnten.
I.5.
Der Beschwerdeführer rügt endlich, die Vorinstanz
BGE 99 IV 266 S. 274
habe den Vorsatz nur ungenügend festgestellt. Dieser müsse sich nicht bloss auf die Unmündigkeit, sondern auf den ganzen objektiven Tatbestand, also auch auf die Handlung beziehen. Bei Erörterung des Vorsatzes unterliess es die Vorinstanz zwar, ausdrücklich festzustellen, dass der Beschwerdeführer die Zöglinge mit Wissen und Willen den Inhabern der elterlichen bzw. vormundschaftlichen Gewalt entzogen hat. Das war indessen nicht nötig, da sich das aus den übrigen Feststellungen schon ergab. So führt die Vorinstanz aus, der Beschwerdeführer habe es übernommen und eingewilligt, die Aktion der "Heimkampagne", die darauf abzielte, die Zöglinge wenn auch nicht dauernd, so doch mindestens bis zur Orientierung der Öffentlichkeit den Inhabern der elterlichen oder vormundschaftlichen Gewalt zu entziehen. Anlässlich der Prüfung des Vorsatzes konnte sich deshalb das Obergericht auf die Feststellung beschränken, der Beschwerdeführer habe es in Kauf genommen, dass ein Teil der Zöglinge unmündig war; folglich habe er auch damit gerechnet, sie könnten der elterlichen oder vormundschaftlichen Gewalt entzogen werden. Welches aber die Beweggründe der Tat waren, ist ohne Einfluss auf den Vorsatz. Die Vorinstanz hat diese im Rahmen der Strafzumessung gewürdigt.
I.6.
Auf Rechtsirrtum im Sinne von
Art. 20 StGB
könnte sich der Beschwerdeführer nur berufen, wenn er aus zureichenden Gründen angenommen hätte, er sei zur Tat berechtigt. Solche Gründe hatte er aber nicht. Das berufliche Interesse, die Öffentlichkeit über die Gründe des Entweichens der Zöglinge und über die Verhältnisse in der Anstalt Uitikon zu orientieren, rechtfertigte es nicht, die Zöglinge, wenn auch nur vorübergehend, der rechtmässigen Gewalt zu entziehen.
I.7.
Hat der Beschwerdeführer somit den objektiven und subjektiven Tatbestand des
Art. 220 StGB
erfüllt, verletzt der gefällte Schuldspruch Bundesrecht nicht. Die Beschwerde erweist sich insoweit als unbegründet.
II.1.
Begüngstigung
II.1.- Begünstigung im Sinne von
Art. 305 StGB
setzt voraus, dass der Täter jemanden der Strafverfolgung, dem Strafvollzug oder dem Vollzug einer der in den Artikeln 42-44 und 100bis StGB vorgesehenen Massnahmen entzieht.
a) Drei Zöglinge befanden sich zur Zeit der Flucht in Untersuchungshaft (K., M. und Sch.). Da aber der Beschwerdeführer
BGE 99 IV 266 S. 275
nicht damit rechnete, dass einzelne sich in Strafuntersuchung befanden, wurde er insoweit wegen fehlenden Vorsatzes freigesprochen.
b) Andere Zöglinge waren "administrativ" oder durch die Vormundschaftsbehörde eingewiesen. Da es sich hier nicht um eine strafrechtliche Einweisung handelt, scheidet
Art. 305 StGB
aus (
BGE 96 IV 76
). Der Beschwerdeführer wurde deswegen auch nicht verurteilt.
c) Die Massnahmen des Jugendstrafrechts werden in
Art. 305 StGB
absichtlich nicht erwähnt. Der Entwurf 1918 (Art. 269) erwähnte die "strafrechtlichen Massnahmen" schlechthin. Die Bundesversammlung hat
Art. 305 StGB
demgegenüber auf die in
Art. 42-45 StGB
(alte Fassung) vorgesehenen Massnahmen eingeschränkt. Der Einbezug anderer als der in
Art. 305 StGB
erwähnten Massnahmen würde daher gegen den Grundsatz "keine Strafe ohne Gesetz" verstossen, welches auch immer die Gründe für diese Einschränkung gewesen sein mochten. Das hat die Vorinstanz nicht verkannt.
d) Drei Zöglinge (K., S. und W.) waren gemäss der alten Fassung von
Art. 43 StGB
in die Arbeitserziehungsanstalt eingewiesen worden. Mit Recht hat der Beschwerdeführer die Verurteilung wegen Begünstigung insoweit nicht angefochten. Da
Art. 305 StGB
in der Fassung des BG vom 18. März 1971 neben den Art. 42-44 den
Art. 100bis StGB
, der die neue Form der Arbeitserziehung enthält, ausdrücklich erwähnt, ist klar, dass die Begünstigung sich nach wie vor auch auf die Massnahme der Arbeitserziehung bezieht, mag diese nun gestützt auf den alten
Art. 43 StGB
oder den neuen
Art. 100bis StGB
angeordnet worden sein. Nach verbindlicher Feststellung der Vorinstanz hat der Beschwerdeführer auch damit gerechnet, dass unter den entwichenen Zöglingen sich solche befanden, die aus diesem Grunde eingewiesen waren. Nur hinsichtlich dieser Zöglinge kann sich der Beschwerdeführer also der Begünstigung schuldig gemacht haben.
II.2.
Die Begünstigung ist ein Vergehen gegen die Strafrechtspflege. Geschütztes Rechtsgut ist gemäss
BGE 69 IV 120
nicht nur das Interesse des Staates, dass der Täter verurteilt und bestraft werde, sondern auch, dass das Strafverfahren gegen den Verdächtigten ungehindert vor sich gehe und dass gegebenenfalls seine Unschuld abgeklärt werde (ebenso HAFTER, AllgT S. 237 mit Verweis auf das franz. Marginale "entrave à l'action
BGE 99 IV 266 S. 276
pénale"; LOGOZ,
Art. 305 StGB
, N. 3a aa; SCHWANDER, Das schweiz. Strafrecht, 2 Aufl., Nr. 771 oben; THORMANN/VON OVERBECK,
Art. 305 StGB
, N. 1). Was für die Strafverfolgung gilt, muss grundsätzlich auch für den Strafvollzug gelten. Geschützt wird, wie die Vorinstanz ausführt, das Interesse an einem ungestörten Vollzug der Strafen und der in
Art. 305 StGB
erwähnten sichernden Massnahmen.
II.3.
Indessen ist nicht jede Beeinträchtigung, Behinderung oder Störung der Strafverfolgung oder des Strafvollzuges strafbar. Das Gesetz erfasst nur denjenigen, der jemanden der Strafverfolgung oder dem Vollzug entzieht. Dadurch wird der Tatbestand eingeschränkt. Wer den Vollzug nur hindert oder stört, z.B. die Festnahme mühsamer gestalten will ohne sie zu verhindern oder die erzieherischen Bemühungen des Anstaltspersonals durch Aufwiegelung erschwert, ist nicht strafbar. Dadurch wird ein Verurteilter noch nicht dem Vollzug entzogen. Der Vorinstanz kann daher nicht gefolgt werden, wenn sie annimmt, dass "stets schon eine nur vorübergehende oder geringfügige Behinderung der Strafrechtspflege als vollendete Begünstigung anzusehen" sei, dass die blosse Hinderung, Störung oder vorübergehende Beeinträchtigung des Verfahrens oder des Vollzuges genüge. Aus
BGE 69 IV 119
/20 kann dieser Schluss nicht gezogen werden; unter "Entziehen" versteht er richtigerweise nicht ein blosses Hindern, sondern ein Verhindern.
Die Strafverfolgung wie der Strafvollzug, insbesondere der Vollzug von Freiheitsstrafen und sichernden Massnahmen, besteht indessen regelmässig in einer Vielzahl von Amtshandlungen der Strafverfolgungs- bzw. der Vollzugsbehörden. Eine sinngemässe Auslegung des Gesetzes muss klären, ob unter Strafverfolgung (poursuite pénale; atti di procedimento penale) und dem Strafvollzug bzw. dem Vollzug von Massnahmen (Exécution d'une peine ou d'une des mesures...; esecuzione di una pena o di una delle misure...) die Gesamtheit der Strafverfolgungshandlungen von der Eröffnung des Verfahrens bis zur rechtskräftigen Einstellung oder bis zum rechtskräftigen Urteil bzw. alle Vollstreckungshandlungen von der Aufforderung zur Zahlung der Busse oder vom Strafantritt bis zur letzten Vollzugshandlung zu verstehen ist, oder ob darunter schon der einzelne Akt der Strafverfolgung oder des Strafvollzugs fällt. Diese Frage ist nicht nur für die Vollendung, sondern auch für die Begriffe des Entziehens und des Entziehungsvorsatzes von
BGE 99 IV 266 S. 277
Bedeutung. Folgt man der ersten Hypothese, so hat zu begünstigen nicht einmal versucht, wer einen Verfolgten lediglich der Untersuchungshaft oder einen Verurteilten nur zeitweise dem Strafvollzug entzieht, wenn er damit die Aburteilung oder den Vollzug nicht gänzlich verhindern will. Folgt man hingegen der zweiten Ansicht, kann die Begünstigung schon darin bestehen, dass ein einzelner Akt ganz oder teilweise vereitelt wird.
Hinsichtlich der Strafverfolgung wurde in
BGE 69 IV 119
/20 ausgeführt, der Tatbestand der Begünstigung sei bereits gegeben, wenn der Verfolgte irgend einer Amtshandlung der Strafverfolgungsbehörden, z.B. schon der Eröffnung eines Strafverfahrens, nicht erst, wenn er dem Ausspruch der Strafe entzogen werde. Diese Auslegung findet im italienischen Text eine klare Stütze ("sottrae una persona ad atti di procedimento penali"), aber auch im französischen Marginale zu
Art. 305 StGB
"entrave à l'action pénale", welches keine völlige Vereitelung des Strafverfahrens schlechthin voraussetzt. Diese gesetzlichen Äusserungen beziehen sich allerdings nur auf die Strafverfolgung. Es ist aber nicht anzunehmen, der Gesetzgeber habe den Begriff des Entziehens im Falle der Begünstigung im Vollzug enger fassen wollen. Dazu besteht kein Grund. Mochte in der ersten Expertenkommission vielleicht die Ansicht vorgeherrscht haben, die Begünstigung sei erst vollendet, wenn der Begünstigte der Verfolgung oder dem Vollzug gänzlich entzogen sei (Verhandlungen der I. ExpK, Bd. 2, S. 272), so blieben in der zweiten Expertenkommission die Äusserungen von ZÜRCHER unwidersprochen; nach diesen vermag der Umstand, dass es der Polizei nachträglich gelingt, den Begünstigten zu fassen, die vollendete Begünstigung nicht in das Stadium des Versuchs zurückzuversetzen (Erläuterungen zum Vorentwurf 1908 S. 388 f); denn auch eine vorübergehende Entziehung vollendet das Delikt (Prot. V. S. 246; vgl. ZBJV 82, S. 84 f; SJZ 43, S. 311, 58 S. 28). Andernfalls wäre die Vollzugsbegünstigung praktisch erst vollendet, wenn aus besonderen Gründen wie Vollstreckungsverjährung oder Tod des Begünstigten der Vollzug nicht mehr möglich ist. Auch das vom Beschwerdeführer angezogene deutsche Recht betrachtet die Tat als vollendet, wenn der Begünstigte bloss vorübergehend der Strafverfolgung oder dem Vollzug entzogen wurde. Die Begünstigung im Sinne des § 257 d. StGB erfordert als Unternehmensdelikt überhaupt keinen Erfolg; es genügt, dass der Täter "nach Begehung eines
BGE 99 IV 266 S. 278
Verbrechens oder Vergehens dem Täter oder Teilnehmer wissentlich Beistand leistet, um denselben der Bestrafung zu entziehen...". Das Verbergen des Verurteilten genügt beispielsweise (RGStr 73 S. 331; Leipziger Kommentar, a.a.O. N. 9, 12 und 18). Ähnlich erfasst Art. 61 § 2 des franz. CP (Fassung vom 25. Juni 1945) als "recel de malfaiteurs" u.a. diejenigen "... qui auront soustrait ou tenté de soustraire le criminel à l'arrestation ou aux recherches, ou auront aidé à se cacher ou à prendre la fuite..." (vgl. auch GARCON, Code pénal annoté Bd. l'Art. 61, N. 46 f, und Encyclopédie Dalloz, Droit pénal, "Recel de malfaiteurs" N. 23, 26 und 27). Auch § 257a d. StGB, der sich auf die Vollstreckung rechtskräftig angeordneter Massregeln der Sicherung oder Besserung bezieht, und auf den sich der Beschwerdeführer vor allem beruft, führt zu keinem andern Ergebnis. Zwar enthält er, im Gegensatz zu § 257 d. StGB, ein Erfolgsdelikt. Er setzt voraus, dass der Täter die Vollstreckung der Massregel "ganz oder zum Teil vereitelt". Es "muss - mindestens zum Teil - eine Verkürzung des Vollstreckungserfolges eingetreten sein, die Betätigung des Vereitelungswillens allein genügt nicht. Die Verkürzung kann, der Art und Weise nach, sie kann auch zeitlich, etwa in Gestalt einer Verzögerung des Vollzugs, bewirkt werden..." (Leipziger Kommentar, § 257 a N. 3). Zum Teil vereitelt ist die Vollstreckung der Massregel nach SCHÖNKE/SCHRÖDER (15. Aufl., § 257 a, N. 4 und 7) auch, "wenn infolge des Eingreifens des Täters die Massnahme nur stückweise oder später, als es dem Gesetz entspricht, durchgeführt wird"; auch die zeitliche Verzögerung gilt als teilweise Vereitelung.
II.4.
Die Begünstigung gemäss
Art. 305 StGB
ist ein Vorsatzdelikt. Eventualvorsatz genügt. Ein besonderer Beweggrund oder eine besondere Absicht ist nicht gefordert. Der Vorsatz muss sich auf den objektiven Tatbestand beziehen, welcher den spezifischen Unrechtsgehalt der Begünstigung umschreibt. Der Wille des Täters muss also, wenigstens im Sinne des Eventualvorsatzes, darauf gerichtet gewesen sein, jemanden ganz, teilweise oder vorübergehend der Strafverfolgung zu entziehen. Erreicht sein Tun oder pflichtwidriges Unterlassen diesen Erfolg nicht, ist die Tat versucht.
II.5.
In Anwendung der dargelegten Grundsätze qualifiziert sich das Verhalten des Beschwerdeführers auch als Begünstigung. In der Zeit vom 6.-9. Oktober 1971 hat er den Vollzug
BGE 99 IV 266 S. 279
der Arbeitserziehung vorübergehend verhindert; denn er hat den Zöglingen, die dieser Massnahme unterstanden, eine Unterkunft verschafft, wo sie der Fahndung der Polizei entgingen. Er hat sie später mit einem Fahrzeug in ein weiteres Versteck verbracht. Damit hat er durch sein aktives Eingreifen dazu beigetragen, dass sie während dieser Zeit dem Vollzug entgingen. Sein Beitrag ging weit über eine dringende Hilfe an notleidende Flüchtige hinaus und verlängerte den schon unterbrochenen Vollzug erheblich. Dass es den Zöglingen möglicherweise auch sonst gelungen wäre, während dieser Zeit oder noch länger sich der Fahndung der Polizei zu entziehen, entlastet den Beschwerdeführer nicht, da es weder ihm noch andern gestattet war, sie während dieser Zeit dem Vollzug zu entziehen. Der Beschwerdeführer wusste auch, dass die Zöglinge von den Behörden gesucht wurden. Er hatte keine zureichenden Gründe anzunehmen, er sei zur Tat berechtigt. Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkte abzuweisen.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Nichtigkeitsbeschwerde wird abgewiesen.