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Urteilskopf
134 IV 193
20. Auszug aus dem Urteil der Strafrechtlichen Abteilung i.S. X. gegen A. und Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich
6B_235/2007 vom 13. Juni 2008

regeste:
Regeste a
Willkür in der Beweiswürdigung (
Art. 9 BV
). Natürlicher Kausalzusammenhang zwischen ungeschütztem Geschlechtsverkehr und HIV-Infektion.
Tragweite wissenschaftlicher Gutachten für den Nachweis der direkten Übertragung des HI-Virus (E. 4).
Regeste b
Fahrlässige schwere Körperverletzung (
Art. 125 Abs. 2 StGB
); fahrlässiges Verbreiten menschlicher Krankheiten (
Art. 231 Ziff. 2 StGB
). Fahrlässigkeit und erlaubtes Risiko (
Art. 12 Abs. 3 StGB
). Ungeschützte Sexualkontakte einer HIV-infizierten Person.
Wer konkrete Anhaltspunkte für die Möglichkeit der eigenen HIV-Infektion hat, ist gehalten, auf ungeschützte Sexualkontakte solange zu verzichten, wie er die eigene Infektion nicht mit hinreichender Sicherheit ausschliessen kann. Andernfalls schafft er pflichtwidrig eine Gefahr für die Rechtsgüter seiner Sexualpartner, die das erlaubte Risiko übersteigt (E. 8.1).
Eine Verurteilung der HIV-infizierten Person wegen (fahrlässiger) schwerer Körperverletzung fällt ausser Betracht, wenn der Partner mit dem ungeschützten Sexualkontakt einverstanden ist, ohne frühere Risikokontakte und damit die Möglichkeit einer HIV-Infektion des anderen ausschliessen zu können; es sei denn, auf Seiten des Opfers bestehe ein konkret entscheidrelevantes Wissensdefizit (E. 9.3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 195
BGE 134 IV 193 S. 195
A.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich führte gegen A. eine Strafuntersuchung wegen vorsätzlicher schwerer Körperverletzung und vorsätzlichen Verbreitens menschlicher Krankheiten. Mit Einstellungsverfügung vom 26. November 2004 wurde das Strafverfahren eingestellt. Die Verfügung ist in Rechtskraft erwachsen.
Die Staatsanwaltschaft erhob indessen Anklage wegen fahrlässiger Begehung der gleichen Delikte. In der Anklageschrift vom 28. Juli 2005 wird A. vorgeworfen, er habe die Geschädigte X. beim ungeschützten Geschlechtsverkehr im Frühjahr/Sommer 2002 mit dem HI-Virus angesteckt. Dazu sei es gekommen, obwohl er früher mehrfach mit B. ungeschützt sexuell verkehrt und diese ihm im Juli 2000 mitgeteilt habe, dass sie HIV-positiv sei. Im Wissen um die Möglichkeit, von B. oder einer anderen Person mit dem HI-Virus angesteckt worden zu sein, habe A. es unterlassen, einen HIV-Test zu machen, und die Geschädigte über das Ansteckungsrisiko nicht aufgeklärt. Damit habe er den ungeschützten Geschlechtsverkehr - auf die Nichtexistenz der eigenen HIV-Positivität und das Ausbleiben einer Infizierung vertrauend - in pflichtwidriger Unvorsicht ausgeführt.
B.
Das Bezirksgericht Zürich sprach A. am 27. März 2006 der fahrlässigen schweren Körperverletzung (
Art. 125 Abs. 1 und 2 StGB
) sowie der fahrlässigen Verbreitung menschlicher Krankheiten (
Art. 231 Ziff. 2 StGB
) schuldig und bestrafte ihn mit einer bedingt vollziehbaren Gefängnisstrafe von 9 Monaten. Es verpflichtete ihn, der Geschädigten X. eine Genugtuung in der Höhe von Fr. 30'000.- zu bezahlen und ihr den aus der HIV-Infizierung entstandenen Schaden vollumfänglich zu ersetzen. Für die Bemessung des Schadenersatzes verwies es die Geschädigte auf den Zivilweg.
C.
Gegen das Urteil des Bezirksgerichts erhob A. Berufung (im Schuldpunkt) und X. Anschlussberufung (im Zivilpunkt). Mit Urteil vom 28. März 2007 sprach das Obergericht des Kantons Zürich A. vollumfänglich frei. Auf die Zivilforderungen der Geschädigten trat es nicht ein.
BGE 134 IV 193 S. 196
D.
X. führt gegen das Urteil des Obergerichts vom 28. März 2007 Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Beschwerdegegner der schweren fahrlässigen Körperverletzung im Sinne von
Art. 125 Abs. 1 und 2 StGB
sowie der fahrlässigen Verbreitung menschlicher Krankheiten im Sinne von
Art. 231 Ziff. 2 StGB
schuldig zu sprechen und angemessen zu bestrafen.
X. verlangt weiter, der Beschwerdegegner sei zu Schadenersatz und Genugtuung zu verpflichten, es seien ihm die Kosten des vorinstanzlichen und des vorliegenden Verfahrens vollumfänglich aufzuerlegen, und sie sei für beide Verfahren angemessen zu entschädigen. Schliesslich stellt sie ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege.
E.
Das Obergericht des Kantons Zürich verzichtet auf eine Stellungnahme zur Beschwerde. Die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich lässt sich mit dem Antrag auf Gutheissung der Beschwerde vernehmen. A. beantragt deren vollumfängliche Abweisung.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
Die Vorinstanz hält eingangs fest, es sei unbestritten, dass der Beschwerdegegner und die Beschwerdeführerin Anfang/Mitte Juni 2002 ungeschützten Geschlechtsverkehr hatten. Der erste positive HIV-Test der Beschwerdeführerin datiere vom 14. August 2002. Mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit liege der Ansteckungszeitpunkt gemäss den Ausführungen des behandelnden Arztes, Dr. med. C., im Juni 2002, was durch das Gutachten von Prof. Dr. D. und Dr. E. vom Nationalen Zentrum für Retroviren der Universität Zürich vom 5. August 2004 bestätigt werde.
3.2
Die Vorinstanz würdigt das Gutachten vom 5. August 2004 als einziges direktes Beweismittel für die Frage, ob der Beschwerdegegner Ende Mai 2002 HIV-positiv gewesen sei und er das HI-Virus direkt auf die Beschwerdeführerin übertragen habe.
3.2.1
Die Sachverständigen führten im Gutachten aus:
"Beim Virus des Angeschuldigten handelt es sich um eine bisher nicht charakterisierte Rekombinante. (...) Mehrere Sequenzvergleiche mit verschiedenen Datenbanken aus der Schweiz und im öffentlichen internationalen Bereich ergaben keine nahe verwandten HIV-1-Isolate. Es handelt sich deshalb nicht um ein weit verbreitetes, gut charakterisiertes Virus."
"Aufgrund der Divergenzen gegenüber anderen uns zur Verfügung stehenden Isolaten mit Sequenzen des Subtyps A sowie der statistischen Tests
BGE 134 IV 193 S. 197
('Bootstrapping') ist an einem gemeinsamen phylogenetischen Ursprung der Probandenisolate nicht zu zweifeln."
Die zusammenfassende Beurteilung der Sachverständigen lautete:
"Für die Beurteilung einer möglichen Virusübertragung zwischen dem Angeschuldigten und der Geschädigten ist der Umstand relevant, dass die Sequenz MB15181_2 und MB15181_3 des Angeschuldigten einen gemeinsamen Ast mit allen Sequenzen der Geschädigten bilden, der durch die statistische Analyse ebenfalls sehr gut abgesichert ist. Die Isolate der Geschädigten entspringen aus einem Ast, der dem Angeschuldigten zuzuordnen ist, und sie liegen alle innerhalb des Sequenzenschwarms des Angeschuldigten."
"Die Infektion erfolgte deshalb in der Richtung vom Angeschuldigten auf die Geschädigte. (...) Diese Schlussfolgerungen sind ebenfalls vereinbar mit den klinischen Befunden, wonach aufgrund der niedrigen CD4-Werte des Angeschuldigten die Infektion bei ihm mit grosser Wahrscheinlichkeit früher als bei der Geschädigten erfolgte."
"Mit Hilfe der vorliegenden Virussequenzen kann zwar die Richtung der Virusübertragung festgestellt werden, es ist aber nicht möglich festzustellen, ob die Übertragung direkt oder indirekt, d.h. über eine in dieser Untersuchung nicht vertretene weitere Person, welche vom Angeschuldigten infiziert worden wäre und das Virus dann auf die Geschädigte übertragen hätte, erfolgte. Aufgrund der Tatsache, dass der wiederholte ungeschützte Geschlechtsverkehr zwischen dem Angeschuldigten und der Geschädigten unbestritten ist und dass laut Akten in der fraglichen Zeit keine weiteren Sexualpartner vorhanden waren, kann eine Infektion der Geschädigten durch eine solche Drittperson jedoch praktisch ausgeschlossen werden."
3.2.2
Die Vorinstanz folgt den Ausführungen der Sachverständigen insofern, als sie feststellt, dass das HI-Virus der Beschwerdeführerin von jenem des Beschwerdegegners abstammt, mithin dieser bereits infiziert war, bevor sie (im Juni 2002) ungeschützten Geschlechtsverkehr hatten. Hingegen erachtet sie den Schluss, eine Infektion über eine Drittperson könne praktisch ausgeschlossen werden, als unzulässig. Wesentlich sei die Aussage, es sei nicht möglich festzustellen, ob die Übertragung direkt oder indirekt erfolgte. Die Möglichkeit einer direkten Übertragung sei somit genau so wahrscheinlich wie die Möglichkeit einer indirekten Übertragung über eine oder mehrere Drittpersonen, was die Sachverständigen ausdrücklich offenliessen.
3.3
Die Vorinstanz prüft in der Folge, ob sich die Beschwerdeführerin bis zum positiven Testresultat im August 2002 auf indirektem Wege mit dem HI-Virus des Beschwerdegegners infiziert haben könnte.
BGE 134 IV 193 S. 198
3.3.1
Den Aussagen der Beschwerdeführerin zufolge käme in der Tat nur der Beschwerdegegner als Infektionsquelle in Betracht, weil er der einzige Mann gewesen wäre, mit dem sie ungeschützten Geschlechtsverkehr hatte. Darauf sei aber nicht abzustellen. Gerade im Kernpunkt, nämlich der Frage, mit welchen Männern und wie oft sie in der fraglichen Zeit Geschlechtsverkehr hatte, habe die Beschwerdeführerin nicht konzis, widerspruchsfrei und gleichbleibend ausgesagt. Anfänglich habe sie ihre Beziehung zu F. zwischen April 2001 und Mai 2002 verschwiegen. Sodann habe sie zwar eine kurze Beziehung zu einer Discobekanntschaft ("G.") erwähnt, später aber einräumen müssen, dass sie mit G. im Mai 2002 zweimal Geschlechtsverkehr hatte. Ferner falle auf, dass sie zum Kontakt in der Disco aussagte, sie habe sich "immer geschützt", obwohl sie nur von einer Discobekanntschaft erzählte. Damit sei nicht auszuschliessen, dass die Beschwerdeführerin in der fraglichen Zeit noch mit anderen Männern verkehrte, und es könne auch nicht ausgeschlossen werden, dass es sich dabei um ungeschützten Geschlechtsverkehr gehandelt habe.
3.3.2
Nach den Aussagen des Beschwerdegegners sei es im Juni/Juli 2002 zweimal zu ungeschützten sexuellen Kontakten mit H. gekommen, die in Spanien wohnt. Er habe sie für ein Wochenende in die Schweiz nach Zürich eingeladen, womöglich als die Beschwerdeführerin - vom 16. Juli 2002 bis 2. August 2002 - in Brasilien war. H. habe er zwei bis drei Monate vorher in Marbella kennen gelernt, wo es zum Geschlechtsverkehr gekommen sei.
3.3.3
Gestützt auf diese Aussagen kommt die Vorinstanz zum Schluss, es sei "denkbar und nicht völlig realitätsfremd", dass der Beschwerdegegner H. in Marbella mit dem HI-Virus infizierte und diese ihrerseits einem unbekannten Dritten das Virus weitergab, welcher es dann auf die Beschwerdeführerin übertrug. Damit fehle es am Nachweis einer direkten Übertragung des HI-Virus durch den Beschwerdegegner bzw. am Kausalzusammenhang.
3.4
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Willkürrüge im Einzelnen wie folgt: Es gebe keine Hinweise darauf, dass sie im relevanten Zeitraum Juni 2002 noch mit weiteren Personen ungeschützt sexuell verkehrt habe. Die Möglichkeit, dass der Beschwerdegegner H. im Juni/Juli 2002 mit dem HI-Virus angesteckt haben soll, diese wiederum einen unbekannten Dritten, der das Virus im Juni 2002 auf sie übertragen haben könnte, sei eine rein theoretische Möglichkeit,
BGE 134 IV 193 S. 199
denn: (1.) All dies müsste sich innerhalb eines Monates, nämlich im Juni 2002, abgespielt haben. (2.) H. wohnte primär in Spanien und besuchte den Beschwerdegegner nur einmal in der Schweiz. (3.) Zu diesem Zeitpunkt weilte die Beschwerdeführerin gemäss Vorinstanz bereits in Brasilien, war also schon angesteckt. Die Variante, dass das HI-Virus über nur eine unbekannte Drittperson übertragen worden sei, just in dem Zeitraum (Juni 2002), als der Beschwerdegegner und die Beschwerdeführerin ungeschützten Geschlechtsverkehr praktizierten, erscheine als blosse Spielerei, zumal es sich bei dem festgestellten HI-Virus um eine seltene Virusart handle. Die Zweifel der Vorinstanz an der Tatbestandsverwirklichung seien höchstens theoretischer und abstrakter Natur, die auch in Berücksichtigung der Unschuldsvermutung nicht massgebend seien. Bezeichnend sei, dass nicht einmal mehr die Verteidigung vor Vorinstanz die objektive Tatbestandsverwirklichung in Frage gestellt habe.
4.
4.1
In der Lehre wird teilweise die Auffassung vertreten, dem Täter sei ein Kausalzusammenhang zwischen dem ungeschützten Geschlechtsverkehr und der HIV-Infektion des Opfers nur schwer nachzuweisen. Einerseits fehle es daran, wenn die Möglichkeit offenbleibe, dass sich das Opfer später oder auf anderem Wege angesteckt habe. Andererseits lasse sich aufgrund eines positiven Testresultats nicht auf einen bestimmten Übertrager schliessen, zumal es vorkommt und sogar eher wahrscheinlich ist, dass nach einem einmaligen Risikoverhalten noch keine Übertragung des Virus erfolgt (STEFAN TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. Aufl., Zürich 1997,
Art. 231 StGB
N. 9; WILFRIED BOTTKE, Strafrechtliche Probleme von AIDS und der AIDS-Bekämpfung, in: Die Rechtsprobleme von AIDS, Bernd Schünemann/Gerd Pfeiffer [Hrsg.], Baden-Baden 1998, S. 180; PAUL BAUMANN, Strafrechtliche Probleme im Zusammenhang mit einer Aidsinfektion, in: Recht gegen Aids, Bern 1987, S. 139 f., 143 f.).
Nach heutigem Wissensstand kann indessen der Nachweis gelingen oder wenigstens erleichtert werden, wenn fest steht, wer sich zuerst infiziert hat (FRIDOLIN BEGLINGER, Basler Kommentar, Strafgesetzbuch II, Basel 2003,
Art. 231 StGB
N. 41). Statistische Tests und ein Vergleich der Virenstämme ermöglichen unter Umständen sowohl Rückschlüsse auf die Infektionsquelle als auch auf den Zeitpunkt der Infektion (BEGLINGER, a.a.O.,
Art. 231 StGB
N. 41, mit zahlreichen Beispielen).
BGE 134 IV 193 S. 200
Genau dies leistet im vorliegenden Fall das Gutachten vom Nationalen Zentrum für Retroviren vom 5. August 2004. Aufgrund der DNA-Extraktion der Blutproben der Prozessbeteiligten, den Subtypenbestimmungen und phylogenetischen Analysen der HI-Viren ist erstellt, dass die Beschwerdeführerin mit einem zweifelsfrei vom Beschwerdegegner abstammenden HI-Virus infiziert wurde und dieser bereits vor Juni 2002 infiziert war. Davon geht auch der angefochtene Entscheid aus.
4.2
Die Vorinstanz verkennt allerdings die Tragweite der gutachterlichen Schlussfolgerung, wenn sie ausführt, die Frage nach der Übertragung durch eine Drittperson werde ausdrücklich offengelassen. Erfahrungswissenschaften verfahren methodisch-abstrakt, d.h., Aufschluss über den Untersuchungsgegenstand können sie nur so weit geben, wie es ihre bestimmte Methode zulässt. Was sich dem methodischen Zugriff entzieht, darüber kann ein wissenschaftliches Gutachten keine Aussage treffen. Es liegt auf der Hand, dass die Übertragung des HI-Virus "
über eine in dieser Untersuchung nicht vertretene weitere Person
" nicht ausgeschlossen werden kann. Um eine allfällige Trägerschaft des unbekannten Dritten mit dem HI-Virus überhaupt festzustellen und es mit den bekannten Virussequenzen vergleichen zu können, bedürfte es je einer Blutprobe, die fehlt. Die Aussage im Gutachten ist daher nichts anderes als ein methodischer Hinweis. Sie besagt keineswegs, dass die Wahrscheinlichkeit einer indirekten Übertragung mit jener einer Direktübertragung gleichzustellen wäre. Aus statistischen Gründen leuchtet nämlich unmittelbar ein, dass mit jeder weiteren Person, die in einer hypothetischen Kettenübertragung hinzugedacht werden muss, die Übertragungswahrscheinlichkeit - exponentiell - abnimmt. Offensichtlich unzutreffend ist daher die Auffassung der Vorinstanz, dass die Möglichkeit einer direkten Übertragung genauso wahrscheinlich sei wie jene einer indirekten Übertragung über mehrere Drittpersonen.
4.3
Die hypothetische Annahme, der Beschwerdegegner könnte H. in Marbella (Spanien) mit dem HI-Virus angesteckt haben, diese wiederum eine Dritt- bzw. Viertperson (in der Schweiz), welche dann die Beschwerdeführerin angesteckt hätte, ist im höchsten Mass unwahrscheinlich. Selbst wenn man zu Gunsten des Beschwerdegegners für das vorliegende Verfahren annimmt, er habe H. im Juni 2002 tatsächlich infiziert, bleibt sie eine bloss abstrakte Möglichkeit. Konkrete Anhaltspunkte dafür liegen nicht vor, weder für die (zweite) Übertragung des HI-Virus auf den unbekannten Dritten und noch weniger
BGE 134 IV 193 S. 201
für die (dritte) Übertragung auf die Beschwerdeführerin. Die Vorinstanz lässt vermuten, H. könnte das Virus dem Unbekannten bei ihrem Aufenthalt in der Schweiz weitergegeben haben, während die Beschwerdeführerin - vom 16. Juli 2002 bis 2. August 2002 - in Brasilien weilte, doch trug diese das Virus zum damaligen Zeitpunkt bereits in sich. Obwohl die Vorinstanz selbst feststellt, dass ihre Infektion "mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit" im Juni 2002 erfolgte, prüft sie alsdann die Hypothese einer unrealistischen Kettenübertragung bis August 2002. Damit setzt sie sich nicht nur in Widerspruch zu den eigenen Ausführungen, sondern weicht auch ohne triftige Gründe von den Feststellungen des behandelnden Arztes und der Gutachter ab.
4.4
Zusammenfassend stellt die Vorinstanz fest, dass der Beschwerdegegner ein seltenes HI-Virus in sich trägt und das auf die Beschwerdeführerin übertragene Virus zweifelsfrei von diesem abstammt, dass mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ihre Ansteckung im Juni 2002 erfolgte und der Beschwerdegegner damals bereits infiziert war, und dass sie unbestrittenermassen im gleichen Zeitraum (Anfang/Mitte Juni 2002) mehrfach ungeschützten Geschlechtsverkehr hatten. Bei dieser Sachlage bleibt die Hypothese einer indirekten HIV-Übertragung über mehrere Drittträger eine rein theoretische Möglichkeit, die vernünftige Zweifel an der Infizierung durch den Beschwerdegegner schlechterdings nicht zu begründen vermag. Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz ist unhaltbar.
5.
5.1
Die Vorinstanz spricht den Beschwerdegegner vom Anklagevorwurf der fahrlässigen schweren Körperverletzung und des fahrlässigen Verbreitens menschlicher Krankheiten auch mangels Fahrlässigkeit frei.
Der Eventualbegründung liegt folgender Sachverhalt zu Grunde: Der Beschwerdegegner hatte in den letzten Jahren mit verschiedenen Frauen ungeschützten Geschlechtsverkehr. Dabei war ihm das Risiko, das mit ungeschützten sexuellen Kontakten einhergeht, bekannt und er wusste, wie man sich davor schützen kann. Er selber bezeichnete sein Verhalten als "Kamikaze". Im Juli 2000 eröffnete ihm eine seiner Sexualpartnerinnen, B., dass sie HIV-positiv sei. Danach vollzog er mit ihr den Geschlechtsverkehr nur noch mit Kondom. Eine eigene Infektion mit dem HI-Virus schloss er aus und einem HIV-Test unterzog er sich nicht, weil er nie irgendwelche Symptome eines
BGE 134 IV 193 S. 202
Primärinfektes, ähnlich einer Erkältung oder einer leichten Grippe, verspürte. Zu Gunsten des Beschwerdegegners geht die Vorinstanz davon aus, dass er sich kurz vor der Infizierung der Beschwerdeführerin - z.B. beim ungeschützten Geschlechtsverkehr mit H. - infiziert hat. Der Ursprung seiner Infektion blieb ungeklärt, wobei die Untersuchung ergeben hat, dass B. als Infektionsquelle ausgeschlossen werden kann.
Die Vorinstanz verneint eine Fahrlässigkeit vorab damit, dass keine Rechtspflicht bestehe, sich nach jedem ungeschützten Geschlechtsverkehr einem HIV-Test zu unterziehen, ehe man sich mit dem nächsten Sexualpartner auf einen ungeschützten Verkehr einlasse. Zu beachten sei sodann, dass das Ansteckungsrisiko pro Sexualkontakt zwischen 0,2-50 % betrage. Die Hälfte aller infizierten heterosexuellen Männer wisse während zehn Jahren nicht um ihre HIV-Infektion, 70-80 % der Neuinfizierten zeigten tatsächlich grippeähnliche Symptome (Fieber, Drüsen- und Lymphknoten-Schwellungen, usw.) und die "Fieberschubtheorie" sei in der Bevölkerung ziemlich weit verbreitet. Trotz des beruflichen Erfolgs und seiner Weltoffenheit könne dem Beschwerdegegner nicht mehr Wissen angelastet werden als dem Durchschnittsmenschen. Die Frage, ob er sich in guten Treuen auf das Ausbleiben von "Fieberschüben" habe verlassen dürfen, könne aber offenbleiben. Selbst wenn man eine pflichtwidrige Unvorsichtigkeit darin erblicken wollte, dass er sich nach der Eröffnung von B. (im Juli 2000) nicht auf das HI-Virus testen liess, fehlte es an der Voraussetzung des hypothetischen Kausalzusammenhangs. Da nämlich anzunehmen sei, dass er sich erst kurz vor der Beschwerdeführerin (im Juni 2002) das HI-Virus zugezogen habe, hätte ein HIV-Test zu jenem Zeitpunkt ein negatives Testresultat erbracht. Es könne somit nicht gesagt werden, dass sein Verhalten mit einem hohen Grad der Wahrscheinlichkeit oder mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit die Ursache des Erfolgs bildete.
5.2
Die Beschwerdeführerin wendet dagegen zusammengefasst ein, das Strafverfahren wegen (Eventual-)Vorsatzes sei nur deshalb eingestellt worden, weil die Staatsanwaltschaft davon ausgegangen sei, dem Beschwerdegegner lasse sich der Wille zur Tatbestandsverwirklichung nicht rechtsgenügend nachweisen. Als Fahrlässigkeit sei ihm aber vorzuwerfen, dass er im Wissen um die Möglichkeit seiner eigenen HIV-Infektion und der Ansteckungsgefahr ungeschützten Geschlechtsverkehr praktizierte, was zur HIV-Übertragung geführt hat. Wer einen konkreten Hinweis habe, dass er Träger des HI-Virus sein
BGE 134 IV 193 S. 203
könnte, und dennoch ungeschützt sexuell verkehre, verhalte sich nicht sorgfältig und überschreite das noch als zulässig zu bezeichnende Risiko. Das ergebe sich nicht zuletzt aus den Safer-Sex-Regeln. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz könne und müsse von jeder Person mit einem konkreten Hinweis auf die eigene HIV-Infektion verlangt werden, dass sie nur noch geschützten Geschlechtsverkehr praktiziere, bis sie das Risiko durch einen negativen HIV-Test ausgeschlossen habe.
6.
Der objektive Tatbestand der schweren Körperverletzung (
Art. 122 StGB
) sowie des Verbreitens menschlicher Krankheiten (
Art. 231 StGB
) ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts erfüllt, wenn die HIV-infizierte Person durch ungeschützte Sexualkontakte das HI-Virus auf eine andere überträgt (
BGE 116 IV 125
E. 4 und 5;
BGE 131 IV 1
E. 1 und 4). Subjektiv handelt (eventual-)vorsätzlich, wer im Wissen um seine HIV-Infektion und in Kenntnis der Übertragungsmöglichkeit den Partner nicht über die Infektion aufklärt und gleichwohl mit ihm ungeschützt sexuell verkehrt, obschon sowohl die Aufklärung als auch Schutzvorkehrungen ein Einfaches wären (
BGE 131 IV 1
E. 2.2 S. 6). Die fahrlässige Verursachung des Tatbestandserfolgs steht gemäss
Art. 125 Abs. 2 StGB
(schwere Körperverletzung) und
Art. 231 Ziff. 2 StGB
(Verbreitung menschlicher Krankheiten) ebenfalls unter Strafe. Das Bundesgericht hat sich bisher zur Strafbarkeit der HIV-Übertragung wegen Fahrlässigkeit noch nicht geäussert.
7.
7.1
Gemäss
Art. 12 Abs. 3 StGB
(in der Fassung des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002, in Kraft seit 1. Januar 2007) handelt fahrlässig, wer die Folgen seines Verhaltens aus pflichtwidriger Unvorsichtigkeit nicht bedenkt oder darauf nicht Rücksicht nimmt (Satz 1). Pflichtwidrig ist die Unvorsichtigkeit, wenn der Täter die Vorsicht nicht beachtet, zu der er nach den Umständen und nach seinen persönlichen Verhältnissen verpflichtet ist (Satz 2).
7.2
Der Ausgangspunkt aller Vorsichts- bzw. Sorgfaltspflichten liegt im prinzipiellen Verbot, fremde Rechtsgüter zu gefährden. Wo besondere Normen ein bestimmtes Verhalten gebieten, bestimmt sich das Mass der im Einzelfall zu beachtenden Sorgfalt in erster Linie nach diesen Vorschriften. Das Gleiche gilt für entsprechende allgemein anerkannte Verhaltensregeln (in Form von Empfehlungen, Richtlinien, Merkblättern usw.), auch wenn diese keine
BGE 134 IV 193 S. 204
Rechtsnormen darstellen (
BGE 118 IV 130
E. 3a S. 133 mit Hinweisen; ferner
BGE 126 IV 13
E. 7a/bb;
BGE 127 IV 62
E. 2d und e). Das schliesst nicht aus, dass der Vorwurf der Fahrlässigkeit auch auf allgemeine Rechtsgrundsätze wie etwa den allgemeinen Gefahrensatz gestützt werden kann (
BGE 127 IV 62
E. 2d S. 65). Danach hat derjenige, welcher eine gefährliche Handlung ausführt, alles Zumutbare vorzukehren, damit die Gefahr nicht zu einer Verletzung fremder Rechtsgüter führt (ANDREAS DONATSCH/BRIGITTE TAG, Strafrecht I, 8. Aufl., Zürich 2006, S. 338).
Nach dem Prinzip des erlaubten Risikos lässt sich eine Gefährdung fremder Rechtsgüter, die über das allgemeine Lebensrisiko nicht hinausgeht, nicht verbieten, sondern gefordert werden kann nur die Einhaltung eines bestimmten Mindestmasses an Sorgfalt und Rücksichtnahme (
BGE 117 IV 58
E. 2b S. 61 f.; GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil I, 3. Aufl., Bern 2005, § 9 Rz. 34 und 37 S. 159 f.). Beim erlaubten Risiko tritt an die Stelle des Verbots jeglicher Gefährdung das Gebot, die Gefahr auf dasjenige Minimum einzuschränken, das gar nicht oder nur mit unverhältnismässigem Aufwand ausgeschlossen werden kann, wenn man die entsprechende Tätigkeit überhaupt zulassen will (STRATENWERTH, a.a.O., § 9 Rz. 37 S. 160). Dabei geht es um die Frage, welche Risiken allgemein in Kauf zu nehmen sind, und nicht um eine Ermässigung der Sorgfaltsanforderungen (
BGE 117 IV 58
E. 2b S. 62).
7.3
Eine Sorgfaltspflichtverletzung ist nur anzunehmen, wenn der Täter eine Gefährdung der Rechtsgüter des Opfers hätte voraussehen bzw. erkennen können und müssen. Für die Beantwortung dieser Frage gilt der Massstab der Adäquanz. Danach muss das Verhalten des Täters geeignet sein, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und den Erfahrungen des Lebens einen Erfolg wie den eingetretenen herbeizuführen oder mindestens zu begünstigen (
BGE 133 IV 158
E. 6.1 S. 168;
BGE 131 IV 145
E. 5.1 S. 147 f.). Damit der Eintritt des Erfolgs dem Täter zuzurechnen ist, genügt seine blosse Vorhersehbarkeit nicht. Vielmehr stellt sich die weitere Frage, ob er auch vermeidbar war. Dazu wird ein hypothetischer Kausalverlauf untersucht und geprüft, ob der Erfolg bei pflichtgemässem Verhalten des Täters ausgeblieben wäre. Dabei genügt es für die Zurechnung des Erfolgs, wenn das Verhalten des Täters mindestens mit einem hohen Grad der Wahrscheinlichkeit oder mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit die Ursache des Erfolgs bildete (
BGE 130 IV 7
E. 3.2 S. 11 mit Hinweisen).
BGE 134 IV 193 S. 205
8.
8.1
Für das Mass der zu beachtenden Sorgfalt im Zusammenhang mit der Übertragungsgefahr des HI-Virus ist von den Empfehlungen des Bundesamtes für Gesundheit (sog. Safer-Sex-Regeln) auszugehen. Danach gilt als genügender Schutz vor einer HIV-Infektion der geschützte Geschlechtsverkehr mit geprüften Präservativen. Ausserhalb treuer Partnerschaften wird Safer Sex immer empfohlen, innerhalb treuer Partnerschaften jedem, der auch nur möglicherweise infiziert ist und eine eigene HIV-Infektion nicht mit hinreichender Sicherheit ausschliessen kann. Hinreichende Sicherheit bietet ein negativer HIV-Test nach Ablauf von drei Monaten (serologisches Fenster) seit der letzten Infektionsmöglichkeit, wozu jede sexuelle Handlung zählt, die nicht als Safer Sex gilt (BEGLINGER, a.a.O.,
Art. 231 StGB
N. 32, mit Hinweisen).
Das Problem des erlaubten Risikos stellt sich bei der Gefahr einer HIV-Übertragung namentlich insofern, als etliche Personen unerkannt Virusträger sind. In der Lehre ist umstritten, ob es diesen Personen erlaubt ist, unabgeschirmt gefährliche Kontakte einzugehen, obwohl sie womöglich mit ihrer HIV-Infektion rechnen müssen (für erlaubtes Risiko: KARL-LUDWIG KUNZ, Aids und Strafrecht, Die Strafbarkeit der HIV-Infektion nach schweizerischem Recht, ZStrR 107/1990 S. 49 ff.; ablehnend: BEGLINGER, a.a.O.,
Art. 231 StGB
N. 33; CHRISTIAN HUBER, Ausgewählte Fragen zur Strafbarkeit der HIV-Übertragung, ZStrR 115/1997 S. 116 f.; ferner
ders
., HIV-Infektion und AIDS-Erkrankung im Lichte des
Art. 231 StGB
sowie der Körperverletzungs- und Tötungsdelikte, SJZ 85/1989 S. 152 f.). Nach zutreffender Auffassung kann die Gefahr der Übertragung des HI-Virus nicht generell ein erlaubtes Risiko darstellen, das der Partner (z.B. der nichts ahnende Ehegatte bei einseitiger Untreue) in jedem Fall hinzunehmen hätte. Der gegenteiligen Auffassung, die darauf abstellt, dass mangels Rechtspflicht und zuverlässiger faktischer Erkennbarkeit kein Sorgfaltsgebot existiere, sich vor infektionsgefährdeten Kontakten der eigenen Gesundheit zu vergewissern (KUNZ, a.a.O., S. 52), kann nicht gefolgt werden. Zum einen vermag das Fehlen einer - ausdrücklichen - Rechtspflicht, sich einem HIV-Test zu unterziehen, die Frage nicht zu beantworten, unter welchen Umständen die Grenze des erlaubten Risikos überschritten wird. Zum anderen wird übersehen, dass sich die staatlichen Empfehlungen gerade an die nichtwissentlich HIV-Infizierten richten (BEGLINGER, a.a.O.,
Art. 231 StGB
N. 33).
BGE 134 IV 193 S. 206
Massgebend bleibt somit, ob der Risikostifter zur Zeit der Tat konkrete Anhaltspunkte für die eigene HIV-Infektion hat, was aufgrund der jeweiligen Umstände im Einzelfall zu beurteilen ist. Als Anhaltspunkt gilt grundsätzlich jeder erkannte bzw. bewusst erlebte Risikokontakt in der Vergangenheit, etwa ungeschützte Intimkontakte mit einer Person, deren sexuelles Vorleben er nicht kennt. Bei Vorliegen solcher Verdachtsmomente ist der Risikostifter gehalten, auf ungeschützten Geschlechtsverkehr solange zu verzichten, wie er die eigene HIV-Infektion nicht mit hinreichender Sicherheit ausschliessen kann. Wer trotz Kenntnis der Möglichkeit seiner HIV-Infektion in Missachtung der Safer-Sex-Regeln weiterhin ungeschützt verkehrt, handelt pflichtwidrig und schafft eine objektiv erhöhte Gefahr für die Rechtsgüter seiner Sexualpartner, die das erlaubte Risiko übersteigt.
8.2
Nach den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz steht fest, dass der Beschwerdegegner während mehreren Jahren mit verschiedenen Partnerinnen ungeschützt sexuell verkehrte. Die Möglichkeit, sich bei einem der Risikokontakte mit dem HI-Virus infiziert zu haben, konnte er nicht ausschliessen, weshalb er gehalten gewesen wäre, risikominimierende Schutzvorkehrungen zu treffen. Spätestens mit der Eröffnung von B., sie sei HIV-positiv, wurde ihm die Möglichkeit der eigenen HIV-Infektion unmissverständlich vor Augen geführt. In der Folge schützte er sich zwar beim Geschlechtsverkehr mit B., doch verkehrte er mit den übrigen Sexualpartnerinnen weiterhin ungeschützt. Damit missachtete er die Safer-Sex-Regeln und setzte seine Partnerinnen pflichtwidrig einem unerlaubten HIV-Infektionsrisiko aus.
8.3
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz besteht der Vorwurf der Pflichtwidrigkeit nicht darin, der Beschwerdegegner habe sich keinem HIV-Test unterzogen. Vorzuwerfen ist ihm vielmehr nur, dass er beim Geschlechtsverkehr mit der Beschwerdeführerin die ihm zumutbaren Schutzvorkehrungen nicht getroffen hat, obwohl er zur Zeit der Tat konkrete Anzeichen für die eigene HIV-Infektion hatte. Die aufgeworfene (aber offengelassene) Frage, ob er sich in guten Treuen auf das Ausbleiben von Fieberschüben habe verlassen dürfen, ist zu verneinen. Aufgrund der staatlichen Kampagnen zur AIDS-Prävention gilt als bekannt, dass der ungeschützte Geschlechtsverkehr mit unbekannten oder wechselnden Sexualpartnern ein deutlich erhöhtes Infektionsrisiko mit sich bringt und das Risiko durch entsprechende Schutzmassnahmen zu minimieren ist (Benützen von Präservativen). Bei risikobelastetem Vorverhalten ist diese
BGE 134 IV 193 S. 207
Schutzmassnahme von jedermann zu verlangen, erst recht von einer gebildeten, weltoffenen und erfahrenen Person wie dem Beschwerdegegner. Unerheblich sind schliesslich die Überlegungen der Vorinstanz zum Ansteckungsrisiko im Allgemeinen. Die Pflicht zu Schutzvorkehrungen besteht unabhängig von der statistischen Wahrscheinlichkeit der Übertragung des HI-Virus. Denn es ist unmöglich zu wissen, ob nicht gerade der eine ungeschützte Sexualkontakt den Partner infiziert (
BGE 131 IV 1
E. 2.2 S. 6). Auf den diesbezüglichen Wissensstand kommt es weder beim vorsätzlich noch beim fahrlässig handelnden Täter an. Im Übrigen stellt die Tatbestandsvariante der unbewussten Fahrlässigkeit klar, dass die Unvorsicht nicht nur pflichtwidrig ist, wenn der Täter auf die Folgen seines Verhaltens keine Rücksicht nimmt, sondern auch, wenn er die Gefährdung für die Rechtsgüter des Opfers überhaupt nicht bedenkt (
Art. 12 Abs. 3 Satz 1 StGB
).
8.4
Nach dem Massstab der Adäquanz ist der ungeschützte Geschlechtsverkehr ohne weiteres geeignet, das HI-Virus auf den Partner zu übertragen, stellen ungeschützte sexuelle Kontakte doch den Hauptgrund für die HIV-Übertragung dar. Die Gefahr des Erfolgseintritts war somit voraussehbar. Hätte der Beschwerdegegner entsprechend den Safer-Sex-Regeln jeweils Schutzvorkehrungen getroffen, wäre die Beschwerdeführerin mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht infiziert worden. Damit ist auch die Voraussetzung der Vermeidbarkeit des Erfolgs gegeben. Zu prüfen bleibt, ob der Erfolgszurechnung das Verhalten der Beschwerdeführerin entgegensteht.
9.
9.1
Die Zurechnung des Erfolgs kann an der Selbstverantwortung des Opfers scheitern. In diesem Zusammenhang ist unter anderem zwischen Mitwirkung an fremder Selbstgefährdung und einverständlicher Fremdgefährdung zu unterscheiden. Die Unterscheidung richtet sich danach, ob der Rechtsgutträger das Tatgeschehen derart beherrscht, dass er darin jederzeit und bis zuletzt steuernd einzugreifen vermag, oder aber das Gefährdungsgeschehen in den Händen des Dritten liegt (
BGE 125 IV 189
E. 3a;
BGE 131 IV 1
E. 3.2;
BGE 134 IV 149
E. 4.5, je mit Hinweisen).
Die Selbstgefährdung ist stets straflos. Die Mitwirkung daran (d.h. die Mitwirkung an fremder Selbstgefährdung) ist es auch, solange der sich selbst Gefährdende das Risiko im selben Masse übersieht
BGE 134 IV 193 S. 208
wie der Mitwirkende. Die Straflosigkeit der Mitwirkung an fremder Selbstgefährdung ergibt sich aus der Straflosigkeit des Suizids und - vorbehältlich
Art. 115 StGB
- der Teilnahme hierzu. Wenn schon die Teilnahme an einer Selbsttötung und auch an einer vorsätzlichen Selbstverletzung straflos bleibt, kann um so weniger die Mitwirkung an fremder Selbstgefährdung strafbar sein. Dahinter steht die normative Wertentscheidung, dass kein Grund besteht, die Handlungsfreiheit einzuschränken, solange niemand gegen seinen Willen gefährdet wird (
BGE 131 IV 1
E. 3.2;
BGE 134 IV 149
E. 4.5).
Die Straflosigkeit der Mitwirkung an fremder Selbstgefährdung findet ihre Grenze jedoch dort, wo der Veranlasser oder Förderer ein überlegenes Sachwissen in Bezug auf die in Frage stehende Gefahr hat (
BGE 125 IV 189
E. 3a S. 194) oder erkennt, dass das Opfer die Tragweite seines Entschlusses nicht überblickt. In diesem Fall schafft er ein Risiko, das vom Willen des Opfers nicht mehr gedeckt und dessen Verwirklichung daher dem Mitwirkenden zuzurechnen ist (
BGE 131 IV 1
E. 3.3 mit Hinweisen).
9.2
Nach der Rechtsprechung gilt der ungeschützte Sexualkontakt einer HIV-infizierten Person mit einem freiverantwortlich handelnden, informierten Partner als Mitwirkung an einer Selbstgefährdung und nicht als einverständliche Fremdgefährdung. Der entscheidende Gesichtspunkt ist, dass bei Sexualkontakten die Herrschaft über das Gefährdungsgeschehen grundsätzlich beiden Beteiligten zukommt. Sie haben es jederzeit in der Hand, noch rechtzeitig abzubrechen oder aber ein Kondom zu benützen bzw. darauf zu beharren, dass der Partner dieses verwendet (
BGE 131 IV 1
E. 3.4 S. 10). Im genannten Entscheid hat das Bundesgericht eine straflose Mitwirkung an einer Selbstgefährdung bejaht, weil das Opfer ab einem bestimmten Zeitpunkt wusste, dass sein Partner HIV-infiziert war, und sich dennoch freiverantwortlich auf ungeschützte sexuelle Kontakte mit ihm einliess. Zu verneinen war dagegen eine Straffreistellung in Bezug auf den Tatbestand des Verbreitens menschlicher Krankheiten (
Art. 231 StGB
). Bei Delikten der Gemeingefährdung, die sich ausschliesslich gegen öffentliche Interessen richten, kann es auf die Haltung oder das Wissen des zunächst Betroffenen nicht ankommen (
BGE 131 IV 1
E. 4 mit Hinweisen).
9.3
Entsprechendes muss gelten, wenn keiner der beiden Sexualpartner (mit Sicherheit) weiss, dass einer von ihnen HIV-infiziert ist.
BGE 134 IV 193 S. 209
Wer sich auf ungeschützte sexuelle Kontakte einlässt, ohne dass er frühere Risikokontakte und damit die Möglichkeit einer HIV-Infektion seines Partners ausschliessen kann, setzt sich selbst einer Gefährdung für seine Rechtsgüter aus. Die Zurechnung des Verletzungserfolgs scheitert daher in der Regel an der eigenverantwortlichen Selbstgefährdung des Opfers, wenn sich das Risiko der HIV-Übertragung realisiert. Das gilt nach dem Gesagten jedoch nur, solange beide Sexualpartner das Risiko einer früheren HIV-Infektion und die Ansteckungsgefahr im gleichen Mass überblicken. Besteht auf Seiten des Opfers ein konkret entscheidrelevantes Wissensdefizit, ist die Selbstgefährdung nicht mehr von seinem Willen getragen und daher nicht freiverantwortlich. In diesem Fall ist die Risikoverwirklichung dem Mitwirkenden zuzurechnen (vgl. KUNZ, a.a.O., S. 55 f.).
9.4
Die Beschwerdeführerin verkehrte gemäss ihren eigenen Aussagen mit anderen Sexualpartnern nur geschützt, während sie in Bezug auf den Beschwerdegegner mit dem ungeschützten Geschlechtsverkehr einverstanden war. Umstände, wonach es ihr nicht möglich oder zumutbar gewesen wäre, sich selbst zu schützen und auf das Benützen eines Kondoms zu bestehen, sind nicht ersichtlich. Hingegen wusste nur der Beschwerdegegner, dass er mit der HIV-infizierten B. ungeschützt sexuell verkehrt hatte. Die Beschwerdeführerin hat er darüber nicht aufgeklärt. Ebenso wusste diese nicht, dass er sich danach keinem HIV-Test unterzogen und trotz der Information von B. weiterhin ungeschützte Sexualkontakte hatte, offenbar unbekümmert darum, welches die Folgen seines Verhaltens sein könnten. Darin liegt ein entscheidrelevantes Wissensdefizit. Denn es lässt sich nicht annehmen, und wird im angefochtenen Entscheid auch nicht festgestellt, dass die Beschwerdeführerin beim gleichen Kenntnisstand - insbesondere im Wissen um die früheren Risikokontakte des Beschwerdegegners mit B. und deren HIV-Posivität - noch immer mit dem ungeschützten Geschlechtsverkehr einverstanden gewesen wäre.
9.5
Dass sich der Beschwerdegegner das HI-Virus nicht bei B., sondern bei anderer Gelegenheit zugezogen hatte (E. 5.1), ändert nichts daran, dass die Beschwerdeführerin das HIV-Infektionsrisiko zur Tatzeit nicht im gleichen Mass überblicken konnte. War ihr Entschluss aber nicht freiverantwortlich und gewollt, scheidet die Annahme einer straflosen Mitwirkung an einer eigenverantwortlichen Selbstgefährdung aus. Auf Seiten des Beschwerdegegners bleibt belanglos, welches seine Infektionsquelle war. Richtig ist, dass es für die Zurechnung des tatbestandsmässigen Erfolgs nicht genügt, dass
BGE 134 IV 193 S. 210
der Täter ein (unerlaubtes) Risiko für dessen Eintritt geschaffen oder gesteigert hat. Vielmehr muss sich im Erfolg gerade jenes Risiko verwirklicht haben, dessentwegen das Verhalten als pflichtwidrig gilt (zum Erfordernis des sog. Risikozusammenhanges siehe STEFAN TRECHSEL, a.a.O.,
Art. 18 StGB
N. 40; ANDREAS DONATSCH, Sorgfaltsbemessung und Erfolg beim Fahrlässigkeitsdelikt, Habilitationsschrift Zürich 1987, S. 189 ff.; STRATENWERTH, a.a.O., § 16 Rz. 21 S. 458 und § 9 Rz. 42 S. 163; CLAUS ROXIN, Strafrecht, Allgemeiner Teil I, 4. Aufl., München 2006, § 11 N. 69 ff., insbes. N. 84 ff. und 87; vgl. auch
BGE 133 IV 158
E. 6.1 S. 168). Dem Beschwerdegegner ist als Sorgfaltspflichtverletzung vorzuwerfen, dass er mit der Beschwerdeführerin ungeschützten Geschlechtsverkehr praktizierte, obwohl er sich in der Vergangenheit auf zahlreiche Sexualkontakte einliess, von denen er nicht wusste und nicht weiter abgeklärt hat, ob er sich dabei mit dem HI-Virus angesteckt hatte. Dadurch setzte er zunächst sich selbst und dann seine Partnerinnen einem HIV-Infektionsrisiko aus, das sich im Erfolg der Körperverletzung der Beschwerdeführerin realisiert hat (E. 4.4). Der erforderliche Risikozusammenhang ist damit gegeben, weshalb die Verwirklichung des Risikos dem Beschwerdegegner zuzurechnen ist.
9.6
Der Freispruch vom Vorwurf der fahrlässigen schweren Körperverletzung (
Art. 125 Abs. 2 StGB
) und des fahrlässigen Verbreitens menschlicher Krankheiten (
Art. 231 Ziff. 2 StGB
) verletzt aus den dargelegten Gründen Bundesrecht. Die Beschwerde ist gutzuheissen.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
116 Ib 418
52. Sentenza 25 aprile 1990 della I Corte di diritto pubblico nella causa Associazione svizzera del traffico e Fondazione svizzera per la tutela del paesaggio c. Comune di Medeglia, Consiglio di Stato e Gran Consiglio del Cantone Ticino, Dipartimento militare federale (ricorso di diritto amministrativo)

regeste:
Regeste
Anfechtbare Verfügung im Sinne von
Art. 97 OG
und
Art. 5 VwVG
; Beschwerdelegitimation gemäss
Art. 103 lit. c OG
in Verbindung mit
Art. 55 Abs. 1 USG
und
Art. 12 Abs. 1 NHG
.
1. Der Beschluss (decreto legislativo) des Grossen Rates, mit dem nach dem Recht des Kantons Tessin der Bau einer Strasse genehmigt wird, kommt einer Baubewilligung gleich und kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (E. 1a). Rechtliche Natur einer Vereinbarung zwischen Kanton und Bund über die Subventionierung: Frage offengelassen (E. 1b).
2. Ob eine Anlage der Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen sei, ist eine Frage der materiellen Beurteilung und nicht im Zusammenhang mit der Beschwerdelegitimation gemäss
Art. 55 Abs. 1 USG
zu untersuchen (E. 2).
3. Beschwerderecht, Voraussetzung der formellen Beschwer.
- Grundsätze, die sich aus
Art. 103 lit. a OG
ergeben; Ausdehnung auf
Art. 103 lit. c OG
(E. 3a).
- Bisherige Rechtsprechung zu
Art. 12 Abs. 1 NHG
(E. 3b) und zu
Art. 12 Abs. 3 NHG
(E. 3c).
-
Art. 55 Abs. 3 USG
verpflichtet die beschwerdebefugten Umweltschutzorganisationen, sich schon am unterinstanzlichen Verfahren zu beteiligen (E. 3); daraus folgt, dass das in
Art. 103 lit. c OG
vorgesehene Beschwerderecht in der Regel von der Teilnahme der Organisation am letztinstanzlichen kantonalen Verfahren abhängt, und zwar nicht nur, wenn sich diese auf
Art. 55 Abs. 1 USG
beruft, sondern auch, wenn sie sich auf
Art. 12 Abs. 1 NHG
stützt (Änderung der Rechtsprechung, E. 3e). Im vorliegenden Fall erfüllt diese Lösung auch allein das Gebot von
Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG
(E. 3f).
- Diese Grundsätze sind auf Verfahren nach
Art. 24 RPG
jedenfalls nicht direkt anwendbar (E. 3g); für das Beschwerderecht der Bundesbehörde gemäss
Art. 103 lit. b OG
haben sie keine Geltung (E. 3h).
4. Das Tessiner Recht entspricht den sich aus
Art. 55 Abs. 3 USG
ergebenden Anforderungen hinsichtlich öffentlicher Bekanntmachung und Einsprachemöglichkeit. Im vorliegenden Fall ist die Beschwerdeführerin ihrer Pflicht zur Teilnahme am kantonalen Verfahren nicht nachgekommen, so dass auf ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden kann (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 421
BGE 116 Ib 418 S. 421
A.-
La legge ticinese sulle strade del 23 marzo 1983 (LS) prevede che, dopo l'adozione di un piano direttore determinante le finalità della politica stradale (art. 8-10 LS), sono elaborati, in collaborazione con i comuni, i piani generali, soggetti a pubblicazione, reclamo e ricorso (art. 11-17 LS). In una terza fase sono allestiti dal Consiglio di Stato in collaborazione con i comuni i progetti esecutivi (art. 18-19 LS). Previo avviso sul Foglio Ufficiale, negli albi dei comuni coinvolti e agli interessati, questi disegni e il preventivo del finanziamento vengono esposti durante 30 giorni presso le cancellerie comunali (art. 20 cpv. 1 LS), mentre sono indicate sul terreno le modifiche da apportare allo stato dei luoghi (art. 20 cpv. 2 LS). Nei quindici giorni successivi alla scadenza della pubblicazione, i comuni e tutte le persone che dimostrano un interesse legittimo hanno facoltà di sollevare opposizione (art. 21 cpv. 1 LS), salvo che per gli oggetti già decisi con i piani generali (cpv. 2). Il Consiglio di Stato giudica sulle opposizioni e, quando la spesa è superiore ai fr. 200'000.--, sottopone poi i progetti al Gran Consiglio (art. 21 cpv. 3 LS). Davanti al legislatore cantonale possono ricorrere soltanto i comuni (art. 21 cpv. 4 LS). Il Gran Consiglio approva i progetti esecutivi, vota i crediti necessari e statuisce sui ricorsi dei comuni (art. 22 cpv. 1 LS). Nella susseguente procedura espropriativa sono improponibili opposizioni all'espropriazione e domande volte alla modificazione dei piani (art. 23 LS).
B.-
Il 25 febbraio/22 aprile 1985 il Direttore del Dipartimento cantonale delle pubbliche costruzioni e il Consigliere federale preposto al Dipartimento militare sottoscrissero una convenzione che, sotto riserva dell'approvazione dei crediti da parte delle Camere federali e del Gran Consiglio ticinese, garantiva un contributo della Confederazione pari al 70% dei costi per la costruzione della circonvallazione di Medeglia. Con risoluzione del 14 maggio 1985, pubblicata nel Foglio Ufficiale n. 40 del 17 maggio 1985, il Consiglio di Stato notificava di aver concluso l'elaborazione del progetto esecutivo, illustrava il finanziamento della spesa prevista (fr. 13'000'000.--) in base all'accordo stipulato con la Confederazione e previa deduzione di un contributo fisso di fr. 150'000.-- a carico del Comune di Medeglia, rammentava il diritto e il termine di opposizione e preannunciava la stesura di un messaggio speciale all'indirizzo del Gran Consiglio.
Contro tale progetto esecutivo furono insinuate da privati cinque opposizioni, su cui il Consiglio di Stato si pronunciò con
BGE 116 Ib 418 S. 422
decisioni del 24 settembre 1985, che non furono impugnate. Il Comune di Medeglia non adì l'autorità di ricorso. Con messaggio del 23 marzo 1988 il Consiglio di Stato sottopose l'oggetto, implicante una spesa riveduta di 16,6 milioni di franchi, al Gran Consiglio. La commissione della gestione presentò due rapporti: uno, di maggioranza, in favore del tracciato e delle condizioni sostenute nel messaggio, l'altro, di minoranza, che invitava a respingere il credito sollecitato, lamentando una carenza di ragguagli in particolare su una possibile sistemazione della strada esistente e sull'impatto ambientale del nuovo percorso. Previa discussione, il Gran Consiglio adottò il 25 ottobre 1988 un decreto legislativo del seguente tenore:
Art. 1. È approvato il progetto per la costruzione della circonvallazione di Medeglia e stanziato un credito lordo di fr. 16'600'000.--.
A detta spesa la Confederazione (DMF) contribuirà con il 70%, cioè fr. 11'620'000.--, e il Comune di Medeglia con un importo di fr. 150'000.--.
Art. 2. Il credito lordo verrà iscritto al conto investimenti del Dipartimento pubbliche costruzioni (810.501); i contributi e i sussidi alle corrispondenti entrate del medesimo conto (810.660.01 risp. 662.10).
Art. 3. Al termine dei lavori i due tratti di strada cantonale, nell'abitato di Medeglia e l'accesso alla frazione Canedo, verranno ceduti in proprietà e manutenzione al Comune di Medeglia.
Art. 4. Trascorsi i termini per l'esercizio del diritto di referendum, il presente decreto è pubblicato nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi ed entra immediatamente in vigore.
Il decreto è stato pubblicato nel Foglio Ufficiale del 4 novembre 1988, con indicazione del termine per la domanda di referendum, che non è stato utilizzato.
C.-
L'Associazione svizzera del traffico, sezione della Svizzera italiana, e la Fondazione svizzera per la tutela del paesaggio hanno introdotto il 5 dicembre 1988 un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale contro questo decreto e contro la convenzione 15 febbraio/22 aprile 1985.
Le ricorrenti considerano il decreto impugnato come una decisione ai sensi dell'
art. 5 PA
e deducono la loro legittimazione dagli art. 55 LPA e 12 LPN. Nel merito, esse sostengono che la contestata approvazione dell'opera da parte del Gran Consiglio lede l'art. 9 LPA essendo stato omesso l'esame dell'impatto sull'ambiente, indispensabile perché la nuova strada graverebbe in notevole misura il territorio circostante. Simile obbligo avrebbe vincolato anche le autorità federali chiamate ad accordare
BGE 116 Ib 418 S. 423
contributi, ossia ad adempiere un compito della Confederazione secondo gli art. 2 lett. c e 3 cpv. 2 lett. c LPN. Le ricorrenti concludono pertanto che siano annullati tanto il decreto legislativo del Gran Consiglio quanto la convenzione 25 febbraio/22 aprile 1985.
D.-
Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino, agendo anche in rappresentanza del Gran Consiglio, contesta che il decreto impugnato abbia carattere di decisione, nega che le ricorrenti siano legittimate ed eccepisce la tardività del gravame, nessuna opposizione essendo stata presentata dalle due organizzazioni al momento della pubblicazione del progetto. Nel merito, esso adduce che l'impugnativa è infondata, perché un esame d'impatto sull'ambiente non sarebbe stato necessario e perché le verifiche eseguite dagli organi competenti dimostrerebbero comunque che il progetto stradale rispetta sostanzialmente le norme applicabili.
Il Comune di Medeglia aderisce alle osservazioni del Consiglio di Stato e propone di respingere il ricorso, confermando il decreto legislativo del 25 ottobre 1988.
E.-
Il Dipartimento federale dell'interno è stato invitato ad esprimersi. Agendo per il tramite dell'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP), esso propende a considerare determinante per l'approvazione del progetto la risoluzione 14 maggio 1985 del Consiglio di Stato, pubblicata nel FU del successivo 17 maggio, e da ciò inferisce la tardività del gravame. Esso opina inoltre che le organizzazioni ricorrenti non sono legittimate ai sensi dell'art. 55 LPA, poiché l'impianto controverso non sottostà all'esame dell'impatto ambientale giusta l'art. 19 LPA e la relativa ordinanza (OEIA). Per contro, sotto il profilo della LPN, esso è dell'avviso che la legittimazione debba esser riconosciuta alla Federazione svizzera per la tutela del paesaggio e che il gravame di questa sia tempestivo: trattandosi però di sovvenzioni facoltative, la competenza a deciderlo spetterebbe al Consiglio federale.
F.-
In un secondo scambio di allegati le ricorrenti, il Consiglio di Stato e l'UFAFP hanno sostanzialmente ribadito le loro opinioni.
G.-
A richiesta del Giudice delegato, il Dipartimento militare federale si è espresso a proposito dei sussidi federali e delle previsioni circa il traffico di veicoli militari. Alle ricorrenti è stata data occasione di formulare le loro osservazioni a tal riguardo.
H.-
L'effetto sospensivo richiesto dalle ricorrenti è stato conferito, a titolo superprovvisionale, il 22 dicembre 1988.
BGE 116 Ib 418 S. 424
Erwägungen
Considerando in diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e liberamente se sono adempiute le condizioni di ammissibilità del rimedio giuridico proposto (
DTF 115 Ib 350
consid. 1;
DTF 114 Ib 308
consid. 1a, Ib 216 consid. 1 e rinvii). Giusta l'
art. 97 OG
in combinazione con l'
art. 5 PA
, il ricorso di diritto amministrativo è ammissibile contro decisioni delle istanze enumerate all'
art. 98 OG
che sono fondate sul diritto federale o avrebbero dovuto esserlo, ove non ricorra nessuno dei motivi di esclusione preveduti dagli
art. 99 a 102
OG o da altra legge federale.
a) Controverso è anzitutto se il decreto legislativo adottato dal Gran Consiglio costituisca una decisione ai sensi dell'
art. 5 PA
. Dal sistema del diritto ticinese che si è descritto risulta che il legislativo cantonale non si limita a stanziare il credito per l'esecuzione dei lavori, ma è chiamato ad approvare il progetto esecutivo. Come il Tribunale federale ha già avuto modo di accennare di transenna nella sentenza 28 aprile 1988 in re J, apparsa in RDAT 1989, n. 66, l'esame del Gran Consiglio comporta una valutazione dell'opera progettata e può tradursi in una modifica dei suoi elementi o addirittura nel rifiuto di convalida della prevista strada. Dall'approvazione del Gran Consiglio dipende la possibilità di dar inizio ai lavori; in eventuali procedure espropriative coloro che sono astretti a cedere diritti per l'esecuzione dell'opera non possono più chiedere la modifica dei piani, analogamente a quanto in materia di strade nazionali dispongono gli art. 26 segg. in combinazione con l'
art. 39 cpv. 2 LSN
. D'altronde il Gran Consiglio, quantomeno nei confronti dei comuni, è anche istanza di ricorso, ed ai fini di sapere se il decreto legislativo impugnato configuri una decisione non è rilevante che nella specie il Comune di Medeglia non abbia ricorso contro la progettata circonvallazione, ch'esso anzi auspica. Quanto risulta dal testo e dalla sistematica della legge è del resto confortato anche dai lavori legislativi: tando il messaggio governativo del 4 maggio 1982, quanto il rapporto della commissione speciale incaricata di esaminare il disegno di legge del 1o marzo 1983, sono concordi nell'affermare che il Gran Consiglio è l'organo cui compete l'approvazione definitiva e ch'esso può, scostandosi dalle conclusioni del Consiglio di Stato, adottare soluzioni diverse in merito alle censure mosse dagli interessati nella via dell'opposizione, benché questi non intervengano in
BGE 116 Ib 418 S. 425
quest'ultimo stadio. È appena necessario rilevare che ai fini della presente decisione come già nel caso citato pubblicato in RDAT, non è necessario sciogliere i dubbi che la regolamentazione ticinese può sollevare per riguardo alle esigenze poste dall'
art. 6 n. 1 CEDU
, né decidere come si debba procedere nel caso in cui la decisione del Governo, che si pronuncia sull'opposizione di un privato interessato, sia da questo impugnata con ricorso di diritto pubblico in pendenza della procedura di approvazione davanti al Gran Consiglio. Determinante per il presente giudizio è che il decreto legislativo del Gran Consiglio costituisce una decisione assimilabile ad una licenza di costruzione dell'opera. Discende da questa constatazione che - sotto riserva delle altre condizioni di ricevibilità ancora da esaminare - non fanno ostacolo all'ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo né l'art. 99 lett. c OG (
DTF 115 Ib 506
consid. 2;
DTF 113 Ib 373
consid. 1b, ultimo capoverso e riferimento di dottrina), né la lett. e di tale disposto, relativa all'approvazione tecnica di un impianto (
DTF 114 Ib 216
/17, consid. 1b).
b) Più delicata appare invece la qualificazione dell'altro oggetto dell'impugnativa, cioè la convenzione 25 febbraio/22 aprile 1985 relativa al sussidiamento dell'opera da parte della Confederazione, rispettivamente l'approvazione di essa data dal Gran Consiglio.
Non è tuttavia necessario appurare se tale ratifica costituisca l'approvazione di un contratto di diritto amministrativo, ipotesi che parrebbe escludere una decisione impugnabile (GRISEL, Traité de droit administratif, pag. 863, n. 2b in fine; cfr. anche
DTF 105 Ia 210
consid. 2b;
DTF 103 Ib 337
consid. 4), oppure se il sussidio così garantito non rappresenti, come avanza nelle sue osservazioni il DMF, un contributo volontario che richiamerebbe l'applicazione dell'art. 99 lett. h OG (
DTF 112 Ib 313
consid. 2b;
DTF 110 Ib 300
consid. 1). Infatti, le censure ricorsuali non mirano a contestare la quota di spesa assunta dalla Confederazione, ma tendono a discutere la struttura dell'opera e la sua conformità con gli imperativi della protezione ambientale, della natura e del paesaggio; questioni queste che tutte andrebbero esaminate nel giudizio sulla fondatezza dell'approvazione del progetto data dal Gran Consiglio. La questione può quindi rimanere aperta, dal momento che l'annullamento di questa approvazione avrebbe per conseguenza che la convenzione non potrebbe esser applicata.
2.
Contrariamente all'opinione espressa in risposta dal Dipartimento federale dell'interno, il diritto di ricorrere non può
BGE 116 Ib 418 S. 426
esser denegato alle organizzazioni ricorrenti per il motivo che l'impianto controverso non soggiacerebbe all'esame dell'impatto sull'ambiente ai sensi degli art. 9 e 55 LPA. Allorquando un'organizzazione abilitata a ricorrere fa valere che una simile verifica sarebbe indebitamente stata omessa, essa adduce una violazione dell'art. 9 LPA ed il giudizio in proposito costituisce una questione di merito (
DTF 114 Ib 353
consid. 5a;
DTF 112 Ib 306
consid. 12a, 441 consid. 7e; MATTER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, n. 19 in fine ad art. 55).
3.
Le ricorrenti non sono intervenute nella procedura cantonale. Segnatamente esse non hanno interposto opposizione contro il progetto dell'opera al momento del suo deposito pubblicato sul Foglio Ufficiale del 17 maggio 1985; non risulta ch'esse si siano premurate di informarsi circa le opposizioni interposte da privati e la sorte che il Consiglio di Stato aveva loro riservato (decisioni del 24 settembre 1985); infine, le ricorrenti non sono neppur intervenute davanti al Gran Consiglio. Si pone quindi il problema di sapere se da questa mancata partecipazione alla procedura cantonale non debba esser dedotta l'inammissibilità del ricorso.
a) Quando la legittimazione a presentare ricorsi di diritto amministrativo è fondata sull'
art 103 lett. a OG
, è richiesto che il ricorrente abbia partecipato alla pregressa procedura davanti all'istanza inferiore e che le sue conclusioni siano state totalmente o parzialmente respinte. A questo requisito della cosiddetta "lesione formale" ("formelle Beschwer") si deve tuttavia tra l'altro rinunciare, ove il ricorrente non sia stato messo in grado, senza sua colpa, di prender parte al procedimento (
DTF 108 Ib 94
segg.;
DTF 99 Ib 76
/77; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a edizione, § 15, 3.3, pag. 155; critico nel principio, ma concorde nell'esito perlomeno ove il ricorrente sia stato personalmente o per pubblico avviso invitato a partecipare, GRISEL, Traité de droit administratif, pag. 900, b). Coerentemente con tale impostazione procedurale, la giurisprudenza del Tribunale federale ha parallelamente dedotto dall'
art. 103 lett. a OG
, in relazione con la nozione di parte definita dall'
art. 6 PA
, l'obbligo per i Cantoni di ammettere davanti alle loro istanze, senza porre condizioni di legittimazione più restrittive, che sia abilitato a interporre successivamente ricorso di diritto amministrativo in virtù dell'
art. 103 lett. a OG
(
DTF 98 V 54
consid. 1;
DTF 101 V 123
consid. 1a;
DTF 103 Ib 147
consid. 3a;
DTF 104 Ib 381
;
DTF 108 Ib 250
d; 110
BGE 116 Ib 418 S. 427
Ib 40 consid. 2a). Sul filo di analoga argomentazione, l'obbligo per i Cantoni di consentire la partecipazione è stato esteso poi anche a favore di quelle persone, organismi o autorità che sono abilitati ad avvalersi del ricorso di diritto amministrativo in virtù dell'art. 103 lett. c OG (
DTF 107 Ib 175
consid. 3;
DTF 109 Ib 216
consid. 2b;
DTF 110 Ib 162
consid. 2a;
DTF 112 Ib 71
consid. 2).
b) Non compiutamente chiarita nella giurisprudenza è invece la questione di sapere se a questa facoltà degli enti legittimati secondo l'art. 103 lett. c OG faccia riscontro anche un obbligo di partecipare alla procedura davanti all'istanza inferiore. Per esaminarla, occorre tenere in considerazione, oltre l'art. 103 lett. c OG, la singola disposizione della legge specifica che introduce il diritto di ricorso, perché il legislatore può esser stato indotto ad adottare soluzioni differenziate secondo la materia.
Nel 1974, prima che la legittimazione delle organizzazioni fosse estesa alla procedura cantonale (
DTF 107 Ib 175
), il Tribunale federale in un caso d'applicazione dell'
art. 12 cpv. 1 LPN
si era chiesto se, per permettere alle organizzazioni abilitate ad esperire ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (o ricorso amministrativo al Consiglio federale) di far uso di questo rimedio, si dovesse considerare che l'
art. 12 cpv. 1 LPN
conteneva una lacuna, da colmare riconoscendo a questi enti anche la facoltà di partecipare alla procedura cantonale e di provocare così un giudizio di ultima istanza, oppure se non si dovesse entrare nel merito del ricorso di diritto amministrativo da loro proposto rinunciando all'esigenza del previo esaurimento delle istanze cantonali, contrariamente a quanto richiede l'art. 98 lett. g OG. Il problema fu allora lasciato aperto, perché il ricorso di diritto amministrativo era irricevibile per altre ragioni (
DTF 100 Ib 452
/53 consid. 4).
Nel 1983, il Tribunale federale, sempre a proposito dell'
art. 12 cpv. 1 LPN
, ha riconosciuto a due organizzazioni nazionali, che non avevano partecipato alla procedura cantonale, la veste per proporre ricorso di diritto amministrativo contro una decisione di ultima istanza cantonale, osservando che l'art. 98 lett. g OG esige bensì che la decisione cantonale impugnata sia di ultimo grado, ma che l'
art. 12 cpv. 1 LPN
non prescrive alle organizzazioni di esaurire esse stesse le istanze cantonali (
DTF 109 Ib 216
segg., consid. 2b, sentenza del 6 dicembre 1983). Questa sentenza fa riferimento a
DTF 100 Ib 452
/53 consid. 4, che aveva posto il problema senza risolverlo, ed evoca le opinioni di MACHERET ("La
BGE 116 Ib 418 S. 428
qualité pour recourir, clef de la juridiction constitutionnelle et administrative du Tribunal fédéral", RDS 94/1975 II pagg. 185/86) e di RIVA (Die Beschwerdebefugnis der Natur- und Heimatschutzvereinigungen, Diss. Berna 1980, pagg. 105/106), omettendo tuttavia a torto di precisare che questi autori avevano proposto altre soluzioni, ed in particolare che RIVA considerava necessaria, in linea di principio, una lesione formale delle organizzazioni. Per esser completi va ancora sottolineato che, come risulta dalla sentenza (ibidem, pag. 125), l'esaurimento delle istanze cantonali era stato provocato da organizzazioni locali, analogamente al precedente caso non pubblicato Ligue suisse pour la protection de la nature c. Vaud, nel quale sul piano cantonale era intervenuta la sezione cantonale della stessa Lega, espressamente legittimata dal diritto cantonale (sentenza inedita 1o giugno 1983, consid. 3a).
La giurisprudenza di
DTF 109 Ib 216
che rinuncia per l'
art. 12 cpv. 1 LPN
al requisito della lesione formale è stata per questa disposizione ripresa da GRISEL (op.cit. pag. 908) ed estesa da LORETAN (Die Umweltverträglichkeitsprüfung, Diss. Zurigo 1985, pag. 169) all'art. 55 LPA, ma criticata da TRÜEB (Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Diss. Zurigo 1990, pag. 167 e nota 68 ivi), anche se quest'autore, per agevolare alle organizzazioni di importanza nazionale il loro compito, considera come sufficiente l'intervento nella procedura cantonale delle loro sezioni locali o regionali (loc. cit.), analogamente a quanto già in precedenza auspicato da RIVA (op.cit. pag. 105) ed a quanto sostanzialmente aveva ritenuto lo stesso Tribunale federale nella sentenza citata del 1o giugno 1983.
c) In questo contesto giova tuttavia osservare che se il legislatore della LPN nel 1966 - prima quindi della riforma dell'OG e dell'introduzione della PA - ha introdotto per le organizzazioni nazionali il diritto di ricorso sul piano federale omettendo di esprimersi circa la loro partecipazione alla precedente procedura cantonale, esso ha però contemporaneamente abilitato quelle stesse organizzazioni nella procedura di espropriazione retta dal diritto federale a presentare opposizioni e domande fondate sugli
art. 9 e 35 LEspr
(
art. 12 cpv. 3 LPN
). Per tale materia, attinente alla protezione del paesaggio, il legislatore ha quindi implicitamente richiesto che le organizzazioni intervengano sin dall'apertura del procedimento - cioè dal deposito dei piani (
art. 30 LEspr
) - dal momento che il ritardo nel presentare
BGE 116 Ib 418 S. 429
opposizione o domande di modifica dei piani comporta perenzione (
art. 39, 40 LEspr
;
DTF 112 Ib 549
consid. 1c;
DTF 111 Ib 29
e rinvii; cfr. inoltre in materia di strade nazionali, ove l'approvazione del progetto esecutivo (
art. 26, 27 LSN
) assume le funzioni dell'opposizione del diritto espropriativo (
DTF 112 Ib 549
consid. 1a). Si può, pertanto, dedurre da questa circostanza che il legislatore della LPN non ha quantomeno inteso erigere a principio generale che le organizzazioni siano libere d'intervenire a loro gradimento solo all'ultimo stadio del procedimento.
d) La LPA, entrata in vigore il 1o gennaio 1985, ha introdotto per le organizzazioni nazionali di protezione dell'ambiente, fondate da almeno dieci anni, il diritto di aggravarsi con il ricorso amministrativo al Consiglio federale o ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale contro decisioni cantonali o federali riguardanti la pianificazione, la costruzione e la trasformazione di impianti fissi soggetti all'esame dell'impatto sull'ambiente di cui all'articolo 9 in quanto tali rimedi siano contro di esse ammissibili (art. 55 cpv. 1 LPA). Nel contempo, tali organizzazioni sono state autorizzate ad avvalersi dei "rimedi giuridici previsti dal diritto cantonale" ("von den Rechtsmitteln im kantonalen Bereich Gebrauch zu machen" - art. 55 cpv. 3 LPA). Nel messaggio del 31 ottobre 1979 il Consiglio federale (
art. 49 del
progetto) aveva proposto un testo analogo, ma privo del requisito della durata minima e senza la menzione della facoltà di intervenire nella procedura cantonale (FF 1979 III 736 n. 338 in fine, 789, 815). La disposizione ha dato luogo a vivaci dibattiti parlamentari: approvata dal Consiglio nazionale nella versione odierna elaborata dalla maggioranza della sua commissione, ma respinta dal Consiglio degli Stati, essa venne riconfermata dalla Camera del popolo, questa volta a larga maggioranza e con appello nominale, ed infine accettata anche dalla Camera dei Cantoni (Boll.Uff. CN 1982, 462/76; 1983, 1183/98; CS 1983, 322/32, 520/23).
Disparati motivi furono nei dibattiti addotti tanto per abolire o restringere maggiormente il diritto di ricorso delle organizzazioni, quanto per allargarlo o estenderlo alle organizzazioni cantonali o regionali: così l'argomento federalista ed il rispetto delle autonomie locali; la questione della legittimazione democratica di queste organizzazioni e lo scrupolo di non mostrare diffidenza verso le autorità; il presupposto di un interesse specifico che fondi
BGE 116 Ib 418 S. 430
l'abilitazione a ricorrere e l'utilità di consentire una surrogazione del privato cittadino a difesa di beni collettivi privi di titolari specifici; il timore di uso eccessivo della facoltà di ricorso e l'esempio della moderazione con cui le organizzazioni si erano sin allora avvalse, ma con indubbio successo, dell'
art. 12 cpv. 1 LPN
; il pericolo di ritardi e di costi supplementari nell'esecuzione di opere private o pubbliche cagionati dall'esercizio di tale potestà ricorsuale (si veda il riassunto degli argomenti dell'intervento del Consigliere agli Stati AUBERT, Boll.Uff. CS 1983, 325 segg.). Tutti questi vantaggi o inconvenienti - secondo le prospettive discordi di fautori o opponenti - erano comunque riferiti, in maniera più o meno esplicita, alle ripercussioni paventate o auspicate sulle procedure cantonali, anche se il dibattito si focalizzò naturalmente sul principio stesso del diritto di ricorrere sancito dal cpv. 1. Il terzo capoverso dell'art. 55 (allora 49), inserito dalla Commissione del Consiglio nazionale, non suscitò dibattiti particolari: per la sua interpretazione sussidiano tuttavia gli interventi dei relatori Schmid e Petitpierre (Boll.Uff. CN 1982, 474, 473). Da essi traspare l'intenzione del legislatore di conferire alle organizzazioni, dissipando le incertezze che sussistevano nella LPN, la qualità per agire anche al livello cantonale, e questo non solo per evitare che errori divenissero irreparabili per il mancato esercizio di rimedi di diritto davanti alle istanze inferiori ed il conseguente difetto di una decisione impugnabile (Schmid, 472), ma anche per ragioni di economia, che impongono "que ceux qui ont des objections à faire valoir le fassent le plus tôt possible dans la procédure, si possible encore devant les autorités cantonales..." agendo "sur des objets limités dans le cadre de la hiérarchie des tribunaux administratifs ou des recours administratifs que nous connaissons parfaitement en ce qui concerne les recours individuels..." (Petitpierre, pagg. 473 e 474). Se ne deve concludere che l'introduzione dell'
art. 55 cpv. 3 LPN
non fu intesa semplicemente come la codificazione di principi che la giurisprudenza del Tribunale federale aveva elaborato o stava elaborando (MATTER, op.cit., n. 28 all'art. 55; TRUEB, op.cit., n. 11.4.6), ma intendeva sottolineare l'unità del procedimento e l'opportunità di un intervento precoce delle organizzazioni investite della tutela ambientale, proprio per potenziarne l'utilità e l'efficacia.
A queste indicazioni risultanti dai materiali legislativi si aggiunge un'altra considerazione. Introducendo la facoltà delle organizzazioni nazionali di avvalersi dei rimedi nell'ambito del diritto
BGE 116 Ib 418 S. 431
cantonale, il legislatore ha codificato il corrispondente obbligo per i Cantoni di ammetterle davanti alle loro istanze. Ma ciò non significa ch'esso abbia inteso privare i Cantoni della competenza loro costituzionalmente spettante di stabilire la procedura e di regolare con essa anche codesto intervento, alla condizione - beninteso - che la normativa cantonale non abbia per effetto di vanificare o intralciare l'applicazione del diritto federale, rendendo per le organizzazioni nazionali impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio efficiente del compito di cui sono investite per volontà del legislatore federale. Rispettate che siano queste condizioni, si deve quindi ritenere che l'art. 55 cpv. 1 e 3 LPA non solo accorda alle titolari la facoltà, ma fa loro anche dovere di partecipare alla procedura cantonale. L'accresciuto dovere di diligenza che ciò comporta trova d'altronde riscontro nel compito di interesse pubblico che le organizzazioni nazionali hanno costantemente rivendicato e che il legislatore ha loro riconosciuto; alla predisposizione delle strutture e degli accorgimenti necessari per consentire tale intervento non si oppongono ostacoli insormontabili, quando si avverta che le organizzazioni possono avvalersi delle loro istituzioni regionali o locali, sovente legittimate dal diritto cantonale, e che possono agire in loro vece a detto livello. Questa interpretazione dell'
art. 55 cpv. 3 LPN
tiene d'altra parte conto della necessità - pure di eminente interesse pubblico - che le procedure di approvazione di opere pubbliche o private, soggette per la loro importanza sotto il profilo delle ripercussioni ambientali all'esame dell'impatto secondo l'art. 9 LPA, si svolgano in modo spedito per evitare rincari, e nello stesso tempo favorisce le esigenze della coordinazione. Un'interpretazione contraria dell'art. 55 LPA equivarrebbe invece a riconoscere che questa disposizione racchiude per le organizzazioni la prerogativa di adire - a loro piacimento - il Tribunale federale come istanza unica: una conseguenza che non può esser accettata né sotto il profilo del carico che ne deriverebbe per il supremo tribunale, né sotto il risvolto dell'efficacia dell'intervento a tutela della protezione ambientale di cui le organizzazioni sono investite.
e) Ne segue che il diritto di ricorso sancito dall'
art. 12 cpv. 1 LPN
e quello previsto dall'
art. 55 cpv. 1 LPN
devono esser intesi nella stessa maniera, non solo per gli evidenti legami fra le materie rette dalle due leggi, o ancor più per le visibili e strette similitudini fra la legittimazione accordata dall'una e dall'altra disciplina, ma anche perché la capacità ricorsuale inerente alla protezione della
BGE 116 Ib 418 S. 432
natura e del paesaggio è stata il termine di confronto utilizzato dal legislatore nel definire, adattare e introdurre la norma dell'art. 55 LPA, e perché le precisazioni desumibili da quest'ultima e più recente norma si ripercuotono sull'altra.
Una distinzione meticolosa tra l'art. 55 LPA e l'
art. 12 LPN
sarebbe d'altronde, per le cennate ragioni, difficilmente praticabile; inoltre, il risultato cui si perviene consente di eliminare ogni discordanza interpretativa tra il primo ed il terzo capoverso dell'
art. 12 LPN
(supra, c), e permette ai Cantoni di adottare, per l'approvazione di importanti opere pubbliche, come in casu la rete stradale cantonale, soluzioni analoghe a quelle previste dal diritto federale.
Di conseguenza, allorché il diritto di ricorrere previsto dall'art. 103 lett. c OG sia desunto dall'art. 55 cpv. 1 LPA o dall'
art. 12 cpv. 1 LPN
, oppure da entrambe queste disposizioni, occorrerà di regola che l'organizzazione ricorrente abbia partecipato alla procedura davanti all'ultima istanza cantonale. Per ovviare al rischio che essa non sia stata posta convenientemente in grado di intervenire nella procedura cantonale, bastano i principi che la giurisprudenza del Tribunale federale ha adottato in relazione al requisito della lesione formale nonché le esigenze a cui il diritto di procedura cantonale deve piegarsi per rispettare la facoltà di partecipazione delle organizzazioni garantita dal diritto federale.
f) A favore della partecipazione delle organizzazioni alla procedura cantonale in simili casi depone inoltre un ulteriore motivo. Il discusso progetto della circonvallazione di Medeglia è infatti un piano di utilizzazione speciale a norma della giurisprudenza (
DTF 112 Ib 166
consid. 2b e richiami;
DTF 111 Ib 14
consid. 3b), la cui approvazione deve soggiacere al riesame completo da parte di almeno un'autorità (
art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
;
DTF 114 Ia 235
consid. 2b, 247 consid. 2b e rinvii;
DTF 114 Ib 88
). Solo le procedure cantonali, cui questa regola s'impone, sono in grado di adempiere sotto ogni rispetto simile esigenza (cfr. la disciplina sostanzialmente analoga del diritto vodese
DTF 112 Ib 168
consid. 4c). Davanti al Tribunale federale come giudice amministrativo possono invero essere addotti la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, e l'accertamento incompleto o inesatto di fatti rilevanti, con la restrizione risultante dall'
art. 105 cpv. 2 OG
(
art. 104 lett. a e lett. b OG
). Il motivo dell'inadeguatezza, che ricade nella competenza degli organismi
BGE 116 Ib 418 S. 433
cantonali, è invece escluso (art. 104 lett. c OG,
DTF 112 Ib 549
consid. 1d); inoltre il Tribunale federale, nell'esperire la cognizione attribuitagli, dà prova di riserbo qualora si tratti di valutare circostanze locali, tecniche o specialistiche, meglio conosciute e comprese dalle autorità precedenti (ibidem,
DTF 112 Ib 428
consid. 3 e citazioni). L'esigenza di una piena tutela giuridica, iscritta nel diritto federale, è perciò compiutamente ossequiata solo facendo capo ai rimedi istituiti dai Cantoni. Altrimenti il principio dell'
art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
sarebbe disatteso, ogni qualvolta si muovano censure a piani di utilizzazione fondati sulla LPT o sulle norme esecutive federali e cantonali, accordando la possibilità di ricorrere direttamente alla massima giurisdizione senza prima avere adito i gradi anteriori. Una rinuncia all'esaurimento dei mezzi disponibili sul piano cantonale, impugnative di cui sono ammesse a valersi anche le organizzazioni che si preoccupano di tutelare l'ambiente e la natura, contraddirebbe la disposizione di legge e non garantirebbe alle ricorrenti un riesame completo delle critiche addotte.
g) Le considerazioni svolte qui sopra - sia precisato per evitare equivoci - non concernono direttamente le procedure istituite dai Cantoni a proposito delle costruzioni erette fuori delle zone edificabili secondo l'
art. 24 LPT
. Qualora il legislatore cantonale intenda prevedere un obbligo di partecipazione a carico delle organizzazioni legittimate in virtù degli
art. 12 LPN
e 55 LPA, egli dovrà vegliare a che l'adempimento dei compiti attribuiti a codesti organismi non sia reso impossibile o eccessivamente intralciato, vanificando così il diritto di ricorrere sancito dalle due cennate disposizioni del diritto federale: segnatamente un'eventuale esclusione dal procedimento cantonale di ricorso non potrà esser comminata né aver effetto prima che sia intervenuta la pubblicazione dell'autorizzazione eccezionale nell'organo ufficiale cantonale ai sensi dell'art. 25 cpv. 2 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 2 ottobre 1989 (OPT-RS 700.1).
h) Infine, le considerazioni che precedono non concernono neppure il diritto di ricorso delle autorità federali (Dipartimento competente o divisione competente dell'Amministrazione federale) previsto dall'
art. 103 lett. b OG
: l'esercizio di un tale diritto, che concretizza una funzione di vigilanza spettante alla Confederazione, non può esser subordinato ad una preventiva partecipazione al procedimento davanti all'istanza inferiore, come d'altronde risulta esplicitamente
BGE 116 Ib 418 S. 434
dall'obbligo di notificazione della decisione impugnabile sancito dall'art. 103 lett. b ultima frase OG.
4.
Come rilevato, le associazioni insorgenti non sono intervenute davanti a nessuna autorità cantonale. D'altra parte, risulta che le forme di divulgazione previste dalla legislazione ticinese, che ricalca in larga misura per le strade cantonali il sistema adottato dal legislatore federale per le strade nazionali, non sono in contrasto, per quanto riguarda la possibilità di intervento nella procedura, qui determinante, con le esigenze poste dall'art. 55 cpv. 3 LPA e dalla giurisprudenza del Tribunale federale.
In particolare, si deve ritenere che la procedura di opposizione istituita dal diritto cantonale sulla stregua di quella prevista per le SN rientra nella nozione larga dei "rimedi giuridici previsti dal diritto cantonale" ("Rechtsmittel im kantonalen Bereich") di cui all'art. 55 cpv. 3 LPA (cfr. TRUEB, loc.cit., n. 11.1.5 pag. 168). Si volesse lasciar aperta la questione di sapere se le organizzazioni oggi ricorrenti potessero astenersi dall'intervenire a questo stadio della procedura ed attendere che il Consiglio di Stato si fosse pronunciato, si dovrebbe allora ritenere che incombeva loro l'obbligo di interessarsi tempestivamente per conoscere se e quale decisione il Consiglio di Stato avesse adottato, dal momento ch'esse non potevano ignorare che una simile decisione doveva intervenire. Ciò avrebbe dato loro la possibilità di impugnare la decisione del Governo davanti al Gran Consiglio, tenuto in virtù della giurisprudenza del Tribunale federale (
DTF 103 Ib 147
consid. 3a) e dell'art. 55 cpv. 3 LPA a dichiarare ricevibile il loro gravame, anche se la legislazione cantonale legittima soltanto i comuni. Per tutelarsi d'altronde contro il pericolo che il Gran Consiglio rifiutasse di entrare in materia e che tale punto di vista fosse - contro ogni aspettativa - protetto dal Tribunale federale, le associazioni avrebbero potuto introdurre ricorso cautelare anche contro la decisione del Governo. Il ricorso di diritto amministrativo deve quindi esser dichiarato inammissibile per la totale inazione delle ricorrenti nella procedura cantonale e la carenza, pertanto, del requisito di una lesione formale. In simili condizioni, è superfluo esaminare se le organizzazioni ricorrenti, e segnatamente l'AST, adempiano le altre condizioni stabilite dall'art. 55 LPA; anche la questione di merito di sapere se l'art. 9 LPA fosse applicabile alla controversa correzione della strada cantonale può rimanere aperta.


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Urteilskopf
119 V 195
28. Auszug aus dem Urteil vom 21. April 1993 i.S. W., W. u. S. gegen Kanton St. Gallen (Versicherungskasse für das Staatspersonal) und Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen

regeste:
Regeste
Art. 73 und 74 BVG
,
Art. 51 BVG
.
- Der Richter nach
Art. 73 Abs. 1 und 4 BVG
ist auch im Rahmen der inzidenten Normenkontrolle jedenfalls dann nicht zur vorfrageweisen Beurteilung von Verfahrensfehlern beim Erlass reglementarischer oder statutarischer Bestimmungen zuständig, wenn der Mangel nicht derart schwer wiegt, dass er die Nichtigkeit der betroffenen Norm zur Folge hat (E. 3a und b).
- In casu Zuständigkeit zur Beurteilung einer geltend gemachten Verletzung des Anhörungsrechts gemäss
Art. 51 Abs. 5 BVG
verneint (E. 3c).

text:
Erwägungen
ab Seite 196
BGE 119 V 195 S. 196
Aus den Erwägungen:
3.
a) Die Beschwerdeführer rügen wie schon im vorinstanzlichen Verfahren, dass die Übergangsbestimmung von
Art. 97 VVK
, auf welche sich das kantonale Finanzdepartement bei der Ablehnung der Forderung auf Ausrichtung einer Kapitalabfindung nach
Art. 41 VVK
stützt, in Verletzung der zwingenden bundesrechtlichen Bestimmung von
Art. 51 BVG
zustande gekommen sei, indem das in Absatz 5 dieser Bestimmung festgelegte Anhörungsrecht der paritätischen Verwaltungskommission nicht gewahrt worden sei. Nach dieser Vorschrift haben öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen bei Erlass der reglementarischen Bestimmungen das paritätisch besetzte Organ anzuhören.
Die Vorinstanz ist auf die Rüge eingetreten mit der Feststellung, dass mit der Klage nach
Art. 73 BVG
insbesondere auch ein Verstoss gegen wesentliche Form- und Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden könne. Darin eingeschlossen sei die Rüge der Rechtswidrigkeit eines angewandten Rechtssatzes, nicht zuletzt im Lichte des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. Bei Zweifeln über die Gültigkeit eines kantonalen Rechtssatzes seien Gerichte und Verwaltungsbehörden verpflichtet, vorfrageweise seine Bundesrechtsmässigkeit zu überprüfen und ihm allenfalls die Anwendung zu versagen. Es sei daher zu untersuchen, ob die Bestimmung von
Art. 97 VVK
unter Verletzung von
Art. 51 BVG
erlassen worden sei und welche Folgen gegebenenfalls an eine solche Verletzung zu knüpfen seien.
b) Nach der Rechtsprechung lässt das in
Art. 73 BVG
vorgesehene Klageverfahren mit anschliessender Verwaltungsgerichtsbeschwerde keine abstrakte Kontrolle von reglementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtungen im Sinne von
Art. 50 Abs. 1 BVG
- zu welchen Bestimmungen auch die von Einrichtungen des öffentlichen Rechts erlassenen Vorschriften gehören (
Art. 50 Abs. 2 BVG
) - durch das Eidg. Versicherungsgericht zu (
BGE 115 V 372
,
BGE 112 Ia 185
E. 2c; vgl. auch MEYER, Die Rechtswege nach dem BVG, in: ZSR 106 (1987) I S. 616). Dagegen kann der Richter nach
Art. 73 Abs. 1 und 3 BVG
bei der Beurteilung eines konkreten Streitfalles im Rahmen der inzidenten Normenkontrolle (vorfrageweise) prüfen, ob einzelne reglementarische oder statutarische Bestimmungen bundesrechtswidrig sind. (
BGE 112 Ia 191
E. 4; MEYER, a.a.O., S. 617 oben). Fraglich ist, ob dies auch dann gilt, wenn nicht die materielle Bundesrechtswidrigkeit einer reglementarischen oder
BGE 119 V 195 S. 197
statutarischen Bestimmung gerügt wird, sondern der Umstand, dass bei deren Erlass Verfahrensvorschriften, insbesondere diejenigen über die paritätische Verwaltung gemäss
Art. 51 BVG
, nicht eingehalten worden sind.
aa) Gemäss
Art. 62 BVG
wacht die nach
Art. 61 Abs. 1 BVG
vom Kanton bezeichnete Aufsichtsbehörde darüber, dass die Vorsorgeeinrichtungen die gesetzlichen Vorschriften einhalten, indem sie u.a. die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft (
Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG
). Die Aufsicht umfasst auch die Prüfung der Frage, ob die Vorsorgeeinrichtung beim Erlass oder bei der Änderung von Reglementen und Statuten die geltenden Verfahrensvorschriften, insbesondere diejenigen von
Art. 51 BVG
, eingehalten hat. Bei öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen ist darüber zu wachen, dass die nach
Art. 51 Abs. 5 BVG
geltende Pflicht zur Anhörung der paritätischen Organe befolgt wird.
Die Aufsichtsbehörde ist befugt, Massnahmen zur Behebung von Mängeln zu treffen (
Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG
). Sie kann mit den gesetzlichen Vorschriften nicht übereinstimmende Reglemente oder Teile davon aufheben und den Vorsorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen. Auf Anzeige oder Beschwerde der von einem Reglement oder Erlass einer Vorsorgeeinrichtung berührten Personen hat sie die Gesetzmässigkeit zu prüfen und die erforderlichen Massnahmen anzuordnen. Sie kann auch prüfen, ob ein Kassenreglement allenfalls verfassungsmässige Rechte der Arbeitnehmer verletzt oder sonst gegen die Bundesverfassung verstösst (
BGE 112 Ia 187
E. 3b mit Hinweisen).
Jeder Betroffene hat die Möglichkeit, entsprechende Verfahrensfehler bei der zuständigen Aufsichtsbehörde zu rügen, wozu ihm das Rechtsmittel der Aufsichtsbeschwerde offensteht (
BGE 112 Ia 188
E. 3d; MEYER, a.a.O., S. 621). Die Verfügungen der Aufsichtsbehörde können mit Beschwerde an die Eidg. Beschwerdekommission weitergezogen werden (
Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG
). Deren Entscheide unterliegen gemäss
Art. 74 Abs. 4 BVG
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht.
bb) Zur Abgrenzung der Rechtswege nach
Art. 73 und 74 BVG
hat das Eidg. Versicherungsgericht in
BGE 115 V 373
E. 3 festgestellt, dass der vom Gesetzgeber getroffenen Regelung in der Weise Rechnung zu tragen ist, dass die Zuständigkeit nach
Art. 73 BVG
ausgeschlossen und diejenige nach
Art. 74 BVG
gegeben ist,
BGE 119 V 195 S. 198
wenn der Rechtsstreit ausschliesslich oder doch überwiegend eine abstrakte Normenkontrolle zum Gegenstand hat. Damit wird insbesondere vermieden, dass der Rechtsuchende bei Änderungen von Reglementen oder Statuten praktisch stets die Möglichkeit hat, eine richterliche Überprüfung auf dem Weg von
Art. 73 BVG
herbeizuführen, was sich mit der vom Gesetzgeber gewollten Regelung nicht vereinbaren liesse. Dabei ist nicht zu übersehen, dass sich zwischen den Verfahren nach
Art. 73 und 74 BVG
Überschneidungen ergeben können, indem beispielsweise eine vom Bundesgericht im Rahmen seiner Kompetenz zur abstrakten Normenkontrolle nach
Art. 74 BVG
als gesetzmässig bezeichnete Reglementsbestimmung vom Eidg. Versicherungsgericht im Rahmen seiner Kompetenz zur inzidenten Normenkontrolle nach
Art. 73 BVG
als gesetzwidrig erachtet und deshalb im Einzelfall nicht angewandt wird (
BGE 115 V 374
unten,
BGE 112 Ia 191
E. 4).
Aus der vom Gesetzgeber getroffenen Regelung folgt des weitern eine Abgrenzung nach der sachlichen Zuständigkeit in dem Sinne, dass die Beurteilung aufsichtsrechtlicher Fragen und Anordnungen in die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörden und der Rechtsmittelinstanzen nach
Art. 74 BVG
fällt (MEYER, a.a.O., S. 624; SCHWARZENBACH-HANHART, Die Rechtspflege nach dem BVG, in: SZS 27 (1983) S. 208 f.). Dazu gehört der Entscheid über Massnahmen zur Behebung von Verfahrensfehlern bei Erlass von reglementarischen oder statutarischen Bestimmungen (
Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG
). Während die Aufsichtsbehörde und die Rechtsmittelinstanzen nach
Art. 74 BVG
den Vorsorgeeinrichtungen die Einhaltung der entsprechenden Vorschriften verbindlich vorschreiben können, fehlt dem Richter nach
Art. 73 Abs. 1 und 4 BVG
diese Kompetenz. Er hat einzig die Möglichkeit, die aufgrund eines festgestellten Verfahrensfehlers erlassene Regelung im konkreten Einzelfall nicht anzuwenden, was im Hinblick darauf, dass Verfahrensfehler häufig heilbar sind, nicht zu befriedigen vermag. Auch im Rahmen der inzidenten Normenkontrolle ist es dem Richter nach
Art. 73 BVG
daher grundsätzlich verwehrt, darüber zu entscheiden, ob reglementarische oder statutarische Bestimmungen unter Beachtung der verfahrensrechtlichen Vorschriften zustande gekommen sind. Ob dies auch dann zu gelten hat, wenn der Verfahrensfehler derart schwer wiegt, dass er ausnahmsweise die Nichtigkeit der Rechtsnorm zur Folge hat (ARV 1990 Nr. 23 S. 146; ZAK 1982 S. 84 E. 3, je mit Hinweisen; vgl. auch IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
BGE 119 V 195 S. 199
Band I, Nr. 40 S. 239 ff.), bedarf im vorliegenden Fall keiner näheren Prüfung.
c) Das Anhörungsrecht gemäss
Art. 51 Abs. 5 BVG
beinhaltet ein Recht auf Mitsprache und nicht auf Mitbestimmung, wie es nach den Absätzen 1 bis 4 dieser Bestimmung für privatrechtliche Vorsorgeeinrichtungen Geltung hat (RIEMER, Paritätische Verwaltung privat- und öffentlichrechtlicher Personalvorsorgeeinrichtungen gemäss BVG, in: SZS 29 (1985) S. 18). Die Verletzung dieser Konsultativpflicht (PFITZMANN, Die öffentlichrechtlichen Pensionskassen im BVG-Obligatorium, in: SZS 29 (1985) S. 236) wiegt nicht derart schwer, dass sie die Nichtigkeit der betroffenen Normen zur Folge hätte. Es handelt sich insofern um einen heilbaren Verfahrensmangel, als ohne weiteres die Möglichkeit besteht, eine allenfalls mangelhafte Anhörung auf gesetzeskonforme Weise nachzuholen. Während die Aufsichtsbehörde gestützt auf
Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG
eine solche Massnahme anordnen und weitergehende Sanktionen für den Fall vorsehen kann, dass der Verfahrensfehler nicht innert gesetzter Frist behoben wird, könnte der Richter nach
Art. 73 Abs. 1 und 4 BVG
nur auf Nichtanwendbarkeit der in Frage stehenden Norm erkennen, was indessen ein unbefriedigendes Ergebnis zur Folge hätte. Würde nämlich der gerügte Verfahrensfehler zur Nichtanwendbarkeit der Übergangsbestimmung von
Art. 97 VVK
führen, so bliebe praktisch nur die Möglichkeit offen, die Beschwerdeführer vollständig den Leistungsbestimmungen der am 1. Januar 1990 in Kraft getretenen neuen Verordnung zu unterstellen. Eine allenfalls ersatzweise anwendbare Übergangsregelung besteht nicht, und es könnte weder auf anderslautende Verordnungsentwürfe, welche dem paritätischen Organ vor der Beschlussfassung durch den Regierungsrat vorgelegt worden waren, noch auf das aufgehobene frühere Verordnungsrecht abgestellt werden. Eine vollständige Unterstellung unter das neue Verordnungsrecht würde aber offensichtlich nicht dem Willen des Verordnungsgebers entsprechen. Die Übergangsbestimmungen dienen u.a. dazu, die erheblichen finanziellen Mehrbelastungen, die sich aus der Herabsetzung des Rentenalters der versicherten Männer um zwei Jahre ergibt, zu begrenzen. Es ist daher anzunehmen, dass diese Bestimmungen einen wesentlichen Bestandteil der Verordnungsrevision bildeten und die Neuordnung ohne die Übergangsregelung nicht in Kraft gesetzt worden wäre.


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Urteilskopf
113 Ia 212
33. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 3. Juni 1987 i.S. Politische Gemeinde Winterthur und Grosser Gemeinderat Winterthur gegen Stadtrat Winterthur und Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Autonomie der Stadt Winterthur beim Beschluss über eine Volksinitiative im Bereich des öffentlichen Verkehrs.
Ist streitig, ob eine kommunale Volksinitiative gegen kantonales Recht verstosse, fragt sich, ob die Gemeinde auf dem Gebiet, welches die Initiative beschlägt, autonom sei (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 212
BGE 113 Ia 212 S. 212
Die Sozialistische Arbeiterpartei Winterthur reichte am 3. September 1984 beim Grossen Gemeinderat der Stadt Winterthur die "Volksinitiative für die Einführung eines Umweltabonnements bei den städtischen Verkehrsbetrieben" ein; darin wird im wesentlichen die Einführung einer Umwelt-Monatskarte von Fr. 20.-- pro
BGE 113 Ia 212 S. 213
Monat sowie ein persönliches Umwelt-Monatsabonnement für AHV- und IV-Bezüger, Schüler, Studenten, Arbeitslose und Lehrlinge für Fr. 12.-- pro Monat verlangt.
Der Stadtrat Winterthur beantragte am 26. Februar 1986, die Volksinitiative sei, da sie kantonalem Recht widerspreche, als ungültig zu erklären. In der Sitzung vom 14. April 1986 erreichte dieser Antrag im Grossen Gemeinderat nicht die erforderliche Zweidrittelsmehrheit, um die Initiative für ungültig zu erklären. Gegen diesen Beschluss des Grossen Gemeinderates erhob der Stadtrat beim Bezirksrat Winterthur Beschwerde. Dieser entschied am 29. August 1986, die Initiative sei gültig und demnach dem Volk zur Abstimmung vorzulegen. Der Regierungsrat des Kantons Zürich erklärte dagegen aufgrund eines Rekurses des Stadtrates Winterthur die Initiative am 26. November 1986 als ungültig und hob den Beschluss des Grossen Gemeinderates Winterthur vom 14. April 1986 auf.
Die politische Gemeinde Winterthur und der Grosse Gemeinderat dieser Gemeinde verlangen mit staatsrechtlicher Beschwerde, der regierungsrätliche Entscheid sei aufzuheben. Sie rügen unter anderem eine Verletzung der Gemeindeautonomie.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (
BGE 112 Ia 63
E. 3a, 270 E. 2a, 282 E. 3a;
BGE 111 Ia 253
E. 3, 331 E. 2;
BGE 110 Ia 206
E. 2a; je mit Hinweisen).
a) Die Gemeinde ficht einen kantonalen Entscheid über die Gültigkeit einer Initiative an. Auf dem Gebiet des Wahl- und Abstimmungsrechts, zu dem auch die Ordnung über die Initiativen gehört (vgl. dazu die § 96 bis 98 des Gesetzes über das Gemeindewesen vom 6. Juni 1926), geniessen die zürcherischen Gemeinden grundsätzlich keine Autonomie (
BGE 103 Ia 320
ff., 487 ff.; vgl. auch
BGE 109 Ia 45
E. 2c).
b) Freilich stellt sich die Frage hier unter einem besonderen Aspekt. Streitig ist, ob die Initiative wegen Verstosses gegen übergeordnetes kantonales Recht ungültig sei. Dies bedingt die Anwendung des kantonalen Gesetzes über die Staatsbeiträge für die Verkehrsbetriebe der Städte Zürich und Winterthur vom 2. Dezember
BGE 113 Ia 212 S. 214
1984 (Staatsbeitragsgesetz). Es geht dabei um die Ordnung des öffentlichen Verkehrs. Der Regierungsrat des Kantons Zürich macht nicht geltend, der Kanton habe für diesen Bereich eine abschliessende Regelung getroffen. Es ist deshalb davon auszugehen, dass der Gemeinde Winterthur auf diesem Gebiet grundsätzlich eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zusteht. Da die zürcherischen Gemeinden nur innerhalb der Schranken von Verfassung und Gesetz autonom sind (Art. 48 KV) und derartige verfassungsmässige Schranken weder behauptet noch ersichtlich sind, reicht diese Autonomie aber nur so weit, als dies die kantonalen Gesetze zulassen. Bei dieser Rechtslage darf nämlich der kantonale Gesetzgeber durch Gesetzesänderung die von ihm einmal gezogenen Schranken nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt werden (vgl.
BGE 103 Ia 195
E. 3 mit Hinweis).
(Das Bundesgericht stellt fest, dass der Regierungsrat des Kantons Zürich nicht in Willkür verfallen ist, wenn er die Initiative "für die Einführung eines Umweltabonnements bei den städtischen Verkehrsbetrieben" als nicht kantonalrechtskonform bezeichnet und sie demzufolge als ungültig erklärt hat. Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.)