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Urteilskopf
109 Ib 317
51. Estratto della sentenza 19 agosto 1983 della I Corte di diritto pubblico nella causa Licio Gelli c. Dipartimento federale di giustizia e polizia (opposizione a una domanda d'estradizione)

regeste:
Regeste
Auslieferung. Europäisches Auslieferungsübereinkommen (EAÜ), Rechtshilfegesetz (IRSG).
1. a) Begriff des Alibis gemäss
Art. 53 IRSG
.
b) Abklärungen zur Kontrolle des Alibis müssen nur dann durchgeführt werden, wenn bei positivem Ergebnis die Verweigerung der Auslieferung oder der Rückzug des Auslieferungsgesuchs in Betracht gezogen werden kann (E. 11b).
2. Betrügerischer Konkurs; Grundsatz der beidseitigen Strafbarkeit.
Im schweizerischen Recht muss die Konkurserklärung, die eine objektive Strafbarkeitsbedingung darstellt, rechtskräftig sein. Art. 35 Abs. 2 Teil 1 IRSG, welcher die Tragweite des Grundsatzes der beidseitigen Strafbarkeit einschränkt, erlaubt jedoch die Bejahung der Strafbarkeit zu Auslieferungszwecken, selbst wenn die gerichtliche Insolvenzerklärung noch nicht in Rechtskraft erwachsen ist (E. 11c/aa). Rechtslage nach italienischem Recht (E. 11c/bb).
3. Verfolgbarkeit der Straftat in der Schweiz.
Anwendbarkeit des
Art. 36 Abs. 2 IRSG
auf den wegen mehrerer Straftaten Verfolgten, von denen eine die Auslieferung begründet (E. 11f).
4. Spezialitätsprinzip.
a) Das in
Art. 14 Ziff. 1 EAÜ
enthaltene Verbot hat seine Grundlage und zugleich seine Beschränkung im Persönlichkeitseingriff, den die in dieser Bestimmung vorgesehenen Zwangsmassnahmen bewirken: im Gegensatz zum kontradiktorischen Verfahren ist daher die Durchführung eines Abwesenheitsverfahrens zulässig (E. 13).
b)
Art. 14 Ziff. 1 EAÜ
verbietet die Ausübung richterlicher Gewalt - mit Ausnahme der Durchführung von Abwesenheitsverfahren (Ziff. 2) - in bezug auf Taten, für welche die Auslieferung nicht gewährt wurde, auch wenn im ersuchenden Staat, noch bevor das Auslieferungsgesuch gestellt wurde, für diese ein Strafverfahren eingeleitet worden war (E. 14).
c) Der Spezialitätsgrundsatz verbietet auch Zwangsmassnahmen verwaltungsrechtlicher Natur mit Bezug auf andere von der Auslieferung nicht erfasste frühere Taten (im konkreten Fall hinsichtlich der vom Verfolgten vor der Parlamentarischen Kommission gemachten Ausführungen über die Freimaurer Loge P2, die seit dem 23. September 1981 in Italien besteht) (E. 15a).
d) Gemäss
Art. 14 Ziff. 1 lit. b EAÜ
muss der endgültig freigelassene Ausgelieferte nicht nur theoretisch sondern auch praktisch die Möglichkeit gehabt haben, das Gebiet des ersuchenden Staates zu verlassen; diese ist nicht gegeben bei Krankheit und Mangel an finanziellen Mitteln (E. 15b).
5. Begriff der mit einer politischen Straftat konnexen Tat und des relativ politischen Delikts.
Verhältnisse im konkreten Fall (E. 16b).
6. Verweigerung der Auslieferung gemäss
Art. 3 Ziff. 2 EAÜ
.
Verhältnisse im konkreten Fall (E. 16c).

text:
Sachverhalt
ab Seite 320
BGE 109 Ib 317 S. 320
Licio Gelli, cittadino italiano nato a Pistoia il 21 aprile 1919, fu fermato a Ginevra il 13 settembre 1982 in possesso di documenti d'identità falsi e posto in detenzione provvisoria a fine d'estradizione per ordine dell'Ufficio federale di polizia (UFP), emesso a richiesta dell'Interpol di Roma. L'Ambasciata d'Italia a Berna ha chiesto la sua estradizione con nota del 22 settembre 1982. La domanda si fonda su tre mandati di cattura del Giudice istruttore presso il Tribunale di Roma, Dott. Ernesto Cudillo, emanati il 20 gennaio 1982 (n. 1575/81A R.G.P.M e n. 6571/81C R.G.I), l'11 giugno 1982 e il 15 settembre 1982 (entrambi n. 7888/81A R.G.P.M e 1575/81A R.G.I), nonché su un ordine di cattura (n. 7177/82A R.G.P.M) emesso il 17 settembre 1982 dai Sostituti Procuratori della Repubblica di Milano, Dott. Marra, Fenizia e Dell'Osso. Della serie di imputazioni, talune delle quali nel frattempo decadute, si dirà in seguito. La domanda d'estradizione era corredata di una relazione sui fatti del Giudice istruttore di Roma del 17 settembre 1982 e di una nota con documenti della Procura della Repubblica di Milano del 20 settembre 1982.
Gelli si opponeva all'estradizione. I suoi difensori presentavano il 7 febbraio 1983 un voluminoso memoriale, completato con una perizia giuridica 14 febbraio 1983 del prof. Pietro Nuvolone e con un ulteriore esposto del 22 marzo 1983 accompagnante una relazione 1o marzo 1983 dell'avv. Massimo Krogh e del prof. Fabio Dean sulla giurisprudenza italiana circa il principio di specialità.
L'UFP presentava il 3 marzo 1983 al Ministero italiano di grazia e giustizia domande di informazioni supplementari, che venivano fornite con ulteriore documentazione presentata con note dell'Ambasciata d'Italia a Berna dell'11 e del 19 marzo 1983. Il 16 aprile 1983 il Giudice istruttore presso il Tribunale civile e penale di Milano faceva pervenire all'UFP una comunicazione relativa agli sviluppi dell'inchiesta, da considerare - a mente dell'UFP - come complemento alla domanda d'estradizione; dal canto suo l'Ambasciata d'Italia forniva con nota 27 aprile 1983 un'assicurazione del Ministero di grazia e giustizia circa l'ossequio del principio di specialità.
Il 27 aprile 1983 i difensori del ricercato prendevano posizione sul
BGE 109 Ib 317 S. 321
complemento d'informazioni fornito dall'Ambasciata l'11 marzo. Su richiesta telescritta del 13 maggio 1983 dell'UFP, il Ministero di grazia e giustizia comunicava il 16 maggio che con sentenza 17 marzo 1983 il Giudice istruttore di Roma, Dott. Cudillo, aveva dichiarato non doversi procedere per intervenuta amnistia in relazione a talune imputazioni poste alla base della domanda d'estradizione, di cui si dirà ancora. Alla stessa data perveniva all'UFP un esposto 10 maggio 1983 del Giudice istruttore presso il Tribunale di Milano, Dott. Antonio Pizzo, sulla regola della specialità. L'UFP acquisiva agli atti un decreto di sequestro emesso il 16 maggio 1983 dal Procuratore pubblico della giurisdizione sottocenerina in Lugano, avv. Paolo Bernasconi, concernente gli averi bancari del ricercato, nonché fotocopie di una lettera 30 ottobre 1978 della Rizzoli Editore S.p.A in Milano a Gelli e di deposizioni rese ai magistrati italiani da Angelo Rizzoli e Bruno Tassan Din. I difensori del ricercato facevano pervenire all'UFP una memoria completiva d'opposizione di data 3 giugno 1983; anche di questo allegato si dirà in seguito.
Con lettera del 23 giugno 1983 il Dipartimento federale di giustizia e polizia trasmetteva gli atti al Tribunale federale, annettendovi due rapporti dell'UFP di data 25 maggio 1983 e 20 giugno 1983, nonché un esposto 21 giugno 1983 del Ministero pubblico della Confederazione. Mentre l'UFP propone di accordare l'estradizione almeno per i fatti motivanti le accuse di truffa e partecipazione a bancarotta fraudolenta, su cui si tornerà in appresso, il Ministero pubblico della Confederazione conclude a che la domanda d'estradizione sia respinta per i fatti motivanti imputazioni per reati di natura politica assoluta e che sia, per il resto, disattesa l'eccezione sollevata dall'opponente con riguardo all'art. 3 par. 2 della Convenzione europea d'estradizione (CEEstr).
Con decreto 28 giugno 1983 del Giudice delegato, è stata data ai difensori del ricercato la facoltà di esprimersi sul rapporto dell'UFP e sull'esposto del Ministero pubblico federale. Con un secondo memoriale aggiuntivo del 25 luglio 1983 i difensori hanno fatto uso di questa facoltà. Essi concludono in linea principale all'accoglimento dell'opposizione ed al rifiuto della estradizione. Eventualmente essi prospettano che ogni decisione sia sospesa sino a quando siano verificate una serie di condizioni, sulle quali si tornerà, se necessario, in seguito.
BGE 109 Ib 317 S. 322
Erwägungen
Considerando in diritto:
10.
a) L'ordine di cattura della Procura della Repubblica di Milano del 17 settembre 1982 ascrive a Gelli di aver partecipato (art. 110 CPI) a fatti di bancarotta fraudolenta aggravata (art. 223 cpv. 1 e cpv. 2 n. 2 in relazione con gli art. 216 e 219 della cosiddetta legge fallimentare, Regio decreto 16 marzo 1942, n. 267) commessi, insieme con altri, dal defunto Roberto Calvi, già presidente e amministratore delegato del Banco Ambrosiano S.p.A., istituto posto in liquidazione coatta amministrativa con decreto del Ministro del tesoro del 6 agosto 1982 e dichiarato in stato d'insolvenza (art. 195, 202, 203 legge fallimentare) con sentenza del Tribunale civile di Milano del 25 agosto 1982. Secondo la motivazione dell'ordine di cattura e la relazione sui fatti che l'accompagna, Calvi, nella sua duplice qualità di Presidente del Banco Ambrosiano S.p.A. di Milano e del Banco Ambrosiano Holding Lussemburgo, società appartenente all'istituto bancario milanese, avrebbe disposto che il Banco Ambrosiano Overseas Limited di Nassau, l'Ambrosiano Group Banco Comercial S.A. di Managua o il Banco Ambrosiano Andino di Lima - istituti dominati dalla citata Holding lussemburghese e costituenti di fatto filiali del Banco Ambrosiano - effettuassero accrediti per una somma complessiva di circa 70 milioni di dollari USA presso banche svizzere, segnatamente l'UBS di Ginevra, su conti di cui disponevano Gelli o persone o enti a lui facenti capo. Secondo la tesi accusatoria, il Banco Ambrosiano di Milano, l'Holding lussemburghese e gli istituti Americani debbono esser economicamente considerati come una sola entità, formante un unico complesso patrimoniale; le erogazioni, per le loro modalità, la mancanza di controprestazioni effettive, l'assenza di garanzie concrete e i rapporti fra le parti, sarebbero ispirate ad un intento di mera distrazione e non potrebbero costituire espressione di lecita ed usuale attività creditizia. Secondo l'ordine di cattura, le predette operazioni sarebbero state effettuate nel primo semestre del 1982.
Con comunicazione del 16 aprile 1983 all'UFP, considerata da quest'ultimo come un complemento alla domanda d'estradizione, il Giudice istruttore del Tribunale civile e penale di Milano comunicava che ulteriori indagini avevano permesso di accertare che, nella primavera del 1981, il Banco Ambrosiano Andino, tramite il Banco Ambrosiano Overseas Limited di Nassau, avendo
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ricevuto la provvista dal Banco Ambrosiano S.p.A. in Milano, dalla Banca Cattolica del Veneto e dal Credito Varesino, aveva concesso un prestito di 95 milioni di dollari USA per la durata di un anno alla Società Bellatrix S.A. di Panama, importo da questa trasferito presso la Rothschild Bank di Zurigo, con ordine di accredito a favore della Zirka Corporation. Dai conti della Zirka Corporation, importi di 7 e 14 milioni di dollari sarebbero stati trasferiti il 4 maggio 1981 su un conto "Mazut 66" presso l'UBS di Ginevra, seguiti il 13 maggio 1981 da altri due milioni di dollari; a quelle stesse due date importi di 7 milioni, rispettivamente 1,5 milioni di dollari USA sarebbero dal conto "Mazut 66" affluiti su un conto 525779-X1 di pertinenza di Licio Gelli.
b) Nell'opposizione del 7 febbraio 1983 il ricercato obietta in sostanza che le cause del dissesto del Banco Ambrosiano S.p.A. (da individuare a suo dire nei rapporti di questo con l'Istituto per le opere di religione e nell'acquisto illecito di proprie azioni) sono estranee sia alla persona di Gelli sia ai fatti rimproveratigli; che i fatti addotti nell'ordine di cattura e relativi al 1o semestre 1982 sono falsi, com'è comprovato dalle indagini esperite a Ginevra a richiesta della Procura pubblica di Lugano; che all'estradizione fanno ostacolo il principio di territorialità e la circostanza che un'inchiesta penale è stata aperta dalle autorità giudiziarie ticinesi; che fa difetto la condizione obiettiva di punibilità del reato di bancarotta costituita dalla pronunzia del fallimento, poiché contro il giudizio del Tribunale civile di Milano constatante l'insolvenza del Banco Ambrosiano taluni creditori e azionisti hanno interposto appello, e la decisione del Ministro italiano del tesoro ordinante la liquidazione coatta amministrativa è stata impugnata con ricorso al Tribunale amministrativo regionale; che, sempre sotto il profilo della doppia incriminazione, non è neppure preteso nella domanda che il ricercato - che non era amministratore - abbia conosciuto l'insolvibilità o cercato di trarne profitto.
Nel parere giuridico del prof. Nuvolone si confermano queste obiezioni, e si allega inoltre che le pretese distrazioni patrimoniali sarebbero state commesse secondo l'ordine di cattura su beni di persone giuridiche estere del tutto distinte dal Banco Ambrosiano, il che esclude la configurazione di bancarotta fraudolenta; oltretutto l'azione - dal prelevamento al versamento - sarebbe interamente stata commessa in territorio estero rispetto all'Italia, ciò che esclude la competenza della giurisdizione italiana secondo l'art. 7 CPI.
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Nella memoria complementare del 3 giugno 1983 questi argomenti sono ribaditi. Vi si sottolinea in particolare che si giustifica in casu di derogare alla regola per cui il giudice dell'estradizione non esamina la colpevolezza, dal momento che si tratta di verificare un alibi invocato dal ricercato. Circa il complemento fornito dall'autorità giudiziaria italiana il 16 aprile 1983, l'opponente dichiara di ignorare i fatti relativi alla Bellatrix S.A., al prestito ricevuto da quest'ultima, ai versamenti alla Zirka Corporation ed agli accrediti al conto "Mazut 66" presso l'UBS di Ginevra e rileva che neppure l'autorità italiana pretende che egli li conoscesse: ammette per contro di aver ricevuto i versamenti di 7 e 1,5 milioni di dollari del 4 e del 13 maggio 1981, accreditati sul suo conto per motivi affatto legittimi, che sono stati esposti ai magistrati che hanno condotto l'inchiesta esperita nel Ticino e a Ginevra.
Anche nella seconda memoria complementare del 25 luglio 1983 gli argomenti dell'opposizione sono ulteriormente sviluppati. Vi si sottolinea in particolare che base della richiesta d'estradizione italiana è unicamente l'ordine di cattura del 17 settembre 1982, i cui addebiti si sono rivelati falsi, e non invece il decreto di sequestro 16 maggio 1983 del Procuratore pubblico sottocenerino e nemmeno - contrariamente all'opinione dell'UFP - la lettera 16 aprile 1983 del Giudice istruttore presso il Tribunale di Milano, che non costituisce ordine d'arresto e non ossequia agli altri requisiti dell'
art. 12 CEEstr
. A voler prescindere da questa obiezione fondamentale, l'estradizione non entrerebbe comunque in linea di conto - secondo l'opponente - per motivi analoghi a quelli fatti valere contro l'ordine di cattura del 17 settembre 1982.
11.
L'ordine di cattura e l'opposizione del ricercato inducono alle considerazioni seguenti:
a) L'esame deve limitarsi ai fatti ascritti a Gelli nell'ordine di cattura del 17 settembre 1982. Gli ulteriori fatti menzionati nella comunicazione 16 aprile 1983 del Giudice istruttore di Milano non hanno da esser considerati, poiché non coperti dall'ordine di cattura che abbraccia il 1o semestre del 1982. V'è ancor minor motivo di occuparsene, dal momento che essi formano oggetto di una supplementare domanda d'estradizione.
b) Come già s'è rilevato (consid. 7c), quale giudice dell'estradizione, il Tribunale federale è legato all'esposto dei fatti contenuto nei documenti su cui la domanda si fonda: spetta al giudice del merito di pronunciarsi sulla
BGE 109 Ib 317 S. 325
loro sussistenza e la colpevolezza dell'estradato. Eccezioni a questo principio possono farsi solo se i fatti invocati sono manifestamente inesistenti o se i documenti della richiesta sono inficiati da lacune, contraddizioni o errori evidenti. Ciò non è il caso. Né mette conto che il Tribunale federale richiami - oltre quelli acquisiti all'incarto dall'UFP - ulteriori atti dalla Procura pubblica sottocenerina. Giova comunque rilevare che, contrariamente a quanto sembra ritenere l'opponente, non si tratta di verificare un alibi ai sensi dell'
art. 53 AIMP
: come risulta chiaramente dai testi tedesco e italiano della legge, il termine di "alibi" dev'esser inteso nel suo senso classico, cioè nel senso di prova che, al momento del fatto, la persona perseguita non si trovava - contrariamente a quanto esplicitamente o implicitamente assumerebbe la domanda d'estradizione - nel luogo di commissione del reato. La portata dell'innovazione introdotta dall'
art. 53 AIMP
- contrariamente a quanto sottintende l'opponente - non può venir estesa a qualsiasi prova a discarico che invocasse la persona ricercata. Non compete pertanto al giudice dell'estradizione di esperire indagini al fine di stabilire se si possa escludere che, nel periodo oggetto dell'ordine di cattura, siano effettivamente pervenuti al ricercato, direttamente o indirettamente, fondi provenienti dalle consociate americane del Banco Ambrosiano S.p.A. Giova inoltre aggiungere - e questo tanto con riferimento all'alibi quanto più genericamente in relazione alla prova (immediata) dell'innocenza - che l'esecuzione di verifiche a tal riguardo da parte del giudice dell'estradizione ha senso di regola solo se in caso positivo ci si possa ripromettere di giungere al rifiuto dell'estradizione ed alla liberazione dell'innocente o quantomeno all'abbandono della domanda d'estradizione (cfr.
art. 53 cpv. 2 AIMP
). Se - come in casu - l'estradizione entra comunque in linea di conto per altre imputazioni, tale verifica può esser lasciata, col tema generale della colpevolezza, al giudice del merito: in simile evenienza, viene infatti a mancare la ragione profonda che giustifica di derogare al principio per cui le risultanze del mandato di cattura vincolano il giudice dell'estradizione, e che è quella di risparmiare all'innocente i rigori della procedura (cfr.
DTF 109 Ib 63
/64 consid. 5a e la dottrina ivi citata, 95 I 467 consid. 5).
c) Più delicata è l'eccezione dedotta dalla circostanza che la sentenza del Tribunale civile di Milano del 25 agosto 1982 accertante l'insolvenza del Banco Ambrosiano è stata impugnata in sede civile, per cui non è tuttora passata in giudicato. L'esame deve farsi sotto il duplice profilo del diritto
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svizzero e di quello italiano. Esso non consente di negare l'estradizione.
aa) Alle ipotesi di reato di cui agli art. 216 e 223 della legge fallimentare italiana fa riscontro nel diritto svizzero il reato di bancarotta fraudolenta previsto dall'art. 163 CPS. In diritto svizzero, la pronunzia del fallimento è condizione obiettiva di punibilità (
DTF 101 IV 22
consid. 2a,
DTF 84 IV 15
/16; STRATENWERTH, op.cit., Besonderer Teil I, pag. 286; SCHWANDER, Das Schweizerische Strafgesetzbuch, II ediz., pag. 373 n. 583a, e FJS n. 1128, § 8 n. 1/2; LOGOZ, Commentaire du Code pénal suisse, Partie spéciale I, pag. 206 n. 4; NOLL, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil I, pag. 176). Come si evince dalla seconda delle due sentenze appena citate ed è ammesso in dottrina (SCHWANDER, op.cit., ibidem), la dichiarazione di fallimento deve aver forza di cosa giudicata: la provvisoria esecutività non basta per l'esercizio dell'azione penale ed un'eventuale condanna. Sotto il regime della cessata legge, la riferita circostanza avrebbe quindi fatto ostacolo all'estradizione (cfr. SCHULTZ, Das Schweizerische Auslieferungsrecht, pag. 335 e nota 136; cfr. inoltre, in materia d'assistenza giudiziaria penale,
DTF 106 Ib 267
nonché, in materia d'estradizione, la sentenza inedita del 23 gennaio 1981 in re Bon, consid. 3a). Giusta l'art. 35 cpv. 2, prima frase AIMP, la punibilità secondo il diritto svizzero deve però esser determinata "senza tener conto delle particolari forme di colpa e condizioni di punibilità da questo previste". A proposito di questo capoverso dell'art. 35 (corrispondente all'
art. 31 del
progetto) il messaggio del Consiglio federale dell'8 marzo 1976 annovera fra gli esempi di condizioni di punibilità proprio la dichiarazione di fallimento ed il pignoramento infruttuoso (FF 1976 II pag. 461 n. 322). Ne viene che non si può negare la punibilità secondo il diritto svizzero perché la declaratoria giudiziaria d'insolvenza non è passata in giudicato: il legislatore ha appunto inteso restringere, a tal riguardo, la portata del principio della doppia incriminazione che l'art. 35 cpv. 2 tacitamente sottintende (SCHULTZ, Das neue Schweizer Recht der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen, SJZ (RSJ) 77/1981, pag. 95). La punibilità secondo il diritto svizzero deve quindi essere ammessa.
bb) Nel diritto italiano, le opinioni della dottrina circa la qualifica da attribuire alla dichiarazione di fallimento, rispettivamente all'accertamento dell'insolvenza, sono divise (cfr. ANTOLISEI, op.cit., leggi complementari,
BGE 109 Ib 317 S. 327
III ediz., pag. 29 segg. e gli autori ivi citati). La Corte di cassazione considera la dichiarazione di fallimento un elemento costitutivo del reato (e non una mera condizione obiettiva di punibilità), la cui pronuncia determina il momento consumativo (cfr. Cassazione 30 marzo 1978, Conca, in Repertorio del Foro italiano 1978, voce "Bancarotta", n. 7 per molti; ANTOLISEI, op.cit., leggi complementari, pag. 146 e nota 16). A parte queste divergenze che potrebbero per avventura avere in parte solo portata terminologica, è determinante che giusta l'art. 238 della legge fallimentare, l'azione penale è esercitata dopo la comunicazione della sentenza dichiarativa di fallimento o dell'accertamento giudiziario dello stato d'insolvenza e che essa può esserlo anche prima in casi in cui concorrano gravi motivi e già esista o sia contemporaneamente presentata domanda per ottenere la dichiarazione suddetta. D'altra parte, secondo la giurisprudenza, il processo per bancarotta deve esser sospeso obbligatoriamente in caso di opposizione alla sentenza dichiarativa di fallimento, solo se tale questione pregiudiziale sia ritenuta seria e cioè apparentemente fondata dal giudice penale (Cassazione 25 gennaio 1978, Segattini, in Repertorio del Foro italiano 1978, voce "Bancarotta", n. 12). In dottrina, si rileva che l'apprezzamento della serietà dell'opposizione consente al magistrato inquirente una sia pur limitata discrezionalità nel determinare il momento della sospensione, consentendogli così di ovviare, sia pure soltanto in parte, agli inconvenienti collegati ad opposizioni meramente dilatorie, proposte al solo scopo di allontanare i rigori della persecuzione penale o di ostacolare gli atti istruttori (ANTOLISEI, op.cit., leggi complementari, pag. 232/35). In simili circostanze, si deve concludere che nel diritto italiano non è necessario per l'azione penale che la sentenza accertante l'insolvenza, provvisoriamente esecutiva, sia passata in giudicato: ne viene che il requisito della punibilità secondo il diritto italiano deve considerarsi adempiuto, e che l'estradizione non può esser rifiutata per il predetto motivo. Spetterà eventualmente alla magistratura italiana sospendere il procedimento.
d) Che le distrazioni ritenute nell'ordine di cattura non siano state causali del dissesto del Banco Ambrosiano, come argomenta il ricercato, potrebbe tutt'al più esser di rilievo per l'imputazione riferita all'art. 223 cpv. 2 n. 2 della legge fallimentare, secondo cui agli amministratori, direttori generali, sindaci e liquidatori si applicano le pene previste dal
BGE 109 Ib 317 S. 328
primo capoverso dell'art. 216 se "hanno cagionato con dolo o per effetto di operazioni dolose il fallimento della società". Questa fattispecie di reato, infatti, si distingue da tutte le altre ipotesi di bancarotta poiché in essa il fallimento (inteso qui come dissesto in senso materiale) non è condizione di punibilità né presupposto, ma evento del reato, cioè conseguenza del comportamento del soggetto (ANTOLISEI, op.cit., leggi complementari, pagg. 122/23). La circostanza, tuttavia, non esige d'esser approfondita ulteriormente dal giudice dell'estradizione: basti rilevare che al ricercato è ascritta anche la partecipazione al reato previsto dall'art. 223 cpv. 1 della legge fallimentare, per il quale - analogamente a quanto accade per l'art. 163 CPS - non è richiesto che l'azione in danno dei creditori sia la causale del fallimento (ANTOLISEI, loc.cit. e pag. 116 segg.; STRATENWERTH, op.cit., Besonderer Teil I, pag. 286; LOGOZ, op.cit., pag. 206 n. 4;
DTF 102 IV 23
consid. 4).
e) L'eccezione tratta dal preteso difetto di giurisdizione italiana (art. 7 CPI) non può esser ammessa. È infatti mera affermazione del ricercato quella per cui i fatti che stanno alla base del mandato di cattura si sarebbero svolti interamente fuori del territorio italiano. Secondo la documentazione annessa alla domanda, infatti, decisioni determinanti sarebbero state prese a Milano. È quindi superfluo esaminare se l'estradizione potrebbe essere rifiutata in applicazione del principio della doppia incriminazione oppure dell'
art. 7 par. 2 CEEstr
.
f) Non v'è neppure ragione di rifiutare l'estradizione poiché i fatti addebitati al ricercato in relazione con il Banco Ambrosiano S.p.A. si sono svolti parzialmente in Svizzera, onde il ricercato potrebbe soggiacere alla giurisdizione svizzera (
art. 35 cpv. 1 AIMP
) per un'eventuale ricettazione ivi commessa.
Giusta l'
art. 7 cpv. 1 CEEstr
, che è applicabile, dopo il ritiro della riserva inizialmente espressa dalla Svizzera, in tutta la sua estensione, il rifiuto dell'estradizione costituisce una mera facoltà della Parte richiesta. In virtù dell'art. 36 cpv. 2, che deroga all'
art. 35 cpv. 1 lett. b AIMP
, se al ricercato sono ascritti, - come in casu - parecchi reati, di cui uno motivante l'estradizione, questa è ammissibile per tutti. Non v'è nessun motivo per non applicare l'art. 36 cpv. 2, dal momento che le infrazioni di cui si tratta hanno indubbiamente il loro centro di gravità in Italia, che è opportuno che un unico procedimento penale venga istaurato e che infine - checché ne dica l'opponente - per una tale soluzione depongono anche la
BGE 109 Ib 317 S. 329
cittadinanza del ricercato, la sua residenza abituale ed i legami socio-culturali (cfr. sentenza 2 marzo 1983 in re Federici, consid. 5c non apparso in
DTF 109 Ib 60
segg.). Identiche considerazioni come per l'
art. 7 CEEstr
valgono a proposito dell'art. 8, con il rilievo che comunque - come risulta dal decreto di sequestro del 16 maggio 1983 del Procuratore pubblico sottocenerino - non è sinora stata promossa accusa in Svizzera.
A queste considerazioni si aggiunga che, già prima del ritiro delle riserve concernenti gli
art. 7 e 8 CEEstr
, la giurisprudenza aveva stabilito che il principio di territorialità deve cedere il passo all'esigenza di una efficace persecuzione del reato, allorquando per la difficoltà iniziale di qualificare il reato si correrebbe altrimenti il rischio di lasciarlo impunito per difetto di giurisdizione dello Stato richiesto (
DTF 101 Ia 598
segg. consid. 6). Giova da ultimo osservare che l'estradizione avrebbe anche in codesto punto potuto e, per gli stessi motivi, dovuto esser accordata anche sotto il diritto vigente anteriormente al 1o gennaio 1983, poiché l'estradizione accessoria per reati perpetrati (anche) in Svizzera era possibile in virtù della dichiarazione fatta dalla Svizzera (cfr. DF del 27 settembre 1966 in RU 1967 pag. 839, 841): la situazione del ricercato, quindi, non ha patito peggioramento.
g) Tutte le altre obiezioni dell'opponente contro l'ordine di cattura del 17 settembre 1982 si risolvono in definitiva in una contestazione di colpevolezza, ed esorbitano chiaramente dal quadro dell'indagine che può esser domandata al giudice dell'estradizione, segnatamente quando si tratta - come in casu - di complesse operazioni economiche e finanziarie: esse debbono esser riservate al giudice italiano del merito.
12.
Riassumendo, le condizioni convenzionali dell'estradizione risultano quindi adempiute in linea di principio per i fatti che motivano le quattro imputazioni di calunnia (denuncia mendace; mandato del 20 gennaio 1982, lett. g), truffa (affare Savoia Assicurazioni; mandato dell'11 giugno 1982), millantato credito (mandato del 15 settembre 1982, capo d'imputazione 3) e concorso in bancarotta fraudolenta (ordine di cattura del 17 settembre 1982).
Ciò posto, restano tuttavia ancora da esaminare le ulteriori obiezioni sollevate dall'opponente. Tra queste primeggia quella dedotta dal principio della specialità dell'estradizione. Poiché - nella formulazione che le vien data dalla difesa dell'opponente - tale obiezione è indipendente da quelle
BGE 109 Ib 317 S. 330
sollevate con riferimento all'affermato carattere politico delle imputazioni (
art. 3 par. 1 CEEstr
), rispettivamente da quelle dedotte dall'
art. 3 par. 2 CEEstr
e dall'
art. 6 CEDU
, e poiché essa potrebbe esser proposta, come resta da vedere, contro ogni domanda d'estradizione presentata dalla Repubblica Italiana, conviene esaminarla per prima.
13.
a) Al problema della specialità sono dedicate diffuse allegazioni nella memoria d'opposizione del 7 febbraio 1983, nei pareri del prof. Nuvolone e degli avv. Dean e Krogh e nelle due memorie complementari del 3 giugno e del 25 luglio 1983. L'opponente asserisce che la magistratura italiana ha della specialità una nozione inammissibile, contraria all'
art. 14 CEEstr
, e che svuota tale principio di ogni portata pratica, nella misura in cui la giurisprudenza della Corte di cassazione ritiene in sostanza ch'esso non impedisce il giudizio per un altro reato, diverso da quello per il quale l'estradizione è stata concessa ed anteriore, purché tale giudizio non comporti restrizione della libertà personale dell'imputato (sentenze 1o marzo 1973, Cuci, in Giustizia penale 1975 III pag. 102/3, con espresso riferimento alla CEEstr; 6 luglio 1976, Prampolini, in Giustizia penale 1977 III pagg. 10/11; 11 luglio 1977, Lanza, in Giustizia penale 1978 III pag. 319, con riferimento al mandato di cattura).
b) Alla base di tutta l'argomentazione dell'opponente è la tesi per cui la regola della specialità, sino al momento in cui cessa d'essere applicabile, paralizzerebbe in modo assoluto qualsiasi esercizio dei poteri giurisdizionali della Parte richiedente nei confronti della persona consegnata per ogni fatto anteriore alla consegna, che non sia quello che ha motivato l'estradizione. Come i patroni dell'opponente scrivono, citando GIAN DOMENICO PISAPIA (L'estradizione nell'ordinamento giuridico italiano: aspetti sostanziali, in Estradizione e spazio giuridico europeo, pubblicazione del Consiglio Superiore della Magistratura, Roma 1981, pag. 49 segg., 54), il principio della specialità, una volta accolto, dovrebbe costituire "un vero e proprio sbarramento, che priva l'autorità giudiziaria italiana di ogni potere in ordine ai reati che non siano espressamente compresi nel provvedimento di estradizione". Sennonché non è manifestamente questa la nozione di specialità consacrata dalla Convenzione europea.
Già dall'
art. 14 par. 1 CEEstr
si desume che il divieto di perseguire, giudicare e detenere in vista dell'esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza per fatti anteriori alla consegna, che non siano quelli che hanno
BGE 109 Ib 317 S. 331
motivato l'estradizione, ha il suo fondamento ma nel contempo il suo limite nella coercizione personale che tali provvedimenti implicano: ciò si evince dal fatto che - giustamente - a tali garanzie si aggiunge quella per cui l'individuo consegnato non sarà "soumis à toute autre restriction de sa liberté individuelle", senza la quale le prime potrebbero esser maliziosamente vanificate. Qualsiasi esitazione in proposito è poi fugata dal successivo paragrafo 2, in virtù del quale, "toutefois, la Partie requérante pourra prendre les mesures nécessaires en vue d'une part du renvoi éventuel du territoire, d'autre part d'une interruption de la prescription conformément à sa législation, y compris le recours à une procédure par défaut". Il "Rapport explicatif", edito nel 1969 dal Consiglio d'Europa e che ha per oggetto di esporre le considerazioni di base che hanno ispirato il testo definitivo della Convenzione, dice al proposito testualmente (pag. 23):
"Le paragraphe 2 permet à la Partie requérante de prendre les mesures indispensables pour interrompre la prescription. En effet, les experts ont reconnu qu'il fallait autoriser ces mesures puisqu'un Etat aurait pu les prendre si l'individu inculpé n'avait pas été extradé. En vertu de ce paragraphe, la Partie requérante pourra par exemple juger par défaut un individu extradé pour une infraction autre que celle ayant motivé l'extradition. Toutefois, dans ce cas, l'extradé ne pourra pas être détenu pour une telle infraction sans le consentement de la Partie requise."
La soluzione adottata dalla Convenzione europea - che esclude la possibilità di un procedimento contraddittorio ma non quello di un procedimento contumaciale - è d'altronde conforme all'opinione dominante in dottrina (SCHULTZ, Das Schweizerische Auslieferungsrecht, pag. 364 e nota 36, pag. 369; HSU CHAO CHING, Du principe de la spécialité en matière d'extradition, tesi Neuchâtel 1950, pag. 61 segg. e gli autori citati; sulla conformità in particolare dell'
art. 14 par. 2 CEEstr
alla dottrina tradizionale, cfr. SCHULTZ, Les principes du droit d'extradition traditionnel, in Aspects juridiques de l'extradition entre Etats européens, edito dal Consiglio d'Europa, 1970, pag. 7 segg., in part. 21 n. 6). Nella dottrina italiana lo stesso TULLIO DELOGU, richiamato dall'opponente, sottolinea tra l'altro con preciso riferimento all'
art. 14 CEEstr
, che sugli effetti processuali del principio di specialità esiste un accordo quasi inconsueto e che si riconosce unanimamente "che il diritto dello Stato richiesto a veder osservata la clausola di specialità non può arrivare a spogliare lo Stato richiedente anche dei poteri che a lui competerebbero se
BGE 109 Ib 317 S. 332
non avesse richiesto l'estradizione, o questa gli fosse stata negata; in particolare, del potere di instaurare un procedimento contumaciale a carico del reo rifugiatosi all'estero. Il che significa che, sul terreno delle limitazioni processuali, il contenuto della clausola si esaurisce nel divieto di sottoporre l'estradato ad ogni e qualunque forma di coercizione processuale ai fini dell'accertamento e della esecuzione di una pretesa punitiva fondata su fatti diversi da quelli che hanno motivato l'estradizione; e perciò i soli atti che possono essere compiuti a questo fine sono esclusivamente quelli che non richiedono la presenza dell'imputato" (Clausola di specialità della estradizione e potere giurisdizionale dello Stato richiedente, in Rivista italiana di diritto e procedura penale 1980, pag. 510 segg., in part. 518/19).
Nella misura in cui l'opponente critica la giurisprudenza della Corte di cassazione italiana, che è conforme a codesta dottrina, per dedurre che la Parte richiedente non si conformerebbe al dettato dell'
art. 14 CEEstr
, la sua censura è manifestamente infondata. A questo proposito non si pone pertanto neppure il problema (sul quale si tornerà) di sapere se e in qual misura il giudice dell'estradizione, nell'esame della domanda, possa tener conto di una prassi dello Stato richiedente che fosse contraria agli impegni convenzionali.
14.
a) Sempre in tema di specialità, il ricercato adduce tuttavia anche che, in virtù di una sentenza 2 luglio 1976 della Cassazione penale, sezione II, in re Salutini (Rivista italiana di diritto e procedura penale 1980, pag. 492 segg.), confermante la precedente pronunzia dell'11 aprile 1973 in re Mangiavillano, il principio della specialità non è ritenuto applicabile nell'ipotesi in cui l'Italia, ancor prima di richiedere l'estradizione di un imputato di un reato commesso in Italia, lo abbia già sottoposto a procedimento penale in Italia: in tale ipotesi infatti, secondo la citata giurisprudenza, "ancorché prosegua dopo l'estradizione dell'imputato, concessa in virtù della sua eventuale responsabilità per un successivo reato, il procedimento ha avuto rituale inizio prima dell'estradizione e quindi indipendentemente da essa".
A giusta ragione l'opponente afferma che tale opinione è insostenibile. Essa si pone non solo in contrasto con la nozione di specialità qual è ammessa dalla dottrina unanime, ma anche - se riferita alla Convenzione europea d'estradizione qui applicabile - con il tenore letterale chiaro ed esplicito dell'art. 14 par. 1, che vieta ogni procedimento contraddittorio e
BGE 109 Ib 317 S. 333
ogni restrizione della libertà individuale "pour un fait quelconque antérieur à la remise", diverso da quello motivante l'estradizione, senza eccezione alcuna e con la sola riserva del mutamento di qualificazione a termini del paragrafo 3 dello stesso disposto. Il fatto che anteriormente alla consegna, per altro fatto, una procedura sia stata aperta nello Stato richiedente è assolutamente indifferente: una tale procedura non può esser continuata - se lo Stato richiedente non chiede ed ottiene un complemento d'estradizione - che come procedura contumaciale ai sensi dell'
art. 14 par. 2 CEEstr
. Vivacemente e giustamente dette sentenze sono state d'altronde criticate nel citato saggio di TULLIO DELOGU, con ampi riferimenti alla dottrina internazionale e segnatamente a SCHULTZ.
b) Nella sentenza inedita Rieble dell'11 luglio 1980 e nella già citata sentenza Bon del 23 gennaio 1981, il Tribunale federale ha esaminato il problema di sapere in quale misura una precedente violazione di una convenzione da parte di uno Stato contraente consenta alla Svizzera di rifiutare vuoi l'estradizione, vuoi la concessione dell'assistenza giudiziaria in senso lato. Esso ha considerato che non v'è motivo di rifiutare l'estradizione allorquando non v'è ragione di pensare che, nel caso particolare, lo Stato richiedente non rispetterà i suoi impegni internazionali ed ha addotto che da una passata infrazione di un trattato non è consentito di trarre una simile deduzione. In uno dei due casi citati, il Tribunale federale ha tuttavia ritenuto opportuno di segnalare all'autorità esecutiva la verosimile inosservanza di una convenzione invocata dall'opponente.
c) I principi di questa giurisprudenza meritano di essere confermati. Applicati in casu, essi non consentono - per più di un motivo - di rifiutare l'estradizione.
Come si evince dallo stesso saggio di TULLIO DELOGU, la giurisprudenza italiana criticata risulta infatti isolata (cfr., oltre i due casi già indicati: Cassazione 3 aprile 1974, Carinci, in Repertorio del Foro italiano 1975, voce "Estradizione", n. 9/10). In secondo luogo, a quanto è dato di vedere, tale giurisprudenza non è espressamente riferita alla Convenzione europea, e segnatamente all'art. 14. In terzo luogo, essa non risulta esser stata applicata nei confronti della Svizzera, permodoché non si può far addebito all'autorità italiana di una violazione del principio di specialità nei confronti del nostro Paese in un caso concreto. Anzi, a riguardo della Svizzera, è noto il caso Prampolini, estradato all'Italia in base alla
BGE 109 Ib 317 S. 334
sentenza pubblicata in
DTF 101 Ia 592
segg. Arrestato in Italia sulla scorta di un mandato di cattura emesso per reati, sia pure concorrenti, ma "diversi da quelli di cui al provvedimento di estradizione adottato dallo Stato svizzero in favore di quello italiano, senza che il primo avesse acconsentito estendendo l'estradizione a questi ulteriori reati", il provvedimento fu dichiarato illegittimo con sentenza 6 luglio 1976 della Suprema Corte di cassazione (Repertorio del Foro italiano 1977, voce "Libertà personale dell'imputato", n. 31/32). Questo caso Prampolini può quindi esser addotto a riprova del rispetto da parte dell'Italia della clausola di specialità. Si noti inoltre che l'Italia ha presentato in questo (cfr. la sentenza inedita del 27 aprile 1977) e in numerosi altri casi domande di estradizione addizionale.
Nella fattispecie, v'è poi ancor meno motivo di esitare, dal momento che il Ministero di grazia e giustizia - tramite l'Ambasciata d'Italia - ha già fornito esplicite assicurazioni all'UFP. Tuttavia, vista l'esistenza di questa sia pur isolata giurisprudenza della Suprema Corte italiana di cassazione, l'UFP può esser sollecitato a ricordare ai competenti organi italiani che, secondo lo Stato richiesto, l'
art. 14 par. 1 CEEstr
inibisce l'esercizio della potestà giurisdizionale, fuori del procedimento contumaciale previsto dal paragrafo 2, anche nel caso in cui procedimenti penali per fatti diversi da quelli per i quali l'estradizione è stata accordata, fossero stati promossi contro la persona estradata prima che la domanda d'estradizione fosse presentata, e che la Svizzera considererebbe lesiva degli obblighi convenzionali l'applicazione in casu della surriferita giurisprudenza.
15.
Per esaurire il tema della specialità, invocato dall'opponente, vanno considerati ancora due aspetti.
a) L'opponente manifesta il timore d'esser sottoposto a misure coercitive in vista dell'audizione da parte della Commissione parlamentare d'inchiesta sulla loggia massonica P2 istituita con la legge del 23 settembre 1981, n. 527, per "accertare l'origine, la natura, l'organizzazione e la consistenza" di questa associazione, nonché "le finalità perseguite, le attività svolte, i mezzi impiegati per lo svolgimento di detta attività e per la penetrazione negli apparati pubblici e in quelli di interesse pubblico, gli eventuali collegamenti interni e internazionali, le influenze tentate o esercitate sullo svolgimento di funzioni pubbliche, di interesse pubblico e di attività
BGE 109 Ib 317 S. 335
comunque rilevanti per l'interesse della collettività, nonché le eventuali deviazioni dall'esercizio delle competenze istituzionali di organi dello Stato, di enti pubblici e di enti sottoposti al controllo dello Stato" (art. 1 della legge, in Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana, 1981, n. 264 pag. 6239).
A questo proposito giova rilevare come, per il tramite dell'Ambasciata svizzera a Roma, la Divisione assistenza giudiziaria internazionale del Dipartimento federale di giustizia e polizia abbia già il 17 agosto 1982 rifiutato di accogliere una domanda di informazioni fondata sulla Convenzione europea d'assistenza giudiziaria in materia penale presentata da detta Commissione. La Svizzera ha ritenuto, sulla base della suddetta descrizione delle finalità e dei compiti della Commissione parlamentare, che non si aveva a che fare con una procedura concernente reati ai sensi della Convenzione invocata, ma che si trattava di un'inchiesta disciplinare o di un procedimento di natura amministrativa o di polizia, nulla mutando a tal riguardo il fatto che la Commissione predetta, giusta la legge istitutiva (art. 3), fosse munita degli stessi poteri dell'autorità giudiziaria per procedere alle indagini ed agli esami. Analoghe considerazioni si impongono per il caso della consegna a fini estradizionali del ricercato: la regola della specialità vieta ogni coercizione, anche di natura amministrativa, per fatti anteriori alla consegna e diversi da quelli motivanti l'estradizione.
Per tener conto di codesta situazione particolare, gioverà invitare l'UFP a precisare espressamente che Gelli, secondo l'
art. 14 par. 1 CEEstr
ed il principio di specialità, non potrà esser sottoposto a qualsiasi misura coercitiva in vista dell'audizione da parte della predetta Commissione parlamentare o di altro organismo analogo che dovesse esser successivamente istituito.
b) Il ricercato manifesta d'altra parte il timore che - privato di passaporto in virtù della legislazione italiana - egli sarebbe posto nell'impossibilità di lasciare il territorio italiano nei 45 giorni successivi alla sua liberazione definitiva ai sensi dell'
art. 14 par. 1 lett. b CEEstr
. A questo proposito occorre rilevare che il termine di "possibilité" contenuto alla lett. b è stato sostituito al termine di "liberté" inizialmente previsto, tenuto conto del suo senso più generale e dunque meno restrittivo. Come giustamente sottolinea il già citato "Rapport explicatif" del Consiglio d'Europa (pagg. 22/23), l'individuo non deve soltanto aver avuto la libertà di lasciare il territorio, ma anche la possibilità di farlo, il
BGE 109 Ib 317 S. 336
che copre ugualmente il caso della malattia e della mancanza di denaro. Nella disposizione, come precisa ancora il rapporto, è inclusa d'altronde una duplice condizione: liberazione definitiva, da un lato, possibilità di lasciare il territorio, dall'altro. Per chiarire ogni dubbio al proposito, la Svizzera ha d'altronde formulato e depositato, aderendo alla Convenzione, un'esplicita dichiarazione a proposito dell'art. 14 par. 1 lett. b, nota a tutti gli Stati contraenti (cfr. DF del 27 settembre 1966, in RU 1967 pag. 839, 842). Non v'è alcuna ragione di ritenere o di temere che l'Italia non debba attenersi a tali condizioni, che sgorgano chiaramente dall'art. 14 e dalla dichiarazione svizzera: non è quindi il caso di formulare a tal riguardo una particolare riserva o un richiamo specifico.
16.
a) In connessione con il tema della specialità ed anche con le eccezioni dedotte dagli
art. 3 par. 1 e 2 CEEstr
e dall'
art. 6 CEDU
, la difesa dell'opponente rileva che in Italia le norme dei trattati internazionali in parola (norme pattizie) non hanno livello di norme costituzionali né rango superiore all'ordinario livello legislativo. La circostanza sarà invero di rilievo per escludere - come ha ritenuto la Corte costituzionale italiana (sentenza n. 188 del 22 dicembre 1980, in Rivista di diritto internazionale 1981, pagg. 662 e 671) - che esse possano davanti alla Corte costituzionale esser assunte a parametro di legittimità costituzionale di altre leggi; non è peraltro contestato che esse siano applicabili in Italia al pari dell'ulteriore diritto ordinario. Non si vede quindi quale conclusione il giudice dell'estradizione potrebbe trarre da codesto ordinamento interno italiano, sicuramente non lesivo degli impegni internazionali assunti con l'adesione (cfr. sul tema: DELOGU, op.cit., in Rivista italiana di diritto e procedura penale 1980, pag. 518).
b) Le quattro imputazioni di calunnia, truffa, millantato credito e bancarotta costituiscono tutte, prese in sé, reati di diritto comune. Ci si deve però chiedere se essi non debbano esser considerati connessi con delitti politici (
art. 3 par. 1 CEEstr
), oppure se, in virtù delle circostanze in cui sono stati compiuti - segnatamente nel loro movente e per il loro scopo - non debba esser riconosciuto loro il carattere di delitti politici relativi, per i quali l'estradizione è parimenti esclusa in forza della stessa disposizione. Affinché la predominanza del carattere politico possa esser ammessa, occorre che il delitto si situi nell'ambito della lotta contro e/o per il potere, o tenda a sottrarre qualcuno a un potere che escluda ogni forma d'opposizione; tra l'atto e il fine politico deve sussistere un
BGE 109 Ib 317 S. 337
rapporto chiaro, stretto e diretto e non soltanto una relazione indiretta e lontana (
DTF 108 Ib 409
/10 consid. 7b,
DTF 106 Ib 301
consid. 4,
DTF 101 Ia 64
/65, 425/26 consid. 6b, 605/607 consid. 7).
La ricorrenza di questi elementi caratterizzanti dev'essere chiaramente esclusa per i reati di truffa, millantato credito e bancarotta, tipici reati economici a fine di lucro. Quand'anche si volesse pretendere che essi dovessero servire - se effettivamente furono commessi - a procurare fondi al movimento sovversivo che - sempre secondo l'accusa - Gelli avrebbe creato al fine di minare le basi stesse dello Stato (imputazioni di cui alle lettere a, c, f del mandato di cattura del 20 gennaio 1982), una sufficiente relazione diretta dovrebbe chiaramente essere negata, così come essa è sempre stata negata trattandosi di giudicare gli attacchi alle banche presentati come semplice messa in pratica della teoria della riappropriazione, che legittimerebbe i lavoratori proletari a recuperare quanto i grandi capitalisti hanno sottratto in origine ai produttori (cfr. l'affare Morlacchi in
DTF 101 Ia 605
/606). Non v'è motivo alcuno di trattare in modo diverso, sotto questo profilo, l'attacco a mano armata alla banca dal delitto dei cosiddetti colletti bianchi. Né può essere il discorso per l'imputazione di calunnia (denuncia mendace), se si tien conto che le tracce di reato che si attribuiscono a Gelli secondo l'accusa tendevano a compromettere come colpevoli di gravi delitti contro i doveri del loro ufficio magistrati che erano incaricati delle indagini contro il ricercato.
c) Resta infine da esaminare se sia fondata l'obiezione tratta dall'opponente dall'
art. 3 par. 2 CEEstr
, nel quale quadro dev'essere considerata anche l'eccezione dedotta dall'
art. 6 CEDU
. Com'è noto, l'
art. 3 par. 2 CEEstr
contempla due ipotesi distinte, le quali entrambe impongono al giudice dell'estradizione un giudizio di valore estremamente delicato sugli affari interni della Parte richiedente, in particolare il suo regime politico e le sue istituzioni, la sua concezione delle libertà fondamentali della persona, il rispetto di cui - concretamente - tali libertà godono, l'indipendenza e l'obiettività del suo apparato giudiziario. Naturalmente non ogni situazione politico-giuridica particolare in cui versasse lo Stato richiedente può avere come conseguenza che la Svizzera debba rifiutare ogni misura d'estradizione a suo favore: un tale rifiuto non interverrà che se si può temere oggettivamente, in un preciso contesto fattuale, che la situazione
BGE 109 Ib 317 S. 338
dell'estradato abbia a patire e che segnatamente un principio generale del diritto delle genti, come quello consacrato nell'
art. 3 CEDU
, corra il rischio d'esser violato (
DTF 108 Ib 411
/12,
DTF 95 I 468
consid. 6).
Che sia verificata la prima ipotesi prevista dall'
art. 3 par. 2 CEEstr
- ovverosia che le imputazioni di diritto comune siano state formulate allo scopo di perseguire il ricercato per ragioni politiche o di credo religioso, in altre parole per ottenere un'estradizione che le imputazioni politiche non consentano manifestamente di conseguire - non si può seriamente sostenere, e non vale la pena di attardarsi sulle allegazioni prive di sostegno del ricercato.
Più delicato può invece apparire il giudizio per quanto ha tratto alla seconda ipotesi prevista dall'
art. 3 par. 2 CEEstr
. Si pone infatti la questione di sapere se v'è motivo serio per credere che la condizione dell'estradando arrischi d'esser aggravata per considerazioni politiche: in termini concreti, se ci si può aspettare per il ricercato un processo giusto, sottratto ad influenze esercitate da stampa o partiti sulla magistratura, e nel quale la regola della specialità sia ossequiata non solo nella forma ma anche e soprattutto nello spirito. A sostegno della prognosi negativa da essa formulata, la difesa del perseguito adduce l'enorme clamore che indubbiamente quello che ormai vien definito il caso Gelli ha suscitato nella pubblica opinione e nella stampa, la legge varata per il dissolvimento della loggia massonica P2, il giudizio negativo formulato in termini talvolta drastici da personalità politiche, e denuncia altresì un'affermata caccia alle streghe e la designazione di un capro espiatorio.
Certo, ben si può ammettere che i casi Sindona e del Banco Ambrosiano e il ritrovamento di atti e documenti nella perquisizione effettuata negli uffici e al domicilio del ricercato hanno suscitato grande scalpore, profondamente turbato l'opinione pubblica e provocato reazioni non sempre serene negli organi della stampa o da parte di politici. Ma anche altri tragici avvenimenti, che hanno scosso nell'ultimo decennio la Repubblica Italiana, hanno provocato - comprensibilmente - fermenti e reazioni di non minor violenza nell'opinione pubblica, nei circoli politici, nella stampa: ciononostante non si può minimamente asserire che la magistratura - che ha pagato e paga tuttora tributo anche di sangue nell'adempimento della sua funzione - sia uscita nel complesso sminuita o rinvilita da queste vicende o che essa non sia più in grado di garantire, al di là ed al disopra delle contese di parte, un esercizio oggettivo della funzione giudiziaria.
BGE 109 Ib 317 S. 339
Ne discende che l'eccezione tratta dall'
art. 3 par. 2 CEEstr
e - congiuntamente - dall'
art. 6 CEDU
è infondata e dev'essere respinta.


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
123 V 150
26. Urteil vom 27. Mai 1997 i.S. Öffentliche Arbeitslosenkasse Basel-Stadt gegen S. und Kantonale Schiedskommission für Arbeitslosenversicherung Basel-Stadt

regeste:
Regeste
Art. 30 Abs. 1 lit. e AVIG
,
Art. 104 lit. a OG
.
Die Verwaltungspraxis, wonach der Versicherte bei unwahren Angaben betreffend Nachweis persönlicher Arbeitsbemühungen in der Regel an der oberen Grenze schweren Verschuldens in der Anspruchsberechtigung eingestellt wird, ist als Ermessensmissbrauch zu qualifizieren.

text:
Sachverhalt
ab Seite 150
BGE 123 V 150 S. 150
A.-
Mit Verfügung vom 2. Februar 1996 stellte die Öffentliche Arbeitslosenkasse Basel-Stadt S. ab 3. Januar 1996 für die Dauer von 60 Tagen in der Anspruchsberechtigung ein mit der Begründung, er habe der Kasse gegenüber unwahre Angaben betreffend der Stellensuche gemacht.
B.-
Die hiegegen erhobene Beschwerde hiess die Kantonale Schiedskommission für Arbeitslosenversicherung Basel-Stadt teilweise gut und setzte die Einstellung in der Anspruchsberechtigung von 60 auf 45 Tage herab (Entscheid vom 22. August 1996).
C.-
Die Öffentliche Arbeitslosenkasse Basel-Stadt führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, bezüglich der festgesetzten Einstellungsdauer sei der Entscheid der Kantonalen Schiedskommission für Arbeitslosenversicherung aufzuheben und die Verfügung der Arbeitslosenkasse wieder herzustellen.
S. lässt Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen und stellt das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege. Das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit lässt sich nicht vernehmen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
a) Gemäss
Art. 30 Abs. 1 lit. e AVIG
ist der Versicherte in der Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn er unwahre oder unvollständige Angaben gemacht oder in anderer Weise die Auskunfts- oder Meldepflicht verletzt hat.
BGE 123 V 150 S. 151
b) Der Einstellungstatbestand von
Art. 30 Abs. 1 lit. e AVIG
ist stets erfüllt, wenn der Versicherte die der Kasse, dem Arbeitsamt oder der kantonalen Behörde einzureichenden Formulare nicht wahrheitsgemäss oder unvollständig ausfüllt. Eine Melde- oder Auskunftspflichtverletzung ist darüber hinaus aber auch schon gegeben, wenn der Versicherte seine Pflichten gemäss
Art. 96 Abs. 1 und 2 AVIG
verletzt. Laut Abs. 1 dieser Bestimmung müssen die Leistungsempfänger den Kassen und den zuständigen Behörden des Bundes und der Kantone alle erforderlichen Auskünfte erteilen und die nötigen Unterlagen vorlegen. Solange der Versicherte Leistungen bezieht, muss er aufgrund von
Art. 96 Abs. 2 AVIG
der Kasse überdies unaufgefordert alles melden, was für die Anspruchsberechtigung oder für die Leistungsbemessung von Bedeutung ist, namentlich was den Anspruch auf Kinder- oder Ausbildungszulagen betreffen könnte sowie Änderungen des erzielten Verdienstes oder Zwischenverdienstes. Der Einstellungsgrund von
Art. 30 Abs. 1 lit. e AVIG
umfasst somit jede Verletzung der Pflicht des Versicherten zu wahrheitsgemässer und vollständiger Auskunft sowie zur Meldung aller leistungsrelevanten Tatsachen. Unerheblich ist, ob die falschen oder unvollständigen Angaben für die Ausrichtung der Versicherungsleistungen oder deren Bemessung kausal sind (ARV 1993/1994 Nr. 3 S. 21 Erw. 3b).
c) Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung gemäss
Art. 30 AVIG
hat nicht den Charakter einer Strafe im Sinne des Strafrechts, sondern denjenigen einer verwaltungsrechtlichen Sanktion mit dem Zweck, der Gefahr missbräuchlicher Inanspruchnahme der Arbeitslosenversicherung zu begegnen. Als solche kann sie ungeachtet der Regel des
Art. 68 StGB
wiederholt verfügt werden (ARV 1993/1994 Nr. 3 S. 22 Erw. 3d).
d) Die Dauer der Einstellung bemisst sich nach dem Grad des Verschuldens (
Art. 30 Abs. 3 AVIG
) und beträgt 1 bis 12 Tage bei leichtem, 13 bis 25 Tage bei mittelschwerem, 26 bis 60 Tage bei schwerem Verschulden und mindestens 45 Tage bei wiederholtem mittelschwerem oder schwerem Verschulden (
Art. 45 Abs. 2 lit. a-d AVIV
in der im Jahr 1996 geltenden, hier anwendbaren Fassung).
2.
Streitig und zu prüfen ist, ob die von der Vorinstanz auf 45 Tage reduzierte Dauer der Einstellung in der Anspruchsberechtigung im Sinne des mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestellten Rechtsbegehrens wieder auf 60 Tage zu erhöhen ist. Dabei ist die von der Verwaltung befolgte Praxis, bei unwahren Angaben (
Art. 30
BGE 123 V 150 S. 152
Abs. 1 lit. e AVIG
) betreffend Nachweis persönlicher Arbeitsbemühungen den Versicherten in der Regel an der oberen Grenze schweren Verschuldens in der Anspruchsberechtigung einzustellen, zu überprüfen. Es fragt sich, ob die Verwaltung mit der von ihr befolgten Praxis das ihr zustehende Ermessen im Rahmen des schweren Verschuldens (26-60 Einstellungstage) sachgerecht und mithin rechtsfehlerfrei oder missbräuchlich ausübt. Bei der Unangemessenheit (
Art. 132 lit. a OG
) geht es um die Frage, ob der zu überprüfende Entscheid, den die Behörde nach dem ihr zustehenden Ermessen im Einklang mit den allgemeinen Rechtsprinzipien in einem konkreten Fall getroffen hat, nicht zweckmässigerweise anders hätte ausfallen sollen. Allerdings darf der Sozialversicherungsrichter sein Ermessen nicht ohne triftigen Grund an die Stelle desjenigen der Verwaltung setzen, das Gericht muss sich somit auf Gegebenheiten abstützen können, welche seine abweichende Ermessensausübung als naheliegender erscheinen lassen. Auch ist den Bestrebungen der Verwaltung bzw. der Versicherer Rechnung zu tragen, die darauf abzielen, durch interne Weisungen, Richtlinien, Tabellen, Skalen usw. eine rechtsgleiche Behandlung der Versicherten zu gewährleisten (
BGE 114 V 316
Erw. 5a mit Hinweisen). Ermessensmissbrauch (
Art. 104 lit. a OG
) ist gegeben, wenn die Behörde zwar im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprinzipien, wie das Verbot von Willkür und von rechtsungleicher Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt (
BGE 116 V 310
Erw. 2,
BGE 114 V 87
Erw. 4b, 110 V 365 Erw. 3b,
BGE 108 Ib 205
Erw. 4a und
BGE 98 V 131
f. Erw. 2; ZAK 1989 S. 254 Erw. 4b; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband zur 6. Aufl., Nr. 67 B II/a S. 211).
3.
a) Bei Vorliegen von unwahren Angaben im Bereich des Nachweises der persönlichen Bemühungen ist es ständige Praxis der Öffentlichen Arbeitslosenkasse Basel-Stadt, eine Einstellungsdauer an der oberen Grenze des schweren Verschuldens zu verfügen, was für Sachverhalte ab 1. Januar 1996 im Regelfall zu einer Einstellungsdauer von 60 Tagen führte. Die Arbeitslosenkasse führt aus, diese Praxis sei in anderen Fällen durch die Vorinstanz bestätigt worden. Von dieser Regeleinstellungsdauer werde allenfalls bei Vorliegen von Milderungsgründen wie z.B. Alter (Jugendliche oder ältere Versicherte aufgrund ihrer schwierigen Situation auf dem
BGE 123 V 150 S. 153
Arbeitsmarkt), weitgehende Unerfahrenheit im Umgang mit Formularen, Ämtern usw. oder Geringfügigkeit des verursachten Schadens abgewichen.
b) Die Verwaltungspraxis, in der Regel eine maximale Einstellungsdauer zu verfügen, hält einer gerichtlichen Überprüfung auf pflichtgemässe Ermessensausübung nicht stand. Freies Ermessen erlaubt kein Entscheiden nach Belieben ohne überprüfbare sachliche Begründung. Wenn die rechtsanwendende Verwaltung das ihr eingeräumte Ermessen bei der Beurteilung des Verschuldens bei unwahren Angaben im Zusammenhang mit dem Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen in der Weise handhabt, dass sie als Regel die obere Grenze des Ermessensspielraums wählt, so stellt dies einen Ermessensfehler dar, welcher als Rechtsverletzung der richterlichen Korrektur bedarf. Eine solche - rechtsfehlerhafte - Ermessensbetätigung verkennt die dem Ermessen inhärenten Schranken und ist mit der Vorschrift, wonach sich die Dauer der Einstellung nach dem Grad des Verschuldens bemisst (
Art. 30 Abs. 3 AVIG
), nicht vereinbar.
c) Als sachgemässer Ausgangspunkt für die individuelle Verschuldensbeurteilung im Bereich des schweren Verschuldens ist ein Mittelwert in der von 26 bis 60 Tagen reichenden Skala zu wählen, d.h. eine durchschnittliche Dauer von ca. 43 Einstellungstagen. Unter Berücksichtigung der gegebenen Umstände des konkreten Einzelfalls ermöglicht diese Vorgehensweise einerseits eine Verschärfung der verwaltungsrechtlichen Sanktion, wie dies auch durch
Art. 45 Abs. 2 lit. d AVIV
angeordnet wird, wenn das Verschulden des Versicherten besonders schwer wiegt, z.B. im Wiederholungsfall bei bereits erfolgter strafrechtlicher Verurteilung. Eine Verschärfung der Sanktion in krasseren Fällen als dem vorliegenden ist nicht mehr möglich, wenn bereits der durchschnittliche Fall mit der maximal zulässigen Sanktion belegt wird. Anderseits erlauben Milderungsgründe, den Durchschnittswert von ca. 43 Einstellungstagen nach Massgabe des in milderem Licht erscheinenden Verschuldens auch in der Kategorie schweren Verschuldens angemessen zu reduzieren, wobei der Bereich von 26 bis 42 Tagen auszuschöpfen ist, ohne das Ermessen zu unterschreiten. Sachgerechte Ermessensbetätigung erfordert, den gesamten Ermessensspielraum nach oben und unten in einer dem jeweiligen Verschulden entsprechenden Weise zu nutzen.
Eine zahlenmässige Schwerpunktbildung an der oberen Grenze des Ermessensspielraums ist auch insofern nicht sachgerecht, als der
BGE 123 V 150 S. 154
Gesetzgeber mit der auf den 1. Januar 1996 in Kraft getretenen Neuregelung von
Art. 30 Abs. 3 AVIG
den Sanktionsrahmen von 40 auf 60 Einstellungstage je Einstellungsgrund erhöht hat. Es geht somit nicht etwa darum, überholte reformbedürftige Normen durch besonders strenge Anwendung aktuellen Bedürfnissen anzupassen. Vielmehr gilt es, den erweiterten Rahmen unter gebührender Beachtung des individuellen einstellungsrechtlichen Verschuldensgrades angemessen und nicht einseitig zulasten des Arbeitslosen auszuschöpfen. Die verwaltungsrechtliche Sanktion darf nicht zufolge undifferenzierter Verschuldensbeurteilung faktisch standardisiert werden. Schliesslich verletzt die erwähnte Verwaltungspraxis auch das Verbot rechtsungleicher Behandlung. Denn es ist nicht einzusehen, weshalb die ganze Kategorie der Versicherten, deren Verhalten wegen unwahrer Angaben beim Nachweis persönlicher Arbeitsbemühungen mit einer Einstellung zu ahnden ist, im Regelfall mit der schärfsten Sanktion belegt und damit im Vergleich zu anderen schweren Einstellungstatbeständen strenger behandelt wird. Eine derartige schematische Wertung des Verschuldens beim hier zur Diskussion stehenden Tatbestand findet weder im Gesetz noch in der Verordnung eine Grundlage. Eine solche Festlegung der Einstellungsdauer übergeht das massgebliche gesetzliche Bemessungskriterium des individuellen Grades des Verschuldens (
Art. 30 Abs. 3 AVIG
) und muss insofern als von sachfremden Motiven geleitet bezeichnet werden. Auch der Normzweck - die Missbrauchsverhütung und -bekämpfung - steht einer Festsetzung der Einstellungsdauer nach dem Verschuldensgrad keineswegs entgegen.
d) Auch die konkreten Umstände des vorliegenden Falles bilden keinen hinreichenden Anlass, auf 60 Einstellungstage zu erkennen. Festzuhalten ist, dass die unwahren Angaben des Beschwerdegegners als erstellt zu gelten haben. Es sind jedoch keine Anhaltspunkte ersichtlich, welche eine Verschärfung der Sanktion über einen mittleren Wert, der gemäss vorinstanzlichem Entscheid bei 45 Tagen liegen kann, aufdrängen oder rechtfertigen würden. Aufgrund der bestehenden Aktenlage hat die Verwaltung die Richtigkeit der Angaben erstmals für den Monat Januar 1996 überprüft, obwohl der Beschwerdegegner seit November 1994 stempelte und keine Stelle fand. Es ist somit davon auszugehen, dass kein Wiederholungsfall vorliegt. Die Verwaltung sah sich auch nicht veranlasst, ein Strafverfahren gegen den Beschwerdegegner einzuleiten. Es geht daher nicht an, ihm gleichwohl vorzuwerfen, sein
BGE 123 V 150 S. 155
Verhalten erfülle den Übertretungsstraftatbestand nach
Art. 106 AVIG
. Nach dem Gesagten genügt es für die Anordnung der maximalen Einstellungsdauer nicht, dass es an Milderungsgründen fehlt. Auch das Argument in der Einstellungsverfügung vom 2. Februar 1996, es könne nicht im Sinn der Prämienzahlenden - der arbeitenden Bevölkerung - sein, fehlende Arbeitsmotivation zu unterstützen, stellt keine haltbare Begründung für die Einstellung von 60 Tagen dar. Schliesslich wirft die Kasse dem Beschwerdegegner in der erwähnten Verfügung vor, in vier Fällen unwahre Angaben gemacht zu haben bei insgesamt neun Bewerbungen im Januar 1996. Auch dieses Verhältnis spricht gegen die verfügte maximale Einstellungsdauer.
e) Zusammenfassend erweist sich die von der Verwaltung verfügte Einstellungsdauer nicht nur als unangemessen, wie die Vorinstanz annahm, sondern auch als ermessensmissbräuchlich.
4.
(Parteientschädigung)


header:
Urteilskopf
141 I 186
18. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Grüne Kanton Zürich und Schlatter-Schmid gegen Regierungsrat des Kantons Zürich (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_312/2014 vom 27. Mai 2015

regeste:
Regeste
Art. 34 Abs. 1 BV
; Umsetzung einer den Stimmberechtigten in der Form der allgemeinen Anregung unterbreiteten kantonalen Volksinitiative.
Eine Umsetzung der von den Stimmberechtigten des Kantons Zürich angenommenen Kulturlandinitiative unmittelbar mit einer Revision des kantonalen Richtplans ist gemäss kantonalem Verfassungsrecht unzulässig und mit den politischen Rechten der Stimmbürger nicht vereinbar (E. 4).
Eine inhaltlich korrekte Umsetzung der Kulturlandinitiative setzt voraus, dass die wertvollen Landwirtschaftsflächen in ihrem Bestand besser geschützt werden, als dies gemäss geltendem Recht und revidiertem Richtplan der Fall ist. Mit dem Beschluss, auf die ihm vom Regierungsrat unterbreitete Umsetzungsvorlage nicht einzutreten, hat der Kantonsrat die Kulturlandinitiative auch inhaltlich nicht korrekt umgesetzt und damit die politischen Rechte der Stimmbürger verletzt (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 187
BGE 141 I 186 S. 187
A.
Die Stimmberechtigten des Kantons Zürich haben am 17. Juni 2012 die ihnen in der Form der allgemeinen Anregung unterbreitete kantonale Volksinitiative zum Erhalt der landwirtschaftlich und ökologisch wertvollen Flächen (Kulturlandinitiative) mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 54,5% angenommen. Die Volksinitiative hat folgenden Wortlaut:
"Die unterzeichnenden, im Kanton Zürich wohnhaften Stimmberechtigten stellen gestützt auf Art. 23 ff. der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 sowie das Gesetz über die politischen Rechte (GPR) und die zugehörige Verordnung (VPR) in der Form der allgemeinen Anregung folgendes Begehren:
Eine regionale landwirtschaftliche Produktion, welche die Ernährungssouveränität mit möglichst hoher Selbstversorgung anstrebt, setzt genügend Kulturland voraus. Der Kanton sorgt deshalb dafür, dass die wertvollen Landwirtschaftsflächen und Flächen von besonderer ökologischer Bedeutung wirksam geschützt werden und in ihrem Bestand und ihrer Qualität erhalten bleiben. Als wertvolle Landwirtschaftsflächen gelten die Flächen der Bodeneignungsklassen 1 bis 6, mit Ausnahme der zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative rechtskräftig der Bauzone zugewiesenen Flächen."
(...)
B.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich arbeitete zur Umsetzung der angenommenen Volksinitiative einen Entwurf zur Revision des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) aus. Er unterbreitete die Vorlage am 19. Juni 2013 dem Zürcher Kantonsrat, beantragte allerdings ihre Ablehnung. Der Regierungsrat stellte sich auf den Standpunkt, die Forderungen der Kulturlandinitiative könnten auch mit dem Instrument des kantonalen Richtplans erfüllt werden. Er habe dem Kantonsrat nach der Annahme der Kulturlandinitiative einen Richtplanentwurf unterbreitet, der auch nach der Annahme der Initiative als zweckmässig, ausgewogen und zukunftsgerichtet anzusehen sei. Der Kantonsrat beschloss am 18. März 2014 die Festsetzung des revidierten kantonalen Richtplans. Auf die ihm vom Regierungsrat am 19. Juni 2013
BGE 141 I 186 S. 188
unterbreitete Umsetzungsvorlage zur Kulturlandinitiative, den Entwurf zur Revision des Planungs- und Baugesetzes, trat er am 19. Mai 2014 nach einer Eintretensdebatte nicht ein.
C.
Gegen den Nichteintretensbeschluss des Kantonsrates vom 19. Mai 2014 haben die Grünen Kanton Zürich sowie Marionna Schlatter-Schmid Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und der Kantonsrat anzuweisen, auf die Vorlage einzutreten sowie sie in geeigneter Form zu beschliessen. Eventualiter beantragen sie, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und der Kantonsrat anzuweisen, auf die Vorlage einzutreten sowie im Falle eines Ablehnens die Umsetzungsvorlage dem Volk vorzulegen. (...)
In Gutheissung der Beschwerde hebt das Bundesgericht den angefochtenen Beschluss auf.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Die kantonale Volksabstimmung vom 17. Juni 2012 über die als allgemeine Anregung eingereichte Kulturlandinitiative fand statt, nachdem der Kantonsrat die Initiative mit Beschluss vom 13. Februar 2012 (Protokoll des Zürcher Kantonsrates vom 13. Februar 2012, S. 2698 ff.) abgelehnt hatte, ohne eine konkretisierende Umsetzungsvorlage ausarbeiten zu lassen oder einen Gegenvorschlag zu beschliessen (vgl. Art. 29 Abs. 2, Art. 30 Abs. 1 und Art. 32 lit. d der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV/ZH; SR 131.211] i.V.m. § 134 Abs. 2 und § 137 lit. a des Gesetzes vom 1. September 2003 über die politischen Rechte [GPR; LS 161]). Mit der Annahme der Initiative haben die Stimmberechtigten des Kantons Zürich im Sinne der Initianten und gegen den Beschluss des Kantonsrates vom 13. Februar 2012 entschieden, dass der kantonale Gesetzgeber eine die Initiative konkretisierende Umsetzungsvorlage ausarbeiten muss (vgl.
BGE 115 Ia 148
E. 3 S. 154). Vorliegend umstritten ist, ob der Kantonsrat die Kulturlandinitiative nach ihrer Annahme durch die Stimmberechtigten korrekt umgesetzt hat.
Die Beschwerdeführer rügen, der Kantonsrat habe mit dem angefochtenen Beschluss
Art. 34 BV
sowie Art. 25 i.V.m.
Art. 32 lit. d KV/ZH
verletzt, weil er damit die Umsetzung der den Stimmbürgern in der Form der allgemeinen Anregung unterbreiteten und von den Stimmbürgern angenommenen Kulturlandinitiative verweigere. Mit dem flexiblen Mittel des Richtplans, welcher weiterhin eine
BGE 141 I 186 S. 189
Siedlungsentwicklung auf Kosten von Kulturland zulasse, werde die Kulturlandinitiative nicht umgesetzt. Der Kantonsrat und der Regierungsrat sind dagegen der Ansicht, die Kulturlandinitiative sei mit der Festsetzung des revidierten Richtplans durch den Kantonsrat am 18. März2014 formell und inhaltlich korrekt umgesetzt worden, ohne dass damit die politischen Rechte der Beschwerdeführer verletzt worden seien. Auf eine Ergänzung des PBG im Sinne der vom Regierungsrat ausgearbeiteten Umsetzungsvorlage könne verzichtet werden.
3.
Art. 34 Abs. 1 BV
gewährleistet die politischen Rechte auf Bundes- sowie Kantons- und Gemeindeebene in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen Grundzüge der demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der konkrete Gehalt der politischen Rechte mit ihren mannigfachen Teilgehalten ergibt sich nicht aus der Bundesverfassung, sondern in erster Linie aus dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone (
BGE 138 I 189
E. 2.1 S. 190 f.;
BGE 136 I 352
E. 2 S. 354 f.,
BGE 136 I 376
E. 4.1 S. 379).
Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich jedoch der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen Auffassung an; als oberste kantonale Organe anerkennt es Volk und Parlament. Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (
BGE 139 I 292
E. 5.2 S. 294 f. mit Hinweisen).
4.
Zunächst ist zu prüfen, ob es grundsätzlich zulässig und mit den politischen Rechten der Stimmbürger vereinbar war, die angenommene Kulturlandinitiative mittels einer Revision des kantonalen Richtplans umzusetzen.
4.1
Art. 34 Abs. 1 BV
für sich allein schreibt den Kantonen nicht vor, in welcher Form eine den Stimmbürgern als allgemeine Anregung unterbreitete, angenommene Volksinitiative umzusetzen ist. Massgebend für die Beantwortung der Frage, ob eine solche Initiative formell korrekt umgesetzt wurde, ist das im konkreten Fall anwendbare kantonale Recht (vgl. E. 3 hiervor).
4.2
Gemäss
Art. 25 Abs. 4 KV/ZH
bestimmt im Kanton Zürich der Kantonsrat, in welcher Rechtsform eine von den Stimmbürgern
BGE 141 I 186 S. 190
angenommene Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung umzusetzen ist. Nach der Annahme einer solchen Initiative arbeitet der Regierungsrat nach Massgabe von § 138 Abs. 1 GPR eine Umsetzungsvorlage aus. Die Schlussabstimmung des Kantonsrates über die Umsetzungsvorlage erfolgt innert zwei Jahren nach der Volksabstimmung (§ 138 Abs. 2 GPR).
Nach der Annahme einer kantonalen Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung wählt demnach der Kantonsrat das für das betreffende Initiativbegehren passende Gefäss staatlichen Handelns aus (CHRISTIAN SCHUHMACHER, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Häner/Rüssli/Schwarzenbach [Hrsg.], 2007, N. 29 zu
Art. 25 KV/ZH
). Nicht ausser Acht lassen darf der Kantonsrat allerdings, dass gemäss kantonalem Verfassungsrecht nicht jeder beliebige staatliche Akt zum Gegenstand einer Volksinitiative gemacht werden kann (vgl. Art. 23 i.V.m.
Art. 24 lit. a KV/ZH
; SCHUHMACHER, in: a.a.O., N. 12 zu
Art. 23 KV/ZH
). Verlangt werden kann mit einer Initiative im Kanton Zürich die Total- oder die Teilrevision der Verfassung (
Art. 23 lit. a KV/ZH
), der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines Gesetzes (
Art. 23 lit. b KV/ZH
), der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines dem Referendum unterstehenden Kantonsratsbeschlusses (
Art. 23 lit. c KV/ZH
), die Einreichung einer Standesinitiative (
Art. 23 lit. d KV/ZH
) oder die Aufnahme von Verhandlungen über Abschluss oder Änderung eines interkantonalen oder internationalen Vertrages, der dem Referendum untersteht, oder die Kündigung eines solchen Vertrages (
Art. 23 lit. e KV/ZH
).
Wurde eine den Stimmbürgern in der Form der allgemeinen Anregung unterbreitete Volksinitiative als gültig im Sinne von
Art. 28 KV/ZH
erachtet und lässt sie sich namentlich in einer in
Art. 23 KV/ZH
vorgesehenen Form umsetzen, so darf der Kantonsrat für die Umsetzungsvorlage indessen nicht eine Rechtsform wählen, die gemäss
Art. 23 KV/ZH
gar nicht Gegenstand einer Volksinitiative sein kann. Zwischen dem Gegenstand einer Initiative und deren Umsetzungsform muss insoweit Kongruenz bestehen, dass für beide der Katalog von
Art. 23 KV/ZH
massgebend ist. Die dem Kantonsrat zustehende Wahlmöglichkeit von
Art. 25 Abs. 4 KV/ZH
ist in diesem Sinne einschränkend zu verstehen. Ist eine in der Form der allgemeinen Anregung eingereichte, von den Stimmbürgern angenommene Volksinitiative nach ihrem Gegenstand unmittelbar auf kantonaler Ebene umzusetzen, muss die Umsetzungsvorlage im Hinblick auf Art. 23 lit. a-c i.V.m. Art. 32 f. KV/ZH zwingend eine dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehende Rechtsform aufweisen.
BGE 141 I 186 S. 191
Es ist nämlich nicht nur ausgeschlossen, ein Initiativbegehren der Volksabstimmung zu unterwerfen, das einen anderen als die in
Art. 23 KV/ZH
genannten Gegenstände hat, selbst wenn der Kantonsrat die Umsetzung des Begehrens in einer der Volksabstimmung unterstehenden Rechtsform beschliesst. Ebensowenig fällt konsequenterweise und im Blick auf die Systematik der Kantonsverfassung in Betracht, ein Initiativbegehren über einen Gegenstand nach
Art. 23 KV/ZH
auf kantonaler Ebene in einer Erlassform umzusetzen, die der Volksabstimmung entzogen ist (in diesem Sinne auch SCHUHMACHER, in: a.a.O., N. 29 zu
Art. 25 KV/ZH
, insbesondere Fn. 65). Diesem Verständnis entspricht auch die Regelung von
Art. 30 Abs. 1 KV/ZH
, wonach ein allfälliger Gegenvorschlag des Kantonsrates die gleiche Rechtsform haben muss wie die Hauptvorlage. Er kann zwar eine andere Regelungsstufe aufweisen als das Initiativbegehren (SCHUHMACHER, in: a.a.O., N. 17 und 20 zu
Art. 30 KV/ZH
), darf aber nicht in dem Sinne indirekt geschehen, als er die Umsetzung auf dem Verordnungsweg oder durch einen nicht referendumsfähigen Kantonsratsbeschluss vorsieht. Die Streichung von § 138 Abs. 3 GPR in der Revision vom 14. September 2009 ändert an dieser Betrachtungsweise nichts. Dadurch wurde nur die Verpflichtung aufgehoben, eine vom Kantonsrat abgelehnte Umsetzungsvorlage obligatorisch der Volksabstimmung zuzuführen. Der Parallelismus zwischen dem Gegenstand der Initiative und der Rechtsform ihrer Umsetzung wurde damit nicht aufgegeben.
4.3
Die Revision des kantonalen Richtplans kann nach Art. 23 i.V.m.
Art. 24 lit. a KV/ZH
mit einer Volksinitiative nicht verlangt werden. Dies zumal der Richtplan zwar vom Kantonsrat festgesetzt wird, der Festsetzungsbeschluss aber nicht dem Referendum untersteht (vgl. Art. 32 f. KV/ZH sowie Regierungsratsbeschluss Nr. 1486/2007 vom 3. Oktober 2007) und damit nicht unter
Art. 23 lit. c KV/ZH
fällt. Demzufolge steht es dem Kantonsrat gemäss kantonalem Verfassungsrecht nicht zu, eine den Stimmbürgern in der Form einer allgemeinen Anregung unterbreitete, angenommene Volksinitiative unmittelbar mit einer Revision des kantonalen Richtplans umzusetzen. Er nimmt damit den Stimmbürgern die Möglichkeit, anlässlich eines obligatorischen bzw. fakultativen Referendums über eine Umsetzungsvorlage in Verfassungs- oder Gesetzesform abzustimmen (vgl. Art. 32 f. KV/ZH). Hingegen kann sich eine mittels Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung veranlasste Verfassungs- bzw. Gesetzesänderung oder allenfalls der Erlass eines dem Referendum
BGE 141 I 186 S. 192
unterstehenden Kantonsratsbeschlusses unter Umständen mittelbar auf den kantonalen Richtplan auswirken.
4.4
Dem Initiativtext der Kulturlandinitiative ist nicht ausdrücklich zu entnehmen, in welcher Form die Anliegen der Initiative umgesetzt werden sollen. Immerhin äusserte sich das Initiativkomitee vor der Abstimmung dahingehend, dass nach einer Annahme der Initiative Änderungen im Planungs- und Baugesetz nötig sein würden (Amtsblatt des Kantons Zürich vom 11. Mai 2012 sowie Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 17. Juni 2012, S. 36). Die der Kulturlandinitiative zustimmende Minderheit des Kantonsrates sodann begründete ihre Zustimmung unter anderem damit, es brauche eine verbindliche rechtliche Grundlage zum Schutz des Kulturlandes (Amtsblatt des Kantons Zürich vom 11. Mai 2012 sowie Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 17. Juni 2012, S. 35). Der Regierungsrat hat vor der Abstimmung über die Kulturlandinitiative argumentiert, es sei zweckmässig und ausreichend, das Kulturland mittels der kantonalen Richtplanung zu schützen, während die Initiative als zu weit gehend abzulehnen sei (Amtsblatt des Kantons Zürich vom 11. Mai 2012 sowie Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 17. Juni 2012, S. 31 ff.; Antrag vom 6. September 2011 an den Kantonsrat zur Ablehnung der Kulturlandinitiative, publiziert im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 16. September 2011). Diese Formulierung lässt darauf schliessen, dass vor der Abstimmung auch der Regierungsrat davon ausging, die Kulturlandinitiative ziele nicht unmittelbar und ausschliesslich auf eine Richtplanrevision ab, sondern avisiere eine verbindlichere Regelung. Schliesslich haben anlässlich der Diskussion des Kantonsrates vom 13. Februar 2012 über die Kulturlandinitiative verschiedene Personen - sowohl Befürworter als auch Gegner der Initiative - die Ansicht vertreten, die Kulturlandinitiative ziele auf eine Gesetzesänderung ab, namentlich eine Änderung des Planungs- und Baugesetzes (Protokoll des Zürcher Kantonsrates vom 13. Februar 2012, S. 2698 ff.).
4.5
Gegenstand der Kulturlandinitiative war - was nach dem bereits Ausgeführten auch nicht zulässig gewesen wäre - nicht unmittelbar eine Richtplanrevision, sondern eine Änderung bzw. Ergänzung kantonalen Rechts im Sinne des Initiativtextes. In diesem Sinne mussten auch die Stimmbürger den Initiativtext verstehen. Zu Recht machen die kantonalen Behörden vor Bundesgericht nicht geltend, die Kulturlandinitiative lasse sich nicht mittels einer Gesetzesvorlage umsetzen. Im Gegenteil hat der Regierungsrat zunächst einen
BGE 141 I 186 S. 193
entsprechenden Gesetzesentwurf ausgearbeitet, den er dann allerdings zur Ablehnung empfohlen hat. Zwar liegt es in der Kompetenz des Kantonsrates, zu bestimmen, welches die passende Rechtsform zur Umsetzung der Kulturlandinitiative sei (vgl. E. 4.2 hiervor). Er hat sich dabei aber wie ausgeführt an den Gegenstand der Initiative zu halten und darf sie insbesondere nicht mittels eines staatlichen Akts umsetzen, der mit Blick auf
Art. 23 KV/ZH
gar nicht hätte Gegenstand der Initiative sein können. Eine Umsetzung der Kulturlandinitiative unmittelbar mit einer Revision des kantonalen Richtplans ist gemäss kantonalem Verfassungsrecht unzulässig und mit den politischen Rechten der Stimmbürger nicht vereinbar. Die Beschwerde erweist sich bereits aus diesem formellen Grund als begründet.
5.
Uneinigkeit besteht zwischen den Beschwerdeführern und den kantonalen Behörden sodann über den Umfang und die Qualität des Schutzes von Kulturland, den die Umsetzungsvorlage zur Kulturlandinitiative bieten muss, damit die Kulturlandinitiative als inhaltlich korrekt umgesetzt gelten kann.
5.1
In der Weisung zum Entwurf zur Änderung des Planungs- und Baugesetzes vom 19. Juni 2013 (publiziert im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 5. Juli 2013), die er als Umsetzungsvorlage zur Kulturlandinitiative ausgearbeitet hatte, führte der Regierungsrat zur Begründung seines Antrags auf Ablehnung der Umsetzungsvorlage aus, das PBG biete ein anerkannt zweckmässiges, wirksames und ausgewogenes Planungssystem mit dem kantonalen Richtplan als zentralem Instrument. Die Wirksamkeit des Zürcher Richtplans sei nicht zuletzt auch durch eine vergleichende Untersuchung aller Kantone bestätigt worden. Der Bund teile in seinem Vorprüfungsbericht zum Richtplan diese Einschätzung. Mit der Gesamtüberprüfung des kantonalen Richtplans sei folglich den Zielen einer haushälterischen Bodennutzung sowie der Schonung und aktiven Förderung der Lebensräume konsequent nachgelebt worden. Mit Blick auf die Stossrichtung der Kulturlandinitiative seien insbesondere folgende wegweisende Festlegungen zu nennen:
"- Mit dem Raumordnungskonzept wird der Rahmen für die angestrebte Entwicklung vorgegeben. Insbesondere werden jene Handlungsräume festgelegt, die künftig den überwiegenden Teil des Bevölkerungswachstums aufnehmen sollen.
- Gestützt darauf wird das Siedlungsgebiet in der Richtplankarte abschliessend festgelegt. Es kann auf regionaler und kommunaler Stufe weder vergrössert noch verkleinert werden. Damit wird aufgezeigt, wie gross
BGE 141 I 186 S. 194
das Siedlungsgebiet insgesamt sein soll, wie es im Kanton verteilt ist und welche Flächen für Einzonungen überhaupt infrage kommen.
- Auf die Ausscheidung von Bauentwicklungsgebiet, das voraussichtlich in einem späteren Zeitpunkt der Besiedlung dienen könnte, wird verzichtet. Die entsprechenden Flächen wurden nach eingehender Prüfung zu einem Drittel dem Siedlungsgebiet und zu zwei Dritteln dem Landwirtschaftsgebiet zugeführt.
- Das kartografisch ausgewiesene Siedlungsgebiet wird im Vergleich zum geltenden kantonalen Richtplan um rund 130 ha verkleinert.
- Es werden Aufträge an Regionen und Gemeinden formuliert, um eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen zu bewirken und die Siedlungserneuerung zu stärken.
- Die Sicherung der Produktionsgrundlagen für die Landwirtschaft, und damit den Schutz des ackerfähigen Kulturlands, wird als vorrangiges Ziel der Gesamtstrategie 'Landschaft' festgelegt.
- Der Umfang an Fruchtfolgeflächen wird durch Anpassungen am Siedlungsgebiet um rund 200 ha erweitert. Damit kann der vom Bund vorgegebene Mindestumfang von 44'400 ha eingehalten werden.
- Der Kanton sorgt dafür, dass Fruchtfolgeflächen nur in Anspruch genommen werden, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegt und grundsätzlich durch die Verursacherin oder den Verursacher Ersatz geleistet wird."
Um die Raumplanung langfristig zu lenken, die Zersiedelung einzudämmen und gleichzeitig die Standortattraktivität für Bevölkerung und Wirtschaft zu erhalten, sei der kantonale Richtplan somit das geeignete Instrument. Die Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten über alle Politik- und Sachbereiche hinweg werde dadurch gewährleistet und der Kulturlandschutz angemessen gewichtet.
5.2
Die Beschwerdeführer machen geltend, mit den Änderungen am Richtplan werde die Kulturlandinitiative inhaltlich nicht vollständig umgesetzt. Dass der revidierte kantonale Richtplan hinsichtlich des Schutzes von wertvollen Landwirtschaftsflächen gewisse Verbesserungen mit sich bringe, werde nicht bestritten. Die Erhaltung des Kulturlands erfolge in Bestand und Qualität mit den vorgenommenen Anpassungen des kantonalen Richtplans allerdings nicht derart wirksam, wie von der Initiative verlangt. Es fehle eine Kompensationspflicht bei neuen Einzonungen in Bauzonen. Dass der Kulturlandschutz bei der Festsetzung des Siedlungsgebiets im Richtplan im Rahmen einer Abwägung der verschiedenen Interessen mitzuberücksichtigen sei, genüge nicht. Mit dem aktuell revidierten Richtplan würden mehrere Flächen von wertvollem Kulturland "eingezont" (gemeint
BGE 141 I 186 S. 195
sein dürfte "dem Siedlungsgebiet zugewiesen"), welche gemäss der Kulturlandinitiative nicht für eine Zuteilung zur Bauzone in Frage kämen.
Uneinig sind sich die Beschwerdeführer und die kantonalen Behörden somit hinsichtlich des Umfangs und der Qualität des Schutzes von wertvollen Landwirtschaftsflächen, welche innerhalb des im revidierten Richtplan festgesetzten Siedlungsgebiets liegen. Hingegen bestreiten die Beschwerdeführer nicht, dass die wertvollen Landwirtschaftsflächen, welche ausserhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen, nämlich die so genannten Fruchtfolgeflächen, sowie die Flächen von besonderer ökologischer Bedeutung bereits nach geltendem Recht wirksam geschützt werden (vgl. insbesondere
Art. 6 Abs. 2 und
Art. 15 Abs. 3 RPG
[SR 700],
Art. 26 ff. RPV
[SR 700.1],
§ 18 Abs. 2 lit. h und
§ 36 PBG
sowie Art. 5 und Art. 18 des Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966 [NHG; SR 451] i.V.m.
§ 18 Abs. 2 lit. l und
§ 203 ff. PBG
).
5.3
Aus
Art. 34 Abs. 1 BV
geht hervor, dass die Behörden, welche den in einer nicht formulierten und damit nicht inhaltlich fest vorgegebenen Initiative angenommenen Regelungsgehalt umsetzen, eine Regelung auszuarbeiten und zu verabschieden haben, die den in der Initiative zum Ausdruck gebrachten Vorstellungen entspricht. Dabei darf der Gegenstand des Begehrens nicht verlassen werden und ist der Sinn der Initiative einzuhalten. Die Stimmbürger und namentlich die Initianten können unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung der politischen Rechte mit Beschwerde geltend machen, der Umsetzungsentscheid entspreche nicht dem Inhalt der Initiative, verwässere diesen oder gebe ihn kaum mehr wieder (
BGE 139 I 2
E. 5.6 S. 9;
BGE 115 Ia 148
E. 1a und b S. 152 f.). Innerhalb des entsprechenden Rahmens steht dem Umsetzungsorgan jedoch eine gewisse, wenn auch auf das mit der Initiative verfolgte Anliegen beschränkte Gestaltungskompetenz zu. Bei der Umsetzung der Initiative ist insbesondere auf grösstmögliche Vereinbarkeit des Umsetzungsaktes mit dem höherrangigen Recht zu achten, ohne dass allerdings die Einhaltung desselben in jedem Einzelfall bereits zu prüfen ist. Bei einer unformulierten Verfassungs- oder Gesetzesinitiative läuft dies auf eine voraussichtlich mit höherrangigem Recht konforme Vorlage von Bestimmungen der entsprechenden Normstufe mit dem in der allgemeinen Anregung angestrebten Inhalt hinaus (
BGE 139 I 2
E. 5.6 S. 9 f. mit Hinweisen).
BGE 141 I 186 S. 196
Für die Auslegung des Initiativtextes ist grundsätzlich vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens darf allerdings mitberücksichtigt werden, wenn sie für das Verständnis der Initiative unerlässlich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung eines Initiativtextes, wie er von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss (
BGE 139 I 292
E. 7.2 und 7.2.1 S. 298 mit Hinweisen).
5.4
Nach dem Zustandekommen der Kulturlandinitiative prüfte der Regierungsrat ihre Gültigkeit. Dabei kam er unter anderem zum Schluss, die Initiative verstosse nicht gegen übergeordnetes Recht, insbesondere nicht gegen Bundesrecht (lit. B der Weisung zum Antrag des Regierungsrats vom 6. September 2011 an den Kantonsrat zur Ablehnung der Kulturlandinitiative, publiziert im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 16. September 2011). Auch im Verfahren vor Bundesgericht haben die kantonalen Behörden nicht vorgebracht, die Kulturlandinitiative verstosse gegen übergeordnetes Recht oder die Umsetzung der Initiative bringe diesbezüglich unüberwindbare Schwierigkeiten mit sich.
Gemäss ihrem Wortlaut verlangt die Kulturlandinitiative unter anderem einen wirksamen Schutz der wertvollen Landwirtschaftsflächen in ihrem Bestand und ihrer Qualität. Die Initiative fordert zwar kein striktes Verbot für die Zuweisung von wertvollen Landwirtschaftsflächen zur Bauzone. Insbesondere schliesst der Initiativtext eine Regelung nicht aus, wonach wertvolle Landwirtschaftsflächen der Bauzone zugewiesen werden können, wenn der Verlust anderswo kompensiert wird, etwa durch die Auszonung gleichwertiger Flächen oder die Aufwertung geeigneter Flächen. Dass dies grundsätzlich möglich sein soll, kann auch der Begründung zur Initiative entnommen werden und wird von den Beschwerdeführern nicht bestritten. Aus dem Initiativtext geht aber hervor, dass der flächenmässige Umfang der im Kanton Zürich bestehenden wertvollen Landwirtschaftsflächen und ihre Qualität erhalten bleiben sollen. Als wertvolle Landwirtschaftsflächen gelten die Flächen der Bodeneignungsklassen 1 bis 6. Die Kulturlandinitiative verlangt einen wirksamen Bestandesschutz für wertvolle Landwirtschaftsflächen, ohne dabei zwischen Flächen innerhalb und ausserhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets zu unterscheiden. Ausdrücklich ausgenommen vom Bestandesschutz sind einzig die zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative rechtskräftig der Bauzone zugewiesenen Flächen.
BGE 141 I 186 S. 197
5.5
Entgegen dem Anliegen der Kulturlandinitiative können nach geltendem Recht Landwirtschaftsflächen, die innerhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen, unter bestimmten Voraussetzungen (vgl. insbesondere Art. 15 i.V.m.
Art. 1 und 3 RPG
) der Bauzone zugewiesen werden (
§ 47 Abs. 1 PBG
), ohne dass der damit verbundene Verlust von wertvollen Landwirtschaftsflächen anderswo kompensiert werden müsste. Der revidierte Richtplan sieht eine solche Kompensationspflicht nur vor, wenn Fruchtfolgeflächen, das heisst wertvolle Landwirtschaftsflächen, die
ausserhalb
des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen, beansprucht werden (Ziffer 3.2.3 des Richtplans des Kantons Zürich vom 18. März 2014). Entscheidend ist, dass der Initiativtext von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise so verstanden werden musste, dass der Bestandesschutz auch für wertvolle Landwirtschaftsflächen gilt, die
innerhalb
des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen. Dies ergibt sich aus dem Initiativtext, zeigt sich aber auch darin, wie sich die verschiedenen Akteure vor der Abstimmung zur Kulturlandinitiative geäussert haben.
5.5.1
In seiner Weisung zum Antrag vom 6. September 2011 an den Kantonsrat zur Ablehnung der Kulturlandinitiative (publiziert im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 16. September 2011) hat der Regierungsrat zunächst dargelegt, wie die wertvollen Landwirtschaftsflächen ausserhalb des im kantonalen Richtplan bezeichneten Siedlungsgebiets gemäss geltendem Recht und revidiertem kantonalem Richtplan geschützt werden. Daran anschliessend hat er Folgendes ausgeführt:
"Die Initiative fordert betreffend den Perimeter des Kulturlandschutzes und die Steuerung der Siedlungsentwicklung weiter gehende Massnahmen:
Der Perimeter für die zu schützenden wertvollen Landwirtschaftsflächen wird deutlich weiter gefasst. Im kantonalen Richtplan wird die Steuerung der Siedlungsentwicklung mit der kartografischen Festlegung des Siedlungsgebiets vorgenommen. Der Abgrenzung des Siedlungsgebiets liegt eine umfassende raumplanerische Interessenabwägung zugrunde. Das Siedlungsgebiet ist demnach für Siedlungszwecke reserviert. Fruchtfolgeflächen werden deshalb im kantonalen Richtplan ausschliesslich ausserhalb des Siedlungsgebiets ausgeschieden. Die Initiative will jedoch den Schutz auch auf Flächen innerhalb des Siedlungsgebiets ausdehnen, die zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative noch nicht rechtskräftig der Bauzone zugewiesen wurden. Dies betrifft somit Landwirtschaftszonen, Reservezonen und Freihalte- und Erholungszonen..."
BGE 141 I 186 S. 198
Weiter hat der Regierungsrat erklärt, weshalb ein derart weit gehender Schutz von landwirtschaftlichen Produktionsflächen nicht angemessen sei.
5.5.2
In der Debatte des Kantonsrates vom 13. Februar 2012 zum Beschluss über die Kulturlandinitiative wurde vom Präsidenten der zuständigen Kommission, von mehreren die Initiative ablehnenden Ratsmitgliedern sowie vom delegierten Regierungsrat ebenfalls geltend gemacht, der kantonale Richtplan sei das bessere Instrument zum Schutz des Kulturlands und die Initiative gehe zu weit, namentlich weil mit ihr Kulturland innerhalb des Siedlungsgebiets stärker geschützt werden solle (Protokoll des Zürcher Kantonsrates vom 13. Februar 2012, S. 2698 ff.).
5.5.3
Im beleuchtenden Bericht zur Kulturlandinitiative, welcher in der Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 17. Juni 2012 publiziert worden ist, hat der Regierungsrat noch einmal dargelegt, wie die ausserhalb des Siedlungsgebiets liegenden Fruchtfolgeflächen gemäss geltendem Recht und revidiertem kantonalem Richtplan geschützt werden. Er hat darauf hingewiesen, dass der kantonale Richtplan das geeignete Instrument zur Steuerung der Siedlungsentwicklung sei. Weiter hat der Regierungsrat ausgeführt, weshalb die gewünschte Nutzung des Siedlungsgebiets durch die Ausweitung des Kulturlandschutzes gefährdet werde, und festgehalten, es sei wichtig, dass Reservezonen und Landwirtschaftszonen innerhalb des Siedlungsgebiets in absehbarer Zeit ohne zusätzliche Erschwernisse in Bauzonen überführt werden könnten. Abschliessend kam er zu folgendem Schluss:
"Die Stossrichtung der Initiative, landwirtschaftlich und ökologisch wertvolle Flächen wirksam zu schützen, ist grundsätzlich zu begrüssen. Die Initiative geht aber insofern zu weit, als dass sie die Zweckmässigkeit des Siedlungsgebiets infrage stellt, das auf der Grundlage einer umfassenden raumplanerischen Interessenabwägung ausgeschieden wurde. Mit dem kantonalen Richtplan verfügt der Kanton Zürich über ein geeignetes, vom Bund anerkanntes Instrument, das die langfristige räumliche Entwicklung steuert, die Siedlungsentwicklung nach innen fördert und wertvolle Landschaftsräume schützt und erhält. Ausserhalb des Siedlungsgebiets führt dies letztlich zu einem Schutzgrad für landwirtschaftlich und ökologisch wertvolle Flächen, der jenem der Initiative entspricht. Vorgaben, die darüber hinaus zielen, sind nicht zweckmässig und verkennen die Vorreiterrolle des Kantons Zürich bezüglich Siedlungssteuerung."
5.5.4
Die kantonalen Behörden haben somit vor der Abstimmung öffentlich zum Ausdruck gebracht, dass der von der
BGE 141 I 186 S. 199
Kulturlandinitiative verlangte Schutz von wertvollen Landwirtschaftsflächen weiter gehe als das geltende Recht sowie der revidierte kantonale Richtplan. Namentlich wurde festgestellt, dass die Initiative einen stärkeren Schutz der wertvollen Landwirtschaftsflächen verlange, die innerhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen. Soweit ersichtlich hat vor der Abstimmung hingegen niemand geltend gemacht, sämtliche Anliegen der Initiative seien inhaltlich schon gemäss dem geltenden Recht und dem von der Regierung erarbeiteten Richtplanentwurf erfüllt. In der Abstimmungszeitung konnten sich die Stimmberechtigten darüber informieren, mit welcher Begründung der Regierungsrat die Kulturlandinitiative zur Ablehnung empfahl. Es sind keine Anzeichen ersichtlich, dass die Stimmberechtigten die Kulturlandinitiative anders als der Regierungsrat hätten verstehen können. Namentlich kann nicht gesagt werden, die Stimmberechtigten hätten die Kulturlandinitiative vernünftigerweise so verstehen müssen, dass die Anliegen der Initiative bereits nach geltendem Recht sowie revidiertem Richtplan erfüllt waren. Das Abstimmungsergebnis bringt daher zum Ausdruck, dass eine Mehrheit der Stimmbürger einen im erwähnten Sinne weiter gehenden Kulturlandschutz als im revidierten kantonalen Richtplan vorsehen wollte.
5.6
Eine inhaltlich korrekte Umsetzung der Kulturlandinitiative setzt nach dem Ausgeführten somit voraus, dass die wertvollen Landwirtschaftsflächen in ihrem Bestand besser geschützt werden, als dies gemäss geltendem Recht und revidiertem Richtplan der Fall ist. Nicht im Sinne der Initiative wirksam in ihrem Bestand geschützt werden nach geltendem Recht namentlich diejenigen wertvollen Landwirtschaftsflächen, die innerhalb des im kantonalen Richtplan festgesetzten Siedlungsgebiets liegen und für deren Zuweisung zur Bauzone das kantonale Recht bzw. der revidierte kantonale Richtplan keine Kompensationspflicht vorsehen. Dass mit dem neuen kantonalen Richtplan das Siedlungsgebiet insgesamt verkleinert und der Umfang an Fruchtfolgeflächen vergrössert worden ist, ändert daran nichts. Mit dem angefochtenen Beschluss hat der Kantonsrat die von den Stimmbürgern angenommene Kulturlandinitiative somit auch inhaltlich nicht korrekt umgesetzt und damit die politischen Rechte der Stimmbürger verletzt. Die Beschwerde erweist sich daher auch in materieller Hinsicht als begründet. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass dem Kantonsrat als Umsetzungsorgan eine gewisse Gestaltungskompetenz zukommt (vgl. E. 5.3 hiervor). Er ist nicht verpflichtet, den Vorstellungen der Initianten genauestens zu folgen.
BGE 141 I 186 S. 200
Nicht ausgeschlossen erscheint daher beispielsweise, dass eine Umsetzungsvorlage für ganz besondere Fälle Ausnahmen vom Bestandesschutz für wertvolle Landwirtschaftsflächen vorsehen kann.