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Urteilskopf
119 IV 234
44. Extrait de l'arrêt de la Cour de cassation pénale du 1er décembre 1993 dans la cause G. et. L. c. Ministère public du canton du Valais (pourvoi en nullité)

regeste:
Regeste
Art. 251 StGB
; Urkundenfälschung.
Begriff der Urkunde (E. 2b).
Unrechtmässig ist der mit einer falschen Urkunde angestrebte Beweisvorteil auch dann, wenn der Täter damit einen berechtigten Anspruch durchsetzen will (E. 2c; Bestätigung der Rechtsprechung).

text:
Sachverhalt
ab Seite 234
BGE 119 IV 234 S. 234
M., G. et L. ont collaboré en vue de réaliser certaines affaires dans le domaine immobilier, notamment la réalisation d'un projet relatif à la construction d'un ensemble de résidences pour personnes âgées.
BGE 119 IV 234 S. 235
L'affaire ne s'étant toutefois pas réalisée, G. et L. ont établi une note d'honoraires de 1'155'500 francs pour le travail fourni en relation avec ce projet. Ils ont cherché à recouvrer ce montant notamment en se référant à un courrier que M. leur aurait adressé pour leur demander de lui faire parvenir leur note d'honoraires. Ils ont ensuite produit un tel document dans le cadre du procès civil qu'ils ont introduit contre M. en paiement desdits honoraires. Or, il s'est avéré que M. n'était pas l'auteur de cette lettre; si la signature est bien la sienne, le texte en a été conçu et dactylographié par L. avec le concours de G.
En raison de ces faits, la Cour pénale I du Tribunal cantonal valaisan, réformant partiellement le jugement du Tribunal du IIe arrondissement pour le district de Sion, a reconnu G. et L. coupables de faux dans les titres.
G. et L. se sont pourvus en nullité contre cet arrêt.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
a) Les recourants se plaignent d'une violation de l'
art. 251 CP
. Ils contestent d'une part que l'écrit litigieux ait été de nature à servir de preuve et font d'autre part valoir que leurs prétentions étaient fondées, de sorte qu'il n'était pas possible de considérer qu'ils avaient agi dans le dessein de se procurer un avantage illicite.
Conformément à l'
art. 251 CP
, sera puni de la réclusion pour 5 ans au plus ou de l'emprisonnement celui qui, dans le dessein de porter atteinte aux intérêts pécuniaires ou aux droits d'autrui, ou de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite, aura créé un titre faux, falsifié un titre, abusé de la signature ou de la marque à la main réelles d'autrui pour fabriquer un titre supposé, ou constaté ou fait constater faussement, dans un titre, un fait ayant une portée juridique. L'
art. 110 ch. 5 CP
précise que sont réputés titres tous écrits destinés ou propres à prouver un fait ayant une portée juridique et tous signes destinés à prouver un tel fait.
b) En l'espèce, l'autorité cantonale a constaté, d'une manière qui lie le Tribunal fédéral saisi d'un pourvoi en nullité, que si la signature figurant sur la lettre litigieuse est bien celle de M., le texte en a en revanche été conçu et dactylographié par les recourants. Comme la falsification consiste à faire apparaître à tort M. comme auteur de la lettre, il s'agit d'un faux matériel, de sorte que les exigences accrues quant à la force probante du document posées par la jurisprudence
BGE 119 IV 234 S. 236
en cas de faux intellectuel (
ATF 119 IV 54
consid. 2c bb,
ATF 118 IV 363
consid. 2a,
ATF 117 IV 35
consid. 1d et les références citées) n'entrent pas en considération.
Après une référence à une entrevue toute récente, la lettre en question contenait le passage suivant (cité textuellement):
"Je vous prie de me faire parvenir votre note d'honoraires concernant le dossier, d'étude que vous avez réalisé, pour l'opération 3ème Age des Chênes Verts à Aigle.
Cette note d'honoraires vous sera réglée sous peu et en tout cas avant le 30 juin 1986."
Il en ressort clairement que M. se reconnaît débiteur de la recourante no 2, pour une certaine somme encore à déterminer, d'honoraires pour son activité en relation avec le projet immobilier envisagé par les parties. Peu importe que la lettre ne contienne pas une reconnaissance de dette (voir
ATF 118 IV 254
consid. 3) pouvant directement fonder une prétention de la part des recourants. Elle était susceptible de constituer un moyen de preuve important dans le cadre de la procédure civile introduite par les recourants contre M.; elle permettait en effet d'établir que ce dernier considérait que l'activité déployée par les recourants en relation avec le projet immobilier l'avait été à titre onéreux, que les relations entre les parties étaient parvenues à leur terme, qu'une créance à titre d'honoraires était exigible et que M. s'en acquitterait dans les semaines à venir. Il s'agit bien d'éléments qui ont une portée juridique puisque la constatation que les parties avaient convenu d'une rémunération du travail des recourants était de nature à déterminer le juge civil à leur allouer un certain montant à titre d'honoraires. C'est donc avec raison que la cour cantonale a considéré le document falsifié comme un titre.
c) Il reste à déterminer si les recourants ont agi dans le dessein de se procurer un avantage illicite.
Le Tribunal fédéral a jugé illicite l'avantage obtenu en matière de preuve au moyen d'un titre falsifié, même dans l'hypothèse où celui-ci doit permettre de faire triompher une prétention légitime (
ATF 106 IV 375
consid. 2). Dans un arrêt récent (
ATF 118 IV 254
consid. 5), le Tribunal fédéral a toutefois relevé que l'interprétation très large qu'il fait de la notion d'"avantage illicite" a suscité la désapprobation d'un certain nombre d'auteurs se référant notamment à HAFTER (Bes. Teil II, p. 600, n. 3). Ainsi, STRATENWERTH (Bes. Teil II, 3e éd., p. 175 no 23), suivi par HAUSER/REHBERG (Strafrecht IV, p. 174),
BGE 119 IV 234 S. 237
estime qu'une interprétation aussi large revient presque à vider de toute substance l'exigence du dessein de se procurer un avantage illicite. CHRISTIAN-NILS ROBERT (SJ 1983 p. 437 s.) soutient qu'une telle définition de l'avantage illicite dans ce contexte contredit la jurisprudence rendue à propos des infractions contre le patrimoine dans le cadre desquelles les actes de justice propre peuvent exclure la typicité, par l'absence de réalisation du dessein d'enrichissement illégitime.
Dans le même arrêt, le Tribunal fédéral a rappelé également que sa jurisprudence était approuvée par un certain nombre d'auteurs (
ATF 118 IV 254
consid. 5). SCHWANDER (Das Schweizerische Strafgesetzbuch, p. 458, no 700), WAIBLINGER (RJB 95/1959 p. 188 s.), SCHULTZ (RJB 118/1982 p. 26 s.), WALDER (RPS 99/1982 p. 82) et TRECHSEL (Kurzkommentar, n. 16 ad
art. 251 CP
) estiment que réalise le dessein de se procurer un avantage illicite le seul fait de chercher à améliorer sa position dans un procès en disposant d'un moyen de preuve créé ou modifié illégalement.
Le Tribunal fédéral, qui a par ailleurs laissé ouverte cette question dont la solution n'était pas nécessaire pour trancher le litige d'espèce, a admis que sa jurisprudence ne pouvait pas se justifier par le souci d'éviter des difficultés de preuve dans l'hypothèse où l'auteur d'un faux soutient avoir cru que les prétentions qu'il pensait étayer ainsi étaient fondées (
ATF 118 IV 254
consid. 5). Il ne s'agit toutefois pas du seul argument à l'appui de la jurisprudence selon laquelle l'amélioration des moyens de preuve dont on dispose constitue un avantage illicite au sens de l'
art. 251 CP
. Certains des auteurs qui l'approuvent relèvent avec raison que l'avantage envisagé n'est pas forcément de nature patrimoniale (SCHWANDER, op.cit, loc.cit.) et que les dispositions relatives aux faux dans les titres tendent à assurer une certaine valeur aux preuves rapportées par de tels documents (SCHULTZ, op.cit., loc.cit.). Pour cette raison, on constate par ailleurs que la comparaison faite avec les infractions contre le patrimoine (CHRISTIAN-NILS ROBERT, op.cit., loc.cit.) n'est pas pertinente. Celui qui se rend coupable d'un faux dans les titres ne recherche pas forcément un avantage patrimonial direct; ce qu'il désire, c'est bénéficier - sans droit - de la force probante accrue reconnue à un tel document et qui est précisément le bien que l'on veut protéger. Cela suffit donc pour que l'on doive admettre qu'il a agi dans le dessein de se procurer un avantage illicite. Au surplus, considérer qu'un avantage en matière de preuve n'est pas illicite au sens de l'
art. 251 CP
s'il tend à faire admettre une prétention légitime reviendrait à
BGE 119 IV 234 S. 238
exclure du champ d'application de cette disposition tous les faux créés afin de faire reconnaître des prétentions fondées mais impossibles ou difficiles à établir par les moyens de preuve dont on dispose. La suppression de l'intervention du juge pénal dans de tels cas ne serait pas sans avoir pour conséquence une augmentation considérable des titres faux ou falsifiés produits à l'appui de prétentions légitimes, ou considérées comme telles, ce qui ne pourrait que compliquer à l'excès la tâche du juge civil qui devrait faire preuve d'une méfiance accrue envers toutes les pièces déposées devant lui. On ne saurait admettre que le législateur, qui entendait préserver la valeur probante des titres, voulait par ailleurs limiter ainsi la répression au risque d'affaiblir considérablement cette protection et de créer une telle insécurité dans les procès civils. Il n'y a par conséquent pas lieu de modifier la jurisprudence sur ce point, et on doit considérer que les recourants ont agi dans le but de se procurer un avantage illicite, sans avoir à examiner si les prétentions qu'ils entendaient établir au moyen de la lettre litigieuse étaient justifiées ou pas. Le pourvoi doit dès lors être rejeté.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
107 Ia 126
25. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 19. Juni 1981 i.S. Stutz gegen Kanton Glarus und Steuer-Rekurskommission des Kantons Glarus (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Kirchensteuer,
Art. 49 Abs. 6 BV
.
Die Bestimmung des glarnerischen Steuergesetzes, wonach diejenigen Personen, die keiner staatlich anerkannten Kirchgemeinde angehören, der Kirchgemeinde, in der sie Wohnsitz haben, die halbe Kirchensteuer bezahlen müssen, verstösst gegen
Art. 49 Abs. 6 BV
, da die Steuer für eigentliche Kultuszwecke auferlegt wird.

text:
Sachverhalt
ab Seite 127
BGE 107 Ia 126 S. 127
Nach Art. 198 des glarnerischen Gesetzes über das Steuerwesen vom 10. Mai 1970 (StG) sind die Orts-, Schul-, Fürsorge- und Kirchgemeinden befugt, Steuern zu erheben, soweit der Ertrag der Gemeindegüter und die übrigen Einkünfte sowie die Anteile an der Staatssteuer zur Deckung ihrer Ausgaben nicht ausreichen.
Art. 199 StG
regelt die Steuerarten,
Art. 200 StG
den Steuerfuss.
Art. 200 Abs. 5 StG
bestimmt:
"Natürliche Personen, welche keiner staatlich anerkannten Kirchgemeinde angehören, sind von der Kirchensteuer befreit, haben aber der Kirchgemeinde, in der sie Wohnsitz haben, an die Kosten der bürgerlichen Funktionen die halbe Steuer zu bezahlen."
Jakob Stutz gehört nach seinen eigenen Angaben keiner der beiden glarnerischen Landeskirchen an, sondern ist Mitglied der Pfingstmission Glarus. Gestützt auf die Steuerveranlagung 1977-78 stellte ihm seine damalige Wohnsitzgemeinde Glarus Rechnung für die halbe Kirchensteuer für das Jahr 1977. Stutz bezahlte nicht und erhob Einsprache. Die Steuerkommission wies die Einsprache ab, worauf Stutz bei der Steuer-Rekurskommission des Kantons Glarus Beschwerde einreichte, die am 24. Oktober 1978 mit folgender Begründung abgewiesen wurde: Die Bundesverfassung verbiete die Erhebung einer Kirchensteuer von "Dissidenten" nicht schlechthin, sondern nur soweit sie speziell für eigentliche Kultuszwecke verwendet werde. Die Kirchensteuern deckten aber z.B. auch die Auslagen für den Unterhalt der kirchlichen Gebäude, die heute vermehrt auch der Öffentlichkeit für Konzerte, Versammlungen und nicht-kirchliche Feiern dienten. Die Landeskirchen leisteten wesentliche Beiträge an Institutionen sozialen Charakters (z.B. an die Evangelische Mittelschule Schiers, an die evangelische Krankenpflegeschule Chur) und führten Veranstaltungen durch, die im Interesse der Allgemeinheit lägen. Bei allen diesen Auslagen handle es sich nicht um Ausgaben für eigentliche Kultuszwecke. Eine exakte Ausscheidung der Kosten für kirchliche und nicht-kirchliche Aufgaben sei praktisch ausgeschlossen. Der Gesetzgeber habe sich daher entschieden, von den sog. Dissidenten einen Betrag in der Höhe der halben Kirchensteuer an die Kosten der bürgerlichen Funktionen der Kirche zu verlangen. Diese Lösung könne nicht als willkürlich bezeichnet werden.
Gegen diesen Entscheid hat Jakob Stutz gestützt auf
Art. 4 und
Art. 49 Abs. 6 BV
staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Er verlangt unter lit. a seiner Anträge, die Einwohner
BGE 107 Ia 126 S. 128
des Kantons Glarus, die nicht Angehörige einer der beiden Landeskirchen sind, seien von der Pflicht, die halbe Kirchensteuer zu entrichten, zu befreien. Eventuell sei eine Änderung von
Art. 200 Abs. 5 StG
von der glarnerischen Landsgemeinde gutheissen zu lassen. Zur Begründung macht er im wesentlichen geltend, wenn eine Ausscheidung der Kosten für kirchliche und nicht-kirchliche Aufgaben nicht möglich sei, könne er nicht wissen, ob seine Steuern nicht doch für eigentliche Kultuszwecke verwendet würden. Sollten seine Steuergelder Institutionen sozialen Charakters wie der Evangelischen Mittelschule Schiers zukommen, so würden sie direkt den evangelisch-landeskirchlichen Zwecken dienen, zu deren Unterstützung er nach
Art. 49 Abs. 6 BV
nicht verpflichtet werden könne.
Erwägungen
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde aus folgenden Erwägungen gut:
1.
a) Nach
Art. 49 Abs. 6 BV
hat niemand Steuern zu bezahlen, die speziell für eigentliche Kultuszwecke einer Religionsgenossenschaft erhoben werden, der er nicht angehört. Der zweite Satz dieser Bestimmung behält die nähere Ausführung dieses Grundsatzes der Bundesgesetzgebung vor. Ein entsprechendes Bundesgesetz ist bisher nicht in Kraft getreten. Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts ist diese Verfassungsnorm aber unmittelbar anwendbar (
BGE 99 Ia 741
/2 E. 1, mit Verweis). Sie steht in engem Zusammenhang mit der Glaubens- und Gewissensfreiheit und schützt daher nur natürliche Personen (
BGE 102 Ia 470
, E. 2a). Der in
Art. 49 Abs. 6 BV
verwendete Ausdruck "Religionsgenossenschaft" meint nicht eine bestimmte kirchliche Korporation, sondern die Glaubens- und Konfessionsgemeinschaft, als deren Ausdruck und Glied der besteuernde Verband erscheint (BGE 98 Ia E. 2 407). - Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer weder der evangelischen noch der katholischen Landeskirche angehört. Der angefochtene Entscheid der Steuer-Rekurskommission vom 24. Oktober 1978 verletzt ihn in seinen rechtlichen geschützten Interessen. Er ist daher zur staatsrechtlichen Beschwerde gestützt auf
Art. 49 Abs. 6 und
Art. 4 BV
legitimiert.
Der Beschwerdeführer behauptet sinngemäss,
Art. 200 Abs. 5 StG
verletze
Art. 49 Abs. 6 und
Art. 4 BV
. Die Frist zur unmittelbaren Anfechtung des Steuergesetzes des Kantons Glarus ist längst
BGE 107 Ia 126 S. 129
abgelaufen (
Art. 89 OG
); nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts kann jedoch die Verfassungswidrigkeit einer kantonalen Vorschrift auch noch bei der Anfechtung eines gestützt darauf ergangenen Anwendungsaktes geltend gemacht werden. Erweist sich der Vorwurf als begründet, so führt dies freilich nicht zur formellen Aufhebung der Vorschrift; die vorfrageweise Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit hat nur zur Folge, dass die Vorschrift auf den Beschwerdeführer nicht angewendet und der gestützt auf sie ergangene Entscheid aufgehoben wird (
BGE 106 Ia 132
E. 1b, mit Verweisen).
b) Die staatsrechtliche Beschwerde hat - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen - rein kassatorische Funktion; mit ihr kann nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, nicht aber der Erlass positiver Anordnungen durch das Bundesgericht verlangt werden (
BGE 106 Ia 54
E. 1a, mit Verweisen). Aus dem unter lit. a gestellten Antrag und aus der Begründung der Beschwerde ergibt sich, dass der Beschwerdeführer verlangt, er sei von der streitigen halben Kirchensteuer für das Jahr 1977 zu befreien. Sinngemäss stellt er damit den Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Urteils. Auf die weitergehenden Anträge kann hingegen nicht eingetreten werden.
c) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) muss in der Beschwerdeschrift dargetan werden, welche verfassungsmässigen Rechte und inwiefern sie durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass verletzt worden sind. Die Ausführungen des Beschwerdeführers zur behaupteten Verletzung von
Art. 49 Abs. 6 BV
sind sehr knapp gehalten. Die Beschwerdeschrift genügt aber den Anforderungen des OG, da
Art. 49 Abs. 6 BV
das verfassungsmässige Recht klar umschreibt und auf Sachverhalte wie den hier vorliegenden zugeschnitten ist, so dass sich ausführliche Darlegungen erübrigen.
2.
a)
Art. 49 Abs. 6 BV
lautet:
"Niemand ist gehalten, Steuern zu bezahlen, welche speziell für eigentliche Kultuszwecke einer Religionsgenossenschaft, der er nicht angehört, auferlegt werden. Die nähere Ausführung dieses Grundsatzes ist der Bundesgesetzgebung vorbehalten."
Der in dieser Bestimmung enthaltene Grundsatz ist eine notwendige Folge der in
Art. 49 Abs. 1 BV
garantierten Glaubens- und Gewissensfreiheit; Gewissensfreiheit wäre nicht mehr vorhanden, wenn jemand gegen seinen Willen genötigt würde, für Kultuszwecke einer ihm fremden Konfession oder Religionsgenossenschaft
BGE 107 Ia 126 S. 130
Steuern zu bezahlen (Botschaft des Bundesrates betreffend die Revision der Bundesverfassung vom 17. Juni 1870, BBl 1870 II 690;
BGE 102 Ia 470
E. 2a; vgl. auch Bericht der Expertenkommission für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung, Bern 1977, S. 39). Die Vorschrift setzt voraus, dass Steuern speziell für eigentliche Kultuszwecke erhoben werden dürfen, und macht dann die Einschränkung, dass niemand gehalten sei, solche Kultussteuern für eine Religionsgenossenschaft zu bezahlen, der er nicht angehört (
BGE 102 Ia 470
E. 2).
b) Mit dem Ausdruck "speziell" wollte der Verfassungsgeber klarstellen, dass Andersgläubige und Konfessionslose die allgemeinen kantonalen Staatssteuern entrichten müssen, auch wenn deren Ertrag zum Teil für die kirchlichen Bedürfnisse verwendet wird (Kultusbudget). Das Bundesgericht hat erst vor wenigen Jahren seine bisherige Rechtsprechung zur Auslegung dieses Begriffs erneut bestätigt und erklärt, der Ausdruck "speziell" verhindere nur, dass Staatssteuern, nicht jedoch Gemeindesteuern gestützt auf
Art. 49 Abs. 6 BV
angefochten werden könnten (
BGE 99 Ia 743
f. E. 3). - Die vom Beschwerdeführer verlangte Steuer wird von den Kirchgemeinden erhoben; es handelt sich eindeutig um eine "spezielle" Steuer.
3.
a)
Art. 49 Abs. 6 BV
untersagt die Besteuerung Andersgläubiger und Konfessionsloser nur für "eigentliche Kultuszwecke". Hingegen schliesst die Bestimmung nicht aus, dass sie zur Finanzierung anderer Aufgaben einer Religionsgenossenschaft herangezogen werden, die im allgemeinen Interesse liegen; die Steuerpflichtigen werden dadurch nicht in ihrer Glaubens- und Gewissensfreiheit beeinträchtigt. Beim Erlass der Bestimmung dachte man in diesem Zusammenhang vor allem an die Begräbnisplätze, an die Kirchenräume, die auch für nicht kirchliche Zwecke wie für politische Versammlungen benutzt werden, an die Kirchglocken und Kirchuhren (Botschaft des Bundesrates, a.a.O. S. 690/1). Wie aus den Revisionsverhandlungen von 1870 hervorgeht, machten sich die Räte aber keine klare Vorstellung über die Bedeutung dieses Ausdrucks (VON REDING-BIBEREGG, Über die Frage der Kultussteuern, Basel 1885, S. 55 ff.).
b) Die bisherige Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Auslegung dieses Begriffs lässt sich nur kasuistisch erfassen. Die Entscheide liegen zudem durchwegs ein halbes bis ein ganzes Jahrhundert zurück. "Eigentliche Kultuszwecke" liegen nach dieser Rechtsprechung z.B. dann vor, wenn die Steuern für folgende
BGE 107 Ia 126 S. 131
Zwecke erhoben werden: für den Bau und Unterhalt von Kirchen und Pfarrhäusern, soweit nachgewiesen ist, dass sie im ausschliesslichen Eigentum einer Religionsgenossenschaft stehen und dass sie ausschliesslich religiösen Zwecken dienen (BGE 1 S. 86 E. 2; 3 S. 195 E. 3; 6 S. 505 E. 2; 10 S. 324 E. 3; 14 S. 164 E. 2) - dies gilt auch dann, wenn die Kirche in Kriegszeiten als Spital verwendet wird (BGE 3 S. 192 E. 3) oder wenn sie freiwillig für gesellige oder künstlerische Veranstaltungen zur Verfügung gestellt wird (BGE 10 S. 189 E. 3) -, für die Besoldung der Geistlichen und der Kirchendiener (BGE 1 S. 86 E. 4; 3 S. 195; 6 S. 504 E. 2) oder für die Anschaffung kirchlicher Gerätschaften (BGE 6 S. 504 E. 2). Demgegenüber wurde angenommen, keinen "eigentlichen Kultuszwecken" dienten z.B. die von Kirchgemeinden erhobenen Armensteuern (BGE 4 S. 206 f. E. 2), die Steuern für die Erstellung und den Unterhalt des Friedhofs (BGE 3 S. 196 E. 7; 6 S. 505 E. 3; vgl. auch
BGE 43 I 183
E. 6 betreffend Bau und Betrieb eines Krematoriums auf Kosten einer staatlichen Körperschaft), die Steuern für die Besoldung des Zivilstandsbeamten (BGE 6 S. 505 E. 3) und die Steuern für den Unterhalt von Kirchturm, Turmuhr und Glocken (BGE 3 S. 196 E. 7; 6 S. 505 E. 3;
BGE 24 I 630
E. 2). Dasselbe nahm das Bundesgericht an für die von einer protestantischen Schulgemeinde erhobene Steuer für die öffentliche (protestantische) Schule (BGE 2 S. 188) sowie für den von einer Schulgemeinde erhobenen Teil der Schulsteuer, der für den Religionsunterricht verwendet wird (
BGE 39 I 32
ff. E. 4).
c) Das Bundesgericht fasste seine Rechtsprechung in
BGE 24 I 630
E. 2 folgendermassen zusammen: Eine Steuer werde nur dann zu einem eigentlichen Kultuszweck erhoben, "wenn dieselbe ausschliesslich zu einem Kultuszweck verwendet werden soll, nicht aber auch dann, wenn die Steuer in ihrem Zwecke, in der Verwendung, die sie findet, nicht nur religiösen, sondern auch anderen öffentlichen, bürgerlichen oder sozialen Bedürfnissen und Aufgaben dient". Diese Abgrenzung stiess in der Literatur auf Kritik. VON REDING-BIBEREGG (a.a.O., S. 69 ff.) und BURCKHARDT (Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, Bern 1905, S. 503 f.) verlangten, Andersgläubige und Konfessionslose seien aufgrund von
Art. 49 Abs. 6 BV
immer schon dann von den Steuern zu befreien, wenn der kirchliche Zweck der Ausgabe überwiege. Das Bundesgericht wies in
BGE 39 I 32
auf diese Kritik hin, liess aber offen, ob es diesem Abgrenzungskriterium den Vorzug geben wolle, da im konkreten Fall beide Methoden zum
BGE 107 Ia 126 S. 132
gleichen Ergebnis führten. In den später beurteilten Fällen stellte sich die Frage nicht mehr. Der Kritik VON REDINGS und BURCKHARDTS schloss sich auch FLEINER-GIACOMETTI an (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1949, S. 320). Andere Autoren schlagen vor, bei Steuern, die gemischten Zwecken dienen, d.h. sowohl im Interesse der Kirche als auch der Allgemeinheit verwendet werden, sei Andersgläubigen und Konfessionslosen eine "verhältnismässige Steuerbefreiung" zu gewähren (BÜHLMANN, Das Verbot der Kultussteuern, Diss. Zürich 1913, S. 87; LAMPERT, Kirche und Staat in der Schweiz, Freiburg i.Ue. und Leipzig 1938, II. Band, S. 515 f.; AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, Band II, S. 715, No. 2022; PACHE, Les impôts ecclésiastiques, Diss. Lausanne 1981, S. 24). Auf diese Kontroversen braucht jedoch im vorliegenden Fall nicht eingegangen zu werden, weil die vom Beschwerdeführer verlangte halbe Kirchensteuer keinen gemischten Zwecken dient, sondern ausschliesslich im kirchlichen Interesse verwendet wird, wie nachfolgend zu zeigen ist.
4.
a) Nach
Art. 200 Abs. 5 StG
haben natürliche Personen, die keiner staatlich anerkannten Kirchgemeinde angehören, der Kirchgemeinde, in der sie Wohnsitz haben, die halbe Kirchensteuer "an die Kosten der bürgerlichen Funktionen" zu bezahlen. Nach den Auskünften der kantonalen Steuerverwaltung wird diese Bestimmung in der Praxis folgendermassen gehandhabt: Sind die Steuersätze der evangelischen und der katholischen Kirchgemeinde am Wohnort des Dissidenten nicht gleich hoch, so wird die Höhe des geschuldeten Zuschlags nach dem Mittel des Steuersatzes der verschiedenen Kirchgemeinden am Wohnort des Dissidenten bestimmt. Der Ertrag der Steuern von Dissidenten wird an die Kirchgemeinden im Verhältnis zur Anzahl der ihnen angehörenden Einwohner verteilt.
b) Die Steuererträgnisse der Andersgläubigen und Konfessionslosen werden nicht für einen bestimmten nicht-kirchlichen Zweck verwendet, für den die Aufwendungen in den Jahresrechnungen der Kirchgemeinden gesondert ausgewiesen würden. Eigentliche bürgerliche Aufgaben, wie etwa der Unterhalt eines Friedhofs, die Armenfürsorge oder die Führung der öffentlichen Volksschule sind den glarnerischen Kirchgemeinden nicht übertragen. Diese Aufgaben obliegen den Orts-, Schul- und Fürsorgegemeinden, welche für ihre Zwecke von allen Gemeindeeinwohnern Steuern erheben können (Art. 69 ff. KV,
Art. 198 ff. StG
). Den Landeskirchen sind nur konfessionelle Angelegenheiten
BGE 107 Ia 126 S. 133
überlassen (Art. 84 Abs. 1 KV). Aufgabe und Recht ihrer Kirchgemeinden ist es, über die kirchlichen Angelegenheiten zu beschliessen (Art. 85 Abs. 4 KV). Die in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts mehrfach erwähnte Bedeutung des Kirchturms mit Uhr und Glocke für die Allgemeinheit ist mit der allgemeinen Verbreitung der individuellen Uhren, der Massenmedien und des Telefons (Zeitzeichen, Alarm) gering geworden. Dass der Unterhalt der Kirche als eigentlicher Kultuszweck im Sinne von
Art. 49 Abs. 6 BV
zu betrachten ist, auch wenn sie der Öffentlichkeit für Konzerte, Versammlungen und nicht-kirchliche Feiern zur Verfügung gestellt wird, hat das Bundesgericht bereits in BGE 10 S. 189 E. 3 entschieden.
Die Steuerverwaltung führt in ihrer Vernehmlassung den Religionsunterricht, der nach dem Schulgesetz von den Lehrbeauftragten der anerkannten Kirchen erteilt wird, als Beispiel für eine der bürgerlichen Aufgaben der Landeskirchen an. Sie stützt sich dabei auf
BGE 39 I 30
. In diesem die Steuern einer Sekundarschulgemeinde betreffenden Entscheid hatte das Bundesgericht zwar die Besteuerung auch der Andersgläubigen als zulässig betrachtet, aber auch darauf hingewiesen, dass der Geistliche nicht nur als Lehrer handelt, sondern zugleich eine ihm nach der kirchlichen Ordnung obliegende Pflicht erfüllt. Die Abgrenzung wurde kritisiert (MARTI, Glaubens- und Gewissensfreiheit/Kultussteuern, SJK Nr. 1072 Ziff. 3; vgl. auch BÜHLMANN, a.a.O. S. 81). Sie kann jedenfalls nicht ohne weiteres auf die Besteuerung durch eine Kirchgemeinde übertragen werden, wo die Besoldung des Religionslehrers von dieser und nicht vom Trägergemeinwesen der öffentlichen Volksschule ausgerichtet wird. Indessen kann hier dahingestellt bleiben, ob und unter welchen Voraussetzungen auch die Ausgaben von Kirchgemeinden für den Religionsunterricht bürgerlichen Zwecken dienen können. Denn diese Aufwendungen machen nur einen geringen Teil der Gesamtausgaben der glarnerischen Kirchgemeinden aus. Es geht nicht an, die halbe Kirchensteuer allein aus diesem Grunde als bürgerlichen Zwecken dienende Abgabe zu qualifizieren.
c) Die Steuer-Rekurskommission und die Steuerverwaltung betonen, die Landeskirchen hätten ihren Aufgabenbereich in neuerer Zeit wesentlich geändert und erweitert, indem sie zahlreiche neue soziale, fürsorgerische und erzieherische Aufgaben übernommen hätten. - Diese Veränderungen hängen damit zusammen, dass sich im Laufe der letzten Jahrzehnte die Lebensbedingungen allgemein
BGE 107 Ia 126 S. 134
stark gewandelt haben. Zugleich hat sich auch das Selbstverständnis der Kirchen geändert: heute stehen die mitmenschliche-soziale, aber auch die ökumenische Tätigkeit vermehrt im Vordergrund, wie die drei christlichen Landeskirchen des Kantons Luzern in einer 1976 vom Bundesgericht durchgeführten Umfrage in ihrer gemeinsamen Stellungnahme festhielten. Aber auch das Bild der Kirchgemeinde hat sich im Bewusstsein breiter Schichten der Bevölkerung verändert: an die Stelle der Konzeption der territorial begrenzten Gebietskörperschaft ist heute die Auffassung von der persönlichen Mitgliedschaft in einer Religionsgenossenschaft getreten (vgl.
BGE 102 Ia 474
). Die Kirchen haben auch schon früher soziale, fürsorgerische und erzieherische Aufgaben neben oder in Verbindung mit ihren seelsorgerischen Aufgaben erfüllt, sei es durch ihre Pfarrer, weitere Angestellte oder aktive Gemeindeglieder. Wenn die Kirchgemeinden heute Sozialhelfer, Ehe-, Erziehungs- und Sexualberater mit besonderer Ausbildung beschäftigen und neben Gottesdiensten, Besinnungsveranstaltungen und Einzelbetreuung in den herkömmlichen kirchlichen Formen auch moderne Methoden der Erwachsenenbildung wie Gruppengespräche anwenden, so erfüllen sie im Grunde nur auf andere Weise Aufgaben, die sie sich schon früher stellten. Der Einsatz besonders ausgebildeter und beruflich tätiger Mitarbeiter und die veränderten Methoden erlauben den Kirchen gleichzeitig, den Kontakt mit manchen Religionsangehörigen aufrecht zu erhalten und damit ihren Einfluss in religiösen Belangen zu bewahren.
Bei den auf neue Art angepackten und ausgeweiteten Aufgaben handelt es sich durchwegs um solche, die keineswegs den Kirchen allein obliegen, sondern teils auch durch Organe des Staates und der Einwohnergemeinden, sodann durch zahlreiche private - gemeinnützige und zum Teil politische - Organisationen erfüllt werden. Von der Art der Aufgaben her ist eine Vielfalt von Angeboten, die einen verschieden (auch religiös und konfessionell) gefärbten besonderen Charakter haben, in der Regel erwünscht. Der Bürger wird mit seinen Bedürfnissen auf die verschiedenen Angebote nicht in gleicher Weise ansprechen. Er hat nicht nur zu den vom Staat und den Einwohnergemeinden für die Erfüllung dieser Aufgaben getätigten Aufwendungen durch seine Steuern beizutragen, sondern ist überdies zur Unterstützung der von verschiedenen Seiten - im Wettbewerb - unternommenen privaten Anstrengungen aufgerufen. Es wäre stossend und würde
Art. 49 Abs. 6 BV
widersprechen, wenn er durch Steuerleistung an die
BGE 107 Ia 126 S. 135
Kirchgemeinden einer Landeskirche, der er nicht angehört, auch zur Finanzierung der von ihr übernommenen und naturgemäss im Sinne ihrer Glaubensrichtung erfüllten Aufgaben dieser Art herangezogen werden könnte. Zu berücksichtigen ist schliesslich auch, dass
Art. 49 Abs. 6 BV
die praktische Bedeutung weitgehend verlieren würde, wenn man der Argumentation der Steuerverwaltung folgte und den Kirchgemeinden die Besteuerung Konfessionsloser und Andersgläubiger für solche nicht näher bestimmte soziale Aufgaben heute erlauben würde.
5.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der angefochtene Entscheid der Steuer-Rekurskommission des Kantons Glarus vom 24. Oktober 1978 aufzuheben ist, da er in Anwendung der gegen
Art. 49 Abs. 6 BV
verstossenden Vorschrift von
Art. 200 Abs. 5 StG
ergangen ist. ob der angefochtene Entscheid, bzw.
Art. 200 Abs. 5 StG
zugleich auch
Art. 4 BV
verletzt, braucht unter diesen Umständen nicht mehr geprüft zu werden.


header:
Urteilskopf
103 Ia 505
76. Urteil vom 12. Oktober 1977 i.S. Gebr. Hoffmann AG gegen Einwohnergemeinde Thun und Verwaltungsgericht des Kantons Bern

regeste:
Regeste
Art. 4 BV
(Treu und Glauben); Kanalisationsanschlussgebühr, öffentlichrechtlicher Vertrag.
1. Grundsatz von Treu und Glauben: Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts (E. 1).
2. Auslegung öffentlichrechtlicher Verträge (E. 2).
3. Zulässigkeit öffentlichrechtlicher Verträge (E. 3a); Rechtmässigkeit eines Vertrags, der vorsieht, dass für den Anschluss eines Grundstücks an die Kanalisation bei Erstellung eines Fabrikneubaus Gebühren nach Massgabe des bei Vertragsschluss geltenden Reglements zu entrichten sind (E. 3b).
4. Nach den Regeln von Treu und Glauben kann nicht jeder rechtliche Mangel eines öffentlichrechtlichen Vertrags zu dessen Ungültigkeit führen. Die Rechtswirkungen des Vertrags sind - grundsätzlich gleich wie im Falle fehlerhafter Verwaltungsverfügungen - unter Abwägung des Interesses nach richtiger Durchführung des objektiven Rechts und des Vertrauensschutzinteresses des Bürgers zu bestimmen (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 506
BGE 103 Ia 505 S. 506
Die Gebrüder Hoffmann AG, Thun, beschäftigte im Jahre 1960 rund 800 Personen und galt als zweitgrösstes privates Unternehmen in der Gemeinde Thun. Die Firmenleitung sah sich seit Ende der fünfziger Jahre veranlasst, eine Verlegung und Erweiterung des Betriebs zu planen. Im Jahre 1959 traten die Gebr. Hoffmann AG und die Einwohnergemeinde Thun in Verhandlungen über die Beschaffung eines Baugrundstücks auf dem Gebiet der Gemeinde Thun. Für die Gebr. Hoffmann AG stand im damaligen Zeitpunkt neben der Neuerrichtung des Betriebs in Thun eine Verlegung in die Ostschweiz in Frage, wo die Firma bereits ein geeignetes Baugrundstück besass, oder in eine der Nachbargemeinden von Thun, von woher die Firma bereits günstige Baulandangebote erhalten hatte. Am 9. Juli 1960 schlossen die Gebr. Hoffmann AG und die Einwohnergemeinde Thun nach längeren Verhandlungen einen öffentlich beurkundeten Tauschvertrag und eine damit im Zusammenhang stehende Vereinbarung. Im Tauschvertrag verpflichtete sich die Einwohnergemeinde, der Gebr. Hoffmann AG ein Industrieareal im Halte von 50'536 m2 zu übertragen. Die Gemeinde gab dieses Land, das sie zum Teil von Dritten hatte beschaffen müssen, zu einem Tauschwert ab, der teilweise unter den Anschaffungskosten lag. In der Vereinbarung wurde die Erschliessung des Industrieareals geregelt und hinsichtlich der Kanalisation unter anderem bestimmt, dass sich die gesetzlichen Einkaufsgebühren in die städtische Kanalisation nach den stabilisierten Brandversicherungswerten der zu erstellenden Gebäude richteten. Hinzu komme ein kleiner Zuschlag pro m2 Bodenfläche des Grundstücks. Über die Höhe der Gebühren sei Art. 20 der Bauordnung der Gemeinde Thun (BauO) massgebend. Diese Bestimmung wurde in der bei Abschluss der Vereinbarung geltenden Fassung vom 11. Oktober 1942 wörtlich wiedergegeben.
Am 15. September 1960 beantragte das Stadtbauamt dem Bauvorsteher der Einwohnergemeinde Thun, Art. 20 der Bauordnung
BGE 103 Ia 505 S. 507
von 11. Oktober 1942 sei im Sinne einer Erhöhung der Kanalisationsanschlussgebühren zu ändern. Dieser Antrag den die Baubehörden kurzfristig stellten und den sie bei Abschluss des Tauschvertrages und der Vereinbarung noch nicht erwogen hatten, wurde damit begründet, die Erhöhung der Anschlussgebühren dränge sich auf, da die Gemeinde vor sehr kostspieligen Kanalisationsbauten stehe. Mit Stadtratsbeschluss vom 28. Oktober 1960, gebilligt in der Gemeindeabstimmung vom 3./4. Dezember 1960, wurde Art. 20 BauO antragsgemäss geändert, wobei die Gebührensätze erhöht und als Bemessungsgrundlage der geschätzte Zustandswert der Gebäude, statt wie bis anhin der stabilisierte Brandversicherungswert, gewählt wurde.
Im Herbst 1962 wurde die Liegenschaft der Gebr. Hoffmann AG an die Kanalisation angeschlossen. Mit Rechnung vom 12. Mai 1964 forderte die Einwohnergemeinde Thun von der Firma gestützt auf den geänderten Art. 20 BauO eine Kanalisationsanschlussgebühr von Fr. 164'211.20, was 20% der Brandversicherungssumme des Fabrikneubaus entspricht, ferner mit Rechnung vom 20. Mai 1965 eine Kanalisationsanschlussgebühr von Fr. 40'065.90 für die durch einen Lagerhausanbau geschaffene Wertvermehrung. Die Gebr. Hoffmann AG bezahlte in der Folge Fr. 55'466.10 und 10'952.--, entsprechend der bisherigen Fassung von Art. 20 BauO. Im übrigen bestritt sie die Forderung mit der Begründung, die Parteien hätten sich in der Vereinbarung darauf geeinigt, die bei Anschluss der Liegenschaft an die Kanalisation zu entrichtenden Gebühren seien nach Massgabe des bei Vertragsschluss geltenden Reglements zu berechnen.
Auf Klage der Einwohnergemeinde Thun hin verurteilte der Regierungsstatthalter von Thun die Gebr. Hoffmann AG zur Zahlung der Gebührenrestanz. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern bestätigte diesen Entscheid, im wesentlichen mit der Begründung, der wörtlichen Wiedergabe des alten Art. 20 BauO in der Vereinbarung vom 9. Juli 1960 komme nicht der Sinn zu, dass die Elemente der Gebührenerhebung ein für allemal festgelegt worden seien und dass sie von einer allfälligen Reglementsänderung nicht berührt würden. Vielmehr sei anzunehmen, dass der fragliche Teil der Vereinbarung nur dazu bestimmt gewesen sei, die Gebr. Hoffmann AG auf ihre reglementarischen Pflichten hinzuweisen.
BGE 103 Ia 505 S. 508
Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde der Gebr. Hoffmann AG gut.
Erwägungen
Erwägungen:
1.
Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt der Grundsatz von Treu und Glauben nicht nur im Privatrecht, sondern auch im öffentlichen und namentlich im Verwaltungsrecht. Er bedeutet insoweit, wie das Bundesgericht in
BGE 94 I 520
E. 4a ausgeführt hat, dass der Rechtsverkehr zwischen Bürger und Verwaltung von gegenseitigem Vertrauen getragen sein muss und berechtigtes Vertrauen Schutz verdient. Soweit der Grundsatz treuwidriges Verhalten der Behörden verbietet und den Schutz berechtigten Vertrauens des Bürgers gewährleistet, folgt er unmittelbar aus
Art. 4 BV
und besitzt er grundrechtlichen Charakter. Behördliches Verhalten, das berechtigtes Vertrauen des Bürgers verletzt, etwa bei unrichtigen Auskünften, widersprüchlichem Verhalten oder beim Widerruf von Verwaltungsverfügungen, verstösst deshalb unmittelbar gegen die genannte Verfassungsgarantie. Ob ein solcher Vorstoss vorliegt, prüft das Bundesgericht ohne Einschränkung seiner Kognition. Es verhält sich insoweit nicht anders, als wenn eine Verletzung des bundesrechtlichen Anspruchs auf rechtliches Gehör, auf unentgeltliche Rechtspflege oder des Verbots des überspitzten Formalismus in Frage steht (
BGE 102 Ia 579
E. 6;
BGE 98 Ia 432
;
BGE 97 I 497
E. 2c;
BGE 94 I 521
f.).
Das Bundesgericht hat freilich in zwei neueren Fällen eine andere Auffassung vertreten und ausgeführt, eine freie Prüfung greife - gleich wie insbesondere beim Verhältnismässigkeitsprinzip - nur dann Platz, wenn der Grundsatz von Treu und Glauben im Zusammenhang mit einem speziellen, seinerseits eine freie Prüfung erheischenden verfassungsmässigen Recht angerufen werde (
BGE 102 Ia 71
f.;
BGE 99 Ia 67
). An dieser Einschränkung ist, was den Grundsatz von Treu und Glauben anbelangt, indes schon in
BGE 102 Ia 579
E. 6 nicht mehr festgehalten worden, und jene Entscheide haben insoweit als überholt zu gelten (vgl. auch die Kritik von SAMELI, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, ZSR 96/1977, S. 389 f.). Das heisst allerdings nicht, dass die Anwendung des Grundsatzes von Treu und Glauben in allen Fällen der freien Prüfung unterliege. Diese greift nur soweit Platz, als der Grundsatz den Schutz berechtigten
BGE 103 Ia 505 S. 509
Vertrauens des Bürgers in das Verhalten der Behörden gewährleistet und grundrechtlichen Charakter hat. Das trifft nicht zu, wie das Bundesgericht in
BGE 102 Ia 579
E. 6 für den Zivilprozess ausgeführt hat, soweit der Grundsatz von Treu und Glauben sich nicht auf das Verhalten des Richters, sondern auf jenes der Prozessparteien bezieht. Grundrechtlicher Charakter fehlt ihm überdies, soweit er eine Regel für die Auslegung von Rechtsgeschäften darstellt und verlangt, dass der Sinn öffentlichrechtlicher Verträge nach dem Vertrauensprinzip zu ermitteln ist (dazu näher unter E. 2b). Insoweit kann seine Handhabung auf staatsrechtliche Beschwerde hin nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür überprüft werden.
2.
a) Die Vereinbarung vom 9. Juli 1960 hat die Erschliessung des neuerworbenen Industrieareals der Gebr. Hoffmann AG zum Gegenstand. In ihr wird festgelegt, in welcher Weise die Einwohnergemeinde Thun Strassen, Kanalisation und Werkleitungen (Elektrizität, Gas, Wasser) zu erstellen und welche Leistungen die Beschwerdeführerin daran zu erbringen hat. Diese Fragen sind vom öffentlichen Recht geregelt. Die Vereinbarung stellt deshalb einen öffentlichrechtlichen Vertrag dar (
BGE 102 Ia 34
E. 2a;
BGE 99 Ib 120
E. 2 mit Hinweisen;
BGE 93 I 509
), und zwar gilt dies ungeachtet des Umstandes, dass sie unmittelbar in Zusammenhang mit dem Grundstücks-Tauschvertrag steht, der zwischen denselben Parteien geschlossen wurde und der rein privatrechtlicher Natur ist.
b) Öffentlichrechtliche Verträge sind grundsätzlich gleich wie privatrechtliche nach den Regeln von Treu und Glauben (Vertrauensprinzip) auszulegen. Das bedeutet, dass einer Willensäusserung der Sinn zu geben ist, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen en durfte und beilegen musste. Bei der Auslegung öffentlichrechtlicher Verträge ist freilich besonders zu beachten, dass die Verwaltung beim Abschluss solcher Verträge dem öffentlichen Interesse Rechnung zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist deshalb zu vermuten, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, der mit den von ihr wahrzunehmenden öffentlichen Interessen in Widerspruch steht, und dass sich der Vertragspartner hierüber Rechenschaft gab. Indessen wäre es verfehlt, in allen Fällen der dem öffentlichen Interesse besser dienenden
BGE 103 Ia 505 S. 510
Auslegung den Vorzug zu geben. Die Wahrung des öffentlichen Interesses findet ihre Schranke vielmehr gerade im Vertrauensprinzip, d.h. sie darf nicht dazu führen, dass dem Vertragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung Auflagen gemacht werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht voraussehen konnte (
BGE 93 I 511
E. 3 mit Hinweisen; vgl.
BGE 98 Ia 269
). Die Anwendung dieser Grundsätze prüft das Bundesgericht auf das Vorliegen von Willkür hin (E. 1); gleich verhält es sich hinsichtlich der im angefochtenen Entscheid enthaltenen tatsächlichen Annahmen.
c) In Ziff. 2 der Vereinbarung wird einleitend festgelegt, dass die Einwohnergemeinde Thun für die Aufnahme und Ableitung der Abwässer des Quartiers Hännisweg samt denjenigen der Gebr. Hoffmann AG auf ihrem eigenen Terrain ein Pumpwerk erstelle und dass das Industrieareal durch öffentliche Leitungen zu diesem Pumpwerk nicht berührt werde. Dieser Abschnitt und die entsprechenden, den Bau von Strassen und Werkleitungen betreffenden Vertragsbestimmungen legen die Annahme nahe, dass die Vereinbarung vorab dazu bestimmt war, die Erschliessung des Industrieareals durch die Einwohnergemeinde Thun sicherzustellen und hinsichtlich der Art und Weise - Linienführung, Zeitpunkt der Erstellung der Strassen usw. - näher zu umschreiben. Die Vereinbarung erschöpft sich indes nicht in derartigen Abreden, sondern bezieht sich zusätzlich darauf, in welchem Umfang die Beschwerdeführerin an die Kosten der zu erstellenden öffentlichen Werke beizutragen habe. In Ziff. 2 der Vereinbarung nimmt die Kostenregelung den weitaus grösseren Platz ein. Es wird in dieser Hinsicht ausgeführt, dass sich die gesetzlichen Gebühren für den Einkauf in die städtische Kanalisation nach den stabilisierten Brandversicherungswerten der zu erstellenden Gebäude richteten und dass ein kleiner Zuschlag pro m2 Bodenfläche hinzukomme. Ferner wird ausgeführt, dass hinsichtlich der Höhe der Gebühren Art. 20 der Bauordnung der Gemeinde Thun massgebend sei. Diese Bestimmung wird in der Folge wörtlich wiedergegeben. Berücksichtigt man bei der Auslegung dieses Vertragspassus die dem Abschluss der Vereinbarung vorangegangenen Verhandlungen, so ergibt sich, dass die Einwohnergemeinde Thun mit den wiedergegebenen Bestimmungen vorab klarstellen wollte, dass das Industrieareal nicht auf Kosten der Gemeinde an die Kanalisation angeschlossen werden könne, sondern dass
BGE 103 Ia 505 S. 511
die Beschwerdeführerin die normalen, der Bauordnung entsprechenden Gebühren zu entrichten habe. Im Laufe der Vertragsverhandlungen hatte die Beschwerdeführerin nämlich verlangt, dass die Kosten der Kanalisation von der Gemeinde zu tragen seien. Dazu hatten sich die Gemeindevertreter jedoch nicht bereitgefunden und erklärt, ein Verzicht auf die in der Bauordnung festgelegten Kanalisationsanschlussgebühren sei rechtlich nicht möglich. Von dieser Vorgeschichte der Vereinbarung geht auch das Verwaltungsgericht aus, und es kann nicht gesagt werden, dass die Vertragsauslegung insoweit willkürlich sei. Unhaltbar ist dagegen die Auffassung, der Abmachung komme einzig diese Bedeutung zu. Aus den Unterlagen, welche den Gang der Vertragsverhandlungen wiedergeben, geht in klarer Weise hervor, dass die Beschwerdeführerin neben dem Ziel, für den Fall der Neuerrichtung des Betriebs in Thun möglichst günstige Bedingungen auszuhandeln, vor allem bestrebt war, über sichere und umfassende Grundlagen für die bevorstehenden unternehmerischen Dispositionen zu verfügen. So führte an der Besprechung vom 16. Februar 1960 einer der Vertreter der Firma aus, noch nicht restlos geklärt seien verschiedene Punkte, u.a. hinsichtlich der Strassenbeiträge und der Kanalisation. Darüber müsse für die Beurteilung der finanziellen Fragen völlige Klarheit herrschen. Weiter wurde ausgeführt, die Firma sei an sich gewillt, in Thun zu bleiben, die finanziellen Fragen spielten aber eine entscheidende Rolle. Bei dieser Sachlage durfte die Beschwerdeführerin Ziff. 2 der Vereinbarung mit der wörtlichen Wiederaufgabe von Art. 20 BauO nach dem Vertrauensprinzip klarerweise so verstehen, dass die aufgrund des geplanten Fabrikneubaus zu entrichtenden Kanalisationsanschlussgebühren nach Massgabe der wiedergegebenen Bestimmung festgesetzt würden. Für die Beschwerdeführerin bestand dabei kein Grund zur Annahme, dass ein solcher Inhalt der Vereinbarung den von der Gemeinde zu wahrenden öffentlichen Interessen widerspreche. Bei dieser Sachlage ist die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht haltbar, Ziff. 2 der Vereinbarung sei lediglich so zu verstehen, dass sich die Beschwerdeführerin verpflichtet habe, zu gegebener Zeit die dem massgebenden Reglement entsprechende Anschlussgebühr zu entrichten, und dass die wörtliche Wiedergabe von Art. 20 BauO nur über das im Zeitpunkt des Vertragsschlusses geltende Recht orientiert habe. Vielmehr muss der Vereinbarung
BGE 103 Ia 505 S. 512
klarerweise der Inhalt beigemessen werden, die Gebühren für den Einkauf in die städtische Kanalisation würden ungeachtet einer allfälligen Änderung des Reglements nach Massgabe der bei Vertragsschluss geltenden Bauordnung erhoben.
3.
Kommt der Vereinbarung dieser Sinn zu, so fragt sich, ob sie rechtlich zulässig sei.
a) Es entspricht einer älteren Auffassung, dass die Verwaltung nur dann auf dem Wege des öffentlichrechtlichen Vertrages handeln darf, wenn sie dazu im Gesetz ausdrücklich ermächtigt wird (vgl. FLEINER, Institutionen, 8. A., S. 210 ff.; RUCK, Schweizerisches Verwaltungsrecht, 3. A, I, S. 123 f.; GIACOMETTI, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts, S. 448). In der neueren Rechtsprechung und Lehre hat sich demgegenüber der Grundsatz gefestigt, dass die Handlungsform des öffentlichrechtlichen Vertrages auch stillschweigend zugelassen sein kann, sofern sie vom Gesetz nicht ausdrücklich ausgeschlossen wird (vgl. ZWAHLEN, Le contrat de droit administratif, ZSR 77/1958, II, S. 624 a; GYGI, Neuere höchstrichterliche Rechtsprechung zu verwaltungsrechtlichen Grundfragen, ZbJV 102/1966, S. 127; GRISEL, Droit administratif suisse, S. 223; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. A., I, S. 282; FLEINER-GERSTER, Verwaltungsrecht, S. 136; vgl. ferner die Regelung des deutschen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 25. Mai 1976, nach dessen § 54 ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts durch Vertrag begründet, geändert oder aufgehoben werden kann, soweit nicht Rechtsvorschriften entgegenstehen). Vertragliche Vereinbarungen über Erschliessungsgebühren kommen in der Praxis häufig vor (vgl.
BGE 103 Ia 34
), und es ist wohl nicht die Meinung des Verwaltungsgerichts, dass die Einwohnergemeinde Thun im vorliegenden Falle schon an sich nicht auf dem Wege des öffentlichrechtlichen Vertrages habe handeln dürfen. Fraglich ist einzig, ob der Inhalt der geschlossenen Vereinbarung gegen zwingende Rechtsvorschriften verstösst und der Vertrag insoweit rechtswidrig ist. Das Verwaltungsgericht bejahte dies mit der Begründung, Kanalisationsanschlussgebühren seien nach der ständigen Rechtsprechung aufgrund des Tarifs zu erheben, der im Zeitpunkt des Anschlusses gelte. Soweit die Vereinbarung eine von diesem Grundsatz abweichende Zusicherung enthalte, stelle sie deshalb einen Abgabenvergünstigungsvertrag dar, der rechtswidrig
BGE 103 Ia 505 S. 513
sei, weil für eine vertragliche Änderung der gesetzlich festgelegten Abgabeleistung weder im kantonalen noch im kommunalen Recht eine ausdrückliche Grundlage bestehe.
b) Mit dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass Abgabepflichtigen Vergünstigungen im Grundsatz nur gewährt werden dürfen, wenn und soweit der betreffende Abgabeerlass es zulässt (
BGE 103 Ia 34
mit Hinweisen). Abgabevergünstigung bedeutet dabei, dass einem Abgabepflichtigen eine von der gesetzlichen Regelung abweichende Sonderbehandlung gewährt wird, die ihm wirtschaftliche Vorteile bringt. Keine eigentlichen Abgabevergünstigungsverträge bilden deshalb, wie das Bundesgericht im erwähnten Urteil ausgeführt hat, die häufig vorkommenden Abreden über Strassenbeiträge oder Erschliessungsgebühren, nach welchen der Grundeigentümer keine Anstösserbeiträge oder sonstigen Gebühren zu entrichten hat, dafür jedoch eine andere vollwertige Gegenleistung (z.B. Landabtretung) erbringen muss. Ein eigentlicher Abgabevergünstigungsvertrag liegt auch im hier zu beurteilenden Falle nicht vor. Mit der Vereinbarung vom 9. Juli 1960 wurde der Beschwerdeführerin keine von der damals geltenden gesetzlichen Regelung abweichende Sonderbehandlung gewährt. Vereinbart wurde nur, dass für den Anschluss des neuerworbenen Industrieareals und die Erstellung des geplanten Fabrikneubaus Kanalisationsgebühren nach Massgabe der bei Vertragsschluss geltenden Bauordnung zu entrichten seien. Die Vergünstigung ergab sich erst als Resultat einer Änderung der Bauordnung, von deren Eintritt im Zeitpunkt des Vertragsschlusses keine der Parteien Kenntnis hatte, wie im angefochtenen Entscheid unwiderlegt ausgeführt wird. Unter diesen Umständen kann von einem eigentlichen Abgabevergünstigungsvertrag offensichtlich nicht gesprochen werden, ebensowenig wie im Falle einer steuerlichen Vorveranlagung, welcher die Vereinbarung in der Wirkung nahe kommt (vgl. IMBODEN, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, ZSR 77/1958, II, S. 194 a; ZWAHLEN, a.a.O., S. 548 a ff.). Es ist freilich richtig, dass die vertragliche Zusicherung, auf einen Abgabetatbestand finde die im Zeitpunkt des Vertragsschlusses geltende Regelung Anwendung, schon von Anbeginn weg wenigstens virtuell eine Begünstigung des Abgabepflichtigen in sich schliessen kann. Eine derartige Vereinbarung hat sich deshalb in einem engen Rahmen zu halten, soll aus ihr nicht ein unzulässiger Abgabevergünstigungsvertrag
BGE 103 Ia 505 S. 514
werden. Dieser Rahmen wäre dann überschritten, wenn sich die Geltungsdauer der Vereinbarung über eine längere Zeit erstrecken würde oder eine Gesetzesänderung im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bereits in Aussicht stände (vgl. für die steuerliche Vorveranlagung: ZWAHLEN, a.a.O., S. 550 a). So verhielt es sich bei Abschluss der hier interessierenden Vereinbarung jedoch nicht.
Mit diesen Feststellungen ist über die Rechtmässigkeit der Vereinbarung freilich noch nicht endgültig entschieden. Es wäre weiter zu prüfen, ob die darin enthaltene Zusage nach dem kantonalen oder kommunalen Recht selbst dann nicht hätte erteilt werden dürfen, wenn sie keine eigentliche Abgabevergünstigung bewirkte, sondern lediglich dahin ging, die Gebühren für den Einkauf in die Kanalisation würden nach Massgabe der bei Vertragsschluss geltenden Bauordnung erhoben, ungeachtet einer allfälligen Änderung des Reglements. Wie es sich damit verhält, braucht im vorliegenden Falle jedoch nicht näher untersucht zu werden, da ein solcher Mangel nach den Regeln des Vertrauensschutzes nicht zur Ungültigkeit des Vertrages führen könnte, wie aus den folgenden Erwägungen hervorgeht.
4.
a) Erweist sich eine Verwaltungsverfügung als fehlerhaft, so ist sie nur unter besonderen Voraussetzungen nichtig. Begünstigt sie den Bürger, so kann sie von der Verwaltung auch nicht ohne weiteres widerrufen werden. Ein Widerruf ist vielmehr nur aufgrund einer Wertabwägung und lediglich dann möglich, wenn der richtigen Durchführung des objektiven Rechts der Vorrang vor dem Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit zukommt (
BGE 100 Ib 302
f. mit Hinweisen; vgl. zu den Widerrufsgrundsätzen im einzelnen: GRISEL, a.a.O., S. 209 ff.; IMBODEN/RHINOW, a.a.O., I, Nr. 41). Sind die Rechtswirkungen eines fehlerhaften öffentlichrechtlichen Vertrages zu bestimmen, so kann nichts grundsätzlich anderes gelten. Das Vertrauensschutzinteresse des Bürgers ist auch in diesem Fall zu berücksichtigen, liegt es doch im Wesen jedes Vertrages, dass er dazu bestimmt ist, Vertrauen im Hinblick auf das zukünftige Verhalten des Vertragspartners zu begründen. Es lässt sich deshalb mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht vereinbaren, wenn sich Rechtsmängel eines öffentlichrechtlichen Vertrages, der den Bürger begünstigt, ohne weiteres zu dessen Nachteil auswirken. Vielmehr hat auch diesfalls
BGE 103 Ia 505 S. 515
eine Abwägung zwischen dem Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dem Vertrauensschutzinteresse des Bürgers stattzufinden (vgl. auch die eingehende gesetzliche Regelung, die in § 59 des erwähnten deutschen Verwaltungsverfahrensgesetzes für den Fall der Fehlerhaftigkeit öffentlichrechtlicher Verträge getroffen wurde). Ob der Bürger in seinem Vertrauen auf den Bestand des Vertrages zu schützen sei, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition (E. 1).
b) Eine solche Interessenabwägung kann nicht mit Hinblick auf die Grundsätze unterbleiben, die für die Geltung behördlicher Auskünfte und Zusagen entwickelt worden sind. Danach stellen behördliche Zusicherungen nur solange eine schutzwürdige Vertrauensgrundlage dar, als keine Gesetzesänderung eintritt, was bedeutet, dass der Bürger bei einer Änderung der Rechtslage nicht gestützt auf früher erteilte Auskünfte eine vom Gesetz abweichende Behandlung verlangen kann (
BGE 102 Ia 337
mit Hinweisen; vgl. auch SAMELI, a.a.O., S. 371 ff.). Aus dieser Rechtsprechung lässt sich für den vorliegenden Fall jedoch nichts ableiten. Der wiedergegebene Grundsatz gilt schon für Zusagen und Auskünfte nicht absolut, sondern erleidet eine Ausnahme, wenn sich solche Zusicherung auf die Rechtsänderung selber beziehen und von der Behörde erteilt wurden, in deren Kompetenz die Rechtsänderung liegt (
BGE 102 Ia 337
). Er kann auch nicht gelten, wenn eine vertragliche Vereinbarung eben dahin geht, dass ein künftiger Tatbestand aufgrund der Rechtslage beurteilt werde, wie sie bei Abschluss des Vertrages galt.
c) Geht man deshalb von den in lit. a dargelegten Grundsätzen aus, so vermag eine Berufung auf den Grundsatz von Treu und Glauben dann nicht durchzudringen, wenn zwischen der Verwaltung und einem Privaten ein eigentlicher, widerrechtlicher Abgabevergünstigungsvertrag geschlossen wurde. Es entspricht der gefestigten Rechtsprechung und Lehre, dass solche Verträge unwirksam sind, wenn sie sich nicht auf das Gesetz stützen, und es ist nicht zweifelhaft, dass bei einer Güterabwägung diesfalls der richtigen Durchführung des objektiven Rechts der Vorrang vor der Beibehaltung der durch den Vertrag geschaffenen Rechtslage zukommt (
BGE 94 I 450
). In der Lehre wird sogar die Auffassung vertreten, dass solche Verträge schlechthin nichtig seien (vgl. die Hinweise bei IMBODEN, a.a.O., S. 198 a). Die hier in Frage stehende Vereinbarung stellt
BGE 103 Ia 505 S. 516
jedoch keinen solchen Abgabevergünstigungsvertrag dar. Nimmt man an, dass die Einwohnergemeinde Thun die in der Vereinbarung enthaltene Zusage nicht erteilen durfte, so fällt bei der vorzunehmenden Interessenabwägung zugunsten der Beschwerdeführerin insbesondere in Betracht, dass sowohl sie wie die Einwohnergemeinde Thun ohne weiteres davon ausgingen, die geschlossene Vereinbarung sei rechtlich zulässig. Es ist auch nicht bestritten, dass die Beschwerdeführerin aufgrund der Notwendigkeit, einen neuen Standort für ihr Unternehmen zu bestimmen und unter verschiedenen Varianten eine Auswahl zu treffen, ein erhebliches und schützenswertes Interesse daran besass, für die zu treffenden unternehmerischen Dispositionen über sichere und umfassende Grundlagen zu verfügen. Es kommt hinzu, dass es auch in dem von der Gemeinde Thun zu wahrenden öffentlichen Interesse lag, der Beschwerdeführerin eine entsprechende vertragliche Zusage zu erteilen, um damit einem Wegzug des Unternehmens mit dem daraus folgenden Verlust von Arbeitsplätzen und Steuereinnahmen entgegenzuwirken. Schliesslich fällt ins Gewicht, dass das Bauvorhaben der Beschwerdeführerin ohne Verzögerung erstellt und der Kanalisationsanschluss bereits ca. zwei Jahre nach Abschluss der Vereinbarung vollzogen wurde. Bei dieser Sachlage kommt dem Vertrauensschutzinteresse der Beschwerdeführerin der Vorrang vor der richtigen Durchführung des materiellen Rechts zu, und es ist mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht vereinbar, wenn das Verwaltungsgericht die Kanalisationsanschlussgebühr für das von der Vereinbarung erfasste Bauvorhaben aufgrund der erhöhten Ansätze des neuen Reglements berechnete. Das angefochtene Urteil ist deshalb aufzuheben.


header:
Urteilskopf
119 Ib 447
49. Estratto della sentenza 24 maggio 1993 della I Corte di diritto pubblico nella causa Stato del Cantone Ticino c. P e consorti e Commissione federale di stima del 13o Circondario (ricorso di diritto amministrativo)

regeste:
Regeste
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide der eidgenössischen Schätzungskommissionen;
Art. 105 Abs. 2 OG
(Fassung gemäss BG vom 4. Oktober 1991, in Kraft seit 15. Februar 1992).
Obschon die eidgenössischen Schätzungskommissionen "richterliche Behörden" im Sinne von
Art. 105 Abs. 2 OG
sind, überprüft das Bundesgericht die Feststellung des Sachverhaltes frei, da die Spezialvorschriften des Enteignungsgesetzes über das Verwaltungsgerichtsverfahren der Bestimmung des OG vorgehen (E. 1).
Enteignung eines mit einem Überleitungsservitut belasteten Landstreifens für den Bau von Schallschutzwänden und -wällen; Methode der Entschädigungsbemessung;
Art. 19 Abs. 1 lit. a und
Art. 21 EntG
.
1. Bewertung von mit Überleitungsdienstbarkeiten belasteten Grundstücken (E. 4a und b).
2. Die von der eidgenössischen Schätzungskommission angewandte Methode, die darin besteht, den seinerzeit für die Überleitungsdienstbarkeit bezahlten Betrag, an die seither eingetretene Teuerung angepasst, von der heutigen Enteignungsentschädigung für den Boden abzuziehen, führt im konkreten Fall zu einem Ergebnis, das sich mit
Art. 19 lit. a und
Art. 21 Abs. 1 EntG
vereinbaren lässt (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 448
BGE 119 Ib 447 S. 448
La costruzione della strada nazionale N2 tra Chiasso e Lugano rese a suo tempo necessario lo spostamento dell'elettrodotto di 50 kV Gemmo-Chiasso di proprietà della Città di Lugano (Aziende industriali - AIL). Nel Comune di Melano, il nuovo tracciato della linea fu condotto parallelamente all'autostrada. Agendo a favore del Comune di Lugano, lo Stato del Cantone Ticino procedette all'acquisto dei diritti necessari per il nuovo impianto mediante una serie di contratti espropriativi (v. sulla nozione:
DTF 114 Ib 147
seg. consid. 3b) stipulati con i proprietari dei fondi siti lungo la strada nazionale. Per i terreni inclusi nella zona edilizia di Melano, tali convenzioni hanno creato, accanto agli oneri abituali per simili condotte (di attraversamento, limitazione
BGE 119 Ib 447 S. 449
delle piantagioni, accesso per esercizio e manutenzione, superficie per l'impianto dei pali), anche divieti di costruzione gravanti la fascia di terreno sottostante alla condotta.
Dai contratti - conclusi nel novembre 1975 e nel dicembre 1978 - risulta che le indennità globali corrisposte dallo Stato ai proprietari per l'acquisto di tali diritti furono determinate tenendo conto unicamente delle superficie gravate dalla servitù di non costruire che si trovano all'esterno degli allineamenti della strada nazionale, e che nessuna indennità fu corrisposta in un caso in cui erano già state pagate, in virtù di una transazione stipulata davanti al Tribunale federale nel 1967 nel quadro della pregressa procedura espropriativa per l'acquisto del terreno della strada nazionale, indennità di svalutazione della porzione residua.
Nel 1987 il Cantone Ticino, d'intesa con l'autorità federale, ha fatto elaborare un progetto esecutivo complementare per la costruzione di un'opera di protezione fonica nel Comune di Melano. Previa pubblicazione degli atti ed evasione delle opposizioni da parte del Consiglio di Stato, il progetto è stato approvato ai sensi dell'
art. 28 LSN
(RS 725.11) dal Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie (DFTCE) il 4 dicembre 1987.
Su istanza del Cantone Ticino, il presidente della Commissione federale di stima del circondario 13 ha dichiarato aperta la procedura ordinaria di espropriazione per l'acquisto dei diritti necessari all'esecuzione dell'opera con decreto del 2 gennaio 1988: piani e tabelle di espropriazione sono stati pubblicati e sono stati notificati gli avvisi personali.
Accanto a espropriazioni temporanee per l'esecuzione dei lavori, che qui non interessano, il progetto prevede l'espropriazione definitiva, lungo l'attuale fondo dell'autostrada, di una striscia di terreno destinata alla formazione di un vallo e alla posa di pannelli di protezione. Nei confronti dei proprietari, parti nella presente causa, l'espropriazione colpisce una serie di fondi tutti inseriti nella zona edificabile del Comune, e precisamente nella zona artigianale A3-06 nel caso di P, rispettivamente nella zona residenziale R3-06 nel caso degli altri espropriati. Il terreno da espropriare include anche le porzioni dei fondi sulle quali è situato l'elettrodotto della Città di Lugano, che sono gravate degli oneri descritti precedentemente in virtù delle menzionate convenzioni.
Nelle loro notifiche, gli espropriati formularono per i terreni definitivamente espropriati pretese di indennità varianti fra i 150.-- e i
BGE 119 Ib 447 S. 450
250.-- fr./m2. Alle udienze di conciliazione, tenute i 19 e 20 aprile e il 3 maggio 1989, lo Stato offrì per le porzioni già gravate dalla servitù di non costruire a favore delle AIL un'indennità di 10.-- fr./m2, e indennità varianti tra i 50.-- e i 130.-- fr./m2 per le superficie libere da detto onere. La conciliazione fallì, ma tutti gli espropriati accordarono l'anticipata immissione in possesso.
La CFS si è pronunciata con decisione del 4 dicembre 1992. Nel dispositivo, essa ha stabilito gli importi dovuti per le espropriazioni definitive - parziali o totali - delle particelle, come pure le indennità annue per l'occupazione temporanea.
Nella motivazione, suddivisa in una parte generale e in singoli capitoli per ognuno degli espropriati, la CFS ha esposto i criteri estimatori cui si è ispirata, fondandosi sulle risultanze dei sopralluoghi, le contrattazioni rilevate e su dati desunti da altre espropriazioni del diritto cantonale nel Comune di Melano. Essa è giunta alla conclusione che, alla data determinante dell'udienza di conciliazione (aprile 1989), al fondo di P, sito nella zona artigianale, andava attribuito un valore venale pieno di 200.-- fr./m2, superiore a quello degli altri terreni espropriati posti nella zona residenziale R3-06, che fu stabilito in 180.-- fr./m2.
La CFS ha constatato che l'elettrodotto, posto lungo il confine verso l'autostrada, non intralcia concretamente lo sfruttamento edilizio, e che neppure il divieto di costruzione costituito a favore del Comune di Lugano impedisce giuridicamente o di fatto l'integrale utilizzazione degli indici di sfruttamento previsti dalle norme di attuazione (NAPR) del piano regolatore (PR) di Melano, il quale inserisce nella rispettiva zona le particelle per la totalità della loro superficie.
Ciò posto, la CFS ha considerato che dagli importi calcolati in base alla superficie espropriata definitivamente e ai due menzionati prezzi unitari dovessero dedursi le indennità forfettarie che lo Stato aveva versato ai proprietari nel 1975 e nel 1978, e ciò previo adattamento dei rispettivi importi all'evoluzione dell'indice dei prezzi al consumo intervenuta tra novembre 1975 (punti 165,2), risp. dicembre 1978 (punti 170,3) e la data determinante dell'aprile 1989 (punti 241,4). Per ragioni inerenti alla clausola di adeguamento delle indennità ai risultati della misurazione definitiva, la CFS ha suddiviso gli importi in capitale dovuti per le singole espropriazioni parziali in due poste distinte: l'una relativa alla superficie soggetta al divieto di costruzione, sulla quale sono stati imputati i versamenti precedenti, l'altra relativa alla residua superficie espropriata, libera da tale onere, per la quale sono stati applicati
BGE 119 Ib 447 S. 451
i menzionati prezzi unitari di 200.--, risp. 180.-- fr./m2.
L'espropriante ha impugnato la decisione della CFS con distinti ricorsi di diritto amministrativo, limitatamente alle indennità accordate per l'espropriazione definitiva, concludendo a che queste siano ridotte.
Le postulate riduzioni risultano dall'applicazione di un'indennità unitaria di 10.-- fr./m2 alle superficie gravate dalla servitù di non costruire, corretta dal riconoscimento per tali aree di indennizzi supplementari per piante o manufatti, da un lato, e dall'applicazione alle residue superficie espropriate, libere da tale onere, dei valori unitari di 200.--, risp. 180.-- fr./m2 stabiliti dalla CFS, dall'altro.
Erwägungen
Dai considerandi:
1.
a) Contro le decisioni delle Commissioni federali di stima è rimedio ammissibile il ricorso di diritto amministrativo (
art. 77 cpv. 1 LEspr
, 115 cpv. 1 OG). Parte principale al procedimento, l'espropriante è legittimato a ricorrere (
art. 78 cpv. 1 LEspr
). Le ulteriori condizioni poste dagli
art. 106 e 108 OG
sono adempiute, ed il gravame è quindi ricevibile.
b) Con il ricorso si possono censurare la violazione del diritto federale, comprensiva dell'eccesso e dell'abuso del potere di apprezzamento (
art. 104 lett. a OG
), e l'inadeguatezza della decisione (art. 104 lett. c n. 1 OG), poiché la CFS decide sull'indennità espropriativa in prima istanza. Vigente il testo originale dell'
art. 105 cpv. 2 OG
, anche l'accertamento inesatto o incompleto di fatti rilevanti poteva esser censurato senza restrizioni (
art. 104 lett. b OG
), poiché la limitazione prevista dall'
art. 105 cpv. 2 OG
per le commissioni di ricorso non si applicava alle commissioni federali di stima, che sono commissioni di arbitrato secondo l'art. 98 lett. e OG (
DTF 116 Ib 254
consid. 2c,
DTF 112 Ib 420
consid. 2b; RDAT 1991-II, pag. 185 consid. 1b). Secondo il nuovo testo dell'
art. 105 cpv. 2 OG
, entrato in vigore il 15 febbraio 1992 in seguito alla novellazione introdotta con la LF del 4 ottobre 1991 (RU 1992, 288; RS 173.110.0; FF 1991 II 413), l'accertamento dei fatti vincola - salvo eccezioni - il Tribunale federale "se l'istanza inferiore è un'autorità giudiziaria" (e non più, come precedentemente, "se l'istanza inferiore è un tribunale cantonale o una commissione di ricorso"). Le Commissioni federali di stima sono dei Tribunali amministrativi speciali (
DTF 116 Ib 254
consid. 2c;
DTF 112 Ib 125
,
BGE 119 Ib 447 S. 452
177 seg.;
111 Ib 233
), cui la qualifica di "autorità giudiziaria" deve indubbiamente esser riconosciuta. In base al testo della nuova disposizione, si potrebbe ritenere che dopo la riforma il Tribunale federale sia vincolato al loro accertamento dei fatti, a meno che questi risultino manifestamente inesatti o incompleti o stabiliti in violazione di norme essenziali di procedura. Tale conclusione, dedotta unicamente dal tenore letterale della norma, sarebbe però affrettata. In realtà, essa non può esser ritenuta, perché contrasta con altre disposizioni e non corrisponde alla volontà del legislatore.
Intanto ci si può chiedere, in via di principio, se il Tribunale federale - quando è munito, come in casu, della facoltà di rivedere l'adeguatezza della decisione dell'istanza inferiore (art. 104 lett. c n. 1 OG) - possa sdebitarsi di tale compito, ove non disponga congiuntamente anche della facoltà di controllare liberamente il fatto: il controllo dell'adeguatezza implica infatti la possibilità per l'istanza superiore di sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'istanza precedente, scegliendo la soluzione che a suo avviso meglio risponde alle concrete circostanze del caso, e mal si comprende quale portata effettiva possa avere questa facoltà, se i fatti non possono esser riveduti. Questa delicata questione di principio può tuttavia esser lasciata aperta, poiché il problema non dev'esser risolto genericamente per riguardo ad ogni istanza inferiore prevista dall'
art. 105 cpv. 2 OG
, ma soltanto per quanto concerne il caso specifico delle Commissioni federali di stima.
Giusta l'
art. 115 cpv. 1 e 2 OG
, nel testo della riforma del titolo quinto dell'organizzazione giudiziaria introdotta dalla LF del 20 dicembre 1968, in vigore dal 1o ottobre 1969 (RU 1969 784 805; FF 1965 II 1029), la procedura di ricorso di diritto amministrativo contro le decisioni delle Commissioni federali di stima è regolata dagli
art. 104 a 109
della stessa legge, per il resto dagli
art. 77 a 87
e 116 LEspr (RS 711). Successivamente alla cennata riforma dell'organizzazione giudiziaria, la LEspr è però a sua volta stata riveduta con la LF del 18 marzo 1971, in vigore dal 1o agosto 1972 (RU 1972 1076 1086; FF 1970 I 774). Questa riforma non ha soltanto abrogato gli art. da 83 a 85 e l'
art. 87 LEspr
, cui l'
art. 115 cpv. 2 OG
, rimasto invariato, tuttora rinvia, ma ha anche modificato l'
art. 77 LEspr
. Nel suo tenore attuale, il capoverso secondo di tale disposizione prevede che la procedura di ricorso di diritto amministrativo, per quanto concerne le Commissioni federali di stima, è disciplinata dall'OG "in quanto la presente legge non
BGE 119 Ib 447 S. 453
stabilisce altrimenti". Questa disposizione, speciale e posteriore all'
art. 115 OG
, fa sì che le regole procedurali della legge d'espropriazione prevalgano sull'OG. Nell'
art. 82 cpv. 1 e 2 LEspr
, è previsto che, nei casi di ricorso, il Giudice delegato del Tribunale federale designa da uno a tre membri della Commissione superiore di stima per funzionare da periti o, eccezionalmente, anche altri periti, di cui dirige le deliberazioni. Ora, questa istituzionalizzazione del ricorso a periti non avrebbe praticamente senso, se gli esperti - e con loro il Tribunale federale - non dovessero potere esaminare liberamente i fatti. Inoltre, l'
art. 77 cpv. 3 LEspr
dichiara ammissibili, nella procedura di ricorso contro decisioni sulla determinazione dell'indennità, anche nuove conclusioni, a condizione ch'esse non potessero essere presentate già davanti alla CFS: ora, chi ha la facoltà di formulare nuove conclusioni, ha anche quella di addurre a loro appoggio fatti nuovi, atti a sovvertire o modificare le constatazioni precedenti: il che implica pure libero esame per l'istanza di ricorso. Deriva dal senso e dallo scopo di questo assetto procedurale istituito dal legislatore che, adito con ricorso di diritto amministrativo, il Tribunale federale deve poter esaminare liberamente i fatti, e che pertanto la limitazione istituita dal nuovo
art. 105 cpv. 2 OG
non si applica alle Commissioni federali di stima, così come non si applicava loro la disposizione precedente. Tale risultato è peraltro conforme alle intenzioni del legislatore espresse nei lavori legislativi. Il messaggio del Consiglio federale del 18 marzo 1991 (FF 1991 II 473) adduce infatti che con la modificazione proposta dall'art. 105 cpv. 2 si intendeva adattarne la terminologia a quella impiegata nel nuovo art. 98 a (FF 1991 II 470): nulla induce a ritenere che la riforma alla legge, intesa a potenziare la tutela giurisdizionale offerta al cittadino, dovesse però in determinate materie ridurla, come in caso di contraria interpretazione accadrebbe per l'espropriazione, dal momento che la Commissione federale, adita su azione ("Klageverfahren"; cfr. GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a edizione, Berna 1983, pag. 113) statuisce su pretese di diritto pubblico come autorità di prima istanza ed esamina quindi per la prima volta l'oggetto del litigio (in senso identico, KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurigo 1993, pag. 216, n. 364, e 242, n. 423). Questa soluzione è del resto conforme al sistema dei gradi giurisdizionali adottato dal legislatore federale: contro le decisioni di autorità inferiori è di massima dato ricorso (o opposizione) ad un'autorità cui compete di riesaminare liberamente i fatti (cfr. GYGI, Verwaltungsrechtspflege in Bundesverwaltungssachen, in: Statica e dinamica del diritto nella
BGE 119 Ib 447 S. 454
giurisprudenza del Tribunale federale, Basilea 1975, pag. 198 e 208).
Se ne deve concludere che la restrizione dell'
art. 105 cpv. 2 OG
, cui l'
art. 104 lett. b OG
rinvia, continua a non applicarsi alle decisioni delle Commissioni federali di stima anche dopo la novellazione dell'organizzazione giudiziaria.
2.
(Il valore venale di un terreno libero da oneri è di 200.-- fr./m2 in zona artigianale, di 180.-- fr./m2 in zona residenziale.)
3.
Secondo l'
art. 21 cpv. 1 LEspr
, nella stima del valore venale (
art. 19 lett. a LEspr
) devesi tener conto delle servitù che esistono al momento del deposito del piano di espropriazione, eccettuati gli usufrutti, nonché dei diritti annotati nel registro fondiario derivanti da contratti di pigione e di affitto. Nella misura in cui questi costituiscono un onere, vanno imputati sul valore venale (cfr.
DTF 109 Ib 4
). Non è necessario che la riduzione sia specificata in cifre nella decisione: basta ch'essa si rifletta nel risultato finale. La riduzione non si identifica né con l'indennità che l'espropriante deve eventualmente versare all'avente diritto per la soppressione della servitù, né col compenso ottenuto a suo tempo dal proprietario quale corrispettivo per la costituzione dell'onere (HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Commento all'art. 21 n. 2).
4.
(Secondo il ricorrente, le porzioni dei fondi espropriati soggette alla servitù di non costruire dovrebbero esser valutate solo fr. 10.-- il m2.)
a) Come giustamente la CFS ha constatato, la fascia inedificabile correva lungo il confine dei fondi verso autostrada, e le parti libere dal divieto conservavano una forma regolare. (Quanto alle loro dimensioni, tali parti libere erano o talmente ragguardevoli da non suscitare problemi per l'edificazione, o sufficienti per un'utilizzazione razionale.)
Ciò premesso sotto il profilo geometrico, è determinante, per la valutazione dei fondi soggetti all'onere, la circostanza che gli indici di sfruttamento, nonostante il parziale divieto di costruzione, avrebbero potuto esser integralmente utilizzati sulla superficie libera, cioè, in altri termini, che la servitù non aedificandi non riduceva il cubo edilizio realizzabile sulle particelle anteriormente alla sua costituzione.
b) Quando queste circostanze sono verificate, la svalutazione di un fondo gravato da servitù di elettrodotto - pari alla differenza fra il valore venale dell'intera particella libera dall'aggravio e il valore venale del fondo gravato (
DTF 114 Ib 324
,
DTF 111 Ib 288
seg. consid. 1,
BGE 119 Ib 447 S. 455
DTF 106 Ib 245
consid. 3) - dipende non tanto dalla servitù di non costruire che si abbina con quella di semplice attraversamento, eliminando per il proprietario la possibilità di richiedere lo spostamento della linea (cfr.
DTF 115 Ib 17
seg. consid. 2 e rinvii), quanto dal fattore negativo costituito dalla semplice presenza dell'impianto, che può influire sull'attrattività del fondo per la cerchia dei potenziali acquirenti (
DTF 109 Ib 300
seg. consid. 4a,
DTF 102 Ib 350
consid. 3,
DTF 100 Ib 194
). Questo fattore negativo è praticamente nullo - sempre nelle descritte circostanze - per chi è alla ricerca di un terreno a sfruttamento industriale o artigianale; esso può essere invece più significativo per la scelta di chi vuol edificare a scopo abitativo, segnatamente costruire una casa monofamigliare. Nei casi in rassegna, quindi, si può ritenere che tale elemento negativo non fosse di nessun peso per la zona artigianale. Esso aveva invece rilievo per quella residenziale, anche se l'elettrodotto in questione è di soli 50 kV e, nella zona che qui interessa, i conduttori sono sostenuti da semplici pali in cemento e non da tralicci notoriamente di maggior disturbo.
5.
La CFS ha ritenuto che, per misurare la svalutazione derivante ai terreni espropriati dalla presenza dell'elettrodotto e dalle servitù relative, fosse d'uopo, nel caso concreto, prender come riferimento le indennità concordate a suo tempo fra lo stesso espropriante e i proprietari di allora dei fondi che dovevano esser gravati, o addirittura le indennità accordate nella anteriore espropriazione degli anni sessanta, attualizzandole alla data determinante sulla base del rincaro intervenuto tra il 1975/78 e il 1989, e sottrarre gli importi così ottenuti dall'indennità calcolata sul valore pieno delle superficie gravate dall'onere.
a) Come si è visto, la prestazione che il proprietario ha a suo tempo ottenuto quale contropartita per la costituzione della servitù non equivale senz'altro alla svalutazione attualmente patita dal fondo per l'esistenza dell'onere. La Commissione non ha però semplicemente dedotto quelle indennità, ma le ha previamente adattate al rincaro intervenuto nel frattempo: con ciò essa ha implicitamente considerato che gli importi portati in deduzione corrispondono alle indennità che l'espropriante avrebbe pagato ai proprietari, se si fosse trattato di indennizzare al giorno dell'udienza di conciliazione - data determinante - le servitù dell'elettrodotto.
(Obiezioni al calcolo della CFS tratte dal fatto che le originarie indennità concordate fra espropriante e espropriati potrebbero aver costituito disuguaglianze di trattamento e che esse risultano esser
BGE 119 Ib 447 S. 456
state stabilite con metodi empirici non necessariamente conformi alla giurisprudenza (
DTF 114 Ib 324
,
DTF 111 Ib 288
), onde l'adattamento al rincaro non sanerebbe tali vizi di principio.)
Queste questioni possono tuttavia, per le ragioni che ancora si vedranno, esser lasciate aperte.
b) Una riflessione pratica può far propendere, nel caso concreto, per un ricorso al metodo adottato dalla CFS. Essa consiste nel considerare che l'attuale espropriazione per l'acquisto del terreno necessario per le opere di protezione contro il rumore costituisce, di fatto se non in diritto, un ampliamento della pregressa espropriazione degli anni settanta, volta all'acquisto di diritti reali limitati necessari per la costruzione dell'elettrodotto. È infatti palese che, se già a quell'epoca avesse avvertito la necessità di costruire i pannelli e le colline di protezione fonica, lo Stato avrebbe sin dall'inizio richiesto l'espropriazione definitiva della striscia, che avrebbe utilizzato per entrambi gli scopi: quale indennità, avrebbe dovuto corrispondere, data l'incontestata assenza di svalutazione delle parti residue, unicamente l'intero valore venale delle porzioni di fondo espropriate (
art. 19 lett. a LEspr
). A nessuna speciale indennità lo Stato avrebbe dovuto invece corrispondere per l'elettrodotto, poiché l'utilità che l'espropriante ricava dall'uso del fondo espropriato non entra in considerazione per stabilire il valore venale (
DTF 111 Ib 100
consid. 2d;
109 Ib 35
, 274 consid. 3b;
DTF 101 Ib 168
consid. 1c).
Ora, l'acquisto definitivo intervenuto nel 1989, da questo punto di vista, assorbe il pregresso acquisto dei diritti reali limitati. Dal punto di vista giuridico e de lege ferenda, l'operazione potrebbe definirsi come la combinazione di un procedimento espropriativo con una procedura atipica di retrocessione (cfr. art. 102 segg., segnatamente l'
art. 103 LEspr
relativo alla retrocessione di servitù prediali).
Questo tipo di procedura non è tuttavia previsto dalla legge di espropriazione: il Tribunale federale può solo verificare se l'originale sistema di calcolo adottato dalla CFS conduce nella specie ad un risultato compatibile con gli
art. 19 lett. a e 21 cpv. 1 LEspr
, cioè se la svalutazione dei fondi, determinata dall'elettrodotto e dalle sue servitù, è stata con tale calcolo adeguatamente tenuta in considerazione, come impone l'
art. 21 cpv. 1 LEspr
, nella fissazione del valore venale del terreno espropriato.
Nella fattispecie gli espropriati hanno accettato la deduzione effettuata per tale titolo dalla CFS: vincolato alle conclusioni delle parti, il Tribunale federale deve limitarsi ad esaminare se detta imputazione debba considerarsi sufficiente, e il ricorso dell'espropriante
BGE 119 Ib 447 S. 457
può prosperare solo se a tale quesito debba darsi risposta negativa.
c) Manifestamente, ciò non è il caso per una serie di considerazioni.
aa) Anche se sono state calcolate con un metodo empirico, le indennità corrisposte o conteggiate ai proprietari d'allora costituivano la contropartita della svalutazione subita dall'intero fondo in conseguenza della costruzione dell'elettrodotto e della costituzione delle servitù che l'accompagnano. Esigerne, dopo aver aggiornato gli importi, l'integrale restituzione in occasione dell'odierna espropriazione di porzioni relativamente esigue per rapporto alla superficie totale, è procedimento che favorisce l'espropriante.
bb) Esigere la restituzione integrale degli importi aggiornati è pure procedimento che favorisce l'espropriante, atteso che l'attuale espropriazione, se toglie agli espropriati la parte gravata dalla servitù di non costruire, non elimina l'elettrodotto e quindi non fa scomparire completamente la svalutazione dovuta alla sua semplice presenza.
cc) Anche un controllo più particolareggiato, che consiste nel raffrontare la deduzione ordinata dalla Commissione al valore pieno dell'intero fondo (1), poi al valore della sola parte espropriata (2) ed in fine al valore della sola parte colpita dall'onere di non edificare (3), non evidenzia nessun elemento che permetta di concludere che l'imputazione effettuata sia inferiore a quanto esige l'
art. 21 cpv. 1 LEspr
.
(Seguono i calcoli per i singoli casi, che dimostrano come le deduzioni effettuate per tener conto della svalutazione indotta dall'onere non possono esser considerate troppo esigue.)
Ne viene che i ricorsi debbono essere respinti.


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Urteilskopf
113 Ib 303
48. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 25. November 1987 i.S. E. gegen Z. und Mitbeiteiligte, Gemeinderat Richterswil, Verwaltungsgericht Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 24 RPG
, Ausnahmebewilligung.
Umwandlung eines mit einer landwirtschaftlichen Lenkungsmassnahme stillgelegten Schweinestalles in ein Lagergebäude in der Landwirtschaftszone.
- Ausnahmebewilligungspflicht nach
Art. 24 RPG
bejaht (E. 2).
- Die Umwandlung eines grösstenteils bodenunabhängigen Schweinezucht- und Mastbetriebes in ein Lagergebäude ist mehr als eine teilweise Änderung im Sinne von
Art. 24 Abs. 2 RPG
(E. 3b) und kann mangels Standortgebundenheit auch nicht aufgrund von
Art. 24 Abs. 1 RPG
gestattet werden (E. 3a).

text:
Sachverhalt
ab Seite 303
BGE 113 Ib 303 S. 303
Die Gemeinde Richterswil bewilligte E. im Jahre 1968, auf seinem Grundstück, das sich nach dem kommunalen Zonenplan ausserhalb der Bauzonen und nach dem kantonalen Nutzungsplan
BGE 113 Ib 303 S. 304
in der Landwirtschaftszone befindet, einen Schweinestall zu bauen. Im Einverständnis mit E. wurde der Schweinezucht- und Mastbetrieb durch Verfügung des Bundesamtes für Landwirtschaft vom 22. Oktober 1980 gestützt auf Art. 9 ff. der Verordnung über die Höchstbestände in der Fleisch- und Eierproduktion vom 10. Dezember 1979 im Sinne einer landwirtschaftlichen Lenkungsmassnahme stillgelegt (heute gilt die entsprechende Verordnung vom 26. August 1981, SR 916.344). Er erhielt hierfür eine Entschädigung von Fr. 113'760.--, die dem Zeitwert des Stalls abzüglich 20% des Gebäudewertes entsprach. Dieser Abzug von Fr. 20'640.-- wurde vorgenommen, weil das Gebäude ohne Inneneinrichtungen weiterverwendet werden könne.
Nach der Stillegung seines Zucht- und Mastbetriebes wandelte E. das Stallgebäude in Lagerräume mit zwei Büros um und vermietete diese an zwei Handelsbetriebe für Dentalgegenstände bzw. Geschenkartikel. Er ersuchte nachträglich um eine Bewilligung des Umbaus. Der Gemeinderat Richterswil verweigerte am 16. Januar 1984 die Bewilligung für den Umbau des Stalls in Büros und Lagerräume, stellte jedoch eine Bewilligung für die Nutzung des Schweinestalles als Lagerräume unter gewissen Bedingungen im Sinne eines Vorentscheides in Aussicht. Gegen diesen Entscheid erhoben sowohl E. als auch verschiedene Nachbarn Rekurs. Die Baurekurskommission II wies mit Entscheid vom 4. Februar 1986 den Rekurs von E. ab und hob in Gutheissung des Rekurses der Nachbarn die vom Gemeinderat in Aussicht gestellte Bewilligung für die Nutzung als Lagerräume auf. Sowohl das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich als auch das Bundesgericht bestätigten auf Beschwerde von E. hin den Entscheid der Baurekurskommission.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
a) Der Beschwerdeführer macht in erster Linie sinngemäss geltend, es sei gar keine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) notwendig. Das eidgenössische Landwirtschaftsgesetz, auf das sich die Verordnung über die Höchstbestände in der Fleisch- und Eierproduktion stütze, gehe als Grundlage der Stillegungsverfügung dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz vor. Es sei schon mit dieser landwirtschaftlichen Lenkungsmassnahme über die zonengerechte Nutzung der Stallbaute entschieden worden.
BGE 113 Ib 303 S. 305
b) Zwischen dem Landwirtschaftsgesetz und dem Raumplanungsgesetz besteht entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers keinerlei Hierarchie. Beide Erlasse stehen als Bundesgesetze auf derselben Stufe. Mit der Stillegung des Schweinezucht- und Mastbetriebes des Beschwerdeführers wurde nicht zugleich über die zonengerechte Nutzung des Stallgebäudes entschieden. Die sogenannte Stillegungsverfügung ist ihrem Wesen nach eine reine Beitragsverfügung, weil für die freiwillige Stillegung eines Betriebes mit einem Überbestand von Tieren unter bestimmten Auflagen (Nutzungsverbot für die Haltung bestimmter Tiere, Anmerkung im Grundbuch, Entfernung von Stalleinrichtungen) Subventionen ausgerichtet werden. Es wurde somit lediglich über die Höhe des Beitrages und die damit verbundenen Auflagen und Bedingungen entschieden, nicht aber darüber, ob die Nutzung des Gebäudes künftighin zonengemäss sei oder nicht.
c) Das Verwaltungsgericht ging deshalb zutreffend davon aus, dass die innere Umgestaltung des Gebäudes zu gewerblichen Lagerräumen im Sinne von
Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG
nicht als zonengemäss betrachtet werden kann und dass deshalb die vorgenommene Zweckänderung einer Ausnahmebewilligung gemäss
Art. 24 RPG
bedarf.
3.
a) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht erwogen, dass für die zu beurteilende Umgestaltung des Schweinestalles mangels Standortgebundenheit nur eine Ausnahmebewilligung gestützt auf
Art. 24 Abs. 2 RPG
in Frage kommt. Danach kann das kantonale Recht gestatten, Bauten und Anlagen zu erneuern, teilweise zu ändern oder wieder aufzubauen, wenn dies mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vereinbar ist. Der Kanton Zürich hat hievon im bundesrechtlich zugelassenen Umfang Gebrauch gemacht (§ 2 Abs. 2 der Einführungsverordnung zum RPG vom 19. Dezember 1979/22. Dezember 1982; seit 1. Januar 1985 in
§ 357 Abs. 3 PBG
). Erneuerung, teilweise Änderung und Wiederaufbau sind bundesrechtliche Begriffe. Sie stellen die Grenze für Bewilligungen nach
Art. 24 Abs. 2 RPG
dar (
BGE 112 Ib 95
/96 mit Hinweisen).
b) Die Umwandlung des Stallgebäudes in gewerbliche Lagerräume ist weder eine Erneuerung noch ein Wiederaufbau im Sinne von
Art. 24 Abs. 2 RPG
. Zu prüfen bleibt, ob es sich um eine teilweise Änderung handelt.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine Änderung im Sinne von
Art. 24 Abs. 2 RPG
sowohl in einer Vergrösserung
BGE 113 Ib 303 S. 306
oder inneren Umgestaltung als auch in einer Zweckänderung bestehen. Sie ist als teilweise zu betrachten, soweit die Wesensgleichheit einer Baute gewahrt wird und keine wesentlich neuen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt geschaffen werden (
BGE 112 Ib 97
E. 3;
BGE 110 Ib 265
E. 3, je mit Hinweisen).
Das Bundesgericht hat im Falle der Umwandlung einer bestehenden Fuhrhalterei in einen Autospenglereibetrieb eine Zweckänderung angenommen, die nicht mehr unter den Begriff der "teilweisen Änderung" fällt (BGE vom 25. November 1981, in: Informationshefte Raumplanung S. 26). Desgleichen hat es die Umwandlung eines "Hangar agricole" in ein "Atelier de mécanique" als völlige Zweckänderung bezeichnet, so dass das Bauvorhaben unter
Art. 24 Abs. 1 RPG
falle (nicht publ. BGE vom 3. Februar 1982 i.S. Baudet). Von Wesensgleichheit einer Baute kann nur gesprochen werden, wenn die Zweckänderung nicht zu einer völlig neuen wirtschaftlichen Zweckbestimmung führt, sondern zu einer Nutzung, "die von der ursprünglichen Nutzungsart nicht grundlegend abweicht" (
BGE 108 Ib 53
ff., nicht publ. E. 2a). Keine solche völlig neue Zweckbestimmung sah das Bundesgericht in der Umwandlung eines Lagerplatzes für Baumaterialien in einen Lagerplatz für Altmaterialien (
BGE 112 Ib 270
E. 5). Diese Beispiele zeigen, dass die Umwandlung eines landwirtschaftlichen Betriebes in ein gewerblich genutztes Lager ohne Zweifel eine vollständige Zweckänderung bedeutet. Selbst wenn man den zum grössten Teil bodenunabhängigen Schweinezucht- und Mastbetrieb des Beschwerdeführers als Gewerbebetrieb qualifizieren wollte, würde dessen Umwandlung in ein Lagergebäude nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts den Rahmen der teilweisen Änderung im Sinne von
Art. 24 Abs. 2 RPG
sprengen. Die Nutzung des Stallgebäudes als Lager für Handelsfirmen weicht von der ursprünglichen Nutzung grundlegend ab. Die Wesensgleichheit des Stalles ist dadurch nicht mehr gewahrt. Das Verwaltungsgericht hat deshalb zu Recht verneint, dass die Umwandlung des Stallgebäudes gestützt auf
Art. 24 Abs. 2 RPG
bewilligt werden könne.


header:
Urteilskopf
80 III 15
4. Entscheid vom 22. Mai 1954 i. S. Scholl.

regeste:
Regeste
Nicht als Berufsgerät im Sinne von
Art. 92 Ziff. 3 SchKG
zu betrachten ist das Automobil, das der Schuldner im Betrieb einer Aktiengesellschaft, deren einziger Aktionär er ist, verwendet.

text:
Sachverhalt
ab Seite 15
BGE 80 III 15 S. 15
A.-
Armin Scholl ist der einzige Aktionär, Verwaltungsrat und Geschäftsführer einer nach ihm benannten Aktiengesellschaft. Diese befasst sich mit der Ein- und Ausfuhr und mit dem Vertrieb von Waren verschiedener Art. 1m Namen und für Rechnung der Gesellschaft verkauft Scholl namentlich Papeterie- und Lederwaren sowie Reiseartikel. Mit einem ihm selbst gehörenden Personenwagen Marke VW, Jahrgang 1953, Limousine mit Flachdach, pflegt er die Kunden (Ladengeschäfte) in der ganzen Schweiz und in Liechtenstein aufzusuchen. Dabei führt er nach seinen Aussagen gewöhnlich sieben oder noch mehr Koffer mit Reisemustern, im Gewicht von etwa 70 kg insgesamt, mit.
B.-
In drei von Privatgläubigern gegen Scholl angehobenen Betreibungen wurde neben andern Sachen das erwähnte Automobil gepfändet. Scholl beschwerte sich darüber, indem er vorbrachte, er könnte ohne das Automobil seinen Beruf als Reisevertreter nicht mehr, jedenfalls nicht in konkurrenzfähiger Weise ausüben. Mit Bahn und Postautomobil liesse sich nur ein Fünftel der Kundenbesuche ausführen. Dementsprechend ginge der Umsatz zurück. Er könnte nur noch zwei Musterkoffer mit sich nehmen und müsste wesentliche Teile der Kollektion zuhause lassen. Die Konkurrenzgeschäfte pflegten ihre Kunden gleichfalls mit Automobilen zu bedienen. Schliesslich
BGE 80 III 15 S. 16
sei er noch besonders wegen eines rheumatischen Leidens auf das Automobil angewiesen, um sich zu schonen und das Tragen schwerer Koffer zu vermeiden.
C.-
In beiden kantonalen Instanzen abgewiesen, hält Scholl mit vorliegendem Rekurs an der Beschwerde fest.
Erwägungen
Die Schuldbetreibungs- und Konkurskammer zieht in Erwägung:
Der Rekurrent kann Unpfändbarkeit von Sachen nach
Art. 92 Ziff. 3 SchKG
nur dann für sich in Anspruch nehmen, wenn er einen Beruf ausübt und hiefür das gepfändete Automobil nötig hat. Nun verwendet er es aber im Betrieb einer Aktiengesellschaft, und zwar nicht als deren Angestellter, der (wie dies gelegentlich bei Geschäftsreisenden vorkommt) die Kunden mit eigenem Wagen zu besuchen hätte. Vielmehr kommt ihm als einzigem Aktionär und Verwaltungsrat die Stellung eines Betriebsinhabers zu. Bei dieser Sachlage muss er aber wie die Aktiengesellschaft selbst als Unternehmer, nicht als Berufsmann, betrachtet werden. Und gleichwie der Aktiengesellschaft als juristischer Person von vornherein kein Unpfändbarkeitsanspruch nach Art. 92 Ziff. 3 (allenfalls in Verbindung mit
Art. 224 SchKG
) zusteht, da sie naturgemäss keinen Beruf ausüben kann (
BGE 63 III 17
), so steht es auch dem einzigen oder Haupt-Aktionär als Inhaber des Betriebes nicht zu, die dabei verwendeten, ihm gehörenden Werkzeuge und Gerätschaften als Kompetenzstücke in Anspruch zu nehmen und dem Zugriff seiner Privatgläubiger zu entziehen.
Nun versucht der Rekurrent freilich daraus, dass neben ihm im wesentlichen nur seine Ehefrau im Geschäfte der Aktiengesellschaft tätig sei, herzuleiten, es handle sich in Wirklichkeit um einen (nur eben in Form einer solchen Gesellschaft geführten) Kleinbetrieb mit Berufscharakter. Dem ist jedoch nicht beizustimmen. Die Aktiengesellschaft ist ihrem Wesen nach Kapitalunternehmung (Art. 620 Abs. 1/621 OR). Auch die Einmanngesellschaft verliert diesen Charakter nicht, der eben der Aktiengesellschaft
BGE 80 III 15 S. 17
notwendig innewohnt. Nichts Abweichendes folgt daraus, dass bei solchen Verhältnissen die wirtschaftlichen Interessen der Gesellschaft sich mit denen des einzigen oder Haupt-Aktionärs decken. Ist es auch gerechtfertigt, wegen dieser wirtschaftlichen Identität der beiden Rechtssubjekte gewisse Rechtsverhältnisse einer solchen Aktiengesellschaft auf den sie tragenden Hauptbeteiligten auszudehnen, und umgekehrt (vgl.
BGE 72 II 76
mit Hinweisen; GUHL, Schweizerisches Obligationenrecht, 4. Auflage, 444), so ist doch für die Natur des Betriebes die Art der Gesellschaft massgebend, in deren Namen und für deren Rechnung er geführt wird. Dass dies eine Unternehmung ist, bei der die kapitalistischen Erwerbsfaktoren bestimmend sind, ergibt sich übrigens im vorliegenden Falle auch noch aus der Art der Geschäfte (Grosshandel mit einem normalen Jahresumsatz von Fr. 150'000.-- bis 180'000.-- laut Aussagen des Rekurrenten) und dem Werte des Warenlagers (Fr. 20'000.--) und der Betriebseinrichtungen (Fr. 10'000.--).
Vollends geht es nicht an, über die Tatsache, dass das gepfändete Automobil einem als Aktiengesellschaft betriebenen Handelsunternehmen dient, hinwegzusehen und das Fahrzeug einfach deshalb, weil es dem Rekurrenten gehört und ihm dank seiner persönlichen Tätigkeit in jenem Unternehmen zu einem Erwerb verhilft, als Berufsgerät anzusehen. Damit würde einerseits die dem Rekurrenten nach dem Gesagten zuzuschreibende Unternehmerstellung verkannt, und anderseits wäre dieser Standpunkt darauf angelegt, die Interessen der Unternehmung, also der Aktiengesellschaft, auf Kosten der Privatgläubiger des Rekurrenten zu wahren, was als rechtsmissbräuchlich erschiene. Es ist nicht etwa die Rede davon, der Rekurrent stehe im Begriff, die Unternehmung aufzulösen oder in andere Hände übergehen zu lassen und mit seinem Automobil eine andere Tätigkeit aufzunehmen, die unter Umständen als Beruf im Sinne von
Art. 92 Ziff. 3 SchKG
zu gelten hätte. Daher mag ungeprüft bleiben, ob ein solches im Zeitpunkt der Pfändung noch nicht verwirklichtes, aber in Ausführung befindliches
BGE 80 III 15 S. 18
Vorhaben gegebenenfalls zu Gunsten des Schuldners berücksichtigt werden könnte.
Dispositiv
Demnach erkennt die Schuldbetr.- u. Konkurskammer:
Der Rekurs wird abgewiesen.