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Urteilskopf
124 IV 162
29. Auszug aus dem Urteil des Kassationshofes vom 3. Juli 1998 i.S. G. gegen A. AG, B. und Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich (Nichtigkeitsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 3 lit. a UWG
und
Art. 23 UWG
. Unlautere Herabsetzung durch Äusserungen in einem Zeitungsartikel.
Taten im Sinne dieses Straftatbestands sind einzelne Äusserungen, nicht die Schaffung eines negativen Gesamtbildes. Ein solches Gesamtbild kann aber für die Auslegung der einzelnen Äusserungen im Gesamtzusammenhang von Bedeutung sein (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 162
BGE 124 IV 162 S. 162
In den Ausgaben einer Wochenzeitung vom 18. Oktober 1990, 8. November 1990, 10. Januar 1991 und 11. April 1991 erschienen vier Artikel, in denen der als Verfasser zeichnende G. sich kritisch mit den Geschäftsgepflogenheiten unter anderem der A. AG und von B. auseinandersetzte. Diese erstatteten mit Eingabe vom 9. Juli 1991 gegen G. sowie gegen den damaligen Chefredaktor und Herausgeber X. Strafantrag wegen Kreditschädigung gemäss Art. 160 aStGB und wegen Widerhandlungen im Sinne von Art. 23 i.V.m. Art. 3 lit. a des Bundesgesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG; SR 241).
BGE 124 IV 162 S. 163
Die Bezirksanwaltschaft III des Kantons Zürich erhob nach Durchführung einer umfangreichen Strafuntersuchung am 13. Februar 1995 gegen G. und X. Anklage wegen mehrfachen unlauteren Wettbewerbs im Sinne von Art. 23 i.V.m.
Art. 3 lit. a UWG
, angeblich begangen als Mittäter durch verschiedene unrichtige, irreführende und/oder unnötig verletzende Äusserungen im Artikel vom 11. April 1991. In Bezug auf die übrigen drei Artikel sowie hinsichtlich des Vorwurfs der Kreditschädigung (Art. 160 aStGB) stellte die Bezirksanwaltschaft III gleichentags das Verfahren ein.
Das Obergericht des Kantons Zürich verurteilte G. am 19. März 1997 wegen mehrfacher Widerhandlung im Sinne von Art. 23 i.V.m.
Art. 3 lit. a UWG
zu einer Busse von 10'000 Franken, bedingt vorzeitig löschbar bei einer Probezeit von einem Jahr. G. wurde verpflichtet, der A. AG und B. eine Genugtuung von je Fr. 5'000.-- zu bezahlen.
G. führt eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde mit dem Antrag, das Urteil des Obergerichts sei aufzuheben und die Sache zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Mit Beschluss vom 20. Januar 1998 wies das Kassationsgericht des Kantons Zürich die von G. gegen das Urteil des Obergerichts erhobene kantonale Nichtigkeitsbeschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Die A. AG und B. stellen in ihrer Vernehmlassung den Antrag, die eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Das Bundesgericht hat diese teilweise gutgeheissen.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3.
Das Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb bezweckt, den lauteren und unverfälschten Wettbewerb im Interesse aller Beteiligten zu gewährleisten (
Art. 1 UWG
). Unlauter und widerrechtlich ist jedes täuschende oder in anderer Weise gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstossende Verhalten oder Geschäftsgebaren, welches das Verhältnis zwischen Mitbewerbern oder zwischen Anbietern und Abnehmern beeinflusst (
Art. 2 UWG
). Unlauter handelt unter anderem insbesondere, wer andere, ihre Waren, Werke, Leistungen, deren Preise oder ihre Geschäftsverhältnisse durch unrichtige, irreführende oder unnötig verletzende Äusserungen herabsetzt (
Art. 3 lit. a UWG
). Wer vorsätzlich unlauteren Wettbewerb unter anderem nach
Art. 3 UWG
begeht, wird auf
BGE 124 IV 162 S. 164
Antrag mit Gefängnis oder Busse bis zu 100'000 Franken bestraft (
Art. 23 Satz 1 UWG
).
a) Dem Beschwerdeführer wird im Wesentlichen vorgeworfen, der von ihm verfasste Zeitungsartikel enthalte zum Nachteil der Beschwerdegegner 1 und 2 Tatsachenbehauptungen und Darstellungen, die teils nicht der Wahrheit entsprechen und teils durch Verdrehungen, Weglassungen und Suggerierung falscher Zusammenhänge irreführend oder unnötig verletzend seien. Dadurch seien die Beschwerdegegner 1 und 2 in unzulässiger, gegen Treu und Glauben verstossender Weise im Sinne des Schlechtmachens und Anschwärzens in ihrer Stellung im Wettbewerb beeinträchtigt worden.
aa) In der Anklageschrift der Bezirksanwaltschaft werden unter dem Anklagepunkt A. («Einzeldarstellungen») 18 Textpassagen aus dem 1 1/2 Seiten umfassenden Zeitungsartikel wiedergegeben, die nach Auffassung der Anklägerin tatbestandsmässig sind. Unter dem Anklagepunkt B. («Einzeldarstellungen im Zusammenhang») werden drei Eindrücke genannt, die der Leser aus einzelnen unter dem Anklagepunkt A. eingeklagten Textpassagen gewinne, nämlich dass erstens die Beschwerdegegnerin 1 als Produktionsbetrieb nicht überlebensfähig sei, weil entscheidende Grundlagen für Bestand und Fortführung der angestammten Unternehmenstätigkeit nicht mehr vorhanden seien; dass zweitens die Schliessung der Beschwerdegegnerin 1 als eigenständiger Betrieb in Aussicht stehe, da die massgebliche Unternehmensleitung es anscheinend auf die Schliessung angelegt und die Substanz im Auge habe; dass drittens der Beschwerdegegner 2 ganz allgemein ein unfähiger und unredlicher Unternehmer sei.
bb) Die Vorinstanz und die 1. Instanz setzten sich eingehend mit den inkriminierten Äusserungen im Einzelnen und im Gesamtzusammenhang des Artikels auseinander. Sie legten dar, wie der unbefangene Leser die einzelnen Textpassagen im Gesamtzusammenhang verstehen musste, und sie befassten sich dabei auch eingehend mit den vom Beschwerdeführer dagegen erhobenen Einwänden. Die kantonalen Instanzen führten aus, inwiefern und weshalb die so verstandenen Textpassagen grösstenteils unrichtig und im Übrigen jedenfalls zumindest irreführend seien. Sie legten dar, weshalb und inwieweit der Beschwerdeführer um die Unrichtigkeit etc. gewusst bzw. diese zumindest in Kauf genommen habe.
cc) Die 1. Instanz legte dar, inwiefern der Beschwerdeführer durch die eingeklagten «Einzeldarstellungen» und durch die eingeklagten «Einzeldarstellungen im Zusammenhang» den Tatbestand des
BGE 124 IV 162 S. 165
unlauteren Wettbewerbs im Sinne von Art. 23 i.V.m.
Art. 3 lit. a UWG
erfüllt habe. Sie sprach den Beschwerdeführer in Bezug auf 12 von 18 eingeklagten «Einzeldarstellungen» und in Bezug auf eine der drei eingeklagten «Einzeldarstellungen im Zusammenhang» frei und verurteilte ihn in den übrigen Anklagepunkten wegen mehrfacher Widerhandlung im Sinne von Art. 3 lit. a i.V.m.
Art. 23 UWG
.
dd) Die Vorinstanz lehnt es demgegenüber ab, die verschiedenen eingeklagten Äusserungen, soweit sie ihres Erachtens unrichtig etc. sind und der Beschwerdeführer dies zumindest in Kauf genommen hat, jeweils einzeln unter dem Gesichtspunkt von
Art. 3 lit. a UWG
zu prüfen. Sie stellt vielmehr auf das negative «Gesamtbild» ab, welches durch den Zeitungsartikel über die Beschwerdegegner 1 und 2 ihres Erachtens gezeichnet worden ist. Sie führt aus, wer den gesamten Zeitungsartikel vom 11. April 1991 lese, erhalte den Eindruck, der Beschwerdegegner 2 habe es darauf abgesehen, die von ihm beherrschte Beschwerdegegnerin 1 zu schliessen und damit die ganze Belegschaft zu entlassen, ohne dazu aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen gewesen zu sein. Nicht zuletzt habe sich der Beschwerdegegner 2 damit einen persönlichen Vorteil erhofft. Im Zeitungsartikel werde das finanzielle Fundament der Beschwerdegegnerin 1 als äusserst schlecht dargestellt, weshalb von Seiten der Banken zu unüblichen Mitteln habe gegriffen werden müssen. Der Beschwerdegegner 2 werde aufgrund des ganzen Textes auch sonst in einem negativen Licht dargestellt, indem der Eindruck erweckt werde, er habe sich auf dem Wege zur Erreichung des suggerierten Ziels unredlicher Machenschaften bedient. Die Vorinstanz führt eine Reihe von «sinngemässen und als unrichtig oder zumindest irreführend anzusehenden Behauptungen» des Beschwerdeführers an, welche das ungünstige Gesamtbild «prägen», und nennt sodann verschiedene für sich nicht in jedem Fall zu beanstandende Äusserungen, durch die «das im Artikel gezeichnete negative Bild ... abgerundet» wird. Die Vorinstanz hält fest, dass «die erwähnte Kernaussage» des Zeitungsartikels vom 11. April 1991 den objektiven Tatbestand von Art. 23 i.V.m.
Art. 3 lit. a UWG
erfülle, werde doch dem Leser und Mitbewerber ein negatives Bild der Beschwerdegegner 1 und 2 entworfen, welches einen erheblichen Einfluss auf deren Stellung im wirtschaftlichen Wettbewerb haben könne.
Gemäss den weiteren Ausführungen der Vorinstanz ist auch der subjektive Tatbestand von Art. 23 i.V.m.
Art. 3 lit. a UWG
zweifellos erfüllt. Der Beschwerdeführer habe die falschen Darstellungen zumindest in Kauf genommen. Er habe abschätzen können, welcher
BGE 124 IV 162 S. 166
Eindruck beim Durchschnittsleser entstehen könnte. Dies gelte bezüglich einzelner Äusserungen, aber insbesondere auch hinsichtlich des gesamten Artikels. Der Beschwerdeführer habe zumindest in Kauf genommen, die Beschwerdegegner 1 und 2 in ihren Leistungen oder Geschäftsverhältnissen herabzusetzen. Selbst wenn er einzelne Auskünfte erhalten haben sollte, welche seine Behauptungen im inkriminierten Text zu unterstützen vermöchten, habe es sich um Teilbereiche gehandelt, mit denen sich das im Artikel zum Ausdruck kommende Gesamturteil nicht begründen liesse. Das vom Beschwerdeführer gezeichnete Bild liesse sich auch diesfalls nicht rechtfertigen, da so oder so falsche Darstellungen verblieben. Der Beschwerdeführer habe jedenfalls gewusst, dass das von ihm vermittelte Gesamtbild aufgrund der ihm vorliegenden Erkenntnisse nicht stimmen konnte. Selbst wenn man ihm zubilligen wollte, Anhaltspunkte für die Feststellung gefunden zu haben, der Beschwerdegegner 2 scheine - zu einem bestimmten Zeitpunkt - am Garnverkauf gar nicht interessiert zu sein, hätte ihn dies keinesfalls zu der von ihm gezogenen Schlussfolgerung berechtigt. Dass unternehmerische Entscheide zur Frage gestanden hätten, die durchaus diskutabel und für einen Aussenstehenden auf den ersten Blick teilweise nicht nachvollziehbar gewesen seien, sei das eine; einer diesbezüglichen Kritik habe nichts im Wege gestanden. Was der Beschwerdeführer dem Leser jedoch als Begründung für das Verhalten der Leitung der Beschwerdegegnerin 1 präsentiert habe, sei eine Folgerung, welche letztlich auf einer blossen Vermutung beruhe und deshalb in der dargestellten Weise unzulässig sei, worüber sich der Beschwerdeführer als erfahrener Journalist im Klaren gewesen sei. Dass mit der (gesamten) Publikation des Zeitungsartikels vom 11. April 1991 die Beschwerdegegner 1 und 2 im wirtschaftlichen Wettbewerb erheblich herabgesetzt worden seien, habe sich dem Beschwerdeführer als derart wahrscheinlich aufgedrängt, dass daraus zwingend geschlossen werden müsse, er habe diesen Erfolg gebilligt.
Die Vorinstanz sieht in der Schaffung des negativen Gesamtbildes eine einzige Tat. Zwar hat auch sie den Beschwerdeführer wegen mehrfacher Widerhandlung im Sinne von Art. 3 lit. a i.V.m.
Art. 23 UWG
verurteilt. Dies wird im angefochtenen Entscheid aber allein damit begründet, dass mehrere Personen geschädigt worden seien. «Im Verhältnis jedes einzelnen Geschädigten» liegt nach Auffassung der Vorinstanz «dagegen eine Tateinheit vor, welche in der Gesamtheit des Presseartikels zum Ausdruck kommt». Soweit der
BGE 124 IV 162 S. 167
Anklage und dem erstinstanzlichen Entscheid die gegenteilige Auffassung zugrunde liege, sei dies richtig zu stellen. Da die Vorinstanz es ausdrücklich ablehnt, die insgesamt 21 Anklagepunkte einzeln zu beurteilen, nimmt sie, im Unterschied zur 1. Instanz, auch in ihrem Urteilsdispositiv nicht auf die einzelnen Anklagepunkte Bezug.
Dieser Betrachtungsweise der Vorinstanz kann nach den zutreffenden Einwänden in der Nichtigkeitsbeschwerde nicht gefolgt werden. Im angefochtenen Urteil fehlt u.a. die erforderliche klare Trennung zwischen der Interpretation einer Äusserung anhand des Gesamtzusammenhangs einerseits und der anschliessenden rechtlichen Beurteilung der fraglichen Äusserung andererseits.
b) aa) Strafbare Handlung im Sinne von Art. 23 i.V.m.
Art. 3 lit. a UWG
ist nicht die Schaffung eines unrichtigen negativen «Gesamtbildes» durch die im Zeitungsartikel enthaltenen Äusserungen. Straftaten im Sinne von Art. 23 i.V.m.
Art. 3 lit. a UWG
sind vielmehr Äusserungen, soweit sie den Betroffenen als Teilnehmer am wirtschaftlichen Wettbewerb herabsetzen, unrichtig, irreführend oder unnötig verletzend sind und der Urheber der Äusserung dies weiss oder zumindest in Kauf nimmt. Das durch den Zeitungsartikel gezeichnete «Gesamtbild» bzw. der dadurch geschaffene «Gesamteindruck» ist insoweit bloss, aber immerhin für die Interpretation der einzelnen eingeklagten Äusserungen von Bedeutung, d.h. für die Beantwortung der Rechtsfrage, wie der unbefangene Leser die einzelnen eingeklagten Äusserungen im Gesamtzusammenhang versteht.
bb) Das Bundesgericht beurteilt denn auch bei Äusserungsdelikten, etwa bei Ehrverletzungen gemäss
Art. 173 ff. StGB
und bei herabsetzenden Äusserungen im Sinne von Art. 23 i.V.m.
Art. 3 lit. a UWG
, die einzelnen eingeklagten Äusserungen, so wie sie vom Adressaten im Gesamtzusammenhang verstanden werden (siehe zum Beispiel
BGE 117 IV 193
E. 3 S. 198 ff.;
BGE 118 IV 153
ff.;
BGE 121 IV 76
E. 2a S. 82 f.; Urteil des Kassationshofes vom 13. Dezember 1994, wiedergegeben in SMI 1995 438 ff.; vgl. auch SCHUBARTH, Grundfragen des Medienstrafrechtes im Lichte der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ZStrR 113/1995 S. 141 ff., 154 ff., mit Hinweisen auf weitere Entscheide). Das gilt unabhängig davon, ob beispielsweise ein Zeitungsartikel nur einige wenige oder aber viele angeblich tatbestandsmässige Äusserungen enthält. Auch im letzteren Falle sind die einzelnen Äusserungen die Straftaten, nicht die Schaffung eines «Gesamtbildes» durch den Zeitungsartikel.
BGE 124 IV 162 S. 168
cc) Es ist dem Richter aber von Bundesrechts wegen unbenommen und kann im übrigen sinnvoll sein, eine Vielzahl von eingeklagten Textpassagen, soweit möglich, zu einigen Aussagen zusammenzufassen, die seines Erachtens der Leser daraus entnimmt. So ist die Vorinstanz im Grunde verfahren, indem sie in ihrem Urteil einerseits die ihres Erachtens «sinngemässen und als unrichtig oder zumindest irreführend anzusehenden Behauptungen» des Beschwerdeführers aufzählte, welche das ungünstige Gesamtbild prägen, und andererseits die Eindrücke beschrieb, die ihres Erachtens der Leser des ganzen Zeitungsartikels gewinnt. Die Vorinstanz hat es aber unterlassen, diese ihres Erachtens sinngemässen bzw. nach dem Eindruck des Lesers im Artikel enthaltenen Äusserungen unter dem Gesichtspunkt von Art. 3 lit. a i.V.m.
Art. 23 UWG
strafrechtlich zu beurteilen, und sie hat stattdessen zu Unrecht ein durch den Zeitungsartikel insgesamt geschaffenes «Gesamtbild» beurteilt.
dd) Aus dem angefochtenen Urteil geht im Übrigen nicht hervor, worin das durch den Zeitungsartikel geschaffene «Gesamtbild» nach der Auffassung der Vorinstanz besteht, ausser darin, dass es für die Betroffenen «negativ» bzw. «ungünstig» ist. Unklar ist auch, inwiefern dieses nicht näher beschriebene Gesamtbild die Beschwerdegegnerin 1 und inwiefern es den Beschwerdegegner 2 betreffe. Aus den vorinstanzlichen Erwägungen ergibt sich nur, dass das negative Gesamtbild durch die im angefochtenen Urteil aufgelisteten, sinngemässen und als unrichtig oder zumindest irreführend anzusehenden Behauptungen des Beschwerdeführers «geprägt» und durch die im angefochtenen Entscheid im Sinne von Beispielen genannten weiteren Äusserungen «abgerundet» wird, dass mit andern Worten das «negative Bild ... durch eine Anreihung verschiedener unwahrer, halbwahrer oder auch bloss missverständlicher Behauptungen erzeugt (wird)» und dem «Leser ... im wesentlichen der damit vermittelte Gesamteindruck haften (bleibt), weshalb dieser für die rechtliche Bedeutung entscheidend ins Gewicht fällt». Worin dieser dem Leser vermittelte «Gesamteindruck» aber besteht, ergibt sich aus den vorinstanzlichen Erwägungen nicht. Sowohl das «Gesamtbild» als auch der «Gesamteindruck», die nach der Auffassung der Vorinstanz durch den Zeitungsartikel geschaffen bzw. erweckt werden, sind mithin unklar.
ee) Wohl kann die Wirkung eines Zeitungsartikels für die davon Betroffenen umso nachteiliger und nachhaltiger sein, je mehr negative Äusserungen darin enthalten sind. Strafbare Handlungen im Sinne von Art. 3 lit. a i.V.m.
Art. 23 UWG
sind aber die Äusserungen.
BGE 124 IV 162 S. 169
Ihre Gesamtwirkung ist strafrechtlich allenfalls bei der Strafzumessung von Bedeutung.
c) Indem die Vorinstanz die relevante Tathandlung in der Schaffung eines nicht näher beschriebenen, unrichtigen negativen «Gesamtbildes» durch den Zeitungsartikel erblickt, die Unlauterkeit im Sinne von
Art. 3 lit. a UWG
darin sieht, dass durch dieses Gesamtbild die Beschwerdegegner 1 und 2 im wirtschaftlichen Wettbewerb erheblich herabgesetzt worden seien, und den Vorsatz damit begründet, dass der Beschwerdeführer um die Unrichtigkeit des Gesamtbildes gewusst und die Herabsetzung im wirtschaftlichen Wettbewerb als Folge des negativen Gesamtbildes in Kauf genommen habe, hat sie Art. 3 lit. a i.V.m.
Art. 23 UWG
verletzt. Die Vorinstanz hätte nicht ein durch den Zeitungsartikel insgesamt geschaffenes Gesamtbild rechtlich beurteilen dürfen. Vielmehr hätte sie darlegen müssen, inwiefern der Beschwerdeführer durch bestimmte Äusserungen, sei es durch die in der Anklage unter den Anklagepunkten A. («Einzeldarstellungen») und/oder B. («Einzeldarstellungen im Zusammenhang») eingeklagten Äusserungen, sei es durch die ihres Erachtens das ungünstige Gesamtbild prägenden, sinngemässen und als unrichtig oder zumindest irreführend anzusehenden Behauptungen des Beschwerdeführers, sei es durch die Äusserungen, die ihres Erachtens der Zeitungsartikel nach dem Eindruck des Lesers enthält, sei es durch bestimmte, konkret zu benennende «Kernaussagen», den Straftatbestand von Art. 3 lit. a i.V.m.
Art. 23 UWG
unter Beachtung der massgeblichen Auslegungsgrundsätze objektiv und subjektiv erfüllt habe.
Der Kassationshof kann diese Fragen im vorliegenden Verfahren schon deshalb nicht selbst beurteilen, weil es insoweit an einem letztinstanzlichen kantonalen Entscheid fehlt.
Die Sache ist daher in teilweiser Gutheissung der eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerde in diesem Punkt an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird im neuen Verfahren darlegen, inwiefern sich der Beschwerdeführer durch welche Äusserungen im Sinne der vorstehenden Erwägung der Widerhandlung gemäss Art. 3 lit. a i.V.m.
Art. 23 UWG
schuldig gemacht habe.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
97 I 45
7. Auszug aus dem Urteil vom 17. Februar 1971 i.S. X. gegen Bezirksanwaltschaft Zürich und Justizdirektion des Kantons Zürich.

regeste:
Regeste
Persönliche Freiheit; Untersuchungshaft.
Die durch ungeschriebenes Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete persönliche Freiheit schützt als verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz alle Freiheiten, welche elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung des Menschen darstellen. Sie bietet auf diese Weise einen umfassenden Grundrechtsschutz, der sich auf den Inhalt und Umfang der übrigen verfassungsmässig gewährleisteten Freiheitsrechte entscheidend auswirkt; sie gilt als notwendige Voraussetzung für deren Ausübung und wirkt überdies als unmittelbar anwendbares Verfassungsrecht in dem Sinne komplementär, als sich der Bürger in Fällen, in denen kein dem geschriebenen oder ungeschriebenen Verfassungsrecht angehörendes Freiheitsrecht in Frage steht, zum Schutz seiner Persönlichkeit und Menschenwürde auf sie berufen kann.
Der Untersuchungsgefangene darf in seiner individuellen Freiheit nicht weiter beschränkt werden, als es der Zweck der Untersuchung und die Gefängnisordnung erfordern; er darf während der Untersuchungshaft insbesondere nicht zur Arbeit verpflichtet werden.

text:
Sachverhalt
ab Seite 46
BGE 97 I 45 S. 46
A.-
§ 76 der zürcherischen Strafprozessordnung (StPO) lautet wie folgt:
"Die Untersuchungsverhafteten werden, wenn nicht besondere Gründe entgegenstehen, in Einzelhaft verwahrt.
Sie werden bezüglich Nahrung und Kleidung wie die zu Haft Verurteilten gehalten.
Im übrigen dürfen sie in ihrer Freiheit nicht mehr beschränkt werden, als der Zweck des Verhaftes es erfordert.
Ordnungswidriges Betragen des Verhafteten wird mit Ordnungsbusse oder mit den in der Hausordnung für die Bezirksgefängnisse vorgesehenen Disziplinarstrafen geahndet, und zwar während der Untersuchung vom Untersuchungsbeamten und nach Überweisung an das Gericht durch das letztere".
Die zürchereische Verordnung über die Bezirksgefängnisse vom 7. Februar 1963 (GefängnisVO) enthält hiezu folgende ergän zende Bestimmungen:
§ 60
"Untersuchungsgefangene können sich gemäss § 33 Absatz 2 selbst beschäftigen.
Die Untersuchungs- oder Anklagebehörde kann die Zuweisung von Arbeit schriftlich untersagen."
§ 33 Abs. 2 und 3
"Gefangene, die berechtigt sind, sich selbst Arbeit zu beschaffen..., können dies nur im Rahmen der Gefängnisordnung tun (insbesondere
BGE 97 I 45 S. 47
Einhaltung der Tagesordnung, Beschränkung hinsichtlich der Besuche und Briefe). Die Arbeit nach eigener Wahl ist in Einzelhaft auszuführen. Arbeiten, welche die Sicherheit des Gefängnisses oder den Zweck der Inhaftierung gefährden oder die der Verwaltung erhebliche zusätzliche Umtriebe verursachen, sind unzulässig.
Beschäftigt sich der hiezu berechtigte Gefangene nicht selber, so hat er die ihm zugewiesene Arbeit zu verrichten".
B.-
Frl. X. steht bei der Bezirksanwaltschaft Zürich in Strafuntersuchung und befindet sich seit 31. August 1970 in Untersuchungshaft. Ihr Verteidiger liess der Gefängnisverwaltung mit Zustimmung des zuständigen Bezirksanwalts Malutensilien zugehen mit der Bitte, diese der Untersuchungsgefangenen auszuhändigen. Die Wärterin lehnte dieses Begehren jedoch ab mit der Begründung, Frl. X. weigere sich, die ihr zugewiesenen Klebearbeiten auszuführen, weshalb ihr auch keine Freizeitbeschäftigung gestattet werden könne. Der Verteidiger stellte hierauf beim zuständigen Bezirksanwalt das förmliche Gesuch, es sei Frl. X. das erwähnte Malzeug auszuhändigen. Dieser wies indessen das Gesuch am 16. November 1970 ab und verwies zur Begründung auf die Vernehmlassung der Gefängnisverwaltung, in welcher ausgeführt wurde, dem Begehren könne mit Rücksicht auf die Gefängnisordnung nicht stattgegeben werden.
C.-
Frl. X. erhob gegen die Verfügung des Bezirksanwalts Rekurs bei der Justizdirektion mit dem Antrag, die Gefängnisverwaltung sei anzuweisen, ihr das Malen in der Untersuchungshaft zu gestatten. Die Justizdirektion wies den Rekurs am 2. Dezember 1970 ab, und zwar im wesentlichen mit folgender Begründung: Der angefochtene Entscheid des Bezirksanwalts stelle eine Disziplinarmassnahme dar. Der Rekurrentin werde das Malzeug vorenthalten, weil sie sich weigere, die ihr zugewiesene Arbeit zu verrichten. Hinsichtlich der Arbeitspflicht der Untersuchungsgefangenen gälten grundsätzlich die gleichen Vorschriften wie für die Strafgefangenen, mit der Ausnahme, dass sich jene selbst eine Beschäftigung verschaffen könnten (§§ 33 und 60 GefängnisVO). Die Rekurrentin mache zu Unrecht geltend, die Arbeitspflicht der Untersuchungsgefangenen verstosse gegen die verfassungsmässig gewährleistete persönliche Freiheit. Wohl dürften die Untersuchungshäftlinge in ihrer Freiheit nicht mehr beschränkt werden, als es der Zweck der Verhaftung erfordere (
§ 76 Abs. 3 StPO
); ebenso sei richtig, dass diese Bestimmung bezwecke, den Untersuchungsgefangenen
BGE 97 I 45 S. 48
eine dem Leben ausserhalb der Anstalt möglichst angenäherte Lebensführung zu ermöglichen. Da jedoch die grosse Mehrheit der Bevölkerung einer auf den Erwerb ausgerichteten Arbeit nachgehe, dürften auch die Untersuchungsgefangenen zur Arbeit verhalten werden, da ihnen
§ 76 Abs. 3 StPO
keine grösseren Freiheiten gewährleiste, als sie der Bürger nach allgemein herrschender Überzeugung geniesse, zumal es heute noch einer ethisch begründeten Auffassung entspreche, dass ein gesunder Mensch im arbeitsfähigen Alter einer geordneten Beschäftigung nachzugehen habe; wer dies nicht tue, stehe ausserhalb der Gesellschaft. Die resozialisierende Wirkung der Arbeit solle im übrigen auch dem Untersuchungsgefangenen zuteil werden; dies gelte insbesondere für die zur Verwahrlosung neigenden Elemente, die keiner geordneten Arbeit nachgingen. Da mithin auch Untersuchungsgefangene zur Arbeit angehalten werden dürften, bleibe lediglich zu prüfen, ob die Rekurrentin ihrer Arbeitspflicht in genügendem Masse nachkomme, wenn sie sich durch Malen selbst beschäftige. Dies sei zu verneinen, denn sie habe eine kaufmännische Ausbildung genossen, so dass in der Malerei lediglich ein Zeitvertreib erblickt werden könne, der einer Erwerbstätigkeit, wie sie in der Freiheit üblich sei, offensichtlich nicht entspreche. Die Rekurrentin, welche ihrer Arbeitspflicht nicht nachkomme, sei daher disziplinarisch zu bestrafen. Die angefochtene Massnahme sei angemessen und gebe somit keinen Anlass zu Kritik.
D.-
Frl. X. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der persönlichen Freiheit (Art. 7 KV). Sie beantragt, der Entscheid vom 2. Dezember 1970 sei aufzuheben und die Justizdirektion sei anzuweisen, ihr die freie Beschäftigung, namentlich das Malen, in der Untersuchungshaft zu gestatten. Die Beschwerdebegründung ergibt sich, soweit wesentlich, aus den nachfolgenden Erwägungen.
E.-
Die Justizdirektion des Kantons Zürich beantragt in ihrer Vernehmlassung, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Bezirksanwaltschaft Zürich hat auf Gegenbemerkungen verzichtet.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
(Formelles).
2.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der angefochtene Entscheid verstosse gegen die in Art. 7 KV gewährleistete
BGE 97 I 45 S. 49
persönliche Freiheit. Dieses Grundrecht gehört nach heute herrschender Auffassung dem ungeschriebenen Verfassungsrecht des Bundes an (
BGE 95 I 359
,
BGE 90 I 34
Erw. 3,
BGE 89 I 98
Erw. 3). Die entsprechenden Garantien in den Kantonsverfassungen haben demnach keine selbständige Bedeutung, sofern sie nicht weiter gehen als die bundesrechtliche Gewährleistung. Dass dies für Art. 7 KV zutreffe, behauptet die Beschwerdeführerin mit Recht nicht. Zu prüfen bleibt demnach bloss, ob der angefochtene Entscheid vor dem ungeschriebenen Verfassungsrecht des Bundes standhält.
3.
Das Bundesgericht hat im grundlegenden Entscheid
BGE 90 I 36
ausgeführt, dem Grundrecht der persönlichen Freiheit komme insoweit überragende Bedeutung zu, als es als notwendige Voraussetzung für die Ausübung der übrigen verfassungsrechtlich gewährleisteten Freiheitsrechte zu gelten habe; die persönliche Freiheit garantiere somit nicht bloss das Recht auf freie Bewegung bzw. körperliche Unversehrtheit, sondern schütze den Bürger vielmehr auch in der ihm eigenen Fähigkeit, eine bestimmte tatsächliche Begebenheit zu würdigen und danach zu handeln. Mit dieser Rechtsprechung hat sich das Bundesgericht zwar nicht die Auffassung GIACOMETTIS zu eigen gemacht, wonach die Verfassung - unter Vorbehalt ausdrücklicher Ausnahmen - überhaupt jede individuelle Freiheit gewährleistet, die durch einen staatlichen Eingriff je verletzt werden könnte (Z. GIACOMETTI, Die Freiheitsrechtskataloge als Kodifikation der Freiheit, ZSR 74/1955, S. 149 ff.; vgl. dazu auch Y. HANGARTNER, Die Freiheitsgarantie der Bundesverfassung, ZBl 70/1969, S. 337 ff.; kritisch JÖRG P. MÜLLER, Die Grundrechte der Verfassung und der Persönlichkeitsschutz des Privatrechts, Diss. Bern 1964, S. 134 ff., und P. SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern 1970, S. 289 sowie
BGE 96 I 107
, 223/4). Es hat sich jedoch im erwähnten Urteil
BGE 90 I 36
in unzweideutiger Weise zu einer Wertordnung bekannt, die es sich zur Aufgabe macht, "die Menschenwürde und den Eigenwert des Individuums sicherzustellen" (GIACOMETTI a.a.O., S. 165). Die in diesem Sinne institutionell verstandene persönliche Freiheit gewährleistet somit als verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz alle Freiheiten, welche elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung des Menschen darstellen; sie bietet auf diese Weise einen umfassenden Grundrechtsschutz, der sich auf den Inhalt und Umfang der übrigen verfassungsmässig gewährleisteten
BGE 97 I 45 S. 50
Freiheitsrechte entscheidend auswirkt. Die persönliche Freiheit in diesem Sinne ist zwar mit den andern Freiheitsrechten der Verfassung nicht identisch und kann deshalb grundsätzlich nicht zum Schutz gegen Beschränkungen derselben angerufen werden (
BGE 88 I 272
); sie gilt indessen als notwendige Voraussetzung für deren Ausübung und wirkt überdies als unmittelbar anwendbares Verfassungsrecht in dem Sinne komplementär, als sich der Bürger in Fällen, in denen kein dem geschriebenen oder ungeschriebenen Verfassungsrecht angehörendes Freiheitsrecht in Frage steht, zum Schutz seiner Persönlichkeit und Menschenwürde auf sie berufen kann.
Die persönliche Freiheit gehört zum Kreis der unverzichtbaren und unverjährbaren Rechte (
BGE 90 I 37
mit Verweisungen). Daraus folgt namentlich, dass der Bürger dem Staate gegenüber nicht zum voraus und endgültig darauf verzichten kann. Das heisst indessen nicht, dass die persönliche Freiheit keinen Beschränkungen unterliegt. Eingriffe sind jedoch nur zulässig, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und wenn sie das Grundrecht überdies weder völlig unterdrücken noch seines Gehalts als fundamentale Institution unserer Rechtsordnung entleeren (
BGE 95 I 360
Erw. 2,
BGE 91 I 34
Erw. 2,
BGE 90 I 36
/7). Der Wesenskern der persönlichen Freiheit geniesst somit einen absoluten Schutz. Welche Beschränkungen vor der Freiheitsgarantie standhalten, lässt sich jedoch mit Rücksicht auf die dem Wandel unterworfene ethische Wertordnung und in Anbetracht der sich verändernden Sozialverhältnisse nicht ein für allemal verbindlich festsetzen. Ob staatliche Eingriffe mit der persönlichen Freiheit vereinbar sind, ist vielmehr von Fall zu Fall zu entscheiden (
BGE 90 I 37
). Als Leitidee hat dabei die Erhaltung eines Staatswesens zu gelten, welches dem Bürger in jedem Fall ein bestimmtes Mindestmass an persönlichen Entfaltungsmöglichkeiten belässt. Ebenso sind der Entscheidung je nach den Verhältnissen des konkreten Falles die einer rechtsstaatlichen Freiheitsidee entsprechenden philosophischen und ethischen Prinzipien zugrunde zu legen, die jedoch ihrerseits gewissen Wandlungen unterworfen sein können. Weiter hat der Verfassungsrichter bei der Umschreibung der geschützten Freiheitssphäre den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten und eine Wertung der sich gegenüberstehenden Rechtsgüter und Interessen vorzunehmen. Nicht zuletzt hat er auch rechtsvergleichende Überlegungen
BGE 97 I 45 S. 51
anzustellen und nötigenfalls Grundsätze zu berücksichtigen, wie sie den von überstaatlichen Organisationen aufgestellten Normen innewohnen.
4.
Wohl obliegt die Mehrzahl der gesunden und arbeitsfähigen Bürger einer Erwerbstätigkeit, um daraus den Lebensunterhalt bestreiten zu können. Eine Rechtspflicht hiezu besteht indessen grundsätzlich nicht (vgl. Art. 1 des Internationalen Übereinkommens von Genf über Zwangs- und Pflichtarbeit vom 28. Juni 1930; BS 14, S. 38 ff.). In der Tat entspricht es einer freiheitlichen abendländischen Rechtsauffassung, dass ein freier Bürger, dessen Einkommens- und Vermögensverhältnisse es ihm gestatten, auf eine Erwerbstätigkeit zu verzichten, grundsätzlich nicht zur Arbeit gezwungen werden darf (vgl. dazu auch Art. 4 Ziff. 2 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (abgedruckt in BBl 1968, S. 1147 ff.), der die Schweiz allerdings noch nicht beigetreten ist; vgl. die entsprechende Botschaft des Bundesrats vom 9. Dezember 1968, BBl 1968, S. 1057). Dieser Grundsatz, der seine Rechtfertigung unmittelbar in der soeben umschriebenen persönlichen Freiheit (Erw. 3) findet, gilt indessen nicht schrankenlos. In den erwähnten internationalen Konventionen werden denn auch Verpflichtungen zu gewissen Arbeitsleistungen (namentlich solche der rechtskräftig verurteilten Strafgefangenen) ausdrücklich vorbehalten (Art. 2 Ziff. 2 des Übereinkommens vom 28. Juni 1930, BS 14, S. 39; Art. 4 Ziff. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention, BBl 1968, S. 1148). Derartige Beschränkungen der persönlichen Freiheit halten indessen vor der Bundesverfassung nur stand, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen bzw. verhältnismässig sind und den Wesenskern der individuellen Freiheit unangetastet lassen. Nach diesen Grundsätzen ist somit im vorliegenden Fall zu prüfen, ob der Untersuchungsgefangene während der Untersuchungshaft zu Arbeitsleistungen verhalten werden darf.
a) Die Beschwerdeführerin steht als Untersuchungsgefangene in einem sog. besonderen Gewaltverhältnis zum Staat. Wohl bedarf die zwangsweise Begründung eines solchen Gewaltverhältnisses (z.B. Eintritt in den Militärdienst, Anstaltsversorgung, Einweisung in eine Strafanstalt) als Beschränkung der individuellen Freiheit in jedem Fall einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage, welche das Bundesgericht frei prüft, wenn
BGE 97 I 45 S. 52
die Freiheitsbeschränkung - was für den vorliegenden Fall offensichtlich zutrifft - besonders schwer wiegt (vgl.
BGE 90 I 39
Erw. 4 a.E.). Das Bundesgericht hat jedoch stets davon abgesehen, für jede einzelne Beschränkung der persönlichen Freiheit, die sich aus der Natur des in Frage stehenden besonderen Gewaltverhältnisses ergibt, eine entsprechende explizite gesetzliche Grundlage zu verlangen. Die Gewaltunterworfenen haben die sich aus dem Gewaltverhältnis notwendigerweise ergebenden Eingriffe in ihre individuelle Freiheit auf sich zu nehmen, unbekümmert darum, ob sie in einer Norm ausdrücklich vorgesehen sind (vgl. A. GRISEL, Droit administratif suisse, p. 166). Selbst wenn davon auszugehen wäre, es sei in diesem Fall zum mindesten eine gesetzliche Generalklausel erforderlich, welche es dem Gewaltinhaber erlauben würde, die Freiheitssphäre des Gewaltunterworfenen angemessen zu beschränken (vgl. G. KÖHL, Die besonderen Gewaltverhältnisse im öffentlichen Recht, Diss. Zürich 1955, S. 92), so wäre im vorliegenden Fall eine hinreichende gesetzliche Grundlage vorhanden, denn
§ 76 Abs. 3 StPO
sieht vor, dass der Untersuchungsgefangene in seiner Freiheit beschränkt werden darf, soweit es der Zweck der Haft erfordert. Es braucht daher nicht geprüft zu werden, ob sich der umstrittene Arbeitszwang allenfalls unmittelbar auf die von der Justizdirektion angerufenen Bestimmungen der Gefängnisverordnung (§ 60 Abs. 1 in Verbindung mit § 33 Abs. 2 und 3) stützen liesse.
b) Die Zulässigkeit der angefochtenen Freiheitsbeschränkung hängt nach dem Gesagten entscheidend davon ab, ob sie als verhältnismässig bezeichnet werden kann, d.h. ob das öffentliche Interesse an der Durchführung einer auf die Erforschung der materiellen Wahrheit ausgerichteten Strafuntersuchung eine Beschränkung der sich unmittelbar aus dem Grundrecht der persönlichen Freiheit ergebenden elementaren Befugnis auf freie Beschäftigung erheischt. Diese Frage prüft das Bundesgericht frei.
Die Untersuchungshaft bezweckt, die ordnungsgemässe Durchführung einer Strafuntersuchung sicherzustellen; sie soll verhindern, dass der Angeschuldigte sich dem Verfahren durch Flucht entzieht oder dass er die Spuren seiner Straftat verwischen und damit die Abklärung des Sachverhalts vereiteln kann (
BGE 96 IV 46
; vgl. auch V. SCHWANDER, Das schweizerische Strafgesetzbuch, 2. Aufl., S. 236 ff.; F. CLERC, La détention
BGE 97 I 45 S. 53
avant jugement, in: Recueil de travaux suisses présentés au VIIIe Congrès international de droit comparé, Bâle 1970, p. 396 ss.; MARKUS MEYER, Der Schutz der persönlichen Freiheit im rechtsstaatlichen Strafprozess, Diss. Zürich 1962, S. 94). Die Anordnung der Untersuchungshaft ist an bestimmte Voraussetzungen geknüpft (Bestehen hinreichender Verdachtsgründe, Flucht- oder Kollusionsgefahr) und darf den Betroffenen in seiner individuellen Freiheit nicht weiter beschränken, als es der Zweck der Untersuchung bzw. die Aufrechterhaltung einer vernünftigen Gefängnisordnung erfordert (
§ 49 Abs. 1 und
§ 76 Abs. 3 StPO
; vgl. auch
Art. 48 Abs. 1 BStP
und die Rechtsprechung des deutschen Bundesverfassungsgerichts zu Art. 2 Abs. 2 des Grundgesetzes, z.B. Entscheidungen Bd. 27 S. 219, Bd. 20 S. 49 und 147, Bd. 19 S. 347). Die Untersuchungshaft ist von der Strafhaft, d.h. vom Vollzug einer vom Richter ausgesprochenen Freiheitsstrafe i.S. von
Art. 35 ff. StGB
streng zu trennen, denn sie bezweckt nach dem Gesagten nicht das gleiche wie diese (vgl.
Art. 37 StGB
und V. SCHWANDER, a.a.O., S. 168 ff.). Dass die Untersuchungshaft unter bestimmten Voraussetzungen auf die Freiheitsstrafe anzurechnen ist (
Art. 69 StGB
), ändert daran nichts. Für resozialisierende Massnahmen zum Zwecke der Arbeitserziehung bleibt somit während der Untersuchungshaft kein Raum, denn es kann nicht ernstlich behauptet werden, der Untersuchungsgefangene müsse im Interesse der Strafuntersuchung zur Arbeit verhalten werden. Das Grundrecht der persönlichen Freiheit garantiert vielmehr auch dem Untersuchungsgefangenen das Recht auf freie Beschäftigung, soweit dadurch die Anstaltsordnung nicht gefährdet wird. Die schweizerische Lehre geht denn auch einhellig davon aus, dass der Untersuchungshäftling nicht zur Arbeit gezwungen werden darf (F. CLERC, a.a.O., S. 405; derselbe, Réflexions sur la détention préventive, in: Etudes pénologiques dédiées à la mémoire de Sir Lionel Fox, La Haye, 1964, p.60; MARKUS MEYER a.a.O., S. 138; M. SANDMEIER, Die Untersuchungshaft im Schweiz. Strafprozessrecht, Diss. Bern 1909, S. 178). Zum gleichen Ergebnis gelangen auch die französische Doktrin (vgl. H. DONNEDIEU DE VABRES, Traité de droit criminel, 3e éd. no 1311 p. 752; BOUZAT-PINATEL, Traité de droit pénal et de criminologie, Tome II, Procédure pénale, 1970, no 1282 p. 1224) und die deutsche Lehre (vgl. H. GERLAND, Der deutsche Strafprozess, Leipzig 1927, S. 262; EBERHARDT SCHMIDT, Lehrkommentar zur
BGE 97 I 45 S. 54
Strafprozessordnung, Teil II, 1957, N. 8 zu
§ 116 StPO
, S. 304; LÖWE-ROSENBERG-DÜNNEBIER, Die Strafprozessordnung, 21. Aufl., Ergänzungsband 1967, S. 209 unten; BRUN-HAGEN HENNERKES, Die Grundrechte des Untersuchungsgefangenen, Diss. Freiburg i.Br. 1966, S. 116). Ebenso wird die Arbeitspflicht der Untersuchungsgefangenen in Art. 2 Ziff. 2 lit. c des zitierten Genfer Übereinkommens über Zwangs- oder Pflichtarbeit vom 28. Juni 1930 sinngemäss verpönt (vgl. Rapport de la trentehuitième session (1968) de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommendations; Bureau International du Travail, Genève 1968, S. 222). Schliesslich sieht Ziff. 89 der "Règles minima pour le traitement des détenus", wie sie vom "Premier Congrès des Nations Unies pour la Prévention du Crime et le Traitement des Délinquants" (Genève, 22 août - 3 septembre 1955) aufgestellt (vgl. Rapport, New York, 1956, S. 79) und vom Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinigten Nationen am 31. Juli 1957 genehmigt worden sind (Doc. E/3048, p. 12), ausdrücklich vor, dass Untersuchungsgefangene nicht zur Arbeit verhalten werden dürfen.
5.
Da die Beschwerdeführerin nicht zur Arbeit verpflichtet werden kann, erweist sich die gegen sie verhängte Disziplinarmassnahme als verfassungswidrig. Das Grundrecht der persönlichen Freiheit erheischt, der Beschwerdeführerin während der Untersuchungshaft wie den übrigen Untersuchungsgefangenen das Recht auf freie Beschäftigung zuzuerkennen, wie es der zürcherische Gesetzgeber im übrigen in § 60 Abs. 1 in Verbindung mit § 33 Abs. 2 GefängnisVO ausdrücklich vorgesehen hat. Dabei ist unerheblich, ob die von der Beschwerdeführerin gewählte Beschäftigung als eigentliche Erwerbstätigkeit bezeichnet werden kann oder als blosser Zeitvertreib anzusehen ist. Dass das Malen in der Zelle die Gefängnisordnung in unzulässiger Weise beeinträchtige oder den Zweck der Untersuchung gefährde, wird im übrigen weder von der Gefängnisverwaltung noch von der Justizdirektion behauptet, so dass einer entsprechenden Erlaubnis grundsätzlich nichts entgegensteht. Die Gefängnisverwaltung hat freilich das Recht, der Beschwerdeführerin bestimmte, sich aus den räumlichen Verhältnissen ergebende Beschränkungen aufzuerlegen. Mit Rücksicht darauf ist davon abzusehen, die kantonalen Behörden im Dispositiv des vorliegenden Entscheids in der von der Beschwerdeführerin begehrten allgemeinen Form anzuweisen, ihr das
BGE 97 I 45 S. 55
Malen zu gestatten (vgl. oben Erw. 1). Das ändert indessen nichts daran, dass die Gefängnisverwaltung gehalten ist, dem Begehren der Beschwerdeführerin in einem mit der Gefängnisordnung vereinbaren Mass zu entsprechen.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid der Justizdirektion des Kantons Zürich vom 2. Dezember 1970 aufgehoben.


header:
Urteilskopf
124 V 380
65. Arrêt du 12 octobre 1998 dans la cause Caisse publique cantonale vaudoise de chômage contre T. et Tribunal administratif du canton de Vaud

regeste:
Regeste
Art. 31 Abs. 3 lit. a,
Art. 95 Abs. 1 und 4 AVIG
: Rückforderung von Kurzarbeitsentschädigungen; Verwirkung.
Beginn der einjährigen Frist für die Rückerstattungsforderung, wenn die betroffenen Arbeitnehmer wegen ungenügender Überprüfbarkeit der Arbeitszeit nicht entschädigungsberechtigt waren.

text:
Sachverhalt
ab Seite 381
BGE 124 V 380 S. 381
A.-
T. exploite une entreprise de chiffonnerie et de récupération, à V. Ses deux fils travaillent comme employés au service de cette entreprise.
T. a déposé, les 10 mars 1994, 20 juin 1994 et 20 septembre 1994, des préavis de réduction d'horaire de travail pour ses deux employés. Ces derniers ont alors perçu de l'assurance-chômage les indemnités demandées pour la période du 20 mars au 15 décembre 1994.
Le 18 octobre 1995, T. a déposé un nouveau préavis de réduction de l'horaire de travail pour une durée indéterminée. L'Office cantonal vaudois de l'assurance-chômage a fait partiellement opposition en ce sens qu'il a autorisé la caisse à ne verser l'indemnité prétendue que jusqu'au 31 décembre 1995 (décision du 26 octobre 1995).
B.-
Le 18 décembre 1995, la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage a demandé à l'employeur de lui communiquer les relevés des heures travaillées, ainsi que des congés payés et non payés accordés aux deux salariés intéressés. Le 9 janvier 1996, T. a répondu qu'il ne tenait aucun registre ou relevé des heures travaillées et des heures chômées. Il a précisé que le travail prenait fin le matin déjà, vers 11h00 ou 11h30, en raison de la diminution constante du volume de travail dans le secteur d'activité de l'entreprise.
Par décision du 17 janvier 1996, la caisse de chômage a réclamé à T. la restitution, par 12'423 fr. 50, des indemnités versées de mars à décembre 1994, au motif qu'il n'était pas en mesure d'établir (par exemple, par des cartes de timbrage ou des rapports d'activité) un décompte exact des heures travaillées ou perdues durant cette période.
Statuant le 29 novembre 1996, l'Office cantonal de l'assurance-chômage a rejeté le recours formé contre cette décision par T.
C.-
Saisi à son tour d'un recours de l'employeur, le Tribunal administratif du canton de Vaud l'a admis par jugement du 28 août 1997 et il a annulé la décision attaquée. Il a retenu que le droit de la caisse de demander la restitution des indemnités en cause était périmé, parce que la décision du 17 janvier 1996 avait été rendue plus d'une année après la date du dernier versement à l'employeur (5 janvier 1995).
BGE 124 V 380 S. 382
D.-
La Caisse publique cantonale vaudoise de chômage interjette un recours de droit administratif dans lequel elle conclut à l'annulation de ce jugement et à la confirmation de sa décision de restitution du 17 janvier 1996.
T. conclut au rejet du recours, tandis que l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT; actuellement l'Office fédéral du développement économique et de l'emploi) propose de l'admettre.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Selon l'
art. 95 al. 1 LACI
, la caisse est tenue d'exiger du bénéficiaire la restitution des prestations de l'assurance auxquelles il n'avait pas droit. Elle exige de l'employeur la restitution d'indemnités allouées en cas de réduction de l'horaire de travail ou d'intempéries quand cette indemnité a été versée à tort.
Aux termes de l'art. 95 al. 4, première phrase, LACI, le droit de répétition se prescrit une année après que l'organe qui a payé a eu connaissance des faits, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation. Nonobstant la terminologie légale, il s'agit de délais de péremption (
ATF 122 V 274
consid. 5a et la jurisprudence citée).
Selon la jurisprudence, le délai de péremption d'une année de l'
art. 95 al. 4 LACI
commence à courir dès le moment où la caisse de chômage aurait dû connaître les faits fondant l'obligation de restituer, en faisant preuve de l'attention que l'on pouvait raisonnablement exiger d'elle (
ATF 122 V 274
s. consid. 5a). Cette jurisprudence s'inspire des principes développés à propos de la réglementation analogue figurant à l'
art. 47 al. 2 LAVS
(
ATF 122 V 275
consid. 5a; SVR 1997 ALV no 84 p. 256 consid. 2c/aa; voir à propos de l'
art. 47 al. 2 LAVS
:
ATF 119 V 433
consid. 3a,
ATF 111 V 17
consid. 3). Elle vise un double but, à savoir obliger l'administration à faire preuve de diligence, d'une part, et protéger l'assuré au cas où celle-ci manquerait à ce devoir de diligence, d'autre part. Elle est au demeurant en harmonie avec les principes développés par le Tribunal fédéral des assurances à propos de l'
art. 82 al. 1 RAVS
, qui fixe le début du délai d'une année dans lequel la caisse de compensation doit demander la réparation d'un dommage selon l'
art. 52 LAVS
dans des termes semblables à ceux figurant à l'
art. 47 al. 2 LAVS
(voir, par exemple,
ATF 121 V 240
consid. 3c/aa,
ATF 118 V 195
s. consid. 3a et les références citées).
D'après la jurisprudence rendue à propos de l'
art. 47 al. 2 LAVS
(et donc aussi applicable en matière d'assurance-chômage;
ATF 122 V 275
consid.
BGE 124 V 380 S. 383
5b/aa), lorsque la restitution est imputable à une faute de l'administration (par exemple, une erreur de calcul d'une prestation), on ne saurait considérer comme point de départ du délai le moment où la faute a été commise, mais bien celui auquel l'administration aurait dû, dans un deuxième temps (par exemple, à l'occasion d'un contrôle comptable), se rendre compte de son erreur en faisant preuve de l'attention requise. En effet, si l'on plaçait le moment de la connaissance du dommage à la date du versement indu, cela rendrait souvent illusoire la possibilité pour une administration de réclamer le remboursement de prestations versées à tort en cas de faute de sa part (
ATF 110 V 304
).
2.
a) En matière de réduction de l'horaire de travail, le Tribunal fédéral des assurances a jugé que ces principes ne sauraient sans plus être transposés à la restitution d'indemnités allouées pour un membre du conseil d'administration d'une société anonyme travaillant au service de celle-ci. Etant donné l'effet de publicité de l'inscription au registre du commerce - à la lecture duquel la qualité de membre du conseil d'administration est reconnaissable - la caisse de chômage est réputée avoir eu connaissance d'emblée de l'appartenance du travailleur audit conseil, qui est une circonstance excluant le droit de l'intéressé à une indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail (cf.
art. 31 al. 3 let
. c LACI). Dans cette éventualité, un report du point de départ du délai d'une année au sens de l'arrêt
ATF 110 V 304
n'entre pas en ligne de compte (
ATF 122 V 274
ss consid. 5 et les références): le droit de restitution de la caisse est périmé en ce qui concerne les indemnités versées plus d'un an avant le prononcé de la décision de restitution (
ATF 122 V 276
consid. 5b/bb).
En l'espèce, la demande de restitution se fonde sur le fait que les travailleurs concernés n'avaient pas droit à l'indemnité, parce que leur horaire de travail n'était pas suffisamment contrôlable (
art. 31 al. 3 let. a LACI
), situation qui ne relève pas du cas spécial envisagé par cette jurisprudence. On ne peut donc pas tirer de celle-ci la conclusion que le droit de la caisse était en l'espèce périmé pour les prestations versées plus d'une année avant la décision de restitution.
b) Selon les premiers juges, la caisse aurait dû procéder, tout au long de la période d'indemnisation, aux vérifications nécessaires sur le mode de contrôle des heures chômées. Elle aurait pu de cette manière se rendre compte que les prestations avaient été versées indûment. En rendant sa décision le 17 janvier 1996, soit plus d'une année après avoir opéré son dernier versement, elle a agi hors du délai de péremption d'une année.
BGE 124 V 380 S. 384
La recourante objecte que, pendant de nombreuses années, l'OFIAMT n'a pas imposé aux organes d'exécution l'obligation de pratiquer des contrôles systématiques en matière de réduction de l'horaire de travail. Ce n'est qu'en novembre 1994 qu'il a pris des mesures visant à renforcer la lutte contre les abus, notamment par l'introduction d'une nouvelle formule dans laquelle les travailleurs concernés étaient invités à confirmer par leur signature leur accord sur l'introduction de la réduction de l'horaire de travail. Aussi bien la caisse conteste-t-elle, en l'espèce, avoir manqué à son devoir de diligence en ne procédant pas, dès le début, aux vérifications nécessaires quant au nombre d'heures de travail perdues. Selon elle, le délai d'une année a commencé à courir en janvier 1996, au moment où elle a eu connaissance de toutes les circonstances propres à fonder sa demande de restitution.
Dans son préavis, l'office fédéral précise à ce propos que les autorités d'exécution n'avaient pas toujours le temps, ni les moyens de contrôler toutes les entreprises requérantes d'indemnités en cas de réduction de l'horaire de travail. Les indemnités étaient ainsi versées sans excès de formalités; l'administration de l'assurance-chômage exigeait toutefois des employeurs qu'ils conservent pendant cinq ans les pièces comptables et les relevés des heures perdues, pour le cas où un contrôle approfondi serait effectué.
c) Sur cette base, on peut retenir que l'administration n'était pas obligée, en vertu d'instructions de l'autorité fédérale de surveillance, de procéder pour chaque entreprise concernée à des contrôles réguliers et systématiques. Légalement, elle n'y était pas non plus tenue. De manière générale, de tels contrôles peuvent s'avérer compliqués, voire disproportionnés. Ils pourraient aussi retarder le versement des indemnités, au détriment des intérêts des travailleurs et des employeurs concernés. Dans son message, le Conseil fédéral souligne d'ailleurs à cet égard qu'il est pratiquement impossible de vérifier, dans chaque cas particulier, s'il est ou non nécessaire d'introduire une réduction de l'horaire de travail dans l'entreprise: cela exigerait la mise sur pied d'une organisation particulière, avec un personnel nombreux et spécialement qualifié; un tel examen, au demeurant, ne pourrait souvent pas être achevé en temps voulu. Aussi bien a-t-on renoncé à donner dans la loi à l'autorité cantonale compétente le pouvoir de mener des enquêtes dans l'entreprise déjà au moment du dépôt du préavis de réduction de l'horaire de travail et de l'examen des conditions dont dépend le droit à l'indemnité (cf.
art. 36 LACI
). En revanche, note le Conseil fédéral, il peut se révéler utile de
BGE 124 V 380 S. 385
réexaminer certaines situations ultérieurement - c'est-à-dire une fois versées les indemnités - afin de s'assurer qu'il y a bien eu perte de travail à l'époque indiquée par l'employeur (message concernant une nouvelle loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 2 juillet 1980, FF 1980 III 529 et 601).
On conçoit dès lors que l'administration procède seulement à des contrôles ponctuels ou par sondages, que ce soit en cours de période d'indemnisation ou après coup seulement. En définitive, c'est à l'employeur qu'il incombe de communiquer à l'administration, à la demande de celle-ci, tous les documents et informations nécessaires à un examen approfondi du droit à l'indemnité, lorsque des doutes apparaissent et qu'un tel examen se révèle nécessaire. Du point de vue de la sauvegarde du délai de péremption d'une année, on ne saurait, dans ces conditions, reprocher à l'administration de n'avoir pas vérifié de manière approfondie - au moment du dépôt du préavis ou en cours d'indemnisation - si toutes les conditions du droit à l'indemnité étaient remplies. On ne voit donc pas de motif de s'écarter, en l'espèce, des principes posés par l'arrêt
ATF 110 V 304
. Il faut en conséquence considérer, dans ce cas également, que le début du délai coïncide avec le moment où l'administration, dans un deuxième temps (par exemple, à l'occasion d'un contrôle ou à réception d'informations propres à faire naître des doutes sur le bien-fondé de l'indemnisation), s'aperçoit ou aurait dû s'apercevoir que les indemnités ont été versées à tort, parce qu'une des conditions légales mises à leur octroi faisait défaut.
3.
Sur le vu de ce qui précède, il y a lieu d'admettre, dans le cas particulier, que le délai d'une année a commencé à courir à réception de la lettre du 9 janvier 1996, par laquelle l'employeur informait la caisse qu'il ne tenait aucun décompte de la perte de travail pour laquelle il avait demandé des indemnités. Auparavant, la caisse ne disposait d'aucun indice ou élément lui permettant d'admettre que l'employeur n'était pas à même de fournir le relevé des heures de travail prétendument perdues. En rendant sa décision le 17 janvier 1996, elle a donc agi en temps utile.
Il convient dès lors d'annuler le jugement attaqué et de renvoyer la cause au tribunal administratif, afin qu'il examine les questions de fait et de droit qu'il n'a pas abordées, compte tenu de la solution à laquelle il est parvenu, et qu'il rende ensuite un nouveau jugement.


header:
Urteilskopf
100 Ib 75
13. Urteil vom 3. April 1974 i.S. Korporation Burghof und Cons. gegen SBB und Eidg. Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement

regeste:
Regeste
Enteignungsverfahren. Übersetzungsversehen.
Art. 109 Abs. 2 EntG
.
In den verschiedenen Amtssprachen abweichender Gesetzeswortlaut; Übersetzungsversehen (Erw. 1).
Was gilt als amtliches Blatt im Sinne von
Art. 109 EntG
? (Erw. 2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 76
BGE 100 Ib 75 S. 76
A.-
Im Enteignungsverfahren der Schweizerischen Bundesbahnen gegen verschiedene Grundeigentümer in den Gemeinden Thalheim (ZH), Oberneunforn (TG) und Waltalingen (ZH) wurden Planauflage und Einsprachefrist für die Gemeinde Oberneunforn am 29. März 1972 in der Thurgauer Zeitung, dem Weinländer Tagblatt und der Andelfingerzeitung bzw. am 30. März im Amtsblatt des Kantons Thurgau veröffentlicht. Die persönlichen Anzeigen gingen den Enteigneten am 25. und 27. März zu.
Für 22 Grundeigentümer in Oberneunforn reichte Fürsprech Bommer am 1. Mai 1972 Einsprache ein. Das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement trat in seinem Entscheid vom 14. November 1973 auf die 22 Einsprachen wegen Verspätung nicht ein.
B.-
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde machen die 22 Grundeigentümer von Oberneunforn geltend, massgebend für die Einhaltung der Einsprachefrist sei der Tag der Veröffentlichung im Amtsblatt des Kantons Thurgau. Die dreissigtägige Frist sei daher am Samstag, den 29. April 1972, abgelaufen und habe sich bis zum 1. Mai 1972 verlängert. In der Gemeinde Oberneunforn sei keine der Zeitungen, in denen die Bekanntmachung erschienen sei, als amtliches Publikationsorgan anerkannt.
C.-
Die SBB und das Eidg. Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement beantragen, auf die Beschwerde nicht einzutreten oder diese abzuweisen.
Es wurde ein Amtsbericht der Staatskanzlei des Kantons Thurgau eingeholt.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Einsprachen der Beschwerdeführer sind am 1. Mai 1972 rechtzeitig eingereicht worden, falls die Frist ab Veröffentlichung im Amtsblatt des Kantons Thurgau zu berechnen ist. Sind hingegen die einen Tag früher erschienenen Publikationen in der Thurgauer Zeitung, dem Weinländer Tagblatt und der Andelfinger Zeitung massgebend, so sind die Einsprachen - wie die Vorinstanz angenommen hat - verspätet.
Der letzte Satz von
Art. 109 Abs. 2 EntG
bestimmt über den Beginn des Fristenlaufes bei Bekanntmachungen: "Für die Berechnung der Fristen ist die erste Veröffentlichung in den amtlichen
BGE 100 Ib 75 S. 77
Blättern massgebend." Der entsprechende italienische Text lautet identisch: "Per il computo dei termini fa forma la prima pubblicazione nei fogli officiali." In der französischen Fassung heisst es dagegen verkürzt: "Les délais se calculent à compter de la première publication." Nach der französischen Fassung ist also die erste gleich welcher Publikationen für den Beginn des Fristenlaufes massgebend; sie braucht nicht in amtlichen Blättern erfolgt zu sein.
Es sprechen verschiedene Gründe für die Annahme, dass der französische Wortlaut der fraglichen Bestimmung ungewollt unvollständig ist. Bedeutungsvoll - aber nicht massgeblich - ist, dass der deutsche Text - wie aus der Entstehungsgeschichte des Enteignungsgesetzes hervorgeht (vgl. BBl 1926 II 2 ff.) - der ursprüngliche ist und dass er mit dem italienischen Wortlaut übereinstimmt. Entscheidend ist hingegen, dass der Bundesrat nicht nur in der deutschen, sondern auch in der französischen Fassung seiner Botschaft davon ausging, dass die Publikation in den amtlichen Blättern massgeblich sei: "La publication dans les feuilles officielles demeure d'ailleurs d'une portée particulière, du fait qu'elle fait seule règle pour le calcul des délais" (FF 1926 II 112/13; übereinstimmend BBl 1926 II 107). In der französischen Fassung des heutigen
Art. 109 Abs. 2 EntG
sind die Worte "dans les feuilles officielles" offensichtlich vergessen worden. Selbst wenn aber das Übersetzungsversehen nicht so offenkundig wäre, müsste dem deutschen und italienischen Text der Vorzug gegeben werden, weil eine formelle Vorschrift wie die des
Art. 109 Abs. 2 EntG
im Interesse der Rechtssicherheit eng auszulegen ist. Die Adressaten der Bekanntmachungen müssen mit Bestimmtheit wissen, welche der Publikationen für den Beginn des Fristenlaufes allein massgeblich ist.
2.
Das Gesetz sagt nicht, was als "amtliches Blatt" im Unterschied zu "andern Blättern", die in
Art. 109 Abs. 2 EntG
erwähnt sind, gilt. Die Botschaft verstand darunter das kantonale Amtsblatt oder "dieses ersetzende sonstige amtliche Anzeiger" (BBl 1926 II 107, FF 1926 II 112). Entscheidend ist offenbar, ob das kantonale Recht einer Zeitung einen amtlichen Charakter verleiht.
Das thurgauische Dekret über die Herausgabe eines Kantonsblattes und eines Amtsblattes vom 18. Februar 1850 erlaubt den Gemeinden, "wo die Bekanntmachung durch das Amtsblatt
BGE 100 Ib 75 S. 78
nicht genügt", zur weitern Verbreitung einer Anzeige öffentliche Blätter in und ausser dem Kanton zu benutzen. Die Munizipalgemeinden Frauenfeld, Arbon und Kreuzlingen haben insofern davon Gebrauch gemacht, als sie bestimmte Tageszeitungen zusätzlich als "amtliche Publikationsorgane" der Gemeinde bezeichnet haben. Für die Gemeinde Oberneunforn fehlt ein entsprechender Beschluss. Sie begnügt sich in der Regel mit der Bekanntgabe amtlicher Mitteilungen am Anschlagbrett.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann dem Umstand, dass verschiedene Zeitungen sich im Kopf als Publikationsorgane der Gemeinde Oberneunforn bezeichnen, keine Bedeutung zukommen. Auch der Umstand, dass die betreffenden Blätter in der Gemeinde stark verbreitet sind, ist gemäss
Art. 109 Abs. 2 EntG
nicht entscheidend. Wie sich eindeutig aus dem Amtsbericht der Staatskanzlei ergibt, ist offensichtlich in vielen Gemeinden des Kantons ausser dem Amtsblatt kein amtliches Publikationsorgan vorhanden; die Veröffentlichungen erfolgen regelmässig nur am Anschlagbrett.
Es mag offen bleiben, wie es wäre, wenn die Gemeinde Oberneunforn, ohne je einen ausdrücklichen Beschluss gefasst zu haben, alle ihre amtlichen Bekanntmachungen in den erwähnten Zeitungen erscheinen liesse, sodass die Einwohner sich nach Treu und Glauben darauf verlassen könnten. Es fehlen alle Anhaltspunkte dafür, dass diese Voraussetzungen hier gegeben sind. Vielmehr erfolgten die in Frage stehenden Publikationen in der Andelfinger Zeitung, dem Weinländer Tagblatt sowie der Thurgauer Zeitung im Sinne der Vorschrift des
Art. 109 Abs. 2 EntG
, wonach die Veröffentlichungen ausser in den amtlichen Anzeigeblättern noch in mindestens zwei verbreiteten andern Blättern erfolgen müssen. Für den Fristenlauf war dies aufgrund der konkreten Gesetzesvorschrift nicht massgebend. Ausserdem wurde zumindest die Andelfinger Zeitung den Abonnenten in Oberneunforn erst am folgenden Tag, d.h. am 30. März 1972, per Post zugestellt.
Die Vorinstanz ist daher zu Unrecht auf die Einsprachen aus der Gemeinde Oberneunforn nicht eingetreten.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen, Ziffer 1 des Entscheides vom 14. November 1973 hinsichtlich der Beschwerdeführer aufgehoben
BGE 100 Ib 75 S. 79
und das Eidg. Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement angewiesen, die Einsprachen der Beschwerdeführer zu behandeln.


header:
Urteilskopf
103 Ia 310
51. Extrait de l'arrêt du 21 septembre 1977 en la cause Rassemblement jurassien et Unité jurassienne contre Conseil-exécutif du canton de Berne

regeste:
Regeste
Versammlungsfreiheit, polizeiliche Generalklausel;
Art. 5 BV
.
Erlass eines Verbots für jegliche politische Versammlung auf dem Gebiet einer jurassischen Gemeinde durch die bernische Regierung aufgrund der polizeilichen Generalklausel. Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts. Verhältnismässigkeitsprinzip. Rechtsgleiche Behandlung.

text:
Sachverhalt
ab Seite 310
BGE 103 Ia 310 S. 310
Dans le but de protester contre la proposition de la Délégation pour les affaires jurassiennes au Conseil-exécutif bernois tendant à supprimer, aux art. 1er et 2 de la constitution cantonale, la mention du peuple jurassien, les associations "Rassemblement jurassien" et "Unité jurassienne" organisèrent une manifestation qui devait se tenir à l'Hôtel de la Gare de Moutier, le 2 avril 1977. Le 1er avril 1977, le groupe "Sanglier" convoqua tous ses membres, amis et sympathisants, à se rendre à Moutier, le 2 avril 1977, au restaurant du Moulin. Les autorités communales demandèrent au Préfet du district de Moutier de prévoir des renforts de police. Le 1er avril 1977, le Conseil-exécutif bernois, constatant que la
BGE 103 Ia 310 S. 311
situation s'aggravait dangereusement, décida d'interdire toute réunion politique sur le territoire de la commune de Moutier les 2 et 3 avril 1977.
Une manifestation a cependant eu lieu le 2 avril 1977 à Moutier. Plusieurs centaines de personnes venant du Jura-Nord y ont participé. Les forces de l'ordre ont dû intervenir.
Le 4 avril 1977, les mouvements autonomistes, au nombre desquels figurent les associations précitées, convoquèrent toute la population jurassienne à une nouvelle manifestation, pour le 16 avril 1977 à l'Hôtel de la Gare de Moutier. "Force démocratique" invita pour sa part toute la population du Jura bernois à se rendre massivement à Moutier le 16 avril 1977.
Le 13 avril 1977, le Conseil-exécutif bernois décida à nouveau d'interdire toute réunion politique à Moutier du vendredi 15 avril à 18 heures au dimanche 17 avril 1977. Il estimait urgent d'éviter des affrontements dont les suites seraient imprévisibles.
La manifestation prévue pour le 16 avril 1977 a néanmoins eu lieu. Des affrontements entre forces de l'ordre et manifestants autonomistes se sont produits.
Le Rassemblement jurassien et Unité jurassienne ont forme un recours de droit public contre chacune des décisions prises par le Conseil-exécutif bernois les 1er et 13 avril 1977.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
a) Doctrine et jurisprudence admettent que la liberté de réunion peut être restreinte par l'application de la clause générale de police (
ATF 99 Ia 694
consid. 7,
ATF 97 I 914
consid. 3a,
ATF 96 I 224
,
ATF 92 I 30
consid. 5,
ATF 91 I 327
consid. 4 et les arrêts cités; AUBERT, Droit constitutionnel suisse, vol. II, n. 1758 et 1772, p. 633 ss; A. GRISEL, Droit administratif suisse, p. 166; E. GRISEL, La définition de la police, dans: Stabilité et dynamisme du droit dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, p. 102; IMBODEN-RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. II, p. 989, n. 134 B/I et B/II; SALADIN, Grundrechte im Wandel, 2e éd., p. 340 ss; en ce qui concerne la République fédérale allemande: DREWS-WACKE, Allgemeines Polizeirecht, 7e éd., p. 11 et 144; pour le droit français, qui fait appel à la notion de "circonstance exceptionnelle": LAUBADÈRE, Traité de droit administratif, 7e éd., p. 278, n. 455; WALINE, Précis de droit
BGE 103 Ia 310 S. 312
administratif, vol. I, p. 446, n. 867). Ainsi que l'a rappelé le Tribunal fédéral dans son arrêt du 2 mars 1966 en la cause Rassemblement jurassien c. Conseil-exécutif bernois (
ATF 92 I 30
/31), l'une des missions essentielles de l'Etat est d'assurer l'harmonie de la vie collective. Le développement harmonieux de cette dernière n'est possible que si règne l'ordre public, que l'Etat doit assurer. Les atteintes à l'ordre public peuvent revêtir des formes si diverses que le constituant ni le législateur ne sauraient les prévoir toutes. Elles doivent être empêchées ou réprimées, puisqu'elles compromettent la réalisation d'une tâche étatique fondamentale. La clause générale de police répond à cette nécessité. Elle confère à l'autorité exécutive le droit, en vertu de son pouvoir général de police, soit sans base constitutionnelle ou légale expresse, de prendre les mesures indispensables pour rétablir l'ordre public s'il a été troublé, ou pour le préserver d'un danger sérieux qui le menace d'une façon directe et imminente. La clause générale de police est ainsi un principe constitutionnel qui limite valablement les libertés garanties par la constitution.
b) L'autorité cantonale ne doit user de son pouvoir général de police qu'avec retenue. La liberté est la règle, la restriction à son exercice l'exception. Admise trop largement, l'application de la clause générale de police conduirait à priver d'une part importante de leur substance les libertés garanties par la constitution. En ce qui concerne les atteintes à la liberté de réunion, la jurisprudence distingue selon que la réunion a lieu dans des locaux fermés ou qu'elle se tient sur le domaine public. Des réunions politiques dans des locaux privés ne peuvent être interdites que si des motifs de police particulièrement importants le justifient. En revanche, les autorités peuvent exercer un pouvoir de contrôle plus étendu lorsque la réunion se déroule, en tout ou en partie, sur le domaine public et qu'elle implique donc un usage accru de celui-ci; dans ce cas, en effet, elle ne se distingue plus essentiellement d'une manifestation sur le domaine public. Or il n'existe pas de droit constitutionnel de manifester sur la voie publique; par ailleurs, les risques de troubles sont considérablement accrus, mettant en plus grand péril les droits et les libertés d'autrui (
ATF 100 Ia 398
consid. 4,
ATF 99 Ia 695
consid. 7b,
ATF 97 I 314
consid. 3b; cf. BOSSHART, Demonstrationen auf öffentlichem Grund, p. 33).
BGE 103 Ia 310 S. 313
c) Les recourantes affirment en l'espèce que les réunions prévues pour les 2 et 16 avril 1977 devaient se tenir dans des locaux fermés, ceux de l'Hôtel de la Gare de Moutier. Une telle allégation ne peut être sérieusement soutenue. Les recourantes, qui ont invité les Jurassiens à participer massivement aux réunions annoncées, devaient s'attendre à ce que tous les participants ne puissent trouver place dans les locaux de l'hôtel. Elles ne pouvaient exclure que les réunions débordent sur le domaine public. Dans leur mémoire complétif, elles admettent d'ailleurs que "le débordement d'une réunion sur la voie publique a toujours été toléré". Il est au surplus établi que des attroupements se sont produits sur la place de la Gare lors des manifestations qui eurent lieu à Moutier les 2 et 16 avril 1977, malgré les interdictions prononcées. Il n'est ainsi pas contestable que le Conseil-exécutif pouvait en l'espèce faire usage du pouvoir de contrôle plus étendu qui est le sien lorsque la réunion prévue doit avoir lieu sur le domaine public.
4.
Il convient d'examiner si le Conseil-exécutif pouvait in casu user de son pouvoir général de police pour préserver l'ordre et la tranquillité publics d'un danger qui les menaçait de manière directe et imminente. Il s'agit en d'autres termes de dire si les conditions d'application de la clause générale de police étaient réalisées. Cette question doit être résolue par l'affirmative.
Il existe incontestablement un état de tension dans les districts du Jura-Sud qui, lors du plébiscite du 16 mars 1975, optèrent pour le maintien de leur territoire dans celui du canton de Berne. Les plébiscites organisés dans les communes limitrophes de la frontière du canton de Berne et du nouveau canton du Jura furent l'occasion de heurts et d'affrontements, en particulier à Moutier. Dans cette ville, où séparatistes et antiséparatistes sont presque de force égale, la situation ne s'est guère apaisée depuis septembre 1975. En juin 1976, le Conseil municipal de Moutier a décidé d'interdire les manifestations sur la voie publique, craignant qu'elles ne soient la cause de troubles graves. Le 31 mars 1977, il a d'ailleurs rappelé cette décision aux recourantes, en les priant de s'y conformer. Devant le Tribunal fédéral, le Conseil-exécutif a produit une liste des délits enregistrés "en relation avec la question jurassienne" au cours des années 1975, 1976 et 1977
BGE 103 Ia 310 S. 314
(premier trimestre); il en ressort que le district de Moutier est de loin celui où les atteintes à l'ordre et à la tranquillité publics ont été les plus nombreuses.
Dans ces conditions, le Conseil-exécutif pouvait légitimement craindre que l'ordre et la tranquillité publics ne soient sérieusement mis en péril lorsque les recourantes organisèrent des réunions auxquelles devaient participer de nombreuses personnes. Certes, le Rassemblement jurassien et Unité jurassienne soulignent que les réunions organisées et présidées par eux n'ont jamais provoqué, au cours de la partie officielle, des heurts et des affrontements. Mais cela n'est pas décisif. On sait d'expérience que les organisateurs de réunions politiques, se déroulant entièrement ou en partie sur la voie publique, ne sont pas toujours à même d'assurer le comportement correct des participants, pendant et surtout après la partie officielle de la manifestation. Par ailleurs, les appels lancés par les recourantes n'étaient pas de nature à calmer les passions. Enfin, les réunions projetées et auxquelles devaient participer massivement des habitants du Jura-Nord, se tenaient dans une ville que divise profondément la question jurassienne.
Les associations recourantes insistent sur le fait que l'on ne saurait les tenir pour responsables des risques de désordres dus uniquement, selon elles, au comportement des organisations pro-bernoises. Ce serait en effet l'annonce, par ces dernières, de contre-manifestations qui serait à l'origine du danger menaçant l'ordre et la tranquillité publics. C'est donc contre ces mouvements que devait agir le Conseil-exécutif bernois, car l'autorité doit s'en prendre au perturbateur si l'ordre juridique est menacé ou violé. Cette argumentation ne peut être retenue.
La jurisprudence récente a tendu à élargir la notion de perturbateur, en considérant comme tel non seulement l'auteur d'un risque ou d'un dommage, mais également celui qui, par son comportement, crée le risque d'une violation, par des tiers, de l'ordre public (
ATF 99 Ia 511
et les arrêts cités). En réalité, la notion de perturbateur paraît susceptible de varier selon le domaine du droit considéré, les intérêts protégés et les buts visés (voir par exemple, en ce qui concerne la législation sur la protection des eaux contre la pollution,
ATF 101 Ib 414
consid. 5 et
ATF 102 Ib 206
ss). Il n'y a cependant pas lieu d'examiner plus avant cette question.
BGE 103 Ia 310 S. 315
En effet, la clause générale de police, si elle est applicable, permet à l'autorité d'adopter les mesures qu'impose la sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics, en s'écartant, le cas échéant, du principe selon lequel l'administration doit agir contre le perturbateur (cf. MATHYS, Zum Begriff des Störers im Polizeirecht, thèse Zurich 1974, p. 11 à 13). En l'espèce, on doit admettre que le Conseil-exécutif bernois se trouvait dans l'impossibilité de ne prendre que des mesures partielles, soit qu'il interdise uniquement les contre-manifestations, soit qu'il autorise toutes les réunions en veillant à séparer, par des forces de police, les groupements séparatistes et pro-bernois. Il ne lui suffisait donc pas d'agir contre tel ou tel groupement dont l'activité était de nature à troubler l'ordre public, mais il s'agissait de prendre envers les uns et les autres les mesures qu'exigeait l'intérêt de la collectivité tout entière. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'examiner si seul l'un des groupements en présence doit être qualifié de perturbateur, pas plus qu'il ne convient de déterminer la part que ces mouvements ont éventuellement prise à l'instauration du climat de tension et d'insécurité justifiant la mesure d'interdiction générale prononcée par l'autorité bernoise.
5.
Les recourantes soutiennent que le Conseil-exécutif a violé le principe de la proportionnalité en interdisant toutes les réunions sur le territoire de Moutier. A leur avis, l'autorité cantonale aurait pu et dû autoriser les réunions qu'elles avaient organisées et interdire les contre-manifestations annoncées par les groupements pro-bernois; elle aurait aussi pu autoriser toutes les réunions prévues, en prenant les mesures de police nécessaires pour éviter des affrontements entre partisans et adversaires du maintien des districts du Jura-Sud dans le territoire du canton de Berne. Le Conseil exécutif aurait ainsi exagéré les risques de troubles; il aurait pris des mesures qui vont bien au-delà de celles que demandaient les autorités locales.
Le Tribunal fédéral examine ici librement si le principe de la proportionnalité a été respecté. Pour que tel soit le cas, il faut que les mesures prises par l'autorité cantonale aient été propres à atteindre le but visé tout en sauvegardant dans la mesure du possible l'exercice des libertés individuelles. L'autorité cantonale jouit à cet égard d'un certain pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral, qui n'est pas une autorité supérieure
BGE 103 Ia 310 S. 316
de surveillance, doit en tenir compte et ne pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité cantonale. Il ne doit intervenir que si celle-ci a abusé de son pouvoir ou qu'elle en a excédé les limites. En l'espèce, on ne saurait soutenir qu'il en est ainsi et que le Conseil-exécutif a violé le principe de la proportionnalité en interdisant toutes les réunions, dans le but d'assurer le maintien de l'ordre et de la tranquillité publics.
Certes, les autorités de Moutier n'avaient pas requis du Conseil-exécutif qu'il interdise toutes les réunions. Cela n'est cependant pas décisif. L'autorité cantonale n'était pas liée par les propositions du Conseil municipal de Moutier. Cette commune n'était pas la seule concernée en l'espèce, les recourantes ayant demandé aux habitants du Jura-Nord de participer massivement aux réunions prévues. Celles-ci se rapportaient au surplus au problème particulièrement complexe et controversé de la réunification du Jura. Enfin, la ligne de conduite des autorités de Moutier, qui avaient rappelé aux recourantes l'interdiction de toute manifestation sur le domaine public, n'a pas été toujours bien définie.
Le 31 mars 1977, la Municipalité de Moutier informa la préfecture du district que le Conseil municipal demandait que soient prévus des renforts de police en uniforme, patrouillant dans la ville dès le début de l'après-midi du 2 avril 1977 jusqu'à la fermeture des établissements publics. Le 1er avril 1977, ce même conseil exprimait le désir que soient prises les dispositions nécessaires pour que l'ordre et la tranquillité puissent être assurés sur le territoire de la commune. Il demandait que des forces de sécurité soient stationnées à proximité du territoire communal, l'intervention de ces forces ne devant être effective "que si la manifestation du Rassemblement jurassien et la contre-manifestation du Groupe Sanglier provoquaient des troubles et des affrontements". Il précisait qu'il n'entendait pas requérir l'intervention des forces spéciales en cas d'attroupement sur la place de la Gare ou lors de déplacement de personnes, si ces dernières ne manifestaient pas d'intentions délibérément agressives. Le 2 avril 1977, le Conseil municipal de Moutier demanda au Conseil-exécutif de rapporter sa décision d'interdire toutes les réunions politiques. Cette requête fut écartée, le même jour, par le Président du Conseil-exécutif bernois.
Le 12 avril 1977, le Conseil municipal requit du Gouvernement
BGE 103 Ia 310 S. 317
qu'il mette à sa disposition des forces de sécurité, pour éviter des affrontements. Il relevait que l'intervention des forces spéciales ne devrait être effective que si la manifestation du Rassemblement jurassien et la contre-manifestation de Force démocratique provoquaient des troubles et des affrontements, ou si les participants faisaient montre d'intentions délibérément agressives.
Ainsi, l'autorité municipale, qui souhaitait que les réunions prévues se déroulent dans le calme, n'excluait cependant nullement que des heurts se produisent. Il est vrai qu'elle paraît avoir estimé que les risques d'atteintes à la tranquillité et à la paix publiques n'étaient pas tels que toute manifestation devait être interdite; son appréciation de la situation n'était cependant pas la seule possible. Ainsi, les maires du district de Moutier, après avoir pris connaissance des événements du 2 avril 1977, approuvèrent à l'unanimité les mesures de sécurité prises par les autorités, mesures qui, à leur sens, permirent d'éviter de dangereux affrontements. Pour sa part, le Mouvement pour la tolérance et la non-violence, dans un communiqué de presse du 14 avril 1977 se refusait d'admettre "que les Jurassiens de toutes tendances auraient perdu le sens de la fraternité ou de la simple dignité humaine pour souhaiter en découdre samedi (16 avril) dans un affrontement dont nul ne peut prévoir l'ampleur ni la violence, mais dont tout porte à croire qu'il devrait servir d'épreuve de force sans précédent".
En l'espèce, le Conseil-exécutif avait de sérieux motifs de craindre que la situation déjà très tendue ne s'aggrave au risque d'engendrer des affrontements violents entre éléments incontrôlés, participants aux réunions et forces de l'ordre. Il n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que la seule interdiction des contre-manifestations ne suffirait pas pour assurer l'ordre et la tranquillité publics. Il pouvait également craindre que les forces de sécurité ne soient pas à même d'empêcher les affrontements, si les réunions prévues et les contre-manifestations annoncées étaient toutes autorisées. Le fait que trois "cocktails Molotov" aient été découverts près de la préfecture de Moutier après la manifestation du 16 avril 1977 permet de penser que le Conseil exécutif n'a pas surestimé le danger et que les mesures prises, propres à atteindre le but visé, étaient raisonnables.
Le grief de violation du principe de la proportionnalité doit ainsi être rejeté.
BGE 103 Ia 310 S. 318
6.
Les recourantes reprochent au Conseil-exécutif d'avoir violé le principe de l'égalité de traitement en interdisant, sous la pression des organisations pro-bernoises, toutes les réunions sur le territoire de la commune de Moutier. L'autorité cantonale reconnaîtrait ainsi aux mouvements précités le pouvoir de faire interdire toute réunion tenue par les partisans du rattachement des districts du Jura-Sud au nouveau canton du Jura, en organisant systématiquement des contre-manifestations.
Les décisions déférées ont interdit toutes les réunions, qu'elles soient autonomistes ou pro-bernoises. A l'avis des recourantes, c'est précisément dans cette mesure d'interdiction générale que résiderait la violation de l'
art. 4 Cst.
Il faut certes admettre que les réunions politiques dans le Jura-Sud seront organisées en premier lieu par des mouvements qui entendent obtenir la modification de la situation actuelle; l'activité des organisations pro-bernoises aura ainsi tendance à se limiter à la mise sur pied de contre-manifestations. Une telle situation pourrait engendrer une inégalité de traitement si l'annonce de contre-manifestations suffisait, à elle seule, pour que toute réunion soit interdite. Mais tel n'a pas été le cas en l'espèce. Au surplus, le grief soulevé par les recourantes doit être écarté pour d'autres motifs.
Le territoire du futur canton du Jura a été déterminé à la suite des plébiscites de 1974 et de 1975. Les habitants des districts de Moutier, de Courtelary et de La Neuveville ont opté pour le maintien de ces territoires dans celui du canton de Berne. Même si elle nécessite encore la modification de dispositions de la Constitution fédérale, la création du nouveau canton, dont les frontières ont été ainsi définies, est devenue un fait dont il convient de tenir compte. Il est de notoriété publique que le canton de Berne s'est depuis lors abstenu d'exercer toute influence politique dans le Jura-Nord et qu'il se limite pour l'essentiel à des tâches d'administration courante. Dans un communiqué de presse paru le 16 avril 1977, le Bureau de l'Assemblée constituante déclare d'ailleurs qu'il entend assumer pleinement, au nom de cette assemblée, ses responsabilités sur le territoire du nouveau canton du Jura, où règne une tranquillité parfaite. Dans ces conditions, on doit reconnaître au canton de Berne le droit de protéger son territoire contre les atteintes qui pourraient y être portées par
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les districts du Jura-Nord, de la même manière qu'il pourrait le défendre des atteintes provenant d'un autre canton. En l'espèce, il a été établi que les réunions organisées par les recourantes les 2 et 16 avril 1977 devaient être ouvertes non seulement aux habitants du Jura-Sud, mais également, et largement, à ceux du Jura-Nord. Certes, on ne saurait suivre le Conseil-exécutif bernois lorsqu'il soutient que le territoire du canton de Berne était menacé par le nouveau canton; le fait que le Secrétaire général du Rassemblement jurassien, Vice-Président de l'Assemblée constituante du canton du Jura, ait participé à l'organisation des réunions, au cours desquelles il devait prendre la parole, ne suffit pas à étayer une telle allégation. Mais la garantie qu'accorde l'
art. 5 Cst.
vise non seulement les atteintes qu'un canton porte à l'intégrité territoriale d'un autre canton, mais également celles qui sont le fait d'habitants d'autres cantons agissant en leur nom personnel. Si tel n'était pas le cas, l'intégrité territoriale des cantons ne pourrait plus être sérieusement garantie, car il suffirait aux gouvernements cantonaux de laisser agir les membres d'organisations ayant leur siège sur leur territoire tout en restant eux-mêmes à l'arrière-plan.
Pour ces motifs, il faut admettre que le Conseil-exécutif pouvait traiter différemment les réunions organisées et soutenues par des organisations ayant leur siège dans le canton (à l'exclusion du Jura-Nord) et celles qui sont organisées et soutenues par des mouvements rattachés au nouveau canton du Jura. Il ne s'agit pas de situations de fait semblables nécessitant un traitement juridique identique. Cela ne signifie toutefois pas qu'un traitement diffèrent des organisations séparatistes et antiséparatistes se justifierait en soi. Si une organisation séparatiste, dont les membres sont domiciliés dans le Jura-Sud, entendait tenir une réunion à laquelle ne participeraient pas massivement des habitants du Jura-Nord, le Conseil-exécutif devrait veiller à ce qu'une telle manifestation puisse avoir lieu dans les mêmes conditions que des réunions des mouvements pro-bernois, et cela même si des orateurs du Jura-Nord devaient y prendre part.
Les présents recours doivent ainsi être rejetés dans la mesure où ils sont recevables.