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Urteilskopf
121 II 307
49. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 15. November 1995 i.S. Bundesamt für Raumplanung gegen Ehegatten X., Einwohnergemeinde Arni, Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion sowie Verwaltungsgericht des Kantons Bern (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 16, 22 und 24 RPG
; Zonenkonformität eines Wohnhauses in der Landwirtschaftszone bei einem landwirtschaftlichen Gewerbe im Sinne von
Art. 7 BGBB
.
1. Grundsätze für die Anerkennung der Zonenkonformität von Wohnraum in der Landwirtschaftszone (E. 3b; Bestätigung der Rechtsprechung).
2. Die in
Art. 7 BGBB
enthaltene Begriffsumschreibung des landwirtschaftlichen Gewerbes ist bei der Anwendung der
Art. 16 und 24 RPG
insoweit zu berücksichtigen, als dies mit den in
Art. 22quater BV
und im RPG enthaltenen Zielsetzungen der Raumplanung vereinbar ist (E. 5c).
3. Ein Wohnhaus zu einem kleineren landwirtschaftlichen Gewerbe kann in der Landwirtschaftszone als zonenkonform anerkannt werden, wenn
- die Art der Bewirtschaftung die dauernde Anwesenheit der Betriebsleiterfamilie auf dem Hof erfordert und
- längerfristig ein erheblicher Beitrag zur Existenzsicherung in der bodenabhängigen Landwirtschaft erwirtschaftet werden kann und
- die Betriebsführung von einer nahe gelegenen Wohnbauzone oder einem Weiler aus nicht möglich ist (E. 5d-f).
Bei der Beurteilung der Zonenkonformität sind zudem die konkreten örtlichen Verhältnisse sowie weitere Gesichtspunkte zu berücksichtigen (E. 5f). Hinweis auf das Realteilungs- und Zerstückelungsverbot gemäss
Art. 58 BGBB
(E. 5g).

text:
Sachverhalt
ab Seite 309
BGE 121 II 307 S. 309
Die Ehegatten X. bewirtschaften im Nebenerwerb einen in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Arni gelegenen Landwirtschaftsbetrieb im Halte von rund 4,5 ha Eigen- und Pachtland, welchen sie am 1. Januar 1994 von den Eltern von X. übernommen haben. Bei der Betriebsübernahme wurde den Eltern ein lebenslängliches Wohnrecht im bestehenden Bauernhaus eingeräumt.
Am 18. Februar 1994 reichten die Ehegatten X. ein Baugesuch für ein neues Wohnhaus mit Garage und Lagerkeller in der Landwirtschaftszone ein. Zur Begründung ihres Baugesuchs führten sie aus, sie seien wegen des Wohnrechts der Eltern von X. im bestehenden Haus auf ein neues Wohnhaus angewiesen. Die Gemeinde Arni leitete das Gesuch mit einem Antrag auf Zustimmung an den Regierungsstatthalter Konolfingen weiter, der die Erteilung der Baubewilligung unter Hinweis auf eine Stellungnahme des kantonalen Amtes für Gemeinden und Raumordnung ablehnte.
Gegen diesen Entscheid führten die Ehegatten X. Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE). Diese wies die Beschwerde mit Entscheid vom 2. Februar 1995 ab, wodurch der Bauabschlag des Regierungsstatthalters bestätigt wurde. Zur Begründung ihres Entscheids führte die BVE im wesentlichen aus, zur Bewirtschaftung des Heimwesens werde zwar mehr als die halbe Arbeitskraft einer bäuerlichen Familie beansprucht. Der dabei erzielte Ertrag stelle indessen lediglich etwa 41% von deren Existenz sicher. Weil der Betrieb einer bäuerlichen Familie damit keine hinreichende Existenzgrundlage biete, sei das Bauvorhaben in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform.
Die Ehegatten X. zogen diesen Entscheid der BVE an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern weiter. Dieses hiess ihre Beschwerde mit Urteil vom 29. Mai 1995 gut, hob den angefochtenen Entscheid auf und wies die Akten zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die BVE zurück. In der Urteilsbegründung führt das Verwaltungsgericht aus, zusätzlicher Wohnraum auf dem Betrieb der Ehegatten X. sei grundsätzlich zonenkonform. Da die Vorinstanzen - zu Unrecht - davon ausgegangen seien, neuer Wohnraum sei zonenwidrig und dürfe deshalb nicht realisiert werden, sei eine Überprüfung des Vorhabens auf seine Vereinbarkeit mit den (übrigen) Bauvorschriften
BGE 121 II 307 S. 310
bisher unterblieben. Es sei nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, als erste und zugleich letzte kantonale Instanz eine derartige Prüfung vorzunehmen, weshalb die Akten zu neuem Entscheid zurückgewiesen würden. Dabei werde auch abzuklären sein - soweit dies nicht bereits geschehen sei -, ob im bestehenden Gebäude nicht genügend Bauvolumen vorhanden sei, das - allenfalls durch Umbau - als Betriebsleiterwohnung dienstbar gemacht werden könnte; wäre genügend Bauvolumen vorhanden, bestünde kein Anspruch auf einen Neubau.
Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts führt das Bundesamt für Raumplanung Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Es beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Sache zur gesamthaften Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3.
a) Art. 16 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) umschreibt Zweck und Inhalt der Landwirtschaftszonen: Diese umfassen Land, das sich für die landwirtschaftliche Nutzung oder den Gartenbau eignet oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden soll (
Art. 16 Abs. 1 lit. a und b RPG
). Bauten und Anlagen in diesen Gebieten müssen nach
Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG
dem Zweck der Landwirtschaftszone entsprechen. In der vorliegenden Angelegenheit ist unbestritten, dass die Beschwerdegegner eine traditionelle, bodenabhängige landwirtschaftliche Nutzung im Sinne von
Art. 16 RPG
betreiben.
b) Wohngebäude sind in der Landwirtschaftszone nach
Art. 16 RPG
zonenkonform, wenn sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Landwirtschafts- bzw. Gartenbaubetrieb stehen und im Hinblick auf die bodenabhängige Nutzung des Landes als unentbehrlich erscheinen. Bei Landwirtschaftsbetrieben stimmt der Begriff der Zonenkonformität im Sinne von
Art. 16 Abs. 1 RPG
im wesentlichen mit demjenigen der Standortgebundenheit gemäss
Art. 24 Abs. 1 RPG
überein. Wohnraum für eine landwirtschaftliche Nutzung kann nur dann bewilligt werden, wenn für ein ordnungsgemässes, zonenkonformes Bewirtschaften des Bodens ein längeres Verweilen am betreffenden Ort erforderlich ist und dieser von der nächstgelegenen Wohnzone weit entfernt liegt (vgl. 116 Ib 228 E. 3a S. 230, 113 Ib 138 E. 5a S. 142 mit
BGE 121 II 307 S. 311
Hinweisen). Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, so fehlt es am erforderlichen sachlichen Bezug des Bauvorhabens zur landwirtschaftlichen Produktion. In einer Landwirtschaftszone im Sinne von
Art. 16 RPG
sind somit nur solche Wohngebäude zonenkonform, die in ihrer konkreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Bodens am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert sind. Ausserdem dürfen gegen ihre Errichtung keine überwiegenden öffentlichen Interessen sprechen (Urteil des Bundesgerichts vom 17. Juni 1994 in ZBl 96/1995, 378 f. E. 5a; vgl.
BGE 118 Ib 335
E. 2b mit Hinweisen).
Das Recht, ausserhalb der Bauzone zu wohnen, bleibt somit einem relativ engen Personenkreis vorbehalten. Dazu zählen nur Leute, die als Betriebsinhaber oder Hilfskräfte unmittelbar in der Landwirtschaft tätig sind, sowie die Familienangehörigen und die abtretende Generation, welche ein Leben lang in der Landwirtschaft tätig war. In jedem einzelnen Fall ist nach objektiven Kriterien aufgrund einer gesamthaften, mehr an qualitativen denn an quantitativen Faktoren anknüpfenden Betrachtungsweise zu beurteilen, ob eine betriebliche Notwendigkeit besteht, ausserhalb der Bauzonen Wohnsitz zu nehmen, und damit das Wohnen in der Landwirtschaftszone im Sinne von
Art. 16 RPG
als zonenkonform bezeichnet werden kann (vgl. zur ähnlichen Problematik im Bereich des Gartenbaus
BGE 120 Ib 266
E. 3b S. 272 und Urteil vom 17. Juni 1994 in ZBl 96/1995 S. 376 ff.; vgl. überdies
BGE 117 Ib 270
E. 4b S. 282 betreffend Aufstockung von Landwirtschaftsbetrieben gestützt auf
Art. 24 Abs. 1 RPG
). Auf subjektive Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen kann es ebensowenig ankommen wie auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit. Es ist namentlich unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände eines Falles zu untersuchen, in welchem Umfang eine ständige Anwesenheit der Bewirtschafter zur Führung und Überwachung des Landwirtschaftsbetriebs notwendig ist (
BGE 121 II 67
E. 3a S. 69 mit Hinweisen).
c) Auf dem Hof der Beschwerdegegner werden 6 Kühe, 2 Rinder, 3 Kälber, 3 Mastschweine, 25 Legehennen sowie ein Pferd gehalten. Die Anzahl geweideter Grossvieheinheiten (GVE) beträgt 9,5. Die Beschwerdegegner haben sich zudem nach eigenen Angaben einen beachtlichen Kundenkreis für den Direktverkauf von Früchten, Gemüse, Beeren, Hühnern, Eiern und Most aufgebaut. Aufgrund der Kundennachfrage beabsichtigen sie, diesen Bereich zu erweitern.
Aus den Akten des vorliegenden Verfahrens ergibt sich weiter, dass mit dem rund 4,5 ha haltenden Betrieb der Beschwerdegegner ein Ertrag
BGE 121 II 307 S. 312
erwirtschaftet werden kann, der die Existenz einer durchschnittlichen bäuerlichen Familie nur zu etwa 41% sicherstellt. Die kantonale Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion geht dabei von einem Existenzbedarf der Beschwerdegegner von Fr. 51'200.-- aus. Dem stünde bei einer ortsüblichen, d.h. objektivierten Bewirtschaftung nach den Ergebnissen der zentralen Auswertung von Buchhaltungsdaten (Kostenstellenbericht der Forschungsanstalt Tänikon) ein landwirtschaftliches Einkommenspotential von rund Fr. 21'000.-- pro Jahr gegenüber. Im März 1992 stellten die kantonalen Behörden fest, dass der Betrieb einen Bedarf von rund 2'200 Arbeitsstunden pro Jahr (AkH) aufweise; die Beschwerdegegner machten im kantonalen Verfahren geltend, diese Zahl habe sich in der Zwischenzeit noch erhöht. Weiter ist den Akten zu entnehmen, dass der Beschwerdegegner zur Zeit zu 70% als Bundesbeamter tätig ist und seine Frau bis zur Geburt eines Kindes im Januar 1995 zu 90% als Krankenschwester arbeitete. Sie beabsichtigt, diese Arbeit zu 60% wieder aufzunehmen. Eine weitere Reduktion der Tätigkeit des Ehemanns in der Bundesverwaltung wird von den Beschwerdegegnern als wahrscheinlich bezeichnet. Das Verwaltungsgericht stellte weiter fest, dass die Beschwerdegegner auf ihrem Hof erhebliche Investitionen zur Modernisierung des Betriebs vorgenommen haben. So seien in der Zeitspanne 1993 bis Ende Juli 1994 für einen Schweinestallumbau und verschiedene Geräte und Maschinen insgesamt rund Fr. 100'000.-- aufgewendet worden.
d) Der hier wiedergegebene Sachverhalt ist nicht umstritten und für das Bundesgericht verbindlich (
Art. 105 Abs. 2 OG
).
5.
a) In der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde die Zonenkonformität bzw. die Standortgebundenheit zusätzlichen Wohnraums für landwirtschaftliche Betriebe nur anerkannt, wenn es sich um Betriebe mit existenzsichernder Bewirtschaftung handelte (
BGE 116 Ib 228
E. 3a S. 231; Urteil des Bundesgerichts vom 29. Juni 1988 in Informationshefte Raumplanung 3/89, S. 17 f.; Urteil des Bundesgerichts vom 10. November 1978 in ZBl 80/1979 S. 355 ff., ergangen in Anwendung von
Art. 20 GSchG
(SR 814.20) und
Art. 27 AGSchV
). Bei der Beurteilung der Existenzsicherung ist das Bundesgericht jedoch jeweils grosszügig vorgegangen. So hat es in einem Fall, der ebenfalls rund 4,5 ha Land umfasste und Platz für neun Grossvieheinheiten (GVE) bot, bezogen auf die Verhältnisse im Jahre 1978 erklärt, es liege ein existenzsicherndes und lebensfähiges landwirtschaftliches Gewerbe vor (Urteil des Bundesgerichts vom 10.
BGE 121 II 307 S. 313
November 1978 in ZBl 80/1979 S. 355 ff. E. 9, s. auch die dazu auf S. 359 geäusserte Kritik). Der hier angefochtene Entscheid ist somit bereits mit Blick auf die frühere bundesgerichtliche Rechtsprechung im Ergebnis kaum zu beanstanden. Doch ist im folgenden der Frage nachzugehen, welchen Einfluss das am 1. Januar 1994 in Kraft getretene Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991 (BGBB; SR 211.412.11) auf Fälle der vorliegenden Art ausübt.
b) Das RPG und das BGBB haben entsprechend ihrer jeweiligen verfassungsmässigen Grundlage teilweise gleichlaufende Zielsetzungen, regeln aber - wie das Bundesamt für Raumplanung zutreffend darlegt - in erster Linie verschiedene Sachgegenstände. Diesem Umstand ist bei der Berücksichtigung der Kriterien des einen Gesetzes bei der Anwendung des anderen gebührend Rechnung zu tragen. Das Verwaltungsgericht hat bei der Auslegung von
Art. 16 RPG
grundsätzlich zu Recht gesetzgeberische Wertungen aus dem BGBB übernommen, da die beiden Gesetze in bezug auf den Begriff des landwirtschaftlichen Gewerbes und der damit verbundenen Bodennutzungen tatsächlich inhaltliche Berührungspunkte aufweisen. Bei der Berücksichtigung der im BGBB enthaltenen Regelungen dürfen jedoch die Zielsetzungen des RPG, namentlich der
Art. 16 und 24 RPG
, nicht relativiert und zurückgedrängt werden. In der Praxis ist eine möglichst sachgerechte Anwendung sowohl der Normen des RPG als auch des BGBB anzustreben (s. auch nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 15. August 1995 i.S. Einwohnergemeinde Alpnach, E. 2c).
c) Nach
Art. 7 Abs. 1 BGBB
gilt als landwirtschaftliches Gewerbe eine Gesamtheit von landwirtschaftlichen Grundstücken, Bauten und Anlagen, die als Grundlage der landwirtschaftlichen Produktion dient und die mindestens die halbe Arbeitskraft einer bäuerlichen Familie beansprucht. Die Bewirtschaftung des Betriebs erfordert mindestens die halbe Arbeitskraft einer bäuerlichen Familie, wenn für die ordnungsgemässe Bewirtschaftung des zur Diskussion stehenden Betriebs von jährlich mindestens 2'100 Arbeitskraftstunden (AkH) auszugehen ist (
BGE 121 III 274
E. 2d mit Hinweisen). Damit hat das BGBB das landwirtschaftliche Gewerbe für seinen Regelungsbereich umschrieben. Es ist nichts dagegen einzuwenden, diese Begriffsumschreibung bei der Anwendung von Art. 16 und allenfalls auch
Art. 24 RPG
soweit zu berücksichtigen, als dies mit den in
Art. 22quater BV
und im RPG enthaltenen Zielsetzungen der Raumplanung vereinbar ist.
BGE 121 II 307 S. 314
d) Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass für die Beantwortung der Frage, ob zusätzlicher Wohnraum für die bewirtschaftende bzw. die abtretende Generation in der Landwirtschaftszone als zonenkonform betrachtet werden könne, allein massgebend sei, ob ein landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne von
Art. 7 Abs. 1 BGBB
vorliege, und es komme nicht darauf an, ob mit der Bewirtschaftung des Hofs die Existenz der Betriebsleiterfamilie überwiegend sichergestellt werden könne.
Wie vorne (E. 5a) erwähnt, kann bei der Art des vorliegend zu beurteilenden Betriebs im Lichte der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht von vornherein davon ausgegangen werden, er erbringe keinen ins Gewicht fallenden Beitrag zur Existenzsicherung. Immerhin handelt es sich um einen rund 4,5 ha grossen Landwirtschaftsbetrieb, dessen Milchkontingent erst in den letzten Jahren erhöht wurde und der auch aufgrund der Anstrengungen der Beschwerdegegner als erhaltenswürdiger Landwirtschaftsbetrieb erscheint. Insbesondere wegen der Tiere (9,5 Grossvieheinheiten) ist die dauernde Anwesenheit der Betriebsleiterfamilie auf dem Hof unabdingbar. Aus den Akten geht hervor, dass ein ernsthaftes, längerfristiges Betriebskonzept vorliegt und die Beschwerdegegner einen ganz erheblichen Teil ihrer Leistungsfähigkeit der bodenabhängigen landwirtschaftlichen Nutzung widmen. Das erzielbare landwirtschaftliche Einkommen beträgt allerdings lediglich etwas über Fr. 21'000.--. Damit kann die Existenz einer durchschnittlichen bäuerlichen Familie (Existenzbedarf von Fr. 51'200.--) nur zu etwa 41% sichergestellt werden. Diese quantitativen Kriterien beinhalten zahlreiche Unsicherheiten (jeweiliges Niveau des Milchpreises, Schuldenlast der Betriebsleiterfamilie usw.). Sie dürfen deshalb bei der Prüfung der Zonenkonformität zusätzlichen Wohnraums für ein landwirtschaftliches Gewerbe nicht allein den Ausschlag geben, doch dürfen sie auch nicht völlig unberücksichtigt bleiben.
e) Auch wenn das Beurteilungskriterium von
Art. 7 Abs. 1 BGBB
für die Prüfung der Zonenkonformität im Sinne von
Art. 16 RPG
vom Verwaltungsgericht zu Recht beigezogen wurde, darf dieses Kriterium nicht schematisch, ohne Berücksichtigung der übrigen Gesichtspunkte, die bei der Beurteilung der Zonenkonformität eine Rolle spielen, angewendet werden. Nicht in allen Fällen, wo ein landwirtschaftlicher Betrieb mit etwas über 2'100 Arbeitskraftstunden vorliegt, kann zusätzlicher Wohnraum in der Landwirtschaftszone als zonenkonform betrachtet werden. Die Zonenkonformität darf nur bejaht werden, wenn nicht wichtige Anliegen der Raumplanung einer Bewilligung entgegenstehen. Der angefochtene Entscheid
BGE 121 II 307 S. 315
ist in dieser Hinsicht mit Blick auf den zu beurteilenden Sachverhalt im Ergebnis nicht zu beanstanden. Wie zu entscheiden wäre, wenn der in Frage stehende Nebenerwerbsbetrieb nicht eine ständige Präsenz der Beschwerdegegner auf dem Hof erfordern würde (z.B. keine Tierhaltung, reiner Ackerbaubetrieb usw.), war vom Verwaltungsgericht nicht zu prüfen und ist hier ebenfalls nicht zu erörtern. Kann ein kleineres landwirtschaftliches Gewerbe sinnvollerweise von einer nahen Bauzone oder von einem landwirtschaftlichen Weiler aus bewirtschaftet werden, so kann die Zonenkonformität für Wohnraum ausserhalb der Bauzone nicht ohne weiteres bejaht werden (vgl.
BGE 121 II 67
ff.). In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass Bauten ausserhalb der Bauzone meist mit erheblich höheren, die Gemeinwesen belastenden Aufwendungen für die erforderliche Infrastruktur verbunden sind. Im vorliegenden Fall bestehen jedoch keine nahe gelegenen Wohnbauzonen oder Weiler, die einen Verzicht auf Wohnraum in der Landwirtschaftszone rechtfertigen würden.
f) Der vom Bundesamt für Raumplanung geäusserten Befürchtung, nach dem angefochtenen Entscheid hätten auch arbeitsintensive Kleinstbetriebe (z.B. Himbeerkulturen auf 0,45 ha) Anspruch auf Wohnraum in der Landwirtschaftszone, ist entgegenzuhalten, dass auch bei Landwirtschaftsbetrieben, die die Erfordernisse von
Art. 7 Abs. 1 BGBB
erfüllen, jedenfalls die dauernde Anwesenheit der Betriebsleiterfamilie erforderlich sein und zudem ein erheblicher Beitrag zur Existenzsicherung in der Landwirtschaft erwirtschaftet werden muss, damit Wohnraum als zonenkonform anerkannt werden darf. Nach der bundesgerichtlichen Praxis wird diesbezüglich vorausgesetzt, dass die geleistete Arbeit als Produktions- und Kostenfaktor berücksichtigt und mit der Bodenbewirtschaftung ein erhebliches Erwerbseinkommen angestrebt wird (vgl. nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 23. März 1994 i.S. Gemeinde Ebikon betr. Gartenhaus eines Hobbygärtners). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann auf dieses Kriterium nicht vollständig verzichtet werden.
Der Argumentation des Bundesamts für Raumplanung kann auch insoweit zugestimmt werden, als bei der Beurteilung der Zonenkonformität von Wohnraum in der Landwirtschaftszone entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Vielzahl weiterer Gesichtspunkte, namentlich auch der Betriebstyp, die Betriebsgrösse, die Betriebslage (in geographischer und topographischer Hinsicht, namentlich Standort in einem Abwanderungs- bzw. Entleerungsgebiet, im Mittelland, in Agglomerationsnähe, im Voralpengebiet,
BGE 121 II 307 S. 316
Berggebiet usw.) sowie die konkreten örtlichen Verhältnisse eine wichtige Rolle spielen. Das Bundesgericht hat bereits mehrfach betont, dass an der Erhaltung kleinerer landwirtschaftlicher Familienbetriebe, insbesondere in Abwanderungs- bzw. Entleerungsgebieten, ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Dies lässt sich unter anderem schon daran erkennen, dass gemäss
Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV
zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft sowie zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes sogar Abweichungen von der Handels- und Gewerbefreiheit ausdrücklich zulässig sind. Die Wohnsitzerhaltung der bäuerlichen Familien in der Landwirtschaftszone entspricht auch dem Gebot von
Art. 22quater BV
, mit Massnahmen der Raumplanung die zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes zu fördern. Mit raumplanerischen Massnahmen sollen unter anderem die natürlichen Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes gesichert werden (
Art. 1 Abs. 2 RPG
). Dabei ist darauf zu achten, dass die Landschaft geschont wird, die Landwirtschaft über genügende Flächen geeigneten Kulturlandes verfügt und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (
Art. 3 Abs. 2 RPG
). Die Sicherung der Existenz kleinerer Landwirtschaftsbetriebe dient auch diesen Zielen.
g) Mit den hier genannten Einschränkungen und Relativierungen in bezug auf die Tragweite des angefochtenen Urteils wird den vom Bundesamt für Raumplanung in der vorliegenden Beschwerde vorgetragenen ernsthaften Befürchtungen sowie den wichtigen Anliegen der Raumplanung, wie sie im Raumplanungsgesetz verankert sind, hinreichend Rechnung getragen. Die zuständigen Behörden werden in der Praxis dafür zu sorgen haben, dass die für die Bewilligung von Wohnraum ausserhalb der Bauzonen massgebenden Kriterien in jedem Einzelfall sorgfältig geprüft werden, damit allfälligen Missbräuchen wirksam vorgebeugt werden kann. Zu diesem Zweck werden regelmässig geeignete Auflagen und Bedingungen, wie etwa ein Abparzellierungsverbot, in die Baubewilligung aufgenommen (vgl. nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 15. August 1995 i.S. Einwohnergemeinde Alpnach mit Hinweis auf das Realteilungs- und Zerstückelungsverbot gemäss
Art. 58 BGBB
; s. dazu auch
BGE 121 III 75
ff.


canton: CH

region: Federation

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106 Ia 323
55. Estratto della sentenza 7 maggio 1980 della I Corte di diritto pubblico nella causa Chiesa c. Patriziato generale d'Onsernone, Terribilini e Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (ricorso di diritto pubblico)

regeste:
Regeste
Submissionsverfahren zur Vergebung von Arbeiten oder zur Verpachtung von Grundstücken; staatsrechtliche Beschwerde des nicht berücksichtigten Bewerbers (
Art. 84 und 88 OG
).
1. Wer sich bei einer öffentlichen Ausschreibung bewirbt, kann den Akt, mit dem die Behörde sich zugunsten eines Konkurrenten entscheidet, grundsätzlich nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten: Dieser Akt stellt weder eine anfechtbare Verfügung i.S. von
Art. 84 OG
dar, noch verletzt er den Bewerber in seinen Rechten oder rechtlich geschützten Interessen i.S. von
Art. 88 OG
.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur dann zulässig, wenn in einem Submissionsverfahren Bestimmungen verletzt werden, die nicht dazu dienen, der Submissionsbehörde die richtige durch das öffentliche Interesse gebotene Wahl zu ermöglichen, sondern den Schutz der entgegengesetzten, unmittelbaren Interessen der Bewerber bezwecken: Einzig in dem Umfang, in dem die Behörde solche Vorschriften anwendet, besteht eine nach
Art. 84 OG
anfechtbare Verfügung und ist die Beschwerdelegitimation des Bewerbers nach
Art. 88 OG
gegeben (Bestätigung der Rechtsprechung) (E. 3a/b/c).
2. Im konkreten Fall ist die Beschwerde teilweise zulässig (E. 3d/e).

text:
Sachverhalt
ab Seite 324
BGE 106 Ia 323 S. 324
Mediante avviso pubblicato nel Foglio ufficiale del 31 ottobre 1978, l'Ufficio patriziale del Patriziato generale d'Onsernone mise a pubblico concorso l'affitto dei propri alpi per il periodo 1979-1984. Il 6 novembre 1978 Marco Chiesa inoltrò la sua offerta segnatamente per l'alpe "Crenello e Boscaccio", facendo valere un diritto preferenziale all'aggiudicazione dedotto dall'
art. 11 del
decreto esecutivo della LF 12 giugno 1951 sulla conservazione della proprietà fondiaria agricola, del 18 gennaio 1974 (DE-LPF in Raccolta delle leggi vigenti del Cantone Ticino, vol. IX n. 384). Nella seduta del 20 dicembre 1978, l'Ufficio patriziale risolse di deliberare "Crenello e Boscaccio" a Piergiorgio Terribilini per il canone annuo di Fr. 200.-- e di ritenere "nulla" l'offerta di Chiesa poiché in contrasto con l'avviso di concorso.
In data 4 gennaio 1979, Marco Chiesa impugnò la risoluzione concernente l'alpe "Crenello e Boscaccio" dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l'annullamento della deliberazione, il riconoscimento del suo diritto preferenziale alle stesse condizioni d'aggiudicazione dell'altro concorrente o alle condizioni fissate dalla Commissione cantonale dei fitti agricoli (CCFA), ed in subordine l'annullamento della procedura di pubblico concorso. Il ricorrente allegò in sostanza la violazione degli art. 11 DE-LPF e 4 § cpv. 2 del decreto esecutivo d'applicazione della LF 21 dicembre 1960 concernente il controllo dei fitti agricoli, del 22 novembre 1961 (DE-LCFA in Raccolta delle leggi vigenti del Cantone Ticino, vol. IX n. 385).
Il Consiglio di Stato respinse il gravame con decisione del 21 maggio 1979, confermata poi su ricorso dal Tribunale cantonale amministrativo (TCA) il
BGE 106 Ia 323 S. 325
22 agosto successivo. Secondo i giudici cantonali, la legislazione applicabile assegnava a parità con altri concorrenti e nei limiti del canone massimo consentito dalla CCFA un diritto preferenziale a favore dell'affittuario precedente, qualità che faceva difetto a Marco Chiesa: quest'ultimo, infatti, non aveva partecipato al concorso pubblicato dall'Ufficio patriziale nel 1973 e, pur avendo utilizzato di fatto l'alpe per il precedente periodo (1973-1978), non aveva comunque privato Terribilini dello status d'affittuario precedente che gli derivava della circostanza d'esser stato formalmente l'aggiudicatario dell'alpe per il detto periodo, solvendo a questo titolo il canone annuale.
Con tempestivo ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione dell'
art. 4 Cost.
(per arbitrio e diniego formale di giustizia), Marco Chiesa è insorto contro la sentenza del TCA, chiedendo al Tribunale federale di annullarla e protestando spese e ripetibili.
Erwägungen
Dai considerandi:
3.
Con il suo gravame, il ricorrente lamenta arbitrio e diniego formale di giustizia nella procedura di delibera, rimproverando alle precedenti istanze d'avergli negato a torto un diritto preferenziale, d'aver riconosciuto altrettanto a torto a Piergiorgio Terribilini la qualifica d'affittuario precedente, e d'aver quindi a torto assegnato a quest'ultimo l'affitto dell'alpe patriziale.
a) Secondo costante giurisprudenza, chi partecipa - come il ricorrente - ad un pubblico concorso per ottenere l'aggiudicazione di lavori o l'affitto di beni non ha la possibilità di impugnare con ricorso di diritto pubblico (né d'altronde con ricorso di diritto amministrativo) l'atto con cui l'autorità statale si determina a favore d'un altro concorrente con il quale concluderà poi il relativo contratto d'appalto o di locazione. Giusta l'
art. 84 cpv. 1 OG
, il ricorso di diritto pubblico per violazione dei diritti costituzionali del cittadino è infatti aperto soltanto contro decisioni e decreti cantonali. Ora, per decisioni ai sensi di codesto articolo, vanno intesi quei giudizi concreti attraverso i quali l'autorità, agendo quale titolare del pubblico potere e con atto d'imperio, crea, modifica, sopprime o accerta un determinato rapporto giuridico fra i privati e lo Stato (v.
DTF 104 Ia 150
consid. 1;
DTF 102 Ia 536
consid. 1;
DTF 98 Ia 510
consid. 1; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, IV ediz., pag.
BGE 106 Ia 323 S. 326
87; AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, n. 1658). Queste caratteristiche non sono riconosciute alla decisione con cui l'ente pubblico aggiudica a un privato o ad un'impresa privata lavori messi a pubblico concorso; il Tribunale federale ritiene infatti che la risoluzione di deliberare lavori a un concorrente, se rappresenta un atto amministrativo in senso lato, non costituisce però decisione impugnabile con ricorso di diritto pubblico poiché le manca il carattere d'atto d'imperio dell'autorità statale ai sensi dell'
art. 84 OG
: essa non regola infatti unilateralmente ed in modo imperativo un rapporto giuridico fra due parti, ma abilita soltanto l'ente pubblico a concludere un contratto d'appalto o d'affitto con l'aggiudicatario (v.
DTF 103 Ib 156
/57 consid. 2a e 4;
DTF 101 IV 410
/11 consid. 1b;
DTF 91 I 187
consid. 3;
DTF 60 I 369
; ZBl 76/1975, pag. 476; GAAC 1976 n. 55 pagg. 20 e 26; sentenza 23 gennaio 1974 in re W. & Cie AG, in BORGHI, Giurisprudenza amministrativa ticinese, n. 938; sentenza inedita 6 novembre 1968 in re Canonica, consid. 3; sentenza inedita 8 maggio 1978 in re Regazzi, consid. 2). Con la delibera l'ente pubblico non può infatti imporre autoritariamente al privato l'esecuzione di determinati lavori a condizioni da esso stesso indicate, ma si limita invece ad accettare un'offerta e scartare le altre secondo precisi criteri stabiliti dalla legge (cfr. GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, pag. 105).
Da questa giurisprudenza, non condivisa invero da tutti gli autori (cfr. i riferimenti in KÖLZ, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, al § 19 n. 47), ma costantemente confermata dal Tribunale federale dal 1934 in poi non v'è ragione di scostarsi in assenza d'una riforma legislativa, la cui opportunità giuridico-politica è d'altronde negata in dottrina (cfr. GYGI, op.cit., ibidem).
b) Giusta l'
art. 88 OG
, la veste per interporre ricorso di diritto pubblico spetta ai privati o agli enti collettivi che si trovano lesi nei loro diritti da decreti o decisioni che li riguardano personalmente o che rivestono carattere obbligatorio generale. Il rimedio è dunque dato ai cittadini e agli enti collettivi solo per proteggere interessi che appartengono loro in proprio e che rivestono un'importanza giuridica: esso è invece inammissibile se proposto per tutelare l'interesse generale o per salvaguardare interessi di mero fatto (v.
DTF 104 Ia 152
consid. 2a;
DTF 103 Ia 68
consid. 1;
DTF 98 Ia 654
). Ora, colui che partecipa ad una gara
BGE 106 Ia 323 S. 327
d'appalto disposta dall'ente pubblico non ha, di regola, alcun diritto all'ottenimento della delibera, cioè all'aggiudicazione del lavoro o dell'affitto e, rispettivamente, alla conclusione dei relativi contratti, né può dunque pretendere che la scelta dell'autorità cada su sé stesso anziché su di un terzo: ciò significa, in altre parole, che gli interessi giuridicamente protetti del concorrente non possono esser lesi dal fatto che l'autorità abbia scartato la sua offerta, favorendo invece un altro candidato. Ne consegue che i ricorsi di diritto pubblico proposti da partecipanti non considerati in una gara d'appalto sono per principio irricevibili poiché codesti partecipanti non hanno alcun diritto - come tale tutelabile dinanzi al Tribunale federale - di vedersi assegnato l'appalto stesso (v.
DTF 104 Ia 154
;
DTF 89 I 278
/80 consid. 2; sentenze 26 febbraio 1973 in re Camera di commercio, dell'industria e dell'artigianato del Canton Ticino e 17 gennaio 1973 in re G., parzialmente pubblicate in BORGHI, op.cit., ni. 960/961; sentenze inedite 6 novembre 1968 in re Canonica, consid. 2; 8 maggio 1978 in re Regazzi consid. 1a; Aubert, op.cit., n. 1662; MACHERET, La qualité pour recourir, in RDS 94/1975 II pag. 174).
c) Secondo la giurisprudenza, il concorrente escluso può tuttavia proporre ricorso di diritto pubblico per contestare la procedura d'aggiudicazione ove siano state violate norme volte non già a consentire all'ente appaltante la giusta scelta dettata dall'interesse pubblico, ma a tutelare gli interessi diretti e reciproci dei concorrenti. Nella misura in cui l'autorità applica siffatte norme nella procedura di delibera - e solo in tal misura - non si può infatti negare né l'esistenza di un atto impugnabile ai sensi dell'
art. 84 cpv. 1 OG
, né la legittimazione ricorsuale del candidato giusta l'
art. 88 OG
: applicando questi disposti, l'ente pubblico delinea infatti direttamente la situazione giuridica dei concorrenti, intervenendo nella sfera di interessi giuridicamente protetti, e l'eventuale disattenzione di questi stessi disposti si risolve in un diniego di giustizia formale, che può esser dedotto al Tribunale federale indipendentemente dalla legittimazione di merito (v.
DTF 104 Ia 150
consid. 1 e 154;
91 I 91
consid. 1;
90 I 67
consid. 2; sentenze inedite 6 novembre 1968 in re Canonica, consid. 2; 8 maggio 1978 in re Regazzi, consid. 1a).
d) Nella concreta fattispecie, il ricorrente ascrive all'autorità cantonale la disattenzione di una norma (l'art. 11 DE-LPF) che, a parer suo, doveva
BGE 106 Ia 323 S. 328
privilegiarlo nei confronti degli altri concorrenti. Questo disposto concede infatti a colui che già è stato aggiudicatario del bene un diritto prioritario o preferenziale da far valere in futuro, e garantisce quindi all'affittuario precedente una posizione giuridicamente privilegiata per la successiva conclusione del contratto d'alpeggio o di pascolo previsto dall'art. 6 DE-LPF. Nella misura in cui l'autorità cantonale, applicando l'art. 11 DE-LPF, ha negato a Marco Chiesa il diritto preferenziale, ovverosia lo status d'affittuario precedente, la sua decisione - che accerta l'inesistenza di un determinato rapporto giuridico fra ricorrente e Patriziato - costituisce atto d'imperio e lede il ricorrente: essa è quindi impugnabile con ricorso di diritto pubblico giusta gli
art. 84 e 88 OG
.
Marco Chiesa non si limita tuttavia a contestare il mancato riconoscimento del suo diritto preferenziale, ma sostiene inoltre che, riconoscendo al resistente Terribilini la qualifica d'affittuario precedente ed assegnando a quest'ultimo l'alpe patriziale senza nemmeno rispettare l'art. 4 § cpv. 2 DE-LCFA, l'autorità cantonale avrebbe violato anche per questo rispetto l'
art. 4 Cost.
Sennonché su tal punto l'atto impugnato - pur costituendo una decisione ai sensi dell'
art. 84 OG
- non lede il ricorrente nella sua posizione giuridica, cioè nei suoi diritti o interessi giuridicamente protetti (v. DTF
DTF 104 Ia 152
consid. 2a;
DTF 91 I 413
consid. 3; MACHERET, op.cit., pag. 153 segg.). Come più volte sottolineato dalla giurisprudenza, la veste per interporre gravame di diritto pubblico manca, in linea di principio, a chi intende contestare una misura o un decreto dell'autorità che favorisce un terzo in un modo che si pretende illecito (v.
DTF 105 Ia 355
/56 consid. 3a;
DTF 86 I 284
;
85 I 53
consid. 3; sentenza inedita 6 novembre 1968 in re Canonica, consid. 2). Quand'anche Terribilini avesse ottenuto la delibera in palese dispregio dell'art. 4 § cpv. 2 DE-LCFA, che impone (nel caso dei pubblici appalti) la preventiva approvazione dell'affitto da parte della CCFA e sanziona il mancato rispetto della formalità con la nullità della relativa convenzione, il ricorrente non potrebbe dolersene con ricorso di diritto pubblico, poiché il controllo e l'approvazione dei fitti sono stati istituiti nell'interesse generale dell'economia per conservare e consolidare la proprietà agricola ed assicurare di conseguenza l'efficienza dell'agricoltura (v. FF franc. 1960 II 489 segg.). Sotto questo aspetto, il ricorrente si trova quindi nella situazione già descritta del concorrente escluso a vantaggio di un altro, ed
BGE 106 Ia 323 S. 329
il gravame risulta così irricevibile per carenza di legittimazione ai sensi dell'
art. 88 OG
.
e) Se ne deve concludere che il ricorso è ammissible solo nella misura in cui il ricorrente lamenta che l'autorità cantonale ha negato arbitrariamente il suo diritto preferenziale ed è caduta in un diniego di giustizia formale.


header:
Urteilskopf
117 V 153
17. Urteil vom 25. Februar 1991 i.S. Ausgleichskasse des Kantons St. Gallen gegen B. und Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen

regeste:
Regeste
Art. 14a Abs. 2 und
Art. 14b ELV
,
Art. 4 Abs. 1 BV
.
Die Vermutungsregeln der
Art. 14a Abs. 2 und 14b ELV
entbinden die Verwaltung nicht von der Pflicht, dem Versicherten vor Erlass der Verfügung das rechtliche Gehör zu gewähren.

text:
Sachverhalt
ab Seite 153
BGE 117 V 153 S. 153
A.-
Der 1943 geborene J. B., fahrender Händler, bezieht seit 1. September 1982 auf der Grundlage eines 50%igen Invaliditätsgrades eine halbe Invalidenrente. Ferner steht er im Genusse von Ergänzungsleistungen, welche, basierend auf einem Bruttoerwerbseinkommen von Fr. 8'800.--, ab 1. Januar 1988 Fr. 1'107.-- im Monat betrugen. Im Rahmen einer Überprüfung des Ergänzungsleistungsanspruchs berücksichtigte die Ausgleichskasse des Kantons St. Gallen, dass die Steuerverwaltung in der Steuerperiode 1987/88 das deklarierte Einkommen von Fr. 8'000.-- ermessensweise auf Fr. 18'000.-- festgelegt hatte. Nach Aufrechnung der persönlichen Beiträge setzte sie daher den Ergänzungsleistungsanspruch unter Anrechnung eines zumutbaren Erwerbseinkommens von Fr. 19'800.-- mit Wirkung ab 1. April 1989 auf monatlich Fr. 548.-- herab (Verfügung vom 16. März 1990).
B.-
Die Ehefrau des Versicherten beschwerte sich hiegegen beim Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen und beantragte die Aufhebung der Herabsetzungsverfügung. Zur Begründung brachte sie sinngemäss vor, J. B. könne kein Einkommen in der
BGE 117 V 153 S. 154
von der Ausgleichskasse angenommenen Höhe erzielen, da er nicht mehr in der Lage sei, mit Möbeln zu handeln, sondern nur noch die Tätigkeit eines Scherenschleifers ausübe.
Vernehmlassungsweise räumte die Kasse ein, aufgrund des Rekurses und einer Stellungnahme der Fürsorgebehörde der politischen Gemeinde U. (nachstehend: Fürsorgebehörde) vom 27. Oktober 1989 erscheine es glaubhaft, dass J. B. nicht imstande sei, ein Bruttoerwerbseinkommen von Fr. 19'800.-- zu erzielen. Mangels hinreichend schlüssiger Anhaltspunkte in den Steuer- und Beitragsunterlagen bleibe nur die Möglichkeit, auf die Angaben der Fürsorgebehörden abzustellen, wonach der Versicherte als Scherenschleifer Fr. 6'000.-- jährlich verdienen könne. Damit aber gelange
Art. 14a Abs. 2 ELV
zur Anwendung, nach welcher gesetzlichen Vermutung dem Rekurrenten ein Erwerbseinkommen von Fr. 12'800.-- im Jahr anzurechnen sei. Diese Vermutung habe J. B. nicht widerlegt, zumal sich aus den in den IV-Akten befindlichen ärztlichen Stellungnahmen ergebe, dass er durch eine leichtere Tätigkeit in der Industrie bei einem 50%igen Arbeitseinsatz ein Jahreseinkommen von Fr. 12'800.-- verdienen könnte. In diesem Sinne sei die Sache zur Neuberechnung der Ergänzungsleistung an die Ausgleichskasse zurückzuweisen.
Das kantonale Gericht erwog, aufgrund der Akten erscheine es glaubhaft, dass der Versicherte nicht in der Lage sei, das verfügungsmässig festgelegte hypothetische Erwerbseinkommen von Fr. 19'800.-- zu erzielen. Indes sei nicht genügend abgeklärt, welche Art von Arbeit ihm zumutbar sei und ob er damit einen Lohn von mindestens Fr. 12'800.-- gemäss
Art. 14a ELV
verdienen bzw. die gesetzliche Vermutung widerlegen könne. Das Gericht hiess deshalb die Beschwerde in dem Sinne gut, dass es die Sache zur Aktenergänzung und zur Neuberechnung der Ergänzungsleistung an die Verwaltung zurückwies (Entscheid vom 23. August 1990).
C.-
Die Ausgleichskasse führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt, der Ergänzungsleistungsanspruch sei, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides, ausgehend von einem anrechenbaren Jahreseinkommen von Fr. 12'800.-- auf monatlich Fr. 871.-- festzusetzen.
Während die Fürsorgebehörde für J. B. auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliesst, beantragt das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) deren Gutheissung.
BGE 117 V 153 S. 155
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
(Kognition)
2.
a) Gemäss
Art. 2 Abs. 1 ELG
haben in der Schweiz wohnhafte Schweizer Bürger, denen eine Rente der Alters- und Hinterlassenenversicherung oder der Invalidenversicherung zusteht, Anspruch auf Ergänzungsleistungen, soweit ihr anrechenbares Jahreseinkommen einen bestimmten Grenzbetrag nicht erreicht. Dabei entspricht die jährliche Ergänzungsleistung dem Unterschied zwischen der massgebenden Einkommensgrenze und dem anrechenbaren Jahreseinkommen (
Art. 5 Abs. 1 ELG
). Das anrechenbare Einkommen wird nach den Bestimmungen der
Art. 3 ff. ELG
berechnet. Als Einkommen anzurechnen sind danach u.a. Einkünfte und Vermögenswerte, auf die verzichtet worden ist (
Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG
in der hier anwendbaren, ab 1987 gültigen Fassung). Mit dieser neuen Regelung, welche die Verhinderung von Missbräuchen bezweckt, soll eine einheitliche und gerechte Lösung ermöglicht werden, indem sich die schwierige Prüfung der Frage fortan erübrigt, ob beim Verzicht auf Einkommen und Vermögen der Gedanke an eine Ergänzungsleistung tatsächlich eine Rolle gespielt hat oder nicht (ZAK 1990 S. 356 Erw. 3a, 1989 S. 569 Erw. 2a, 1988 S. 258, 1987 S. 377 Erw. 2).
b) Mit der zweiten IVG-Revision hat der Bundesrat in
Art. 3 Abs. 6 ELG
die Kompetenz erhalten, nähere Vorschriften über die Anrechnung von Einkommen aus einer zumutbaren Erwerbstätigkeit bei Teilinvaliden zu erlassen. Gestützt auf diese Delegationsnorm hat er in
Art. 14a ELV
(in Kraft seit 1. Januar 1988) bestimmt, dass bei diesen Personen grundsätzlich der Betrag als Erwerbseinkommen anzurechnen ist, den sie im massgebenden Zeitabschnitt tatsächlich verdient haben (Abs. 1). Für noch nicht sechzigjährige Versicherte gelten gemäss Abs. 2 jedoch folgende Mindesteinkommen: der um einen Drittel erhöhte Betrag der Einkommensgrenze für Alleinstehende bei einem Invaliditätsgrad von 40 bis 49 Prozent (lit. a), der Betrag dieser Einkommensgrenze bei einem Invaliditätsgrad zwischen 50 und 59 Prozent (lit. b) und zwei Drittel dieses Betrages bei einem Invaliditätsgrad von 60 bis 66 2/3 Prozent (lit. c). Ausgenommen hievon sind Nichterwerbstätige, deren Invalidität aufgrund von
Art. 27 IVV
festgelegt wurde, und Invalide, die in einer geschützten Werkstätte im Sinne von
Art. 73 IVG
arbeiten (Abs. 3).
BGE 117 V 153 S. 156
c) Nach der Rechtsprechung kann im Hinblick auf die berechtigten Interessen der Vereinfachung und der rascheren Behandlung von Einzelfällen grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass es dem teilinvaliden Versicherten vermutungsweise möglich und zumutbar ist, im Rahmen seines von der Invalidenversicherungs-Kommission festgestellten verbliebenen Leistungsvermögens die in
Art. 14a ELV
festgelegten Grenzbeträge zu erzielen. Dies hat eine Umkehr der objektiven Beweislast zur Folge, indem bei unbewiesen gebliebener Unmöglichkeit, dieses Arbeitsvermögen zu verwerten, das dem Invaliditätsgrad des Versicherten entsprechende Erwerbseinkommen angerechnet wird (ZAK 1989 S. 572 Erw. 3c). Die gesetzliche Vermutung kann durch den Beweis des Gegenteils umgestossen werden, indem der Ansprecher auch Umstände geltend machen kann, welche bei der Bemessung der Invalidität ohne Bedeutung waren, ihm jedoch verunmöglichen, seine theoretische Restarbeitsfähigkeit wirtschaftlich zu nutzen. Denn es gibt erfahrungsgemäss Fälle, in denen die Invalidenversicherung zu Recht bloss eine halbe Rente zuspricht, obwohl der Versicherte aus invaliditätsfremden Gründen nicht in der Lage ist, die verbliebene Arbeitsfähigkeit tatsächlich zu verwerten. Müssten sich auch solche Personen die schematisch festgelegten hypothetischen Erwerbseinkommen anrechnen lassen, hätte dies zur Folge, dass
Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG
seines Sinnes entleert würde, da diese Bestimmung nur die Anrechnung von Einkünften vorschreibt, auf die der Ansprecher verzichtet hat. Massgebend für die Berechnung der Ergänzungsleistung ist daher auch unter der Herrschaft des neuen
Art. 14a ELV
dasjenige hypothetische Einkommen, das der Versicherte tatsächlich realisieren könnte (
BGE 115 V 88
; ZAK 1989 S. 571 Erw. 3b).
Bei der Prüfung der Frage, ob dem teilinvaliden Versicherten die Ausübung einer Tätigkeit in grundsätzlicher wie masslicher Hinsicht möglich und zumutbar ist, sind, entsprechend der Zielsetzung der Ergänzungsleistungen, sämtliche Verumständungen zu berücksichtigen, welche die Realisierung eines Einkommens verhindern oder erschweren, wie Alter, mangelnde Ausbildung oder Sprachkenntnisse, aber auch persönliche Umstände, die es dem Leistungsansprecher verunmöglichen, seine verbliebene Erwerbsfähigkeit in zumutbarer Weise auszunützen (vgl. ZAK 1984 S. 98 Erw. 2b).
3.
a) Die Vorinstanz hat die Sache an die Verwaltung zurückgewiesen, damit sie prüfe, welche Art von Arbeit dem Beschwerdegegner
BGE 117 V 153 S. 157
zugemutet werden und ob er damit ein Einkommen von vermutungsweise Fr. 12'800.-- (
Art. 14a Abs. 2 lit. b ELV
in Verbindung mit
Art. 2 Abs. 1 ELG
) erzielen könne oder ob er gegenteils in der Lage sei, diese gesetzliche Vermutung zu widerlegen. Nach Auffassung der beschwerdeführenden Kasse vereitelt eine solche Rückweisung den mit
Art. 14a ELV
verfolgten Zweck der Verfahrensvereinfachung und -beschleunigung. Dieser lasse sich nur verwirklichen, wenn "auch die Beweisführungslast dem Versicherten" auferlegt werde, zumal das Beweisthema regelmässig dessen Person selber betreffe. Von dieser Betrachtungsweise gehe auch das Eidg. Versicherungsgericht in den Urteilen L. vom 28. April 1989 (
BGE 115 V 88
) und W. vom 21. August 1989 (ZAK 1989 S. 568) aus, habe doch danach der Versicherte Umstände geltend zu machen, welche die gesetzliche Vermutung allenfalls umzustossen vermöchten. Es sei daher nicht Sache der Ausgleichskassen, "nach zusätzlichen, d.h. bisher noch nicht bekannten Umständen zu suchen, welche die gesetzliche Vermutung des
Art. 14a Abs. 2 ELV
widerlegen könnten". Vorliegend sei die Frage der Anrechnung eines hypothetischen Erwerbseinkommens von Fr. 12'800.-- erst im vorinstanzlichen Verfahren aufgetaucht. Da der Versicherte zu diesem Problem in einem Verfahrensstadium habe Stellung nehmen können, in dem die Kasse noch die volle Herrschaft über den Prozessgegenstand besessen habe und deshalb lite pendente auch neu hätte verfügen können, sei diesem "materiell" keine Instanz verlorengegangen. Im übrigen sei sie bis zur Einleitung des Rechtsmittelverfahrens gar nicht in der Lage gewesen, sich mit der Anrechnung eines hypothetischen Erwerbseinkommens zu befassen, "da sie nicht gewusst habe, dass der Beschwerdegegner mit den Fr. 19'800.-- nicht einverstanden war". Indem der Beschwerdegegner seiner "Beweisführungslast" zur Widerlegung der gesetzlichen Vermutung des
Art. 14a Abs. 2 lit. b ELV
ungehindert nachkommen konnte, liege auch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.
b) Der Ausgleichskasse ist darin beizupflichten, dass sie im Rahmen von
Art. 14a Abs. 2 und
Art. 14b ELV
nicht von vornherein nach Umständen forschen muss, welche der Erzielung des hypothetischen Einkommens entgegenstehen (
BGE 115 V 93
Erw. 2). Geht aus den Akten nicht hervor, dass der Ansprecher ausserstande ist, die fraglichen Einkommen zu erzielen, darf die Verwaltung bei der Berechnung der Ergänzungsleistung von den in den erwähnten Verordnungsbestimmungen festgehaltenen
BGE 117 V 153 S. 158
Vermutungswerten ausgehen, ohne dass sie von Amtes wegen zunächst Abklärungen in dieser Richtung treffen müsste. Dies entbindet die Verwaltung anderseits nicht von der Pflicht, dem Versicherten auch in diesem Punkt das rechtliche Gehör zu gewähren. Die Tragweite des Anspruchs auf rechtliches Gehör richtet sich nach der konkreten Situation und Interessenlage im Einzelfall (unveröffentlichtes Urteil S. vom 23. Februar 1989). Einerseits dient das rechtliche Gehör der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar (
BGE 116 V 184
Erw. 1a,
BGE 116 Ia 99
Erw. 3b,
BGE 113 Ia 288
Erw. 2b mit Hinweisen). Beabsichtigt die Ausgleichskasse, von den deklarierten oder von den der bisherigen Ergänzungsleistung zugrundeliegenden Erwerbseinkommen abzuweichen und durch die (höheren) hypothetischen Einkommenszahlen der
Art. 14a und b ELV
zu ersetzen, hat sie den Leistungsansprecher vor Erlass der Verfügung darauf hinzuweisen und ihn aufzufordern, hiegegen substantiierte Einwendungen zu machen und soweit als möglich zu belegen, für den Fall, dass er die in Aussicht gestellte Vermutungsfolge der
Art. 14a oder b ELV
nicht gelten lassen will. Bringt er solche Gründe vor, hat die Kasse in Nachachtung des das Verwaltungsverfahren beherrschenden Untersuchungsgrundsatzes (vgl. hiezu
BGE 116 V 26
Erw. 3c, 115 V 142 Erw. 8a mit Hinweisen) von Amtes wegen abzuklären, ob diese geeignet sind, die Vermutung umzustossen (siehe auch Rz. 2084.10 des ab 1. Juli 1990 gültigen Nachtrages 5 zur Wegleitung des BSV über die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV). Macht der Versicherte gegen die angekündigte Anrechnung keine Einwendungen oder führen die aufgrund der Einwendungen des Versicherten vorzunehmenden Abklärungen zu keinem schlüssigen Ergebnis, legt die Verwaltung - entsprechend der durch die gesetzliche Vermutung bewirkten Umkehr der objektiven Beweislast (Erw. 2c) - der Ergänzungsleistungsberechnung die hypothetischen Einkommen gemäss
Art. 14a Abs. 2 und 14b ELV
zugrunde.
4.
a) In materieller Hinsicht macht die Kasse geltend, dass es dem Versicherten laut dem von der Invalidenversicherung eingeholten Bericht des Dr. med. S. (vom 4. September 1988) ohne weiteres möglich wäre, eine Halbtagesarbeit im industriellen Bereich auszuüben. Diese Arbeitsleistung könne aber auch von einem Analphabeten erbracht werden, umso mehr als die aktuelle Situation auf dem Arbeitsmarkt als äusserst günstig zu bezeichnen sei. Die vorgebrachten Umstände erwiesen sich deshalb als
BGE 117 V 153 S. 159
ungeeignet, die gesetzliche Vermutung des
Art. 14a Abs. 2 ELV
zu widerlegen.
b) Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Der Beschwerdegegner ist Analphabet und hat keine schulische oder berufliche Ausbildung genossen. Auch ist er nie einer geregelten Arbeit im üblichen Sinne nachgegangen, sondern war zeit seines Lebens ein Fahrender. Im Rahmen der Ergänzungsleistung als einer individualisierten Bedarfsleistung sind gegebenenfalls solche besondere Verhältnisse und aussergewöhnliche Lebensumstände zu respektieren. In diesem Sinne wendet sich die Fürsorgebehörde in der Vernehmlassung zu Recht dagegen, "einem derart hilflosen Ergänzungsleistungsbezüger ein hypothetisches Einkommen anzulasten, welches er beim besten Willen bei weitem nicht zu erreichen" vermöge; "ein Augenschein an Ort und Stelle würde dies bestätigen". Es besteht deshalb kein Anlass, dem Beschwerdegegner mehr Einkommen anzurechnen, als er im Jahre 1988, dem nach
Art. 23 Abs. 1 ELV
massgebenden Zeitraum, effektiv verdiente. Auch wenn er nurmehr als Scherenschleifer tätig zu sein scheint, wie seine Ehefrau im vorinstanzlichen Verfahren einwendete, kann doch davon ausgegangen werden, dass die wirtschaftlichen Verhältnisse dadurch insgesamt keine bedeutende Änderung erfahren haben. Es rechtfertigt sich daher, den Jahresverdienst auf Fr. 8'000.-- festzusetzen. Diesen Betrag (zuzüglich Aufrechnung der persönlichen Sozialversicherungsbeiträge) wird die Ausgleichskasse der Berechnung der Ergänzungsleistung zugrunde zu legen haben, ohne dass es weiterer Abklärungen bedürfte.
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.


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Urteilskopf
100 Ia 454
64. Arrêt de la Chambre de droit public du 18 decembre 1974 dans la cause Duboux contre Vaud, Juge informateur itinérant, Juge d'instruction cantonal et Tribunal d'accusation.

regeste:
Regeste
Post der Untersuchungsgefangenen
1. Es verstösst nicht gegen
Art. 4 BV
, die Post der Untersuchungsgefangenen strenger zu überwachen als jene der Gefangenen in Strafverbüssung (E. I d).
2. Eine Bestimmung, wonach alle Korrespondenzen des Untersuchungsgefangenen ausser jenen mit seinem Verteidiger oder dem Untersuchungsrichter der Zensur unterliegen, verletzt die persönliche Freiheit nicht (E. I f).
3. Die Beschränkungen der persönlichen Freiheit aus dem besonderen Gewaltverhältnis, das zwischen Staat und Gefangenem durch die Einsperrung geschaffen wird, bedürfen keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage, soweit sie über das vom Gewaltverhältnis Verlangte nicht hinausgehen und durch objektive Gründe gerechtfertigt sind (E. III a).
4. Wenn auch eine inhaltliche Beschränkung des Briefverkehrs an sich die Verfassung nicht verletzt, so gilt das nicht für das generelle Verbot, sich an bestimmte Kategorien von Empfängern und namentlich an die Massenmedien zu wenden (E. III b).

text:
Sachverhalt
ab Seite 455
BGE 100 Ia 454 S. 455
$
A.-
Objet d'une enquête pénale, Marcel Duboux est en détention préventive. Alors qu'il était incarcéré dans les prisons de Morges, le Juge informateur itinérant du canton de Vaud lui a écrit le 29 janvier 1974 "que seul l'art. 37 al. 2" du règlement des maisons d'arrêts, des prisons d'arrondissement, de district et de cercle et des salles d'arrêts de commune (ci-dessous: le règlement) lui était applicable en ce qui concerne la censure du courrier. Le Tribunal d'accusation du canton de Vaud a rejeté le 13 février 1974 la plainte interjetée par Duboux contre cette "décision".
Le 1er mars 1974, Duboux a formé un recours de droit public tant contre la décision du Juge informateur itinérant qu'à l'encontre de l'arrêt du Tribunal d'accusation vaudois.
BGE 100 Ia 454 S. 456
B.-
Le 16 août 1974, le Juge d'instruction cantonal du canton de Vaud, agissant en lieu et place du Juge informateur itinérant absent et constatant que la correspondance de Duboux prenait une ampleur absolument inhabituelle et injustifiée à ses yeux, a rendu une ordonnance en limitant le volume et interdisant tout envoi "à l'intention de la presse, de la radio ou d'autres moyens de communication de masse". Il a refusé le 20 août de modifier ces dispositions qu'il avait, disait-il, "dû prendre pour endiguer le torrent" des correspondances de Duboux. Il a toutefois transmis les réclamations de celui-ci au Tribunal cantonal d'accusation "pour toutes suites utiles".
Le 3 septembre 1974, Duboux a formé un recours de droit public contre les décisions rendues les 16 et 20 août précédents par le Juge d'instruction cantonal. Celui-ci propose d'écarter le recours comme irrecevable.
C.-
Le 22 août 1974, le Tribunal cantonal d'accusation est entré en matière sur les réclamations formulées par Duboux à l'encontre du Juge d'instruction cantonal, en les considérant comme une plainte au sens de l'art. 183 PP. Il a toutefois rejeté celle-ci, estimant que le magistrat instructeur, en vertu du devoir qui lui est imposé de contrôler la correspondance des détenus à titre préventif, peut limiter le volume de celle-ci lorsque, comme en l'espèce, elle est excessive et l'amène de manière durable et peu raisonnable à empiéter sur le temps qu'il consacre habituellement á ses autres fonctions.
Le 30 septembre 1974, Duboux a formé contre cette décision un nouveau recours de droit public pour en demander l'annulation. Comme dans les autres recours, il a demandé l'effet suspensif, qui ne lui a pas été accordé, et le benéfice de l'assistance judiciaire.
Erwägungen
Considérant en droit:
I.
Sur le recours du 1er mars 1974
a) Sous réserve d'exceptions qui ne jouent aucun rôle ici, le recours de droit public a un effet purement cassatoire; le recourant ne saurait dès lors prendre des conclusions tendant à ce que le Tribunal fédéral fixe lui-même la conduite du geôlier en matière de transmission de la correspondance (RO 98 Ia 57 et cit.).
b) Selon une jurisprudence bien établie, le Tribunal fédéral,
BGE 100 Ia 454 S. 457
statuant sur un recours de droit public fondé sur l'art. 4 Cst., n'a en principe à connaître que de la décision rendue par la dernière autorité cantonale, lorsque celle-ci a connu avec pleine capacité d'appréciation de la décision de première instance (RO 96 I 14). Le Tribunal cantonal d'accusation ayant statué sur la plainte du recourant avec un libre pouvoir d'examen, seul son arrêt pouvait faire l'objet d'un recours de droit public.
c) Sur le fond, l'autorité cantonale justifie la décision du Juge informateur en se référant à l'art. 76 du règlement selon lequel le geôlier doit, s'agissant des personnes en détention préventive, se conformer aux ordres spéciaux donnés pendant l'enquête par le Juge informateur. Elle relève en outre que, disposition spéciale, l'art. 37 al. 2 du règlement déroge à la règle générale posée à l'art. 36 qui ne concerne que les détenus condamnés. Cette interprétation conforme au sens apparent du texte réglementaire n'est en tout cas pas arbitraire. Tout au plus pourrait-on hésiter devant la référence qui est faite, à l'art. 36 al. 2, de l'art. 84 du règlement qui concerne les relations entre le prévenu et son conseil durant l'enquête, soit à première vue pendant la détention préventive. En fait, cependant, l'art. 84 a une portée toute générale. Il est d'ailleurs courant que les détenus condamnés gardent des relations avec leur défenseur, par l'intermédiaire duquel ils exercent leur droit de recours, sur le fond, et contre les mesures d'exécution de la peine qu'ils subissent.
d) A s'en tenir à l'interprétation donnée par l'autorité cantonale des art. 36 et 37 du règlement, il apparaît que, sur le plan de la correspondance, le régime du détenu à titre préventif est plus sévère que celui du détenu condamné. Cette situation ne constitue toutefois pas une inégalité de traitement contraire à l'art. 4 Cst., car elle est objectivement fondée. Sans même parler du secret de l'enquête en procédure vaudoise, il est justifié que le magistrat informateur puisse connaître toute la correspondance de l'inculpé (à l'exception de celle qu'il échange avec son défenseur) et soit en mesure d'empêcher celui-ci de s'entretenir sans contrôle de son cas avec le nombre relativement élevé de personnes énoncées à l'art. 36 al. 2 du règlement.
e) Le recourant reproche encore au règlement d'être dénué de base légale en ce qui concerne les dispositions restreignant la correspondance des détenus à titre préventif. Pourtant les
BGE 100 Ia 454 S. 458
dispositions légales sur lesquelles le Conseil d'Etat vaudois s'est fondé pour édicter le règlement en cause sont énumérées en tête de celui-ci. Par ailleurs, le Tribunal fédéral a expressément admis (RO 99 Ia 269 et 286 ss. ch. 13) qu'une autorité exécutive, in casu le Conseil d'Etat zurichois, pouvait valablement réglementer dans le domaine de la censure en cas de détention préventive, en vertu de la compétence qui lui est déléguée par la loi. Le grief est donc mal fondé dans son principe. Comme par ailleurs le recourant ne soutient pas que le Conseil d'Etat vaudois aurait excédé les limites de la compétence que lui conférait la loi, ni que la base légale existante lors de la promulgation du règlement aurait été abrogée, il doit être écarté.
f) Principe fondamental du droit constitutionnel non écrit reconnu même aux détenus à titre préventif (RO 97 I 842), la liberté personnelle ne doit pas être limitée au-delà de ce qu'exigent le but de l'instruction pénale et l'ordre de l'établissement de détention (RO 97 I 52). Il convient dès lors d'examiner si l'art. 37 al. 2 du règlement restreint d'une façon excessive la liberté personnelle du recourant, en permettant que tout le courrier de celui-ci soit soumis à la censure du magistrat informateur. Il n'en est rien, car ce contrôle est une mesure nécessaire pour éviter qu'il ne soit fait obstacle à la bonne instruction de la cause et pour prévenir toute collusion avec des complices ou témoins. La légalité d'une telle mesure n'a jamais été contestée et il a même été jugé qu'elle pouvait s'étendre á la correspondance échangée par l'inculpé avec son avocat, ce qui n'est pas le cas en l'espèce (RO 99 Ia 287 lit. c). A plus forte raison doit-il en être de même s'agissant de destinataires, présentant certes toutes les garanties désirables, mais touchant l'inculpé de beaucoup moins près que son conseil. Ce n'est pas attenter de façon inadmissible à la liberté personnelle de l'inculpé que de l'obliger à réserver ses informations non censurées au magistrat informateur ou à son avocat.
Le recours du 1er mars 1974 doit donc être rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
Sur le recours du 3 septembre 1974
Ce recours est dirigé contre les décisions prises les 16/20 août 1974 par le Juge d'instruction cantonal. Il ne satisfait pas aux conditions posées à l'art. 87 OJ, dans la mesure où il ne
BGE 100 Ia 454 S. 459
vise pas une décision finale prise en dernière instance. En effet, le Juge d'instruction cantonal lui-même a transmis la plainte de l'inculpé au Tribunal d'accusation du Tribunal cantonal vaudois qui, le 22 août 1974, a statué comme autorité judiciaire en qualifiant sa décision d'arrêt et en revoyant librement l'application du règlement. Certes, l'arrêt du 22 août 1974 ne statue pas sur l'interdiction d'adresser du courrier aux moyens de communication de masse, mais on peut admettre qu'il l'a fait implicitement. Le recours est donc irrecevable.
III.
Sur le recours du 30 septembre 1974
a) La Chambre d'accusation du Tribunal fédéral a jugé qu'il n'était pas possible de limiter le volume de la correspondance d'un inculpé détenu préventivement en vertu du droit fédéral, une telle mesure étant incompatible avec le principe de proportionnalité consacré à l'art. 48 PPF (RO 97 IV 71). La Chambre de droit public (RO 99 Ia 286/7) a cependant précisé qu'il n'en allait pas nécessairement de même dans les cas de détention préventive fondée sur le droit cantonal. Elle a donc expressément admis que la règle de l'art. 52 al. 2 de l'ordonnance zurichoise sur les prisons de district (ci-dessous: OZPD), selon laquelle une limitation de la correspondance des détenus à titre préventif ne se justifie que si le volume de celle-ci rend impossible un contrôle efficace, n'est pas critiquable du point de vue constitutionnel. En effet, le droit de l'inculpé à ce que sa liberté personnelle soit garantie dans toute la mesure du possible, pour autant que le but de la détention le permette, ne lui donne pas toute latitude d'entretenir la correspondance qu'il entend. Une limitation, qui tend seulement à protéger les fonctionnaires chargés du contrôle contre une surcharge compromettant leur travail, laisse à l'inculpé une possibilité suffisante d'entretenir des relations avec l'extérieur, pour qu'elle soit reconnue comme proportionnellement admissible au regard de la liberté personnelle.
La législation vaudoise ne connaît pas de disposition analogue à l'art. 52 al. 2 OZPD et l'on ne saurait trouver une justification à la mesure prise par l'autorité vaudoise dans l'art. 76 du règlement. Celui-ci ne constitue en effet pas un blancseing et les instructions données au geôlier en application de cette disposition ne peuvent évidemment déborder le cadre légal ou réglementaire. Cela n'est pas à dire toutefois que la
BGE 100 Ia 454 S. 460
décision cantonale soit inconstitutionnelle, car il a été jugé que toutes les limitations á la liberté personnelle du détenu résultant du rapport de force particulier créé entre l'Etat et lui par l'incarcération ne nécessitaient pas un fondement légal exprès. Là encore, la légitimité de ces atteintes dépend de leur proportionnalité, en ce sens qu'elles ne doivent pas aller au-delá de ce que le rapport de force exige (RO 97 I 842/843). On peut considérer en effet que c'est la légalité de ce dernier qui justifie l'atteinte à la liberté personnelle. Ainsi, la règle admise dans le cadre de l'art. 52 al. 2 OZPD doit-elle être reconnue même en l'absence d'une disposition expresse, comme découlant de l'exigence de la détention préventive même.
Les restrictions apportées au droit du détenu à titre préventif sont donc en principe admissibles. Encore faut-il qu'elles soient justifiées par des raisons objectives fondées sur le but de l'incarcération et sur les possibilités d'un contrôle efficace, fonction du nombre de personnes chargées du travail et du volume de la correspondance de l'ensemble des détenus. Il ne serait en revanche pas tolérable que ces restrictions constituent en réalité une sanction disciplinaire même lorsqu'elles sont ordonnées à l'encontre d'un détenu trop polygraphe, à moins d'être expressément prévues par la loi ou par le règlement.
En l'espèce, l'arrêt attaqué - ni d'ailleurs la décision du Juge d'instruction cantonal - ne donne aucune indication précise sur les inconvénients résultant pour l'administration de l'ampleur de la correspondance du recourant, ni sur les éléments au regard desquels celle-ci pourrait être qualifiée d'excessive. La mesure apparaît donc avant tout comme une sanction disciplinaire réprimant on ne sait quelle infraction et qui relèverait normalement de la compétence du Département cantonal de justice et police (cf. art. 129 lit. c du règlement). Elle doit donc être annulée, faute d'être suffisamment étayée par des motifs pertinents au sens des principes rappelés cidessus.
b) La décision attaquée contient en outre, implicitement, une limitation qualitative du droit de correspondre du recourant, auquel il est interdit d'adresser du courrier à la presse, à la radio et aux autres moyens de communication de masse ainsi que de parler dans ses lettres de son affaire, soit d'autres affaires judiciaires.
BGE 100 Ia 454 S. 461
Le Tribunal fédéral a reconnu la constitutionnalité de l'art. 53 OZPD selon lequel ne seront pas transmises les lettres d'un "contenu inadmissible" (mit ungebührlichem Inhalt), de même que celles se rapportant à une procédure pénale en cours. Il en prescrit toutefois l'interprétation restrictive, en précisant que la transmission de communications ne mettant en danger ni le but poursuivi par l'incarcération (obstacle à une tentative de fuite ou de collusion) ni l'ordre de la maison de détention ne peut être interdite, que le censeur approuve ou non le contenu de ces écrits (RO 99 Ia 288/289).
Pour les mêmes motifs que ceux exposés plus haut, s'agissant de la règle prévue à l'art. 52 OZPD, on doit admettre que des restrictions fondées sur le contenu de la correspondance du détenu à titre préventif peuvent être prises par l'autorité compétente en l'absence d'une base légale expresse: celle de la détention suffit. C'est donc à bon droit qu'il a été interdit au recourant de parler de son affaire ou d'affaires judiciaires en cours, réserve faite bien sûr des communications adressées au défenseur ou aux autorités compétentes, telles que le magistrat instructeur, le Département de justice et police et, éventuellement, le Grand Conseil ou le Conseil d'Etat.
En revanche, et dans la mesure où le courrier du détenu serait conforme à ce qui vient d'être dit, on ne voit pas ce qui pourrait justifier l'interdiction de s'adresser à tel destinataire en particulier et notamment aux moyens de communication de masse, car c'est évidemment le contenu des écrits du détenu et non la personne à laquelle ils sont envoyés qui peut porter atteinte au but poursuivi par la détention préventive. Le recours doit donc être admis sur ce point également.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
1. Rejette en tant qu'il est recevable le recours du 1er mars 1974;
2. Déclare irrecevable le recours du 3 septembre 1974;
3. Admet le recours du 30 septembre 1974 (P 180); renvoie la cause à l'autorité cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.


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Urteilskopf
134 III 433
71. Auszug aus dem Urteil der II. zivilrechtlichen Abteilung i.S. A. gegen B. und Mitb. (Beschwerde in Zivilsachen)
5A_512/2007 vom 17. April 2008

regeste:
Regeste
Art. 21 Abs. 1 BGBB
; Anspruch auf Zuweisung eines landwirtschaftlichen Grundstücks zum doppelten Ertragswert.
Voraussetzungen, unter denen ein Erbe die Zuweisung verlangen kann, der gestützt auf einen Ehevertrag gemeinsam mit seinem Ehepartner Gesamteigentümer eines landwirtschaftlichen Gewerbes ist (E. 2.4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 434
BGE 134 III 433 S. 434
E. (Erblasserin) verstarb am 1. Juni 2004 und hinterliess als ihre gesetzlichen Erben ihre vier Kinder A., B., C. und D. Mit eigenhändiger letztwilliger Verfügung vom 20. Oktober 1986 setzte die Erblasserin ihre Tochter A. zu Gunsten ihrer drei Söhne auf den Pflichtteil. Der Nachlass bestand im Wesentlichen aus den drei landwirtschaftlichen Grundstücken Nrn. 47, 56 und 131, allesamt auf dem Gebiete der Gemeinde G. gelegen, sowie aus diversen Bankguthaben.
F., der Ehegatte von A., hatte bereits am 27. Oktober 1980 vom Ehegatten der Erblasserin, d.h. von seinem Schwiegervater, das landwirtschaftliche Gewerbe "W." gekauft. Am 13. Januar 1999 unterzeichneten die Ehegatten F. und A. einen öffentlich beurkundeten Ehevertrag. In diesem hoben die Ehegatten ihren bisherigen Güterstand (der Errungenschaftsbeteiligung) auf und begründeten neu den Güterstand der allgemeinen Gütergemeinschaft. Des Weiteren vereinbarten die Ehegatten in Ziffer VI des Ehevertrages, dass bei Auflösung des vertraglich begründeten Gesamteigentums am Landwirtschaftsbetrieb "W." in Abänderung zu
Art. 36 BGBB
zuerst der Gesamteigentümer F. (Ehemann) verlangen dürfe, dass ihm das landwirtschaftliche Gewerbe zugewiesen werde.
Am 10. Juni 2005 klagte A. (Beschwerdeführerin) gegen ihre drei Miterben (Beschwerdegegner) auf Feststellung des Nachlasses und der erbrechtlichen Quoten sowie auf Zuweisung der drei landwirtschaftlichen Grundstücke und Festsetzung des Ertragswertes. In zweiter kantonaler Instanz wurde ihr Anspruch auf Zuweisung der drei landwirtschaftlichen Grundstücke verneint. Vor Bundesgericht erneuert die Beschwerdeführerin ihren Antrag, ihr die landwirtschaftlichen Grundstücke zum doppelten Ertragswert zuzuweisen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.4
2.4.1
Gemäss
Art. 21 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB; SR 211.412.11)
kann eine Erbin die Zuweisung eines oder mehrerer in einer Erbschaft befindlicher landwirtschaftlicher Grundstücke, die nicht zu einem landwirtschaftlichen Gewerbe gehören, zum doppelten Ertragswert verlangen, wenn sie entweder Eigentümerin eines landwirtschaftlichen Gewerbes ist oder wirtschaftlich über ein solches verfügt (dazu:
BGE 134 III 1
E. 3.4.1 S. 7; BENNO STUDER, in: Das bäuerliche Bodenrecht:
BGE 134 III 433 S. 435
Kommentar zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 1995, N. 5 zu
Art. 21 BGBB
). Des Weiteren müssen die Grundstücke im ortsüblichen Bewirtschaftungsbereich dieses Gewerbes liegen.
Gemäss
BGE 134 III 1
E. 3.4.2 S. 7 kann das in
Art. 21 Abs. 1 BGBB
vorgesehene Zugrecht nur ausgeübt werden, wenn der Ansprecher bereits Eigentümer eines landwirtschaftlichen Gewerbes ist, nicht hingegen, wenn ein Teil desselben dazugepachtet wird. Ob unter diesen strengen sachenrechtlichen Eigentumsbegriff auch das Gesamteigentum als Erscheinungsform des (gemeinschaftlichen) Eigentums subsumiert werden kann, hatte das Bundesgericht bis anhin noch nicht zu entscheiden.
2.4.2
Dem Eigentum an einem landwirtschaftlichen Gewerbe ist von Gesetzes wegen die wirtschaftliche Verfügungsmacht über ein solches gleichgestellt. Darunter sind Fälle zu subsumieren, in welchen ein Verfügungsberechtigter aufgrund von (einfachen oder qualifizierten) Mehrheitsbeteiligungen an juristischen Personen, deren Aktiven zur Hauptsache aus einem landwirtschaftlichen Gewerbe bestehen (
Art. 4 Abs. 2 BGBB
), oder aufgrund von vertraglichen oder gesetzlichen Zusicherungen ohne fremde Hilfe Alleineigentum an einem landwirtschaftlichen Gewerbe erwerben kann (vgl.
BGE 134 III 1
E. 3.4.3 S. 8; BRUNO BEELER, Bäuerliches Erbrecht gemäss dem Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht [BGBB] vom 4. Oktober 1991, Diss. Zürich 1998, S. 325). Auch wenn der Gesetzgeber ausschliesslich den Ansprecher, der es selber in den Händen hat, ob er zum Eigentum an einem landwirtschaftlichen Gewerbe gelangt, als zuweisungsberechtigt erachtet (vgl. Botschaft zum BGBB, BBl
BGE 1988 III 1000
f.), kann daraus nicht gefolgert werden, dass die Formen des gemeinschaftlichen Eigentums (Gesamt- oder Miteigentum) nicht unter den Eigentumsbegriff des
Art. 21 Abs. 1 BGBB
fallen können. Entscheidend ist nämlich alleine, ob die Rechtsstellung des gemeinschaftlichen Eigentümers von dauerhafter Natur und damit vergleichbar mit jener eines Alleineigentümers ist. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegner soll mit den Alternativtatbeständen (Eigentum und wirtschaftliche Verfügungsmacht) ausschliesslich die Pacht eines landwirtschaftlichen Gewerbes ausgeschlossen werden (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 1001).
2.4.3
2.4.3.1
Sodann muss geprüft werden, ob die Beschwerdeführerin wirtschaftlich über ein landwirtschaftliches Gewerbe verfügt.
BGE 134 III 433 S. 436
Verfügungsmacht bedeutet, dass die Ansprecherin über ihre wirtschaftliche Position früher oder später und ohne das Zutun von Dritten Eigentum an einem landwirtschaftlichen Gewerbe zu erwerben vermag.
2.4.3.2
Gesamteigentum entsteht ausschliesslich aufgrund von gesetzlich geregelten Tatbeständen (vgl.
Art. 652 ZGB
). Gemäss Ziffer VII des Ehevertrages vom 13. Januar 1999 wurde die Beschwerdeführerin durch Abschluss desselben Gesamteigentümerin der Parzellen Nrn. 17, 102 und 112, ausmachend das landwirtschaftliche Gewerbe "W." und allesamt gelegen auf dem Gebiete der Gemeinde G., mit einer Gesamtfläche von 6,718 ha. Bis zu diesem Zeitpunkt war der Ehemann der Beschwerdeführerin alleiniger Eigentümer dieses landwirtschaftlichen Gewerbes. Laut Ziffer VI des Ehevertrages hätte der Gesamteigentümer und Ehegatte der Beschwerdeführerin, F., verlangen dürfen, dass ihm bei Auflösung des vertraglich begründeten Gesamteigentums am Landwirtschaftsbetrieb "W." in Abänderung zu
Art. 36 BGBB
das landwirtschaftliche Gewerbe zugewiesen werde. Solch eine Auflösung ist jedoch - im Unterschied zum Miteigentum - nur denkbar, falls die das Gesamteigentum begründende Gütergemeinschaft aufgelöst würde, was ausschliesslich durch den Tod eines Ehegatten, ehevertragliche Vereinbarung eines neuen Güterstandes, Scheidung, Trennung und Ungültigerklärung der Ehe sowie durch Eintritt der gesetzlichen oder gerichtlichen Gütertrennung (vgl.
Art. 236 Abs. 1 und 2 ZGB
) möglich ist. In jedem dieser obgenannten Fälle könnte der Ehegatte der Beschwerdeführerin von sich aus und in Abweichung zur gesetzlichen Regelung (
Art. 36 Abs. 1 BGBB
) zum Alleineigentum am landwirtschaftlichen Gewerbe "W." gelangen.
2.4.3.3
Gemäss
BGE 134 III 1
E. 3.4.3 S. 8 kann nur dann von wirtschaftlicher Verfügungsmacht gesprochen werden, wenn die ansprechende Erbin vertraglich oder gesetzlich zum Alleineigentum gelangen kann. Die Beschwerdeführerin könnte im Falle der Auflösung des Güterstandes der allgemeinen Gütergemeinschaft zum Alleineigentum am landwirtschaftlichen Gewerbe "W." gelangen, wenn die entsprechende Klausel im Ehevertrag zu ihren Gunsten formuliert worden wäre. Es läge somit in ihrer alleinigen Entscheidungsbefugnis, ob sie anlässlich der Auflösung des Gesamteigentums am landwirtschaftlichen Gewerbe dessen Zuweisung verlangte oder nicht. Im vorliegenden Fall wird der Beschwerdeführerin jedoch gar keine Entscheidungsbefugnis eingeräumt, weshalb sie auch nicht über eine wirtschaftliche Verfügungsmacht verfügt, die Voraussetzung zur
BGE 134 III 433 S. 437
Geltendmachung eines Zugrechtes wäre. Somit muss auch gefolgert werden, dass bei Nichtbestehen einer ehevertraglichen Regelung zugunsten eines Ehegatten ebenfalls nicht davon gesprochen werden kann, dass der Ansprecher von sich aus zum Alleineigentum gelangen könnte, weshalb auch diesfalls kein Zugrecht bestünde, zumal die Gütergemeinschaft in der Regel auch gegen den Willen eines Gesamteigentümers aufgelöst werden kann (
Art. 236 ZGB
; vgl. dazu: GEISER, Ehegüterrecht und bäuerliches Bodenrecht, in: Güter- und erbrechtliche Fragen zur einfachen Gesellschaft und zum bäuerlichen Bodenrecht, 2005, S. 103). Gemeinschaftliches Eigentum von zwei Personen mit gleichen Anteilen genügt nach dem Gesagten für die Ausübung des Zugrechts dann nicht, wenn der die Integralzuweisung beanspruchende Gesamteigentümer im Falle der Auflösung des dem Gesamteigentum zu Grunde liegenden Rechtsverhältnisses sein Gesamteigentum verliert.


header:
Urteilskopf
141 I 153
15. Auszug aus dem Urteil der I. sozialrechtlichen Abteilung i.S. A. gegen Stadt Zürich (Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten)
8C_232/2015 vom 17. September 2015

regeste:
Regeste
Art. 8 und 9 BV
; Sozialhilfegesetz und Sozialhilfeverordnung des Kantons Zürich: Anrechnung eines Konkubinatsbeitrages im Sozialhilfebudget.
Die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrages im Sozialhilfebudget ist bei Vorliegen eines stabilen Konkubinats weder willkürlich noch verletzt sie das Rechtsgleichheitsgebot (E. 5). Dabei kann nicht entscheidend sein, ob sich der leistungsfähige Konkubinatspartner ausdrücklich bereit erklärt, den Beitrag tatsächlich zu leisten oder nicht (E. 6.2.1).

text:
Sachverhalt
ab Seite 154
BGE 141 I 153 S. 154
A.
A.a
Die 1965 geborene A. lebt seit über sieben Jahren mit ihrem Lebenspartner B. und teilweise sechs Kindern (drei von A., zwei von B., je aus früheren Verbindungen, sowie ein im Jahre 2010 geborenes gemeinsames) in Zürich zusammen, wobei zwei Kinder im Verlaufe des Jahres 2013 aus dem gemeinsamen Haushalt ausgezogen sind. A. wurde ab 1997 mit Unterbrüchen und seit Mai 2010 erneut von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich unterstützt. Ihrem Unterstützungsbudget wurde jeweils ein Konkubinatsbeitrag ihres Lebenspartners in unterschiedlicher Höhe angerechnet, zuletzt bis April 2013 in der Höhe von Fr. 1'548.40.
A.b
Mit Leistungsentscheid vom 17. April 2013 für die Zeit vom 1. Mai 2013 bis 30. April 2014 wurde der Konkubinatsbeitrag auf Fr. 2'755.50 festgesetzt und gestützt auf die Gegenüberstellung von Ausgaben von Fr. 4'249.95 und Einnahmen von Fr. 3'961.50 ein Anspruch von A. auf wirtschaftliche Hilfe im Umfang von Fr. 288.45 pro Monat ermittelt. Die hiegegen erhobene Einsprache wies die Sonderfall- und Einsprachekommission mit Entscheid vom 29. August 2013 ab, soweit sie darauf eintrat. Rekursweise liess A. beantragen, es sei das Verfahren an die Sozialbehörde der Stadt Zürich zurückzuweisen, damit diese den tatsächlich von B. erbrachten Konkubinatsbeitrag ermittle und es sei der Sozialbehörde zu verbieten, einen hypothetischen Konkubinatsbeitrag im Budget einzusetzen. Mit Beschluss vom 3. Juli 2014 wies der Bezirksrat Zürich den Rekurs ab.
B.
Gegen den Beschluss des Bezirksrates liess A. Beschwerde erheben und hauptsächlich beantragen, die Sozialbehörde habe den Konkubinatsbeitrag im Sozialhilfebudget auf Fr. 1'300.- pro Monat zu reduzieren, eventualiter sei das Verfahren an die Sozialbehörde zurückzuweisen, damit diese den tatsächlich von B. erbrachten Konkubinatsbeitrag ermittle. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies die Beschwerde mit Entscheid vom 29. Januar 2015 ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt A., in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei von einem rechtlich erzielbaren Einkommen auszugehen, eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung ans Verwaltungsgericht, sub-eventualiter an die Sozialbehörde zurückzuweisen. Mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde macht A. zudem geltend, es sei auf eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte, etwa des Willkürverbots (
Art. 9 BV
), des Rechts auf wirtschaftliche Hilfe (
Art. 12 BV
) und
BGE 141 I 153 S. 155
des Grundsatzes der Rechtsgleichheit (
Art. 8 Abs. 1 BV
) zu erkennen. Schliesslich ersucht sie um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Mit der Beschwerde lässt A. neue Akten einreichen.
Die Sozialbehörde der Stadt Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, die Beschwerdeführerin lebe seit mehr als sieben Jahren mit ihrem Partner sowie den Kindern zusammen. Im Jahre 2010 sei der gemeinsame Sohn zur Welt gekommen und der Lebenspartner habe bereits in der Vergangenheit Konkubinatsbeiträge geleistet. Aufgrund dieser Umstände sei ein stabiles Konkubinat zu vermuten. Der Beschwerdeführerin - so die Vorinstanz - sei es nicht gelungen, diese Vermutung zu widerlegen. Von ihrem Lebenspartner könne daher erwartet werden, dass er die Beschwerdeführerin weiterhin in eheähnlicher Art und Weise soweit nötig unterstütze. Auch wenn keine rechtliche Möglichkeit bestehe, den Betrag einzufordern, komme es bei einem stabilen Konkubinat nicht darauf an, ob sich der Partner der Beschwerdeführerin ausdrücklich bereit erkläre, den festgelegten Unterstützungsbeitrag auch tatsächlich zu leisten. Die Berechnung des umstrittenen Konkubinatsbeitrages nach den SKOS-Richtlinien (vgl. E. 4.1 in fine) sei korrekt erfolgt und werde von der Beschwerdeführerin auch nicht weiter beanstandet, weshalb die Anrechnung des monatlichen Betrages von Fr. 2'755.50 bestätigt werde.
3.2
Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, der vorinstanzliche Entscheid verstosse gegen das Willkürverbot, indem er auf Tatsachen basiere, die mit den Akten in klarem Widerspruch stünden. Bei ihrem Konkubinat handle es sich um eine weniger intensive bzw. nicht so stabile Beziehung, weshalb kein gegenseitiger Beistand wie in einer Ehe zu erwarten sei. Die Beschwerdeführerin übernehme nicht die Hauptbetreuung des gemeinsamen Sohnes, sondern dieser werde seit September 2012 teilweise bis ganz in einer Krippe betreut. Die massive Erhöhung des Konkubinatsbeitrages habe sodann dazu geführt, dass sich ihr Partner weigere, mehr als den Unterhaltsbeitrag von Fr. 1'300.- für den gemeinsamen Sohn zu leisten, ohne dass sie rechtliche Möglichkeiten dagegen hätte. Durch die Erhöhung des Beitrages werde dem Lebenspartner der Beschwerdeführerin faktisch zugemutet, dass er auch deren Kinder aus erster
BGE 141 I 153 S. 156
Beziehung unterhalte, für welche er jedoch keine Beistandspflicht habe. Zudem weise die Berechnung des Konkubinatsbeitrages offensichtliche Mängel auf. Das Konkubinatsverhältnis der Beschwerdeführerin sei keine Ehe und auch nicht mit einer Ehe vergleichbar.
3.3
Streitig und zu prüfen ist, ob die Anrechnung des Konkubinatsbeitrages durch die Vorinstanz Bundesrecht verletzt.
4.
4.1
Gemäss Sozialhilfegesetz des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (SHG; LS 851.1) sorgen die politischen Gemeinden nach Massgabe dieses Gesetzes für die notwendige Hilfe an Personen, die sich in einer Notlage befinden (§ 1 Abs. 1 SHG). Die Hilfe richtet sich nach den Besonderheiten und Bedürfnissen des Einzelfalls und den örtlichen Verhältnissen (§ 2 Abs. 1 SHG). Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe hat, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann (§ 14 SHG; § 16 Abs. 1 der kantonalzürcherischen Verordnung vom 21. Oktober 1981 zum Sozialhilfegesetz [SHV; LS 851.11]). Sie soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG), und trägt insbesondere den persönlichen und örtlichen Verhältnissen Rechnung (§ 17 Abs. 1 Satz 1 SHV). Die wirtschaftliche Hilfe bemisst sich nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien; § 17 Abs. 1 Satz 2 SHV). Zu den eigenen Mitteln, die für die Bestreitung des Lebensunterhalts herangezogen werden sollen, gehören alle Einkünfte und das Vermögen der hilfesuchenden Personen und der mit ihnen zusammen lebenden Ehegatten bzw. eingetragenen Partner (§ 16 Abs. 2 SHV).
4.2
Die Sozialhilfe wird vom Subsidiaritätsprinzip beherrscht. Als Grundprinzip im Sozialhilferecht meint die Subsidiarität, dass Sozialhilfe prinzipiell nur gewährt wird, soweit der Einzelne keinen Zugang zu einer anderweitigen, zumutbaren Hilfsquelle hat. Es ist damit Ausdruck der Pflicht zur Mitverantwortung und Solidarität gegenüber der Gemeinschaft, wie sie in
Art. 6 BV
verankert ist. Das Bestehen eines Anspruchs auf Sozialhilfe ist daher mit Blick auf den Subsidiaritätsgrundsatz zu klären (Urteil 8C_110/2014 vom 28. März 2014 E. 3.1.3; vgl. dazu CLAUDIA HÄNZI, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, 2011, S. 114 f.; CHRISTOPH HÄFELI, Prinzipien der Sozialhilfe, in: Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, S. 73 ff.).
BGE 141 I 153 S. 157
4.3
Die in einer familienähnlichen Gemeinschaft zusammenlebenden Personen werden in der Regel nicht als Unterstützungseinheit erfasst (SKOS-Richtlinien vom April 2005 [4. überarbeitete Ausgabe] in der ab 1. Januar 2013 geltenden Fassung, Kapitel F.5.1). Leben die Partner jedoch in einem stabilen Konkubinat und wird nur eine Person unterstützt, dürfen Einkommen und Vermögen des nicht unterstützten Konkubinatspartners angemessen berücksichtigt werden (SKOS-Richtlinien Kap. F.5.3;
BGE 140 V 50
E. 3.4.3 S. 55;
BGE 136 I 129
E. 6.1 und 6.2 S. 134 f.;
BGE 129 I 1
E. 3.2.4 S. 6 f.). Ein Konkubinat gilt als stabil, wenn es mindestens zwei Jahre andauert oder die Partner mit einem gemeinsamen Kind zusammenleben (SKOS-Richtlinien Kap. F.5.1). Diese Vermutung ist widerlegbar.
5.
5.1
Das Gebot der Rechtsgleichheit wird verletzt, wenn ein Erlass rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Das Rechtsgleichheitsgebot ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird, was beispielsweise zutrifft, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (vgl.
BGE 140 I 77
E. 5.1 S. 80;
BGE 134 I 23
E. 9.1 S. 42; je mit Hinweisen;
BGE 133 V 569
E. 5.1 S. 570 f.;
BGE 131 I 91
E. 3.2 S. 103).
5.2
Das Konkubinat führt im Gegensatz zur Ehe zu keinen rechtlichen Unterhalts- und Beistandsansprüchen zwischen den Partnern. Trotzdem ist es nach der Rechtsprechung zur Sozialhilfe zulässig bzw. gar geboten und nicht willkürlich, den Umstand eines stabilen Konkubinats in der Bedarfsrechnung zu berücksichtigen. So lässt sich gemäss langjähriger Rechtsprechung die Frage, ob der haushaltführende Partner in einem Konkubinat mit gemeinsamem Kind wirtschaftliche Not leidet und der Unterstützung durch die Allgemeinheit bedarf, nicht unabhängig von den finanziellen Verhältnissen des erwerbstätigen Partners beurteilen, sondern drängt es sich gar auf, für die Beurteilung des Anspruchs auf Sozialhilfe die Einkünfte beider Partner zu berücksichtigen (vgl. Urteil 8C_356/2011 vom 17. August 2011 E. 2.2 mit Hinweisen; vgl. auch
BGE 136 I 129
BGE 141 I 153 S. 158
E. 6.2 S. 134 f.). Diesbezüglich bestehen in den Kantonen unterschiedliche Lösungen, wobei es gemäss Rechtsprechung nicht einmal willkürlich ist, die Einkommen der beiden Partner zu addieren (vgl.
BGE 136 I 129
E. 6.2 S. 134 f. mit Hinweisen). Die Berücksichtigung des Einkommens des Partners in einem stabilen Konkubinat heisst nicht, dass dieses einer Ehe gleichgestellt wird. Trotzdem ist es im Rahmen einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise, welche bei Personengemeinschaften in der Sozialhilfe angewendet wird, unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit geboten, die Eigenmittel des gefestigten Konkubinatspartners zu berücksichtigen, andernfalls würde der Gedanke der Solidarität und des gemeinsamen Wirtschaftens in den beiden Gemeinschaften ohne hinreichenden Grund ungleich behandelt. Diese Betrachtungsweise basiert auf der tatsächlich gelebten Solidarität in einem gefestigten Konkubinat (vgl. GUIDO WIZENT, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit: Ein Handbuch, 2014, S. 466 f.; kritisch: CLAUDIA KAUFMANN, Beauftragte in Beschwerdesachen, Ombudsfrau der Stadt Zürich, und KARIN ANDERER, beide im Tätigkeitsbericht der Ombudsfrau 2014, S. 46 ff.; HÄNZI, a.a.O., S. 397 ff.). So können aus der Erfahrungstatsache, dass sich Konkubinatspartner gegenseitig im Rahmen ihrer Möglichkeiten unterstützen, vom Recht anerkannte Ansprüche abgeleitet werden (z.B. Versorgerschaden, Lebenspartnerrente in der beruflichen Vorsorge, vgl.
BGE 140 V 50
E. 3.4, allerdings nur, wenn der Unterhalt tatsächlich geleistet wurde). Eine Verletzung des Gebotes der Rechtsgleichheit ist dabei nicht auszumachen.
6.
6.1
Die Vorinstanz ist - wie bereits erwähnt - vom Vorliegen eines stabilen Konkubinats ausgegangen. Bezüglich Bemessung des Konkubinatsbeitrages hat sie das Vorgehen der Sozialbehörde bestätigt, welche gemäss SKOS-Richtlinien von einem erweiterten SKOS-Budget des Konkubinatspartners ausgegangen ist, das u.a. auch Einkommensfreibeträge, laufende Steuern und Schuldentilgungsraten berücksichtigt.
6.2
Diese Vorgehensweise stellt entgegen den von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Einwänden kein bundesrechtswidriges Verhalten dar.
6.2.1
Angesichts des Umstandes, dass die Beschwerdeführerin seit mehr als sieben Jahren mit ihrem Partner zusammenlebt, sie ein gemeinsames Kind haben und im Unterstützungsbudget seit 2010 ein
BGE 141 I 153 S. 159
monatlicher Konkubinatsbeitrag in der Höhe von Fr. 1'043.90 bis 1'864.65 angerechnet worden ist, erscheint es nicht willkürlich, von einem stabilen Konkubinat auszugehen und weiterhin einen Konkubinatsbeitrag anzurechnen. Die erneut vorgebrachte Behauptung der Beschwerdeführerin, ihr Konkubinat sei in wirtschaftlicher Hinsicht nicht so stabil, vermag daran nichts zu ändern, fehlen dafür doch jegliche Anhaltspunkte. Mit der Vorinstanz kann nach Gesagtem nicht entscheidend sein, ob der leistungsfähige Partner der Beschwerdeführerin sich ausdrücklich bereit erklärt, den Unterstützungsbeitrag tatsächlich zu leisten oder nicht. Andernfalls würde die Aussicht auf Sozialhilfe des einen Partners dazu führen, dass der andere weniger beiträgt, als er ohne diese Aussicht leisten würde, zumal er von der Sozialhilfe für die bedürftige Partnerin ebenfalls profitieren würde. Dies widerspricht dem im Sozialhilferecht geltenden Subsidiaritätsprinzip und der zur Anwendung kommenden wirtschaftlichen Betrachtungsweise. Vielmehr ist die bedürftige Partnerin gehalten, die Unterstützung des leistungsfähigen Partners weiterhin erhältlich zu machen. Namentlich kann es in concreto nicht angehen, lediglich noch den Betrag von Fr. 1'300.- pro Monat anzurechnen, welchen der Konkubinatspartner für den gemeinsamen Sohn zu leisten hat und den er sich noch zu zahlen bereit erklärt. Selbst wenn der gemeinsame Sohn seit September 2012 mindestens teilweise in einer Krippe betreut wird, hat die Beschwerdeführerin im massgebenden Zeitpunkt des Einspracheentscheids als hauptsächlich haushaltführende Partnerin zu gelten, was die Berücksichtigung eines angemessenen Konkubinatsbeitrages nicht als willkürlich erscheinen lässt.
6.2.2
Die Berechnung des Konkubinatsbeitrages nach den SKOS-Richtlinien unter Berücksichtigung eines erweiterten SKOS-Budgets des nicht unterstützten Partners verstösst nicht gegen Bundesrecht. Daran ändert nichts, dass neben dem gemeinsamen Sohn noch Kinder aus den ersten Beziehungen der Konkubinatspartner im gemeinsamen Haushalt leben. Namentlich wird dadurch nicht eine Unterstützungspflicht des Konkubinatspartners für nicht gemeinsame Kinder geschaffen. Ein Teil des Grundbedarfs der aus erster Ehe der Beschwerdeführerin stammenden Kinder wird nämlich durch Alimentenbevorschussung und Kinderzulagen abgedeckt; zudem hat der Lebenspartner der Beschwerdeführerin in der Steuererklärung 2012 selber angegeben, er unterstütze auch die Kinder aus der ersten Ehe der Beschwerdeführerin. Die Berücksichtigung dieser Beiträge ist mit Blick auf die Tatsache, dass die
BGE 141 I 153 S. 160
Konkubinatspartner sich zur Gründung eines Haushaltes mit nicht gemeinsamen Kindern entschlossen haben, ebenfalls nicht willkürlich (vgl. auch
BGE 129 I 1
E. 3.1 S. 4).
6.3
Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich die konkrete Berechnung des Konkubinatsbeitrages rügt und neue Urkunden auflegen lässt, stellt dies eine neue Tatsachenbehauptung und somit ein unzulässiges Novum im Sinne von
Art. 99 Abs. 1 BGG
dar. Diese Erklärungen hätte die Beschwerdeführerin bereits vor der Vorinstanz vortragen können, waren die entsprechenden Faktoren doch schon in der Berechnung des Konkubinatsbeitrages ersichtlich und der Beschwerdeführerin erläutert worden. Es hat somit nicht erst der Entscheid der Vorinstanz zu den nun vorgebrachten Tatsachen Anlass gegeben. Insoweit die Beschwerdeführerin vor Bundesgericht die konkrete Berechnung des Konkubinatsbeitrages rügt, ist ihr Vorbringen somit unzulässig.
6.4
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb es beim vorinstanzlichen Entscheid sein Bewenden hat.