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Urteilskopf
118 Ib 241
31. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 8. Mai 1992 i.S. A. gegen Schweizerische Eidgenossenschaft (verwaltungsrechtliche Klage).

regeste:
Regeste
Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion (Höchstbestandesverordnung, SR 916.344; Stallbauverordnung, SR 916.016); materielle Enteignung.
1. Zuständigkeit des Bundesgerichts (E. 1).
2. Rechtmässigkeit der Höchstbestandesvorschriften (E. 4).
3. Die Eigentumsgarantie stellt nur so weit eine rechtliche Grundlage für Entschädigungsansprüche dar, als unmittelbar Befugnisse aus dem Eigentum beschränkt werden. Das ist bei der - wirtschaftslenkenden - Beschränkung der Befugnis zur Haltung von Nutztieren nicht der Fall; Frage offengelassen hinsichtlich der Nutzung der Stallbauten (E. 5).
4. Verneinung von Ansprüchen aus materieller Enteignung im Lichte der Wirtschaftsverfassung (E. 6a, 6b, 9b) und anhand der Kriterien der Eingriffsintensität (E. 7), der Zielrichtung des Eingriffs (E. 8), des Vertrauensschutzes (E. 9) und der Lastengleichheit (E. 10).

text:
Sachverhalt
ab Seite 242
BGE 118 Ib 241 S. 242
Nach Art. 19a lit. a des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 in der Fassung vom 22. Juni 1979 (LwG, SR 910.1) kann der Bundesrat zur Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion für die verschiedenen Nutztierarten eine Höchstzahl festsetzen und von Betriebsinhabern, die mehr Tiere halten, Abgaben erheben. Gestützt darauf hat der Bundesrat am 10. Dezember 1979 die Verordnung über die Höchstbestände in der Fleisch- und Eierproduktion (Höchstbestandesverordnung 1979; SR 916.344, AS 1979 2084) erlassen und für grosses Mastvieh, Mastkälber, Schweine und Geflügel je den Höchstbestand pro Betrieb und die Abgabe pro zuviel gehaltenes Tier festgesetzt. Die neuen Bestimmungen stehen seit dem 1. Januar 1980 in Kraft. Die Höchstbestandesverordnung wurde seither zweimal revidiert, nämlich am 26. August 1981 (AS 1981 1424) und am 13. April 1988 (AS 1988 670), nachdem das Landwirtschaftsgesetz selbst am 19. Dezember 1986 geändert worden war (AS 1988 640). Für die Anpassung des Tierbestandes bestand eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 1991 (
Art. 19b Abs. 4 LwG
Art. 25 Höchstbestandesverordnung 1988).
Aufgrund der mit der Höchstbestandesverordnung verbundenen Beschränkungen sind beim Bundesgericht Ende 1989 77 Klagen gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft wegen materieller Enteignung eingereicht worden mit einer geltend gemachten Entschädigungssumme von rund 200 Mio. Franken.
In der von A. am 31. Dezember 1989 erhobenen Klage wird sinngemäss beantragt, die Schweizerische Eidgenossenschaft sei zu verpflichten, dem Kläger volle Entschädigung für alle Nachteile
BGE 118 Ib 241 S. 243
aufgrund der Höchstbestandesvorschriften (insbesondere Verkehrs- bzw. Ertragswertverluste) zu leisten, wobei die verlangte Entschädigung vorläufig auf Fr. 5'130'000.-- beziffert wird.
Der Instruktionsrichter verfügte am 16. März 1990, dass sich die Klageantwort auf die Frage beschränke, ob eine materielle Enteignung vorliege. Er gestattete der Eidgenössischen Finanzverwaltung, für sämtliche Klageverfahren eine gemeinsame Rechtsschrift einzureichen.
Die Eidgenössische Finanzverwaltung beantragt in ihrer Klageantwort vom 5. April 1990 die vollumfängliche Abweisung sämtlicher Klagen.
Die Parteien erhielten Gelegenheit zu Replik und Duplik. Zahlreiche Kläger ergänzten ihr Klagebegehren mit dem Antrag, es seien die Höchstbestandesverordnung sowie die Stallbauverordnung aufzuheben.
Der Instruktionsrichter holte von der Eidgenössischen Finanzverwaltung und von den Klägern Berichte und Antworten zu schriftlich gestellten Fragen ein. Er führte am 2., 3., 5. und 10. September 1991 die mündlichen Vorbereitungsverhandlungen durch. Zu deren Ergebnis konnten die Parteien schriftliche Bemerkungen anbringen.
Am 16. Oktober 1991 wurden die Parteivorträge gehalten, soweit darauf nicht verzichtet worden war. Am 18. Oktober 1991 führte das Bundesgericht eine erste Urteilsberatung durch. Aufgrund von Abstandserklärungen der Kläger konnten daraufhin 28 Klagen durch Abschreibungsbeschluss erledigt werden.
Die auf den 13. Dezember 1991 anberaumte zweite Beratung setzte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung mit Verfügung vom 9. Dezember 1991 ab, weil die Rechtsanwälte H. und W. mit Eingaben vom 6. bzw. 7. Dezember 1991 im Namen von 37 Klägern den Ausstand der beteiligten Richter sowie des Gerichtsschreibers verlangt hatten. Das zur Behandlung an die I. öffentlichrechtliche Abteilung überwiesene Ausstandsbegehren ist mit Beschluss dieser Abteilung vom 7. April 1992 abgewiesen worden.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Nach
Art. 116 lit. c OG
werden, unter Vorbehalt von
Art. 117 OG
, Klagen in Streitigkeiten aus dem Verwaltungsrecht des Bundes über ausservertragliche Entschädigungen vom Bundesgericht als einziger Instanz beurteilt. Dem vorliegenden Streitfall liegt das
BGE 118 Ib 241 S. 244
Landwirtschaftsrecht des Bundes zugrunde. Führen dessen Bestimmungen zu einer materiellen Enteignung, so hat die Schweizerische Eidgenossenschaft eine Entschädigung zu leisten, die ausservertraglicher Natur ist. Von den in
Art. 117 OG
genannten Rechtsmitteln ist keines gegeben. Insbesondere fällt die Erledigung des Streites nicht in die Zuständigkeit der Eidgenössischen Schätzungskommissionen. Diese haben über Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung nur zu entscheiden, wenn es in der Bundesgesetzgebung ausdrücklich vorgesehen ist. Das ist im Bereich der Landwirtschaftsgesetzgebung nicht der Fall, weshalb die verwaltungsrechtliche Klage gegeben ist (
BGE 115 Ib 411
).
2.
Die hier geltend gemachte Entschädigungspflicht der Schweizerischen Eidgenossenschaft wird auf die am 1. Januar 1980 in Kraft gesetzte Novellierung des Landwirtschaftsgesetzes und die Höchstbestandesverordnung zurückgeführt. Die neue Regelung stützt sich auf
Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV
, wonach der Bund befugt ist, nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit, Vorschriften zu erlassen zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft.
In tatsächlicher Hinsicht zeigte sich gegen Ende der 70er Jahre eine anhaltend steigende Produktion auf dem Fleischsektor mit der Gefahr ernsthafter Absatzschwierigkeiten (Sechster Bericht über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 1. Oktober 1984, BBl 1984 III 634 ff.); zudem war eine zunehmende Tendenz weg vom bäuerlichen Betrieb hin zur gewerblich-industriellen Massenproduktion festzustellen (Bericht der Kommission des Nationalrates vom 7. September 1978, BBl 1978 II 1319 ff.). Das veranlasste den Gesetzgeber, produktions- und strukturlenkende Massnahmen zu ergreifen. In deren Mittelpunkt stehen die Stallbaubewilligungspflicht (
Art. 19a lit. c und
Art. 19d LwG
) sowie die Festlegung von Tierhöchstbeständen (
Art. 19a lit. a LwG
), die in ihrem Zusammenwirken eine Begrenzung der Produktion und deren Rückführung in den bäuerlichen Betrieb bewirken sollten (zur Entstehungsgeschichte und Wirkungsweise im einzelnen vgl. MEINRAD HUSER, Die Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion, Grüsch 1989).
3.
a) Ein Teil der betroffenen Grundeigentümer wirft die Frage der Rechtmässigkeit der Höchstbestandesverordnung auf. Dabei wird insbesondere geltend gemacht, Höchstbestände dürften heute nicht mehr festgelegt werden, weil das gesetzgeberische Ziel der Anpassung an die landeseigene Futtergrundlage erreicht
BGE 118 Ib 241 S. 245
sei. Sodann seien die Höchstzahlen für die verschiedenen Tierarten in gesetzes- und verfassungswidriger Weise festgelegt worden. Schliesslich sei durch die Delegationsnorm des Gesetzes nicht abgedeckt, dass mehrere Betriebe desselben Inhabers als Einheit zu behandeln seien.
b) Im Rahmen eines Verfahrens wegen materieller Enteignung überprüft das Bundesgericht nicht, ob der Hoheitsakt, auf den die Entschädigungsforderung zurückgeführt wird, rechtmässig ist. Die Entschädigungsfrage wird von der Zulässigkeitsfrage getrennt beurteilt. Der Betroffene ist nicht gehalten, vorerst die Rechtmässigkeit des Eingriffs abklären zu lassen (
BGE 101 Ia 469
;
BGE 101 Ib 288
;
BGE 97 I 626
;
BGE 96 I 354
; ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 229 f.). Ist die Entschädigungspflicht Folge einer als rechtmässig vorausgesetzten Eigentumsbeschränkung, so stellt sich die Frage, wie zu verfahren ist, wenn der Betroffene zwar eine Entschädigung geltend macht, gleichzeitig aber die Rechtmässigkeit des Eingriffs in Frage stellt.
Soweit beantragt wird, die Höchstbestandesverordnung sei vom Bundesgericht aufzuheben, kann auf dieses Begehren nicht eingetreten werden. Es kann nicht Gegenstand einer verwaltungsrechtlichen Klage bilden (
Art. 116 OG
). Erlasse können aber auch nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht angefochten werden, weil dieses Rechtsmittel nur gegen Verfügungen im Sinne von
Art. 5 VwVG
gegeben ist (
Art. 97 OG
). Dagegen ist nicht ausgeschlossen, Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit zu überprüfen (
BGE 114 Ib 19
). Das würde ermöglichen, die Frage der Rechtmässigkeit der Verordnung im Rahmen eines Begehrens auf Bewilligung einer über die festgelegten Höchstbestände hinausgehenden Anzahl Tiere bzw. der Anfechtung einer entsprechenden Abgabeverfügung aufzuwerfen, worüber aber erstinstanzlich das Bundesamt für Landwirtschaft zu entscheiden hätte. Würde einem entsprechenden Begehren entsprochen, entfiele die Frage der Entschädigungspflicht. Dasselbe gilt, wenn in einzelnen Fällen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könnte (Art. 5 ff. Höchstbestandesverordnung).
c) Bei dieser Sachlage rechtfertigt sich aus prozessökonomischen Gründen das folgende Vorgehen:
Vorerst ist zu prüfen, ob sich die Rechtmässigkeit der vom Bundesrat festgelegten Höchstbestände in ihrer Gesamtheit ernsthaft in Zweifel ziehen lässt. Soweit feststeht, dass die Bestände abgebaut werden müssen, kann über die Frage der materiellen Enteignung in
BGE 118 Ib 241 S. 246
gutheissendem oder abweisendem Sinne definitiv entschieden werden. Falls und soweit demgegenüber nicht sicher ist, dass die Bestände abgebaut werden müssen, lässt sich definitiv nur entscheiden, wenn auch bei einer allfälligen Verpflichtung zum Abbau eine materielle Enteignung ausgeschlossen werden kann und damit die Klage abzuweisen ist. Andernfalls wäre das Verfahren zu sistieren bis zum rechtskräftigen Entscheid über den Abbau.
4.
a) Nach
Art. 19 Abs. 1 lit. b LwG
kann der Bundesrat die nötigen Massnahmen ergreifen zur Anpassung der Tierbestände an die Produktions- und Absatzverhältnisse sowie an die betriebs- und landeseigene Futtergrundlage.
Art. 19a lit. a LwG
ermächtigt den Bundesrat insbesondere, zur Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion eine Höchstzahl für die verschiedenen Nutztierarten festzusetzen. Angesichts des massiv ausgeweiteten Getreideanbaus im Inland hat die Zielsetzung der Anpassung der Tierbestände an die landeseigene Futtergrundlage heute kaum mehr Bedeutung. Dagegen hat sich an der beschränkten Aufnahmefähigkeit des Marktes nichts geändert (
Art. 18 und 19 Abs. 1 lit. b LwG
). Die primäre Zielsetzung der Höchstbestandesverordnung, ein Überangebot zu vermeiden und die Produktion - zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft (
Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV
) - in den bäuerlichen Betrieb zurückzuführen, entfällt damit nicht. Der Bundesrat hält sich deshalb an den Rahmen der ihm vom Gesetzgeber übertragenen Befugnisse, wenn er weiterhin an den Höchstzahlen festhält.
b) Nach
Art. 19b Abs. 1 LwG
hat der Bundesrat bei der Festlegung der Höchstzahlen von einem Tierbestand auszugehen, der bei rationeller Haltung ein ausreichendes Einkommen ermöglicht. Unter Hinweis auf das Standardbetriebseinkommen pro Platz bzw. Tier bestreiten gewisse Kläger, dass sich mit den Höchstbeständen ein ausreichendes Einkommen erzielen lasse. Auf Grundlage der Verordnung über die Berechnung des Betriebseinkommens mit Hilfe der Standardbetriebseinkommen vom 23. Dezember 1985 (SR 916.016.4) ergibt sich ein Einkommen von Fr. 137'500.-- bei grossem Mastvieh, Fr. 90'000.-- bei Mutterschweinen, Fr. 80'000.-- bei Mastschweinen sowie Fr. 108'000.-- bei Legehennen. Tiefer liegt das Einkommen bei Aufzuchthennen mit Fr. 60'000.-- und bei der Pouletmast mit Fr. 42'000.--. Die Eidgenössische Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik hat die Werte aufgrund der Buchhaltungsergebnisse der Jahre 1986 bis 1988 neu geschätzt und gelangte teilweise zu abweichenden Zahlen, ohne dass aber bis anhin die Verordnung
BGE 118 Ib 241 S. 247
geändert worden wäre. Danach lässt sich mit den Höchstbeständen ein Betriebseinkommen von Fr. 162'500.-- bei grossem Mastvieh, Fr. 82'500.-- bei Mutterschweinen, Fr. 75'000.-- bei Mastschweinen, Fr. 120'000.-- bei Legehennen und Fr. 38'400.-- bei Mastpoulets erzielen; für Aufzuchthennen ist ein neuer Wert nicht ausgewiesen.
Aufgrund dieser Zahlen, auf die sich die Kläger selbst berufen, kann sich lediglich bei Aufzuchthennen und bei Mastpoulets ernsthaft die Frage stellen, ob sich ein ausreichendes Einkommen im Sinne von
Art. 19b Abs. 1 LwG
erzielen lässt, zumal dem Bundesrat aufgrund der offenen Formulierung des Gesetzes ein gewisser Ermessensspielraum zukommt. Die Frage ist im Rahmen der Klagen wegen materieller Enteignung aber nicht zu prüfen, und das Bundesgericht hat sich auch nicht darüber auszusprechen, ob für den Begriff des ausreichenden Einkommens auf das Standardbetriebseinkommen abzustellen ist. (Bezeichnenderweise stützen sich zahlreiche Kläger für die Berechnung der geltend gemachten Ertragswertverluste auf weit höhere Einkommensmöglichkeiten.) Es genügt der Hinweis, dass diejenigen Betriebe, die Aufzuchthennen oder Mastpoulets halten, auch noch über weitere Tierarten verfügen und folglich die Möglichkeit hatten, den Bereich abzubauen, den sie für weniger ertragsreich erachten.
c) In Art. 3 lit. i Höchstbestandesverordnung ist ein Höchstbestand für Elterntierhennen der Legerassen festgelegt, wogegen Elterntierhennen der Mastrassen unbeschränkt gehalten werden können.
Soweit die Kläger geltend machen, der Bundesrat hätte aufgrund von
Art. 19a LwG
zwingend für sämtliche Nutztierarten einen Höchstbestand festlegen müssen, kann dem nicht gefolgt werden. Der Bundesrat wird im Gesetz ermächtigt, für die verschiedenen Nutztierarten einen Höchstbestand festzusetzen. Es steht ihm insoweit auch die Befugnis zu, den Bereich abzustecken, wo produktionslenkende Massnahmen erforderlich sind. Daran ändert nichts, dass der Gesetzgeber selber in
Art. 19b Abs. 3 LwG
einlässlich geregelt hat, in welchen Fällen Ausnahmebewilligungen erteilt werden könnten. Diese Regelung bezieht sich auf diejenigen Tierkategorien, die vom Bundesrat den Beschränkungen unterworfen werden. Das Gesetz stellt dabei klar, dass auch in diesem Bereich bestimmte Ausnahmen (etwa zur Abfallverwertung) möglich sind.
Gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstiesse die Höchstbestandesverordnung dann, wenn der Bundesrat mit der unterschiedlichen Behandlung von Elterntierhennen der Legerassen und Elterntierhennen der Mastrassen eine Unterscheidung getroffen hätte, für
BGE 118 Ib 241 S. 248
die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich wäre (
BGE 116 Ia 83
). Das aber ist nicht der Fall. Der Verordnungsgeber hat sich, wie die Eidgenössische Finanzverwaltung darlegt, von der Überlegung leiten lassen, dass von Elterntierhennen der Legerassen gelegte Eier dem Konsum zugeführt werden könnten, während diese Gefahr bei Elterntierhennen der Mastrassen wesentlich kleiner erscheint, weil deren Legeleistung geringer ist und folglich kaum die Gefahr besteht, dass Mastrassen zur Eierproduktion gehalten werden. Da mit der Höchstbestandesverordnung neben der Fleisch- auch die Eierproduktion gelenkt werden soll, liegt in der getroffenen Unterscheidung ein sachlicher Grund, der die Regelung als mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar erscheinen lässt.
d) Schliesslich ist unerfindlich, weshalb es in allgemeiner Weise unzulässig sein soll, die Betriebe eines einzelnen Inhabers sowie aufgeteilte Betriebe für die Berechnung der zulässigen Höchstbestände als Einheit zu betrachten (Art. 11 und 12 Höchstbestandesverordnung). Damit wird vielmehr das vom Gesetzgeber angestrebte strukturpolitische Ziel erreicht, die industrielle Produktion in die bäuerlichen Klein- und Mittelbetriebe zurückzuführen, wie das Bundesgericht bereits im (unveröffentlichten) Urteil F. vom 5. Februar 1988 festgestellt hat. Indessen mag die Anwendung der genannten Bestimmungen Probleme aufwerfen, wenn damit die Schaffung bodenabhängiger bäuerlicher Existenzen durch die Aufteilung eines Grossbetriebs in Frage gestellt würde, oder wenn lediglich eine frühere Betriebszusammenlegung rückgängig gemacht würde.
Nach
Art. 19b Abs. 4 LwG
werden Betriebsteilungen "zur Umgehung" der Höchstbestandesvorschriften nicht anerkannt. Die Anwendung der Verordnungsbestimmung, wonach die Bestände aufgeteilter Betriebe zusammenzurechnen sind, dürfte daher voraussetzen, dass eine Umgehung vorliegt. Genügen aufgeteilte Betriebe einerseits dem Betriebsbegriff der Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe vom 1. November 1989 (SR 910.91) und liegt anderseits auch keine Umgehung vor, so werden die Bestände wohl nicht zusammenzuzählen sein. Darüber ist hier aber nicht zu entscheiden, weil sich ergibt (E. 10c), dass es darauf für die Frage der materiellen Enteignung nicht ankommt.
e) Grundsätzlich kann die Rechtmässigkeit der Höchstbestandesvorschriften jedenfalls nicht in Frage gestellt sein. Eine inzidente Normenkontrolle im Rahmen eines späteren Verfahrens (E. 3b) ist
BGE 118 Ib 241 S. 249
damit nicht ausgeschlossen, weshalb hier auf weitere Einwände zur Rechtmässigkeit nicht einzugehen ist.
5.
Die Kläger verlangen teilweise Ersatz des Gewinnes, den sie aufgrund der Reduktion ihrer Gewerbebetriebe erleiden, teilweise Ersatz für den nicht mehr ausnützbaren Teil ihrer Investitionen (Stallbauten etc.). Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist der Auffassung, die angeordneten Massnahmen fielen nicht in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie; sie beträfen vielmehr allein die Handels- und Gewerbefreiheit, weshalb eine Entschädigung wegen materieller Enteignung zum vornherein ausser Betracht falle.
a) Die in Frage stehenden landwirtschaftspolitischen Massnahmen zielen auf die Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion. Sie stützen sich verfassungsrechtlich auf
Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV
. Danach ist der Bund befugt, Vorschriften zu erlassen zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft, wobei diese Vorschriften nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit ergehen können. Die Lenkungsmassnahmen setzen beim einzelnen Betrieb an und beschränken dessen Produktionsmöglichkeiten. Betriebe, die die festgelegten Höchstbestände überschreiten, haben eine Abgabe zu entrichten, die so angesetzt ist, dass die Haltung überzähliger Tiere unwirtschaftlich wird (
Art. 19f Abs. 1 LwG
). Eingeschränkt wird damit die wirtschaftliche Betätigung, was für den einzelnen Betrieb eine Schmälerung des Ertrags und die (teilweise) Entwertung der getroffenen Investitionen zur Folge hat.
b) Die wirtschaftspolitisch motivierten Massnahmen treffen primär das Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit, von dem der Gesetzgeber im Bereich des Landwirtschaftsrechts abweichen kann (
Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV
) und aus dem sich Ersatzansprüche nicht ableiten lassen (HANS MARTI, Handels- und Gewerbefreiheit, Bern 1950, S. 262). Entschädigungspflichtig wird das Gemeinwesen dagegen bei Enteignungen oder Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen (
Art. 22ter Abs. 3 BV
).
Nach einer auf das Urteil Barret (
BGE 91 I 339
) zurückgehenden und bis heute verwendeten Formulierung liegt eine materielle Enteignung dann vor, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und mit der
BGE 118 Ib 241 S. 250
Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde (
BGE 114 Ib 103
, 118;
BGE 113 Ia 375
).
c) Die Zulässigkeit staatlicher Eingriffe misst das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung regelmässig nicht nur am primär betroffenen Grundrecht. Es berücksichtigt vielmehr auch weitere Gesichtspunkte, die sich aus anderen tangierten Grundrechten ergeben, so insbesondere im Verhältnis zwischen Handels- und Gewerbefreiheit und Eigentumsgarantie (
BGE 113 Ia 138
;
BGE 111 Ia 29
, 99; je mit Hinweisen). Ob in gleicher Weise Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie Ansprüche auf Entschädigung auslösen können, wenn sekundär die für die Erwerbstätigkeit erforderlichen sachlichen Mittel in Mitleidenschaft gezogen werden, steht damit nicht fest. Das ist zwar in der Literatur schon vertreten worden (PAUL ZIMMERMANN, Das Verhältnis von Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie, Diss. Zürich 1979, S. 82 f.) und wurde auch vom Bundesgericht selbst in einem Urteil aus dem Jahre 1959 implizit bejaht, als es materiell prüfte, ob die Einführung eines Monopols für die Bekämpfung der Kirschfliege den Eigentümer einer Motorspritze in enteignungsähnlicher Weise treffe (ZBl 61/1960, S. 167). Die Frage bedarf indessen näherer Prüfung.
d) Auszugehen ist vom Grundsatz, dass im öffentlichen Entschädigungsrecht gleich wie in der übrigen Eingriffs- und Leistungsverwaltung das Legalitätsprinzip Geltung hat. Bei Eingriffen in die Eigentumsgarantie findet sich die rechtliche Grundlage für Entschädigungen auf Verfassungsstufe in
Art. 22ter Abs. 3 BV
. Eine analoge Grundlage für Entschädigungen bei Eingriff in andere verfassungsmässige Rechte kennt die Bundesverfassung hingegen nicht. Ob und allenfalls wie weit ein Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit entschädigt werden soll, hat deshalb der Gesetzgeber zu entscheiden. Diese Kompetenzordnung bedingt, dass klar unterschieden wird zwischen Eingriffen in die Eigentumsgarantie selbst und Massnahmen, die lediglich im Reflex das Eigentum treffen. Als Wertgarantie kann die Eigentumsgarantie nicht schon dann angerufen werden, wenn staatliche Massnahmen nur sekundär und indirekt Auswirkungen auf das Eigentum haben. Eine Grundlage für Entschädigungsansprüche ist in der Eigentumsgarantie nur so weit zu sehen, als unmittelbar Befugnisse aus dem Eigentum beschränkt werden. Würden auch mittelbare Beeinträchtigungen von der Eigentumsgarantie als Wertgarantie erfasst, verlöre der Begriff der materiellen Enteignung seine Konturen. Das Legalitätsprinzip wäre nicht mehr gewahrt.
BGE 118 Ib 241 S. 251
e) Sachlich wäre es denn auch nicht adäquat, wenn volle Entschädigung (
Art. 22ter Abs. 3 BV
) geleistet werden müsste, sobald wirtschaftspolitisch motivierte Massnahmen nebenbei das Eigentum treffen, während dieselben Massnahmen - wie einschneidend sie auch ausgestaltet sein mögen - entschädigungslos hinzunehmen wären, wenn sich der Schaden in anderen Vermögenswerten als dem Eigentum manifestiert. Diese Unstimmigkeit liesse sich zwar auch umgekehrt durch eine Ausweitung des Schutzobjekts der Eigentumsgarantie auflösen. In der Lehre wird denn auch von DICKE postuliert, zu schützen sei der "eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb" (DETLEV DICKE, Die materielle Enteignung, Baurechtstagung 1983, Bd. 2, Freiburg 1983, S. 65). RIVA geht noch weiter und möchte am Vermögen als Gesamtheit der einem Individuum zustehenden vermögenswerten Interessen anknüpfen (a.a.O., S. 244 f.). Soweit damit erreicht werden soll, dass Eingriffe in das Vermögen durch wirtschaftslenkende Massnahmen nach den Grundsätzen der materiellen Enteignung entschädigt werden sollen (DICKE, a.a.O., S. 65), kann diesen Auffassungen allerdings nicht gefolgt werden.
RIVA selbst (a.a.O., S. 245) hält es trotz seines weiten Ansatzes für erforderlich, den Schutzbereich der Eigentumsgarantie von jenem der Handels- und Gewerbefreiheit abzugrenzen. Es erscheint naheliegend, Rechtsänderungen im Bereich des Wirtschaftsrechts mit Auswirkungen auf Vermögensinteressen als Problem der Übergangsordnung zu begreifen. Eine Übergangsregelung kann erforderlich sein, wenn in empfindlichem Masse in getätigte Investitionen oder in andere wichtige Befugnisse eingegriffen wird. Unter Umständen fällt dabei auch eine finanzielle Kompensation in Betracht, wenn die sofortige Geltung neuen Rechts zur Erreichung des angestrebten Ziels unabdingbar ist (ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 145 ff.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, S. 138 ff., 140 ff.). Dies zu regeln ist aber grundsätzlich Sache des Gesetzgebers (Kölz, a.a.O., S. 152; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 291 f.). Ob allenfalls aus
Art. 4 BV
in krassen Fällen ein direkter Anspruch auf Entschädigung abzuleiten wäre, wenn eine adäquate Übergangsregelung fehlt (KÖLZ, a.a.O., S. 152; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 292 f.), braucht hier nicht entschieden zu werden. Gegenüber dem Bundesgesetzgeber liefe dies auf eine Prüfung der Verfassungsmässigkeit der getroffenen Regelung hinaus, was dem Bundesgericht verwehrt ist (
Art. 113 Abs. 3 und
Art. 114bis Abs. 3 BV
).
BGE 118 Ib 241 S. 252
Im übrigen hat der Gesetzgeber für die Anpassung der Tierbestände an die Höchstbestandesvorschriften eine Übergangsfrist von zwölf Jahren gewährt (vgl. E. 9b). In seiner Regelungsbefugnis war er selbstverständlich auch nicht durch die Äusserungen des Bundesrates im Fünften Bericht über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 22. Dezember 1976 (BBl 1977 I 242) eingeschränkt. Der Hinweis einzelner Kläger, der Bundesrat habe in diesem Bericht noch in keiner Weise die Absicht erkennen lassen, strukturlenkende Massnahmen ergreifen zu wollen, ist unbehelflich. Allein eigentliche Zusicherungen des Gesetzgebers selbst wären für diesen allenfalls verbindlich gewesen oder hätten ihn zu einer finanziellen Abgeltung veranlassen müssen.
f) Im Zusammenhang mit der Bindung des Bundesgerichts an die Bundesgesetzgebung stellt sich die weitere Frage, ob - wie die Eidgenössische Finanzverwaltung geltend macht - der Gesetzgeber Entschädigungsansprüche ganz allgemein hat ausschliessen wollen. In diesem Falle würde es nicht nur an einer gesetzlichen Grundlage für eine Entschädigung im Lichte einer
Art. 4 BV
genügenden Übergangsordnung fehlen, sondern es wäre dem Bundesgericht auch verwehrt, Entschädigungen aus materieller Enteignung zuzusprechen, selbst wenn die Eigentumsgarantie an sich zum Tragen kommen könnte.
Eine ausdrückliche Gesetzesvorschrift findet sich diesbezüglich nicht. Hingegen fragt sich, ob das System der Lenkungsabgabe eine Entschädigungspflicht ausschliesse.
Art. 19a lit. a LwG
verbietet das Halten von Tieren über dem Höchstbestand nicht. Bei Überschreitung der Höchstzahlen wird lediglich eine Abgabe erhoben, die so bemessen ist, dass die Haltung überzähliger Tiere unwirtschaftlich wird (
Art. 19f Abs. 1 LwG
). Würde nun eine Abgabe erhoben, gleichzeitig aber eine Entschädigung (wegen materieller Enteignung) ausgerichtet, so würde sich der dem Tierhalter durch die Abgabe zugefügte Nachteil aufheben. Der Lenkungseffekt ginge dadurch zwar nicht verloren, weil der Tierhalter vernünftigerweise die Entschädigung entgegennähme und - um die Abgabe zu vermeiden - auf die Haltung überzähliger Tiere verzichten würde. Dann aber verhielte es sich so, dass im Ergebnis der Staat die Tierhalter für den Verzicht auf Schlachtviehproduktion subventionieren würde. Der Gesetzgeber hat aber - mit Ausnahme der zeitlich beschränkten Stillegungsaktion - zur Lenkung der Fleischproduktion gerade nicht das System der Produktionsstillegungs- oder Produktionseinschränkungsbeiträge gewählt. Eine Entschädigung (auch wegen materieller
BGE 118 Ib 241 S. 253
Enteignung) liefe darauf hinaus, das System der Lenkungsabgabe durch dasjenige der Subvention zu ersetzen und den gesetzgeberischen Entscheid als verfassungswidrig zu erklären. Genau das aber ist dem Bundesgericht verwehrt. Mit der durch die Lenkungsabgaben bewirkten Einschränkung der Produktion lassen sich Entschädigungsforderungen demnach nicht begründen. Eine Entschädigung für entgangenen Gewinn ist daher zum vornherein ausgeschlossen (was aber auch der Fall wäre, wenn ohne entgegenstehende gesetzliche Regelung nach den Grundsätzen der materiellen Enteignung zu entscheiden wäre; vgl. E. 6b).
Anders verhält es sich mit einem allfälligen Schaden aufgrund nutzlos gewordener Stallungen. Ob diesbezüglich eine materielle Enteignung vorliegen könnte, bildete bei der Gesetzesberatung Gegenstand kontroverser Erörterung (Bericht der Kommission des Nationalrates vom 7. September 1978, BBl 1978 II 1338 unten; Amtl.Bull. 1978 N 1519 f. Egli, 1522 Nebiker, 1523 Füeg, 1524 Aubert, 1524 Sigrist, 1524 f. Keller; Amtl.Bull. 1979 S 32 Heimann, 32 f. Bürgi, 33 f. Guntern, 34 Krauchthaler, 36 Honegger). Dabei ging es im wesentlichen um die Frage, welche Übergangsfrist für den Abbau der Bestände auf die Höchstzahlen einzuräumen sei, damit die getätigten Investitionen amortisiert werden könnten. Angestrebt wurde eine Lösung, welche nach Möglichkeit nicht zu materieller Enteignung führen sollte. Ob und gegebenenfalls in welchem Masse der Bund bei der schliesslich festgelegten Übergangsfrist von zwölf Jahren in Einzelfällen entschädigungspflichtig werden könnte, blieb umstritten. Der Entscheid darüber wurde aber ausdrücklich dem Bundesgericht anheimgestellt (Amtl.Bull. 1979 S 36 Heimann, Berichterstatter der ständerätlichen Kommission, und Honegger, Vorsteher des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements). Es lässt sich insoweit nicht sagen, der Gesetzgeber habe die Frage der materiellen Enteignung bezüglich der Stalleinrichtungen selber - und abschliessend - geregelt, indem er zwar eine Amortisationsfrist gewährte, gleichzeitig aber eine Entschädigung ausschloss.
g) Entschädigungspflichtig kann die Schweizerische Eidgenossenschaft allerdings - wie dargestellt - nur werden, wenn und soweit die Lenkungsmassnahmen bei der Fleisch- und Eierproduktion sich unmittelbar gegen das Eigentum richten und eine daraus folgende Nutzungsbefugnis beschränken. Die Befugnis zur Haltung von Nutztieren folgt indessen nicht aus dem Recht an einem Grundstück. Sie hat ihre Grundlage vielmehr in der Handels- und Gewerbefreiheit. Das landwirtschaftliche Grundeigentum sowie die
BGE 118 Ib 241 S. 254
Stallbauten und weiteren Einrichtungen erscheinen insofern lediglich als faktisch notwendige Mittel zur Ausübung der gewerblichen Tätigkeit. Immerhin mag eingewendet werden, dass sich die Lenkungsmassnahmen teilweise direkt gegen die weitere Nutzung der Stallbauten richten. So untersteht der Umbau bestehender Stallungen seit 1980 der Bewilligungspflicht, und eine Bewilligung kann nur erteilt werden, wenn die Höchstbestände eingehalten sind (
Art. 19a lit. c und
Art. 19d Abs. 6 LwG
; Art. 12 Abs. 1 lit. b der Verordnung über die Bewilligung von Stallbauten vom 13. April 1988, Stallbauverordnung, SR 916.016). Ob dieser Bezug zum Eigentum genügt, um den hinsichtlich der Nutzungsmöglichkeiten der Stallbauten entstandenen Schaden als unmittelbare Folge eines Eingriffs in das Eigentum erscheinen zu lassen, erscheint zweifelhaft. Die Frage braucht aber nicht entschieden zu werden, weil sich - wie nachfolgend zu zeigen ist - eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung auch dann nicht bejahen liesse, wenn die Eigentumsgarantie zum Tragen käme.
6.
a) Würde der Schutzbereich der Eigentumsgarantie als betroffen angesehen, wäre zu beachten, dass die Eigentumsgarantie nicht losgelöst von der Wirtschaftsverfassung verstanden werden darf. Die Grundsätze der materiellen Enteignung sind im wesentlichen für den Bereich des Baurechts entwickelt worden und lassen sich nicht ohne weiteres auf die sich hier stellende Problematik wirtschaftslenkender Massnahmen übertragen. Es ist etwas anderes, ob das Grundeigentum durch baurechtliche Bestimmungen direkt in seinem Inhalt umschrieben oder in der Ausübung eingeschränkt wird, oder ob solche Auswirkungen lediglich indirekte Folgen wirtschaftslenkender Massnahmen sind.
b) Bauernstand und Landwirtschaft gelten von Verfassungs wegen in ihren Existenzgrundlagen als gefährdet. Unter den Bedingungen der freien Marktwirtschaft und der internationalen Konkurrenz fänden die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe grossenteils kein Auskommen, so dass erst der Agrarinterventionismus die Grundlagen unternehmerischer Freiheit zu schaffen vermag (FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981, S. 141 ff.). Die Rentabilität der inländischen Schlachtviehproduktion basiert wesentlich auf den Importbeschränkungen im Rahmen der Schlachtviehverordnung (SR 916.341). Wenn aber die Gewinnmöglichkeiten auf agrarpolitischen Massnahmen des Bundes und auf der Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit beruhen, so lässt sich schwerlich unter Berufung auf die aus der Eigentumsgarantie folgende Nutzungsbefugnis
BGE 118 Ib 241 S. 255
an den Produktionsmitteln ableiten, die Beschränkung der Gewinnmöglichkeiten durch andere agrarpolitische Massnahmen stelle eine materielle Enteignung dar. Entscheidet sich der Verfassungsgeber für eine gelenkte Wirtschaft, so können sich die Lenkungsmassnahmen nicht auf Vergünstigungen beschränken. Ihr Gegenstück bilden produktionslenkende Massnahmen, die den unternehmerischen Spielraum und folglich auch die Nutzungsbefugnis der Produktionsmittel einschränken. Dank der Wirtschaftspolitik des Staates ermöglichte Gewinne können so nicht zu Schaden aus materieller Enteignung führen, wenn andere wirtschaftspolitische Massnahmen die Gewinnmöglichkeiten wieder beschränken. Eine Eigentumsgarantie für den Gewerbebetrieb als solchen gibt es nicht.
c) Betrifft die Einschränkung der Produktionsmöglichkeiten die Eigentumsgarantie nicht und ist insoweit eine Entschädigung aufgrund der Bindung des Bundesgerichts an die Bundesgesetzgebung ohnehin ausgeschlossen, kann einzig ein Schaden hinsichtlich der nutzlos gewordenen Produktionsmittel in Betracht fallen. Ob diesbezüglich eine materielle Enteignung vorliegt, ist im Lichte der Grundgedanken der Rechtsprechung zur Abgrenzung entschädigungsbedürftiger von entschädigungslosen Beeinträchtigungen des Eigentums zu beurteilen, die in der Lehre von RIVA (a.a.O., S. 259 ff.) systematisiert und wie folgt (S. 351) zusammengefasst worden sind:
Massgebend ist danach in erster Linie das Kriterium der Eingriffsintensität. Ein zweites Element liegt im Gedanken der Lastengleichheit. Erscheint ein einzelner Eigentümer oder ein kleiner Kreis von Eigentümern hinsichtlich der wirtschaftlichen Folgen eines Eingriffs ausgesondert, besteht Grund zur Annahme einer Ausgleichspflicht. Von Bedeutung ist drittens die Zielrichtung des Eingriffs. Die Enteignungsähnlichkeit der Beeinträchtigung kann sich aus dem Umstand ergeben, dass das Gemeinwesen sich Vorteile verschafft, die üblicherweise nicht kostenlos zu erlangen sind. Ein viertes Kriterium bildet der Gedanke des Vertrauensschutzes. Mit Änderungen der Eigentumsordnung muss zwar jeder Eigentümer rechnen; Einschränkungen bisheriger Befugnisse dürfen aber nicht überfallartig, brüsk vorgenommen werden. Anderseits muss sich - fünftens - der Eigentümer sein eigenes auf Risiko gründendes oder fehlerhaftes Verhalten entgegenhalten lassen.
7.
Was vorerst die Eingriffsintensität der getroffenen Massnahmen betrifft, fällt in Betracht, dass den Klägern nicht bloss eine künftige (noch nicht realisierte) Nutzung des Eigentums entzogen wird. Vielmehr wird eine bisher rechtmässig ausgeübte
BGE 118 Ib 241 S. 256
Eigentumsbefugnis beschränkt, indem der bisher gehaltene Tierbestand reduziert werden muss und entsprechende Anlagen nicht mehr (oder nicht mehr in vollem Umfang) genützt werden können. Dieser an sich schwer wiegende Eingriff wird insofern gemildert, als den Nachteilen der Neuregelung auch Vorteile gegenüberstehen. Ohne die produktionslenkenden Massnahmen des Bundes müsste es zu einer Überproduktion kommen. Beispielsweise liegt der Anteil der Inlandproduktion von Schweinefleisch seit Jahren über 95% (BBl 1984 III 633), obwohl dieser Prozentsatz im Mittel der Jahre nicht überschritten werden darf (Art. 3 Schlachtviehverordnung; SR 916.341), soll der Absatz zu kostendeckenden Preisen sichergestellt werden. Ein Preiszusammenbruch würde sämtliche Betriebe, auch jene, die hohe Tierbestände aufweisen, in Mitleidenschaft ziehen.
Wohl ist nicht auszuschliessen, dass unter den Bedingungen freien Wettbewerbs ein Teil der Anbieter langfristig noch Erträge erwirtschaften könnte. Das ginge aber einher mit einem Konzentrationsprozess in der Landwirtschaft, wobei nicht zum vornherein feststeht, wer schliesslich vom Markt verdrängt würde. Die produktionsbeschränkenden Massnahmen des Bundes sollen demgegenüber zugunsten aller Betriebe sicherstellen, dass wenigstens im Umfang der zugelassenen Produktion tatsächlich ein kostendeckender Preis erzielt werden kann. Dieser Vorteil, der jedem einzelnen der Produzenten aus der allgemeinen Produktionsbeschränkung erwächst, relativiert die Eingriffsintensität der getroffenen Massnahmen erheblich (vgl. RIVA, a.a.O., S. 287 ff.).
8.
Hinsichtlich der Zielrichtung des Eingriffs fällt ins Gewicht, dass der Staat bzw. die Allgemeinheit aus der neuen Ordnung kaum eigenen Vorteil zieht. Die getroffene Regelung liegt vielmehr im Interesse der Produzenten selber und will deren private Interessen zu einem vernünftigen Ausgleich bringen. Angesichts beschränkter Absatzmöglichkeiten geht es um eine Limitierung der Produktionskapazitäten mit dem Ziel, dass möglichst viele bäuerliche Betriebe aufrechterhalten werden können. Die Zielrichtung des Ausgleichs verschiedener Eigentümerinteressen spricht - anders als dies bei einer Dienstbarmachung des privaten Eigentums für rein öffentliche Interessen der Fall wäre - gegen die Enteignungsähnlichkeit der getroffenen Massnahmen (RIVA, a.a.O., S. 310 ff.).
9.
a) Unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ist vorerst beachtlich, dass bis in die 70er Jahre zur Sicherung eines genügenden landwirtschaftlichen Einkommens ein Ausweichen von
BGE 118 Ib 241 S. 257
der milchwirtschaftlichen Produktion, wo bereits Absatzprobleme bestanden, auf die viehwirtschaftliche Produktion, insbesondere die Rindviehmast, propagiert wurde. Mit produktionsbeschränkenden Massnahmen rechneten die Kläger damals bei der Erstellung der Stallbauten wohl kaum. Die Produktionskapazitäten, die nun (teilweise) nicht mehr genutzt werden können, sind denn auch im Vertrauen auf die Weitergeltung der bisherigen Ordnung geschaffen worden.
b) Indes gilt es die besonderen Bedingungen eines gelenkten Wirtschaftssektors zu beachten. Der Marktmechanismus führt dazu, dass die Produktion ausgeweitet wird und entsprechende Produktionskapazitäten geschaffen werden, wo eine hohe Nachfrage besteht und sich ein guter Preis erzielen lässt. Das bewirkt aber, dass die Preise sinken, mit der Folge, dass gewisse Investitionen sich schliesslich doch nicht lohnen und das Angebot wieder eingeschränkt wird. Der Marktmechanismus zwingt so zu einer dauernden Anpassung der Produktionskapazitäten an veränderte Bedingungen. Ob sich wirtschaftliche Investitionen lohnen, hängt vom Verhalten der übrigen Wirtschaftssubjekte ab. Übernimmt nun der Staat teilweise die Koordinationsaufgabe des Marktes, so kann ihm nicht zugemutet werden, zu garantieren, was unter Bedingungen des freien Wettbewerbs gerade nicht garantiert ist: nämlich, dass sich einmal getätigte Investitionen auf die Dauer lohnen. Wer Investitionen tätigt, muss damit rechnen, dass andere Betriebe das gleiche tun und in der Folge die Produktion wieder eingeschränkt werden muss. Wirtschaftliche Tätigkeit ist nicht ohne Risiko, sie ist es auch dann nicht, wenn der Staat lenkend eingreift. Das relativiert den Anspruch auf Vertrauensschutz.
Greift der Staat im Rahmen seiner wirtschaftslenkenden Tätigkeit zu derart einschränkenden Massnahmen, wie das hier geschehen ist, so mag von ihm verlangt werden, dass er dies nicht überfallartig tut. Gerade in dieser Hinsicht lässt sich dem Bundesgesetzgeber aber nichts vorwerfen. Er hat auf die getätigten Investitionen Rücksicht genommen und eine zwölfjährige Übergangs- und Amortisationsfrist gewährt. Der Anspruch auf Kontinuität staatlichen Handelns wurde damit - soweit dies bei wirtschaftlichen Entscheidungen, die naturgemäss eher kurzfristiger Natur sind, überhaupt möglich ist - real eingelöst (vgl. RIVA, a.a.O., S. 339).
c) Den Klägern stand für die Amortisation nach der gesetzlichen Regelung eine Zeitspanne von zwölf Jahren zur Verfügung. Das mag für sich genommen als ungenügend erscheinen, wenn kurz vor
BGE 118 Ib 241 S. 258
Inkrafttreten der Höchstbestandesvorschriften noch Investitionen in erheblichem Ausmass vorgenommen wurden. Dabei ist freilich in Betracht zu ziehen, dass gerade diejenigen, die ihre Produktion noch in den 70er Jahren massiv ausgeweitet haben, die schliesslich notwendig gewordene Neuregelung mitverursacht haben. Wohl ist ihnen nicht zu verargen, dass sie ihre unternehmerische Tätigkeit in einem Sektor ausgeweitet haben, den sie als lukrativ einschätzen mochten. Investitionen sind aber immer mit Risiken behaftet, und sie sind es in besonderem Masse, wenn sie noch in einem Zeitpunkt getätigt werden, wo Überproduktionen absehbar sind. Ihr auf Risiko gründendes Verhalten müssen sich diese Kläger entgegenhalten lassen.
Soweit umgekehrt eine Ausweitung der Produktion in den 70er Jahren nicht stattgefunden hat, stand den Klägern eine entsprechend verlängerte Amortisationsfrist für die früher getätigten Investitionen zur Verfügung.
d) Nun sind allerdings mit der Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 19. Dezember 1986 (AS 1988 640) die bisherigen Ausnahmebestimmungen stark eingeschränkt worden, ohne dass der Gesetzgeber gleichzeitig die Anpassungsfrist für die betroffenen Betriebe verlängert hätte.
Konnte der Bundesrat aufgrund von
Art. 19b Abs. 3 LwG
in der Fassung des Gesetzes vom 22. Juni 1979 (AS 1979 2059) noch in allgemeiner Weise Ausnahmen aus züchterischen Gründen vorsehen, so wurde diese Befugnis in
Art. 19b Abs. 3 lit. a LwG
in der Fassung vom 19. Dezember 1986 auf die Versuchsbetriebe und Forschungsanstalten des Bundes, die Geflügelzuchtschule Zollikofen und die Mast- und Schlachtleistungsprüfungsanstalt Sempach beschränkt. Entsprechend enthält die Höchstbestandesverordnung vom 13. April 1988 keine Bestimmung mehr über Ausnahmebewilligungen für Basiszucht- und Herdebuchbetriebe (AS 1988 670). Nach der Fassung der Höchstbestandesverordnung vom 26. August 1981 (AS 1981 1424) hätten demgegenüber bei Basiszuchtbetrieben noch Ausnahmebewilligungen für maximal 450 Mutterschweine und bei Herdebuchbetrieben für 300 Zuchtjager erteilt werden können (Art. 3 Abs. 1 lit. b). Diese Verschärfung der Bestimmungen wurde damit begründet, dass Ausnahmebewilligungen aus züchterischen Gründen nicht zwingend notwendig seien und sich die mit der Einhaltung der Höchstbestände verbundenen organisatorischen Probleme lösen liessen (Botschaft des Bundesrates vom 14. September 1983, BBl 1983 IV 64).
BGE 118 Ib 241 S. 259
Was die Verwertung von Metzgereiabfällen und von Nebenprodukten der Milchverarbeitung in Käsereien durch Schweine betrifft, wurde mit der Gesetzesänderung vom 19. Dezember 1986 die Zulässigkeit von Ausnahmebewilligungen auf Mastschweinebetriebe begrenzt, unter Streichung der zuvor noch möglichen Ausnahmebewilligung für Schweinezuchtbetriebe (
Art. 19b Abs. 3 LwG
in der Fassung vom 22. Juni 1979,
Art. 19b Abs. 3 lit. b und c LwG
in der Fassung vom 19. Dezember 1986; vgl. auch Art. 3 Abs. 1 lit. c und d der Höchstbestandesverordnung in der Fassung vom 26. August 1981 sowie Art. 8 und 9 der Höchstbestandesverordnung in der Fassung vom 13. April 1988). Der Grund für diese Änderung liegt darin, dass Mastschweine weit bessere Abfallverwerter sind als Zuchtschweine: Mit dem Höchstbestand bei Mastschweinen lassen sich 2,5 Mio. Liter Schotte verwerten, mit dem Höchstbestand von Mutterschweinen mit zugehörigen Remonten lediglich 0,75 Mio. Liter.
Diese nachträglichen Verschärfungen der Höchstbestandesvorschriften geben enteignungsrechtlich zu keiner anderen Wertung Anlass. Entscheidend für diese Beurteilung ist der Umstand, dass auch jenen Betrieben, die ursprünglich noch mit einer Ausnahmebewilligung hätten rechnen können, für ihre vor 1980 errichteten Stallungen und Einrichtungen die volle Amortisationsfrist zur Verfügung gestanden hat. Verkürzt erscheint lediglich die Anpassungs-, nicht aber die Amortisationsfrist. Zwar muss zusätzlich beachtet werden, dass auch die Frist für eine Anpassung an veränderte Vorschriften nicht ohne Bedeutung ist. Es bedarf unter Umständen baulicher Anpassungen und betriebsorganisatorischer Änderungen. Dieser Gesichtspunkt wiegt hier aber nicht schwer, weil sich die Betriebsinhaber jedenfalls konzeptionell schon lange vor Inkrafttreten der verschärften Bestimmungen darauf einstellen konnten. Die schliesslich vom Gesetzgeber beschlossenen Änderungen gehen auf die Botschaft des Bundesrates vom 14. September 1983 (BBl 1983 IV 50) zurück. Es verhält sich deshalb keineswegs so, dass die Kläger, die zuvor noch mit einer Ausnahmebewilligung gerechnet haben mochten, erst gut drei Jahre vor dem für den Abbau massgebenden Stichtag (31. Dezember 1991) überrascht worden wären. Eine vernünftige Betriebsplanung hätte bereits seit 1983 in Rechnung gestellt, dass die Vorschläge des Bundesrates Gesetz werden könnten.
10.
a) Unter dem Gesichtspunkt der Lastengleichheit stellen sich zahlreiche Kläger auf den Standpunkt, sie müssten ein Sonderopfer für die gesamte Landwirtschaft erbringen. Rund 150 Betriebe (tatsächlich sind es 464 Betriebe, vgl. BERNHARD BERGER,
BGE 118 Ib 241 S. 260
Produktions- und Strukturlenkung in der Fleisch- und Eierproduktion - Bilanz der Auswirkungen der Höchstbestandes- und der Stallbauverordnung, Bundesamt für Landwirtschaft 1990, S. 12), die zum Abbau ihrer Bestände gezwungen würden, stünden insgesamt 120 000 Landwirtschaftsbetrieben (Nebenerwerbsbetriebe eingerechnet) gegenüber, die nicht betroffen seien.
b) Diese Auffassung ist schon im Ansatz fragwürdig. Sie verkennt, dass die struktur- und produktionslenkenden Massnahmen des Bundes nicht nur die Nutzungsbefugnisse von Betrieben treffen, die die Höchstbestände überschreiten. Nach
Art. 19d Abs. 1 LwG
unterliegt die Erstellung neuer sowie der Umbau und die Erweiterung bestehender Ställe der Bewilligungspflicht. Stallbauten zur Erhöhung des Tierbestandes werden nur unter den einschränkenden Bedingungen von
Art. 19d Abs. 4 LwG
erteilt, wobei auch Gesuche, die diese Bedingungen erfüllen, ganz oder teilweise abgelehnt werden, wenn die Produktion bei den betreffenden Tierarten längerfristig den Bedarf übersteigt (vgl. zu den Bewilligungsvoraussetzungen Art. 12 ff. Stallbauverordnung). Für die meisten Produktionszweige besteht ein genereller Aufstockungsstopp (Verordnung über den Aufstockungsstopp in der Fleisch- und Eierproduktion vom 17. Mai 1988, SR 916.344.1), welcher bereits auf den 1. Januar 1980 eingeführt worden war (HUSER, a.a.O., S. 59). Während also Betriebe, die die Höchstbestandesvorschriften überschreiten, ihre Bestände abbauen müssen, dürfen umgekehrt Betriebe, die darunter liegen, ihre Bestände (in der Regel) nicht bzw. höchstens bis zur Freigrenze (Art. 11 Stallbauverordnung) vergrössern. Diese Einschränkung wurde im übrigen sofort, das heisst bereits aufgrund der Stallbauverordnung vom 10. Dezember 1979 (AS 1979 2084) wirksam, während für den Abbau übergrosser Betriebe immerhin eine zwölfjährige Übergangsfrist gewährt wurde. Von einem Sonderopfer lässt sich deshalb nicht sprechen, auch wenn für sich genommen die Verpflichtung zum Abbau das Eigentum stärker trifft als das Verbot der Aufstockung. Vielmehr ist anzuerkennen, dass der Gesetzgeber im Blick auf das Ziel der Verhinderung von Überproduktionen einen vernünftigen Ausgleich zwischen den verschiedenen Bewirtschafter- und Eigentümerkategorien angestrebt und auch verwirklicht hat.
c) Problematisch erscheint dagegen, dass die Höchstbestandesvorschriften die maximal zulässigen Bestände grundsätzlich für alle Betriebe in gleicher Weise festlegen und nicht zwischen bodenabhängiger und bodenunabhängiger Produktion unterscheiden. Betriebe, die über eine grosse landwirtschaftliche Nutzfläche verfügen,
BGE 118 Ib 241 S. 261
müssen auf denselben Höchstbestand abbauen wie dies für bodenunabhängige Betriebe der Fall ist. Basiert die viehwirtschaftliche Produktion vollumfänglich auf betriebseigener Futtergrundlage, so schränken die Höchstbestandesvorschriften nicht nur die bisherige Nutzung der Stallbauten ein. Sie zwingen überdies zu einer Umstellung der Produktion hinsichtlich der landwirtschaftlichen Nutzflächen. Das Bundesamt für Landwirtschaft hat auf Verlangen des Bundesgerichts die Landfläche berechnet, die erforderlich ist, wenn das dazu benötigte Futter vorwiegend (zu zwei Dritteln) selber produziert werden soll. Der Landbedarf bemisst sich danach bei der Kälbermast auf 27-57 Hektaren, bei der Grossviehmast auf 26-42 Hektaren, bei der Schweinemast auf 47-75 Hektaren, bei der Schweinezucht auf 14-18 Hektaren und bei Legehennen auf 41-67 Hektaren. Betriebe, die diese Werte erheblich überschreiten, werden durch die Höchstbestandesvorschriften doppelt - hinsichtlich der Stallbauten und hinsichtlich der pflanzlichen Nutzung - belastet.
Die Problematik liesse sich entschärfen, wenn derartige Betriebe aufgeteilt werden könnten. Im zitierten Urteil Forster hat das Bundesgericht die Aufteilung eines bodenunabhängigen Betriebes als Umgehung der Höchstbestandesvorschriften erachtet. Hingegen hat es gleichzeitig angedeutet, dass die Schaffung bodenabhängiger bäuerlicher Existenzen durch Aufteilung eines Grossbetriebs mit der Zielrichtung der Höchstbestandesvorschriften in Einklang stehen könnte. Gleichwohl wird in einzelnen Fällen eine Betriebsteilung scheitern, weil sich beispielsweise aus baulichen Gründen der Betriebsbegriff der Begriffsverordnung nicht erfüllen lässt (vgl. Art. 2 Begriffsverordnung). Entscheidend bleibt deshalb die Frage, ob für die landwirtschaftliche Nutzfläche eine sinnvolle Nutzung verbleibt.
Dabei ist notorisch, dass in weiten Bereichen der landwirtschaftlichen Produktion Überschussprobleme bestehen, die sich nur dank staatlicher Produktionslenkung in Grenzen halten lassen. Die Neuaufnahme der Verkehrsmilchproduktion ist aufgrund der Milchkontingentierung praktisch ausgeschlossen (vgl. Art. 2 des Milchwirtschaftsbeschlusses 1988 vom 16. Dezember 1988, SR 916.350.1; Art. 13 der Verordnung über die Milchkontingentierung in der Talzone, in der voralpinen Hügelzone und in der Zone I des Berggebietes vom 20. Dezember 1989, SR 916.350.101). Im Bereich der Vertragsproduktion, insbesondere beim Raps- und Zuckerrübenanbau, sind Gesamtmenge bzw. Anbaufläche begrenzt (Art. 2 des Bundesbeschlusses über die inländische Zuckerwirtschaft vom 23. Juni
BGE 118 Ib 241 S. 262
1989, SR 916.114.1; Art. 1 der Verordnung über den Rapsanbau und die Verwertung der Rapsernte, SR 916.115.11). Keine mengenmässigen Beschränkungen bestehen hingegen bei der Brot- und Futtergetreideproduktion. Der Bundesrat hat zwar in seiner Botschaft über Lenkungsmassnahmen im Pflanzenbau vom 21. Januar 1991 (BBl 1991 I 841) noch den Vorschlag gemacht, die Übernahme von Brotgetreide beschränken zu können, falls die Produktion über Preisfestsetzung, Beteiligung der Produzenten an den Verwertungskosten und ökologische Massnahmen nicht im erwünschten Ausmass gelenkt werden könne (Art. 10ter lit. a des Getreidegesetzes in der vom Bundesrat vorgeschlagenen Fassung, BBl 1991 I 886). Die Bundesversammlung hat dies jedoch abgelehnt (Bundesbeschluss über die befristete Änderung des Getreidegesetzes vom 21. Juni 1991, Art. 10ter, BBl 1991 II 1557, AS 1991 2629).
Den grossen bodenabhängigen Betrieben, die bisher Futter für ihre eigenen Tierbestände angebaut haben, ist es daher nicht verwehrt, die landwirtschaftlichen Nutzflächen für Brot- oder Futtergetreideanbau zu verwenden. Sie können überdies - im Blick auf eine Stabilisierung der Getreideproduktion sinnvoller - mit Bundesbeiträgen den Getreideanbau extensiv (d.h. ohne Wachstumsregulatoren, Fungizide und Insektizide) betreiben oder die Ackerflächen teilweise (als ökologische Ausgleichsflächen oder Rotationsbrachen) stillegen (Art. 20a des Bundesbeschlusses über die befristete Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 21. Juni 1991, BBl 1991 II 1553, AS 1991 2611). Hinzuweisen ist schliesslich auf die Möglichkeit extensiver Landnutzung durch Ammen- und Mutterkuhhaltung (vgl. Verordnung über Beiträge an Kuhhalter ohne Verkehrsmilchproduktion vom 20. Dezember 1989, SR 916.350.132.1). Angesichts dieser rechtlichen Rahmenbedingungen bleiben die landwirtschaftlichen Nutzflächen wirtschaftlich interessant, auch wenn sie nicht mehr in herkömmlicher Weise vollumfänglich für auf dem Betrieb selbst verwertetes Tierfutter genutzt werden können. Es lässt sich daher nicht sagen, grosse bodenabhängige Betriebe seien durch die Höchstbestandesvorschriften in enteignungsrechtlich relevanter Weise stärker betroffen als flächenmässig kleinere Betriebe.
11.
Die eingeklagte Entschädigung erweist sich damit selbst dann als unbegründet, wenn sie unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie geprüft wird. Dies gilt unabhängig von der Höhe der entstandenen Verluste und auch unabhängig davon, ob bestimmte Einrichtungen (beispielsweise Silos) als Folge der Bestandesreduktion
BGE 118 Ib 241 S. 263
nicht nur angepasst, sondern vollständig ersetzt werden müssen. Zusätzlicher Beweismassnahmen bedarf es folglich nicht. Insbesondere ist es nicht erforderlich, einen Augenschein durchzuführen oder im Einzelfall eine Expertise anzuordnen.
(Das Bundesgericht hat auch alle übrigen, nicht durch Rückzug erledigten Klagen abgewiesen.)


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
100 IV 83
22. Auszug aus dem Urteil des Kassationshofes vom 1. März 1974 i.S. Generalprokurator des Kantons Bern gegen Bläuer.

regeste:
Regeste
Art. 36 Abs. 3 SVG
.
Wo von mehreren Spuren einer Fahrbahn die eine mit einem beschränkten Fahrverbot belegt ist, indem sie den öffentlichen Verkehrsmitteln (Bus) vorbehalten wird, hat der sie zu queren beabsichtigende Linksabbieger den entgegenkommenden Fahrzeugen den Vortritt zu lassen, selbst wenn diese zur Benützung der reservierten Spur nicht berechtigt sind.

text:
Sachverhalt
ab Seite 83
BGE 100 IV 83 S. 83
A.-
Am 13. April 1973, um 14.50 Uhr lenkte Bläuer einen Taxi-Personenwagen in Bern auf dem Nordring stadtauswärts in Richtung Wyleregg. Der Nordring ist eine vierspurige Strasse. Die dem stadteinwärts fliessenden Verkehr vorbehal tenen zwei Fahrspuren sind in eine Normal- und eine Busspur unterteilt. Die erste verläuft der Strassenmitte entlang und ist von der zweiten durch eine weisse und eine parallele durchgezogene gelbe Linie getrennt. Die Busspur ist überdies mit der Bezeichnung "Bus" markiert. Bläuer beabsichtigte, auf der Höhe der Verzweigung Nordring/Quartierstrasse nach links abzubiegen. Zu diesem Zwecke musste er beide Spuren der Gegenfahrbahn überqueren. Als er sich der Verzweigung näherte, stand auf der Normalspur der Gegenfahrbahn eine Fahrzeugkolonne, die ihm die Sicht auf die Busspur verdeckte. Im Begriffe, diese zu überqueren, stiess er mit einem von Frau Blum gesteuerten Personenwagen zusammen, der
BGE 100 IV 83 S. 84
die Busspur benutzt hatte. Bei dem Unfall wurde eine im Taxi mitfahrende Person verletzt.
B.-
Am 5. September 1973 verurteilte der Gerichtspräsident VII von Bern Bläuer wegen Missachtung des Vortrittsrechtes der Frau Blum in Anwendung von
Art. 36 Abs. 3 SVG
zu einer Busse von Fr. 40.-.
Auf Berufung des Gebüssten sprach das Obergericht des Kantons Bern diesen von der Anschuldigung des Verstosses gegen
Art. 36 Abs. 3 SVG
frei, weil Frau Blum nicht berechtigt gewesen sei, die Busspur zu benutzen.
C.-
Der Generalprokurator des Kantons Bern führt Nichtigkeitsbeschwerde und beantragt, Bläuer wegen Verletzung des Vortrittsrechtes gemäss
Art. 36 Abs. 3 SVG
schuldig zu sprechen und zu bestrafen.
D.-
Bläuer beantragt Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Der Kassationshof zieht in Erwägung:
1.
Nach
Art. 36 Abs. 3 SVG
ist vor dem Abbiegen nach links den entgegenkommenden Fahrzeugen der Vortritt zu lassen. Geht man vom Wortlaut dieser Bestimmung aus - und auf diesen ist als Grundlage jeder Gesetzesauslegung zunächst abzustellen (
BGE 95 IV 73
) -, so erweist sich das darin ausgesprochene Gebot insofern als ein absolutes, als es grundsätzlich unbekümmert darum beachtet werden muss, ob der entgegenkommende Führer zum Befahren der von ihm benutzten Fahrbahn berechtigt ist oder nicht. Die Tatsache, dass er auf dieser fährt, verpflichtet den Linksabbieger, zu warten. Dieser im Wortlaut liegenden Aussage entspricht im wesentlichen auch der Sinn der Norm.
Art. 36 Abs. 3 SVG
ist ein Anwendungsfall der im Strassenverkehr gültigen Grundregel, dass der Verkehr, der seine Richtung beibehält, vor demjenigen, der sie ändert, den Vorrang hat (JAGUSCH, Strassenverkehrsrecht, 20. Auflage, N. 39 zu § 9 StVO). Damit ist aber auch gesagt, dass im Interesse der Sicherheit wie der Flüssigkeit des Verkehrs ein AbWeichen von der Norm nur ausnahmsweise zulässig sein kann. Der Verkehr ist nämlich in hohem Masse an einfachen und klaren Regeln interessiert, die bloss dort durchbrochen werden sollen, wo besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen (
BGE 94 IV 75
E. 1,
BGE 95 IV 89
). Eine solche hat das Bundesgericht in der Anwendung von
Art. 36 Abs. 3 SVG
bis anhin nur in
BGE 91 IV 144
ff.
BGE 100 IV 83 S. 85
anerkannt, wo der entgegenkommende Führer eine mit dem Signal "Allgemeines Fahrverbot" versehene Strasse befuhr. Eine Verkehrsfläche, auf der das allgemeine Fahrverbot uneingeschränkt gilt, darf von Motorfahrzeugen und motorlosen Fahrzeugen überhaupt nicht benützt werden. Sie stellt daher keine Fahrbahn dar (
Art. 1 Abs. 4 VRV
), mit der Folge, dass sie an der Stelle, wo sie mit einer dem Fahrverkehr geöffneten Strasse zusammentrifft, keine Verzweigung bildet (
Art. 1 Abs. 8 VRV
). Hier hat der Führer, der die öffentliche Strasse benützt, gegenüber dem andern, der auf einer Strasse mit unbeschränktem Fahrverbot fährt, den absoluten Vortritt. Anders ist es indessen, wenn das signalisierte Fahrverbot eingeschränkt, das Befahren der mit dem Verbot belegten Strasse bestimmten Fahrzeugführern oder Fahrzeugkategorien oder für bestimmte Zwecke gestattet ist. Die Strasse bleibt hier Fahrbahn im Sinne des
Art. 1 Abs. 4 VRV
, und ihre beschränkte Befahrbarkeit kann auf die Verkehrsregeln über den Vortritt bloss Einfluss haben, wenn die betreffende Strasse dadurch für den allgemeinen Verkehr eine derart untergeordnete Bedeutung erhält, dass sie im Vergleich zur andern einer blossen Ausfahrt im Sinne des
Art. 1 Abs. 8 VRV
gleichzustellen wäre. Diese von der Rechtsprechung für die Fahrbahn schlechthin aufgestellten Grundsätze müssen auch für die einzelne Fahrspur einer Strasse Geltung haben. Wo von zwei oder mehreren Spuren einer Fahrbahn die eine mit einem beschränkten Fahrverbot belegt ist, indem sie beispielsweise bestimmten Fahrzeugkategorien vorbehalten wird, bleibt sie Teil der Fahrbahn im Sinne des
Art. 1 Abs. 4 VRV
, und es hat der Linksabbieger, der sie queren will, den entgegenkommenden Fahrzeugen den Vortritt zu lassen.
2.
Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die dem stadteinwärts fahrenden Verkehr auf dem Nordring vorbehaltene Fahrbahnhälfte in zwei Spuren aufgeteilt war, nämlich in die sogenannte Normalspur, auf welcher alle Fahrzeuge verkehren durften, und in die Busspur, die von der anderen durch zwei durchgezogene Linien (eine äussere weisse und eine innere gelbe) getrennt und mit der Aufschrift "BUS" markiert war. Des weiteren steht nach dem angefochtenen Urteil fest, dass diese Busspur zur Unfallzeit nur den öffentlichen Verkehrsmitteln zur Verfügung stand, zu denen nach der in Bern herrschenden Verkehrsauffassung ausser den Fahrzeugen der öffentlichen Verkehrsbetriebe auch die Taxis zählen.
BGE 100 IV 83 S. 86
Geht man von diesen Feststellungen und der für Bläuer günstigsten Voraussetzung aus, dass die Markierung der fraglichen Spur vorschriftsgemäss und daher gültig war, so erweist sich diese Spur als eine Verkehrsfläche, die nur mit einem beschränkten Fahrverbot belegt war. Da sie zudem von allen öffentlichen Verkehrsmitteln, einschliesslich der Taxis, befahren werden durfte, kann sie nicht einer blossen Ausfahrt gleichgestellt werden, selbst wenn die Verkehrsdichte auf ihr gering war. Demnach hätte Bläuer, der als Linksabbieger diese Spur queren wollte, allen auf ihr entgegenkommenden Fahrzeugen und namentlich auch Frau Blum den Vortritt lassen müssen. Diese strikte Anwendung von
Art. 36 Abs. 3 SVG
(s. BUSSY/RUSCONI CS/CR annoté N. 2.2 zu
Art. 36 SVG
; SCHULTZ, Die strafrechtliche Rechtsprechung zum neuen Strassenverkehrsrecht, S. 173) rechtfertigt sich auch in Anbetracht der Verhältnisse des vorliegenden Falles. Dass nämlich auf der Busspur verkehrende Fahrzeuge in der Grösse von Personenwagen, zu denen auch die Taxis zählen, vom Linksabbieger nicht immer rechtzeitig erkannt werden können, hat sich gerade hier erwiesen. Aber auch die Markierungen auf der genannten Spur sind nicht durchwegs leicht erkennbar. Die ausgezogene Randlmie hört vor der Verzweigung auf und läuft erst nach dieser weiter. Zudem kann die Sicht auf die Oberfläche der Gegenfahrbahn mit der etwas zurückliegenden Aufschrift "BUS" durch auf der Normalspur stehende Fahrzeuge verdeckt sein. Wollte man es unter solchen Umständen der Prüfung des einzelnen Linksabbiegers anheimstellen, ob ein auf der Busspur allenfalls verkehrender Fahrzeugführer zu deren Benutzung berechtigt sei, würde damit ein gefährliches Unsicherheitsmoment in den Verkehr hineingetragen, das mit dem Erlass des
Art. 36 Abs. 3 SVG
gerade ausgeschaltet werden wollte.
Hat demnach Bläuer gegen
Art. 36 Abs. 3 SVG
verstossen, so ist damit zwar nicht gesagt, dass Frau Blum nicht ihrerseits eine Schuld am Unfall treffe. Eine solche könnte jedoch Bläuer hier nicht entlasten. Denn abgesehen davon, dass es im Strafrecht keine Schuldkompensation gibt (
BGE 85 IV 91
, Nr. 23), ist eine Missachtung von
Art. 36 Abs. 3 SVG
strafbar unbekümmert darum, ob eine konkrete Gefahr geschaffen wurde und ob das fehlerhafte Verhalten Bläuers für den Zusammenstoss kausal geWesen ist (
BGE 96 IV 136
E. 1).


header:
Urteilskopf
103 IV 121
34. Urteil des Kassationshofes vom 27. Mai 1977 i.S. L. gegen Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt

regeste:
Regeste
Art. 41 LMG
,
Art. 68 Abs. 1 EFV
. Deklaration von Fleischgerichten.
1. Die Strafdrohung des
Art. 41 LMG
sanktioniert nicht nur Vorschriften, die die Gesundheit schützen, sondern auch solche, welche den Konsumenten vor Ausbeutung bewahren (E. 1).
2. Das LMG und die dazu gehörigen Verordnungen, insbesondere die Fleischschauverordnung, schreiben nicht vor, aus welcher Fleischart "Rahmschnitzel" herzustellen sind. Ohne solche Vorschrift ist nach der vorherrschenden Verkehrsauffassung zu beurteilen, ob die Verwendung von Truthahnfleisch ohne entsprechende Deklaration eine Täuschung des Konsumenten darstelle oder nicht (E. 2 bis E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 122
BGE 103 IV 121 S. 122
Ein Wirt in Basel offerierte am 4. Mai 1976 auf seiner Menükarte "Rahmschnitzel, Nüdeli, gem. Salat" zum Preis von Fr. 7.--. Als Fleischbestandteil der Rahmschnitzel verwendete er Truthahnfleisch, ohne auf der Menükarte auf diesen Sachverhalt hinzuweisen.
In Bestätigung des Urteils des Polizeigerichtspräsidenten verurteilte das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt den Wirt am 1. Dezember 1976 gestützt auf Art. 41 Abs. 2 des Bundesgesetzes betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen wegen Übertretung von Art. 68 Abs. 1 der Eidgenössischen Fleischschauverordnung zu einer Busse von Fr. 100.--.
Das Fleischgericht war zwar qualitativ und preislich nicht zu beanstanden. Doch fanden die kantonalen Gerichte, es hätte der Art nach, d.h. als Truthahnfleisch, bezeichnet werden müssen, um eine Täuschung der Kunden auszuschliessen.
Mit Nichtigkeitsbeschwerde beantragt der Verzeigte, das Urteil des Appellationsgerichts aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie ihn freispreche, eventuell von Strafe Umgang nehme.
Das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt stellt Antrag auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Gegen seine Verurteilung macht der Beschwerdeführer in erster Linie geltend, eine verfassungs- und gesetzeskonforme Auslegung des Art. 68 Abs. 1 der Eidgenössischen Fleischschauverordnung ergebe, dass
Art. 41 Abs. 2 LMG
nur eine Täuschung ahnde, welche Leib oder Gesundheit des Konsumenten gefährde.
Diese Ansicht ist falsch.
Art. 69bis Abs. 1 lit. a BV
ermächtigt den Bund, gesetzliche Bestimmungen zu erlassen, "über den Verkehr mit Nahrungs- und Genussmitteln", ohne dass diese Befugnis auf den Schutz von Leben und Gesundheit eingeschränkt wird, wie dies in lit. b für "den Verkehr mit andern Gebrauchs- und Verbrauchsgegenständen" zutrifft (BURCKHARDT, Kommentar, 3. Aufl., S. 620 f). Die Botschaft vom 8. März 1895 zur Verfassungsergänzung führte aus, es sei eine wichtige "Aufgabe der öffentlichen Gesundheitspflege,
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durch eine wirksame Aufsicht und Kontrolle den Handel und den Verkauf von gefälschten oder verfälschten und gesundheitsschädlichen Nahrungs- und Genussmitteln zu unterdrücken und so das konsumierende Publikum vor Gesundheitsschädigungen oder Ausbeutung zu schützen" (BBl 1895 I 771/772).
Dementsprechend ermächtigt
Art. 54 Abs. 2 LMG
den Bundesrat zu verordnen, "dass Lebensmittel sowohl im Gross- als im Kleinverkehr so bezeichnet werden, dass eine Täuschung über ihre Natur und ihre Herkunft nicht möglich ist". Es entspricht dies, nach der Botschaft vom 28 Februar 1899 zum Entwurf des Lebensmittelgesetzes, dem Zweck des Gesetzes, den Konsumenten vor Gesundheitsschädigung und vor Ausbeutung zu bewahren (BBl 1899 I 615).
2.
Der Beschwerdeführer bestreitet die Anwendbarkeit der Eidgenössischen Fleischschauverordnung (EFV; SR 817.191) auf die Abgabe gekochter Fleischgerichte in Restaurants an sich nicht. Dafür spricht
Art. 119 LMV
, welcher für den Verkehr mit Fleischwaren generell die Vorschriften der jeweils geltenden Verordnung betreffend das Schlachten, die Fleischschau und den Verkehr mit Fleischwaren anwendbar erklärt und diesem einige weitere Vorschriften über Fleischextrakte, Bouillonpräparate und Sulze hinzufügt. Anwendbar erscheint demnach auch
Art. 68 Abs. 1 EFV
, auf den die kantonalen Gerichte ihre Verurteilung unmittelbar stützen. Doch kann die Frage hier offen bleiben. Denn andernfalls würde
Art. 15 Abs. 1 LMV
eingreifen. Darnach dürfen für Lebensmittel verwendete Bezeichnungen, Angaben, Abbildungen und Packungsaufschriften sowie Arten der Aufmachungen nicht zur Täuschung über Natur, Herkunft, Menge, Gewicht usw. der betreffenden Lebensmittel geeignet sein. Beide Vorschriften aber hat der Bundesrat in Erfüllung des gesetzlichen Auftrages (
Art. 54 Abs. 2 LMG
) erlassen, wonach Lebensmittel sowohl im Gross- als im Kleinverkehr so bezeichnet werden müssen, dass eine Täuschung über ihre Natur und ihre Herkunft nicht möglich ist.
3.
Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein,
Art. 68 Abs. 1 EFV
enthalte keine generelle Deklarationspflicht. Eine solche bestehe nur für Pferdefleisch. Allgemein untersagt werde lediglich die Falschdeklaration von Fleisch und Fleischwaren.
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Dies ist - auch für
Art. 54 Abs. 2 LMG
und
Art. 15 Abs. 1 LMV
- insoweit richtig, als diese Gesetzesvorschriften nicht ausdrücklich sagen, wie Rahm-Truthahnschnitzel zu bezeichnen sind. Sie schreiben nur vor, sie seien so zu bezeichnen, dass eine Täuschung des Käufers ausgeschlossen ist. Ob dies zutrifft, ist von Fall zu Fall zu prüfen und nicht "ausschliesslich auf Grund der bestehenden gesetzlichen Vorschriften zu beurteilen", wie die Vorinstanz annimmt.
Etwas anderes kann weder aus Art. 63 noch aus
Art. 74 Abs. 3 EFV
abgeleitet werden. Wenn die erstere Vorschrift das Beseitigen oder Ändern amtlicher Stempelabdrücke sowie jegliche Behandlung von Fleisch und Fleischwaren, die zur Täuschung über Herkunft, Eigenart usw. Anlass geben können, schlechtweg verbietet, so kann sie darunter nicht die durch die Kochkunst übliche Zubereitung von Fleischgerichten gemeint haben. Und wenn Art. 74 Abs. 3 vorschreibt, "Wurstwaren, die Fleisch von Kaninchen, Geflügel und Wildbret enthalten, sind deutlich als solche zu bezeichnen", so gilt diese besondere Deklarationspflicht nur gerade für Wurstwaren, nicht aber auch für Truthahnschnitzel, solange eine entsprechende Vorschrift der Verordnung oder allenfalls eine koordinierende Bestimmung des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes fehlt. Sie wird auch nicht durch die Mitteilung des Eidgenössischen Veterinäramtes vom 12. Mai 1976 über die Verarbeitung von Geflügelfleisch in Wurstwaren ersetzt, wenn sie in Absatz 3 darauf aufmerksam macht, dass auch zubereitete Fleischgerichte aus oder mit Geflügelfleisch als solche zu deklarieren seien, sofern nach den allgemeinen Regeln der Küche nicht offensichtlich auf die Verwendung von Geflügelfleisch geschlossen werden könne, z.B. Truthahnschnitzel, Geschnetzeltes aus Pouletfleisch. Diese Verlautbarung beansprucht nicht Verordnungscharakter. Es wird lediglich auf die allgemeinen Regeln der Kochkunst verwiesen und daraus abgeleitet, ohne besondern Hinweis auf Geflügel müsse nicht damit gerechnet werden, Schnitzel seien aus Geflügelfleisch hergestellt. Eine positive Deklarationspflicht wird daher durch diese Mitteilung des Eidg. Veterinäramtes nicht begründet. Eine aus Art. 74 Abs. 3 abgeleitete Strafe würde gegen den Grundsatz "keine Strafe ohne Gesetz" verstossen.
4.
Ob im vorliegenden Fall eine Täuschungsgefahr bestanden habe, kann nur beurteilt werden, wenn man die
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begründeten Erwartungen der Gäste, die ein Tellergericht mit Rahmschnitzel zu Fr. 7.-- bestellen, kennt. Diese Erwartungen lassen sich weder dem Gesetz noch der Verordnung allein entnehmen. Der Vorinstanz kann daher nicht in jeder Hinsicht gefolgt werden, wenn sie eine Erkundigung beim Wirteverein Basel-Stadt ablehnte mit der Begründung, die Deklarationspflicht richte sich ausschliesslich nach den gesetzlichen Vorschriften, nicht nach einer allenfalls abweichenden Beurteilung oder Stellungnahme Dritter.
Solange eine lebensmittelpolizeiliche Vorschrift fehlt, welche die Art des Fleisches vorschreibt, aus dem "Rahmschnitzel" hergestellt werden müssen, ist darauf abzustellen, was Gäste nach festen Regeln der Küche oder der vorherrschenden Verkehrsauffassung der Konsumenten erwarten dürfen und was sie ohne entsprechende Deklaration nicht in Kauf nehmen müssen. Eine solche Feststellung hat die Vorinstanz nicht getroffen, auch nicht aus eigener Sachkenntnis.
Aus den erwähnten Gründen könnte der Vorinstanz auch insoweit nicht zugestimmt werden, als es nach ihrer Meinung unerheblich wäre, wenn bei einem Menü von nur Fr. 7.-- rund 80% der Gäste zum vornherein Truthahn- oder allenfalls Schweinefleisch, nicht aber Kalbfleisch erwarten würden, weil der gesetzliche Schutz auch den restlichen 20% zugutekomme. Diese Anschauung übersieht, dass der gesetzliche Schutz nur jenen zukommt, welche in ihrer durch Gesetz, die massgebliche Verkehrsauffassung, besondere Zusicherung oder andere Umstände begründeten Erwartung getäuscht werden. Weiter zu gehen wäre in Fällen wo Fleisch hygienisch und dem Geschmack nach einwandfrei und preiswert ist, nicht gerechtfertigt.
5.
Die Beschwerde ist daher dahin gutzuheissen, dass die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, damit sie auf geeignete Weise abkläre, ob ein Gast zur Zeit der Tat bei einem Menü von Fr. 7.-- unter der Bezeichnung "Rahmschnitzel" auch mit Truthahnfleisch rechnen musste. Sollte dies zutreffen, müsste der Beschwerdeführer freigesprochen werden; im gegenteiligen Fall wäre seine Berufung auf Rechtsirrtum erneut zu prüfen.
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Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Nichtigkeitsbeschwerde wird teilweise gutgeheissen, das Urteil des Appellationsgerichts-Ausschusses des Kantons Basel-Stadt vom 1. Dezember 1976 aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwägungen zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen.


header:
Urteilskopf
134 III 323
54. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit civil dans la cause X. contre A. SA et consorts, ainsi qu'Office des poursuites de Genève (recours en matière civile)
5A_654/2007 du 4 mars 2008

regeste:
Regeste
Bestimmung des Notbedarfs nach
Art. 93 Abs. 1 SchKG
; Berücksichtigung der Krankenversicherungsprämien.
Bedeutung der Garantie des Notbedarfs nach
Art. 93 Abs. 1 SchKG
und Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts (E. 2). Bei der Berechnung des Notbedarfs können nur die Prämien der obligatorischen Krankenversicherung berücksichtigt werden, nicht jedoch die Prämien der Kranken-Zusatzversicherung (E. 3).

text:
Sachverhalt
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BGE 134 III 323 S. 324
Dans le cadre de diverses poursuites dirigées contre lui, X. a porté plainte contre la décision de l'office des poursuites fixant la quotité saisissable de ses revenus. Il lui reprochait notamment de n'avoir pas tenu compte des primes de son assurance-maladie complémentaire. La Commission de surveillance des offices des poursuites et des faillites du canton de Genève (ci-après: la Commission cantonale de surveillance) ayant rejeté la plainte, le poursuivi a saisi le Tribunal fédéral d'un recours en matière civile, qui a été rejeté.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
L'
art. 93 al. 1 LP
prévoit que les biens relativement saisissables, tels que les pensions et prestations de toutes sortes destinées notamment à couvrir une perte de gain, ne peuvent être saisis que déduction faite de ce que le préposé estime indispensable au débiteur et à sa famille (minimum vital). Cette disposition garantit à ces derniers la possibilité de mener une existence décente, sans toutefois les protéger contre la perte des commodités de la vie; elle vise à empêcher que l'exécution forcée ne porte atteinte à leurs intérêts fondamentaux, les menace dans leur vie ou leur santé ou leur interdise tout contact avec le monde extérieur. Les besoins du poursuivi et de sa famille reconnus par la jurisprudence sont ceux d'un poursuivi moyen et des membres d'une famille moyenne, c'est-à-dire du type le plus courant. Ils doivent toutefois tenir compte des circonstances objectives, et non subjectives, particulières au poursuivi (arrêt 7B.77/2002 du 21 juin 2002, consid. 2.1;
ATF 108 III 60
consid. 3 p. 65).
La détermination du minimum indispensable est une question d'appréciation (P.-R. GILLIÉRON, Commentaire de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, n. 165 ad
art. 93 LP
et la jurisprudence citée). Dans ce domaine, le Tribunal fédéral n'intervient donc qu'en cas d'abus ou d'excès, par exemple lorsque l'autorité cantonale a retenu des critères inappropriés ou n'a pas tenu compte de circonstances pertinentes (
ATF 132 III 281
consid. 2.1;
ATF 130 III 90
consid. 1 et les références). Il revoit en revanche librement les décisions
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cantonales en tant qu'elles sont contraires à la loi ou se fondent sur une interprétation erronée des notions ou concepts juridiques sur lesquels repose la loi, tels que ceux de revenu relativement saisissable, de saisissabilité, de minimum insaisissable (arrêt 7B.77/2002 du 21 juin 2002, consid. 2.3; GILLIÉRON, op. cit., n. 166. ad
art. 93 LP
et la jurisprudence citée).
3.
En ce qui concerne la prise en compte de la prime de l'assurance-maladie complémentaire, le recourant fait valoir que le non-paiement de cette prime impliquera la résiliation de ladite assurance et l'impossibilité définitive, compte tenu de son état de santé, d'en souscrire une nouvelle pour l'avenir, alors qu'il ne saurait faire l'économie d'une telle assurance s'il veut pouvoir bénéficier du libre choix de son médecin en cas d'hospitalisation future.
Sur ce point, la Commission cantonale de surveillance s'en est tenue à la jurisprudence constante, qui considère que seules les primes pour des assurances obligatoires peuvent être retenues et qu'ainsi, en matière d'assurance-maladie, seules les primes de l'assurance-maladie obligatoire, soit pour une couverture de base, peuvent être prises en compte dans le calcul du minimum vital (
ATF 129 III 242
consid. 4.1 p. 244; arrêt 7B.225/2003 du 23 octobre 2003, consid. 3.1; SJ 2000 II p. 217). A son avis, les primes pour une assurance-maladie complémentaire régie par la LCA, laquelle est facultative pour tous et non seulement pour une catégorie de personnes, constituent des contributions purement volontaires allant au-delà de ce qui est nécessaire à l'entretien du débiteur et de sa famille, dans la mesure où il s'agit de dépenses effectuées pour assurer un confort supplémentaire non indispensable.
Le Tribunal fédéral partage ce point de vue et considère, avec l'autorité cantonale, qu'il n'y a pas lieu de faire une exception au principe de la prise en compte des seules dépenses nécessaires et indispensables dans le calcul du minimum vital au motif que le recourant, s'il devait renoncer à cette assurance facultative, ne pourrait plus contracter une telle assurance à l'avenir du fait de son état de santé. Sa situation ne diffère point de celle d'autres assurés qui, pour des raisons financières, doivent mettre un terme à une assurance complémentaire contractée lorsque leur situation le leur permettait. L'on ne peut suivre le recourant lorsqu'il affirme que, faute de pouvoir s'acquitter des primes pour une assurance complémentaire, il n'aurait désormais plus le choix de son médecin en cas d'hospitalisation. La loi fédérale du
BGE 134 III 323 S. 326
18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10) pose en effet, à son article 41, le principe du libre choix de l'assuré entre les fournisseurs de prestations admis et aptes à traiter sa maladie au sens des art. 36 à 40 LAMal (médecins, hôpitaux, institutions de soins semi-hospitaliers, etc.).
L'exclusion des primes de l'assurance-maladie complémentaire du calcul du minimum vital a pour fondement légal l'
art. 93 LP
, qui prévoit la prise en compte des seuls besoins de base du débiteur. Elle répond en outre à l'intérêt des créanciers, qui n'ont pas à contribuer au financement de prestations d'assurance allant au-delà de la couverture des besoins de base du débiteur, et elle ne prive pas ce dernier, comme on vient de le relever, de son libre choix du médecin en cas d'hospitalisation. Cela étant, le recourant ne saurait se prévaloir ni d'une atteinte à sa liberté personnelle (
art. 10 al. 2 Cst.
), ni du non-respect du principe de la proportionnalité (
art. 36 al. 3 Cst.
), au sens donné par la jurisprudence à ces notions (cf.
ATF 133 I 27
consid. 3.1;
ATF 132 I 229
consid. 11.3 p. 246).