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Urteilskopf
104 Ib 129
23. Urteil vom 29. September 1978 i.S. X. gegen Eidg. Militärdepartement

regeste:
Regeste
Verfahren. Beamtenrecht; vorläufige Dienstenthebung gemäss
Art. 52 BtG
.
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Auslegung des
Art. 100 lit. a OG
; Ausschlussgrund hier verneint (E. 1).
2. Die vorläufige Dienstenthebung gemäss
Art. 52 BtG
ist nicht als Zwischenverfügung, sondern als Endverfügung einzustufen (E. 2).
3. Die vorläufige Dienstenthebung gemäss
Art. 52 BtG
darf nicht ohne vorgängige Anhörung des Betroffenen erfolgen. Auslegung von
Art. 30 Abs. 2 lit. e VwVG
. (E. 3-7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 129
BGE 104 Ib 129 S. 129
X. wurde durch Verfügung des Eidg. Militärdepartements (EMD) vom 28. Februar 1978 in Anwendung von
Art. 52 BtG
mit sofortiger Wirkung bis auf weiteres vorläufig vom Dienst enthoben. Gleichzeitig wurden ihm für die Dauer der Enthebung vom Dienst die Bezüge (Besoldung, Ortszuschlag und
BGE 104 Ib 129 S. 130
Zulagen) um 25% gekürzt. In der Verfügung wurde festgestellt, dass er in seiner gegenwärtigen dienstlichen Stellung als Sicherheitsrisiko betrachtet werden müsse. Ferner wurde ihm die Einleitung eines Verfahrens zur Auflösung des Dienstverhältnisses im Sinne von
Art. 55 BtG
angekündigt. In der Begründung wurde dem Betroffenen mitgeteilt, dass der Direktor der Zentralstelle für Gesamtverteidigung mit Schreiben vom 10. Februar 1978 beim EMD den Antrag auf Einleitung eines Verfahrens zur Auflösung des Dienstverhältnisses aus wichtigen Gründen sowie auf vorsorgliche Enthebung vom Dienst gestellt habe, mit der Begründung, dass die Bundesanwaltschaft in einem Amtsbericht vom 7. Februar 1978 X. als Sicherheitsrisiko bezeichnet habe. Diese Feststellung zwinge die Vorgesetzten zur Prüfung der Frage, inwiefern sich dieses Sicherheitsrisiko auf die dienstliche Stellung und Tätigkeit des betreffenden Beamten auswirken könnte. Ohne dass X. im jetzigen Zeitpunkt konkret ein pflichtwidriges Verhalten im dienstlichen Bereich zum Vorwurf gemacht werde, bestehe aufgrund der durch die Bundesanwaltschaft beschafften Unterlagen und im Hinblick auf den Pflichtenkreis des Bediensteten die Befürchtung, sein künftiges Verhalten könnte die Staatssicherheit nachteilig berühren. Dieses potentielle Sicherheitsrisiko sei so rasch und gut als möglich auszuschalten.
X. ficht die vorläufige Dienstenthebung und die damit verbundene Kürzung der Bezüge mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an. Er beantragt, die Verfügung des EMD sei aufzuheben, eventuell nur insofern, als sie eine Kürzung der Salärbezüge vorsieht. Er rügt in erster Linie eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (
Art. 4 BV
,
Art. 29 VwVG
), weil die angefochtene Verfügung ohne seine vorherige Anhörung erfolgt sei. Materiell hält er die Massnahme für unverhältnismässig.
Das EMD beantragt die Abweisung der Beschwerde. Mit Präsidialverfügung vom 19. April 1978 wurde der Beschwerde hinsichtlich der Kürzung der Bezüge aufschiebende Wirkung zuerkannt. Da die Zuständigkeit für die Beurteilung der Beschwerde zweifelhaft war, wurde ein Meinungsaustausch mit dem Bundesrat durchgeführt (
Art. 96 Abs. 2 OG
).
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss
Art. 100 lit. a OG
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig gegen Verfügungen "auf dem Gebiete
BGE 104 Ib 129 S. 131
der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten". Der Beschwerdeführer wurde vorläufig des Dienstes enthoben, weil er angeblich ein Sicherheitsrisiko darstellt. Es fragt sich, ob sich diese Verfügung dadurch nicht als eine Massnahme zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit des Landes im Sinne von
Art. 100 lit. a OG
kennzeichnet.
Als Verfügungen zur Wahrung der äusseren Sicherheit und der Neutralität sowie der inneren Sicherheit gelten eigentliche "actes de gouvernement", ferner beispielsweise Verfügungen, die aufgrund des BRB betreffend politische Reden von Ausländern vom 24. Februar 1948 (AS 1948, 119) oder aufgrund des BRB betreffend staatsgefährliches Propagandamaterial vom 29. Dezember 1948 (AS 1948, 1282) erlassen werden (Botschaft über den Ausbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Bunde vom 24. September 1965, BBl 1965 II S. 1306). In der Praxis wurde gestützt auf
Art. 100 lit. a OG
die Zuständigkeit des Bundesgerichts verneint für die Frage, ob die im Bundesarchiv verwahrten Dienstakten aus dem Zeitraum 1938 bis 1945 zur wissenschaftlichen Benutzung freigegeben werden konnten, soweit die Benutzung davon abhing, ob Interessen der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten beeinträchtigt würden (vgl. VPB 40/1976, Nr. 12, E. 1).
Die vorläufige Dienstenthebung gemäss
Art. 52 BtG
ist zunächst eine Massnahme auf dem Gebiet des Beamtenrechts. Als solche unterliegt sie an sich der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie setzt voraus, dass dienstliche Gründe ihre Anordnung rechtfertigen. Als "dienstliche Gründe" werden im vorliegenden Fall Sicherheitsinteressen angeführt. Insofern stellt sich die Massnahme hier auch als eine Anordnung auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes dar. Im Hinblick auf den Rechtsweg fragt sich, ob dem beamtenrechtlichen oder dem sicherheitspolizeilichen Aspekt der Verfügung mehr Gewicht beizulegen ist. Anlässlich der 1968 erfolgten Revision des OG wurde dem Rechtsschutzinteresse der Beamten bei Auflösung des Dienstverhältnisses besondere Bedeutung zugemessen. Die eidgenössischen Räte haben den Rechtsschutz der Bundesbeamten gegenüber dem Vorschlag des Bundesrates ausgedehnt und bewusst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde generell bei Auflösung des Dienstverhältnisses zugelassen.
BGE 104 Ib 129 S. 132
Zwar steht dem Bundesgericht in der Regel gegenüber solchen Verfügungen nur die Rechtskontrolle und nicht eine eigentliche Ermessenskontrolle zu (vgl.
Art. 104 OG
). Der besondere Rechtsschutz wurde indessen in erster Linie in der Überprüfung durch die von der Verwaltung unabhängige Instanz gesehen und nicht im Umfang der Überprüfungsbefugnis (Protokolle der Kommission des Nationalrats, 2. Sitzung vom 17./18. Januar 1966 S. 39 ff.; 4. Sitzung vom 6./7. September 1966 S. 65 ff.). Im Hinblick auf die Auswirkungen, welche die angefochtene Verfügung auf die beamtenrechtliche Stellung des Beschwerdeführers hat, kommt diesem Aspekt auch im vorliegenden Fall erhebliche Bedeutung zu. Überdies würde selbst die Annahme der Zuständigkeit des Bundesrates nicht verhindern, dass das Bundesgericht solche Fragen gleichwohl im Rahmen einer ihm auf dem Klageweg unterbreiteten vermögensrechtlichen Streitigkeit, insbesondere im Rahmen der Verschuldensfrage, zu beurteilen hätte (vgl.
BGE 103 Ib 263
E. 2b;
Art. 60 BtG
;
Art. 10 VG
). Es erscheint daher als gerechtfertigt, dem beamtenrechtlichen Aspekt mehr Gewicht beizulegen als demjenigen der Überprüfung der Sicherheitsfrage, welche das Bundesgericht naturgemäss nur mit Zurückhaltung vornehmen kann, soweit es dabei um die Abschätzung eigentlicher Sicherheitsrisiken geht.
Art. 100 lit. a OG
ist in diesem Sinn auf Massnahmen, die ausschliesslich die innere und äussere Sicherheit des Landes betreffen, zu beschränken und die Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde ist dementsprechend zu bejahen. Diese Auslegung des
Art. 100 lit. a OG
entspricht auch der vom Bundesrat im Meinungsaustausch vertretenen Auffassung.
2.
Der Beschwerdeführer hat gemäss Rechtsmittelbelehrung Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht, hält aber dafür, das richtige Rechtsmittel wäre die Verwaltungsbeschwerde innert zehn Tagen an den Bundesrat gewesen, da eine Zwischenverfügung vorliege; er hat deshalb vorsorglich diese zehntägige Frist eingehalten. Das EMD stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, wenn die vorläufige Dienstenthebung mit einem Hauptverfahren, d.h. einem Verfahren auf Auflösung des Dienstverhältnisses, verbunden werde, sei sie als Zwischenverfügung zu betrachten; wenn aber, wie im vorliegenden Fall, das Hauptverfahren erst anschliessend daran eingeleitet werde, habe sie als Endentscheid zu
BGE 104 Ib 129 S. 133
gelten. In beiden Fällen sei indessen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde das gegebene Rechtsmittel.
Die Zuständigkeit des Bundesgerichts, nicht des Bundesrates, ergibt sich schon aus der vorangehenden Erwägung 1. Zu prüfen bleibt, ob eine Endverfügung oder eine Zwischenverfügung vorliegt.
Ein Endentscheid kann binnen dreissig Tagen, eine Zwischenverfügung nur binnen zehn Tagen seit Eröffnung mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (
Art. 106 OG
). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Zwischenverfügung setzt ferner voraus, dass die Verfügung einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (
BGE 97 I 478
;
BGE 99 Ib 416
).
Hinsichtlich der gleichlautenden Bestimmung der vorläufigen Dienstenthebung eines Angestellten (
Art. 75 AngO
) hat das Bundesgericht angenommen, die Anordnung, die in jenem Fall im Rahmen eines noch nicht abgeschlossenen Entlassungsverfahrens getroffen wurde, sei eine Zwischenverfügung (nicht veröffentlichtes Urteil S. vom 14. Mai 1975). An dieser, im zitierten Urteil nicht näher begründeten Auffassung ist indessen nicht festzuhalten. Vielmehr erscheint es als gerechtfertigt, die vorläufige Dienstenthebung hinsichtlich ihrer Anfechtbarkeit mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde einer Endverfügung gleichzusetzen.
Die vorläufige Dienstenthebung gemäss
Art. 52 BtG
kann vor oder während einem Verfahren auf definitive (administrative oder disziplinarische) Auflösung des Dienstverhältnisses verfügt werden. Es ist aber nicht denkbar, dass sie unabhängig von einem solchen Verfahren angeordnet werden kann (vgl. auch STRAUSS, Die vorläufige Dienstenthebung nach Art. 52 des Bundesgesetzes über das Dienstverhältnis der Bundesbeamten vom 30. Juni 1927, ZBl 46/1945 S. 275 f.). Selbst wenn nicht ein einheitliches Verfahren stattfindet, besteht demnach in bezug auf Gegenstand und Ziel jedenfalls ein enger Sachzusammenhang zwischen den beiden Verfahren, welcher an sich die Annahme einer Zwischenverfügung rechtfertigen könnte (vgl.
BGE 98 Ia 443
). Andererseits kann aber das Verfahren der definitiven Auflösung des Dienstverhältnisses unabhängig von einer Anfechtung der vorläufigen Dienstenthebung weitergeführt werden. Es besteht somit nicht die Gefahr, dass jenes Verfahren durch eine selbständige Anfechtung der vorläufigen Dienstenthebung unnötig verschleppt wird. Damit entfällt ein
BGE 104 Ib 129 S. 134
entscheidender prozessökonomischer Gesichtspunkt, welcher der im Gegensatz zur Endverfügung bloss beschränkten Anfechtbarkeit einer Zwischenverfügung zugrunde liegt. Zudem stellt die Massnahme in der Regel, obwohl sie nur provisorischen Charakter hat, einen empfindlichen Eingriff in die Rechtssphäre des betroffenen Dienstnehmers dar (vgl.
BGE 99 Ia 24
E. c), weshalb eine zum vorneherein feststehende, uneingeschränkte Anfechtbarkeit der Massnahme auch von der Bedeutung der Sache und von der Rechtssicherheit der Betroffenen her als sachgerecht erscheint. Aus diesen Gründen rechtfertigt es sich, die vorläufige Dienstenthebung nicht als Zwischenverfügung einzustufen, sondern einer Endverfügung gleichzustellen.
3.
Der Beschwerdeführer rügt in erster Linie, das EMD habe ihm das rechtliche Gehör verweigert, da die vorläufige Dienstenthebung ohne seine vorgängige Anhörung verfügt worden sei. Das EMD hält die Verwaltung zu einer solchen vorgängigen Anhörung nicht für verpflichtet.
Nach
Art. 30 Abs. 1 VwVG
, der auf das Verfahren vor dem EMD Anwendung findet (Art. 1 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit
Art. 3 VwVG
), hört die Behörde die Parteien an, bevor sie verfügt. In Ausnahmefällen, die in
Art. 30 Abs. 2 lit. a bis e VwVG
erschöpfend aufgezählt sind (
BGE 100 Ib 5
E. 2), kann sie davon absehen.
Im vorliegenden Fall fällt nur der Ausnahmetatbestand gemäss
Art. 30 Abs. 2 lit. e VwVG
näher in Betracht. Danach kann auf die vorherige Anhörung im erstinstanzlichen Verfahren verzichtet werden, "wenn Gefahr im Verzuge ist, den Parteien die Beschwerde gegen die Verfügung zusteht und ihnen keine andere Bestimmung des Bundesrechts einen Anspruch auf vorgängige Anhörung gewährleistet".
4.
Sind die beiden ersten in
Art. 30 Abs. 2 lit. e VwVG
genannten Bedingungen kumulativ zu verstehen, so darf die Anhörung nur unterbleiben, wenn Gefahr im Verzug ist und den Parteien die Beschwerde gegen die Verfügung zusteht, und auch dies nur dann, wenn nicht eine Sondervorschrift einen Anspruch auf vorgängige Anhörung unabhängig von
Art. 30 Abs. 2 VwVG
gewährleistet.
Sind dagegen die beiden ersten Bedingungen alternativ zu verstehen, so darf die Anhörung unterbleiben, entweder wenn Gefahr im Verzug ist oder wenn der Partei die Beschwerde
BGE 104 Ib 129 S. 135
gegen die Verfügung zusteht und keine Sondervorschrift einen Anspruch auf vorgängige Anhörung gewährleistet.
Die Formulierung geht auf die Beratungen der eidgenössischen Räte zurück (Protokoll der ständerätlichen Kommission vom 7./8. Februar 1967 S. 58, Amtl. Bull. 1967 S 179; Protokoll der nationalrätlichen Kommission vom 1./2. Februar 1968 S. 9 ff., Amtl. Bull. 1968 N 318). Doch geben die Protokolle keinen klaren Hinweis für die Auslegung der Norm.
Auf den ersten Blick liegt die Vermutung nahe, dass die erste Bedingung: "Wenn Gefahr im Verzuge ist", genügen sollte, um ohne Anhören handeln zu können; dann wäre aber auch die zweite Bedingung eine selbständige Bedingung; es könnte also in allen Fällen, wo die Beschwerdemöglichkeit gegeben ist, ohne Anhören der Partei gehandelt werden, wenn nicht eine Sondervorschrift das Anhören vorschreibt. Dadurch würde indessen der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss
Art. 29 ff. VwVG
weitgehend seiner Tragweite beraubt, was nicht der Sinn der Bestimmung sein kann. Es ist daher davon auszugehen, dass die beiden ersten Bedingungen kumulativ erfüllt sein müssen.
5.
Weiter fragt sich, ob die Möglichkeit, die Verfügung auf dem Rechtsmittelweg anzufechten, die Pflicht der Behörde zur vorgängigen Anhörung der Parteien nur auszuschliessen vermag, wenn die Verwaltungsbeschwerde als Rechtsmittel in Frage steht, oder auch wenn die Verfügung mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann (vgl.
BGE 100 Ib 5
E. 2).
Der Wortlaut der Bestimmung ("die Beschwerde", "le recours", "il ricorso") und deren systematische Stellung im VwVG sprechen dafür, dass nur die Anfechtung durch die Verwaltungsbeschwerde gemeint ist. In einem Fall, wie dem vorliegenden, wo der Entscheid in weitem Ausmass vom Ermessen der Behörde abhängt, lässt sich zudem die Annahme, darunter falle auch die Anfechtungsmöglichkeit durch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, auch vom Sinn der Bestimmung her nicht rechtfertigen, da dem Bundesgericht nur eine beschränkte Ermessenskontrolle zukommt (
Art. 104 lit. a OG
; Überschreitung und Missbrauch des Ermessens), und es mithin die im Rechtsmittelverfahren durch die Gewährung des rechtlichen Gehörs hinzukommenden Aspekte nur in diesem beschränkten Rahmen noch nachträglich berücksichtigen könnte.
BGE 104 Ib 129 S. 136
Daraus folgt, dass das EMD, selbst wenn Gefahr im Verzug gewesen sein sollte, die vorläufige Dienstenthebung des Beschwerdeführers nur nach dessen Anhörung hätte verfügen dürfen. Die Tatsache, dass der Beschwerdeführer die Verfügung mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechten kann, sowie der Umstand, dass dem Beamten im anschliessenden Hauptverfahren auf vorzeitige Entlassung aus dem Bundesdienst das rechtliche Gehör gewährt wird, enthebt die Verwaltung nicht von der Anwendung des
Art. 30 Abs. 2 VwVG
mit Bezug auf die vorläufige Dienstenthebung. Ist Gefahr im Verzug und verlangt das öffentliche Interesse eine sofortige Massnahme, so kann der Beamte vor seiner Anhörung höchstens im Rahmen einer superprovisorischen Massnahme sofort vom Dienst entfernt werden; nach deren Anordnung muss ihm aber möglichst rasch das rechtliche Gehör mit Bezug auf die als anfechtbare Verfügung zu erlassende vorläufige Dienstenthebung gemäss
Art. 52 BtG
gewährt werden. Der Umstand, dass das Bundesgericht gegenüber den Kantonen im Rahmen der staatsrechtlichen Rechtsprechung wegen Verletzung von
Art. 4 BV
weniger strenge Anforderungen stellt (
BGE 99 Ia 22
), ist bei der Auslegung des VwVG, das nicht auf die aus
Art. 4 BV
abgeleiteten minimalen Verfahrensregeln beschränkt ist, ohne Bedeutung.
6.
Auch wenn die vorläufige Dienstenthebung wesensgemäss nicht endgültigen Charakter hat, ist die Massnahme für den betroffenen Beamten von einschneidender Tragweite. Angesichts des provisorischen Charakters der Massnahme mag es für die Gewährung des rechtlichen Gehörs immerhin genügen, wenn der vorgesetzte Beamte, der zur Antragsstellung oder zum Entscheid über die vorläufige Dienstenthebung zuständig ist, den Beamten kommen lässt, ihm mündlich seine Absichten und deren Motive eröffnet und ihm Gelegenheit gibt, mündlich seine Gegenargumente zu Protokoll zu geben. Dabei müssen die gegen den Beamten erhobenen Vorwürfe so konkretisiert werden, dass der Betroffene die Vorfälle, die Anlass zu den Vorwürfen gegeben haben, näher erklären kann. Bloss allgemeine Vorwürfe oder eine pauschale Mitteilung vermögen dem Anspruch nicht zu genügen (vgl. auch das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 20. April 1977, E. 2b, in ZBl 79/1978 S. 400).
Im vorliegenden Fall sind nicht einmal diese Mindestanforderungen hinsichtlich des rechtlichen Gehörs innegehalten
BGE 104 Ib 129 S. 137
worden. Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs ist daher begründet.
7.
Es bleibt zu prüfen, ob damit die Sache an das EMD zwecks Gewährung des rechtlichen Gehörs zurückzuweisen ist, oder ob der Mangel des rechtlichen Gehörs allenfalls im vorliegenden Verfahren, in dem der Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift und der Replik zu Wort gekommen ist, geheilt werden kann (vgl.
BGE 100 Ib 5
E. 2). Das Bundesgericht bejaht eine solche Heilung des Mangels, wenn eine reine Rechtsfrage zu entscheiden ist und die Rückweisung an die Vorinstanz einen prozessualen Leerlauf bedeuten würde (
BGE 100 Ib 5
E. 2). Im vorliegenden Fall ist indessen nicht eine reine Rechtsfrage zu entscheiden, sondern über eine Massnahme zu befinden, deren Anordnung massgeblich vom Ermessen der Verwaltung abhängt. Es ist bereits aus diesem Grund sinnvoll, die Vorinstanz zu verpflichten, aufgrund der Vorbringen des Beschwerdeführers ihre Auffassung unter Gewährung des rechtlichen Gehörs zu überprüfen. Hinzu kommt, dass das EMD denselben Sachverhalt für das inzwischen weitergelaufene Verfahren betreffend Auflösung des Dienstverhältnisses aus wichtigen Gründen abzuklären hat. Es dürfte demnach inzwischen über das behauptete Sicherheitsrisiko mehr bekannt sein, so dass auch im Hinblick auf
Art. 52 Abs. 2 BtG
die Sache für das Bundesgericht nicht spruchreif ist.
Aus diesen Gründen ist es ausgeschlossen, den Mangel im vorliegenden Verfahren zu heilen. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die Verfügung des EMD vom 28. Februar 1978 wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufzuheben. Das EMD hat sich unter Gewährung des rechtlichen Gehörs nochmals über die vorläufige Dienstenthebung des Beschwerdeführers auszusprechen.
8.
Nachdem der angefochtene Entscheid bereits wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufzuheben ist, erübrigt sich eine Stellungnahme zu den materiellen Rügen.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen und die Verfügung des Eidgenössischen Militärdepartements vom 28. Februar 1978 aufgehoben.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
125 V 266
42. Urteil vom 29. Juni 1999 i.S. Krankenkasse Hermes gegen P. und Versicherungsgericht des Kantons Wallis

regeste:
Regeste
Art. 102 Ziff. 5 BV
; Art. 7 Abs. 1 und 2 sowie
Art. 96 KVG
;
Art. 9 Abs. 3 KVV
.
Da das Gesetz die nähere Regelung der Vollstreckung von Kassenforderungen nicht an den Bundesrat delegiert hat und
Art. 9 Abs. 3 KVV
, welcher das in
Art. 7 Abs. 1 und 2 KVG
statuierte Recht auf Wechsel des Versicherers einschränkt, den einer Vollzugsnorm gesetzten Rahmen überschreitet, ist diese Verordnungsbestimmung gesetzwidrig.

text:
Sachverhalt
ab Seite 266
BGE 125 V 266 S. 266
A.-
P. hatte bei der Krankenkasse Hermes die obligatorische Krankenpflegeversicherung sowie verschiedene Zusatzversicherungen abgeschlossen. Mit Schreiben vom 30. September 1997 liess er seine Mitgliedschaft auf den 31. Dezember 1997 kündigen. Die Kasse bestätigte den Erhalt der Kündigung und wies den Versicherten darauf hin, dass die obligatorische Krankenpflegeversicherung auf den 31. Dezember 1997 gekündigt werden könne; Voraussetzung bilde jedoch die Beibringung der
BGE 125 V 266 S. 267
Versicherungsbestätigung seiner neuen Krankenkasse und die vollständige Bezahlung fälliger Prämien sowie eventueller Kostenbeteiligungen bis zu diesem Datum. Andernfalls bleibe die Mitgliedschaft aufrechterhalten. Am 14. November 1997 leitete die Kasse gegen den Versicherten die Betreibung für die ausstehenden Prämien der Monate Juli bis September 1997 im Betrag von Fr. 467.40 ein. Der Versicherte erhob keinen Rechtsvorschlag. Die Krankenkasse Y informierte die Krankenkasse Hermes am 18. Dezember 1997 über die Aufnahme von P. für die Grundversicherung und die Zusatzversicherungen auf den 1. Januar 1998. Am 5. Februar 1998 teilte die Krankenkasse Hermes dem Versicherten mit, dass der Übertritt zu einer anderen Kasse für die obligatorische Krankenpflegeversicherung infolge der Prämienrückstände derzeit nicht möglich sei. P. bestritt einen Prämienrückstand und bestand auf dem Kassenaustritt per 31. Dezember 1997 (Schreiben vom 4. März 1998). Am 4. März 1998 leitete die Kasse gegen den Versicherten die Betreibung für die Prämien der Monate Oktober bis Dezember 1997 über Fr. 467.40 ein, wobei dieser keinen Rechtsvorschlag erhob und den ausstehenden Betrag am 20. März 1998 überwies.
Am 27. März 1998 verfügte die Kasse, die Kündigung werde auf das Ende desjenigen Monats eingetragen, in dem sämtliche Ausstände bezahlt seien. Am 30. März 1998 beglich P. den Prämienrückstand der Monate Juli bis September 1997. Mit Einsprache vom 24. April 1998 beantragte er die Anerkennung der Kündigung auf den 31. Dezember 1997 und sicherte die Zahlung allfälliger Ausstände zu. Am 27. Mai 1998 erbrachte er eine letzte Geldleistung. Im Einspracheentscheid vom 5. Juni 1998 hielt die Kasse - unter Hinweis darauf, dass die Prämien für das vierte Quartal 1997 erst am 20. März 1998 (auf dem Betreibungsweg), der Selbstbehalt von Fr. 23.40 erst am 29. Mai 1998 und die Prämien für das Jahr 1998 überhaupt noch nicht beglichen worden seien - an der Aufrechterhaltung des Versicherungsverhältnisses bis zum Ende des Monats, in dem sämtliche ausstehenden Prämien und Kostenbeteiligungen bezahlt seien, fest.
B.-
Die hiegegen erhobene Beschwerde hiess das Kantonale Versicherungsgericht des Wallis gut, soweit es darauf eintrat, indem es P. unter Aufhebung des Einspracheentscheides vom 5. Juni 1998 den Wechsel des Krankenversicherers per 31. Dezember 1997 gestattete und feststellte, für die obligatorische Grundversicherung des Jahres 1998 seien der Krankenkasse Hermes keine Prämien geschuldet (Entscheid vom 7. Oktober 1998).
BGE 125 V 266 S. 268
C.-
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die Kasse, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides sei festzustellen, dass der Versicherungswechsel erst auf das Ende desjenigen Monats vorzunehmen sei, in dem sämtliche Prämien und Selbstbehalte bis zum betreffenden Monat vollständig bezahlt seien.
P. schliesst auf Abweisung, das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) auf Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Streitig und zu prüfen sind der Bestand des die obligatorische Krankenpflege betreffenden Versicherungsverhältnisses über den 31. Dezember 1997 hinaus sowie die Verpflichtung des Beschwerdegegners zur Bezahlung von Prämien für das erste Halbjahr 1998 zuzüglich Mahnspesen, nachdem die Vorinstanz die Prüfung zulässigerweise auf die Prämienzahlungspflicht ausgedehnt hat (
BGE 122 V 244
Erw. 2a,
BGE 117 V 295
Erw. 2a,
BGE 112 V 99
Erw. 1a,
BGE 110 V 51
Erw. 3c mit Hinweisen; vgl. auch
BGE 122 V 36
Erw. 2a).
2.
a) Jede Person mit Wohnsitz in der Schweiz muss sich für Krankenpflege versichern (
Art. 3 Abs. 1 KVG
). Sie kann unter den Versicherern frei wählen (
Art. 4 Abs. 1 KVG
). Unter Einhaltung einer dreimonatigen Kündigungsfrist kann die versicherte Person den Versicherer auf das Ende eines Kalendersemesters wechseln (
Art. 7 Abs. 1 KVG
), wobei das Versicherungsverhältnis beim bisherigen Versicherer erst endet, wenn ihm der neue Versicherer mitgeteilt hat, dass die betreffende Person bei ihm ohne Unterbrechung des Versicherungsschutzes versichert ist (
Art. 7 Abs. 5 Satz 1 KVG
). Sobald der bisherige Versicherer die Mitteilung erhalten hat, informiert er die betroffene Person, ab welchem Zeitpunkt sie nicht mehr bei ihm versichert ist (
Art. 7 Abs. 5 Satz 3 KVG
).
Die Vollstreckung der finanziellen Verpflichtungen der Versicherten gegenüber dem Versicherer (Prämien gemäss
Art. 61 ff. KVG
und Kostenbeteiligung nach
Art. 64 KVG
) sowie die Folgen der Nichterfüllung sind weder formellgesetzlich geregelt noch beauftragt das Gesetz den Bundesrat, hierzu und zum Wechsel des Versicherers nähere Bestimmungen zu erlassen. Nach
Art. 96 KVG
ist der Bundesrat aber mit dem Gesetzesvollzug beauftragt; er erlässt die Ausführungsbestimmungen.
BGE 125 V 266 S. 269
b) Im Zusammenhang mit dem Zahlungsverzug der Versicherten bestimmt
Art. 9 Abs. 3 KVV
, dass der bisherige Versicherer säumige Versicherte, die den Versicherer wechseln wollen, erst dann aus dem Versicherungsverhältnis entlassen darf, wenn die ausstehenden Prämien oder Kostenbeteiligungen vollständig bezahlt sind. Im Übrigen hat der Versicherer das Vollstreckungsverfahren einzuleiten, falls Versicherte fällige Prämien oder Kostenbeteiligungen trotz Mahnung nicht bezahlen (
Art. 9 Abs. 1 KVV
). Nach Ausstellung eines Verlustscheines und Meldung an die Sozialhilfebehörde kann der Versicherer die Übernahme der Kosten für die Leistungen aufschieben, bis die ausstehenden Prämien oder Kostenbeteiligungen vollständig bezahlt sind; nach deren Begleichung hat der Versicherer die Kosten für die Leistungen während der Zeit des Aufschubes zu übernehmen (
Art. 9 Abs. 2 KVV
). Kann das Vollstreckungsverfahren gegen Versicherte, auf welche die schweizerische Gesetzgebung über die Sozialhilfe nicht anwendbar ist, nicht durchgeführt werden oder hat es keine Zahlung der Prämien oder Kostenbeteiligung zur Folge, kann der Versicherer nach schriftlicher Mahnung und Hinweis auf die Folgen des Zahlungsverzuges das Versicherungsverhältnis beenden (
Art. 9 Abs. 4 KVV
).
3.
a) Nach Ansicht der Vorinstanz ist
Art. 9 Abs. 3 KVV
mit dem gesetzlich verankerten Grundsatz der freien Wahl des Versicherers nicht vereinbar. Weder die gesetzlichen Bestimmungen zum Wechsel des Versicherers noch diejenigen zur Prämienzahlungs- und Kostenbeteiligungspflicht der Versicherten würden dem Bundesrat die Befugnis geben, den Versicherungswechsel an zusätzliche Bedingungen zu knüpfen. Eine solche könne auch aus dem allgemeinen Vollzugsauftrag nicht abgeleitet werden. Die vom Bundesrat getroffene Lösung sei nicht sachgerecht, da sie Versicherte, die sich in guten Treuen über ihre Leistungspflicht gegenüber dem Versicherer stritten, zur Zahlung des in Frage stehenden Betrages oder zum Verzicht auf den Kassenwechsel zwingen würde. Zur Durchsetzung ihrer Ansprüche stehe den Versicherern die ordentliche Zwangsvollstreckung offen. Die Doppelversicherung sei vom Gesetzgeber nicht gewollt, und Schwierigkeiten bezüglich der Prämienzahlungspflicht sowie Streitigkeiten zwischen den Versicherern über die Leistungspflicht seien voraussehbar.
b) Die Beschwerdeführerin hält die fragliche Verordnungsbestimmung für gesetzmässig. Sie beruft sich dabei auf den in
Art. 13 Abs. 2 lit. a KVG
statuierten Grundsatz der Gegenseitigkeit und Gleichbehandlung der Versicherten, der bedeute, dass die Versicherten als Gegenleistung für den
BGE 125 V 266 S. 270
Versicherungsschutz ihren finanziellen Verpflichtungen gegenüber dem Versicherer nachzukommen hätten. In RKUV 1997 Nr. KV 12 S. 301 habe das Eidg. Versicherungsgericht
Art. 9 Abs. 3 KVV
nicht als gesetzwidrig erachtet, weshalb die Bestimmung bis zu einem gegenteiligen Gerichtsentscheid anwendbar sei. Das BSV weist zusätzlich darauf hin, dass eine entsprechende Regelung bereits in Art. 7 Abs. 2 der Verordnung III zum KUVG - ohne ausdrückliche Delegationsnorm im KUVG - enthalten war.
4.
In der Literatur äussern sich EUGSTER ausführlich und DUC beiläufig zur Gesetzmässigkeit von
Art. 9 Abs. 3 KVV
, während MAURER die Gesetzmässigkeit von
Art. 9 Abs. 4 KVV
anzweifelt, jedoch zu Abs. 3 desselben Artikels keine Ausführungen macht (EUGSTER, Krankenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Rz. 39 und Fn. 77, 78 sowie Fn. 827; DUC, Non-paiement des primes de l'assurance-maladie obligatoire et suspension du droit aux prestations selon la LAMal; compensation dans le cadre de la LAMal, in: LAMal-KVG, Recueil de travaux en l'honneur de la Société suisse de droit des assurances, Lausanne 1997, S. 464 ff.; MAURER, Das neue Krankenversicherungsrecht, Basel 1996, S. 41).
EUGSTER erblickt im Bereich der Sanktionen beim Prämienzahlungsverzug eine echte Lücke und erachtet den Eingriff in
Art. 7 Abs. 1 und 2 KVG
zu deren effizienten Behebung als notwendig, da sich sonst eine säumige Person durch einen Versichererwechsel der Leistungssperre oder einer möglichen Verrechnung von Leistungsansprüchen mit ausstehenden Prämien entziehen könnte. Der Eingriff müsse indessen im Einzelfall verhältnismässig sein und sei insbesondere nur zulässig, wenn er sich zur Sicherstellung eines lückenlosen Versicherungsschutzes als notwendig erweise. Säumnis im Sinne von
Art. 9 Abs. 3 KVV
sei bei Verzug anzunehmen, was eine rechtzeitige Mahnung vor Ablauf des Kündigungstermins verlange; Kostenbeteiligungen, die kurz vor oder gar erst nach dem Kündigungstermin fällig werden, könnten demnach nicht zum Anlass für eine Verweigerung des Versichererwechsels genommen werden. Ferner habe der Versicherer die versicherte Person vor Ablauf des Kündigungstermins auf die Unzulässigkeit des Versichererwechsels bei weiterer Säumnis hinzuweisen (EUGSTER, a.a.O., Rz. 39 und Fn. 77, 78 sowie Fn. 827).
DUC wirft die Frage der Gesetzmässigkeit von
Art. 9 KVV
im Hinblick auf das
BGE 125 V 266 S. 271
Fehlen einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage auf und bejaht das Vorliegen einer echten Lücke, die auf dem Verordnungsweg habe gefüllt werden dürfen. Die Gesetzmässigkeit der Leistungssperre bei Prämienverzug gemäss
Art. 9 Abs. 2 KVV
zweifelt er indessen in dem Sinne an, dass die Lücke analog den Bestimmungen des VVG - ohne rückwirkende Leistungspflicht bei nachträglicher Prämienzahlung - hätte gefüllt werden müssen. Die Regelungen von
Art. 9 Abs. 3 und 4 KVV
bezeichnet er als "pour le moins curieuses", geht aber nicht näher auf sie ein (DUC, a.a.O., S. 464 ff.).
5.
a) Mit dem Verbot des Versichererwechsels im Säumnisfall gemäss
Art. 9 Abs. 3 KVV
wird ein indirekter Druck auf die einen Wechsel des Versicherers anstrebende versicherte Person hervorgerufen, vor dem Wechsel ihren finanziellen Verpflichtungen gegenüber ihrem derzeitigen Versicherer nachzukommen. Gleichzeitig wird die Freiheit des Versichererwechsels gemäss
Art. 7 Abs. 1 und 2 KVG
erschwert. Die Praxis zeigt, dass zur Klärung von Kassenforderungen gelegentlich längere Zeit benötigt wird, während der die Wirksamkeit der Kündigung fraglich ist und gegebenenfalls immer weitere Prämien fällig werden, die - bei Gültigkeit der Verordnungsbestimmung - die Wirksamkeit der Kündigung weiter verzögern. Durch diesen Mechanismus kann das Kündigungsrecht nicht nur für kurze Zeit hinausgeschoben werden.
Das Verbot des Versichererwechsels im Säumnisfall stellt eine verwaltungsrechtliche Sanktion dar, mit der die Erfüllung der Pflicht zur Prämienzahlung und Kostenbeteiligung gemäss
Art. 62 ff. KVG
erzwungen werden soll (vgl. HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, S. 235 Rz. 913).
b) Zu den wichtigsten Zielen des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 gehören die Einführung des Krankenpflegeversicherungsobligatoriums und die Eindämmung der Kostensteigerung im Gesundheitswesen, der unter anderem durch den Wettbewerb unter den Versicherern begegnet werden soll. Im System der Mehrfachträgerschaft des Versicherungsobligatoriums gewährleisten verschiedene Bestimmungen die rechtliche und faktische Freiheit des Versichererwechsels. Faktische Freiheit besteht etwa durch die Unabhängigkeit der Prämienhöhe vom Eintrittsalter (
Art. 61 KVG
).
Art. 7 KVG
regelt die rechtliche Freiheit des Versichererwechsels einerseits durch Statuierung von Kündigungsfristen und -terminen (Abs. 1 und 2), anderseits durch die Bestimmung, dass das Versicherungsverhältnis nur bei Bestätigung eines neuen
BGE 125 V 266 S. 272
Versicherungsverhältnisses endet (Abs. 5). Während Kündigungsfristen und -termine den administrativen Ablauf vereinfachen, bezweckt
Art. 7 Abs. 5 KVG
die Vermeidung von - mit dem Versicherungsobligatorium unverträglichen - Versicherungslücken (Botschaft über die Revision der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I 93 ff., insbesondere 144; Amtl.Bull. 1992 S 1287, 1993 N 1729, 1993 S 1048).
c) Vorerst ist zu prüfen, ob
Art. 7 KVG
dahingehend zu verstehen ist, dass weiter gehende als in dieser Bestimmung enthaltene Kündigungseinschränkungen unzulässig sind, weil die gesetzgebenden Behörden diesbezüglich qualifiziert geschwiegen haben, womit jede Lückenfüllung gesetzwidrig wäre.
Das Verbot des Versichererwechsels bei Säumnis - bis zur Erfüllung der finanziellen Verpflichtungen - gemäss
Art. 9 Abs. 3 KVV
widerspricht offensichtlich dem Gesetzeszweck der Vermeidung von Versicherungslücken (
Art. 7 Abs. 5 KVG
) nicht (sondern birgt vielmehr das Risiko der Doppelversicherung in sich). Es steht hingegen in einem Spannungsverhältnis zu der bei Berücksichtigung von Fristen und Terminen gewährleisteten Kündigungsfreiheit gemäss
Art. 7 Abs. 1 und 2 KVG
.
Nachdem die Frage der Gesetzmässigkeit von
Art. 9 Abs. 3 KVV
in RKUV 1997 Nr. KV 12 S. 298 nicht aufgeworfen worden war, hatte sich das Eidg. Versicherungsgericht hinsichtlich Einschränkungen der Kündigungsfreiheit bisher nur zur Gesetzmässigkeit von
Art. 94 Abs. 2 KVV
zu äussern, wonach bei einer Versicherung mit wählbarer Franchise der Wechsel zu einem anderen Versicherer frühestens ein Jahr nach dem Beitritt zu dieser besonderen Versicherungsform, unter Einhaltung der in
Art. 7 Abs. 1 und 2 KVG
festgesetzten Kündigungsfristen auf das Ende eines Kalenderjahres möglich ist. Das Gericht erachtete die Verordnungsbestimmung als gesetzmässig; der Bundesrat habe die ihm in
Art. 62 Abs. 2 KVG
delegierte Befugnis zur Zulassung weiterer Versicherungsformen nicht überschritten, zumal eine längere Versicherungsdauer wegen der Eigenart dieser Versicherungsform erforderlich sei (RKUV 1998 Nr. KV 39 S. 378 Erw. 3c).
Art. 7 KVG
schliesst damit weiter gehende Kündigungsbeschränkungen nicht von vornherein aus.
6.
a) Zu entscheiden ist aber vorliegend, ob der Bundesrat zum Zwecke der Vollstreckung der Prämienzahlungs- und Kostenbeteiligungspflicht der Versicherten deren Kündigungsfreiheit einschränken durfte. Wie bereits
BGE 125 V 266 S. 273
erwähnt (Erw. 2a), enthalten die Art. 61 bis 64 KVG wie auch
Art. 7 KVG
keine Delegationsbestimmung, die den Bundesrat in diesem Bereich zum Erlass gesetzesergänzender (GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 95 ff.) bzw. gesetzesvertretender (HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 27 Rz. 107 f.) Rechtsverordnungen ermächtigen würde. Darin unterscheidet sich der vorliegende von dem in RKUV 1998 Nr. KV 39 S. 375 ff. beurteilten Fall (Erw. 5c).
b) Die Kompetenz des Bundesrates zum Erlass von Vollziehungsverordnungen ist in der allgemeinen, von
Art. 102 Ziff. 5 BV
eingeräumten Vollzugskompetenz enthalten (HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 27 Rz. 110).
Art. 96 KVG
wiederholt diese Vollzugskompetenz, indem er den Bundesrat mit dem Erlass der Ausführungsbestimmungen beauftragt. Fraglich ist, ob der Bundesrat mit der Regelung in
Art. 9 Abs. 3 KVV
im Rahmen der Gesetzesausführung geblieben ist.
Ausführungsverordnungen sollen Gesetzesbestimmungen verdeutlichen, soweit nötig das Verfahren regeln und (echte) Lücken ausfüllen. Sie dürfen nicht im Vergleich zum Gesetz zusätzliche Beschränkungen auferlegen, selbst wenn diese mit dem Gesetzeszweck im Einklang stehen; Ansprüche, die aus dem Gesetz hervorgehen, kann eine Vollzugsverordnung nicht beseitigen (GYGI, a.a.O., S. 93 f. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 27 Rz. 109).
c) Die Erfüllung der Prämienzahlungs- und der Kostenbeteiligungspflicht durch die Versicherten ist für die Finanzierung der Krankenpflegeversicherung (
Art. 60 ff. KVG
) und damit den Gesetzesvollzug unentbehrlich. Hinsichtlich der Sanktionen, mit denen die Erfüllung dieser verwaltungsrechtlichen Pflichten erzwungen wird (HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 235 ff.), bestimmt
Art. 88 Abs. 2 KVG
, dass die gemäss
Art. 88 Abs. 1 KVG
vollstreckbaren Verfügungen und Einspracheentscheide, die auf Geldzahlung (oder Sicherheitsleistung) gerichtet sind, vollstreckbaren Urteilen im Sinne von
Art. 80 SchKG
gleichstehen. Nach dem Willen der gesetzgebenden Instanzen haben die Versicherer ihre Geldforderungen auf dem Weg der Zwangsvollstreckung gemäss SchKG durchzusetzen. Weitere Formen des Verwaltungszwangs sind formellgesetzlich nicht vorgesehen.
Im Hinblick auf die Möglichkeit der Vollstreckung gemäss SchKG weist die gesetzliche Ordnung keine echte Lücke auf, die mit einer Vollziehungsverordnung gefüllt werden müsste. Das Fehlen weiterer
BGE 125 V 266 S. 274
gesetzlicher Vollzugsmassnahmen wäre als unechte Lücke zu bezeichnen, zu deren Schliessung der Bundesrat (mit der Begründung der Lückenfüllung) nicht berufen ist. Im Übrigen wäre auch bei Annahme einer echten Lücke fraglich, ob diese im Sinne eines Aufschubes des Kündigungsrechts gefüllt werden dürfte, nachdem die übrigen Sozialversicherungsgesetze mit Mehrfachträgerschaft (UVG, BVG) eine vergleichbare Bestimmung nicht kennen (vgl.
BGE 119 V 298
; vgl. auch die in Erw. 4 erwähnte Auffassung von DUC, a.a.O., S. 464 ff., wonach die Regelung des VVG übernommen werden sollte, da die obligatorischen Versicherungen als Kollektivversicherungen mit Beitragspflicht der Arbeitgeberschaft ausgestaltet sind und die Berücksichtigung dieser sozialversicherungsrechtlichen Regelungen im Bereich der Individualversicherung gemäss KVG nicht angezeigt ist).
d) Kasse und BSV erblicken die erforderliche gesetzliche Grundlage im Grundsatz der Gegenseitigkeit, der gemäss
Art. 13 Abs. 2 lit. a KVG
auch im neuen Recht gilt. Tatsächlich erachtete das Eidg. Versicherungsgericht die in Kassenstatuten vorgesehene Leistungseinstellung für die Dauer des Prämienverzugs als mit dem Gegenseitigkeitsprinzip vereinbar (
BGE 111 V 318
; RKUV 1990 Nr. K 847 S. 252). Diese Frage ist hier für das neue Recht nicht zu entscheiden. Die vorliegend zu beurteilende Sanktion unterscheidet sich jedenfalls wesentlich von der Leistungssperre bei Prämienverzug, die einen Rückbehalt der Leistung bis zum Erbringen der Gegenleistung bedeutet. Bei der Unwirksamkeit einer Kündigung wegen Prämienverzug fehlt es an diesem sachlichen Zusammenhang, und es ist nicht einzusehen, inwiefern die Fortdauer des Versicherungsverhältnisses säumiger Versicherter die Gleichbehandlung der Versicherten gewährleistet. Das Gegenseitigkeitsprinzip reicht nicht als gesetzliche Grundlage jeglicher verwaltungsrechtlicher Sanktion aus.
e) Inwieweit Sanktionen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, ist in der Doktrin umstritten. So wird die Auffassung vertreten, es sei keine gesetzliche Grundlage erforderlich, wenn die Sanktion nur eine Verpflichtung darstelle, die an die Stelle derjenigen trete, welche die Pflichtigen nicht erfüllt hätten, um zum selben Resultat zu gelangen (z.B. verfügter Abbruch einer Baute und Abbruch auf dem Weg der Ersatzvornahme); anders verhalte es sich aber, wenn die Sanktion eine neue Verpflichtung begründe, welche nicht darauf hinziele, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen (MOOR, Droit administratif, Bd. II, S. 65 ff.; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 237 Rz. 918).
BGE 125 V 266 S. 275
Während nach der Rechtsprechung die Statuierung von Strafnormen in Vollziehungsverordnungen nicht gänzlich ausgeschlossen ist (RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 8 B IIc, S. 22, und GYGI, a.a.O., S. 94, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung), bedürfen administrative Rechtsnachteile wie Bewilligungs- und Leistungsentzüge einer formellgesetzlichen Grundlage (RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 49 B VII, S. 156 f. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; KNAPP, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. II, S. 439).
f) Das Verbot des Versichererwechsels gemäss
Art. 9 Abs. 3 KVV
dürfte am ehesten als administrativer Rechtsnachteil zu qualifizieren sein, indem die säumigen Versicherten bis zur Erfüllung ihrer Pflichten das Kündigungsrecht verlieren. Hiefür wäre eine formellgesetzliche Grundlage erforderlich. Die Frage der Einordnung kann aber vorliegend offen bleiben. Entscheidend ist nämlich, dass die verordnungsmässige Sanktionsbestimmung das in
Art. 7 Abs. 1 und 2 KVG
statuierte Recht, unter Einhaltung der entsprechenden Fristen und Termine den Versicherer zu wechseln, einschränkt, obwohl das Gesetz die nähere Regelung der Vollstreckung der Kassenforderungen nicht an den Bundesrat delegiert hat.
Da das KUVG die Regelung des Kündigungsrechts der statutarischen Bestimmung der Kassen überliess, hat der Hinweis des Bundesamtes auf den vergleichbaren Art. 7 Abs. 2 Vo III zum KUVG - dessen Gesetzmässigkeit vom Eidg. Versicherungsgericht nie zu beurteilen war - unter dem neuen Recht keine durchdringende Bedeutung.
Zufolge Fehlens einer Delegationsnorm überschreitet somit der streitige
Art. 9 Abs. 3 KVV
den einer Vollziehungsbestimmung gesetzten Rahmen, wie das kantonale Gericht zu Recht entschieden hat.
7.
Der Beschwerdegegner hat der Kasse die Kündigung unter Einhaltung der in
Art. 7 Abs. 1 KVG
statuierten Fristen und Termine mitgeteilt, und die neue Kasse hat die Beschwerdeführerin über die Aufnahme des Beschwerdegegners auf den 1. Januar 1998 informiert. Der Umstand, dass er die Prämien für das zweite Halbjahr per Ende 1997 noch nicht bezahlt hatte, hindert nach dem Gesagten die Wirksamkeit der Kündigung auf den 1. Januar 1998 nicht. Demzufolge schuldet er der Kasse ab diesem Zeitpunkt auch keine Prämien mehr.
8.
(Kosten und Parteientschädigung)


header:
Urteilskopf
121 III 256
51. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour civile du 2 juin 1995 dans la cause C. contre A. (recours en réforme)

regeste:
Regeste
Grundstückkauf; Schuldübernahme; Hypothekarzins (
Art. 832 und 834 ZGB
; Art. 175, 176, 183 und 220 OR).
Dem Erwerber eines pfandbelasteten Grundstückes, der die Schuldpflicht übernimmt, obliegt die Zahlung der Schuldzinsen vom Zeitpunkt an, an dem er den Nutzen der Sache hat.

text:
Sachverhalt
ab Seite 257
BGE 121 III 256 S. 257
A.-
C. était propriétaire, sur la parcelle 7695 de la commune de Sion, des PPE 30780 et 30781. Elles étaient grevées de deux hypothèques en faveur de la Banque cantonale du Valais (ci-après: BCV).
Par acte du 23 mars 1990 notarié X., C. a vendu ses immeubles à A. pour le prix de 550'000 fr. Aux termes de l'acte, il était payable par la reprise des hypothèques existantes, le solde devant être versé "au retour de l'acte". Le contrat prévoyait en outre que "la prise de possession est immédiate". En fait, elle avait déjà eu lieu le 1er mars 1990.
Le 2 avril 1990, la BCV a informé l'acheteuse qu'elle lui accordait le prêt sollicité, soit 500'000 fr. Pour solder le prix d'achat, A. a versé 50'000 fr. à C. le 12 juillet 1990, soit pratiquement "au retour de l'acte".
Le transfert de propriété a été opéré au registre foncier le 29 mai 1990.
Postérieurement à la passation de l'acte de vente, C. a continué à verser des intérêts à la BCV jusqu'aux 20 et 30 juin 1990, soit 8'573 fr. 05. Le 5 juillet suivant, C. a vainement réclamé ce montant à A.
B.-
Le 26 avril 1991, C. a introduit une action en paiement de cette somme contre A. La défenderesse a conclu au rejet de la demande.
Par jugement du 4 janvier 1994, le Tribunal cantonal du canton du Valais a condamné la défenderesse à payer 2'222 fr. au demandeur.
C.-
Le demandeur recourt en réforme contre ce jugement. Il reprend ses conclusions. La défenderesse conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
a) La vente d'un immeuble n'emporte pas par elle-même changement du débiteur de la dette garantie par le gage immobilier. Ce principe est
BGE 121 III 256 S. 258
consacré à l'
art. 832 al. 1 CC
, lequel dispose que l'aliénation de l'immeuble hypothéqué n'apporte, sauf convention contraire, aucun changement à l'obligation du débiteur et à la garantie. Toutefois, d'après l'
art. 832 al. 2 CC
, l'acquéreur peut se charger de la dette, ce qui a pour effet de libérer le débiteur primitif à moins que le créancier ne lui déclare par écrit, dans l'année, qu'il entend ne pas renoncer à ses droits contre lui. Si l'acquéreur se charge de la dette, le conservateur du registre en avise le créancier (
art. 834 al. 1 CC
).
La reprise de la dette par l'acquéreur de l'immeuble suppose la conclusion de deux contrats, savoir, d'une part, une promesse du nouveau débiteur de libérer l'ancien (
art. 175 CO
; reprise de dette interne) et, d'autre part, une convention entre le reprenant et le créancier (gagiste) aux termes de laquelle ce dernier accepte le nouveau débiteur (art. 176 s. CO; reprise de dette externe). Les
art. 832 et 834 CC
, qui sont réservés par l'
art. 183 CO
, modifient partiellement les conditions de la reprise de dette externe (cf. STEINAUER, Les droits réels, III, n. 2822).
b) La reprise de dette interne est le contrat passé entre le débiteur et le reprenant - possible - en vertu duquel celui-ci promet au débiteur de reprendre sa dette (cf.
art. 175 al. 1 CO
; SPIRIG, Commentaire zurichois, n. 2 ad
art. 175 CO
; GAUCH/SCHLUEP, Schweizerisches Obligationenrecht. Allgemeiner Teil, II, 5e éd. 1991, n. 3691). Contrairement à ce que la note marginale de l'
art. 175 CO
pourrait suggérer, ce contrat ne produit pas à lui seul le transfert de la qualité de débiteur (SPIRIG, op.cit., n. 3 ad
art. 175 CO
). La promesse ne constitue que les préliminaires de la reprise de dette externe (ENGEL, Traité des obligations en droit suisse, p. 601; SPIRIG, op.cit., n. 6 ad
art. 175 CO
). Pour le créancier gagiste, la convention de reprise interne est une res inter alios acta (
ATF 110 II 340
consid. 1a et la référence). Ses droits demeurent intacts (ENGEL, op.cit., p. 600). On est ainsi en présence d'une reprise de l'exécution de l'obligation (Erfüllungsübernahme;
ATF 110 II 340
consid. 1a cité).
La reprise de dette externe, soit le contrat passé entre le reprenant et le créancier (
art. 176 al. 1 CO
), a pour effet de libérer l'ancien débiteur; le reprenant devient, quant à lui, le nouveau débiteur de la dette (GAUCH/SCHLUEP, op.cit., n. 3703). La dette demeure la même (GAUCH/SCHLUEP, op.cit., n. 3715 s.). Il n'en va pas différemment lorsqu'il est question de la reprise d'une dette garantie par une hypothèque (cf.
art. 832 al. 2 CC
; cf. aussi STEINAUER, op.cit., n.
BGE 121 III 256 S. 259
2823a). Dans cette hypothèse toutefois, l'aliénateur ne sera en règle générale libéré qu'après le transfert de la propriété; à défaut d'une clause contractuelle expresse, il ne peut pas exiger de l'être au moment même de ce transfert (
ATF 57 II 315
consid. 1, en particulier p. 319 s.).
c) Il résulte de ces principes que la reprise de dette, interne et externe, et, partant, les
art. 832 et 834 CC
, règlent uniquement le transfert de la qualité de débiteur (cf. GAUCH/SCHLUEP/TERCIER, Partie générale du droit des obligations, II, 2e éd. 1982, n. 2254) et les conséquences de ce transfert, soit, en d'autres termes, les droits et les obligations de l'ancien, puis du nouveau débiteur vis-à-vis du créancier. Quant à une éventuelle action récursoire du reprenant ou du débiteur qui a désintéressé le créancier, celle-ci est exclusivement fonction de leurs relations internes (cf. SPIRIG, op.cit., n. 83 ad
art. 175 CO
).
Ainsi, la question de savoir si le demandeur peut réclamer à la défenderesse les intérêts qu'il a payés au créancier gagiste, jusqu'aux 20 et 30 juin 1990, doit être tranchée au regard des seuls rapports qui les lient, savoir le contrat de vente et les circonstances dans lesquelles il a été conclu. A la différence de la présente cause, le contrat de vente n'avait pas été conclu dans l'ATF 57 cité, sur lequel la cour cantonale s'est basée. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral n'avait donc pas à examiner le problème qui se pose en l'espèce, mais seulement celui de la résolution, selon l'
art. 107 CO
, d'une promesse de vente par la partie qui avait promis d'acheter et de son droit de répéter ce qu'elle avait déjà payé.
4.
a) Selon l'
art. 220 CO
, lorsqu'un terme a été fixé conventionnellement pour la prise de possession de l'immeuble vendu, les profits de la chose sont présumés ne passer à l'acquéreur que dès l'échéance de ce terme. Les profits comprennent les fruits naturels et civils, les loyers et les fermages (COMMENT, Vente d'immeubles III. Les effets de la vente, in FJS 226, p. 2). Bien que cette disposition ne parle pas des charges, soit notamment des charges foncières, des intérêts hypothécaires et des impôts fonciers, il est admis qu'elles sont la contrepartie des profits (OR-KOLLER, n. 7 ad
art. 220 CO
; COMMENT, loc.cit.). Dans le doute, il faut partir de l'idée que ces charges incombent à l'acheteur dès l'instant où il a droit aux profits (OR-KOLLER, loc.cit.; SCHUMACHER, Die Haftung des Grundstückverkäufers, in Der Grundstückkauf, p. 227 n. 559). S'il n'y a pas coïncidence entre la prise de possession et l'inscription au registre foncier, la première est déterminante (CAVIN, La vente. L'échange. La
BGE 121 III 256 S. 260
donation, in Traité de droit privé suisse, VII/I/1, p. 133; KELLER/SIEHR, Kaufrecht, 3e éd. 1995, p. 137). Lorsqu'un terme a été fixé et qu'aucune réglementation n'a été adoptée pour le transfert des profits, ceux-ci ne passent à l'acquéreur qu'à partir de la prise de possession, et non pas déjà dès la conclusion du contrat (KELLER/SIEHR, loc.cit.; OR-KOLLER, op.cit., n. 1 ad
art. 220 CO
; cf. aussi TERCIER, Les contrats spéciaux, 2e éd. 1995, n. 617 et 695).
b) En l'espèce, les parties sont convenues d'une prise de possession immédiate alors même qu'elle était intervenue antérieurement. Cette circonstance est sans incidence car le demandeur n'a pas réclamé à la défenderesse le paiement des intérêts hypothécaires pour la période allant de la prise effective de possession à celle indiquée dans le contrat. En conséquence, les intérêts hypothécaires doivent être supportés par la défenderesse dès la signature du contrat, le 23 mars 1990, puisqu'à ce moment elle bénéficiait des profits de l'immeuble.
Il n'est pas nécessaire d'examiner les autres moyens soulevés par le demandeur, le recours devant être admis pour les raisons qui viennent d'être exposées.


header:
Urteilskopf
101 II 346
58. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour civile du 16 septembre 1975 dans la cause Assurance mutuelle vaudoise contre les accidents contre dame U. et dame C.

regeste:
Regeste
Automobilhaftpflicht.
Art. 36 Abs. 4 SVG
. Pflichten des Führers, der sein Fahrzeug in den Verkehr einfügen will (Erw. 1c-d).
Art. 45 Abs. 3 OR
. Festsetzung des für die Berechnung der Entschädigung massgebenden Verdienstes des Versorgers.
Art. 47 OR
. Bestimmung der Genugtuungssumme unter Berücksichtigung des Mitverschuldens des Opfers.
Art. 60 Abs. 1 und 2 SVG
. Teilung der Haftung, Rückgriffsklage des Verantwortlichen, der einen Dritten abgefunden hat. (Erw. 1e, 9).

text:
Sachverhalt
ab Seite 347
BGE 101 II 346 S. 347
A.-
Un accident de la circulation s'est produit le 11 février 1965 vers 20 h. 40 sur la route de Frontenex à Genève. X., âgé de 18 ans et demi, qui circulait sur cette artère en direction de la ville, au volant de la voiture de sa mère, à une vitesse de 80 à 100 km/h, a violemment heurté l'arrière gauche de la voiture conduite par U. Celui-ci venait de quitter le bord droit de la route de Frontenex, où il stationnait à l'intersection de cette route avec la rue des Vollandes, et achevait d'engager son véhicule dans la circulation, en direction de la ville. Grièvement blessé, U. est décédé le 17 février 1965. Son épouse, passagère du véhicule, a été sérieusement blessée.
Les époux U., tous deux nés en 1923, avaient deux enfants, nés en 1951 et 1956.
B.-
En 1967, dame U., agissant pour elle-même et ses enfants mineurs, a ouvert action contre l'Assurance mutuelle vaudoise contre les accidents, qui assurait la responsabilité civile du détenteur de la voiture X., en paiement de diverses sommes à titre de dommages-intérêts pour préjudice matériel, perte de soutien et tort moral. Elle a formé en 1968 une deuxième demande pour son propre dommage, issu des lésions corporelles consécutives à l'accident. Les deux causes ont été jointes. En 1971, Mlle U., devenue majeure et mariée, a agi personnellement sous le nom de dame C.
La défenderesse a conclu à ce qu'il lui fût donné acte des versements déjà opérés en faveur des demandeurs, au déboutement de ceux-ci de toutes autres conclusions et, à titre récursoire, à la condamnation de l'hoirie U. "à relever et garantir la Mutuelle vaudoise à concurrence de 50% de l'indemnité que celle-ci pourrait encore être condamnée à payer à dame U. pour son préjudice personnel".
Par jugement du 23 novembre 1971, le Tribunal de première instance de Genève a alloué diverses indemnités à dame U., pour elle-même et son fils P. ainsi que pour son dommage personnel, et à dame C. Il a en outre condamné l'hoirie U. "à relever et garantir la défenderesse à concurrence de 20% de l'indemnité" allouée à dame U. pour son préjudice personnel, soit à payer à la défenderesse 4'755 fr. 70 avec intérêt, ce montant étant imputable sur les sommes dues aux demandeurs. Le tribunal a considéré que la responsabilité de l'accident incombait pour 80% au conducteur X. et pour 20% à l'automobiliste U. et a dès lors admis dans cette proportion
BGE 101 II 346 S. 348
l'action récursoire de la défenderesse, selon l'art. 60 al. 2 LCR.
Par arrêt du 20 décembre 1974, la Cour de justice du canton de Genève a réformé ce jugement, considérant que l'éventuelle erreur d'appréciation commise par U. n'était pas de nature à justifier un partage des responsabilités, et que partant la défenderesse répondait entièrement du dommage.
C.-
La défenderesse recourt en réforme au Tribunal fédéral en reprenant ses conclusions libératoires, acte lui étant donné de ses versements et de ce qu'elle a "remboursé le recours de la Caisse nationale, à raison de la capitalisation des rentes de perte de soutien versées par cette institution aux ayants droit de feu U., soit 111'185 fr. 40". Au cas où elle devrait payer une indemnité pour le préjudice personnel de dame U., la défenderesse demande que l'hoirie U. soit condamnée "à la relever et garantir à concurrence d'une part équivalente à celle qui sera retenue à charge de feu U., en raison de sa faute concomitante, pour le partage des responsabilités", les montants ainsi arrêtés étant imputés sur les indemnités encore dues aux intimés. Subsidiairement, elle propose le renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour nouveau jugement dans le sens des considérants.
Les intimés concluent au rejet du recours.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
A l'appui de son opinion selon laquelle l'erreur d'appréciation "éventuelle" commise par U. ne serait pas fautive, la Cour de justice considère que ce conducteur ne pouvait apercevoir la voiture de X. qu'après avoir accompli une bonne part de sa manoeuvre; se trouvant sur une artère urbaine où la vitesse est limitée à 60 km/h, il n'avait pas à présumer que le véhicule qu'il voyait arriver ne respectait pas cette limitation et roulait beaucoup trop vite, d'autant plus que la nuit rendait l'appréciation de la vitesse difficile.
La recourante conteste ce point de vue et estime que les fautes commises par le conducteur U. justifient une répartition par moitié des responsabilités. Cet automobiliste n'aurait en
BGE 101 II 346 S. 349
effet pas pris les précautions nécessaires pour quitter un stationnement irrégulier, aurait engagé son véhicule dans la circulation sans s'arrêter au moment où son champ visuel embrassait l'artère prioritaire et aurait coupé la route à la voiture X., dont il aurait mal apprécié la vitesse et la proximité alors que l'obscurité lui commandait une prudence particulière.
a) Les fautes de l'automobiliste X. sont incontestées. Il a tout d'abord, selon les termes de l'arrêt déféré, roulé "beaucoup trop vite", eu égard à la limitation de 60 km/h valable s'agissant d'une artère urbaine, ainsi qu'aux conditions de la route et du moment. Il ressort du jugement de première instance, dont l'autorité cantonale déclare faire sien en principe l'état de fait, que "X. devait circuler à une vitesse de 80 à 100 km/h", le premier juge reprenant cette estimation dans ses considérants. La vitesse de X. n'a donc pas pu être établie avec précision, mais elle se situe, selon une constatation souveraine des juridictions cantonales, entre un minimum de 80 km/h et un maximum de 100 km/h. Dans la mesure où les parties remettent en cause cette appréciation, leurs allégations sont irrecevables en instance de réforme (art. 55 al. 1 litt. c, 63 al. 2 OJ).
X. a en outre détourné son attention de la route, ayant aperçu sur sa droite la voiture d'une connaissance; c'est ce moment d'inattention qui l'a empêché de réagir plus tôt pour tenter d'éviter la collision avec la voiture U.; l'exclamation de son passager: "fais attention" prouve que celui-ci a vu l'obstacle avant le conducteur.
Ces fautes, objectivement et subjectivement graves, sont manifestement en rapport de causalité avec l'accident et ses conséquences.
c) Aux termes de l'art. 36 al. 4 LCR, le conducteur qui veut engager son véhicule dans la circulation ne doit pas entraver - plus exactement: gêner (cf. le terme allemand "behindern"; art. 14 al. 1 OCR; BUSSY/RUSCONI, Code suisse de la circulation routière, n. 4.1 ad art. 36 LCR) - les autres usagers de la route, qui bénéficient de la priorité. Réintroduire dans le flot de la circulation un véhicule en stationnement nécessite certaines précautions élémentaires, eu égard à la priorité des autres usagers et à la fluidité du trafic. La loi de 1958 a entériné sur ce point les principes que la jurisprudence
BGE 101 II 346 S. 350
avait dégagés de l'art. 25 LA et qui restent valables. Le conducteur qui entreprend une telle manoeuvre doit s'assurer consciencieusement que la chaussée est libre; il est partant tenu de regarder la route derrière lui, avec toute l'attention commandée par les circonstances, non seulement avant de démarrer, mais encore durant toute la manoeuvre; si la vue est masquée ou insuffisante, il lui incombe d'avancer prudemment jusqu'à ce qu'il soit certain que la voie est libre, de façon à pouvoir s'arrêter immédiatement pour respecter la priorité d'un usager qui surgirait alors (RO 83 IV 33 s., 84 IV 109, 89 IV 142 s.). Ces précautions s'imposent d'autant plus de nuit, l'appréciation des distances et des vitesses étant beaucoup plus difficile que de jour. Celui qui veut engager son véhicule dans la circulation doit tenir compte de la vitesse effective des véhicules prioritaires, et non de celle que leurs conducteurs devraient observer; il doit en outre considérer qu'il ignore de combien de temps il dispose et a besoin pour sa manoeuvre (RO 79 II 214 s., 82 II 538, 83 IV 35, 95 II 341).
d) Selon les constatations du premier juge, adoptées par l'arrêt déféré, la voiture d'U. a parcouru jusqu'au point de choc environ 13 mètres en 5 secondes, en décrivant un S à cause de la présence d'une voiture en stationnement; s'il roulait à 80 km/h, X. devait se trouver à 110 mètres lorsque la voiture d'U. a démarré; il ne pouvait la voir que durant les trois dernières secondes de la manoeuvre; quant à U., pendant ce même laps de temps, soit alors qu'il engageait effectivement sa voiture sur la route de Frontenex, il "devait et pouvait constater s'il y avait ou non un véhicule qui arrivait de Frontenex". Il ressort de ces constatations que la victime n'a pas observé les mesures de précaution qu'exige l'art. 36 al. 4 LCR, avant d'engager son véhicule dans la circulation. La difficulté d'estimer, de nuit, la vitesse du véhicule prioritaire et le temps qu'il mettrait à atteindre l'endroit d'où partait le conducteur U. devait inciter ce dernier à une prudence accrue. Il devait tenir compte de la vitesse effective de la voiture de X. et non de celle que son conducteur aurait dû observer. S'il l'a vue arriver, il lui incombait d'interrompre sa manoeuvre et de lui céder le passage. S'il ne l'avait pas aperçue, il répondrait alors d'une inattention manifeste. Dans l'une et l'autre hypothèse, la faute de la victime revêt un certain degré de gravité. Elle est en relation de causalité adéquate avec l'accident.
BGE 101 II 346 S. 351
e) Quant à la répartition des responsabilités, il y a lieu de considérer que la vitesse nettement excessive et l'inattention de l'automobiliste X. sont les causes prépondérantes de l'accident et de la gravité de ses conséquences. Mais le premier juge a quelque peu sous-estimé la faute de la victime en admettant qu'elle relevait "avant tout d'une erreur d'appréciation". Cette faute justifie un partage des responsabilités à raison de trois quarts à la charge du détenteur de la voiture X. et d'un quart pour celui du véhicule U.
3.
La Cour de justice a arrêté à 54'000 fr. le gain annuel moyen que la victime aurait probablement obtenu durant les 20 ans à venir, en se fondant sur le salaire de 53'600 fr. de son successeur, 7 ans après le décès. Elle a retenu ce montant pour calculer la perte de soutien de dame U., puis elle a fixé les sommes déterminantes pour les indemnités dues aux enfants à 35'000 fr. pour dame C. et à 40'000 fr. pour P. U., en considérant qu'il s'agissait de déterminer le gain probable du soutien entre la date de l'accident et celle de la majorité de ces deux demandeurs. La recourante propose de réduire ces chiffres à 27'000 fr. pour la veuve et à 25'000 fr. pour les enfants, eu égard au salaire de 21'600 fr. du défunt au moment de l'accident.
a) Selon les constatations du jugement de première instance - reprises par l'autorité cantonale -, la victime travaillait depuis dix ans environ dans l'entreprise Z. (fabrique de cadrans). Elle occupait depuis 1961 le poste de chef de fabrication et gagnait 1'800 fr. par mois au moment de son décès; elle aurait gagné 2'200 fr. jusqu'à fin 1965 et 2'500 fr. dès 1966, en qualité de chef de fabrication unique après le départ d'un sieur S. en juillet 1965. Pour remplacer U., l'entreprise a engagé sieur D., avec un salaire mensuel de 2'110 fr. Ce dernier a obtenu un traitement annuel de base de 36'000 fr. en 1969 et de 38'400 fr. en 1970, gratifications non comprises. Considérant d'une part la stagnation de la conjoncture, qui touche notamment toute l'industrie rattachée à l'horlogerie, d'autre part les qualités professionnelles et de caractère du défunt, le premier juge a arrêté un gain annuel moyen de 45'000 fr. pour la veuve et respectivement de 34'500 fr. et de 38'250 fr. pour les enfants.
b) Le Tribunal fédéral admet que le dommage issu de la perte de soutien doit être calculé au jour du décès, et que le
BGE 101 II 346 S. 352
juge doit faire preuve de retenue dans la prise en considération de faits postérieurs (RO 97 II 131 et les arrêts cités, 99 II 211). Il a jugé à propos de l'estimation du gain futur du soutien qu'on ne peut se fonder sans autre sur les salaires moyens au jour du jugement rendu en dernière instance cantonale (supérieurs à ceux de l'époque du décès), ni sur les revenus qui ne sont alors que prévisibles pour l'avenir; les salaires peuvent aussi diminuer; les circonstances existantes au moment du jugement ne sauraient être appréciées de façon unilatérale, dans l'intérêt d'une seule partie (RO 97 II 131 in fine).
c) Bien que la Cour de justice relève qu'"il convient de faire preuve de retenue dans l'estimation d'augmentations futures éventuelles de salaire", son appréciation est contraire à la jurisprudence précitée. En se fondant sur le salaire du successeur du défunt, sept ans après le décès de celui-ci, l'autorité cantonale a méconnu plusieurs éléments, qui commandaient de corriger cette base de calcul. Elle n'a pas suffisamment tenu compte du traitement de la victime au moment de l'accident, soit 21'600 fr. Son successeur a d'emblée gagné 300 fr. par mois de plus. Si l'on considère la lente progression du salaire du défunt avant l'accident, ainsi que l'évolution de la situation économique dans l'horlogerie, les prévisions de la Cour de justice tablant sur un salaire moyen supérieur de 150%, pour la veuve, à celui de l'époque du décès, sont nettement trop favorables à la demanderesse, même compte tenu de l'avancement professionnel probable du soutien.
La recourante fait en outre valoir, avec raison, que l'appréciation des juridictions cantonales revient à lui faire supporter trois facteurs cumulés de renchérissement: d'une part on capitalise au 11 février 1965 un salaire deux fois ou deux fois et demie plus élevé que le salaire effectif à cette date; d'autre part cette capitalisation se fait au taux de 3,5% des tables de Stauffer/Schaetzle; enfin la débitrice doit encore payer, sur le capital ainsi obtenu, un intérêt de 5% du 11 février 1965 à la date du jugement. Le taux de capitalisation de 3 1/2% par an constitue à l'heure actuelle, pour le bénéficiaire du capital, une compensation du renchérissement de près de 4% par an (STAUFFER/SCHAETZLE, Die Berücksichtigung der Teuerung bei der Bestimmung von Invaliditäts- und Versorgungsschäden, in RSJ 1975 p. 120; cf. aussi RO 96 II 447). La capitalisation au jour du décès de la rente pour perte de soutien
BGE 101 II 346 S. 353
entraîne en outre, en faveur du lésé, le paiement de l'intérêt légal dès ce jour (STAUFFER/SCHAETZLE, loc.cit.). Compte tenu de ces facteurs, les montants retenus par les juridictions cantonales comme salaires futurs probables du soutien déterminants pour les indemnités dues à la veuve et aux enfants sont excessifs au regard du revenu de 21'600 fr. au moment du décès.
Un montant annuel moyen de 37'500 fr., correspondant à une majoration de 73%, tient équitablement compte de toutes les circonstances, y compris les perspectives d'avancement de la victime.
Pour les enfants nés en 1951 et 1956, âgés de 14 et 9 ans lors de l'accident, la perte de soutien à indemniser a pris fin ou prendra fin à leur majorité, ce qui est incontesté. La durée des rentes temporaires à capitaliser est ainsi de 6 et 11 ans. Si l'on prend comme base de calcul le gain de 21'600 fr. en 1965, qui aurait passé à 30'000 fr. dès 1966, et que l'on tient compte d'une part de l'augmentation moyenne de l'indice des prix à la consommation jusqu'à l'échéance des rentes, d'autre part de la compensation du renchérissement dérivant du taux de capitalisation de 3 1/2%, on peut arrêter les gains annuels moyens déterminants à 30'000 fr. pour dame C. (1965 à 1971) et, pour P. U., à 33'500 fr. de 1972 à 1976.
4.
Quant à la part du revenu du défunt que celui-ci aurait normalement consacrée aux membres de sa famille, la Cour de justice déclare admettre "celle qui a été retenue par le Tribunal, soit 30% pour dame U. et 15% pour chacun de ses enfants mineurs, puis, dès la majorité de la fille aînée, 35% pour l'épouse et 20% pour le fils mineur, et, après la majorité de ce dernier, 40% pour l'épouse"; elle adopte cependant pour la veuve un taux moyen de 30%. La recourante fait valoir que la part du revenu que le soutien consacrait à son épouse et à ses enfants doit être déterminée non pas sur son revenu brut, mais sur son revenu net, c'est-à-dire compte tenu des impôts, et cela plus particulièrement dès l'instant où les enfants devenus majeurs ne constituent plus pour la veuve des "charges de famille" au sens fiscal. Elle ne conteste toutefois les taux de répartition adoptés par l'autorité cantonale que dans l'hypothèse d'un revenu élevé du soutien tel que celui de 45'000 fr. ou de 54'000 fr. retenu par les juridictions cantonales.
BGE 101 II 346 S. 354
Cette hypothèse n'est pas réalisée, vu le revenu de 37'500 fr. pris comme base de calcul de la perte de soutien. On peut ainsi considérer les taux de répartition du revenu arrêtés par l'autorité cantonale comme n'étant plus litigieux en instance de réforme. Ils sont d'ailleurs conformes à la jurisprudence du Tribunal fédéral et ne peuvent qu'être confirmés. Cela étant, l'argument tiré de la part du revenu revenant au fisc est sans objet. On peut relever que le mode de calcul proposé par la recourante serait une source de complications et d'incertitudes supplémentaires, les personnes soutenues assurant par ailleurs, après le décès, les charges fiscales afférentes à leur revenu.
6.
La recourante a remboursé à la Caisse nationale, conformément à l'art. 100 LAMA, la valeur capitalisée, selon les tables de mortalité, des rentes de veuve et d'orphelin versées par cet établissement aux intimés, soit 110'663 fr. (83'943 fr. pour la veuve, 8'871 fr. pour dame C. et 17'849 fr. pour P. U., plus 500 fr. à titre de participation aux frais funéraires et 22 fr. 40, frais de rapports et de transport). Considérant que, suivant la nouvelle jurisprudence (RO 95 II 585 ss), les rentes versées par la Caisse nationale doivent être capitalisées selon les tables d'activité et non plus selon les tables de mortalité, le Tribunal de première instance a réduit de 110'663 fr. à 99'225 fr. les prestations imputables à ce titre. La Cour de justice a retenu le même montant en se référant aux motifs du premier juge.
La recourante conteste cette réduction; elle fait valoir que le calcul abstrait de la perte de soutien se fait au jour du décès et qu'il convient d'imputer les prestations effectivement payées par elle, selon les normes alors applicables.
Cette argumentation est fondée. La défenderesse a remboursé la somme de 110'663 fr. à la Caisse nationale conformément à un décompte de cet établissement du 14 avril 1965, établi en application des tables de mortalité de Stauffer/Schaetzle. Ce faisant, elle se conformait à la jurisprudence alors en vigueur, selon laquelle il fallait imputer sur les dommages-intérêts dus au lésé la valeur actuelle de la rente viagère versée par la Caisse nationale, capitalisée à l'aide des tables de mortalité (R0 81 II 46 ss consid. 3, 86 II 154 s.). Ce n'est qu'en 1969 que le Tribunal fédéral a modifié cette jurisprudence et prononcé que la subrogation de l'art. 100 LAMA, qui a pour objet les droits du lésé contre le tiers civilement
BGE 101 II 346 S. 355
responsable de l'accident, ne pouvait viser que la rente servie par la Caisse nationale durant la période d'activité professionnelle probable et que cette rente devait en conséquence être capitalisée selon les tables d'activité de Stauffer/Schaetzle (RO 95 II 588 ss consid. 5). Dans leurs premières conclusions, du 16 mai 1967, les demandeurs admettaient eux-mêmes l'imputation du "montant de 111'185 fr. 40 pour lequel la Caisse nationale a exercé son recours". La défenderesse ayant effectivement et conformément à la jurisprudence alors en vigueur versé à la Caisse nationale 110'663 fr., il serait inéquitable d'imputer sur ce qu'elle doit aux demandeurs une somme inférieure, eu égard à une jurisprudence postérieure. Le montant déductible doit donc être porté à 111'163 fr. (110'663 fr. + 500 fr.), la somme de 22 fr. 40 relative à des frais administratifs n'entrant pas en considération.
8.
L'arrêt déféré a alloué aux demandeurs des indemnités pour tort moral, en raison du décès de leur mari et père, de 15'000 fr. pour dame U. et de 10'000 fr. pour chacun des enfants. Il a en outre accordé à dame U. une indemnité de 5'000 fr. pour le tort moral issu de son préjudice personnel. Invoquant la faute concurrente de la victime, la recourante demande la réduction des indemnités consécutives au décès à 7'500 fr. pour la veuve et à 3'500 fr. pour chacun des enfants. Elle ne remet en revanche pas en question la somme de 5'000 fr. relative au préjudice personnel de dame U.
Les indemnités allouées en raison du décès de U. atteindraient la limite supérieure, encore admissible eu égard au pouvoir appréciateur de l'autorité cantonale, si aucune faute n'était imputable à la victime. Or on a vu (consid. 1d à e) que celle-ci répondait d'une faute revêtant un certain degré de gravité, et justifiant un partage des responsabilités à raison d'un quart/trois quarts. Compte tenu de cette faute, les sommes octroyées aux demandeurs pour le tort moral consécutif au décès de leur mari et père sont excessives. Il convient de les ramener à 11'000 fr. pour la veuve et à 6'000 fr. pour chaque enfant.
9.
La recourante reprend ses conclusions récursoires contre l'hoirie U., à concurrence de la part de responsabilité dérivant de la faute concurrente du défunt, et cela pour les dommages-intérêts destinés à réparer le préjudice personnel du tiers qu'est dame U., au sens de l'art. 60 al. 1 LCR. Dans
BGE 101 II 346 S. 356
ses conclusions, elle demande à être "autorisée à imputer sur les indemnités qu'elle serait condamnée à verser encore aux intimées" les montants correspondant à ladite part de responsabilité.
a) Selon l'art. 60 al. 1 et 2 LCR (teneur antérieure au 1er août 1975), les détenteurs de véhicules automobiles solidairement responsables du dommage subi par un tiers le supportent à parts égales, à moins que des circonstances spéciales, notamment la faute de l'un ou de l'autre, ne justifient un autre mode de répartition.
En l'espèce, la part de responsabilité afférente à la faute du conducteur U. a été arrêtée à 25% (consid. 1e). La recourante jouit donc d'une action récursoire contre les ayants cause de l'automobiliste défunt, à concurrence du quart des dommages-intérêts qu'elle doit à dame U. pour son préjudice personnel.
b) Les juridictions cantonales n'indiquent pas quels sont les héritiers de U., ni si la succession a été acceptée. Les demandeurs, héritiers légaux du défunt (art. 457 et 462 CC), se sont toutefois présentés comme ses ayants cause en procédure. Rien ne permet d'admettre que le défunt aurait été notoirement insolvable, ce qui entraînerait une présomption de répudiation de la succession (art. 566 al. 2 CC). En concluant au rejet des prétentions récursoires de la défenderesse, les demandeurs n'ont pas allégué avoir répudié la succession. La veuve serait d'ailleurs déchue de la faculté de répudier en vertu de l'art. 571 al. 2 CC, pour s'être immiscée dans les affaires de la succession, en réclamant notamment en justice la réparation du dommage matériel du de cujus et le remboursement des frais funéraires et en acceptant les dommages-intérêts y relatifs. Il y a dès lors lieu d'admettre que les demandeurs sont les héritiers de U. et que, comme tels, ils répondent solidairement envers la défenderesse des dettes de la succession issues de l'accident (art. 603, 639 CC).
c) Les prétentions récursoires de la recourante sont dirigées contre "les deux intimées", soit dame U, agissant pour elle-même et son fils mineur P., et dame C. En demandant à être "autorisée à imputer lesdits montants sur les indemnités qu'elle serait condamnée à verser encore aux intimées", la recourante manifeste sa volonté de compenser la créance alléguée avec sa dette éventuelle envers les intimées. Il y a lieu de faire droit à cette demande et de l'autoriser à déduire des
BGE 101 II 346 S. 357
dommages-intérêts dont elle est débitrice envers les demandeurs le quart des indemnités allouées à dame U. pour son préjudice personnel, y compris le tort moral. Ces indemnités s'élèvent à 2'671 fr. 55, 4'432 fr. et 6'000 fr. (frais médicaux et incapacité de travail temporaire, consid. 7 in initio), 11'675 fr. (invalidité permanente, consid. 7c) et 5'000 fr. (tort moral, consid. 8, soit en tout 29'778 fr. 55, dont le quart représente 7'444 fr. 60. Cette somme porte intérêt à 5% dès une date moyenne, fixée au 1er janvier 1972.


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Urteilskopf
96 I 557
87. Auszug aus dem Urteil vom 25. November 1970 i.S. Achermann gegen Grossen Rat des Kantons Luzern.

regeste:
Regeste
Eigentumsgarantie.
Begriff der Eigentumsgarantie; Verhältnis der Institutsgarantie zur Bestandesgarantie. Voraussetzungen für die Zulässigkeit von öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen.
Sieht ein kantonales Forstgesetz einen Waldabstand von 20 m vor, so ist für diese Eigentumsbeschränkung ein hinreichendes öffentliches Interesse vorhanden (Bestätigung der Rechtsprechung).

text:
Sachverhalt
ab Seite 557
BGE 96 I 557 S. 557
A.-
Der Grosse Rat des Kantons Luzern beschloss am 4. Februar 1969 ein neues Forstgesetz (FG), dessen § 22 wie folgt lautet:
"Gegenüber Wäldern haben Neubauten einen Abstand von mindestens 20 m einzuhalten.
Kleinere Abstände dürfen im Baubewilligungsverfahren nur mit Zustimmung des Staatswirtschaftsdepartementes bewilligt werden, wenn die Sicherheit der Bewohner und eine genügende Besonnung der Wohn- und Arbeitsräume gewährleistet sind und die forstwirtschaftlichen Interessen dies gestatten.
Der Abstand wird ab einer Entfernung von 2 m von der Stockverbindungslinie der Randbäume gemessen.
BGE 96 I 557 S. 558
Vorbehalten bleibt § 15 des Baugesetzes für die Einwohnergemeinde Luzern".
Das Gesetz wurde am 15. Februar 1969 im Luzerner Kantonsblatt veröffentlicht und in der Folge vom Bundesrat genehmigt.
B.-
Am 7. März 1969 reichte Anton Achermann gegen das Gesetz eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Eigentumsgarantie ein mit dem Antrag, § 22 des Luzerner Forstgesetzes vom 4. Februar 1969 sei als verfassungswidrig aufzuheben. Zur Begründung machte er im wesentlichen folgendes geltend: Das Forstgesetz wolle laut § 1 "der Erhaltung des Waldes dienen, die Nutz-, Schutz- und Wohlfahrtswirkung des Waldes erhöhen und seine Bewirtschaftung fördern". Es habe mithin die "Schutzinteressen des Waldes" zu wahren, weshalb ihm ausschliesslich eine forstpolizeiliche Zielsetzung innewohne. Ein Gebäudeabstand von 20 m, wie er in
§ 22 FG
vorgeschrieben werde, sei unter forstpolizeilichen Gesichtspunkten nicht erforderlich. In Wirklichkeit diene diese Bestimmung dazu, um "auf dem Umweg über die Forstgesetzgebung und in missbräuchlicher Anwendung derselben" baupolizeiliche Beschränkungen einzuführen, welche durch keinerlei öffentliche Interessen gedeckt seien.
§ 22 FG
verstosse deshalb gegen die Eigentumsgarantie.
C.-
Der Grosse Rat des Kantons Luzern beantragte in seiner Vernehmlassung vom 14. September 1970, die Beschwerde sei abzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Das Privateigentum ist nur im Rahmen der Rechtsordnung gewährleistet (
BGE 96 I 126
mit Verweisungen). Als Institutsgarantie belässt die Eigentumsgarantie dem Gesetzgeber - ähnlich wie der in
Art. 4 BV
verankerte Grundsatz der Rechtsgleichheit und das sich daraus ergebende Willkürverbot - bei der Umschreibung der Eigentumsfreiheit einen weiten Ermessensspielraum. Sie gilt als verletzt, wenn der Gesetzgeber Normen aufstellt, namentlich Eigentumsbeschränkungen erlässt, welche das Privateigentum als fundamentale Einrichtung der schweizerischen Rechtsordnung aushöhlen (
BGE 88 I 255
,
BGE 90 I 37
,
BGE 93 I 137
,
BGE 96 I 126
; vgl. P. SALADIN, Grundrechte im Wandel, S. 122 ff.). Im vorliegenden Fall kann indessen nicht ernstlich
BGE 96 I 557 S. 559
behauptet werden, die angefochtene Bestimmung, welche eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung zum Gegenstand hat, sei in diesem Sinne verfassungswidrig. Die Rügen des Beschwerdeführers gehen denn auch nicht in diese Richtung, sondern können sinngemäss nur dahin verstanden werden,
§ 22 FG
verletze die Eigentumsgarantie in ihrer Erscheinungsform als Bestandesgarantie, d.h. als verfassungsmässigen Schutz der konkreten individuellen Eigentumsrechte. Nach der Rechtsprechung sind öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen mit der Bestandesgarantie vereinbar, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und, sofern sie in der Wirkung einer Enteignung gleichkommen, gegen Entschädigung erfolgen (
BGE 95 I 553
Erw. 3 mit Verweisungen).
a) Der Beschwerdeführer macht geltend, ein Gebäudeabstand von 20 m sei nicht gerechtfertigt. Damit wird sinngemäss die Rüge erhoben,
§ 22 FG
sei durch kein hinreichendes öffentliches Interesse gedeckt. Diese Frage prüft das Bundesgericht nach seiner neueren Rechtsprechung grundsätzlich frei (
BGE 94 I 134
Erw. 7, 340/41,
BGE 95 I 554
Erw. 3 b).
Das Bundesgericht hat bereits in den Urteilen vom 10. Juni 1966 i.S. Zwyssig und vom 3. April 1968 i.S. Gsell, Erw. 5 (veröffentlicht in ZBl 70 /1969 S. 43 ff.) hinsichtlich eines Waldabstandes von 20 bzw. 25 m das Bestehen eines hinreichenden öffentlichen Interesses und damit die Verfassungsmässigkeit einer solchen Eigentumsbeschränkung bejaht. Es hat ausgeführt, der Abstand zum Wald diene vorweg dem Schutz der waldnahen Bauten und ihrer Bewohner gegen Schädigung durch Windwurf und gegen ungünstige klimatische Einflüsse (Luftfeuchtigkeit). Ferner habe die Bevölkerung verschiedene Interessen am Wald selbst, welche mit den forstpolizeilichen nicht identisch seien; die Erhaltung des Waldes als klimatischer Faktor in der Landschaft, als Regulator des Wasserhaushalts, als Träger einer bestimmten Flora und Fauna sowie als Erholungsraum für die Bevölkerung sei wesentlich. Auch Interessen des Landschaftsschutzes liessen einen genügenden Abstand zwischen Bauten und Wald als wünschbar erscheinen. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Dem kantonalen Gesetzgeber steht mithin bei der Festsetzung des zu beachtenden Gebäudeabstandes ein erheblicher Ermessensspielraum offen, zumal dabei nicht allein nach forstpolizeilichen Gesichtspunkten vorgegangen zu werden braucht. Der Einwand des Beschwerdeführers,
BGE 96 I 557 S. 560
zur Verhinderung von Waldbränden sowie zur Ermöglichung des Holzschlags vom Waldrand aus genüge ein Gebäudeabstand von weniger als 20 m, dringt deshalb nicht durch. Das Vorgehen des luzernischen Gesetzgebers steht vielmehr durchaus im Einklang mit den Schlussfolgerungen einer Expertenkommission des Schweiz. Forstvereins, welche aufgrund einer umfassenden Prüfung der Frage einen Bauabstand von mindestens 30 m empfiehlt (vgl. "Spezielle Probleme im öffentlichen Forstrecht", Beiheft Nr. 39 zu den Zeitschriften des Schweiz. Forstvereins, 1966, S. 71). In
BGE 96 I 129
wird zudem festgehalten, das die meisten Kantone für Wohnbauten einen Abstand von 30-40 m als Regel vorschreiben. Der Vorwurf, der Erlass von
§ 22 FG
sei durch kein hinreichendes öffentliches Interesse gedeckt, erweist sich daher als unbegründet.


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Urteilskopf
117 V 27
4. Arrêt du 1er mars 1991 dans la cause Office fédéral des assurances sociales contre F. et Tribunal cantonal jurassien

regeste:
Regeste
Art. 3 Abs. 4 lit. g und Abs. 4bis ELG
,
Art. 19 Abs. 2 ELV
,
Art. 17 Abs. 1 lit. a ELKV
: Behinderungsbedingte Mehrkosten (Ergänzungsleistungen).
-
Art. 17 Abs. 1 lit. a ELKV
ist gesetzwidrig, insofern danach gefragt wird, ob die notwendige Hilfe einer Drittperson im Haushalt bereits durch eine Hilflosenentschädigung der Invalidenversicherung gedeckt ist (Erw. 4).
- Die Rente der Invalidenversicherung ist keine Leistung der IV im Sinne von
Art. 17 Abs. 1 ELKV
(Erw. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 27
BGE 117 V 27 S. 27
A.-
Ruth F., née en 1952, est atteinte de sclérose en plaques. L'assurance-invalidité l'a mise au bénéfice d'une rente entière d'invalidité ainsi que, notamment, d'une allocation pour impotent (impotence de faible degré) et d'une prestation complémentaire.
En 1989, la prénommée a demandé à l'assurance-invalidité de lui rembourser des factures de Pro Senectute relatives aux frais d'aide au ménage et aux frais de transport, par 651 fr. 25 au total.
BGE 117 V 27 S. 28
Par décision du 4 juillet 1989, la Caisse de compensation du canton du Jura a refusé d'intervenir, au motif que les frais précités étaient inférieurs aux allocations pour impotent à verser en 1989, lesquelles s'élevaient à 1'800 francs (12x150) et devaient être portées en déduction des frais remboursables dans le cadre des prestations complémentaires.
B.-
La Chambre des assurances du Tribunal cantonal de la République et canton du Jura, par jugement du 17 novembre 1989, a admis le recours formé par Ruth F. contre cet acte administratif, décidé que l'assurée avait droit au remboursement des frais d'aide au ménage pour 1989 selon les factures produites et renvoyé le dossier à la caisse pour qu'elle calcule ces frais. La juridiction cantonale a considéré, en bref, que l'allocation pour impotent de l'assurance-invalidité concerne l'accomplissement des actes ordinaires de la vie et non pas la tenue du ménage, de sorte qu'elle ne saurait financer l'aide nécessaire y relative apportée par un tiers.
C.-
L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il demande l'annulation, en concluant au rétablissement de la décision administrative litigieuse. Il fait valoir en substance que sont réputés frais supplémentaires résultant de l'invalidité - dont le remboursement incombe aux prestations complémentaires - les frais de tenue du ménage qui ne sont pas couverts par une rente de l'assurance-invalidité ou par une allocation pour impotent, et que ces frais sont couverts par le montant de l'allocation pour impotent lorsqu'il existe une étroite connexité entre l'accomplissement des actes ordinaires de la vie et la tenue du ménage.
Ruth F. conclut implicitement au rejet du recours. De son côté, la Caisse de compensation du canton du Jura, se référant à sa réponse au recours cantonal, n'a pas d'observations particulières à formuler.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
En procédure fédérale, seul est litigieux le point de savoir si l'aide au ménage apportée à l'intimée par Pro Senectute peut être déduite du revenu déterminant pour les prestations complémentaires, comme frais supplémentaires résultant de l'invalidité.
Le jugement entrepris ne se prononce que sur le droit de l'assurée au remboursement de ses frais d'aide au ménage, sans que ces frais puissent être départagés des frais de transport. Le jugement
BGE 117 V 27 S. 29
étant attaqué par l'OFAS, lequel ne soulève aucun grief sur ce point, la question des frais de transport ne se pose pas.
2.
Sont déduits du revenu déterminant pour les prestations complémentaires, les frais supplémentaires d'entretien général résultant de l'invalidité et dûment établis jusqu'à concurrence d'un montant annuel maximum de 3'600 francs par personne (
art. 3 al. 4 let
. g LPC).
Le Conseil fédéral a été chargé par le législateur de préciser les frais de home, de médecin, de dentiste, de pharmacie, de soins et de moyens auxiliaires ainsi que les cotisations d'assurance-maladie et les frais supplémentaires résultant de l'invalidité qui peuvent être déduits (art. 3 al. 4bis seconde phrase LPC). L'autorité exécutive a délégué cette compétence au Département fédéral de l'intérieur. Ce dernier a été chargé de déterminer quels sont les frais de médecin, de dentiste, de pharmacie, de soins et de moyens auxiliaires, ainsi que les frais supplémentaires résultant de l'invalidité, qui peuvent être déduits (
art. 19 al. 2 OPC-AVS/AI
). L'ordonnance relative à la déduction des frais de maladie et des frais résultant de l'invalidité en matière de prestations complémentaires (OMPC), du 20 janvier 1971, repose sur cette subdélégation de compétence.
Selon l'
art. 17 al. 1 let. a OMPC
, en vigueur depuis le 1er janvier 1987, l'aide nécessaire apportée par un tiers dans la tenue du ménage, pour autant qu'elle ne soit pas donnée par une personne vivant dans le même ménage, est réputée faire partie des frais supplémentaires résultant de l'invalidité si elle est dûment prouvée, pour autant qu'elle ne soit pas couverte par une prestation de l'AVS ou de l'AI ou par une allocation pour impotent de l'assurance-accidents.
3.
L'
art. 3 al. 4 let
. g LPC a été introduit par la novelle du 4 octobre 1985, en vigueur depuis le 1er janvier 1987. Il s'agit là d'une disposition légale ayant pour origine une proposition du Conseiller aux Etats Andermatt (procès-verbal de la séance de la Commission du Conseil des Etats du 29 janvier 1985, p. 23 s.). Elle ne figurait pas, en effet, dans le projet du Conseil fédéral de modification de la loi, conformément au message de celui-ci adressé à l'Assemblée fédérale concernant la deuxième révision de la LPC, du 21 novembre 1984 (FF 1985 I 111 et 134).
Comme cela ressort des travaux parlementaires, le Conseil des Etats et le Conseil national ont décidé d'introduire l'
art. 3 al. 4 let
. g LPC, afin que les frais supplémentaires d'entretien général résultant de l'invalidité soient déduits du revenu déterminant pour
BGE 117 V 27 S. 30
les prestations complémentaires, dans la mesure ou ils comprennent en particulier les frais non déjà couverts par une allocation pour impotent et où ils consistent p.ex. dans l'aide nécessaire apportée par un tiers dans la tenue du ménage (BO CE 1985 289 DOBLER; BO CN 1985 1395 notamment ZEHNDER).
A cet égard, le Conseil fédéral s'était opposé devant la Commission du Conseil des Etats puis devant le Conseil des Etats à l'introduction de l'
art. 3 al. 4 let
. g LPC (procès-verbal de la séance de ladite commission du 29 janvier 1985, EGLI, p. 24; BO CE 1985 289 EGLI). Il se fondait en effet sur le message précité du 21 novembre 1984, selon lequel la demande - présentée par l'Association suisse de politique sociale - visant à introduire une déduction supplémentaire couvrant les frais supportés par un invalide en raison d'une infirmité ou d'une maladie, avait été clairement rejetée dans la procédure de consultation. Après que le Conseil des Etats eut décidé d'introduire cette disposition légale et de modifier simultanément l'
art. 3 al. 4bis LPC
, le Conseil fédéral ne s'est plus opposé à l'introduction de l'
art. 3 al. 4 let
. g LPC. Au contraire, il a proposé devant la Commission du Conseil national que lui soit confiée la définition des frais supplémentaires résultant de l'invalidité, telle qu'entreprise dans un premier projet d'ordonnance (procès-verbal de la séance de cette commission du 9 septembre 1985, EGLI, p. 7). Le Conseiller national Gautier ayant fait la proposition de biffer l'
art. 3 al. 4 let
. g nouveau LPC, la majorité de la Commission du Conseil national s'est prononcée en faveur de la proposition du Conseil des Etats et du Conseil fédéral (procès-verbal susdit, p. 9). C'est dans le sens de la décision du Conseil des Etats que le Conseil national a décidé d'introduire l'
art. 3 al. 4 let
. g LPC et de modifier l'
art. 3 al. 4bis LPC
(BO CN 1985 1397 et 1399).
4.
Il résulte de ce qui précède que la volonté du législateur est de déduire du revenu déterminant pour les prestations complémentaires les frais supplémentaires d'entretien général résultant de l'invalidité, dans la mesure où ceux-ci comprennent en particulier les frais non déjà couverts par une allocation pour impotent et où ils consistent p.ex. dans l'aide nécessaire apportée par un tiers dans la tenue du ménage (voir aussi
ATF 115 V 360
consid. 2c).
a) L'OFAS est d'avis que, lorsqu'il existe une étroite connexité entre l'accomplissement des actes ordinaires de la vie et la tenue du ménage, l'
art. 17 al. 1 let. a OMPC
commande que le montant de l'allocation pour impotent de l'assurance-invalidité soit porté
BGE 117 V 27 S. 31
en déduction des frais dus à l'aide nécessaire apportée par un tiers dans la tenue du ménage. En conséquence, selon le recourant, ce n'est que si et dans la mesure où ceux-ci dépassent le montant de l'allocation pour impotent qu'ils sont réputés frais supplémentaires résultant de l'invalidité.
b) Pour les raisons qui suivent, la Cour de céans ne saurait partager le point de vue de l'OFAS.
On rappellera tout d'abord que l'allocation pour impotent de l'assurance-invalidité est accordée à l'assuré qui, en raison de son invalidité, a besoin de façon permanente de l'aide d'autrui ou d'une surveillance personnelle pour accomplir les actes ordinaires de la vie (
art. 42 al. 2 LAI
). Selon la jurisprudence, sont déterminants pour l'octroi de l'allocation pour impotent les six actes ordinaires suivants: se vêtir et se dévêtir; se lever, s'asseoir, se coucher; manger; faire sa toilette (soins du corps); aller aux W.-C.; se déplacer à l'intérieur ou à l'extérieur, établir des contacts (
ATF 113 V 19
consid. a et les références).
Il est donc manifeste que les actes ordinaires de la vie déterminants pour l'octroi de l'allocation pour impotent ne consistent pas dans la tenue du ménage proprement dite. Certes est-il concevable que l'aide pratique apportée à l'impotent - telle qu'elle est administrée par autrui pour permettre à l'assuré d'accomplir certains actes ordinaires de la vie - relève aussi de la tenue du ménage. On ne sait pas pour autant, toutefois, jusqu'où s'étend la tenue du ménage, cette notion n'étant pas définie à l'
art. 17 al. 1 let. a OMPC
.
Bien plus, c'est précisément parce que les frais supplémentaires d'entretien général résultant de l'invalidité constituent une notion extensible que le Conseil fédéral a été chargé à l'
art. 3 al. 4bis LPC
de préciser ces frais (procès-verbal de la séance de la Commission du Conseil des Etats du 2 mai 1985, proposition de l'OFAS). Or, force est de constater que, telle qu'elle figure à l'
art. 17 al. 1 let. a OMPC
, l'aide nécessaire apportée par un tiers dans la tenue du ménage est également une notion extensible. On ignore, en effet, dans quelle mesure elle coïncide avec l'aide d'autrui dont l'assuré a besoin pour accomplir les actes ordinaires de la vie. L'OFAS, dans son recours de droit administratif, propose de se fonder sur le critère de la connexité étroite entre, d'une part, l'accomplissement des actes ordinaires de la vie pris en compte lors de l'octroi de l'allocation et, d'autre part, la tenue du ménage. Cependant, l'aide nécessaire apportée par un tiers dans la tenue du ménage
BGE 117 V 27 S. 32
n'en demeure pas moins une notion extensive, en ce sens qu'il suffit que la tenue du ménage soit en connexité étroite avec l'accomplissement d'un acte ordinaire de la vie pour que les frais d'aide dans la tenue du ménage soient couverts par le montant intégral de l'allocation pour impotent. Or, une telle pratique pénalise les assurés fortement handicapés, dans la mesure où elle se fonde sur le montant de l'allocation pour impotent - lequel est fonction du degré d'impotence (
art. 42 al. 3 LAI
) - et non pas sur les frais effectivement couverts par l'allocation. Cela va du reste à l'encontre de la ratio legis, la déduction des frais supplémentaires résultant de l'invalidité étant destinée à aider financièrement les assurés gravement handicapés par leur atteinte à la santé, notamment lorsqu'ils sont affectés par un degré d'invalidité élevé (procès-verbal de la séance de la Commission du Conseil des Etats du 29 janvier 1985, ANDERMATT, p. 24; BO CN 1985 1395 ETIQUE).
Dans ces conditions, l'
art. 17 al. 1 let. a OMPC
, dans sa teneur actuelle, est contraire à l'
art. 3 al. 4 let
. g LPC.
5.
Selon l'OFAS, la couverture financière de l'aide apportée par Pro Senectute dans la tenue du ménage de l'intimée était entièrement assurée par le versement de la rente de l'assurance-invalidité à laquelle elle a droit.
On ne saurait suivre le recourant dans son raisonnement, la rente de l'assurance-invalidité allouée à l'intimée n'entrant pas en considération dans le cadre de l'
art. 17 al. 1 OMPC
. En effet, la rente de l'assurance-invalidité compense uniquement la perte de gain subie par l'assuré en raison de son atteinte à la santé (
ATF 112 V 130
consid. 2d,
ATF 102 V 96
/97). Elle ne couvre donc que la diminution de la capacité de gain, mais non pas les frais résultant de l'invalidité. Peu importe que, lors de l'évaluation de l'invalidité, l'empêchement de l'assuré d'accomplir ses travaux habituels ait été pris en compte, selon que son statut est celui d'une personne sans activité lucrative (
art. 27 RAI
) ou celui d'un assuré exerçant une activité lucrative à temps partiel (
art. 27bis RAI
).
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
Le recours est rejeté au sens des considérants.