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Urteilskopf
120 II 400
73. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour civile du 16 novembre 1994 dans la cause M. contre République Arabe d'Egypte (recours en réforme)

regeste:
Regeste
Arbeitsvertrag. Gerichtsbarkeits-Immunität ausländischer Staaten.
Sind Entsendestaat und Staat des Gerichtsstands nicht durch einen Staatsvertrag gebunden, so ist nur mit grösster Zurückhaltung auf ein Übereinkommen - hier das Europäische Übereinkommen vom 16. Mai 1972 über Staatenimmunität - Bezug zu nehmen, das der beklagte Staat nicht unterzeichnet hat, wenn es die Gerichtsbarkeits-Immunität dieses Staats zu beurteilen gilt (E. 3).
Zusammenfassung der von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze bezüglich der Gerichtsbarkeits-Immunität, namentlich für den Arbeitsvertrag (E. 4a). Die Tatsache allein, dass der Kläger Angehöriger des beklagten Staats ist, rechtfertigt eine Gutheissung der Einrede der Gerichtsbarkeits-Immunität nicht (E. 4b).

text:
Sachverhalt
ab Seite 401
BGE 120 II 400 S. 401
A.-
M. est un ressortissant égyptien. Il a épousé une marocaine, est père de deux enfants et est arrivé en Suisse en 1979 pour y suivre des études pendant quatre ans. Après quoi, il a travaillé à Genève pour le compte du Consulat d'Arabie Saoudite, de 1984 à 1987, puis pour celui du Consulat d'Egypte, en 1987 et 1988.
En 1988, sieur M. a été engagé à plein temps comme deuxième chauffeur de la Mission permanente de la République Arabe d'Egypte auprès de l'Office européen des Nations Unies, à Genève. A la fin janvier ou au début février 1992, le chef de cette Mission l'a congédié avec effet au 1er mars de la même année.
B.-
Le 10 juin 1992, M. a ouvert action contre la République Arabe d'Egypte pour obtenir le paiement de son salaire de février et mars 1992, d'heures supplémentaires et d'un solde de vacances, soit un total 15'045 fr. 10. D'entrée de cause, la défenderesse a excipé de son immunité diplomatique.
Par jugement du 2 février 1993, le Tribunal des prud'hommes du canton de Genève a admis cette exception et déclaré la demande irrecevable.
Saisie par le demandeur, la Chambre d'appel des prud'hommes du canton de Genève a confirmé ce jugement par arrêt du 9 novembre 1993. A son avis, un Etat étranger peut invoquer valablement son immunité de juridiction lorsqu'il est cité devant les tribunaux suisses par l'un de ses ressortissants employé comme agent, même subalterne, dans son ambassade ou sa mission diplomatique en Suisse.
C.-
Le demandeur interjette un recours en réforme. Il conclut à ce que le Tribunal fédéral annule l'arrêt cantonal et dise que la Chambre d'appel des prud'hommes du canton de Genève est compétente pour connaître du litige divisant les parties.
Le Tribunal fédéral admet le recours, annule l'arrêt attaqué, rejette l'exception d'immunité de juridiction soulevée par la défenderesse et renvoie le dossier à la cour cantonale pour nouveau jugement.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
Aucune convention à laquelle la République Arabe d'Egypte et la Suisse seraient parties ne règle la question litigieuse. En ce domaine, il
BGE 120 II 400 S. 402
n'existe pas de principes généraux de rang supranational qui régiraient la matière de manière exhaustive. Les conceptions varient selon les époques ou les groupes culturels. Le droit des immunités est dans une large mesure un droit de rang national, même si l'on peut rattacher au droit coutumier international un minimum de protection en faveur des Etats étrangers (EGLI, L'immunité de juridiction et d'exécution des Etats étrangers et de leurs agents dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, in: Festschrift 100 Jahre SchKG/Centenaire de la LP, p. 202). Aussi la question de savoir si la défenderesse est soumise ou non à la juridiction suisse doit-elle être résolue à la lumière des principes généraux du droit international public tels qu'ils peuvent être dégagés de la jurisprudence, de la doctrine, ainsi que des solutions qui ont été retenues dans les conventions internationales réglant les conflits de juridiction entre Etats.
La compétence de la juridiction suisse a été reconnue pour trancher un litige issu des rapports de travail d'un ressortissant italien occupé comme radiotélégraphiste, puis comme aide de bureau, à l'ambassade indienne en Suisse (
ATF 110 II 255
ss). Le Tribunal fédéral a considéré que, si des doutes pouvaient exister quant au caractère subalterne de l'activité de radiotélégraphiste, il n'en allait pas de même pour celle d'aide de bureau, exercée en second lieu et pendant plusieurs années par le travailleur en question. Il en a déduit que, dans son ensemble, le travail exécuté par cette personne ne relevait pas du domaine d'activité souverain de l'Etat accréditant (acta jure imperii) mais constituait une activité semblable à celle que tout particulier aurait pu déployer (acta jure gestionis). Cette cause se distingue de la présente affaire tant en ce qui concerne le travail confié à l'employé qu'au regard de la nationalité de celui-ci. L'arrêt cité et la cause en litige ont, en revanche, ceci de commun que l'Etat défendeur n'est pas partie à la Convention européenne sur l'immunité des Etats conclue à Bâle le 16 mai 1972 (RS 0.273.1; ci-après: la Convention). Dans ledit arrêt, la portée de cette convention a néanmoins été examinée. La décision attaquée s'y réfère aussi. Il convient donc de rechercher, en premier lieu, si et, le cas échéant, dans quelle mesure les règles contenues dans la Convention peuvent être prises en considération lorsque l'Etat accréditant n'y est pas partie (consid. 3). Il s'agira ensuite de rappeler les autres principes dégagés par la jurisprudence en matière d'immunité diplomatique dans les litiges portant sur des prétentions issues d'un contrat de travail (consid. 4).
3.
a) La Convention énonce, à son article 4, le principe selon lequel, sous réserve des dispositions de l'article 5, un Etat contractant ne peut
BGE 120 II 400 S. 403
invoquer l'immunité de juridiction devant un tribunal d'un autre Etat contractant si la procédure a trait à une obligation de l'Etat qui, en vertu d'un contrat, doit être exécutée sur le territoire de l'Etat du for, sauf dans trois hypothèses non réalisées en l'espèce.
L'article 5 règle de manière spéciale la question de l'immunité en matière de litiges ayant pour objet un contrat de travail. Aux termes de son paragraphe 1, un Etat contractant ne peut invoquer l'immunité de juridiction devant un tribunal d'un autre Etat contractant si la procédure a trait à un contrat de travail conclu entre l'Etat et une personne physique, lorsque le travail doit être accompli sur le territoire de l'Etat du for. Ce principe ne s'applique toutefois pas dans certaines hypothèses, en particulier lorsque la personne physique a la nationalité de l'Etat employeur au moment de l'introduction de l'instance (art. 5 par. 2 let. a de la Convention). En l'espèce, le demandeur se trouve dans une telle situation puisqu'il est ressortissant de l'Etat défendeur.
b) Quant à la portée de la Convention à l'égard d'un Etat qui ne l'a pas signée, la jurisprudence a passablement fluctué.
Dans un premier arrêt, rendu le 15 novembre 1978, le Tribunal fédéral a jugé que les principes contenus dans la Convention peuvent être considérés comme l'expression des tendances modernes du développement du droit des gens, notamment en Europe occidentale, et conduisent à un résultat ne s'écartant guère de la pratique suisse dominante, encore qu'ils soient moins larges que celle-ci dans l'admission de l'immunité des Etats étrangers (
ATF 104 Ia 367
consid. 2a et e).
La jurisprudence s'est ensuite montrée plus restrictive. Dans un arrêt de 1979, rendu en matière d'immunité d'exécution, le Tribunal fédéral a précisé qu'en l'absence de tout traité liant l'Etat recourant et la Suisse en matière d'immunité, il convient de s'en tenir à la jurisprudence de la Suisse dans ce domaine. En conséquence, toute référence éventuelle à la Convention, en tant qu'expression de tendances récentes du droit international public, doit tenir compte de ce que, sur des points importants, ce traité repose sur des conceptions qui divergent de celles qui fondent la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt du 20 juillet 1979, dans la cause République Arabe d'Egypte c. Cinetelevision International Registred Trust (Cinetel), consid. 4c, publié partiellement in: Annuaire suisse de droit international [ASDI], 37/1981, p. 207 ss, 211). Se référant à ce précédent, le Tribunal fédéral a souligné ultérieurement, dans un arrêt du 22 mai 1984, que le considérant 2a de l'
ATF 104 Ia 367
ne
BGE 120 II 400 S. 404
signifiait pas que la Convention reflétait l'état actuel du droit des gens, ajoutant qu'elle ne saurait, en particulier, traduire l'état du droit coutumier dans les domaines qu'elle a réglés justement afin d'éviter les difficultés qui étaient apparues dans le passé relativement à l'étendue de l'immunité de juridiction dans ces domaines-là (
ATF 110 II 255
consid. 4c).
Cependant, dans un autre arrêt rendu deux mois plus tôt, le Tribunal fédéral en était revenu à sa conception première qui permettait de prendre en considération la Convention, en tant qu'expression de la tendance la plus récente du droit des gens, même lorsqu'elle ne s'appliquait pas dans un cas donné (
ATF 110 Ia 43
consid. 4b p. 45 in fine). Il a exprimé la même opinion l'année d'après (
ATF 111 Ia 52
consid. 3).
Depuis lors, la jurisprudence a pris à nouveau un tour plus restrictif. Ainsi, dans un arrêt rendu en matière d'exécution des jugements, le Tribunal fédéral, après avoir souligné que le système de la Convention constitue une unité, en a tiré la conclusion qu'un tel système ne peut être appliqué de manière raisonnable qu'en tant qu'ensemble cohérent ou ne pas être appliqué du tout, partant que l'application de dispositions isolées de ce traité international à des Etats qui ne l'ont pas signé n'est pas justifiée (consid. 4, non publié, de l'
ATF 111 Ia 62
, traduit in: SJ 1986 p. 38/39). Par la suite, la jurisprudence n'a plus changé de cap (
ATF 113 Ia 172
consid. 2,
ATF 112 Ia 148
consid. 3a).
c) En doctrine, MATHIAS-CHARLES KRAFFT, (La Convention européenne sur l'immunité des Etats, in: ASDI 42/1986, p. 16 ss, 26) relève les nuances rencontrées dans la jurisprudence. Selon lui, la Convention devrait pouvoir servir, à certaines conditions, de source d'inspiration pour les tribunaux suisses et exercer à ce titre une certaine influence sur la jurisprudence, même dans les relations avec des Etats qui ne sont pas liés par elle. Ce serait en particulier le cas de ses dispositions, très détaillées, relatives à l'immunité de juridiction, dans la mesure où elles énumèrent une série d'actes et d'activités de l'Etat qui peuvent être considérés comme entrant dans la catégorie des acta jure gestionis. Pour JEAN-FRANÇOIS EGLI (op.cit., p. 205), le droit conventionnel ne saurait s'appliquer aux relations internationales non soumises à la Convention dans la mesure où il déroge aux règles qui seraient applicables en l'absence de convention; en revanche, sur les points où elle ne comporte pas de dérogation de ce genre, on peut voir dans la Convention une tentative commune d'exprimer les tendances du droit des gens qui prévalent auprès des Etats signataires et,
BGE 120 II 400 S. 405
dans cette mesure, la Convention sera sans doute utile, de l'avis de l'auteur. Quant à WERNER GLOOR (Employeurs titulaires de l'immunité de juridiction, in: Le juriste suisse face au droit et aux jugements étrangers, Enseignement de 3e cycle de droit 1987, publié sous la direction du professeur Knoepfler, p. 263 ss), il n'aborde pas, dans son étude, la question de la prise en considération de la Convention dans les litiges mettant en cause un Etat qui ne l'a pas signée. Enfin, ROLANDO FORNI (Die Gerichts- und Vollstreckungsimmunität fremder Staaten in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in ASDI 42/1986, p. 9 ss) présente une étude de la jurisprudence en la matière et de son évolution depuis 1918, mais il ne prend pas position sur le problème de la portée de la Convention lorsque l'Etat défendeur n'y est pas partie.
d) L'évolution de la jurisprudence révèle qu'il est extrêmement délicat de tenter de se prononcer sur l'immunité d'un Etat en s'inspirant d'une convention qui ne le lie pas. Cela est d'autant plus vrai que la convention invoquée n'a pour parties qu'un petit nombre d'Etats européens et que l'Etat qui allègue son immunité dans le présent litige appartient à un autre continent. Au surplus, la Convention est conçue comme un catalogue qui indique les points de rattachement retenus pour éviter qu'un Etat puisse être attrait devant un tribunal étranger lorsque l'objet du litige n'a pas de relations suffisantes avec le territoire de l'Etat du for (Message du Conseil fédéral du 27 mai 1981; FF 1981 II 937 ss, 943/944). Pour limiter la possibilité des Etats contractants d'invoquer l'immunité de juridiction, elle ne se réfère pas à la distinction entre les actes jure gestionis et jure imperii, mais ne fait que définir une série de situations dans lesquelles cette exception ne peut être invoquée (Message précité, FF 1981 II 945). Aussi, lorsque, comme c'est ici le cas, la Convention n'est pas applicable, la plus grande réserve s'impose même pour de simples références aux solutions fournies par ce traité. Une telle réserve est d'autant plus de mise si la disposition à laquelle il est fait appel constitue une exception ponctuelle à une solution de principe, elle aussi ponctuelle, ce qui est le cas du paragraphe 2 lettre a de l'article 5 de la Convention par rapport au paragraphe 1 de la même disposition, ainsi que dudit article par rapport à l'article 4. Les mêmes réserves doivent être formulées en ce qui concerne d'éventuelles références à des conventions qui seraient encore à l'état de projets.
En l'absence de convention internationale applicable en l'espèce, le problème controversé sera donc résolu à la lumière des principes qui ont été posés par la jurisprudence du Tribunal fédéral, laquelle n'est, au
BGE 120 II 400 S. 406
demeurant, nullement immuable puisqu'elle ne fait que refléter l'état actuel de l'évolution des conceptions dans le domaine considéré.
4.
a) Il est admis, d'une manière générale, que le privilège de l'immunité diplomatique n'est pas une règle absolue. L'Etat étranger n'en bénéficie que lorsqu'il agit en vertu de sa souveraineté (jure imperii). Il ne peut, en revanche, s'en prévaloir s'il se situe sur le même plan qu'une personne privée, en particulier s'il agit en qualité de titulaire d'un droit privé (jure gestionis).
Les actes accomplis jure imperii, ou actes de souveraineté, se distinguent des actes accomplis jure gestionis, ou actes de gestion, non par leur but mais par leur nature. Pour qualifier un acte donné, l'autorité appelée à statuer peut également recourir à des critères extérieurs à cet acte. Elle procédera aussi, dans chaque cas d'espèce, à une comparaison de l'intérêt de l'Etat étranger à bénéficier de l'immunité avec celui de l'Etat du for à exercer sa souveraineté juridictionnelle et celui du demandeur à obtenir une protection judiciaire de ses droits. Enfin, de tout temps, la jurisprudence suisse a marqué une tendance à restreindre le domaine de l'immunité (pour l'ensemble de ces principes, cf. l'
ATF 113 Ia 172
consid. 2 et les arrêts cités).
En matière de contrat de travail, la jurisprudence admet que, si l'Etat accréditant peut avoir un intérêt important à ce que les litiges qui l'opposent à des membres de l'une de ses ambassades exerçant des fonctions supérieures ne soient pas portés devant des tribunaux étrangers, les circonstances ne sont pas les mêmes lorsqu'il s'agit d'employés subalternes. En tout cas lorsque l'employé n'est pas un ressortissant de l'Etat accréditant et qu'il a été recruté puis engagé au for de l'ambassade, la juridiction du for peut être reconnue dans la règle. L'Etat accréditant n'est alors pas touché dans l'exercice des tâches qui lui incombent en sa qualité de titulaire de la puissance publique (
ATF 110 II 255
consid. 4 p. 261).
b) En l'espèce, le demandeur a travaillé comme chauffeur, ce qui est une fonction subalterne. Les tâches accomplies par un chauffeur ne sont, en effet, pas de celles qui relèvent de l'exercice de la puissance publique; sa situation s'apparente à celle des portiers, jardiniers, cuisiniers, etc. (cf. PHILIPPE CAHIER, Le droit diplomatique contemporain, 2e éd., p. 87; GLOOR, op.cit., p. 275, note 79). La défenderesse ne tente d'ailleurs pas de démontrer le contraire.
Cependant, cette circonstance ne suffit pas à elle seule pour que la Suisse puisse connaître du litige. Tout rapport de droit privé assumé par un Etat
BGE 120 II 400 S. 407
étranger ne peut pas donner lieu à des mesures de procédure en Suisse. Encore faut-il que le rapport de droit en cause ait certains liens avec le territoire suisse ("Binnenbeziehung"), c'est-à-dire qu'il y soit né ou doive y être exécuté ou, tout au moins, que le débiteur ait accompli certains actes de nature à y créer un lieu d'exécution (
ATF 106 Ia 142
consid. 3b; EGLI, op.cit., p. 208 et les autres arrêts cités). En l'occurrence, le demandeur a été recruté à Genève, ville dans laquelle il a exercé son activité et où il vit avec son épouse marocaine. Il y habitait depuis 1979 alors que l'engagement litigieux est intervenu en 1988. Après quatre ans d'études, il avait travaillé dans cette ville pour le Consulat d'Arabie Saoudite puis pour celui d'Egypte. La relation avec la Suisse est ainsi incontestable dans le cas particulier. Que le demandeur soit ressortissant de l'Etat accréditant, dans lequel il ne retourne qu'occasionnellement pour des vacances, ne paraît dès lors pas suffisant pour faire échec au principe selon lequel un litige tel que celui qui est à l'origine de la présente procédure relève de la juridiction suisse. Au surplus, le dossier ne révèle pas quel intérêt la défenderesse pourrait avoir à se prévaloir de son immunité dans ces conditions, alors que l'intérêt du demandeur à pouvoir plaider à Genève résulte déjà de simples considérations d'ordre pratique.
La solution retenue ici est d'ailleurs conforme à la tendance générale qui va dans le sens d'une limitation du champ d'application de l'immunité des Etats étrangers. La Convention, à laquelle la défenderesse n'est pas partie, n'est, au demeurant, pas applicable en l'espèce. L'exception tirée de la nationalité du travailleur ne saurait donc être accueillie dans toute sa rigueur et sans nuances. Le fait que le demandeur est un ressortissant de l'Etat défendeur ne constitue dès lors qu'une circonstance parmi d'autres, qu'il convient de prendre en considération, non pas pour elle-même, mais bien plutôt dans le cadre de l'examen global de la situation. A cet égard, il ne ressort pas de l'arrêt attaqué que la nationalité de l'intéressé ait joué un rôle déterminant lors de l'engagement du demandeur. De plus, toutes les circonstances qui viennent d'être rappelées, notamment la nature de l'activité exercée par le demandeur et le fait que celui-ci a aussi travaillé comme chauffeur pour un pays tiers, confirment que la nationalité du travailleur ne revêt pas en l'occurrence une importance décisive pour trancher la question de l'immunité de juridiction. Pour le reste, point n'est besoin de tenter de définir in abstracto les cas dans lesquels le fait qu'un travailleur a la nationalité de l'Etat qui l'a engagé permet à ce dernier de se prévaloir de son immunité.
BGE 120 II 400 S. 408
Force est ainsi de constater, au terme de cet examen, que l'exception d'immunité soulevée par la défenderesse est mal fondée.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
109 IV 166
46. Extrait de l'arrêt de la Cour de cassation pénale du 21 novembre 1983 dans la cause P. contre Ministère public du canton de Vaud (pourvoi en nullité)

regeste:
Regeste
Art. 159 Abs. 2 StGB
. Ungetreue Geschäftsführung, Gewinnsucht.
Gewinnsucht im Sinne dieser Bestimmung ist praktisch nichts anderes als Bereicherungsabsicht.

text:
Erwägungen
ab Seite 167
BGE 109 IV 166 S. 167
Extrait des considérants:
2.
a) Le recourant soutient encore que l'arrêt cantonal n'a pas tenu compte de la jurisprudence la plus récente au sujet du dessein de lucre. Selon l'arrêt paru aux
ATF 107 IV 119
, en effet, agit avec un dessein de lucre celui qui recherche un enrichissement particulièrement répréhensible du point de vue moral parce qu'il met en cause des valeurs qui font la dignité de la personne et dont la caractéristique est de ne pas être monnayables et d'être bafouées lorsqu'elles sont monnayées.
Le recourant estime qu'il n'a pas eu de dessein de lucre, car l'enrichissement qu'il a recherché n'était pas particulièrement répréhensible du point de vue moral, puisque sa clientèle voulait aussi, en spéculant, obtenir un enrichissement particulièrement rapide. De plus, contrairement à l'interprétation de l'autorité cantonale, on ne saurait voir dans la déloyauté du gérant une mise en cause particulière d'une valeur qui touche à la dignité humaine car, s'il en allait ainsi, il n'y aurait plus de différence entre la gestion déloyale qualifiée -
art. 159 al. 2 CP
- et la gestion déloyale simple, puisque, dans ce dernier délit, c'est précisément l'acte de trahison du gérant qui est réprimé (
art. 159 al. 1 CP
).
b) La jurisprudence que cite le recourant opère principalement une distinction entre la cupidité, prévue dans la partie générale du texte français du Code, et le dessein de lucre que l'on trouve dans la partie spéciale. Cette jurisprudence a été confirmée dans le cadre d'un délit contre les moeurs (
ATF 109 IV 119
E. 3). Quant à la question de savoir si le dessein de lucre ne se confond pas pratiquement avec le dessein d'enrichissement, elle est demeurée ouverte, dans cette dernière décision. Comme la gestion déloyale simple (
art. 159 al. 1 CP
) présuppose déjà la mise en cause d'une valeur bafouée du seul fait qu'elle serait monnayée, on peut admettre que le dessein de lucre prévu à l'
art. 159 al. 2 CP
se confond en pratique avec le dessein d'enrichissement (voir G. STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil I,
BGE 109 IV 166 S. 168
3. Aufl., Bern 1983, p. 75 et 285 et SCHULTZ, in RJB 118/1982 p. 552/553).
Ainsi, en cherchant à s'enrichir le plus rapidement possible sans se préoccuper de la licéité des moyens utilisés et du tort causé à ses clients, le recourant a agi dans un but de lucre au sens de l'
art. 159 al. 2 CP
.


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111 V 130
27. Arrêt du 30 avril 1985 dans la cause V. contre Caisse cantonale vaudoise de compensation et Tribunal des assurances du canton de Vaud

regeste:
Regeste
Art. 47 Abs. 1 AHVG
,
Art. 79 Abs. 1 AHVV
,
Art. 27 Abs. 1 ELV
: Begriff der grossen Härte.
Erreichen die zwei Drittel des anrechenbaren Einkommens des Versicherten (dem gegebenenfalls ein Teil des Vermögens zuzurechnen ist) nicht die für die Gewährung der ausserordentlichen Renten in
Art. 42 Abs. 1 AHVG
festgesetzte, um 50% erhöhte Grenze, so kann das Vorliegen einer grossen Härte nicht aufgrund der blossen Tatsache, dass der Versicherte ein gewisses Vermögen besitzt, verneint werden.

text:
Sachverhalt
ab Seite 131
BGE 111 V 130 S. 131
A.-
Par décision du 7 mars 1983, la Caisse cantonale vaudoise de compensation a refusé d'accorder à l'assuré la remise de son obligation de restituer des prestations complémentaires indûment touchées, motif pris qu'il possédait une fortune de 102'000 francs et que, de ce fait, l'on ne pouvait pas considérer que la restitution de la somme de 2'448 francs représentait une charge trop lourde pour lui.
B.-
Par jugement du 24 juin 1983, le Tribunal des assurances du canton de Vaud a rejeté le recours formé par l'assuré contre cette décision. Il a considéré - en bref - que, selon les calculs de la caisse de compensation, les ressources de l'intéressé dépassaient de 11'123 francs la limite de revenu de 30'000 francs déterminante en l'espèce, et que, en outre, la restitution de la somme de 2'448 francs ne saurait lui causer un grand préjudice économique eu égard à la fortune qu'il avait héritée.
C.-
L'assuré interjette recours de droit administratif contre ce jugement en demandant à être libéré de l'obligation de rembourser les prestations indûment touchées. Il fait valoir, en résumé, que son revenu est, en réalité, inférieur (et non pas supérieur) d'un montant de 11'123 francs au moins à la limite de revenu de 30'000 francs applicable à son cas, et conteste que l'état de sa fortune - déjà pris en considération dans le cadre du calcul de son revenu - soit par ailleurs un élément permettant de nier que la restitution demandée représente une charge trop lourde pour lui.
BGE 111 V 130 S. 132
L'intimée conclut au rejet du recours, ce que propose également l'Office fédéral des assurances sociales. Celui-ci observe que les 11'123 francs mentionnés par la juridiction cantonale "ne constituent pas un dépassement mais au contraire l'insuffisance par rapport à la limite de revenu applicable"; il soutient toutefois que "vu la situation de fortune de l'intéressé (175'000 francs dont 141'000 francs de fortune mobilière) la restitution de la somme relativement modique de 2'448 francs ne peut guère être qualifiée de charge trop lourde".
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
(Pouvoir d'examen limité v.
ATF 104 V 6
consid. 1.)
2.
Les prestations complémentaires indûment touchées doivent être restituées par le bénéficiaire ou par ses héritiers. Les prescriptions de la LAVS sont applicables par analogie à la restitution de telles prestations et à la libération de l'obligation de les restituer (
art. 27 al. 1 OPC-AVS/AI
).
Selon l'
art. 47 al. 1 LAVS
, relatif à la restitution des rentes et allocations pour impotents indûment touchées, la restitution peut ne pas être demandée lorsque l'intéressé était de bonne foi et serait mis dans une situation difficile. L'
art. 79 al. 1 RAVS
précise que, lorsqu'une personne tenue à restitution ou son représentant légal pouvait de bonne foi admettre avoir le droit de toucher les rentes, il doit lui être fait remise de l'obligation de restituer tout ou partie du montant indûment touché, si cette restitution devait mettre la personne tenue à restitution dans une situation difficile en raison de ses conditions d'existence.
3.
a) Tant l'administration que le premier juge ont admis que le recourant pouvait se prévaloir de sa bonne foi au sens des dispositions précitées. A cet égard, la Cour de céans n'a pas de motifs de remettre en cause le jugement entrepris. Est litigieux, en revanche, le point de savoir si la restitution demandée mettrait le recourant dans une situation difficile.
b) Selon la jurisprudence, un assuré se trouve dans une situation difficile au sens de l'
art. 47 al. 1 LAVS
lorsque les deux tiers du revenu à porter en compte (auquel est ajoutée le cas échéant une part de la fortune) n'atteignent pas la limite fixée à l'
art. 42 al. 1 LAVS
pour l'octroi de rentes extraordinaires, augmentée de 50% (
ATF 108 V 58
,
ATF 107 V 79
). Pour calculer le revenu à prendre en considération, ainsi que la part de fortune à y
BGE 111 V 130 S. 133
ajouter, les règles des art. 56 à 63 RAVS sont applicables (
ATF 108 V 59
, 107 V 84,
ATF 104 V 174
).
En l'occurrence, la limite de revenu applicable au cas du recourant a été fixée correctement, et conformément à la règle susmentionnée, à 30'000 francs. Se référant au "plan de calcul" établi par la caisse intimée, et versé au dossier, la juridiction cantonale a relevé que le revenu déterminant du recourant dépassait de 11'123 francs ladite limite. Le recourant, soutenu par l'Office fédéral des assurances sociales sur ce point, objecte à juste titre que cette constatation est manifestement erronée. Il résulte en effet des calculs effectués par la caisse de compensation que les deux tiers des revenus à porter en compte (y compris une part de la fortune) représentent un montant de 18'877 francs, lequel est inférieur de 11'123 francs à la limite de revenu de 30'000 francs. Il s'ensuit que le recourant satisfait en principe, contrairement à l'opinion du premier juge, à la condition de la situation difficile telle qu'elle a été définie par la jurisprudence précitée.
4.
a) Le refus de la caisse intimée d'accorder à l'assuré la remise de son obligation de restituer se fonde cependant sur le motif que l'intéressé possède - depuis qu'il a hérité d'une somme de 102'000 francs - une fortune mobilière estimée (en 1983) à 141'000 francs, de sorte que le remboursement de 2'448 francs ne compromet pas sa situation financière. La juridiction cantonale a repris cet argument à titre subsidiaire, en renvoyant aux directives de l'Office fédéral des assurances sociales concernant les prestations complémentaires (ch. marg. 373), selon lesquelles "l'existence de la charge trop lourde doit être déterminée d'après l'ensemble des conditions d'existence de la personne tenue à restitution". Quant à l'Office fédéral, il estime également qu'il s'agit là d'un élément ne permettant pas de considérer que la situation du recourant est difficile au sens des dispositions légales visées, quand bien même les ressources de l'assuré n'atteignent pas, comme on l'a vu, la limite de revenu déterminante en l'espèce.
b) Dans son arrêt du 16 mars 1972 en la cause H.N. (ZAK 1973 p. 198=RCC 1973 p. 193), le Tribunal fédéral des assurances, après avoir posé la règle que la situation difficile de l'assuré au sens de l'
art. 47 LAVS
devait être appréciée selon les critères fixés par les
art. 42 LAVS
et 60 RAVS, s'est exprimé sur la question de la prise en considération de la fortune de l'assuré en ces termes:
"Im vorliegenden Falle unterschreitet das im Sinne von Art. 42 AHVG und Art. 60 AHVV anrechenbare Einkommen des Beschwerdeführers
BGE 111 V 130 S. 134
selbst ohne Abzug des Rückforderungsbetrages die Einkommensgrenze von 4'800 Franken. Dies hat zur Folge, dass trotz des ausgewiesenen Vermögens von 28'000 Franken von der Rückforderung des zuviel bezahlten Rentenbetreffnisses abzusehen ist (ZAK 1973 p. 201)."
Dans un commentaire à propos de cet arrêt (RCC 1973 p. 170), l'Office fédéral des assurances sociales a exposé que "cette jurisprudence correspond, quant à l'essentiel, à la pratique administrative (No 1199 des Directives concernant les rentes). Elle s'en écarte néanmoins quelque peu, dans le cas d'espèce, en ce sens que le Tribunal fédéral des assurances a renoncé à examiner si l'on pourrait raisonnablement attendre de l'intéressé qu'il mît à contribution son petit patrimoine pour éteindre sa dette." De fait, dans sa teneur restée en vigueur jusqu'au 31 octobre 1981, le texte du ch. marg. 1199 desdites directives était ainsi formulé:
"L'existence de la charge trop lourde doit être déterminée d'après l'ensemble des conditions d'existence de la personne tenue à restituer. En règle générale, elle sera admise - pour les bénéficiaires de rentes ordinaires également - si le revenu à prendre en compte (y compris les éventuelles rentes et allocations pour impotents) n'atteint pas les limites de revenu fixées par l'
art. 42 1
er al. LAVS, et si, en outre, on ne saurait raisonnablement exiger de l'intéressé qu'il opère la restitution en prélevant la somme nécessaire sur sa fortune. (...)"
c) Le commentaire précité de l'Office fédéral pourrait faire croire que le Tribunal fédéral des assurances a voulu, en la cause H.N. du 16 mars 1972, laisser ouvert le point de savoir si, en principe, la fortune de l'assuré constitue ou non un élément déterminant - en sus de la condition relative à la limite de revenu - lors de l'examen de la charge trop lourde au sens de l'
art. 47 LAVS
. Tel n'est cependant pas le cas. Même si la Cour de céans n'a pas expressément critiqué les directives administratives à ce sujet, il résulte, en effet, clairement de cet arrêt que, lorsque le revenu de l'assuré n'atteint pas la limite déterminante en l'occurrence, l'existence d'une situation difficile ne peut pas être niée du seul fait que l'assuré jouit d'une certaine fortune. Comme le relève le recourant, cette solution se justifie en particulier par le fait que le revenu à prendre en considération comporte déjà, le cas échéant, une part de la fortune (consid. 3b ci-dessus). Aussi ne voit-on pas de motifs de remettre en cause cette jurisprudence, qui doit être confirmée.
Il convient de relever, par ailleurs, que l'Office fédéral des assurances sociales a modifié, avec effet au 1er novembre 1981 (soit antérieurement à l'époque de la décision litigieuse en l'espèce), le ch. marg. 1199
BGE 111 V 130 S. 135
de ses directives concernant les rentes, lequel ne fait plus allusion, depuis lors, à l'exigibilité du remboursement au regard de la fortune de l'assuré. Il s'est ainsi conformé non seulement aux conclusions de l'arrêt susmentionné, mais aussi à l'esprit de la nouvelle jurisprudence relative au calcul de la limite de revenu applicable (
ATF 107 V 79
), qui allège les conditions de la remise de l'obligation de restituer des prestations de l'AVS indûment touchées. Au demeurant, les directives administratives ne créent pas de nouvelles règles de droit et ne donnent pas une interprétation de la loi contraignante pour le juge (
ATF 107 V 155
consid. 2b et les références). Quant à la formulation très générale du ch. marg. 373 des directives concernant les prestations complémentaires, exposée plus haut, elle est sans portée particulière, ne serait-ce qu'en raison du renvoi de l'
art. 27 al. 1 OPC-AVS/AI
, 2e phrase, aux dispositions réglant la restitution de la remise des prestations indûment touchées dans l'AVS.
Il résulte de ce qui précède que le recourant peut prétendre à la remise de l'obligation de rembourser les montants versés à tort, et que le recours est bien fondé.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
Le recours est admis, et le jugement du Tribunal des assurances du canton de Vaud, du 24 juin 1983, ainsi que la décision de la Caisse cantonale vaudoise de compensation, du 7 mars 1983, sont annulés. Il est fait remise à l'assuré de son obligation de restituer la somme de 2'448 francs, représentant les prestations complémentaires indûment touchées du 1er novembre 1981 au 31 janvier 1983.


header:
Urteilskopf
118 V 59
8. Arrêt du 24 janvier 1992 dans la cause J. contre Elvia, Société Suisse d'Assurances, et Cour de Justice du canton de Genève

regeste:
Regeste
Art. 9 Abs. 1 UVV
: Ungewöhnlicher äusserer Faktor.
Ansteckung einer Operationswunde mit einer Mycobakterie (sehr seltener Keim, der beim Träger nur in Ausnahmefällen Infektionen verursacht): diese postoperative Infektion weist keinen ungewöhnlichen Charakter auf und stellt an sich keinen Unfall dar, weil die Ansteckung durch eine Operationswunde der typische Weg für die Übertragung einer Infektion ist.

text:
Sachverhalt
ab Seite 59
BGE 118 V 59 S. 59
A.-
Jérôme J. travaillait au service de la société I. S.A. A ce titre, il était assuré contre les accidents auprès de la Fribourgeoise Générale d'Assurances S.A. Les 25 février et 30 décembre 1982, il a été victime de chutes à ski. Atteint depuis lors d'instabilité du genou droit, il a été soigné dès mars 1983 par le docteur F., médecin adjoint de la Policlinique de chirurgie de l'Hôpital cantonal universitaire de G.
BGE 118 V 59 S. 60
Devenu directeur de la société M. S.A., Jérôme J. est assuré à titre obligatoire contre les accidents auprès de l'Helvetia-Accidents, compagnie d'assurances qui a modifié entre-temps sa raison sociale pour devenir l'Elvia, Société Suisse d'Assurances.
Souffrant du genou droit, le prénommé, par déclaration d'accident datée du 15 octobre 1986, a annoncé son cas à l'Helvetia-Accidents en déclarant qu'il s'agissait d'une suite de l'accident de ski du 25 février 1982 et qu'une opération était maintenant nécessaire. Le 27 novembre 1986, il a subi une intervention chirurgicale à la clinique Gr., au cours de laquelle le docteur P., spécialiste FMH en chirurgie orthopédique, a constaté l'absence du ligament croisé antérieur et une laxité du ligament latéral interne du genou et a procédé à des plasties ligamentaires.
Jérôme J. a été victime d'une infection postopératoire à mycobactérie (mycobacterium fortuitum chelonae), ce qui a nécessité une greffe de peau, pratiquée le 19 janvier 1987 pour une déhiscence secondaire de la plaie opératoire du genou droit, et la mise en oeuvre d'un traitement antibiotique sur plusieurs mois. Estimant que cette infection était un nouvel accident devant être pris en charge par l'Elvia, il a, par demande du 6 juillet 1989, requis une décision de cet assureur-accidents. Par lettre du 9 août 1989, l'Elvia a refusé de rendre une décision sur ce point.
B.-
Jérôme J. a recouru devant la Cour de justice de la République et canton de Genève, en concluant à l'allocation d'une indemnité de 8'160 francs pour atteinte à son intégrité physique, à verser par l'Elvia. Subsidiairement, il demandait à participer à l'administration des preuves.
Par jugement du 11 octobre 1990, la juridiction cantonale a rejeté le recours et débouté les parties de toutes autres conclusions. En bref, elle a considéré que l'on se trouvait en présence d'une suite inhérente à une intervention chirurgicale qui n'impliquait pas de gros risques; qu'il n'était pas allégué que l'infection était la conséquence d'une méprise ou d'une maladresse grossière de la part des médecins lors de l'opération; que l'intéressé n'avait donc pas été victime d'un nouvel accident lors de l'intervention chirurgicale du 27 novembre 1986.
C.-
Jérôme J. interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il requiert l'annulation, en concluant, sous suite de dépens, à l'allocation d'une indemnité de 8'160 francs pour atteinte à son intégrité physique. Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause à la juridiction cantonale pour instruction complémentaire et nouvelle décision.
BGE 118 V 59 S. 61
L'Elvia conclut à la confirmation du jugement entrepris. De son côté, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) propose le rejet du recours et la confirmation du jugement attaqué.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Le présent litige a pour origine l'infection postopératoire du genou droit, dont a été victime le recourant. Il oppose ce dernier à l'intimée, et consiste à se demander si l'Elvia est tenue, en tant qu'assureur-accidents, de verser des prestations légales en vertu de la LAA pour cette infection, comme suite indirecte des événements (chutes à ski) du 25 février et (ou) du 30 décembre 1982.
Or, il s'agit là d'événements non assurés auprès de l'intimée, puisque survenus bien avant que l'Elvia n'assure le recourant contre les accidents. L'issue du litige dépend donc uniquement du point de savoir si l'infection postopératoire du genou droit est elle-même un accident, à la charge de l'intimée.
2.
a) Selon l'
art. 9 al. 1 OLAA
, on entend par accident toute atteinte dommageable, soudaine et involontaire, portée au corps humain par une cause extérieure extraordinaire. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence constante avait donnée de l'accident, sous réserve d'une modification d'ordre purement rédactionnel (
ATF 116 V 138
consid. 3a et 147 consid. 2a).
b) Il résulte de la définition même de l'accident que le caractère extraordinaire de l'atteinte ne concerne pas les effets du facteur extérieur, mais seulement ce facteur lui-même. Dès lors il importe peu que le facteur extérieur ait entraîné, le cas échéant, des conséquences graves ou inattendues. Le facteur extérieur est considéré comme extraordinaire lorsqu'il excède, dans le cas particulier, le cadre des événements et des situations que l'on peut, objectivement, qualifier de quotidiens ou d'habituels (
ATF 116 V 138
consid. 3b et 147 consid. 2a ainsi que les références).
Cela vaut également en cas d'actes médicaux. Le point de savoir si une mesure médicale est comme telle un facteur extérieur extraordinaire au sens de l'
art. 9 al. 1 OLAA
doit être tranché sur la base de critères médicaux objectifs. Selon la pratique, le caractère extraordinaire d'une telle mesure est une exigence dont la réalisation ne saurait être admise que de manière sévère. Il faut que, compte tenu des circonstances du cas concret, l'acte médical s'écarte considérablement de la pratique courante en médecine et,
BGE 118 V 59 S. 62
en outre, qu'il implique objectivement de gros risques (RAMA 1988 No U 36 p. 46 ad consid. 3a et les références). Toute infection par une plaie opératoire n'est pas extraordinaire. L'infection n'aura de caractère extraordinaire que si elle sort des risques inhérents normalement aux mesures médicales, respectivement chirurgicales, et cela de manière telle que personne, par avance, ne devait s'y attendre sérieusement (ATFA 1961 p. 205 ss consid. 2a; MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, p. 181 et note No 369).
3.
Le recourant a subi le 27 novembre 1986 une intervention chirurgicale consistant dans des plasties ligamentaires. Il n'est ni allégué ni rendu vraisemblable que les actes médicaux auxquels a procédé le docteur P. fussent éloignés de la pratique courante en la matière, ni qu'ils aient impliqué objectivement de gros risques.
L'intéressé a été victime d'une infection à mycobactérie, laquelle a contaminé la plaie opératoire du genou droit, ainsi que cela ressort du dossier. Selon le docteur F., il est probable que cette contamination a eu lieu lors de l'intervention chirurgicale, du 27 novembre 1986, et que l'ouverture de la plaie a été causée par l'infection elle-même.
Il s'agit là d'une infection postopératoire du genou droit, laquelle est manifestement un risque inhérent aux plasties ligamentaires subies par le recourant. En effet, il n'est pas décisif que la mycobactérie en cause soit un germe rarissime, ni que ce germe commensal de la peau n'occasionne des infections chez son hôte que dans des cas exceptionnels (rapports du docteur F. des 29 avril et 23 décembre 1987). Ce qui est déterminant, c'est que la contamination de la plaie opératoire du genou droit ne revêt aucun caractère extraordinaire au sens de la jurisprudence précitée, parce qu'elle est une voie typique par laquelle se transmet l'infection (MAURER, op.cit., p. 193 let. c, ainsi que les notes 413 et 414).
Au surplus, on relèvera que la contamination de la plaie chirurgicale du genou droit est un fait établi et non contesté, de sorte que c'est en vain que le recourant se réfère à l'arrêt N. du 14 janvier 1947, paru aux ATFA 1947 p. 3 ss.
Il s'ensuit que l'infection postopératoire à mycobactérie subie par le recourant n'est pas en soi un accident. Sa prise en charge n'incombe donc pas à l'intimée.
4.
(Dépens).


header:
Urteilskopf
125 V 135
20. Arrêt du 4 mars 1999 dans la cause S. contre Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents et Tribunal administratif du canton de Fribourg

regeste:
Regeste
Art. 98a Abs. 1 OG
: Richterliche Behörden als letzte kantonale Instanzen. Bei dem die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege verweigernden Entscheid des Gerichtsschreiber-Berichterstatters des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg handelt es sich nicht um einen Entscheid einer kantonal letztinstanzlichen richterlichen Behörde.
Art. 58 Abs. 1 BV
: Zugang zum Sozialversicherungsgerichtshof des Verwaltungsgerichts. Die extra legem liegende Auslegung von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes des Kantons Freiburg vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; RSF 150.1) durch den Sozialversicherungsgerichtshof des kantonalen Verwaltungsgerichts ist mit
Art. 58 Abs. 1 BV
nicht vereinbar.

text:
Sachverhalt
ab Seite 136
BGE 125 V 135 S. 136
A.-
S. est en litige avec la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA) au sujet du montant de la rente d'invalidité qui lui a été allouée depuis le 1er novembre 1996 pour une incapacité de gain de 25%, montant dont le calcul a été confirmé par la CNA dans une décision sur opposition du 31 juillet 1997, compte tenu d'un gain annuel assuré de 40'878 francs. Le 4 novembre 1997, celui-ci a formé recours contre cette décision devant le Tribunal administratif du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, en concluant à titre principal, sous suite de dépens, à l'allocation d'une rente mensuelle d'invalidité dès le 1er novembre 1996 s'élevant "à 1'006 fr. 20, plus l'allocation de renchérissement, moins l'impôt à la source", compte tenu d'un gain annuel assuré de 48'297 francs. Par écriture du même jour, il a sollicité l'octroi de l'assistance judiciaire gratuite et la désignation d'un avocat d'office.
B.-
Par décision du 20 avril 1998, statuant seul, le greffier-rapporteur du Tribunal administratif du canton de Fribourg a refusé l'assistance judiciaire requise, au premier motif que la condition d'indigence n'était pas donnée. Sous la rubrique relative aux moyens juridictionnels, il était indiqué qu'un recours de droit administratif pouvait être déposé devant le Tribunal fédéral des assurances "contre le présent jugement" dans un délai de dix jours dès sa notification.
C.-
Dans le délai utile, S. interjette recours de droit administratif contre cette décision dont il demande l'annulation. Il conclut à titre principal à l'admission de sa requête d'assistance judiciaire et à titre subsidiaire au renvoi du dossier à l'autorité cantonale pour nouvelle décision, le tout sous suite de dépens.
La CNA conclut au rejet du recours, au motif que la cause au fond est dépourvue de chances de succès.
D.-
A la demande du juge délégué, le Tribunal administratif du canton de Fribourg s'est déterminé, par lettre du 27 octobre 1998, sur la question de la compétence du greffier-rapporteur de rendre une décision d'assistance judiciaire en unique instance cantonale. Les parties ont pu présenter leurs observations sur cette écriture.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) Le Tribunal fédéral des assurances examine d'office sa compétence (
ATF 122 V 202
consid. 2, et les références), sans égard aux conclusions prises par les parties (
ATF 123 II 233
consid. 1). En particulier, lorsqu'un litige ressortit à une autorité dont les décisions sont sujettes à recours auprès d'une autorité supérieure, la seconde doit décliner sa compétence
BGE 125 V 135 S. 137
aussi longtemps que la première n'est pas intervenue (GRISEL, Traité de droit administratif, p. 831). Conformément à l'
art. 102 let
. d OJ (en corrélation avec l'
art. 129 al. 3 OJ
), le recours de droit administratif n'est pas recevable lorsqu'est ouverte la voie de tout autre recours ou opposition préalable. Il peut alors s'agir d'une voie de recours cantonale; l'
art. 98 let
. g OJ dispose du reste que le recours de droit administratif est ouvert contre "les décisions des autorités cantonales statuant en dernière instance" (
ATF 123 II 234
consid. 4). Il en découle que seul un jugement cantonal de dernière instance peut être attaqué par la voie du recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral des assurances.
Par ailleurs, la décision qui indique à tort la faculté de s'adresser à une autorité incompétente ne lui attribue pas la compétence qui lui manque (GRISEL, op.cit., p. 831 et les arrêts cités).
b) En saisissant le Tribunal fédéral des assurances d'un recours de droit administratif contre la décision par le greffier-rapporteur de lui refuser le bénéfice de l'assistance judiciaire, le recourant s'est conformé à l'indication des moyens juridictionnels qui figurent au bas de la décision attaquée. Cette indication ne lie cependant pas l'autorité de recours qui doit, comme on l'a vu, se prononcer d'office sur sa compétence.
2.
a) Aux termes de la Loi du 24 avril 1990 d'organisation du Tribunal administratif (LOTA; RSF 151.1) du canton de Fribourg, le Tribunal administratif connaît, en dernière instance cantonale, de toutes les contestations de droit administratif, y compris celles qui relèvent du droit fiscal et du droit des assurances sociales (art. 1er al. 1 LOTA).
Organisé en cours, le Tribunal administratif est composé de sept juges et d'autant de suppléants, de quatre assesseurs auprès de la cour fiscale et deux assesseurs auprès de la cour des assurances sociales et de six assesseurs-suppléants (art. 5 LOTA), tous élus par le Grand Conseil (art. 6 al. 1 LOTA).
Le Tribunal administratif engage et nomme les greffiers et le personnel de chancellerie (art. 14 al. 1 LOTA). Les tâches des premiers nommés ne sont pas définies dans la LOTA, alors que la Loi fribourgeoise du 22 novembre 1949 d'organisation judiciaire (abrégée ci-dessous LOJ; RSF 131.0.1) le fait pour les greffiers du Tribunal cantonal et des tribunaux de première instance. Selon l'art. 85 LOJ, le greffier assume la direction du greffe, fait les écritures et tient en bon ordre les archives de l'autorité à laquelle il est attaché (al. 1). Il collabore à la bonne marche des affaires, assure la
BGE 125 V 135 S. 138
rédaction et l'expédition régulière des jugements, décisions et autres actes émanant de l'autorité à laquelle il est attaché et les signe (al. 2).
Le Tribunal administratif a fixé directement, par voie réglementaire (Règlement du Tribunal administratif du 26 février 1992; RSF 151.11) les compétences et tâches du greffier, opérant une distinction entre greffier-chef, greffiers-rapporteurs et greffiers adjoints.
Selon l'art. 38 du règlement du Tribunal administratif, les greffiers-rapporteurs de la Cour fiscale et de la Cour des assurances sociales accomplissent les tâches principales suivantes:
a. ils instruisent les affaires qui leur sont attribuées, présentent les rapports y relatifs et rédigent les décisions correspondantes;
b. ils tiennent les procès-verbaux des audiences et des séances de la cour.
Il en ressort qu'à l'exception de l'instruction des affaires, leurs tâches ainsi définies ne diffèrent pas des attributions qui sont celles du greffier.
b) Le Code de procédure et de juridiction administrative (CPJA) du 23 mai 1991 du canton de Fribourg (RSF 150.1) fixe la procédure applicable aux décisions à prendre par les autorités de la juridiction administrative (art. 1er al. 1 let. b CPJA). Le Tribunal administratif est l'autorité ordinaire de la juridiction administrative (art. 3 al. 1 CPJA).
aa) Sous le titre II concernant la procédure, chapitre 2 relatif à la procédure de recours, ch. 4 intitulé "Instruction du recours", l'art. 86 CPJA dispose que l'autorité de recours instruit elle-même les recours dont elle est saisie (al. 1). Une autorité collégiale peut confier cette tâche à son président, à un autre membre ou à une délégation (al. 2). Une personne ne peut pas prendre part à l'instruction d'un recours formé contre une décision au prononcé de laquelle elle a participé (al. 3).
Dans ce cadre, sous le titre marginal "Attributions de l'autorité déléguée", l'art. 88 CPJA prévoit que l'autorité déléguée à l'instruction (art. 86 al. 2 et 87 al. 1 CPJA) prend toutes les décisions procédurales utiles, sauf celles en matière d'effet suspensif et de mesures provisionnelles (al. 1). Ses décisions ne peuvent pas faire l'objet d'un recours auprès de l'autorité au nom de laquelle elle instruit le recours. Sont exceptées les décisions relatives à l'assistance judiciaire gratuite (al. 2).
bb) Les règles de procédure et de compétence en matière d'assistance judiciaire figurent sous le titre IV, chapitre 3, aux art. 142 ss CPJA. C'est à l'autorité chargée de l'instruction sur le fond qu'il incombe de statuer à bref délai sur la requête (art. 144 al. 1 CPJA).
BGE 125 V 135 S. 139
c) Il résulte des dispositions précitées que l'autorité déléguée à l'instruction a compétence pour statuer seule sur les questions simples relatives à l'administration des preuves. En revanche, dès que les questions qui se posent en cours d'instruction revêtent, aux yeux du législateur cantonal, une importance plus grande - suspension, mesures provisionnelles - la décision incidente est alors de la compétence de la Cour chargée du dossier. Si les décisions relatives à l'administration des preuves rendues par l'autorité déléguée à l'instruction ne peuvent faire l'objet d'un recours, ce qui se justifie notamment au regard du principe de célérité, il n'en va pas de même de la décision en matière d'assistance judiciaire qui, en cas de recours, doit être portée devant la Cour du Tribunal administratif (art. 88 al. 2 deuxième phrase CPJA).
Ces dispositions, applicables d'une manière générale à toutes les procédures administratives, le sont en conséquence également dans les procédures relatives à des litiges d'assurance sociale. Dès lors, et dans la mesure où le Tribunal administratif soutient dans ses déterminations qu'il n'y a pas de recours cantonal contre la décision d'assistance judiciaire prise par le greffier-rapporteur, il propose une application de la loi cantonale en totale contradiction avec le texte clair du CPJA. Dans cette mesure également, la pratique instaurée par voie réglementaire interne qui confie au greffier la faculté de statuer en unique instance cantonale et sans recours sur toutes les questions relatives à l'assistance judiciaire est également contraire au texte de la loi.
d) En réalité, le Tribunal administratif soutient qu'en raison des exigences du droit fédéral, il se justifie de déroger à la loi d'organisation judiciaire et de procédure cantonale. En d'autres termes, il propose d'interpréter les dispositions du CPJA dans le sens que, dans les litiges relatifs aux assurances sociales, il n'y a pas de recours cantonal en matière d'assistance judiciaire.
3.
L'
art. 98a al. 1 OJ
prévoit que les cantons instituent des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale, dans la mesure où leurs décisions peuvent directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Cette disposition exige ainsi - pour les décisions susceptibles d'un recours de droit administratif - une autorité judiciaire cantonale.
Savoir quels sont les tribunaux dans le canton de Fribourg est une question qui relève du droit cantonal. Selon l'art. 59 de la Constitution fribourgeoise, l'administration de la justice est exercée par les tribunaux reconnus par la Constitution et la loi. Par ailleurs, l'art. 65 de la
BGE 125 V 135 S. 140
Constitution fribourgeoise qui crée un Tribunal administratif, précise que la loi en règle l'organisation (al. 4). Les juges du Tribunal administratif sont élus pour cinq ans selon les dispositions applicables à l'élection des juges du Tribunal cantonal (al. 2), soit nommés individuellement par le Grand Conseil (
art. 60 Cst.
frib.), et soumis à la haute surveillance du pouvoir législatif (
art. 65 al. 3 Cst.
frib.).
Le greffier-rapporteur ne figure pas parmi les autorités judiciaires cantonales désignées par la loi. De plus, si, selon une délégation qu'il n'y a pas lieu d'examiner ici, un règlement interne lui a donné des compétences en matière d'instruction, il n'est en aucune manière devenu une autorité judiciaire statuant en dernière instance cantonale en matière d'assistance judiciaire, dès lors que, selon la loi, ses décisions sont précisément sujettes à recours (art. 88 al. 2 CPJA).
Ainsi donc, la décision litigieuse du 20 avril 1998 ne constitue pas un jugement d'une autorité judiciaire cantonale de dernière instance au sens de l'
art. 98a al. 1 OJ
. Il s'ensuit que le recours de droit administratif porté devant le Tribunal fédéral des assurances contre cette décision est en l'état irrecevable.
4.
L'interprétation extra legem de l'art. 88 al. 2 deuxième phrase CPJA proposée par la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif, est également contraire à l'
art. 58 al. 1 Cst.
, le droit cantonal prévoyant l'accès à la Cour du Tribunal administratif (
ATF 124 I 263
consid. 5b/aa). Elle a pour effet, sans que rien ne le justifie, de soustraire au magistrat cantonal l'examen des conditions d'octroi de l'assistance judiciaire lorsque l'instruction est confiée à un greffier. Or, dans le cadre de l'
art. 108 al. 1 let
. f deuxième phrase LAA, la solution consistant, à l'intérieur du Tribunal administratif, à porter la décision en matière d'assistance judiciaire devant la Cour de la juridiction cantonale, n'est pas contraire aux principes exposés dans l'arrêt
ATF 110 V 56
ss consid. 3 et 4.
5.
a) Le dossier doit en conséquence être retourné à la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg pour qu'elle examine la suite à donner au recours déposé contre la décision du 20 avril 1998 et statue comme autorité judiciaire de dernière instance cantonale.
b) (Dépens)


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Urteilskopf
101 Ib 329
58. Urteil vom 8. Oktober 1975 i.S. Bürgerspital Basel gegen Wohngenossenschaft Rodrisstrasse 1 und Mitbeteiligte

regeste:
Regeste
Bundesbeschluss betreffend Überwachung der Preise, Löhne und Gewinne vom 20. Dezember 1972 (BB).
Art. 1 f. BB ermächtigen den Beauftragten nicht zur Überwachung der Baurechtszinse.

text:
Sachverhalt
ab Seite 329
BGE 101 Ib 329 S. 329
Im Jahre 1949 schloss das Bürgerspital Basel mit den Wohngenossenschaften Rodrisstrasse 1, Lettenhof und Ettingerhof mehrere, auf 100 Jahre befristete Baurechtsverträge ab. Alle Verträge enthalten die folgende Bestimmung:
"Nach Ablauf von je fünfundzwanzig Jahren wird der Baurechtszins
auf Grund entsprechender Verhandlungen neu festgesetzt. Hierbei ist
auf den dannzumal geltenden Verkehrswert des Landes und die Boden- und
Kapitalzinsverhältnisse abzustellen.
Können sich die Parteien über die Höhe des neuen Baurechtszinses
nicht einigen, so wird derselbe von dem in Ziffer 15 (fünfzehn)
vorgesehenen Schiedsgericht festgesetzt".
Am 13./14. Dezember 1973 gelangte die Direktion des Bürgerspitals mit gesondertem Brief an jede der drei Wohngenossenschaften und verlangte auf Ablauf der ersten 25 Jahre Baurechtsdauer eine Anpassung des Baurechtszinses, die sie ziffernmässig angab. Sie gründete sich auf eine durch die Bewertungskommission des Baudepartementes Basel-Stadt vorgenommene
BGE 101 Ib 329 S. 330
Neuschätzung des Bodens. Ohne das vertraglich vorgesehene Schiedsgericht anzurufen, wandten sich die drei Wohngenossenschaften nacheinander an das Büro des Beauftragten für die Überwachung der Preise, Löhne und Gewinne (nachfolgend der Beauftragte) und ersuchten ihn, einzuschreiten.
Der Beauftragte entschied am 31. Dezember 1974, dass er zur Überprüfung von Baurechtszinsen zuständig sei. Der Begriff "Preise von Waren" müsse vom Sinn und Zweck des Bundesbeschlusses betreffend Überwachung der Preise, Löhne und Gewinne vom 20. Dezember 1972 (BB) aus interpretiert werden. Der Preis einer Ware könne demnach nicht nur als Veräusserungspreis verstanden werden; vielmehr falle darunter auch der Überlassungspreis von Waren zum Gebrauch. Ökonomisch betrachtet sei der Boden als wirtschaftliches Gut den Waren im Sinne des BB gleichzustellen. Die Bedenken gegenüber einer Bodenbewertung durch Notrecht, die gegenüber einer Preisüberwachung des Verkaufs von Grundstücken bestanden hätten, bestünden nicht für die Überwachung des Bodenüberlassungspreises im Falle der Baurechtszinse. Materiell setzte der Beauftragte die Baurechtszinse entsprechend der Erhöhung des Indexstandes in den Jahren 1949-1974 neu fest.
Eine vom Bürgerspital gegen den Entscheid des Beauftragten eingereichte Beschwerde wurde vom Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (EVD) abgewiesen. Zur Begründung der Zuständigkeit des Beauftragten zur Überwachung von Baurechtszinsen oder des sachlichen Geltungsbereiches des Bundesbeschlusses führte das EVD aus, Art. 1 Abs. 1 BB umschreibe lediglich den Zweck der Preisüberwachung. Für den Geltungsbereich dagegen sei Art. 2 Abs. 1 BB von entscheidender Bedeutung. Diese Vorschrift gebe dem Bundesrat die Kompetenz, für von Kartellen oder ähnlichen Organisationen in Aussicht genommene Preiserhöhungen die Meldepflicht zu verfügen. Diese Kompetenz beziehe sich ganz allgemein, ohne sachliche Beschränkung, auf Preiserhöhungen. Auch die Tatsache, dass der Beauftragte Einfluss auf die Entwicklung des Hypothekarzinsfusses genommen habe, zeige, dass der Anwendungsbereich der Preisüberwachung keineswegs nur auf Preise von Waren oder Dienstleistungen im üblichen Sinn des Wortes beschränkt sei. Es lägen keine Anhaltspunkte
BGE 101 Ib 329 S. 331
dafür vor, dass der Gesetzgeber die Baurechtszinse der Preisüberwachung habe entziehen wollen. Daher sei der Beauftragte für die Überwachung und damit für die Herabsetzung von Baurechtszinsen zuständig. Materiell sei der Beauftragte richtig vorgegangen; eine über die Anpassung an den Index der Lebenskosten hinausgehende Baurechtszinserhöhung müsse als ungerechtfertigt herabgesetzt werden.
Das Bürgerspital Basel hat beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit dem Hauptbegehren auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung.
Das EVD und die drei Wohngenossenschaften beantragen Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Zivilrechtlich betrachtet bildet der Baurechtszins die Vergütung dafür, dass dem Baurechtsberechtigten eine Dienstbarkeit eingeräumt wird, kraft deren er auf einem Grundstück ein Bauwerk errichten oder beibehalten darf (
Art. 779 ZGB
). Wirtschaftlich gesehen ist der Baurechtszins ein Nutzungsentgelt für die langfristige Nutzung eines Stückes Boden. Weder in der Rechtssprache noch in der Umgangssprache wird somit der Baurechtszins als Waren- oder Dienstleistungspreis begriffen. Die Baurechtszinse könnten also der Preisüberwachung nur unterstehen, wenn sich aus der Entstehungsgeschichte und dem Sinn des BB ergäbe, dass der Gesetzgeber auch diesen Gegenstand der Kontrolle unterstellen wollte und dass deshalb der Wortlaut des Erlasses zu eng ist (vgl.
BGE 101 Ia 69
E. 2d,
BGE 100 Ib 316
f.).
2.
Auch das EVD musste sich augenscheinlich davon überzeugen, dass Baurechtszinse kaum als Preise von Waren oder Dienstleistungen gelten können. Daher vertritt es die Auffassung, Art. 1 BB umschreibe nur den Zweck der Preisüberwachung, nicht aber den Geltungsbereich des Beschlusses. Für den Geltungsbereich sei vielmehr Art. 2 Abs. 1 BB von entscheidender Bedeutung, der die Meldepflicht ohne sachliche Begrenzung auf sämtliche Preiserhöhungen beziehe.
Dieser Auslegung kann nicht gefolgt werden. Art. 1 BB stellt jedenfalls insofern keinen Zweckartikel dar, als er bestimmt, dass der Bundesrat befugt ist, die Entwicklung der
BGE 101 Ib 329 S. 332
Preise von Waren und Dienstleistungen zu überwachen. Eine Zweckformulierung enthält höchstens der zweite Satz, der bestimmt, dass diese Preisüberwachung zur Verhinderung von Missbräuchen und zur Orientierung der Öffentlichkeit erfolgt. Eine typische Zweckumschreibung enthält beispielsweise Art. 1 des Bundesbeschlusses über Massnahmen gegen Missbräuche im Mietwesen vom 30. Juni 1972, wonach der Beschluss bezweckt, die Mieter vor missbräuchlichen Mietzinsen und andern Missbräuchlichen Forderungen der Vermieter zu schützen.
Unrichtig ist auch, dass Art. 2 BB den gegenständlichen Geltungsbereich der Preisüberwachung bestimme. Nach dem Randtitel wird hier lediglich eine Meldepflicht statuiert, indem der Bundesrat vorschreiben kann, dass durch Kartelle oder ähnliche Organisationen in Aussicht genommene Preiserhöhungen vor ihrer Inkraftsetzung dem Beauftragten zu melden und zu begründen sind. Wenn die Auffassung des EVD zuträfe, dann hätte mindestens in der VO eine Bestimmung über die Baurechtszinse aufgenommen werden müssen. Das trifft nun nach Art. 5 VO gerade nicht zu. Dazu kommt, dass die Bestimmung über die Meldepflicht erst im Parlament eingefügt wurde (Amtl.Bull. N. 1972 S. 2391); in der Vorlage des Bundesrates war sie nicht enthalten. Diese bestimmte in Art. 1 unter dem Randtitel "Überwachung der Preise", dass zur Orientierung der Öffentlichkeit und zur Verhinderung von Missbräuchen der Bundesrat die Entwicklung der Preise von Waren und Dienstleistungen überwache. In Art. 2 wurde unter dem Randtitel "Verhinderung ungerechtfertigter Preiserhöhungen" bestimmt, dass dann, wenn die Überwachung der Preise eine ausserordentliche Preissteigerung bei einzelnen Waren oder Dienstleistungen ergebe, der Beauftragte zuerst zu versuchen habe, in gemeinsamen Gesprächen mit den Betreffenden die Preissteigerung zu beseitigen. Wenn das nicht gelinge, so seien ungerechtfertigt erhöhte Preise herabzusetzen und weitere Preiserhöhungen von einer Bewilligung abhängig zu machen. Diese Bestimmung des Entwurfes ist nahezu unverändert zu Art. 3 des definitiven Beschlusses geworden. Die zugehörige Botschaft des Bundesrates bestätigt eindeutig, dass die ursprünglichen Art. 1 und 2 des Entwurfes als Umschreibung des Geltungsbereiches des Überwachungsbeschlusses und der Zuständigkeit des Beauftragten gedacht waren (BBl
BGE 101 Ib 329 S. 333
1972 II 1571 und 1591). Daran hat entgegen der Auffassung des EVD auch die Einfügung von Art. 2 BB durch das Parlament nichts geändert. Aus dieser Bestimmung kann keine Erweiterung des Geltungsbereiches abgeleitet werden.
3.
Aus den Vorarbeiten zum BB ergibt sich ebenso eindeutig, dass der Preisüberwachungsbeschluss nicht einen Preisstopp oder eine umfassende Preiskontrolle bezweckte. So führte der Bundesrat in seiner Botschaft unter anderem aus:
"Preisstopp und umfassende Preiskontrolle erwiesen sich immer
dann als Fehlschlag, wenn sie nicht von einer lückenlosen
Lohnüberwachung ergänzt und nachfragedämpfenden Globalmassnahmen getragen
und schliesslich abgelöst wurden.
Trotz dieser grundsätzlichen Ablehnung einkommenspolitischer
Massnahmen in Form eines umfassenden Preis- und Lohnstopps kann
der Bundesrat übermässigen Preisentwicklungen bei einzelnen Waren
oder Dienstleistungen nicht tatenlos zusehen." (BBl 1972 II 1554 f.).
Tatsächlich sind denn auch die Grundstückspreise von der Überwachung ausgenommen worden; ein auf ihre Unterstellung abzielender Antrag wurde im Parlament abgelehnt (Amtl.Bull. N. 1972 S. 2381, 2390; N. 1973 S. 1160 f.).
Ebensowenig wurden die Mietzinse als Preise von Waren oder Dienstleistungen begriffen. Daher oder statt dessen wurde der Bundesbeschluss über Massnahmen gegen Missbräuche im Mietwesen auf das ganze Land ausgedehnt (Art. 6 BB; BBl 1972 II 1571 f.). Dabei ist zu beachten, dass der Beauftragte für die Mietzinsüberwachung nicht zuständig ist.
Es lässt sich keine einleuchtende Erklärung dafür finden, warum, wenn nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers Mieten und Grundstücksverkäufe von der Überwachung ausgenommen sind, die gewissermassen dazwischen liegenden Baurechtszinse ihr unterstellt sein sollten. Auch die Entstehungsgeschichte des BB liefert keinen Anhaltspunkt für eine solche Betrachtungsweise. Die Systematik des Beschlusses bestätigt, dass es sich gerade nicht so verhält, dass alles der Preisüberwachung untersteht, was nicht ausdrücklich davon ausgenommen ist; vielmehr wird positiv umschrieben, was unterstellt sein soll, nämlich die Preise von Waren und Dienstleistungen.
4.
Auch vom Zweck her gesehen ist die Anwendung des Preisüberwachungsrechtes auf den vorliegenden Sachverhalt nicht angezeigt. Veranlassung zu der Preisüberwachung gab
BGE 101 Ib 329 S. 334
die konjunkturelle Marktlage, welche Anbieter von Waren oder Dienstleistungen in die Lage versetze, den Nachfrageüberhang auszunützen, um einseitig beim Kunden überhöhte Preise für Waren oder Dienstleistungen durchzusetzen (BBl 1972 II 1555). Im vorliegenden Fall dagegen haben die Parteien zum vornherein eine vertragliche Vereinbarung getroffen, derzufolge ein langfristiges Vertragsverhältnis im Abstand von 25 Jahren den veränderten Verhältnissen anzupassen sei. Ein Zusammenhang mit einer ausserordentlichen konjunkturellen Situation besteht also nicht. Sie ist nicht auslösende Ursache. Die Anpassung soll an den dannzumal geltenden Verkehrswert des Landes und die Boden- und Kapitalzinsverhältnisse erfolgen. Mangels Verständigung unter den Parteien hat ein Schiedsgericht den während 25 Jahren unverändert gebliebenen und nachher wieder unverändert bleibenden Baurechtszins neu festzusetzen.
Die Anpassung des Baurechtszinses hat ihre Veranlassung mithin nicht in der Ausnutzung einer konjunkturellen Ausnahmesituation. Für die Anpassung sind ebensowenig die vorübergehenden ausserordentlichen Verhältnisse massgebend, sondern eine objektiv zu beurteilende dauerhafte Lage. So hat denn auch die Bewertungskommission den Bodenwert gestützt auf ein Gesetz über die Ermittlung der Grundstückwerte vom 20. Juni 1968 nach objektiven Gesichtspunkten geschätzt. Daher rührt es, dass nach der Beurteilung des Finanzdepartementes des Kantons Basel-Stadt die auf Grund der Baurechtszinsanpassung erhöhten Mieten immer noch weit niedriger liegen als der Basler-Durchschnitt. Dieser Hinweis soll nicht im Sinne einer materiellen Beurteilung der Angemessenheit der Baurechtszinsanpassung verstanden werden, sondern als Bestätigung dafür, dass der Sachverhalt nicht die Merkmale aufweist, die Veranlassung zum Preisüberwachungsbeschluss gegeben haben.
5.
Die vom EVD vergleichsweise herangezogene Überwachung der Hypothekarzinse lässt keinen Schluss auf die Zulässigkeit der Überwachung auch der Baurechtszinse zu. Gestützt auf Art. 2 BB hat der Bundesrat in Art. 5 Abs. 1 VO das Bankengewerbe der Meldepflicht für Preiserhöhungen unterstellt. Banken gelten als Dienstleistungsbetriebe. Anscheinend wurde die Unterstellung verfügt in der Meinung, dass die von Banken für Gelddarleihen aller Art zur Anwendung
BGE 101 Ib 329 S. 335
gebrachten Zinssätze überwacht werden sollten. Ob das nach Art. 1 BB tatsächlich zutrifft, kann offen bleiben. Aus der Unterstellung grundpfändlich gesicherter Darlehen unter die Preisüberwachung kann jedenfalls nicht geschlossen werden, dass deswegen auch die Baurechtszinse überwacht werden müssten. Das Hypothekarzinsgeschäft gehört zu den Dienstleistungen des Bankengewerbes; die Besonderheit besteht lediglich darin, dass die Rückzahlung der Hypothekardarlehen durch den Wert bestimmter Grundstücke sichergestellt ist, während dies für andere Darlehens- und Kreditverhältnisse nicht der Fall ist. Das Baurecht als beschränktes dingliches Recht dagegen steht mit dem Eigentum an Grundstücken in Zusammenhang. Die für seine Einräumung geschuldete Entschädigung, der Baurechtszins, besteht, wie deutlich aus dem französischen Ausdruck "rente du droit de superficie" hervorgeht, in einer jährlichen Rente, die nicht als Kapitalzins und auch nicht als Amortisationsbeitrag oder als Annuität zu verstehen ist, wie der Bundesrat in seiner Botschaft zur Revision der Vorschriften über das Baurecht ausführte (BBl 1963 I 971). Somit darf aus der Unterstellung der Hypothekarzinse unter den BB nicht der Schluss auf die Zulässigkeit der Überwachung der Baurechtszinse gezogen werden.
6.
Endlich kann auch nicht gesagt werden, das Fehlen der Unterstellung der Baurechtszinse unter die Überwachung beruhe auf einem Versehen des Gesetzgebers; es bestehe deshalb eine Lücke im BB. Eine Gesetzeslücke könnte nur bei einer planwidrigen Unvollständigkeit des Erlasses angenommen werden. Die Gesetzesmaterialien liefern keinen Anhaltspunkt dafür; im Gegenteil ist aus der ausdrücklichen Ablehnung der Preisüberwachung für Grundstücksverkäufe durch das Parlament und der speziellen, nicht im BB enthaltenen Regelung für die Mietzinsüberwachung auf ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers zu schliessen.
7.
Erstreckt sich der Geltungsbereich des Preisüberwachungsbeschlusses und die Zuständigkeit des Beauftragten nicht auf Baurechtszinse, so ist dem Hauptbegehren des Beschwerdeführers auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung zu entsprechen. Es erübrigt sich daher, zu prüfen, ob die Beschwerde auch deswegen geschützt werden müsste, weil die Erhöhung der Baurechtszinse nicht als ungerechtfertigt erachtet werden könnte.
BGE 101 Ib 329 S. 336
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der Entscheid des Beauftragten für die Überwachung der Preise, Löhne und Gewinne vom 31. Dezember 1974 wird aufgehoben.


header:
Urteilskopf
80 IV 53
13. Auszug aus dem Urteil des Kassationshofes vom 21. Mai 1954 i.S. Saner gegen Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich.

regeste:
Regeste
Art. 140 Ziff. 1 Abs. 2 StGB
.
Wann ist das Gut "anvertraut"?

text:
Sachverhalt
ab Seite 53
BGE 80 IV 53 S. 53
A.-
Dr. Marcel Saner, Direktor der Anker-Treuhand AG, wurde am 12. Januar 1951 von der Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich gemäss
Art. 393 Ziff. 4 ZGB
als Beistand der Immo-Hyp Propria AG ernannt, die infolge Todes ihres einzigen Verwaltungsrates kein Vertretungsorgan mehr besass. Am 7. März 1951 bewilligte
BGE 80 IV 53 S. 54
das Bezirksgericht Zürich dieser Gesellschaft die Nachlassstundung und bestellte zwei Sachwalter. Am 29. März 1952 genehmigte es den Nachlassvertrag mit Vermögensabtretung und ernannte die Sachwalter zu Liquidatoren. Saner blieb Beistand der Gesellschaft.
Im Einvernehmen mit der Vormundschaftsbehörde und den Sachwaltern bemühte sich Saner schon während der Nachlassstundung um den Verkauf von Liegenschaften der Immo-Hyp Propria AG
Im Frühjahr 1952 vermittelte Dr. H. Kressebuch der Immo-Hyp Propria AG den Verkauf der Liegenschaft Rebgasse 5 in Zürich zum Preise von Fr. 447'000.-- und der Liegenschaft Dohlenweg zum Preise von Fr. 651'000.--, bezog dafür Provisionen von je 2% des Verkaufspreises und bezahlte Saner seinerseits als Provision Fr. 10'000.--. Durch Bemühungen des Samuel Steinmann kam es dazu, dass die Immo-Hyp Propria AG die Liegenschaft Schaffhauserstrasse 456 zum Preise von Fr. 278'000.-- an Julius Schär verkaufte. Saner veranlasste Steinmann, gegenüber der Gesellschaft eine Provision von 1 1/2% des Kaufpreises geltend zu machen, und liess der Anker-Treuhand AG durch ihn als Provision Fr. 2000.-- überweisen.
Am 26. Juni 1952 liess sich Saner von Henri Seilaz, der den Verkauf der der Immo-Hyp Propria AG gehörenden Aktien der Vaudaire SA in Lausanne zum Preise von Fr. 148'450.21 vermittelt und dafür eine Provision von Fr. 15'000.-- bezogen hatte, eine Provision von Fr. 3000.-- überweisen.
B.-
Das Schwurgericht des Kantons Zürich verurteilte Saner am 17. November 1953 unter anderem wegen wiederholter Veruntreuung. Es erblickte sie darin, dass Saner die ihm bzw. der Anker-Treuhand AG von Dr. Kressebuch, Samuel Steinmann und Henri Seilaz übermittelten Beträge nicht an die Immo-Hyp Propria AG abgeliefert hatte.
C.-
Saner führt Nichtigkeitsbeschwerde mit dem Antrag, das Urteil sei aufzuheben und er sei freizusprechen.
BGE 80 IV 53 S. 55
D.-
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen.
Erwägungen
Der Kassationshof zieht in Erwägung:
Eine Veruntreuung im Sinne von
Art. 140 Ziff. 1 Abs. 2 StGB
begeht, wer anvertrautes Gut, namentlich Geld, unrechtmässig in seinem oder eines anderen Nutzen verwendet.
Anvertraut im Sinne dieser Bestimmung ist nur, was jemand mit der Verpflichtung empfängt, es in bestimmter Weise im Interesse eines andern zu verwenden, insbesondere es zu verwahren, zu verwalten oder abzuliefern.
Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt. Dr. Kressebuch, Samuel Steinmann und Henri Seilaz haben dem Beschwerdeführer die Provisionen zur Verwendung für sich selber zugewiesen, nicht in seiner Eigenschaft als Beistand der Immo-Hyp Propria AG zur Verwendung für diese, insbesondere zur Ablieferung an die im Nachlassverfahren eingesetzten Liquidatoren. Auch von Seiten der Immo-Hyp Propria AG sind die Provisionen dem Beschwerdeführer nicht anvertraut worden, und zwar selbst dann nicht, wenn richtig sein sollte, dass er, wie das Schwurgericht annimmt, gemäss
Art. 400 OR
verpflichtet war, sie der Gesellschaft zu erstatten. Eine gesetzliche oder vertragliche Herausgabepflicht allein macht einen Vermögenswert nicht zu anvertrautem Gute. Solches liegt trotz Herausgabepflicht nicht vor, wenn der Empfänger das Gut für sich selber, nicht für den andern, empfangen hat. Dass nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts der Erlös aus Kommissions- oder Trödelware dem Empfänger im Sinne von
Art. 140 Ziff. 1 Abs. 2 StGB
anvertraut ist (
BGE 70 IV 73
,
BGE 75 IV 14
), ändert nichts. Bei der Verkaufskommission und beim Trödelvertrag ist zunächst die zu verkaufende Sache anvertraut, und der vom Kommissionär oder Trödler im eigenen Namen eingenommene Erlös tritt an ihre Stelle. Das Geld aber, das der Beschwerdeführer erhielt, war nicht Verkaufserlös, sondern eine für ihn selbst bestimmte Vergütung.
BGE 80 IV 53 S. 56
Deren Annahme war übrigens wegen seiner Stellung als Beistand der Immo-Hyp Propria AG geradezu pflichtwidrig. Wenn er dadurch, dass er das Geld nicht der Gesellschaft oder den Liquidatoren ablieferte, eine weitere Pflicht verletzt haben sollte, so nicht deswegen, weil es ihm anvertraut gewesen wäre, sondern weil anzunehmen wäre, der Empfänger dürfe nach der gesetzlichen Ordnung das so Erworbene nicht für sich behalten.
Das Schwurgericht hat daher den Beschwerdeführer vom Vorwurf der Veruntreuung freizusprechen.


header:
Urteilskopf
116 Ia 52
7. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 14 février 1990 dans la cause commune de Fribourg contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Gemeindeautonomie.
1. Soweit es in einem Verfahren um die Frage geht, ob eine Gemeinde in einem Bereich autonom ist, ist sie von der zuständigen kantonalen Behörde anzuhören (E. 2).
2. Vorentscheidungen des Oberamtmanns oder des Staatsrats über die Zulässigkeit eines Bauprojektes sowie Baubewilligungen berühren die Freiburger Gemeinden in ihrer Autonomie (E. 2a).

text:
Sachverhalt
ab Seite 53
BGE 116 Ia 52 S. 53
Le 17 novembre 1986, le Conseil communal de la ville de Fribourg a mis à l'enquête publique un projet de plan d'affectation des zones et de règlement communal d'urbanisme. Le projet de règlement contient des dispositions détaillées concernant la protection de la vieille ville de Fribourg. La Société immobilière rue de Romont 16 SA a demandé un permis d'implantation prévoyant la démolition et la reconstruction d'un bâtiment ancien sis à la rue de Romont. Du côté de cette artère, le gabarit de la toiture et la façade actuelle devaient être conservés; cependant, celle-ci devait être transformée en un simple mur, aux ouvertures dépourvues de fenêtres et de volets, doublé d'une façade moderne, vitrée, située en retrait et séparée par un espace vide. Conformément à un préavis favorable du Conseil communal, et en dépit d'un préavis contraire de la Commission cantonale des monuments historiques et édifices publics (ci-après: la Commission des monuments), le Préfet du district de la Sarine a délivré ce permis.
La Commission des monuments a recouru au Conseil d'Etat du canton de Fribourg; elle soutenait que la transformation de la façade sur rue était incompatible avec le projet de règlement. La ville de Fribourg n'a pas été invitée à prendre position.
Statuant le 13 février 1989, l'autorité de recours a considéré que l'élaboration du règlement avait commencé depuis plus de deux ans et que, pour cette raison, on ne pouvait plus attribuer un effet anticipé à ce projet sans violer l'
art. 22ter Cst.
Le Conseil d'Etat a toutefois retenu que la transformation de la façade ne tenait pas suffisamment compte du caractère architectural du quartier. En conséquence, il a admis le recours et annulé le permis d'implantation dans la mesure où celui-ci se rapportait à la façade sur la rue de Romont.
Le Tribunal fédéral a été saisi de deux recours de droit public tendant à l'annulation de l'arrêté du Conseil d'Etat, formés l'un par la ville de Fribourg, qui se plaint d'une violation de son autonomie et de son droit d'être entendue, l'autre par la Société immobilière rue de Romont 16 SA, qui dénonce une violation des
art. 4 et 22ter Cst.
Le recours de la ville de Fribourg a été admis; celui de la société, devenu sans objet, a été rayé du rôle.
BGE 116 Ia 52 S. 54
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
La commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive et où il lui laisse une liberté de décision importante.
Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence et qu'elle applique correctement les dispositions du droit fédéral, cantonal ou communal qui règlent la matière. Cependant, le Tribunal fédéral ne vérifie l'application de règles de rang inférieur à la constitution qu'avec un pouvoir d'examen limité à l'arbitraire (
ATF 114 Ia 76
consid. 1 et 2, 81 consid. 1 et 2, 169 consid. 2,
ATF 113 Ia 162
consid. 3). La commune a aussi le droit d'être entendue par l'autorité cantonale (
ATF 96 I 239
in medio; voir aussi
ATF 108 Ia 85
in fine,
ATF 98 Ia 431
consid. 2). En cas de violation de ce droit, la décision déférée au Tribunal fédéral est annulée indépendamment des mérites, sur le fond, des arguments de la commune; à cet égard, le droit d'être entendu de cette collectivité a la même portée que celui qui est garanti aux particuliers par l'
art. 4 Cst.
(cf. ATF 115 Ia consid. 2a,
ATF 111 Ia 166
consid. a,
ATF 111 Ib 299
consid. d).
a) Dans son arrêt du 21 janvier 1976 dans la cause commune de Villars-sur-Glâne, le Tribunal fédéral a constaté que les communes fribourgeoises jouissent d'une certaine autonomie en matière d'élaboration des plans d'aménagement et des règlements relatifs aux constructions (
ATF 102 Ia 163
consid. a). Les changements intervenus dans la législation cantonale, depuis 1976, n'ont pas supprimé cette autonomie. Par contre, dans le même arrêt, le Tribunal fédéral a jugé que les communes du canton de Fribourg n'ont aucune autonomie en matière d'octroi du permis de construire, au motif que celui-ci est délivré par le préfet et que le Conseil communal ne donne, à l'intention de cette autorité, qu'un simple préavis (
ATF 102 Ia 164
consid. b).
A première vue, il semble exact que si la commune n'est pas compétente pour statuer sur l'application du droit, elle ne jouit, à ce propos, d'aucune liberté de décision. Cependant, ce jugement repose sur une distinction inopportune entre l'élaboration et l'application des plans et règlements communaux.
Depuis son arrêt du 4 octobre 1967 dans la cause commune de Zuchwil, le Tribunal fédéral admet que lorsque les communes adoptent des règles de droit dans un domaine où elles sont
BGE 116 Ia 52 S. 55
autonomes, elles peuvent exiger que les autorités cantonales n'interviennent que dans les limites de leurs compétences et, en outre, ce qui était alors nouveau, qu'elles n'exercent ces dernières que d'une façon exempte d'arbitraire (
ATF 93 I 432
consid. c).
Le Tribunal fédéral a rapidement étendu cette protection accrue des communes aux affaires portant sur l'application de leur propre droit. Il a jugé que la garantie protégeant l'élaboration du droit communal ne suffirait pas à assurer la sauvegarde de l'autonomie communale si, à l'occasion du contrôle exercé sur des décisions des communes fondées sur leur droit, les autorités cantonales pouvaient arbitrairement éluder celui-ci ou le dénaturer, sans que la commune ainsi lésée ne dispose d'un moyen de défense (
ATF 94 I 65
in medio,
ATF 95 I 37
consid. 3; voir aussi
ATF 103 Ia 476
consid. d).
Le Tribunal fédéral a ainsi admis, déjà avant l'arrêt du 21 janvier 1976, que les communes doivent bénéficier de garanties équivalentes tant lors de l'élaboration de leur droit que lors de son application. Il importe peu que les autorités cantonales appliquent le droit communal déjà en première instance, comme dans la présente espèce, ou seulement sur recours; les arrêts précités ne font certes allusion qu'à cette dernière situation parce que celle-ci est naturellement la plus fréquente. Il faut donc constater que l'octroi ou le refus d'un permis d'implantation ou de construire par le préfet met en cause l'autonomie des communes du canton de Fribourg. Il en est de même d'une telle décision prise, sur recours, par le Conseil d'Etat. En tant qu'il consacre la solution contraire, l'arrêt du 21 janvier 1976 ne peut pas être confirmé.
b) Le gouvernement cantonal devait donc, avant de statuer dans la présente affaire, entendre la ville de Fribourg en lui donnant l'occasion de répondre aux critiques élevées par la Commission des monuments. Cette formalité n'a pas été accomplie. Jugeant que le projet de règlement n'entrait pas en considération en dépit des dispositions relatives à l'effet anticipé des plans et règlements, le Conseil d'Etat devait aussi inviter la commune à se prononcer sur cette question préalable. En effet, celle-ci touche également à l'autonomie communale (
ATF 103 Ia 477
/478), et la ville de Fribourg, même si elle avait pu répondre au recours, n'aurait eu aucune raison de prévoir la motivation qui a été retenue (
ATF 114 Ia 99
consid. b).


header:
Urteilskopf
104 Ia 172
29. Urteil vom 21. Juni 1978 i.S. Schefer gegen Stadtrat von Rorschach und Regierungsrat des Kantons St. Gallen

regeste:
Regeste
Verfahren; Handels- und Gewerbefreiheit.
1. Vorfrageweise Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von Erlassen; Abgrenzung von Erlass und Verfügung (E. 2a).
2. Anfechtung von Bestätigungs- und Vollzugsakten; Sonderregel für unverzichtbare und unverjährbare Grundrechte (E. 2b).
3. Voraussetzungen für die Annahme der Nichtigkeit einer Verfügung (E. 2c).
4.
Art. 31 BV
. Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes für die Verlegung von Kabeln für private Fernseh-Gemeinschaftsantennenanlagen. Aufteilung des Gemeindegebietes in verschiedene, je einer ortsansässigen Firma zugewiesene Interessengebiete (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 173
BGE 104 Ia 172 S. 173
In der Stadt Rorschach befassen sich drei ortsansässige Radio- und Fernsehgeschäfte mit der Erstellung von Fernseh-Gemeinschaftsantennenanlagen und mit der Verlegung der erforderlichen Kabel. Um zu verhindern, dass in die öffentlichen Strassen unnötig viele Kabel für verschiedene, sich konkurrenzierende Anlagen eingelegt werden, teilte der Stadtrat von Rorschach im Jahre 1972 jeder der drei Firmen provisorisch ein sog. Interessengebiet in der inneren Stadt zu. Am 6. September 1977 beschloss der Stadtrat, an der getroffenen Gebietsaufteilung (ungefähr je 500 Haushalte pro Firma) mit gewissen Modifikationen festzuhalten. Gegen diesen Beschluss wurde kein Rechtsmittel ergriffen. Am 1. Oktober 1977 ersuchte eine der drei ortsansässigen Firmen, die Firma Schefer, um die Einräumung des Durchleitungsrechtes für ein Kabel im Bereiche einer Strasse, welche in dem der Konkurrenzfirma Eisenring zugewiesenen Gebiet liegt. Unter Hinweis auf die am 6. September 1977 beschlossene Gebietsaufteilung lehnte der Stadtrat dieses Gesuch am 11. Oktober 1977 ab. Der Firmeninhaber Karl Schefer focht diesen letzteren Stadtratsentscheid ohne Erfolg beim Regierungsrat des Kantons St. Gallen an. Er führt gegen den abweisenden Rekursentscheid des Regierungsrates wegen Verletzung von
Art. 4 und 31 BV
staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht weist diese, soweit es auf sie eintritt, ab, im wesentlichen aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2.
Der Beschwerdeführer rügt, der Regierungsrat habe es unterlassen, den Stadtratsbeschluss vom 6. September 1977 über die Aufteilung der Stadt in Interessengebiete auf seine Vereinbarkeit mit der Handels- und Gewerbefreiheit zu prüfen.
BGE 104 Ia 172 S. 174
Auch wenn dieser Beschluss innert der gesetzlichen Rechtsmittelfristen nicht angefochten worden sei, müsse er, da er die wirtschaftliche Existenz des Beschwerdeführers in Frage stelle und ein derartiger Eingriff gegen unverzichtbare Rechte verstosse, vom Bundesgericht im vorliegenden Verfahren auf seine Verfassungsmässigkeit überprüft werden.
a) Mit einer gegen eine Einzelverfügung erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde kann vorfrageweise auch die Verfassungsmässigkeit der zur Anwendung gebrachten generell-abstrakten Norm bestritten werden (
BGE 102 Ia 42
, 326;
101 Ia 194
;
BGE 100 Ia 296
, 324;
BGE 98 Ia 164
;
BGE 97 I 334
mit weiteren Hinweisen). Der Beschwerdeführer könnte somit den Beschluss des Stadtrates vom 6. September 1977 über die Ausscheidung von Interessengebieten, auf Grund dessen ihm in der Folge die Verlegung eines Kabels ausserhalb des ihm zugewiesenen Gebietes verweigert wurde, dann vorfrageweise auf seine Verfassungsmässigkeit hin überprüfen lassen, wenn dieser Beschluss den Charakter einer generell-abstrakten Norm hätte und der Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bildende Entscheid als Anwendungsakt dieser Norm, als konkretisierende Einzelverfügung zu betrachten wäre.
Der Beschluss des Stadtrates, den drei konkurrierenden Unternehmen je ein bestimmtes Interessengebiet zuzuweisen, innerhalb dessen künftig nur noch der jeweils zuständigen Firma die Kabelverlegung gestattet werden soll, hat indessen keinen generell-abstrakten Charakter, sondern er erfüllt seinerseits bereits alle wesentlichen Begriffsmerkmale einer Verfügung. Er richtet sich an einen ganz bestimmten Adressatenkreis - nämlich an die drei ortsansässigen Radio- und Fernsehgeschäfte - und regelt eine konkrete Situation, indem er unter Berücksichtigung des heute gegebenen Konkurrenzverhältnisses durch Zuweisung von Interessengebieten die Bewilligungspraxis gegenüber diesen Firmen festlegt. Der Beschluss vom 6. September 1977 wurde dementsprechend nur den beteiligten Firmen sowie den zuständigen städtischen Amtsstellen in Form eines Protokollauszuges mitgeteilt. Wohl berührt die getroffene Regelung auch die Interessen auswärtiger Drittunternehmen, welche in Rorschach allenfalls solche Gemeinschaftsantennenanlagen erstellen könnten, sowie die Grundeigentümer in den verschiedenen Interessengebieten, welche ihre Liegenschaften praktisch nur noch an die Anlage der für ihr Gebiet zuständigen
BGE 104 Ia 172 S. 175
Firma anschliessen können. Diese indirekten Nebenwirkungen ändern jedoch am Verfügungscharakter des erwähnten Beschlusses nichts. Die Regel über die vorfrageweise Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von Erlassen kommt hier daher nicht zum Zuge.
Das entspricht auch der Ratio dieser Regel: Dass die Verfassungsmässigkeit einer generell-abstrakten Norm noch anlässlich eines gestützt auf sie ergangenen Anwendungsaktes bestritten werden kann, beruht vor allem auf der Überlegung, dass der Einzelne beim Erlass einer solchen Norm im allgemeinen noch nicht weiss, ob und wie sie ihn eines Tages treffen wird, und für ihn insofern kein Anlass besteht, die generell-abstrakte Vorschrift sofort im Anschluss an ihren Erlass anzufechten (
BGE 90 I 353
; GIACOMETTI, Die Verfassungsgerichtsbarkeit des Schweizerischen Bundesgerichtes, S. 79/80; W. BURCKHARDT, Die Befristung des staatsrechtlichen Rekurses, in ZBJV 1926/62 S. 58/59). Im vorliegenden Falle war indessen für den Beschwerdeführer klar, wie sich der Stadtratsbeschluss vom 6. September 1977 über die Gebietsaufteilung für ihn auswirken würde. Wenn der Stadtrat dem Beschwerdeführer die Bewilligung zur Kabelverlegung im Bereiche der Mariabergstrasse verweigerte, so bestätigte er damit lediglich seinen früheren Beschluss vom 6. September 1977. Es gelten in einem solchen Falle die Regeln über die Anfechtung von Bestätigungs- und Vollzugsakten.
b) Eine Verfügung, welche auf einer rechtskräftigen früheren Verfügung beruht und diese lediglich vollzieht oder bestätigt, kann nicht mit der Begründung angefochten werden, die frühere Verfügung sei verfassungswidrig; eine solche Rüge ist verspätet (
BGE 88 I 265
). Eine Ausnahme von diesem Grundsatz macht die bundesgerichtliche Rechtsprechung dann, wenn der Beschwerdeführer die Verletzung unverzichtbarer und unverjährbarer Rechte rügt (
BGE 100 Ia 296
;
97 I 916
;
BGE 93 I 351
;
BGE 88 I 265
). Besondere Regeln gelten ferner für die Vollstreckung ausserkantonaler Entscheide (
BGE 102 Ia 195
;
BGE 88 I 265
mit Hinweisen).
Zu den unverzichtbaren und unverjährbaren Rechten, auf die sich ein Beschwerdeführer auch noch im Anschluss an jede Vollzugs- oder Bestätigungsverfügung berufen kann, gehören nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes bestimmte, dem Einzelnen um seiner Persönlichkeit willen zustehende fundamentale Rechte,
BGE 104 Ia 172 S. 176
wie die persönliche Freiheit, die Niederlassungsfreiheit, die Glaubens- und Gewissensfreiheit, die Kultusfreiheit, die Ehefreiheit, das Verbot des Schuldverhaftes und der körperlichen Strafen (
BGE 97 I 916
,
BGE 95 I 351
,
BGE 88 I 267
; CH. LEUENBERGER, Die unverzichtbaren und unverjährbaren Grundrechte in der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts, Diss. Bern 1976, S. 17). Die Handels- und Gewerbefreiheit gehört, wie in
BGE 88 I 271
und
BGE 100 Ia 296
ausdrücklich festgestellt wurde, nicht zu diesen unverzichtbaren und unverjährbaren Grundrechten. Auf die Rüge, der dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegende Stadtratsbeschluss über die Gebietsaufteilung vom 6. September 1977 verstosse gegen
Art. 31 BV
, kann daher nicht eingetreten werden.
Die neuerdings in der Literatur (LEUENBERGER, a.a.O. S. 81 ff., S. 134 ff.) aufgeworfene Frage, ob es gerechtfertigt sei, eine Reihe bestimmter Grundrechte unabhängig von der Schwere des Eingriffs und den übrigen konkreten Umständen bezüglich der Einhaltung der Beschwerdefrist generell zu privilegieren, oder ob nicht richtigerweise, unter Verzicht auf einen festen Katalog privilegierter Freiheitsrechte, jeweils einzelfallmässig (ähnlich wie bei der Frage der Nichtigkeit) das Interesse am Schutz des berührten Grundrechtes gegenüber jenem der Rechtssicherheit und der Verfahrensökonomie abgewogen werden sollte, braucht hier nicht weiter erörtert zu werden. Auch eine dahingehende Änderung der Rechtsprechung vermöchte dem Beschwerdeführer nichts zu nützen. Selbst wenn man die Möglichkeit der Anfechtung von Vollzugs- und Bestätigungsakten im erwähnten Sinne auf sämtliche Grundrechtsrügen ausdehnen wollte, wäre es unter den konkreten Umständen nicht angebracht, eine nachträgliche Anrufung der Handels- und Gewerbefreiheit gegenüber dem rechtskräftigen Beschluss vom 6. September 1977 noch zuzulassen.
c) Dass dieser Beschluss schlechthin nichtig sei und es gegen das Willkürverbot verstosse, ihm irgendwelche Rechtswirkungen beizulegen (vgl. dazu LEUENBERGER, a.a.O. S. 92), wird in der staatsrechtlichen Beschwerde mit Grund nicht geltend gemacht. Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur anfechtbar, und sie werden durch Nichtanfechtung rechtsgültig. Nichtigkeit, d.h. absolute Unwirksamkeit einer Verfügung, wird nur angenommen, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er offensichtlich
BGE 104 Ia 172 S. 177
oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (
BGE 98 Ia 571
mit Hinweisen; IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 40 S. 240 ff.). Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich schwerwiegende Verfahrensfehler sowie die Unzuständigkeit der verfügenden Behörde in Betracht; dagegen haben inhaltliche Mängel nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge (vgl. IMBODEN/RHINOW, a.a.O. S. 242 ff.). Es ist klar, dass die Voraussetzungen für die Annahme absoluter Nichtigkeit bezüglich des Stadtratsbeschlusses vom 6. September 1977 nicht erfüllt sind, und der Beschwerdeführer behauptet dies denn auch nicht.
d) Ob allenfalls bei Eintreten oder Bekanntwerden neuer, bei Erlass des Stadtratsbeschlusses vom 6. September 1977 nicht berücksichtigter Tatsachen ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Wiedererwägung besteht, braucht hier nicht erörtert zu werden. Der Beschwerdeführer hat mit seinem Bewilligungsgesuch vom 1. Oktober 1977 beim Stadtrat keine solchen Wiedererwägungsgründe geltend gemacht, und seine gegen die Ablehnung dieses Gesuches erhobene staatsrechtliche Beschwerde läuft auf eine verspätete Anfechtung des Stadtratsbeschlusses vom 6. September 1977 hinaus.
Soweit der Beschwerdeführer dem Regierungsrat vorwirft, eine Überprüfung dieses Beschlusses abgelehnt zu haben, ist die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen; soweit er im Verfahren vor Bundesgericht eine solche Überprüfung verlangt, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
3.
Ergänzend sei bemerkt, dass der vorliegenden Beschwerde auch dann kein Erfolg beschieden wäre, wenn das Bundesgericht den fraglichen Beschluss vom 6. September 1977 auf seine Verfassungsmässigkeit zu überprüfen hätte.
Der Beschwerdeführer beruft sich in diesem Zusammenhang auf
BGE 101 Ia 479
ff. Danach kann, in Änderung der früheren Rechtsprechung, die Handels- und Gewerbefreiheit auch für Erwerbstätigkeiten angerufen werden, die mit einem gesteigerten Gemeingebrauch öffentlichen Grundes verbunden sind. Das Bundesgericht überprüft alsdann, soweit
Art. 31 BV
Platz greift, die angefochtene Massnahme hinsichtlich der Interessenabwägung und der Verhältnismässigkeit nicht nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür, sondern mit freier Kognition; es
BGE 104 Ia 172 S. 178
übt jedoch Zurückhaltung, soweit es um die Würdigung der besonderen örtlichen Verhältnisse geht, welche die kantonalen Instanzen besser kennen, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen (
BGE 103 Ia 42
;
BGE 101 Ia 481
).
Nach dem st. gallischen Recht (vgl. Art. 96 ff. des Gesetzes über das Strassenwesen) gilt die Verlegung privater Leitungen im öffentlichen Grund als gesteigerter Gemeingebrauch, welcher der Bewilligung der zuständigen Gemeindebehörde bedarf.
Der unter der Strassenoberfläche zur Verfügung stehende Raum ist beschränkt und hat in erster Linie die Leitungen der öffentlichen Werke aufzunehmen. Jede Verlegung einer zusätzlichen Leitung macht in der Regel eine Öffnung der Strassenoberfläche erforderlich und behindert damit die Benützung der Strasse; ferner werden dadurch künftige Reparatur- und Anpassungsarbeiten erschwert. Es entspricht daher einer vernünftigen, vor der Handels- und Gewerbefreiheit standhaltenden Interessenabwägung, wenn die Gemeinde die Verlegung von Fernsehkabeln im öffentlichen Grund nicht jedem Gesuchsteller unbesehen gestattet, sondern durch Festlegung einer bestimmten Bewilligungspraxis dafür sorgt, dass die Erschliessung des Gemeindegebietes für den Anschluss an private Gemeinschaftsantennenanlagen rationell erfolgt und nicht unnötig viele Kabel verlegt werden. Sind in einer Gemeinde mehrere Firmen tätig, die sich mit der Errichtung solcher Anlagen befassen, so erscheint es als verfassungsrechtlich zulässig, wenn die Gemeindebehörde, statt von Fall zu Fall über die von den Konkurrenten gestellten Gesuche zu entscheiden, jeder der interessierten Firmen einen Teil des Gemeindegebietes zur ausschliesslichen Bearbeitung zuweist und damit den Aufbau eines zweckmässigen, den öffentlichen Grund möglichst schonenden Kabelnetzes ermöglicht. Eine derartige Lösung liegt insoweit, als sie die Kosten der Erschliessung herabsetzt, auch im Interesse der Grundeigentümer. Es versteht sich, dass die Gemeinde bei einer solchen Aufteilung gegenüber den interessierten Firmen den Grundsatz der Rechtsgleichheit zu beachten hat. Der Beschwerdeführer bringt jedoch nichts vor, was die im Stadtratsbeschluss vom 6. September 1977 vorgesehene Aufteilung als unhaltbar erscheinen liesse. Er ficht die fragliche Regelung nur dem Grundsatz nach an und erhebt keine Rügen hinsichtlich ihrer Ausgestaltung im einzelnen. Der Hinweis auf seine bisherigen Investitionen ist unbehelflich, da er nicht dartut,
BGE 104 Ia 172 S. 179
dass er diese Investitionen gutgläubig schon vor der im Jahre 1972 vorgenommenen provisorischen Aufteilung des Stadtgebietes getätigt habe. Schliesslich vermag auch die vom Beschwerdeführer hervorgehobene Möglichkeit, dass künftig vielleicht noch eine weitere Firma in Rorschach Gemeinschaftsantennenanlagen errichten möchte, die Verfassungsmässigkeit der getroffenen Regelung nicht in Frage zu stellen, zumal neben den ausgeschiedenen drei Interessengebieten noch grosse unzugeteilte Gebiete ausserhalb des Stadtkerns vorhanden sind und die heute vorgenommene Aufteilung nur bis 1984 Geltung hat; eine Zulassung weiterer Firmen ist somit nicht zum vornherein ausgeschlossen. Davon abgesehen, ist der Beschwerdeführer nicht legitimiert, die Interessen allfälliger weiterer Mitbewerber geltend zu machen.