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Urteilskopf
84 II 441
59. Urteil der I. Zivilabteilung vom 28. Oktober 1958 i.S. Aktiebolaget Astra gegen Cilag A.-G.

regeste:
Regeste
Verwechselbarkeit von Wortmarken,
Art. 6 MSchG
.
Frage des Schutzes tatsächlich gebrauchter, aber nicht eingetragener Übersetzungen einer eingetragenen Wortmarke (Erw. 1).
Frage der Verwechselbarkeit der Wortmarken "Xylokain" und "Celekain" für Lokalanaesthetika (Erw. 2-4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 441
BGE 84 II 441 S. 441
A.-
Die Firma Aktiebolaget Astra, Apotekarnes Kemiska Fabriker, ein international bekanntes schwedisches Unternehmen der pharmazeutischen Branche, ist Inhaberin der am 24. Februar 1947 im schweizerischen Markenregister unter Nr. 120 045 hinterlegten Wortmarke "XYLOCAIN". Diese Marke wurde ursprünglich für eine Reihe von Produkten beansprucht; am 1. April 1949 liess die Markeninhaberin jedoch die Warenliste auf "Lokalbetäubungsmittel" einschränken. Das Xylocain wird vornehmlich in flüssiger Form, in Ampullen und Zylindern, als Injektionsmittel hergestellt und von Ärzten sowie insbesondere Zahnärzten verwendet. Die Abgabe des Mittels erfolgt nur gegen Rezept. Die Reklame dafür richtet sich ausschliesslich an Ärzte und Zahnärzte, allenfalls noch an Apotheker.
Daneben stellt die AB Astra neuestens auch eine Salbe "Xylocain" als Anaesthetikum her. Diese in Apotheken erhältliche Salbe ist nicht rezeptpflichtig, doch wird dafür im Publikum keine Reklame gemacht.
BGE 84 II 441 S. 442
Die pharmazeutische Fabrik Cilag A.-G. in Schaffhausen hinterlegte am 22. November 1954 im schweizerischen Markenregister unter den Nr. 153 996-98 die Wortmarken "CELECAIN", "CELECAINA" und "CELECAINE", welche am 24. Januar 1955 auch international unter den Nr. 182 221-23 eingetragen wurden. Diese Eintragungen erfolgten zunächst ebenfalls für eine ganze Anzahl von Produkten, doch schränkte auch die Cilag A.-G. die Warenangabe im Markenregister bezüglich aller drei Marken am 18. Juli 1957 auf "rezeptpflichtige Arzneimittel (Lokalanaesthetika)" ein.
Die AB Astra fand, die Marke "Celecain" unterscheide sich von ihrer Marke "Xylocain" nicht hinlänglich, und wurde deswegen bei der Cilag A.-G. vorstellig. Diese stellte jedoch eine Verwechselbarkeit der beiden Marken in Abrede. Ein längerer Briefwechsel der Parteien blieb ergebnislos.
B.-
Mit Klage vom 15. Oktober 1956 beantragte die AB Astra, die Marken "CELECAIN", "CELECAINA" und "CELECAINE" der Beklagten seien ungültig zu erklären und der Beklagten der weitere Gebrauch dieser Bezeichnungen als Warenzeichen und in der Werbung zu verbieten.
Die Beklagte bestritt eine Verwechslungsgefahr und beantragte Abweisung der Klage.
C.-
Das Obergericht des Kantons Schaffhausen wies - nach Vormerknahme von der durch die Beklagte während des Prozesses vorgenommenen Beschränkung ihrer angefochtenen Marken auf rezeptpflichtige Arzneimittel (Lokalanaesthetika) - die Klage mit Urteil vom 4. Oktober 1957 ab.
D.-
Mit der vorliegenden Berufung hält die Klägerin an ihren oben erwähnten Klagebegehren fest; eventuell beantragt sie Rückweisung der Sache an die Vorinstanz.
Die Beklagte ersucht um Abweisung der Berufung und Bestätigung des angefochtenen Urteils.
BGE 84 II 441 S. 443
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Klägerin behauptet, die beiden umstrittenen Marken "Xylocain" und "Celecain" seien - für gleichartige Waren verwendet - miteinander verwechselbar.
a) Massgeblich ist auch bei Wortmarken der Eintrag im Markenregister (
Art. 6 Abs. 1 MSchG
;
BGE 84 II 318
,
BGE 78 II 382
Erw. 2). Die Klägerin hat ihre Marke nur in deutscher Sprache eintragen lassen, die Beklagte dagegen in den drei schweizerischen Amtssprachen. Demgemäss bezieht sich der markenrechtliche Schutz der Klägerin unmittelbar nur auf die deutschsprachige Bezeichnung; nur für die Beifügung schriftlicher Angaben zu einer Marke genügt laut
Art. 12 Abs. 4 MSchG
die Hinterlegung in einer einzigen Sprache grundsätzlich auch für die Übersetzung in andere Sprachen. Die reine Wortmarke lässt sich in ihrer Behandlung textlichen Zusätzen nicht durchwegs gleichstellen (vgl. MATTER, Kommentar zum MSchG, S. 166, zu Art. 12 Abs. 4). Trotzdem ist die Verwendung der Wortmarke in Übersetzungen wegen der Bedeutung des Marrkengebrauchs auch bei Beurteilung der Verwechselbarkeit heranzuziehen (MATTER, S. 107 Ziff. 2 und S. 109 Ziff. 9), wie das in der Rechtsprechung auch bei der Frage der Täuschungsgefahr geschieht (
BGE 82 I 51
Erw. 2,
BGE 56 I 55
f.). Dass die Klägerin ihre Marke "Xylocain" ausser in der deutschen Schreibweise auch in jener der beiden andern schweizerischen Amtssprachen gebraucht, steht fest (vgl. das Reklamematerial Klagebeilagen 3-7 und 9).
b) Die erst während des Prozesses von der Beklagten erklärte Einschränkung des Gebrauchs der Marke "Celecain" und ihrer sprachlichen Abwandlungen auf rezeptpflichtige Arzneimittel (Lokalanaesthetika) ist auch vom Bundesgericht zu berücksichtigen. Sollte die Klägerin die Berücksichtigung als unzulässig bemängeln wollen, so wäre darauf nicht einzutreten, da es sich um eine im Berufungsverfahren nicht überprüfbare Frage des kantonalen Prozessrechts handeln würde. Höchstens könnte sich fragen,
BGE 84 II 441 S. 444
ob die nachträgliche Einschränkung - weil Marken nur für den Gebrauch Bedeutung haben - Treu und Glauben widerspricht. Das wagt die Klägerin jedoch selber nicht zu behaupten, nachdem die Beklagte ihr Vorhaben, die umstrittene Marke für ein Lokalbetäubungsmittel zu verwenden, bereits am 8. November 1955, also vor Prozessbeginn bekanntgegeben und die Forschungstätigkeit zur Schaffung neuer Lokalanaesthetika seit Anfang 1952 in ihr Programm aufgenommen hatte. Somit ist von der genannten Beschränkung des durch die Beklagte beabsichtigten Markengebrauchs auszugehen (vgl.
BGE 56 II 464
,
BGE 58 II 172
Erw. 3).
c) Bei dieser Ausgangslage stehen Marken, welche nur für rezeptpflichtige Arzneimittel Verwendung finden sollen, bzw. eingetragene Abwandlungen der gleichen Marke in drei Landessprachen ("Celecain", "Celecaina" und "Célécaine") einer andern, zuerst eingetragenen Wortmarke (Xylocain) gegenüber, welche ihrerseits ebenfalls rezeptpflichtige Arzneimittel der gleichen Kategorie bezeichnet, daneben aber auch für eine ohne Rezept abgegebene Salbe verwendet wird, worauf die Klägerin in der Berufung besonderes Gewicht legt. Der zu beurteilende Tatbestand ist also verschieden, je nachdem die Vergleichung der jüngeren Marken mit der Prioritätsmarke deren Verwendung für das rezeptpflichtige Einspritzmittel oder die ohne Rezept erhältliche Salbe betrifft. Die beiden Fälle sind deshalb gesondert zu betrachten.
Die Unterscheidung der beiden Tatbestände besagt nichts zur Frage, ob die Verwechselbarkeit konkret oder abstrakt zu betrachten sei. Die Beklagte wirft der Klägerin vor, diese gelange lediglich auf Grund abstrakter Betrachtungsweise zur Bejahung der Verwechslungsgefahr. Ob der Vorwurf berechtigt sei, mag dahingestellt bleiben. Das Bundesgericht hat jedenfalls in ständiger Rechtsprechung die Verwechselbarkeit von Marken stets für den Einzelfall, also konkret geprüft (
BGE 83 II 220
Erw. 3,
BGE 82 II 540
Erw. 1).
BGE 84 II 441 S. 445
2.
Die Vorinstanz hat für das Bundesgericht verbindlich festgestellt, "Xylocain" werde hauptsächlich in flüssiger Form, als rezeptpflichtiges Injektionsmittel, verwendet, während die Salbe in ihrer praktischen Bedeutung jedenfalls sehr stark zurücktrete. Typisch ist somit die Verwendung als Injektionsmittel. Dieser Tatbestand ist daher vorweg zu behandeln.
Bei der Entscheidung der Frage der Verwechselbarkeit ist auf den letzten Abnehmer abzustellen (
BGE 83 II 220
Erw. 3 lit. a,
BGE 78 II 382
,
BGE 77 II 334
Erw. 3 a,
BGE 61 II 57
Erw. 3). Das sind beim Injektionsmittel Fachleute. Da es zur Vornahme von Einspritzungen dient, welche nur der dazu berechtigte Fachmann vornehmen darf, bekommt der Patient normalerweise weder das Rezept, noch überhaupt das gekaufte Mittel in die Hand. Beim Sachkundigen als Abnehmer und Verbraucher darf aber auf ein grösseres Unterscheidungsvermögen abgestellt werden als es das breite Publikum aufweist. Das entspricht der ständigen Rechtsprechung (
BGE 73 II 60
Abs. 1,
BGE 61 II 57
oben; grundsätzlich gleich RGZ 124 S. 103 oben). Hinsichtlich pharmazeutischer Präparate im besonderen ergibt sich dieser Grundsatz als natürliche Ergänzung zu den in
BGE 78 II 382
Erw. 1 niedergelegten Regeln; dort war auf den ohne Rezept erfolgenden Verkauf an das breite Publikum abzustellen; doch enthält jener Entscheid (Erw. 1 am Ende) bereits den Vorbehalt, dass unter besonderen Verhältnissen spezielle Einschränkungen in der Beurteilung der Verwechslungsgefahr geboten sein können. Da im vorliegenden Fall Bezug und Gebrauch der beiden zu vergleichenden Markenartikel ausschliesslich durch den Fachmann erfolgen, ist nur er als "letzter Abnehmer" im Rechtssinn zu betrachten (so auch das Kammergericht in GRUR 1927 S. 905). Dementsprechend ist nicht einmal die Rezeptpflicht für sich allein entscheidend; es bedarf daher keiner Untersuchung, wie weit sie es sonst sei oder nicht sei. Aus diesem Grunde können die von der Klägerin angerufenen deutschen Entscheide (RGZ 124 S. 104, 156 S. 359) nicht
BGE 84 II 441 S. 446
massgebend sein; denn dort handelte es sich um Präparate, die zwar nur gegen Rezept erhältlich waren, aber immerhin dem Patienten abgegeben wurden. In dem von der Klägerin weiter erwähnten österreichischen Entscheid (GRUR 1929 S. 162 ff.) wurde zur Frage der Rezeptpflicht überhaupt nicht Stellung genommen, sondern einfach die Verwechselbarkeit als solche bejaht; aus diesem Entscheid ist daher schon aus diesem Grunde für die Beurteilung des vorliegenden Falles nichts zu gewinnen.
Die Klägerin wendet allerdings ein, Nachbestellungen erfolgten meistens nicht durch den Arzt selbst, sondern durch seine Praxishilfe, welche keine Vorbildung zu besitzen brauche. In dieser Form geht der Einwand fehl. Denn ein grosser Teil des Arztpersonals ist geschult, ein weiterer zumindest praktisch erfahren. Also hat man es wiederum mit Branchekundigen zu tun, während auf den Ausnahmefall nicht abzustellen ist. Abgesehen hievon hat der sorgfältige Arzt die notwendigen Weisungen (wofür er verantwortlich ist) zu erteilen. Die Klägerin erwähnt schliesslich "mögliche Irrtümer"; aber solche sind für die gerichtliche Entscheidung nicht massgebend.
Praktisch betrachtet, ist somit die Verwechslungsgefahr in Fällen wie dem vorliegenden, wo das Präparat für den Fachmann bestimmt bleibt, wesentlich geringer als bei der Abgabe gegen Rezept an den Patienten oder gar beim freien Verkauf an das grosse Publikum. Wollte man es anders halten (wie z.B. das Reichsgericht in RGZ 124 S. 104 Abs. 1), dann müsste der Unterscheidung zwischen Fachleuten und Nichtfachleuten die ihr von der schweizerischen Rechtsprechung sonst beigelegte Bedeutung abgesprochen werden. Hiezu besteht kein Anlass.
3.
Geht man von diesen Grundsätzen über die Anforderungen an die Unterscheidungsfähigkeit aus, so ist die Verwechslungsgefahr zu verneinen. Gemäss ständiger Rechtsprechung wird die Unterscheidbarkeit von Marken durch den Gesamteindruck bestimmt (
BGE 82 II 233
/4,
BGE 78 II 380
ff.); dieser wiederum hängt ab vom Schriftbild,
BGE 84 II 441 S. 447
also von der Wortlänge, der Gleichartigkeit oder Verschiedenheit der verwendeten Buchstaben, und vom Wortklang, d.h. vom Silbenmass, der Kadenz und der Aufeinanderfolge der sonoren Vokale (
BGE 78 II 381
,
BGE 79 II 222
Erw. 4,
BGE 82 II 234
Erw. 3, 541 Erw. 2 und 3). Bei Anlegung dieser Massstäbe sind die Wortmarken "Xylocain" und "Celecain" als für Fachleute genügend unterscheidbar zu betrachten. Insbesondere ist nicht anzunehmen, das X in "Xylo. .." und das C in "Cele. .." (besonders noch bei der häufigen Aussprache des C als K) gäben Anlass zu Verwechslungen. Dem y in "Xylo. ..", sei es als i oder als ü ausgesprochen, und vor allem dem sonoren o kommt gegenüber den beiden e in "Cele. .." ganz besondere Unterscheidungskraft zu. Klangliche Ähnlichkeiten, deretwegen das deutsche Patentamt die Zulassung der Marke der Beklagten abgelehnt hat, sind zu entfernt, als dass sie entscheidend ins Gewicht fallen könnten. Damit Verwechslungsgefahr anzunehmen wäre, bedürfte es eines geringeren Grades der Verschiedenheit, nämlich des Fehlens charakteristischer Merkmale, welche Unterscheidungskraft verleihen.
Nun stimmen allerdings die Endungen "... cain", "... caine" und "... caina" in den Vergleichsmarken überein; aber die Endung ist den Marken von über 120 Lokalbetäubungsmitteln gemein, weil sie medizinisch als Kennzeichen für solche gilt und hiefür vom Exekutivrat der Weltgesundheitsorganisation anempfohlen wurde (vgl. Antwortbeilage 3, "Résolutions" vom 18. Januar 1955, nebst Anlage II, sowie GRUR 1927 S. 905 Spalte 2). Wenn auch auf den Gesamteindruck abzustellen ist, so bleibt dergestalt nur der erste Teil von Marken für Lokalbetäubungsmittel charakteristisch; ihm aber haftet vorliegend genügende Unterscheidungskraft an. Das hat mit der von der Klägerin behaupteten Weglassung eines schutzunfähigen Teils beim Markenvergleich nichts zu tun; denn laut Gesetz (MSchG Art. 6 Abs. 1) genügt es, dass der Marke in ihrem Gesamtbild durch "wesentliche
BGE 84 II 441 S. 448
Merkmale" die Unterscheidbarkeit verliehen wird. Das trifft vorliegend zu. Der Einwand der Klägerin hält nur dort stand, wo auch die schutzfähigen Teile von Vergleichsmarken dermassen farblos oder einander ähnlich sind, dass sie dem ganzen Markenwort keinen unterscheidenden Stempel aufzudrücken vermögen (vgl. z.B.
BGE 78 II 381
ff. Erw. 1 und 4).
Die Klägerin glaubt sich darauf berufen zu können, dass die Beklagte die Anmeldung ihrer Marke in Schweden mit Rücksicht auf die Besonderheiten der schwedischen Sprache, in der bei der Aussprache der Vokale e und o oft nur ein geringer Unterschied gemacht werde, zurückgezogen hat. Das kann für die schweizerischen Amtssprachen keine Bedeutung beanspruchen. Die Klägerin meint zwar, der Fall undeutlicher Aussprache müsse auch hier mitbeachtet werden. Allein hiebei handelt es sich um etwas anderes als in Schweden, nämlich um eigentliche Mängel der Aussprache. Die Berücksichtigung auch fehlerhafter Aussprachen beim Markenvergleich würde ausserordentlich weit führen, dies besonders beim fachkundigen Abnehmer. Es ist auf die Norm abzustellen.
Nicht wesentlich anders als in der deutschen Sprache fällt der Markenvergleich im Französischen und Italienischen aus. Die Wortendungen ändern bei der Prioritätsmarke der Klägerin und den Vergleichsmarken der Beklagten in genau gleicher Weise. Es bedarf also keiner besonderen Untersuchung der Unterschiede in den beiden andern Sprachen.
Damit erweist sich der Entscheid der Vorinstanz, soweit die Verwendung der Marken für das Injektionsmittel in Frage steht, als richtig.
4.
Wie bereits ausgeführt wurde, ist die Marke "Xylocain" auch für eine Salbe bestimmt. Dass die Klägerin ihre Marke auch in dieser Weise gebraucht, ist von der Vorinstanz für das Bundesgericht verbindlich festgestellt. Eine Rezeptpflicht besteht für diese Salbe nicht; dagegen unterstellt die Vorinstanz, es sei anzunehmen,
BGE 84 II 441 S. 449
dass auch die Salbe "meist auf ärztliche Veranlassung zur vorübergehenden Schmerzlinderung angewendet" werde. Danach steht also auch die Verwendung der Salbe vorwiegend unter ärztlicher Kontrolle. Bei dieser Sachlage erübrigt sich die von der Klägerin eventuell beantragte Rückweisung des Falles an die Vorinstanz zwecks Abnahme von Beweisen über den angeblich unbegrenzten Abnehmerkreis oder die Feststellung des Umfanges der Verkäufe von Xylocainsalbe.
Wird aber auch die Salbe meist auf ärztliche Veranlassung abgegeben, so ist nicht ersichtlich, wo beim Laien eine Verwechslungsgefahr liegen soll. Eine solche ist namentlich auch deshalb zu verneinen, weil der Laie weder Bezüger noch Verbraucher der Konkurrenzware "Celecain" ist. Daher sind, solange die Beklagte gemäss ihrer verbindlichen Prozesserklärung unter ihrer Marke nur rezeptpflichtige Lokalanaesthetika vertreibt, Verwechslungen ausgeschlossen. Die Klage ist daher auch in diesem Punkte abzuweisen, ohne dass die Frage der auch für den Laien genügenden Unterscheidbarkeit der Marken entschieden werden müsste.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Berufung wird abgewiesen und das Urteil des Obergerichts des Kantons Schaffhausen vom 4. Oktober 1957 bestätigt.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
104 IV 110
29. Auszug aus dem Urteil des Kassationshofes vom 12. Mai 1978 i.S. Polizeirichteramt der Stadt Zürich gegen M.

regeste:
Regeste
1.
Art. 36 Abs. 1 SVG
. Pflicht zum Einspuren und Pflicht, gemäss der bei Erreichen der Verzweigung benutzten Einspurbahn weiterzufahren (Erw. 3).
2.
Art. 49 Abs. 3 SSV
. Grüne Pfeile in Lichtsignalen erteilen den Benützern der betreffenden Spur die verpflichtende Weisung, in Pfeilrichtung weiterzufahren (Erw. 4).
3.
Art. 36 Abs. 1,
Art. 44 SVG
. Ein Spurwechsel ist nur zulässig, wo Fahrstreifen nicht durch Sicherheitslinien getrennt sind, längstens aber bis zum Rande einer Verzweigung bzw. bis zu einem dort markierten Haltebalken (Erw. 2 und 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 111
BGE 104 IV 110 S. 111
A.-
a) M. fuhr am 15. August 1976, um 16.30 Uhr, mit seinem Taxi auf der Weststrasse in Zürich stadteinwärts. An der Verzweigung Weststrasse/Kalkbreitestrasse hielt er sein Fahrzeug wegen Rotlichtes vor dem Haltebalken des mittleren Fahrstreifens an.
b) Die Weststrasse weist vor der Kreuzung mit der Kalkbreitestrasse in Richtung Stadtzentrum drei durch Leitlinien getrennte Fahrstreifen auf, die in Fahrtrichtung gesehen mit Richtungspfeilen markiert sind. Die linke Spur ist für die nach links abbiegenden Fahrzeuge bestimmt, die mittlere und die rechte Spur für Geradeausfahrt, die rechte Spur auch für Rechtsabbieger. Eine Fahrbahn für den Gegenverkehr ist nicht vorhanden (Einbahnstrasse). Vor der Kreuzung befindet sich ein Fussgängerstreifen. An dessen der Kreuzung abgewandter Seite quert ein Haltebalken die Strasse.
Der Verkehr auf der Kreuzung wird durch eine Lichtsignalanlage geregelt. Über der Fahrbahu hängen Ampeln für die mittlere und die rechte Spur. Rechts über dem Trottoir befindet sich etwas niedriger eine Wiederholung der über dem rechten Fahrstreifen hängenden Ampel. Für den linken Fahrstreifen ist kein Licht über der Fahrbahn selbst angebracht, sondern eine tiefer befestigte Ampel über dem linken Trottoir. Alle Verkehrslichter zeigen bei Rot und Grün Richtungspfeile entsprechend den Markierungen der Einspurstreifen. Die Ampeln haben gleichzeitig Rotlicht. Grünlicht erscheint zuerst für die Streifen in der Mitte und rechts, ca 2 1/2 Sekunden später auch für die Linksabbiegespur.
c) Während M. auf dem mittleren Geradeausstreifen vor dem Rotlicht wartete, forderte ihn sein Fahrgast auf, nach links
BGE 104 IV 110 S. 112
in die Kalkbreitestrasse zu fahren. Als die Verkehrslichter auf grün schalteten, bog M. von der Geradeausspur her nach links ab. Dabei setzte er sich vor die in der Linksabbiegespur befindlichen Fahrzeuge, die dann hinter ihm in die Kalkbreitestrasse gelangten. Knapp vor dem Abbiegen betätigte er den linken Blinker.
B.-
Das Polizeirichteramt der Stadt Zürich verurteilte M. wegen Übertretung von Art. 27 Abs. 1 und 39 Abs. 1 SVG zu einer Busse von Fr. 70.-. Der Einzelrichter des Bezirkes Zürich sprach ihn frei. Das Obergericht wies am 16. Februar 1978 die Nichtigkeitsbeschwerde des Polizeirichteramtes Zürich ab.
C.-
Mit der eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerde beantragt das Polizeirichteramt Rückweisung der Sache an das Obergericht zur Bestrafung des M. Dieser beantragt Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Sind auf einer Strasse durch Leitlinien mehrere Fahrstreifen (
Art. 1 Abs. 5 VRV
) markiert, dann darf sie der Fahrzeugführer (nur) wechseln, wenn er dadurch den übrigen Verkehr nicht gefährdet (
Art. 44 Abs. 1 SVG
). Die Leitlinien dürfen mit der gebotenen Vorsicht überfahren werden (
Art. 52 Abs. 3 SSV
).
Das schweizerische Verkehrsrecht verpflichtet die Fahrzeugführer nicht, die einmal gewählte Spur womöglich beizubehalten. Vielmehr sind die allgemeinen Verkehrsregeln (Rechtsfahren, links Überholen, Einspuren usw.) zu beachten. Um ihnen zu genügen, ist nötigenfalls über Leitlinien hinweg die Spur zu wechseln.
Werden die Fahrstreifen dagegen durch Sicherheitslinien (
Art. 52 Abs. 1 SSV
) getrennt, so ist ein Spurwechsel auch dann unzulässig, wenn niemand gefährdet wird.
Diese Regeln gelten für alle Fahrstreifen, also auch für Einspurstreifen.
3.
a) Unter der Herrschaft des MFG galt das Gebot des Rechtsfahrens auch bei der Annäherung an Verzweigungen, unabhängig von der weiteren Fahrtrichtung. Diese Regel entsprach den Verkehrsverhältnissen bei Erlass des MFG: Spärlicher
BGE 104 IV 110 S. 113
Motorfahrzeugverkehr auf schmalen Strassen mit ungesicherten Randstreifen.
Das SVG trug den Veränderungen im Verkehr Rechnung.
Art. 36 Abs. 1 SVG
verlangt vom Fahrzeugführer, bei der Annäherung an eine Verzweigung einzuspuren; nach links, falls er links abbiegen will, nach rechts, wenn er nach rechts abzubiegen beabsichtigt. Geradeaus darf grundsätzlich auf der ganzen Fahrbahn gefahren werden, sofern nichts anderes signalisiert ist. (Alle diese Bemerkungen beziehen sich auf den Verkehr in einer Verkehrsrichtung, ohne Berücksichtigung des dem Gegenverkehr dienenden Teiles der Strasse).
Die Pflicht zum Einspuren gilt allgemein, nicht nur auf breiten Strassen mit oder ohne markierte Fahrstreifen (
Art. 13 VRV
).
Sinn dieser Regelung ist es, die Verkehrsströme rechtzeitig vor Verzweigungen zu entflechten. Damit wird vor allem die Gefahr von Kollisionen auf der Verzweigung gemindert. Angesichts verschieden stark belegter und durch unterschiedliche Hindernisse beeinträchtigter Fahrspuren erhöht das Einspuren ferner die Flüssigkeit des Verkehrs. Wichtig ist vor allem die Trennung der Linksabbieger vom übrigen Verkehr, weil sie oft wegen des Gegenverkehrs an der Verzweigung warten müssen und bei Beachtung der Einspurregeln die übrigen Verkehrsströme ungehindert rechts an ihnen vorbeiziehen können.
Um den angestrebten Zweck zu erreichen, muss rechtzeitig eingespurt werden. Anderseits würde zu frühes Einspuren das Gebot des Rechtsfahrens verletzen und das Linksüberholen verunmöglichen. Der geeignete Ort hängt von den konkreten Gegebenheiten ab und kann nicht allzu eng festgelegt werden (
BGE 94 IV 123
E. 2,
BGE 95 IV 82
).
b) Aus der Vorschrift des
Art. 36 Abs. 1 SVG
, vor Verzweigungen einzuspuren, und aus dem damit verfolgten Zweck ergibt sich unausweichlich die Pflicht, gemäss der bei Erreichen der Verzweigung benutzten Einspurbahn weiterzufahren. Es wäre unvorstellbar, dass der Gesetzgeber zur Vermeidung von Kollisionen auf Verzweigungen allen Fahrzeuglenkern vorschriebe, entsprechend der später beabsichtigten Richtung einzuspuren, um auf der Verzweigung selbst dann aber wieder eine völlige Durchmischung zu gestatten, indem es der Laune der Strassenbenützer überlassen bliebe, z.B. aus der Linksabbiegespur in die Geradeaus- oder Rechtsabbiegespur hinüberzuwechseln
BGE 104 IV 110 S. 114
und umgekehrt. Die Einspurpflicht würde dadurch völlig entwertet.
c) Sind mehrere Einspurstreifen vorhanden, so lässt sich beim Fehlen entsprechender Markierungen nicht allgemein sagen, ob die äussersten Streifen nur den Abbiegern oder auch dem Geradeausverkehr dienen und ob eventuell mehrspurig abgebogen bzw. geradeaus gefahren werden darf. Erfordernisse und Möglichkeiten richten sich nach den konkreten Verhältnissen. Der Fahrer darf jedenfalls von der äusseren Spur aus in die betreffende Richtung abbiegen; im übrigen hat er nach pflichtgemässer Überlegung zu handeln.
Zur Vermeidung von Unklarheiten und zur Erreichung einer einheitlichen Verkehrsordnung werden die Einspurstreifen bei bedeutenderen Verzweigungen regelmässig durch Einspurpfeile auf der Fahrbahn gekennzeichnet (Signal Nr. 406). Solche Bodenpfeile sind keine blossen Hinweise, sondern verpflichten den Fahrzeuglenker (
BGE 98 IV 283
f.). Wer in die durch den Pfeil angegebene Richtung fahren will, muss diese Einspurbahn benützen. Wer in einen solchen Streifen eingespurt hat, muss darauf bleiben und in der durch den Pfeil angegebenen Richtung weiterfahren.
Der Verteidiger bestreitet allerdings allgemein den zwingenden Charakter von Markierungen. Er setzt sich aber weder mit dem zitierten Urteil auseinander noch mit den unbestreitbar zwingenden Vorschriften von Art. 52 Abs. 1, 3, 4; 53 Abs. 1
; 54 Abs. 2 SSV
usw.
Da der Beginn der Einspurstrecke nicht eindeutig feststeht, gelegentlich die zutreffende Spur nicht sofort erkannt wird und da schliesslich ein Spurwechsel durch bereits auf der angestrebten Spur verkehrende Fahrzeuge verzögert werden kann, ist das Einspuren auch nach Beginn der Pfeilmarkierungen noch solange zulässig, als die Spuren durch eine Leitlinie und nicht durch eine Sicherheitslinie getrennt sind.
Eingespurt werden kann begrifflich nur bis zum Rande der Verzweigung bzw. bis zu einem dort markierten Haltebalken, handelt es sich doch dabei gemäss
Art. 36 Abs. 1 SVG
um die Vorbereitung der Weiterfahrt auf der Verzweigung. Ein "Spurwechsel" jenseits des Haltebalkens auf der Verzweigung selbst ist undenkbar; vielmehr handelt es sich dabei um ein unzulässiges Befahren der Verzweigung entgegen der beim Einspuren gewählten Richtung. War die Spur durch einen Richtungspfeil
BGE 104 IV 110 S. 115
markiert, liegt in einem solchen Verhalten auch eine Verletzung der aus dieser Markierung fliessenden Verpflichtung.
4.
Umstritten ist im vorliegenden Fall die Bedeutung der grünen Pfeile in Signalampeln. Nach Auffassung des Beschwerdeführers handelt es sich dabei um eine verpflichtende Weisung an die Benützer der betreffenden Spur, in Pfeilrichtung weiterzufahren. Vorinstanz und Verteidigung sehen darin lediglich eine Erlaubnis zur Weiterfahrt in der angegebenen Richtung, wobei es dem Fahrzeugführer freistehen soll, unabhängig von seinem Standort eingangs der Kreuzung in irgendeine Richtung zu fahren, für die grüne Pfeile leuchten.
Art. 49 Abs. 3 SSV
sagt, dass grüne Pfeile in Leuchtsignalen den Verkehr in der angegebenen Richtung gestatten. Die Pfeile erteilen somit zwar die Erlaubnis zur Weiterfahrt, aber nur in der angegebenen Richtung, woraus mittelbar die Pflicht folgt, die Fahrt in der Pfeilrichtung fortzusetzen.
Runde Lichtsignale gelten an einer Verzweigung für den gesamten aus der betreffenden Strasse kommenden Verkehr, unabhängig von der weiteren Fahrtrichtung. Diese verbreitete Art von Signalen genügt somit, wenn nur Halt und Fahrt geregelt werden sollen, nicht aber die Richtung der einzelnen Fahrströme.
Sind jedoch markierte Einspurstreifen vorhanden und ist für jeden oder einzelne dieser Streifen eine gesonderte Ampel mit Leuchtpfeilen angebracht, so kann das nur den Sinn einer optischen Weiterführung verpflichtender Einspurpfeile haben. Die Ampeln regeln dann den Verkehr für die betreffenden Fahrspuren und zeigen die Richtung, die von den einzelnen Fahrzeugen eingehalten werden muss. Wollte man mit der Vorinstanz den Richtungspfeilen solcher Ampeln die verpflichtende Wirkung absprechen, so wäre nicht einzusehen, wozu bei übereinstimmenden Phasen überhaupt Pfeile verwendet werden, statt den Verkehr generell mit rundem Grün- und Rotlicht zu steuern. Aber auch dort, wo nur eine Phase einer Fahrtrichtung verkürzt ist (wie im vorliegenden Fall), würde es genügen, hiefür Lichtsignale mit Richtungspfeilen anzubringen, im übrigen aber runde Signale ohne Pfeile zu verwenden. Dass auch diese anderen Signale mit Richtungspfeilen versehen wurden, zeigt, dass diesen eine besondere Bedeutung zukommen muss.
Das Anbringen getrennter, mit Richtungspfeilen versehener Ampeln für einzelne Fahrstreifen erleichtert zudem das Einspuren
BGE 104 IV 110 S. 116
auf grössere Distanz, besonders wenn die Bodenmarkierungen durch vorausfahrende Fahrzeuge oder Schnee verdeckt sind. Auch unter diesem Gesichtspunkt wäre es widersinnig, die Weiterfahrt auf der Verzweigung entgegen der jeweils angezeigten Pfeilrichtung zuzulassen.
5.
Die Regelung in der Bundesrepublik Deutschland entspricht der geschilderten Rechtslage in der Schweiz. Die Strassenverkehrsordnung sagt zum Einspurzeichen 297 (identisch mit Signal Nr. 406 SSV) in § 41 III Ziff. 5 Abs. 2: "Sind zwischen den Pfeilen Leitlinien oder Fahrstreifenbegrenzungen markiert, so schreiben die Pfeile die Fahrtrichtung auf der folgenden Kreuzung oder Einmündung vor". In der Begründung zu dieser Regelung heisst es:
"Wenn sie (die Pfeile) zwischen Leitlinien oder Fahrstreifenbegrenzungen angebracht sind, die die einzelnen Fahrstreifen für die gleiche Richtung markieren, enthalten sie das Gebot über das Verhalten an der nächsten Kreuzung oder Einmündung. Gerade dort darf der durch die Markierung bis dahin geordnete Verkehr keinesfalls durcheinandergeraten... Der Text folgt einer Weltregel (Art. 28 Abs. 1 Satz 3 des Weltabkommens über Strassenverkehrszeichen)" (JAGUSCH, Strassenverkehrsrecht, 23. Aufl., StVO § 41 Rz 184 und 241).
Zur Bedeutung des grünen Pfeils in Lichtsignalen sagt § 37 StVO: "Nur in der Richtung des Pfeiles ist der Verkehr freigegeben." Die Praxis hat daraus analog den Ausführungen in Erwägung 4 abgeleitet: "Der grüne Pfeil erlaubt die Weiterfahrt nur in der angezeigten Richtung und untersagt sie in anderen Richtungen, auch wenn Abbiege- und Geradeausspur noch weiter nebeneinander herlaufen" (JAGUSCH, a.a.O., StVO § 37 Rz 47).
Damit stimmt auch überein der Entwurf einer Verordnung über Europäische Verkehrszeichen, ausgearbeitet von der World Touring and Automobile Organisation, der in Art. 94 Ziff. 1.3 sagt: "Das grüne Lichtzeichen (Lichtsignal) kann auch die Form eines oder mehrerer Pfeile haben; es bedeutet dann "Freie Fahrt" nur in Richtung der Pfeile unter Ausschluss aller anderen Richtungen."
Auch im Hinblick auf den intensiven Tourismus empfiehlt sich eine Auslegung des SVG, die mit den Verkehrsregeln im Ausland möglichst übereinstimmt.
6.
Der Kassationshof führte in
BGE 98 IV 284
aus, es komme vor, dass vor allem ortsunkundige Fahrer erst unmittelbar
BGE 104 IV 110 S. 117
vor der Kreuzung bemerken, dass sie sich über die einzuschlagende Fahrtrichtung geirrt haben. Wer in diesem Fall seinen Entschluss ändere, sei nicht zu bestrafen, müsse aber auf alle übrigen Verkehrsteilnehmer Rücksicht nehmen. Die Vorinstanz stützt sich auf diese Erwägung. Der Beschwerdegegner habe seine Absicht erst geändert, als sein Fahrgast ihn an der Kreuzung zur Richtungsänderung aufforderte. Er habe keine Sorgfaltspflicht verletzt.
a) Die zitierte Erwägung ist richtig, bedarf aber der Präzisierung.
Erkennt oder deutet ein Fahrzeugführer, insbesondere der Ortsunkundige, die Einspurmarkierungen nicht rechtzeitig, so trifft ihn kein Vorwurf der Verkehrsregelverletzung, wenn er später einspurt, als dies normalerweise richtig wäre. Es soll vermieden werden, dass zeitraubende und lästige Irrfahrten entstehen. Zulässig ist der Spurwechsel jedoch auch für solche Fahrer nur im Bereich von Leitlinien und längstens bis zum Haltebalken bzw. zum Rande der Verzweigung selber. Sind die Fahrstreifen durch Sicherheitslinien getrennt oder hat das Fahrzeug die Kreuzung bereits erreicht, so muss der Fahrer gemäss seiner Spur weiterfahren und darf die Richtung nicht mehr ändern. Das gilt insbesondere dort, wo eine Richtung durch Einspurpfeile auf der Strasse und/oder Richtungspfeile in den Ampeln vorgeschrieben ist.
b) Weder die Vorinstanz noch der Beschwerdegegner behaupten, dieser sei ortsunkundig. Das wäre bei einem seit Jahren in Zürich und Umgebung tätigen Taxifahrer und auf der vielbefahrenen Strasse auch unglaubwürdig. Falsches Einspuren an dieser Kreuzung bedeutete für den Beschwerdegegner keine beschwerliche Irrfahrt, sondern nur einen kurzen Umweg um den nächsten Häuserblock, und für den Fahrgast einen unbedeutenden Mehraufwand an Zeit und Geld.
Der Beschwerdegegner hat sich über die Einspurstreifen und die Fahrtrichtungen keineswegs geirrt. Er fuhr auf der Mittelspur, um die Kreuzung geradeaus zu überqueren. Die Aufforderung des Passagiers war für ihn ebensowenig eine Rechtfertigung zu einem verkehrswidrigen Verhalten, wie wenn es sich links um eine verbotene Strasse gehandelt hätte. Anders entscheiden würde dazu führen, jede im letzten Augenblick getroffene Änderung der beabsichtigten Route anerkennen zu müssen, auch wenn es sich um Privatautos handelt.
BGE 104 IV 110 S. 118
Der Beschwerdegegner hat nicht unmittelbar vor der Kreuzung in die Abbiegespur hinübergewechselt, wie dies im zitierten Entscheid des Bundesgerichts als vertretbar erklärt wurde. Erst nachdem er aus der Geradeausspur kommend über den Haltebalken gefahren war, bog er auf der Verzweigung nach links ab. Ob der Beschwerdegegner dabei genügend Rücksicht auf die übrigen Strassenbenützer genommen hat, braucht nicht geprüft zu werden, erscheint aber mindestens zweifelhaft. Es steht fest, dass er sich den korrekt eingespurten Linksabbiegern vor die Nase setzte und ihnen voraus nach links abbog.
c) Aus der erwähnten Erwägung des Kassationshofs kann daher nichts zugunsten des Beschwerdegegners abgeleitet werden.
7.
In der Beschwerdeantwort wird die Meinung vertreten, bei besonderer Vorsicht sei es unter Umständen zulässig, "vom allgemeinen Verkehrsstrom abweichende Manöver durchzuführen". Wenn der Verteidiger damit zum Ausdruck bringen will, Verkehrsregeln dürften verletzt werden, falls niemand gefährdet werde, so ist diese Auffassung unhaltbar. Mit solcher Begründung könnten in verkehrsarmen Zeiten Rotlichtsignale, Geschwindigkeitsbeschränkungen, Sicherheitslinien usw. missachtet werden. Auch die vom Beschwerdegegner begangene Verkehrsregelverletzung wird nicht dadurch ungeschehen gemacht, dass keine Kollision erfolgte.
8.
Der Beschwerdegegner hat die Einspurregeln mehrfach verletzt. Er fuhr in der Mittelspur von drei Einspurstreifen nicht geradeaus, sondern nach links. Er missachtete dabei die verbindliche Weisung der Richtungspfeile der Bodenmarkierung. Er missachtete ferner die Weisung der Lichtsignalanlage, deren grüner Pfeil für die Mittelspur ausschliesslich Geradeausfahrt gestattete. Er hat damit Art. 27 Abs. 1, 36 Abs. 1 SVG, 49 Abs. 3 und 53 Abs. 1 SSV verletzt.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Nichtigkeitsbeschwerde wird gutgeheissen, der Beschluss des Obergerichts des Kantons Zürich vom 16. Februar 1978 aufgehoben und die Sache zur Bestrafung des Beschwerdegegners an die Vorinstanz zurückgewiesen.


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Urteilskopf
112 Ia 208
35. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 17. September 1986 i.S. Kritisches Forum Schwyz und Mitbeteiligte gegen Regierungsrat des Kantons Schwyz (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Stimmrechtsbeschwerde (
Art. 85 lit. a OG
); Initiative auf Partialrevision der Verfassung des Kantons Schwyz (§§ 103 ff. der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 23. Oktober 1898).
1. Beschwerdelegitimation Einzelner und einer politischen Partei (E. 1a). Der Stimmbürger hat nicht nur Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt, sondern auch darauf, dass ein ordnungsgemäss zustande gekommenes Abstimmungsergebnis (oder eine ordnungsgemäss zustande gekommene Wahl) auch anerkannt wird (E. 1b). Auch die Stimmrechtsbeschwerde ist grundsätzlich kassatorischer Natur (E. 1c).
2. Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts bei Stimmrechtsbeschwerden.
Auslegung der Verfassung (E. 2a), vorliegend der §§ 103 ff. KV. Aufgrund der grammatikalischen und der historischen Methode ergibt sich, dass der Kanton Schwyz die Volksinitiative auf Partialrevision seiner Verfassung nur in der Form der allgemeinen Anregung, nicht auch in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes kennt (E. 2b-e und 3); Vertrauensschutz (E. 4)?

text:
Sachverhalt
ab Seite 209
BGE 112 Ia 208 S. 209
Am 29. Dezember 1982 wurde im Kanton Schwyz eine mit 3463 gültigen Unterschriften versehene "Volksinitiative für die Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften" eingereicht. Die Initianten verlangten, die Kantonsverfassung wie folgt zu ergänzen:
"Paragraph 13, Abs. 4:
Unter dem Vorbehalt der Rechte bestehender Bauten ist der Kantonsrat verpflichtet, innerhalb von zwei Jahren das Kantonsgebiet nach folgenden Richtlinien in Landwirtschafts- oder Schutzzonen im Sinne von Art. 16 und 17 des Bundesgesetzes über die Raumplanung einzuteilen:
- auf landwirtschaftlich genutztem Land ausserhalb von Bauzonen dürfen nur Bauten bewilligt werden, die der existenzsichernden landwirtschaftlichen Nutzung oder dem überwiegenden öffentlichen Interesse dienen und das Landschaftsbild nicht stören.
- sämtliche Gebiete, die nach dem generellen Inventar und im Sinne der Ziele des Landschaftsschutzkonzeptes 1974 (Kantonsplanung Bd. 3) als schützenswert gelten, sind zu Landwirtschafts- oder Schutzzonen zu erklären.
Einzelheiten bestimmt das Gesetz.
Übergangsbestimmung: bis zum Erlass der entsprechenden Gesetzgebung dürfen keine weiteren Baubewilligungen ausserhalb von Bauzonen erteilt werden. Vorbehalten bleiben noch nicht eingezonte, aber
BGE 112 Ia 208 S. 210
bereits überbaute und als vorläufige Bauzonen ausgeschiedene Gebiete."
Die Schwyzer Stimmbürger nahmen in der Volksabstimmung vom 22. September 1985 das Initiativbegehren gegen die Empfehlung des Regierungs- und des Kantonsrats mit 14'166 Ja gegen 12'363 Nein an.
In Erwägung, dass im Kanton Schwyz Initiativbegehren auf Partialrevision der Verfassung nach geltendem Recht nur in der Form der allgemeinen Anregung zulässig seien, nicht aber in jener des ausgearbeiteten Entwurfes, beschloss der Regierungsrat am 15. Oktober 1985, dem Kantonsrat eine Vorlage für eine formulierte Verfassungsbestimmung zum Initiativbegehren "zur Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften" zuzuleiten, die vom Kantonsrat ausgearbeitete Verfassungsbestimmung zu gegebener Zeit der Volksabstimmung zu unterbreiten und nach ihrer Annahme um die Gewährung der Bundesversammlung nachzusuchen. Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Schwyz vom 18. Oktober 1985 publiziert.
Das Kritische Forum Schwyz und vier im Kanton stimmberechtigte Einzelpersonen führen gegen den Beschluss des Regierungsrates staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der politischen Rechte (
Art. 85 lit. a OG
). Sie stellen folgende Anträge:
"Der Beschluss des Regierungsrates des Kts. Schwyz vom 15. Okt. 1985 betr. Initiativbegehren "zur Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften" sei aufzuheben, und der Regierungsrat sei zu verpflichten, die in der Volksabstimmung vom 22. Sept. 1985 angenommenen Verfassungsbestimmungen (§ 13 Abs. 4 KV) in Rechtskraft zu setzen und in die Gesetzessammlung aufzunehmen."
Zur Begründung führen sie im wesentlichen aus, die Volksinitiative auf Partialrevision der Schwyzer Verfassung sei zulässigerweise in der Form eines formulierten Vorschlages eingereicht und durch die Stimmbürger als solche angenommen worden. Durch die Behandlung als allgemeine Anregung und durch den Vorbehalt einer zweiten Verfassungsabstimmung werde ihr Stimmrecht verletzt.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (
BGE 106 Ia 152
E. 1).
BGE 112 Ia 208 S. 211
a) Die Beschwerdeführer 2 bis 5 sind unbestrittenermassen stimmberechtigte Einwohner des Kantons Schwyz. Als solche sind sie zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von
Art. 85 lit. a OG
legitimiert (
BGE 111 Ia 116
E. 1a mit Hinweisen).
Die politischen Parteien sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung befugt, kantonale Abstimmungen und Wahlen mit staatsrechtlicher Beschwerde nach
Art. 85 lit. a OG
anzufechten, sofern sie im betreffenden Kanton tätig sind und sich als juristische Person konstituiert haben (Pra 1986, Nr. 31, E. 2b mit Hinweis). Der Beschwerdeführer 1 erfüllt diese Voraussetzungen; auch er ist zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert.
b) Das politische Stimmrecht im Sinne von
Art. 85 lit. a OG
gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (
BGE 111 Ia 198
E. 2b mit Hinweis). Positiv ausgedrückt hat der Stimmbürger aber auch Anspruch darauf, dass ein ordnungsgemäss zustande gekommenes Abstimmungsergebnis (oder eine ordnungsgemäss zustande gekommene Wahl) anerkannt wird. In Konkretisierung dieses Rechts hat das Bundesgericht in
BGE 100 Ia 381
entschieden, Initianten könnten sich mit der Stimmrechtsbeschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass durch ein unzulässiges Vorgehen der Behörde bei Abstimmungsfragen die Wirkungen der Annahme eines Volksbegehrens verhindert würden. Vorliegend sind nicht direkt Abstimmungsfragen streitig. Der Regierungsrat hat aber, indem er in seinem Beschluss vom 15. Oktober 1985 das von den Stimmbürgern angenommene Initiativbegehren als allgemeine Anregung qualifizierte, die Initianten gleichwohl um die direkten Wirkungen ihres Volksbegehrens gebracht: Dessen Text wird nicht unmittelbar zur Verfassungsbestimmung, sondern bedarf einer weiteren ausformulierten Vorlage, welche nochmals der Volksabstimmung zu unterbreiten ist. Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann somit die Rüge erhoben werden, eine formulierte Initiative lediglich als allgemeine Anregung und eine vom Volk angenommene verbindliche Verfassungsbestimmung als blossen Auftrag zur Ausarbeitung einer Abstimmungsvorlage zu behandeln, verletze die Verfassung.
c) Die staatsrechtliche Beschwerde ist grundsätzlich kassatorischer Natur, d.h. es kann mit ihr nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, nicht aber der Erlass positiver Anordnungen durch das Bundesgericht verlangt werden. Eine Ausnahme ist nur
BGE 112 Ia 208 S. 212
dann gerechtfertigt, wenn der verfassungsmässige Zustand nicht bereits mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides herzustellen ist (
BGE 111 Ia 123
E. 1b, 47 E. 1c; je mit Hinweisen). Dies gilt auch für die Stimmrechtsbeschwerde (
BGE 107 Ia 219
E. 1b mit Hinweis). Sollte sich die vorliegende Beschwerde als begründet erweisen, so würde der verfassungsmässige Zustand erreicht, wenn der angefochtene Beschluss des Regierungsrates, in welchem dieser dem Abstimmungsergebnis über die Volksinitiative nicht die ihm gebührende materielle Bedeutung beigemessen hätte, aufgehoben würde. Positive Anordnungen auf pflichtgemässen Vollzug des Abstimmungsergebnisses dagegen wären nicht notwendig. Soweit die Beschwerdeführer daher mehr verlangen als die Aufhebung des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
d) Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 15. Oktober 1985 stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid gemäss
Art. 86 Abs. 1 OG
dar.
Auf die im übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde kann im aufgezeigten Umfange eingetreten werden.
2.
a) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Auslegung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhaltes durch die kantonalen Behörden wird dagegen nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots geprüft. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht indessen selbst bei freier Kognition der von der obersten kantonalen Instanz vertretenen Auffassung an, sofern es sich dabei um das Volk oder das Parlament handelt (
BGE 111 Ia 117
E. 2a mit Hinweisen).
Gegenstand der vorliegenden Beschwerde ist die Frage, ob der Kanton Schwyz das Institut der formulierten Verfassungsinitiative kennt. Sie ist durch Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen zu beantworten.
Die Auslegung einer Verfassungsbestimmung hat grundsätzlich nach denselben methodischen Regeln zu erfolgen, wie sie für die Auslegung der einfachen Gesetze entwickelt wurden (
BGE 105 Ib 56
E. 4a mit Hinweis;
BGE 83 I 177
E. 4; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Band I: Organisation,
BGE 112 Ia 208 S. 213
Zürich 1980, S. 35; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1984, S. 33). Die Gewichtung der einzelnen Auslegungselemente kann allerdings unterschiedlich ausfallen, je nachdem ob die zu interpretierende Norm den organisatorischen Bestimmungen der Verfassung angehört oder verfassungsmässige Grundrechte schützt, deren Inhalt es zu erarbeiten gilt. Im ersten Fall ist der Auslegungsspielraum relativ eng begrenzt, sind die organisatorischen Normen der Verfassung doch nicht durch jene Weite und Dehnbarkeit geprägt wie die Bestimmungen, welche das materiell-rechtliche Verhältnis des Staates zu seinen Bürgern ordnen (HANS HUBER, Der Formenreichtum der Verfassung und seine Bedeutung für ihre Auslegung, ZBJV 107/1971, S. 172 ff., insbesondere S. 191). Letztere bedürfen eher der Konkretisierung denn der Auslegung, einer Konkretisierung, welche auch sich wandelnden geschichtlichen Bedingungen und gesellschaftlichen Vorstellungen Rechnung zu tragen vermag (HANS HUBER, a.a.O. S. 191, 186 ff.;
BGE 104 Ia 291
E. 4c mit Hinweisen). Demgegenüber geben die organisatorischen Verfassungsnormen den Willen des Verfassungsgebers über die Strukturen und Mechanismen des Staates wieder. Diese Ordnung ist kaum konkretisierungsbedürftig. Allenfalls sich wandelnden Auffassungen vermag nicht die Auslegung, sondern lediglich eine Verfassungsänderung Rechnung zu tragen. Für die Auslegung solcher Verfassungsbestimmungen gilt daher, dass beim Fehlen eines klaren und unmissverständlichen Wortlautes vorab die historischen Elemente heranzuziehen sind: Massgebend sind die Vorstellungen des Verfassungsgebers im Zeitpunkt des Erlasses der Bestimmungen sowie die nachfolgende Praxis der rechtsanwendenden Organe (vgl.
BGE 83 I 179
f.).
b) Die Bestimmungen der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 23. Oktober 1898 zum Initiativrecht sind knapp gehalten. Nicht ausdrücklich geregelt ist insbesondere die Frage, ob die Volksinitiative auf Partialrevision der Kantonsverfassung nur in der Form der allgemeinen Anregung oder auch in der Form des formulierten Entwurfes möglich ist. § 31 Abs. 2 KV, welcher die Gesetzesinitiative normiert, unterscheidet ebenfalls nicht zwischen allgemeinen Anregungen und formulierten Entwürfen. Die Praxis lässt beide Initiativformen zu (FRIEDRICH HUWYLER, Gesetz und Verordnung im Kanton Schwyz, Aarau 1970, S. 76; unveröffentl. Urteil des Bundesgerichts vom 22. Dezember 1982 i.S. R., E. 7c). Allerdings ist zu beachten,
BGE 112 Ia 208 S. 214
dass die Vorschriften über die Verfassungsinitiative doch etwas einlässlicher gehalten sind als diejenigen über die Gesetzesinitiative:
aa) Die Verfassung unterliegt einer Partialrevision, wenn 2000 Stimmberechtigte unter Angabe der zu revidierenden Artikel ein solches Begehren stellen (§ 103 KV). Die Forderung, die zu revidierenden Artikel seien zu nennen, bedingt nicht zwingend, dass in der Initiative selbst neue Bestimmungen ausformuliert werden, schliesst eine solche Möglichkeit aber auch nicht von vornherein aus.
bb) Jede Partialrevision geschieht durch den Kantonsrat selbst (§ 105 KV). Vom Text her deutet diese Bestimmung darauf hin, dass formulierte Verfassungsinitiativen ausgeschlossen sind, die Redaktion des Rechtssatzes im Hinblick auf die Volksabstimmung vielmehr dem Kantonsrat obliegt. Es ist aber möglich, diesen Artikel auch bloss als Kompetenzabgrenzung zu § 104 KV zu verstehen, welcher die durch Volksinitiative verlangte Totalrevision der Verfassung einem Verfassungsrat überträgt. Andererseits könnte die Wendung "jede Partialrevision" vermuten lassen, eine solche bedinge zwingend einen formulierten Vorschlag des Kantonsrates.
cc) § 106 KV, welcher für die Verfassungsrevision eine zweite Beratung der Behörde verlangt, spricht seinerseits gegen die Möglichkeit einer formulierten Initiative. Das Erfordernis einer zweifachen Lesung verlöre sonst seinen Sinn (vgl. dazu
BGE 73 I 32
E. 2b).
Die grammatikalische Interpretation der massgebenden Verfassungsbestimmungen legt nahe, die formulierte Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung zu verneinen. Indessen ist der Text nicht dermassen klar und eindeutig, dass er für die Auslegung der Verfassung schlechthin verbindlich wäre.
c) Obgleich die Bestimmungen der schwyzerischen Verfassung über die Volksinitiative auch den Grundrechtsgehalt des politischen Stimmrechts beschlagen, stellen sie doch vorab Normen des kantonalen Organisationsrechts dar. Sie enthalten die Möglichkeiten, welche zur Abänderung der Verfassung zur Verfügung stehen. Nach den Ausführungen in E. 2a ist daher zur Auslegung der Verfassung neben der grammatikalischen vor allem die historische Methode anzuwenden.
aa) Bereits die Verfassung des Kantons Schwyz vom 13. Oktober 1833 kannte die Verfassungsinitiative. Ihr Art. 152 bestimmte:
BGE 112 Ia 208 S. 215
"Wenn zwei Drittheile der Gesamtheit der Kantonsbürger nach Art. 107 in acht Jahren für theilweise oder ganze Revision der Verfassung sich erklären, so wird ein Verfassungsrath nach dem Verhältniss der Bevölkerung von den Bezirksgemeinden gewählt."
Offensichtlich war danach eine Volksinitiative auf Verfassungsänderung nur in der Form der allgemeinen Anregung möglich. Die redaktionelle Ausarbeitung der Verfassungsvorlage oblag in jedem Fall dem Verfassungsrat. Dies war auch die Auffassung des Grossen Rates des Kantons Schwyz (Beschluss vom 13. Jänner 1842, in Sammlung der Verfassungen und Gesetze des Kantons Schwyz von 1833 bis 1848 sowie der Konkordate von 1803 bis 1856, Schwyz 1864, S. 40 ff., insbesondere S. 42).
bb) Der Entwurf einer Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 5. April 1842 behielt diese Ordnung im wesentlichen unverändert bei (§ 159). Auch danach hatte auf Volksinitiative hin ein Verfassungsrat die Vorlage auszuarbeiten.
cc) Die Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 18. Februar 1848 ordnete die Verfassungsinitiative neu (§§ 175 ff.). Danach konnten 2000 Kantonsbürger eine Total- oder Partialrevision der Verfassung beim Kantonsrat verlangen, worauf das Begehren den Kreisgemeinden zur Abstimmung vorgelegt werden musste (§ 176). Die Formulierung der zu revidierenden Verfassungsbestimmung war in diesem Fall weiterhin einem Verfassungsrat übertragen. Einfacher geregelt war die Verfassungsrevision auf Beschluss des Kantonsrates hin, indem diese nach der Genehmigung in der Vorabstimmung (§ 177 Abs. 1 lit. c) durch den Kantonsrat selbst vorgenommen werden konnte. In beiden Fällen musste jedoch die total oder partiell revidierte Verfassung noch dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden (§ 179). Es war also weiterhin nicht möglich, eine formulierte Verfassungsinitiative einzureichen.
dd) Die heutigen Bestimmungen zur Revision der Kantonsverfassung gehen im wesentlichen auf die Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 11. Juni 1876 zurück. Deren §§ 109 ff. decken sich inhaltlich mit den heutigen Bestimmungen. Im Vergleich mit der Verfassung des Jahres 1848 wurden die Befugnisse des Kantonsrates erweitert, und der Verfassungsrat wurde nur noch bei Totalrevisionen aufgrund einer Volksinitiative eingesetzt. Sodann entfiel bei Partialrevisionen die sogenannte Vorabstimmung durch das Volk.
BGE 112 Ia 208 S. 216
Die historische Entwicklung gibt keine Anzeichen, dass im Jahre 1876 die Volksinitiative in dem Sinne erweitert werden sollte, dass sie nicht mehr bloss nur in der Form der allgemeinen Anregung, sondern neu auch in derjenigen des formulierten Entwurfes möglich sein sollte. Gegen eine solche Ausweitung spricht auch die Tatsache, dass die Verfassungsbestimmungen der siebziger Jahre des letzten Jahrhunderts im Regelfall bloss die Initiative in der Form der allgemeinen Anregung kannten (ED. HIS, Geschichte des neuern Schweizerischen Staatsrechts, Bd. III, Basel, 1938, S. 309 f.).
Von dieser historischen Auffassung der Volksinitiative gehen auch die Beschwerdeführer aus. Sie halten indessen dafür, der Verfassungstext erlaube, auch dem gewandelten Verständnis gegenüber dem Initiativrecht Rechnung zu tragen und dieses, soweit das positive Recht es nicht ausschliesse, auch in der Form des formulierten Entwurfes zuzulassen. Dabei verkennen sie, dass die organisatorischen Bestimmungen einer Verfassung einer solchen Konkretisierung nach Massgabe gewandelter Anschauungen und veränderter Verhältnisse grundsätzlich nicht zugänglich sind. Genügt die Organisationsstruktur modernen Anforderungen nicht mehr, ist es Aufgabe der rechtssetzenden, nicht der rechtsanwendenden Organe, die gebotenen Änderungen vorzunehmen (vgl. dazu
BGE 83 I 179
f.). Der Bedeutungsgehalt organisatorischer und kompetenzbezogener Bestimmungen richtet sich primär nach dem Zeitpunkt der Entstehung der Norm. Eine solche Ordnung kann nicht allein unter Hinweis auf den Bedeutungswandel eines Instituts oder veränderte gesellschaftliche Anschauungen hinfällig werden (vgl. dazu IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel 1976, Nr. 22, B IIc, S. 143). Enthält daher eine Kantonsverfassung nach Massgabe der historischen Auslegung das Institut der formulierten Vefassungsinitiative nicht, kann diese nicht durch eine unter Hinweis auf gewandelte Anschauungen vom historischen Willen des Verfassungsgebers losgelöste zeitgemässe Auslegung gleichsam institutionalisiert werden. Dies gilt auch für die Verfassung des Kantons Schwyz, welche in Würdigung der historischen Entwicklung die formulierte Volksinitiative auf ihre Teilrevision nicht kennt.
d) Auch aus dem Entwurf einer neuen Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 18. November 1897, welcher in der Volksabstimmung vom 13. Februar 1898 verworfen wurde, lässt sich schliessen, dass sowohl der Verfassungsgeber von 1876
BGE 112 Ia 208 S. 217
wie auch dernjenige von 1898 die formulierte Verfassungsinitiative nicht einführen wollte. Die Vorlage sah in Art. 91 eine einlässliche Regelung der Partialrevision vor, wobei sie sowohl den ausgearbeiteten Entwurf (Abs. 1 Ziff. 1) wie die allgemeine Anregung (Abs. 1 Ziff. 2) zuliess. Dabei ist folgendes beachtenswert:
aa) Ein Volksvorschlag auf Teilrevision in der Form der allgemeinen Anregung hatte die zu revidierenden Artikel zu bezeichnen (Art. 91 Abs. 1 Ziff. 1 des Entwurfes). Dieses Erfordernis deckt sich mit § 110 lit. b KV 1876 und § 103 lit. b KV 1898. Die Einheit der Formulierungen legt dabei eine identische Auslegung in dem Sinne nahe, dass durch das Erfordernis der "Angabe der zu revidierenden Artikel" (§ 103 lit. b KV 1898) das Institut der Volksinitiative auf Partialrevision der Kantonsverfassung auf die Form der allgemeinen Anregung beschränkt wird.
bb) Die Teilrevision aufgrund einer Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung oder auf Beschluss des Kantonsrates sollte durch diesen selbst erfolgen (Art. 91 Abs. 2 des Entwurfes). Demgegenüber war die Zuständigkeit des Kantonsrates zur Durchberatung der Verfassungsvorlage bei einer formulierten Verfassungsinitiative ausgeschlossen.
Nach § 105 KV 1898 geschieht jede Partialrevision durch den Kantonsrat selbst. Auch hier macht der Kontext der beiden jüngsten Verfassungen und des dazwischenliegenden Entwurfes deutlich, dass die positive Verfassung die formulierte Verfassungsinitiative nicht kennt und nie kannte.
e) In der Literatur wird überwiegend die Auffassung vertreten, der Kanton Schwyz kenne die Volksinitiative auf Partialrevision der Verfassung lediglich in der Form der allgemeinen Anregung (PAUL REICHLIN, Demokratische Verfassung und verfassungsmässige Demokratie im Ablauf eines Jahrhunderts, in: Der Stand Schwyz im hundertjährigen Bundesstaat 1848-1948, S. 22 ff., insbesondere S. 37; FRIEDRICH HUWYLER, a.a.O., S. 71; E. VON WALDKIRCH, Die Mitwirkung des Volkes bei der Rechtsetzung nach dem Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft und ihrer Kantone, Bern 1918, S. 40 f.; Z. GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 465). Dies im Gegensatz zur Gesetzesinitiative, die sowohl in der Form der allgemeinen Anregung wie in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes zugelassen wird (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 22. Dezember 1982 i.S. R., E. 7c; FRIEDRICH HUWYLER, a.a.O.,
BGE 112 Ia 208 S. 218
S. 71). Soweit abweichende Auffassungen vertreten werden, setzen sich diese entweder mit der Verfassung des Kantons Schwyz nicht ausdrücklich auseinander (KARL HERNEKAMP, Formen und Verfahren direkter Demokratie, Frankfurt a.M. 1979, S. 141) oder geben bloss das Resultat einer bei den Staatskanzleien durchgeführten Umfrage wieder (CHRISTIAN MOSER, Institutionen und Verfahren der Rechtsetzung in den Kantonen, Bulletin 13 des nationalen Forschungsprogramms Nr. 6 "Entscheidungsvorgänge in der schweizerischen Demokratie", S. 47). Eine solche Auskunft aber ist nicht geeignet, die grammatikalisch und vor allem die historisch schlüssige Auslegung der Kantonsverfassung in Frage zu stellen.
Demnach ist davon auszugehen, dass der Kanton Schwyz die Volksinitiative auf Partialrevision seiner Verfassung nur in der Form der allgemeinen Anregung, nicht auch in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes kennt.
3.
Die besonderen Einwände, welche in der Beschwerde gegen dieses Auslegungsergebnis erhoben werden, halten einer Überprüfung nicht stand:
a) Die Beschwerdeführer machen geltend, die Beschränkung der Volksinitiative auf Partialrevision einer Kantonsverfassung auf die Form der allgemeinen Anregung widerspreche
Art. 6 BV
.
Das Bundesgericht hat sich in seiner bisherigen Rechtsprechung für unzuständig erklärt, kantonale Verfassungsbestimmungen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht zu überprüfen. Es erachtete diese Prüfung als eine Aufgabe der Bundesversammlung, welche sie vor dem Entscheid über die Gewährleistung kantonaler Verfassungen zu erfüllen habe (Art. 6 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Art. 85 Ziffer 7 BV). Die Vorschrift von Art. 85 Ziffer 7 BV sei im Verhältnis zu
Art. 113 BV
spezielleres Recht und entziehe dem Bundesgericht die Zuständigkeit zur Überprüfung der kantonalen Verfassungen (
BGE 111 Ia 241
E. 3a mit Hinweisen). Eine Ausnahme macht das Bundesgericht lediglich für den Fall, dass das übergeordnete Recht im Zeitpunkt der Gewährleistung durch die Bundesversammlung noch nicht in Kraft getreten und deshalb bei der vorgängigen Überprüfung nicht zu berücksichtigen war (
BGE 111 Ia 242
E. 3b).
Die Beschwerdeführer bringen nichts vor, was das Bundesgericht veranlassen würde, diese Rechtsprechung, welche es in einem neuesten Entscheid gegen eine verbreitete Kritik im Grundsatz erneut bestätigt hat (
BGE 111 Ia 239
ff.), neu zu überprüfen. Auf
BGE 112 Ia 208 S. 219
den Einwand, die Regelung des Initiativrechts im Kanton Schwyz verletze
Art. 6 BV
, ist deshalb nicht einzutreten.
b) Nicht von Bedeutung für das vorliegende Beschwerdeverfahren ist die Tatsache, dass nach der Praxis im Kanton Schwyz die Gesetzesinitiative nicht nur in der Form der allgemeinen Anregung, sondern auch in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes möglich ist. Die Ausgestaltung der Gesetzes- und der Verfassungsinitiative kann ohne weiteres voneinander abweichen. Insbesondere ist durchaus vertretbar, nur die Form der allgemeinen Anregung zuzulassen, damit der endgültige Verfassungstext sowohl in formeller wie in materieller Hinsicht angemessen formuliert werden kann. Aus § 31 KV vermögen die Beschwerdeführer somit nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
c) Ebensowenig entscheidend ist, dass der Regierungs- und der Kantonsrat im Jahre 1982 in einem neuen Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen die formulierte Volksinitiative auf Partialrevision der Kantonsverfassung zulassen wollten. Abgesehen davon, dass die Stimmbürger die Vorlage verwarfen, ist offensichtlich die Frage der Verfassungsmässigkeit der vorgesehenen Neuregelung nie geprüft worden.
d) Die Beschwerdeführer leiten die Zulässigkeit der formulierten Verfassungsinitiative schliesslich daraus ab, dass sie in Teilbereichen zwingend zugelassen sein müsse, namentlich bei der Aufhebung von Verfassungsartikeln. Dieser Auffassung ist insoweit beizupflichten, als die Initiative auf ersatzlose Aufhebung einer Bestimmung der Kantonsverfassung im Falle ihrer Annahme eine unmittelbare Rechtsänderung bewirkt, ohne dass sich die Frage stellt, ob sie als allgemeine Anregung oder als formulierte Vorlage zu verstehen sei. Die Unterscheidung ist in diesem Falle aber bereits logisch bedeutungslos, da die blosse Aufhebung einer Norm der redaktionellen Tätigkeit des Verfassungs- oder Gesetzgebers ohnehin entzogen ist. Wird indessen die Änderung der Verfassung durch den Erlass neuer Normen verlangt, bedürfen diese zwangsläufig der textlichen Konkretisierung. Hier ist durchaus von Bedeutung, ob dieses Ausformulieren durch die Initianten selbst vorgenommen werden darf oder dem ordentlichen Verfassungs- oder Gesetzgeber vorbehalten bleibt. Die Möglichkeit einer - zwangsläufig formulierten - Volksinitiative auf Streichung eines oder mehrerer Verfassungsartikel zwingt daher nicht zur Auffassung, auch die Initiative auf Erlass neuer Normen sei in der Form des formulierten Entwurfes zulässig.
BGE 112 Ia 208 S. 220
4.
Kennt demnach das schwyzerische Recht die positive Volksinitiative auf Partialrevision der Verfassung in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes nicht, so konnte auch das hier zu beurteilende Initiativbegehren den Stimmbürgern lediglich als allgemeine Anregung unterbreitet werden.
Die Beschwerdeführer machen aber unter sinngemässer Berufung auf die Prinzipien des Vertrauensschutzes auch geltend, in den behördlichen Abstimmungsunterlagen fehle ein Hinweis darauf, dass der Volksinitiative lediglich die Bedeutung einer allgemeinen Anregung beigemessen werde. Eine (selbst unrichtige) Auskunft oder Zusicherung, welche eine Behörde dem Bürger erteilt und auf die er sich verlassen hat, ist unter gewissen Umständen bindend. Voraussetzung dafür ist, dass sich die Angaben der Behörde auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit beziehen, dass die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben hat, hiefür zuständig war, dass der Bürger die Unrichtigkeit des Bescheids nicht ohne weiteres hat erkennen können, dass er im Vertrauen auf die Auskunft nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat und dass die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung (
BGE 111 Ib 124
E. 4 mit Hinweis). Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, ihnen sei jemals verbindlich erklärt worden, im Kanton Schwyz sei die formulierte Volksinitiative auf Partialrevision der Verfassung zulässig. Dass der Regierungsrat sich in den Abstimmungsvorlagen zu dieser Frage nicht äusserte, stellt jedenfalls keine Zusicherung in diesem Sinne dar. Es kann deshalb offenbleiben, wer zu einer solchen vertrauensbegründenden Auskunft überhaupt zuständig gewesen wäre.
Demgegenüber haben die Initianten in ihrer Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 22. September 1985 ausdrücklich ausgeführt, die Initiative verlange "in der Form einer allgemeinen Anregung" eine Ergänzung von § 13 der Kantonsverfassung durch einen Absatz 4. Die Beschwerdeführer erachten diese Stellungnahme der Initianten unter Berufung auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach der Initiativtext nicht nach dem subjektiven Willen der Initianten, sondern aus sich selbst auszulegen ist (
BGE 105 Ia 154
E. 3a und 366 E. 4), für unmassgebend. Dabei übersehen sie, dass diese Grundsätze zur inhaltlichen Auslegung eines Initiativtextes entwickelt wurden. Dagegen können die Initianten frei entscheiden, ob sie ihr Begehren den Stimmbürgern in
BGE 112 Ia 208 S. 221
der Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfes unterbreiten wollen. Eine ausdrücklich als allgemeine Anregung bezeichnete Volksinitiative darf somit, selbst wenn sie den Anforderungen an einen formulierten Entwurf genügen sollte, nicht zu einem solchen umgedeutet werden.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden kann.


header:
Urteilskopf
110 V 236
38. Urteil vom 17. Juli 1984 i.S. Eidgenössische Ausgleichskasse gegen Seiler und Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden

regeste:
Regeste
Art. 4 Abs. 2 lit. b AHVG
,
Art. 6quater Abs. 1 AHVV
, alt
Art. 6ter Abs. 1 AHVV
.
Der jährliche Freibetrag ist anwendbar, wenn für eine praktisch regelmässige Erwerbstätigkeit (in casu Ersatzrichtertätigkeit am Bundesgericht) die periodische Lohnabrechnung in schwankenden Zeitabständen erfolgt.

text:
Sachverhalt
ab Seite 236
BGE 110 V 236 S. 236
A.-
Dr. Seiler übte seine Tätigkeit als Ersatzrichter am Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne nach Vollendung des 65. Altersjahres weiterhin aus. Anlässlich der Überprüfung einer Taggeldauszahlung im Januar 1982 stellte er fest, dass ihm bei der Berechnung seiner Sozialversicherungsbeiträge auf den in den Jahren 1979 bis 1981 erfolgten Entschädigungen der Freibetrag, der den unselbständig erwerbstätigen Altersrentnern zusteht, nicht je für das ganze Jahr gewährt wurde, sondern nur für die Monate, in welchen die Bundesgerichtskasse die periodisch in schwankenden Zeitabständen in Rechnung gestellten Beträge auszahlte. Da er sich mit dieser Berechnungsart der Freibeträge nicht einverstanden erklären konnte, erliess die Eidgenössische Ausgleichskasse am 25. März 1982 eine Beitragsverfügung, wonach grundsätzlich der monatliche Abzug zur Anwendung gelange, wenn durch den Arbeitgeber kein jährlicher Abzug vereinbart worden sei; die Gerichtskasse habe daher den Freibetrag zu Recht nur für jene Monate
BGE 110 V 236 S. 237
gewährt, in denen eine Entschädigung ausbezahlt worden sei. Hätte der Versicherte der Gerichtskasse monatlich Rechnung gestellt, wäre er jeden Monat in den Genuss des monatlichen Freibetrages gekommen.
B.-
Beschwerdeweise beantragte der Versicherte, es sei festzustellen, dass ihm für die Jahre 1979 bis 1981 ein Freibetrag von je Fr. 9'000.-- (bzw. ab 1. Januar 1982 ein solcher von Fr. 10'800.--) zustehe; ferner habe ihm die Ausgleichskasse die zuviel erhobenen Arbeitnehmerbeiträge zurückzuerstatten. Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 30. April 1982 gut und verpflichtete die Ausgleichskasse, dem Versicherten die auf den zu Unrecht nicht berücksichtigten Freibeträgen erhobenen Arbeitnehmerbeiträge für die Jahre 1979 bis 1981 zurückzuerstatten.
C.-
Die Eidgenössische Ausgleichskasse führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides und Wiederherstellung der Kassenverfügung. Während der Versicherte auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliesst, beantragt das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) deren Gutheissung. Sowohl das Bundesgericht als auch das Eidgenössische Finanzdepartement, welche als Beteiligte im Sinne von
Art. 110 Abs. 1 OG
zur Vernehmlassung eingeladen wurden, verzichten auf eine Stellungnahme zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
(Kognition, vgl.
BGE 104 V 6
Erw. 1.)
2.
Nach
Art. 3 Abs. 1 AHVG
(in der seit 1. Januar 1979 gültigen Fassung) sind die Versicherten beitragspflichtig, solange sie eine Erwerbstätigkeit ausüben. Dabei kann der Bundesrat gemäss
Art. 4 Abs. 2 lit. b AHVG
das von Frauen nach Vollendung des 62., von Männern nach Vollendung des 65. Altersjahres erzielte Erwerbseinkommen bis zur Höhe des anderthalbfachen Mindestbetrages der einfachen Altersrente nach
Art. 34 Abs. 2 AHVG
von der Beitragsbemessung ausnehmen. Der Bundesrat hat von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht, indem er in
Art. 6ter Abs. 1 AHVV
(ab 1. Januar 1979) bzw. in
Art. 6quater Abs. 1 AHVV
(ab 1. Juli 1981) bestimmte, dass Frauen, die das 62., und Männer, die das 65. Altersjahr vollendet haben, vom Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit nur für den Teil Beiträge entrichten, der
BGE 110 V 236 S. 238
je Arbeitgeber 750 Franken im Monat (ab 1. Januar 1982: Fr. 900.--) bzw. 9'000 Franken im Jahr (ab 1. Januar 1982: Fr. 10'800.--) übersteigt. Nach der Rechtsprechung darf der ganze jährliche Freibetrag nur dann berücksichtigt werden, wenn auch tatsächlich während des ganzen Jahres eine Erwerbstätigkeit ausgeübt wurde (ZAK 1984 S. 29 Erw. 2a).
Gemäss Rz. 4 des Kreisschreibens des BSV über die Beitragspflicht der Erwerbstätigen im Rentenalter, gültig ab 1. Januar 1979, ist grundsätzlich der monatliche Abzug anzuwenden. Bei von Monat zu Monat schwankenden Löhnen ist kein Ausgleich zwischen den Löhnen, die in den einzelnen Monaten erzielt wurden, vorzunehmen. Der Abzug hat von jedem Monatslohn zu erfolgen (Rz. 5). Der Arbeitgeber ist aber befugt, statt des monatlichen den jährlichen Abzug anzuwenden (Rz. 9). Wurde ein Jahresentgelt vereinbart (z.B. für die nebenberufliche Tätigkeit als Verwaltungsrat oder als Gemeindefunktionär), so muss die jährliche Begrenzung angewendet werden (Rz. 10). Ohne Bedeutung ist, ob das Entgelt auf einmal oder unter mehreren Malen ausgerichtet wird. Sämtliche zum massgebenden Lohn gehörenden Entgelte, die während der betreffenden Zeitspanne ausgerichtet wurden, sind zusammenzuzählen (Rz. 12).
3.
Streitig ist, ob im vorliegenden Fall der monatliche oder der jährliche Freibetrag zur Anwendung gelangt.
a) Die Vorinstanz geht davon aus, der Beschwerdegegner habe eine dauernde Erwerbstätigkeit ausgeübt, welche in längeren Zeitabständen erfolgte und wofür unregelmässig Lohnabrechnungen vorgenommen wurden. Die Auffassung der Ausgleichskasse, in solchen Fällen sei der monatliche Freibetrag für jede einzelne Auszahlung, aber höchstens einmal im Monat zu gewähren, sei unlogisch und sachlich unhaltbar, denn der in der AHVV vorgesehene monatliche Freibetrag sei auf die monatliche Lohnzahlung zugeschnitten, bei welcher der Abzug für jenen Zeitraum zugelassen werde, für welchen der Lohn geschuldet ist. Wenn sich der abzurechnende Lohnanspruch aber auf einen Zeitraum von mehreren Monaten erstrecke, wäre es willkürlich, den Freibetrag nur für jenen Monat anzuerkennen, in welchem die Lohnauszahlung erfolgt. Bei Lohnzahlungen in längeren Zeitabschnitten als einem Monat sei daher der jährliche Freibetrag anzuwenden. Es könne nicht Sinn der Verordnung sein, den jährlichen Freibetrag nur bei einem festen Jahresgehalt oder bei gleichbleibenden Monatslöhnen zu gewähren; die Art des Freibetrages hänge nicht allein vom
BGE 110 V 236 S. 239
Lohnzahlungsmodus ab. Aus diesem Grund erweise sich die Auffassung der Ausgleichskasse als unzutreffend, wonach der Beschwerdegegner in den Genuss des ganzen Freibetrages gekommen wäre, wenn er für seine Bemühungen monatlich Rechnung gestellt hätte.
b) Die Beschwerdeführerin geht von der Überlegung aus, dass das Bundesgericht als Arbeitgeber mit dem Beschwerdegegner angesichts der recht unterschiedlichen Belastungen weder ein Monats- noch ein Jahresgehalt, sondern nur eine Tagespauschale habe vereinbaren können, weshalb es dem Ersatzrichter überlassen worden sei, den Zeitpunkt und die Häufigkeit der Rechnungsstellung selbst zu bestimmen. Da laut bundesamtlichem Kreisschreiben grundsätzlich der monatliche Abzug anzuwenden sei und es überdies Sache des Arbeitgebers gewesen wäre, den jährlichen Freibetrag zur Anwendung zu bringen, könne der Beschwerdegegner den Jahresfreibetrag nicht beanspruchen. Der Umstand, dass meistens nur pro Quartal Rechnung gestellt wurde, vermöge daran nichts zu ändern. Sodann könnten weder der Arbeitgeber noch die Ausgleichskasse kontrollieren, ob in der vom Beschwerdegegner erstellten Quartalsrechnung Arbeitszeiten aller drei Monate enthalten seien. Der Beschwerdegegner hätte ferner die Möglichkeit gehabt, bei tatsächlich ausgeführten Aufträgen monatlich Rechnung zu stellen und so jeden Monat in den Genuss des Freibetrages zu gelangen bzw. bei andauernder Tätigkeit den Jahresfreibetrag zu erreichen.
Das BSV teilt die Auffassung der Beschwerdeführerin und lässt sich im wesentlichen dahin vernehmen, dass sich vor allem die Verwaltungsweisungen betreffend den Freibetrag für erwerbstätige Altersrentner eng an die monatliche Begrenzung des für die Arbeitslosenversicherung massgebenden Lohnes nach Art. 2 Abs. 1 AlVB anlehnten; dessen Abs. 2 ermächtige den Bundesrat lediglich, eine andere Regelung zu treffen, wo die monatliche Begrenzung des beitragspflichtigen Lohnes zu offensichtlichen Unbilligkeiten führt oder Schwierigkeiten bei der Anwendung bereitet. Nach Art. 1 Abs. 2 bzw.
Art. 2 AlVV
komme die jährliche Höchstgrenze aus beachtlichen Gründen dann zur Anwendung, wenn ein Jahresgehalt ausgerichtet werde, selbst wenn dieses in mehreren Beträgen ausbezahlt wird; das neue AVIG enthalte dieselben Grundzüge. Es sei angezeigt, die der Arbeitslosenversicherung zugrunde gelegte Regelung über die Anwendung der monatlichen bzw. jährlichen Begrenzung auf den Rentnerfreibetrag analog
BGE 110 V 236 S. 240
anzuwenden. Schliesslich rechtfertige sich die Gewährung des Jahresfreibetrages im vorliegenden Fall deshalb nicht, weil die Arbeitsverrichtung wie auch die Höhe des Einkommens unregelmässig und nicht im voraus abschätzbar seien; das Arbeitsmass richte sich nicht nur nach dem Arbeitsanfall, sondern auch nach der persönlichen Verfügbarkeit; möglicherweise arbeite der Beschwerdegegner in einem bestimmten Monat nicht, sei aber in einem andern Monat voll ausgelastet. Die Anwendung des Jahresfreibetrages könnte bei derartigen Tätigkeiten dazu führen, dass der Arbeitgeber erst nach Ablauf des Kalenderjahres wüsste, ob jener Betrag überschritten wurde oder nicht.
4.
Der Auffassung der Beschwerdeführerin und des BSV kann nicht beigepflichtet werden. Entgegen der Annahme des Bundesamtes gestaltet sich die Tätigkeit des Beschwerdegegners für das Bundesgericht nicht in dem Sinne unregelmässig, dass er in einem bestimmten Monat überhaupt nichts arbeitet und dafür in einem anderen Monat voll ausgelastet ist. Wie sich aus einem Schreiben des Beschwerdegegners an die Eidgenössische Ausgleichskasse vom 4. Februar 1982 ergibt, ist er laufend in seiner Funktion als Ersatzrichter tätig, sei es durch das Aktenstudium, die Ausarbeitung eines Referates, die Vorbereitung einer Sitzung als Referent, die Teilnahme an einer Verhandlung als Mitglied einer Kammer oder die Kontrolle von Urteilsentwürfen. Die Erledigung dieser verschiedenen Aufgaben erstreckt sich über das ganze Jahr, wobei das Arbeitsmass jeweils Schwankungen unterliegt und der Beschwerdegegner in der Einteilung seiner Arbeit innerhalb der ihm gesetzten Fristen grundsätzlich frei ist. Sodann ist der Beschwerdegegner als Ersatzrichter des Bundesgerichtes für eine Amtsdauer von sechs Jahren gewählt (
Art. 5 Abs. 1 OG
) und nicht etwa nur ad hoc für bestimmte Einsätze je nach Bedarf ernannt. Die feste mehrjährige Amtsdauer mit Aufgaben, welche in mehr oder weniger regelmässigen Abständen zu erfüllen sind und praktisch jeden Monat bestimmte Arbeitsverrichtungen erfordern, rechtfertigt die Anwendung des jährlichen Freibetrages. Dem Umstand, dass wegen des jeweils unterschiedlichen Arbeitsanfalles weder eine Jahrespauschale noch ein fixes Monatsgehalt vereinbart werden konnte und die Rechnungsstellung periodisch in schwankenden Zeitabständen erfolgte, kommt unter den gegebenen Verhältnissen im Hinblick auf die Art des Freibetrages keine entscheidende Bedeutung zu. Es wäre denn auch stossend und überdies mit einem unverhältnismässigen Verwaltungsaufwand verbunden, wenn der
BGE 110 V 236 S. 241
Beschwerdegegner den Freibetrag in jedem Monat nur bei monatlicher Rechnungsstellung hätte beanspruchen können. Zudem bildet die Anwendung des jährlichen Freibetrages nicht etwa ein Hindernis, im Fall der Wiederbesetzung einer frei gewordenen Stelle für den Rest der Amtsdauer (vgl.
Art. 5 Abs. 2 OG
) der beschränkten Dauer der Amtszeit Rechnung zu tragen. Beginnt oder endet ein Arbeitsverhältnis im Laufe des Kalenderjahres, so ist der jährliche Abzug im Verhältnis zur Dauer des Arbeitsverhältnisses zu kürzen (pro rata temporis), wie Rz. 13 des erwähnten Kreisschreibens bestimmt. Wenn sich ferner aus der Gewährung des jährlichen Freibetrages ein gewisser Mehraufwand für Arbeitgeber und Ausgleichskasse ergeben kann, indem allenfalls erst im Laufe des Jahres oder sogar erst am Ende des Kalenderjahres feststellbar ist, ob ein unselbständigerwerbender Altersrentner überhaupt Beiträge zu entrichten hat, so stellt dies keinen beachtlichen Grund gegen die sinnvolle Anwendung der entsprechenden Bestimmungen dar. Im weiteren ist der Hinweis des BSV auf die grundsätzlich monatliche Begrenzung des massgebenden Lohnes in der Arbeitslosenversicherung im vorliegenden Zusammenhang nicht stichhaltig, weil es um zwei verschiedene Problemkreise geht und daher eine analoge Anwendung jenes Grundsatzes in der Arbeitslosenversicherung auf die Frage nach der Art des zu gewährenden Freibetrages bei erwerbstätigen Altersrentnern nicht angezeigt erscheint. Abgesehen davon sieht die neue Regelung bezüglich der Begrenzung des beitragspflichtigen Lohnes vor, dass die monatliche Höchstgrenze gilt, wenn der Lohn monatlich oder in kürzeren Abständen ausbezahlt wird (
Art. 1 Abs. 1 AVIV
), hingegen die jährliche Höchstgrenze zur Anwendung gelangt, wenn der Lohn in längeren Zeitabständen als monatlich ausbezahlt wird (
Art. 1 Abs. 2 lit. a AVIV
).
5.
(Kostenpunkt.)
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.


header:
Urteilskopf
140 V 227
31. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit social dans la cause Office fédéral des assurances sociales contre FER-CIAM, Caisse d'allocations familiales (recours en matière de droit public)
8C_223/2013 du 10 avril 2014

regeste:
Regeste
Art. 6 und 7 FamZG
; Anspruch auf Familienzulagen; Kumulation.
Das Verbot der Kumulation von Familienzulagen bei konkurrierenden Ansprüchen erwerbstätiger Ehepartner findet nur auf
gleichartige bundes- oder kantonalrechtliche
Zulagen Anwendung. Familienzulagen, die internationale Organisationen in der Schweiz mit Vorrechten und Immunitäten internationalen öffentlichen Rechts ihren Angestellten gewähren, fallen daher nicht unter dieses Verbot (E. 3.3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 227
BGE 140 V 227 S. 227
A.
A., de nationalité néerlandaise, travaille au service de l'Union Européenne de X., à V. Son employeur est affilié à la Caisse d'allocations familiales interprofessionnelle de la Fédération des entreprises romandes FER-CIAM (ci-après: la caisse). Son épouse, B., également de nationalité néerlandaise, travaille au service de l'Organisation des Nations Unies (ONU) pour le Programme Y. Les époux sont domiciliés à T. Ils ont deux enfants, C. et D., nés respectivement en 2008 et 2011.
BGE 140 V 227 S. 228
Le 19 mai 2011, A. a présenté auprès de la caisse une demande d'allocations familiales pour ses enfants C. et D. Par décision du 19 septembre 2011, confirmée sur opposition le 17 novembre 2011, la caisse a refusé de lui allouer les allocations prétendues au motif que son épouse avait droit à des prestations familiales en sa qualité de salariée de l'ONU et qu'en conséquence le versement des allocations en cause conduirait à un cumul inadmissible.
B.
A. a recouru contre cette décision devant la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la République et canton de Genève. Statuant le 31 janvier 2013, cette juridiction a partiellement annulé la décision du 17 novembre 2011 en ce sens que A. a droit à une allocation de naissance pour ses deux enfants. Elle a confirmé pour le surplus le refus de la caisse d'allouer au père les allocations familiales qu'il demandait.
C.
L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) exerce un recours en matière de droit public dans lequel il conclut principalement à l'annulation de l'arrêt cantonal et au renvoi de la cause à la caisse pour examen du droit aux allocations familiales de A. et fixation du montant de celles-ci.
A. n'a pas répondu au recours. La caisse s'en est remise à justice.
D.
La I
re
Cour de droit social du Tribunal fédéral a tenu une délibération publique le 10 avril 2013.
Le recours a été admis.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
La juridiction cantonale a constaté que tous les fonctionnaires de l'ONU qui remplissent les conditions voulues ont droit, à titre d'avantage social, à des indemnités forfaitaires pour enfants à charge, conformément au Statut et Règlement de l'Organisation. Ces indemnités sont versées à raison de la charge financière que représentent un ou plusieurs enfants et visent donc le même but que les allocations familiales. Aussi bien la Cour cantonale a-t-elle considéré que le droit aux allocations familiales pour les enfants de A. était ouvert tant en vertu du régime de l'ONU (en faveur de la mère) qu'en vertu du droit fédéral (en faveur du père). Aussi bien ce dernier ne pouvait-il prétendre de la caisse que le versement d'un complément différentiel, à savoir la différence entre les prestations servies par l'ONU et le montant qui serait dû en application de la
BGE 140 V 227 S. 229
réglementation suisse. Le Tribunal cantonal s'est inspiré de la réglementation en matière de cumul d'allocations familiales dans les relations entre la Suisse et les Etats de l'Union Européenne (art. 76 du Règlement [CEE]n° 1408/71 [RO 2004 121], remplacé par le Règlement [CE] n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale [RS0.831.109.268.1],entré en vigueur pour la Suisse le 1
er
avril 2012). Cependant, comme le père n'avait pas transmis toutes les informations relatives au montant des prestations versées à son épouse, il n'était pas possible de calculer le montant d'un éventuel complément différentiel. N'ayant pas satisfait à son devoir de collaborer, sa conclusion tendant au versement d'allocations familiales "genevoises" était d'emblée irrecevable. Il pouvait néanmoins prétendre une allocation de naissance pour chacun de ses deux enfants, sous réserve d'un éventuel cumul.
3.
3.1
Sous le titre "Interdiction du cumul", l'art. 6 de la loi fédérale du 24 mars 2006 sur les allocations familiales (LAFam; RS 836.2), prévoit ceci:
Le même enfant ne donne pas droit à plus d'une allocation du même genre. Le paiement de la différence prévu à l'art. 7 al. 2, est réservé.
L'
art. 7 LAFam
instaure un ordre de priorité en cas de cumul de droits à des prestations familiales. Il est ainsi libellé:
Concours de droits
1
Lorsque plusieurs personnes peuvent faire valoir un droit aux allocations familiales pour le même enfant en vertu d'une législation fédérale ou cantonale, le droit aux prestations est reconnu selon l'ordre de priorité suivant:
a. à la personne qui exerce une activité lucrative;
b. à la personne qui détient l'autorité parentale ou qui la détenait jusqu'à la majorité de l'enfant;
c. à la personne chez qui l'enfant vit la plupart du temps ou vivait jusqu'à sa majorité;
d. à la personne à laquelle est applicable le régime d'allocations familiales du canton de domicile de l'enfant;
e. à la personne dont le revenu soumis à l'AVS et provenant d'une activité lucrative dépendante est le plus élevé;
f. à la personne dont le revenu soumis à l'AVS et provenant d'une activité lucrative indépendante est le plus élevé.
BGE 140 V 227 S. 230
2
Dans le cas où les allocations familiales du premier et du second ayants droit sont régies par les dispositions de deux cantons différents, le second a droit au versement de la différence lorsque le taux minimal légal est plus élevé dans son propre canton que dans l'autre.
3.2
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si plusieurs interprétations sont possibles, le juge recherche la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte (interprétation systématique), du but recherché, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique;
ATF 131 III 623
consid. 2.4.4 p. 630,
ATF 131 III 314
consid. 2.2 p. 315 s.). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (
ATF 131 II 361
consid. 4.2 p. 368;
ATF 130 II 65
consid. 4.2 p. 71). Lorsqu'il est appelé à interpréter une loi, le Tribunal fédéral adopte une position pragmatique en suivant une pluralité de méthodes, sans soumettre les différents éléments d'interprétation à un ordre de priorité (
ATF 133 III 257
consid. 2.4 p. 265).
3.3
3.3.1
Comme cela ressort du texte de l'
art. 6 LAFam
, l'interdiction du cumul s'applique aux allocations du "même genre". Sont visées les allocations énumérées à l'
art. 3 LAFam
, soit l'allocation pour enfant, l'allocation de formation professionnelle, ainsi que l'allocation de naissance et l'allocation d'adoption que les cantons peuvent prévoir dans leur régime d'allocations familiales (cf. THOMAS FLÜCKIGER, Koordinations- und verfahrensrechtliche Aspekte bei den Kinder- und Ausbildungszulagen, in Bundesgesetz über die Familienzulagen [FamZG], Schaffhauser/Kieser [éd.], 2009, p. 171 s.; KIESER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Familienzulagen, Praxiskommentar, 2010, n° 10 ad
art. 6 LAFam
). Comme le souligne le recourant, les indemnités versées par l'ONU à ses employés ne sont pas des allocations familiales au sens de la LAFam. Pour avoir droit aux allocations familiales selon cette loi, un salarié doit être au service d'un employeur assujetti à l'AVS ou, si son employeur n'est pas tenu de payer des cotisations selon l'
art. 6 LAVS
, être considéré comme salarié au sens de la législation fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (
art. 11 al. 2 LAFam
). Or, il est constant que l'ONU, au bénéfice des privilèges et immunités applicables aux organisations internationales en Suisse, n'est pas tenue de payer des cotisations (voir l'Accord sur les privilèges et immunités de l'Organisation des
BGE 140 V 227 S. 231
Nations Unies conclu entre le Conseil fédéral suisse et le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies des 11 juin/1
er
juillet 1946; RS 0.192.120.1). B. n'a pas non plus qualité de salariée au sens de l'
art. 11 al. 2 LAFam
. En effet, ne sont pas assurés les ressortissants étrangers qui bénéficient de privilèges et d'immunités, conformément aux règles du droit international public (
art. 1a al. 2 let. a LAVS
en corrélation avec l'
art. 1b RAVS
[RS 831.101] etl'art. 2 de la loi du 22 juin 2007 sur l'Etat hôte [LEH; RS 192.12]). On doit dès lors considérer que les indemnités versées à l'épouse ne sont pas des prestations d'un même genre au sens du droit fédéral et, partant, qu'elles ne sont pas visées par la règle anti-cumul de l'
art. 6 LAFam
.
3.3.2
On ajoutera que l'ordre de priorité fixé à l'
art. 7 LAFam
est indissociablement lié à la règle de l'interdiction du cumul posée à l'
art. 6 LAFam
, qu'il concrétise et dont il est le corollaire nécessaire. Or, le régime en cascade prévu à l'
art. 7 al. 1 LAFam
ne s'applique, comme l'indique son texte, qu'en cas de concours d'un droit aux allocations familiales en vertu d'une législation fédérale ou cantonale.
A contrario
, l'interdiction du cumul ne s'applique pas lorsque ces allocations entrent en concours avec des prestations qui sont allouées à un autre titre (dans ce sens également: UELI KIESER, Verbot des Doppelbezugs im neuen Familienzulagenrecht [Ressourceélectronique]: eine Auslegung von Art. 6 FamZG, Hill 2009 n° 3).
3.3.3
Cette interprétation littérale et systématique est corroborée par les travaux préparatoires de la loi. Dans son rapport initial du 20 novembre 1998 sur l'initiative parlementaire "Prestations familiales (Fankhauser)", la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (CSSS-N) avait prévu un art. 5 qui comportait deux alinéas. Le premier posait le principe de l'interdiction du cumul. Quant au second, il contenait une règle selon laquelle les allocations prévues n'étaient pas dues si le même enfant ouvrait droit à des prestations familiales en vertu d'une autre législation ou de rapports de service régis par le droit public international. De l'avis de la commission, cette règle visait à empêcher le cumul dans les relations avec d'autres Etats ou en rapport avec des réglementations de droit public international appliquées, p. ex., au niveau des organisations dépendant de l'ONU. La commission notait, à titre illustratif, que l'épouse d'un fonctionnaire international de l'ONU ne pouvait pas faire valoir un droit à l'allocation fédérale si son mari bénéficiait déjà d'une allocation versée par cette organisation (FF 1999 2942, plus spécialement 2953 s., 2976 ad art. 5). Dans son avis du 28 juin
BGE 140 V 227 S. 232
2000 sur ce rapport, le Conseil fédéral a relevé à ce propos que cette réglementation aboutirait à des cas de rigueur (p. ex. si le père de l'enfant travaille à l'étranger et a droit à une allocation moins élevée qu'en Suisse, la mère divorcée vivant en Suisse se verrait refuser toute prestation selon la législation fédérale, quand bien même elle exercerait une activité lucrative). En outre, la réglementation proposée ne répondait pas à la question de savoir quel Etat (ou institution) serait compétent pour verser les prestations (FF 2000 4422, plus spécialement 4432). Dans son rapport complémentaire du 8 septembre 2004, la CSSS-N a biffé l'alinéa 2 de son projet initial et proposé la version actuelle de l'
art. 6 LAFam
(FF 2004 6459, plus spécialement 6477), qui a finalement été adoptée sans discussion par les Chambres fédérales (BO 2005 CN 330, 2005 CE 717).
Il apparaît ainsi que le législateur a délibérément renoncé à une interdiction du cumul dans les cas où l'un des conjoints bénéficie d'une prestation à caractère familial versée par un Etat étranger ou une organisation internationale. Le Conseil fédéral a certes reçu la compétence de déterminer les conditions d'octroi des allocations pour les enfants vivant à l'étranger (
art. 4 al. 3 LAFam
; cf. art. 7 de l'ordonnance du 31 octobre 2007 sur les allocations familiales [OAFam; RS 836.21]). En revanche, le législateur n'a prévu aucune disposition qui permettrait de régler la coordination entre les allocations familiales selon la LAFam et les prestations versées à leurs employés par les organisations internationales en Suisse au bénéfice des privilèges et immunités du droit international public. S'il a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié qui ne requiert pas non plus une intervention du juge à l'aide d'un raisonnement par analogie, notamment par comparaison avec des règles de la coordination européenne (voir p. ex.
ATF 139 I 57
consid. 5.2 p. 60).
3.3.4
Le jugement attaqué cite l'art. 3A al. 2 de la loi cantonale genevoise du 1
er
mars 1996 sur les allocations familiales (LAF; RSG J 5 10), selon lequel les allocations prévues par cette loi ne sont pas dues si le même enfant ouvre droit à des prestations familiales en vertu d'une autre législation ou de rapports de service régis par le droit public interne ou international, sous réserve des articles 3B al. 2 et 3C al. 3. Cette disposition cantonale, qui correspond en partie au projet initial de la CSSS-N, n'est pas compatible avec le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (
art. 49 al. 1 Cst.
; cf.
ATF 138 I 410
BGE 140 V 227 S. 233
consid. 3.1 p. 414 et les arrêts cités), lequel contient, on l'a vu, une réglementation exhaustive en matière de cumul et de priorité des droits.
4.
Vu ce qui précède, il résulte que A. a droit - sous réserve d'autres conditions non examinées ici - à une allocation familiale pour chacun de ses enfants, en plus de l'allocation de naissance qui lui a été reconnue par le jugement cantonal et qui n'est pas litigieuse. Le recours est ainsi bien fondé. Il appartiendra à la caisse, à qui la cause sera renvoyée, de rendre une nouvelle décision. (...)