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Urteilskopf
111 IV 189
48. Auszug aus dem Urteil des Kassationshofes vom 4. Oktober 1985 i.S. Eidg. Zollverwaltung gegen F. (Nichtigkeitsbeschwerde)

regeste:
Regeste
1.
Art. 268 Ziff. 1 BStP
; anfechtbarer Zwischenentscheid.
Der in einem Strafverfahren wegen Widerhandlung gegen das Zollgesetz ergangene Beschluss einer letzten kantonalen Instanz, mit welchem die Sache zum Erlass einer neuen Tarifierungsverfügung an die Eidg. Zollrekurskommission zurückgewiesen wird, stellt einen mit eidg. Nichtigkeitsbeschwerde anfechtbaren Zwischenentscheid dar (E. 2).
2.
Art. 77 Abs. 4 VStrR
; Begriff der Verwaltung.
Die Eidg. Zollrekurskommission gehört nicht zur Verwaltung im Sinne von
Art. 77 Abs. 4 VStrR
, sondern ist eine verwaltungsunabhängige Rechtspflegeinstanz, deren Tarifierungsentscheide den Strafrichter binden (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 190
BGE 111 IV 189 S. 190
A.-
F. liess durch sein Unternehmen, die X. AG, von Dezember 1978 bis Mai 1979 rund 1300 t des Stärkeproduktes "Bindex-N" in die Schweiz einführen. Die Zolldeklaration erfolgte jeweils gestützt auf eine Tarifauskunft der Oberzolldirektion vom September 1978, derzufolge das Produkt unter die Zolltarif-Nummer 3819.50 fiel und zum Normalzollansatz von Fr. 1.50 pro 100 kg brutto zu verzollen bzw. als EG-Ware zollfrei war. Als die Zollorgane feststellten, dass F. das Produkt im Inland als Futtermittel bzw. -zusatz verkaufte, unterstellten sie es der Tarif-Nummer 2307.20 mit der Folge, dass es zu Fr. 20.-- pro 100 kg zu verzollen war. Ihre Nachverzollungsverfügung über total Fr. 272'788.60 wurde von der Eidg. Zollrekurskommission mit dem rechtskräftig gewordenen Entscheid vom 8. Mai 1981 geschützt.
B.-
Am 23. Februar 1983 verurteilte das Bezirksgericht Andelfingen F. wegen Zollübertretung (Art. 74 Ziff. 6 in Verbindung mit
Art. 75 Ziff. 2 ZG
) und Bannbruchs (Art. 76 Ziff. 1 in Verbindung mit
Art. 77 Abs. 3 ZG
) zu einer bedingt aufgeschobenen Gefängnisstrafe von drei Monaten und zu einer Busse von Fr. 30'000.--.
Mit Beschluss vom 1. Oktober 1984 wies das Obergericht des Kantons Zürich die Akten an die Eidg. Zollrekurskommission zum neuen Entscheid über die Tarifierungsfrage zurück, wobei es
BGE 111 IV 189 S. 191
in den Erwägungen bemerkte, das Verfahren bleibe bei der Kammer bis zum Eingang des neuen Entscheides pendent und es werde dannzumal über den weiteren Gang sowie über die Kosten- und Entschädigungsfrage zu entscheiden sein.
C.-
Mit Eingabe vom 12. Oktober 1984 führt die Oberzolldirektion eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde mit dem Antrag, der Beschluss des Obergerichtes sei aufzuheben und es sei der Fall durch dieses Gericht zu beurteilen, ohne dass von der Eidg. Zollrekurskommission ein neuer Entscheid verlangt bzw. auf einen solchen neuen Entscheid abgestellt werde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Gegenstand der eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerde können nach
Art. 268 Ziff. 1 BStP
nur Urteile sein. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung fallen darunter nicht bloss strafrechtliche Haupturteile, sondern auch Vor- und Zwischenentscheide über für den Ausgang der Sache präjudizielle Fragen. Keine Urteile im Sinne dieser Bestimmung sind Verfügungen, die den Gang des Verfahrens betreffen (z.B. selbständige Beschlüsse über die Zulässigkeit einer Beweismassnahme;
BGE 68 IV 113
ff.,
BGE 102 IV 37
E. 1 mit Verweisungen,
BGE 103 IV 59
). Entsprechend wurde die Zulässigkeit des Weiterzugs von kantonalen letztinstanzlichen Vor- und Zwischenentscheiden an das Bundesgericht davon abhängig gemacht, dass die kantonalen Behörden eine Frage des Bundesrechts von grundlegender Bedeutung verbindlich und endgültig entschieden haben (vgl.
BGE 80 IV 178
,
BGE 68 IV 113
). Diese Voraussetzung erachtete der Kassationshof insbesondere als gegeben, wo es um die Gewährung des bedingten Strafvollzugs (
BGE 68 IV 113
), die Gültigkeit des Strafantrags (
BGE 102 IV 37
) die Frage der Verjährung und der Verantwortlichkeit (
BGE 68 IV 115
) ging (vgl. auch HAUSER, Kurzlehrbuch des schweizerischen Strafprozessrechts S. 310).
Vorliegend hat das Obergericht gefunden, der Entscheid der Eidg. Zollrekurskommission über die Tarifierung der Ware und die Höhe der geschuldeten Zollabgaben sei nicht ein Erkenntnis eines unabhängigen Gerichts, sondern ein Entscheid der Verwaltung, der gemäss
Art. 77 Abs. 4 VStrR
wegen offensichtlicher Gesetzesverletzung nicht verbindlich sei; es setzte deshalb die Hauptverhandlung aus und wies die Sache zum neuen Entscheid an die Zollrekurskommission zurück. Damit hat die Vorinstanz
BGE 111 IV 189 S. 192
sowohl bezüglich der Stellung der Eidg. Zollrekurskommission als auch hinsichtlich der Tarifierung nach Zollgesetz Fragen des Bundesrechts entschieden. Mit ihrem Beschluss, wonach für die Beurteilung allfälliger von F. begangener Widerhandlungen gegen das Zollgesetz nicht auf den rechtskräftigen Entscheid der Eidg. Zollrekurskommission vom 8. Mai 1981 abgestellt werden könne und müsse, hat sie über eine materiellrechtliche Präjudizialfrage von grundlegender Bedeutung geurteilt und nicht bloss eine prozessleitende Verfügung getroffen. Dabei handelt es sich um einen in dieser Sache endgültigen Entscheid, kann das Obergericht doch - wie auch das Kassationsgericht des Kantons Zürich annimmt - darauf nicht zurückkommen. Die Bemerkung des Obergerichts, das Verfahren werde bis zum Eintreffen einer neuen Tarifierungsverfügung der Eidg. Zollrekurskommission pendent gehalten, ändert am Gesagten nichts. Die Nichtigkeitsbeschwerde gegen Vor- und Zwischenentscheide setzt nur voraus, dass über die damit beurteilte Frage ein endgültiger Entscheid vorliegt, nicht aber, dass dadurch auch das ganze Verfahren abgeschlossen werde.
Die Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Behandlung der Nichtigkeitsbeschwerde gegen den angefochtenen Beschluss ergibt sich im übrigen auch aus Sinn und Zweck der vom Kassationshof entwickelten Rechtsprechung. Mit der Zulassung von Beschwerden gegen Vor- und Zwischenentscheide sollte verhindert werden, dass ein Strafprozess durch alle Instanzen hindurch materiell behandelt wird, wiewohl Zweifel über eine Präjudizialfrage eidg. Rechts bestehen (
BGE 70 IV 131
). Wie in den vorstehend aufgeführten - vom Bundesgericht entgegengenommenen - Fällen müsste in concreto ein Nichteintretensentscheid des Kassationshofs je nach Ausgang des Verfahrens vor Eidg. Zollrekurskommission zu einem nicht verantwortbaren Leerlauf führen (vgl. dazu
BGE 68 IV 114
). Auf die Nichtigkeitsbeschwerde der Eidgenössischen Zollverwaltung ist demnach einzutreten.
3.
Nach
Art. 77 Abs. 4 VStrR
ist der rechtskräftige Entscheid über die Leistungs- oder Rückleistungspflicht für das Gericht verbindlich; handelt es sich um einen Entscheid der Verwaltung und findet das Gericht, er beruhe auf offensichtlicher Gesetzesverletzung oder auf einem Ermessensmissbrauch, so setzt es die Hauptverhandlung aus und weist die Akten zum neuen Entscheid an die beteiligte Verwaltung zurück.
Im vorliegenden Fall steht einzig zur Entscheidung, ob die Eidg. Zollrekurskommission, welche als Beschwerdeinstanz über die
BGE 111 IV 189 S. 193
Tarifierung der vom Beschwerdegegner eingeführten Ware befunden hatte, als verwaltungsunabhängige Rechtspflegeinstanz anzusehen ist oder im Sinne der vorgenannten Bestimmung zur Verwaltung gehört. Danach bestimmt sich, ob der Tarifierungsentscheid für das Obergericht verbindlich ist oder nicht.
a) Der Gesetzesentwurf des Bundesrates sah entsprechend der Praxis zum früheren
Art. 305 Abs. 2 BStP
schlechthin die Verbindlichkeit rechtskräftiger Entscheide über die Leistungs- und Rückleistungspflicht für das Gericht vor (Art. 81 Abs. 4 des Gesetzesentwurfs; BBl 1971 I 1014/1053). Demgegenüber schlug die Kommission des Nationalrats in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu
Art. 292 StGB
vor, dass der gemäss
Art. 73 ff. VStrR
mit der Beurteilung von Verwaltungsstrafsachen befasste Strafrichter die Verfügung der Verwaltung, die nicht letztinstanzlich an ein Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann, auf offensichtliche Rechtsverletzung und Ermessensmissbrauch überprüfen könne (Amtl.Bull. N 1973 I S. 489 ff.;
BGE 98 IV 106
). Der Gedanke fand seinen Niederschlag in
Art. 77 Abs. 4 Satz 2 VStrR
. Damit ist allerdings noch nichts darüber ausgesagt, ob Entscheide der Eidg. Zollrekurskommission Entscheide der Verwaltung seien.
b) Unter der Herrschaft des ehemaligen
Art. 101 lit. b OG
entschied das Bundesgericht, dass die Eidg. Zollrekurskommission eine für die Verwaltungsrechtspflege besonders eingesetzte Instanz sei, die u.a. Beschwerden gegen die Festsetzung des Zolls letztinstanzlich beurteile, also gleiche Aufgaben erfülle wie das Bundesgericht als Verwaltungsgerichtshof in bezug auf andere öffentlichrechtliche Abgaben; sie habe daher neben diesem als Verwaltungsgericht im Sinne des
Art. 299 BStP
(inzwischen aufgehoben durch Ziff. 2 des Anhangs zum VStrR) zu gelten (
BGE 88 IV 94
E. 3). Mit der Revision des OG von 1968 wurden dann allerdings die Entscheide der Rekurskommissionen des Bundes grundsätzlich der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterstellt (Art. 98 lit. c). Das rechtfertigt es indessen nicht, ihre Tätigkeit derjenigen der Verwaltung gleichzustellen. Dies ist schon im Hinblick auf
Art. 105 Abs. 2 OG
nicht am Platz (
BGE 97 I 480
; s. auch
Art. 74 lit. c VwVG
). Dazu kommt, dass in
Art. 100 lit. h OG
Verfügungen über die Veranlagung der Zölle, soweit diese von der Tarifierung oder von der Gewichtsbemessung abhängt, ausdrücklich von der Anfechtbarkeit mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgenommen wurden (
BGE 106 Ib 271
,
BGE 102 Ib 228
f.).
BGE 111 IV 189 S. 194
Der hier in Frage stehende Entscheid der Eidg. Zollrekurskommission betraf jedoch gerade die Tarifierung der vom Beschwerdegegner eingeführten Ware und war damit ein letztinstanzlicher (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 96), was die Vorinstanz übersehen hat. Freilich gibt auch diese Feststellung noch kein zweifelsfreies Kriterium für die zur Entscheidung stehende Frage ab, auch wenn sie die Folgerung, es erfülle die genannte Kommission auf diesem beschränkten Gebiet die gleiche Aufgabe wie das Bundesgericht als Verwaltungsgerichtshof in bezug auf andere öffentlichrechtliche Abgaben, in die Nähe rückt.
c) Diese Erkenntnis wird zur Gewissheit, wenn man die gesetzliche Ordnung der Eidg. Zollrekurskommission des näheren überprüft. Der sechste Abschnitt des Zollgesetzes regelt die Organisation des Zolls. Unter einem ersten Titel werden die Zollbehörden aufgeführt (Bundesrat, Finanz- und Zolldepartement, Zollverwaltung) und in einem dritten Titel die Rekurskommission gesondert behandelt. Aus dem dortigen
Art. 141 ZG
(Fassung vom 24.6.1977) ergibt sich zwar, dass der Bundesrat die Zollrekurskommission bestellt, ihre Organisation regelt und ihre Mitglieder ernennt. Die genannte Bestimmung hebt aber anderseits auch ausdrücklich hervor, dass die Kommission von der Verwaltung unabhängig ist und ihre Mitglieder nicht der Bundesverwaltung angehören dürfen. Diese Grundsätze werden in der Verordnung über verschiedene Rekurskommissionen vom 3. September 1975 (VVRK; SR 831.161) nochmals wiederholt und präzisiert. Insbesondere ist darin vorgesehen, dass der Präsident, die Vizepräsidenten und die Richter für eine feste Amtsdauer von vier Jahren gewählt werden, dass die Kommission - mit Sitz in Lausanne - nur administrativ der Aufsicht des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) untersteht und dass sie "bei Ausübung ihrer richterlichen Tätigkeit... unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen" ist (
Art. 3 VVRK
). Auch wird das aus Gerichtsschreibern, juristischen Sekretären usw. bestehende Sekretariat vom EDI auf Antrag des Präsidenten der Kommission bestellt (
Art. 9 VVRK
), und es sind die Gerichtsschreiber in ihrer Tätigkeit nur dem Präsidenten gegenüber verantwortlich (
Art. 10 Abs. 2 VVRK
). Damit wurde den vom Bundesrat 1965 in seiner Botschaft über den Ausbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Bunde (BBl 1965 II S. 1278) geäusserten Bedenken bezüglich der Unabhängigkeit der "Spezialverwaltungsgerichte" des Bundes Rechnung getragen, denn wenn nach dieser Regelung der Bundesrat
BGE 111 IV 189 S. 195
auch die Richter wählt, so steht doch die den Charakter eines Gerichts im wesentlichen kennzeichnende, aus der Trennung der Gewalten fliessende sachliche Unabhängigkeit der Kommission ausser Frage. Die Rekurskommission ist hinsichtlich ihrer rechtsprechenden Tätigkeit hierarchisch weder dem Bundesrat noch einem Departement unterstellt; sie hat weder von der einen noch der anderen Seite bezüglich ihrer Entscheide Weisungen entgegenzunehmen. Ihre Mitglieder werden für eine feste Amtsdauer gewählt und haben damit eine Entfernung aus dem Amt durch den Bundesrat oder ein Departement nicht zu befürchten. Auch gelten für sie die Bestimmungen über den Ausstand (
Art. 12 VVRK
in Verbindung mit Art. 59 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren), was eine weitere Sicherung ihrer Unabhängigkeit darstellt. Sodann hat die Kommission ihre Entscheide in einem gesetzlich geregelten Verfahren zu fällen, in welchem die allfällig auftretende Verwaltung dem Privaten gleich- und nicht übergeordnet ist, und schliesslich kann sie gleich einem Gericht Bundesverordnungen auf ihre Rechtsmässigkeit überprüfen, wozu Beamte der Bundesverwaltung grundsätzlich nicht befugt sind (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, II S. 973). Alles in allem erweist sich damit die Eidg. Zollrekurskommission, die zweifelsfrei ausserhalb der Verwaltung steht, zumindest als eine gerichtsähnliche Instanz, deren Entscheide keine solche der "Verwaltung" im Sinne des
Art. 77 Abs. 4 VStrR
sind.
d) Dass der historische Gesetzgeber mit der Einführung des
Art. 77 Abs. 4 Satz 2 VStrR
etwas anderes gewollt hätte, lässt sich den Materialien nicht entnehmen. Vielmehr sprechen die in den parlamentarischen Beratungen sich findenden Hinweise gegen die Annahme, Beschwerdeentscheide der Eidg. Zollrekurskommission hätten als Entscheide der Verwaltung für den Strafrichter unverbindlich erklärt werden sollen (vgl. das Votum Kaufmann, wo von "Verfügungen untergeordneter Funktionäre und Verwaltungsbeamter" gesprochen wird oder das Votum Aubert (als Berichterstatter) in dem auf die "simple décision administrative", die "décisions de l'administration, qui sont passées en force parce qu'elles n'ont pas été attaquées par voie de recours" und die deshalb "ne seront pas absolument soustraites au réexamen du juge"; Amtl.Bull. N 1973 I S. 490/491).
4.
War aber nach dem Gesagten der hier in Frage stehende Entscheid der Zollrekurskommission über die Tarifierung der vom Beschwerdegegner eingeführten Ware kein Entscheid der Verwaltung,
BGE 111 IV 189 S. 196
dann war er für das Gericht verbindlich (
Art. 77 Abs. 4 Satz 1 VStrR
). Indem die Vorinstanz das Gegenteil annahm und die Sache zu neuer Entscheidung an die Eidg. Zollrekurskommission zurückwies, verstiess sie gegen Bundesrecht. Die Sache ist deshalb an das Obergericht zurückzuweisen, damit es unter Zugrundelegung des Tarifierungsentscheides der Eidg. Zollrekurskommission urteile.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
114 IV 14
5. Auszug aus dem Urteil des Kassationshofes vom 24. Mai 1988 i.S. I. gegen M. (Nichtigkeitsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 177 StGB
; Beschimpfung einer Kollektivgesellschaft.
Eine Kollektivgesellschaft kann Trägerin der Ehre und damit im Ehrverletzungsprozess aktivlegitimiert sein (E. 2a).
Juristische Personen und die Kollektivgesellschaft sind auch bei Beschimpfungen, die nur ihnen gegenüber erhoben wurden, aktivlegitimiert (E. 2b).

text:
Erwägungen
ab Seite 15
BGE 114 IV 14 S. 15
Aus den Erwägungen:
2.
a) Nach ständiger, unangefochtener Rechtsprechung können auch juristische Personen Träger der Ehre und damit im Ehrverletzungsprozess aktivlegitimiert sein (
BGE 71 IV 36
f.,
BGE 96 IV 148
ff.,
BGE 108 IV 21
f.).. Umstritten ist, ob auch weitere Kollektive ohne juristische Persönlichkeit geschützt sind. Das Bundesgericht hat dies bisher abgelehnt (
BGE 69 IV 81
ff.; vgl. auch
BGE 96 IV 149
), doch ist die Frage aufgeworfen worden, ob der strafrechtliche Ehrenschutz entsprechend deutscher Lehre und Rechtsprechung (SCHÖNKE/SCHRÖDER/LENCKNER, StGB Kommentar, 23. Aufl. Vorbemerkungen zu den § 185 ff. N 3; DREHER/TRÖNDLE, StGB Kurzkommentar, 42. Aufl.,
§ 185 N 18
ff.) auf alle eine soziale Funktion erfüllende Personengesamtheiten ausgeweitet werden sollte (vgl. die Nachweise bei SCHUBARTH, Kommentar
Art. 173 N 46
). Die Frage braucht hier nicht vertieft erörtert zu werden. Mit den kantonalen Instanzen ist anzunehmen, dass jedenfalls Kollektivgesellschaften Träger der Ehre sein können. Dafür spricht, dass diese gleich wie juristische Personen rechts- und prozessfähig sind.
Zu Recht weist das Appellationsgericht darauf hin, dass das Bundesgericht bisher offengelassen hat, ob eine juristische Person in einem Ehrverletzungsprozess auch wegen Beschimpfung aktivlegitimiert ist (
BGE 108 IV 22
; vgl. auch
BGE 96 IV 149
, der einerseits davon ausgeht, die der juristischen Person zustehende Ehre sei durch
Art. 177 StGB
geschützt, andererseits offenlässt, ob eine Verletzung des Ehrgefühls, wie bei der Beschimpfung typisch, möglich sei). Der Strafgerichtspräsident ist stillschweigend davon ausgegangen, die Aktivlegitimation der juristischen Person beziehungsweise der Kollektivgesellschaft sei auch bei einer Beschimpfung nach
Art. 177 StGB
gegeben. Das Appellationsgericht will diese Auffassung offenbar nicht generell in Frage stellen, verlangt jedoch, dass die verletzende Äusserung eine gewisse Schwere aufweise.
BGE 114 IV 14 S. 16
b) Den Tatbestand der Beschimpfung erfüllt, wer jemanden "in seiner Ehre angreift". Das Bundesgericht hat angenommen, dass Äusserungen, die ausschliesslich an den Verletzten selbst gerichtet worden sind, nur dessen Ehrgefühl betreffen können (
BGE 77 IV 98
E. 1,
BGE 96 IV 149
). Dagegen ist eingewandt worden, besser wäre es, die Ehre einheitlich im Sinne des Anspruchs einer Person auf Geltung zu verstehen (REHBERG, Strafrecht III, 4. Aufl., S. 129 - im Anschluss an STRATENWERTH, BT I, S. 118 ff.; ebenso NOLL, BT I, S. 105).
Der vorliegende Fall zeigt, dass die Beschränkung des Beschimpfungstatbestandes auf eine Verletzung des subjektiven Ehrgefühls fragwürdig ist, wenn der Verletzte eine juristische Person oder eine Kollektivgesellschaft darstellt, da der Begriff des subjektiven Ehrgefühls auf die natürliche Person zugeschnitten ist. In den zitierten Entscheiden sollte mit dem Hinweis auf das subjektive Ehrgefühl jedoch nur zum Ausdruck gebracht werden, worin der Unterschied besteht zwischen ehrverletzenden Äusserungen gegenüber dem Verletzten selbst und solchen, die auch gegenüber Dritten erhoben werden. Dass ehrverletzende Äusserungen jedenfalls gegenüber kleineren Kollektiv- oder Familienaktiengesellschaften ebenso strafwürdig sind, wie wenn sie gegenüber einer natürlichen Person gemacht werden, kann nicht in Abrede gestellt werden. Würde man die Klage der Kollektivgesellschaft nicht zulassen, dann müsste zumindest die Klage eines betroffenen Gesellschafters möglich sein. Da jedoch vielfach keiner von diesen direkt oder nur vage angesprochen ist, bestünde kein effektiver Rechtsschutz gegen ehrverletzende Äusserungen. Dies spricht dafür, die Aktivlegitimation der juristischen Person beziehungsweise der Kollektivgesellschaft auch bei Beschimpfungen, die nur gegenüber dem Verletzten selbst gemacht worden sind, prinzipiell zu bejahen.


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122 I 294
39. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 27. September 1996 i.S. Erbengemeinschaft Marcuard gegen Yvonne Hausammann, Einwohnergemeinde Muri, Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern sowie Verwaltungsgericht des Kantons Bern (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
; Streitigkeit über "zivilrechtliche Ansprüche" in der Nutzungsplanung.
Ist im Rahmen der Nutzungsplanung umstritten, ob ein Gebot zur Einzonung bestimmter Flächen in die Bauzone besteht, so handelt es sich dabei um eine Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
(E. 3e). Das Berner Verwaltungsgericht ist verpflichtet, auf eine Beschwerde gegen eine Nichteinzonung einzutreten (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 295
BGE 122 I 294 S. 295
Die Erben Marcuard sind Eigentümer des weitgehend nicht überbauten, eine Fläche von knapp 60'000 m2 umfassenden Gebiets Aarwil in Muri.
Im kommunalen Zonenplan aus dem Jahre 1973 war das gesamte Gebiet Aarwil der Landhauszone zugewiesen mit der Auflage, dass eine Überbauung nicht vor 1987 erfolgen dürfe. 1980 wurde das Gebiet einer Zone mit besonderen Vorschriften zugewiesen und im Einvernehmen mit den Eigentümern mit einem Bausperrvertrag belegt. Im Rahmen der ersten Etappe der Ortsplanungsrevision erfolgte im Jahre 1990 die Einweisung von rund 1,3 ha des Gebiets Aarwil in ein Ortsbildschutzgebiet; für die übrige Fläche wurde eine Landwirtschaftszone festgelegt. Eine Beschwerde der Erbengemeinschaft Marcuard gegen diese Festsetzungen wurde vom Regierungsrat des Kantons Bern am 5. März 1991 mit Rücksicht auf die in der Gemeinde hängige zweite Etappe der Ortsplanungsrevision sistiert.
An der Urnenabstimmung vom 6. Juni 1993 verabschiedeten die Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Muri die zweite Etappe der Ortsplanungsrevision. Im Gebiet Aarwil wurde für eine Teilfläche entlang des angrenzenden, bereits überbauten Gebiets eine Bauzone mit der Bezeichnung "Zone mit Planungspflicht Aarwil" festgesetzt. Am 20. Juli 1994 genehmigte das kantonale Amt für Gemeinden und Raumordnung die Zonenordnung und wies die Einsprache von Yvonne Hausammann - mit ihrer Parzelle Nr. 1126 direkte nördliche Anstösserin der neu ausgeschiedenen "Zone mit Planungspflicht Aarwil" - als unbegründet ab.
Gegen diese Plangenehmigung wehrte sich Yvonne Hausammann mit Erfolg bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, welche deren Beschwerde am 17. Oktober 1995 guthiess und der Einzonung der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" die Genehmigung verweigerte. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern trat auf eine Beschwerde der Erbengemeinschaft Marcuard gegen den Nichtgenehmigungsentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion mit Urteil vom 6. Februar 1996 nicht ein, weil es sich bei der umstrittenen Nichteinzonung nicht um einen Fall handle, für welchen
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
"die Beurteilung durch ein unabhängiges Gericht verlange" (Art. 61a Abs. 3 lit. a des kantonalen Baugesetzes vom 9. Juni 1985; BauG).
BGE 122 I 294 S. 296
Gegen das Verwaltungsgerichtsurteil vom 6. Februar 1996 führt die Erbengemeinschaft Marcuard staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
und
Art. 4 BV
.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Nach Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG steht die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht gegen Plangenehmigungsbeschlüsse der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion offen, soweit die EMRK die Beurteilung durch ein unabhängiges Gericht verlangt, namentlich zur Bestreitung des Enteignungsrechts. Mit dem von den Beschwerdeführern beanstandeten Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 wird kein Enteignungsrecht erteilt. Die Beschwerdeführer machen geltend, sie hätten gestützt auf Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG und
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
trotzdem Anspruch darauf, dass die Zulässigkeit der umstrittenen Zonenplanmassnahme vom kantonalen Verwaltungsgericht überprüft werde. Der angefochtene Nichteintretensentscheid verletze daher
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
sowie
Art. 4 BV
.
a) Wird mit einer staatsrechtlichen Beschwerde eine Verletzung von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
geltend gemacht, so prüft das Bundesgericht vorerst die Auslegung und Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts auf Willkür. Mit freier Kognition beurteilt es daraufhin, ob die als vertretbar erkannte Auslegung des kantonalen Prozessrechts mit den Garantien nach
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
vereinbar ist (
BGE 114 Ia 50
E. 2b S. 52;
BGE 117 Ia 170
E. 1, mit Hinweisen).
b) Bei der Überprüfung von Zonenplänen ist es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts unter Umständen möglich, dass das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde eine
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
genügende richterliche Kontrolle erlaubt (
BGE 120 Ia 19
E. 4c S. 30;
BGE 119 Ia 411
E. 5 S. 419 ff.;
BGE 117 Ia 497
E. 2c-e S. 501 ff.; Urteil des Bundesgerichts vom 11. November 1992 in ZBl 94/1993, S. 476). Diese Rechtsprechung, die auf das in
BGE 117 Ia 497
ff. publizierte Urteil betreffend die Gemeinde Oberschrot zurückgeht, steht nach der Praxis der Strassburger Organe mit
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
im Einklang (VPB 58/1994 Nr. 102; Entscheid der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 11. April 1996 i.S. Fondation Croix-Etoile c. Suisse zur Publikation bestimmt in VPB 60/1996, Heft IV).
Im vorliegenden Verfahren geht es nicht um die nach
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
allenfalls erforderliche materielle Prüfung der Angelegenheit durch das
BGE 122 I 294 S. 297
Bundesgericht, da der Sachentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 damals nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde, sondern lediglich mit kantonaler Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten wurde. Dieses Rechtsmittel ist, wie das Verwaltungsgericht willkürfrei darlegt, nach Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG zulässig, wenn
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
auf die Streitsache Anwendung findet.
Es ist somit vorliegend mit freier Kognition (s. vorne E. 2a) zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht die Anwendbarkeit von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
auf den Nichtgenehmigungsentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 zu Recht verneint hat.
3.
Nach
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innert angemessener Frist gehört wird, und zwar von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht, das unter anderem über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen zu entscheiden hat. Die Frage, ob
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
auf eine Nichteinzonung von Land in die Bauzone anwendbar ist, hat das Bundesgericht bisher noch nie beantworten müssen.
a) Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil aus, die Strassburger Organe wendeten
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
im Bereich der Raumplanung dann an, wenn die von einer Planung betroffenen Grundeigentümer konkrete Beschränkungen bestehender Nutzungsrechte oder mit der Plangenehmigung verbundene Rechtsverluste beanstandeten (RUTH HERZOG,
Art. 6 EMRK
und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 139 ff., insbes. S. 142, 148). Im vorliegenden Verfahren stehe indessen nicht ein Fall zur Diskussion, in welchem der Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion über die Nutzungsplanfestsetzung für die betroffenen Grundeigentümer Nutzungseinbussen oder Rechtsverluste zur Folge habe. Die Beschwerdeführer würden denn auch selbst nicht behaupten, das Gebiet Aarwil habe in den vergangenen Jahrzehnten jemals baureifes Land im enteignungsrechtlichen Sinn dargestellt. Eine Nichteinzonung ohne (materielle) Enteignungswirkung wie sie hier vorliege, sei in der Strassburger Praxis jedoch noch nie als Tatbestand, der zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
berühre, betrachtet worden. Auch die bundesgerichtliche Praxis habe sich bisher an die Rechtsprechung der Strassburger Organe gehalten und die Anwendbarkeit von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
im Zusammenhang mit Nichteinzonungsfällen noch nie ausdrücklich bejaht.
BGE 122 I 294 S. 298
Sollten - so das Verwaltungsgericht weiter - nicht mehr nur konkrete Einbussen bestehender Nutzungsrechte bzw. Rechtsverluste, sondern auch (theoretisch) mögliche Nutzungsmehrungen, auf welche in der schweizerischen Planungsrechtsordnung kein materieller Rechtsanspruch bestehe, als individuelle vermögenswerte Interessen bzw. als zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
anerkannt und der daraus fliessenden Rechtsweggarantie unterstellt werden, so bedinge dies einen Paradigmenwechsel im schweizerischen Planungsrechtsverständnis.
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
dürfe indessen nicht als "Hebel" verwendet werden, um neue innerstaatliche Ansprüche zu schaffen (MARK E. VILLIGER, Probleme der Anwendung von
Art. 6 Abs. 1 EMRK
auf verwaltungs- und sozialgerichtliche Verfahren, in AJP 2/95 S. 163 ff., MARK E. VILLIGER, Handbuch der EMRK, 1993, S. 225 Rz. 377; ferner HEINER WOHLFAHRT, in AJP 11/95 S. 1421 ff.). Die Anwendbarkeit von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
auf den Nichtgenehmigungsentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 sei deshalb zu verneinen.
b) Dem vorliegenden Verfahren liegt ein Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 17. Oktober 1995 zugrunde, mit welchem die von den Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Muri an einer Urnenabstimmung verabschiedete und vom kantonalen Amt für Gemeinden und Raumordnung genehmigte zweite Etappe der kommunalen Ortsplanungsrevision in bezug auf die Festsetzung einer Bauzone mit Planungspflicht im Gebiet Aarwil nicht genehmigt wurde. Es ist unbestritten, dass mit der zweiten Etappe der Ortsplanungsrevision von Muri eine Begrenzung der Bauzone auf das in Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) vorgesehene Mass angestrebt wurde und dass der Nutzungsplan erst mit der Genehmigung durch die zuständige kantonale Behörde verbindlich wird (
Art. 26 RPG
, Art. 61 BauG). Der Genehmigungsentscheid des Amts für Gemeinden und Raumordnung unterliegt nach Art. 61a Abs. 1 BauG der Beschwerde an die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion, die über die Plangenehmigung unter Vorbehalt der Beschwerde an das Verwaltungsgericht endgültig entscheidet. Die vom kantonalen Amt für Gemeinden und Raumordnung genehmigte Festsetzung der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" wurde aufgrund des Nichtgenehmigungsentscheids der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion nicht verbindlich im Sinne von
Art. 26 Abs. 3 RPG
. Insoweit kann auch dem Verwaltungsgericht darin zugestimmt werden, dass es sich vorliegend nicht
BGE 122 I 294 S. 299
um eine Auseinandersetzung über konkrete Einbussen bestehender Nutzungsrechte bzw. Rechtsverluste handelt. Den Beschwerdeführern stand mangels rechtlicher Verbindlichkeit der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" jedenfalls noch kein konkreter Rechtsanspruch auf eine dieser Planfestsetzung entsprechende Grundstücksnutzung zu. Dies wird im wesentlichen auch nicht bestritten.
c) Die Beschwerdeführer vertreten indessen die Ansicht, es bedürfe aufgrund von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
einer gerichtlichen Überprüfung, ob die "Zone mit Planungspflicht Aarwil" von der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion zu Recht nicht genehmigt wurde. Sie machen geltend, es handle sich entgegen den Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht um eine Streitigkeit über bloss theoretisch mögliche Nutzungsmehrungen, sondern um eine ernsthafte Auseinandersetzung über bauliche Nutzungsmöglichkeiten, die von den Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Muri festgelegt und vom kantonalen Amt für Gemeinden und Raumordnung in erster Instanz genehmigt worden seien. Erst die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion habe die "Zone mit Planungspflicht Aarwil" auf Beschwerde einer Nachbarin hin nicht genehmigt. Damit liege hier eine Streitigkeit über die den Grundeigentümern im Gebiet der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" zustehenden Grundstücksnutzungen und folglich über ihre konkreten individuellen zivilrechtlichen Ansprüche im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
vor.
d) Weder das Bundesgericht noch die Strassburger Organe haben die Anwendbarkeit von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
in bezug auf Streitigkeiten über öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen generell auf Fälle beschränkt, in welchen konkrete Einbussen bestehender Nutzungsrechte bzw. Rechtsverluste zur Diskussion stehen. Zwar ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass die Mehrheit der Angelegenheiten, in denen die Anwendbarkeit von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
bejaht wurde, Anordnungen betrafen, die eine Beschränkung bestehender Nutzungsrechte bewirkten (s. ANDREAS KLEY-STRULLER, Der Anspruch auf richterliche Beurteilung "zivilrechtlicher Streitigkeiten" im Bereich des Verwaltungsrechts sowie von Disziplinar- und Verwaltungsstrafen gemäss
Art. 6 EMRK
, in AJP 1/1994, S. 23 ff., insbes. S. 29 mit Hinweisen). Dies bedeutet jedoch nicht, dass in allen Fällen, die nicht direkt einen Verlust von bestehenden Nutzungsrechten zum Gegenstand haben, das Vorliegen einer Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
verneint werden müsste. So hat das
BGE 122 I 294 S. 300
Bundesgericht in
BGE 120 Ib 136
ff. und in
BGE 120 Ib 224
ff. hervorgehoben, dass ein Anspruch des Grundeigentümers auf umfassenden gerichtlichen Rechtsschutz auch bei drohender materieller Enteignung besteht (vgl. weiter BGE
BGE 118 Ia 372
E. 6 S. 381 ff.;
BGE 119 Ia 88
E. 4b S. 94 und die Übersicht über die Rechtsprechung in diesem Urteil E. 3b S. 92 f. sowie in
BGE 120 Ia 209
E. 6b S. 213 f.). Eine materielle Enteignung kann nicht nur vorliegen, wenn der bisherige Gebrauch des Grundeigentums wegfällt, sondern auch, wenn eine voraussehbare künftige Nutzung untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird (
BGE 121 II 417
E. 4a S. 423 mit Hinweisen). So wurde denn auch in
BGE 121 II 417
ff. das Vorliegen einer materiellen Enteignung bei einer Nichteinzonung bejaht.
e) Ein Entscheid über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
liegt vor, wenn eine Zonenplanung direkte Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der Grundeigentümer hat. Dass Nichteinzonungen direkte Auswirkungen auf die zivilrechtlichen Ansprüche oder Verpflichtungen der Grundeigentümer haben können, zeigt sich insbesondere in Fällen, in welchen umstritten ist, ob den Grundeigentümern nach dem geltenden Raumplanungsrecht ein Anspruch auf Einzonung ihres Landes in eine Bauzone zusteht. Solche Ansprüche können sich zunächst daraus ergeben, dass Land, das nach den gesetzlichen Vorschriften in die Bauzone gehört, grundsätzlich in eine solche Zone einzuweisen ist. Bei der Festsetzung der Nutzungsplanung haben die Planungsbehörden indessen ungeachtet des Umstands, ob die bisherige Planung den Anforderungen von
Art. 15 RPG
entspricht, nicht allein der Begriffsumschreibung gemäss
Art. 15 RPG
zu folgen, sondern auch die übrigen im Bundesrecht und im kantonalen Recht enthaltenen Zonierungsgrundsätze optimal zu berücksichtigen. Sie haben alle Interessen, öffentliche und private, zu beachten und gegeneinander abzuwägen. Der Grundeigentümer hat dabei zwar grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass sein Land im Rahmen einer revidierten Nutzungsplanung in der Bauzone verbleibt (vgl.
BGE 119 Ia 362
E. 5a S. 372;
118 Ia 151
E. 4b S. 157, je mit Hinweisen). Als Ausnahme von dieser Regel hat das Bundesgericht jedoch aufgrund der im Planungsrecht anwendbaren Grundsätze schon in verschiedenen Fällen ein Einzonungsgebot bejaht (vgl.
BGE 115 Ia 350
E. 3f/dd S. 356 f., 333 ff.;
BGE 113 Ia 457
ff.; Urteil des Bundesgerichts vom 10. Dezember 1987 in ZBl 90/1989 S. 363 ff.). Zudem hat sich im Zusammenhang mit Verfahren betreffend materielle Enteignung gezeigt, dass die Beschränkung der baulichen Nutzung von Grundstücken - auch bei
BGE 122 I 294 S. 301
Nichteinzonungen - eine Entschädigungspflicht des planenden Gemeinwesens bewirken kann (
BGE 121 II 417
ff.;
BGE 122 II 326
E. 6c S. 334; Urteil des Bundesgerichts vom 11. November 1992 in ZBl 94/1993 S. 251 ff. E. 6d). Soweit über die Einzonung oder Nichteinzonung von Land in eine Bauzone befunden wird, liegt darin nach dem Gesagten auch ein Entscheid über den Anspruch des Grundeigentümers auf bauliche Nutzungsmöglichkeiten. Insoweit werden somit bereits im Planungsentscheid zivilrechtliche Ansprüche des Grundeigentümers im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
beurteilt. Dass im Anschluss an die Planfestsetzung bzw. -genehmigung in gewissen Fällen ein Anspruch auf Entschädigung wegen materieller Enteignung besteht, ändert nichts am Umstand, dass bereits mit dem Entscheid über die Genehmigung bzw. Nichtgenehmigung der Nutzungsplanung die zulässige Grundstücksnutzung festgelegt und damit auch über ein allfälliges planungsrechtliches Einzonungsgebot entschieden wird. Dies gilt insbesondere in Fällen wie dem vorliegenden, in welchem ein vom kommunalen Planungsträger und der erstinstanzlichen Plangenehmigungsbehörde anerkanntes, planungsrechtliches Einzonungsgebot umstritten ist.
f) Diese Beurteilung steht mit der Rechtsprechung der Strassburger Organe im Einklang. Zwar liegt noch kein Entscheid des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vor, der sich mit der hier vorliegenden Problematik im einzelnen befasst. Die Europäische Menschenrechtskommission (EKMR) geht indessen allgemein davon aus, dass der Ausgang eines Verfahrens über Nutzungspläne auch zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
betrifft, wenn ein Grundeigentümer öffentlichrechtliche Normen anruft, um eine Beeinträchtigung seiner mit dem Grundbesitz verbundenen Eigentumsrechte zu verhindern. Demzufolge wendete die Strassburger Kommission
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
auf den Zonenplan einer Bündner Gemeinde (vgl. VPB 58/1994 Nr. 102) sowie auf einen Quartierplan nach Waadtländer Recht an (zur Publikation in VPB 60/1996 Heft IV bestimmter Entscheid der EKMR vom 11. April 1996 i.S. Fondation Croix-Etoile c. Suisse, mit Hinweisen auf die Urteile des EGMR vom 25. November 1994 i.S. Ortenberg gegen Österreich, Serie A no 295-B, Ziff. 28, und vom 22. November 1995 i.S. Bryan gegen Vereinigtes Königreich, Serie A no 335-A, Ziff. 31).
4.
a) Wie vorne in E. 3c erwähnt, beanstanden die Beschwerdeführer im vorliegenden Fall, dass die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des
BGE 122 I 294 S. 302
Kantons Bern am 17. Oktober 1995 die Festsetzung der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" nicht genehmigte. Inhaltlich bedeutet diese Nichtgenehmigung, dass das Gebiet der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" nach Auffassung der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion aus Gründen des Landschaftsschutzes vor jeder Überbauung freigehalten werden soll und den Grundeigentümern kein planungsrechtlicher Einzonungsanspruch zusteht. Diese Entscheidung hat nach den Ausführungen in E. 3e hiervor direkte Auswirkungen auf die Rechte der Grundeigentümer. Dies gilt unbesehen darum, dass die Bauzone nach dem alten Zonenplan von Muri mit Blick auf die Anforderungen von
Art. 15 RPG
zu gross war und das bisher nicht überbaute Gebiet der "Zone mit Planungspflicht Aarwil" seit dem 1. Januar 1988 deshalb nicht in einer der Raumplanungsgesetzgebung entsprechenden Bauzone lag (Art. 35 Abs. 1 lit. b i.V.m.
Art. 36 Abs. 3 RPG
;
BGE 121 II 417
E. 3b mit Hinweisen). Soweit es in der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegenden Auseinandersetzung darum geht, gestützt auf planungsrechtlich relevante Normen eine Beeinträchtigung des von den Beschwerdeführern behaupteten Einzonungsanspruchs zu vermeiden, ist das Vorliegen einer Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
zu bejahen. Ob sich die Beschwerdeführer zu Recht auf einen Einzonungsanspruch berufen, ist im Rahmen der materiellen Prüfung der Angelegenheit zu beurteilen.
b) Es ergibt sich somit, dass die vorliegende Auseinandersetzung über das Einzonungsgebot betreffend die "Zone mit Planungspflicht Aarwil" einer gerichtlichen Überprüfung im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
bedarf. Die bernische Rechtsordnung sieht einen gerichtlichen Rechtsschutz auf kantonaler Ebene vor, wenn in Anwendung der EMRK eine Anrufung des Richters ermöglicht werden muss (Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG). Ein solcher Anspruch wird noch nicht in allen Kantonen der Schweiz gewährt. Soweit eine entsprechende kantonale Bestimmung (noch) fehlt, gewährleistet das Bundesgericht nach der von der Strassburger Kommission bestätigten "Oberschrot-Praxis" (s. vorne E. 2b) in bestimmten Fällen ausnahmsweise einen
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
genügenden Rechtsschutz. Wenn jedoch, wie hier, das kantonale Recht in Anwendung der EMRK die Beurteilung durch ein unabhängiges kantonales Gericht vorschreibt (s. Art. 61a Abs. 3 lit. a BauG), ist dieses verpflichtet, auf eine Beschwerde wegen Verletzung eines planungsrechtlichen Einzonungsgebots einzutreten.
BGE 122 I 294 S. 303
5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht auf die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Erben Marcuard zu Unrecht nicht eingetreten ist. Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.


header:
Urteilskopf
123 IV 23
4. Urteil der Anklagekammer vom 10. Februar 1997 i.S. Generalprokurator des Kantons Bern gegen Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich

regeste:
Regeste
Art. 350 StGB
und
Art. 351 StGB
,
Art. 263 BStP
; Festsetzung des Gerichtsstandes.
Triftige Gründe, aus denen ausnahmsweise vom gesetzlichen Gerichtsstand abgewichen werden kann, liegen vor, wenn in einem Kanton ein offensichtliches Schwergewicht der deliktischen Tätigkeit liegt. Wenn mehr als zwei Drittel einer grösseren Anzahl von vergleichbaren Straftaten auf einen einzigen Kanton entfallen, ist dies in der Regel der Fall. Diese Vermutung gilt jedoch nicht absolut, sondern muss ihrerseits einer Überprüfung vor allem nach prozessökonomischen Gesichtspunkten standhalten. Wenn die Untersuchung am Ort des gesetzlichen Gerichtsstandes sozusagen beendet ist, rechtfertigt sich in der Regel ein Abweichen von diesem Gerichtsstand nicht mehr.

text:
Sachverhalt
ab Seite 24
BGE 123 IV 23 S. 24
B. und O. wird vorgeworfen, 17 Diebstähle und einen Versuch dazu begangen zu haben.
Einem Rapport der Stadtpolizei Bern vom 17. Oktober 1996 ist zu entnehmen, die beiden hätten im Juli 1996 in Antwerpen/B beschlossen, sich nach Zürich zu begeben, um dort Diebstähle zu begehen. Von Zürich aus seien sie jeweils zum selben Zweck nach Bern gefahren.
Die erste Verfolgungshandlung wurde am 25. Juli 1996 durch die Stadtpolizei Bern vorgenommen. Die Täter hatten einen abgestellten Reisebus aufgebrochen und aus der Tasche einer Reiseteilnehmerin Deliktsgut im Wert von Fr. 6'800.-- behändigt. Zunächst gelang ihnen die Flucht, doch wurde O. anhand einer Identitätskarte, die sich in einem zurückgelassenen Veston befand, zur Verhaftung ausgeschrieben und zusammen mit B. (sowie einer Drittperson) am folgenden Tag in St. Gallen im Anschluss an den dort verübten Diebstahlsversuch festgenommen und am 12. September 1996 ins Regionalgefängnis Bern überführt.
O. gab an, von Anfang August bis zur Festnahme in St. Gallen gemeinsam mit B. täglich einen Diebstahl in Zürich verübt zu haben. Vom 24. September bis 4. Oktober 1996 befanden sich die beiden bei den Zürcher Behörden und wurden dort befragt. Dabei konnten ihnen sechs Diebstähle, die in der Stadt Zürich begangen worden waren, zugeschrieben werden. Weiter sollen sie in Zürich noch einige weitere Diebstähle zum Nachteil "unbekannter Car-Chauffeure"
BGE 123 IV 23 S. 25
verübt haben, über die auch sonst "keine weiteren Angaben vorhanden" sind. Auf den Kanton Bern, wo sich die Angeschuldigten seit dem 4. Oktober 1996 wieder im Regionalgefängnis befinden, entfallen insgesamt drei Diebstähle.
Aufgrund des bisherigen Ermittlungsergebnisses entfallen von den insgesamt 17 Diebstählen deren 14 auf den Kanton Zürich und die übrigen drei auf den Kanton Bern.
B.-
Der Generalprokurator des Kantons Bern gelangt an die Anklagekammer des Bundesgerichts und beantragt, es seien die Strafverfolgungsbehörden des Kantons Zürich für berechtigt und verpflichtet zu erklären, die B. und O. zur Last gelegten strafbaren Handlungen zu verfolgen und zu beurteilen.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich beantragt, es sei das Gesuch des Kantons Bern abzuweisen und dieser berechtigt und verpflichtet zu erklären, die den beiden Angeschuldigten zur Last gelegten strafbaren Handlungen zu verfolgen und zu beurteilen.
Erwägungen
Die Anklagekammer zieht in Erwägung:
1.
Der Gesuchsteller anerkennt, dass gemäss
Art. 350 Ziff. 1 Abs. 2 StGB
an sich die Zuständigkeit der bernischen Behörden gegeben wäre, da an diesem Ort die Untersuchung zuerst angehoben worden ist. Er beruft sich aber auf
Art. 263 BStP
, wonach die Anklagekammer des Bundesgerichts die Zuständigkeit beim Zusammentreffen mehrerer strafbarer Handlungen anders als in
Art. 350 StGB
bestimmen kann. Er macht geltend, das Schwergewicht der deliktischen Tätigkeit der beiden Angeschuldigten liege offensichtlich im Kanton Zürich.
2.
a) Wird jemand wegen mehrerer, an verschiedenen Orten verübter strafbarer Handlungen, die mit der gleichen Strafe bedroht sind, verfolgt, so sind die Behörden des Ortes zuständig, wo die Untersuchung zuerst angehoben wird (
Art. 350 Ziff. 1 StGB
). Da diese Regelung gelegentlich unbefriedigend ist, sieht
Art. 263 BStP
vor, dass die Anklagekammer des Bundesgerichts die Zuständigkeit beim Zusammentreffen mehrerer strafbarer Handlungen anders als in
Art. 350 StGB
bestimmen kann. Dabei hat sich die Anklagekammer vom Sinn, den der Gesetzgeber dabei im Auge hatte, nämlich die richtige und die rasche Anwendung des materiellen Rechts zu ermöglichen, leiten zu lassen (ERHARD SCHWERI, Interkantonale Gerichtsstandsbestimmung in Strafsachen, Bern 1987, N. 405). Insbesondere aus Zweckmässigkeits-, Wirtschaftlichkeits- und prozessökonomischen
BGE 123 IV 23 S. 26
Gründen kann ein Abweichen vom gesetzlichen Gerichtsstand gerechtfertigt sein (
BGE 121 IV 224
E. 3a mit Hinweisen; SCHWERI a.a.O. N. 407 f. und 421). Es geht darum zu verhindern, dass die Anwendung der gesetzlichen Regelung zu besonderen prozessualen Schwierigkeiten führt (SCHWERI a.a.O. N. 408 mit Hinweis).
Die Anklagekammer setzt für ein Abweichen vom gesetzlichen Gerichtsstand triftige Gründe voraus (
BGE 121 IV 224
E. 3a mit Hinweisen). Dies kann zum Beispiel dann der Fall sein, wenn in einem Kanton ein offensichtliches Schwergewicht der deliktischen Tätigkeit liegt, wobei es allerdings nicht genügt, dass auf einen Kanton einige wenige Delikte mehr als auf einen anderen entfallen, sondern das Übergewicht muss so offensichtlich und bedeutsam sein, dass sich das Abweichen vom gesetzlichen Gerichtsstand geradezu aufdrängt (BGE
BGE 117 IV 87
E. 2a; SCHWERI, a.a.O. N. 421 ff., je mit Hinweisen). Wenn mehr als zwei Drittel einer grösseren Anzahl von vergleichbaren Straftaten auf einen einzigen Kanton entfallen, kann in der Regel davon ausgegangen werden, dass in diesem Kanton ein Schwergewicht besteht, welches es rechtfertigt, vom gesetzlichen Gerichtsstand abzuweichen. Diese Vermutung gilt jedoch nicht absolut, sondern muss ihrerseits einer Überprüfung vor allem nach prozessökonomischen Gesichtspunkten standhalten (SCHWERI a.a.O. N. 421 in fine). Insbesondere sollen grobe Verfahrensverzögerungen und deshalb nach Möglichkeit ein unnötiger prozessualer Aufwand verhindert werden. Wenn die Untersuchung am Ort des gesetzlichen Gerichtsstandes sozusagen beendet ist, rechtfertigt sich in der Regel ein Abweichen von diesem Gerichtsstand nicht mehr (SCHWERI a.a.O. N. 469).
b) Der Gesuchsteller macht zur Hauptsache geltend, im vorliegenden Fall entfielen rund 82% der Diebstähle auf den Kanton Zürich und der bisher in diesem Kanton errechnete Deliktsbetrag betrage ca. Fr. 10'830.-- gegenüber Fr. 8'200.-- im Kanton Bern. Zudem seien die Straftaten im Kanton Zürich noch gar nicht alle geklärt, und es drängten sich dort insbesondere in bezug auf die Straftaten zum Nachteil unbekannter Car-Chauffeure weitere Abklärungen auf.
Dagegen bringt die Gesuchsgegnerin im wesentlichen vor, der Deliktsbetrag der den Angeschuldigten in den beiden Kantonen "mit hinreichender Substantiierung" vorwerfbaren Taten betrage je zwischen ca. Fr. 8'000.-- und Fr. 9'000.-- und sei somit in etwa gleich. Im übrigen sei der bei weitem gewichtigste Fall mit einem Deliktsbetrag
BGE 123 IV 23 S. 27
von Fr. 6'800.-- im Kanton Bern begangen worden. Weitere Untersuchungen im Kanton Zürich (z.B. hinsichtlich der maximal ca. acht Chauffeurtaschen) seien nicht erfolgversprechend und folglich auch nicht angezeigt. Die notwendig erscheinenden Abklärungen seien vom Berner Untersuchungsrichter bereits veranlasst und von den Zürcher Behörden rechtshilfeweise erledigt worden. Weiter falle unter dem Gesichtswinkel der Prozessökonomie in Betracht, dass das Verfahren bisher nach der bernischen Prozessordnung in Bern geführt worden sei und die Angeschuldigten von Berner Anwälten verteidigt würden.
c) Im vorliegenden Fall sprechen Zweckmässigkeits- und prozessökonomische Gesichtspunkte gegen ein Abweichen vom gesetzlichen Gerichtsstand, obwohl von der Anzahl der in Frage stehenden Straftaten her gesehen ein Übergewicht im Kanton Zürich besteht.
Der Gesuchsgegnerin ist beizupflichten, dass nicht ersichtlich ist, welche Untersuchungshandlungen noch nötig sein könnten. O. hat zunächst zwar angegeben, sie hätten von Anfang August bis zur Festnahme in St. Gallen "täglich" einen Diebstahl in Zürich verübt. Dazu wurde er in Zürich befragt, und die Einvernahme führte zum Ergebnis, dass heute sechs konkrete Diebstähle in der Stadt Zürich abgeklärt sind und der Verdacht besteht, dass die beiden noch maximal acht Diebstähle von Chauffeurtaschen begangen haben sollen, über die aber keine weiteren konkreten Erkenntnisse und insbesondere keine Anzeigen der Geschädigten vorhanden sind, weshalb es z.B. unmöglich ist, diese zu befragen. Auch der Gesuchsteller vermag keine konkreten Untersuchungshandlungen zu nennen, die noch erforderlich wären. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Untersuchung im wesentlichen abgeschlossen ist.
Die Beschwerdegegnerin verweist im übrigen zu Recht darauf, dass bereits bernische Anwälte als amtliche Verteidiger bezeichnet sind und sich auch schon mit dem Fall befasst haben. Fürsprecher X. als Verteidiger von O. hat z.B. Einsicht in die Akten genommen und diese am 14. Oktober 1996 an den Untersuchungsrichter zurückgeschickt. Dies gilt auch für Fürsprecher Y. als Verteidiger von B., der überdies, wie sich aus seinem Schreiben vom 23. September 1996 ergibt, mit seinem Mandanten gesprochen und in dessen Auftrag den Antrag gestellt hat, mit der Familie in Chile telefonieren zu können. Schliesslich haben beide Verteidiger an je einer Einvernahme der Angeschuldigten teilgenommen. Es ist also nebst dem Umstand, dass die Untersuchung mehr oder weniger abgeschlossen ist, zu berücksichtigen, dass bereits zwei Verteidiger
BGE 123 IV 23 S. 28
bestimmt und bis zu einem gewissen Grad eingearbeitet sind (vgl. dazu SCHWERI a.a.O. N. 476, der diesem Umstand jedenfalls dann kein Gewicht beimisst, "wenn sich (das Untersuchungsverfahren) noch im Anfangsstadium befindet"). Im Hinblick auf eine optimale Weiterführung und Beendigung des Verfahrens wäre es geradezu kontraproduktiv, wenn vom gesetzlichen Gerichtsstand im jetzigen Zeitpunkt noch abgewichen würde.
Am Rande mag auch noch darauf hingewiesen werden, dass die weitaus gewichtigste Straftat im Kanton Bern begangen wurde. Die Täter erbeuteten Deliktsgut in Höhe von Fr. 6'800.-- und verursachten am Reisecar durch das Aufbrechen des Schlosses überdies einen Sachschaden von ca. Fr. 1'000.--. Die übrigen Delikte weisen einen viel geringeren Deliktsbetrag auf und wurden alle ohne Gewaltanwendung verübt.
Das Gesuch wird abgewiesen, und die Behörden des Kantons Bern werden berechtigt und verpflichtet erklärt, die B. und O. zur Last gelegten strafbaren Handlungen zu verfolgen und zu beurteilen.


header:
Urteilskopf
122 I 279
38. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 11. Oktober 1996 i.S. Geschäftsvereinigung Limmatquai und Touring Club der Schweiz, Sektion Zürich gegen Stadt Zürich und Regierungsrat des Kantons Zürich sowie Stadt Zürich gegen Geschäftsvereinigung Limmatquai, Stadt Zürich, Touring Club der Schweiz, Sektion Zürich und Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 4 und
Art. 37 Abs. 2 BV
, persönliche Freiheit; Gemeindeautonomie; Zulässigkeit von Parkierungsgebühren.
Art. 37 Abs. 2 BV
gewährleistet die Gebührenfreiheit nur für den Verkehr im Rahmen des Gemeingebrauchs und der Zweckbestimmung der öffentlichen Fläche (E. 2a-c).
Für ein nicht mehr gemeinverträgliches Parkieren dürfen Gebühren verlangt werden, unabhängig davon, ob in der Nähe unentgeltliche Parkplätze zur Verfügung stehen (Änderung der Rechtsprechung) (E. 2d).
In städtischen Gebieten kann ein Parkieren von mehr als 30 Minuten als gebührenpflichtiger gesteigerter Gemeingebrauch betrachtet werden (E. 2e).
Parkierungsgebühren berühren die persönliche Freiheit nicht (E. 3).
Es verletzt die Rechtsgleichheit nicht, wenn Parkierungsgebühren nur für einige zusammenhängende Gebiete einer Stadt eingeführt werden (E. 5).
Die Zürcher Parkierungsgebühr verletzt das Äquivalenzprinzip nicht (E. 6).
Der Regierungsrat verletzt die Autonomie der Stadt Zürich, wenn er die Umschreibung des örtlichen Geltungsbereichs der Parkierungsgebühr wegen angeblicher Verletzung der Rechtsgleichheit aufhebt (E. 8).

text:
Sachverhalt
ab Seite 280
BGE 122 I 279 S. 280
Am 25. September 1994 nahmen die Stimmberechtigten der Stadt Zürich "Vorschriften über die Parkierungs- und Parkuhrkontrollgebühren" an. Diese lauten wie folgt:
Art. 1
Das mehr als 30 Minuten dauernde Parkieren auf mit Parkuhren oder zentralen Parkuhren versehenen Parkplätzen gilt in den in Art. 2 umschriebenen Gebieten als gebührenpflichtiger gesteigerter Gemeingebrauch.
Art. 2
Die Innenstadt wird wie folgt begrenzt: (Umschreibung der Gebietes).
Das Zentrum von Oerlikon wird wie folgt begrenzt: (Umschreibung des Gebiets).
BGE 122 I 279 S. 281
Der Stadtrat wird ermächtigt, die Ausdehnung dieser Gebiete auf einzelne Strassen im Grenzbereich der Entwicklung anzupassen.
Art. 3
Für das bis zu 30 Minuten dauernde Parkieren in der Innenstadt und im Zentrum von Oerlikon wird eine blosse Parkuhrkontrollgebühr von Fr. -.50 erhoben.
Art. 4
Für das mehr als 30 Minuten dauernde Parkieren in der Innenstadt und im Zentrum von Oerlikon beträgt die Parkierungsgebühr Fr. 1 und die Parkuhrkontrollgebühr Fr. -.50 für jeweils 30 Minuten.
Art. 5
In den übrigen Gebieten der Stadt Zürich wird eine blosse Parkuhrkontrollgebühr von Fr. -.50 für 1 Stunde erhoben.
Art. 6
Der Stadtrat wird ermächtigt, diese Gebühren jeweils der Teuerung anzupassen, wenn sie seit der letzten Festlegung um mindestens 10% vom Zürcher Index der Konsumentenpreise abweichen.
Art. 7
Für das Bedienen der Parkuhren sind die bundesrechtlichen Bestimmungen massgebend. Das Festlegen der Höchstparkierungsdauer und der Betriebszeit der Parkuhren liegt in der Zuständigkeit des Polizeiamtes.
Art. 8
Diese Vorschriften treten auf den vom Stadtrat zu bestimmenden Zeitpunkt in Kraft.
Auf diesen Zeitpunkt werden sämtliche mit ihnen im Widerspruch stehenden Bestimmungen und Beschlüsse aufgehoben.
Art. 9
Zuwiderhandlungen werden mit Polizeibusse bestraft.
Gegen diesen Gemeindebeschluss erhoben die Geschäftsvereinigung Limmatquai und 21 Mitbeteiligte sowie die Sektion Zürich des Touring Clubs der Schweiz und vier Mitbeteiligte zunächst erfolglos Gemeindebeschwerde an den Bezirksrat des Bezirks Zürich und anschliessend Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser hiess mit Beschluss vom 8. November 1995 die Rekurse im Sinne der Erwägungen teilweise gut und hob die Art. 2 Abs. 1 und 2 des Gemeindebeschlusses, welche den örtlichen Geltungsbereich der Regelung festlegen, auf. Im übrigen wies er die Rekurse ab. Der Regierungsrat erwog, dass in stark frequentierten Zentrumsgebieten der Stadt Zürich ein Parkieren von mehr als 30 Minuten als gesteigerter
BGE 122 I 279 S. 282
Gemeingebrauch qualifiziert werden könne und demzufolge die beanstandete Gebühr grundsätzlich zulässig sei. Hingegen stellte er fest, dass auch innerhalb des bezeichneten Innenstadtgebiets Blaue Zonen bestünden, auf denen ein gebührenfreies Parkieren bis zu 90, bzw. - über die Mittagszeit - bis zu 150 (recte 180) Minuten erlaubt sei. Das führe zu rechtsungleichen Zuständen, indem im gleichen Gebiet oder Strassenzug ein kürzeres oder längeres Parkieren als Gemeingebrauch betrachtet werde, je nachdem, ob der Platz als Blaue Zone signalisiert oder mit Parkuhren versehen sei. Die Umschreibung des örtlichen Geltungsbereichs der angefochtenen Regelung sei deshalb aufzuheben. Es stehe indessen der Stadt frei, in sich geschlossene, den Kriterien gemäss
Art. 4 BV
genügende Kernzonen auszuscheiden, in denen die angefochtene Regelung angewendet werden könne. Die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 5'185.-- wurden zu acht Neunteln den Rekurrenten auferlegt und die Stadt Zürich verpflichtet, den Rekurrenten je zusammen pauschal eine Umtriebsentschädigung von Fr. 550.-- zu bezahlen.
Die Geschäftsvereinigung Limmatquai und 21 Mitbeteiligte (Beschwerdeführergruppe 1) erheben staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von
Art. 37 Abs. 2 BV
, der persönlichen Freiheit, der Rechtsgleichheit und des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips mit dem Antrag, den Entscheid des Regierungsrates insoweit teilweise aufzuheben, als er die Parkgebührenverordnung der Stadt Zürich bestätigt. Die Sektion Zürich des Touring Clubs der Schweiz und vier Mitbeteiligte (Beschwerdeführergruppe 2) erheben staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von
Art. 37 Abs. 2 und
Art. 4 BV
mit dem Antrag, den Beschluss des Regierungsrates insoweit aufzuheben, als damit die Rekurse gegen die Vorschriften über die Parkierungs- und Parkuhrkontrollgebühren abgewiesen und den Beschwerdeführern Kosten des Rekursverfahrens auferlegt werden bzw. eine bloss reduzierte Parteientschädigung zugesprochen wird.
Die Stadt Zürich erhebt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie und von
Art. 4 BV
. Sie beantragt, Ziff. III des Regierungsratsbeschlusses insoweit aufzuheben, als Art. 2 Abs. 1 und 2 des Gemeindebeschlusses aufgehoben werden; im übrigen sei der Regierungsratsbeschluss zu bestätigen. Eventualiter beantragt sie, den Beschluss des Regierungsrates nur insoweit aufzuheben, als er die neuen Vorschriften in bezug auf den Postleitzahlenkreis 8001 aufgehoben hat, wodurch Art. 2 Abs. 1 auf den eigentlichen Innenstadtbereich redimensioniert würde.
BGE 122 I 279 S. 283
Das Bundesgericht weist die staatsrechtlichen Beschwerden der Geschäftsvereinigung Limmatquai und Mitbeteiligte und des Touring Clubs der Schweiz, Sektion Zürich, und Mitbeteiligte ab und heisst diejenige der Stadt Zürich gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2.
Die Beschwerdeführergruppen 1 und 2 rügen eine Verletzung von
Art. 37 Abs. 2 BV
, da es unzulässig sei, bereits ab einer Parkdauer von 30 Minuten Parkplatzbenützungsgebühren zu erheben.
a) Gemäss
Art. 37 Abs. 2 BV
dürfen für den Verkehr auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich sind, keine Gebühren erhoben werden. Diese Bestimmung garantiert ein verfassungsmässiges Individualrecht, dessen Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht werden kann (
BGE 89 I 533
E. 4a S. 537;
BGE 112 Ia 39
E. 1a S. 40 f.).
b) Gemäss ständiger Praxis und einhelliger Lehre gewährleistet
Art. 37 Abs. 2 BV
die Gebührenfreiheit nur für den gemeinverträglichen Verkehr bzw. den Verkehr im Rahmen des Gemeingebrauchs (
BGE 89 I 533
E. 4c S. 538 f.;
BGE 112 Ia 39
E. 1b S. 41; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 234; ADRIAN HAAS, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, Diss. Bern 1994, S. 27, 79; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992 S. 145-168, 160 f.; TOBIAS JAAG, Gebührenpflichtiges Parkieren auf öffentlichem Grund, AJP 1994 S. 179-187, 183; PETER KÜTTEL, Das Strassenrecht des Kantons St. Gallen, Diss. St. Gallen 1969, S. 97 f.; MARTIN LENDI, Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 22 zu Art. 37; ROGER MARCO MEIER, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich, Diss. Zürich 1989, S. 190; WALTER MÜLLER, Die öffentliche Strasse und ihre Benutzung nach aargauischem Verwaltungsrecht, Diss. Freiburg 1973, S. 66 f.; RENÉ SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. I, Bern 1984, S. 35). Dazu gehört nach der Praxis auch das kurzfristige Parkieren, weshalb dafür höchstens eine Kontrollgebühr verlangt werden darf (
BGE 112 Ia 39
E. 1b S. 42 und E. 2b/c S. 45 f., mit Hinweisen). Eine darüber hinaus gehende Benützung der Strassen stellt gesteigerten Gemeingebrauch dar, dessen Regelung - unter Vorbehalt anderer verfassungsmässiger Rechte - in der alleinigen Kompetenz
BGE 122 I 279 S. 284
der Kantone (bzw. allenfalls der nach kantonalem Recht dafür zuständigen Gemeinden) steht (
BGE 108 Ia 111
E. 1b S. 113; ZBl 85/1984 S. 276 ff.). Die Kantone können dafür auch Benützungs- oder Lenkungsabgaben erheben (GYGI, a.a.O., S. 235 f.; HAAS, a.a.O., S. 79, 88, 114 ff.; JAAG, a.a.O. [1992] S. 161, a.a.O. [1994] S. 185; KÜTTEL, a.a.O., S. 98; LENDI, a.a.O., Rz. 22; PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. III, Bern 1992, S. 294; SCHAFFHAUSER, a.a.O., S. 35, 239; HUGO WERREN, Zur rechtlichen Analyse der Parkplatzbenützung, Diss. Zürich 1986, S. 39).
c) Der Verkehr ist sodann gemäss
Art. 37 Abs. 2 BV
nur im Rahmen der Zweckbestimmung gebührenfrei. Ob und wie weit eine bestimmte Fläche für den Verkehr zweckbestimmt wird, richtet sich nach dem Recht des Gemeinwesens, dem die Hoheit über die öffentlichen Sachen zusteht. Es gibt keinen bundesverfassungsrechtlichen Anspruch darauf, dass bestimmte Verkehrsanlagen gebaut oder bestimmte Flächen dem Verkehr zur Verfügung gestellt werden. Das Gemeinwesen ist verfassungsrechtlich auch nicht verpflichtet, die bestehenden Strassenflächen im bisherigen Umfang dem Verkehr zu erhalten (
BGE 89 I 533
E. 4d S. 540; VPB 51.51 S. 307 f.). Es steht ihm - abgesehen von den Durchgangsstrassen und unter Vorbehalt anderer verfassungsmässiger Rechte - frei, eine Fläche, die bisher dem Verkehr gewidmet war, einer anderen Zweckbestimmung zuzuführen (
Art. 37bis Abs. 2 BV
;
Art. 3 Abs. 3 SVG
; ZBl 96/1995 S. 508, E. 2 und 3; ZBl 85/1984 S. 276 ff.; ZBl 83/1982 S. 138 E. 1a; VPB 51.51 S. 302; VPB 44.24 S. 106; HAAS, a.a.O., S. 11, 82 ff.; MEIER, a.a.O., S. 50 ff., 122 ff.), wodurch die entsprechende Fläche aus dem Geltungsbereich der verfassungsrechtlich gewährleisteten Gebührenfreiheit fällt.
Art. 37 Abs. 2 BV
legt nicht eine bestimmte Verkehrspolitik fest und schliesst nicht aus, dass das Gemeinwesen zum Beispiel aus städteplanerischen, wohnhygienischen oder umweltpolitischen Gründen die dem rollenden oder ruhenden Verkehr zur Verfügung stehende Fläche reduziert, um so das Verkehrsaufkommen zu beeinflussen (vgl. MEIER, a.a.O., S. 111 f.). Zulässig ist auch, das Parkieren auf öffentlicher Strasse völlig zu untersagen (VPB 44.24 S. 106 f.); gefordert wird einzig, dass - solange eine Fläche dem allgemeinen Verkehr zur Verfügung steht - dieser gebührenfrei sein muss.
d) Das Bundesgericht hat in seiner früheren Praxis den Grundsatz aufgestellt, dass die Einführung einer Parkplatzgebühr nur zulässig sei, wenn in angemessenem Abstand genügend Parkplätze unentgeltlich zur Verfügung stehen (
BGE 89 I 533
E. 4d S. 541;
BGE 94 IV 28
E. 3 S. 31;
BGE 100 IV 98
E. 2 S. 100). In
BGE 112 Ia 39
E. 1b S. 42 f. liess es offen, ob an diesem
BGE 122 I 279 S. 285
Erfordernis festzuhalten sei. Die frühere Praxis wird in der neueren Lehre überwiegend kritisiert (HAAS, a.a.O., S. 88; JAAG a.a.O. [1992] S. 161, [1994] S. 183 f.; LENDI, a.a.O., Rz. 22; MEIER, a.a.O., S. 192 ff.; MOOR, a.a.O., S. 294; MÜLLER, a.a.O., S. 177 f.; WERREN, a.a.O., S. 40 f.). In der Tat vermengt sie zwei Fragen, die zu trennen sind: Ist das Parkieren gemeinverträglich, so sind Gebühren (allenfalls vorbehältlich geringer Kontrollgebühren) unzulässig, unabhängig davon, ob in der Nähe weitere Parkplätze zur Verfügung stehen oder nicht. Soweit das Parkieren den Gemeingebrauch übersteigt, dürfen hingegen Gebühren auch dann erhoben werden, wenn in der Nähe keine unentgeltlichen Parkplätze zur Verfügung stehen; die gegenteilige Auffassung würde darauf hinauslaufen, dass indirekt das Gemeinwesen doch verpflichtet wäre, Verkehrsflächen für gesteigerten Gemeingebrauch zur Verfügung zu stellen, was aber nach dem Gesagten nicht der verfassungsrechtlichen Lage entspricht. Die Frage, ob eine Parkierungsgebühr im Sinne einer Benützungs- oder Lenkungsabgabe zulässig sei, beurteilt sich somit einzig danach, ob das Parkieren als schlichter oder als gesteigerter Gemeingebrauch zu beurteilen ist (ebenso HAAS, a.a.O., S. 88, 114; JAAG, a.a.O. [1994] S. 184; LENDI, a.a.O., Rz. 22; MEIER, a.a.O., S. 193 ff.; MÜLLER, a.a.O., S. 179 f.).
e) Es ist somit zu prüfen, ob die von der Stadt Zürich mit einer Benützungsgebühr belegte Parkierungszeit von mehr als 30 Minuten zum Gemeingebrauch gehört oder bereits gesteigerten Gemeingebrauch darstellt.
aa) Zum gebührenfreien Verkehr gehört nach ständiger Praxis nicht nur der rollende, sondern in gewissem Umfang auch der ruhende Verkehr (
BGE 81 I 177
E. 6b S. 190;
BGE 89 I 533
E. 4c S. 538 f.;
BGE 112 Ia 39
E. 1a S. 41). Das Bundesgericht hat dies damit begründet, dass der rollende Verkehr in der Regel die Erreichung eines Zieles zum Zweck habe und daher auch die Vornahme der mit diesem Zweck verbundenen Vorrichtungen zum gemeingebräuchlichen Verkehr gehöre (
BGE 89 I 533
E. 4c S. 539). Das Anhalten und kurzfristige Stationieren sei somit notwendige Ergänzung des rollenden Verkehrs (
BGE 81 I 177
E. 6b S. 190). Es hat indessen nicht allgemeingültig festgelegt, bis zu welcher Zeitdauer das Parkieren noch als Gemeingebrauch bezeichnet werden kann. 1955 hielt es eine Gebühr für ein mehr als 15 Minuten dauerndes Parkieren für zulässig (
BGE 81 I 177
E. 6b S. 191). 1963 bezeichnete es als zum Gemeingebrauch gehörig auch das ungefähr einstündige Abstellen von Fahrzeugen, um einen Arzt- oder Kundenbesuch zu
BGE 122 I 279 S. 286
tätigen oder Einkäufe zu machen, nicht aber ein Parkieren während der halb- oder ganztägigen Arbeitszeit oder während der ganzen Nacht (
BGE 89 I 533
E. 4c S. 539; ebenso
BGE 108 Ia 111
E. 1b S. 113). In einem nicht publizierten Entscheid aus dem Jahre 1991 wies es darauf hin, dass nebst der Zeitdauer auch die örtlichen Gegebenheiten einen Einfluss auf die Abgrenzung zwischen kurzfristigem und Dauerparkieren haben; je nachdem könnten bereits Höchstparkierungszeiten von 15 bis 30 Minuten die Regel sein; eine obere Grenze für das Kurzparkieren dürfte bei 120 Minuten anzusetzen sein (nicht veröffentlichtes Urteil i.S. F. vom 1. Juli 1991, E. 4b).
bb) Auch in der Lehre wird darauf hingewiesen, dass sich die Abgrenzung zwischen gemeingebräuchlichem und Dauerparkieren nicht generell, sondern nur unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse festlegen lässt (JAAG, a.a.O. [1992] S. 153, [1994] S. 185; MEIER, a.a.O., S. 193 f.; MÜLLER, a.a.O., S. 162 ff.; WERREN, a.a.O., S. 30). Dabei ist den zuständigen Behörden ein gewisser Ermessensspielraum in der Beurteilung der örtlichen Gegebenheiten zuzubilligen (KÜTTEL, a.a.O., S. 89; MÜLLER, a.a.O., S. 88). Als obere Grenze des gemeinverträglichen Parkierens wird in der älteren Lehre unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Praxis eine Dauer von einer Stunde bezeichnet (MÜLLER, a.a.O., S. 163, 176). Die neuere Lehre ist jedoch mehrheitlich der Ansicht, dass in städtischen Zentrumsgebieten bereits eine Parkierungsdauer von mehr als 15 bis 30 Minuten als gesteigerter Gemeingebrauch zu betrachten sei (HAAS, a.a.O., S. 81; JAAG, a.a.O. [1992] S. 153, JAAG, [1994] S. 186; MEIER, a.a.O., S. 61, 193; WERREN, a.a.O., S. 32 f.; für städtische Gebiete auch MÜLLER, a.a.O., S. 179 f.).
cc) Kriterium für die Abgrenzung zwischen schlichtem und gesteigertem Gemeingebrauch ist insbesondere die Gemeinverträglichkeit der Nutzung; gemeinverträglich ist eine Nutzung dann, wenn sie von allen interessierten Bürgern gleichermassen ausgeübt werden kann, ohne dass andere an der gleichen Nutzung übermässig behindert werden (HAAS, a.a.O., S. 81; JAAG, a.a.O. [1992] S. 152; KÜTTEL, a.a.O., S. 74, 85 f.; WERREN, a.a.O., S. 29).
Dabei ist nicht ausschlaggebend, dass - wie die Beschwerdeführergruppe 2 vorbringt - jedes auch nur minutenlang anhaltende Fahrzeug jedem anderen verunmöglicht, auf genau demselben Parkplatz ebenfalls anzuhalten, sondern massgebend ist, ob im fraglichen Bereich gesamthaft eine gleichartige Benützung durch alle Interessierten praktisch sichergestellt werden kann (MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
BGE 122 I 279 S. 287
5. Aufl., Basel 1976, Nr. 118.B.I.a S. 827). Unerheblich ist auch entgegen einer in der älteren Literatur zum Teil vertretenen Ansicht (KÜTTEL, a.a.O., S. 89; MÜLLER, a.a.O., S. 163) das individuelle Motiv des Parkierenden zur Inanspruchnahme eines Parkplatzes (HAAS, a.a.O., S. 81; JAAG, a.a.O. [1994] S. 185). Die Parkierungsdauer, die als noch gemeinverträglich bezeichnet werden kann, ergibt sich vielmehr aus dem Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage an Parkplätzen. Eine Tätigkeit, die gemeinverträglich ist, solange sie nur von wenigen ausgeübt wird, kann bei häufigerem Vorkommen zum gesteigerten Gemeingebrauch werden (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. A. vom 20. Dezember 1990, E. 3b). Je mehr Verkehrsteilnehmer einen Parkplatz benützen wollen, desto kürzer wird die Zeit, die jeder einzelne beanspruchen kann, ohne den übrigen Verkehrsteilnehmern die gleiche Benützung zu verunmöglichen, solange die Zahl der Parkplätze nicht vergrössert wird, wozu aber das Gemeinwesen nicht bundesverfassungsrechtlich verpflichtet ist (vorne E. 2c).
dd) Der Regierungsrat geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass im Zentrum von Zürich ein erhebliches Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage nach Parkgelegenheiten bestehe. Bei einer solchen Sachlage ist es dem Gemeinwesen nicht verwehrt, die Dauer des noch als gemeinverträglich zu betrachtenden Parkierens zu verkürzen, um Angebot und Nachfrage nach öffentlicher Parkierungsfläche ins Gleichgewicht zu bringen. Die Beschwerdeführergruppen 1 und 2 bestreiten die tatbeständlichen Annahmen des Regierungsrates nicht, sondern räumen selber ein, dass Parkplätze in Zürich Mangelware darstellen, und begründen ihre Einwendungen mit der - wie dargelegt - unzutreffenden Argumentation, dass ein Nachfrageüberhang es nicht rechtfertige, die als gemeingebräuchlich zu betrachtende Zeit zu verkürzen, bzw. dass es Aufgabe des Gemeinwesens sei, "genügend" Parkplätze zur Verfügung zu stellen. Es ist daher nicht dargetan, inwiefern die Auffassung des Regierungsrates in diesem Punkt verfassungswidrig sein soll.
Aus diesen Gründen erweist es sich als zulässig, in den fraglichen Gebieten der Stadt Zürich ein Parkieren von mehr als 30 Minuten als gesteigerten Gemeingebrauch zu bezeichnen.
Art. 37 Abs. 2 BV
wird durch die Erhebung einer entsprechenden Benützungsgebühr nicht verletzt.
ee) Liegt demnach keine Verletzung der Strassenfreiheit vor, stösst auch die damit verbundene Rüge der Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips ins Leere. Das Verhältnismässigkeitsprinzip ist zwar ein
BGE 122 I 279 S. 288
verfassungsmässiges Prinzip, aber kein verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung der einzelne selbständig, ohne Zusammenhang mit der Anrufung eines besonderen Grundrechts geltend machen kann (ZBl 95/1994 S. 264, E. 2b; ZBl 89/1988 S. 462, E. 2; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 69; KARL SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 143).
3.
Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung der persönlichen Freiheit. Die persönliche Freiheit schützt nach der Praxis des Bundesgerichts alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung bilden; sie hat jedoch nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen kann (
BGE 120 Ia 126
E. 7a S. 145, 147 E. 2a S. 149, je mit Hinweisen). Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer wird durch die Parkgebührenregelung der Stadt Zürich die Innenstadt nicht für gewisse Teile der Bevölkerung zur verbotenen Zone, sondern nur das Parkieren einer nicht übermässigen Gebühr unterworfen. Von einer Verletzung der persönlichen Freiheit kann keine Rede sein.
5.
Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots, indem einige Gebiete, in denen der Parkplatzbedarf ebenso hoch sei wie in der Innenstadt, nicht der neuen Parkgebührenregelung unterstellt worden seien.
a) Die Stadt Zürich hat die Parkplatzbenützungsgebühren nicht für das ganze Stadtgebiet, sondern nur für einen Teil davon eingeführt. Es liegt in der Natur einer solchen Regelung, dass die Gebiete, in denen diese gelten soll, irgendwie bezeichnet und von anderen Gebieten abgegrenzt werden müssen. Dem Rechtsgleichheitsgebot kann insoweit - wie in der Raumplanung - nur eine abgeschwächte Bedeutung zukommen. Verfassungsrechtlich genügt, dass die Grenzziehung sachlich vertretbar, das heisst nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (
BGE 114 Ia 254
E. 4a S. 257;
BGE 118 Ia 151
E. 6c S. 162, je mit Hinweisen).
b) Die Stadt Zürich hat die Parkierungsgebühr für zusammenhängende Gebiete in der Innenstadt und in Oerlikon eingeführt. Eine solche Abgrenzung erscheint als sachlich haltbar und ist nicht willkürlich. Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass in diesen Gebieten generell eine grosse Nachfrage nach Parkplätzen besteht, sondern bringen nur vor, in einigen anderen, nicht unter die neue Regelung fallenden Gebieten sei die
BGE 122 I 279 S. 289
Nachfrage ebenso gross. Es bietet indessen sowohl für die Stadt als auch für die Verkehrsteilnehmer Vorteile, wenn nach klar abgrenzbaren Bereichen festgelegt wird, wo die Regelung gilt und wo nicht. Dass damit einige Strassen, in denen eine ebenso grosse Nachfrage nach Parkplätzen besteht, ausserhalb des Geltungsbereichs fallen oder umgekehrt, ist nicht willkürlich.
6.
Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips.
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben der Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage selber festlegen, doch können diese Anforderungen für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (
BGE 121 I 230
E. 3e S. 235, 273 E. 3a S. 274 f., je mit Hinweisen). Diese Prinzipien haben somit auch den Charakter eines Surrogats für eine ungenügende gesetzliche Grundlage (
BGE 121 I 230
E. 3e S. 235, mit Hinweisen). Mit formellgesetzlicher Grundlage ist es demgegenüber zumindest bei Benützungsgebühren für gesteigerten Gemeingebrauch zulässig, Abgaben zu erheben, die einen Mehrertrag abwerfen (
BGE 104 Ia 113
E. 3 S. 116; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. Zürich 1993, S. 490 Rz. 2052; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl. Basel 1991, S. 582 Rz. 2826 und S. 622, Rz. 3042; MEIER, a.a.O., S. 195 f.; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 110.B.IV, S. 339).
b) Vorliegend besteht eine formell-gesetzliche Grundlage, nachdem die Stimmberechtigten der Stadt Zürich die Vorlage angenommen haben. Die Frage des Kostendeckungsprinzips stellt sich daher nicht mehr.
c) Das Äquivalenzprinzip bedeutet, dass die Abgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (
BGE 121 I 230
E. 3g/bb S. 238). Dafür kann namentlich auf Vergleiche mit privatwirtschaftlich angebotenen Gütern abgestellt werden (ebenda). Hinzu kommt, dass die Parkierenden nicht etwa hoheitlich verpflichtet werden, die Gebühr zu
BGE 122 I 279 S. 290
bezahlen; vielmehr steht es ihnen frei, auf private Parkplätze auszuweichen (und allenfalls dort einen privatrechtlich festgelegten Preis zu bezahlen), öffentliche Verkehrsmittel zu benützen oder sonstwie auf die Benützung gebührenpflichtiger öffentlicher Parkplätze zu verzichten. Sollte die von der Stadt festgelegte Gebühr höher liegen als der Marktwert der Parkplatzbenützung, würde eine erhebliche Zahl von Verkehrsteilnehmern darauf verzichten. Somit besteht ein gewisser Mechanismus, der die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Prinzipien reguliert (vgl.
BGE 121 I 230
E. 3g/dd S. 239). Soweit das Äquivalenzprinzip anwendbar ist, ist es jedenfalls nicht verletzt.
8.
Die Stadt Zürich rügt eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie, indem der Regierungsrat willkürlich angenommen habe, durch die Festlegung des Geltungsbereichs der Gebührenregelung werde die Rechtsgleichheit verletzt.
a) Der Regierungsrat anerkennt, dass die Gemeinde in der Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs autonom ist. Er wirft ihr einzig vor, von ihrer Autonomie in verfassungswidriger Weise Gebrauch gemacht zu haben.
b) Demgegenüber stellt die Beschwerdeführergruppe 2 die Autonomie der Stadt Zürich in Abrede.
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (
BGE 120 Ia 203
E. 2a S. 204;
BGE 120 Ib 207
E. 2 S. 209;
BGE 119 Ia 113
E. 2 S. 115;
BGE 118 Ia 446
E. 3b S. 453, mit Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (
BGE 119 Ia 285
E. 4b S. 294 f., mit Hinweisen). Im einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht, wobei das Bundesgericht die Anwendung des Gesetzesrechts nur auf Willkür hin überprüft (
BGE 121 I 155
E. 4 S. 159;
BGE 120 Ia 203
E. 2a S. 204). Da es vorliegend nicht um eine funktionelle Verkehrsanordnung, sondern um die Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs geht, ist der Hinweis der Beschwerdeführergruppe 2 auf die bundesrechtliche Ordnung der
BGE 122 I 279 S. 291
Strassensignalisation unbehelflich. Ebensowenig schliesst § 1 des kantonalen Strassengesetzes eine kommunale Autonomie aus; diese Bestimmung legt nur fest, dass das Gesetz Anwendung findet auf Strassen, die dem Gemeingebrauch gewidmet sind, sagt aber nichts aus über die Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs. Es ist somit davon auszugehen, dass die Stadt Zürich in dieser Frage autonom ist.
c) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde insbesondere dagegen wehren, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet. Dabei überprüft das Bundesgericht die Anwendung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht frei (
BGE 120 Ia 203
E. 2a, S. 204;
BGE 119 Ia 214
E. 3a S. 218, mit Hinweisen).
d) Der Regierungsrat begründet seine Auffassung damit, dass auch innerhalb des in Art. 2 des Gemeindebeschlusses bezeichneten Gebietes Blaue Zonen bestünden, auf denen das Parkieren während 90 bzw. - über die Mittagszeit - während 150 (recte 180) Minuten zulässig sei. Es gehe jedoch nicht an, das Parkieren von beispielsweise einer Stunde Dauer auf ein und demselben Teilstück eines Strassenzuges je nachdem als gemeingebräuchlich oder als gesteigerten Gemeingebrauch zu bezeichnen.
e) Diese Auffassung beruht auf einer Überspannung des Rechtsgleichheitsprinzips.
aa) Dem Rechtsgleichheitsprinzip kann bei Massnahmen im Bereich der Verkehrsplanung nur eine abgeschwächte Bedeutung zukommen (VPB 51.51 S. 307 f.; MEIER, a.a.O., S. 130 f.; vgl. auch E. 5a). Es ist gerichtsnotorisch, dass es in vielen Ortschaften der Schweiz in ein und demselben Quartier einerseits gebührenpflichtige Parkfelder (mit Parkuhren), andererseits Parkplätze mit Blauer (oder Roter) Zone sowie Gratisparkplätze ohne jegliche Begrenzung gibt. Die Rechtsauffassung des Regierungsrates hätte zur Konsequenz, dass die Parkplatzregelungen vieler Gemeinden als verfassungswidrig bezeichnet werden müssten. Sie stünde nicht nur im Widerspruch zur Rechtswirklichkeit, sondern trifft auch nicht zu. In der Ausgestaltung des gesteigerten Gemeingebrauchs geniesst das Gemeinwesen eine erhebliche Freiheit. Wenn es dafür auf einigen Plätzen eine Gebühr verlangt, so folgt daraus nicht eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, für alle anderen Plätze gleichermassen eine Gebühr zu erheben. Es steht ihm
BGE 122 I 279 S. 292
grundsätzlich frei, auch innerhalb eines bestimmt umgrenzten Gebietes die einen Parkplätze unentgeltlich, die anderen jedoch nur gegen Gebühr zur Verfügung zu stellen. Das braucht nicht rechtsungleich zu sein, sondern kann im Gegenteil ein zweckmässiges Mittel darstellen, um in einem städtischen Gebiet eine adäquate Feinsteuerung des Parkplatzangebots zu erreichen.
bb) Das Bundesgericht hat in seiner früheren Praxis als Voraussetzung für die Zulässigkeit von Parkuhrgebühren verlangt, dass in angemessenem Abstand unentgeltliche Parkplätze vorhanden seien (vorne E. 2d). Das hatte zur notwendigen Folge, dass in ein und demselben Stadtgebiet nebst gebührenpflichtigen auch gebührenfreie Parkplätze errichtet wurden. Wenn auch an dieser Anforderung nach dem Vorstehenden nicht mehr festgehalten wird, so kann doch nicht behauptet werden, das Bundesgericht habe mit jener Praxis geradezu etwas Verfassungswidriges verlangt.
cc) Eine Rechtsungleichheit läge erst dann vor, wenn durch die Gebührenregelung bestimmte Benützergruppen ohne sachlichen Grund privilegiert oder benachteiligt würden. Solches wirft der Regierungsrat der Stadt indessen nicht vor. Im Gegenteil hält er ausdrücklich fest, es sei für seine Beurteilung unerheblich, dass gesteigerter Gemeingebrauch bei Parkfeldern innerhalb von Blauen Zonen nur bestimmten Berechtigten, nämlich den Inhabern von Parkkarten nach Massgabe der Parkkartenvorschriften, bewilligt werde. Ein solches System, welches dazu dient, den Anwohnern bestimmte Parkvorrechte einzuräumen, erscheint in der Tat als mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar, da die tatsächliche Situation von Anwohnern und Nichtanwohnern unterschiedlich ist, was jedenfalls in stark belasteten städtischen Gebieten eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigt (ZBl 92/1991 S. 266 E. 4c; HAAS, a.a.O., S. 92 ff.; MEIER, a.a.O., S. 136-144.). Von dieser verfassungsrechtlich zulässigen Anwohnerprivilegierung abgesehen, werden durch die Parkplatzregelung der Stadt Zürich aber nicht bestimmte Personengruppen bevorzugt oder benachteiligt; die Regelung gilt für alle Verkehrsteilnehmer gleichermassen. Es wird keine sachlich unhaltbare Unterscheidung nach bestimmten Benützergruppen getroffen (vgl. ZBl 83/1982 S. 138 E. 4). Der blosse Umstand, dass in einigen Strassen innerhalb des Geltungsbereichs der neuen Regelung neben Parkplätzen mit Parkuhren auch Blaue Zonen bestehen, kann deshalb nicht als Verletzung der Rechtsgleichheit betrachtet werden.
BGE 122 I 279 S. 293
f) Indem der Regierungsrat zu Unrecht den Beschluss der Gemeinde Zürich (teilweise) als verfassungswidrig bezeichnet und aufgehoben hat, hat er deren Autonomie verletzt, so dass sein Beschluss insoweit aufzuheben ist.


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Urteilskopf
106 Ib 145
24. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 11. Juli 1980 i.S. Bank X. gegen Eidg. Bankenkommission (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Behandlung ungewöhnlicher Bankgeschäfte (
Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG
;
Art. 9 Abs. 3 BankV
; Anhang II lit. C BankV).
1. Banken sind nach
Art. 9 Abs. 3 BankV
verpflichtet, bei ungewöhnlichen Geschäften von allen Vertragspartnern schriftliche Erklärungen über Absicht und Begründung des gewählten Vorgehens zu verlangen und sich über deren Wahrheitsgehalt zu vergewissern. Frage offengelassen, ob eine Bank, die im Verhältnis zu ihren Eigenmitteln für sehr hohe Beträge Wertschriftengeschäfte mit liechtensteinischen Anstalten tätigt, noch Gewähr für einwandfreie Geschäftstätigkeit im Sinne von
Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG
bietet (E. 2).
2. Berührt ein Geschäft das Vermögen einer Bank nicht, so ist es als Treuhandgeschäft im Sinne von Anhang II lit. C BankV zu betrachten, auch wenn es von den Parteien durch eine Mehrzahl kombinierter Verträge begründet und nicht als Auftrag bezeichnet wird (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 146
BGE 106 Ib 145 S. 146
Am 14. April 1977 erstattete die Bank X. der Eidg. Bankenkommission eine Risikoverteilungsmeldung. Verschiedene Erkundigungen der Eidg. Bankenkommission ergaben in der Folge, dass zwei liechtensteinische Anstalten der Bank X. Auftrag erteilt hatten, die Gründerrechte verschiedener liechtensteinischer Anstalten, die Aktien einer liechtensteinischen Gesellschaft sowie ein Aktienpaket eines Konzerns zu verkaufen. Die Aufträge sind von einem Direktor der Bank X. unterzeichnet, der gleichzeitig Verwalter der betreffenden Anstalten ist. Die Bank X. übernahm die Titel selbst. In einer Vereinbarung vom selben Tag mit der liechtensteinischen Gesellschaft Y. verpflichtete sich die Bank X., dieser die Titel zu einem bestimmten späteren Zeitpunkt zu übertragen und zwar zum selben Preis, den die Bank X. bezahlt hatte. Zur Sicherstellung der Kaufpreisschuld wurde die eine Hälfte des Preises auf einem Konto der Gesellschaft Y., die andere Hälfte auf einem Konto der Anstalt Z., einer der verkaufenden liechtensteinischen Anstalten, bei der Bank X. blockiert. Die Titel wurden der Anstalt Z. zur Sicherstellung verpfändet. Zur Übertragung der Titel wird die Gesellschaft Y. nach der Vereinbarung die zweite Hälfte des Kaufpreises an die Bank X. leisten, die ihrerseits das verpfändete Guthaben der Anstalt Z. freigeben soll, worauf die Anstalt Z. die verpfändeten Titel der Gesellschaft Y. auszuliefern hat.
BGE 106 Ib 145 S. 147
Der Termin für diese Übertragung wurde mehrfach hinausgeschoben. Die wirtschaftlichen Hintergründe der Transaktion sind im Laufe der Abklärungen nur teilweise durchsichtig geworden.
Mit Entscheid vom 7. März 1979 verfügte die Eidg. Bankenkommission, die Rechte und Pflichten der Bank X. aus den am 14. April 1977 der Bankenkommission gemeldeten und noch in Kraft stehenden Verträgen seien ab sofort gemäss den Bestimmungen der Bankengesetzgebung über die buchhalterische Behandlung von Treuhandgeschäften ordnungsgemäss zu verbuchen, jedoch nicht in die Bilanz aufzunehmen (Anhang II zur BankV, SR 952.02). Ausserdem wies die Eidg. Bankenkommission die Bank X. in dieser Verfügung darauf hin, dass sie in Zukunft bei derartigen ungewöhnlichen Geschäften mit grösserer Sorgfalt vorzugehen habe.
Das Bundesgericht hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Bank X. gegen diese Verfügung abgewiesen, aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2.
a) Schon aus dem Wortlaut von
Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG
ergibt sich klar, dass die Bewilligung zur Geschäftstätigkeit einer Bank nur erteilt - bzw. belassen - werden kann, wenn die mit der Verwaltung und Geschäftsführung betrauten Personen einen guten Ruf geniessen und Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit bieten. Die Verantwortlichen einer Bank haben sich - entsprechend dem Hauptzweck des Gesetzes im Interesse der Gläubiger - über gute Berufskenntnisse auszuweisen und müssen fähig sein, die Geschäfte der Bank sachkundig und sorgfältig zu führen (vgl. BODMER/KLEINER/LUTZ, Kommentar zum BankG N. 16-18 zu Art. 3-3ter). Aber die fachlichen Fähigkeiten genügen nicht. Die Interessen der Gläubiger sind auch gefährdet, wenn die mit der Verwaltung und Geschäftsführung einer Bank betrauten Personen des Vertrauens ihrer Kunden und des Publikums nicht mehr würdig sind (vgl. zum Begriff des "guten Leumunds" eines Revisors
BGE 99 Ib 110
E. 5 und eines Direktors unveröff. Entscheid vom 16. Juni 1978 i.S. B., E. 3 b, c).
b) Die Eidg. Bankenkommission hat im vorliegenden Fall aufgrund der Mitteilung der Beschwerdeführerin vom 14. April 1977 weitere Auskünfte und Belege über das umstrittene Geschäft zuerst von der Revisionsstelle und dann direkt von der
BGE 106 Ib 145 S. 148
Beschwerdeführerin verlangt. Da diese die Fragen der Bankenkommission nur teilweise, und oft auch mit Verspätung, beantwortete, haben die Abklärungen fast zwei Jahre gedauert. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist die lange Dauer der Untersuchung nicht etwa darauf zurückzuführen, dass die Bankenkommission gezögert hätte, einzugreifen; sie ist im Gegenteil der fehlenden Bereitschaft der Beschwerdeführerin zuzuschreiben, umfassend Auskunft zu erteilen.
Es ist übrigens fraglich, ob eine Bank noch Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit im Sinne von
Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG
bietet, wenn sie für sehr hohe Beträge - im Verhältnis zu ihren Eigenmitteln - Wertschriftengeschäfte mit liechtensteinischen Anstalten tätigt, deren rechtliche Existenz überhaupt schon zweifelhaft ist und die jedenfalls praktisch keinerlei Gewähr für ihre Solvenz bieten. Im vorliegenden Fall haben überdies hohe Funktionäre der Beschwerdeführerin die umstrittenen Rechtsgeschäfte zwischen Bank und beteiligten Anstalten im Namen und für Rechnung der betreffenden Anstalten unterzeichnet. Nach schweizerischem Recht sind aber sowohl der Vertrag mit sich selbst wie die Doppelvertretung wegen der Gefahr der Benachteiligung einer Vertragspartei grundsätzlich untersagt und ein Rechtsgeschäft ist deshalb nach der Rechtsprechung in der Regel nichtig, wenn der Vertreter einer Partei gleichzeitig Vertreter oder Organ der Gegenpartei ist (
BGE 99 Ia 9
E. 3 d,
BGE 95 II 452
E. 5 jeweils mit Hinweisen). Schliesslich scheinen die verschiedenen, an der Transaktion beteiligten Anstalten jedenfalls zum Teil derselben Person zu gehören. Es erscheint deshalb fraglich, ob sich der Zweck des Geschäftes nicht darin erschöpft, den wirklichen Eigentümer der Titel noch anonymer zu machen - ein Ziel, dessen Rechtmässigkeit zum vorneherein als zweifelhaft erscheint. Die Eidg. Bankenkommission hat sich unter diesen Umständen zu Recht gefragt, ob die Voraussetzung einwandfreier Geschäftstätigkeit im Sinne von
Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG
noch erfüllt sei.
c) Die Bankenkommission hat der Beschwerdeführerin in der angefochtenen Verfügung in Erinnerung gerufen, dass zwar auch ungewöhnliche Geschäfte einer Bank nicht verboten sind, "sofern sie dabei die Sorgfaltspflicht und die Gewähr für einwandfreie Geschäftstätigkeit nicht verletzt". Die Bank ist in einem solchen Fall gemäss
Art. 9 Abs. 3 BankV
verpflichtet, von allen ihren Partnern schriftliche Erklärungen zu verlangen,
BGE 106 Ib 145 S. 149
aus denen Absicht und Begründung des gewählten ungewöhnlichen Vorgehens klar hervorgehen; sie hat sich ausserdem über den Wahrheitsgehalt dieser Erklärungen zu vergewissern. Dieses Vorgehen soll sachkundigen Dritten, in erster Linie der Revisionsstelle, aber auch der Bankenkommission, ermöglichen, die Geschäfte aufgrund aussagekräftiger Unterlagen zu überblicken und namentlich zu beurteilen, ob die Voraussetzung einwandfreier Geschäftstätigkeit gemäss
Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG
noch erfüllt ist (
Art. 19 Abs. 1 BankG
,
Art. 23bis ff. BankG
).
Da die Bankenkommission in der angefochtenen Verfügung darauf verzichtet hat, der Beschwerdeführerin oder ihren Organen die Bewilligung zur Ausübung der Geschäftstätigkeit zu entziehen, braucht im vorliegenden Fall nicht geprüft zu werden, ob die Voraussetzungen dafür erfüllt wären. Es genügt festzuhalten, dass der Eidg. Bankenkommission jedenfalls kein Vorwurf daraus gemacht werden kann, dass sie der Beschwerdeführerin die Grundsätze des
Art. 9 Abs. 3 BankV
in Erinnerung gerufen hat.
3.
Die unmittelbare Kontrolle der Buchführung obliegt in erster Linie den Revisionsorganen (
BGE 103 Ib 356
E. 7 a,
BGE 99 Ib 110
E. 5). Nach
Art. 23ter Abs. 1 BankG
ist die Eidg. Bankenkommission jedoch zum Einschreiten berechtigt bzw. verpflichtet, wenn sie Verstösse gegen die Bilanzierungsvorschriften oder andere Missstände erfährt.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin hat die Eidg. Bankenkommission im vorliegenden Fall zu Recht einen Verstoss gegen die Bilanzierungsvorschriften angenommen. Die Bilanz soll den Beteiligten, d.h. grundsätzlich den Gesellschaftsorganen und den Gesellschaftern, einen möglichst sicheren Überblick über die wirtschaftliche Lage eines Geschäftes verschaffen. Es gilt deshalb der Grundsatz, dass bei der Bilanzierung von Geschäftsvorgängen der wirtschaftlichen Betrachtungsweise gegenüber der juristischen der Vorrang gebührt (vgl. G.-C. BOURQUIN, Le principe de sincérité du bilan, Genève 1976, S. 322, R. PATRY, Die kaufmännische Buchführung, in Schweizerisches Privatrecht Bd. VIII/1 S. 187 Ziff. 3, G. BEELER, Schweizerisches Buchführungs- und Bilanzrecht, Zürich 1956 S. 22). Die Bankbilanz dient nicht nur der Orientierung der Gesellschafter selbst, sondern soll auch den Bankgläubigern und überhaupt dem Publikum sowie der Aufsichtsbehörde einen sicheren Einblick in die wirtschaftliche Lage der
BGE 106 Ib 145 S. 150
Bank vermitteln (KLEINER, Die Gesetzgebung über das Bankwesen in Bund und Kantonen, 2. Aufl. Zürich S. 43, BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O. N. 28-32 zu Art. 6). Bankbilanzen haben aus diesem Grunde neben den allgemeinen Bilanzierungsgrundsätzen noch den besonderen Gliederungsvorschriften der Bankengesetzgebung zu genügen.
Nach Anhang II lit. C Abs. 4 BankV sind Treuhandgeschäfte ordnungsgemäss zu verbuchen, jedoch nicht in die Bilanz aufzunehmen. Unter Treuhandgeschäften sind nach Anhang II lit. C Abs. 5 BankV zu verstehen:
"Anlagen und Kredite, welche die Bank in eigenem Namen, jedoch auf Grund
eines schriftlichen Auftrags ausschliesslich für Rechnung und Gefahr des
Kunden tätigt oder gewährt. Der Auftraggeber trägt das Währungs-, Transfer-
und Delcredererisiko, ihm kommt der volle Ertrag des Geschäfts zu; die Bank
bezieht nur eine Kommission."
Dem Treuhandgeschäft ist wesentlich, dass der Treuhänder zwar juristisch als Berechtigter, namentlich als Eigentümer, erscheint, jedoch im Interesse, auf Rechnung und Gefahr eines Dritten handelt; das Vermögen des Treuhänders wird deshalb weder durch die treuhänderische Berechtigung vermehrt noch durch allfällige Verpflichtungen aus Treuhandgeschäften vermindert. Die Vorschrift über die buchhalterische Behandlung von Treuhandgeschäften will im Interesse der Bilanzwahrheit und -klarheit verhindern, dass Geschäfte in der Bilanz aufgeführt werden, die die Vermögenslage der Bank nicht berühren. Die Bilanz soll nicht durch derartige indifferente Geschäfte in unvertretbarem Masse aufgebläht werden, denn dadurch erscheint weder die Bilanzsumme im eigentlichen Verhältnis zur Bedeutung der Bank, noch wird die Struktur von Aktiven und Passiven unverzerrt dargestellt. Dass das Treuhandverhältnis rechtlich als Auftrag zu qualifizieren ist (
BGE 99 II 396
E. 6) bedeutet entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht, dass kein Treuhandgeschäft im Sinne von Anhang II lit. C BankV vorliegen kann, wenn die Parteien ihr Treuhandverhältnis durch eine Mehrzahl kombinierter Verträge begründen und ihr Verhältnis nicht als Auftrag bezeichnen. Nach dem Zweck der Vorschrift über die Behandlung von Treuhandgeschäften gemäss der Bankengesetzgebung ist vielmehr zu untersuchen, ob das betreffende Geschäft als solches die Vermögenslage der Bank berührt, oder ob die Bank zwar in ihrem Namen, jedoch ausschliesslich auf Rechnung und Gefahr ihres Kunden handelt. Berührt das Geschäft das Vermögen der Bank nicht,
BGE 106 Ib 145 S. 151
so liegt ein Treuhandgeschäft im Sinne von Anhang II BankV vor.
Die Beschwerdeführerin betont, es entstehe ihr aus der umstrittenen Transaktion kein Risiko. Das Geschäft selbst bietet ihr auch keinerlei Gewinnchancen. Ihr Interesse daran beschränkt sich auf die Kommissionen. Da die Kaufpreissumme bei der Beschwerdeführerin blockiert ist, während gleichzeitig die Titel der Anstalt Z. verpfändet sind, wird auch das Haftungssubstrat für die übrigen Bankgläubiger nicht verändert. Da überdies die dem Geschäft zugrundeliegenden Verträge schriftlich vorliegen, ist auch der Beweis für das Vertragsverhältnis erbracht (vgl. BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O. N. 67 zu Art. 6). Die Beschwerdeführerin hält somit die Titel ausschliesslich für Rechnung und Gefahr ihres Kunden in ihrem Eigentum, ohne dass dadurch ihre Vermögenslage beeinflusst würde, was als Treuhandgeschäft im Sinne von Anhang II lit. C BankV zu betrachten ist; sie durfte das umstrittene Geschäft nicht in die Bilanz aufnehmen.
Die Voraussetzungen für ein Eingreifen der Bankenkommission waren somit erfüllt; da sich die Bankenkommission darauf beschränkt hat, für die Zukunft die separate Aufführung der Titel zu verlangen, kann ihr auch kein qualifizierter Ermessensfehler vorgeworfen werden.