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Urteilskopf
138 III 276
43. Auszug aus dem Urteil der I. zivilrechtlichen Abteilung i.S. X. Versicherung AG gegen A.Y. und B.Y. (Beschwerde in Zivilsachen)
4A_364/2011 vom 7. Februar 2012

regeste:
Regeste
Art. 58 und 65 SVG
; Haftung für Schockschäden von Angehörigen unmittelbarer Unfallopfer.
Wer infolge der Nachricht über den Unfalltod eines Angehörigen einen Schock erleidet, ist ein aus dem Unfallereignis direkt Geschädigter und kann als solcher vom Unfallverursacher grundsätzlich Schadenersatz und Genugtuung für seine eigene gesundheitliche Beeinträchtigung verlangen (
BGE 112 II 118
). Anwendbarkeit dieser Rechtsprechung, wenn sich die Haftung auf
Art. 58 SVG
stützt (E. 2 und 3). Frage einer Haftungsbegrenzung (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 277
BGE 138 III 276 S. 277
Am 1. November 2002 starb der 17-jährige C.Y. bei einem von D. verursachten Verkehrsunfall auf der Autobahn A 14 in Z. Die Eltern des Unfallopfers, A.Y. und B.Y. (Beschwerdegegner), wurden noch in der Unfallnacht von Bekannten über den Unfalltod ihres Sohnes informiert.
Die Beschwerdegegner erhoben am 20. Mai 2009 beim Kantonsgericht Zug eine Teilklage gegen die X. Versicherung AG (Beschwerdeführerin), den Haftpflichtversicherer des Unfallverursachers. Mit präzisiertem Rechtsbegehren vom 10. Mai 2010 beantragten sie unter Vorbehalt des Nachklagerechts sowie der Präzisierung nach dem Beweisverfahren, die Beschwerdeführerin sei zu verpflichten, für die 12 Monate vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2005 dem Beschwerdegegner Fr. 37'436.55 und der Beschwerdegegnerin Fr. 38'544.70, je nebst Zins, für Erwerbsausfall und Haushaltschaden sowie als Genugtuungsrente zu bezahlen. Zur Begründung führten sie im Wesentlichen aus, der schmerzhafte und unvermittelte Verlust ihres Sohnes und die aufwühlenden Begleitumstände hätten bei ihnen zu einem Schock geführt, von dessen Folgen sie sich bis heute nicht mehr hätten erholen können. Sie seien beide in eine Depression gefallen, arbeitsunfähig geworden und würden heute eine IV-Rente beziehen.
Die Beschwerdeführerin stellte sich u.a. auf den Standpunkt,
Art. 58 SVG
, auf den die Beschwerdegegner ihre Ansprüche stützen,
BGE 138 III 276 S. 278
verlange eine direkte Schädigung durch den Betrieb eines Motorfahrzeuges. Damit werde der Kreis der Schadenersatzberechtigten vom SVG auf die direkt Unfallbeteiligten beschränkt. Die Schädigung durch die Nachricht vom Tod eines Angehörigen reiche im Strassenverkehrsrecht nicht, um eine Haftpflicht zu begründen.
Das Kantonsgericht machte die Frage der Haftung "im Sinne der Einrede der Beschwerdeführerin" zum Gegenstand eines Vorentscheids und stellte mit Urteil vom 25. Oktober 2010 fest, dass die Beschwerdeführerin gemäss
Art. 58 Abs. 1 SVG
für einen allfälligen Schockschaden der Beschwerdegegner hafte.
Eine von der Beschwerdeführerin gegen dieses Urteil erhobene Berufung wies das Obergericht des Kantons Zug am 10. Mai 2011 ab, bestätigte den erstinstanzlichen Entscheid und wies die Sache zur weiteren Entscheidung an das Kantonsgericht zurück.
Das Bundesgericht weist die von der Beschwerdeführerin gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde in Zivilsachen ab.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Prozessthema des angefochtenen Entscheids bildet einzig, ob es sich bei der behaupteten gesundheitlichen Beeinträchtigung (Schädigung) der Beschwerdegegner um einen direkten Schaden handelt, für den der Unfallverursacher bzw. die Beschwerdeführerin als dessen Versicherung nach Art. 58 in Verbindung mit
Art. 65 SVG
grundsätzlich ersatzpflichtig ist, oder ob ein blosser Reflexschaden aus der Schädigung des Sohnes behauptet ist, für den keine Ersatzpflicht besteht. Noch nicht entschieden ist dagegen, ob der behauptete Schaden tatsächlich besteht und die adäquat-kausale Folge des für den Sohn der Beschwerdegegner tödlichen Unfalls ist.
2.1
Nach der Beschwerdeführerin ist die angebliche gesundheitliche Beeinträchtigung bzw. der daraus resultierende Vermögensschaden der Beschwerdegegner ein indirekter Schaden bzw. ein Reflexschaden, da er nicht Folge einer direkten Beteiligung der Beschwerdegegner am Unfall sei, sondern bloss Folge der Nachricht über den Tod ihres Sohnes. Dafür habe der Halter des unfallverursachenden Fahrzeugs nicht aufzukommen.
Die Vorinstanz verwarf diese Auffassung und folgte dem gegenteiligen Standpunkt der Beschwerdegegner, diese seien, da in ihrer
BGE 138 III 276 S. 279
Gesundheit und damit in einem absolut geschützten Rechtsgut beeinträchtigt, als durch den Betrieb eines Motorfahrzeuges im Sinne vonArt. 58 SVG direkt Geschädigte anzusehen, so dass die Beschwerdeführerin hafte. Sie stützte sich dabei massgeblich auf das in
BGE 112 II 118
ff. publizierte Urteil des Bundesgerichts (sog. "Hunterurteil").
2.2
In diesem Entscheid beurteilte das Bundesgericht den Fall eines Vaters, der wegen der Nachricht über den Unfalltod zweier Söhne und die Verletzung seiner Ehefrau und eines weiteren Sohnes infolge des Absturzes eines Militärflugzeugs vom Typ "Hunter" in den Obstgarten, in dem diese arbeiteten, einen Nervenschock erlitten hatte und darob 50 % invalid geworden war. Es kam zum Schluss, dass der Vater durch das Unfallereignis bzw. die Nachricht über dieses in seiner körperlichen Integrität, mithin widerrechtlich, verletzt worden und damit ein direkt aus dem Unfallereignis Geschädigter sei, auch wenn der Schockschaden nicht die unmittelbare Folge des schädigenden Ereignisses sei. Demzufolge sprach es ihm über die Genugtuung für den Verlust der zwei Söhne hinaus Schadenersatz für seinen Erwerbsausfall und eine Genugtuung für seine eigene psychische Beeinträchtigung zu.
In der Begründung erinnerte das Bundesgericht zunächst daran, dass nach den Grundsätzen des schweizerischen Haftpflichtrechtes, die der Haftung vernünftige Grenzen setzen wollen, nur derjenige einen ersatzpflichtigen Schaden erlitten hat, der durch eine unerlaubte Handlung direkt betroffen ist und dem dadurch ein direkter Schaden in seinem Vermögen zugefügt worden ist; der Dritte, der nur aufgrund einer besonderen Beziehung zum Direktgeschädigten einen Reflexschaden - bzw. indirekten Schaden - erleidet, besitzt grundsätzlich keinen Anspruch gegen den Schadensverursacher. Ausnahmen bestehen zum einen hinsichtlich der gesetzlichen Ansprüche auf Versorgerschaden (
Art. 45 Abs. 3 OR
) und auf Genugtuung (
Art. 47 OR
) bei Tod oder Körperverletzung eines Angehörigen. Zum anderen hat der Drittbetroffene einen Ersatzanspruch, wenn der Urheber der schädigenden Handlung eine Verhaltensnorm verletzt hat, die Dritte nach ihrem Zweck vor Beeinträchtigungen der eingetretenen Art schützen soll; die Frage, ob ein direkter (ersatzfähiger) oder ein indirekter Schaden (Reflexschaden, nicht ersatzfähiger Schaden) vorliegt, deckt sich insoweit mit der Frage nach der Widerrechtlichkeit der Schädigung (vgl.
BGE 112 II 118
E. 5b/c S. 124 f. mit Hinweisen; ferner:
BGE 131 III 306
E. 3.1.1;
BGE 127 III 403
E. 4b/aa S. 407;
BGE 126 III 521
E. 2a;
BGE 125 III 86
E. 3b).
BGE 138 III 276 S. 280
Im zu beurteilenden Fall erkannte das Bundesgericht, dass der mittelbar Geschädigte prinzipiell als widerrechtlich und mithin direkt Geschädigter betrachtet werden müsse, wenn er durch ein Schreckerlebnis in seinen absoluten, von der Rechtsordnung geschützten Rechten verletzt sei, wie in casu seiner psychischen bzw. körperlichen Integrität, die in allgemeiner Weise durch die den
Art. 122 ff. StGB
zugrunde liegenden Verbote geschützt sei; in einem solchen Fall müsse nicht abgeklärt werden, ob ein Verstoss gegen eine spezifische Verhaltensnorm vorliege (
BGE 112 II 118
E. 5e; vgl. dazu auch
BGE 112 II 220
E. 2a; ferner
BGE 119 II 127
E. 3 S. 128;
BGE 115 Ia 175
E. 2b S. 181). Es verwies zuvor auf ein Urteil aus dem Jahre 1897 (
BGE 23 II 1033
E. 6), in dem es bereits in ähnlichem Sinn entschieden hatte, indem es bei der Schadenersatzbemessung berücksichtigte, dass die Ehefrau des Klägers als Folge eines tödlichen Unfalls ihres einzigen Kindes einen Nervenschock erlitten hatte, der einen materiellen und einen immateriellen Schaden nach sich ziehe (
BGE 112 II 118
E. 5b S. 124). Sodann führte es aus, es könne nicht an einen Entscheid aus dem Jahre 1928 (
BGE 54 II 138
E. 3) angeknüpft werden, in dem eine Entschädigung für einen entsprechenden Schaden mit dem Argument verweigert worden war, es handle sich dabei nicht um einen nach Art. 45 (und 47) OR ersatzfähigen Schaden. Denn die Beschränkung ersatzfähiger Schäden nach
Art. 45 OR
beziehe sich nicht auf Schäden als Folge der Beeinträchtigung Dritter in ihrer eigenen körperlichen Integrität, die durch die Rechtsordnung geschützt sei, sondern nur auf reine Vermögensschäden Dritter, die nur ersatzfähig seien, wenn der Urheber der schädigenden Handlung eine Verhaltensnorm verletzt hat, die nach ihrem Zweck vor derartigen Schädigungen schützen soll (
BGE 112 II 118
E. 5e S. 128; vgl. auch
BGE 119 II 127
E. 3 S. 128 f.;
BGE 125 III 86
E. 3b). Die Person, die als Folge des Unfalls in ihrer körperlichen Integrität und damit in einem absolut geschützten Rechtsgut verletzt ist, sei im Lichte der allgemeinen Grundsätze des Haftpflichtrechts direkt durch eine widerrechtliche Handlung Geschädigter und könne vom Verursacher des daraus resultierenden Schadens Ersatz verlangen, unabhängig davon, ob die Kausalkette kürzer oder länger sei, d.h. ob die Beeinträchtigung direkt durch den Unfall verursacht sei oder bloss indirekt eine Person betreffe, die mit dem direkten Unfallopfer verbunden sei (
BGE 112 II 118
E. 5e S. 127 f.).
3.
3.1
Diese Rechtsprechung stellt die Beschwerdeführerin nicht grundsätzlich in Frage. Insoweit ist denn auch zu bemerken, dass das
BGE 138 III 276 S. 281
Hunterurteil in der Lehre einhellig begrüsst oder zumindest kritiklos gebilligt wurde. Soweit darüber eine Diskussion stattfindet, betrifft diese praktisch ausschliesslich die Begrenzung der Haftung in verschiedenen Konstellationen, die sich von derjenigen im Hunterfall unterscheiden (vgl. ERNST A. KRAMER, Schockschäden mit Krankheitswert - noch offene Fragen?, in: Festschrift für Helmut Koziol, Peter Apathy und andere [Hrsg.], Wien 2010, S. 743 ff., 744;
derselbe,
Die Kausalität im Haftpflichtrecht, ZBJV 1987 S. 289 ff., 310 ff., 312; PETER GAUCH, Grundbegriffe des ausservertraglichen Haftpflichtrechts, recht 1996 S. 225 ff., 231; ROLAND BREHM, Berner Kommentar, 3. Aufl. 2006, N. 24, 33a f. zu
Art. 41 OR
, N. 39c f. zu
Art. 45 OR
, N. 5b zu
Art. 46 OR
, N. 147a f. zu
Art. 47 OR
; HARDY LANDOLT, Zürcher Kommentar, 3. Aufl. 2007, N. 114 in Vorbem. zu Art. 45/46 OR, N. 137 zu
Art. 47 OR
;
derselbe,
Ersatzpflicht für Schockschäden, in: Innovatives Recht, Festschrift für Ivo Schwander, 2011, S. 361 ff., 364, 377;
derselbe,
Angehörigenschaden, Reflex- oder Direktschaden - oder sogar beides?, HAVE 1/2009 S. 3 Rn. 34; HEINZ REY, Ausservertragliches Haftpflichtrecht, 4. Aufl. 2008, Rz. 225, 353; OFTINGER/STARK, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Besonderer Teil, Bd. II/1, 4. Aufl. 1987, § 16 Fn. 151 und Bd. II/2, 4. Aufl. 1989, § 25 Fn. 525; ALFRED KELLER, Haftpflicht im Privatrecht, Bd. I, 6. Aufl. 2002, S. 74 und Bd. II, 2. Aufl. 1998, S. 53; INGEBORG SCHWENZER, Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, 5. Aufl. 2009, Rz. 14.21; ALFRED KOLLER, in: Das Schweizerische Obligationenrecht, Guhl/Koller/Schnyder/Druey [Hrsg.], 9. Aufl. 2000, § 24 Rz. 17; HEIERLI/SCHNYDER, in: Basler Kommentar, Obligationenrecht, Bd. I, 5. Aufl. 2011, N. 9 zu
Art. 41 OR
, N. 1 zu
Art. 47 OR
; BEAT SCHÖNENBERGER, in: Obligationenrecht, Art. 1-529, 2008, N. 11 zu
Art. 41 OR
; VITO ROBERTO, Schweizerisches Haftpflichtrecht, 2010, S. 34 f. Rz. 116 ff.; LANDOLT/ROBERTO, Haftpflichtrecht, 2010, S. 17 f.; KIESER/LANDOLT, Unfall - Haftung - Versicherung, 2012, S. 528; SCHNYDER/PORTMANN/MÜLLER-CHEN, Ausservertragliches Haftpflichtrecht, 2008, S. 23 f. Rz. 63; HEINRICH HONSELL, Schweizerisches Haftpflichtrecht, 4. Aufl. 2005, § 1 Rz. 46, § 3 Rz. 31, § 4 Rz. 12; FRANZ WERRO, La responsabilité civile, 2. Aufl. 2011, § 2 Rz. 305; BEATRICE GURZELER, Beitrag zur Bemessung der Genugtuung, 2005, S. 198 f.; WILLI FISCHER, Ausservertragliche Haftung für Schockschäden Dritter, 1988, S. 7 f.; ROLAND SCHAER, Schockschäden und psychische Überlagerungen, in: Relazioni tra diritto civile e assicurazioni sociali, Giordano Beati und andere [Hrsg.], 1993, S. 30 ff., der ein Begründungsdefizit in
BGE 112 II 118
BGE 138 III 276 S. 282
beklagt und die Frage aufwirft, wie ersatzfähige und nicht ersatzfähige psychische Einwirkungen abzugrenzen wären [vgl. auch die Gegenmeinung dazu bei GURZELER, a.a.O., S. 145 ff. und 199 ff.]; SCHAFFHAUSER/ZELLWEGER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. II, 1988, Rz. 954; CHRISTOPH KARCZEWSKI, Die Haftung für Schockschäden, Frankfurt am Main 1992, S. 116; vgl. ferner: WIDMER/WESSNER, Erläuternder Bericht zur Revision und Vereinheitlichung des Haftpflichtrechts, 1999, S. 75 f., 98 f.).
3.2
Die Beschwerdeführerin bestreitet indessen, dass sich ihre Haftung im vorliegenden Fall auf das Hunterurteil abstützen lässt. Sie rügt im Wesentlichen, die Vorinstanz habe
Art. 58 SVG
verletzt, indem sie den Beschwerdegegnern den "Direktgeschädigten-Status" gewährt habe.
Art. 58 SVG
statuiere nur dann eine Haftung des Halters, wenn und soweit der Schaden "durch den Betrieb" eines Motorfahrzeugs verursacht werde, was eine direkte Beziehung im Dreieck Betrieb - Opfer - Schaden voraussetze. Die Vorinstanz habe nicht
Art. 58 SVG
angewandt, sondern aus
Art. 45 Abs. 3 OR
und
BGE 112 II 118
ff. direkt auf eine generelle Haftpflicht für Schockschäden im Strassenverkehr geschlossen und dabei die in
Art. 58 SVG
vorausgesetzte Betriebsursächlichkeit übergangen; diese Betriebsursächlichkeit sei im Hunterfall aufgrund des Wortlauts von Art. 64 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) nicht erforderlich gewesen. Die Vorinstanz habe zu Unrecht keine Differenzierung zwischen der Luftfahrt- und Motorfahrzeughaftpflicht vorgenommen.
Diese Argumentation überzeugt nicht. Zunächst trifft es nicht zu, dass die Vorinstanz ihr Urteil auch auf
Art. 45 Abs. 3 OR
gestützt hätte. Vielmehr zog sie als Haftungsnorm einzig
Art. 58 SVG
heran und bejahte in Anlehnung an
BGE 112 II 118
, dass nach den allgemeinen Grundsätzen des schweizerischen Haftpflichtrechts das Widerrechtlichkeitserfordernis und damit die grundsätzliche Ersatzfähigkeit des geltend gemachten Schockschadens gegeben sei.
Dies ist nicht zu beanstanden. Im Hunterfall bestanden keinerlei Zweifel daran, dass der Tod der primär geschädigten Söhne des Klägers im Sinne von
Art. 64 Abs. 1 LFG
vom herabgestürzten Luftfahrzeug verursacht worden war und damit grundsätzlich die Schadenersatzpflicht der Eidgenossenschaft als Halterin des Luftfahrzeugs begründete. Die zu entscheidende Frage war, ob die Ersatzpflicht des Halters des Luftfahrzeuges gegenüber dem damaligen Kläger auch für
BGE 138 III 276 S. 283
dessen eigene, ihm über die wegen des Verlusts seiner Kinder erlittene immaterielle Unbill hinaus zugefügte Beeinträchtigung in seiner psychischen Gesundheit bestand, obwohl diese nicht direkt durch den Flugunfall, bei dem er nicht zugegen war, verursacht wurde, sondern bloss mittelbar durch die Nachricht über das schreckliche Ereignis der Tötung seiner zu ihm in einer besonders nahen Beziehung (Eltern - Kind) stehenden Angehörigen bei diesem Unfall. Dies bejahte das Bundesgericht, wie dargelegt, da der Kläger als Folge des Flugunfalls in seinen durch die Rechtsordnung geschützten absoluten Rechten verletzt und damit widerrechtlich und direkt geschädigt worden sei (vgl.
BGE 112 II 118
E. 5e S. 128).
Im vorliegenden Fall verhält es sich nicht anders. Auch vorliegend bestehen keine Zweifel und ist unbestritten, dass der tödliche Verkehrsunfall des Sohnes der Beschwerdegegner durch den Betrieb des Motorfahrzeuges im Sinne von
Art. 58 SVG
verursacht wurde, dessen Halter bei der Beschwerdeführerin versichert ist, und dass der Halter nach
Art. 58 SVG
grundsätzlich für den daraus adäquat-kausal entstandenen Schaden haftet. Die hier strittige Frage, ob die Beschwerdeführerin auch für den geltend gemachten Schockschaden haftet, den die beim Unfall nicht anwesenden Beschwerdegegner durch die Nachricht über den Unfalltod ihres Sohnes, mithin als mittelbare Folge des Unfalls, erlitten haben sollen, stellt sich damit in genau gleicher Weise wie beim Hunterfall und ist nach den allgemeinen Grundsätzen des Haftpflichtrechts auch in gleicher Weise zu beantworten, was die Vorinstanz zutreffend erkannte. Wenn die Beschwerdeführerin geltend macht, aus
BGE 112 II 118
könne für den vorliegenden Fall nichts abgeleitet werden, weil sich die Haftung damals auf
Art. 64 LFG
abgestützt habe, vermischt sie die Frage der grundsätzlichen Haftung für die Folgen des Unfalls mit derjenigen, ob eine Haftung auch für einen Schockschaden von nicht unmittelbar unfallbeteiligten Angehörigen besteht. Indem die Vorinstanz die Grundsätze, die im Hunterfall zur Bejahung der Haftung für den Schockschaden des Vaters führte, auf den vorliegenden Fall anwandte, nahm sie entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine "fundamentale Praxisänderung in der Motorfahrzeughaftpflicht" vor. So wird denn auch in der Literatur zum SVG davon ausgegangen, dass im Lichte der Rechtsprechung in
BGE 112 II 118
E. 5 eine Haftung des Motorfahrzeughalters nach
Art. 58 SVG
auch für Schockschäden von Angehörigen unmittelbarer Unfallopfer in Betracht kommt (SCHAFFHAUSER/ZELLWEGER, a.a.O., Rz. 954; HARDY
BGE 138 III 276 S. 284
LANDOLT, Immaterielle Unbill nach Verkehrsunfall, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2011, S. 67 ff., 72; OFTINGER/STARK, a.a.O., Bd. II/2, § 25 Fn. 525).
In diesem Zusammenhang ist auf den von der Beschwerdeführerin angerufenen
BGE 106 II 75
einzugehen. In diesem Urteil war ein Fall zu beurteilen, in dem ein Traktor die Leitung einer öffentlichen Elektrizitätsversorgung beschädigt hatte. Dies führte zu einem Stromausfall, der in zwei Unternehmen verschiedene Schäden zur Folge hatte, für welche die Unternehmen als mittelbar aus dem schädigenden Ereignis Geschädigte gestützt auf
Art. 58 Abs. 1 SVG
Ersatz verlangten. Im vorangegangenen kantonalen Verfahren war die Haftung für den von einem der beiden Unternehmen erlittenen Sachschaden, mithin ein Schaden aus der mittelbaren Beeinträchtigung absoluter Rechtsgüter des Unternehmens, anerkannt worden, so dass dieser Punkt nicht mehr strittig und nicht mehr zu beurteilen war (dies wird von SCHAFFHAUSER/ZELLWEGER, a.a.O., Rz. 955 wohl übersehen). Das Bundesgericht verneinte eine Haftung für den weiteren, aus dem Betriebsausfall resultierenden Schaden mit der Begründung, es handle sich dabei um einen reinen Vermögensschaden bzw. "sonstigen Schaden", für den nach
Art. 58 Abs. 1 SVG
angesichts der darin vorgesehenen Beschränkung auf Personen- und Sachschäden keine Haftung bestehe (kritisch dazu: ERNST A. KRAMER, "Reine Vermögensschäden" als Folge von Stromkabelbeschädigungen, recht 1984 S. 128 ff.; WIDMER/WESSNER, a.a.O., S. 76). Bemerkenswert und im vorliegenden Zusammenhang von Interesse ist, dass das Bundesgericht eine Haftung für den Schaden aus Betriebsausfall allein mit dieser Begründung ablehnte, und nicht etwa weil
Art. 58 SVG
eine Haftung für die mittelbare Schädigung Dritter, die nicht unmittelbar vom auf den Betrieb des Motorfahrzeugs zurückzuführenden Unfallereignis betroffen waren, prinzipiell ausschliessen würde. Die Beschwerdeführerin kann demnach aus diesem Urteil nichts für ihren Standpunkt ableiten. Im Gegenteil spricht dieser Entscheid eher dafür, eine Haftung im vorliegenden Fall grundsätzlich zu bejahen.
Der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden, wenn sie aus dem Wortlaut von
Art. 58 SVG
eine Beschränkung der Haftung auf Schäden, die den direkt am Unfallgeschehen Beteiligten erwachsen sind, herleiten will, die sich aus dem Wortlaut von
Art. 64 LFG
im Vergleich nicht ergebe, zumal sie dabei nur einen Teil des Wortlauts von
Art. 64 LFG
zitiert; eine entsprechende Beschränkung lässt
BGE 138 III 276 S. 285
sich aus dem Wortlaut von
Art. 58 SVG
genauso wenig entnehmen wie aus demjenigen von
Art. 64 LFG
. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin ist auch für eine Haftung nach
Art. 64 LFG
schon dem Wortlaut dieser Bestimmung nach eine "Betriebsursächlichkeit" erforderlich. So verlangt dieser, was die Beschwerdeführerin übergeht, dass der Schaden von einem im Fluge befindlichen Luftfahrzeug zugefügt wird. Darauf weiter einzugehen erübrigte sich im Hunterurteil, da keine Zweifel daran bestanden, dass die Tötung der unmittelbar bzw. primär geschädigten Kinder durch ein im Flug befindliches Luftfahrzeug, mithin durch den Betrieb eines solchen zugefügt worden war, und dass damit auch die weitere Folge des Schockschadens ihres Vaters indirekt auf den Betrieb des Luftfahrzeugs zurückzuführen war.
Wie bereits die Erstinstanz zutreffend erwogen hat, weisen die Gefährdungshaftungen nach
Art. 58 SVG
und nach
Art. 64 LFG
identische Züge auf, indem damit dem Umstand Rechnung getragen wird, dass sich der Mensch beim Betrieb von Motorfahrzeugen und von Luftfahrzeugen grosse Energien dienstbar macht, um grosse Massen fortzubewegen, wodurch bedeutende Schäden verursacht werden können (OFTINGER/STARK, a.a.O., Bd. II/2, 4. Aufl. 1989, § 24 Rz. 9). Die Beschwerdeführerin zeigt keinerlei Gründe auf, die eine grundsätzliche Beschränkung der "Betriebshaftung" nach SVG im Gegensatz zu derjenigen nach dem LFG auf Schäden von unmittelbar Unfallbeteiligten rechtfertigen könnten; solche können namentlich nicht darin gesehen werden, dass das Risiko, einen Angehörigen bei einem Verkehrsunfall zu verlieren, statistisch gesehen viel höher ist als dasjenige, dass ein Angehöriger durch die Auswirkungen eines Flugunfalls auf der Erde den Tod findet.
3.3
Zuzugestehen ist der Beschwerdeführerin, dass der Betriebsbegriff nach
Art. 58 SVG
nicht so weit geht, dass dem Betrieb des unfallverursachenden Fahrzeugs auch die behaupteten Vorgänge in Q. und auf dem Polizeiposten R. zuzurechnen wären, womit sie wohl die von der Vorinstanz wiedergegebenen Behauptungen der Beschwerdegegner über belastende Begleitumstände meint, die über die blosse Nachricht vom Tod des Kindes hinausgehen und die psychische Schädigung der Beschwerdegegner mitverursacht haben sollen. Diese Vorgänge wären als weitere Teilursachen für die Schädigung zu betrachten, für die der Verursacher des Verkehrsunfalls nicht zur Verantwortung gezogen werden kann. Das Bestehen solcher weiterer Teilursachen ist indessen für die von der Vorinstanz
BGE 138 III 276 S. 286
entschiedene Frage über die grundsätzliche Haftung des Unfallverursachers für die geltend gemachten gesundheitlichen Beeinträchtigungen der Beschwerdegegner ohne Belang. Denn für eine solche genügt es, dass der durch den Betrieb des Fahrzeugs verursachte Tod des Kindes der Beschwerdegegner und die Nachricht darüber eine Teilursache für den behaupteten Schockschaden ist (
BGE 134 V 109
E. 9.5 S. 125 f.;
BGE 133 III 462
E. 4.4.2 S. 470;
BGE 129 V 177
E. 3.1 S. 181;
BGE 115 V 359
E. 4b S. 360).
3.4
Zusammenfassend ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Haftung des Unfallverursachers für den von den Beschwerdegegnern behaupteten Schockschaden nach
Art. 58 SVG
nicht schon deshalb ausschloss, weil diese nicht unmittelbar vom Verkehrsunfall betroffen waren. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet.
4.
Bei der Qualifizierung eines "reflektorischen" Schockschadens der vorliegenden Art als grundsätzlich ersatzfähiger Schaden ist - wie von der Beschwerdeführerin mehrfach angesprochen - die Gefahr einer Ausuferung der Haftung nicht von der Hand zu weisen und stellt sich die Frage nach einer vernünftigen Haftungsbegrenzung. In der Lehre wird bei der Ausdehnung der Haftung für indirekte (reflektorische) Schädigungen Dritter bzw. für Schäden von bloss mittelbar durch ein schädigendes Ereignis Betroffenen allgemein zur Vorsicht gemahnt, um eine Ausuferung der Haftung zu vermeiden (BREHM, a.a.O., N. 24a zu
Art. 41 OR
). Entsprechende Stimmen wurden in der Lehre insbesondere im Anschluss an zwei Urteile erhoben, in denen das Bundesgericht die Haftung für reine Vermögensschäden Dritter bejaht hatte, die indirekt als Folge der Beschädigung von Stromleitungen entstanden waren (
BGE 101 Ib 252
E. 2;
BGE 102 II 85
E. 6). Diese Entscheide stiessen in der Lehre allerdings namentlich deshalb auf Kritik, weil das Bundesgericht die Bestimmung von
Art. 239 StGB
als Norm qualifiziert hatte, die Dritte vor den Folgen der Beschädigung einer Stromleitung schützen will (vgl. insbesondere KRAMER, a.a.O., recht 1984 S. 133 f.; HANS MERZ, Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, SPR Bd. VI/1, 1984, S. 191 f.;
derselbe
, ZBJV 1978 S. 129 ff.; PIERRE GIOVANNONI, Le dommage indirect en droit suisse de la responsabilité civile, comparé aux droits allemand et français, ZSR 1977 I S. 31 ff., 60; PIERRE TERCIER, La réparation du préjudice réfléchi en droit suisse de la responsabilité civile, in: Gedächtnisschrift Peter Jäggi, Gauch/Schnyder [Hrsg.], 1977, S. 262 f.; ROBERTO, a.a.O., Rz. 145; REY, a.a.O., Rz. 700). Die
BGE 138 III 276 S. 287
Frage der Verletzung einer spezifischen Schutznorm stellt sich indessen im vorliegenden Fall, in dem eine Beeinträchtigung der körperlichen Integrität als mittelbare Folge des schädigenden Ereignisses geltend gemacht wird, nicht; auch ist in der Lehre im Anschluss an das Hunterurteil unbestritten geblieben, dass bei einer mittelbaren Schädigung Dritter in ihrer körperlichen Integrität, die in allgemeiner Weise durch die Rechtsordnung, namentlich durch die den
Art. 122 ff. StGB
zugrunde liegenden Verbote und durch
Art. 28 ZGB
geschützt ist, ohne weiteres ein Schutznormverstoss anzunehmen ist.
Allerdings wurde in der Lehre auch im Anschluss an den Hunterfall über eine vernünftige Haftungsbegrenzung bei Schockschadenfällen mit Hilfe der Adäquanztheorie, d.h. mittels Prüfung der Adäquanz des Kausalzusammenhangs zwischen dem unfallverursachenden Verhalten und dem eingetretenen Erfolg diskutiert. Im Vordergrund der Diskussion steht dabei insbesondere, wie eng die Beziehung zwischen dem direkten Unfallopfer und dem Schockgeschädigten sein muss (bzw. wie weit der Kreis der Ersatzberechtigten gezogen werden darf), wie schwer die Betroffenheit des direkten Unfallopfers sein muss (genügt nur eine Tötung oder reicht auch eine blosse Verletzung oder Bedrohung desselben aus?) und wie nahe das schockauslösende Miterleben sein muss (unmittelbares Miterleben des primären Schadensereignisses durch den Dritten, allenfalls mit Selbstgefährdung desselben [vgl. dazu
BGE 51 II 73
E. 2 S. 79 f.] oder blosse Benachrichtigung darüber, allenfalls auch über die Medien), damit der vom Dritten erlittene Schaden dem Unfallverursacher billigerweise zugerechnet werden kann (vgl. GAUCH, a.a.O., recht 1996 S. 231; KRAMER, a.a.O., ZBJV 1987 S. 312 ff.; SCHAER, a.a.O., S. 32 ff.; FISCHER, a.a.O., S. 17 ff., 43; SCHWENZER, a.a.O., Rz. 50.10; vgl. zur Begrenzung der Haftung mit dem "Adäquanzkriterium" bei indirekten Schädigungen Dritter bzw. bei Schockschäden ferner: BREHM, a.a.O., N. 31g zu
Art. 41 OR
; KOLLER, a.a.O., § 24 Rz. 17; KELLER, a.a.O., Bd. I, S. 81; GURZELER, a.a.O., S. 198 ff.; TERCIER, a.a.O., S. 266; HONSELL, a.a.O., § 3 Rz. 31; KRAMER, a.a.O., recht 1984 S. 128 ff., 134; PIERRE CAVIN, Le dommage indirect dans le droit de la responsabilité civile, Revue générale d'assurances terrestres 1975 S. 101 ff., 111; MERZ, ZBJV 1978 S. 131).
Im Hunterfall war weder der Schaden noch die natürliche Kausalität bestritten; das Bundesgericht bejahte die Adäquanz in der Folge angesichts der besonderen Umstände des Falles ohne eingehende
BGE 138 III 276 S. 288
Erwägungen darüber anzustellen (
BGE 112 II 118
E. 5e S. 127 unten; der Entscheid wurde insoweit durch SCHAER [a.a.O., S. 31 f. und 35] kritisiert). Vorliegend zieht die Beschwerdeführerin in ihrer Argumentation verschiedentlich in Zweifel, ob bei den Beschwerdegegnern überhaupt ein Schaden mit Krankheitswert vorliegt, der adäquat-kausal auf den tödlichen Verkehrsunfall ihres Sohnes zurückzuführen ist, wenn auch diese Fragen noch nicht Thema des angefochtenen Entscheids und damit der bundesgerichtlichen Beurteilung bilden. Dem wird die Vorinstanz bzw. die Erstinstanz im Rahmen des fortzuführenden Verfahrens gebührend Rechnung zu tragen haben.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
112 Ia 39
8. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 28. Februar 1986 i.S. H. gegen Polizeirichteramt der Stadt Zürich und Obergericht des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 4 und 37 Abs. 2 BV
; Parkingmetergebühren: Zulässigkeit und gesetzliche Grundlage.
1. Voraussetzungen, unter denen die Erhebung von Parkingmetergebühren vor
Art. 37 Abs. 2 BV
standhält (E. 1).
2. Rechtsnatur von Parkingmetergebühren. Gebühren, die für das kurzfristige Parkieren auf entsprechend signalisierten Parkflächen erhoben werden, sind Kontrollgebühren. Abschwächung des Erfordernisses der Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn (E. 2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 39
BGE 112 Ia 39 S. 39
Am 18. Juni 1981 parkierte H. seinen Personenwagen in der Wilfriedstrasse in Zürich auf einem markierten und mit einer Parkuhr versehenen Parkfeld, ohne die vorgeschriebene Gebühr von 20 Rp. für eine Stunde zu bezahlen. Nachdem er dafür vom Polizeirichteramt der Stadt Zürich am 20. August 1981 mit Fr. 20.-- gebüsst worden war und der Einzelrichter in Strafsachen des Bezirkes Zürich den Schuldspruch bestätigt hatte, hob das Obergericht des Kantons Zürich das Urteil auf und wies die Sache
BGE 112 Ia 39 S. 40
zur Durchführung einer neuen Hauptverhandlung an den Einzelrichter zurück.
Am 2. März 1983 parkierte H. in der Seefeldstrasse in Zürich erneut auf einem gebührenpflichtigen Parkfeld, ohne die Parkuhr durch Einwurf einer Münze in Gang zu setzen. Das Polizeirichteramt bestrafte ihn deswegen am 20. April 1983 mit Fr. 40.-- Busse. H. verlangte erneut gerichtliche Beurteilung, worauf der Einzelrichter die beiden Verfahren vereinigte und ihn am 8. September 1983 "der wiederholten Widerhandlung gegen
Art. 27 Abs. 1 SVG
in Verbindung mit
Art. 48 Abs. 6 SSV
(Nichtingangsetzen der Parkuhr)" schuldig sprach und mit einer Busse von Fr. 60.-- bestrafte. Gegen dieses Urteil führte H. kantonale Nichtigkeitsbeschwerde, doch wies das Obergericht das Rechtsmittel mit Entscheid vom 24. Oktober 1984 im Hauptpunkt ab. Dagegen erhob H. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von
Art. 4 und 37 Abs. 2 BV
sowie Nichtigkeitsbeschwerde an das Bundesgericht. Die Nichtigkeitsbeschwerde wurde vom Kassationshof mit Urteil vom 14. März 1985 abgewiesen (vgl.
BGE 111 IV 87
).
Das Bundesgericht weist auch die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Der Beschwerdeführer beruft sich in erster Linie auf eine Verletzung von
Art. 37 Abs. 2 BV
. Die Einrichtung von Parkflächen mit Parkuhren soll nach dem Beschwerdeführer deshalb mit
Art. 37 Abs. 2 BV
unvereinbar sein, weil durch diese Bestimmung jegliche Gebührenerhebung für die zum Gemeingebrauch gehörende Benützung der öffentlichen Strassen grundsätzlich untersagt sei. Ausnahmen seien zwar zulässig; doch bedürften diese einer ausdrücklichen Bewilligung durch die Bundesversammlung. Eine solche Ausnahmebewilligung sei für die Ausscheidung gebührenpflichtiger Parkplätze und für die entsprechende Signalisation "Parkieren gegen Gebühr" (Art. 48 Abs. 6 der Verordnung über die Strassensignalisation, SSV) nie erteilt worden.
a)
Art. 37 Abs. 2 BV
lautet:
"Für den Verkehr auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich sind, dürfen keine Gebühren erhoben werden. Die Bundesversammlung kann in besonderen Fällen Ausnahmen bewilligen."
Nach konstanter Rechtsprechung begründet
Art. 37 Abs. 2 BV
ein Individualrecht, dessen Verletzung durch staatsrechtliche Beschwerde
BGE 112 Ia 39 S. 41
gerügt werden kann (vgl. hierzu
BGE 89 I 537
E. 4a). Wie das Bundesgericht wiederholt entschieden hat, gehört zu dem nach dieser Bestimmung jedermann unentgeltlich offenstehenden "Verkehr" mit Fahrzeugen nicht nur der fahrende, sondern - in gewissem Umfange - auch der ruhende Verkehr, soweit er sich im Rahmen der Zweckbestimmung der Strasse hält und im Sinne von
Art. 37 Abs. 2 BV
als Gemeingebrauch erscheint. Hierzu zählt auch das kurzfristige Abstellen von Fahrzeugen. Denn soweit es sich beim Verkehr in Ortschaften und Städten nicht um blossen Durchgangsverkehr handelt, hat er regelmässig das Erreichen eines bestimmten Zieles zum Zweck. Das Parkieren von Fahrzeugen gehört daher ebenfalls zum "Verkehr", soweit es eine gewisse Dauer nicht überschreitet und im Sinne von
Art. 37 Abs. 2 BV
noch als Gemeingebrauch erscheint (
BGE 89 I 538
/39; vgl. auch
BGE 100 IV 100
E. 2a;
BGE 81 I 190
E. 6b; zur Frage, inwiefern das Abstellen von Fahrzeugen über längere Zeit, beispielsweise während eines halben oder ganzen Tages, noch zum Gemeingebrauch zählt, vgl.
BGE 89 I 539
).
b) Wie das Bundesgericht wiederholt erkannt hat, steht das Verbot der Gebührenerhebung auf öffentlichen Strassen der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze nicht grundsätzlich entgegen.
Art. 37 Abs. 2 BV
untersagt dem Gemeinwesen nur, für den Verkehr auf Strassen, der sich im Rahmen des Gemeingebrauchs hält, Gebühren zu erheben. Er verbietet jedoch nicht, gewisse Teile der bestehenden Strassenfläche, die bisher dem rollenden Verkehr und dem gebührenfreien Parkieren offenstanden, auszuscheiden und als gebührenpflichtige Parkplätze zu kennzeichnen. Werden bestimmte Strassenflächen ausgeschieden und in gebührenpflichtige Parkplätze umgewandelt, so liegt darin eine Änderung des Zweckes, indem bisher dem "Verkehr" im Sinne von
Art. 37 Abs. 2 BV
offenstehende Strassenflächen einer besonderen Art der Nutzung, dem zeitlich beschränkten Parkieren gegen Gebühr, zugeführt werden. Diese Änderung der Zweckbestimmung hat zur Folge, dass
Art. 37 Abs. 2 BV
auf die so genutzten Parkflächen nicht mehr anwendbar ist (
BGE 89 I 540
). Das Verbot der Gebührenerhebung auf öffentlichen Strassen steht daher der Möglichkeit der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze als Verkehrsmassnahme nicht grundsätzlich entgegen. Werden solche Parkflächen geschaffen, so wird dadurch das unentgeltliche Parkieren ebensowenig verunmöglicht wie der freie Durchgangsverkehr, zumal keine Verpflichtung besteht, gebührenpflichtige Parkplätze zu benutzen
BGE 112 Ia 39 S. 42
(vgl. ausser dem zitierten Entscheid auch
BGE 100 IV 100
;
BGE 94 IV 31
E. 3).
Ein Vorbehalt wurde nur insofern angebracht, als es nicht angeht, die gesamte Strassenfläche dem "Verkehr" im Sinne von
Art. 37 Abs. 2 BV
zu entziehen und einer besonderen Art der Nutzung, wie sie das zeitlich beschränkte Parkieren gegen Gebühr darstellt, zuzuführen. Daher hat das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung für die Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze verlangt, dass in angemessenem Abstand genügend Parkplätze vorhanden sind, auf denen Fahrzeuge unentgeltlich abgestellt werden können (
BGE 89 I 541
; vgl. auch
BGE 100 IV 100
E. 2a;
BGE 94 IV 31
E. 3).
Allerdings ist, wie das Bundesgericht bereits in
BGE 100 IV 100
festgehalten hat, der Begriff der angemessenen Entfernung nicht zu eng auszulegen. Denn mit der Zunahme des Motorfahrzeugverkehrs in den letzten Jahren und den dadurch bedingten schwierigen Platzverhältnissen namentlich in den Stadtzentren kann auch das Gemeinwesen nicht verpflichtet werden, dass es bereits in unmittelbarer Nähe gebührenpflichtiger Parkplätze unentgeltliche Abstellflächen schaffen müsste. Dies rechtfertigt sich um so mehr, als mit öffentlichen Verkehrsmitteln praktisch jeder Bestimmungsort in den Stadtzentren leicht erreicht werden kann. Der Beschwerdeführer bestreitet denn auch selber nicht, dass in angemessenem Abstand von der Wilfriedstrasse bzw. Seefeldstrasse Parkplätze vorhanden sind, auf denen Fahrzeuge unentgeltlich abgestellt werden können. Er macht lediglich geltend, dass solche Abstellplätze nicht in genügender Anzahl vorhanden seien. Was als genügende Anzahl anzusehen ist, bestimmt sich indessen aufgrund einer Vielzahl von Kriterien, wie namentlich auch nach der Zahl der gebührenpflichtigen im Verhältnis zur Anzahl der gebührenfreien Parkplätze. Diesbezüglich lässt jedoch die staatsrechtliche Beschwerde substantiierte und vor allem schlüssige Ausführungen vermissen.
Bei dieser Sachlage erübrigt sich die Prüfung der Frage, ob die dargestellte Praxis nicht in dem Sinne weiterzuentwickeln ist, dass die Erhebung von Parkgebühren (insbesondere im Sinne von Kontrollgebühren, vgl. nachfolgend E. 2) zulässig ist auch unabhängig davon, ob in angemessenem Abstand von den gebührenpflichtigen Parkplätzen gebührenfreie Abstellflächen anzutreffen sind. Es erscheint in der Tat fraglich, ob das Gemeinwesen heute noch verpflichtet werden kann, bereits in angemessener Nähe unentgeltliche Parkplätze zur Verfügung zu stellen, wenn andererseits namentlich
BGE 112 Ia 39 S. 43
in den grösseren Städten nur durch besondere Massnahmen (wie zum Beispiel den Bau von Schnellstrassen, die Einrichtung von Parkhäusern oder die Schaffung verkehrsfreier Zonen) dem zunehmenden Verkehrsaufkommen und der Parkplatznot beizukommen ist.
c) Was der Beschwerdeführer im übrigen vorbringt, rechtfertigt es nicht, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Zudem steht hier lediglich die Verfassungsmässigkeit der Parkuhrengebühren, wegen deren Nichtbezahlung der Beschwerdeführer gebüsst wurde, in Frage. Nicht zu entscheiden ist daher, ob bereits die Einrichtung sog. "Blauer Zonen" genügen würde, um den ohnehin knappen Parkraum einer grösseren Zahl wechselnder Benützer zur Verfügung zu stellen, wie der Beschwerdeführer geltend macht. (Gegenüber der Beschränkung der Parkierungszeit durch "Blaue Zonen" weisen Parkuhren unbestreitbar den Vorteil auf, dass die Dauer des zulässigen Parkierens den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten angepasst werden kann.) Zu Recht behauptet der Beschwerdeführer auch nicht, durch die Schaffung "Blauer Zonen" liesse sich das Problem der Parkplatznot in der Stadt Zürich ohne weiteres lösen, so dass die Einrichtung gebührenpflichtiger Parkplätze nicht als das richtige Mittel zur Verwirklichung dieses Zieles bezeichnet werden könne. Die Rüge, wonach im Falle des Beschwerdeführers die Erhebung von Parkuhrengebühren gegen die in
Art. 37 Abs. 2 BV
gewährleistete Strassenfreiheit verstossen soll, hält demnach nicht stand.
2.
Der Beschwerdeführer bemängelt ferner das Fehlen einer formellgesetzlichen Grundlage für die Gebührenerhebung. Er macht geltend, das Bundesgesetz über den Strassenverkehr (SVG) enthalte keine Bestimmungen über gebührenpflichtige Parkplätze und auch eine kantonalrechtliche Grundlage existiere im Falle der Parkuhrengebühren der Stadt Zürich nicht.
a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bedürfen öffentliche Abgaben grundsätzlich der Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn, d.h. in einem dem Referendum unterstehenden generell-abstrakten Erlass (
BGE 109 Ib 315
E. 6a;
BGE 107 Ia 32
E. 2c mit weiteren Hinweisen). Die in den Kantonsverfassungen gewährleistete Gewaltentrennung zwischen gesetzgebender und vollziehender Behörde sowie der Grundsatz der Gesetzmässigkeit aller Abgaben sind daher verletzt, wenn wesentliche Elemente einer Abgabe nicht durch den Gesetzgeber festgelegt werden. Der vollziehenden Behörde kann indessen die Kompetenz übertragen
BGE 112 Ia 39 S. 44
werden, nach hinreichend im Gesetz bestimmten Kriterien die absolute Höhe der Abgabe festzulegen, sofern Subjekt, Objekt und Bemessungsgrundlage der Abgabe in einem formellen Gesetz umschrieben sind (
BGE 109 Ib 315
E. 6a;
BGE 106 Ia 202
E. 2a mit Verweisungen).
Das Bundesgericht handhabt allerdings den Grundsatz der Gesetzmässigkeit aller Abgaben im Gebührenrecht nicht mit aller Strenge. So galt seit jeher eine Ausnahme für Kanzleigebühren (vgl. ausser den bereits zitierten Entscheiden BGE
BGE 104 Ia 115
E. 3). Unter Kanzleigebühren sind Abgaben für einfache Tätigkeiten der Verwaltung zu verstehen, die ohne besonderen Prüfungs- und Kontrollaufwand erbracht werden und sich in ihrer Höhe in einem bescheidenen Rahmen halten (BGE
BGE 107 Ia 32
E. 2c). Sie sind jederzeit unter dem Gesichtspunkt des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips überprüfbar, weshalb auf eine formellgesetzliche Grundlage für solche Gebühren verzichtet werden kann. Ebenso hat das Bundesgericht in jüngerer Zeit bei Gebühren, die stark technischen Charakter aufweisen oder rasch wechselnden Verhältnissen unterworfen sind, auf das Erfordernis einer formellgesetzlichen Grundlage verzichtet, da sich der Betroffene hinsichtlich solcher Gebühren jederzeit auf das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip berufen kann (
BGE 106 Ia 202
E. 2a;
BGE 105 Ia 145
E. 5a mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage auch bei gewissen Benützungsgebühren, also Abgaben für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen, abgeschwächt, soweit dieses Erfordernis lediglich auf eine Wiederholung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes sowie des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzipes hinausliefe. Es liess sich also von der Erwägung leiten, dass in solchen Fällen die Gebühr schon aufgrund der Verfassung einen bestimmten Rahmen nicht überschreiten dürfe (
BGE 104 Ia 116
mit Verweisungen). Ganz allgemein ergibt sich aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass im Abgaberecht bei den Anforderungen, die an die gesetzliche Grundlage gestellt werden, nach der Natur der in Frage stehenden Leistung zu differenzieren ist (
BGE 105 Ia 145
E. 5a;
BGE 104 Ia 117
E. 4). Daher dürfen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage dort herabgesetzt werden, wo dem Bürger die Überprüfung der Gebühr auf ihre Rechtmässigkeit anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien, insbesondere des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips, ohne weiteres möglich ist, nicht aber dort, wo der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Das Legalitätsprinzip
BGE 112 Ia 39 S. 45
darf weder seines Sinnes entleert, noch andererseits in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und den Praktikabilitätserfordernissen in einen unlösbaren Widerspruch gerät (
BGE 104 Ia 117
E. 4). Es kommt daher für die Frage, ob Parkuhrengebühren einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfen, vor allem auf die rechtliche Natur solcher Gebühren an.
b) In
BGE 81 I 177
hat das Bundesgericht die für das Parkieren auf einem gebührenpflichtigen Parkplatz zu entrichtende Gebühr als Entgelt für die Benützung einer öffentlichen Einrichtung bezeichnet, ohne jedoch zur Rechtsnatur dieser Gebühr ausdrücklich Stellung zu nehmen (S. 187, 191). In einem weiteren Urteil in
BGE 89 I 541
hat es die Frage offengelassen, ob die Gebühr als Entgelt für die Benützung der Parkuhr als einer Kontrolleinrichtung oder (auch) für die Benützung des Parkfeldes aufzufassen sei. In den übrigen Entscheiden, die sich mit der Zulässigkeit von Parkingmetergebühren befassen (vgl.
BGE 100 IV 98
;
BGE 94 IV 28
), hat es die Frage nach der Rechtsnatur dieser Gebühr nicht mehr ausdrücklich aufgeworfen. Doch wird in der Lehre die Parkuhrengebühr überwiegend als Kontrollgebühr, also als Entgelt für die der Kontrolle der Parkuhren dienenden Amtshandlungen, bezeichnet (so IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, Nr. 110 B VI b, S. 781; F. WICKI, Die öffentliche Strasse und ihre Benützung, Diss. Freiburg 1967, S. 99 f.; W. MÜLLER, Die öffentliche Strasse und ihre Benützung nach aargauischem Verwaltungsrecht, Diss. Freiburg 1973, S. 172 f.; vgl. auch H. WERREN, Zur rechtlichen Analyse der Parkplatzbenützung, Diss. Zürich 1986, S. 38 ff., besonders Anm. 125).
c) Bei der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze handelt es sich um eine örtliche Verkehrsmassnahme, und zwar um eine funktionelle Verkehrsbeschränkung im Sinne des
Art. 3 Abs. 4 SVG
, zu deren Erlass gemäss Abs. 2 der genannten Bestimmung grundsätzlich die Kantone befugt sind, die diese Kompetenz an die Gemeinden delegieren können (
BGE 111 IV 88
E. 2 mit weiteren Hinweisen). Es geht darum, der Parkraumnot vorwiegend in den Städten und grösseren Ortschaften entgegenzusteuern und den beschränkten Parkraum einer grösseren Zahl wechselnder Benützer zugänglich zu machen. Rechtlich qualifiziert sich daher die Parkuhrengebühr als Kontrollgebühr, die dem Benützer der Parkfläche als Gegenleistung für die Aufstellung, Wartung und Kontrolle der Parkuhr sowie für das Ausscheiden und Signalisieren entsprechender Parkflächen auferlegt wird, worauf im allgemeinen
BGE 112 Ia 39 S. 46
schon die geringe Höhe solcher Gebühren - hier 20 Rp. pro Stunde (Wilfriedstrasse) - hinweist. Dieser Betrag reicht kaum aus, um sämtliche im Zusammenhang mit der Einrichtung, Wartung und Kontrolle der Parkuhren entstehenden Kosten zu decken. Ob Abgaben, die für Dauerparkieren (beispielsweise während eines halben oder ganzen Tages) erhoben werden, noch als Kontrollgebühren zu bezeichnen sind oder ob sie als Benützungsgebühren eine Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlichen Bodens darstellen (so P. SAXER, Das Parkierungsproblem in rechtlicher Sicht, ZBl 63/1962 S. 4 f.), ist hier nicht zu entscheiden. Es genügt die Feststellung, dass jedenfalls das kurzfristige Parkieren zu dem jedermann als Gemeingebrauch unentgeltlich offenstehenden "Verkehr" im Sinne von
Art. 37 Abs. 2 BV
gehört und die Schaffung gebührenpflichtiger Parkplätze für das kurzfristige Abstellen von Fahrzeugen an Strassen lediglich ein Mittel der Verkehrsregelung, eine örtliche Verkehrsmassnahme im Sinne von
Art. 3 Abs. 4 SVG
, darstellt. Es kann daher insoweit bei den für solches Parkieren erhobenen Gebühren von einer Benützungsgebühr nicht gesprochen werden.
d) Handelt es sich aber bei den von der Stadt Zürich erhobenen Parkuhrengebühren um Kontrollgebühren, so dürfen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage für die Erhebung solcher Gebühren nicht überspannt werden. Es rechtfertigt sich, die vom Bundesgericht für Kanzleigebühren und gewisse technische Gebühren befolgte Praxis, wonach eine formellgesetzliche Grundlage nicht erforderlich ist, auch auf Parkuhrengebühren anzuwenden, die - wie hier - eindeutig Kontrollgebühren darstellen. Soweit daher der Beschwerdeführer eine Verankerung der strittigen Parkingmetergebühr in einem Gesetz im formellen Sinn verlangt, stösst seine Beschwerde ins Leere. Es genügt vielmehr, dass der Parkuhrentarif der Stadt Zürich von der für die Anordnung entsprechender örtlicher Verkehrsmassnahmen im Sinne von
Art. 3 Abs. 4 SVG
zuständigen kantonalen oder kommunalen Behörde im Rahmen ihrer Kompetenzen erlassen wurde. Dass diese Voraussetzung für die im Falle des Beschwerdeführers erhobenen Parkuhrengebühren nicht erfüllt sei, wird mit der vorliegenden Beschwerde nicht geltend gemacht. Nicht weiter zu prüfen ist daher, ob der Polizeivorstand der Stadt Zürich, von dem offenbar der damals gültige Parkuhrentarif ausging, nach dem kantonalen und kommunalen Recht zum Erlass entsprechender örtlicher Verkehrsanordnungen zuständig war.


header:
Urteilskopf
139 V 492
64. Auszug aus dem Urteil der II. sozialrechtlichen Abteilung i.S. S. gegen Stadt Zürich, Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
9C_520/2013 vom 23. Oktober 2013

regeste:
Regeste a
Art. 47 ATSG
;
Art. 8 DSG
; § 20 des kantonalzürcherischen Gesetzes vom 12. Februar 2007 über die Information und den Datenschutz (IDG);
Art. 55 Abs. 1 ATSG
in Verbindung mit
Art. 5 Abs. 2 und
Art. 46 VwVG
; Erledigung eines Gesuchs um Zusendung der Verfahrensakten in Fotokopie durch Zwischenverfügung.
Die Akteneinsicht im Hinblick auf die Verfolgung eines sozialversicherungsrechtlichen Leistungsanspruchs ist verfahrensrechtlicher Natur; sie stützt sich nicht auch auf das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht. Die Frage nach den Modalitäten der Akteneinsicht wird somit nicht in einem selbständigen, mit direkt anfechtbarer Endverfügung abzuschliessenden Verfahren beurteilt (E. 3).
Regeste b
Art. 46 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 VwVG
.
Die Form der Akteneinsicht (Zustellung der Originalakten anstelle von Kopien) wirkt sich von vornherein nicht inhaltlich auf die Rechtsanwendung aus, weshalb eine aufgeschobene Anfechtungsmöglichkeit im Sinne von
Art. 46 Abs. 2 VwVG
ausser Betracht fällt. Trotzdem besteht kein Grund, hier vom Erfordernis eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils abzusehen (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 493
BGE 139 V 492 S. 493
Rechtsanwalt W. vertritt S. in einem Verfahren um Ergänzungsleistungen (EL). Mit Schreiben vom 1. Februar und 6. März 2013 ersuchte der Rechtsvertreter das zuständige Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Stadt Zürich, ihm die gesamten Verfahrensakten in Fotokopie zuzustellen. Die Verwaltung lehnte dies ab und bot die Zusendung der Originalakten an; wahlweise könne der Rechtsvertreter auch vor Ort Akteneinsicht nehmen (Schreiben vom 27. Februar und 5. März 2013). Auf Verlangen des Rechtsvertreters hin erliess das Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV am 15. März 2013 eine Verfügung, in welcher es das Gesuch um Zustellung von Akten
kopien
abwies.
Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich trat auf die gegen die Verfügung vom 15. März 2013 erhobene Beschwerde nicht ein (Verfügung vom 21. Mai 2013).
Handelnd durch Rechtsanwalt W. führt S. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
Die strittige Verfügung schliesst das EL-Administrativverfahren nicht ab. Damit handelt es sich nur dann nicht um eine - bloss in gesetzlich abschliessend umschriebenen Sonderfällen anfechtbare - Zwischenverfügung (vgl.
Art. 55 Abs. 1 ATSG
[SR 830.1] in
BGE 139 V 492 S. 494
Verbindung mit
Art. 5 Abs. 2 und
Art. 46 VwVG
[SR 172.021]), wenn sie in einem selbständigen Verfahren ergangen ist.
Der Beschwerdeführer macht geltend, nach
BGE 127 V 219
E. 1b S. 223 könne das Akteneinsichtsrecht unabhängig von einem Leistungsstreit ausgeübt werden. Aus diesem Grund handle es sich bei der strittigen Verweigerung einer Zustellung von Aktenkopien nicht um eine Zwischen-, sondern um eine Endverfügung.
3.2
So verhält es sich indes nicht: Zwar besteht das Auskunftsrecht nach
Art. 8 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1)
bzw., im vorliegenden Zusammenhang, nach § 20 Abs. 2 des kantonalzürcherischen Gesetzes vom 12. Februar 2007 über die Information und den Datenschutz (IDG; LS 170.4) unabhängig von versicherungsrechtlichen Ansprüchen (vgl.
BGE 123 II 534
E. 2e S. 538). Das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht und das verfahrensrechtliche Akteneinsichtsrecht sind jedoch selbständige Ansprüche, die hinsichtlich Umfang und Voraussetzungen nicht deckungsgleich sind, das heisst je ihren besonderen Anwendungsbereich haben, der vom anderen Anspruch nicht beschlagen wird (
BGE 125 II 473
E. 4a S. 475). Der datenschutzrechtliche Anspruch kommt (nur) so weit zum Tragen, als es den einschlägigen Zielsetzungen entspricht. Das Auskunftsrecht nach
Art. 8 DSG
ist dazu bestimmt, den Betroffenen in die Lage zu versetzen, seine übrigen Datenschutzrechte wahrzunehmen (
BGE 125 II 473
E. 4b S. 476; GRAMIGNA/MAURER-LAMBROU, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Maurer-Lambrou/Vogt [Hrsg.], 2. Aufl. 2006, N. 1 f. zu
Art. 8 DSG
; DAVID ROSENTHAL, in: Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Rosenthal/Jöhri [Hrsg.], 2008, N. 1 zu
Art. 8 DSG
). Hier ist die Akteneinsicht ausschliesslich in der Verfolgung eines sozialversicherungsrechtlichen Anspruchs begründet, also verfahrensrechtlicher Natur (§ 20 Abs. 3 IDG; vgl. auch
BGE 127 V 219
E. 1b S. 223). Werden keine weitergehenden rechtlich geschützten Interessen verfolgt, so kommt der Akteneinsicht keine zusätzliche, datenschutzrechtliche Dimension zu.
3.3
Somit führt der Umstand, dass Berechtigte auch ausserhalb eines laufenden Verwaltungsverfahrens Akteneinsicht verlangen können, nicht zur Annahme, die strittige Verfügung sei im Rahmen eines (selbständigen) datenschutzrechtlichen Auskunftsverfahrens (und nicht nur in einem Verfahren zur Abklärung eines sozialversicherungsrechtlichen Leistungsanspruchs) ergangen. Sie ist somit nicht als direkt anfechtbare Endverfügung zu qualifizieren.
BGE 139 V 492 S. 495
4.
4.1
Handelt es sich beim vorinstanzlich angefochtenen Verwaltungsakt vom 15. März 2013 demnach um eine Zwischenverfügung, konnte sich das kantonale Gericht nur mit der dort behandelten Frage befassen, falls ein nicht wieder gutzumachender Nachteil drohte (
Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG
; vgl. auch § 13 Abs. 2 des kantonalzürcherischen Gesetzes vom 7. März 1993 über das Sozialversicherungsgericht [GSVGer; LS 212.81]). Die Zustellung der Originalakten anstelle von Kopien mag dem Beschwerdeführer bzw. dessen Rechtsvertreter als administratives Erschwernis erscheinen; ein nicht wieder gutzumachender Nachteil kann aber jedenfalls insofern nicht gegeben sein, als diese Modalität der Akteneinsicht deren materiellen Umfang - und damit das rechtliche Gehör des Leistungsansprechers - von vornherein nicht zu beeinträchtigen vermag.
4.2
Nach
Art. 46 Abs. 2 VwVG
ist eine Zwischenverfügung, die selber nicht anfechtbar war, durch Beschwerde gegen die Endverfügung anfechtbar, wenn sie sich auf den Inhalt der Endverfügung auswirkt. Im Unterschied zu einer
materiellen
Beschränkung des Akteneinsichtsrechts, die auch noch bei der Anfechtung des Endentscheids voll wirksam gerügt werden kann (Urteil 2C_599/2007 vom 5. Dezember 2007 E. 2.2), und anders auch als beispielsweise die Anordnung eines medizinischen Gutachtens (
BGE 137 V 210
E. 3.4.2.7 S. 256) kann sich die hier strittige Art der Gewährung von Akteneinsicht von vornherein nicht inhaltlich auf die Rechtsanwendung auswirken. Eine im Sinne von
Art. 46 Abs. 2 VwVG
aufgeschobene Anfechtungsmöglichkeit fällt damit ausser Betracht. Bei einer antragsgemäss lautenden Endverfügung entfiele die Beschwerdelegitimation des Verfügungsempfängers ohnehin, weil er nicht berührt wäre und kein schutzwürdiges Interesse an einer Aufhebung oder Änderung der Verfügung hätte (
Art. 59 ATSG
).
Angesichts dieser Ausgangslage macht der Beschwerdeführer geltend, die Frage eines Anspruchs auf Fotokopien der Akten könne sich jederzeit und unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen, weshalb ihre Beantwortung von grundsätzlicher Bedeutung sei und daran ein öffentliches Interesse bestehe. Zu prüfen ist, ob im Interesse der Gewährleistung von Rechtsschutz ausnahmsweise vom Erfordernis eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils abzusehen sei, so wie die Rechtsprechung im Zusammenhang mit der Beschwerdelegitimation mitunter auf das Erfordernis eines aktuellen praktischen Interesses verzichtet, wenn ansonsten eine bestimmte
BGE 139 V 492 S. 496
Frage mit grundsätzlicher Bedeutung kaum je gerichtlich beurteilt werden könnte (vgl.
BGE 135 II 430
E. 2.2 S. 434 mit Hinweisen). Ein solcher Ausnahmerechtsweg drängt sich indes nicht auf, denn die Akteneinsicht ist, wie schon erwähnt, nicht in ihrer materiellen Substanz tangiert. Geht es, wie hier, bloss um die Art und Weise ihrer Ausübung, handelt es sich nicht um ein Problem der Verfahrensbeteiligung einer Partei, sondern um ein solches der zweckmässigen Verwaltung und ihres Umgangs mit versicherten Personen und deren Rechtsvertretern. Die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Verletzung des Rechtes auf eine wirksame Beschwerde (
Art. 13 EMRK
) im Hinblick auf eine in
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
verbriefte Verfahrensgarantie fällt somit nicht in Betracht. Das Anliegen des Beschwerdeführers ist allenfalls auf dem Weg der Aufsichtsbeschwerde zu verfolgen (
Art. 71 VwVG
; vgl. OLIVER ZIBUNG, in: Praxiskommentar zum VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], 2009, N. 11 zu
Art. 71 VwVG
).


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Urteilskopf
135 I 28
5. Auszug aus dem Urteil der II. sozialrechtlichen Abteilung i.S. Einwohnergemeinde Zug und X. gegen Kanton Zug (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
9C_914/2007 vom 12. Dezember 2008

regeste:
Regeste
Art. 11 Abs. 1 und 2,
Art. 48 Abs. 2 und
Art. 50 Abs. 2 sowie
Art. 51 Abs. 5 BVG
;
Art. 34
quater
Abs. 3 aBV
und
Art. 113 BV
,
Art. 49 Abs. 1 BV
; § 1 Abs. 1 lit. b des kantonalen Gesetzes vom 30. August 2006 über die Zuger Pensionskasse; Versicherung des gemeindlichen Lehrpersonals bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons.
Die Gemeinden sind befugt, zur Durchführung der beruflichen Vorsorge ihres Personals eine eigene Vorsorgeeinrichtung zu errichten oder sich zu diesem Zweck einer registrierten Vorsorgeeinrichtung, beispielsweise jener des betreffenden Kantons, anzuschliessen. Eine kantonalrechtliche Regelung, welche den Anschluss einer Gemeinde mit dem gesamten oder allenfalls einem Teil ihres Personals - i.c. Lehrerinnen und Lehrer an den kommunalen Schulen - an eine bestimmte Vorsorgeeinrichtung vorschreibt, ist bundesrechtswidrig (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 29
BGE 135 I 28 S. 29
A.
Am 31. August 2006 verabschiedete der Kantonsrat des Kantons Zug die Totalrevision des Gesetzes vom 1. September 1994 über die Pensionskasse des Kantons Zug. Gegen das neue Gesetz über die Zuger Pensionskasse (Pensionskassengesetz) wurde das Referendum ergriffen. Am 17. Juni 2007 fand die Abstimmung statt. Das Ergebnis wurde von der Staatskanzlei im Amtsblatt des Kantons Zug Nr. 25 vom 22. Juni 2007 publiziert mit dem Vermerk "angenommen". Weiter wurde auf die Möglichkeit der Beschwerde gegen die Abstimmung bis 25. Juni 2007 hingewiesen. Im Amtsblatt Nr. 48 vom 30. November 2007 wurde die Aufnahme des Gesetzes vom 31. August 2006 in die kantonale Gesetzessammlung mitgeteilt mit dem Hinweis, dagegen könne innert 30 Tagen, laufend ab dem Tag der Publikation im Amtsblatt, beim Bundesgericht Beschwerde erhoben werden.
B.
Mit Eingabe vom 20. Dezember 2007 haben die Einwohnergemeinde Zug, vertreten durch den Stadtrat, und X. gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben mit dem Rechtsbegehren, § 1 Abs. 1 Bst. b des kantonalen Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse (Pensionskassengesetz; BGS 154.31) sei für bundesrechtswidrig zu erklären und deshalb aufzuheben.
Der Kanton Zug, vertreten durch den Regierungsrat und dieser handelnd durch die Finanzdirektion, beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, eventualiter in dem Umfang, in dem die Zuger Pensionskasse Vorsorgeleistungen gewährt, die über das BVG-Minimum hinausgehen. Diesem Antrag schliesst sich der Kantonsrat des Kantons Zug an. Das Bundesamt für Sozialversicherungen schliesst auf Gutheissung der Beschwerde.
Am 12. Dezember 2008 hat die II. sozialrechtliche Abteilung des Bundesgerichts eine publikumsöffentliche Beratung durchgeführt.
BGE 135 I 28 S. 30
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG) in Kraft getreten. Es ist gemäss seinem Art. 132 Abs. 1 auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bundesgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten des Gesetzes ergangen ist. Dies gilt analog für Beschwerden gegen kantonale Erlasse nach
Art. 82 lit. b BGG
(SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, N. 5 zu
Art. 132 BGG
). Untersteht ein Erlass dem Referendum, kann er nicht vor dem Ablauf der Referendumsfrist oder der Referendumsabstimmung als rechtsverbindlich betrachtet werden (vgl.
BGE 130 I 82
E. 1.2 S. 84 f.). Die Abstimmung über das vom Zuger Kantonsrat am 31. August 2006 verabschiedete neue Pensionskassengesetz fand am 17. Juni 2007 nach dem Inkrafttreten des BGG statt, welches somit auf das vorliegende Verfahren anwendbar ist.
Gegen kantonale Erlasse ist direkt die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zulässig (
Art. 82 lit. b BGG
), sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (
Art. 87 BGG
).
2.
Die Einwohnergemeinde Zug und X., welche seit Jahren an einer Schule der Stadt unterrichtet, fechten § 1 Abs. 1 lit. b des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse an. Nach dieser Bestimmung ist - neben dem Staatspersonal (lit. a) und dem Personal der angeschlossenen Organisationen nach § 2 (lit. c) - auch das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons versichert. Die Beschwerdeführerinnen rügen, § 1 Abs. 1 lit. b des Pensionskassengesetzes verstosse u.a. gegen
Art. 11 Abs. 2 BVG
(SR 831.40; "Verfügt der Arbeitgeber nicht bereits über eine Vorsorgeeinrichtung, wählt er eine solche im Einverständnis mit seinem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung") sowie
Art. 49 Abs. 1 BV
("Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor").
3.
Nach Auffassung des Kantons Zug kann auf die Beschwerde der Einwohnergemeinde Zug und X. aus formellen Gründen nicht eingetreten werden:
3.1
Es fehle an einem Anfechtungsobjekt. Schon nach dem bisherigen § 2 Abs. 2 des Gesetzes vom 1. September 1994 über die
BGE 135 I 28 S. 31
Pensionskasse des Kantons Zug sei das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der kantonalen Vorsorgeeinrichtung versichert gewesen. Die Totalrevision vom 31. August 2006 habe insoweit keine Änderung gebracht. Dies schliesse die Überprüfung im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle aus.
3.1.1
Nach der Rechtsprechung zu
Art. 84 OG
(BS 3 554; staatsrechtliche Beschwerde) stellt bei einer Totalrevision jede einzelne Bestimmung, auch wenn sie inhaltlich mit der bisherigen Regelung übereinstimmt, eine neu erlassene Rechtsnorm dar, die (wieder) Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle bilden kann (Urteil 2P.244/2004 vom 13. April 2005 E. 4.2.4; ZBl 104/2003 S. 327, 1P.621/2001 E. 1.1 mit Hinweis auf
BGE 108 Ia 126
E. 1b S. 130). Bei Partialrevisionen verhält es sich anders. Hier sind unverändert fortbestehende Normen einer abstrakten Kontrolle durch das Bundesgericht nur insoweit zugänglich, als ihnen im Rahmen des modifizierten Gesetzes eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt, sie einen anderen Rechtssinn erhalten und im Gesamtzusammenhang in einem anderen Licht erscheinen (
BGE 122 I 222
E. 1b/aa S. 224). Diese Grundsätze gelten auch bei Beschwerden gegen kantonale Erlasse nach
Art. 82 lit. b BGG
(vgl. Urteil 2C_462/2007 vom 11. September 2007 E. 2.2.2; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 48 zu
Art. 82 BGG
; AEMISEGGER/SCHERRER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 45 f. zu
Art. 82 BGG
).
3.1.2
Der Beschwerdegegner macht sinngemäss geltend, eine unterschiedliche Betrachtungsweise in Bezug auf die Anfechtbarkeit eines Erlasses je nachdem, ob rein formell eine Total- oder eine Partialrevision vorliege, sei nicht gerechtfertigt. Entscheidend sei, ob im Rahmen der Revision die fragliche Norm materiell den gleichen oder einen anderen Rechtssinn bekommen habe. Diese Vorbringen entbehren nicht einer gewissen Logik. Darauf braucht hier indessen aus folgenden Gründen nicht näher eingegangen zu werden: Die Frage, ob das Lehrpersonal gemeindlicher Schulen bei der kantonalen Pensionskasse versichert sein (und bleiben) soll, war im Rahmen der Revision zur Diskussion gestellt worden. Der Regierungsrat hatte u.a. aufgrund von zwei Rechtsgutachten für die zweite Lesung im Kantonsrat eine Ergänzung in § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzesentwurfes in dem Sinne beantragt, dass das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons versichert ist, soweit die Gemeinde nicht eine eigene
BGE 135 I 28 S. 32
Pensionskasse unterhält. Diese Änderung wurde vom Parlament jedoch abgelehnt. § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse ist somit aufgrund einer politischen Entscheidung wiederum so wie früher gefasst worden und stellt insofern eine im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle überprüfbare neue Vorschrift dar (Urteile 1P.364/2002 vom 28. April 2003 E. 1.3 und 1P.494/2001 vom 14. August 2002 E. 1.4, nicht publ. in:
BGE 128 I 254
).
3.2
§ 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse hätte zunächst bei der zuständigen Aufsichtsbehörde nach
Art. 61 Abs. 1 BVG
angefochten werden können und müssen. Diese habe auch die öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen zu beaufsichtigen und könne somit deren reglementarische Erlasse auf ihre Bundesrechtskonformität hin prüfen.
3.2.1
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar nur zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (
Art. 87 Abs. 1 BGG
). Nach
Art. 61 Abs. 1 BVG
bezeichnet jeder Kanton eine Behörde, welche die Vorsorgeeinrichtungen mit Sitz auf seinem Gebiet beaufsichtigt. Zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde gehört u.a. die Prüfung der reglementarischen Vorschriften auf ihre Übereinstimmung mit dem Gesetz (
Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG
). Insoweit übernimmt sie auch die abstrakte Normenkontrolle von Erlassen der zuständigen legislativen oder exekutiven Behörden als Reglement öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen (
BGE 134 I 23
E. 3.2 S. 27 mit Hinweisen;
BGE 121 II 198
E. 2a S. 201). Die Aufsichtsbehörde nach
Art. 61 Abs. 1 BVG
kann somit in ihrem Zuständigkeitsbereich Vorinstanz im Sinne der Überschrift von
Art. 87 BGG
sein (vgl. auch SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 8 ff. zu
Art. 86 BGG
). Ihre Entscheide können mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (
Art. 74 BVG
; ESTHER TOPHINKE, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 11 zu
Art. 86 BGG
).
3.2.2
Die Befugnis der Aufsichtsbehörde zur abstrakten Normenkontrolle beurteilt sich nach den möglichen Massnahmen, welche sie zur Behebung von Mängeln anordnen kann (
Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG
). Die Aufsichtsbehörde kann den gesetzlichen Vorschriften widersprechende Reglemente oder Teile davon nur aufheben resp. deren Nichtanwendbarkeit feststellen, soweit sie der Vorsorgeeinrichtung verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen kann (vgl.
BGE 119 V 195
E. 3c
BGE 135 I 28 S. 33
S. 199). Diese Massnahmen müssen ihre Grundlage im BVG haben (
BGE 134 I 23
E. 3.4 S. 28 f.). Zu den einer abstrakten Normenkontrolle zugänglichen reglementarischen Bestimmungen im Sinne von
Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG
zählen in erster Linie die von den Vorsorgeeinrichtungen nach
Art. 50 Abs. 1 BVG
zu erlassenden Bestimmungen über die Leistungen (lit. a), die Organisation (lit. b), die Verwaltung und Finanzierung (lit. c), die Kontrolle (lit. d) sowie das Verhältnis zu den Arbeitgebern, zu den Versicherten und zu den Anspruchsberechtigten (lit. e). Der Kreis der versicherten Personen resp. der anschlussberechtigten Arbeitgeber fehlt in dieser - allerdings nicht abschliessenden (BBl 1976 I 257) - Aufzählung. Dies spricht gegen eine diesbezügliche Prüfungsbefugnis im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle durch die Aufsichtsbehörde. Diese könnte einer Vorsorgeeinrichtung ohnehin nicht verbindliche Weisungen betreffend den zu versichernden Personenkreis oder die anzuschliessenden Arbeitgeber erteilen. Die Aufsichtsbehörde hat in Anschlussfragen nach Art. 11 f. BVG und
Art. 7 ff. der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2; SR 831.441.1)
keine Kompetenzen (vgl. HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, 2005, S. 113 Rz. 316 und S. 471 f. Rz. 1261 f.; BBl 2000 2668 und 2689 f. sowie 1976 I 224 f.). Insbesondere könnte sie weder eine Vorsorgeeinrichtung dazu verhalten, einen angeschlossenen Arbeitgeber abzugeben, noch eine andere Vorsorgeeinrichtung verpflichten, diesen aufzunehmen (vgl. SVR 2006 BVG Nr. 22 S. 86, B 72/04 E. 5.1). Die Aufsichtsbehörde fällt somit als für die Beurteilung der Verfassungs- und Gesetzmässigkeit von § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse zuständige Vorinstanz ausser Betracht und die direkte Beschwerde an das Bundesgericht ist daher zulässig.
3.3
Die am 20. Dezember 2007 erhobene Beschwerde sei verspätet. Die Anfechtungsfrist habe an dem der Mitteilung des Ergebnisses der Referendumsabstimmung vom 17. Juni 2007 im Amtsblatt des Kantons Zug Nr. 25 vom 22. Juni 2007 folgenden Tag zu laufen begonnen.
3.3.1
Die Beschwerde gegen einen Erlass ist innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht einzureichen (
Art. 101 BGG
). Den Fristenlauf löst nicht die Publikation des Erlasses in der nach kantonalem Recht massgeblichen Form aus, sondern erst die Feststellung, dass dieser - z.B. nach nicht benützter Referendumsfrist oder
BGE 135 I 28 S. 34
Annahme in einer Volksabstimmung - zustandekommen ist und damit auf einen zugleich bestimmten oder noch zu bestimmenden Termin in Kraft treten kann (Erwahrungsbeschluss; Urteil 2C_462/2007 vom 11. September 2007 E. 2.2.1 mit Hinweis auf die Rechtsprechung zu
Art. 89 Abs. 1 OG
, u.a.
BGE 130 I 82
E. 1.2 S. 84; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 4 zu
Art. 101 BGG
; AEMISEGGER/SCHERRER, a.a.O., N. 1 zu
Art. 101 BGG
).
3.3.2
Im Kanton Zug werden gesetzgeberische Erlasse sowie deren Aufnahme in die Amtliche Gesetzessammlung durch die Staatskanzlei im "Amtsblatt des Kantons Zug" veröffentlicht resp. bekanntgemacht (§§ 6, 7 und 9 des Publikationsgesetzes vom 29. Januar 1981 [BGS 152.3]). Im Amtsblatt werden auch die Ergebnisse der kantonalen Abstimmungen unter Angabe der Beschwerdemöglichkeit publiziert (§ 23 Abs. 2 des Wahl- und Abstimmungsgesetzes vom 28. September 2006 [WAG; BGS 131.1]). Beschwerde beim Regierungsrat kann geführt werden wegen a) Verletzung des Stimmrechts; b) Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen (
§ 67 Abs. 1 WAG
). Im Sinne dieser Regelung wurde im Amtsblatt des Kantons Zug Nr. 25 vom 22. Juni 2007 das Ergebnis der Abstimmung vom 17. Juni 2007 über das am 31. August 2006 vom Kantonsrat verabschiedete neue Gesetz über die Zuger Pensionskasse mitgeteilt und auf die Möglichkeit der Beschwerde (
§
§ 67-69 WAG
) hingewiesen. Entgegen der vom Kanton Zug in seiner Vernehmlassung vertretenen Auffassung kann diese Bekanntmachung nicht als die Frist nach
Art. 101 BGG
auslösender Erwahrungsbeschluss betrachtet werden. Es bestand noch die Möglichkeit, gegen die Abstimmung beim Regierungsrat Beschwerde zu erheben. Der Erlass konnte daher frühestens nach unbenütztem Ablauf der diesbezüglichen Frist von drei Tagen (
§ 67 Abs. 2 WAG
) als zustandegekommen gelten. Somit löste erst die Mitteilung der Aufnahme des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse in die kantonale Gesetzessammlung im Amtsblatt Nr. 48 vom 30. November 2007 die Anfechtungsfrist nach
Art. 101 BGG
aus. Die Beschwerde vom 20. Dezember 2007 ist daher rechtzeitig.
3.4
Die Beschwerdelegitimation sei nicht gegeben. Die Einwohnergemeinde Zug sei durch den angefochtenen § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse nicht in besonderem Masse berührt, weil bereits nach § 2 Abs. 2 des bisherigen Gesetzes über die Pensionskasse des Kantons Zug das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen zum Kreis der versicherten Personen gehört habe.
BGE 135 I 28 S. 35
Sodann sei der Wunsch, die Lehrerinnen und Lehrer an den städtischen Schulen bei der eigenen Pensionskasse zu versichern, rein pekuniärer Natur und begründe kein rechtlich schützenswertes Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Norm.
3.4.1
Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist u.a. berechtigt, wer: a. vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat; b. durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und c. ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Erlass unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seinen tatsächlichen Interessen betroffen wird (Urteile 2C_218/2007 vom 9. Oktober 2007 E. 1.4 und 2C_71/2007 vom 9. Oktober 2007 E. 2.3;
BGE 130 I 82
E. 1.3 S. 85; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 32 zu
Art. 89 BGG
; BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 13 zu
Art. 89 BGG
). Dies gilt auch für das Gemeinwesen, wenn es gleich oder ähnlich wie ein Privater durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass berührt ist (vgl.
BGE 131 II 58
E. 1.3 S. 61 f.;
BGE 127 V 80
E. 3a/bb S. 83; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 34 zu
Art. 89 BGG
; WALDMANN, a.a.O., N. 6 und 42 zu
Art. 89 BGG
).
3.4.2
Vorab kann nach dem in E. 3.1.1 und 3.1.2 Gesagten die Beschwerdelegitimation der Einwohnergemeinde Zug und von X. nicht mit der Begründung verneint werden, das Lehrpersonal der Stadtzuger Schulen habe schon bisher zum Kreis der versicherten Personen der Pensionskasse des Kantons gehört, weshalb nicht von einem Berührtsein in besonderem Masse gesprochen werden könne. Sodann ist keine Betroffenheit in rechtlich geschützten Interessen erforderlich. Es genügt ein faktisches Interesse. Diese Voraussetzungen sind bei beiden Beschwerdeführerinnen ohne weiteres zu bejahen. Die Einwohnergemeinde Zug im Besonderen ist aufgrund der Arbeitgeberbeitragsfinanzierungspflicht nach § 14 Abs. 3 des Pensionskassengesetzes und § 3 des Gesetzes vom 21. Oktober 1976 über das Dienstverhältnis und die Besoldung der Lehrpersonen an den gemeindlichen Schulen (Lehrpersonalgesetz; BGS 412.31) resp. aufgrund der Vorsorgepflicht (vgl. die Überschrift zu
Art. 11 BVG
) als Arbeitgeberin der an ihren Schulen unterrichtenden Lehrerinnen und Lehrer, wozu auch X. gehört, ähnlich wie ein Privater von der angefochtenen Bestimmung betroffen. Anderseits ist der Einwohnergemeinde Zug und auch X. die Beschwerdelegitimation
BGE 135 I 28 S. 36
nicht etwa deshalb abzuerkennen, weil bei einer allfälligen Aufhebung von § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse das an den Stadtschulen unterrichtende Lehrpersonal mangels einer entsprechenden Grundlage im einschlägigen kommunalen Recht (noch) nicht in die eigene Pensionskasse aufgenommen werden könnte. Nach § 2 Abs. 2 des Reglements vom 29. November 1994 über die Pensionskasse der Stadt Zug in der Fassung gemäss Beschluss des Grossen Gemeinderates Zug vom 12. November 2002 und 22. November 2005 können u.a. Lehrpersonen, die gemäss kantonalem Recht bei der Pensionskasse des Kantons Zug angeschlossen sind, nicht Mitglieder der Kasse sein. Das schutzwürdige Interesse im Sinne von
Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG
daran, eine kantonale Bestimmung im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle auf ihre Verfassungsmässigkeit hin überprüfen zu lassen, besteht unabhängig davon, ob und inwiefern die nach Aufhebung der angefochtenen Bestimmung allenfalls Platz greifende Ordnung die Rechtsuchenden schlechter stellt als bisher (Urteil 2P.253/2003 vom 13. Juli 2004 E. 1.2.3, nicht publ. in:
BGE 130 I 279
).
Die Beschwerde ist zulässig und es ist darauf einzutreten.
4.
Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Zuger Pensionskasse, wonach das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen bei der Vorsorgeeinrichtung des Kantons versichert sei, verletze
Art. 11 Abs. 2 BVG
. Aufgrund dieser Bestimmung sei die Einwohnergemeinde Zug als Arbeitgeberin der an ihren Schulen unterrichtenden Lehrerinnen und Lehrer in der Wahl der Vorsorgeeinrichtung grundsätzlich frei. Insbesondere habe sie Anspruch darauf, (auch) das Lehrpersonal an den städtischen Schulen durch die eigene Pensionskasse zu versichern. Dem Kanton komme im Rahmen von
Art. 11 Abs. 2 BVG
keine Rechtsetzungskompetenz in diesem Bereich zu.
5.
Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (
Art. 49 Abs. 1 BV
) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (
BGE 130 I 279
E. 2.2 S. 283 mit Hinweisen).
BGE 135 I 28 S. 37
5.1
Gemäss
Art. 11 BVG
muss der Arbeitgeber, der obligatorisch zu versichernde Arbeitnehmer beschäftigt, eine in das Register für die berufliche Vorsorge eingetragene Vorsorgeeinrichtung errichten oder sich einer solchen anschliessen (Abs. 1). Verfügt der Arbeitgeber nicht bereits über eine Vorsorgeeinrichtung, so wählt er eine solche im Einverständnis mit seinem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung (Abs. 2). Die Auflösung eines bestehenden Anschlusses an eine Vorsorgeeinrichtung und der Wiederanschluss an eine neue Vorsorgeeinrichtung durch den Arbeitgeber erfolgt im Einverständnis mit dem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung (Abs. 3
bis
Satz 1). Diese Regelung stützt sich direkt auf
Art. 34
quater
Abs. 3 aBV
resp. den inhaltlich gleichen
Art. 113 BV
(
BGE 126 V 93
E. 4e S. 99) ab. Danach erlässt der Bund Vorschriften über die berufliche Vorsorge. Er beachtet dabei die Grundsätze der 2. Säule, u.a. dass die berufliche Vorsorge für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer obligatorisch ist, wobei das Gesetz Ausnahmen vorsehen kann, und die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei einer Vorsorgeeinrichtung versichern (Art. 113 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b und c erster Teilsatz BV).
5.2
Art. 11 Abs. 1 BVG
statuiert die Pflicht des Arbeitgebers, einer registrierten Vorsorgeeinrichtung angeschlossen zu sein (vgl. auch die französische und italienische Textfassung; ferner AB 1980 S 266 f. und 1981 N 1039). Der Titel des zweiten Teils ("Versicherung") zweites Kapitel (Art. 11 f. BVG) spricht von der "Vorsorgepflicht des Arbeitgebers". Im Übrigen aber macht das Gesetz keine Vorgaben etwa in dem Sinne, dass der Arbeitgeber je nach Grösse oder Betriebsart sich einer bestimmten Vorsorgeeinrichtung anschliessen müsste. Der Arbeitgeber ist somit grundsätzlich frei in der Wahl der Vorsorgeeinrichtung zur Durchführung der (obligatorischen) beruflichen Vorsorge seiner Arbeitnehmer. Er kann sogar selber eine in das Register für die berufliche Vorsorge eingetragene Vorsorgeeinrichtung errichten. Dieses für die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge auf betrieblicher Ebene typische Wahlrecht gilt für private Arbeitgeber ebenso wie für das Gemeinwesen (Bund, Kantone, Gemeinden). Das Gesetz nimmt diesbezüglich keine Unterscheidung vor. Der Umstand, dass das Erfordernis des Einverständnisses des Personals oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung nach
Art. 11 Abs. 2 und 3
bis
BVG
lediglich bei privaten Arbeitgebern gilt (
Art. 50 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 BVG
BGE 135 I 28 S. 38
sowie
Art. 51 Abs. 5 BVG
;
BGE 134 I 23
E. 6.4 S. 34; RIEMER/RIEMER-KAFKA, Das Recht der beruflichen Vorsorge, 2. Aufl. 2006, S. 71; HANS J. PFITZMANN, Die öffentlich-rechtlichen Pensionskassen im BVG-Obligatorium, SZS 1985 S. 233 ff., 236), ändert an der einheitlichen gesetzlichen Ordnung nichts, wonach privaten und öffentlichen Arbeitgebern die Befugnis im Sinne eines Rechts und einer Pflicht zur Bestimmung der Vorsorgeeinrichtung durch Gründungsakt oder Anschlussvertrag zukommt.
5.3
5.3.1
Der Begriff des Arbeitgebers im Sinne von
Art. 11 BVG
wird im Gesetz nicht näher umschrieben. Im Urteil B 6/88 vom 14. Dezember 1989 entschied das Eidg. Versicherungsgericht, die Begriffe "Arbeitnehmer", "Selbständigerwerbender" und "Arbeitgeber" in der beruflichen Vorsorge seien im Sinne des AHV-Rechts zu verstehen (vgl. SZS 1990 S. 181). Konkret streitig war die obligatorische Versicherungspflicht der Vorsteher der nichtverstaatlichten Betreibungs- und Konkursämter des Kantons Wallis und deren Hilfspersonal bei der Vorsorgekasse für das Personal des Staates Wallis. Es ging somit, wie auch die Begründung in E. 6 zeigt, um den persönlichen Geltungsbereich der obligatorischen beruflichen Vorsorge (
Art. 2-5 BVG
in der damals geltenden Fassung), insbesondere was unter Arbeitnehmer und Selbständigerwerbender zu verstehen ist. Im gleichen Sinne entschied das Bundesgericht in
BGE 115 Ib 37
E. 4d S. 43, dass der Arbeitnehmerbegriff gemäss Art. 2 Abs. 1 (in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1) BVG nach AHV-rechtlichen Kriterien auszulegen ist (vgl. dazu
BGE 122 V 169
E. 3a-c S. 171 ff.). Schliesslich ist auch die Frage, wer im Bereich der beruflichen Vorsorge bei unklaren Verhältnissen als beitragspflichtiger Arbeitgeber nach
Art. 66 Abs. 2 BVG
zu gelten hat, in gleicher Weise wie im AHV-Recht zu entscheiden (SZS 1997 S. 55, B 23/92 E. 3b).
5.3.2
Es erscheint somit naheliegend, den Begriff des Arbeitgebers nach
Art. 11 BVG
ebenfalls im AHV-rechtlichen Sinne zu verstehen. Dafür spricht auch der Normzweck. Die berufliche Vorsorge soll zusammen mit der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise ermöglichen (
Art. 113 Abs. 2 lit. a BV
;
BGE 134 V 208
E. 4.3.3 S. 219; Botschaft vom 10. November 1971 zum Entwurf betreffend die Änderung der Bundesverfassung auf dem Gebiete der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1971 II 1623 f. Ziff. 130.4 und Botschaft vom 19. Dezember 1975 zum Bundesgesetz über die
BGE 135 I 28 S. 39
berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1976 I 149; UELI KIESER, in: Die schweizerische Bundesverfassung - Kommentar, Ehrenzeller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2008, N. 6 ff. zu
Art. 113 BV
; JÜRG BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, 1989, S. 164 Nr. 15). Die berufliche Vorsorge beruht auf der Grundidee, eine umfassende Versicherung für die Risiken Alter, Tod und Invalidität zu gewährleisten und diesbezügliche Lücken im Vorsorgeschutz durch ein Obligatorium zu schliessen (vgl. BBl 1970 II 570). Die Anschlusspflicht der Arbeitgeber nach
Art. 11 Abs. 1 BVG
bezweckt somit die möglichst lückenlose Erfassung der Arbeitnehmer (und der Arbeitslosen), welche in den persönlichen Geltungsbereich des BVG fallen und bei denen die alters- und lohnmässigen Voraussetzungen nach Art. 7 f. BVG gegeben sind. Insbesondere soll verhindert werden, dass eine Person für die gleiche Erwerbstätigkeit zwar in der AHV, nicht aber in der beruflichen Vorsorge als Unselbständigerwerbende versichert ist und umgekehrt (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts B 6/88 vom 14. Dezember 1989 E. 6).
5.3.3
Gemäss
Art. 12 Abs. 1 AHVG
gilt als (beitragspflichtiger) Arbeitgeber, wer obligatorisch versicherten Personen Arbeitsentgelte gemäss Artikel 5 Absatz 2 (massgebender Lohn resp. Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit) ausrichtet. Mit Bezug auf die an den Schulen der Stadt Zug unterrichtenden Lehrerinnen und Lehrer ist das die Einwohnergemeinde Zug. Nach § 60 ff. des Schulgesetzes vom 27. September 1990 (BGS 412.11) ist
sie
für die strategische und operative Führung der Stadtschulen verantwortlich.
Sie
stellt die Lehrer an, beurteilt deren Auftragserfüllung (§ 60 Abs. 1 lit. c und § 63 Abs. 4) und besoldet sie (§ 2 des Lehrpersonalgesetzes). Dieses Gesetz - auch soweit es sich auf die Zuständigkeit des Kantons für das Schulwesen (
Art. 62 Abs. 1 BV
) stützt - begründet keine Arbeitgeberstellung des Kantons im Sinne der Alters- und Hinterlassenenversicherung. Es regelt lediglich die Rahmenbedingungen für die Anstellung der gemeindlichen Schulleitungen und Lehrpersonen sowie die Kantonsbeiträge an deren Besoldung durch die Gemeinden (§ 1 und 2). Von einer abschliessenden Regelung der Lehrerbesoldung in dem Sinne, dass die Arbeitgeberqualität nach
Art. 12 AHVG
und
Art. 11 BVG
einzig dem Kanton zukommen könne, wie dieser in seiner Vernehmlassung geltend macht, kann nicht gesprochen werden. Dass der Kanton nach § 14 Abs. 3 des Pensionskassengesetzes i.V.m. § 3 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 lit. b des Lehrpersonalgesetzes einen Beitrag an die
BGE 135 I 28 S. 40
Pensionskasse zu Gunsten des Lehrpersonals der Gemeinden leistet, gibt zu keiner anderen Betrachtungsweise Anlass. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass nach § 2 des Pensionskassengesetzes es den Gemeinden offensteht, ihr gesamtes Personal oder allenfalls lediglich einen Teil davon, insbesondere das Lehrpersonal, bei der kantonalen Vorsorgeeinrichtung zu versichern.
5.4
Nach dem Gesagten kann sich einzig fragen, ob die verfassungsrechtlich garantierte Souveränität (
Art. 3 BV
), Organisationsautonomie (
Art. 46 Abs. 2 BV
) und Wahrung der Eigenständigkeit der Kantone durch den Bund (
Art. 47 BV
) eine hinreichende Grundlage dafür sind, die Lehrerinnen und Lehrer an den Stadtzuger Schulen bei der kantonalen Vorsorgeeinrichtung zu versichern. Dies ist zu verneinen. Aus
Art. 3 BV
im Besonderen lässt sich zwar originär der Grundsatz ableiten, dass überhaupt öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen nach kantonalem Recht bestehen, was das Gesetz durch
Art. 48 Abs. 2 BVG
auch anerkennt (
BGE 134 I 23
E. 3.3 S. 28). Laut dieser Vorschrift müssen registrierte Vorsorgeeinrichtungen die Rechtsform einer Stiftung oder einer Genossenschaft haben oder eine Einrichtung des öffentlichen Rechts sein. Träger öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen können aber nach dem Willen des Gesetzgebers, wie er sich aus der Entstehungsgeschichte der beruflichen Vorsorgeordnung ergibt, nicht nur die Kantone, sondern auch die Gemeinden sein: Bereits bei der Schaffung der Verfassungsgrundlage für eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiet der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (
Art. 34
quater
aBV
in der in der Volksabstimmung vom 3. Dezember 1972 angenommen Fassung) bestanden zahlreiche Einrichtungen der privaten und öffentlichen Vorsorge (Bericht der Eidg. Expertenkommission für die Förderung der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1970 II 565 ff.). Träger der öffentlich-rechtlichen Einrichtungen waren der Bund, die Kantone
und
die Gemeinden (BBl 1970 II 612). Dabei war von Anfang an unbestritten, dass die gewachsenen Strukturen bewahrt und auf dem Bestehenden aufgebaut werden sollte (BRÜHWILER, a.a.O., S. 165; PIERRE-YVES GREBER, in: Commentaire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, Jean-François Aubert und andere [Hrsg.], N. 93 zu
Art. 34
quater
aBV
). Immerhin hatten die bestehenden Vorsorgeeinrichtungen (u.a. Personalfürsorgestiftungen, Pensions- und Versicherungskassen) gewissen Mindestanforderungen in Bezug auf Organisation, Leistungsumfang und Beitragsanteil des Arbeitgebers zu genügen (BBl 1971 II 1620 f.; BRÜHWILER, a.a.O.,
BGE 135 I 28 S. 41
S. 165; KIESER, a.a.O., N. 22 ff. zu
Art. 113 BV
). Diese Grundsätze waren auch bei der Schaffung des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) wegleitend (BBl 1976 I 156, S. 160 f. und 254 f.; AB 1977 N 1272 und 1297). Der Sprecher der ständerätlichen Kommission führte u.a. aus, Art. 34
quater
Abs. 3 umschreibe den Rahmen, innerhalb dessen der Bund in die Vorsorgeeinrichtungen eingreifen könne. Im Übrigen habe er aber die bestehenden Pensionskassen zu berücksichtigen und sich in ihrer Autonomie entfalten zu lassen. Es gehe um den Aufbau durch Ausbau des Bestehenden (AB 1980 S 243 und 258). Bei der Beratung der Bestimmungen über die Organisation und die Verwaltung der Vorsorgeeinrichtungen im Besonderen wurden sowohl in den vorberatenden Kommissionen von National- und Ständerat (Protokolle vom 27./28. Januar und 7./8. Juli 1977, vom 10./11. September 1979, sowie - im Rahmen des Differenzbereinigungsverfahrens - vom 16./17. Februar und 20. November 1981) als auch in der parlamentarischen Debatte - neben dem Bund und den Kantonen - die Gemeinden als Träger öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen genannt (AB 1977 N 1272; AB 1980 S 290 [Kündig], 291 [Hefti] und 292 [Bundesrat Hürlimann] sowie AB 1981 N 1099 [Muheim]). Dies hat auch im Gesetz seinen Niederschlag gefunden. Nach
Art. 50 Abs. 2 BVG
können die in Absatz 1 erwähnten Bestimmungen über die Leistungen (lit. a), die Organisation (lit. b), die Verwaltung und Finanzierung (lit. c), die Kontrolle (lit. d) sowie das Verhältnis zu den Arbeitgebern, zu den Versicherten und zu den Anspruchsberechtigten (lit. e) bei einer Einrichtung des öffentlichen Rechts in den vom Bund, Kanton oder von der Gemeinde erlassenen Vorschriften enthalten sein.
Art. 51 Abs. 5 BVG
sodann hält fest, dass das nach Absatz 1 paritätisch mit der gleichen Zahl von Vertretern der Arbeitnehmer und des Arbeitgebers besetzte oberste Organ der Vorsorgeeinrichtung vorher anzuhören ist, wenn der Bund, der Kanton oder die Gemeinde Bestimmungen nach Artikel 50 Absatz 2 erlässt (vgl.
BGE 134 I 23
E. 6.4 S. 34 und PFITZMANN, a.a.O.). Zu den die Zustimmung oder die vorgängige Anhörung des obersten Organs der Vorsorgeeinrichtung erfordernden Verwaltungshandlungen gehört auch die Kündigung des Anschlussvertrages (durch den Arbeitgeber) und der Anschluss an eine neue Vorsorgeeinrichtung (
BGE 127 V 377
E. 5d S. 388; RIEMER/RIEMER-KAFKA, a.a.O., S. 48 Nr. 57 f.).
5.5
Zusammenfassend räumt somit das Bundesrecht den Gemeinden als Arbeitgeberinnen nach
Art. 11 BVG
die Befugnis ein, zur
BGE 135 I 28 S. 42
Durchführung der beruflichen Vorsorge ihres Personals eine eigene Vorsorgeeinrichtung zu errichten oder sich zu diesem Zweck einer registrierten Vorsorgeeinrichtung, beispielsweise jener des betreffenden Kantons, anzuschliessen (vgl. § 2 Pensionskassengesetz). In diese auf Art. 11 und 50 f. BVG gestützte Kompetenz dürfen die Kantone nicht eingreifen und etwa Gemeinden den Anschluss an eine bestimmte Vorsorgeeinrichtung vorschreiben. Das tut aber § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse, indem es das Lehrpersonal der gemeindlichen Schulen zum Versichertenkreis zählt. Diese Bestimmung ist daher wegen Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (
Art. 49 Abs. 1 BV
) aufzuheben, und zwar in sinngemässer Anwendung von Art. 50 Abs. 3 zweiter Satz BVG mit Wirkung ex nunc et pro futuro, ohne dass es noch ihrer formalen Aufhebung durch den kantonalen Gesetzgeber bedarf. Um bei den betroffenen Lehrpersonen Versicherungslücken zu vermeiden, hat die bisherige Regelung übergangsrechtlich bis zum Inkrafttreten einer bundesrechtskonformen neuen Ordnung weiter zu bestehen. Der Eventualantrag des Kantons Zug, § 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes vom 31. August 2006 über die Zuger Pensionskasse sei lediglich im Umfang der BVG-Mindestleistungen aufzuheben, ist unbegründet. Das Recht der Gemeinden, ihr gesamtes Personal bei der eigenen Vorsorgeeinrichtung zu versichern, umfasst den obligatorischen und den weitergehenden Vorsorgebereich.
6.
Dem unterliegenden Kanton Zug sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen, da der Streit nicht seine Vermögensinteressen betrifft (
Art. 66 Abs. 4 BGG
).