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Urteilskopf
90 II 365
43. Urteil der II. Zivilabteilung vom 24. September 1964 i.S. Schmid und Mitbeteiligte gegen Fides Treuhand-Vereinigung

regeste:
Regeste
Begriff des Endentscheides. - Was kann Gegenstand eines summarischen Verfahrens sein? - Pflicht des Willensvollstreckers zur Auskunfterteilung an die Erben.
1. Ein im summarischen Befehlsverfahren der §§ 292 ff. der zürcherischen ZPO gefällter Entscheid kann den Charakter eines Endentscheides nach
Art. 48 OG
auch dann haben, wenn einzelne Klagevorbringen in diesem Verfahren unberücksichtigt gelassen wurden mit dem Vorbehalt ihrer Geltendmachung in einem ordentlichen Verfahren. (
Art. 48 OG
). Zur Frage der materiellen Rechtskraft und der Identität von Ansprüchen. (Erw. 1).
2. Ob in einem summarischen Verfahren einzelne tatbeständliche Vorbringen unberücksichtigt bleiben müssen, ist eine Frage des kantonalen Prozessrechts (Erw. 2).
3. Über Tatsachen, die für die Erbteilung von Bedeutung sind, haben die Erben und der Willensvollstrecker einander Auskunft zu geben. Insbesondere können die Erben verlangen, dass der Willensvollstrecker ihnen Einsicht in Akten gebe, die sich auf Zuwendungen des Erblassers unter Lebenden, sei es an einzelne Erben oder an Dritte, beziehen, sofern diese Zuwendungen Grund zur Ausgleichung (
Art. 626 ff. ZGB
) oder Gegenstand einer Herabsetzung (
Art. 522 ff. ZGB
) bilden können. Unter welchen Voraussetzungen hat der Willensvollstrecker den Erben auch in seinem Besitze befindliche Akten Dritter vorzulegen? (Erw. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 367
BGE 90 II 365 S. 367
A.-
Die Kläger, ausser einer ebenfalls in dieser Eigenschaft auftretenden Bank als Zessionarin, sind pflichtteilsberechtigte Erben des elterlichen Stammes (nach
Art. 472 ZGB
und Art. 89 des bündnerischen EG zum ZGB) des am 12. November 1962 in St. Moritz verstorbenen Kaufmannes Christian Schmid. Dieser hinterliess seine Ehefrau und neben den klagenden Erben noch andere in gleicher Rechtsstellung. Im Jahre 1936 hatte er die Crisanus-Familienstiftung in Vaduz errichtet, die ihm und seiner Ehefrau "den anständigen Lebensunterhalt" gewährleisten soll, und deren gesamtes Vermögen nach dem Tode beider Begünstigten auf den von ihm im Jahre 1949 zu gemeinnützigen Zwecken errichteten Christian Schmid Fonds in Chur übertragen werden soll. In Testamenten vom 18. und 19. Mai 1960 hat der Erblasser die Erben des elterlichen Stammes auf den Pflichtteil gesetzt und die Ehefrau unter Vorbehalt dieser Pflichtteilsrechte und einer Reihe von Vermächtnissen als Alleinerbin bezeichnet. Mit seinem Tode ist die Fides Treuhand-Vereinigung in Zürich einziges Vorstandsmitglied jener Familienstiftung geworden, auf die der Erblasser nach Ansicht der Kläger den grössten Teil seines Vermögens übertragen hat. Ferner ist die Fides in den erwähnten Testamenten als Willensvollstreckerin eingesetzt worden, und sie hat diesen Auftrag gleichfalls angenommen.
B.-
Am 5. Juni 1963 leiteten die Kläger gegen die Fides beim Einzelrichter im summarischen Verfahren des Bezirkes Zürich ein Befehlsverfahren nach §§ 292 ff. der zürcherischen Zivilprozessordnung ein, um Einsicht zu erhalten in "sämtliche Akten des Erblassers", namentlich "sämtliche Skripturen, Bücher und Belege des Erblassers und der mit ihm identischen 'Crisanus Familienstiftung'...".
BGE 90 II 365 S. 368
Mit Verfügung vom 5. Oktober 1963 befahl der Richter der Beklagten, dem Kläger 1 oder einem von ihm Bevollmächtigten Einsicht zu gewähren:
a) in alle Akten aus dem Nachlass des Erblassers in ihrem Besitz, welche über Veränderung seines Vermögens zu seinen Lebzeiten der Höhe oder der Zusammensetzung nach Aufschluss geben,
b) in alle die Vermögensverwaltung und Geschäftsführung für den Nachlass seit dem Tode des Erblassers betreffenden Akten.
Gegen diese Verfügung rekurrierten die Kläger mit dem Begehren, es sei ihnen auch Einsicht zu gewähren in die bei der Beklagten liegenden Akten der Crisanus-Familienstiftung, "welche über die Veränderung des Vermögensstandes dieser nichtigen Familienstiftung und hierzu gehöriger 'Tochterunternehmungen' Aufschluss geben".
Auch die Beklagte legte Rekurs ein, zog ihn aber zurück, als der erstinstanzliche Richter seine Verfügung auf das von ihr gestellte Erläuterungsbegehren hin in folgender Weise ergänzt hatte:
"Die weitergehenden Begehren des Klägers 1, es sei der Beklagten zu befehlen, sämtliche Akten des Erblassers (d.h. auch solche Akten, die nicht den in Dispositiv Ziff. 2 lit. a und b aufgeführten Akten zuzuzählen sind), sowie sämtliche Skripturen, Bücher und Belege der Crisanus-Familienstiftung, Vaduz, des Obera-Etablissement, Vaduz, der Artex SA, Vaduz, und der S.p.a. Schmid, Mailand, zur Einsichtnahme vorzulegen, werden abgewiesen."
C.-
Mit Beschluss vom 18. Februar 1964 hat das Obergericht des Kantons Zürich den Rekurs der Kläger abgewiesen.
D.-
Gegen diesen Beschluss richtet sich die vorliegende Berufung der Kläger mit dem erneuten Begehren, es sei ihnen Einsicht zu gewähren "in die zum Vermögen des Nachlasses Christian Schmid-Blaser sel. gehörenden, bei der Berufungsbeklagten liegenden Akten der CRISANUS Familienstiftung, welche über die Veränderung des Vermögensstandes dieser nichtigen Familienstiftung und hierzu gehöriger Tochterunternehmungen Aufschluss geben".
BGE 90 II 365 S. 369
Der Antrag der Beklagten geht auf Abweisung der Berufung.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Gegenstand des angefochtenen Beschlusses ist ein Begehren um Gewährung von Akteneinsicht gestützt auf Normen des Bundesprivatrechts (nämlich Art. 607 Abs. 3 und Art. 610 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 517/18 ZGB). Über diesen Anspruch, so wie er geltend gemacht wurde, hat die Vorinstanz zwar im summarischen Verfahren, aber dennoch abschliessend geurteilt, entsprechend den Normen des Befehlsverfahrens nach § 292 der zürcherischen ZPO. Der angefochtene Beschluss stellt sich daher im Sinne von
Art. 48 OG
als letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer materiell vom Bundesrecht beherrschten Zivilrechtsstreitigkeit dar (vgl.
BGE 82 II 555
ff.).
Ob dem Anspruch auf Auskunft und Akteneinsicht vermögensrechtlicher Charakter zukomme, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls wäre der für die Berufung an das Bundesgericht erforderliche Streitwert von Fr. 8000.-- (
Art. 46 OG
) bezw. (für das Verfahren mit mündlicher Parteiverhandlung nach
Art. 62 OG
) Fr. 15'000.-- gegeben, da die in Frage stehenden Vermögenswerte, wie unbestritten ist, viele Millionen Schweizerfranken betragen. Bei Annahme einer nicht vermögensrechtlichen Streitigkeit wäre die Berufung nach
Art. 44 OG
ohne weiteres zulässig.
Der Charakter eines Endentscheides geht dem angefochtenen Beschlusse nicht etwa deshalb ab, weil das Obergericht den von den Klägern eingenommenen Standpunkt, die Crisanus-Familienstiftung sei eine (auch nach liechtensteinischem Recht) ungültige sog. Unterhaltsstiftung, unbeurteilt gelassen und einem allfälligen ordentlichen Prozesse gegen jene Stiftung vorbehalten hat. Es hat eben über den eingeklagten Anspruch gleichwohl einen Sachentscheid gefällt und dadurch das von den Klägern eingeleitete Befehlsverfahren materiell abgeschlossen. Freilich betrifft
BGE 90 II 365 S. 370
der angefochtene Beschluss infolge der Ausschaltung jenes speziellen Klagegrundes bloss die Frage, ob die Kläger den Einblick in die Akten ("Skripturen, Bücher und Belege") der Crisanus-Familienstiftung schon ohne weiteres, d.h. bei vorläufiger Annahme der Gültigkeit jener Stiftung, verlangen können. Dies hat das Obergericht endgültig aus materiellrechtlichen Gründen verneint, in der Meinung, den Klägern stünden nur die Akten des Erblassers offen, nicht auch die Akten einer vom Erblasser unter Lebenden errichteten Stiftung.
Darin liegt trotz dem Vorbehalt, die Stiftung auf Feststellung ihrer Ungültigkeit zu belangen, kein blosser Vorentscheid. Die Frage, ob auch bei Annahme der Gültigkeit derselben ein Anspruch auf Einblick in deren Akten, soweit sie den Vermögensstand und dessen Veränderungen betreffen, gegeben sei, kann sehr wohl für sich allein Gegenstand eines Prozesses bilden. Sollte es bei der Abweisung der auf dieser Grundlage vom Obergericht beurteilten Klage bleiben, dann aber in einem neuen Prozesse zur Nichtigerklärung der Crisanus-Familienstiftung kommen und hierauf nochmals Einblick in die betreffenden Akten verlangt werden, so wäre dieser Anspruch mit dem vorliegenden, wie ihn das Obergericht beurteilt hat, nicht identisch. Er würde sich (auch bei allenfalls gleich lautendem Rechtsbegehren) auf einen neuen Sachverhalt, eben die gerichtliche Nichtigerklärung der erwähnten Stiftung, stützen (vgl. zum Begriff des Haupturteils nach Art. 58 des frühern OG:
BGE 67 III 181
, und zum teilweise abweichenden Begriff des Endentscheides nach Art. 48 des geltenden OG;
BGE 84 II 398
und dort angeführte frühere Urteile, ferner
BGE 86 II 123
,
BGE 88 II 59
; S. GIOVANOLI, Probleme der Berufung an das Bundesgericht, in der ZbJV 90 S. 53 ff.).
2.
Die Kläger beharren auch vor Bundesgericht darauf, Nichtigkeit der Crisanus-Familienstiftung geltend zu machen, um deren Akten den Nachlassakten zurechnen zu können. Indessen verstösst es nicht gegen Bundesrecht,
BGE 90 II 365 S. 371
dass das Obergericht diesen Streitpunkt aus dem summarischen Befehlsverfahren ausgeschaltet hat. Allerdings sind die Behörden nach allgemeiner prozessrechtlicher Anschauung befugt, als Grundlage ihrer Entscheidung auch Rechtsfragen zu beurteilen, die dem Erkenntnisgebiet einer andern Behörde angehören (vgl.
BGE 82 IV 19
,
BGE 85 II 53
Erw. 2,
BGE 85 IV 70
,
BGE 88 I 10
,
BGE 89 IV 79
Erw. 1). Dies, ohne dem Entscheid der eigentlich zuständigen Behörde vorzugreifen, also ohne dass die der Vorfrage zuteil gewordene Lösung an der Rechtskraft des Urteils teilzunehmen hätte (vgl.
BGE 72 I 411
Erw. 1,
BGE 74 II 189
,
BGE 75 I 286
unten; LEUCH, N 11, b zu Art. 192 der bernischen ZPO). Ein bundesrechtliches Gebot, sich vorfrageweise über die Gültigkeit der Crisanus-Familienstiftung auszusprechen, bestand jedoch im vorliegenden Falle nicht. Ob dieser besondere Streitpunkt sich ohne unerwünschte Weitläufigkeit einigermassen zuverlässig in diesem summarischen Befehlsverfahren beurteilen lasse, war eine Frage des kantonalen Prozessrechts, dessen Anwendung das Bundesgericht nicht nachzuprüfen hat. Auch aus
Art. 8 ZGB
lässt sich nichts Gegenteiliges ableiten. Das Recht, erhebliche Tatsachen zur Begründung eines Anspruches aus Bundesprivatrecht vorzubringen und die dafür angetragenen tauglichen Beweismittel zur Geltung zu bringen, braucht sich nicht notwendigerweise in einem summarischen Verfahren auszuwirken. Es genügt in dieser Hinsicht, dass den Klägern ein ordentliches Verfahren betreffend Ungültigkeit der Stiftung vorbehalten bleibt, und dass sie bei günstigem Ausgang desselben, eben auf neuer Grundlage, nochmals Akteneinsicht werden verlangen können, sofern die vorliegende Klage erfolglos bleibt. Gegen die Beschränkung des Prozesstoffes in einem Befehlsverfahren, an dem die Crisanus-Familienstiftung nicht als Partei teilnahm, lässt sich vom Standpunkt des materiellen Rechtes aus um so weniger etwas einwenden, als damit zu rechnen ist, dass eine Klage gegen die Stiftung unter Umständen unterbleibt oder eine Ungültigerklärung sich durch eine Konversion
BGE 90 II 365 S. 372
vermeiden lässt (vgl.
BGE 75 II 91
Erw. 4,
BGE 89 II 440
Erw. 1 und 2).
3.
Ist somit einstweilen von der rechtlichen Existenz der Crisanus-Familienstiftung auszugehen, so ist deren Vermögen nicht als Bestandteil des Nachlasses des Stifters zu betrachten und gelten ihre Akten nicht als Nachlassakten. Gleichwohl hat die Beklagte, entgegen der Ansicht des Obergerichts, den Klägern Einblick in diese Akten zu gewähren, soweit sie über die Veränderung des Vermögensstandes der Stiftung und ihrer Tochterunternehmungen Aufschluss geben.
a) Die Erben, gesetzliche wie eingesetzte, befinden sich grundsätzlich (abgesehen von der Höhe der Erbanteile) in der gleichen rechtlichen Stellung (
Art. 607 ff. ZGB
). Sie haben daher in gleicher Weise zur Herbeiführung einer richtigen Erbteilung beizutragen. Das Gesetz verpflichtet sie insbesondere, bei der Teilung genauen Aufschluss zu geben über ihren allfälligen Besitz von Erbschaftssachen und über ihre allfälligen Schulden gegenüber dem Erblasser (Art. 607 Abs. 3). Darüber hinaus haben sie einander über ihr Verhältnis zum Erblasser alles mitzuteilen, was für die gleichmässige (den Erbanteilen entsprechende) Verteilung der Erbschaft in Berücksichtigung fällt (Art. 610 Abs. 2). Ihrem Zweck entsprechend bezieht sich diese Auskunftspflicht nicht bloss auf den Nachlass. Sie erstreckt sich auf Zuwendungen unter Lebenden, die möglicherweise zur Ausgleichung nach Art. 626 ff. zu bringen sind oder der Herabsetzung nach Art. 527 unterliegen und daher gleichfalls die Teilung beeinflussen (vgl. Art. 475; TUOR, N 5, und ESCHER, N 10 zu
Art. 610 ZGB
). In gleichem Masse besteht eine Pflicht zur Gewährung von Akteneinsicht, wo dies zur richtigen Orientierung angezeigt ist; denn die Vorlegung von Aktenstücken ist nichts anderes als eine besondere Art der Auskunfterteilung.
b) Wie gegenüber den Miterben, so besteht die Auskunftspflicht auch gegenüber andern Personen, die bei der Abwicklung des Erbganges mitzuwirken haben, also namentlich
BGE 90 II 365 S. 373
gegenüber einem Willensvollstrecker (vgl. ESCHER, N 9 zu
Art. 607 und N 4
zu
Art. 610 ZGB
). Dieser muss, um die Erbteilung richtig ausführen zu können, sich auch über Ausgleichungsansprüche erkundigen und ist ferner an die der Verfügungsfreiheit des Erblassers gezogenen gesetzlichen Schranken gebunden (vgl.
BGE 43 II 3
,
BGE 51 II 49
,
BGE 75 II 195
; TUOR, N 2, und ESCHER, N 2 zu Art. 518). Dementsprechend hat er aber auch seinerseits die Erben über die für die Bestimmung ihrer Erbansprüche wesentlichen Tatsachen, soweit er dazu in der Lage ist, aufzuklären und sie auf die ihnen gegebenen Klagemöglichkeiten hinzuweisen (vgl. ESCHER, N 15 zu Art. 518; ferner betreffend Akteneditionspflicht eines Willensvollstreckers BlZR 55 Nr. 12). Das gilt namentlich für die Geltendmachung von Herabsetzungsansprüchen nach
Art. 522 ff. ZGB
, da in dieser Hinsicht dem Willensvollstrecker selbst keine Klagebefugnis zusteht (
BGE 85 II 600
;
BGE 86 II 342
). Das Bundesgericht hat denn auch einer Entscheidung des zürcherischen Kassationsgerichtes zugestimmt, wonach der gewesene Vermögensverwalter des Erblassers und zugleich Willensvollstrecker verpflichtet war, der Witwe des Erblassers "im Hinblick auf die ihr zustehenden Herabsetzungs- und Ausgleichungsansprüche (
Art. 527, 626 ZGB
)" Einsicht in Buchungen und Belege zu geben, "die über die Gründe und nähern Umstände der Vermögensverschiebungen Aufschluss geben" (
BGE 82 II 560
oben und 567).
c) Eine Stiftung - und ebenso die Zuwendung an eine bereits bestehende Stiftung - kann nach
Art. 82 ZGB
gleich einer Schenkung angefochten werden. Sie untersteht daher namentlich auch der Herabsetzung nach
Art. 527 Ziff. 3 ZGB
(vgl. HAFTER, N 11 zu
Art. 82 ZGB
, der hervorhebt, "dass den an ihrem Pflichtteil verkürzten Erben die Herabsetzungsklage gegeben ist gegenüber jedem Stiftungsbetrag, den der Erblasser während der letzten fünf Jahre vor seinem Tode ausgerichtet hat"). Auch eine Herabsetzung nach Art. 527 Ziff. 4 kann in Frage kommen (vgl. HAFTER, N 9 daselbst). Sie erfasst beliebig weit
BGE 90 II 365 S. 374
zurückliegende Zuwendungen, ist jedoch an besondere Voraussetzungen gebunden, die der sich auf diese Norm berufende Pflichtteilsberechtigte im Herabsetzungsprozesse zu beweisen hat. Indessen genügt die (hier zweifellos gegebene) ernstliche Möglichkeit eines solchen Sachverhaltes zur Begründung des Begehrens um Gewährung von Akteneinsicht. InBGE 59 II 129wurde ausgesprochen, die Witwe des Erblassers könne sich der Auskunfterteilung an die Miterben über Zuwendungen des Erblassers an sie nicht entschlagen mit der Behauptung, sie berühren die Erbschaft nicht, da es sich um die Auszahlung von Sondergut gehandelt habe. Sie hatte über Höhe und Grund der Zuwendungen Auskunft zu geben, da deren Charakter bestritten war.
d) Nichts Gegenteiliges folgt daraus, dass die vom Erblasser durch Verfügung unter Lebenden errichtete Crisanus-Familienstiftung nicht selber am Erbgange teilnimmt und daher nicht unmittelbar nach den erwähnten erbrechtlichen Bestimmungen zur Auskunfterteilung und zur Aktenvorlegung an die Erben verpflichtet werden könnte. Die Beklagte ist eben nicht bloss Stiftungsorgan, sondern zugleich Willensvollstreckerin und in dieser Eigenschaft, wie dargetan, zur Auskunfterteilung und zur Gewährung von Akteneinsicht gegenüber den Erben verpflichtet. Die Doppelstellung, in der sie sich befindet, bringt zwar eine gewisse Interessenkollision mit sich. Daraus ergibt sich aber nicht durchwegs ein Konflikt der Pflichten. Dem legitimen Interesse der Kläger, im Hinblick auf Herabsetzungsansprüche über die Zuwendungen des Erblassers an jene Stiftung orientiert zu werden, steht kein legitimes Interesse der Stiftung oder der an ihr beteiligten Dritten an der Geheimhaltung dieser Vermögensvorgänge gegenüber. Vielmehr wäre gerade auch die Witwe des Erblassers verpflichtet, den Klägern über diese Vorgänge bei der zu ihren Gunsten errichteten Familienstiftung Auskunft zu geben. Schriftstücke persönlichen Charakters, die geheim zu halten wären (vgl.
BGE 82 II 567
), stehen hier nicht
BGE 90 II 365 S. 375
in Frage, ebensowenig Geschäftsgeheimnisse, was die Beklagte mindestens hätte glaubhaft machen müssen (vgl. das Urteil i.S. Luder, staatsrechtliche Beschwerde, vom 15. März 1962, S. 41, betreffend die Auskunftspflicht eines an einem gewerblichen Unternehmen beteiligten Ehemannes bei der güterrechtlichen Auseinandersetzung).
4.
Zu Unrecht beruft sich die Beklagte endlich auf die dem Erblasser geschuldete Treue. Dieser hat die klagenden Erben auf den Pflichtteil gesetzt, was besagt, sie sollen nicht mehr, aber auch nicht weniger erhalten. Es liegt im wohlverstandenen Sinn dieser Anordnung, den pflichtteilsberechtigten Erben die zur Ermittlung ihrer Erbansprüche dienenden Unterlagen zu beschaffen und keineswegs vorzuenthalten. Wäre die Stiftung durch letztwillige Verfügung errichtet worden, so wäre der Willensvollstrecker denn auch verpflichtet, der Stiftung die ihr zugedachten Geldmittel aus der Erbschaft nur insoweit zu überweisen, als dadurch nicht allfällige pflichtteilsberechtigte Erben in ihren Rechten verletzt würden (vgl. A. BERLA, Das Verfügungsrecht des Willensvollstreckers, Diss. 1951, S. 38). Infolge der ihr vom Erblasser aufgetragenen Doppelstellung ist die Beklagte in besonderem Masse geeignet, in der von den Klägern verlangten Weise zur Bereinigung der Erbansprüche beizutragen.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Berufung wird gutgeheissen, das Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich, II. Zivilkammer, vom 18. Februar 1964, soweit es den Rekurs der Kläger abweist, aufgehoben und die Berufungsbeklagte angewiesen, den Berufungsklägern Einsicht in diejenigen Akten der Crisanus-Stiftung zu gewähren, welche über die Veränderung des Vermögensstandes dieser Stiftung und hierzu gehöriger Tochterunternehmungen Aufschluss geben.


canton: CH

region: Federation

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106 II 341
65. Arrêt de la IIe Cour civile du 18 décembre 1980 dans la cause City Carburoil Fribourg S.A. contre Etat de Fribourg (recours en réforme)

regeste:
Regeste
Haftung für die Grundbuchführung,
Art. 955 Abs. 1 ZGB
.
Der Kanton haftet gemäss dieser Bestimmung für den Schaden, der daraus entsteht, dass die Fläche eines Grundstücks wegen eines Übertragungsfehlers im Hauptbuch unrichtig angegeben ist.

text:
Sachverhalt
ab Seite 341
BGE 106 II 341 S. 341
A.-
Par acte authentique du 26 mai 1977, la commune de Grolley a vendu à la société City Carburoil Fribourg S.A. (ci-après: Carburoil S.A.) l'immeuble art. 563 du registre foncier, d'une superficie de 35'300 m2 selon l'indication figurant au feuillet du grand livre. L'acte de vente reprend cette surface et fixe le prix à 11 fr. le m2, soit au total à 388'300 fr.
Le 26 septembre 1977, le géomètre Jean Hodler, à Fribourg, a établi un procès-verbal de correction de surface de la parcelle vendue. Ce document révèle que l'aire réelle de l'immeuble art. 563 du registre foncier de la commune de Grolley est de 30'080 m2, soit 5'220 m2 de moins que la superficie indiquée dans le grand livre et reprise dans l'acte de vente du 26 mai 1977.
Le cadastre-minute de la commune de Grolley, qui date de 1917 et sur la base duquel a été établi le grand livre, mentionne pour l'art. 563 une superficie de 3 hectares et 53 centiares, soit 30'053 m2, et de 8 poses et 139 perches, soit 30'051 m2. C'est à la suite d'une erreur de transcription que le chiffre de 35'300 m2 a été porté dans le grand livre du registre foncier.
Carburoil S.A. a réclamé à la commune de Grolley le remboursement de la somme de 57'420 fr. (11 x 5'220) correspondant au prix du terrain manquant. La venderesse a refusé toute restitution en invoquant l'
art. 219 al. 2 CO
.
B.-
Le 25 janvier 1978, Carburoil S.A. a introduit contre l'Etat de Fribourg une action fondée sur l'
art. 955 CC
, en paiement de 57'420 fr. avec intérêt à 5% dès le 26 mai 1977.
BGE 106 II 341 S. 342
Le défendeur a conclu à libération. Il a notamment soulevé une exception de prescription qui a été rejetée par jugement incident du 7 décembre 1978.
Le 3 mai 1979, le Tribunal civil de l'arrondissement de la Sarine a rejeté l'action. La Cour d'appel du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg a confirmé ce jugement par arrêt du 22 avril 1980.
C.-
La demanderesse recourt en réforme au Tribunal fédéral en reprenant ses conclusions de première instance.
Le Tribunal fédéral admet le recours, annule l'arrêt attaqué et renvoie la cause à l'autorité cantonale pour nouveau jugement dans le sens des considérants.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Aux termes de l'
art. 955 al. 1 CC
, les cantons sont responsables de tout dommage résultant de la tenue du registre foncier.
Le litige porte ici sur la notion de "tenue du registre foncier". Les juridictions cantonales considèrent qu'une erreur de transcription de la surface d'un immeuble sur le feuillet du grand livre, sous la rubrique description, ne rentre pas dans cette notion. La demanderesse soutient au contraire qu'une telle erreur engage la responsabilité du canton selon l'
art. 955 CC
.
a) Selon la doctrine, sur laquelle se fondent les juridictions cantonales, il faut entendre par tenue du registre foncier l'ensemble de l'activité que les préposés déploient pour assurer la publicité foncière; cette activité ne s'étend pas aux simples indications de fait figurant dans l'état descriptif (nom local, genre de culture, bâtiment, estimations), qui ne participent pas à la foi publique et ne produisent aucun des effets spécifiques du registre foncier, même pas celui d'une simple présomption d'exactitude (
art. 9 CC
); il en va ainsi également de l'indication de la surface: c'est la contenance résultant des limites tracées aux plans qui est déterminante et non pas la donnée chiffrée que fournit l'état descriptif; il n'y a dès lors pas de place pour une responsabilité de l'Etat à raison d'inexactitudes portant sur des indications de ce genre (DESCHENAUX, La responsabilité pour la tenue du registre foncier, RNRF 1978 p. 129 ss., 144; cf. aussi FRIEDRICH, Fehler in der Grundbuchvermessung, ihre Folgen und ihre Behebung, RNRF 1977 p. 138 s.; JENNY, Die
BGE 106 II 341 S. 343
Verantwortlichkeit im Grundbuchwesen, RNRF 1965 p. 86).
b) Les principes suivants ressortent de la jurisprudence du Tribunal fédéral:
Les termes "résultant d'une tenue irrégulière du registre foncier" ("durch rechtswidrige Führung des Grundbuches") ont été ajoutés par la Commission d'experts au texte de l'avant-projet du Département fédéral de justice et police pour préciser que la responsabilité des cantons ne s'étendait pas à la mensuration cadastrale et aux estimations. Ni cette ajonction, ni la mise au point rédactionnelle intervenue par la suite ne devaient changer quoi que ce fût à l'idée initiale d'une responsabilité de l'Etat couvrant toute violation par un fonctionnaire du registre foncier des devoirs de sa charge; en particulier, on n'a jamais entendu limiter cette responsabilité aux violations portant sur des inscriptions au grand livre (
ATF 57 II 569
s.). Le principe de la foi publique, dont découle la protection de l'acquéreur de bonne foi, s'étend non seulement aux inscriptions au sens étroit, c'est-à-dire aux inscriptions dans le grand livre, mais aussi aux plans, qui définissent les limites des fonds. Contrairement aux indications sur la dénomination, le genre de culture, les bâtiments, estimations, etc., qui ne portent que sur la nature et les particularités de l'immeuble et ne participent dès lors pas à la foi publique, la définition des limites appartient à la fixation du contenu du droit lui-même, de même que l'inscription relative à la nature de ce droit et à la portée réelle des attributs qui en découlent (
ATF 44 II 467
). La tenue du registre foncier ne se limite pas à celle du grand livre et des registres accessoires, elle comprend aussi la délivrance d'extraits du registre foncier prévus par les
art. 105 ORF
et 825 al. 2 CC, laquelle constitue une fonction officielle du conservateur (
ATF 53 II 372
).
La responsabilité des cantons pour le dommage résultant de la tenue du registre foncier ne se rattache pas seulement aux effets du registre en faveur des tiers de bonne foi; elle se justifie également par la considération générale que tous les actes juridiques portant sur des immeubles ne peuvent s'accomplir que par l'intermédiaire de la tenue du registre foncier (
ATF 51 II 389
).
c) La conception restrictive des juridictions fribourgeoises et de la doctrine sur laquelle elles se fondent n'est pas satisfaisante ni justifiée au regard de la ratio legis et de la jurisprudence.
BGE 106 II 341 S. 344
L'examen des travaux préparatoires, en particulier de l'exposé des motifs de l'avant-projet du Département fédéral de justice et police (Berne 1902, tome troisième, Droits réels, p. 331) et des délibérations de la Commission d'experts (procès-verbaux 4 p. 342 à 345) révèle la volonté d'instituer une responsabilité primaire et causale de l'Etat à raison des actes illicites des fonctionnaires du registre foncier, sauf les actes de mensuration et d'estimation. Il ne permet pas d'admettre que cette responsabilité se limite aux actes qui participent à la foi publique attachée au registre foncier. L'exposé des motifs relève au contraire que si "la désignation extérieure des immeubles - l'état de fait de chacun d'eux - ... n'a pas de portée juridique ..., une désignation erronée pourra entraîner la responsabilité du conservateur ou celle de l'Etat" (op.cit., p. 312 s.). Nier la responsabilité de l'Etat dans un cas typique d'irrégularité commise par un fonctionnaire dans la tenue du registre foncier, comme l'erreur de transcription de la surface constatée en l'espèce, serait incompatible avec le souci du législateur de protéger la personne lésée parce qu'elle s'est fiée aux indications du registre foncier.
Une telle solution s'écarterait de la ligne tracée par la jurisprudence du Tribunal fédéral (citée sous lettre b ci-dessus), qui n'a certes pas eu l'occasion de trancher un cas semblable, mais qui s'est prononcée pour une responsabilité englobant toute violation par un fonctionnaire du registre foncier des devoirs de sa charge à l'égard de tiers (
ATF 57 II 570
).
Le rejet de la présente action en responsabilité se heurte également à la réglementation consacrée par l'
art. 219 al. 2 CO
, qui prive l'acheteur de son droit à la garantie à l'égard du vendeur - à moins que celui-ci ne s'y soit expressément obligé -, si l'immeuble vendu n'a pas la contenance portée au registre foncier d'après une mensuration officielle. Cette réglementation repose sur l'idée que les deux parties peuvent s'en remettre de bonne foi aux indications portées au registre foncier (
ATF 87 II 248
; BECKER, n. 4 ad art. 219; CAVIN, Traité de droit privé suisse VII, 1, p. 134). Elle doit avoir pour corollaire la responsabilité de l'Etat lorsque cette confiance est trompée par suite d'un manquement d'un fonctionnaire préposé à la tenue dudit registre. Contrairement à l'opinion de la Cour cantonale, la fixation légale des conditions de la garantie du vendeur n'est pas pour autant vidée de sens, car cette garantie entre seule en
BGE 106 II 341 S. 345
considération pour une erreur de mensuration n'engageant pas la responsabilité du canton. Quant à l'action en invalidation de la vente fondée sur l'
art. 24 al. 1 ch. 4 CO
qui est ouverte à l'acheteur lorsque la surface indiquée est un élément essentiel du contrat, elle ne lui est d'aucun secours s'il entend conserver l'immeuble et réclamer une réduction du prix correspondant à la moins-value.
L'exclusion de la responsabilité au cas particulier irait d'ailleurs à l'encontre de la conception, qui prévaut de plus en plus aujourd'hui, selon laquelle l'Etat répond des actes illicites commis par ses agents dans l'exercice de leur charge (GRISEL, Droit administratif suisse, p. 417 ss.).
Il y a dès lors lieu d'admettre en l'espèce la responsabilité de principe du défendeur à l'égard de la demanderesse, du fait de l'erreur de transcription de la surface de l'immeuble art. 563 du registre foncier de la commune de Grolley.
2.
La demanderesse a réclamé à titre de dommages-intérêts la somme de 57'420 fr., représentant le montant qu'elle a payé indûment du fait de l'erreur de transcription de la surface. Ce montant correspond au prix de 11 fr. le m2 fixé par l'acte de vente pour la surface de 5'220 m2, soit la différence entre la superficie réelle et celle dont les parties ont tenu compte en se fiant aux indications du registre foncier. Les juridictions cantonales ne se sont pas prononcées sur le montant du dommage, puisqu'elles considéraient que la responsabilité de l'Etat n'était pas engagée.
La demanderesse part de l'idée qu'elle aurait payé 57'420 fr. de moins, le prix au m2 étant arrêté par le contrat de vente, si les parties s'étaient fondées sur la surface réelle et non pas sur la contenance portée au registre foncier. Mais dans une lettre de son conseil du 28 novembre 1977, la commune de Grolley avait fait valoir que si elle entendait se mettre au bénéfice de l'
art. 219 al. 2 CO
, "c'est que le prix de vente avait été fixé d'une façon globale et que, si le Conseil communal avait su que la contenance d'une parcelle de terrain était moins grande qu'elle ne ressortait du registre foncier, le prix unitaire eût été augmenté".
L'arrêt attaqué ne contient aucune constatation de fait qui permettrait au Tribunal fédéral de se prononcer sur cette divergence de vue et de déterminer le dommage subi par la demanderesse du fait de la tenue irrégulière du registre foncier. Il y a dès lors lieu de renvoyer la cause à l'autorité cantonale pour qu'elle
BGE 106 II 341 S. 346
complète ses constatations et fixe le dommage dont la réparation incombe au défendeur.


header:
Urteilskopf
118 V 182
23. Arrêt du 13 octobre 1992 dans la cause Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents contre S. et Tribunal des assurances du canton de Vaud

regeste:
Regeste
Art. 105 Abs. 1 UVG
: Einspracheverfahren.
Der Unfallversicherer ist befugt, im Einspracheverfahren eine reformatio in peius vorzunehmen. Er hat aber dem Versicherten vorgängig seine Absicht zur Kenntnis zu bringen und ihm Gelegenheit zur Gegenäusserung einzuräumen. Der Versicherte kann alsdann seine Einsprache zurückziehen, um der drohenden Schlechterstellung zuvorzukommen.

text:
Sachverhalt
ab Seite 182
BGE 118 V 182 S. 182
A.-
Ernesto S., né en 1932, monteur en ventilation, assuré auprès de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA), a été victime d'un accident le 21 février 1985. Alors qu'il procédait à l'entretien de la ventilation d'une villa et qu'il était sorti du local pour chercher un outil, il fut attaqué et mordu à la jambe droite par l'un des deux chiens de la propriétaire de la villa. A l'occasion des premiers soins qui lui furent administrés, le médecin constata la présence de trois plaies à la cuisse, au genou et à la jambe.
Le 1er juin 1985, Ernesto S. s'est rendu en consultation chez un autre médecin, le docteur L. D'après un rapport établi le 6 juillet 1985
BGE 118 V 182 S. 183
par ce médecin, le patient aurait non seulement été mordu par un chien, mais il aurait également fait une chute et présenté des douleurs aux deux genoux, plus fortes à droite. Le docteur L. a posé le diagnostic de gonalgies et ordonné un traitement anti-inflammatoire que le patient a toutefois refusé. L'assuré a été soigné à l'Hôpital orthopédique de la Suisse romande, où l'on a posé le diagnostic de syndrome rotulien post-traumatique et traité le patient par des anti-inflammatoires et de la physiothérapie.
Par la suite, l'affection présentée par l'intéressé et mise en lumière par divers examens et traitements s'est aggravée et elle a entraîné une incapacité durable de travail.
La CNA a pris en charge le cas. Après avoir mis fin, à dater du 31 décembre 1987, au paiement des soins médicaux et au versement de l'indemnité journalière, elle a alloué à son assuré, par décision du 24 février 1988, une rente d'invalidité fondée sur une incapacité de gain de 66,66 pour cent, ainsi qu'une indemnité de 17'400 francs pour une atteinte à l'intégrité estimée à 25 pour cent.
B.-
Ernesto S. a formé opposition contre cette décision. En cours de procédure, un rapport, du 21 septembre 1989, a été établi par le docteur St. Celui-ci a conclu que le taux d'invalidité retenu par la CNA tenait compte, très largement, "du retentissement du traumatisme, d'une part sur le plan objectif et fonctionnel, d'autre part et surtout sur le retentissement global de la lésion sur la capacité de réintégration socio-professionnelle".
Le mandataire de l'époque de l'assuré envisagea alors de retirer l'opposition, mais il informa ensuite la CNA que son client entendait la maintenir et qu'il souhaitait la réouverture de son dossier en raison d'une importante atrophie qui s'était "installée dans ses deux mains".
Répondant à un questionnaire du service médical de la CNA, le docteur St., dans un nouveau rapport (du 9 mai 1990), déclara, en substance, qu'il n'existait pas de relation de causalité entre les troubles présentés et l'accident du 21 février 1985. L'affection dont souffre l'assuré est influencée par des facteurs indépendants de l'accident et aggravée par "une très évidente surcharge", laquelle justifierait un examen psychiatrique. Le taux de la capacité de travail de l'assuré est estimé à 75 pour cent au moins, et pourrait même être plus élevé si l'on parvenait à convaincre l'intéressé qu'il peut se passer de ses cannes.
Par lettre du 22 juin 1990, la section des oppositions de la CNA informa le nouveau mandataire de l'assuré que c'était manifestement
BGE 118 V 182 S. 184
à tort que la caisse avait pris en charge le cas au-delà des séquelles des morsures de chien subies le 21 février 1985. En conséquence, l'auteur de la lettre annonçait son intention de rendre une décision sur opposition par laquelle la décision querellée serait annulée; la CNA renoncerait toutefois, pour tenir compte de l'ensemble des circonstances, à répéter les prestations versées à tort, jusques et y compris la rente d'août 1990. Enfin, la lettre précisait ce qui suit: "Il va sans dire que, vu la situation actuelle, un éventuel retrait de l'opposition en cours ne saurait modifier notre position."
Le 24 août 1990, l'avocat de l'assuré contesta les conclusions de la section des oppositions de la CNA, relevant en particulier que le docteur St. n'avait vu le patient que durant dix minutes et n'avait pas été en possession de l'intégralité du dossier médical. Il proposait de confier un mandat commun d'expertise au professeur L.
Par décision du 10 septembre 1990, la CNA rejeta l'opposition et annula la décision attaquée "dans le sens des considérants", en spécifiant que "le droit à des prestations de rente et d'indemnité pour atteinte à l'intégrité ainsi qu'à toute nouvelle prestation d'assurance, est refusé". Dans les considérants auxquels se réfère la nouvelle décision, l'assureur déclare renoncer au remboursement des prestations payées à tort en vertu de la décision du 24 février 1988.
C.-
Par jugement du 14 mai 1991, le Tribunal des assurances du canton de Vaud admit le recours formé par Ernesto S. et annula la décision attaquée, le dossier étant renvoyé à la CNA pour qu'elle procède dans le sens des considérants.
Pour l'essentiel, le juge cantonal a estimé que l'assureur-accidents n'était pas en droit, dans le cadre de la procédure d'opposition, de réformer la décision frappée d'opposition au détriment de l'assuré, en l'absence de disposition légale expresse dans ce sens. De plus, dans l'hypothèse où l'on reconnaîtrait à l'assureur le droit de procéder à une reformatio in peius, il faudrait alors donner à l'assuré non seulement la possibilité de s'exprimer sur cette éventualité, mais aussi celle de retirer son opposition, pour faire échec à l'intention manifestée par l'assureur. En l'occurrence, par sa lettre du 22 juin 1990, la CNA avait plutôt tenté de décourager l'intéressé de retirer son opposition, au lieu de lui offrir véritablement la faculté de s'exprimer. En conséquence, la CNA était invitée à donner à l'assuré la possibilité de se déterminer sur
BGE 118 V 182 S. 185
le retrait ou sur le maintien de son opposition. Pour le cas où l'opposition serait maintenue, la CNA devait instruire à nouveau la cause, mais cette fois sous l'angle de la jurisprudence fédérale la plus récente.
D.-
La CNA interjette un recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant à son annulation. Le juge cantonal présente des observations et conclut au rejet du recours. Par l'entremise de son mandataire, Ernesto S. en fait de même. Quant à l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), il propose d'admettre le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) Selon une définition devenue aujourd'hui classique l'"opposition" ou la "réclamation" est une demande adressée à l'auteur d'une décision, dont elle vise l'annulation ou la modification ou tend à faire constater la nullité (GRISEL, Traité de droit administratif, p. 938). Elle constitue une sorte de procédure de reconsidération qui confère à l'autorité qui a statué la possibilité de réexaminer sa décision avant que le juge ne soit éventuellement saisi (
ATF 115 V 426
consid. 3a et les références; GHÉLEW/RAMELET/RITTER, Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents, p. 285). A ce titre, il s'agit d'un véritable "moyen juridictionnel" (GRISEL, op.cit., ibidem) ou "moyen de droit" (MOOR, Droit administratif, vol. II, p. 345, § 5.3.1.1;
ATF 117 V 409
consid. 5b).
b) Le point de savoir si un assureur social saisi d'une opposition peut statuer non seulement dans le sens des conclusions de l'opposant, mais également à son détriment, c'est-à-dire en procédant à une reformatio in peius, a été examiné par le Tribunal fédéral des assurances dans le cadre d'une procédure en matière d'assurance militaire en la cause L., qui a donné lieu à deux arrêts. Dans le premier arrêt, non publié, du 10 août 1987, le tribunal, confirmant l'opinion des juges de première instance, a admis que l'Office fédéral de l'assurance militaire (OFAM) était en droit de modifier au détriment de l'assuré la proposition de règlement, au sens de l'
art. 12 al. 1 LAM
, à laquelle un assuré fait opposition en application de l'
art. 12 al. 3 LAM
. Mais dans ce cas, pour respecter le droit d'être entendu, l'office doit informer au préalable l'assuré de son intention et lui donner la possibilité de s'exprimer encore une
BGE 118 V 182 S. 186
fois. Dans le second arrêt (
ATF 116 V 161
), le tribunal a précisé cette jurisprudence en jugeant que la proposition de règlement qui n'a pas été expressément acceptée par l'assuré ne revêt pas le caractère d'une décision, contrairement au cas inverse (
art. 12 al. 2 LAM
). En conséquence, si après opposition et nouvel examen, la direction de l'assurance militaire prévient l'assuré que sa situation juridique se trouvera aggravée par rapport à celle découlant de la proposition de règlement, un retrait de l'opposition n'entraîne pas l'entrée en force de la proposition initiale, ayant pour effet d'obvier à la menace d'une aggravation.
Cette conclusion repose sur la constatation que la procédure d'opposition prévue à l'
art. 12 al. 3 LAM
n'est pas "une procédure d'opposition proprement dite" (
ATF 116 V 167
consid. 3). Cela revient à dire que l'assuré à la possibilité de retirer son opposition pour empêcher une reformatio in peius - en soi admissible - lorsque ce n'est pas une simple proposition de règlement (ou un acte administratif de même nature) qui donne lieu à opposition, mais une véritable décision au sens de l'
art. 5 PA
. Il s'agit, en l'espèce, de vérifier le bien-fondé de cette déduction.
2.
a) Dans certains domaines du droit administratif fédéral où il existe également une procédure d'opposition, la faculté, pour l'administration, de procéder à une reformatio in peius est expressément prévue par la loi. Tel est le cas, en particulier, en droit fiscal (par ex.:
art. 105 al. 1, seconde phrase, AIFD
;
art. 39 al. 3 LT
), ce qui conduit un auteur à en faire, apparemment, un principe général dans tous les cas où ce type de moyen juridictionnel est prévu par la loi (MOOR, op. cit., p. 350, § 5.3.2.2). Cette opinion ne semble pas être partagée par GRISEL, pour lequel l'autorité dont la décision est frappée d'opposition est tenue de statuer derechef dans le cadre des conclusions de l'opposant (loc.cit., ibidem), ce qui paraît exclure la reformatio in peius.
Est de même expressément réglée, en droit fiscal, la question des effets du retrait de la réclamation; celui-ci ne peut en aucun cas faire obstacle à la reformatio in peius de la décision de taxation à laquelle le contribuable a fait opposition (
art. 104 AIFD
;
art. 39 al. 4 LT
; v. aussi le message du Conseil fédéral sur l'harmonisation fiscale du 25 mai 1983 [FF 1983 III 1 ss, spéc. pp. 221-222, commentaire des art. 137 à 140 du projet de LIFD; texte définitif: FF 1990 III 1642]).
b) Le but de la procédure d'opposition de l'
art. 105 LAA
est d'obliger l'assureur-accidents à revoir sa décision de plus près
BGE 118 V 182 S. 187
- parfois même en confiant l'examen du dossier à une autre personne que l'auteur de la décision contestée (arrêt non publié F. du 27 septembre 1991; à propos de la nouvelle LAM: message du 27 juin 1990, FF 1990 III 245, commentaire des art. 94 à 98 du projet; texte définitif: FF 1992 III 880) - et il peut apparaître à cette occasion que la décision primitive était certes erronée mais en faveur de l'assuré et non à son détriment. Cependant, il serait contraire au principe de la légalité auquel sont soumis les assureurs-accidents qui appliquent la LAA, au même titre que toutes les institutions qui participent à la gestion des assurances sociales (cf. GREBER, Le principe de la légalité considéré en droit suisse de la sécurité sociale in Le droit des assurances sociales en mutation, Mélanges pour le 75e anniversaire du TFA, p. 252; v. aussi RAMA 1988 No U 38 p. 106 consid. 2b), d'interdire à l'assureur de corriger sa décision dans un sens défavorable à l'assuré qui a fait opposition. Comme le fait observer avec raison ZIMMERLI, c'est d'abord à l'administration qu'il incombe d'appliquer correctement le droit et il est donc normal que celle-ci puisse, sous réserve de disposition légale contraire, modifier une décision illégale même au détriment de l'administré. Il peut en revanche sembler légitime de limiter le droit de l'autorité judiciaire de procéder à une reformatio in peius, voire de le lui interdire totalement (Zur reformatio in peius vel melius im Verwaltungsrechtspflegeverfahren des Bundes in Mélanges Henri Zwahlen, pp. 512 et 519, § 3.2.1).
L'argumentation principale du premier juge ne peut ainsi pas être suivie.
c) On ne saurait davantage se rallier à l'avis de l'OFAS, qui voudrait subordonner la reformatio in peius d'une décision frappée d'opposition aux mêmes conditions que la révocation ou la modification de ladite décision dans le cadre d'une procédure de reconsidération. Bien qu'elles visent en partie le même but, les deux institutions diffèrent sur plusieurs points. En particulier, le réexamen par l'administration d'une décision frappée d'opposition est obligatoire, tandis que la reconsidération dépend de son bon vouloir (voir à ce dernier propos:
ATF 117 V 12
consid. 2a,
ATF 116 V 62
consid. 3a et les arrêts cités). Par ailleurs, les conditions strictes auxquelles la jurisprudence subordonne la reconsidération de décisions administratives entrées en force et qui n'ont pas fait l'objet d'un examen judiciaire sur le fond s'expliquent par le souci d'assurer la sécurité du droit: une fois entrée en force, une décision ne doit pouvoir être révoquée
BGE 118 V 182 S. 188
ou modifiée, par la voie de la révision ou par celle de la reconsidération, que pour des raisons impérieuses. L'exigence de la sécurité du droit ne joue pas dans le cas d'une décision non encore entrée en force, parce que soumise à réexamen dans le cadre d'une procédure d'opposition.
d) Avant de procéder à une reformatio in peius, l'assureur-accidents, comme tout autre organe administratif en semblable occurrence, doit cependant avertir l'assuré de son intention et lui donner l'occasion de s'exprimer. Peu importe que cette obligation soit ou non expressément prévue par la loi; elle résulte de toute manière de la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu (
ATF 117 Ia 268
consid. 4b, 117 V 158 consid. 3b, 116 Ia 458 et les références).
De même faut-il admettre que faute d'une règle légale contraire (comme en droit fiscal par exemple), il doit être loisible à l'assuré placé devant le risque d'une reformatio in peius de la décision à laquelle il a fait opposition de retirer celle-ci, afin d'obvier à la menace d'une aggravation de sa situation (
ATF 116 V 167
consid. 3, a contrario). Ceci est une conséquence logique du principe de disposition qui constitue, dans ce contexte, le pendant du principe de la légalité et permet d'en atténuer la rigueur pour l'administré (ZIMMERLI, loc.cit., p. 525; par analogie:
ATF 107 V 248
). En revanche, il n'existe aucune règle de droit fédéral qui oblige l'assureur-accidents à informer l'assuré qu'il lui est possible de retirer son opposition pour éviter une reformatio in peius. Une semblable obligation ne peut, en particulier, être déduite de l'
art. 4 Cst.
(MEYER-BLASER, Die Bedeutung von Art. 4 Bundesverfassung für das Sozialversicherungsrecht, RDS 1992 II 435).
3.
En l'espèce, l'intimé, par son mandataire, a été dûment informé de l'intention de la section des oppositions de la CNA de procéder à une reformatio in peius de la décision litigieuse. Il a pu s'exprimer à ce sujet. Son droit d'être entendu a donc été respecté.
Certes, dans sa lettre du 22 juin 1990, la section des oppositions de la CNA écrivait qu'un éventuel retrait de l'opposition "ne saurait modifier notre position", ce qui paraissait signifier qu'un retrait de l'opposition ne ferait pas obstacle à une modification de la décision. Cette affirmation, que la recourante elle-même qualifie de "maladroite", n'était cependant pas de nature à inciter l'intimé, assisté et conseillé par un mandataire professionnel, à agir contre ses intérêts en ne retirant pas son opposition. La question du retrait
BGE 118 V 182 S. 189
de l'opposition, à la suite du premier rapport du docteur St., avait déjà été discutée avec son précédent mandataire et il s'y était formellement opposé.
Dans ces conditions, le recours de droit administratif se révèle bien fondé. La cause doit ainsi être renvoyée à l'autorité cantonale de recours pour qu'elle statue sur le fond.


header:
Urteilskopf
97 I 860
123. Auszug aus dem Urteil vom 29. Oktober 1971 i.S. Käsereigenossenschaft Althäusern gegen Aargauischen Milchverband, Suhr und Abteilung für Landwirtschaft.

regeste:
Regeste
Ablieferung von Überschussmilch einer Käserei; V über die Verwertung der Verkehrsmilch vom 30. April 1957 (VMV).
1. Unter welchen Voraussetzungen hat ein Milchverband sich der Ausübung der ihm übertragenen öffentlichrechtlichen Funktionen zu enthalten? (Erw. 4).
2. Auch ein Vertrag über die Lieferung von Überschussmilch einer Käserei an milchverarbeitende Dritte bedarf zu seiner Gültigkeit der Genehmigung nach
Art. 15 VMV
. (Erw. 6).
3. Die Milchgenossenschaften sind auch bezüglich der Verwertung von solcher Überschussmilch an die Weisungen der zuständigen Sektion des Zentralverbandes gebunden (Erw. 7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 861
BGE 97 I 860 S. 861
Aus dem Sachverhalt:
A.-
Der Verband aargauischer Käserei- und Milchgenossenschaften, Suhr (AMV), verfügte am 31. März 1967, die Käsereigenossenschaft Althäusern habe die notwendigen Massnahmen einzuleiten, um ab 1. Januar 1968 sämtliche Milch zu Sbrinz verarbeiten zu können. Auf Beschwerde hin hob die Abteilung für Landwirtschaft des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements diese Verfügung am 12. Mai 1970 auf, wies die Käsereigenossenschaft Althäusern an, ihre Milch im Rahmen der bestehenden Kapazitäten vorläufig weiterhin auf Emmentaler zu verarbeiten und beauftragte den AMV, mit den Käsereigenossenschaften Althäusern, Besenbüren und Rottenschwil Verhandlungen über eine allfällige Zusammenlegung der drei Genossenschaften zur zentralen Verarbeitung der Milch aufzunehmen und hierüber bis 1. Mai 1972 Bericht zu erstatten und Antrag zu stellen. Dieser Beschwerdeentscheid blieb unangefochten.
Nachdem ihr der Milchkäufer auf den 1. November 1970 gekündigt hatte, stellte die Käsereigenossenschaft Althäusern einen Lohnkäser ein, der die Emmentalerfabrikation weiterführte. Ausserdem verpflichtete sie sich vertraglich, ab 1. November 1970 ihre Überschussmilch der Schweizerischen Milchgesellschaft AG, Hochdorf (SMG), abzuliefern.
B.-
Am 22. Oktober 1970 verfügte der AMV, die Genossenschaft habe ihm die Überschussmilch ab 1. November 1970 als Aushilfsmilch abzuliefern. Die Abteilung für Landwirtschaft wies am 27. Mai 1971 die gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde der Genossenschaft ab und ordnete in Ziff. 2 und 3 des Dispositivs ihres Entscheides an:
"2. Die Schweizerische Milchgesellschaft AG Hochdorf wird angewiesen, den unrechtmässigen Bezug der Überschussmilch der Käsereigenossenschaft Althäusern unverzüglich einzustellen.
3. Die Käsereigenossenschaft Althäusern hat gemäss Entscheid vom 22. Oktober 1970 die Überschussmilch ab sofort an den aargauischen Milchverband, Suhr, abzuliefern."
Am 6. Mai 1971 hatte der AMV noch verfügt, die Genossenschaft habe, soweit es die Platzverhältnisse im Käsespeicher erlaubten, pro Tag 2 Laib Emmentalerkäse zu fabrizieren, was eine Mehrfabrikation von ca. 15 Laib pro Monat bedeute. Diese Verfügung blieb unangefochten.
BGE 97 I 860 S. 862
C.-
Mit der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die Käsereigenossenschaft Althäusern die Aufhebung des Entscheides der Abteilung für Landwirtschaft vom 27. Mai 1971 und des Entscheides des AMV vom 22. Oktober 1970. Die Begründung der Beschwerde ergibt sich, soweit wesentlich, aus den rechtlichen Erwägungen.
D.-
Während die SMG in ihrer Vernehmlassung die Beschwerdeführerin unterstützt, beantragen der AMV und die Abteilung für Landwirtschaft, die Beschwerde abzuweisen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der AMV sei gar nicht zuständig gewesen, die Verfügung vom 22. Oktober 1970 zu erlassen. Damit will sie aber offenbar nicht bestreiten, dass der AMV an sich die zum Erlass der fraglichen Weisung im Sinne von
Art. 6 Abs. 1 VMV
zuständige Sektion des Zentralverbandes Schweizerischer Milchproduzenten (ZVSM) war. Sie vertritt vielmehr die Ansicht, er hätte im vorliegenden Falle in Ausstand treten sollen, da seine Interessen hier ihren eigenen widersprächen, er somit nicht objektiv habe entscheiden können. Dabei beruft sie sich auf Art. 10 VwG und auf das bereits erwähnte Gutachten Kaufmann vom 31. Oktober 1961.
Art. 10 VwG über die Ausstandsgründe im Verwaltungsverfahren findet, wie das Bundesgericht erst kürzlich festgestellt hat, wohl auf natürliche Personen Anwendung, die eine Verfügung zu treffen oder vorzubereiten haben, nicht aber auf eine Behörde oder einen Verband als solchen (unveröffentlichtes Urteil i.S. Zurlinden vom 23. Juli 1971). Aus ihm lässt sich somit nicht ableiten, der AMV hätte im vorliegenden Falle in Ausstand treten sollen.
Nach dem Gutachten Kaufmann ergibt sich aus dem Grundgedanken der Übertragung öffentlichrechtlicher Funktionen an die Milchverbände, dass diese in Angelegenheiten, in denen sie eigene finanzielle Interessen haben, hinsichtlich ihrer öffentlichrechtlichen Funktionen in Ausstand treten müssen. Dem ist insofern zuzustimmen, als eine ungeschriebene Regel den Milchverband verpflichtet, sich der Ausübung seiner öffentlichrechtlichen Funktionen zu enthalten, wenn seine privaten Interessen unmittelbar und offenkundig denen anderer Beteiligter entgegenstehen. Darüber hinaus anzunehmen, der Milchverband habe bei jeder Verfügung, an der neben verbandseigenen
BGE 97 I 860 S. 863
auch verbandsfremde Personen interessiert sind, wegen Befangenheit in Ausstand zu treten, hiesse hingegen, wie auch im Gutachten Kaufmann angetönt wird, die ganze gegenwärtige Organisation der Konsummilchversorgung und Milchverwertung in Frage stellen, denn diese Organisation führt ihrer Natur nach immer wieder zu gewissen Interessenkollisionen zwischen Milchverbänden einerseits und ihren Mitgliedern oder Dritten anderseits. An den Milchverbänden liegt es dann jeweils, sich ihrer öffentlichrechtlichen Aufgabe würdig zu zeigen und unter Hintanstellung von Privat- oder Verbandsinteressen objektiv zu entscheiden. Ausserdem hat die Abteilung für Landwirtschaft als Aufsichts- und gegebenenfalls Beschwerdeinstanz darüber zu wachen, dass keine Missbräuche vorkommen. Sollte aber, wie die SMG behauptet, die vom Parlament und Bundesrat beschlossene Organisation unter den heutigen Verhältnissen wirklich nicht mehr genügen, so wäre es jedenfalls nicht Sache des Bundesgerichts, hier Abhilfe zu schaffen.
Ein offenkundiger und unmittelbarer Konflikt zwischen den privaten Interessen des Verbandes und jenen der Beschwerdeführerin liegt nicht vor. Ein offenkundiger Konflikt könnte eventuell zwischen dem AMV und der SMG bestehen; um solche Konflikte zu vermeiden, bestimmt
Art. 15 Abs. 4 VMV
, dass die Genehmigung (oder Nichtgenehmigung) von Milchlieferungsverträgen mit Fabriken Sache des ZVSM ist. Dagegen ist grundsätzlich keine Ausstandspflicht des regionalen Milchverbandes anzunehmen für Anordnungen, durch die eine Milchgenossenschaft zur Ablieferung von Aushilfsmilch i.S. von
Art. 6 VMV
an den Verband verpflichtet wird. Ob die vom AMV angeforderte Milch von ihm wirklich als Aushilfsmilch benötigt wird, hat mit der Frage seiner allfälligen Befangenheit nichts zu tun, sondern ist gegebenenfalls von der Beschwerdeinstanz materiell zu überprüfen.
5.
...
6.
In materieller Hinsicht ist vorab zu prüfen, ob die Käsereien, wie die Beschwerdeführerin behauptet, frei über jenen Teil der eingelieferten Milch verfügen können, den sie nicht für die ihnen vorgeschriebene Käseproduktion benötigen, oder ob auch diese sog. "Überschussmilch" von den Bestimmungen der Verkehrsmilchverordnung erfasst wird und ihre Verwertung somit Gegenstand von Weisungen des ZVSM und seiner Sektionen bilden kann.
BGE 97 I 860 S. 864
Weder der Milchbeschluss noch die Verkehrsmilchverordnung erwähnen die Überschussmilch ausdrücklich. Das will aber nicht heissen, für die Überschussmilch gelte eine Sonderregelung im Sinne der Beschwerdeführerin. Diese Milch ist ein Teil der von den Produzenten für den Konsum oder zur Verarbeitung in Verkehr gebrachten Milchmenge, also Verkehrsmilch im Sinne von
Art. 5 MB
, und unterliegt deshalb mangels einer Ausnahmebestimmung den Vorschriften der Verkehrsmilchverordnung.
Nach der VMV ist zu unterscheiden zwischen der ständigen Lieferung von Konsummilch (
Art. 4 und
Art. 5 Abs. 2 VMV
) und der Lieferung von Aushilfsmilch (
Art. 6 VMV
). Unter Aushilfsmilch im Sinne von
Art. 6 VMV
ist jedenfalls in erster Linie die Milch zu verstehen, die vorübergehend zur Deckung des Bedarfs an Frischmilch, Joghurt und Milchmischgetränken benötigt wird, normalerweise aber zentrifugiert oder auf Käse oder Dauermilchwaren verarbeitet wird (vgl.
Art. 6 Abs. 4 und
Art. 13 VMV
). Überschussmilch ist eine Milchmenge, die je nach den Einlieferungen der Milchproduzenten in geringerem oder grösserem Masse täglich in der Käserei anfällt. Derartige Milch darf nach
Art. 15 VMV
an milchverarbeitende Dritte und somit an Fabriken nur geliefert werden auf Grund eines vom Regionalverband bzw. vom ZVSM abgeschlossenen bzw. genehmigten Milchkauf- oder Milchlieferungsvertrages. Überschussmilch ist diesbezüglich nicht anders zu behandeln als andere Milch.
Die Beschwerdeführerin behauptet freilich, einer seit jeher bestehenden Praxis zufolge bleibe die Überschussmilch der freien Verfügung der Käsereien überlassen. Sie unterlässt es aber, diese Praxis nachzuweisen oder auch nur Beweise für eine derartige Praxis anzubieten. Zudem wäre eine solche Praxis mit
Art. 15 Abs. 2 VMV
kaum vereinbar. Der AMV erklärte denn auch, er habe die Überschussmilch nie freigegeben. Frei sei lediglich die aus allfälliger Zentrifugierung anfallende Magermilch. Vergebens führt die Beschwerdeführerin auch an, dass der in Rechtskraft erwachsene Beschwerdeentscheid der Abteilung für Landwirtschaft vom 12. Mai 1970 sich über die Verwertung der Überschussmilch ausschweigt. Nichts lässt den Schluss zu, die Abteilung für Landwirtschaft habe in jenem Entscheid der Beschwerdeführerin die freie Verfügung über
BGE 97 I 860 S. 865
ihre Überschussmilch einräumen wollen, stand doch diese Frage damals gar nicht zur Diskussion.
Die somit auch für Verträge über die Lieferung von Überschussmilch erforderliche Genehmigung nach
Art. 15 VMV
steht im vorliegenden Falle unbestrittenermassen aus. Der Vertrag zwischen der Beschwerdeführerin und der SMG ist deshalb ungültig und die in Dispositiv-Ziffer 2 des angefochtenen Entscheides enthaltene Weisung der Vorinstanz an die SMG, den Bezug von Überschussmilch der Beschwerdeführerin unverzüglich einzustellen, begründet.
7.
Darüber, wie die Überschussmilch bis zur Genehmigung eines entsprechenden Vertrages mit Dritten zu verwerten ist, enthält die VMV keine Bestimmungen. Doch kann daraus nicht geschlossen werden, die Milchgenossenschaften seien in dieser Hinsicht frei. Sie haben sich vielmehr auch darin nach den Weisungen der zuständigen Sektion des Zentralverbandes zu richten (
Art. 7 Abs. 1 VMV
). Da im vorliegenden Fall das Zentrifugieren durch die Beschwerdeführerin selbst nicht zur Diskussion steht, bleibt als einzige Lösung vorläufig die Ablieferung der Überschussmilch an den AMV.
Wie der Verband unter solchen Umständen die abgelieferte Milch verwertet, ist nicht entscheidend. Es braucht deshalb im vorliegenden Verfahren auch nicht abgeklärt zu werden, ob er sie tatsächlich - wie er behauptet, die Beschwerdeführerin aber bestreitet - als Aushilfsmilch benötigt. Diese Frage wird von der Abteilung für Landwirtschaft und gegebenenfalls vom Bundesgericht erst zu entscheiden sein, wenn die Beschwerdeführerin beim ZVSM um die Genehmigung des Vertrages mit der SMG nachgesucht hat und ihr diese Genehmigung in einer beschwerdefähigen Verfügung (Art. 35 VwG) vom ZVSM verweigert worden ist.
Die vorliegende Beschwerde erweist sich daher als unbegründet.


header:
Urteilskopf
116 Ia 477
71. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 19 novembre 1990 dans la cause X. et consort contre P., Municipalité d'Epalinges et Conseil d'Etat du canton de Vaud (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Art. 85 lit. a OG
; Wahl der Gemeindeexekutive; Verwandtschaftsgrad als Unvereinbarkeitsgrund.
1. Gleich wie im Fall der Unwählbarkeit, kann die Frage der Unvereinbarkeit aufgrund von Verwandtschaft oder Verschwägerung im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde gemäss
Art. 85 lit. a OG
gestellt werden (E. 1).
2. Der in Art. 48 lit. d des Waadtländischen Gesetzes über die Gemeinden vom 28. Februar 1956 enthaltene Begriff "Schwager" findet nur Anwendung auf Blutsverwandte des Ehegatten und nicht auf Angeheiratete; er betrifft also nicht die Ehegatten von zwei Schwestern (E. 2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 478
BGE 116 Ia 477 S. 478
L'art. 48 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (ci-après LC), relatif à l'organisation des municipalités, dispose notamment que:
"Ne peuvent être simultanément membres d'une municipalité:
...
d) les beaux-frères et les cousins germains dans les communes dont la population excède 800 âmes."
La commune d'Epalinges compte largement plus de 800 habitants.
Lors de l'élection à la Municipalité d'Epalinges de novembre 1989 (législature 1990-1993), P. et T. ont été élus. Le 2 décembre 1989, le Groupe Hors Parti d'Epalinges a signalé au Préfet du district de Lausanne le problème d'incompatibilité, résultant de l'
art. 48 let
. d LC, soulevé par cette élection, P. et T. étant "beaux-frères, en ce sens qu'ils ont épousé des soeurs". Le Groupe se référait à l'art. 87 LC, qui prescrit au préfet, lors de l'installation de la municipalité, de donner lecture des dispositions légales sur les degrés de parenté prohibés pour siéger dans ce corps et d'inviter tous les membres, en présence les uns des autres, à déclarer s'il existe entre eux quelque degré de parenté ou d'alliance au sens des art. 48 ss LC. Le Groupe demandait en outre au préfet de faire application de l'art. 95 LC, disposition qui prévoit que, lorsqu'au cours d'une même élection, le choix des électeurs s'est porté sur deux citoyens se trouvant dans un cas d'incompatibilité, celui qui a obtenu le plus de suffrages est seul élu, le sort décidant en cas d'égalité.
Par lettre du 8 décembre 1989, le préfet a répondu qu'il n'y avait pas incompatibilité en l'espèce, les maris de deux soeurs n'étant pas alliés. Puis, le 12 décembre 1989, il procéda à l'installation de la municipalité, comprenant P. et T. comme conseillers municipaux.
Citoyens actifs domiciliés dans la commune d'Epalinges, X. et deux consorts ont alors recouru au Conseil d'Etat du canton de Vaud. Par décision du 9 février 1990, celui-ci rejeta le recours dans la mesure où il était recevable, en bref pour les motifs suivants: les notions de parenté et d'alliance contenues aux
art. 20 et 21 CC
sont déterminantes; d'après ces notions, les maris de deux soeurs ne sont pas alliés; les textes législatifs qui veulent étendre les incompatibilités aux maris de deux soeurs le disent expressément.
Agissant par la voie d'un recours de droit public fondé sur l'
art. 85 let. a OJ
, X. et l'un des deux consorts ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat et de lui
BGE 116 Ia 477 S. 479
renvoyer la cause pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils taxaient d'arbitraires la façon dont cette autorité avait interprété la notion de "beaux-frères" de l'
art. 48 let
. d LC et le fait qu'elle n'avait pas annulé la décision préfectorale en raison des vices essentiels de procédure cantonale dont elle aurait été affectée. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
a) Dans le recours pour violation du droit de vote, tout citoyen actif domicilié dans le canton qui a édicté l'acte ou la décision attaquée peut recourir en matière d'élections et de votations cantonales, indépendamment des normes du droit constitutionnel cantonal et du droit fédéral sur lesquelles il se fonde; il peut le faire - contrairement à ce qui est le cas dans le recours pour violation des droits constitutionnels des citoyens, au sens de l'
art. 84 al. 1 let. a OJ
- même s'il n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué, car sa qualité pour recourir se détermine exclusivement selon l'
art. 85 let. a OJ
(
ATF 114 Ia 399
consid. a,
ATF 112 Ia 224
consid. 1a,
ATF 105 Ia 359
/360 consid. 4a et les références).
Les droits politiques au sens de l'
art. 85 let. a OJ
comprennent notamment le droit d'élire et d'être élu à une charge publique (cf.
ATF 114 Ia 400
,
ATF 91 I 192
consid. 1a, 262 consid. 2).
En l'espèce, les recourants attaquent l'interprétation donnée par les autorités cantonales à une disposition relative à l'incompatibilité. Contrairement à l'inéligibilité - dont les conditions restreignent le droit d'être élu et auxquelles la validité de l'élection est subordonnée - l'incompatibilité n'affecte pas le droit d'être élu de celui qu'elle vise, mais seulement l'accomplissement du mandat attribué ensuite d'élection; elle n'empêche pas l'intéressé de présenter sa candidature ni d'être élu valablement (
ATF 114 Ia 402
consid. 6b; M. BUFFAT, Les incompatibilités, thèse Lausanne 1987, p. 29/30; W. HASELBART, Die Unvereinbarkeit im schweizerischen Staatsrecht, thèse Fribourg 1945, p. 5).
Sur la base de cette distinction, le Tribunal fédéral a longtemps considéré que le citoyen empêché d'exercer son mandat politique en vertu d'une règle d'incompatibilité ne pouvait se fonder sur l'
art. 85 let. a OJ
, mais seulement sur l'
art. 4 Cst.
pour arbitraire et inégalité de traitement, de sorte que sa qualité pour recourir
BGE 116 Ia 477 S. 480
devait être examinée sous l'angle de l'
art. 88 OJ
(ZBl 1960, p. 197 consid. 3; cf. BUFFAT, op.cit. p. 220). Cette jurisprudence a été peu à peu abandonnée. Le Tribunal fédéral admet aujourd'hui (
ATF 114 Ia 399
ss consid. 3b) que la notion d'incompatibilité doit être considérée comme dérivant du droit de vote et d'éligibilité, car les dispositions y relatives produisent en général les mêmes effets que celles qui réglementent l'inéligibilité. Il en a déduit que le problème de la compatibilité d'un mandat politique avec certaines fonctions officielles peut être soulevé dans le cadre d'un recours de droit public fondé sur l'
art. 85 let. a OJ
et que cette voie doit être ouverte non seulement au citoyen élu qui se trouve dans un cas d'incompatibilité, mais aussi aux autres citoyens qui se plaignent du non-respect de la disposition y relative ou qui attaquent directement une norme qui institue des règles d'incompatibilité. En effet, le droit de vote des citoyens comporte aussi le droit d'exiger que les autorités choisies par le peuple ne soient pas composées de personnes qui ne peuvent pratiquement pas exercer leur fonction pour un motif d'incompatibilité; l'électeur peut donc exiger qu'une personne qui ne peut exercer son mandat pour un tel motif ne l'exerce effectivement pas après avoir été élue (
ATF 91 I 262
consid. 2).
Tous les arrêts par lesquels s'est développée la nouvelle jurisprudence du Tribunal fédéral ont été rendus dans des cas d'incompatibilité relatifs à l'exercice de deux activités, et où, par conséquent, l'intéressé avait en principe le droit (ou l'obligation) d'opter entre les fonctions qu'il occupait jusqu'alors et la charge à laquelle il avait été élu, ce qui est l'un des critères de distinction entre l'incompatibilité et l'inéligibilité. Mais il existe certains cas d'incompatibilité où la distinction avec les cas d'inéligibilité est moins apparente, du fait précisément que la liberté de choix dont dispose le candidat élu entre la charge élective et la fonction exercée jusqu'ici est purement théorique. Tel est le cas des normes instituant une incompatibilité entre l'état ecclésiastique et une charge publique, s'agissant des prêtres appartenant à la religion catholique, car ces normes les privent en fait de la possibilité de choix, puisque pour accéder à la charge qu'ils voudraient revêtir ils devraient abandonner définitivement l'état ecclésiastique (
ATF 114 Ia 403
consid. 6b).
Tel est le cas également des incompatibilités de parenté, comme celles qu'établit l'art. 48 de la loi vaudoise sur les communes (LC) (BUFFAT, op.cit. p. 34 et 263). Elles ne confèrent en effet aucun
BGE 116 Ia 477 S. 481
droit d'option aux personnes qu'elles visent. Le parent ou l'allié exclu ne peut en principe renoncer à sa situation familiale comme il renoncerait à une occupation (sous réserve du divorce, qui d'ailleurs ne supprime pas les liens d'alliance:
art. 21 al. 2 CC
; BUFFAT, op.cit. p. 248; cf. toutefois E. BUCHER, Kommentar ZGB, n. 46 ad art. 20/21). Il se justifie dès lors d'autant plus d'assimiler les cas d'incompatibilité résultant de la parenté ou de l'alliance à ceux d'inéligibilité (cf. BUFFAT, op.cit. p. 220). Ces incompatibilités ne conférant pas de véritable droit d'option, c'est en principe au législateur qu'il incombe de désigner le parent ou l'allié qui est autorisé à exercer la fonction publique (BUFFAT, op.cit. p. 34 et 246). Le canton de Vaud l'a fait à l'art. 95 LC.
Les recourants ont donc qualité pour recourir sur la base de l'
art. 85 let. a OJ
, non seulement en tant qu'ils invoquent une violation de leurs droits politiques, mais aussi en tant qu'ils se prévalent d'arbitraire, ce dernier grief n'ayant toutefois pas de portée propre en l'espèce.
2.
La question litigieuse porte sur le sens qu'il convient d'attacher au terme de "beaux-frères" contenu à l'
art. 48 let
. d LC. Dans le langage courant du citoyen ordinaire, "beau-frère" a une signification large, qui englobe aussi les conjoints de deux soeurs. Il est toutefois manifeste, et reconnu au moins implicitement par les recourants, que ce terme est susceptible en outre de recevoir une signification technique et juridique différente, plus restrictive et qui, précisément, n'englobe pas les conjoints de deux soeurs.
a) Les recourants soutiennent que le terme de "beaux-frères" utilisé à l'art. 48 LC ne peut avoir que le sens qui est le sien dans le langage courant et que le citoyen moyen peut raisonnablement et objectivement comprendre. Ce serait là son sens clair, qui postulerait une application littérale et n'aurait pas à être dégagé par une méthode d'interprétation. ... Le Conseil d'Etat considère lui aussi qu'il n'y a pas matière à interprétation. Mais il tient pour évident que l'
art. 48 let
. d LC confère au terme de "beaux-frères" le sens qu'il a aujourd'hui dans la terminologie du code civil.
b) Le fait que le terme en question ait été repris sans modification d'une loi antérieure doit être pris en considération, mais il ne saurait être seul décisif a priori.
L'art. 33 de la loi vaudoise du 16 septembre 1885 sur l'organisation des autorités communales disposait qu'outre les degrés de parenté prohibés par l'art. 32 ("parents et alliés en ligne ascendante ou descendante"), ne pouvaient simultanément être
BGE 116 Ia 477 S. 482
membres d'une municipalité, dans les communes dont la population excédait 200 âmes, les frères, les oncles et les neveux de sang et, de plus, dans celles où la population excédait 600 âmes, "les beaux-frères et les germains de sang". Par une loi du 2 septembre 1908, cet art. 33 a été modifié en ce sens que les incompatibilités qu'il établissait toucheraient désormais: les frères, dans les communes dont la population excédait 200 âmes; les oncles et les neveux de sang, dans les communes dont la population excédait 400 âmes, et "les beaux-frères et les germains de sang", dans celles dont la population excédait 800 âmes. Il ressort de ces textes, d'une part, que les notions de parenté et d'alliance exprimées à l'art. 32 ne leur étaient pas étrangères, d'autre part que la loi utilisait aussi des termes (alliés, oncles et neveux de sang, germains de sang) qui n'étaient sans doute pas utilisés dans le langage courant des citoyens ordinaires. On peut en déduire déjà que le sens des termes utilisés dans la loi du 16 septembre 1885 pour déterminer les incompatibilités n'était vraisemblablement pas, ou en tout cas pas nécessairement, celui du langage quotidien des citoyens moyens, non plus que celui donné par les dictionnaires de la langue, qui n'indiquent généralement pas l'éventuelle signification particulière des vocables dans des textes juridiques.
c) La loi du 16 septembre 1885 sur l'organisation des autorités communales a été abrogée par celle du 28 février 1956 sur les communes (art. 187 ch. 3 LC). L'art. 33 de la loi du 16 septembre 1885 n'a pas été repris textuellement dans la loi de 1956. Au contraire, les art. 32 et 33 ont été fondus en une seule disposition, celle de l'art. 48 aujourd'hui litigieuse, où les motifs d'incompatibilité sont définis en termes identiques à ceux de la loi antérieure modifiée le 2 septembre 1908, sauf précisément à la lettre d'où, à côté des beaux-frères, les "germains de sang" ont été remplacés par les "cousins germains", qui signifient sans doute la même chose.
Il s'ensuit que le législateur cantonal de 1956 n'a pas repris servilement et aveuglément une norme antérieure et le langage qu'elle utilisait, mais qu'il en a au contraire repensé la formulation en l'exprimant à nouveau, dans un contexte global d'ailleurs profondément remanié. Or, il ne peut être sérieusement mis en doute qu'en reprenant alors des termes exprimant des notions de parenté et d'alliance (au sens large), ce législateur les a utilisés, le sachant et le voulant, dans l'acception qui était et qui est encore la leur de manière très générale en Suisse depuis l'entrée en vigueur du code
BGE 116 Ia 477 S. 483
civil et plus spécialement de ses art. 20 et 21. Cela est confirmé par l'exposé des motifs de la loi sur les communes, où il est dit expressément "...; quant aux incompatibilités résultant de liens de parenté ou d'alliance (48, 50, 51), elles ne supportent également pas de dérogation" (BGC P.1955 p. 825; citation tirée de la décision attaquée et non contestée par les recourants). A tout le moins, si le législateur avait entendu donner à ces termes une signification différente, l'aurait-il exprimé spécialement. Le Tribunal fédéral a émis cette même idée, transposée dans le domaine pénal, dans l'arrêt
ATF 80 IV 98
à propos de la signification des "proches" selon l'
art. 110 ch. 2 CP
.
En 1919, il a eu à se prononcer sur le sens d'une norme constitutionnelle cantonale instituant une incompatibilité au niveau des autorités cantonales entre père et fils, frères, beaux-frères, époux de soeurs, beau-père et beau-fils, oncle et neveu ("Vater und Sohn, Brüder, Schwäger, Ehemänner von Schwestern, Schwiegervater und Schwiegersohn, Oheim und Neffe"); il s'agissait plus précisément de savoir si la formule "oncle et neveu" n'englobait que des parents par le sang, ou aussi des personnes simplement alliées (
ATF 45 I 145
ss). Le Tribunal fédéral a considéré que, dans le sens juridique technique, en particulier celui du droit civil, les termes "oncle et neveu" ne visaient qu'un rapport de parenté par le sang et qu'il y avait dès lors une certaine présomption que la disposition constitutionnelle en cause dût être interprétée en ce sens. En outre, la structure de cette disposition permettait de déduire que si des rapports de simple alliance devaient constituer un motif d'incompatibilité, cela aurait été dit expressément. Toutefois, il n'était pas impossible que le constituant ait utilisé les termes en question dans le sens qui était le leur dans le langage courant, en y englobant aussi les rapports d'alliance. Le Tribunal fédéral a finalement opté plutôt pour cette signification étendue, parce qu'elle était en l'espèce postulée par le but de la norme et qu'elle avait été confirmée par l'évolution historique du texte constitutionnel: dans la formule primitive "in Blutsverwandtschaft stehende Oheime und Neffen", la restriction "in Blutsverwandtschaft stehende" avait été supprimée en 1863 en même temps qu'était introduit le nouveau critère des époux de soeurs ("Ehemänner von Schwestern"); par ailleurs, l'interprétation extensive défendue par le gouvernement cantonal se fondait sur des directives de l'autorité cantonale supérieure, le Landrat, dont il n'y avait pas lieu de s'écarter sans nécessité en pareille matière.
BGE 116 Ia 477 S. 484
En l'espèce, aucun des motifs particuliers qui ont conduit le Tribunal fédéral dans le cas précité à s'écarter du sens juridique des termes utilisés n'est donné. La formulation et la structure de l'art. 48 actuel de la loi sur les communes parlent au contraire, comme on l'a vu plus haut, en faveur d'une signification juridique technique du terme "beaux-frères" qui y est utilisé. En outre, il n'apparaît nullement que le but de cette disposition ait impliqué, pour le législateur vaudois de 1956, la nécessité d'étendre les incompatibilités à des situations extérieures au cercle des relations de parenté et d'alliance (cf. la critique des "incompatibilités de parenté" dans BUFFAT, op.cit. p. 263/264).
Ainsi, le terme "beaux-frères" à l'
art. 48 let
. d LC a, dans la terminologie technique déterminante utilisée par cette loi, un sens qui ne saurait aller plus loin que celui qu'il a dans la terminologie juridique courante concernant les liens de parenté et d'alliance au sens des
art. 20 et 21 CC
, quand bien même le droit cantonal, dans les matières qui lui sont réservées, puisse théoriquement donner à ces termes, par la loi ou la coutume, une acception spécifique différente (EGGER, Kommentar ZGB, n. 8 ad art. 20 et n. 3 ad art. 21; E. BUCHER, Kommentar ZGB, n. 56 et 70 ss; voir aussi BUFFAT, op.cit. p. 196/197, et ANDREAS BUCHER, Personnes physiques et protection de la personnalité, 1985, p. 77 No 247; TUOR, Das schweizerische Zivilgesetzbuch, 10e éd. 1986, p. 77). Cela étant, il n'est pas contestable que le terme de "beaux-frères" ne s'applique qu'aux parents (par le sang) du conjoint et non à ses alliés, et qu'il n'englobe donc pas les époux de deux soeurs (EGGER, n. 1 ad art. 21; E. BUCHER, Kommentar, n. 39-41; ANDREAS BUCHER, op.cit. p. 78 No 253; DESCHENAUX/TERCIER, Personnes physiques et tutelle, 1986, Nos 344-345). C'est dès lors à juste titre que le Conseil d'Etat en a ainsi décidé; partant, il s'avère superflu d'entrer en matière sur le problème général, évoqué par les recourants, des différentes méthodes d'interprétation usuelles en droit suisse.


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Urteilskopf
117 Ib 441
52. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 20. Dezember 1991 i.S. Cospi Knill AG gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 97 OG
in Verbindung mit
Art. 5 VwVG
; Art. 3 ff., 11 ff. sowie Art. 30 Abs. 1 des Lebensmittelgesetzes (SR 817.0); Untersuchungs- und Beanstandungsverfahren gemäss dem Lebensmittelgesetz.
1. Beanstanden die Lebensmittelpolizeibehörden die Deklaration eines Lebensmittels als "light" beziehungsweise "kalorienreduziert", kommt dies im Ergebnis selbst dann einem Verbot, die Anpreisung weiterzuverwenden, gleich, wenn ein solches Verbot nicht ausdrücklich verfügt wird. Die Beanstandung enthält wenigstens eine Feststellung der Rechtslage. Gegen den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid über die Beanstandung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (E. 1c-d sowie E. 2).
2. Im Bereich der Lebensmittelpolizei sind alle Kantone berechtigt und verpflichtet, auf ihrem Gebiet die einschlägigen Vorschriften zu vollziehen. Für ein Untersuchungsverfahren nach dem Lebensmittelgesetz gilt die parallele Zuständigkeit aller Kantone, in denen ein Produkt vertrieben wird (E. 4a-b).

text:
Sachverhalt
ab Seite 442
BGE 117 Ib 441 S. 442
Die Cospi Knill AG vertreibt unter anderem die Gummi-Bonbons "Katjes light Limone" und "Katjes light Lakritz" in der Schweiz. Bevor sie die beiden Produkte zum ersten Mal einführte, legte sie diese dem Kantonalen Labor Zürich zur Untersuchung vor. Mit Bericht vom 2. November 1988 hielt dieses fest, die beiden Bonbons dürften nur unter der Voraussetzung in den Verkehr gebracht werden, dass die Hinweise "kalorienreduziert" und "light" weggelassen würden. Mit Bericht vom 1. Februar 1989
BGE 117 Ib 441 S. 443
kam das Kantonale Labor Zürich vorläufig, mit solchem vom 28. April 1989 endgültig auf seinen ersten Bescheid zurück; da sich die Voraussetzungen für die Angabe "light" geändert hätten, könne gegen eine entsprechende Bezeichnung der fraglichen Gummi-Bonbons nichts mehr eingewendet werden. Die beiden Produkte gelangten daraufhin mit der entsprechenden Deklaration in den Handel.
Im Anschluss an eine routinemässige Kontrolle der beiden Gummi-Bonbons beanstandete das Kantonale Laboratorium Basel-Stadt (im folgenden: Kantonales Laboratorium) in seinem Untersuchungsbericht vom 21. Juli 1989 die Anpreisung der Produkte als "light" beziehungsweise "kalorienreduziert". Nachdem die Cospi Knill AG unter Verweis auf den früheren Bericht des Kantonalen Labors Zürich dagegen Einwendungen vorgebracht hatte, hielt das Kantonale Laboratorium mit Schreiben vom 16. August 1989 an seiner Beanstandung fest.
Am 24. August 1989 erhob die Cospi Knill AG Einsprache gegen die Beanstandung. Am 27. Oktober 1989 beauftragte das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt im Einvernehmen mit der Einsprecherin Dr. H. R. Strauss, Chef der Hauptabteilung Lebensmittel und Gifte des Bundesamts für Gesundheitswesen, mit einer Oberexpertise. Dieser bestätigte in seinem Gutachten vom 12. Januar 1990 den Befund des Kantonalen Laboratoriums. Am 25. April 1990 wies das Sanitätsdepartement die Einsprache der Cospi Knill AG ab.
Dagegen rekurrierte die Cospi Knill AG beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Dieser wies die Beschwerde mit Entscheid vom 29. Januar 1991 ab.
Am 7. März 1991 reichte die Cospi Knill AG beim Bundesgericht eine Eingabe ein, welche sie als staatsrechtliche Beschwerde und/oder Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezeichnet. Darin stellt sie folgenden Hauptantrag:
"In Gutheissung der Beschwerde seien die Verfügung des kantonalen Laboratoriums BS vom 16.8.1989 sowie der Entscheid des Sanitätsdepartementes BS vom 25.4.1990 und der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt vom 29.1.1991 aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."
Zur Begründung beruft sich die Cospi Knill AG unter anderem darauf, die baselstädtischen Behörden seien zur Vornahme der Untersuchungen gar nicht zuständig.
BGE 117 Ib 441 S. 444
Mit Verfügung vom 31. Mai 1991 wies der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung ein Gesuch der Cospi Knill AG um aufschiebende Wirkung ab.
In seiner Vernehmlassung vom 1. Juli 1991 beantragt der Regierungsrat Nichteintreten, allenfalls Abweisung der Beschwerde.
In seiner Stellungnahme vom 30. August 1991 trägt das Eidgenössische Departement des Innern für den Fall, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten wird, vor, die Oberexpertise sei zutreffend; damit schliesst das Departement sinngemäss auf Abweisung der Beschwerde, sofern darauf eingetreten wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
c) Gemäss
Art. 97 OG
in Verbindung mit
Art. 5 VwVG
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, von einer der in
Art. 98 OG
genannten Vorinstanzen (einschliesslich letzter Instanzen der Kantone, vgl.
Art. 98 lit. g OG
) ausgehen und keinem Ausschlussgrund nach
Art. 99-102 OG
unterliegen. Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit dem kantonalen Recht neben dem Bundesrecht keine selbständige Bedeutung zukommt (
BGE 115 Ib 459
f. E. 1b mit Hinweisen; CARL HANS BRUNSCHWILER, Wie die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde übernimmt, in: Mélanges Robert Patry, Lausanne 1988, S. 267 ff.).
Im vorliegenden Fall wandten die Vorinstanzen die Lebensmittelgesetzgebung des Bundes an (insbesondere das Bundesgesetz vom 8. Dezember 1905 betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz), LMG, SR 817.0; sowie die Verordnung vom 26. Mai 1936 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelverordnung), LMV, SR 817.02). Wiewohl die lebensmittelpolizeiliche Aufsicht in weiten Teilen von Bundesrechts wegen in die Kompetenz der Kantone gestellt ist (vgl.
Art. 3 ff. LMG
), kommt den kantonalen Erlassen keine selbständige Bedeutung zu. Vielmehr handelt es sich um reine, durch den Bundesrat zu genehmigende (
Art. 56 Abs. 2 LMG
) Vollziehungsvorschriften. Selbst das Beanstandungs- und Einspracheverfahren, um das es im vorliegenden Fall geht, ist grösstenteils bundesrechtlich vorbestimmt (
Art. 11 ff. LMG
). Die
BGE 117 Ib 441 S. 445
eidgenössische Gesetzgebung lässt den Kantonen somit keinen Raum für substantielle Regelungen.
d) Im vorliegenden Zusammenhang liegt kein Ausschlussgrund nach
Art. 99 ff. OG
vor. Gemäss ständiger Praxis des Bundesgerichts ist denn auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen eine Verfügung, die auf der Grundlage der Lebensmittelgesetzgebung ergeht (
BGE 103 Ib 232
; unveröffentlichtes Urteil vom 13. November 1990 i.S. P. S.A., E. 1a; vgl. auch BBl 1989 I 966). Es fragt sich indessen, ob sich die Beschwerde gegen eine Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
richtet.
2.
a) Verfügungen sind Anordnungen einer Behörde im Einzelfall, welche unter anderem die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben (
Art. 5 Abs. 1 lit. a VwVG
) oder aber das Bestehen, Nichtbestehen oder den Umfang von Rechten oder Pflichten feststellen (
Art. 5 Abs. 1 lit. b VwVG
). Als Verfügungen gelten auch Zwischen-, Einsprache- sowie Beschwerdeentscheide (
Art. 5 Abs. 2 VwVG
).
Bei der Behandlung der Frage, ob es sich beim angefochtenen Entscheid um eine Verfügung in diesem Sinne handelt, ist zu berücksichtigen, dass das Lebensmittelgesetz aus einer Zeit stammt, in der es noch keine Verwaltungsverfahrens- und -rechtspflegeordnung des Bundes gab. Die entsprechenden Erlasse wurden erst geraume Zeit später geschaffen. Das Lebensmittelgesetz befasst sich daher zu einem grossen Teil mit der Regelung des Verfahrens, geht dabei aber logischerweise nicht von den rechtlichen Prämissen der heutigen Verfahrensordnung aus. Die systematische Erfassung der im Lebensmittelgesetz vorgesehenen Verfahren und ihre Eingliederung in den modernen Verwaltungsprozess ergibt sich somit nicht ohne weiteres, sondern bedarf näherer Klärung.
b) Im Verfahren nach
Art. 11 ff. LMG
untersucht die zuständige Behörde, ob die Lebensmittelgesetzgebung eingehalten wird. Das Ergebnis der Untersuchung ist dem Beteiligten mitzuteilen (
Art. 14 Abs. 1 sowie
Art. 16 Abs. 1 LMG
). Beanstandet das Untersuchungsorgan eine Verletzung der Lebensmittelgesetzgebung, hat sie Anzeige bei der zuständigen Behörde zu erstatten. Diesfalls kann der Beteiligte Einsprache erheben und eine Oberexpertise verlangen (
Art. 16 Abs. 2 LMG
), mit welcher der negative Befund überprüft wird. Die Zuständigkeit für das Einspracheverfahren wird im kantonalen Recht geregelt. Im Kanton Basel-Stadt handelt es sich um das Sanitätsdepartement (vgl. die Verordnung des Regierungsrates vom 3. Juni 1921 über das Verfahren bei Oberexpertisen
BGE 117 Ib 441 S. 446
aufgrund des Bundesgesetzes betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen, SG 351.150). Der Einspracheentscheid kann mittels Rekurs an den Regierungsrat weitergezogen werden (§§ 41 ff. des Gesetzes vom 22. April 1976 betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt, SG 153.100). Dieser ist letzte kantonale Instanz (vgl. § 11 Ziff. 3 des baselstädtischen Gesetzes vom 14. Juni 1928 über die Verwaltungsrechtspflege, SG 270.100).
Es fragt sich, wieweit die Beanstandungs-, Einsprache- und Rekursentscheide bereits materielle Rechtswirkungen entfalten. Ist dies nämlich nicht der Fall, sind sie in inhaltlicher Hinsicht blosse Verwaltungstathandlungen und keine anfechtbaren Verfügungen (vgl. dazu ROLAND PLATTNER-STEINMANN, Tatsächliches Verwaltungshandeln, Zürich 1990, insbesondere S. 73 und 111; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 136). In diesem Sinne äussert sich auch die bundesrätliche Botschaft vom 30. Januar 1989 zu einem neuen Lebensmittelgesetz, welche im Entwurf das Beanstandungsverfahren als solches beibehält (BBl 1989 I 939 f.). Zu beachten ist allerdings, dass es keiner rechtsgestaltenden Wirkungen bedarf, um das Vorliegen einer Verfügung zu bejahen, sondern dass dafür bereits genügt, wenn der Verwaltungsakt Rechte des beteiligten Privaten feststellt (
Art. 5 Abs. 1 lit. b VwVG
).
c) Im Untersuchungsverfahren wird - vergleichbar mit einer vorsorglichen Beweisaufnahme - in erster Linie der Sachverhalt ermittelt und festgehalten. Die Mitteilung über das Untersuchungsergebnis beziehungsweise die Anzeige treffen als solche keine rechtsgestaltenden Anordnungen. Die entsprechenden Massnahmen müssen besonders verfügt werden (
Art. 20 LMG
), können jedoch unter Umständen, wie zum Beispiel Beschlagnahmungen (vgl.
Art. 21 LMG
), bereits mit dem Untersuchungsbericht verbunden werden.
Untersuchungshandlungen ergehen allerdings immer im Hinblick auf materielles Recht. Führt die Untersuchung zu einer Beanstandung, bedeutet dies denn auch zwingend, dass die Untersuchungsbehörde davon ausgeht, es liege ein Gesetzesverstoss vor. Zwar ist die Beanstandung nicht mit unmittelbaren Rechtsfolgen für den Beteiligten verbunden, wenn sie sich auf einen abgeschlossenen Sachverhalt bezieht, zum Beispiel wenn sie die Verderbtheit eines Lebensmittels in einem bestimmten Zeitpunkt festhält. Anders verhält es sich jedoch, wenn die Beanstandung sich auf die
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Fortführung einer Tätigkeit auswirkt. Tut die Behörde wie im vorliegenden Fall mit der Beanstandung ihre Ansicht kund, der Vertrieb oder die bestimmte Anpreisung einer Ware seien unzulässig, ist daran die Erwartung geknüpft, dass die gerügte Tätigkeit künftig unterbleibt. Diese Erwartung wird durch den Umstand verstärkt und verrechtlicht, dass eine Zuwiderhandlung gegen das Lebensmittelgesetz oder die Lebensmittelverordnung unter Strafdrohung steht (Art. 38 ff., insbesondere
Art. 41 LMG
).
Für den Adressaten der Beanstandung wirkt sich diese daher bereits wie ein Verbot aus, ohne dass sie ausdrücklich mit einem solchen verbunden wird. In einer derartigen Situation kann das Vorliegen einer Feststellungsverfügung zwar allenfalls dann verneint werden, wenn die Verwaltungsbehörde bloss zur Strafanzeige berechtigt ist und die Beurteilung der Rechtslage ausschliesslich in der Kompetenz der Strafverfolgungsorgane steht (unveröffentlichtes Urteil vom 24. Februar 1984 i.S. K. AG, E. 1). Anders verhält es sich jedoch, wenn die Verwaltungsbehörden, wie dies im Bereich der Lebensmittelpolizei zutrifft, selbst befugt sind, materiellrechtlich zu verfügen.
d) Im vorliegenden Fall hielt bereits der Untersuchungsbericht des Kantonalen Laboratoriums fest, die fraglichen Produkte seien gemäss
Art. 15 und 185 lit. f LMV
wegen unerlaubter Anpreisungen zu beanstanden. Dieser Befund war mit der Aufforderung an die Beschwerdeführerin verbunden, Bericht über die Behebung des Beanstandungsgrundes zu erstatten. Schon der Untersuchungsbericht ging somit über einen reinen Tatsachenbefund hinaus und enthielt, auch wenn er nicht mit einem ausdrücklichen Verbot versehen war, wenigstens eine Feststellung der Rechtslage, die sich für die Beschwerdeführerin wie ein Verbot auswirkte.
Im Einspracheverfahren hat das Sanitätsdepartement nicht eine administrative Massnahme getroffen, sondern gestützt auf die Oberexpertise die Einsprache abgewiesen und die Kosten der Beschwerdeführerin auferlegt. Damit verbunden war die Rechtsmittelbelehrung, gegen den Entscheid könne an den Regierungsrat rekurriert werden. Dieser wiederum wies die eingereichte Beschwerde ab und nannte als Rechtsmittel die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Beide Instanzen haben in ihren Entscheiden keinerlei Zweifel am Verfügungscharakter des in Frage stehenden Akts geäussert.
Sowohl der Entscheid des Departements als auch derjenige des Regierungsrates sind zweifellos in formeller Hinsicht Verfügungen.
BGE 117 Ib 441 S. 448
Materiell enthalten sie die Feststellung, die Einsprache beziehungsweise der Rekurs sei unbegründet. Sie bestätigen damit inhaltlich den Untersuchungsbericht und den Befund des Kantonalen Laboratoriums. Es handelt sich daher wenigstens um Feststellungsverfügungen.
e) Gegen den angefochtenen Entscheid kann somit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden.
4.
a) Die Beschwerdeführerin bestreitet die örtliche Zuständigkeit der baselstädtischen Behörden. Da bei deren Unzuständigkeit das Verfahren im Kanton Basel-Stadt ohnehin dahinfiele und dadurch sämtliche anderen Vorbringen gegenstandslos würden, ist diese Rüge vorweg zu behandeln.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin muss die Einhaltung der Lebensmittelgesetzgebung durch Importware für die ganze Schweiz einheitlich beurteilt werden, weshalb nicht mehrere Kantone gleichzeitig kompetent sein könnten. Wie aus einer analogen Anwendung von
Art. 30 Abs. 1 LMG
hervorgehe, sei vielmehr ausschliesslich der Bestimmungskanton zuständig; gemäss der genannten Bestimmung sind Proben, welche die Zollämter als Bundesinstanzen erheben, den Behörden des Kantons des Bestimmungsortes für weitere Massnahmen zu übermitteln. Im vorliegenden Fall ist nach Ansicht der Beschwerdeführerin ausschliesslich das Kantonale Labor Zürich örtlich zuständig, weil sie ihren Sitz in diesem Kanton habe und von dort aus den Vertrieb in der Schweiz organisiere. ...
b) Mit dem Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung sind sowohl der Bund als auch die Kantone betraut (
Art. 3 ff. LMG
). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sind im Bereich der Lebensmittelpolizei alle Kantone berechtigt und verpflichtet, auf ihrem Gebiet die einschlägigen Bestimmungen zu vollziehen. Für eine bestimmte Ware gilt somit die parallele Zuständigkeit aller Kantone, in denen diese Ware vertrieben wird. Diese parallele Zuständigkeit kann zwar Koordinationsprobleme mit sich bringen. Wie das Bundesgericht jedoch bereits früher festgehalten hat, ist für die Auslegung des geltenden Rechts ohne Belang, dass manchmal ein für alle Kantone gültiger Entscheid wünschbar wäre. Die koordinierenden Bestrebungen der Bundesinstanzen und die Bereitschaft der Kantone, eine übereinstimmende Praxis zu befolgen, gewährleisten in genügendem Masse, dass eine Streitfrage in der Regel nur in einem Kanton ausgetragen werden muss. Zudem kann in den meisten Fällen ein letztinstanzlicher Entscheid des
BGE 117 Ib 441 S. 449
Bundesgerichts erwirkt werden (
BGE 106 Ia 46
f. E. 6;
BGE 97 I 855
f. E. 2a und b).
Es steht mit der parallelen Zuständigkeit der Kantone nicht im Widerspruch, dass
Art. 30 Abs. 1 LMG
die Zuweisung der Untersuchung von an der Grenze erhobenen Proben durch die eidgenössischen Zollämter an den Kanton des Bestimmungsortes vorsieht. Erstens geht es dabei um die Kompetenzausscheidung zwischen kantonalen und Bundesorganen und nicht zwischen den Kantonen, und zweitens betrifft dies den Zeitpunkt, in dem eine Ware erst in die Schweiz eingeführt (und noch nicht bereits damit gehandelt) wird. Es mag allenfalls zutreffen, dass Bestimmungsort in diesem Sinne der Sitz der Vertriebsgesellschaft oder der Ort ist, von dem aus die Ware zum Weiterverkauf gelangt; das spielt im vorliegenden Fall jedoch keine Rolle, da die fraglichen Gummi-Bonbons im Kanton Basel-Stadt bereits zum Verkauf angeboten wurden. Dieser Zusammenhang begründet die Zuständigkeit der Behörden des Kantons Basel-Stadt selbst dann, wenn die Produkte tatsächlich über das Gebiet des Kantons Zürich eingeführt wurden beziehungsweise die Beschwerdeführerin den Verkauf von dort aus organisierte.