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Urteilskopf
136 IV 97
16. Extrait de l'arrêt de la Cour de droit pénal dans la cause Rappaz contre Département de la sécurité, des affaires sociales et de l'intégration du canton du Valais (recours en matière pénale)
6B_599/2010 du 26 août 2010

regeste:
Regeste
Art. 92 StGB
und
Art. 36 Abs. 1 BV
; Unterbrechung des Vollzugs von Strafen und Massnahmen; polizeiliche Generalklausel.
Kognition des Bundesgerichts im Verfahren der Beschwerde gegen einen Entscheid, durch welchen die Unterbrechung des Vollzugs einer Strafe oder einer Massnahme verweigert wird (E. 4).
Auslegung von
Art. 92 StGB
; Begriff der "wichtigen Gründe" (E. 5.1); Schranken des Ermessensspielraums der Vollzugsbehörde (E. 5.2).
Problematik des länger dauernden Hungerstreiks eines Strafgefangenen; unter bestimmten Voraussetzungen kann die Strafvollzugsbehörde die Zwangsernährung anordnen, mit Rücksicht auf die Subsidiarität der Vollzugsunterbrechung aber nicht, solange keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass einer Gefahr für die Gesundheit des Betroffenen gegebenenfalls nicht durch Zwangsernährung begegnet werden kann (E. 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 98
BGE 136 IV 97 S. 98
A.
Bernard Rappaz purge depuis le 20 mars 2010 une peine de cinq ans et huit mois de privation de liberté.
Dès son incarcération, il a entamé un jeûne de protestation. Il y a mis fin le 7 mai, après avoir obtenu une première interruption de sa peine.
Le 21 mai, il a été replacé en détention. Il a cessé de nouveau de s'alimenter. Le 10 juin, il a été transféré aux Hôpitaux universitaires de Genève, pour la poursuite de l'exécution de sa peine sous surveillance médicale et avec les soins appropriés.
Le 21 juin 2010, il a demandé derechef que l'exécution de sa peine soit interrompue, en raison des problèmes médicaux qu'entraîne sa grève de la faim.
Par décision du 23 juin 2010, la Cheffe du Département de la sécurité, des affaires sociales et de l'intégration du canton du Valais (ci-après: la cheffe du département) a rejeté cette demande.
BGE 136 IV 97 S. 99
Le 12 juillet 2010, elle a fait transférer le détenu à l'Hôpital de l'Ile, à Berne, à charge pour cet établissement de le placer dans une section compatible à la fois avec son état de santé et avec les mesures de sécurité qu'implique l'exécution d'une peine privative de liberté.
B.
Contre la décision du 23 juin 2010 qui refuse d'interrompre une seconde fois sa peine, Bernard Rappaz a formé un recours, que le Juge unique de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le juge unique) a rejeté par un arrêt du 8 juillet 2010.
C.
Bernard Rappaz recourt au Tribunal fédéral contre ce dernier arrêt, dont il demande principalement la réforme en ce sens que l'exécution de sa peine soit interrompue jusqu'à droit connu sur le recours en grâce dont il a saisi le Grand Conseil du canton du Valais ou, à tout le moins, jusqu'à ce que son état de santé permette sa réincarcération. A titre subsidiaire, il conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à la cour cantonale, voire à l'autorité de première instance. Il invoque une violation de l'
art. 92 CP
.
Le juge unique a renoncé à se déterminer.
La cheffe du département conclut au rejet du recours et demande au Tribunal fédéral de se prononcer sur la conformité au droit fédéral de l'art. 56 al. 2 de la loi valaisanne d'application du Code pénal suisse du 14 septembre 2006 (LACP; RS/VS 311.1), qui régit l'octroi de l'effet suspensif en cas de demande de grâce.
Le recourant a présenté des observations au sujet des déterminations de la cheffe du département.
D.
Par ordonnance du 15 juillet 2010, le juge instructeur a refusé d'ordonner l'interruption de l'exécution de la peine par voie de mesures provisionnelles, en invitant la cheffe du département à prendre, durant la litispendance, toutes les mesures conformes à la Constitution qui seraient nécessaires à la sauvegarde de la vie et de l'intégrité corporelle du recourant.
E.
Ultérieurement, la cheffe du département a ordonné que la peine soit, jusqu'à droit connu sur le présent recours, exécutée sous la forme d'arrêts domiciliaires. Le recourant a cessé son jeûne de protestation.
F.
Le 26 août 2010, le Tribunal fédéral a délibéré sur le recours en séance publique.
BGE 136 IV 97 S. 100
Erwägungen
Extrait des considérants:
4.
Le recourant se plaint d'une violation de l'
art. 92 CP
.
Aux termes de cette disposition, l'exécution des peines et des mesures peut être interrompue pour un motif grave. Cette norme correspond matériellement à l'ancien
art. 40 al. 1 CP
(Message concernant la modification du code pénal suisse du 21 septembre 1998, FF 1999 1931 ch. 214.52), de sorte que la jurisprudence rendue sous l'ancien droit reste applicable (cf. arrêts 6B_580/2010 du 26 juillet 2010 consid. 2.5; 6B_249/2009 du 26 mai 2009 consid. 2.1).
Pour l'autorité d'exécution des peines, l'application de l'
art. 92 CP
suppose tout d'abord l'interprétation des termes "motif grave", soit la concrétisation d'une notion juridique indéterminée, de manière à pouvoir statuer dans le cas particulier. Ensuite, en cas d'admission de la pertinence et de la gravité du motif, l'autorité doit déterminer s'il y a lieu d'interrompre l'exécution de la peine ou, seulement, de tenir compte du motif d'une autre manière dans le cadre de l'exécution de la peine. Elle dispose, pour ce faire, du pouvoir d'appréciation qui découle de la formulation potestative de la règle, d'après laquelle l'exécution des peines "peut" être interrompue pour un motif grave.
Le Tribunal fédéral examine avec plein pouvoir d'examen l'interprétation des notions juridiques indéterminées. Il ne restreint sa cognition que dans les cas où il résulte de l'interprétation de la loi que le législateur a voulu, en se servant d'une telle notion, laisser au pouvoir exécutif une marge d'appréciation que les tribunaux doivent respecter (
ATF 132 II 257
consid. 3.2 p. 262 s.), ce qui n'est pas le cas à l'
art. 92 CP
. Dès lors, saisi d'un recours contre le refus d'interrompre l'exécution d'une peine, le Tribunal fédéral contrôle librement si l'autorité cantonale est partie d'une conception conforme au droit fédéral des "motifs graves" susceptibles de justifier une application de l'
art. 92 CP
. En revanche, dans la mesure où l'appréciation de la gravité de la situation concrète est difficilement séparable de la constatation des faits (cf. infra, consid. 5.1), le Tribunal fédéral ne revoit qu'avec retenue si le motif admis par l'autorité cantonale, pertinent dans son principe, atteint, dans le cas particulier, le seuil de gravité requis pour permettre une interruption de l'exécution de la peine (cf.
ATF 119 IV 25
consid. 2a p. 27). Pareillement, il respecte l'importante marge de manoeuvre dont jouit l'autorité d'exécution une fois constatée l'existence d'un motif grave. Il n'intervient que si le refus
BGE 136 IV 97 S. 101
opposé au condamné malgré l'existence d'un tel motif constitue un abus du pouvoir d'appréciation, comme en matière de fixation de la peine (cf.
ATF 134 IV 17
consid. 2.1 p. 20).
5.
L'
art. 92 CP
pose implicitement le principe de l'exécution ininterrompue de toutes les peines privatives de liberté et mesures qui entraînent une privation de liberté (YASMINA BENDANI, in Commentaire romand, Code pénal, vol. I, 2009, n° 1 ad
art. 92 CP
; ANDREA BAECHTOLD, in Commentaire bâlois, Strafrecht, vol. I, 2007, n° 2 ad
art. 92 CP
;
le même
, Strafvollzug, 2
e
éd. 2009, p. 93 n° 15). Le fondement de ce principe réside dans le fait que la peine ne peut atteindre ses buts que si elle est subie dans la continuité. Au cours de son exécution, le condamné passe par plusieurs phases successives, allant d'une brève détention cellulaire pour observation jusqu'à la libération conditionnelle. Le cheminement vers la liberté selon un régime progressif, aujourd'hui organisé par les
art. 75 ss CP
et par de nombreuses dispositions concordataires et cantonales, ne se conçoit que si l'exécution est subie d'un seul tenant (MICHEL PERRIN, L'ajournement et l'interruption de la peine, Revue valaisanne de jurisprudence [RVS], 2002 p. 340). L'admission d'un "motif grave", d'une part, et l'interruption de l'exécution en présence de tels motifs, d'autre part, doivent demeurer exceptionnelles.
5.1
Conformément à la jurisprudence (
ATF 106 IV 321
consid. 7a p. 324), l'exécution de la peine ne peut être interrompue que si le condamné se trouve, pour une période indéterminée, ou à tout le moins d'une certaine durée, incapable de subir l'exécution de sa peine pour des motifs très sérieux de santé, qu'il s'agisse de l'exécution ordinaire ou des formes dérogatoires d'exécution prévues à l'
art. 80 CP
. Seuls sont ainsi des motifs pertinents, au regard de la jurisprudence, les risques
médicaux
que la poursuite de l'exécution de la peine ferait courir au condamné.
Il a déjà été jugé que les tendances suicidaires du condamné ne peuvent motiver une interruption de l'exécution de la peine, en tout cas aussi longtemps que l'administration parvient à réduire fortement le risque de suicide, immanent à tout régime pénitentiaire, en limitant efficacement l'accès des détenus aux moyens qui leur permettraient de se donner la mort (
ATF 108 Ia 69
consid. 2d p. 72; arrêts 6B_377/2010 du 25 mai 2010 consid. 2.1; 6B_249/2009 du 26 mai 2009 consid. 2.1; 1P.65/2004 du 17 mai 2004 consid. 5.2). Pour le surplus, on ne saurait dresser une liste exhaustive de motifs médicaux pertinents ou non pertinents. L'
art. 92 CP
ne posant aucune
BGE 136 IV 97 S. 102
exigence à ce sujet, l'
origine
du risque médical invoqué à l'appui d'une demande d'interruption est indifférente. La possibilité d'une grave atteinte est susceptible à elle seule, indépendamment de sa cause, de justifier l'interruption de l'exécution de la peine. Dès lors, si un condamné est déterminé à mener une grève de la faim aussi longtemps qu'il sera détenu, les lésions dont il risque de souffrir, respectivement le risque létal, doivent être pris en compte.
Quant à la
gravité
des motifs médicaux retenus, elle atteint toujours le degré requis pour l'application de l'
art. 92 CP
si elle est telle que la poursuite de l'exécution violerait l'interdiction des peines cruelles, inhumaines ou dégradantes, prévue aux
art. 10 al. 3 Cst.
, 3 CEDH, 7 Pacte ONU II (RS 0.103.2) et dans la Convention des Nations Unies du 10 décembre 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants conclue à New York (RS 0.105). Le motif médical invoqué est également toujours grave si la poursuite de l'exécution met concrètement en danger la vie du condamné. Dans les autres cas, la gravité requise
peut
être atteinte si la poursuite de l'exécution, sans menacer directement la vie du condamné, fait néanmoins courir à celui-ci un risque sérieux pour sa santé. Pour déterminer si un tel degré est atteint, la gravité des motifs retenus ne doit pas s'apprécier de manière abstraite, mais en rapport avec la situation concrète du condamné, et en fonction de l'appui offert par les structures médicales quant aux soins disponibles à l'intérieur du système pénitentiaire, notamment au regard des formes dérogatoires d'exécution prévues par l'
art. 80 CP
(BAECHTOLD, in Commentaire bâlois, op. cit., n° 14 ad
art. 92 CP
; cf. aussi, mutatis mutandis, RETO ANDREA SURBER, Das Recht der Strafvollstreckung, 1998, p. 329 s.). C'est dire que la solution adoptée dans un cas particulier pourra difficilement servir de précédent pour statuer sur une demande d'interruption présentée par un autre condamné. Le principe de l'égalité de traitement commande de traiter de la même manière les situations semblables et de manière différente les situations dissemblables (
ATF 135 V 361
consid. 5.4.1 p. 369 s. et les arrêts cités). L'appréciation de la gravité des motifs médicaux est une décision d'espèce, qui n'autorise pas, en général, de comparaison pertinente au regard de l'égalité de traitement.
Dans le cas présent, au moment où la demande d'interruption litigieuse a été rejetée par la cheffe du département, le recourant menait une grève de la faim depuis une trentaine de jours, voire depuis près d'une centaine de jours si l'on prend en considération sa première
BGE 136 IV 97 S. 103
grève de la faim, antérieure à l'interruption de l'exécution de la peine accordée au mois de mai. Dans ces circonstances, compte tenu des effets de son précédent refus de s'alimenter, le recourant allait selon toute vraisemblance entrer prochainement dans la phase - généralement fixée au quarantième jour de jeûne - où il commencerait à souffrir de graves lésions irréversibles, notamment neurologiques. La péjoration de son état de santé, consécutive à sa grève de la faim, constituait ainsi un motif grave qui justifiait d'examiner si elle devait donner lieu à une interruption de l'exécution de la peine au sens de l'
art. 92 CP
.
5.2
L'existence d'un motif grave étant admise, il reste à examiner si, en refusant d'interrompre l'exécution de la peine, les autorités cantonales ont excédé le pouvoir d'appréciation qui résulte pour elles de la formulation potestative de l'
art. 92 CP
.
Ce pouvoir d'appréciation n'est limité que par la subsidiarité de l'interruption, d'une part, et par le principe de la proportionnalité, d'autre part.
5.2.1
Pour justifier une interruption, l'état de santé du détenu doit être incompatible avec n'importe quelle forme d'exécution de la peine et avec tout aménagement possible dans l'exécution de celle-ci. Ainsi, le traitement médical doit être inefficace ou impossible dans une infirmerie pénitentiaire, un établissement hospitalier ou un foyer. En revanche, si des soins appropriés restent compatibles avec l'exécution de la peine, laquelle peut d'ailleurs être adaptée dans la mesure nécessaire et suivant le but de celle-ci, il n'y a pas lieu d'en interrompre le cours. Tel est notamment le cas lorsque le détenu peut bénéficier d'un placement en clinique, qu'il doit subir une intervention chirurgicale au sein d'un hôpital public, ou encore lorsque les différentes recommandations émises par les médecins peuvent être mises en oeuvre à l'intérieur de la prison. L'application de l'
art. 92 CP
n'intervient donc qu'à titre subsidiaire, lorsque les diverses formes de détention ne suffisent pas (BENDANI, op. cit., n
os
5 ss ad
art. 92 CP
; BAECHTOLD, in Commentaire bâlois, op. cit., n
os
13 ss ad
art. 92 CP
). La cour de céans a d'ailleurs déjà eu l'occasion de le préciser très récemment dans un arrêt 6B_580/2010 du 26 juillet 2010, où elle a confirmé un refus d'interruption opposé à un condamné qui souffrait de diverses affections complexes et relativement graves, mais qui pouvait bénéficier, en cas de péjoration subite, d'une hospitalisation rapide et adéquate dans le cadre de l'exécution de sa peine.
BGE 136 IV 97 S. 104
L'exigence de subsidiarité n'est pas rigide, en ce sens qu'elle doit être nuancée par des critères touchant à la sécurité publique (FRANÇOIS DE ROUGEMONT, Le droit de l'exécution des peines en Suisse romande, 1979, p. 236 s.). Ainsi, lorsqu'un condamné a besoin d'une opération chirurgicale donnée, l'interruption pourra lui être accordée - et il pourra être admis en homme libre à l'hôpital - s'il ne présente aucun risque pour la sécurité publique, ni aucun risque de fuite, alors qu'il ne saurait bénéficier d'une interruption s'il est dangereux ou susceptible de se soustraire à la reprise ultérieure de l'exécution. Si elle est véritablement nécessaire, l'opération doit alors être réalisée dans le quartier cellulaire d'un hôpital spécialisé (cf. DE ROUGEMONT, op. cit., p. 237). A cet égard, l'attitude du condamné, ainsi que la nécessité de sauvegarder la crédibilité du système pénal, ne sont pas sans pertinence. Dès lors, si un condamné mène une grève de la faim à l'appui de revendications auxquelles il ne peut être donné suite, les lésions que la poursuite de l'exécution de la peine est susceptible de lui causer ne peuvent justifier une application de l'
art. 92 CP
que s'il est strictement impossible d'empêcher la survenance de celles-là par un traitement médical administré avec toutes les garanties nécessaires dans l'infirmerie d'une prison ou dans le quartier cellulaire d'un hôpital.
5.2.2
Quant au principe de la proportionnalité, il exige, appliqué en matière de restrictions aux libertés publiques, que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf.
ATF 135 I 169
consid. 5.6 p. 174;
ATF 133 I 110
consid. 7.1 p. 123;
ATF 132 I 49
consid. 7.2 p. 62 et les arrêts cités).
5.2.2.1
L'intérêt public à l'exécution ininterrompue de la peine présente divers aspects. Il faut tenir compte en premier lieu du besoin de protection de la société, qui commande une application restrictive de l'
art. 92 CP
, plus particulièrement lorsque les infractions commises sont graves, les auteurs dangereux et les peines lourdes (
ATF 106 IV 321
consid. 7a p. 324;
ATF 108 Ia 69
consid. 2c p. 72). A la prise en considération de cet impératif sécuritaire s'ajoute le respect de l'effectivité des peines, dans un but de prévention générale et spéciale, pour assumer à la fois le besoin de rééducation ou de
BGE 136 IV 97 S. 105
resocialisation du condamné et la fonction d'expiation de la peine, dans la perspective d'un comportement correct en liberté, tendant à éviter le risque de récidive. À cet égard, l'importance du principe de l'exécution ininterrompue de la peine a déjà été mentionnée comme une condition d'efficacité du régime progressif de détention, vers le retour à la vie en liberté (cf. consid. 5). L'intérêt public englobe également la défense de la crédibilité du système pénitentiaire, parce que l'Etat doit assurer l'exécution des peines conformément à leur but de resocialisation et d'expiation, sans mettre en péril la vie et l'intégrité corporelle, physique et psychique, des détenus. La question se pose singulièrement dans l'hypothèse - rarissime - de grèves de la faim arrivant dans leur phase terminale, parce qu'il n'est guère concevable, dans une société civilisée appliquant un système démocratique trouvant son expression dans l'Etat fondé sur le droit, qu'un détenu meure en prison des suites de son jeûne de protestation. Cette situation ne s'est apparemment jamais produite en Europe, sous réserve de cas très exceptionnels, en particulier de ceux survenus dans le contexte de mouvements indépendantistes présentant certains aspects de guerre civile (cf. infra, consid. 6.1.2). La typologie de l'infraction doit également être observée, pour s'opposer à l'éventuelle interruption d'une peine sanctionnant des infractions graves, révélatrices de la dangerosité de leur auteur, ou susceptibles d'être à nouveau perpétrées, subitement et sans grande préparation, pendant la période d'élargissement provisoire. Tel est en particulier le cas des infractions contre la vie et l'intégrité corporelle, de certaines infractions contre le patrimoine (vols, brigandages), de crimes ou délits contre la liberté et contre l'intégrité sexuelle, ainsi que d'infractions créant un danger collectif, par exemple l'incendie. Enfin, il y a lieu de tenir compte du principe de l'égalité dans la répression, en veillant à ce que la gravité du problème rencontré par le condamné qui obtient une interruption justifie véritablement la différence de traitement dont il bénéficie par rapport aux autres condamnés, qui font l'effort de subir leur peine malgré leurs propres difficultés.
5.2.2.2
A l'opposé, l'intérêt privé du condamné à obtenir une interruption réside dans la prévention des risques que, compte tenu de son état de santé, la poursuite de l'exécution de la peine lui ferait courir. Vu la subsidiarité de l'interruption, cet intérêt ne l'emporte sur l'intérêt public que si le traitement, thérapeutique ou palliatif, ne peut être suivi dans un établissement pénitentiaire ou dans une section hospitalière fermée (cf. BENDANI, op. cit., n
os
5 ss ad
art. 92 CP
; BAECHTOLD, in Commentaire bâlois, op. cit., n° 2 ad
art. 92 CP
).
BGE 136 IV 97 S. 106
5.2.3
La question de la proportionnalité ne se pose que s'il apparaît que l'interruption de l'exécution de la peine est admissible au regard de la subsidiarité. Il convient dès lors d'examiner s'il est possible de remédier au problème médical du recourant d'une manière compatible avec la poursuite de l'exécution de la peine. Dans l'affirmative, le refus des autorités cantonales serait conforme au droit fédéral, indépendamment de toute pesée d'intérêts.
6.
Le jeûne de protestation, ou grève de la faim, illustre un problème de santé classique de médecine pénitentiaire. Selon une récente étude épidémiologique (citée par PATRICK GUILBERT ET AL., Jeûne de protestation, in Médecine, santé et prison, 2006, p. 369 ss, spécialement p. 372), il a touché, au cours de la première moitié des années 1990 à Genève, un nombre très restreint de détenus, savoir 1,3 % des prisonniers consultant le service médical. La durée moyenne du jeûne constatée était de onze jours. Sur les dix-sept cas observés en moyenne par année, deux à cinq ont donné lieu à une hospitalisation. Dans ces cas plus graves, la durée moyenne totale du jeûne était de cinquante-deux jours, et la durée d'hospitalisation, en relation avec ces évènements, de dix-sept jours. Dans tous les cas (avec ou sans hospitalisation), les jeûneurs ont accepté d'interrompre leur action avant la survenance de complications graves, qui se présentent d'habitude après le quarantième jour de jeûne, sans exclure l'apparition d'un risque majeur avant l'échéance de cette période, notamment en cas de co-morbidité ou en raison d'un déficit vitaminique précoce.
Dans ce contexte, le but de la prise en charge médicale est l'arrêt du jeûne avant de risquer des complications médicales, sans pour autant exercer de pressions actives sur le détenu. Il sied d'informer le patient détenu des risques qu'il prend pour sa santé, afin qu'il puisse se déterminer de manière éclairée. En revanche, il ne s'agit ni de faciliter le jeûne de protestation ni de le rendre plus difficile, l'équipe médicosoignante devant offrir une écoute empathique sans parti pris. A l'arrêt du jeûne, la prudence est de rigueur lors de la réalimentation, d'autant plus si la grève de la faim a été prolongée. La période de réalimentation et de convalescence dure souvent plus longtemps que le jeûne lui-même (PATRICK GUILBERT ET AL., op. cit., p. 372, 377 et 378).
Si la prise en charge médicale n'aboutit pas à la cessation du jeûne, l'état de santé du détenu arrive immanquablement à un point critique où peuvent apparaître des lésions irréversibles, aux effets
BGE 136 IV 97 S. 107
graves (p. ex. le syndrome de Wernicke-Korsakoff; sur cette affection, v. arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme en la cause
Tekin Yildiz contre Turquie
du 10 novembre 2005, §17 s.). Se pose alors la question de l'alimentation forcée du patient.
6.1
6.1.1
Le principe de l'alimentation forcée de grévistes de la faim en phase avancée n'a pas été jugé contraire à la CEDH. Selon la jurisprudence des organes institués par la convention, il est vrai que la nutrition forcée d'une personne comporte des aspects dégradants qui, dans certaines circonstances, peuvent violer l'interdiction énoncée à l'
art. 3 CEDH
. Mais, si une personne détenue poursuit une grève de la faim, cela peut inévitablement conduire à un conflit entre le droit à l'intégrité physique de l'individu, d'une part, et l'obligation positive de préserver la santé et la vie des détenus que l'
art. 2 CEDH
fait peser sur les États parties, d'autre part. Ce conflit n'est pas réglé par la convention. C'est à la législation nationale qu'il appartient de le résoudre. Si elle est admise par le droit interne et pratiquée dignement, l'alimentation forcée est compatible avec la convention (cf. décisions de la Commission européenne des droits de l'homme dans les causes
X. contre Allemagne
[requête n° 10565/83] du 9 mai 1984 § 1et
Ilijkov contre Bulgarie
[requête n° 33977/96] du 20 octobre 1997§ 1 ainsi que les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme dans les causes
Herczegfalvy contre Autriche
du 24 septembre 1992, série A n° 244 § 82 p. 26 et
Nevmerjitski contre Ukraine
du 5 avril 2005, § 93 ss).
Sur la manière de résoudre le conflit entre le droit à l'intégrité physique de l'individu, d'une part, et l'obligation positive de préserver la santé et la vie des détenus, d'autre part, la Recommandation n° R (98) 7 du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe du 8 avril 1998, relative aux aspects éthiques et organisationnels des soins de santé en milieu pénitentiaire, ne formule pas de conseil clair et univoque à l'intention des États membres. Cependant, elle n'interdit pas l'alimentation forcée et propose aux législateurs nationaux de faire obligation aux médecins de signaler à "l'autorité compétente" la dégradation rapide de l'état de santé de détenus en grève de la faim (§ 63), ce qui suppose que l'intervention d'une autorité publique est nécessaire pour décider s'il y a lieu ou non de recourir à l'alimentation forcée (en ce sens: FRANZ RIKLIN, Zwangsmassnahmen im Bereich der Gesundheitsfürsorge, in Médecine et détention, 2002, p. 45 ss, spécialement p. 61 s.).
BGE 136 IV 97 S. 108
6.1.2
Une brève comparaison de la législation médico-légale de quelques États membres du Conseil de l'Europe montre qu'en matière d'alimentation forcée, certains pays d'Europe occidentale mettent la liberté individuelle au premier plan, en obligeant les médecins et les autorités à respecter en principe la volonté exprimée par un jeûneur capable de discernement. Mais les solutions divergent sur la position à adopter une fois que le gréviste de la faim se met à courir un risque grave et imminent pour sa santé, voire pour sa vie.
Au Royaume-Uni, le détenu qui entame un jeûne de protestation est informé des risques encourus pour sa santé et sa vie. Il est averti "catégoriquement" qu'on laissera se détériorer sa santé et qu'il s'expose à ce que les médecins n'interviennent que s'il demande leur aide - ce qui sous-entend qu'il est possible qu'il ne reçoive aucune assistance s'il tombe dans le coma. Ce non-interventionnisme a eu pour résultat les décès successifs de dix détenus indépendantistes irlandais, avec des conséquences sociales et politiques graves, concernant notamment la réputation et la crédibilité du système pénitentiaire anglais (cf. GUILBERT ET AL., op. cit., p. 378 ss; ROLAND WINIGER, Hungerstreik und Zwangsernährung, RPS 95/1978 p. 386 ss, spécialement p. 389 s.; RIKLIN, op. cit, p. 61). La même solution est retenue aux Pays-Bas, qui n'ont toutefois pas connu de décès, ni de crise semblable à celle du conflit irlandais (cf. GUILBERT ET AL., op. cit., p. 378 ss).
En Italie, un projet de loi prévoyant l'alimentation forcée des détenus en grève de la faim a été rejeté en 1982 (cf. MASSIMILIANO GIUSEPPE MAFFEI, Lo sciopero della fame della persona detenuta, Rassegna penitenziaria e criminologica, n° 3-2003, p. 15 ss, spécialement n° 31 p. 39). Néanmoins, certaines décisions judiciaires ont refusé de mettre en liberté provisoire des détenus en grève de la faim au motif que les médecins pénitentiaires pourraient, en vertu des art. 33 et 34 de la loi italienne 833/78 du 23 décembre 1978 instituant le service national de santé (istituzione del servizio sanitario nazionale), obtenir du maire de la commune de situation de la prison ou de l'hôpital accueillant le détenu, l'autorisation de soigner celui-ci sans son consentement. D'autres refus de mise en liberté ont été fondés sur le motif qu'il serait possible d'imposer un traitement au détenu en application de l'art. 41 de la loi 354/75 du 26 juillet 1975 régissant l'ordre pénitentiaire et l'exécution des mesures privatives et limitatives de liberté (norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà). La légalité et la
BGE 136 IV 97 S. 109
constitutionnalité de ces décisions sont contestées (MAFFEI, op. cit.; LUCIANO/GRECO, Il trattamento sanitario obbligatorio, Azienda sanitaria provinciale di Vibo Valentia,
http://dsmvibo.altervista.org/simep.htm
).
En France, le gouvernement a inséré, par le décret n° 98-1099 du 8 décembre 1998, un article D.364 dans la partie réglementaire du code de procédure pénale. Aux termes du premier alinéa de cette disposition, "si un détenu se livre à une grève de la faim prolongée, il ne peut être traité sans son consentement, sauf lorsque son état de santé s'altère gravement et seulement sur décision et sous surveillance médicales". Ainsi, l'alimentation forcée est autorisée. Mais il sied de relever que ce texte date d'une époque où il était incontesté que les secours médicaux devaient être apportés aux personnes en péril, c'est-à-dire en danger imminent et constant de mort ou d'atteinte grave à la santé, même si elles refusaient de recevoir des soins. Les médecins qui s'abstenaient de prendre les mesures indiquées s'exposaient alors à une condamnation pénale pour non-assistance à personne en péril (cf. PHILIPPE BONFILS, Entraves aux mesures d'assistance et omission de porter secours, Jurisclasseur pénal, n° 58 ad art. 223-5 à 223-7-1 CP fr.). Or, l'obligation des médecins de porter secours aux personnes en péril malgré le refus de celles-ci paraît aujourd'hui partiellement remise en cause par la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 et, surtout, par la loi n° 2005-370 du 22 avril 2005 sur la fin de vie, qui a modifié l'art. L.1111-4 du code de la santé publique de manière à obliger les médecins à respecter la décision libre, éclairée et réitérée du malade capable de discernement de refuser ou d'interrompre le traitement (art. L.1111-4 al. 2 du code de la santé publique; cf. BONFILS, ibid.). Le code de déontologie médicale a été adapté en conséquence (cf. art. R.4127-36 al. 2 du code de la santé publique). L'art. 1111-4 al. 8 du code de la santé publique réserve toutefois les dispositions particulières relatives au consentement de la personne pour certaines catégories de soins ou d'interventions. Apparemment, la jurisprudence française n'a pas encore eu l'occasion de préciser la portée éventuelle de ces changements législatifs sur l'application de l'art. D.364 du code de procédure pénale.
En Allemagne, le § 101 al. 1 de la loi fédérale du 16 mars 1976 sur l'exécution des peines et mesures privatives de liberté (Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Massregeln der Besserung und Sicherung; StVollzG) a, en traduction libre, la teneur suivante: "les examens et traitements médicaux, ainsi
BGE 136 IV 97 S. 110
que l'alimentation, ne peuvent être imposés de force à un détenu qu'en cas de danger de mort ou de risque sanitaire prépondérant pour lui ou pour un tiers; les mesures doivent pouvoir être raisonnablement imposées aux personnes concernées et ne pas comporter de danger sérieux pour la vie ou la santé du détenu; l'autorité d'exécution des peines n'est pas obligée d'intervenir tant qu'elle peut admettre que le condamné se détermine librement". Cette disposition permet ainsi, lorsque certaines conditions sont remplies (sur celles-ci, cf.HANS GILGER, in Die Strafprozessordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz, Löwe-Rosenberg [éd.], 26
e
éd. 2007, n
os
193 ss ad § 119 StPO all. p. 288 ss), de nourrir de force un détenu gréviste de la faim.
En Espagne, il a été jugé que la constitution oblige les autorités et les médecins à ordonner ou mettre en oeuvre l'alimentation forcée des détenus grévistes de la faim en danger de mort (arrêt du Tribunal constitucional 120/1990 du 27 juin 1990, disponible sur le site officiel du gouvernement espagnol, à l'adresse:
http://www.boe.es
, sous bases de datos, jurisprudencia constitucional; pour un résumé et un commentaire en français: v. SHARON RODRIGUEZ DE CASTRO RINCÓN, Fermer la bouche pour se faire écouter? La grève de la faim dans les prisons espagnoles, in Mélanges Pierre Widmer, 2003, p. 383 ss).
6.2
En Suisse, les Chambres fédérales ne se sont jamais saisies de la question et aucune norme fédérale ne détermine quel comportement les autorités d'exécution des peines doivent adopter en cas de grève de la faim d'un condamné. Cette question entre ainsi dans la compétence des cantons, avec les autres questions concernant l'exécution.
6.2.1
Peu de cantons ont légiféré. Seuls ceux de Berne et de Neuchâtel ont introduit dans leurs lois formelles sur l'exécution des peines des dispositions qui se réfèrent expressément à l'hypothèse d'une grève de la faim. L'art. 61 de la loi bernoise du 25 juin 2003 sur l'exécution des peines et mesures (RSB 341.1), en effet, prescrit ce qui suit: "En cas de grève de la faim, la direction de l'établissement peut ordonner une alimentation forcée sous la conduite et avec la participation d'un médecin, pour autant que la personne concernée soit en danger de mort ou coure un danger grave; la mesure doit pouvoir être raisonnablement exigée des personnes concernées et elle ne doit pas entraîner de danger grave pour la vie et la santé de la personne détenue (al. 1); aussi longtemps qu'il est possible d'admettre que la personne concernée agit selon son libre choix,
BGE 136 IV 97 S. 111
l'établissement d'exécution n'intervient pas (al. 2)". Les trois premiers alinéas de l'art. 68 de la loi neuchâteloise du 3 octobre 2007 sur l'exécution des peines privatives de liberté et des mesures pour les personnes adultes (RSN 351.0) reprennent presque mot pour mot l'art. 61 al. 1 et 2 de la loi bernoise, lequel semble du reste directement inspiré du § 101 al. 1 StVollzG. L'art. 68 al. 4 de la loi neuchâteloise ajoute toutefois que l'établissement doit respecter les directives anticipées qui lui ont été remises. Les législations de ces deux cantons admettent donc, quoique restrictivement, l'alimentation forcée.
Le § 23 al. 1 let. a de la loi zurichoise du 19 juin 2006 sur le droit pénal cantonal et l'exécution des peines (Straf- und Justizvollzugsgesetz, StJVG; LS 331) autorise l'emploi de la contrainte directe, notamment pour protéger un détenu d'un grave danger. Cette disposition permet ainsi aux autorités d'exécution des peines d'ordonner l'alimentation forcée lorsque le gréviste de la faim commence à courir un risque sérieux pour sa santé.
En Valais, l'éventualité d'une grève de la faim n'est envisagée que dans un texte de niveau réglementaire (art. 49 al. 4 du règlement du 10 décembre 1993 sur les établissements de détention du canton du Valais; RS/VS 340.200). Cette disposition énonce que, lorsqu'un détenu fait la grève de la faim, la direction prend contact avec le médecin et agit selon les principes dictés par la conscience universelle et la morale traditionnelle. Il est difficile d'en déduire des conclusions précises.
6.2.2
Dans les années 1960-1970, la doctrine n'estimait pas nécessaire que la question soit réglée par une loi spéciale. Ainsi, se fondant sur la répression du crime d'exposition (
art. 127 CP
), JEAN SCHNETZLER a soutenu que les médecins des hôpitaux publics pouvaient agir contre le gré du patient dans les cas d'urgence, si leur intervention présentait un minimum de risques, ne causait pas de souffrances notables et permettait de compter avec un maximum de certitude sur une amélioration notable de la santé du patient (JEAN SCHNETZLER, L'intervention pratiquée contre le gré du patient par les médecins d'un établissement hospitalier public, RDAF 1967 p. 61, spécialement p. 72 s.). Les détenus en grève de la faim pouvaient ainsi être alimentés de force, sans qu'il y ait besoin d'une base légale spécifique.
Critiquant les expériences faites en Allemagne en application du § 101 al. 1 StVollzG, WINIGER (op. cit.) s'est déclaré hostile, pour des
BGE 136 IV 97 S. 112
motifs juridique et politique, à l'idée que le législateur cantonal ou fédéral autorise la nutrition forcée d'un détenu arrivant à l'extrême limite d'une grève de la faim. Il motivait cet avis en faisant valoir, sur le plan juridique, que les intervenants du système pénitentiaire n'occupaient pas une position de garants envers le gréviste de la faim, même si des conceptions morales, éthiques ou religieuses pouvaient impliquer un devoir d'assistance (WINIGER, op. cit., p. 403). Ensuite, d'un point de vue politique (rechtspolitische Überlegungen), il voyait une incohérence, pour ne pas dire une contradiction, dans le fait d'obliger l'Etat à apporter une assistance à un détenu qui en contestait l'autorité (WINIGER, op. cit., p. 408). L'auteur préconisait, en définitive, de pratiquer la méthode anglaise sans base légale nouvelle.
De nos jours, en revanche, la doctrine appelle de ses voeux une réglementation uniforme au plan suisse, soit par la conclusion d'un concordat intercantonal, soit par l'adoption d'une loi fédérale (cf. RIKLIN, op. cit., p. 64; BENJAMIN F. BRÄGGER, Zwangsernährung im Strafvollzug, Jusletter du 16 août 2010, ch. 5).
En l'absence de loi, une auteure (BRIGITTE TAG, Ein Blick auf die Gefängnismedizin, in Versicherungsbranche im Wandel, 2009, p. 468 s.) suggère de se rapporter en principe aux directives médico-éthiques de l'Académie Suisse des Sciences Médicales (ci-après: ASSM) du 28 novembre 2002 relatives à l'exercice de la médecine auprès des personnes détenues. Toutefois, comme cette auteure l'indique du reste elle-même en parlant à leur sujet de "soft law", les directives de l'ASSM, règles établies par une fondation qui n'exerce pas de puissance publique, n'ont pas force de loi. Elles ne constituent en principe qu'une source matérielle du droit, en ce sens qu'il peut être opportun que le Parlement s'en inspire, ou au moins en tienne compte, lorsqu'il légifère sur une question médicale. Mais elles ne créent pas par elles-mêmes de véritables normes juridiques. Elles ne peuvent le faire qu'indirectement, si et dans la mesure où un acte adopté par une autorité publique habilitée à légiférer les déclare expressément applicables pour résoudre une question donnée ou renvoie implicitement à certaines de leurs dispositions. Ainsi, en tant qu'elles prescrivent de prendre diverses précautions, elles appartiennent assurément à la catégorie des règles de sécurité privées dont la valeur est généralement reconnue par les praticiens. Dès lors, en vertu d'un renvoi implicite des
art. 12 CP
et 41 CO à cette catégorie de règles de sécurité, les directives peuvent servir à déterminer le
BGE 136 IV 97 S. 113
contenu du devoir de prudence ou de diligence dans un procès pénal ou en responsabilité civile. Mais en cas de divergence entre une règle de droit et l'éthique médicale telle qu'elle est conçue par les directives, les médecins ne peuvent exciper de ces dernières pour se soustraire à l'accomplissement de leur obligation juridique. Partant, les directives de l'ASSM ne sauraient empêcher les autorités cantonales d'ordonner l'alimentation forcée du recourant, ni dispenser les médecins requis d'y procéder, si les conditions juridiques d'une telle mesure sont remplies.
6.3
La liberté d'expression, garantie à l'
art. 16 al. 2 Cst.
, protège tous les moyens propres à établir la communication, y compris le geste et l'adoption de comportements symboliques (GIOVANNI BIAGGINI, BV: Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [...], 2007, n° 7 p. 146; AUBERT/MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003, n° 8 p. 153). Elle englobe dès lors aussi les jeûnes de protestation ou grèves de la faim, qui sont des comportements volontaires et revendicateurs par lesquels les intéressés demandent une amélioration de leurs conditions de détention ou une intervention dans leur procédure judiciaire pénale. Par ailleurs, la liberté personnelle garantie à l'
art. 10 al. 2 Cst.
comprend le droit au respect de l'intégrité physique. Il est incontesté que l'alimentation forcée, qui peut en outre être très invasive (MAFFEI, op. cit. p. 18 s.), porte atteinte à cette intégrité. Or, ni la condamnation pénale, ni l'exécution de la peine dans un établissement pénitentiaire, n'ôtent aux personnes qui purgent une peine privative de liberté leurs droits fondamentaux (cf.
ATF 119 Ia 71
consid. 3b-c p. 73 ss; DOMINIQUE FAVRE, in Commentaire romand, Code pénal, vol. I, 2009, n° 24 ad
art. 91 CP
). L'alimentation forcée d'un détenu en grève de la faim peut dès lors s'analyser à la fois comme une restriction à la liberté d'expression et comme une restriction à la liberté personnelle de l'intéressé.
6.3.1
La liberté d'expression et la liberté personnelle peuvent être limitées aux conditions prévues à l'
art. 36 Cst.
Aux termes de cette disposition, toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les atteintes graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1); toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2 ); toute restriction d'un droit fondamental doit être
BGE 136 IV 97 S. 114
proportionnée au but visé (al. 3); l'essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).
En vertu de l'
art. 36 al. 1 2
e
phrase Cst., la faculté d'imposer un traitement médical à un patient ne peut découler que d'une loi, au sens formel (
ATF 136 V 117
consid. 4.2.2.1 p. 126;
ATF 126 I 112
consid. 3c p. 116 s. et les références). Il convient toutefois de relever que la 3
e
phrase de l'
art. 36 al. 1 Cst.
déroge aux deux phrases qui la précèdent. Reprenant la clause générale de police que la jurisprudence avait admise sous la Constitution fédérale de 1874, elle instaure donc une exception constitutionnelle à l'exigence d'une base légale même dans les cas où celle-ci devrait se trouver dans une loi au sens formel (AUBERT/MAHON, op. cit., n° 10 ad
art. 36 Cst.
p. 325). Ainsi, en vertu de l'
art. 36 al. 1 3
e
phrase Cst., le pouvoir exécutif, voire judiciaire, est autorisé à restreindre sans base légale un droit fondamental pour écarter un danger grave, direct et imminent, menaçant un intérêt public important, s'il apparaît que son intervention est urgente (en ce sens qu'il y a lieu d'agir dans un délai qui ne permettrait objectivement pas la création d'une base légale) et que les moyens prévus par les lois en vigueur ne suffisent pas (cf.
ATF 121 I 22
consid. 4b/aa p. 27 s. et les références). Il n'est pas nécessaire que les mesures prises soient générales ou collectives. La clause générale de police permet notamment de restreindre les droits fondamentaux d'un individu particulier, par exemple d'imposer un traitement médical à une personne déterminée (cf.
ATF 126 I 112
).
Lorsqu'une autorité limite les droits constitutionnels en se fondant sur la clause générale de police, les conditions posées par les al. 2 à 4 de l'
art. 36 Cst.
doivent également être satisfaites: la restriction doit respecter le principe de la proportionnalité et elle ne peut porter atteinte au noyau intangible du droit fondamental, ni à un droit qui ne peut être restreint, tel le droit à ne pas être soumis à une peine ou à un traitement cruel, inhumain ou dégradant (FAVRE, op. cit., n° 24 ad
art. 91 CP
).
6.3.2
Selon une formule introduite pour la première fois dans la jurisprudence du Tribunal fédéral par l'
ATF 121 I 22
(consid. 4b p. 28), il serait en outre nécessaire que la situation soit "atypique et imprévisible". Cependant, cette exigence est critiquée par la doctrine (MÜLLER/JENNY, Die polizeiliche Generalklausel - Ein Institut mit Reformbedarf, Sécurité&Droit 2008, p. 4 ss; PIERRE TSCHANNEN ET AL., Allgemeines Verwaltungsrecht, 3
e
éd. 2009, pp. 517 et 519; KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2007, p. 95 s.). Et dans un arrêt récent
BGE 136 IV 97 S. 115
(arrêt 2C_166/2009 du 30 novembre 2009 consid. 2.3.2.1, in ZBl 2010 p. 469; Pra 2010 n° 83 p. 597), la II
e
Cour de droit public du Tribunal fédéral a considéré que, dans les cas où est menacée l'intégrité corporelle des tiers, le pouvoir exécutif peut se fonder sur la clause générale de police même si la situation n'est pas atypique et imprévisible, en tout cas parce que l'Etat a, en la matière, une obligation d'agir (cf. ZÜND/ERRASS, Die polizeiliche Generalklausel, article à paraître prochainement dans la RJB 2011; v. aussi, dans le même sens, arrêt du Tribunal administratif fédéral B-1092/2009 du 5 janvier 2010 consid. 12.1 in fine, in ZBl 2010 p. 451 ss)
.
L'exigence d'une situation "atypique et imprévisible" a pour but de rappeler qu'il est exclu de faire appel à la clause générale de police lorsque le législateur s'est abstenu de légiférer alors qu'il avait connaissance du problème (cf.
ATF 121 I 22
consid. 4b/aa p. 28). Elle tend donc à empêcher que, par le recours à la clause générale de police, le gouvernement, l'administration et les tribunaux ne s'arrogent des pouvoirs qu'en ne légiférant pas, le Parlement n'avait précisément pas voulu leur accorder. Or, de ce point de vue, on ne saurait assimiler l'hypothèse dans laquelle les parlementaires décident de ne pas légiférer parce qu'ils considèrent que les textes en vigueur suffisent, à celle où ils renoncent à édicter des normes parce qu'ils prévoient que le problème, quoiqu'existant en théorie, ne se posera pas dans la réalité des faits. Dans ce dernier cas, rien n'empêche le pouvoir exécutif, ou judiciaire, de prendre des mesures sur la base de l'
art. 36 al. 1 3
e
phrase Cst. si toutes les autres conditions d'application de la clause générale de police sont remplies.
Il est certes vrai que le jeûne de protestation est un problème bien connu de médecine pénitentiaire. Mais l'absence, au niveau fédéral et dans la plupart des cantons, de toute règle légale indiquant aux autorités d'exécution des peines comment réagir lorsqu'un détenu se livre à une grève de la faim prolongée, ne peut s'expliquer autrement que par le fait que, dans un pays qui n'est confronté ni à une contestation politique radicale ni à des revendications sécessionnistes, l'on est parti de l'idée qu'une solution allait de toute façon être trouvée avant que l'état de santé de l'intéressé ne devienne critique. A ce jour, cette prévision n'a été démentie qu'une seule fois, par la détermination extraordinaire du recourant. Le pouvoir exécutif peut dès lors ordonner l'alimentation forcée d'un détenu en grève de la faim directement sur la base de la clause générale de police, si cette restriction au droit d'expression et à la liberté personnelle sert à
BGE 136 IV 97 S. 116
préserver de manière proportionnée un intérêt public important d'une atteinte grave et impossible à détourner autrement.
6.3.3
Un intérêt public important commande l'exécution ininterrompue des condamnations pénales. Une peine fragmentée selon le bon vouloir du condamné n'atteint pas le but de la sanction pénale, ou le fait plus difficilement. Elle peut même, selon la dangerosité du condamné, faire peser une menace sur la société. Pour la crédibilité de la justice pénale, il importe aussi de maintenir l'égalité dans la répression. Les menaces de sanction pénale contenues dans les lois ne seraient plus aussi dissuasives et l'équité des sanctions pénales serait remise en cause, si les autorités d'exécution se mettaient à accorder des interruptions à certains détenus pour la seule raison qu'ils se sont montrés très déterminés dans leur refus de subir leur peine.
D'un autre côté, le devoir de l'Etat de préserver la vie des personnes détenues, découlant de l'
art. 2 CEDH
, l'oblige à tout mettre en oeuvre pour les empêcher de se suicider et, en cas de tentative, à leur porter secours (cf. supra, consid. 6.1.1). Il en va de même si un détenu refuse de s'alimenter.
Par conséquent, il existe un intérêt public important à ce que les possibilités d'action offertes à l'autorité d'exécution des peines, confrontée à la grève de la faim d'un détenu qui demande à être libéré, ne se limitent pas à la seule alternative d'élargir l'intéressé ou de le laisser mourir, mais qu'il soit aussi possible d'ordonner que le détenu soit nourri de force dès qu'il commence à courir le risque de souffrir de lésions graves et irréversibles. Sinon, l'autorité devra soit porter atteinte à la crédibilité et à l'équité de la justice pénale, soit renoncer à la primauté de la vie sur la mort.
Dans ces conditions, l'alimentation forcée ne porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté d'expression et à la liberté personnelle du détenu et elle ne viole pas l'interdiction des traitements inhumains ou dégradants si elle est pratiquée dignement et conformément aux règles de l'art médical (cf. supra, consid. 6.1.1).
6.3.4
En l'espèce, lorsque la cheffe du département a statué, rien ne l'empêchait de retenir que le risque d'atteinte grave à la santé du recourant pourrait être écarté, le moment venu, par le recours à l'alimentation forcée, mesure compatible avec la poursuite de l'exécution de la peine. Elle n'a dès lors pas violé le droit fédéral en refusant l'interruption sollicitée. Le recours, mal fondé, doit être rejeté.


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
115 Ia 370
57. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 29. November 1989 i.S. A. gegen Verwaltungsgericht des Kantons Bern (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 22ter und 31 BV
; Art. 75 Abs. 4 Bauordnung der Stadt Bern (BO); Schutz der Berner Altstadtsilhouette; öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit.
1. Kognition des Bundesgerichts bei der Interessenabwägung (E. 3) und Verhältnismässigkeit (E. 4).
2. Die Anwendung einer Vorschrift zum Schutze der Altstadt kann im Einzelfall zu einer Reduktion des nach der Zonenordnung zulässigen Bauvolumens führen, doch sind die Behörden verpflichtet, einem Bauherrn innert nützlicher Frist mitzuteilen, welches Ausmass sie mit dem Altstadtschutz vereinbar erachten. Die Anwendung städtebaulich-ästhetischer Schutzvorschriften darf im übrigen nicht zur Folge haben, dass das zonengemässe Nutzungsmass für ein Quartier oder ein Baugeviert generell ausser Kraft gesetzt wird (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 370
BGE 115 Ia 370 S. 370
Die Altstadt von Bern liegt auf einer Geländekuppe, die auf drei Seiten von der Aare umflossen wird. Auf der Südseite, wo
BGE 115 Ia 370 S. 371
die Geländekuppe flach gegen das Aareufer ausläuft, befindet sich das Gebiet der Matte. Der südlichste Teil ist das "Inseli". Im Bauklassenplan der Stadt Bern vom Jahre 1955 lag das "Inseli" im Industriegebiet der Matte. Der heute gültige Bauklassenplan vom 31. Dezember 1984 weist es dem Gewerbegebiet zu.
A. führt seit 1961 auf dem "Inseli" einen Metallbaubetrieb. Am 15. Juni 1984 reichte er ein Baugesuch für die Aufstockung der Werkhalle um zwei Geschosse für Büro- und Gewerberäume, das Erstellen von Autoabstellplätzen sowie den Anbau eines Treppenhauses und eines Autoliftes ein. Gegen das Baugesuch erhob unter anderem der Berner Heimatschutz Einsprache mit der Begründung, durch die Aufstockung werde der Ausblick von Standorten auf dem auf der andern Seite der Aare führenden Uferweg (in den sogenannten Englischen Anlagen) auf markante Teile der Altstadt im Bereich der Junkerngasse bis auf Dachfirsthöhe abgedeckt. Der Regierungsstatthalter I von Bern wies die Einsprache ab.
Die Baudirektion des Kantons Bern, an welche A. den Entscheid weiterzog, holte einen Bericht der Kantonalen Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder ein. Sie wies die Beschwerde ab, wobei sie sich auf die Schutzbestimmungen der Bauordnung der Stadt Bern stützte. Der Anblick der Südfront der untern Altstadt würde durch das Bauvorhaben namentlich vom Uferweg der Englischen Anlagen schwer beeinträchtigt.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies eine hiegegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ebenfalls ab. Zur Begründung führte es aus, Art. 75 Abs. 3 und 4 und Art. 92 Abs. 1 und 98 Abs. 1 der Bauordnung der Stadt Bern vom 22. März 1979 (BO) stellten eine genügende gesetzliche Grundlage für einen Bauabschlag dar, insbesondere sei für die Beurteilung des Aufstockungsvorhabens Art. 75 Abs. 4 BO entscheidend, wonach Neu- und Umbauten die Altstadtsilhouette nicht beeinträchtigen dürften; Ausnahmen, die eine grössere Geschosszahl oder Gebäudehöhe beanspruchten, seien unzulässig. Die Eigentumsbeschränkung liege zudem im öffentlichen Interesse und erweise sich als verhältnismässig.
A. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von
Art. 4, 22ter und 31 BV
und beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. Oktober 1988 sei aufzuheben und die kantonalen Behörden seien anzuweisen, die nachgesuchte Baubewilligung zu erteilen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
BGE 115 Ia 370 S. 372
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
(Das Bundesgericht bejaht das Vorliegen einer genügenden gesetzlichen Grundlage.)
3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, sein privates Interesse an der Realisierung des Bauvorhabens überwiege im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse am Schutz der Altstadtsilhouette.
Die Frage, ob ein Grundrechtseingriff, der sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützt, durch ein öffentliches Interesse gedeckt ist und ob dieses die privaten Interessen überwiege, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei (
BGE 115 Ia 30
;
BGE 114 Ia 117
, 243, je mit Hinweisen). Doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen (
BGE 114 Ia 117
, 338, je mit Hinweisen). Diese Zurückhaltung ist insbesondere auf dem Gebiet des Denkmalschutzes geboten, da diese Aufgabe in erster Linie Sache der Kantone ist (
BGE 115 Ia 30
;
BGE 109 Ia 259
E. 4; vgl. auch
BGE 115 Ia 118
E. d). Die erwähnte Kognitionsbeschränkung gilt auch dann, wenn das Bundesgericht, wie vorliegend, einen Augenschein durchgeführt hat. Eine solche einmalige Besichtigung verschafft ihm nicht unbedingt die vertieften Kenntnisse, welche die kantonalen Behörden besitzen (FRANCESCO BERTOSSA, Der Beurteilungsspielraum, Diss. Bern 1984, S. 86). Vor allem aber ist die Zurückhaltung in der besonderen Funktion des Bundesgerichts als Verfassungsgericht begründet. Oft sind verschiedene Lösungen eines Problems mit der Verfassung vereinbar, weshalb den Kantonen genügend Raum gelassen werden soll, die ihnen am besten entsprechende Regelung zu treffen. Die Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit spielt auch im Kontext des Förderalismus eine Rolle: Dem Bundesgericht ist erlaubt, zum Ausgleich starker Zentralisierung bewusst nach Wegen zu suchen, kantonale Autonomie zu schonen, solange zentrale Grundsrechtspositionen dadurch nicht verletzt werden (WALTER KÄLIN, Verfassungsgerichtsbarkeit in der Demokratie, Bern 1987, S. 200).
Bei der Prüfung des öffentlichen Interesses ist in erster Linie die Bedeutung von Art. 75 Abs. 4 BO zu berücksichtigen. Diese Vorschrift verbietet eine Beeinträchtigung der Altstadtsilhouette durch Neu- und Umbauten. Satz 2 dieser Bestimmung ist die logische Konsequenz des Beeinträchtigungsverbotes; wird die
BGE 115 Ia 370 S. 373
Altstadtsilhouette von einem Neu- oder Umbau tangiert, so soll nicht noch über eine nach der Bauordnung mögliche Ausnahmebewilligung für eine grössere Geschosszahl oder Gebäudehöhe diskutiert werden. Solche Ausnahmen sind unzulässig. Wird aber zonenkonform gebaut, ist das Bauvorhaben allein nach Satz 1 von Art. 75 Abs. 4 zu prüfen, nämlich danach, ob es die Altstadtsilhouette beeinträchtigt. Im Gegensatz zu einem Verunstaltungsverbot, welches eine Bauverweigerung nur rechtfertigen könnte, wenn eine eigentliche Verunstaltung bewirkt würde, erlaubt der Begriff der "Beeinträchtigung" die Anwendung eines strengeren Massstabes. Verlangt wird nicht eine erhebliche Störung nach dem Massstab von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingültigkeit (
BGE 114 Ia 345
;
BGE 82 I 108
), sondern es genügt vielmehr bereits eine klar erkennbare Störung eines wertvollen Stadt- oder Landschaftsbildes, um ein Bauvorhaben zu verbieten (
BGE 101 Ia 219
E. 5a). Freilich hat auch in diesem Fall eine strenge Prüfung mit sorgfältiger Interessenabwägung im Blick auf den Schutzzweck und das Schutzobjekt zu erfolgen (
BGE 101 Ia 221
E. 6a).
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegen Grundrechtsbeschränkungen, die dem Schutz von Baudenkmälern dienen, ganz allgemein im öffentlichen Interesse (
BGE 109 Ia 259
E. 5a mit Hinweisen). Auch in der Lehre wird das öffentliche Interesse an Denkmalschutzmassnahmen allgemein bejaht (Hinweis in
BGE 109 Ia 259
E. 5a). Das Schutzinteresse gilt nicht nur einem einzelnen Objekt, sondern darüber hinaus auch einem Ensemble von Bauten und dessen näheren Umgebung (
BGE 109 Ia 185
; Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juli 1986 in ZBl. 88/1987 S. 541 f.). Damit ist allerdings die Frage noch nicht beantwortet, wie weit das öffentliche Interesse reicht bzw. welche Objekte Schutz verdienen und in welchem Ausmasse. Das öffentliche Interesse, die Berner Altstadt - die in das Verzeichnis der Weltkulturgüter der UNESCO aufgenommen wurde - vor Beeinträchtigungen zu schützen, wird vom Beschwerdeführer dem Grundsatz nach nicht in Abrede gestellt. Indessen ist zu prüfen, ob dieses an sich unbestrittene öffentliche Interesse bei Würdigung der konkreten Umstände des vorliegenden Falles eine genügende Grundlage für einen Bauabschlag ist.
b) Das Verwaltungsgericht führt in seinem Entscheid aus, die Beeinträchtigung der Altsstadtsilhouette ergebe sich zwar nur von einigen wenigen Standorten auf dem Uferweg der Englischen Anlagen aus. Doch würden diese Standorte wegen der dort fehlenden
BGE 115 Ia 370 S. 374
Uferbestockung geradezu zum Verweilen und Betrachten anregen. Der hier noch mögliche freie Blick auf die Südfront der Junkerngasse würde mit dem vorgesehenen Umbau beinahe gänzlich zunichte gemacht und der Allgemeinheit damit eine fast einzigartige Teilansicht der Altstadt entzogen. Deshalb sei es belanglos, ob dieser Durchblick von eher kleinem touristischen Interesse sei und ob der Uferweg auch von Einheimischen nur schwach frequentiert werde.
Der Augenschein hat gezeigt, dass die geplante Aufstockung des Gebäudes des Beschwerdeführers den Blick auf die Oberstadt von den vom Verwaltungsgericht genannten Standorten aus teilweise verbauen würde. Damit ginge die beim heutigen Ausblick auf das "Inseli" klar erfassbare Trennung zwischen der vornehmen Oberstadt (Junkerngasse bis Münster) und dem Gewerbeviertel der Matte verloren. Insbesondere stellt sich heute die Altstadt in dem in Frage stehenden Bereich als geschlossene Häuserzeile dar. Diese Einheit würde durch das Bauvorhaben unterbrochen. Es ergibt sich somit, dass das vorliegende Projekt, zumindest von gewissen Standorten aus gesehen, die Altstadtsilhouette beinträchtigen würde.
Der Beschwerdeführer bestreitet diese Feststellungen nicht grundsätzlich, wendet aber ein, da der Uferweg touristisch bedeutungslos sei und der Durchblick lediglich an einigen wenigen Standorten beeinträchtigt würde, bestehe kein nennenswertes Interesse am Aufstockungsverbot. Er macht damit geltend, im vorliegenden Fall könne das öffentliche Interesse den Bauabschlag nicht rechtfertigen, da die Störung nur unbedeutend sei. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist es indessen unerheblich, ob die Beeinträchtigung der Altstadtsilhouette nur von wenigen Standorten aus wahrgenommen werden könnte. Ganz abgesehen davon, dass sich - wie das Verwaltungsgericht zu Recht festhält - gerade von diesen Orten aus heute ein offener Ausblick auf die Südfront der unteren Altstadt bietet, ist der in Frage stehende Schutz der Altstadt, die ein Kulturgut von europäischem Rang darstellt, stark zu gewichten. Es besteht ein grosses öffentliches Interesse daran, Beeinträchtigungen des Ortsbildes der Berner Altstadt wenn immer möglich zu vermeiden. Hinzu kommt, dass die Behörden bei der Anwendung von Art. 75 Abs. 4 BO, wie dargelegt, einen strengen Massstab anwenden dürfen, der auf alle Fälle strenger sein darf, als bei der Prüfung eines Verunstaltungsverbotes. Es reicht, wenn ein Vorhaben wie hier zu einer klar
BGE 115 Ia 370 S. 375
erkennbaren Störung des geschützten Ortsbildes führt. Angesichts der vom Bundesgericht geübten Zurückhaltung erscheint jedenfalls die Schlussfolgerung der kantonalen Behörden, das öffentliche Interesse an der Erhaltung der Altstadtsilhouette sei trotz der an sich geringen Beeinträchtigung gegeben, durchaus haltbar. Daran können auch die übrigen Einwendungen des Beschwerdeführers nichts ändern.
c) Diesem öffentlichen Interesse sind die privaten Interessen des Beschwerdeführers an der Realisierung seines Bauvorhabens entgegenzustellen. Dabei ist zu beachten, dass der bestehende Gewerbebau um zwei Geschosse aufgestockt werden soll. Damit sollen im ersten Obergeschoss 190 m2 Gewerbefläche und 110 m2 Bürofläche sowie im zweiten Obergeschoss ca. 300 m2 Gewerbefläche, ein Atelier und ein Lagerraum von je rund 45 m2 sowie eine Einstellhalle für zehn Personenwagen gewonnen werden. Nach den Angaben des Beschwerdeführers sind ca. 10% der Bürofläche zur Vermietung vorgesehen. An der Augenscheinsverhandlung wurde festgestellt, dass auf die Autoabstellplätze gegen Entrichtung einer entsprechenden Ablösungssumme verzichtet werden könnte, doch möchte der Beschwerdeführer in diesem Fall den fraglichen Raum als Lager benützen. Diese Absicht ist zwar begreiflich, jedoch nicht überzeugend, wenn gesagt wird, eine Expansion des Betriebes sei nicht geplant. Die projektierte Einstellhalle sowie die vorgesehene Fläche von Büroraum, die vermietet werden soll, zeigen, dass nicht alle geplanten Nutzflächen aus betrieblicher Sicht dringend erforderlich sind, erklärte doch der Beschwerdeführer anlässlich des von der Baudirektion durchgeführten Augenscheins, die Hälfte der Aufstockung werde sofort von der Firma benötigt, im übrigen müsse man beim Bauen auch in die Zukunft planen und gewisse Reserven einkalkulieren. Unter diesen Umständen durften die kantonalen Behörden folgern, die privaten Interessen des Beschwerdeführers könnten das erhebliche öffentliche Interesse nicht überwiegen. Zumindest ist diese Schlussfolgerung im Hinblick auf die erwähnte zurückhaltende Prüfung des Bundesgerichts nicht zu beanstanden. Das heute zur Diskussion stehende Projekt, welches eine Erweiterung vorsieht, die über das betrieblich Notwendige hinaus geht, lässt es zu, bei der Abwägung aller auf dem Spiele stehenden Interessen dem öffentlichen Interesse mehr Gewicht beizumessen.
4.
Weiter rügt der Beschwerdeführer, der Bauabschlag verletze das Prinzip der Verhältnismässigkeit.
BGE 115 Ia 370 S. 376
a) Damit eine Grundrechtsbeschränkung vor der Eigentumsgarantie und der Handels- und Gewerbefreiheit standhält, muss nicht nur der damit angestrebte Zweck im öffentlichen Interesse liegen; nach der Rechtsprechung verlangt zudem der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass die Beschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich ist und dass das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht (
BGE 115 Ia 31
mit Hinweisen).
b) Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, da die kommunalen Ästhetikvorschriften verfassungskonform seien, bleibe nach seiner Rechtsprechung im konkreten Anwendungsfall kein Platz mehr für eine nochmalige Prüfung der Verhältnismässigkeit. Ob diese Auffassung haltbar sei, braucht nicht untersucht zu werden, da das Verwaltungsgericht die Verhältnismässigkeit in einer zusätzlichen Erwägung geprüft hat. Es kommt dort zum Schluss, es sei nicht ersichtlich, mit welchen milderen Vorkehren das Aufstockungsprojekt mit dem Ortsbildschutz in Übereinstimmung gebracht werden könnte. Da der Beschwerdeführer im Verfahren vor der Baudirektion auf die Einreichung einer Projektänderung verzichtet habe, verbleibe als einzige zwecktaugliche Schutzmassnahme der Bauabschlag.
Der Beschwerdeführer bringt in diesem Zusammenhang vor, sein privates Interesse an der Aufstockung zur Beseitigung der akuten Raumnot sei offensichtlich und schwerwiegend. Es müsse als eine krasse Unverhältnismässigkeit bezeichnet werden, wegen eines Durchblicks von einigen wenigen Punkten eines kaum begangenen und touristisch bedeutungslosen Uferweges eine betrieblich absolut notwendige, nach den baupolizeilichen Vorschriften hinsichtlich Gebäudehöhe und Geschosszahl zulässige Aufstockung zu verbieten.
Wie oben dargelegt, erweist sich die von den kantonalen Behörden vorgenommene Interessenabwägung durchaus als haltbar, weshalb der Beschwerdeführer daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten kann. Ebenso geht aus diesen Erwägungen hervor, dass die Altstadtsilhouette durch das Bauvorhaben beeinträchtigt wird. Da es einzig um das vom Beschwerdeführer ausgearbeitete Projekt geht, sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Verhältnismässigkeit des Bauabschlages nicht zu beanstanden.
5.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass der von den kantonalen Behörden verfügte Bauabschlag für das zur
BGE 115 Ia 370 S. 377
Diskussion stehende Bauvorhaben weder die Eigentumsgarantie noch die Handels- und Gewerbefreiheit verletzt. Eine andere Frage ist dagegen, ob allenfalls ein abgeändertes Vorhaben, beispielsweise die Aufstockung um nur ein Geschoss, ebenfalls verweigert werden könnte. Dies braucht hier indessen nicht entschieden zu werden. Immerhin sei bemerkt, dass dadurch nach den aktenmässigen Angaben eine Mehrnutzung von mindestens 300 m2 gewonnen werden könnte, womit gegenüber der heutigen Lage zweifellos eine Betriebsrationalisierung möglich wäre. In rechtlicher Hinsicht unbefriedigend ist der Konflikt zwischen der zonenmässig möglichen Nutzung (Altstadtzone C, 3 Geschosse, 11 m) und der strengen Schutzvorschrift zugunsten der Altstadt. Die Rechtsprechung des Bundesgerichts gewichtet das Legalitätsprinzip stark (BGE
BGE 115 Ia 119
), darf doch die Anwendung einer Ästhetik- bzw. Schutzvorschrift nicht dazu führen, dass generell - etwa für ein ganzes Quartier oder ein Baugeviert - die Zonenordnung ausser Kraft gesetzt würde. Hat der Gesetzgeber zum Beispiel eine bestimmte Geschosszahl zugelassen, ginge es nicht an, generell ein Geschoss weniger zu bewilligen mit der Begründung, nur dadurch würde der fraglichen Vorschrift Genüge getan (
BGE 115 Ia 119
, 367 E. 3a;
114 Ia 346
E. b). Die Rechtsprechung schliesst zwar nicht aus, dass die Anwendung einer Ästhetikvorschrift zu einer Reduktion des zulässigen Bauvolumens führen kann (vgl.
BGE 101 Ia 222
E. 6c). Unzulässig ist aber die Verweigerung einer Baubewilligung, wenn die Behörde zugleich zu verstehen gibt, dass jedes neue Projekt - obwohl zonenkonform - aussichtslos sei (vgl. dazu
BGE 115 Ia 119
). Ein solches Vorgehen kann dem Bürger nicht zugemutet werden und würde darauf hinauslaufen, dass die Anwendung der Ästhetik- bzw. Schutzbestimmungen die Zonenvorschriften faktisch ausser Kraft setzt. Die zuständigen Behörden und Kommissionen sind daher - nicht zuletzt auch in Anwendung von Art. 98 Abs. 1 Satz 3 BO - verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert nützlicher Frist bekannt zu geben, bis zu welchem Ausmass sie eine Aufstockung als tragbar erachten. Anschliessend kann der Beschwerdeführer entscheiden, ob sich die Ausführung eines reduzierten Bauvorhabens noch lohnt.


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Urteilskopf
97 I 653
94. Auszug aus dem Urteil vom 17. November 1971 i.S. Schönenberger gegen Polizeirichteramt der Stadt Zürich und Obergericht des Kantons Zürich.

regeste:
Regeste
Handels- und Gewerbefreiheit, gesteigerter Gemeingebrauch, Taxigewerbe.
Handels- und Gewerbefreiheit und Benützung des öffentlichen Bodens im allgemeinen (Erw. 5 a).
Bewilligung zum Führen eines Taxibetriebes. Unterscheidung von Bewilligungen, deren Inhaber die auf öffentlichem Boden zur Verfügung stehenden Standplätze benützen dürfen, und Bewilligungen, deren Inhaber hievon ausgeschlossen sind. Voraussetzungen, unter denen diese Unterscheidung mit
Art. 4 und 31 BV
vereinbar ist (Erw. 5 b).

text:
Sachverhalt
ab Seite 654
BGE 97 I 653 S. 654
A.-
Die Taxiverordnung der Stadt Zürich (= TaV) bestimmt in Art. 1, dass das Führen eines Taxibetriebes bewilligungspflichtig ist und unterscheidet zwei Betriebsbewilligungen: Die Betriebsbewilligung A gibt dem Inhaber das Recht, eine bestimmte Anzahl von A-Taxi auf städtischen Standplätzen aufzustellen, während die Betriebsbewilligung B kein Recht zur Benützung städtischer Standplätze verleiht.
Gemäss Art. 5 legt der Stadtrat unter Berücksichtigung des Bedürfnisses und der verkehrspolizeilichen Anforderungen sowie nach Anhören der interessierten Kreise die Anzahl der A-Taxi fest; sie beträgt mindestens 250. In den Art. 37-40 sind besondere Betriebsvorschriften für A-Taxi enthalten; vor allem werden die Pflicht zum Betrieb von Standplatztelephonen und die Beförderungspflicht im Stadtgebiet geregelt. Bewilligungen für B-Taxi dürfen nach Art. 23 nur erteilt werden, wenn der Betriebsinhaber den Nachweis erbringt, dass für diese Fahrzeuge private Standplätze und geeignete Abstellplätze vorhanden sind.
B. - Edmund Schönenberger stellte am 3. August 1969 einen als B-Taxi bewilligten Personenwagen auf einem städtischen Taxistandplatz zum Zwecke des Angebots von Fahrten auf. Er wurde deswegen durch Einzelrichterurteil vom 8. Mai 1970 wegen Übertretung der TaV mit einer Busse von Fr. 20.- bestraft. Die gegen dieses Urteil eingereichte Nichtigkeitsbeschwerde
BGE 97 I 653 S. 655
wies das Obergericht des Kantons Zürich am 10. Dezember 1970 ab.
C.-
Gegen das Urteil des Obergerichts erhob Edmund Schönenberger staatsrechtliche Beschwerde. Er stellt den Antrag, die Bestrafung wegen Verletzung der Taxiverordnung sei aufzuheben, und macht neben Verweigerung des rechtlichen Gehörs geltend, die Taxiverordnung ermangle einer gesetzlichen Grundlage und verstosse mit der Zweiteilung in A- und B-Bewilligungen gegen
Art. 4 und
Art. 31 BV
.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, inbezug auf die Rüge der Verletzung der
Art. 4 und 31 BV
aus folgenden.
Erwägungen
Erwägungen:
5.
Zu prüfen bleibt, ob der Inhalt der getroffenen Ordnung gegen
Art. 4 und 31 BV
verstosse. Da die Handels- und Gewerbefreiheit auch die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen gewährleistet (
BGE 90 I 162
E. 2,
BGE 91 I 104
E. 2 a,
BGE 96 I 701
E. 1), kommt der Berufung des Beschwerdeführers auf
Art. 4 BV
keine selbständige Bedeutung zu. Ferner hat sich die Prüfung der Verfassungsmässigkeit der TaV auf die auf den Beschwerdeführer angewendeten Bestimmungen zu beschränken (
BGE 96 I 566
E. 2 und dort angeführte frühere Urteile), d.h. auf die Vorschriften über die Zuteilung der städtischen Standplätze an die A-Taxis und über den damit verbundenen Ausschluss der B-Taxis von der Benützung dieser Standplätze.
a) Das Parkieren eines Taxi auf öffentlichem Grund zum Anwerben von Kunden ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gesteigerter Gemeingebrauch (
BGE 81 I 18
ff., nicht veröffentl. Urteil vom 6. November 1963 i.S. Hasler c. Verwaltungsgericht des Kt. Bern). Diese den gewöhnlichen Gemeingebrauch übersteigende Art der Benutzung einer öffentlichen Sache ist bewilligungspflichtig. Das Bundesgericht hat stets angenommen, dass
Art. 31 BV
keinen Anspruch auf Benützung öffentlichen Bodens für gewerbliche Zwecke gebe und diese Benützung daher dem Wirkungsbereich der Handels- und Gewerbefreiheit entzogen sei (
BGE 81 I 18
/19 und dort angeführte frühere Urteile; zustimmend BURCKHARDT, Komm. der BV S. 243, NEF, SJK 622 a; ablehnend MARTI, Die Handels- und Gewerbefreiheit S. 141, SALADIN, Grundrechte im Wandel S. 250/52). Die Folgerungen, die das Bundesgericht hieraus für
BGE 97 I 653 S. 656
die Bewilligungspflicht gezogen hat, sind allerdings praktisch von geringer Bedeutung; denn die Bewilligung darf nicht willkürlich verweigert werden und der Grundsatz der Rechtsgleichheit ist zu beachten; auch wurden gewerbepolitische Erwägungen wiederholt als unzulässig bezeichnet (
BGE 53 I 19
,
BGE 77 I 287
). Ist
Art. 31 BV
grundsätzlich nicht anwendbar, so hat dies immerhin zur Folge, dass die Anordnungen kantonaler Behörden über die Benützung öffentlichen Bodens für gewerbliche Zwecke vom Bundesgericht nicht frei, sondern nur aus dem Gesichtspunkt des
Art. 4 BV
zu überprüfen sind. Dieser Unterschied ist aber im vorliegenden Falle nicht von Belang, weil die angefochtene Regelung auch einer freien Prüfung standhält. Die Frage, ob die erwähnte Kritik an der bisherigen Rechtsprechung Anlass zu einer Änderung gibt oder ob das Verbot der Willkür und rechtsungleichen Behandlung die sachgerechte Regelung der Benützung öffentlichen Bodens hinreichend gewährleistet, braucht hier nicht entschieden zu werden.
b) Auf dem Gebiet der Stadt Zürich sind, wie der Stadtrat in seiner Vernehmlassung ausführt, 1100 Taxifahrzeuge eingesetzt, von denen 260 mit einer A-Bewilligung versehen sind und daher auf den rund 70 städtischen Standplätzen aufgestellt werden dürfen. Die Zuteilung dieser Standplätze an eine beschränkte Zahl von Taxihaltern verschafft denselben eine gewisse Vorzugsstellung und beeinflusst die Wettbewerbsverhältnisse. Die Gleichbehandlung aller Taxihalter liesse sich auf zwei Wegen erreichen. Entweder könnten sämtliche Standplätze auf öffentlichem Grund aufgehoben und von allen Taxihaltern der Nachweis privater Standplätze verlangt werden, oder aber die Benützung der vorhandenen städtischen Standplätze wäre jedem Taxihalter zu gestatten, d.h. die Unterscheidung zwischen A- und B-Bewilligungen zu beseitigen.
aa) Die erste Lösung hätte zur Folge, dass an wichtigen Punkten in der Innerstadt sowie in unmittelbarer Nähe von Bahnhöfen kaum noch wartende Taxis zu finden wären, da private Standplätze sich in diesen Gebieten nicht schaffen liessen. Eine solche Regelung widerspräche dem öffentlichen Interesse; denn gerade im Geschäftszentrum und an den Bahnhöfen besteht ein besonderes Bedürfnis nach Taxis. Diesem Bedürfnis, dort ohne Schwierigkeiten Taxis zu finden, entspricht das Bestehen besonderer Taxistandplätze an geeigneten Stellen. Anderseits sind das Umherfahren von Taxis zur Kundenwerbung
BGE 97 I 653 S. 657
und das Einsteigen auf der Verkehrsfläche belebter Strassen unerwünscht. Aus diesen Gründen fällt ein Verzicht auf feste Taxistandplätze ausser Betracht.
bb) Die Freigabe der vorhandenen Standplätze für alle Taxis würde nach dem angefochtenen Entscheid sowie nach der Vernehmlassung des Stadtrates von Zürich zu verkehrstechnischen Schwierigkeiten führen. Das ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers keine leere Behauptung. Dass sich die Zahl der städtischen Standplätze wesentlich vermehren liesse, behauptet der Beschwerdeführer selber nicht. Eine ins Gewicht fallende Vergrösserung der für Taxis reservierten Parkfläche dürfte kaum möglich sein. Zudem scheint die Zahl der vorhandenen Standplätze den Bedürfnissen der Kunden zu genügen. Geht man aber davon aus, dass über 1000 Taxiführer zur Benützung der 70 vorhandenen Standplätze berechtigt sein sollen, so ist es offensichtlich, dass höchstens in Zeiten starker Nachfrage sich die Benützung der Standplätze reibungslos abwickeln würde, während jedes Nachlassen der Nachfrage sofort zu einem "Kampf" um die günstigsten Standplätze führen müsste, Verkehrsstockungen zur Folge haben könnte und Chauffeure, die keinen freien Standplatz finden, zum Umherfahren ohne Kunden und damit zu einer zusätzlichen unnötigen Belastung des Innerstadtverkehrs veranlassen würde. Im Hinblick auf diese Unzukömmlichkeiten erscheint die Anpassung der Zahl der Benützerbewilligungen an die Zahl der vorhandenen Standplätze als sachlich begründet. Nur wenn die Bewilligung zum Betrieb eines Taxiunternehmens nicht ohne weiteres die Bewilligung zur Benützung der städtischen Standplätze mitumfasst, behält das Gemeinwesen die Möglichkeit, einer "Überbelegung" der Standplätze zu begegnen, ohne die Ausnützung des Taxigewerbes in seiner Gesamtheit unverhältnismässig einzuschränken (vgl.
BGE 79 I 339
). Die Beschwerde bringt nichts vor, was den Verdacht begründen würde, die Beschränkung der Zahl der A-Bewilligungen sei nicht verkehrstechnisch bedingt, sondern diene einem verkappten Konkurrenzschutz. Dass 70 Standplätze durch 260 Fahrzeuge ausgelastet sind, erscheint glaubhaft. Der Ausschluss weiterer Bewerber von der gesteigerten Benützung öffentlichen Bodens setzt nicht den Nachweis voraus, dass die Freigabe der Benützung an alle Gewerbegenossen zu völlig unhaltbaren Verhältnissen führen würde; schon die ernstliche Gefahr von Störungen gibt dem Gemeinwesen als
BGE 97 I 653 S. 658
Eigentümer des öffentlichen Grundes das Recht, die Zahl der Benützungsberechtigten nach dem vorhandenen Raum zu bemessen (vgl. SALADIN a.a.O. S. 252). Ob in der Stadt Zürich die Zahl der A-Bewilligungen ohne ernstliche Gefahr vergrössert werden könnte, ist hier nicht zu prüfen, denn der Beschwerdeführer verlangt keine solche Bewilligung für sich, sondern die Erlaubnis für alle Taxiführer, ihr Fahrzeug auf den städtischen Standplätzen aufzustellen. Da dies nach dem Gesagten aus verkehrstechnischen Gründen nicht angeht, verstösst die Unterscheidung zwischen A- und B-Bewilligungen weder gegen Art. 4 noch
Art. 31 BV
.
Der Hinweis des Beschwerdeführers auf die Verhältnisse in Basel sind nicht schlüssig. Nachdem das Appellationsgericht am 3. Oktober 1969 die Taxiverordnung vom 19. September 1966 mangels gesetzlicher Grundlage als verfassungswidrig erklärt hatte (BJM 1969 S. 232 ff.), führte zwar die freie Benützung der Standplätze durch alle Taxihalter nicht zu "chaotischen Zuständen" (Ratschlag und Entwurfzu einem Gesetz betreffend den Betrieb von Taxis und Gesellschaftswagen im Kanton Basel-Stadt vom 30. September 1971 S. 8 f.). Das in Basel bestehende zahlenmässige Verhältnis zwischen Taxifahrzeugen und -standplätzen ist indes nicht bekannt. Zudem wird der jetzige Zustand der freien Standplatzbenützung von den zuständigen Behörden offenbar als nicht befriedigend betrachtet, sieht doch der Entwurf zum Taxigesetz in den §§ 4 und 5 die auch in andern Städten übliche Unterscheidung zwischen A- und B-Bewilligungen wieder vor.
c) Nach welchen Kriterien gegebenenfalls die beschränkte Zahl von A-Bewilligungen zuzuteilen ist, braucht hier nicht geprüft zu werden. Für die Entscheidung des vorliegenden Falles genügt die Feststellung, dass eine sachliche Beschränkung der Zahl der Standplatzberechtigten grundsätzlich zulässig ist.
d) Sind die Differenzierung der Bewilligungen und der Ausschluss der B-Taxis von der Benützung der städtischen Standplätze nicht verfassungswidrig, so ist auch die Bestrafung des Beschwerdeführers wegen Verletzung des Verbots, ein B-Taxi aufeinem städtischen Standplatz aufzustellen, nicht verfassungswidrig und die Beschwerde daher abzuweisen.