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Urteilskopf
125 I 369
34. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 30. Juni 1999 i.S. Verein «Scientology Kirche Basel und M. gegen Regierungsrat und Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 2 ÜbBest. BV,
Art. 2-8 UWG
,
Art. 4 BV
und
Art. 49 BV
sowie
Art. 9 EMRK
; kantonales Übertretungsstrafrecht: Verbot des unlauteren oder täuschenden Anwerbens auf öffentlichem Grund und Ermächtigung der Polizei, Anwerbende wegzuweisen. Abstrakte Normenkontrolle.
Beschwerdelegitimation eines Vereins «Scientology-Kirche» und seines Mitglieds (E. 1).
Die kantonale Regelung ist kein gegen
Art. 4 BV
verstossendes Einzelfallgesetz (E. 3).
Verhältnis der kantonalen Norm zum Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (E. 4).
Die umstrittene Vorschrift kann einen Eingriff in die Religionsfreiheit bewirken. Sie ist im vorliegenden Fall nicht auf ihre Vereinbarkeit mit anderen Grundrechten zu prüfen (E. 5). Die Bestimmung ist nicht zu unbestimmt (E. 6), dient einem öffentlichen Interesse und kann verfassungs- und verhältnismässig ausgelegt und angewandt werden (E. 7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 370
BGE 125 I 369 S. 370
Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt überwies am 12. Juni 1996 dem Regierungsrat eine Motion «betreffend Scientology: Forderung nach Massnahmen für einen hinreichenden Konsumentinnen-Konsumentenschutz». Darin wurden die Scientology-Organisation und ihre Praktiken, insbesondere bei der Mitgliederwerbung, kritisiert. Es wurde gewünscht, die Regierung solle u.a. ein Gesetz vorlegen, das es Personen «mit offensichtlich und erwiesenem sektiererischem Verhalten verbietet, mit aggressiven, suggestiven und rücksichtslosen Methoden neue Anhängerinnen und Anhänger auf öffentlichem Grund zu rekrutieren...».
Aufgrund dieser Motion verabschiedete der Regierungsrat am 7. Juli 1998 den Ratschlag Nr. 8838 «betreffend Ergänzung des kantonalen
BGE 125 I 369 S. 371
Übertretungsstrafrechts ... mit einer Norm betreffend Anwerbung auf Allmend». Er schlug darin eine Strafnorm gegen aufdringliche Anwerbemethoden auf der Allmend vor. Ebenso wollte er die Polizei mit einer Norm ermächtigen, Anwerbende wegzuweisen, wenn sie aufdringliche oder widerrechtliche, insbesondere täuschende oder sonst unlautere Methoden benutzen.
Der Regierungsrat betonte in seinem Ratschlag, ein Einzelfallgesetz gegen die Scientologen wäre unzulässig. Daher sollten alle aufdringlichen Formen der Anbahnung von Kundenbeziehungen im Bereich der Allmend unterbunden werden. Er analysierte die Verfassungsmässigkeit seines Vorschlags und kam zum Schluss, dieser sei «grundrechtskompatibel». Er gehe jedoch «gesetzgeberisch an die Grenzen, die mit unserem freiheitlichen Rechtsstaat und unserer liberalen Grundauffassung noch vertretbar sind.»
Am 16. September 1998 fügte der Grosse Rat in das kantonale Übertretungsstrafgesetz vom 15. Juni 1978 (ÜStG/BS, SG 253.100) folgenden neuen § 23a ein:
«(Nach diesem Gesetz wird bestraft:)
§ 23a Anwerbung auf Allmend
Wer durch täuschende oder unlautere Methoden Passantinnen und Passanten auf der Allmend anwirbt oder anzuwerben versucht. Die Polizei ist befugt, Anwerbende von einzelnen Orten oder generell wegzuweisen, wenn Anzeichen dafür bestehen, dass bei der Anwerbung widerrechtliche, insbesondere täuschende oder sonst unlautere Methoden angewendet oder Passantinnen und Passanten in unzumutbarer Weise belästigt werden».
Diese Gesetzesänderung wurde am 19. September 1998 im Kantonsblatt publiziert. Das Referendum wurde nicht ergriffen. Der Erwahrungsbeschluss wurde am 7. November 1998 publiziert, und die Änderung ist am 25. November 1998 in Kraft getreten.
Mit Eingabe vom 19. Oktober 1998 erheben der Verein «Scientology Kirche Basel» und M. staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die Änderung des kantonalen Übertretungsstrafgesetzes vom 16. September 1998 (§ 23a) sei aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
a) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass zwecks einer abstrakten Normenkontrolle ist legitimiert (
Art. 88 OG
), wer durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar
BGE 125 I 369 S. 372
oder zumindest virtuell, das heisst mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal, in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (
BGE 125 I 173
E. 1b mit Hinweis). Die Beschwerdeführerin M. ist Einwohnerin des Kantons Basel-Stadt und Mitglied des Vereins «Scientology Kirche Basel», dessen Anwerbemethoden Anlass zur Gesetzesänderung gaben. Es besteht eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass sie einmal gestützt auf die umstrittene Vorschrift bestraft oder von der Polizei weggewiesen werden könnte. Sie ist somit zur Beschwerde legitimiert.
Vereine können die Verletzung von Freiheitsrechten ihrer Mitglieder mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend machen, wenn sie nach ihren Statuten die durch die angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interessen ihrer Mitglieder zu wahren haben, und die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl ihrer Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen ist (
BGE 123 I 221
E. 2 S. 225 mit Hinweisen). Nach Art. 3 lit. o seiner Statuten bezweckt der beschwerdeführende Verein u.a., die Glaubensansichten seiner Mitglieder zu verteidigen. Da diese Mitglieder selbst beschwerdebefugt sind, ist es auch der Verein, dem sie angehören.
b) Es ist zu prüfen, ob ein Verein «Scientology Kirche» und die Beschwerdeführerin, soweit sie sich auf ihre Tätigkeit als «Scientologin» beruft, legitimiert sind, eine Verletzung der Religionsfreiheit geltend zu machen. Eine juristische Person selbst kann sich auf dieses Grundrecht berufen, wenn sie nach ihren Statuten ein religiöses oder kirchliches Ziel verfolgt (
BGE 118 Ia 46
E. 3b S. 52 mit Hinweisen). Nach Art. 3 seiner Statuten hat der beschwerdeführende Verein u.a. zum Zweck, «für die Reinheit ... der Scientology Religion» einzutreten, sie vorzustellen und zu praktizieren, Gottesdienste abzuhalten und eine religiöse Gemeinschaft zu errichten. An der Qualifikation von «Scientology» als Religion können jedoch Zweifel bestehen angesichts der psychologischen Methoden, die «Scientologen» propagieren, und weil von ihnen diese Methoden und andere Leistungen und Güter gegen Entgelt als religiöse angeboten werden, dieselben aber auch auf dem Markt der nicht religiösen Güter und Dienstleistungen erhältlich sind. Der Staat ist aufgrund der Religionsfreiheit zur Unparteilichkeit gegenüber den in einer pluralistischen Gesellschaft auftretenden religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen verpflichtet (vgl.
BGE 125 I 347
E. 3a S. 354 mit Hinweisen). Eine Gruppierung kann sich jedoch nur auf dieses Grundrecht berufen, wenn sie eine genügend grundsätzliche, gesamtheitliche Sicht der Welt zum Ausdruck bringt (
BGE 119 Ia 178
E. 4b S 183).
BGE 125 I 369 S. 373
Nach der Praxis des Bundesgerichts und der Strassburger Organe kann sich ein Verein «Scientology Kirche» auf
Art. 49 BV
bzw. auf
Art. 9 EMRK
berufen (
BGE 118 Ia 46
E. 3b S. 52; Entscheid der Europäischen Kommission für Menschenrechte [EKMR] i.S. Church of Scientology c. Schweden vom 5. Mai 1979, Décisions et Rapports, Band 16 (1979), S. 68, Ziff. 2, S. 76). Im Ausland haben Gerichte die Frage, ob «Scientology» eine Religion ist, unterschiedlich beantwortet. Das deutsche Bundesarbeitsgericht hat diese Frage mit ausführlicher Begründung verneint (BAGE 79, 319 S. 337-355). Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat die Frage mehrmals offengelassen (Beschluss vom 28. August 1992, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1993 S. 357 f.; Beschluss vom 7. Mai 1997 in: Neue Juristische Wochenschrift 1997 S. 2669 f.). Das Hamburger Oberverwaltungsgericht hat «Scientology» hingegen als Religionsgemeinschaft anerkannt (vgl. Beschluss vom 24. August 1994, in NVwZ 1995 S. 498). Implizit hat das deutsche Bundesverwaltungsgericht gleich entschieden (vgl. Beschluss vom 16. Februar 1995, in: NVwZ 1995 S. 473-475). Die italienische «Corte suprema di cassazione» hat mit ausführlicher Begründung zweimal Entscheide aufgehoben, die «Scientology» die Religionseigenschaft absprachen. Dabei hat sie alle üblicherweise gegen eine solche Religionseigenschaft vorgebrachten Argumente für nicht stichhaltig befunden (vgl. Entscheide der Corte suprema di cassazione vom 9. Februar 1995, wiedergegeben in: Il Foro Italiano, Raccolta di giurisprudenza, Band 118 (1995), Teil II, S. 689-730, insb. 697-700, und vom 8. Oktober 1997, zusammengefasst in: Repertorio del Foro Italiano, 1997, S. 1869, N. 15). Das Spanische Tribunal supremo de justicia hat hingegen Scientology die Religionseigenschaft abgesprochen (vgl. Entscheid i.S. Lourdes c. Ministerio de Justicia vom 25. Juni 1990, zusammengefasst in: Repertorio del Foro Italiano, 1992, S. 784 N. 275). Verschiedene US-amerikanische Urteile anerkannten «Scientology» implizit als Religionsgemeinschaft (vgl. Urteile der United States Court of Claims i.S. The Founding Church of Scientology v. The United States vom 16. Juli 1969 und der United States Court of Appeals, Ninth Circuit, i.S. Church of Scientology of California v. Commissioner of Internal Revenue vom 28. Juli 1987, in denen ihr jedoch der Status einer steuerprivilegierten Religionsgemeinschaft verweigert wurde, weil ein zu umfangreicher Teil ihres Einkommens dem Religionsgründer und seiner Familie zugute kam).
Diese im Ausland unterschiedlichen Beurteilungen der Frage, ob «Scientology» eine Religion ist, ändern nichts daran, dass im vorliegenden
BGE 125 I 369 S. 374
Fall gestützt auf die erwähnte Praxis des Bundesgerichts und der Strassburger Organe auf die Rüge der Verletzung der Religionsfreiheit einzutreten ist. Ob die von «Scientology» vertretenen Lehren und deren Praktiken in jeder Hinsicht religiösen Charakter haben und damit dem Schutz der Religionsfreiheit unterstehen, ist damit nicht entschieden.
c) Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kantonaler Erlasse prüft das Bundesgericht frei, ob diese verfassungsmässige Rechte verletzen (
BGE 123 I 112
E. 2a S. 116;
BGE 123 I 313
E. 2b S. 317, je mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei dieser Prüfung massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Es ist mitzuberücksichtigen, unter welchen Umständen und von wem die betreffende Bestimmung anzuwenden ist. Der Verfassungsrichter hat die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung nicht nur abstrakt zu untersuchen, sondern auch die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer Anwendung miteinzubeziehen, um das Risiko einer Verfassungsverletzung möglichst gering zu halten (
BGE 125 I 65
E. 3b S. 67 f. mit Hinweisen). Dabei dürfen auch die Erklärungen der Behörden über die beabsichtigte künftige Anwendung der Vorschrift berücksichtigt werden (
BGE 118 Ia 427
E. 3b S. 433 mit Hinweis).
3.
a) Die angefochtene Bestimmung besteht aus zwei Sätzen. Der erste enthält eine Strafnorm, der zweite eine Ermächtigung der Polizei einzuschreiten, wenn Anzeichen für eine Verletzung der Strafnorm bestehen oder Passanten in unzumutbarer Weise belästigt werden. Ziel des § 23a ÜStG ist es, Passanten auf der Allmend vor täuschenden, unlauteren oder aggressiven Anwerbemethoden zu schützen. Der Begriff Allmend wird in Basel als Synonym für den öffentlichen Grund gebraucht (vgl. ALEXANDER RUCH, Bau- und Raumplanungsrecht, in: Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, 1984, S. 577 f.).
b) Die umstrittene Bestimmung richtet sich nach ihrem Wortlaut nicht speziell an Religionsgemeinschaften oder an Scientologen. Die Beschwerdeführer machen aber geltend, sie ziele nach ihrer
BGE 125 I 369 S. 375
Entstehungsgeschichte eindeutig auf Scientologen ab und sei daher ein Einzelfallgesetz, das sie in Verletzung von
Art. 4 BV
diskriminiere. Dass die Norm in Folge einer Motion ausgearbeitet wurde, die namentlich gegen die Praktiken der Scientologen gerichtet war, macht sie aber nicht zum Einzelfallgesetz. Der Gesetzgeber wird häufig aufgrund von einzelnen Ereignissen tätig. Solange das Ergebnis, wie im vorliegenden Fall, ein generell-abstrakter Erlass ist, ist dagegen nichts einzuwenden. Die angefochtene Bestimmung diskriminiert nach ihrem Wortlaut keine bestimmte Gemeinschaft oder Personengruppe. Soweit die Beschwerdeführer eine rechtsungleiche Handhabung befürchten oder Beispiele eines Einschreitens der Polizei gegen Scientologen anführen, betrifft dies eine Frage der konkreten Rechtsanwendung, auf die im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nicht weiter einzugehen ist. Die Rüge, die angefochtene Bestimmung verletze
Art. 4 BV
, erweist sich somit als unbegründet.
4.
Die Beschwerdeführer bringen vor, § 23a ÜStG verstosse gegen Art. 2 ÜbBest. BV, weil das Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb vom 19. Dezember 1986 (UWG; SR 241) unlauteres, insbesondere täuschendes Geschäftsgebaren und besonders aggressive Methoden bei der Anwerbung von Kunden verbiete und diesen Bereich abschliessend regle.
a) Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (
BGE 125 II 56
E. 2b S. 58 mit Hinweis).
Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB
behält den Kantonen zwar das Übertretungsstrafrecht vor, aber nur soweit es nicht Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist.
b) Wie die hier umstrittene Norm regelt auch das UWG die Zulässigkeit von Werbemethoden. Zu prüfen ist, ob es den von der angefochtenen Bestimmung anvisierten Sachbereich abschliessend regelt.
Art. 2 UWG
definiert unlauteres Geschäftsgebaren, welches das Verhältnis zwischen Mitbewerbern oder zwischen Anbietern und Abnehmern beeinflusst. Die
Art. 3-8 UWG
zählen Einzeltatbestände auf. Insbesondere die in
Art. 2 und 3 UWG
verwendeten unbestimmten Gesetzesbegriffe kommen zum Teil ebenfalls in § 23a ÜStG und im Ratschlag des Regierungsrats vor. Das UWG ist freilich nur auf Tätigkeiten anwendbar, die auch wirtschaftlichen Charakter
BGE 125 I 369 S. 376
haben, nicht aber auf den reinen Ideenwettbewerb zwischen Weltanschauungen oder das Streben nach der letzten Wahrheit unter den Religionsgemeinschaften und gegenüber (potentiellen) Gläubigen.
c) aa) Die Beschwerdeführer erklären ausführlich, warum ihre Mitgliederwerbung auch - in untergeordneter Weise - wirtschaftlichen Charakter habe. Im Hinblick auf spätere Mitgliederbeiträge und den späteren Kauf von religiösen Schriften und Gütern ziele diese Mitgliederwerbung auch auf die Deckung der Unkosten des Vereins ab. Daher falle sie unter das UWG. Die kantonalen Behörden sind hingegen der Auffassung, das Werben um Mitglieder für einen Verein mit hauptsächlich ideellem Zweck könne in keinem Fall eine wirtschaftliche, wettbewerbsrelevante Tätigkeit sein, die unter das UWG falle. Diese Ansicht liegt auch einem von den Beschwerdeführern eingereichten Urteil des Bezirksgerichts Zürich vom 6. September 1994 zugrunde. Es sprach Scientologinnen vom Vorwurf der Benützung öffentlichen Grundes zu (gewerblichen) Sonderzwecken frei, weil deren Anwerbung mittels Umfragen auf öffentlichem Grund keine kommerzielle Tätigkeit sei und nicht in genügendem Zusammenhang mit späteren Verkäufen stehe.
bb) Es kann offen bleiben, welche Auffassung zutrifft. Das UWG kann zwar auch auf Vereine mit ideeller, politischer oder religiöser Zielsetzung anwendbar sein (vgl. URS SAXER, Die Anwendung des UWG auf ideelle Grundrechtsbetätigungen: eine Problemskizze, AJP 1993 S. 604 ff.). Vom Bundesgericht wurde es bereits auf Journalisten und auf Tierschützer angewandt (
BGE 117 IV 193
und
BGE 123 IV 211
E. 2 S. 214) und vom Zürcher Obergericht auf den Abstimmungskampf von Verkehrsverbänden (Entscheid vom 31. Oktober 1991 i.S. VCS, in: SMI 1991 S. 247 ff.). Dies heisst aber nicht, dass das UWG das Verhältnis zwischen solchen Vereinen oder zwischen ihnen und ihrem Zielpublikum umfassend und abschliessend regeln würde, sodass kantonales Recht in diesem Bereich ausgeschlossen wäre. Vielmehr schützt das UWG nur den wirtschaftlichen Wettbewerb und dessen Lauterkeit (vgl. JÜRG MÜLLER in: Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, Band V/1, 2. Auflage, 1998, S. 4-16 und 20-28). Ein Kanton darf, auch gegenüber Wirtschaftssubjekten, andere Ziele verfolgen. Zum Beispiel darf er zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder von Passanten gegenüber Gewalt oder Belästigungen legiferieren. Die angefochtene Norm zielt nicht darauf ab, die Lauterkeit im wirtschaftlichen Wettbewerb zwischen Religionsgemeinschaften sicherzustellen,
BGE 125 I 369 S. 377
sondern bezweckt, Passanten auf öffentlichem Grund zu schützen. Dass Verstösse gegen § 23a ÜStG von Amtes wegen, Verletzungen des UWG aber nur auf Antrag bestraft werden, ist eine logische Konsequenz dieses Unterschieds in Bezug auf den Schutzzweck. Darin liegt keine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV.
Immerhin wird bei der Anwendung des § 23a ÜStG zu beachten sein, dass der Verkauf von Kursen, Geräten und Publikationen durch Scientologen und die Werbung dafür wirtschaftliche Tätigkeiten sind.
Nach der Praxis der Strassburger Organe können sich Scientologen bei dieser Werbung nicht auf die Religionsfreiheit berufen (vgl. Entscheid der EKMR i.S. Church of Scientology, a.a.O., Ziff. 4, S.78). Die Praxis der deutschen Gerichte zu dieser Frage ist nuancierter. Das deutsche Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass eine Berufung auf die Religionsfreiheit nur dann ausgeschlossen ist, wenn die Glaubenslehre nur als Vorwand für die Verfolgung wirtschaftlicher Zwecke dient (BVerwGE 90, 112 S. 116-118). Das Hamburger Oberverwaltungsgericht hat eine Berufung auf die Religionsfreiheit in dieser Situation in einem Fall ausgeschlossen (vgl. Urteil vom 6. Juli 1993, in: NVwZ 1994 S. 192), in einem anderen entschieden, dass die Religionsfreiheit berücksichtigt werden muss, aber zurückgedrängt wird, soweit dies zum Schutz kollidierender Rechtsgüter Dritter erforderlich ist (Beschluss vom 16. Februar 1995 in: NVwZ 1995 S. 473).
Jedenfalls darf der Kanton eine solche Werbung für Produkte und Dienstleistungen auf öffentlichem Grund regeln und Passanten vor unzumutbaren Belästigungen schützen. Welche Methoden dabei täuschend oder unlauter sind, regelt allerdings das UWG abschliessend. Der erste Satz der angefochtenen Regelung kann daher nur auf die Anwerbung von Mitgliedern, nicht aber auf die Werbung für Produkte und Leistungen angewandt werden. Die nicht immer leichte Unterscheidung zwischen vom UWG geregelten Tätigkeiten und solchen, die unter § 23a ÜStG fallen, obliegt in erster Linie den Strafbehörden. Für die Befugnis der Polizei einzuschreiten, wenn widerrechtliche Tätigkeiten auf öffentlichem Grund Polizeigüter gefährden, spielt es hingegen keine Rolle, ob die betreffende Tätigkeit unter das UWG oder das ÜStG fällt.
Damit verletzt die umstrittene Norm Art. 2 ÜbBest. BV nicht. Sie verfolgt einen anderen Schutzzweck als das UWG. Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann davon ausgegangen werden, dass die kantonalen Behörden bei Überschneidungen zwischen § 23a
BGE 125 I 369 S. 378
ÜStG und dem UWG die Abgrenzung bundesrechtskonform vornehmen werden.
5.
a) Die umstrittene Bestimmung ist im vorliegenden Verfahren im Folgenden auf ihre Vereinbarkeit mit
Art. 49 BV
und
Art. 9 EMRK
zu prüfen. Der beschwerdeführende Verein versteht sich als Religionsgemeinschaft und in der Beschwerde wird eine Verletzung der in der BV und der EMRK garantierten Religionsfreiheit gerügt. Dabei wird geltend gemacht, § 23a ÜStG verletze nicht nur die darin enthaltene Glaubens- und Gewissensfreiheit im engeren Sinne (
Art. 49 BV
), sondern auch die Kultusfreiheit (
Art. 50 BV
). Letzteres Vorbringen ist jedoch nicht substanziiert, da die Beschwerdeführer nicht darlegen, inwiefern das Anwerben Bestandteil des Kultus der Scientologen wäre. Insofern ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten (
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
).
b) Die Beschwerdeführer berufen sich auch auf die Versammlungsfreiheit, die Meinungsäusserungsfreiheit und die persönliche Freiheit. Diese Grundrechte weisen zum Teil Schutzbereiche auf, die im vorliegenden Fall im Grundrecht der Religionsfreiheit aufgehen. In diesem Sinn schützt die Religionsfreiheit die Äusserung religiöser Auffassungen (
BGE 62 I 218
E. 1 S. 222) und sie ist für religiöse Versammlungen massgebend (
BGE 49 I 138
E. 4a S. 151), soweit § 23a ÜStG überhaupt Versammlungen zum Gegenstand hat. Gleich verhält es sich mit der persönlichen Freiheit: gewisse Komponenten dieses Grundrechts fallen - soweit es um religiöse Betätigungen geht - unter den Schutz der Religionsfreiheit. Es ist weder dargetan noch ersichtlich, inwiefern durch die erhobenen Rügen Schutzbereiche betroffen sind, welche die Religionsfreiheit nicht miteinschliesst, sondern die nur von einem anderen Grundrecht erfasst werden, auf das sich die Beschwerdeführer berufen. Die angefochtene Regelung ist demnach in Bezug auf die Beschwerdeführer nur unter dem Aspekt der Religionsfreiheit zu prüfen. Die Verfassungsmässigkeit der vom Kanton beabsichtigten Anwendung der angefochtenen Regelung auf andere Gruppierungen und das Anwerben für andere ideelle Zwecke kann erst im Einzelfall und auf Beschwerde solcher Betroffener hin geprüft werden.
c) Es ist unbestritten, dass § 23a ÜStG in den Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit eingreifen kann, wenn er auf das Anwerben religiöser Gruppierungen angewandt wird. Das Bundesgericht hat schon früh das Recht, für Glaubensansichten zu werben, um neue Anhänger zu gewinnen, als Aspekt der Glaubens- und Gewissensfreiheit angesehen (
BGE 57 I 112
E. 2 S. 116;
BGE 118 Ia 46
BGE 125 I 369 S. 379
E. 4c S. 56 f. mit Hinweisen; ebenso, in Bezug auf
Art. 9 EMRK
, der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) im Urteil i.S. Kokkinakis c. Griechenland vom 25. Mai 1993, Serie A, Band 260, Ziff. 31, bestätigt im Urteil i.S. Larissis c. Griechenland vom 24. Februar 1998,
Recueil des arrêts et décisions 1998-I S. 362
, Ziff. 38, S. 378). Die Religionsfreiheit schützt jedoch nicht das Anwerben unter religiösem Deckmantel, das in Wirklichkeit materielle oder soziale Ziele verfolgt (vgl. Urteil des EGMR i.S. Larissis, a.a.O., Ziff. 45). Die angefochtene Bestimmung schützt andererseits auch die Religionsfreiheit des Publikums, nämlich dessen negative Religionsfreiheit, oder Freiheit, keiner Religion anzugehören.
d) Da § 23a ÜStG in die Religionsfreiheit eingreift, ist im Folgenden zu prüfen, ob er die Anforderungen für einen Eingriff in Grundrechte erfüllt. Dazu muss er eine genügende gesetzliche Grundlage bieten, einem überwiegenden öffentlichen Interesse entsprechen, der vorgesehene Eingriff muss verhältnismässig sein und er darf nicht in den Kerngehalt des Grundrechts eingreifen (
BGE 123 I 221
E. 4 S. 226;
BGE 117 Ia 472
E. 3d S. 479 mit Hinweisen).
6.
Die angefochtene Norm ist ein formelles Gesetz und sie stellt generellabstrakte Regeln auf. Es fragt sich jedoch, ob sie, wie die Beschwerdeführer geltend machen, zu unbestimmt ist, um als Grundlage für Eingriffe in Grundrechte zu dienen.
Das Gebot der Bestimmtheit von Rechtsnormen darf nach der Praxis des Bundesgerichts nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht völlig darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die formal nicht eindeutig umschrieben werden können und die an die Auslegung durch die Behörde besondere Anforderungen stellen; denn ohne die Verwendung solcher Begriffe wäre er nicht in der Lage, der Vielgestaltigkeit der Verhältnisse Herr zu werden (
BGE 123 I 112
E. 7a S. 124 f.;
BGE 117 Ia 472
E. 3e S. 479 f., je mit Hinweisen).
In ähnlicher Weise hat sich der EGMR zur Frage der Bestimmtheit der Gesetze geäussert. Er führt aus, es sei kaum möglich, ein Gesetz zu formulieren, das jedes mögliche Ereignis abdecke. Daher sei es unvermeidlich, dass viele Gesetze mehr oder minder vage Begriffe enthielten, deren Auslegung und Anwendung der Praxis zu überlassen seien (Urteil i.S. Müller c. Schweiz vom 24. Mai 1988, Serie A, Band 133, Ziff. 29; Urteil i.S. Tolstoy c. Vereinigtes König- reich vom 13. Juli 1995, Serie A, Band 316, Ziff. 37, und das vorzitierte Urteil i.S. Kokkinakis, a.a.O., Ziff. 40). Eine ständige, reichhaltige und publizierte Gerichtspraxis könne einen vagen
BGE 125 I 369 S. 380
gesetzlichen Begriff genügend präzisieren, um seine Anwendung vorhersehbar zu machen (Urteil i.S. Kokkinakis, a.a.O, Ziff. 40).
An den ersten Satz des § 23a ÜStG müssen in Bezug auf seine Bestimmtheit höhere Anforderungen gestellt werden als an den zweiten Satz, weil der erste Satz eine Strafnorm ist, die den aus
Art. 4 BV
abgeleiteten Grundsatz «Keine Strafe ohne Gesetz» (
BGE 120 Ia 31
E. 2b S. 35 f.) verletzen würde, wenn sie zu unbestimmt wäre.
Im Folgenden ist zu prüfen, wie die für beide Sätze des § 23a ÜStG zentralen Begriffe «täuschend», «unlauter» und «Anwerbung» zu verstehen sind und ob sie, insbesondere für eine Strafnorm, genügend bestimmt sind.
a) Was täuschend ist, kann einer reichhaltigen Gerichtspraxis zu
Art. 146 StGB
(Betrug; vgl. dazu etwa STEFAN TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. Auflage, 1997, S. 539-542 und 546; MARTIN SCHUBARTH, Kommentar zum schweizerischen Strafrecht, N. 11-30 zu Art. 148; GÜNTHER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil I, 3. Auflage, 1983, S. 231-239) und zu
Art. 28 OR
(Absichtliche Täuschung; vgl. dazu etwa BRUNO SCHMIDLIN, Berner Kommentar, N. 16-107 zu
Art. 28 OR
) entnommen werden. Im Gegensatz zu
Art. 146 StGB
stellt die angefochtene Norm in ihrem eingeschränkten Anwendungsbereich nicht nur die arglistige, sondern jede Täuschung beim Anwerben auf öffentlichem Grund unter Strafe, und weder eine Vermögensverfügung des Getäuschten ist notwendig, noch dass er einen Vermögensschaden erleidet. Es ist den Kantonen aber nicht verwehrt, Täuschungstatbestände, die nicht unter das StGB fallen, weil ein Tatbestandselement des
Art. 146 StGB
fehlt, aus Gründen der öffentlichen Ordnung unter Übertretungsstrafe zu stellen (
BGE 70 IV 197
).
b) Was unlautere Anwerbemethoden sind, ist schwieriger auszumachen. Zwar definiert Art. 2 des UWG «unlauter und widerrechtlich ist jedes täuschende oder in anderer Weise gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstossende Verhalten». Auch der Kanton verweist zum Verständnis, was «unlauter» sei, unter anderem auf das UWG.
aa) Zunächst ist dabei aber zu beachten, dass sich diese Vorschrift des UWG auf wirtschaftliche, wettbewerbsrelevante Tätigkeiten bezieht. Für das UWG ist der Wettbewerb lauter, wenn die Leistung eines Wettbewerbsteilnehmers klar wahrgenommen werden kann, und das Adjektiv betrifft dort die wirtschaftliche Leistung des Wettbewerbers (vgl. zum Ganzen ALOIS TROLLER, Immaterialgüterrecht, Bd. II, 3. Auflage, 1985, S. 909 f.). Beides lässt sich aber nicht einfach
BGE 125 I 369 S. 381
auf den Ideenwettbewerb übertragen, in welchem die Leistung eines Teilnehmers nicht objektiv bewertbar ist.
Sodann stellt
Art. 23 UWG
nicht eine Verletzung des allgemein lautenden
Art. 2 UWG
, sondern nur Verletzungen der Einzeltatbestände in Art. 3 bis 6 UWG unter Strafe. Diese Einzeltatbestände können aber nicht einfach zum Verständnis des § 23a ÜStG beigezogen werden, da dieser gerade nicht die Lauterkeit im Geschäftsleben schützen will und darf (vgl. vorne E. 4c). Viele Einzeltatbestände (z.B.
Art. 3 lit. g und i UWG
) können nicht auf religiöse oder andere ideelle Angebote angewandt werden, da deren Wert nicht quantifizierbar ist oder jedenfalls nicht quantifiziert werden darf. Auch kann ein humanitärer oder sozialer Zweck Mittel heiligen, die, wenn sie zu geschäftlichen Zwecken verwendet würden, als aggressive Werbemethoden nach
Art. 3 lit. h UWG
verboten wären (so ausdrücklich TROLLER, a.a.O., S. 946). Im wirtschaftlichen Wettbewerb ist es etwa unlauter, den Vertragsschluss durch Appell an Dankbarkeits-, Anstands- oder Peinlichkeitsgefühle des Konsumenten zu erlangen (vgl. Botschaft zum UWG vom 18. Mai 1983, BBl 1983 II S. 1068), während dies bei der Anwerbung für ideelle Zwecke üblich ist und grundsätzlich als erlaubt betrachtet werden kann. In der Lehre wird auch vertreten,
Art. 3 lit. h UWG
verbiete schon den Verkauf durch Ansprechen auf der Strasse an sich (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 50 mit Hinweisen). Zu Recht pönalisiert die angefochtene Übertretungsstrafnorm jedoch nicht das blosse Ansprechen von Passanten, wenn dabei nicht besondere unzulässige Methoden angewandt werden. In der Tat ergibt sich - wie vorne (E. 5c) dargestellt - aus der Religionsfreiheit, dass religiöses Anwerben auf öffentlichem Grund prinzipiell erlaubt ist; dies umfasst das Recht, Passanten anzusprechen.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass das UWG keine hinreichenden Anhaltspunkte zum Verständnis des Begriffs «unlauter» in der angefochtenen Bestimmung enthält, weil es auf den grundsätzlich andersartigen wirtschaftlichen Wettbewerb zugeschnitten ist (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 4-16 und 20-28).
bb) Der Begriff «unlauter» kommt hingegen in der Rechtsordnung auch ausserhalb des wirtschaftlichen Wettbewerbs vor. So sanktionieren verschiedene Prüfungsordnungen unter dem Titel «Unlauterkeit» das Erwirken der Zulassung zu einer Prüfung durch unrichtige oder unvollständige Angaben (vgl. etwa Art. 23 der Verordnung über das eidgenössische Patent für Ingenieur-Geometerinnen und Geometer, SR 211.432.261). Die allgemeine Medizinalprüfungsverordnung (SR 811.112.1) sanktioniert in Art. 45 eine Beeinflussung des
BGE 125 I 369 S. 382
Prüfungsergebnisses mit unlauteren Mitteln. Das Bundesgericht selbst benutzt «unlauter» als Oberbegriff für widerrechtliches, täuschendes oder sonstwie gegen Treu und Glauben verstossendes Verhalten (vgl.
BGE 123 II 595
E. 5a S. 607 zur Herkunft von Geldern;
BGE 109 II 123
E. 2b S. 125 zum Steigerungswettbewerb;
BGE 117 Ia 66
E. 1d/cc S. 67 zur Stimmrechtsbeschwerde wegen unlauterer Beeinflussung der Willensbildung).
Bei diesem Verständnis des Begriffs unlauter werden mit der angefochtenen Regelung nicht nur Anwerbemethoden, die durch die übrige Rechtsordnung verboten sind (z.B. wucherisches, nötigendes oder an Religionsunmündige gerichtetes Anwerben) unter Strafe gestellt. Vielmehr richtet sich die umstrittene Bestimmung allgemein gegen solche Anwerbemethoden, die gegen Treu und Glauben verstossen. Zur Konkretisierung dieses Begriffs kann der Strafrichter auf Praxis und Lehre zu
Art. 2 ZGB
zurückgreifen, und dabei hauptsächlich die Fälle der Vertrauenshaftung bei sozialen Beziehungen ohne oder im Hinblick auf eine rechtsgeschäftliche Bindung berücksichtigen (vgl. dazu insb. MAX BAUMANN, Zürcher Kommentar, N. 109-133 und 144-191 zu
Art. 2 ZGB
). Wie bei diesen Fällen von Vertrauenshaftung ist das Besondere an den von § 23a ÜStG anvisierten Situationen, dass in der Regel noch keine Sonderverbindung oder qualifizierte Beziehungsnähe zwischen Anwerbendem und Anzuwerbendem besteht. Für die meisten Verstösse gegen
Art. 2 ZGB
ist eine solche Beziehung nötig und in den vorerwähnten Bestimmungen, in denen die Rechtsordnung den Begriff «unlauter» verwendet, ist sie auch gegeben. Bei Anwerbeversuchen auf der Allmend dürfte sie aber nur sehr selten vorhanden sein. Ohne eine solche Beziehung und wenn es nicht zumindest um einen künftigen Vertragsschluss geht, dürften sich aber Pflichten aus Treu und Glauben über das Verbot der absichtlichen Täuschung hinaus nur ausnahmsweise ergeben (
BGE 108 II 305
E. 2b S. 311).
cc) Auch welche Formen des Anwerbens unlauter sind, ist somit dank anderer Bestimmungen der Rechtsordnung und der Praxis und Lehre dazu genügend verständlich und bestimmt. Der Begriff ist daher entsprechend verfassungskonform anwendbar.
c) Die Beschwerdeführer kritisieren, auch der Begriff des Anwerbens sei zu unbestimmt. Sie selbst definieren diesen aber zutreffend als Anbahnung von Kontakten zur Bevölkerung mit dem Ziel, neue Mitglieder oder Kunden zu gewinnen. Somit ist auch der Begriff des Anwerbens genügend verständlich und anwendbar, ohne die Verfassung zu verletzen.
BGE 125 I 369 S. 383
d) Der zweite Satz des § 23a ÜStG erweist sich ebenfalls als hinreichend bestimmt. Er kann als zulässiger Versuch verstanden werden, die polizeiliche Generalklausel zu konkretisieren und ist jedenfalls bestimmter als diese. Die Beschwerdeführer kritisieren sogar, er sei unnötig, weil die polizeiliche Generalklausel genüge. Mit diesem Vorwurf widersprechen sie sich aber selbst, wenn sie ihm gleichzeitig seine Unbestimmtheit vorwerfen. Selbst wenn die polizeiliche Generalklausel als Grundlage für Wegweisungen genügen sollte, würde dies einer gesetzgeberischen Konkretisierung derselben nicht entgegenstehen. Es ist im Übrigen fraglich, ob die in § 23a ÜStG definierten Anwerbemethoden die öffentliche Ordnung derart schwer, direkt und unmittelbar stören und ihre Unterbindung zeitlich genügend dringend ist, dass der Kanton unmittelbar gestützt auf die polizeiliche Generalklausel eingreifen könnte (
BGE 121 I 334
E. 4c S. 343;
BGE 103 Ia 310
E. 3a S. 311 f.;
BGE 83 I 111
E. 2c S. 117).
Wie die einzelnen Elemente der Ermächtigung an die Polizei zu verstehen sind, ist zusammen mit der Frage zu prüfen, ob sie im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind (vgl. hinten E. 7b).
e) Es ergibt sich somit, dass § 23a ÜStG und die darin enthaltenen Begriffe genügend bestimmt sind, um als gesetzliche Grundlage für Eingriffe in Grundrechte zu dienen. Daher ist im Folgenden zu prüfen, ob die vorgesehenen Eingriffe auch im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind.
7.
Es liegt im öffentlichen Interesse, Polizeigüter wie Ruhe, Ordnung, Sicherheit, Gesundheit und Sittlichkeit sowie Treu und Glauben im Geschäftsverkehr zu schützen. Dieses Ziel mit einer Übertretungsstrafnorm zu verfolgen, widerspricht dem Verhältnismässigkeitsprinzip nicht.
Art. 9 Ziff. 2 EMRK
präzisiert ausdrücklich, dass eine Beschränkung der Religionsfreiheit nicht nur zulässig ist, wenn sie im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist, sondern auch dann, wenn dies in einer demokratischen Gesellschaft zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist.
a) Es fragt sich zunächst, ob ein öffentliches Interesse an einem Verbot täuschender oder unlauterer Anwerbemethoden auf öffentlichem Grund besteht, und ob dieses Verbot verhältnismässig angewandt werden kann.
Das Bundesgericht hat in einem unveröffentlichten Entscheid vom 27. Juni 1995 i.S. W. ausgeführt, dass die Anwerbemethoden der Scientologen bekanntermassen diskutabel sind. Es liegen auch Strafurteile von kantonalen Gerichten vor, die zum Teil vom Bundesgericht
BGE 125 I 369 S. 384
bestätigt wurden und in denen die Verkaufsmethoden gewisser Scientologen als Betrug und Wucher qualifiziert wurden (vgl. Entscheid des Bundesgerichts vom 14. Dezember 1994 in: Praxis 1996 Nr. 2 S. 4 mit Hinweisen;
BGE 125 IV 109
ff.;
BGE 119 IV 210
). Bei dieser Sachlage entspricht es einem öffentlichen Interesse, wenn der Kanton auf der Allmend schon bei der Anwerbung durch Scientologen oder durch andere Gruppierungen, die gleich vorgehen sollten, täuschende und unlautere Praktiken unterbinden will. Personen, die sich einmal mit einer Scientology-Organisation eingelassen haben, scheinen oft Mühe zu haben, sich wieder von ihr zu lösen. Deren Werbung hat sich auch schon an geistig Behinderte und wenig Bemittelte gerichtet (vgl. Entscheid des Bundesgerichts vom 14. Dezember 1994 in: Praxis 1996 Nr. 2 S. 4).
Auch der EGMR hat entschieden, dass ein gesetzliches Verbot des Missionierens («prosélytisme») mit betrügerischen Mitteln, unter Missbrauch der Unerfahrenheit oder des Vertrauens des Angeworbenen oder in Ausnützung von Geistesschwäche oder Unbedarftheit, ein legitimes gesetzgeberisches Ziel verfolgt und eine in einer demokratischen Gesellschaft notwendige Massnahme ist (Urteil i.S. Kokkinakis, a.a.O., Ziff. 44 und 48). Hingegen wäre es unverhältnismässig, ein Anwerben ohne missbräuchlichen Druck zu verbieten, wenn die Anzuwerbenden in keinem Abhängigkeitsverhältnis zum Anwerbenden stehen und sich nicht verpflichtet fühlen, dem Anwerbenden zuzuhören (Urteil i.S. Larissis, a.a.O., S. 381 f.).
Die Pönalisierung des Anwerbens mit täuschenden und unlauteren Methoden durch den ersten Satz der angefochtenen Norm liegt somit im öffentlichen Interesse, ist verhältnismässig und stellt eine in einer demokratischen Gesellschaft notwendige Massnahme dar. Die Konkretisierung der Begriffe «täuschend» und «unlauter» im Anwendungsfall (vgl. vorne E. 6a und b) gibt, wie der Regierungsrat in seinem Ratschlag ausführt, den staatlichen Organen Auslegungsfragen auf, die unvermeidbarerweise mit Werturteilen verbunden sind. Diese Werturteile müssen sich an den betroffenen Grundrechten orientieren. Aus dem Wesen der Religionsfreiheit ergibt sich zum Beispiel, dass das Anwerben für eine Religion grundsätzlich nicht wegen deren Inhalts als täuschend oder unlauter angesehen werden darf. Die Tatsachen, über die getäuscht wird, müssen sich regelmässig ausserhalb des Inhalts einer Religion befinden, da sich die Wahrheit von transzendenten Aussagen definitionsgemäss einer Überprüfung durch staatliche Gerichte entzieht. Einzig die Methode des Anwerbens für irgendeine Sache darf in einer
BGE 125 I 369 S. 385
demokratischen Gesellschaft als täuschend oder unlauter angesehen werden, wenn sie die Freiheit, sich für oder gegen diese Sache zu entscheiden, nicht respektiert oder Personen betrifft, die sich nicht frei entscheiden können. In diesem Fall ist eine Beschränkung der Religionsfreiheit zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig. Diesen nicht immer leichten Weg der verfassungsmässigen Auslegung zu gehen, kann insbesondere den Gerichten, als juristisch geschulten Behörden durchaus zugetraut werden (
BGE 125 I 127
E. 10b S. 159). Solange keine Gerichtspraxis dazu besteht, wird die Polizei von sich aus eine Anwerbemethode nur zurückhaltend als täuschend oder unlauter betrachten können.
b) Der zweite Satz der angefochtenen Bestimmung ermächtigt die Polizei, Anwerbende von einzelnen Orten oder generell wegzuweisen, wenn Anzeichen dafür bestehen, dass bei der Anwerbung widerrechtliche, insbesondere täuschende oder sonst unlautere Methoden angewendet oder Passantinnen und Passanten in unzumutbarer Weise belästigt werden. Es ist zu prüfen, wie diese Ermächtigung zu verstehen ist, ob sie im öffentlichen Interesse liegt und ob sie verhältnismässig ist.
aa) Die Beschwerdeführer kritisieren die Befugnis, Anwerbende «von einzelnen Orten oder generell wegzuweisen». Diese muss verfassungsmässig und im Gesamtzusammenhang der Norm, die das Anwerben auf der Allmend betrifft, ausgelegt werden. Daher kann sie nicht in dem Sinne wörtlich verstanden werden, dass Anwerben-de, und haben sie auch die im ersten Satz beschriebene Übertretung begangen, aus dem Kantonsgebiet oder von der gesamten Allmend des Kantons weggewiesen werden dürften. Verfassungsmässig ausgelegt kann der gerügte Passus nur bedeuten, dass die Polizei in diesen Fällen eingreifen und das Anwerben entweder ganz (etwa bei täuschendem Anwerben) oder zumindest an dieser Stelle (zum Beispiel wenn die Belästigung für Passanten nur wegen der Schmalheit eines Trottoirs unzumutbar ist) verbieten darf. Die Zuweisung eines anderen Ortes kann aus der Sicht der Verhältnismässigkeit des Eingriffs in Grundrechte bei belästigendem Anwerben geradezu geboten sein, zumal davon auszugehen ist, dass es Orte auf der Basler Allmend gibt, an denen die Anwerbung nicht zu einer unzumutbaren Belästigung von Passanten führt. Hingegen kann täuschendes oder unlauteres Anwerben ganz generell verboten werden, und die in solcher Weise Anwerbenden können «generell» von der Allmend weggewiesen werden, soweit sie der unzulässigen Tätigkeit nachgehen. Ansonsten müsste die Polizei Anwerbende an einen neuen Standort
BGE 125 I 369 S. 386
verfolgen, obwohl der Standort für die Beantwortung der Frage, was täuschend oder unlauter ist, keine Rolle spielt. Dass die Polizei bei der Anordnung von Wegweisungen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten hat, ergibt sich im Übrigen nicht zuletzt aus Art. 7 des Gesetzes betreffend die Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt vom 13. November 1996 (SG 510.100).
bb) Weiter beanstanden die Beschwerdeführer, dass die Polizei Anwerbende bereits wegweisen darf, wenn «Anzeichen» für das umschriebene Verhalten bestehen. Die Beschwerdeführer verstehen dies als Ermächtigung der Polizei, auch dann einzuschreiten, wenn erst Anzeichen bestehen, dass Anwerbende künftig unerlaubte Methoden anwenden werden. So kann die Norm aber bereits aufgrund ihres Wortlauts nicht verstanden werden. Soweit sie ein Eingreifen der Polizei erlaubt, wenn Passanten belästigt «werden» oder gewisse Methoden angewandt «werden», handelt es sich bei diesem «werden» um die Gegenwartsform des Passivs und nicht um eine Zukunftsform. Anders als die Beschwerdeführer befürchten, darf die Polizei nicht schon bei Vorbereitungshandlungen zu verbotenem Anwerben eingreifen. Der umstrittene Satz bedeutet nichts anderes, als dass die Polizei eingreifen darf, wenn aufgrund konkreter Anzeichen der dringende Verdacht besteht, dass unerlaubte Methoden benutzt werden. Ob Anwerbende tatsächlich täuschende oder unlautere Methoden anwandten, darf erst der Strafrichter nach einer Straf-untersuchung entscheiden. Die Polizei darf auch, ausser in klaren Wiederholungsfällen, nicht schon die Organisation, für die bestimmte Personen anwerben, als Anzeichen dafür ansehen, dass dabei unlautere Methoden angewandt werden.
cc) Dass Personen, die widerrechtliche Methoden anwenden, im vorne definierten Sinne weggewiesen werden dürfen, ist nicht zu beanstanden. Es entspricht der allgemeinen Aufgabe der Polizei, für die Einhaltung der Rechtsordnung auf der Allmend zu sorgen. Die Beschwerdeführer rügen, die generalpräventive Wirkung der Strafnorm genüge und der zweite Satz sei daher unverhältnismässig. Sie verkennen dabei, dass Strafnormen keine Alternative zum Eingreifen der Polizei sind, sondern eine der möglichen Rechtfertigungen für ein solches Eingreifen darstellen. Ausserdem bezweckt die in § 23a Satz 1 ÜStG enthaltene Strafnorm selbst nicht direkt den Schutz des Publikums vor unzumutbaren Belästigungen. Dieser im öffentlichen Interesse liegende Schutz wird nur mit der in Satz 2 normierten Wegweisungsbefugnis der Polizei erreicht. Die Beschwerdeführer kritisieren, die Wegweisungskompetenz der Polizei verletze die
BGE 125 I 369 S. 387
Gewaltentrennung und gegen Wegweisungen bestünde kein Rechtsbehelf. Da es aber die Aufgabe der Polizei ist, Polizeigüter zu schützen und bei widerrechtlichem Verhalten auf der Allmend einzuschreiten, muss sie auch vorfrageweise und vorläufig entscheiden können, ob Polizeigüter verletzt oder gefährdet sind und ob das betreffende Verhalten widerrechtlich ist. Das liegt im Wesen polizeilicher Aufgaben, in deren ordnungsgemässer Erfüllung keine Verletzung verfassungsmässiger Rechte zu erblicken ist.
dd) Schliesslich bringen die Beschwerdeführer vor, die Kompetenz der Polizei einzugreifen, wenn Passantinnen und Passanten «in unzumutbarer Weise belästigt werden», sei zu unbestimmt. Bei diesem Anwendungsfall der Ermächtigung handelt es sich um eine Konkretisierung der polizeilichen Generalklausel, nach der es Aufgabe der Polizei ist, Einzelpersonen auf der Allmend vor unzumutbaren Belästigungen zu schützen. Die Einschränkung, dass die Polizei nicht bei jeder Belästigung, sondern nur bei solchen, die als unzumutbar zu qualifizieren sind, eingreifen darf, stellt sicher, dass ein objektiver Massstab angewandt wird. Es kann nicht allein auf das subjektive Empfinden der Belästigten ankommen, auch wenn es sich um das Empfinden einer Mehrheit des Publikums handeln sollte. Die blosse Tatsache, dass Personen es als lästig empfinden, auf der Allmend angesprochen zu werden, um sie von einer Sache zu überzeugen, darf nicht als Belästigung ausgelegt werden, unabhängig davon, wie unbeliebt diese Sache in der Öffentlichkeit ist. Die negative Religionsfreiheit schützt das Publikum nicht vor der Konfrontation mit religiösen Überzeugungen anderer (
BGE 118 Ia 46
E. 4c S. 56 f.; Peter Karlen, Umstrittene Religionsfreiheit, ZSR 1997 Band 1 S. 197). In der Öffentlichkeit darf jeder Mensch zumindest im Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit und der politischen Rechte auch unbeliebte Meinungen äussern. Die angesprochenen Personen haben aber das Recht, diese Meinungen abzulehnen oder gar nicht auf sie einzutreten. Sobald ein Passant oder eine Passantin dies kundtut - aber auch erst dann -, hat der Anwerbende auf weitere Anwerbebemühungen zu verzichten. Wird diese Grenze überschritten, dann stellt das Anwerben eine unzumutbare Belästigung dar. Aus der negativen Religionsfreiheit der Passanten ergibt sich, dass der Staat gegen ein solches übermässiges Missionieren einschreiten darf.
c) § 23a ÜStG entspricht somit einem überwiegenden öffentlichen Interesse und er sieht angesichts seiner Formulierung und der Grundrechte Dritter einen verhältnismässigen Eingriff in die Grund-rechte der Anwerbenden vor.
BGE 125 I 369 S. 388
9.
a) Zusammenfassend ergibt sich, dass die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. Die angefochtene Norm kann im Hinblick auf die Beschwerdeführer und ihre Rügen verfassungsmässig ausgelegt werden und sie verunmöglicht nur besonders unerwünschte Formen des Anwerbens. Die Tatsache, dass gewisse Elemente der Bestimmung auch verfassungswidrig ausgelegt werden könnten und dass es insbesondere für die Polizei nicht leicht sein wird, den zweiten Satz in der Praxis anzuwenden und zu erkennen, wann ein Anwerben täuschend oder unlauter ist, kann nicht zur Gutheissung der Beschwerde führen. Falls bei der konkreten Anwendung des § 23a ÜStG verfassungsmässige Rechte verletzt werden sollten, könnten sich die Beschwerdeführer wiederum mit Rechtsmitteln dagegen zur Wehr setzen.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
93 II 1
1. Arrêt de la IIe Cour civile du 23 février 1967 dans la cause X. contre X.

regeste:
Regeste
Eheschutzmassnahmen. Örtliche Zuständigkeit.
1. Zum Erlass von Eheschutzmassnahmen ist der Richter am Wohnsitze des Gesuchstellers zuständig (Bestätigung der Rechtsprechung) (Erw. 2).
2. Zur Aufhebung oder Abänderung von Eheschutzmassnahmen, die auf Gesuch des andern Ehegatten angeordnet wurden, ist der Richter am Wohnsitze der Partei zuständig, gegen welche das Aufhebungs- oder Abänderungsgesuch sich richtet. Was gilt, wenn der Ehegatte, der die Massnahmen erwirkt hat, selber ihre Abänderung oder Aufhebung verlangt? Frage offen gelassen (Erw. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 1
BGE 93 II 1 S. 1
A.-
X. et Y. se sont mariés à La Chaux-de-Fonds le 29 avril 1936. Ils ont eu leur dernier domicile conjugal au Locle. Le 9 avril 1958, l'épouse a requis des mesures protectrices de l'union conjugale. Par ordonnance du 28 avril 1958, le Président
BGE 93 II 1 S. 2
du Tribunal civil du district du Locle a autorisé la requérante "à se créer un domicile séparé au domicile conjugal". Il a intimé au mari l'ordre de quitter ce domicile dans un délai de dix jours et l'a condamné à verser à sa femme une pension mensuelle de 350 fr. L'ordonnance était fondée sur la liaison adultère que le mari reconnaissait entretenir avec une dame V., à Genève. La validité des mesures ordonnées était limitée à dix mois.
Par la suite, le Président du Tribunal civil du district du Locle a rendu de nouvelles ordonnances maintenant l'autorisation accordée à l'épouse d'avoir un domicile séparé et fixant la pension due par le mari. Les deux derniers prononcés portent les dates du 2 février 1961 et du 28 juin 1966. Ils sont motivés, comme les précédents, par la liaison adultère du mari.
Dame X. est demeurée au Locle, tandis que son mari a quitté cette ville; en août 1966, il était établi à La Sagne, dans le district de La Chaux-de-Fonds.
B.-
Le 18 août 1966, X. a requis le Président du Tribunal civil du district du Locle de révoquer l'ordonnance de mesures protectrices du 28 avril 1958 et les décisions complémentaires, jusques et y compris celle du 28 juin 1966. Il alléguait qu'il avait rompu sa liaison adultère et qu'il attendait une réponse convenable de sa femme pour reprendre la vie commune.
Dans sa détermination du 3 octobre 1966, dame X. a contesté la compétence du magistrat saisi, en relevant que le requérant, bien que domicilié à La Chaux-de-Fonds, prétendait l'être à La Sagne, dans le district de La Chaux-de-Fonds.
A l'audience du 4 octobre 1966, le mari a confirmé sa requête. L'épouse a conclu principalement à l'incompétence du Tribunal du Locle et subsidiairement au rejet de la requête.
Par ordonnance du 7 octobre 1966, le Président du Tribunal civil du district du Locle a rejeté l'exception d'incompétence soulevée par l'épouse, admis la requête du mari et révoqué l'ordonnance du 28 avril 1958, ainsi que les décisions complémentaires. Se référant à la jurisprudence du Tribunal supérieur d'Argovie (RSJ 38, 1941-1942, no 129 p. 283), il a estimé que le juge du domicile de la partie intimée était compétent pour statuer sur une requête en modification ou en révocation d'une ordonnance de mesures protectrices de l'union conjugale, en invoquant par analogie la règle jurisprudentielle sur le for de l'action en modification du jugement de divorce visée aux art. 153 et 157 CC. Il a estimé que cette norme de compétence
BGE 93 II 1 S. 3
à raison du lieu était propre à "éviter que l'époux coupable, renvoyé du domicile conjugal, puisse obliger son conjoint à plaider à l'autre bout de la Suisse où il pourrait, sans ménage, se constituer facilement un domicile".
C.-
Dame X. a formé un recours en cassation. Par arrêt du 13 décembre 1966, la Cour de cassation civile du canton de Neuchâtel a déclaré ce recours irrecevable quant au grief d'incompétence à raison du lieu et l'a rejeté pour le surplus.
D.-
Agissant par la voie du recours en nullité fondé sur l'art. 68 al. 1 lettre b OJ, dame X. requiert le Tribunal fédéral d'annuler l'ordonnance présidentielle du 7 octobre 1966. Elle estime que le juge compétent pour statuer sur une requête de mesures protectrices de l'union conjugale est celui du domicile de l'époux requérant, même s'il s'agit de modifier ou de révoquer un prononcé antérieur. Elle critique l'argumentation du président en relevant qu'en l'espèce, le Tribunal de La Chauxde-Fonds n'est distant du Locle que de 8 kilomètres et qu'on ne saurait lui opposer l'inconvénient prétendu de plaider à l'autre extrémité de la Suisse.
L'intimé conclut au rejet du recours.
Le Président du Tribunal du Locle n'a formulé aucune observation.
Erwägungen
Considérant en droit:
A.- (Recevabilité du recours en nullité au regard de l'art. 68 al. 1 lettre b OJ).
2.
Le Code civil ne désigne pas l'autorité compétente à raison du lieu pour ordonner des mesures protectrices de l'union conjugale en vertu des art. 169 ss. La jurisprudence considère que le législateur fédéral n'a pas voulu abandonner la détermination du for au droit cantonal. Elle estime que la loi présente à cet égard une lacune que le juge doit combler conformément à l'art. 1er CC. S'inspirant de l'art. 144 CC qui déclare le juge du domicile de la partie demanderesse compétent pour connaître d'une demande en divorce ou en séparation de corps, le Tribunal fédéral a jugé que le magistrat compétent pour ordonner des mesures protectrices de l'union conjugale est celui du domicile de la partie requérante (RO 86 II 305 s., consid. 1, et références citées). Il s'agit d'une règle fédérale qui détermine le for non seulement dans les rapports intercantonaux, mais aussi à l'intérieur de chaque canton (LEMP, n. 11 ad art. 169 CC). La recourante estime que la norme jurisprudentielle s'applique
BGE 93 II 1 S. 4
également lorsque la requête tend à faire modifier ou supprimer les mesures protectrices ordonnées précédemment.
3.
Selon l'art. 172 CC, les mesures prescrites par le juge en vertu des
art. 169 à 171
CC sont rapportées, à la demande de l'un des époux, lorsque les circonstances qui les ont déterminées n'existent plus. La loi ne précise pas quel est le juge compétent à raison du lieu pour révoquer une ordonnance antérieure. Elle présente une lacune qu'il appartient à la jurisprudence de combler. Le Tribunal fédéral a certes laissé entendre que les mesures prises en vertu des art. 169 et 170 al. 1 CC seront, le cas échéant, rapportées à la demande d'un des époux "par le juge qui les a ordonnées" (RO 42 I 97). Mais il n'avait pas à trancher la question dans l'espèce qui lui était soumise.
La doctrine et la jurisprudence des tribunaux cantonaux n'ont pas encore dégagé une règle uniforme. Assurément, il paraît logique, au premier abord, de laisser au juge qui a ordonné les mesures en question le soin de les modifier ou de les supprimer (J. STREBEL, Zum Gerichtsstand im Eheschutz- und Ehescheidungsverfahren, Mélanges François Guisan, Lausanne 1950, p. 57 ou tirage à part, p. 17). Toutefois, cette solution présente des inconvénients lorsque les époux ont changé de domicile entre-temps (LEMP, n. 12 ad art. 172 CC). Certains auteurs et une juridiction cantonale s'en tiennent à la compétence du juge du domicile de l'époux qui requiert la modification (Juge d'appel du canton de St-Gall, 1er juillet 1948, Entscheidungen des Kantonsgerichtes St. Gallen, 1948, no 41 p. 76; A. M. SCHLATTER, Der Schutz der ehelichen Gemeinschaft, thèse Zurich 1920, p. 108; H. R. LEUENBERGER, Der Schutz der ehelichen Gemeinschaft, thèse Berne 1944, p. 188). D'autres se réfèrent à la jurisprudence qui déclare le juge du domicile de la partie défenderesse compétent pour connaître de l'action en modification du jugement de divorce fondée sur les art. 153 et 157 CC (RO 46 II 335 ss., 51 II 109, 61 II 226, 63 II 70, 81 II 315 s., consid. 2, 89 II 14). Appliquant cette règle par analogie, ils estiment que la requête en modification ou en suppression des mesures protectrices de l'union conjugale prises en vertu des art. 169 ss. CC doit être portée devant le juge du domicile de l'époux intimé (Tribunal supérieur du canton d'Argovie, 18 avril 1941, Vierteljahresschrift für aargauische Rechtsprechung, vol. 41, 1941, no 2 p. 4 ss. ou RSJ 38, 1941/1942, no 129, p. 283; Président du Tribunal supérieur d'Appenzell Rhodes
BGE 93 II 1 S. 5
Extérieures, 12 janvier 1961, Rechenschaftsbericht 1960/1961, p. 59 s. ou RSJ 59, 1963, no 107, p. 205; LEMP, n. 12 ad art. 172 CC; cf. aussi R. DES GOUTTES, La procédure des mesures protectrices de l'union conjugale, Semaine judiciaire 1955, p. 143, note 48, qui rapporte l'opinion du commentateur précité, sans formuler aucune critique). Il faut donner la préférence à cette dernière solution.
Contrairement aux allégations de la recourante, la requête fondée sur l'art. 172 CC ne tend pas à obtenir de nouvelles mesures protectrices de l'union conjugale. Elle ne vise qu'à faire rapporter les mesures ordonnées antérieurement parce que les circonstances qui les rendaient nécessaires n'existent plus. Comme le relève LEMP (loc. cit.), c'est l'époux qui a obtenu des mesures protectrices de l'union conjugale en raison de la violation, par son conjoint, des devoirs découlant du mariage qui est lésé - au moins virtuellement - par une requête en modification ou en suppression de ces mesures. L'époux ainsi exposé à un préjudice ne saurait être contraint d'aller défendre sa cause devant le juge du domicile de l'autre conjoint. Il sera mieux protégé, en règle générale, s'il peut plaider au for de son propre domicile. On s'en tiendra donc au principe général de la procédure civile selon lequel le demandeur doit saisir le juge du domicile du défendeur.
Point n'est besoin de décider si l'époux qui requiert le juge de rapporter des mesures protectrices de l'union conjugale ordonnées à sa demande pourrait agir au for de son propre domicile, comme le propose LEMP (n. 12 in fine ad art. 172 CC). En effet, l'intimé sollicite en l'espèce la suppression de mesures qui avaient été requises par la recourante. Le juge du domicile de l'épouse était dès lors compétent pour statuer sur la demande de révocation formée par le mari.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.


header:
Urteilskopf
125 II 508
51. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 22. Juni 1999 i.S. Heer AG und Mitbeteiligte gegen Einwohnergemeinde Reinach, Regierungsrat sowie Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 31b USG
,
Art. 12 TVA
; Monopol des Gemeinwesens zur Entsorgung von Siedlungsabfall.
Anwendbarkeit neuer umweltschutzrechtlicher Bestimmungen in hängigen Verfahren (E. 3b).
Begriff des Siedlungsabfalls: Vermischte Abfälle unterstehen unabhängig von ihrer Menge dem Entsorgungsmonopol des Gemeinwesens (E. 6). Die Zusammensetzung des Abfalls spricht im vorliegenden Fall nicht gegen die Annahme, es handle sich um Siedlungsabfall (E. 7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 509
BGE 125 II 508 S. 509
Mit gleichlautenden Verfügungen vom 3. Mai 1994 verpflichtete der Gemeinderat Reinach die Heer AG sowie weitere Gewerbebetriebe in Reinach, ihre vermischten Abfälle ab 1. August 1994 durch das von der Gemeinde beauftragte Entsorgungsunternehmen abführen zu lassen und die dafür vorgesehenen Gebühren zu entrichten.
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft wies eine gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde der Verfügungsadressaten am 19. Dezember 1995 ab.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft führte am 18. Februar 1998 eine Parteiverhandlung durch und wies anschliessend die gegen den Regierungsratsentscheid erhobene Beschwerde ebenfalls ab.
Die Verfügungsadressaten haben gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, das Verwaltungsgerichtsurteil vom 18. Februar 1998 sei aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht können die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (
Art. 104 lit. a und b OG
). Zum Bundesrecht im Sinne von
Art. 104 lit. a OG
ist auch das Bundesverfassungsrecht zu zählen (
BGE 121 II 39
E. 2d/bb S. 47 mit Hinweisen). Hat allerdings - wie im vorliegenden Fall - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden, ist das Bundesgericht an den festgestellten Sachverhalt gebunden, es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden (
Art. 105 Abs. 2 OG
).
b) Während der Hängigkeit der Beschwerde vor dem kantonalen Verwaltungsgericht ist am 1. Juli 1997 die Revision des Umweltschutzgesetzes des Bundes vom 21. Dezember 1995 in Kraft getreten (AS 1997 1155, 1174; BBl 1993 II 1445). Dabei sind insbesondere die Vorschriften über das Abfallrecht einer weitreichenden Überarbeitung unterzogen worden. Diese Vorschriften sind um der öffentlichen Ordnung willen bzw. zur Durchsetzung der erheblichen öffentlichen Interessen an einem wirksamen Schutz der Umwelt
BGE 125 II 508 S. 510
sofort, d.h. auch in hängigen Verfahren, anwendbar (
BGE 123 II 359
E. 3;
BGE 112 Ib 39
E. 1c, je mit Hinweisen). Die vorliegende Situation lässt sich mit dem Fall Neuenhof (Urteil des Bundesgerichts vom 31. Oktober 1997, zusammengefasst in URP 1998 61) nicht vergleichen. Dort war die staatsrechtliche Beschwerde gegen eine Bussenverfügung zu beurteilen. Dies hatte gemäss der Rechtslage im Zeitpunkt des letzten kantonalen Entscheids zu geschehen (
BGE 120 Ia 126
E. 3b), in welchem die USG-Revision vom 21. Dezember 1995 noch nicht in Kraft stand. Im Übrigen hat schon das Verwaltungsgericht die USG-Revision in seinem hier angefochtenen Entscheid mitberücksichtigt, wobei es der Auffassung war, die Revision habe keine wesentliche Änderung der Rechtslage bewirkt.
4.
Das Verwaltungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, die Beschwerdeführer hätten über ihren Transporteur nicht nur betriebsspezifischen Abfall, sondern auch Kehrichtsäcke, Waschmittelpackungen, Büroabfälle, Alugetränkedosen, Speiseölflaschen, Verpflegungsreste usw. entsorgt. Die Beschwerdeführer bezeichnen diese Feststellung als aktenwidrig und beanstanden eine Verletzung des Willkürverbots sowie ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. Diese Rügen sind unbegründet.
Die Feststellungen des Verwaltungsgerichts stützen sich auf Erhebungen der Abteilung Tiefbau/Entsorgung/Naturschutz der Bauverwaltung Reinach, die im März, im Juni, im August und im September 1994 vorgenommen wurden. Jedenfalls die Erhebung vom März stammt aus der Zeit vor dem Erlass der kommunalen Verfügung, die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegt. Um ihren Zweck zu erfüllen, waren diese Erhebungen unangemeldet durchzuführen und genügte es für die Gewährung des rechtlichen Gehörs, dass die Beschwerdeführer nachträglich zum Beweisergebnis Stellung nehmen konnten (
BGE 113 Ia 81
E. 3a mit Hinweis), wie dies geschehen ist. Anlässlich der Kontrollen wurden Protokollnotizen erstellt, welche datiert, aber nicht unterzeichnet sind. Die Gemeinde Reinach hat indessen bereits im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, in welchem die Beschwerdeführer erstmals Einwände gegen die Protokollnotizen erhoben, den Verfasser derselben bezeichnet und seine Befragung angeboten. Es kann daher entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer keine Rede davon sein, dass «keine diesbezüglichen Zeugenaussagen» erhältlich zu machen gewesen wären.
Die von den Beschwerdeführern erwähnten Abfalldeklarationsformulare stellen kein Beweismittel dar, welches die auf das Jahr
BGE 125 II 508 S. 511
1994 bezogenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts als offensichtlich unzutreffend erscheinen lassen. Sie können, nachdem sie erst im Verlaufe des Jahres 1996 für die damals vorgenommene Entsorgung erstellt wurden, von vornherein keinen Beweis für die Situation im Jahr 1994 erbringen. Ausserdem müssen sie zumindest so lange als reine Parteibehauptungen qualifiziert werden, als sie nicht behördlich abgenommen worden sind. Entsprechende Bestätigungen haben die Beschwerdeführer indessen nicht ins Recht gelegt.
Es spielt deshalb auch keine Rolle, ob die Beschwerdeführer keine Veranlassung hatten, schon vor 1996 eine Abfalldeklaration zu erstellen. Soweit sie darlegen, sie hätten keine entsprechende Möglichkeit gehabt, ist ihr Einwand offenkundig verfehlt. Die Möglichkeit der Abfalldeklaration wurde bereits mit dem Inkrafttreten von § 24 des Kantonalen Umweltschutzgesetzes am 1. Januar 1992 (USG/BL) geschaffen.
5.
a) Die Art. 31b und 31c des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) regeln die Verantwortung für die Abfallentsorgung. Gemäss
Art. 31b Abs. 1 USG
ist es Aufgabe der Kantone, Siedlungsabfälle, Abfälle aus dem öffentlichen Strassenunterhalt und der öffentlichen Abwasserreinigung sowie Abfälle, deren Inhaber nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, zu entsorgen. Die Kantone können diesen Entsorgungsauftrag an die Gemeinden delegieren (
BGE 123 II 359
E. 5a S. 367). Der Kanton Basel-Landschaft hat von dieser Möglichkeit insofern Gebrauch gemacht, als gemäss
§ 21 Abs. 1 USG
/BL die Sammlung der Siedlungsabfälle Aufgabe der Gemeinden ist, während der Kanton für deren Beseitigung sorgt (
§ 22 Abs. 1 USG
/BL). Die Entsorgung aller anderen Abfälle obliegt gemäss
Art. 31c Abs. 1 USG
deren Inhaber. Dieser kann Dritte mit der Entsorgung beauftragen.
b)
Art. 31b Abs. 2 USG
verpflichtet die Kantone, für die genannten Abfälle Einzugsgebiete festzulegen, und Abs. 3 dieser Bestimmung hält fest, dass der Abfallinhaber die Abfälle den von den Kantonen vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben muss. Damit wird - wie schon nach
Art. 31 Abs. 2 USG
in der alten Fassung - für die in
Art. 31b Abs. 1 USG
genannten Abfälle ein kantonales Entsorgungsmonopol statuiert, was mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar ist (
BGE 123 II 359
E. 5b S. 368; Urteil des Bundesgerichts vom 31. Oktober 1997, Gemeinde Neuenhof, zusammengefasst in URP 1998 61, E. 3). Das anerkennen
BGE 125 II 508 S. 512
inzwischen auch die Beschwerdeführer. Hingegen übersehen sie, dass dieses Monopol, wie in der zitierten Rechtsprechung dargelegt wird, schon von Bundesrechts wegen besteht und daher keiner besonderen kantonalrechtlichen Grundlage mehr bedarf.
Gemäss
§ 36 Abs. 1 KV/BL
mit dem Titel «Übertragung von Befugnissen» darf der Gesetzgeber die Befugnis zum Erlass grundlegender und wichtiger Bestimmungen nicht auf andere Organe übertragen. Diese Bestimmung betrifft die Aufgaben- bzw. Gewaltenteilung innerhalb des Kantons. Nachdem das kantonale Monopol für die Entsorgung von Siedlungsabfällen schon von Bundesrechts wegen besteht und diese Aufgabe (sowie das damit verbundene Monopol), soweit es die Sammlung der Abfälle betrifft, in einem formellen Gesetz auf die Gemeinden übertragen wurde, können die Beschwerdeführer aus
§ 36 KV/BL
nichts für sich ableiten. Ihre Rüge, der angefochtene Entscheid missachte diese Verfassungsbestimmung, ist offensichtlich unbegründet.
6.
Die Beschwerdeführer bringen vor, bei ihren Abfällen handle es sich um gewerblichen Abfall, für dessen Entsorgung sie selbst zuständig seien. Sie vertreten insbesondere die Auffassung, ihre Abfälle könnten aus quantitativen Gründen nicht als Siedlungsabfälle bezeichnet werden.
a) Das Bundesgericht hat mit Urteil vom 25. Juni 1998 (auszugsweise publiziert in URP 1998 522) in Erw. 5c festgestellt, dass es sich beim Begriff der Siedlungsabfälle um einen bundesrechtlichen Begriff handelt. Die Beschwerdeführer können daher aus dem kantonalen Umweltschutzgesetz nichts für die Unterscheidung von Siedlungsabfällen und Abfällen aus Industrie und Gewerbe ableiten.
b) Das Umweltschutzgesetz und die zugehörigen Verordnungsbestimmungen (vgl. insbesondere die Technische Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 [TVA; SR 814.600]) verwenden einen allgemeinen Abfallbegriff (vgl.
Art. 7 Abs. 6 USG
) sowie verschiedene Unterbegriffe wie «Siedlungsabfälle», «Bauabfälle», «Sonderabfälle», deren Abgrenzung nicht restlos klar erscheint (HERIBERT RAUSCH, Abfälle als Gegenstand der Umweltschutzgesetzgebung, in URP 1999 S. 5 ff., S. 11 ff.). Insbesondere lässt sich feststellen, dass die Unterbegriffe nicht abschliessend Kategorien von unterschiedlichen Abfallarten bezeichnen, sondern dass Überschneidungen bestehen. So sind etwa Sonderabfälle gemäss
Art. 30f Abs. 1 USG
Abfälle, deren umweltverträgliche Entsorgung besondere Massnahmen erfordert (vgl. auch
Art. 3
BGE 125 II 508 S. 513
Abs. 2 TVA
). Das schliesst nicht aus, dass Sonderabfälle sowohl als Siedlungsabfälle im Sinne von
Art. 31b USG
wie auch als übrige Abfälle im Sinne von
Art. 31c USG
vorkommen (vgl.
Art. 8 TVA
).
Das Umweltschutzgesetz verwendet den Begriff der «Siedlungsabfälle» in den Art. 31b und 32e Abs. 3 lit. c, ohne ihn näher zu umschreiben. In
Art. 31b USG
wird der Begriff in Gegensatz zu den «übrigen Abfällen» gemäss
Art. 31c USG
gestellt. Er dient in diesem Zusammenhang dazu, die Verantwortung bzw. Zuständigkeit für die Abfallentsorgung zu bestimmen. Die Auslegung und die Abgrenzung der beiden Begriffe muss diese Funktion beachten. Anzustreben ist eine dem Sinn von
Art. 31b und 31c USG
entsprechende, zweckmässige und praktikable Aufteilung der Entsorgungs-Zuständigkeit und der damit verbundenen Belastungen.
c) Als Siedlungsabfälle gelten Abfälle, die aus Haushalten stammen, sowie andere Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung, zum Beispiel aus Gewerbe- und Dienstleistungsbetrieben (Botschaft des Bundesrats vom 7. Juni 1993 zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz in BBl 1993 II 1495; vgl.
Art. 3 Abs. 1 TVA
und Anhang 2 Ziff. 711 Abs. 2 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 [LRV, SR 814.318.142.1]).
Nicht zum Siedlungsabfall zu zählen ist spezifischer Betriebsabfall, der nach seiner Zusammensetzung mit Haushaltkehricht nicht vergleichbar ist, wie z.B. Produktionsrückstände aus der Kunststoff- oder Metallverarbeitung oder Altholzabfälle des Baugewerbes. Im Einzelnen kann die Abgrenzung schwierig sein (zum Beispiel bei Papierabfällen, vgl. Botschaft zur Revision des USG, BBl 1993 II 1496). Bei vermischten Abfällen, wie sie hier zur Diskussion stehen, stellt sich die Frage, ob die Zusammensetzung jener von Haushaltabfällen vergleichbar sei oder nicht. Jedenfalls lässt sich kaum ohne weiteres annehmen, dass schlechthin alle vermischten Abfälle aus Industrie und Gewerbe Abfällen aus Haushalten allein schon deshalb vergleichbar seien, weil sie vermischt sind.
d) Während der Bundesrat in seiner Botschaft zu einem Bundesgesetz über dem Umweltschutz vom 31. Oktober 1979 (BBl 1979 III 749, 809) unter Siedlungsabfällen offenbar vorwiegend die Abfälle der privaten Haushaltungen verstand, sollen Abfälle von Industrie- und Gewerbebetrieben gemäss der neueren Literatur dem Siedlungsabfall gleichgestellt sein, wenn sie diesem sowohl hinsichtlich der Zusammensetzung als auch hinsichtlich der Menge vergleichbar sind (ANDREAS TRÖSCH, Das neue Abfallrecht, in: URP 1996 S. 467 ff., S. 475; derselbe, Kommentar USG, N. 8 f. zu Art. 31).
BGE 125 II 508 S. 514
Im Urteil vom 25. Juni 1998 (URP 1998 520) hat das Bundesgericht die Frage aufgeworfen, ob am Mengenkriterium festzuhalten sei. Es hat darin in E. 5d/cc ausgeführt,
Art. 31b USG
wolle den Kantonen eine zweckmässige Planung und Organisation der Entsorgung ermöglichen und ökologisch problematische Partikularlösungen verhindern. Daher liege es nahe, jedenfalls gemischte Betriebsabfälle, welche nach ihrer Zusammensetzung den Abfällen aus den Haushalten entsprechen, generell durch die öffentliche Hand entsorgen zu lassen. Sowohl die hohen technischen, logistischen und finanziellen Anforderungen an den Betrieb einer umweltgerechten Kehrichtverbrennung wie auch die Tatsache, dass die Kantone bzw. Gemeinden ohnehin verpflichtet seien, entsprechende Anlagen zu betreiben, sprächen für diese Auslegung.
Das BUWAL gelangt in seiner Stellungnahme zur vorliegenden Beschwerde ebenfalls zum Schluss, dass Abfälle aus Industrie und Gewerbe, die von ihrer Zusammensetzung her mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar seien, als Siedlungsabfall zu betrachten seien. Hinsichtlich der Frage, ob sie deshalb dem Entsorgungsmonopol des Gemeinwesens unterstehen, unterscheidet das BUWAL zwischen vermischten und sortenreinen Abfällen. Die vermischten Abfälle seien mengenunabhängig dem Entsorgungsmonopol zu unterstellen. Hingegen könne eine Entsorgungspflicht für grosse Mengen sortenreiner Abfälle die Gemeinwesen vor logistische und finanzielle Probleme stellen. Allerdings liege die Entsorgungspflicht für Abfälle, welche nach besonderen Vorschriften des Bundes vom Inhaber verwertet oder von Dritten zurückgenommen werden müssten, beim Inhaber (Art. 31b Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit
Art. 31c Abs. 1 USG
). Hier gelte das Entsorgungsmonopol der Kantone daher nicht. Eine besondere Vorschrift des Bundes im Sinne von
Art. 31b Abs. 1 Satz 2 USG
erblickt das BUWAL in
Art. 12 TVA
. Gemäss
Art. 12 Abs. 3 TVA
kann die Behörde von Inhabern von Abfällen verlangen, dass sie für die Verwertung bestimmter Abfälle sorgen, wenn die Verwertung technisch möglich und wirtschaftlich tragbar ist (lit. a) und die Umwelt dadurch weniger belastet wird als durch die Beseitigung und Neuproduktion (lit. b).
e) Diesen Ausführungen halten die Beschwerdeführer nichts Überzeugendes entgegen. Namentlich wird durch die beschriebene Lösung nicht ausgeschlossen, dass Betriebe, die grosse Mengen sortenreiner oder leicht sortierbarer Abfälle erzeugen, diese separat entsorgen. Inwiefern es dem Sinn des USG widersprechen sollte, dass
BGE 125 II 508 S. 515
die SBB oder andere Produzenten grösserer Mengen vermischter Abfälle, die ihrer Zusammensetzung nach mit Haushaltabfällen vergleichbar sind, diese über die kantonalen bzw. kommunalen Infrastrukturen entsorgen, machen die Beschwerdeführer nicht deutlich. Im Weiteren versteht es sich, dass die Kantone und Gemeinden, welche das Entsorgungsmonopol beanspruchen, zweckmässige, den gerechtfertigten Bedürfnissen der Abfalllieferanten entsprechende Entsorgungslösungen anzubieten haben. Andererseits können die Abfallinhaber nicht davon ausgehen, dass ihnen in jedem Fall die ihnen bequemste Lösung anzubieten sei. Vielmehr haben sie ihren Beitrag zur Vermeidung, Verminderung und sachgerechten Entsorgung zu leisten (vgl.
Art. 30 USG
,
Art. 6 und 12 TVA
;
§
§ 20 und 24 USG
/BL).
Es ergibt sich somit, dass Abfälle aus Industrie und Gewerbe, die von ihrer Zusammensetzung her mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar sind, grundsätzlich unabhängig von der Menge als Siedlungsabfall zu gelten haben. Sofern diese Abfälle unsortiert und damit vermischt anfallen, sind sie entsprechend
Art. 31b Abs. 1 Satz 1 USG
von den Kantonen zu entsorgen, die dafür das Entsorgungsmonopol beanspruchen können.
Soweit diese Abfälle sortenrein bereitgestellt werden können (z.B. als Glas, Karton, Altpapier etc.), besteht in
Art. 12 Abs. 3 TVA
eine Vorschrift des Bundes, welche es den Kantonen ermöglicht, die Entsorgungspflicht entsprechend
Art. 31b Abs. 1 Satz 2 USG
auf die Inhaber zu übertragen. Umgekehrt können die Abfallinhaber in solchen Fällen das Recht beanspruchen, diese Abfälle in Eigenverantwortung zu entsorgen. Die Kantone haben in diesen Fällen in pflichtgemässer Anwendung von
Art. 31b Abs. 1 Satz 2 USG
und
Art. 12 Abs. 3 TVA
die Entsorgung durch Dritte zu gestatten.
Diese Lösung hat zur Folge, dass gleichartige Abfälle im einen Betrieb als gemischter Abfall und damit als Siedlungsabfall entsorgt werden müssen, während sie in einem anderen Betrieb mit einer besseren internen Abfallsortierung unter eigener Verantwortung als sortenreiner Abfall entsorgt werden können, sofern dies für den Betrieb vorteilhaft erscheint. Diese Folge ist hinzunehmen, umso mehr als sie dem Grundgedanken entspricht, die Abfalltrennung an der Quelle und die Verwertung von Abfällen zu fördern (
Art. 30 Abs. 1 USG
).
f) Kommt nach dem Gesagten dem Mengenaspekt für die Qualifikation der Abfälle der Beschwerdeführer als Siedlungsabfall grundsätzlich kein Gewicht zu, erübrigt es sich, auf ihre Ausführungen hinsichtlich der erzeugten Abfallmengen und den
BGE 125 II 508 S. 516
Vergleich mit der durchschnittlichen Abfallmenge eines einzelnen Haushalts einzugehen.
7.
Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, ihre Abfälle dürften auch von der Zusammensetzung her nicht den Siedlungsabfällen gleichgestellt werden.
a) Sie führen in qualitativer Hinsicht aus, ihr Abfall bestehe aus Verpackungsmaterial wie Papier und Karton, aus Holz, aus Kabeln und Schläuchen (von reparierten Maschinen) sowie aus Plastik (Heer AG); aus Teppichresten, Parkett- und Sockelleisten sowie Bodenbelägen (Tewoba Service AG); aus Dämmplatten, Kunststoff-Folien und Verpackungskarton (Spaini Bau AG); aus verschmutztem Papier und Abdeckmaterial sowie Altholz, Möbeln und Teppichresten (Markus Brodmann); schliesslich aus Holzabfällen, Wischgut und Verpackungsmaterial (Ernst Messerli). Wie das Verwaltungsgericht willkürfrei festgestellt hat, wurden diese Abfälle vermischt mit Abfällen wie Getränkedosen, Speiseresten, aber auch ganzen Abfallsäcken und weiteren Haushaltabfällen entsorgt.
Wären allein die Abfälle der Spaini Bau AG (ohne Beigabe von eigentlichem Hauskehricht) zu beurteilen, könnte sich ernsthaft die Frage stellen, ob dieser Abfall nicht als Bauabfall im Sinne von
Art. 9 TVA
zu qualifizieren wäre. Indessen haben die Beschwerdeführer eine gemeinsame Beschwerde eingereicht und machen ausdrücklich geltend, insgesamt rechtswidrig behandelt worden zu sein. Es ist bei dieser prozessualen Situation nicht Sache des Bundesgerichts, Differenzierungen vorzunehmen, auf welche die Beschwerdeführer bewusst verzichtet haben. Überdies kann auch die Spaini Bau AG nicht geltend machen, ihre Bauabfälle ohne Vermischung mit eigentlichem Hauskehricht entsorgt zu haben.
Selbst wenn mit den Beschwerdeführern davon ausgegangen würde, dass die soeben aufgeführten betriebsspezifischen Abfälle den Hauptanteil ihres gesamten Abfalls ausmachen, so kann nicht gesagt werden, die Qualifikation als Abfall, der dem Haushaltabfall vergleichbar sei, sei unzutreffend. Die erwähnten Abfälle kommen wohl im durchschnittlichen Hauskehricht kaum oder nur in geringen Mengen vor. Hingegen stellen sie weitgehend durchaus typische Bestandteile einer Sperrgutabfuhr dar. Statistisch gesehen machen Papier 21%, Kunststoffe 14%, Karton 7%, Mineralien 6%, Verbundverpackungen und Textilien je 3% der Siedlungsabfälle aus (BUWAL, Abfallstatistik 1996, Umweltmaterialien Nr. 90, Bern 1998, S. 143).
BGE 125 II 508 S. 517
Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb es dem gesunden Menschenverstand widersprechen sollte, den nach Meinung der Beschwerdeführer quantitativ vernachlässigbaren Anteil an Siedlungsabfall, dessen Entsorgung sie allerdings einräumen, separat zu sammeln. Gerade wenn es zutreffen sollte, dass der eigentliche gewerbliche Abfall den Hauptanteil ausmacht, sollte es nach der Lebenserfahrung möglich sein, diesen separat vom Haushaltabfall zu sammeln und der Wiederverwertung zuzuführen.
b) Wie bereits vom Verwaltungsgericht sowie vorne (E. 4) festgestellt wurde, kommt es für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens auf den Inhalt der Abfalldeklarationen der Beschwerdeführer von 1996 nicht entscheidend an. Es kann daher dahingestellt bleiben, ob die Spaini Bau AG und Markus Brodmann eine Abfalldeklaration eingereicht haben, und ob den Beschwerdeführern in diesem Zusammenhang ein Schreiben des kantonalen Amtes für Umweltschutz zur Kenntnis gebracht wurde. Immerhin sei angemerkt, dass das Protokoll des Verwaltungsgerichts die Entgegennahme eines solchen Schriftstücks in Anwesenheit des Vertreters der Beschwerdeführer vermerkt.


header:
Urteilskopf
106 Ia 241
46. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 2. Mai 1980 i.S. Baukonsortium Giessen und Mitbeteiligte gegen Gemeinde Andermatt und Regierungsrat des Kantons Uri (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 4 BV
; Kanalisationsanschlussgebühr.
1. Allgemeine Grundsätze der Gebührenerhebung (E. 3b).
2. Es verstösst nicht gegen
Art. 4 BV
, für Neubauten höhere Kanalisationsanschlussgebühren vorzusehen als für Altbauten (E. 4a-c).
3. Inwieweit darf bei der Bemessung der Kanalisationsanschlussgebühren auf den steueramtlichen Liegenschaftsschatzungswert abgestellt werden (E. 4d)?

text:
Sachverhalt
ab Seite 241
BGE 106 Ia 241 S. 241
Meinrad Camenzind und Anton Zgraggen errichteten in den Jahren 1973-1975 unter der Bezeichnung Baukonsortium Giessen ein Mehrfamilienhaus in Andermatt. Das Haus ist 7stöckig; im 2. Untergeschoss befinden sich 18 Autoabstellplätze und ein kleiner Lagerraum, im 1. Untergeschoss 9 Autoabstellplätze,
BGE 106 Ia 241 S. 242
ein Heiz- und ein Tankraum, die Waschküche sowie ein Schutzraum. Im Erdgeschoss und in den 4 Obergeschossen sind 24 1-4 Zimmer Wohnungen eingerichtet. Der steueramtliche Schatzungswert der Liegenschaft beträgt Fr. 2'671'000.--. Anfangs 1976 stellte der Gemeinderat Andermatt den Bauherren Rechnung für die einmalige Kanalisationsanschlussgebühr im Betrag von Fr. 80'130.--. Das entspricht 3% des steueramtlichen Schatzungswerts der Liegenschaft. Ein Wiedererwägungsgesuch blieb ohne Erfolg. Mit Entscheid vom 31. Juli 1978 wies der Regierungsrat des Kantons Uri die gegen die Gebührenerhebung gerichtete Beschwerde ab.
Das Baukonsortium Giessen, Meinrad Camenzind und Anton Zgraggen erheben staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Uri sei aufzuheben. Gerügt wird eine Verletzung von
Art. 4 BV
, unter anderem mit der Begründung, für Neubauten würden doppelt so hohe Kanalisationsanschlussgebühren erhoben wie für Altbauten. Das verstosse gegen die Rechtsgleichheit, was umso mehr gelte, als Grundlage für die Gebührenbemessung der steueramtliche Schatzungswert sei, der bei Altbauten zumeist nicht den wahren Verhältnissen entspreche.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
b) Die Kanalisationsanschlussgebühr ist die einmalige Gegenleistung des Grundeigentümers dafür, dass er das Recht erhält, die Kanalisation für die Ableitung des Abwassers zu benutzen. Die Anschlussgebühr ist geschuldet, wenn der Anschluss an die Kanalisation erfolgt und deren Benutzung möglich ist. Der Nachweis der tatsächlichen Benutzung des Anschlusses durch den Grundeigentümer ist dagegen nicht erforderlich. Zur Deckung des Aufwandes für die Erstellung von Abwasserableitungs- und Reinigungsanlagen kann der kantonale oder kommunale Gesetzgeber auch die Erhebung von Kanalisationsbeiträgen (Vorzugslasten) vorsehen. Diese werden im Gegensatz zu den Gebühren bereits dann erhoben, wenn der betroffene Grundeigentümer die blosse Möglichkeit des Anschlusses an die Kanalisation besitzt. Ist die Anschlussmöglichkeit gegeben, so sind die entsprechenden Beiträge geschuldet, selbst wenn der Anschluss selber nicht erfolgt ist und die Kanalisation vom Grundeigentümer noch nicht benutzt
BGE 106 Ia 241 S. 243
werden kann (
BGE 92 I 454
E. 2; vgl. auch
BGE 102 Ia 72
, 402 E. 5 und 6;
101 Ia 195
E. 2). Die hier streitige Abgabe stellt eine Gebühr, genauer eine sogenannte Benutzungsgebühr, dar. Sie wird denn auch im Reglement der Gemeinde Andermatt als Kanalisationsanschlussgebühr bezeichnet. Diese Benennung ist freilich nicht entscheidend; massgebend ist vielmehr die konkrete Ausgestaltung der Abgabe, d.h. im vorliegenden Fall der Umstand, dass sie erst dann zu entrichten ist, wenn der Anschluss an die öffentliche Kanalisation erfolgt ist und deren Benutzung möglich ist. Dass das kantonale Gewässerschutzgesetz die Gemeinden zur Erhebung von "Beiträgen" ermächtigt, führt zu keinem anderen Schluss. Es handelt sich hierbei lediglich um eine ungenaue Ausdrucksweise, wie sie im Bereich der Kausalabgaben häufig vorkommt und welche die Erhebung von Gebühren nicht ausschliessen will (vgl. auch
BGE 92 I 455
).
Gebühren bedürfen einer Grundlage im formellen Gesetz, sofern es sich nicht um blosse Kanzleigebühren handelt. Inwieweit das formelle Gesetz selber die Grundsätze der Gebührenerhebung zu regeln hat, hängt nach der Rechtsprechung freilich von den Besonderheiten der in Frage stehenden Abgabe ab (vgl.
BGE 104 Ia 115
E. 3 und 4). Die Gebühren unterstehen sodann grundsätzlich dem Kostendeckungs- und dem aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit folgenden Äquivalenzprinzip. Nach dem Kostendeckungsprinzip soll der Gesamtertrag der Gebühren die Gesamtkosten des Gemeinwesens für den betreffenden Verwaltungszweig oder die betreffende Einrichtung nicht übersteigen. Das Kostendeckungsprinzip gilt nach der Rechtsprechung aber nicht uneingeschränkt. Der Überprüfung nach diesem Grundsatz entziehen sich namentlich gewisse Benutzungsgebühren (z.B. für die Sondernutzung des öffentlichen Grundes, vgl.
BGE 104 Ia 116
;
BGE 100 Ia 140
E. 6c; ferner IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. A., Bd. II, S. 779). Für Kanalisationsanschlussgebühren gilt eine derartige Einschränkung jedoch nicht, da diese Abgaben anders als Gebühren für die Benutzung des öffentlichen Grundes einen engen Bezug zu den Erstellungskosten einer öffentlichen Einrichtung haben und dazu bestimmt sind, diese Kosten auf die interessierten Grundeigentümer zu verteilen. Nach dem Äquivalenzprinzip soll die Höhe der einzelnen Gebühr in einem angemessenen Verhältnis zu der
BGE 106 Ia 241 S. 244
vom Gemeinwesen erbrachten Leistung stehen. Die Gebühr darf zum objektiven Wert der Leistung nicht in ein offensichtliches Missverhältnis geraten und muss sich in vernünftigen Grenzen bewegen. Der Gebührenerhebung sind durch das Willkürverbot und den Grundsatz der Rechtsgleichheit weitere Schranken gesetzt: Der Tarif muss nach sachlich haltbaren Gesichtspunkten ausgestaltet sein und darf keine Unterscheidungen treffen, für die ein vernünftiger Grund nicht ersichtlich ist (
BGE 103 Ia 88
E. 5b). Wie das Bundesgericht wiederholt entschieden hat, ist es jedoch zulässig, bei der Abgabenerhebung nach schematischen, aufgrund der Durchschnittserfahrung aufgestellten Massstäben vorzugehen. Das gilt nicht nur für die Bemessung von Beiträgen (Vorzugslasten), wo eine genaue Schätzung des entstehenden Sondervorteils schwierig und oft gar unmöglich ist, sondern auch bei der Bemessung von Gebühren (
BGE 98 Ia 174
E. 4b;
BGE 94 I 278
;
BGE 93 I 114
;
BGE 74 I 225
; Urteil vom 1. März 1967 i.S. W.I. AG, in BJM 1967, S. 143). Erforderlich ist aber auch bei der Anwendung derartiger Massstäbe, dass sie nicht zu einem unhaltbaren, mit sachlichen Gründen schlechterdings nicht mehr vertretbaren Ergebnis führen und dass sie keine Unterscheidungen treffen, für die ein vernünftiger Grund nicht ersichtlich ist.
4.
a) Die Beschwerdeführer beanstanden in erster Linie, dass die Gemeinde Andermatt für den Anschluss einer vor der Erstellung der Kanalisation errichteten Baute nur halb so hohe Gebühren erhebe wie für den Anschluss einer Neubaute. Sie rügen, dass die Eigentümer von Neubauten dadurch rechtsungleich behandelt würden. Eine rechtsungleiche Behandlung trete umso mehr ein, als der Abgabenerhebung der amtliche Liegenschaftsschatzungswert zugrunde gelegt werde. Da die letzte allgemeine Liegenschaftsschatzung im Jahre 1963 durchgeführt worden sei und der Schatzungswert der Altbauten in aller Regel zu tief sei, würden diese Liegenschaften doppelt privilegiert. Als Folge werde den Eigentümern von Neubauten ein unangemessen hoher Teil der Kanalisationsbaukosten überbürdet.
b) Das Bundesgericht hat bei den Kantonen eine Erhebung über die Frage durchgeführt, ob hinsichtlich der Höhe der Kanalisationsanschlussgebühren ein Unterschied gemacht werde, je nachdem ob die Abgabe eine bereits vor der Erstellung der Kanalisation errichtete Baute betreffe oder sich auf
BGE 106 Ia 241 S. 245
eine später errichtete Baute beziehe. Die Auswertung der Antworten zeigt, dass die Rechtssetzung in diesem Bereich den Gemeinden überlassen ist, unter Vorbehalt gewisser kantonaler Empfehlungen und Grundsätze. Die getroffenen Lösungen sind ausserordentlich vielgestaltig und im Einzelnen nur schwer miteinander vergleichbar, da sie von unterschiedlichen Grundlagen ausgehen. Namentlich ist von Bedeutung, ob neben den Anschlussgebühren auch Kanalisationsbeiträge erhoben werden, ferner, welches die Bemessungsgrundlage für die Gebührenerhebung ist. Ein Vergleich wird zudem dadurch erschwert, dass innerhalb der einzelnen Kantone sehr unterschiedliche Regelungen Anwendung finden. Sieht man von Einzelheiten ab, so lassen sich im grossen und ganzen aber dennoch folgende Gruppen unterscheiden: In mehr als einem Drittel der Kantone werden für den Anschluss von Altbauten generell weniger hohe Gebühren erhoben als für den Anschluss von Neubauten. Die Differenz ist unterschiedlich. Die Reduktion beträgt häufig weniger als die Hälfte, doch kommen auch grössere Differenzen nicht selten vor. In knapp einem Viertel der Kantone wird eine unterschiedliche Gebührenerhebung für den Anschluss von Alt- und Neubauten nicht generell zugelassen, sondern eine Reduktion der Abgabe für Altbauten nur vorgesehen, wenn private Hauskläranlagen, Sickergruben, usw., vorhanden sind, die infolge des Kanalisationsanschlusses unbrauchbar werden. In etwas weniger als einem Viertel der Kantone ist eine generelle Differenzierung zwar möglich, doch wird sie als überholt erachtet und findet sich daher in der Praxis eher selten. Ebenfalls in etwas weniger als einem Viertel der Kantone wird jede Differenzierung der Kanalisationsanschlussgebühr abgelehnt. Für den Anschluss von Altbauten wird die gleiche Gebühr wie für den Anschluss von Neubauten erhoben.
Wo für den Anschluss von Altbauten eine niedrigere Gebühr vorgesehen ist, wird das in der Regel damit begründet, dass die Eigentümer solcher Bauten bereits gewisse Investitionen für die Reinigung und Ableitung der Abwässer getroffen und unter Umständen auch schon früher Gebühren für derartige Anlagen entrichtet hätten. Da diese Einrichtungen nun wertlos würden, rechtfertigt sich eine Reduktion der Kanalisationsanschlussgebühr. Geltend gemacht wird auch, Altbauten würden die Kanalisation in der Regel weniger belasten als Neubauten, da ihre sanitären Einrichtungen zumeist schlechter seien als diejenigen
BGE 106 Ia 241 S. 246
der Neubauten und sich somit ein geringer Abwasseranfall ergebe. Die Differenzierung der Gebührensätze wird ferner damit begründet, dass der Anschluss von Altbauten den Eigentümern ganz allgemein höhere Kosten verursache, da die Möglichkeit der Standortwahl entfalle, oft die hausinterne Abwasseranlage angepasst werden müsse und sich besondere Ausgaben für die Wiederherstellung von Vorplätzen und Vorgärten ergäben. In den Kantonen, die eine Differenzierung nicht vornehmen, herrscht dagegen die Auffassung, die Leistung des Gemeinwesens sei bei Altbauten und bei Neubauten die gleiche. Das Vorhandensein einer Hauskläranlage vermöge daran nichts zu ändern.
c) Die Gründe, die für eine generelle Differenzierung der Anschlussgebühren vorgebracht werden, lassen sich nicht als unhaltbar erachten. Es ist vertretbar, wenn bei der Bemessung der Abgabe Rücksicht darauf genommen wird, dass der Eigentümer einer Altbaute vor dem Anschluss der Liegenschaft an die Kanalisation bereits gewisse Vorkehren zur Reinigung und Beseitigung des Abwassers getroffen hat. Es lässt sich auch mit haltbaren Gründen annehmen, für den Eigentümer einer Altbaute entständen aus dem Kanalisationsanschluss und den notwendig werdenden Anpassungs- und Wiederherstellungsarbeiten grössere Kosten als für den Eigentümer einer Neubaute. Es lässt sich sodann mit ernsthaften Gründen die Auffassung vertreten, aus Altbauten ergebe sich wegen der weniger guten sanitären Installationen und wegen der oft weniger intensiven Nutzung eine geringere Beanspruchung der Kanalisation als aus Neubauten. Werden zur Deckung der Kanalisationsbaukosten keine Beiträge (Vorzugslasten) erhoben, sondern lediglich einmalige Anschlussgebühren gefordert, so ist es deshalb nicht willkürlich, den dargelegten Besonderheiten durch eine Reduktion der Gebühr für Altbauten Rechnung zu tragen. Es lässt sich ohne Verstoss gegen
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annehmen, dass deren Eigentümer aus dem Anschluss an die Kanalisationen im ganzen gesehen einen geringeren Nutzen ziehen als die Eigentümer von Neubauten. Freilich tragen diejenigen kommunalen Reglemente den für eine Abstufung der Gebühr sprechenden Überlegungen besser Rechnung, die eine Reduktion nur dann vorsehen, wenn im Einzelfall dargetan ist, dass eine Baute bereits über gewisse Anlagen zur Reinigung und Beseitigung der Abwässer verfügt. Es lässt sich aber vertreten, wenn der Gesetzgeber auf einen solchen Nachweis im Einzelfall verzichtet und für
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Altbauten generell eine Reduktion vorsieht. Was das Ausmass betrifft, so erscheint eine Reduktion um die Hälfte zwar als hoch und an er oberen Grenze des Zulässigen liegend. Es kann auch insoweit nicht gesagt werden, dass eine derartige Regelung geradezu unhaltbar sei und damit gegen
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verstosse.
Die Beschwerdeführer wenden im vorliegenden Fall freilich zu Recht ein, zugunsten der Altbauten entstehe eine zusätzlich Privilegierung, wenn auf die steueramtlichen Schatzungswerte abgestellt werde und diese nicht nachgeführt seien. Stehen die Schatzungen der Altbauten in keinem vernünftigen Verhältnis zu den Schatzungen der Neubauten, so ist zweifelhaft, ob diese Art der Gebührenbemessung überhaupt mit
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vereinbar sei. Was die Gemeinde Andermatt betrifft, so hat die letzte allgemeine Liegenschaftsschatzung vor ungefähr 15 Jahren stattgefunden. Daraus kann aber nicht abgeleitet werden, dass für Altbauten generell zu tiefe Schatzungswerte gelten würden. Nach der urnerischen Verordnung über die steueramtliche Schatzung der Grundstücke vom 17. Dezember 1962 ist nämlich bei einer grösseren Zahl von Vorkommnissen, namentlich bei Handänderungen, Änderungen in der Benutzungsart, Neu- und Umbauten oder sonstigen speziellen Wertveränderungen eine Neuschatzung vorzunehmen. Wenn der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung ausführt, dass in der Gemeinde Andermatt, die seit der letzten allgemeinen Liegenschaftsschatzung einen grossen baulichen Aufschwung genommen habe, zahlreiche Liegenschaften neu geschätzt worden seien, so kann das nicht als unhaltbar erachtet werden. Es lässt sich daher nicht sagen, dass für die vor der Erstellung der Kanalisation errichteten Bauten generell Schatzungswerte gelten würden, die zu den Schatzungswerten der mit Neubauten versehenen Liegenschaften in einem offenkundigen Missverhältnis ständen. Auch in dieser Hinsicht verstösst die streitige Kanalisationsanschlussgebühr daher nicht gegen
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d) Die Beschwerdeführer halten die Erhebung der Kanalisationsanschlussgebühr nach Massgabe des Liegenschaftsschatzungswertes aus einem weiteren Grunde für verfassungswidrig. Sie machen geltend, diese Berechnungsweise lasse den Umstand unberücksichtigt, dass der Abwasseranfall aus der Liegenschaft im Verhältnis zu deren hohen Schatzungswert gering sei. Der hohe Schatzungswert ergebe sich nämlich unter Einbezug der zwei Untergeschosse, die, soweit sie als Autoeinstellhallen
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dienten, praktisch kein Abwasser lieferten. Zudem ergebe sich der hohe Schatzungswert namentlich aufgrund des technisch komplizierten und teueren Autolifts. Auch damit sei indes kein Abwasseranfall verbunden. Diese Vorbringen vermögen den für die Erhebung der Kanalisationsanschlussgebühr gewählten Massstab nicht als verfassungswidrig erscheinen zu lassen. Namentlich ist der Einwand nicht stichhaltig, dass die Autoeinstellhallen für den Abwasseranfall ohne Bedeutung seien. Es ist im Gegenteil eine Erfahrungssache, dass die Autos namentlich im Winter Schnee und Eis mit sich führen, das in den Einstellhallen auftaut und als Schmutzwasser, häufig vermischt mit Öl- und Benzinrückständen, der Kanalisation zugeleitet wird. Es trifft freilich zu, dass der steueramtliche Liegenschaftsschatzungswert in der Regel nicht als Grundlage für die Bemessung der Kanalisationsanschlussgebühr genommen wird und auch nicht als idealer Massstab gelten kann. Weitaus häufiger wird auf den Brandversicherungswert des anzuschliessenden Gebäudes (vgl. z.B.
BGE 94 I 278
;
BGE 93 I 114
; Urteil vom 1. März 1967 i.S. W.I. AG, in BJM 1967, S. 143 ff.) oder auf sonstige, feinere Kriterien abgestellt, welche die Menge des Abwassers und das Ausmass des Nutzens, das aus dem Kanalisationsanschluss entsteht, besser zum Ausdruck bringen (vgl. namentlich den Entscheid des aargauischen Verwaltungsgerichts in AGVE 1978, S. 159 ff.). Dass die Liegenschaftsschatzungswerte als Massstab jedoch geradezu unhaltbar und das Abstellen auf diese Werte mit sachlichen Gründen schlechterdings unvereinbar sei, lässt sich aber nicht sagen. Das gilt jedenfalls solange, als Gewähr dafür besteht, dass die Schatzungswerte der einzelnen Liegenschaften - d.h. der bereits seit längerer Zeit und der erst kürzlich überbauten - in einem vernünftigen Verhältnis zueinander stehen und dass keine Sonderfälle vorliegen, in denen der Wert des nicht überbauten Bodens einen aussergewöhnlich hohen Teil des gesamten Liegenschaftswertes ausmacht. Dass es sich hier so verhalte, ist nicht dargetan.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.