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Urteilskopf
111 Ia 214
38. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 11 octobre 1985 dans la cause Schibler c. Conseil d'Etat du canton de Genève (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Art. 45 BV
; Wohnsitzpflicht der Beamten.
Die Pflicht Genfer Beamter im Kanton zu wohnen, ist mit der Niederlassungsfreiheit vereinbar; doch verlangt der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass das kantonale Recht Ausnahmen zulässt. Im konkreten Fall überwiegt das private Interesse eines Universitätsprofessors, seinen bisherigen Wohnsitz in der Nähe von Nyon behalten zu können, das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der Wohnsitzpflicht im Kanton Genf.

text:
Sachverhalt
ab Seite 214
BGE 111 Ia 214 S. 214
Ulrich Schibler est marié et père de deux enfants. Le 29 août 1983, il a présenté sa candidature pour un poste de professeur ordinaire à la Faculté des sciences de l'Université de Genève. Constatant que sa nomination pouvait aboutir, Ulrich Schibler a entrepris des démarches pour trouver un logement dans la région genevoise et vendre le terrain qu'il avait acheté à Belmont s/Lausanne au cours de l'été 1983. Par une décision prise assez rapidement, il s'est porté acquéreur d'un immeuble à Borex s/Nyon.
Le 3 juillet 1984, Ulrich Schibler a présenté à l'Office du personnel de l'Etat de Genève une requête afin d'obtenir une
BGE 111 Ia 214 S. 215
dérogation à l'obligation de résidence et de domicile sur territoire genevois, dans l'hypothèse où sa nomination serait acceptée définitivement.
Par arrêté du 25 juillet 1984, le Conseil d'Etat genevois a nommé Ulrich Schibler au poste de professeur ordinaire à plein temps auprès de la Faculté des sciences de l'Université, pour la période du 1er octobre 1984 au 30 septembre 1988.
A la suite d'une absence de coordination administrative, la demande de dérogation de domicile formulée par Ulrich Schibler n'a pas été soumise au Conseil d'Etat lors de l'examen de sa nomination au poste de professeur ordinaire et, dans sa séance du 5 septembre 1984, cette autorité a refusé d'accorder à Ulrich Schibler la dérogation demandée, nonobstant le préavis favorable exprimé par le Rectorat de l'Université.
Le 5 septembre 1984, Ulrich Schibler a signé le contrat relatif à la construction d'une villa sur le terrain qu'il avait acquis à Borex. Le 11 du même mois, il a notamment écrit au recteur de l'Université de Genève qu'il était heureux d'accepter le poste de professeur ordinaire, pour autant qu'il obtienne l'autorisation de résider en territoire vaudois.
Le conseiller d'Etat chargé du Département de l'instruction publique ayant à nouveau saisi ses collègues du cas d'Ulrich Schibler, le Conseil d'Etat a rejeté la demande de dérogation à l'obligation de domicile et de résidence, par décision sommairement motivée du 24 octobre 1984. Il a retenu que l'intéressé avait été informé de l'obligation d'être domicilié dans le canton de Genève, en recevant le cahier des charges de l'enseignement qui lui était proposé. L'échange entre les parcelles de Belmont et Borex avait donc eu lieu ultérieurement à la prise de connaissance du cahier des charges. Compte tenu des circonstances, le Conseil d'Etat a fixé à Ulrich Schibler un délai de dix-huit mois pour trouver un domicile dans le canton de Genève.
Le recourant a formé un recours de droit public contre cette décision pour violation des
art. 4 et 45 Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé la décision du Conseil d'Etat genevois pour les
Erwägungen
motifs suivants:
2.
Invoquant l'
art. 45 Cst.
, le recourant se plaint en premier lieu d'une violation de la liberté d'établissement.
BGE 111 Ia 214 S. 216
a) En vertu de l'
art. 45 Cst.
, tout citoyen suisse peut s'établir en un lieu quelconque du pays. Toutefois, à l'exemple des autres droits fondamentaux, la liberté d'établissement peut être limitée par des restrictions fondées sur une base légale suffisante, si elles répondent à un intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité. Ces exigences s'appliquent aussi aux rapports de dépendance spéciale, notamment en matière de statut des fonctionnaires (
ATF 108 Ia 249
consid. 1, 106 Ia 29 consid. 2 et 103 Ia 456 consid. 4a).
b) Aux termes de l'art. 121 de la loi genevoise sur l'instruction publique du 6 novembre 1940, les fonctionnaires ont l'obligation d'avoir leur domicile et de résider effectivement dans le canton de Genève. Le Conseil d'Etat peut en dispenser exceptionnellement les professeurs d'université qui, lors de leur engagement, donnent déjà un enseignement dans une autre université.
La loi cantonale sur l'université du 26 mai 1973 ne prescrit pas aux professeurs ordinaires d'élire domicile dans le canton, mais ne contient pas non plus de règle qui permettrait de déroger à l'art. 121 de la loi sur l'instruction publique. Cette disposition est donc applicable aux professeurs de l'Université et constitue manifestement une base légale suffisante pour les obliger à habiter le canton, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par le recourant. Reste à examiner si les autres conditions permettant de porter atteinte à la liberté d'établissement sont réunies, en particulier l'exigence d'un intérêt public suffisant et la proportionnalité de l'atteinte.
3.
a) Le recourant fait valoir que, face à l'exiguïté du territoire genevois et à la crise du logement qui sévit actuellement dans le canton, l'obligation de résidence imposée aux fonctionnaires ne peut être justifiée par l'intérêt public. Dans son cas, cette obligation paraît en outre disproportionnée et contraire aux principes de l'égalité de traitement et de la bonne foi.
De son côté, le Conseil d'Etat souligne que si le canton de Genève représente un pôle d'attraction économique et sociale extrêmement fort que les structures à disposition ont quelque peine à absorber, il reste indispensable "de préserver un tissu social stable, dont le corps des fonctionnaires doit continuer à constituer une trame solide". En ce qui concerne le recourant, les grands mérites professionnels qui ont justifié sa nomination démontrent l'intérêt de l'Université et du canton tout entier à voir son nom associé à la collectivité genevoise.
BGE 111 Ia 214 S. 217
b) La jurisprudence admet que l'intérêt public à l'obligation de résidence d'un fonctionnaire n'existe pas uniquement lorsque la nature du service l'exige (
ATF 103 Ia 457
) et qu'il y a lieu de tenir compte de la conception qui prévaut généralement en Suisse au sujet du fonctionnaire proche du citoyen; il faut ainsi s'efforcer de créer certains liens entre le fonctionnaire et la population, liens qui sont mieux garantis lorsque l'intéressé habite au sein de la collectivité de l'employeur de droit public (
ATF 106 Ia 31
). En exerçant son activité officielle, le fonctionnaire ne doit donc pas apparaître comme le "seigneur étranger" qui n'est pas familiarisé avec la façon de penser de la population et qui se soustrait aux responsabilités politiques (
ATF 108 Ia 250
consid. 3a).
Ces principes posés par la jurisprudence demeurent toujours valables et s'appliquent dans le cas du canton de Genève pour reconnaître que l'Etat possède, d'une manière générale, un intérêt public à ce que ses fonctionnaires soient effectivement domiciliés sur son territoire. Toutefois, en l'espèce, l'intérêt public à ce que le recourant habite le canton de Genève n'apparaît pas aussi important que le prétend le Conseil d'Etat.
c) La situation du recourant ne peut tout d'abord être comparée à celle d'un maître secondaire, au sujet duquel le Tribunal fédéral a estimé qu'il existait un intérêt public évident à ce qu'il se familiarise avec la manière de voir de la population et s'efforce de participer à la vie politique de la communauté dès lors que, par son activité pédagogique, il influence de façon importante la compréhension de ses élèves (
ATF 108 Ia 251
). Ces considérations ne peuvent être reprises pour un enseignant qui s'adresse à des étudiants provenant de milieux culturels les plus divers et dont l'activité sera essentiellement consacrée à la recherche.
La comparaison avec la situation du professeur de la Haute école commerciale de Saint-Gall (
ATF 106 Ia 28
ss) ne résiste pas non plus à l'examen. Dans cette affaire, le Tribunal fédéral a mis l'accent sur le fait que le canton de Saint-Gall offrait une grande liberté dans le choix de la résidence du professeur, ce qui n'est précisément pas le cas du canton de Genève, où l'on ne saurait nier que la situation du marché du logement est tendue. De plus, le professeur de Saint-Gall n'avait pas l'intention, comme le recourant, d'habiter dans un lieu situé à la périphérie du canton, proche de la Haute école, mais à Uitikon (Zurich).
BGE 111 Ia 214 S. 218
Enfin, le Conseil d'Etat ne saurait tirer parti de l'argumentation développée dans l'affaire du fonctionnaire de la ville de Zurich, où le Tribunal fédéral a notamment relevé qu'il fallait tenir compte des avantages et des inconvénients avant d'accepter une fonction publique (
ATF 103 Ia 459
consid. 6a). Le problème se pose en effet différemment pour le recourant, dans la mesure où l'Université de Genève tenait beaucoup à ce qu'il occupe le poste de professeur vacant à la Faculté des sciences. Cela ressort particulièrement de la lettre du Doyen du 3 octobre 1984, dans laquelle celui-ci déclarait: "Pour une fois que notre Faculté a l'occasion de faire appel à un jeune savant suisse, de réputation internationale, il serait tout de même stupide que cette nomination soit remise en cause pour des questions administratives." Le Rectorat a donc préavisé favorablement la demande de dérogation, en relevant qu'une domiciliation à Borex s/Nyon se situe à une distance raisonnable et ne créera pas de contraintes telles que le requérant puisse être gêné dans l'accomplissement de ses fonctions à l'Université.
En ce qui concerne l'intérêt public, il importe encore de souligner que, selon la liste des professeurs ordinaires figurant dans le programme des cours de l'Université de Genève pour l'année académique 1985-1986, trente-neuf professeurs ordinaires sont domiciliés hors du canton, la plupart dans la région vaudoise de La Côte ou en France voisine. Une telle situation ne peut pas s'expliquer uniquement par le fait que le Conseil d'Etat n'avait plus exigé, de 1964 à 1976, que les membres du corps enseignant se soumettent à l'obligation de domicile et de résidence. Elle doit aussi être considérée comme une particularité du canton de Genève qui offre un nombre de places de travail très élevés par rapport aux possibilités d'accueil sur son territoire. Au vu du nombre de professeurs ordinaires habitant au-delà des frontières cantonales, il paraît à tout le moins difficile de prétendre, comme dans l'arrêt Nievergelt (
ATF 106 Ia 32
consid. 2b), que l'intérêt d'un professeur pour l'administration de l'Université est moins grand lorsque le centre de ses intérêts vitaux se trouve ailleurs.
d) Le Conseil d'Etat se réfère aussi au texte de l'art. 121 de la loi sur l'instruction publique du 6 novembre 1940 qui, à son avis, aurait permis, à lui seul, de refuser la dérogation sollicitée par le recourant. Cette interprétation ne peut être suivie dans la mesure où le principe de la proportionnalité commande que le droit cantonal autorise des exceptions à l'obligation générale de résidence
BGE 111 Ia 214 S. 219
(
ATF 106 Ia 32
consid. 2c). Il appartient donc à l'autorité cantonale d'examiner non seulement si la loi permet d'accorder la dérogation, mais encore si, au vu du cas particulier qui lui est soumis, elle peut ou non s'écarter de la règle générale. Dans ces conditions, il n'est pas admissible que le Conseil d'Etat justifie son refus d'accorder une dérogation au professeur Schibler simplement par le fait qu'il a décidé de changer de pratique en adoptant un point de vue restrictif, plus conforme à la loi.
En l'espèce, le recourant n'aurait, selon toute vraisemblance, pas pu trouver dans le canton de Genève une maison pour loger sa famille aux conditions qu'il a obtenues à Borex. Son intérêt privé à pouvoir conserver son domicile dans le canton de Vaud l'emporte donc manifestement sur l'intérêt public à l'obligation de résidence qui, comme on l'a vu, est très restreint dans le cas d'un professeur à l'Université domicilié à 25 km seulement de son lieu de travail. Il en résulte que la décision attaquée viole le principe de la proportionnalité, dans la mesure où elle impose au recourant l'obligation prévue par l'art. 121 de la loi genevoise sur l'instruction publique sans avoir examiné si, au vu du cas particulier, la pesée des intérêts en présence justifiait une exception à la règle générale.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
126 I 112
15. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 23. Mai 2000 i.S. S. gegen Gesundheits- und Fürsorgedirektion sowie Verwaltungsgericht des Kantons Bern (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Persönliche Freiheit (
Art. 10 und 36 Abs. 3 BV
;
Art. 8 EMRK
); Zwangsmedikation und Isolierung.
Anforderungen an die gesetzliche Grundlage bei medizinischen Zwangseingriffen (E. 3c).
Ausnahmsweise Zulässigkeit von Zwangsmassnahmen trotz fehlender formeller Rechtsgrundlage (E. 4c).
Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips in sachlicher und zeitlicher Hinsicht (E. 5b - c).

text:
Sachverhalt
ab Seite 112
BGE 126 I 112 S. 112
S., geboren am 21. Juli 1977, wurde vom 18. Februar bis zum 18. März 1997 wegen schwer wahnhaft-deliranten Zuständen verbunden
BGE 126 I 112 S. 113
mit Polytoxikomanie in der Klinik Waldau der psychiatrischen Universitätsklinik Bern behandelt. Am 5. Oktober 1997 wurde er gestützt auf einen fürsorgerischen Freiheitsentzug wegen Selbstgefährdung und Behandlungsbedürftigkeit erneut in die Klinik eingewiesen. Der Regierungsstatthalter II von Bern ordnete am 14. Oktober 1997 für vorläufig sechs Wochen die stationäre Begutachtung von S. an. Der gegen diese Verfügung erhobene Rekurs wurde von der kantonalen Rekurskommission für fürsorgerische Freiheitsentziehungen am 23. Oktober 1997 abgewiesen. In einem Gutachten vom 11. November 1997 gelangten die Ärzte zum Schluss, dass S. an einer schizophrenen Psychose leide. Zudem könne die Diagnose einer Polytoxikomanie einschliesslich Missbrauchs von LSD, Ecstasy, Kokain und Cannabis gestellt werden. Aufgrund der Hartnäckigkeit der Symptomatik, zu der die Krankheitsuneinsichtigkeit und Behandlungsunwilligkeit gehörten, müsse mit einem langjährigen Krankheitsverlauf gerechnet werden. Da der Drogenkonsum einen Zusammenhang zur psychotischen Dekompensation von S. aufweise, müsse bei der Therapie besonderer Wert auf Drogenfreiheit gelegt werden. Am 18. November 1997 verfügte der Regierungsstatthalter, S. sei für unbestimmte Zeit in der Klinik zurückzubehalten.
Am 2. Januar 1998 entwich S. während eines Spaziergangs aus der Klinik, kehrte jedoch am Abend des 5. Januar 1998 aus eigenem Antrieb dorthin zurück. Am folgenden Tag wurde er in die Akutstation und kurze Zeit später ins Isolierzimmer verlegt, wo er zur Einnahme von Medikamenten gezwungen wurde. Am 8. Januar 1998 forderte der Verein "Psychex" die Klinik schriftlich auf, S. aus dem Isolierzimmer zu entlassen und die Zwangsmedikation einzustellen. Die Klinik antwortete darauf mit Schreiben vom 9. Januar 1998, dass die entsprechenden Vorbereitungen getroffen würden.
Am 14. Januar 1998 beschwerte sich der inzwischen anwaltlich vertretene S. bei der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern gegen die Klinik und beantragte die Feststellung, dass die Zwangsmedikation und die Einschliessung im Isolierzimmer verfassungswidrig seien; gleichzeitig ersuchte er um Erlass vorsorglicher Massnahmen und um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Am 17. Januar 1998 durfte S. das Isolierzimmer verlassen. Das von ihm gestellte Gesuch um Entlassung aus der Klinik wurde von der kantonalen Rekurskommission für fürsorgerische Freiheitsentziehungen am 28. Januar 1998 in zweiter Instanz abgewiesen.
BGE 126 I 112 S. 114
Die kantonale Gesundheits- und Fürsorgedirektion trat am 9. Februar 1998 auf das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen nicht ein und wies den Antrag auf unentgeltliche Rechtspflege wegen materieller Aussichtslosigkeit der Beschwerde vom 14. Januar 1998 ab; in der Sache selbst fällte sie keinen Entscheid. Gegen die Nichtgewährung der unentgeltlichen Rechtspflege beschwerte sich S. beim kantonalen Verwaltungsgericht, wobei er auch für dieses Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege beantragte. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde sowie den prozessualen Antrag am 21. April 1998 ab.
Die am 25. Mai 1998 von S. wegen verfassungswidriger Nichtbewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege erhobene staatsrechtliche Beschwerde hiess das Bundesgericht am 23. September 1998 gut, soweit es darauf eintrat, und hob den verwaltungsgerichtlichen Entscheid auf (
BGE 124 I 304
ff.). In der Folge wurde S. für das kantonale Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege gewährt. Am 12. April 1999 wies die Gesundheits- und Fürsorgedirektion die Beschwerde ab, mit welcher die Feststellung beantragt worden war, dass die Zwangsmedikation und die Einschliessung im Isolierzimmer verfassungswidrig gewesen seien. Gegen diesen Entscheid wehrte sich S. beim Verwaltungsgericht, das die Beschwerde am 27. September 1999 teilweise guthiess und feststellte, dass die gegenüber S. vom 6. bis 17. Januar 1998 erfolgten Zwangsmassnahmen ab dem 8. Januar 1998 unzulässig gewesen seien.
S. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, es sei in teilweiser Aufhebung des angefochtenen Entscheids festzustellen, dass auch die am 6. und 7. Januar 1998 stattgefundene Zwangsmedikation und Isolierung verfassungswidrig gewesen sei. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
a) Das ungeschriebene verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit, das in der am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ausdrücklich in Art. 10 und - hinsichtlich des Schutzes der Menschenwürde - auch in Art. 7 gewährleistet ist, beinhaltet insbesondere das Recht auf körperliche und geistige Unversehrtheit, auf Bewegungsfreiheit und Wahrung der Würde des Menschen sowie auf alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen (
BGE 124 I 336
E. 4a, 40 E. 3a mit zahlreichen Hinweisen). Das
BGE 126 I 112 S. 115
Recht auf persönliche Freiheit gilt indessen, wie die übrigen Freiheitsrechte, nicht absolut. Einschränkungen sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind; zudem dürfen sie den Kerngehalt des Grundrechts nicht beeinträchtigen, das heisst, dieses darf weder völlig unterdrückt noch seines Gehalts als Institution der Rechtsordnung entleert werden (
BGE 125 I 369
E. 5d S. 379 mit Hinweisen; vgl.
Art. 5 und 36 BV
). Der Schutzbereich der persönlichen Freiheit samt ihren Ausprägungen sowie die Grenzen der Zulässigkeit von Eingriffen sind jeweils im Einzelfall - angesichts der Art und Intensität der Beeinträchtigung sowie im Hinblick auf eine allfällige besondere Schutzbedürftigkeit des Betroffenen - zu konkretisieren (zum Ganzen:
BGE 124 I 176
E. 5a, 85 E. 2a, 80 E. 2c;
BGE 123 I 221
E. I/4 S. 226;
BGE 122 I 360
E. 5b/aa S. 363;
BGE 120 Ia 147
E. 2b S. 150). Der Beschwerdeführer beruft sich ferner auf
Art. 8 Ziff. 1 EMRK
(SR 0.101), wonach jedermann Anspruch auf Achtung seines Privatlebens hat. Diese Garantie geht im hier zu beurteilenden Bereich nicht über die verfassungsmässig gewährleistete persönliche Freiheit hinaus (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 7. Oktober 1992 i.S. M., E. 4b [publ. in ZBl 94/1993 S. 507 f. und EuGRZ 1993 S. 397]). Nach
Art. 8 EMRK
sind Eingriffe in das Privatleben zulässig, wenn sie gesetzlich vorgesehen sind und Massnahmen darstellen, die in einer demokratischen Gesellschaft u.a. für die öffentliche Ruhe und Ordnung, die Verteidigung der Ordnung und die Verhinderung von strafbaren Handlungen, den Schutz der Gesundheit und der Moral oder den Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind.
b) Die am Beschwerdeführer durchgeführten medizinischen Zwangsmassnahmen, insbesondere die Verabreichung von Psychopharmaka, stellen aufgrund der damit verbundenen starken Veränderung des geistigen und körperlichen Zustands schwere Eingriffe in seine persönliche Freiheit dar. Aufgrund ihrer tiefgreifenden Auswirkungen betreffen sie den Kerngehalt dieses Grundrechts (
BGE 124 I 304
E. 4b S. 309; vgl. auch
BGE 109 Ia 273
E. 7 S. 288 ff.). Dieser ist indessen, wie vorliegend, dann nicht verletzt, wenn die Zwangsbehandlung zu Heilzwecken vorgenommen wurde (vgl. ZBl 94/1993 S. 510 f. und EuGRZ 1993 S. 398 f.). Im Zusammenhang mit ärztlichen Eingriffen in Spitälern ist unter dem Gesichtswinkel der persönlichen Freiheit davon auszugehen, dass es dem Arzt gestützt auf das mit dem Spitaleintritt des Patienten entstandene Rechtsverhältnis grundsätzlich nicht erlaubt ist, ohne eingehende
BGE 126 I 112 S. 116
Aufklärung und ohne Einverständnis des Patienten einen medizinischen Eingriff vorzunehmen. Der Anspruch auf vorherige Information und auf Einholung des Einverständnisses folgt direkt aus der persönlichen Freiheit (
BGE 114 Ia 350
E. 6 S. 358 f.).
Das Bundesgericht prüft angesichts der Schwere des Eingriffs nicht nur hinsichtlich des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit, sondern auch in Bezug auf die gesetzliche Grundlage mit freier Kognition, ob die Zwangsmassnahmen verfassungskonform sind (
BGE 125 I 257
E. 3a;
BGE 124 I 80
E. 2c). Welche Beschränkungen unter dem Aspekt des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit zulässig sind, ist mit Rücksicht auf die dem Wandel unterworfene ethische Wertordnung und in Anbetracht der sich verändernden sozialen Verhältnisse zu prüfen (
BGE 115 Ia 234
E. 5b S. 248 mit Hinweis). Soweit reine Sachverhaltsfeststellungen und damit Fragen der Beweiswürdigung zu beurteilen sind, greift das Bundesgericht grundsätzlich nur ein, wenn die tatsächlichen Feststellungen der kantonalen Instanzen willkürlich sind (
BGE 117 Ia 72
E. 1; zum Willkürbegriff: s.
BGE 125 I 166
E. 2a;
BGE 125 II 129
E. 5b S. 134, 10 E. 3a mit Hinweisen).
c) Schwere Eingriffe in Freiheitsrechte, wie sie vorliegend in Frage stehen (s. vorne E. 3b), bedürfen einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz (
BGE 125 I 257
E. 3a;
BGE 124 I 241
E. 2, 40 E. 3b;
BGE 123 I 296
E. 3 S. 303, 221 E. I/4a S. 226; zum Erfordernis der ausreichenden Bestimmtheit und der Zugänglichkeit für den Einzelnen:
BGE 125 I 369
E. 6 S. 379, 361 E. 4a
;
124 I 40
E. 3b;
BGE 115 Ia 277
E. 7a S. 288;
BGE 109 Ia 273
E. 4d S. 282 f. mit Hinweisen; zu den entsprechenden Anforderungen nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte: s. die in
BGE 125 I 369
E. 6 S. 379 f., 316 E. 4a und
BGE 122 I 360
E. 5b/cc S. 364 aufgeführten Entscheide; vgl. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl 1996, Vorbem. zu Art. 8 - 11, Rz. 3).
Die bundesrechtlichen Bestimmungen über die fürsorgerische Freiheitsentziehung (
Art. 397a ff. ZGB
), gestützt auf welche der Beschwerdeführer in die Klinik eingewiesen wurde, fallen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als gesetzliche Grundlage für die Art und Weise der Betreuung eines Patienten ausser Betracht; sie beziehen sich allein auf den Entzug der Bewegungsfreiheit als solcher. Deshalb sind die Kantone solange für den Erlass entsprechender Regelungen zuständig, als der Bundesgesetzgeber dies nicht selber übernommen hat (
Art. 3 BV
;
BGE 125 III 169
E. 3 mit zahlreichen
BGE 126 I 112 S. 117
Hinweisen auf Materialien, Rechtsprechung und Lehre;
118 II 254
E. 6b S. 262 f.).
Das Verwaltungsgericht ist im angefochtenen Urteil nach eingehender Prüfung, ob die kantonale Gesundheitsgesetzgebung für die Möglichkeit medizinischer Zwangseingriffe eine gesetzliche Grundlage aufweise, zum Schluss gelangt, der bernische Gesetzgeber habe diese Frage bewusst offen gelassen. Die entsprechenden Erwägungen, in denen sich das Verwaltungsgericht insbesondere auch mit den Materialien zum bernischen Patientendekret auseinander setzt, lassen keine Zweifel an der Richtigkeit dieser Aussage offen. Es muss deshalb festgestellt werden, dass dem bernischen Recht weder über die Voraussetzungen noch über die Art und Weise der Betreuung und medizinischen Behandlung von Patienten, denen fürsorgerisch die Freiheit entzogen wurde, eine ausreichende Regelung entnommen werden kann. Diese rechtliche Situation erweckt insbesondere angesichts der Schwere der mit medizinischen Zwangsbehandlungen verbundenen Eingriffe in Freiheitsrechte grosse Bedenken. Der bernische Gesetzgeber ist unter diesen Umständen gehalten, umgehend eine entsprechende rechtliche Grundlage zu schaffen, die den verschiedenen betroffenen Interessen ausreichend Rechnung trägt. Wie den zusammen mit der Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts eingereichten Unterlagen zu entnehmen ist, sind entsprechende Bemühungen im Rahmen der Revision des kantonalen Gesundheitsgesetzes bereits im Gange.
d) Diese problematische rechtliche Ausgangslage führt indessen, wie nachstehend darzulegen ist (s. E. 4c), nicht ohne weiteres zur Gutheissung der vorliegenden Beschwerde, zumal diese dem Bundesgericht zum ersten Mal Anlass gibt, sich mit der bernischen Rechtslage betreffend medizinisch indizierte Zwangsmassnahmen zu befassen und die zuständigen Behörden auf die festgestellte Gesetzeslücke aufmerksam zu machen (vgl. zu ähnlich gelagerten Fällen, in denen die Anwendung von als verfassungswidrig erkanntem kantonalem Recht aus besondern Gründen dennoch geschützt wurde:
BGE 112 Ia 311
E. 2c;
BGE 110 Ia 7
E. 6 S. 26 f.; MADELEINE CAMPRUBI, Kassation und positive Anordnungen bei der staatsrechtlichen Beschwerde, Diss. Zürich 1999, S. 229 ff.).
4.
a) Das Verwaltungsgericht hat mangels ausreichender Rechtsgrundlage die vom 8. bis zum 17. Januar 1998 am Beschwerdeführer vorgenommenen Eingriffe als unzulässig erachtet, hingegen die am 6. und 7. Januar 1998 durchgeführte Zwangsbehandlung auf die polizeiliche Generalklausel gestützt. Dazu hat es sinngemäss
BGE 126 I 112 S. 118
ausgeführt, der Beschwerdeführer habe aufgrund seiner am 6. Januar 1998 akut ausgebrochenen Psychose sich selbst und Dritte unmittelbar und schwer gefährdet, weshalb sich die Vornahme von Zwangsmassnahmen zum Schutz von Leib und Leben aufgedrängt habe.
b) Die polizeiliche Generalklausel, die in Art. 28 Abs. 1 der bernischen Kantonsverfassung erwähnt ist, vermag nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine fehlende gesetzliche Grundlage zu ersetzen, wenn und soweit die öffentliche Ordnung und fundamentale Rechtsgüter des Staates oder Privater gegen schwere und zeitlich unmittelbar drohende Gefahren zu schützen sind, die unter den konkreten Umständen nicht anders abgewendet werden können als mit gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehenen Mitteln. Diese müssen allerdings mit den allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit, vereinbar sein. Der Anwendungsbereich der polizeilichen Generalklausel ist auf echte und unvorhersehbare Notfälle beschränkt; ihre Anrufung ist grundsätzlich ausgeschlossen, wenn typische und erkennbare Gefährdungslagen trotz Kenntnis der Problematik nicht normiert wurden (
BGE 121 I 22
E. 4b/aa S. 27 f.;
BGE 111 Ia 246
E. 2 und 3a mit Hinweisen).
c) Das bernische Recht enthält, wie vorstehend dargelegt (s. E. 3c), keine einschlägige Rechtsgrundlage für die erfolgten Zwangseingriffe. Die Anwendung der polizeilichen Generalklausel erweist sich hier einerseits deshalb als heikel, weil Gefährdungslagen im psychiatrischen Anstaltsverhältnis der hier vorliegenden Art an sich typisch und einer gesetzlichen Regelung zugänglich sind. Andererseits gilt es aber die besonderen Umstände dieser Angelegenheit zu berücksichtigen. Dazu ist vorerst festzuhalten, dass der Beschwerdeführer, nachdem er sich während drei Tagen von der Klinik ferngehalten hatte, am 5. Januar 1998 selbständig in diese zurückkehrte, wobei er - laut dem Eintrag in der Krankengeschichte vom 6. Januar 1998 - "völlig bekifft und distanzlos" gewesen sei. Sein Zustand wurde dabei auf die in den vorangehenden Tagen unterbliebene Medikamenteneinnahme und einen hohen Cannabiskonsum zurückgeführt. Der Beschwerdeführer soll laut der Krankengeschichte an der Morgenversammlung vom 6. Januar 1998 den Cannabiskonsum verherrlicht und in der Folge die Medikamenteneinnahme verweigert haben. Weiter soll er in Missachtung der Stationsordnung laut Musik gehört und verbal aggressiv auf sein Umfeld reagiert haben, wobei er über die eigenen Fähigkeiten und Rechte zunehmend
BGE 126 I 112 S. 119
wahnhafte Vorstellungen entwickelt habe. Ein paar Abschnitte tiefer ist in der Krankengeschichte unter dem Eintrag vom 6. Januar 1998 vermerkt, das Verhalten des Beschwerdeführers sei nun zu aggressiv geworden, sein psychotisches Erleben werde zu stark reaktiviert, weshalb sich eine Reizabschirmung und eine Medikation umgehend aufdrängten. Der Beschwerdeführer bestreitet das in der Krankengeschichte beschriebene Verhalten in den wesentlichen Zügen nicht. Insgesamt kann aus den Akten gefolgert werden, dass der Beschwerdeführer die Klinik aufsuchte, weil er dringend fremde Hilfe benötigte. Am 6. Januar 1998 sahen sich die zuständigen Ärzte angesichts ihrer Pflicht, in Notfällen Beistand zu leisten (Art. 27 Abs. 1 des bernischen Gesundheitsgesetzes vom 2. Dezember 1984), vor die schwierige Aufgabe gestellt, einerseits den zunehmend aggressiver werdenden Beschwerdeführer in Respektierung seines Willens zu betreuen, andererseits das Klinikpersonal vor der von ihm ausgehenden Gefährdung zu schützen. Unter diesen Umständen schien die Vornahme einer medizinischen Zwangsbehandlung, mit welcher der Beschwerdeführer zugleich beruhigt und therapiert werden sollte, der Situation am besten gerecht zu werden. Das beanstandete ärztliche Vorgehen erweist sich demnach trotz fehlender Rechtsgrundlage nicht als verfassungswidrig, soweit es in sachlicher und zeitlicher Hinsicht zum Schutz von Leib und Leben erforderlich war (zum Prinzip der Verhältnismässigkeit s. unten E. 5).
5.
a) Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend, die ihm verabreichten Medikamente hätten sich zur Behandlung der Psychose nicht geeignet, sondern in erster Linie bezweckt, ihn ruhig zu stellen, was im Übrigen mangels Gefährdung von Drittpersonen gar nicht notwendig gewesen sei. Zudem sei es unverhältnismässig gewesen, ihn neben der Zwangsmedikation zu isolieren; ein Bedarf für eine zusätzliche Reizabschirmung habe nicht bestanden.
Nachdem das Verwaltungsgericht die vom 8. bis zum 17. Januar 1998 erfolgte Zwangsbehandlung als unzulässig erachtet hat, weil für diesen Zeitraum in der Krankengeschichte Hinweise auf eine akute Fremd- oder Eigengefährdung fehlten, stellt sich die Frage der Verhältnismässigkeit nur für die am 6. und 7. Januar 1998 vorgenommene Medikation und Isolation.
b) Das verfassungsmässige Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass staatliche Hoheitsakte für das Erreichen eines im übergeordneten öffentlichen Interesse liegenden Zieles geeignet, notwendig und dem Betroffenen zumutbar sein müssen. Eine Zwangsmassnahme
BGE 126 I 112 S. 120
ist namentlich dann unverhältnismässig, wenn eine ebenso geeignete mildere Anordnung für den angestrebten Erfolg ausreicht. Der Eingriff darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als notwendig (
BGE 124 I 40
E. 3e S. 44 f.;
BGE 118 Ia 427
E. 7a S. 439 mit Hinweisen). Obwohl sich das Prinzip der Verhältnismässigkeit aus der Verfassung ergibt, kann es jeweils nur zusammen mit einem besonderen Grundrecht wie hier der persönlichen Freiheit geltend gemacht werden (
BGE 124 I 40
E. 3e S. 45;
BGE 122 I 279
E. 2e/ee S. 287 f. mit Hinweisen; vgl. BBl 1997 S. 133, zu
Art. 5 BV
).
c) Wie aus den ärztlichen Akten, insbesondere den Einträgen in der Krankengeschichte hervorgeht, musste der Beschwerdeführer schon im Oktober 1997 wegen aggressiven Impulsdurchbrüchen - im Rahmen derer es tatsächlich zu Gewaltanwendungen gegenüber dem Klinikpersonal kam - sowie wegen Angetriebenheit und Verweigerung der Medikamenteneinnahme zwangsbehandelt werden. Entsprechende Erfahrungen zeigen die grundsätzliche Schwierigkeit des sachlich und zeitlich angemessenen ärztlichen Einschreitens auf. Dem Eintrag vom 6. Januar 1998 zufolge, in dem auf das aufkommende aggressive Verhalten des Beschwerdeführers und dessen Hintergründe hingewiesen wird (vgl. vorne E. 4c), durfte das Klinikpersonal auf eine akute Fremdgefährdung schliessen und sich zu schnellem Eingreifen veranlasst sehen.
Was die beanstandete Behandlungsmethode betrifft, so ist sowohl hinsichtlich der Medikamentenabgabe als auch der damit kombinierten Isolierung auf die am 26. Juni 1999 dem Verwaltungsgericht eingereichte Stellungnahme der Klinik zu verweisen. Dr. A., der den Beschwerdeführer damals mitbetreute, legt darin unter Bezugnahme auf verschiedene Textstellen einschlägiger medizinischer Fachliteratur dar, welche Medikamente bei maniform-angetriebenen schizophrenen Krankheitsbildern, bei denen zusätzlich eine psychotische Symptomatik in Form von Halluzinationen, Ichstörungen, formalen Denkstörungen oder, wie es beim Beschwerdeführer der Fall gewesen sei, von Wahnerleben vorliege, in der Regel abgegeben werden. In Bezug auf die Verbindung von Isolation und Zwangsmedikation führt der Arzt aus, es wäre inhuman gewesen, einen angetriebenen, unter starkem Bewegungsdrang stehenden Patienten ohne eine beruhigende Medikation in ein Zimmer einzuschliessen oder im Bett zu fixieren.
Gestützt auf die Krankengeschichte sowie die erwähnten Ausführungen von Dr. A. darf davon ausgegangen werden, dass die am
BGE 126 I 112 S. 121
6. und 7. Januar 1998 medikamentös und räumlich erfolgte Reizabschirmung des Beschwerdeführers angesichts der Intensität seines akut angetriebenen und impulsiven Zustands sowie der damit einhergehenden Fremdgefährdung sachgerecht war und jedenfalls während der fraglichen zwei Tage ohne Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips aufrechterhalten werden durfte.


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Urteilskopf
110 III 5
2. Auszug aus dem Entscheid der Schuldbetreibungs- und Konkurskammer vom 9. Februar 1984 i.S. Z. & Co. (Rekurs)

regeste:
Regeste
Beneficium excussionis realis (
Art. 41 Abs. 1 SchKG
).
Der Anspruch auf Vorausverwertung von Pfändern ist auch im Falle der Betreibung auf Konkurs mit Beschwerde gegen den Zahlungsbefehl geltend zu machen.

text:
Sachverhalt
ab Seite 5
BGE 110 III 5 S. 5
In der von der X. AG für eine pfandgesicherte Darlehensforderung eingeleiteten Betreibung stellte das Betreibungsamt A. der Schuldnerin Z. & Co. am 27. Januar 1983 den Zahlungsbefehl zu.
Am 8. Juni 1983 ging beim Betreibungsamt ein Verwertungsbegehren ein, worin der Vertreter der X. AG auf die dieser übergebenen Faustpfänder (fünf Schuldbriefe) hinwies, die zudem als Beilage eingereicht wurden. Das Betreibungsamt nahm das Verwertungsbegehren entgegen und gab der Z. & Co. am 13. Juni
BGE 110 III 5 S. 6
1983 davon Kenntnis. Durch Verfügung vom 11. Juli 1983 liess das Betreibungsamt die X. AG dann allerdings wissen, dass ihr Verwertungsbegehren zurückgewiesen werden müsse, weil sie nicht die Betreibung auf Pfandverwertung, sondern die ordentliche Betreibung (auf Konkurs) eingeleitet habe. Die X. AG reichte in der Folge das Fortsetzungsbegehren ein, worauf das Betreibungsamt der Z. & Co. am 10. August 1983 die Konkursandrohung zustellte. Hiergegen erhob die Z. & Co. Beschwerde an die untere Aufsichtsbehörde über Schuldbetreibung und Konkurs.
Mit Beschluss vom 19. Oktober 1983 entschied die untere Aufsichtsbehörde, dass auf die Beschwerde nicht eingetreten werde.
Die Z. & Co. zog diesen Entscheid an die obere kantonale Aufsichtsbehörde weiter, die Beschwerde und Rekurs am 14. Dezember 1983 abwies. Die obere kantonale Aufsichtsbehörde hielt fest, die erste Instanz sei zwar zu Unrecht auf die Beschwerde nicht eingetreten, indessen sei diese unbegründet.
Gegen den Beschluss vom 14. Dezember 1983 hat die Z. & Co. an die Schuldbetreibungs- und Konkurskammer des Bundesgerichts rekurriert mit dem Rechtsbegehren, die Konkursandrohung sei aufzuheben.
Die Rekursgegnerin X. AG schliesst auf Abweisung des Rekurses.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Die Rekurrentin ist der Ansicht, dass die Rekursgegnerin von Anfang an die Verwertung der fünf verpfändeten Schuldbriefe angestrebt habe; folgerichtig habe sie denn auch ein entsprechendes Verwertungsbegehren gestellt. Dieses Vorbringen tatsächlicher Natur findet im angefochtenen Entscheid keine Stütze und wird zudem auch durch das Verhalten der Rekursgegnerin nicht bestätigt: Deren Betreibungsbegehren hatte keine Angaben enthalten, die auf eine Betreibung auf Pfandverwertung hätten schliessen lassen; namentlich wurden keine Pfandobjekte erwähnt, wie dies gemäss Art. 67 Abs. 2 in Verbindung mit
Art. 151 SchKG
für eine solche Betreibung verlangt wird. Sodann hat die Rekursgegnerin die nachträgliche Zurückweisung des Verwertungsbegehrens ohne weiteres akzeptiert und ein Fortsetzungsbegehren eingereicht.
2.
Das Vorgehen der Rekursgegnerin ist nicht zu beanstanden. Gemäss
Art. 891 Abs. 1 ZGB
hat der Gläubiger einer pfandgesicherten Forderung das Recht, sich im Falle der Nichtbefriedigung
BGE 110 III 5 S. 7
- gegebenenfalls auf dem Weg der Betreibung auf Pfandverwertung - aus dem Erlös des Pfandes bezahlt zu machen. Der Gläubiger braucht sich jedoch nicht darauf zu beschränken; er hat vielmehr die Möglichkeit, auf dem Weg der ordentlichen Betreibung auf Pfändung bzw. Konkurs auch auf das übrige Vermögen des Schuldners zu greifen. Freilich hat letzterer gestützt auf
Art. 41 SchKG
einen Anspruch darauf, dass vorab die Pfänder verwertet werden. Diese Vorausverwertung ist indessen nicht zwingend vorgeschrieben. Leitet der Gläubiger eine ordentliche Betreibung auf Pfändung oder Konkurs ein, hat der Schuldner das sog. beneficium excussionis realis mit Beschwerde gegen den Zahlungsbefehl geltend zu machen, ansonst die eingeleitete Betreibung rechtskräftig wird (vgl.
BGE 106 III 6
;
BGE 97 III 51
E. 1 mit Hinweisen; AMONN, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, 3. Aufl., § 32 N. 8 ff., S. 262 f.; FRITZSCHE, Schuldbetreibung und Konkurs, 2. Aufl., I. Bd., S. 330).
3.
a) Die Rekurrentin bringt vor, sie habe sich angesichts der Erläuterungen auf der Rückseite des Zahlungsbefehls nicht veranlasst gesehen, gegen diesen Beschwerde zu führen, um die Vorausverwertung der verpfändeten Schuldbriefe zu verlangen. In Ziffer 5 dieser Erläuterungen sei nämlich nur der Fall erwähnt, da für eine pfandgesicherte Forderung die Betreibung auf Pfändung eingeleitet worden sei. Dass für eine solche Forderung die Betreibung auf Konkurs zulässig sein könnte, der sie als im Handelsregister eingetragene Gesellschaft an sich unterliege, habe sie deshalb als von vornherein ausgeschlossen betrachtet. Auf jeden Fall sei in den erwähnten Erläuterungen nicht vermerkt, was der Schuldner zu tun habe, falls der Gläubiger Betreibung auf Konkurs statt auf Pfandverwertung eingeleitet habe. Dass sie erst gegen die Konkursandrohung gestützt auf
Art. 41 SchKG
Beschwerde geführt habe, könne ihr unter diesen Umständen nicht schaden.
b) Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, besteht zwischen der Pfändungs- und der Konkursbetreibung hinsichtlich des Einleitungsverfahrens kein Unterschied. In beiden Fällen wird dem Schuldner ein "Zahlungsbefehl für die ordentliche Betreibung auf Pfändung oder Konkurs" zugestellt. Eine Besonderheit gilt einzig für die Betreibung auf Pfandverwertung, wo dem Schuldner - Rechtsvorschlag vorbehalten - unter Androhung der Pfandverwertung eine bestimmte Zahlungsfrist angesetzt wird (vgl.
Art. 152 Abs. 1 SchKG
). Ob die ordentliche Betreibung (auf Pfändung oder Konkurs) oder die Betreibung auf Pfandverwertung zur Anwendung
BGE 110 III 5 S. 8
gelangt, bestimmt der Betreibungsbeamte (
Art. 38 Abs. 3 SchKG
), und zwar auf Grund eines allfälligen Hinweises auf Pfandgegenstände, den der Gläubiger - wie bereits erwähnt - gemäss
Art. 151 Abs. 1 SchKG
auf dem Betreibungsbegehren anzubringen hat.
c) Der der Rekurrentin am 27. Januar 1983 zugestellte Zahlungsbefehl enthielt keinerlei Angaben, die auf eine Betreibung auf Pfandverwertung hätten schliessen lassen. Der Rekurrentin musste somit von Anfang an klar sein, dass gegen sie die ordentliche Betreibung eingeleitet worden war. Wollte sie sich dieser Betreibung nicht unterziehen und die Gläubigerin auf den Weg der Betreibung auf Pfandverwertung verweisen, hätte sie gegen den Zahlungsbefehl Beschwerde erheben müssen. Sie wendet freilich ein, sie habe angenommen, dass im Falle der Konkursbetreibung eine solche Beschwerde erst gegen die Konkursandrohung möglich sei, werde doch in Ziffer 5 der Erläuterungen auf der Rückseite des Zahlungsbefehls nur die Betreibung auf Pfändung erwähnt. Es ist einzuräumen, dass die Erläuterungen in diesem Punkt unvollständig sind. Aus
Art. 17 SchKG
ergibt sich indessen, dass grundsätzlich gegen jede Verfügung eines Betreibungsamtes Beschwerde geführt werden kann; eine ausdrückliche Rechtsmittelbelehrung ist nicht erforderlich. Sodann wird in den erwähnten Erläuterungen - gestützt auf die
Art. 41 und 177 SchKG
- darauf hingewiesen, dass das durch Beschwerde gegen den Zahlungsbefehl geltend zu machende beneficium excussionis realis nicht gelte für grundpfandgesicherte Zinsen oder Annuitäten sowie in der Wechselbetreibung. Von der Betreibung auf Konkurs ist in diesem Zusammenhang nicht die Rede. In Anbetracht dieser Umstände kann der Rekurrentin nicht zugebilligt werden, sie habe in guten Treuen annehmen dürfen, für pfandgesicherte Forderungen sei die Konkursbetreibung gar nicht anwendbar bzw. bei einer auf Konkurs eingeleiteten Betreibung sei der Anspruch auf Vorausverwertung der Pfänder erst mit Beschwerde gegen die Konkursandrohung geltend zu machen. Sollte die Formulierung von Ziffer 5 der Erläuterungen bei der Rekurrentin Unsicherheiten hervorgerufen haben, hätte sich diese - beispielsweise durch eine Rückfrage beim Betreibungsamt - Klarheit über die Rechtslage verschaffen müssen.


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Urteilskopf
100 Ia 366
53. Extrait de l'arrêt du 22 mai 1974 dans les causes Gremaud et consorts, Dupraz et consorts contre Fribourg, Grand Conseil et Conseil d'Etat.

regeste:
Regeste
Obligatorisches Finanzreferendum. Neue oder gebundene Ausgaben. Kreditfür Strassenarbeiten. Art. 28bis Abs. 3 KV Freiburg.
1. Selbst bei Fehlen ausdrücklicher Verfassungsbestimmungen kann man annehmen, dass nur die neuen - und nicht auch die gebundenen - Ausgaben dem Finanzreferendum zu unterbreiten sind (Erw. 3 a).
2. Begriff der neuen Ausgabe; Wahlmöglichkeit bezüglich der Wichtigkeit und Verwendungsart eines Kredites (Erw. 3 a).
3. Es gibt keine eidgenössische Regelung des Finanzreferendums; der Fall jedes Kantons muss für sich selbst aufgrund seines eigenen Rechts geprüft werden; seine ständige unbestrittene Praxis darf mit in Erwägung gezogen werden (Erw. 3 d).

text:
Sachverhalt
ab Seite 367
BGE 100 Ia 366 S. 367
A.-
L'art. 28bis de la constitution fribourgeoise du 7 mai 1857 (en abrégé: Cst. frib.) règle en ces termes la question du référendum législatif et du référendum financier:
"Toute loi ou décret de portée générale voté par le Grand Conseil et n'ayant pas le caractère d'urgence doit être soumis au peuple si la demande en est faite par 6000 citoyens.
Toute loi ou décret entrainant une dépense extrabudgétaire de plus de 500 000 francs doit être soumis à la votation populaire, à la demande d'un quart des députés ou de 6000 citoyens.
Toute loi ou décret entraînant une dépense extrabudgétaire de 3 000 000 de francs (trois millions) et plus doit être soumis à la votation populaire."
L'alinéa 1 a été accepté en votation populaire du 30 janvier 1921, l'alinéa 2 en votation populaire du 14 mars 1948 et l'alinéa 3 en votation populaire du 5 mars 1972; ce dernier texte est entré en vigueur le 1er juillet 1972.
B.-
Par message du 31 octobre 1972, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a soumis au Grand Conseil un projet de décret relatif à l'aménagement du réseau routier cantonal, sollicitant un nouveau crédit d'engagement de 41 700 000 francs pour les années 1973 et 1974. Ce montant devait servir d'une part à la continuation de travaux décidés en vertu de décrets antérieurs, d'autre part aux travaux nouveaux à entreprendre en 1973 et 1974. Le message contenait en annexes des données détaillées sur l'utilisation du crédit, et relevait que les travaux indiqués au programme ne seraient pas tous achevés au 31 décembre 1974 (cf. Bulletin officiel des séances du Grand Conseil - en abrégé: BGC - 1972 p. 1802 ss.).
Le Grand Conseil a discuté de ce projet de décret dans ses séances des 24 et 28 novembre 1972. Le 24 novembre, il a décidé par 54 voix contre 35 et 6 abstentions de ne pas soumettre
BGE 100 Ia 366 S. 368
le décret au référendum financier obligatoire; il l'a fait après un débat nourri sur ce point controversé, après avoir notamment pris connaissance des raisons pour lesquelles le Conseil d'Etat estimait que le décret n'avait pas à être soumis au référendum financier obligatoire, ainsi que des raisons qui avaient amené la majorité de la Commission d'économie publique à soutenir l'opinion contraire.
Le 28 novembre 1972, le décret a été adopté dans son ensemble par 68 voix contre 2 et 28 abstentions. Il prévoit l'ouverture du crédit de 41 700 000 francs auprès de la Trésorerie d'Etat, la réactivation des dépenses au budget de l'Etat, ainsi que leur amortissement par des annuités budgétaires de 2 000 000 de francs, par les contributions légales des communes, les subventions de la Confédération et les contributions éventuelles de tiers. L'art. 8 dispose: "Le Conseil d'Etat est chargé de l'exécution du présent décret qui n'a pas de portée générale."
C.-
Le 4 décembre 1972, le Conseil d'Etat a ordonné la publication du décret "par la voie de la Feuille officielle en vue de l'exercice du droit de référendum financier facultatif". Le décret et l'arrêté du Conseil d'Etat du 4 décembre ont été publiés dans la Feuille officielle du 16 décembre 1972, la fin du délai de référendum étant fixée au 5 janvier 1973.
Aucune demande de référendum n'ayant été déposée dans le délai, le Conseil d'Etat a promulgué le décret le 9 janvier 1973.
D.-
Agissant par la voie du recours de droit public, Georges Gremaud et consorts requièrent le Tribunal fédéral d'annuler le décret du Grand Conseil du 28 novembre 1972, en tant qu'il n'a pas été soumis à la votation populaire.
Agissant par la même voie, Louis Dupraz et consorts requièrent le Tribunal fédéral de déclarer le décret du 28 novembre 1972 "nul et même non existant en tant que décret, ou tout au moins sans effet jusqu'à l'accomplissement de la procédure de référendum obligatoire", et de déclarer également nul l'arrêté du Conseil d'Etat du 4 décembre 1972. Ils se plaignent de la violation des droits constitutionnels découlant pour eux de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib., au besoin de la violation de l'art. 4 Cst.
Le Grand Conseil et le Conseil d'Etat du canton de Fribourg, représentés par le Procureur général, concluent au rejet des deux recours.
BGE 100 Ia 366 S. 369
E.-
Par ordonnance du 21 mars 1973, le président de la Chambre de droit public a rejeté la demande d'effet suspensif présentée par les recourants Dupraz et consorts.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) (Jonction des recours.)
b) ...
Saisi de recours relatifs au droit de vote des citoyens, le Tribunal fédéral exerce un pouvoir de libre examen lorsqu'il s'agit de l'interprétation de dispositions constitutionnelles et de dispositions légales cantonales étroitement liées au droit de vote lui-même, à son contenu et à son étendue; ce n'est qu'en cas de doute sur deux interprétations possibles qu'il use de retenue et ne s'écarte pas de celle donnée par la plus haute autorité du canton (RO 97 I 32 s. consid. 4a, 99 Ia 181 consid. 3).
2.
a) ...
b) L'art. 28bis Cst. frib. vise, dans ses al. 2 et 3, les dépenses extrabudgétaires. Or selon la nouvelle présentation du budget et des comptes de l'Etat, appliquée dès le budget de l'année 1972, il n'y a en réalité plus de dépenses extrabudgétaires proprement dites, les anciens crédits extraordinaires ou extrabudgétaires étant incorporés au budget financier de l'Etat (cf. message du 22 octobre 1971 relatif au projet de budget 1972, BGC 1971 p. 1230 ss.). Cependant, les termes de "dépenses extrabudgétaires" ou "dépenses extraordinaires" figurent toujours dans la loi financière du 15 novembre 1960, qui n'a pas été modifiée à la suite de la nouvelle présentation du budget et des comptes. Or c'est au système financier appliqué au moment de l'élaboration de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib. qu'il faut se référer pour interpréter la notion de dépenses extrabudgétaires utilisée par cette disposition constitutionnelle.
En se fondant sur l'art. 21 de la loi financière de 1960, qui définit les dépenses extrabudgétaires, on peut considérer comme telles les dépenses qui ne peuvent être supportées par un seul exercice et doivent être amorties par des annuités budgétaires. Tel est actuellement le cas des crédits d'engagement réactivés au budget en vue de leur amortissement par tranches, comme l'ont admis devant le Grand Conseil aussi bien le gouvernement que la Commission d'économie publique (cf. message précité du 22 octobre 1971, BGC 1971
BGE 100 Ia 366 S. 370
p. 1230 ss.; cf. aussi BGC 1972 p. 2110 et 2114). Cette interprétation, qui semble avoir rencontré l'assentiment quasi général au sein du Grand Conseil, a été admise - en tout cas implicitement - par toutes les parties aux présents recours.
Il n'est donc pas contesté que le décret du 28 novembre 1972 entraîne des dépenses extrabudgétaires dépassant le montant de 3 millions prévu par l'art. 28bis Cst. frib. en tant que montant déterminant pour l'ouverture de la procédure du référendum obligatoire. En revanche, les opinions des parties divergent sur le point de savoir si les dépenses à couvrir par le crédit d'engagement voté le 28 novembre 1972 sont des dépenses nouvelles ou des dépenses dites liées. C'est donc essentiellement ce point qu'il s'agit d'examiner.
3.
a) Dans diverses constitutions ou législations cantonales, il est expressément prévu que le référendum financier ne peut s'exercer en principe qu'à l'égard des dépenses nouvelles, ce qui exclut qu'il puisse s'appliquer à des dépenses liées (cf. constitutions cantonales: ZH art. 30, BE art. 6, LU art. 39bis, SZ art. 30, OW art. 71, NW art. 53, ZG art. 34, BL art. 18, SH art. 42, AI art. 7, GR art. 2, TG art. 4). Mais le Tribunal fédéral a admis que, même si la constitution ou la loi sont muettes sur ce point, il y avait lieu de considérer que seules les dépenses nouvelles, à l'exclusion des dépenses liées, doivent être soumises au référendum financier, et il a considéré que cette limitation allait de soi (RO 98 Ia 297, 95 I 529). De par la nature de l'institution, le référendum financier apparaît en effet exclu lorsque sont en cause des dépenses que le canton est tenu d'effectuer en vertu d'une disposition du droit fédéral ou du droit cantonal, ou encore lorsqu'il s'agit d'exécuter une décision qui a déjà été approuvée, expressément ou tacitement, par le peuple. En pareil cas, il n'y a pour le peuple aucune possibilité de choix, la dépense devant être effectuée de toute façon pour l'un des deux motifs susindiqués, et il est dès lors inutile de lui soumettre la question par la procédure du référendum. En revanche, la dépense doit être considérée comme nouvelle, d'une part lorsqu'il s'agit d'une tâche sortant du champ d'activité antérieur de l'administration, mais aussi, d'autre part, lorsqu'il s'agit d'une tâche certes prévue par la loi, mais pour laquelle subsiste une possibilité de choix quant à l'importance et au mode d'utilisation de la dépense à faire (RO 99 Ia 212).
BGE 100 Ia 366 S. 371
b) A Fribourg, la constitution cantonale ne dit pas expressément que le référendum est limité aux dépenses nouvelles. Mais, en vertu du principe qui vient d'être rappelé, on peut considérer que cette limitation est sous-entendue. Rien ne permet d'admettre que le constituant ait voulu obliger les autorités politiques du canton à soumettre au peuple un décret comportant une dépense que le canton a l'obligation d'effectuer. Les recourants ne contestent pas l'interprétation du texte constitutionnel que donnent, dans ce sens, le Grand Conseil et le Conseil d'Etat. Mais ils affirment, contrairement au point de vue des intimés, que la dépense votée le 28 novembre 1972 est une dépense nouvelle et non une dépense liée.
c) Pour étayer leur affirmation, les intimés se fondent essentiellement sur deux dispositions de la loi sur les routes, du 15 décembre 1967, savoir les art. 20 al. 1 et 73. Selon l'art. 20 al. 1, "les routes publiques doivent être construites et aménagées d'une manière appropriée à leur classification et conforme aux nécessités techniques et économiques du trafic". Selon l'art. 73, "les routes publiques et leurs installations techniques doivent, autant que possible, être entretenues et exploitées de telle sorte qu'elles soient en bon état et propres à maintenir la sécurité du trafic". La première de ces dispositions figure dans le chapitre de la loi relatif à la construction et à l'aménagement des routes, la seconde dans le chapitre relatif à l'entretien des routes. Les intimés citent aussi accessoirement deux autres dispositions, dont l'une met à la charge de l'Etat - avec participation des communes - les frais de construction, de correction et de réfection des routes cantonales (art. 46) et l'autre prévoit que les travaux d'entretien des routes cantonales sont en principe exécutés par les services de l'Etat (art. 77). Les intimés déduisent de ces dispositions légales que la réfection et l'entretien des routes sont une tâche permanente de l'Etat et qu'il ne saurait s'y soustraire. "Selon la conception actuelle de l'Etat cantonal, disent-ils, celui-ci est tenu d'adapter son réseau routier au développement du trafic. On peut donc dire que les travaux pour lesquels le décret attaqué ouvre les crédits nécessaires ont été approuvés par l'acceptation tacite de la loi du 15 décembre 1967 sur les routes."
Sans doute cette opinion est-elle exacte pour les travaux de pur entretien, tels qu'ils sont exigés par l'art. 73 de la loi sur
BGE 100 Ia 366 S. 372
les routes. Faute d'un entretien normal, tel qu'il est prévu par cette disposition, ainsi que par les art. 74 (service d'hiver) et 75 (éclairage à l'intérieur des localités et aux endroits et tronçons de routes particulièrement dangereux), le propriétaire de la route devrait répondre, en cas d'accident, selon l'art. 58 CO (RO 98 II 42).
Il convient donc d'admettre que les dépenses relatives à l'entretien des routes doivent être considérées comme des dépenses liées, car elles doivent nécessairement être effectuées par l'administration pour lui permettre de remplir les obligations qui incombent légalement à l'Etat. En cette matière, les possibilités de choix sont très limitées. Il n'en va, ici, pas autrement que pour l'entretien des bâtiments, dont les frais font normalement partie des dépenses courantes de l'Etat.
En revanche, lorsque les travaux effectués vont au-delà du simple entretien et concernent soit la construction de nouvelles routes, soit la correction ou la réfection complète de routes existantes, le problème est plus délicat. La disposition légale portant que les routes doivent être construites et aménagées d'une manière appropriée à leur classification et conforme aux nécessités techniques et économiques du trafic n'impose pas à l'Etat la construction de routes déterminées et ne met pas à sa charge une obligation telle qu'elle ne lui laisse pratiquement pas de possibilités suffisantes de choix entre différentes solutions. Non seulement cette disposition n'impose pas à l'Etat l'obligation de construire des routes nouvelles, mais encore l'Etat n'est pas tenu de procéder à l'élargissement de telle route, ni de fixer une largeur déterminée si l'élargissement en est décidé; il n'est pas tenu de procéder à la correction de telle route plutôt que de telle autre, et à tel endroit plutôt qu'à tel autre. Il se trouve en présence de toute une gamme de possibilités, et l'on ne saurait soutenir qu'en adoptant tacitement la loi sur les routes, le peuple fribourgeois ait par là même accepté d'avance le crédit ouvert par le décret du 28 novembre 1972.
d) Les intimés estiment qu'il y a lieu d'appliquer en l'espèce la jurisprudence adoptée dans l'arrêt Couchepin du 9 juillet 1969 (RO 95 I 525 ss.). Dans cet arrêt relatif au canton du Valais, le Tribunal fédéral a considéré les dépenses pour travaux routiers comme n'étant pas des "dépenses extraordinaires"
BGE 100 Ia 366 S. 373
à soumettre au peuple au sens de l'art. 30 ch. 4 Cst. val., selon lequel est soumise à la votation du peuple "toute décision du Grand Conseil entraînant une dépense extraordinaire de 200 000 francs, si cette dépense ne peut être couverte par les recettes ordinaires du budget". Il s'est fondé à cet effet sur une interprétation très extensive de la dépense liée, ou dépense ordinaire, résultant d'une pratique constante suivie dans le canton du Valais, où les dépenses relatives aux travaux routiers n'ont, à une exception près, jamais été soumises au référendum, parce que, selon l'opinion des autorités valaisannes déclarée compatible avec le texte constitutionnel, ces dépenses ont été approuvées implicitement par le peuple, comme étant faites en exécution de la loi sur les routes.
Mais, comme l'a déjà relevé à maintes reprises le Tribunal fédéral, il n'y a pas de réglementation fédérale du référendum financier; le cas de chaque canton doit être examiné pour luimême, en fonction de son droit propre, notamment de la constitution cantonale. Or la situation, à Fribourg, n'est pas la même que dans le canton du Valais. Outre que le texte constitutionnel est différent, il manque au droit fribourgeois la "pratique constante et sans équivoque" qui a permis de donner à la notion de "dépense extraordinaire" de la constitution valaisanne un sens plus restreint que celui qui s'attache, selon la jurisprudence et la doctrine, à l'expression de dépense nouvelle. Le président du Conseil d'Etat l'a d'ailleurs reconnu devant le Grand Conseil, en séance du 24 novembre 1972 (BGC p. 2112).
On peut même dire que la pratique du canton de Fribourg, dans le domaine parallèle du référendum financier facultatif, est diamétralement opposée à celle du Valais. Depuis l'introduction dans la constitution fribourgeoise de l'art. 28bis al. 2 en 1948, le Conseil d'Etat a constamment publié dans la Feuille officielle, en vue de l'exercice du droit de référendum financier facultatif, les décrets successifs votés par le Grand Conseil en faveur de l'aménagement du réseau routier (cf. Bulletin des lois - BL - 1949 p. 94, 1951 p. 41, 1953 p. 70, 1956 p. 20, 1959 p. 95, 1963 p. 60, 1965 p. 200, 1967 p. 128, 1971 p. 227, 1972 p. 31 et 124), à l'exception d'un seul décret, celui du 20 mai 1969 (BL 1969 p. 61), qui a été promulgué immédiatement, sans qu'apparaisse la raison de ce traitement
BGE 100 Ia 366 S. 374
spécial et sans que le Conseil d'Etat ait fourni d'explications à ce sujet dans son message (BGC 1969 p. 327) ou lors des débats parlementaires (ibid., p. 509 ss.).
Bien plus, après l'adoption du décret du 28 novembre 1972, le Conseil d'Etat l'a publié en vue de l'exercice du droit de référendum financier facultatif. Les recourants Dupraz et consorts en tirent la conclusion que le Conseil d'Etat avait admis que la dépense ainsi votée était nouvelle et non liée, puisque, si elle avait été liée, elle n'aurait pas été soumise au référendum financier facultatif.
A vrai dire, l'attitude des autorités fribourgeoises paraît contradictoire. Si la dépense est liée, l'exercice du référendum facultatif ne se justifie pas plus que celui du référendum obligatoire. D'après la jurisprudence, une dépense liée ne peut en principe faire l'objet d'un référendum, puisqu'il s'agit, par définition, d'une dépense que les pouvoirs publics sont tenus d'effectuer; mais alors le référendum facultatif est exclu tout aussi bien que le référendum obligatoire. Lorsque le pouvoir exécutif ouvre aux citoyens la faculté de faire usage du référendum facultatif, il admet par là que la dépense à soumettre éventuellement au vote du peuple pourra être refusée par lui et que par conséquent elle n'est pas liée.
On peut conclure que, selon la pratique constante suivie dans le canton de Fribourg, les dépenses concernant les programmes de travaux routiers ont pour ainsi dire toujours été considérées comme des dépenses nouvelles, puisqu'elles ont été constamment soumises à la procédure du référendum financier facultatif. Il n'y avait donc aucun motif juridique de ne pas soumettre au référendum financier obligatoire, nouvellement introduit dans la constitution fribourgeoise, le décret du 28 novembre 1972 portant sur une dépense de plus de 3 000 000 de francs.
D'ailleurs, lors des débats parlementaires qui ont précédé l'adoption du référendum financier obligatoire par le peuple, aussi bien les adversaires de cette institution que ses partisans ont considéré comme allant de soi que les travaux routiers tomberaient sous le coup du référendum obligatoire, en cas d'adoption du projet des initiants (cf. BGC 1970 p. 20, 140, 143). Aucun des députés qui sont intervenus dans le débat n'a émis un doute quelconque à ce sujet.
4.
A titre subsidiaire, les intimés relèvent que, même si
BGE 100 Ia 366 S. 375
l'on admettait que le décret doit faire l'objet d'un référendum, il ne serait pas justifié de soumettre au vote populaire tout le crédit de 41 700 000 fr., car une grande partie des travaux à financer ne sont que la continuation des travaux en cours entrepris en vertu de décrets qui n'ont pas été attaqués. Ils estiment également que les subventions à recevoir, ainsi que les contributions des communes, doivent être déduites du crédit total.
a) Il ressort du message accompagnant le projet de décret litigieux que c'est un montant d'environ 10 000 000 de francs qui sera consacré à la continuation des travaux décidés en vertu de décrets antérieurs. Mais le Conseil d'Etat a également déclaré, dans le même message, que "les travaux indiqués au programme ne seront pas tous achevés au 31 décembre 1974. Ils ne seront donc pas payés entièrement sur la base du crédit d'engagement demandé, et le financement devra donc en être assuré en partie par le prochain crédit" (BGC 1972, p. 1804); il n'a cependant pas indiqué quel montant du crédit ultérieur sera nécessaire à l'achèvement des travaux à entreprendre en 1973 et 1974 sur la base du décret litigieux. De tels chevauchements d'un programme de travaux à l'autre sont, semble-t-il, inévitables et l'on peut penser qu'ils se compensent, dans l'ensemble, de sorte qu'il n'y a pas lieu de déduire de chaque nouveau crédit voté le montant destiné à la poursuite des travaux entrepris au cours du précédent programme. Procéder à une telle déduction reviendrait à soustraire chaque fois au vote du peuple une certaine tranche de travaux et de crédits. Ainsi, en l'espèce, si le peuple a admis tacitement les précédents crédits en 1971 et 1972, cette approbation tacite n'a porté que sur les montants prévus dans les décrets y relatifs, et non sur le montant supplémentaire de 10 000 000 de francs environ que nécessite leur continuation ou leur achèvement; il est donc normal que ce montant ne soit pas déduit du crédit de 41 700 000 fr. voté le 28 novembre 1972.
b) En revanche, les intimés soutiennent à juste titre qu'il conviendrait de déduire du montant total du crédit d'engagement les subventions de la Confédération et les contributions des communes. En effet, seule la dépense nette qui demeurera à la charge de l'Etat doit être approuvée par le peuple. Ce point n'a d'ailleurs pas été contesté.
c) Comme on l'a déjà relevé plus haut (consid. 3 c), les
BGE 100 Ia 366 S. 376
dépenses d'entretien proprement dites peuvent être considérées comme des dépenses liées et n'ont pas à être soumises au référendum. Dans la mesure où de telles dépenses seraient comprises dans le crédit total voté le 28 novembre 1972 - ce que les intimés n'ont cependant pas prétendu - elles pourraient en être déduites pour la détermination du montant à soumettre au référendum.
d) Quoi qu'il en soit, même si l'on déduit du crédit total les participations de tiers et d'éventuels montants destinés à des travaux d'entretien proprement dits, on n'arrive pas à un montant inférieur à celui de 3 000 000 de francs à partir duquel une dépense extrabudgétaire doit être soumise au référendum financier obligatoire. En effet, selon le rapport du Conseil d'Etat sur le plan financier de l'Etat pour 1972-1976, les participations à recevoir pour les routes cantonales représentent en moyenne environ un tiers de la dépense totale (BGC 1972, p. 1865 et 1862). Quant aux éventuels travaux d'entretien, dont les intimés n'ont pas parlé, il ne pourrait s'agir que de montants relativement modestes.
5.
Les intimés ont fait observer que le décret attaqué vise une série de travaux dont aucun n'est devisé à 3 000 000 de francs. Soumettre les crédits au peuple équivaudrait, disent-ils, à lui soumettre la planification et la coordination routières; le crédit total dépasse le montant de 3 000 000 de francs uniquement en raison de la coordination (plusieurs projets dans le même décret) et de la planification (années 1973 et 1974).
Bien que les intimés ne présentent cet argument qu'à titre accessoire, sans vouloir, semble-t-il, en tirer des conséquences juridiques, il convient de l'examiner brièvement.
Aux termes de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib., c'est l'importance du crédit alloué qui détermine si le décret doit être soumis ou non au référendum financier obligatoire. Cette disposition n'impose pas plus aux autorités de joindre en un seul décret tous les crédits routiers que de prévoir un décret séparé pour chaque tronçon de route différent. Les autorités doivent cependant respecter les règles découlant du principe de l'unité de la matière, qui s'imposent en vertu du droit fédéral (RO 99 Ia 183, 90 I 74). Elles ne sauraient joindre en une seule décision susceptible de référendum des objets très différents,
BGE 100 Ia 366 S. 377
en vue par exemple de faciliter l'acceptation d'un objet passablement controversé; mais elles ne sauraient non plus scinder artificiellement un objet qui forme un tout, simplement pour faire apparaître des décisions portant chacune sur une dépense inférieure au montant déterminant pour l'ouverture de la procédure du référendum financier.
En l'espèce, il n'est pas douteux que les autorités fribourgeoises pouvaient joindre en un seul décret les dépenses relatives aux travaux routiers, qui sont toutes de même nature. Quant à savoir si elles pouvaient scinder de telles dépenses et prévoir des décrets séparés pour chaque groupe de travaux, la question est plus délicate. En effet, si un tel mode de procéder est en principe possible, on ne saurait cependant ignorer que la pratique fribourgeoise a toujours été, jusqu'ici, de regrouper en un seul décret les montants nécessaires à la réalisation des travaux prévus dans un programme routier cantonal; présenter dorénavant des décrets séparés pourrait faire naître chez l'électeur l'impression que les autorités n'entendent pas tirer toutes les conséquences de l'adoption de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib. par le peuple. De toute façon, la question ne pourrait être résolue qu'en fonction d'un cas concret. Comme les autorités fribourgeoises ont adopté la solution du crédit unique, il n'y a pas lieu de trancher ici la question, d'autant que les intimés ne l'ont mentionnée qu'en passant.
6.
Il découle des considérations qui précèdent que le décret du 28 novembre 1972 aurait dû être soumis au référendum financier obligatoire. Certes, on a vu que le décret luimême ne se prononce pas sur ce point. Son art. 8 dispose simplement que "le Conseil d'Etat est chargé de l'exécution du présent décret qui n'a pas de portée générale". Or, qu'un décret soit ou non de portée générale ne joue pas de rôle quant au référendum financier. Cependant, le Grand Conseil s'est exprimé par un vote sur ce point et a rejeté une proposition tendant à soumettre le décret au référendum financier obligatoire. S'il n'y a pas lieu d'annuler le décret comme tel, il convient de l'annuler en tant qu'il n'a pas été soumis au référendum obligatoire (RO 99 Ia 197/8).
7.
...
La décision qui est prise à l'égard du décret du 28 novembre
BGE 100 Ia 366 S. 378
1972 entraîne nécessairement l'annulation pure et simple de l'arrêté du Conseil d'Etat, qui, en publiant le décret en vue de l'exercice du droit de référendum financier facultatif, a exclu par là le référendum financier obligatoire.
8.
...
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet les recours et annule:
a) le décret du Grand Conseil du canton de Fribourg du 28 novembre 1972 en tant qu'il n'a pas été soumis au référendum financier obligatoire,
b) l'arrêté du Conseil d'Etat du 4 décembre 1972.


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Urteilskopf
120 Ib 36
6. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 12. April 1994 i.S. Eidgenössische Steuerverwaltung gegen H. sowie Verwaltungsrekurskommission und Militärpflichtersatzverwaltung des Kantons St. Gallen (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Militärpflichtersatz.
Verschiebung der Rekrutenschule wegen Lehrabschluss. Art. 8 Abs. 2 MPG: Begriff des Dienstversäumnisses (E. 2, 3).
Die Ersatzabgabe ist für den Wiederholungskurs, den der Dienstpflichtige infolge der verspätet bestandenen Rekrutenschule nicht leisten konnte, geschuldet (Praxisänderung; E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 36
BGE 120 Ib 36 S. 36
H., geboren 1969, wurde im Jahre 1988 als diensttauglich erklärt. Als Wunschtermin für die Rekrutenschule nannte er bei der Aushebung den Sommer 1989.
Nachdem H. den Marschbefehl für die Frühjahrs-Rekrutenschule 1989 erhalten hatte, ersuchte er das Militärdepartement des Kantons St. Gallen, ihn für die Rekrutenschule im Sommer 1989 aufzubieten. Er begründete das Dienstverschiebungsgesuch damit, dass er im April 1989 die Lehrabschlussprüfungen ablegen müsse.
BGE 120 Ib 36 S. 37
Das kantonale Militärdepartement dispensierte den Dienstpflichtigen von der Rekrutenschule des Frühjahres 1989, wies ihn indessen darauf hin, dass er in die Rekrutenschule im Frühjahr 1990 einberufen werde; ein Aufgebot in die stark überbelegte Sommer-Rekrutenschule sei "nur in zwingenden Fällen (z.B. Technikum, Studium)" möglich.
In der Folge besuchte H. die Rekrutenschule im Frühjahr 1990. Da der Wiederholungskurs der Füsilierkompanie III/78, in die er eingeteilt worden war, gleichzeitig stattfand, konnte er den Wiederholungskurs 1990 nicht mit seiner Einheit leisten. Ein spezielles Aufgebot zum Wiederholungskurs 1990 bei einer anderen Einheit erging nicht. H. leistete seinen ersten Wiederholungskurs im Jahre 1991.
H. wurde zum Militärpflichtersatz herangezogen, weil er im Jahre 1990 keinen Wiederholungskurs geleistet hatte. Eine Einsprache wies die Militärpflichtersatzverwaltung des Kantons St. Gallen ab.
Die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen hiess die Beschwerde des Ersatzpflichtigen gut und hob die Veranlagung auf. Sie erwog, der Dienstpflichtige habe zwar um Verschiebung seiner Rekrutenschule vom Frühjahr 1989 auf den Sommer 1989 ersucht und damit einen ersten, in seiner Person liegenden Grund für das Dienstversäumnis gesetzt. Ein weiteres notwendiges Glied in der Kausalkette, die zum Dienstversäumnis geführt habe, bilde aber der Umstand, dass er nicht in die Sommer-Rekrutenschule 1989 habe aufgeboten werden können. Der Grund hierfür sei rein organisatorischer Natur (Überbelegung der Sommer-Rekrutenschule) und vom Dienstpflichtigen nicht zu vertreten. Der Dienst gelte deshalb nicht als versäumt (Art. 8 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 12. Juni 1959 über den Militärpflichtersatz [MPG], Fassung vom 22. Juni 1979; SR 661).
Hiegegen führt die Eidgenössische Steuerverwaltung Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, H. sei für das Jahr 1990 ersatzpflichtig zu erklären. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Gemäss Art. 2 des Bundesgesetzes vom 12. April 1907 über die Militärorganisation (MO, Fassung vom 1. April 1949; SR 510.10) hat den Militärpflichtersatz zu bezahlen, wer die Wehrpflicht nicht durch
BGE 120 Ib 36 S. 38
persönliche Dienstleistung (d.h. durch Militärdienst in einer der Heeresklassen,
Art. 1 Abs. 3 MO
) erfüllt. Das Bundesgesetz über den Militärpflichtersatz regelt das Nähere. Danach haben auch diensttaugliche Wehrpflichtige die Abgabe für das betreffende Ersatzjahr (Kalenderjahr) zu entrichten, wenn sie den Militärdienst "versäumen" (Art. 2 Abs. 1 lit. c MPG; SR 661).
a) Art. 8 MPG bestimmt, was unter Dienstversäumnis zu verstehen ist. Dienstversäumnis im Sinne des Gesetzes liegt vor, wenn der Dienstpflichtige nicht mehr als die Hälfte des Militärdienstes leistet, "den Dienstpflichtige gleicher Einteilung, gleichen Grades, gleicher Funktion und gleichen Alters leisten müssen" (Art. 8 Abs. 1 MPG). Gemäss Art. 8 Abs. 2 MPG gilt ein Dienst indes nicht als versäumt, wenn der Dienstpflichtige den Dienst "wegen Überzähligkeit, seuchenpolizeilichen Massnahmen oder andern, nicht in seiner Person liegenden Gründen nicht leisten konnte". Voraussetzung der Ersatzpflicht ist somit, dass der Wehrmann aus persönlichen Gründen an der Dienstleistung nicht teilnehmen kann. Ein Dienstpflichtiger, für den kein Kurs durchgeführt wird und der folglich nicht zur Dienstleistung aufgeboten werden kann, ist nach der Rechtsprechung nicht ersatzpflichtig, da bei ihm aus dienstlichen Gründen auf die Erfüllung der Dienstpflicht verzichtet wird (Urteil Z. gegen Tessin vom 2. November 1984, Rep 119/1986 S. 55 f.). In gleicher Weise wurden schon unter der Herrschaft des alten Rechts Dienstpflichtige, die am Einrückungstag als überzählig entlassen wurden und infolgedessen den Wiederholungskurs nicht leisten konnten, nicht zum Ersatz herangezogen (vgl. Art. 25 der Vollziehungsverordnung vom 26. Juni 1934 zum Bundesgesetz vom 28. Juni 1878 betreffend den Militärpflichtersatz, BS 5 S. 168, und dazu
BGE 56 I 23
).
b) Der Beschwerdegegner ist diensttauglich und vollendete sein 20. Altersjahr im Jahre 1989. Er hätte deshalb in diesem Jahr in die Rekrutenschule und im Jahre 1990 zu seinem ersten Wiederholungskurs einrücken müssen (Art. 4 Abs. 1 der damals geltenden Verordnung vom 2. Dezember 1963 über die Erfüllung der Instruktionsdienstpflicht, AS 1963 1084; Art. 8 und Anhang 1 der Verordnung vom 19. Januar 1983 über die Wiederholungs-, Ergänzungs- und Landsturmkurse; VWK, SR 512.22). Der Beschwerdegegner konnte im Jahre 1990 keinen Wiederholungskurs absolvieren, weil der Wiederholungskurs seiner Einheit mit der Rekrutenschule, die er im selben Jahr nachholen musste, zusammenfiel. Der Beschwerdegegner wurde im gleichen Jahr auch nicht zu einem Wiederholungskurs mit einer anderen
BGE 120 Ib 36 S. 39
Einheit aufgeboten. Er hat somit den Dienst, zu dem er nach den militärrechtlichen Vorschriften verpflichtet war, nicht geleistet (Art. 8 Abs. 1 MPG). Fragen kann sich nur, ob er aus Gründen, die nicht in seiner Person liegen, an der Dienstleistung nicht teilnehmen konnte (Art. 8 Abs. 2 MPG). Der Beschwerdegegner beruft sich hierauf und macht geltend, er habe es nicht zu vertreten, dass er im Jahre 1990 keinen Wiederholungskurs geleistet habe, da er bereit gewesen wäre, im Sommer 1989 in die Rekrutenschule einzurücken. Wie es sich damit verhält, ist im folgenden zu prüfen.
3.
Der Beschwerdegegner wurde im Jahre 1989 von der Rekrutenschule, zu der er nach Aufgebot verpflichtet war, im Hinblick auf den Lehrabschluss dispensiert. Er konnte in der Folge den Wiederholungskurs des Jahres 1990 mit seiner Einheit nicht leisten, weil er zur selben Zeit die Rekrutenschule nachholen musste, was in seiner Person begründet war. Er kann sich nicht darauf berufen, dass er sich bereit erklärt hat, die Rekrutenschule im Sommer 1989 zu leisten. Gemäss
Art. 112 MO
sind zwar Instruktionsdienste, namentlich die Rekrutenschulen, zeitlich so anzuordnen, dass die Wehrpflichtigen in ihrem bürgerlichen Beruf möglichst wenig gestört werden. Deshalb, und weil auch nicht genügend Instruktionspersonal zur Verfügung steht, wird für die meisten Truppengattungen je eine Rekrutenschule im Frühjahr und im Sommer durchgeführt. Eine freie Wahlmöglichkeit des Wehrmannes, die Rekrutenschule im Frühjahr oder im Sommer zu besuchen, besteht indessen nicht. Auch der Wehrmann, der den Wiederholungskurs verschiebt, hat keinen gesetzlichen Anspruch darauf, den versäumten Kurs mit einer anderen Einheit im gleichen Jahr nachzuholen.
Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Militärbehörde des Kantons einer Verschiebung der Rekrutenschule vom Frühjahr auf den Sommer nur in "zwingenden Fällen" wie z.B. bei Technikum oder Studium stattgibt. Dass diese Regelung vor allem den HTL-Absolventen und Studenten zugute kommt, ist verfassungsrechtlich unbedenklich, solange die Militärbehörden ihre Praxis rechtsgleich anwenden, d.h. sie auf die wirklich zwingenden Fälle beschränken. Der Beschwerdegegner befand sich nicht in einer derartigen Situation. Nachdem er die Lehre im Frühjahr 1989 abgeschlossen hatte, bestand für ihn keine berufliche Notwendigkeit, dass er die Rekrutenschule im Sommer des gleichen Jahres absolvieren konnte. Insofern verhält es sich bei ihm anders als bei einem HTL-Absolventen oder Studenten, der sein
BGE 120 Ib 36 S. 40
Studium, das im Herbst beginnt, nicht rechtzeitig aufnehmen kann oder es unterbrechen muss, wenn er nicht die Möglichkeit hat, die Rekrutenschule im Sommer, d.h. vor Studienbeginn oder während den Semesterferien, zu besuchen.
4.
a) Die kantonale Militärpflichtersatzverwaltung veranlagte für das Jahr 1990, nicht aber für 1989, eine Ersatzabgabe. Sie ging davon aus, dass der Beschwerdegegner die Rekrutenschule, die er im Jahre 1989 hätte leisten müssen, im Jahre 1990 nachgeholt habe, und dass er im Jahre 1990 den Wiederholungskurs versäumt habe.
Im Urteil Ballinari hat das Bundesgericht (in Änderung einer früheren Rechtsprechung,
BGE 56 I 44
und
BGE 57 I 32
) gefunden, dass der Wehrmann für das Jahr, in dem er die Rekrutenschule verspätet absolviert, keinen Wiederholungskurs zu leisten habe (Art. 5 der damals geltenden Verordnung vom 27. November 1953 über die Erfüllung der Instruktionsdienstpflicht; AS 1953 993) und deshalb für dieses Jahr nicht zur Ersatzabgabe herangezogen werden könne. Der Wehrmann schulde den Militärpflichtersatz vielmehr für das Jahr, in dem er die Rekrutenschule richtigerweise hätte bestehen müssen (
BGE 79 I 352
f.). Nach dieser Rechtsprechung müsste der Beschwerdegegner für das Jahr 1989 und nicht für das Jahr 1990 ersatzpflichtig erklärt werden. Diese Rechtsprechung bedarf der Überprüfung.
b) Wenn im Entscheid Ballinari gesagt wird, dass der Wehrmann im Jahr der Rekrutenschule keinen Wiederholungskurs zu leisten habe, so trifft das nach den geltenden militärrechtlichen Vorschriften grundsätzlich noch immer zu (Art. 3 Abs. 4 VWK). Soweit das Urteil jedoch zum Schluss gelangt, dass der Dienstpflichtige, der seine Rekrutenschule verspätet besteht, im gleichen Jahr für den versäumten Wiederholungskurs keinen Militärpflichtersatz zu bezahlen habe, kann daran nicht festgehalten werden. Die geltenden ersatzrechtlichen Vorschriften enthalten (im Gegensatz zu den damaligen Erlassen, auf die das Urteil Ballinari sich stützt; vgl. Bundesgesetz vom 28. Juni 1878 über den Militärpflichtersatz und Vollziehungsverordnung vom 26. Juni 1934, BS 5 S. 157, 163) in Art. 8 Abs. 1 MPG eine ausdrückliche Umschreibung, was unter Dienstversäumnis zu verstehen ist. Diese knüpft daran an, welche Dienstleistungen der Wehrpflichtige in Anbetracht seines Alters, seiner Einteilung, seines Grades und seiner Funktion unter normalen Umständen hätte erbringen müssen. Sie nimmt keine Rücksicht darauf, ob der Dienstpflichtige, der die Rekrutenschule auf das folgende Jahr verschiebt, nach den militärrechtlichen Vorschriften
BGE 120 Ib 36 S. 41
verpflichtet ist, im selben Jahr den obligatorischen Wiederholungskurs zu absolvieren. Der Beschwerdegegner hat daher die Ersatzabgabe für das Jahr, in dem er seinen ersten Wiederholungskurs hätte bestehen müssen, zu entrichten.
Diese Auslegung steht mit der Praxis, wie sie von den kantonalen Militärpflichtersatzbehörden seit Jahren befolgt wird und auch im Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung betreffend Ersatzpflicht der Rekrutenschule-Verschieber vom 7. März 1985 zum Ausdruck kommt, im Einklang. Danach ist mit der Veranlagung des Militärpflichtersatzes mindestens ein Jahr zuzuwarten, wenn der Dienstpflichtige die Rekrutenschule im Jahr, in dem er das 20. Altersjahr vollendet, nicht leistet. Wird die Rekrutenschule im folgenden Jahr nachgeholt, so entfällt eine Veranlagung des Militärpflichtersatzes für die in jenem Jahr nicht besuchte Rekrutenschule. Der Wehrmann ist in diesem Falle nur ersatzpflichtig, wenn er im Jahre der Vollendung des 21. Altersjahres nebst der Rekrutenschule nicht mindestens noch die Hälfte der Diensttage des ersten obligatorischen Wiederholungskurses leistet (Art. 8 Abs. 1 MPG). Der Entwurf des Bundesrates zur Revision des Bundesgesetzes über den Militärpflichtersatz, wie er in der Botschaft vom 12. Mai 1993 (BBl 1993 II 730) vorgestellt wurde und derzeit vom Parlament beraten wird, legt keine andere Betrachtungsweise nahe. Er geht vom gleichen Begriff des Dienstversäumnisses aus (auch wenn vom "nicht geleisteten" Dienst und nicht mehr vom "versäumten" Dienst die Rede ist; vgl. BBl 1993 II 738).
c) Nach dem Gesagten ist der Beschwerdegegner somit für den Wiederholungskurs des Jahres 1990 und nicht für die Rekrutenschule, die er in diesem Jahr nachgeholt hat, ersatzpflichtig. Die Ersatzabgabe kann nach den gesetzlichen Bestimmungen zurückverlangt werden, wenn der Beschwerdegegner den letzten obligatorischen Wiederholungskurs geleistet hat. Dabei ist die Verjährungsfrist zu beachten (Art. 39 MPG).


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Urteilskopf
107 Ia 340
65. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 27 mars 1981 dans la cause Société neuchâteloise des médecins-dentistes contre Moeller et Commune de Bâle (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Art. 88 OG
.
1. Legitimation von Verbänden, insbesondere von Berufsverbänden (E. 1).
2. Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen Entscheide, die Dritte des selben Berufes begünstigen (E. 2).

text:
Erwägungen
ab Seite 340
BGE 107 Ia 340 S. 340
Extrait des considérants:
1.
Alors même qu'elle n'est pas elle-même touchée par la décision attaquée, une association a qualité pour défendre les intérêts de ses membres par la voie du recours de droit public, pour autant que soient remplies certaines conditions. C'est ainsi qu'il faut que la recourante ait la personnalité juridique, que ses membres pris individuellement aient eux-mêmes qualité pour former ledit recours, que la décision attaquée lèse la majorité, ou du moins un grand nombre, de ceux-ci et qu'enfin la défense des
BGE 107 Ia 340 S. 341
intérêts ainsi atteints figure parmi les buts statutaires de la recourante (
ATF 103 Ia 68
, 102 Ia 374/375, 101 Ia 126, 99 Ia 396 et les arrêts cités, 93 I 175).
En l'espèce, le recours est formé par la Société neuchâteloise des médecins-dentistes, qui ne prétend pas être elle-même touchée par la décision attaquée. Il s'agit toutefois d'une association au sens des
art. 60 ss CC
: elle a donc la personnalité juridique. Il ressort au surplus de l'art. 6 lettre a de ses statuts qu'elle a notamment pour tâche de défendre les intérêts professionnels de ses membres. Il reste dès lors à examiner si ceux-ci auraient eux-mêmes qualité pour former un recours de droit public à titre individuel.
2.
a) Ont qualité pour recourir les particuliers et les collectivités lésés par des arrêtés ou par des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale (
art. 88 OJ
). Ainsi, le recours n'est ouvert au particulier que si l'inconstitutionnalité dont il se prévaut l'atteint dans des intérêts qui lui appartiennent en propre et qui sont juridiquement protégés. Le simple fait d'alléguer que telle décision déterminée viole un droit constitutionnel ne suffit pas; le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général est irrecevable, tout comme l'est celui qui tend à préserver de simples intérêts de fait (
ATF 105 Ia 273
et les arrêts cités, 355 et les arrêts cités,
ATF 104 Ia 152
).
C'est ainsi qu'un recours de droit public fondé sur le simple fait que la décision attaquée avantage un tiers de manière illicite n'est pas recevable. Pour qu'il le soit, il faut que les normes dont la violation est alléguée tendent également, sinon principalement, à la protection d'intérêts propres au recourant. Ce n'est en effet que dans une telle circonstance que se trouve réalisée la condition relative à la lésion d'un intérêt juridiquement protégé. A défaut, le recours tend tout au plus à éviter l'atteinte à des intérêts de fait, quand encore il ne vise pas exclusivement à la sauvegarde d'intérêts généraux (
ATF 105 Ia 355
/356 et les arrêts cités). Or, les principes jurisprudentiels ainsi dégagés s'appliquent en particulier aux recours de droit public formés à l'encontre d'autorisations de pratiquer une profession ou une activité économique délivrées à des concurrents (
ATF 105 Ia 188
ss,
ATF 103 Ia 65
ss,
ATF 93 I 171
ss).
b) Dans le cas particulier, la recourante fait précisément valoir que les dispositions légales cantonales dont elle allègue la violation, savoir les art. 1er à 3 de la loi neuchâteloise sur les professions médicales du 21 mai 1952, ont été édictées non seulement aux fins de sauvegarder la santé publique, mais également pour préserver - et même
BGE 107 Ia 340 S. 342
asseoir - un monopole au bénéfice des médecins, dentistes, vétérinaires et pharmaciens porteurs d'un diplôme fédéral.
Cette argumentation ne saurait toutefois être suivie, quand bien même les travaux préparatoires sur lesquels la recourante se fonde paraissent lui donner raison. Force est en effet de constater que la législation neuchâteloise ne saurait contenir des dispositions tendant à un tel but sans contrevenir au principe constitutionnel de la liberté du commerce et de l'industrie.
Il résulte de l'
art. 31 al. 2 Cst.
que si les cantons sont compétents pour prendre des mesures de police économique, ils ne peuvent en revanche édicter des restrictions de politique économique qu'autant que la constitution elle-même le leur permette. Tel est par exemple le cas de l'
art. 31ter al. 1 Cst.
, qui permet aux cantons de subordonner l'exercice de la profession de restaurateur et de cafetier à une clause de besoin, afin de protéger cette profession d'une concurrence excessive; on peut du reste relever que, si les concurrents peuvent recourir lorsqu'une patente d'aubergiste est délivrée en vertu du droit cantonal édicté en application de l'
art. 31ter al. 2 Cst.
, c'est parce qu'ils sont précisément atteints dans leurs intérêts juridiquement protégés (
ATF 105 Ia 189
,
ATF 103 Ia 69
). En ce qui concerne cependant l'exercice des professions libérales, les cantons sont privés de telles compétences: l'
art. 33 al. 1 Cst.
se borne à permettre aux cantons d'en subordonner l'exercice à un certificat de capacité, soit à édicter des mesures de pure police économique destinées à éviter des activités dommageables pour le public. Il s'ensuit que la législation neuchâteloise ne saurait contenir des normes tendant à protéger les professions médicales contre toute concurrence: comme le relève du reste expressément la recourante dans son mémoire de recours, il s'agirait en effet là de restrictions de politique économique, donc prohibées.
c) Il est vrai que dans un arrêt d'ailleurs invoqué par la recourante le Tribunal fédéral a admis que des techniciens-dentistes pouvaient attaquer une disposition cantonale qui avait pour effet de dispenser certaines personnes exerçant cette profession d'un examen auquel les autres étaient astreintes (
ATF 86 I 281
ss). Cette jurisprudence n'est toutefois pas pertinente. En effet, lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre une décision fondée sur un arrêté de portée générale déjà entré en vigueur et dont on prétend qu'elle avantagerait indûment un tiers, l'existence d'un intérêt juridiquement protégé est exigée sans
BGE 107 Ia 340 S. 343
restriction; ce n'est que si l'on fait valoir qu'un arrêté de portée générale privilégie indûment un tiers que la qualité pour recourir pourrait éventuellement ne pas être déniée dans tous les cas, encore que cela ait fait l'objet de critiques dans des arrêts ultérieurs et que la question du maintien de cette solution jurisprudentielle ait en définitive été laissée ouverte (
ATF 105 Ia 355
consid. 3a et les arrêts cités).
Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable.