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Urteilskopf
99 Ib 129
16. Auszug aus dem Urteil vom 16. Februar 1973 i.S. Y. gegen Generaldirektion der PTT-Betriebe.

regeste:
Regeste
Angestelltenordnung (Ango, BRB vom 10. November 1959). Ordentliche Kündigung des Anstellungsverhältnisses durch die Verwaltung. Sofortige Dienstenthebung. Verwaltungsbeschwerde, Verweigerung der aufschiebenden Wirkung.
1. Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Zulässigkeit, Legitimation (Erw. 1).
2. Die Kündigung muss schriftlich begründet werden (Erw. 2).
3. Die Verwaltung entscheidet nach pflichtgemässem Ermessen darüber, ob die Kündigung angezeigt sei (Erw. 5).
4. Einer Telegraphistin darf ohne vorherige Ermahnung gekündigt werden, wenn wegen ihrer politischen Aktivität Grund zur Befürchtung besteht, dass sie die Geheimhaltungspflicht verletzen könnte (Erw. 6, 7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 130
BGE 99 Ib 129 S. 130
Aus dem Tatbestand:
A.-
Die Beschwerdeführerin Y., geb. am 9. Juni 1950, trat im Jahre 1967 als Telegraphenlehrtochter in die Dienste der PTT-Betriebe. Im folgenden Jahre wurde sie von der zuständigen Kreistelephondirektion (KTD) zur Telegraphistin IV im Angestelltenverhältnis ernannt.
Ende 1968 wurde sie durch Strafmandat wegen Nachtlärms zu einer Busse von Fr. 20.- und zu den Kosten von Fr. 5.- verurteilt. Sie erhob gegen den Strafbefehl nicht Einspruch, weigerte sich dann aber, die Busse zu bezahlen oder abzuverdienen. Die Busse wurde in Haft umgewandelt, und die Beschwerdeführerin verbüsste an zwei Arbeitstagen (28./29. August 1969) die Haftstrafe. Am 1. September 1969 wurde die Beschwerdeführerin wegen dieser Angelegenheit vom Personalchef einvernommen. Tags darauf erhielt sie ein Schreiben der KTD vom 29. August 1969, dem zu entnehmen ist:
"Ihr Verhalten zwingt uns leider, das Anstellungsverhältnis mit Ihnen... zu künden... Die Gründe, die uns zu diesem Schritt zwingen, werden wir Ihnen mit separatem Schreiben darlegen."
In einem Brief der KTD vom 5. September 1969 wurde der Beschwerdeführerin mitgeteilt, dass ihre Haltung in der Strafsache die Kündigung veranlasst habe. Am 22. September 1969 wurde ihr eröffnet, dass sie mit sofortiger Wirkung von der Dienstleistung enthoben werde, weil sie wahrheitswidrig erzählt habe, es sei ihr aus politischen Gründen gekündigt worden. Das Gehalt wurde der Beschwerdeführerin bis zum Ende der Kündigungsfrist (31. Dezember 1969) im vollen Umfang ausgerichtet.
B.-
Fräulein Y. erhob gegen die Kündigung und die sofortige Enthebung von der Dienstpflicht Beschwerde. Sie verlangte, der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. In der Folge führte die Generaldirektion der PTT-Betriebe (GD/PTT)
BGE 99 Ib 129 S. 131
im Auftrag des Bundesrates eine eingehende Untersuchung des Falles durch. Am 15. April 1971 wies der Direktor der Fernmeldedienste der GD/PTT die Beschwerde ab. Das Begehren um Gewährung der aufschiebenden Wirkung betrachtete er als gegenstandslos. Er stützte seinen Entscheid nicht nur auf die von der KTD der Beschwerdeführerin bekanntgegebenen, sondern auch auf die folgenden weiteren Gründe:
a) Die Beschwerdeführerin habe in den Monaten Mai und Juni 1969 einen unbezahlten Urlaub, der ihr für Sprachstudien in Spanien gewährt worden sei, für eine Reise in den Nahen Osten benützt, ohne dies ihren Vorgesetzten mitzuteilen. Nach ihrer Rückkehr habe sie die Arbeit statt am 3. Juli erst am 7. Juli nach ausdrücklicher Aufforderung wieder aufgenommen.
b) Ausserdem sei sie aktives Mitglied der "Jeunesse progressiste", einer Vereinigung von Linksextremisten prochinesischer Richtung; es könne dem Staat nicht zugemutet werden, Arbeitnehmer in seinen Diensten zu haben, die nach chinesischem Vorbild "die Umwandlung der kapitalistischen in eine sozialistische Gesellschaftsordnung anstreben".
c) Die sofortige Dienstenthebung sei wegen eines von der KTD seinerzeit nicht erwähnten, inzwischen abgeklärten Vorfalls vom 13. September 1969 erfolgt. An diesem Tage habe die Beschwerdeführerin eine Nachricht, die unter das Amtsgeheimnis falle, einem aussenstehenden Dritten weitergegeben.
C.-
Gegen den Entscheid des Direktors der Fernmeldedienste wurde Beschwerde bei der GD/PTT geführt. Diese trat in ihrem Entscheid vom 10. Januar 1972 auf das Begehren um Feststellung, dass der Direktor der Fernmeldedienste der bei ihm eingereichten Beschwerde zu Unrecht keine aufschiebende Wirkung erteilt habe, nicht ein. Im übrigen wies sie die Beschwerde ab. Aus der Begründung:
Der von der Beschwerdeführerin verübte Nachtlärm, die Nichtbezahlung der Busse und die Haftverbüssung seien einer Bundesbediensteten unwürdig und verstiessen gegen
Art. 26 Ango
. Das pflichtwidrige Verhalten der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit dem Urlaub (Änderung des Reiseziels, verspäteter Dienstantritt bei der Rückkehr) habe das Vertrauen in ihre Zuverlässigkeit ebenfalls erschüttert. Auch wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer politischen Vereinigung von Linksextremisten könne ihr nicht mehr das nötige Vertrauen entgegengebracht werden, weil unter Umständen ihre politische Haltung
BGE 99 Ib 129 S. 132
früher oder später mit den amtlichen Pflichten in Konflikt geraten könnte. Tatsächlich habe die Beschwerdeführerin am 13. September 1969 einem Mitglied der "Jeunesse progressiste" mitgeteilt, sein Telegrammverkehr werde überwacht; deshalb sei ihre vorläufige Enthebung vom Dienst (
Art. 75 Ango
) gerechtfertigt gewesen.
D.-
Fräulein Y. ficht den Entscheid der GD/PTT mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an. Sie macht u.a. geltend, die ausgesprochene Kündigung sei ungültig, weil das Kündigungsschreiben keine Begründung enthalte. Auf jeden Fall sei es in keiner Weise angemessen, einer noch nicht volljährigen Angestellten ohne vorherige Ermahnung oder Verwarnung wegen der hier erhobenen Vorwürfe zu kündigen und diese Massnahme noch durch sofortige Dienstenthebung zu verschärfen. Beide Anordnungen seien ungesetzlich.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
a) Der angefochtene Beschwerdeentscheid der GD/PTT ist eine Verfügung im Sinne des Art. 5 VwG.
Die PTT-Betriebe waren nach der ursprünglichen Fassung des Art. 1 des PTT-Organisationsgesetzes vom 6. Oktober 1960 dem Post- und Eisenbahndepartement (jetzt Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement) unterstellt. Gemäss der neuen Fassung vom 19. Dezember 1969 (in Kraft seit 1. Juli 1970) sind sie "innerhalb der Schranken der Bundesgesetzgebung ein selbständiger eidgenössischer Betrieb". Der Beschwerdeentscheid der GD/PTT ist somit nach der neuen Regelung als Entscheid der letzten Instanz eines autonomen eidgenössischen Betriebes gemäss
Art. 98 lit. d OG
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde weiterziehbar, während nach der frühern Regelung die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sich aus lit. c daselbst ergeben hätte. Dass Verfügungen und Beschwerdeentscheide der GD/PTT in bezug auf das Dienstverhältnis der Angestellten mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde weiterziehbar sind, soweit sie ihrer Natur nach dieser Beschwerde unterliegen, wird in
Art. 39 lit. d Ziff. 2 Ango
(Fassung vom 8. Januar 1971) noch ausdrücklich gesagt.
Der Weiterzug einer Kündigung durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird durch keine der Bestimmungen in
Art. 99-102
BGE 99 Ib 129 S. 133
OG
ausgeschlossen; insbesondere trifft keine der Ausnahmen zu, welche
Art. 100 lit. e OG
auf dem Gebiete des Dienstverhältnisses von Bundespersonal vorsieht (
BGE 97 I 542
E. 1).
b) (Die Beschwerdeführerin ist zur Anfechtung der Kündigung legitimiert.)
c) Die sofortige Dienstenthebung unter Wahrung des vollen Gehaltsanspruches für die Dauer der Kündigungsfrist bewirkte für die Beschwerdeführerin keine Verschlechterung der Rechtslage. Die Beschwerdeführerin erhielt durch diese Massnahme die Möglichkeit, ihre Arbeitskraft schon in den Monaten Oktober, November und Dezember 1969 anderweitig einzusetzen, während die PTT-Betriebe ihr das Gehalt noch zahlten. Der Verzicht des Arbeitgebers auf die Dienstleistung hat - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen - für den Arbeitnehmer keine Nachteile zur Folge. Der Arbeitnehmer besitzt in der Regel keinen Anspruch darauf, effektiv beschäftigt zu werden; der Arbeitgeber kann ihn während der Dauer der Anstellung unter Bezahlung des Lohnes beurlauben (vgl. GUHL/MERZ/KUMMER OR S. 393 ff). Es besteht keine Vorschrift des Bundesverwaltungsrechts, welche den Angestellten des Bundes - abweichend vom privatrechtlichen Arbeitsvertragsrecht - gegen die Beurlaubung seitens des Arbeitgebers schützen würde. Der Grund einer solchen Bestimmung wäre auch schwer einzusehen.
Art. 75 Ango
ordnet die vorläufige Dienstenthebung als vorsorgliche Massnahme während der Durchführung einer Untersuchung und unter Vorbehalt der Wiedereinsetzung. Im vorliegenden Fall wurde aber nach der Kündigung auf die weitere Dienstleistung definitiv verzichtet;
Art. 75 Ango
ist daher nicht anwendbar. Ob der Kreistelephondirektor zu einem solchen Verzicht auf die weitere Dienstleistung unter Wahrung des Gehaltsanspruches bis zum Ablauf der Kündigungsfrist befugt war, ist hier nicht zu prüfen, da die Beschwerdeführerin auf jeden Fall durch diese Massnahme keinen Nachteil erlitten hat und deshalb in diesem Punkt zur Beschwerdeführung nicht legitimiert ist. Dass die Art, wie die sofortige Dienstenthebung erfolgte, von der Betroffenen als kränkend empfunden werden konnte, vermag nicht zu einer andern Beurteilung der Legitimationsfrage zu führen; denn wenn das schutzwürdige Interesse an der Aufhebung der Verfügung fehlt, kann die Beschwerdelegitimation sich nicht aus den Umständen und Modalitäten bei der Durchführung der konkreten Massnahme ergeben.
BGE 99 Ib 129 S. 134
d) Die Frage, ob der Verwaltungsbeschwerde zu Unrecht keine aufschiebende Wirkung erteilt bzw. die aufschiebende Wirkung entzogen worden sei, kann nicht nachträglich Gegenstand eines besondern Feststellungsurteils im verwaltungsgerichtlichen Verfahren werden. Der Entscheid über die aufschiebende Wirkung ist eine Zwischenverfügung, welche die Situation während der betreffenden Phase des Rechtsmittelverfahrens regelt. Wird das Hauptbegehren der Beschwerde schliesslich gutgeheissen, so kann die vorangehende Verweigerung der aufschiebenden Wirkung zur Folge haben, dass die unterliegende Verwaltung zur Korrektur des fehlerhaften Sachentscheids entsprechend grössere Leistungen erbringen muss, während die Gewährung der aufschiebenden Wirkung den bisherigen Zustand vorläufig erhalten, Auswirkungen des angefochtenen Entscheides einstweilen verhindert hätte. Selbst wenn sich bei der Beurteilung der Beschwerde herausstellt, dass die Zwischenverfügung besser im umgekehrten Sinne getroffen worden wäre, besteht kein schutzwürdiges Interesse an einem nachträglichen besonderen Feststellungsentscheid des Verwaltungsgerichts hierüber. Die allenfalls notwendige Korrektur der Rechtslage ergibt sich aus dem Entscheid über das Hauptbegehren und seinen Konsequenzen. Zur Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen der Betroffene den die aufschiebende Wirkung verweigernden Zwischenentscheid gesondert weiterziehen kann, um tatsächlich während des Verfahrens die Erhaltung des bisherigen Zustandes zu erreichen, braucht hier nicht Stellung genommen zu werden. Die Beschwerdeführerin ist aus den angeführten Gründen nicht legitimiert, eine nachträgliche Kontrolle des Entscheides über die aufschiebende Wirkung durch das Bundesgericht zu verlangen. Ist das Hauptbegehren der Beschwerde gutzuheissen und die Kündigung aufzuheben, so beseitigt dies - im Rahmen des nachträglich noch Möglichen - auch die Folgen der Nichtgewährung des Suspensiveffektes. Ist das Hauptbegehren abzuweisen und die Kündigung zu bestätigen, so kann die Beschwerdeführerin nicht mit der Behauptung, es hätte ihrer Beschwerde seinerzeit doch aufschiebende Wirkung erteilt werden sollen, irgendwelche Rechte geltend machen. Auf das Begehren, es sei festzustellen, dass der Suspensiveffekt zu Unrecht nicht gewährt worden sei, ist daher nicht einzutreten.
2.
Nach
Art. 8 Abs. 2 Ango
kann das Dienstverhältnis "von beiden Seiten unter Angabe der Gründe schriftlich gekündigt
BGE 99 Ib 129 S. 135
werden". Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, eine von der Verwaltung ausgesprochene Kündigung sei nichtig, wenn im Kündigungsschreiben die Gründe nicht angegeben sind. Dagegen nehmen die Organe der PTT-Betriebe an, die Verpflichtung der Verwaltung zur Grundangabe diene lediglich insofern dem Schutz des Angestellten, als er Gelegenheit haben solle, sich gegen eine nach seiner Ansicht nicht gerechtfertigte Kündigung - nötigenfalls im Beschwerdeverfahren - zur Wehr zu setzen; dieser Zweck werde auch durch mündliche Mitteilung oder nachträgliche schriftliche Orientierung erreicht.
a) Die Kündigung seitens der Verwaltung ist eine Verfügung im Sinne des Art. 5 VwG. Sie ist schriftlich zu eröffnen und muss auch schriftlich begründet werden (
Art. 8 Abs. 2 Ango
; Art. 34 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 1 VwG). Die Schriftform soll es dem Betroffenen erleichtern, gegen die Kündigung Beschwerde zu führen. Erforderlich ist eine im Beschwerdeverfahren überprüfbare Begründung (
BGE 97 I 544
E. 5). Sie muss daher nicht nur schriftlich eröffnet werden, sondern auch konkrete Angaben enthalten. Gehört der Angestellte der Versicherungskasse an, so genügt es nicht, dass ihm die Verwaltung gemäss
Art. 76 Abs. 4 Ango
schriftlich mitteilt, ob die Kündigung im Sinne der Kassenstatuten als Entlassung aus eigenem Verschulden gelte; ausser dieser Mitteilung ist eine schriftliche materielle Begründung der Kündigung notwendig. Indessen muss die Begründung nicht im Kündigungsschreiben selber stehen; sie kann auch in einem besonderen Schreiben kurz nach der Kündigung eröffnet werden. Es kann auch nicht verlangt werden, dass schon bei der Kündigung eine erschöpfende schriftliche Begründung gegeben wird; nachträgliche Ergänzungen sind zulässig, müssen aber dem Betroffenen schriftlich bekanntgegeben werden.
Das Fehlen der erforderlichen Begründung kann allerdings dazu führen, dass die Verfügung ungültig erklärt und aufgehoben wird. Nach der Rechtsprechung tritt jedoch diese Folge nicht ein, wenn der Betroffene durch den Mangel in der Verteidigung seiner Interessen nicht behindert worden ist (BGE 99 I b 99 E. 2 a).
b) Das der Beschwerdeführerin zugesandte Kündigungsschreiben vom 29. August 1969 enthält allerdings als Grundangabe nur die Mitteilung, dass ihr "Verhalten" zur Kündigung zwinge, und verweist im übrigen auf ein separates Schreiben. Im nachfolgenden Brief vom 5. September 1969 wurde aber der
BGE 99 Ib 129 S. 136
Beschwerdeführerin eröffnet, dass die Kündigung wegen der Verbüssung der Umwandlungsstrafe an zwei Arbeitstagen begründet sei, und im Laufe des weiteren Verfahrens wurden ihr schriftlich zusätzliche Gründe mitgeteilt, indem auf ihr Verhalten anlässlich des unbezahlten Urlaubs (Änderung des Reiseziels, verspätete Rückkehr) und ihre Zugehörigkeit zur "Jeunesse progressiste" hingewiesen wurde. Die Beschwerdeführerin macht - mit Recht - nicht geltend, sie habe keine Gelegenheit gehabt, vor Rechtsmittelinstanzen mit voller Überprüfungsbefugnis (Direktor der Fernmeldedienste, GD/PTT) zu allen diesen Gründen Stellung zu nehmen, sondern sie wendet ein, die Kündigung sei nichtig, weil das Kündigungsschreiben keine Begründung enthalten habe. Diese Rüge dringt indessen nicht durch, da die Gründe der Kündigung in genügender Weise angegeben worden sind und die Beschwerdeführerin im Laufe des Verfahrens ausreichend Gelegenheit hatte, dazu Stellung zu nehmen.
5.
Die Ango enthält keine näheren Bestimmungen über die Gründe, aus denen die Verwaltung ein Anstellungsverhältnis kündigen darf. Der Entscheid darüber, ob eine Kündigung angezeigt sei, ist dem Ermessen der Behörde überlassen. Die Verwaltung ist in dieser Beziehung nicht weniger frei als beim Entscheid über die Erneuerung des Dienstverhältnisses des Beamten gemäss
Art. 57 BtG
, der ausdrücklich bestimmt, dass die Wahlbehörde hierüber nach freiem Ermessen befindet. Die Behörde hat aber ihr Ermessen beim Entscheid über die Kündigungsfrage wie in jedem anderen Bereich pflichtgemäss auszuüben. Sie darf nur kündigen, wenn sie sich auf triftige Gründe stützen kann (vgl.
BGE 97 I 544
E. 5, wo allerdings die Kündigung seitens der Verwaltung nicht als eigentlicher Ermessensentscheid aufgefasst wurde). Ein wichtiger Grund im Sinne des
Art. 77 Ango
, d.h. ein Umstand, der die fristlose Entlassung des Angestellten rechtfertigen würde, braucht nicht nachgewiesen zu sein. Es muss genügen, dass die Kündigung sich im Rahmen des der Verwaltung zustehenden Ermessens hält, angesichts des Verhaltens des Angestellten als vertretbare Massnahme erscheint. Sachlich nicht haltbare, willkürliche Kündigungen seitens der Verwaltung sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufzuheben. Das Bundesgericht prüft, ob die Verwaltung das ihr von der Ango hinsichtlich der Kündigung eingeräumte Ermessen überschritten oder missbraucht habe. Zu einer eigentlichen Ermessenskontrolle ist es auf diesem Gebiete nicht befugt; denn
BGE 99 Ib 129 S. 137
hier liegt keiner der Fälle vor, in denen nach
Art. 104 lit. c OG
die Rüge der Unangemessenheit zulässig ist; insbesondere handelt es sich nicht um eine Disziplinarstrafe im Sinne der Ziff. 2 ebenda.
6.
a) Der mit der Begründung des Urlaubsgesuchs in Widerspruch stehende Wechsel des Reiseziels und der verspätete Arbeitsantritt anfangs Juli 1969 veranlassten seinerzeit weder die unmittelbaren Vorgesetzten noch die KTD zu einer besondern Ermahnung der Beschwerdeführerin. Dieses im angefochtenen Entscheid als Kündigungsgrund qualifizierte Verhalten der Beschwerdeführerin war gewiss nicht korrekt, hätte aber für sich allein wohl kaum zur Kündigung geführt.
b) Schwerwiegender ist die Verbüssung der Umwandlungsstrafe. Die Beschwerdeführerin nahm in mutwilliger Weise die Verbüssung einer Haftstrafe auf sich, die sie möglicherweise schon durch Einsprache gegen das Strafmandat, auf jeden Fall aber durch Zahlung der Geldstrafe hätte vermeiden können. Zudem meldete sie die durch die Haft verursachte Absenz erst unmittelbar vor dem Antritt der Strafe. Die Organe der PTT-Betriebe sehen in diesem Vorgehen ein Verhalten, das gegen
Art. 26 Ango
verstösst, mit der Achtung und dem Vertrauen, welches die Stellung einer Telegraphistin erfordert, nicht vereinbar ist. Sie durften im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessens aus dieser Handlungsweise der Beschwerdeführerin und ihrer nachherigen Stellungnahme dazu den Schluss ziehen, dass die Vertrauenswürdigkeit dieser Telegraphistin durch die das übliche Mass übersteigende jugendliche Trotzhaltung gegenüber staatlichen Anordnungen in Frage gestellt sei. Während eine solche Folgerung lediglich auf Grund der Bestrafung mit einer Busse wegen Nachtlärms, begangen in einer Gruppe junger Leute, wohl als Überschreitung des Ermessens zu qualifizieren wäre, ist das nachherige Verhalten, das schliesslich zur Verbüssung der Haft führte, doch recht aussergewöhnlich, und es kann nicht beanstandet werden, dass die KTD die Haltung der Beschwerdeführerin in dieser Strafsache zum Anlass nahm, um die Frage der Weiterführung des Anstellungsverhältnisses zu überprüfen.
c) Von besonderm Gewicht war für den Kreistelephondirektor und die verwaltungsinternen Beschwerdeinstanzen der Umstand, dass die Beschwerdeführerin der "Jeunesse progressiste" angehört. Die politische Aktivität eines Angestellten des Bundes
BGE 99 Ib 129 S. 138
bildet grundsätzlich auch dann keinen Kündigungsgrund, wenn sie sich in einer Organisation abspielt, welche mit legalen Mitteln die Änderung der gegenwärtigen Zustände in Staat und Gesellschaft anstrebt und sich mit der bestehenden Ordnung kritisch auseinandersetzt. Die im angefochtenen Entscheid unter Bezugnahme auf die "Weisungen des Bundesrates über die Auflösung des Dienstverhältnisses vertrauensunwürdiger Beamten, Angestellten und Arbeiter des Bundes" vom 5. September 1950 (BBl 1950 II 789) getroffene Umschreibung der Vertrauenswürdigkeit als Gewissheit, dass der Dienstpflichtige alles tut, was die Interessen des Bundes fördert, und alles unterlässt, was sie beeinträchtigt, darf nicht so verstanden werden, dass jede politische Betätigung in einer oppositionellen, gesellschaftskritischen Bewegung bereits als verdächtig und die für eine Anstellung notwendige Vertrauenswürdigkeit ausschliessend zu qualifizieren ist. Die politische Aktivität begründet aber dann berechtigte Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit, wenn die oppositionelle politische Haltung die Gefahr mit sich bringt, dass der Angestellte seine konkrete dienstliche Position aus politischen Gründen missbrauchen oder wesentliche dienstliche Pflichten verletzen könnte.
Im Falle der Beschwerdeführerin waren die Organe des PTT-Betriebe durch die Bundesanwaltschaft darüber orientiert, dass die "Jeunesse progressiste" von der Bundespolizei überwacht wurde. Die Notwendigkeit dieser Überwachung konnten und mussten die Organe der PTT-Betriebe nicht beurteilen. Sie durften aus dem Umstand, dass eine junge Telegraphistin aktiv in einer politischen Organisation mitwirkt, welche durch die Bundespolizei überwacht wird, den Schluss ziehen, es bestehe die akute Gefahr einer Verletzung der Geheimhaltungspflicht durch diese Telegraphistin; denn eine 19-jährige, die sich in einer Organisation wie der "Jeunesse progressiste" aus Überzeugung oder aus Freundschaft zu einem dieser Bewegung angehörenden Burschen betätigt, wird nach allgemeiner Lebenserfahrung der Versuchung schwerlich widerstehen, eine Wahrnehmung, die der Geheimhaltungspflicht untersteht, den politischen Gesinnungsgenossen zu melden, sofern die Meldung für diese von Interesse sein kann. Wird die Organisation von der Bundespolizei überwacht und der Telegrammverkehr teilweise kontrolliert, so ist die Wahrscheinlichkeit, dass die Telegraphistin, welche dieser Organisation angehört, in eine Versuchungssituation gerät, ausserordentlich
BGE 99 Ib 129 S. 139
gross. Dieses akute Risiko einer Verletzung der Geheimhaltungspflicht, das sich aus der Zugehörigkeit zu einer von der Bundespolizei überwachten Organisation ergibt, stellt die Vertrauenswürdigkeit in erheblichem Mass in Frage. Der Arbeitgeber, der wegen dieses Risikos das Anstellungsverhältnis durch ordentliche Kündigung auflöst, handelt im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens.
Eine ordentliche Kündigung ist nicht nur zulässig, wenn eine erhebliche Verletzung der Dienstpflicht nachgewiesen ist; sonst wäre ja diese Massnahme in bezug auf die Voraussetzungen praktisch der sofortigen Entlassung aus wichtigen Gründen gleichgestellt. Für die ordentliche Kündigung genügt es, dass der Arbeitgeber aus sachlichen Erwägungen eine Dienstpflichtverletzung befürchtet und deswegen das erforderliche Vertrauen in den Angestellten nicht mehr besitzt. In der Beurteilung des Risikos künftigen pflichtwidrigen Verhaltens ist den Vorgesetzten, welche die Persönlichkeit des Arbeitnehmers und die besondern Anforderungen des Arbeitsplatzes kennen, ein entsprechendes Ermessen einzuräumen. Auch der begründete Verdacht einer Verfehlung kann unter Umständen die Vertrauenswürdigkeit derart in Frage stellen, dass eine Kündigung angebracht ist, selbst wenn der strikte Nachweis der Verfehlung sich nicht erbringen lässt. In diesem Sinne dürfte - sofern die Kündigung nicht ohnehin als hinreichend begründet erschiene - auch die von der Beschwerdeführerin bestrittene, aber nach den gesamten Umständen sie doch sehr belastende Meldung der Polizei über eine am 13. September 1969 begangene krasse Verletzung der Geheimhaltungspflicht als ein die Vertrauenswürdigkeit erschütternder Faktor berücksichtigt werden. Da das Bundesgericht hier an die Sachverhaltsfeststellung im angefochtenen Entscheid nicht gebunden ist (
Art. 105 Abs. 1 OG
), dürfte auch dieser nach der Kündigung eingetretene Umstand, der im bisherigen Verfahren nur als Anlass zur sofortigen Dienstenthebung gewürdigt wurde, in die Beurteilung der Entlassungsfrage einbezogen werden (zur Berücksichtigung neuer Tatsachen vgl.
BGE 92 I 327
E. 2,
BGE 97 I 474
E. 2).
7.
Welche Folgerungen im Einzelfall vom Arbeitgeber aus dem Verlust der Vertrauenswürdigkeit des Angestellten zu ziehen sind, ist vorwiegend eine Frage der Angemessenheit.
a) Eine Pflicht, eine Angestellte, der man im bisherigen Arbeitsbereich nicht mehr das erforderliche Vertrauen schenken
BGE 99 Ib 129 S. 140
kann, an einem andern Ort einzusetzen, besteht nicht. Oft wird eine befriedigende Umplazierung wegen der besondern Ausbildung kaum möglich sein. Zudem schafft die unumgängliche Mitteilung des eingetretenen Vertrauensverlustes keine gute Basis für die Weiterführung des Anstellungsverhältnisses. Im vorliegenden Fall wird denn auch gar nicht behauptet, das Anstellungsverhältnis hätte in anderer Form (durch Umplazierung) weitergeführt werden sollen.
b) Hingegen wird eingewendet, der Beschwerdeführerin hätte nicht ohne vorangehende Ermahnung oder Verwarnung gekündigt werden dürfen. Diese Rüge wäre allenfalls berechtigt, wenn nach den gegebenen Umständen hätte erwartet werden können, dass eine Ermahnung Erfolg haben werde. Da aber der Vertrauensverlust seine Hauptursache in der Zugehörigkeit der Beschwerdeführerin zur "Jeunesse progressiste" hat, lässt sich mit guten Gründen die Auffassung vertreten, von einer Ermahnung habe man keine das Vertrauen wiederherstellende Änderung erwarten können, sondern höchstens grössere Vorsicht bei pflichtwidrigem Verhalten. Die Organe der PTT-Betriebe konnten daher annehmen, dass eine Verwarnung das oben umschriebene Risiko einer Verletzung der Geheimhaltungspflicht nicht beseitigt hätte. Sie durften aus sachlichen Gründen und ohne Ermessensüberschreitung eine blosse Ermahnung von vornherein für unwirksam halten. Die ausgesprochene Kündigung ist nicht zu beanstanden.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
115 II 456
81. Auszug aus dem Urteil der I. Zivilabteilung vom 23. November 1989 i.S. A. gegen B. (Berufung)

regeste:
Regeste
Art. 371 Abs. 2 OR
; Haftung des Architekten für Mängel eines Bauwerkes, Beginn der Verjährungsfrist.
1. Wird der Architekt vom Bauherrn für Mängel eines Gesamtwerkes verantwortlich gemacht, das von mehreren Nebenunternehmern aufgrund gesonderter Verträge mit dem Bauherrn erstellt worden ist, so beginnt die Verjährungsfrist mit der Abnahme jedes Teilwerkes zu laufen. Begriff der Abnahme (E. 2 und 4).
2. Bedeutung von zeitlich begrenzten Einredeverzichten des Architekten (E. 6b).

text:
Sachverhalt
ab Seite 456
BGE 115 II 456 S. 456
A.-
Aufgrund eines mündlichen Vertrages mit A. führte B. die Architektenarbeiten für den Bau eines Einfamilienhauses aus. Im Mai 1976 bezog A. mit seiner Familie das mit Ausnahme von Küche und Fussboden im Wohnzimmer fertiggestellte Haus.
Am 21. Juni 1976 nahm der Architekt eine Liste der am Haus festgestellten Mängel auf. Am 7. Juli 1977 rügte A. gegenüber B. verschiedene Mängel, insbesondere Risse im Aussenputz sowie an der Innenseite der Kellerwand, und weigerte sich, das Architektenhonorar
BGE 115 II 456 S. 457
zu zahlen. Am 22. April 1981 erfolgten wiederum Mängelrügen. Dabei wurde auf Mauerrisse und neu auch auf übermässigen Heizölverbrauch wegen ungenügender Wärmeisolation hingewiesen.
Mit schriftlicher Erklärung vom 30. April 1981 verzichtete B. für zwei Jahre auf die Erhebung der Verjährungseinrede. Der Verzicht wurde am 21. April 1983 für weitere zwei Jahre bis 30. April 1985 verlängert.
B.-
Mit Klageschrift vom 8. Juni 1984 beantragte A., den Architekten B. zur Zahlung von minimal Fr. 16'000.-- und maximal Fr. 24'000.-- nebst Zins zu verpflichten. Der Kläger verlangte damit den Ersatz der Kosten für die Behebung der Mauerrisse sowie der Verbesserung der Wärmeisolation, soweit diese Mängel nach seiner Auffassung vom Beklagten verursacht worden waren.
Das Kantonsgericht von Appenzell Ausserrhoden hiess die Klage mit Urteil vom 30. Juni 1988 im Betrag von Fr. 24'000.-- nebst Zins gut. Auf Appellation des Beklagten wies dagegen das Obergericht von Appenzell Ausserrhoden die Klage am 13. Dezember 1988 wegen Verjährung der geltend gemachten Forderungen ab.
Der Kläger hat gegen das Urteil des Obergerichts Berufung eingereicht, die vom Bundesgericht abgewiesen wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Der Kläger wirft dem Obergericht eine Verletzung von
Art. 371 Abs. 2 OR
vor. Er schliesst sich GAUTSCHI an, der im Gegensatz zu GAUCH (Der Werkvertrag, 3. Aufl., Rz. 1669) die Auffassung vertritt, aus praktischen Gründen müsse angenommen werden, die Verjährung beginne erst mit der Ablieferung der gesamten Werkarbeit zu laufen, zu deren Planung oder Ausführung der Architekt beigezogen worden sei, ungeachtet des Umstandes, dass der Verjährungsbeginn für Teilarbeiten bestimmter Bauunternehmer und Bauhandwerker auf einen früheren Zeitpunkt fallen könne (N. 27 zu
Art. 371 OR
).
Diese Betrachtungsweise widerspricht indessen dem Sinn und Zweck von
Art. 371 Abs. 2 OR
, der mit der Gleichstellung von Architekt und Unternehmer oder Nebenunternehmer verhindern will, dass für den Architekten eine längere Verjährungsfrist gilt als für den Unternehmer, der mit seiner Arbeit den Mangel mitverursacht hat. Dem Architekten soll im Fall, dass er vom Bauherrn in Anspruch genommen wird, nicht wegen einer gegenüber dem
BGE 115 II 456 S. 458
Unternehmer oder Nebenunternehmer bereits abgelaufenen Verjährungsfrist verunmöglicht werden, seinerseits auf diesen Rückgriff zu nehmen (
BGE 102 II 418
E. 3; GAUCH, a.a.O., Rz. 1663; TERCIER, La partie spéciale du Code des obligations, Rz. 3041; vgl. auch GAUTSCHI, N. 23 zu
Art. 371 OR
mit grundlegender Kritik an dieser Bestimmung).
Die weiteren Einwände des Klägers überzeugen ebenfalls nicht. Er vermag - ebensowenig wie GAUTSCHI - anzugeben, welche praktischen Gründe im Fall von Nebenunternehmern gegen einen gesonderten Verjährungsbeginn sprechen. So ist es entgegen seiner Behauptung keineswegs praktisch ausgeschlossen, dass der Bauherr ein Teilwerk eines Nebenunternehmers separat abnimmt. Ähnlich verhält es sich mit dem Einwand, es gehe nicht an, zur Bestimmung des Verjährungsbeginns auf Vorgänge abzustellen, welche dem Bauherrn im Baualltag in aller Regel verborgen blieben. Wann ein Unternehmer die ihm mit gesondertem Vertrag übertragenen Arbeiten abgeschlossen hat, ist im allgemeinen auch für den Bauherrn ohne weiteres festzustellen. Soweit der Kläger damit aber den Rechtsbegriff der Abnahme im Sinne von
Art. 371 Abs. 1 OR
anders auslegt als das angefochtene Urteil, ist darauf weiter hinten (E. 4) einzugehen. Unerheblich ist sodann das Argument, im vorliegenden Fall sei ein Regress des Beklagten auf die Unternehmer ausgeschlossen, weil in beiden Gutachten allein vom Architekten zu vertretende Fehler festgehalten würden, d.h. die auf die Beteiligten entfallenden Quoten aufgeteilt und deshalb im Betrag, welcher dem Kläger erstinstanzlich zugesprochen worden sei, bereits berücksichtigt seien. Ob im Einzelfall tatsächlich ein Regressrecht besteht, spielt nach zutreffender Lehrmeinung keine Rolle (GAUCH, a.a.O., Rz. 1666; OSER/SCHÖNENBERGER, N. 7 zu
Art. 371 OR
). Was schliesslich den sowohl vom Kläger wie von der Vorinstanz angeführten Wortlaut dieser Bestimmung betrifft, spricht er weder für den einen noch für den anderen Standpunkt, denn es ist lediglich allgemein von der Abnahme des Werkes die Rede. Das ist indessen nicht entscheidend, da bei nicht eindeutigem Wortlaut der Sinn und Zweck der Vorschrift ausschlaggebend sein muss. Die Auslegung der Vorinstanz verstösst somit nicht gegen Bundesrecht.
4.
Die Abnahme eines Werkes setzt voraus, dass es vollendet ist, der Unternehmer alle vereinbarten Arbeiten ausgeführt hat. Ob es mängelfrei ist, spielt dagegen keine Rolle. Der Abnahme entspricht, vom Unternehmer aus gesehen, die Ablieferung des
BGE 115 II 456 S. 459
Werkes. Abgeliefert wird es durch die Übergabe oder durch die Mitteilung des Unternehmers, es sei vollendet. Eine Abnahme kann auch stillschweigend dadurch erfolgen, dass das Werk gemäss seinem Zweck gebraucht wird (
BGE 113 II 267
E. 2b mit Hinweisen). Ein besonderer Abnahmewille des Bestellers oder seines Vertreters ist deshalb nicht erforderlich. Klar zu unterscheiden ist die Abnahme von der Genehmigung, mit welcher der Besteller gegenüber dem Unternehmer seinen Willen äussert, das abgelieferte Werk als vertragsgemäss erstellt gelten zu lassen (GAUCH, a.a.O., Rz. 91-93 und 1486).
Im Fall von Nebenunternehmern, mit denen der Bauherr gesonderte Verträge über die Erbringung bestimmter Teile eines Gesamtwerkes abgeschlossen hat, gelten diese Grundsätze auch für die Abnahme jedes Teilwerkes. Vorbehalten bleiben abweichende vertragliche Vereinbarungen; solche sind hier aber nicht nachgewiesen. Massgebend ist deshalb die gesetzliche Regelung, was der Kläger verkennt, wenn er geltend macht, die Abnahme habe frühestens im Zeitpunkt der Vollendung des gesamten Bauwerkes erfolgen können. In Übereinstimmung mit der gesetzlichen Regelung geht das Obergericht vielmehr zutreffend davon aus, die Abnahme der Teilwerke von Nebenunternehmern trete im Normalfall ohne weiteres dann ein, wenn andere Unternehmer die vorangehende Arbeit als Grundlage benutzen und an der Erstellung des Gesamtwerkes weiterarbeiten. Eine ausdrückliche Abnahmeerklärung des Bauherrn oder des ihn vertretenden Architekten ist unter diesen Umständen ebensowenig unerlässlich wie eine Mitteilung des Nebenunternehmers ihnen gegenüber, dass er die vereinbarten Arbeiten ausgeführt habe. Der Einwand des Klägers, er oder der Beklagte als sein Vertreter hätten seines Wissens nie eine Teilleistung eines Nebenunternehmers ausdrücklich abgenommen, ist deshalb unerheblich. Unbegründet ist sodann der in diesem Zusammenhang erhobene Vorwurf, das Obergericht verkenne, dass es um das Verhältnis zwischen dem Kläger als Bauherrn und dem Beklagten als Architekten und nicht um jenes zwischen dem Kläger und den einzelnen Unternehmern gehe. Der Kläger übersieht damit, dass
Art. 371 Abs. 2 OR
sowohl bezüglich der Dauer wie auch des Beginns der Verjährungsfrist gerade nicht zwischen den beiden Vertragsverhältnissen unterscheidet, sondern sie - zur Erreichung des bereits erörterten Zwecks - insoweit gleichstellen will.
6.
b) Der Kläger verweist zur Begründung seiner Auffassung auch auf die Einredeverzichte des Beklagten vom 30. April 1981
BGE 115 II 456 S. 460
und 21. April 1983. Der Beklagte habe damit zum Ausdruck gebracht, dass er selbst die Verjährung im Zeitpunkt der Abgabe der Erklärungen als noch nicht eingetreten betrachtet habe.
Dieser Einwand scheitert am eindeutigen Wortlaut beider Verzichtserklärungen. In der ersten vom 30. April 1981 wird festgehalten, der Verzicht gelte lediglich, soweit die Verjährung bis zu diesem Datum noch nicht eingetreten sei; in materieller Hinsicht seien sämtliche Ansprüche bestritten. In der zweiten vom 21. April 1983 wird präzisiert, welche Ansprüche vom Verzicht betroffen sind, und ausgeführt, er gelte lediglich, soweit die Verjährung der Ansprüche am 30. April 1981 nicht bereits eingetreten sei.


header:
Urteilskopf
111 V 138
29. Extrait de l'arrêt du 31 mai 1985 dans la cause Bessire contre la caisse-maladie et accidents "La Fédérale" et Tribunal des assurances du canton de Berne

regeste:
Regeste
Art. 3 Abs. 5 KUVG
, Art. 14 Vo III,
Art. 128 Abs. 2 UVV
.
Das KUVG legt den Krankenkassen nicht die Verpflichtung auf, das besondere Risiko des Unfalls zu decken, auch nicht subsidiär im Fall, dass das Mitglied einer anerkannten Kasse durch keinen anderen Versicherer gegen dieses Risiko versichert ist.
Immerhin bleibt die in
Art. 128 Abs. 2 UVV
vorgesehene Möglichkeit vorbehalten.

text:
Erwägungen
ab Seite 138
BGE 111 V 138 S. 138
Extrait des considérants:
1.
La recourante soutient que "les règles du droit suisse des assurances sociales ne sauraient autoriser la caisse intimée à (lui) refuser toute couverture contre les accidents" et elle invoque à cet égard l'
art. 5 LAMA
.
a) Le titre premier de la LAMA qui, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 1983, était intitulé "Assurance en cas de maladie" ne traite que de l'assurance-maladie pratiquée par les caisses-maladie reconnues au sens de l'
art. 1er LAMA
, ces dernières ayant cependant le droit de joindre à l'assurance en cas de maladie et de maternité d'autres branches d'assurance aux conditions et dans les limites fixées par le Conseil fédéral (
art. 3 al. 5 LAMA
).
BGE 111 V 138 S. 139
Il n'impose donc pas aux caisses-maladie l'obligation de couvrir le risque spécifique de l'accident. La seule exigence en la matière résulte de l'art. 14 Ord. III qui dispose que les caisses doivent indiquer expressément dans leurs statuts si, et dans quelle mesure, elles allouent des prestations en cas d'accident. Cela ne signifie cependant pas que les caisses sont libres d'organiser l'assurance-accidents à leur guise. Selon une jurisprudence constante, lorsqu'elles réglementent ou appliquent dans un cas d'espèce des branches d'assurance complémentaires à l'assurance de base légale, elles ont l'obligation de se conformer aux principes juridiques de caractère général qui résultent du droit fédéral des assurances sociales, du droit administratif et de la Constitution fédérale; en particulier, elles sont tenues de respecter les principes fondamentaux de l'assurance-maladie sociale, notamment le principe de la mutualité (
ATF 109 V 147
/148).
b) En principe, cette situation juridique n'a pas été modifiée par l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1984, de la loi fédérale sur l'assurance-accidents, du 20 mars 1981 (LAA). La loi du 13 juin 1911 - que l'on continue d'abréger en français LAMA - s'intitule désormais "loi fédérale sur l'assurance-maladie" et, par suite de l'abrogation de ses titres deuxième et troisième, elle ne réglemente plus que l'assurance-maladie et maternité (cf. art. 116 al. 1 let. a, art. 117 et annexe ch. 1 LAA). La LAA a toutefois introduit dans la LAMA une nouvelle rédaction de l'art. 26 al. 4 qui donne au Conseil fédéral la compétence de fixer à quelles conditions et dans quelle mesure une caisse-maladie est tenue à prestations tant qu'il n'est pas certain que l'assuré a un droit envers l'assurance-accidents obligatoire, l'assurance militaire ou l'assurance-invalidité; il peut en outre accorder à la caisse qui fait l'avance des prestations un droit de recours contre les décisions des autres assureurs et il règle le remboursement ultérieur par les autres assureurs des prestations fournies par la caisse (cf. annexe ch. 1 LAA). Mais, dans sa nouvelle version, cette disposition de la LAMA ne fonde pas un droit général et inconditionnel des membres d'une caisse-maladie, non soumis à l'assurance-accidents obligatoire ou facultative régie par la LAA, à être également couverts contre le risque accident par leur caisse. L'unique éventualité, prévue par le Conseil fédéral dans les dispositions d'exécution qu'il a édictées en vertu de la délégation législative susmentionnée, dans laquelle l'assureur-maladie doit obligatoirement allouer ses prestations en cas d'accident, étant celle de
BGE 111 V 138 S. 140
l'assuré malade qui est victime d'un accident dans un établissement hospitalier (art. 128 al. 2 de l'Ordonnance sur l'assurance-accidents; OLAA). Cette exception est aussi la seule que réserve l'art. 17 al. 1 Ord. III nouveau qui fixe les principes présidant aux relations entre les caisses-maladie et les autres assurances (cf. en outre le nouvel art. 18 Ord. III, également introduit dans l'ordonnance par l'
art. 142 OLAA
, qui règle les relations avec l'assurance-accidents obligatoire et l'assurance militaire).
Il en ira certes autrement si le législateur adopte l'art. 1er al. 3 du projet de loi fédérale sur l'assurance-maladie et maternité dans la version proposée par le Conseil fédéral dans son message du 19 août 1981 sur la révision partielle de l'assurance-maladie. Il est en effet prévu, par cette disposition, d'assimiler l'accident à la maladie, quant au genre et au montant des prestations, lorsqu'il n'est pris en charge par aucune autre assurance (FF 1981 II 1190). Comme l'expose le Conseil fédéral à l'appui de sa proposition, cette règle aura précisément pour but de combler une lacune, en évitant qu'une personne assurée uniquement en cas de maladie ne soit couverte par aucun assureur si elle est victime d'un accident (FF 1981 II 1107).
c) Ainsi donc, contrairement à ce que paraît croire la recourante, le droit positif n'impose nullement à la caisse de l'assurer en cas d'accident, comme le démontre d'ailleurs, s'il en était besoin, le fait qu'une modification de la loi est nécessaire pour introduire une assurance-accidents obligatoire en faveur des membres des caisses-maladie reconnues non soumis à la LAA. Par conséquent, c'est uniquement sur la base des statuts et règlements de la caisse intimée qu'il y a lieu d'examiner si la recourante est en droit d'exiger de cette dernière qu'elle étende sa couverture d'assurance.


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Urteilskopf
99 Ia 535
65. Urteil vom 20. Juni 1973 i.S. Wagner und Touring-Club der Schweiz sowie Mitbeteiligte gegen Regierungsrat und Landrat des Kantons Basel-Landschaft.

regeste:
Regeste
Art. 85 lit. a OG
,
Art. 4 BV
; Landratsbeschluss über die Erhöhung der kantonalen Motorfahrzeugabgaben; Gewaltentrennung, Willkür.
1. Im Kanton Basel-Landschaft ist eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Verkehrssteuern vorhanden (Erw. 3).
2. Für die Zulässigkeit einer Gesetzesdelegation an das kantonale Parlament sind nicht die gleichen Kriterien massgebend wie für die Delegation an die Exekutive. § 1 des kantonalen Gesetzes aus dem Jahre 1910, der den Landrat ermächtigt, die Verkehrsabgaben festzusetzen, verstösst nicht gegen den Grundsatz der Gewaltentrennung (Erw. 4).
3. Die Erhöhung der basellandschaftlichen Verkehrsabgaben um 40% ist angesichts der vom Kanton zu tragenden Kosten für das Strassenwesen vertretbar (Erw. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 536
BGE 99 Ia 535 S. 536
A.-
Nach § 1 des kantonalen Gesetzes betreffend den Motorwagen- und Fahrradverkehr vom 19. Mai 1910 ist der Landrat des Kantons Basel-Landschaft befugt, "auf dem Wege der Verordnung oder des Konkordates die erforderlichen polizeilichen Vorschriften für den Motorwagen- und Fahrradverkehr zu erlassen sowie die Gebühren dieser Fahrzeuge festzusetzen". Gestützt auf diese Bestimmung beschloss der Landrat am 8. Dezember 1947, die damals geltenden Ansätze für die "Verkehrsgebühren" um 20% zu erhöhen. Dagegen erhoben zwei Motorfahrzeughalter staatsrechtllche Beschwerde wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung, indem sie geltend machten, die fraglichen "Gebühren" stellten eine Steuer dar, weshalb der Landratsbeschluss der Volksabstimmung hätte unterbreitet werden müssen. Am 11. März 1948 wies das Bundesgericht die Beschwerde jedoch ab. Dabei führte es aus, der vom Gesetzgeber verwendete Ausdruck "Gebühren" könne ohne Willkür in der Weise ausgelegt werden, dass er die vom Landrat festgesetzte Abgabe selbst dann zu decken vermöge, wenn darin eine Steuer zu erblicken wäre.
Gestützt auf § 1 des erwähnten Gesetzes und auf
Art. 106 Abs. 2 und 3 SVG
erliess der Landrat am 4. April 1968 eine Vollziehungsverordnung zum SVG, wobei er in den §§ 25 ff. die
BGE 99 Ia 535 S. 537
"Verkehrssteuern" sowie die Gebühren für die Prüfungen, die Erstellung von Ausweisen und für weitere Verwaltungshandlungen neu festsetzte. Am 16. November 1972 erhöhte er diese Ansätze um 40%. § 2 dieses Beschlusses lautet wie folgt:
"1 Dieser Beschluss tritt am 1. Januar 1973 in Kraft und ist zu veröffentlichen.
2 Er wird mit der Inkraftsetzung der Neuordnung der Motorfahrzeugsteuern und -gebühren hinfällig."
Die Veröffentlichung im Amtsblatt erfolgte am 14. Dezember 1972. - Im Verlaufe der parlamentarischen Beratung dieses Beschlusses hatte Landrat Paul Wagner-Maurer erfolglos Nichteintreten beantragt mit der Begründung, der Landrat sei mangels Bestehens einer hinreichenden Delegationsnorm nicht befugt, die vom Regierungsrat beantragte Erhöhung der Verkehrssteuern in eigener Kompetenz zu beschliessen, denn hiefür sei das Volk zuständig.
B.-
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 11. Dezember 1972 stellt Paul Wagner-Maurer folgende Anträge:
"1. Es sei der Landratsbeschluss vom 16. November 1972 betreffend die Erhöhung der Verkehrssteuern und -gebühren aufzuheben;
2. eventualiter: Es sei der zitierte Landratsbeschluss mit Bezug auf die Erhöhung der Verkehrssteuern gemäss § 26 der Vollziehungsverordnung zum SVG vom 4.4.1968 aufzuheben."
Die gleichen Begehren stellen der Touring-Club der Schweiz, Sektion beider Basel, Dr. Rolf Bürgin, Binningen, und Willy Prack, Biel-Benken, in ihrer gemeinsamen staatsrechtlichen Beschwerde vom 12. Januar 1973.
Die Beschwerdeführer machen geltend, der angefochtene Landratsbeschluss verstosse gegen den Grundsatz der Gewaltentrennung (§ 10 KV), gegen die Volksrechte (§ 11 KV) und gegen die Kompetenzordnung des Landrates (§ 18 KV). Nach dem Grundsatz der Gewaltentrennung dürfe keine der drei Gewalten in den Geschäftskreis der andern eingreifen; alle Gesetze unterlägen der Volksabstimmung, und Steuern könnten nur im Rahmen der Gesetzgebung eingeführt und erhöht werden. Als einzige Ausnahme gestatte § 18 Ziff. 11 KV dem Landrat die Beschlussfassung über "die Erhebung einer Vermögens-, Einkommens- und Erwerbssteuer bis auf 1 vom Tausend Vermögen". Die Erhebung einer Steuer auf Motorfahrzeugen sei auch in § 45 KV nicht vorgesehen, weshalb die
BGE 99 Ia 535 S. 538
fiskalische Belastung der Motorfahrzeuge den Betrag einer Gebühr nicht übersteigen dürfe. - Die Frage der Verfassungsmässigkeit der Anordnung von Verkehrssteuern durch den Landrat sei vom Beschwerdeführer Wagner schon bei der Beratung der Vollziehungsverordnung zum SVG vom 4. April 1968 aufgeworfen worden. Damals sei im Landrat die Titelbezeichnung "Steuern und Gebühren" angenommen worden; da jedoch der Sache nach nur eine Anpassung der Abgaben an die Teuerung in Frage gestanden habe, sei der Landrat dem Problem nicht weiter nachgegangen. Die angefochtene Erhöhung um 40% sei jedoch eindeutig nur fiskalisch begründet und halte vor der Verfassung nicht stand, weil dafür nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts (
BGE 97 I 344
ff.) die Volksabstimmung nicht umgangen werden könne. Das Urteil vom 11. März 1948 sei demnach überholt und könne nicht zur Stützung des angefochtenen Beschlusses herangezogen werden. Selbst wenn angenommen würde, der Landrat sei befugt, die Gebühren für Prüfungen und Ausweise von sich aus zu erhöhen, sei er nach dem erwähnten neueren Urteil nicht zuständig, gestützt auf die verfassungswidrige Blankettnorm in § 1 des Gesetzes betreffend den Motorwagen- und Fahrradverkehr vom 19. Mai 1910 eine generelle Erhöhung der Verkehrsabgaben um 40% zu beschliessen, denn aus den neuen Ansätzen ergebe sich eindeutig, dass die Abgabe Steuercharakter habe. Wenn der angefochtene Beschluss geschützt werde, sei damit zu rechnen, dass bereits im Jahre 1974 eine weitere massive Erhöhung der Verkehrssteuern beschlossen werde, zumal schon eine entsprechende offizielle Ankündigung erfolgt sei. Im übrigen könnte von vorneherein nur eine Erhöhung um 20% vor der Verfassung standhalten, denn eine solche von 40% verstosse "gegen das Prinzip der Verhältnismässigkeit und widerspreche den staatspolitischen Rechtssätzen hinsichtlich der Teuerungsbekämpfung".
C.-
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft beantragt als Vertreter des Landrats und im eigenen Namen Abweisung der Beschwerde.
D.-
In ihrer Beschwerdeergänzung halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Beide staatsrechtliche Beschwerden richten sich gegen den Landratsbeschluss vom 16. November 1972 und enthalten
BGE 99 Ia 535 S. 539
gleichlautende Anträge. Sämtliche Beschwerdeführer sind zudem durch den gleichen Anwalt vertreten. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, die beiden Beschwerden zu vereinigen und in einem einzigen Urteil zu behandeln.
2.
Die Beschwerdeführer machen geltend, der Landrat habe unter Umgehung einer Volksabstimmung einen allgemein verbindlichen Erlass beschlossen und damit die Verfassung (§§ 10, 11 und 18 KV) verletzt. Damit rügen sie sinngemäss eine Verletzung der politischen Stimmberechtigung, die mit staatsrechtlicher Beschwerde gemäss
Art. 85 lit. a OG
geltend gemacht werden kann. Hiezu sind die Beschwerdeführer Wagner, Bürgin und Prack als stimmberechtigte Einwohner des Kantons Basel-Landschaft ohne weiteres legitimiert. Der Touring-Club der Schweiz, dessen Sektion beider Basel ebenfalls als Beschwerdeführer auftritt, bezweckt in erster Linie die Wahrung der gemeinsamen Interessen seiner Mitglieder, die zum grössten Teil Motorfahrzeughalter und stimmberechtigte Bürger sind. Mit Rücksicht darauf steht auch ihm ein Beschwerderecht zu (vgl.
BGE 99 Ia 239
Erw. 1 mit Verweisungen). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
3.
Die Beschwerdeführer bringen zunächst vor, die dem angefochtenen Landratsbeschluss zugrunde liegende Vorschrift in § 1 des Gesetzes vom 19. Mai 1910 vermöge keine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Verkehrssteuern abzugeben, weil darin bloss von "Gebühren" die Rede sei.
a) Wäre diese Rüge begründet, so wären auch die früher bezogenen Verkehrssteuern ohne gesetzliche Grundlage und damit in Missachtung verfassungsmässiger Rechte der Betroffenen erhoben worden. Soweit diese Steuern jedoch auf rechtskräftigen Veranlagungen beruhen, können sie von vorneherein nicht Gegenstand der vorliegenden Beschwerden bilden (vgl.
BGE 98 Ia 570
, Erw. 2). Wie die Beschwerdeführer mit Recht annehmen, hat das Bundesgericht vielmehr bloss zu prüfen, ob für künftige, gestützt auf den angefochtenen Landratsbeschluss zu erhebende Verkehrssteuern eine genügende gesetzliche Grundlage besteht.
b) § 1 des Gesetzes vom 19. Mai 1910 ermächtigt den Landrat, die "Gebühren" für die Zulassung von Fahrzeugen zum Strassenverkehr festzusetzen. Nach dem heutigen Sprachgebrauch der Steuerrechtswissenschaft sind Gebühren Entgelte für staatliche Leistungen, bei deren Festsetzung das Kostendeckungs-
BGE 99 Ia 535 S. 540
und das Äquivalenzprinzip zu beachten sind (
BGE 97 I 204
, 334;
BGE 95 I 506
). Ihr Gesamtertrag soll die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges in der Regel nicht übersteigen, und sie dürfen den objektiven Wert der staatlichen Leistung nicht überschreiten, wenn sie nicht zur eigentlichen Steuer werden sollen. - Die allgemeine Motorfahrzeugabgabe, welche die Kantone gestützt auf
Art. 105 SVG
erheben können, ist nach der Rechtsprechung eine Steuer, auch wenn sie gewisse Elemente einer Gebühr in sich schliesst (
BGE 99 Ia 240
/41 mit Verweisungen). Die angefochtene "Verkehrssteuer" des Kantons Basel-Landschaft trägt ihren Namen demnach zu Recht. Sie ist keine Gebühr im rechtstechnischen Sinn.
c) Wäre § 1 des Gesetzes vom 19. Mai 1910 objektivzeitgemäss auszulegen, so wäre im Kanton Basel-Landschaft nach dem Gesagten keine taugliche gesetzliche Grundlage für die Erhebung einer Motorfahrzeugsteuer vorhanden. Landrat und Regierungsrat machen jedoch geltend, dass in diesem Zusammenhang auf den entstehungszeitlichen Sinn der soeben erwähnten Vorschrift abzustellen sei; danach müsse unter dem Begriff "Gebühr" jede mit Bezug auf die Belange des Strassenverkehrs erhobene Abgabe verstanden werden. Wie es sich damit verhält, kann das Bundesgericht nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür überprüfen, da die Auslegung und Anwendung einer kantonalen Vorschrift in Frage steht, die nicht der Verfassungs-, sondern bloss der Gesetzesstufe angehört. Können jedoch haltbare Gründe dafür vorgebracht werden, dass dem Landrat im Jahre 1910 in der Tat die Befugnis zur Erhebung von Verkehrsabgaben jeder Art übertragen werden sollte, so vermögen die Beschwerdeführer mit ihrer Rüge nicht durchzudringen.
d) Über die Entstehungsgeschichte des Gesetzes aus dem Jahre 1910 ist nichts Schlüssiges bekannt, doch ist unbestritten, dass das fragliche Gesetz in den Frühzeiten des Motorfahrzeugverkehrs erlassen wurde, zumal im Zeitpunkt des Inkrafttretens im Kanton Basel-Landschaft bloss 22 Personenwagen und noch kein einziger Lastwagen registriert waren (Statistisches Jahrbuch der Schweiz 1910, S. 366). Fest steht zudem, dass zur Zeit des Erlasses des fraglichen Gesetzes noch weitgehend unklar war, welche Stellung den Motorfahrzeugabgaben im System des Abgaberechts zukommt. Dies ergibt sich insbesondere aus der älteren Rechtsprechung zum interkantonalen Doppelbesteuerungsverbot
BGE 99 Ia 535 S. 541
(
Art. 46 Abs. 2 BV
), wo das Bundesgericht wiederholt entschied, dass die "impôts sur les voitures" als "une taxe spéciale sur le luxe" nicht unter das Doppelbesteuerungsverbot fielen (vgl. BGE 4, 199 und 5, 3; kritisch dazu die bundesrätliche Botschaft vom 6. März 1885 zu einem BG über das Verbot der Doppelbesteuerung, BBl 1885 I 542). Im ersten Urteil über eine eigentliche Automobilsteuer vom 26. Januar 1901 (
BGE 27 I 158
ff.) liess das Bundesgericht die Frage offen, wobei es ausführte, das Doppelbesteuerungsverbot sei jedenfalls dann nicht verletzt, wenn der fraglichen Abgabe der Charakter einer "taxe de police" zukomme (
BGE 27 I 160
). Wie das Bundesgericht sodann bereits im bekannten Urteil vom 11. März 1948 erkannt hat (Erw. 3), bezeichnete der Landrat des Kantons Basel-Landschaft die gleiche Motorfahrzeugabgabe bald als Gebühr und bald als Steuer.
Unter diesen Umständen ist es vertretbar, dem vom Gesetzgeber verwendeten Begriff "Gebühr" in § 1 des Gesetzes aus dem Jahre 1910 jene Bedeutung beizumessen, wie sie ihm im Lichte von § 45 der aus dem Jahre 1892 stammenden Kantonsverfassung zukommt. Nach dieser Bestimmung, welche die wesentlichen Einnahmequellen des Staates aufzählt, gelten als "Gebühren" insbesondere Sporteln und Taxen (lit. c), während der Begriff "Steuern" vor allem für die Abgaben vom Vermögen, Einkommen und Erwerb, d.h. für die sog. direkten Steuern verwendet wird (§ 45 lit. g KV). Aus § 45 lit. d KV kann jedoch ohne weiteres geschlossen werden, dass der Verfassungsgesetzgeber den Begriff "Gebühr" nicht im heutigen rechtstechnischen Sinn verstanden hat, zumal in dieser Bestimmung auch von einer "Handänderungsgebühr", d.h. von einer Abgabe mit Steuercharakter (vgl.
BGE 95 I 324
) die Rede ist. Darf der vom Gesetzgeber verwendete Begriff "Gebühr" somit weit ausgelegt werden, so ist es - wie das Bundesgericht bereits mit Urteil vom 11. März 1948 festgestellt hat - nicht willkürlich, § 1 des Gesetzes vom 19. Mai 1910 als gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Verkehrsabgaben mit Steuercharakter heranzuziehen. Die erste Verfassungsrüge der Beschwerdeführer erweist sich daher als unbegründet.
4.
Der zweite Einwand der Beschwerdeführer geht dahin, § 1 des Gesetzes aus dem Jahre 1910 sei selbst verfassungswidrig, denn der Gesetzgeber könne die Befugnis, Steuern nach Objekt und Höhe zu umschreiben, nicht auf den Landrat übertragen;
BGE 99 Ia 535 S. 542
eine solche Delegation verletze den Grundsatz der Gewaltentrennung.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bedürfen die Steuern in ihren Grundzügen, vor allem hinsichtlich Objekt und Höhe, der Verankerung in einem Gesetz im formellen Sinn (
BGE 97 I 804
Erw. 7, 347, 203 lit. b mit weiteren Hinweisen). Nach dieser Rechtsprechung, die von der herrschenden Lehre (vgl. zuletzt E. HÖHN, Gesetz und Verordnung als Rechtsquellen des Abgaberechts, in: Der Staat als Aufgabe, Gedenkschrift für Max Imboden, Basel 1972, S. 173 ff) gebilligt wird, genügt es somit nicht, wenn das formelle Gesetz (d.h. der auf dem ordentlichen Gesetzgebungsweg zustandegekommene Erlass) lediglich die Einführung einer Steuer vorsieht, ohne selber festzulegen, in welchem Rahmen sich diese zu bewegen hat und nach welchen Grundsätzen sie zu erheben ist. Wie das Bundesgericht erkannt hat, folgt daraus freilich kein absolutes Verbot der Gesetzesdelegation (
BGE 97 I 347
). Eine Blankettdelegation des Gesetzgebers an die Exekutive in dem Sinn, dass diese ohne nähere Richtlinien ermächtigt oder verpflichtet wird, eine bestimmte Steuer zu erheben, verletzt jedoch den in allen Kantonen anerkannten Grundsatz der Gewaltentrennung und ist deshalb nicht zulässig, selbst dann nicht, wenn das kantonale Recht die Gesetzesdelegation grundsätzlich nicht ausschliesst (
BGE 92 I 47
,
BGE 97 I 348
lit. b; vgl. auch
BGE 98 Ia 109
und 592). Anders entscheiden hiesse das Prinzip der Gesetzmässigkeit der Besteuerung seines wesentlichen Gehalts berauben (
BGE 97 I 347
; vgl. auch
BGE 98 Ia 592
). Delegationsnormen, mit denen die Exekutive zum Erlass einer gesetzesvertretenden Verordnung auf dem Gebiet des Steuerrechts ermächtigt werden soll, müssen demnach von Verfassungs wegen mindestens die Voraussetzungen der Steuerpflicht und den Rahmen des Steuermasses festsetzen (
BGE 97 I 347
; zustimmend E. HÖHN, a.a.O., S. 190). Was die Motorfahrzeugsteuer anbelangt, so wurde dieser Grundsatz im übrigen bereits im Entscheid
BGE 48 I 73
sinngemäss anerkannt.
b) Im vorliegenden Fall steht indessen nicht eine Delegation an die Exekutive, sondern eine solche an das kantonale Parlament in Frage. Ob diese nur unter den gleichen Voraussetzungen zulässig sei wie jene, hat das Bundesgericht bisher nicht eindeutig entschieden (vgl. in diesem Zusammenhang immerhin
BGE 74 I 114
und
BGE 88 I 154
). E. HÖHN (a.a.O., S. 187) scheint diese Frage zu bejahen.
BGE 99 Ia 535 S. 543
Einer solchen Betrachtungsweise kann nicht gefolgt werden. Bei der Delegation an das Parlament handelt es sich um eine typische Frage des schweizerischen Rechts, die sich nur in der direkten Demokratie stellt; nur bei dieser Staatsform beruht das Zustandekommen eines Gesetzes auf dem Zusammenwirken von zwei Staatsorganen, dem Parlament einerseits und der Aktivbürgerschaft anderseits. Die Zustimmung der letzteren kann dabei je nach dem kantonalen Verfassungsrecht ausdrücklich vorgesehen sein (beim obligatorischen Referendum) oder aber stillschweigend erfolgen (im Falle des Verzichts auf das fakultative Referendum). Enthält ein kantonales Gesetz eine Delegation an das Parlament, so verzichtet die Aktivbürgerschaft zum voraus für eine bestimmte Frage auf ihr Mitspracherecht. Ob und gegebenenfalls inwieweit eine solche Delegation zulässig sei, lässt sich mit Rücksicht auf die Verschiedenartigkeit des Verfassungsrechts der einzelnen Kantone nicht generell beantworten. Die Bundesverfassung steht einer solchen Delegation jedenfalls nicht im Wege, denn
Art. 6 Abs. 2 BV
verlangt nur, dass die Kantonsverfassungen "die Ausübung der politischen Rechte nach republikanischen (repräsentativen oder demokratischen) Formen sichern". Das bedeutet bloss, dass die Organisation der Rechtsetzung in den Kantonen nach den Grundsätzen der direkten oder indirekten Demokratie zu erfolgen hat (vgl. W. BURCKHARDT, Kommentar zur BV, Art. 6, S. 67). Inwieweit die Aktivbürgerschaft ihre Rechte durch Delegation auf das kantonale Parlament übertragen kann, bestimmt sich demnach ausschliesslich nach dem kantonalen Verfassungsrecht. Dementsprechend sind die Verordnungskompetenzen des kantonalen Parlaments von Kanton zu Kanton verschieden (vgl. die Übersicht bei OTTO HEINRICH MÜLLER, Die Verordnungskompetenzen der kantonalen Legislativen, Diss. Zürich 1942, sowie Z. GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, S. 487).
Ob der basel-landschaftliche Gesetzgeber dem Landrat im Jahre 1910 die Kompetenz zur Festsetzung von Motorfahrzeugabgaben übertragen konnte, ist demnach ausschliesslich durch Auslegung des kantonalen Verfassungsrechts zu ermitteln. Dabei steht dem Bundesgericht grundsätzlich die freie Prüfung zu (
BGE 97 I 32
Erw. 4 a).
c) Nach § 11 KV unterliegen der Volksabstimmung alle Gesetze, allgemein verbindlichen Beschlüsse und Verträge,
BGE 99 Ia 535 S. 544
"soweit sie über die in Verfassung und Gesetzen den Behörden ausdrücklich eingeräumten Kompetenzen hinausgehen". Daraus folgt, dass die Mitwirkung der Aktivbürgerschaft beim Erlass generell-abstrakter Normen nach dem kantonalen Verfassungsrecht entfällt, sofern die zuständige Behörde dabei innerhalb der ihr durch die Delegationsnorm gesetzten Schranken bleibt. Der Umfang der zulässigen Delegation an den Landrat ergibt sich aus § 18 Ziff. 4 KV, welche Bestimmung von der Befugnis des Landrats zum Erlass "der zur Einführung und Vollziehung von eidgenössischen und kantonalen Gesetzen erforderlichen Verordnungen" handelt und bestimmt, dass diese Erlasse "niemals veränderte oder neue Bestimmungen über die Hauptsache enthalten dürfen". Da beim Erlass der Kantonsverfassung noch kaum zwischen Vollziehungsverordnungen und gesetzesvertretenden Verordnungen unterschieden wurde, ist somit im Lichte der erwähnten Verfassungsnormen anzunehmen, dass das basel-landschaftliche Verfassungsrecht innerhalb der vom Gesetzgeber festgesetzten Schranken eine umfassende Gesetzesdelegation an den Landrat zulässt. Dass sich demgegenüber Delegationen an die Exekutive an die erwähnten Grenzen halten müssen (vgl. oben lit. a), ändert daran nichts. Dementsprechend rechnet denn auch OTTO HEINRICH MÜLLER (a.a.O., S. 345) den Kanton Basel-Landschaft zu den Kantonen, deren Legislative eine verhältnismässig weite Kompetenz zum Erlass von Verordnungsrecht eingeräumt ist. Wie sich aus den Akten ergibt, entspricht diese Auslegung einer langjährigen Rechtsüberzeugung sowohl des Landrats als auch des Regierungsrats. Sie steht zudem im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Rechtsetzungsdelegation an die Parlamente anderer Kantone mit einer ähnlichen verfassungsrechtlichen Ordnung (vgl.
BGE 74 I 114
und
BGE 88 I 154
).
Was die Beschwerdeführer dagegen vorbringen, schlägt nicht durch. So vermögen sie insbesondere aus § 18 Ziff. 11 KV nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Nach dieser Verfassungsbestimmung steht dem Landrat "die Beschlussfassung über Erhebung einer Vermögens-, Einkommens- und Erwerbssteuer bis auf 1 vom Tausend Vermögen" zu. Damit wird dem Landrat bloss die Kompetenz zur Einführung gewisser begrenzter, direkter Steuern auf dem Wege einer selbständigen, unmittelbar auf die Kantonsverfassung abgestützten Rechtsverordnung eingeräumt. Zur Frage, welche gesetzgeberischen Befugnisse an den Landrat
BGE 99 Ia 535 S. 545
delegiert werden dürfen, lässt sich daraus nichts ableiten. Die Rüge, § 1 des Gesetzes vom 19. Mai 1910 enthalte eine unzulässige Gesetzesdelegation und sei daher verfassungswidrig, erweist sich daher als unbegründet.
Richtig ist freilich, dass die umstrittene Rechtsetzungskompetenz des Landrats heute als ungewöhnlich weitreichend erscheint. Wenn die Beschwerdeführer jedoch glauben, diese Delegation sei nicht mehr zeitgemäss, so ist ihnen zuzumuten, von ihrem verfassungsmässigen Recht zur Durchsetzung einer Gesetzesänderung Gebrauch zu machen und gestützt auf § 12 Abs. 1 KV mit Hilfe einer genügenden Zahl von Gleichgesinnten die nötigen Vorkehren für eine Initiative zu einer Gesetzesrevision zu treffen. Wie OTTO HEINRICH MÜLLER (a.a.O., S. 345) mit Recht ausführt, liegt auch darin ein wirksamer Schutz gegen eine missbräuchliche Handhabung der delegierten Kompetenz durch den Landrat.
5.
Hält somit § 1 des Gesetzes vom 19. Mai 1910 auch heute noch vor der Verfassung stand, so bleibt zu prüfen, ob der Landrat die ihm eingeräumte Kompetenz missbraucht und eine Ordnung getroffen hat, die gegen
Art. 4 BV
verstösst.
a) Wie bereits ausgeführt, ist die Motorfahrzeugabgabe eine Steuer, die gewisse Elemente einer Gebühr in sich schliesst (vgl. oben Erw. 3b). Mit Rücksicht auf den Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Delegationsnorm (vgl. oben Erw. 3d) muss unter diesen Umständen angenommen werden, dass die Motorfahrzeugabgaben vernünftigerweise nicht so hoch angesetzt werden dürfen, dass sie geradezu zu einer Haupteinnahmequelle des Kantons werden und einen Ertrag abwerfen, der die Strassenkosten erheblich übersteigt. Die in § 1 des Gesetzes aus dem Jahre 1910 verankerte Kompetenz des Landrats ist mithin kein Freipass für beliebige Erhöhungen der Motorfahrzeugabgaben. Aus dem Willkürverbot und aus den einer Gesetzesdelegation naturgemäss innewohnenden Schranken (vgl. dazu A. GRISEL, Droit administratif suisse, S. 84 f. sowie
BGE 98 Ia 592
) folgt vielmehr, dass die Motorfahrzeugabgaben zusammen mit dem Anteil des Kantons am Ertrag des Treibstoffzolls (vgl. den entsprechenden BB vom 23. Dezember 1959, SR 725.116.2) und den übrigen zweckgebundenen Einnahmen nicht mehr ausmachen dürfen, als die Aufwendungen des Kantons für das Strassenwesen und für die Kontrolle des motorisierten Verkehrs.
BGE 99 Ia 535 S. 546
Was den Kanton Basel-Landschaft anbelangt, so ergibt sich aus den vom Regierungsrat ins Recht gelegten Zahlen, dass der Ertrag der Verkehrsabgaben in den Jahren 1962-1971 die Aufwendungen für den Strassenbau bloss zu 44,3% gedeckt hat. Die Beschwerdeführer wenden jedoch ein, massgebend sei in diesem Zusammenhang nicht der Deckungsgrad, sondern der Eigenwirtschaftlichkeitsgrad, zumal Strassen nicht im Baujahr abgeschrieben werden müssten. Sie berufen sich auf die Zahlen, welche die Vereinigung Schweizerischer Strassenfachmänner ermittelt hat und die in der Zeitschrift "strasse und verkehr" Nr. 2/1972 S. 102 ff. veröffentlicht sind. Diese Zahlen beziehen sich indessen auf das Jahr 1970 und sind deshalb für die Beurteilung der angefochtenen Erhöhung nicht schlüssig. Massgebend sind vielmehr die Zahlen des Voranschlags 1973. Dieser sieht Gesamtaufwendungen für das Strassenwesen von Fr. 60 566 004.-- und entsprechende Gesamteinnahmen (inkl. die umstrittene Erhöhung) von Fr. 50 264 521.-- vor, was Mehraufwendungen aus den übrigen Staatsmitteln im Betrage von Fr. 10 301 483.-- erfordert. Diese Zahlen entsprechen den Berechnungsgrundlagen der Strassenrechnung, wie sie alljährlich in der erwähnten Zeitschrift "strasse und verkehr" veröffentlicht wird. Die Motorfahrzeugabgaben sind in diesem Voranschlag mit einem Nettoertrag von Fr. 20 477 340.-- eingesetzt, die Leistungen des Bundes mit insgesamt Fr. 27 819 181.--, die übrigen zweckgebundenen Beiträge mit insgesamt Fr. 1 780 000.-- und die "anderen" Verkehrsabgaben mit Fr. 188 000.--. Daraus ergibt sich, dass die um 40% erhöhten Abgaben die Strassenausgaben zusammen mit den übrigen zweckgebundenen Einnahmen des Staates wohl zu einem erheblichen Teil, aber keineswegs voll decken. Dabei bleibt es auch, wenn man von der Betrachtungsweise der Beschwerdeführer ausgeht, wonach in die Strassenrechnung Posten aufgenommen werden, deren Einbezug fragwürdig sein kann. Auf jeden Fall erscheint die vom Landrat beschlossene Erhöhung der Motorfahrzeugabgaben um 40% als sachlich vertretbar.
b) Mit Recht machen die Beschwerdeführer nicht geltend, die lineare Erhöhung der Abgaben um 40% verstosse als solche gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit. Der Umstand, dass die Abgaben im Kanton Basel-Landschaft höher sind als in anderen Kantonen, vermag für sich allein keine Verletzung von
Art. 4 BV
zu begründen.
BGE 99 Ia 535 S. 547
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerden werden abgewiesen.


header:
Urteilskopf
122 III 195
35. Extrait de l'arrêt de la Ie Cour civile du 28 mai 1996 dans la cause R. contre V. et G. (recours en réforme)

regeste:
Regeste
Aktiengesellschaft - Verantwortlichkeit des Verwaltungsrats (Art. 754 Abs. 1, Art. 722 aOR) - Verjährung (
Art. 760 OR
).
Im Fall gültiger Kompetenzdelegation hat der Verwaltungsrat grundsätzlich nur für die "cura in eligendo, in custodiendo et in instruendo" einzustehen (E. 3a). Beispiel eines alleinigen Verwaltungsrats, der seine Sorgfaltspflicht offensichtlich verletzt hat (E. 3b) und dessen Untätigkeit adäquate Ursache des Schadens bildet, welchen die Gläubiger der konkursiten Gesellschaft erlitten haben (E. 4).
Der indirekte Schaden des Gläubigers entspricht nicht notwendigerweise dem Betrag seiner kollozierten Forderung (E. 9a und b).
Verjährung eines Teils der Forderungen des Gläubigers infolge verspäteter Erweiterung der Rechtsbegehren im kantonalen Verfahren (E. 9c).

text:
Sachverhalt
ab Seite 196
BGE 122 III 195 S. 196
A.-
a) Fondée en novembre 1979, P. SA, dont le siège était à Lausanne, disposait d'un capital social de 50'000 fr., divisé en 50 actions de 1'000 fr. chacune. G. avait souscrit 48 actions alors que son épouse et K. en détenaient une chacun. Les actionnaires agissaient en réalité à titre fiduciaire pour J., ressortissant autrichien, qui avait mis à disposition les fonds permettant la libération du capital-actions de la société. J. était considéré comme le seul propriétaire économique et "actionnaire" de P. SA, les procès-verbaux des assemblées générales le désignant toujours en cette qualité. Il en était par ailleurs le directeur.
Contacté par G., V. a accepté, à une date indéterminée antérieure à janvier 1981, d'être l'administrateur unique de P. SA, en remplacement de K. V. n'a participé d'aucune manière à la gestion de la société, laissant carte blanche à J. Il n'a jamais lu les statuts de P. SA et ne connaissait même pas le but social.
BGE 122 III 195 S. 197
b) Selon les statuts, P. SA avait pour but le commerce de produits. En fait, la société prétendait négocier des crédits pour le compte de tiers. J. promettait ainsi aux clients, résidant pour la plupart en Allemagne, de leur obtenir des fonds; en échange, il exigeait à l'avance un pourcentage du montant en jeu à titre de commission. Les clients de P. SA n'ont jamais reçu les crédits convoités, ni récupéré leur avance. En septembre 1982, une enquête a été ouverte à la suite du dépôt d'une plainte pénale pour escroquerie. Il s'est alors avéré que J. avait déjà été condamné à plusieurs reprises pour divers délits. Recherché pour escroquerie dans le cadre de diverses sociétés, il avait du reste fait l'objet de l'émission télévisée allemande "Aktenzeichen XY ungelöst" en janvier 1981. Le 3 juillet 1986, le Landgericht de Cologne a condamné J. à une peine de quatre ans et demi d'emprisonnement.
c) Le Président du Tribunal du district de Lausanne a prononcé la faillite de P. SA en date du 7 mars 1983. L'état de collocation, qui n'a pas été attaqué, comprend une créance de 1'727'224 fr. 25 au nom de R. Celui-ci, parmi d'autres créanciers de P. SA, a obtenu de la masse en faillite la cession des droits contre les personnes chargées de la fondation, de l'administration, de la gestion ou du contrôle de la société. La clôture de la faillite a été prononcée le 30 mai 1984. Les créanciers de P. SA ont enregistré des pertes s'élevant à plusieurs millions de francs.
B.-
Par demande du 30 septembre 1985, R. et B., un autre créancier de P. SA, ont ouvert action contre V. et G. en paiement de la somme de 600'000 fr., plus intérêts à 5%. Par la suite, R. a augmenté ses conclusions à 1'727'224 fr. 25. B. est décédé au cours de la procédure et sa succession a été répudiée.
Par jugement du 19 octobre 1995, la Cour civile du Tribunal cantonal du canton de Vaud a débouté R. de ses conclusions.
C.-
Agissant par la voie du recours en réforme, le demandeur reprend contre les défendeurs ses conclusions en paiement de 1'727'224 fr. 25, plus intérêts à 5% dès le 30 septembre 1985.
Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours en tant qu'il était dirigé contre V.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
a) L'art. 754 al. 1 aCO rend les personnes chargées de l'administration responsables du dommage qu'elles causent notamment à la société et aux
BGE 122 III 195 S. 198
créanciers sociaux en manquant intentionnellement ou par négligence à leurs devoirs.
De manière générale, l'administrateur doit faire preuve de toute la diligence nécessaire à la gestion des affaires sociales (art. 722 al. 1 aCO); il ne suffit pas d'observer la "diligentia quam in suis" (
ATF 113 II 52
consid. 3a,
ATF 99 II 179
consid. 1). Il est tenu en particulier de surveiller les personnes chargées de la gestion et de la représentation, afin d'assurer à l'entreprise une activité conforme à la loi, aux statuts et aux règlements; il doit également se faire renseigner régulièrement sur la marche des affaires (art. 722 al. 2 ch. 3 aCO). En cas de délégation valable, l'administrateur ne répond pas personnellement des fautes commises par ses subordonnés, mais uniquement, en principe, de la "cura in eligendo, instruendo et custodiendo" (arrêt du 24 mai 1982 reproduit in SJ 1983 p. 96; EGLI, Aperçu de la jurisprudence récente du Tribunal fédéral relative à la responsabilité des administrateurs de société anonyme, in Publication CEDIDAC 8, 1987, p. 33; LEI RAVELLO, La responsabilité solidaire des organes de la société, thèse Lausanne 1992, n. 69, p. 49; FORSTMOSER, Die aktienrechtliche Verantwortlichkeit, 2e éd., n. 321, p. 115; HORBER, Die Kompetenzdelegation beim Verwaltungsrat der AG und ihre Auswirkungen auf die aktienrechtliche Verantwortlichkeit, thèse Zurich 1986, p. 113 ss; VON GREYERZ, Die Aktiengesellschaft, in Schweizerisches Privatrecht, VIII/2, p. 208; DE STEIGER, Le droit des sociétés anonymes en Suisse, p. 256; cf. également l'actuel
art. 754 al. 2 CO
).
b) En l'espèce, comme la cour cantonale l'a admis à juste titre, le défendeur V. a, par sa passivité et sa méconnaissance de la société qu'il était censé gérer, manqué fautivement à son devoir de diligence, singulièrement à son devoir de surveillance sur le directeur J.
Avec le demandeur, il faut reconnaître par ailleurs que l'administrateur a violé son obligation de diligence d'une autre manière encore. Selon les faits constatés dans le jugement déféré, V. a eu connaissance, en janvier ou février 1981 par l'intermédiaire de G., de l'avis de recherche de J. diffusé dans l'émission "Aktenzeichen XY ungelöst". Il a alors démissionné de son poste d'administrateur de P. SA, avant de revenir sur sa décision après avoir reçu des assurances de la part du directeur.
La cour cantonale estime à tort qu'il n'est pas possible d'apprécier la responsabilité de V. dans ce contexte, faute de connaître le contenu de l'émission télévisée et de son compte-rendu par G. à V. Certes, on ignore les informations exactes portées à la connaissance de l'administrateur.
BGE 122 III 195 S. 199
Mais ce dernier a su, en tout cas, que J. était recherché par la police, via une émission de télévision consacrée, notoirement en Suisse alémanique, à des cas d'une certaine gravité. Du reste, il a démissionné sur-le-champ, ce qui démontre les graves soupçons que les informations reçues ont fait naître chez lui.
Dans ces circonstances, il est incompréhensible qu'une fois revenu à son poste d'administrateur sur la foi des seules paroles rassurantes de J. lui-même, V. n'ait rien entrepris pour éviter un dommage à la société et à ses créanciers. Car, de deux choses l'une, soit il ignorait le type d'infractions pour lesquelles J. était recherché, soit il savait qu'il s'agissait d'escroqueries dans le cadre de sociétés. Dans le premier cas, il devait éclaircir le point auprès d'autres personnes que le principal intéressé, par exemple en s'adressant à des tiers qui auraient vu l'émission télévisée. Il aurait appris ainsi la nature des infractions reprochées au directeur de P. SA, ce qui, comme dans la seconde hypothèse, impliquait des mesures immédiates à l'encontre de J. C'est le lieu de rappeler qu'en présence d'informations propres à susciter l'inquiétude sur la probité d'un collaborateur chargé de certaines compétences, l'administrateur unique ne peut rester passif, sous peine de voir sa responsabilité engagée (cf. arrêt non publié du 4 novembre 1986 dans la cause C 158/1986, brièvement résumé par Egli, op.cit., p. 33).
En l'espèce, le devoir de diligence commandait à l'administrateur d'écarter J. de la direction de la société. En effet, la "cura in eligendo" ne s'épuise pas dans le choix des personnes chargées de la gestion et de la représentation, mais englobe l'obligation de les révoquer si nécessaire, en particulier lorsque la surveillance exercée sur le délégué fait apparaître des carences graves (HORBER, op.cit., p. 117 et p. 119). On peut relever au passage qu'après la diffusion télévisée de l'avis de recherche, le conseil d'administration d'une autre société anonyme dirigée par J. a révoqué celui-ci de son poste de directeur.
Certes, sur le vu de l'état de fait cantonal, on ignore si J. a été désigné au poste de directeur par l'administration ou, ce qui est allégué par le demandeur, par l'assemblée générale (cf. art. 717 al. 2 aCO). Le point n'est toutefois pas déterminant, car l'administration peut de toute manière suspendre un directeur nommé par l'assemblée générale, à défaut de pouvoir le révoquer (cf. art. 705 al. 1, art. 726 al. 1 et 2 aCO; BÜRGI, Commentaire zurichois, n. 15 ad
art. 705 CO
et n. 9 ad
art. 726 CO
). Or, comme la révocation, la suspension permettait d'écarter J. des affaires, en tout cas jusqu'à l'assemblée générale qui devait se tenir dans un bref
BGE 122 III 195 S. 200
délai (BÜRGI, op.cit., n. 18 et n. 21 ad
art. 726 CO
).
Il convient de souligner enfin que la situation particulière de P. SA, dont J. était à la fois directeur et propriétaire économique, n'est pas de nature à supprimer la violation coupable du devoir de diligence commise par V., bien au contraire. Dans une telle constellation, l'administrateur unique pouvait en effet d'autant moins facilement faire abstraction des informations reçues sur le passé de J., car le risque était grand que la société soit utilisée comme l'instrument d'escroqueries. En outre, si V. se considérait comme un "homme de paille" incapable de résister au directeur, sa faute n'en serait pas moins réelle, car celui qui se déclare prêt à assumer un mandat d'administrateur tout en sachant qu'il ne peut pas le remplir consciencieusement viole son obligation de diligence (arrêt non publié du 29 juin 1992 dans la cause 2A.132/1991, consid. 5 et 6).
4.
a) Les agissements délictueux du directeur ont causé un dommage considérable à la société et à ses créanciers, dont le demandeur fait partie. L'administrateur unique doit répondre de ce préjudice puisqu'il a méconnu son devoir de diligence, en n'exerçant aucune surveillance sur J. et en ne l'écartant pas de la direction des affaires sociales dès le début 1981. V. ne saurait prétendre à cet égard que le dommage se serait produit même s'il avait fait preuve de la diligence requise. En effet, son absence de réaction à l'endroit de J. au début 1981 a eu des conséquences indubitables sur la suite des événements puisque, selon l'état de fait du jugement attaqué, les pertes des créanciers de P. SA sont pratiquement toutes postérieures à janvier 1981. Par ailleurs, en laissant à un poste de directeur une personne sur laquelle pèsent de lourds soupçons d'escroquerie, le défendeur a sans conteste favorisé la survenance du préjudice.
b) En ce qui concerne une éventuelle interruption du lien de causalité adéquate, il convient de préciser que, contrairement à ce que la cour cantonale a admis, les délits commis par le directeur ne sauraient être assimilés à la faute grave d'un tiers, excluant la responsabilité de l'administrateur unique.
En effet, la responsabilité de l'administrateur à la suite d'une délégation de compétences est une sorte de responsabilité pour le fait d'autrui. Or, lorsqu'une personne répond en raison d'un manque de diligence dans le choix, la surveillance ou l'enseignement d'un subordonné, celui-ci n'est pas un tiers par rapport à celle-là; par définition, la faute grave du délégué ne peut pas constituer un facteur d'interruption de la causalité adéquate entre le comportement reproché à l'administrateur et le dommage
BGE 122 III 195 S. 201
(cf. OFTINGER/STARK, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Besonderer Teil, 4e éd., vol. II/1, n. 106 et note de pied 327, p. 324, à propos de l'
art. 55 CO
).
c) En conclusion, la cour cantonale a violé le droit fédéral, spécialement les art. 754 al. 1 et 722 aCO, en niant la responsabilité de l'administrateur unique de P. SA Le recours doit être admis sur ce point.
9.
La responsabilité de l'administrateur V. étant engagée, il convient de se pencher sur le dommage dont le demandeur réclame réparation.
a) D'après les constatations cantonales, le créancier agit en vertu d'une cession des droits de la masse en faillite. Dans la faillite d'une société anonyme, les droits des créanciers et des actionnaires sont exercés en premier lieu par l'administration de la faillite, mais celle-ci peut céder l'action en responsabilité à tout actionnaire ou créancier (art. 756 al. 1 et 2 aCO). Jusqu'à l'arrêt publié aux
ATF 117 II 432
, la jurisprudence distinguait selon que le créancier agissait en qualité de cessionnaire des droits de la masse sur la base de l'
art. 260 LP
ou en qualité de cessionnaire de l'action en responsabilité sur la base de l'art. 756 al. 2 aCO. Dans le premier cas, le créancier exerçait les droits que la société en faillite pouvait faire valoir contre ses administrateurs du chef de leur responsabilité (action sociale); dans le second cas, il faisait valoir le dommage indirect qu'il subissait comme créancier de la société (
ATF 111 II 182
consid. 3a,
ATF 113 II 277
consid. 3). En cas de procès, il était admis, en principe, que le créancier cessionnaire exerçait les deux actions et qu'il était ainsi fondé à réclamer réparation non seulement de son propre dommage, mais également de tout le dommage subi par la société faillie du fait des agissements de ses administrateurs (
ATF 111 II 182
consid. 3c et 3d,
ATF 113 II 277
consid. 4b).
Assez récemment, le Tribunal fédéral a précisé cette jurisprudence en ce sens que les actions susmentionnées ne reposent pas sur deux fondements différents, mais sur un seul, soit le droit de l'ensemble des créanciers; les exceptions que les organes responsables pourraient faire valoir contre la société ou certains créanciers pris individuellement ne sont pas opposables à une telle action (
ATF 117 II 432
consid. 1b/hh). Du moment qu'il agit en vertu du droit de l'ensemble des créanciers, le cessionnaire peut obtenir réparation de tout le dommage causé directement à la société et indirectement à ses créanciers; l'
ATF 111 II 182
se trouve ainsi confirmé dans son résultat (même arrêt, consid. 1b/gg et 1b/hh).
BGE 122 III 195 S. 202
b) En l'espèce, le demandeur restreint son action au montant de sa créance colloquée, soit 1'727'224 fr. 25. Il faut en déduire que le créancier ne réclame réparation que de son propre dommage indirect. Cela étant, il convient de renvoyer la cause à la cour cantonale afin qu'elle arrête le montant du préjudice. A cet égard, il convient d'observer que l'état de collocation et la cession n'établissent que la qualité pour agir du créancier (
ATF 111 II 81
); en revanche, la collocation définitive d'une créance ne préjuge pas de l'existence de la prétention, les effets de l'état de collocation étant limités à la procédure de faillite en cours (cf. entre autres
ATF 119 III 124
consid. 2b et 3).
c) Envisageant l'hypothèse où le recours serait admis, le défendeur V. soulève, comme en instance cantonale, l'exception de prescription pour la partie de la créance du demandeur dépassant 600'000 fr., montant réclamé dans le mémoire du 30 septembre 1985.
En ce qui concerne la prescription de l'action en responsabilité déduite de l'art. 754 aCO, l'
art. 760 al. 1 CO
instaure un délai de cinq ans à partir du jour où la partie lésée a eu connaissance du dommage et de la personne responsable (délai relatif) et un délai de dix ans dès le jour où le fait dommageable s'est produit (délai absolu). Par ailleurs, si les dommages-intérêts dérivent d'une infraction, la prescription pénale, de plus longue durée, s'applique également à l'action civile (
art. 760 al. 2 CO
; cf.
art. 60 al. 2 CO
). En principe, seule la prétention dirigée contre l'auteur de l'acte punissable est soumise à la prescription pénale plus longue, qui ne s'applique donc pas aux responsables qui ne répondent qu'en vertu du droit civil (
ATF 112 II 172
consid. 2c et la référence). Les exceptions touchent les héritiers de l'auteur de l'infraction (FORSTMOSER/HÉRITIER/LACHAT, FJS no 406, p. 7) ainsi que la personne morale qui répond du comportement punissable d'un organe (
ATF 112 II 172
consid. 2c p. 189/190).
En l'occurrence, aucune infraction pénale n'est reprochée au défendeur V. Conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus, l'action contre l'administrateur est donc soumise aux délais de l'
art. 760 al. 1 CO
; peu importe à cet égard que l'escroquerie commise par J. se trouve à l'origine du dommage subi par le demandeur.
Le délai ordinaire de cinq ans ne commence pas à courir avant que la société soit déclarée en faillite (
ATF 102 II 353
consid. 2a p. 357). En principe, le créancier qui subit des pertes dans la faillite d'une société anonyme a connaissance du dommage lorsque l'état de collocation et l'inventaire ont été déposés (
ATF 116 II 158
consid. 4a et les arrêts
BGE 122 III 195 S. 203
cités). En l'espèce, la faillite a été ouverte le 7 mars 1983 et sa clôture prononcée le 30 mai 1984. Le dépôt de la demande le 30 septembre 1985 est sans conteste intervenu en temps utile. Conformément à l'
art. 135 ch. 2 CO
, cet acte a interrompu le délai de prescription, mais seulement à concurrence de la somme réclamée, soit 600'000 fr. (
ATF 70 II 85
consid. 3 p. 93,
ATF 60 II 199
consid. 4 p. 203). Or, le 2 mars 1992, le demandeur a augmenté ses conclusions en paiement à 1'727'224 fr. 25. A ce moment-là, la partie de la créance dépassant le montant de 600'000 fr. était prescrite. Il s'ensuit que l'exception de prescription soulevée par le défendeur V. est fondée en tant qu'elle concerne le montant de 1'127'224 fr. 25, soit environ les deux tiers de la prétention exercée par le demandeur.