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Urteilskopf
114 Ia 332
55. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 7. Juni 1988 i.S. Dr. X. gegen Bezirksanwaltschaft Zürich und Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 4 BV
. Rechtsverweigerung; Auslegung eines Dispositivs in bezug auf Parteientschädigung.
1. Spricht sich das Dispositiv eines Entscheides nicht über die Parteientschädigung aus, so ist damit formell über ein gestelltes Entschädigungsbegehren entschieden. Von dieser Betrachtungsweise ist nur abzuweichen, wenn mit triftigen Gründen angenommen werden kann, das Gericht habe es tatsächlich unterlassen, über die Parteientschädigung zu entscheiden (E. 2).
2. Gegenstandslosigkeit eines Rekurses, weil eine anfänglich gerechtfertigte Massnahme zufolge Änderung der Verhältnisse aufgehoben worden ist. Die Nichterwähnung der Parteientschädigung im Abschreibungsbeschluss ist in diesem Fall als Ablehnung einer Entschädigung zu interpretieren (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 332
BGE 114 Ia 332 S. 332
Dr. X. trat als Vermittler zwischen der Y.-Versicherung als Versichererin zweier gestohlener Bilder und Z. auf, welcher von den Dieben oder Hehlern dieser Bilder kontaktiert worden sein soll. Es wurde vereinbart, dass die Bilder der Versicherung gegen Bezahlung eines Geldbetrages übergeben würden und dass diese Transaktion, insbesondere die Zahlung, über Dr. X. abgewickelt
BGE 114 Ia 332 S. 333
werden solle. Am 18. Januar 1988 wurden die Bilder von der Versicherung übernommen. Gleichentags ordnete die Bezirksanwaltschaft Zürich eine Sperre über den Safe von Dr. X. bei der Zürcher Kantonalbank an, in den er den von der Versicherung zur Weitergabe an Z. erhaltenen Betrag gelegt hatte. Trotz der Beteuerungen von Dr. X., das Geld bereits weitergegeben zu haben, gab die Bezirksanwaltschaft den Safe erst am 9. Februar 1988 nach einer Sichtung des Safeinhaltes und weiteren Untersuchungshandlungen frei.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich schrieb nach erfolgter Aufhebung der Sperre einen Rekurs als gegenstandslos ab, den Dr. X. am 1. Februar 1988 gegen die Verfügung der Bezirksanwaltschaft vom 18. Januar 1988 eingereicht hatte. Im Abschreibungsbeschluss findet sich kein ausdrücklicher Entscheid über die Frage einer Parteientschädigung für Dr. X. Auch die Begründung des Beschlusses enthält dazu keine Bemerkungen.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von
Art. 4 BV
beantragt Dr. X. im wesentlichen, der Entscheid der Staatsanwaltschaft sei aufzuheben und diese sei anzuweisen, über seinen Antrag auf Zusprechung einer angemessenen Umtriebsentschädigung zu entscheiden. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Der Beschwerdeführer wirft der Staatsanwaltschaft eine Verletzung von
Art. 4 BV
vor, da sie seinen Antrag auf Zusprechung einer angemessenen Umtriebsentschädigung nicht behandelt habe.
a) Das Dispositiv des angefochtenen Entscheides spricht sich über eine Entschädigung des Beschwerdeführers nicht ausdrücklich aus. Das Bundesgericht hat sich mit derartigen Fällen wiederholt in Revisionsverfahren gemäss
Art. 136 lit. c OG
befasst und dabei festgestellt, wenn in einem Urteil keine Parteientschädigung zugesprochen werde, so sei damit auf jeden Fall formell über das gestellte Entschädigungsbegehren entschieden. Bei diesem Vorgehen besteht allerdings die Möglichkeit, dass der urteilende Richter die Entschädigungsfrage durch Nichterwähnen dieses Punktes im Urteilsdispositiv formell entscheidet, ohne jedoch die Frage tatsächlich geprüft und beurteilt zu haben. Von der erwähnten Betrachtungsweise weicht das Bundesgericht deshalb ab und lässt die
BGE 114 Ia 332 S. 334
Revision zu, wenn mit triftigen Gründen angenommen werden kann, das Gericht habe es tatsächlich unterlassen, über die Parteientschädigung zu entscheiden, sei es, weil es diesen Punkt bei der Urteilsfällung überhaupt ausser acht liess, sei es, weil es irrtümlich davon ausging, ein Entschädigungsbegehren sei nicht gestellt worden (nicht veröffentlichtes Urteil i.S. Milchlieferungsgesellschaft Götighofen c. F. und EVD vom 13. Oktober 1978 E. 4a und b). Es rechtfertigt sich, diese Praxis im vorliegenden Fall einer staatsrechtlichen Beschwerde gegenüber einer kantonalen Instanz, der Rechtsverweigerung durch Nichtbeurteilung eines Antrages auf Parteientschädigung vorgeworfen wird, analog anzuwenden.
b) Wird beispielsweise eine Beschwerde abgewiesen, so versteht sich von selbst, dass der unterlegene Beschwerdeführer seine Kosten selber zu tragen hat. Die stillschweigende Abweisung seines Entschädigungsbegehrens bedarf somit keiner weiteren Begründung. Doch kann selbst dann, wenn das Entschädigungsbegehren einer obsiegenden Partei in solcher Weise ohne Begründung übergangen wurde, noch nicht ohne weiteres auf eine fälschliche Nichtbeurteilung dieses Antrages geschlossen werden. Ist die Ablehnung des Entschädigungsbegehrens aufgrund der in derartigen Fällen geltenden gesetzlichen Bestimmungen oder infolge von dem Betroffenen bekannten Umständen ohne weiteres verständlich, so ist zu vermuten, dass das Gericht den Antrag in entsprechendem Sinne beurteilt hat. Lediglich dann, wenn die Ablehnung des Entschädigungsbegehrens aufgrund der einschlägigen Verfahrensvorschriften und der übrigen Umstände nicht oder nicht ohne weiteres verständlich ist, darf aus der fehlenden Begründung des Kostenentscheides gefolgert werden, das Entschädigungsbegehren sei unbeurteilt geblieben.
c) Es geht vorliegend somit einzig um die Frage, ob nach den Akten die Verweigerung einer Parteientschädigung verständlich erscheint. Ist dies zu bejahen, so kann nach der dargestellten Praxis davon ausgegangen werden, die Staatsanwaltschaft habe das Entschädigungsbegehren geprüft und beurteilt.
3.
(Es ist aufgrund der Akten nachvollziehbar, dass Bezirks- und Staatsanwaltschaft davon ausgingen, die Sperre des Safes sei angesichts der recht undurchsichtigen Umstände bis zu ihrer Aufhebung gerechtfertigt gewesen.)
... Geht die Gegenstandslosigkeit des Rekurses lediglich darauf zurück, dass eine anfänglich gerechtfertigte Massnahme später zufolge Änderung der Verhältnisse aufgehoben wird, so ist darin
BGE 114 Ia 332 S. 335
materiell nicht ein Obsiegen des Rekurrenten zu erblicken, das ohne weiteres nach einer Parteientschädigung ruft. Gegenteils ist ein Entscheid, der in dieser Situation keine Parteientschädigung zuspricht, durchaus als stillschweigende Ablehnung einer Parteientschädigung zu interpretieren.
Auch der Umstand, dass dem Beschwerdeführer keine amtlichen Kosten auferlegt wurden, spricht nicht gegen diese Betrachtungsweise. Es kommt nämlich nicht selten vor, dass bei blossen Abschreibungsbeschlüssen aus prozessökonomischen Gründen von der Erhebung von Kosten selbst dann abgesehen wird, wenn sich diese an sich begründen liesse. Das ist offensichtlich auch die im Kanton Zürich geltende Praxis; jedenfalls tut der Beschwerdeführer nichts Gegenteiliges dar.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
114 V 194
39. Urteil vom 15. August 1988 i.S. Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit gegen S. und Versicherungsgericht des Kantons Bern

regeste:
Regeste
Art. 27 Abs. 1 und 3 AVIV
: Kontrollfreie Bezugstage.
Die 75 Tage kontrollierter Arbeitslosigkeit, die zu kontrollfreien Bezugstagen berechtigen, sind nicht wertmässig, d.h. nach der Zahl der bezogenen vollen Taggelder, sondern nach der Zahl der Kontrolltage zu bestimmen.

text:
Sachverhalt
ab Seite 194
BGE 114 V 194 S. 194
A.-
Ursula S. schloss Ende Februar 1986 das Studium an der philosophisch-historischen Fakultät einer schweizerischen Universität mit dem Lizentiat ab; gleichzeitig gab sie auch ihre Hilfsassistentinnenstelle auf. Von Anfang März 1986 hinweg unterzog sie sich der Stempelkontrolle. Am 6. März 1986 stellte sie den Antrag auf Gewährung von Arbeitslosenentschädigung ab 27. Februar 1986. In der Folge erzielte sie in den Monaten Juni, Juli, November und Dezember 1986 Zwischenverdienste. Vom 26. Januar bis 30. April 1987 stempelte sie nicht, da sie in dieser Zeit als Jugendarbeiterin für die Gemeinde O. tätig war. Das gleiche gilt für die Monate Juni und Juli 1987, als sie als Kursadministratorin der Dienststelle Arbeitslosigkeit der Stadt B. im Einsatz stand. Im August 1987 unterzog sie sich wieder der Stempelkontrolle.
Mit Verfügung vom 1. September 1987 verneinte die Arbeitslosenkasse des Kantons Bern die Anspruchsberechtigung der Versicherten auf fünf kontrollfreie Bezugstage vom 24. bis 31. August
BGE 114 V 194 S. 195
1987 mit der Begründung, Ursula S. weise seit Februar 1986 nur 176,2 Tage kontrollierter Arbeitslosigkeit auf. Im Oktober 1986 habe sie insgesamt 10 kontrollfreie Bezugstage zurückgelegt. Um für die Zeit vom 24. bis 31. August 1987 erneut fünf kontrollfreie Bezugstage beanspruchen zu können, müsste sie insgesamt 225 Tage kontrollierter Arbeitslosigkeit aufweisen.
B.-
Beschwerdeweise verlangte die Versicherte dem Sinne nach fünf kontrollfreie Bezugstage; weil auf der Bezügerabrechnung vom 5. Juni 1987 vermerkt gewesen sei: "Anspruch kontrollfreie Tage: 5.0". Gestützt darauf habe sie diese Tage Ende August 1987 bezogen.
Das Versicherungsgericht des Kantons Bern hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 3. Februar 1988 gut, indem es die Kassenverfügung aufhob und die Arbeitslosenkasse anwies, die Taggelder für die Zeit vom 24. bis 28. August 1987 nachzuzahlen.
C.-
Das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde, indem es die Aufhebung des Entscheides des kantonalen Versicherungsgerichts und die Wiederherstellung der Kassenverfügung beantragt. Auf die Begründung wird in den rechtlichen Erwägungen zurückzukommen sein.
Ursula S. trägt auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an.
Das Kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) verzichtet auf eine Vernehmlassung zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Nach
Art. 17 Abs. 2 AVIG
muss sich der Arbeitslose am ersten Tag, für den er Arbeitslosenentschädigung beansprucht, persönlich beim Arbeitsamt seines Wohnorts zur Arbeitsvermittlung melden und von da an die Kontrollvorschriften des Bundesrates befolgen, wie sie in den
Art. 18-27 AVIV
umschrieben sind. Die Erfüllung dieser Kontrollvorschriften durch den Versicherten ist eine der Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit ein Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung besteht (vgl.
Art. 8 Abs. 1 lit. g AVIG
).
Nach der Anmeldung beim Arbeitsamt müssen sich die Versicherten entsprechend der Anordnung des Kantons, mindestens aber zweimal wöchentlich zur Vermittlung sowie zur Überprüfung
BGE 114 V 194 S. 196
ihrer Arbeitslosigkeit und Vermittlungsfähigkeit beim Arbeitsamt persönlich melden (
Art. 21 Abs. 1 AVIV
). Der Kanton bestimmt die Kontrolltage (
Art. 21 Abs. 4 Satz 1 AVIV
). Versicherte, die eine Ersatzarbeit (vgl.
Art. 25 Abs. 1 AVIG
) ausüben, müssen sich mindestens einmal im Monat beim Arbeitsamt melden. Dieses kann den Versicherten zu weiteren Vermittlungsgesprächen aufbieten. Es nimmt bei der Festlegung des Kontrolltages auf dessen Beschäftigung Rücksicht (
Art. 22 Abs. 1 AVIV
). Versicherte, die einen Zwischenverdienst (vgl.
Art. 24 Abs. 1 AVIG
) erzielen, sowie teilweise Arbeitslose im Sinne von
Art. 10 Abs. 2 lit. b AVIG
müssen die Kontrollpflicht an den Tagen nicht erfüllen, an denen sie mehr als vier Stunden arbeiten. Das Arbeitsamt kann sie auf einen anderen Tag zur Kontrolle aufbieten. Im übrigen gilt die Ordnung von Abs. 1 für diese Kategorie von Versicherten sinngemäss (
Art. 22 Abs. 2 AVIV
). Teilweise Arbeitslose, die täglich eine Teilzeitbeschäftigung von mehr als vier Stunden ausüben, haben die Kontrollpflicht nach Weisung des Arbeitsamtes mindestens einmal wöchentlich zu erfüllen (
Art. 22 Abs. 3 AVIV
).
Unter dem Randtitel "Kontrollfreie Bezugstage" normiert
Art. 27 AVIV
folgendes: Nach je 75 Tagen kontrollierter Arbeitslosigkeit innerhalb der Rahmenfrist hat der Versicherte Anspruch auf fünf aufeinanderfolgende kontrollfreie Bezugstage, die er frei wählen kann. Während dieser fünf kontrollfreien Bezugstage muss er nicht vermittlungsfähig sein, jedoch die übrigen Voraussetzungen (
Art. 8 AVIG
) erfüllen (Abs. 1). Nimmt er Arbeit an, bevor er die kontrollfreien Tage bezogen hat, so werden ihm die entsprechenden Taggelder ausgerichtet, es sei denn, es handle sich um eine Beschäftigung, bei der er lediglich einen Zwischenverdienst erzielt (Abs. 2). Als Tage kontrollierter Arbeitslosigkeit zählen gemäss Abs. 3 von
Art. 27 AVIV
jene "Tage, für die der Versicherte Arbeitslosenentschädigung bezogen hat, sowie bestandene Wartezeiten (
Art. 11, 14 und 28 AVIG
) und Einstellungstage (
Art. 30 AVIG
)".
2.
a) Nach der vorinstanzlichen Auffassung entspricht die von der Arbeitslosenkasse in der Ablehnungsverfügung erwähnte Zahl von bisher 176,2 Tagen nicht den Tagen kontrollierter Arbeitslosigkeit im Sinne von
Art. 27 AVIV
, sondern lediglich der Anzahl voller Taggelder, welche der Versicherten bis am 24. August 1987 ausgerichtet worden sind. Diese Taggelder könnten jedoch nicht den Tagen kontrollierter Arbeitslosigkeit gleichgesetzt werden.
Art. 27 Abs. 3 AVIV
bezeichne denn auch als Tage
BGE 114 V 194 S. 197
kontrollierter Arbeitslosigkeit nicht etwa die Anzahl ausgerichteter Taggelder, sondern ausdrücklich diejenigen Tage, für die der Versicherte Arbeitslosenentschädigung bezogen habe. Die von der Verwaltung praktizierte Gleichstellung der ausgerichteten Taggelder mit den kontrollierten Arbeitslosentagen sei verordnungswidrig.
Das BIGA seinerseits hält dem entgegen: Aus
Art. 27 Abs. 3 AVIV
ergebe sich, dass als Tage kontrollierter Arbeitslosigkeit solche Tage zählen würden, für die der Versicherte Arbeitslosenentschädigung bezogen habe, sowie bestandene Wartezeiten und Einstellungstage. Daher sei der Begriff der Tage kontrollierter Arbeitslosigkeit eindeutig wertmässig zu interpretieren, weil die Arbeitslosenentschädigung nur in Form von Taggeldern bezogen werden könne. Die kontrollfreien Bezugstage seien systematisch in gleicher Weise zu behandeln wie die Warte- und Einstellungstage. Dass dabei die Einstellungstage wertmässig betrachtet werden müssten, sei aus
Art. 30 Abs. 3 AVIG
erkennbar, wonach die Einstellungstage auf die Höchstzahl der Taggelder nach
Art. 27 AVIG
anzurechnen seien. Und dass Wartetage nicht zeitlich, sondern wertmässig (als Taggelder) interpretiert werden müssten, habe das Eidg. Versicherungsgericht in seinem Urteil vom 7. Mai 1987 in Sachen Z. (ARV 1987 Nr. 4 S. 62) entschieden.
b) Nach
Art. 14 Abs. 4 AVIG
haben Personen, die von der Erfüllung der Beitragszeit innerhalb der Rahmenfrist des Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit
Art. 8 Abs. 1 lit. e AVIG
als Voraussetzung für den Taggeldanspruch befreit sind, vor dem erstmaligen Bezug in der Rahmenfrist während einer vom Bundesrat festzusetzenden Wartezeit keinen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung. Als Wartezeit zählen nur Tage, für die der Versicherte die übrigen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt (
Art. 6 Abs. 4 AVIV
). Erzielt der arbeitslose Versicherte einen Zwischenverdienst, so wird der Gesamtbetrag der Arbeitslosenentschädigung, auf den er ohne Zwischenverdienst während der Kontrollperiode Anspruch hätte, gemäss
Art. 24 Abs. 2 AVIG
um die Hälfte des Zwischenverdienstes gekürzt, und der Restbetrag der Arbeitslosenentschädigung wird als Taggeld ausbezahlt. In dem vom BIGA zitierten Urteil Z. hat das Eidg. Versicherungsgericht entschieden, dass die Wartezeiten wertmässig, d.h. mit Taggeldern und nicht mit kontrollierten Tagen zu tilgen sind. Das bedeutet, dass dem Versicherten nur Wartetage angerechnet werden können, für die ihm volle Taggelder zustehen würden, so dass jeweils zu prüfen ist, wieviel
BGE 114 V 194 S. 198
volle Taggelder in einer Kontrollperiode trotz Zwischenverdienst hätten bezogen werden können. Zu dieser Schlussfolgerung war das Gericht aus Gründen der Gesetzessystematik und der Rechtsgleichheit gelangt. Würden nämlich beim Versicherten mit Zwischenverdienst nicht volle Taggelder für das Bestehen der Wartezeit verlangt, so wäre er gegenüber demjenigen Versicherten bessergestellt, der die Wartezeit ohne Zwischenverdienst zu bestehen hat und für jeden Wartetag ein volles Taggeld einbüsst. Aus dieser Rechtsprechung schliesst das BIGA im vorliegenden Fall, dass auch die Tage kontrollierter Arbeitslosigkeit im Sinne von
Art. 27 Abs. 1 und 3 AVIV
wertmässig, d.h. nach Taggeldern und nicht nach kontrollierten Tagen bestimmt werden müssen. Dieser Betrachtungsweise kann aus den nachfolgenden Gründen nicht beigepflichtet werden.
Der Zweck der Wartezeit, mit dem sich das Eidg. Versicherungsgericht im Urteil Z. zu befassen hatte, besteht darin, "einen gewissen Ausgleich für die Begünstigung zu schaffen, die sich aus der Befreiung von der vorgängigen Beitragszeit ergibt. Es geht dabei weniger um die nicht entrichteten Beiträge als um die Besserstellung gegenüber allen übrigen Versicherten, welche bei Fehlen auch nur eines einzigen Beitragsmonats keinen Anspruch haben" (Botschaft des Bundesrates zum AVIG, BBl 1980 III 566). Dieser Zweck lässt sich nur dadurch in für alle Versicherten rechtsgleicher Art erreichen, dass die Wartetage wertmässig getilgt werden müssen.
c) Das Institut der kontrollfreien Bezugstage dagegen gründet sich auf schutzrechtlichen Überlegungen, wie sie bezüglich der Ferien im Arbeitsverhältnis zum Tragen kommen. Der arbeitslose Versicherte soll damit die Gelegenheit erhalten, wenigstens während einiger Tage völlig frei disponieren zu können (GERHARDS, Kommentar zum AVIG, Bd. I, S. 261, N. 72 zu Art. 17). Es geht hier nicht um die finanzielle Entlastung der Versicherung, sondern bloss darum, wie der Versicherte seiner Kontrollpflicht zu genügen hat. Diese trifft auch jenen Versicherten, der eine Teilzeitbeschäftigung ausübt und daher nur teilweise arbeitslos ist oder der eine Ersatzarbeit annimmt oder einen Zwischenverdienst erzielt (
Art. 22 AVIV
). Daraus folgt, dass die Tage, während denen die Versicherten eine Teilzeitbeschäftigung oder eine Ersatzarbeit verrichten oder einen Zwischenverdienst erzielen, als Tage kontrollierter Arbeitslosigkeit gelten, obschon sie ihre Kontrollpflicht nicht jeden Tag erfüllen müssen. Dafür spricht insbesondere auch
BGE 114 V 194 S. 199
die Überlegung, dass der Lohn für Ersatzarbeit oder der Zwischenverdienst den Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung nicht etwa beseitigt, sondern ihn lediglich betragsmässig schmälert. Aus dem Zweck der kontrollfreien Bezugstage und der systematischen Ordnung von Gesetz und Verordnung ist daher zu schliessen, dass die Tage kontrollierter Arbeitslosigkeit gemäss
Art. 27 Abs. 1 und 3 AVIV
im zeitlichen Sinne verstanden werden müssen, so dass für die Beurteilung des Anspruchs auf kontrollfreie Bezugstage nicht darauf abgestellt werden darf, ob der arbeitslose Versicherte wertmässig 75 volle Taggelder bezogen hat (GERHARDS, a.a.O., S. 263 f., N. 77 zu Art. 17). Massgebend ist allein, ob seine - ganze oder teilweise - Arbeitslosigkeit während 75 Tagen kontrolliert worden ist. Die Betrachtungsweise des BIGA, wonach der Anspruch auf fünf kontrollfreie Bezugstage erst gegeben wäre, nachdem dem Versicherten wertmässig 75 volle Taggelder ausgerichtet worden sind, lässt den schutzrechtlichen Feriengedanken völlig unbeachtet. Zudem würde sie zu einer rechtsungleichen Behandlung der Versicherten führen, indem Versicherte, die keine vollen Taggelder beziehen, länger darauf warten müssten, dass sie über fünf kontrollfreie Tage verfügen können, als Versicherte, die Anspruch auf ein volles Taggeld haben, obschon sie in gleicher Weise wie diese auf Stempelferien angewiesen sind (vgl. GERHARDS, a.a.O., S. 263, N. 77 zu Art. 17). Dem BIGA kann insbesondere auch darin nicht gefolgt werden, dass die zeitliche Interpretation des Begriffs der Tage kontrollierter Arbeitslosigkeit zu einer ungerechtfertigten Besserstellung jener Versicherten führen würde, die eine Ersatzarbeit oder eine Teilzeitarbeit verrichten, weil diese Versicherten dann einen Ferienanspruch sowohl aus dem Arbeitsverhältnis als auch aus kontrollierter Arbeitslosigkeit hätten. Selbst wenn dem eine Teilzeit- oder eine Ersatzarbeit verrichtenden Versicherten arbeitsvertraglich ein Ferienanspruch zustände, so würde ihn dies grundsätzlich nicht von der Pflicht befreien, gegebenenfalls auch während dieser Ferien seiner AlV-rechtlichen Kontrollpflicht nachzukommen.
3.
Aus diesen Überlegungen ergibt sich für den vorliegenden Fall folgendes:
Das kantonale Versicherungsgericht hat unwidersprochen festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin vom Februar 1986 bis Januar 1987 insgesamt 218 und im Mai 1987 weitere 19, insgesamt somit 237 Tage kontrollierter Arbeitslosigkeit nachweisen kann. Nach den Darlegungen in Erw. 2c ist es unerheblich, dass sie in
BGE 114 V 194 S. 200
dieser Zeit insgesamt lediglich 176,2 volle Taggelder bezogen hat. Der Beschwerdegegnerin stand deshalb innerhalb der massgebenden Rahmenfrist, die am 27. Februar 1986 zu laufen begonnen hat, zum dritten Mal ein Anspruch auf fünf kontrollfreie Bezugstage zu. Der Vermerk auf der Bezügerabrechnung vom 5. Juni 1987, dass sie fünf stempelfreie Tage beanspruchen könne, erweist sich deshalb als richtig, so dass die Vorinstanz die von der Arbeitslosenkasse am 1. September 1987 verfügte Ablehnung kontrollfreier Bezugstage in der Zeit vom 24. bis 31. August 1987 mit Recht aufgehoben hat.


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Urteilskopf
98 Ia 484
76. Urteil vom 20. September 1972 i.S. B. gegen Grossen Rat des Kantons X.

regeste:
Regeste
Art. 57 BV
.
Petitionsrecht, Natur und Umfang.

text:
Sachverhalt
ab Seite 484
BGE 98 Ia 484 S. 484
A.-
(Gekürzt). Am 1. Februar 1972 tagte der Grosse Rat des Kantons X. Auf der Traktandenliste stand u.a. die Wahl eines Staatsanwalts. Einziger Kandidat war A. Während der Sitzung erhielt der Ratspräsident um 10 Uhr eine an den Rat gerichtete, vom 29. Januar datierte "dringliche Petition". Sie stammte von B. und betraf die Kandidatur des A.
B. drückte zunächst sein Erstaunen darüber aus, dass der in einen betrügerischen Konkurs verwickelte, verstorbene Bankier C. weder in Sicherheitshaft gesetzt noch in Strafunterssuchung gezogen worden war, während bei ihm selbst beides der Fall gewesen sei, obschon er niemanden geschädigt habe und unschuldig sei. Weiter machte er geltend als Amtsstatthalter habe A. öfters zu den "prominenten Gästen" in der Villa des C. gezählt und nach dem Tod des Bankiers sei er Beistand seiner minderjährigen Kinder geworden. Der Petitionär stellte ferner die Frage, ob bei einer so wichtigen Wahl wie der eines Staatsanwalts nicht ein Leumundszeugnis eingeholt werden sollte, um sich der Integrität des Kandidaten zu vergewissern. Schliesslich stellte B. dem Grossen Rat anheim, bis zur Abklärung der aufgeworfenen Fragen im Interesse der Öffentlichkeit die Wahl zu sistieren.
Gemäss Auszug aus dem Verhandlungsprotokoll wurde die Petition wie folgt behandelt:
"Wahl eines Staatsanwaltes (...)
Der Vorsitzende gibt dem Rat vor der Durchführung dieser Wahl Kenntnis von einer soeben eingetroffenen dringlichen Petition des..." B. "..., die sich gegen die Kandidatur von..." A. "... wendet. Der Ratspräsident stellt fest, dass diese Petition eine unbefugte Einmischung in die Wahlkompetenzen des Grossen Rates darstelle, und
BGE 98 Ia 484 S. 485
beantragt, die Petition zurückzuweisen und darüber zur Tagesordnung zu schreiten. Der Rat erhebt diesen Antrag in der Abstimmung ausdrücklich zum Beschluss."
Am 2. und 4. März sowie 6. und 10. April richtete B. vier weitere Petitionen an den Grossen Rat, in denen er die Wahl von A. anfocht und ihre Annullierung verlangte. Der Rat beschloss am 11. April Nichteintreten.
B.-
B. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Petitionsrechts (
Art. 57 BV
, § 7 KV) und des
Art. 4 BV
(Willkür). Er beantragt Feststellung dieser Verletzung, Anweisung des Grossen Rates des Kantons X., die Wahl des A. zu annullieren und eine neue Wahl durchzuführen, eventuell die Stelle auszuschreiben. Im wesentlichen macht er geltend, der Grosse Rat habe seine Petition vom 29. Januar "unterdrückt", indem er nicht von ihrem vollen Inhalt Kenntnis nahm, sie aus dem Grund zurückwies, sie sei eine unbefugte Einmischung in in seine Kompetenzen, und die Wahl ohne Not in aller Eile und früher als auf der Traktandenliste vorgesehen vornahm. Subsidiär beruft sich B. auf § 49 der Geschäftsordnung des Grossen Rates, der voraussetze, dass die in einer Petition geltend gemachten Tatsachen zur Kenntnis genommen werden. Er stützt sich ferner auf § 8 des Beamtengesetzes, der grundsätzlich die Ausschreibung der höheren Amtsstellen vorschreibt.
C.-
Der Grosse Rat beantragt Nichteintreten, eventuell Abweisung der Beschwerde. Es bestehe keine Pflicht, einer Petition irgendwie Folge zu geben. § 49 der Geschäftsordnung gestatte dem Grossen Rat, kurzerhand zur Tagesordnung überzugehen. Der Präsident habe die Petition ernst genommen, indem er ihren Eingang sofort und vor dem Wahlgeschäft bekanntgab, obschon sie in letzter Stunde eintraf. Eine Pflicht, die Petition im Wortlaut vorzulesen, bestehe nicht.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Petitionsrecht, wie es durch
Art. 57 BV
und die meisten Kantonsverfassungen gewährleistet wird, ist ein verfassungsmässiges Recht des Bürgers im Sinne des
Art. 84 Abs. 1 lit. b OG
, dessen Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden kann.
Hier stellt sich indessen die Frage, ob B. lediglich den Beschluss anfechten kann, mit dem seine Petition vom 29. Januar
BGE 98 Ia 484 S. 486
1972 zurückgewiesen wurde, oder ob er die Annullierung der Wahl verlangen kann. Er selber beantragt allerdings, das Bundesgericht solle feststellen, dass das Petitionsrecht verletzt wurde, und den Grossen Rat anweisen, die Wahl zu annullieren. Wegen der, abgesehen von hier nicht zutreffenden Ausnahmen, rein kassatorischen Natur der staatsrechtlichen Beschwerde (
BGE 95 I 242
, 343 E. 5,
BGE 96 I 355
E. 1) ist zweifelhaft, ob diese Anträge in der Form zulässig sind. Es rechtfertigt sich indessen, sie dahin auszulegen, dass der Beschwerdeführer die Annullierung der Wahl verlangt, wie sich im übrigen aus seiner Begründung ergibt.
Der Grosse Rat macht geltend, B. könne die Wahl nicht anfechten, sondern einzig die Rückweisung seiner Petition. Ist dem so, dann verliert aber die Beschwerde in einem Fall wie dem vorliegenden jede praktische Bedeutung, da die Wahl, deren Aufschub gefordert worden war, stattgefunden hat und die Verletzung des Petitionsrechts ohne Sanktion bleibt. Die Frage kann indessen offen bleiben, weil die Beschwerde materiell unbegründet ist.
Da die angefochtene Wahl B. nicht persönlich in seinen Rechten trifft (
Art. 88 OG
), ist er lediglich legitimiert, eine Verletzung des Petitionsrechts geltend zu machen. Soweit er hingegen rügt, dass die Wahl auf A. fiel und dass eine einzige Kandidatur aufgestellt und zuvor nicht öffentlich bekanntgemacht wurde, ist auf seine Beschwerde nicht einzutreten. Das Gleiche gilt für die behauptete Verletzung des Beamtengesetzes; in dieser Hinsicht ist die Beschwerde übrigens offensichtlich unbegründet, denn § 8 nimmt die Ernennungen durch den Grossen Rat von der Pflicht zur Ausschreibung aus, und es ist Wortklauberei, wenn der Beschwerdeführer sagt, es habe sich vorliegend nicht um eine Ernennung, sondern um eine Wahl gehandelt. Unzulässig ist die Beschwerde schliesslich auch insofern, als der Entscheid des Grossen Rates angegriffen wird, mit dem er auf die nach derjenigen vom 29. Januar eingereichten Petitionen nicht eintrat; dieser Beschluss hätte rechtzeitig mit gesonderter Beschwerde angefochten werden müssen.
2.
Der Beschwerdeführer verlangt die Einvernahme verschiedener Zeugen und die Edition von Akten durch den Grossen Rat und Dritte. Diesen Anträgen ist nicht Folge zu geben; sie betreffen Tatsachen, die unbestritten oder ohne Bezug zu den zulässigen Punkten der Beschwerde sind.
BGE 98 Ia 484 S. 487
3.
Die beiden Vernehmlassungen des Grossen Rates sind entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Bei jener vom 10. April bemängelt er, dass sie vom Grossen Rat beschlossen wurde, ohne auf der Traktandenliste zu stehen. Selbst wenn darin eine Verletzung der Geschäftsordnung des Grossen Rates läge, wäre der Beschwerdeführer nicht befugt, sie geltend zu machen, denn Geschäftsordnungs-Bestimmungen dieser Art sind solche der inneren Organisation, die dem Bürger keine Rechte verleihen (vgl.
BGE 96 I 626
E. 3). Hinsichtlich der Vernehmlassung vom 24. April beantragt der Beschwerdeführer, sie sei aus den Akten zu weisen, weil sie von Präsident und Sekretär eingereicht worden sei, ohne dem Grossen Rat vorgelegen zu haben; er erklärt indes selber, dass in der Zwischenzeit keine Session stattfand. Unter diesen Umständen war es normal und der Übung entsprechend, dass der Präsident es auf sich nahm, zum Gesuch um aufschiebende Wirkung Stellung zu nehmen, damit die vom Bundesgericht gesetzte Frist gewahrt werden konnte.
4.
Der Beschwerdeführer beruft sich nicht nur auf die verfassungsmässige Gewährleistung des Petitionsrechts, sondern auch auf
Art. 4 BV
. Die zweite Rüge geht jedoch in der ersten auf, weil der Beschwerdeführer
Art. 4 BV
lediglich im Zusammenhang mit seiner Begründung der angeblichen Verletzung des Petitionsrechts heranzieht.
5.
a) Der Wortlaut des
Art. 57 BV
besagt lediglich, dass das Petitionsrecht gewährleistet ist. Wie die Lehre mit Recht erklärt, garantiert die Bestimmung das Petitionsrecht an kantonale wie an Bundesbehörden (BURCKHARDT, Kommentar S. 530: FLEINER/GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht S. 388; GISIGER, Das Petitionsrecht in der Schweiz, Diss. Zürich, 1935, S. 91). Der in einer Kantonsverfassung enthaltenen Garantie kommt deshalb keine selbständige Bedeutung zu, es sei denn, sie gewähre ein umfassenderes Petitionsrecht als
Art. 57 BV
(vgl.
BGE 96 I 355
E. 2).
§ 7 KV ist etwas ausführlicher: "Das freie Petitionsrecht ist gewährleistet" (Abs. 1). "Jeder Einwohner, einzeln oder mit andern vereint, jede Gemeinde oder Körperschaft hat das Recht, den Behörden Wünsche, Anliegen oder Beschwerden schriftlich in anständiger Fassung einzureichen" (Abs. 2). Damit werden gewisse im Bundesrecht offene Fragen, wie jene nach dem Petitionsrecht der Gemeinden, beantwortet, doch stellen
BGE 98 Ia 484 S. 488
sich diese hier nicht. Hingegen ist § 7 Abs. 2 KV nicht deutlicher als
Art. 57 BV
, was Natur, Inhalt und Umfang des Petitionsrechts betrifft, jene Fragen also, die hier aufgeworfen sind. Aufgrund seiner freien Prüfungsbefugnis bei der Auslegung kantonalen Verfassungsrechts (
BGE 94 I 33
E. 2) kann das Bundesgericht somit in diesen Fragen entscheiden, wie wenn es das einzig in Anwendung von
Art. 57 BV
zu tun hätte.
b) So, wie das einmütige Schrifttum es auffasst, sind dem Petitionsrecht in der Schweiz inhaltlich engere Grenzen gesetzt als in gewissen ausländischen Staaten. Aus historischen Gründen, als Reaktion gegen gewisse Praktiken im Polizeistaat des 18. Jahrhunderts in die Verfassung aufgenommen, gestattet es jedermann lediglich, ungehindert Bitten, Vorschläge, Kritiken oder Beschwerden in Angelegenheiten ihres Kompetenzbereiches an die Behörden zu richten, ohne deswegen Belästigungen oder Rechtsnachteile irgendwelcher Art befürchten zu müssen (BURCKHARDT, Kommentar S. 529; FLEINER/GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht S. 388; FAVRE, Droit constitutionnel S. 319; GISIGER, Das Petitionsrecht in der Schweiz S. 84). Es ist ein blosses Freiheitsrecht, das keinerlei positiven Anspruch verleiht (GISIGER, S. 81/82, 92) und von AUBERT (Traité de droit constitutionnel S. 711 Nr. 2010) der Meinungsäusserungsfreiheit zugeordnet wird. Daraus ist abgeleitet worden, der Petitionär könne weder verlangen, dass seine Petition materiell behandelt, noch, dass ihr entsprochen, noch auch nur, dass sie beantwortet werde (
BGE 33 I 79
; unveröffentlichter Entscheid vom 7. März 1949 i.S. Pache-Ehret; BURCKHARDT, FLEINER/GIACOMETTI, FAVRE, jeweils a.a.O.; GRISEL, Traité de droit administratif S. 461; GISIGER, S. 102). Darin unterscheidet sich das Petitionsrecht vom Beschwerderecht (
BGE 90 I 230
). Die Praxis geht freilich weiter. Petitionen werden im allgemeinen geprüft und beantwortet, sofern sie nicht unzulässig sind, wie von Urteilsunfähigen stammende, keine konkreten Begehren enthaltende oder in beleidigendem Ton abgefasste Petitionen (BGE 13 S. 380/1 E. 2.
BGE 51 I 185
; § 7 Abs. 2 KV; BURCKHARDT, S. 530; FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O.; hinsichtlich der sehr grosszügigen Petitionspraxis der Bundesversammlung BRÜHWILER in ZBl 63/1962 S. 201 ff., über die Unzulässigkeit S. 205).
Hingegen ist die Behörde verpflichtet, von der Petition Kenntnis zu nehmen, sie einzusehen. Der Einzelne muss aufgrund des
BGE 98 Ia 484 S. 489
Petitionsrechts die Möglichkeit haben, von der Behörde gehört zu werden (FLEINER/GIACOMETTI, S. 389; BURCKHARDT, S. 529;
BGE 33 I 79
E. 2). Sonst hätte die Petition kaum einen Sinn (FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O.). Es wäre verfassungswidrig, wenn sich eine Behörde gegen Petitionen verschliessen wollte (BUCKHARDT, a.a.O.). Ebenso würde sie die Verfassung verletzen, wenn sie eine Petition nicht an die Behörde überwiese, für die sie bestimmt ist (BGE 1, 11 E. 4).
Man kann sich fragen, ob diese traditionelle, stark einschränkende Auffassung von Inhalt und Tragweite des Petitionsrechtes den gewandelten Verhältnissen und Anschauungen noch gerecht wird, zumal nachdem der "Ombudsman" im schweizerischen Recht Eingang gefunden hat (darüber HALLER, ZBl 73/1972, S. 177 ff.). Eine Ausweitung des Petitionsrechts muss indessen dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben. Wollte der Verfassungsrichter dem Petitionär einen Abspruch auf materielle Prüfung und motivierte Beantwortung seiner Eingabe zuerkennen, würde er die Grenze zwischen Petition und Rekurs verwischen; zudem hiesse das eine Art Popularbeschwerde gegen die Akte der Staatsgewalt schaffen.
6.
Die Petition vom 29. Januar 1972 konnte als in zulässiger Form abgefasst betrachtet werden. Sie stellte ein konkretes Begehren: die Verschiebung der Wahl; zwar enthielt sie gewisse wenig erfreuliche Anspielungen, war aber nicht ausdrücklich beleidigend; und indem sie das Vorgehen der Strafverfolgungsbehörden im Falle des Bankiers C. und in demjenigen des Petitionärs verglich sowie A. vorwarf, an Empfängen des Bankiers teilgenommen zu haben, blieb sie im Rahmen des vom Petitionsrecht eingeräumten Rechtes auf Kritik. Der Grosse Rat hat die Petition denn auch nicht als der Form nach unzulässig zurückgewiesen, sondern weil er darin eine unbefugte Einmischung in seine Kompetenz, den Staatsanwalt zu wählen, erblickte. Die Kritik des Beschwerdeführers an dieser Begründung ist unbehelflich, Da der Grosse Rat nach dem Gesagten nicht verpflichtet war, die Petition materiell zu behandeln, konnte er sie aus jedem beliebigen Grund zurückweisen.
Der Hauptvorwurf des Beschwerdeführers ist der, dass der Grosse Rat unbestrittenermassen entschied, ohne vom vollen Wortlaut der Petition Kenntnis zu nehmen. Hingegen sagt er selber, dass der Grossratspräsident, dann der Justizdirektor und der Präsident der Petitionskommission sie zur Kenntnis
BGE 98 Ia 484 S. 490
nahmen und besprachen, worauf der Grosse Rat von ihrem Gegenstand unterrichtet und zur Abstimmung darüber aufgerufen wurde. Der Beschwerdeführer beanstandet dieses vereinfachte Verfahren unter Berufung auf die §§ 38 bis und 49 der Geschäftsordnung des Grossen Rates, die die Behandlung der an den Rat gerichteten Petitionen betreffen. Im unveröffentlichten Entscheid i.S. Pache-Ehret vom 7. März 1949 hat das Bundesgericht erklärt, derartige Bestimmungen seien Regeln der internen Organisation, deren Missachtung den Bürger nicht in seinen verfassungsmässigen Rechten verletze, und hat deswegen eine in dieser Hinsicht der vorliegenden ähnliche Beschwerde abgewiesen. Man kann sich aber fragen, ob diese Regeln nicht überdies dem Petitionär gewisse Garantien geben sollen, auf die er sich berufen kann, falls seine Petition ohne Einhaltung des vorgeschriebenen Verfahrens abgewiesen wird. Doch mag die Frage offen bleiben, denn die vom Beschwerdeführer angerufenen Bestimmungen sind nicht verletzt worden. § 38bis der Geschäftsordnung des Grossen Rates sieht lediglich die Wahl einer Petitionskommission vor, ohne irgendwie zum Ausdruck zu bringen, dass alle Petitionen ihr unterbreitet werden müssten. Das ist denn auch nicht der Fall. Nach § 49 kann der Grosse Rat über die an ihn gerichteten Zu- und Bittschriften entweder zur Tagesordnung schreiten, wie es hier geschah, oder ihre Überweisung an den Regierungsrat oder die Petitionskommission beschliessen. Richtig ist, dass der Entscheid über die Art der Behandlung einer Petition "je nach der Art ihres Inhaltes" zu treffen ist. Der Beschwerdeführer folgert daraus, § 49 verpflichte den Grossen Rat implicite, selber vom Inhalt Kenntnis zu nehmen. Er übersieht, dass es nicht auf den Inhalt, sondern auf dessen Art ankommt. Der Grosse Rat ist aber von der Natur seiner Petition in Kenntnis gesetzt worden, denn man hat ihm erklärt, sie richte sich gegen die Kandidatur des A. Gewiss mag es erstaunen, dass keiner der Grossräte mehr zu erfahren wünschte, doch hatte jeder die Möglichkeit, vor der Wahl näheren Aufschluss zu verlangen. Dass der Grosse Rat ein vereinfachtes Verfahren anwenden musste, hat B. im übrigen sich selber zuzuschreiben, denn er hat seine Petition erst am Morgen des Wahltages zur Post gegeben.
B.
wendet sinngemäss ein, die Wahl hätte auf die folgende Session verschoben werden können, weil der neue Staatsanwalt sein Amt erst am 1. Juni antrat. Er verkennt, dass aus praktischen
BGE 98 Ia 484 S. 491
Gründen eine solche Wahl möglichst mehrere Monate vor dem Amtsantritt vorzunehmen ist, damit der Gewählte sich seiner bisherigen Funktionen entledigen und zeitig ein Nachfolger für ihn gefunden werden kann. Im übrigen konnte der Grosse Rat den Zeitpunkt der Wahl nach Belieben festsetzen.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.


header:
Urteilskopf
126 V 198
34. Sentenza del 13 marzo 2000 nella causa Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni contro I. e Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino

regeste:
Regeste
Art. 84 Abs. 2 UVG
;
Art. 81,
Art. 86 Abs. 1,
Art. 87,
Art. 89 Abs. 2 VUV
; Art. 13 des Abkommens vom 8. Juni 1962 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Föderativen Volksrepublik Jugoslawien über Sozialversicherung.
- Die Übergangsentschädigung als Mittel zur Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten gemäss VUV gehört nicht zum Regelungsbereich des Sozialversicherungsabkommens zwischen der Schweiz und Jugoslawien.
- Nach innerstaatlichem Recht setzt der Anspruch auf eine Übergangsentschädigung im Sinne von
Art. 86 VUV
den tatsächlichen Aufenthalt in der Schweiz mit der Absicht, diesen während einer gewissen Zeit aufrechtzuerhalten und hier in dieser Zeit auch den Schwerpunkt der Lebensbeziehungen zu haben, voraus.

text:
Sachverhalt
ab Seite 198
BGE 126 V 198 S. 198
A.-
I., cittadino macedone nato nel 1944, titolare di un permesso di dimora "B" svizzero, di professione muratore, ha lavorato in Svizzera sino al 31 agosto 1994 e come tale era assicurato presso l'Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni
BGE 126 V 198 S. 199
(INSAI). Il 29 aprile 1994 egli si è annunciato all'INSAI, lamentando una totale incapacità lavorativa a contare dal 16 aprile precedente a seguito di un eczema da cemento. Il caso è stato assunto dall'Istituto assicuratore, il quale ha versato all'interessato indennità giornaliere. Con decisione 21 luglio 1994, esso ha pronunciato l'inidoneità dell'assicurato per tutti i lavori a contatto con cemento, composti di cromo, cobalto e nichelio, come pure con la gomma. L'interessato, dopo aver controllato la disoccupazione durante il mese di settembre 1995 ma essere stato riconosciuto inidoneo al collocamento, ha lasciato definitivamente la Svizzera per far ritorno al suo paese d'origine il 30 settembre 1995. È stato posto al beneficio di indennità giornaliere di transizione per la durata di quattro mesi, dal settembre al dicembre 1995.
Mediante provvedimento su opposizione 2 settembre 1996, confermativo di una decisione 29 aprile 1996, l'INSAI ha rifiutato di erogare all'interessato un assegno di transizione. Ha in sostanza osservato che detto assegno viene riconosciuto solo quando l'assicurato dichiarato inidoneo è atto al collocamento in un'altra professione. Ora, per motivi estranei al provvedimento di inidoneità 21 luglio 1994, tale presupposto non era adempiuto in concreto. In effetti, il 30 agosto 1995 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino aveva confermato una decisione di rifiutato rinnovo del permesso di dimora, emanata il 12 agosto 1994 dalla Sezione degli stranieri, ordinando all'interessato di abbandonare, entro il 30 settembre 1995, il territorio cantonale per aver tentato di forviare le autorità presentando una patente falsa alla Sezione della circolazione. Nella decisione su opposizione l'Istituto assicuratore ha precisato che nemmeno poteva soccorrere far capo al diritto convenzionale eventualmente vigente tra la Confederazione elvetica e la Repubblica federativa della Jugoslavia, in quanto detta normativa non avrebbe avuto alcun rapporto con la legislazione svizzera in materia di prevenzione di infortuni e quindi di profilassi.
B.-
Rappresentato dal Sindacato X, I. è insorto contro la pronunzia amministrativa chiedendo, con ricorso al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, che l'assegno di transizione gli fosse concesso. Ritenute adempiute le condizioni previste dal diritto svizzero in materia di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali, l'insorgente ha contestato il parere dell'INSAI secondo il quale un assicurato di nazionalità macedone che lascia la Svizzera e che rientra nel suo paese d'origine non sarebbe più stato atto al collocamento e avrebbe perso ogni diritto all'assegno di transizione.
BGE 126 V 198 S. 200
In particolare, con riferimento al principio della reciprocità delle prestazioni e richiamato il precetto della parità di trattamento contemplato dalla CEDU, adduceva che la menzionata normativa elvetica era assai più recente che il diritto convenzionale vigente tra la Svizzera e l'ex Jugoslavia, per cui insostenibile sarebbe stato, anche dal profilo dello spirito che aveva animato gli Stati contraenti al momento della redazione della Convenzione e malgrado quest'ultima fosse silente al riguardo, l'argomento secondo cui le prestazioni profilattiche non rientrassero nel novero di quelle che le parti avevano voluto inserire nell'Accordo. Censurato l'ordinamento giurisprudenziale cui aveva fatto capo l'Istituto assicuratore in quanto inapplicabile alla fattispecie, ha ricordato che le decisioni amministrative di polizia degli stranieri non costituivano un impedimento all'applicazione della legislazione in materia di assicurazioni sociali.
Con giudizio 24 luglio 1997 l'autorità di ricorso cantonale ha accolto il gravame. Essa non ha esaminato se fossero adempiuti i presupposti stabiliti dal diritto svizzero. I primi giudici hanno invece considerato, premesso come il diritto convenzionale vigente tra i due Stati fosse applicabile nei confronti dei cittadini dell'ex Jugoslavia, che nella misura in cui la legislazione macedone avesse previsto la medesima prestazione, la copertura della malattia professionale si sarebbe estesa anche all'assegno di transizione, sebbene dalla sistematica della LAINF risultasse non essere tale indennità prestazione assicurativa in senso stretto. Data l'impossibilità del ricorrente di fornire a questo proposito la prova relativa all'esistenza della regola di reciprocità tra i due Stati, la causa doveva essere retrocessa all'INSAI affinché decidesse nuovamente dopo ulteriori accertamenti.
C.-
Avverso la pronunzia cantonale l'INSAI interpone un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni. Protestate spese e ripetibili, chiede l'annullamento del giudizio impugnato e la conferma del proprio provvedimento. Osserva innanzitutto come non siano date le condizioni che devono essere cumulativamente adempiute secondo la legislazione svizzera per ottenere un assegno di transizione. Fa valere che con la Macedonia, benché la Convenzione stipulata con la Jugoslavia nel 1962 sia tuttora valida, non esiste attualmente, all'infuori di trattative in corso, alcun accordo in materia di assicurazioni sociali, né quindi reciprocità per quanto concerne le prestazioni in discussione. Del resto, argomenta l'Istituto insorgente, l'assegno di transizione non è una prestazione assicurativa derivante da malattia professionale, bensì volta a prevenire quest'ultima. A suo avviso, benché non sia noto se il diritto
BGE 126 V 198 S. 201
macedone preveda l'eczema da cemento quale malattia professionale, detto indennizzo non potrebbe, trattandosi di misure di profilassi, essere considerato come una prestazione reciproca per malattia professionale secondo le norme convenzionali. Infine, l'interessato non potendo, per motivi a lui imputabili, più lavorare in Svizzera né quindi compensare il pregiudizio economico che gli deriva dalla decisione di inidoneità, impossibile sarebbe in ogni caso controllare se egli dia o meno seguito all'obbligo impostogli di tutto porre in atto per diminuire tale danno.
Tramite il predetto Sindacato, I. chiede la disattenzione del gravame protestando spese e ripetibili. Considera essere adempiuti i requisiti posti dall'ordinamento svizzero ai fini dell'ottenimento dell'assegno di transizione, segnatamente in base ai documenti comprovanti l'impegno profuso nella ricerca di un'attività adeguata al suo stato di salute. Reputa che la vertenza dev'essere esaminata alla luce della Convenzione stipulata tra la Svizzera e la Jugoslavia nel 1962 e di quella conclusa tra la Confederazione elvetica e la Croazia. A suo avviso, dato il principio della reciprocità, non possono precludere il diritto alle prestazioni richieste né il fatto di essersi visto rifiutare il rinnovo del permesso di soggiorno né la pretestuosa impossibilità per l'amministrazione di controllare i suoi sforzi per ridurre il danno.
L'Ufficio federale delle assicurazioni sociali, che si rimette comunque al parere del Tribunale federale delle assicurazioni, ritiene che a torto la precedente istanza avrebbe invocato il principio della reciprocità e il diritto convenzionale tra la Svizzera e la Jugoslavia per giustificare il rinvio della causa all'amministrazione. Detto principio sarebbe infatti da riferire soltanto alla fase dei negoziati bilaterali; l'ipotesi dell'indennizzo in oggetto apparrebbe comunque effettivamente prevista da ambedue gli Stati. Indipendentemente dal carattere specifico dell'assegno di transizione il diritto alla prestazione sarebbe pertanto dato, irrilevante essendo il tema dell'espulsione amministrativa dell'assicurato; riservata rimane un'interpretazione per la quale, visto il carattere sui generis dell'indennità in questione, si dovesse ritenerla esclusa dal campo d'applicazione della Convenzione.
Erwägungen
Diritto:
1.
a) Oggetto della presente lite è il tema di sapere se l'assicurato, trovandosi in Macedonia a seguito di non rinnovato permesso di dimora in Svizzera, abbia diritto all'assegno di transizione giusta
BGE 126 V 198 S. 202
l'art. 86 dell'Ordinanza 19 dicembre 1983 sulla prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali (OPI). In particolare, si tratta di stabilire se egli possa far valere detta prestazione invocando l'adempimento del presupposto secondo cui le proprie possibilità di guadagno rimarrebbero considerevolmente ridotte a causa della decisione 21 luglio 1994, mediante la quale l'INSAI aveva pronunciato la sua inidoneità per determinati lavori.
b) La Corte cantonale, ritenuto applicabile il diritto convenzionale nella misura in cui fosse stata accertata l'esistenza della reciprocità in materia di assegno di transizione nell'ordinamento giuridico macedone, ha rinviato la causa all'INSAI anche perché esaminasse i requisiti previsti al riguardo dal profilo della legislazione svizzera. L'Istituto assicuratore, reputato il disciplinamento convenzionale inapplicabile alla problematica in esame già per il fatto che esso non contemplerebbe indennità a titolo di misure di profilassi, nel ricorso di diritto amministrativo argomenta che ogni diritto dev'essere negato, segnatamente per l'impossibilità di controllare se l'assicurato metta in atto tutto il possibile per ridurre il danno.
2.
a) Nei considerandi dell'impugnato giudizio è già stato debitamente esposto che, a norma dell'
art. 84 cpv. 2 LAINF
, gli organi esecutivi possono escludere gli assicurati particolarmente esposti ad infortuni professionali o malattie professionali da lavori che li mettano in pericolo. È stato inoltre ricordato che l'
art. 86 OPI
definisce il risarcimento agli assicurati che, per l'esclusione dalla precedente attività, subiscono un notevole pregiudizio quanto alle possibilità di promozione e non hanno diritto ad altre prestazioni assicurative. In particolare, il lavoratore durevolmente o temporaneamente escluso da un lavoro riceve dall'assicurazione un assegno di transizione qualora, cumulativamente con altre condizioni, a cagione della decisione, nonostante la consulenza individuale, l'erogazione di un'indennità giornaliera transitoria e l'impegno che da lui può essere ragionevolmente preteso affinché compensi lo svantaggio economico sul mercato del lavoro, le sue possibilità di guadagno rimangano considerevolmente ridotte (cpv. 1 lett. a). Giova inoltre rammentare l'
art. 89 cpv. 2 OPI
, il quale precisa - in modo analogo a quanto prevede l'
art. 81 OPI
- che l'assegno di transizione è negato o ridotto giusta l'
art. 37 cpv. 1 e 2 LAINF
se l'avente diritto ha aggravato la sua situazione sul mercato del lavoro non osservando le prescrizioni sulle visite profilattiche nel settore della medicina del lavoro (lett. a), non abbandonando l'attività vietata (lett. b), o
BGE 126 V 198 S. 203
disattendendo una decisione d'idoneità condizionale (lett. c). Deve infine essere rilevato che, ai sensi dell'art. 13 della Convenzione tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica popolare federativa di Jugoslavia concernente le assicurazioni sociali dell'8 giugno 1962, in vigore dal 1o marzo 1964, nel caso di una malattia professionale suscettibile di essere oggetto di indennità conformemente alla legislazione di ambedue le Parti, le prestazioni sono concesse solo in virtù della legislazione della Parte sul cui territorio l'attività suscettibile di cagionare una malattia professionale di siffatta natura è stata esercitata per ultimo, e alla condizione che l'interessato adempia le condizioni previste dalla detta legislazione.
b) Premesso che l'anzidetta Convenzione conclusa a suo tempo con la Jugoslavia è tuttora applicabile nei confronti dei cittadini dell'ex Jugoslavia (
DTF 122 V 382
consid. 1,
DTF 119 V 101
consid. 3), occorre in primo luogo esaminare se il diritto alle prestazioni litigiose possa essere ammesso in base a tale normativa.
L'interpretazione di un accordo internazionale deve procedere anzitutto dal testo convenzionale. Se il testo è chiaro e se il significato, come risulta dal generale uso della lingua come pure dall'oggetto e dallo scopo della disposizione, non appare privo di senso, non è data interpretazione estensiva o limitativa, a meno che dal contesto o dai materiali si possa con sicurezza dedurre che il testo non corrisponde alla volontà delle parti contraenti (
DTF 124 V 148
consid. 3a, 228 consid. 3a e sentenze ivi citate; SPIRA, L'application du droit international de la sécurité sociale par le juge, in: Mélanges Berenstein, Losanna 1989, pagg. 482 segg.).
Nella versione francese, il cui testo fa stato, l'art. 13 della Convenzione recita:
"Les prestations en cas de maladie professionnelle susceptible d'être
réparée en vertu de la législation des deux Parties ne sont accordées
qu'au titre de la législation de la Partie sur le territoire de laquelle
l'emploi susceptible de provoquer une maladie professionnelle de cette
nature a été exercé en dernier lieu et sous réserve que l'intéressé
remplisse les conditions prévues par cette législation."
L'interpretazione del chiaro testo di detta versione originale - procedendo dal testo convenzionale come stabilito dalla giurisprudenza circa l'interpretazione dei trattati in
DTF 124 V 228
consid. 3a - non è affatto equivoca. Con la seconda parte della norma convenzionale si intendeva in effetti unicamente predisporre in modo semplice quale dei due Stati sia tenuto a rispondere delle malattie cui si allude nella prima parte della disposizione. Si stabiliva così la
BGE 126 V 198 S. 204
presunzione, onde evitare di dover ricorrere a perizie complesse e inconcludenti, che tenuto a risarcire è lo Stato in cui l'attività atta a determinare il danno è stata svolta da ultimo. Si tratta in sostanza di un disciplinamento fissante indiscutibili regole suscettibili di definire la responsabilità delle parti. Altro, a proposito della volontà delle stesse, nemmeno può essere dedotto dai lavori preparatori (cfr. al riguardo Messaggio 4 marzo 1963, FF 1963 I 686 seg., rispettivamente BBl 1963 I 674 seg.;
DTF 124 II 200
consid. 5c, 124 III 129 consid. 1b/aa, 124 V 189 consid. 3a, con i rispettivi riferimenti).
c) Da quanto precede deve essere dedotto che, considerata la semplice menzionata funzione di generale ordinamento dell'attribuzione di responsabilità delle parti contraenti assunta dall'art. 13 della Convenzione in materia di prestazioni per malattie professionali pregresse, il quesito dei provvedimenti preventivi di cui all'OPI non rientra nel novero dei temi oggetto della Convenzione tra la Svizzera e la Jugoslavia. In applicazione dei suddetti principi interpretativi, in particolare procedendo ad un'analisi letterale, deve essere ammesso in effetti che i testi convenzionali, in particolare quelli di cui all'art. 13 della Convenzione, si riferiscono a prestazioni in senso proprio. Ora, conformemente alla giurisprudenza, le indennità erogate in virtù dell'
art. 86 OPI
non configurano prestazioni in tal senso, bensì prestazioni concesse in relazione con la prevenzione degli infortuni professionali e delle malattie professionali (RAMI 1995 no. U 225 pag. 164 consid. 2b; cfr. pure
DTF 120 V 139
consid. 4c/bb): le medesime costituiscono infatti solo un particolare elemento inserito nel molto particolare contesto della prevenzione, la quale nulla ha a che fare con le prestazioni cui si allude nella Convenzione.
Vero è che l'OPI è posteriore alla Convenzione tra la Svizzera e la Jugoslavia. Tuttavia, non è lecito in buona fede sostenere che tale accordo avrebbe esplicitamente menzionato le prestazioni specifiche disciplinate da detta ordinanza se la medesima fosse allora esistita. Giova in effetti ricordare, da un lato, come la Svizzera abbia di regola escluso i provvedimenti reintegrativi dall'ambito d'applicazione delle convenzioni da essa concluse, i medesimi richiedendo, analogamente ai diritti in esame nella fattispecie, periodici controlli da parte dell'amministrazione. Così, ai controlli previsti dagli
art. 81 e 89 OPI
, mediante i quali dev'essere garantito il rispetto dell'obbligo fatto al lavoratore di osservare una decisione concernente la sua inidoneità e di non aggravare la sua situazione sul mercato del lavoro, non si potrebbe procedere se le prestazioni
BGE 126 V 198 S. 205
in questione dovessero essere erogate all'estero (cfr. al riguardo PIERRE BLANC, Droits des assurés italiens et procédure administrative dans l'assurance-invalidité fédérale, tesi Losanna 1972, pag. 34 seg.). Da un altro lato, è opportuno rilevare che già esistevano prima dell'OPI disciplinamenti analoghi alla stessa, ossia l'Ordinanza concernente la prevenzione delle malattie professionali del 23 dicembre 1960. Ora, se la Confederazione avesse avuto la volontà, scostandosi dalla sua prassi, di considerare pure il provvedimento d'ordine preventivo di cui si tratta, essa l'avrebbe certamente fatto.
In esito a quanto precede, ricordata la semplice funzione di norma generale di attribuzione della responsabilità delle parti contraenti assunta dall'art. 13 della Convenzione in tema di prestazioni per malattie professionali pregresse, dev'essere negata l'applicazione del diritto convenzionale alla fattispecie concreta. La questione litigiosa va quindi vagliata secondo l'ordinamento legislativo svizzero.
3.
a) Rimane da esaminare la questione dell'adempimento, nella presente evenienza, delle condizioni dell'
art. 86 cpv. 1 lett. a OPI
. Come rilevato dai primi giudici e dall'INSAI, il Tribunale federale delle assicurazioni ha in sostanza considerato dover valere in questo campo i fondamenti richiamabili nel diritto dell'assicurazione contro la disoccupazione (cfr. RAMI 1994 no. U 205 pag. 323 seg. consid. 3). Ammesso detto principio e ritenuto come risultino infondate le critiche sollevate sia dall'assicurato che dalla precedente istanza nella misura in cui affermano trattarsi nella menzionata sentenza di una situazione totalmente differente dal caso di specie, non può allora che trovare applicazione la giurisprudenza di cui in
DTF 115 V 449
consid. 1b, secondo la quale il diritto all'indennità di disoccupazione presuppone la residenza effettiva in Svizzera nonché l'intenzione di conservarla per un determinato periodo e di farne il centro delle relazioni personali. In altri termini, il riconoscimento di assegni di transizione esige in ogni caso che l'interessato soggiorni in Svizzera. Ora, l'esigenza di una presenza qualificata in Svizzera appare a più forte ragione giustificata nell'evenienza concreta, ritenuto che l'assicurato dovrebbe trovarsi in questo Paese non solo perché si possano controllare i suoi sforzi per reperire un lavoro, ma anche al fine di poter esaminare se egli soddisfi i criteri di cui all'
art. 89 cpv. 2 OPI
, secondo i quali l'avente diritto deve comportarsi in modo tale da non aggravare la sua situazione sul mercato del lavoro.
b) Dato quanto precede, sulla base del solo diritto interno deve essere osservato che, fintantoché l'assicurato risiede in Macedonia,
BGE 126 V 198 S. 206
egli per mancata presenza qualificata in Svizzera non adempie il presupposto del necessario impegno sul mercato del lavoro, gli sforzi da lui intrapresi per reperire un lavoro non potendo essere controllati.
Per quanto esposto, il gravame dell'INSAI è fondato e merita accoglimento, mentre dev'essere annullato il giudizio di primo grado.
4.
(Ripetibili)


header:
Urteilskopf
91 I 223
38. Arrêt du 2 avril 1965 dans la cause Compagnie du chemin de fer Brigue-Viège-Zermatt SA contre Confédération Suisse et Chemins de fer fédéraux.

regeste:
Regeste
Klage auf Ersatz des Schadens, den eine private Eisenbahnunternehmung infolge der Fahrlässigkeit eines auf Grund einer Vereinbarung über die gemeinsame Benützung eines Bahnhofes mit der Abfertigung ihrer Züge betrauten Bediensteten der SBB erlitten hat.
1. Zuständigkeit des Bundesgerichts (Erw. I, 1).
2. Die SBB allein sind passiv legitimiert (Erw. I, 2).
3. Ist die Vereinbarung über die gemeinsame Benützung des Bahnhofes ein verwaltungsrechtlicher oder ein privatrechtlicher Vertrag? Frage offen gelassen (Erw. II).
4. Gültigkeit einer solchen Vereinbarung im allgemeinen; Grundsatz der Haftung der SBB für ihre Hilfspersonen (
Art. 101 Abs. 1 OR
) unter dem Gesichtspunkt des Privatrechts und des öffentlichen Rechts (Erw. III, 1).
5. Auslegung einer die Haftung der SBB ausschliessenden Klausel der Vereinbarung (Erw. III, 2, lit. a und b).
6. Gültigkeit dieser Klausel unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Rechts und des Privatrechts (Erw. III, 2, lit. c), insbesondere im Hinblick auf das VG und das EHG (Erw. IV).
7. Haften die SBB für den Schaden nach dem Privatrecht, gemäss
Art. 41 OR
(Erw. V) und
Art. 55 OR
(Erw. VI)?

text:
Sachverhalt
ab Seite 225
BGE 91 I 223 S. 225
A.-
Par trois conventions successives, datées des 3 décembre 1904, 22 août/5 septembre 1922 et 13/14 septembre 1932, les Chemins de fer fédéraux (CFF) ont accordé à la Compagnie du Brigue-Viège-Zermatt (VZ) le droit de cojouissance de la gare de Brigue et de la station de Viège. Selon l'art. 9 de la dernière en date de ces conventions (la convention de 1932) les CFF se chargent, aux frais du compte de l'exploitation commune, de l'administration, de l'entretien, de la surveillance, de la police du chemin de fer et de tout le service intérieur et extérieur de la gare de Brigue et de la station de Viège; ils assurent notamment, pour le compte du VZ, à la station de Viège, l'expédition et la réception des trains. L'art. 10 de la même convention prescrit que les employés attachés au service commun de la gare de Brigue et de la station de Viège doivent se conformer "pour tout ce qui concerne le service exclusif du VZ, uniquement aux ordres et instructions qui leur seront donnés par les organes compétents de cette comparnie, sous réserve d'autres conventions et prescriptions générales en vigueur". Le ch. 2 de l'art. 16 est libellé comme il suit:
"Le VZ supporte seul tout dommage, quelle qu'en soit la cause, occasionné à ou par ses installations ou par son matériel, qu'il affecte des personnes, des objets remis au transport ou autres, du matériel d'exploitation ou des installations fixes de chemin de fer. Il est tenu d'intervenir pour le compte des CFF vis-à-vis des tiers qui s'en prennent à ceux-ci dans des cas de ce genre, et de répondre pour eux des dommages causés.
Par contre, tout dommage occasionné sur le domaine qui sert à l'usage commun est à la charge de la communauté, sous réserve des exceptions désignées ci-après."
L'art. 17 prévoit que lorsque l'une des entreprises peut, selon ses usages, mettre tout ou partie du dommage à la charge du personnel fautif, elle doit fixer la somme ainsi due et la déduire du dommage. Enfin, l'art. 20 contient certaines règles touchant les redevances dues par le VZ pour les prestations fournies par les CFF conformément à la convention de 1932.
B.-
Le 22 juin 1962, deux trains spéciaux devaient transporter,
BGE 91 I 223 S. 226
de Brigue à Zermatt, le personnel de l'entreprise Harnisch et Ronus AG (Hanro), de Liestal, qui allait en excursion. Ces trains, nos 1533 et 1533 b, devaient croiser à Ackersand le train de marchandises descendant, no 1274.
Une fausse manoeuvre en gare de Brigue entraîna des retards. Le train no 1533 quitta le premier cette gare, s'arrêta à Viège, puis reprit sa marche pour croiser le train no 1274 à Stalden et non à Ackersand. A 11 h. 37, le train no 1533 b partit à son tour de Brigue, ce dont Joseph Salzmann, fonctionnaire des CFF chargé alors de la réception et de l'expédition des trains à la station de Viège, fut immédiatement informé. Sans délai, Salzmann ouvrit le signal d'entrée de sa station pour laisser libre accès au convoi qui allait arriver. Peu après, un inspecteur du VZ téléphona de Brigue à Salzmann pour lui demander s'il pouvait déplacer d'Ackersand à Viège le croisement des trains nos 1533 b et 1274. Salzmann accepta. Cependant, accaparé par d'autres besognes, il omit de refermer le signal d'entrée, ce qui eût obligé le train 1533 b à stopper. Mais il avisa du changement de croisement le chef de gare de Viège, qui venait de reprendre son service. Ce fonctionnaire se rendit alors sur le quai et constata que le train no 1533 b avait déjà franchi la station sans s'y arrêter. Malgré une tentative de faire couper le courant sur la ligne électrique de contact, les trains nos 1533 b et 1274 entrèrent en collision, à 11 h. 55, entre Viège et Ackersand.
L'accident causa deux morts et une dizaine de blessés, ainsi que d'importants dégâts matériels.
C.-
Le 12 décembre 1963, le Tribunal du district de Viège condamna Salzmann à 200 fr. d'amende pour entrave au service des chemins de fer, homicide et lésions corporelles graves, toutes infractions commises non pas intentionnellement, mais par négligence (art. 238 al. 2, 117 et 125 CP). Sans imputer de faute grave à l'inculpé, le jugement retient à sa charge la violation de plusieurs articles du règlement de la circulation des trains sur les chemins de fer à voie étroite, à savoir les prescriptions suivantes: Lorsqu'un train doit exceptionnellement s'arrêter dans une gare et que le personnel roulant n'en est pas prévenu, le signal d'entrée, s'il existe, ne doit être mis à voie libre qu'après que le mécanicien a annoncé, par un coup de sifflet d'avertissement, qu'il l'a remarqué en position d'arrêt; en gare, le train est arrêté par des signaux à main (drapeau ou feu rouge) et par le signal de sortie (art. 35 al. 1). En cas de
BGE 91 I 223 S. 227
changement de croisement, les chefs de gare renseignent le personnel intéressé de leur gare et, si possible, celui de la voie (art. 48 al. 27). Le chef de gare doit régler et surveiller l'entrée des trains dans les gares, leur sortie et leur passage (art. 33 al. 1). Sauf dispositions spéciales de la direction de l'exploitation, il faut mettre le signal d'entrée à voie libre juste à temps pour que le train n'ait pas à ralentir sa marche; une fois à voie libre, le signal d'entrée ne doit plus être remis à l'arrêt avant l'entrée du train, si ce n'est pour des motifs impérieux (art. 33 al. 4).
D.-
Le 31 octobre 1962, l'Union d'assurance d'entreprises suisses de transport invita la Direction générale des CFF à renoncer au paiement des frais de voyage du personnel de la maison de Liestal. Par lettre du 21 janvier 1963, la Direction générale des CFF se déclara d'accord en principe. Toutefois, après avoir contesté la responsabilité des CFF dans la collision du 22 juin, elle ajouta que si elle s'était néanmoins saisie de la demande, c'était sans vouloir se lier par un précédent, sans reconnaître en droit aucune obligation et dans l'idée qu'on ne lui adresserait pas d'autres réclamations en raison de cette affaire. Le 24 janvier 1963, l'Union d'assurance prénommée remercia la Direction générale des CFF. Le VZ, qui avait reçu copie de la lettre du 21 janvier, fit de même en précisant que les CFF avaient agi par solidarité à son égard et par un acte de complaisance exceptionnel.
E.-
Le 10 juin 1963 le VZ a fait notifier à la Direction générale des CFF un commandement de payer pour une somme de 1 339 253 fr. en indiquant, comme cause de la créance: "dommage matériel résultant de la collision du 22 juin 1962 causée par la faute de l'agent CFF Josef Salzmann à Viège". Opposition fut faite le 11 juin 1963. Par lettre du 17 juin 1963, le VZ réclama au Département fédéral des finances et des douanes la réparation du dommage résultant des négligences de Salzmann, soit un montant de 1 106 456 fr. 07. Le 21 août 1963, la Direction du 1er arrondissement des CFF répondit négativement à cette demande qui lui avait été transmise.
F.-
Le 21 février 1964, le VZ ouvrit action devant le Tribunal fédéral contre la Confédération suisse et les CFF. Il requérait la condamnation solidaire des défendeurs au paiement de 1 134 433 fr. 27 avec 5% d'intérêts à compter du 22 juin 1962. Il réduisit toutefois sa prétention en réplique à 1 034 177 fr. 37, puis, le 22 septembre 1964, à 989 936 fr. 77.
BGE 91 I 223 S. 228
G.-
La Confédération et les CFF concluent au rejet de la demande.
H.-
Le 3 novembre 1964, une délégation du Tribunal fédéral a procédé à une inspection des lieux à la station de Viège et, le même jour, à l'audition de divers témoins.
Erwägungen
Considérant en droit:
I.1.
Recevabilité
I.1.- Dans la mesure où le demandeur élève, contre la Confédération et les CFF, des prétentions déduites du droit public, à savoir de la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (LRCF) et d'une convention de droit administratif, le Tribunal fédéral en connaît de par l'art. 110 al. 1 OJ (RO 66 I 306
;
67 I 277
;
73 I 171
). Selon cet article, les actions intentées contre les CFF rentrent au nombre de celles que l'on ouvre contre la Confédération elle-même (RO 29 I 194;
34 II 565
;
42 I 367
;
51 I 271
;
73 I 91
).
En tant qu'elle se fonde sur le droit privé, la demande est recevable selon l'art. 41 lit. c, 2e phrase, OJ, les défendeurs ayant admis tacitement la compétence du Tribunal fédéral et la valeur litigieuse exigée par la loi étant donnée.
I.2.
A la différence de la Confédération, les CFF ne sont pas une personne morale (RO 29 I 194;
34 II 565
etc.). Mais s'ils sont propriété de la Confédération (sauf les lignes prises à bail), ils sont cependant autonomes dans les limites que fixe la loi (art. 1er de la loi du 23 juin 1944 sur les chemins de fer fédéraux) et sont capables d'ester en justice (art. 5 al. 2 de la loi précitée; RO 31 II 541). Il s'ensuit, en l'espèce, qu'ils peuvent seuls agir comme défendeurs et que, dans la mesure où elles sont aussi prises contre la Confédération, les conclusions du demandeur sont superfétatoires. Les CFF assument en particulier la responsabilité qui découle, pour la Confédération, de la loi du 14 mars 1958.
II.
Nature juridique de la convention de 1932
Selon que cette convention apparaîtrait comme un contrat de droit administratif ou comme un contrat de droit privé, elle relèverait soit du droit public et en particulier de la loi du
BGE 91 I 223 S. 229
14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et des fonctionnaires (LRCF), soit du droit privé, notamment des art. 41, 51, 55 et 101 CO. Dans un arrêt du 10 juillet 1945 (RO 71 II 238), la Ire Cour civile du Tribunal fédéral a jugé qu'une convention passée entre les CFF et une compagnie privée de chemin de fer, touchant l'utilisation commune d'une gare, était régie par des règles impératives de droit public, qui lui conféraient un caractère particulier, mais n'excluaient cependant pas le caractère privé des rapports de droit, dans la mesure où il n'existait pas de règles de droit public applicables.
Point n'est besoin de juger, en l'espèce, si la convention de 1932 relève du droit public ou du droit privé, car le présent litige appelle la même solution, que l'on s'en tienne à l'hypothèse du contrat de droit administratif ou à celle du contrat de droit privé.
III.1.
La responsabilité contractuelle d'après la convention de 1932
III.1.- Qu'on la considère comme un contrat de droit administratif ou comme un contrat de droit privé, la convention de 1932 est en principe valable en ce sens que les CFF et le VZ avaient pouvoir de régler leur communauté de gare par un tel accord.
Cela est manifeste du point de vue du droit privé. Du point de vue du droit public aussi, une réponse affirmative s'impose. Dans la mesure où le contrat de droit administratif devrait, en principe, reposer sur une base légale, cette condition serait réalisée, en l'espèce. Les art. 8 de la loi du 21 décembre 1899 sur l'établissement et l'exploitation des chemins de fer secondaires, 30 de la loi du 23 décembre 1872 concernant l'établissement et l'exploitation des chemins de fer sur le territoire de la Confédération suisse (abrogés le 1er juillet 1958) et les
art. 33 à 35
de la loi du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer prévoient, implicitement tout au moins, l'existence de telles conventions.
De plus, les CFF n'ont pas exécuté correctement leurs obligations contractuelles, car leur fonctionnaire Salzmann, qu'ils avaient chargé, le 22 juin 1962, de la réception et de l'expédition des trains, à Viège, n'a pas arrêté, comme il l'aurait dû, le train no 1533 b. Selon le droit privé, par conséquent, ils répondaient en principe, de par l'art. 101 al. 1 CO, du dommage ainsi causé par leur agent.
BGE 91 I 223 S. 230
La même solution se justifie en droit public. Sans doute le droit privé ne s'applique-t-il, ici, que subsidiairement et dans la mesure où ses règles sont "conçues pour les situations analogues et comparables dans tous leurs éléments essentiels" (ZWAHLEN, Le contrat de droit administratif, RDS, t. 77 II, p. 616 a; IMBODEN, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, RDS, t. 77 II, p. 94 a ss., 105 s.). Cependant, si la personne privée répond des actes de ses auxiliaires, c'est parce qu'en recourant à leurs services, elle accroît ses possibilités d'action. Cette consédération s'applique aussi au service public, qui répond dès lors dans la même mesure du dommage causé par ses agents, sous réserve de principes impératifs contraires qui pourraient découler du droit public.
III.2.
Il faut donc examiner tout d'abord si l'art. 16 ch. 2 de la convention de 1932 exclut, en l'espèce, la responsabilité des CFF et secondement, dans l'affirmative, si cette clause est valable.
a) Le VZ estime que le premier alinéa de cette disposition vise uniquement le dommage causé à ou par des tiers. Car, dit-il, en étendre la portée au préjudice imputable aux agents des CFF, ce serait libérer ces derniers de toute responsabilité, même en cas de sabotage. Les CFF contestent cette interprétation.
Les expressions "tout dommage", "quelle qu'en soit la cause", ne se concilient pas avec le sens que le VZ attribue à l'art. 16 ch. 2 al. 1. Si les parties n'avaient eu en vue que le préjudice causé à ou par des tiers, on se demande pourquoi elles eussent utilisé des termes aussi généraux, alors qu'il eût été facile de préciser leurs intentions. En outre, l'exploitation de la station commune de Viège étant principalement confiée aux CFF, c'est avant tout l'activité de leurs agents qui pouvait causer un dommage; les parties s'en rendaient certainement compte. Dès lors, si elles avaient voulu, dans une clause excluant la responsabilité, réserver une source de préjudice aussi importante, il est vraisemblable qu'elles l'auraient dit. De surcroît, la seconde phrase de ladite clause contredit la manière de voir du VZ. Obligeant cette entreprise à intervenir pour les CFF à l'égard des tiers qui s'en prennent à eux, elle ne peut raisonnablement avoir trait qu'au dommage causé par leur personnel. Bien plus, elle s'applique expressément "dans des cas de ce genre", soit dans l'hypothèse prévue à la phrase précédente.
BGE 91 I 223 S. 231
C'est dire que celle-ci concerne également le préjudice imputable aux agents des CFF.
b) L'art. 16 ch. 2 al. 1 de la convention de 1932 excluant la responsabilité des CFF, il faut rechercher encore si l'on ne se trouve pas dans le cas exceptionnel où l'art. 16 ch. 2 al. 2 maintient cette responsabilité. Cette clause met à la charge de la communauté, sous réserve de certaines exceptions, "tout dommage occasionné sur le domaine qui sert à l'usage commun". Sur l'interprétation de ces termes aussi, les parties sont en désaccord. Le VZ estime qu'il s'agit du dommage causé sur le domaine commun et, du fait que la collision du 22 juin 1962 a pour origine une faute commise à la station de Viège, il conclut que le préjudice doit être supporté par la communauté. Pour les CFF, "occasionné" signifie "qui s'est produit"; ils refusent dès lors de charger la communauté d'un dommage survenu hors de la station de Viège.
Le terme "occasionner", dont l'interprétation est litigieuse, signifie, selon le bon usage, donner lieu à une chose, en être l'occasion. Mais il arrive qu'on l'emploie pour désigner la survenance d'un événement. Par conséquent, la lettre du texte est plutôt favorable à la thèse du VZ, mais n'exclut pas celle des CFF. D'autre part, l'art. 16 ch. 2 de la convention de 1932 reproduit presque textuellement l'art. 15 al. 2 de la convention précédente, celle de 1922, qui, à la différence de l'autre, a été rédigée en allemand aussi bien qu'en français. Or le texte allemand de l'art. 15 ch. 2 al. 2, que les parties avaient sans doute encore à l'esprit en 1932, emploie à la place du "dommage occasionné" les termes "Schaden der sich ereignet", ce qui signifie en français: "le dommage qui se produit" ou "survient". En conséquence, le texte de 1932 pourrait aussi bien viser le dommage qui s'est produit que le dommage qui a été causé sur le domaine commun.
Cependant, on s'expliquerait mal que les parties aient voulu mettre à la charge de la communauté le dommage causé sur l'aire d'une gare commune. Ainsi compris, l'art. 16 ch. 2 al. 2 ne s'appliquerait pas lorsque l'origine du préjudice demeurerait indéterminée. Son interprétation soulèverait également des difficultés au cas où le dommage procéderait à la fois d'acte commis sur le territoire commun et en dehors de ce territoire. Que cette hypothèse n'ait rien d'invraisemblable, la présente cause le démontre; si le VZ impute principalement à Salzmann
BGE 91 I 223 S. 232
le préjudice allégué, il en voit aussi la cause dans une omission des organes des CFF (instruction insuffisante de leur personnel), qui, de leur côté, reprochent un excès de vitesse aux conducteurs des locomotives des trains 1274 et 1533 b. En outre, on se demande pourquoi le dommage causé dans une gare devrait toujours être supporté par la communauté. En tout cas, s'il a un tiers pour auteur, cette solution ne se justifie nullement.
Il est plausible, au contraire, que les parties ont eu l'intention de faire réparer par la communauté le seul dommage qui se produit sur le territoire commun. L'endroit où se produit un dommage est en général facile à déterminer. De plus, comme le préjudice survenu sur le domaine commun atteint fréquemment des installations et du matériel dont les deux entreprises jouissent ensemble, il est raisonnable de le mettre à la charge de l'une et de l'autre.
Enfin - cela est concluant - c'est en général dans les gares communes que les agents des CFF collaborent à l'exploitation du VZ et, sous réserve d'éventualités tout à fait exceptionnelles, c'est là seulement qu'ils peuvent causer un préjudice. Par conséquent, si la thèse du VZ devait prévaloir, le dommage imputable aux agents des CFF serait supporté presque entièrement par la communauté; il ne tomberait presque jamais sous le coup du premier alinéa de l'art. 16 ch. 2. Or, comme on l'a montré, cette clause exonère les CFF de la réparation du dommage qui leur est imputable. Il s'ensuit que, dans l'acception que lui attribue le VZ, le second alinéa de l'art. 16 ch. 2 réduirait pratiquement à rien les effets du premier, et, en définitive, le contredirait.
c) La clause exclusive de l'art. 16 ch. 2 al. 1 étant applicable en l'espèce, il reste à statuer sur sa validité. Le VZ soutient que les CFF ne pouvaient s'exonérer que de la responsabilité issue d'une faute légère et que, vu la gravité de la négligence imputable à Salzmann, ils ne sauraient invoquer en leur faveur la disposition libératoire. Au contraire, les CFF allèguent que l'art. 16 ch. 2 al. 1 s'applique même en cas de faute grave et qu'au surplus, la négligence de Salzmann n'est que légère.
Il s'agit d'abord de trancher la question selon le droit privé. En principe et de par l'art. 101 al. 2 CO, celui qui confie l'exécution d'un contrat à des auxiliaires peut toujours, par une convention préalable, exclure sa responsabilité, que la faute des auxiliaires soit légère ou grave, intentionnelle ou non
BGE 91 I 223 S. 233
(BECKER, note 24 ad art. 101 CO; OSER/SCHÖNENBERGER, note 14 ad art. 101 CO). Le troisième alinéa déroge toutefois à cette règle; l'exemption ne peut porter que sur la faute légère premièrement si le créancier est au service du débiteur ou secondement si la responsabilité résulte de l'exercice d'une industrie concédée par l'autorité. Seule la seconde de ces hypothèses entre en ligne de compte dans la présente espèce.
L'art. 101 al. 3 CO tend à protéger le particulier obligé de contracter avec un concessionnaire au bénéfice d'un monopole; partant, il ne s'applique pas lorsque deux concessionnaires traitent ensemble, en particulier lorsque deux entreprises de chemin de fer concluent un contrat de jonction (RO 71 II 239). Effectivement, l'exception faite par l'art. 101 al. 3 CO ne se justifie que par l'existence d'un rapport de dépendance entre le particulier et son cocontractant, au monopole duquel il ne peut échapper en s'adressant ailleurs. Mais ce rapport n'existe pas dans le cas du contrat de jonction conclu entre les CFF et une compagnie privée de chemin de fer. Car, au contraire du particulier, celle-ci, au bénéfice d'une concession délivrée par l'autorité, traite d'égal à égal avec ceux-là; elle a le droit d'exiger la jonction moyennant certaines prestations en retour, dont la loi fixe le maximum (art. 8 de la loi du 21 décembre 1899 concernant l'établissement et l'exploitation des chemins de fer secondaires, remplacé par les art. 33 et 34 de la loi du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer). Dès lors, si l'on en juge au point de vue du droit privé, la clause de l'art. 16 ch. 2 al. l'qui figure dans une convention passée entre deux entreprises de chemin de fer, doit être tenue pour valable, quelle que soit la faute commise par les agents des CFF. Point n'est donc besoin de rechercher s'il y a eu négligence grave ou légère de la part de Salzmann ou d'autres agents. Peu importe aussi que les faits à la base de l'arrêt cité s'éloignent plus ou moins des circonstances de la présente espèce; le principe posé par le Tribunal fédéral, énoncé en termes généraux, s'applique dans les deux cas.
Du point de vue du droit public, il n'y a aucune raison d'adopter une solution différente. Dans ce domaine également la règle de l'art. 101 se justifie et il faut exclure l'application du troisième alinéa de cet article toutes les fois que, comme en l'espèce, les parties contractantes ne sont pas unies par un lien de subordination.
BGE 91 I 223 S. 234
(LRCF)
IV.1.
Application de la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires
IV.1.- Il faut encore rechercher si, nonobstant la clause exclusive de la responsabilité tout au moins contractuelle des CFF (art. 16 ch. 2 de la convention de 1932), la réclamation du VZ pourrait être fondée sur la loi du 14 mars 1958. Aux termes de l'art. 3 al. 1 de cette loi, "la Confédération répond du dommage causé sans droit à un tiers par un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions, sans égard à la faute du fonctionnaire". Encore faut-il que, par l'organe du fonctionnaire, la Confédération ait agi comme sujet de droit public; les actes qu'elle accomplit comme sujet de droit privé relèvent exclusivement de ce droit (art. 11 al. 1 LRCF).
Dans l'hypothèse où la convention de 1932 serait un contrat de droit administratif, les actes des agents des CFF accomplis à Viège pour le service du VZ, en particulier la réception et l'expédition des trains, relèveraient du droit public. Le dommage dont la réparation est litigieuse en l'espèce a été subi par un tiers et causé par un agent des CFF, Salzmann, qui a agi sans droit, contrevenant à la fois à ses devoirs de service et au Code pénal. Dès lors, la responsabilité de la Confédération et, partant, celle des CFF, qui sont partie au litige à sa place, serait en principe engagée.
IV.2.
Sans doute l'art. 3 LRCF réserve-t-il l'application des actes législatifs spéciaux qui règlent la responsabilité de la Confédération pour des faits déterminés. Mais, au nombre de ces actes, seule la loi du 28 mars 1905 sur la responsabilité civile des chemins de fer et des bateaux à vapeur et des postes entre en ligne de compte. Or les parties ont renoncé à l'invoquer et c'est avec raison.
L'art. 1er de cette loi rend toute entreprise de chemin de fer causalement responsable du dommage résultant du fait qu'une personne a été tuée ou blessée au cours de la construction, de l'exploitation ou des travaux accessoires impliquant les dangers inhérents à celle-ci. Le dommage litigieux étant survenu au cours de l'exploitation d'une entreprise de chemin de fer, le VZ ne pourrait invoquer cette règle que s'il s'agissait de l'exploitation des CFF. Tel n'est pas le cas.
Lorsque plusieurs entreprises utilisent en commun un tronçon
BGE 91 I 223 S. 235
de ligne ou une gare, c'est l'entreprise dans l'exploitation de laquelle se produit l'accident qui répond du dommage, soit celle pour le compte et aux risques de laquelle l'acte d'exploitation préjudiciable a été accompli, même si elle n'était pas propriétaire de la ligne et que l'exécution ait été confiée à d'autres agents que les siens. Car, dans ces cas aussi, c'est au cours de son exploitation de la ligne d'autrui par l'organe des agents commis par elle que le dommage est survenu (OFTINGER, Schweizerisches Haftpflichtrecht, 2e éd., II/1, p. 306; cf. GUYER, Kommentar zum schweizerischen Bundesgesetz betreffend die Haftpflicht der Eisenbahn- und Dampfschiffahrts-Unternehmungen und der Post, vom 28. März 1905, p. 62; SCHÄRER, Das Haftpflichtrecht der Automobile, Eisenbahnen, Elektrizitätsanlagen und Luftfahrzeuge, p. 51; du même auteur, Recht und Gerichtspraxis über Haftpflicht und Schadenersatz, p. 175).
A l'égard des voyageurs et des agents qui ont été victimes de l'accident, le VZ apparaissait sans conteste comme exploitant et ses assureurs, aussi bien, sont intervenus pour lui. Il ne saurait attribuer cette qualité aux CFF dans la présente procédure, du simple fait que la réparation de son propre dommage est en cause. Il s'en est d'ailleurs abstenu.
IV.3.
Il reste à examiner si l'art. 16 ch. 2 al. 1 de la convention de 1932 exclut l'application de la loi du 14 mars 1958 ou si, au contraire, cette loi prime la clause conventionnelle.
La loi du 14 mars 1958, qui relève du droit public, met à la charge de la Confédération, par ses art. 3 ss. et dans les limites qu'elle fixe, la réparation du dommage causé sans droit à un tiers par un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions. Elle accorde au tiers une action réglée par les art. 110 ss. OJ, qui lui permet de faire constater son droit et fixer la réparation due.
Le lésé est ainsi titulaire d'un droit public subjectif. Dans la plupart des cas, la renonciation générale à un tel droit, fût-ce au moyen d'un contrat, est exclue, à moins que la loi ne la prévoie ou qu'elle ne découle de la nature particulière du droit considéré (RO 49 I 180). Car chacune des prestations fournies par l'Etat en vertu d'un droit public subjectif l'est sans doute dans l'intérêt du bénéficiaire, mais elle tend aussi à un résultat d'ensemble, qui relève de l'intérêt général et que le législateur a voulu atteindre par des règles impératives (FLEINER, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechtes, 8e éd., impression nouvelle pour la Suisse, p. 181 s. et n. 4). Ce résultat consiste
BGE 91 I 223 S. 236
notamment dans la protection de l'ensemble des titulaires contre les décisions hâtives et contre les pressions auxquelles ils pourraient être soumis, vu l'état d'inégalité dans lequel ils se trouvent vis-à-vis de la puissance publique. Par conséquent, les droits que la loi du 14 mars 1958 confère aux particuliers ne peuvent en principe faire l'objet d'une renonciation générale.
On n'en saurait cependant conclure que l'entrée en vigueur de cette loi ait rendu inopérante la clause insérée à l'art. 16 ch. 2 de la convention de 1932 et par laquelle le VZ a délié les CFF de la responsabilité "pour tout dommage causé à ou par ses installations ou par son matériel" etc. En effet, bien qu'il soit une compagnie privée, le premier ne s'est pas trouvé en état d'inégalité à l'égard des seconds, entreprise publique, dans les pourparlers qui ont abouti à la convention de 1932. Comme les CFF, le VZ est soumis, en raison des intérêts généraux qu'engage le service des chemins de fer, à un statut qui comporte une réglementation étendue touchant la construction, l'exploitation, le régime des transports, la responsabilité et certains contrôles. Les intérêts ainsi mis en jeu lui donnaient déjà, dans les pourparlers, une situation qui n'est pas comparable à celle qu'aurait eue une autre personne privée. Cette situation était encore renforcée du fait qu'il pouvait, d'une part, exiger des CFF qu'ils se prêtassent à la communauté de gare et, d'autre part, recourir à l'autorité en cas d'exigences excessives de son partenaire (art. 30 de la loi du 23 décembre 1872, 33 s. et 40 al. 1 lit. d de la loi du 20 décembre 1957). Il était donc garanti contre des abus éventuels. De plus, pour le règlement des communautés de gare, la loi a laissé aux parties la plus grande latitude de régler leurs rapports suivant les circonstances. La loi de 1872 se bornait à prévoir le paiement d'une juste indemnité, qu'elle chargeait le Tribunal fédéral de fixer en cas de désaccord entre les parties (art. 30 al. 3). La loi de 1957 se contente de définir les éléments qui entrent en ligne de compte pour fixer le maximum de l'indemnité, l'autorité de surveillance étant compétente pour trancher les litiges (art. 34 al. 2 et 40 al. 1 lit. d); encore les parties peuvent-elles déroger à ces règles sous réserve de l'approbation du Département des postes et des chemins de fer (art. 34 al. 4). Aucune exception à la liberté des parties n'est faite, touchant la responsabilité. Enfin, c'est moins de trois mois après le vote de la loi sur les chemins de fer du 20 décembre 1957 que le législateur a adopté la nouvelle loi sur
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la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires. Il est dès lors vraisemblable que s'il avait, par cette nouvelle loi, entendu annuler les contrats de communauté de gare conclus par les CFF, dans la mesure où ils y dérogeaient en excluant la responsabilité de cette entreprise, l'on en trouverait au moins la mention dans les débats parlementaires. Or il n'en est rien; le message du 29 juin 1956, ni le Bulletin sténographique ne touchent à cette question (FF 1956 I 1420; Bull. stén. CN 1957, p. 804; 1958, p. 13 et 214; CE 1956, p. 318; 1958, p. 27 et 137).
On ne peut admettre, dans de telles conditions, que l'intérêt public exclue toute dérogation à la loi du 14 mars 1958. Le VZ ne s'est pas trouvé, vis-à-vis des CFF, lors des pourparlers relatifs à la convention de 1932, essentiellement dans la même situation qu'une personne privée vis-à-vis de l'Etat. Les parties ont bien plutôt traité sur un pied d'égalité. Il suit de là que la clause litigieuse n'est pas nulle.
IV.4.
Cette clause exclut en tout cas la responsabilité des CFF en tant qu'elle résulte de la convention elle-même, c'est-à-dire leur responsabilité contractuelle. Point n'est besoin d'examiner si elle exclut en outre la responsabilité qui pourrait leur incomber à d'autres titres, comme auteurs d'actes illicites (art. 41 CO) ou comme employeurs (art. 55 CO). Car le VZ ne saurait fonder sa prétention sur aucune de ces règles légales.
V.1.
Responsabilité en raison d'actes illicites
V.1.- Cette responsabilité résulte du droit privé et les CFF ne pourraient l'assumer que dans l'hypothèse où leurs rapports avec le VZ relevaient de ce droit. Elle serait exclue si la convention de 1932 constituait un contrat de droit administratif.
V.2.
Le VZ soutient que les CFF répondent des actes illicites de leur agent Salzmann comme des leurs propres et, sur ce point, il argumente comme il suit:
En vertu de l'art. 11 de la loi du 14 mars 1958, la Confédération répond suivant le droit privé de l'activité qu'elle exerce comme sujet de droit privé; dans ce cas, l'art. 11 al. 2 exclut toute action du lésé contre le fonctionnaire fautif. Dès lors, selon la lettre stricte de la loi, la Confédération ne pourrait être attaquée, en raison des actes illicites de ses fonctionnaires, qu'en vertu de l'art. 55 CO. La situation du lésé serait ainsi moins favorable que sous l'empire de la loi antérieure, ce qui serait
BGE 91 I 223 S. 238
contraire aux intentions du législateur. Il faut admettre, par conséquent, que lorsqu'elle agit sur le terrain du droit privé, la Confédération est responsable de par l'art. 41 CO - et non seulement de par l'art. 55 CO - de tous les actes illicites commis par ses agents, comme si elle-même en était l'auteur.
Cette argumentation n'est pas concluante. Le juge ne saurait s'écarter d'un texte clair, sauf si des raisons pressantes font douter de sa conformité au véritable sens de la loi (RO 87 I 16
;
90 I 215
s.). Or l'art. 11 al. 1 de la loi de 1958 n'est nullement équivoque. Selon le droit privé, auquel il renvoie expressément, la Confédération ne répond des actes illicites de son personnel qu'en vertu de l'art. 55 CO (cf. OFTINGER, Schweizerisches Haftpflichtrecht, t. II/1, p. 116). Sans doute, en déclarant le droit privé applicable à la Confédération sans maintenir la possibilité de s'en prendre au fonctionnaire, la loi de 1958 restreint-elle les droits du lésé. Mais, pour autant, rien ne permet d'affirmer que l'art. 11 al. 1 ne réponde pas au sens véritable de la loi, c'est-à-dire celui qui est, seul, conforme à la logique interne et au but de la disposition considérée (RO 90 IV 187, consid. 6). Dès lors, si la réglementation actuelle apparaît discutable, il n'appartient pas au juge de la corriger. D'ailleurs, la limitation des droits de la victime ne joue pratiquement guère de rôle, les fonctionnaires fautifs n'ayant été sans doute que rarement mis en cause sous la législation antérieure, en particulier pour un préjudice considérable.
V.3.
Le VZ prétend de plus que les CFF eux-mêmes - et non seulement leur agent Salzmann - ont commis un acte illicite au sens de l'art. 41 CO. Tel n'est pas le cas. La loi du 28 mars 1905 ne s'appliquant pas (v. ci-dessus, ch. IV 2), un acte illicite ne pourrait être imputé aux CFF que s'il émanait de leurs organes (RO 45 II 646;
47 II 413
;
49 II 94
;
76 II 390
). Or, selon les art. 9 et 11 de la loi du 23 juin 1944 sur les chemins de fer fédéraux, les organes de cette entreprise comprennent exclusivement le conseil d'administration, les directeurs généraux et les directeurs d'arrondissement. Manifestement, ces derniers sont à l'abri de tout reproche en l'occurrence.
En outre, selon la jurisprudence, l'employeur qui n'instruit pas convenablement son personnel ne répond pas, de ce fait, dans les rapports extracontractuels, en vertu de l'art. 41 CO, mais uniquement de par l'art. 55 CO (RO 77 II 248;
80 II 250
s.).
BGE 91 I 223 S. 239
VI.1.
Responsabilité en vertu de l'art. 55 CO
IV.1.- En négligeant de faire arrêter le train no 1533 b à la station de Viège, Salzmann, agissant comme employé des CFF, a causé le dommage, objet de la responsabilité litigieuse. Il faut donc examiner si, par son comportement, la responsabilité des CFF serait engagée en vertu de l'art. 55 CO, alors même qu'elle aurait pu l'être en principe selon l'art. 101 CO. Comme celle de l'art. 41 CO, l'application de l'art. 55 CO ne peut être envisagée que du point de vue du droit privé.
VI.2.
En principe, le Tribunal fédéral a admis le cumul des moyens pris de la faute contractuelle et des actes illicites lorsque la violation d'un contrat implique celle d'un devoir général de l'ordre juridique (RO 64 II 259 s.;
71 II 113
). Il a en outre jugé implicitement que le lésé pouvait invoquer ensemble l'art. 55 et l'art. 101 CO (RO 64 II 261). Point n'est besoin de soumettre à un nouvel examen cette solution, contestée par certains auteurs (OSER/SCHÖNENBERGER, n. 12 ad art. 55 CO; v. TUHR-SIEGWART, Allgemeiner Teil des schweizerischen Obligationenrechts, p. 347, note 5, 379 et 548 ss.), car, en tout cas, le VZ ne saurait fonder sa prétention sur l'art. 55 CO.
VI.3.
Selon l'art. 55 CO, l'employeur peut se soustraire à sa responsabilité causale s'il prouve qu'il a pris tous les soins commandés par les circonstances pour détourner un dommage ou que sa diligence n'eût pas empêché le dommage de se produire. Or, en l'espèce, il est établi que les CFF ont pris tous les soins voulus. Leur cura in eligendo ou in custodiendo n'étant pas douteuse, seule leur cura in instruendo peut être mise en cause. Effectivement, le seul grief que leur fait le VZ est de n'avoir pas suffisamment renseigné Salzmann sur les différences entre les règlements applicables aux chemins de fer à voie normale, d'une part, et à voie étroite, d'autre part. Mais ce reproche n'est pas fondé. L'art. 10 de la convention de 1932 prévoit que, pour tout ce qui concerne le service exclusif du VZ à la gare de Brigue et à la station de Viège, les employés sont soumis uniquement "aux ordres et instructions qui leur seront donnés par les organes compétents de cette compagnie (c'est-à-dire du VZ), sous réserve d'autres conventions et prescriptions générales en vigueur". L'existence de dispositions contraires n'ayant même pas été alléguée, il n'est pas douteux que, de par la convention, il incombait au VZ lui-même d'instruire les fonctionnaires
BGE 91 I 223 S. 240
des CFF chargés de son service, à Brigue et à Viège, touchant les particularités des règlements applicables à son exploitation. C'est donc le VZ qui a failli, dans le cas particulier, au devoir d'instruire Salzmann. Aussi, les CFF n'ayant pas omis les soins imposés par les circonstances, la prétention du VZ doit être rejetée dans la mesure où elle se fonde sur l'art. 55 CO.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Déboute la demanderesse de ses conclusions.