header:
Urteilskopf
111 Ib 9
3. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 20 février 1985 dans la cause Konikoff contre Genève, Conseil d'Etat (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Art. 33 RPG
; Rechtsschutz.
Genfer Verfahren zur Änderung von Nutzungsplänen (E. 2b). Die Rechtsschutzbestimmungen des Bundes (
Art. 33 RPG
) sind für die Kantone verbindlich und gelten für alle Nutzungspläne, sowohl für die Rahmennutzungspläne (Zonenpläne) wie für die Sondernutzungspläne (Baulinienpläne, Überbauungspläne, Quartierpläne u.a.m.); im konkreten Fall somit auch für den örtlich begrenzten Nutzungsplan i.S. von Art. 3 des Genfer Raumplanungsgesetzes (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 10
BGE 111 Ib 9 S. 10
Daniel Konikoff est propriétaire, à Genève, de plusieurs parcelles formant un ensemble de 5030 m2 au nord de la route de Chêne, entre les chemins des Tulipiers et de Grange-Canal. En 1979, il soumit au Département des travaux publics du canton de Genève un projet de plan d'aménagement du quartier des Tulipiers (plan No 27454-202). La procédure d'adoption de ce plan fut toutefois interrompue en 1981, sur décision du Conseil d'Etat genevois, qui invita le Département à procéder d'abord à l'élaboration d'un plan directeur pour l'ensemble du quartier. Ce plan directeur fut mis à l'enquête publique du 17 juin au 18 juillet 1983, simultanément à un plan d'aménagement No 27634-202, dont le périmètre était le même que celui du projet Konikoff abandonné à la suite de la décision du Conseil d'Etat.
Par lettre du 15 juillet 1983 adressée au Département, Konikoff a fait opposition au plan d'aménagement No 27634-202, lui reprochant notamment d'être trop imprécis, de ne pas faire cas de la répartition des parcelles dans le secteur et de ne pas se préoccuper des nuisances résultant de l'ombre portée de certains bâtiments.
Préavisé favorablement par la Commission d'architecture cantonale et par le Conseil municipal de la ville de Genève, le plan fut approuvé le 12 mars 1984 par le Conseil d'Etat, qui l'a déclaré plan d'aménagement au sens de l'art. 3 de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LZD).
BGE 111 Ib 9 S. 11
Konikoff a formé un recours de droit public pour violation des
art. 4, 22ter Cst.
et 2 disp. trans. Cst. Le Tribunal fédéral a admis le recours, en considérant notamment que si le recourant avait certes pu faire opposition au plan d'aménagement litigieux au cours de l'enquête publique, son opposition n'avait cependant pas donné lieu à un examen et à une décision par une "autorité de recours" au sens de l'
art. 33 LAT
et de la jurisprudence.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
b) Le règlement transitoire genevois d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 2 avril 1980, établit, à son chapitre 1er, la procédure à suivre pour modifier les plans d'affectation que l'art. 1er al. 1 définit comme étant ceux fixant les périmètres des zones de construction annexés à la loi sur les constructions et les installations diverses du 25 mars 1961 (LCI). Ces modifications sont de la compétence du Grand Conseil, qui les adopte à l'issue d'une procédure de préconsultation conforme à l'art. 12 LCI, puis d'une procédure d'opposition (art. 1er al. 2). L'avant-projet de loi élaboré par le Département cantonal des travaux publics est soumis à une enquête publique de 30 jours; simultanément, il est remis à la commune concernée pour être porté à l'ordre du jour du Conseil municipal. Pendant la durée de l'enquête, chacun peut prendre connaissance de l'avant-projet et adresser ses observations au Département. Ce dernier transmet les observations reçues à la commune qui doit communiquer son préavis dans un délai de 60 jours, son silence valant approbation sans réserve (art. 2). A l'issue de la procédure de préconsultation, le projet de loi est publié pendant 30 jours, délai au cours duquel toute personne touchée dans ses droits par le changement d'affectation peut déclarer son opposition au Conseil d'Etat (art. 3). Cette autorité transmet les oppositions au Grand Conseil qui statue à leur sujet en votant sur le projet (art. 4).
Le Tribunal fédéral a été appelé à se prononcer sur la constitutionnalité de ces dispositions et, en particulier, sur leur conformité avec l'
art. 33 al. 2 et 3 LAT
. Il a considéré que la procédure d'opposition instituée par les art. 3 et 4 du règlement était conforme au droit fédéral, l'opposition devant être assimilée à un recours au sens de l'
art. 33 al. 2 LAT
(
ATF 108 Ib 482
ss consid. 3).
BGE 111 Ib 9 S. 12
Le recourant ne remet pas en discussion cette jurisprudence. Il soutient cependant que la définition donnée par l'art. 1er du règlement à la notion de "plans d'affectation" est trop étroite, ce qui a pour conséquence de limiter excessivement la protection juridique prévue à l'
art. 33 al. 2 et 3 LAT
.
3.
Se déterminant sur la portée de la protection juridique instituée par l'
art. 33 LAT
, le Conseil d'Etat soutient en substance que cette disposition ne s'appliquerait qu'aux plans d'affectation généraux décrits aux
art. 15, 16 et 17 LAT
, à l'exclusion des plans d'affectation spéciaux qu'il est loisible aux cantons de prévoir sur la base de l'
art. 18 LAT
. L'autorité cantonale se réfère à cet égard au passage suivant du Message du Conseil fédéral du 27 février 1978 relatif à la LAT: "... la loi se borne à définir les principaux genres de zones d'affectation, c'est-à-dire les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones protégées. Il y a encore, selon le droit cantonal en vigueur, d'autres genres de plans d'affectation, notamment dans le domaine de l'équipement, de l'urbanisation et de l'aménagement des sites ... La loi ne s'occupe pas de ces genres de plans d'affectation ..." (FF 1978 p. 1025, ad art. 15.) Pris non pas isolément mais, comme il doit l'être en réalité, dans son contexte général et à la lumière de l'ensemble des dispositions légales en cause, ce passage ne saurait manifestement avoir la signification que voudrait lui donner le Conseil d'Etat.
Les règles fédérales adoptées en matière de plans d'affectation doivent s'appliquer à des situations locales bien déterminées. C'est pourquoi elles ne peuvent énoncer que des principes et ne définissent en somme que les modes essentiels d'utilisation du sol. Sur le fond, la loi fédérale ne traite donc logiquement que des plans d'affectation généraux, soit "en premier lieu" des plans qui régissent les zones à bâtir (
art. 15 LAT
), les zones agricoles (
art. 16 LAT
) et les zones à protéger (
art. 17 LAT
). Dans un tel système, les cantons ont naturellement la possibilité, et même le devoir, de développer et de détailler, voire de compléter, la réglementation fédérale. Il ne leur est cependant pas possible, ce faisant, de s'écarter des buts et des principes de l'aménagement du territoire, tels qu'ils sont exposés aux
art. 1 et 3 LAT
. De même, certaines règles du droit fédéral s'imposent à eux, telles celles qui traitent des effets juridiques (
art. 21-24 LAT
) et de la protection juridique (
art. 33 LAT
), règles valables pour tous les plans d'affectation, qu'ils soient généraux (plans de zone) ou spéciaux (plans d'alignement, de lotissement, de quartier, etc.). Cela découle d'une simple lecture
BGE 111 Ib 9 S. 13
comparative des art. 21 al. 1, 33 et 14, les termes "en premier lieu" utilisés à l'al. 2 de cette dernière disposition marquant de toute évidence soit une priorité, soit le caractère non exhaustif de l'énumération qui y est contenue (cf. DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, p. 186 ss, spéc. 189/190, 192/193 et 225).
Selon la jurisprudence, d'ailleurs, les plans d'affectation visés par la loi fédérale à l'
art. 14 LAT
ne sont pas seulement ceux qui fixent le régime d'utilisation du sol dans les différentes zones (zones à bâtir, zones agricoles, zones à protéger); ils comprennent aussi les plans de quartier et les plans d'alignement, qui précisent dans quel endroit de certaines parcelles il est possible de bâtir. Or, les restrictions que de tels plans apportent au droit de propriété exigent que les propriétaires intéressés bénéficient des garanties de procédure que l'
art. 33 LAT
accorde à tous ceux qui sont touchés par un plan d'affectation ou une décision fondés sur la LAT et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution (
ATF 109 Ib 122
/123 consid. 5a; arrêt non publié Kotecki du 7 juin 1982 consid. 2; cf. également A. KUTTLER, Fragen des Rechtsschutzes gemäss dem Bundesgesetz über die Raumplanung, in ZBl 83/1982, p. 330 s.).


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
123 II 175
22. Extrait de l'arrêt de la Ie Cour de droit public du 28 avril 1997 dans la cause X. contre Office fédéral de la police (recours de droit administratif)

regeste:
Regeste
Überstellung an das internationale Strafgericht für Ruanda (ISGR).
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Überstellungsentscheid (E. 1); anwendbare Vorschriften (E. 2).
Dem Überstellungsentscheid kommt auch die Bedeutung zu, dass eine von den Militärgerichtsbehörden - unter dem Vorbehalt der Überstellung - entschiedene Verfahrensabtretung wirksam wird (E. 3).
Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Überstellung sind vorliegend erfüllt (E. 4), und der Anspruch des Betroffenen auf rechtliches Gehör wurde gewahrt (E. 6).
Es gilt die Vermutung, dass das Verfahren vor einem internationalen Strafgericht von der Art des ISGR den Anforderungen an einen fairen Prozess genügt: Es ist nicht angezeigt, an die Überstellung Bedingungen zu knüpfen, beim ISGR über die Modalitäten der amtlichen Verteidigung der Angeschuldigten Erkundigungen einzuholen (E. 7a und b) oder die Möglichkeiten der Verbüssung einer allfälligen vom ISGR verhängten Freiheitsstrafe in der Schweiz zu erörtern (E. 7c).
Abweisung des Gesuchs um Freilassung, soweit darauf eingetreten werden konnte (E. 8).

text:
Sachverhalt
ab Seite 176
BGE 123 II 175 S. 176
X. a été arrêté en Suisse le 11 février 1995. Une enquête pénale a été ouverte contre lui pour violation des lois de la guerre, et confiée à un juge d'instruction militaire. Il lui était en substance reproché d'avoir, lors de la guerre ethnique qui s'est déroulée au Rwanda d'avril à juillet 1994, favorisé, commandité et organisé des massacres de civils dans la région de Bisesero, préfecture de Kibuye.
Le 12 mars 1996, la Chambre de première instance du Tribunal pénal international pour le Rwanda, à Arusha (Tanzanie; ci-après: le TPIR) a officiellement demandé le dessaisissement en sa faveur de toutes les procédures engagées contre X.
Par décision du 8 juillet 1996, le Tribunal militaire de cassation a donné suite à cette demande. Il s'est estimé compétent pour statuer en vertu de l'art. 9 de l'arrêté fédéral urgent relatif à la coopération avec les tribunaux internationaux chargés de poursuivre les violations graves du droit international humanitaire, du 21 décembre 1995. Les parties avaient eu un accès suffisant au dossier. La demande de dessaisissement portait manifestement sur les mêmes faits que ceux pour lesquels le prévenu était poursuivi en Suisse, et le TPIR était, à teneur de son Statut, compétent pour en connaître à raison de la matière, de la personne, du lieu et du temps. Le dessaisissement
BGE 123 II 175 S. 177
n'ayant de sens que si le TPIR se chargeait effectivement de la cause, il était soumis à la condition suspensive qu'une décision de transfèrement du prévenu soit entrée en force; l'instruction pénale reprendrait en Suisse si une demande de transfèrement n'était pas présentée dans les six mois dès la communication de cette décision au TPIR.
Le 26 août 1996, le Greffier du TPIR a présenté à la Suisse une demande de transfèrement, à l'appui de laquelle il produisait les documents suivants:
- un acte d'accusation du 11 juillet 1996 du Procureur auprès du TPIR. X. s'y voit reprocher d'avoir, entre avril et juin 1994, amené des personnes armées dans la région de Bisesero, et de leur avoir ordonné d'attaquer des civils qui étaient venus y chercher refuge; X. aurait personnellement pris part à certaines attaques. Les chefs d'accusation sont: (1) crimes de génocide, pour meurtres ou atteintes graves à l'intégrité physique ou mentale de membres d'une population dans l'intention de détruire, en tout ou partie, un groupe ethnique ou racial comme tel; (2) entente en vue de commettre le génocide; (3,4,5) crimes contre l'humanité, pour avoir assassiné et exterminé, dans le cadre d'une attaque généralisée et systématique, et commis d'autres actes inhumains contre une population civile en raison de son appartenance politique, ethnique ou raciale; (6) violation de l'art. 3 commun aux Conventions de Genève et du Protocole additionnel II, pour avoir commis ou donné l'ordre à d'autres personnes de perpétrer des actes de violence portant gravement atteinte à la vie, à la santé et au bien-être physique ou mental de personnes;
- une décision de confirmation de l'acte d'accusation rendue le 15 juillet 1996 par la Chambre de première instance du TPIR;
- un "mandat d'arrêt portant ordonnance de remise" rendu le même jour. Le TPIR y demande la remise de X., afin qu'il réponde des crimes mentionnés dans l'acte d'accusation; l'accusé devait être informé de ses droits de procédure, et prendre connaissance de l'acte d'accusation.
Entendu le 31 octobre et le 14 novembre 1996 par le Juge d'instruction du canton de Neuchâtel, X. a refusé de répondre sans l'assistance d'un avocat. Le 20 novembre 1996, l'Office fédéral de la police (ci-après: l'OFP) a désigné Me Y., avocate à Genève, comme défenseur d'office de X.
Dans son mémoire du 5 décembre 1996, X. s'est opposé à son transfèrement. Il se plaignait en premier lieu d'une violation de son droit d'être entendu et de ses droits de défense dans le cadre de la procédure de transfèrement. Il faisait ensuite valoir que l'acte
BGE 123 II 175 S. 178
d'accusation du TPIR était lacunaire, faute de détailler les infractions qui lui sont reprochées; l'instruction serait insuffisante et il convenait d'ordonner des audiences de confrontation avec les témoins à charge se trouvant en Europe, et d'obtenir le dossier d'enquête du TPIR. Il soutenait enfin que la procédure devant le TPIR ne respectait pas les droits de la défense; en particulier, la rémunération de l'avocat d'office n'était pas assurée.
Par décision du 30 décembre 1996, l'OFP a prononcé le transfèrement de X. au TPIR pour les faits mentionnés dans la demande du 26 août 1996. Ces faits étaient aussi punissables en droit suisse, et ils relevaient de la compétence du TPIR. Le droit d'être entendu avait été respecté puisque X. avait eu la possibilité de s'exprimer devant le Juge d'instruction neuchâtelois, et que son avocate avait pu présenter ses observations. Les griefs relatifs au respect des droits de la défense devant le TPIR n'avaient pas à être examinés dans le cadre de la présente procédure.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. prend les conclusions suivantes: annuler la décision de transfert, inviter l'OFP à obtenir du TPIR toute précision chiffrée sur les montants alloués à la défense et les facilités accordées à cette dernière, et interpeller ou inviter l'OFP à interpeller le Conseil fédéral sur l'engagement de la Suisse d'admettre X. à subir une éventuelle peine privative de liberté sur son territoire.
Le 28 février 1997, X. a formé une demande de mise en liberté provisoire. Il y fait valoir principalement que la procédure d'instruction est close et que, sur le vu des garanties à obtenir de la part du TPIR, la procédure de transfèrement risque de perdurer. Il conteste l'existence d'un risque de fuite. Sa détention serait d'ailleurs illégale puisque l'OFP n'a pas émis de mandat d'arrêt aux fins de transfèrement.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
a) Selon l'art. 13 al. 2 de l'arrêté fédéral urgent du 21 décembre 1995 relatif à la coopération avec les tribunaux internationaux chargés de poursuivre les violations graves du droit international humanitaire (RS 351.20, ci-après: l'arrêté), le recours de droit administratif est ouvert contre une décision de transfèrement rendue en première instance fédérale par l'OFP (art. 4 al. 2 et 13 al. 1 de l'arrêté). Le recourant, qui fait l'objet de la mesure, a qualité pour recourir au sens de l'
art. 103 let. a OJ
.
BGE 123 II 175 S. 179
b) Saisi d'un recours de droit administratif contre une décision de transfèrement, le Tribunal fédéral dispose d'un large pouvoir d'examen et de décision. Il peut revoir d'office les constatations de fait (
art. 104 let. b et 105 al. 1 OJ
), et n'est lié ni par les moyens, ni par les conclusions des parties (art. 6 al. 4 de l'arrêté, cf. la disposition analogue de l'
art. 25 al. 6 EIMP
). Il examine librement si les conditions pour donner suite à la demande sont réunies, et dans quelle mesure la collaboration internationale peut être accordée. Il peut porter son examen sur des points autres que ceux soulevés dans le recours, sans toutefois être tenu, comme le serait une autorité de surveillance, de vérifier d'office la conformité de la décision attaquée avec l'ensemble de la réglementation applicable (cf.
ATF 119 Ib 56
consid. 1d p. 59). Il peut sanctionner l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (
art. 104 let. a OJ
), mais ne contrôle pas l'opportunité des décisions, car ni l'arrêté, ni l'EIMP ne prévoient un tel grief (
art. 104 let
. c ch. 3 OJ).
2.
a) Dans sa Résolution 827 (1993), le Conseil de sécurité des Nations Unies a décidé la création d'un Tribunal international "ad hoc" chargé de juger les crimes de guerre commis en ex-Yougoslavie; il a adopté en même temps le Statut de cette juridiction, élaboré par le Secrétaire général des Nations Unies. Selon ce texte, obligation est faite à "tous les Etats" de collaborer de manière effective avec ce tribunal, en adaptant si nécessaire leur législation interne.
Dans sa Résolution 955 du 8 novembre 1994, le Conseil de sécurité a décidé la création d'un Tribunal spécial chargé de juger les personnes présumées responsables d'actes de génocide ou d'autres violations graves du droit international humanitaire commis au Rwanda et, dans les Etats voisins, par les citoyens rwandais, entre le 1er janvier et le 31 décembre 1994, et adopté le Statut du Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR). Cette Résolution comporte les mêmes obligations pour les Etats que la Résolution 827 (1993). Selon l'art. 8 par. 2 de son Statut, le Tribunal international a la "primauté" sur les juridictions nationales en cas de compétences concurrentes, et peut demander en tout temps le dessaisissement en sa faveur (cf. également l'art. 9 al. 2 de l'arrêté).
b) Le 2 février 1994, puis le 20 mars 1995, le Conseil fédéral a décidé d'appliquer de manière autonome ces deux résolutions, en considérant que ces textes s'inscrivent dans le cadre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies (maintien de la paix), qu'ils visent l'application effective du droit international humanitaire, plus particulièrement des Conventions de Genève, et que la Suisse a pris part
BGE 123 II 175 S. 180
activement à la préparation des Statuts, dont la nature et, dans une large mesure, le contenu sont identiques. Parmi les obligations imposées aux Etats figurent la collaboration à la recherche de personnes, l'arrestation et la remise de prévenus ou d'accusés, ainsi que d'autres actes d'entraide (art. 28 du Statut TPIR). Une loi interne apparaissait nécessaire afin d'assurer une collaboration efficace avec les deux tribunaux internationaux (FF 1995 IV p. 1066 ss, 1071).
c) Le 21 décembre 1995, l'Assemblée fédérale a adopté l'arrêté fédéral urgent relatif à la coopération avec les tribunaux internationaux chargés de poursuivre les violations graves du droit international humanitaire. Répondant aux problèmes spécifiques posés par ce type spécial de collaboration, et destinées à simplifier les procédures en évitant les retards causés par la mise en oeuvre des règles sur la protection juridique, les dispositions de l'arrêté sont pour partie entièrement nouvelles, et pour partie inspirées de la loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP, RS 351.1), avec les adaptations nécessaires. Sauf dispositions contraires, les règles de l'EIMP et de son ordonnance d'application sont applicables par analogie à la coopération avec ces tribunaux internationaux (art. 2 de l'arrêté).
L'arrêté régit la collaboration avec les Tribunaux internationaux pour l'ex-Yougoslavie et le Rwanda, et le Conseil fédéral peut en étendre le champ d'application à la collaboration avec d'autres tribunaux du même genre institués par le Conseil de sécurité (art. 1). Il pose en son art. 9 les conditions du dessaisissement de la juridiction suisse en faveur des tribunaux internationaux. Le chapitre 2 est consacré aux conditions (art. 10) et à la procédure (art. 11 à 15) de transfèrement des personnes. Le chapitre 3 traite des autres actes d'entraide. Le chapitre 4 régit l'exécution en Suisse des peines privatives de liberté prononcées par les tribunaux internationaux, en en fixant les conditions (art. 29) et la procédure (art. 30 à 33).
3.
Dans sa décision du 8 juillet 1996, le Tribunal militaire de cassation a prononcé le dessaisissement de l'autorité pénale suisse en faveur du TPIR. Il s'est estimé compétent pour statuer, en vertu de l'art. 9 al. 2 de l'arrêté fédéral. Selon cette disposition, le dessaisissement est prononcé si la demande porte sur les mêmes faits que ceux qui font l'objet de la procédure pénale ouverte en Suisse (let. a) et si l'infraction relève de la compétence du tribunal international (let. b). Le Tribunal militaire de cassation a estimé que ces conditions étaient réunies. La demande du TPIR portait manifestement sur les mêmes faits - indépendamment de leur qualification juridique -
BGE 123 II 175 S. 181
que ceux pour lesquels le prévenu était poursuivi en Suisse. Le TPIR était, à teneur de ses statuts, compétent pour en connaître à raison de la matière, de la personne, du lieu et du temps. Le dessaisissement n'ayant de sens que si le Tribunal international se chargeait effectivement de la cause, il était soumis à la condition suspensive qu'une décision de transfèrement du prévenu soit entrée en force. Au terme d'un échange de vue avec le Tribunal fédéral, il apparaissait que le recours de droit administratif n'était pas ouvert contre cette décision.
Le dessaisissement conditionnel prononcé par le Tribunal militaire de cassation est ainsi entré en force, et la demande formée le 26 août 1996 par le TPIR a pour but non seulement d'obtenir le transfèrement de X., mais également de rendre effectif le dessaisissement de la Suisse.
4.
Selon l'art. 10 de l'arrêté, toute personne peut être transférée au tribunal international concerné aux fins de poursuite pénale s'il ressort de la demande et des pièces jointes que l'infraction (a) relève de la compétence de ce tribunal et (b) est punissable en Suisse. L'OFP statue sur le transfèrement dès réception de la demande. Les restrictions prévues aux art. 35 al. 1 et 36 à 40 EIMP ne sont pas applicables. Il en va de même des dispositions relatives au principe de la spécialité (
art. 38 et 39 EIMP
), "en raison de la confiance qui doit dominer dans les relations avec les tribunaux". Afin d'assurer une collaboration efficace avec les tribunaux internationaux, la Suisse a décidé de réduire autant que possible les motifs susceptibles de faire obstacle à la remise. L'expression "transfèrement" a donc été choisie à dessein par le législateur pour faire comprendre qu'il ne s'agit pas d'une extradition "classique", au sens de l'EIMP, eu égard à la nature de l'autorité requérante et à ses conditions d'octroi (FF 1995 IV p. 1078).
a) Sans paraître en faire un grief distinct, le recourant estime (partie en fait du recours) que l'acte d'accusation du TPIR serait insuffisant, faute de détailler les faits qui lui sont reprochés. Aucune instruction sérieuse n'aurait encore été menée par le TPIR. Durant l'enquête en Suisse, il n'aurait pas bénéficié d'une défense effec-tive de la part de son avocat; en particulier, aucune confrontation n'aurait été mise sur pied avec les témoins à charge. Les témoins entendus au Rwanda ne seraient pas crédibles.
Ces arguments ne sont guère pertinents. En effet, saisie d'une demande de transfèrement, l'autorité suisse requise n'a pas à vérifier le bien-fondé de l'accusation portée contre l'intéressé. L'autorité requérante n'a pas à prouver les faits qu'elle allègue, ni même à les
BGE 123 II 175 S. 182
rendre vraisemblables. Seule sera rejetée une demande manifestement inexacte ou lacunaire, faisant apparaître la démarche de l'autorité requérante comme un abus évident (cf., en matière d'extradition,
ATF 122 II 373
consid. 1c et les arrêts cités). L'audition des témoins entendus dans la procédure pénale menée à l'étranger est exclue, de même que toute autre mesure probatoire se rapportant à la matérialité des charges, sous réserve toutefois de la vérification de l'alibi dans les cas prévus à l'
art. 53 EIMP
(même arrêt). Ces principes, développés en matière d'extradition, valent d'autant plus dans le cadre de la procédure de transfèrement: cette dernière procédure a été voulue plus simple et plus rapide par le législateur, de sorte que tant la vérification de l'alibi que l'exception tirée du caractère prétendument politique de l'infraction ont été exclues (art. 13 al. 1 de l'arrêté).
Il n'y a donc pas lieu de procéder aux auditions requises par le recourant, ni d'ordonner l'apport de tout le dossier de la procédure pénale menée devant le TPIR.
b) Le recourant ne conteste pas, avec raison, que les deux conditions posées par l'art. 10 de l'arrêté sont réalisées en l'espèce. Les agissements qui lui sont reprochés à teneur de l'acte d'accusation du 11 juillet 1996 sont qualifiés de génocide et d'entente en vue de commettre le génocide, de crime contre l'humanité et de violation grave de l'art. 3 commun aux Conventions de Genève et au Protocole additionnel II; ils tombent dans la compétence du TPIR en vertu des art. 2, 3 et 4 du Statut. S'agissant d'actes commis durant l'année 1994 sur le territoire du Rwanda, la compétence ratione loci et temporis du TPIR n'est pas douteuse (art. 7 du Statut). Par ailleurs, comme l'a déjà relevé le Tribunal militaire de cassation, les civils qui, à l'occasion d'un conflit armé, commettent une violation du droit des gens, se rendent coupables de violation des lois de la guerre au sens de l'
art. 109 CPM
(RS 321.0). Les faits reprochés à X. seraient donc aussi punissables en droit suisse.
6.
Le recourant fait aussi état, dans la partie "en fait" de son recours, de violations de ses droits de défense dans le cadre de la procédure de transfèrement. Même s'il ne semble pas en faire un grief formel, il convient d'examiner cette question.
a) Dans son mandat d'arrêt portant ordonnance de remise, du 15 juillet 1996, le Tribunal international requiert l'autorité suisse de faire connaître à l'accusé l'ensemble de ses droits énoncés à l'art. 20 du Statut. Sous le titre "Les droits de l'accusé", cette disposition a la teneur suivante:
BGE 123 II 175 S. 183
1. Tous sont égaux devant le TPIR.
2. Toute personne contre laquelle des accusations sont portées a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement, sous réserve des dispositions de l'art. 21 des statuts [protection des victimes et témoins].
3. Toute personne accusée est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été établie conformément aux dispositions du présent statut.
4. Toute personne contre laquelle une accusation est portée en vertu du présent statut a droit, en pleine égalité, au moins aux garanties suivantes:
a) A être informée, dans le plus court délai, dans une langue qu'elle comprend et de façon détaillée, de la nature et des motifs de l'accusation portée contre elle;
b) A disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense et à communiquer avec le conseil de son choix;
c) A être jugée sans retard excessif;
d) A être présente au procès et à se défendre elle-même ou à avoir l'assistance d'un défenseur de son choix; si elle n'a pas de défenseur, à être informée de son droit d'en avoir un, et, chaque fois que l'intérêt de la justice l'exige, à se voir attribuer d'office un défenseur, sans frais, si elle n'a pas les moyens de le rémunérer;
e) A interroger ou faire interroger les témoins à charge et à obtenir la comparution et l'interrogatoire des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
f) A se faire assister gratuitement d'un interprète si elle ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience;
g) A ne pas être forcée de témoigner contre elle-même ou de s'avouer coupable.
Selon la demande, le recourant devait aussi être informé de son droit de garder le silence, être averti que toute déclaration faite par lui serait enregistrée et pourrait être retenue contre lui, et prendre connaissance de l'acte d'accusation et de la décision de confirmation.
b) Le recourant relève avoir été entendu par le Juge d'instruction de Neuchâtel sans la présence de son avocate; on ne lui aurait pas donné connaissance des droits et documents mentionnés ci-dessus. Le même magistrat l'aurait menacé d'un transfert de force et aurait refusé de lui nommer un avocat d'office, sans transmettre la requête à l'autorité compétente. Il en résulterait une violation des art. 6 par. 1 et 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH, RS 0.101), 4 Cst. et 52 EIMP.
c) Le droit d'être entendu, garanti par l'
art. 4 al. 1 Cst.
, permet à tout justiciable de prendre connaissance du dossier de la cause, de
BGE 123 II 175 S. 184
proposer tout moyen de preuve utile, de s'exprimer avant toute décision susceptible d'influer sur sa situation juridique et d'obtenir une décision motivée (
ATF 122 II 109
consid. 2a et les arrêts cités). Dans le cadre d'une procédure de transfèrement, ces prérogatives sont, par renvoi de l'art. 2 de l'arrêté, mises en oeuvre par les dispositions pertinentes de l'EIMP et de son ordonnance d'exécution (OEIMP, RS 351.11). Selon l'
art. 52 EIMP
, la demande et les pièces à l'appui sont présentées à la personne poursuivie et à son mandataire. En notifiant le mandat d'arrêt aux fins d'extradition, l'autorité cantonale vérifie l'identité de la personne; elle l'informe des conditions de l'extradition et de la remise sans formalité, ainsi que de ses droits de recourir, d'obtenir l'assistance judiciaire et de se faire assister par un mandataire (al. 1 ). La personne poursuivie est brièvement entendue sur sa situation personnelle, en particulier sur sa nationalité et ses rapports avec l'Etat requérant, ainsi que sur ses objections éventuelles au mandat d'arrêt ou à l'extradition. Son mandataire peut participer à cette audition. L'
art. 21 al. 1 EIMP
donne au prévenu le droit de se faire assister par un mandataire, et la possibilité de s'en faire désigner un s'il ne peut y pourvoir et que la défense de ses intérêts l'exige.
d) Lors de son audition par le Juge d'instruction de Neuchâtel, le 31 octobre 1996, le recourant a confirmé son identité. Il a exprimé son voeu d'être assisté de Me Y., cette dernière n'acceptant d'assister à l'audition qu'à condition d'être nommée d'office. Lors de l'audition du 14 novembre 1996 (à laquelle l'avocate du recourant avait été convoquée, mais refusa de s'y rendre en l'absence d'une nomination d'office), le magistrat avait l'intention de donner lecture des documents annexés à la demande, d'informer le recourant de la possibilité d'un transfèrement sans formalité (
art. 54 EIMP
par analogie), et de l'interroger sur ses motifs d'opposition. Le recourant a déclaré ne pas vouloir répondre hors de la présence d'un avocat d'office. L'absence d'avocat lors de ces deux auditions ne constitue toutefois pas une violation du droit d'être entendu. En effet, ce qui est déterminant pour le respect de ce droit, c'est que le recourant ait pu effectivement bénéficier de l'assistance d'un avocat, prendre connaissance du dossier de la procédure et faire valoir ses moyens d'opposition avant le prononcé de la décision rendue à son encontre. Nommée d'office par l'OFP le 20 novembre 1996, l'avocate du recourant a pris connaissance de l'ensemble du dossier; le recourant a pu apprendre par son entremise - s'il l'ignorait auparavant - l'ensemble des faits qui lui sont reprochés, et prendre
BGE 123 II 175 S. 185
connaissance de ses droits devant le TPIR. La procédure a par conséquent respecté son droit d'être entendu.
e) Le recourant invoque en vain l'
art. 6 CEDH
. Il perd en effet de vue que, selon une jurisprudence constante, cette disposition est inapplicable en tant que telle à une procédure administrative d'entraide internationale, qu'il s'agisse d'extradition (voir à ce propos la jurisprudence de Strasbourg citée par FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar 2ème éd., Kehl, 1996, p. 190 note 199), d'entraide judiciaire (cf.
ATF 120 Ib 112
consid. 4 p. 119 et
ATF 115 Ib 517
consid. 10a p. 551), ou, comme ici, du transfèrement à une juridiction internationale. En effet, un tel transfèrement ne constitue pas, en lui-même, une décision portant sur le bien-fondé d'une accusation en matière pénale au sens de l'
art. 6 par. 1 CEDH
. Par ailleurs, le recourant omet d'indiquer dans quelle mesure cette disposition lui conférerait des droits allant au-delà des garanties offertes par l'
art. 4 Cst.
et par le droit fédéral applicable. On cherche également en vain en quoi la procédure suivie jusqu'ici pourrait, comme il semble le soutenir, constituer un traitement inhumain ou dégradant au sens de l'
art. 3 CEDH
.
7.
Pour l'essentiel, le recourant soutient que la procédure menée devant le TPIR ne satisferait pas aux exigences d'un procès équitable. Depuis sa création, cette juridiction connaîtrait des problèmes de gestion et de financement, et ne fonctionnerait pas de manière satisfaisante. Les importantes dépenses nécessaires à la défense du recourant ne seraient pas remboursées. Les précisions demandées au TPIR sur ce point n'auraient pas été obtenues, et on pourrait redouter une violation des
art. 6 par. 1 CEDH
(égalité des armes) et 6 par. 3 let. c et d CEDH (droits de la défense). L'autorité requérante devrait être invitée à préciser quels montants seront alloués au défenseur d'office afin de couvrir en tout cas ses frais.
a) Lorsqu'elle accorde l'extradition ou l'entraide judiciaire, la Suisse doit s'assurer que les procédures pour les besoins desquelles elle offre sa collaboration garantissent aux personnes poursuivies un standard minimum correspondant à celui offert par le droit des Etats démocratiques, défini en particulier par la Convention européenne des droits de l'homme ou le Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (Pacte ONU II, RS 0.103.2). Cette obligation est consacrée à l'
art. 2 let. a EIMP
, dans sa nouvelle teneur en vigueur dès le 1er février 1997, qui déclare irrecevables les demandes de coopération lorsque la procédure à l'étranger n'est pas conforme aux garanties de procédure fixées par ces instruments
BGE 123 II 175 S. 186
internationaux. La Suisse contreviendrait en effet à ses propres engagements en accordant délibérément l'entraide ou l'extradition d'une personne à un Etat dans lequel il existe des motifs sérieux de penser qu'un risque de traitement contraire à la CEDH ou au Pacte ONU II menace l'intéressé (
ATF 121 II 296
consid. 3b et les arrêts cités). En matière d'extradition, l'
art. 37 al. 2 et 3 EIMP
- dans sa nouvelle teneur - permet en particulier de rejeter une demande qui se fonderait sur une sanction prononcée par défaut à l'issue d'une procédure ne satisfaisant pas aux droits minimaux de la défense, ou lorsque la personne poursuivie risque d'être soumise à un traitement portant atteinte à son intégrité corporelle. Des garanties peuvent être exigées à ce sujet de la part de l'Etat requérant.
b) Développés dans le cadre de l'entraide internationale avec des Etats tiers, ces principes ne sauraient être transposés sans autre au cas spécial de l'entraide à accorder à des tribunaux pénaux internationaux dont la Suisse a, expressément et sans réserve, reconnu la juridiction. En effet, en décidant d'appliquer à titre autonome les Résolutions 827(1993) et 955(1994), le Conseil fédéral, puis le législateur suisse, sont partis de la considération que ces tribunaux internationaux, émanations de la communauté des Etats, offraient des garanties suffisantes quant à un déroulement correct des procédures (FF 1995 IV p. 1072). Le législateur a ainsi délibérément exclu l'application des règles de l'EIMP relatives à la procédure menée à l'étranger (en particulier l'
art. 2 EIMP
, art. 3 al. 2 de l'arrêté; FF 1995 IV p. 1075), et aux conditions dont peut être assortie la décision de transfèrement (
art. 37 EIMP
, art. 10 al. 3 de l'arrêté). Contrairement à ce que soutient le recourant, on ne saurait voir à cet égard une lacune de la loi, susceptible d'être comblée par le juge (
art. 1er al. 2 CC
). Il n'y a donc pas lieu d'examiner, comme le voudrait le recourant, si la procédure devant le TPIR est conforme aux standards minimaux posés par la CEDH et le Pacte ONU II, cette conformité devant être présumée. De toute façon, un tel examen ne permettrait pas de refuser la collaboration requise, comme cela est démontré ci-dessous.
aa) La présomption dont bénéficie la juridiction requérante, en raison de sa nature même, se trouve renforcée par la teneur de son Statut. En effet, son art. 20, cité plus haut, accorde aux prévenus l'ensemble des droits de procédure reconnus par la CEDH et le Pacte ONU II. Le règlement de procédure et de preuve du TPIR, adopté le 5 juillet 1996, prévoit en outre, en son art. 44, la commission d'un conseil d'office pour un accusé indigent. Les critères de
BGE 123 II 175 S. 187
l'indigence, la liste des avocats susceptibles d'être nommés et le tarif des honoraires sont déterminés par le greffier du tribunal. Faisant usage de cette compétence, le greffier du TPIR a établi une directive, approuvée le 9 janvier 1996 par le tribunal, relative à la commission d'office, qui fixe les conditions et la procédure de nomination des avocats d'office, ainsi que leur rémunération.
L'avocate du recourant a d'ailleurs été elle-même nommée d'office par le TPIR, le 12 décembre 1996, pour la défense du recourant devant cette juridiction. A cette occasion, le greffier lui a remis les trois actes déjà annexés à la demande de transfèrement, le Statut du Tribunal et un règlement provisoire sur la détention préventive.
bb) Dans sa Résolution 50/213 C du 7 juin 1996, l'Assemblée générale des Nations Unies a prié le Bureau des services de contrôle interne d'effectuer une inspection auprès du TPIR; celle-ci a eu lieu du 30 septembre au mois de novembre 1996. Le rapport de ce Bureau, soumis le 6 février 1997 à l'Assemblée générale, fait état d'une gestion déficiente du TPIR, de nombreux dysfonctionnements et de différents internes entre ses organes (Président du tribunal, Greffe, Bureau du Procureur), qui ont conduit au remplacement d'un certain nombre de fonctionnaires. La juridiction n'aurait pas atteint ses objectifs et n'y parviendrait pas sans l'appui nécessaire. Certains changements seraient en cours, mais de nombreux autres apparaîtraient nécessaires. Le Bureau formulait de nombreuses recommandations, portant en particulier sur le rôle du Greffe et son organisation. Un nouvel examen, limité, devait avoir lieu au cours du deuxième trimestre de 1997. Dans sa note du 6 février 1997, accompagnant ce rapport, le Secrétaire général fait siennes ces conclusions. Il s'est engagé à combler les lacunes relevées et à prendre toutes les mesures nécessaires pour rationaliser et renforcer l'appui que le Secrétariat apporte au Tribunal. A titre de "suivi immédiat" des recommandations évoquées ci-dessus, une assistance supplémentaire est actuellement fournie sur place au Tribunal, et des modalités d'appui plus systématiques sont mises au point pour répondre à ses besoins.
cc) Il convient de relever que les critiques relatives à l'efficacité du Tribunal, dont il est fait état ci-dessus (sur cette question, voir également ALAIN RIBAUX, Folie meurtrière au pays des mille collines, Carnet de notes d'un enquêteur suisse au Rwanda, Recueil de jurisprudence neuchâteloise 1996, p. 11-30, spéc. p. 26-29), ne visent que ses problèmes de gestion et d'organisation; aucune crainte n'est en revanche expressément émise quant au respect des droits des prévenus. Par ailleurs, les dysfonctionnements évoqués ont été pris au
BGE 123 II 175 S. 188
sérieux par les instances internationales compétentes, et des mesures concrètes ont été adoptées pour y remédier efficacement; le contrôle sévère auquel est soumis le TPIR constitue la meilleure garantie que cette juridiction disposera des moyens suffisants pour fonctionner de manière satisfaisante, et que le droit du recourant à un procès équitable y sera garanti.
Les allégations du recourant portant sur la mauvaise organisation et le manque de moyens du TPIR n'empêchent donc pas de présumer que la procédure pénale satisfera dans son ensemble, conformément à son Statut, aux exigences minimales posées par les instruments relatifs aux droits de l'homme. Dans le cadre d'une mesure d'entraide accordée sur la base de la confiance légitimement inspirée par la juridiction requérante, il n'y a pas lieu de poser des conditions au transfèrement, ni d'interpeller cette juridiction sur les modalités de la défense d'office des prévenus.
c) Le recourant voudrait aussi que le Conseil fédéral soit interpellé et s'engage à admettre l'exécution en Suisse d'une éventuelle peine privative de liberté prononcée contre lui, et à manifester cette volonté auprès du TPIR. Selon l'art. 103 du règlement TPIR, "la peine de prison est exécutée au Rwanda ou dans un Etat désigné par le Tribunal sur une liste d'Etats ayant indiqué leur volonté d'accueillir les personnes condamnées pour l'exécution de leur peine... [al. 1]. Le transfert du condamné vers cet Etat est effectué aussitôt que possible après expiration du délai d'appel." [al. 2]. Invoquant son statut de demandeur d'asile en Suisse, le recourant redoute une incarcération au Rwanda, compte tenu des conditions de détention déplorables qui y règnent et des autres violations des droits de l'homme commises actuellement dans cet Etat.
Cette requête n'a pas non plus sa place dans le cadre de la présente procédure. En effet, la remise du recourant au TPIR n'est en rien comparable à une extradition pure et simple au Rwanda; le recourant sera, avant le procès, détenu en Tanzanie. Par ailleurs, rien n'indique qu'en cas de condamnation, la peine sera exécutée au Rwanda s'il existe des motifs de croire que le recourant y serait exposé, notamment, à des traitements contraires à l'
art. 3 CEDH
ou 7 du Pacte ONU II. L'art. 26 du Statut et l'art. 104 du Règlement prévoient que toutes les peines de détention sont exécutées sous le contrôle du Tribunal ou d'un organe désigné par lui, ce qui est de nature à dissiper les craintes du recourant.
L'art. 29 al. 1 de l'arrêté permet l'exécution en Suisse des décisions exécutoires d'un tribunal international, si le condamné
BGE 123 II 175 S. 189
réside habituellement en Suisse et si la condamnation a trait à des infractions punissables en Suisse. Cela suppose toutefois une demande de la part du TPIR. En dehors des cas où le condamné est un ressortissant suisse (art. 10 al. 2 et 29 al. 2 de l'arrêté), il n'existe aucun droit à l'exécution en Suisse de la peine prononcée par le Tribunal international, et l'arrêté n'autorise pas la formulation par le Tribunal fédéral, dans le cadre de la présente procédure, d'une réserve ou condition relative au lieu et aux conditions d'emprisonnement.
8.
Par acte du 28 février 1997 adressé au Tribunal fédéral, le recourant a sollicité sa mise en liberté provisoire. Dans une première partie, il fait état d'informations "sur la situation du TPIR", obtenues postérieurement au dépôt du recours. En tant qu'elles sont invoquées à l'appui du recours de droit administratif, après l'échéance du délai de recours, ces informations nouvelles doivent être écartées du dossier; leur contenu ne changerait de toute façon rien à l'issue de la procédure de transfèrement, et ne permettraient pas de revenir sur les considérations qui précèdent.
a) S'agissant de la détention aux fins de transfèrement, le recourant reproche à l'OFP de ne pas avoir émis de mandat d'arrêt à réception de la demande du TPIR. Le titre de détention serait actuellement fondé sur la procédure nationale. Le recourant conteste l'existence des charges retenues contre lui; il met en doute la crédibilité des témoignages le mettant en cause. Compte tenu des mesures d'instruction selon lui nécessaires, la procédure pourrait encore durer, ce qui justifierait son élargissement. Le recourant conteste l'existence d'un risque de fuite.
Invité à se déterminer sur la demande de mise en liberté, l'OFP conclut à son irrecevabilité. Le recourant serait actuellement en détention préventive, récemment prolongée jusqu'au 24 mars 1997 par le Président du Tribunal de division I, et une telle demande devrait être adressée à la justice militaire. Vu l'existence de ce titre de détention, le prononcé d'un mandat d'arrêt aux fins de transfèrement ne se justifierait pas.
b) Selon l'art. 12 de l'arrêté, l'OFP, saisi d'une demande de transfèrement, décerne un mandat d'arrêt à cette fin. L'
art. 47 al. 1 EIMP
n'est pas applicable, ce qui signifie que l'arrestation doit être prononcée même s'il apparaît que la personne poursuivie ne se soustraira pas au transfèrement, ou qu'elle peut fournir un alibi sans délai. La détention en vue d'un transfèrement à une juridiction internationale est ainsi soumise au respect de conditions purement formelles
BGE 123 II 175 S. 190
(voir, en ce qui concerne l'
art. 5 par. 1 let
. f CEDH, relatif à l'extradition et applicable ici par analogie, FROWEIN/PEUKERT, op.cit., p. 117 ss, nos 97 ss, spécialement 98 ad note 208).
aa) Saisie d'un recours de droit administratif formé contre une décision accordant l'extradition, la cour de céans est en principe également compétente pour connaître des griefs relatifs à la détention (
ATF 117 IV 359
consid. 1a p. 360-361); il en va de même, par analogie, s'agissant de griefs relatifs à la détention, venant se greffer sur une procédure de transfèrement à une juridiction internationale.
En l'espèce, la détention a été ordonnée, puis régulièrement prolongée, par les autorités militaires, formellement compétentes jusqu'au prononcé du présent arrêt, en application des
art. 56, 59 al. 2 et 167 let
. c de la loi fédérale sur la procédure pénale militaire (PPM; RS 322.1). Jusqu'à ce moment, le titre juridique de la détention du recourant résidait dans l'application de l'
art. 56 PPM
(détention préventive), mesure de sûreté qui eût permis à la justice militaire suisse de reprendre son cours en cas d'absence de transfèrement du recourant au TPIR. A défaut d'un mandat d'arrêt décerné par l'OFP aux fins du transfèrement (sur ce point, voir ci-dessous bb), il incombait en principe au recourant de continuer de faire contrôler la légalité de sa détention (en application des dispositions précitées, et, plus généralement, des
art. 5 par. 1 let
. c et 5 par. 3 CEDH, en liaison avec l'
art. 5 par. 4 CEDH
) par les juridictions militaires. Formée devant le Tribunal fédéral, la demande de mise en liberté provisoire du 28 février 1997 apparaît donc, en principe, irrecevable. Il incombe néanmoins au Tribunal fédéral d'émettre, en l'espèce, les considérations suivantes sur le fond de cette demande de libération. En effet, dans sa décision de prolongation de la détention du 24 février 1997, le Président I du Tribunal militaire de division I a estimé qu'en raison du recours pendant devant le Tribunal fédéral contre la décision de l'OFP du 30 décembre 1996, il ne lui était toujours pas possible, "dans ces conditions", d'envisager une libération conditionnelle.
bb) A vrai dire, même si le mandat d'arrêt aux fins de transfèrement ne déploie pas d'effet - "n'est pas exécutoire", selon l'art. 49 al. 2 nouvelle teneur EIMP - tant que la personne poursuivie est détenue pour une autre cause (besoins d'une instruction ou exécution d'un jugement), il eût été opportun que, comme le prévoit l'art. 12 de l'arrêté, l'OFP décernât un mandat d'arrêt dès réception de la demande du TPIR ou, à tout le moins, simultanément à sa décision de transfèrement (art. 14 al. 1 de l'arrêté). Cette manière de
BGE 123 II 175 S. 191
procéder est celle envisagée par le législateur: selon le message relatif à l'arrêté, l'OFP "devra décerner lui-même un mandat d'arrêt, même si les tribunaux en ont déjà décerné un" (FF 1995 IV p. 1079). Dans le cas d'espèce, la procédure pénale nationale était certes toujours formellement ouverte, puisque la décision de dessaisissement était subordonnée à la présentation d'une demande de transfèrement et au prononcé d'une décision définitive et exécutoire à ce sujet (cf. ci-dessus consid. aa). Toutefois, dès le dépôt par le TPIR de la demande de transfèrement, l'OFP aurait dû délivrer un mandat d'arrêt spécifique, que le recourant aurait pu directement soumettre, dans les dix jours dès sa notification, à la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral (
art. 48 al. 2 EIMP
; cf.
ATF 119 Ib 74
).
cc) En ce qui concerne la justification matérielle de la détention, l'essentiel est de constater qu'en définitive, le recourant a bénéficié devant les juridictions militaires suisses, jusqu'au prononcé de l'arrêt de ce jour, des garanties de l'
art. 5 par. 4 CEDH
(en liaison avec les
art. 5 par. 1 let
. c et 5 par. 3 CEDH), en application des
art. 56, 59 al. 2 et 167 let
. c PPM.
Pour sa part, le Tribunal fédéral constate, en application directe de l'
art. 5 par. 4 CEDH
et de l'
art. 9 par. 4 Pacte ONU II
(en liaison avec l'
art 5 par. 1 let
. f CEDH applicable par analogie), que les motifs invoqués par le recourant à l'appui de sa demande de mise en liberté doivent être écartés. En effet, vu la gravité des infractions sur lesquelles le TPIR doit se prononcer, le législateur a supprimé la possibilité, fondée sur l'
art. 47 al. 1 let. a et b EIMP
, de renoncer à la détention de la personne à transférer (FF 1995 IV p. 1079). L'incarcération est par conséquent la règle et l'intéressé n'est admis à arguer ni de l'inexistence des charges, ni de l'absence du risque de fuite. De toute façon, compte tenu de la gravité des soupçons qui pèsent sur le recourant et du risque manifeste qu'il se soustraie à la justice internationale en cas de libération, une prolongation de sa détention est indispensable jusqu'au moment de son transfèrement effectif au TPIR.
Le présent arrêt, qui a pour effet de dessaisir définitivement les autorités suisses, n'a donc pas comme conséquence la mise en liberté du recourant; il vaut, dès son prononcé, titre juridique de détention du recourant, jusqu'au moment de sa remise effective au TPIR.
9.
Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit administratif doit être rejeté. Le transfèrement du recourant est accordé au TPIR, sans conditions. Dans la mesure où elle est recevable, la demande de mise en liberté doit aussi être écartée.


header:
Urteilskopf
122 II 140
19. Extrait de l'arrêt de la Ie Cour de droit public du 16 avril 1996 dans la cause Office fédéral de la police contre société S. et Chambre d'accusation du canton de Genève (recours de droit administratif)

regeste:
Regeste
Rechtshilfe; Verhältnis zwischen dem internationalen Recht und dem innerstaatlichen Recht; Tragweite des Briefwechsels von 1989 zwischen Indien und der Schweiz;
Art. 2 lit. a IRSG
.
Der Briefwechsel vom 20. Februar 1989 zwischen Indien und der Schweiz ist ein internationales Übereinkommen, welches gegenüber dem innerstaatlichen Recht Vorrang geniesst. Bedeutung des Prinzips des Vorrangs des internationalen Rechts im Bereich der Rechtshilfe (E. 2).
Art. 2 lit. a IRSG
umfasst sinngemäss auch die Verfahrensgarantien, welche aus dem internationalen Pakt vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte fliessen (E. 5b). Der Wortlaut des Rechtshilfeübereinkommens zwischen Indien und der Schweiz erlaubt die Vermutung, dass der ersuchende Staat diese Garantien respektiert (E. 5c).

text:
Erwägungen
ab Seite 141
BGE 122 II 140 S. 141
Extrait des considérants:
2.
Pour la Chambre d'accusation, en l'absence d'une convention liant la Suisse et l'Inde, la loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP, RS 351.1) et son ordonnance d'exécution (OEIMP, RS 351.11) seraient "seules applicables", ce que rappellerait l'échange de lettres du 20 février 1989 entre l'Inde et la Suisse concernant l'entraide judiciaire en matière pénale (RS 0.351.942.3).
La cour cantonale part d'une prémisse erronée. En matière d'entraide judiciaire, l'échange de lettres précité du 20 février 1989, entré en vigueur le même jour, constitue la base juridique principale. Il s'agit bien d'un traité international, puisque l'art. 2 lettre a de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111), entrée en vigueur pour la Suisse le 6 juin 1990, qualifie comme tel "un accord international conclu par écrit entre Etats et régi par le droit international (...), quelle que soit sa dénomination particulière". Or, au terme de cet échange de lettres, les deux Etats ont expressément rappelé qu'il constituait un "accord entre les gouvernements". Il convient donc de se reporter en premier lieu aux termes de cet échange de lettres, qui définit de manière autonome le cadre de l'entraide judiciaire, même s'il rappelle en même temps que l'octroi de cette dernière doit se faire sur la base de la réciprocité et conformément à la loi nationale des parties. Dans ce domaine aussi, ce n'est que si le traité, dûment interprété selon les règles du droit international général (art. 31 à 33 de la Convention de Vienne), ne règle pas un point particulier, même implicitement, que le
BGE 122 II 140 S. 142
recours subsidiaire à des concepts du droit interne est légitime, pour autant toutefois que l'octroi de l'entraide n'en soit pas rendu plus difficile (voir l'
art. 1 al. 1 EIMP
; cf.
ATF 117 V 268
consid. 3b). Il convient toutefois de rappeler que dans le domaine de l'entraide internationale, l'existence d'un traité ne prive pas la Suisse de la faculté d'accorder l'entraide en vertu de règles éventuellement plus larges de son droit interne. En effet, les traités d'entraide sont destinés à favoriser la coopération internationale; ils ne s'opposent donc pas à un octroi plus large de cette entraide en vertu du droit suisse (
ATF 120 Ib 189
consid. 2b et les arrêts cités). Le texte de l'échange de lettres entre la Suisse et l'Inde le confirme, qui prévoit que les deux gouvernements conviennent que les autorités compétentes des deux pays s'accordent réciproquement, "conformément à leur loi nationale, l'entraide en matière pénale la plus large possible". Il n'y a pas là un renversement du principe de la primauté du droit international sur le droit interne, rappelé dans ce domaine par la loi (
art. 1 al. 1 EIMP
; JAAC 53/1989 no 54, ch. 17.1, let. a, p. 431 et 474), et reçu par la jurisprudence (
ATF 119 V 171
), mais bien plutôt la consécration, par la règle internationale, que dans le domaine de l'entraide internationale, c'est la règle la plus favorable à l'entraide ("Günstigkeitsprinzip", principe de faveur) - que cette règle soit nationale ou internationale - qui prévaut (voir, mutatis mutandis, dans le domaine des droits de l'homme, l'
art. 60 CEDH
et l'art. 5 ch. 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui accordent la priorité à la règle, internationale ou interne, qui confère la protection la plus large en matière de droits fondamentaux).
5.
a) L'
art. 2 lettre a EIMP
a pour but d'éviter que la Suisse ne prête son concours, par le biais de l'entraide judiciaire - ou de l'extradition -, à des procédures pénales qui ne garantiraient pas à la personne poursuivie un standard minimal de protection correspondant à celui offert par le droit des Etats démocratiques, défini en particulier par la Convention européenne des droits de l'homme, ou qui se heurteraient à des normes généralement reconnues comme appartenant à l'ordre public international (
ATF 113 Ib 257
consid. 6a, avec la doctrine et les arrêts cités).
b) L'Inde et la Suisse sont convenues de s'accorder l'entraide la plus large possible, sur la base de la réciprocité et conformément à leur loi nationale. Cette référence à la loi nationale se rapporte tant à la procédure d'entraide à suivre devant les autorités de l'Etat requis qu'à la procédure pénale à observer pour le jugement de la cause pénale dans l'Etat
BGE 122 II 140 S. 143
requérant. En s'engageant à accorder l'entraide la plus large possible, la Suisse a implicitement admis que la procédure pénale de l'Inde est satisfaisante.
S'agissant du standard de protection exigé, en faveur de la personne poursuivie, d'un Etat qui n'est pas partie à la Convention européenne des droits de l'homme mais qui a adhéré au Pacte international du 16 décembre 1966 sur les droits civils et politiques (Pacte ONU II), en vigueur pour l'Inde depuis le 10 juillet 1979 et pour la Suisse depuis le 18 septembre 1992 (RO 1993 p. 750), il y a lieu de considérer que dans son libellé actuel déjà, l'
art. 2 let. a EIMP
vise implicitement aussi ce dernier instrument; un projet de révision législative tendant à le mentionner expressément est d'ailleurs actuellement en cours (voir le message du Conseil fédéral du 29 mars 1995, FF 1995 III 1 ss, p. 16). Le Pacte international constitue en effet, sur le plan universel, le pendant de la Convention européenne au niveau régional. L'
art. 14 Pacte ONU II
, qui n'a fait l'objet d'aucune réserve ou déclaration de la part de l'Inde, présente une importance particulière dans la présente affaire, parce qu'il ne se borne pas à énumérer les garanties du procès équitable contenues à l'
art. 6 CEDH
(équité, légalité, célérité et publicité du procès), mais contient aussi certaines clauses qui vont au delà de cette disposition, telle que la garantie d'un double degré de juridiction en matière pénale (
art. 14 par. 5 Pacte ONU II
, correspondant à l'art. 2 du Protocole no 7 à la convention européenne, RS 0.101.07; sur la portée de cette garantie du Pacte international, voir MANFRED NOWAK, CCPR-Kommentar, Kehl am Rhein 1989, p. 244-286).
c) L'existence d'un accord dans le domaine de l'entraide judiciaire ne dispense toutefois pas l'autorité suisse requise d'examiner si la procédure étrangère satisfait aux exigences minimales de la Convention européenne ou du Pacte international. En effet, les Etats parties à ces instruments iraient manifestement à l'encontre des buts de ceux-ci s'ils s'engageaient à accorder l'entraide judiciaire pour les besoins d'une procédure pénale lorsqu'il existe des motifs sérieux de penser que les personnes poursuivies ne bénéficieront pas de garanties de procédure adéquates (cf.
ATF 121 II 296
concernant l'extradition). Néanmoins, l'échange de lettres entre l'Inde et la Suisse, valant accord, permet de présumer que l'Etat cocontractant respectera ses engagements internationaux et, en particulier, les conditions qui pourront être fixées par la Suisse à l'octroi de l'entraide.


header:
Urteilskopf
138 V 481
57. Estratto della sentenza della II Corte di diritto sociale nella causa F. contro Cassa di compensazione del Cantone Ticino (ricorso in materia di diritto pubblico)
9C_214/2012 del 22 ottobre 2012

regeste:
Regeste
Art. 10 Abs. 2 lit. a und
Art. 21 Abs. 1 ELG
; Begrenzung der anrechenbaren Ausgaben bei Aufenthalt in einem (ausserkantonalen) Pflegeheim.
Der vom Wohnsitzkanton (hier: Tessin) vorgesehene Höchstbetrag für Tagestaxen ist auf die Festsetzung der anerkannten Ausgaben einer Versicherten anwendbar, die sich in einem spezialisierten Pflegeheim in einem andern Kanton (hier: Zürich) aufhält, welcher einen höheren anrechenbaren Betrag kennt (E. 5.6).
Mit
Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG
vereinbar ist, wenn ein Kanton die zu berücksichtigenden Aufenthaltskosten in einer Weise begrenzt, dass im Regelfall nur die Sozialhilfeabhängigkeit von Pensionären verhindert wird, die in einer von ihm selber anerkannten Einrichtung betreut werden (E. 5.7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 482
BGE 138 V 481 S. 482
A.
F., nata nel 1928 e affetta da morbo di Alzheimer, il 31 dicembre 2010 è stata trasferita - a causa del peggioramento della situazione di salute sua e del marito (malato di cancro e poi deceduto il 24 gennaio 2011) - dal suo domicilio in Ticino in una struttura specializzata del Canton Zurigo, dove vivono le sue tre figlie. Nel febbraio 2011 l'interessata ha presentato una domanda di prestazioni complementari che la Cassa di compensazione del Cantone Ticino, pur dichiarando di comprendere le ragioni alla base del suo collocamento fuori Cantone, ha però respinto per l'accertata eccedenza dei redditi determinanti (quantificati in fr. 47'218.-) rispetto alle spese riconosciute (quantificate in fr. 34'311.-). Rilevata la competenza del Cantone di domicilio (il Ticino) a esaminare la richiesta, l'amministrazione ha in particolare computato quale tassa giornaliera di cura l'importo massimo (fr. 75.-) previsto dalla legislazione ticinese (decisione 21 luglio 2011 e decisione su opposizione 15 settembre 2011).
B.
Contestando i parametri applicati dalla Cassa cantonale di compensazione e ricordando che il ricovero fuori Cantone era stato dettato da motivi di ordine valetudinario (per la necessità di un suo trasferimento in ambiente germanofono dopo che la malattia le aveva segnatamente fatto dimenticare l'italiano) oltre che personale (per la vicinanza delle figlie), l'assicurata - rappresentata dalla figlia H., sua curatrice - si è aggravata al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino al quale ha chiesto di considerare per il calcolo delle prestazioni complementari l'aliquota giornaliera massima riconosciuta nel Canton Zurigo (fr. 250.-). Per pronuncia del 7 febbraio 2012 la Corte cantonale ha respinto il ricorso. Confermata la competenza del Cantone Ticino quale luogo di domicilio, l'autorità giudiziaria di primo grado ha rilevato di doversi attenere agli importi fissati dalla legislazione ticinese e di non potere riconoscere la tariffa giornaliera massima prevista dal Canton Zurigo.
C.
F., ora patrocinata dall'avv. Bruno Pellegrini, ha interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale al quale domanda di annullare il giudizio cantonale e di attribuirle, previo adeguamento delle spese riconosciute (da elevare a fr. 98'186.- in virtù dell'auspicata applicazione della tassa giornaliera massima
BGE 138 V 481 S. 483
stabilita dal Cantone di residenza), una prestazione complementare annua di fr. 50'968.-. Dei motivi si dirà, per quanto occorra, nei considerandi.
Chiamati a esprimersi, la Cassa opponente propone la reiezione del gravame, mentre l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) ha espresso alcune considerazioni di carattere generale riguardanti la regolamentazione in esame.
Il Tribunale federale ha respinto il ricorso nella misura della sua ammissibilità.
Erwägungen
Dai considerandi:
2.
2.1
Pacifica è la competenza della II Corte di diritto sociale del Tribunale federale a statuire sulla vertenza, ritenuto che la stessa è connessa alla trattazione di un caso concreto di prestazione (cfr.
DTF 138 V 377
consid. 2.2 pag. 379). Ugualmente pacifica è la competenza del Cantone Ticino, quale cantone di domicilio, per la determinazione e l'eventuale versamento della prestazione complementare (
art. 21 cpv. 1 LPC
[RS 831.30]). Giustamente la Corte cantonale ha ricordato che in virtù di tale norma il soggiorno in un istituto, in un ospedale o in un altro stabilimento e il collocamento in una famiglia, a fini assistenziali, di una persona maggiorenne o interdetta disposto dall'autorità o deciso in ambito tutorio, non fondano una nuova competenza. Così stabilendo, il legislatore federale ha armonizzato per le persone che vivono in un istituto o in un ospedale gli ordinamenti in materia di prestazioni complementari e di assistenza sociale, dove la legge federale del 24 giugno 1977 sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno (LAS [RS 851.1]) già prevede(va) al suo art. 5 una norma del tutto analoga. Similmente, l'
art. 9 cpv. 3 LAS
stabilisce che l'entrata in un ospizio, in un ospedale o in un altro istituto e, se si tratta di un maggiorenne o di un interdetto, il collocamento in una famiglia deciso da un'autorità o da un organo tutelare non pongono termine al domicilio assistenziale. Questa regolamentazione si propone di salvaguardare gli interessi finanziari dei cantoni di destinazione disincentivando il collocamento fuori cantone di persone bisognose di assistenza (
DTF 138 V 23
consid. 3.1.3 pag. 26; sentenza 8C_79/2010 del 24 settembre 2010 consid. 7.2, non pubblicato in
DTF 136 V 346
).
2.2
Una modifica della competenza territoriale sarebbe ipotizzabile in presenza di un trasferimento del domicilio derivato ai sensi
BGE 138 V 481 S. 484
dell'
art. 25 cpv. 1 o 2 CC
(
DTF 138 V 23
). Sennonché nella fattispecie tale eventualità dev'essere scartata a priori perché l'istituzione di una curatela (ancorché combinata) in favore della ricorrente non ha certamente creato alcun domicilio derivato nella sede delle autorità zurighesi (
art. 25 cpv. 2 CC
; cfr. anche DANIEL STAEHELIN, in Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch, vol. I, 4
a
ed. 2010, n. 11 all'
art. 25 CC
con riferimenti).
3.
3.1
La LPC sostiene il regime dell'assicurazione vecchiaia e invalidità nella sua funzione di garante del fabbisogno vitale, e più precisamente del minimo esistenziale secondo il diritto delle assicurazioni sociali (cfr.
art. 112a Cost.
; HARDY LANDOLT, Die EL als Pflegeversicherung, RSAS 2011 pag. 184 segg., 190). Quest'ultimo è superiore al minimo vitale risultante dall'aiuto d'urgenza che concretizza l'
art. 12 Cost.
(cfr.
DTF 136 I 254
consid. 4.2 pag. 258 seg.), come pure al minimo del diritto esecutivo (
DTF 137 II 328
consid. 5.2 pag. 335; cfr. JOSEF HOPPLER-WYSS, Recht im Alter, 2011, pag. 185). Le prestazioni complementari all'AVS creano una protezione dalla povertà dovuta all'età o al decesso del sostegno di famiglia. Esse fanno parte della sicurezza sociale e non dell'assistenza, si basano al tempo stesso sulla LPC e sulle leggi cantonali le quali stabiliscono determinati elementi particolari, designano gli organi esecutivi e possono accordare prestazioni oltre i limiti della LPC (
art. 2 cpv. 2 LPC
;
DTF 138 II 191
consid. 5.3 pag. 205).
3.2
Il 6 ottobre 2006 le Camere federali hanno adottato una modifica della LPC che si inserisce nel solco della nuova perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC), entrata in vigore il 1° gennaio 2008. Secondo l'
art. 2 cpv. 1 LPC
, la Confederazione e i Cantoni accordano alle persone che adempiono le condizioni di cui agli articoli 4-6 prestazioni complementari per coprire il fabbisogno esistenziale. Le prestazioni complementari comprendono in primo luogo la prestazione complementare annua (
art. 3 cpv. 1 lett. a LPC
). Il suo importo è pari alla quota delle spese riconosciute che eccede i redditi computabili (
art. 9 cpv. 1 LPC
). Le prestazioni complementari garantiscono dunque ai beneficiari di una rendita AVS o AI il minimo vitale, senza le quali essi si vedrebbero costretti a rivolgersi all'assistenza sociale (cfr.
DTF 127 V 368
consid. 5a pag. 369;
DTF 122 V 19
consid. 5a pag. 24 con riferimenti). Ciò non significa tuttavia che gli interessati abbiano diritto a farsi riconoscere tutte le spese effettive (SVR 2012 EL n. 15 pag. 48, 9C_787/2011 consid. 4.2).
BGE 138 V 481 S. 485
3.3
Per le persone che vivono durevolmente o per un lungo periodo in un istituto o in un ospedale, è segnatamente presa in considerazione quale spesa riconosciuta per il calcolo delle prestazioni complementari la tassa di soggiorno (
art. 10 cpv. 2 lett. a LPC
). I Cantoni possono tuttavia limitare le spese prese in considerazione a tale scopo, devono però provvedere affinché di norma il soggiorno in un istituto riconosciuto non causi una dipendenza dall'assistenza sociale (
art. 10 cpv. 2 lett. a LPC
nella versione applicabile dal 1° gennaio 2011; sulla regolamentazione precedente che autorizzava ugualmente, benché senza quest'ultima restrizione, i cantoni a limitare tali spese cfr. sentenza 9C_100/2009 del 28 agosto 2009 consid. 6.1, non pubblicato in
DTF 135 V 309
, ma in SVR 2009 EL n. 7 pag. 25). Per il resto, la definizione della tassa di soggiorno computabile attiene, entro i limiti poc'anzi esposti, al diritto cantonale (cfr.
DTF 138 V 67
consid. 2.1 pag. 69 riguardo all'analoga riserva operata dall'
art. 10 cpv. 2 lett. b LPC
in favore del diritto cantonale per la determinazione di un importo forfettario per le spese personali).
3.4
Giusta l'art. 4 della legge ticinese di applicazione della legge federale del 6 ottobre 2006 concernente le prestazioni complementari all'assicurazione federale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità del 23 ottobre 2007 (LaLPC/TI [RL 6.4.5.3]), il Consiglio di Stato disciplina le competenze che la legislazione federale sulle prestazioni complementari conferisce ai Cantoni. Facendo uso di tale delega, il governo ticinese ha emanato il decreto esecutivo del 9 novembre 2010 concernente la LPC (Bollettino ufficiale n. 64/2010 del 17 dicembre 2010 delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino), valido per il 2011, che al suo art. 2 stabilisce in fr. 75.- la retta giornaliera massima computabile per il calcolo della prestazione complementare degli assicurati che sono ospiti permanenti o per periodi di lunga durata in case per anziani o case di cura. Sebbene il decreto esecutivo sia stato approvato ai sensi dell'
art. 29 cpv. 1 LPC
dal Dipartimento federale dell'interno (DFI), ciò non vincola di norma il Tribunale federale e non osta quindi a un suo esame approfondito in sede giudiziaria (
DTF 109 Ia 116
consid. 6a pag. 127; SVR 2009 EL n. 7 pag. 25, 9C_100/2009 consid. 6.2).
4.
4.1
La LPC prevede che gli aventi diritto che vivono a domicilio ricevono delle prestazioni complementari se gli importi destinati a coprire il fabbisogno vitale ai sensi dell'
art. 10 cpv. 1 lett. a LPC
, la pigione annua fino al massimo previsto dall'
art. 10 cpv. 1 lett. b LPC
BGE 138 V 481 S. 486
e le spese riconosciute ai sensi dell'
art. 10 cpv. 3 LPC
eccedono i loro redditi computabili secondo la LPC (v.
art. 9 cpv. 1 LPC
). Questo minimo vitale, regolamentato dalla Confederazione (RUDOLF TUOR, Vermeidung von Altersarmut mit Ergänzungsleistungen, RSAS 2012 pag. 3 segg., 12), è finanziato per 5/8 da quest'ultima e per 3/8 dai cantoni (
art. 13 cpv. 1 LPC
;
DTF 138 II 191
consid. 5.4.1 pag. 206). Per contro, per le persone che vivono in un istituto la Confederazione limita la sua presa a carico ai 5/8 delle prestazioni complementari calcolate in funzione del minimo vitale ritenuto per le persone che vivono a casa. Poiché le spese in relazione diretta con il soggiorno in un istituto non sono, conformemente all'
art. 13 cpv. 2 LPC
, prese in considerazione, i cantoni devono assumersene la responsabilità (cfr. Messaggio NPC del 14 novembre 2001, FF 2002 2065, 2201 segg. n. 6.1.5.3.3; Messaggio NPC del 7 settembre 2005, FF 2005 5349, 5544 n. 2.9.8.2.2;
DTF 138 II 191
consid. 5.4.1 pag. 206 con riferimenti). Mentre sotto il precedente sistema l'importo da versare a titolo di prestazione complementare annua era limitato, con l'abolizione del tetto massimo da parte della nuova LPC i cantoni devono dunque coprire il saldo delle spese direttamente connesse al soggiorno in un istituto o in un ospedale eccedente il minimo vitale delle persone che vivono a casa (
DTF 138 II 191
consid. 5.4.1 pag. 206 seg. con riferimenti; cfr. pure FF 2002 2203 n. 6.1.5.3.3.2).
4.2
Da questa nuova ripartizione del finanziamento delle prestazioni complementari discende che ogni persona residente in un istituto può, se è sprovvista dei mezzi sufficienti e se soddisfa le altre condizioni, percepire a titolo di prestazione complementare l'equivalente del minimo vitale calcolato per una persona che vive a casa. Questi costi vanno a carico dei cantoni per 3/8 e della Confederazione per 5/8. Per contro, i cantoni devono assumersi interamente le spese socio-alberghiere in istituto che eccedono il minimo vitale calcolato per una persona che vive a casa (per quanto concerne invece il finanziamento delle spese di cura cfr. la ripartizione prevista dall'art. 25a [cpv. 5] LAMal in relazione con l'art. 7a dell'ordinanza del DFI del 29 settembre 1995 sulle prestazioni dell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie [ordinanza sulle prestazioni, OPre; RS 832.112.31]). In tale contesto i cantoni sono tuttavia autorizzati a limitare le spese di soggiorno da prendere in considerazione (
art. 10 cpv. 2 lett. a LPC
; cfr. ANDREAS DUMMERMUTH, Ergänzungsleistungen zu AHV/IV: Entwicklungen und Tendenzen, RSAS 2011 pag. 114 segg., 130). Questa possibilità per i cantoni di
BGE 138 V 481 S. 487
limitare la loro presa a carico delle spese di soggiorno presso un istituto deriva dal fatto che essi sono competenti sia per l'organizzazione materiale e giuridica sia per il finanziamento delle spese di soggiorno in istituto che eccedono la presa a carico minimale (TUOR, op. cit., pag. 12). Si è voluto in questo modo dotare i cantoni di uno strumento adeguato per prevenire possibili abusi (FF 1985 I 85 n. 21.1) da parte degli istituti che non possono applicare tasse sproporzionate, come pure da parte dei pensionati che non possono vedersi riconosciute le spese per prestazioni che trascendono il quadro di quanto necessario alla copertura del fabbisogno esistenziale e che sconfinano nel lusso (RALPH JÖHL, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 2
a
ed. 2007, pag. 1715 n. 117; CARIGIET/KOCH, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 2
a
ed. 2009, pag. 192). Inoltre - come già ricordato in una precedente sentenza P 25/04 del 21 settembre 2004 avente ugualmente per oggetto il tema del computo della tassa di soggiorno in caso di collocamento (temporaneo) extracantonale (di un giovane invalido) e in cui il Tribunale federale delle assicurazioni aveva parimenti applicato la tariffa prevista dal cantone di domicilio - questa possibilità permette pure di tenere conto del fatto che la LPC deve solo garantire un soggiorno semplice e adeguato, ma non anche il miglior soggiorno possibile (sentenza citata consid. 4.3-4.5; cfr. pure SVR 1995 EL n. 18 pag. 49, P 39/94 consid. 4a con riferimento). Mentre la prestazione complementare assunta in ragione di 5/8 dalla Confederazione e di 3/8 dai cantoni si calcola uniformemente per le persone che vivono a casa, i cantoni continuano così a influire sull'ammontare delle prestazioni complementari per le persone che vivono in istituto, nel senso che possono stabilire le tasse giornaliere dell'istituto che vanno tenute in considerazione e l'importo delle spese personali (FF 2005 5549 ad
art. 10 LPC
;
DTF 138 II 191
consid. 5.4.2 pag. 207).
4.3
Per quanto precede, non può dunque escludersi a priori che a seconda dell'importo forfettario fissato dai cantoni un pensionato riceva delle prestazioni complementari insufficienti per fare fronte al proprio soggiorno in istituto (CLAUDIO ZOGG, Wer zahlt die Pflege? Die neue Pflegefinanzierung, in Sozialalmanach: Das vierte Lebensalter, 2011, pag. 87 segg., 97). Per ridurre questo rischio, il legislatore federale ha stabilito che, nel fissare la tassa computabile, i cantoni devono provvedere, come detto, affinché di norma il soggiorno in un istituto riconosciuto non causi una dipendenza dall'assistenza sociale (
art. 10 cpv. 2 lett. a LPC
). La LPC non prescrive però il
BGE 138 V 481 S. 488
modo in cui i cantoni debbano impedire il verificarsi di una situazione di dipendenza. Essi dispongono di un margine d'apprezzamento nella materia, potendo ad esempio imporre degli obblighi tariffari, concedere sussidi oppure concludere dei contratti di prestazione con gli istituti (
DTF 138 II 191
consid. 5.5.1 pag. 208 con riferimento).
4.4
All'interesse dei pensionati di non cadere in assistenza si contrappone quello dei cantoni di versare prestazioni per fabbisogni riconosciuti senza dovere prendere in considerazione delle spese esorbitanti di istituti non riconosciuti (intervento della deputata Meyer [BU 2007 CN 1116]). La LPC non può in particolare garantire un soggiorno in un istituto medico-sociale di standing elevato o addirittura lussuoso (intervento della deputata Humbel Näf [BU 2007 CN 1118]). Una parte della dottrina ricorda che la funzione originale della LPC consiste nel garantire il minimo esistenziale alle persone indigenti e non nel finanziare spese di alloggio più estese (
DTF 138 II 191
consid. 5.5.2 pag. 208 con riferimento a DUMMERMUTH, op. cit., pag. 134). Al fine di evitare che un pensionato debba, al di fuori di casi particolari, ricorrere all'aiuto sociale per coprire il suo soggiorno in istituto e al tempo stesso permettere ai cantoni di rifiutare il sovvenzionamento delle spese di soggiorno a tariffe sproporzionate, l'Assemblea federale ha introdotto la nozione di "istituto riconosciuto" all'art. 10 cpv. 2 lett. a in fine LPC. L'obbligo per i cantoni di vigilare affinché il soggiorno in istituto non causi una dipendenza dall'assistenza sociale vale pertanto unicamente in presenza di un istituto "riconosciuto". Ciò significa che tanto le tariffe dell'istituto quanto la sua qualità sono controllate e che gli istituti sono tenuti a rendere conto a questo proposito (intervento delle deputate Meyer, Maury Pasquier et Humbel Näf [BU 2007 CN 1116 segg.]). È considerato istituto qualsiasi struttura riconosciuta tale da un Cantone o che dispone di un'autorizzazione d'esercizio cantonale (
art. 25a OPC-AVS/AI
; RS 831.301). Nel fornire una definizione del termine "istituto" secondo la LPC, il legislatore rinvia pertanto al suo riconoscimento da parte dei cantoni (cfr. DUMMERMUTH, op. cit., pag. 128). Alla loro cifra 3151.03 le Direttive dell'UFAS sulle prestazioni complementari all'AVS e all'AI [DPC]
http://www.bsv.admin.ch/vollzug/documents/index/category:59
vincolano la nozione di riconoscimento all'iscrizione di un istituto nell'elenco cantonale allestito secondo l'
art. 39 LAMal
). Le deputate Humbel Näf e Forster-Vannini si sono ugualmente espresse a favore di un legame tra gli
art. 10 cpv. 2 lett. a LPC
e 39 cpv. 1 (lett. e) e cpv. 3 LAMal per il motivo che gli
BGE 138 V 481 S. 489
istituti che figurano sull'elenco di un cantone devono rendergli conto delle spese e della qualità delle prestazioni e perché i cantoni possono influenzare direttamente l'importo dei loro costi (BU 2007 CN 1118; BU 2007 CS 768). Il rinvio operato dall'art. 10 cpv. 2 lett. a in fine LPC al riconoscimento LAMal deriva pertanto dalla volontà del legislatore di permettere ai cantoni di controllare e influenzare i costi socio-alberghieri in istituto la cui copertura incombe loro per intero al di là dell'importo minimo fissato per una persona che vive a casa (
DTF 138 II 191
consid. 5.5.3 pag. 209).
4.5
In effetti, giusta l'
art. 39 cpv. 3 LAMal
, le condizioni di autorizzazione stabilite al suo cpv. 1, si applicano per analogia alle case per partorienti, nonché agli stabilimenti, agli istituti o ai rispettivi reparti che dispensano cure, assistenza medica e misure di riabilitazione per pazienti lungodegenti (case di cura). Anche il Cantone Ticino pertanto può, nel rispetto delle condizioni poste all'
art. 39 cpv. 1 LAMal
, includere un istituto nella sua pianificazione sanitaria cantonale e ammetterlo a esercitare a carico dell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie secondo la chiave di ripartizione dei costi di cura definita all'
art. 25a LAMal
. Per quanto concerne i costi socio-alberghieri, i cantoni possono inoltre definire liberamente gli istituti che possono beneficiare dei sussidi secondo i propri criteri, in ossequio però ai principi di qualità ed economicità dettati dalla LAMal e dall'ordinanza del 27 giugno 1995 sull'assicurazione malattie (OAMal [RS 832.102];
DTF 138 II 191
consid. 4.1-4.2.4 pag. 196 segg.).
4.6
I cantoni dispongono di un ampio margine d'apprezzamento per la messa in atto della pianificazione sanitaria e l'allestimento dell'elenco LAMal applicabile al loro territorio. L'
art. 10 cpv. 2 lett. a LPC
non rimette in discussione il principio stesso di questa libertà organizzativa dei cantoni in materia di pianificazione sanitaria. Rinviando alle nozioni di riconoscimento e pianificazione menzionate all'
art. 39 LAMal
, la LPC impone tuttavia il rispetto di alcuni principi per quanto concerne l'estensione e il versamento delle prestazioni complementari a favore delle persone che vivono in istituto. In primo luogo, il cantone deve provvedere affinché ogni persona che ricade sotto la sua giurisdizione e che risponde alle condizioni legali per risiedere in un istituto possa effettivamente disporre di un posto. In secondo luogo, gli assicurati non possono in linea di massima essere privati della possibilità di scegliere tra gli istituti figuranti sull'elenco cantonale. Terzo, il pensionato indigente di un
BGE 138 V 481 S. 490
istituto le cui tariffe di soggiorno trascendono l'importo massimo stabilito dal cantone deve potervi ugualmente alloggiare, a condizione però che l'istituto in questione accetti di accogliere la persona alla tariffa stabilita dal cantone. Se il sistema messo in atto dal cantone rispetta le cautele indicate e non costringe i pazienti a sollecitare l'assistenza sociale, la LPC non si oppone di principio a che esso limiti la presa a carico dei costi di soggiorno effettivi, eccedenti le prestazioni minime LPC, a una categoria di istituti che figura sul-l'elenco LAMal e che soggiace a un controllo finanziario e, se del caso, a un riconoscimento statale particolare. L'
art. 10 cpv. 2 lett. a LPC
obbliga in effetti i cantoni a prevenire un ricorso dei pensionati all'assistenza sociale soltanto in relazione a un soggiorno in un istituto riconosciuto
dal
cantone. Tanto l'
art. 10 cpv. 2 LPC
quanto l'
art. 39 LAMal
, cui il primo rinvia, concedono un'ampia latitudine di giudizio ai cantoni e non si oppongono di massima a che il diritto cantonale elabori le proprie soluzioni per, al tempo stesso, controllare la spesa sociale e fare beneficiare l'insieme dei pensionati indigenti di un istituto delle prestazioni complementari evitando loro, salvo casi particolari, di dovere ricorrere all'assistenza sociale (
DTF 138 II 191
consid. 5.5.4, 5.7.1 e 5.7.2 pag. 209 segg.).
5.
5.1
Orbene, dalla pronuncia impugnata non risulta in alcun modo - né la ricorrente lo pretende - che l'istituto X. in cui soggiorna F. figuri sull'elenco elaborato dal Cantone Ticino ai sensi dell'
art. 39 LAMal
. L'insorgente nemmeno sostiene che la pianificazione sanitaria ticinese contravviene alle suesposte cautele imposte dalla LPC per le persone che vivono in istituto (v. supra, consid. 4.6) e la priverebbe della possibilità di un collocamento adeguato in una struttura cantonale in cui le cure necessarie potrebbero essere dispensate da personale dotato pure (cosa non rara in Ticino) di buone conoscenze della lingua tedesca.
5.2
Tenuto conto della responsabilità finanziaria (ma non solo) incombente ai cantoni nella materia in esame, la ricorrente non può validamente eccepire - anche per la dubbia ricevibilità della nuova affermazione (
art. 99 cpv. 1 LTF
) - che la decisione delle autorità ticinesi di stabilire la tassa massima computabile in funzione dei parametri fissati per gli istituti situati sul territorio cantonale si basi su motivi privi di giustificazione oggettiva.
5.3
Come già accennato al consid. 1.2 (non pubblicato), inoltre, il rimprovero mosso alla legislazione ticinese di rendere possibile
BGE 138 V 481 S. 491
l'applicazione di forfait assai bassi (per un confronto cantonale v. Bollettino UFAS AVS/PC n. 286 del 21 giugno 2011, consultabile al seguente indirizzo:
http://www.bsv.admin.ch/vollzug/documents/index/page:1/lang:fre/category:62
) agli istituti posti sul suo territorio solo perché sovvenzionerebbe in maniera inammissibile direttamente gli istituti (sussidiamento oggettivo) anziché le persone (sussidiamento soggettivo) si appalesa inammissibilmente nuovo, oltre che infondato. Ci si limita ad osservare al riguardo, come ricorda del resto pure l'UFAS nel suo preavviso, che al capitolo relativo alle spese per il soggiorno in case di cura e per le cure a carico dei cantoni il Messaggio del Consiglio federale del 14 novembre 2001 concernente la NPC riserva espressamente ai cantoni la possibilità di scegliere tra l'aiuto al soggetto (individuale, vale a dire riferito alla persona) oppure all'oggetto (sussidiamento di istituzioni), precisando che se essi sovvenzionano l'istituto quale oggetto possono stabilire tasse d'istituto più basse nel computo delle prestazioni complementari, mentre se non lo fanno devono erogare prestazioni complementari più elevate agli aventi diritto (FF 2002 2203 n. 6.1.5.3.3.2; cfr. pure
DTF 135 V 309
consid. 7.4.1 pag. 315 e il relativo commento di HARDY LANDOLT, Pflegerecht 2012 pag. 178).
5.4
La ricorrente osserva poi che la tassa giornaliera dovrebbe coprire tutte le spese occasionate regolarmente da un soggiorno in istituto e lamenta il fatto che con il riconoscimento di un importo massimo di soli fr. 75.- come fa il Cantone Ticino per il suo ricovero nella casa di cura zurighese, il suo reddito minimo - garantito costituzionalmente (
art. 112a Cost.
) - verrebbe polverizzato poiché la costringerebbe ad assumersi la differenza (fr. 175.- al giorno, ossia fr. 63'875.- all'anno), in contrasto con il senso e lo scopo del diritto federale che intendono invece evitare una dipendenza dall'assistenza sociale.
È vero che di principio la tassa giornaliera deve di massima comprendere tutte le spese che sorgono durante un soggiorno in istituto (SVR 2012 EL n. 15 pag. 48, 9C_787/2011 consid. 3.1; JÖHL, op. cit., pag. 1708 n. 106; DPC cifra 3320.01). Tuttavia, per quanto detto in precedenza (v. supra, consid. 4.4 e 4.6), l'
art. 10 cpv. 2 lett. a LPC
obbliga i cantoni a prevenire un ricorso dei pensionati all'assistenza sociale soltanto in relazione a un soggiorno in un istituto
riconosciuto dal
cantone, sottintendendo quello di competenza. Questa tutela non si estende per contro anche ai soggiorni in istituti non
BGE 138 V 481 S. 492
figuranti nell'elenco allestito dal cantone di competenza, come si avvera nella fattispecie per la casa di cura X. che non risulta fare parte dell'elenco elaborato dal Cantone Ticino. Per il resto, nulla permette di concludere (né la ricorrente lo afferma del resto) che l'importo massimo stabilito dal Cantone Ticino per il calcolo delle prestazioni complementari di un pensionato soggiornante presso un istituto
da lui
riconosciuto causerebbe di norma una dipendenza dall'assistenza sociale. Il decreto esecutivo cantonale promulgato in virtù della delega di cui all'
art. 10 cpv. 2 lett. a LPC
non viola di conseguenza il diritto federale perché - contrariamente a quanto lascia intendere la ricorrente - non ne elude le prescrizioni, non ne contraddice il senso o lo spirito, né tanto meno sconfina su una materia che il legislatore federale ha inteso regolamentare in maniera esaustiva (v.
art. 49 cpv. 1 Cost.
;
DTF 135 I 106
consid. 2.1 pag. 108).
5.5
A prescindere dalla considerazione (di per sé sufficiente) che precede, si osserva inoltre che il disposto in esame obbliga comunque i cantoni a provvedere "solo" affinché
di norma
il soggiorno non causi una dipendenza dall'assistenza sociale. Ora, con questa aggiunta il legislatore ha principalmente voluto eccettuare dalla tutela normativa i soggiorni lussuosi o (eccessivamente) confortevoli, i cui costi - per quanto esposto in precedenza (v. supra, consid. 4.2) - non possono essere finanziati dalla LPC, ma anche le situazioni di rinuncia a proventi o beni che ai fini del calcolo della prestazione complementare vengono comunque computati - ancorché non più disponibili - come reddito determinante (art. 11 cpv. 1 lett. g LPC; ZOGG, op. cit., pag. 97 seg.). Ma non solo. Interessante - e ricollegabile a quanto esposto al consid. 4.2 - per il presente contesto è anche l'argomentazione utilizzata dal deputato Hassler nel suo intervento parlamentare del 21 giugno 2007 in occasione della discussione sull'articolo di legge in esame, dopo che la commissione del Consiglio nazionale e la maggioranza di tale Camera avevano inizialmente proposto di obbligare i cantoni a fissare le spese di soggiorno in modo tale da prevenire
in ogni caso
(senza eccezioni dunque) il ricorso dei pensionati all'assistenza sociale. Quale relatore di minoranza, il consigliere nazionale Hassler, pur dando atto che di regola i costi di un soggiorno in istituto devono essere finanziati senza ricorrere all'assistenza sociale, aveva infatti sottolineato che in singoli casi si giustificano delle
eccezioni
, segnatamente nell'ipotesi di un collocamento
fuori cantone
il cui finanziamento compete al cantone di domicilio del pensionato. Orbene, ha osservato il
BGE 138 V 481 S. 493
deputato, se (per questi soggiorni) non si potesse fare capo all'assistenza sociale, i cantoni dovrebbero fissare dei limiti di spesa straordinariamente elevati per coprirne i costi (BU 2007 CN 1115). Ciò che ha contribuito a fare cambiare opinione alla maggioranza della Camera e ad aderire alla formulazione meno vincolante (quella attuale) del disposto, proposta dal Consiglio degli Stati. Anche da questo intervento emerge chiara la volontà del legislatore di escludere i soggiorni in istituti (non riconosciuti) fuori cantone dalla protezione dell'art. 10 cpv. 2 lett. a seconda frase LPC (sulla rilevanza dei lavori preparatori soprattutto nel caso di disposizioni recenti, se la volontà storica dell'autore della norma ha trovato, come nella fattispecie, espressione nel testo oggetto d'interpretazione cfr.
DTF 137 V 273
consid. 4.2 pag. 277 con riferimenti).
5.6
L'insorgente non può quindi rimproverare alle istanze precedenti un'applicazione dell'ordinamento in materia contraria al diritto federale per avere computato al ricovero nella casa di cura X. la tariffa massima secondo il diritto ticinese anziché secondo il diritto (zurighese) del cantone di residenza. In considerazione di quanto esposto in precedenza in relazione al finanziamento, l'organizzazione e il riconoscimento degli istituti, appare infatti evidente che le disposizioni del cantone (di domicilio) competente per la determinazione e il versamento della prestazione complementare devono ugualmente applicarsi per stabilire la tassa di soggiorno computabile nell'ipotesi di un collocamento fuori cantone, come sottolinea del resto chiaramente pure l'UFAS nelle sue DPC (cifra 3320.02). D'altronde non passa inosservata la posizione incoerente della ricorrente la quale da un lato chiede di computare la tassa giornaliera di soggiorno massima riconosciuta dal Cantone Zurigo di fr. 250.-, ma dall'altro considera nel proprio calcolo di prestazione complementare l'importo per spese personali (
art. 10 cpv. 2 lett. b LPC
) stabilito dal Cantone Ticino (fr. 2'280.- annui, contro un massimo di fr. 6'360.- riconosciuto dal Cantone Zurigo). Come osserva a ragione l'UFAS nel suo preavviso, applicare al calcolo della prestazione complementare della ricorrente, per quel che riguarda la tassa giornaliera determinante, l'importo previsto dalla regolamentazione del Cantone di residenza implicherebbe, all'interno della stessa logica, d'applicarle ugualmente l'importo per le spese personali o ancora l'importo forfettario annuo per l'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie contemplati dal Cantone di residenza.
BGE 138 V 481 S. 494
5.7
Contrariamente a quanto eccepito nel ricorso, l'
art. 10 cpv. 2 lett. a LPC
non osta pertanto a che un cantone limiti la tassa di soggiorno computabile in modo tale da preservare di norma dal ricorso all'assistenza sociale solo quei pensionati che vengono assistiti in una struttura da lui stesso riconosciuta. Né l'insorgente può eccepire una violazione del suo fabbisogno minimo garantito per il motivo che esso non sarebbe incondizionatamente tutelato, ovvero a prescindere dal luogo di ubicazione della casa di cura (in Svizzera) e dal cantone di competenza. La ricorrente dimentica che la soluzione esaminata è stata voluta dal legislatore federale, alle cui decisioni il Tribunale federale è vincolato (
art. 190 Cost.
), ed è peraltro confermata dal sistema di competenza prescritto dall'
art. 21 cpv. 1 LPC
sulla falsariga della LAS che si propone di disincentivare i collocamenti fuori cantone (v. supra, consid. 2.1), siano essi anche motivati - come nella fattispecie - da ragioni umanamente comprensibilissime e degne di ogni rispetto.
5.8
Inconferente appare inoltre pure il richiamo ricorsuale alla regolamentazione valida per le spese di cura ambulatoriale in caso di malattia (
art. 41 cpv. 1 LAMal
) nel tentativo di infirmare l'applicabilità delle tariffe del cantone di domicilio. Come ricordato dall'UFAS nel suo preavviso, le spese di soggiorno in un istituto medicalizzato non comprendono solo le spese di cura - che sono finanziate secondo il sistema tripartito stabilito dall'art. 25a (cpv. 5) LAMal -, bensì includono anche quelle di pensione e di assistenza per le quali il cantone competente - in virtù della sua responsabilità finanziaria - dispone di un ampio margine di manovra, potendo appunto in particolare stabilire dei limiti alla tassa giornaliera, determinare l'importo per spese personali e decidere il metodo di finanziamento (oggettivo o soggettivo).
5.9
Nessuna inammissibile disparità di trattamento (
art. 8 Cost.
) può infine ravvisarsi nella circostanza che una persona trovantesi nella stessa situazione economica e nella medesima struttura della ricorrente potrebbe, contrariamente a lei, beneficiare di una prestazione complementare (più elevata) per il solo fatto di ricadere sotto la competenza di un altro Cantone, in particolare di quello di ubicazione dell'istituto. Sostenendo il contrario, l'insorgente dimentica che la competenza cantonale è determinata dal luogo di domicilio dell'assicurato e che la diversità di questo aspetto - viste segnatamente le suesposte implicazioni finanziarie ed organizzative - costituisce (non solo nel presente ambito del resto) un elemento di fatto
BGE 138 V 481 S. 495
sufficiente a giustificare un diverso trattamento delle fattispecie da giudicare che non sono dunque paragonabili.
5.10
La decisione delle istanze precedenti di considerare nel calcolo della prestazione complementare la tassa di soggiorno massima computabile secondo il diritto ticinese malgrado il collocamento nel Cantone Zurigo non è pertanto censurabile e va confermata anche perché, giova ricordarlo, tiene conto del fatto che la LPC deve solo garantire un soggiorno semplice e adeguato, ma non anche il miglior soggiorno possibile (sentenza citata P 25/04 consid. 4.3-4.5, nonché SVR 1995 EL n. 18 pag. 49, P 39/94 consid. 4a con riferimento). Non essendo per il resto contestati gli altri elementi di calcolo della prestazione complementare, il ricorso dev'essere respinto.