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Urteilskopf
101 III 9
2. Entscheid vom 7. Mai 1975 i.S. Vögtlin.

regeste:
Regeste
Rechtsvorschlag.
Ein versehentlich an ein unzuständiges Betreibungsamt gerichteter Rechtsvorschlag ist gültig.

text:
Sachverhalt
ab Seite 9
BGE 101 III 9 S. 9
A.-
In der Betreibung Nr. 16'917 erliess das Betreibungsamt Arlesheim auf Begehren der Etcenter Ltd., Zürich, am 24. September 1974 gegen den in Reinach wohnenden Willi Vögtlin einen Zahlungsbefehl für eine Forderung von Fr. 26'864.25 nebst Zins zu 5% seit 31. August 1967. Auf Begehren der gleichen Gläubigerin stellte das Betreibungsamt Basel-Stadt am 25. September 1974 unter der Nummer 45190 einen Zahlungsbefehl gegen die in Basel domizilierte Willi Vögtlin AG aus. Am 30. September 1974 richtete der Anwalt der beiden Schuldner zwei Schreiben an das Betreibungsamt Basel-Stadt. Im einen erhob er ordnungsgemäss Rechtsvorschlag in der Betreibung gegen die Willi Vögtlin AG. Das andere hatte folgenden Wortlaut:
"Betreibung Nr. 16'917
Sehr geehrte Herren
Namens und im Auftrag von Herrn Willi Vögtlin, Reinach, erhebe ich gegen den von der Firma Etcenter Ltd., Zürich, veranlassten Zahlungsbefehl in der Betreibung Nr. 16'917 des Betreibungsamtes Basel-Stadt vom 24. September 1974 Rechtsvorschlag."
Am 15. Oktober 1974, also nach Ablauf der ordentlichen Rechtsvorschlagsfrist, sandte das Betreibungsamt Basel-Stadt dieses Schreiben "gemäss telephonischer Vereinbarung" dem Vertreter der Schuldner zurück. Tags darauf ersuchte Willi Vögtlin beim Bezirksgerichtspräsidenten Arlesheim in der
BGE 101 III 9 S. 10
gegen ihn persönlich gerichteten Betreibung um Bewilligung des nachträglichen Rechtsvorschlages. Der Gerichtspräsident wies dieses Gesuch am 22. November 1974 ab, und das Obergericht des Kantons Basel-Landschaft bestätigte diesen Entscheid mit Urteil vom 25. Februar 1975. Hierauf erliess das Betreibungsamt Arlesheim am 7. März 1975 die Pfändungsankündigung.
B.-
Gegen die Pfändungsankündigung erhob Willi Vögtlin am 14. März 1975 bei der Aufsichtsbehörde über Schuldbetreibung und Konkurs des Kantons Basel-Landschaft Beschwerde mit dem Antrag, der am 30. September 1974 beim Betreibungsamt Basel-Stadt eingereichte Rechtsvorschlag sei als für die Betreibung Nr. 16'917 des Betreibungsamtes Arlesheim rechtsgültig erfolgt zu bezeichnen. Die Aufsichtsbehörde wies die Beschwerde mit Entscheid vom 7. April 1975 ab.
C.-
Mit dem vorliegenden Rekurs an die Schuldbetreibungs- und Konkurskammer des Bundesgerichts beantragt der Schuldner, der Entscheid der Aufsichtsbehörde sei aufzuheben und der Rechtsvorschlag sei als gültig zu erklären.
Die Gläubigerin beantragt die Abweisung des Rekurses.
Mit Verfügung vom 25. April 1975 wurde dem Rekurs aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen
Die Schuldbetreibungs- und Konkurskammer zieht in Erwägung:
1.
Nach der Rechtsprechung beginnt die Frist für die Beschwerde, mit der geltend gemacht wird, das Betreibungsamt habe das Vorliegen eines gültigen Rechtsvorschlages zu Unrecht verneint, erst mit der Zustellung der Pfändungsurkunde zu laufen, es sei denn, das Betreibungsamt habe dem Schuldner seinen Entscheid über die Gültigkeit des Rechtsvorschlages schon vor der Fortsetzung der Betreibung durch eine formelle Verfügung eröffnet (
BGE 75 III 88
; vgl. auch
BGE 91 III 4
,
BGE 85 III 14
, 168). Im vorliegenden Fall hat sich das Betreibungsamt Arlesheim bis zur Zustellung der Pfändungsankündigung vom 7. März 1975 gegenüber dem Rekurrenten nicht darüber geäussert, ob es den an das Betreibungsamt Basel-Stadt gerichteten Rechtsvorschlag als gültig erachte. Die erst am 14. März 1975 zur Post gegebene Beschwerde war daher rechtzeitig. Dass der Rekurrent, der sein
BGE 101 III 9 S. 11
Versehen bereits am 15. Oktober 1974 entdeckt hatte, zunächst um Bewilligung des nachträglichen Rechtsvorschlages nachsuchte, kann ihm nicht schaden. Er wusste damals noch nicht, wie sich das Betreibungsamt Arlesheim zu seinem beim Betreibungsamt Basel-Stadt eingegebenen Rechtsvorschlag stellen würde. Unter diesen Umständen war es ein Gebot der Vorsicht, für alle Fälle den nachträglichen Rechtsvorschlag anzubringen. Da die in
Art. 77 Abs. 2 SchKG
vorgesehene Frist sehr kurz ist, musste dies sofort geschehen. Eine Verwirkung des Beschwerderechts kann sodann entgegen der Ansicht der Vorinstanz auch nicht etwa darin erblickt werden, dass sich der Anwalt des Rekurrenten die beim Betreibungsamt Basel-Stadt eingereichte Rechtsvorschlagserklärung zurücksenden liess. Diese Rücknahme der Eingabe kann nicht als Verzicht auf den Rechtsvorschlag ausgelegt werden.
2.
Gemäss
Art. 74 SchKG
ist der Rechtsvorschlag "dem Betreibungsamt" gegenüber zu erklären. Welches Betreibungsamt damit gemeint ist, geht aus dem Gesetz nicht ausdrücklich hervor. Die Praxis hat anfänglich angenommen, es könne nur dasjenige Amt sein, das die Betreibung durchführt (
BGE 32 I 736
,
BGE 24 I 710
). Indessen hat das Bundesgericht in
BGE 70 III 48
ff. erkannt, dass dann, wenn das Betreibungsamt den Zahlungsbefehl auf dem Rechtshilfeweg durch ein anderes Amt zustellen lasse, der Rechtsvorschlag auch diesem Amt gegenüber erklärt werden könne. Sodann wurden seit jeher auch die Zustellungsorgane (Angestellte oder Beamte des Amtes, Weibel, Postboten) als zur Entgegennahme des Rechtsvorschlages zuständig erachtete, sofern ihn der Schuldner unmittelbar im Anschluss an die Zustellung erhebt (
BGE 99 III 64
,
BGE 98 III 29
,
BGE 85 III 167
,
BGE 55 III 25
,
BGE 32 I 737
).
Der Rekurrent macht nun geltend, nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts (vgl. insbesondere
BGE 100 III 8
ff.,
BGE 96 III 98
) gelte die Frist für eine Eingabe als gewahrt, wenn diese rechtzeitig bei einer unzuständigen Behörde eingereicht worden sei. Dieser Grundsatz müsse auch auf die Rechtsvorschlagserklärung angewendet werden. Er habe seinen Rechtsvorschlag innert Frist erhoben, jedoch versehentlich an die falsche Behörde, nämlich an das Betreibungsamt von Basel-Stadt statt an jenes von Arlesheim, geschickt. Der Rechtsvorschlag sei daher als gültig zu betrachten.
BGE 101 III 9 S. 12
3.
In den vom Rekurrenten erwähnten Fällen hatte das Bundesgericht einzig darüber zu entscheiden, ob eine rechtzeitig bei einer unzuständigen Behörde eingereichte Beschwerde im Sinne von
Art. 17 SchKG
als gültig betrachtet werden dürfe. In
BGE 100 III 8
ff. hielt es eine versehentlich an das Betreibungsamt statt an die Aufsichtsbehörde gerichtete Beschwerde für zulässig, während es in
BGE 96 III 98
die Frage, ob die Beschwerdefrist des
Art. 17 Abs. 2 SchKG
durch Einreichung der Beschwerde bei einer örtlich unzuständigen Aufsichtsbehörde gewahrt werden könne, zwar offen liess, aber ausführte, eine solche Ansicht erscheine nicht zum vornherein als unzutreffend. Das Bundesgericht stützte sich bei diesen Entscheiden auf die neuere Gesetzgebung des Bundes auf dem Gebiete der Verwaltungsrechtspflege (vgl. vor allem Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren), wonach eine innert Frist an eine unzuständige Behörde gerichtete Eingabe zur Wahrung einer Frist genügt und von Amtes wegen an die zuständige Behörde weiterzuleiten ist, und zwar aus der Erwägung heraus, dass die Vorschriften des Betreibungsrechts über das Verfahren und die Organisation der Betreibungsbehörden dem Verwaltungsrecht nahestehen. Wegleitend war dabei der Gedanke, dass der Rechtsuchende, der sich in der Vielfalt der Amtsstellen nicht auskennt und gelegentlich auch nicht auskennen kann, nicht ohne Not um die Beurteilung seines Rechtsbegehrens durch die zuständige Instanz gebracht werden soll.
Der gleiche Gedanke verdient auch beim Rechtsvorschlag Beachtung, obwohl sich dieser nicht ohne weiteres mit einer Eingabe an eine Verwaltungsbehörde vergleichen lässt. Dabei geht es allerdings weniger darum, den rechtsunkundigen Schuldner zu schützen, enthält doch das Zahlungsbefehlsformular die ausdrückliche Angabe, der Rechtsvorschlag sei "dem unterzeichneten Betreibungsamt" zu erklären, so dass ein Irrtum über die Zuständigkeit an sich nicht vorkommen sollte. Es kann daher zum vornherein nicht in Frage kommen, jede beliebige Amtsstelle als zur Entgegennahme des Rechtsvorschlags zuständig zu erklären. Eine dermassen weitgehende Erleichterung des Rechtsvorschlags drängt sich in keiner Weise auf und würde die ordnungsgemässe Abwicklung des Betreibungsverfahrens unnötig erschweren, wenn nicht sogar verunmöglichen. Zu prüfen ist im vorliegenden Fall einzig, ob
BGE 101 III 9 S. 13
ein versehentlich bei einem unzuständigen Betreibungsamt eingereichter Rechtsvorschlag zugelassen werden soll. Dabei fällt entscheidend ins Gewicht, welche Konsequenzen es für den Schuldner hat, wenn er es unterlässt, den Zahlungsbefehl rechtzeitig zu bestreiten. Wird nämlich kein Rechtsvorschlag erhoben, so kann die Betreibung - von dem an strenge Voraussetzungen geknüpften nachträglichen Rechtsvorschlag abgesehen - nicht mehr gehemmt werden, und dem zu Unrecht Betriebenen bleibt nur noch die mit Risiken behaftete betreibungsrechtliche Rückforderungsklage gemäss
Art. 86 SchKG
. Die Eigenart des schweizerischen Betreibungsrechts, das die Zwangsvollstreckung auf blosse Behauptung des Gläubigers hin und ohne Vollstreckungstitel zulässt, hat das Bundesgericht veranlasst, bei der Beurteilung der Gültigkeit eines Rechtsvorschlages jede nicht unbedingt gebotene formale Strenge zu vermeiden (vgl.
BGE 98 III 30
,
BGE 70 III 52
,
BGE 63 III 69
). Es hat deshalb in Abweichung von seiner älteren, strengeren Praxis für den Fall der Zustellung des Zahlungsbefehls auf dem Rechtshilfeweg die Erhebung des Rechtsvorschlags beim ersuchten statt beim ersuchenden Amt zugelassen. Aus dem gleichen Grund erscheint es aber auch als gerechtfertigt, ganz allgemein einen Rechtsvorschlag, der versehentlich bei einem unzuständigen Betreibungsamt eingereicht worden ist, als gültig zu betrachten.
Gegen diese Lösung bestünden allenfalls dann Bedenken, wenn dadurch das Betreibungsverfahren erheblich verzögert würde. Das ist indessen kaum zu befürchten. In aller Regel ist der Schuldner an seinem Wohnsitz zu betreiben (
Art. 46 Abs. 1 SchKG
). In den meisten Fällen wird es daher genügen, dass das Betreibungsamt, das eine Rechtsvorschlagserklärung erhält, ohne mit einer entsprechenden Betreibung befasst zu sein, die Erklärung unverzüglich an das Betreibungsamt des Wohnsitzes des Betriebenen übermittelt. Allenfalls mag sich eine Rückfrage beim Betriebenen rechtfertigen. Für den Regelfall ist damit gewährleistet, dass der Rechtsvorschlag innert weniger Tage beim zuständigen Betreibungsamt eintrifft. Derartige Verzögerungen nimmt aber die Praxis schon heute in Kauf. Wird nämlich die Rechtsvorschlagserklärung am zehnten Tag seit Zustellung des Zahlungsbefehls bei einer schweizerischen Poststelle aufgegeben, was zulässig ist (
Art. 32 SchKG
;
BGE 97 III 15
), so gelangt sie erst am folgenden oder
BGE 101 III 9 S. 14
am übernächsten Tag in den Besitz des Betreibungsamtes. Noch grösser ist die Verzögerung dann, wenn der Zahlungsbefehl auf dem Rechtshilfeweg zugestellt worden ist und der Rechtsvorschlag am letzten Tag der Frist postalisch dem ersuchten statt dem ersuchenden Amt zugestellt wird. In einem solchen Fall kann es mehrere Tage dauern, bis der Rechtsvorschlag an die zuständige Stelle gelangt. Auch bei der heutigen Regelung ist das Betreibungsamt daher gezwungen, nach Ablauf der Rechtsvorschlagsfrist einige Tage zuzuwarten, bis es dem Gläubiger auf dem für diesen bestimmten Doppel des Zahlungsbefehls bescheinigen kann, ob Rechtsvorschlag erhoben worden ist oder nicht (
Art. 76 SchKG
). Der Gläubiger erleidet dadurch keinen Nachteil, kann er doch das Fortsetzungsbegehren ohnehin nicht sogleich nach Ablauf der Rechtsvorschlagsfrist, sondern erst nach 20 Tagen seit der Zustellung des Zahlungsbefehls stellen (
Art. 88 Abs. 1 SchKG
).
Das hier dargestellte Vorgehen setzt allerdings voraus, dass aus der Rechtsvorschlagserklärung hervorgeht, wo der Betriebene wohnt. Ist aber der Rechtsvorschlag so unklar abgefasst, dass er nicht einmal den Wohnort des Schuldners enthält und dass sich ihm auch auf andere Weise nicht entnehmen lässt, welches Betreibungsamt die Betreibung führt, so kann er ohnehin nicht als gültig anerkannt werden. Überhaupt muss verlangt werden, dass die Rechtsvorschlagsklärung gewissen Minimalanforderungen genügt. Insbesondere muss aus ihr hervorgehen, auf welche Betreibung sie sich bezieht. Andernfalls wäre dem Missbrauch Tür und Tor geöffnet, könnte sich doch der Schuldner anlässlich der Fortsetzung der Betreibung auf beliebige frühere Erklärungen gegenüber andern Ämtern berufen, was gegen das Verbot des Rechtsvorschlags "auf Vorrat" (
BGE 91 III 5
) verstossen und ein geordnetes Betreibungsverfahren erschweren würde. Schliesslich muss sich aus den Umständen ergeben, dass der Rechtsvorschlag aus Versehen beim unzuständigen Amt eingereicht worden ist. Es wird also auch in Zukunft nicht angehen, bei jedem beliebigen schweizerischen Betreibungsamt Rechtsvorschlag zu erheben. Vielmehr gilt weiterhin als Regel, dass der Rechtsvorschlag, wie im offiziellen Zahlungsbefehlsformular angegeben, an dasjenige Betreibungsamt zu richten ist, das die Betreibung führt.
Beschränkt man die Möglichkeit, beim unzuständigen Betreibungsamt Rechtsvorschlag zu erheben, auf diese Weise, so
BGE 101 III 9 S. 15
sind Missbräuche kaum zu befürchten. Angesichts der Konsequenzen, die dies für ihn hätte, wird sich kein Schuldner der Gefahr aussetzen wollen, die Rechtsvorschlagsfrist dadurch, dass er mit voller Absicht an ein unzuständiges Amt gelangt, zu verpassen.
4.
Im vorliegenden Fall enthält die rechtzeitig, doch am falschen Ort eingereichte Rechtsvorschlagserklärung Name und Wohnort von Gläubiger und Schuldner, das Datum des Zahlungsbefehls sowie die Betreibungsnummer. Damit ist die Erklärung hinreichend individualisiert, wenn auch unzutreffend von einer Betreibung des Betreibungsamtes Basel-Stadt die Rede ist. Diese unrichtige Bezeichnung schadet dem Rekurrenten nicht. Da beim Betreibungsamt Basel-Stadt gleichzeitig eine Betreibung gegen die Willi Vögtlin AG anhängig war, in welcher deren Anwalt gleichentags Rechtsvorschlag erhob, liegt es auf der Hand, dass nur infolge eines Versehens die Rechtsvorschlagserklärung in der Betreibung gegen den Rekurrenten persönlich ebenfalls an dieses Amt gerichtet wurde. Das Betreibungsamt Basel-Stadt hätte die Erklärung daher unverzüglich dem für den Wohnort des Betriebenen (Reinach BL) zuständigen Betreibungsamt Arlesheim übermitteln oder aber sofort mit dem Vertreter des Rekurrenten Rücksprache nehmen sollen. Bei diesem Vorgehen wäre der Rechtsvorschlag wahrscheinlich sogar rechtzeitig beim zuständigen Betreibungsamt eingetroffen. Jedenfalls ist er nach dem Gesagten als gültig erhoben zu betrachten, so dass der Rekurs gutzuheissen ist.
Dispositiv
Demnach erkennt die Schuldbetreibungs- und Konkurskammer:
Der Rekurs wird gutgeheissen und der Entscheid der Aufsichtsbehörde über Schuldbetreibung und Konkurs des Kantons Basel-Landschaft vom 7. April 1975 aufgehoben; es wird festgestellt, dass der Schuldner in der Betreibung Nr. 16'917 des Betreibungsamtes Arlesheim gültig Recht vorgeschlagen hat.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
86 IV 128
33. Entscheid der Anklagekammer vom 27. April 1960 i.S. Verhöramt des Kantons Glarus gegen Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich.

regeste:
Regeste
Art. 346, 348 Abs. 1, 349 Abs. 2 StGB;
Art. 262 BStP
.
1. Wo sind Mittäter, die nicht im gleichen Kanton wohnen, für eine im Ausland verübte Tat zu verfolgen? (Erw. 1a).
2. Wann ist die Untersuchung angehoben? (Erw. 1b).
3. Abweichung vom gesetzlichen Gerichtsstand (im Hinblick darauf, dass die Behörden eines andern Kantons vor allem zur Abklärung der für die Bestimmung des Gerichtsstandes massgebenden Umstände verschiedene Untersuchungsmassnahmen getroffen haben, die verhältnismässig lange Zeit in Anspruch nahmen)? (Erw. 2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 128
BGE 86 IV 128 S. 128
A.-
Hans Huber und Margrit Baumgartner werden beschuldigt, in der Nacht vom 28./29. November 1959 in der Nähe von Istein (Deutschland) aus einer Baubaracke, in die sie eingedrungen waren, Lebensmittel, Kleider und andere Gegenstände weggenommen zu haben. Huber wohnt in Glarus, Margrit Baumgartner in Uster.
Margrit Baumgartner wurde am 3. Dezember 1959 in Zürich durch einen Beamten der zürcherischen Kantonspolizei kontrolliert. Dabei berichtete sie von sich aus über den in Deutschland verübten Einbruchdiebstahl, der vorher
BGE 86 IV 128 S. 129
keiner schweizerischen Behörde zur Kenntnis gebracht worden war. Der auf Grund ihrer Angaben erstellte Rapport wurde zur weiteren Abklärung des Falles an das Polizeikommando des Kantons Glarus geleitet. In der Folge wurde Huber durch glarnerische Behörden (Kantonspolizei, Verhöramt) einvernommen, die zur weiteren Abklärung des Sachverhaltes und namentlich der Frage der Zuständigkeit auch noch einen Bericht der Staatsanwaltschaft von Freiburg i. Br. einholten und die Einvernahme der Geschädigten durch eine deutsche Amtsstelle veranlassten. Zwischenhinein wurden die Akten überdies an das Polizeikommando des Kantons Zürich zurückgeleitet, das Margrit Baumgartner erneut durch einen Polizeibeamten befragen und weitere Erhebungen anstellen liess.
B.-
Am 5. April 1960 ersuchte das Verhöramt des Kantons Glarus die Bezirksanwaltschaft Zürich um Übernahme der Strafverfolgung gegen Hans Huber und Margrit Baumgartner, weil die erste Untersuchungshandlung in Zürich, wo einer der Mittäter wohne, vorgenommen worden sei. Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich lehnte die Übernahme der Strafverfolgung ab.
C.-
Mit Gesuch vom 19. April 1960 beantragt das Verhöramt des Kantons Glarus der Anklagekammer des Bundesgerichtes, die Behörden des Kantons Zürich seien berechtigt und verpflichtet zu erklären, Huber und Margrit Baumgartner für die ihnen zur Last gelegte Tat zu verfolgen und zu beurteilen.
D.-
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich hält in ihrer Vernehmlassung daran fest, dass auf Grund von
Art. 348 StGB
die glarnerischen Behörden zuständig seien und kein Anlass bestehe, vom gesetzlichen Gerichtsstande abzuweichen.
Erwägungen
Die Anklagekammer zieht in Erwägung:
1.
Huber und Margrit Baumgartner werden beschuldigt, als Mittäter im Auslande einen Diebstahl verübt zu haben.
BGE 86 IV 128 S. 130
a) Zur Verfolgung im Auslande verübter strafbarer Handlungen sind gemäss
Art. 348 Abs. 1 StGB
die Behörden zuständig, wo der Täter wohnt. Da Huber in Glarus, Margrit Baumgartner in Uster wohnt, wäre diese demnach durch die zürcherischen, jener durch die glarnerischen Behörden zu verfolgen. Das widerspräche jedoch dem sich aus
Art. 346 und
Art. 349 Abs. 2 StGB
ergebenden Grundsatze, wonach Mittäter am gleichen Orte zu verfolgen sind. Eine Vorschrift darüber, wie dieser Konflikt zu lösen sei, enthält das Gesetz nicht. Die Lösung ergibt sich indessen durch analoge Anwendung des
Art. 349 Abs. 2 StGB
. Wie in dieser Bestimmung geht es auch in Fällen der vorliegenden Art um die Frage, was gelte, wenn die Anwendung einer an sich zutreffenden Gerichtsstandsbestimmung des Strafgesetzbuches zu einer getrennten Verfolgung von Mittätern führen würde. Angesichts dieser Übereinstimmung liegt es nahe, dass die Regelung, die für den einen der beiden Fälle getroffen wird, sinngemäss auch für den anderen im Gesetz nicht ausdrücklich behandelten gelte.
Von den beiden Kantonen, die gemäss
Art. 348 Abs. 1 StGB
zur Verfolgung und Beurteilung je eines der Mittäter zuständig wären, hat in analoger Anwendung von
Art. 349 Abs. 2 StGB
somit jener das Verfahren gegen beide Angeschuldigte durchzuführen, wo die Untersuchung zuerst angehoben wurde.
b) Das trifft den Kanton Zürich. Angehoben im Sinne von Art. 349 Abs. 2 (Art. 346 Abs. 2, 347 Abs. 1 und 3, 350 Ziff. 1 Abs. 2) StGB ist eine Untersuchung u.a. dann, wenn eine Straf-, Untersuchungs- oder Polizeibehörde durch die Vornahme von Erhebungen oder in anderer Weise zu erkennen gegeben hat, dass sie jemanden einer strafbaren Handlung verdächtige (
BGE 75 IV 140
). Erhebungen solcher Art haben Organe der Kantonspolizei Zürich dadurch angestellt, dass ein Polizeibeamter am 3. Dezember 1959 Margrit Baumgartner auf ihre Andeutung hin, Huber habe in Deutschland einen Diebstahl
BGE 86 IV 128 S. 131
begangen, eingehend über die Umstände der Tat einvernahm, die Aussagen in einem Protokoll festhielt und dieses samt einem Bericht, worin Huber ausdrücklich des Einbruchdiebstahls beschuldigt wurde, am 4. Dezember 1959 an das Polizeikommando Zürich weiterleitete, damit es durch die glarnerischen Behörden abklären lasse, wo Huber sich aufhalte, wodurch er sich die Mittel zum Kaufe neuer Kleider, für Taxifahrten, Hotelaufenthalte und dergleichen beschaffen habe. Eine Verfolgungshandlung im Sinne der angeführten Bestimmungen hat das Kommando der Kantonspolizei Zürich weiter dadurch vorgenommen, dass es am 9. Dezember 1959 diesen Rapport an das Polizeikommando Glarus weiterleitete mit dem Ersuchen, die darin anbegehrten Erhebungen tätigen zu lassen und über deren Ergebnisse an die ersuchende Behörde Bericht zu erstatten. Alle diese durch Organe der gerichtlichen Polizei des Kantons Zürich vorgenommenen Amtshandlungen waren darauf gerichtet, abzuklären, ob Huber als Täter eines in Deutschland verübten Diebstahls in Frage komme, bezweckten somit die Abklärung dieses Verbrechens und der Täterschaft und waren daher Untersuchungshandlungen. Solche haben die glarnerischen Behörden, die von dem gegen Huber gerichteten Verdacht erst durch die Zustellung des von den zürcherischen Polizeibehörden erstellten Rapportes Kenntnis erhielten, erst vom 11. Dezember 1959 an vorgenommen.
2.
Nach
Art. 262 BStP
(
Art. 399 lit. e StGB
) kann die Anklagekammer allerdings einen anderen Gerichtsstand bestimmen. Von dieser Möglichkeit ist jedoch nach feststehender Rechtsprechung zurückhaltend Gebrauch zu machen. Die Überlegungen, die den gesetzlichen Gerichtsstand als unzweckmässig erscheinen lassen, müssen sich gebieterisch aufdrängen (
BGE 68 IV 6
Erw. 5;
BGE 76 IV 207
/8;
BGE 85 IV 206
Erw. 2). Im vorliegenden Falle trifft das nicht zu.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich hält eine Überweisung an die Behörden des Kantons Glarus für
BGE 86 IV 128 S. 132
angezeigt, weil diese sich schon intensiv mit der Sache befasst hätten. Die glarnerischen Behörden haben jedoch lediglich Huber dreimal einvernommen, einen Amtsbericht der Staatsanwaltschaft Freiburg i.Br. eingeholt, sowie die Einvernahme von Margrit Baumgartner durch zürcherische und die Befragung des Geschädigten durch deutsche Behörden veranlasst. Unter diesen Umständen kann unmöglich gesagt werden, die Untersuchung sei schon so weit fortgeschritten, dass es unvernünftig wäre, in diesem Stadium des Verfahrens noch den Gerichtsstand zu wechseln. Übrigens haben die von den glarnerischen Behörden getroffenen Untersuchungsmassnahmen vor allem der Abklärung der Verhältnisse gedient, die für die Bestimmung des Gerichtsstandes ausschlaggebend sind. Da sie hiezu verpflichtet waren (
BGE 81 IV 73
Erw. 4), wäre es unbillig, bloss mit Rücksicht auf diese Untersuchungsmassnahmen, mögen sie auch verhältnismässig lange Zeit in Anspruch genommen haben, vom gesetzlichen Gerichtsstande abzuweichen.
Dispositiv
Demnach erkennt die Anklagekammer:
Die Behörden des Kantons Zürich werden berechtigt und verpflichtet erklärt, Huber und Margrit Baumgartner für die ihnen zur Last gelegte strafbare Handlung zu verfolgen und zu beurteilen.


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Urteilskopf
97 I 632
90. Extrait de l'arrêt du 16 juin 1971 dans la cause Mühlematter et Knöpfel contre commune de Lausanne et Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois.

regeste:
Regeste
Eigentumsgarantie.
Art. 22 ter BV
.
Kann die Änderung eines Bauzonenplans, durch welche die Möglichkeit der Überbauung eingeschränkt wird, eine materielle Enteignung bilden? Frage im vorliegenden Falle verneint.

text:
Sachverhalt
ab Seite 633
BGE 97 I 632 S. 633
Résumé des faits:
A.-
Régina Mühlematter a acquis en décembre 1951 un bien-fonds de 2283 m2, situé à Lausanne, entre la route de Berne et le chemin de Boissonnet. Ce terrain portait une villa, construite en 1931/1932, que dame Mühlematter a fait rénover et agrandir en 1962/1963. La partie inférieure du bien-fonds, constituant une parcelle distincte du cadastre, est grevée de servitudes d'interdiction de bâtir sur certaines parties et de restrictions au droit de bâtir sur d'autres.
Johann Knöpfel a acheté en 1948 un bien-fonds de 1369 m2, jouxtant au nord-ouest celui dont il est question ci-dessus et comprenant une maison d'habitation de deux appartements, sur trois niveaux, construite en 1929.
Selon le plan d'extension établi en 1942 par la commune de Lausanne, le quartier délimité par la route de Berne, le chemin de Boissonnet, l'Asile Boissonnet et le Flon suivait le régime de la zone périphérique, autorisant des constructions de trois étages sur rez-de-chaussée, d'une hauteur maximum de 13 m à la corniche et d'une longueur de 25 m au maximum pour la plus grande façade, la distance aux fonds voisins étant de 6 m au minimum. En fait, le quartier comprenait en 1963 et comprend aujourd'hui encore presque uniquement de petites maisons familiales.
A la demande de 19 propriétaires sur 32, réunissant 60% de la surface, la Municipalité de Lausanne proposa au Conseil communal de soumettre le quartier au régime de la zone de villas, en maintenant à 6 m la distance entre les constructions et les fonds voisins. A l'appui de sa proposition, elle invoquait le caractère résidentiel et tranquille du quartier, situé en dessous du plateau de Vennes, lui-même occupé par des maisons familiales modestes et déjà classé en zone de villas; elle ajoutait qu'il fallait conserver en droit un état de fait favorable. Malgré l'opposition de dix propriétaires, dont Régina Mühlematter et Johann Knöpfel, le projet fut adopté par le Conseil communal et approuvé par le Conseil d'Etat en juillet 1963. Le nouveau régime permet la construction de maisons n'occupant pas plus de 1/6 de la surface de la parcelle et comportant au plus un rez-de-chaussée, un premier étage et un étage de combles d'une surface ne dépassant pas les 3/5 de celle du premier étage.
Régina Mühlematter et Johann Knöpfel ont formé contre la
BGE 97 I 632 S. 634
décision du Conseil d'Etat approuvant le changement de zone un recours de droit public que le Tribunal fédéral a rejeté, en tant qu'il était recevable, le 20 novembre 1963.
Ces mêmes propriétaires ont ensuite requis la constitution du tribunal arbitral prévu par la loi vaudoise sur l'expropriation, se fondant sur l'art. 30 de la loi vaudoise du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT) dans sa version du 26 février 1964. Ils ont pris devant ce tribunal des conclusions tendant au paiement par la commune de Lausanne de 400 000 fr. à Régina Mühlematter et de 250 000 fr. à Johann Knöpfel, en réparation du préjudice causé par l'expropriation matérielle dont ils se disaient victimes. Ils ont été déboutés par le tribunal arbitral et, en seconde instance cantonale, par la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois. Les deux juridictions ont nié qu'il y eût en l'espèce expropriation matérielle.
B.-
Régina Mühlematter et Johann Knöpfel forment un recours de droit public au Tribunal fédéral et soutiennent que l'arrêt viole l'art. 4 Cst. et la garantie de la propriété, telle qu'elle découle de l'art. 6 Cst. vaud. et du droit fédéral. Ils relèvent que le volume des constructions autorisées sur leur fonds est réduit au tiers de ce qu'il était avant le déclassement, et prétendent que la valeur de leur bien est diminuée dans une proportion de 30 à 50%. Ces deux éléments suffiraient, selon eux, à démontrer qu'ils sont victimes d'une expropriation matérielle.
C.-
La commune de Lausanne conclut au rejet du recours de droit public. La Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois se réfère aux considérants de son arrêt.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
5.
Selon la jurisprudence, il y a expropriation matérielle lorsqu'un usage actuel ou un usage futur prévisible de la chose sont interdits ou restreints d'une manière particulièrement grave; il y a également expropriation matérielle lorsqu'un seul propriétaire foncier, ou quelques propriétaires seulement, sont touchés de telle sorte qu'ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité s'ils n'étaient indemnisés. La jurisprudence distingue ainsi deux cas: dans le premier, le propriétaire est frappé d'une manière extraordinairement
BGE 97 I 632 S. 635
grave, de sorte qu'il est privé d'une des facultés essentielles découlant du droit de propriété; il doit alors être toujours indemnisé. Dans le second cas, la restriction du droit de propriété n'atteint pas le même degré de gravité; le propriétaire a néanmoins droit à une indemnité lorsqu'il est entravé dans l'exercice de ses droits dans une mesure importante et que le refus d'une indemnité lui imposerait un sacrifice incompatible avec le principe d'égalité, eu égard à la situation des autres propriétaires. Dans l'un et l'autre cas, la protection s'étend non seulement à l'usage actuel du fonds, mais encore aux usages futurs possibles, à condition qu'ils apparaissent comme très probables dans un proche avenir (RO 96 I 126 et les citations
;
96 I 357
). Il n'y a pas cependant de limite précise entre les deux situations: l'autorité doit examiner chaque cas particulier en partant du principe que plus le propriétaire fait un sacrifice élevé, moins il importe de savoir comment il est traité par rapport aux autres (RO 91 I 339). A contrario, les autres limitations apportées aux facultés du propriétaire n'appellent pas une indemnité du point de vue de la garantie constitutionnelle de la propriété.
Bien qu'ils aient été posés généralement à propos de cas d'interdiction totale de bâtir sur tout ou partie du fonds, les principes ainsi rappelés peuvent s'appliquer aussi en cas de changement de zone entraînant une diminution du volume utile des constructions autorisées (Herabzonung; cf. RO 94 I 349 consid. 4).
6.
a) Les recourants n'ont pas été privés de l'usage qui, en 1963, était l'usage actuel de leur fonds. Ils pouvaient continuer d'habiter leur maison - ce qu'ils ont fait - ou la louer en l'entretenant pour en tirer un revenu. Aussi bien se plaignentils de la réduction du volume des constructions autorisées, qui entraînerait une dépréciation considérable de leur bien. C'est ainsi une utilisation future des immeubles qui serait restreinte dans une mesure incompatible avec la garantie de la propriété.
Les recourants ne prétendent pas cependant avoir envisagé sérieusement de modifier l'affectation de leur fonds dans un délai relativement court. Bien plus, en 1963, dame Mühlematter venait de transformer et de rénover sa villa. Elle aurait donc vraisemblablement continué à l'habiter, ou l'aurait louée, ne pouvant la démolir ou vendre son terrain pour la construction sans perdre la contre-valeur de tout ou partie de ses
BGE 97 I 632 S. 636
impenses. S'il n'a pas agi de la même manière, Knöpfel n'a pas non plus soutenu avoir eu l'intention de construire lui-même ou avoir eu l'occasion de vendre son terrain pour la construction de bâtiments importants. Objectivement, les parcelles des recourants, enclavées et relativement exiguës, se prêtaient assez mal à cet usage. On peut cependant se dispenser de rechercher si l'affectation des fonds des recourants à la construction de bâtiments de rapport apparaissait en 1963 comme une utilisation très probable dans un proche avenir. En effet, d'autres motifs sont décisifs.
b) Bien que les règles de la zone de villas ne soient pas très restrictives à Lausanne, puisque le coefficient théorique d'utilisation du sol est de 0,43 (soit 43 m2 de plancher pour 100 m2 de terrain), le déclassement réduit les possibilités de construire au tiers environ de ce qu'elles étaient en zone périphérique. Cependant, les facultés qui restent aux propriétaires sont loin d'être négligeables. Les recourants peuvent entretenir, transformer et agrandir leur maison. Ils peuvent aussi, dans les nouvelles limites, édifier une seconde construction sur leur fonds: en cours de procédure, dame Mühlematter a vendu la partie inférieure de sa parcelle pour la construction d'une villa et le fils de Knöpfel a obtenu en 1965 l'autorisation de construire une maison de deux appartements sur la surface libre de la parcelle de son père, des motifs personnels l'empêchant seuls de réaliser ce projet. Les recourants peuvent dès lors tirer de leur fonds un profit économique appréciable. Leur situation n'est pas plus grave que celle du propriétaire d'un fonds dont une partie est devenue totalement inconstructible (cf. RO 82 I 166
;
93 I 343
s.). Ils ne sont donc pas privés d'une faculté essentielle découlant du droit de propriété. De plus, le déclassement comporte des avantages importants. Les propriétaires sont désormais assurés que le caractère du quartier sera maintenu. Or il aurait suffi de quelques bâtiments plus volumineux pour altérer profondément ce caractère. La disparition de ce risque est un élément de plus-value.
Au demeurant, on constate que la quasi-totalité des propriétaires du quartier n'ont pas fait usage pendant vingt ans, dont dix ans au moins d'intense développement urbain, des possibilités de construire de la zone périphérique; la plupart des villas n'atteignent pas même la surface utile maximum de la zone de villas et les deux bâtiments plus importants sont plus
BGE 97 I 632 S. 637
petits que ne l'auraient permis les règles de la zone périphérique. Il faut en déduire que ces propriétaires ont volontairement renoncé à modifier la destination de leur fonds en considération, selon toute vraisemblance, de l'avantage qu'ils trouvaient à habiter dans des conditions agréables à proximité de la ville. Cela étant, le déclassement, soit la sanction juridique d'une situation de fait qui s'était développée en dérogation au régime antérieur, ne prive pas les propriétaires d'une faculté essentielle découlant de la propriété de leur fonds. Le contenu de cette notion varie en effet en fonction des circonstances concrètes de chaque cas. Or on ne saurait raisonnablement qualifier d'essentielle une faculté dont il n'a pratiquement pas été fait usage pendant une aussi longue période. Le nouveau régime apparaît alors bien davantage comme une définition du contenu de la propriété, en fonction des conditions de temps et de lieu, que comme une restriction par rapport à une totale liberté, aujourd'hui inconcevable, ou même par rapport à un régime antérieur qui s'est révélé inadéquat. Il est vrai que les villes se développent à une cadence toujours plus rapide et que des quartiers voués récemment encore à l'habitation individuelle s'ouvrent à la construction de maisons de rapport. Mais les recourants ne démontrent nullement qu'à l'entrée en vigueur du nouveau régime, on se soit trouvé à la veille d'une telle évolution pour le quartier de Boissonnet: bien au contraire, vu le morcellement intense, vu la forme souvent défavorable des parcelles, occupées en grande partie déjà par des constructions certes relativement anciennes, mais en bon état d'entretien, l'affectation antérieure devait se maintenir d'une façon générale.
7.
a) Bien qu'ils ne soient pas privés d'une faculté essentielle découlant du droit de propriété, les recourants pourraient être victimes d'une expropriation matérielle et prétendre une indemnité s'ils étaient limités dans l'exercice de leur droit de propriété dans une mesure importante et qu'ils fussent touchés seuls, ou avec un petit nombre de propriétaires seulement. Or, cette seconde condition n'est manifestement pas remplie. Les propriétaires touchés sont au nombre de trente-deux dans le seul quartier de Boissonnet, qui constitue du reste le prolongement du quartier de Vennes soumis au même régime. Certes, il se peut qu'une mesure identique imposée à de nombreux propriétaires entraîne une limitation importante des droits de certains d'entre eux seulement. Il n'y a pas lieu toutefois de
BGE 97 I 632 S. 638
décider si une indemnité est due dans un tel cas. Les recourants ne démontrent pas, en effet, que leur propre situation diffère de celle des autres propriétaires, au point qu'ils fassent seuls un sacrifice considérable en faveur de la collectivité.
Les recourants, il est vrai, mettent en doute cette seconde condition, faisant valoir qu'une indemnisation ne rend pas constitutionnelle une mesure inégalitaire. En réalité, le principe d'égalité, qui prohibe le traitement discriminatoire de situations semblables, n'interdit pas, et le principe de proportionnalité peut exiger, qu'une restriction de droit public à la propriété soit imposée à un propriétaire ou à quelques propriétaires seulement. L'argument des recourants est donc sans pertinence.
b) Les recourants n'étant pas touchés seuls ou avec quelques propriétaires seulement, il n'est pas nécessaire de se demander si le nouveau régime applicable à leur fonds, qui ne les prive pas d'une faculté essentielle découlant du droit de propriété, les limite cependant dans une mesure importante dans l'exercice de leurs droits. Il paraît toutefois opportun d'examiner brièvement leur argumentation sur ce point.
(Le Tribunal fédéral constate que la dépréciation des immeubles des recourants n'est pas décisive et ne dépasse pas 20%.)
c) Enfin, la diminution de valeur dont font état les recourants n'entraîne pour eux qu'un manque à gagner, et non une perte. Manifestement, en effet, les prix payés en 1948 et 1951 ne tenaient pas compte des possibilités de construire de la zone périphérique. S'il y avait lieu à indemnisation, en vertu des principes rappelés plus haut, on devrait se demander si la garantie de la propriété exige encore une réparation complète d'un tel préjudice, ce qui aurait dans de nombreux cas pour effet de transférer à la collectivité les risques de perte pour ne laisser au propriétaire que les chances de gain. Cette question peut cependant rester indécise.


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Urteilskopf
91 IV 88
26. Urteil des Kassationshofes vom 22. April 1965 i.S. Polizeirichteramt der Stadt Zürich gegen Good.

regeste:
Regeste
Art. 35 Abs. 2 SVG
,
Art. 10 Abs. 1 VRV
. Überholen.
Verbot, einen Motorwagen zu überholen, vor dem am Strassenrand ein Wagen steht, jedenfalls dann, wenn dieser einen nicht unerheblichen Teil der Strassenbreite einnimmt.

text:
Sachverhalt
ab Seite 88
BGE 91 IV 88 S. 88
A.-
Der Beschwerdegegner August Good fuhr am 3. Dezember 1963 etwa um 21 Uhr mit seinem Volkswagen die Friesenbergstrasse in Zürich aufwärts. Vor ihm fuhr der vom Fahrschüler Francesco Amato in Begleitung eines Fahrlehrers geführte Personenwagen Marke Fiat. Da dessen Geschwindigkeit nur ca. 30 km/Std. betrug, begann ihm Good mit rund 50 km/Std. und mit abgeblendetem Scheinwerferlicht auf einem etwa 300 m langen geraden Strassenabschnitt vorzufahren. Während er sich hiezu anschickte, wich das Lernfahrzeug einem am rechten Strassenrand aufgestellten Wagen nach links aus. Good wurde dadurch seinerseits entsprechend weiter nach links abgedrängt, so dass er ganz auf die dem Gegenverkehr vorbehaltene
BGE 91 IV 88 S. 89
Strassenseite gelangte. In diesem Augenblick kam aus der Gegenrichtung ohne Licht der Radfahrer Stutz herangefahren. Angesichts der ihm versperrten Fahrbahn versuchte er nach links zwischen dem Wagen Goods und dem Lernfahrwagen auszuweichen, was ihm jedoch misslang. Nachdem er vom Wagen Goods erfasst und auf dessen Motorhaube geworfen worden war, stürzte er zu Boden und verletzte sich.
B.-
Am 25. Mai 1964 verurteilte der Polizeirichter der Stadt Zürich Good wegen Übertretung von
Art. 35 Abs. 2 SVG
zu einer Busse von Fr. 50.-, weil er den Lernfahrwagen bei Gegenverkehr und ohne genügend freien Raum überholt habe.
Good verlangte gerichtliche Beurteilung. Durch Urteil vom 18. März 1965 hob der Einzelrichter in Strafsachen am Bezirksgericht Zürich die Verfügung des Polizeirichters auf und sprach den Beschuldigten frei.
C.-
Der Polizeirichter erhebt Nichtigkeitsbeschwerde mit dem Antrag, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur Bestrafung des Beschuldigten an den Einzelrichter zurückzuweisen.
Der Beschuldigte beantragt Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Der Kassationshof zieht in Erwägung:
1.
Nach
Art. 35 Abs. 2 SVG
ist Überholen und Vorbeifahren an Hindernissen nur gestattet, wenn der nötige Raum übersichtlich und frei ist und der Gegenverkehr nicht behindert wird. Dazu bestimmt
Art. 10 Abs. 1 Satz 2 VRV
, dass der Fahrzeugführer nicht überholen darf, wenn sich vor dem voranfahrenden Fahrzeug Hindernisse befinden, wie Baustellen, eingespurte Fahrzeuge oder Fussgänger, welche die Strasse überqueren. Gegen diese Bestimmung hat Good unzweifelhaft verstossen, indem er den Lernfahrwagen überholte, obwohl dieser ein am rechten Strassenrand aufgestelltes Auto vor sich hatte, an dem er nur durch Ausschwenken nach links unter Beanspruchung der Strassenmitte vorbeikommen konnte. Nach verbindlicher Feststellung der Vorinstanz gerieten deshalb alle drei Fahrzeuge, das stehende, das überholte und das überholende, auf gleiche Höhe. Dass sie nebeneinander auf der Strasse Platz hatten, ist entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners unerheblich. Das Verbot, unter derartigen Umständen vorzufahren, besteht nicht nur wegen der gegenseitigen Gefährdung der beteiligten Fahrzeuge, sondern mindestens ebensosehr wegen des
BGE 91 IV 88 S. 90
möglichen Gegenverkehrs. Die für diesen bestimmte Bahn wurde im vorliegenden Fall praktisch gesperrt.
2.
Dass im Beschwerdeantrag nur
Art. 35 Abs. 2 SVG
und nicht auch die genannte Verordnungsbestimmung erwähnt ist, schliesst deren Anwendung nicht aus. Als Ausführungsvorschrift wird sie von der gesetzlichen Regelung, zu deren Vollziehung sie erlassen wurde, miterfasst; vorausgesetzt, dass sie - was zu prüfen sein wird - nicht über den gesetzlichen Rahmen hinausgeht. Hievon abgesehen werden nach ständiger Rechtsprechung an den Antrag keine strengen Anforderungen formeller Natur gestellt. Was mit der Beschwerde gewollt ist, kann auch mit der Begründung zum Ausdruck gebracht werden. Im vorliegenden Fall stützt sich diese ausdrücklich auf
Art. 10 Abs. 1 Satz 2 VRV
, durch den gesagt werde, was unter dem nötigen freien und übersichtlichen Raum im Sinne des Gesetzes zu verstehen sei.
3.
Die Frage, ob jene Ausführungsvorschrift dem Gesetz entspreche, ist zu bejahen. Mit gutem Grund lässt sich die Ansicht vertreten, dass der vom Gesetz verlangte Raum schon dann nicht mehr frei und übersichtlich sei und der Gegenverkehr schon dann behindert werde, wenn das vorausfahrende Fahrzeug wegen eines vor diesem befindlichen Hindernisses nach links, in die Fahrbahn des Überholenden ausweichen muss und dieser demzufolge zum Überholen noch weiter nachlinks in den Bereich des Gegenverkehrs abgedrängt wird. Diese Betrachtungsweise rechtfertigt sich umsomehr, wenn berücksichtigt wird, dass die Verkehrsregeln ihrem Zwecke nach nicht erst der konkreten, sondern schon der abstrakten Gefährdung begegnen sollen. Wie angebracht eine solche Regelung ist, zeigt gerade der vorliegende Fall, bei dem drei nebeneinander auf gleiche Höhe gelangte Automobile einen unerwartet auftauchenden Radfahrer vor eine geradezu ausweglose Lage stellten, die denn auch zum Unfall geführt hat.
Art. 10 Abs. 1 Satz 2 VRV
fügt sich deshalb zwangslos in den vom Gesetz sinngemäss umrissenen Rahmen. Sie wird durch die dem Bundesrat gemäss
Art. 106 Abs. 1 SVG
erteilte Ermächtigung zum Erlass derartiger Vollziehungsvorschriften gedeckt und ist daher gültig.
4.
Die Einwendung des Beschwerdegegners, er habe den ohne Licht erschienenen Radfahrer nicht rechtzeitig bemerken können und auch mit dessen Auftauchen nicht rechnen müssen, ist ohne Bedeutung. Gewiss fällt dem Radfahrer ein grobes Verschulden zur Last. Indessen ist für das angerufene Vertrauensprinzip
BGE 91 IV 88 S. 91
hier kein Platz; es gilt vielmehr das um der Verkehrssicherheit willen aufgestellte, uneingeschränkte Verbot, ein Fahrzeug zu überholen, vor dem sich ein Hindernis befindet, dies jedenfalls dann, wenn es sich bei diesem um einen Wagen handelt, der einen nicht unerheblichen Teil der Fahrbahnbreite einnimmt. Das Überholen ist an sich schon gefährlich. Es soll daher unterbleiben, wenn zusätzliche Gefahren der geschilderten Art damit verbunden sind.
5.
Wie die Vorinstanz für den Kassationshof verbindlich festgestellt hat, war der am rechten Strassenrand aufgestellte Wagen für den Beschwerdegegner erkennbar, bevor er den Lernfahrwagen zu überholen begann. Soweit der Angeschuldigte das heute bestreiten will, kann er im Nichtigkeitsverfahren nicht gehört werden (
Art. 273 Abs. 1 lit. b und
Art. 277 bis Abs. 1 BStP
). Übrigens vermöchte ihm diese Bestreitung auch sachlich nicht zu helfen. Denn sollte ihm die Sicht auf jenes Hindernis etwa wegen der im angefochtenen Urteil ebenfalls festgestellten Beeinträchtigung der Beleuchtung infolge belaubter Bäume und des dadurch vergrösserten Dunkelraumes verwehrt gewesen sein, so hätte er, weil ihm die nach
Art. 35 Abs. 2 SVG
erforderliche Übersichtlichkeit fehlte, nicht überholen dürfen.
Dispositiv
Demnach erkennt der Kassationshof:
Die Nichtigkeitsbeschwerde wird gutgeheissen, das angefochtene Urteil des Einzelrichters in Strafsachen am Bezirksgericht Zürich vom 18. März 1965 aufgehoben und die Sache zur Verurteilung des Beschwerdegegners Good im Sinne der Erwägungen zurückgewiesen.


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Urteilskopf
94 I 205
31. Urteil vom 26. Juni 1968 i.S. Leimbacher gegen Hug und Meier sowie Obergericht des Kantons Aargau.

regeste:
Regeste
Staatsrechtliche Beschwerde. Begriff des Zwischenentscheids und des nicht wiedergutzumachenden Nachteils im Sinne von
Art. 87 OG
.
Kantonaler Zivilprozess. Verbotsverfahren. Auslegung des § 263 aarg. ZPO, wonach "allgemeine Verbote durch Anbringen von Warnungstafeln oder auf andere angemessene Weise genügend bekanntzumachen" sind. Mit Wortlaut und Sinn dieser Bestimmung unvereinbar ist die Annahme, dass bei Erlass des Verbots des Befahrens eines Privatwegs mit Motorfahrzeugen die Warnungstafel die ganze Verbotsverfügung enthalten müsse, das Signal Nr. 201 gemäss
Art. 16 SSV
keine genügende Bekanntmachung darstelle und das im Anschluss an das Aufstellen dieses Signals eingelegte Rechtsmittel gegen das Verbot daher verfrüht und unzulässig sei.

text:
Sachverhalt
ab Seite 205
BGE 94 I 205 S. 205
A.-
Die aargauische ZPO enthält in den §§ 257 ff. Bestimmungen über "Verbote". Behauptet jemand, im Besitz oder Gebrauch seines unbeweglichen Eigentums widerrechtlich gestört zu werden, so kann er die Störung durch ein Verbot des
BGE 94 I 205 S. 206
zuständigen Bezirksgerichtspräsidenten untersagen lassen (§§ 257/8). Das gegen eine bestimmte Person gerichtete Verbot ist ihr zuzustellen (§ 262). "Allgemeine Verbote sind durch Anbringen von Warnungstafeln oder auf andere angemessene Weise genügend bekanntzumachen und bekanntzuerhalten" (§ 263). Binnen 10 Tagen von der Zustellung oder Bekanntmachung des Verbotes an kann dagegen beim Gerichtspräsidenten Rechtsvorschlag erhoben werden, u.a. mit der Begründung, das durch das Verbot geschützte Recht bestehe nicht im beanspruchten Umfange (§ 266). Über den Rechtsvorschlag wird im summarischen Verfahren entschieden (§ 267).
B.-
Die Eheleute Hug-Joos und Dr. Robert Meier sind Eigentümer der benachbarten Parzellen 29/2477 und 28/3451 in Baden. Über diese Grundstücke führt der St. Annaweg, eine von der Schartenstrasse abzweigende Sackgasse. Mit Bezug auf diesen Weg ist zugunsten der dem heutigen Beschwerdeführer Adolf Leimbacher gehörenden, nördlich von Parzelle 28/3451 gelegenen Parzelle 28/3450 im Grundbuch folgende Dienstbarkeit eingetragen: "Fahrweg, 4 m breit, z.L. 29/2477, 28/3451 (für alt 513 m2)".
Am 2. Mai 1966 erliess der Präsident des Bezirksgerichts Baden folgendes
"Verbot Auf Verlangen der Eigentümer Fritz und Bertha Hug-Joos und Dr. Robert Meier, Fürsprecher, Baden, wird allen Unberechtigten, unter Androhung von Busse bis Fr. 100.-- im Widerhandlungsfalle gemäss
§ 261 ZPO
, untersagt, den St. Annaweg (GB Baden Nr. 501, Pl. 29 Parz. 2477 und GB Baden Nr. 2016, Pl. 28, Parz. 3451) mit Motorfahrzeugen irgendwelcher Art zu befahren."
Diese Verbotsverfügung enthält unter der Unterschrift und dem Amtssiegel des Gerichtspräsidenten den Zusatz:
"Bekanntmachung: Aufstellen von Warnungstafeln an geeigneter Stelle."
Am 13. Juni 1966 liessen die Eheleute Hug und Dr. Meier an der Einmündung des St. Annaweges in die Schartengasse das Signal "Allgemeines Fahrverbot" (Nr. 201) gemäss
Art. 16 SSV
mit dem Zusatz "Privatweg" aufstellen.
Mit Eingabe vom 23. Juni 1966 erhob daraufhin Leimbacher beim Bezirksgerichtspräsidenten Baden Rechtsvorschlag mit dem Antrag:
BGE 94 I 205 S. 207
"Für den Fall, dass die Gesuchsteller nicht anerkennen, dass das gerichtliche Verbot vom 2. Mai 1966 die Rechte des Gesuchsgegners und seiner Gäste etc. auf Befahrung des St. Annaweges mit Motorfahrzeugen nicht berührt und ihm die Kosten des Verfahrens nicht vergüten, sei der Rechtsvorschlag gutzuheissen und das Verbot vom 2. Mai 1966 aufzuheben."
Zur Begründung machte er geltend, die Warnungstafel, welche ein unbeschränktes Verbot signalisiere, gehe über das gerichtliche Verbot hinaus, das sich nur gegen Unberechtigte richte und für ihn als Dienstbarkeitsberechtigten nicht gelte.
Der Gerichtspräsident trat am 14. Juli 1967 auf das Begehren nicht ein in der Annahme, dass das am 2. Mai 1966 erwirkte Verbot noch nicht vorschriftsgemäss bekannt gemacht worden und der Rechtsvorschlag daher verfrüht sei.
Leimbacher führte hiegegen beim Obergericht des Kantons Aargau Beschwerde, wurde aber mit Entscheid vom 11. Januar 1968 abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Das am 2. Mai 1966 erlassene Verbot sei ein allgemeines (
§ 263 ZPO
). Der Rechtsvorschlag gegen ein solches Verbot setze dessen Bekanntmachung voraus (
§ 266 ZPO
); ein vorher erklärter Rechtsvorschlag sei unzulässig. Hier habe der Richter Bekanntgabe des Verbots durch "Aufstellen von Warnungstafeln" angeordnet. Eine solche Warnungstafel müsse die ganze Verbotsverfügung enthalten. Das Aufstellen der Signaltafel Nr. 201 mit dem Zusatz "Privatweg" sei daher keine hinreichende Bekanntmachung gewesen. Das Aufstellen dieses Signals hätte zudem nach
Art. 88 Abs. 3 SSV
die Genehmigung der für die Signalisation zuständigen Behörden (im Kanton Aargau: Gemeinderat und kant. Polizeikommando) vorausgesetzt. Diese Genehmigung sei hier nicht eingeholt worden. Ein derart eigenmächtiges, vorschriftswidriges Aufstellen eines Strassensignals könne nicht als Bekanntmachung eines Verbots im Sinne von §§ 263/266 Abs. 1 ZPO in Betracht fallen. Eine solche Bekanntmachung könne auch deshalb nicht vorliegen, weil das Aufstellen eines Strassensignals nach
Art. 88 Abs. 3 SSV
ein rechtswirksames richterliches Verbot voraussetze und ein Verbot erst von der Bekanntmachung an Rechtswirkungen entfalten könne. Habe die Bekanntmachung aber dem Aufstellen des Signals vorauszugehen, so sei die Annahme ausgeschlossen, durch das Anbringen des Signals werde das Erfordernis des
§ 263 ZPO
erfüllt. Das Verbot sei somit noch nicht rechtswirksam gewesen, weshalb der dagegen erklärte
BGE 94 I 205 S. 208
Rechtsvorschlag gegenstandslos und daraufnicht einzutreten sei. C. - Mit der staatsrechtlichen Beschwerde beantragt Adolf Leimbacher, der Entscheid des Obergerichts des Kantons Aargau vom 11. Januar 1968 sei aufzuheben. Er macht Verletzung des Art. 2 Ueb.Best. BV sowie des
Art. 4 BV
geltend und erhebt folgende Rügen:
a) Im Bereich des Motorfahrzeugverkehrs seien gemäss
Art. 5 SVG
und 72 SSV nur die in der SSV vorgesehenen Signale zulässig und beachtlich. Indem das Obergericht das Signal Nr. 201 als Warnungstafel nicht anerkenne und die Verwendung einer Tafel mit dem vollständigen Verbotstext vorschreibe, verletze es daher den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts.
b) Die Annahme des Obergerichts, dass das Aufstellen der Signaltafel Nr. 201 keine Bekanntmachung des Verbotes durch Warnungstafel im Sinne von
§ 263 ZPO
sei und die Möglichkeit, entgegenstehende Privatrechte in dem dafür vorgesehenen Rechtsvorschlagsverfahren schützen zu lassen, nicht eröffne, stelle einen überspitzten Formalismus und damit Rechtsverweigerung und Willkür dar.
Die Begründung dieser Rügen ist, soweit wesentlich, aus den nachstehenden Erwägungen ersichtlich.
D.-
Das Obergericht des Kantons Aargau hat unter Hinweis auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid auf Vernehmlassung zur Beschwerde verzichtet. Die Beschwerdegegner Eheleute Hug-Joos und Dr. Robert Meier beantragen Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten sei.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerdegegner machen zur Begründung ihres Antrages, auf die Beschwerde wegen Verletzung des
Art. 4 BV
nicht einzutreten, unter Berufung auf
Art. 87 OG
geltend, sie richte sich gegen einen blossen Zwischenentscheid, der für den Beschwerdeführer deshalb keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge habe, weil er einen neuen Rechtsvorschlag erheben könne, sobald "die prozessualen Voraussetzungen zu dessen Erhebung vorhanden" seien. Der Einwand ist unbegründet. Durch den angefochtenen Entscheid wird das vom Beschwerdeführer eingeleitete Rechtsvorschlagsverfahren abgeschlossen und der Beschwerdeführer daran gehindert, das von den Beschwerdegegnern erwirkte Verbot insoweit, als es sich
BGE 94 I 205 S. 209
gegen ihn richtet, in dem in den
§
§ 267 ff. ZPO
vorgesehenen Wege aufheben zu lassen; er muss zu diesem Zwecke einen ordentlichen Zivilprozess einleiten. Der angefochtene Entscheid stellt daher einen Endentscheid im Sinne des
Art. 87 OG
dar. Selbst wenn er übrigens als Zwischenentscheid zu gelten hätte, wäre auf die Beschwerde einzutreten, da er für den Beschwerdeführer einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Das auf Grund des erwirkten Verbotes aufgestellte Signal Nr. 201 gilt, bis zur Aufhebung des Verbots in einem allfälligen ordentlichen Prozess, auch gegenüber dem Beschwerdeführer, und diese Tatsache kann auch durch ein für ihn günstiges Urteil im ordentlichen Prozess nicht mehr ungeschehen gemacht werden (vgl.
BGE 71 I 386
Erw. 1,
BGE 78 I 251
,
BGE 87 I 105
).
2.
Der Beschwerdeführer rügt als Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, dass das Obergericht das Signal Nr. 201 nicht als Warnungstafel im Sinne von
§ 263 ZPO
anerkenne und die Verwendung einer Tafel mit dem vollständigen Text des Verbotes vorschreibe.
Die Beschwerdegegner wenden ein, diese Rüge sei unzulässig, weil sie mit der Nichtigkeitsbeschwerde gemäss
Art. 68 lit. a OG
hätte erhoben werden können. Das trifft indes nicht zu. Zwar liegt, entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers, eine Zivilsache im Sinne von
Art. 68 Abs. 1 OG
vor, da es sich bei dem von den Beschwerdegegnern erwirkten Verbot um eine Massnahme des Besitzesschutzes handelt (vgl.
BGE 83 II 143
Erw. 1; EICHENBERGER, Beiträge zum aarg. Zivilprozessrecht S. 231). Dagegen kommt als eidgenössisches Recht im Sinne von
Art. 68 lit. a OG
nur das Zivilrecht in Betracht, nicht auch das eidgenössische Verfassungs- und Verwaltungsrecht (
BGE 72 II 309
Erw. 2,
BGE 87 II 206
Erw. 2 a; BIRCHMEIER, Handbuch des OG S. 256/7). Die Bestimmungen des SVG und der SSV, deren Missachtung der Beschwerdeführer rügt, gehören aber nicht zum Zivilrecht, sondern sind verwaltungsrechtlicher Natur. Wegen Verletzung dieser Bestimmungen durch einen kantonalen Entscheid ist daher an sich die Beschwerde an den Bundesrat gemäss
Art. 125 lit. b OG
zulässig (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 13. Juli 1966 i.S. Schütz Erw. 2 und den diesem Urteil vorausgegangenen Meinungsaustausch mit dem Bundesrat). Ob die Missachtung des
Art. 5 SVG
und des
Art. 72 SSV
, die der Beschwerdeführer dem Obergericht vorwirft, durch Beschwerde beim Bundesrat geltend gemacht
BGE 94 I 205 S. 210
werden könnte und die staatsrechtliche Beschwerde daher zur Beurteilung dieser Rüge dem Bundesrat zu überweisen wäre (
Art. 96 Abs. 1 OG
), kann indes dahingestellt bleiben, da die Rüge der Verletzung des SVG und der SSV als unbegründet erscheint und der angefochtene Entscheid, wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt, jedenfalls wegen Verletzung des
Art. 4 BV
aufgehoben werden muss.
3.
Das Obergericht nimmt an, dass die in
§ 266 ZPO
vorgesehene Befugnis, gegen ein vom Richter erlassenes allgemeines Verbot Rechtsvorschlag zu erheben, die Bekanntmachung des Verbots voraussetze und dass ein vorher erklärter Rechtsvorschlag unzulässig sei. In der staatsrechtlichen Beschwerde wird nicht bestritten, dass erst nach der Bekanntmachung des Verbots Rechtsvorschlag erhoben werden könne. Streitig ist einzig, ob das Aufstellen des Signals Nr. 201 am Eingang des St. Annaweges als Bekanntmachung des Verbots zu gelten hat, das der Präsident des Bezirksgerichts Baden am 2. Mai 1966 erlassen hat.
a) Nach
§ 263 ZPO
sind allgemeine Verbote durch Anbringen von Warnungstafeln oder auf andere angemessene Weise genügend bekannt zu machen. Der Gerichtspräsident hat beim Erlass des Verbotes Bekanntmachung durch "Aufstellen von Warnungstafeln" angeordnet. Wie eine solche Warnungstafel beschaffen sein müsse, sagt das Gesetz nicht, noch hat der Richter, der das Verbot erlassen hat, etwas über die Ausgestaltung der Warnungstafel angeordnet. Das Obergericht ist der Auffassung, dass die Warnungstafel die ganze Verbotsverfügung enthalten müsse und dass daher die von den Beschwerdegegnern aufgestellte Signaltafel Nr. 201 keine hinreichende Bekanntmachung des in Frage stehenden Verbotes bilde. Für diese Auslegung fehlt indes jeder Anhaltspunkt.
§ 263 ZPO
schreibt lediglich "genügende" Bekanntmachung des Verbotes vor. Das bezieht sich offensichtlich auch auf die Ausgestaltung der Warnungstafeln. Genügend ist eine Bekanntmachung schon dann, wenn sie den Verbotsinhalt in klarer, unmissverständlicher Weise wiedergibt. Das kann nicht nur durch wörtliche Wiedergabe der ganzen Verbotsverfügung geschehen, sondern auch durch allgemeinverständliche, den Verbotsinhalt symbolisierende Zeichen, wie sie für das Gebiet des Strassenverkehrs in der SSV vorgesehen sind. Solche Zeichen sind zur Bekanntmachung von Verboten, die sich an vorbeifahrende
BGE 94 I 205 S. 211
Motorfahrzeugführer richten, in der Regel sogar besser geeignet als die Wiedergabe des Verbotstextes, dessen Lektüre ihnen nicht möglich ist.
Durch das richterliche Verbot vom 2. Mai 1966 wurde den Unberechtigten das Befahren des St. Annaweges mit Motorfahrzeugen irgendwelcher Art untersagt, wurde also dieser Weg als ein Privatweg gekennzeichnet, der mit einem richterlichen Fahrverbot belegt ist. Das Signal Nr. 201 mit dem Zusatz "Privatweg" bedeutet, dass die Wegeigentümer zum Schutze ihres Privatweges bei der zuständigen Behörde ein allgemeines Fahrverbot erwirkt haben, dessen Übertretung strafbar ist (
Art. 27 und 90 SVG
, 16 und 88 Abs. 3 SSV). Das Signal gibt somit den wesentlichen Inhalt des richterlichen Verbotes in einer jedem Motorfahrzeugführer bekannten, unmissverständlichen Weise wieder. Da dieses Signal zudem, wie im angefochtenen Entscheid ausdrücklich festgestellt wird, auf Veranlassung der Beschwerdegegner aufgestellt worden ist, liegt eine genügende Bekanntmachung des Verbotes im Sinne des
§ 263 ZPO
vor. Indem das Obergericht diese Bekanntmachung trotzdem als unbeachtlich betrachtete, auf den dagegen innert der Frist des
§ 266 ZPO
erhobenen Rechtsvorschlag des Beschwerdeführers nicht eintrat und damit die Prüfung seines Begehrens ablehnte, hat es
Art. 4 BV
verletzt (vgl.
BGE 93 I 211
ff. und dort angeführte frühere Urteile).
b) Was im angefochtenen Entscheid vorgebracht wird, vermag die vom Obergericht vertretene, mit Wortlaut und Sinn des
§ 263 ZPO
unvereinbare Auslegung nicht als haltbar erscheinen zu lassen.
aa) Nach Ansicht des Obergerichts kann das Aufstellen des Signals Nr. 201 mit dem Zusatz "Privatweg" schon deshalb nicht als Bekanntmachung im Sinne von § 263 in Verbindung mit
§ 266 Abs. 1 ZPO
in Betracht fallen, weil die Beschwerdegegner sich das Signal auf vorschriftswidrige Weise, nämlich ohne Bewilligung des Stadtrates und ohne Genehmigung des kantonalen Polizeikommandos, von der Stadtpolizei beschafft und es aufgestellt hätten. Ob der Richter befugt ist, hierüber im Rahmen des Rechtsvorschlagsverfahrens gemäss
§ 267 ff. ZPO
zu entscheiden, kann dahingestellt bleiben. Denn für die hier zur Beurteilung stehende Frage, ob eine Bekanntmachung im Sinne der §§ 263/266 ZPO vorliegt, ist es belanglos, wie sich die Beschwerdegegner die der Bekanntmachung dienende Warnungstafel
BGE 94 I 205 S. 212
beschafft haben. Erheblich ist allein, dass sie eine solche Warnungstafel aufgestellt und auf diese Weise ihren Willen, vom erwirkten richterlichen Verbot Gebrauch zu machen, unmissverständlich bekundet haben. Für diesen Fall räumt
§ 266 ZPO
denjenigen, die durch das Verbot in ihren Rechten verletzt werden, das Recht ein, durch Erheben von Rechtsvorschlag eine richterliche Überprüfung des Verbots in einem kontradiktorischen Verfahren herbeizuführen. Es lässt sich weder mit dem Wortlaut und Sinn von
§ 266 ZPO
vereinbaren noch durch ein ersichtliches schutzwürdiges Interesse rechtfertigen, dem Beschwerdeführer diesen Rechtsweg durch Nichteintreten auf seinen Rechtsvorschlag abzuschneiden.
bb) Nach Auffassung des Obergerichts liegt im Aufstellen des Signals Nr. 201 auch deshalb keine Bekanntmachung im Sinne der §§ 263/266 ZPO, weil
Art. 88 Abs. 3 SSV
das Aufstellen des Signals von der vorherigen Erwirkung eines richterlichen Verbotes abhängig mache, worunter nur ein rechtswirksames Verbot verstanden werden könne; rechtswirksam sei indessen ein Verbot erst von der Bekanntmachung an, weshalb ein vorher aufgestelltes Verbotssignal keine Bekanntmachung gemäss
§ 263 ZPO
darstellen könne. Diese Betrachtungsweise ist unhaltbar und willkürlich. Einmal ist es, wie dargelegt (lit. aa), unerheblich, wie das Signal beschafft wurde; erheblich ist nur, dass es aufgestellt wurde. Ist sodann das Signal Nr. 201, wie ebenfalls dargelegt wurde, geeignet, das Verbot bekannt zu machen, so ist es schlechterdings unverständlich und nicht vertretbar, die Befugnis zu dieser Bekanntmachung von einer vorgängigen andern Bekanntmachung abhängig zu machen. Übrigens ist die obergerichtliche Annahme, ein Verbot entfalte vor der Bekanntmachung keine Rechtswirkungen, in dieser allgemeinen Form mit der ZPO unvereinbar. Das ergibt sich schon aus
§ 269 ZPO
, wonach ein Verbot, welches nicht durch Rechtsvorschlag entkräftet ist und für welches keine kürzere Dauer bestimmt wurde, 10 Jahre von seinem Erlass an dauert. Sodann entsteht mit dem Erlass des Verbotes das Recht auf dessen Bekanntmachung, die erforderlich ist, weil das Verbot von denjenigen, an die es sich richtet, nur dann beachtet und befolgt werden kann, wenn sie es kennen.
Die Beschwerde ist demnach, soweit damit Verletzung des
Art. 4 BV
geltend gemacht wird, begründet und gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist deshalb aufzuheben.


header:
Urteilskopf
140 I 381
30. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause Parti socialiste genevois et consorts contre Conseil d'Etat de la République et canton de Genève (recours en matière de droit public)
1C_518/2013 du 1er octobre 2014

regeste:
Regeste
Art. 13 Abs. 1 BV
,
Art. 8 EMRK
; Genfer Polizeigesetz; Observation, verdeckte Fahndung und verdeckte Vorermittlung; Schutz der Privatsphäre.
Umschreibung der Observation, der verdeckten Fahndung und der verdeckten Vorermittlung im Sinne des Genfer Polizeigesetzes (E. 4.2).
Diese drei Massnahmen stellen eine Beeinträchtigung des Schutzes der Privatsphäre dar (E. 4.3), die auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage basiert (E. 4.4). Sie respektieren jedoch das Prinzip der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne nicht, da keine nachträgliche Information der observierten Person (Gründe, Form und Dauer) und kein Beschwerderecht vorgesehen sind; die Regelung über die nachträgliche Information kann indessen Ausnahmen vorsehen. Wie bei der Observation ist bei einer verdeckten Fahndung eine Genehmigung durch die Staatsanwaltschaft oder durch den Richter erforderlich, wenn die Massnahme länger als einen Monat dauert; bei der verdeckten Vorermittlung ist eine Genehmigung durch den Richter ab Beginn der Massnahme notwendig (E. 4.5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 382
BGE 140 I 381 S. 382
A.
Le 21 février 2013, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté une loi modifiant la loi du 26 octobre 1957 sur la police (LPol/GE; rs/GE F 1 05). A l'issue du délai référendaire, le Conseil d'Etat du canton de Genève a promulgué cette modification législative par arrêté du 17 avril 2013, publié dans la Feuille d'avis officielle du canton de Genève du 19 avril 2013. Ces modifications, intitulées "Mesures préalables", ont la teneur suivante:
Art. 21A Observation préventive
1
Avant l'ouverture d'une procédure pénale et afin de détecter la préparation de crimes ou de délits ou d'en empêcher la commission, la police peut observer secrètement des personnes et des choses dans des lieux librement accessibles aux conditions suivantes:
a) il existe des indices sérieux qu'une infraction pourrait être commise;
b) d'autres mesures de recherche d'information n'ont pas abouti, n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles.
2
Lors de l'observation, la police peut avoir recours à des enregistrements audio ou vidéo ou à d'autres moyens techniques.
3
Au-delà de 30 jours, l'autorisation du procureur de permanence est requise pour que l'observation se poursuive.
Art. 21B Recherches préventives secrètes
Afin de détecter la préparation de crimes ou de délits ou d'en empêcher la commission, la police peut engager un de ses membres, dont l'identité et la fonction ne sont pas décelables, au cours d'interventions brèves et sans utilisation d'une identité d'emprunt, aux conditions suivantes:
a) il existe des indices sérieux qu'une infraction pourrait être commise;
b) d'autres mesures de recherche d'information n'ont pas abouti, n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles.
Art. 22 Enquête sous couverture
1
Avant l'ouverture d'une instruction pénale et afin de détecter la préparation de crimes ou de délits ou d'en empêcher la commission, la police peut mener des enquêtes sous couverture aux conditions suivantes:
a) il existe des indices sérieux qu'une infraction pourrait être commise;
b) la gravité ou la particularité de l'infraction considérée le justifie;
BGE 140 I 381 S. 383
c) d'autres mesures d'enquête n'ont pas abouti, n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles.
2
Seul un membre de la police peut procéder à des actes d'enquête sous couverture.
3
Le chef de la police peut doter l'agent infiltré d'une identité d'emprunt.
4
La mise en oeuvre d'actes d'enquête sous couverture est soumise à l'autorisation du chef du département.
5
L'article 151 du code de procédure pénale suisse, du 5 octobre 2007, s'applique par analogie.
B.
Par acte du 21 mai 2013, le Parti Socialiste Genevois, Les Verts genevois, A., B., C. et D. forment un recours en matière de droit public contre cette modification législative. Ils demandent l'annulation des art. 21A al. 2, 21B et 22 de la loi sur la police du 21 février 2013.
(...)
C.
Le 1
er
octobre 2014, le Tribunal fédéral a délibéré sur le présent recours en séance publique. Il a admis le recours et annulé les art. 21A al. 2, 21B et 22 LPol/GE.
(extrait)
Erwägungen
Extrait des considérants:
4.
Les recourants mettent en cause la conformité des art. 21A al. 2, 21B et 22 LPol/GE à la Constitution fédérale et à la Convention européenne des droits de l'homme. Ils font valoir une violation de la protection de la sphère privée (
art. 13 Cst.
et
art. 8 CEDH
).
4.1
A teneur de l'
art. 13 al. 1 Cst.
, toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. L'alinéa 2 de cette disposition précise que toute personne a le droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent.
L'
art. 13 Cst.
protège la sphère privée dans une acception large, qui comprend la protection des données personnelles (PASCAL MAHON, in Petit commentaire de la Constitution fédérale [...], 2003, n° 2 ad
art. 13 Cst.
; SYLVAIN MÉTILLE, Mesures techniques de surveillance et respect des droits fondamentaux, 2011, n. 226-228). Sont visés l'identité, les relations sociales et les comportements intimes de chaque personne physique, l'honneur et la réputation ainsi que, notamment, toutes les informations se rapportant à une personne qui ne sont pas accessibles au public, en particulier les informations relatives aux dossiers de procédures civiles, pénales ou administratives, qui porteraient atteinte à sa considération sociale (
ATF 137 II 371
consid. 6.1 p. 380).
BGE 140 I 381 S. 384
Dans le domaine de la protection des données, le droit à l'autodétermination en matière d'informations personnelles, consacré par la Constitution (
art. 13 al. 2 Cst.
et
art. 8 CEDH
), garantit que l'individu demeure en principe maître des données le concernant, indépendamment du degré de sensibilité effectif des informations en cause (
ATF 138 II 346
consid. 8.2 p. 360 et les références citées).
4.2
En l'espèce, la loi cantonale litigieuse distingue trois mesures, l'observation préventive (consid. 4.2.1), les recherches préventives secrètes (consid. 4.2.2) et l'enquête sous couverture (consid. 4.2.3).
4.2.1
L'
observation préventive
(art. 21A LPol/GE) est une mesure de surveillance qui intervient avant la commission d'une infraction et donc avant l'ouverture d'une procédure pénale, afin d'empêcher des infractions. Elle porte sur une personne ou une chose déterminée et s'étend sur une période relativement longue ou, du moins, elle doit avoir été planifiée pour une certaine durée. Elle n'est envisageable que dans des lieux librement accessibles au public et peut faire l'objet d'enregistrements audio ou vidéo. Au contraire des recherches préventives secrètes et de l'enquête sous couverture, un contact direct entre l'observateur et la personne cible n'est pas prévu (exposé des motifs du Grand Conseil). Au-delà de 30 jours, l'autorisation du procureur de permanence est requise (art. 21A al. 3 LPol/GE). L'art. 21A al. 3 LPol/GE a été modifié lors de son adoption par le Grand Conseil le 21 février 2013. Dans sa version antérieure, il prévoyait qu'au-delà de 30 jours, l'autorisation du chef du département était requise pour que l'observation se poursuive. Les recourants se réfèrent par erreur à cette première version.
4.2.2
Dans son exposé des motifs, le Conseil d'Etat définit les
recherches préventives secrètes
, prévues à l'art. 21B LPol/GE, comme une forme plus légère d'investigation secrète, "moins invasive et par principe beaucoup plus ponctuelle. Celles-ci doivent permettre à des agents de police judiciaire n'agissant pas sous une identité d'emprunt, mais sans toutefois se faire connaître ès qualités des personnes avec lesquelles elles entrent en contact, de constater éventuellement que des infractions étaient sur le point d'être commises". "L'art. 21B LPol/GE constitue ainsi la base légale qui manque actuellement à la police pour procéder à des opérations ponctuelles permettant de constater la commission de crimes ou délits sans que les agents de police judiciaire engagés fassent connaître leur identité ou leur fonction. Il s'agit donc de favoriser les interpellations en cas de 'flagrant délit' hors les cas où des soupçons existent qu'une infraction a été commise, mais dans ceux où il est probable qu'elle pourrait être
BGE 140 I 381 S. 385
commise. C'est tout particulièrement en matière de trafic de stupéfiants qu'une telle mesure d'investigation pourra être déployée, notamment lorsque des policiers, engagés sur le terrain, se porteront faussement acquéreurs de drogues auprès de revendeurs. Sous l'angle de la politique criminelle, il s'agit là d'une démarche extrêmement précieuse puisque, en plus de permettre des interpellations qui seraient illusoires autrement, elle génère, pour les personnes se livrant à la fourniture de produits illicites, le risque permanent d'être confrontées à des policiers plutôt qu'à de véritables clients".
Au titre des conditions de mise en oeuvre, comme pour l'observation secrète, il doit exister des indices sérieux qu'une infraction pourrait être commise. Il faut compter en outre l'échec avéré ou probable d'autres procédés d'investigation.
4.2.3
Selon l'exposé des motifs du Conseil d'Etat, l'
enquête sous couverture
, prévue à l'art. 22 LPol/GE, suppose quant à elle l'intervention d'un "agent infiltré", lequel dispose d'une identité d'emprunt. La police a la possibilité de procéder à des opérations d'enquête sous couverture avant la commission d'une infraction. Les conditions d'une telle mesure secrète tiennent en ceci: la probable commission d'une infraction grave ou particulière, d'une part, et l'échec avéré ou probable d'autres procédés d'investigation, d'autre part (clause de subsidiarité).
Une interprétation littérale de l'art. 22 al. 3 LPol/GE permettrait de distinguer l'enquête sous couverture selon que l'agent infiltré dispose - ou non - d'une identité d'emprunt, dans la mesure où la disposition précitée prévoit que "le chef de la police peut doter l'agent infiltré d'une identité d'emprunt". Il ne ressort cependant pas des travaux préparatoires que le législateur genevois a voulu opérer une telle distinction. Par ailleurs, l'utilisation fréquente du verbe "pouvoir" par le législateur genevois dans le texte de la loi sur la police tend à démontrer que ce verbe doit être compris dans le sens de "avoir le droit de" (cf. art. 21A al. 1 et 2, 21B, 22A, 22B al. 1 et 2 LPol/GE). L'enquête sous couverture prévue à l'art. 22 LPol/GE implique donc nécessairement que l'agent infiltré dispose d'une identité d'emprunt.
4.3
Les art. 21B et 22 LPol/GE constituent des atteintes à la protection de la sphère privée dès lors qu'ils impliquent l'intervention secrète de la police dans des domaines couverts par la sphère privée, soit notamment les relations sociales, la communication avec autrui et l'autodétermination. Il en va de même de l'enregistrement audio ou vidéo de données sur la voie publique, leur conservation et leur
BGE 140 I 381 S. 386
traitement, tels que prévus par l'art. 21A al. 2 LPol/GE. Il découle de l'
art. 36 Cst.
que toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale (les restrictions graves devant être prévues par une loi au sens formel), être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé.
Les recourants ne contestent pas l'existence d'un intérêt public (le maintien de l'ordre public et la prévention d'infractions). Ils se plaignent en revanche d'une violation des principes de la légalité (consid. 4.4) et de la proportionnalité (consid. 4.5).
4.4
Le principe de la légalité, consacré à l'
art. 5 al. 1 Cst.
, exige que les autorités n'agissent que dans le cadre fixé par la loi. Hormis en droit pénal et fiscal où il a une signification particulière, le principe de la légalité n'est pas un droit constitutionnel du citoyen. Il s'agit d'un principe constitutionnel qui ne peut pas être invoqué en tant que tel, mais seulement en relation avec la violation, notamment, du principe de la séparation des pouvoirs, de l'égalité, de l'interdiction de l'arbitraire ou la violation d'un droit fondamental spécial (
ATF 134 I 322
consid. 2.1).
L'exigence de la densité normative n'est pas absolue, car on ne saurait ordonner au législateur de renoncer totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manoeuvre lors de la concrétisation de la norme. Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux (
ATF 123 I 112
consid. 7a p. 124; arrêt 2C_118/2008 du 21 novembre 2008 consid. 4.4). La jurisprudence admet en outre que, dans une certaine mesure, l'imprécision des normes peut être compensée par des garanties de procédure (
ATF 132 I 49
consid. 6.2 p. 58 s.;
ATF 109 Ia 273
consid. 4d p. 284).
En matière de droit de police, l'exigence de précision de la règle se heurte généralement à des difficultés particulières en raison de la spécificité du domaine à réglementer. En effet, la mission de la police et les notions de sécurité et d'ordre publics ne peuvent pas véritablement être décrites de façon abstraite. Il est donc difficile d'édicter des normes précises, tant du point de vue des conditions d'application que du point de vue des mesures de police envisageables (
ATF 136 I 87
consid. 3.1 p. 90;
ATF 132 I 49
consid. 6.2 et 6.3 p. 58 s.;
ATF 128 I 327
consid. 4.2 p. 339 ss et les références citées).
BGE 140 I 381 S. 387
4.4.1
En l'occurrence, s'agissant de l'
observation préventive
, les recourants déplorent qu'aucune information concernant la durée de conservation des données et qu'aucune limitation quant aux types de délits concernés n'existent. Ils soutiennent enfin que l'exigence de densité normative devrait être plus élevée, vu le cercle large de personnes potentiellement visées par la mesure - n'ayant aucun lien avec le milieu criminel - et la possibilité de filmer (et d'enregistrer) des lieux publics et des objets.
L'art. 21A LPol/GE indique clairement ses objectifs. L'observation préventive n'est possible que dans des lieux librement accessibles au public dans le but de détecter la préparation de crimes ou de délits ou d'en empêcher la commission. La lettre a) exige en outre des indices sérieux qu'une infraction pourrait être commise. Cette disposition n'est pas critiquable au motif qu'elle n'est pas rattachée à un catalogue d'infractions; le Tribunal fédéral a admis la constitutionnalité de réglementations cantonales en matière d'enregistrements visuels et sonores dans des lieux accessibles au public qui ne contenaient pas de catalogue d'infractions (
ATF 136 I 87
consid. 8.5 p. 117 s.;
ATF 109 Ia 273
consid. 6c p. 288). L'
art. 282 CPP
qui régit les enregistrements sonores et visuels de l'observation secrète en cas d'indices concrets laissant présumer que des crimes ou des délits ont été commis ne prévoit d'ailleurs pas de limitation quant au type d'infractions. Cette disposition ne fixe pas non plus de durée quant à la conservation des données (cf.
ATF 133 I 77
consid. 5 p. 83 ss). L'art. 21A LPol/GE repose ainsi sur une base légale suffisante.
4.4.2
S'agissant des
recherches préventives secrètes
, les recourants estiment que l'art. 21B LPol/GE viole le principe de la légalité dans la mesure où il n'existe aucune liste limitative des infractions pour lesquelles il trouvera application et qu'il ne contient même pas les notions de gravité ou de particularité de l'infraction.
L'art. 21B LPol/GE décrit la mesure prévue (l'engagement secret d'un membre de la police dans le cadre d'interventions brèves), son but (la recherche des informations en lien avec des crimes ou des délits futurs et la prévention de leur commission) et ses conditions (des indices sérieux et le respect des principes de nécessité et de subsidiarité). Le Grand Conseil et le Conseil d'Etat considèrent que l'application stricte des principes de nécessité et de subsidiarité font que seuls certains types bien particuliers de crimes ou de délits (eux-mêmes définis et tous d'un certain degré de gravité) pourront faire l'objet de recherches préventives secrètes. Ils soulignent qu'une liste serait concevable mais ne s'impose pas. Ils avancent encore que l'on peut
BGE 140 I 381 S. 388
certes être d'avis que certains délits ne mériteraient pas d'être prévenus par l'engagement secret d'un membre de la police: il s'agit toutefois d'un choix politique, qui n'a été ni celui du Conseil d'Etat, ni celui de la majorité du Grand Conseil ni celui des citoyens qui n'ont demandé aucun référendum contre la loi litigieuse.
La densité normative de l'art. 21B LPol/GE n'est pas critiquable en raison du fait qu'aucun catalogue d'infractions n'est prévu. Les
art. 298a ss CPP
ne disposent d'ailleurs pas que le recours aux recherches secrètes est limité à certaines infractions. A l'instar de ce que prévoit l'
art. 298b CPP
, il n'est pas non plus nécessaire que l'art. 21B LPol/GE contienne les notions de "gravité" et de "particularité", contrairement à ce que soutiennent les recourants. Le fait que les recherches préventives secrètes sont réservées aux crimes et aux délits et ne sont pas autorisées en cas de simples contraventions constitue déjà une limitation à l'activité policière: dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, cela suffit à respecter le principe de la légalité.
4.4.3
S'agissant de l'
enquête sous couverture
, l'art. 22 LPol/GE viole, selon les recourants, le principe de la légalité dans la mesure où il ne contient aucune liste limitative des infractions pour lesquelles il trouvera application.
L'atteinte à la sphère privée causée par l'enquête sous couverture avec un agent infiltré disposant d'une identité d'emprunt doit être qualifiée de grave car elle instaure une relation de confiance entre l'agent infiltré, muni d'une fausse identité attestée par un titre, et la personne visée. L'intensité de l'atteinte est élevée car l'existence d'un titre attestant une fausse identité augmente le potentiel d'abus.
S'agissant de la densité normative, l'art. 22 LPol/GE décrit la mesure prévue (la possibilité d'engager un agent infiltré), son but (la recherche des informations en lien avec des crimes ou des délits futurs et la prévention de leur commission) et ses conditions (des indices sérieux, la gravité et la particularité de l'infraction ainsi que le respect des principes de nécessité et de subsidiarité). Pour le Grand Conseil et le Conseil d'Etat, l'application stricte des principes de nécessité et de subsidiarité font que seuls certains types bien particuliers de crimes ou de délits (eux-mêmes définis et tous d'un certain degré de gravité) pourront faire l'objet d'enquête sous couverture. Ils insistent à nouveau sur le choix politique du Conseil d'Etat, de la majorité du Grand Conseil et des citoyens qui n'ont demandé aucun référendum contre la loi litigieuse, de ne pas concevoir de liste des infractions entrant en ligne de compte.
BGE 140 I 381 S. 389
La densité normative de l'art. 22 LPol/GE n'est pas critiquable en raison du fait qu'aucun catalogue d'infractions n'est prévu, même si l'
art. 286 al. 2 CPP
prévoit que le recours à l'investigation secrète est limité à certaines infractions, lorsque des soupçons existent qu'une infraction a été commise. Le fait que l'enquête sous couverture est réservée aux crimes et aux délits graves ou particuliers suffit à respecter le principe de la légalité.
4.4.4
En définitive, l'atteinte à la sphère privée causée par les dispositions litigieuses repose sur une base légale suffisante.
4.5
Il reste à examiner la conformité de l'atteinte à la sphère privée au principe de la proportionnalité. Celui-ci exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts;
ATF 136 IV 97
consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts cités).
En matière de droit de police, qui régit l'activité étatique dans le cadre du monopole de la violence légitime (
Gewaltmonopol
), le principe de la proportionnalité, ancré également à l'
art. 5 al. 2 Cst.
, a une importance particulière (
ATF 140 I 353
consid. 8.7 p. 373).
4.5.1
S'agissant de l'
observation préventive
, les recourants critiquent le fait qu'aucune procédure d'autorisation n'est prévue s'agissant des enregistrements audio et vidéo avant leur mise en place et durant les 30 jours qui suivent. Ils regrettent qu'aucun contrôle judiciaire de la mesure n'existe et que seule l'autorisation du chef du département (recte: l'autorisation du procureur de permanence) soit requise au-delà de 30 jours.
Selon l'exposé des motifs du Conseil d'Etat du 14 novembre 2012, "il est disproportionné que l'observation de courte durée, qui ne suppose pas de contact direct entre la police et la personne observée fasse l'objet d'une autorisation par une autorité extrapolicière si elle ne se prolonge pas. Ce n'est que si elle dure au-delà d'un mois qu'il paraît utile d'en soumettre la poursuite à l'autorisation du chef du département".
Du point de vue de la proportionnalité, l'observation préventive est apte à produire le résultat escompté, à savoir le maintien de l'ordre public et la prévention d'infractions (règle de l'aptitude). La
BGE 140 I 381 S. 390
disposition litigieuse précise dans sa lettre b) que d'autres mesures de recherche d'information n'ont pas abouti, n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles. Elle prévoit ainsi une clause de subsidiarité. Etant donné que l'atteinte aux droits fondamentaux est faible, et qu'il s'agit d'une mesure de courte durée, il n'est pas contraire au principe de la proportionnalité que l'observation préventive secrète soit menée sans autorisation pendant 30 jours (cf. Message du 21 décembre 2005 relatif à l'unification du droit de la procédure pénale, FF 2006 1057, 1235 ch. 2.5.8.3). L'
art. 282 CPP
précité ne prévoit d'ailleurs pas d'autorisation préalable judiciaire mais uniquement une autorisation du Ministère public lorsque l'observation se poursuit au-delà de 30 jours. L'art. 21A LPol/GE s'inscrit dans le contexte de la prévention d'infractions et celle-ci peut justifier, en présence d'indices sérieux, que l'on recueille des enregistrements visuels et sonores dans tous les lieux accessibles au public, ce d'autant plus que la loi exprime suffisamment le caractère subsidiaire de la mesure.
Reste à examiner le principe de la proportionnalité au sens étroit, soit le rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts privés compromis. Il s'agit de trouver un équilibre entre le droit à la sphère privée et la nécessité de prévoir une observation préventive pour protéger la société. Une manière d'établir une garantie pour se protéger d'un éventuel abus et de pouvoir contrôler le travail de la police est d'avertir après coup la personne visée de la surveillance dont elle a fait l'objet et de lui donner la possibilité de recourir (MÉTILLE, op. cit., n. 262-264). En effet, si on ne l'avise pas des mesures prises à son insu, l'intéressé ne peut guère en principe en contester rétrospectivement la légalité en justice. Il n'y a par conséquent pour la personne observée aucune possibilité de recourir contre les mesures adoptées. A cet égard, le Grand Conseil et le Conseil d'Etat exposent que des contrôles judiciaires existent tant dans l'hypothèse où l'investigation secrète préventive ne conduit à aucun résultat que dans celle où une procédure pénale est ouverte (art. 40 al. 1, 46 et 47 de la loi du 5 octobre 2001 sur l'information du public, l'accès aux documents et la protection des données personnelles [LIPAD/GE; rs/GE A 2 08]; art. 22D LPol/GE): de tels contrôles, survenant uniquement sur requête de la personne concernée, sont toutefois insuffisants dans la mesure où ladite personne n'est pas informée de la mesure et donc bien en peine d'exercer son droit de recours.
Par ailleurs, l'
art. 283 al. 1 CPP
prévoit une telle communication a posteriori des motifs, du mode et de la durée de l'observation à la
BGE 140 I 381 S. 391
personne concernée. Or le risque que des mesures d'investigation soient ordonnées à tort peut être considéré comme étant plus élevé dans la phase préventive qu'après l'ouverture d'une enquête pénale qui suppose l'existence d'indices concrets laissant présumer que des crimes ou des délits ont été commis: ces mesures permettent en effet une atteinte à la sphère privée d'individus n'ayant pas encore commis d'acte pénalement répréhensible. La communication ultérieure a en outre l'avantage de diminuer le risque que les preuves obtenues lors de l'observation préventive soient déclarées inexploitables dans la procédure pénale qui pourrait s'ouvrir par la suite. Plusieurs législations cantonales prévoient une telle communication a posteriori (voir en particulier art. 58b al. 3 de la loi du 20 février 2007 sur la police neuchâteloise [LPol/NE; RSN 561.1]; art. 33a al. 3 de la loi du 15 novembre 1990 sur la Police cantonale du canton de Fribourg [LPol/FR;RSF 551.1]; art. 21b al. 3 de la loi du 17 novembre 1975 sur la police cantonale du canton de Vaud [LPol/VD; RSV 133.11]; art. 27
bis
al. 3 de la loi du 20 janvier 1953 sur la police cantonale du canton du Valais [LPol/VS; RS/VS 550.1]; art. 32 al. 4 Polizeigesetz du 23 avril2007 du canton de Zurich [PolG/ZH; LS 550.1]).
Ce droit à l'information a posteriori peut cependant contenir des exceptions pour préserver l'efficacité et la confidentialité des mesures prises, à l'instar de ce que prévoit l'
art. 283 al. 2 CPP
. Si le législateur genevois est tenu de prévoir le principe d'une communication ultérieure à la personne observée, il peut toutefois assortir cette obligation d'exceptions.
Il résulte de ce qui précède que l'atteinte à la sphère privée opérée par l'art. 21A al. 2 LPol/GE viole le principe de la proportionnalité au sens étroit, faute de prévoir une communication ultérieure à la personne observée assortie de protection juridique effective. Il y a donc lieu d'annuler cette disposition.
4.5.2
S'agissant des
recherches préventives secrètes
, les recourants dénoncent une violation du principe de la proportionnalité puisque l'art. 21B LPol/GE permet une atteinte à la sphère privée d'individus n'ayant pas encore commis d'acte pénalement répréhensible. Ils soutiennent aussi que l'absence de tout contrôle judiciaire amplifie l'atteinte portée à la sphère privée.
Quant au Conseil d'Etat, il a exposé dans ses motifs que "compte tenu du caractère ponctuel de la mesure d'investigation visée et de l'aspect non prévisible du résultat sur lequel elle pourra éventuellement déboucher, notamment quant aux personnes qui en feront l'objet, il
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ne semble pas opportun de soumettre sa mise en oeuvre à l'autorisation d'une autorité, sauf à la rendre d'emblée illusoire."
Du point de vue de la proportionnalité, les recherches préventives secrètes sont aptes à produire le résultat escompté, à savoir le maintien de l'ordre public et la prévention d'infractions (règle de l'aptitude). On a recours aux recherches préventives uniquement "si d'autres mesures de recherche d'information ou d'enquête n'ont pas abouti, n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles". La subsidiarité de la mesure est ainsi exprimée dans la loi.
Reste à examiner le principe de la proportionnalité au sens étroit, soit le rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis. Le maintien de l'ordre public et la prévention d'infractions peuvent justifier une atteinte à la sphère privée. Afin d'empêcher que les atteintes à la sphère privée demeurent secrètes sur la durée, il est nécessaire de prévoir une autorisation par le ministère public ou par un juge lorsque les recherches préventives secrètes durent plus de 30 jours. C'est en effet ce qu'impose l'art. 21A LPol/GE pour l'observation préventive alors que l'atteinte à la situation juridique de la personne visée est dans ce cas à tout le moins de même niveau qu'en matière de recherches préventives secrètes. Par ailleurs, les
art. 298a ss CPP
qui traitent des recherches secrètes lorsque des soupçons laissent présumer qu'un crime ou un délit
a été commis
soumettent la poursuite des recherches à l'aval du Ministère public lorsqu'elles durent plus d'un mois (
art. 298b al. 2 CPP
). Une telle autorisation préalable a pour but de vérifier dans le cas particulier l'intérêt public poursuivi ainsi que la proportionnalité de la mesure sollicitée.
De surcroît, pour les mêmes motifs que ceux exposés dans le considérant précédent se rapportant à l'observation préventive (cf. consid. 4.5.1 supra), il y a lieu de prévoir une communication a posteriori des motifs, du mode et de la durée des recherches effectuées sur la personne concernée (cf.
art. 298d al. 4 CPP
). La communication ultérieure a en outre l'avantage de diminuer le risque que les preuves obtenues lors des recherches préventives secrètes soient déclarées inexploitables dans la procédure pénale qui pourrait s'ouvrir par la suite. La plupart des législations cantonales prévoient d'ailleurs une telle communication (voir en particulier art. 58d al. 4 LPol/NE; art. 33b al. 2 et 4 LPol/FR; art. 21a al. 5 LPol/VD; art. 27
ter
al. 2 et 4 LPol/VS). Ce droit à l'information a posteriori peut cependant contenir des exceptions pour préserver l'efficacité et la confidentialité des mesures prises (cf. supra consid. 4.5.1)
BGE 140 I 381 S. 393
Par conséquent, l'atteinte à la sphère privée causée par l'art. 21B LPol/GE n'est pas conforme au principe de la proportionnalité. Il y a donc lieu d'annuler cette disposition.
4.5.3
Enfin, s'agissant de l'
enquête sous couverture
, les recourants dénoncent une violation du principe de la proportionnalité puisque l'art. 22 LPol/GE permet une atteinte à la sphère privée d'individus n'ayant pas encore commis d'acte pénalement répréhensible. Ils soutiennent enfin que l'absence de tout contrôle judiciaire amplifie l'atteinte portée à la sphère privée.
Quant au Conseil d'Etat, il considère que compte tenu des particularités de l'enquête sous couverture, procédé tout à fait exceptionnel et invasif, il paraît nécessaire qu'une telle mesure ne soit mise en oeuvre que sur autorisation du chef du département (art. 22 al. 4 LPol/GE).
Les enquêtes sous couverture sont
aptes
à produire le résultat escompté, à savoir le maintien de l'ordre public et la prévention d'infractions (règle de l'aptitude). Comme pour les recherches préventives secrètes, on recourt à l'enquête sous couverture uniquement "si d'autres mesures de recherche d'information ou d'enquête n'ont pas abouti, n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles". De surcroît l'enquête sous couverture est encore conditionnée à "la gravité ou la particularité de l'infraction". La règle de la nécessité est ainsi exprimée dans la loi.
Reste à examiner la proportionnalité au sens étroit, soit le rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis. Le maintien de l'ordre public et la prévention d'infractions peuvent justifier cette atteinte à la sphère privée.
L'autorisation d'un juge indépendant est cependant requise si des titres doivent être fabriqués ou modifiés pour constituer une identité d'emprunt (cf. Message du 1
er
juillet 1998 concernant les lois fédérales sur la surveillance de la correspondance postale et des télécommunications et sur l'investigation secrète, FF 1998 3689, 3733 ch. 221.4). Il faut alors une garantie de procédure supplémentaire afin de protéger les atteintes graves à la sphère privée et de mettre des garde-fous à l'utilisation du statut d'agent infiltré. La soumission à l'autorisation d'un juge est une manière de rendre conforme à la Constitution l'art. 22 LPol/GE, à l'instar de ce que prévoit la nouvelle loi genevoise sur la police adoptée le 9 septembre 2014 (Loi 11228) - mais dont le délai référendaire n'est pas encore échu au
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moment où le présent arrêt est rendu. Cette loi prévoit en effet que la mise en oeuvre d'actes d'enquête sous couverture est soumise à l'autorisation du tribunal administratif de première instance (nouvel art. 58 al. 4 LPol/GE qui reprend l'art. 22 LPol/GE). La plupart des législations cantonales prévoient d'ailleurs une telle autorisation judiciaire (voir en particulier art. 58e al. 3 LPol/NE; art. 33c al. 3 LPol/FR; art. 21a al. 4 LPol/VD; art. 27
quater
al. 3 LPol/VS; art. 32e al. 4 PolG/ZH). Comme pour l'observation préventive et les recherches préventives secrètes, le législateur genevois doit prévoir une communication a posteriori des motifs, du mode et de la durée de l'enquête sous couverture, assortie d'un droit de recours (cf.
art. 298 CPP
; supra consid. 4.5.1 et 4.5.2).
Faute de prévoir une autorisation judiciaire préalable et une communication ultérieure aux personnes qui ont fait l'objet d'une enquête sous couverture, l'art. 22 LPol/GE n'offre pas de garantie suffisante contre les abus. L'atteinte à la sphère privée des personnes touchées par l'enquête sous couverture avec agent infiltré viole ainsi le principe de la proportionnalité au sens étroit et n'est pas compatible avec l'
art. 13 al. 1 Cst.
Par conséquent, l'art. 22 LPol/GE doit être annulé.