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Urteilskopf
95 I 70
11. Urteil vom 14. Februar 1969 i.S. Lüscher gegen Eidg. Justiz- und Polizeidepartement

regeste:
Regeste
Bundesgesetz über die Spielbanken.
1. Ein Spielapparat darf nicht aufgestellt werden, bevor er vom eidg. Justiz- und Polizeidepartement oder auf Beschwerde hin vom Bundesgericht für zulässig erklärt worden ist (Erw. 1).
2. Die Bewilligung ist nur zu erteilen, wenn der Spielausgang in unverkennbarer Weise mindestens vorwiegend auf Geschicklichkeit beruht. Wie ist der Kreis der Personen abzugrenzen, auf deren Erfolgsaussichten es ankommt? Präzisierung der Rechtsprechung (Erw. 2).
3. Das Departement hat vor dem Entscheid den Sachverhalt, insbesondere den Spielvorgang, vollständig und genau festzustellen (Erw. 3, 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 71
BGE 95 I 70 S. 71
A.-
Mit Entscheid vom 17. Juli 1968 hat das eidg. Justiz- und Polizeidepartement das Aufstellen und Inbetriebsetzen des ihm von Hans Lüscher vorgeführten Spielapparates "STOP-FIT" gestützt auf Art. 3 des Bundesgesetzes über die Spiel banken vom 5. Oktober 1929 (SBG) verboten.
Der Apparat und der Spielvorgang werden im Entscheid wie folgt beschrieben:
"Der Spielapparat "STOP-FIT" ist ein Wandgerät und hat die Form eines Kastens von 73 cm Höhe, 48 cm Breite und 17 cm Tiefe. Die Frontseite besteht im wesentlichen aus einer rechteckigen bemalten Glasplatte. In der Mitte ist die Glasplatte durchsichtig und bildet eine Art Fenster. Dessen Rahmen besteht aus achtzehn auf einer gebrochenen Linie in gleichmässigen Abständen angeordneten kleinen, kreisrunden, verschiedenfarbigen, mehr oder weniger lichtdurchlässigen, auf die Platte gemalten Feldern. In jedem davon ist eine Zahl sichtbar. Die Folge dieser Zahlen lautet, im Uhrzeigersinn:
Farbe des
Feldes*: w r b gr g r b g gr w r gr g b w r gr g
6 2 5 1 4 3 6 2 5 0 4 3 6 2 5 1 4 3
* r = rot, w = weiss, gr = grün, b = blau, g = gelb
Im Zentrum des Fensters hinter dem Glas ist auf einer drehbaren Achse eine kreisrunde, gelbe Scheibe von 15 cm Durchmesser befestigt, über deren Rand das Ende eines ebenfalls fest auf der Achse sitzenden Zeigers, welches die Form einer Pfeilspitze hat, hinausragt. Auf der Scheibe steht in schwarzen Buchstaben der Name "STOP-FIT". Auf dem
BGE 95 I 70 S. 72
Frontglas ist ein schwarzer Kreis so aufgemalt, dass er für die dahinter befestigte drehbare Scheibe einen schwarzen Rand bildet. Unterhalb der Glasplatte befinden sich die Münzausgabeschale und auf beiden Seiten davon je ein Bedienungsknopf. Beide Knöpfe können wahlweise zum Stoppen verwendet werden.
Nach Einwurf von 20 Rappen in die Münzöffnung auf der rechten Schmalseite des Kastens dreht die von hinten beleuchtete Scheibe samt der Pfeilspitze ca. 2,5 Sekunden lang. Währenddessen visiert der Spieler eine Zahl an und versucht, vom Augenblick an, da unten auf der Glasplatte das Wort "Stop" aufleuchtet, durch Druck auf einen der beiden Bedienungsknöpfe die Scheibe so zu stoppen, dass die Pfeilspitze, sobald die Scheibe stillsteht, auf die anvisierte Zahl zeigt. Die für das Stoppen verfügbare Zeit beträgt ungefähr 1,3 Sekunden. Dieser Vorgang wiederholt sich noch zweimal. Die Zahl, auf die die Pfeilspitze nach jedem Spieldrittel zeigt, wird automatisch registriert. Eine im obern Teil der Glasplatte aufgemalte Skala weist zwei waagrechte Reihen kleiner, rechteckiger Felder in weisser Farbe mit den roten Zahlen 1, 2, 3, 4, 5 bzw. 14, 15, 16, 17, 18 sowie zwei senkrechte Reihen kleiner rechteckiger Felder in gelber Farbe mit den schwarzen Zahlen 10, 11, 12, 13 bzw. 6, 7, 8, 9 auf.
Nach dem ersten Gang wird auf der Skala die Zahl angezeigt, die registriert wurde. Nach dem zweiten Gang erscheint auf der Skala die Summe der beim ersten und zweiten Gang und nach dem dritten Gang die Summe der in den drei Gängen registrierten Zahlen. Wenn die Summe der in den drei Gängen erzielten Zahlen einer der Zahlen entspricht, die in den Feldern mit gelbem Grund angegeben sind, ist das Spiel verloren; andernfalls gewinnt der Spieler den Betrag, der unterhalb bzw. oberhalb der Zahlen in den Feldern mit weissem Grund angegeben ist. Der Gewinn beträgt bei einer Zahlensumme von
1 Fr. 2.- 14 Fr. -.20
2 Fr. 2.- 15 Fr. -.40
3 Fr. 1.60 16 Fr. -.80
4 Fr. -.80 17 Fr. 1.60
5 Fr. -.40 18 Fr. 2.- Bei ungünstiger Zahlenfolge in den zwei ersten Gängen hat der Spieler die Möglichkeit, im dritten Gang mit der Zahl
BGE 95 I 70 S. 73
Null 40 Rappen zu gewinnen. Erzielt er dreimal die Null, erhält er Fr. 2.- ausbezahlt. Angesichts dieses Gewinnplans wird der Spieler versuchen, durch Auswahl geeigneter Zahlen in erster Linie zu erreichen, dass die Summe der drei Zahlen so hoch oder so tief als möglich ist."
Das Departement führt zur Begründung seines Entscheids aus, der Spieler müsste, um ein von ihm vorausbestimmtes Ergebnis erzielen zu können, den sich drehenden Zeiger verfolgen und im geeigneten Augenblick zum Halten bringen können. Das sei aber selbst einem versierten, technisch begabten, rasch reagierenden Spieler nicht möglich, da der Zeiger sich "viel zu schnell" bewege. Jedermann sehe schon nach wenigen Spielversuchen ein, dass ihm auch grosse Aufmerksamkeit nicht helfe, und werde alsbald versucht sein, das Spiel blind zu betreiben. Unter diesen Umständen könne nicht gesagt werden, dass der Spielausgang in unverkennbarer Weise ganz oder vorwiegend von der Geschicklichkeit abhänge.
B.-
Gegen diesen Entscheid erhebt Hans Lüscher Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, ihm das Aufstellen und den Betrieb des Spielapparates "STOP-FIT" zu bewilligen.
Er macht geltend, der angefochtene Entscheid verletze
Art. 3 SBG
. Das Gerät "STOP-FIT" sei praktisch identisch mit dem Apparat "GO-AND-STOP", den das Bundesgericht im Urteil vom 1. März 1968 i.S. Polymat-Automaten AG für zulässig erklärt hat. Auf Grund dieses Urteils müsse auch im vorliegenden Fall die Bewilligung erteilt werden.
Nach dem Gesetz habe das Departement (und auf Beschwerde hin das Bundesgericht) bloss festzustellen, ob ein bestimmter Spielvorgang zulässig sei oder nicht. Auf einen Entscheid, der diese Frage für einen Spielapparat bejahe, könne sich jedermann berufen, der ein im wesentlichen gleich funktionierendes Gerät aufstellen und in Betrieb setzen wolle. Es sei nicht der Sinn der gesetzlichen Ordnung, dass das Inbetriebsetzen eines Spielapparates auf jeden Fall solange verboten sei, als es nicht durch eine besondere Bewilligung (Polizeierlaubnis) zugelassen sei.
C.-
Das Departement beantragt die Abweisung der Beschwerde.
D.-
Der Apparat "STOP-FIT" ist dem Gerichtshof vorgeführt worden. Sodann hat das Departement auf Ersuchen
BGE 95 I 70 S. 74
des Gerichts einen ergänzenden allgemeinen Bericht über die Prüfung und Beurteilung von Spielapparaten erstattet, zu dem der Beschwerdeführer hat Stellung nehmen können.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Nach
Art. 35 BV
und
Art. 1 SBG
sind die Einrichtung und der Betrieb von Spielbanken grundsätzlich verboten.
Art. 2 SBG
bestimmt, dass als Spielbank jede Unternehmung gilt, die Glückspiele betreibt (Abs. 1), d.h. Spiele, bei welchen gegen Leistung eines Einsatzes ein Geldgewinn in Aussicht steht, der ganz oder vorwiegend vom Zufall abhängt (Abs. 2). Nach
Art. 3 Abs. 1 SBG
gilt das Aufstellen von Spielautomaten und ähnlichen Apparaten als Glückspielunternehmung, sofern nicht der Spielausgang in unverkennbarer Weise ganz oder vorwiegend auf Geschicklichkeit beruht. Gemäss Abs. 2 daselbst steht der Entscheid darüber, welche Apparate unter diese Bestimmungen fallen, dem eidg. Justiz- und Polizeidepartement zu. Gegen den Entscheid des Departements ist nach
Art. 99 Ziff. VI lit. a OG
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig.
Das Departement legt diese Ordnung in ständiger Praxis in dem Sinne aus, dass ein Spielapparat erst aufgestellt werden dürfe, nachdem die Behörde ihn geprüft und für zulässig erklärt hat. Dagegen nimmt der Beschwerdeführer an, eine vorgängige amtliche Prüfung und Bewilligung sei nicht erforderlich; nach seiner Meinung hätte das Departement nur dann einen Entscheid zu fällen, wenn nach der Inbetriebsetzung eines Spielapparates dessen Zulässigkeit bestritten würde.
Das Spielbankengesetz macht allerdings das Recht, einen Spielapparat aufzustellen, nicht ausdrücklich von einer vorgängigen Bewilligung der Behörde abhängig, doch muss nach seinem Sinn und Zweck angenommen werden, dass es in Art. 3 Abs. 2 eine solche Bewilligung verlangt. Es will das Publikum vor den Gefahren der Glückspiele schützen und verbietet daher grundsätzlich jede Unternehmung, die solche Spiele betreibt. Insbesondere untersagt es allgemein das Aufstellen von Spielautomaten und ähnlichen Apparaten, mit einer Ausnahme, die es in bestimmter Weise eng umschreibt (Art. 3 Abs. 1). Dürften irgendwelche Spielapparate ohne vorherige amtliche Bewilligung in Betrieb genommen werden, so könnte jedoch nicht verhindert werden, dass in vielen Fällen während geraumer Zeit mit Geräten gespielt würde, die den im Gesetz festgelegten Bedingungen
BGE 95 I 70 S. 75
der Zulässigkeit nicht genügen. Dies will aber das Gesetz im Interesse der Allgemeinheit gerade verhüten, was erfordert, dass ein Spielapparat nur auf Grund einer vorgängigen amtlichen Bewilligung aufgestellt werden darf. Dass diese Bewilligungspflicht vom Gesetz gewollt ist, bestätigt die Botschaft des Bundesrates vom 19. März 1929, wo ausgeführt wird, dass ein administrativer Entscheid über die Zulässigkeit eines Spielapparates vorgesehen werde, "damit im Zweifelsfalle die Interessenten sich danach richten und eine strafrechtliche Ahndung vermeiden können" (BBl 1929 I S. 374); denn damit wird vorausgesetzt, dass das amtliche Prüfungsverfahren der Inbetriebsetzung des Spielapparates vorauszugehen hat. Das Bundesgericht (Kassationshof) hat denn auch bereits im Sinne der Auffassung des Departements entschieden; es hat demgemäss festgestellt, dass schon das Aufstellen eines Spielapparates ohne vorherige amtliche Bewilligung als Übertretung des Spielbankengesetzes geahndet werden kann (Urteil vom 14. Mai 1934 i.S. Bundesanwaltschaft gegen Mathey und Zehfus, nicht publiziert). An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten, da sie dem Sinn des Gesetzes entspricht.
Die Meinung des Beschwerdeführers, dass ein Entscheid, der einen bestimmten Spielapparat für zulässig erklärt, auch für alle im wesentlichen gleich funktionierenden Apparate gelte, ist somit unbegründet; sie ist nicht vereinbar mit der gesetzlichen Ordnung, wonach ein Apparat nicht in Betrieb gesetzt werden darf, bevor er von der Behörde geprüft und zugelassen worden ist. Eine vom Departement oder auf Beschwerde hin vom Bundesgericht erteilte Bewilligung gilt zwar nicht nur für das geprüfte, sondern auch für andere Geräte, jedoch nur für solche, welche mit jenem im Bau, im Aussehen und in der Funktionsweise übereinstimmen.
2.
Nach
Art. 3 Abs. 1 SBG
ist ein Spielapparat nicht immer schon dann zuzulassen, wenn die Geschicklichkeit des Spielers neben anderen Faktoren den Spielausgang beeinflusst oder beeinflussen kann. Vielmehr muss der Spielerfolg auf der Geschicklichkeit beruhen, sei es ganz oder wenigstens vorwiegend, und zwar in unverkennbarer Weise. Die übrigen Faktoren, besonders der Zufall, müssen ihr gegenüber zurücktreten. Verboten ist das Aufstellen aller Apparate, bei denen dies unverkennbar nicht zutrifft. Das ergibt sich klar aus der deutschen und italienischen Fassung des
Art. 3 Abs. 1 SBG
,
BGE 95 I 70 S. 76
wonach das Aufstellen von Spielapparaten als verbotene Glückspielunternehmung gilt, "sofern nicht der Spielausgang in unverkennbarer Weise ganz oder vorwiegend auf Geschicklichkeit beruht", "se non risulta incontestabilmente che l'esito della giuocata dipende esclusivamente o in modo preponderante dalla destrezza del giuocatore". Die französische Fassung des Nebensatzes - "s'il est incontestable que l'issue du jeu ne dépend pas uniquement ou essentiellement de l'adresse" - ist ungenau und irreführend. Wörtlich verstanden, würde sie bedeuten, dass ein Spielapparat immer schon dann aufgestellt werden dürfte, wenn der Einfluss der Geschicklichkeit auf den Spielausgang zweifelhaft ("contestable") wäre. Das ist offensichtlich nicht der Sinn des Gesetzes. Der französische Text ist so zu verstehen, wie wenn er - entsprechend der deutschen und der italienischen Fassung - etwa lautete: "...si, d'une manière incontestable, l'issue du jeu ne dépend pas uniquement ou essentiellement de l'adresse."
Das Bundesgericht hat von jeher angenommen, dass bei der Anwendung des
Art. 3 Abs. 1 SBG
auf die Fähigkeit des "Durchschnittspublikums" zu erfolgreichem Spielen abzustellen sei (
BGE 56 I 296
ff., 303 ff., 308 ff., 386 f.;
BGE 58 I 139
f. und seitherige, nicht veröffentlichte Urteile). An dieser Auslegung ist grundsätzlich festzuhalten. Sie entspricht der Absicht des Gesetzgebers, der die "Durchschnittserfahrung des Lebens" in Betracht gezogen wissen will (Botschaft des Bundesrates vom 19. März 1929, BBl 1929 I S. 370, 372, 373; StenBull 1929 StR S. 277, Votum Brügger), und ist sachlich gerechtfertigt. In der Tat muss für den Entscheid darüber, ob ein Spiel Glücks- oder Geschicklichkeitsspiel sei, massgebend sein, wie es nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge vor sich geht (
BGE 56 I 297
).
Hiezu hat das Bundesgericht in den letzten Urteilen ausgeführt: "Es kommt darauf an, ob für den Durchschnittsspieler, der auf einen Spielerfolg, also eine bestimmungsgemässe Verwendung des Apparates, eingestellt ist, in unverkennbarer Weise die Geschicklichkeit den Ausschlag gibt. Unerheblich ist, welche Aussichten auf Erfolg die Spieleinrichtung einem Spieler darbietet, der ungewöhnlich gewandt oder geübt ist oder mit Sachkenntnissen an den Apparat herantritt, welche beim Publikum im allgemeinen nicht vorausgesetzt werden können oder nicht vorhanden sind" (nicht publizierte Urteile
BGE 95 I 70 S. 77
Stöckli vom 8. Oktober 1965 und 17. März 1967, Kobi vom 1. März 1968, Polymat-Automaten AG vom 1. März 1968). Diese Abgrenzung erweist sich indessen nicht als völlig befriedigend.
Allerdings kann eine besondere Geschicklichkeit, die nur durch längeres Üben an dem Spielapparat erlangt werden kann, nicht massgebend sein; denn im allgemeinen ist der grössere, jedenfalls ein sehr grosser Teil des spielenden Publikums nicht in der Lage, diese Übung zu erwerben (
BGE 56 I 303
f.). Ebensowenig kann in Betracht kommen, welche Erfolgsaussichten ein Spieler hat, dem die Konstruktion und die Funktionsweise des Apparates von vornherein näher bekannt sind, wie dies für Personen, die das Gerät hergestellt haben oder es der Behörde vorführen, in der Regel zutreffen wird; denn das Durchschnittspublikum tritt an den Apparat ohne solche Kenntnisse heran. Ein Durchschnittsspieler ist weder ungewöhnlich geübt noch mit der Spieleinrichtung von vornherein besonders vertraut.
Anderseits aber ist zu beachten, dass wohl die meisten Menschen einzelne oder alle Eigenschaften - Auffassungsgabe, Reaktionsfähigkeit, Selbstbeherrschung usw. -, die für ein geschicktes Handeln erforderlich sind, in mehr oder weniger hohem Masse besitzen. Der geschickte Spieler hat diese Qualitäten in einem überdurchschnittlichen Grade; das liegt im Begriff der Geschicklichkeit. Massgebend sind daher die Erfolgsaussichten von Spielern, welche die Eigenschaften, auf die es ankommt, in höherem Grade besitzen als die gewöhnlichen Spielliebhaber. Ausser Betracht zu lassen sind freilich die Chancen des eigentlichen "Spielkünstlers", d.h. eben des Spielers, der eine ausserordentliche Geschicklichkeit nur durch längeres Üben oder dank besonderer Vertrautheit mit der Spieleinrichtung hat erlangen können (vgl.
BGE 56 I 297
). Wenn auf die Erfolgsaussichten der nur wenig oder nur mittelmässig gewandten Spieler abzustellen wäre, könnte dies dazu führen, dass nur solche Spielapparate zuzulassen wären, deren Betrieb sich für die Veranstalter nicht lohnen würde, so dass die in
Art. 3 Abs. 1 SBG
vorgesehene Ausnahme keine Berechtigung mehr hätte. Die Rechtsprechung, welche die Chancen des "ungewöhnlich gewandten Spielers" als unerheblich erklärt, ist im Sinne dieser Ausführungen zu präzisieren.
3.
Bevor das Departement über die Anwendung des
Art. 3 SBG
entscheidet, muss es den Sachverhalt vollständig
BGE 95 I 70 S. 78
und genau feststellen. Andernfalls läuft es Gefahr, Irrtümer zu begehen oder das Gebot der rechtsgleichen Behandlung zu verletzen, zwingt es im Falle der Weiterziehung seines Entscheides das Bundesgericht zu ergänzenden Untersuchungen oder zur Rückweisung der Sache und erschwert es die Aufgabe der Amtsstellen, welche zu prüfen haben, ob die in Betrieb gesetzten Spielapparate mit den für zulässig erklärten Geräten übereinstimmen.
Zunächst ist das äussere Aussehen des Apparates zu beschreiben. Erforderlich sind insbesondere Angaben über die Sichtbarkeit der Bestandteile, auf die der Spieler sein Augenmerk zu richten hat (Anordnung der Zahlen, Farben der die Zahlen umgebenden Felder usw.). Sodann sind die Funktionsweise des Apparates und die Spielregeln festzuhalten. Namentlicht ist festzustellen, welche Reaktionszeit dem Spieler zur Verfügung steht und mit welcher Geschwindigkeit die Bestandteile (Pfeilspitzen, Walzen usw.), auf deren Drehung er zu achten hat, sich bewegen. Dafür genügen unbestimmte Bewertungen ("viel zu schnell" und dgl.) nicht, sondern es sind genaue ziffermässige Angaben notwendig; ist es doch nach den eigenen Erklärungen des Departementes leicht möglich, die Einrichtung eines Apparates so zu verändern, dass die Umlaufgeschwindigkeit herabgesetzt oder erhöht wird.
Das Departement ist zweifellos in der Lage, die meisten dieser Feststellungen selber vorzunehmen. Wenn es die Reaktionszeit und die Umlaufgeschwindigkeit nicht selbst messen kann, so wird es einen technischen Dienst der Verwaltung, der dazu imstande ist, in Anspruch nehmen. Es wird seinen Entscheid auf die festgestellten Tatsachen und die Erfahrung des Lebens stützen. Ein Gutachten braucht es nicht einzuholen (
BGE 56 I 297
, 305 oben). Nötigenfalls wird es Durchschnittsspieler (im Sinne der Erw. 2 hiervor) beiziehen und sie mit dem Apparat im Beisein eines sachkundigen Beamten spielen lassen.
4.
Im vorliegenden Fall sind die Feststellungen des angefochtenen Entscheids über die Funktionsweise des Spielapparates lückenhaft. Die dem Spieler zur Verfügung stehende Reaktionszeit ist nicht genau gemessen, sondern lediglich geschätzt worden. Auch die Annahme des Departements, die Pfeilspitze bewege sich "viel zu schnell", als dass die Geschicklichkeit des Spielers für den Spielverlauf ausschlaggebend
BGE 95 I 70 S. 79
sein könnte, stützt sich nicht auf eine genaue Messung, sondern beruht auf einem blossen Eindruck. Die erforderlichen Messungen sind nachzuholen. Die Angelegenheit ist daher an das Departement zur Ergänzung der tatsächlichen Feststellungen und zur neuen Entscheidung im Sinne der vorstehenden Erwägungen zurückzuweisen.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird insofern gutgeheissen, als der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Angelegenheit zur neuen Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
140 II 447
40. Estratto della sentenza della II Corte di diritto pubblico nella causa A. Srl contro Dipartimento delle finanze e dell'economia e Consiglio di Stato del Cantone Ticino (ricorso in materia di diritto pubblico)
2C_58/2013 dell'11 agosto 2014

regeste:
Regeste
Art. 1 lit. b, Art. 2, 5 Abs. 1,
Art. 16 Abs. 1 FZA
; Art. 9 Abs. 1 und
Art. 17-23 Anhang I FZA
; Art. 3 und 5 Richtlinie 96/71/EG;
Art. 9 Abs. 2 lit. b EntsG
; an ein italienisches Unternehmen wegen Nichteinhaltung von Vorschriften über die Arbeitssicherheit und den Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz erteiltes Verbot, während einer Dauer von zwei Jahren und sechs Monaten Dienstleistungen durch entsandte Mitarbeiter in der Schweiz anzubieten.
Dienstleistungen im Sinne des FZA (E. 4.2 und 4.3). Tragweite der Richtlinie 96/71/EG (E. 4.4). Die Arbeitssicherheit als ein im Sinne der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben öffentliches Interesse vermag eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit zu rechtfertigen, insoweit die Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts gewahrt werden (E. 4.5 und 5.2). Tragweite und Anwendungsbereich des EntsG (E. 4.6). Die Beschränkung der Sanktionierungsmöglichkeit (Verbot, während einer Dauer zwischen ein und fünf Jahren Dienstleistungen durch entsandte Arbeitnehmer in der Schweiz anzubieten), auf Dienstleistungserbringer, die dem Anwendungsbereich des FZA unterstehen, ist mit dem Diskriminierungsverbot von
Art. 2 FZA
vereinbar (E. 5.3-5.6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 448
BGE 140 II 447 S. 448
A.
La A. Srl, con sede a V. (Italia), si è vista appaltare nel 2011 diversi lavori edili sul cantiere "B. SA" a W., i quali sono poi stati parzialmente subappaltati alla C. Srl, con sede a X. (Italia). Quest'ultima società ha notificato all'autorità competente ticinese nove lavoratori distaccati dal 1° giugno al 1° luglio 2011.
B.
Il 15 giugno 2011 è stato effettuato un controllo sul cantiere, durante il quale è apparso che le dovute misure di sicurezza a tutela dei lavoratori non erano state attuate. L'attività sul cantiere è quindi stata sospesa fino all'eliminazione delle carenze riscontrate e il 21 settembre 2011, dopo un iter procedurale che non occorre qui rievocare, la A. Srl si è vista vietare di prestare servizi in Svizzera per un periodo di 4 anni. La decisione è stata presa in applicazione, tra l'altro, della legge federale dell'8 ottobre 1999 concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro (legge sui lavoratori distaccati, LDist; RS 823.20), segnatamente del suo art. 9 cpv. 2 lett. b.
La decisione è stata confermata su ricorso dal Consiglio di Stato ticinese il 1° febbraio 2012.
C.
Il 26 novembre 2012 il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il gravame della A. Srl e ha riformato la risoluzione governativa nel senso che il divieto di prestare servizi in
BGE 140 II 447 S. 449
Svizzera è stato limitato a 2 anni e 6 mesi. Innanzitutto, i giudici cantonali hanno ricordato scopo e portata della LDist - cioè garantire ai lavoratori distaccati le condizioni lavorative prescritte nelle leggi federali e il loro rispetto da parte dei datori di lavoro - nonché le sanzioni legali ivi previste. Pronunciandosi poi sul merito la Corte cantonale, dopo avere negato che fossero stati disattesi l'art. 2 dell'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681) e la libertà economica garantita dall'
art. 27 Cost.
, è giunta alla conclusione che il provvedimento querelato, di per sé giustificato, risultava tuttavia sproporzionato nella sua durata.
D.
Il 18 gennaio 2013 la A. Srl ha presentato dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico, con il quale chiede che il provvedimento litigioso sia annullato e fa valere, in sintesi, una violazione del divieto di discriminazione di cui all'
art. 2 ALC
.
In quanto ammissibile, il ricorso è stato respinto.
(riassunto)
Erwägungen
Dai considerandi:
4.
4.1
È indubbio che la ricorrente, impresa con sede in Italia, che si è vista aggiudicare, per una durata inferiore a 90 giorni all'anno, dei lavori su un cantiere in Ticino, beneficia della qualità di prestatore di servizi ai sensi dell'ALC (cfr. artt. 1 lett. b e 5 cpv. 1 ALC nonché
art. 18 Allegato I ALC
; vedasi anche Messaggio del 23 giugno 1999 concernente l'approvazione degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE, FF 1999 5092, segnatamente 5116 n. 147.2).
4.2
Uno degli obiettivi dichiarati dall'
art. 1 ALC
è l'agevolazione della prestazione di servizi sul territorio delle parti contraenti, segnatamente la liberalizzazione della prestazione di servizi di breve durata (lett. b). Giusta l'
art. 5 cpv. 1 ALC
, fatti salvi altri accordi specifici tra le parti contraenti relativi alla prestazione di servizi, un prestatore di servizi, comprese le società conformemente alle disposizioni dell'Allegato I ALC, gode del diritto di fornire sul territorio dell'altra parte contraente un servizio per una prestazione di durata non superiore a 90 giorni di lavoro effettivo per anno civile (cosiddetta libera prestazione dei servizi attiva). Il capoverso 2 stabilisce le condizioni alle quali un prestatore di servizi beneficia del diritto di ingresso e di soggiorno sul territorio dell'altra parte contraente, mentre
BGE 140 II 447 S. 450
il capoverso 3 disciplina la situazione delle persone fisiche di uno Stato membro della Comunità europea o della Svizzera che si recano nel territorio di una parte contraente unicamente in veste di destinatari di servizi (cosiddetta libera prestazione dei servizi passiva). Il capoverso 4 precisa poi che i diritti di cui al presente articolo sono garantiti conformemente alle disposizioni degli Allegati I, II e III ALC.
4.3
La prestazione di servizi è regolata in maniera più dettagliata in particolare alla cifra IV dell'Allegato I ALC (cfr.
art. 15 ALC
). Questa cifra comprende gli artt. 17 a 23, i quali trattano innanzitutto del prestatore di servizi. L'art. 17 lett. a vieta qualsiasi limitazione a una prestazione di servizi transfrontaliera sul territorio di una parte contraente, che non superi 90 giorni di lavoro effettivo per anno civile, mentre l'art. 17 lett. b concerne l'ingresso e il soggiorno dei prestatori di servizi e l'art. 23 tratta dei "destinatari di servizi". Da parte sua l'art. 22 cpv. 2 riserva alle parti contraenti il diritto di adottare delle "disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedono l'applicazione di condizioni di lavoro e di occupazione ai lavoratori distaccati nell'ambito di una prestazione di servizi". Ciò è stato voluto per ovviare ai rischi di dumping sociale e salariale che potevano essere causati dal distacco di lavoratori in Svizzera da parte di prestatori di servizi europei (FF 1999 5347 n. 276.131 lett. b). Ed è sulla base di questa riserva che è stata adottata la legge sui lavoratori distaccati (sentenza 2C_714/2010 del 14 dicembre 2010 consid. 3.1 in fine con riferimenti giurisprudenziali) la quale, oltre ad attuare quanto disciplinato dall'
art. 9 cpv. 1 Allegato I ALC
, considera anche espressamente la Direttiva 96/71/CE del 16 dicembre 1996 relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi (GU L 18 del 21 gennaio 1997) (FF 1999 5347 n. 276.131 lett. a ultimo paragrafo), come peraltro imposto dall'
art. 22 cpv. 2 Allegato I ALC
combinato con l'
art. 16 cpv. 1 ALC
.
Al riguardo occorre rammentare che, al fine di garantire una situazione giuridica parallela tra gli Stati membri della Comunità europea e tra essi e la Svizzera (scopo enunciato all'
art. 16 cpv. 1 ALC
), soltanto in presenza di seri motivi il Tribunale federale si scosta dall'interpretazione data dalla Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE, diventata la Corte di giustizia dell'Unione europea [CGUE]; di seguito: Corte di giustizia) alle regole dell'UE pertinenti per l'Accordo sulla libera circolazione, quando le stesse sono state promulgate dopo la data della firma di detto Accordo (cioè il 21 giugno
BGE 140 II 447 S. 451
1999;
DTF 140 II 112
consid. 3.2 pag. 117;
DTF 139 II 393
consid. 4.1.1 pag. 397;
DTF 136 II 65
consid. 3.1 pagg. 70 seg.,
DTF 136 II 5
consid. 3.4 pag. 12; tutte con numerosi riferimenti).
4.4
La Direttiva 96/71/CE obbliga, tra l'altro, gli Stati membri a coordinare le loro legislazioni al fine di garantire ai lavoratori distaccati un nucleo di regole vincolanti di protezione (considerazioni 13 e 14 Direttiva 96/71/CE) fissate, nello Stato membro sul territorio del quale viene svolto il lavoro a carattere temporaneo, attraverso, tra l'altro, disposizioni legislative, regolamentari o amministrative; in questo nucleo figura, segnatamente, la sicurezza sul lavoro (art. 3 n. 1, comma 1, lett. e Direttiva 96/71/CE). Detta Direttiva dispone poi che incombe agli Stati membri adottare misure adeguate in caso di inosservanza della stessa (art. 5 n. 1 Direttiva 96/71/CE), ciò al fine di garantire la protezione dei lavoratori distaccati e il rispetto dell'interesse generale. In particolare devono vigilare affinché i lavoratori e/o i loro rappresentanti dispongano di procedure adeguate ai fini dell'esecuzione degli obblighi ivi previsti (art. 5 n. 2 Direttiva 96/71/CE). Essa delega agli Stati membri il compito d'istituire le procedure adeguate per attuare le condizioni minime di lavoro nonché salariali, ma non specifica nulla riguardo al tipo di misure di esecuzione e alle sanzioni da infliggere in caso di inosservanza del nucleo di regole imperative di cui impone il rispetto. Gli Stati membri fruiscono pertanto di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la definizione di forma e modalità delle misure e delle procedure da adottare (sentenze del 12 ottobre 2004 C-60/03
Wolff & Müller GmbH & Co. KG
, Racc. 2004 I-9555 punto 30; del 7 ottobre 2010 C-515/08
Dos Santos Palhota e altri
, Racc. 2010 I-9133 punto 27), le quali devono comunque in ogni momento rispettare i principi fondamentali del diritto comunitario, di cui fanno parte il principio della proporzionalità e il divieto di discriminazione (sentenza
Dos Santos Palhota e altri
, punto 29).
Già prima della promulgazione della Direttiva 96/71/CE, la Corte di giustizia ha giudicato che il diritto comunitario non osta a che gli Stati membri estendano l'applicazione delle loro leggi o dei contratti collettivi di lavoro anche alle persone che svolgono un lavoro temporaneo nel loro territorio e d'imporre l'osservanza di queste norme con i mezzi adeguati (sentenze del 27 marzo 1990 C-113/89
Rush-Portuguesa Lda
, Racc. 1990 I-1417 punto 18; del 9 agosto 1994 C-43/93
Vander Elst
, Racc. 1994 I-3803 punto 23), a condizione che l'applicazione di detti mezzi nei confronti dei prestatori di servizi fosse
BGE 140 II 447 S. 452
idonea a raggiungere lo scopo perseguito e non andasse oltre a quanto necessario a tal fine (sentenza
Rush-Portuguesa Lda
, punto 17).
4.5
Sia le disposizioni dell'ALC (
art. 2 ALC
, artt. 5 e 9 cpv. 1 Allegato I ALC) che quelle del Trattato del 25 marzo 1957 che istituisce la Comunità europea, versione Amsterdam (Trattato CE, TCE [GUC 340 del 10 novembre 1997]) e del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007 (TrattatoFUE, TFUE [GU C del 26 ottobre 2012]) relative alle libertà fondamentali, di cui fa parte la prestazione di servizi, vietano qualsiasi misura che intralcia o rende meno interessante l'esercizio delle citate libertà fondamentali (cfr. per la prestazione di servizi gli artt. 56 n. 1 TFUE [ex art. 49 TCE] e 57 n. 2 TFUE [ex art. 50 TCE];BIEBER/MAIANI, Précis de droit européen, 2
a
ed. 2011, pagg. 188 seg. sezione 3), in particolare qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità (cfr.
art. 2 ALC
, art. 18 TFUE, ex art. 12 TCE) che sia diretta oppure indiretta (per un esposto più dettagliato su questo tema vedasi BIEBER/MAIANI, op. cit., pagg. 177 segg., segnatamente pagg. 178 segg.). Ai sensi della giurisprudenza europea sono tuttavia ammissibili restrizioni fondate su ragioni imperative d'interesse generale, qualora tale interesse non sia tutelato da norme cui il prestatore è soggetto nello Stato membro in cui risiede, e purché, in tal caso, esse siano idonee a garantire la realizzazione dell'obiettivo perseguito e non vadano al di là di ciò che è necessario per raggiungerlo (KARL RIESENHUBER, Europäisches Arbeitsrecht, 2009, pagg. 84 seg. n. 64; BIEBER/MAIANI, op. cit., pagg. 180 § 3, 191 § 2 e riferimenti nonché
art. 5 Allegato I ALC
; sentenze
Wolff & Müller GmbH & Co. KG
, punto 34; del 24 gennaio 2002 C-164/99
Portugaia Construções Ld
a
, Racc. 2002 I-787 punto 19). Al riguardo si può rilevare che sono stati ritenuti motivi imperativi d'interesse generale la protezione del lavoratore distaccato (sentenze
Wolff & Müller GmbH & Co.
e
Portugaia Construções Ld
a
, punto 35, rispettivamente 22) e quella del lavoratore dello Stato membro ospitante contro il dumping salariale e sociale (sentenza del 18 dicembre 2007 C-341/05
Laval
, Racc. 2007 I-11767 punto 103) così come quella dell'impresa locale contro la concorrenza sleale provocata dal versamento di salari inferiori a quello minimo (sentenza
Wolff & Müller GmbH & Co. KG
, punto 41; vedasi anche KOBERSKI/ASSHOFF/EUSTRUP/WINKLER, Arbeitnehmer-Entsendegesetz, 3
a
ed. 2011, pag. 39 punto 77; RIESENHUBER, op. cit., pag. 84 n. 66).
BGE 140 II 447 S. 453
4.6
La legge sui lavoratori distaccati (LDist), adottata in virtù della riserva di cui all'
art. 22 cpv. 2 Allegato I ALC
e che riprende largamente la Direttiva 96/71/CE, ha per obiettivo principale di attuare, nel diritto interno, gli artt. 2 ALC (divieto della discriminazione fondata sulla nazionalità) e 9 cpv. 1 Allegato I ALC (parità di trattamento). L'
art. 1 LDist
enuncia l'oggetto della legge, definisce il concetto di lavoratore distaccato ed elenca i casi d'applicazione, mentre l'
art. 2 LDist
definisce i parametri che vanno applicati ai lavoratori distaccati allo scopo di garantire loro condizioni lavorative e salariali minime; al riguardo va precisato che la lista dei settori considerati corrisponde a quella della direttiva 96/71/CE (FF 1999 5354 n. 276.21 ad art. 2). L'
art. 9 LDist
disciplina invece le sanzioni previste per le infrazioni alla legge, che vengono pronunciate dall'autorità cantonale competente (cpv. 1), in particolare una multa amministrativa fino a fr. 5'000.- in caso di infrazioni di lieve entità all'art. 2 o agli artt. 3 e 6 (cpv. 2 lett. a), nonché, in caso di infrazioni gravi all'art. 2, per infrazioni ai sensi dell'art. 12 cpv. 1 o per il mancato pagamento dell'importo della sanzione amministrativa passata in giudicato (cpv. 2 lett. b), il divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni (...).
5.
5.1
Nel caso concreto è incontestato che sono state lese le prescrizioni legali contenute nell'ordinanza sui lavori di costruzioni, che prevedono l'attuazione di specifiche misure di sicurezza sui cantieri al fine di garantire la protezione dei lavoratori, le quali devono essere osservate da tutti i datori di lavoro (art. 1 cpv. 1 dell'ordinanza del 19 dicembre 1983 sulla prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali [OPI; RS 832.30]), ciò che ha comportato l'emanazione di sanzioni (art. 2 cpv. 1 lett. d combinato con l'
art. 9 LDist
), segnatamente un divieto di prestare i propri servizi in Svizzera per un periodo di due anni e sei mesi. La ricorrente non rimette in discussione la legalità della sanzione, ma sostiene che non si baserebbe su interessi pubblici sufficienti e che disattenderebbe il principio di non discriminazione sancito dall'
art. 2 ALC
in quanto questo genere di misure colpirebbe unicamente i datori di lavoro e le ditte europei, ossia coloro che non risiedono e non hanno sede in Svizzera (di seguito anche: i datori di lavoro "stranieri").
5.2
È indubbio che la sicurezza dei lavoratori sul luogo di lavoro fa parte delle regole imperative di protezione elencate all'art. 3 Direttiva 96/71/CE che devono essere garantite dagli Stati membri e che
BGE 140 II 447 S. 454
sono state riprese dalla legge sui lavoratori distaccati (art. 2 cpv. 1 lett. d LDist). Al riguardo va rammentato che nella propria prassi la Corte di giustizia ha riconosciuto la tutela dei lavoratori (sentenze del 17 dicembre 1981 279/80
Webb
, Racc. 1981 pag. 3305 punto 19; del 3 febbraio 1982 62/81 e 63/81
Seco e Desquenne & Giral
, Racc. 1982 pag. 223 punto 14; sentenza
Rush Portuguesa Lda
, punto 18), inclusa la tutela dei lavoratori nel settore edilizio (sentenza del 28 marzo 1996 C-272/94
Guiot
, Racc. 1996 I-1905 punto 16), come motivo imperativo di interesse generale suscettibile di giustificare una restrizione alla libera prestazione dei servizi. È quindi chiaro che vi è un interesse pubblico sufficiente affinché detta regola venga ossequiata ed attuata e la sua mancata osservanza sanzionata, nel rispetto delle esigenze poste dalla prassi europea, ossia che la restrizione appaia idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito (tutela dei lavoratori) e non vada oltre quanto necessario per il suo raggiungimento (sentenza del 7 ottobre 2010 C-515/08
Vítor Manuel dos Santos Palhota e altri
, Racc. 2010 I-9133 punti 47-49; cfr. pure JEAN-GUY HUGLO, Liberté d'établissement et libre prestation de services, Revue trimestrielle de droit européen [RTD Eur.] 36/2000 pagg. 727segg., segnatamente 734 § 2 e rinvii). Occorre poi rammentare che, come già accennato in precedenza, in virtù dell'art. 3 n. 1 Direttiva 96/71/CE la Svizzera ha l'obbligo di applicare con efficacia le disposizioni protettive previste a favore dei lavoratori indigeni anche nei confronti dei lavoratori distaccati, vigilando in particolare affinché questi e/o i loro rappresentanti dispongano di procedure adeguate ai fini dell'esecuzione degli obblighi previsti dalla Direttiva (art. 5 n. 2 Direttiva 96/71/CE). Se ne può quindi dedurre che le misure instaurate sulla base dell'art. 5 n. 1 Direttiva 96/71/CE devono essere attuate con lo stesso rigore di quelle previste dalla legislazione interna a favore dei lavoratori indigeni.
5.3
In merito alla censurata disparità di trattamento fatta valere dalla ricorrente con riferimento ai provvedimenti che possono essere pronunciati nei confronti dei datori di lavoro svizzeri o residenti in Svizzera (di seguito anche: datori di lavoro nazionali o indigeni) e datori di lavoro assoggettati all'Accordo sulla libera circolazione, va osservato quanto segue.
Contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, la legislazione svizzera - sia federale che cantonale - non contempla unicamente un aumento del premio per l'assicurazione contro gli infortuni (artt. 66 OPI, 92 cpv. 3 della legge federale del 20 marzo 1981
BGE 140 II 447 S. 455
sull'assicurazione contro gli infortuni [LAINF; RS. 832.20]) nei confronti dei datori di lavoro indigeni che non osservano le disposizioni in materia di protezione dei lavoratori. Nel nostro Paese le infrazioni commesse contro la sicurezza dei lavoratori vengono punite di conseguenza. In effetti, ai sensi dell'
art. 112 LAINF
, unitamente all'art. 333 cpv. 2 lett. c CP (RS 311.0), "chiunque, in qualità di datore di lavoro, contravviene intenzionalmente o per negligenza alle prescrizioni in materia di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali (...), è punito con una pena pecuniaria sino a 180 aliquote giornaliere di 3'000 franchi al massimo, per quanto non si tratti di un crimine o di un delitto punibile con una pena più grave secondo il Codice penale svizzero". Allo stesso modo la legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (LL; RS 822.11) prevede che il datore di lavoro che viola, tra l'altro, le prescrizioni in materia di protezione della salute nel lavoro intenzionalmente o per negligenza (
art. 59 cpv. 1 lett. a LL
; il secondo capoverso dichiarando applicabile l'art. 6 della legge federale del 22 marzo 1974 sul diritto penale amministrativo [RS 313.0]), può essere punito con una pena pecuniaria sino a 180 aliquote giornaliere (
art. 61 cpv. 1 LL
). Oltre al fatto che si tratta di reati perseguibili d'ufficio, non va dimenticato che il datore di lavoro è tenuto per legge "a prendere i provvedimenti necessari per la tutela della vita, della salute e dell'integrità personale del lavoratore" (cfr. artt. 328 cpv. 2 CO, 82 cpv. 1 LAINF, 6 cpv. 2 LL).
Per quanto concerne più specificatamente le commesse pubbliche, la legislazione in materia prevede l'esclusione delle imprese dalla procedura d'aggiudicazione, rispettivamente la revoca della medesima in caso di mancato rispetto delle disposizioni concernenti la sicurezza dei lavoratori. In effetti, la legge federale del 16 dicembre 1994 sugli acquisti pubblici (LAPub; RS 172.056.1) e relativa ordinanza dell'11 dicembre 1995 (OAPub; RS 172.056.11), la legge ticinese del 20 febbraio 2001 sulle commesse pubbliche (LCPubb; RL/TI 7.1.4.1), il Concordato intercantonale del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 sugli appalti pubblici (CIAP; RL/TI 7.1.4.1.3.) e il regolamento del 12 settembre 2006 di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del Concordato intercantonale sugli appalti pubblici (RLCPubbl/CIAP; RL/TI 7.1.4.1.6), oltre a prescrivere che le aggiudicazioni devono avvenire unicamente nei confronti di offerenti che garantiscono, tra l'altro, il rispetto delle citate disposizioni (artt. 8 cpv. 1 lett. b e cpv. 2 LAPub, 6 cpv. 1 lett. a-c OAPub, 5 lett. c LCPubb,
BGE 140 II 447 S. 456
11 lett. e CIAP, 6 cpv. 1 lett. a-b RLCPubbl/CIAP) contemplano l'esclusione dall'aggiudicazione e/o la revoca della stessa qualora l'offerente non rispetti dette esigenze, esclusione che, a dipendenza della gravità della violazione constatata, può estendersi (per quanto concerne il diritto ticinese) fino ad un periodo massimo di cinque anni (artt. 11 lett. d LAPub, 25 lett. c nonché 45 cpv. 2 lett. d-e LCPubb, 38 lett. g RLCPubbl/CIAP). Un'analoga regolamentazione è pure prevista negli altri Cantoni, ad esempio nel diritto vodese (cfr. artt. 6 lett. e nonché 14a cpv. 1 della "loi du 24 juin 1996 sur les marchés publics" [LMP-VD; RSV 726.01] e artt. 6 cpv. 2 e 3, 32 cpv. 1 lett. c e 40 del "Règlement d'application du 7 juillet 2004 de la loi du 24 juin 1996 sur les marchés publics" [RLMP-VD; RSV 726.01.1]), in quello grigione (artt. 10 cpv. 1 lett. a e b, 22 lett. g e 31 cpv. 2 della "Submissionsgesetz vom 10. Februar 2004" [SubG; BR 803.300]) o in quello zurighese (art. 11 lett. e nonché § 4a lett. g e § 4b cpv. 1 Allegato 2 della "Gesetz vom 15. September 2003 über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001" [LS 720.1], così come § 8 lett. a e b della "Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003" [LS 720. 11]).
5.4
Da quanto precede risulta che diverse misure e sanzioni (aumento dei premi assicurativi, multe, pene pecuniarie, esclusione/revoca della commessa) possono essere pronunciate nei confronti dei datori di lavoro nazionali inadempienti. È vero che i provvedimenti in questione non sono perfettamente identici a quelli previsti per i datori di lavoro assoggettati all'Accordo sulla libera circolazione, siccome questi ultimi possono essere colpiti, oltre che da multe, pene pecuniarie, esclusione/revoca della commessa, anche da un divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni, misura che evidentemente non può essere pronunciata nei confronti di un datore di lavoro o di un'impresa del luogo. Ciò non vuole ancora dire che quest'ultimo provvedimento, perché non è applicabile ai datori di lavoro o alle imprese nazionali, non è ammissibile. In effetti, la Corte di giustizia europea ha già avuto modo di osservare che quando vi sono delle differenze obiettive tra i prestatori di servizi stabiliti nello Stato sul cui territorio la prestazione è effettuata e quelli con sede in uno Stato diverso che distaccano lavoratori sul territorio del primo Stato al fine di fornirvi un servizio, in tale caso il fatto che non siano soggetti ad obblighi strettamente equivalenti è ammissibile fintantoché detti obblighi sono proporzionati,
BGE 140 II 447 S. 457
appaiono cioè idonei a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti e non vanno al di là di quanto necessario per il loro conseguimento (sentenza del 19 dicembre 2012 C-577/10
Commissione europea contro Regno del Belgio e Regno di Danimarca
, destinata alla pubblicazione nella Raccolta, punti 47-49; vedasi anche EPINEY/ZBINDEN, Arbeitnehmerentsendung und FZA Schweiz - EG, Jusletter 31 agosto 2009 n. 54).
5.5
In concreto si è in presenza di differenze obiettive, in quanto i datori di lavoro e/o le imprese che si recano e/o distaccano temporaneamente i propri lavoratori in Svizzera per fornirvi prestazioni di servizi possono farlo unicamente per un massimo di 90 giorni (lavorativi, ossia 18 settimane; cfr. ALVARO BORGHI, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE, 2010, pag. 128 n. 269) sull'arco di un anno, allorché i datori di lavoro e/o le imprese nazionali vi forniscono i loro servizi in modo permanente. Occorre in seguito rilevare che le esclusioni che possono essere pronunciate in materia di commesse pubbliche (cfr. consid. 5.3 § 3) sanzionano più pesantemente le imprese svizzere di quelle straniere, siccome queste ultime possono offrire i loro servizi solo per 90 giorni lavorativi all'anno, allorché nei confronti di quelle indigeni l'esclusione si riferisce all'intero anno lavorativo. Inoltre i datori di lavoro svizzeri possono essere penalizzati con degli aumenti, notevoli, dei primi assicurativi in caso d'inosservanza delle prescrizioni che proteggono i lavoratori (artt. 6 OPI, 92 cpv. 3 LAINF), il tasso del premio dovendo essere superiore al precedente di almeno il 20 per cento (cfr. art. 113 cpv. 2 dell'ordinanza del 20 dicembre 1982 sull'assicurazione contro gli infortuni [OAINF; RS 832.202]). Provvedimento che non può per contro essere pronunciato nei confronti dei datori di lavoro che distaccano temporaneamente i propri lavoratori in Svizzera, in quanto questi ultimi non sono assoggettati all'assicurazione infortuni (
art. 2 cpv. 2 LAINF
). Infine, sebbene i datori di lavoro "stranieri" possano, in linea di principio, essere ugualmente puniti con le pene pecuniarie di cui all'
art. 112 LAINF
(richiamato l'
art. 333 CP
), non devono tuttavia essere sottovalutate le difficoltà alle quali le competenti autorità svizzere possono essere confrontate per pronunciarle e farle eseguire: impossibilità di costringere i citati datori di lavoro "stranieri" a venire in Svizzera per l'istruttoria e il procedimento; presumibile susseguente condanna in contumacia; ipotizzabili difficoltà e/o impossibilità d'incassare le aliquote; eventuale necessità di procedere ad un nuovo processo per convertirle in pena detentiva.
BGE 140 II 447 S. 458
5.6
Visto quanto precede e rammentato che la non osservanza delle prescrizioni in materia di sicurezza sul lavoro concerne un settore ove le sanzioni non possono essere perfettamente identiche, date le differenze obiettive esistenti tra i prestatori nazionali e quelli provenienti da uno Stato membro, ne discende che siccome i provvedimenti contestati colpiscono con la medesima severità entrambe le categorie di prestatori di servizi e che hanno degli effetti paragonabili, non si può ritenere che ciò porta ad una discriminazione nei confronti delle imprese straniere che soggiacciono alla disciplina dell'Accordo sulla libera circolazione. Su questo aspetto il ricorso si rivela infondato e, come tale, va respinto.
5.7
Non occorre poi valutare se le misure in esame conducano, nella loro applicazione, ad una discriminazione indiretta, appurare cioè se le autorità svizzere avrebbero tendenza a sanzionare di più le imprese straniere di quelle nazionali. In difetto di una qualsiasi argomentazione su detta problematica (
art. 42 LTF
), non occorre infatti pronunciarsi in proposito.
5.8
Per quanto concerne poi la prassi della Corte di giustizia delle Comunità europee richiamata dalla ricorrente (sentenza del 18 maggio 1982 115/81 e 116/81
Adoui e Cornuaille
, Racc. 1982 pag. 1665 punto 8) - secondo la quale un comportamento non può essere considerato grave e legittimare restrizioni se nei confronti della stessa condotta manifestata dai propri cittadini non vengono adottate misure coercitive o altre misure concrete ed effettive al fine di contrastarlo - la stessa, per i motivi appena illustrati, non risulta disattesa. Occorre poi precisare che l'ulteriore richiamo alla prassi della Corte di giustizia (citata da MARCEL DIETRICH, Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Europäischen Union, 1995, pag. 480), secondo cui la violazione di disposizioni nazionali inerenti all'entrata, al soggiorno e all'attività lucrativa non può giustificare limitazioni alla libera circolazione, si rivela privo di pertinenza, detta prassi riferendosi alla non osservanza di formalità amministrative (mancato annuncio dell'arrivo, mancanza di un documento di legittimazione, ecc.), aspetto che esula dal presente litigio.
5.9
Riguardo all'interpretazione dei materiali legislativi eseguita dalla ricorrente, occorre rammentare alla medesima che il Messaggio da lei richiamato (ossia il Messaggio del 1° ottobre 2004 concernente la legge federale sulla revisione delle misure collaterali alla libera circolazione delle persone, FF 2004 5863 segg, segnatamente 5877
BGE 140 II 447 S. 459
seg.) tratta dell'inasprimento di sanzioni già esistenti nei confronti dei datori di lavoro "stranieri". Essa ha infatti tralasciato che la sanzione da lei criticata era stata introdotta quando è stata adottata la legge federale sui lavoratori distaccati per sanzionare, tra l'altro, le gravi violazioni delle disposizioni relative alla protezione dei lavoratori (cfr. FF 1999 5092 segg., segnatamente 5357 ad art. 9 della nuova legge federale sul distacco di lavoratori in Svizzera) e che nel Messaggio da lei richiamato la misura è stata estesa ai datori di lavoro "stranieri" recalcitranti riguardo al pagamento di multe loro inflitte (vedasi anche al riguardo DANIEL VEUVE, Les mesures d'accompagnement liées à l'extension de l'Accord sur la libre circulation des personnes, in: Accords bilatéraux II Suisse-UE, Kaddous/Jametti Greiner [ed.], 2006, pag. 859 n. 4). Anche su questo punto il ricorso si rivela privo di consistenza e deve pertanto essere respinto.
5.10
Infine, la ricorrente afferma che le si può rimproverare un'unica violazione e che è del tutto errato lasciare intendere che è recidiva. Ribadisce poi che se fossero stati sentiti i testi da lei proposti, questo errore avrebbe potuto essere corretto. Sennonché, come emerge dall'inserto cantonale, segnatamente dallo scambio di corrispondenza avvenuto tra la SUVA e la ricorrente, di cui essa ha ottenuto una copia (cfr. lettera della SUVA all'impresa del 10 ottobre 2011), le sono state rimproverate delle inadempienze nel 2009 (lettera del 6 febbraio 2009 concernente un cantiere a Y.), nel 2010 (lettera del 7 luglio 2010 relativa ad un cantiere a Z., richiamata in una e-mail del 20 dicembre 2010) e nel 2011 (cantiere all'origine del presente litigio). Ogni volta all'interessata è stata rimproverata l'assenza di adeguate misure a tutela della sicurezza dei lavoratori ed ogni volta essa è stata avvisata delle misure che potevano essere attuate nei suoi confronti in caso di recidiva (ciò che ha portato all'emanazione della sanzione all'origine del presente litigio). La critica, del tutto fuori luogo e ai limiti della temerarietà, va pertanto respinta.


header:
Urteilskopf
97 II 201
28. Arrêt de la IIe Cour civile du 30 septembre 1971 dans la cause Hirschy contre Berthoud.

regeste:
Regeste
Erbvertrag, durch den der Verfügende sein Landgut einem Dritten vermacht, der sich verpflichtet, den Erben des Verfügenden einen bestimmten Betrag zu zahlen.
1. Der Erbe, der eine Klage auf Feststellung der Ungültigkeit eines solchen Vertrags wegen Simulation einleitet, hat seine Klage nicht bloss gegen den Vermächtnisnehmer, sondern gegen alle seine Miterben zu richten (Erw. 3).
2. Die Parteien dürfen in einem entgeltlichen Erbvertrag vereinbaren, dass der Begünstigte den Erben des Verfügenden eine Leistung zu erbringen hat (Erw. 4).
3. Ist der streitige Erbvertrag simuliert? (Erw. 5).
4. Bedeutet der streitige Erbvertrag eine Umgehung des Gesetzes, insbesondere der
Art. 19 ff. EGG
? (Erw. 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 202
BGE 97 II 201 S. 202
A.-
Alfred Berthoud était propriétaire du domaine des Sagnettes, soit des articles 98, 100, 101, 102, 103, 104, 112, 113, 116, 724 et 726 du cadastre de Boveresse (NE). Le 22 février 1963, il a vendu ce bien, pour le prix de 180 000 fr., à François Berthoud, ingénieur à Colombier, qui n'a aucun lien de parenté avec lui. Cinq jours plus tard, la Commission neuchâteloise des experts agricoles forma contre ce contrat, en vertu de l'art. 19 LPR, une opposition qui fut maintenue le 3 juillet 1963 par le Département cantonal de l'agriculture, puis par la Commission cantonale de la propriété foncière rurale, selon décision du 4 octobre 1963. Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral interjeté contre cette décision par Alfred et François Berthoud a été déclaré irrecevable par arrêt du 19 novembre 1963.
Le 27 novembre 1963, Alfred Berthoud a légué son domaine à François Berthoud par pacte successoral. Le légataire s'engageait à payer 180 000 fr. aux héritiers du disposant, sous déduction d'éventuels versements antérieurs.
Par acte du 4 mai 1965, Alfred Berthoud a constitué sur son domaine un usufruit en faveur de François Berthoud, qui s'est engagé à lui verser 500 fr. par mois, ces mensualités devant être imputées sur la somme de 180 000 fr. prévue dans le pacte successoral.
Alfred Berthoud est décédé le 19 janvier 1967. Il a laissé trente héritiers, à savoir des oncles et des tantes ainsi que des cousins et des cousines à des degrés divers, dont Louis Hirschy.
Statuant le 8 février 1967 sur la requête d'une héritière, le Président du Tribunal civil du Val-de-Travers a ordonné, en application des art. 551 ss. CC, l'administration d'office de la succession et désigné le notaire Jean-Claude Landry en qualité
BGE 97 II 201 S. 203
d'administrateur. Celui-ci délivra le legs à François Berthoud avec le consentement de tous les héritiers. Le transfert de propriété fut inscrit au registre foncier le 12 octobre 1967 sur la base de l'acte de délivrance de legs du 2 octobre 1967.
Par lettre du 26 septembre 1967, l'avocat André Barrelet, mandataire de Louis Hirschy, a informé la Commission neuchâteloise des experts agricoles du pacte successoral passé entre Alfred Berthoud et François Berthoud. Le 30 janvier 1968, cette commission a communiqué au notaire Landry qu'elle faisait opposition à l'inscription au registre foncier de François Berthoud comme propriétaire du domaine des Sagnettes; elle considérait que le pacte successoral du 27 novembre 1963 n'était qu'une vente simulée, que l'acte était assimilable à une vente et qu'il tombait dès lors sous le coup de l'art. 19 litt. a, b et c LPR. Le Département neuchâtelois de l'agriculture a maintenu cette opposition par décision du 24 mai 1968. La Commission cantonale de la propriété foncière rurale l'a en revanche levée en raison de sa tardiveté, par décision du 5 novembre 1968; elle a admis que l'opposition eût été possible parce que le pacte successoral ne se distinguait guère en l'espèce d'un contrat de vente avec terme d'exécution différé ou d'un pacte d'emption; elle a constaté toutefois que l'opposition n'avait pas été faite dans le mois où l'Etat de Neuchâtel avait eu connaissance de l'acte. Par arrêt du 21 mars 1969, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours de droit administratif formé par Louis Hirschy contre cette décision, considérant que le recourant n'invoquait pas une violation du droit fédéral, mais du droit cantonal, et qu'il n'était au surplus pas lésé.
En novembre 1967, l'article 100 du cadastre de Boveresse a été divisé pour former les articles nouveaux 908 et 909. Selon acte notarié du 25 janvier 1968, François Berthoud s'est engagé à transférer les articles 116, 908 et 909 à Pierre Pellaton en échange de l'article 530 du même cadastre.
B.-
Le 19 décembre 1969, Louis Hirschy a ouvert contre François Berthoud, devant le Tribunal cantonal neuchâtelois, une action en nullité du pacte successoral et de l'acte de délivrance de legs, pour cause de simulation et fraude à la loi, ainsi qu'en rectification du registre foncier. Il a pris les conclusions suivantes:
"Plaise au Tribunal cantonal:
1. Déclarer nuls le pacte successoral passé entre feu Alfred-Léon
BGE 97 II 201 S. 204
Berthoud et François Berthoud le 27 novembre 1963 et l'acte de délivrance de legs du 2 octobre 1967.
Par voie de conséquence: 2. Ordonner au Registre foncier du district du Val-de-Travers, à Môtiers:
- de radier l'inscription faite le 12 octobre 1967 concernant les articles 98, 100, 101, 102, 103, 104, 112, 113, 116, 724 et 726 du Cadastre de Boveresse.
- de réinscrire lesdits articles au chapitre de la Succession de feu Alfred-Léon Berthoud.
Subsidiairement:
3. Ordonner sous peine de dommages et intérêts à François Berthoud de rendre à la Succession de feu Alfred-Leon Berthoud les articles 100 devenus les articles nouveaux 908 et 909 et l'article 116 du Cadastre de Boveresse, actuellement propriété de Pierre Pellaton.
Très subsidiairement:
4. Transférer l'article 530 du chapitre de François Berthoud au chapitre de la Succession de feu Alfred-Léon Berthoud.
En tout état de cause:
5. Condamner le défendeur aux frais et dépens."
François Berthoud s'est opposé à la demande.
Par jugement du 3 mai 1971, le Tribunal cantonal neuchâtelois a rejeté l'action de Louis Hirschy, frais et dépens à sa charge.
C.-
Contre ce jugement, Louis Hirschy a recouru en réforme au Tribunal fédéral. Il a repris les conclusions qu'il avait formulées dans la procédure cantonale, demandé subsidiairement le renvoi de la cause au Tribunal cantonal neuchâtelois pour nouvelle décision et requis que les frais et dépens des instances fédérale et cantonale soient mis à la charge de l'intimé.
Dans sa réponse, l'intimé conclut au rejet du recours, avec suite de frais et dépens.
Erwägungen
Considérant en droit:
2.
La juridiction cantonale a nié la qualité pour agir de Louis Hirschy. Elle a estimé qu'il ne pouvait pas actionner seul le défendeur. Il eût fallu, dit-elle, que tous les héritiers se portassent demandeurs ou qu'ils agissent par un représentant de la communauté successorale conformément à l'art. 602 CC.
Cette opinion n'est pas fondée. L'action en annulation de dispositions pour cause de mort visée aux art. 519 et 520 CC peut être intentée par tout héritier ou légataire intéressé, comme le précisent les art. 519 al. 2 et 520 al. 3 CC. Il doit à plus forte raison en être de même pour les actions qui tendent
BGE 97 II 201 S. 205
non pas à l'annulation de telles dispositions, comme c'est le cas des actions fondées sur les art. 519 et 520 CC, mais à la constatation de leur nullité.
En l'espèce, l'action intentée par Louis Hirschy est, on l'a vu, une action en constatation de la nullité du pacte successoral. Le demandeur, qui est héritier d'Alfred Berthoud, a dès lors qualité pour l'intenter seul.
3.
S'agissant d'une action tendant à faire constater la nullité d'un contrat de vente ou à l'annuler, introduite par l'une des deux héritières de la venderesse contre l'acheteur seulement, et non pas aussi contre l'autre héritière qui s'en tenait au contrat, le Tribunal fédéral a confirmé le jugement cantonal qui avait rejeté la demande pour défaut de qualité pour défendre par le motif que ledit contrat constituait une unité indivisible et que, partant, l'action devait être intentée également à l'autre héritière (RO 89 II 429 ss.).
En l'espèce, la situation se présente d'une manière analogue. De par le pacte successoral, que le recourant prétend être nul parce que simulé, un rapport de droit indivisible est né entre le légataire, soit le défendeur, et tous les héritiers d'Alfred Berthoud. Si le pacte successoral est valable, la somme de 180 000 fr. qui, sous réserve de certaines imputations, doit être versée par le légataire appartient en main commune à tous les héritiers. D'autre part, le consentement de tous les héritiers est nécessaire pour la délivrance volontaire du legs. En cas de refus des héritiers ou de certains d'entre eux, l'action en délivrance du legs devrait être intentée à tous. Dès lors, un jugement sur la validité ou la nullité du pacte successoral litigieux liant tous les héritiers ne peut être rendu que si l'héritier qui attaque ce pacte intente action, non seulement au légataire, mais à tous ses cohéritiers, dans la mesure où ils ne se portent pas aussi demandeurs et n'ont pas déclaré d'avance vouloir se soumettre au jugement et reconnaître qu'il leur soit opposable. Il s'ensuit que l'action du recourant en nullité du pacte successoral pour cause de simulation doit être rejetée pour défaut de qualité pour défendre du seul légataire actionné.
4.
Selon l'art. 494 al. 1 CC, le disposant s'oblige, dans un pacte successoral, à laisser sa succession ou un legs à l'autre partie contractante ou à un tiers. Le texte de cette disposition légale est défectueux. Le disposant ne s'oblige pas à laisser sa succession ou un legs au bénéficiaire, il lui confère de façon
BGE 97 II 201 S. 206
irrévocable la qualité d'héritier ou de légataire (RO 70 II 263; TUOR, n. 1 ad art. 494 CC et n. 9 der Vorbemerkungen zum Erbvertrag; GAUTHIER, Le pacte successoral, thèse Lausanne 1955, p. 10).
Le pacte successoral est conclu à titre gratuit ou à titre onéreux. Il est à titre onéreux, lorsqu'une contre-prestation est liée à l'attribution. Cette contre-prestation peut être une attribution pour cause de mort. Les deux parties disposent alors pour cause de mort, notamment en s'instituant héritière l'une de l'autre ou en se faisant des legs réciproques (ESCHER, Vorbemerkungen des art. 494 ss. CC, n. 13; TUOR, n. 3 ad art. 494 CC). A l'attribution pour cause de mort peut aussi correspondre une prestation entre vifs, telle une rente viagère ou un entretien viager que le bénéficiaire s'engage à fournir au disposant (ESCHER, Vorbemerkungen des art. 494 ss. CC, n. 6 et 15; TUOR, n. 3 ad art. 494 CC; GAUTHIER, op.cit., p. 13). La prestation du bénéficiaire consistera aussi, le cas échéant, dans le versement au délaissant d'une somme d'argent en capital (ESCHER, Vorbemerkungen des art. 494 ss. CC, n. 6). Si le bénéficiaire peut s'obliger à une contre-prestation entre vifs en faveur du disposant, les parties ont également le droit de convenir que le premier fournira une prestation aux héritiers du second.
En l'espèce, l'art. 3 du pacte successoral prévoit qu'Alfred Berthoud lègue son domaine "à charge par François Berthoud de verser à la succession d'Alfred Berthoud la somme de 180 000 fr.". Il précise encore que "la charge dont le legs est grevé est expressément acceptée par François Berthoud". En dépit de ces termes, la contre-prestation que doit fournir François Berthoud n'est pas une charge au sens de l'art. 482 CC, car elle n'est pas suffisamment en rapport avec l'usage du bien légué, plus particulièrement avec son utilisation en vue d'un ou de plusieurs buts déterminés (RO 94 II 93 consid. 7). On est donc en présence d'un pacte successoral à titre onéreux où la contre-prestation consiste dans le versement d'une somme d'argent en capital aux héritiers du disposant. Il est vrai en revanche que le pacte litigieux se rapproche d'une vente avec terme d'exécution reporté à la mort du vendeur. Il s'en distingue cependant en ce sens que son maintien est subordonné à la survie du bénéficiaire. L'art. 515 al. 1 CC dispose en effet que le pacte successoral est résilié de plein droit lorsque l'héritier ou
BGE 97 II 201 S. 207
le légataire ne survit pas au disposant. Dans le cas d'une vente avec terme d'exécution différé à la mort du vendeur, si l'acheteur était décédé avant celui-ci, ses héritiers lui auraient succédé dans ses droits contre l'aliénateur et pourraient exiger l'exécution de la vente à la mort de ce dernier.
5.
Le recourant prétend que le pacte successoral est simulé et, partant, nul. Un acte est simulé au sens de l'art. 18 CO lorsque les deux parties sont d'accord que les effets juridiques correspondant au sens objectif de leur déclaration ne doivent pas se produire et qu'elles n'ont voulu créer que l'apparence d'un acte juridique à l'égard des tiers (RO 71 II 99/100, 72 II 155, 281/282; cf. 79 II 82 consid. 2). Juridiquement inefficace d'après la volonté réelle et commune des parties, l'acte simulé est nul (RO 71 II 100, 72 II 155/156). Le juge doit relever d'office la simulation (RO 78 II 226 consid. 2).
La constatation de la volonté interne des parties au moment de la conclusion du contrat et celle des actes, paroles et attitudes par lesquels elles se sont exprimées relèvent du fait et lient le Tribunal fédéral saisi d'un recours en réforme (art. 63 al. 2 OJ; RO 66 II 32, 72 II 79, 85 II 100, 87 II 175 consid. 3, 95 II 146 et 170 consid. 15). C'est en revanche une question de droit que de donner aux faits constatés par la juridiction cantonale leur qualification juridique et de juger notamment si les parties ont suffisamment manifesté leur intention de simuler, selon les principes de l'art. 1er CO, et si l'autorité cantonale a défini exactement la notion de simulation (RO 66 II 32, 72 II 80 consid. 3, 158 consid. 3, 85 II 100).
En l'espèce, la juridiction cantonale relève que le pacte successoral correspond à la commune et réelle intention des contractants. D'autre part, rien dans ce pacte ne permet de supposer qu'Alfred et François Berthoud aient eu la réelle et commune volonté de simuler et de ne créer que l'apparence d'un tel pacte à l'égard des tiers. Au contraire, ils l'ont conclu pour que François Berthoud puisse acquérir la propriété du domaine d'Alfred Berthoud après la mort de celui-ci, car la vente qu'ils avaient passée s'était heurtée à l'opposition de l'autorité neuchâteloise. Ils ont recouru à une attribution pour cause de mort, par pacte successoral, parce qu'un transfert entre vifs s'était révélé impossible. La circonstance que le pacte litigieux prévoit que des sommes pourraient être versées par
BGE 97 II 201 S. 208
François Berthoud à Alfred Berthoud "en avances sur les 180 000 fr." n'est pas de nature à établir une intention de simulation. Dans le pacte successoral à titre onéreux qu'ils ont conclu, le disposant et le légataire pouvaient convenir de cette imputation.
Une intention de simulation du pacte successoral du 27 novembre 1963 ne résulte pas non plus de la constitution, le 4 mai 1965, soit quelque 17 mois plus tard, d'un usufruit par Alfred Berthoud en faveur de François Berthoud sur le domaine faisant l'objet du legs, contre paiement par le second au premier de mensualités de 500 fr. à imputer sur la somme de 180 000 fr. que l'intimé s'était obligé, dans ledit pacte, à verser aux héritiers du disposant. Cette constitution d'usufruit est par trop postérieure à la conclusion du pacte successoral pour qu'elle soit susceptible de fournir une indication sur la volonté réelle des parties lors de la passation dudit pacte.
La preuve de l'intention de simulation, dont le recourant avait le fardeau, n'a pas été rapportée. Le recourant ne saurait dès lors prétendre que le pacte successoral est nul pour cause de simulation.
6.
Le recourant soutient que le pacte successoral est nul parce que les parties ont agi in fraudem legis en cherchant à éluder les art. 19 ss. LPR.
Il est exact qu'Alfred et François Berthoud ont conclu le pacte successoral litigieux, après l'opposition faite par l'autorité neuchâteloise au contrat de vente qu'ils avaient passé, dans le but d'aboutir au résultat visé par ce contrat, à savoir le transfert du domaine des Sagnettes à François Berthoud. On pourrait être tenté, à première vue, de considérer qu'Alfred et François Berthoud ont ainsi entendu éluder l'art. 19 LPR. Mais la fraude à la loi suppose que l'acte incriminé viole une norme dite d'interdiction (RO 79 II 83; MERZ, n. 89 à l'art. 2 CC; VON BÜREN, Schweizerisches Obligationenrecht, p. 139). Or l'art. 19 LPR ne contient aucune interdiction de transfert de domaines agricoles. Il se borne à disposer que, dans les cantons qui le prévoient (art. 18 LPR), il peut être formé opposition contre les contrats de vente portant sur des domaines agricoles ou sur des biens-fonds qui en font partie, dans les cas visés aux litt. a, b et c. Le pacte successoral litigieux ne saurait dès lors être déclaré nul pour cause de fraude à la loi.
D'autre part, la question de savoir si le pacte successoral
BGE 97 II 201 S. 209
pouvait être frappé d'opposition conformément à l'art. 19 LPR n'a pas à être résolue en l'espèce, ne serait-ce qu'en raison du fait que l'opposition, formée tardivement, a été levée par la décision de la Commission cantonale de la propriété foncière rurale, qui est passée en force.
Il convient encore de relever que le pacte successoral litigieux n'est pas contraire aux règles du droit successoral paysan prévues aux art. 620 ss. CC. Celles-ci ne comportent en effet aucune restriction à la liberté de disposer pour cause de mort (RO 90 II 8).
Il suit de là que le pacte successoral litigieux ne viole aucune règle légale. L'action de Louis Hirschy doit donc être rejetée. Enfin, il n'est pas nécessaire d'examiner si les conclusions subsidiaires de la demande sont fondées ou non, car elles supposent que le pacte successoral soit nul.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours et confirme le jugement rendu le 3 mai 1971 par le Tribunal cantonal neuchâtelois.


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Urteilskopf
104 Ia 14
5. Auszug aus dem Urteil vom 15. Februar 1978 i.S. Masser gegen X. und Rekurs-Kommission des Obergerichts des Kantons Thurgau

regeste:
Regeste
Art. 4 BV
; definitive Rechtsöffnung.
Zum urkundlichen Beweis der Tilgung im Sinne von
Art. 81 Abs. 1 SchKG
genügt die Berufung auf die Vermutung von
Art. 89 Abs. 1 OR
nicht.

text:
Erwägungen
ab Seite 14
BGE 104 Ia 14 S. 14
Erwägung:
2.
Beruht eine Forderung auf einem vollstreckbaren Urteil einer Behörde des Bundes oder desjenigen Kantons, In welchem die Betreibung angehoben ist, so wird gemäss
Art. 81 Abs. 1 SchKG
definitive Rechtsöffnung gewährt, "wenn nicht der Betriebene durch Urkunden beweist, dass die Schuld seit Erlass des Urteils getilgt oder gestundet worden, oder die Verjährung anruft". Der Beschwerdegegner zieht nicht in Zweifel, dass das Ehescheidungsurteil des Bezirksgerichtes Diessenhofen vom 20. September 1969 einen Rechtsöffnungstitel im Sinne von
Art. 81 Abs. 1 SchKG
darstellt (vgl.
BGE 55 II 162
Nr. 31). Die Prüfung kann sich somit auf die Frage beschränken, ob der Beschwerdegegner - über den Beweis
BGE 104 Ia 14 S. 15
der Zahlungen für die Monate Januar bis April 1974 hinaus - die Tilgung sämtlicher Verpflichtungen im Sinne von
Art. 81 Abs. 1 SchKG
urkundlich nachgewiesen hat.
Es ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner diesen Nachweis effektiv nur für die Monate Januar bis April 1974 geleistet hat. Die thurgauische Rekurskommission glaubt indes, der Rechtsöffnung für die früher fällig gewordenen Alimente stehe die gesetzliche Vermutung von
Art. 89 Abs. 1 OR
entgegen. Nach dieser Bestimmung begründet bei einer Schuldpflicht für Zinsen oder andere periodische Leistungen eine ohne Vorbehalt ausgestellte Quittung die Vermutung, es seien die früher fällig gewordenen Leistungen entrichtet worden. Die Rekurs-Kommission führte aus, die Beschwerdeführerin habe diese Vermutung nicht entkräften können. Die Auffassung ist nicht haltbar. Wenn der Gesetzgeber in
Art. 81 Abs. 1 SchKG
dem Schuldner die Beweislast für die Behauptung der Tilgung, Stundung oder Verjährung der Schuld auferlegt und sogar das Beweismittel bestimmt (
BGE 98 Ia 355
E. 1,
BGE 74 I 450
,
BGE 51 I 442
), so genügt die Berufung auf eine blosse Vermutung oder Wahrscheinlichkeit der Zahlung nicht (
BGE 51 I 442
). Vielmehr begründet das Vorhandensein eines Rechtsöffnungstitels im Sinne von
Art. 81 Abs. 1 SchKG
gerade die Vermutung, dass eine Schuldpflicht besteht, welche nur durch strikten Gegenbeweis zu entkräften ist. Es entspricht dem Willen des Gesetzes, dass die Möglichkeiten des Schuldners zur Abwehr im zur definitiven Rechtsöffnung führenden Verfahren eng beschränkt sind und jede Verschleppung der Vollstreckung verhindert wird (FRITZSCHE, Schuldbetreibung und Konkurs, 2. Aufl., Bd. I, S. 142). Der Praxis zufolge genügt die Anrufung von
Art. 89 Abs. 1 OR
, um Einwendungen gegen die provisorische Rechtsöffnung im Sinne von
Art. 82 Abs. 2 SchKG
"glaubhaft" zu machen (vgl. PANCHAUD/CAPREZ, Die Rechtsöffnung, § 35 S. 53). Allein, dies gilt nur, weil
Art. 82 Abs. 2 SchKG
im Unterschied zu
Art. 81 Abs. 1 SchKG
nicht den strikten Beweis, sondern nur die "Glaubhaftmachung" von Einwendungen verlangt, die der Schuldpflicht entgegenstehen.
Abgesehen von diesen grundsätzlichen Erörterungen vertreten Lehre und Rechtsprechung die Auffassung, nur der "zuverlässige" Schuldner, der seine periodischen Leistungen üblicherweise regelmässig erbringe, könne sich auf die gesetzliche
BGE 104 Ia 14 S. 16
Vermutung von
Art. 89 Abs. 1 OR
berufen (ZR 61 1962 Nr. 61 S. 161; VON BÜREN, Schweiz. OR, allg. Teil, S. 472 mit Anm. 97; vgl. auch BECKER,
Art. 89 OR
, N. 2). Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass der Beweis der Nichtleistung als negative Tatsache naturgemäss schwer zu erbringen ist (
BGE 38 II 208
E. 4; OSER/SCHÖNENBERGER,
Art. 89 OR
, N. 3). - Wer sich wie der Beschwerdegegner bei einer Verpflichtungsdauer von mehr als vier Jahren lediglich über die Bezahlung von vier Monatsraten ausweisen kann, kann schwerlich als besonders zuverlässiger Schuldner bezeichnet werden.
Schliesslich hält auch das Ergebnis der vorinstanzlichen Beurteilung nicht vor
Art. 4 BV
stand. Wenn die Rekurs-Kommission schon der Beschwerdeführerin auferlegt, die gesetzliche Vermutung von
Art. 89 Abs. 1 OR
zu widerlegen, so hätte sie ihr - nach dem in E. 1 Gesagten ausnahmsweise - durch mündliche Einvernahme oder Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels auch Gelegenheit dazu geben müssen. Die Annahme, die Beschwerdeführerin habe von vornherein mit diesem Einwand und der - nach Auffassung der Rekurs-Kommission - damit verbundenen Rechtswirkung (
Art. 89 Abs. 1 OR
) rechnen müssen, ist nicht haltbar und erschwert die Stellung des Gläubigers in unzumutbarer Weise, was klarerweise nicht dem Sinngehalt von
Art. 81 Abs. 1 SchKG
entspricht. Dies gilt umso mehr für eine Alimentenforderung aus elterlicher Unterhaltspflicht, die der Gesetzgeber im materiellen Recht (vgl.
Art. 276 ff. ZGB
) und im Vollstreckungsrecht (vgl.
Art. 93 SchKG
) in verschiedener Hinsicht privilegiert.
Es ist somit festzustellen, dass der Beschwerdegegner den urkundlichen Beweis der Tilgung seiner Schuld im Sinne von
Art. 81 Abs. 1 SchKG
nur für die Monate Januar bis April 1974 erbracht hat. Im Sinne dieser Erwägungen ist der Entscheid der thurgauischen Rekurs-Kommission aufzuheben; sie wird für die Alimentenforderungen ab Dezember 1969 bis Ende 1973 definitive Rechtsöffnung zu erteilen haben.


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Urteilskopf
83 I 268
36. Arrêt du 11 décembre 1957 dans la cause Syndicat d'améliorations foncières du Vallon de Voëns contre Tribunal arbitral du canton de Neuchâtel.

regeste:
Regeste
Art. 88 OG
.
Legitimation einer Bodenverbesserungskorporation zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte?

text:
Sachverhalt
ab Seite 268
BGE 83 I 268 S. 268
A.-
Dlle Marguerite Frey est propriétaire d'un certain nombre de parcelles se trouvant dans le périmètre du syndicat d'améliorations foncières du Vallon de Voëns, à St-Blaise (canton de Neuchâtel). L'un de ces fonds, qui constituait à son avis un terrain à bâtir, fut estimé selon elle à un prix trop bas. Elle présenta à ce sujet une réclamation à l'autorité compétente, c'est-à-dire au président du Tribunal du district de Neuchâtel. Par jugement du 17 juillet 1957, celui-ci, assisté, conformément à la loi, de deux arbitres, lui donna partiellement gain de cause et lui alloua, à la charge du syndicat, une indemnité supplémentaire de 3015 fr.
B.-
Agissant par la voie du recours de droit public, le syndicat requiert le Tribunal fédéral d'annuler ce jugement. Il se plaint d'une violation de l'art. 4 Cst.
Le Tribunal arbitral conclut au rejet du recours. Dlle Frey demande qu'il soit déclaré irrecevable, subsidiairement qu'il soit rejeté.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Le recours de droit public prévu par l'art. 84 litt. a OJ, dont il s'agit en l'espèce, n'est ouvert que pour
BGE 83 I 268 S. 269
violation des droits constitutionnels. Seul le titulaire d'un droit de cette nature peut donc l'interjeter. Les droits constitutionnels étant destinés à protéger les particuliers, personnes physiques ou morales, contre les abus du pouvoir, ils confèrent au citoyen certaines garanties à l'égard de l'Etat, qui ne peut dès lors en être titulaire en tant qu'il agit comme détenteur de la puissance publique. Il s'ensuit que, lorsque l'Etat intervient en cette qualité, il n'est pas légitimé pour attaquer par la voie du recours de droit public une décision rendue contre lui.
Ces principes, valables non seulement pour les cantons ou les communes comme tels, mais aussi pour leurs autorités quand celles-ci agissent comme titulaires de la puissance publique, subissent deux exceptions. Tout d'abord, le Tribunal fédéral reconnaît à la commune la qualité pour recourir, bien qu'elle se présente comme titulaire de la puissance publique, lorsqu'elle défend son autonomie. D'autre part, il admet que les cantons peuvent user de la voie du recours de droit public dans les cas où, agissant comme des personnes juridiques soumises à la souveraineté d'un autre canton, ils réclament contre celui-ci le bénéfice des droits constitutionnels accordé dans la même matière aux particuliers soumis à la même souveraineté.
Pour le surplus, la jurisprudence s'en tient aux principes rappelés plus haut, lesquels ne cessent d'être applicables que lorsque la corporation de droit public n'agit plus comme détentrice de la puissance publique, mais se place sur le terrain du droit privé pour se mesurer d'égal à égal avec d'autres sujets de droit dans des rapports juridiques ordinaires (sur ces différentes règles, voir par exemple: RO 83 I 121
;
82 I 97
/8
;
76 I 51
/2
;
74 I 52
;
72 I 21
;
70 I 155
;
68 I 86
;
66 I 261
/2
;
66 I 74
;
60 I 231
ss.).
2.
En l'espèce, le recours est interjeté par un syndicat d'améliorations foncières et il est dirigé contre un jugement arbitral modifiant une décision prise par ce syndicat au sujet notamment de l'estimation des terrains
BGE 83 I 268 S. 270
de l'intimée et des indemnités allouées à celle-ci. Ce syndicat a pour but, ainsi que le prévoit l'art. 3 de son règlement, de "réaliser les améliorations foncières d'après les plans élaborés par le service cantonal du Génie rural". Il s'agit là d'une tâche d'intérêt général (RO 41 I 29), qui incombe en réalité à l'Etat, titulaire de la puissance publique, mais dont celui-ci délègue l'exécution, en partie tout au moins, à des syndicats. Ceux-ci sont organisés en fonction de la nature particulière de leur tâche. Ainsi, moyennant l'observation de certaines règles, ils se constituent en corporation de droit public (art. 70 de la loi neuchâteloise concernant l'introduction du code civil suisse, LICC). Une fois l'entreprise approuvée par le Conseil d'Etat, ils deviennent obligatoires, même à l'égard des propriétaires qui auraient refusé à l'origine d'en faire partie, et acquièrent le droit d'exproprier les immeubles et les droits nécessaires à l'exécution de l'entreprise ainsi que d'exiger une contribution des propriétaires intéressés (art. 79 et 80 LICC). Ils possèdent enfin, quant à la nouvelle répartition des parcelles et à la fixation des indemnités éventuelles, un pouvoir de décision propre.
Il faut admettre, dans ces conditions, que, délégataire d'une tâche relevant de l'intérêt général, le syndicat d'améliorations foncières est investi à l'égard de ses membres de la puissance publique et exerce la fonction officielle d'un véritable organe de l'Etat, dans la mesure notamment où il fixe, avec effet obligatoire, les indemnités payables aux propriétaires des terrains compris dans le périmètre de l'entreprise. Si la décision qu'il prend sur ce point peut faire l'objet d'une réclamation au Tribunal arbitral (art. 89 et 90 LICC), le jugement que rend ce dernier ne tranche pas une contestation de droit privé entre deux particuliers placés sur pied d'égalité mais constitue le prononcé administratif d'une juridiction supérieure contrôlant celui d'une juridiction de premier ressort. Quand le Tribunal arbitral modifie la décision des organes du syndicat, celuici n'est donc nullement atteint comme un particulier mais
BGE 83 I 268 S. 271
exclusivement en sa qualité de titulaire de la puissance publique. Par conséquent, étant donnés les principes rappelés au considérant 1 ci-dessus, il n'a pas qualité pour attaquer ce jugement arbitral par la voie du recours de droit public.
Il ne pourrait en aller autrement que si l'une ou l'autre des exceptions admises par la jurisprudence citée cidessus était réalisée. Or tel n'est pas le cas. Peu importe d'ailleurs que le recourant ait été partie à la procédure cantonale, car, selon une jurisprudence constante, la question de la qualité pour recourir ne dépend que des règles de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RO 79 I 158 et arrêts cités). Quant au fait que le jugement attaqué, en accordant une indemnité à l'intimée, modifie les contributions de l'ensemble des membres du syndicat, il ne change rien à cet autre fait que le recourant a agi exclusivement comme titulaire de la puissance publique, ce qui est décisif.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
déclare le recours irrecevable.