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Urteilskopf
115 Ia 12
4. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 11. Januar 1989 i.S. Roland Mathys gegen Rothornbahn und Scallotas AG, Gemeinde Vaz/Obervaz und Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 4 BV
, Willkür.
Wendet eine kantonale Behörde in Ermangelung einer ausdrücklichen kantonalen Regelung die Praxis des Bundesgerichts zum Fristbeginn bei eingeschriebenen Briefpostsendungen als kantonales Recht an, so ist das Ergebnis im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren nur auf Willkür hin zu prüfen (E. 3a).
Art. 4 BV
, Recht auf Vertrauensschutz - Rechtsmittelfrist.
Stellt eine Behörde ihren Entscheid, der eine vorbehaltlose Rechtsmittelbelehrung enthält, noch innerhalb der ordentlichen Rechtsmittelfrist, welche durch einen ersten erfolglosen Zustellungsversuch ausgelöst worden ist, zu, so kann sich aufgrund des verfassungsmässigen Rechts auf Vertrauensschutz die Rechtsmittelfrist verlängern, sofern alle notwendigen Bedingungen dazu erfüllt sind (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 13
BGE 115 Ia 12 S. 13
Die Gemeinde Vaz/Obervaz lehnte mit Verfügung vom 12. August 1987 eine Einsprache von Roland Mathys gegen ein Bauvorhaben der Rothornbahn und Scallotas AG ab. Sie stellte ihm den Entscheid am folgenden Tag zu. Da Roland Mathys die Chargésendung bei der Post innerhalb der gesetzten Frist nicht abholte, wurde sie an die Gemeinde zurückgesandt. Auch ein zweiter Versuch blieb erfolglos. Erst am 7. September 1987 konnte der Entscheid zugestellt werden.
Roland Mathys rekurrierte am 24. September 1987 gegen den Einspracheentscheid der Gemeinde Vaz/Obervaz beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses trat mit Urteil vom 23. Februar 1988 auf das Rechtsmittel nicht ein, im wesentlichen mit der Begründung, der Praxis entsprechend sei davon auszugehen, dass die (fingierte) Zustellung am 22. August 1987 erfolgt sei. Die zwanzigtägige Rekursfrist habe somit am 11. September 1987 geendet, weshalb der Rekurs verspätet sei; an diesem Ergebnis ändere auch die Anrufung des Vertrauensprinzips nichts, denn es fehle bereits an der ersten Voraussetzung für ein Abweichen von der gesetzlichen Regelung, nämlich an einer konkreten, vorbehaltlosen Auskunft einer Behörde.
Roland Mathys erhob am 15. März 1988 "Beschwerde" gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 23. Februar 1988.
Das Bundesgericht behandelt die Eingabe als staatsrechtliche Beschwerde und heisst sie gut aus folgenden
BGE 115 Ia 12 S. 14
Erwägungen
Erwägungen:
1.
Die Eingabe des Beschwerdeführers ist als staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger gemäss
Art. 84 Abs. 1 lit. a OG
zu behandeln, denn sie richtet sich gegen eine kantonale Verfügung, welche allein in Anwendung von kantonalem öffentlichem Recht ergangen ist und gegen die kein anderes Rechtsmittel des Bundes offensteht (
Art. 84 Abs. 1 und 2 OG
).
2.
Sowohl die Gemeinde Vaz/Obervaz wie auch die Rothornbahn und Scalottas AG vertreten die Auffassung, auf die staatsrechtliche Beschwerde könne wegen fehlender Begründung nicht eingetreten werden.
a) Nach
Art. 90 Abs. 1 OG
muss eine staatsrechtliche Beschwerde ausser der Bezeichnung des angefochtenen Entscheides die Anträge enthalten (lit. a) sowie die wesentlichen Tatsachen und eine kurzgefasste Darlegung darüber, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind (lit. b).
b) Roland Mathys richtet seine Beschwerde ausdrücklich gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 23. Februar 1988, mit welchem das Gericht im ordentlichen Verfahren entschied, es werde auf seinen Rekurs vom 24. September 1987 nicht eingetreten, weil (1) die mit dem ersten erfolglosen Zustellungsversuch begonnene Rekursfrist nicht eingehalten worden sei, dass (2) die später tatsächlich erfolgte Zustellung keinen neuen Fristenlauf ausgelöst habe, und dass (3) die Behauptung des Rekurrenten, er habe eine falsche behördliche Auskunft erhalten, sich nicht habe bestätigen lassen. Zwar stellt der Beschwerdeführer keinen ausdrücklichen Antrag auf Aufhebung dieses kantonalen Urteils; in seiner Bitte, ihm zu helfen, damit im Kanton Graubünden auf seinen Rekurs eingetreten werden müsse, kann jedoch sinngemäss ein solches Begehren gesehen werden (vgl.
BGE 52 I 224
E. 1). Seine Begründung ist zwar knapp, doch lässt sich aus ihr dennoch entnehmen, warum der angefochtene Entscheid gegen die Verfassung verstossen soll. Daran ändert nichts, dass er keine verfassungsmässigen Rechte ausdrücklich nennt; auch eine indirekte Berufung auf solche kann unter Umständen den Anforderungen von
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
genügen.
3.
Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, der Beschwerdeführer sei an einem hängigen Verfahren
BGE 115 Ia 12 S. 15
beteiligt gewesen: Am 30. April 1987 habe er bei der Gemeinde Vaz/Obervaz Einsprache gegen ein Bauvorhaben der Rothornbahn erhoben. Aus diesem Grunde habe er mit der Zustellung des Einspracheentscheides rechnen müssen. Er hätte sich vor seinem Ferienantritt bei der Gemeinde erkundigen müssen, ob mit der Zustellung des Entscheides nächstens zu rechnen sei, und dafür sorgen müssen, dass ihm die Sendungen der Behörde nachgereicht würden, oder er hätte zumindest einen Zustellungsbevollmächtigten bzw. ein Zustellungsdomizil bezeichnen müssen.
a) Das Verwaltungsgericht bezieht sich in Ermangelung einer ausdrücklichen kantonalen Regelung (vgl. Art. 9 in Verbindung mit Art. 2 des Gesetzes über das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen vom 3. Oktober 1982, VVG; Art. 55 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden vom 9. April 1967, VGG) auf die Praxis des Bundesgerichts, wonach eine eingeschriebene Briefpostsendung dann, wenn der Adressat nicht angetroffen wird und daher eine Abholungseinladung in seinen Briefkasten oder in sein Postfach gelegt wird, die Sendung in jenem Zeitpunkt als zugestellt zu gelten hat, in welchem sie auf der Post abgeholt wird; geschieht dies nicht innert der Abholfrist, die sieben Tage beträgt (
Art. 169 Abs. 1 lit. d und e der Verordnung (1) zum Postverkehrsgesetz vom 1. September 1967 [PVV, SR 783.01]
), so gilt die Sendung als am letzten Tag dieser Frist zugestellt (
BGE 111 V 101
E. 2b mit Hinweisen). Zu Recht nimmt das Gericht weiter an, dass diese Rechtsprechung nur dann massgebend ist, wenn die Zustellung eines behördlichen Aktes mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erwartet werden muss. Erst mit der Rechtshängigkeit entsteht ein Prozessrechtsverhältnis, welches die Parteien verpflichtet, sich nach Treu und Glauben zu verhalten, d. h. unter anderem dafür zu sorgen, dass ihnen Entscheide, welche das Verfahren betreffen, zugestellt werden können (
BGE 113 Ib 298
E. 2a;
BGE 107 V 189
E. 2;
BGE 97 III 10
E. 1; je mit Hinweisen). Diese Grundsätze werden nicht vom Bundesverfassungsrecht gewährleistet und bilden deshalb nicht Teil eines selbständigen, verfassungsmässigen Rechts. Das Bundesgericht hat somit nur zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht sie als kantonales Recht in willkürlicher Weise angewandt hat (vgl.
BGE 109 Ia 18
E. 4).
Der Beschwerdeführer hat am 30. April 1987 "Einsprache zum Bauvorhaben der Rothornbahn & Scallotas AG in Val Sporz und auf Tgantieni" erhoben. Er sandte diese Eingabe sowohl an den
BGE 115 Ia 12 S. 16
Gemeindevorstand Vaz/Obervaz als auch an das Kreisamt Alvaschein. Bei dieser Sachlage ist es nicht willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht zum Schluss gekommen ist, der Beschwerdeführer sei, als er in die Ferien reiste, an einem hängigen Verfahren vor dem Gemeindevorstand von Vaz/Obervaz beteiligt gewesen. Dass der Beschwerdeführer in seiner Eingabe vom 30. April 1987 die Adressaten ausdrücklich aufgefordert hatte, sie möchten selbst entscheiden, was an seiner Einsprache öffentlichrechtlicher und was privatrechtlicher Natur sei, vermag an dieser Beurteilung nichts zu ändern. Selbst ein Laie muss heute wissen, dass eine Behörde verpflichtet ist, über ein bei ihr eingereichtes Begehren auch dann zu befinden und den Antragsteller von der Art der Erledigung zu benachrichtigen, wenn sie sich als nicht zuständig erachtet (vgl. Art. 3 in Verbindung mit
Art. 2 VVG
). Der Beschwerdeführer hatte somit mit der Zustellung eines Entscheides zu rechnen, und er hätte deshalb während seiner Abwesenheit die notwendigen Vorkehren treffen müssen. Er wendet zwar ein, er habe - anders als vom Kreisamt Alvaschein - vom Gemeindevorstand Vaz/Obervaz nie eine Bestätigung über den Empfang seiner Einsprache erhalten und auch sonst habe er von dieser Behörde nie etwas gehört, bis ihm am 8. September 1987 der Einspracheentscheid übergeben worden sei. Auch diese unterschiedliche Reaktion der Einspracheadressaten ist nicht geeignet, die Auffassung des Verwaltungsgerichts als völlig unhaltbar zu beurteilen. Der Beschwerdeführer bringt nicht vor, der Gemeindevorstand von Vaz/Obervaz sei gesetzlich verpflichtet gewesen, ihm den Eingang seiner Einsprache zu bestätigen. Gerade weil er von dieser Behörde zur Zeit seiner Abreise noch keinen Bescheid erhalten hatte, musste er davon ausgehen, ein solcher könnte ihm während seiner Abwesenheit zugehen.
Das Verwaltungsgericht hat das Willkürverbot nicht verletzt, wenn es entschied, der Beschwerdeführer sei an einem vor dem Gemeindevorstand Vaz/Obervaz hängigen Verfahren beteiligt gewesen und er hätte deshalb für die Zeit seiner Abwesenheit dafür sorgen müssen, dass ihm die Sendungen der Behörde nachgereicht würden, oder er hätte zumindest einen Zustellungsbevollmächtigten bzw. ein Zustellungsdomizil bezeichnen müssen. Der Beschwerdeführer macht selbst nicht geltend, der von ihm der Post erteilte Nichtzustellungsauftrag habe unter den vorliegenden Umständen genügt, diese Pflicht zu erfüllen (vgl. auch
BGE 113 Ib 89
E. 2 mit Hinweisen).
BGE 115 Ia 12 S. 17
b) Der angefochtene Entscheid könnte auch dann gegen die Verfassung verstossen, wenn er sich im Ergebnis als überspitzt formalistisch erwiese. Überspitzter Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung liegt vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (
BGE 114 Ia 40
E. 3;
BGE 113 Ia 227
E. 1;
BGE 112 Ia 308
E. 2a; je mit Hinweisen). Das Bundesgericht prüft den angefochtenen Entscheid in bezug auf dieses verfassungsmässige Recht frei.
Da das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden diejenigen Grundsätze über die Zustellung von Entscheiden durch eingeschriebenen Brief angewendet hat, welche das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung sowohl für kantonale und bundesrechtliche Verfahren entwickelt hat, falls das entsprechende Recht selbst keine Lösung vorsieht, lässt sich nicht sagen, diese Prinzipien seien sachlich nicht gerechtfertigt oder unnötig streng. Es handelt sich vielmehr um das Ergebnis einer Abwägung der gegenseitigen Interessen. Die Rechtssicherheit verlangt, dass die Vorschriften über den Beginn, die Dauer und die Einhaltung der Beschwerdefristen möglichst klar und einfach zu handhaben sind. Zudem haben sowohl die Behörden wie auch die Gegenparteien ein Interesse daran, so schnell wie möglich zu wissen, ob der Entscheid weitergezogen oder ob er rechtskräftig wird. Die Bestimmung der Fristen darf deshalb nicht oder nicht allein vom Willen oder Verhalten des Beschwerdeführers abhängen, sondern muss möglichst aufgrund objektiver Kriterien erfolgen (vgl. dazu
BGE 113 Ib 90
E. 2b;
85 IV 116
). In diesem Sinne hat das Bundesgericht denn auch in konstanter Rechtsprechung entschieden, eine Sendung sei nicht erst dann zugestellt, wenn der Adressat sie tatsächlich in Empfang nehme; es genüge vielmehr, wenn sie sich in seinem Machtbereich befinde und wenn er demzufolge von ihr Kenntnis nehmen könne (
BGE 113 Ib 297
E. 2a;
BGE 109 Ia 18
E. 4; Urteil des Bundesgerichts vom 8. Dezember 1969, veröffentlicht in Semaine Judiciaire, 1972, S. 56 ff., S. 61; vgl. auch RAYMOND JEANPRETRE, L'expédition et la réception des actes de procédure et des actes juridiques, SJZ 1973, S. 349 f.). Den Interessen des Beschwerdeführers wird dadurch Rechnung getragen, dass nur dann die Annahme einer fiktiven Zustellung zulässig ist, wenn er aufgrund der Umstände
BGE 115 Ia 12 S. 18
einen Entscheid zu erwarten hatte. Zudem kann der Beschwerdeführer ein Gesuch um Wiederherstellung der Frist stellen (vgl. RAYMOND JEANPRETRE, a.a.O., S. 352 f.). Da das Verwaltungsgericht die Grundsätze über die Zustellung von Entscheiden durch eingeschriebenen Brief nicht in völlig unhaltbarer Art und Weise angewendet hat, kann auch nicht gesagt werden, es habe sie mit übertriebener Schärfe gehandhabt.
c) Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht weder das Willkürverbot verletzt noch überspitzt formalistisch entschieden hat, wenn es annahm, die (fingierte) Zustellung sei am 22. August 1987 erfolgt und die zwanzigtägige Rekursfrist sei demzufolge grundsätzlich am 11. September 1987 abgelaufen.
4.
Die Gemeinde Vaz/Obervaz versuchte, dem Beschwerdeführer ihren Entscheid am 25. August 1987 nochmals mit eingeschriebener Post zuzustellen. Auch diese Sendung kam als nicht abgeholt zurück. Schliesslich schickte die Gemeindekanzlei den Entscheid am 7. September 1987 mit gewöhnlicher Briefpostsendung. Diese Ausfertigung, welche der Beschwerdeführer am 8. September 1987 in Empfang nahm, enthielt folgende Rechtsmittelbelehrung: "Gegen diesen Entscheid kann innert 20 Tagen beim Verwaltungsgericht rekurriert werden." Es stellt sich die Frage, ob damit - wie der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht - ein aus verfassungsrechtlicher Sicht schützenswertes Vertrauen in eine behördliche Auskunft geschaffen wurde.
a) Das in
Art. 4 BV
gewährleistete verfassungsmässige Recht auf Vertrauensschutz bewirkt unter anderem, dass falsche Auskünfte von Verwaltungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten.
Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine unrichtige Auskunft bindend,
1. wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat;
2. wenn sie für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder wenn der Bürger die Behörde aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte;
3. wenn der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte;
4. wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können;
BGE 115 Ia 12 S. 19
5. wenn die gesetzliche Ordnung seit der Auskunfterteilung keine Änderung erfahren hat (
BGE 112 V 119
E. 3a;
BGE 111 V 71
E. 4c;
BGE 99 Ib 101
E. 4; je mit Hinweisen).
In Konkretisierung dieses Grundsatzes ist allgemein anerkannt, dass einer Partei aus einer fehlerhaften Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil erwachsen darf (
BGE 112 Ia 310
E. 3;
BGE 106 Ia 16
E. 3a mit Hinweisen; vgl. auch
Art. 107 Abs. 3 OG
;
Art. 38 VwVG
). Auch das hier massgebende kantonale Recht kennt eine entsprechende Bestimmung (
Art. 50 Abs. 1 VGG
). Es ist deshalb grundsätzlich möglich, dass sich in Anwendung des verfassungsmässigen Anspruchs auf Vertrauensschutz eine gesetzliche Frist aufgrund einer unrichtigen Auskunft verlängert (
BGE 114 Ia 106
E. 2).
b) Im vorliegenden Fall konnte die Behörde ihren Entscheid noch vor Ablauf der Frist, welche durch den ersten erfolglosen Zustellungsversuch ausgelöst worden war, dem Beschwerdeführer eröffnen, und dieser nahm noch am gleichen Tag von seinem Inhalt und der darin enthaltenen Rechtsmittelbelehrung Kenntnis. Es ist zu prüfen, ob auch bei diesem Sachverhalt das in
Art. 4 BV
gewährleistete verfassungsmässige Recht auf Vertrauensschutz gebietet, dem Beschwerdeführer in Abweichung von der allgemeinen Regel (vgl. E. 3) die gesetzliche Beschwerdefrist zu verlängern. Dies ist zu bejahen: Der Gemeindevorstand hat mit der erneuten Zustellung seines Entscheides, der eine vorbehaltlose Rechtsmittelbelehrung enthielt, in einer konkreten Situation gegenüber einer bestimmten Person eine Auskunft erteilt, zu der er zweifellos zuständig war. Der Beschwerdeführer konnte als juristischer Laie die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung nicht ohne weiteres erkennen. Es wird von keiner Seite geltend gemacht, der Beschwerdeführer sei noch innerhalb der ordentlichen Beschwerdefrist darauf aufmerksam gemacht worden, allein der erste Zustellungsversuch sei rechtswirksam und die zwanzigtägige Frist habe deshalb nach Ablauf der siebentägigen Abholfrist am 23. August 1987 zu laufen begonnen. Im Gegenteil, gemäss seinen Ausführungen in der Beschwerde versuchte Roland Mathys am 7. und 8. September abzuklären, wie lange er noch Zeit zum Rekurrieren habe. Keine der angefragten Personen (Kanzlistinnen bei der Gemeindeverwaltung von Vaz/Obervaz und beim kantonalen Verwaltungsgericht, ein Anwalt und der Gemeindepräsident von Vaz/Obervaz) vertrat die Auffassung, die Beschwerdefrist ende am 11. September 1987. Auch konnte der Beschwerdeführer aufgrund der gelben Abholscheine, mit welchen die Post ihm anzeigte, es sei
BGE 115 Ia 12 S. 20
eine eingeschriebene Briefpostsendung eingetroffen, nicht erkennen, dass diese vom Gemeindevorstand von Vaz/Obervaz stammte, denn auf den Zetteln wird nur der Aufgabeort, nicht aber der Absender vermerkt. Selbst wenn sich herausstellen sollte, dass der Beschwerdeführer in der fraglichen Zeit von Vaz/Obervaz keine anderen eingeschriebenen Postsendungen erhielt oder zu erwarten hatte, so ginge es doch wohl zu weit, ihm den sonst berechtigten Vertrauensschutz nur deshalb zu verweigern, weil er aufgrund anderer Umstände wusste oder hätte wissen müssen, dass der Gemeindevorstand von Vaz/Obervaz versucht hatte, ihm den Entscheid vom 12. August 1987 zuzustellen. Allein ein solches Wissen ist nicht geeignet, das durch die vorbehaltlose Rechtsmittelbelehrung vom 8. September 1987 begründete Vertrauen zu zerstören, denn es enthält keine Elemente, aufgrund derer die erteilte Auskunft als falsch hätte erkannt werden müssen. Auch die letzte Voraussetzung für die Anwendung des Vertrauensschutzes ist erfüllt: Der Beschwerdeführer hatte im Vertrauen auf die Richtigkeit der Rechtsmittelbelehrung, die ihm am 8. September 1987 mit der Kenntnisnahme des Entscheides vom 12. August 1987 erteilt worden war, gehandelt und seine Eingabe innerhalb der zwanzigtägigen Rekursfrist am 24. September 1987 beim Verwaltungsgericht eingereicht.
c) Zusammenfassend ist festzustellen, dass durch die erneute Zustellung des Entscheides vom 12. August 1987, welcher eine vorbehaltlose Rechtsmittelbelehrung enthielt, die Rechtsmittelfrist bis zum 28. September 1987 verlängert worden ist. In diesem Sinne ist die zu absolut formulierte Aussage in
BGE 111 V 101
E. 2b zu relativieren: Grundsätzlich beginnt die Rechtsmittelfrist mit Ablauf der siebentägigen Abholfrist; sie kann sich aber gestützt auf den verfassungsmässigen Anspruch auf Vertrauensschutz dann verlängern, wenn noch vor ihrem Ende eine entsprechende vertrauensbegründende Auskunft erteilt wird. Ob dasselbe auch gelten muss, wenn die Auskunft erst nach Ablauf der regulären Rechtsmittelfrist erfolgt, braucht hier nicht entschieden zu werden.
d) Gegen dieses Ergebnis lässt sich nicht einwenden, der Beschwerdeführer könne sich deshalb nicht mehr auf ein schützenswertes Vertrauen berufen, weil er es unterlassen habe, dem Gemeindevorstand von Vaz/Obervaz seine Abwesenheit mitzuteilen. Damit würde dem Beschwerdeführer ein Unterlassen zum Vorwurf gemacht, das nicht unmittelbare Ursache dafür gewesen war, dass die vertrauensbegründende Aussage erfolgte. Der Gemeindevorstand
BGE 115 Ia 12 S. 21
von Vaz/Obervaz wusste spätestens dann, als die Sendung zum ersten Mal als "nicht abgeholt" zurückkam, d. h. am 24. August 1987, dass der Beschwerdeführer abwesend war und dass der Entscheid grundsätzlich als zugestellt zu gelten hatte. Wenn er diesen dem Beschwerdeführer trotzdem ohne Vorbehalt bezüglich der darin enthaltenen Rechtsmittelbelehrung noch zweimal zusandte und schliesslich noch innerhalb der regulären Frist am 8. September 1988 zur Kenntnis bringen konnte, so schuf er damit ein berechtigtes Vertrauen, das mit dem vorgängigen Unterlassen des Beschwerdeführers nicht in derart enger Beziehung steht, dass jenes durch dieses zerstört würde.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist die private Beschwerdegegnerin, die Rothornbahn und Scallotas AG, die einen Antrag auf Nichteintreten bzw. auf Abweisung gestellt hat, als unterliegende Partei im Sinne von
Art. 156 Abs. 1 OG
zu betrachten. Sie hat deshalb die Kosten des Bundesgerichts zu tragen. Der Beschwerdeführer ist vor Bundesgericht durch keinen Anwalt vertreten. Sowohl seine Auslagen wie auch sein persönlicher Arbeitsaufwand dürfte nicht derart erheblich gewesen sein, dass sich deshalb eine Umtriebsentschädigung rechtfertigen würde. Er hat deshalb keinen Anspruch auf Parteientschädigung gemäss
Art. 159 Abs. 1 OG
(
BGE 110 V 82
E. 7).


canton: CH

region: Federation

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112 III 79
19. Auszug aus dem Urteil der Schuldbetreibungs- und Konkurskammer vom 20. November 1986 i.S. F.

regeste:
Regeste
Novenverbot im Verfahren vor Bundesgericht (
Art. 79 Abs. 1 OG
).
Voraussetzungen, unter denen die kantonalen Behörden zu eigenen Abklärungen zu schreiten haben, wenn der Sachverhalt grundsätzlich von Amtes wegen zu ermitteln ist. Fehlt es an diesen Voraussetzungen, bleibt es auch im Verfahren vor Bundesgericht bei den tatsächlichen Feststellungen, welche die kantonale Aufsichtsbehörde gestützt auf die Parteivorbringen getroffen hat.

text:
Erwägungen
ab Seite 80
BGE 112 III 79 S. 80
Aus den Erwägungen:
2.
Gemäss
Art. 79 Abs. 1 OG
kann vor Bundesgericht neue Tatsachen und Beweismittel nicht anbringen, wer dazu im kantonalen Verfahren Gelegenheit hatte. Auf die vom Rekurrenten - und auch von der kantonalen Steuerverwaltung - neu vorgebrachten Tatsachen und Beweismittel ist daher nicht einzutreten.
Das Betreibungsamt und die kantonalen Aufsichtsbehörden haben allerdings nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts von Amtes wegen die tatsächlichen Verhältnisse zu ermitteln, die für die Beschränkungen der Pfändbarkeit gemäss den
Art. 92 und 93 SchKG
massgeblich sind (
BGE 108 III 12
;
BGE 107 III 2
mit weiteren Hinweisen). Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Parteien von ihren Mitwirkungspflichten befreit sind. Es obliegt ihnen im Gegenteil, den Richter über die wesentlichen Tatsachen zu unterrichten und die ihnen zugänglichen Beweismittel anzugeben. Der Richter, der von Amtes wegen den Sachverhalt feststellen muss, hat nur dann zu eigenen Abklärungen zu schreiten, wenn aus objektiven Gründen zu bezweifeln ist, dass die Parteien den Sachverhalt vollständig dargelegt haben (vgl.
BGE 107 II 236
). Aus prozessualen Gründen ist zudem - in der Regel - erforderlich, dass die entsprechenden Parteivorbringen bereits vor der ersten kantonalen Instanz erhoben worden sind (vgl.
BGE 108 III 12
).
Der Rekurrent behauptet zu Recht nicht, dass im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für eine Pflicht zu eigenen Abklärungen
BGE 112 III 79 S. 81
der kantonalen Behörden erfüllt waren. Es bleibt daher bei den tatsächlichen Feststellungen, welche die kantonale Aufsichtsbehörde gestützt auf die Parteivorbringen getroffen hat.


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Urteilskopf
97 I 548
75. Extrait de l'arrêt du 17 septembre 1971 dans la cause Club de golf de Neuchâtel contre Commission neuchâteloise de la propriété foncière rurale.

regeste:
Regeste
Einspruch gegen den Verkauf eines landwirtschaftlichen Heimwesens (
Art. 19 EGG
).
1. Die Einrichtung eines Golfplatzes mit 18 Löchern in der Gegend von Neuenburg dient nicht einem gemeinnützigen Zweck im Sinne von
Art. 21 Abs. 1 lit. b EGG
(Erw. 2 a).
2.
Art. 19 EGG
findet auch Anwendung auf den Verkauf sämtlicher Aktien einer Immobiliengesellschaft, welche Eigentümerin eines landwirtschaftlichen Heimwesens ist (Erw. 2 b).
3.
Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG
: Wichtige Gründe für die Aufhebung des landwirtschaftlichen Gewerbes (Erw. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 549
BGE 97 I 548 S. 549
Résumé des faits:
A.-
Le domaine de Voëns, d'une superficie totale de 44,5 ha dont environ 8 ha de forêts, se trouve à quelques kilomètres de Neuchâtel, à une altitude de 570 à 610 m, au-dessus de Saint-Blaise. Les terres agricoles, d'un seul tenant, sont considérées comme étant d'excellente qualité. Le domaine comprend une ferme vétuste avec habitation et bâtiments ruraux. En 1960, l'immeuble a été vendu pour le prix de 370 000 fr.
à la Société immobilière du domaine de Voëns SA Celle-ci a loué les terres à deux agriculteurs de la région et les locaux à d'autres personnes, comme entrepôts et atelier de carrosserie.
B.-
Le Club de golf de Neuchâtel est une association qui compte environ 150 membres, dont 110 membres joueurs. Il exerce actuellement son activité sur un terrain de 9 trous, à Pierrabot au-dessus de Neuchâtel, qui lui est loué par la commune de Neuchâtel. Le 5 mai 1970, il a informé le Département cantonal de l'agriculture (ci-après: le Département) de son intention d'acquérir pour le prix de 1.130.000 fr. toutes les actions de la S.I. du domaine de Voëns en vue de l'aménagement d'une nouvelle place de jeu. Il exposait notamment qu'un terrain de 18 trous (norme internationale) était nécessaire au regard du développement du golf dans la région et que les actions seraient reprises par des membres du Club et par la commune de Saint-Blaise, désireuse de maintenir une zone de verdure et de développer ses possibilités sportives et touristiques.
Par décision du 30 novembre 1970, le Département, après avoir pris l'avis du Conseil d'Etat, a fait opposition "au transfert du domaine de Voëns au Club de golf de Neuchâtel".
C.-
Le Club de golf de Neuchâtel et la commune de Saint Blaise, ainsi que les actionnaires de la société immobilière ont recouru contre cette décision auprès de la Commission cantonale de la propriété foncière rurale (ci-après: la Commission). La Commission a rejeté le recours par décision du 26 mars 1971.
D.-
Le Club de golf de Neuchâtel a formé un recours de droit administratif. Il conclut à l'annulation de la décision du 26 mars 1971, subsidiairement au renvoi de l'affaire à l'autorité cantonale pour nouvelle décision.
La Commission a déclaré n'avoir pas d'observations à présenter.
BGE 97 I 548 S. 550
Le Département fédéral de justice et police propose le rejet du recours.
E.-
Une délégation de la Chambre de droit administratif a procédé à une séance d'instruction à laquelle étaient représentés le recourant et le Département.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
...
2.
a) La Commission a nié à juste titre que l'exploitation prévue du domaine de Voëns pût être considérée comme une oeuvre d'utilité publique au sens de l'art. 21 al. 1 lettre b LPR. Si le Tribunal fédéral a jugé, dans un arrêt non publié Roh et Lamon c. Société de développement de Crans s/Sierre, du 29 juin 1961, qu'il n'était pas arbitraire d'attribuer au jeu de golf un caractère d'intérêt général propre à justifier une expropriation, c'est eu égard au fait que ce jeu est un des attraits essentiels de la station de Crans s/Sierre; il a précisé à cette occasion qu'il ne saurait être question d'admettre que toutes les installations d'une station touristique quelconque sont dans l'intérêt général. Dans l'arrêt non publié Seiler-Hotel Zermatt AG c. Zermatt, Kur- und Verkehrsverein, du 17 décembre 1969, c'est aussi en tenant compte du caractère éminemment touristique de la station et de ses besoins essentiels qu'il a admis le recours à l'expropriation pour la construction d'une piscine ouverte au public (consid. 4).
En l'espèce, ni la commune de Saint-Blaise, ni même celle de Neuchâtel n'ont un caractère touristique tel que l'existence d'un terrain de golf de 18 trous s'y impose, parce que répondant à un besoin essentiel. De surcroît, la pratique du golf n'intéresse pas en Suisse une part si importante de la population que l'aménagement des terrains nécessaires puisse être considéré comme une oeuvre d'utilité publique. Le recourant lui-même ne le prétend pas.
b) Le recourant ne conteste plus en instance fédérale que la vente de toutes les actions d'une société immobilière propriétaire d'un domaine agricole tombe sous le coup des
art. 18 à 21
LPR. La Commission a eu raison de rejeter ce moyen. Le transfert de la propriété d'un domaine agricole à une société immobilière permettrait d'éluder la réglementation légale si la
BGE 97 I 548 S. 551
vente des actions de cette société n'était pas soumise à l'art. 19 LPR. Une fois transféré, le domaine échapperait en effet complètement à l'application de la loi, ce qui ne correspondrait certainement pas au but de politique économique visé par le législateur (cf. dans le même sens les arrêts RO 92 I 417 et 94 I 178 consid. 1 in fine, qui déclarent l'art. 19 LPR applicable à la constitution de droits d'emption). Peu importe à cet égard que la société ait été créée en vue de tourner la loi, ou pour des raisons légitimes.
3.
...
4.
Les autorités cantonales ont fondé l'opposition litigieuse uniquement sur l'art. 19 al. 1 lettre c LPR. Il n'appartient pas au Tribunal fédéral d'examiner d'office si elles auraient aussi pu invoquer l'art. 19 al. 1 lettre a ou b. En effet, la loi donne à ces autorités la faculté, et non l'obligation, de faire opposition. Même lorsque les conditions légales sont réalisées, le Tribunal fédéral n'a pas à se prononcer sur l'opportunité de l'opposition ou de l'absence d'opposition (RO 89 I 62 s).
a) Aux termes de l'art. 19 al. 1 lettre c LPR, il peut être formé opposition si la vente a pour effet de rendre une exploitation agricole non viable. Cette disposition vise non seulement l'aliénation partielle, mais aussi l'aliénation totale, lorsque celle-ci a pour conséquence la suppression d'une exploitation agricole (RO 92 I 419 consid. 3). Une telle conséquence est en effet contraire au but de la loi, qui est de maintenir en Suisse le plus grand nombre possible de domaines propres à servir de base à l'existence d'une famille paysanne (RO 88 I 328, 89 I 59).
En l'espèce, il est constant que la vente des actions de la société immobilière au recourant aurait pour conséquence la disparition du domaine de Voëns en tant que base d'une exploitation agricole. L'opposition est ainsi fondée en principe, sous réserve des exceptions prévues par l'art. 19 al. 1 lettre c LPR.
b) Une première exception vise l'acquisition en vue de bâtir ou d'utiliser le sol à des fins artisanales ou industrielles. Le recourant ne prétend pas qu'une de ces éventualités soit réalisée. Mais il considère que "cette disposition doit s'appliquer d'une façon suffisamment large pour que l'on puisse également user des terrains à des fins sportives". Cette interprétation extensive ne trouve aucun fondement dans la loi. Si on voulait étendre à toute utilisation quelconque, par voie d'interprétation,
BGE 97 I 548 S. 552
l'exception prévue en faveur de la construction, de l'artisanat et de l'industrie, l'art. 19 al. 1 lettre c LPR deviendrait lettre morte.
c) Le recourant ne peut donc faire valoir que la seconde exception prévue par cette disposition, à savoir que la suppression de l'exploitation est commandée par d'autres justes motifs. Pour déterminer si cette condition est remplie, il faut apprécier dans leur ensemble les circonstances particulières du cas d'espèce, en prenant en considération non seulement la nature objective du domaine, mais aussi la situation personnelle du vendeur et de l'acheteur; il s'agit de mettre en balance selon le droit et l'équité l'intérêt public au maintien d'une exploitation agricole et les intérêts privés que les parties font valoir en faveur de la vente (RO 92 I 313 consid. 2, 94 I 179, 95 I 191).
Le Tribunal fédéral procède en principe librement à cette appréciation des intérêts en présence, qui relève du droit (RO 94 I 179). Mais il doit faire preuve d'une certaine retenue dans la mesure où elle dépend de circonstances locales, et lorsqu'une autorité cantonale indépendante de l'administration s'est déjà prononcée avec de sérieux motifs. En l'espèce cependant, il y a lieu de considérer que la Commission ne s'est elle-même attribué qu'un pouvoir d'examen limité au contrôle de l'abus du pouvoir d'appréciation.
d) Ni les vendeurs, ni la commune de Saint-Blaise, qui n'ont d'ailleurs pas recouru au Tribunal fédéral, ne peuvent ici faire valoir de justes motifs: l'intérêt des actionnaires de la société immobilière à réaliser leur bien à des conditions avantageuses, à supposer qu'il soit compromis par l'opposition, n'est en luimême pas suffisant; celui de la commune à ménager une zone de verdure à l'est de son territoire sera sauvegardé aussi si le domaine de Voëns reste affecté à l'agriculture. Seul l'intérêt du recourant doit donc être mis en balance avec l'intérêt public que présente le maintien d'une exploitation agricole à Voëns.
Appréciant cet intérêt public, la Commission a considéré que le domaine de Voëns était une exploitation relativement importante, constituant un ensemble bien aménagé et compact à la suite d'un remaniement parcellaire relativement récent et largement subventionné, dans une région essentiellement vouée à l'agriculture depuis des temps immémoriaux et dont les terres sont parmi les meilleures du canton. La suppression de cette exploitation nuirait au centre collecteur de céréales de Cornaux et partant à l'économie agricole de la région. Ces constatations
BGE 97 I 548 S. 553
de fait lient le Tribunal fédéral (art. 105 al. 2 OJ), de même que l'appréciation de leur importance par la Commission, dans la mesure où elle dépend de circonstances régionales et qu'elle n'est pas manifestement mal fondée, ce qui n'est pas allégué.
Elles ne seraient cependant pas suffisantes au regard du but de l'art. 19 LPR qui consiste non pas à protéger les terres agricoles en elles-mêmes, mais à maintenir le plus grand nombre d'exploitations viables. La Commission a constaté à ce propos qu'un agriculteur de Marin, dont l'exploitation actuelle est rendue de plus en plus malaisée par l'extension des constructions dans la région, avait manifesté l'intention sérieuse d'acheter le domaine de Voëns au prix offert par le recourant et de l'exploiter lui-même sur place. Le remplacement d'une exploitation que menace la construction par une autre, située en pleine zone agricole, serait conforme au but et à l'esprit de l'art. 19 LPR.
Quant à l'intérêt opposé du recourant, la Commission le considère aussi comme parfaitement digne d'être pris en considération, en admettant même que ce n'est pas un pur intérêt privé. Elle relève que le terrain de Pierrabot ne permet pas l'installation d'un jeu à 18 trous, que le recourant n'en est que locataire, ce qui l'expose à une résiliation ou à une augmentation de loyer, que le domaine de Voëns se prêterait assez bien à l'aménagement d'un terrain de golf, qu'il serait probablement difficile d'en trouver un autre à un prix abordable à proximité de la ville, que la collectivité a intérêt à encourager les sports en plein air, que l'existence d'un terrain de golf de 18 trous peut exercer un effet stimulant sur le développement touristique de la région, qu'un tel terrain ne peut pratiquement être aménagé qu'à la campagne, que l'installation du Club de golf à Voëns présenterait l'avantage d'y maintenir à longue échéance une zone de verdure.
Si la Commission considère néanmoins que ces intérêts doivent céder devant l'intérêt public au maintien d'une exploitation agricole à Voëns, c'est que le Club de golf aurait selon elle la possibilité "de chercher et de trouver - au besoin avec le concours des autorités et notamment du département de l'agriculture - un autre terrain qui se prête à l'exercice de ce sport, sans porter atteinte de façon aussi sensible qu'à Voëns à l'économie agricole". Il n'a été ni allégué ni prouvé, ajoute la Commission, que, en dehors d'une démarche auprès de la Ville de Neuchâtel en vue de l'extension du terrain de Pierrabot,
BGE 97 I 548 S. 554
le Club aurait vainement fait d'autres recherches pour trouver des terres appropriées ou que de telles tentatives seraient d'emblée vouées à l'insuccès.
Le recourant objecte que la décision attaquée rend impossible, par ses motifs, la création d'un terrain de golf de 18 trous dans le canton de Neuchâtel; où que l'on aille, il faudra soustraire à l'agriculture un terrain de 40 ha, en soulevant le même problème qu'à Voëns.
L'existence d'un club de golf dans une région importante présente un certain caractère d'intérêt général, ainsi que l'admet la décision attaquée. Même si les joueurs se recrutent dans un cercle limité, ce sport mérite d'être pris en considération. Aussi est-ce avec raison que la Commission considère, avec le Département, que la création d'un terrain de golf de 18 trous justifierait en principe la suppression d'une exploitation agricole. Mais l'affirmation selon laquelle il serait possible de trouver ailleurs qu'à Voëns les terrains nécessaires apparaît d'autant plus hypothétique que ni le Département ni la Commission n'ont fourni une indication quelconque pour l'étayer. En réalité, il doit être très difficile de trouver non loin de Neuchâtel, de La Chaux-de-Fonds et de Bienne où se recrutent les membres du Club, à une altitude telle que l'enneigement ne se prolonge pas trop, un terrain non bâti de 40 ha, non marécageux, pas trop montagneux ni trop boisé, et assez éloigné des zones de construction pour être d'un prix abordable. Invité lors de la séance d'instruction tenue en instance fédérale à préciser s'il voyait d'autres terrains qui remplissent les conditions requises sans que leur aliénation nuise de façon aussi sensible qu'à Voëns à l'économie agricole, le représentant du Département a parlé de la région de La Béroche, au-dessus de Saint-Aubin; il a cependant admis que les domaines de 40 ha d'un seul tenant n'y étaient pas très nombreux et qu'on ignorait s'il y en avait à vendre; au surplus, l'incertitude règne encore quant au tracé de la route nationale no 5 dans cette région. Il a cité en outre le Val-de-Ruz, mais sans soutenir qu'il ne s'agit pas de bonnes terres agricoles, même si elles ne valent pas celles de Voëns.
Il est ainsi loin d'être établi que le recourant puisse trouver une autre solution pour exercer son activité ailleurs qu'à Pierrabot et créer un terrain de 18 trous. Or, à défaut d'une telle possibilité, il serait exposé non seulement à se contenter d'un
BGE 97 I 548 S. 555
jeu de 9 trous, ce qui entraverait le développement du golf dans la région, mais encore à devoir cesser toute activité si son bail était résilié. Les autorités cantonales, qui admettent qu'en principe la création d'un terrain de 18 trous justifierait la disparition d'une exploitation agricole, ont méconnu la difficulté, voire l'impossibilité pour le Club de golf de trouver une solution de rechange. Cette circonstance s'ajoutant à celles dont fait état la décision attaquée, on doit admettre que l'intérêt du recourant à l'acquisition du domaine de Voëns l'emporte sur l'intérêt public au maintien sur ce domaine d'une exploitation agricole. En raison de son caractère très particulier, impropre à créer un précédent, une telle aliénation ne saurait menacer l'économie agricole du canton dans son ensemble. Au demeurant, l'autorité serait désarmée si les actionnaires décidaient, ce qu'ils sont libres de faire, de vendre en vue de la construction plutôt qu'à l'agriculteur qui s'est porté amateur du domaine. La Commission ayant nié à tort l'existence de justes motifs d'acquisition par le recourant des actions de la Société immobilière du domaine de Voëns, l'opposition est mal fondée.


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Urteilskopf
97 I 762
110. Urteil vom 1. Oktober 1971 i.S. Novomat AG gegen Eidg. Justiz- und Polizeidepartement.

regeste:
Regeste
Bundesgesetz über die Spielbanken; Bewilligungspflicht für das Aufstellen von Geldspielautomaten.
Glückspielapparate, die als Gewinn nicht Geld, sondern Spielmarken abgeben, sind unzulässig, wenn ihr Gebrauch an sich wenig Unterhaltung bietet und daher zu erwarten ist, dass sie doch zum Spiel um Geldgewinn benützt werden.

text:
Sachverhalt
ab Seite 762
BGE 97 I 762 S. 762
A.-
Die Novomat AG hat dem Eidg. Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) den Spielapparat "Big Apple" zur Prüfung angemeldet. Es handelt sich um ein elektrisch angetriebenes Walzengerät. Der Spieler hat eine Spielmarke einzuwerfen und darauf den Mechanismus durch Herunterziehen eines Hebels in Gang zu setzen. Nach dieser Betätigung läuft das Spiel automatisch ab. Die drei mit verschiedenen Symbolen bemalten Walzen drehen sich einige Sekunden lang und bleiben dann nacheinander stehen. Nach dem Stillstand der Walzen werden jeweils drei der auf ihnen angebrachten Symbole sichtbar. Der Spielerfolg richtet sich nach der so in Erscheinung tretenden Kombination von Symbolen. Wird das Spiel gewonnen, so gibt der Apparat Spielmarken aus. Die kleineren Treffer bringen 2 bis 18, die Haupttreffer 100 bis 200 Spielmarken ein.
B.-
Das EJPD hat am 8. September 1970 entschieden, dass das Aufstellen und Inbetriebsetzen des Apparates "Big Apple" nach Art. 3 des Spielbankengesetzes (SBG) verboten sei. Zur Begründung wird ausgeführt, der Erfolg des Spiels mit dem
BGE 97 I 762 S. 763
Gerät hänge ausschliesslich vom Zufall ab. Wohl schütte der Apparat keinen Geldgewinn aus. Da er aber an sich den Benützern auf die Dauer keine genügende Unterhaltung zu bieten vermöge, entstehe die Versuchung, gewonnene Spielmarken als Zahlungsmittel gegenüber dem Wirt und Platzgeber zu benützen oder bei anderen Spielinteressenten gegen Geld umzutauschen; auch könnten sich verschiedene Spieler zusammentun, um unter sich mit dem Apparat um Geld zu spielen. Weil damit gerechnet werden müsse, dass das Gerät in dieser Weise zum Spiel um Geldgewinn verwendet werde, könne es nach der Rechtsprechung nicht zugelassen werden.
C. - Gegen die Verfügung des Departements hat die Novomat AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, der Apparat "Big Apple" werde nicht durch einen Geldeinsatz, sondern durch Einwurf einer Spielmarke betriebsbereit gemacht, und er zahle auch kein Geld aus. Die Behauptung, das Spiel mit diesem Gerät werde nur dann interessant, wenn ein Geldgewinn in Aussicht stehe, sei unrichtig. Die Spielmarken könnten nicht in erheblichem Masse als Zahlungsmittel verwendet oder in Geld umgewechselt werden. Die Möglichkeit, dass mehrere Personen gegeneinander um Geld spielen, bestehe auch bei anderen, sicher zulässigen Spielen (Kartenspiel, Kegeln, Tischfussball usw.) und vermöge ein Verbot des Apparates nicht zu begründen.
D.-
Das EJPD schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
(Zulässigkeit der Beschwerde.)
2.
Nach
Art. 35 BV
und
Art. 1 SBG
sind die Errichtung und der Betrieb von Spielbanken verboten.
Art. 2 SBG
bestimmt, dass als Spielbank jede Unternehmung gilt, die Glückspiele betreibt (Abs. 1), d.h. Spiele, bei welchen gegen Leistung eines Einsatzes ein Geldgewinn in Aussicht steht, der ganz oder vorwiegend vom Zufall abhängt (Abs. 2). Nach
Art. 3 Abs. 1 SBG
gilt das Aufstellen von Spielautomaten und ähnlichen Apparaten als Glückspielunternehmung, sofern nicht der Spielausgang in unverkennbarer Weise ganz oder vorwiegend auf Geschicklichkeit beruht.
Es ist unbestritten, dass der Ausgang des Spiels mit dem Apparat "Big Apple" vom Spieler nicht beeinflusst werden
BGE 97 I 762 S. 764
kann, also ausschliesslich vom Zufall, nicht auch von der Geschicklichkeit, abhängig ist. Das Aufstellen des Geräts ist daher nach
Art. 2 und 3 SBG
eine verbotene Glückspielunternehmung, wenn gegen Leistung eines Einsatzes ein Geldgewinn in Aussicht steht.
Der Einwand, dass der Apparat durch Einwurf einer Spielmarke, nicht eines Geldstücks, betriebsbereit gemacht wird, ist für die spielbankenrechtliche Beurteilung ohne Belang. Die Spielmarken müssen selbstverständlich einmal irgendwo gegen Geld erworben werden. Es muss also ein Einsatz mit Geldwert geleistet werden. Zu prüfen bleibt, ob gegen Leistung des Einsatzes ein Geldgewinn in Aussicht stehe.
3.
In der Tat gilt die Bestimmung in
Art. 2 Abs. 2 SBG
, wonach die verbotene Glückspielunternehmung durch die Aussicht auf Geldgewinn charakterisiert ist, auch für das Aufstellen von Spielautomaten.
Art. 3 Abs. 1 SBG
ist so zu verstehen, dass nur Apparate, die dem Glückspiel um Geldgewinn dienen, verboten sind (
BGE 56 I 390
,
BGE 60 I 302
).
In der Praxis hat sich gezeigt, dass nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung dem Verbot auch solche Glückspielautomaten unterstellt werden müssen, die zwar als Gewinn nicht Geld, sondern Spielmarken abgeben, aber wegen des kurzen, rein automatischen und eintönigen Spielverlaufs keine genügende Unterhaltung bieten, sofern nicht effektiv doch um Geld gespielt wird (
BGE 60 I 302
f.,
BGE 64 I 120
). Diese Verwendung eines Spielmarken abgebenden Apparates zum Geldspiel ist auf verschiedene Weise möglich, vor allem durch Annahme der Spielmarken als Zahlungsmittel seitens des Platzhalters (Wirtes) oder durch Vereinbarung unter mehreren Spielern über Einsatz und Gewinn.
Die Beschwerdeführerin wendet ein, solche Verabredungen könnten auch bei eindeutig zulässigen Unterhaltungsspielen getroffen werden. Der Einwand ist von vornherein unbehelflich, soweit er sich auf nicht automatisierte Spiele mit erheblichem Geschicklichkeitsanteil bezieht, zu denen sich ein beschränkter Kreis von Personen zusammenschliesst (Jassen, Kegeln und dgl.); denn auf solche Spiele ist das Spielbankengesetz nicht anwendbar. Zuzugeben ist, dass auch Glückspielautomaten, die nach ihrer Funktionsweise Unterhaltung bieten, aber nicht Gewinne in Geld auszahlen, von einer Spielergruppe zum Spiel um Geld verwendet werden können. Das Aufstellen
BGE 97 I 762 S. 765
eines solchen Apparates ist dann nicht einer Glückspielunternehmung gleichzustellen, wenn erwartet werden darf, dass er in der Regel zum reinen Unterhaltungsspiel benützt wird. Daher wurde seinerzeit der Warenautomat "Pollard" bewilligt (Urteil des Bundesgerichts vom 11. Februar 1932); allerdings stellte sich später heraus, dass die Gefahr seiner missbräuchlichen Verwendung zum Spiel um Geld unterschätzt worden war (
BGE 64 I 121
). Der Apparat "Kugelfang" wurde ebenfalls gestattet, weil angenommen wurde, dass das mit ihm ohne Aussicht auf Geldgewinn betriebene Spiel genügend Anreiz biete und deshalb die Gefahr des Spielens um Geld nicht als naheliegend erscheine (Urteil vom 2. Februar 1939). In der Tat ist die entfernte Möglichkeit eines solchen Missbrauches noch kein Grund, einen Apparat unzulässig zu erklären. Anders verhält es sich dagegen, "wenn die Betätigung des Spielers zur Herbeiführung des Spielerfolges geringfügig ist oder wenn das Spiel sehr rasch verläuft, so dass das Spiel an sich wenig Unterhaltung bietet und zu erwarten ist, dass es die Spieler nicht um seiner selbst willen betreiben, sondern um damit um (Geld-) Gewinn spielen zu können" (
BGE 60 I 303
und dort zitierte Entscheide; Urteil vom 19. März 1936 betreffend den Spielapparat "Klein Billard").
4.
Nachdem der Apparat "Big Apple" mittels eines Starthebels in Gang gesetzt worden ist, läuft das Spiel automatisch in 3-4 Sekunden ab. Es ist nicht zu erwarten, dass Spieler in beträchtlicher Zahl an der blossen Auslösung und Beobachtung des kurzen Spielvorgangs auf die Dauer Vergnügen finden würden. Unverkennbar besteht eine grosse Wahrscheinlichkeit, dass das Gerät für das einen wirklichen Anreiz bietende Glückspiel um Geld verwendet wird. Diese Gefahr liegt derart nahe, dass es sich rechtfertigt, den Apparat gemäss
Art. 2 und 3 SBG
unzulässig zu erklären. Würde das Aufstellen von Geräten dieser Art gestattet, so wäre der Umgehung des Spielbankengesetzes Tür und Tor geöffnet.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.


header:
Urteilskopf
102 Ib 282
48. Arrêt du 17 septembre 1976 en la cause Division fédérale de police contre Donzé et Commission des recours du canton de Berne en matière des mesures à l'égard des conducteurs de véhicule à moteur

regeste:
Regeste
Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG
. Reformatio in pejus.
1.
Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG
ist anwendbar, wenn der zweite Entzug obligatorisch ist, gleichviel ob der erste obligatorisch oder fakultativ war (Erw. 1).
2. Die zuständige Bundesbehörde kann ihr Recht zur Beschwerde gegen einen Entscheid ausüben, mit dem die letzte kantonale Instanz es unter Berufung auf die kantonalen Vorschriften über die reformatio in pejus abgelehnt hat, eine dem Bundesrecht widersprechende Verfügung der unteren Instanz zu ändern. Auf solche Beschwerde hin ist das Bundesgericht ohne Einschränkung befugt, zuungunsten einer Partei zu entscheiden, auch in den Fällen, wo das kantonale Recht die reformatio in pejus ausschliesst (Änderung der Rechtsprechung) (Erw. 2-4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 283
BGE 102 Ib 282 S. 283
Daniel Donzé est titulaire du permis de conduire les véhicules à moteur de catégorie A.
Le 7 juillet 1974, il circulait au volant de son automobile dans le village de Bure. La voiture, dont la vitesse était excessive, se mit au travers de la route et heurta un véhicule qui arrivait en sens inverse. Le 18 septembre 1974, l'Office de la circulation routière du canton de Berne retira à Daniel Donzé son permis pour un mois en application des art. 16 al. 2 et 17 al. 1 lettre a LCR.
Le 31 mai 1975, Donzé pilotait son automobile à Saignelégier dans l'intention de s'arrêter sur une place proche du buffet de la gare. Il obliqua d'abord à droite, puis brusquement à gauche. Sous l'effet de cette manoeuvre, la voiture se retourna et parcourut quelques mètres avant d'enfoncer un mur et un autre véhicule. L'analyse du sang de
BGE 102 Ib 282 S. 284
Donzé révéla un degré d'alcoolémie de 1,4 à 1,45 g %o, soit une ivresse manifeste. En vertu de l'art. 16 al. 3 lettres a et b, ainsi que de l'
art. 17 al. 1 lettre b LCR
, Daniel Donzé fut privé, le 7 juillet 1975, de son permis pour 4 mois par l'Office de la circulation routière.
Il recourut contre cette décision auprès de la Commission des recours du canton de Berne en matière des mesures à l'égard des conducteurs de véhicule à moteur, en demandant que la durée du retrait soit réduite de 4 à 2 mois. Le 5 septembre 1975, la Commission rejeta le recours. La Division de police du Département fédéral de justice et police a formé, contre cette décision, un recours de droit administratif. Elle soutient que la Commission cantonale aurait dû porter la durée du retrait de 4 à 6 mois, comme l'exigeait le droit fédéral (art. 16 al. 3 lettre b, 17 al. 1 lettre c LCR).
A la demande du Tribunal fédéral, la Commission cantonale a précisé que l'art. 6 du décret qui la concerne renvoie à la loi sur la juridiction administrative, des 22 octobre 1961/12 septembre 1971, dont l'art. 82 al. 1 prescrit que l'autorité de jugement ne peut aller au-delà des conclusions des parties, sous réserve de dispositions spéciales. Celles-ci n'existeraient en droit bernois que dans le domaine des impôts.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
La Commission cantonale soutient que l'art. 17 al. 1 lettre c LCR n'est applicable qu'au cas où deux retraits obligatoires ont été ordonnés en l'espace de deux ans, alors que la Division fédérale de police affirme qu'il faut et qu'il suffit que le second retrait soit obligatoire pour que, conformément à cette disposition, sa durée soit de 6 mois au minimum. Selon la solution retenue, la question de la reformatio in pejus peut être évitée ou non. Il convient donc de déterminer en premier lieu le sens de l'art. 17 al. 1 lettre c LCR.
Une loi votée le 20 mars 1975 a modifié cette disposition. La nouvelle règle est entrée en vigueur le 1er août 1975, soit entre le 7 juillet 1975, jour où l'Office de la circulation routière a statué, et le 5 septembre 1975, date de la décision de la Commission cantonale. On peut dès lors se demander si l'ancien ou le nouveau texte est applicable en l'espèce. La
BGE 102 Ib 282 S. 285
question peut toutefois rester indécise, l'art. 17 al. 1 lettre c LCR ayant la même portée dans l'une et l'autre hypothèses en ce qui concerne le cas particulier.
a) Aux termes de l'ancienne disposition, la durée du retrait du permis de conduire atteindra "six mois au minimum si le conducteur, malgré le retrait du permis, a conduit un véhicule automobile ou si le permis doit lui être retiré pour la deuxième fois en l'espace de deux ans". Ce texte répond exactement à la version allemande, qui prévoit un retrait de six mois au moins "wenn der Führer trotz Ausweisentzuges ein Motorfahrzeug geführt hat oder wenn ihm der Ausweis innert 2 Jahren zum zweitenmal entzogen werden muss", ainsi qu'à la version italienne, selon laquelle le retrait est de six mois au moins "se il conducente, nonostante la revoca della licenza, ha guidato un veicolo a motore o se la licenza gli deve essere revocata per la seconda volta in due anni".
Certes, si on les interprète littéralement, ces rédactions semblent signifier que l'application de l'art. 17 al. 1 lettre c LCR dépend d'un double retrait obligatoire. Toutefois, on ne se trouve pas en présence de textes absolument clairs, excluant en principe une interprétation différente du sens habituel des mots. Il s'agit bien plutôt de dispositions qui peuvent être comprises de façon diverse et dont la véritable portée doit être dégagée de tous les éléments à considérer, soit notamment du but des normes.
Or, si le législateur a fixé à un minimum de six mois la durée du retrait en cas de récidive, c'est parce que le conducteur fautif n'a pas tenu compte de l'avertissement que constituait la première mesure prise contre lui. Peu importe que cette dernière ait été prononcée à titre obligatoire ou facultatif; de toute manière, c'était un avertissement. Ce qui est déterminant en revanche, c'est la gravité de l'infraction qui a donné lieu au second retrait. S'il s'agit d'une infraction assez légère pour entraîner un retrait facultatif en vertu de l'
art. 16 al. 2 LCR
, on peut admettre que le conducteur n'a pas méconnu le premier avertissement au point de devoir être privé de son permis pendant 6 mois au minimum. Au contraire, lorsque la seconde infraction tombe sous le coup de l'
art. 16 al. 3 LCR
et motive le retrait obligatoire du permis, il se justifie pleinement de porter à 6 mois la durée de cette mesure. La ratio legis exige donc uniquement que le
BGE 102 Ib 282 S. 286
second retrait soit obligatoire, le premier pouvant avoir été ordonné à titre facultatif ou obligatoire.
b) Le texte entré en vigueur le 1er août 1975 lève toute équivoque. En français, il vise le cas où le permis doit être "retiré pour cause d'infraction commise dans les deux ans depuis l'expiration du dernier retrait" (en allemand, "wenn ihm der Ausweis wegen einer Widerhandlung entzogen werden muss, die er innert zwei Jahren seit Ablauf des letzten Entzuges begangen hat"; en italien, "se la licenza gli deve essere revocata a causa di un'infrazione commessa entro due anni dalla scadenza dell'ultima revoca"). Ainsi, l'art. 17 al. 1 lettre c LCR s'applique dès que le second retrait est obligatoire. Vu le silence des textes au sujet de la nature du premier retrait, il faut en déduire qu'elle peut être facultative aussi bien qu'obligatoire.
c) Dans le cas particulier, l'art. 16 al. 3 lettres a et b LCR obligeait l'autorité à retirer à Daniel Donzé son permis, après qu'il eut conduit sa voiture le 31 mai 1975 en état d'ébriété et, de ce fait, compromis gravement la sécurité de la route. Le second retrait, de nature obligatoire, devait durer 6 mois au minimum en vertu de l'art. 17 al. 1 lettre c LCR. La décision attaquée, qui confirme la durée de 4 mois fixée en première instance, est donc contraire au droit fédéral. Le problème de la reformatio in pejus doit être examiné.
2.
Le Tribunal fédéral s'en est déjà saisi dans l'arrêt Division fédérale de police c. Michel d'Amour et Conseil d'Etat du canton d'Obwald, du 28 novembre 1975. Il a constaté alors que, faute d'être réglée par la LCR, cette question relève du droit de procédure cantonal, dont l'
art. 1er al. 3 PA
réserve l'application, sous réserve d'exceptions sans importance dans le cas à trancher. Toutefois, sa solution peut influer sur l'application du droit fédéral de fond. Dans ces conditions, il appartient au Tribunal fédéral de rechercher si le refus de modifier la décision de première instance au détriment du recourant est arbitraire ou non au regard du droit cantonal. Or, dans le cas particulier, le Tribunal fédéral s'appuie sur la pratique des autorités cantonales pour conclure que la décision attaquée échappe au grief d'arbitraire.
L'application de ces principes jurisprudentiels devrait conduire en l'espèce au rejet du recours de la Division fédérale de police. Selon les déclarations non contestées de la Commission de recours,
BGE 102 Ib 282 S. 287
la reformatio in pejus est exclue en procédure administrative bernoise, sauf en matière fiscale. Dès lors, à en juger sur la base du droit cantonal, il n'était pas arbitraire de renoncer à élever de 4 à 6 mois la durée de la mesure prise contre Daniel Donzé. Par conséquent, le droit cantonal faisant règle, l'inobservation du droit fédéral par l'autorité cantonale n'entraînerait pas l'annulation de sa décision.
3.
La recourante oppose cependant à la jurisprudence des objections qui engagent le Tribunal fédéral à la reconsidérer. Le problème posé dépasse d'ailleurs le cadre de la réglementation de la circulation routière. Si la Division fédérale de police peut se fonder sur l'art. 24 al. 5 lettre c LCR pour demander au Tribunal fédéral d'aggraver une mesure nonobstant l'interdiction de la reformatio in pejus, il doit en être de même des autorités fédérales compétentes dans les cas visés à l'
art. 103 lettre b OJ
, rien ne permettant d'attribuer à la première de ces dispositions une portée plus large qu'à la seconde. Il s'agit donc de rendre une décision de principe.
a) A lui seul, le texte de l'art. 24 al. 5 lettre c LCR n'est pas déterminant. Cette disposition, qui s'applique dans le cas particulier en vertu de l'art. 2 al. 1 de l'arrêté du Conseil fédéral du 2 juillet 1975 concernant l'entrée en vigueur des dispositions modifiées de la LCR, se borne à attribuer à la Division fédérale de police le droit de former un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Or, contrairement à l'avis de la recourante, cela ne signifie pas nécessairement qu'elle puisse s'affranchir des règles cantonales sur la reformatio in pejus.
En effet, si l'art. 24 al. 5 lettre c LCR n'avait pas été adopté, c'est le Département fédéral de justice et police qui, selon l'
art. 103 lettre b OJ
, aurait qualité pour saisir le Tribunal fédéral d'un recours de droit administratif contre la décision cantonale de dernière instance en matière de retrait de permis. Pour que la Division fédérale de police fût en droit d'agir à la place du Département, il fallait une disposition spéciale, que requiert expressément l'
art. 103 lettre b OJ
et qui figure maintenant à l'art. 24 al. 5 lettre c LCR. Ainsi, cette dernière disposition a simplement substitué à un Département une de ses Divisions. Si le Département de justice et police eût été lié par les règles cantonales sur la reformatio in pejus, la Division fédérale de police se trouverait dans la même situation.
BGE 102 Ib 282 S. 288
b) Le principe de la suprématie du droit fédéral sur le droit cantonal n'est pas non plus décisif. Le droit fédéral ne prévaut sur le droit cantonal que dans la mesure où l'un et l'autre ont le même objet. En revanche, lorsque le législateur fédéral réserve aux cantons la compétence de réglementer un domaine déterminé, les dispositions cantonales s'y appliquent exclusivement; il n'est pas question d'une contradiction entre les deux droits. Or, à l'art. 1er al. 3, la loi fédérale sur la procédure administrative renonce, d'une manière générale, à régir la procédure qui se déroule devant les autorités cantonales de dernière instance, appelées à statuer en vertu du droit public fédéral, mais non pas à titre définitif. Aussi peut-on se demander si, en tant que règles de procédure, les règles cantonales sur la reformatio in pejus ne s'appliquent pas en l'occurrence, alors même que le droit fédéral de fond risquerait de n'être pas respecté.
Au demeurant, on ne saurait tirer argument de la jurisprudence qui ouvre la voie du recours de droit administratif contre des décisions fondées sur des dispositions de procédure cantonales, mais de nature à paralyser l'application du droit public fédéral (
ATF 100 Ib 370
,
ATF 99 Ib 394
,
ATF 99 V 55
, 184,
ATF 98 Ib 336
). Selon cette jurisprudence, le Tribunal fédéral ne censure de telles décisions que si elles sont arbitraires, ce qui n'est pas le cas ici.
c) En réalité, c'est ailleurs qu'il faut rechercher la solution du problème soulevé. On ne peut certes se borner à constater que, dans le Message à l'appui de la modification de la LCR, le Conseil fédéral a proposé l'adoption de l'art. 24 al. 5 lettre c pour assurer l'application uniforme du droit de la circulation routière (FF 1973 II 1156). D'une part, ce passage ne signifie pas en lui-même que le droit fédéral l'emporte sur les règles de procédure cantonales. D'autre part, même si aucun député ne les a combattues, les opinions exprimées par le Gouvernement n'engagent pas nécessairement le Parlement.
Il n'en est pas moins vrai que, pour déterminer la portée de l'art. 24 al. 5 lettre c LCR, il y a lieu de tenir compte du but de cette disposition, tel qu'il doit répondre raisonnablement à la volonté du législateur. En particulier, il faut considérer que, si ce dernier vote un texte, c'est avec l'intention de lui attribuer une efficacité suffisante. Or, la jurisprudence de l'arrêt Division fédérale de police c. d'Amour et Conseil d'Etat du canton d'Obwald porte au droit de recours de l'autorité
BGE 102 Ib 282 S. 289
fédérale une atteinte qui le prive d'une partie considérable de ses effets. Certes, ce droit ne serait pas supprimé entièrement. L'autorité fédérale conserverait la faculté de recourir dans trois éventualités, soit lorsque la procédure cantonale admet la reformatio in pejus, ou que l'autorité cantonale de dernière instance a modifié la décision de première instance en faveur de l'administré, ou encore qu'une seule autorité cantonale a statué. En revanche, elle n'aurait pas la possibilité d'attaquer utilement la décision cantonale de dernière instance si l'autorité qui a rendu cette décision, tranchant sur recours, n'a pas modifié en faveur de l'administré la décision de première instance et ne pouvait réformer celle-ci in pejus. Non seulement ces conditions sont maintenant déjà souvent réalisées, mais elles le seront toujours davantage en raison de l'essor grandissant des tribunaux administratifs cantonaux. En principe, ceux-ci revoient les actes de l'administration, statuant ainsi en deuxième ou troisième instance; de plus, si on reconnaît assez largement au supérieur hiérarchique la compétence de réformer in pejus les décisions de ses subordonnés, on refuse en général ce pouvoir aux juridictions indépendantes, tels les tribunaux administratifs cantonaux, face à l'administration (cf. les réglementations différentes de l'
art. 62 al. 2 PA
et de l'
art. 114 al. 1 OJ
; GRISEL, Droit administratif suisse, pp. 456/457). Dès lors, au fur et à mesure que se multiplient les tribunaux administratifs cantonaux et que leur ressort s'étend, il apparaît de plus en plus nécessaire que, pour assurer l'application uniforme du droit fédéral, l'autorité fédérale puisse recourir au Tribunal fédéral sans égard aux règles cantonales sur la reformatio in pejus.
Enfin, la jurisprudence de l'arrêt précité implique des divergences de solutions qui ne se justifient guère et, en tout cas, s'accordent mal avec le principe d'égalité. On ne s'explique pas pourquoi l'autorité fédérale pourrait attaquer sans réserve les décisions des autorités cantonales qui statuent en instance unique, et d'une manière toujours plus limitée celles des autorités cantonales de recours. On se demande aussi pourquoi l'application du droit fédéral serait moins bien garantie dans les cantons qui refusent la reformatio in pejus que dans les autres.
Il résulte des développements précédents que, suivant le but
BGE 102 Ib 282 S. 290
qu'il est raisonnable d'assigner à l'art. 24 al. 5 lettre c LCR aussi bien qu'à l'
art. 103 lettre b OJ
, l'autorité fédérale compétente peut exercer son droit de recours, en vertu de ces dispositions, contre une décision cantonale de dernière instance qui, pour se conformer aux règles cantonales sur la reformatio in pejus, a refusé de modifier une décision de première instance contraire au droit fédéral. Sur recours de l'autorité fédérale compétente, le Tribunal fédéral a la latitude d'aggraver la situation d'une partie dans les cas mêmes où le droit cantonal exclut la reformatio in pejus. Les arguments qui plaident pour cette solution prévalent sur le souci de ménager la souveraineté cantonale et la crainte d'encourager un procédé aussi discutable que la reformatio in pejus (cf. RSJ vol. 41 p. 135 ss, vol. 45 p. 133 ss).
4.
La décision attaquée a méconnu le droit fédéral en maintenant à 4 mois au lieu de la porter à 6 mois la durée du retrait du permis de Daniel Donzé. Malgré l'interdiction de la reformatio in pejus dans le canton de Berne, la Division fédérale de police peut faire corriger cette décision par la voie du recours de droit administratif. Le Tribunal fédéral doit ainsi élever de 4 à 6 mois la durée de la mesure prise, ce qu'il convient d'ordonner dans le présent jugement selon l'
art. 114 al. 2 OJ
. Le recours est donc bien fondé.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours, annule la décision attaquée et porte de quatre à six mois la durée du retrait du permis de conduire de Daniel Donzé.


header:
Urteilskopf
111 V 3
2. Sentenza del 5 febbraio 1985 nella causa Stonda contro Cassa svizzera di compensazione e Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI per le persone residenti all'estero

regeste:
Regeste
Art. 23 AHVG
, Art. 23 Abs. 5 des schweizerisch-italienischen Abkommens über Soziale Sicherheit (in Kraft seit 1. September 1964), Art. 1 Abs. 1 und 2 der Zusatzvereinbarung zum obgenannten Abkommen (in Kraft seit 1. Juli 1973).
Die italienische Staatsangehörige, welche die eigenen AHV-Beiträge an die italienische Sozialversicherungen überweist, geht beim Tode des Ehemannes des Anspruchs auf eine Witwenrente nicht verlustig, wenn beim Eintritt des Versicherungsfalls aufgrund der Beiträge, die von seiten des verstorbenen Ehemannes an die schweizerische AHV entrichtet worden sind, die Voraussetzungen der Gewährung einer Hinterlassenenleistung gegeben sind.

text:
Sachverhalt
ab Seite 4
BGE 111 V 3 S. 4
A.-
La cittadina italiana Elvira Mainetti, nata nel 1922, ha contribuito all'AVS svizzera dal 1948 al 1954 e successivamente nel 1961. Essa ha contratto matrimonio il 18 febbraio 1956 con il cittadino italiano Benito Stonda, il quale aveva pure soluto contributi alle assicurazioni sociali svizzere per oltre un anno.
Dando seguito ad un'istanza dell'interessata, mediante decisione del 24 ottobre 1978, la Cassa svizzera di compensazione dispose che i di lei contributi assicurativi fossero trasferiti alla Direzione Generale dell'Istituto Nazionale della Previdenza sociale (INPS), Roma.
Dopo la morte del marito, sopravvenuta il 13 maggio 1981, Elvira Stonda ha postulato l'erogazione di una rendita vedovile da parte dell'AVS. Con decisione del 26 agosto 1981 la Cassa svizzera di compensazione ha disatteso l'istanza, essenzialmente per i seguenti motivi:
"Nel caso in cui unicamente la moglie abbia richiesto ed ottenuto il trasferimento dei contributi, essa non può più pretendere né la rendita complementare alla rendita di vecchiaia del marito, né la rendita vedovile."
B.-
Elvira Stonda è insorta contro la decisione amministrativa di rifiuto con ricorso alla Commissione di ricorso in materia d'AVS/AI per le persone residenti all'estero. In sostanza l'insorgente ha addebitato alla Cassa di compensazione l'interpretazione scorretta dell'art. 1 dell'Accordo aggiuntivo alla Convenzione italo-svizzera relativa alla sicurezza sociale (detto appresso Accordo aggiuntivo alla Convenzione), sostenendo che la rendita vedovile era da calcolare sui contributi versati
BGE 111 V 3 S. 5
dal defunto marito e non già su quelli da lei trasferiti alle assicurazioni sociali italiane.
Rispondendo al gravame la Cassa di compensazione ne ha proposto la disattenzione con riferimento ad una comunicazione dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali del 10 ottobre 1978. In essa l'Ufficio federale aveva asserito che l'art. 1 dell'Accordo aggiuntivo alla Convenzione è disposizione mediante la quale un evento assicurato è liquidato da una sola assicurazione, quella italiana, che utilizza a favore di un interessato i contributi assicurativi trasferiti. Per l'Ufficio federale il trasferimento dei soli contributi della moglie limita i diritti del marito alla sola rendita semplice di vecchiaia senza quella completiva. Quando la moglie raggiunge l'età che apre il diritto teorico a una rendita per coniugi, a quel momento detto diritto più non dovrebbe sussistere, essendo le pretese del marito limitate alla rendita semplice. Sempre per l'Ufficio federale, tramite il matrimonio i coniugi acquisiscono un diritto "potenziale" alla rendita per coniugi, di cui titolare è il marito, ma cui la moglie partecipa dal momento che il sistema delle rendite è ispirato al principio dell'unità della coppia. In quest'ottica la morte del marito, prima che sia insorto il diritto a rendita per coniugi, determina a favore della moglie il diritto a rendita vedovile, da calcolare sulla base della rendita per coniugi (
art. 33 cpv. 1 LAVS
). Pertanto, la rendita per vedove si ottiene nella prospettiva del conseguimento di una rendita per coniugi. Dal momento che il trasferimento dei contributi assicurativi osta all'assegnazione di una rendita per coniugi e tenuto conto del rapporto esistente tra detta rendita e quella vedovile, l'attribuzione della rendita vedovile è da escludere in caso di morte del marito, quando la moglie solo aveva chiesto il trasferimento dei contributi assicurativi. Infatti, detto trasferimento rompe l'unità della coppia inibendo alla moglie di prevalersi delle regole usuali. L'Ufficio federale ammette che la rendita per vedova potrebbe essere erogata sulla base dei soli contributi del marito, ma oppone che ciò configurerebbe un manifesto abuso se si considera che in questo modo la moglie percepisce prestazioni assicurative da due Stati diversi, mentre altri sono gli scopi perseguiti all'istituto del trasferimento dei contributi.
Con giudizio del 2 marzo 1983 la Commissione di ricorso ha respinto il gravame. I primi giudici, pur non condividendo interamente il parere dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali, hanno sostenuto che non
BGE 111 V 3 S. 6
potendo la cittadina italiana, i cui contributi sono stati trasferiti in Italia, pretendere una rendita semplice di vecchiaia, a maggior ragione le sarebbe stata da negare una rendita vedovile.
C.-
Con il ricorso di diritto amministrativo Elvira Stonda chiede che le venga riconosciuto il diritto a rendita vedovile. Adduce che il diritto convenzionale e la LAVS non escludono il diritto a tale prestazione della donna i cui contributi vennero trasferiti in Italia, ma il cui coniuge è al beneficio di una contribuzione propria. Argomenta che se la rendita per superstiti ha carattere provvisorio e si trasforma in una rendita di vecchiaia al compimento del 62mo anno, per la donna è altrettanto vero che tale diritto si attua a favore sia della donna che ha contribuito, come pure a favore di quella che non ha operato nessuna contribuzione, ipotesi quest'ultima ricorrente nella stragrande maggioranza dei casi. Decidere altrimenti sarebbe per la ricorrente stabilire un'inaccettabile disparità di trattamento e conclude ritenendo che alla donna che ha trasferito i suoi contributi alle assicurazioni sociali italiane deve essere riconosciuto il diritto ad una rendita esclusivamente basata sui contributi del marito.
La Cassa svizzera di compensazione rinuncia a formulare una proposta. L'Ufficio federale delle assicurazioni sociali propone la reiezione del gravame.
Erwägungen
Diritto:
1.
a) Giusta l'art. 2 della Convenzione italo-svizzera relativa alla sicurezza sociale, in vigore dal 1o settembre 1964 (detta appresso Convenzione), con riserva delle disposizioni della Convenzione medesima e del suo Protocollo finale i cittadini svizzeri e italiani godono della parità di trattamento per quanto concerne i diritti e gli obblighi derivanti dalle disposizioni delle legislazioni elencate all'art. 1 Convenzione. Tra le legislazioni elencate figura quella sull'AVS. La normativa di cui all'art. 2 Convenzione significa in sostanza che deroghe al principio di parità di trattamento devono trovare fondamento nella disciplina pattuita dal diritto convenzionale.
Secondo l'art. 23 cpv. 5 Convenzione, per un periodo di 5 anni a partire dalla data dell'entrata in vigore della stessa, i cittadini italiani hanno la facoltà, in deroga all'art. 7 Convenzione, di chiedere al verificarsi dell'evento assicurato in caso di vecchiaia
BGE 111 V 3 S. 7
secondo la legislazione italiana, il trasferimento alle assicurazioni italiane dei contributi versati da loro stessi e dai loro datori di lavoro all'AVS svizzera, a condizione tuttavia che abbiano lasciato la Svizzera per stabilirsi in Italia o in un terzo paese prima della fine dell'anno in cui detto evento si sia verificato. Per quanto riguarda l'utilizzazione dei contributi trasferiti, l'eventuale rimborso all'interessato e gli effetti del trasferimento applicabile è l'art. 5 paragrafi 4 e 5 della Convenzione italo-svizzera relativa alla sicurezza sociale del 17 ottobre 1951 (non abrogati, come disposto dall'art. 26 cpv. 3 Convenzione). Secondo l'art. 5 paragrafi 4 e 5 della Convenzione italo-svizzera relativa alla sicurezza sociale del 17 ottobre 1951, nella misura in cui non rinvia al paragrafo 1 della disposizione medesima, che è stato abrogato, il cittadino italiano, i cui contributi sono stati trasferiti alle assicurazioni sociali italiane, non può più far valere alcun diritto nei confronti dell'AVS svizzera in base a detti contributi.
b) Con l'art. 1 cpv. 1 dell'Accordo aggiuntivo alla Convenzione, accordo in vigore dal 1o luglio 1973 (salvo la normativa dell'art. 1, cui l'
art. 6 cpv. 2 del
medesimo accordo conferisce effetto retroattivo dal 1o settembre 1969), le parti hanno convenuto, in deroga alle disposizioni dell'art. 7 Convenzione, che i cittadini italiani hanno la facoltà di chiedere al verificarsi dell'evento assicurato in caso di vecchiaia secondo la legislazione italiana, il trasferimento alle assicurazioni italiane dei contributi versati da loro stessi e dai loro datori di lavoro all'AVS svizzera in base ai quali non abbiano ancora beneficiato di alcuna prestazione, a condizione tuttavia che essi abbiano lasciato la Svizzera per stabilirsi definitivamente in Italia o in un terzo paese entro un anno dalla data in cui detto evento si è verificato. Per la stessa disposizione, quando entrambi i coniugi abbiano versato contributi all'AVS svizzera, ciascuno di essi può chiedere individualmente il trasferimento dei propri contributi, Tuttavia, quando sia stato effettuato il trasferimento dei soli contributi della moglie, il marito ha diritto soltanto ad una rendita semplice dell'AVS/AI, con esclusione della rendita complementare per la moglie. Il cpv. 2 dispone a sua volta che i cittadini italiani i cui contributi sono stati trasferiti alle assicurazioni sociali italiane ai sensi del cpv. 1, così come i loro superstiti, non possono più far valere alcun diritto nei confronti dell'AVS/AI svizzera. I contributi eventualmente versati a detta assicurazione successivamente al trasferimento non fanno del pari sorgere alcun diritto a prestazioni, tuttavia i contributi versati all'AVS possono,
BGE 111 V 3 S. 8
a domanda, formare oggetto di trasferimento alle assicurazioni italiane al verificarsi di uno degli eventi assicurati secondo la legislazione svizzera. Inoltre, secondo il cpv. 3 della medesima norma, le assicurazioni sociali italiane utilizzano a favore dell'assicurato o dei suoi superstiti i contributi trasferiti al fine di far loro conseguire i vantaggi derivanti dalla legislazione italiana, citata all'art. 1 della Convenzione, secondo le disposizioni particolari emanate dalle autorità italiane. Se in base alle disposizioni della legislazione italiana non derivi all'assicurato o ai suoi superstiti, dal trasferimento dei contributi, alcun vantaggio nel regime delle pensioni, le assicurazioni sociali italiane rimborsano agli interessati i contributi trasferiti.
2.
a) Nell'evenienza concreta si pone il problema di stabilire se la moglie, che ha trasferito i suoi contributi personali versati all'AVS svizzera alle assicurazioni sociali italiane, possa far valere pretese ad una rendita (o indennità) vedovile dopo la morte del marito, il quale invece non ha disposto il trasferimento dei propri contributi AVS alle patrie assicurazioni sociali.
b) Per costante giurisprudenza l'interpretazione di un accordo internazionale deve procedere anzitutto dal testo convenzionale. Se il testo è chiaro e se il significato, come risulta dal generale uso della lingua come pure dall'oggetto e dallo scopo della disposizione, non appare privo di senso, non è data interpretazione estensiva o limitativa, a meno che dal contesto o dai materiali si possa con sicurezza dedurre che il testo non corrisponde alla volontà delle parti contraenti (
DTF 110 V 106
).
Da una interpretazione letterale dell'art. 1 dell'Accordo aggiuntivo alla Convenzione (la cui retroattività al 1o settembre 1969 ha reso inoperante la limitazione quinquennale dell'istituto del trasferimento dei contributi stabilito dall'art. 23 cpv. 5 Convenzione) risulta che il trasferimento dei contributi della moglie alle patrie assicurazioni sociali esclude il diritto del marito, al verificarsi dell'evento assicurato in caso di vecchiaia, alla rendita complementare per la moglie e alla rendita di vecchiaia per coniugi (cpv. 1). Inoltre il trasferimento dei contributi comporta per l'assicurato, come pure per i suoi superstiti, decadenza di ogni diritto nei confronti dell'AVS svizzera (cpv. 2). Invero per questa disposizione i cittadini italiani che hanno trasferito i loro contributi alle assicurazioni sociali italiane, così come i loro superstiti, decadono di ogni diritto nei confronti dell'AVS svizzera, le norme convenzionali però nulla dicono sulla
BGE 111 V 3 S. 9
rendita vedovile della moglie, che da sola abbia trasferito i propri contributi AVS alle assicurazioni sociali italiane. Carente una disposizione positiva in regime convenzionale, ci si deve prevalere della legislazione federale sull'AVS (art. 1 Convenzione).
c) Secondo la legislazione svizzera di principio l'assegnazione di una rendita vedovile non dipende dal fatto che la moglie abbia contribuito, ma dal fatto che contribuito abbia il marito (
art. 23 e
art. 33 cpv. 1 LAVS
). Considerazione analoga deve essere fatta per la rendita complementare e per quella per coniugi (
art. 22bis cpv. 1 e
art. 32 cpv. 1 LAVS
). Ma mentre la pretesa a rendita complementare e per coniugi è espressamente esclusa in regime convenzionale (art. 1 cpv. 1 Accordo aggiuntivo alla Convenzione), altrettanto non avviene per quella vedovile. Alla luce delle disposizioni della LAVS non si vede motivo di trattare in modo diverso la vedova di un cittadino italiano, la quale non abbia mai contribuito all'AVS svizzera, da quella che invece ha contribuito, magari in misura minima, e che trasferisca i propri contributi AVS alle assicurazioni sociali italiane. La distinzione del rapporto assicurativo della moglie da quello del marito, riferita al versamento di contributi personali previsto dalla LAVS non significa che una volta sciolto il rapporto assicurativo della moglie nei confronti dell'AVS a seguito del trasferimento dei propri contributi, caduco diventi anche quello del marito, da lui creato con il versamento di contributi personali ed inteso a concedergli copertura in caso di vecchiaia, invero ristretta alla rendita semplice e, in caso di morte, a garantire le prestazioni assicurate ai superstiti, quindi anche alla moglie.
d) Dato quanto precede alla ricorrente, malgrado il trasferimento dei propri contributi AVS alle assicurazioni sociali italiane, deve essere riconosciuto il diritto a rendita vedovile sulla base dei contributi versati all'AVS svizzera dal defunto marito. Si giustifica pertanto l'annullamento del querelato giudizio, della controversa decisione del 26 agosto 1981 e il rinvio degli atti alla Cassa svizzera di
BGE 111 V 3 S. 10
compensazione per nuova decisione.
Dispositiv
Per questi motivi, il Tribunale federale delle assicurazioni pronuncia:
Il ricorso di diritto amministrativo è accolto e sono annullati il querelato giudizio del 2 marzo 1983 e la decisione amministrativa del 26 agosto 1981. Gli atti vengono ritrasmessi alla Cassa svizzera di compensazione perché calcoli la rendita vedovile spettante alla ricorrente e renda una nuova decisione.


header:
Urteilskopf
111 Ia 353
60. Auszug aus dem Urteil der I. Zivilabteilung vom 13. Dezember 1985 i.S. P. gegen S., Amtsgerichtspräsident Sursee und Obergericht des Kantons Luzern (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 86/87 OG; Anfechtungsobjekt der staatsrechtlichen Beschwerde bei beschränkter Kognition der kantonalen Rechtsmittelinstanz.
Wenn die Überprüfungsbefugnis der obern kantonalen Behörde nicht enger ist als diejenige des Bundesgerichts im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, kann auf das Begehren, auch das Urteil der untern Instanz aufzuheben, nicht eingetreten werden (Änderung der Rechtsprechung).

text:
Erwägungen
ab Seite 353
BGE 111 Ia 353 S. 353
Aus den Erwägungen:
1.
a) Die staatsrechtliche Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid des Obergerichts (I. Kammer) des Kantons Luzern vom 11. Juni 1985 und gegen das Urteil des Amtsgerichtspräsidenten von Sursee vom 9. Januar 1985. Im Eventualantrag beschränkt die Beschwerdeführerin sich darauf, die Aufhebung des obergerichtlichen Entscheides und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu verlangen.
b) In der Regel kann sich die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche Entscheide richten (Art. 86/87 OG). Bei
BGE 111 Ia 353 S. 354
beschränkter Kognition der kantonalen Rechtsmittelinstanz lässt das Bundesgericht aber in bestimmten Fällen auch das vorangehende Sachurteil mitanfechten (
BGE 110 Ia 139
,
BGE 109 Ia 250
,
BGE 108 II 297
,
BGE 107 III 30
, mit Hinweisen). Die Formulierung, das gelte immer dann, wenn der letzten kantonalen Instanz nur eine beschränkte Überprüfungsbefugnis zukomme, ist jedoch zu weit gefasst.
Eine Ausnahme von der Regel, nach der nur der obere kantonale Entscheid anzufechten ist, rechtfertigt sich dann, wenn sonst die Überprüfung einer verfassungsrechtlichen Rüge abgeschnitten oder verkürzt würde. Diese Gefahr besteht einzig dort, wo die kantonale Rechtsmittelinstanz nicht alle Fragen, welche Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde sind, oder dieselben Rügen wie das Bundesgericht, jedoch mit einer engeren Kognition, zu prüfen befugt war. An dieser Praxis, die mit dem "Dorénaz-Urteil" (
BGE 94 I 459
) eingeleitet worden ist, ist festzuhalten, da Gründe der Prozessökonomie und des besseren Rechtsschutzes sie rechtfertigen.
Anders verhält es sich, wenn die kantonale Rechtsmittelinstanz die geltend gemachten Rügen zwar beschränkt, aber mindestens im gleichen Umfang wie das Bundesgericht zu prüfen gehabt hat; in diesem Fall kann auf das Begehren um Aufhebung des untern kantonalen Urteils nicht mehr eingetreten werden. Das Gebot, den kantonalen Instanzenzug auszuschöpfen, hat wenig Sinn, wenn das Bundesgericht Rügen, die bereits im kantonalen Rechtsmittelverfahren geprüft worden sind, nochmals behandelt. Verneint die kantonale Rechtsmittelinstanz zu Unrecht die bei ihr gerügte Verfassungsverletzung, so handelt sie nämlich ihrerseits dem betreffenden Verfassungsrecht zuwider (
BGE 104 Ia 137
). Sofern die Überprüfungsbefugnis der letzten kantonalen Behörde nicht enger ist als diejenige des Bundesgerichts im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, kann einzig ihr Entscheid angefochten werden. Der Kassationshof des Bundesgerichts erkannte bereits in einem Urteil vom 4. Dezember 1984 in diesem Sinne (Pra. 74/1985 Nr. 53). Nachdem auch die II. Zivilabteilung in einem unveröffentlichten Entscheid vom 26. August 1985 sich dieser Auffassung angeschlossen hatte, stimmte das Gesamtgericht am 21. November 1985 im Verfahren nach
Art. 16 OG
der beschriebenen Praxisänderung zu.
Diese Praxisänderung gilt namentlich, wo der kantonalen Rechtsmittelinstanz gleich wie dem Bundesgericht im Beschwerdeverfahren
BGE 111 Ia 353 S. 355
nur eine Willkürprüfung zusteht. Wird vor Bundesgericht geltend gemacht, dass der angefochtene Entscheid zu Unrecht Willkür verneint habe, so prüft das Bundesgericht aber nach wie vor frei, ob die kantonale Instanz die Verfassungsverletzung zu Unrecht verneint und damit nicht behoben hat (
BGE 104 Ia 206
).
Dem Obergericht des Kantons Luzern als Kassationsinstanz stand aufgrund der massgebenden Bestimmung der Zivilprozessordnung (§ 259 Ziffern 2 und 5) keine engere Kognition zu, als sie dem Bundesgericht nach
Art. 4 BV
zukommt. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten, soweit sie sich gegen das Urteil des Amtsgerichtspräsidenten richtet.