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Urteilskopf
119 Ia 348
42. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 17 novembre 1993 dans la cause Chambre genevoise immobilière et consorts contre canton de Genève (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Art. 22ter, 31 BV
, Art. 2 ÜbBestBV; Verfassungsmässigkeit eines Gesetzes, welches vorsieht, dass die Nutzung von missbräuchlich leer gelassenen Wohnungen enteignet werden kann, wenn es sich um Mietwohnungen handelt, deren Markt von der Wohnungsknappheit betroffen ist.
1. Der von den
Art. 22ter und 31 BV
sowie Art. 2 ÜbBestBV gewährte Schutz (E. 2).
2. Die Enteignung der Nutzung von missbräuchlich leer gelassenen Wohnungen ist durch ein genügend wichtiges öffentliches Interesse gerechtfertigt (E. 3b).
3. Mietwohnungsknappheit kann angenommen werden, wenn der Anteil der leerstehenden Wohnungen tiefer ist als 2% (E. 4a).
4. Die Kriterien, nach welchen bestimmt wird, wann eine Wohnung als missbräuchlich leer gelassen betrachtet werden kann (E. 4b bis 4d), sowie das Enteignungsverfahren (E. 4f), welches einen Befehl zur Wiedervermietung der betroffenen Wohnung enthält, sind mit den angerufenen Garantien vereinbar.
5. Die Entschädigung des Eigentümers, welche dem Mietzins und den übrigen dem Vermieter aus Bundeszivilrecht zustehenden Forderungen entspricht, ist mit
Art. 22ter Abs. 3 BV
vereinbar (E. 4h).

text:
Sachverhalt
ab Seite 349
BGE 119 Ia 348 S. 349
Le 27 septembre 1992, le corps électoral du canton de Genève a adopté les dispositions nouvelles ci-après, complétant la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation du 22 juin 1989 (ci-après: LDTR ou loi sur les démolitions et transformations), issues d'une initiative populaire:
Article 1, lettres c et d
[La présente loi prévoit notamment]
c) des restrictions quant à l'aliénation des appartements destinés à la location;
d) l'expropriation temporaire de l'usage des appartements laissés vides sans motif légitime.
Chapitre IV A
Mesures visant à lutter contre la pénurie d'appartements locatifs
Section I
Appartements assujettis
Art. 8A
Principe
1 Pour remédier à la pénurie d'appartements dont la population a besoin, tout appartement jusqu'alors destiné à la location doit conserver son affectation locative, dans les limites du présent chapitre.
BGE 119 Ia 348 S. 350
Définition de la pénurie
2 Il y a pénurie d'appartements lorsque le taux des logements vacants considéré par catégorie est inférieur à 2% du parc immobilier de la même catégorie.
Exception
3 Les appartements de plus de sept pièces n'entrent pas dans les catégories où sévit la pénurie.
Section 2
Expropriation temporaire de l'usage des appartements locatifs laissés abusivement vides
Art. 8B
Principe
Afin de remédier à la pénurie de logements, l'Etat peut acquérir par voie d'expropriation, conformément à la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, du 10 juin 1933, l'usage temporaire des appartements locatifs laissés vides de tout occupant sans motif légitime durant plus de trois mois consécutifs.
Art. 8C
Appartement vide
Est un appartement laissé vide tout appartement inoccupé qui n'est pas offert en location, ou qui fait l'objet d'une location fictive, ou qui ne trouve pas preneur parce que le loyer réclamé dépasse de manière abusive le loyer admissible en vertu du droit fédéral.
Art. 8D
Motif légitime
Constitue notamment un motif légitime de maintenir un appartement vide le dépôt d'une requête en autorisation de démolir ou de transformer, lorsque sur la base du dossier, le département considère:
a) soit que la démolition est susceptible d'être autorisée;
b) soit que l'état de l'immeuble impose à l'évidence sa transformation hors la présence des occupants.
Art. 8E
Obligation d'annoncer
Tout appartement laissé vide doit être annoncé par son propriétaire ou son gérant dans les trois mois au contrôle de l'habitant. Celui-ci avise alors le département.
Art. 8F
Demande de renseignements
Lorsqu'il constate ou apprend qu'un appartement demeure vide sans motif légitime, le département adresse une demande de renseignements au propriétaire. Il attire son attention sur les dispositions du présent chapitre et l'invite à indiquer par écrit dans les quinze jours les motifs pour lesquels et la date depuis laquelle l'appartement est laissé vide.
Art. 8G
Sommation
1 Lorsqu'à l'expiration du délai de l'article 8F, deuxième phrase, le propriétaire ne rapporte pas la preuve d'un motif légitime quant au maintien d'un appartement vide, ou lorsqu'il ne donne pas suite à la demande de renseignements, le département peut lui adresser
BGE 119 Ia 348 S. 351
une sommation. Il l'invite à relouer dans le délai de deux mois l'appartement vide, à un loyer abordable, soit au locataire de son choix, soit à une personne proposée par l'office du logement social.
2 La sommation mentionne que le refus d'y donner suite est passible, conformément à l'article 14, de l'amende administrative prévue à l'article 137 de la loi sur les constructions et les installations diverses, du 14 avril 1988, et qu'il ouvre la faculté à l'Etat de prendre des mesures prévues par l'art. 8H.
Art. 8H
Exercice du droit d'expropriation
1 Si la sommation demeure infructueuse, le Conseil d'Etat examine si les conditions sont réunies pour déclarer d'utilité publique l'expropriation temporaire du droit d'usage de l'appartement concerné. Tel est le cas lorsque l'appartement dont il s'agit se trouve dans un immeuble dont les loyers répondent, ou répondaient jusqu'à récemment, aux besoins prépondérants de la population.
2 Le cas échéant, le Conseil d'Etat peut, indépendamment des sanctions visées à l'article 8G, alinéa 2, déclarer d'utilité publique et décréter l'expropriation temporaire du droit d'usage de l'appartement concerné. L'urgence est présumée et l'arrêté du Conseil d'Etat ordonne la prise de possession immédiate.
Art. 8I
Limites au droit d'expropriation
Le droit d'expropriation porte uniquement sur le droit d'usage de l'appartement vide et le propriétaire conserve son droit de propriété sur celui-ci, à l'exclusion du droit de l'utiliser. La mesure est temporaire, sans qu'elle soit limitée à cinq ans conformément à l'art. 6 de la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, du 10 juin 1933. Elle prend fin lorsque l'une des conditions de l'art. 8M est réalisée.
Art. 8J
Indemnité
1 L'Etat verse au propriétaire exproprié une indemnité fixée par le département. Elle correspond au loyer licite selon le code des obligations, éventuellement au loyer fixé selon l'article 6, alinéa 7, s'il s'agit d'un appartement ayant subi une transformation autorisée.
2 L'indemnité peut être modifiée par le département, après chaque période annuelle, dans la mesure admise par le droit fédéral.
Art. 8K
Conditions de mise à disposition
1 L'appartement exproprié est mis à disposition d'une personne régulièrement inscrite à l'office du logement social et désignée par ce dernier. L'attribution est faite en priorité aux familles et aux personnes à revenus modestes. Le propriétaire de l'appartement est consulté au préalable. Il est invité, à nouveau, à conclure un bail avec la personne retenue, pour une durée suffisante moyennant un loyer abordable.
2 Le bénéficiaire de l'appartement est redevable envers l'Etat d'une indemnité d'occupation des locaux, fixée par le département.
BGE 119 Ia 348 S. 352
Art. 8L
Travaux et autres frais d'exploitation
1 L'Etat peut entreprendre dans l'appartement exproprié ou dans l'immeuble où il est situé, les travaux nécessaires pour rendre cet appartement habitable. Le département fait application à cet effet des articles 129 à 136 de la loi sur les constructions et les installations diverses, du 14 avril 1988.
2 De même, l'Etat peut prendre en charge les autres frais d'exploitation nécessaires à l'habitation.
Art. 8M
Fin de la mesure d'expropriation
La mesure d'expropriation est temporaire. Elle prend fin lorsqu'elle n'est plus justifiée et notamment dans l'un des cas suivants:
a) le propriétaire de l'appartement et le bénéficiaire concluent le bail;
b) le bénéficiaire de l'appartement le libère de son propre chef et le propriétaire consent à le remettre en location, pour une durée suffisante et à un loyer abordable;
c) le propriétaire a obtenu une autorisation de démolir ou de transformer l'immeuble et les travaux envisagés doivent nécessairement être exécutés hors la présence des occupants; dans cette hypothèse, le propriétaire doit préalablement s'engager à exécuter les travaux autorisés à bref délai et fournir à l'appui de son engagement des preuves concrètes;
d) le propriétaire de l'appartement justifie de l'existence d'un besoin réel des locaux pour lui-même ou pour ses proches parents ou alliés.
Art. 8N
Les dispositions de la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, du 10 juin 1933, relatives à la commission cantonale de conciliation et d'estimation ne sont pas applicables aux mesures prises en vertu du présent chapitre.
La Chambre genevoise immobilière et deux particuliers ont saisi le Tribunal fédéral d'un recours de droit public tendant à l'annulation de ces nouvelles règles; le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable, au sens des
Erwägungen
Considérants:
2.
Les recourants invoquent principalement les
art. 22ter, 31 Cst.
et 2 Disp. trans. Cst. Ils estiment que les dispositions introduites dans la loi sur les démolitions et transformations par la novelle du 27 septembre 1992 ne sont pas justifiées par un intérêt public suffisant, qu'elles restreignent de manière disproportionnée le droit de
BGE 119 Ia 348 S. 353
propriété et qu'elles sont incompatibles avec le droit civil fédéral parce que celui-ci règle exhaustivement les relations entre bailleurs et locataires.
a) Les mesures étatiques portant atteinte au droit de propriété ne sont compatibles avec l'
art. 22ter Cst.
que si elles reposent sur une base légale, condition qui n'est pas en cause dans la présente affaire; elles doivent aussi être justifiées par un intérêt public suffisamment important pour entraîner une restriction du droit de propriété et respecter le principe de la proportionnalité (
ATF 118 Ia 387
consid. 4a,
ATF 117 Ia 39
, 419 consid. 4b). Quelle que soit l'importance de l'intérêt public à prendre en considération, cette institution fondamentale de l'ordre juridique suisse ne doit pas être vidée de sa substance; la possibilité d'acquérir la propriété privée, d'en jouir et de l'aliéner doit être en principe maintenue (
ATF 113 Ia 132
consid. 6).
Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints au moyen d'une autre mesure moins restrictive. En outre, il interdit toute limitation qui aille au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (
ATF 117 Ia 446
consid. a, 483 consid. g,
ATF 113 Ia 134
consid. b; intérêts publics:
ATF 110 Ia 34
). Si cela est nécessaire, un bien peut être exproprié ou frappé d'une restriction équivalant à une expropriation, mais le propriétaire doit alors être pleinement indemnisé (
art. 22ter al. 3 Cst.
;
ATF 118 Ia 387
consid. 4a,
ATF 117 Ia 419
consid. 4b).
Le Tribunal fédéral examine en principe librement si une mesure répond à un intérêt public suffisant et satisfait au principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il doit tenir compte de circonstances locales ou se prononcer sur de pures questions d'appréciation (
ATF 118 Ia 397
consid. b,
ATF 117 Ia 431
consid. 4a).
b) L'
art. 31 Cst.
interdit aux cantons de restreindre la liberté du commerce et de l'industrie par des mesures qui, fondées sur des motifs de politique économique, interviennent dans la libre concurrence pour favoriser certaines branches d'activité ou certaines formes d'exploitation, ou tendent à diriger l'économie selon un certain plan. Cette disposition ne s'oppose en revanche pas aux mesures de politique sociale qui tendent à accroître le bien-être de l'ensemble ou d'une grande partie de la population par l'amélioration des conditions de vie, de la santé ou des loisirs, à moins que ces mesures
BGE 119 Ia 348 S. 354
n'entravent la libre concurrence (
ATF 116 Ia 414
consid. 9b,
ATF 113 Ia 138
consid. 8a et 8b,
ATF 111 Ia 29
consid. a). Les restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie doivent par ailleurs avoir une base légale, répondre à un intérêt public suffisant et respecter le principe de la proportionnalité (
ATF 119 Ia 42
consid. 4a, 67 consid. 6a,
ATF 118 Ia 176
consid. 1).
c) L'art. 2 Disp. trans. Cst. fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (
ATF 112 Ia 401
consid. 4a; voir aussi
ATF 116 Ia 272
consid. 4a, 279 consid. b). Cela concerne en particulier les règles de droit public cantonal qui sont en concours avec le droit civil fédéral, dans leurs rapports avec ce droit; de telles règles, que les cantons peuvent édicter en vertu de l'
art. 6 CC
, ne sont admissibles que si elles sont motivées par un intérêt public pertinent (
ATF 119 Ia 61
consid. 2b,
ATF 114 Ia 355
consid. 4a,
ATF 113 Ia 141
consid. a). En matière de législation sur le logement, il est interdit aux cantons d'intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail, car ces rapports sont réglés exhaustivement par le droit fédéral (
ATF 117 Ia 331
consid. 2b,
ATF 113 Ia 143
consid. 9d). Le Tribunal fédéral examine librement si une règle cantonale est compatible avec le droit fédéral (
ATF 118 Ia 301
consid. a,
ATF 117 Ia 473
consid. a,
ATF 116 Ia 272
consid. 4a).
3.
Certaines des critiques présentées tendent à l'annulation de l'ensemble des art. 8A à 8N LDTR.
a) Ces dispositions constituent prétendument un corps étranger dans la loi sur les démolitions et transformations, rendant ce texte incohérent et incompréhensible au point que son application correcte en serait compromise. Cette argumentation ne contient aucune référence aux droits constitutionnels qui peuvent être invoqués devant le Tribunal fédéral; à première vue, elle ne satisfait donc pas aux exigences de l'
art. 90 al. 1 let. b OJ
. Il n'est toutefois pas nécessaire d'examiner si elle est recevable car elle est manifestement mal fondée.
La loi sur les démolitions et transformations a été édictée dans le but de préserver l'habitat et le caractère des quartiers d'habitation, en principe partout où des logements existent, hormis dans les quartiers de villas. Elle prévoit notamment des restrictions à la démolition, à la transformation et au changement d'affectation des maisons
BGE 119 Ia 348 S. 355
d'habitation, ainsi que l'encouragement de leur rénovation. Les dispositions nouvellement adoptées ne modifient pas ce but de la loi et elles n'en altèrent pas le sens, alors même que l'initiative populaire dont elles sont issues prétendait combattre les logements vides et la spéculation; elles complètent simplement les moyens mis à disposition des autorités pour réaliser l'objectif déjà fixé. Certes, après l'adjonction d'une réglementation qui n'a apparemment pas de rapport direct avec la démolition, la transformation ou la rénovation de maisons d'habitation, la loi se présenterait peut-être mieux sous un titre et avec une systématique différents, mais cela n'autorise pas à la juger incohérente et impossible à appliquer correctement.
b) Les recourants contestent que la réglementation ainsi introduite soit justifiée par un intérêt public suffisant.
Celle-ci institue le droit de l'Etat de réquisitionner les appartements laissés abusivement vides, au profit des personnes à revenu modeste qui recherchent des logements correspondant à leur capacité économique. En période de pénurie, l'Etat peut ainsi exproprier l'usage d'un appartement laissé vide durant plus de trois mois consécutifs, si le propriétaire refuse de l'offrir sur le marché locatif et n'en a pas besoin pour lui-même ou ses proches parents ou alliés, et cela sans qu'une démolition ou une transformation importante ne s'impose. L'expropriation est temporaire; elle prend fin dès qu'elle ne se justifie plus, en particulier lorsque le propriétaire a besoin de l'appartement pour lui-même ou ses proches parents ou alliés, ou obtient l'autorisation de procéder à des travaux importants. L'exproprié a droit à une indemnité équivalant à un loyer "licite selon le code des obligations", versée par l'Etat; celui-ci a le droit de percevoir une indemnité d'occupation due par l'attributaire de l'appartement.
Cette mesure vise à éviter que des logements en état d'être habités, appartenant à une catégorie touchée par la pénurie, ne soient délibérément laissés vides et sans entretien, dans l'attente que leur dégradation justifie un abandon de leur affectation locative ou leur conversion en logements de luxe par le biais d'une reconstruction ou d'une transformation, ou même dans l'attente d'un assouplissement de la législation genevoise sur les démolitions et transformations.
Elle constitue la réponse du législateur à une pratique qui a sévi à Genève jusqu'à une époque récente, provoquant une altération du climat social et des troubles de l'ordre public avec, notamment, des occupations de logements vides par des squatters (voir les arrêts du 21 novembre 1990 dans la cause SI X., SJ 113/1991 p. 607; du 8 mai
BGE 119 Ia 348 S. 356
1991 dans la cause M., SJ 113/1991 p. 602; du 11 février 1993 dans la cause M.,
ATF 119 Ia 28
, SJ 115/1993 p. 293). Il s'agit d'un instrument supplémentaire de lutte contre la pénurie de logements; à l'instar des autres mesures déjà instituées dans ce but par la loi sur les démolitions et transformations, elle répond à un intérêt public suffisamment important pour justifier des restrictions au droit de propriété, à la liberté économique et à l'application de certaines règles de droit civil fédéral (
ATF 116 Ia 414
/415,
ATF 113 Ia 133
consid. a,
ATF 111 Ia 26
consid. 3a). Le Tribunal fédéral a certes jugé inconstitutionnelle une initiative populaire qui proposait une mesure analogue, parce que le texte proposé était entièrement silencieux quant aux conditions et aux modalités de l'application de cette mesure, mais l'arrêt ne dénie pas l'existence d'un intérêt public suffisant (
ATF 112 Ia 388
consid. b). Dans la présente affaire, le législateur genevois limite le droit de réquisition à des situations dans lesquelles d'autres mesures moins graves n'ont pas donné de résultat; il règle l'indemnisation du propriétaire et il institue une véritable procédure d'expropriation.
Les recourants font état de la relative détente que l'on observe actuellement sur le marché locatif dans le canton de Genève, et du caractère désormais marginal de la pratique des logements maintenus vides. Ils soutiennent que dans cette situation, les dispositions attaquées ne sont plus justifiées par un intérêt public. Or, le marché du logement évolue de manière souvent imprévisible dans les régions urbaines, et l'on ne saurait reprocher au législateur de doter à temps les autorités compétentes des moyens propres à prévenir les crises et à en atténuer les effets lorsqu'elles sont inévitables. Par ailleurs, il résulte de leur texte que ces dispositions ne sont applicables qu'en période de pénurie de logements, et seulement aux catégories concernées.
4.
D'autres critiques sont dirigées spécialement contre certaines desdites dispositions.
a) L'art. 8A LDTR détermine les logements auxquels les mesures critiquées sont applicables. Selon les recourants, la définition légale est excessivement imprécise, et donc contraire au principe de la proportionnalité, parce que selon l'art. 8A al. 1 LDTR, elle porte sur tous les appartements dont la population a besoin. Cette argumentation repose sur une lecture manifestement incomplète du texte légal: celui-ci touche seulement les appartements appartenant à une catégorie dans laquelle le taux des logements vacants est inférieur à 2% (art. 8A al. 2 LDTR).
BGE 119 Ia 348 S. 357
Les recourants critiquent par ailleurs ce taux; ils soutiennent que le marché du logement doit être considéré comme détendu dès que le taux des logements vacants atteint 1,5%. C'est en vain que le Conseil d'Etat met en doute leur intérêt - même virtuel - à soulever ce grief, au motif que le taux considéré est aujourd'hui bien inférieur à 1,5%; en effet, si la loi fixait le taux des logements vacants à un niveau trop élevé, le droit d'expropriation prévu par les art. 8B à 8N LDTR pourrait être mis en oeuvre alors même qu'il ne serait plus justifié par un intérêt public suffisant. Le grief est toutefois mal fondé car le législateur cantonal n'abuse pas de son pouvoir d'appréciation, en ce qui concerne l'existence et l'importance de l'intérêt public, en fixant le taux déterminant à 2%.
L'art. 8A al. 3 LDTR, d'où il ressort que la réglementation litigieuse n'est pas applicable aux appartements de plus de sept pièces, est prétendument incompatible avec l'
art. 253b al. 2 CO
. Cette règle de droit fédéral exclut de la protection contre les loyers abusifs les baux d'appartements et de maisons familiales de luxe comprenant six pièces ou plus (cuisine non comprise). Les mesures visant à lutter contre la pénurie d'appartements locatifs ne devraient donc pas, de l'avis des recourants, s'appliquer à de tels logements; or, apparemment, l'art. 8A al. 3 LDTR étend le champ d'application de ces mesures aux appartements de sept pièces. Le Conseil d'Etat explique que, selon les usages locatifs dans le canton de Genève, la cuisine est comptée comme une pièce et que, par conséquent, la disposition contestée doit être interprétée comme se rapportant au logement de six pièces ou plus, cuisine non comprise. Cela exclut d'emblée que cette disposition puisse être jugée contraire à l'art. 2 Disp. trans. Cst.
b) Aux termes de l'art. 8B LDTR, l'Etat peut acquérir par voie d'expropriation l'usage temporaire des appartements locatifs laissés vides de tout occupant durant plus de trois mois, sans motif légitime.
Les recourants estiment que le délai de vacance de trois mois est trop bref au regard du principe de la proportionnalité. Ils se réfèrent à une opinion émise dans l'un des avis de droit requis par les autorités cantonales, selon laquelle le refus de louer pendant ce laps de temps ne suffit pas à démontrer une volonté abusive du propriétaire; un délai de six mois serait préférable.
La solution critiquée doit être examinée dans son contexte: la loi commande au propriétaire ou au gérant d'un appartement vide de l'annoncer dans les trois mois au contrôle de l'habitant (art. 8E LDTR), puis d'indiquer dans les quinze jours les motifs pour lesquels l'appartement n'est pas loué (art. 8F LDTR). Cette démarche
BGE 119 Ia 348 S. 358
accomplie, ce n'est que si le propriétaire ou son mandataire n'a pas apporté la preuve d'un motif légitime qu'il est invité à relouer dans les deux mois l'appartement vide à un "loyer abordable", soit au locataire de son choix, soit à une personne proposée par l'office cantonal du logement social (art. 8G LDTR). Seulement après l'expiration de ces délais, le Conseil d'Etat peut examiner s'il se justifie d'exercer le droit de réquisition (art. 8H LDTR). Ces modalités préservent le droit d'être entendu du propriétaire, celui-ci pouvant fournir à temps toutes les explications qu'il juge utiles ou modifier son comportement pour éviter l'intervention de l'Etat. Cette réglementation ne présente aucune rigueur inutile ou excessive et, en particulier, le délai de trois mois ne peut être tenu pour insuffisant.
c) L'art. 8C LDTR définit l'appartement laissé abusivement vide, dont l'usage est susceptible d'être exproprié; il vise "tout appartement inoccupé qui n'est pas offert en location, ou qui fait l'objet d'une location fictive, ou qui ne trouve pas preneur parce que le loyer réclamé dépasse de manière abusive le loyer admissible en vertu du droit fédéral".
Les recourants estiment cette disposition incompatible avec le droit civil fédéral parce qu'elle inclut les logements qui ne trouvent pas preneur en raison de leur loyer; à leur avis, elle institue un contrôle indirect des loyers.
Les logements offerts à la location ne sont pas considérés comme vides et ils ne sont donc pas soumis au droit d'expropriation. La clause critiquée exclut qu'un logement soit offert de façon fictive à la location, par le biais d'un loyer fixé délibérément à un taux exagéré par rapport au confort, à la situation et aux autres caractéristiques de ce logement, et que le droit d'expropriation soit ainsi éludé. Cette clause, à l'instar de celle visant la location fictive, est dès lors justifiée par le but de la loi et, partant, par l'intérêt public. Au demeurant, elle se réfère au loyer admissible en vertu du droit fédéral (
art. 269 et 269a CO
), de sorte qu'elle ne limite pas la liberté contractuelle au-delà de ce qui est déjà prévu par ce droit.
d) L'art. 8D LDTR prévoit qu'un logement peut en principe être laissé inoccupé, sans droit d'expropriation de l'Etat, lorsque le bâtiment fait l'objet d'une demande d'autorisation de démolir ou de transformer.
Les recourants soutiennent que cette disposition n'est pas conforme au principe de la proportionnalité du fait que d'autres circonstances doivent aussi être admises comme motifs légitimes, en sus de celle qui est énoncée. Cette objection méconnaît que le cas explicitement
BGE 119 Ia 348 S. 359
retenu dans le texte légal n'est qu'un exemple, ce que révèle l'adverbe "notamment" placé au début du texte. Celui-ci n'empêche nullement l'autorité, si un motif sérieux est invoqué, de procéder à une pesée objective et complète de tous les intérêts en présence. Par ailleurs, il est évident que l'expropriation ne pourra pas être ordonnée au cas où le propriétaire aurait besoin des locaux pour lui-même ou pour ses proches parents ou alliés, puisque, en vertu de l'
art. 8M let
. d LDTR, l'existence d'un tel besoin entraîne la levée de la mesure.
f) Le droit d'expropriation s'exerce selon la procédure prévue par les art. 8G et 8H LDTR, comprenant d'abord un ordre de relouer le logement "à un loyer abordable", avec menace de l'amende administrative et de l'expropriation de l'usage, puis une décision d'expropriation et de prise de possession immédiate.
aa) Les recourants s'en prennent à l'ordre de relouer à un "loyer abordable"; ils dénoncent l'imprécision de ces termes. Cette critique met en évidence le vocabulaire inconstant du texte légal où il est question de loyer "admissible" (art. 8C LDTR), "abordable" (art. 8G LDTR) ou "licite" (art. 8J LDTR), alors que d'après le contexte dans lequel ils sont employés et les motifs exposés par les auteurs de l'initiative (Mémorial des séances du Grand Conseil du canton de Genève 1991 p. 3780 et ss), ces différents termes se rapportent tous au loyer non abusif au sens des
art. 269 et 269a CO
. Pour le surplus, dûment interprété, l'art. 8G LDTR n'entraîne aucune atteinte inadmissible aux intérêts du propriétaire.
bb) En vertu de l'art. 8H al. 1 LDTR, deuxième phrase, le droit d'expropriation suppose que "l'appartement dont il s'agit se trouve dans un immeuble dont les loyers répondent, ou répondaient jusqu'à récemment, aux besoins prépondérants de la population". Cette clause exige que non seulement le logement concerné appartienne à une catégorie de logements touchée par la pénurie, mais encore que cette condition soit satisfaite pour tous ceux du bâtiment dans lequel il se trouve; en effet, les catégories de logements auxquelles se réfère l'art. 8A al. 2 LDTR sont caractérisées par le nombre des pièces et le loyer par pièce (art. 8 al. 1 du règlement d'application de la loi sur les démolitions et transformations, du 27 juillet 1983), et les loyers qui "répondent aux besoins prépondérants de la population" sont évidemment ceux des catégories les plus fortement recherchées et donc touchées par la pénurie. Selon la réponse du Conseil d'Etat, les mots "ou répondaient jusqu'à récemment" permettent de prendre en considération, lorsqu'un bâtiment est vide, les loyers que payaient les derniers locataires. Cette interprétation est plausible, de sorte que,
BGE 119 Ia 348 S. 360
contrairement à l'opinion des recourants, le texte légal est suffisamment clair.
cc) Aux termes de l'
art. 6 al. 2 Cst./GE
, une expropriation n'est admissible que lorsque l'utilité publique de cette mesure a été déclarée par le pouvoir législatif. Les recourants tiennent pour contraire à cette disposition et au principe de la séparation des pouvoirs que selon l'art. 8H al. 2 LDTR, première phrase, le Conseil d'Etat soit habilité à déclarer l'utilité publique d'une expropriation. Or, depuis longtemps, la constitution cantonale est interprétée en ce sens que les cas d'expropriation doivent soit faire l'objet d'une décision individuelle du pouvoir législatif, soit être définis par une règle générale et abstraite édictée par lui; ces deux éventualités sont prévues par l'art. 3 al. 1 de la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique du 10 juin 1933 (ci-après LEx/GE), dans sa teneur actuelle, et elles l'étaient déjà dans le texte initial de 1933 (Recueil authentique de la législation genevoise 119/1933 p. 155). L'art. 8H al. 2 LDTR ne viole donc ni l'
art. 6 al. 2 Cst./GE
, ni la répartition des compétences garantie par le principe de la séparation des pouvoirs (cf.
ATF 119 Ia 33
/34).
dd) En règle générale, l'expropriant ne peut exercer les droits qui lui sont conférés par l'expropriation qu'après l'estimation et le paiement de l'indemnité (art. 75, 77, 78, 80 LEx/GE). Cependant, lorsque l'exercice de ces droits est urgent pour des motifs d'intérêt public, le Conseil d'Etat peut autoriser un envoi en possession anticipé, après avoir entendu l'exproprié (
art. 81A LEx
/GE). Pour l'expropriation instituée par les dispositions entreprises, une procédure spéciale d'estimation est prévue et l'indemnité est due par versements périodiques, à l'instar du loyer auquel elle correspond (art. 8J et 8N LDTR). A teneur de l'art. 8H al. 2 LDTR, deuxième phrase, l'exercice du droit exproprié est présumé urgent et la prise de possession anticipée du logement concerné est ordonnée par le Conseil d'Etat en même temps que l'expropriation.
Les recourants soutiennent que cette dernière disposition ne laisse aucun pouvoir d'appréciation au Conseil d'Etat, quant à l'ordre de prise de possession anticipée, et qu'elle viole donc le principe de la proportionnalité. Cette argumentation est erronée car le texte légal n'exclut pas qu'à la suite d'une pesée des intérêts en présence, la présomption d'urgence soit renversée et que le Conseil d'Etat ordonne le report de la prise de possession jusqu'à ce que l'indemnisation soit liquidée par un titre exécutoire. Le propriétaire ayant le droit d'être entendu préalablement à l'expropriation, il lui est
BGE 119 Ia 348 S. 361
loisible de demander ce report et d'exposer son point de vue à ce sujet.
h) Selon l'art. 8J LDTR, le propriétaire exproprié a droit à une indemnité correspondant au "loyer licite selon le code des obligations"; cette indemnité peut être modifiée par l'autorité, après chaque période annuelle, "dans la mesure admise par le droit fédéral".
Cette réglementation a pour but de placer le propriétaire dans la situation économique qu'il pourrait obtenir s'il plaçait le logement concerné sur le marché locatif. L'indemnité qu'elle prévoit correspond au loyer; elle est adaptable chaque année, par analogie avec le terme de résiliation que l'on fixe le plus couramment dans les baux d'appartements. Sur cette base, bien que le texte ne le précise pas, l'autorité peut prendre en considération les frais accessoires désignés à l'
art. 257b al. 1 CO
et allouer au propriétaire, le cas échéant, les autres prestations que celui-ci pourrait normalement réclamer à un locataire, telles que d'éventuels dommages-intérêts. Ainsi compris, le texte assure au propriétaire la juste indemnité garantie, en cas d'expropriation, par l'
art. 22ter al. 3 Cst.
Les recourants prétendent en vain que l'expropriation de l'usage diminue notablement la valeur vénale du logement, et que l'indemnisation prévue par la loi est donc insuffisante. En effet, on ne voit pas pourquoi cette valeur serait inférieure à celle d'un logement normalement loué. Ils reprochent aussi en vain à la loi de ne pas laisser au propriétaire, conformément au droit civil, le droit de modifier le "loyer" qui lui est dû par l'Etat, car l'expropriation de l'usage crée entre eux uniquement un rapport de droit public, l'exproprié ne concluant aucun contrat avec l'Etat.
Aux termes de l'
art. 6 al. 2 Cst./GE
, l'indemnité d'expropriation doit être fixée par les tribunaux. A l'instar de l'
art. 6 par. 1 CEDH
qui garantit lui aussi le droit d'accéder à un tribunal (
ATF 119 Ia 95
consid. 5, 328 consid. 6a), et contrairement à l'opinion des recourants, cette disposition cantonale n'interdit pas que l'indemnité soit estimée en première instance par une autorité dépendant du pouvoir exécutif, si l'exproprié peut recourir à un tribunal exerçant un pouvoir d'examen complet des faits et du droit. Or, ce recours est prévu par les art. 15, 16 al. 2 et 17 LDTR.
i) L'art. 8L LDTR, relatif aux travaux que l'Etat peut ordonner ou, au besoin, faire exécuter d'office, doit être interprété conformément au but de l'expropriation de l'usage, qui tend à maintenir l'habitation du logement. Seuls des travaux absolument indispensables à la salubrité et à la sécurité peuvent donc être ordonnés, tels que,
BGE 119 Ia 348 S. 362
par exemple, le rétablissement de la distribution de l'eau et de l'électricité, la pose de serrures ou la réparation des fenêtres; toute rénovation ou transformation est exclue. Ainsi comprise, la disposition en cause prévoit seulement des travaux que le propriétaire devrait lui-même ordonner s'il maintenait volontairement l'habitation des locaux, de sorte qu'elle ne porte pas d'atteinte disproportionnée à son droit de propriété; elle ne contredit pas non plus l'art. 8D LDTR prévoyant qu'un logement peut être laissé vide lorsque, en raison de l'état du bâtiment, le propriétaire demande l'autorisation de procéder à une transformation qui serait incompatible avec la présence d'un habitant, et que cette demande paraît justifiée. Enfin, elle ne viole pas l'
art. 260a CO
relatif aux travaux exécutés par le locataire, car il n'existe pas de bail à loyer entre l'Etat et le propriétaire exproprié.
Les recourants soutiennent avec raison qu'en vertu de l'
art. 4 Cst.
, le propriétaire a le droit d'être entendu avant toute décision ordonnant des travaux. Ils n'indiquent cependant pas en quoi le texte légal ferait obstacle au respect de cette garantie constitutionnelle; le grief qu'ils tirent de celle-ci n'est donc pas suffisamment motivé.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
114 Ib 180
28. Estratto della sentenza 23 marzo 1988 della I Corte di diritto pubblico nella causa X. c. Comune di Chiasso e Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (ricorso di diritto amministrativo)

regeste:
Regeste
Art. 36 RPG
und Art. 8 der Tessiner Vollzugsverordnung über provisorische Massnahmen im Bereiche der Raumplanung; Errichtung provisorischer Bauzonen.
1. Pläne über provisorische Bauzonen, welche aufgrund von
Art. 36 Abs. 2 RPG
und Art. 8 der kant. Vollzugsverordnung erstellt werden, sind Nutzungspläne i.S. von
Art. 14 RPG
und müssen somit gemäss den in
Art. 33 RPG
enthaltenen Grundsätzen erlassen werden. Absolute Nichtigkeit einer Planänderung, die in Missachtung der vom Bundesrecht zwingend festgelegten und im kant. Vollzugsrecht verankerten Voraussetzungen und Garantien vorgenommen wird (E. 2a).
2. Auf
Art. 36 Abs. 2 RPG
beruhende Schutzmassnahmen können geändert werden: Eine solche Änderung muss jedoch die Natur, den Sinn und Zweck dieser Bestimmung berücksichtigen und darf nicht, wie im konkreten Fall, die künftige ordentliche Planung vorausnehmen oder ersetzen (E. 2b).
Art. 24 RPG
; Ausnahmebewilligung für die Errichtung eines Sportzentrums.
Ist ein Sportzentrum mit Tennisplätzen, Gerätehaus, Fussballfeld und Parkplatz ein standortgebundenes Werk? Frage offengelassen, da der Bewilligungserteilung überwiegende Interessen gegenüberstehen: würde hier eine Ausnahmebewilligung erteilt, so würde die raumplanerische Ordnung, wie sie sich aus dem RPG und den kantonalen Normen ergibt, aus dem Gefüge gebracht und dem Sinn und Zweck von
Art. 24 Abs. 1 RPG
zuwidergehandelt (E. 3c).

text:
Sachverhalt
ab Seite 181
BGE 114 Ib 180 S. 181
Il Dipartimento dell'ambiente del Cantone Ticino - agendo in virtù dell'
art. 36 cpv. 2 LPT
e dell'
art. 8 del
relativo decreto esecutivo emanato dal Consiglio di Stato il 29 gennaio 1980 (DEPT) - pubblicò nel 1981 il piano della zona edificabile provvisoria del Comune di Chiasso. Senza subire modifiche in seguito a ricorsi, tale piano entrò in vigore. Esso escludeva dalla zona edificabile vaste porzioni di territorio a Seseglio. In questa zona inedificabile - salvo che per costruzioni agricole - era inclusa anche la part. n. 156 RFD di proprietà del Comune. Il terreno, della superficie complessiva di 34968 m2 e di forma irregolare, è compreso fra il torrente Faloppia e la strada al limite della collina boschiva del Penz.
In data 4 febbraio 1982 il Comune di Chiasso presentò una domanda di costruzione per la creazione su detto fondo di impianti sportivi (campi da tennis coperti e all'aperto, palazzina di servizio, due terreni per il calcio, posteggi); questo progetto fu poi riveduto ed il 7 settembre 1983 venne inoltrata una nuova domanda di costruzione. In precedenza, con lettera del 16 agosto 1983, il Municipio di Chiasso aveva richiesto al Dipartimento dell'ambiente una modifica del piano provvisorio delle zone
BGE 114 Ib 180 S. 182
edificabili, tendente a inserire il terreno in questione nel comprensorio edilizio quale zona di attrezzature e edifici pubblici (AEP).
Con decisione del 18 ottobre 1983 il Dipartimento dell'ambiente accolse tale richiesta. Per questa modifica non fu allestito alcun nuovo piano: ci si limitò a disegnare sull'esemplare esistente la nuova zona e non intervenne alcuna pubblicazione.
Il 28 novembre 1983 il Municipio di Chiasso accordò al Comune la licenza edilizia e respinse le opposizioni; dal canto suo, il Dipartimento delle pubbliche costruzioni già aveva concesso il 28 ottobre l'autorizzazione cantonale a costruire.
I signori X., proprietari di un fondo attiguo, ricorsero al Consiglio di Stato contro queste due decisioni. Il Governo respinse il gravame con risoluzione n. 1553 del 25 marzo 1986: esso ritenne legittima la modifica del piano delle zone provvisoriamente edificabili accordata dal Dipartimento dell'ambiente, e ineccepibili i permessi edilizi ordinari rilasciati dal Municipio e dal Dipartimento delle pubbliche costruzioni.
I vicini soccombenti hanno impugnato la decisione del Consiglio di Stato con ricorso al Tribunale amministrativo, che lo ha respinto con sentenza del 13 giugno 1986. Esso ha ritenuto che - quand'anche la modifica della zona edificabile concessa dal Dipartimento dell'ambiente non fosse valida - il progettato centro sportivo dovrebbe esser autorizzato in applicazione dell'
art. 24 cpv. 1 LPT
, perché di ubicazione vincolata e perché nessun interesse contrario e preponderante osta alla sua realizzazione.
I signori X. sono insorti contro la predetta sentenza con tempestivo ricorso di diritto amministrativo, chiedendo al Tribunale federale di annullarla unitamente alla risoluzione del Consiglio di Stato, alla licenza edilizia comunale e all'autorizzazione dipartimentale.
Il Tribunale amministrativo si è limitato in risposta a far riferimento alla propria decisione; il Consiglio di Stato e il Comune di Chiasso hanno concluso per la reiezione del ricorso; l'Ufficio federale della pianificazione del territorio (UPT) ne ha invece postulato l'accoglimento.
Erwägungen
Considerato in diritto:
1.
(Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo.)
BGE 114 Ib 180 S. 183
2.
In base al piano delle zone provvisoriamente edificabili, legittimamente istituito dal Dipartimento dell'ambiente nel 1981 (cfr.
DTF 110 Ib 139
segg.), regolarmente pubblicato ed entrato in vigore, la part. 156 RFD era situata fuori della zona edificabile. Qualsiasi costruzione - che non fosse agricola - presupponeva pertanto il rilascio di un'autorizzazione derogatoria eccezionale in applicazione dell'
art. 24 LPT
.
Con la decisione del 18 ottobre 1983 - anteriore alle autorizzazioni comunale e dipartimentale necessarie in virtù dell'
art. 22 cpv. 1 LPT
e della legge edilizia cantonale del 19 febbraio 1973 (LE, art. 39 segg., 45 segg.) - il Dipartimento dell'ambiente ha però modificato tale piano ed ha creato per il fondo n. 156 RFD una nuova zona edificabile a titolo provvisorio, destinata ad accogliere impianti ed edifici di interesse pubblico. Mentre il Governo ha ammesso senza esitare la legittimità d'una simile modifica ed il Tribunale amministrativo - ma solo di transenna, senza esame del fondamento delle censure ricorsuali - l'ha condivisa, i ricorrenti e l'UPT negano la validità di tale misura pianificatoria provvisionale per motivi di forma e per motivi di merito.
a) Le zone provvisoriamente edificabili istituite dal Dipartimento dell'ambiente in applicazione dell'art. 8 DEPT per i Comuni sprovvisti - come Chiasso - di un piano regolatore approvato e uniformato alle esigenze della legge edilizia (art. 7 DEPT), costituiscono ordinamenti pianificatori provvisionali. I Governi cantonali sono autorizzati e tenuti ad adottarli per evitare che, sino all'introduzione della normativa pianificatoria i cui principi sono stabiliti nella LPT - legge quadro - e che debbono essere completati, precisati ed attuati dai Cantoni (
art. 36 cpv. 1 LPT
), subentri un vuoto che potrebbe vanificare l'adempimento del mandato costituzionale enunciato dall'
art. 22quater Cost.
(
DTF 110 Ib 139
segg. consid. 3 e riferimenti). Anche i piani provvisori del territorio edificabile emanati in virtù dell'
art. 36 LPT
costituiscono piani di utilizzazione ai sensi dell'
art. 14 LPT
: essi delimitano infatti, sia pur provvisoriamente, le zone edificabili, per riguardo segnatamente a quelle agricole. Come tali essi non possono essere sottratti all'obbligo di pubblicazione espressamente sancito dall'
art. 33 cpv. 1 LPT
. Altrettanto dicasi quanto all'obbligo imposto ai Cantoni di istituire almeno un rimedio di diritto contro i piani di utilizzazione, accompagnato dal divieto di limitare la legittimazione oltre quanto è previsto per il ricorso di
BGE 114 Ib 180 S. 184
diritto amministrativo al Tribunale federale e dal precetto che almeno un'istanza possa riesaminarli in modo completo (
art. 33 cpv. 2 e 3 LPT
; cfr. a tal proposito
DTF 108 Ib 125
segg. consid. 2 e 3). La legislazione ticinese rispetta d'altronde questi principi: il Tribunale federale ha già avuto occasione di riconoscerlo e di sottolineare come, delegando al Dipartimento dell'ambiente il compito di allestire e pubblicare le zone di pianificazione - e, aggiungasi qui, i piani delle zone provvisoriamente edificabili - per riservare a sé stesso il ruolo di autorità di ricorso di piena cognizione, con controllo anche dell'opportunità, il Consiglio di Stato avesse proprio voluto ossequiare le esigenze del diritto federale (
DTF 110 Ib 140
/41 consid. 3b).
Ora, è manifesto che in casu queste esigenze e garanzie, imposte dal diritto federale e ancorate in quello cantonale, non sono state rispettate: la modifica del piano della zona edificabile provvisoria ordinata dal Dipartimento dell'ambiente il 18 ottobre 1983 non è stata pubblicata, né di conseguenza sono state aperte le vie di ricorso imperativamente prescritte dal diritto federale. Contrariamente all'opinione del Consiglio di Stato, né la circostanza che la nuova zona appartenesse al Comune di Chiasso, né il fatto che l'edificabilità fosse limitata ad un certo tipo di impianti o costruzioni, poteva esimere l'autorità dall'osservanza del diritto federale. D'altra parte, non può esser accolto l'argomento adombrato nell'impugnata sentenza, per cui il Dipartimento dell'ambiente, modificando il piano vigente, avrebbe in sostanza già a quel momento accordato un permesso eccezionale ai sensi dell'
art. 24 LPT
. Infine, anche il riferimento che il Tribunale amministrativo fa, a tal proposito, alla sentenza 22 dicembre 1982 in re Ritter (
DTF 108 Ia 295
segg.) è del tutto inconferente, come ancora si vedrà in appresso (consid. 3b). Ne consegue che, inficiata da un vizio formale essenziale, la decisione 18 ottobre 1983 del Dipartimento dell'ambiente e la modifica del piano che essa ha istituito sono colpite da nullità assoluta e non possono esplicare effetto alcuno (cfr. DTF
DTF 104 Ia 176
/77 consid. 2c,
DTF 98 Ia 571
/72 consid. 4; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, n. 40, pagg. 239, 242/43; KNAPP, Précis de droit administratif, II ediz., n. 565 segg.): le censure formali sollevate su codesto punto risultano pertanto fondate.
b) Anche le critiche di natura materiale mosse dai ricorrenti e dall'UPT alla controversa modifica del piano della zona edificabile provvisoria appaiono giustificate. Certo, il diritto federale (
art. 36 cpv. 2 LPT
)
BGE 114 Ib 180 S. 185
non vieta ai Governi cantonali - rispettate le esigenze di procedura e di tutela dei diritti di ricorso - di modificare gli ordinamenti provvisionali adottati in precedenza, e segnatamente i piani delle zone edificabili provvisorie, e questo sintanto che il diritto cantonale non avrà designato altra autorità: a tale possibilità di modifica allude del resto espressamente l'art. 8 cpv. 2 DEPT. Ma, tanto nello stabilire tali ordinamenti provvisionali quanto nel modificarli, i Governi cantonali non debbono travalicare i limiti imposti dalla natura, dal senso e dallo scopo cui è finalizzato l'
art. 36 cpv. 2 LPT
: norma che consente appunto la sola adozione di misure di salvaguardia della futura pianificazione ordinaria, le quali non devono né anticiparla né sostituirla (DFGP/UPT, Commento LPT, n. 11/13 all'art. 36; Messaggio 27 febbraio 1978 del Consiglio federale, FF 1978 I pag. 988; BASCHUNG, Einführung in das Raumplanungsgesetz, Berner Tage für Juristische Praxis 1980, pag. 18; AEMISEGGER, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz, pag. 126; sentenza 8 dicembre 1981 in re V., apparsa nella Rivista di diritto amministrativo ticinese [RDAT] 1983 n. 68). Ammettere il contrario, significherebbe vanificare o quantomeno ostacolare col fatto compiuto l'adozione nelle vie ordinarie della pianificazione locale. Non solo sarebbero compromesse le scelte di politica pianificatoria che spettano sul piano comunale ai cittadini, nell'esercizio dei poteri che derivano dall'autonomia comunale sancita dal diritto cantonale e nel rispetto del principio democratico della partecipazione della popolazione al processo pianificatorio ancorato nell'
art. 4 cpv. 2 LPT
, ma sarebbero sovvertite o eluse - attraverso provvedimenti dipartimentali presi a domanda dei municipi e per avventura rimasti inimpugnati - le competenze degli organi legislativi comunali, del Governo quale autorità d'approvazione cantonale e infine del Gran Consiglio, organo supremo di ricorso in materia di piani regolatori. A nulla rileva poi che, al momento in cui il Dipartimento dell'ambiente prese la decisione del 18 ottobre 1983, un avamprogetto di piano regolatore prevedesse la creazione nella località in rassegna di una zona AEP: la decisione dipartimentale equivale, nelle sue conseguenze che esorbitano dal quadro dell'
art. 36 cpv. 2 LPT
, al conferimento di effetto anticipato positivo ad una norma in fieri non ancora in vigore, il che contravviene ai principi che reggono la delegazione legislativa ed al precetto del parallelismo delle forme (cfr., mutatis mutandis,
DTF 100 Ia 157
segg.). Che nel frattempo quel progetto sia stato
BGE 114 Ib 180 S. 186
adottato dal Consiglio comunale di Chiasso non è rilevante: questo piano regolatore, infatti, non è ancora in vigore, in mancanza dell'approvazione del Consiglio di Stato e dell'evasione di eventuali ricorsi.
c) Si deve pertanto concludere, contrariamente all'opinione del Consiglio di Stato ed anche all'accenno fatto di transenna dal Tribunale amministrativo, che i controversi permessi - non concernendo manifestamente edifici agricoli - non potevano esser rilasciati in applicazione dell'
art. 22 LPT
, e che solo un permesso eccezionale ai sensi dell'
art. 24 LPT
poteva entrare in considerazione. (...)
3.
Resta quindi da esaminare se la controversa autorizzazione potesse esser rilasciata in via eccezionale conformemente all'
art. 24 cpv. 1 LPT
; il secondo capoverso di quest'ultima disposizione non entra in linea di conto, non trattandosi di rinnovazione, trasformazione o ricostruzione di edifici preesistenti. A questo proposito, il Tribunale federale fruisce per principio di pieno potere in virtù dell'
art. 104 lett. a e b OG
, salvo il riserbo che esso si impone nella valutazione di situazioni locali che l'autorità cantonale meglio conosce o quando si pongono questioni di apprezzamento (
DTF 112 Ib 30
consid. 3,
DTF 111 Ib 88
consid. 3,
DTF 107 Ib 336
consid. 2c); inoltre, per l'accertamento dei fatti, esso deve tener conto della limitazione prevista dall'
art. 105 cpv. 2 OG
, poiché l'istanza inferiore è un tribunale cantonale.
a) (Accertamento manifestamente incompleto degli elementi di fatto che possono essere di rilievo per il ricorso: decadenza del vincolo imposto al Tribunale federale dall'
art. 105 cpv. 2 OG
.)
b) (Per la soluzione del caso non giova il riferimento fatto dalle autorità cantonali e comunali alla sentenza apparsa in
DTF 108 Ia 295
segg., tale sentenza essendo relativa ad una fattispecie del tutto diversa.)
c) Il rilascio di un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'
art. 24 cpv. 1 LPT
presuppone cumulativamente il verificarsi di due condizioni, l'una positiva e l'altra negativa (
DTF 112 Ib 30
consid. 2d, 102 consid. 4,
DTF 108 Ib 366
/67): un vincolo di ubicazione per i previsti edifici o impianti (lett. a) e l'assenza di preponderanti interessi contrari (lett. b). È perlomeno dubbio che la prima di queste due condizioni sia adempiuta, ed è comunque certo che la seconda non si verifica.
ca) La nozione di ubicazione vincolata ha carattere obiettivo. Occorre che l'edificio o l'impianto debbano essere realizzati fuori
BGE 114 Ib 180 S. 187
dal territorio edificabile per motivi che possono essere d'ordine tecnico, o inerenti all'esercizio, o relativi alla natura del terreno (
DTF 112 Ib 102
consid. 4a,
DTF 108 Ib 367
,
DTF 102 Ib 79
consid. 4a; sentenza 15 dicembre 1982 in re LSPN, apparsa in RDAT 1984 n. 102 pag. 226). Il vincolo può essere positivo ed essere dettato dall'esigenza di una determinata ubicazione, oppure negativo ed essere imposto dall'esclusione di ogni altra ubicazione (cfr.
DTF 112 Ib 103
,
DTF 111 Ib 217
consid. 3b,
DTF 108 Ib 133
consid. 2, 367 consid. 6a; DFGP/UPT, Commento LPT, n. 15/18 all'art. 24). Ora, è perlomeno dubbio che impianti sportivi del genere di quelli qui progettati debbano essere necessariamente costruiti fuori del territorio edificabile, e l'esperienza insegna che numerosi stadi sorgono all'interno dell'agglomerato senza inconvenienti intollerabili: ciò è vero tanto per i campi di calcio, ove non sussistano condizioni locali del tutto particolari (cfr.
DTF 112 Ib 570
segg. consid. 6d), quanto e specialmente per gli impianti per il gioco del tennis, soprattutto se coperti (cfr. sentenza 31 maggio 1985 del Tribunale amministrativo ticinese, in RDAT 1985 n. 87 pag. 190 e riferimenti). Certo, determinati impianti sportivi, nella misura in cui richiedono comunemente superficie di ampie dimensioni o vasti spazi liberi circostanti - come campi di golf (cfr.
DTF 112 Ib 561
) o maneggi - potrebbero adempire tale requisito; inoltre, esso potrebbe pure essere adempiuto se l'impianto grava l'ambiente con una certa intensità per la natura del suo esercizio (circuiti di motocross, di kartismo, ecc.).
Nel caso in esame, per la realizzazione del progetto fuori dal territorio edificabile potrebbero invero invocarsi l'esigenza di superficie e l'opportunità di evitare determinate immissioni moleste per il vicinato. Ma, se ciò fosse riconosciuto, sarebbe unicamente comprovato un vincolo di ubicazione (negativo) di carattere generico, così come accade per gli impianti di estrazione di materiale (cave di ghiaia, sabbia, ecc.), che per ragioni evidenti sottostanno ad un vincolo generico (in questo caso positivo) di ubicazione. Non basta, per riconoscere come adempiuto il requisito richiesto dall'
art. 24 cpv. 1 lett. a LPT
, la dimostrazione che, nella località prescelta, esiste il materiale da estrarre: ammettere ciò significherebbe infatti che autorizzazioni eccezionali dovrebbero esser rilasciate ovunque tale materiale esista, il che non può essere riconosciuto, ove non si vogliano vanificare gli obiettivi della pianificazione: occorre ancora rendere attendibile che nessun'altra alternativa ubicazione entri ragionevolmente in linea
BGE 114 Ib 180 S. 188
di conto (
DTF 108 Ib 367
/68 consid. 6a). Ora, da questo punto di vista, l'argomento principale che viene addotto per la scelta della controversa ubicazione è che il terreno in questione già appartiene al Comune di Chiasso. Nella misura in cui, con tale riferimento, si allude a motivi puramente finanziari, essi non possono da soli esser considerati determinanti (cfr. DTF
DTF 108 Ib 362
consid. 4a; RDAT 1984 n. 102 pag. 226). Per contro fa difetto, da quanto risulta dagli atti, un'effettiva indagine circa l'esistenza di eventuali altre ubicazioni possibili - entro lo stesso territorio comunale o fuori del territorio comunale, ma sufficientemente nelle vicinanze - come pure un'analisi di queste possibili alternative che conduca al risultato che quella prescelta è la sola ubicazione che possa legittimamente entrare in linea di conto. Tale questione - che imporrebbe un rinvio all'autorità cantonale - può tuttavia rimanere aperta, poiché al rilascio del permesso s'oppongono comunque interessi preminenti (
art. 24 cpv. 1 lett. b LPT
).
cb) La creazione di spazi ricreativi e di centri per il tempo libero - come l'impianto sportivo qui controverso - è menzionata fra i principi fondamentali che tutte le autorità incaricate di compiti pianificatori debbono osservare (art. 3 cpv. 1, cpv. 2 lett. d e cpv. 4 lett. b LPT). Per essi, come per gli altri principi fondamentali previsti nella legge, valgono le regole dell'informazione preventiva della popolazione locale (
art. 4 cpv. 1 LPT
) e dell'adeguata partecipazione di questa al processo pianificatorio (
art. 4 cpv. 2 LPT
). A questi obblighi fondamentali soggiacciono - insieme con la Confederazione - Cantoni e Comuni, che hanno l'obbligo di pianificare (
art. 2 LPT
). La legislazione ticinese soddisfa questi imperativi dettati dall'
art. 22quater Cost.
e specificati nella legge federale, che impone ai Cantoni di provvedere affinché i piani di utilizzazione siano elaborati in tempo utile e siano comunque presenti entro otto anni dall'entrata in vigore (
art. 35 cpv. 1 lett. b LPT
). Secondo l'art. 1 cpv. 1 LE i Comuni devono emanare regolamenti edilizi ed adottare piani regolatori; per quelli renitenti, i piani regolatori possono essere elaborati e posti in vigore dal Governo (art. 2 cpv. 2 e 4 LE). Il PR deve fra l'altro indicare i fondi da riservare ad attrezzature sociali d'interesse segnatamente locale, come i campi sportivi e le zone a verde o di svago (art. 16 lett. e LE). La procedura d'adozione dei piani regolatori da parte del Consiglio comunale o dell'Assemblea comunale (art. 18 cpv. 1 LE) rispetta il principio democratico; l'iter tra l'adozione e l'entrata in vigore, data con l'approvazione del Consiglio di Stato, è
BGE 114 Ib 180 S. 189
minuziosamente regolato (art. 18/25 LE), ed i principi della tutela dei diritti degli interessati sono conformi alle esigenze della LPT.
Questo assetto, che risulta dalla LPT e dalla LE, non costituisce soltanto un ordinamento giuridico: esso è altresì l'espressione di un eminente interesse pubblico - sancito dal legislatore cantonale e federale - a che la pianificazione del territorio si svolga nel rispetto di determinati principi. Ora, nel caso in esame, il ricorso all'autorizzazione eccezionale - rilasciata su istanza dello stesso titolare del potere pianificatorio locale per la creazione, su proprietà del Comune, di un centro sportivo comunale o ritenuto comunque d'interesse pubblico - sovverte l'ordinamento legale della pianificazione, lede un eminente interesse pubblico e snatura la funzione dell'
art. 24 cpv. 1 LPT
. Valgono - mutatis mutandis - gli argomenti che si sono svolti sopra circa l'illegalità del ricorso a misure di pianificazione provvisionale per eludere il processo pianificatorio normale, anticipandolo in dispregio delle regole che lo disciplinano: quanto è vietato attraverso l'adozione di ordinamenti pianificatori provvisionali, non può nemmeno essere realizzato con decisioni concrete, qual è il rilascio di un'autorizzazione eccezionale fondata sull'
art. 24 cpv. 1 LPT
al titolare stesso del potere pianificatorio locale. Queste autorizzazioni non sono destinate ad eludere, sotto pretesto di praticità, il precetto secondo cui le zone di utilizzazione debbono essere il frutto di una consapevole scelta politica e democratica (cfr. DFGP/UPT, Commento LPT, n. 19 all'art. 24).
cc) Da quanto sopra discende che il Tribunale amministrativo - convalidando la licenza edilizia comunale ed il permesso dipartimentale rilasciati in applicazione dell'
art. 24 LPT
, il quale non sarebbe entrato in linea di conto neppure per un progetto analogo presentato da privati - ha leso il diritto federale ed ha respinto a torto il gravame dei qui ricorrenti.
4.
Il ricorso di diritto amministrativo, che si dimostra fondato, deve quindi essere accolto e le decisioni del Tribunale amministrativo e del Consiglio di Stato, nonché la licenza edilizia comunale e l'autorizzazione dipartimentale debbono essere annullate. La causa è rinviata invece allo stesso Tribunale amministrativo per nuovo giudizio sulle spese e le ripetibili della procedura cantonale (
art. 157 e 159 cpv. 6 OG
).
(...)


header:
Urteilskopf
106 Ia 56
12. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 26. März 1980 i.S. Peribella AG gegen Gemeinde Wohlen und Regierungsrat des Kantons Aarau (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 86 Abs. 2 OG
.
Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen Entscheide des aargauischen Regierungsrates über Einsprachen gegen Zonenpläne?

text:
Sachverhalt
ab Seite 57
BGE 106 Ia 56 S. 57
Gegen einen von der Gemeinde Wohlen öffentlich aufgelegten Zonenplan erhob die Peribella AG Einsprache, die vom Einwohnerrat verworfen und an den Regierungsrat des Kantons Aargau weitergeleitet wurde, der im Sinne von § 146 des kantonalen Baugesetzes in Verbindung mit § 13 der Vollziehungsverordnung zu den §§ 103-116 des Einführungsgesetzes zum ZGB über Bauvorschriften der Gemeinden (VV EG/ZGB) darüber endgültig zu entscheiden hat. Der Regierungsrat des Kantons Aargau wies die Einsprache indessen ab. Gegen diesen Entscheid führt die Peribella AG beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von
Art. 4 BV
und
Art. 22ter BV
. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein, und zwar aus folgender
Erwägungen
Erwägung:
1.
a) Die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde ist nur zulässig, wenn zuvor der kantonale Instanzenzug ausgeschöpft worden ist (
Art. 86 Abs. 2 OG
). Gemäss § 147 des kantonalen Baugesetzes unterliegen die Gemeindebauvorschriften der Genehmigung durch den Grossen Rat. Indessen ist dieser gegenüber dem Regierungsrat nicht Rechtsmittelinstanz. Der Regierungsrat leitet denn auch nach § 13 Abs. 2 VV EG/ZGB die "bereinigte Vorlage" an den Grossen Rat zur Genehmigung weiter, und zwar erst nachdem er zuvor über die Einsprachen "endgültig" entschieden hat. Es kann somit nicht davon die Rede sein, dass der Einsprecher im Verfahren vor dem Grossen Rat Parteistellung hätte, so dass es sich unter diesem Gesichtspunkt beim angefochtenen Beschluss um einen letztinstanzlichen Entscheid im Sinne von
Art. 86 Abs. 2 OG
handelt.
b) Allerdings können gemäss § 68 des aargauischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege "Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur ... in Erlassen der Gemeinden ... dem Verwaltungsgericht jederzeit zur Prüfung auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit unterbreitet werden". Dieses abstrakte Normenkontrollverfahren ist einem Rechtsmittelverfahren im Sinne Von
Art. 86 Abs. 2 OG
gleichzusetzen. Steht dieser kantonale Rechtsbehelf offen, so muss er, vorbehältlich der in
Art. 86 Abs. 2 Satz 2 OG
genannten Ausnahmen, vor Einreichung einer staatsrechtlichen Beschwerde ergriffen werden (
BGE 104 Ia 135
E. 1,
BGE 103 Ia 362
E. 1a). Angefochten ist mit
BGE 106 Ia 56 S. 58
der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde ein Zonenplan. Zonenpläne vereinigen indes sowohl die Merkmale von Einzelverfügungen als auch jene von allgemein verbindlichen Erlassen auf sich (
BGE 104 Ia 67
E. 2b, 185 E. 2d, 95 I 550 E. 2,
BGE 94 I 341
E. 3). Da entsprechende Entscheide nicht bekannt sind, steht dahin, ob das aargauische Verwaltungsgericht den hier in Frage stehenden Zonenplan als Erlass im Sinne von § 68 des aargauischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes und das abstrakte Normenkontrollverfahren daher als zulässig ansehen würde. Bestehen aber somit, wie hier, an der Zulässigkeit eines kantonalen Rechtsbehelfs ernstliche Zweifel, so braucht er unter dem Gesichtspunkt von
Art. 86 Abs. 2 OG
nicht ergriffen zu werden (
BGE 97 I 199
E. 2,
BGE 96 I 644
E. 1 mit Hinweisen). Von da her erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde somit als zulässig.


header:
Urteilskopf
124 III 289
52. Auszug aus dem Urteil der II. Zivilabteilung vom 11. Mai 1998 i.S. Erbengemeinschaft des A. gegen Stockwerkeigentümergemeinschaft GBB Nr. 1564 (Berufung)

regeste:
Regeste
Art. 730 Abs. 2 ZGB
und
Art. 741 ZGB
. Dienstbarkeitsvertrag; Verpflichtung der Dienstbarkeitsberechtigten zur Übernahme von Kosten an den Bau einer Zufahrtsstrasse.
Ist nur die Dienstbarkeit als solche, nicht jedoch die gemäss Dienstbarkeitsvertrag vorgesehene Verpflichtung zu einer Leistung im Grundbuch eingetragen, so behält die Vereinbarung ihren rein obligatorischen Charakter. Mangels Grundbucheintrages können deshalb Rechtsnachfolger der ursprünglichen Vertragsparteien nur dann zur Erbringung der Leistung angehalten werden, wenn ihnen die Verpflichtung besonders überbunden wurde (E. 1c).

text:
Sachverhalt
ab Seite 290
BGE 124 III 289 S. 290
Mit Vertrag vom 10. April 1979 verkaufte I. von seinem Grundstück GBB-1564 A. einen 22,91 Aren umfassenden Teil, der die Nummer GBB-2218 erhielt. Gemäss Ziff. 11 lit. a des Vertrages wurde «zulasten der Vertragssache und zugunsten der Restparzelle Nr. 1564 des Verkäufers ein dingliches und unentgeltliches Zu- und Vonfahrts- und Zu- und Vongangsrecht» eingeräumt. Es wurde ferner bestimmt, dass der Käufer eine Zufahrtsstrasse zu erstellen habe; sobald die Restparzelle Nr. 1564 überbaut sei, habe deren Bauherr eine Einkaufssumme für den Bau der Strasse im Verhältnis der Wohnfläche und der benutzten Strassenlänge zu bezahlen, und im gleichen Verhältnis würden auch die Unterhaltskosten getragen.
Die an A. übertragene Parzelle Nr. 2218 wurde Anfang der Achtzigerjahre wiederum in zwei Parzellen aufgeteilt, welche die Nummern 2218 und 2231 erhielten. Die Parzelle Nr. 1564 wechselte mehrmals die Hand und wurde erneut unterteilt; die Restparzelle Nr. 1564 wurde am 11. Oktober 1993 von der X. AG an die «Stockwerkeigentümergemeinschaft GBB Nr. 1564» verkauft. In diesem Vertrag ist das Wegrecht zu Lasten der Parzellen GBB-2218 und GBB-2231 erwähnt, ohne dass jedoch auf allfällige Obligationen der Käufer hingewiesen wird.
Mitte der Achtzigerjahre war die zur Erschliessung notwendige Strasse von A. errichtet und eine andere - ebenfalls gemäss Dienstbarkeitsvertrag - verbreitert worden. Der Feinbelag wurde erst 1990 auf die Erschliessungsstrasse aufgetragen. Die Erbengemeinschaft des A. forderte 1993 die «Stockwerkeigentümergemeinschaft GBB Nr. 1564» auf, ihr gemäss Verteilungsschlüssel im Dienstbarkeitsvertrag Fr. 20'330.35 nebst Zins zu bezahlen. Da die Stockwerkeigentümergemeinschaft diesem Ersuchen nicht nachkam, klagten die Erben am 27. November 1996 beim Appellationshof (III. Zivilkammer) des Kantons Bern auf Zahlung dieser Summe. Mit Urteil vom 21. Januar 1998 wurde die Klage abgewiesen.
BGE 124 III 289 S. 291
Die Kläger haben gegen das Urteil des Appellationshofes Berufung eingereicht. Sie beantragen dessen Aufhebung und verlangen die Bezahlung der fraglichen Einkaufssumme. Das Bundesgericht weist die Berufung ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
a) Die Vorinstanz hat das Bestehen der eingeklagten Forderung der Kläger gegenüber den Beklagten vorab deswegen verneint, weil Leistungspflichten - im vorliegenden Fall die Einkaufssumme - im Sinne von
Art. 730 Abs. 2 ZGB
nicht den Dienstbarkeitsberechtigten bzw. das herrschende Grundstück, sondern nur den Dienstbarkeitsbelasteten bzw. das dienende Grundstück treffen könnten. Und eine auf der Grundlage von
Art. 741 Abs. 1 ZGB
allenfalls mögliche (realobligatorische) Leistungspflicht des Dienstbarkeitsberechtigten bzw. des herrschenden Grundstücks sei vorliegend mangels entsprechenden Grundbucheintrags - worauf sich die Beklagten gemäss
Art. 973 Abs. 1 ZGB
und
Art. 3 ZGB
hätten verlassen dürfen - zu verneinen.
b) Die Kläger berufen sich in der Hauptsache nur noch auf
Art. 741 ZGB
und machen geltend, die Beklagten hätten aus dem Kaufvertrag vom 10. April 1979, insbesondere aber aus Ziff. 4 des sie betreffenden Kaufvertrages vom 11. Oktober 1993, genügend Kenntnis von den auf dem Grundstück eingetragenen Dienstbarkeiten besessen; und zudem hätten sie auf die wörtliche Wiedergabe im Kaufvertrag verzichtet, woraus gefolgert werden könne, dass sie die fraglichen Dienstbarkeitsverträge auch tatsächlich eingesehen und verstanden hätten. Zusätzlich müsse davon ausgegangen werden, sie seien vom beurkundenden Notar auf die Einkaufssumme hingewiesen worden. Diese Einwände können nicht gehört werden, denn im Berufungsverfahren ist das Bundesgericht an die tatsächlichen Feststellungen der letzten kantonalen Instanz gebunden (
Art. 63 Abs. 2 OG
;
BGE 116 II 745
E. 3 S. 748/49). Der Appellationshof stellt dagegen gestützt auf das Parteiverhör verbindlich fest, die Beklagten seien über die Regelung im Dienstbarkeitsvertrag vom 10. April 1979 nicht aufgeklärt worden; und im Kaufvertrag vom 11. Oktober 1993 sei einzig das Zu- und Vonfahrtsrecht erwähnt.
c) Die Erwägungen der Vorinstanz halten vor dem Bundesrecht stand. Mit einer Dienstbarkeit verbundene Leistungen im Sinne von
Art. 741 ZGB
sind Verpflichtungen realobligatorischer Natur. Soweit sie - wie vorliegend, wo es um kumulierte Unterhaltskosten
BGE 124 III 289 S. 292
geht (vgl. Liver, Zürcher Kommentar, N. 158 zu
Art. 730 ZGB
) - aufgrund einer besonderen vertraglichen Vereinbarung in Anderem bestehen als gesetzlich (
Art. 741 Abs. 1 ZGB
) vorgesehen ist, erhalten sie ihre realobligatorische Wirkung indessen nur, wenn der Grundbucheintrag (Hauptbuch) entsprechend umschrieben ist; es bedarf zumindest eines besonderen Hinweises im Hauptbuch auf den Grundbuchbeleg. Im vorliegenden Fall ist nur die Dienstbarkeit als solche im Hauptbuch eingetragen; und zu deren Inhalt kann die Leistung einer Einkaufssumme nicht gehören. Dass eine Verpflichtung bloss im Zusammenhang mit dem Dienstbarkeitsvertrag, d.h. nur im Grundbuchbeleg erwähnt wird, genügt nach praktisch einhelliger Lehre zum Dienstbarkeits- wie auch zum Grundbuchrecht nicht (LIVER, a.a.O., N. 230 zu
Art. 730 ZGB
, N. 78 zu
Art. 741 ZGB
; REY, Berner Kommentar, N. 185 zu
Art. 730 ZGB
; PIOTET, SPR V/1 S. 557; DESCHENAUX, SPR V/3, II, S. 686/687 Anm. 3; a.M. - aber ohne Begründung - ETIENNE PETITPIERRE, in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch II, N. 16 zu
Art. 741 ZGB
). Der herrschenden Lehre ist zuzustimmen, denn sie entspricht auch dem allgemeinen Grundsatz, wonach sich (zulässige) rechtsgeschäftliche Realobligationen und (zulässige) rechtsgeschäftliche Abweichungen von gesetzlichen Realobligationen aus dem Grundbuch ergeben müssen, sollen sie eben ihre realobligatorischen Wirkungen entfalten, d.h. auch ohne besondere Überbindung für Einzelrechtsnachfolger der ursprünglichen Vertragsparteien ebenfalls verbindlich sein (vgl. DESCHENAUX, Les obligations dites réelles et leurs rapports avec le registre foncier, in: ZBGR 43/1962, S. 282 ff., bes. 295 ff.; ders., SPR V/3, II, S. 686 ff.). Daran vermag vorliegend auch die Berufung auf
Art. 738 ZGB
oder auf
Art. 970 Abs. 3 ZGB
nichts zu ändern, da diese Bestimmungen gerade ebenfalls einen Grundbucheintrag voraussetzen. Ohne Grundbucheintrag im Sinne des Gesagten behalten Vereinbarungen der genannten Art ihren rein obligatorischen Charakter und binden Singularsukzessoren der Vertragsparteien nur, wenn ihnen die Verpflichtung besonders überbunden wurde. Das war vorliegend nicht der Fall und wird auch nicht behauptet. Es kann daher auch offen bleiben, ob die Beklagten - wie die Kläger geltend machen - von der fraglichen Vereinbarung Kenntnis genommen haben und ob die Vorinstanz in diesem Zusammenhang bundesrechtliche Beweisvorschriften (
Art. 8 und 9 ZGB
) verletzt habe; denn blosse Kenntnis von einer Verpflichtung bedeutet grundsätzlich nicht deren Übernahme.


header:
Urteilskopf
137 IV 7
2. Auszug aus dem Urteil der Strafrechtlichen Abteilung i.S. Jugendstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich gegen X. (Beschwerde in Strafsachen)
6B_490/2010 vom 11. Januar 2011

regeste:
Regeste
Art. 5, 15 und 32 JStG
; Anrechnung vorsorglicher jugendstrafrechtlicher Massnahmen.
Vorsorgliche jugendstrafrechtliche Schutzmassnahmen gemäss
Art. 5 JStG
sind nicht als Untersuchungshaft im Sinne von
Art. 110 Abs. 7 StGB
zu verstehen (E. 1.6.1).
Der Zeitpunkt der Anrechnung einer vorsorglichen jugendstrafrechtlichen Massnahme an den ausgefällten Freiheitsentzug ist unterschiedlich, je nachdem, ob der Richter im Haupturteil die im Untersuchungsstadium vorsorglich angeordnete Massnahme unverändert weiterführt, ändert oder ganz aufhebt. Nur im Falle ihrer Änderung oder Aufhebung ist im Sachurteil über die Anrechnung zu befinden, ansonsten erst nach deren Beendigung (E.1.6.2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 8
BGE 137 IV 7 S. 8
A.
Das Jugendgericht Winterthur verurteilte am 17. Juni 2009 X. wegen Schändung zum Nachteil von A., mehrfachen Raubes, falscher Anschuldigung, Hausfriedensbruchs, mehrfacher Sachbeschädigung, mehrfachen teilweise geringfügigen Diebstahls sowie mehrfacher Übertretung des Betäubungsmittelgesetzes zu einem unbedingten Freiheitsentzug von elf Monaten. Es rechnete 17 Tage erstandene Haft sowie 161 Tage Unterbringung in geschlossenen Anstalten an den Freiheitsentzug an. Es ordnete ausserdem eine Unterbringung von X. in einer geschlossenen Einrichtung im Sinne von
Art. 15 Abs. 1 und 2 JStG
sowie eine ambulante Behandlung gemäss
Art. 14 JStG
an.
B.
X. sowie die Jugendstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich erhoben gegen dieses Urteil Berufung an das Obergericht des Kantons Zürich, das mit Urteil vom 26. Februar 2010 die Rechtskraft der nicht angefochtenen Urteilspunkte des Jugendgerichts Winterthur feststellte und X. der Schändung sowie der Sachbeschädigung zum Nachteil der SBB schuldig sprach. Es bestrafte ihn mit 11 Monaten Freiheitsentzug, welche durch vorläufige Festnahme, Untersuchungs- und Sicherheitshaft erstanden seien.
C.
Die Jugendstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich führt Beschwerde in Strafsachen. Sie beantragt, das Urteilsdispositiv betreffend Anrechnung der vorsorglichen Schutzmassnahme an den ausgefällten Freiheitsentzug aufzuheben und durch folgende Anordnung zu ersetzen: "Der Angeklagte wird bestraft mit 11 Monaten Freiheitsentzug, wovon 17 Tage durch Untersuchungshaft erstanden sind."
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und weist die Sache zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurück.
(
Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Die vorliegende Beschwerde in Strafsachen richtet sich einzig gegen die vorinstanzliche Anrechnung der Dauer der vorsorglichen Unterbringung an den ausgefällten Freiheitsentzug.
BGE 137 IV 7 S. 9
1.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz verletze
Art. 51 StGB
in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 2003 über das Jugendstrafrecht (Jugendstrafgesetz, JStG; SR 311.1),
Art. 1 Abs. 3 JStG
in Verbindung mit
Art. 2 JStG
sowie
Art. 11 und
Art. 32 Abs. 3 JStG
. Die Anrechnung der vorsorglich angeordneten Schutzmassnahme habe nicht im Zeitpunkt des Urteils zu erfolgen, in dem die definitive Schutzmassnahme angeordnet werde. Der Entscheid sei vielmehr im Rahmen der Aufhebung der Schutzmassnahme zu fällen beziehungsweise sei bei erreichtem Zweck der Massnahme obsolet. Andernfalls würde die vom Gesetzgeber angestrebte ergänzende Funktion von Schutzmassnahme und Strafe im Sinne des dualistischen Systems aufgehoben. Faktisch könnten Jugendliche, bei denen vorsorglich eine Schutzmassnahme angeordnet worden sei und die gemäss Urteil weitergeführt werde, nicht mehr bestraft werden. Dasselbe gelte für Jugendliche, die in eine Erziehungseinrichtung eingewiesen worden seien und während laufender Schutzmassnahme delinquierten. Diese könnten aufgrund der Anrechnung der Schutzmassnahme nicht mehr sanktioniert werden, was für die untergebrachten Jugendlichen einem Freipass gleichkäme, weiter zu delinquieren.
1.2
Die Vorinstanz erwägt, über den Zeitpunkt der Anrechnung der vorsorglichen Unterbringung sagten weder die
Art. 15, 16 und 32 JStG
noch die in Ergänzung zu den Bestimmungen des Jugendstrafrechts auf Jugendliche anwendbaren
§
§ 368-389 StPO
/ZH, insbesondere die
§
§ 380 und 382 StPO
/ZH, etwas aus. In solchen Fällen seien gemäss
Art. 1 Abs. 2 lit. b JStG
ergänzend die Bestimmungen des Strafgesetzbuches - hier
Art. 51 StGB
(Anrechnung der Untersuchungshaft) - sinngemäss anwendbar. Unter dem in
Art. 110 Abs. 7 StGB
verwendeten Begriff "Untersuchungshaft" könne jede Form der Freiheitsentziehung verstanden werden, so auch die vorsorgliche Unterbringung. Diese sei im vorliegenden Fall damit begründet worden, dass "die persönliche, gesundheitliche, erzieherische und berufliche Betreuung" des Beschwerdegegners nicht habe anders gewährleistet werden können, weshalb die vorsorgliche Unterbringung vom Gericht im Rahmen der Strafausfällung auf die ausgefällte Strafe anzurechnen sei. Dass die Freiheitsstrafe im Urteilszeitpunkt vielfach bereits durch die vorsorgliche Schutzmassnahme erstanden sei, müsse hingenommen werden.
1.3
Das am 1. Januar 2007 in Kraft getretene Jugendstrafrecht folgt wie das Strafgesetzbuch dem dualistisch-vikariierenden System,
BGE 137 IV 7 S. 10
wonach neben einer Massnahme grundsätzlich auch eine Strafe auszufällen ist. Im Jugendstrafrecht stehen allerdings - im Unterschied zum Strafgesetzbuch - die erzieherischen Massnahmen im Vordergrund. Die Sanktionen des Jugendstrafrechts dienen nicht der Tatvergeltung, sondern verfolgen das Ziel, den zu beurteilenden Jugendlichen im Sinne der Spezialprävention von der Begehung weiterer Straftaten abzuhalten. So sieht
Art. 2 Abs. 1 JStG
vor, dass der Schutz und die Erziehung des Jugendlichen wegleitend für die Anwendung des Jugendstrafrechts sein sollen. Da bei Jugendlichen die Charakterbildung sowie die geistige und sittliche Entwicklung noch nicht abgeschlossen sind, muss sich die Strafe vor allem nach dem Alter und der gesamten Persönlichkeit des jugendlichen Täters richten, und zwar in der Weise, dass sie sich auf seine Weiterentwicklung nicht hemmend oder schädlich auswirkt, sondern diese im Gegenteil fördert und günstig beeinflusst (Urteil 6B_232/2010 vom 20. Mai 2010 E. 3.3 mit Hinweisen).
Art. 2 Abs. 2 JStG
bestimmt, dass den Lebens- und Familienverhältnissen des Jugendlichen sowie der Entwicklung seiner Persönlichkeit besondere Beachtung zu schenken ist. Entsprechend erfolgt die Wahl der Sanktion im Jugendstrafrecht nicht nach denselben Kriterien wie beim Erwachsenenstrafrecht. Die begangenen Straftaten werden nicht in erster Linie als Verletzung des Rechtsfriedens verstanden, die nach einer ausgleichenden oder vergeltenden Sanktion ruft, sondern als mögliches Indiz für eine Fehlentwicklung, die es aufzufangen gilt. Was im Einzelfall als erzieherisch wirksam und geboten erscheint, beurteilt sich nach dem Persönlichkeitsbild des Delinquenten und seinem "Erziehungszustand" (Urteil a.a.O. E. 3.3 mit zahlreichen Hinweisen auf Literatur und Rechtsprechung).
1.4
Art. 10 Abs. 1 JStG
regelt, dass die urteilende Behörde die nach den Umständen erforderlichen Schutzmassnahmen anordnet, wenn der Jugendliche eine mit Strafe bedrohte Tat begangen hat und die Abklärung ergibt, dass er einer besonderen erzieherischen Betreuung oder therapeutischen Behandlung bedarf, unabhängig davon, ob er schuldhaft gehandelt hat. Ist dies jedoch der Fall, verhängt die urteilende Behörde zusätzlich zu einer Schutzmassnahme oder als einzige Rechtsfolge eine Strafe (
Art. 11 Abs. 1 JStG
).
1.5
Nach
Art. 15 Abs. 1 und 2 JStG
ist eine Unterbringung anzuordnen, wenn die notwendige Erziehung und Behandlung des Jugendlichen nicht anders sichergestellt werden kann. Diese erfolgt namentlich bei Privatpersonen oder in Erziehungs- oder
BGE 137 IV 7 S. 11
Behandlungseinrichtungen, die in der Lage sind, die erforderliche erzieherische oder therapeutische Hilfe zu leisten (Abs. 1). Die urteilende Behörde darf die Unterbringung in einer geschlossenen Einrichtung nur anordnen, wenn sie für den persönlichen Schutz oder für die Behandlung der psychischen Störung des Jugendlichen unumgänglich ist (lit. a) oder für den Schutz Dritter vor schwerwiegender Gefährdung durch den Jugendlichen notwendig ist (lit. b).
1.6
1.6.1
Der Auffassung der Vorinstanz, vorsorgliche Schutzmassnahmen seien als Untersuchungshaft im Sinne von
Art. 110 Abs. 7 StGB
zu verstehen, weshalb
Art. 51 StGB
(Anrechnung von Untersuchungshaft) in Verbindung mit
Art. 1 Abs. 2 JStG
anzuwenden und die vorsorgliche Massnahme auf den Freiheitsentzug anzurechnen sei, kann nicht gefolgt werden. Das Jugendstrafrecht nimmt im Gegensatz zum Strafgesetzbuch eine klare Unterscheidung zwischen vorsorglichen Schutzmassnahmen (
Art. 5 JStG
und Art. 26 Abs. 1 lit. c der Jugendstrafprozessordnung vom 20. März 2009 [JStPO; SR 312.1]) und der Untersuchungshaft (aArt. 6 JStG bzw.
Art. 26 Abs. 1 lit. b JStPO
) vor. Im Sinne einer ultima ratio darf die Untersuchungshaft nur angeordnet werden, wenn ihr Zweck nicht durch andere Massnahmen erreicht werden kann (aArt. 6 Abs. 1 Satz 1 JStG bzw.
Art. 27 Abs. 1 JStPO
). Es widerspricht daher der Gesetzessystematik, vor allem aber Sinn und Zweck des Jugendstrafrechts, Untersuchungshaft und vorsorgliche Schutzmassnahmen im vorliegenden Zusammenhang gleich zu behandeln.
1.6.2
Art. 32 JStG
(Zusammentreffen von Schutzmassnahmen und Freiheitsentzug) ist auch bei vorsorglich angeordneten Schutzmassnahmen anwendbar.
Art. 5 JStG
erteilt der zuständigen Behörde die Kompetenz, während der Untersuchung vorsorgliche Schutzmassnahmen gemäss den Verfahrensbestimmungen der definitiven Schutzmassnahmen in
Art. 12-15 JStG
anzuordnen. Die Vorinstanz hält zu Recht fest, dass
Art. 32 JStG
über den
Zeitpunkt
der Anrechnung der vorsorglichen Schutzmassnahmen nichts aussagt. Diese Bestimmung regelt lediglich die Koordination der beiden Sanktionsarten. Nach Abs. 1 geht die Unterbringung dem Vollzug eines gleichzeitig ausgesprochenen oder eines wegen Widerrufs oder Rückversetzung vollziehbaren Freiheitsentzuges voraus. Wird die Unterbringung aufgehoben, weil sie ihren Zweck erreicht hat, so wird der Freiheitsentzug nicht mehr vollzogen (Abs. 2). Wird die Unterbringung aus einem anderen Grund aufgehoben, so entscheidet die urteilende
BGE 137 IV 7 S. 12
Behörde, ob und wieweit der Freiheitsentzug noch zu vollziehen ist. Dabei ist die mit der Unterbringung verbundene Freiheitsbeschränkung anzurechnen (Abs. 3). Aus Abs. 3 ergibt sich somit, dass die aufgehobene Unterbringung nicht automatisch an den Freiheitsentzug anzurechnen ist, wenn der Massnahmezweck nicht erreicht worden ist. Es liegt im Ermessen der urteilenden Behörde, ob sie den Vollzug des ganzen oder nur eines Teils des Freiheitsentzugs anordnen oder aber ganz darauf verzichten möchte (GÜRBER/HUG/SCHLÄFLI, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. I, 2. Aufl. 2007, N. 6 zu
Art. 32 JStG
; PETER AEBERSOLD, Schweizerisches Jugendstrafrecht, 2007, S. 174).
Art. 32 Abs. 3 JStG
kommt nur zum Tragen, wenn der neben der Massnahme ausgesprochene Freiheitsentzug nicht bereits erstanden ist. Die Beschwerdeführerin weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die im Jugendstrafrecht vergleichsweise kurzen Freiheitsentzüge durch die Anrechnung vorsorglicher Schutzmassnahmen im Zeitpunkt des Strafurteils regelmässig bereits abgegolten sind (hierzu auch JOSITSCH/LOHRI, Sicherungsmassnahme im Jugendstrafrecht-, AJP 2008 S. 793). Im Schrifttum wird daher vorgeschlagen, über eine Anrechnung der Schutzmassnahme an die Strafe erst bei Aufhebung der Schutzmassnahme zu entscheiden (MARCEL RIESEN-KUPPER, in: StGB, Kommentar, 18. Aufl. 2010, N. 44 zu
Art. 1 JStG
; BÄNZIGER/BURKHARD/HÄNNI, Der Strafprozess im Kanton Bern, 2010, N. 1322 zu
Art. 29 JStPO
).
Im Erwachsenen-Massnahmenrecht hat nach Auffassung von MARIANNE HEER (in: Basler Kommentar, a.a.O., N. 10 zu
Art. 57 StGB
) die Anrechnung einer vorsorglichen Massnahme an die ausgefällte Strafsanktion differenziert zu erfolgen. Wenn die vorsorgliche Massnahme gemäss Urteil in der Hauptsache unverändert als definitive Massnahme weitergeführt werden soll, ist erst nach deren Beendigung über die Anrechnung an die Freiheitsstrafe zu befinden. Ändert sie der Richter hingegen im Haupturteil, indem er etwa statt einer ambulanten eine stationäre Massnahme anordnet, hat er sie im Sachurteil formell aufzuheben, weshalb er - analog der Untersuchungshaft - über die Anrechnung der abgeschlossenen Massnahme an die Strafe zu entscheiden hat. Mit Blick auf das dualistische System des neuen Jugendstrafrechts erscheint es sinnvoll, den Zeitpunkt der Anrechnung einer Massnahme an den ausgefällten Freiheitsentzug auch im Jugendstrafrecht differenziert auszugestalten. Massgebend soll dabei ebenfalls sein, ob der Richter im Haupturteil die im Untersuchungsstadium vorsorglich angeordnete
BGE 137 IV 7 S. 13
Massnahme unverändert weiterführt, ändert oder ganz aufhebt. Nur im Falle ihrer Änderung oder Aufhebung ist im Sachurteil über die Anrechnung zu befinden, ansonsten erst nach deren Beendigung.
1.7
Die Beschwerdeführerin ordnete am 7. Januar 2009 eine vorsorgliche geschlossene Unterbringung des Beschwerdegegners an, welche die erste Instanz sowie die Vorinstanz unverändert weiterführten. Die vorsorgliche sowie die anschliessende definitive geschlossene Unterbringung sind daher bei nicht erreichtem Massnahmeziel gemäss
Art. 32 Abs. 3 JStG
erst im Zeitpunkt der Beendigung der Massnahme an die ausgesprochene Freiheitsentziehung anzurechnen. Wird der Zweck der Massnahme hingegen erreicht, erfolgt keine Anrechnung, da der Freiheitsentzug nicht mehr vollzogen wird (
Art. 32 Abs. 2 JStG
).