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Urteilskopf
136 II 337
30. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Eidgenössische Zollverwaltung gegen ASTAG Schweizerischer Nutzfahrzeugverband (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
2C_802/2009 vom 19. April 2010

regeste:
Regeste
Art. 85 BV
;
Art. 7 und 8 SVAG
;
Art. 14 SVAV
(Fassung vom 12. September 2007); Erhebung der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA) gestützt auf den vom Bundesrat per 1. Januar 2008 erhöhten Abgabetarif.
Rechtliche Grundlagen für die Erhebung der LSVA in Verfassung (E. 2.1), Gesetz (E. 2.2) und Verordnung (E. 2.3). Vereinbarkeit der streitigen Tariferhöhung (E. 3) mit dem Landverkehrsabkommen (E. 4.1); Verhältnis zwischen der Kostendeckungsvorgabe gemäss
Art. 7 SVAG
und der Delegationsnorm von
Art. 8 SVAG
(E. 4.2).
Zulässige Mitberücksichtigung der vom Schwerverkehr bei den übrigen Verkehrsteilnehmern verursachten Stauzeitkosten als externe Kosten im Sinne der gesetzlichen Konzeption der LSVA (E. 5).
Nicht zu beanstandende Berechnung der Kosten zulasten der Allgemeinheit bezüglich der Faktoren Klimakosten (E. 6.3) und Unfallkosten (E. 6.4) sowie des externen Nutzens des Schwerverkehrs (E. 6.5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 338
BGE 136 II 337 S. 338
A.
Mit Verfügung vom 3. April 2008 veranlagte die Eidgenössische Zollverwaltung, Oberzolldirektion, zwei Nutzfahrzeuge des ASTAG Schweizerischer Nutzfahrzeugverband (im Folgenden: ASTAG) für die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA) der Periode 1. Januar 2008 bis 31. Januar 2008 und setzte diese auf total Fr. 188.15 fest. Dabei wandte sie den per 1. Januar 2008 erhöhten Abgabetarif an, wie er vom Bundesrat mit Änderung vom 12. September 2007 in der Schwerverkehrsabgabeverordnung festgelegt worden war.
Mit Entscheid vom 26. Juni 2008 wies die Eidgenössische Zollverwaltung die seitens des Abgabepflichtigen hiegegen erhobene Einsprache ab.
B.
Mit Urteil vom 21. Oktober 2009 hiess das Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, eine vom ASTAG eingereichte Beschwerde gut, soweit es darauf eintrat, hob den Einspracheentscheid auf und wies die Sache zur Festsetzung der Abgabe im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück. Zur Begründung führte das Gericht an, die vom Bundesrat mit Änderung der Schwerverkehrsabgabeverordnung vom 12. September 2007 erlassenen Tarife verletzten das Kostendeckungsprinzip nach der massgeblichen Bestimmung des Schwerverkehrsabgabegesetzes, weshalb sie nicht zur Anwendung gebracht werden dürften.
C.
Mit Eingabe vom 2. Dezember 2009 erhebt die Eidgenössische Zollverwaltung (...) beim Bundesgericht Beschwerde in
BGE 136 II 337 S. 339
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Oktober 2009 aufzuheben und den Einspracheentscheid vom 26. Juni 2008 zu bestätigen, eventuell das Urteil aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Beschwerdeführerin (erste Instanz) zurückzuweisen, subeventuell das Urteil insoweit aufzuheben, als es die Verordnungsänderung vom 12. September 2007 nach Abzug der Stauzeitkosten für nicht anwendbar erklärt. (...)
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Mit Art. 36
quater
der alten Bundesverfassung (aBV), angenommen in der Volksabstimmung vom 20. Februar 1994 (AS 1994 1096), hat der Verfassungsgeber die Kompetenz geschaffen, um auf dem Schwerverkehr eine leistungs- oder verbrauchsabhängige Abgabe (LSVA) zu erheben. Diese ersetzt die bisherige pauschale Schwerverkehrsabgabe gemäss dem vormaligen
Art. 17 ÜbBest. aBV
(AS 1984 486, später
Art. 21 ÜbBest. aBV
und alsdann
Art. 196 Ziff. 2 BV
), welche bis zum Inkrafttreten eines gestützt auf
Art. 36
quater
aBV
erlassenen Bundesgesetzes weiterhin (unmittelbar auf der Grundlage der erwähnten, befristeten verfassungsrechtlichen Übergangsordnung, ergänzt durch Ausführungsbestimmungen auf Verordnungsstufe) erhoben werden sollte (vgl. zum Ganzen: KLAUS A. VALLENDER, in: Kommentar zur Bundesverfassung [...] vom 29. Mai 1874, Entstehungsgeschichte/Materialien und N. 1 zu
Art. 36
quater
aBV
bzw. HÖHN/VALLENDER, ebenda, Entstehungsgeschichte/Materialien sowie N. 14 und 25 zu
Art. 21 ÜbBest. aBV
; ALAIN GRIFFEL, Verkehrsverfassungsrecht, in: SBVR Bd. IV, Verkehrsrecht, 2008, S. 29 f.).
Art. 36
quater
aBV
wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung materiell unverändert in
Art. 85 BV
überführt (vgl. VALLENDER/HETTICH, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl. 2008, N. 1 zu
Art. 85 BV
). Gleiches gilt für die mit Volksabstimmung vom 29. November 1998 (sog. "FinöV"-Vorlage, AS 1999 741) beschlossene Ermächtigung, vorübergehend bis zu zwei Drittel des - gemäss
Art. 36
quater
Abs. 2 aBV
/
Art. 85 Abs. 2 BV
zweckgebundenen - Ertrages aus der LSVA für die Finanzierung der Eisenbahngrossprojekte zu verwenden (
Art. 24 Abs. 2 lit. b ÜbBest. aBV
, nunmehr
Art. 196 Ziff. 3 Abs. 2 lit. b BV
; vgl. VALLENDER/HETTICH, a.a.O., N. 2 und 15 zu
Art. 85 BV
). Inhaltlich sieht
BGE 136 II 337 S. 340
die Kompetenznorm von
Art. 85 BV
- in welcher eine generelle Ausnahme vom verfassungsrechtlichen Grundsatz der gebührenfreien Benützung öffentlicher Strassen (
Art. 82 Abs. 3 BV
, vormals
Art. 37 Abs. 2 aBV
) erblickt werden kann - in Abs. 1 vor, dass die LSVA erhoben werden kann, "soweit der Schwerverkehr der Allgemeinheit Kosten verursacht, die nicht bereits durch andere Leistungen oder Abgaben gedeckt sind".
2.2
Gestützt auf den genannten
Art. 36
quater
aBV
(
Art. 85 BV
) mitsamt der erwähnten Übergangsbestimmung sowie auf
Art. 24
septies
aBV
(
Art. 74 BV
, Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt) und
Art. 36
sexies
aBV
(
Art. 84 BV
, Schutz des Alpengebiets vor den negativen Auswirkungen des Transitverkehrs [sog. "Alpen-Initiative"]) hat die Bundesversammlung am 19. Dezember 1997 das Bundesgesetz über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (Schwerverkehrsabgabegesetz, SVAG; SR 641.81) erlassen, welches vom Volk am 27. September 1998 angenommen (AS 2000 98, 105) und vom Bundesrat auf den 1. Januar 2001 in Kraft gesetzt wurde (AS 2000 1169).
Nach
Art. 1 SVAG
bezweckt die LSVA, dass der Schwerverkehr die ihm zurechenbaren Wegekosten und Kosten zulasten der Allgemeinheit langfristig deckt, soweit er für diese nicht bereits durch andere Leistungen oder Abgaben aufkommt (Abs. 1); zudem soll die Abgabe einen Beitrag dazu leisten, dass die Rahmenbedingungen der Schiene im Transportmarkt verbessert und die Güter vermehrt mit der Bahn befördert werden (Abs. 2). Abgabeobjekt ist die Benützung der öffentlichen Strassen durch die in- und ausländischen schweren Motorfahrzeuge und Anhänger für den Güter- und Personentransport (vgl.
Art. 2 und 3 SVAG
). Die Abgabe bemisst sich grundsätzlich nach dem höchstzulässigen Gesamtgewicht des Fahrzeuges und den gefahrenen Kilometern, wobei sie zusätzlich emissions- oder verbrauchsabhängig erhoben werden kann (
Art. 6 Abs. 1 und 3 SVAG
). Sodann bestimmen die im Abschnitt "Bemessungsgrundlage der Abgabe" enthaltenen
Art. 7 und 8 SVAG
:
Art. 7 Kostendeckung
1
Der Ertrag der Abgabe darf die ungedeckten Wegekosten und die Kosten zulasten der Allgemeinheit nicht übersteigen.
2
Die Kosten zulasten der Allgemeinheit umfassen den Saldo der externen Kosten und Nutzen von gemeinwirtschaftlichen Leistungen des Schwerverkehrs.
BGE 136 II 337 S. 341
3
Die Berechnung der externen Kosten und Nutzen des Schwerverkehrs wird periodisch nachgeführt. Sie muss dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprechen.
Art. 8 Tarif
1
Der Bundesrat legt den Tarif der Abgabe wie folgt fest:
a) Der Tarif muss mindestens 0,6 Rappen und darf höchstens 2,5 Rappen pro gefahrenen Kilometer und Tonne höchstzulässigem Gesamtgewicht betragen.
b) Bei einer generellen Erhöhung des höchstzulässigen Gesamtgewichtes auf 40 Tonnen beträgt der Tarif höchstens 3 Rappen. Der Bundesrat kann diesen Tarif für Fahrzeuge mit einem höchstzulässigen Gesamtgewicht bis 28 Tonnen um höchstens einen Fünftel reduzieren.
c) Bei emissionsabhängiger Ausgestaltung im Sinne von Artikel 6 Absatz 3 gilt der jeweilige Tarif als Durchschnitt; er wird bei Fahrzeugen mit überdurchschnittlichen Emissionen höher, bei Fahrzeugen mit unterdurchschnittlichen Emissionen tiefer angesetzt.
2
Der Bundesrat kann den Tarif gestaffelt einführen und nach Fahrzeugkategorien differenzieren. Er kann den höchstzulässigen Abgabesatz nach Absatz 1 ab 1. Januar 2005 an die Teuerung anpassen.
3
Bei der Einführung der Abgabe und den Erhöhungen des Tarifs berücksichtigt der Bundesrat:
a) die Berechnungen über die ungedeckten Wegekosten sowie die externen Kosten und Nutzen des Schwerverkehrs;
b) die Belastung der Volkswirtschaft;
c) die raumordnungspolitischen Effekte und die Auswirkungen auf die Güterversorgung in von der Bahn nicht oder nur unzureichend erschlossenen Gegenden;
d) die Zielsetzung, die Wettbewerbsfähigkeit der Bahn zu fördern;
e) die Auswirkungen der Abgabe auf den allfälligen Umwegverkehr über benachbarte ausländische Strassen.
2.3
Gestützt auf das Schwerverkehrsabgabegesetz sowie das Verkehrsverlagerungsgesetz vom 8. Oktober 1999 (AS 2000 2864; seit 1. Januar 2010 Güterverkehrsverlagerungsgesetz vom 19. Dezember 2008; GVVG; SR 740.1) erliess der Bundesrat die Verordnung vom 6. März 2000 über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (Schwerverkehrsabgabeverordnung, SVAV; SR 641.811). Diese legt in Art. 14 den Tarif der Abgabe pro gefahrenen Kilometer und Tonne massgebliches Gewicht fest.
Mit Änderung vom 12. September 2007 (AS 2007 4695) erhöhte der Bundesrat die betreffenden Ansätze, wobei der Tarif (im
BGE 136 II 337 S. 342
Vergleich zur bisherigen, seit dem 1. Januar 2005 geltenden Fassung vom 15. September 2004 [AS 2004 4525]) mit Wirkung ab dem 1. Januar 2008 in
Art. 14 Abs. 1 SVAV
wie folgt ausgestaltet ist:
a) 3,07 Rappen pro Tonnenkilometer (bisher 2,88 Rp./tkm) für Fahrzeuge der Abgabekategorie 1;
b) 2,66 Rappen pro Tonnenkilometer (bisher 2,52 Rp./tkm) für Fahrzeuge der Abgabekategorie 2;
c) 2,26 Rappen pro Tonnenkilometer (bisher 2,15 Rp./tkm) für Fahrzeuge der Abgabekategorie 3.
Gleichzeitig wurden die im Anhang 1 der SVAV festgelegten Abgabekategorien (
Art. 14 Abs. 2 SVAV
) in der Weise angepasst, dass jene schweren Motorwagen, welche die Abgasvorschriften der EURO-2-Norm erfüllen, von der Abgabekategorie 2 in die Abgabekategorie 1 und die der EURO-3-Norm zuzuordnenden Fahrzeuge - nach einer Übergangsfrist bis 31. Dezember 2008 (
Art. 62a SVAV
) - von der Abgabekategorie 3 in die Abgabekategorie 2 zurückgestuft wurden.
3.
3.1
Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren bildet im Wesentlichen die Frage, ob der vom Bundesrat am 12. September 2007 beschlossene und auf den 1. Januar 2008 in Kraft gesetzte erhöhte Tarif der LSVA, auf welchen sich die angefochtene Veranlagungsverfügung stützt, vor höherrangigem Recht standhält. Im Vordergrund steht dabei die Vereinbarkeit der erhöhten Ansätze in
Art. 14 SVAV
mit der Vorgabe von
Art. 7 SVAG
zur Kostendeckung, wonach der Ertrag der Abgabe die ungedeckten Wegekosten und die Kosten zulasten der Allgemeinheit, verstanden als Saldo der externen Kosten und Nutzen des Schwerverkehrs, nicht übersteigen darf.
3.2
In ihrem Einspracheentscheid vom 26. Juni 2008 kam die Eidgenössische Zollverwaltung zum Ergebnis, die vom Bundesrat beschlossene Tariferhöhung sei nicht zu beanstanden, da auch mit den erhöhten Ansätzen gemäss Schätzungen für die Jahre 2008 und 2009 im Ergebnis eine Unterdeckung resultiere. Die Berechnung der Zollverwaltung stellt den (mutmasslichen) Ertrag aus der LSVA den Kosten des Schwerverkehrs gegenüber, welche ihrerseits unterteilt werden in die Wegekosten (dem Schwerverkehr zurechenbarer Anteil an den Kosten für die Erstellung, den Unterhalt und Betrieb der öffentlichen Strassen abzüglich anrechenbare Einnahmen gemäss Strassenrechnung mit Ausnahme des LSVA-Anteils selbst) und den
BGE 136 II 337 S. 343
von der Allgemeinheit zu tragenden sog. externen Kosten; Letztere werden im Rahmen der Aufstellung weiter aufgeschlüsselt (Unfall, Lärm etc.). Dabei ging die Zollverwaltung im Einspracheentscheid von den folgenden Positionen und Zahlen aus:
Kostenunterdeckung Schwerverkehr (2008 und 2009) in Millionen Franken
Jahr
2008
2009
Ertrag LSVA
1409
1460
- Anrechenbare Einnahmen gem. Strassenrechnung
1343
1343
- Abzügl. zurechenbare Wegekosten gem. Strassenrechnung
-898
-898
- Abzügl. gutgeschriebener Anteil LSVA
-370
-370
Wegekosten (Unter- bzw. Überdeckung)
75
75
- Unfälle
65
65
- Lärm
246
246
- Gesundheitskosten durch Luftverschmutzung
551
551
- Gebäudeschäden durch Luftverschmutzung
91
91
- Klimakosten
153
153
- Natur und Landschaft
59
59
- Staukosten
204
204
- weitere Bereiche (Boden, Ernteausfälle etc.)
185
185
Externe Kosten
1554
1554
Total Kosten Unterdeckung Schwerverkehr
-70
-19
Gemäss den Erläuterungen im Einspracheentscheid würden unter den Staukosten nur die Kosten des mit dem Stau einhergehenden Zeitverlusts ausgewiesen (sog. Stau
zeit
kosten), während die staubedingten Umwelt- und Unfallkosten bereits in den betreffenden übrigen Positionen mitberücksichtigt worden seien. Die im Ergebnis resultierende Unterdeckung würde - so die Zollverwaltung - in Wirklichkeit noch deutlich höher ausfallen, wären der betreffenden Berechnung nicht zurückhaltende Annahmen zugrunde gelegt worden (konservative Schätzung der externen Kosten, Ausblendung von externen Kosten in einzelnen Teilbereichen, Abzug auch von nicht
BGE 136 II 337 S. 344
zweckgebundenen Erträgen aus anderen Abgaben von den Wegekosten, Annahme eines im internationalen Vergleich niedrigen Anteils des Schwerverkehrs an den gesamten Wegekosten).
3.3
Das Bundesverwaltungsgericht kommt im angefochtenen Urteil im Rahmen einer Auslegung des Schwerverkehrsabgabegesetzes zum Ergebnis, dass
Art. 7 SVAG
die maximale Höhe der Abgabe im Sinne einer Obergrenze vorschreibe, welche es zusätzlich bzw. unabhängig vom gesetzlichen Abgaberahmen von
Art. 8 Abs. 1 SVAG
und der dort vorgesehenen Obergrenze von 3 Rappen pro Tonnenkilometer vom Verordnungsgeber bei der Festsetzung des Tarifs zu beachten gelte. Es dürften keine Gebührensätze festgelegt werden, welche aufgrund des verfügbaren und der Tarifierung zugrunde gelegten Datenmaterials zu einer Überdeckung führen würden. Die Erträge der Schwerverkehrsabgabe dürften die ungedeckten Wegekosten und die Kosten zulasten der Allgemeinheit - definiert als Saldo externer Kosten und Nutzen - nicht übersteigen.
Diese Vorgabe hat der Bundesrat nach Meinung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Erhöhung des Tarifs in
Art. 14 SVAV
gemäss Fassung vom 12. September 2007 missachtet, da mit den Stauzeitkosten eine Position neu in die Berechnung einbezogen worden sei, welche nicht als externe Kosten betrachtet werden könne. Gemäss dem von den Bundesämtern für Raumentwicklung (ARE) und für Umwelt (BAFU) im Jahr 2008 erstatteten Bericht betreffend Externe Kosten des Verkehrs in der Schweiz, Aktualisierung für das Jahr 2005 mit Bandbreiten, (
http://www.are.admin.ch/themen/verkehr/00252/00472/00479/index.html?lang=de
; im Folgenden auch: Bericht externe Kosten), auf welchen sich die im Einspracheentscheid verwendeten Zahlen abstützten (entnommen aus der Tabelle auf S. 289, unter Zusammenrechnung der Anteile der Kategorien Car, Lastwagen und Sattelschlepper), sei für die Abgrenzung zwischen internen und externen Kosten die Sicht des Verkehrsträgers und nicht jene des einzelnen Verkehrsteilnehmenden massgeblich (S. 284 des Berichts). Die Stauzeitkosten, welche auf den Ergebnissen einer Studie des ARE aus dem Jahr 2007 betreffend Staukosten des Strassenverkehrs in der Schweiz, Aktualisierung 2000/2005 (
http://www.are.admin.ch/dokumentation/publikationen/00015/index.html?lang=de
; im Folgenden auch: Studie Staukosten), beruhten (vgl. dort die Tabelle auf S. 80), seien - wie in der Studie selber vermerkt (S. 27) - nur aus Sicht des einzelnen Verkehrsteilnehmers als externe Kosten zu betrachten; aus der Sicht des Verkehrsträgers stellten sie
BGE 136 II 337 S. 345
hingegen interne Kosten dar, da sie nur bei den Verkehrsteilnehmern selber und nicht bei derAllgemeinheit anfielen. Sachliche Gründe, welche es rechtfertigten, die Stauzeitkosten - abweichend von der Betrachtungsweise bei allen übrigen Kategorien von externen Kosten - nicht aus Sicht des Verkehrsträgers, sondern des einzelnen Verkehrsteilnehmers zu beurteilen, seien weder geltend gemacht worden noch ersichtlich. Die Stauzeitkosten seien demzufolge als interne Kosten zu qualifizieren; es verstosse gegen die Vorgaben von
Art. 7 und
Art. 8 Abs. 3 SVAG
, wenn die betreffende Kostenposition bei der Festsetzung des Tarifs in
Art. 14 SVAV
miteinbezogen werde. Blieben die Stauzeitkosten von 204 Mio. Franken bei der Kostendeckungsrechnung des Schwerverkehrs (oben E. 3.2) ausgeklammert, resultiere ein Ertragsüberschuss in der Höhe von 134 Mio. Franken (2008) bzw. 185 Mio. Franken (2009), womit dererhöhte Tarif als übersetzt erscheine und gegen das Kostendeckungsprinzip nach Ausprägung von
Art. 7 SVAG
verstosse, was zur Nichtanwendung dieses Tarifs führe.
3.4
In ihrer Beschwerde ans Bundesgericht macht die Eidgenössische Zollverwaltung zum einen geltend, das angefochtene Urteil lege
Art. 7 und 8 SVAG
falsch aus. Ein Gericht dürfe nicht den vom Bundesrat festgesetzten Tarif mit der Begründung aufheben, er widerspreche
Art. 7 SVAG
, wenn dieser die Obergrenzen nach
Art. 8 Abs. 1 SVAG
, welcher die Grundlage für
Art. 14 SVAV
bilde, einhalte. Zum anderen bringt die Beschwerdeführerin vor, selbst wenn dieser Auffassung nicht gefolgt werden könnte, verletze es
Art. 7 und 8 SVAG
, wenn die Stauzeitkosten nicht als externe Kosten anerkannt würden. Auf die Vorbringen im Einzelnen ist, soweit erforderlich, weiter unten einzugehen.
4.
4.1
Vorweg ist in Übereinstimmung mit dem Urteil der Vorinstanz festzuhalten, dass die vom Bundesrat am 12. September 2007 beschlossene Tariferhöhung der LSVA nicht im Widerspruch zu den Bestimmungen über die Gebührenregelungen im Strassenverkehr gemäss den Art. 37 ff. des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse (Landverkehrsabkommen; SR 0.740.72) steht. Wohl wird der Handlungsspielraum der Schweiz hinsichtlich der Frage der Tarifierung bezüglich der maximalen Höhe der Abgabesätze durch Art. 40 dieses Abkommens eingeschränkt (vgl. EPINEY/GRUBER, Das
BGE 136 II 337 S. 346
Landverkehrsabkommen Schweiz - EU, URP 1999 S. 621 f.; SOLLBERGER/EPINEY, Verkehrspolitische Gestaltungsspielräume der Schweiz auf der Grundlage des Landverkehrsabkommens, 2001, S. 36 ff.). Der streitigen Tariferhöhung ging indessen ein Beschluss des Gemischten Landverkehrsausschusses Gemeinschaft/Schweiz voraus (Beschluss Nr. 1/2007 vom 22. Juni 2007 über die ab dem 1. Januar 2008 in der Schweiz geltende Gebührenregelung für Kraftfahrzeuge; SR 0.740.723), mit welchem die Höchstsätze der LSVA für die drei Abgabekategorien (Art. 2) und die Zuteilung der EURO-Normen zu diesen Kategorien (Art. 3) im Rahmen der Vorgaben von Art. 40 des Abkommens entsprechend einer aktualisierten Gewichtung der in der Schweiz verkehrenden Fahrzeuge angepasst wurden (vgl. Art. 40 Abs. 6 des Abkommens). Der Bundesrat hat mit der Novelle vom 12. September 2007 lediglich den genannten Beschluss des Gemischten Ausschusses auf Stufe der Schwerverkehrsabgabeverordnung nachvollzogen, indem er die betreffenden Höchsttarife der drei Abgabekategorien auf Tonnenkilometer umrechnete, was zum streitigen Tarif in
Art. 14 Abs. 1 SVAV
führte, und die Fahrzeuge der EURO-Normen 2 und 3 im Anhang 1 zurückstufte. Mit dem Bundesverwaltungsgericht ist jedoch davon auszugehen, dass die vom Landverkehrsabkommen vorgesehenen bzw. vom Gemischten Ausschuss konkretisierten Tarifansätze lediglich Abgabenmaxima darstellen und die Schweiz keine staatsvertragliche Verpflichtung eingegangen ist, die Abgabe tatsächlich in jener Höhe festzusetzen. Die LSVA ist vielmehr im Landesrecht (in nichtdiskriminierender Weise) zu normieren und konkretisieren. Dabei sind namentlich die verfassungsrechtlichen Grundsätze des Legalitätsprinzips im Abgaberecht sowie die Voraussetzungen an die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen vom Gesetz- an den Verordnungsgeber zu beachten. Materielle Schranken für die Festlegung des Tarifs auf Verordnungsstufe ergeben sich dabei hauptsächlich aus dem Grunderlass, dem Schwerverkehrsabgabegesetz, und dort im Wesentlichen aus den Bestimmungen zur Bemessungsgrundlage der Abgabe in Art. 7 und 8, auf deren Tragweite vorweg einzugehen ist.
4.2
In welchem Verhältnis das (spezialgesetzliche) Kostendeckungsprinzip von
Art. 7 SVAG
und die als eigentliche gesetzliche Grundlage der LSVA bzw. als Delegationsnorm und Rahmen für den vom Bundesrat zu erlassenden Tarif vorgesehene Bestimmung von
Art. 8 SVAG
im Einzelnen stehen, hängt - abgesehen von der Entstehungsgeschichte dieser Vorschriften - nicht zuletzt davon ab, welche der mit dieser Abgabe verfolgten verschiedenen Zielsetzungen
BGE 136 II 337 S. 347
als vorherrschend betrachtet wird. Von ihrem verfassungsrechtlichen Konzept her, wie es in der diesbezüglichen Kernbestimmung von
Art. 85 BV
zum Ausdruck kommt, liegt der Hauptakzent der LSVA bei der Schaffung von Kostenwahrheit im Verkehr durch eine umfassende Anwendung des Verursacherprinzips beim Schwerverkehr (vgl. Botschaft vom 11. September 1996 zu einem Bundesgesetz über die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe, BBl 1996 V 521, S. 524 f.; im Folgenden: Botschaft SVAG); der Abgabe wäre aus dieser Sicht in erster Linie eine kostenanlastende und nicht primär lenkende Funktion zuzusprechen (vgl. THOMAS KAPPELER, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen umweltpolitisch motivierter Lenkungsabgaben, 2000, S. 66), womit der begrenzenden Vorgabe von Art. 7 (bzw. Art. 1 Abs. 1) SVAG bei der Bestimmung des Abgabetarifs eine zentrale und im Verhältnis zu
Art. 8 SVAG
eigenständige Bedeutung zukäme. Wird demgegenüber die verkehrsverlagernde oder ökologische Zielsetzung, welche in der verfassungsrechtlichen (Mit-)Verankerung des Schwerverkehrsabgabegesetzes in
Art. 84 und 74 BV
anklingt und im gesetzlichen Zweck der Verbesserung der Rahmenbedingungen der Schiene als Transportmittel für Güter (
Art. 1 Abs. 2 sowie
Art. 8 Abs. 3 lit. d SVAG
) und der Möglichkeit zur emissionsabhängigen Ausgestaltung des Tarifs (
Art. 6 Abs. 3 und
Art. 8 Abs. 1 lit. c SVAG
) zum Ausdruck gebracht wird, in den Vordergrund gerückt (vgl. MICHAEL BEUSCH, Lenkungsabgaben im Strassenverkehr, 1999, S. 217), erschiene eine strikte Begrenzung der Abgabe auf eine reine Kosteninternalisierung unter Umständen als wenig zielführend oder gar ungenügend. Es müsste aus dieser Sicht dem Verordnungsgeber offenstehen, den Tarif - unbesehen dieser Grenze - innerhalb des gesetzlichen Rahmens von
Art. 8 Abs. 1 SVAG
(bei entsprechender Auslegung von
Art. 7 SVAG
in diesem Lichte) bis zur Maximalhöhe zu erhöhen, um die beabsichtigte Lenkungswirkung (besser) erzielen zu können (gegebenenfalls auch um durch höhere Erträge der Finanzierungsfunktion gemäss
Art. 196 Ziff. 3 Abs. 2 lit. b BV
besser gerecht zu werden). Grammatikalisch fände eine solche Auslegung allenfalls darin eine gewisse Stütze, dass es sich bei der Berechnung über die ungedeckten Wegekosten sowie die externen Kosten und Nutzen des Schwerverkehrs gemäss
Art. 8 Abs. 3 SVAG
lediglich um eines von mehreren vom Bundesrat bei der Tariffestsetzung zu berücksichtigenden Elementen handelt. Ergänzend wäre ausserdem zu prüfen, inwieweit sich aus der Verzahnung der Schwerverkehrsabgabe mit dem Verkehrsverlagerungsrecht (vgl. Art. 2 des vormaligen
BGE 136 II 337 S. 348
Verkehrsverlagerungsgesetzes vom 8. Oktober 1999, auf welches sich die Schwerverkehrsabgabeverordnung ebenfalls stützt, bzw. die neuen Instrumente, namentlich Art. 5 des Güterverkehrsverlagerungsgesetzes) für den Bundesrat ein erweiterter Regelungsspielraum bei der Tariffestlegung über eine blosse Internalisierung der externen Kosten hinaus ergäbe. Wie es sich damit im Einzelnen verhält, braucht jedoch vorliegend (wie zuvor im Urteil 2A.71/2003 vom 6. Februar 2004, in: URP 2004 S. 257 ff., aus dessen E. 8 sich diesbezüglich nichts ableiten lässt) nicht vertieft ausgeleuchtet zu werden, wenn sich ergibt, dass sich der Einbezug der Stauzeitkosten als externe Kosten in die der Tariffestsetzung zugrunde liegende Berechnung - entgegen der Meinung der Vorinstanz - auch mit den Vorgaben von
Art. 7 SVAG
vereinbaren lässt.
5.
5.1
Aus dem verfassungsrechtlichen Legalitätsprinzip folgt, dass Abgaben in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein müssen, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (vgl.
Art. 164 Abs. 1 lit. d und
Art. 127 Abs. 1 BV
;
BGE 131 II 735
E. 3.2 S. 739 mit Hinweisen). Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur rechtssatzmässigen Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen selbst festlegen (
BGE 132 II 371
E. 2.1 S. 374;
BGE 131 II 735
E. 3.2 S. 739;
BGE 136 II 149
E. 5.1 S. 157).
Das Bundesgericht kann Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach
Art. 190 BV
(Fassung gemäss Justizreform, vormals
Art. 191 BV
) für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder
BGE 136 II 337 S. 349
aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (
BGE 131 II 13
E. 6.1 S. 25 f.,
BGE 129 II 162
E. 2.3 S. 166 f., 271 E. 4 S. 275 f., 735 E. 4.1 S. 740;
BGE 129 II 160
E. 2.3 S. 164,
BGE 129 II 249
E. 5.4 S. 263; je mit Hinweisen). Es kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie
Art. 9 BV
widerspricht, weil sie sinn- und zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müssen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerechtigkeit zu äussern (
BGE 133 V 569
E. 5.1 S. 571;
BGE 131 II 271
E. 4 S. 276;
BGE 130 I 26
E. 2.2.1 S. 32;
BGE 129 II 160
E. 2.3 S. 164;
BGE 128 II 34
E. 3b S. 41).
Diese Grundsätze gelten allgemein bei der vorfrageweisen Überprüfung von bundesrätlichen Verordnungen durch gerichtliche Verwaltungsrechtspflegeinstanzen und damit auch für das Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht.
5.2
Art. 7 SVAG
stellt den Ertrag der Schwerverkehrsabgabe den ungedeckten Wegekosten und den Kosten zulasten der Allgemeinheit gegenüber (Abs. 1). Letztere umfassen den Saldo von externen Kosten und externen Nutzen des Schwerverkehrs (Abs. 2), deren Berechnung periodisch nachzuführen ist und dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprechen muss (Abs. 3). Vorliegend streitig ist, ob es sich bei der als "Staukosten" bezeichneten Position in der Berechnung der Eidgenössischen Zollverwaltung (oben E. 3.2) tatsächlich um Kosten zulasten der Allgemeinheit bzw. um externe Kosten im Sinne der genannten Bestimmung handelt. Die Verfahrensbeteiligten gehen dabei übereinstimmend davon aus, dass die erwähnte Kostenposition lediglich eine Unterkategorie der Staukosten erfasst, die sog. Stauzeitkosten, wogegen die staubedingten Umwelt- und Unfallkosten bereits in den betreffenden spezifischen Kostenkategorien mitberücksichtigt worden sind, wobei deren Qualifizierung als externe Kosten nicht weiter beanstandet wird. Bei den Stauzeitkosten handelt es sich um jene Kosten, welche den Verkehrsteilnehmern aufgrund der staubedingten Verspätungen entstehen. Als Grundlage für deren Erfassung dienten der Eidgenössischen Zollverwaltung die Erhebungen im Rahmen der Studie des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) betreffend Staukosten (Studie Staukosten, a.a.O.).
BGE 136 II 337 S. 350
5.3
Das Schwerverkehrsabgabegesetz enthält keine Definition des Begriffes der externen Kosten. Gemäss Botschaft sind darunter jene Kosten zu verstehen, welche nicht von den Verursachern bezahlt werden, sondern von der Allgemeinheit getragen werden müssen. Dabei seien unter "Allgemeinheit" ("collectivité", "collettività") insbesondere die öffentliche Hand und die Betroffenen zu verstehen; dazu zählten nebst Bund, Kantonen und Gemeinden etwa die Krankenkassen-Prämienzahler, die Hausbesitzer und die lärmexponierte Bevölkerung (Botschaft SVAG, a.a.O., BBl 1996 V 521, Ziff. 223 S. 530). Im Einzelnen erfasste die Botschaft bei den externen Kosten die Gesundheitskosten, die Unfallkosten, die Kosten von Gebäudeschäden und die Lärmkosten (a.a.O., S. 524, 530 sowie Anhang 1 S. 557); mangels vertiefter Studien einstweilen (noch) nicht einbezogen wurden damals die Kosten von Ernte-, Wald- und Klimaschäden (a.a.O., S. 531 oben). Von den Stau(zeit)kosten war in jenem Zusammenhang nicht die Rede (vgl. immerhin S. 524 unten). Indessen kann daraus nicht der Schluss gezogen werden, ein Einbezug weiterer Kostenpositionen in die periodisch zu aktualisierende Berechnung der externen Kosten sei damit ausgeschlossen. Vielmehr betont die Botschaft, dass die Bezifferung der externen Kosten umfangreiche Untersuchungen erfordern würde, welche im damaligen Zeitpunkt nur zum Teil vorlagen, und die bisher errechneten externen Kosten machten nur einen Teilbereich der gesamten externen Kosten aus (a.a.O., S. 530 f.). Als massgebliche Kriterien für die Abgrenzung der näher zu erfassenden Kostenbereiche und deren Einbezug in die Berechnung wurden angegeben (a.a.O., S. 530):
- Die ausgewählten Kostenbereiche müssen von ihrer Grössenordnung her eine wichtige wirtschaftliche und soziale Bedeutung haben;
- Die Ursachen der Schäden müssen in einem nachweisbaren Verhältnis zu einzelnen Transportaktivitäten stehen;
- Zuverlässige Methoden zur Bestimmung der Höhe und der Verteilung der Kosten sowie periodisch nachführbare Grundlagendaten müssen verfügbar sein.
Dabei wird mehrfach betont, dass die (nach dem jeweiligen wissenschaftlichen Stand zu ermittelnden) Zahlengrundlagen auch Gegenstand einer politischen Würdigung bilden müssten (a.a.O., S. 529, 530 sowie S. 547 zu Art. 7).
Dass grundsätzlich auch weitere als die in der Botschaft genannten Kostenkategorien als externe Kosten im Sinne von
Art. 7 SVAG
in die Berechnung miteinbezogen werden können, ergibt sich bereits
BGE 136 II 337 S. 351
aus der grundlegenden Zielsetzung der LSVA, durch Anwendung des Verursacherprinzips auf den Schwerverkehr bzw. eine umfassendere Kostenanlastung einen Beitrag zur Verwirklichung der Kostenwahrheit im Verkehr zu leisten, insbesondere mit Blick auf das Verhältnis Strasse-Schiene (vgl. Botschaft SVAG, a.a.O., Ziff. 12 und 131 S. 524 f.; zu letzterem Aspekt auch
Art. 1 Abs. 2 SVAG
). Diesen Zweck kann die LSVA nur dann erfüllen, wenn bei der Tarifierung alle aktuell wesentlichen Kostenfaktoren, welche zurechenbar und (bislang) vom Schwerverkehr ungedeckt sind, miteinbezogen werden können. Dafür lässt
Art. 7 SVAG
dem Verordnungsgeber Raum, indem er auf eine Auflistung der externen Kostenkategorien verzichtet und eine Nachführung der Berechnung nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse verlangt (Abs. 3). Bei den durch die LSVA beim Schwerverkehr zu internalisierenden ungedeckten Kosten zulasten der Allgemeinheit fallen jedoch nicht die externen Kosten des Verkehrs insgesamt in Betracht, sondern nur die dem Schwerverkehr anzulastenden Kostenanteile hievon. Dies ergibt sich als Konsequenz aus der Anwendung des Verursacherprinzips, welches nur (aber immerhin) eine Inpflichtnahme nach Massgabe der jeweiligen verursachenden Handlungsbeiträge der Verantwortlichen verlangt, und muss demzufolge grundsätzlich auch für die Handhabung der Obergrenze der LSVA in Anwendung von
Art. 7 SVAG
beachtet werden.
5.4
Nach der vorgenannten Studie des ARE zu den Staukosten des Strassenverkehrs in der Schweiz haben die Staus in den letzten rund zehn Jahren insbesondere auf Autobahnen zugenommen, wobei bei anhaltendem Verkehrswachstum in Zukunft mit einer Verschärfung dieser Problematik zu rechnen sei (S. 89). Entsprechend wurde in jüngerer Zeit vermehrt auf die volkswirtschaftlichen Kosten von Staus hingewiesen (vgl. etwa Botschaft vom 15. Mai 2002 zur Volksinitiative "Avanti - für sichere und leistungsfähige Autobahnen", BBl 2002 4501, Ziff. 2.7.1 S. 4519; Botschaft vom 2. Dezember 2005 zum Infrastrukturfonds für den Agglomerationsverkehr und das Nationalstrassennetz, BBl 2006 763, Ziff. 1.2.1 S. 769 sowie Ziff. 4.2 S. 811 f.; Botschaft vom 8. Juni 2007 zur Güterverkehrsvorlage, BBl 2007 4377, Ziff. 1.5.1 S. 4432; Botschaft vom 11. November 2009 zum Programm zur Beseitigung von Engpässen im Nationalstrassennetz und zur Freigabe von Mitteln, BBl 2009 8387, Ziff. 3.3 und 3.4 S. 8440 f.). Im Jahr 2005 betrugen die Staukosten insgesamt rund 1,5 Mrd. Franken, wovon 1,2 Mrd. Franken (knapp 85 %) auf
BGE 136 II 337 S. 352
Zeitkosten entfielen (vgl. S. 8 und 85 der Studie Staukosten). Ausgehend von der Prämisse, dass Staus primär durch Überlast, d.h. einer über der Kapazität liegenden Nachfrage auf einer Verkehrsanlage, ausgelöst werden (S. 23 der Studie Staukosten), tragen sämtliche involvierte Verkehrsteilnehmer, worunter auch der Schwerverkehr, ursächlich zur Entstehung von Stauzeitkosten bei (wenn auch nicht alle Fahrzeugkategorien notwendigerweise im selben Umfang). Gleichzeitig fallen diese Stauzeitkosten überwiegend bei den Verkehrsteilnehmern selber an. Sie sind mithin zugleich Verursacher als auch Träger von Stauzeitkosten. Dies führt zum Ergebnis, dass die Stauzeitkosten zwar aus der individuellen Sicht des einzelnen Verkehrsteilnehmers als (von den anderen Verkehrsteilnehmern aufgezwungene) externe Kosten erscheinen, wogegen sie aus der Optik des gesamten Verkehrssystems grundsätzlich interne Kosten bilden (vgl. S. 27 der Studie Staukosten).
5.5
Im angefochtenen Urteil geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass im Rahmen der der streitigen LSVA-Erhöhung zugrunde liegenden Kostendeckungsrechnung (oben E. 3.2) die externen Kosten in allen Kategorien mit Ausnahme der Stau(zeit)kosten anhand der Sichtweise des Verkehrsträgers quantifiziert worden seien. Bei dieser Sichtweise gelten nur jene Kosten als extern, welche von der Allgemeinheit ausserhalb des Strassenverkehrs getragen werden; diejenigen Kosten, welche bei (anderen) Verkehrsteilnehmern anfallen (so z.B. ein vom Unfallverursacher nicht gedeckter Schaden des unschuldigen Unfallopfers) werden demgegenüber als intern betrachtet, was zu tieferen Werten führt als bei einer auf den einzelnen Verkehrsteilnehmer ausgerichteten Betrachtungsweise (vgl. Bericht externe Kosten, a.a.O., S. 11, 90 f. und 284). Abgesehen davon, dass die Unterscheidung der beiden Sichtweisen (bei den klassischen externen Kosten) ohnehin nur bei der Kategorie der Unfallkosten relevant ist (S. 284 des Berichts externe Kosten), ist nicht verständlich, weshalb
Art. 7 SVAG
die Internalisierung der externen Kosten nur in diesem (begrenzten) Umfang erlauben sollte. Allein die Tatsache, dass die Unfallkosten (in Fortführung einer diesbezüglichen bisherigen Praxis) aufgrund der Sicht des Verkehrsträgers veranschlagt wurden, verpflichtet jedenfalls noch nicht dazu, auch die Stauzeitkosten als neue und andersartige Kostenkategorie nach derselben Methode zu beurteilen. Bezüglich der Abgrenzung von externen und internen Kosten mögen zwar theoretisch verschiedene Ansätze denkbar sein; massgebend kann im
BGE 136 II 337 S. 353
vorliegenden Zusammenhang aber einzig die Sichtweise sein, welche dem Gesetz zugrunde liegt. Mit der Schwerverkehrsabgabe sollen dem Schwerverkehr die (nicht bereits anderweitig gedeckten) Kosten auferlegt werden, welche dieser der Allgemeinheit verursacht (vgl.
Art. 1 Abs. 1 SVAG
). Unter Kosten zulasten der Allgemeinheit versteht das Gesetz dabei die externen Kosten des Schwerverkehrs vermindert um den Nutzen von gemeinwirtschaftlichen Leistungen des Schwerverkehrs (
Art. 7 Abs. 2 SVAG
). Entscheidend kann bei der Beurteilung, ob interne oder externe Kosten vorliegen, mithin nicht der Blickwinkel des Strassenverkehrs als Ganzes (jene des Verkehrssystems oder Verkehrsträgers) sein, sondern allein jener des Schwerverkehrs bzw. des Kollektivs der von der Schwerverkehrsabgabe erfassten Fahrzeugkategorien. Als extern erscheinen nach der gesetzlichen Konzeption der LSVA demzufolge sämtliche vom Schwerverkehr verursachten und nicht gedeckten Kosten, die ausserhalb des Schwerverkehrs anfallen. Insofern stellen die vom Schwerverkehr bei allen übrigen Verkehrsteilnehmern, insbesondere beim gesamten Verkehr mit Personenwagen, verursachten Stauzeitkosten externe Kosten dar. Einzig im (beschränkten) Umfang der vom Transportgewerbe sich selber gegenüber zugefügten (und damit auch bereits von ihm selber getragenen) Zeitkosten liegen interne Kosten vor. Dass damit allein dem Schwerverkehr (im Rahmen seines Verursacheranteils) Stauzeitkosten angelastet werden und nicht auch den übrigen Fahrzeugkategorien, welche - wie der Beschwerdegegner zu Recht einwendet - selber ebenfalls zur Entstehung von Staus und entsprechenden Folgekosten (u.a. auch zulasten des Schwerverkehrs) beitragen, erscheint als Konsequenz des geltenden Verkehrsrechts, welches eine umfassende Kostenanlastung (unter Einbezug der externen Kosten) einseitig nur beim Schwerverkehr vorsieht. Über eine Internalisierung der vom privaten Fahrzeugverkehr verursachten Kosten müsste der Gesetzgeber befinden. Entgegen der Meinung des Beschwerdegegners sind unter Kosten zulasten der Allgemeinheit (Art. 1 Abs. 1 und
Art. 7 Abs. 1 und 2 SVAG
) nicht allein Kosten zulasten der Gemeinwesen Bund, Kantone und Gemeinden zu verstehen, sondern auch solche, welche - wie die Stauzeitkosten - unmittelbar den betroffenen Privaten erwachsen, wie sich bereits mit Blick auf die übrigen Kategorien von externen Kosten zeigt (vgl. etwa die Gebäudeschäden durch Luftverschmutzung [Bericht externe Kosten, S. 173 ff.], welche vorwiegend bei den privaten Grundeigentümern anfallen, oder die
BGE 136 II 337 S. 354
Gesundheitskosten, wo von Aufwendungen und [Nutzen-]Verlusten für die Betroffenen und die öffentliche Hand ausgegangen wird [vgl. Bericht externe Kosten, S. 150]).
5.6
Nach dem Gesagten ergibt sich somit, dass das Bundesverwaltungsgericht dem Verordnungsgeber die Mitberücksichtigung der - auf 204 Mio. Franken veranschlagten und ihrer Höhe nach nie substantiiert bestrittenen - Stauzeitkosten als Kostenfaktor bei den externen Kosten des Schwerverkehrs zu Unrecht verwehrt hat. Dadurch hat die Vorinstanz die Tragweite von
Art. 7 SVAG
verkannt und in unzulässiger Weise in den vom Gesetzgeber dem Bundesrat bei der Tarifierung der LSVA eingeräumten weiten Regelungsspielraum eingegriffen. Die Beschwerde der Eidgenössischen Zollverwaltung erweist sich somit als begründet, weshalb sie gutzuheissen und das angefochtene Urteil aufzuheben ist.
6.
6.1
Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat (
Art. 107 Abs. 2 BGG
).
Vorliegend erscheint es angezeigt, von einer Rückweisung an das Bundesverwaltungsgericht zur Behandlung der weiteren im vorinstanzlichen Verfahren erhobenen Rügen des damaligen Beschwerdeführers (und heutigen Beschwerdegegners), welche im angefochtenen Urteil nicht mehr geprüft wurden, abzusehen und in der Sache selber zu entscheiden, da sich der Streitfall auch in dieser Hinsicht als spruchreif erweist.
6.2
Soweit sich die Vorbringen darin erschöpften, den Berechnungsgrundlagen der Eidgenössischen Zollverwaltung eigenes, im Rahmen eines Privatgutachtens (der Firma ProgTrans AG) ermitteltes Zahlenmaterial gegenüberzustellen, ist darauf nicht näher einzugehen, da in den weitschweifigen Erörterungen des abweichenden Parteistandpunktes über weite Strecken nicht im Einzelnen dargelegt wird und ebenso wenig ersichtlich ist, inwiefern die von den Behörden der Kostenrechnung (oben E. 3.2) zugrunde gelegten Werte und Berechnungsmethoden bundesrechtswidrig sein sollen. Der Umstand, dass die vom Bundesamt für Statistik zusammen mit dem ARE erstellte (umfassende) Transportkostenrechnung aus dem Jahr 2003 (TRAKOS 2003) angeblich nicht mehr nachgeführt worden ist, lässt die von der Eidgenössischen Zollverwaltung erstellte Kostendeckungsrechnung für die Jahre 2008 und 2009 noch nicht als
BGE 136 II 337 S. 355
mangelhaft oder korrekturbedürftig bzw. im Widerspruch zu den Vorgaben von
Art. 7 Abs. 3 SVAG
stehend erscheinen, zumal sich diese auf Datengrundlagen stützt, die aktuelleren Berichten und Studien entnommen wurden. Insofern erübrigen sich auch weitere Sachverhaltsabklärungen und das Einholen zusätzlicher (Ober-)Gutachten. Dass bei der Berechnung einer Über- oder Unterdeckung auch die von Cars und privaten Bussen verursachten Kostenanteile miteinbezogen wurden, erscheint insofern nicht unhaltbar, als diese Fahrzeugkategorien ebenfalls der Schwerverkehrsabgabe unterworfen sind, wenn nicht in leistungsabhängiger, so doch in pauschaler Form (vgl.
Art. 4 Abs. 2 SVAG
). Das Schwerverkehrsabgabegesetz verlangt für die Frage der Kostendeckung (Art. 7) denn auch keine getrennte Berechnung nach Massgabe der Art der Abgabenerhebung, sondern behandelt den Schwerverkehr als Einheit.
6.3
Was die kritisierte Erhöhung des Kostensatzes pro Tonne CO
2
im Rahmen der Klimakosten von Fr. 57.50 (gemäss TRAKOS 2003) auf Fr. 90.-(gemäss Bericht externe Kosten, S. 12 und 195) anbetrifft, wird vom damaligen Beschwerdeführer selber eingeräumt, dass in der Wissenschaft eine enorme Bandbreite in Bezug auf die Bestimmung des korrekten Kostensatzes besteht. Wird mit der überwiegenden Mehrheit der Wissenschaft von einer Relevanz der anthropogenen CO
2
-Emissionen auf die Klimaerwärmung ausgegangen, ist der Einbezug der Klimakosten als externe Kosten des Schwerverkehrs im Grundsatz nicht zu beanstanden. Auch erfolgte die Festsetzung des Kostensatzes auf Fr. 90.-, bei welchem es sich um einen Mittelwert zwischen einer kurz- und einer langfristigen Betrachtungsweise der Klimafolgen handelt, auf der Basis von aktuellen wissenschaftlichen Studien vor einem sich auf internationaler wie nationaler (politischer) Ebene dynamisch entwickelnden Umfeld (UNO-Klimakonferenzen von Kyoto, Bali und Kopenhagen, Klimaziele der EU, CO
2
-Reduktionsziele des Bundes etc.). Der gewählte Kostensatz bzw. dessen Erhöhung kann unter diesen Umständen - selbst unter Berücksichtigung einer bei der LSVA im Allgemeinen zur Anwendung gebrachten konservativen Betrachtungsweise ("at least-Ansatz") - jedenfalls nicht als geradezu sachfremd oder willkürlich hoch angesetzt betrachtet werden. Lassen sich externe Kostenfaktoren - wie bei den Klimakosten - naturgemäss nur annäherungsweise bestimmen und werden in der Wissenschaft zudem unterschiedliche oder gar stark divergierende Ansätze in Bezug auf deren Monetarisierung propagiert, kann sich auch aus der Kostendeckungsregelung von
Art. 7 SVAG
keine exakte Obergrenze für
BGE 136 II 337 S. 356
die betreffende Tarifierung ergeben, sondern höchstens eine gewisse Bandbreite, innerhalb derer sich eine Internalisierung als statthaft erweist und welche vorliegend beim gewählten Kostensatz nicht missachtet wurde.
6.4
Es trifft zu, dass aufgrund der Kausalhaftung des Motorfahrzeughalters und dessen Pflicht zum Abschluss einer Haftpflichtversicherung, welche für die von ihm verursachten Personen- und Sachschäden im Rahmen der vertraglichen Versicherungsdeckung aufkommt, Unfallkosten weitgehend internalisiert sind. Diesem Umstand wurde indessen bereits dadurch Rechnung getragen, dass von den gesamten sozialen Unfallkosten nur ein geringer Prozentsatz (vorliegend ca. 12 %) als externe Kosten in die Berechnung aufgenommen wurde (vgl. Bericht externe Kosten, S. 90 ff., insbesondere 95 f.). Zu diesen wurden einmal die medizinischen Heilungskosten von Unfallopfern gezählt, für welche aufgrund eines (teilweisen) Selbstverschuldens die Unfall- oder Krankenversicherung des Opfers und damit die Allgemeinheit aufzukommen hat. Sodann wurden der Nettoproduktionsausfall und die Wiederbesetzungskosten (bei Abwesenheit vom Arbeitsplatz) berücksichtigt, welche nicht über die Haftpflichtversicherung eingefordert werden können. Als externe Kosten einbezogen wurden im Weiteren die immateriellen Kosten (Kosten für Schmerzen und Leid) insbesondere bei selbstverschuldeten Unfällen, welche teilweise über AHV- und IV-Renten (Leistungen an Hinterlassene bzw. Invalide) auf die Allgemeinheit abgewälzt werden. Schliesslich wurden die mit dem Unfall zusammenhängenden Polizei- und Rechtsfolgekosten veranschlagt, welche zu einem Grossteil nicht von den Unfallverursachern getragen werden. Die Einordnung der genannten Kostenpositionen bei den externen Kosten erscheint sachgerecht. Von einer Internalisierung von Unfallkosten durch den Schwerverkehr kann dann nicht mehr gesprochen werden, wenn die betreffenden, von ihm verursachten Schadenspositionen weder von der vom Fahrzeughalter abgeschlossenen Haftpflichtversicherung gedeckt noch von ihm selber getragen werden. Muss die Allgemeinheit, d.h. der Steuer- oder Prämienzahler im Kranken- oder Unfallversicherungsbereich, für Schäden aufkommen oder bleiben Schäden von Privaten (des Unfallopfers selber oder der Angehörigen, des Arbeitgebers etc.) ungedeckt, liegt keine umfassende Spezialfinanzierung durch den Schwerverkehr vor bzw. entstehen ungedeckte externe Kosten. Die Überlegung, dass diese Kosten nicht dem Schwerverkehr zugerechnet
BGE 136 II 337 S. 357
werden dürften, soweit ein schweres Motorfahrzeug haftpflichtrechtlich nicht als Unfallverursacher ins Recht gefasst werden könne, greift zu kurz. Es ist gerade ein Wesensmerkmal der externen Kosten, dass eine Überwälzung auf den Verursacher (sei es aufgrund von fehlenden Haftungsnormen, in Ermangelung eines stringenten adäquaten Kausalzusammenhangs im haftpflichtrechtlichen Sinne bezüglich bloss mittelbarer Schäden oder aufgrund einer Beschränkung der Haftpflicht auf direkten Schaden unter Ausklammerung von Reflexschäden) nicht stattfindet oder nicht stattfinden kann, weshalb sie ungedeckt bleiben bzw. von der Allgemeinheit oder dem Geschädigten selber zu tragen sind. Insofern sind die vorliegend als externe Unfallkosten berücksichtigten Kostenpositionen nicht zu beanstanden.
6.5
Im Weiteren wird gerügt, dass im Rahmen der Berechnung der Eidgenössischen Zollverwaltung den externen Kosten des Schwerverkehrs kein externer Nutzen gegenübergestellt wird, womit die Vorgabe von
Art. 7 Abs. 2 SVAG
missachtet worden sei. Dem hält die Zollverwaltung unter Hinweis auf entsprechende Studien entgegen, dass dem Schwerverkehr tatsächlich kein ins Gewicht fallender externer Nutzen angerechnet werden könne. Dies deckt sich mit der Einschätzung in der Botschaft zum SVAG, was damit erklärt wird, dass Marktteilnehmer im freien Wettbewerb bestrebt seien, sämtliche externen Nutzen zugunsten der Allgemeinheit, bei denen es sich um Verdienstmöglichkeiten handle, für sich selber zu beanspruchen (zu internalisieren). Für den Fall, dass dem Schwerverkehr aber "aus politischen Gründen" dennoch ein gewisser externer Nutzen angerechnet werden solle, sei
Art. 7 SVAG
offen formuliert (vgl. Botschaft SVAG, a.a.O., BBl 1996 V 521 Ziff. 224 S. 531 f.). Vom - unbestreitbar vorhandenen - volkswirtschaftlichen Nutzen des Schwerverkehrs ist der externe Nutzen zu unterscheiden, verstanden als Leistungen des Schwerverkehrs für die Allgemeinheit, die diesem nicht abgegolten werden (
Art. 7 Abs. 2 SVAG
spricht vom "Nutzen von gemeinwirtschaftlichen Leistungen"). So betrachtet, stellt zwar die rasche Versorgung der Landregionen mit Gütern durch den Schwerverkehr durchaus einen volkswirtschaftlichen, nicht jedoch einen externen Nutzen dar, da der Nutzen der betreffenden Transportdienstleistung primär dem Transportgewerbe bzw. dessen Kundschaft selber zugutekommt und der damit einhergehende Aufwand zudem (bereits) durch das vertragliche Entgelt gedeckt wird. Ähnlich verhält es sich mit anderen Beispielen von vermeintlich externem Nutzen. Anders liegen die Dinge im von der Zollverwaltung erwähnten Fall des
BGE 136 II 337 S. 358
Notfalltransports eines Verkehrsopfers, welche Konstellation jedoch - im vorliegenden Zusammenhang - als irrelevant ausser Betracht gelassen werden durfte. Es erscheint insofern nicht bundesrechtswidrig, wenn die Deckungskostenrechnung den externen Kosten des Schwerverkehrs keinen externen Nutzen gegenüberstellt. Inwieweit dieses Vorgehen auch politisch opportun erscheint, entzieht sich einer gerichtlichen Überprüfung (oben E. 5.1).
6.6
Nach dem Gesagten vermögen die Vorbringen des Beschwerdegegners (bzw. damaligen Beschwerdeführers) im vorinstanzlichen Verfahren den (erhöhten) Tarif der LSVA, wie er vom Bundesrat mit Änderung vom 12. September 2007 in der Schwerverkehrsabgabeverordnung festgelegt wurde, nicht als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen, da der sich daraus ergebende Ertrag die ungedeckten Wegekosten und die Kosten zulasten der Allgemeinheit - wie die Eidgenössische Zollverwaltung in ihrer nicht zu beanstandenden Berechnung im Einspracheentscheid dargelegt hat - nicht übersteigt, womit die Kostendeckungsvorgabe von
Art. 7 SVAG
- unabhängig von ihrer konkreten Tragweite (oben E. 4.2) - eingehalten ist. Inwieweit einzelne Kostenkategorien in der erwähnten Berechnung allenfalls sogar zu tief veranschlagt sein könnten, wie dies von der Zollverwaltung behauptet und vom Beschwerdegegner bestritten wird, und ob das Ausserachtlassen dieses bereits mit Vernehmlassung vor Bundesverwaltungsgericht erhobenen Einwandes im angefochtenen Urteil eine Verletzung von Verfahrensgarantien darstellt, braucht bei diesem Ergebnis nicht näher ausgeleuchtet zu werden.
Wäre die Beschwerde des Abgabepflichtigen vom Bundesverwaltungsgericht demzufolge richtigerweise als unbegründet abzuweisen gewesen (soweit darauf einzutreten war), erübrigt sich eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz oder an die verfügende Behörde. Vielmehr ist das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Oktober 2009 in Gutheissung der dagegen erhobenen Beschwerde aufzuheben und der Einspracheentscheid der Eidgenössischen Zollverwaltung vom 26. Juni 2008 zu bestätigen. Die Sache ist einzig zu neuem Entscheid über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen (
Art. 67 BGG
).


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
105 Ib 209
33. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 17. Oktober 1979 i.S. Arnecke gegen Regierung des Kantons Graubünden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Waldqualität;
Art. 1 Abs. 3 FPolV
.
Eine Garten- und Parkanlage liegt vor, wenn typische Parkbäume gepflanzt und andere für Gärten und Pärke typische Anlagen (Wege, Mäuerchen, Bänke) geschaffen wurden. Müssen die beiden Voraussetzungen kumulativ oder bloss alternativ gegeben sein? (Frage offen gelassen.)

text:
Sachverhalt
ab Seite 209
BGE 105 Ib 209 S. 209
In der Gemeinde Davos liegen die zusammenhängenden Parzellen Nr. 2030 und 2031 mit einer Fläche von insgesamt 975 m2 am Seelein des "Château Bruxelles" im Gebiet "Tschuggen". Die Parzellen sind überwiegend mit Arven bestockt. Ihre Eigentümerin stellte am 1. Mai 1978 ein Gesuch um Bewilligung der Rodung der genannten Grundstückfläche zum Zwecke der Erstellung eines Wohnhauses. Die Regierung des Kantons Graubünden lehnte das Gesuch mit Entscheid vom 27. November 1978 ab. Hiegegen führt die Grundeigentümerin Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
BGE 105 Ib 209 S. 210
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, bei dem Baumbestand auf den Parzellen Nr. 2030/2031 handle es sich nicht um Waldwuchs im Sinne von
Art. 1 Abs. 1 FPolV
, welcher der Forstpolizeigesetzgebung unterstellt ist, sondern um "Parkwald", also um eine "Parkanlage" im Sinne von
Art. 1 Abs. 3 FPolV
. Die Bäume seien vor etwa 50 Jahren anlässlich der Schaffung des Parkes des "Château Bruxelles" gepflanzt worden. Die kantonale Behörde betrachtet den Baumbestand jedoch als Waldwuchs. Nach
Art. 1 Abs. 3 FPolV
gelten Garten- und Parkanlagen, die auf früher offenem Land angelegt sind, nicht als Wald. Von einer Garten- und Parkanlage im Sinne dieser Bestimmung kann jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes nur die Rede sein, wo typische Parkbäume gepflanzt wurden, die sich vom einheimischen regionalen Waldwuchs unterscheiden, und wo andere für Gärten und Pärke typische Anlagen wie Wege, Mäuerchen, Bänke, etc., geschaffen wurden (vgl. nicht veröffentlichte Urteile Damantina S.A. vom 2. Februar 1973 E. 2 und Dros S.A. vom 17. Juni 1977 E. 2b). Die bisherige Praxis ging davon aus, dass beide Voraussetzungen - besondere Baumart und eigentliche Anlagen des Gartenbaus - kumulativ erfüllt sein müssten. Es fragt sich, ob im Einzelfall nicht auch das Vorliegen bloss einer der beiden Voraussetzungen zur Annahme einer Garten- oder Parkanlage genügen kann, denn wesentlich ist jedenfalls der Gesamtcharakter der Anlage. Die Frage kann hier indessen offen bleiben, da keine der beiden Voraussetzungen gegeben ist: Wie der Augenschein gezeigt hat (vgl. Fotos), fehlen besondere Anlagen und enthält die geschlossene Arvenbestockung (mit älteren Lärchengruppen) keine Parkbäume, sondern sie entspricht dem regionalen Waldwuchs. Von einer "Parkanlage" im Sinne von
Art. 1 Abs. 3 FPolV
kann somit nicht gesprochen werden; es handelt sich vielmehr um planmässig angelegtes Waldareal. Der Baumbestand untersteht daher im Sinne von
Art. 1 Abs. 1 FPolV
dem Schutze der Forstpolizeigesetzgebung.


header:
Urteilskopf
104 Ia 105
20. Urteil vom 8. März 1978 i.S. Eckert gegen Iselin, Zivilgericht und Obergericht des Kantons Glarus

regeste:
Regeste
Art. 4 BV
und Art. 2 ÜbBest. BV; Fristversäumnis im Zivilprozess.
1. Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden (E. 2b; Bestätigung der Rechtsprechung).
2. Eine kantonale zivilprozessuale Regelung, die bloss wegen Nichtleistung des Kostenvorschusses eine erneute gerichtliche Geltendmachung des Klageanspruchs ausschliesst, verstösst gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (E. 4) und wegen Unverhältnismässigkeit und überspitztem Formalismus auch gegen
Art. 4 BV
(E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 106
BGE 104 Ia 105 S. 106
Richard Eckert machte mit Leitschein vom 15. Januar 1975 beim Zivilgericht des Kantons Glarus gegen Christoph Iselin eine Klage für geleistete Architekturarbeiten geltend. Der Zivilgerichtspräsident verlangte einen Kostenvorschuss von Fr. 1000.- unter der Androhung, dass im Nichtleistungsfalle endgültige Verzichtleistung auf die gerichtliche Geltendmachung des Anspruchs angenommen werde. Die Androhung stützte sich auf Art. 27 Abs. 2 der Zivilprozessordnung für den Kanton Glarus vom 2. Mai 1965 (ZPO), der folgenden Wortlaut hat:
"Die Frist zur Leistung des Vorschusses oder zu dessen Ergänzung beträgt 20 Tage vom Datum der Zustellung der vorgenannten Weisung an. Wird diese Frist nicht eingehalten, so setzt der Gerichtspräsident eine Nachfrist von höchstens 10 Tagen an, mit der Androhung, dass beim unbenutzten Ablauf der Nachfrist Rückzug der Klage im Sinne des Art. 47 unter endgültiger Verzichtleistung auf die gerichtliche Geltendmachung des Anspruchs angenommen würde."
Art. 47 Abs. 2 ZPO
, auf den hier verwiesen wird, bestimmt:
"Die Wiederaufnahme eines durch Abstandserklärung erledigten Prozesses ist unstatthaft. Gegen die Abstandserklärung ist kein ordentliches Rechtsmittel zulässig."
Richard Eckert leistete den Vorschuss auch während der ihm angesetzten Nachfrist nicht. Das Zivilgericht schrieb darauf am 11. März 1975 den Prozess ohne Parteiverhandlung zufolge Abstandes des Klägers ab. Mit Leitschein vom 18. Dezember 1975 klagte Richard Eckert die nämliche Forderung wieder ein. Der Beklagte beantragte vorfrageweise, er sei von einem einlässlichen Vernehmen zur Klage zu entbinden, da die Forderung nicht ein zweites Mal eingeklagt werden könne. Mit Urteil vom 15. Oktober 1976 hiess das Zivilgericht diesen Antrag gut und entband den Beklagten vom einlässlichen Vernehmen. Eine hiegegen gerichtete Appellation wies das Obergericht des Kantons Glarus am 20. Juni 1977 ab. Mit staatsrechtlicher Beschwerde ficht Richard Eckert diesen Entscheid an.
Erwägungen
Erwägungen:
2.
a) Der Beschwerdeführer beruft sich in erster Linie auf
Art. 4 BV
; daneben behauptet er, die angefochtenen Bestimmungen der ZPO seien mit
Art. 6 ZGB
nicht vereinbar. Damit macht er sinngemäss eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts geltend. Dieser Grundsatz
BGE 104 Ia 105 S. 107
gewährleistet dem Bürger nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ein verfassungsmässiges Recht, das in Art. 2 ÜbBest. BV seinen Niederschlag gefunden hat.
b) Der angefochtene obergerichtliche Entscheid ist von der letzten kantonalen Instanz gefällt worden; ein ordentliches Rechtsmittel ist dagegen nicht gegeben. Er ist aber ein blosser Zwischenentscheid in Form eines Entscheids über eine Vorfrage und besagt nur, dass der Beklagte sich zur Klage nicht einlässlich zu äussern braucht, weil die Klage nachher als unzulässig abgewiesen würde (zum Begriff des Zwischenentscheides vgl. LUDWIG, Endentscheid, Zwischenentscheid und Letztinstanzlichkeit im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, ZBJV 110/1974, S. 170). Staatsrechtliche Beschwerden, die sich unter Berufung auf
Art. 4 BV
gegen einen Zwischenentscheid wenden, sind nur dann zulässig, wenn der Zwischenentscheid für den Beschwerdeführer einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirkt (
Art. 87 OG
). Beschwerden, die sich auf andere verfassungsmässige Rechte stützen, sind aber auch gegen Zwischenentscheide ohne Beschränkung zulässig (
Art. 86 OG
). Werden neben der Verletzung von
Art. 4 BV
noch weitere Beschwerdegründe vorgebracht, ist auf die Beschwerde in vollem Umfang einzutreten, unbekümmert darum, ob der Zwischenentscheid geeignet ist, den Beschwerdeführer in nicht mehr gutzumachender Weise zu treffen, sofern der neben
Art. 4 BV
vorgebrachte Beschwerdegrund nicht mit der Willkürrüge zusammenfällt (
BGE 99 Ia 250
E. 1). Im zu beurteilenden Zusammenhang ist letzteres offensichtlich nicht der Fall. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten, soweit mit ihr die Aufhebung des obergerichtlichen Urteils verlangt wird; dagegen kann auf das Begehren,
Art. 27 und 47 ZPO
seien als verfassungswidrig zu erklären, wegen der in diesem Fall bloss kassatorischen Natur der staatsrechtlichen Beschwerde (
BGE 103 Ia 235
E. 1,
BGE 101 Ia 439
E. 2) nicht eingetreten werden. Wäre der Entscheid ein Endentscheid, mit dem auf die Klage zufolge der Einrede der abgeurteilten Sache - auf sie läuft die glarnerische Ordnung hinaus - nicht eingetreten oder die Klage abgeschrieben würde, wäre gegen den Entscheid die Berufung an das Bundesgericht möglich (
BGE 93 II 369
E. 1).
3.
Der Beschwerdeführer behauptet nicht, der Zwischenentscheid verletze die Vorschriften der ZPO und diese sei ihm gegenüber unrichtig angewandt worden. Dagegen hält er die ihm gegenüber angewandte Norm für verfassungswidrig. Dabei
BGE 104 Ia 105 S. 108
bestreitet er nicht, dass seine erste Klage zu Recht wegen Säumnis zufolge Nichtleistung des Kostenvorschusses abgeschrieben wurde. Die Ordnung, die der Kanton Glarus in
Art. 27 ZPO
mit der Fristansetzung und der Ansetzung einer Nachfrist für die Leistung des Vorschusses getroffen hat, hält vor der Verfassung stand (vgl.
BGE 95 I 5
E. 2b). Streitig ist einzig, ob zufolge Nichtleistung des Kostenvorschusses eine erneute gerichtliche Geltendmachung des Klageanspruches ausgeschlossen werden darf.
4.
a) Nach
Art. 64 Abs. 1 und 2 BV
steht dem Bund die Gesetzgebung auf dem Gebiete des ganzen Zivilrechts zu. Gemäss Abs. 3 verbleiben indessen die Organisation der Gerichte, das gerichtliche Verfahren und die Rechtsprechung wie bis anhin den Kantonen. Die Kantone sind danach auch verpflichtet, die Organisation der Gerichte und das Verfahren vor ihnen so zu regeln, dass das Bundeszivilrecht tatsächlich durchgesetzt werden kann. Dabei dürfen die Kantone keine Vorschriften aufstellen, die dem Privatrecht oder dem öffentlichen Recht des Bundes widersprechen. Sodann können die Kantone auch keine Normen erlassen, welche die Verwirklichung des Bundeszivilrechts verunmöglichen (HUBER, N. 47 zu
Art. 6 ZGB
). Wenn sie dies dennoch tun, verstossen sie gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. Insofern hat das kantonale Zivilprozessrecht eine der Durchsetzung des Bundeszivilrechts dienende Funktion (HUBER, a.a.O., N. 48); es darf nicht zum Selbstzweck werden. Zum gleichen Ergebnis führt die Anwendung von
Art. 6 ZGB
. Nach seinem Abs. 1 werden die Kantone in ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen nicht beschränkt. Nach herrschender Meinung gehört das kantonale Zivilprozessrecht zum öffentlichen Recht im Sinne von
Art. 6 ZGB
(a. M. HUBER, a.a.O., N. 45 und 48). Die Kantone verstossen jedoch gegen den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts vor dem kantonalen öffentlichen Recht, wenn sie dort legiferieren, wo der Bundesgesetzgeber ein Gebiet selber abschliessend geregelt hat, wenn die Normen nicht durch ein wesentliches öffentliches Interesse gedeckt sind oder wenn das kantonale öffentliche Recht das Bundeszivilrecht beeinträchtigt und seinem Sinn oder Geist widerspricht oder es geradezu vereitelt (
BGE 101 Ia 505
E. 2b und 580 E. 4a mit Hinweisen).
Die Grenzziehung zwischen dem Bundeszivilrecht und dem kantonalen Zivilprozessrecht kann nicht ein für allemal bestimmt
BGE 104 Ia 105 S. 109
werden. Sie ist weitgehend eine Frage des Ausgleichs zweier sich widerstrebender Gesichtspunkte (KUMMER, Das Klagerecht und die materielle Rechtskraft im schweizerischen Recht, S. 9). Bei der Grenzziehung ist zu beachten, dass das Bundeszivilrecht möglichst unverkürzt durchgesetzt werden soll; andererseits ist dem föderalistischen Aufbau der Eidgenossenschaft Rechnung zu tragen. Das schliesst aus, eine kantonale Regelung schon darum für verfassungswidrig zu erklären, weil sie vielleicht nur in einem oder in einigen wenigen Kantonen gilt.
b) Soweit nicht die Bundesgerichtsbarkeit in Frage steht, ist die Ordnung des Prozessverfahrens den Kantonen übertragen. Im Interesse einer geordneten Prozessführung dürfen sie an die Unterlassung prozessualer Vorkehren Säumnisfolgen knüpfen (GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 2. A. S. 67 und 217 ff.). Diese können darin bestehen, dass auf eine Klage nicht eingetreten wird, wenn dem Gericht ein von ihm einverlangter Kostenvorschuss nicht fristgemäss geleistet wird (GULDENER, a.a.O., S. 378; ders. in ZSR 80 II 405). Wenn dem Kläger gestattet ist, die Klage daraufhin neu anzubringen, begegnet eine solche Regelung keinen Bedenken. Der Kläger erleidet einen Rechtsnachteil, der in einem tragbaren Verhältnis zur Grösse seiner Nachlässigkeit liegt, sofern ihm die Nichtleistung des Vorschusses anzulasten ist.
Art. 27 Abs. 2 der glarnerischen ZPO geht indessen darüber hinaus. Er setzt die Nichtleistung des Vorschusses innert Frist und Nachfrist einem Klagerückzug im Sinne von
Art. 47 ZPO
gleich mit der Folge, dass die Klage nicht noch einmal angebracht werden kann. Wenn das kantonale Prozessrecht dem Klagerückzug die Wirkung beilegt, dass die Klage nicht noch einmal angehoben werden kann, ist das zwar nicht in allen Fällen befriedigend, aber es ist nicht schon deswegen bundesrechtswidrig. Anders ist es indessen, wenn der Rückzug der Klage nur auf gesetzlicher Fiktion beruht wie in
Art. 27 Abs. 2 ZPO
. Das bedeutet, dass eine nach Bundesrecht zulässige und schutzwürdige Forderung nicht mehr eingeklagt werden kann, weil der Kläger es unterlassen hat, rechtzeitig einen Kostenvorschuss zu leisten. Damit verhindert die Prozessordnung die gerichtliche Geltendmachung bundeszivilrechtlicher Ansprüche aus einem Grund, dessen Gewicht in keinem Verhältnis zu dem Nachteil steht, den der Kläger durch die Anwendung des kantonalen
BGE 104 Ia 105 S. 110
Zivilprozessrechtes erleidet und der - was entscheidend ist - mit der materiellen Seite des klägerischen Anspruches in keinem sachlichen Zusammenhang steht. Die Gründe der nicht fristgemässen Leistung des Kostenvorschusses mögen verschiedenster Natur sein (blosse Nachlässigkeit oder Abwesenheit der Partei oder ihres Vertreters, mangelhafte Überweisung des Vorschusses, Meinungsverschiedenheiten zwischen Partei und ihrem Vertreter usw.), haben aber - im Unterschied allenfalls zu bestimmten andern Säumnissen im Verfahren (etwa bei der Leistung einer Beweiskaution) - jedenfalls nichts mit der materiellen Forderung zu tun.
Die glarnerische Regelung hat allerdings nur die Verwirkung des Klagerechtes und nicht auch des Anspruchs überhaupt zur Folge; denn der wegen nicht fristgemässer Leistung des Kostenvorschusses unklagbar, d.h. zur blossen Naturalobligation gewordene Anspruch könnte allenfalls wenigstens noch zur Verrechnung gestellt oder einredeweise geltend gemacht werden. Da diese beiden Möglichkeiten aber in den seltensten Fällen gegeben sein dürften, läuft die Verwirkung des Klagerechtes in der Regel - wie auch im vorliegenden Fall - doch auf einen Untergang der Forderung hinaus.
c) Entstehung und Untergang von zivilrechtlichen Forderungen werden durch das Bundesprivatrecht abschliessend geregelt. Dieses soll im Regelfall auch durchgesetzt werden können. Wenn das kantonale Prozessrecht die Forderung durch Anwendung von Verwirkungsfristen hinfällig werden lässt, so müssen dafür gewichtige Gründe vorliegen. Die Nichtleistung eines Kostenvorschusses genügt indessen nicht. Die meisten kantonalen Prozessordnungen haben eine entsprechende Folgerung aus diesem Sachverhalt gezogen und lassen allgemein eine neue Klage zu, wenn der Prozess nicht mit einem Sachentscheid beendet worden ist (vgl. z.B. LEUCH, Die Zivilprozessordnung für den Kanton Bern, 3. A. Nr. 2 zu Art. 76). Damit ist selbstverständlich nicht gesagt, dass die glarnerische Regelung bereits deswegen, weil sie davon abweicht, unhaltbar wäre. Obschon die Kantone an sich frei sind, die Anforderungen an die Prozesshandlungen der Parteien zu bestimmen, dürfen sie doch nur solche Rechtsnachteile an eine ordnungswidrige Prozessführung knüpfen, die sich verfahrensrechtlich rechtfertigen lassen. Konnte die Klage mangels Leistung des Kostenvorschusses materiell überhaupt nicht beurteilt werden,
BGE 104 Ia 105 S. 111
so geht es nicht an, das Sachurteil und damit den Rechtsschutz endgültig zu versagen (vgl. GULDENER, Bundesprivatrecht und kantonales Zivilprozessrecht, ZSR 80 II 58). Eine andere Ordnung vereitelt ohne hinreichenden zwingenden Grund das Bundesprivatrecht, widerspricht dessen Geist und verstösst damit gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes. Anders wäre die Frage nur zu beurteilen, wenn angenommen werden müsste, die Leistung des Kostenvorschusses werde in der Regel unterlassen, weil der Kläger auf seinen Anspruch verzichte. Es mag vorkommen, dass es Prozesshandlungen gibt, deren Unterlassung auf einen derartigen Willen der Partei schliessen lässt. Aus der blossen Nichtleistung eines Kostenvorschusses jedoch kann dieser Verzicht ohne Willkür nicht angenommen werden.
d) Wieweit andere Prozessmängel, die der Kläger zu verantworten hat, dazu führen können, eine Klage abzuschreiben oder sie als zurückgezogen zu behandeln mit der Wirkung, dass sie nachher nicht mehr neu eingereicht werden kann, dem Beklagten somit die Einrede der abgeurteilten Sache zusteht, kann vorliegend offen bleiben (vgl. dazu GULDENER, in ZSR
BGE 80 II 405
, gegen VOYAME, Droit privé fédéral et procédure civile cantonale, in ZSR
BGE 80 II 102
ff.). In
BGE 93 II 371
E. 5 hat das Bundesgericht allgemein ausgeführt, die Nichtbeachtung einer prozessualen Frist durch eine Partei könne zwar den Verlust des Prozesses zur Folge haben, nicht aber den Verlust des Anspruches nach Zivilrecht; das kantonale Prozessrecht könne nicht einen durch das Bundesrecht geordneten Anspruch untergehen lassen. Diese Auffassung ist zu bestätigen. Das Urteil wurde zwar von FISCHLI, Notfrist und Nachfrist, BJM 1969, S. 110 ff. und von HASENBÖHLER, Säumnis und Säumnisfolgen im basellandschaftlichen Zivilprozess, BJM 1973, S. 24 ff. kritisiert, und zwar im Hinblick auf § 85 der Zivilprozessordnung für den Kanton Baselland, der ebenfalls eine Anspruchsverwirkung im Falle eines Prozessmangels vorsieht; zutreffend ist die Kritik aber höchstens insoweit, als sich das Urteil auf
BGE 67 II 72
beruft, in dem tatsächlich das Bundesgericht noch gegenteilig entschieden hat. Im übrigen ist die Kritik unbegründet.
5.
Müsste die Beschwerde nicht bereits auf Grund von Art. 2 ÜbBest. BV gutgeheissen werden, d.h. verstiesse die glarnerische Ordnung nicht schon gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes, wäre das angefochtene
BGE 104 Ia 105 S. 112
Urteil dennoch aufzuheben, weil es den verfassungsmässigen Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt. Dieses Prinzip ergibt sich unmittelbar aus der Verfassung und gilt für die Rechtsanwendung wie für die Rechtssetzung (
BGE 96 I 242
E. 5, IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Nr. 58 III). Es ist, wie ausgeführt, zwar von Verfassungs wegen zulässig, die Anhandnahme eines Zivilprozesses von der Leistung eines Kostenvorschusses abhängig zu machen und diese Leistung innert bestimmter Frist zu verlangen mit der Androhung, dass die Klage nicht an die Hand genommen werde; wird der Vorschuss nicht geleistet, kann die Klage ohne Bundesrechtsverletzung abgeschrieben oder durch Prozessurteil erledigt werden. Doch darüber hinaus die Nichtleistung des Kostenvorschusses mit dem Verlust des materiellen Rechtes des Klägers zu verbinden, ist unverhältnismässig und bedeutet einen sachlich in keiner Weise gerechtfertigten, d.h. überspitzten Formalismus (vgl.
BGE 101 Ia 114
, 96 I 318 und 523). Eine solche Regelung kann den Kläger aus einem Grunde, der mit seinem materiellen Anspruch in keinem Zusammenhang steht, und in einem Masse, das mit seinem allfälligen prozessualen Verschulden in keinem vernünftigen Verhältnis steht, treffen und den Beklagten im gleichen Umfang aus einem Grunde, der mit dem materiellen Rechtsverhältnis ebenfalls in keinem Zusammenhang steht, begünstigen. Der Kostenvorschuss hat auch im Kanton Glarus den Zweck, dem Staat Sicherheit für die ihm allenfalls erwachsenden Prozesskosten zu sichern. Dafür genügt es, wenn bei Nichtleistung des Kostenvorschusses keine weitern Prozesshandlungen mehr vorgenommen werden und der Prozess abgeschrieben wird. Der Nachteil, der dem Beklagten erwächst, indem die erste Klage schon im Anfangsstadium abgeschrieben und dann neu eingereicht wird, ist demgegenüber geringfügig und vermag den Verlust des klägerischen Anspruches nicht zu rechtfertigen.
Die undurchbrochene Anwendung der beanstandeten Rechtsvorschrift würde schliesslich zu einem Ergebnis führen, das dem Gerechtigkeitsgedanken in stossender Weise zuwiderläuft, damit willkürlich ist (
BGE 100 Ia 468
) und nicht aufrechterhalten werden kann. Eine Norm, die bei richtiger Anwendung zu einem Ergebnis führt, das vor dem Willkürverbot nicht zu bestehen vermag, ist selbst willkürlich. Die Beschwerde ist auch aus diesem Grunde gutzuheissen.


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Urteilskopf
104 V 57
11. Urteil vom 2. August 1978 i.S. Meier gegen Ausgleichskasse der schweizerischen Maschinen- und Metallindustrie und AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich

regeste:
Regeste
Massgebender Lohn (
Art. 5 Abs. 2 AHVG
und
Art. 7 lit. a AHVV
).
Schichtzulagen, bei denen es sich nachgewiesenermassen um Unkostenersatz handelt, gehören nicht dazu.
Derartige Entschädigungen dürfen unter Umständen pauschaliert werden.

text:
Sachverhalt
ab Seite 57
BGE 104 V 57 S. 57
A.-
Gottfried Meier arbeitete vom 6. Dezember 1973 bis 23. Oktober 1976 bei der Firma C. AG Zürich im Mehrschichtbetrieb als Schaltwärter. Als solcher erhielt er zum Lohn noch Schichtzulagen. Für diese wurden keine Sozialversicherungsbeiträge entrichtet. Gottfried Meier wandte sich daher am 24. Dezember 1976 an die Ausgleichskasse der schweizerischen Maschinen- und Metallindustrie. Diese verfügte indessen am 10. Februar 1977, dass die Schichtzulagen als Unkostenersatz im Sinne von Rz. 41 der Wegleitung über den massgebenden Lohn zu betrachten seien, wobei sie sich auf eine entsprechende Bestätigung der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) stützte.
B.-
Dagegen erhob Gottfried Meier bei der AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich Beschwerde, die jedoch mit Entscheid vom 10. August 1977 abgewiesen wurde.
BGE 104 V 57 S. 58
C.-
Durch Rechtsanwalt H. führt Gottfried Meier Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag: "Es sei festzustellen, dass die von der Firma C. AG gemäss Zulagenreglement für den dreischichtigen Überwachungsdienst ausbezahlten Zulagen zum individuellen Stundenlohn, nämlich
Fr. 6.50 für 8 Stunden Morgen oder Mittag
Fr. 16.50 für 8 Stunden Nacht
Fr. 10.-- für 12 Stunden Tag
Fr. 20.-- für 12 Stunden Nacht
Fr. 22.-- für 12 Stunden Tag am Wochenende
Fr. 32.-- für 12 Stunden Nacht am Wochenende AHV-beitragspflichtiger Lohnbestandteil sind. Die Beschwerdegegnerin sei deshalb zu verpflichten, die entsprechenden Beiträge von der C. AG zu erheben."
Während die Ausgleichskasse und die Firma C. AG Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen, tritt das Bundesamt für Sozialversicherung für Gutheissung ein. Es fügte in seiner Vernehmlassung allerdings bei, dass es mit der SUVA Fühlung aufnehme, um abzuklären, warum die Schichtzulagen im vorliegenden Fall als Unkostenersatz behandelt würden. Am 1. Februar 1978 teilte das Bundesamt für Sozialversicherung unter Beilage eines Schreibens der SUVA vom 20. Januar 1978 dem Eidg. Versicherungsgericht mit, es möge zutreffen, dass den Arbeitnehmern, die Schichtzulagen beziehen, der unregelmässigen Arbeitszeit wegen Unkosten erwüchsen, die mehr als 10% der Zulagen (recte offenbar des ausbezahlten Lohnes) ausmachten. Doch dürfe als sicher angenommen werden, dass die Schichtzulagen nur zum Teil dem Unkostenersatz dienten, im übrigen aber gemäss
Art. 7 lit. a AHVV
massgebenden Lohn bildeten. Welcher Teil der einzelnen Zulagen als Unkostenersatz betrachtet werden könne, sei eine Tatfrage. Eine Rückweisung an die Vorinstanz gemäss
Art. 105 Abs. 2 OG
könne daher gerechtfertigt sein.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Da im vorliegenden Fall keine Versicherungsleistungen streitig sind, hat das Eidg. Versicherungsgericht nur zu prüfen, ob der vorinstanzliche Richter Bundesrecht verletzt, sein Ermessen überschritten oder es missbräuchlich gehandhabt hat oder ob der rechtserhebliche Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen
BGE 104 V 57 S. 59
festgestellt worden ist (Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 lit. a und b sowie
Art. 105 Abs. 2 OG
). Rechtsfrage ist hier, was unter Auslagenersatz zu verstehen ist, Sachverhaltsfrage dagegen, ob durch die Schichtzulagen tatsächlich Auslagen vergütet worden sind.
2.
Nach
Art. 5 Abs. 2 AHVG
umfasst der für die Beitragspflicht aus unselbständiger Erwerbstätigkeit massgebende Lohn jedes Entgelt für in unselbständiger Stellung auf bestimmte oder unbestimmte Zeit geleistete Arbeit. In
Art. 7 AHVV
werden die Bestandteile des massgebenden Lohnes aufgezählt, und es wird gleichzeitig festgehalten, dass diese dann nicht zum massgebenden Lohn gehören, wenn sie Spesenersatz darstellen. Spesen oder Unkosten können nach Rz. 41 der Wegleitung über den massgebenden Lohn besondere Auslagen für Verpflegung oder Unterkunft darstellen, wenn die Arbeit ausserhalb der ordentlichen Arbeitszeit oder fern vom Wohnort geleistet wird oder wenn die Arbeit unter erschwerten Umständen den vermehrten Verschleiss von Kleidern oder aussergewöhnliche Reinigungskosten verursacht. Wie die SUVA in ihrem Schreiben vom 20. Januar 1978 an das Bundesamt für Sozialversicherung zutreffend hervorhebt, sind Entschädigungen nur dann vom massgebenden Lohn auszunehmen, wenn es sich nachgewiesenermassen um Unkostenersatz handelt. Je nach Art und Grösse eines Betriebes können derartige Auslagen nicht immer individuell und bei jeder Lohnzahlung festgesetzt werden. Es kann sich daher rechtfertigen, derartige Entschädigungen zu pauschalieren und vertraglich bzw. reglementarisch festzulegen. Dabei wird nicht zu verhindern sein, dass nicht immer jede Auslage entschädigt wird, so wenig als die vereinbarte Entschädigung stets restlos belegt werden könnte. Allerdings haben solche Pauschalen den effektiven Unkosten zumindest gesamthaft gesehen zu entsprechen, d.h. sie müssen auf die im Einzelfall tatsächlich gegebenen Verhältnisse abgestimmt sein, zumal bei der Prüfung, ob Zulagen dem Unkostenersatz dienen, auf Grund der Gegebenheiten in der konkreten Situation zu entscheiden ist. Unerheblich ist, entgegen der Auffassung des Bundesamtes für Sozialversicherung, das sich auf
Art. 9 AHVV
stützt, ob diese Unkosten 10% des massgebenden Lohnes betragen, da getrennt vergütete Unkosten auch dann zu berücksichtigen sind, wenn sie diesen Satz nicht erreichen (ZAK 1966 S. 255).
BGE 104 V 57 S. 60
3.
Bei der Feststellung des Sachverhaltes ging die Vorinstanz von den Ermittlungen der SUVA aus. Darnach hatte der Beschwerdeführer als Schaltwärter die elektrischen Steuerzentralen zu überwachen. Die Arbeit musste im Dreischichtbetrieb, am Tag oder in der Nacht sowie an Sonn- und Feiertagen erbracht werden. Im Betrieb waren alle Arbeitnehmer dem Graphitstaub ausgesetzt, wobei der Grad der Verschmutzung je nach Arbeitsplatz unterschiedlich war.
Mehrauslagen, so stellte die Vorinstanz in Übereinstimmung mit der SUVA fest, entstünden einmal durch die Schichtarbeit selbst, die der Arbeitnehmer durch Nichteinnahme der Mahlzeiten mit der Familie und wegen der ungewöhnlichen Essenszeiten in Kauf nehmen müsse. Weil Arbeitsbeginn und Arbeitsende zum Teil so lägen, dass die öffentlichen Verkehrsmittel nicht benützt werden könnten, seien dem Beschwerdeführer auch daraus zusätzliche Kosten erwachsen. Hinzu kämen noch weitere Auslagen für die Reinigung der Wäsche und Kleider.
Dass solche Unkosten entstanden, machte der Beschwerdeführer bei der Vorinstanz teilweise selbst geltend. Auch das Bundesamt für Sozialversicherung anerkennt nunmehr das Bestehen solcher Auslagen.
Somit stellt sich lediglich noch die Frage, ob die C. AG mit den Schichtzulagen nur derartige Unkosten begleichen wollte, was vom Bundesamt bestritten wird. Wie aus dem Zulagenreglement der C. AG hervorgeht, vergütete die Firma ausser diesen Schichtzulagen keine weiteren Spesen. Mit der Staffelung der Zulagen für Tag- und Nachtarbeit sowie während der Woche und am Wochenende wollte die C. AG offenbar den unterschiedlich anfallenden Unkosten Rechnung tragen.
Wenn die Vorinstanz aus all diesen Gründen hier die Schichtzulagen ganz als Unkostenersatz einstufte, kann ihr nicht vorgeworfen werden, sie habe
Art. 105 Abs. 2 OG
verletzt.
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.