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Urteilskopf
126 II 316
33. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 29. Mai 2000 i.S. X. gegen Bundesamt für Polizei (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Vorbehalt der Schweiz zu
Art. 2 EUeR
lit. b,
Art. 67 Abs. 1 IRSG
, Erklärung der Bundesrepublik Deutschland zu
Art. 24 EUeR
, Art. 44 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland: Zulässigkeit der Verwendung rechtshilfeweise übermittelter Unterlagen durch einen Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags.
Das Bundesamt für Polizei darf der Verwendung rechtshilfeweise übermittelter Unterlagen in einem Zivilverfahren zustimmen, wenn das Ersuchen das Zivilverfahren in persönlicher und sachlicher Hinsicht klar umgrenzt, das Zivilverfahren mit dem Strafverfahren konnex ist und der Entschädigung des durch die Straftat Geschädigten dient (sekundäre Rechtshilfe; Bestätigung der Rechtsprechung; E. 2).
Für das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags darf keine primäre Rechtshilfe geleistet werden, weil es sich bei diesem Verfahren um kein Strafverfahren handelt (E. 3).
Die sekundäre Rechtshilfe ist auch für das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags zulässig, wenn das Ersuchen den politischen Zweck der Verwendung rechtshilfeweise bereits übermittelter Akten klar genug umschreibt, das Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss mit dem Strafverfahren hinreichend konnex ist und nicht ausschliesslich Delikte betrifft, für welche keine Rechtshilfe geleistet wird (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 317
BGE 126 II 316 S. 317
Am 2. Februar 2000 ersuchte das deutsche Bundesministerium der Justiz beim Bundesamt für Polizeiwesen um die Bewilligung, die von den schweizerischen Rechtshilfebehörden für eine unter anderem gegen X. geführte Strafuntersuchung übermittelten Akten auch im Verfahren des 1. Untersuchungsausschusses der 14. Wahlperiode
BGE 126 II 316 S. 318
des Deutschen Bundestags (im Folgenden: UAD) verwenden zu dürfen. Gemäss dem Antrag der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen an den Deutschen Bundestag vom 23. November 1999 (Drucksache 14/2139, Ziff. I) sollen die Akten dem Ausschuss helfen zu klären, inwieweit Spenden, Provisionen, andere finanzielle Zuwendungen oder Vorteile direkt oder indirekt an Mitglieder und Amtsträger der ehemaligen von CDU/CSU und F.D.P. getragenen Bundesregierungen und deren nachgeordneten Behörden, an die die damaligen Bundesregierungen tragenden Parteien und/oder Fraktionen und deren Funktionsträger oder deren Beauftragte oder an sonstige Personen und Institutionen geflossen sind bzw. gewährt wurden, die dazu geeignet waren, politische Entscheidungsprozesse dieser Bundesregierungen und/oder deren nachgeordneten Behörden zu beeinflussen bzw. die tatsächlich politische Entscheidungsprozesse beeinflusst haben.
Das Bundesamt für Polizeiwesen entsprach dem Gesuch mit Verfügung vom 31. März 2000.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 20. April 2000 stellt X. den Antrag, die Verfügung des Bundesamtes für Polizeiwesen vom 31. März 2000 sei aufzuheben und das Ersuchen des Bundesministeriums der Justiz vom 2. Februar 2000 sei abzulehnen.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
2.
a) Das Europäische Übereinkommen über Rechtshilfe in Strafsachen (EUeR; SR 0.351.1) verlangt, dass die Rechtshilfe für ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren erfolgt (
Art. 1 Abs. 1 EUeR
); es enthält keine Einschränkung der weiteren Verwendung der auf dem Rechtshilfeweg erlangten Informationen. Eine solche Einschränkung ergibt sich lediglich aus lit. b des schweizerischen Vorbehalts zu
Art. 2 EUeR
, wonach sich die Schweiz vorbehält, "in besonderen Fällen Rechtshilfe auf Grund dieses Übereinkommens nur unter der ausdrücklichen Bedingung zu leisten, dass die Ergebnisse der in der Schweiz durchgeführten Erhebungen und die in herausgegebenen Akten oder Schriftstücken enthaltenen Auskünfte ausschliesslich für die Aufklärung und Beurteilung derjenigen strafbaren Handlungen verwendet werden dürfen, für die die Rechtshilfe bewilligt wird". Dieser Vorbehalt gewährt der Schweiz das Recht, die Rechtshilfeleistung an eine Verwendungsbeschränkung zu knüpfen (Spezialitätsvorbehalt); wann und inwieweit sie hierzu verpflichtet
BGE 126 II 316 S. 319
ist, ergibt sich aus dem innerstaatlichen Recht (
BGE 107 Ib 264
E. 4a S. 269 f.). Damit ist in erster Linie auf das Rechtshilfegesetz, insbesondere Art. 67 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG; SR 351.1) abzustellen. Zu dessen Auslegung kann Art. 5 des Staatsvertrags zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen vom 25. Mai 1973 (RVUS; SR 0.351.933.6) herangezogen werden, der das Prinzip der Spezialität sowie seine Ausnahmen ausführlich regelt und den entsprechenden Bestimmungen des IRSG zugrundeliegt (
BGE 122 II 134
E. 7/c/aa).
b) Gemäss
Art. 67 Abs. 1 Satz 1 IRSG
darf der ersuchende Staat die durch Rechtshilfe erhaltenen Auskünfte in Verfahren wegen Taten, derentwegen Rechtshilfe nicht zulässig ist, weder für Ermittlungen benützen noch als Beweismittel verwenden. Der Spezialitätsvorbehalt soll danach die strafrechtliche Verwendung von Auskünften zur Verfolgung nicht rechtshilfefähiger Delikte verhindern (
BGE 122 II 134
E. 7c/bb S. 138). Nicht rechtshilfefähig sind gemäss
Art. 3 IRSG
Taten mit vorwiegend politischem Charakter, die Verletzung von Pflichten zu militärischer oder ähnlicher Dienstleistung sowie Taten, die auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet erscheinen oder Vorschriften über währungs-, handels- oder wirtschaftspolitische Massnahmen verletzen. Ein Spezialitätsvorbehalt muss daher angebracht werden, wenn die im ausländischen Rechtshilfebegehren geschilderten Taten den Tatbestand eines gemeinrechtlichen und gleichzeitig eines politischen, militärischen oder fiskalischen Delikts (unter Ausschluss des Abgabebetrugs) erfüllen.
Dagegen steht
Art. 67 Abs. 1 IRSG
einer Verwendung der im Rechtshilfeverfahren erlangten Auskünfte für andere als strafrechtliche und fiskalische Zwecke nicht von vornherein entgegen; eine derartige weitere Verwendung bedarf jedoch regelmässig der Zustimmung des Bundesamtes für Polizei (zu den Ausnahmen vgl.
BGE 125 II 258
E. 7a/bb und cc S. 261 ff.).
Bisher hatte das Bundesgericht nur über die Frage zu entscheiden, ob im Rechtshilfeverfahren übermittelte Unterlagen in einem Zivilprozess verwendet werden dürfen (
BGE 122 II 134
E. 7). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es ein legitimer Nebenzweck des strafrechtlichen Verfahrens, dem Geschädigten zu seinem Recht zu verhelfen, weshalb es sich rechtfertigte, den durch eine Straftat Geschädigten beweismässig besser zu stellen als andere Kläger, die auf die Gewährung zivilrechtlicher Rechtshilfe angewiesen
BGE 126 II 316 S. 320
sind und denen das Bankgeheimnis in weiterem Umfang entgegengehalten werden kann als bei der Rechtshilfe in Strafsachen (
BGE 122 II 124
E. 7c/dd S. 139). Die Zustimmung des Bundesamtes darf deshalb erteilt werden, wenn das Ersuchen die Zivilverfahren, in denen die rechtshilfeweise übermittelten Unterlagen verwendet werden sollen, in persönlicher und sachlicher Hinsicht klar umgrenzt, diese Verfahren mit dem Strafverfahren konnex sind und sie der Entschädigung des durch die Straftat Geschädigten dienen (unveröffentlichtes Urteil i.S. D.P. vom 20. Dezember 1999, E. 4c und 5).
3.
a) Aufgabe und Verfahren der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages sind in Art. 44 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (GG) geregelt. Weitere gesetzliche Grundlagen bestehen nicht (HORST DREIER, Grundgesetz Kommentar, Band II Artikel 20-82, Tübingen 1998, Art. 44 N. 17 S. 927). Die Bestimmung lautet folgendermassen:
"Artikel 44 [Untersuchungsausschüsse]
(1) 1Der Bundestag hat das Recht und auf Antrag eines Viertels
seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen,
der in öffentlicher Verhandlung die erforderlichen Beweise erhebt. 2Die
Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden.
(2) 1Auf Beweiserhebungen finden die Vorschriften über den Strafprozess>
sinngemäss Anwendung. 2Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis bleibt
unberührt.
(3) Gerichte und Verwaltungsbehörden sind zur Rechts- und Amtshilfe>
verpflichtet.
(4) 1Die Beschlüsse der Untersuchungsausschüsse sind der richterlichen>
Erörterung entzogen. 2In der Würdigung und Beurteilung des der Untersuchung
zugrunde liegenden Sachverhaltes sind die Gerichte frei."
Die Befugnisse eines Untersuchungsausschusses werden unter anderem durch das Gewaltenteilungsprinzip beschränkt. Im Bereich der Justiz verbietet Art. 97 Abs. 1 GG die Überprüfung gerichtlicher Verfahren (DREIER, a.a.O., Art. 44 N. 25, 27, S. 930 f.; MICHAEL SACHS, Grundgesetz Kommentar, 2. Aufl., München 1999, Art. 44 N. 9, S. 1169). Nach Art. 44 Abs. 2 GG sind zwar im Verfahren der Untersuchungsausschüsse die Vorschriften über den Strafprozess sinngemäss anzuwenden, doch gilt das nur für die Modalitäten der Beweiserhebung. Das Strafprozessrecht wird nur soweit herangezogen, als es mit dem vom Zweck eines Strafverfahrens deutlich unterschiedenen Ziel des Verfahrens vor einem Untersuchungsausschuss vereinbar ist (DREIER, a.a.O., Art. 44 N. 44, S. 939). Die Aufgabe
BGE 126 II 316 S. 321
eines Untersuchungsausschusses ist nicht die Durchsetzung des materiellen Strafrechts und des staatlichen Strafanspruchs; vielmehr soll er dem Parlament die für bestimmte politische Entscheidungen erforderlichen Informationen beschaffen. Er ist ein Instrument parlamentarischer Kontrolle und dient der Selbstinformation des Parlamentes (DREIER, a.a.O., Art. 44 N. 8, 11, S. 924 f.; SACHS, a.a.O., Art. 44 N. 1, S. 1167). Die Ermittlungsergebnisse eines Untersuchungsausschusses sind daher nach Art. 44 Abs. 4 Satz 2 GG für gerichtliche Verfahren in keiner Weise präjudiziell. Die Gerichte können die Beweise anders würdigen und die Tatsachen anders beurteilen als die Untersuchungsausschüsse. Das Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss und ein Gerichtsverfahren zum selben Sachverhalt sind voneinander unabhängig und können auch zeitlich nebeneinander durchgeführt werden (SACHS, a.a.O., Art. 44 N. 29, S. 1173 f.).
b) Bei einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages handelt es sich demnach um keine Behörde der Strafjustiz, die ein Strafverfahren durchführen würde. Ein Untersuchungsausschuss und die Justizbehörden sind vielmehr voneinander unabhängig, und das vor dem Untersuchungsausschuss geführte Verfahren ist kein Strafverfahren, obwohl für das Beweisverfahren die Bestimmungen des Strafprozessrechts gelten. In der Erklärung der Bundesrepublik Deutschland zu
Art. 24 EUeR
(S. 16) werden denn auch die Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestags nicht als Justizbehörden im Sinne des Europäischen Rechtshilfeübereinkommens bezeichnet. Nach
Art. 1 Ziff. 1 EUeR
verpflichteten sich die Vertragsstaaten, einander Rechtshilfe zu leisten in allen Verfahren hinsichtlich strafbarer Handlung, zu deren Verfolgung die Justizbehörden des ersuchenden Staates zuständig sind. Auch das IRSG regelt - von hier nicht zutreffenden anderen Fällen abgesehen - die Rechtshilfe zur Unterstützung eines Strafverfahrens im Ausland (
Art. 1 Abs. 1 lit. b IRSG
). Auf ein Rechtshilfeersuchen hin darf gemäss
Art. 1 Ziff. 1 EUeR
und
Art. 1 Abs. 1 lit. b IRSG
nur dann primäre Rechtshilfe geleistet werden, wenn der ersuchende Staat wegen der strafbaren Handlungen, welche Gegenstand seines Ersuchens bilden, ein Strafverfahren durchführt oder zumindest eine strafrechtliche Voruntersuchung eröffnet hat (ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, N. 332, S. 252 f.). Für das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags, bei welchem es sich um kein Strafverfahren handelt, darf daher keine primäre
BGE 126 II 316 S. 322
Rechtshilfe geleistet werden. Soweit treffen die Ausführungen in der Beschwerdeschrift zu.
4.
a) Der Ausschluss der primären Rechtshilfe für das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags bedeutet indessen nicht, dass auch die Weiterverwendung von Informationen, die bereits für ein Strafverfahren übermittelt worden sind, also die sekundäre Rechtshilfe, von vornherein unzulässig wäre. Vielmehr stellt sich die Frage, ob die sekundäre Rechtshilfe nicht unter analogen Voraussetzungen, wie sie für Zivilprozesse gelten, zugelassen werden sollte. Diese Frage wurde bisher von der Rechtsprechung nicht beantwortet. Sie ist im positiven Sinn zu entscheiden. Es wäre widersprüchlich, Rechtshilfe zur Verurteilung eines Straftäters zu leisten, aber gleichzeitig dem ersuchenden Staat zu verwehren, sich auf die Ergebnisse der Rechtshilfeleistung zu stützen, um über die politischen Folgen der Straftaten zu befinden.
Die sekundäre Rechtshilfe für das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags dient nicht rechtlichen, sondern politischen Zwecken. Obwohl das Europäische Rechtshilfeübereinkommen die Schweiz nicht verpflichtet, der Bundesrepublik Deutschland (oder einem anderen Vertragsstaat) für politische Zwecke Rechtshilfe zu leisten, gibt es keine Gründe für eine besondere Zurückhaltung der Schweiz, da es sich bei der Bundesrepublik Deutschland um einen demokratischen Rechtsstaat handelt und im Beweisverfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags den von der Untersuchung betroffenen Personen die gleichen Verfahrensrechte zustehen wie in einer Strafuntersuchung (Art. 44 Abs. 2 GG). Auch
Art. 2 lit. a EUeR
und
Art. 3 Abs. 1 IRSG
, welche die Rechtshilfe für die Verfolgung von Delikten mit vorwiegend politischem Charakter ausschliessen, lassen zumindest im vorliegenden Fall die sekundäre Rechtshilfe für politische Zwecke nicht als unzulässig erscheinen, denn der UAD hat nicht politische Delikte zu untersuchen, sondern er soll die politischen Voraussetzungen und Folgen gemeiner Delikte (Steuer- und Bestechungsdelikte) aufklären.
Demnach ist die sekundäre Rechtshilfe für das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags unter analogen Voraussetzungen zulässig, unter denen die sekundäre Rechtshilfe für Zivil- und Verwaltungsverfahren zulässig ist (vgl. oben E. 2). Das Bundesamt für Polizei darf einer Verwendung der für das Strafverfahren übermittelten Auskünfte und Schriftstücke im Verfahren eines Untersuchungsausschusses des Deutschen Bundestags
BGE 126 II 316 S. 323
dann zustimmen, wenn das für das Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss eingereichte Gesuch um Verwendung der bereits übermittelten Informationen den politischen Zweck der Verwendung klar genug umschreibt und das Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss mit dem strafrechtlichen Verfahren hinreichend konnex ist.
Selbst wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist eine Verwendung der für ein Strafverfahren übermittelten Informationen durch einen Untersuchungsausschuss dann unzulässig, wenn der Untersuchungsausschuss einen Sachverhalt untersucht, der ausschliesslich nicht rechtshilfefähige Delikte umfasst (Taten mit vorwiegend politischem Charakter, die Verletzung von Pflichten zu militärischer oder ähnlicher Dienstleistung sowie Taten, die auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet erscheinen oder Vorschriften über währungs-, handels- oder wirtschaftspolitische Massnahmen verletzen; vgl.
BGE 122 II 134
E. 7/c/bb). Soweit jedoch der Untersuchungsausschuss Informationen im Zusammenhang mit rechtshilfefähigen Delikten (wie beispielsweise Bestechungsdelikten) beschaffen soll, damit der Deutsche Bundestag über deren politische Folgen entscheiden kann, steht einer Leistung der Rechtshilfe nichts entgegen.
b) Im Jahre 1999 wurden für ein gegen den heutigen Beschwerdeführer geführtes Strafverfahren rechtshilfeweise Unterlagen an die deutschen Behörden übermittelt. Gemäss dem Urteil des Bundesgerichts vom 13. Januar 1999 (1A.205/1998) bezogen sich die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Augsburg auf Provisionszahlungen der Firma Airbus-Industrie G.I.E. auf das Konto einer vom Beschwerdeführer beherrschten Domizilgesellschaft in den Jahren 1988 bis 1991 im Zusammenhang mit der Lieferung von Flugzeugen durch die Deutsche Airbus GmbH an eine kanadische Fluggesellschaft, auf Zahlungen von Thyssen Industrie AG an dieselbe Domizilgesellschaft in den Jahren 1987 und 1988 im Zusammenhang mit der Lieferung von Hubschraubern nach Kanada und auf Zahlungen im Zusammenhang mit dem Verkauf von Transportpanzern an Saudiarabien im Jahre 1991. Die deutschen Strafverfolgungsbehörden subsumierten das Verhalten des Beschwerdeführers und der weiteren Beschuldigten unter Tatbestände des Steuerstrafrechts; in Bezug auf die Zahlungen im Zusammenhang mit der Lieferung von Panzern an Saudiarabien warfen sie den Beschuldigten auch Untreue und Vorteilsgewährung vor.
Gemäss dem Antrag der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen an den Deutschen Bundestag vom 23. November 1999 soll
BGE 126 II 316 S. 324
der UAD insbesondere klären, ob Bestechungsgelder im Zusammenhang mit folgenden Geschäften geflossen sind (Ziff. II des Antrages):
- Verkauf von 36 deutschen Panzerfahrzeugen vom Typ Fuchs an
Saudiarabien und der Lieferung aus dem Bestand der Bundeswehr im Jahre
1991;
- Privatisierung bzw. Neubau der Erdölraffinerie in Leuna und
Veräusserung des Minol-Tankstellennetzes;
- Lieferung von Flugzeugen durch die Deutsche Airbus GmbH an kanadische
und thailändische Fluggesellschaften Ende der achtziger/Anfang der
neunziger Jahre;
- Lieferung von MBB-Hubschraubern an die kanadische Küstenwache in der
zweiten Hälfte der achtziger Jahre.
Sämtliche strafbaren Handlungen, die in dem von der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Augsburg geführten Strafverfahren gegen den Beschwerdeführer und fünf weitere Personen untersucht wurden und für welches das Bundesgericht die Rechtshilfe bewilligt hatte, sind demnach auch Gegenstand des vor dem UAD geführten Verfahrens. Das Verfahren vor dem UAD ist somit konnex mit dem Strafverfahren in Augsburg, und der in einer Beilage zum Gesuch dargestellte Zweck des Verfahrens vor dem UAD ist so klar wie möglich umschrieben. Aktive und passive Bestechung gelten nicht als politische Delikte, obwohl sie sich häufig - wie auch im vorliegenden Fall - in einem politischen Umfeld abspielen (
BGE 117 Ib 64
E. 5c). Damit sind die Voraussetzungen erfüllt, um dem UAD zu bewilligen, die für das Verfahren der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Augsburg übermittelten Schriftstücke in seinem eigenen Verfahren zu verwenden. Die angefochtene Verfügung, mit welcher das Bundesamt für Polizei in diesem Sinn entschieden hat, verletzt kein eidgenössisches Recht. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
100 Ib 299
51. Urteil vom 17. Mai 1974 i.S. Bier-Import AG gegen Eidg. Departement des Innern

regeste:
Regeste
Widerruf von Verwaltungsverfügungen, Voraussetzungen (Präzisierung der Rechtsprechung).
Verkehr mit Lebensmitteln. Unzulässigkeit des Widerrufs einer Bewilligung, ein nährwertarmes, alkoholreiches Spezialbier als "Diätbier" zu bezeichnen.

text:
Sachverhalt
ab Seite 299
BGE 100 Ib 299 S. 299
A.-
Die Bier-Import AG vertreibt die Biere der Brauerei "Löwenbräu" München in der Schweiz. Auf ihr Gesuch hin erteilte ihr das Eidg. Gesundheitsamt (EGA) am 28. August 1956 die Bewilligung, ein im Ausland bereits vertriebenes Bier mit einem reduzierten Kohlehydratgehalt von 0,54%, das jedoch einen etwas höheren Alkoholgehalt als ein gewöhnliches Bier aufweist, in der Schweiz unter den Bezeichnungen "Löwen-Diätbier", "Spezialbier für Diabetiker, nährwertarm, alkoholreich" in Verkehr zu bringen. Die Verfügung stützte sich auf einen Untersuchungsbericht des kantonalen Laboratoriums in Zürich vom 23. Juli 1956, ferner auf ein Gutachten des Direktors der II. Medizinischen Klinik der Universität München über die Eignung des betreffenden Bieres für Diabetiker. Die Bier-Import AG nahm den Vertrieb dieses Getränkes in der Schweiz unter den bewilligten Bezeichnungen auf. Weitere deutsche Diätbiere folgten auf dem schweizerischen Markt.
BGE 100 Ib 299 S. 300
Mit Schreiben vom 26. August 1969 an das EGA gab der Schweizerische Bierbrauerverein seine Absicht kund, ebenfalls ein "Diätbier" auf den Markt zu bringen. Auf Empfehlung der wissenschaftlichen Subkommission der Eidg. Ernährungskommission teilte das EGA dem Bierbrauerverein am 17. November 1969 mit, die Bezeichnung "Diätbier" könne gestattet werden, sofern auf der Etikette der Hinweis "arm an Kohlehydraten" beigefügt und der Alkoholgehalt in Graden angegeben werde, während die Angabe "für Diabetiker" und alle Hinweise auf Eigenschaften, welche die schlanke Linie erhalten, untersagt seien.
Auf Aufforderung des EGA passten die Importeure deutscher Diätbiere ihre Etiketten diesen neuen Bedingungen an, nachdem ihnen eine Frist für das Aufbrauchen der alten Etiketten gewährt worden war.
Der Bierbrauerverein liess das neue Produkt unter der vom EGA bewilligten Bezeichnung "Skiff-Diätbier" durch die "Skiff Bier AG" vertreiben. Im Sommer 1972 wurde ein breit angelegter Werbefeldzug hiefür durchgeführt. Er richtete sich nicht nur an die auf eine kohlehydratarme Diät angewiesenen Personen, sondern an jedermann, wobei das Produkt in Wort und Bild als "Fitness"-fördernd angepriesen und mit dem Slogan "Skiff hält wiff" populär gemacht wurde.
Diese Werbung veranlasste das EGA, mit Verfügung vom 26. Oktober 1972 die Bezeichnung des "Skiff"-Bieres als "Diätbier" zu verbieten und statt dessen "Spezial-Bier mit geringem Kohlehydratgehalt" vorzuschlagen. Eine vom Bierbrauerverein gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wurde vom Eidg. Departement des Innern (EDI) mit Entscheid vom 23. Mai 1973, der in Rechtskraft erwachsen ist, abgewiesen.
Am 21. November 1972 erliess das EGA gegenüber der Bier-Import AG folgende Verfügung:
"Gestützt auf die Empfehlung der wissenschaftlichen Subkommission der Eidg. Ernährungskommission haben wir seinerzeit von Ihnen verlangt, dass die Etiketten Ihres Diabetiker-Bieres die Sachbezeichnung "Diät-Bier kohlehydratarm" (+ Angabe des Alkoholgehaltes) zu tragen habe. Am 8. Februar 1972 waren wir in der Lage, Ihnen derart bezeichnete Etiketten zu bewilligen.
Eine kürzlich aufgekommene, überbordete Reklame für ein Diät-Bier veranlasste die erwähnte Kommission auf ihre damals gefasste
BGE 100 Ib 299 S. 301
Stellungnahme zurückzukommen. Sie vertritt nunmehr die Auftassung, dass ein kohlehydratarmes Bier nicht mehr die Eigenschaften eines diätetischen Lebensmittels aufweist, insbesondere weil es sich um ein Getränk mit nennenswertem Alkoholgehalt handelt. Wir haben uns dieser Stellungnahme angeschlossen.
Das Inverkehrbringen eines kohlehydratarmen Bieres ist selbstverständlich weiterhin erlaubt; es darf aber nicht mehr als Diät-Bier bezeichnet werden. Wir ersuchen Sie deshalb, Ihr Bier als Spezial-Bier mit geringem Kohlehydratgehalt ... Vol.% Alkohol zu bezeichnen. Zum Aufbrauch der bisherigen Etiketten, Prospekte und Six-Pack räumen wir Ihnen eine Frist bis zum 30. April 1973 ein."
B.-
Die Beschwerde der Bier-Import AG gegen diese Verfügung wurde vom EDI am 14. Dezember 1973 abgewiesen. Es führte aus, die angefochtene Verfügung sei die logische Folge der gegen den Schweizerischen Bierbrauerverein getroffenen Massnahme. Das EGA habe die schweizerischen Hersteller und die Importeure von "Diätbier" gleich behandeln müssen. Die beanstandete Verfügung sei auch sachlich begründet, da der Ausdruck "Diät" nicht für ein Genussmittel gestattet werden dürfe, das wegen seines Alkoholgehalts eine schädigende Wirkung haben könne.
C.-
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die Bier-Import AG, den Entscheid des EDI vom 14. Dezember 1973 und damit auch die Verfügung des EGA vom 21. November 1972 aufzuheben. Sie macht geltend, der nachträgliche Widerruf der ihr seinerzeit erteilten Bewilligung, die Bezeichung "Diätbier" zu verwenden, lasse sich nicht rechtfertigen.
D.-
Das EDI schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
(Verfahrensfrage.)
2.
Das EGA hat der Beschwerdeführerin mit der im Verfahren nach
Art. 5 Abs. 2 LMV
getroffenen Verfügung vom 28. August 1956 die Bewilligung erteilt, das von der Brauerei "Löwenbräu" München hergestellte kohlehydratarme Bier in der Schweiz unter der Bezeichnung "Diätbier" in Verkehr zu bringen. Am 21. November 1972 hat das Amt
BGE 100 Ib 299 S. 302
der Beschwerdeführerin die weitere Verwendung dieser Bezeichnung untersagt und damit die frühere gegenteilige Verfügung widerrufen. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dieser Widerruf sei nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht zulässig. Dagegen hält das EDI dafür, dass das EGA auf die frühere Verfügung, die eine Polizeierlaubnis darstelle, habe zurückkommen dürfen, da nach heutiger Auffassung ein Genussmittel, das wegen seines Alkoholgehalts eine schädigende Wirkung haben könne, nicht als "diätetisch" bezeichnet werden dürfe.
Ob eine formell rechtskräftige Verwaltungsverfügung von der Behörde widerrufen werden könne, ist nach den Grundsätzen zu beurteilen, die das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung anwendet: Einerseits entspricht es dem zwingenden Charakter des öffentlichen Rechts und der Natur der öffentlichen Interessen, dass ein Verwaltungsakt, der mit dem Gesetz nicht oder nicht mehr vereinbar ist, nicht unabänderlich ist. Anderseits kann es ein Gebot der Rechtssicherheit sein, dass eine Verfügung, die eine Rechtslage festgestellt oder begründet hat, nicht nachträglich wieder in Frage gestellt werde. Falls das Gesetz - wie dies für den vorliegenden Fall zutrifft - die Frage der Widerruflichkeit offenlässt, ist sie von der zu dessen Anwendung berufenen Behörde zu lösen, wobei jeweils abzuwägen ist, ob dem Postulat der richtigen Durchführung des objektiven Rechts oder dem Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit der Vorrang gebühre. Das Postulat der Rechtssicherheit geht im allgemeinen dann vor, wenn durch die frühere Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden ist, oder wenn die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat (
BGE 78 I 406
,
BGE 94 I 343
E. 4 u.a.m.).
Immerhin ist anerkannt, dass selbst in solchen Fällen der Widerruf der Verfügung unter Umständen gerechtfertigt sein kann, so deshalb, weil ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse dafür spricht (
BGE 88 I 228
E. 1,
BGE 100 Ib 97
), ferner wegen Eintritts neuer Tatsachen oder auf Grund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse (
BGE 86 I 173
,
BGE 97 I 752
) wie auch infolge Änderung der Gesetzgebung (
BGE 100 Ib 97
), oder
BGE 100 Ib 299 S. 303
weil einer der Revisionsgründe besteht, welche die Rechtsprechung in Anlehnung an
Art. 136 und 137 OG
zugelassen hat (
BGE 86 I 173
; vgl. auch Art. 66 VwG). Zudem ist aber der Widerruf mitunter nur gegen angemessene Entschädigung des Betroffenen statthaft (
BGE 88 I 228
E. 1 am Ende).
3.
Die der Beschwerdeführerin seinerzeit erteilte Bewilligung, die Bezeichnung "Diätbier" zu verwenden, stellt eine Polizeierlaubnis dar. Das Bundesgericht hat gelegentlich angenommen, dass der Inhaber einer Baubewilligung - die ebenfalls eine Polizeierlaubnis ist - sich auf ein subjektives Recht berufen könne (
BGE 78 I 407
oben; vgl. auch
BGE 98 Ib 249
/250,
BGE 100 Ib 97
). Diese Auffassung widerspricht indes der in der Rechtslehre wohl herrschenden Meinung und ist denn auch vom Bundesgericht an anderer Stelle unter Berufung auf verschiedene Autoren abgelehnt worden (
BGE 79 I 7
/8; s. auch GRISEL, Droit administratif suisse, S. 212 oben). Was von ihr zu halten ist, braucht jedoch im vorliegenden Fall nicht näher geprüft zu werden, wenn der angefochtene Widerruf sich ohnedies nicht rechtfertigen lässt. Übrigens behauptet die Beschwerdeführerin nicht, dass die Bewilligung ihr ein subjektives Recht verschafft habe.
4.
Hingegen macht die Beschwerdeführerin geltend, sie habe von der Bewilligung mehr als 16 Jahre lang ununterbrochen und korrekt Gebrauch gemacht; auch sei die Bewilligung auf Grund einer allseitigen Prüfung und Abwägung der in Betracht kommenden Interessen erteilt worden.
Der Grundsatz, dass ein Verwaltungsakt in der Regel nicht widerrufen werden darf, wenn der Private von der ihm darin eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat, gilt nach ständiger Rechtsprechung für Verfügungen, die ein einmaliges, nicht wiederkehrendes Verhalten erlauben, insbesondere für Baubewilligungen (
BGE 78 I 407
,
BGE 79 I 7
,
BGE 87 I 511
,
BGE 88 I 227
,
BGE 89 I 434
,
BGE 90 I 15
E. 6,
BGE 92 I 235
,
BGE 94 I 344
). Mit der Verfügung, um deren Widerruf es hier geht, ist jedoch der Beschwerdeführerin ein dauerndes Verhalten - die ständige Verwendung der Bezeichnung "Diätbier" - gestattet worden. Auf solche Fälle lässt sich jener Grundsatz nicht übertragen. Es ist mit dem öffentlichen Interesse an der richtigen Durchführung des Gesetzes nicht vereinbar, eine Verfügung, durch die einem Privaten eine dauernde Tätigkeit zu Unrecht bewilligt worden ist, allein schon deshalb für alle Zeiten als unwiderruflich
BGE 100 Ib 299 S. 304
zu betrachten, weil er von der Erlaubnis bereits mehr oder weniger lange Gebrauch gemacht hat.
Zu prüfen bleibt, ob der umstrittene Widerruf aus dem von der Beschwerdeführerin angerufenen weiteren Grunde unzulässig sei.
5.
Das EGA hat der Beschwerdeführerin am 28. August 1956 die Verwendung der Bezeichnung "Diätbier" erlaubt, nachdem es den Untersuchungsbericht des kantonalen Laboratoriums Zürich vom 23. Juli 1956 sowie das Gutachten des Direktors der II. Medizinischen Klinik der Universität München über die Eignung des Erzeugnisses für Diabetiker geprüft hatte und zum Schluss gekommen war, dass jener Bezeichnung nichts im Wege stehe. Schon damals war dem EGA auf Grund dieser Expertisen die Zusammensetzung des in Frage stehenden Bieres bekannt; insbesondere wusste es bereits, dass das Produkt mit 6,3 Volumenprozenten einen höheren Alkoholgehalt aufweist als gewöhnliches Lagerbier. Seither wurde die Zusammensetzung unverändert beibehalten. Das EGA hatte demnach schon im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung die vollständigen Unterlagen, die ihm ermöglichten, das zur Begründung des Widerrufs der Bewilligung angeführte Argument, einem Getränk mit nennenswertem Alkoholgehalt fehlten die Eigenschaften eines diätetischen Lebensmittels, zu berücksichtigen. Ist somit die Bewilligung auf Grund eines Verfahrens, in dem die in Betracht kommenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, gegeben worden, so ist ihr Widerruf nicht gerechtfertigt, es wäre denn, dass ein besonderer Grund für die gegenteilige Entscheidung bestände.
6.
Ein solcher Grund ist aber nicht ersichtlich.
a) Es wird nicht behauptet und ist nicht anzunehmen, dass seit der Erteilung der Bewilligung erhebliche neue Tatsachen eingetreten sind. Der Beschwerdeführerin werden nicht etwa Missbräuche vorgeworfen. Ebensowenig ist die Rede von fachwissenschaftlichen Erkenntnissen, die nicht schon im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung bekannt gewesen wären.
Die Verwaltung macht auch - mit Recht - nicht geltend, dass die gesetzliche Ordnung seither in hier wesentlichen Punkten geändert worden sei. Zwar ist
Art. 180 LMV
, der den Begriff der diätetischen Produkte näher umschreibt, durch BRB vom 3. November 1967 anders gefasst worden, doch
BGE 100 Ib 299 S. 305
kommt im neuen wie im alten Text zum Ausdruck, dass als diätetisch solche Lebensmittel bezeichnet werden können, die den besonderen Bedürfnissen von Personen entsprechen, denen aus irgendeinem Grund normale Kost nicht zuträglich ist (Erzeugnisse "für besondere Ernährungszwecke", vgl. LMV Art. 2, Ziff. 2a, welche Bestimmung nicht geändert worden ist).
Ein besonderer Revisionsgrund im Sinne der sich an
Art. 136 und 137 OG
anlehnenden Rechtsprechung wird ebenfalls nicht angerufen und besteht auch nicht.
b) Dagegen ist die Verwaltung offfenbar der Meinung, das öffentliche Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts sei hier so gewichtig, dass das Postulat der Rechtssicherheit hinangesetzt werden müsse. Ihre Auffassung beruht, wie das EDI in der Vernehmlassung festhält, auf der Überlegung, das Wort "Diät" erwecke den Eindruck der besonderen Zuträglichkeit für die Gesundheit, was für das strittige Bier im Hinblick auf seinen Alkoholgehalt von 6,3 Volumenprozenten sicher nicht zutreffe. Damit wird der Befürchtung Ausdruck gegeben, durch die Bezeichnung "Diätbier" werde der Konsument zur irrigen Annahme verleitet, er fördere seine Gesundheit, wenn er das so bezeichnete Getränk einnehme; das Wort sporne ihn also geradezu an, das Erzeugnis zu konsumieren. Mit dieser Argumentation, die auch dem Schreiben des Generalsekretariates der Schweizerischen Ärzteorganisation an das EGA vom 1. September 1972 zugrunde liegt, ist jedoch nicht dargetan, dass ein besonders bedeutsames und daher dem Postulat der Rechtssicherheit vorgehendes öffentliches Interesse am Widerruf der Bewilligung bestehe. "Diätbier" wirkt sich - wie gewöhnliches Bier - normalerweise erst bei übermässigem Konsum infolge seines Alkoholgehaltes schädlich aus. Die Bezeichnung "Diätbier" veranlasst gewisse Konsumenten wohl, das so benannte Produkt dem gewöhnlichen Bier vorzuziehen, aber nicht notwendigerweise auch, mehr davon zu trinken, als ihnen wegen des Alkoholgehaltes zuträglich ist. Die vom EGA seinerzeit vorgeschriebene genaue Angabe des Alkoholgehaltes des "Diätbiers" auf den Etiketten ist geeignet, die Konsumenten vom übermässigen Genuss des Produktes abzuhalten.
c) Ferner wird geltend gemacht, die Verwaltung habe, nachdem sie den Schweizer Bierbrauern die Verwendung der Bezeichnung "Diätbier" untersagt habe, dasselbe auch der
BGE 100 Ib 299 S. 306
Beschwerdeführerin verbieten müssen, um eine rechtsungleiche Behandlung zu vermeiden. Auch dieses Argument ist nicht stichhaltig. Ob das EGA den einheimischen Bierbrauern die Bewilligung zur Verwendung der Bezeichnung gestützt auf die Tatsache, dass diese Produzenten sich in ihrer Reklame nicht an die gestellten Bedingungen gehalten hatten, habe entziehen dürfen, ist hier nicht zu prüfen. Auf jeden Fall kann die gegenüber dem Schweizerischen Bierbrauerverein getroffene Massnahme nicht ein Grund sein, auch der Beschwerdeführerin, deren Propaganda keinen Anlass zur Beanstandung gab, die Bewilligung zu entziehen.
Gewiss kann es einer Behörde nicht verwehrt sein, eine Bewilligungspraxis aufzugeben, die sie als unrichtig betrachtet oder deren Verschärfung sie wegen veränderter Verhältnisse oder zunehmender Missbräuche für zweckmässig hält (
BGE 91 I 218
). Eine solche Praxisänderung kann jedoch nicht ohne weiteres zur Folge haben, dass Bewilligungen, die nach der alten Praxis erteilt worden sind und nach der neuen nicht mehr erteilt würden, einfach widerrufen werden dürften.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid aufgehoben.


header:
Urteilskopf
112 Ib 424
68. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 17. Dezember 1986 i.S. Schweizerischer Bund für Naturschutz, Kantonaler Fischereiverein Graubünden und World Wildlife Fund (Schweiz) gegen Provedimaint electric Val Müstair (PEM) und Regierung des Kantons Graubünden (Verwaltungsgerichtsbeschwerden)

regeste:
Regeste
Fischerei- und naturschutzrechtliche Bewilligung für ein Wasserkraftwerk, das eine Neuanlage darstellt.
1. Die Zulässigkeit der für die Neuanlage eines Wasserkraftwerkes bedingten technischen Eingriffe in die Gewässer beurteilt sich nach den
Art. 2, 24 und 25 FG
i.V.m.
Art. 18, 21 und 22 NHG
sowie den Anforderungen des Umweltschutzgesetzes; namentlich sind diejenigen Abklärungen zu treffen, welche Gegenstand der Umweltverträglichkeitsprüfung gemäss
Art. 9 USG
bilden.
2. Die im Falle einer Neuanlage gemäss
Art. 25 Abs. 2 FG
verlangte Abwägung der Gesamtinteressenlage erfordert die Berücksichtigung aller in Frage kommenden Interessen, insbesondere auch derjenigen der Walderhaltung, der Raumplanung und der Landwirtschaft.
3. Die in Abwägung der Gesamtinteressenlage in Kauf zu nehmenden Beeinträchtigungen schliessen die völlige Trockenlegung eines für Jungfische und als Nährtierlieferant wertvollen Bachlaufes aus, während die Verminderung des Fischertrages in quantitativer, nicht aber in qualitativer Hinsicht im vorliegenden Fall in Kauf zu nehmen ist.

text:
Sachverhalt
ab Seite 425
BGE 112 Ib 424 S. 425
Die Provedimaint electric Val Müstair (PEM) ist eine öffentlichrechtliche Korporation, zu welcher sich die Gemeinden des Münstertales - Sta. Maria, Müstair, Valchava, Fuldera, Tschierv und Lü - im Jahre 1955 zusammengeschlossen haben, um ein Kraftwerk an der Muranzina zu erstellen und zu betreiben, welche bei Sta. Maria in den Hauptfluss des Tales, den Rom, fliesst. Das Kraftwerk ist seit Herbst 1958 in Betrieb.
Da das Kraftwerk den Strombedarf des Tales nicht zu decken vermag und die Energiezufuhr aus den Anlagen der Engadiner Kraftwerke AG über den Ofenpass störungsanfällig ist, liess die PEM im Jahre 1978 eine Ausbaustudie erarbeiten. Diese führte zu einem Konzessionsprojekt, das eine Fassung des Rom bei Resia oberhalb Valchava und der Aua da Vau beim Bos-chetta zwischen Valchava und Sta. Maria sowie eine nochmalige Nutzung des Wassers der bereits gefassten Muranzina und die Erstellung der Kraftwerkzentrale bei Graveras zwischen Sta. Maria und Müstair vorsieht. Im Einvernehmen mit den übrigen Mitgliedgemeinden erteilten die Gemeinden Valchava, Sta. Maria und Müstair der Korporation PEM am 16./22. Juni bzw. 2. Juli 1982 die Konzession für die entsprechende Nutzung der Wasserkräfte des Rom, der Aua da Vau und der Muranzina auf die Dauer von 80 Jahren.
Am 14. Juli 1982 ersuchte das beauftragte Ingenieurbüro Rieder und Brüniger, Chur, die Regierung des Kantons Graubünden
BGE 112 Ib 424 S. 426
namens der PEM um die nach Art. 4 des Bundesgesetzes über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte vom 22. Dezember 1916 (WRG) und Art. 4 Abs. 3 des kantonalen Wasserrechtsgesetzes vom 18. März 1906 (BWRG, Bündner Rechtsbuch 810.100) erforderliche Genehmigung. Das Gesuch unterstreicht den primären Zweck der geplanten Wasserkraftnutzung, nämlich die Verbesserung und Sicherstellung der Energieversorgung der Gemeinden des Münstertales, und versichert, das Vorhaben werde unter möglichster Schonung der Landschaft des Münstertales realisiert; die Ausbauwassermengen seien nicht extrem hoch gewählt worden in der bewussten Absicht, vor allem im Sommer die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes in einem tragbaren Rahmen zu halten. Die minimale Restwassermenge unterhalb der Fassung Rombach wurde auf 100 Liter pro Sekunde (l/s) festgelegt. Ausserdem erklärte sich die PEM bereit, die Restwassermenge zu erhöhen, falls sich bei dieser Minimalwassermenge ungünstige Lebensbedingungen für Wassertiere ergeben sollten. Für die Fassung der Seitenbäche Vau und Muranzina wurde keine Restwasserverpflichtung angeordnet. Für die bei Punt Teal bereits gefasste Muranzina ist zu beachten, dass aus dem Zwischeneinzugsgebiet zwischen der Fassung und der Wasserrückgabe beim Kraftwerk Muranzina 25 l/s zufliessen. Diese werden somit bei der nochmaligen Nutzung des gefassten Wassers als Restwasser vorhanden sein.
Nach einem umfangreichen Vernehmlassungsverfahren gelangte die Regierung zum Ergebnis, die Gesamtinteressenlage werde durch die sich teilweise konkurrenzierenden Interessen der verbesserten Stromversorgung des Münstertales und der Fischerei sowie der weitgehenden Erhaltung der natürlichen heimatlichen und landschaftlichen Werte gekennzeichnet. Dabei sei die abgelegene Lage des Münstertales jenseits einer auf 2150 m Höhe liegenden Wasserscheide zu berücksichtigen. Bei dieser speziellen Lage komme einer gesicherten Energieversorgung für die langfristige Erhaltung und Verbesserung der Existenzgrundlage der Bevölkerung hervorragende Bedeutung zu. Die andern Interessen müssten in angemessener Weise zurückgestellt werden.
Aufgrund der Abwägung der Gesamtinteressenlage gelangte die Regierung zur Festlegung einer Dotierwassermenge von 250 l/s bei der Wasserfassung des Rom bei Resia. Sie erwog, dass dies gegenüber dem Konzessionsprojekt zu einer Einbusse der Energieerzeugung von rund 12% bzw. von 1'460'000 kWh im Jahr führe (880'000 kWh im Winter und 580'000 kWh im Sommer). Die damit
BGE 112 Ib 424 S. 427
verbundene Verteuerung der Gestehungskosten der Energie um 1 Rp. auf rund 8,6 Rp./kWh anstelle von 7,6 Rp./kWh im Durchschnitt pro Jahr (Winterkosten 10,6 Rp. anstelle von 8,8 Rp./kWh, Sommerkosten 7,2 Rp. anstelle von 6,6 Rp./kWh) erachtete sie als tragbar. Mit Rücksicht auf die primäre Zielsetzung der Versorgung des Tales mit Energie fügte die Regierung ihrem Beschluss ausserdem die Ermächtigung bei, im Falle einer Unterbrechung der Stromversorgung aus nicht im Tal gelegenen Anlagen die Restwassermenge unter bestimmten Voraussetzungen von 250 l/s bis auf 100 l/s zu unterschreiten.
Im Sinne ihrer Erwägungen genehmigte die Regierung unter lit. A ihres Beschlusses vom 7. Mai 1984 die Konzession mit Auflagen und Änderungen einzelner Bestimmungen des Konzessionsvertrages und erteilte unter lit. B die fischereirechtliche Bewilligung gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes über die Fischerei vom 14. Dezember 1973 (FG) und die Bewilligung für die Beseitigung der Ufervegetation der betroffenen Gewässer gemäss Art. 22 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG). Die Restwassermengenfestsetzung, d.h. die Mindestabflussmenge gemäss
Art. 25 Abs. 1 lit. a FG
, lautet wie folgt (lit. B Ziff. 2):
"Die minimale Restwassermenge für den Rombach bei der Wasserfassung Resia wird mit 250 l/s festgelegt. Unter folgenden kumulativen Voraussetzungen darf diese Restwassermenge bis auf 100 l/s unterschritten werden:
- Mit zumutbaren Mitteln unüberwindbarer technischer Defekt an der elektrischen Verbindung zwischen dem Münstertal und der EKW über den Ofenpass;
- Nichtvorhandensein oder gleichzeitiger Defekt oder Betriebsunterbruch der Einspeisung von Italien her;
- keine weitere Strombezugsmöglichkeit als aus dem KW Muranzina und dem KW Graveras.
Diese Unterschreitung der ordentlichen Restwassermenge von 250 l/s ist nur so lange zulässig, als der Defekt an der einzigen elektrischen Verbindung über das Münstertal hinaus besteht. Die Unterschreitung der ordentlichen Restwassermenge ist vorgängig dem Bau- und Forstdepartement sowie dem kantonalen Jagd- und Fischereiinspektorat anzuzeigen, damit dieses die erforderlichen fischereilichen Massnahmen anordnen kann. Die Regierung ist befugt, die Einhaltung der ordentlichen Restwassermenge zu verlangen, wenn eine Prüfung ergibt, dass die für eine Herabsetzung erforderlichen Voraussetzungen nicht gegeben sind."
Gegen die der PEM erteilte Bewilligung gemäss
Art. 24 FG
und
Art. 22 NHG
ergriffen der Schweizerische Bund für Naturschutz, der Kantonale Fischereiverein Graubünden sowie der
BGE 112 Ib 424 S. 428
WWF-Schweiz Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Sie werfen der Regierung vor, Bundesrecht verletzt und den Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt zu haben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Die Beschwerdeführer können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich eine Überschreitung oder einen Missbrauch des Ermessens rügen. Sie können ferner eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend machen (
Art. 104 lit. a und b OG
).
Da eine kantonale Regierung als Vorinstanz entschieden hat, kann das Bundesgericht die Feststellung des Sachverhaltes von Amtes wegen frei überprüfen (
Art. 105 OG
). Die Anwendung des Bundesverwaltungsrechts prüft das Bundesgericht ebenfalls umfassend, soweit die Vorinstanzen nicht das ihnen vom Gesetz eingeräumte Ermessen ausgeübt haben. Trifft dies zu, kann das Bundesgericht nur bei Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens einschreiten. Die bei der Planung und Erstellung eines öffentlichen Werkes vorzunehmende Interessenabwägung, aufgrund derer zu prüfen ist, ob die erforderlichen Bewilligungen erteilt werden können, ist primär eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht frei prüft (
BGE 109 Ib 219
E. 6a). Bei der Würdigung der technischen Aspekte gesteht das Bundesgericht den Verwaltungsbehörden freilich einen gewissen Spielraum zu; es greift nur ein, wenn der Sachverhalt durch die Vorinstanz unvollständig oder unrichtig abgeklärt wurde oder wenn Ermessensmissbrauch oder Ermessensüberschreitung vorliegt (
BGE 100 Ib 409
E. 2 mit Hinweisen). Auch räumt das Bundesgericht den Vorinstanzen bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe einen gewissen Beurteilungsspielraum ein, insbesondere soweit örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Es trägt diesem Spielraum dadurch Rechnung, dass es die Fragen, zu deren Beurteilung die Vorinstanzen über die besseren Kenntnisse der besonderen örtlichen, technischen oder persönlichen Verhältnisse verfügen, zurückhaltend prüft (
BGE 112 Ib 30
E. 3;
BGE 111 Ib 88
E. 3;
BGE 108 Ib 181
E. 1a;
BGE 107 Ib 121
E. 4a, 336 E. 2c;
BGE 106 Ib 46
E. 3b). Geht es - wie hier - um die Beurteilung der Frage, ob die Regierung den angefochtenen Entscheid in richtiger Abwägung der Gesamtinteressenlage getroffen
BGE 112 Ib 424 S. 429
hat, so ist in erster Linie zu überprüfen, ob die Vorinstanz die sich widerstreitenden Interessen vollständig berücksichtigt und ob sie deren Gewichtung mit sachgerechten Erwägungen sorgfältig vorgenommen hat (
BGE 109 Ib 219
ff. E. 6 und 7;
BGE 106 Ib 43
f. E. 2). An die Sachverhaltsabklärung sind hohe Anforderungen zu stellen. Was das Bundesgericht in bezug auf die Überprüfung der Leitungsführung elektrischer Freileitungen festgestellt hat, gilt auch hier; denn gerade in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem öffentliche Interessen aufeinanderstossen, ist nur aufgrund einer möglichst umfassenden Abklärung der Auswirkungen eines Entscheids - auch unter dem Gesichtspunkt des Präjudizes - ein sorgfältiges Gewichten überhaupt möglich (
BGE 100 Ib 409
E. 2).
4.
a) Der Schweizerische Bund für Naturschutz und der WWF-Schweiz stellen den Hauptantrag, die fischerei- und naturschutzrechtlichen Bewilligungen für die Verwirklichung der geplanten Wasserkraftnutzung seien zu verweigern. Der Kantonale Fischereiverein Graubünden begnügt sich demgegenüber mit dem Antrag, die von der Regierung angeordnete Restwassermenge für den Rombach sei auf 300 l/s bzw. 400 l/s zu erhöhen, und für den Vau und die Muranzina seien angemessene Restwassermengen festzulegen. (Präziser sollte von Dotierwassermenge oder - gemäss
Art. 25 Abs. 1 lit. a FG
- von der Mindestabflussmenge bei der Wasserentnahme gesprochen werden. Sowohl die Regierung im angefochtenen Entscheid als auch die Parteien sprechen von Restwassermengen und meinen damit die Mindestabflussmenge bei der Fassung. Nachfolgend wird neben den Begriffen "Dotierwassermenge" und "Mindestabflussmenge" zum Teil auch der Begriff "Restwassermenge" verwendet, jedoch - wo nötig - verdeutlichend beigefügt: Restwassermenge bei der Wasserfassung.)
Für die Prüfung der von den Beschwerdeführern gestellten Anträge ist davon auszugehen, dass das Bundesrecht und das kantonale Recht das öffentliche Interesse an der zweckmässigen und wirtschaftlich richtigen Nutzung der Wasserkraft anerkennen (
Art. 24bis BV
; s. insbesondere auch
Art. 5 WRG
und Art. 5 Abs. 2 lit. b BWRG). Die Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes sowie der Fischerei sind allerdings zu wahren (
Art. 22 und 23 WRG
). Die technischen Eingriffe in die Gewässer, die Naturufer und die Ufervegetation bedürfen ausserdem einer besonderen Bewilligung (Art. 24 f. FG;
Art. 22 Abs. 2 NHG
). Diese ist zu verweigern, wenn die Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes
BGE 112 Ib 424 S. 430
sowie der Fischerei überwiegen (
BGE 109 Ib 214
ff., 223 E. 7; vgl. auch 108 Ib 178 ff., 186 E. e).
Im hier zu beurteilenden Fall machen die Beschwerdeführer nicht geltend, eine Nutzung des Rom und der Seitenbäche komme von vornherein überhaupt nicht in Frage. So hat der Schweizerische Bund für Naturschutz erklärt, er sei nicht grundsätzlich gegen ein Wasserkraftwerk im Münstertal, wie auch der WWF-Schweiz die berechtigten Anliegen der abgelegenen Talschaft auf eine sichere und ausreichende Energieversorgung anerkennt. Dem Kantonalen Fischereiverein schliesslich geht es lediglich um eine bessere Berücksichtigung der Interessen der Fischerei.
Die für den Ausgang der Sache entscheidende Frage lautet somit, ob die Regierung aufgrund des von ihr festgestellten Sachverhalts in zutreffender Abwägung der vom Bundesrecht verlangten Berücksichtigung aller Interessen folgern durfte, die Anliegen des Natur- und Landschaftsschutzes sowie der Fischerei seien nicht derart gewichtig, dass sie die geplante Wasserkraftnutzung verunmöglichen würden. Durfte die Regierung diese Folgerung ziehen, ohne dass ihr eine Rechtsverletzung vorgeworfen werden kann, so fragt sich in zweiter Linie, ob sie den der Wasserkraftnutzung entgegenstehenden Interessen mit ihren Anordnungen in ausreichendem Masse Rechnung getragen hat.
Sollte die Prüfung dieser Fragen ergeben, dass die Rügen der Beschwerdeführer ganz oder teilweise begründet sind, so kann das Bundesgericht die Sache zu neuer Beurteilung an die Regierung zurückweisen. Es kann jedoch auch selbst die nötigen ergänzenden Sachverhaltsabklärungen vornehmen und in Abwägung der im Spiele stehenden Interessen entscheiden, ob und unter welchen Bedingungen und Auflagen die unvermeidlichen Eingriffe in die Gewässer- und die Ufervegetation bewilligt werden können (
Art. 114 Abs. 2 OG
).
b) Es ist unbestritten, dass in rechtlicher Hinsicht davon auszugehen ist, dass das von der PEM geplante Wasserkraftwerk eine Neuanlage darstellt. Die Zulässigkeit der technischen Eingriffe in die Gewässer beurteilt sich daher in erster Linie nach den
Art. 2, 24 und 25 FG
i.V.m.
Art. 18, 21 und 22 NHG
. Grundsätzlich sind die in diesen Bestimmungen vorgesehenen, nötigenfalls auch weittragenden Massnahmen anzuordnen, um die Fischgewässer zu erhalten, zu verbessern oder nach Möglichkeit wiederherzustellen, sie vor schädlichen Einwirkungen zu schützen, die Nachhaltigkeit
BGE 112 Ib 424 S. 431
des Fischertrages zu wahren und die als Laichstätten oder Aufzuchtgebiete dienenden Naturufer und Pflanzenbestände mit Einschluss der seltenen Waldgesellschaften zu erhalten (
Art. 2 lit. a und
Art. 22 FG
;
Art. 18 und 21 NHG
;
BGE 107 Ib 150
letzter Absatz).
c) In Anwendung des Fischereigesetzes sowie des Natur- und Heimatschutzgesetzes kann die Regierung eine einheitliche Bewilligung erteilen (
BGE 107 Ib 152
E. 3a; BGE vom 17. Juni 1981 i.S. Aqua Viva und Mitbeteiligte gegen Kraftwerk Ilanz AG, in ZBl 82/1981 S. 550 f., nicht publizierte E. 3a). Die Regelung der
Art. 22 ff. FG
deckt sich zu einem wesentlichen Teil mit dem Zweck der
Art. 18 ff. NHG
, auch wenn die beiden Gesetze verschiedene Ziele verfolgen. Bedenken gegen eine einheitliche Bewilligung, wie sie vom Vertreter des WWF-Schweiz geäussert wurden, sind deswegen nicht angebracht. Selbstverständlich sind bei der Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen und der Interessenabwägung die Anforderungen beider Gesetze umfassend zu berücksichtigen. Dabei ist für das bundesgerichtliche Verfahren zu beachten, dass der Gesetzgeber mit der am 1. Januar 1985 in Kraft getretenen Änderung und Ergänzung der
Art. 18 und 21 NHG
Uferbereiche, mit Einschluss der Riedgebiete, seltenen Waldgesellschaften und Hecken, wirksamer als bis anhin schützen wollte (Botschaft des Bundesrates vom 31. Oktober 1979, BBl 1979 III S. 829 f.). Angesichts der gewichtigen öffentlichen Interessen des Umweltschutzes hat das Bundesgericht sowohl die Anforderungen des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) im allgemeinen als auch die genannten Bestimmungen des NHG zu berücksichtigen (vgl.
BGE 112 Ib 39
ff., 306 E. 12e).
d) Im einzelnen ordnet
Art. 24 Abs. 1 FG
an, dass die Gewässer oder ihr Wasserhaushalt, die Wasserläufe sowie die Ufer und der Grund der Seen nur mit besonderer Bewilligung der für die Fischerei zuständigen kantonalen Behörden verändert werden dürfen. Ohne schriftliche Bewilligung sind insbesondere untersagt: b) Ausnützung von Wasserkräften; d) Fluss- und Bachverbauungen sowie Uferrodungen; e) Kanalbauten; i) Wasserentnahmen und -rückgaben; k) Wasserableitungen jeglicher Art (
Art. 24 Abs. 2 FG
).
Gemäss
Art. 18 Abs. 1bis NHG
(in der Fassung des Gesetzes vom 7. Oktober 1983) sind Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze,
BGE 112 Ib 424 S. 432
Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen, besonders zu schützen. Gemäss
Art. 21 NHG
darf die Ufervegetation, zu welcher Auenvegetationen im Uferbereich zählen, weder gerodet noch überschüttet, noch auf andere Weise zum Absterben gebracht werden.
Es ist unbestritten, dass das Projekt der PEM Eingriffe in den Rom und die Seitenbäche Vau und Muranzina bedingt. Demgemäss haben die Behörden nach
Art. 25 Abs. 1 FG
"unter Berücksichtigung der natürlichen Gegebenheiten und allfälliger anderer Interessen alle Massnahmen vorzuschreiben, die geeignet sind, a) günstige Lebensbedingungen für die Wassertiere zu schaffen ...; b) die freie Fischwanderung sicherzustellen ...; c) die natürliche Fortpflanzung zu ermöglichen ...; d) zu verhindern, dass Fische und Krebse durch bauliche Anlagen oder Maschinen geschädigt werden". Die entsprechenden Massnahmen sind bei der Ausarbeitung der Projekte festzulegen (
Art. 25 Abs. 3 FG
). Dabei ist auch dem von
Art. 18 NHG
geforderten besonderen Schutz der Uferbereiche und der seltenen Waldgesellschaften Rechnung zu tragen. Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder für angemessenen Ersatz zu sorgen (
Art. 18 Abs. 1ter NHG
). Lassen sich keine Massnahmen finden, die schwerwiegende Beeinträchtigungen von Interessen der Fischerei verhindern können, so ist der Entscheid von einer Abwägung der Gesamtinteressenlage abhängig zu machen (
Art. 25 Abs. 2 FG
).
In Anwendung dieser Vorschriften führt die Prüfung des angefochtenen Beschlusses der Regierung zu folgenden Ergebnissen:
5.
a) Die Regierung anerkennt die Richtigkeit des von ihr bei dipl. Forsting. Eduard Ammann, alt Fischerei- und Jagdverwalter des Kantons Zürich, eingeholten fischereilichen Gutachtens vom 31. Juli 1983. Als Ergebnis hält der Experte im wesentlichen fest, der vom Fischereigesetz geforderte Schutz des Rom als Fischgewässer sei nur gewährleistet, wenn die Restwassermenge bei der Fassung Resia 400 l/s betrage; bei der nachträglich in Erwägung gezogenen Reduktion der Wassermenge auf 300 l/s sei eine Beeinträchtigung nicht auszuschliessen, weil die zum Ausgleich vorgesehenen baulichen Massnahmen nicht realisierbar seien. Die Regierung
BGE 112 Ib 424 S. 433
ist daher zum Schlusse gelangt, es liessen sich keine Massnahmen finden, welche eine schwerwiegende Beeinträchtigung von Interessen der Fischerei im Sinne von
Art. 2 FG
verhindern könnten. Demgemäss hat sie ihren Entscheid gestützt auf
Art. 25 Abs. 2 FG
von einer Abwägung der Gesamtinteressenlage abhängig gemacht.
Dieser Folgerung der Regierung ist zuzustimmen. Der Rom bleibt zwar als Fischgewässer erhalten, doch erleidet der Fischertrag eine Einbusse. Der Vaubach geht als Fischgewässer weitgehend verloren, wenn er von der vorgesehenen Fassung an vollständig trocken gelegt werden darf. Die geplanten technischen Eingriffe in die Gewässer können daher in der Tat nur gestützt auf die Abwägung der Gesamtinteressenlage bewilligt werden, sofern diese ergibt, dass die bessere Energieversorgung des Tales verlangt, dass die Beeinträchtigung der Fischerei in Kauf genommen werden muss.
b) Die vom Gesetz geforderte Abwägung der Gesamtinteressenlage erfordert die Berücksichtigung aller in Frage kommenden Interessen; andernfalls liegt eine unvollständige Interessenabwägung vor. Bei ihrem Entscheid hat die Regierung zu wenig beachtet, dass die Verwirklichung des Werkes, dem sie zugestimmt hat, auch Waldrodungen und Bewilligungen von Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen bedingt. Rodungen setzen Interessen voraus, welche das gesetzliche Gebot der Walderhaltung überwiegen (Art. 31 f. des eidgenössischen Forstpolizeigesetzes vom 11. Oktober 1902, FPolG, und Art. 26 der Vollziehungsverordnung zu diesem Gesetz, FPolV; s. auch
BGE 111 Ib 308
ff. mit Hinweisen). Baubewilligungen für nicht zonenkonforme Bauten und Anlagen erfordern ausser der Standortbedingtheit, dass keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (
Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG
). Sollen in Abwägung der Gesamtinteressenlage Beeinträchtigungen von Interessen der Fischerei und der Uferbereiche in Kauf genommen werden, so setzt die Bewilligung der Eingriffe, bei welcher alle zumutbaren Massnahmen im Sinne von
Art. 25 FG
anzuordnen sind, voraus, dass keine sonstigen überwiegenden Interessen entgegenstehen. Allein eine solche umfassende Prüfung entspricht den Bedürfnissen der Konzessionärin, ist sie doch vor weiteren Aufwendungen zu bewahren, falls sich ergeben sollte, dass der Verwirklichung ihres Projektes sonstige überwiegende Interessen - wie etwa das Gebot der Walderhaltung - entgegenstünden.
BGE 112 Ib 424 S. 434
Gewiss ist es im jetzigen Zeitpunkt nicht möglich, die definitiven Rodungs- und Baubewilligungen zu erteilen. Dies ist für die fischerei- und naturschutzrechtliche Bewilligung auch nicht gefordert. Hingegen muss feststehen, dass die Verwirklichung des Werkes einem das Interesse an der Walderhaltung überwiegenden Bedürfnis entspricht (
Art. 26 Abs. 1 FPolV
) und dass der Baubewilligung für die ausserhalb der Bauzonen gelegenen Anlagen, insbesondere für die Zentrale Graveras, keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (
Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG
). Stünde dies nicht fest, so würden zufolge der erheblichen Aufwendungen der Konzessionärin Sachzwänge geschaffen, die nur schwer zu korrigieren wären (
BGE 107 Ib 153
E. 3b).
c) Der angefochtene Entscheid nimmt sodann nicht ausdrücklich auf die im Val Müstair zu beachtenden wasserwirtschaftlichen Gesamtzusammenhänge Bezug. Mit Recht verweisen die Beschwerdeführer auf die von der Meliorationsgenossenschaft Val Müstair vorgenommene Gesamtmelioration. Diese hatte ebenfalls den allgemeinen Interessen der Umwelt, insbesondere der Erhaltung des Grundwassers sowie dem Schutze der Natur und der Wahrung des Landschaftsbildes, Rechnung zu tragen. Auf die Interessen der Fischerei, der Jagd und der Bienenzucht sowie auf den Schutz der Vögel war Rücksicht zu nehmen (Art. 79 des eidgenössischen Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951, LwG). Es ist dies auch getan worden, indem auf die Erhaltung der Erlenauen besonderes Gewicht gelegt und deren Bestand mit Dienstbarkeiten gesichert wurde. Die Respektierung der dem Bundesrecht entsprechenden umfassenden Zielsetzung der Melioration verlangt, dass verbindlich festgestellt wird, dass trotz der Wasserfassung und -ableitung für die Nutzung der Wasserkraft genügend Wasser für die Bewässerung zu Landwirtschaftszwecken zur Verfügung steht.
d) Mit Recht fordern sodann sowohl die Beschwerdeführer als auch das Eidgenössische Departement des Innern, dass abgeklärt wird, ob die Fassung des Rom und des Vaubaches nicht zu einer den Bestand der Erlenauen gefährdenden Grundwasserabsenkung führt.
Art 21 NHG
verlangte bereits vor seiner Revision durch das Umweltschutzgesetz, dass die Ufervegetation nicht zum Absterben gebracht werden darf. Die vom Bundesgericht zu berücksichtigende neue Fassung der
Art 18 und 21 NHG
hat die besondere Schutzwürdigkeit der Auenvegetation unmissverständlich verdeutlicht (BGE vom 17. April 1985 i.S. F. AG, in ZBl 87/1986 S. 400, E. 3a).
BGE 112 Ib 424 S. 435
e) Der angefochtene Entscheid lässt die umfassende Berücksichtigung der oben (E. 5b-d) genannten Interessen vermissen. Die Einwendung der Beschwerdeführer, die Regierung habe die rechtserhebliche Interessenlage in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht unvollständig abgeklärt und dementsprechend auch die Interessenabwägung mangelhaft vorgenommen, ist somit hinsichtlich der genannten Anliegen begründet. Doch sind diese klar erkennbar, weshalb ihre Abklärung im bundesgerichtlichen Verfahren nachgeholt werden kann. Eine Rückweisung der Sache zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz drängt sich nicht auf. Aufgrund der ergänzenden Erhebungen kann vielmehr das Bundesgericht, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, selbst entscheiden (
Art. 114 Abs. 2 OG
).
6.
a) Zur Frage der Waldrodung ist festzustellen, dass gemäss dem Bericht der Forstbehörden für die Verwirklichung des Werkes temporäre Rodungen im Ausmass von 7530 m2 und permanente Rodungen für 1040 m2 nötig sind. Diese verhältnismässig geringen Rodungen verteilen sich auf neun Teilflächen. Am Augenschein konnte festgestellt werden, dass die entsprechenden Eingriffe in den Wald nicht als schwerwiegend empfunden werden. Der Folgerung des für die Rodungsbewilligung zuständigen Bundesamtes für Forstwesen gemäss seinem Schreiben vom 7. Oktober 1985, wonach der Nachweis des überwiegenden Bedürfnisses unter der Voraussetzung, dass die übrigen Bewilligungen für die Realisierung des Kraftwerkprojektes erteilt werden können, erbracht sein dürfte, ist daher zuzustimmen. Dass auch die relative Standortgebundenheit gegeben ist, liegt auf der Hand, ergeben sich doch die Leitungsführung und die Erstellung des Ausgleichsbeckens Muranzina aus den Erfordernissen der Wasserkraftnutzung. Die Notwendigkeit von temporären und - in kleinem Umfange - permanenten Rodungen steht somit der Erteilung der fischerei- und naturschutzrechtlichen Bewilligung nicht entgegen. Die definitive Rodungsbewilligung mit den üblichen Auflagen und Bedingungen bleibt vorbehalten.
b) Das Entsprechende gilt für die Notwendigkeit einer Bewilligung nach
Art. 24 RPG
, welche vor dem Baubeginn aufgrund der definitiven Projektpläne einzuholen ist. Aus dem Bericht des kantonalen Amtes für Raumplanung ergibt sich, dass der Realisierung des Vorhabens keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, sofern die fischerei- und naturschutzrechtliche Bewilligung erteilt werden kann. Die Standortgebundenheit der Anlagen ist in gleicher
BGE 112 Ib 424 S. 436
Weise gegeben, wie dies für die Erteilung der Rodungsbewilligung zutrifft. Die von den zuständigen Behörden zu erteilende definitive Baubewilligung bleibt vorbehalten.
c) Was die Sicherstellung der für die landwirtschaftliche Bewässerung erforderlichen Wassermenge anbelangt, ist auf die Vereinbarung zwischen der PEM und der Società da meglioraziun Val Müstair hinzuweisen. Es ergibt sich aus ihr, dass die Parteien der Bewässerung für die Landwirtschaft gegenüber der Wasserkraftnutzung den Vorrang zubilligen. Allfällige Zweifel wurden durch die eindeutigen Erklärungen der Vertreter der PEM im Laufe des bundesgerichtlichen Instruktionsverfahrens beseitigt. Im Bedarfsfalle wird die PEM das zur Bewässerung erforderliche Wasser auf Kosten der Stromproduktion der Landwirtschaft zur Verfügung stellen. Ziff. 6.1 der genannten Vereinbarung hält fest, dass die Meliorationsgenossenschaft für das Wasser, das sie für Bewässerungszwecke den Anlagen der PEM entnimmt, keine Entschädigung zu entrichten hat, selbst wenn dadurch für die PEM eine Minderproduktion resultieren sollte. Nur für den Fall, dass infolge ausserordentlicher Vorkommnisse die Energieversorgung der Talschaft ernsthaft gefährdet sein sollte, hat sich die Meliorationsgenossenschaft bereit erklärt, auf die Bewässerung vorübergehend zu verzichten, sofern dadurch im Werk Graveras die Energieproduktion erhöht werden kann (Ziff. 6.3 der Vereinbarung). Gemäss den Aussagen der sachkundigen Vertreter des Kantons gibt ein solcher vorübergehender Verzicht in Notfällen zu keinen Bedenken Anlass, da eine Einstellung der Bewässerung während einigen Tagen zu keiner nicht wiedergutzumachenden Austrocknung des Bodens führt.
Auch ergibt sich aus dem ergänzenden Bericht zu den bestehenden und geplanten Beregnungsanlagen im Val Müstair, welcher von den vom Bundesgericht anstelle des verstorbenen Eduard Ammann beigezogenen Experten Dr. Chasper Buchli und dipl. phil. II Peter Voser erstattet worden ist, dass bei der im angefochtenen Beschluss verlangten Restwassermenge bei Resia von 250 l/s Konkurrenzsituationen zwischen der Wasserkraftnutzung und der Bewässerung für die Landwirtschaft praktisch ausgeschlossen sind. Würde jedoch eine höhere Dotierwassermenge verlangt (400 l/s gemäss Gutachten Ammann oder gar 500 l/s gemäss den Annahmen einer in der Zeitschrift "Vermessung/Photogrammetrie/Kulturtechnik" im Heft September 1986 veröffentlichten Diplomarbeit betreffend das wasserwirtschaftliche Gesamtkonzept
BGE 112 Ib 424 S. 437
Val Müstair), so könnte es in den Monaten Mai, August und eventuell auch September zu Konkurrenzsituationen kommen. Sollen somit ausreichende Wassermengen sowohl für die Wasserkraftnutzung als auch für die Bewässerung zur Verfügung stehen, erweist sich bei Beachtung des wasserwirtschaftlichen Gesamtzusammenhanges eine Begrenzung der Dotierwassermenge bei Resia auf 250 l/s als erforderlich, was freilich zu den vom Experten Ammann aufgezeigten und von den Experten Buchli und Voser bestätigten Einbussen für die Fischerei führt.
Der Vorrang der Bewässerung ist im übrigen nicht einzig aus rein landwirtschaftlichen Gründen, sondern ebenfalls aus der Sicht des Landschaftsschutzes bedeutsam. Denn auch in dessen Interesse liegt es, dass das im Münstertal wegen seiner trockenen Südlage nur wenige Kulturland nicht vergandet, sondern erhalten bleibt, was eine kontinuierliche Bewässerung erfordert.
d) Ob trotz der Beeinträchtigung der Interessen der Fischerei die fischerei- und naturschutzrechtliche Bewilligung erteilt werden kann, hängt massgebend davon ab, ob bei einer Beschränkung der Mindestabflussmenge bei Resia auf 250 l/s sowie beim Verzicht auf eine Mindestabflussmenge beim Vaubach zu befürchten ist, dass der Wasserhaushalt der geschützten Erlenauen schwerwiegend gestört wird und daher mit deren teilweisem Absterben gerechnet werden muss. Zur Abklärung dieser Frage hat das Bundesgericht beim Bureau für Technische Geologie Dedual/Kobel/Lardelli, Sachbearbeiter Dr. T. Lardelli, ein hydrogeologisches Gutachten sowie gestützt auf dessen Ergebnisse bei den Experten Dr. Buchli und dipl. phil. II Voser ein Gutachten über die voraussichtlichen Auswirkungen der geplanten Wasserkraftnutzung im Val Müstair auf die Vegetation der Grauerlenwälder eingeholt. Zur Vermeidung einer Schädigung der Erlenbestände im Gebiet der Aua da Vau unterhalb der Wasserfassung fordern die Gutachter eine ständige Wasserführung insbesondere in den Monaten Mai bis September. Eine solche dauernde Wasserführung während der Vegetationsperiode schliesst nach Ansicht der Experten Schäden am Erlenbestand entlang der Aua da Vau aus. Bei den übrigen Erlenauenwäldern sind Schäden bei einer Mindestabflussmenge von 250 l/s im Rombach dank Hangwasseraustritten und Wasseraufstössen praktisch ausgeschlossen. Einzig oberhalb des Punktes von 1355 m ü.M., im wesentlichen somit im Abschnitt zwischen der Wasserfassung bei Resia und der Einmündung der Muranzina in den Rom, schliessen die Experten
BGE 112 Ib 424 S. 438
kleinflächige Schäden nicht aus, doch bezeichnen sie die entsprechende Gefährdung als gering.
Der im bundesgerichtlichen Verfahren durchgeführte Augenschein hat bestätigt, dass ein grosser Teil der Auenwälder weder durch das Wasser aus der Aua da Vau noch durch dasjenige des Rom versorgt wird. Auch konnten im Bereich zwischen Graveras und der Einmündung des Vaubaches Wasseraufstösse beobachtet werden, was dafür spricht, dass der entsprechende Bachlauf eine Exfiltrationsstrecke darstellt, dass also aus dem Grundwasser Wasser an den Bachlauf abgegeben wird.
Aufgrund des Ergebnisses der Gutachten Lardelli sowie Buchli/Voser kann somit festgehalten werden, dass eine ernste Gefährdung der Erlenauen als ausgeschlossen bezeichnet werden kann, sofern in der Aua da Vau während der Vegetationsperiode eine ausreichende Wassermenge fliesst.
e) Ausserhalb der Vegetationsperiode ist das im Vaubach fliessende Wasser für den Bestand der Erlenaue nicht von entscheidender Bedeutung. Dennoch haben die Experten Buchli und Voser in teilweiser Abweichung von den Folgerungen des Experten Ammann an der Instruktionsverhandlung vom 27. Oktober 1986 auch während der Winterperiode eine ständige, wenn auch geringe Wasserführung des Vau gefordert. Der Gefahr der Vereisung messen sie keine massgebende Bedeutung bei. Sie haben festgehalten, dass dem Vaubach als Lieferant von Nährtieren für die Fische Bedeutung zukommt. Am Augenschein konnten entsprechende Kleinlebewesen im Bachbett festgestellt werden. Wird die Aua da Vau während der Wintermonate vollständig trocken gelegt, so verliert der Bach seine Bedeutung als Nährstofflieferant, was nach Auffassung der Experten als nicht tragbar zu bezeichnen ist. Die Schutzbestimmungen des Fischereigesetzes umfassen in der Tat ebenfalls den Schutz der Gewässer, denen als Lieferant von Fischnährtieren Bedeutung zukommt (
Art. 1 Abs. 1 und
Art. 2 FG
; Botschaft des Bundesrates vom 24. Januar 1973, BBl 1973 I S. 680). Auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung räumt dem Schutz entsprechender Gewässer, die als Nährtierlieferant in Frage kommen können, erhebliche Bedeutung bei (nicht veröffentlichtes Urteil vom 20. November 1985 i.S. SBN c. Flurgenossenschaft Düdingen betreffend Eindolung des Bundtelsbaches, Kt. Freiburg; vgl. auch
BGE 108 Ib 178
ff.).
7.
a) Als Ergebnis der im bundesgerichtlichen Instruktionsverfahren durchgeführten zusätzlichen Abklärungen ist festzuhalten,
BGE 112 Ib 424 S. 439
dass die geplante Wasserkraftnutzung nicht nur - wie die Regierung angenommen hat - zu einer Beeinträchtigung der Interessen der Fischerei führt, sondern dass auch der Bestand der Erlenaue entlang des Vaubaches gefährdet werden könnte, falls nicht eine ständige Wasserführung dieses Baches während der Vegetationsperiode sichergestellt wird. Ausserdem ist die völlige Trockenlegung des Vaubaches auch ausserhalb der Vegetationsperiode als nicht tragbar zu bezeichnen. Die weiteren in Frage stehenden Interessen der Walderhaltung, der Raumplanung und der Landwirtschaft stehen der Wasserkraftnutzung in dem von der Regierung zugestandenen Ausmasse nicht entgegen, doch ist die Sicherung dieser Interessen verbindlich festzulegen.
b) Der zu erwartenden Beeinträchtigung sind die von den Beschwerdeführern anerkannten Interessen des Münstertales an einer sicheren und wenn möglich ausreichenden Energieversorgung gegenüberzustellen. Aus den Akten ergibt sich die Erfahrungstatsache, dass die Ofenpassleitung immer wieder Störungen und Ausfälle aufweist und dass die Energiezufuhr aus Italien nicht gesichert ist. Die Beschwerdeführer möchten diesen Mängeln freilich keine entscheidende Bedeutung beimessen. Auch sind sie der Ansicht, durch eine zweite Zufuhrleitung aus dem Engadin könne der Bedarf in ausreichendem und sicherem Masse gedeckt werden.
Diesen Einwendungen gegenüber ist festzuhalten, dass bei der Prüfung der Frage, auf welchem Wege das auch von den Beschwerdeführern als berechtigt anerkannte Interesse an einer möglichst sicheren und preisgünstigen Energieversorgung befriedigt werden soll, der Beurteilungsspielraum der primär verantwortlichen Behörden zu respektieren ist und dass dabei auch technische Fragen gelöst werden müssen, bei denen Zweckmässigkeitsüberlegungen im Vordergrund stehen. Fragen des Ermessens kann das Bundesgericht - wie dargelegt - nicht frei überprüfen (s. nebst der oben, E. 3, zitierten Rechtsprechung auch
BGE 99 Ib 79
E. 3a und
BGE 98 Ib 217
E. 2b, 434 E. 2a). Wenn in Berücksichtigung der abgelegenen Lage des Münstertales unter den gegebenen Umständen sowohl die Gemeinden des Tales als auch die Regierung des Kantons Graubünden der Verbesserung der Eigenversorgung durch vermehrte Wasserkraftnutzung grösseres Gewicht beigelegt haben als der Möglichkeit eines kostspieligen Ausbaues der Energiezufuhr in das Tal oder einer sonstigen, keineswegs klar erkennbaren und in nützlicher Frist realisierbaren alternativen Lösung, so kann ihnen weder eine gegen Bundesrecht verstossende Beurteilung
BGE 112 Ib 424 S. 440
noch ein Missbrauch des ihnen zuzubilligenden technischen Ermessens vorgeworfen werden. Dass auf weite Sicht bei Annahme eines stets zunehmenden Energiekonsums die Eigenversorgung auch mit dem nun zu beurteilenden Ausbau nicht sichergestellt werden kann - wie die Beschwerdeführer einwenden -, vermag den Vorwurf einer Überbewertung des energiewirtschaftlichen Interesses nicht zu begründen. Die Energiegewinnung stellt in jedem Fall einen gewichtigen Beitrag zur sicheren Energieversorgung des Tales dar. Auch ist das allgemeine Interesse an einer Verbesserung der Elektrizitätsversorgung durch massvolle Ausnützung der erneuerbaren landeseigenen Wasserkräfte nicht gering zu achten.
c) Bei der Abwägung des Interesses an einer Verbesserung der Energieversorgung mit den Interessen der Fischerei ist zu beachten, dass im Rom die Fischqualität erhalten bleibt (dies im Unterschied zum Fall Wynau, s.
BGE 109 Ib 214
ff.). Einzig die Quantität des Fischfanges nimmt ab. Diese Einbusse ist jedoch gemäss dem angefochtenen Beschluss (lit. B Ziff. 5) von der PEM durch eine entsprechende Zahlung auszugleichen; die Schäden am Fischbestand und der Ausfall des Fischertrages sind zu vergüten. Unter diesen Umständen durfte die Regierung mit ausreichenden Gründen das Interesse der Fischerei nicht als derart gewichtig erachten, dass es die Wasserkraftnutzung ausschliessen würde.
Mit der Regelung des Fischereigesetzes nicht vereinbar ist hingegen der Verzicht auf eine Restwassermenge im Vaubach. Die völlige Trockenlegung eines für Jungfische und als Nährtierlieferant wertvollen Bachlaufes widerspricht Art. 1 und 2 lit. a sowie
Art. 25 Abs. 1 lit. a FG
, wonach die Fischgewässer zu erhalten und günstige Lebensbedingungen für die Wassertiere zu schaffen sind. Die in Abwägung der Gesamtinteressenlage in Kauf zu nehmenden Beeinträchtigungen schliessen die völlige Trockenlegung eines Fischgewässers grundsätzlich aus. Die zur Erhaltung eines Fischgewässers nötige Restwassermenge verunmöglicht die Wasserkraftnutzung nicht. Sie führt lediglich zu einer Verringerung der Energieerzeugung. Eine solche ist zumutbar, hat doch die Wasserkraftnutzung die gesetzlichen Voraussetzungen, zu denen das Gebot der Erhaltung der Fischgewässer gehört, zu respektieren.
d) Auch die Interessen des Landschaftsschutzes durfte die Regierung mit ausreichenden Gründen nicht als derart gewichtig erachten, dass sie die Wasserkraftnutzung ausschliessen würden. Die geringere Wasserführung des Rom wird zwar zu einer gewissen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes führen. Doch ist der
BGE 112 Ib 424 S. 441
Wasserlauf, wie der Augenschein gezeigt hat, nicht durchgehend zugänglich und nur an einzelnen Stellen frei einsehbar. Die Wasserfassung bei Resia erfordert verhältnismässig geringfügige Anlagen, so dass nicht von einem schweren Eingriff gesprochen werden kann. Auf eine ansprechende Gestaltung der Zentrale Graveras ist im Baubewilligungsverfahren zu achten. Im übrigen ist festzustellen, dass - wie erwähnt - die Sicherstellung der Bewässerung für die Landwirtschaft sich auch für die Anliegen des Landschaftsschutzes positiv auswirken wird.
Als massgebend fällt sodann ins Gewicht, dass nicht mit einer grossflächigen Schädigung der Auenvegetation entlang des Bachlaufes gerechnet werden muss; lediglich kleinflächige Schäden oberhalb der Einmündung der Muranzina, die keineswegs mit Sicherheit zu erwarten sind, schliessen die Experten nicht vollständig aus.
Als untragbar und mit
Art. 18 und 21 NHG
unvereinbar ist hingegen die Gefährdung der ausgedehnten und für das Landschaftsbild besonders prägenden Auenvegetation entlang des Vaubaches zu bezeichnen. Der Ausschluss dieser Gefährdung erfordert während der Vegetationsperiode die Sicherstellung einer ausreichenden Restwassermenge.
e) Es fragt sich ferner, ob mit diesen Folgerungen den Anforderungen des am 1. Januar 1985 in Kraft getretenen Umweltschutzgesetzes in genügendem Masse Rechnung getragen wird. Das Gesetz verlangt für Anlagen, welche die Umwelt erheblich belasten können, eine Prüfung der Umweltverträglichkeit (Art. 9 Abs. 1). Der Bundesrat hat diese Anlagen zu bezeichnen, was noch nicht erfolgt ist. Doch ergibt sich aus seiner Botschaft zum Umweltschutzgesetz, dass u.a. Kraftwerke und grössere Wasserbauten solche Anlagen darstellen (BBl 1979 III S. 786).
Die Prüfung der Umweltverträglichkeit solcher Werke, zu denen das Unternehmen der PEM zählt, erfordert in der Regel kein besonderes Bewilligungsverfahren. Sie fügt sich vielmehr in bestehende Entscheidverfahren ein (BBl 1979 III S. 786). Im vorliegenden Falle liegt verständlicherweise kein formell als Umweltverträglichkeitsprüfung bezeichneter Bericht vor, war doch das Umweltschutzgesetz im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses noch nicht in Kraft. Doch ergibt sich hieraus nicht etwa die Unzulässigkeit der Bewilligung. Entscheidend ist vielmehr, ob in materieller Hinsicht den Anforderungen des Umweltschutzgesetzes Genüge getan wird (
BGE 112 Ib 39
ff., 42 ff. E. 1c). Dies ist
BGE 112 Ib 424 S. 442
aufgrund der Abklärungen, die von der Regierung mit dem Gutachten Ammann und im bundesgerichtlichen Instruktionsverfahren mit den hydrogeologischen Untersuchungen sowie mit der Expertise Buchli/Voser veranlasst wurden, zu bejahen. Im übrigen ist auf die vorbehaltenen weiteren Bewilligungen und damit insbesondere auch auf die Baubewilligung zu verweisen. Diese hat die erforderlichen Bedingungen und Auflagen zu enthalten, mit denen den verschiedenen gesetzlichen Anforderungen Nachachtung zu verschaffen ist.
8.
a) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Regierung die rechtserhebliche Interessenabklärung und -abwägung an sich unvollständig vorgenommen hat. In Berücksichtigung der im bundesgerichtlichen Instruktionsverfahren vorgenommenen Abklärungen ist jedoch ihrer Folgerung zuzustimmen, wonach die Anliegen der Fischerei sowie des Natur- und Landschaftsschutzes nicht derart gewichtig sind, dass auf die geplante Wasserkraftnutzung verzichtet werden muss. Auch die Interessen der Landwirtschaft stehen dieser Nutzung nicht entgegen, wenn - wie ausgeführt - der Bewässerung der Vorrang zugebilligt wird.
b) Hingegen hat die Regierung bei ihrer unvollständigen Abwägung der Gesamtinteressenlage den zu berücksichtigenden Interessen der Fischerei und des Naturschutzes insoweit nicht in ausreichendem Masse Rechnung getragen, als sie bei der Fassung des Vaubaches keine Mindestabflussmenge vorgeschrieben hat. Die entsprechende Auflage ist somit anzuordnen.
aa) Wird in Beachtung der gesetzlichen Anforderungen des Fischereigesetzes und des Natur- und Heimatschutzgesetzes im Sinne der von den Experten verlangten Mindestanforderungen bei der Fassung des Vaubaches in den Monaten Mai bis August eine Mindestabflussmenge von 50 l/s und in den Monaten September bis April eine solche von 20 l/s vorgeschrieben, so führt dies gemäss den vom Ingenieurbüro Brüniger & Co. im November 1986 vorgelegten Berechnungen, an deren Richtigkeit nicht zu zweifeln ist, zu einem Minderertrag gegenüber dem ursprünglichen Konzessionsprojekt im Betrage von Fr. 109'960.-- jährlich sowie zu einer Minderproduktion von 1'698'394 kWh (= -13,94%). Doch ist zur Beurteilung der Zumutbarkeit der entsprechenden Massnahme nicht vom Konzessionsprojekt, sondern von dem zur Beurteilung stehenden Regierungsentscheid auszugehen. Bereits die von der Regierung beschlossene Variante führt gegenüber dem Konzessionsprojekt zu einem Minderertrag von Fr. 91'511.55, was einer
BGE 112 Ib 424 S. 443
Minderproduktion von 1'402'354 kWh entspricht (= rund -11,5%, dies wiederum gemäss den vom Ingenieurbüro Brüniger & Co. im November 1986 vorgelegten Berechnungen, die geringfügig von den noch im Regierungsentscheid genannten Zahlen abweichen). Die im Interesse sowohl der Auenvegetation als auch der Erhaltung des Fischgewässers der Aua da Vau zu verlangende Restwassermenge bei der Fassung des Vaubaches führt somit zu einer Erhöhung des Minderertrages von jährlich Fr. 18'448.45 bzw. der Minderproduktion um 296'040 kWh (= rund -2,5% gegenüber der von der Regierung genehmigten Variante, welche von der PEM akzeptiert wurde). Dieser Minderertrag ist der PEM zuzumuten, erhöhen sich doch deswegen die durchschnittlichen Gestehungskosten von 8,55 Rp./kWh bei dem von der Regierung gutgeheissenen Projekt nur um 0,24 Rp./kWh auf 8,79 Rp./kWh. Bei der Beurteilung der Tragbarkeit ist namentlich zu berücksichtigen, dass - wie dies auch die Regierung im angefochtenen Beschluss darlegt - eine langfristige Betrachtungsweise angezeigt ist. Einen Preis von 8,6 Rp. im Jahresmittel bezeichnete die Regierung langfristig als relativ vorteilhaft, was erkennen lässt, dass die Erhöhung auf 8,8 Rp. jedenfalls als tragbar zu bewerten ist. Es handelt sich um die zur Erhaltung eines Fischgewässers in Kauf zu nehmende Kostenfolge.
bb) Eine weitergehende Erhöhung der Restwassermenge drängt sich hingegen nicht auf. Insbesondere ist davon abzusehen, für die Muranzina, welche stets eine Wasserführung von ca. 25 l/s aufweisen wird, eine Mindestwassermenge vorzuschreiben. Der Augenschein hat bestätigt, dass dieser Bach zufolge der Pflästerung seines Bettes im Gebiet von Sta. Maria nicht als Fischgewässer gelten kann. Auch befinden sich in jenem Bereich keine geschützten Auen, welche auf das Wasser der Muranzina angewiesen wären.
Desgleichen lassen die im bundesgerichtlichen Instruktionsverfahren veranlassten Berechnungen der Auswirkung einer ständigen totalen Restwassermenge von 325 l/s bis 450 l/s erkennen, dass mit einem sehr erheblichen Minderertrag an Energie gerechnet werden müsste, den die Vorteile der höheren Restwassermenge nicht aufzuwiegen vermöchten. Gemäss den Aussagen der Experten Buchli und Voser ist eine Erhöhung der bei der Fassung Resia verlangten Restwassermenge von 250 l/s ohne massgebende Bedeutung für die Erlenauen.
Die allfällige geringfügige Erhöhung des Fischertrages fällt bei den gegebenen örtlichen Verhältnissen im Rahmen der Abwägung
BGE 112 Ib 424 S. 444
der Gesamtinteressenlage nicht entscheidend ins Gewicht. Es ist zu beachten, dass die Fischwanderung aus dem angrenzenden italienischen Gebiet wegen dortiger Wasserkraftanlagen ausgeschlossen ist und dass die Verminderung des Fischbestandes im Rom teilweise durch Jungfischeinsätze aus der Fischzuchtanstalt bei Müstair ausgeglichen werden kann. Für die Ertragseinbusse hat im übrigen die PEM - wie erwähnt - Entschädigung zu leisten (lit. B Ziff. 5 der angefochtenen fischerei- und naturschutzrechtlichen Bewilligung).
cc) Schliesslich ist es nicht gerechtfertigt, die von der Regierung bei Notlagen zugebilligte Unterschreitung der bei der Fassung Resia verlangten Restwassermenge von 250 l/s bis auf minimal 100 l/s aufzuheben. Die restriktive Umschreibung der entsprechenden Bestimmung (lit. B Ziff. 2 der angefochtenen Bewilligung) schliesst Missbräuche aus. Auch kann aufgrund der Erfahrungen der vergangenen Jahre angenommen werden, dass von dieser Möglichkeit kaum Gebrauch gemacht werden muss. Derartige Notlagen werden nur bei aussergewöhnlichen Umständen eintreten, wobei ausserdem damit zu rechnen ist, dass die Störung in verhältnismässig kurzer Zeit behoben sein wird.
dd) Zu beachten ist jedoch, dass gemäss den Aussagen der Experten nicht genau bekannt ist, welche Wassermenge im Vaubach im Abschnitt zwischen der Fassung und der Einmündung in den Rom versickert. Zufolge der zu verlangenden ständigen Wasserführung haben daher die Experten gefordert, dass in der kritischen Winterperiode wenigstens 5 l/s bei der Einmündung vorhanden sein müssen. Da erst die Erfahrung zeigen wird, ob bei einer Restwassermenge von 20 l/s jedenfalls 5 l/s in den Rom fliessen, ist die PEM zu regelmässigen Kontrollen zu verpflichten. Sollten diese ergeben, dass keine oder eine geringere Menge einmündet, ist sie zu einer Erhöhung der abzugebenden Restwassermenge zu verpflichten, allerdings nur mit der Massgabe, dass diese Erhöhung zu Lasten des bei der Fassung Resia in den Rom abzugebenden Restwassers entnommen werden darf. Ein solches Vorgehen entspricht dem Vorschlag der PEM, das im Vaubach zu belassende Restwasser durch eine Minderabgabe in den Rom auszugleichen, ein Vorgehen, dem freilich nur im dargelegten beschränkten Masse zugestimmt werden kann.
Mit der Festlegung der beantragten gesamten Restwassermenge für den Rom und den Vaubach auf 300 l/s in der Periode Mai bis August bzw. auf 270 l/s in der Periode September bis April wird nicht nur eine Verbesserung der Verhältnisse für die Fischerei und
BGE 112 Ib 424 S. 445
den Schutz der Auen erzielt, sondern es wird auch der Konzessionärin - wie dies das Wasserrechtsgesetz fordert - die zu nutzende Wassermenge verbindlich zugesichert (
BGE 107 Ib 144
E. 3a). Bei der Würdigung der genannten Mindestwassermengen ist zudem zu berücksichtigen, dass ausser der in der Muranzina verbleibenden Wassermenge von 25 l/s aus kleineren Seitenbächen zusätzliches Wasser von 45 l/s in den Rom fliesst (Gutachten Ammann, S. 14). Auch wird zufolge der begrenzten Schluckfähigkeit des Kraftwerkes Graveras bei stärkerer Wasserführung eine grössere Wassermenge im Bachbett des Rom und des Vau verbleiben. Die Befürchtung des Kantonalen Fischereivereins, es könne ein Ausbau der Anlage erfolgen, der zu grösserem Wasserbezug führe, ist unbegründet. Eine Vergrösserung der Schluckfähigkeit der Turbinen wird von der PEM abgelehnt (s. Zusatzbericht vom 10. Februar 1983). Ausserdem bedürfte eine zusätzliche Wasserentnahme einer neuen fischereirechtlichen Bewilligung. Diese könnte erneut angefochten werden.
c) Mit der in der vorliegenden Sache erfolgten Interessenabwägung wird der besonderen Lage eines abgelegenen Tales Rechnung getragen. Das Ergebnis der Abwägung lässt sich daher nicht ohne weiteres auf andere Projekte wie namentlich Mittelland-Kraftwerke übertragen. Die vom WWF-Schweiz dahingehend geäusserten Befürchtungen sind somit unbegründet.
9.
Demnach ist der Hauptantrag des Naturschutzbundes und des WWF-Schweiz, die fischerei- und naturschutzrechtliche Bewilligung sei zu verweigern, abzulehnen. Hingegen sind die Beschwerden teilweise gutzuheissen, indem der angefochtene Beschluss mit der Verpflichtung zu ergänzen ist, bei der Wasserfassung des Vaubaches eine minimale Restwassermenge im genannten Umfange im Bachbett zu belassen. Ausserdem ist der Vorrang der Bewässerung für die Landwirtschaft sicherzustellen und im Sinne der Forderung der Experten zu verlangen, dass die Wasserzufuhr für den Betrieb des Kraftwerkes derart zu regulieren ist, dass negative Schwalleinwirkungen vermieden werden. Schliesslich sind auch die weiteren Bewilligungen ausdrücklich vorzubehalten.