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Urteilskopf
109 II 471
98. Arrêt de la Ire Cour civile du 22 novembre 1983 dans la cause Union des Assurances de Paris contre Planzer Transports S.A. (recours en réforme)

regeste:
Regeste
Art. 37 des Übereinkommens über den Beförderungsvertrag im internationalen Strassengüterverkehr (CMR); Rückgriff unter Frachtführern.
Art. 37 CMR
, der den Rückgriff unter aufeinanderfolgenden Frachtführern regelt, findet auch Anwendung auf die Rückgriffsklage eines Frachtführers gegen den Unterfrachtführer, den er beauftragt hat, den gesamten Transport an seiner Stelle auszuführen.

text:
Sachverhalt
ab Seite 471
BGE 109 II 471 S. 471
A.-
a) La Société anonyme de transports internationaux (Sati) fut chargée par les Ateliers des Charmilles S.A., en septembre 1977, de s'occuper du transport par camion d'une machine industrielle de Genève à Milan. Elle confia ce transport à Planzer Transports S.A. (ci-après: Planzer), qui le fit exécuter par la maison Vionnet.
Sati avait conclu une assurance-transport par abonnement avec l'Union des assurances de Paris (ci-après: UAP). Elle fit établir un certificat d'assurance couvrant la machine à transporter pour un montant de 192'000 francs, notamment en cas de vol.
b) Le camion transportant la machine arriva à Milan le 23 septembre 1977. Il était plombé et la machine pesait plus de 1795 kg. Le chauffeur de la maison Vionnet, qui le conduisait, gara
BGE 109 II 471 S. 472
son camion à la rue Valtellina où se trouvent les bureaux d'un transitaire milanais, correspondant de Sati, ainsi que la gare où s'effectuent les démarches douanières. Ne trouvant pas le transitaire, qui devait lui remettre des pièces, le chauffeur alla déjeuner. Il ferma le camion à clé. Lorsqu'il se rendit à nouveau chez le transitaire, le camion était toujours là, mais quand il en ressortit une demi-heure à trois quarts d'heure plus tard, le camion avait disparu.
B.-
L'UAP a versé à Sati l'indemnité correspondant au dommage subi, soit 192'000 francs. Cessionnaire des "droits en dommages-intérêts contre les tierces personnes résultant de ce ... cas d'avarie", elle a ouvert action contre Planzer, qu'elle tient pour responsable du vol, en paiement de 192'000 francs.
Le Tribunal de première instance de Genève a admis la demande à concurrence de 166'964 francs.
La Cour de justice du canton de Genève a annulé ce jugement et débouté la demanderesse de toutes ses conclusions, par arrêt du 20 mai 1983.
C.-
La demanderesse recourt en réforme au Tribunal fédéral. Elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et à la condamnation de la défenderesse à lui payer la somme de 166'964 francs avec intérêt.
Le Tribunal fédéral rejette le recours et confirme l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Le litige se rapporte à un transport de marchandise par route entre la Suisse et l'Italie, l'une et l'autre parties à la Convention relative au contrat de transport international de marchandises par route (CMR; RS 0.741.611; ROLF 1970 p. 851 ss). Il est donc soumis aux dispositions de cette Convention et subsidiairement seulement, soit pour les points qu'elle ne règle pas, aux dispositions du Code des obligations ou d'autres lois fédérales (
ATF 107 II 240
; AISSLINGER, Die Haftung des Strassenfrachtführens und die Frachtführerhaftpflicht-Versicherung, thèse Zurich 1975, p. 1 ss; NICKEL-LANZ, La Convention relative au contrat de transport international de marchandises par route, thèse Lausanne 1976, p. 14 ss).
2.
La cour cantonale a laissé indécise la question de la qualification juridique des rapports liant Sati à la défenderesse: contrat d'expédition, entre un expéditeur et un voiturier, ou contrat de transport, entre un voiturier et un sous-voiturier? La
BGE 109 II 471 S. 473
question doit être tranchée dans ce dernier sens. Société s'occupant à titre professionnel de transports, Sati a été chargée par les Ateliers des Charmilles S.A. d'effectuer le transport par camion d'une machine de Genève à Milan, ce qu'elle a accepté, établissant en conséquence la lettre de voiture qui constatait ce contrat de transport. Elle doit dès lors être considérée comme transporteur bien qu'elle ait sous-traité le transport à la défenderesse, qui l'a elle-même confié à la maison Vionnet. Ces deux dernières entreprises ont la qualité de sous-voituriers, également parties au contrat de transport concrétisé par la lettre de voiture, aux conditions de celle-ci. En pareil cas, les dispositions de la Convention relatives au transport effectué par transporteurs successifs (
art. 34 ss CMR
) sont applicables, en particulier l'art. 37 concernant le recours entre transporteurs (
ATF 107 II 240
ss consid. 3-4; AISSLINGER, op.cit., p. 98 ss).
3.
Le 29 mars 1978, Sati a signé une "quittance d'indemnité" par laquelle elle déclarait avoir reçu de la demanderesse la somme de 192'000 francs en règlement du dommage consécutif au vol de la machine et céder à la compagnie d'assurances tous ses "droits en dommages-intérêts" contre des tiers résultant de ce sinistre. Cette cession est conforme à l'art. 27 des conditions générales d'assurance aux termes duquel le preneur d'assurance cède à l'assureur "tous les droits contre des tiers". La demanderesse agit donc comme cessionnaire des droits que le transporteur Sati peut exercer contre des tiers en raison du vol ayant donné lieu à l'indemnité d'assurance.
L'action exercée en cette qualité par la demanderesse étant dirigée contre le sous-voiturier chargé du transport par Sati, on se trouve en présence d'un recours entre transporteurs régi par l'
art. 37 CMR
, et non par l'art. 17 relatif à la responsabilité du transporteur envers l'expéditeur ou le destinataire. Selon l'art. 37 lettre a, le transporteur par le fait duquel le dommage a été causé doit seul supporter l'indemnité, qu'il l'ait payée lui-même ou qu'elle ait été payée par un autre transporteur.
En l'espèce, le dommage ne peut avoir été "causé" que par le fait du sous-voiturier Vionnet, auquel la défenderesse a confié l'exécution du transport litigieux. L'application des lettres b et c de l'
art. 37 CMR
n'entre pas en considération. Le transporteur Vionnet, qui n'est pas partie au procès, doit donc seul supporter l'indemnité, qui ne peut être réclamée à la défenderesse. L'action exercée contre celle-ci est ainsi mal dirigée et doit être rejetée.
BGE 109 II 471 S. 474
Dans le cadre de son champ d'application, la Convention relative au contrat de transport international de marchandises par route l'emporte, en tant que lex specialis, sur les dispositions du Code des obligations et de la loi fédérale sur le contrat d'assurance, lesquelles ne s'appliquent qu'à titre subsidiaire (cf. consid. 1 ci-dessus). Le problème du recours entre transporteurs qui se pose en l'espèce étant réglé par la Convention, il n'y a pas de place pour l'application, discutée par les parties et les juridictions cantonales, des
art. 50-51 CO
et 14, 72, 97-98 LCA.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
104 Ib 378
59. Auszug aus dem Urteil der II. Zivilabteilung vom 2. November 1978 i.S. Bank Y.

regeste:
Regeste
Spezielle Grundbuchbeschwerde (
Art. 103 GBV
).
Die Legitimation zur Grundbuchbeschwerde im Sinne von
Art. 103 GBV
bestimmt sich nach den für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltenden Grundsätzen und beschränkt sich nicht auf den "Anmeldenden" (Änderung der Rechtsprechung).

text:
Sachverhalt
ab Seite 378
BGE 104 Ib 378 S. 378
Mit öffentlich beurkundetem Vertrag vom 21. Mai 1976 vereinbarten X. und die Bank Y., die zugunsten der Bank auf verschiedenen Grundstücken des X. in A. lastende Grundpfandverschreibung auf weitere Grundstücke auszudehnen und von 2,2 auf 2,5 Mio. Franken zu erhöhen. Der Notar wurde ermächtigt und beauftragt, den Vertrag beim Grundbuchamt anzumelden.
Das Grundbuchamt wies die Anmeldung durch Verfügung vom 1. Mai 1978 ab mit der Begründung, im Vertrag vom 21. Mai 1976 sei ein bisher mitverpfändetes Grundstück nicht mehr erwähnt und die Bank Y. habe trotz wiederholter Aufforderung versäumt, der Pfandentlassung zuzustimmen.
BGE 104 Ib 378 S. 379
Gegen die Verfügung des Grundbuchamtes erhob die Bank Y. Beschwerde. Die kantonale Beschwerdeinstanz entschied am 31. Mai 1978, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, da der Bank Y. keine Beschwerdebefugnis zukomme.
Hiegegen führt die Bank Y. Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die kantonale Instanz anzuweisen, die Sache materiell zu beurteilen.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement beantragt Gutheissung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Nach ständiger Rechtsprechung kann der Entscheid der letzten kantonalen Instanz, durch den die Anmeldung einer Grundbucheintragung abgewiesen wurde, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (
BGE 99 Ib 246
f. E. 1 mit Hinweisen). Zur Erhebung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist unter anderem berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (
Art. 103 lit. a OG
). Dies trifft für die Beschwerdeführerin zu, denn sie hatte bei der Vorinstanz verlangt, dass die angemeldete Eintragung vollzogen werde, woran sie als Grundpfandgläubigerin angesichts der Ausdehnung des Pfandrechts auf weitere Grundstücke und der Erhöhung des Pfandbetrages offensichtlich interessiert ist. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach einzutreten.
2.
Die Vorinstanz trat auf die bei ihr erhobene Beschwerde nicht ein mit der Begründung, die Beschwerdeführerin sei nicht "Anmeldende" im Sinne von
Art. 103 Abs. 1 GBV
und somit zur Grundbuchbeschwerde nicht legitimiert. Ihr Entscheid steht in Einklang mit der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesgerichts (vgl.
BGE 95 I 394
E. 1;
BGE 89 II 261
;
BGE 87 I 485
oben;
BGE 85 I 167
;
BGE 72 I 235
; anders allerdings das Urteil der II. Zivilabteilung des Bundesgerichts vom 5. Mai 1933 in Sachen C. und T., abgedruckt in ZBGR 33/1952, S. 136 ff.).
In einem neueren Entscheid stellte das Bundesgericht indessen fest, es sei unbefriedigend, wenn bei gewissen Streitigkeiten des Bundesverwaltungsrechts ein grösserer Personenkreis zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt sei als zur Beschwerde an die kantonale Behörde und wenn somit je nachdem, wer von
BGE 104 Ib 378 S. 380
einer Verfügung betroffen sei, sich ein unterschiedlicher Instanzenzug ergebe. Es hielt deshalb mit Rücksicht auf die Einheit des Prozesses und auf den Rechtsschutz der Betroffenen dafür, die Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes, wonach von einem in
Art. 103 lit. a OG
umschriebenen bundesrechtlichen Begriff der Beschwerdelegitimation auszugehen sei, sei allgemein aufzunehmen. Sehe ein Kanton für eine Streitigkeit des Bundesverwaltungsrechts, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden könne, eine Beschwerdeinstanz vor, dürfe er mithin bezüglich der Beschwerdebefugnis nicht strengere Anforderungen stellen als sie
Art. 103 lit. a OG
für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde enthalte (
BGE 103 Ib 147
f. E. 3a mit Hinweis auf
BGE 101 V 123
E. 1a und
BGE 98 V 54
f. E. 1). Diese Überlegungen gelten hier um so mehr, als das kantonale Beschwerdeverfahren vom Bundesrecht (
Art. 956 Abs. 2 ZGB
;
Art. 103 GBV
) geregelt wird.
Die Änderung der bisherigen Rechtsprechung drängt sich aber auch aus andern Gründen auf. Die Beschränkung der Legitimation zur Beschwerde nach
Art. 103 GBV
auf den Anmeldenden findet nämlich in dem die Grundlage der Grundbuchbeschwerde bildenden
Art. 956 ZGB
keine Stütze. Sie lässt sich denn auch mit dem Zweck dieser Beschwerde, das materielle Recht zu verwirklichen, nicht vereinbaren (vgl. dazu FRIEDRICH, "Interimstitel" im Hypothekarwesen, in ZBGR 52/1971, S. 13 f.). Zutreffend ist ebenfalls die Bemerkung der Beschwerdeführerin, es sei nicht folgerichtig, die spezielle Grundbuchbeschwerde (
Art. 103 GBV
) hinsichtlich der Legitimation grundsätzlich anders zu behandeln als die allgemeine Grundbuchbeschwerde (
Art. 104 GBV
). Offenkundig wird die Unstimmigkeit besonders am Beispiel, dass der Grundstückkäufer zwar befugt ist, mit einer Beschwerde nach
Art. 104 GBV
der drohenden Übertragung des Kaufobjektes an einen Dritten entgegenzutreten (so
BGE 90 I 311
E. 1), dass er sich dagegen bisher mit einer die Anmeldung der Eintragung des Kaufs abweisenden Verfügung des Grundbuchamtes abzufinden hatte.
Das Gesagte berührt die Frage der Befugnis des Verfügenden, über das abgetretene Recht auch nach der Anmeldung beim Grundbuchamt noch zu verfügen. Die Annahme, es stehe dem Verfügenden frei, die Anmeldung wieder zurückzuziehen,
BGE 104 Ib 378 S. 381
solange die Grundbucheintragung nicht vollzogen sei (so
BGE 87 I 484
f.
;
85 I 168
oben;
BGE 85 II 571
;
BGE 83 II 15
E. 3), führt indessen nicht zwangsläufig zum Schluss, der Rechtserwerber könne in einem Fall, da jener sich mit der Abweisung seiner Anmeldung durch das Grundbuchamt abfinde, keine Beschwerdemöglichkeit haben (vgl. HUBER, Anmeldung und Tagebuch im schweizerischen Grundbuchrecht, in ZBGR 59/1978 S. 167), wie aus früheren Urteilen (vgl.
BGE 87 I 484
f.;
BGE 85 I 168
oben) hervorzugehen scheint. Der Rückzug einer Anmeldung bleibt bei einer vom Rechtserwerber erhobenen Beschwerde durchaus möglich (vgl.
BGE 87 I 485
). Freilich hat ihn der Verfügende zu erklären, bevor über die Beschwerde rechtskräftig entschieden ist, doch bestand ja im Vollzug des Grundbucheintrages schon bisher eine ähnliche Schranke. Einer
Art. 103 lit. a OG
entsprechenden Ausdehnung der Legitimation zur Beschwerde nach
Art. 103 GBV
auf den Begünstigten steht die bisherige Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Frage des Rückzuges einer Anmeldung somit nicht entgegen, so dass hier nicht zu erörtern ist, ob die an ihr geübte Kritik (vgl. FRIEDRICH, a.a.O. S. 9 f.; HUBER, a.a.O. S. 166) begründet sei.


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Urteilskopf
100 IV 38
11. Arrêt de la Cour de cassation pénale du 1er mars 1974, dans la cause Jeanneret contre Ministère public du canton de Neuchâtel.

regeste:
Regeste
Strafbarkeit von Handlungen, die im Geschäftsbetrieb einer Aktiengesellschaft begangen werden.
1. Abgesehen von Ausnahmen, namentlich im Verwaltungs- und Finanzstrafrecht, ist die juristische Person nicht straffähig. Es sind vielmehr die verantwortlichen Organe, die für die von ihnen begangenen Handlungen strafrechtlich einzustehen haben (Erw. 2 a).
2. Die
Art. 172 und 326 StGB
sind erlassen worden, um die Strafverfolgung gegen die Organe zu ermöglichen, wenn bei Spezialdelikten die juristische Person die besondere Eigenschaft der Straffähigkeit hat. Bei gemeinrechtlichen Delikten kann der Richter nach der ratio legis eine ähnliche Regelung vornehmen, indem er den Täterbegriff so auslegt, wie er im Gesetz selber enthalten ist (Erw. 2 b).
3. Der strafrechtliche Begriff des Organs deckt sich nicht mit demjenigen im Zivilrecht. Jener ist weiter gefasst und schliesst alle Personen ein, die im Rahmen der Gesellschaftstätigkeit eine selbständige Entscheidungsbefugnis haben (Erw. 2 c).

text:
Sachverhalt
ab Seite 39
BGE 100 IV 38 S. 39
A.-
Jean-Luc Jeanneret a été l'employé de la maison Seitz SA jusqu'au 17 août 1973. A ce titre, il était chargé des formalités relatives à la police des étrangers lors de l'engagement de personnel frontalier. Du 5 mars au 31 juillet 1973, dans 16 cas, il ne s'est pas acquitté de sa tâche.
B.-
Le 6 décembre 1973, le Président du Tribunal de police du district du Locle a condamné Jeanneret à 160 fr. d'amende, avec un délai d'épreuve et de radiation d'une année, pour violation des art. 3 al. 2 et 23 al. 2 LSEE. Le pourvoi interjeté contre cette décision a été rejeté le 9 janvier 1974 par la Cour de cassation pénale de Neuchâtel.
C.-
Jeanneret se pourvoit en nullité au Tribunal fédéral, il conclut à libération.
Le Ministère public propose le rejet du pourvoi.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Le recourant se fonde sur l'arrêt Zelig (RO 97 IV 202) pour soutenir que la responsabilité pénale d'une infraction commise dans la gestion d'une personne morale incombe exclusivement à ceux qui ont commis les faits incriminés en tant qu'organes. Lui-même n'ayant pas cette qualité auprès de la société qui l'employait, le premier juge aurait violé le principe "nulla poena sine lege" en comblant par une interprétation analogique la lacune qui résulterait dans la loi - il en est de même aux art. 172 et 326 CP - d'une omission dans l'énumération des personnes responsables. Il juge enfin inadmissible d'être puni en tant que représentant de son employeur, puisqu'il n'existe pas de représentation en matière pénale.
2.
Aux termes de l'art. 3 al. 2 LSEE, l'étranger ainsi que son employeur sont tenus de renseigner exactement l'autorité sur tout ce qui est de nature à déterminer sa décision. Le recourant a été reconnu coupable de violation de cette obligation
BGE 100 IV 38 S. 40
et condamné conformément à l'art. 23 LSEE, sans qu'il soit cependant précisé quel alinéa de cette disposition a trouvé application. Ce ne peut manifestement être le deuxième, indiqué par le premier juge, mais vraisemblablement la disposition générale de l'al. 3, dont le contenu d'ailleurs doit être interprété en fonction du précédent. Le recourant a donc été condamné comme "employeur".
a) Il n'est pas contestable que, du point de vue du droit civil, l'employeur du personnel frontalier est la société auprès de laquelle travaillait le recourant. En tant que personne morale, sous réserve d'exceptions (en droit administratif et fiscal notamment, RO 64 I 53, 82 IV 45) qui n'entrent pas en ligne de compte en l'espèce, celle-ci n'est pas punissable. En effet, le droit pénal réprime les comportements contraires à un devoir ou à une interdiction découlant de la loi. Si les personnes morales peuvent acquérir tous les droits et assumer toutes les obligations qui ne sont pas inséparables des conditions naturelles de l'homme (art. 53 CC), elles ne peuvent par définition agir, donc avoir un comportement relevant du droit pénal, que par l'intermédiaire de leurs organes (art. 54 CC). Lorsque, dans le cadre des activités sociales, une obligation déterminée incombe à la personne morale, ce sont les organes compétents qui assument la tâche de la remplir. De ce fait, ils répondent personnellement, au point de vue pénal, de l'inexécution de leur devoir. Ce n'est alors nullement un cas de représentation, car l'application du droit pénal, au contraire de celle du droit civil, ne dépend pas au premier chef de la personne qui devra réparer le dommage causé, mais de celle qui a agi matériellement (RO 41 I 215; WIESENER, Die strafrechtliche Verantwortlichkeit von Stellvertretern und Organen, p. 125, 133, 137, 171, 185).
b) Aux art. 172 et 326 CP, dont le recourant se prévaut, le législateur a énuméré les personnes susceptibles de répondre pénalement de certains actes commis dans la gestion d'une personne morale. Il s'agit des infractions prévues aux art. 147, 163-170 et 323-325 CP, qui peuvent ainsi entraîner la condamnation des directeurs, des fondés de pouvoir, des membres de l'administration ou d'un organe de contrôle, voire des liquidateurs, pour autant qu'ils en aient accompli les actes constitutifs. L'art. 23 LSEE n'est pas compris dans l'énumération de ces infractions. Il serait cependant faux d'en conclure que les
BGE 100 IV 38 S. 41
organes de la personne morale échappent dans ce cas à toute responsabilité pénale. Car les art. 172 et 326 CP n'ont pas pour effet de consacrer un régime exceptionnel. Au contraire, ils sont destinés à assurer la punissabilité des organes lorsque, s'agissant des délits spéciaux qu'ils mentionnent, c'est la personne morale et non le ou les organes qui a la qualité particulière entraînant la répression (RO 91 IV 203; SCHULTZ, RJB 1972 p. 350). S'il résulte clairement du précédent cité que, pour punir l'organe d'une personne morale qui a accompli les actes constitutifs d'un délit commun (art. 148, 251), il n'est pas besoin de faire appel à une règle analogue à celle de l'art. 172 CP, on pourrait être tenté d'en déduire qu'il n'en va pas de même s'agissant des délits spéciaux. Ce serait cependant une erreur, car la question à juger n'était pas là en l'occurrence et d'ailleurs une telle conclusion ne résisterait pas à l'examen. Il ressort en effet sans équivoque des travaux préparatoires auxquels se réfère l'arrêt Zelig que le législateur, en édictant les art. 172 et 326 CP, ne voulait pas résoudre d'une manière complète "la grosse question de la capacité au délit des personnes juridiques" (Rapport de la deuxième commission d'experts, p. 419, déclaration de Gautier; Bull. stén. CN 1929, p. 115, déclaration du rapporteur Logoz). Il a seulement entendu, pour un nombre déterminé d'infractions, donner au juge une solution pratique, en lui laissant au surplus la liberté de raisonner, dans d'autres hypothèses, par analogie ou de toute autre manière. Rien n'empêche donc, en appliquant l'art. 23 al. 3 en relation avec l'art. 3 al. 2 LSEE, de déterminer en fonction de la ratio legis si un organe ou tout autre représentant de la personne morale doit être considéré comme employeur. Dès lors que la solution prévue aux art. 172 et 326 CP, et qualifiée déjà au cours des travaux parlementaires de "règle raisonnable", a fait ses preuves dans la jurisprudence et du moment que le but visé par les dispositions en cause de la LSEE n'exige pas une autre réglementation, il se justifie de ne pas s'écarter du système général. La cour de céans s'est déjà exprimée dans ce sens (RO 99 IV 116). Il n'est en effet pas contraire au principe "nulla poena sine lege" de procéder ainsi, puisqu'il ne s'agit pas d'une libre création de droit (freie Rechtsfindung) au détriment de l'accusé, mais de l'interprétation de la notion d'auteur telle qu'elle est contenue dans la loi même (cf. RO 78 IV 39; SCHULTZ, Einführung in
BGE 100 IV 38 S. 42
den Allgemeinen Teil des Strafrechtes I, p. 222 infra; SCHWANDER, Schweiz. StGB, nos 113 et 622 in fine).
c) D'une manière générale, la responsabilité pénale résultant de l'inobservation des devoirs imposés par la LSEE à l'employeur peut donc, lorsque celui-ci est une personne morale, incomber aux organes de celle-ci. Il reste à déterminer qui, en l'occurrence, doit être considéré comme organe. L'énumération de l'art. 172 - la même que celle de l'art. 326 - CP fait apparaître que le cercle des personnes visées ne se confond pas avec celui des personnes qui ont qualité d'organe au sens du droit civil. Pour celui-ci notamment, le fondé de pouvoir qui figure dans la liste indiquée n'est qu'un tiers habilité par un organe pour accomplir certaines tâches de gestion de la personne morale (VON TUHR/SIEGWART, Partie générale du code des obligations, I, p. 328). La notion d'organe est donc plus étendue en droit pénal. C'est pourquoi la cour de céans a défini le membre d'un conseil d'administration non pas comme une personne désignée formellement comme tel en vertu des statuts, mais comme celui qui exerce matériellement cette fonction (RO 78 IV 30;
97 IV 14
). De même a-t-il été jugé que le fonctionnaire intermédiaire d'une administration publique, habilité à recruter et à engager du personnel étranger, agissait dans ce domaine en qualité d'organe et répondait de ce fait pénalement de l'inobservation des obligations incombant à la personne morale de droit public en vertu de l'art. 3 al. 3 LSEE (RO 99 IV 116). Une telle solution, qui s'écarte de celle du droit civil, s'impose car, s'agissant d'organismes importants, qu'ils soient de droit public ou privé, chez lesquels la répartition des tâches est une nécessité, il est courant que des employés ou fonctionnaires de rang intermédiaire se voient confier, en matière d'engagement d'employés notamment, des tâches dans l'accomplissement desquelles ils sont appelés à exercer un pouvoir de décision autonome. C'est à eux qu'incombent alors, le cas échéant, les obligations mises à charge de l'employeur par la LSEE, sans quoi cette dernière resterait lettre morte, s'agissant des personnes morales.
d) In casu, au sujet de la position du recourant, l'arrêt attaqué ne donne pas d'éléments concluants. Il précise seulement que le recourant avait "la responsabilité des formalités relatives à l'engagement des ouvriers étrangers", qu'il avait scrupuleusement exécuté son travail pendant deux ans et qu'il
BGE 100 IV 38 S. 43
était connu de l'agent communal préposé au contrôle. Supposé que le recourant ait eu exclusivement pour tâche d'exécuter les formalités en cause, sans disposer d'un pouvoir propre de décision en matière d'engagement du personnel, il n'aurait alors exercé qu'une pure fonction d'exécution telle qu'elle est confiée à un employé subalterne dans l'accomplissement de sa tâche (cf. RO 87 II 187). Ce serait insuffisant à lui faire endosser la responsabilité de l'employeur au sens de la LSEE (cf. RO 99 IV 116).
Il convient donc d'annuler l'arrêt attaqué et de renvoyer la cause à l'autorité cantonale pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants, après avoir fait toute la lumière possible sur le point de fait déterminant.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le pourvoi, annule l'arrêt attaqué et renvoie la cause à la juridiction cantonale pour nouvelle décision.


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Urteilskopf
99 V 148
46. Urteil vom 23. November 1973 i.S. Bundesamt für Sozialversicherung gegen Rudolf und Rekurskommission für die Ausgleichskassen des Kantons Basel-Stadt

regeste:
Regeste
Hilfsmittelbezug im Ausland (
Art. 9 Abs. 1 IVG
).
Voraussetzungen (Erw. 1). Die Invalidenversicherung, die während Jahren den Bezug im Ausland bewilligt hat, darf nicht ohne jede vorgängige Mitteilung die Bezahlung einer wiederum im Ausland bestellten Ersatzprothese verweigern (Erw. 2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 149
BGE 99 V 148 S. 149
A.-
Gérald Rudolf, geboren 1945, leidet an den Folgen von Poliomyelitis. Im Jahre 1965 liess er sich wegen schwerer Zirkulationsstörungen den linken Unterschenkel amputieren. Die Invalidenversicherungs-Kommission des Kantons Basel-Land gewährte ihm verschiedene Leistungen. Unter anderem verhielt sie die Invalidenversicherung zur Abgabe einer Unterschenkelprothese "nach Anleitung von Herrn Prof. Dr. med. N., sofern diese in der Schweiz hergestellt wird" (Verfügung der Ausgleichskasse des Basler Volkswirtschaftsbundes vom 9. August 1965). Der Versicherte machte indessen geltend, dass er auf Empfehlung von Prof. N., Leiter der Abteilung des Bürgerspitals Basel für Chirurgie des Bewegungsapparates, seit sieben Jahren zu seiner vollen Zufriedenheit durch den Orthopädisten B., Rottweil BRD, prothetisch versorgt werde. Hieraufwurde die erwähnte Verfügung mit dem Einverständnis des Bundesamtes für Sozialversicherung dahin abgeändert, dass die Prothese durch B. hergestellt werden dürfe (Verfügung vom 17. Dezember 1965). Später bewilligte die Verwaltung dem Versicherten noch mehrere vom selben Orthopädisten hergestellte Ersatzprothesen mit den notwendigen Reparaturen, letztmals mit Verfügung vom 11. August 1971.
B.-
Als Gérald Rudolf im Herbst 1972 um die Übernahme der Kosten einer weitern durch B. zu liefernden Prothese ersuchte, unterbreitete die Invalidenversicherungs-Kommission den Fall erneut dem Bundesamt für Sozialversicherung. In seinem Antwortschreiben vom 27. November 1972 wies das Amt darauf hin, dass in Basel sechs Mitglieder des Schweizerischen Verbandes der Orthopädisten und Bandagisten tätig seien, mit denen eine Tarifabmachung bestehe. Deshalb habe der Gesuchsteller wie andere Versicherte seine Unterschenkelprothese in der Schweiz zu beziehen. Es bestehe kein Grund zur Annahme, dass die Verbandsmitglieder ausserstande sein sollten, ihm eine einwandfreie Prothese anzufertigen.
BGE 99 V 148 S. 150
Deshalb verfügte die Ausgleichskasse am 9. Januar 1973, dass die Invalidenversicherung keine im Ausland bezogenen Unterschenkelprothesen mehr bewillige.
C.-
Der Versicherte beschwerte sich gegen diese Verfügung bei der Basler Rekurskommission für die Ausgleichskassen. Diese erachtete es angesichts der "Besonderheit des Falles des Rekurrenten" als "geradezu unverständlich, weshalb ein seit Jahren zur Zufriedenheit arbeitender Hersteller gewechselt werden sollte, um erneut in der Schweiz zu versuchen, was seinerzeit nicht gelungen ist". Die Rekurskommission verpflichtete deshalb die Invalidenversicherung, die Kosten einer neuen, von der Firma B. hergestellten Unterschenkelprothese zu übernehmen (Entscheid vom 26. April 1973).
D.-
Das Bundesamt erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts zu
Art. 9 Abs. 1 IVG
bekräftigt es seine schon im erwähnten Schreiben vom November 1972 geäusserte Auffassung, dass Gérald Rudolf die Möglichkeit habe, sich eine zweckmässige und gute Prothese in der Schweiz zu verschaffen. Daraus, dass das Amt im Jahre 1965 dem Bezug der Prothese aus Deutschland zugestimmt habe, könne der Beschwerdegegner keine weitern Rechte ableiten. Zudem seien die Herstellungskosten in der Bundesrepublik bedeutend höher als in der Schweiz. Das Bundesamt beantragt demnach die Wiederherstellung der Kassenverfügung vom 9. Januar 1973.
Gérald Rudolf beantragt die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die Prothese sei inzwischen durch die Firma B. bereits hergestellt worden. - In einer Zuschrift an das Gericht vom 20. August 1973 bemerkt Prof. N., es handle sich nicht um einen "gewöhnlichen", sondern "um einen recht schwierigen Einzelfall". Es gehe daher auch nicht um eine gewöhnliche prothetische Versorgung, sondern um eine Spezialanfertigung.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Nach
Art. 9 Abs. 1 IVG
werden die Eingliederungsmassnahmen in der Schweiz, ausnahmsweise auch im Ausland gewährt. Ein solcher Ausnahmefall ist nach der Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts gegeben, wenn die Massnahme mangels geeigneter Einrichtungen oder wegen
BGE 99 V 148 S. 151
ihrer Besonderheit und Seltenheit in der Schweiz nicht oder noch nicht durchgeführt werden kann. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, beurteilt sich nach objektiven Gesichtspunkten; blosse Vorzüge im Einzelfall genügen nicht (EVGE 1966 S. 102 und 1967 S. 248,
BGE 97 V 158
).
2.
Nach erfolgter Beinamputation hat der Beschwerdegegner seine erste Unterschenkelprothese im Jahre 1965 durch den Orthopädisten B. in Rottweil anfertigen lassen, nachdem er wegen schlechter Erfahrungen mit schweizerischen Firmen vorher schon während sieben Jahren sich durch den deutschen Lieferanten erfolgreich hatte prothetisch versorgen lassen. Die Verwaltung hatte sich ausdrücklich damit einverstanden erklärt, dass diese Prothese im Ausland bezogen würde. In den folgenden Jahren, zum letzten Mal 1971, bewilligte ihm die Invalidenversicherungs-Kommission drei weitere, durch B. herzustellende Prothesen. - Bei diesen Gegebenheiten musste der Beschwerdegegner nicht damit rechnen, dass die Ausgleichskasse auf sein am 17. Oktober 1972 neu eingereichtes Begehren hin ihre Praxis ändern und ihm zumuten würde, den bisher offenbar bestbewährten Lieferanten zu wechseln, obschon er vorher von der Verwaltung nie auf diese Möglichkeit aufmerksam gemacht worden war. Daher widerspricht es Treu und Glauben, wenn am 9. Januar 1973, somit rund drei Monate nach der neuen Anmeldung bei der Invalidenversicherung, verfügt wurde, dass die Anschaffungskosten der Prothese nur übernommen würden, wenn der Versicherte das Kunstbein in der Schweiz herstellen lasse.
Aus der Tatsache, dass die Verwaltung seit 1965 wiederholt die Kosten einer im Ausland hergestellten Prothese übernommen hat und heute ein weiteres Mal übernehmen muss, vermag der Versicherte freilich keine Rechte für die Zukunft abzuleiten. Vielmehr wird die Invalidenversicherungs-Kommission im Hinblick auf ein späteres neues Gesuch des Beschwerdegegners zu prüfen haben, ob die den Verfügungen vom 17. Dezember 1965, 5. Mai 1966, 1. Dezember 1970 und 11. August 1971 zugrunde gelegene Annahme immer noch zutreffe, in der Schweiz könne eine Prothese von der Art, wie sie vom Versicherten benötigt wird, nicht hergestellt werden. Sie wird dabei beachten, dass Prof. N. selber erklärt, es handle sich nicht um einen "normalen Fall", weil die Amputation an einem "poliogelähmten Bein mit Paresen der Hüft- und Oberschenkelmuskulatur"
BGE 99 V 148 S. 152
erfolgt und zudem "auch eine Sympathectomie wegen der anfänglich schlechten Blutzirkulation durchgeführt" worden sei. Prof. N. spricht ausdrücklich von einem "Sonderfall" und von "Spezialanfertigung" der Prothese, was sich auf die Herstellungskosten auswirken dürfte. Müsste nach erfolgter Abklärung die Notwendigkeit des Hilfsmittelbezuges aus dem Ausland objektiv verneint werden, so könnte der Beschwerdegegner künftig nicht mehr damit rechnen, dass die Invalidenversicherung im Ausland entstandene Herstellungs- und Reparaturkosten übernehmen wird.
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.


header:
Urteilskopf
123 I 296
31. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 12 novembre 1997 dans la cause X. contre Conseil d'Etat du canton de Genève (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Art. 27 Abs. 3 sowie
Art. 49 BV
und
Art. 9 EMRK
: Konfessionelle Neutralität der Schule, Glaubens- und Gewissensfreiheit einer Lehrerin.
Das Schutzobjekt der Glaubens- und Gewissensfreiheit umfasst auch das in der religiösen Überzeugung gründende Tragen besonderer Kleidungsstücke. Die persönliche Freiheit kann dagegen nicht angerufen werden. Nicht einschränkbarer Kerngehalt der Glaubens- und Gewissensfreiheit (E. 2).
Das gegenüber einer in einer öffentlichen Schule tätigen Lehrerin ausgesprochene Verbot, in der Schule eine nach ihrer Auffassung den Anforderungen des Korans entsprechende Kopfbedeckung zu tragen, stützt sich vorliegend auf eine genügende gesetzliche Grundlage (E. 3).
Dieses Verbot entspricht einem überwiegenden öffentlichen Interesse (insbesondere der konfessionellen Neutralität und dem Religionsfrieden in der Schule) und ist verhältnismässig (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 297
BGE 123 I 296 S. 297
X., ressortissante suisse, a été nommée par le Conseil d'Etat du canton de Genève dans la fonction d'institutrice de la division élémentaire dès le 1er septembre 1990. Depuis la rentrée scolaire 1995, elle est titulaire d'une classe à l'école primaire de C., où elle enseigne depuis 1989.
Le 23 mars 1991, X. s'est convertie du catholicisme à l'islam et, le 19 octobre suivant, elle a épousé un ressortissant algérien. Voulant respecter les prescriptions du Coran, elle a alors commencé à porter des vêtements amples lui cachant les parties du corps autres que le visage et les mains, en particulier un voile ou un foulard lui couvrant le cou et les cheveux (ci-après: le foulard).
En mai 1995, la Directrice générale de l'enseignement primaire a été informée par l'inspectrice scolaire que X. portait "régulièrement le foulard islamique à l'école".
Le 11 juillet 1996, la Directrice générale a confirmé à l'intéressée l'entrevue qu'elles avaient eue le 27 juin précédent - en présence du Directeur du service du personnel enseignant - par un courrier libellé comme suit:
"- le port du foulard islamique est en contradiction avec le respect de l'art. 6 de la loi sur l'instruction publique;
- pour les raisons invoquées, dès la prochaine rentrée, vous renoncerez à porter le foulard dans l'exercice de vos activités et de vos responsabilités professionnelles;
- vous n'aurez pas recours à des attributs vestimentaires investis d'un sens confessionnel incompatible avec les impératifs de notre système scolaire."
X. ayant requis une décision formelle à cet égard, la Directrice générale lui a notifié le 23 août 1996 une décision déclarée "exécutoire dès la présente rentrée, même en cas de recours", confirmant les termes de la lettre du 11 juillet 1996 et précisant que, dans le cas
BGE 123 I 296 S. 298
de X., "les compétences strictement professionnelles et les signes extérieurs de conviction confessionnelle" se rejoignaient "dans le mode ostensible d'identification imposé par l'enseignante aux élèves, de surcroît dans un système scolaire public et laïc."
Le 26 août 1996, X. a recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat et a demandé l'octroi de l'effet suspensif.
Par courrier du 6 septembre 1996, ayant appris que, depuis la rentrée scolaire 1996, X. portait à l'école un chapeau avec une écharpe ou un foulard enroulé en turban, lesquels cachaient entièrement ses cheveux et son cou, ainsi que des vêtements la couvrant de la tête aux pieds, la Directrice générale a requis le mandataire de X. d'enjoindre à sa cliente de se conformer strictement à la décision prise.
Le 12 septembre 1996, X. a déposé des pièces supplémentaires et une nouvelle détermination. Elle expliquait notamment que son habillement n'avait rien de particulier puisque des tenues similaires, c'est-à-dire respectant les mêmes critères de décence, pouvaient être trouvées dans la mode profane de grands couturiers occidentaux. Elle précisait en outre que, dans les murs de sa propre classe, elle se découvrait parfois, se recouvrant lorsqu'une personne pubère de sexe masculin pénétrait dans la salle ou était susceptible d'y entrer. Ainsi, lors des différentes visites de l'inspectrice scolaire, elle ne portait pas systématiquement de couvre-chef. En revanche, elle cachait ses cheveux dans l'enceinte de l'école.
Par arrêté du 16 octobre 1996, appliquant notamment l'
art. 27 Cst.
et les art. 6 et 120 al. 2 de la loi cantonale sur l'instruction publique, le Conseil d'Etat a rejeté le recours.
Agissant le 25 novembre 1996 par la voie du recours de droit public, X. demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat du 16 octobre 1996. Elle requiert également l'octroi de l'effet suspensif.
Le 13 décembre 1996, le Conseil d'Etat a déposé des interviews de X. parues dans "Le Matin" des 22 et 29 octobre 1996 ainsi que dans "L'Illustré" du 23 octobre 1996. Il a également produit deux courriers anonymes reçus à l'école de C. le 7 novembre 1996, lesquels, en substance, s'opposent au port du foulard à l'école. Le Conseil d'Etat a encore annexé le formulaire d'une pétition, émanant d'un comité de soutien constitué en faveur de X. à l'initiative d'une mère d'élève, ainsi que le procès-verbal d'une séance du 10 décembre 1996 réunissant l'inspectrice scolaire et les enseignantes de l'école de C., y compris l'intéressée, en vue de déterminer la manière de traiter l'affaire en cours avec les élèves et leurs
BGE 123 I 296 S. 299
parents. Enfin, le Conseil d'Etat a déposé une résolution adoptée par le Grand Conseil genevois le 10 octobre 1996, ainsi libellée:
"Considérant (...)
- que l'école publique genevoise est une école laïque;
- que les enseignants sont des représentants de l'institution et qu'à ce titre, ils doivent respecter ce principe de laïcité, notamment en ce qui concerne les signes religieux extérieurs;
- qu'une institutrice refuse de se soumettre à cette règle en portant un foulard islamique, invite le Conseil d'Etat
- à faire respecter ce principe de laïcité par tous les enseignants genevois, quelles que soient leurs convictions religieuses;
- à poursuivre dans sa politique de fermeté face à l'institutrice genevoise ayant refusé de se soumettre à cette règle."
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
a) Préalablement, il faut observer que la recourante déclare à titre principal que son habillement, dont les éléments peuvent être acquis en grande surface, ne doit pas être traité comme un symbole religieux, mais comme n'importe quel vêtement plus ou moins anodin qu'un enseignant déciderait de porter pour des motifs qui lui seraient propres, notamment pour des raisons esthétiques ou pour mettre en valeur, voire cacher, une partie de son anatomie (foulard autour du cou, gilet, petit chapeau...). La décision attaquée reviendrait ainsi à interdire à un enseignant, sans justification suffisante, de s'habiller selon son désir.
Toutefois, il ne fait aucun doute que la recourante porte le foulard et des vêtements amples non pas pour des raisons esthétiques mais afin d'obéir à une exigence religieuse, qu'elle tire des passages suivants du Coran (Le Coran, essai de traduction par Jacques Berque, 2e éd., Paris 1995):
"Dis aux croyantes de baisser les yeux et de contenir leur sexe; de nepas faire montre de leurs agréments, sauf ce qui en émerge, de rabattreleur fichu sur les échancrures de leur vêtement. Elles ne laisseront voirleurs agréments qu'à leur mari, à leurs enfants, à leurs pères,beaux-pères, fils, beaux-fils, frères, neveux de frères ou de soeurs, auxfemmes (de leur communauté), à leurs captives, à leurs dépendants hommesincapables de l'acte, ou garçons encore ignorants de l'intimité des femmes.Qu'elles ne piaffent pas pour révéler ce qu'elles cachent de leursagréments." (sourate 24, verset 31)
BGE 123 I 296 S. 300
"Prophète, dis à tes épouses, à tes filles, aux femmes des croyants de revêtir leurs mantes: sûr moyen d'être reconnues (pour des dames) et d'échapper à toute offense - Dieu est Tout indulgence, Miséricordieux." (sourate 33, verset 59)
Le port du foulard et de vêtements amples manifeste dès lors l'appartenanceà une confession déterminée et la volonté de se comporter conformément auxprescriptions de celle-ci. Cette tenue constitue même un symbole religieux"fort", c'est-à-dire un signe immédiatement visible pour les tiers,indiquant clairement que son porteur adhère à une religion déterminée.Le litige porte donc sur le port d'un symbole religieux fort par unenseignant d'une école publique dans le cadre de son activitéprofessionnelle. Aucune limitation n'a été imposée à la recourante quant àsa tenue hors de l'enseignement. Il ne s'agit pas non plus du port d'unsigne religieux par un élève, ni du port de vêtements de fantaisie, voireexcentriques mais sans connotation religieuse, par un enseignant à l'école.Vu ce qui précède, il y a lieu d'examiner quelle liberté constitutionnelle la recourante peut invoquer.
b) aa) La liberté de conscience et de croyance, déclarée inviolable parl'
art. 49 al. 1 Cst.
, protège le citoyen de toute ingérence de l'Etat quiserait de nature à gêner ses convictions religieuses (
ATF 116 Ia 252
consid. 5a p. 257; W. BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischenBundesverfassung, 3e éd., Berne 1931, p. 442). Elle confère au citoyen ledroit d'exiger que l'Etat n'intervienne pas de façon injustifiée enédictant des règles limitant l'expression et la pratique de ses convictionsreligieuses (
ATF 118 Ia 46
consid. 3b p. 52). Elle comporte la libertéintérieure de croire, de ne pas croire et de modifier en tout temps et demanière quelconque ses propres convictions religieuses, ainsi que laliberté extérieure d'exprimer, de pratiquer et de communiquer sesconvictions religieuses ou sa vision du monde, dans certaines limites (
ATF 119 Ia 178
consid. 4c p. 184;
118 Ia 46
consid. 4c p. 56;
116 Ia 252
consid. 5a p. 257; ANTOINE FAVRE, Droit constitutionnel suisse, 2e éd.,Fribourg 1970, p. 280). Cela comprend le droit pour le citoyen de dirigertout son comportement selon la doctrine de sa foi et d'agir selon sesconvictions intérieures. L'exercice garanti de cette religion ne comprendpas seulement les cultes - qui sont également protégés par l'
art. 50 Cst.
-et les besoins religieux, mais aussi d'autres expressions de la viereligieuse, pour autant qu'elles se tiennent dans certaines limites, parexemple le port de vêtements religieux particuliers (
ATF 119 Ia 178
BGE 123 I 296 S. 301
consid. 4c p. 184, concernant précisément les prescriptions vestimentaires de lafemme musulmane;
119 IV 260
consid. 3b/aa p. 263; PETER KARLEN, UmstritteneReligionsfreiheit, in RDS 1997 I p. 193 ss, spéc. p. 207/208; ULRICHHÄFELIN, Commentaire de la Constitution fédérale, n. 50 ad art. 49). Toutesles convictions et les conceptions spirituelles ou intellectuellesrelatives aux rapports entre l'être humain et la divinité sont ainsiprotégées (
ATF 119 Ia 178
consid. 4b p. 183/184;
ATF 116 Ia 252
consid. 5c p.258; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3e éd., Zurich1993, n. 1196 p. 388).
La liberté religieuse est également garantie par l'art. 9 de la Conventioneuropéenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertésfondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101), selon lequel toutepersonne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion; cedroit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsique la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellementou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, lespratiques et l'accomplissement des rites (al. 1er). La portée de cettedisposition est toutefois ici pratiquement identique à celle de l'art. 49Cst. De même, l'art. 18 du Pacte international relatif aux droits civils etpolitiques (Pacte ONU II; RS 0.103.2), non invoqué par la recourante,comporte un principe similaire (MANFRED NOWAK, U.N. Covenant on Civil andPolitical Rights, CCPR Commentary, Kehl-Strasbourg-Arlington 1993).
En l'espèce, étant fondé sur des motifs religieux, le style d'habillement de la recourante est protégé par les
art. 49 Cst.
et 9 CEDH.
bb) Dans ces circonstances, le principe constitutionnel non écrit de laliberté personnelle, invoqué en première ligne par la recourante, ne trouve pas d'application.En effet, la liberté personnelle se conçoit comme une garantie générale etsubsidiaire. Elle ne s'applique donc pas lorsque l'épanouissement de lapersonnalité du citoyen est touché sous un aspect protégé par une libertéindividuelle plus spécifique, telle que la liberté de conscience et decroyance (
ATF 123 I 112
consid. 4a p. 118;
ATF 119 Ia 178
consid. 5 p. 187
; 117Ia 27
consid. 5b p. 30;
114 Ia 350
consid. 5 p. 357 et les arrêts cités;HÄFELIN, op.cit., n. 108/109 ad art. 49; WALTER HALLER, Commentaire de laConstitution fédérale, n. 90 ss ad Liberté personnelle).
cc) La recourante soutient ensuite que l'arrêté attaqué ne respecte pas lenoyau intangible de la liberté garantie par l'
art. 49 Cst.
Selon elle, leport du foulard est une expression religieuse externe liée si
BGE 123 I 296 S. 302
intimement àune conviction interne que l'interdire équivaut à porter atteinte à celle-ci.La jurisprudence et la doctrine ne sont pas unanimes à propos du noyauintangible de la liberté religieuse (
ATF 101 Ia 392
; JÖRG PAULMÜLLER/STEFAN MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung,2e éd., Berne 1991, p. 58; JÖRG PAUL MÜLLER, Eléments pour une théoriesuisse des droits fondamentaux, Berne 1983, p. 157; BURCKHARDT, op.cit., p.442; MARTIN PHILIPP WYSS, Glaubens- und Religionsfreiheit zwischenIntegration und Isolation, in ZBl 95/1994 p. 385 ss, spéc. p. 394 ss;HÄFELIN, op.cit., n. 7 et 124 ss ad art. 49; KARLEN, Das Grundrecht derReligionsfreiheit in der Schweiz, Zurich 1988, p. 243 ss et 318). Elless'accordent toutefois à admettre, d'une part, que le noyau intangiblecomprend l'interdiction de contraindre quelqu'un à adopter une convictionet, d'autre part, qu'il ne comporte pas les manifestations extérieuresd'une conviction. Ainsi, le droit d'exprimer ses convictions religieuses,de les professer ou de les mettre en pratique dans des actes cultuels n'estpas protégé de manière absolue (HÄFELIN, op.cit., n. 125 ad art. 49).
De même, selon l'
art. 9 par. 2 CEDH
, la liberté de manifester sa religionou sa conviction peut faire l'objet de restrictions (arrêt de la Coureuropéenne des droits de l'homme du 25 mai 1993 en la cause Kokkinakis c.Grèce, Série A n. 260-A § 33; FROWEIN/PEUKERT, EuropäischeMenschenrechtskonvention, 2e éd., 1996, n. 1 ad art. 9 p. 368). Acontrario, la liberté intérieure présente un caractère absolu: ne pouvant,par nature, donner lieu à des atteintes à l'ordre public, elle échappe àtoute restriction (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits del'homme, Bruxelles 1990, n. 714 p. 584).
En l'espèce, même s'il est particulièrement important aux yeux del'intéressée, et même s'il ne représente pas seulement l'expression d'uneconviction religieuse mais obéit à une exigence impérative de celle-ci, leport du foulard et de vêtements amples reste une manifestation extérieurequi, à ce titre, n'appartient pas au noyau intangible de la liberté de religion.Dès lors, à l'instar des autres libertés constitutionnelles, la liberté dereligion de la recourante peut être limitée à condition que la restrictionrepose sur une base légale suffisante, réponde à un intérêt publicprépondérant et respecte le principe de la proportionnalité (
ATF 119 Ia 178
consid. 3 et 4 p. 182 ss;
117 Ia 311
consid. 2b p. 315; HÄFELIN, op.cit.,n. 131 ss ad art. 49).
Des limitations à la liberté de religion garantie par l'
art. 9 CEDH
BGE 123 I 296 S. 303
sont également possibles, selon le par. 2 de cette disposition, à conditionqu'elles concernent la liberté de manifester sa religion ou sesconvictions, qu'elles soient prévues par la loi et qu'elles constituent desmesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique,à la protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à laprotection des droits et libertés d'autrui.
3.
La recourante prétend que l'arrêté entrepris ne repose pas sur une base légale suffisante.
Le Tribunal fédéral examine librement, lorsqu'elle est grave, si uneatteinte à une liberté constitutionnelle se fonde sur une base légalesuffisante (
ATF 122 I 236
consid. 4a p. 244, 360 consid. 5b/bb p. 363 etles arrêts cités). En l'espèce, peu importe que l'arrêté attaqué impliqueune atteinte grave ou non à la liberté de conscience et de croyance de larecourante, car même un examen libre conduit à admettre l'existence d'unebase légale suffisante.
Les atteintes graves portées à une liberté constitutionnelle doivent êtreréglées, pour l'essentiel, de manière claire et non équivoque dans une loiau sens formel (
ATF 122 I 360
consid. 5b/bb p. 363;
ATF 118 Ia 305
consid. 2ap. 309/310). Toutefois, lorsqu'une atteinte à la liberté de conscience etde croyance est constituée par une prescription de comportement trèsparticulière, voire secondaire à l'aune du citoyen moyen (ici,l'interdiction faite à un enseignant de porter le foulard à l'école), on nesaurait exiger une base légale trop précise. Il suffit dans cescirconstances que la prescription de comportement découle d'une obligationplus générale contenue dans la loi au sens formel.
De plus, en l'espèce, la décision querellée concerne la recourante en tantque fonctionnaire de l'Etat de Genève. Or, les fonctionnaires sont soumis àun rapport de puissance publique spécial, auquel ils ont librement adhéréet auquel ils trouvent un intérêt, ce qui justifie qu'ils ne puissentbénéficier des libertés publiques que dans une mesure limitée. Notamment,il n'est pas nécessaire que la base légale qui doit fonder les restrictionsà ces libertés soit particulièrement précise. En effet, la multiplicité etla variété des rapports quotidiens entre l'agent et l'autorité dont ildépend excluent que les comportements à limiter ou à interdire puissentêtre prévus dans une nomenclature exhaustive. Il suffit dès lors que la loiindique de manière générale, par des concepts juridiques indéterminés, lesvaleurs qui doivent être respectées et qui pourront être concrétisées parordonnance ou par décision individuelle. En revanche, dans leur contenu,les restrictions aux libertés publiques doivent être justifiées par le
BGE 123 I 296 S. 304
but et la bonne marche de l'institution. Enfin, le respect des principesd'intérêt public et de proportionnalité sera contrôlé d'autant plusrigoureusement que l'atteinte aux intérêts du fonctionnaire est grave et labase légale imprécise (
ATF 120 Ia 203
consid. 3a p. 205;
ATF 119 Ia 178
consid.6b p. 188;
101 Ia 172
consid. 6 p. 181; SJ 1995 681 consid. 3; ZBl 85/1984 308 consid. 2b; PIERRE MOOR, Droit administratif, Berne, vol. III 1992, n.5.1.2.3. p. 213/214 et n. 5.3.1.2 p. 223/224; vol. I 1994, n. 4.2.4.5 p.362 ss; THOMAS WYSS, Die dienstrechtliche Stellung des Volksschullehrers imKanton Zürich, thèse Zurich 1986, p. 224 ss; PAUL RICHLI, GrundrechtlicheAspekte der Tätigkeit von Lehrkräften, PJA 6/93, p. 673 ss, spéc. p. 677).
A Genève, l'art. 6 de la loi cantonale du 6 novembre 1940 sur l'instructionpublique (LIP) dispose que "L'enseignement public garantit le respect desconvictions politiques et confessionnelles des élèves et des parents". Ilressort en outre des art. 164 ss de la Constitution cantonale que ce cantonconnaît une séparation nette de l'Eglise et de l'Etat, au sens d'unelaïcité de celui-ci (UELI FRIEDERICH, Kirchen und Glaubensgemeinschaften impluralistischen Staat, thèse Berne 1993, p. 239 et HÄFELIN, op.cit., n.26/27 ad art. 49). En matière scolaire, cette séparation est concrétiséepar l'art. 120 al. 2 LIP selon lequel: "Les fonctionnaires doivent êtrelaïques; il ne peut être dérogé à cette disposition que pour le corps enseignant universitaire".
En l'espèce, l'interdiction faite à la recourante de porter un foulardindiquant clairement l'appartenance à une confession déterminée concrétisela volonté accrue du législateur genevois, exprimée dans les dispositionsprécitées, de respecter en matière scolaire les principes de neutralitéreligieuse (cf.
art. 27 al. 3 Cst.
) et de séparation de l'Eglise et del'Etat. Dès lors, même si l'arrêté entrepris comportait une atteinte graveà la liberté religieuse de la recourante, il se fonde sur une base légalesuffisante.
Encore peut-on préciser que, malgré son habillement caractéristique, larecourante n'occupe aucune fonction particulière dans l'organisationislamique, de sorte qu'il est douteux qu'elle ne puisse plus être qualifiéede laïque au sens de l'art. 120 al. 2 LIP. Du reste, dans ses observationsdu 15 janvier 1997, le Conseil d'Etat indique qu'il n'a jamais prétenduqu'elle ne respecterait plus les exigences de cette disposition. La priseen compte de cet article dans l'analyse de la base légale s'expliquetoutefois du fait qu'il constitue l'une des expressions de la volonté dulégislateur d'instaurer une école religieusement neutre.
BGE 123 I 296 S. 305
On pourrait enfin se demander si un canton peut se fonder directement surl'
art. 27 al. 3 Cst.
pour ordonner à ses enseignants de respecter laneutralité religieuse de l'école également dans leur apparence extérieure,ou s'il doit nécessairement disposer d'une norme cantonale à cet égard.Cette question peut toutefois rester indécise, la législation genevoisecomportant une telle base légale.
4.
a) Puis, la recourante déclare que la décision attaquée ne répond pas à un intérêt public.
En arborant un signe religieux fort dans l'enceinte de l'école, voire en classe, la recourante peut porter atteinte aux sentiments religieux de ses élèves, des autres élèves de l'école et de leurs parents. Certes, ni parents ni élèves ne se sont plaints jusqu'ici. Mais cela ne signifie pas qu'aucun d'entre eux n'ait été heurté. Il est possible que certains aient renoncé à intervenir directement pour ne pas envenimer la situation, en espérant une réaction spontanée des autorités scolaires. Du reste, l'opinion publique s'est émue de ce problème, la recourante a fait l'objet de nombreuses interviews et le Grand Conseil a adopté une résolution dans le sens de la décision prise par le Conseil d'Etat. De même, s'il est vrai que les autorités scolaires ne sont pas intervenues par voie de décision immédiatement après que l'inspectrice les a informées de la tenue de la recourante, cette attitude ne doit pas être entendue comme un assentiment implicite. Il est compréhensible que les autorités scolaires aient d'abord tenté de régler la question sans épreuve de force.
La décision attaquée est en droite ligne du principe de la neutralitéconfessionnelle de l'école, dont le but est non seulement de protéger lesconvictions religieuses des élèves et des parents, mais également d'assurerla paix religieuse qui, sous certains aspects, reste fragile. A cet égard,il faut relever que l'école risquerait de devenir un lieu d'affrontementreligieux si les maîtres étaient autorisés par leur comportement, notammentleur habillement, à manifester fortement leurs convictions dans ce domaine.Il existe donc un intérêt public important à interdire à la recourante deporter le foulard musulman.
b) Encore faut-il examiner si l'arrêté entrepris respecte le principe de la proportionnalité et peser avec le plus grand soin les intérêts en jeu (HÄFELIN, op.cit., n. 139 ad art. 49).
A cet égard, il convient de comparer la liberté de conscience et decroyance de la recourante à l'intérêt public à la neutralitéconfessionnelle de l'école, c'est-à-dire de confronter l'intérêt de larecourante à respecter un commandement de sa religion à l'intérêt des
BGE 123 I 296 S. 306
élèves et de leurs parents à ne pas être influencés ou heurtés dans leurspropres convictions, ainsi qu'à l'intérêt de maintenir la paixconfessionnelle à l'école. Enfin, encore faut-il tenir compte de lanécessité d'une tolérance, également composante du principe de laneutralité confessionnelle, entre les adhérents de diverses croyancesreligieuses (cf.
ATF 119 Ia 178
consid. 7a p. 190;
ATF 116 Ia 252
consid. 6a p.261; KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit., p. 199/200; mêmeauteur, Das Grundrecht, op.cit., p. 193 ss et 386; WALTER GUT, Kreuz undKruzifix in öffentlichen Räumen im säkularen Staat, in RDS 1997 I p. 63 ss,spéc. n. 11 p. 77; MARTIN PHILIPP WYSS, op.cit., p. 405; PIUS HAFNER, Staatund Kirche im Kanton Luzern, Fribourg 1991, p. 199; CONSTANCE GREWE etCHRISTIAN RUMPF, La Cour constitutionnelle turque et sa décision relativeau "foulard islamique", in RUDH 1991, p. 113 ss, spéc. n. 2 in fine, p. 124).
Il faut cependant d'emblée rappeler que la liberté religieuse ne sauraitdispenser automatiquement une personne de ses devoirs civiques ou, ici, deses devoirs de fonction (
ATF 119 Ia 178
consid. 7a p. 190). Les enseignantsdoivent tolérer des restrictions - proportionnées - à leur libertéreligieuse (HAFNER, La libertà religiosa chiede la tolleranza per i simbolireligiosi, J+P Text 2/95, n. III/D4 p. 9; THOMAS WYSS, op.cit., p. 232).
aa) Avant d'étudier de plus près les questions litigieuses, il n'est pasinutile d'examiner les solutions adoptées par d'autres pays dans des casidentiques ou par le Tribunal fédéral dans des affaires analogues.
Ainsi, en Allemagne, le 9 septembre 1985 (NVwZ 1986 n. 49, p. 405 ss), leTribunal administratif supérieur de Munich a confirmé l'interdiction faiteà un enseignant d'une école publique de porter, dans l'enceinte de l'école,des vêtements de couleurs répondant aux exigences du mouvement religieuxBhagwan (tons rouges, allant de rose à lilas foncé). Le Tribunaladministratif a retenu que l'enseignant qui met constamment etquotidiennement en exergue, par son habillement, qu'il adhère à certainesconvictions religieuses, conduit nécessairement ses élèves à se préoccuperde ses idées (arrêt critiqué par HANS W. ALBERTS, Neue Religionen undBeamtenrecht - Sannyasin als Lehrer? in NVwZ 1985 p. 92 ss, spéc. p. 95).
En France, dans un arrêt du 20 octobre 1994, le Tribunal administratif deBordeaux a admis le recours d'une élève infirmière qui avait été exclue del'école parce qu'elle refusait de renoncer au port du voile ou d'un bonnetchirurgical, bien que le foulard ou le bonnet puisse gravement troublercertains patients du département psychiatrique
BGE 123 I 296 S. 307
dans lequel elle devait faire son stage. Selon un auteur allemand, A. GROMITSARIS (Laïzität undNeutralität in der Schule, in AöR, 121/1996, p. 359 ss, spéc. p. 393), ladoctrine qui s'est exprimée au sujet de cette décision a surtout traité del'ambivalence du statut de l'élève infirmière, qui peut être simple élèveou stagiaire dans un hôpital. En ce sens, si le port du foulard par uneélève peut être autorisé à l'école, il est inadmissible dans le cadre d'unstage professionnel effectué comme soignante dans un service public, lecomportement de la stagiaire devant alors être imputé à l'Etat.
Toujours en France, dans un arrêt du 14 avril 1992, le Tribunaladministratif de Versailles a confirmé la non-prolongation du contrat d'une"maîtresse de demi-pension" (une surveillante) d'un établissement scolairesecondaire qui ne voulait pas quitter le voile. GROMITSARIS (op.cit., p.394) souligne à cet égard que la "maîtresse" n'exerçait pas d'activitésd'enseignement et ne se livrait à aucun acte de prosélytisme, de sortequ'une telle atteinte dans sa liberté de religion était justifiéeuniquement du fait qu'elle incarnait l'école dans son activité desurveillance. En outre, dans le cadre de ce rapport hiérarchique envers lesélèves, le simple port du foulard comportait un caractère ostentatoireagissant sur le processus de formation de la conscience de ceux-ci. Cetauteur soulignait en d'autres termes que les signes d'appartenancereligieuse ont en eux-mêmes, lorsqu'ils sont portés par des enseignants oud'autres membres de l'administration scolaire, un caractère violant le principe de la laïcité.
Dans l'
ATF 116 Ia 252
consid. 7b p. 262, le Tribunal fédéral a retenu quela décision de l'autorité de faire placer un crucifix dans les sallesd'école est contraire au principe de la neutralité confessionnelle del'école sanctionnée par l'
art 27 al. 3 Cst.
, car on peut concevoir quecelui qui fréquente l'école publique voie dans la présence d'un tel symbolela volonté de se référer à des conceptions de la religion chrétienne enmatière d'enseignement ou de placer l'enseignement sous l'influence d'unetelle religion; il n'est pas non plus exclu que quelques personnes sesentent lésées dans leurs convictions religieuses par la présenceconstante, dans les salles de classe, du symbole d'une religion à laquelleils n'appartiennent pas. Cela peut avoir des conséquences non négligeablesspécialement sur l'évolution spirituelle des élèves et sur leursconvictions religieuses - qui sont celles de leurs parents - et danslesquelles ils sont éduqués en même temps qu'à l'école, conséquences quel'
art. 27 al. 3 Cst.
veut justement éviter. On peut tirer de cet arrêt une
BGE 123 I 296 S. 308
analogie certaine dans la mesure où il s'agissait également d'un symbolereligieux fort. Certes, le crucifix avait été apposé par les autoritésscolaires mais force est de constater que le maître représente également l'Etat et l'école.
Enfin, dans l'
ATF 119 Ia 178
consid. 7a p. 190, le Tribunal fédéral aautorisé une enfant à ne pas participer à des cours de natation mixte àl'école primaire car, selon la conception de sa famille, l'islaminterdisait la mixité en ce domaine. A cet égard, le Tribunal fédéral arelevé que, selon l'
art. 49 al. 5 Cst.
, les opinions religieuses nepermettent pas de s'affranchir de l'accomplissement des devoirs civiques,mais que le caractère prioritaire de ces devoirs ne doit cependant pas êtreconsidéré comme absolu, car les alinéas 1er et 5 de l'
art. 49 Cst.
sont,d'un point de vue juridique, de même niveau. Il appartient dès lors aulégislateur, lorsqu'il définit les devoirs des citoyens, de prendre enconsidération la liberté de conscience et de croyance. Cet arrêt comportetoutefois la différence importante qu'il s'agissait alors d'une restrictionimposée à une élève, non à un enseignant.
bb) En ce qui concerne le cas d'espèce, l'intérêt public opposé à l'intérêt de la recourante est la neutralité confessionnelle, sous ses différents aspects, qu'il convient d'examiner ci-après:
La liberté de conscience et de croyance oblige l'Etat à observer uneneutralité confessionnelle et religieuse; le citoyen peut se prévaloir àcet égard d'un droit individuel (
ATF 118 Ia 46
consid. 3b p. 53 et 4e/aa p.58;
113 Ia 304
consid. 4c p. 307). L'Etat peut porter atteinte à la libertéreligieuse lorsqu'il prend parti de manière illicite dans des controversesd'ordre religieux ou métaphysique, en particulier en soutenantfinancièrement un des protagonistes (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aa p. 58).L'exigence de neutralité n'est cependant pas absolue, ce que démontrel'existence - admissible - d'Eglises nationales garanties par le droitpublic (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aa p. 58;
ATF 116 Ia 252
consid. 5d p.258/259). La neutralité n'a pas pour sens d'exclure, dans les activités del'Etat, tout élément d'ordre religieux ou métaphysique; toutefois, uneattitude antireligieuse, telle qu'une laïcité de combat, voireirréligieuse, n'est pas neutre. La neutralité tend à ce que toutes lesconceptions existant dans une société pluraliste soient prises en comptesans esprit partisan. Le principe selon lequel l'Etat ne doit avantager oudésavantager personne pour des motifs religieux a une portée générale etil découle directement des
art. 49 et 50 Cst.
(
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aap. 58; KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit.,
BGE 123 I 296 S. 309
p. 199/200; mêmeauteur, Das Grundrecht, op.cit., p. 188). Finalement, la laïcité de l'Etatse résume en une obligation de neutralité qui lui impose de s'abstenir,dans les actes publics, de toute considération confessionnelle oureligieuse susceptible de compromettre la liberté des citoyens dans unesociété pluraliste (
ATF 116 Ia 252
consid. 5e p. 260 et les référencescitées). En ce sens, elle vise à préserver la liberté de religion descitoyens, mais aussi à maintenir, dans un esprit de tolérance, la paixconfessionnelle (cf. GUT, op.cit., n. 11 p. 76; MARTIN PHILIPP WYSS, op.cit., p. 400/401).Cette neutralité prend une importance particulière à l'école publique, carl'enseignement est obligatoire pour chacun, sans aucune différence entreles confessions. En cette matière, l'
art. 27 al. 3 Cst.
, selon lequel "lesécoles publiques doivent pouvoir être fréquentées par les adhérents detoutes les confessions, sans qu'ils aient à souffrir d'aucune façon dansleur liberté de conscience ou de croyance", est le corollaire de la libertéde conscience et de croyance. Cette disposition a pour but de garantir lerespect de la sensibilité des individus de convictions diverses, derenforcer le droit conféré aux parents par les
art. 49 al. 3 Cst.
et 303 CCet de protéger de toute influence le droit des enfants de choisir librementleur confession au moment où ils accomplissent leur 16e année (ATF 116 Ia252 consid. 6 p. 260). Enfin, voulant préserver la paix confessionnelle, laneutralité religieuse tend à éviter que l'école devienne un lieud'affrontement entre tenants de convictions différentes. En conséquence,l'orientation confessionnelle de l'enseignement de la part de l'autorité oudes enseignants - en faveur ou en défaveur d'une ou de plusieurs religions- ne saurait être imposée de manière contraignante (
ATF 116 Ia 252
consid.6b p. 261). L'
art. 27 al. 3 Cst.
prohibe donc les programmes, formes etméthodes d'enseignement ou d'organisation scolaire, qui ont une orientationconfessionnelle ou qui, au contraire, sont hostiles aux convictionsreligieuses (
ATF 119 Ia 178
consid. 1c p. 180; FLEINER/GIACOMETTI,Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 1949, p. 329; BURCKHARDT,op.cit., p. 200). De même, l'école ne doit pas s'identifier à certainesconceptions religieuses - majoritaires ou minoritaires - au détriment desadhérents d'autres confessions (
ATF 116 Ia 252
consid. 7b p. 262; HAFNER,Staat und Kirche, op.cit., p. 195; Karlen, Das Grundrecht, op.cit., p. 188et 396). Elle doit tenir compte du phénomène religieux, sans toutefoiscompromettre la liberté de religion des élèves, notamment en exerçant descontraintes à leur encontre ou en dépréciant ou vantant certaines
BGE 123 I 296 S. 310
convictions déterminées (
ATF 118 Ia 46
consid. 4e/aa p. 58; KARLEN, DasGrundrecht, op.cit., p. 386; BURCKHARDT, op.cit., p. 201).
Dans cette optique, l'attitude des enseignants joue un rôle important. Mêmepar leur seul comportement, ceux-ci peuvent avoir une grande influence surleurs élèves; ils représentent un modèle auquel les élèves sontparticulièrement réceptifs en raison de leur jeune âge, de la quotidiennetéde la relation - à laquelle ils ne peuvent en principe se soustraire - etde la nature hiérarchique de ce rapport. En fait, l'enseignant estdétenteur d'une part de l'autorité scolaire et représente l'Etat, auquelson comportement doit être imputé. Il est donc spécialement important qu'ilexerce ses fonctions, c'est-à-dire transmette des connaissances etdéveloppe des aptitudes, en restant confessionnellement neutre. Il ne doitpas seulement renoncer à utiliser des moyens illicites pour tenterd'endoctriner ses élèves, tels que des pressions psychiques, la sanctiond'opinions opposées ou la discrimination, mais il doit en outre êtreparticulièrement attentif à respecter la liberté de religion de ses élèves,c'est-à-dire à observer une grande discrétion dans l'expression de sescroyances, à ne pas les heurter dans leurs convictions et à ne pas abuserde son autorité pour contrarier l'éducation que leurs parents entendentleur donner ou pour les influencer dans leur choix, le moment venu. Il luiappartient ainsi de prendre en considération les différentes croyances deses élèves et de faire régner dans l'école une atmosphère de tolérancereligieuse (KARLEN, Das Grundrecht, op.cit., p. 389; HERBERT PLOTKE,Schweizerisches Schulrecht, Berne 1979, p. 155 et 160; FAVRE, op.cit., p. 300).Toutefois, un enseignement absolument neutre sous tous ses aspects est,concrètement, difficilement concevable (MARCO BORGHI, Commentaire de laConstitution fédérale, n. 68/69 ad art. 27). Il est inévitable que lesconvictions de l'enseignant exercent une certaine influence dans desmatières déterminées de l'enseignement (histoire, géographie...), sur samanière d'éduquer ses élèves et sur son comportement en général. Du reste,l'exigence de neutralité à l'école ne permet pas de disqualifier desmaîtres ayant des convictions religieuses, ni même d'attendre d'eux qu'ilsrenient leur confession au point qu'elle ne soit plus reconnaissable(BORGHI, op.cit., n. 76/77 ad art. 27; PLOTKE, op.cit., p. 160/161; FAVRE,op.cit., p. 300). De même, la liberté de croyance ne comporte pas un droitgénéral à ne pas être exposé aux convictions religieuses d'autrui (KARLEN,Religiöse Symbole in öffentlichen Räumen, in ZBl 90/1989, p. 12 ss, spéc. p. 15).
BGE 123 I 296 S. 311
Toute la question est ainsi de savoir jusqu'où va le devoir de réserve d'unenseignant d'une école publique dans le cadre de ses activités.Une réponse doit être élaborée en tenant compte de toutes les circonstancesdu cas concret (cf. KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit., p. 206ss). Le devoir de réserve sera plus strict lorsqu'il s'agit de l'écoleobligatoire. Dans ce sens, en principe, plus les degrés d'enseignement sontélevés, plus les limites posées au comportement orienté de l'enseignantdoivent être élargies, car les élèves plus âgés disposent normalement d'uneplus grande capacité de discernement en matière spirituelle et sont, surles plans intellectuels et personnels, plus indépendants de leur maître(BURCKHARDT, op.cit., note 1 p. 200). Le danger d'influence par le maîtredoit de même être relativisé dans la mesure où les élèves sont soumis àd'autres courants provenant de l'environnement, de camarades, d'autresprofesseurs et de leurs parents. Enfin, il faut examiner la manière dontl'enseignant vit et présente ses convictions à l'école. En particulier, sondevoir de discrétion peut être assoupli s'il met en évidence que sonopinion n'en est qu'une parmi d'autres et s'il encourage ses élèves à sedéterminer en toute liberté (THOMAS WYSS, op.cit., p. 227 et 231). De même,si la manifestation religieuse extérieure du maître inclut le port d'unsigne religieux, il faut tenir compte du degré de visibilité et de forced'évocation de ce symbole (KARLEN, Umstrittene Religionsfreiheit, op.cit.,p. 207 et 210).
cc) En l'espèce, d'un côté, ainsi qu'on l'a vu plus haut, interdire à larecourante de porter le foulard la place devant une alternative difficile:ne pas respecter un précepte de sa religion qu'elle juge important oucourir le risque de ne plus pouvoir enseigner à l'école publique.
Mais, d'un autre côté, le foulard est ici un signe religieux évident. Enoutre, la recourante enseigne dans une école primaire, c'est-à-dire à dejeunes enfants particulièrement influençables. Certes, il ne lui est pasreproché de se livrer au prosélytisme ni même de parler de ses convictionsà ses élèves. La recourante ne peut toutefois guère se soustraire auxquestions que les enfants n'ont pas manqué de lui poser. Il paraît plutôtdélicat d'invoquer à cet égard des arguments esthétiques ou de sensibilitéau froid, ainsi qu'elle a déclaré, selon le dossier, l'avoir fait jusqu'àprésent, car les enfants se rendent compte qu'il s'agit d'une échappatoire.Elle peut ainsi difficilement leur répondre sans exposer ses convictions.Or, la recourante détient une part de l'autorité scolaire et personnifie
BGE 123 I 296 S. 312
l'école aux yeux de ses élèves, de sorte que, même si d'autres enseignantsde la même école font montre d'autres opinions religieuses, une tellereprésentation de soi paraît difficilement concevable avec le principe denon-identification, dans la mesure où, comme fonctionnaire, soncomportement doit être imputé à l'Etat. Enfin, il faut rappeler que lecanton de Genève a opté pour une nette séparation de l'Eglise et de l'Etatqui se traduit notamment par une laïcité marquée de l'enseignement public.Par ailleurs, force est de constater que le port du foulard estdifficilement conciliable avec le principe de l'égalité de traitement dessexes (cf. SAMI ALDEEB, Musulmans en terre européenne, PJA 1/96 p. 42 ss,spéc. lettre d p. 49). Or, il s'agit là d'une valeur fondamentale de notresociété, consacrée par une disposition constitutionnelle expresse (art. 4al. 2 Cst.), qui doit être prise en compte par l'école.
De plus, la paix confessionnelle demeure finalement malgré tout fragile etl'attitude de la recourante est susceptible d'entraîner des réactions,voire des affrontements qu'il convient d'éviter. Il faut du reste tenircompte dans la pesée des intérêts du fait qu'admettre le port du foulardconduirait à accepter également le port de symboles vestimentaires fortsd'autres religions, par exemple la soutane ou la kippa (à cet égard, sousl'angle de la proportionnalité, le Conseil d'Etat admet qu'un maître porteà l'école un signe religieux discret, par exemple un petit bijou, problèmequ'il n'est pas nécessaire d'approfondir ici). Pareille conséquencepourrait compromettre le principe de la neutralité confessionnelle àl'école. On peut enfin noter qu'il est difficilement concevable d'interdirela pose du crucifix dans une école publique et d'admettre que les maîtresportent eux-mêmes des symboles religieux forts, peu importe de quelle confession.En conclusion, il existe en l'espèce des éléments prépondérants quipermettent au Conseil d'Etat, sans violer les
art. 49 Cst.
ou 9 CEDH,d'interdire à la recourante de porter le foulard dans le cadre de ses activités d'enseignante.


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Urteilskopf
115 Ib 400
56. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 21. Dezember 1989 i.S. H. und Mitbeteiligte gegen W., Gemeinde Greifensee, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 22, 24, 25 Abs. 2 und 33 RPG
;
Art. 25 RPV
; Beschwerdelegitimation.
Gegen die vom Bundesrecht verlangte Feststellungsverfügung betreffend die Frage, ob eine Baute oder Anlage ausserhalb der Bauzone zonenkonform sei oder ob sie einer Bewilligung gemäss
Art. 24 RPG
bedürfe, muss von allen Parteien im Sinne von
Art. 6 VwVG
ein Rechtsmittel gemäss
Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG
ergriffen werden können.

text:
Sachverhalt
ab Seite 400
BGE 115 Ib 400 S. 400
W. ist Eigentümer des in der Gemeinde Greifensee gelegenen Grundstücks Kat. Nr. 172. Die Parzelle liegt in der kantonalen
BGE 115 Ib 400 S. 401
Landwirtschaftszone und befindet sich zudem in der III. Zone gemäss der Verordnung zum Schutze des Greifensees vom 27. Juni 1941 (SchutzV).
Mit Beschluss vom 9. März 1987 bzw. 29. Juni 1987 (nachträgliche Bewilligung eines revidierten Fassadenplans) erteilte der Gemeinderat von Greifensee W. die baurechtliche Bewilligung zur Erstellung einer Remise für Landwirtschaftsmaschinen auf der Parzelle Nr. 172. Die Baubewilligung vom 9. März 1987 enthält u.a. unter Ziff. 6 folgende Bedingungen:
"Vor Baubeginn sind folgende Spezialbewilligungen beizubringen:
a) Genehmigung der kant. Baudirektion für Baubewilligung ausserhalb der Bauzone;
b) Bewilligung der kant. Baudirektion für Baute im Schutzgebiet des Greifensees."
Auf einen gegen diesen Entscheid von H., I. und K. erhobenen Rekurs trat die Baurekurskommission III des Kantons Zürich mit Entscheid vom 17. Juni 1987 mangels Begründung der Rekursschrift nicht ein.
Die Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich (Baudirektion) unterstellte mit einer ersten Verfügung vom 25. März 1987 den Entscheid des Gemeinderates ihrer Genehmigung. Mit einer zweiten Verfügung vom 9. September 1987 erteilte sie die gemäss § 7 SchutzV erforderliche Bewilligung und genehmigte gleichzeitig die kommunalen Baubewilligungen vom 9. März bzw. 29. Juni 1987.
Gegen die Verfügung der Baudirektion vom 9. September 1987 gelangten H., I. und K. mit Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 21. September 1988 ab, soweit er darauf eintrat. Zur Begründung führte er im wesentlichen aus, hinsichtlich der Bewilligung gemäss § 7 SchutzV sei der Rekurs unbegründet. Hinsichtlich der Genehmigung der vom Gemeinderat erteilten baurechtlichen Bewilligung sei der Rekurs unzulässig, da gegen die Baubewilligung selbst das Rekursverfahren offen stehe und es nicht Sinn und Zweck des Genehmigungsverfahrens sein könne, den Weg für ein paralleles Rechtsmittelverfahren an den Regierungsrat zu öffnen für Rügen, die bereits im Rekursverfahren gegen die Baubewilligung hätten vorgebracht werden können.
H., I. und K. erhoben gegen diesen Entscheid Beschwerde ans Verwaltungsgericht, das die Beschwerde mit Entscheid vom 21. März 1989 abwies, soweit es auf sie eintrat. In der
BGE 115 Ib 400 S. 402
Begründung bestätigte es den bereits vom Regierungsrat eingenommenen Standpunkt hinsichtlich der Anfechtbarkeit der Genehmigungsverfügung der Baudirektion. Hinsichtlich der Bewilligung gemäss § 7 SchutzV erklärte es den Rekurs materiell für unbegründet.
H., I. und K. erheben gegen diesen Entscheid sowohl staatsrechtliche Beschwerde als auch Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, hebt den angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache zu neuer beurteilung an den regierungsrat zurück. auf die staatsrechtliche beschwerde tritt es nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Die Beschwerdeführer haben gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde wie auch staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Ob es auf diese Rechtsmittel eintreten kann, prüft das Bundesgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition (
BGE 114 Ia 308
E. 1a). Entsprechend der Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde ist als erstes zu beurteilen, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offensteht.
2.
Gemäss Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht u.a. zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Bewilligungen im Sinne von
Art. 24 RPG
. Als Entscheide über Bewilligungen im Sinne von
Art. 24 RPG
gelten nicht nur solche Entscheide, mit denen eine Bewilligung nach
Art. 24 RPG
erteilt wird, sondern auch Entscheide, mit denen eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG
abgelehnt wird (
BGE 107 Ib 235
E. 1b). Darüber hinaus sind in Anlehnung an die bundesgerichtliche Praxis zu den allgemeinen Regeln über die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch solche Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, die
Art. 24 RPG
zu Unrecht nicht zur Anwendung bringen (
BGE 114 Ib 132
f. E. 2;
BGE 112 Ib 411
E. 1a, je mit Hinweisen), d.h. die gestützt auf
Art. 24 RPG
hätten gefällt werden müssen. Schliesslich sind, ebenfalls in Anlehnung an die allgemeine Praxis zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde, auf kantonales Verfahrensrecht gestützte Nichteintretensentscheide anfechtbar, durch welche die Anwendung von
Art. 24 RPG
ausgeschlossen wird (vgl.
BGE 112 Ib 413
E. 2a;
BGE 103 Ib 314
E. 2b, 146 E. 2a; EJPD/BRP, Erläuterungen
BGE 115 Ib 400 S. 403
zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, S. 360 N 6 zu
Art. 34 RPG
).
3.
Der angefochtene Entscheid beinhaltet sowohl einen Prozessentscheid (Nichteintreten hinsichtlich des Genehmigungsbeschlusses der Baudirektion) als auch einen Sachentscheid (hinsichtlich der Bewilligung gemäss § 7 SchutzV). Als erstes ist zu prüfen, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde hinsichtlich des prozessualen Inhalts des Entscheids - des Nichteintretens auf die Beschwerde gegen die von der kantonalen Baudirektion erteilte Genehmigung der Baubewilligung des Gemeinderates von Greifensee - gegeben ist. Die Beschwerdeführer werfen den Vorinstanzen vor, sie seien zu Unrecht auf ihre Rüge, das von ihnen beanstandete Vorhaben unterstünde der Bewilligungspflicht nach
Art. 24 RPG
, nicht eingetreten.
Die Vorinstanzen stellen nicht in Abrede, dass die Beschwerdeführer im Sinne von
Art. 103 lit. a OG
durch die von der Baudirektion genehmigte Baubewilligung berührt sind und dass sie ein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung der Bewilligung besitzen. Sie sind jedoch der Meinung, sie hätten auf die Beschwerde nicht eintreten müssen, weil die Beschwerdeführer ihre Rüge betreffend die Anwendung von
Art. 24 RPG
zu spät vorgebracht hätten. Sie hätten diese Einwendung mit Beschwerde gegen die vom Gemeinderat erteilte Baubewilligung vom 9. März 1987 ordnungsgemäss vortragen müssen, wobei zur Beurteilung der entsprechenden Einwendung im ordentlichen Rekursverfahren die Baurekurskommission zuständig gewesen wäre.
Die Beschwerdeführer sind demgegenüber der Auffassung, sie seien berechtigt, die Genehmigungsverfügung der Baudirektion anzufechten. Sie sind legitimiert, diese Rüge im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu erheben. Das Bundesrecht verpflichtet die Kantone in
Art. 33 RPG
, gegen Verfügungen, die sich auf das Raumplanungsgesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen, ein Rechtsmittel zu gewähren. Sollten die Vorinstanzen zu Unrecht die von den Beschwerdeführern beim Regierungsrat eingereichte Beschwerde als verspätet und wegen Unzuständigkeit des Regierungsrates als unzulässig bezeichnet haben, so käme dies einer Verletzung der bundesrechtlichen Mindestanforderung des Rechtsschutzes gleich, was die Beschwerdeführer bei Streitigkeiten über die Anwendung oder Nichtanwendung von
Art. 24 RPG
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde rügen können (
Art. 34 Abs. 1 RPG
). Da auch die
BGE 115 Ib 400 S. 404
übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
4.
Das Verwaltungsgericht stützt seinen Entscheid in Übereinstimmung mit der Auffassung des Regierungsrates allein auf kantonales Recht. Danach gilt eine im kantonalen Recht vorbehaltene Genehmigung der kantonalen Baudirektion für eine vom Gemeinderat erteilte Baubewilligung als kantonale Aufsichtsmassnahme, gegen welche nur der Baugesuchsteller als betroffener Adressat Rekurs an den Regierungsrat erheben kann (FRANCOIS RUCKSTUHL, Der Rechtsschutz im zürcherischen Planungs- und Baurecht, in ZBl 86/1985 S. 306 f.). Die Zürcher Bauverfahrensverordnung vom 19. April 1978 (mit seitherigen Änderungen) bringt dies darin zum Ausdruck, dass sie im Anhang gemäss Ergänzung durch Regierungsratsbeschluss vom 5. Dezember 1984 in Ziffer 2.23 Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen dem Meldeverfahren gemäss § 18 der Verordnung unterstellt. In gleicher Weise, wie dies für die weiteren in Ziffer 2.2 genannten bewilligungspflichtigen Vorhaben zutrifft, hat die zuständige kantonale Direktion im Anschluss an die Meldung innert längstens dreissig Tagen zu entscheiden, ob sie das Bauvorhaben ihrer Genehmigung unterstellen will; "die örtliche Baubehörde erteilt in diesem Falle die baurechtliche Bewilligung unter Vorbehalt der Genehmigung" (§ 18 Abs. 3 der Bauverfahrensverordnung).
Diese Verfahrensregelung bringt in der Tat zum Ausdruck, dass der Entscheid der Baudirektion als aufsichtsrechtliche Kontrollmassnahme gedacht ist. Besonders deutlich trifft dies für die erste Verfügung zu, die auf Grund der Meldung des Gemeinderates zu treffen ist, ob eine kommunale Baubewilligung der Genehmigung zu unterstellen ist oder nicht. Weniger eindeutig verhält es sich im Falle der Unterstellung mit der zweiten Verfügung, mit welcher der Entscheid der Gemeinde ausdrücklich genehmigt wird - allenfalls nur unter Bedingungen und Auflagen -, oder mit der die Genehmigung des Entscheids der Gemeinde verweigert wird. Doch ist in der vorliegenden Sache die Frage, ob nach kantonalem Recht zu Recht der ausdrückliche Genehmigungsentscheid nur durch den Baugesuchsteller beim Regierungsrat anfechtbar ist, nicht allgemein zu entscheiden. Massgebend ist allein, ob bei Verfügungen über Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen das dargelegte Verständnis der kantonalen Instanzen vor der vom Bundesrecht getroffenen Regelung standhält.
BGE 115 Ib 400 S. 405
a) Zur Beantwortung dieser Frage ist wesentlich, dass in der Verordnung des Bundesrates vom 26. März 1986 über die Raumplanung in Art. 16 ausdrücklich angeordnet wurde, dass die gemäss
Art. 25 Abs. 2 RPG
zuständige kantonale Behörde bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen prüfen müsse, ob sie eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG
benötigen. Mit dieser Bestimmung wurde den vom Bundesgericht zu
Art. 25 Abs. 2 RPG
getroffenen Feststellungen Rechnung getragen. Angesichts der zentralen Bedeutung, die das Bundesrecht der Abgrenzung der Bauzonen zumisst, bezeichnete es das Bundesgericht als zulässig, dass zur Sicherstellung der einheitlichen Anwendung von
Art. 24 RPG
alle Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, auch die zonenkonformen Vorhaben, einer kantonalen Prüfung unterstellt werden (
BGE 109 Ib 129
E. 2c). In der nun geltenden Verordnung vom 2. Oktober 1989 über die Raumplanung, welche die Raumplanungsverordnung von 1986 ersetzt, wurde diese Regel in Art. 25 wiederholt und mit der Anordnung verstärkt, dass bei Bewilligungen für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen die Bewilligungsbehörde soweit nötig ein Zweckänderungsverbot im Grundbuch anmerken lässt (
Art. 25 Abs. 4 RPV
).
b) Aus dieser Regelung der Eidgenössischen Raumplanungsverordnung, die dazu dient, das bundesrechtliche Verbot von nicht zonenkonformen Vorhaben ausserhalb der Bauzonen im ganzen Gebiet der Eidgenossenschaft einheitlich zu sichern, ergibt sich unmissverständlich, dass es nicht nur Sache des kantonalen Rechts ist, eine aufsichtsrechtliche Kontrolle anzuordnen. Vielmehr ist es eine bundesrechtliche Pflicht, bei allen im Sinne von
Art. 22 RPG
bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen durch eine kantonale Behörde prüfen zu lassen, ob sie zonenkonform sind oder ob sie einer Bewilligung gemäss
Art. 24 RPG
bedürfen. Dementsprechend ist die Verfügung der kantonalen Aufsichtsbehörde nicht nur eine kantonale aufsichtsrechtliche Anordnung, sondern eine vom Bundesrecht verlangte Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG) und von
Art. 33 Abs. 2 RPG
. Sie stützt sich auf die gesetzeskonformen Ausführungsbestimmungen der Raumplanungsverordnung zum Raumplanungsgesetz. Verhält es sich so, muss der von den Kantonen zu gewährende Rechtsschutz den Anforderungen des Bundesrechts entsprechen.
c) Gemäss
Art. 33 Abs. 3 RPG
hat das kantonale Recht bei dem von ihm zu gewährenden Rechtsmittel die Legitimation
BGE 115 Ib 400 S. 406
mindestens im gleichen Umfange wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht und die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde vorzusehen. Das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat sind der Meinung, dieser Anforderung werde mit der Möglichkeit des Rekurses gegen die vom Gemeinderat erteilte Baubewilligung an die Baurekurskommission Rechnung getragen. Diese Auffassung übersieht jedoch, dass die vom Gemeinderat mehrere Monate vor Erlass der Genehmigungsverfügung der kantonalen Baudirektion am 9. März 1987 erteilte Baubewilligung nur unter der Suspensivbedingung erging, dass vor Baubeginn die von der Baudirektion zu erteilenden "Spezialbewilligungen" einzuholen seien. Die erste Spezialbewilligung betrifft die "Genehmigung der kantonalen Baudirektion für Baubewilligung ausserhalb der Bauzone". Die zweite betrifft die "Bewilligung der kantonalen Baudirektion für Baute im Schutzgebiet des Greifensees".
Beide Vorinstanzen sind davon ausgegangen, die zweite Verfügung könne von den Beschwerdeführern beim Regierungsrat - wie sie dies getan haben - angefochten werden, die erste hingegen nicht. Auch die erste von der Gemeinde vorbehaltene Spezialbewilligung stellt jedoch - wie dargelegt - eine Verfügung dar, und zwar im Unterschied zur zweiten Bewilligung eine vom Bundesrecht verlangte Verfügung, zu deren Erlass von Bundesrechts wegen nur die kantonale Behörde zuständig ist. Dementsprechend muss gegen diese Verfügung von allen Parteien im Sinne von
Art. 6 VwVG
- nicht nur vom Bauherrn - ein Rechtsmittel ergriffen werden können.
d) Ob für die Beurteilung der Beschwerde einer Partei die Baurekurskommission als zuständig bezeichnet werden soll, ist eine vom kantonalen Recht zu regelnde Frage. Die Vorinstanzen gehen offenbar davon aus, dass im Falle eines Rekurses gegen die Verfügung, eine Baute Oder Anlage ausserhalb der Bauzone sei zonenkonform, die Baurekurskommission zur Überprüfung dieser Frage zuständig sein solle. Das Bundesrecht äussert sich hiezu nicht. Als unzulässig muss es jedoch bezeichnet werden, dass die vom Bundesrecht verlangte Feststellungsverfügung, wie dies die vorliegende Sache zeigt, ausdrücklich erst ergeht, "wenn allfällige Rekurse und Beschwerden gegen die kommunale Bewilligung erledigt sind" (so wörtlich die im Meldeverfahren gemäss § 18 der Bauverfahrensverordnung ergangene Unterstellungsverfügung der Baudirektion vom 25. März 1987). Zur Vermeidung verfahrensmässiger
BGE 115 Ib 400 S. 407
und materiellrechtlicher Doppelspurigkeiten wäre es wohl zu begrüssen, wenn die Gemeinde den Entscheid über das Baugesuch erst mit Einschluss der Verfügung der Baudirektion über die Genehmigung oder die Nichtunterstellung unter
Art. 24 RPG
eröffnen würde.
Soll es hingegen bei der vorgängigen Eröffnung einer suspensiv bedingten kommunalen Bewilligung verbleiben, so kann diese nach kantonalem Recht allenfalls selbständiges Anfechtungsobjekt bilden, soweit die von der Bewilligungsbehörde in eigener Kompetenz entschiedenen Fragen umstritten sind. Soweit mit der Suspensivbedingung jedoch eine vom Bundesrecht verlangte kantonale Genehmigung vorbehalten wird, geht es nicht an, die Beschwerdemöglichkeit gegen die in der Folge erteilte Genehmigung nur einer von mehreren Parteien, nämlich der Bauherrschaft, einzuräumen, Dritte hingegen, die von Bundesrechts wegen befugt sind, geltend zu machen, die Genehmigungsverfügung der kantonalen Behörde verletze
Art. 24 RPG
, von der Beschwerde auszuschliessen.
e) Zur Klarstellung sei beigefügt, dass auch eine blosse Nichtunterstellung eines Vorhabens ausserhalb der Bauzonen unter die kantonale Genehmigungspflicht, die aufgrund der Meldung der kommunalen Bewilligungsbehörde gestützt auf § 18 Abs. 4 der kantonalen Bauverfahrensverordnung angeordnet wird, eine Verfügung betreffend Bestätigung der Zonenkonformität des Vorhabens darstellt. Das kantonale Recht hat auch in diesem Falle einer zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach
Art. 103 lit. a OG
legitimierten Person ein Beschwerderecht zur Beurteilung der Frage einzuräumen, ob mit der Bewilligung
Art. 24 RPG
verletzt wird oder nicht.
5.
Diese Folgerungen führen zum Ergebnis, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen ist, ohne dass das Bundesgericht im jetzigen Zeitpunkt in materieller Hinsicht das Vorhaben des Beschwerdegegners W. zu beurteilen hat. Diese Beurteilung ist dem Bundesgericht vielmehr verwehrt, solange kein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid über die umstrittene Frage vorliegt. Es ergibt sich hieraus, dass gemäss
Art. 114 Abs. 2 OG
die Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen ist, da dieser über die Beschwerde gegen die Verfügung der Baudirektion auch insoweit zu entscheiden hat, als die Direktion die Zonenkonformität des Vorhabens festgestellt und damit eine Bewilligung nach
Art. 24 RPG
nicht als erforderlich bezeichnet hat.