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Urteilskopf
120 Ia 48
6. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 22. Februar 1994 i.S. X gegen Staatsanwaltschaft, Obergericht und Kassationsgericht des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 4 BV
,
Art. 6 Ziff. 3 lit. c und d EMRK
(Anspruch auf effektive Verteidigung insbesondere bei Konfrontationseinvernahmen).
Die rechtlichen Interessen des Angeschuldigten müssen auch durch einen Offizialverteidiger in ausreichender und wirksamer Weise wahrgenommen werden. Wird von den Behörden untätig geduldet, dass der Verteidiger seine anwaltlichen Berufs- und Standespflichten zum Schaden des Angeschuldigten in grober Weise vernachlässigt, kann darin eine Verletzung der Verteidigungsrechte liegen (E. 2b-d).
Der Angeschuldigte oder sein Anwalt müssen zur Wahrnehmung der Verteidigungsrechte grundsätzlich rechtzeitig und in angemessener Weise aktiv werden. Dies kann insbesondere für Anträge auf Wiederholung von Konfrontationseinvernahmen gelten. Der Verzicht der Behörden auf eine Wiederholung von Konfrontationseinvernahmen verletzte im vorliegenden Fall die Verteidigungsrechte nicht (E. 2e-f).

text:
Sachverhalt
ab Seite 48
BGE 120 Ia 48 S. 48
In der Strafuntersuchung gegen X wurde Rechtsanwalt Dr. Y am 7. November 1990 als amtlicher Verteidiger bestellt. Am 14. und
BGE 120 Ia 48 S. 49
16. Januar 1991 erfolgten untersuchungsrichterliche Konfrontationseinvernahmen mit X und weiteren Angeschuldigten, an denen Rechtsanwalt Dr. Y nicht teilnahm. Mit Verfügung des Präsidenten i.V. des Bezirksgerichtes Zürich vom 17. April 1991 wurde Rechtsanwalt Dr. Y als amtlicher Verteidiger entlassen, und es wurde Rechtsanwalt Z als neuer amtlicher Verteidiger bestellt.
Am 28. Oktober 1991 verurteilte das Bezirksgericht Zürich (8. Abteilung) X wegen qualifizierten Betäubungsmitteldelikten zu sieben Jahren Zuchthaus und 15 Jahren Landesverweisung. Die dagegen erhobene Berufung wies das Obergericht des Kantons Zürich (I. Strafkammer) mit Urteil vom 17. Juni 1992 im wesentlichen ab, und es bestätigte das erstinstanzliche Strafmass. X erhob am 26. Oktober 1992 dagegen kantonale Nichtigkeitsbeschwerde an das Zürcher Kassationsgericht sowie eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Mit Verfügung des Präsidenten des Zürcher Kassationsgerichtes vom 13. November 1992 wurde Rechtsanwalt Z als amtlicher Verteidiger entlassen, nachdem sich X seit Begründung der kantonalen Nichtigkeitsbeschwerde durch den erbetenen Verteidiger Fürsprecher M. vertreten liess.
Gegen den früheren amtlichen Verteidiger Rechtsanwalt Dr. Y verhängte die Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich am 4. Februar 1993 ein vorläufiges Berufsausübungsverbot, u.a. wegen Pflichtverletzungen im Strafuntersuchungsverfahren gegen X. Mit Verfügung vom 21. April 1993 entzog das Obergericht des Kantons Zürich Rechtsanwalt Dr. Y definitiv die Berufsausübungsbewilligung.
Die gegen das Strafurteil des Obergerichtes vom 17. Juni 1992 erhobene kantonale Nichtigkeitsbeschwerde wies das Kassationsgericht des Kantons Zürich mit Beschluss vom 16. September 1993 ab. Auf die gegen das obergerichtliche Urteil eingereichte staatsrechtliche Beschwerde trat das Bundesgericht am 5. Oktober 1993 mangels Erschöpfung des Instanzenzuges nicht ein.
X ficht die Urteile des Zürcher Kassationsgerichtes vom 16. September 1993 und des Obergerichtes vom 17. Juni 1992 mit staatsrechtlicher Beschwerde an. Er beantragt die Aufhebung der angefochtenen Entscheide und verlangt die Wiederholung von Konfrontationseinvernahmen durch die kantonalen Behörden. Der Beschwerdeführer macht u.a. geltend, im kantonalen Verfahren seien in Verletzung von
Art. 4 BV
sowie
Art. 6 Ziff. 1 und 3 EMRK
BGE 120 Ia 48 S. 50
seine Verteidigungsrechte missachtet worden. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
a) Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei kein faires Strafverfahren und keine rechtsgenügliche Verteidigung gewährleistet gewesen, da der in der ersten Phase der Strafuntersuchung zuständige amtliche Verteidiger Rechtsanwalt Dr. Y völlig ungeeignet gewesen sei, die Interessen des Angeschuldigten in wirksamer Weise wahrzunehmen. Insbesondere sei die Nichtteilnahme des amtlichen Verteidigers an den wichtigen Konfrontationseinvernahmen vom 14. und 16. Januar 1991 als Verletzung der Verteidigerpflichten bzw. als Disziplinarfehler zu betrachten. Die Unfähigkeit des amtlichen Verteidigers, welche schon im fraglichen Zeitraum bestanden habe, sei erstellt. Rechtsanwalt Dr. Y sei am 17. April 1991 das Offizialmandat wegen Verletzung der Berufspflichten entzogen worden. Im späteren Disziplinarverfahren vor der Anwaltsaufsichtskommission sei dessen völlige Unfähigkeit zur Berufsausübung festgestellt worden, weshalb das Obergericht schliesslich am 21. April 1993 ein Berufsverbot gegen ihn verhängt habe. Vor den Konfrontationseinvernahmen vom 14. und 16. Januar 1991 habe der Offizialverteidiger offensichtlich nicht einmal die Akten studiert gehabt und mit dem Verzicht auf persönliche Teilnahme an den Einvernahmen die Interessen des Beschwerdeführers verletzt. Dass er teilweise nachträglich telefonische Ergänzungsfragen gestellt habe, sei nicht ausreichend. Die entsprechenden Konfrontationseinvernahmen, die einen erheblichen Einfluss auf die Verurteilung gehabt hätten, seien daher zu wiederholen. Dass das Zürcher Kassationsgericht diesen Antrag abgelehnt habe, verstosse gegen die in
Art. 4 BV
und Art. 6 Ziff. 3 i.V.m. Ziff. 1 EMRK garantierten Verteidigungsrechte.
b) aa) Gemäss
Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK
hat der Angeschuldigte im Strafverfahren das Recht, Fragen an die Belastungszeugen zu stellen und die Ladung und Vernehmung von Entlastungszeugen unter denselben Bedingungen wie die der Belastungszeugen zu erwirken. Derselbe Anspruch ergibt sich schon aus
Art. 4 BV
. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung genügt es grundsätzlich, wenn der Angeschuldigte im Verlaufe des Strafverfahrens wenigstens einmal Gelegenheit erhält, den ihn belastenden Personen Ergänzungsfragen zu stellen (
BGE 118 Ia 457
E. 2b S. 458 f., 462
BGE 120 Ia 48 S. 51
E. 5a S. 469, je mit Hinweisen). Indessen kann es unter besonderen Umständen ungenügend erscheinen, wenn dem Angeschuldigten diese Möglichkeit nur im Ermittlungsverfahren und nicht auch noch an der Hauptverhandlung vor Gericht eingeräumt wird. Insbesondere kann eine ergänzende Befragung vor Gericht dann notwendig erscheinen, wenn dem Angeschuldigten bei den Konfrontationseinvernahmen im Ermittlungsverfahren noch kein Verteidiger zur Seite stand (
BGE 116 Ia 289
E. 3c S. 293 f. mit Hinweisen).
bb)
Art. 4 BV
und
Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK
gewährleisten die unentgeltliche Beistellung eines amtlichen Verteidigers, falls dies im Interesse der Rechtspflege erforderlich erscheint und der Angeschuldigte mittellos ist (BGE
BGE 117 Ia 277
E. 5a S. 279;
BGE 116 Ia 295
E. 6a S. 303 f.;
BGE 115 Ia 103
S. 105, je mit Hinweisen). Die rechtlichen Interessen des Angeschuldigten müssen durch den Offizialverteidiger sodann in ausreichender und wirksamer Weise wahrgenommen werden. Zwar umfasst dieses Grundrecht keinen Anspruch auf eine unverhältnismässig teure oder aufwendige amtliche Verteidigung. Dementsprechend kann die Entschädigung des Pflichtverteidigers grundsätzlich tiefer angesetzt werden als bei einem privaten Rechtsanwalt, und der amtliche Verteidiger muss die Notwendigkeit von prozessualen Vorkehrungen im Interesse des Angeschuldigten sachgerecht und kritisch abwägen (
BGE 118 Ia 133
E. 2b S. 134;
BGE 109 Ia 107
E. 3c S. 111, je mit Hinweisen). Dies ändert jedoch nichts daran, dass auch der amtlich verteidigte Angeschuldigte Anspruch auf eine sachkundige, engagierte und effektive Wahrnehmung seiner Parteiinteressen hat. Wird von den Behörden untätig geduldet, dass der amtliche Verteidiger seine anwaltlichen Berufs- und Standespflichten zum Schaden des Angeschuldigten in schwerwiegender Weise vernachlässigt, kann darin eine Verletzung der in
Art. 4 BV
und
Art. 6 Ziff. 3 EMRK
gewährleisteten Verteidigungsrechte liegen (EGMR vom 9. April 1984 i.S. Goddi c. I, Série A, vol. 76, Ziff. 30 ff. = EuGRZ 1985, S. 234; EGMR vom 13. Mai 1980 i.S. Artico c. I, Série A, vol. 37, Ziff. 31 ff. = EuGRZ 1980, S. 662; EKMR vom 9. Mai 1989 i.S. F. c. CH = VPB 1989 Nr. 59; EKMR vom 13. Juli 1983 i.S. W. c. CH = VPB 1983 Nr. 172; s. auch nicht amtlich publ. E. 4-5 von
BGE 115 Ia 65
= SJIR 1990, S. 251 f., nicht amtlich publ. Urteil des Bundesgerichtes vom 21. März 1984 i.S. S. G. = SJIR 1985, S. 270 f.; vgl. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl u.a. 1985, Art. 6 N. 135; ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 188; VOGLER in: Internationaler
BGE 120 Ia 48 S. 52
Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Köln u.a., Art. 6 N. 541). Ein unfähiger amtlicher Verteidiger, der wiederholt seine Berufspflichten in schwerwiegender Weise verletzt, muss daher rechtzeitig von Amtes wegen ersetzt werden. Auf entsprechenden Antrag des Angeschuldigten oder eines neu zu bestellenden Offizialverteidigers hin müssen sodann wichtige Prozesshandlungen, die der fehlbare Verteidiger in pflichtverletzender Weise versäumt hat, nötigenfalls nachgeholt werden können.
c) Aus dem Entscheid der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich vom 4. Februar 1993 geht hervor, dass sich der ursprüngliche amtliche Verteidiger des Beschwerdeführers, Rechtsanwalt Dr. Y, zwischen 1991 und 1993 eine Reihe von schwerwiegenden beruflichen Pflichtverletzungen, Verstössen gegen die Standesregeln und Disziplinarfehlern zuschulden kommen liess. Neben krassen Säumnissen bei der Aktenrückgabe an Behörden, mangelnder Vorsorge für Stellvertretungen, ständigen Frist- und Terminversäumnissen und groben Unregelmässigkeiten bei der Rechnungsstellung werden Rechtsanwalt Dr. Y insbesondere Verletzungen der Berufspflichten als amtlicher Verteidiger vorgeworfen. Im hier zu beurteilenden Verfahren hat der Präsident i.V. des Bezirksgerichtes Zürich unter anderem das Nichterscheinen von Rechtsanwalt Dr. Y bei den Konfrontationseinvernahmen vom 14./16. Januar 1991 beanstandet, dessen Eignung als amtlicher Verteidiger generell in Frage gestellt und ihm am 17. April 1991 das Mandat entzogen. In anderen Verfahren hat sich beispielsweise der Haftrichter des Bezirksgerichtes Zürich darüber beschwert, dass Rechtsanwalt Dr. Y als Offizialverteidiger in einem Haftfall über längere Zeit unentschuldigt und ohne Stellvertretung für die Justizbehörden nicht erreichbar gewesen sei. Am 19. Januar 1993 wurde gemeldet, dass in Büroräumlichkeiten von Rechtsanwalt Dr. Y, welche nach einer Exmission betreibungsamtlich geräumt wurden, Akten eines hängigen Strafverfahrens unbeaufsichtigt zurückgelassen worden waren. Die Aufsichtskommission sprach Rechtsanwalt Dr. Y in der Folge die Vertrauenswürdigkeit für die Ausübung des Berufes als Rechtsanwalt ab und schloss ihn mit sofortiger Wirkung vorläufig von der Berufsausübung aus. Am 21. April 1993 erfolgte der definitive Entzug der Berufsausübungsbewilligung durch das Obergericht des Kantons Zürich. Es fragt sich, ob der Beschwerdeführer unter diesen Umständen im fraglichen Zeitpunkt, insbesondere bei den streitigen Einvernahmen vom 14./16. Januar 1991, ausreichend verteidigt war.
BGE 120 Ia 48 S. 53
d) Die Aufsichtskommission führte in ihrem Entscheid vom 4. Februar 1993 aus, dass Rechtsanwalt Dr. Y "offenkundig nicht in der Lage" gewesen sei, den sich stellenden praktischen Anforderungen seines Berufes Genüge zu tun. Die Probleme hätten "schon bald einmal, nachdem der Beschuldigte seine eigene Kanzlei eröffnet hatte" (somit seit ca. August 1990) begonnen "und dauern nun schon längere Zeit an". Ausserdem wurde erwähnt, dass die Bezirksanwaltschaft Zürich Ende 1990 ein Strafverfahren gegen Rechtsanwalt Dr. Y wegen Nötigung, Betrug und Veruntreuung eingeleitet hat, welches bis zum Entscheid der Aufsichtskommission am 4. Februar 1993 noch nicht erledigt war. Aus letzterem geht hervor, dass der damalige amtliche Verteidiger des Beschwerdeführers im fraglichen Zeitpunkt insbesondere nicht in der Lage war, die ihm angesetzten Termine und Fristen einzuhalten, die Akten rechtzeitig einzusehen und zu retournieren, Ordnung in den Akten zu halten, sich auf Einvernahmen und andere prozessuale Vorgänge sachgerecht vorzubereiten oder sich dafür nötigenfalls vertreten zu lassen. Insgesamt ergibt sich das Bild, dass der damalige Offizialverteidiger im fraglichen Zeitpunkt überfordert und höchstens eingeschränkt in der Lage war, seinen Berufspflichten nachzukommen.
Unbestrittenermassen hat das Obergericht in seinem Strafurteil auf die fraglichen Konfrontationseinvernahmen vom 14./16. Januar 1991 "(mit-)entscheidend zulasten des Beschwerdeführers abgestellt". Der damalige amtliche Verteidiger Dr. Y hat an diesen wichtigen Einvernahmen (Vierer-Konfrontationen unter Mitverdächtigen) nicht teilgenommen und lediglich im Fall des Verhörs vom 16. Januar 1991 telefonisch Ergänzungsfragen stellen lassen. Zwar hatte Rechtsanwalt Dr. Y einer Vernehmung des Beschwerdeführers vom 7. Dezember 1990 beigewohnt, sich dabei mit dem Angeschuldigten besprochen und Ergänzungsfragen gestellt. Nach den Darlegungen der zuständigen Bezirksanwältin hat sich Rechtsanwalt Dr. Y jedoch bis März 1991 "keine weiteren Aktenkenntnisse des vorliegenden umfangreichen, sehr komplexen und seitens seines Klienten absolut bestrittenen Sachverhalts angeeignet". Bis zum 8. März 1991 habe der amtliche Verteidiger den Beschwerdeführer im übrigen nie im Gefängnis besucht. Im anschliessend auf Antrag der Bezirksanwaltschaft angestrengten Verfahren betreffend Entzug des Offizialmandats gab Rechtsanwalt Dr. Y als Grund für sein Fehlen bei den Konfrontationseinvernahmen (wörtlich) an, dass er an einem "Abszess an der linken Backe" und "starken Wehen im Rückenbereich" gelitten habe. Mit
BGE 120 Ia 48 S. 54
Präsidialverfügung vom 17. April 1991 wurde Rechtsanwalt Dr. Y daraufhin aus seiner Funktion als amtlicher Verteidiger entlassen. Der Bezirksgerichtspräsident i.V. stellte dabei ausdrücklich fest, dass der amtliche Verteidiger in mehrfacher Hinsicht, insbesondere durch die Nichtteilnahme an den Konfrontationseinvernahmen und die Weigerung, einen Stellvertreter zu bestellen, gegen das Interesse des Mandanten verstossen und insgesamt seine Pflichten als Offizialverteidiger krass verletzt habe. Die Fragerechte des Beschwerdeführers seien anlässlich der Konfrontationseinvernahmen jedoch "einigermassen" gewahrt worden. In der Folge wurde Rechtsanwalt Z als amtlicher Verteidiger ernannt. Am 7. Mai 1991 wurde ihm eine Bewilligung zum Besuch des Beschwerdeführers erteilt.
e) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der offensichtlich überforderte frühere Offizialverteidiger des Beschwerdeführers von Amtes wegen ersetzt worden ist. Die Konfrontationseinvernahmen, auf welche die Strafurteile der kantonalen Gerichte belastend abstellen und die noch unter der Verantwortung des danach abgelösten Verteidigers durchgeführt wurden, sind jedoch bis heute nicht wiederholt worden. Es fragt sich, ob dies im hier zu beurteilenden Fall mit den in Verfassung und Konvention garantierten Grundrechten vereinbar ist.
aa) Die vorliegende Prozessgeschichte wirft in der Tat einige Bedenken auf. Es ist jedoch festzustellen, dass die kantonalen Behörden im Interesse des Beschwerdeführers von Amtes wegen eingeschritten sind und den ungeeigneten Offizialverteidiger ersetzt haben, und zwar innert relativ kurzer Zeit seit Bekanntwerden der Pflichtverletzungen. Der diesbezügliche Antrag der zuständigen Bezirksanwältin datiert vom 27. März 1991. Entscheidend fällt jedoch ins Gewicht, dass es dem Beschwerdeführer und seinem nach der Präsidialverfügung vom 17. April 1991 neu bestellten amtlichen Verteidiger offen gestanden hätte, rechtzeitig die Wiederholung der fraglichen Konfrontationseinvernahmen zu verlangen, falls sie dies zur Wahrung der Verteidigungsrechte als notwendig angesehen hätten.
Sowohl anlässlich der erstinstanzlichen Hauptverhandlung als auch im Berufungsverfahren vor Obergericht hätten der Beschwerdeführer oder sein neuer amtlicher Verteidiger entsprechende Anträge stellen können. Der Beschwerdeführer behauptet selber nicht, dass dies rechtzeitig in geeigneter Form getan worden wäre. Das Obergericht und das Kassationsgericht haben in ihren Urteilen ausdrücklich darauf hingewiesen, dass nach Ablösung von
BGE 120 Ia 48 S. 55
Rechtsanwalt Dr. Y als Offizialverteidiger im späteren Haupt- und Berufungsverfahren nie Antrag auf Wiederholung der in Frage stehenden Einvernahmen gestellt worden sei. Gegenteiliges geht auch aus den umfangreichen Akten nicht hervor. Vor Bezirksgericht und vor Obergericht hat der Verteidiger zwar vorgebracht, der Beschwerdeführer sei nicht ausreichend verteidigt gewesen, er hat aber weder im Haupt- noch im Berufungsverfahren Antrag auf Wiederholung der Konfrontationseinvernahmen gestellt. Erst im Nichtigkeitsbeschwerdeverfahren vor dem Zürcher Kassationsgericht, in welchem er sich unterdessen von einem dritten (erbetenen) Verteidiger vertreten liess, hat der Beschwerdeführer geltend gemacht, die Konfrontationseinvernahmen vom 14./16. Januar 1991 verletzten seine Verteidigungsrechte und müssten daher wiederholt werden.
bb) Sowohl die Praxis des Bundesgerichtes als auch diejenige der Strassburger Rechtsprechungsorgane verlangen grundsätzlich, dass der Angeschuldigte oder sein Anwalt zur Wahrnehmung der Verteidigungsrechte rechtzeitig und in angemessener Weise aktiv werden müssen (
BGE 118 Ia 462
E. 2b/bb S. 466 f. mit Hinweisen; EGMR vom 25. November 1993 i.S. Imbrioscia c. CH, Série A, vol. 275, Ziff. 40 ff.; EGMR vom 19. Dezember 1989 i.S. Kamasinsky c. A, Série A, vol. 168, Ziff. 65; vgl. JEAN-FRANÇOIS EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Sammlung von Beiträgen veröffentlicht von der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des schweizerischen Bundesgerichts, Zürich 1992, S. 239 f.). Wenn eine entsprechende zumutbare Intervention unterbleibt, kann nach Treu und Glauben und von Grundrechts wegen kein Tätigwerden der Strafjustizbehörden erwartet werden. Dies gilt nach der Praxis des Bundesgerichtes insbesondere für das Recht auf Befragung von Belastungszeugen (
BGE 118 Ia 462
E. 5b S. 470 f.) und für den Anspruch des Angeschuldigten auf Beizug seines Verteidigers zu polizeilichen und untersuchungsrichterlichen Einvernahmen (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 20. Dezember 1993 i.S. W., E. 4d). Nachdem weder der Beschwerdeführer noch sein neu bestellter amtlicher Verteidiger entsprechende Begehren gestellt haben, kann den kantonalen Gerichten nach Treu und Glauben nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie auf eine Wiederholung der fraglichen Einvernahmen verzichtet haben.
cc) Es kommt dazu, dass der Verzicht des Offizialverteidigers auf persönliche Teilnahme an Konfrontationseinvernahmen nicht in jedem
BGE 120 Ia 48 S. 56
Fall und eo ipso eine Verletzung der Verteidigungsrechte darstellen muss. Dementsprechend haben ausser dem damaligen Offizialverteidiger des Beschwerdeführers auch noch andere Parteivertreter von einem Beisein an den Einvernahmen vom 14./16. Januar 1991 abgesehen. Stellt sich für den Angeschuldigten oder seinen Anwalt jedoch in der Folge heraus, dass die Interessen des Angeschuldigten das Beisein des Verteidigers aus erheblichen Gründen verlangt hätten, kann es notwendig erscheinen, die Konfrontationseinvernahmen auf Antrag des Angeschuldigten oder seines Verteidigers wiederholen zu lassen. Ob dies im vorliegenden Fall zutrifft, braucht jedoch nicht entschieden zu werden, da ein entsprechender Antrag - wie gezeigt - weder vom Beschwerdeführer noch von seinem späteren Offizialverteidiger gestellt worden ist. Dass eine Wiederholung der Konfrontationseinvernahmen nicht von Amtes wegen angeordnet worden ist, kann den kantonalen Behörden unter den gegebenen Umständen nicht zum Vorwurf gemacht werden.
f) Nach dem Gesagten liegt im hier zu beurteilenden Fall keine Verletzung der von
Art. 4 BV
bzw.
Art. 6 Ziff. 3 EMRK
gewährleisteten Verteidigungsrechte vor.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
113 II 106
20. Sentenza del 14 aprile 1987 della II Corte civile nella causa Y. c. Dipartimento di giustizia del Cantone Ticino (ricorso di diritto amministrativo)

regeste:
Regeste
Adoption; Anerkennung und Eintragung einer ausländischen Adoption in der Schweiz.
1. Voraussetzungen der Anerkennung und Eintragung einer Adoption (hier: einfache Adoption) eines Ausländers (bulgarischer Herkunft), die im Ausland (Bulgarien) von einem in der Schweiz lebenden Schweizer erwirkt wurde: Die Adoption muss einer dem schweizerischen Recht bekannten Form der Adoption entsprechen, in Kraft getreten sein, nachdem sie durch eine international zuständige Behörde ausgesprochen worden ist, und mit dem schweizerischen Ordre public in Einklang stehen (E. 1-3a).
2. Ist im vorliegenden Fall die Voraussetzung der internationalen Zuständigkeit gegeben? (E. 3b). Frage offengelassen, da die einfache Adoption nach dem Tod des Adoptierenden ohnehin in der Schweiz nicht mehr eingetragen werden kann; denn nach bulgarischem Recht beendet der Tod, unter Vorbehalt der erbrechtlichen Ansprüche des Adoptierten gegenüber dem Adoptierenden, das Adoptivverhältnis (E. 4).
3. Der Umstand, dass die bulgarische einfache Adoption im schweizerischen Zivilstandsregister nicht eingetragen werden kann, hindert den in Bulgarien wohnenden Adoptierten bulgarischer Herkunft nicht, seine Rechte an dem in der Schweiz eröffneten Nachlass des Adoptierenden, der in der Schweiz Wohnsitz hatte, geltend zu machen, obwohl durch dessen Tod das Adoptionsverhältnis untergegangen ist (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 107
BGE 113 II 106 S. 107
X., attinente di un comune ticinese, nato nel 1902, adottava il 7 dicembre 1968 a Sofia (Bulgaria) l'abiatica, allora 17enne, della propria moglie (figlia di una figlia di primo letto), Y., di Sofia. L'adozione effettuata mediante decisione del tribunale bulgaro competente non veniva mai iscritta in Svizzera.
X. decedeva il 12 giugno 1984 a Zurigo, suo ultimo luogo di domicilio. Egli lasciava quali eredi legittimi la moglie, originariamente cittadina bulgara, nonché la nipote (figlia di un fratello premorto).
Il 18 luglio 1985 Y. chiedeva al Dipartimento di giustizia del Cantone Ticino (Direzione cantonale dello stato civile), quale autorità di vigilanza in materia di stato civile del cantone d'origine del padre adottivo X., il riconoscimento e l'iscrizione nel registro dello stato civile svizzero dell'adozione avvenuta nel 1968 a Sofia. Il menzionato dipartimento respingeva l'istanza con decisione del 2 luglio 1986.
Y. ha impugnato tale decisione con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, proponendo che l'adozione sia riconosciuta e iscritta.
L'autorità cantonale postula la reiezione del gravame, il Dipartimento federale di giustizia e polizia il suo accoglimento.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1.
L'autorità cantonale ha negato che la ricorrente fosse legittimata a chiedere il riconoscimento e l'iscrizione dell'adozione
BGE 113 II 106 S. 108
bulgara in Svizzera, rilevando che il diritto, di natura strettamente personale, di proporre tale istanza spettava esclusivamente all'adottante. Questa sua opinione è infondata, poiché il diritto esclusivo dell'adottante, o degli adottanti, di agire nella procedura diretta all'attuazione dell'adozione secondo il diritto interno si esaurisce in tale ambito e non può essere esteso a quello di un'istanza di riconoscimento e d'iscrizione di un'adozione già conclusa, in cui la legitimazione spetta ad ogni persona interessata.
2.
Gli effetti dell'adozione pronunciata in Bulgaria espressamente in base all'
art. 55 del
codice della famiglia bulgaro corrispondono all'adozione semplice vigente in passato in diritto svizzero (quello bulgaro conosce d'altronde anche l'adozione piena, regolata nell'
art. 54 del
citato codice). La relazione di parentela è quindi sorta soltanto tra l'adottante X. e l'adottata ricorrente, la quale è divenuta così erede nei confronti del padre adottivo.
Al riconoscimento dell'adozione semplice bulgara non osta l'ordine pubblico svizzero. Il fatto che il diritto svizzero vigente preveda ormai solo l'adozione piena non può impedire che sia riconosciuta una decisione straniera avente per oggetto una forma d'adozione che è stata l'unica possibile in Svizzera per oltre 60 anni e che continua a rimanere valida (v.
art. 12a tit.fin. CC
). Un abuso di diritto sarebbe stato ravvisabile semmai soltanto in un'istanza di riconoscimento di un'adozione straniera destinata a pregiudicare gli eredi necessari. Nulla lascia supporre che tale sia il caso. Alla nipote (di un ticinese domiciliato a Zurigo) non spetta alcuna porzione legittima; la porzione legittima della vedova non è toccata dal riconoscimento dell'adozione di cui trattasi.
3.
a) Secondo l'art. 8 previgente della legge federale sui rapporti di diritto civile dei domiciliati e dei dimoranti (LR), l'adozione era regolata dalla legge dello Stato d'origine. In virtù degli art. 8a-c LR, entrati in vigore il 1o aprile 1973 per effetto della legge federale del 30 giugno 1972, la legge dello Stato d'origine è stata sostituita da quella dello Stato di domicilio. Per origine e per domicilio s'intendono quelli dell'adottante o degli adottanti. Ai sensi dell'art. 28 n. 2 ultimo periodo LR, i nuovi art. 8a-e valgono anche per gli Svizzeri domiciliati all'estero.
La LR si applica tuttavia agli stranieri domiciliati in Svizzera e agli Svizzeri domiciliati all'estero, non invece agli stranieri domiciliati all'estero o agli Svizzeri domiciliati in Svizzera, o a rapporti nazionali misti (come quello della fattispecie, in cui uno
BGE 113 II 106 S. 109
Svizzero domiciliato in Svizzera ha effettuato un'adozione nello Stato di origine e di domicilio dell'adottato). Va inoltre rilevato che, in occasione della revisione del diritto d'adozione, il legislatore ha consapevolmente rinunciato a disciplinare il riconoscimento di adozioni straniere (messaggio del Consiglio federale del 12 maggio 1971, in FF 1971 II 132).
Manca pertanto una disposizione espressa sul riconoscimento di adozioni straniere. Sul riconoscimento è chiamata a decidere, con effetti generali, l'autorità di vigilanza in materia di stato civile, a cui vanno sottoposti, giusta l'art. 137 dell'ordinanza sullo stato civile, i documenti provenienti dall'estero. Riservata rimane una decisione pregiudiziale dell'autorità giudiziaria, ove, per esempio, una persona adottata all'estero rivendichi una quota ereditaria in un procedimento successorio pendente in Svizzera.
Per agevolare la soluzione delle questioni che sorgono nell'ambito di adozioni internazionali, la Divisione federale della giustizia (oggi: Ufficio federale di giustizia) ha inviato direttive alle autorità di vigilanza cantonali in materia di stato civile il 28 maggio 1975. Tali direttive distinguono tra adozioni pronunciate all'estero prima del 1o aprile 1973 e adozioni pronunciate all'estero dopo questa data. Le adozioni della prima categoria potevano, in analogia con la possibilità di conversione stabilita dall'
art. 12b tit.fin. CC
, essere sottoposte al nuovo diritto svizzero di adozione entro il termine di cinque anni dal 1o aprile 1973, ed essere quindi iscritte nel registro d'origine quali adozioni piene. Nel caso concreto non è stato fatto uso di questa facoltà, né l'adozione semplice bulgara è stata sostituita o completata da una nuova adozione piena secondo il diritto svizzero.
Per quanto concerne la seconda categoria (sotto la quale non può essere sussunta l'adozione litigiosa, dato che essa ha avuto luogo nel 1968), va osservato che il riconoscimento e l'iscrizione quali adozioni semplici nel registro svizzero delle famiglie di adozioni semplici pronunciate all'estero sono ritenuti senz'altro possibili. Oltre il requisito dell'equivalenza sostanziale tra l'adozione semplice straniera e quella del diritto svizzero, e della compatibilità con l'ordine pubblico, dev'essere adempiuto anche il requisito della competenza dell'autorità straniera che ha pronunciato l'adozione (VOLKEN, Adoptionen mit Auslandbeziehungen, in Beiträge zur Anwendung des neuen Adoptionsrechts, 1979, pag. 93 n. 19. Le considerazioni di tale autore si attagliano peraltro piuttosto ai casi di adozione piena).
BGE 113 II 106 S. 110
Sulle direttive di cui sopra della Divisione federale della giustizia si è espresso, in parte criticamente, pure A. BUCHER (Anerkennung und Eintragung von im Ausland ausgesprochenen Adoptionen in der Schweiz, in Rivista dello stato civile, 1977, pagg. 161 segg.), che è anch'egli favorevole all'iscrizione di adozioni semplici pronunciate all'estero quali adozioni semplici (sempreché la loro conversione in adozioni piene non sia desiderata o non sia possibile per l'assenza dell'equivalenza).
Della questione del riconoscimento e delle iscrizioni di adozioni effettuate all'estero si è occupato altresì KUPFER, Praktische Aspekte der Eintragung von ausländischen Adoptionen in den Zivilstandsregistern, in Rivista dello stato civile, 1973, pagg. 287 segg. Sono colà richiamati i presupposti per il riconoscimento e l'iscrizione: equivalenza con un corrispondente istituto del diritto svizzero, decisione cresciuta in giudicato, competenza internazionale dell'autorità che ha pronunciato l'adozione, compatibilità con l'ordine pubblico svizzero (v. anche HEGNAUER, N 86-89 ad
art. 268 CC
).
b) Nella fattispecie l'unico aspetto delicato è quello relativo alla competenza internazionale, dato che l'adozione semplice bulgara, equivalente all'adozione semplice svizzera del diritto previgente, non è in alcun modo lesiva dell'ordine pubblico svizzero ed è stata pronunciata in modo definitivo in un procedimento giudiziario, nel corso del quale è stato accertato accuratamente il bene dell'adottando ed è stata rigettata l'opposizione del ministero pubblico. In
DTF 104 Ib 6
il Tribunale federale ha, in conformità a quanto deciso dalle autorità cantonali, respinto l'istanza d'iscrizione di un'adozione effettuata in Sri Lanka da coniugi domiciliati in Svizzera, considerando determinante la competenza, stabilita dall'art. 8a cpv. 1 LR, dell'autorità del domicilio dell'adottante o dei coniugi adottanti. Con tale decisione il Tribunale federale ha, in materia di riconoscimento di un'adozione straniera, esteso l'applicazione di una norma, che di per sé regola soltanto la competenza diretta delle autorità svizzere, alla cosiddetta competenza indiretta.
Questa giurisprudenza è stata qualificata con motivi di un certo peso da A. BUCHER (Schweizerische Juristische Kartothek n. 158, pag. 6) come troppo categorica. Nondimeno, nel caso concreto oggetto di quella sentenza essa appare giustificata anche per il fatto che si trattava di un'adozione piena e che era d'uopo impedire che le rigorose condizioni previste negli art. 264 (cura ed educazione durante almeno due anni) e 268a CC
BGE 113 II 106 S. 111
(indagini approfondite sulle circostanze essenziali sotto il profilo sociale) non fossero adempiute; a tale rischio può invero dar luogo la legislazione di taluni Stati dell'Asia o dell'America latina, che consentiva (o tuttora consente) l'uscita dal paese dei loro bambini soltanto dopo che fosse stata pronunciata l'adozione (cfr. VOLKEN, op.cit., pag. 97 n. 25).
Nel caso presente la situazione è diversa, perché s'è in presenza di un'adozione semplice di una figliastra 17enne (il diritto svizzero agevola l'adozione di un figliastro, v.
art. 264a cpv. 3 CC
), i cui interessi sembrano essere stati presi in debita considerazione.
La competenza delle autorità bulgare non può essere fondata sull'art. 8 LR previgente, durante la cui vigenza ha avuto luogo l'adozione, dato che esso rinviava al diritto dello Stato d'origine dell'adottante (
DTF 79 I 324
consid. 1), né sulla Convenzione del 15 novembre 1965 sulla competenza delle autorità, la legge applicabile e il riconoscimento delle decisioni in materia d'adozione, che non è applicabile nei rapporti tra la Svizzera e la Bulgaria e che stabilisce, d'altronde, la competenza delle autorità dello Stato in cui l'adottante ha la sua residenza abituale o delle autorità dello Stato d'origine dell'adottante (v. al riguardo
DTF 104 Ib 7
).
La dottrina richiamata dall'Ufficio federale di giustizia nelle proprie osservazioni auspica che sia tenuto conto tanto della legge dello Stato dell'adottante, quanto di quella dello Stato dell'adottando, e ciò al fine di prevenire situazioni giuridiche claudicanti. Tale dottrina non suffraga peraltro nella fattispecie la competenza esclusiva delle autorità bulgare. L'Ufficio federale di giustizia è favorevole alla richiesta iscrizione essenzialmente perché l'adozione bulgara di cui trattasi è più consona alla vigente forma dell'adozione svizzera di quanto non lo fosse la precedente adozione semplice svizzera; presenta grandi affinità con l'adozione svizzera di un figliastro, le cui condizioni sono meno rigorose; è cresciuta in giudicato e non è contraria all'ordine pubblico svizzero. Detto Ufficio rileva pure che s'è inoltre creata una certa prassi a favore dell'iscrizione di adozioni semplici straniere (anche di quelle intervenute prima del 1o aprile 1973).
La questione della competenza dell'autorità estera permane nondimeno. In realtà, il diritto svizzero non conosce un criterio di collegamento che faccia capo all'adottando nell'ambito del diritto internazionale privato (cfr. BAECHLER, Das neue materielle und internationale
BGE 113 II 106 S. 112
Adoptionsrecht der Schweiz, in Rivista dello stato civile, 1972, pagg. 327 n. 2 e 330 n. 3, e, più recentemente, GROSS, La reconnaissance de l'adoption étrangère en Suisse: conditions et effets, tesi Losanna 1986, pagg. 34 e 39). Ciò è dovuto al fatto che s'intende assimilare nella maggior misura possibile l'adozione al rapporto di filiazione nel matrimonio; tale scopo può essere realizzato nel modo migliore se l'autorità che pronuncia l'adozione è in grado di acclarare e di vagliare tutte le circostanze relative all'adozione al domicilio dell'adottante o degli adottanti (BAECHLER, op.cit., pag. 334 n. 5). Deve tuttavia ammettersi che questo aspetto è d'importanza minore nel caso dell'adozione semplice.
Neppure il disegno di legge federale sul diritto internazionale privato prevede una diversa soluzione. Il suo art. 76 cpv. 1 (nella tesi di Gross, op.cit., pag. 36, è citato il corrispondente
art. 77 del
progetto della Commissione peritale, che diverge peraltro in parte dal testo proposto dal Consiglio federale) stabilisce che le adozioni straniere sono delibate in Svizzera se pronunciate nello Stato di domicilio o d'origine dell'adottante o dei coniugi adottanti. Tale disposizione non ha dato luogo ad opposizioni ed è stata approvata senza discussione nelle Camere federali.
4.
Nella fattispecie non è tuttavia necessario decidere la questione della competenza dell'autorità bulgara ai fini del riconoscimento in Svizzera dell'adozione pronunciata dal Tribunale popolare di Sofia. Le circostanze particolari dell'adozione di cui trattasi inducono infatti già di per sé a respingere l'istanza d'iscrizione nei registri svizzeri dello stato civile.
È pacifico che l'adozione in parola era destinata a produrre i suoi effetti soltanto in Bulgaria, ossia nello Stato in cui era sempre stata domiciliata l'adottata. Finché il padre adottivo era in vita non è mai stata chiesta l'iscrizione dell'adozione nel registro svizzero delle famiglie, né l'adozione è stata ripetuta in Svizzera. Inoltre è pure incontestato che l'iscrizione litigiosa non è stata chiesta al fine di ottenere una conferma del grado di parentela, bensì per ragioni successorie. Se a torto - come rilevato dall'Ufficio federale di giustizia - l'autorità cantonale ha escluso la legittimazione della figlia adottiva a chiedere l'iscrizione, va tuttavia tenuto conto che la ricorrente non mira a far accertare un fatto di stato civile, bensì la sua qualità di erede. Essa omette tuttavia di considerare che l'assenza di un'iscrizione in Svizzera dell'adozione straniera non toglie validità a
BGE 113 II 106 S. 113
quest'ultima (l'iscrizione non ha effetto costitutivo) e che le rimane integra la possibilità di far valere avanti il giudice ordinario nella procedura di divisione della successione i diritti sgorganti dal rapporto di adozione e di pretendere così la quota spettantele (v. al proposito GROSS, op.cit., pagg. 67-70).
Ai fini del presente giudizio è comunque determinante che per il diritto bulgaro l'adozione semplice, ai sensi dell'
art. 55 del
codice della famiglia, viene meno in caso di morte dell'adottante, pur conservando l'adottato come tale i suoi diritti successori nei confronti dell'adottante (
art. 56 cpv. 4 del
codice della famiglia). Tale circostanza era già stata menzionata dall'Ufficio federale di giustizia nel suo parere del 18 settembre 1984.
Ne discende che la ricorrente non ha diritto d'ottenere l'iscrizione di un rapporto di parentela che è venuto meno il 12 giugno 1984 con il decesso di X. Le sue pretese successorie restano per converso riservate.


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Urteilskopf
122 I 305
40. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 18 octobre 1996 dans la cause Chambre Vaudoise Immobilière et 154 consorts contre Commune de Lausanne (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Art. 4 BV
; Art. 1 Ziff. XVII des Steuerbeschlusses für 1996: jährliche Steuer auf Gebäuden als Feuerschutzabgabe.
Die strittige Abgabe ist eine (spezielle) Kostenanlastungssteuer, die folglich den strengen verfassungsmässigen Anforderungen an Steuern genügen muss (E. 3 und 4). Sie stützt sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage, soweit diese durch den kommunalen Gesetzgeber aufgrund einer im kantonalen Gesetz vorgesehenen und nach der Verfassung des Kantons Waadt zulässigen Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen erlassen worden ist (E. 5).
Die gesetzliche Regelung dieser Steuer verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit, soweit einzig Grundeigentümer steuerpflichtig sind, bestimmte Eigentümer ohne objektiven Grund von der Steuerpflicht befreit werden und die mit dieser Steuer zu finanzierenden Aufgaben und Auslagen nicht genau bestimmt sind (E. 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 306
BGE 122 I 305 S. 306
L'arrêté d'imposition de la commune de Lausanne pour l'année 1996 (ci-après: l'arrêté d'imposition) a été approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud dans son arrêté du 20 décembre 1995 autorisant des communes à percevoir des contributions; cette approbation a été communiquée le même jour à la Chambre Vaudoise Immobilière. L'arrêté précité du Conseil d'Etat a été publié le 9 janvier 1996 dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Chambre Vaudoise Immobilière et 154 consorts demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition. Se fondant sur les
art. 4 et 22ter Cst.
, ils invoquent une violation des principes de la légalité, de l'égalité de traitement et de la proportionnalité ainsi qu'une atteinte à la garantie de la propriété.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
a) En vertu de l'art. 3 de la loi vaudoise du 17 novembre 1993 sur le Service de défense contre l'incendie et de secours (ci-après: LSDIS; la loi cantonale), le Service de défense contre l'incendie et de secours (SDIS) est du ressort de chaque commune, sous la surveillance du Conseil d'Etat. L'art. 20 LSDIS prévoit que, sous réserve des subventions, les dépenses faites pour le SDIS sont à la charge de la commune (al. 1); le Conseil d'Etat peut cependant autoriser les communes à percevoir des propriétaires de bâtiments une
BGE 122 I 305 S. 307
contribution aux frais de défense contre l'incendie, le montant maximum de cette contribution étant fixé par la voie du règlement d'application de la loi (al. 2); les communes peuvent en outre demander aux propriétaires de bâtiments isolés ou de groupes de bâtiments isolés ou dont la défense incendie nécessite des besoins en eau exceptionnels de contribuer dans une mesure convenable au surcroît de dépenses occasionné par les installations faites exclusivement pour la protection de leurs biens (al. 3). En outre, selon l'art. 21 al. 1 LSDIS, les communes peuvent soumettre toute personne en âge de servir et non incorporée dans le corps des sapeurs-pompiers à une taxe annuelle d'exemption.
En matière de frais d'intervention, l'art. 23 LSDIS dispose que les sapeurs-pompiers interviennent en principe gratuitement (al. 1); les communes ont toutefois le droit d'exiger le remboursement des frais occasionnés par les interventions effectuées suite à un sinistre résultant d'un délit intentionnel, d'un dol, d'une négligence grave ou qui ont été occasionnés par un accident de la circulation ou encore par un feu de voiture impliquant l'intervention du SDIS en dehors des limites du territoire communal sur une route nationale (al. 2); elles peuvent en outre faire supporter une partie des frais d'intervention aux personnes en faveur desquelles ou à cause desquelles les sapeurs-pompiers ont fourni une prestation particulière (selon l'art. 32 du règlement vaudois du 9 novembre 1994 sur le Service de défense contre l'incendie et de secours [ci-après: RSDIS; le règlement cantonal], par prestation particulière on entend notamment le dépannage d'ascenseurs, le sauvetage d'animaux en difficulté ou l'ouverture de portes dont les clés ont été perdues), le tarif de ces interventions devant faire l'objet de dispositions du règlement communal (al. 3); les communes peuvent également exiger des propriétaires ou exploitants de locaux protégés par une installation automatique de protection contre l'incendie qu'ils participent aux frais d'intervention des sapeurs-pompiers résultant du déclenchement intempestif du système d'alarme, le tarif de ces frais devant faire l'objet de dispositions du règlement communal (al. 4).
En vertu de l'art. 1 lettre l de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après: LIC), modifié le 17 novembre 1993 et entré en vigueur le 1er janvier 1994, les communes et les fractions de communes dont les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent notamment percevoir, avec l'autorisation du Conseil d'Etat, un impôt annuel sur les bâtiments au titre de frais de défense contre l'incendie.
BGE 122 I 305 S. 308
Selon l'art. 31 RSDIS, la contribution annuelle sur les bâtiments prévue à l'art. 20 al. 2 LSDIS ainsi qu'à l'art. 1er lettre l LIC doit être proportionnelle aux moyens que nécessite la défense incendie du bâtiment concerné ou à la valeur de celui-ci et doit être affectée au SDIS, en particulier à l'entretien et au renouvellement des réseaux d'eau d'extinction (al. 1); les communes doivent déterminer dans leur arrêté d'imposition les critères de perception en fonction du volume, de la surface habitable, de l'affectation, de la situation ou de la valeur du bâtiment concerné (al. 2); le montant maximum de la contribution est de 10'000 fr. par bâtiment (al. 3).
b) L'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition prévoit:
"Impôt annuel sur les bâtiments au titre de frais de défense contre l'incendie
- Article 20 de la loi du 11 novembre 1993 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS).
Cet impôt est perçu à raison de Fr. 0.50 par mille francs de valeur assurée (indexée) auprès de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie (ECA). Le montant de l'impôt ne peut excéder Fr. 10'000.-- par bâtiment."
Cet impôt a remplacé la "taxe feu bâtiment" perçue depuis 1992 au taux de 2%o par la commune de Lausanne auprès des propriétaires de bâtiments. Par ailleurs, la taxe communale d'exemption du service des sapeurs-pompiers, qui s'élevait au minimum à 10 fr. et au maximum à 200 fr., a été supprimée dès le 1er janvier 1996 (cf. Rapport-préavis no 118 de la Municipalité de Lausanne du 7 septembre 1995 concernant notamment le règlement communal sur le Service de secours et d'incendie, p. 4, 5 et 57).
L'art. 5 du règlement communal du Service de secours et d'incendie du 21 novembre 1995 (ci-après: RSSI) prévoit que le Service de défense contre l'incendie et de secours est assuré par le Service de secours et d'incendie qui dépend de la Direction de police et des sports; ce Service comprend essentiellement le corps des sapeurs-pompiers et la police du feu. Selon l'art. 76 lettre a RSSI, la commune de Lausanne perçoit ou facture une taxe fixée par la Municipalité, d'un montant maximal de 1'000 fr., pour le raccordement d'installations automatiques à la centrale d'alarme et d'engagement du poste permanent. L'art. 78 RSSI prévoit en outre que les frais d'intervention doivent faire l'objet d'un tarif arrêté par la Municipalité et qui est annexé au règlement (al. 1); il comprendra, outre le remboursement des produits utilisés, une indemnité calculée pour les sapeurs-pompiers et le personnel administratif à l'heure, pour les
BGE 122 I 305 S. 309
véhicules à l'heure ou au kilomètre, ainsi qu'une indemnité forfaitaire pour l'usure du matériel, les frais d'exploitation et les frais administratifs (al. 2).
4.
a) Seul est litigieux en l'espèce l'impôt annuel sur les bâtiments au titre de frais de défense contre l'incendie prévu à l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition.
Les recourants et la commune de Lausanne qualifient cette contribution d'impôt d'affectation. Dans une jurisprudence déjà ancienne, le Tribunal fédéral avait qualifié de charge de préférence la finance annuelle prévue à l'art. 14 de l'ancienne loi vaudoise du 28 novembre 1916 sur le service de défense contre l'incendie et perçue, à titre de contribution aux frais de défense contre le feu, auprès des propriétaires de bâtiments et de mobiliers assurés contre l'incendie (
ATF 86 I 97
consid. 2 p. 99-100). Il s'agit dès lors de déterminer si la contribution litigieuse doit être qualifiée de la même manière.
b) L'impôt est la contribution versée par un particulier à une collectivité publique pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de la réalisation du bien commun. Il est perçu sans condition, non pas comme contrepartie d'une prestation de l'Etat ou d'un avantage particulier, mais en fonction d'une certaine situation économique réalisée en la personne de l'assujetti.
La charge de préférence est en revanche une participation aux frais d'installations déterminées réalisées par une corporation publique dans l'intérêt général, participation mise à la charge des personnes ou des groupes de personnes auxquels ces installations procurent des avantages économiques particuliers. Elle est calculée d'après la dépense à couvrir et mise à la charge de celui qui profite des installations réalisées, dans une proportion correspondant à l'importance des avantages économiques particuliers qu'il en retire. Il n'est pas nécessaire qu'il s'agisse d'installations techniques (telles notamment une station d'épuration ou une route); une telle contribution peut également servir à financer une institution ou un service.
La charge de préférence se distingue de l'impôt d'affectation ou de dotation (Zwecksteuer) en ce sens que si celui-ci est également destiné à couvrir des dépenses déterminées, il est en revanche perçu auprès de tous les contribuables et non pas seulement auprès de ceux auxquels les dépenses à payer procurent des avantages (
ATF 99 Ia 594
consid. 3a p. 598-599 et la jurisprudence citée; cf. également arrêt du 6 mars 1991 in ZBl 1991 p. 319 consid. 5c p. 324; arrêt du
BGE 122 I 305 S. 310
18 octobre 1985 in ZBl 1986 p. 265 consid. 5b p. 269). Certains auteurs distinguent encore selon que l'impôt d'affectation est destiné à l'accomplissement de tâches d'intérêt général (par exemple le financement des hôpitaux ou des routes) ou qu'il est perçu en vue de couvrir certaines dépenses provoquées par des personnes déterminées ou qui profitent à celles-ci (Kostenanlastungssteuer), telles par exemple les taxes de séjour (cf. notamment ERNST BLUMENSTEIN/PETER LOCHER, System des Steuerrechts, 5ème éd., Zurich 1995, p. 9 et les références citées à la n. 17 p. 10).
Le cercle des contribuables d'un impôt d'affectation destiné à couvrir certaines dépenses déterminées comprend les personnes à la charge desquelles la collectivité publique peut, pour des motifs objectifs et raisonnables, mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les imposer à l'ensemble des contribuables; cet impôt est toutefois dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que celui-ci a provoquée. Le lien entre les dépenses en cause et les personnes assujetties est ainsi abstrait et plus lâche que dans le cas d'une charge de préférence; ces dépenses sont comprises dans un sens large, sans qu'il soit nécessaire qu'un tel impôt serve au financement immédiat d'une mesure déterminée (cf.
ATF 122 I 61
consid. 3b p. 67 et les références citées; cf. également PETER BÖCKLI, Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, Bâle 1975, p. 52-53).
c) Dans le cas particulier, la contribution litigieuse est destinée, en partie tout au moins, au financement du Service de secours et d'incendie de la commune de Lausanne. Ses recettes doivent être affectées à la seule défense contre l'incendie (cf. art. 76 lettre d RSSI), en particulier à l'entretien et au renouvellement des réseaux d'eau d'extinction (cf. art 31 al. 1 RSDIS). Le cercle des personnes assujetties ne s'étend pas à tous les contribuables de la commune de Lausanne mais uniquement aux propriétaires de bâtiments assurés contre les risques d'incendie et censés retirer un avantage économique spécial de la défense contre l'incendie, avantage que la contribution doit compenser. Calculé non pas en fonction de la capacité économique globale du propriétaire assujetti mais à un taux fixe sur la base de la valeur assurée de son bâtiment, le montant de cette contribution doit être proportionné à l'avantage retiré par le contribuable (cf. art. 31 al. 1 RSDIS).
Au vu de ces éléments, la contribution en cause présente des analogies indiscutables avec une charge de préférence (cf.
ATF 86 I 97
consid. 2 p. 100). Toutefois, au regard de la doctrine récente, on peut
BGE 122 I 305 S. 311
douter que l'avantage économique particulier dont sont censés bénéficier les propriétaires de bâtiments assujettis soit suffisamment concret pour que cette contribution puisse être qualifiée de charge de préférence (cf. BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 8-10, en particulier les références citées à la n. 17 p. 10; BÖCKLI, op.cit., p. 53; KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Berne 1976, p. 30 ss, p. 37-38 concernant la taxe de séjour; ERNST HÖHN, Steuerrecht, 7ème éd., Berne 1993, n. 4 ss p. 57, n. 10 p. 59). Certes, ces propriétaires ont un intérêt à la mise sur pied et à l'entretien d'un service du feu; cet intérêt ne se concrétisera cependant que lors d'un éventuel incendie, ces propriétaires ne bénéficiant auparavant d'aucun avantage économique particulier par rapport au reste de la population (du moins pas plus que l'hôte d'une station touristique qui n'en utilise pas les installations mais doit quand même s'acquitter de la taxe de séjour, cf.
ATF 101 Ia 437
consid. 3a p. 439-440). Il est dès lors plus exact de considérer la contribution litigieuse non pas comme une charge de préférence mais comme un impôt (spécial) d'affectation lié à certains coûts particuliers (Kostenanlastungssteuer). Cette contribution doit par conséquent satisfaire aux mêmes exigences constitutionnelles strictes qu'un impôt (pour la liste de ces exigences, cf. notamment JEAN-MARC RIVIER, Droit fiscal suisse, l'imposition du revenu et de la fortune, Neuchâtel 1980, p. 44 ss).
5.
Les recourants prétendent que l'impôt litigieux repose sur une base légale insuffisante. L'art. 20 al. 2 LSDIS ne fixerait en effet pas les principes à respecter pour sa perception et se bornerait à renvoyer au règlement d'application pour la fixation de son montant maximum. L'art. 31 RSDIS sortirait par ailleurs du cadre de cette délégation de compétence en fixant également les modalités de calcul de cet impôt.
a) D'après la jurisprudence relative au principe de la légalité qui est garanti par l'
art. 4 Cst.
, la perception de contributions publiques - à l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel; si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Le Tribunal fédéral examine librement si la norme de délégation litigieuse satisfait à ces exigences. Ces dernières ont cependant été assouplies par la jurisprudence pour certaines contributions causales, notamment en ce qui concerne leur calcul, là où
BGE 122 I 305 S. 312
leur montant est limité par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la réserve de la loi qui remplit cette fonction protectrice. Tel peut être le cas en particulier des contributions causales dépendant des coûts (
ATF 122 I 61
consid. 2a p. 63 et la jurisprudence citée). Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (
ATF 121 I 273
consid. 3a p. 275;
120 Ia 171
consid. 5 p. 179 et la jurisprudence citée).
Lorsque le législateur cantonal délègue au législateur communal la compétence d'établir une contribution, la délégation n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'organe exécutif cantonal ou communal; un acte législatif communal offre en effet les mêmes garanties qu'un acte législatif cantonal ou fédéral et il n'y a donc aucune raison de ne pas le qualifier de loi au sens formel (cf.
ATF 120 Ia 265
consid. 2a p. 266-267 et les références citées). Le législateur cantonal peut ainsi, dans une loi au sens formel, déléguer au législateur communal une compétence fiscale, à condition cependant que la constitution cantonale ne l'exclue pas ou n'exige pas une base légale formelle cantonale (
ATF 102 Ia 7
consid. 3b p. 10;
ATF 97 I 792
consid. 7 p. 804-805 et les références citées).
b) Selon l'art. 82 al. 1 de la Constitution vaudoise du 1er mars 1885 (ci-après: Cst./VD), les communes dont les ressources sont insuffisantes peuvent être autorisées à percevoir des impôts, conformément aux règles générales établies par la loi.
Ainsi que le relèvent les recourants, les bases de calcul et le montant maximum de l'impôt litigieux figurent à l'art. 31 RSDIS et non pas dans une loi au sens formel. Si cet impôt était une contribution perçue par le canton, sa base légale serait de ce fait manifestement insuffisante au regard de l'
art. 4 Cst.
Toutefois, les art. 20 LSDIS et 31 RSDIS s'adressent aux législateurs communaux et ne créent pas à eux seuls d'obligations pour les citoyens. Conformément à la jurisprudence précitée, il n'est dès lors pas nécessaire, en l'absence de prescriptions contraires de la Constitution vaudoise, que la contribution en cause soit définie dans tous ses éléments essentiels par la législation cantonale; il suffit que les conditions d'une délégation de compétence aux législateurs communaux soient remplies.
A cet égard, une telle délégation est expressément autorisée par l'
art. 82 al. 1 Cst./VD
et figure par ailleurs aux art. 1 lettre l LIC et
BGE 122 I 305 S. 313
20 al. 2 LSDIS qui autorisent les communes à percevoir l'impôt litigieux avec l'approbation du Conseil d'Etat. Certes, ces dispositions légales ne contiennent qu'une réglementation sommaire de la contribution en cause. L'
art. 82 al. 1 Cst./VD
ne fixe cependant pas dans quelle mesure les contributions communales doivent être définies dans la législation cantonale, de sorte que le contenu de ces dispositions légales peut être considéré comme satisfaisant aux exigences posées par la Constitution vaudoise. Au demeurant, les recourants n'invoquent aucune violation de l'
art. 82 al. 1 Cst./VD
.
Au vu de ce qui précède, il faut constater que les art. 20 al. 2 LSDIS et 31 RSDIS satisfont aux exigences posées par l'
art. 4 Cst.
pour les normes cantonales de délégation aux législateurs communaux.
c) L'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition fixe le taux, le montant maximum et les modalités de calcul de l'impôt litigieux et renvoie au surplus à l'art. 20 LSDIS. Adopté par le législateur communal, il constitue dès lors une base légale suffisante (loi au sens formel) pour la perception de cet impôt, tous ses éléments essentiels y étant définis. Le grief soulevé doit dès lors être écarté.
6.
Les recourants invoquent la violation des principes de l'égalité de traitement et de la proportionnalité fondés sur l'
art. 4 Cst.
Les propriétaires de bâtiments seraient en effet seuls appelés à financer une part appréciable des frais du Service de secours et d'incendie alors que celui-ci remplirait une mission d'intérêt général. Les intéressés soutiennent également que les propriétaires de bâtiments seraient victimes d'une inégalité de traitement par rapport aux institutions et aux sociétés dont l'exonération a été prévue par la Municipalité; ces cas d'exonérations seraient en outre dépourvus de base légale.
a) Un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (
ATF 121 I 102
consid. 4a p. 104 et la jurisprudence citée).
En matière fiscale, le principe de l'égalité de traitement est concrétisé par les principes de la généralité et de l'égalité de l'imposition, ainsi que par le principe de la proportionnalité de la charge fiscale fondée sur la capacité économique. Le principe de la généralité de
BGE 122 I 305 S. 314
l'imposition interdit que certaines personnes ou groupes de personnes soient exonérés sans motif objectif car les charges financières de la collectivité qui résultent de ses tâches publiques générales doivent être supportées par l'ensemble des citoyens. En vertu des principes de l'égalité d'imposition et de l'imposition selon la capacité contributive, les contribuables qui sont dans la même situation économique doivent supporter une charge fiscale semblable; lorsqu'ils sont dans des situations de fait différentes qui ont des effets sur leur capacité économique, leur charge fiscale doit en tenir compte et y être adaptée (
ATF 122 I 101
consid. 2b p. 103;
ATF 118 Ia 1
consid. 3a p. 3;
ATF 114 Ia 321
consid. 3b p. 323 et les références citées).
On ne peut décider sur la base de critères formels si une loi fiscale satisfait aux exigences constitutionnelles précitées car cette question dépend de celle de savoir si la loi est juste. La justice est toutefois un concept relatif qui peut évoluer selon les conceptions politiques, sociales et économiques. Lors de l'aménagement du système fiscal, le législateur dispose, sous réserve des principes mentionnés ci-dessus, d'un pouvoir d'appréciation étendu (
ATF 114 Ia 321
consid. 3b p. 323-324). Le législateur peut ainsi notamment opter, selon le type de dépenses à financer, entre un impôt général, un impôt d'affectation ou une charge de préférence. Il ne saurait cependant mettre à la charge d'un groupe restreint de citoyens des dépenses concernant l'ensemble de la population si ce groupe n'en retire pas un avantage économique particulier ou s'il n'existe pas de motifs objectifs et raisonnables de les mettre à leur charge.
b) Il n'est pas contesté que la lutte contre le feu concerne l'ensemble de la population et qu'aucune catégorie de citoyens ne peut s'estimer plus à l'abri de ce danger que d'autres (cf. Rapport-préavis no 118 précité, p. 5). A cet égard, la commune de Lausanne aurait pu, si elle l'avait jugé opportun, couvrir la totalité des dépenses de défense contre l'incendie au moyen des impôts généraux. Elle a cependant préféré en financer une partie appréciable (au moins la moitié selon ses estimations) par un impôt spécial mis à la charge des seuls propriétaires de bâtiments. Il faut dès lors examiner s'il existe des motifs objectifs et raisonnables pour mettre ces dépenses à la charge de ces propriétaires plutôt qu'à celle de l'ensemble des citoyens. A cet égard, la commune de Lausanne affirme uniquement que le principe de la généralité de l'imposition est inapplicable à un impôt d'affectation qui concerne les seuls propriétaires de bâtiments; elle considère ainsi implicitement que la conformité de son arrêté d'imposition à la législation cantonale la dispense d'un examen plus approfondi. Elle oublie toutefois que cette
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conformité ne saurait suffire à assurer la constitutionnalité de son arrêté d'imposition au cas où cette législation cantonale elle-même ne résisterait pas au grief d'inconstitutionnalité.
aa) Même si, comme on l'a déjà relevé, la lutte contre l'incendie est dans l'intérêt général puisque chacun doit être protégé dans sa personne, certaines catégories de citoyens ont, contrairement à ce que soutiennent les recourants, un intérêt accru à cette protection. Il s'agit de ceux qui sont propriétaires de biens et qui, en plus de la protection de leur personne, doivent bénéficier de celle des choses et des valeurs qu'ils possèdent. Par ailleurs, ces propriétaires étant obligatoirement assurés auprès de l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du canton de Vaud (cf. les art. 6 et 6a de la loi vaudoise du 17 novembre 1952 concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels), ils ont un intérêt particulier à l'existence d'un service du feu dans la mesure où en l'absence d'un tel service leurs primes d'assurance seraient vraisemblablement plus élevées.
Au vu de ces considérations, il n'est dès lors pas interdit à la commune de Lausanne de financer une part des dépenses de son service du feu par un impôt d'affectation perçu auprès des propriétaires de biens.
bb) L'assujettissement à l'impôt litigieux des seuls propriétaires de bâtiments est en revanche insoutenable et dénué de motifs objectifs et raisonnables. En effet, les propriétaires de biens mobiliers ont un intérêt égal à celui des propriétaires de bâtiments à la protection de leurs biens (cf.
ATF 102 Ia 7
consid. 5 p. 14). Ceux-ci ne se résument d'ailleurs pas au mobilier de ménage usuel. Il suffit de penser en particulier aux installations industrielles ou techniques, aux stocks de marchandises ou aux divers objets de collection que peuvent détenir certains contribuables. En outre, d'éventuelles différences d'évaluation entre biens mobiliers et immobiliers ne sauraient justifier l'exonération des biens mobiliers. Ce ne serait que si le rendement de l'impôt dû par les propriétaires de biens mobiliers apparaissait comme négligeable au regard des difficultés de perception que des motifs d'économie administrative pourrait, le cas échéant, en justifier l'abandon (cf. DANIELLE YERSIN, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992, 2ème vol., p. 145 ss, n. 102 ss p. 209 ss). Or, la commune de Lausanne ne prétend pas que tel serait le cas. Par ailleurs, le fait que les biens mobiliers soient également assurés à titre obligatoire auprès de l'Etablissement cantonal d'assurance permettrait sans nul doute de faciliter la détermination de la fortune mobilière
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imposable auprès de chaque propriétaire assujetti. A cet égard, il faut cependant préciser que l'égalité de traitement entre les contribuables suppose que les bases de calcul de l'impôt perçu d'une part auprès des propriétaires de bâtiments et, d'autre part, auprès des propriétaires mobiliers soient comparables.
Il est vrai que, sous l'empire de l'ancienne loi vaudoise du 28 novembre 1916 sur le service de défense contre l'incendie, un certain nombre de communes connaissaient une "finance incendie" perçue sur le mobilier; la nouvelle loi cantonale l'a cependant supprimée, le Conseil d'Etat ayant à cet égard précisé que cette contribution était inéquitable car seul le mobilier assuré était concerné (cf. Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud, session ordinaire de novembre 1993, séance du 10 novembre 1993, p. 3079). La suppression de cette contribution a cependant créé une inégalité de traitement plus grande encore entre propriétaires mobiliers et propriétaires de bâtiments.
Cette question n'ayant toutefois pas été soulevée dans le cadre du présent recours, il n'est pas nécessaire de décider ici si, dans le canton de Vaud, les valeurs d'assurance des bâtiments respectivement du mobilier sont comparables. Il appartiendra, le cas échéant, à la commune de Lausanne de déterminer quelles sont les valeurs à prendre en compte pour que lesdites bases de calcul soient comparables. Par ailleurs, il faut relever que la charge fiscale de chaque type de propriétaires assujettis dépend de la combinaison de la base de calcul et du taux choisis et que d'éventuelles distorsions des bases de calcul peuvent être pratiquement sans incidence sur l'égalité de traitement entre les contribuables lorsque le taux d'imposition est bas, mais qu'elles deviennent anticonstitutionnelles lorsque le taux est élevé, comme en l'espèce.
Il est par ailleurs sans importance que la disparition de cette "finance incendie" ait pu être compensée, comme l'a soutenu le Conseil d'Etat (cf. Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud, op.cit., p. 3079), par l'assujettissement des femmes à la taxe d'exemption du service des sapeurs-pompiers puisque la commune de Lausanne ne perçoit pas une telle taxe. Au demeurant, l'extension du cercle des assujettis à la taxe d'exemption ne saurait justifier un traitement fiscal différent, au regard de l'impôt litigieux, des propriétaires de biens mobiliers et de bâtiments. Cet impôt et la taxe d'exemption du service de sapeurs-pompiers - qui est une contribution compensatoire (sur cette notion, cf. notamment HÖHN, op.cit., n. 11 p. 59) - sont en effet de nature différente et n'ont pas le même
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cercle de contribuables (cf. art. 20 al. 2 et 21 al. 1 LSDIS); leur quotité n'est en outre pas calculée selon les mêmes critères, l'impôt litigieux prenant en compte la valeur du bâtiment et les dépenses à financer, et la taxe d'exemption se fondant sur les avantages que retire de l'exemption du service personnel celui qui y est en principe astreint (
ATF 102 Ia 7
consid. 6 p. 15). Au surplus, le législateur cantonal ne s'y est pas trompé puisqu'il a autorisé les communes à cumuler les deux types de contributions.
Au vu de tous ces éléments, le grief d'inégalité de traitement entre les propriétaires de bâtiments et les propriétaires mobiliers apparaît comme bien fondé.
cc) Les recourants considèrent à tort que l'imposition des propriétaires de bâtiments entraîne une inégalité de traitement par rapport aux locataires qui ne sont pas assujettis. En effet, le service du feu protège les propriétaires de bâtiments non seulement dans leur personne mais également dans leurs biens. Ils ont donc un intérêt supérieur à celui des locataires à la protection de leurs bâtiments contre l'incendie. Les locataires pourraient être appelés à contribuer au financement du service du feu en raison de leur propriété mobilière mais non pas en tant que locataires. Au demeurant, les recourants ne contestent pas que l'impôt litigieux pourrait être, à terme, compris dans le montant des loyers (cf.
art. 269a lettre b CO
). Il faut cependant relever qu'un tel report de la charge fiscale dépend également de la situation du marché immobilier et qu'il serait de toute façon exclu dans le cas d'une personne qui habite le logement dont elle est propriétaire; le législateur doit dès lors aménager son système d'imposition de manière à ce qu'il soit conforme aux exigences posées par l'
art. 4 Cst.
, sans tenir compte d'une éventuelle possibilité de report de la charge fiscale.
dd) Les recourants s'en prennent également aux cas d'exonérations prévus par la Municipalité de Lausanne. Il faut constater à cet égard que ceux-ci ne ressortent pas de l'arrêté d'imposition mais d'une liste déposée en cause par la commune de Lausanne qui affirme, à tort, qu'elle serait fondée sur l'art. 2 de l'arrêté d'imposition. En effet, la délégation de compétence en faveur de la Municipalité qui figure dans cette dernière disposition concerne l'exonération d'autres contributions communales (
art. 5 LIC
: impôt sur le revenu et sur la fortune, impôt sur le bénéfice net et sur le capital et impôt minimum;
art. 22 LIC
: impôt spécial dû par les étrangers;
art. 23 LIC
: droits de mutation;
art. 29 LIC
: impôt complémentaire sur les immeubles appartenant aux sociétés et fondations) et ne saurait servir
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de base aux exonérations prévues par la Municipalité de Lausanne pour l'impôt litigieux. Ces dernières ne ressortent pas non plus de la loi cantonale ou du règlement cantonal. La Municipalité n'ayant émis aucune réserve à leur sujet au cours de la présente procédure, ces exonérations font dès lors partie de fait de la réglementation de la contribution litigieuse. Or, le principe de la légalité en matière de contributions publiques (cf. consid. 5a) exige non seulement que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à l'assujettissement soient définis dans une loi au sens formel (cf. YERSIN, op.cit., n. 46 p. 179; XAVIER OBERSON, Le principe de la légalité en droit des contributions publiques, RDAF 1996 p. 265 ss, p. 269). Par conséquent, les cas d'exonération de l'impôt litigieux que la commune de Lausanne souhaitait établir auraient dû, pour être conformes au principe de la légalité, faire l'objet soit d'un acte émanant du législatif communal, soit d'une délégation de celui-là en faveur de l'exécutif communal (sur les conditions d'une telle délégation, cf. consid. 5a); tel n'a cependant pas été le cas.
Par ailleurs, la commune de Lausanne ne justifie pas de manière satisfaisante les cas d'exonérations mentionnés dans la liste précitée. A cet égard, la comparaison effectuée avec l'impôt foncier communal n'est pas pertinente car celui-ci concerne certains éléments de fortune, soit la fortune brute immobilière, et frappe la capacité contributive représentée par cette fortune (cf.
art. 19-20 LIC
et art. 1er ch. IV de l'arrêté d'imposition) alors que l'impôt litigieux est un impôt d'affectation dont le cercle des contribuables - a contrario les cas d'exonérations - est défini par rapport à la destination du produit de l'impôt (cf. consid. 4b-4c). En outre, la capacité économique réduite ou défaillante de certaines personnes morales ne saurait en justifier l'exonération du moment que l'impôt litigieux est perçu indépendamment de la situation économique effective des propriétaires assujettis. Par ailleurs, le fait que l'activité exercée par un propriétaire de bâtiment soit d'intérêt public - dont, soit dit en passant, la notion adoptée par la commune de Lausanne est particulièrement extensive - ne constitue pas en soi un motif d'exonération dans la mesure où ce propriétaire bénéficie du service du feu dans la même mesure que les autres propriétaires de bâtiments qui ne sont pas exonérés. Il faut dès lors constater que les cas d'exonération prévus par la Municipalité de Lausanne ne répondent à aucun motif objectif au regard du but poursuivi par l'impôt litigieux. Cette réglementation crée dès lors également une inégalité de traitement entre les propriétaires de bâtiments.
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c) aa) Le cercle des assujettis à un impôt d'affectation comprend les personnes auxquelles il se justifie, pour des motifs objectifs et raisonnables, de faire supporter le financement de certaines dépenses. L'affectation de cet impôt doit dès lors être clairement et précisément déterminée. Pour juger de cette affectation, il faut uniquement retenir celle que définit la loi cantonale, le cas échéant le règlement communal; une utilisation en fait différente du produit de cet impôt ne libère pas le contribuable mais l'habilite simplement à intervenir auprès de l'autorité de recours ou de surveillance pour qu'il soit mis fin à l'affectation illégale (
ATF 102 Ia 143
consid. 2b p. 145;
ATF 100 Ia 60
consid. 3a p. 72 et la jurisprudence citée). Il appartient par ailleurs à la collectivité publique qui entend affecter un impôt spécial au financement de certaines activités particulières d'établir le montant des dépenses provoquées par ces activités et la part qui doit être financée par cet impôt, la fixation de celui-ci dépendant en effet de tels éléments (cf. Adriano Marantelli, Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts, thèse Berne 1991, p. 24).
Aussi bien les recourants que la commune de Lausanne admettent à bon droit que seules les dépenses concernant la défense contre l'incendie doivent être couvertes par l'impôt litigieux; ils discutent cependant des postes à prendre en compte pour déterminer l'ampleur de ces dépenses. A cet égard, les recourants se fondent sur le Rapport-préavis no 118 précité et affirment que seuls 20% des interventions du Service de secours et d'incendie sont en relation avec le service du feu (cf. p. 3 dudit Rapport-préavis), le solde consistant en diverses interventions de secours. La commune de Lausanne soutient quant à elle, sur la base d'une note de son Service de secours et d'incendie, que le nombre des interventions en rapport avec la défense contre l'incendie représenterait entre 56% et 65% de l'ensemble des activités dudit Service. Par ailleurs, selon le budget communal pour l'année 1996, le produit de l'impôt litigieux, estimé à 8'900'000 fr., ne couvrirait qu'un peu plus de la moitié des charges prévues pour le Service de secours et d'incendie, soit 16'543'800 fr.; les interventions de secours seraient par ailleurs facturées, ce qui aurait engendré des revenus s'élevant à 946'721,45 fr. en 1995.
bb) Selon les art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition et 76 lettre d RSSI, l'impôt litigieux est expressément destiné à couvrir les frais de défense contre l'incendie. Il constitue cependant uniquement l'une des formes de financement du Service de secours et d'incendie dont les activités sont multiples (cf. les art. 76 et 77 RSSI).
BGE 122 I 305 S. 320
Comme le montrent d'ailleurs les discussions entre les recourants et la commune de Lausanne, il n'est pas possible de déterminer exactement sur la base des comptes communaux et notamment du budget pour l'année 1996, quelles sont les dépenses qui doivent être financées par cet impôt. Or, il appartient à la commune de Lausanne de distinguer entre les activités du Service de secours et d'incendie relatives au service du feu et celles concernant ses autres tâches. A cet égard, elle n'est pas tenue par une notion restrictive du service du feu; elle doit néanmoins se fonder sur des critères objectifs pour en fixer le contenu, en particulier par rapport à son activité concernant la lutte contre des pollutions diverses. Les dépenses afférentes aux diverses activités du Service de secours et d'incendie doivent également être comptabilisées séparément ou, dans la mesure où elles sont communes à certaines activités, ventilées sous les différents postes comptables concernés selon des critères objectifs tenant compte des coûts réels des diverses prestations fournies. En outre, les dépenses relatives à des prestations sans relation avec la défense contre l'incendie et effectuées par le Service de secours et d'incendie en partie ou en totalité à titre gratuit ne sauraient être mises à la charge des personnes appelées à financer le service du feu. A cet égard, on ne peut pas déduire actuellement du seul fait que la commune de Lausanne facture certaines des prestations du Service de secours et d'incendie à des tiers (art. 77-78 RSSI) que ces prestations ne sont pas en partie financées également par l'impôt litigieux car il n'est nullement établi qu'elles soient facturées au prix coûtant. En effet, même si l'art. 78 RSSI pose des principes corrects, il n'indique cependant pas que le Tarif communal des taxes et des émoluments du 30 novembre 1995 arrêté par la Municipalité de Lausanne (qui, au moment de son dépôt auprès du Tribunal fédéral, n'avait pas encore été approuvé par le Conseil d'Etat) couvre le coût réel de ces prestations. Par ailleurs, les recettes prévues à l'art. 76 lettres a, b et e RSSI sont également liées au service du feu et doivent dès lors être comptabilisées au crédit de cette activité. Enfin, dans la mesure où la défense contre l'incendie profite à toute la population, la commune de Lausanne ne saurait mettre la totalité de son coût à la charge des propriétaires de biens assujettis à l'impôt spécial; une part qu'il lui appartient d'apprécier devrait être supportée par l'ensemble de la collectivité.
En l'absence d'une détermination précise des activités et des dépenses devant être financées par l'impôt litigieux, l'art. 1er ch. XVII de l'arrêt d'imposition ne répond pas non plus aux exigences constitutionnelles précitées concernant l'affectation d'un impôt spécial.
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d) Les recourants ne contestent pas l'assiette de l'impôt litigieux mais s'en prennent à son taux (0,5%o) qu'ils jugent disproportionné (cf. à titre de comparaison le taux de l'impôt foncier que la jurisprudence retient comme admissible: arrêt du 7 décembre 1993 in ZBl 96/1995 p. 37 consid. 3b p. 40). Ce grief n'a cependant pas de portée propre et se confond avec celui de violation du principe de l'égalité de traitement. En effet, le taux de l'impôt dépend à la fois du nombre des contribuables, de son assiette et de la part des dépenses à financer. Dans la mesure où un impôt d'affectation est mis à la charge d'un groupe trop restreint de contribuables, son taux s'en trouve influencé. Il pourrait également l'être - éventuellement à la hausse - par une meilleure définition des dépenses à financer. L'argument de la commune de Lausanne selon lequel l'impôt litigieux ne couvrirait qu'à peine plus de la moitié des charges du Service de secours et d'incendie n'est toutefois pas pertinent en l'absence d'une affectation claire du produit de cet impôt aux tâches de défense contre l'incendie qui ne sont qu'une partie des activités dudit Service. Par ailleurs, l'argument des recourants selon lequel le taux prévu à l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition (0,5%o) serait excessif car il est supérieur à celui des primes de l'assurance obligatoire contre l'incendie (0,4%o) n'est pas non plus pertinent. En effet, ainsi que le relève la commune de Lausanne, une défense contre l'incendie bien organisée et efficace - le cas échéant relativement onéreuse - peut contribuer à réduire le nombre des sinistres et à diminuer les dommages qu'ils provoquent, de sorte que les primes de l'assurance contre l'incendie s'en trouvent abaissées. La relation entre le taux de l'impôt litigieux et les primes de l'assurance contre l'incendie n'est dès lors pas significative.
e) Au vu de ce qui précède, il apparaît que la réglementation de l'impôt annuel sur les bâtiments telle qu'elle ressort de l'art. 1er ch. XVII de l'arrêté d'imposition, ainsi que, de fait, de la liste des cas d'exonérations établie par la Municipalité de Lausanne, est contraire au principe de l'égalité de traitement en raison du cercle de ses contribuables restreint aux seuls propriétaires de bâtiments, du fait en outre que certains propriétaires de bâtiments sont exonérés sans motif objectif, et, enfin, du fait de l'absence de détermination précise des activités et des dépenses que cet impôt doit financer.
7.
Les recourants affirment que l'impôt litigieux a un effet confiscatoire et viole la garantie de la propriété (
art. 22ter Cst.
).
a) Un impôt provoquant une atteinte spécialement grave à la fortune du contribuable, épuisant largement la substance de l'objet
BGE 122 I 305 S. 322
imposable ou empêchant sa reconstitution déploie un effet confiscatoire prohibé par l'
art. 22ter Cst.
Pour juger de l'existence d'un tel effet, il faut examiner la charge que représente l'impôt sur une assez longue période. De plus, un enchaînement de circonstances extraordinaires ne suffit pas pour admettre une violation de l'
art. 22ter Cst.
(Archives 59 p. 739 consid. 4a p. 742 et la jurisprudence citée).
b) A l'appui de leur grief, les recourants produisent des décomptes concernant deux immeubles sis sur la commune de Lausanne et indiquant que leur charge fiscale (comprenant l'impôt foncier communal et l'impôt litigieux) a passé, entre 1991 et 1996, de 12'528 fr. à 45'736 fr. pour le premier et de 5'914 fr. à 25'693 fr. pour le second. Il faut cependant relever que cette augmentation, due notamment à la révision générale des estimations fiscales des immeubles intervenue en 1993 (la précédente ayant eu lieu en 1970), n'est pas de nature à établir le caractère confiscatoire de l'impôt en cause. Par ailleurs, les recourants n'établissent pas en quoi la substance de ces immeubles, dont l'estimation fiscale se monte à 28'824'000 fr., respectivement à 11'500'000 fr., serait entamée. Ils n'indiquent pas non plus quel est le rendement de ces biens et dans quelle mesure il serait épuisé par l'impôt litigieux.
Faute d'une motivation satisfaisant aux exigences de l'
art. 90 al. 1 lettre b OJ
, le grief soulevé doit dès lors être considéré comme irrecevable.