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Urteilskopf
105 Ia 255
50. Extrait de l'arrêt de la 1re Cour de droit public du 9 mai 1979 dans la cause Communes de Saint-Aubin-Sauges et Gorgier c. Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Gemeindeautonomie. Abfallbeseitigung.
1. Eine Vereinbarung rein finanzieller Art, die mehrere Gemeinden zwingt, die von einem Abwasserreinigungs- und Abfallbeseitigungsunternehmen erlittenen Defizite zu übernehmen, stellt nicht eine vom GSchG auferlegte Verpflichtung dar (E. 8a). Der Neuenburger Staatsrat hat in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde über die Gemeinden nicht nur eine Rechtskontrolle sondern auch eine beschränkte Überprüfungsbefugnis der Zweckmässigkeit (E. 8b-c). Der Staatsrat kann aufgrund seines Substitutionsrechts eine Gemeinde nicht zum Beitritt zu einer Konvention zwingen, die die Sanierung einer privatrechtlichen Gesellschaft bezweckt (E. 8d-e).
2. Das teilweise Fehlen kantonaler Ausführungsvorschriften vermag die Anwendung materieller Bestimmungen des GSchG auf dem Gebiet des Kantons Neuenburg nicht zu verhindern (E. 9a-b). Unter diesen Umständen ist es nicht willkürlich, die Zuständigkeitsvorschriften des kantonalen Ausführungsgesetzes zum BG über den Schutz der Gewässer von 1955 analog anzuwenden (E. 9c-d).
3. Das Allgemeininteresse des Kantons geht beim Vollzug der Bestimmungen des GSchG dem speziellen Interesse einer Gemeinde vor (E. 10).

text:
Sachverhalt
ab Seite 256
BGE 105 Ia 255 S. 256
Vingt-cinq communes des districts de Neuchâtel, de Boudry et du Val-de-Ruz ont crée en 1968 la Société anonyme pour l'incinération des ordures et déchets (SAIOD), dont seules des communes sont actionnaires et qui a notamment pour but la construction et l'exploitation des installations nécessaires à l'incinération des ordures ménagères et d'autres déchets analogues récoltés sur le territoire des communes actionnaires. Actuellement, 32 communes, sur les 41 que comprennent les trois districts susmentionnés, participent à la société en qualité d'actionnaires.
La SAIOD, ayant fait construire et mis en service une usine d'incinération à Cottendart, a subi par la suite d'importantes pertes et s'est trouvée en 1977 dans une situation financière alarmante.
BGE 105 Ia 255 S. 257
Le groupe de travail chargé de trouver les moyens de réaliser l'assainissement de l'entreprise a proposé la conclusion de deux conventions qui devaient régir les rapports entre les communes et la SAIOD.
La première de ces conventions, dite convention d'amortissement des pertes reportées de la SAIOD (ci-après: convention d'amortissement), devait être conclue entre 29 communes actionnaires et la SAIOD. Elle prévoyait la répartition entre les communes signataires de l'excédent de charges accumulées jusqu'au 31 décembre 1977, le remboursement pouvant être étalé sur une période de 10 ans. Le montant total des pertes reportées s'élevait à 9234995 fr.
La seconde convention, dite convention relative à l'exploitation de SAIOD (ci-après: convention d'exploitation), devait être conclue entre l'ensemble des 32 communes actionnaires et la SAIOD. Elle prévoyait notamment l'obligation pour les communes de livrer à l'usine d'incinération de Cottendart la totalité des ordures ménagères et des déchets encombrants combustibles ramassés sur leur territoire respectif, ainsi que la répartition entre les communes de la totalité des charges de la SAIOD, sous déduction des recettes provenant de tiers. La convention devait déployer ses effets dès le 1er janvier 1978 et être conclue pour une première durée de 10 ans.
L'une et l'autre de ces conventions ne devaient entrer en vigueur que dès le jour où toutes les communes intéressées y auraient adhéré.
Le Conseil d'Etat a adressé aux communes actionnaires de la SAIOD une lettre circulaire, attirant leur attention sur la gravité de la situation et les invitant à approuver les deux conventions.
La majorité des Conseils généraux des communes intéressées, soit les Conseils généraux de 23 communes sur 29, ont accepté sans réserve de signer la convention d'amortissement; trois Conseils généraux ont accepté de signer cette convention sous certaines réserves; parmi eux, le Conseil général de Gorgier, selon arrêté du 17 janvier 1978; trois Conseils généraux ont refusé de signer la convention; parmi eux, le Conseil général de Saint-Aubin-Sauges, selon arrêté du 28 avril 1978.
La majorité des Conseils généraux des communes actionnaires, soit ceux de 23 communes sur 32, ont accepté sans
BGE 105 Ia 255 S. 258
réserve de signer la convention d'exploitation; cinq Conseils généraux ont accepté de la signer sous certaines réserves; parmi eux, celui de Gorgier, selon arrêté du 17 janvier 1978; trois Conseils généraux ont refusé de la signer; parmi eux, celui de Saint-Aubin-Sauges, selon arrêté du 28 avril 1978; une commune, celle du Landeron, a refusé de la signer par décision prise en votation populaire.
Le Conseil d'Etat s'est dès lors préoccupé de la situation résultant du refus d'une minorité de communes de signer les deux conventions. Se fondant notamment sur l'art. 9 de la loi sur les communes et sur la loi cantonale sur la protection des eaux contre la pollution, il a, par arrêté du 9 juin 1978, considéré que l'intérêt général, visé par ledit art. 9, "stipule l'approbation des conventions par toutes les communes concernées" et qu'il était en droit d'intervenir à l'égard des décisions refusant d'approuver les deux conventions. En conséquence, il a sanctionné les arrêtés pris par les Conseils généraux des communes intéressées et approuvant la convention d'amortissement (art. 1), annule les décisions soumettant à des conditions l'approbation de la convention d'amortissement et invité les Conseils communaux des communes ayant pris ces décisions à signer la convention (art. 2), annule également les décisions refusant d'approuver la convention d'amortissement et invité les Conseils communaux des communes ayant pris ces décisions à signer la convention (art. 3), sanctionné les arrêtés pris par les conseils généraux des communes intéressées et approuvant la convention d'exploitation (art. 4), annule les décisions soumettant à des conditions l'approbation de la convention d'exploitation et invité les Conseils communaux des communes ayant pris ces décisions à signer la convention (art. 5), annule les décisions refusant d'approuver la convention d'exploitation et invité les Conseils communaux des communes ayant pris ces décisions à signer la convention (art. 6).
Dans le délai légal, deux des communes dont les décisions ont ainsi été annulées, soit la commune de Saint-Aubin-Sauges et la commune de Gorgier, ont interjeté des recours de droit public contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 juin 1978 et ont requis l'annulation de cette décision.
BGE 105 Ia 255 S. 259
Erwägungen
Considérant en droit:
5.
La constitution neuchâteloise dispose à son art. 53 que "le Conseil d'Etat exerce la surveillance directe des communes". Elle contient aussi un chapitre relatif aux communes, dont deux articles, les art. 64 et 67, contiennent plus spécialement des règles relatives aux rapports entre l'Etat et les communes. L'art. 64 prévoit que la commune administre ses biens et gère les services publics locaux (al. 1), que la loi peut prévoir la création de syndicats intercommunaux et que, si le besoin l'exige, elle peut déclarer obligatoire l'adhésion à de tels syndicats (al. 2); enfin, que l'autonomie communale est garantie dans les limites de la constitution et des lois (al. 3). Quant à l'art. 67, il prévoit notamment que les règlements communaux ne deviennent exécutoires qu'après avoir été sanctionnés par le Conseil d'Etat (al. 1), que les communes doivent soumettre annuellement leurs budgets et leurs comptes au Conseil d'Etat (al. 2) et que celui-ci peut se substituer aux autorités communales qui, après y avoir été dûment invitées, ne prendraient pas les mesures que la législation leur impose, le Conseil d'Etat devant en informer à bref délai le Grand Conseil (al. 5).
Ces dispositions constitutionnelles sont précisées par la loi sur les communes. L'art. 9 LC, portant la note marginale "Annulation de décisions", dispose à son al. 1 que, lorsqu'une décision communale lui paraît illégale ou manifestement contraire à l'intérêt général, le Conseil d'Etat invite l'autorité qui l'a prise à la retirer; si l'autorité communale s'y refuse, il peut l'annuler lui-même. Quant à l'art. 11 LC, il reprend la disposition de l'
art. 67 al. 5 Cst.
cant.
7.
a) Ni l'une ni l'autre des communes recourantes ne mettent explicitement en cause la constitutionnalité des dispositions de la législation cantonale sur lesquelles se fonde le Conseil d'Etat et notamment la faculté pour celui-ci d'annuler les décisions communales illégales ou manifestement contraires à l'intérêt général.
Mais elles soutiennent qu'en l'espèce, le Conseil d'Etat a excédé les droits qu'il tient des dispositions légales qu'il invoque et qu'il a viole l'autonomie dont elles jouissent en vertu de la constitution et de la loi.
BGE 105 Ia 255 S. 260
Leur pouvoir autonome résulterait en la matière de l'
art. 64 al. 1 Cst.
neuch., aux termes duquel la commune gère les services publics locaux. En effet, disent-elles, la compétence et la responsabilité du ramassage et de la destruction des ordures entrent dans le cadre de la gestion des services publics locaux. Cette disposition constitutionnelle, au surplus, se trouve complétée par différentes dispositions légales, soit la loi sur la police locale, du 22 mai 1863, qui prescrit que la police locale, placée sous la surveillance du Conseil communal, comprend particulièrement la salubrité (art. 2 al. 2 lettre b) ainsi que la voirie (art. 2 al. 2 lettre e]), et la loi concernant l'élimination des véhicules automobiles et autres objets abandonnés, du 18 octobre 1971, dont l'art. 8 prescrit que le dépôt d'ordures et de déchets d'une nature autre que les objets auxquels cette loi s applique (soit les véhicules automobiles) ne peut avoir lieu que dans les endroits désignés par les communes (al. 1), celles-ci étant chargées en outre de prendre toutes mesures pour l'élimination des ordures et autres déchets entreposés sur les endroits qu'elles ont choisis (al. 3). Quant à la loi sur les communes, elle prévoit que le Conseil général veille à la bonne marche des services publics (art. 25 ch. 6 LC) et que le Conseil communal exerce les attributions que les lois et règlements confèrent aux communes sous le contrôle de l'autorité cantonale et qui se rapportent notamment à la salubrité publique et à la voirie (art. 30 ch. 5 lettre f). De même, les règlements édictés par les deux communes recourantes et sanctionnés par le Conseil d'Etat prévoient que les communes sont responsables de l'enlèvement des ordures.
b) Le Conseil d'Etat, quant à lui, conteste que l'
art. 64 al. 1 Cst.
neuch. soit applicable en l'occurrence. Il ne s'agit pas ici, selon lui, de la gestion d'un service public local, mais d'un problème intercommunal intéressant également le canton. Au surplus, l'art. 64 ne dit rien de la façon dont les communes peuvent administrer ou gérer les services publics locaux ni quelle est la surveillance exercée par l'autorité cantonale en général, et en particulier sur la base de la loi sur la protection des eaux contre la pollution. Selon l'intimé, les communes n'ont donc, en la matière, pas de liberté de décision relativement importante.
c) Pour savoir dans quelle mesure, sur la base des dispositions constitutionnelles et légales susmentionnées, les communes
BGE 105 Ia 255 S. 261
jouissent de l'autonomie et dans quelle mesure le contrôle de l'autorité cantonale peut s'exercer sur leurs décisions, il importe de distinguer dans la décision attaquée entre la partie de cette dernière qui se rapporte à la convention d'amortissement et celle qui se rapporte à la convention d'exploitation.
8.
En ce qui concerne la convention d'amortissement, il convient de rappeler que l'engagement demandé aux communes concerne la couverture des pertes subies par une entreprise qui a été créée par un certain nombre de communes sous la forme du droit privé, ainsi que la répartition de ces pertes entre les communes actionnaires. La commune de Saint-Aubin-Sauges a refusé de signer cette convention au motif que celle-ci met à sa charge une part des frais de transport et de compactage des déchets, alors qu'elle n'a jamais consenti à adhérer au système préconisé. La commune de Gorgier n'a elle aussi accepté de signer cette même convention que moyennant diverses réserves, relatives entre autres au paiement des "charges imputables au secteur" transports "auquel la commune n'a jamais donné son accord et dont elle n'a pas été bénéficiaire". Le Conseil d'Etat, considérant que la réserve émise par la commune de Gorgier et concernant les charges du secteur transport équivalait à un refus de la convention, a annule les décisions des Conseils généraux des deux communes recourantes et a invité les Conseils communaux de celles-ci à signer la convention.
a) Il sied de rappeler que la convention d'amortissement n'est liée qu'indirectement au problème de l'élimination des ordures ménagères. De caractère purement financier, elle n'entre pas dans le cadre des mesures qui sont prévues par la loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution, qui ne prévoit que des mesures concrètes en vue de réaliser cette protection, par exemple par l'élimination des déchets, et le financement de ces mesures concrètes (
art. 27 et 8 LPEP
). Cette loi ne contient pas de base juridique permettant d'obliger une commune à couvrir les pertes d'une entreprise déficitaire. Il en est de même de la loi cantonale. Certes, les dispositions de cette dernière permettent bien au gouvernement de mettre à la charge des communes des dépenses en vue de l'exécution d'ouvrages d'épuration collectifs (art. 11), ainsi que la création de réserves budgétaires en vue de l'exécution de mesures préparatoires (art. 14), mais elles ne fournissent pas de base juridique
BGE 105 Ia 255 S. 262
à l'obligation faite à une commune de participer à la prise en charge des déficits subis par une entreprise d'épuration ou d'élimination des déchets.
b) D'après les dispositions constitutionnelles qui ont été rappelées sous consid. 5, la surveillance du Conseil d'Etat, telle qu'elle est prévue à l'
art. 53 Cst.
neuch., doit pouvoir s'exercer sous deux formes: d'une part, toute une série d'actes émanant des autorités communales sont soumis à l'approbation du Conseil d'Etat; d'autre part, le Conseil d'Etat peut agir en lieu et place des autorités communales lorsque, ces dernières ayant été invitées par lui à prendre les mesures que la législation leur impose, elles ne les prendraient pas (
art. 67 al. 5 Cst.
neuch.).
Ces dispositions sont reprises dans la loi sur les communes. Celle-ci précise cependant, en ce qui concerne la portée du pouvoir du Conseil d'Etat, qu'il appartient à cette autorité de refuser sa sanction aux règlements illégaux ou manifestement contraires à l'intérêt général (art. 8 al. 2 LC). De même, lorsqu'une décision communale lui paraît illégale ou manifestement contraire à l'intérêt général, il invite l'autorité qui l'a prise à la retirer; si elle s'y refuse, il peut l'annuler lui-même (art. 9 al. 1 LC). Enfin, il peut se substituer aux autorités communales qui après y avoir été dûment invitées, ne prendraient pas les mesures que la législation leur impose (art. 11 LC).
Dans son rapport relatif à la révision des dispositions constitutionnelles sur l'organisation des communes, la Commission du Grand Conseil chargée de l'examen du projet qui a conduit à l'adoption, en 1964, des dispositions constitutionnelles actuellement en vigueur sur la matière s'est exprimée comme suit au sujet de l'art. 67:
"Si une autorité communale n'est pas perméable à la persuasion et, après y avoir été dûment invitée, ne prend pas les mesures que la législation lui impose dans un cas d'espèce, le Conseil d'Etat pourra se substituer à elle. Du fait de cette substitution, le Conseil d'Etat prend ainsi une décision en lieu et place de l'autorité communale et résout en conformité des dispositions légales applicables à la matière en cause le problème qui a donné lieu au litige. Comme le droit de substitution n'est acquis que lorsqu'une autorité communale ne prend pas des mesures que la législation lui impose, le risque d'une intervention abusive du Conseil d'Etat est éliminé."
(Bulletin officiel des délibérations du Grand Conseil, vol. 131, p. 947,
BGE 105 Ia 255 S. 263
séance du 21 décembre 1964.)
La même Commission, ayant examiné le projet de loi sur les communes, qui a été présenté en même temps au Grand Conseil et qui a conduit à l'adoption de la loi du 21 décembre 1964, a commenté comme suit les art. 8 et 9 de ce projet:
"S'il va de soi que la sanction d'un règlement illégal doit être refusée, la notion de règlement manifestement contraire à l'intérêt général est plus délicate à définir, d'autant plus que l'intérêt général peut être celui du canton et même avoir une portée plus large encore. A l'heure actuelle, l'on est en effet amené à envisager des solutions d'ensemble aux problèmes les plus importants. La commission a admis cette rédaction, persuadée qu'elle est que le Conseil d'Etat sera toujours animé de scrupules d'objectivité... Le mot "manifestement" qui figure dans le texte rappellera au Conseil d'Etat les précautions dont il doit s'entourer."
(Ibid., p. 952.)
Lors de la discussion des deux projets au sein du Grand Conseil, le président de la Commission a précisé de la manière suivante les dispositions de la loi sur les communes:
"Il ressort de l'ensemble de la loi que l'autonomie des communes ne sera pas mise en cause tant et aussi longtemps que l'activité des communes sera conforme à la loi et à l'intérêt général. Toutefois, si une commune prend une décision illégale ou non conforme à l'intérêt général, ou si elle ne prend pas les mesures que la législation lui impose, le Conseil d'Etat aura désormais des moyens efficaces pour intervenir."
(Ibid., p. 1002.)
c) De ces textes constitutionnels et légaux et des commentaires de la Commission du Grand Conseil, on peut déduire que dans le canton de Neuchâtel, le Conseil d'Etat n est pas limité au contrôle de la légalité des décisions communales dans l'exercice de son pouvoir de surveillance sur les communes. Il a également un contrôle de l'opportunité, mais ce contrôle est restreint. Il peut en effet refuser de sanctionner un règlement cantonal ou annuler une décision communale, non seulement lorsque ce règlement ou cette décision sont illégaux, mais aussi lorsqu'ils sont "manifestement contraires à l'intérêt général". Annuler une décision qui n'est pas illégale, mais contraire à l'intérêt général, constitue l'exercice d'un contrôle de l'opportunité. Toutefois, pour que la décision en cause puisse être annulée, il faut que l'atteinte portée par elle à l'intérêt général soit manifeste. Ainsi, quelle que soit la portée que l'on donne au terme d'"intérêt général", le contrôle de l'opportunité est
BGE 105 Ia 255 S. 264
doublement limité: d'une part, par l'exigence d'une atteinte à l'intérêt général; d'autre part, par celle du caractère manifeste de cette atteinte. Cette restriction du contrôle de l'opportunité s'apparente à celle qui est prévue par le droit vaudois (
ATF 97 I 514
consid. 4).
Il convient de relever aussi que le Conseil d'Etat ne peut exercer ce contrôle restreint de l'opportunité que dans le cadre de sa compétence relative à la sanction des règlements communaux et à l'annulation des décisions communales (art. 8 et 9 LC). En revanche, lorsque le Conseil d'Etat entend se substituer aux autorités communales qui se refusent à prendre certaines mesures, il peut intervenir seulement s'il s'agit de mesures "que la législation leur impose" (
art. 67 al. 5 Cst.
neuch., art. 11 LC). Cette différence a été d'ailleurs dûment précisée, lors des travaux préparatoires, dans le rapport de la Commission du Grand Conseil et dans les explications du président de la Commission, cités plus haut.
d) Cependant, lorsque le législateur a autorisé le Conseil d'Etat à annuler des décisions communales, il a évidemment eu en vue les décisions positives prises par la commune, c'est-à-dire des décisions créant pour elle-même ou pour les particuliers des droits ou des obligations. De même que, dans un autre ordre d'idées, il n'y a en principe pas, en droit suisse, de référendum contre la décision négative d'un parlement cantonal ou d'un organe législatif communal (
ATF 101 Ia 381
consid. 4-5,
ATF 99 Ia 527
consid. 4-5), l'annulation de la décision négative d'un Conseil général d'une commune neuchâteloise n'a guère de portée juridique réelle. En l'espèce, le Conseil d'Etat a invité les Conseils généraux à donner leur adhésion aux conventions conclues avec la SAIOD. C'est le refus de cette adhésion qu'il a annule, mais l'annulation d'un refus ne modifie en aucune façon la situation juridique; elle ne crée pas par elle-même l'obligation d'adhérer. C'est bien pourquoi le Conseil d'Etat a accompagné cette annulation de l'invitation adressée aux communes de signer les conventions. Cette invitation est de toute évidence celle qui est visée par l'
art. 67 al. 5 Cst.
neuch. et l'art. 11 LC, en ce sens que, si les communes ne donnent pas suite à l'injonction qui leur est adressée, le Conseil d'Etat peut alors se substituer à elles et adhérer aux conventions en leur nom. Mais il ne peut le faire, en vertu même de la constitution,
BGE 105 Ia 255 S. 265
que s'il s'agit d'une mesure "que la législation impose" aux communes.
e) Dans l'arrêté attaqué, le Conseil d'Etat déclare en propres termes que "les décisions communales négatives à l'égard de l'une ou des deux conventions soumises à l'approbation des communes ne sont certes pas illégales. En revanche, elles sont manifestement contraires à l'intérêt général". Il a considéré qu'il y avait un intérêt général à sauver de la faillite la SAIOD, une telle faillite étant susceptible d'engendrer une rupture de confiance auprès des créanciers. La faillite ne dégagerait pas, a-t-il ajouté, la responsabilité des communes actionnaires à raison des actes commis par les administrateurs. Elle signifierait pour l'Etat la perte de sa propre subvention et la perte de la subvention promise par la Confédération et pourrait impliquer la disparition de l'usine de Cottendart.
Il n'est d'ailleurs pas contesté par le Conseil d'Etat que la convention d'amortissement vise à réaliser l'assainissement d'une société constituée sous la forme du droit privé, alors que les dispositions légales régissant le statut de la société anonyme n'imposent nullement aux communes, en leur qualité d'actionnaires, de verser quoi que ce soit à la société au-delà du montant fixé pour l'acquisition des actions (
art. 680 CO
). Ce n'est que dans le cas où la responsabilité personnelle d'un administrateur délégué par la commune serait engagée que cette dernière pourrait être appelée à indemniser la société ou les créanciers (
art. 762 al. 4 CO
). Or le Conseil d'Etat ne soutient pas qu'une telle responsabilité soit engagée. La situation aurait été différente si la société avait été créée sous la forme d'une corporation de droit public, d'un syndicat intercommunal, par exemple. Mais en l'espèce, il n'existe pas de base légale pour engager la responsabilité financière des communes.
Dans ces conditions, le Conseil d'Etat ne peut pas, en invoquant l'intérêt général, imposer à la commune l'obligation de payer à la SAIOD des sommes qui, cela n'est pas contesté, ne sont juridiquement pas dues par elle. Le pouvoir de surveillance qu'il exerce sur les communes en vertu de l'
art. 53 Cst.
neuch. ne lui permet dès lors pas d'agir en lieu et place de la commune pour imposer l'adhésion de celle-ci à la convention d'amortissement conclue avec la SAIOD. L'autonomie communale étant garantie par l'
art. 64 Cst.
neuch. dans les limites
BGE 105 Ia 255 S. 266
de la constitution et des lois, précisément la constitution, soit l'art. 67 al. 5 de celle-ci, interdit au Conseil d'Etat de prendre une telle mesure, qui constituerait une violation de l'autonomie communale. Si l'assainissement de la SAIOD est commandé par l'intérêt général, cette mesure doit alors être prise d'une autre manière, éventuellement par l'intervention directe du canton. La décision du Conseil d'Etat doit donc être annulée en tant qu'elle a trait à la convention d'amortissement.
9.
Si la décision attaquée n'a, quant à la convention d'amortissement, qu'un lien très indirect avec les mesures de lutte contre la pollution des eaux, il en est autrement en tant qu'elle vise la convention d exploitation.
a) En vertu de la loi fédérale de 1971, le canton doit prendre des mesures de diverse nature destinées à assurer la protection des eaux contre la pollution et à remédier aux pollutions (
art. 2 et 5 LPEP
). Les cantons peuvent obtenir par voie de contrainte l'exécution des mesures qu'ils ont ordonnées et, au besoin, les exécuter eux-mêmes aux frais de ceux qui en avaient la charge (
art. 7 LPEP
). La loi interdit notamment de déposer hors des eaux toute matière qui risquerait de les polluer (art. 14). L'art. 27 de la loi vise tout spécialement les mesures à prendre pour prévenir la pollution des eaux par l'action de matières solides (consid. 3 b supra). D'autre part, l'art. 9 de l'ordonnance générale du 19 juin 1972 prévoit que les cantons sont responsables de l'exécution de la loi et des prescriptions d'application; ils surveillent et dirigent sur leur territoire les mesures qui s'imposent en vue de la protection des eaux.
La loi cantonale sur la protection des eaux contre la pollution, du 24 mars 1958, ne renferme pas de dispositions spécifiques sur l'élimination des détritus solides. Fondée sur la loi fédérale du 16 mars 1955, qui elle aussi ne contenait pas de telles dispositions, à l'exception de l'interdiction du dépôt de matières en dehors des eaux s il peut en résulter une pollution (art. 4 al. 2), elle ne contient qu'une disposition interdisant le dépôt de matières solides susceptibles de polluer les eaux sauf en des lieux déterminés par l'autorité communale et approuvés par le Service cantonal de la protection des eaux (art. 6). Les autres dispositions sur lesquelles s'est fondé le Conseil d'Etat, sauf celle de l'art. 2, qui le charge de prendre, dans les limites de la législation fédérale, les mesures pour prévenir la pollution et
BGE 105 Ia 255 S. 267
remédier aux inconvénients existants, n'ont pas d'incidence directe sur le problème de l'élimination des détritus solides. Elles ne concernent que les eaux usées et autres résidus liquides ou gazeux (art. 2 al. 2, art. 6 al. 1), ainsi que les ouvrages d'épuration des eaux usées (art. 11) et les mesures préparatoires, notamment l'élaboration de plans directeurs d'égouts (art. 14).
b) La situation juridique apparaît ici particulièrement complexe. En effet, la loi fédérale de 1971 prévoit à son art. 5 al. 2 que lorsque la loi doit être complétée, en vue de son exécution, par des prescriptions cantonales, les cantons sont tenus d'arrêter ces dispositions, le cas échéant par voie d'ordonnance. Or le canton de Neuchâtel n'avait pas, à la date de l'arrêté attaqué, édicté de dispositions d'exécution de la loi fédérale nouvelle, la loi du 24 mars 1958, destinée à servir de loi d'exécution, sur le plan cantonal, de la loi fédérale de 1955, étant demeurée en vigueur sans modification. Certes, le fait que la loi fédérale de 1955 a été remplacée par une loi nouvelle n'entraîne pas ipso facto l'abrogation de la loi cantonale d'exécution, qui demeure valable dans toute la mesure où elle n'est pas contraire aux dispositions nouvelles adoptées sur le plan fédéral (cf. A. GRISEL, L'application du droit public dans le temps, ZBl 75/1974, p. 256). Mais la nouvelle loi fédérale contient, en ce qui concerne l'élimination des détritus solides, des dispositions qui n'avaient pas leur correspectif dans la loi de 1955. Elles imposent aux cantons l'obligation de veiller à cette élimination, dont ne traite pas la loi cantonale de 1958.
L'absence partielle de législation cantonale d'exécution ne saurait empêcher l'application, sur le territoire du canton de Neuchâtel, des dispositions de fond de la loi fédérale. Cette loi est, en effet, directement applicable, en tant qu'elle impose certaines mesures aux cantons (
ATF 86 I 194
,
ATF 84 I 156
). Ce qu'elle ne règle pas, c'est la question de savoir à qui incombe la compétence primaire d'agir en la matière, soit de savoir si cette tâche appartient au canton ou à d'autres collectivités publiques, notamment aux communes. L'
art. 27 LPEP
dispose que les cantons veillent à ce que l'élimination soit effectuée, et qu'ils peuvent charger les communes ou d'autres collectivités d'exécuter ces tâches à leur place, tout en veillant dans ce cas à ce que ces collectivités prennent les mesures requises et exécutent les travaux nécessaires.
BGE 105 Ia 255 S. 268
c) Le Conseil d'Etat, faute d'autre base légale sur le plan cantonal, déclare se fonder à cet effet sur les dispositions de la loi cantonale de 1958. S'agissant de l'interprétation de la législation cantonale, le Tribunal fédéral ne peut examiner ce problème que sous l'angle restreint de l'arbitraire (
ATF 104 Ia 45
consid. 1, 127, 138 consid. 3 a, 100 Ia 283 consid. 4). Or il n'est certes pas arbitraire de considérer qu'à défaut d'autre loi, on puisse appliquer par analogie les règles de compétence de la loi de 1958 concernant l'élimination des eaux usées et des détritus solides. Cette loi accorde des compétences étendues au Conseil d'Etat, qui prend, dans les limites de la législation fédérale, les mesures pour prévenir la pollution et remédier aux inconvénients existants (art. 2). Il peut contraindre des communes voisines à exécuter des ouvrages d'épuration collectifs (art. 11). De leur côte, les Conseils communaux, dans les limites de leur compétence, appliquent la loi et son règlement d'exécution (art. 25). Le règlement de la police sanitaire des eaux, du 24 mars 1959, édicté notamment en exécution de la loi fédérale de 1955 et de son ordonnance d'exécution, ainsi que de la loi cantonale de 1958, prévoit que les communes pourvoient à l'évacuation des eaux usées (art. 42 ss.), mais que les Départements de l'intérieur et des travaux publics veillent à l'application du règlement et des règlements communaux (art. 80).
d) Il n'est dès lors pas arbitraire d'admettre qu'à défaut de législation cantonale spécifique sur l'application des dispositions fédérales en matière d'élimination des détritus solides, c'est bien la loi cantonale de 1958, appliquée par analogie, qui règlemente les rapports entre l'Etat et les communes dans ce domaine. Tant en vertu de la loi fédérale que de la loi cantonale, le canton est responsable de l'application des règles relatives à cette élimination et il peut, dans ce cadre, donner des ordres aux communes. Dès lors, en cette matière, les dispositions de la loi sur les communes ou les autres dispositions légales citées par les recourantes ne sont pas déterminantes. On ne saurait donc se fonder sur les critères prévus par elles pour y rechercher la mesure du contrôle que, dans ce domaine, le Conseil d'Etat peut exercer sur l'activité des organes communaux. Ces dispositions sont remplacées ici par celles de la législation fédérale et cantonale sur la protection des eaux contre la pollution. Le canton étant responsable de l'exécution de la loi et des prescriptions d'application et dirigeant sur son territoire
BGE 105 Ia 255 S. 269
les mesures qui s'imposent, pouvant au surplus, en vertu même de la loi fédérale, obtenir par voie de contrainte l'exécution de mesures qu'il a ordonnées, et veillant à ce que les communes prennent les mesures requises (
art. 2, 5, 27 LPEP
, 9 OGPEP), le Conseil d'Etat est, en vertu de la législation cantonale, chargé de prendre toutes mesures utiles (art. 2 et 11). Il n'y a par conséquent pas lieu de se fonder sur la loi sur les communes pour savoir si cette autorité a en l'espèce le contrôle de la légalité ou aussi celui de l'opportunité, la matière étant régie avant tout par la législation sur la protection des eaux, qui donne des pouvoirs étendus au Conseil d'Etat.
10.
Pour justifier la décision prise, le Conseil d'Etat invoque des motifs d'intérêt général. Il entend protéger l'existence de l'usine de Cottendart; si les communes ne devaient pas accepter d'adhérer à la convention d'exploitation, un maillon essentiel de la politique cantonale, actuelle et surtout future, en la matière pourrait être supprimé. La seule façon de maintenir cette usine en activité consiste à assurer une durée ferme d'exploitation, aucune autre proposition valable n'existant, qui permette la sauvegarde provisoire des installations d'incinération des ordures et déchets du bas du canton.
a) Les objections que les recourantes opposent à cette argumentation ne sauraient être retenues. Leur argumentation consiste avant tout à contester - à tort - l'étendue du pouvoir de contrôle du Conseil d'Etat. Pour le surplus, la commune de Saint-Aubin-Sauges allègue notamment qu'elle pourrait transférer les ordures à Teuftal, qui n'est pas très éloigné et dont le coût d'exploitation est inférieur à celui de la SAIOD. Quant à la commune de Gorgier, elle relève que la durée de dix ans prévue par la convention est excessive et qu'il serait suffisant que les communes s'engagent pour cinq ans, la durée de vie de l'usine étant discutée.
b) Le Conseil d'Etat, dans l'exécution des dispositions fédérales, doit agir dans l'intérêt général du canton et par conséquent l'intérêt particulier d'une commune ne saurait, à ce point de vue, être déterminant. Il suffit de constater qu'aucune des deux recourantes n'allègue que le Conseil d'Etat aurait violé les dispositions de la législation sur la protection des eaux ou aurait excédé les pouvoirs qu'il tient des dispositions applicables en la matière. Leur recours doit donc être rejeté en tant qu'il vise la convention d'exploitation.
BGE 105 Ia 255 S. 270
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
1. Admet partiellement les recours et annule l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 juin 1978 dans ses art. 2 et 3, dans la mesure où il annule les décisions prises par les Conseils généraux des communes de Gorgier et de Saint-Aubin-Sauges au sujet de la convention d'amortissement des pertes reportées de la SAIOD et où il invite les Conseils communaux de ces deux communes à signer cette convention.
2. Rejette les recours pour le surplus.


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
85 III 131
30. Entscheid vom 12. Oktober 1959 i.S. Probst.

regeste:
Regeste
Lohnpfändung bei Handelsreisenden. Unter welchen Voraussetzungen hat das Betreibungsamt gemäss
BGE 84 III 37
ff. vorzugehen, d.h. den Arbeitgeber des Schuldners über die Beachtung der Vorschriften des HRAG zu befragen und gegebenenfalls bestrittene Ansprüche des Schuldners gegen den Arbeitgeber zu pfänden?
Rekurs an das Bundesgericht. Unzulässige neue Vorbringen (Art. 79

text:
Sachverhalt
ab Seite 131
BGE 85 III 131 S. 131
In der Betreibung Nr. 35163, die Erich Probst gegen den Handelsreisenden Hans Schmid führt, verfügte das Betreibungsamt St. Gallen auf Grund der Annahme, dass das Einkommen des Schuldners (Fixum und Provision) Fr. 636.90, sein Notbedarf Fr. 553.15 im Monat betrage, eine Lohnpfändung von monatlich Fr. 83.-. Die untere Aufsichtsbehörde wies die hiegegen gerichtete Beschwerde des Schuldners ab. Die kantonale Aufsichtsbehörde hat dagegen mit Entscheid vom 18. September 1959 die Lohnpfändung aufgehoben. Sie nahm an, bei der Ermittlung des Notbedarfs seien zu den vom Betreibungsamt berücksichtigten
BGE 85 III 131 S. 132
Posten Fr. 48.- für durch die Spesenvergütung und die Einsparung auf dem "Grundnotbedarf" nicht gedeckte Reisespesen, Fr. 5.- für gewisse "weitere Auslagen" und Fr. 30.- für ausserordentlichen Kleiderverschleiss hinzuzurechnen, so dass der Notbedarf Fr. 636.15 erreiche.
Diesen Entscheid hat der Gläubiger an das Bundesgericht weitergezogen mit dem Antrag, er sei aufzuheben und "die Sache zur Durchführung einer Lohnpfändung an das Betreibungsamt St. Gallen zurückzuweisen". Zur Begründung machte er geltend, die Vorinstanz habe festgestellt, dass die dem Schuldner vom Arbeitgeber ausgerichtete Spesenvergütung offenbar die tatsächlichen Auslagen nicht decke. Nach Art. ~~ HRAG seien dem Reisenden alle durch die Reisetätigkeit notwendig entstehenden Auslagen zu ersetzen, einschliesslich der Aufwendungen für den gesamten Unterhalt ausserhalb der Wohnstätte. Diese Vorschrift sei zwingend. Wenn der Anstellungsvertrag eines Reisenden zwingende Vorschriften des HRAG verletze, habe das Betreibungsamt nach
BGE 84 III 37
den Arbeitgeber anzufragen, ob und in welchem Umfang er bereit sei, diese Vorschriften zu beobachten; hierauf habe es gegebenenfalls von Amtes wegen oder auf Verlangen des Gläubigers eine bestrittene Forderung gegen den Arbeitgeber zu pfänden. Nach diesem Entscheide sei auch im vorliegenden Falle vorzugehen. Zudem seien hier die Angaben des Schuldners und des Arbeitgebers über die Verdienstverhältnisse mit Vorsicht zu überprüfen und zu würdigen.
Erwägungen
Die Schuldbetreibungs- und Konkurskammer zieht in Erwägung:
1.
Der Rekursantrag, die Sache sei zur Durchführung einer Lohnpfändung an das Betreibungsamt zurückzuweisen, hat nach der Rekursbegründung den Sinn, das Betreibungsamt sei anzuweisen, die in
BGE 84 III 37
ff. vorgesehenen, in der Rekursbegründung näher bezeichneten
BGE 85 III 131 S. 133
Massnahmen zu treffen. Vor der Vorinstanz hatte der Rekurrent Ausführungen gemacht, die darauf schliessen lassen, dass er sich der vom Schuldner verlangten Aufhebung der Lohnpfändung widersetzen, also die Abweisung der Beschwerde des Schuldners und die Bestätigung der Pfändungsverfügung des Betreibungsamtes beantragen wollte. Die Vorinstanz hat seinen Ausführungen ausdrücklich diesen Sinn beigemessen. Man könnte sich fragen, ob der heutige Rekursantrag über diesen frühern Antrag hinausgehe und somit ein nach
Art. 79 OG
unzulässiges neues Begehren darstelle, soweit damit für den Fall, dass die Arbeitgeberin keine eine feste Lohnpfändung erlaubenden Zugeständnisse machen sollte, die Pfändung einer bestrittenen Forderung verlangt wird. Wie es sich damit verhalte, kann jedoch dahingestellt bleiben, weil der vorliegende Rekurs auch dann keinen Erfolg haben kann, wenn man zugunsten des Rekurrenten annimmt, der Rekursantrag sei in dem vor der Vorinstanz gestellten Antrag als das Mindere inbegriffen.
2.
Das Vorgehen nach
BGE 84 III 37
ff. hat grundsätzlich zur Voraussetzung, dass der Gläubiger (oder allenfalls der Schuldner, vgl.
BGE 75 III 100
) die Behauptung ("affirmation") aufstellt, der Anstellungsvertrag des Schuldners stehe mit zwingenden Vorschriften des HRAG über die Ansprüche des Reisenden im Widerspruch; der Arbeitgeber wäre nach Gesetz mehr zu zahlen verpflichtet, als was er tatsächlich leistet (vgl.
BGE 84 III 38
). Im Falle
BGE 84 III 37
ff. hatte denn auch der Gläubiger mit seiner Beschwerde ausdrücklich geltend gemacht, dass der Schuldner von seinem Arbeitgeber neben den ihm ausbezahlten Provisionen die Vergütung seiner Reisekosten verlangen könne. Ähnlich lagen die Dinge auch im FalleBGE 75 III 97ff., wo das Bundesgericht zwar mit den kantonalen Behörden das Begehren des Gläubigers abwies, die Lohnpfändung kurzerhand um den vom Betreibungsamt zum Notbedarf gerechneten, nach der Auffassung des Gläubigers vom Arbeitgeber zu vergütenden Spesenbetrag zu
BGE 85 III 131 S. 134
erhöhen, aber in seinen Erwägungen (S. 100) das Betreibungsamt einlud, den Arbeitgeber zur Frage der Beachtung der Vorschriften des HRAG anzuhören und hierauf allenfalls zur Pfändung bestrittener Ansprüche des Schuldners gegen ihn zu schreiten. Ist eine Verletzung dieses Gesetzes weder vom Gläubiger noch vom Schuldner behauptet worden, so kommt ein Vorgehen im Sinne der erwähnten Präjudizien allerhöchstens dann in Frage, wenn auf Grund der im Pfändungsverfahren ermittelten Verhältnisse ausser Zweifel steht, dass der Schuldner von seinem Arbeitgeber weniger erhält, als ihm nach den zwingenden Vorschriften des HRAG gebührt. In zweifelhaften Fällen kann es nicht Sache der Betreibungsbehörden sein, sich aus eigenem Antrieb in die vertraglichen Beziehungen zwischen dem Schuldner und seinem Arbeitgeber einzumischen und von sich aus eine Pfändung bestrittener Ansprüche zu verfügen, die zu einem Prozess zwischen dem Erwerber derselben und dem Arbeitgeber Anlass geben kann.
Im vorliegenden Falle kann von einem offenkundigen Verstoss gegen das HRAG nicht die Rede sein. Die Anstellungsbedingungen des Schuldners sehen gemäss Verdienstausweis ausser einem Fixum von Fr. 500.-- und einer Umsatzprovision, die durchschnittlich Fr. 136.90 im Monat ausmacht, den Ersatz der Reiseauslagen in Form eines festen Taggelds von Fr. 8.- und einer Vergütung für auswärtiges Übernachten von Fr. 5.- pro Nacht vor. Der Schuldner selber hat den Spesenersatz laut Pfändungsprotokoll auf Fr. 15.- pro Tag beziffert. (Bahnspesen hat er nicht zu bestreiten, da ihm die Arbeitgeberin ein Auto zur Verfügung stellt.) Selbst wenn diese Entschädigung etwas knapp bemessen sein sollte, wie der Schuldner im kantonalen Verfahren behauptet und die Vorinstanz angenommen hat, stünde deswegen dem Schuldner nicht ohne weiteres ein Anspruch auf zusätzlichen Spesenersatz zu, sondern läge materiell ein Verstoss gegen zwingendes Recht nur unter der Voraussetzung vor, dass die gesamten Leistungen der Arbeitgeberin dem Schuldner nach Abzug
BGE 85 III 131 S. 135
aller notwendigen Reiseauslagen kein angemessenes Entgelt für seine Dienste böten (
BGE 84 II 55
). Dass diese Voraussetzung zweifellos erfüllt sei, kann um so weniger angenommen werden, als die Arbeitgeberin nach ihren Mitteilungen an das Betreibungsamt den Schuldner, der längere Zeit nicht gearbeitet haben soll, nicht definitiv als Reisevertreter angestellt hat, sondern ihn nur provisorisch als "Volontär" im Aussendienst beschäftigt, um ihn wieder in einen geordneten Arbeitsprozess einzuführen.
Ist demnach mindestens im vorliegenden Falle das Verfahren im Sinne von
BGE 84 III 37
ff. nicht ohne Rücksicht auf die Stellungnahme der Parteien des Betreibungsverfahrens von Amtes wegen durchzuführen, so hängt das Schicksal des Rekurses davon ab, ob der Rekurrent in nach Verfahrensrecht wirksamer Weise behauptet habe, der Schuldner habe nach den zwingenden Vorschriften des HRAG Anspruch auf zusätzliche Leistungen der Arbeitgeberin. (Gestützt auf eine entsprechende Behauptung des Schuldners könnte nur dieser, nicht auch der Rekurrent auf dem Beschwerde- bzw. Rekurswege die Durchführung des erwähnten Verfahrens verlangen. Im übrigen hat der Schuldner in seinem Rekurs an die Vorinstanz zwar geltend gemacht, seine Spesen seien höher als die Spesenvergütung, aber nicht behauptet, er habe deswegen Anspruch auf weitere Leistungen der Arbeitgeberin, sondern die durch die Spesenvergütung nicht gedeckten Reiseauslagen nur zur Begründung dafür angeführt, dass von seinem Lohn nichts gepfändet werden könne.)
Im kantonalen Verfahren hat der Rekurrent nicht behauptet, der Schuldner könne von seiner Arbeitgeberin nach HRAG über seine tatsächlichen Bezüge hinaus noch weitere Leistungen verlangen. Von der kantonalen Aufsichtsbehörde eingeladen, sich zum Rekurs des Schuldners zu äussern, hat er (von hier nicht interessierenden Vorbringen abgesehen) lediglich ausgeführt, es scheine ihm merkwürdig, dass die Arbeitgeberin des Schuldners diesem nicht die effektiven Reiseauslagen vergüte; auch betrachte
BGE 85 III 131 S. 136
er die vom Schuldner behaupteten Spesen als zu hoch; wer Schulden habe, müsse den Gürtel enger schnallen. In diesen Ausführungen liegt nicht der geringste Hinweis darauf, dass die Anstellungsbedingungen des Schuldners nach der Auffassung des Rekurrenten dem HRAG widersprechen und dass die Arbeitgeberin von Rechts wegen mehr zahlen sollte, als sie es tut.
Eine ausdrückliche Behauptung dieses Inhalts ist aber auch im vorliegenden Rekurs an das Bundesgericht nicht zu finden. Man kann lediglich aus dem Zusammenhang schliessen, dass der Rekurrent geltend machen will, der Anstellungsvertrag des Schuldners verletze zwingende Vorschriften des HRAG, insbesondere dessen Art. 13, und dass er der Meinung ist, dieser Verstoss liege im Ungenügen der im Vertrag vorgesehenen Spesenvergütung. Um welchen Betrag die Leistungen der Arbeitgeberin erhöht werden sollten, sagt er nicht einmal andeutungsweise. Ob eine nur implicite aufgestellte und zudem so unbestimmte Behauptung des Gläubigers zur Einleitung des Verfahrens nach
BGE 84 III 37
ff. Anlass geben könne, ist mindestens zweifelhaft. Diese Frage braucht indes nicht endgültig entschieden zu werden. Soweit der Rekurrent vor Bundesgericht das Besteh en eines Anspruchs des Schuldners au zusätzliche Leistungen der Arbeitgeberin behauptet, be schränkt er sich nämlich nicht etwa darauf, aus bereits in den Akten erwähnten Tatsachen einen neuen rechtlichen Schluss zu ziehen. Vielmehr macht er damit im Sinne von
Art. 79 OG
eine neue Tatsache (das Vorhandensein einer beim Pfändungsvollzug nicht berücksichtigten Forderung) geltend. Dies ist nach der eben genannten Bestimmung unzulässig, weil er die fragliche Tatsache bereits im kantonalen Verfahren, nämlich in seiner Vernehmlassung zum Rekurs des Schuldners an die Vorinstanz, hätte anbringen können. Er wusste aus dem ihm zugestellten Entscheid der untern Aufsichtsbehörde und aus dem Rekurs des Schuldners, welche Leistungen dieser nach seinen eigenen Angaben und nach denjenigen seiner Arbeitgeberin erhielt und
BGE 85 III 131 S. 137
auf welche Beträge dieser seine wirklichen Reiseauslagen bezifferte. Zu einer umsichtigen Verteidigung gegen den Rekurs des Schuldners hätte es daher gehört, nicht bloss Zweifel daran zu äussern, dass der Schuldner mit ungedeckten Reisespesen rechnen müsse, sondern zugleich geltend zu machen, dass der Schuldner im Falle der Richtigkeit seiner Darstellung von seiner Arbeitgeberin weitere Leistungen fordern könne. So gut wie heute hätte der Rekurrent diesen Standpunkt schon in seiner Antwort auf den Rekurs des Schuldners an die Vorinstanz verfechten können. Was er hienach bereits im kantonalen Verfahren hätte tun können, kann er nach
Art. 79 OG
vor Bundesgericht nicht mehr nachholen.
Es fehlt somit an einer verfahrensrechtlich beachtlichen Behauptung, die zur Einleitung des Verfahrens nach
BGE 84 III 37
ff. führen könnte.
Dispositiv
Demnach erkennt die Schuldbetr.- u. Konkurskammer:
Der Rekurs wird abgewiesen.


header:
Urteilskopf
135 III 633
92. Auszug aus dem Urteil der II. zivilrechtlichen Abteilung i.S. X. AG gegen A., B., C. und D. (Beschwerde in Zivilsachen)
5A_428/2009 vom 23. November 2009

regeste:
Regeste
Art. 928 ZGB
; Besitzesstörung; Fliegen und Landen mit Hängegleitern.
Voraussetzung der Ansprüche gemäss
Art. 928 Abs. 2 ZGB
ist die Störung des Besitzes durch verbotene Eigenmacht. Eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung in einem kommunalen Bau- und Zonenreglement, die ein hindernisfreies und sicheres Überfliegen und Landen mit Hängegleitern bezüglich der dafür vorgesehenen Grundstücke gewährleistet, kann verbotene Eigenmacht ausschliessen. Prüfung des Ausschlusses im konkreten Fall (E. 3-5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 633
BGE 135 III 633 S. 633
A.
Im Zonenplan der Gemeinde G. ist eine Sport- und Erholungszone ausgeschieden und im Bereich der Landwirtschaftszone ein Delta- und Gleitschirm-Landeplatz mit Hindernisfreihalteflächen eingezeichnet. Im Bau- und Zonenreglement heisst es dazu Folgendes:
BGE 135 III 633 S. 634
Art. 77 Sport- und Erholungszone Sp+E
Nutzungsart: (...)
In den als Start- und Landeplatz bezeichneten Flächen für Deltagleiter und Gleitschirme ist der Start bzw. die Landung von Deltagleitern und Gleitschirmen gestattet.
Innerhalb des Landeplatzes sowie in der westlich und östlich angrenzenden Hindernisfreihaltefläche sind bauliche Massnahmen wie Gebäude, Zäune oder sonstige Hindernisse, sowie das Pflanzen von Bäumen, die das Landen gefährden, untersagt.
Die Eigentümer sind für die Nutzung der Parzellen als Start- und Landeplatz angemessen zu entschädigen. Betrieb und Organisation für einen sicheren Flugbetrieb übernimmt eine Trägerschaft. Die Trägerschaft ist verantwortlich für die Sicherheit auf dem Start- und Landeplatz.
(...)
Das Bau- und Zonenreglement (BZR) wurde durch den Staatsrat am 30. April 1997 vorgeprüft, von der Urversammlung am 2. Dezember 1997 genehmigt und vom Staatsrat am 24. Juni 1998 homologiert.
B.
Die X. AG erwarb in den Jahren 2003 bis 2006 gegen dreissig Grundstücke auf dem Gebiet der Gemeinde G., die in der Landwirtschaftszone und dabei im eingezeichneten Gebiet teils des Landeplatzes und teils der Hindernisfreihalteflächen gelegen sind. Sie hat der Benutzung ihrer Grundstücke im Zusammenhang mit dem Hängegleitersport nie ausdrücklich zugestimmt.
C.
Am 28. Mai 2008 erhob die X. AG (Beschwerdeführerin) Klage wegen Besitzesstörung. Ihre Begehren lauteten zur Hauptsache dahin gehend, mit Bezug auf ihre Grundstücke im Perimeter "Landeplatz" das Landen mit Hängegleitern und das Überfliegen mit Hängegleitern in einer Höhe von weniger als 50 m sowie mit Bezug auf ihre Grundstücke im Perimeter "Hindernisfreihaltefläche" das Überfliegen mit Hängegleitern in einer Höhe von weniger als 50 m zu verbieten. Die Klage richtete sich gegen die A., die als Verein den Landeplatz betreibt und zur Trägerschaft im Sinne von Art. 77 Abs. 4 BZR gehört, gegen C. und D., die Vorstandsmitglieder der A. sind und den Landeplatz benützen, sowie gegen B., der die Flugschule F. leitet und die betroffenen Grundstücke ebenfalls nutzt (Beschwerdegegner). Das Kantonsgericht Wallis wies die Klage ab. Die Beschwerdeführerin hat dagegen Beschwerde erhoben, die das Bundesgericht abweist.
(Zusammenfassung)
BGE 135 III 633 S. 635
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Ausgangspunkt des Besitzesschutzes ist die verbotene Eigenmacht, durch die eine Sache entzogen oder der Besitz gestört wird und die zur Abwehr von Angriffen (
Art. 926 ZGB
) und zu den Klagen aus Besitzesentziehung und Besitzesstörung berechtigt (
Art. 927-929 ZGB
). Die Beschwerdeführerin hat eine Klage gemäss
Art. 928 ZGB
erhoben. Wird danach der Besitz durch verbotene Eigenmacht gestört, so kann der Besitzer gegen den Störenden Klage erheben, auch wenn dieser ein Recht zu haben behauptet (Abs. 1). Die Klage geht auf Beseitigung der Störung, Unterlassung fernerer Störung und Schadenersatz (Abs. 2).
3.1
Im gerichtlichen Verfahren der Besitzesschutzklagen ist die Frage nach dem Besitz als tatsächliche Gewalt über eine Sache (
Art. 919 Abs. 1 ZGB
) von der Frage nach dem Recht an der Sache, insbesondere nach dem Recht zur Beeinträchtigung des Besitzes grundsätzlich zu trennen. Die Ausnahme, wonach der Beklagte sofort sein besseres Recht nachweisen darf und der Klage des Besitzers entgegenhalten kann (
Art. 927 Abs. 2 ZGB
), besteht bei der Klage aus Besitzesstörung - anders als im Fall der Besitzesentziehung - nicht. Dem Beklagten bleibt der Beweis eines von ihm behaupteten besseren Rechts auf die Sache, hier gleichsam eines besseren Rechts zur Störung verschlossen. Gleichwohl lässt sich die Besitzesfrage nicht völlig von der Frage nach dem Recht trennen. Die materielle Rechtslage muss berücksichtigt werden, namentlich wo es um die Abgrenzung des Besitzes und damit die Voraussetzung der Besitzesstörung "durch verbotene Eigenmacht" geht (vgl. STARK, Berner Kommentar, 2001, N. 92-94b der Vorbem. zu
Art. 926-929 ZGB
sowie N. 2 ff., N. 18 und N. 53 zu
Art. 928 ZGB
; STEINAUER, Les droits réels, Bd. I, 4. Aufl. 2007, N. 368-368b S. 141).
3.2
Verbotene Eigenmacht liegt vor, wenn die Besitzesstörung weder vom Besitzer noch durch das objektive Recht erlaubt ist. Besitzesstörungen können namentlich durch das öffentliche Recht erlaubt oder mit der Erfüllung öffentlich-rechtlicher Aufgaben unvermeidbar verbunden sein. In diesem Fall muss der Besitzer die Störung dulden, hat aber allenfalls die Möglichkeit, eine Entschädigung nach dem massgeblichen Enteignungsrecht zu verlangen (vgl. STARK, a.a.O., N. 47 der Vorbem. zu
Art. 926-929 ZGB
; STEINAUER, a.a.O., N. 326-327 S. 128). Hauptanwendungsfall sind die gesetzlichen Eigentumsbeschränkungen im Sinne der
Art. 680 ff. ZGB
und der
BGE 135 III 633 S. 636
Art. 702 f. ZGB, die die Beschwerdeführerin als Grundeigentümerin und Grundbesitzerin zu einem Dulden, einem Unterlassen oder einem Tun verpflichten können (vgl. MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, 1981, N. 339 ff. des Syst. Teils vor Art. 641 ff. und N. 43 ff. zu
Art. 641 ZGB
; STEINAUER, a.a.O., N. 1012-1014 S. 352 f.).
3.3
Dass sie mit Bezug auf die Grundstücke der Beschwerdeführerin persönliche Rechte hätten, machen die Beschwerdegegner nicht geltend. Sie behaupten, die Benützung der fraglichen Grundstücke im Perimeter des Landeplatzes und der Hindernisfreihalteflächen sei nicht verboten, sondern durch das öffentliche Recht erlaubt. Die Frage, ob ihre Eigenmacht verboten ist, betrifft kein Recht an der Sache und kann geprüft werden (E. 3.1 soeben). Streitig ist die Auslegung von Art. 77 BZR. Sie hat die Antwort darauf zu geben, welche Beschränkungen die Beschwerdeführerin als Eigentümerin und Besitzerin der Grundstücke im Perimeter des Landeplatzes und der Hindernisfreihalteflächen treffen.
4.
Das Kantonsgericht hat in Art. 77 BZR eine öffentlich-rechtliche Beschränkung gesehen, die ein hindernisfreies und sicheres Überfliegen und Landen mit Hängegleitern bezüglich der dafür vorgesehenen Grundstücke gewährleiste mit der Folge, dass die Beschwerdeführerin ihren Besitz nur insoweit ausüben könne, als er nicht durch die besagte Beschränkung eingeengt werde. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, die Rechtsanwendung verletze
Art. 928 ZGB
, sei willkürlich und verstosse gegen den Vorrang des Bundesrechts wie auch gegen die Eigentumsgarantie.
4.1
Besitzesschutzklagen führen zu einem Urteil, in dem nur über die Wiederherstellung oder Erhaltung des Zustands der tatsächlichen Gewalt über die Sache, nicht aber über die Rechtmässigkeit dieses Zustandes bzw. über das Recht an der Sache entschieden wird. Besitzesschutzurteile können daher durch ein späteres Urteil über das Recht an der Sache umgestossen werden und sind unter diesem Blickwinkel nicht als endgültige, sondern bloss als vorläufige Regelung zu betrachten (vgl.
BGE 113 II 243
E. 1b S. 245).
4.2
Innerhalb der bundesrechtlichen Schranken regeln die Kantone das Verfahren der Besitzesschutzklagen (vgl.
BGE 94 II 348
E. 2 S. 351 ff.). Die Walliser Zivilprozessordnung vom 24. März 1998 (SGS/VS 270.1) erklärt das summarische Verfahren für anwendbar (
Art. 282 Abs. 1 lit. b ZPO
/VS). Nach der Rechtsprechung sind die Voraussetzungen des Besitzesschutzes in tatsächlicher und rechtlicher
BGE 135 III 633 S. 637
Hinsicht lediglich glaubhaft zu machen (vgl. Revue valaisanne de jurisprudence [RVJ] 2001 S. 184 ff.). Gegen die kantonale Verfahrensordnung erhebt die Beschwerdeführerin keine Rügen (
Art. 106 Abs. 2 BGG
).
4.3
Neben Willkür (
Art. 9 BV
) rügt die Beschwerdeführerin, Art. 77 BZR, wie ihn das Kantonsgericht auslege, entziehe ihr als Grundeigentümerin und Grundbesitzerin die Klagen gemäss
Art. 927 ff. ZGB
(vgl.
Art. 937 Abs. 2 ZGB
) und verstosse gegen die Eigentumsgarantie (
Art. 26 BV
). Ein schwerer Eingriff in die Eigentumsfreiheit kann insofern nicht verneint werden, als jedenfalls das Landen mit Hängegleitern in allen Jahreszeiten die bestimmungsgemässe Nutzung der betroffenen Grundstücke zu Landwirtschaftszwecken stark einschränkt (vgl.
BGE 133 II 220
E. 2.5 S. 225). Unter dieser Voraussetzung prüft das Bundesgericht die Auslegung des kantonalen bzw. kommunalen Rechts frei (vgl.
BGE 130 I 360
E. 14.2 S. 362). Dabei ist allerdings zu beachten, dass wegen des bloss vorläufigen Charakters der Besitzesschutzklage nach kantonalem Recht eine bloss summarische und vorläufige Rechtsprüfung stattfindet (E. 4.2 soeben), d.h. eine auf die Frage beschränkte Prüfung, ob sich der eingeklagte Besitzesschutzanspruch als einigermassen aussichtsreich oder doch zum mindesten als vertretbar erweist (vgl.
BGE 120 II 393
E. 4c S. 398). Darüber hinaus kann das Bundesgericht selbst bei freier Prüfung nicht gehen.
5.
Das Kantonsgericht hat in Art. 77 BZR eine zulässige öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung erblickt.
5.1
Es stellt sich die Frage nach der Auslegung und vorweg nach der hinreichenden gesetzlichen Grundlage der Eigentumsbeschränkung.
5.1.1
Das kommunale Bau- und Zonenreglement (BZR) wurde von den Stimmberechtigten angenommen und vom Staatsrat homologiert (Bst. A hiervor). Es kann als gesetzliche Grundlage für einen Eingriff in die Eigentumsgarantie angesehen werden (vgl.
BGE 133 II 220
E. 2.5 S. 225/226).
5.1.2
Gemäss Art. 77
Abs. 2
BZR ist in den als Start- und Landeplatz bezeichneten Flächen für Deltagleiter und Gleitschirme der Start bzw. die Landung von Deltagleitern und Gleitschirmen gestattet. Die Auslegung ist sachlich vertretbar, den Eigentümern werde damit eine Duldungspflicht auferlegt und die ihnen durch das Eigentumsrecht verliehene Befugnis entzogen, das Betreten ihrer Grundstücke durch Dritte zum Zweck des Startens bzw. Landens mit
BGE 135 III 633 S. 638
Hängegleitern abzuwehren (vgl. MEIER-HAYOZ, a.a.O., N. 48 zu
Art. 641 ZGB
).
5.1.3
Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin ist auch die Auffassung vertretbar, die Duldungspflicht beschränke die Verfügungs- oder Nutzungsbefugnisse der betroffenen Eigentümer im Interesse der Allgemeinheit. Insoweit liegt kein Tatbestand der formellen Enteignung vor, die sich durch den Entzug und die Übertragung vermögenswerter Rechte von der enteigneten auf eine andere Person auszeichnet, sondern eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, § 63 N. 15 S. 598 f.). Dass die Abwehrrechte des Eigentümers nur auf dem Weg der formellen Enteignung beschränkt werden könnten und eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung hierfür nicht ausreiche, ist weder ersichtlich noch dargetan. Das kantonale Gesetz vom 23. Januar 1987 zur Ausführung des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SGS/VS 701.1) sieht in Art. 13 Abs. 3 vor, dass die Gemeinden die Errichtung von öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen verlangen können, um die Einhaltung ihrer Vorschriften über die zulässigen Nutzungen innerhalb der verschiedenen Zonen sicherzustellen (vgl. zur Verfassungsmässigkeit: Urteil 1C_469/2008 vom 26. Mai 2009 E. 10.2, zusammengefasst in: BR 2009 S. 114 f.). Die Gemeinde durfte somit vom Kantonsgericht als zuständig erachtet werden, in ihrem Bau- und Zonenreglement eine Duldungspflicht im oben erwähnten Sinne vorzusehen.
5.1.4
Nach Art. 77
Abs. 3
BZR sind innerhalb des Landeplatzes sowie in der westlich und östlich angrenzenden Hindernisfreihaltefläche bauliche Massnahmen wie Gebäude, Zäune oder sonstige Hindernisse, sowie das Pflanzen von Bäumen, die das Landen gefährden, untersagt. Die Auslegung ist sachlich vertretbar, im Sinne von Unterlassungspflichten werde die tatsächliche und rechtliche Verfügungsmacht der Eigentümer insofern eingeschränkt, als jede Nutzungsart untersagt sei, die das Überfliegen von Grundstücken, um den Landeplatz zu erreichen, und die das Landen mit Hängegleitern behindern könnte (vgl. MEIER-HAYOZ, a.a.O., N. 49 zu
Art. 641 ZGB
). Der Einwand der Beschwerdeführerin, die Anordnung der Freihaltung eines Geländes verschaffe der Allgemeinheit keine Nutzungsbefugnis über privaten Grund, mag zwar allgemein zutreffen. Die Freihalte- bzw. Unterlassungspflichten sind vorliegend jedoch ausschliesslich auf die Duldungspflicht gemäss Art. 77 Abs. 2 BZR bezogen, die den
BGE 135 III 633 S. 639
Grundeigentümern die Abwehrrechte gegen ein Überfliegen und Landen mit Hängegleitern durch Dritte entzieht (vgl. E. 5.1.2 soeben).
5.1.5
Laut Art. 77
Abs. 4
BZR sind die Eigentümer für die Nutzung der Parzellen als Start- und Landeplatz angemessen zu entschädigen. Auch diesbezüglich ist eine Auslegung nicht zu beanstanden, wonach die Entschädigung nicht Voraussetzung, sondern Folge der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung ist. Die ihr auferlegten Duldungs- und Unterlassungspflichten hängen somit nicht davon ab, dass vorgängig eine Entschädigung vereinbart bzw. festgesetzt und bezahlt worden wäre. Hierfür hat die Beschwerdeführerin den Rechtsweg gegenüber der Gemeinde zu beschreiten, sollte eine einvernehmliche Lösung mit der Gemeinde oder der in Art. 77 Abs. 4 BZR vorgesehenen Trägerschaft nicht gefunden werden (vgl. MEIER-HAYOZ, a.a.O., N. 652 und N. 656 ff. des Syst. Teils vor
Art. 641 ff. ZGB
; Art. 61 ff. des Enteignungsgesetzes vom 8. Mai 2008 [SGS/VS 710.1]).
5.2
Zu den weiteren Voraussetzungen einer Einschränkung der Eigentumsgarantie äussert sich die Beschwerdeführerin nicht (
Art. 106 Abs. 2 BGG
). Für das Bundesgericht steht fest, dass das Aletschgebiet als "Mekka der Hängegleiter" gilt. Das Landen der Hängegleiter muss aus Gründen der Sicherheit geordnet werden, so dass die Auferlegung der Duldungs- und Unterlassungspflicht gemäss Art. 77 BZR zu diesem Zweck im öffentlichen Interesse liegt und als verhältnismässig erscheint (vgl.
Art. 36 BV
). Was die Frage nach der Entschädigung für die Nutzung der Parzellen angeht (Art. 77 Abs. 4 BZR i.V.m.
Art. 26 Abs. 2 BV
), kann auf Gesagtes verwiesen werden (E. 5.1.5 soeben).
5.3
Aus den dargelegten Gründen lässt sich auf Art. 77 BZR stützen, dass die Beschwerdeführerin das Landen und Überfliegen mit Hängegleitern bezüglich ihrer dafür bestimmten Grundstücke dulden muss und darauf alles zu unterlassen hat, was das Landen und Überfliegen mit Hängegleitern beeinträchtigen könnte. Gegen entsprechende Einwirkungen Dritter und auch der Beschwerdegegner stehen der Beschwerdeführerin keine aus ihrem Eigentumsrecht fliessenden Abwehrrechte zu. Es erscheint insgesamt nicht als verfassungswidrig, verbotene Eigenmacht als Voraussetzung der Besitzesstörungsklage zu verneinen.


header:
Urteilskopf
85 II 97
18. Arrêt de la IIe Cour civile du 22 avril 1959 dans la cause Cyma Watch Co. SA contre Société de contrôle fiduciaire SA

regeste:
Regeste
1. Auslegung der Rechtsgeschäfte. Tat- und Rechtsfragen (Erw. 1).
2. Fiduziarisches Rechtsgeschäft. Davon zu unterscheidende Abreden, namentlich Scheingeschäfte (Erw. 1 und 2).
Nichtigkeit der fiduziarischen Zuwendung? (Erw. 3).
3. Bedeutung der Besitzübertragung bei freihändigem Verkauf nach
Art. 130 SchKG
(Erw. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 97
BGE 85 II 97 S. 97
A.-
La Société de contrôle fiduciaire SA, à Genève (ci-après: la société), a acquis de l'office des poursuites de cette ville, selon procès-verbal de vente de gré à gré du 30 juin 1948, un lot de 35 meubles et objets garnissant l'appartement de Marc Bloch, pour le prix de 11 000 fr. (estimation lors de la saisie: 5565 fr.). Elle vendit ces objets le 8 décembre 1952 à Tatiana Bloch, épouse du débiteur, pour le prix de 20 000 fr., avec réserve de propriété.
La société agissait en son propre nom pour le compte de l'un de ses clients, Hans Schauwecker, à Zurich. Celui-ci entendait conserver à dame Bloch la jouissance de l'appartement et des meubles du débiteur. Il conclut, notamment par lettre du 29 juin 1948, une convention de fiducie avec
BGE 85 II 97 S. 98
la société et paya les 11 000 fr.; la société lui remit, après déduction de ses propres frais et honoraires, les acomptes versés en vertu du contrat de vente de 1952. Elle signa en outre, dans la même intention, un contrat de location avec le propriétaire de l'immeuble habité par Bloch et sous-loua l'appartement pris à bail à l'épouse du débiteur.
Aucun des actes passés ne mentionne le rapport interne existant entre le client et la société; celle-ci ne s'est jamais engagée à faire connaître l'identité du mandant; l'acte de vente du 8 décembre 1952 précise qu'elle agit "à titre fiduciaire en qualité de propriétaire et de vendeur"; les droits de la société n'ont jamais été rétrocédés. Invitée à dire le nom du fiduciant, la société l'a donné dès qu'elle y fut autorisée.
Les employés de la société se rendirent dans l'appartement des Bloch à l'occasion de la vente de gré à gré du 30 juin 1948 et en vue des deux contrats de location et de sous-location; ils reconnurent les lieux et y firent inventaire des objets saisis qui s'y trouvaient.
B.-
Dans la poursuite intentée contre Bloch par la société Cyma Watch Co. SA, à La Chaux-de-Fonds, l'Office des poursuites de Genève a saisi, le 15 décembre 1955, un lot d'objets - estimé 9412 fr. - comprenant les nos 1 à 34 réalisés le 30 juin 1948. La société en revendiqua la propriété à concurrence du solde impayé du prix de revente; elle prétendit en outre le droit de rétention du bailleur. Ses prétentions ayant été contestées, elle a ouvert action à la créancière. Celle-ci a conclu à libération. Elle allègue que Schauwecker n'est que l'homme de paille du débiteur; Bloch a racheté sous main son mobilier pour le soustraire à l'emprise de ses créanciers; les actes passés sont fictifs et tombent sous le coup de l'action révocatoire (art. 288 LP); la revendiquante, en outre, n'est pas entrée en possession des objets saisis.
C.-
Le 5 mars 1958, le Tribunal de première instance de Genève a débouté la société demanderesse. Celle-ci renonça à prétendre un droit de rétention. Par arrêt du
BGE 85 II 97 S. 99
19 décembre 1958, la Cour de justice a admis la revendication du droit de propriété à concurrence du solde impayé (12 500 fr., plus les intérêts et les frais). Elle a estimé que le contrat de fiducie ne tendait pas à léser les créanciers de Bloch et n'avait pas eu cet effet; la tradition n'étant pas nécessaire en cas de vente de gré à gré (art. 235 CO), la propriété des objets saisis avait passé à la société, et la revendication était ainsi fondée.
D.-
La créancière a recouru en réforme au Tribunal fédéral; elle conclut à libération avec suite de frais et dépens, et au renvoi de la cause à la cour cantonale aux fins de lui allouer des dommages-intérêts en application des art. 487 et 489 CPC.
L'intimée propose le rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
La convention de fiducie oblige le fiduciaire à conformer son activité, dans l'exercice d'un droit, au but fixé par le fiduciant. Elle déploie, entre les parties qui la concluent, les effets du mandat ou d'un contrat similaire et détermine dans quelle mesure le fiduciaire est lié à des instructions ou agit de manière indépendante. Ce dernier, suivant les cas, est déjà titulaire du droit, ou l'acquiert du fiduciant ou d'un tiers (en son nom propre, mais pour en faire usage selon les intentions du fiduciant). L'acquisition et l'exercice du droit, seuls actes apparents, sont voulus par les deux parties (s'agissant du transfert de la propriété mobilière, qui revêt en Suisse un caractère causal et exige une cause valable (RO 55 II 302), il faut que les parties aient voulu à la fois le transfert et sa cause); leurs effets s'accomplissent dans la personne du fiduciaire, qui est parfois tenu de les transmettre à son mandant. Lorsque ce dernier entend seulement se servir d'un homme de paille au lieu d'agir personnellement, on est en présence d'actes juridiques per interpositam personam ou "convention de prête-nom" (cf. RO 54 II 439). Les rapports fiduciaires réalisent des buts variés; ils sont en principe licites
BGE 85 II 97 S. 100
quels que soient leurs mobiles; ceux-ci peuvent toutefois entraîner des sanctions, telle la nullité (cf. RO 71 II 99;
72 II 67
, 154, 235, 275).
On doit interpréter les actes juridiques pour déterminer si l'on est en présence de rapports fiduciaires. Les déclarations faites par les parties pour régler leurs relations étant destinées à produire les effets juridiques qui correspondent à leur contenu, le but de l'interprétation est de rechercher ces effets juridiques tels qu'ils résultent des textes ou des termes dans lesquels les parties ont exprimé leurs manifestations de volonté. A cet égard, la constatation de la volonté interne des parties et celle des actes, paroles et attitudes par lesquels elles se sont exprimées relèvent du fait et lient le Tribunal fédéral (art. 63 al. 2 OJ); c'est par contre une question de droit que de donner aux faits constatés par les autorités cantonales leur qualification légale et d'apprécier, notamment, si les parties ont manifesté leur intention de simuler selon les principes de l'art. 1er CO et si le juge a défini exactement la notion de simulation (RO 66 II 32;
72 II 79
, 158) ou celle d'acte fiduciaire.
En l'espèce, suivant l'arrêt attaqué, l'intimée a agi sur mandat de Schauwecker et selon ses instructions; elle passa les actes de vente "à titre fiduciaire" (cf. acte du 8 décembre 1952); elle acquit la propriété des objets saisis, exerça le droit et le transféra selon les intentions de son client. Celui-ci a fourni les moyens de payer le prix d'achat (11 000 fr.) et récupéré les acomptes du prix de vente (20 000 fr.). Mais l'intimée a constamment traité en son propre nom; jamais son client n'est apparu dans les transactions; les tiers ont ignoré son identité et l'intimée ne s'est jamais engagée à la faire connaître. Tant la convention de fiducie que les actes passés par l'intimée avec l'office des poursuites, le propriétaire de l'immeuble loué et dame Bloch ont été sérieusement voulus par les parties. La société fiduciaire a dès lors acquis la propriété et en a usé validement. Il suit de là qu'elle était seule habile à
BGE 85 II 97 S. 101
revendiquer les meubles saisis qu'elle a revendus avec réserve de propriété.
2.
Les objections (d'ailleurs contradictoires) de la recourante sont vaines. Il ne saurait y avoir, en l'espèce, représentation directe (art. 32 CO) ou indirecte. D'une part, les contrats de vente (et de bail) n'ont pas été passés au nom de Schauwecker; celui-ci n'en revendique pas les effets et son mandataire n'a pas agi en qualité de représentant. D'autre part, le rapport liant l'intimée à son client était durable et le droit de propriété acquis par la première n'a pas été rétrocédé au second; la société en a simplement usé dans l'intérêt du fiduciant; il n'était pas dans l'intention des parties de faire acquérir au mandant la propriété et la possession.
Certes, les actes sur lesquels on fonde la revendication pourraient être simulés et nuls. Ce ne serait le cas toutefois que si l'intimée (sur ordre de son client) et les cocontractants eussent été d'accord que l'acquisition de la propriété et son usage étaient sans valeur et n'avaient que l'apparence d'actes juridiques (soit qu'ils n'eussent voulu créer que cette apparence, soit qu'ils entendissent réaliser un second acte dissimulé; cf. RO 54 II 438 et arrêts cités;
71 II 99
). Or, suivant l'arrêt attaqué, la convention de fiducie a été sérieusement conclue en vue de déployer les effets qui lui sont propres; il en est de même des actes passés selon les instructions du fiduciant. Une simulation eût été impossible, d'ailleurs, lors de la vente de gré à gré par l'office des poursuites (VON TUHR, I § 35, note 24). On n'est donc pas en présence d'actes simulés (nuls) et dissimulés (cas échéant, valides).
Quant aux dispositions réglant le contrat de mandat (art. 401 al. 3 CC), elles facilitent dans un cas spécial le transfert des droits en matière de représentation indirecte (art. 32 al. 3 CO). On vient de voir que les faits de la cause ne permettent pas de conclure à un tel rapport; les conditions de la disposition invoquée ne sont en outre pas remplies.
BGE 85 II 97 S. 102
3.
L'acte fiduciaire devient nul, en vertu de l'art. 20 CO, s'il a pour but d'éluder une disposition légale impérative (RO 72 II 73). Pour en juger, il faut rechercher si la loi interdit absolument le résultat économique que les intéressés veulent atteindre, ou ne l'autorise que dans certaines limites qui échappent au droit de disposition des parties, ou si au contraire elle permet d'obtenir tel résultat par la voie suivie en l'espèce (RO 54 II 440;
56 II 198
). La recourante ne cite aucune disposition légale que les parties à la convention de fiducie auraient éludée et ne démontre pas que cette dernière soit contraire aux bonnes moeurs. Il est par ailleurs constant, d'après la Cour cantonale, que les actes de Schauwecker et de l'intimée n'ont causé aucun préjudice aux créanciers du débiteur; les anciens ont récupéré par la réalisation une somme supérieure à l'estimation des objets saisis et vendus de gré à gré, les nouveaux ne pouvaient dès cette réalisation mettre la main sur lesdits objets. On ne voit pas davantage comment s'appliquerait l'art. 288 LP, qui a trait aux actes du débiteur poursuivi ou failli; du moins ne ressort-il pas des faits constatés que Bloch ait "acheté" ses propres meubles par personne interposée.
4.
Si la convention de fiducie est licite in casu, encore faut-il que la société, pour exercer un droit de revendication, ait acquis, lors de la vente de gré à gré du 30 juin 1948, la propriété des objets saisis et qu'elle se la soit réservée valablement lors de la seconde vente (de 1952).
a) On peut laisser ouverte la question de savoir si le transfert de possession est nécessaire en cas de vente de gré à gré au sens de l'art. 130 LP, ou si l'art. 235 al. 1 CO est applicable (RO 50 III 110; JAEGER-DAENIKER, no 2 ad art. 130 LP; FAVRE, Cours de droit des poursuites, p. 200/201). Même si l'arrêt attaqué fait erreur sur ce point, la solution du litige n'en est pas modifiée pour autant. Les organes de l'intimée en effet, ou ses employés, ont pris possession pour elle des objets achetés au domicile de Bloch; ils les ont reconnus et en ont pris inventaire;
BGE 85 II 97 S. 103
ils revinrent dans l'appartement qui les contenait en vue de la prise à bail. L'intimée, en outre, exerça la copossession de ces locaux à titre de locataire. Les objets saisis et achetés étant avant tout destinés à meubler l'appartement, il est évident qu'ils sont tombés en la puissance de la société, par le truchement de ses employés, selon la volonté de l'office procédant à la réalisation.
b) La recourante ne critique pas l'inscription de la réserve de propriété ni la clause contractuelle qui la prévoit.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours et confirme l'arrêt attaqué.


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Urteilskopf
125 III 358
62. Auszug aus dem Urteil der I. Zivilabteilung vom 23. August 1999 i.S. S. gegen M. u. Mitb. und Obergericht des Kantons Zürich -(Berufung)

regeste:
Regeste
Herabsetzung des Mietzinses (
Art. 270a OR
).
Das Recht des Mieters von Wohn- oder Geschäftsräumen, die Herabsetzung des Mietzinses auf den nächstmöglichen Kündigungstermin zu verlangen, kann nicht mittels vertraglich ausgeschlossener Unterschreitung des Anfangsmietzinses eingeschränkt werden. Die gesetzlich zwingend vorgesehenen Anfechtungsmöglichkeiten schliessen die Vereinbarung eines absoluten Minimalzinses für die Zukunft aus (E. 1).

text:
Sachverhalt
ab Seite 358
BGE 125 III 358 S. 358
A.-
Mit Vertrag vom 4. Mai 1993 mieteten M. und P. von S. (Beklagter) per 1. Juni 1993 ein Ladenlokal sowie zwei Autoabstellplätze in der Liegenschaft X. zu einem Mietzins von Fr. 1'850.-- monatlich netto für das Ladenlokal und je Fr. 100.-- für die Parkplätze. Diese Vereinbarung wurde am 16. Februar 1994 durch einen zusätzlich von T. und W. unterzeichneten Vertrag ersetzt, der den Mietbeginn auf 1. November 1993 festlegte. Als frühest möglicher Kündigungstermin wurde der 30. September 1994 vereinbart. Danach sollte der Vertrag mit einer Kündigungsfrist von sechs Monaten entweder auf Ende März oder September kündbar sein. Unter der Überschrift «Besondere Vereinbarungen» hielten die Parteien weiter fest, der Mietzins basiere auf dem Indexstand vom März 1993 sowie einem Hypothekarzinsstand von 6.5% und ein Absinken unter den Anfangsmietzins sei ausgeschlossen.
Mit Schreiben vom 11. September 1997 ersuchten M. und P. namens des Coiffeursalons Y. den Beklagten unter Berufung auf den aktuellen Hypothekarzinsstand um Herabsetzung des Mietzinses.
BGE 125 III 358 S. 359
In seiner Antwort vom 25. September 1997 machte der Beklagte geltend, es bestehe für die Liegenschaft eine Festhypothek und zudem sei im Mietvertrag ein Absinken unter den Anfangsmietzins ausdrücklich ausgeschlossen worden.
B.-
Am 11. November 1997 reichten sämtliche Mieterinnen (Klägerinnen) bei der Schlichtungsbehörde ein Herabsetzungsbegehren ein. Nachdem an der Schlichtungsverhandlung vom 25. März 1998 keine Einigung erzielt werden konnte, reichten sie beim Mietgericht des Bezirkes Zürich Klage ein. Diese wurde am 3. Dezember 1998 gutgeheissen, die bestehenden monatlichen Nettomietzinse wurden als missbräuchlich erklärt sowie mit Wirkung ab 1. Oktober 1998 auf Fr. 1'619.30 für das Ladenlokal bzw. je Fr. 87.60 für die Parkplätze, ab 1. April 1999 auf Fr. 1'584.-- bzw. je Fr. 85.60 herabgesetzt. Gleich entschied das Obergericht des Kantons Zürich am 4. März 1999.
Das Bundesgericht weist die Berufung des Beklagten ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Nach Ansicht des Beklagten ist die Vorinstanz bundesrechtswidrig von der Ungültigkeit der Vertragsbestimmung ausgegangen, mit welcher ein Absinken des Mietzinses unter das Anfangsniveau hätte verhindert werden sollen. Er erblickt darin eine Verletzung von
Art. 270a OR
.
a) Der Mieter kann nach dieser Bestimmung den Mietzins als missbräuchlich anfechten und die Herabsetzung auf den nächstmöglichen Kündigungstermin verlangen, wenn er Grund zur Annahme hat, dass der Vermieter wegen einer wesentlichen Änderung der Berechnungsgrundlagen einen übersetzten Ertrag aus der Mietsache erzielt.
Art. 270a OR
konkretisiert den Schutz vor missbräuchlichen Forderungen bei der Wohnungs- und Geschäftsmiete (
Art. 269 ff. OR
), indem er die formellen und materiellen Voraussetzungen festlegt, unter denen der Mieter eine Überprüfung des Mietpreises verlangen kann. Sinn und Zweck dieser Bestimmung schliesst eine abweichende Parteivereinbarung insoweit aus, als damit von Gesetzes wegen eine endgültige Lösung getroffen wird, die den gegenseitigen Interessen der Parteien Rechnung trägt (RONCORONI, Zwingende und dispositive Bestimmungen im revidierten Mietrecht, mp 1990 S. 76 f.). Nach der gesetzlichen Systematik wird dem Mieter von Wohn- oder Geschäftsräumen
BGE 125 III 358 S. 360
überlassen, ein möglicherweise missbräuchliches Entgelt für den Gebrauch der Mietsache anzufechten oder nicht (TERCIER, Les contrats spéciaux, N. 1983 f.), wobei die Unterlassung der Anfechtung des Mietzinses dazu führen kann, dass der Mieter ein objektiv übersetztes Entgelt für die Mietsache freiwillig und bewusst bezahlt. Insofern wird die Vertragsfreiheit durch die Bestimmungen über missbräuchliche Mietzinse nicht beschränkt (
BGE 123 III 70
E. 3a S. 73). Anderseits sind die Voraussetzungen, unter denen eine gerichtliche Überprüfung des Entgelts für die Mietsache auf allfälligen Missbrauch verlangt werden kann, im Gesetz abschliessend umschrieben (
Art. 270-270d OR
). Die Mieter können nicht jederzeit und ohne Anlass die Überprüfung des Entgelts für die Mietsache auf Missbrauch verlangen, sondern während 30 Tagen im Anschluss an die Übernahme der Sache (
Art. 270 OR
) und während 30 Tagen nach Mitteilungen über Mietzinserhöhungen oder andere einseitige Vertragsänderungen (
Art. 270b OR
) sowie wenn sie Grund zur Annahme haben, die Berechnungsgrundlagen des Vermieters hätten wesentlich geändert (
Art. 270a OR
; vgl. HIGI, Zürcher Kommentar, N. 17 zu
Art. 270a OR
mit Hinweisen; LACHAT, Le bail à loyer, S. 272; TERCIER, a.a.O., N. 2033 ff.). Dabei können sie die Herabsetzung des Mietzinses, sofern er sich als missbräuchlich erweist, in diesem Fall erst auf den nächsten Kündigungstermin verlangen (
Art. 270a Abs. 1 OR
). Dieses System der Anfechtungsmöglichkeiten trägt den gegenseitigen Interessen der Parteien Rechnung und kann daher vertraglich ebenso wenig eingeschränkt oder wegbedungen wie durch weitere Anfechtungsmöglichkeiten erweitert werden (RONCORONI, a.a.O., S. 84; LACHAT, a.a.O., S. 258).
b) In der Doktrin wird teilweise die Ansicht vertreten, die zwingende Natur von
Art. 270a OR
stehe nicht entgegen, parteiautonom eine Unterschreitung des Anfangsmietzinses vertraglich auszu-schliessen. Zur Begründung wird auf
BGE 108 II 135
verwiesen (SVIT-Kommentar, N. 2 zu
Art. 270a OR
) oder die Vorschrift in
Art. 270a OR
, wonach die Herabsetzung nur auf den - vertraglich bestimmten - nächsten Kündigungstermin verlangt werden kann, in dem Sinne verallgemeinert, dass die Herabsetzung während der Mietdauer nicht allein durch Vereinbarung entsprechender Kündigungstermine, sondern auch sonstwie durch vertragliche Abmachung ausgeschlossen werden könne (HIGI, a.a.O., N. 42 zu
Art. 270a OR
).
aa) Der im SVIT-Kommentar zitierte
BGE 108 II 135
betraf zwar eine Streitigkeit über die Mietzinsherabsetzung, sprach sich aber
BGE 125 III 358 S. 361
über die Zulässigkeit einer vertraglichen Bestimmung zur Verbindlichkeit des Anfangsmietzinses nicht aus (die Herabsetzung unter den Anfangsmietzins war im Grundsatz sogar unbestritten). Es handelt sich wohl um ein Versehen und gemeint sein dürfte der in der Berufung aufgeführte
BGE 108 II 321
, in dem unter der Geltung des Bundesbeschlusses über Massnahmen gegen Missbräuche im Mietwesen (BMM; SR 221.213.1) erkannt wurde, eine Indexklausel mit dem vereinbarten Vorbehalt, dass der Mietzins nicht unter die Basis herabgesetzt werde, sei gültig und eine Herabsetzung unter den Betrag des Basismietzinses könne daher aufgrund von
Art. 19 Abs. 1 BMM
erst nach Ablauf der Vertragsdauer verlangt werden (E. 2c S. 324). Dieses Urteil bezieht sich ausdrücklich auf einen Mietvertrag mit Indexklausel, die schon altrechtlich gültig nur für Mietverträge vereinbart werden durfte, welche auf mindestens fünf Jahre abgeschlossen wurden bzw. vom Vermieter während dieser Zeit nicht gekündigt werden konnten (
Art. 9 BMM
;
BGE 112 II 69
E. 3 S. 71). Aus dem Entscheid ergibt sich allein, dass altrechtlich - bei gegenüber dem geltenden Recht weitergehenden Möglichkeiten der Indexierung - die Anpassung des Mietzinses während der vereinbarten Vertragsdauer insoweit beschränkt werden konnte, als trotz der vorgesehenen Indexierung der ursprüngliche Mietzins nicht unterschritten werden durfte. Dies entspricht dem Grundsatz, dass ein einmal vereinbarter Mietzins während der festen Vertragsdauer nicht verändert werden kann. Weitergehende Schlussfolgerungen können dem in der Berufung erwähnten Präjudiz für die vorliegende Frage nicht entnommen werden, wie die Vorinstanz zutreffend festhält.
bb) Es kann aber auch der Auffassung nicht gefolgt werden, ein vertraglicher Ausschluss der Herabsetzung sei allgemein und unabhängig von den vereinbarten Kündigungsmodalitäten gültig. Dies widerspricht dem Wortlaut von
Art. 270a OR
, der bei im Übrigen gegebenen gesetzlichen Voraussetzungen ausdrücklich bestimmt, dass die Herabsetzung auf den «nächstmöglichen Kündigungstermin» verlangt werden kann. Soweit eine Analogie zu den gesetzlichen Beschränkungen der Anfechtungsmöglichkeiten für indexierte und gestaffelte Mietzinse in
Art. 270c und 270d OR
hergestellt wird, übergehen die Vertreter dieses Standpunkts, dass die Vereinbarung solcher Mietzinse nur gültig ist, wenn der Mietvertrag für mindestens fünf (
Art. 269b OR
) bzw. mindestens drei (
Art. 269c OR
) Jahre abgeschlossen wird. Die - gesetzlich beschränkten (
BGE 124 III 57
E. 3a S. 58 f.) - parteiautonom vereinbarten Anpassungsmöglichkeiten
BGE 125 III 358 S. 362
gelten denn auch neurechtlich nur für die vertraglich bestimmte Dauer, während der eine Kündigung mindestens von Seiten des Vermieters nicht ausgesprochen werden kann (
BGE 123 III 76
E. 4a S. 77). Nach Ablauf dieser mindestens für den Vermieter verbindlichen Vertragsdauer können beide Parteien, sofern der Vertrag auf unbestimmte Zeit fortgeführt wird, die Überprüfung des Mietzinses verlangen und zwar wahlweise nach der sog. absoluten oder nach der sog. relativen Methode bezogen auf den Zeitpunkt des Vertragsschlusses (
BGE 123 III 76
E. 4c S. 82 f.). Der gesetzlich vorgesehene Ausschluss der Anfechtung gemäss
Art. 270c und 270d OR
gilt für indexierte oder gestaffelte Mietzinse nur während der zwingend vorgeschriebenen verbindlichen Vertragsdauer und lässt sich auf Mietverträge nicht analog anwenden, die auf unbestimmte Zeit geschlossen und auf Kündigung gestellt sind.
cc) Die Vorinstanz hat demnach zutreffend erkannt, dass die gesetzlich gegebene Möglichkeit der Herabsetzung auf den nächstmöglichen Kündigungstermin nach
Art. 270a OR
vertraglich nicht ausgeschlossen werden kann. Nach dem gesetzlichen System der Missbrauchskontrolle müssen vielmehr die im Gesetz vorgesehenen Anfechtungsmöglichkeiten zwingend gewahrt bleiben, was auch die Vereinbarung eines absoluten Minimalzinses für die Zukunft ausschliesst. Dies gilt auch, wenn ein solcher Mindestbetrag entsprechend der Höhe des ursprünglichen Mietzinses festgesetzt wird, denn die Möglichkeit privatautonomen Ausschlusses der Herabsetzung darf nicht vom Zufall abhängen, ob der auf unbestimmte Zeit eingegangene Vertrag z.B. bei hohem oder tiefem Hypothekarzinsniveau abgeschlossen worden ist. Der Verzicht des Mieters auf die Anfechtung gemäss
Art. 270a OR
ist allein in Kenntnis der tatsächlich eingetretenen Entwicklung möglich.
c) Die Höhe der vorinstanzlich zugesprochenen Mietzinsherabsetzung blieb im Übrigen unangefochten.