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Urteilskopf
115 Ib 456
62. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 1. November 1989 i.S. A. S. und H. W. gegen B. AG, Gemeinde Schmitten, Oberamtmann des Sensebezirks, Staatsanwaltschaft und Staatsrat des Kantons Freiburg (Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Umweltschutzgesetzgebung des Bundes (Lärmschutz und Luftreinhaltung), kantonales und kommunales Baurecht.
1. a) Eine Baubewilligung kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Umweltschutzrecht zu beurteilen ist (E. 1b).
b) Die Rüge der Verletzung verfassungsmässiger Rechte bei der Auslegung und Anwendung von selbständigem kantonalem und kommunalem Baurecht ist mit staatsrechtlicher Beschwerde vorzubringen (E. 1c).
2. Zweistufiges Konzept des Umweltschutzgesetzes zur Emissionsbegrenzung gemäss
Art. 11 Abs. 2 und 3 USG
(E. 3).
3. Einzelfallweise Zuordnung einer höheren Lärm-Empfindlichkeitsstufe nach
Art. 43 Abs. 2 LSV
hinsichtlich einer kleinen, mit Lärm vorbelasteten Wohnzone, die von gewerblichen und industriellen Nutzungszonen voll umschlossen ist (E. 4).
4. Neue ortsfeste Anlage nach
Art. 7 LSV
oder wesentliche Änderung einer bestehenden ortsfesten Anlage nach
Art. 8 LSV
? Verhältnis zur Sanierungspflicht? Massgebende Belastungsgrenzwerte? Fragen offengelassen (E. 5).
5. Auch wenn eine Heizung sanierungsbedürftig ist, muss sie bei Errichtung eines neuen Anbaus, der durch sie beheizt werden soll, nicht gleichzeitig saniert werden, wenn von der Heizungsanlage keine Mehremissionen zu erwarten sind (E. 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 458
BGE 115 Ib 456 S. 458
Die Firma B. AG hat am 21. November 1985 ein Gesuch für den Um- und Ausbau ihres in Schmitten bestehenden Schreinereibetriebs und den Bau eines Zivilschutzraums für 150 Personen eingereicht. Das Bauvorhaben soll auf Parzelle Nr. 152 des Grundbuchs der Gemeinde Schmitten ausgeführt werden, welche im Eigentum von B., Geschäftsführer der genannten Firma, und von S. steht. Die benachbarte Parzelle Nr. 154 gehört B. Beide Grundstücke befinden sich in der Mischzone II, die namentlich für Wohn- und Gewerbenutzung sowie kleine Industriebetriebe vorgesehen ist (Art. 16 des Planungs- und Baureglements der Gemeinde Schmitten vom 26. Januar 1987/26. Januar 1988; BR).
Mehrere Anwohner haben sich gegen das Bauprojekt gewehrt; darunter auch A. S. und H. W., die Eigentümer der unmittelbar an das Baugrundstück anstossenden Parzelle Nr. 151, welche in einer sehr kleinen, nur wenige Grundstücke umfassenden Wohnzone I liegt (Zone schwacher Besiedlungsdichte für Einzelwohnhäuser; Art. 12 BR). Diese ist auf allen Seiten entweder von Mischzone II oder von Industrie- und Gewerbezonen umgeben. Die Bauparzelle ragt in die genannte Wohnzone I hinein.
Der Oberamtmann des Sensebezirks wies die gegen das Bauprojekt gerichteten Einsprachen ab und erteilte die Baubewilligung, namentlich gestützt auf Gutachten des kantonalen Bau- und Raumplanungsamtes und des kantonalen Amtes für Umweltschutz.
Gegen diesen Entscheid führten A. S. und H. W. sowie weitere Nachbarn Verwaltungsbeschwerde beim Staatsrat wegen Verletzung verschiedener bau-, planungs- und umweltschutzrechtlicher Vorschriften. Die das Verfahren in Vertretung des Staatsrates instruierende Staatsanwaltschaft wies ein Gesuch der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung ab. Diesen verfahrensleitenden Entscheid der Staatsanwaltschaft fochten die Beschwerdeführer ebenfalls beim Staatsrat an.
Auf die Beschwerde gegen die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung durch die Staatsanwaltschaft trat der Staatsrat mit Entscheid Nr. 601 vom 13. Februar 1989 nicht ein. Bezüglich der Beschwerde gegen die Baubewilligung entschied der Staatsrat (Entscheid Nr. 602):
"1. Die Verwaltungsbeschwerde wird unter Vorbehalt von Artikel 2 abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Vor Erteilung der definitiven Bezugsbewilligung ist durch Messungen die Einhaltung des Planungswertes nachzuweisen.
3.-5. (Rechtsmittel, Kosten, Mitteilung)"
BGE 115 Ib 456 S. 459
Mit Eingabe vom 24. März 1989 führen A. S. und H. W. Verwaltungsgerichts- und staatsrechtliche Beschwerde gegen die beiden Staatsratsentscheide vom 13. Februar 1989.
Sie rügen die Verletzung eidgenössischen Umweltschutzrechts (Umweltschutzgesetz, Lärmschutz-Verordnung, Luftreinhalte- Verordnung), kommunalen und kantonalen Baurechts (insbesondere der Bestimmungen über die Ausnützungsziffer und die Baudichte) sowie Verfahrensfehler und beantragen die Aufhebung der angefochtenen Entscheide.
Eine Delegation des Bundesgerichts hat am 19. September 1989 an Ort und Stelle einen Augenschein mit Instruktionsverhandlung durchgeführt.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerdeführer haben gegen die Entscheide des Freiburger Staatsrates Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Welches Rechtsmittel zulässig ist und ob im vorliegenden Fall beide Rechtsmittel ergriffen werden können, prüft das Bundesgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition (
BGE 114 Ia 308
E. 1a, Ib 216 E. 1 mit Hinweisen).
a) Der angefochtene Entscheid Nr. 602 ist einerseits in Anwendung des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 9. Mai 1983 (RPBG) und des Ausführungsreglements zu diesem Gesetz vom 18. Dezember 1984 (AR RPBG) sowie des Planungs- und Baureglements der Gemeinde Schmitten vom 26. Januar 1987/26. Januar 1988 (BR), andererseits gestützt auf das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) und dessen Ausführungserlasse (Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986, LSV, SR 814.41; Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985, LRV, SR 814.318.142.1) ergangen. Er geht von der letzten kantonalen Instanz aus. In dieser Hinsicht erweisen sich sowohl die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch die staatsrechtliche Beschwerde als zulässig (
Art. 86 Abs. 2 und 98 lit. g OG
).
b) Gemäss
Art. 97 OG
in Verbindung mit
Art. 5 VwVG
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (
BGE 112 Ib 165
E. 1, 237 E. 2a mit Hinweisen), sofern diese von den in
Art. 98 OG
genannten Vorinstanzen erlassen worden
BGE 115 Ib 456 S. 460
sind und keiner der in
Art. 99 ff. OG
oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist. Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (
BGE 114 Ib 216
E. 1b mit Hinweisen) und soweit dem kantonalen bzw. kommunalen Recht neben dem Bundesrecht keine selbständige Bedeutung zukommt (vgl.
BGE 114 Ib 217
E. 1c, 223). Die Beschwerdeführer machen unter anderem die Verletzung des Umweltschutzrechts des Bundes geltend. Insoweit ist der vorinstanzliche Entscheid Nr. 602 zu Recht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten worden; das Umweltschutzgesetz verweist selbst auf die allgemeinen Rechtsmittelbestimmungen des OG und des VwVG (
Art. 54 Abs. 1 USG
).
Es ist im vorliegenden Fall keiner der Ausschlussgründe von
Art. 99 ff. OG
erfüllt. Insbesondere geht es nicht um eine Bau- oder Betriebsbewilligung für technische Anlagen im Sinne von
Art. 99 lit. e OG
(
BGE 114 Ib 216
f. E. 1b), da diese Bestimmung das technische Funktionieren einer Anlage und nicht deren umweltschutzrechtliche Auswirkungen betrifft. An der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ändert auch der Umstand nichts, dass der angefochtene Entscheid im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens ergangen ist. Raumplanerische Entscheide sind nach
Art. 34 Abs. 3 RPG
zwar, unter Vorbehalt von zwei in
Art. 34 Abs. 1 RPG
genannten Ausnahmen, der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung durch das Bundesgericht entzogen.
Art. 34 Abs. 3 RPG
gilt indessen nur für die richterliche Überprüfung der Anwendung der raumplanerischen kantonal- und bundesrechtlichen Normen selbst, dagegen nicht für andere unmittelbar anwendbare Bundesrechtsbestimmungen (vgl.
BGE 114 Ib 217
E. 1b mit Hinweisen). Die Zuordnung der Lärm-Empfindlichkeitsstufen (Art. 43 f. LSV) betrachtet das Bundesgericht trotz der Anwendung von Bundesumweltschutzrecht als raumplanerischen Entscheid im Sinne von
Art. 34 RPG
, sofern sie gestützt auf
Art. 44 Abs. 2 LSV
im Rahmen der Festsetzung der Nutzungsordnung erfolgt (
BGE 114 Ia 387
f. E. 2, 3).
c) Der angefochtene Entscheid Nr. 602 stützt sich auch auf kantonales und kommunales Baurecht (Art. 154 und 162 RPBG, Art. 54 ff. AR RPBG sowie Art. 16 BR). Soweit diesen Bestimmungen neben dem Bundesrecht selbständige Bedeutung zukommt, kann der Staatsratsentscheid Nr. 602 gemäss
Art. 34 RPG
BGE 115 Ib 456 S. 461
und
Art. 84 Abs. 1 lit. a OG
mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden. Ob die massgebenden kantonalen und kommunalen Bestimmungen selbständige Bedeutung haben, ist als Eintretensfrage im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde zu beantworten. Soweit die Beschwerdeführer sich auf den Immissionsschutz des kantonalen Planungs- und Baurechts (Art. 154 RPBG) berufen, erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als unzulässig, weil dieser Bestimmung neben den umweltschutzrechtlichen Vorschriften des Bundes keine selbständige Bedeutung zukommt (vgl.
BGE 114 Ib 217
ff. E. 1c, 4a, 5;
113 Ib 398
ff. E. 3). Die Rüge der Verletzung des Willkürverbots (
Art. 4 BV
) bei der Auslegung und Anwendung der kantonalen und kommunalen Bestimmungen über die Ausnützungsziffer und die Baudichte ist hingegen im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde zu behandeln (
BGE 113 Ia 468
ff. mit Hinweisen).
Gegen den Staatsratsentscheid Nr. 601, der in Anwendung des Gesetzes über das Verfahren bei Verwaltungsbeschwerden des Kantons Freiburg vom 24. Mai 1961 (VVG) ergangen ist, ist ebenfalls die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Willkürverbots (
Art. 4 BV
) zulässig.
d) Demnach erweisen sich beide von den Beschwerdeführern eingereichte Rechtsmittel als zulässig. Es liegt hier eine Gabelung des Rechtsmittelweges vor: Soweit die Streitsache dem Bundesverwaltungsrecht untersteht, sind Bundesrechtsverletzungen - mit der erwähnten Ausnahme hinsichtlich des Raumplanungsrechts (
Art. 34 RPG
) - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend zu machen. Soweit dagegen die Anwendung selbständigen kantonalen Rechts beanstandet wird, muss staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte erhoben werden (
BGE 114 Ib 217
E. 1d,
BGE 113 Ib 398
E. 1d je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer haben die beiden Rechtsmittel zusammen in einer Beschwerdeschrift erhoben, was nach der Praxis zulässig ist (
BGE 113 Ib 398
E. 1d mit Hinweisen).
e) Die Parzelle der Beschwerdeführer stösst auf zwei Seiten an das Grundstück der Beschwerdegegnerin an. Sie haben ein schutzwürdiges Interesse an der Rüge der Verletzung von Bundesrecht (
Art. 103 lit. a OG
) und sind somit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert.
Zur staatsrechtlichen Beschwerde sind die Beschwerdeführer nach
Art. 88 OG
legitimiert, soweit sie die Verletzung von Normen rügen, die mindestens zum Teil auch dem Schutz der Nachbarn
BGE 115 Ib 456 S. 462
dienen, sie sich im Schutzbereich der angerufenen Vorschriften befinden und sie durch die behaupteten widerrechtlichen Auswirkungen betroffen werden. Die hier von den Beschwerdeführern angerufenen Vorschriften über die mögliche Ausnützung des Bodens und die Baudichte haben nach der Praxis des Bundesgerichts nachbarschützenden Charakter (
BGE 113 Ia 470
E. 1b,
BGE 112 Ia 89
E. 1b, 414 f.). Die Beschwerdeführer sind demnach zur Rüge der Verletzung der Vorschriften über die Ausnützungsziffern befugt und können in diesem Zusammenhang auch eine willkürliche Feststellung des Sachverhalts geltend machen. Als Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren sind sie überdies zur Rüge der willkürlichen Anwendung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts (VVG) legitimiert.
f) Auf die Beschwerden ist indessen nur einzutreten, soweit sie bezüglich Rechtzeitigkeit und Substantiierung den gesetzlichen Anforderungen genügen.
3.
a) Das Bundesgesetz über den Umweltschutz soll u.a. Menschen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen (
Art. 1 Abs. 1 USG
). Zu diesen Einwirkungen gehören zum Beispiel Luftverunreinigungen und Lärm, die durch den Bau oder Betrieb von Anlagen (ortsfeste Einrichtungen wie Bauten und Verkehrswege oder diesen gleichgestellte Geräte, Maschinen, Fahrzeuge, Schiffe und Luftfahrzeuge (
Art. 7 Abs. 7 USG
)) erzeugt werden (
Art. 7 Abs. 1 USG
). Einwirkungen werden sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt (
Art. 8 USG
). Im vorliegenden Fall stehen Lärmeinwirkungen und Luftverunreinigungen im Sinne von
Art. 7 USG
sowie allfällige Massnahmen zu deren Beschränkung in Frage. Der Schreinereibetrieb der Beschwerdegegnerin stellt in seiner Gesamtheit eine Anlage nach
Art. 7 Abs. 1 und 7 USG
dar.
b) Nach dem zweistufigen Konzept des Umweltschutzgesetzes sind Einwirkungen auf die Umwelt wie etwa Luftverunreinigungen oder Lärm zunächst durch Massnahmen bei der Quelle zu beschränken (Emissionsbegrenzungen;
Art. 11 Abs. 1 USG
). Solche Emissionsbegrenzungen können nach
Art. 12 Abs. 1 USG
u.a. durch den Erlass von Emissionsgrenzwerten, Bau- und Ausrüstungsvorschriften sowie Verkehrs- oder Betriebsvorschriften getroffen werden; diese werden nach
Art. 12 Abs. 2 USG
durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf das USG abgestützte Verfügungen vorgeschrieben. Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen so
BGE 115 Ib 456 S. 463
weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (
Art. 11 Abs. 2 USG
).
In einem zweiten Schritt sind die Emissionsbeschränkungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (
Art. 11 Abs. 3 USG
; vgl. A. SCHRADE in Kommentar USG, N 3 f., 16 ff. zu Art. 11).
c) Bestehende Anlagen, die den bundesrechtlichen Umweltschutzbestimmungen nicht genügen, sind zu sanieren (
Art. 16 Abs. 1 USG
). Im Rahmen der Vorsorge sind auch bei bestehenden Anlagen die Emissionen im Sinne von
Art. 11 Abs. 2 USG
unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist; entsprechende Anordnungen können direkt auf
Art. 12 Abs. 2 USG
abgestützt werden (vgl.
BGE 115 Ib 453
f. E. 3d,
BGE 113 Ib 400
E. 3).
Nach
Art. 18 USG
dürfen sanierungsbedürftige Anlagen (
Art. 16 Abs. 1 USG
) nur umgebaut oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert werden. Als "Umbau" oder "Erweiterung" im Sinne von
Art. 18 Abs. 1 USG
kann jedoch nicht jede noch so geringfügige Veränderung des bestehenden Zustandes gelten, sondern nur eine Änderung von einer gewissen Bedeutung. Änderungen gelten in lärmmässiger Hinsicht als wesentlich, wenn zu erwarten ist, dass durch die Anlage selbst oder durch die Mehrbeanspruchung bestehender Verkehrsanlagen wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugt werden (
Art. 8 Abs. 3 LSV
; vgl. A. SCHRADE in Kommentar USG, N 13 zu Art. 18).
Art. 13 Abs. 1 LSV
bestimmt zudem, dass bei ortsfesten Anlagen, die wesentlich zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte beitragen, die notwendigen Sanierungen anzuordnen sind. Dies bedeutet, dass nach dieser Vorschrift auch Anlagen sanierungsbedürftig sein können, die zusammen mit anderen bestehenden Anlagen schädlichen oder lästigen Lärm verursachen, d.h. den Immissionsgrenzwert (
Art. 13 USG
) überschreiten und wesentlich zur gesamten Lärmbelastung beitragen (
BGE 115 Ib 453
E. 3c).
d) Für die Beurteilung dessen, was als schädlich und lästig gilt und somit zu verschärften Emissionsbegrenzungen führt (zweite Massnahmenstufe;
Art. 11 Abs. 3 USG
), ist in erster Linie auf die in den Verordnungen (
Art. 13 Abs. 1 USG
) zahlenmässig festgelegten Immissionsgrenzwerte abzustellen. Soweit solche Grenzwerte (noch) fehlen oder das fragliche Problem nicht abdecken, haben
BGE 115 Ib 456 S. 464
die Vollzugsbehörden anhand der gemäss
Art. 13 Abs. 2, 14 und 15 USG
massgeblichen Gesichtspunkte im Einzelfall festzulegen, was als schädlich oder lästig zu bezeichnen ist (A. SCHRADE in Kommentar USG, N 37 zu
Art. 11 sowie N 3
zu Art. 13).
Das Abstellen auf die Immissionsgrenzwerte setzt voraus, dass erstens eine quantitative Ermittlung des Lärms durch Messung, Schätzung oder anhand der Erfahrung erfolgt und dass zweitens eine qualitative Beurteilung auf Schädlichkeit und Lästigkeit hin vorgenommen wird. Dabei ist von einem objektivierten Massstab auszugehen, der auch Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit einbezieht (
Art. 13 Abs. 2 USG
) und der sich nach den speziellen Kriterien für Lärm (
Art. 15 USG
) bzw. Luft (
Art. 14 USG
) richtet (vgl.
BGE 115 Ib 451
ff. E. 3b, 4b; ZBl 90/1989 S. 226 E. 3c).
4.
Das Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin ist zunächst auf seine Übereinstimmung mit den lärmschutzrechtlichen Vorschriften des Bundes zu überprüfen. Als Belastungsgrenzwerte für den Schutz der Bevölkerung vor Lärm hat der Bundesrat in den Anhängen 3-7 zur Lärmschutz-Verordnung gestützt auf
Art. 13 und 15 USG
Immissionsgrenzwerte, über diesen liegende Alarmwerte (vgl.
Art. 19 USG
) und darunter liegende Planungswerte (vgl.
Art. 23 USG
) festgesetzt. Diese Werte sind nach Art der Lärmquelle und für verschiedene Empfindlichkeitsstufen in den einzelnen Nutzungszonen für Tag und Nacht differenziert ausgestaltet (vgl.
Art. 2 Abs. 5 LSV
). Nach
Art. 44 Abs. 1 LSV
sorgen die Kantone dafür, dass die Empfindlichkeitsstufen den Nutzungszonen in den Baureglementen oder Nutzungsplänen der Gemeinden zugeordnet werden. Bis zur Zuordnung, die spätestens innert zehn Jahren erfolgen muss (
Art. 44 Abs. 2 LSV
), bestimmen die Kantone die Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall (
Art. 44 Abs. 3 LSV
).
Im Beschwerdeverfahren vor dem Staatsrat sind die betroffenen Liegenschaften der Beschwerdegegnerin, welche in der Mischzone II (Wohn- und Gewerbezone) liegen, der Empfindlichkeitsstufe III gemäss
Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV
zugeordnet worden. Auch für die angrenzende kleine Wohnzone I, wo die Beschwerdeführer wohnen, wurde die gleiche Empfindlichkeitsstufe festgesetzt. Obwohl die Wohnzone I für niedrige Nutzungsintensität konzipiert ist (vgl. Art. 12 BR), ist sie nicht eine Zone mit erhöhtem Lärmschutzbedürfnis gemäss
Art. 43 Abs. 1 lit. a LSV
, sondern eine Wohnzone nach
Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV
. Die hier in Frage
BGE 115 Ib 456 S. 465
stehende Wohnzone I ist sehr klein. Sie erstreckt sich bloss über zwei Bautiefen und ist von gewerblichen und industriellen Nutzungszonen voll umschlossen. Sie gilt deshalb als mit Lärm vorbelastet und somit kann ihr die Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet werden (
Art. 43 Abs. 2 LSV
). Von der Möglichkeit der "Aufstufung" nach
Art. 43 Abs. 2 LSV
soll indessen nur zurückhaltend Gebrauch gemacht werden (vgl. etwa die Entwürfe der Umweltschutzgesetze der Kantone BS § 12 und BL § 13, nach welchen das als mit Lärm vorbelastet bezeichnete Gebiet in der Regel eine Bautiefe nicht übersteigen soll). Die Festsetzung der Empfindlichkeitsstufe III durch die kantonale Vorinstanz wird von den Beschwerdeführern bei den vorliegenden Verhältnissen zu Unrecht beanstandet. Daran ändert auch nichts, dass der zur Zeit noch auf der Westseite dieser Wohnzone I verlaufende Durchgangs- und Industrieverkehr in absehbarer Zeit weitgehend auf die Ostseite verlegt werden wird.
Inwieweit die erfolgte Zuordnung der Empfindlichkeitsstufe III auf einer unvollständigen und unrichtigen Ermittlung des Sachverhalts unter Verletzung von Verfahrensvorschriften beruhen soll, ist nicht ersichtlich. Im übrigen hat der Augenschein ergeben, dass von einer Überschreitung oder von Missbrauch des Ermessens (
Art. 104 lit. a OG
) durch die kantonalen Behörden nicht die Rede sein kann.
5.
a) Wie vorne in E. 3 ausgeführt, sind Einwirkungen auf die Umwelt wie etwa Luftverunreinigungen oder Lärm unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung zunächst durch Massnahmen bei der Quelle und im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (
Art. 11 Abs. 1 und 2 USG
). Erst wenn durch eine unter Beachtung dieser Vorschriften konzipierte Anlage oder durch die Mehrbeanspruchung von Verkehrsanlagen übermässige Immissionen verursacht werden oder zu erwarten sind, stellt sich die Frage nach den allerhöchstens zulässigen Immissionen und nach den dafür massgebenden Belastungsgrenzwerten. Welche Grenzwerte im vorliegenden Fall einzuhalten sind, hängt davon ab, ob es sich bei dem zu beurteilenden Gebäude um eine neue ortsfeste Anlage im Sinne von
Art. 7 LSV
oder um eine wesentliche Änderung einer bestehenden Ortsfesten Anlage im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 LSV
handelt.
Der Oberamtmann und das kantonale Amt für Umweltschutz gehen davon aus, mit dem zu errichtenden Bau erfolge eine wesentliche
BGE 115 Ib 456 S. 466
Änderung einer bestehenden Anlage gemäss
Art. 8 Abs. 3 LSV
. Auch das EDI neigt zu dieser Auffassung, während der Staatsrat im angefochtenen Entscheid annimmt, es liege eine neue ortsfeste Anlage vor (
Art. 7 LSV
).
Art. 7 und 8 LSV
enthalten keine klaren Abgrenzungskriterien für die Begriffe der neuen und der geänderten ortsfesten Anlagen. Als neue Anlagen gelten primär Anlagen, die vollkommen neu erstellt werden. Ebenfalls als neue Anlagen gelten bestehende Anlagen, deren Zweck vollständig geändert wird (
Art. 2 Abs. 2 LSV
), sowie bestehende Anlagen, die baulich oder betrieblich derart weitgehend verändert werden, dass das Bestehende in lärmmässiger Hinsicht im Vergleich zum Neuen nur noch von untergeordneter Bedeutung ist (vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft als "übergewichtige Erweiterung" bezeichnet).
Die wesentlichen Änderungen (
Art. 8 Abs. 3 LSV
) sind nach zwei Richtungen abzugrenzen: auf der einen Seite ist eine Änderung unter Lärmschutz-Gesichtspunkten dann nicht wesentlich, wenn die Gesamtanlage keine wahrnehmbar stärkeren Lärmimmissionen erzeugt, auf der anderen Seite muss die wesentliche Änderung von denjenigen Sachverhalten abgegrenzt werden, die dazu führen, dass die Vorschriften für neue Anlagen zur Anwendung gelangen (Neuanlage, vollständige Zweckänderung, "übergewichtige Erweiterung").
b)
Art. 7 und 8 LSV
gemeinsam ist die Wiederholung des in
Art. 11 Abs. 2 USG
konkretisierten, primär geltenden Vorsorgeprinzips (Art. 7 Abs. 1 lit. a und 8 Abs. 1 LSV). Unterschiedlich behandelt werden die beiden Fälle bezüglich der einzuhaltenden Belastungsgrenzwerte. Während
Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV
für neue ortsfeste Anlagen in Übereinstimmung mit
Art. 25 Abs. 1 USG
die Einhaltung der Planungswerte vorschreibt, müssen bei wesentlich geänderten Anlagen gemäss
Art. 8 Abs. 2 LSV
die Lärmimmissionen der gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden.
Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV
ist eine Ausführungsbestimmung zu
Art. 25 Abs. 1 USG
. Unklar ist, aufgrund welcher gesetzlichen Bestimmung
Art. 8 Abs. 2 LSV
erlassen worden ist. Aus der Botschaft des Bundesrates zum Umweltschutzgesetz (BBl 1979 III 800) ergibt sich, dass die dem heutigen
Art. 25 USG
entsprechende Bestimmung (Art. 22 des bundesrätlichen Entwurfs, BBl 1979 III 842 f.) auch für wesentliche Umbauten und Erweiterungen gelten sollte (vgl. A. SCHRADE in Kommentar USG, N 37 zu Art. 18).
BGE 115 Ib 456 S. 467
Anlagen, die umgebaut oder erweitert würden, müssten grundsätzlich den gleichen Anforderungen genügen wie neue Anlagen. Erleichterungen, wie sie für Sanierungen alter Anlagen gewährt werden könnten (vgl.
Art. 17 USG
), sollten hier, von Härtefällen abgesehen, wegfallen. Diese Regelung dränge sich aus Gründen der Wettbewerbsneutralität auf. Sie verhindere nämlich, dass die Vorschriften für den Bau neuer Anlagen durch den Umbau oder die Erweiterung bestehender Anlagen umgangen würden (BBl 1979 III 798 zu Art. 17 Entwurf USG, der im wesentlichen dem heutigen
Art. 18 USG
entspricht). Im Bericht des EDI zu einem LSV-Entwurf vom Januar 1985 wird im Gegensatz zur genannten Botschaft ohne Bezugnahme auf deren Inhalt ausgeführt, bei Anlagen, die umgebaut oder erweitert würden, müssten weniger strenge Anforderungen eingehalten werden als bei vollständig neuen Anlagen. Sie würden grundsätzlich gleich beurteilt wie bestehende Anlagen, d.h. die durch die umgebauten oder erweiterten Anlagen erzeugten Immissionen dürften die Immissionsgrenzwerte nicht überschreiten. Durch eine solche Regelung werde zugleich
Art. 18 USG
Rechnung getragen, wonach sanierungspflichtige Anlagen gleichzeitig mit ihrem Umbau oder ihrer Erweiterung zu sanieren sind.
Bei der gesetzeskonformen Auslegung von
Art. 8 LSV
(vgl.
Art. 114bis Abs. 3 BV
) stellen sich angesichts dieser Zusammenhänge zwischen der wesentlichen Änderung bestehender Anlagen und der Sanierungspflicht sowie unter Berücksichtigung der an
Art. 8 LSV
geäusserten Kritik (A. SCHRADE in Kommentar USG, N 37 zu Art. 18) u.a. folgende Fragen: Wann liegt unter dem Aspekt des Lärmschutzes ein Umbau oder eine Erweiterung einer sanierungsbedürftigen Anlage vor, welche die gleichzeitige Sanierungspflicht gemäss
Art. 18 Abs. 1 USG
auslöst (vgl. zur Sanierungspflicht
BGE 115 Ib 453
E. 3c)? Ist unter der "Errichtung einer ortsfesten Anlage" im Sinne von
Art. 25 Abs. 1 USG
auch der wesentliche Umbau oder die Erweiterung einer bestehenden Anlage zu verstehen (vgl. BBl 1979 III 800)? Sind gegebenenfalls dafür als umweltschutzgesetzliche Grundlage ausschliesslich die Bestimmungen von
Art. 25 USG
oder für den Altanlageteil diejenigen von
Art. 18 USG
massgebend? Aus der Beantwortung dieser Fragen sollte sich bezüglich
Art. 8 LSV
ergeben, ob sich diese Bestimmung auf
Art. 18 oder 25 USG
abstützt oder - was nicht auszuschliessen ist - allenfalls Ausführungsrecht zu beiden Gesetzesvorschriften enthält.
BGE 115 Ib 456 S. 468
c) Diese Fragen können indessen im vorliegenden Verfahren offenbleiben, da es aufgrund von
Art. 114 Abs. 1 OG
dem Bundesgericht, von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen (
BGE 113 Ib 222
E. 1c betr. Behördenbeschwerde,
BGE 113 Ib 266
E. 3d betr. Internationale Rechtshilfe in Strafsachen,
BGE 110 Ib 330
E. 8b betr. Abgaberecht), verwehrt ist, sowohl zu Gunsten als auch zu Ungunsten der Parteien über deren Rechtsbegehren hinauszugehen.
Der Staatsrat hat im angefochtenen Entscheid beschlossen, dass vor der Erteilung der definitiven Bezugsbewilligung durch Messungen die Einhaltung der gemäss Anhang 6 LSV für die Empfindlichkeitsstufe III geltenden Planungswerte nachzuweisen sei. Diese Anordnung ist von der Beschwerdegegnerin unangefochten geblieben. Der Planungswert (
Art. 23 USG
) ist der tiefste Belastungsgrenzwert des USG, der aufgrund von Art. 25 Abs. 1 LSG in der Umgebung einer neu zu errichtenden Ortsfesten Anlage durch diese Anlage allein nicht überschritten werden darf (vgl.
Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV
). Nachdem die Beschwerdeführer die Festsetzung der Empfindlichkeitsstufe III zu Unrecht beanstanden (vgl. vorne E. 4), läuft ihre Beschwerde auf die Forderung nach Einhaltung der gleichen, von der Beschwerdegegnerin akzeptierten Planungswerte hinaus. Bei dieser Sachlage würde die beantragte Aufhebung des Staatsratsentscheids Nr. 602 mit Rückweisung an die Vorinstanz zur neuen Entscheidung im Hinblick auf den einzuhaltenden Belastungsgrenzwert ein unzulässiges Hinausgehen über die Parteianträge bedeuten. Sollten die Beschwerdeführer dagegen mit ihren Ausführungen geltend machen wollen, die Beschwerdegegnerin sei über die Einhaltung der Planungswerte hinaus zu verpflichten, im Rahmen der Vorsorge die Lärmemissionen so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (
Art. 11 Abs. 2 USG
,
Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV
), so ist zu berücksichtigen, dass aufgrund der Akten und des Augenscheins keine Anhaltspunkte vorliegen, wonach im vorliegenden Fall das Vorsorgeprinzip im Sinne von
Art. 11 Abs. 2 USG
nicht beachtet würde, weshalb für die Anordnung weitergehender Emissionsbegrenzungen jegliche Grundlage fehlt.
Die Rüge, nach Art. 16 Ziff. 1 lit. c BR hätten der Beschwerdegegnerin zusätzliche Emissionsbeschränkungen auferlegt werden müssen, vor allem, um auf bestehende örtliche Verhältnisse Rücksicht zu nehmen, vermag angesichts der dargelegten rechtlichen Situation (Vorrang des Bundesrechts) nicht durchzudringen.
BGE 115 Ib 456 S. 469
6.
a) Der Oberamtmann des Sensebezirks und der Staatsrat des Kantons Freiburg vertreten die Auffassung, die im Jahre 1984 anstelle früherer Holz- und Ölheizungen eingebaute Heizanlage, in der die Beschwerdegegnerin im Betrieb anfallende Holzabfälle verbrennt, bilde nicht Gegenstand der umstrittenen Baubewilligung. Zwar liegt für diese Anlage, wie sich am Augenschein ergab, keine Bewilligung vor. Nach der - von den Beschwerdeführern bestrittenen - Auffassung der Freiburger Behörden war indessen für die als Ersatz früher bewilligter Anlagen eingebaute Heizung keine spezielle Bewilligung erforderlich. Der Staatsrat macht sodann vor allem geltend, dass die bestehende Heizung durch die projektierte Baute nicht verändert werde. Der Umstand, dass auch der Anbau durch diese Anlage beheizt werde, führe zu keiner Erhöhung des Schadstoffausstosses.
b) Die Beschwerdeführer kritisieren diese Argumentation, da Mehremissionen zu erwarten seien, wenn die Anlage auch zur Beheizung der neuen Gebäudeteile diene. Sie sei deshalb als neue Anlage zu behandeln. Die Freiburger Behörden hätten die Frage der Luftreinhaltung im kantonalen Verfahren zu Unrecht nicht geprüft, die effektiven Emissionswerte nicht ermittelt (
Art. 13 LRV
), keine Emissionserklärung (
Art. 12 LRV
) und keine Immissionsprognose (
Art. 28 LRV
) eingeholt. Die Beschwerdeführer. machen ferner geltend, dass keine LRV-konforme Typen- oder Einzelprüfung vorliege, und dass es sich bei richtiger Betrachtung nicht um eine Anlage zur Verbrennung von Holzabfällen (Ziff. 72 Anhang 2 LRV), sondern um eine Abfallverbrennungsanlage nach Ziff. 71 Anhang 2 LRV handle, für welche gar keine Bewilligung erteilt werden dürfe. Sie bringen sodann vor, dass die Beschwerdegegnerin im Zuge der Bauarbeiten die Kapazität der Heizung durch ein Beschickungsrohr erhöht habe, so dass a fortiori von einer wesentlichen Änderung der Anlage gesprochen werden müsse. Die Beschwerdegegnerin bestreitet jedoch eine Änderung in der Beschickung der Heizung oder in deren Kapazität.
c) Aufgrund des Augenscheins kann davon ausgegangen werden, dass im Zuge des Neubaus an der Heizung selbst keine Veränderungen vorgenommen werden. Insbesondere wurde kein neues Heizungsbeschickungsrohr eingebaut. Die Heizung wurde bereits früher automatisch beschickt. Im Rahmen des Neubaus zusätzlich eingebaut wurde lediglich eine Transportleitung zwischen dem Holzabfallzerkleinerer und dem Holzsilo, in dem der zerkleinerte Holzvorrat gelagert wird. Es ergab sich ferner, dass die Emissionen
BGE 115 Ib 456 S. 470
der vorhandenen Holzheizung nicht konkret gemessen wurden. Obwohl noch keine Typenprüfung für Holzheizungen besteht, ist die vorliegende Heizung den Fachbehörden als unter Emissionsgesichtspunkten unproblematische Anlage bekannt, welche für die Verbrennung von Holzabfällen konzipiert ist (Ziff. 72 Anhang 2 LRV) und nicht als Siedlungs- und Sonderabfallverbrennungsanlage im Sinne von Ziff. 71 Anhang 2 LRV verwendet werden kann. Angesichts der Umschreibung des Geltungsbereichs der Vorschriften für Holzabfallverbrennungsanlagen in Ziff. 721 Anhang 2 LRV ist das Vorgehen der kantonalen Behörden nicht zu beanstanden, zumal die Fachbehörden des Kantons und des Bundes dargelegt haben, dass die Heizung bei andersartiger Beschickung gar nicht befriedigend funktionieren würde.
d) Gemäss
Art. 3 LRV
müssen neue stationäre Anlagen so ausgerüstet und betrieben werden, dass sie die in den Anhängen zur LRV festgelegten Emissionsbegrenzungen einhalten. Als "neue Anlagen" gelten nach
Art. 2 Abs. 4 LRV
auch Anlagen, die umgebaut, erweitert oder instandgestellt werden, wenn:
"a) dadurch höhere oder andere Emissionen zu erwarten sind oder
b) mehr als die Hälfte der Kosten aufgewendet wird, die eine neue Anlage verursachen würde."
Aus
Art. 18 Abs. 1 USG
folgt zudem, dass eine sanierungsbedürftige Anlage beim Um- oder Ausbau gleichzeitig zu sanieren ist. Wird in einem Baubewilligungsverfahren über bauliche Massnahmen entschieden, die sich auf bestehende Anlagen auswirken, so ist die Frage der Sanierungspflicht im Rahmen desselben Baubewilligungsverfahrens oder zumindest gleichzeitig und koordiniert mit diesem abzuklären (vgl. zur Entstehungsgeschichte des Begriffs "gleichzeitig" A. SCHRADE in Kommentar USG, N 6 zu Art. 18; vgl. ferner zum Koordinationsgebot A. MARTI, Die Koordination der Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen nach dem Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht, in: Raumplanungsgruppe Nordostschweiz, RPG NO, Informationsblatt 1 + 2/1989, S. 34 ff., insbesondere S. 48 f.). Die Freiburger Behörden konnten daher von der näheren Prüfung dieser Frage im Zusammenhang mit dem Baubewilligungsverfahren nur absehen, wenn entweder die Heizanlage den Anforderungen der LRV genügt, oder wenn der Umstand, dass die Heizanlage neu auch den Anbau heizen muss, nicht einen "Umbau", eine "Erweiterung" Oder eine "Instandstellung" im Sinne von
Art. 18 Abs. 1 USG
und
Art. 2 Abs. 4 LRV
darstellt.
BGE 115 Ib 456 S. 471
e) Auszugehen ist davon, dass bezüglich der fraglichen Heizung keine ausdrückliche Bewilligung vorliegt. Zudem liegt keine ausdrückliche Emissionserklärung der Beschwerdegegnerin im Sinne von
Art. 12 LRV
vor. Der Vertreter der kantonalen Umweltfachstelle hat am Augenschein jedoch überzeugend dargelegt, dass die vorliegende Heizanlage den Behörden als unproblematisch bekannt ist. Es ist allerdings in Anwendung von
Art. 12 LRV
zu fordern, dass solche behördlichen Kenntnisse in Verfahren dieser Art in belegter Weise aktenkundig gemacht werden, damit sie für den Bürger - und auch für die Beschwerdeinstanz - nachvollziehbar und überprüfbar sind.
Der Umstand, dass die neue Werkhalle ebenfalls mit Energie der bestehenden Holzverbrennungsanlage beheizt werden soll, könnte dann als erhebliche Änderung angesehen werden, wenn dadurch höhere oder andere Emissionen zu erwarten wären (
Art. 2 Abs. 4 lit. a LRV
). Dabei ist eine bloss minimale Emissionssteigerung zu vernachlässigen (A. SCHRADE in Kommentar USG, N 13 zu Art. 18). Am Augenschein und aufgrund eines Schreibens des Feuerpolizeiinspektors vom 13. September 1989 hat sich ergeben, dass am technischen Teil der Anlage keine Änderung durchgeführt und deren Kapazität nicht erhöht wird. Die Befürchtung der Beschwerdeführer, dass der durch den Anbau verursachte erhöhte Heizbedarf auch zu einem Mehrausstoss an Rauch und Abgas führen wird, ist von den Fachbehörden des Kantons und des Bundes am Augenschein unter Hinweis darauf, dass die Leistungserhöhung durch die zusätzliche Beheizung des Anbaus minimal sei und die etwas höhere Auslastung der Heizung zu einer Erhöhung des Wirkungsgrads der Anlage führen werde, entkräftet worden.
Die Beschwerdeführer befassen sich in ihrer Eingabe vom 26. September 1989 eingehend mit Unterschieden der heute bestehenden Heizanlage gegenüber den früher (1964/1970) bewilligten Holzabfall- und Ölheizungen. Abgesehen davon, dass diese tatsächlichen Vorbringen bereits in der Beschwerdeschrift hätten geltend gemacht werden können und deshalb verspätet sind, sind sie nach dem vorne Ausgeführten auch irrelevant. Unabhängig davon, ob die jetzige Heizung bewilligt ist oder nicht, gilt sie im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens für eine neue Halle als bestehende Anlage, die allenfalls zu sanieren ist. Ob die Heizanlage weiterbestehen kann, und ob allenfalls ein Bewilligungsverfahren nachzuholen ist, wird im Rahmen der nach den Ausführungen des
BGE 115 Ib 456 S. 472
freiburgischen Amtes für Umweltschutz ohnehin vorgesehenen Emissionsmessungen im gegebenen Zeitpunkt zu prüfen sein.
f) Fehlt es an einer hinreichend bedeutenden umweltwirksamen Änderung der Heizung im Rahmen des hier umstrittenen Bauvorhabens, so haben die Freiburger Behörden Bundesrecht nicht verletzt, wenn sie sinngemäss eine Pflicht zur Sanierung der Heizanlage im Zuge des Baubewilligungsverfahrens (
Art. 18 USG
) vorfrageweise verneinten. Es ist aber zu betonen, dass solche Überlegungen und Schlussfolgerungen sowie ihre Begründung klar und belegt anhand der Akten ersichtlich sein sollten.
g) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unbegründet und damit abzuweisen ist.


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
90 I 328
50. Auszug aus dem Urteil vom 16. Dezember 1964 i.S. Müller und Hollenstein gegen Güterstrassenunternehmen "Obere Neulanden" und Regierungsrat des Kantons St. Gallen.

regeste:
Regeste
Eigentumsgarantie; Enteignung.
Offentliches Interesse als Voraussetzung der Enteignung. Erschliessung von Bauland als Aufgabe im öffentlichen Interesse. Das öffentliche Interesse wird durch gleichlaufende private Interessen nicht ausgeschlossen, solange diese nicht offensichtlich die Oberhand haben. Abänderbarkeit von Strassen- und Baulinienplänen.

text:
Sachverhalt
ab Seite 328
BGE 90 I 328 S. 328
Der Gemeinderat von Wil stellte am 22. August 1958 einen Strassen- und Baulinienplan für das Gebiet Neulanden auf. Der Plan wurde am 28. Dezember 1959 vom Baudepartement des Kantons St. Gallen genehmigt und
BGE 90 I 328 S. 329
trat damit in Kraft. Er sieht vor, den Südabhang des Nieselberges durch drei von der bestehenden Neulandenstrasse abzweigende, mehr oder weniger waagrecht verlaufende Quartierstrassen A, B und C zu erschliessen.
Am 31. Januar 1962 ersuchten Müller, Hollenstein und drei weitere Eigentümer von Grundstücken im Bereich der Quartierstrasse A den Gemeinderat, den Plan zu überprüfen und auf die Ausführung dieser Strasse zu verzichten. Der Gemeinderat wies das Gesuch am 19. März 1962 ab. Die Gesuchsteller rekurrierten dagegen an den Regierungsrat. Sie reichten im Rekursverfahren ein vom Stadtplaner Hans Marti in Zürich in ihrem Auftrag erstelltes Gutachten ein. Dieses gelangt zum Schluss, die mittlere Strasse B. weise einen zu geringen Abstand von der unteren Strasse C auf; werde die Strasse B so weit hangaurwärts verschoben, als zur Erzielung genügender Bauplatztiefen zwischen ihr und der Strasse C notwendig sei, so lasse sich durch die neue Strasse Al zugleich die Strasse A einsparen, die zu wenig Bauland erschliesse, weil sie talseits an Grundstücken vorbeiführe, die bereits durch die Neulandenstrasse erschlossen seien.
Der Regierungsrat wies den Rekurs am 19. Februar 1963 ab. Er führte dazu aus, die von einem Fachmann ausgearbeitete Lösung der Rekurrenten sei rein planerisch gesehen vorteilhaft, indem sie die nicht sehr günstig angelegte Strasse A ausschalte und durch die Strasse Al grundsätzlich zwei Bautiefen erschliesse. Diesem anerkennenswerten Umstand stünden indes wesentliche Tatsachen gegenüber, die gegen eine Änderung sprächen. Der Vorschlag Marti nehme auf die bestehenden und im Vertrauen auf die Rechtmässigkeit des Strassenplanes neu geschaffenen Eigentumsverhältnisse keine Rücksicht. Das Grundstück Hirschy würde durch die Strasse Al fast in der Mitte durchschnitten, so dass eine vernünftige Überbauung desselben in Frage gestellt wäre. Hirschy habe einen legitimen Anspruch darauf, sein Grundstück nach dem rechtskräftigen Strassenplan zu überbauen. Die
BGE 90 I 328 S. 330
Strasse bleibe für die talwärts gelegenen Bauparzellen und die Parzelle Forrer die einfachste und topographisch am besten geführte Erschliessungsstrasse.
Hirschy, Forrer und Bischoff, die Eigentümer von Grundstücken an der projektierten Strasse A sind, ersuchten den Gemeinderat am 19. März 1963, es sei diese Strasse zu erstellen. Der Gemeinderat beschloss am 19. April/14. Juni 1963, es sei die Strasse A gemäss dem vorliegenden Projekt, das er genehmigte, als 3,5 m breite Güterstrasse zu bauen. Müller und Hollenstein zogen diesen Beschluss an den Regierungsrat weiter, der ihren Rekurs am 22. Oktober 1963 abwies.
Am 20. November 1963 liess der Gemeinderat durch das Bezirksamt Wil Müller und Hollenstein mitteilen, das Güterstrassenunternehmen "Obere Neulanden" fordere die Abtretung von Land für den beschlossenen Strassenbau. Beide Grundeigentümer erhoben dagegen Einsprache. Der Bezirksrat legte die Einsprachen dem Regierungsrat zur Entscheidung vor. Der Regierungsrat hat sie am 2. März 1964 abgewiesen. Er hat Müller verpflichtet, rund 103 m2 vom Grundstück Kat. Nr. 1829 und rund 150 m2 von Kat. Nr. 1908 dem Güterstrassenunternehmen "Obere Neulanden" zur Erstellung der Erschliessungsstrasse abzutreten; desgleichen hat er Hollenstein verhalten, dem Unternehmen rund 4 m2 vom Grundstück Kat. Nr. 1645 abzutreten. Er hat dazu ausgeführt, der Entscheid des Gemeinderates vom 19. April/14. Juni 1963 über die Erstellung der Strasse sei mit der Abweisung des dagegen gerichteten Rekurses der nunmehrigen Einsprecher rechtskräftig geworden. Der Rekursentscheid vom 22. Oktober 1963 lege eingehend dar, dass und weshalb dem obwaltenden Bedürfnis nach einer Erschliessungsstrasse in den Oberen Neulanden nur unter Inanspruchnahme von Boden der Parzellen Kat. Nr. 1829, 1908 und 1645 in befriedigender Weise Rechnung getragen werden könne. Es erübrige sich daher, auf diese Frage zurückzukommen.
BGE 90 I 328 S. 331
Müller und Hollenstein führten gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des
Art. 4 BV
und der Eigentumsgarantie. Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen, soweit es darauf eingetreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1./2. - (Prozessuales. Ob die Rüge des mangelnden öffentlichen Interesses nicht verspätet sei, weil sie an den Entscheid des Regierungsrates vom 22. Oktober 1963 oder an denjenigen vom 19. Februar 1963 anzuknüpfen gewesen wäre, kann offen bleiben, da sie, wie sich im Folgenden ergibt, ohnehin einer materiellen Prüfung nicht standhält.)
3.
Das verfassungsmässige Erfordernis des öffentlichen Interesses ist nach der Rechtsprechung (vgl. Urteile vom 4. Februar 1959 i.S. Aeberhardt, Erw. 2, und vom 6. Februar 1963 i.S. Schneider, Erw. 1), erfüllt, wenn zwei Voraussetzungen gegeben sind: das Unternehmen, welches das Enteignungsrecht in Anspruch nimmt, muss seiner Zwecksetzung und tatsächlichen Wirksamkeit nach dem öffentlichen Wohle dienen; die zu enteignende Sache muss sodann für das Unternehmen und seine Betätigung im Dienste des öffentlichen Wohles notwendig sein (BLUMENSTEIN, Die verfassungsmässigen Grundlagen des Expropriationsdekrets, MBVR 46 S. 210; EGER, Enteignung von Grundeigentum, 3. Aufl. Bd. 1 S. 21 f.). Dabei genügt es nicht, dass die abzutretende Sache für die Durchführung des Unternehmens geeignet wäre; ihre Erwerbung muss vielmehr unumgänglich sein, um das im öffentlichen Interesse liegende Ziel zu erreichen. Das ist freilich nicht nur dann anzunehmen, wenn das Unternehmen ohne die Sache überhaupt nicht durchführbar wäre, sondern schon dann, wenn es ohne sie nicht zweckmässig oder nur mit einem unverhältnismässigen Mehraufwand ausgeführt werden könnte (BLUMENSTEIN, a.a.O., S. 213; FLEINER, Institutionen, 8. Aufl., S. 311; IMBODEN, Schw. Verwaltungsrechtsprechung, 2. Aufl. S. 298 c; JELLINEK, Deutsches
BGE 90 I 328 S. 332
Verwaltungsrecht, 3. Aufl., S. 404). Diese unmittelbar aus der Verfassung fliessenden Grundsätze kommen auch in der Umschreibung der Voraussetzungen der Enteignung in Art. 1 Abs. 2 des st. gallischen Enteignungsgesetzes zum Ausdruck.
a) Gemäss den Erwägungen des Entscheides vom 22. Oktober 1963, auf die der angefochtene Entscheid verweist, dient die geplante Strasse A nicht nur den Interessen eines Privaten, sondern der Erschliessung mehrerer Grundstücke. Die Erschliessung von Bauland aber bildet eine Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liegt (
BGE 88 I 253
mit Verweisungen). Es kann allerdings nicht übersehen werden, dass die Erstellung von Erschliessungsstrassen zugleich auch die privaten Interessen der Anstösser fördert, die deshalb regelmässig zu Kostenbeiträgen herangezogen werden. Das spricht indes so lange nicht gegen das Vorhandensein eines öffentlichen Interesses, als die in der gleichen Richtung laufenden privaten Interessen nicht offensichtlich die Oberhand haben (
BGE 88 I 253
mit Verweisungen). Bei Strassenbauten steht das öffentliche Interesse im Allgemeinen so lange im Vordergrund, als es mehrere Grundstücke zu erschliessen gilt oder die Erschliessung im Hinblick auf die Schaffung einer grösseren Zahl von Wohn- oder Arbeitsstätten erfolgt. Die projektierte Strasse A erschliesst eine Reihe von Bauplätzen auf der Talseite der Strasse. Der Regierungsrat konnte daher mit Fug davon ausgehen, es handle sich um ein im öffentlichen Interesse liegendes Unternehmen.
b) Eine andere Frage ist es, ob es nicht möglich wäre, die erwähnten Grundstücke dem Verkehr zu erschliessen, ohne das verlangte Land in Anspruch zu nehmen. Die Beschwerdeführer bestreiten das und machen geltend, die vom Stadtplaner Marti vorgeschlagene Strasse Al vermöchte bei kleinerem Landbedarf mehr Parzellen zu erschliessen als die Strasse A, die teilweise über ihre Grundstücke führt. Entgegen ihrer Meinung ist diese
BGE 90 I 328 S. 333
Frage dem Regierungsrat nicht entgangen. Der Entscheid vom 22. Oktober 1963, auf den sich der angefochtene Entscheid beruft, erklärt dazu, die Linienführung der Strasse sei durch den vom Kanton genehmigten rechtskräftigen Strassen- und Baulinienplan vom 22. August 1958/28. Dezember 1959, der von den Rekurrenten erfolglos angefochten worden sei, festgelegt. Der Regierungsrat nimmt damit auf den Entscheid vom 19. Februar 1963 Bezug, worin er den Vorschlag auf Ersatz der Strasse A durch die vom Stadtplaner Marti vorgesehene Strasse Al abgelehnt hat.
Bei Prüfung der dagegen erhobenen Einwendungen fällt in Betracht, dass ein Strassen- und Baulinienplan entgegen den Ausführungen der kantonalen Instanz nicht (materiell) rechtskräftig wird; er ist vielmehr grundsätzlich jederzeit abänderbar. Im Interesse der Rechtssicherheit haben die Planungsbehörden sich jedoch bei der Änderung der Pläne Zurückhaltung aufzuerlegen. Der Plan dient nicht nur dazu, die bauliche Entwicklung eines Gebietes im öffentlichen Interesse in bestimmte Bahnen zu lenken; er soll zugleich auch den einzelnen Grundeigentümern gestatten, ihr Land bestmöglich auszunützen. Beiden Aufgaben wird der Plan nur dann gerecht, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (BONNARD, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de garantie de la propriété, ZBJV 101 S. 133). Ein Plan ist deshalb nur aus gewichtigen Gründen abzuändern. Ob solche vorliegen, haben die Planungsbehörden in Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden.
Das Bundesgericht übt keine Ermessenskontrolle aus: Es greift nur ein, wenn die zum Sachentscheid berufene kantonale Behörde ihr Ermessen missbraucht oder überschritten, das heisst willkürlich gehandhabt hat (vgl.
BGE 88 I 252
, 294;
BGE 89 I 196
). Die Rüge der Missachtung der Eigentumsgarantie erschöpft sich daher insofern im Vorwurf
BGE 90 I 328 S. 334
der Verletzung des
Art. 4 BV
. Dieser Einwand ist hier nicht gerechtfertigt. Der Regierungsrat anerkennt zwar die technischen Vorteile der vorgeschlagenen neuen Lösung; er erachtet das Interesse an der Aufrechterhaltung des bestehenden Planes aber als gewichtiger. Trotz der Bedeutung, die dem Gebote der Rechtssicherheit nach dem Gesagten im Planungsrecht zukommt, mag es als fragwürdig erscheinen, diesen Gesichtspunkt unter den gegebenen Umständen derart in den Vordergrund zu rücken; es lässt sich aber nicht sagen, die Betrachtungsweise des Regierungsrates sei völlig unsachgemäss und schliesse einen Ermessensmissbrauch in sich. Die Beschwerde erweist sich damit auch in diesem Punkt als unbegründet.


header:
Urteilskopf
122 I 257
35. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 24. September 1996 i.S. X. gegen Finanzdirektion und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 4 BV
; Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK;
Art. 14 Abs. 7 UNO-Pakt II
; Grundsatz "ne bis in idem"; Verhältnis von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung.
Grundlagen und Bedeutung des Grundsatzes "ne bis in idem" (E. 3).
Substitution von Motiven durch das Bundesgericht (E. 5).
Zwischen dem Tatbestand der Steuerhinterziehung und dem Tatbestand des Steuerbetrugs besteht Idealkonkurrenz (Änderung der Rechtsprechung). Kein Verstoss gegen den Grundsatz "ne bis in idem" bei Verurteilung wegen Steuerhinterziehung im Anschluss an eine solche wegen Steuerbetrugs (E. 5-7).
Berücksichtigung der für den Steuerbetrug ausgesprochenen Strafe bei der Bemessung der Hinterziehungsbusse (E. 8).

text:
Sachverhalt
ab Seite 258
BGE 122 I 257 S. 258
Mit Urteil vom 13. Februar 1991 sprach das Bezirksgericht Dielsdorf X. des fortgesetzten vollendeten und versuchten Steuerbetrugs bei den Staats- und Gemeindesteuern (§ 192 Abs. 1 des Steuergesetzes des Kantons Zürich [StG] vom 8. Juli 1951) und des Steuerbetrugs bei der direkten Bundessteuer (Art. 130bis Abs. 1 des Bundesratsbeschlusses vom 9. Dezember 1940 über die direkte Bundessteuer [BdBSt], SR 642.11) schuldig und verurteilte ihn zu fünf Monaten Gefängnis, unter Gewährung des bedingten Strafvollzuges, und zu einer Busse von Fr. 12'000.-. In tatsächlicher Hinsicht beruht der Schuldspruch darauf, dass X. als Inhaber der Einzelfirma "X. Sport" in den mit seinen Steuererklärungen 1980-1983 eingereichten Geschäftsabschlüssen Rückvergütungen seiner ausländischen Lieferantin unterdrückt und damit die Steuerbehörden über seine tatsächlichen Einnahmen getäuscht hat. Diese Rückvergütungen beliefen sich gemäss damaligem Ermittlungsstand auf: Steuerjahr 1980 Fr. 209'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 46'727.88) Steuerjahr 1981 Fr. 269'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 105'926.17) Steuerjahr 1982 Fr. 110'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 114'314.74) Steuerjahr 1983 Fr. 120'000.-- (ausgewiesener Reingewinn Fr. 152'651.22)
Das Urteil erwuchs in Rechtskraft.
Am 6. Juli 1992 leitete der Steuerkommissär gegenüber den Ehegatten X. das Nach- und Strafsteuerverfahren für die Staats- und Gemeindesteuern 1982 und 1983 ein. Mit Verfügung vom 20. November 1992 setzte die Finanzdirektion des Kantons Zürich die Nachsteuern auf Fr. 77'916.20 fest und auferlegte dem Ehemann wegen vorsätzlicher Steuerhinterziehung eine Strafsteuer von Fr. 116'874.30 (
§ 188 StG
). Die Steuerjahre 1980 und 1981 blieben infolge Verjährung unberücksichtigt.
Gegenüber der Nach- und Strafsteuerverfügung der Finanzdirektion erhoben die Eheleute X. Rekurs beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie machten geltend, dass inzwischen auch die Hinterziehung der Staats- und Gemeindesteuern 1982 verjährt sei und beriefen sich auf den Grundsatz "ne
BGE 122 I 257 S. 259
bis in idem". Diesen sahen sie dadurch verletzt, dass X. für die gleiche Tat sowohl des Steuerbetrugs wie auch der Steuerhinterziehung schuldig gesprochen wurde.
Mit Entscheid vom 14. Juli 1993 stellte das Verwaltungsgericht das Nach- und Strafsteuerverfahren für das Steuerjahr 1982 wegen Verjährung ein. Die Nachsteuer 1983 setzte es auf Fr. 40'171.50 fest und auferlegte dem Steuerpflichtigen eine Strafsteuer von Fr. 35'000.-. Bei der Bemessung der Strafsteuer berücksichtigte es strafmindernd den Umstand, dass der Beschuldigte bereits wegen Steuerbetrugs vom Bezirksgericht Dielsdorf bestraft worden ist.
Die Eheleute X. führen staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich sei hinsichtlich der dem Beschwerdeführer X. auferlegten Strafsteuer aufzuheben. Dementsprechend sei der Entscheid auch insoweit zu kassieren, als den Beschwerdeführern die Kosten für das verwaltungsgerichtliche Verfahren teilweise überbunden und ihnen keine Parteientschädigung zugesprochen worden sei. Die Eheleute X. berufen sich auf den Grundsatz "ne bis in idem" und rügen den Kostenspruch als willkürlich.
Die Finanzdirektion des Kantons Zürich beantragt, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verzichtete auf eine Stellungnahme.
Die II. öffentlichrechtliche Abteilung führte mit dem Kassationshof des Bundesgerichts ein Meinungsaustauschverfahren durch (
Art. 16 Abs. 1 OG
). In Frage stand, ob die Rechtsprechung des Kassationshofes (Urteile vom 14. Juni 1990 in
BGE 116 IV 262
und ASA 59 S. 639) in dem Sinne zu ändern sei, dass zwischen den Tatbeständen des Steuerbetrugs und der Steuerhinterziehung echte Konkurrenz im Sinne von Idealkonkurrenz anzunehmen sei.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Das Prinzip "ne bis in idem" folgt nach ständiger Rechtsprechung aus dem eidgenössischen Strafrecht. Es hat ferner verfassungsrechtlichen Rang und leitet sich aus Art. 4 der Bundesverfassung (BV) ab. Sodann ist es in Art. 4 des Protokolls Nr. 7 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (vom 22. November 1984, nachfolgend Prot. Nr. 7 EMRK, in Kraft getreten für die Schweiz am 1. November 1988 [SR 0.101.07])
BGE 122 I 257 S. 260
und in Art. 14 Abs. 7 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (vom 16. Dezember 1966, nachfolgend UNO-Pakt II, in Kraft getreten für die Schweiz am 18. September 1992 [SR 0.103.2]) ausdrücklich erwähnt. Danach darf niemand "wegen einer strafbaren Handlung, wegen der er bereits nach dem Gesetz und dem Strafverfahrensrecht eines Staates rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren desselben Staates erneut vor Gericht gestellt oder bestraft werden" (Art. 4 Ziff. 1 Prot. Nr. 7 EMRK; fast gleichlautend
Art. 14 Abs. 7 UNO-Pakt II
). Einer zweiten Verfolgung der gleichen Tat steht mit anderen Worten prozessual die materielle Rechtskraft des zeitlich ersten Entscheides entgegen (
BGE 119 Ib 311
S. 318 mit Hinweisen). Voraussetzung für diese Sperrwirkung ist allerdings die Identität der Person und der Tat (s. dazu ROBERT HAUSER, Kurzlehrbuch des Strafprozessrechts, 2. Aufl. 1984, S. 241 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung greift das Verbot der Doppelbestrafung zudem nur ein, wenn dem Richter im ersten Prozess die rechtliche Möglichkeit zugestanden hat, den Sachverhalt unter allen tatbestandsmässigen Gesichtspunkten zu würdigen (
BGE 119 Ib 311
S. 319 mit Hinweisen).
Wird ein kantonales Strafurteil wegen Verletzung des Grundsatzes "ne bis in idem" mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten, prüft das Bundesgericht frei, ob die als vertretbar erkannte Auslegung des kantonalen Rechts mit der aus
Art. 4 BV
und Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK fliessenden Garantie vereinbar ist. Das gilt auch, soweit die Anwendung von
Art. 14 UNO-Pakt II
in Frage steht (vgl. etwa
BGE 116 Ia 32
S. 33, 162 S. 175 f., 485 S. 486 für
Art. 6 EMRK
; BGE
BGE 120 Ia 247
S. 255 für
Art. 14 Abs. 3 lit. d UNO-Pakt II
). Nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür prüft es dagegen die Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts.
4.
Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid eine Verletzung des Verbots "ne bis in idem" verneint. Es argumentiert im wesentlichen wie folgt:
Mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (Urteil vom 14. Juni 1990 in
BGE 116 IV 262
und ASA 59 S. 639) sei davon auszugehen, dass es sich beim Steuerbetrug und bei der Steuerhinterziehung um unecht konkurrierende Tatbestände handle; der Steuerbetrug baue als qualifizierte Form der Steuerhinterziehung auf diesem Tatbestand auf. Der Unterschied zwischen den beiden Tatbeständen bestehe nur darin, dass beim Steuerbetrug die Täuschungshandlung mit gefälschten Urkunden vorgenommen werde, während für
BGE 122 I 257 S. 261
die Hinterziehung jedes Vorenthalten von Steuern ausreiche; ein Steuerbetrug ohne gleichzeitige Begehung einer Steuerhinterziehung sei schon nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung (vgl.
Art. 130bis Abs. 1 BdBSt
: "Wer bei einer Hinterziehung ...") nicht denkbar; beide Strafnormen schützten zudem das gleiche Rechtsgut, nämlich das staatliche Vermögen. Somit sei davon auszugehen, dass mit der Bestrafung wegen Steuerbetrugs der darin enthaltene geringere kriminelle Unwert der Steuerhinterziehung konsumiert werde, und zwar nicht nur bei jenen Tatbeständen des Steuerbetrugs,bei denen die Steuerhinterziehung Tatbestandsmerkmal bilde (
Art. 130bis Abs. 1 BdBSt
), sondern auch bei der anderen Normvariante, bei der Hinterziehungsabsicht genüge (
§ 192 Abs. 1 StG
: "Wer zum Zwecke der Steuerhinterziehung ..."). Daraus sei indessen nicht zu folgern, dass ein rechtskräftig verurteilter Steuerbetrüger wegen der gleichen Tat nicht dem Hinterziehungsrichter überantwortet werden dürfe; sei nämlich wegen eines Lebenssachverhalts eine Strafe durch mehrere Behörden auszusprechen, so könne das Prinzip "ne bis in idem" nur unter der Voraussetzung Platz greifen, dass jeder Strafbehörde die rechtliche Möglichkeit zugestanden habe, den Sachverhalt unter allen tatbestandsmässigen Gesichtspunkten zu würdigen. An dieser Voraussetzung fehle es hier, weil nach der zürcherischen Ordnung die Steuerbehörden nicht über den Steuerbetrug und der Strafrichter nicht über das Hinterziehungsdelikt zu entscheiden haben. Das Prinzip "ne bis in idem" sei deshalb nicht verletzt, wenn der Beschwerdeführer sowohl wegen Steuerbetrugs wie auch wegen Steuerhinterziehung (durch verschiedene Behörden) bestraft worden sei.
5.
Die Begründung des Verwaltungsgerichts erweckt Bedenken. Es trifft zwar zu, dass der Kassationshof des Bundesgerichts in
BGE 116 IV 262
(S. 267) hinsichtlich der direkten Bundessteuer wie auch im konnexen Entscheid in ASA 59 S. 639 (S. 644/45) für den Steuerbetrug und die Steuerhinterziehung nach zürcherischem Recht erkannt hat, dass die beiden Tatbestände im Verhältnis unechter Konkurrenz zueinander stehen, dass mithin die Bestrafung wegen Steuerbetrugs den weniger weitgehenden kriminellen Unwert der Steuerhinterziehung einbeziehe. Insofern vermag sich das Urteil des Verwaltungsgerichts auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu stützen. Wenn jedoch der Tatbestand des Steuerbetrugs den Tatbestand der Steuerhinterziehung (im Sinne der Spezialität oder Konsumtion) gänzlich erfasst, wie das Verwaltungsgericht anzunehmen scheint, so herrscht zwischen den beiden Tatbeständen unechte Konkurrenz und kommt nach der
BGE 122 I 257 S. 262
rechtskräftigen Verurteilung wegen Steuerbetrugs eine erneute Bestrafung wegen Steuerhinterziehung nicht in Frage, weil mit der Bestrafung wegen Steuerbetrugs das weniger weit gehende Unrecht der Steuerhinterziehung bereits abgegolten ist (vgl. zur Konkurrenzlehre TRECHSEL/NOLL, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil I, 4. Aufl. 1994, S. 258; GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil I: Die Straftat, 2. Aufl. 1996, S. 459 ff.). Einer solchen Doppelbestrafung stünde das Prinzip "ne bis in idem" entgegen. Daran ändert nichts, dass für die Beurteilung von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung verschiedene Behörden zuständig sind. Denn das Prinzip "ne bis in idem" ist auch dann zu beachten, wenn verschiedene Behörden über die gleiche Tat befinden müssen.
Hingegen fragt sich, ob richtigerweise zwischen dem Tatbestand des Steuerbetrugs und demjenigen der Steuerhinterziehung Idealkonkurrenz angenommen werden muss und der Entscheid des Verwaltungsgerichts mit dieser Begründung aufrecht erhalten werden kann. Die Aufhebung eines mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochtenen kantonalen Entscheides rechtfertigt sich nur, wenn er im Ergebnis verfassungswidrig ist, und nicht schon dann, wenn die Begründung unhaltbar erscheint (
BGE 118 Ia 118
S. 123 f.). Das Bundesgericht hat deshalb die Möglichkeit, eine verfassungswidrige Begründung durch die richtige Begründung zu ersetzen. Zwar hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid zur Frage der Konkurrenz zwischen den beiden Tatbeständen bereits Stellung genommen, was formell einer Motivsubstitution entgegenstünde (
BGE 98 Ia 351
E. 3; ferner
BGE 112 Ia 353
S. 355 mit weiteren Hinweisen). In seiner früheren Rechtsprechung ging jedoch das Verwaltungsgericht davon aus, dass es sich bei Steuerbetrug und Steuerhinterziehung nach kantonalem Recht um echt konkurrierende Tatbestände handle und dass der Unrechtsgehalt der Steuerhinterziehung durch die Bestrafung wegen Steuerbetrugs nicht abgegolten werde (Rechenschaftsbericht an den Kantonsrat, 1987 Nr. 47). Seine neue Praxis begründet das Gericht im wesentlichen mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, die unechte Konkurrenz zwischen den beiden Tatbeständen annimmt. Da jedoch die bundesgerichtliche Rechtsprechung ihrerseits der Überprüfung bedarf, rechtfertigt es sich, abweichend von der Regel, eine Motivsubstitution in Betracht zu ziehen. Die Konkurrenzfrage ist daher zu prüfen.
6.
Da die II. öffentlichrechtliche Abteilung eine Änderung der Praxis des Kassationshofes in
BGE 116 IV 262
und ASA 59 S. 639 in Betracht zog,
BGE 122 I 257 S. 263
eröffnete sie das Meinungsaustauschverfahren gemäss
Art. 16 OG
zwischen den beiden Gerichtsabteilungen. Der Meinungsaustausch hat zu folgendem Ergebnis geführt:
a) Es gibt kein sicheres Kriterium, anhand dessen sich sagen lässt, ob ein Tatbestandsmerkmal die Tat bzw. den Täter näher charakterisiert und deshalb der Tatbestand allein Anwendung findet oder ob keiner der beiden in Betracht fallenden Tatbestände den Unrechtsgehalt der Tat voll erfasst und diese deshalb nebeneinander zum Zuge kommen. Letztlich handelt es sich um eine Entscheidung des Gesetzgebers, der zwischen zwei Tatbeständen echte Konkurrenz (Idealkonkurrenz) oder unechte Konkurrenz anordnen kann. Wenn beispielsweise der Täter bei einem Betrug gefälschte Urkunden verwendet, so stehen die Art. 146 und 251 des Strafgesetzbuches (StGB) nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts in echter Konkurrenz (
BGE 105 IV 242
S. 247;
BGE 100 IV 176
S. 179); oder wenn der Täter seine Veruntreuung durch falsche Quittungen zu verdecken sucht, so stellt dieser Sachverhalt gleichzeitig eine Urkundenfälschung dar (
BGE 76 IV 102
S. 107). Es ist deshalb nicht einzusehen, weshalb der Steuergesetzgeber zwischen dem Steuerbetrug und der Steuerhinterziehung nicht echte Konkurrenz vorsehen kann. Die Frage nach der Konkurrenz der beiden Tatbestände ist somit durch Auslegung des Gesetzes zu beantworten.
b)
§ 192 Abs. 1 StG
umschreibt den Tatbestand des Steuerbetrugs folgendermassen:
§ 192
1 Wer zum Zwecke der Steuerhinterziehung die Steuerbehörden über
erhebliche Tatsachen durch den Gebrauch von Urkunden, insbesondere
Geschäftsbüchern, Bilanzen, Gewinn- und Verlustrechnungen, Lohnausweisen,
die gefälscht oder verfälscht sind oder die erhebliche Tatsachen unrichtig
oder unvollständig beurkunden, täuscht, wird, unabhängig von der
Festsetzung einer Strafsteuer, durch den Strafrichter mit Busse bis
Fr. 20'000, in schweren Fällen in Verbindung mit Gefängnis bis zu drei
Jahren bestraft.
Danach genügt die Hinterziehungsabsicht des Täters ("zum Zwecke der Steuerhinterziehung"); der Eintritt des Erfolgs, die Steuerhinterziehung, ist nicht erforderlich (Reimann/Zuppinger/Schärrer, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, N. 8 zu
§ 192 StG
). In dieser Hinsicht umfasst der Steuerbetrug die Steuerhinterziehung tatbestandsmässig zum vornherein nicht vollständig. Steuerhinterziehung und Steuerbetrug sind in getrennten Verfahren zu verfolgen und durch verschiedene Behörden zu beurteilen. Auch
BGE 122 I 257 S. 264
bezeichnet das Gesetz selbst den Steuerbetrug nicht als schweren Fall der Hinterziehung. Der Wortlaut von
§ 192 Abs. 1 StG
behält die Bestrafung wegen Steuerhinterziehung vielmehr ausdrücklich vor ("unabhängig von der Festsetzung einer Strafsteuer"). Offensichtlich ist auch die absolut auf Fr. 20'000.- beschränkte Busse beim Steuerbetrug nach
§ 192 Abs. 1 StG
in keiner Weise auf die vom Hinterziehungsrichter auszufällende Strafsteuer in der Höhe von mindestens einem Viertel der Nachsteuer (
§ 188 Abs. 2 StG
) abgestimmt. Das spricht dafür, dass der Gesetzgeber von zwei verschiedenen Tatbeständen ausgegangen ist und nicht von einer einzigen Widerhandlung, die auch in qualifizierter Form begangen werden kann.
c) Daran ändert nichts, dass die beiden Delikte in getrennten Verfahren - durch verschiedene Behörden - zu untersuchen und beurteilen sind. Die Bestrafung wegen der vollendeten Steuerhinterziehung setzt voraus, dass die Höhe der zu Unrecht nicht erhobenen Steuer in einem Nachtaxationsverfahren festgestellt wird. Das erfordert Kenntnisse im Steuerrecht. Aus diesem Grund, und weil die Steuerhinterziehung nicht kriminalisiert werden soll, wird sie durch die Steuer- und Steuerjustizbehörden untersucht und beurteilt. Andererseits soll der Gebrauch von Falsifikaten bei einer Steuerhinterziehung stärker geahndet werden. Deshalb wurde der Steuerbetrug als selbständiges Delikt ausgestaltet und in die Klasse der Vergehen erhoben, das von den ordentlichen Strafverfolgungsbehörden geahndet wird (REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, a.a.O., N. 2 zu
§ 192 StG
). Zürich war der erste Kanton, der mit dem Steuergesetz von 1917 für den Steuerbetrug die kriminelle Bestrafung anordnete; andere Kantone folgten nach (REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, a.a.O., N. 6 zu
§ 192 StG
). Im Recht der direkten Bundessteuer wurde der Steuerbetrugstatbestand des
Art. 131bis Abs. 1 BdBSt
durch das Bundesgesetz vom 9. Juni 1977 über Massnahmen gegen die Steuerhinterziehung (AS 1977 2103) eingeführt und dessen Verfolgung grundsätzlich den kantonalen Strafverfolgungsbehörden übertragen. Vor der Revision war der Steuerbetrug als qualifizierte Steuerhinterziehung mit einem gegenüber dem gewöhnlichen Hinterziehungsdelikt erhöhten Strafrahmen ausgestaltet (
Art. 129 Abs. 2 BdBSt
; KÄNZIG/BEHNISCH, Die direkte Bundessteuer [Wehrsteuer], 2. Aufl. 1992, N. 1 zu Art. 130bis). Die Unterscheidung zwischen Steuerbetrug und Steuerhinterziehung und die Beurteilung dieser beiden Tatbestände in getrennten Verfahren (durch verschiedene Behörden) dient somit der wirksamen Bekämpfung von schweren Fällen der Steuerhinterziehung und ist vom Gesetzgeber gewollt (s. auch
BGE 122 I 257 S. 265
EMIL KLAUS, Der Steuerbetrug im Zürcherischen Recht, ZBl 31/1930, S. 321 ff., wo ausgeführt wird, dass während der Geltung des Steuergesetzes von 1870 rund 30%-40% des wirklichen Vermögens und Einkommens nicht versteuert wurden.)
Für die Strafzumessung beim Steuerbetrug spielt auch die Höhe der hinterzogenen Steuern nur insoweit eine Rolle, als der auf eine hohe Hinterziehung ausgerichtete Steuerbetrug schwerer wiegt (RICHNER/FREI/WEBER/BRÜTSCH, Zürcher Steuergesetz, N. 63 zu § 192). In der Regel geht das Verfahren wegen Steuerhinterziehung demjenigen wegen Steuerbetrugs voraus. Aus der Trennung der Verfahren kann deshalb nicht gefolgert werden, dass die Tatbestände einander ausschliessen. Bereits unter der Geltung des Zürcher Steuergesetzes von 1917 erfolgte die Bestrafung wegen Steuerbetrugs unabhängig von der Verpflichtung zur Entrichtung von Nach- und Strafsteuern (KLAUS, a.a.O. S. 481).
d) Was das Verhältnis zwischen den beiden Tatbeständen betrifft, so behalten übrigens die Steuergesetze beim Steuerbetrug die Bestrafung wegen Steuerhinterziehung regelmässig vor (vgl. etwa Art. 186 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer [DBG], SR 642.11). Auch das Steuerharmonisierungsgesetz vom 14. Dezember 1990 (StHG; SR 642.14) lässt in dieser Hinsicht den Kantonen für abweichende Lösungen keinen Raum (
Art. 59 Abs. 2 StHG
). Zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug herrscht daher Idealkonkurrenz. Das entspricht der in der Doktrin einhellig vertretenen Auffassung (zum DBG und StHG: AGNER/JUNG/STEINMANN, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, N 2 zu Art. 186; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, 5. Aufl. 1995, S. 325; ANDREAS DONATSCH, Zum Verhältnis zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug nach dem Steuerharmonisierungs- und dem Bundessteuergesetz, ASA 60 S. 292; auch zum zürcherischen Recht: KONFERENZ STAATLICHER STEUERBEAMTER, Nachsteuer- und Steuerstrafrecht: Bericht einer Expertenkommission an den Regierungsrat des Kantons Zürich vom 5. Januar 1994, S. 28 ff., 31; RICHNER/FREI/WEBER/BRÜTSCH, a.a.O., N. 6 zu § 192; MARTIN ZWEIFEL, Aktuelle Probleme des Steuerstrafrechts, ZStrR 111/1993 S. 18; für den BdBSt: URS R. BEHNISCH, Das Steuerstrafrecht im Recht der direkten Bundessteuer, Bern 1991, S. 236; KÄNZIG/BEHNISCH, a.a.O., N. 70 zu Art. 130bis; MASSHARDT, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2. Aufl. 1985, N. 4 zu Art. 130bis; PETER MICHAEL, Der Steuer- und Abgabebetrug im schweizerischen Recht, Diss. St. Gallen 1992, S. 256; W. R. PFUND, Das
BGE 122 I 257 S. 266
Gestrüpp unseres Steuerstrafrechts, ASA 48 S. 22). In der Lehre wird zwar die gesetzliche Lösung (Idealkonkurrenz) wie auch die Aufteilung in ein Steuerbetrugs- und ein Steuerhinterziehungsverfahren teilweise als sachwidrig kritisiert, doch anerkennen auch diese Autoren, dass zwischen den beiden Tatbeständen von Gesetzes wegen Idealkonkurrenz besteht (vgl. etwa DONATSCH, a.a.O., S. 308 f.; ZWEIFEL, a.a.O., S. 18 f.; FELIX RICHNER, Wandel und Tendenzen im Zürcher Steuerhinterziehungsrecht, ASA 61 S. 605).
e) An der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach zwischen dem Tatbestand des Steuerbetrugs und dem Tatbestand der Steuerhinterziehung unechte Konkurrenz besteht, kann daher nicht festgehalten werden. Vielmehr ist zwischen den beiden Tatbeständen Idealkonkurrenz anzunehmen, so dass der Steuerbetrug die Steuerhinterziehung nicht konsumiert. In dieser Hinsicht ist die in
BGE 116 IV 262
und ASA 59 S. 639 begründete Praxis zu ändern.
7.
Handelt es sich aber beim Steuerbetrug und bei der Steuerhinterziehung um echt konkurrierende Tatbestände, so ist der aus
Art. 4 BV
hergeleitete Grundsatz "ne bis in idem" nicht verletzt, wenn der Beschwerdeführer sowohl für den Steuerbetrug wie auch für die Steuerhinterziehung (durch verschiedene Behörden) bestraft worden ist. Keine weitergehenden Garantien ergeben sich aus Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK oder aus
Art. 14 Abs. 7 UNO-Pakt II
. Dem Verwaltungsgericht kann somit im Ergebnis keine Verletzung dieser Bestimmungen vorgeworfen werden, wenn es den Beschwerdeführer wegen der Steuerhinterziehung schuldig erklärt hat, obschon er bereits für den Steuerbetrug bestraft wurde. Mit diesen Erwägungen kann die Begründung im angefochtenen Entscheid substituiert werden.
8.
Zu beachten ist freilich, dass die von den verschiedenen Behörden auszusprechenden Strafen zusammen nicht exzessiv ausfallen dürfen und bei der Bestrafung wegen Hinterziehung der Steuerbetrug nicht straferhöhend oder strafschärfend berücksichtigt wird. Der Grundsatz "ne bis in idem" wäre verletzt, wenn der Steuerpflichtige nur deshalb strenger bestraft wird, weil die echt konkurrierenden Delikte von verschiedenen Behörden statt von einer einzigen Behörde zu beurteilen sind. Das ist hier indessen nicht der Fall. Das Bezirksgericht Dielsdorf, das den Steuerbetrug zu beurteilen hatte, berücksichtigte bei der Strafzumessung, dass sich die Betrugshandlungen über einen langen Zeitraum erstreckten und der Angeklagte arglistig vorging, indem er für Warenbezüge seiner ausländischen Lieferantin bewusst zuviel bezahlte, um sich später die steuertechnisch
BGE 122 I 257 S. 267
nicht ausgewiesenen Rückvergütungen überweisen zu lassen. Es sanktionierte somit einzig die vom Beschwerdeführer begangenen Steuerbetrugshandlungen und nicht die Steuerhinterziehung. Das Verwaltungsgericht, welches über die Steuerhinterziehung zu befinden hatte, wies seinerseits ausdrücklich darauf hin, dass das vom Beschwerdeführer errichtete "Lügengebäude" bzw. die von ihm an den Tag gelegte Arglist bereits vom Strafrichter beurteilt worden sei und bei der Bemessung der Hinterziehungsstrafe die vom Strafrichter ausgesprochene Strafe "stark strafmindernd" berücksichtigt werden müsse.
Keine der beiden Instanzen hat somit den Beschwerdeführer für ein von ihr nicht zu beurteilendes Delikt bestraft. In Anbetracht der Höhe der verheimlichten Rückvergütungen und Wertschriftenerträge von Fr. 126'487.-- (bei einem deklarierten Einkommen von Fr. 144'351.--) kann auch nicht gesagt werden, die vom kantonalen Verwaltungsgericht auf Fr. 35'000.-- festgelegte Strafsteuer sei exzessiv ausgefallen. Auch in dieser Hinsicht ist das Verbot der Doppelbestrafung gemäss
Art. 4 BV
oder Art. 4 Prot. Nr. 7 EMRK nicht verletzt.