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Urteilskopf
111 Ib 176
37. Estratto della sentenza 7 ottobre 1985 della II Corte di diritto pubblico nella causa X. c. Commissione cantonale di ricorso del Cantone Ticino per l'applicazione del decreto federale 23 marzo 1961/21 marzo 1973 sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (ricorso di diritto amministrativo)

regeste:
Regeste
Bewilligung in einem Härtefall. Art. 4 Abs. 1 lit. b der Verordnung über den Erwerb von Grundstücken in Fremdenverkehrsorten durch Personen im Ausland vom 10. November 1976/18. Juni 1979 (BewVF), Art. 8 Abs. 3 des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG).
1. Wenn die kantonalen Behörden erster und zweiter Instanz ein Gesuch um Erteilung einer Bewilligung wegen eines Härtefalls aufgrund der altrechtlichen Bestimmung abgewiesen haben und das Bundesgericht sich mit einer Beschwerde nach Inkrafttreten des BewG (1. Januar 1985) zu befassen hat, hat es grundsätzlich neues Recht, insbesondere
Art. 8 Abs. 3 BewG
, anzuwenden. Ausnahme vom Grundsatz der Anwendung neuen Rechts wegen nicht durch den Gesuchsteller verursachter langer Verfahrensdauer? Frage offen gelassen, weil die Voraussetzungen für die Gewährung einer Bewilligung in einem Härtefall gemäss
Art. 4 Abs. 1 lit. b BewVF
gleich sind wie gemäss
Art. 8 Abs. 3 BewG
(E. 2).
2. Objektive und subjektive Voraussetzungen für die Gewährung einer Härtefall-Bewilligung; Situation im konkreten Fall (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 177
BGE 111 Ib 176 S. 177
F. e S. X. sono proprietari a O. della particella n. 275, situata in parte in zona residua e in parte in zona forestale: trattasi di un terreno di 14'759 mq su cui sorge una lussuosa villa avente una superficie totale di oltre 500 mq e un volume di 6573 mc SIA.
In data 6 dicembre 1982, i ricorrenti hanno chiesto all'Autorità di prima istanza del distretto di Lugano d'essere autorizzati a vendere una parte della loro proprietà a persone all'estero. A sostegno della propria domanda hanno fatto valere la situazione di grave disagio economico da essi attraversata specie nel 1981 e nel 1982, adducendo inoltre che tutti i tentativi compiuti in quegl'anni per vendere la proprietà sul mercato svizzero erano rimasti purtroppo senza risultato. Questa istanza è stata respinta dall'Autorità distrettuale il 30 maggio 1983 e la sua risoluzione negativa è stata poi confermata anche dalla Commissione cantonale di ricorso con decisione del 10 ottobre 1983, intimata alle parti il 18 gennaio successivo.
I coniugi X. hanno impugnato questa decisione con tempestivo ricorso di diritto amministrativo, chiedendo al Tribunale federale di annullarla e postulando il rilascio dell'"autorizzazione a vendere come da richiesta". La Commissione cantonale di ricorso e l'Ufficio federale di giustizia hanno concluso alla reiezione del gravame.
BGE 111 Ib 176 S. 178
Erwägungen
Considerato in diritto:
2.
La nuova legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero del 16 dicembre 1983 (LAFE) e la relativa ordinanza del 1o ottobre 1984 (OAFE) sono entrate in vigore il 1o gennaio 1985 ed hanno abrogato sia il decreto federale del 23 marzo 1961/21 marzo 1973, sia le due ordinanze del 21 dicembre 1973 (vOAFE) e del 10 novembre 1976 (OAFTE). In primo luogo, si deve dunque vagliare se il postulato rilascio dell'autorizzazione detta d'estremo rigore soggiaccia al nuovo diritto o sia ancora retto invece dalla cessata normativa.
a) Giusta la disposizione transitoria dell'
art. 38 LAFE
, la nuova legge e le disposizioni esecutive emanate in virtù di essa sono applicabili alle autorizzazioni concesse in prima istanza dopo la sua entrata in vigore, in quanto non siano fondate su autorizzazioni di massima definitive secondo il diritto previgente. Ne consegue che la vecchia normativa continua a disciplinare le procedure nel cui ambito è stata concessa un'autorizzazione prima del 1o gennaio 1985, mentre il nuovo diritto è immediatamente applicabile ove nessuna autorizzazione sia stata rilasciata prima della sua entrata in vigore (sentenza 8 febbraio 1985 in re Al Sabah, consid. 2; sentenza 11 luglio 1985 in re van Duisbourg, consid. 2). Questa soluzione è d'altronde conforme alla giurisprudenza instaurata dal Tribunale federale sotto l'impero del vecchio decreto, basandosi sulla prassi in materia di polizia edilizia (
DTF 107 Ib 86
consid. 4, 195 consid. 3; RNRF 56/1975, pagg. 295/96).
b) Nel caso in esame, le autorità cantonali di ambo le istanze hanno respinto la domanda dei ricorrenti e sarebbe quindi applicabile - in linea di principio - il nuovo diritto ed in particolare l'
art. 8 cpv. 3 LAFE
. Sennonché, non può essere scordato che la nota istanza è stata introdotta dai coniugi X. il 6 dicembre 1982 e che il ricorso di diritto amministrativo è stato da questi interposto il 6 febbraio 1984, a circa 10 mesi dall'entrata in vigore della nuova normativa. Stando così le cose, ci si può seriamente chiedere se, a causa della durata della procedura - di cui i ricorrenti non sono responsabili - non potrebbe giustificarsi un'eventuale deroga al principio dell'applicabilità immediata del nuovo diritto, dal momento che dottrina e giurisprudenza ammettono un'eccezione a questo principio in caso di ritardo importante nella procedura, non imputabile al richiedente, ma alle varie autorità
BGE 111 Ib 176 S. 179
che si sono occupate del caso (
DTF 107 Ib 138
,
DTF 101 Ib 301
consid. 2 e rif.; GRISEL, Traité de droit administratif, pag. 154).
c) Ai fini del giudizio, tale questione e quella più generale del diritto applicabile possono tuttavia rimanere aperte poiché le condizioni per il rilascio di un'autorizzazione d'estremo rigore sono sostanzialmente identiche secondo l'
art. 4 cpv. 1 lett. b OAFTE
e l'
art. 8 cpv. 3 LAFE
: il legislatore del 1983 ha infatti ripreso nel testo di legge la rigida definizione dei casi di rigore che il Tribunale federale aveva desunto dal cessato decreto del Consiglio federale del 21 dicembre 1973/11 luglio 1975 (RU 1975, pag. 1303) e successivamente dall'OAFTE del 10 novembre 1976/18 giugno 1979, precisando nondimeno che l'autorizzazione accordata a tal titolo dev'essere computata nel contingente cantonale di quelle per l'acquisto di abitazioni di vacanza e di unità d'abitazione in apparthotel. Ne consegue, in definitiva, che se il ricorso dei coniugi X. dev'essere disatteso secondo il vecchio diritto, la postulata autorizzazione di rigore dovrà necessariamente essere rifiutata anche in virtù della nuova disciplina.
3.
Indipendentemente dalle continue modifiche apportate al testo dell'art. 4 cpv. 1 lett. b, risp. lett. c del citato decreto del Consiglio federale e dell'OAFTE, l'adempimento delle condizioni ivi previste è stato sempre valutato in senso restrittivo. Come il Tribunale federale ha ripetutamente precisato, l'applicazione di detta norma è subordinata, per un verso, all'esistenza di un rapporto di causalità fra le circostanze nuove subentrate dopo l'acquisto dell'immobile ed in quel mentre imprevedibili e la situazione di particolare disagio che ne risulta per l'alienante o per la sua famiglia, ed esige, per altro verso, che l'acquisto da parte di una persona all'estero rappresenti il solo mezzo per evitare questa conseguenza. Il richiedente deve poi anche dimostrare che la vendita del fondo costituisce per lui una necessità oggettiva dettata da una situazione finanziaria particolarmente difficile o eventualmente da precise ragioni mediche, e deve comprovare infine che tutti i tentativi volti a locare l'immobile o a venderlo a persone legittimate ad acquistarlo sono risultati vani, malgrado gli sforzi che da lui si potevano ragionevolmente esigere nel caso specifico; sotto questo profilo, l'alienante deve evidentemente astenersi da qualsiasi speculazione e deve adattare il prezzo di vendita, nella misura del possibile, alle condizioni attuali del mercato immobiliare svizzero
BGE 111 Ib 176 S. 180
(
DTF 107 Ib 180
/81 consid. 4a,
DTF 104 Ib 19
/20 consid. 4 e 5,
DTF 102 Ib 331
consid. 1, 333/34 consid. 3; RDAT 1979 n. 78, 1978 n. 97).
a) Con la decisione impugnata la Commissione cantonale di ricorso ha rilevato fra l'altro che la situazione economica dell'arch. X. era "oltremodo precaria", come lo dimostravano "le indicazioni contabili fornite e le numerose e rilevanti procedure esecutive promosse nei suoi confronti", deducendone da questo profilo che "la situazione di estremo disagio non altrimenti risolvibile potrebbe anche considerarsi acquisita". Questa conclusione, a cui l'Autorità di prima istanza non era del resto approdata, è giustamente revocata in dubbio anche dall'Ufficio federale di giustizia.
Con l'autorità federale bisogna riconoscere infatti che l'arch. X. non ha saputo fornire particolari ragguagli sulle sue condizioni finanziarie, come che sia atti a comprovare una situazione di estremo disagio ai sensi dell'
art. 4 cpv. 1 lett. b OAFTE
. Certo, egli ha prodotto una voluminosa documentazione e segnatamente un bilancio e un conto perdite e profitti da cui risultano perdite, a fine settembre 1982, per un ammontare complessivo di Fr. ..., nonché una lista delle spese annue di manutenzione del fondo e una serie di precetti esecutivi spiccati fra il 1979 e il 1982 e colpiti perlopiù da opposizione; d'altra parte è pure noto che la particella litigiosa è gravata da ipoteche e cartelle ipotecarie per un valore complessivo che supera il milione di franchi. Sennonché i ricorrenti si sono limitati in pratica a fornire indicazioni parziali, producendo ad esempio i conteggi d'imposta senza indicare i diversi fattori ed elementi imponibili. Stando così le cose, non è quindi possibile farsi un'idea precisa sull'evoluzione progressiva della situazione nel corso degli anni passati, né ancor meno accertare se i ricorrenti non posseggano eventualmente altri beni immobili o non dispongano d'altre fonti di reddito; e a questo proposito si deve perlomeno rilevare che l'arch. X. è comproprietario della particella n. 240 di C., ove sono state costruite 29 casette di vacanza, in parte già vendute a cittadini svizzeri.
Da quanto sopra discende che se le condizioni economiche dei coniugi X. appaiono oggi verosimilmente precarie, ancora non è provato che essi si trovino in una situazione d'estremo rigore, ovvero di particolare disagio finanziario ai sensi dell'
art. 4 cpv. 1 lett. b OAFTE
e della relativa prassi del Tribunale federale: ritenendo adempiuta questa prima condizione oggettiva, la Commissione di ricorso ha quindi disatteso le
BGE 111 Ib 176 S. 181
regole imperative degli
art. 23 cpv. 1 e 2 vOAFE
e 22 cpv. 1 LAFE, regole che impongono alle competenti autorità di esperire una procedura d'accertamento facendo tutto ciò che di necessità occorre per poter chiarire i fatti ed apprezzare in tal modo la reale situazione dei richiedenti (cfr.
DTF 106 Ib 76
consid. 5a).
b) La Commissione di ricorso ha nondimeno confermato la decisione negativa dell'autorità distrettuale poiché le condizioni soggettive per l'applicazione dell'
art. 4 cpv. 1 lett. b OAFTE
non erano adempiute. A ragione, essa ha osservato infatti che le difficoltà finanziarie di cui i ricorrenti si prevalevano erano già manifeste e si sarebbero potute ravvisare senza soverchie difficoltà già durante il periodo di costruzione dell'immobile. Basti ricordare in questo contesto che il Tribunale federale ha sempre subordinato l'applicazione della clausola di rigore all'esistenza di un rapporto di causalità fra la situazione di disagio dell'alienante e le circostanze nuove e imprevedibili sopravvenute dopo l'acquisto o la costruzione dell'immobile, e che tale esigenza figura ora esplicitamente nel testo dell'
art. 8 cpv. 3 LAFE
. Ciò significa in altre parole che l'autorizzazione di rigore dev'essere rifiutata se il richiedente si trovava già in una situazione di incomodo al momento dell'acquisto o dell'edificazione del fondo o se le difficoltà subentrate in seguito dovevano o potevano essere ragionevolmente previste (
DTF 107 Ib 181
consid. 4a, 186 consid. 6).
Nel caso in esame non si può negare che il ricorrente, al momento dell'acquisto del terreno e dell'approvazione del progetto, conseguisse un reddito professionale relativamente importante: cionondimeno, egli ha assunto il rischio di costruire una villa particolarmente lussuosa e costosa senza disporre dei fondi necessari e sapendo altresì di dover far fronte per parecchi anni ad impegni finanziari importanti, in un momento in cui s'era già manifestata una certa compressione del mercato edilizio ticinese ed in cui egli poteva quindi paventare una sensibile diminuzione dei propri redditi. Come giustamente rilevato dall'autorità cantonale, il ricorrente s'è imbarcato in pratica in un'operazione immobiliare di notevoli dimensioni quando risultava evidente - specie dal 1973 innanzi - che egli non avrebbe potuto fronteggiare i relativi oneri a lungo termine, "tanto più che a quell'epoca erano già avvertibili sintomi di stasi nell'edilizia, che non avrebbero dovuto sfuggire all'occhio attento
BGE 111 Ib 176 S. 182
di un professionista quotidianamente a contatto con questa realtà".
Se ne deve concludere che l'autorizzazione di rigore doveva esser negata in casu per mancanza, quantomeno, dei requisiti soggettivi e che all'autorità cantonale non si può quindi rimproverare d'aver violato il diritto federale, d'aver abusato del suo potere di apprezzamento o di averlo eventualmente ecceduto (cfr. per un caso analogo, ancorché di proporzioni più modeste, la sentenza 6 marzo 1981 in re Ufficio federale di giustizia, consid. 6 riassunto in
DTF 107 Ib 186
e pubblicato nella RDAT 1982 n. 106, pagg. 244/45): il ricorso di diritto amministrativo si avvera pertanto infondato e dev'essere respinto già per tal motivo.
c) Stando così le cose, torna superfluo esaminare se i ricorrenti abbiano realmente compiuto numerosi ma vani tentativi per sanare o migliorare la loro situazione economica, senza vendere l'immobile ad una persona all'estero; si rilevi comunque che, a tal proposito, possono sussistere ragionevoli dubbi, ove si pensi che i ricorrenti hanno sì prodotto una lista di persone - residenti in Svizzera e all'estero - interessate all'acquisto dell'immobile, ma non hanno fornito nessuna indicazione sulle condizioni di vendita e segnatamente sul prezzo, che dev'essere adattato - nella misura del possibile - alla situazione del mercato svizzero (
DTF 107 Ib 181
; RDAT 1978 n. 97). Del pari, non occorre neppure vagliare se la villa dei ricorrenti non sia a priori inalienabile come residenza secondaria a persone all'estero, a causa dell'estensione della superficie abitabile netta, giusta gli
art. 12a vOAFE
, risp. 10 cpv. 2 OAFE in rel. con l'
art. 12 lett. b LAFE
(
DTF 108 Ib 312
segg.; Rep. 1981, pagg. 49/50 consid. 3b).
Dispositiv
Per questi motivi,
il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso di diritto amministrativo è respinto.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
134 II 272
33. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Bundesamt für Landwirtschaft gegen A.X. und B.X. sowie Milchverwertungsgenossenschaft R. (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
2C_234/2008 vom 28. Juli 2008

regeste:
Regeste
Art. 8 Abs. 1 BV
,
Art. 86 Abs. 1 BGG
,
Art. 53 LMG
,
Art. 33 VGG
,
Art. 14, 16 und 166 Abs. 2 LwG
, GUB/GGA-Verordnung; Massnahmen zur Einhaltung des Pflichtenheftes für die Benutzung der Bezeichnung "Gruyère" als geschützte Ursprungsbezeichnung.
Zulässiges Rechtsmittel an das Bundesgericht (E. 1).
Grundsätze des Rechts der geschützten Ursprungsbezeichnung und eines entsprechenden Pflichtenheftes (E. 2).
Vorfrageweise Überprüfbarkeit des Pflichtenheftes auf Verfassungs- und Gesetzmässigkeit (E. 3).
Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Ausgestaltung und Anwendung einer Ausnahmebestimmung, namentlich unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit (E. 4).
Tragweite der Zertifizierungspflicht bzw. einer entsprechenden konkreten Anordnung zur Umsetzung derselben (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 273
BGE 134 II 272 S. 273
Auf Gesuch der Interprofession du Gruyère trug das Bundesamt für Landwirtschaft mit Verfügung vom 6. Juli 2001 die Bezeichnung "Gruyère" als geschützte Ursprungsbezeichnung im Register gemäss
Art. 13 der Verordnung vom 28. Mai 1997 über den Schutz der Ursprungsbezeichnungen und geographischen Angaben für landwirtschaftliche Erzeugnisse und verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse (GUB/GGA-Verordnung; SR 910.12)
ein. Die Interkantonale Zertifizierungsstelle (Organisme intercantonal de certification, OIC) erteilte A.X. und B.X., welche Inhaber der Käserei R. sind, am 2. Mai 2002 das Zulassungszertifikat für Gruyère, befristet bis zum 30. April 2004. Dies hatte unter anderem zur Folge, dass die Interprofession du Gruyère ihnen, unter Aufsicht der Zertifizierungsstelle, Kaseinmarken als Identitätsmarken abgab, die auf den zertifizierten Käsen angebracht werden.
A.X. und B.X. sowie die Milchverwertungsgenossenschaft R. stellten am 16. Juli 2004 beim Kantonalen Laboratorium Bern den Antrag, es sei festzustellen, dass sie für den in der Käserei R. aus den täglich einmal eingelieferten Milchen hergestellten Gruyèrekäse die Bezeichnung "Gruyère AOC" oder "Gruyère" bzw. "Greyerzer" verwenden dürfen. Das Kantonale Laboratorium verfügte am 7. Dezember 2004, dass die Käserei bis Ende Juli 2005 im Besitz des Zertifikats der zuständigen Zertifizierungsstelle zur Verwendung der eingetragenen Ursprungsbezeichnung sein müsse und dass ab Ende Juli 2005 nur noch Gruyère abgegeben werden dürfe, der die Voraussetzungen von Art. 18 und 40 des Pflichtenheftes für Greyerzerherstellung erfülle. Unter anderem ist dafür vorgeschrieben, dass die verwendete Milch zweimal pro Tag eingeliefert wird unter Vorbehalt des einmaligen Milchbezugs pro Tag bei Erfüllung bestimmter
BGE 134 II 272 S. 274
Voraussetzungen. Das Kantonale Laboratorium bestätigte seine Verfügung mit Einspracheentscheid vom 4. Januar 2005. Am 24. November 2005 wies die Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern eine gegen den Einspracheentscheid erhobene Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat.
A.X. und B.X. sowie die Milchverwertungsgenossenschaft R. gelangten am 27. Dezember 2005 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern.
Mit Verfügung vom 30. März 2006 hiess der Instruktionsrichter der verwaltungsrechtlichen Abteilung des Verwaltungsgerichts das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen gut und verpflichtete die Interprofession du Gruyère, für die Dauer des Beschwerdeverfahrens vor dem Verwaltungsgericht weiterhin Identitätsmarken (Kaseinmarken) an A.X. und B.X. abzugeben. Mit Urteil vom 10. Juli 2006 wies das Bundesgericht eine von der Interprofession du Gruyère erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit es darauf eintrat (Verfahren 2A.223/2006). Im Übrigen verzichtete die Interprofession du Gruyère auf eine Beteiligung am Beschwerdeverfahren in der Sache selbst.
Mit Zwischenentscheid vom 3. Juli 2007 bezeichnete das Verwaltungsgericht des Kantons Bern den bei ihm hängigen Rechtsstreit als solchen von vorab lebensmittelrechtlicher Natur und bejahte gestützt darauf seine Zuständigkeit. Dieser Entscheid blieb unangefochten. Am 20. November 2007 fällte das Verwaltungsgericht des Kantons Bern in der Sache im Wesentlichen das folgende Urteil:
"Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern vom 24. November 2005 wird aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die Mitglieder der Milchverwertungsgesellschaft R. ihre Milch zwecks Produktion von Greyerzerkäse einmal täglich in die Käserei R. einliefern dürfen. Es wird angeordnet, dass die Käserei R. bis drei Monate nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils im Besitz des Zertifikats der zuständigen Zertifizierungsstelle zur Verwendung der eingetragenen Ursprungsbezeichnung sein muss. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist."
Mit als Verwaltungsbeschwerde bezeichneter Eingabe vom 7. Januar 2008 an das Bundesverwaltungsgericht beantragt das Bundesamt für Landwirtschaft, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern in den wesentlichen Teilen aufzuheben; gleichzeitig sei festzustellen, dass A.X. und B.X. die in der Käserei R. hergestellten Käselaibe aus Milch, die einmal täglich geliefert wird, nicht als Gruyère
BGE 134 II 272 S. 275
bezeichnen dürfen, solange dies nicht von der zuständigen Zertifizierungsstelle erlaubt sei; überdies sei festzustellen, dass A.X. und B.X. die in der Käserei R. hergestellten Käselaibe nicht als Gruyère bezeichnen dürfen, solange sie von der zuständigen Zertifizierungsstelle nicht zertifiziert sei. In formeller Hinsicht wird ersucht, den Meinungsaustausch mit dem Bundesgericht einzuleiten, falls das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss gelangen sollte, das Bundesgericht sei zuständig.
Mit Schreiben vom 13. März 2008 überwies das Bundesverwaltungsgericht die Eingabe des Bundesamts für Landwirtschaft an das Bundesgericht bzw. eröffnete mit diesem den Meinungsaustausch über die Zuständigkeit. Am 18. März 2008 teilte der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts dem Bundesverwaltungsgericht mit, das Bundesgericht werde gestützt auf die erfolgte Überweisung der Angelegenheit ein förmliches Beschwerdeverfahren eröffnen.
A.X. und B.X. sowie die Käserei R. stellen Antrag, auf die als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zu behandelnde Eingabe sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
Die Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern schliesst auf Nichteintreten auf die Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1.
1.1
Das Bundesgericht überprüft von Amtes wegen und mit freier Kognition die Zulässigkeit der ihm unterbreiteten Beschwerden (
BGE 133 III 439
E. 2;
BGE 132 III 747
E. 4 S. 748).
1.2
Nach
Art. 82 lit. a BGG
beurteilt das Bundesgericht Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Gemäss Art. 83 lit. s BGG ist die Beschwerde unzulässig gegen Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend die Milchkontingentierung oder die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters. Die Regelung des Schutzes von Ursprungsbezeichnungen gehört zum öffentlichen Recht (Urteil des Bundesgerichts 2A.515/2006 vom 1. Februar 2007, E. 1.2) und fällt nicht unter die Ausnahmen von Art. 83 lit. s BGG.
BGE 134 II 272 S. 276
1.3
Gemäss
Art. 86 Abs. 1 BGG
ist die Beschwerde insbesondere zulässig gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts (lit. a) oder letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist (lit. d).
1.3.1
Der angefochtene Entscheid wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Bern getroffen und enthält als Rechtsmittelbelehrung den Hinweis, es stehe die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen. Dabei nimmt das Verwaltungsgericht des Kantons Bern an, es handle sich um einen schwergewichtig lebensmittelrechtlichen Streit. Das beschwerdeführende Bundesamt ist demgegenüber der Ansicht, das Urteil des bernischen Verwaltungsgerichts sei beim Bundesverwaltungsgericht anzufechten, weshalb es seine Beschwerdeschrift bei diesem eingereicht hat. Im Unterschied zum bernischen Verwaltungsgericht geht das Bundesamt von einer landwirtschaftsrechtlichen Angelegenheit aus.
1.3.2
Gemäss Art. 53 des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) regeln die Kantone das Einsprache- und Beschwerdeverfahren nach kantonalem Recht im Rahmen des Lebensmittelgesetzes, wobei sie eine Beschwerdeinstanz einsetzen, die Verfügungen nach dem Lebensmittelgesetz überprüfen kann. Nach
Art. 54 LMG
richten sich das Einsprache- und Beschwerdeverfahren nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. Diese Regelung schliesst die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich des Lebensmittelrechts grundsätzlich aus, da gemäss
Art. 32 Abs. 2 lit. b VGG
(SR 173.32) die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig ist gegen Verfügungen, die nach einem anderen Bundesgesetz durch Beschwerde an eine kantonale Behörde anfechtbar sind.
1.3.3
Nach
Art. 33 lit. i VGG
ist die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig gegen Verfügungen kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz dies vorsieht. Gemäss
Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1)
kann beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden gegen Verfügungen der Bundesämter, Departemente und letzter kantonaler Instanzen in Anwendung des Landwirtschaftsgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen mit Ausnahme von kantonalen Verfügungen über Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen unterstützt werden. Die
BGE 134 II 272 S. 277
GUB/GGA-Verordnung stützt sich auf das Landwirtschaftsgesetz. Verfügungen, die in Anwendung dieser Verordnung ergehen, fallen nicht unter die Ausnahmetatbestände von
Art. 166 Abs. 2 LwG
. Nach Art. 21 Abs. 2 und 3 der Verordnung vollziehen die Organe der kantonalen Lebensmittelkontrolle den 3. Abschnitt über den Schutz der geschützten Bezeichnungen, d.h. Art. 16-17a GUB/GGA-Verordnung, gemäss der Lebensmittelgesetzgebung, wobei sie dem Bundesamt, den Zertifizierungsstellen und den Gruppierungen die festgestellten Unregelmässigkeiten melden (sog. Sanktionsverfahren).
1.3.4
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist das Bundesverwaltungsgericht mangels abweichender Regelung gemäss
Art. 166 Abs. 2 LwG
sachlich zuständig, wenn ein Hersteller eines mit einer geschützten Ursprungsbezeichnung versehenen Lebensmittels einen Entscheid einer kantonalen Behörde anficht, der sich auf die im 3. Abschnitt der GUB/GGA-Verordnung enthaltene Regelung bezieht, auch wenn insoweit der Vollzug den Organen der kantonalen Lebensmittelkontrolle übertragen wurde; daran ändert nichts, dass auch hygienische Gesichtspunkte eine Rolle spielen können (Urteil des Bundesgerichts 2A.515/2006 vom 1. Februar 2007, E. 3, publ. in: sic! 6/2007 S. 455).
1.3.5
Das Bundesamt für Landwirtschaft reichte die Beschwerde zwar beim Bundesverwaltungsgericht ein, beantragte diesem aber subsidiär, den Meinungsaustausch mit dem Bundesgericht einzuleiten, falls es zum Schluss gelangen sollte, nicht zuständig zu sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies denn auch getan, und das Bundesgericht hat die Beschwerde übernommen. Im Übrigen war dieser Rechtsmittelweg bereits seit dem Zwischenentscheid des bernischen Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2007 über dessen Zuständigkeit vorgezeichnet. Auch das Bundesamt, dem der Entscheid eröffnet worden war, focht diesen nicht an. Wegen dieser besonderen prozessualen Ausgangslage ist auf die Beschwerde einzutreten, obwohl aufgrund der Sachlage und des Erkenntnisses des angefochtenen Entscheides an sich davon auszugehen ist, dass inhaltlich landwirtschafts- und nicht lebensmittelrechtliche Fragen im Vordergrund stehen. Für das vorliegende Verfahren bedeutet dies, dass der zu beurteilende Streitgegenstand durch den Rahmen des Sanktionsverfahrens und des Lebensmittelrechts definiert wird. In Zukunft werden die beteiligten Behörden freilich solche Fälle gemäss der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung im landwirtschaftsrechtlichen Verfahren zu behandeln haben. Auch das Bundesgericht selbst wird sich künftig daran halten.
BGE 134 II 272 S. 278
2.
2.1
Nach
Art. 14 Abs. 1 lit. d LwG
kann der Bundesrat im Interesse der Glaubwürdigkeit und zur Förderung von Qualität und Absatz Vorschriften über die Kennzeichnung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und deren Verarbeitungsprodukten erlassen, die sich unter anderem aufgrund ihrer Herkunft auszeichnen. Er schafft ein Register für Ursprungsbezeichnungen und regelt dazu die Eintragungsberechtigung, die Voraussetzungen für die Registrierung, insbesondere die Anforderungen an das Pflichtenheft, das Einsprache- und Registrierungsverfahren sowie die Kontrolle (vgl.
Art. 16 LwG
). Er erlässt die dafür erforderlichen Ausführungsbestimmungen (vgl.
Art. 177 Abs. 1 LwG
). Die GUB/GGA-Verordnung stützt sich auf diese Bestimmungen des Landwirtschaftsgesetzes (dazu J. DAVID MEISSER/DAVID ASCHMANN, Herkunftsangaben und andere geographische Bezeichnungen, in: Roland von Büren/Lucas David [Hrsg.], Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, Bd. III/2, 2. Aufl., Basel/Genf/München 2005, S. 295 ff.).
Geschützte Ursprungsbezeichnungen beruhen auf einer entsprechenden Eintragung beim Bundesamt für Landwirtschaft, deren Voraussetzungen in einem spezifischen Pflichtenheft definiert werden (vgl. Art. 5 ff. GUB/GGA-Verordnung). Sie können grundsätzlich von jeder Person verwendet werden, die landwirtschaftliche Erzeugnisse oder verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse vermarktet, welche dem betreffenden Pflichtenheft entsprechen (Art. 1 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung). Gemäss Art. 16 ff. GUB/GGA-Verordnung darf unter anderem der Vermerk "geschützte Ursprungsbezeichnung" nicht für landwirtschaftliche Produkte und verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse benützt werden, deren Bezeichnung nicht vorschriftsgemäss eingetragen wurde; zudem ist die kommerzielle Verwendung einer geschützten Bezeichnung für vergleichbare Erzeugnisse verboten, die das Pflichtenheft nicht erfüllen (vgl. insbes. Art. 17 Abs. 1 lit. a und Art. 17a GUB/GGA-Verordnung). Wer eine eingetragene Ursprungsbezeichnung verwendet, muss eine der im Pflichtenheft aufgeführten Zertifizierungsstellen mit der Kontrolle der Erzeugung, Verarbeitung oder Veredelung des fraglichen Produktes betreuen (Art. 18 GUB/GGA-Verordnung).
2.2
Am Ursprung des vorliegenden Falles standen mehrere Taxationsmeldungen des Kantonalen Laboratoriums Bern, die offenbar Fragen nach der zulässigen Bezeichnung der Produkte der Beschwerdegegner aufwarfen. Auf Gesuch derselben hin traf das
BGE 134 II 272 S. 279
Laboratorium eine Feststellungsverfügung, worin es unter anderem festhielt, die Beschwerdegegner müssten zur weiteren Verwendung der eingetragenen Ursprungsbezeichnung für Gruyère bis Ende Juli 2005 im Besitz des entsprechenden Zertifikats sein; ab diesem Zeitpunkt dürfe nur noch Gruyère abgegeben werden, der Art. 18 und 40 des entsprechenden Pflichtenheftes erfülle. Während Art. 40 des Pflichtenheftes vor allem unter Qualitätsgesichtspunkten die Taxationskriterien umschreibt, was vorliegend nicht Streitgegenstand bildet, lautet Art. 18, dessen Tragweite hier vor allem strittig ist, wie folgt:
"Art. 18 Lieferung
1 Die Milch muss zweimal im Tag an die Käserei geliefert werden, und zwar sofort nach dem Melken, zu den von der Käserei und der Produzentenorganisation vereinbarten Zeiten.
2 Eine einmalige Lieferung pro Tag wird ausnahmsweise bei Genossenschaften erlaubt, die:
a) schon vor dem 22. Januar 1998 nur einmal im Tag lieferten;
b) regelmässig qualitativ guten Gruyère herstellen;
c) Milch guter Qualität produzieren;
d) die Milch nicht während mehr als 11⁄2 Stunden transportieren, und
e) sie bei einer Temperatur von 12 bis 18° C lagern.
3 Die betreffenden Genossenschaften dürfen auf keinen Fall andere Milch nur einmal im Tag einsammeln.
4 Diese Regeln gelten analog für einzelne Produzenten."
2.3
In der Sache geht es im Wesentlichen darum, ob die Voraussetzungen von Art. 18 des Pflichtenheftes erfüllt sind, namentlich ob die Beschwerdegegner die erforderliche Qualität angesichts der Umstände der Milchsammlung in der fraglichen Käserei gewährleisten bzw. ob sie weiterhin von der Ausnahme von der Pflicht zur täglich zweimaligen Milchlieferung profitieren können. Bezeichnend ist insoweit die Formulierung des Dispositivs im angefochtenen Entscheid des bernischen Verwaltungsgerichts.
3.
3.1
Das beschwerdeführende Bundesamt ist der Auffassung, die Vorinstanz habe die Verhältnismässigkeit der Regelung im Pflichtenheft nicht vorfrageweise überprüfen dürfen. Es handle sich um eine direkt umsetzbare Allgemeinverfügung, über deren Rechtmässigkeit im Einspracheverfahren endgültig entschieden worden sei. Darauf könne nun nicht mehr im Einzelfall zurückgekommen werden.
BGE 134 II 272 S. 280
3.2
Es erscheint fraglich, ob es sich beim Pflichtenheft um eine Allgemeinverfügung handelt. Allgemeinverfügungen sind Anordnungen, die einen Einzelfall regeln, sich dabei aber an eine individuell nicht bestimmte Vielzahl von Adressaten richten (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 28 Rz. 49). Sie kennzeichnen sich mithin durch ihre direkte Anwendbarkeit für eine mögliche Mehrheit von Betroffenen aufgrund einer genügend konkreten Tatbestandserfassung, ohne dass es eines weiteren umsetzenden Hoheitsaktes bedarf. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Der Umstand, dass die Verwendung einer geschützten Ursprungsbezeichnung eine Zertifizierung voraussetzt, belegt deren Abstraktheit. Die Zertifizierungsstelle kontrolliert die Erzeugung, Verarbeitung oder Veredelung des fraglichen Produkts (vgl. Art. 18 Abs. 1 GUB/GGA-Verordnung). Das Pflichtenheft bestimmt in allgemeiner Weise, was bei der Käseherstellung erlaubt oder verboten ist (vgl. STÉPHANE BOISSEAUX/DOMINIQUE BARJOLLE, Geschützte Ursprungsbezeichnungen bei Lebensmitteln, Bern/Stuttgart/Wien 2006, S. 31), und bedarf in diesem Sinne der Umsetzung durch einen Zertifizierungsentscheid. Daran ändert nichts, wenn dieser, wie hier, einer privaten Organisation übertragen wird.
Das Pflichtenheft hat demnach eher den Gehalt einer generell-abstrakten Regelung, die der Umsetzung im Einzelfall bedarf. Damit kann es, grundsätzlich gleich wie Verordnungen, vorfrageweise und unabhängig vom Ergebnis des Einspracheverfahrens, auf seine Gesetz- und Verfassungsmässigkeit hin überprüft werden. Dem Einspracheverfahren kommt damit eine vergleichbare Tragweite zu wie der abstrakten Normenkontrolle bei der Überprüfung eines Erlasses.
3.3
Selbst wenn angenommen würde, es handle sich beim Pflichtenheft um eine Allgemeinverfügung, schlösse dies deren vorfrageweise Überprüfung auf Verfassungsmässigkeit nicht aus. Gemäss der Rechtsprechung ist die vorfrageweise Kontrolle der Rechtmässigkeit von Allgemeinverfügungen im Anwendungsfall zulässig, wenn der Kreis der Adressaten offen ist und diese durch die Anordnung der Allgemeinverfügung nur virtuell betroffen werden (
BGE 125 I 313
E. 2b S. 317). Als typisches Beispiel gelten Verkehrszeichen (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 28 Rz. 50), bei denen eine inzidente Überprüfung als zulässig erachtet wird, wenn dadurch die Verkehrssicherheit nicht leidet (vgl. die Erwägungen und Hinweise im Urteil des Bundesgerichts 6P.47/2002 vom 29. Mai 2002, E. 4.2). Analoges muss generell bei Allgemeinverfügungen gelten, solange die
BGE 134 II 272 S. 281
Rechtssicherheit nicht in Frage gestellt wird. Das fragliche Pflichtenheft für die geschützte Ursprungsbezeichnung von Greyerzerkäse richtet sichzwar nur an die Produzenten von solchem Käse; deren Kreis ist aber offen, da sich im betreffenden Produktionsgebiet grundsätzlich jeder Käsehersteller dem Pflichtenheft unterstellen kann. Ausserdemleidet die Rechtssicherheit nicht unter einer vorfrageweisen Überprüfung des Pflichtenheftes.
3.4
Sodann braucht es nicht widersprüchlich zu sein, das Pflichtenheft nicht abstrakt im Einspracheverfahren anzufechten, sondern dessen Rechtmässigkeit erst nachträglich in Frage zu stellen. Nicht anders als bei der Normenkontrolle kann die entsprechende Einsicht erst nachträglich reifen. Ohnehin muss es Neueinsteigern, die an der Erstellung des Pflichtenheftes noch nicht beteiligt waren bzw. dannzumal keine Gelegenheit hatten, sich gegen dessen Inhalt zur Wehr zu setzen, möglich bleiben, diesen auf Gesetz- und Verfassungsmässigkeit überprüfen zu lassen. Im Übrigen folgen die abstrakte und die konkrete Kontrolle von Rechtsregeln nicht zwingend immer den genau gleichen Grundsätzen. Schliesslich findet sich in diesem Sinne auch im Schrifttum die Auffassung, die Rechtmässigkeit des Pflichtenheftes müsse im Rahmen eines allfälligen Sanktionsverfahrens vorfrageweise überprüft werden können (SIMON HOLZER, Geschützte Ursprungsbezeichnungen [GUB] und geschützte geographische Angaben [GGA] landwirtschaftlicher Erzeugnisse, Bern 2005, S. 316 und 335).
3.5
Die Vorinstanz durfte demnach das fragliche Pflichtenheft vorfrageweise auf dessen Verfassungsmässigkeit überprüfen.
4.
4.1
Die Vorinstanz ging davon aus, dass der Ausnahmetatbestand von Art. 18 Abs. 2 des Pflichtenheftes vorab der Bevorzugung von bisherigen Produzenten von Greyerzerkäse diene und sich kaum lebensmittelrechtlich bzw. mit hygienischen Argumenten begründen lasse. Das beschwerdeführende Bundesamt wendet dagegen ein, die Qualitätsanforderungen eines landwirtschaftlichen Produkts mit geschützter Ursprungsbezeichnung gingen über die lebensmittelrechtlichen Mindestanforderungen hinaus, weshalb eine allfällige Prüfung der Verhältnismässigkeit der Voraussetzungen des Pflichtenheftes, soweit dies überhaupt zulässig sei, nach diesem erhöhten Qualitätsmassstab zu erfolgen habe.
4.2
Art. 18 Abs. 1 des Pflichtenheftes schreibt grundsätzlich vor, dass die Milch zur Herstellung von Greyerzerkäse mit geschützter
BGE 134 II 272 S. 282
Ursprungsbezeichnung zwei Mal am Tag einzuliefern ist. Die einmalige tägliche Milchlieferung wird nach Art. 18 Abs. 2 des Pflichtenheftes ausnahmsweise bei jenen Herstellern erlaubt, die nebst der Erfüllung weiterer Voraussetzungen schon vor dem 22. Januar 1998 nur einmal am Tag lieferten. Dieser Ausnahmetatbestand ist nicht als Übergangsregelung formuliert, sondern auf Dauer ausgerichtet. Es wird denn auch von keiner Seite geltend gemacht, es stehe vorliegend eine Übergangslösung in Frage, wie sie etwa in Art. 17a GUB/ GGA-Verordnung vorgesehen ist. Gemäss Art. 18 Abs. 3 des Pflichtenheftes darf sodann keine andere Milch, d.h. solche, die für die Herstellung anderer Produkte verwendet wird, nur einmal am Tag eingesammelt werden.
4.3
Die unteren kantonalen Instanzen verneinten vorliegend einen Ausnahmetatbestand, obwohl die Milch der fraglichen Käserei schon vor dem Stichtermin (22. Januar 1998) nur einmal am Tag eingeliefert wurde. Sie begründeten dies im Wesentlichen, gestützt auf Art. 18 Abs. 3 des Pflichtenheftes, damit, die Milchproduzenten hätten ihre Milch teilweise nicht zur Herstellung von Greyerzerkäse in der Käserei R., sondern zur Produktion von Emmentalerkäse in andere Käsereien geliefert. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hat sich nicht eindeutig dazu geäussert, ob die Voraussetzungen eines Ausnahmetatbestandes vorliegen würden, wenn Art. 18 Abs. 2 des Pflichtenheftes uneingeschränkt anwendbar wäre. Es verweist insofern lediglich auf die Auffassung seiner Vorinstanzen, die keine Ausnahme anerkannt hätten, ohne dazu in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht Stellung zu nehmen. Das Verwaltungsgericht stellt sich hingegen auf den Standpunkt, dass die Verpflichtung zur zweimaligen täglichen Milcheinlieferung zur Gewährleistung einer bestimmten Qualität von Greyerzerkäse aus milchhygienischen Gründen nicht erforderlich und daher unzulässig sei.
4.4
Grundsätzlich ist es bei der Erstellung eines Pflichtenheftes für eine geschützte Ursprungsbezeichnung zulässig, Qualitätsanforderungen zu stellen, die strenger sind als diejenigen des Lebensmittelrechts. Die mit geschützter Ursprungsbezeichnung versehenen Produkte beruhen regelmässig auf den jeweiligen spezifischen regionalen Verhältnissen und verwerten die besonderen Ressourcen einer bestimmten Gegend wie Relief, Klima, Böden, Vegetation sowie lokale Ökosysteme und Traditionen (vgl. BOISSEAUX/BARJOLLE, a.a.O., S. 55). Das Pflichtenheft dient auch dazu, solche Ziele umzusetzen. Für sich allein führt die Voraussetzung von lebensmittelhygienisch nicht
BGE 134 II 272 S. 283
zwingend erforderlichen Qualitätsansprüchen daher nicht zur Unzulässigkeit eines Pflichtenheftes. Dessen Bestimmungen dürfen aber nicht sinn- und zwecklos und damit willkürlich sein (vgl. HOLZER, a.a.O., S. 322 f.), und sie müssen rechtsgleich angewendet werden.
4.5
Gemäss den unbestrittenen und für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz (vgl.
Art. 97 BGG
) bildet bei den Herstellern von Greyerzerkäse im Kanton Bern die ausschliesslich zweimalige tägliche Milchlieferung die Ausnahme. Von insgesamt 16 fraglichen Käsereien mit einer Jahresproduktion von rund 500 Tonnen lassen sich nur sieben durch 65 Landwirte ausschliesslich zweimal pro Tag beliefern. Fünf Käsereien mit einer Gesamtproduktion von etwa 720 Tonnen verfolgen eine gemischte Praxis, d.h. sie werden von 64 Landwirten zweimal, von 31 Landwirten aber nur einmal beliefert. Die restlichen vier Käsereien mit einer Produktion von rund 700 Tonnen beziehen ihre Milch lediglich einmal täglich von 84 Landwirten. Zwar liefern insgesamt knapp mehr Landwirte zweimal als einmal am Tag, nämlich 129 gegenüber 115. Sowohl bei der Anzahl der betroffenen Käsereien (neun gegenüber sieben) als auch bei der Menge des hergestellten Käses (1420 Tonnen gegenüber 500 Tonnen) überwiegt aber die Produktion mit ausschliesslicher oder zumindest teilweise einmaliger täglicher Lieferung. Damit erweist sich das Verhältnis zwischen Grundsatz und Ausnahme bei der Regelung des Pflichtenheftes für die Greyerzerproduzenten im Kanton Bern als vertauscht: Die Ausnahme wird zum hauptsächlichen Anwendungsfall, und der Grundsatz bildet für den Kanton Bern die Ausnahme.
4.6
Allerdings wird Greyerzerkäse nicht vorrangig im Kanton Bern, sondern vorwiegend in verschiedenen Kantonen der Romandie, insbesondere im Kanton Freiburg, hergestellt (vgl. BOISSEAUX/BARJOLLE, a.a.O., S. 46). Vor diesem Hintergrund lässt sich nicht zwingend folgern, Art. 18 Abs. 1 und 3 des Pflichtenheftes seien sinn- und zwecklos. Rein milchhygienisch lässt sich das Erfordernis der zweimaligen täglichen Milchlieferung zwar nicht begründen, was vor Bundesgericht an sich nicht mehr wirklich strittig ist. Als zusätzliche, über die lebensmittelrechtlichen Anforderungen hinausgehende Voraussetzung könnte sich dieses Erfordernis gemessen an den regionalen Verhältnissen aber durchaus rechtfertigen lassen, wobei es im vorliegenden Verfahren an entsprechenden tatsächlichen Feststellungen fehlt, um dies verbindlich beurteilen zu können. Die Voraussetzung von Art. 18 Abs. 3 des Pflichtenheftes wiederum steht in engem
BGE 134 II 272 S. 284
Zusammenhang mit Abs. 1, d.h. sie ist sinnvoll, wenn tatsächlich zweimal am Tag geliefert wird, weil sie diesfalls garantiert, dass es nicht zu Verwechslungen zwischen einmalig und möglicherweise beim Milchproduzenten zwischengelagerter und zweimalig und damit unmittelbar nach dem Melken gelieferter Milch kommt. Greift hingegen der Ausnahmetatbestand von Art. 18 Abs. 2 des Pflichtenheftes, dann erscheint die Anforderung von Art. 18 Abs. 3 unbedeutend, da der Milchproduzent ohnehin zu gewährleisten hat, dass er die Milch vorschriftsgemäss, insbesondere gekühlt und hygienisch einwandfrei, zwischenlagert. Ob die Anforderungen von Art. 18 Abs. 1 und 3 des Pflichtenheftes sinnvoll und damit verfassungsmässig sind, lässt sich somit im vorliegenden Verfahren nicht abschliessend beurteilen. Dies kann allerdings auch offenbleiben.
4.7
Als entscheidend erweist sich nämlich das Rechtsgleichheitsgebot nach
Art. 8 Abs. 1 BV
. Solange der im Pflichtenheft vorgesehene Grundsatz im Kanton Bern die Ausnahme und die Ausnahme den Hauptanwendungsfall bildet, darf im gleichen Kanton nicht in Einzelfällen eine strengere Praxis verfolgt werden. Den Beschwerdegegnern dürfen daher nicht strengere Rahmenbedingungen gestellt werden als der Mehrheit der Hersteller von Greyerzerkäse im Kanton Bern. Im vorliegenden Sanktionsverfahren ist einzig die bernische Praxis zu beurteilen, weshalb es auch ausschliesslich auf die bernischen Verhältnisse ankommt. Obwohl sich die Begründung des angefochtenen Entscheides insofern als nicht ganz stichhaltig erweist, verstösst dieser im Ergebnis somit nicht gegen Bundesrecht.
5.
5.1
Das beschwerdeführende Amt macht überdies geltend, die Verwendung der geschützten Ursprungsbezeichnung setze nicht nur die Vereinbarkeit der Produktion mit dem Pflichtenheft voraus, sondern unterliege auch der Zertifizierungspflicht. Die von den Beschwerdegegnern hergestellten Käse dürften daher nicht als Gruyère bezeichnet werden, solange sie von der zuständigen Zertifizierungsstelle nicht zertifiziert seien.
5.2
Die entsprechende Passage des Urteilsdispositivs des bernischen Verwaltungsgerichts lautet wie folgt:
"Es wird angeordnet, dass die Käserei R. bis drei Monate nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils im Besitz des Zertifikats der zuständigen Zertifizierungsstelle zur Verwendung der eingetragenen Ursprungsbezeichnung sein muss."
BGE 134 II 272 S. 285
In der Begründung des angefochtenen Entscheids wird dazu ausgeführt, die Käserei R. bedürfe eines Zertifikats der zuständigen Zertifizierungsstelle und es sei ihr dazu eine neue Frist einzuräumen. Abgewiesen wurde gleichzeitig ein Antrag der Beschwerdegegner, es sei ihnen zu gestatten, ihren Käse als Greyerzer zu bezeichnen, da dies noch von der Qualität bzw. der Taxation der einzelnen Käselaibe abhänge.
5.3
Was das Verwaltungsgericht genau anordnete, ist nicht völlig eindeutig. Die Frist von drei Monaten kann zweierlei bedeuten: Entweder bildet sie eine Anweisung an die Zertifizierungsstelle, das Zertifikat innert drei Monaten zu erteilen, was mit einer maximal gleich langen Wartefrist für die Beschwerdegegner verbunden wäre, die strittige Ursprungsbezeichnung zu verwenden. Dafür spricht der Wortlaut des Urteilsdispositivs. Oder die Anordnung des Verwaltungsgerichts enthält die Ermächtigung an die Beschwerdegegner, die strittige Ursprungsbezeichnung bereits vor Fristablauf zu verwenden, sofern sie noch die dafür erforderlichen Taxationen erhalten, danach aber nur noch, wenn sie bis dahin das Zertifikat bezogen haben. Für dieses Verständnis spricht an sich eher die Urteilsbegründung, wobei die Abweisung des Antrags, die produzierten Käse als Greyerzer zu bezeichnen, Zweifel daran erweckt. In ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht bezeichnen die Beschwerdegegner die Frist als Nachfrist, die ihnen eingeräumt worden sei. Für die Dauer des Beschwerdeverfahrens vor dem Verwaltungsgericht wurde die zuständige Zertifizierungsstelle mit vorsorglicher Verfügung angewiesen, den Beschwerdegegnern weiterhin Identitätsmarken (Kaseinmarken) abzugeben. Ob dies auch weiterhin so geschah, nachdem das Urteil des Verwaltungsgerichts ergangen war, wird, soweit ersichtlich, von den Verfahrensbeteiligten nicht dargelegt und ist nicht bekannt. Vorsorgliche Massnahmen zur Klarstellung der Rechtslage während des bundesgerichtlichen Verfahrens wurden von keiner Seite beantragt.
5.4
Im vorliegenden Sanktionsverfahren nach Art. 21 Abs. 2 GUB/ GGA-Verordnung ist das Verwaltungsgericht grundsätzlich nicht berechtigt, einer Käserei das nötige Zertifikat selbst direkt zuzusprechen. Zwar kann hier offenbleiben, ob es sich beim Zertifizierungsverfahren, das einer privaten Organisation übertragen ist, um ein Verwaltungsverfahren handelt oder nicht, wobei die entsprechenden Zertifizierungsstellen immerhin gemäss Art. 19 Abs. 1 GUB/GGA-Verordnung für das jeweilige Erzeugnis akkreditiert sein müssen und insofern auch eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen. Das
BGE 134 II 272 S. 286
Verwaltungsgericht war aber so oder so nicht befugt, Massnahmen zu treffen, die nicht unter die Zuständigkeit der Organe der kantonalen Lebensmittelkontrolle im Sinne von Art. 21 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung fallen. Der Vollzug der Verordnung mit Ausnahme des dritten Abschnittes sowie die Überwachung der Zertifizierungsstellen obliegen dem Bundesamt für Landwirtschaft, das insoweit im Übrigen die landwirtschaftliche Gesetzgebung anzuwenden hat (vgl. Art. 21, insbes. Abs. 1 und 4, GUB/GGA-Verordnung; vgl. auch HOLZER, a.a.O., S. 364 f.). Das Verwaltungsgericht verfügte somit im vorliegenden Sanktionsverfahren nicht über die Kompetenz, der hier zuständigen Zertifizierungsstelle Weisungen zu erteilen, weshalb seiner Anordnung ein solcher Sinn nicht zukommen kann.
5.5
Das Verwaltungsgericht war im vorliegenden Sanktionsverfahren hingegen zuständig, die Schutzregelung nach Art. 16-17a GUB/ GGA-Verordnung durchzusetzen (vgl. Art. 21 Abs. 2 der Verordnung; dazu HOLZER, a.a.O., S. 365 ff.; MEISSER/ASCHMANN, a.a.O., S. 302 f.). Nach Art. 16 Abs. 3 der Verordnung gelten die Verbote der Verwendung von geschützten oder von verwechselbaren Vermerken auch für landwirtschaftliche und verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse, deren Bezeichnung zwar eingetragen, aber nicht nach Art. 18 GUB/ GGA-Verordnung zertifiziert wurde. Die Zertifizierung ist für die Käseproduzenten zwar fakultativ, wer aber von einer geschützten Ursprungsbezeichnung profitieren will, muss sich vorweg zertifizieren lassen (vgl.
Art. 14 Abs. 2 LwG
; MEISSER/ASCHMANN, a.a.O., S. 308). Aufgrund dieser Rechtslage kann Sinn der fraglichen Anordnung somit einzig sein, dass die Käserei R. bis zu höchstens drei Monaten nach Rechtskraft des angefochtenen Entscheids in Abweichung von Art. 16 Abs. 3 GUB/GGA-Verordnung und unter Vorbehalt der entsprechenden Taxation Greyerzerkäse herstellen und als solchen bezeichnen darf, ohne über das an sich erforderliche Zertifikat zu verfügen. Nach Ablauf dieser Frist wird sie jedoch im Besitz des Zertifikats sein müssen, um dies weiterhin tun zu dürfen.
5.6
Die Anordnung dient mithin der beschleunigten Durchsetzung der grundsätzlich als rechtmässig erkannten Berechtigung der Beschwerdegegner, ihr Produkt als Greyerzerkäse zu bezeichnen, und verfolgt namentlich die privaten Interessen der Beschwerdegegner. Dagegen sprechen keine überwiegenden öffentlichen Interessen, und der Grundsatz der gesetzlichen Regelung wird dadurch nicht in Frage gestellt. Angesichts des bisher durchlaufenen Verfahrens erscheint die Massnahme auch verhältnismässig. So verstanden liegt sie
BGE 134 II 272 S. 287
überdies im Zuständigkeitsbereich der Vorinstanz. Sie verletzt demnach Bundesrecht nicht.


header:
Urteilskopf
125 V 307
48. Arrêt du 21 mai 1999 dans la cause R. contre Zurich Compagnie d'Assurances SA et Tribunal des assurances du canton du Valais (voir aussi
ATF 125 V 237
)

regeste:
Regeste
Art. 38 Abs. 1 UVG
: Verschulden des Hinterlassenen.
Anspruch des überlebenden Ehegatten auf eine Rente der obligatorischen Unfallversicherung verneint im Falle einer Frau, welche des Totschlags (
Art. 113 StGB
) an ihrem Ehemann schuldig gesprochen worden ist.

text:
Sachverhalt
ab Seite 307
BGE 125 V 307 S. 307
A.-
R., née en 1953, s'est mariée en 1974. Cinq enfants sont nés de cette union, de 1974 à 1985. En 1989, la famille s'est installée en Valais. La mésentente des époux s'est aggravée. L'épouse vivait recluse au domicile conjugal. Les disputes étaient fréquentes. Le mari se montrait brutal et exerçait des sévices sur la personne de sa femme.
Le 30 janvier 1993, le mari s'en est pris violemment à son épouse. Il lui a lancé un couteau de boucher qui l'a atteinte à la cuisse; elle a été hospitalisée du 31 janvier au 8 février 1993 à la suite de l'intervention du frère de la blessée qui avait alerté la police. La patiente présentait un état de malnutrition et de multiples hématomes, d'âge variable, sur tout le corps.
Après cette hospitalisation, l'épouse a encore été frappée par son mari, au moins deux fois; elle a été insultée et menacée de mort.
Le 15 mars 1993, l'époux est rentré énervé de son travail, proférant des méchancetés envers sa femme. En fin de soirée, il l'a approchée, muni d'un
BGE 125 V 307 S. 308
revolver, lui déclarant qu'il l'avait acheté pour elle. Lorsque les époux se furent couchés, elle s'aperçut que l'arme était placée sous l'oreiller du mari. Ayant constaté que ce dernier s'était endormi, elle s'est saisie de l'arme et a tiré toute la munition contenue dans le revolver soit 6 coups qui ont causé la mort de la victime.
Condamnée une première fois à la peine de trois ans d'emprisonnement par la justice valaisanne, R. a finalement été condamnée à une peine de dix-huit mois d'emprisonnement, sous déduction de cent nonante-deux jours de détention préventive subie, avec sursis durant trois ans, par jugement du 2 juillet 1996 de la IIe Cour pénale du Tribunal cantonal valaisan, à la suite de la cassation du premier jugement par le Tribunal fédéral. Le pourvoi en nullité formé par la condamnée contre ce second jugement a été rejeté par arrêt du Tribunal fédéral du 29 novembre 1996.
B.-
Par décision du 18 avril 1997, la Caisse cantonale valaisanne de compensation a refusé à R. la rente de veuve qu'elle demandait.
Saisi d'un recours de l'intéressée, le Tribunal cantonal valaisan des assurances l'a rejeté par jugement du 17 décembre 1997.
Par arrêt du 16 mars 1999 (
ATF 125 V 237
), le Tribunal fédéral des assurances a annulé ce jugement, ainsi que la décision administrative précitée, et a reconnu à la prénommée le droit à une rente de veuve réduite de 50% à partir du 1er avril 1993.
C.-
Son mari travaillait en qualité de manoeuvre paysagiste au service de la société F. SA. A ce titre, il était assuré obligatoirement contre le risque d'accident auprès de la compagnie d'assurances Zurich (ci-après: la Zurich).
Par décision du 13 avril 1994, la Zurich a dénié à R. le droit à une rente de conjoint survivant, motif pris qu'elle avait provoqué intentionnellement le décès de l'assuré.
Saisie d'une opposition, la Zurich l'a rejetée par décision du 5 mars 1998.
D.-
Par jugement du 21 octobre 1998, le Tribunal cantonal valaisan des assurances a rejeté le recours formé contre la décision sur opposition.
E.-
R. interjette recours de droit administratif contre ce jugement, dont elle demande l'annulation, en concluant à l'octroi d'une rente de conjoint survivant de l'assurance-accidents.
L'intimée conclut, sous suite de dépens, au rejet du recours, ce que propose également l'Office fédéral des assurances sociales.
BGE 125 V 307 S. 309
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) Aux termes de l'
art. 38 al. 1 LAA
, si un survivant a provoqué intentionnellement le décès de l'assuré, il n'a pas droit aux prestations en espèces. Cette disposition reprend la solution jadis consacrée à l'
art. 98 al. 2 LAMA
.
b) En l'espèce, la juridiction cantonale s'est fondée sur le caractère intentionnel de l'homicide commis sur la personne du mari de la recourante pour lui refuser tout droit à une rente de conjoint survivant.
Celle-ci conteste ce point de vue en faisant valoir que selon les constatations du juge pénal, elle a agi sous l'empire d'un état de nécessité putatif excusable, c'est-à-dire en croyant par erreur se trouver dans une situation de fait constituant l'état de nécessité au sens de l'
art. 34 CP
. Selon elle, l'état de nécessité putatif est proche de la légitime défense, laquelle permet l'acquittement même si l'homicide est intentionnel. En d'autres termes, la recourante estime que la solution des premiers juges est profondément injuste, dans la mesure où elle priverait un survivant de tout droit à une rente même s'il a agi en état de légitime défense, alors que, par exemple, celui qui commet un accident en état d'ébriété et se retrouve lui-même paralysé se voit octroyer une rente d'invalidité, éventuellement réduite. Elle conclut que l'
art. 38 al. 1 LAA
est entaché d'une lacune - qu'il appartient au juge de combler - en ce sens que ni son cas, ni celui de la légitime défense suivi d'un acquittement n'ont été envisagés par le législateur.
2.
a) (Interprétation de la loi; cf.
ATF 124 V 189
consid. 3a et les références)
b) L'
art. 38 al. 1 LAA
étant incontestablement un texte clair, il convient d'examiner s'il existe des raisons objectives permettant de penser qu'il ne restitue pas le sens véritable de la norme en cause.
c) Cette disposition légale trouve son fondement dans le principe d'assurance. Celui-ci sous-tend de manière plus ou moins marquée l'ensemble des branches des assurances sociales fédérales mais joue en plein dans l'assurance-accidents obligatoire, comme le montrent le classement des entreprises dans les classes et degrés du tarif des primes, ainsi que le lien existant entre les indemnités journalières et les rentes, d'une part, et le gain assuré, d'autre part (MEYER-BLASER, Allgemeine Einführung/Übersicht in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], n. 46 ad ch. 17). Or, par nature, une assurance couvre les conséquences d'événements dont la survenance
BGE 125 V 307 S. 310
n'a pas été exclusivement provoquée par la volonté du preneur d'assurance ou du bénéficiaire. Le dommage provoqué intentionnellement exclut la notion de risque, de sorte qu'il ne doit pas être possible d'assurer l'intention. Ainsi en a jugé le Tribunal fédéral dans un arrêt en matière de contrat d'assurance qui avait trait à un état de fait comparable à la présente affaire (homicide commis sur la personne de son épouse par le bénéficiaire d'une assurance-accidents en cas de décès de l'assurée). Il a considéré qu'aux termes du texte clair et non équivoque de l'
art. 14 al. 1 LCA
, la provocation intentionnelle de l'événement dommageable libère l'assureur de son obligation (
ATF 117 II 594
sv. consid. 3).
Cela étant, l'exclusion du dommage causé intentionnellement par le bénéficiaire s'inscrit incontestablement dans la logique du système de l'assurance-accidents obligatoire et il n'existe pas de raison objective permettant de considérer que le texte de l'
art. 38 al. 1 LAA
ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause et de déroger, par voie d'interprétation, à son sens littéral.
d) Il convient en outre de relever que cette disposition ne laisse aucun pouvoir d'appréciation aux organes d'application de la loi, contrairement à l'art. 18 al. 1, seconde phrase LAVS. Aux termes de cet article, les rentes peuvent être refusées, réduites ou retirées, temporairement ou définitivement, au survivant qui a intentionnellement ou par négligence grave, ou en commettant un crime ou un délit, causé la mort de l'assuré. Cette disposition est formulée de telle manière que les organes d'exécution appelés à prononcer une sanction bénéficient d'un large pouvoir d'appréciation. Celui-ci est toutefois restreint par le principe de proportionnalité (
ATF 108 V 252
consid. 3a et les références; cf. aussi
ATF 122 V 380
consid. 2b/cc,
ATF 119 V 254
consid. 3a et les arrêts cités; ALFRED MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, vol. I: Allgemeiner Teil, Berne 1979, p. 170) et par l'interdiction de l'abus de droit, laquelle a pour but notamment d'empêcher qu'une institution soit utilisée, de façon contraire au droit, pour la réalisation d'intérêts que cette institution n'a pas pour but de protéger (
ATF 122 II 198
consid. 2c/ee et les références; cf. aussi ATFA 1951 p. 209; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I: Les fondements généraux, 2ème éd., Berne 1994, p. 434 s.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3ème éd. Zurich 1998, no 598 p. 145; PASCAL MAHON, Prétentions abusives en matière d'assurance, in: RSA 62/1994 p. 313 s.). Aussi, dans son arrêt du 16 mars 1999 (ATF 125 V
BGE 125 V 307 S. 311
237), déjà cité, le Tribunal fédéral des assurances a-t-il considéré que la qualification d'homicide criminel au sens de l'
art. 9 al. 1 CP
doit conduire, en principe, à la sanction la plus grave de celles qui sont prévues à l'art. 18 al. 1, seconde phrase LAVS. Cependant, il a réservé l'éventualité où les éléments constitutifs de l'homicide criminel sont certes réunis, mais où le crime n'est néanmoins pas punissable parce que l'auteur a agi dans le cadre d'un devoir de fonction au sens de l'
art. 32 CP
, en état de légitime défense au sens de l'
art. 33 CP
ou dans un état de nécessité au sens de l'
art. 34 CP
. Dans ce cas, a-t-il relevé, le refus définitif de la prestation de survivant de l'AVS (rente de veuf, de veuve ou d'orphelin) pourrait, étant donné l'ensemble des circonstances du cas particulier, contrevenir à l'exigence d'un rapport raisonnable entre le but visé à l'art. 18 al. 1, seconde phrase LAVS et les rigueurs qu'il entraîne pour l'ayant droit (
ATF 125 V 242
f. consid. 6b et c).
3.
a) En l'espèce, le juge pénal a reconnu R. coupable de meurtre passionnel (
art. 113 CP
), en raison de l'état de profond désarroi dans lequel elle se trouvait lorsqu'elle a abattu son mari: seule, fréquemment battue, sans soutien, vivant dans un pays où elle ne pouvait nouer des contacts sociaux en raison de l'attitude égoïste de son époux, elle avait été amenée à agir afin d'échapper à la cruauté de son mari, lequel, pensait-elle, était fermement décidé à la tuer. Par ailleurs, il a jugé que la recourante avait agi en état de nécessité putatif (
art. 19 et 34 CP
), dans la mesure où elle s'était crue, par erreur, confrontée à un danger impossible à détourner autrement que par l'accomplissement d'un meurtre. Etant donné les autres moyens dont elle disposait objectivement pour écarter le danger (la fuite, la demande de protection de la police, des services sociaux, des autorités judiciaires, d'un avocat, de sa famille ou de celle de son mari), son geste a été considéré néanmoins comme disproportionné, de sorte que le juge pénal a nié le caractère non punissable de l'infraction. Il a toutefois atténué la peine, compte tenu du fait que l'erreur était excusable (
ATF 122 IV 7
sv. consid. 4).
b) Sur le vu de ces constatations de fait - dont il n'existe pas de motif de s'écarter - il est incontestable que la recourante a agi intentionnellement, c'est-à-dire avec conscience et volonté (cf.
ATF 112 V 159
consid. 4,
ATF 111 V 202
consid. 2a; DTA 1992 no 7 p. 105 consid. 4a). A cet égard, le fait qu'elle a été reconnue coupable de meurtre passionnel ne change rien même si, par définition, l'auteur bénéficie de circonstances atténuantes propres aux éléments constitutifs de cette infraction.
BGE 125 V 307 S. 312
c) Vu ce qui précède, la Zurich était fondée, par sa décision sur opposition du 5 mars 1998, à dénier à R. le droit à une rente de conjoint survivant de l'assurance-accidents obligatoire.
Le jugement entrepris n'est dès lors pas critiquable et le recours se révèle mal fondé.
4.
L'intimée a conclu à l'allocation de dépens. Bien qu'elle obtienne gain de cause, elle ne saurait en prétendre, aucune indemnité pour les frais de procès n'étant allouée, en règle générale, aux organismes chargés de tâches de droit public (art. 159 al. 2 in fine OJ;
ATF 118 V 169
sv. consid. 7 et les références).


header:
Urteilskopf
88 I 81
13. Arrêt du 4 juillet 1962 dans la cause Hertig contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg.

regeste:
Regeste
1.
Art. 84 OG
. Bebauungsplan; Einzelverfügung oder allgemein verbindlicher Erlass? (Erw. 1).
2. Eigentumsgarantie.
a) Öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung; Voraussetzungen; Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts (Erw. 2).
b) Gesetzliche Grundlage für einen kantonalen Bebauungsplan zum Schutze eines Ortsbildes (Erw. 3).
c) Materielle Enteignung. Offenstehen des Rechtswegs zur Geltendmachung einer Entschädigungsforderung (Art. 41 des freiburg. Expropriationsgesetzes). Folgen dieses Umstands für die Frage der Verletzung der Eigentumsgarantie (Erw. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 81
BGE 88 I 81 S. 81
A.-
La loi fribourgeoise du 24 février 1923 sur les routes (LR) dispose notamment:
"Art. 59. - Dans le délai de trois années à partir de la promulgation de la présente loi, le Conseil communal de chaque ville
BGE 88 I 81 S. 82
établira un plan d'alignement des rues existantes, ainsi qu'un plan d'aménagement en vue de son extension et de la construction de nouvelles rues et quartiers.
Ces plans sont soumis au Conseil d'Etat pour approbation.
Les communes rurales peuvent, si elles l'estiment nécessaire, ordonner un plan d'alignement et d'aménagement. Le Conseil d'Etat peut de même l'ordonner en cas de nécessité..."
"Art. 66. - Dès que le plan a reçu l'approbation du Conseil d'Etat, il ne peut être procédé à aucune construction, reconstruction, transformation ou ouvrages quelconques qui ne correspondraient pas au plan, sous peine de démolition..."
L'art. 278 de la loi d'application du Code civil suisse pour le canton de Fribourg (LACC) est ainsi conçu:
"Les propriétaires des sites et monuments naturels ou historiques dont la conservation est reconnue avoir, au point de vue artistique, scientifique ou pittoresque, un intérêt général ne peuvent détruire le monument, ni modifier l'état des lieux ou leur aspect sans avoir prévenu le Conseil d'Etat.
La conservation des sites et monuments naturels peut être assurée par voie d'expropriation."
B.-
Le 16 octobre 1945, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a approuvé un plan d'aménagement que le Conseil communal de Fribourg avait adopté le 29 mai 1945. Ce plan, qui concerne trente-huit propriétaires, grève d'une interdiction de bâtir la zone se trouvant au pied des falaises sur lesquelles sont construits les immeubles anciens bordant la Grand'Rue. Il vise à protéger cette partie de la vieille ville qu'il considère comme un site pittoresque et présentant un intérêt artistique.
Charles Hertig, fleuriste à Fribourg, possède deux parcelles sises dans cette zone et qu'il exploitait jusqu'à ces dernières années pour les besoins de son commerce. Il ne fit aucune opposition au plan d'aménagement. Le 12 décembre 1961, il présenta à la Commune de Fribourg le projet d'un immeuble de deux étages à édifier sur ses fonds. Le 24 janvier 1962, le préfet de la Sarine, se conformant au plan d'aménagement, refusa le permis de construire. Hertig recourut au Conseil d'Etat, qui le débouta par une décision du 20 mars 1962.
C.-
Contre cette dernière décision, Hertig a interjeté
BGE 88 I 81 S. 83
un recours de droit public au Tribunal fédéral. Il se plaint d'une violation de la garantie de la propriété.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Le recourant demande l'annulation de la décision attaquée en faisant valoir que le plan d'aménagement, sur lequel elle est basée, est lui-même inconstitutionnel. Bien que ce plan ait été adopté en 1945, il pourrait, à titre préjudiciel, être revu par la Cour de céans du point de vue de sa constitutionnalité, s'il était un arrêté de portée générale (RO 86 I 274 et arrêts cités). Le Tribunal fédéral a déclaré à cet égard, dans un arrêt Kalberer (RO 86 I 148), que les règles limitant la construction, sur un territoire déterminé, par des alignements, des dispositions relatives à la hauteur des bâtiments ou au nombre d'étages ou encore d'une autre manière, sont, par leur nature, de portée générale (cf. RO 78 I 407/408). Il ne faut faire d'exception, a-t-il ajouté, que pour les prescriptions de police des constructions concernant un fonds unique ou quelques parcelles voisines (cf. RO 87 I 360). L'opinion qui précède, professée par certains auteurs (cf., par exemple, KIRCHHOFER, Eigentumsgarantie, Eigentumsbeschränkung und Enteignung, RDS 1939, vol. 58, p. 147), est critiquée par d'autres (IMBODEN, Bemerkungen zur schw. Rechtsprechung des Jahres 1960, RDS 1961, vol. 80, p. 482-484). Le Tribunal fédéral peut se dispenser de prendre aujourd'hui parti dans cette controverse. En effet, ainsi qu'on va le voir, le recours doit de toute manière être rejeté. Peu importe dès lors de savoir s'il est ou non recevable.
2.
Le plan qui grève les parcelles du recourant d'une interdiction de bâtir constitue une restriction de droit public à la propriété foncière au sens de l'
art. 702 CC
. Les restrictions de ce genre sont admissibles à condition qu'elles reposent sur une base légale, qu'elles soient dans l'intérêt public et que, lorsqu'elles équivalent à une véritable
BGE 88 I 81 S. 84
expropriation, elles donnent lieu au paiement d'une indemnité (RO 85 I 231, 84 I 172/173).
Le recourant soutient que le plan litigieux est dépourvu de base légale et constitue une expropriation sans indemnité.
Le premier grief appelle l'examen de l'interprétation donnée par le Conseil d'Etat aux art. 66 LR et 278 LACC, sur lesquels le plan est basé. Ces dispositions sont des règles de droit cantonal. Le Tribunal fédéral n'en reverra dès lors l'application que sous l'angle de l'arbitraire (RO 85 I 89/90, 84 I 172). Il n'en irait autrement que si l'atteinte dont se plaint le recourant était particulièrement grave et dépassait largement ce qui est habituel en Suisse (RO 84 I 173). Tel n'est cependant pas le cas.
Quant au second grief, il devra être rejeté s'il apparaît que le recourant dispose encore d'une voie de droit pour réclamer une indemnité (RO 84 I 173, 81 I 347).
3.
Selon le Conseil d'Etat, le plan litigieux repose sur les art. 66 LR et 278 LACC. L'art. 66 LR interdit au propriétaire d'un terrain frappé par un plan d'aménagement d'édifier une construction non conforme à ce plan. Il suppose - du moins n'est-ce pas arbitraire de le dire - que le Conseil d'Etat peut aller jusqu'à interdire toute construction. Sinon l'autorité cantonale ne serait pas en mesure d'assurer la réalisation de ses projets et d'empêcher par exemple qu'un immeuble ne soit construit sur une parcelle précisément appelée à recevoir une nouvelle chaussée. Certes, l'art. 66 précité se trouve dans une loi relative aux routes cantonales et communales. Il ne s'ensuit pas qu'il soit manifestement insoutenable de l'invoquer à l'appui d'une interdiction de construire visant à protéger un site. En effet, l'art. 59 LR invite les communes à établir un plan d'aménagement en vue de leur extension et de la construction de nouvelles rues et quartiers. Or, dans une conception moderne du plan d'aménagement - et l'autorité cantonale ne tombe pas dans l'arbitraire en s'efforçant d'adapter à cette conception une législation un peu vieillie,
BGE 88 I 81 S. 85
cf. RO 82 I 153 -, les projets relatifs à l'extension d'une localité doivent viser notamment à ménager des zones de verdure et à sauvegarder des sites ou des monuments particulièrement dignes d'intérêt (BEGUIN, RDS 1947, p. 365 a/366 a, 370 a). L'interdiction de construire, que le Conseil d'Etat a la faculté de décréter en vertu de l'art. 66 LR, peut donc, selon cette conception moderne du plan d'aménagement, tendre à sauvegarder, comme en l'espèce, un paysage remarquable.
Certes, du point de vue de l'
art. 4 Cst.
, la base légale du plan litigieux risquerait de prêter à discussion si elle n'était constituée que par l'art. 66 LR. Tel n'est cependant pas le cas. Le Conseil d'Etat invoque aussi l'art. 278 LACC. Il peut, sans tomber dans l'arbitraire, considérer que cette disposition lui donne le droit d'interdire toute modification de l'état des lieux au propriétaire d'un site, "dont la conservation est reconnue avoir ... un intérêt général". Il ne viole pas non plus l'
art. 4 Cst.
en soutenant que ce droit implique celui de s'opposer, par une interdiction de construire, à l'édification d'un bâtiment de nature à compromettre un paysage. Son opinion est renforcée par la référence à l'
art. 702 CC
contenue dans la note marginale de l'art. 278 LACC. Dès lors, combiné avec l'art. 66 LR, l'art. 278 LACC permettait au Conseil d'Etat, pour sauvegarder la vieille ville, de décréter l'interdiction de construire qui frappe la propriété du recourant. Ce dernier ne saurait tirer argument de l'art. 278 al. 2 LACC, car, si ce texte autorise le Conseil d'Etat à assurer la protection d'un site par la voie de l'expropriation, il ne l'y oblige pas, la question de l'indemnité demeurant réservée.
En conséquence, du point de vue de l'arbitraire, il faut considérer comme suffisante la base légale du plan en vertu duquel la décision attaquée a été prise.
4.
Le recourant soutient que l'interdiction de bâtir grevant son fonds équivaut à une expropriation et qu'il est donc fondé à exiger une indemnité. Toutefois, en droit fribourgeois, le montant de l'indemnité due en cas d'expropriation
BGE 88 I 81 S. 86
est fixé par le tribunal. Selon l'art. 41 de la loi cantonale d'expropriation, "dans les cas où l'administration contesterait aux détenteurs expropriés le droit à une indemnité, le tribunal en décide par un seul et même jugement". Consulté sur la portée de cette disposition, le Tribunal cantonal fribourgeois l'interprète en ce sens que le propriétaire, dont le fonds est frappé d'une restriction de droit public, peut demander au juge civil de statuer non seulement sur le montant, mais aussi sur le principe de l'indemnité. Le recourant n'a pas suivi cette voie. Pour l'instant, la question de l'indemnité reste dès lors entière et, de ce point de vue, la garantie de la propriété n'est pas violée.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
Rejette le recours.


header:
Urteilskopf
119 II 29
8. Estratto della sentenza 25 gennaio 1993 della I Corte civile nella causa Eredi B contro G (ricorso per riforma)

regeste:
Regeste
Art. 216 Abs. 1 und 2 OR
. Tragweite des Erfordernisses der öffentlichen Beurkundung.
Eine ergänzende Vereinbarung, in welcher der Käufer anerkennt, dem Verkäufer für geleistete Zusatzarbeiten einen bestimmten Betrag zu schulden, bedarf auch dann keiner Öffentlichen Beurkundung, wenn diese Arbeiten unlösbar mit dem Grundstückerwerb verbunden sind.

text:
Sachverhalt
ab Seite 29
BGE 119 II 29 S. 29
A.-
Con atto pubblico del 12 gennaio 1984 B si è impegnato ad acquistare la particella n. 226 RF del Comune di Gravesano, a costruirvi una casa d'abitazione in base a progetti già allestiti e a venderla per il prezzo di Fr. 460'000.-- a G. Da parte sua, questi si è impegnato ad acquistare la particella per il prezzo convenuto, una volta terminata ed accettata l'edificazione, e non appena ottenuta l'autorizzazione prevista dalla legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero. Il contratto prevedeva inoltre che G avrebbe potuto occupare la casa d'abitazione non appena possibile secondo un contratto di locazione da stipulare separatamente. Egli ha iniziato ad abitare nella casa nel novembre 1984, quando i lavori di costruzione non erano ancora ultimati, chiedendo svariate modifiche all'originario progetto, per le quali B ha presentato una fattura supplementare di Fr. 29'921.--, riconosciuta da G limitatamente a Fr. 3'264.50. In seguito le parti hanno incaricato l'avvocato X, che aveva già rogato l'atto del 12 gennaio 1984, di valutare la fondatezza delle pretese supplementari fatte valere da B. Il suo parere del 26 marzo 1985 fornisce indicazioni di principio sull'ammissibilità dei singoli aumenti, ma non si esprime sul loro ammontare. Le parti si sono poi incontrate il 2 aprile 1985 e in questa occasione G ha sottoscritto un riconoscimento di debito di Fr. 28'000.-- per i lavori supplementari già eseguiti; B si è invece impegnato ad eseguire
BGE 119 II 29 S. 30
determinati lavori supplementari e di miglioria. L'avvocato X ha poi rogato l'atto con il quale la particella e la casa d'abitazione sono state vendute per il prezzo concordato di Fr. 460'000.--. Il punto tre dell'atto menziona i lavori supplementari - senza precisarne l'ammontare - e il loro riconoscimento da parte dell'acquirente; il punto quattro specifica l'obbligo del venditore di eseguire ulteriori lavori. Nonostante parecchie sollecitazioni, B ha eseguito solo in misura parziale i lavori promessi.
B.-
Il 23 dicembre 1986 G ha promosso una causa davanti al Pretore del Distretto di Lugano, Sezione 2, per ottenere da B il pagamento di Fr. 69'830.-- oltre interessi. L'importo richiesto era fondato su pretese per lavori non eseguiti, per minor valore e per costi preprocessuali di perizia e patrocinio. Il convenuto ha chiesto la reiezione dell'azione e ha postulato in via riconvenzionale la condanna dell'attore al pagamento di Fr. 20'000.-- oltre interessi. La domanda riconvenzionale si basava sul riconoscimento di debito di Fr. 28'000.-- firmato dall'attore il 2 aprile 1985, dedotti Fr. 8'000.-- per lavori non eseguiti. Questo importo è stato portato con le conclusioni a Fr. 9'110.--, con la conseguente riduzione della domanda riconvenzionale a Fr. 18'890.--. Il 14 dicembre 1988 è decesso B e al suo posto sono subentrati nella causa quali eredi legali C, F e M B.
C.-
Con sentenza del 29 marzo 1991 il Pretore ha accolto la petizione limitatamente a Fr. 1'979.-- oltre interessi al 5% dal 23 dicembre 1986 e la riconvenzionale per l'importo di Fr. 18'890.-- oltre interessi al 5% dal 1o aprile 1989.
Adita da G la II camera civile del Tribunale di appello con sentenza del 22 luglio 1992 ha accolto l'azione per Fr. 19'796.-- oltre interessi al 5% dal 23 dicembre 196 ed ha respinto la domanda riconvenzionale.
D.-
Gli eredi B hanno introdotto al Tribunale federale un ricorso per riforma. Il Tribunale federale, in accoglimento del ricorso, ha respinto la petizione ed ha accolto la riconvenzionale per l'importo di Fr. 8'204.-- oltre interessi.
Erwägungen
Dai considerandi:
2.
La Corte cantonale è partita dal presupposto che il rapporto contrattuale fra le parti contiene elementi del contratto di appalto e del contratto di compravendita. Richiamandosi poi alle sentenze pubblicate in DTF 15 840/41 e 94 II 162 consid. 1, essa è giunta alla
BGE 119 II 29 S. 31
conclusione che sono preponderanti gli elementi del contratto di compravendita, dimodoché l'intero rapporto contrattuale deve essere giudicato in base alle norme della compravendita. Visto che la vendita immobiliare necessita dell'atto pubblico, il riconoscimento di debito sottoscritto dall'attore il 2 aprile 1985, con il quale il prezzo di vendita è stato aumentato di Fr. 28'000.-- rispetto all'importo indicato nell'atto pubblico di Fr. 460'000.--, è nullo poiché redatto nella semplice forma scritta.
Questa argomentazione non può essere seguita. Nella prima sentenza menzionata dalla Corte cantonale (DTF 15 840/41) il Tribunale federale ha infatti dovuto determinare la natura giuridica della convenzione, scegliendo fra contratto di appalto e compravendita perché, in base alle disposizioni allora vigenti, la compravendita di stabili cadeva sotto l'applicazione del diritto cantonale (cfr. art. 231 cpv. 1 vCO e DTF 13 506 segg.) ed era quindi competente a statuire nel merito della lite solo se vi era contratto di appalto. Nella seconda sentenza citata dalla Corte cantonale (
DTF 94 II 162
consid. 1) la questione è stata trattata solo marginalmente. Di contro, da qualche tempo la dottrina e la giurisprudenza ammettono che nel caso di contratti misti - composti da diversi elementi - le conseguenze giuridiche possono essere disgiunte nella misura in cui ciò sia possibile e non conduca ad un'elusione di norme imperative (
DTF 109 II 466
e riferimenti; GAUCH, Der Werkvertrag, 3a edizione, n. 299 e segg., con riferimenti a dottrina e a sentenze). Nel caso concreto si è manifestamente in presenza di un caso del genere. Il precontratto del 12 gennaio 1984 e il successivo contratto di compravendita del 2 aprile 1985 prevedevano la cessione ad un prezzo fisso concordato di una particella sulla quale doveva essere realizzata una casa d'abitazione secondo piani già allestiti. Trattasi quindi di un contratto risp. un precontratto di compravendita immobiliare. Diversa è invece la situazione per i lavori supplementari richiesti dall'attore al dante causa dei convenuti, che ricadono sotto l'applicazione delle norme del contratto d'appalto. Pertanto, l'accordo stipulato fra le parti il 2 aprile 1985 in base al quale la remunerazione per questi lavori veniva fissata separatamente in Fr. 28'000.-- non necessitava dell'atto pubblico: trattandosi di riconoscimento di debito di una pretesa derivante dal contratto di appalto era sufficiente la semplice forma scritta. Certo che questi lavori sono indissolubilmente legati all'acquisto del fondo. Tuttavia, per la loro natura essi non sono compresi nel contratto di compravendita. Quali elementi essenziali di un contratto di compravendita immobiliare, gli accordi relativi a tali lavori potevano
BGE 119 II 29 S. 32
quindi essere stipulati, data la loro natura indipendente risultante dal contratto di appalto, accanto al contratto di compravendita, senza che si rendesse necessario l'atto pubblico (
DTF 113 II 404
con riferimenti; LEUENBERGER, Abschluss des Grundstückkaufvertrages, in: Der Grundstückkauf, San Gallo 1989, pag. 72). Giova poi sottolineare che le parti non avevano alcuna intenzione illecita, né tantomeno intendevano eludere norme imperative. Gli accordi aggiuntivi presi nella forma scritta erano noti a tutti gli interessati e nell'atto pubblico vi si è fatto esplicito riferimento, per cui in concreto non occorre nemmeno riconoscere la funzione protettiva dell'atto pubblico.


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Urteilskopf
88 II 137
20. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour civile du 29 mars 1962 en la cause Pannatier contre Pannatier.

regeste:
Regeste
Art.146 Abs. 3 ZGB
.
Wann besteht begründete Aussicht auf Wiedervereinigung der Ehegatten?

text:
Erwägungen
ab Seite 137
BGE 88 II 137 S. 137
Selon l'art. 146 al. 3 CC, lorsque l'action tend au divorce, la séparation de corps ne peut être prononcée que si la réconciliation des époux paraît probable. Pour que cette disposition soit applicable, il est nécessaire, selon une jurisprudence constante (RO 55 II 159 et nombreux arrêts non publiés), que le juge fonde sa conviction non pas sur
BGE 88 II 137 S. 138
une vague possibilité, mais sur des faits précis et concrets, qui permettent de penser que la rupture entre les époux n'est pas définitive. La Cour cantonale déclare seulement à ce propos que les époux se sont mariés très jeunes, qu'ils n'ont vécu ensemble que pendant deux ans et que le mari serait désireux de reprendre la vie commune. Il faut reconnaître avec la recourante que ces faits ne constituent pas en eux-mêmes des chances sérieuses de réconciliation. Ils ont, en outre, un grave contrepoids: les parties vivent séparées depuis plus de deux ans, sans que le moindre pas ait été fait vers une réconciliation, bien au contraire, le mari n'a fait aucune tentative pour se rapprocher de sa femme et de son enfant; il n'a pas utilisé le droit de visite à l'enfant, qui lui était accordé; il n'a pas versé la pension alimentaire à laquelle il était tenu, pendant la procédure, par la décision provisionnelle du juge et sa femme a dû déposer une plainte pénale de ce fait. Enfin, il a indisposé son épouse en faisant paraître dans le Bulletin officiel du canton une annonce que rien ne justifiait. Cette attitude continue du mari ne permet pas de prévoir une réconciliation. Pour appliquer l'art. 146 al. 3 CC, on ne peut se contenter d'une simple déclaration de bonnes intentions de celui qui est responsable de la désunion; il faudrait constater qu'il a manifesté par des actes sa volonté de rendre la vie commune possible. Il aurait dû, en cours de procédure, entreprendre des démarches sérieuses en vue de la réconciliation, au lieu de se désintéresser complètement du sort de sa femme et de son enfant. En ne s'opposant plus au divorce, aux débats de ce jour, il n'a fait que reconnaître une situation qu'il a créée par sa conduite.
L'art. 146 al. 3 n'étant pas applicable, le recours doit être admis en principe et le divorce prononcé.