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Urteilskopf
119 Ia 285
34. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 17. Juni 1993 i.S. Stadtgemeinde Winterthur gegen Regierungsrat und Kantonsrat des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Anfechtung eines zürcherischen Richtplans, Zulässigkeit von Rechtsmitteln, Gemeindeautonomie.
1. Hinweise zur Richtplanung nach zürcherischem Recht (E. 2).
2. Der kantonale Gesamtplan mit der Festsetzung eines Standortes für eine Sonderverbrennungsanlage im Versorgungsplan kann nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung des Bundesumweltschutzrechts angefochten werden (E. 3).
3. Gegen den Versorgungsplan ist die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zulässig (E. 4).
4. Der Kantonsrat durfte ohne Verletzung der Gemeindeautonomie im Versorgungsplan eine Sonderverbrennungsanlage in Oberwinterthur vorsehen (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 286
BGE 119 Ia 285 S. 286
Im Jahre 1985 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich die Erarbeitung eines umfassenden kantonalen Abfallkonzeptes. In der Folge zeigte sich unter anderem, dass der Bau einer Sonderabfallbehandlungsanlage (SABA) nötig sein würde. Der Regierungsrat gab darauf im Jahre 1987 die Ausarbeitung einer Vorstudie, eines Vorprojekts und eines Umweltverträglichkeitsberichts für eine SABA in Auftrag.
Die Vorstudie und das Vorprojekt der Gebr. Sulzer AG für eine SABA wurden in den Jahren 1987/88 erstattet und sahen den Betrieb einer solchen Anlage auf dem Sulzer-Werkgelände in Oberwinterthur vor. Der Bericht zur Umweltverträglichkeit stammt aus dem Jahre 1989 und umfasst die Prüfung von 14 Alternativstandorten.
Im April 1989 reichte die Baudirektion des Kantons Zürich beim Stadtrat von Winterthur im Sinne von
§ 323 PBG
ein Gesuch zu einem Vorentscheid für eine Sonderabfallverbrennungsanlage SABA in Oberwinterthur ein. Gestützt auf ein Gutachten kam der Stadtrat Winterthur im Juni 1990 zum Schluss, eine baurechtliche Bewilligung für eine Sonderabfallverbrennungsanlage auf dem Areal Sulzer Oberwinterthur werde nicht in Aussicht gestellt.
Im Mai 1989 leitete die Baudirektion das Verfahren für die Teilrevision des kantonalen Gesamtplanes mit der Anhörung der nach- und nebengeordneten Planungsträger ein. Am 17. Oktober 1990 stellte der Regierungsrat dem Kantonsrat Antrag für einen Beschluss über die Teilrevision des kantonalen Gesamtplanes (Versorgungsplan), und zwar bezüglich Standortfestsetzung für kantonale Sonderabfallsammelstellen (Hinwil, Horgen, Winterthur [Deponie Riet]), für eine Sammel-, Sortier- und Behandlungsanlage für Sonderabfälle in Urdorf (SOBU) sowie für eine Sonderabfallverbrennungsanlage in Oberwinterthur (SABA [Vorlage 3115]).
Der Antrag des Regierungsrats (Vorlage 3115) und der entsprechende Antrag der kantonsrätlichen Raumplanungskommission vom 25. April 1991 (Vorlage 3115a) lagen im Jahre 1991 öffentlich auf.
BGE 119 Ia 285 S. 287
Den Anträgen erwuchs Opposition. In ihrem begründeten Antrag vom 26. Juni 1992 (Vorlage 3115b) setzte sich die kantonsrätliche Raumplanungskommission mit diesen Einwendungen ausführlich auseinander. Sie gelangte schliesslich zu folgender Gesamtbeurteilung und Empfehlung:
"Aufgrund dieser umfassenden Prüfung sind im kantonalen Gesamtplan die Standorte für die SABA in Oberwinterthur, die SOBU in Urdorf und die Sonderabfallsammelstellen in Hinwil, Winterthur und Horgen zu bezeichnen und die Einwendungen abzulehnen. ..."
An seiner Sitzung vom 14. September 1992 fasste der Kantonsrat folgenden Beschluss:
"Der kantonale Gesamtplan wird wie folgt geändert:
Versorgungsplan
Hinwil
1. Bezeichnung der geplanten Sonderabfallsammelstelle in
Hinwil, KVA KEZO
Horgen
2. Bezeichnung der geplanten Sonderabfallsammelstelle in
Horgen, KVA Kniebreche
Urdorf
3. Bezeichnung der geplanten Sammel-, Sortier- und
Behandlungsanlage für Sonderabfälle (SOBU) im Industriegebiet
Bergermoos
Winterthur
4. Bezeichnung der geplanten Sonderabfallsammelstelle in
Winterthur, Deponie Riet
5. Bezeichnung der geplanten Sonderabfallverbrennungsanlage
(SABA) in Oberwinterthur."
Die Stadtgemeinde Winterthur hat beim Bundesgericht gegen Ziffer 5 dieses Kantonsratsbeschlusses sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragt mit beiden Rechtsmitteln die Aufhebung der Bezeichnung Oberwinterthur für die geplante Sonderabfallverbrennungsanlage.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gerügt, die getroffene Standortwahl verletze in verschiedener Hinsicht Bundesverwaltungsrecht. In der staatsrechtlichen Beschwerde wird eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht. Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein und weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
BGE 119 Ia 285 S. 288
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
... Die Stadtgemeinde Winterthur hat gegen Ziffer 5 des Kantonsratsbeschlusses sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Welches Rechtsmittel zulässig ist, ob im vorliegenden Fall beide Rechtsmittel ergriffen werden können und in welchem Umfang auf das zulässige Rechtsmittel eingetreten werden kann, prüft das Bundesgericht von Amtes wegen und ohne Beschränkung seiner Kognition (
BGE 118 Ib 198
E. 1, mit weitern Hinweisen).
Angesichts der Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde ist vorerst zu prüfen, ob gegen die Änderung des kantonalen Gesamtplanes (Versorgungsplan) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist.
2.
Der angefochtene Kantonsratsbeschluss ändert bzw. ergänzt den kantonalen Versorgungsplan. Der kantonale Versorgungsplan enthält gemäss § 25 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (in der Fassung vom 1. September 1991, Planungs- und Baugesetz, PBG) die bestehenden und vorgesehenen Anlagen und Flächen von kantonaler Bedeutung u.a. für die Beseitigung, Aufbereitung und Wiederverwertung von Abfällen und Schadstoffen; er besteht nach
§ 20 Abs. 2 PBG
aus einem Plan und einem Bericht. Der Versorgungsplan stellt einen von vier in
§ 20 Abs. 1 PBG
ausdrücklich vorgesehenen Teilrichtplänen dar, die zusammen den kantonalen Richtplan im Sinne der
Art. 6 ff. RPG
ausmachen.
Der Kantonsrat hat hinsichtlich der vorliegenden Angelegenheit folgendes beschlossen: "I. Der kantonale Gesamtplan wird wie folgt geändert: Versorgungsplan [...] Winterthur [...] 5. Bezeichnung der geplanten Sonderabfallverbrennungsanlage (SABA) in Oberwinterthur." Kartographisch ist dieser Beschluss im kantonalen Versorgungsplan durch eine ovale Signatur mit der Inschrift "SABA" im mehrere Hektaren umfassenden Industriegebiet I 3 von Oberwinterthur, nördlich der Bahnlinie Winterthur-St. Gallen, festgehalten worden.
Die Beschwerdeführerin macht mit ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend, die Standortfestsetzung der SABA im Versorgungsplan stelle im Ergebnis "eine parzellenscharfe Positivplanung für ein konkretes Projekt" dar. Diese Art von Richtplanung sei gleich zu behandeln wie Sondernutzungspläne, die verfügungsgleich eine zu errichtende Baute entscheidend vorbestimmen, damit die Baubewilligung
BGE 119 Ia 285 S. 289
in wesentlichen Teilen präjudizieren und daher nach der jüngsten bundesgerichtlichen Praxis mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung von Bundesrecht angefochten werden könnten. In gleicher Weise stehe im vorliegenden Fall der Anfechtung eines Richtplanes die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen. Hinsichtlich der Legitimation stützt sich die Stadt Winterthur auf die Bestimmung von
Art. 57 USG
über die Gemeindebeschwerde.
Wie es sich mit der Zulässigkeit dieses Rechtsmittels verhält, ist nachfolgend zu prüfen.
3.
a) Das kantonale Planungs- und Baugesetz umschreibt im Rahmen des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (Art. 6 ff.) die Grundsätze der Richtplanung (§ 18 f.) sowie der aufeinander abgestimmten Teilrichtpläne (§ 20 ff.). Danach steuert und koordiniert der Richtplan die raumwirksamen Tätigkeiten, bestimmt die angestrebte räumliche Entwicklung des Kantons, bereitet die Nutzungsplanung vor und sichert die erwünschte Bodennutzung (vgl.
BGE 107 Ia 85
f.; MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, 3. Auflage, Zürich 1991, S. 268; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanung und Baurecht, 2. Auflage, Zürich 1992, Rz. 175 ff.). Er trifft die Festlegungen grundsätzlich nicht parzellenscharf und für den Grundeigentümer nicht in abschliessender und verbindlicher, erzwingbarer Weise. Richtpläne sind nach eidgenössischem und kantonalem Recht indessen behördenverbindlich (
Art. 9 Abs. 1 RPG
,
§ 19 Abs. 1 PBG
).
b) Für Richtpläne und Teilrichtpläne im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes richtet sich der Rechtsschutz nach den besondern Bestimmungen von
Art. 34 RPG
. Danach ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur bei Fragen der materiellen Enteignung und bei Ausnahmebewilligungen zulässig; andere Entscheide unterliegen der staatsrechtlichen Beschwerde. In Anwendung dieser Rechtsmittelordnung scheidet die Verwaltungsgerichtsbeschwerde für die Anfechtung von Richtplänen grundsätzlich aus, so dass sich lediglich die staatsrechtliche Beschwerde nach Abs. 3 anbietet.
Die Anfechtbarkeit von Richtplänen mittels staatsrechtlicher Beschwerde unterliegt nach der Praxis allerdings Einschränkungen. Soweit Private Richtplanungen anfechten, tritt das Bundesgericht nach seiner auf das Jahr 1981 zurückgehenden Praxis auf entsprechende staatsrechtliche Beschwerden nicht ein. In Anbetracht der Unverbindlichkeit der Richtplanung für den privaten Grundeigentümer entschied es, einer privaten beschwerdeführenden Partei fehle es an der Legitimation nach
Art. 88 OG
(vgl.
BGE 107 Ia 77
und 93;
BGE 119 Ia 285 S. 290
BGE 111 Ia 130
E. 3c); immerhin sei die akzessorische Infragestellung des Richtplans etwa im Rahmen einer Zonenplanung oder eines Baubewilligungsverfahrens möglich (vgl.
BGE 107 Ia 87
ff.). - Angesichts der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (vgl.
Art. 9 Abs. 1 RPG
,
§ 19 Abs. 1 PBG
) können indessen Gemeinden Richtpläne mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie anfechten (
BGE 111 Ia 130
E. 3 vgl. unten Erwägung 4).
c) Die ausschliessliche Anfechtbarkeit von Plänen mittels staatsrechtlicher Beschwerde gilt nach dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz auch für sog. Rahmen- und Sondernutzungspläne im Sinne von
Art. 14 ff. RPG
. Nach
Art. 34 RPG
können solche von privater Seite wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte angefochten werden; Gemeinden sind befugt, gegen die Nichtgenehmigung ihrer Nutzungsplanung bzw. gegen kantonale Nutzungspläne Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zu erheben.
In Anwendung der allgemeinen Regeln der Bundesverwaltungsrechtspflege hat das Bundesgericht in neuester Zeit allerdings die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen Nutzungspläne zugelassen. Dieses Rechtsmittel wird allgemein als zulässig erachtet gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (
Art. 97 OG
i.V.m.
Art. 5 VwVG
), sowie gegen gemischtrechtliche Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, wenn und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (
BGE 118 Ib 13
E. 1a, 237, 389 E. 2a, mit Hinweisen). Diese Erfordernisse wurden als erfüllt erachtet, wenn und soweit die Pläne anlagebezogen derart detaillierte und verbindliche Anordnungen treffen, dass allfällig nachfolgende Bewilligungsverfahren weitgehend präjudiziert sind oder gar überflüssig werden, weshalb gesagt werden kann, es liege insoweit eine Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
vor (vgl.
BGE 118 Ib 13
f. E. 1a und 2c,
BGE 118 Ib 70
f. E. 1c,
BGE 115 Ib 351
). Solches traf zum Beispiel auf Quartier- und Gestaltungspläne, Überbauungsordnungen oder Sondernutzungspläne für die Realisierung von Deponien zu, soweit die Anwendung von bundesrechtlichen Vorschriften etwa aus dem Gebiet des Umweltschutzes oder des Natur- und Heimatschutzes mit Einschluss des Moorschutzes streitig ist (
BGE 118 Ib 14
f.,
BGE 118 Ib 70
f.,
BGE 115 Ib 506
f.). Gleiches kann bei der Genehmigung von kantonalen Strassenplänen gelten, sofern mit ihr gleichzeitig die baurechtliche Bewilligung für das Ausführungsprojekt erteilt wird und sich dieser Entscheid auch auf Bundesrecht stützt oder hätte stützen
BGE 119 Ia 285 S. 291
sollen (
BGE 118 Ib 76
,
BGE 116 Ib 162
f.,
BGE 116 Ib 424
f.). Schliesslich überprüfte das Bundesgericht in einem neuesten Entscheid einen Rahmennutzungsplan im Zusammenhang mit der Projektierung eines Parkplatzes im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (nicht veröffentlichtes Urteil vom 17. März 1993 i.S. SVS und SBN gegen Gemeinde Egg; vgl. zur ganzen Problematik HEINZ AEMISEGGER, Zu den bundesrechtlichen Rechtsmitteln im Raumplanungs- und Umweltschutzrecht, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, S. 114 ff.).
All diesen Fällen ist gemeinsam, dass die angefochtenen Pläne derart detaillierte Anordnungen enthielten, dass ein (allfällig) nachfolgendes (Bau-)Bewilligungsverfahren weitgehend präjudiziert oder gleichsam überflüssig erscheint. Sie ergingen im Hinblick auf ein konkretes Vorhaben in Anwendung von Bundesverwaltungsrecht, insbesondere des Umweltschutzrechtes, oder hätten sich darauf stützen müssen. Nach der jeweiligen Sachlage zeigte sich, dass die erhobenen Rügen nicht primär auf planerische Aspekte, sondern auf die im Anfechtungsobjekt enthaltenen, konkret anlagebezogenen Anordnungen zielten. Aus diesen Gründen bejahte das Bundesgericht für diese Fälle in prozessualer Hinsicht das Vorliegen von Verfügungen im Sinne von
Art. 5 VwVG
.
d) Mit der vorliegenden Beschwerde stellt sich die Frage, ob die wiedergegebene Rechtsprechung zur Anfechtung von (Sonder-) Nutzungsplänen auf die Richtplanung übertragen werden könne. Es ist daher zu prüfen, ob der angefochtene Richtplan-Beschluss angesichts seiner blossen Behördenverbindlichkeit in Anwendung von Bundesrecht hinreichend konkret und für die folgenden Projektierungs- und Bewilligungsphasen derart präjudizierend ist, um als Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
in Betracht zu fallen.
e) Die streitige Richtplanung stellt auf die konkreten Gegebenheiten sowohl in bezug auf die einzelnen Anlagen als auch in bezug auf die verschiedenen Standorte ab. In diesem Rahmen hat der Kantonsrat die Sonderabfallsammelstellen in Hinwil, Horgen und Winterthur (Riet), die Sammel-, Sortier- und Behandlungsanlage für Sonderabfälle (SOBU) in Urdorf sowie die Sonderabfallverbrennungsanlage (SABA) in Oberwinterthur festgelegt. Solche Standortbezeichnungen können, auch wenn sie auf der Stufe der Richtplanung und daher lediglich ungefähr erfolgen, nur dann sachgerecht vorgenommen werden, wenn technische Projektvorstellungen miteinbezogen sowie insbesondere die raumplanerische Einordnung und umwelt- und gewässerschutzrechtliche Überlegungen mitberücksichtigt
BGE 119 Ia 285 S. 292
werden. In raumplanerischer Hinsicht hat die Raumplanungskommission etwa festgehalten, dass für eine SABA ein Standort in einer rechtskräftig festgesetzten Industriezone mit einer freien bzw. überbaubaren Grundstücksfläche von mindestens drei Hektaren und vorhandenem oder möglichem Geleiseanschluss erforderlich sei. In bezug auf den Gewässer- und Umweltschutz zeigen die Materialien deutlich, dass solchen Gesichtspunkten grosses Gewicht beigemessen worden ist: Am Anfang standen Projektvorstellungen der Gebrüder Sulzer AG; Grundlage der Planung einer SABA in Oberwinterthur waren ein Anforderungskatalog für den Umweltverträglichkeitsbericht und die entsprechende Expertise; die umfangreiche Begründung des Antrages der Raumplanungskommission an den Kantonsrat nimmt zu zahlreichen umweltschutzrechtlichen Anliegen Stellung.
Die Berücksichtigung solcher konkreter, technischer und umweltschutzrechtlicher Überlegungen ändert indessen nichts am Umstand, dass mit der Festlegung im Versorgungsplan nicht gleichsam über die Bewilligung eines konkreten Projektes entschieden worden ist. Der Kantonsrat hat ausschliesslich den politischen Entscheid getroffen, dass eine SABA in der Industriezone I 3 in Oberwinterthur - und nicht sonstwo im Kanton Zürich - gebaut werden soll. Ob die SABA im Lichte aller massgeblicher Vorschriften auch wirklich gebaut werden darf, ist noch offen. Die Raumplanungskommission hat in ihrem Antrag festgehalten, dass die weit getriebenen Abklärungen betreffend Umweltverträglichkeit die für die Richtplanfestsetzung erforderlichen Nachweise ergeben hätten, dass aber die Umweltschutzkonformität einer SABA in Oberwinterthur in diesem Rahmen nicht im einzelnen und abschliessend geprüft werden könne. Der angefochtene Beschluss im Richtplan ist denn auch nicht derart detailliert, dass zur Realisierung des Werks keine Bewilligungen mehr nötig wären. Im Gegenteil. Es ist allseits unbestritten, dass die SABA noch ein ausgedehntes Bewilligungsverfahren zu durchlaufen hat und insbesondere eine formelle Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von
Art. 9 USG
vorzunehmen ist. Sollte sich im Rahmen dieses Bewilligungsverfahrens zeigen, dass z.B. umweltschutzrechtliche Gründe einem konkreten SABA-Bauprojekt in Oberwinterthur entgegenstehen, so müsste die entsprechende Bewilligung trotz der richtplanerischen Standortfestsetzung verweigert werden. Die hier interessierende Planfestsetzung wirkt inhaltlich denn auch einzig gegenüber der Gemeinde; diese darf im fraglichen Gebiet in Oberwinterthur keine Änderung der Nutzungszone
BGE 119 Ia 285 S. 293
vornehmen, die der Erstellung einer Sonderabfallverbrennungsanlage entgegenstünde (vgl.
§ 16 PBG
). Sie räumt indessen keine konkreten Berechtigungen für das weitere Vorgehen ein. Die Standortfestlegung ist somit ein unter dem Vorbehalt nachfolgender Bewilligungsverfahren stehender planerisch/politischer Akt des übergeordneten Planungsträgers gegenüber dem untergeordneten. Damit überwiegen die Aspekte der Planung diejenigen über eine konkrete Anlage.
Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, der angefochtene Richtplanbeschluss enthalte hinreichend konkrete, für jedermann verbindliche Anordnungen. Die nachfolgend noch erforderlichen Bewilligungsverfahren werden daher nicht weitgehend vorbestimmt oder gar überflüssig. Daran vermag insbesondere der Umstand nichts zu ändern, dass bereits im Richtplanverfahren und bei dessen Vorbereitung von konkreten Projektvorstellungen ausgegangen worden ist und zahlreiche Überlegungen etwa zum Umweltschutzrecht des Bundes mit einbezogen worden sind. Ebensowenig ist entscheidend, dass ein anderer Standort für die SABA zur Zeit nicht vorgesehen ist - mit der Folge, dass dann, wenn deren Errichtung und Betrieb in Oberwinterthur etwa aus umweltschutzrechtlichen Erwägungen nicht erfolgen darf, eine solche vorderhand wohl nicht gebaut werden kann.
Gesamthaft gesehen ergibt sich damit, dass der angefochtene Richtplanbeschluss keine hinreichend konkreten und damit verfügungsähnliche, auf Bundesrecht gestützte Anordnungen enthält. Demnach fällt eine Übertragung der dargelegten Rechtsprechung zur Anfechtung von Nutzungsplanungen auf den vorliegend streitigen Richtplan ausser Betracht. Fehlt es aber an einer Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
, so ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach
Art. 97 Abs. 1 OG
ausgeschlossen. Demnach kann auf die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden.
f) Kann in diesem Sinne schon mangels eines zulässigen Anfechtungsgegenstandes auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden, so braucht auch nicht geprüft zu werden, ob etwa Art. 99 lit. c oder Art. 100 lit. t OG der Zulässigkeit der Beschwerde entgegenstehen.
4.
Die Stadtgemeinde Winterthur hat die Standortfestlegung für eine Sonderabfallverbrennungsanlage SABA im Versorgungsplan der kantonalen Richtplanung auch mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten und eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht. Auch in dieser Hinsicht sind vorerst die formellrechtlichen Voraussetzungen zu prüfen.
BGE 119 Ia 285 S. 294
a) Eine Gemeinde ist zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie befugt, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt wird. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (
BGE 118 Ia 453
E. 3a, 117 Ia 354 f. E. 3a, 113 Ia 343 E. 1a, 109 Ia 44 E. 2a, mit Hinweisen).
Die angefochtene Richtplanfestsetzung ist für die Behörden der Stadtgemeinde Winterthur aufgrund von
Art. 9 Abs. 1 RPG
und
§ 19 Abs. 1 PBG
verbindlich. Es ist der Beschwerdeführerin daher verwehrt, richt- oder nutzungsplanerische Massnahmen oder Baubewilligungsentscheide zu treffen, welche der angefochtenen Standortfestlegung entgegenstehen. Der Beschluss betrifft die Beschwerdeführerin in ihren hoheitlichen Befugnissen. Aus diesen Gründen ist die Autonomiebeschwerde zulässig (vgl.
BGE 111 Ia 130
E. 3; vgl. auch HALLER/KARLEN, a.a.O., Rz. 1063; ALFRED KUTTLER, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, S. 51; KARL SPÜHLER, Der Rechtsschutz von Privaten und Gemeinden im Raumplanungsrecht, in: ZBl 90/ 1989 S. 100).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben die Gemeinden die sie belastenden Richtplanungen grundsätzlich direkt im Anschluss an deren Erlass - unter Vorbehalt eines allfälligen kantonalen Rechtsmittels - innert dreissig Tagen beim Bundesgericht anzufechten. Sie können darauf nur ausnahmsweise und unter einschränkenden Bedingungen mit einer akzessorischen Rüge im Anwendungsfall zurückkommen (
BGE 111 Ia 130
E. 3). Mit der direkten Anfechtung im Anschluss an die umstrittene Richtplanfestsetzung ist auch diese Voraussetzung erfüllt.
Die weiteren Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Erwägungen Anlass, sodass auf die staatsrechtliche Beschwerde eingetreten werden kann.
b) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht dafür keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder
BGE 119 Ia 285 S. 295
eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (
BGE 118 Ia 219
E. 3a, 453 E. 3b,
BGE 117 Ia 355
f. E. 4a,
BGE 115 Ia 44
E. 3,
BGE 110 Ia 199
E. 2a, ZBl 85/1984 S. 513).
Art. 48 der zürcherischen Kantonsverfassung räumt den Gemeinden das Recht ein, ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken von Verfassung und Gesetzen selbständig zu ordnen. Verfassungsmässige Schranken bei der Umschreibung der Gemeindeautonomie durch die kantonale Gesetzgebung sind für den hier betroffenen Bereich nicht ersichtlich und auch nicht vorgebracht. Die Autonomie der Beschwerdeführerin reicht deshalb so weit, als dies die kantonale Gesetzgebung zum Planungs- und Baurecht zulässt. Wie das Bundesgericht mehrfach entschieden hat, steht den Zürcher Gemeinden aufgrund von
§ 2 lit. c und
§ 45 ff. PBG
insbesondere beim Erlass der Ortsplanung ein weiter Gestaltungsspielraum zu; sie sind insoweit grundsätzlich autonom und können sich dagegen zur Wehr setzen, dass ihre Autonomie in diesem Bereich durch die kantonalen Behörden verletzt wird (
BGE 117 Ia 355
f. E. 4a,
BGE 112 Ia 270
E. 2b, 282 E. 3b).
c) Im vorliegenden Fall erfolgt die Beeinträchtigung der Autonomie der Beschwerdeführerin nicht dadurch, dass ein kommunaler Erlass im Genehmigungsverfahren oder eine Verfügung der Stadtgemeinde in Anwendung von kommunalem, kantonalem oder eidgenössischem Recht in einem Rechtsmittelverfahren aufgehoben worden wäre. Die Beschränkung beruht vielmehr auf einer im Verfahren der Richtplanung ergangenen Anordnung des Kantonsrats (vgl.
BGE 104 Ia 43
,
BGE 94 I 541
).
Nach der bundesgerichtlichen Praxis kann der kantonale Gesetzgeber durch Gesetzesänderung die von ihm einmal gezogenen Schranken der Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch die Verfassung gewährleistete Befugnisse oder Anforderungen berührt werden (
BGE 117 Ia 356
E. 4b,
BGE 115 Ia 42
,
BGE 113 Ia 214
E. 3b,
BGE 103 Ia 194
f. E. 3, mit Hinweisen). Gleiches muss gelten für Autonomiebeschränkungen, die sich durch Erlass oder Änderung der kantonalen Richtplanung ergeben (vgl.
BGE 104 Ia 43
,
BGE 94 I 541
; KUTTLER, a.a.O., S. 50 ff.).
Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen und insbesondere verlangen, dass die kantonale Behörde in formeller Hinsicht
BGE 119 Ia 285 S. 296
ihre Befugnisse nicht überschreitet und korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt (
BGE 118 Ia 454
E. b,
BGE 117 Ia 356
f. E. 4b, 115 Ia 46 E. 3c,
BGE 103 Ia 195
E. 4,
BGE 94 I 547
E. 4; SPÜHLER, a.a.O., S. 101). Sie kann insbesondere vorbringen, der Eingriff in ihre Autonomie sei materiell rechtswidrig, etwa weil die neue richtplanerische Anordnung den gesetzlichen Zweck des Planungsinstrumentes verfehle.
Das Bundesgericht überprüft den Entscheid der kantonalen Behörde wie bei andern Autonomiebeschwerden auf Willkür hin, soweit Gesetzes- oder Verordnungsrecht in Frage steht; mit freier Kognition entscheidet es, wenn es sich um Verfassungsrecht des Kantons oder des Bundes handelt (
BGE 118 Ia 220
,
BGE 117 Ia 356
f. E. 3b,
BGE 115 Ia 46
E. 3c,
BGE 113 Ia 206
und 345, mit Hinweisen).
Im vorliegenden Verfahren macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, die angefochtene Richtplanfestsetzung verletze spezifisches Verfassungsrecht. Soweit sie Vorschriften und Grundsätze des einfachen Gesetzesrechts anruft, kann sie sich nur mit Erfolg gegen die Richtplanfestsetzung zur Wehr setzen, wenn dem Kantonsrat Willkür vorgeworfen werden kann bzw. wenn der Eingriff in die kommunale Autonomie jeder vernünftiger sachlicher Begründung entbehrt (vgl.
BGE 104 Ia 48
).
5.
a) Die Beschwerdeführerin erhebt keine formellen Rügen und macht zu Recht nicht geltend, der Kantonsrat habe mit der Richtplanfestsetzung seine Kompetenzen überschritten. Diese ergibt sich ausdrücklich aus § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 25 Abs. 1 lit. e PBG
, wonach im vom Kantonsrat zu erlassenden Versorgungsplan Anlagen und Flächen von kantonaler Bedeutung für die Beseitigung, Aufbereitung und Wiederverwertung von Abfällen und Schadstoffen zu bezeichnen sind. Der Kantonsrat hat damit gestützt auf eine klare gesetzliche Grundlage eine kantonale Aufgabe wahrgenommen. Hinzu kommt, dass die Standortfestsetzung für eine SABA auch eine bundesrechtliche Pflicht darstellt: Das Umweltschutzgesetz (
Art. 31 Abs. 4 und 5 USG
) schreibt den Kantonen vor, ihren künftigen Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen zu ermitteln und die dafür erforderlichen Standorte zu bestimmen; insbesondere gilt dies für die gefährlichen (Sonder-)Abfälle. In
Art. 17 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA, SR 814.015)
werden die Kantone verpflichtet, die vorgesehenen Standorte der Abfallanlagen in ihren Richtplänen auszuweisen und für die Ausscheidung der erforderlichen Nutzungszonen zu sorgen.
BGE 119 Ia 285 S. 297
Aus den Akten ist sodann ersichtlich, dass sich das Verfahren zur angefochtenen Standortfestsetzung nach den hiefür massgeblichen Vorschriften abgewickelt hat. Der Beschwerdeführerin wurde insbesondere in umfassender Weise das rechtliche Gehör gewährt. Es werden denn auch keine substantiierten Rügen betreffend Form- oder Verfahrensmängel vorgebracht.
Demnach kann dem Kantonsrat in formeller Hinsicht nichts vorgehalten werden.
b) Die Beschwerdeführerin rügt in materieller Hinsicht weit ausholend, die Standortfestlegung verletze das bundesrechtliche Gebot der Standortoptimierung und verkenne die mangelnde Eignung des Industriegebietes in Oberwinterthur für die Erstellung und den Betrieb einer Sonderabfallverbrennungsanlage. Im einzelnen würden die massgebenden umweltschutz-, gewässerschutz- und raumplanungsrechtlichen Gesichtspunkte nicht hinreichend berücksichtigt, und zum Teil seien die Entscheidgrundlagen für eine korrekte Standortevaluation untauglich oder aber falsch gewürdigt worden. Daher sei der getroffene Standortbeschluss willkürlich.
Mit diesen Vorbringen verkennt die Beschwerdeführerin den möglichen Inhalt einer Autonomiebeschwerde gegenüber Richtplanungen. Wie vorne dargelegt, handelt es sich beim angefochtenen Beschluss nicht um ein konkretes Bauprojekt, das im einzelnen abschliessend auf die Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Bundesverwaltungsrechts zu überprüfen wäre. Es steht lediglich die richtplanerische Standortfestlegung in Frage, für welche die Beschwerdeführerin darlegen müsste, dass sie gesamthaft gesehen jeder vernünftiger sachlicher Begründung entbehre. Mit dem Richtplanbeschluss sind die verschiedenen Bewilligungsverfahren vorbehalten. Das kann, wie die Beschwerdeführerin zu Recht darlegt, insofern in eine Sackgasse führen, als bei Verweigerung der entsprechenden Bewilligungen die streitige Anlage vorderhand wohl nicht gebaut werden könnte. Entgegen ihrer Auffassung lässt ein solches planerisches Vorgehen, das über die SABA hinaus im Rahmen eines umfassenden Abfallbeseitigungskonzepts Anlagen für den ganzen Kanton vorsieht, die angefochtene Standortfestlegung nicht als willkürlich erscheinen.
Gestützt auf Erwägungen zur Richtplanung, zum Umweltschutzrecht und zur Planung von Abfallverbrennungsanlagen fordert die Beschwerdeführerin, dass für eine Sonderabfallverbrennungsanlage wie der vorgesehenen nicht nur ein "geeigneter", sondern in Berücksichtigung aller Interessen ein "optimaler" Standort ausgewählt wird.
BGE 119 Ia 285 S. 298
Das von ihr postulierte bundesrechtliche Gebot der Standortoptimierung kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Festlegung von Standorten für entsprechende Anlagen nach
§ 25 PBG
eine kantonale Aufgabe darstellt, welche aus gesamtheitlicher kantonaler Sicht eine Abwägung verschiedenster Gesichtspunkte erfordert, indessen hinsichtlich einzelner Punkte zu Kompromissen und bisweilen zu Entscheidungen führt, die von den betroffenen untergeordneten Gemeinwesen nicht als ideal betrachtet werden, aber als Folge der übergeordneten Planung grundsätzlich hinzunehmen sind. Unter diesem Gesichtswinkel kann der angefochtene Entscheid daher nicht als sachfremd bezeichnet werden.
Im einzelnen stellt die Beschwerdeführerin die Geeignetheit des Standortes Oberwinterthur für eine SABA in Frage und macht geltend, die Entscheidungskriterien seien zum Teil falsch bzw. falsch angewendet. Dem ist zum einen entgegen zu halten, dass es im Rahmen der dem Bundesgericht zustehenden Überprüfungsbefugnis nicht darum gehen kann, einzelne Argumentationen zu bewerten; der angefochtene Beschluss ist vielmehr als ganzer zu betrachten. Zum andern halten die vorgebrachten Rügen einer Überprüfung nicht stand. Der Ausschluss des Limmattales und der Stadt Zürich bei der kantonalen Evaluation von Standorten lässt die schliesslich getroffene Lösung nicht aus diesem Grunde als unsachgerecht erscheinen. Es ist gesamthaft gesehen nicht zu beanstanden, dass nach den Vorbringen der Beschwerdeführerin schon im voraus Vorstellungen über Projekt und Standort bestanden haben, da diese dann in einem umfangreichen Verfahren überprüft worden sind. Die Berücksichtigung von Umständen, die die Beschwerdeführerin als Sachzwänge bezeichnet und welche die Realisierungschancen möglicherweise erhöhen, ist nicht unzulässig. Nach den Vorstellungen der vorberatenden Behörden soll die SABA in einer Industriezone angesiedelt werden; diese Meinung lässt sich mit sachlichen Gründen vertreten, sodass nicht geprüft werden muss, ob eine solche Anlage ausserhalb der Bauzone geschaffen werden und hierfür die Standortgebundenheit beanspruchen könnte. Warum die Frage der sinnvollen Nutzung von allfällig in der Verbrennungsanlage anfallender überschüssiger Energie bei der Standortfestlegung nicht hätte berücksichtigt werden dürfen, ist nicht erfindlich. Wie sehr dieses Kriterium gewichtet und - was die Beschwerdeführerin beanstandet - mit der Verbesserung der lufthygienischen Verhältnisse durch Substitution von fossilen Brennstoffen in Verbindung gebracht wird, braucht nicht im Detail nachvollzogen zu werden.
BGE 119 Ia 285 S. 299
Die Stadtgemeinde Winterthur legt besonderes Gewicht auf den Stufenbau der Raumplanung. Sie übersieht indessen gerade unter diesem Gesichtswinkel, dass der Kantonsrat mit der Richtplanung nicht über ein konkretes Projekt oder gar eine Bewilligung befunden hat. Wesentliche Fragen zur Konzeption einer SABA bleiben im vorliegenden Stadium noch durchaus offen, so etwa die weitreichenden Probleme betreffend Abwasser-Entsorgung oder Energieverwendung. Auch Fragen zur Art des Betriebes bzw. zum Betreiber der Anlage vermögen den Grundsatzentscheid nicht ausschlaggebend zu beeinflussen.
Die Akten enthalten umfangreiche, von verwaltungsinternen und verwaltungsexternen Fachleuten erarbeitete Grundlagen des zunächst durch den Zürcher Regierungsrat und hernach durch die kantonsrätliche Raumplanungskommission sorgfältig begründeten Standortentscheids. In Anbetracht all dieser Studien, aber auch unter Berücksichtigung der Vorbringen der Beschwerdeführerin erscheint die richtplanerische Festlegung des SABA-Standortes in der Industriezone I 3 von Oberwinterthur weder in raumplanungsrechtlicher Hinsicht noch unter dem Gesichtswinkel des umfassend verstandenen Umwelt- oder Gewässerschutzes als offensichtlich sachwidrig und damit willkürlich. Ebensowenig kann gesagt werden, mit dieser Standortfestsetzung werde der gesetzliche Zweck des Versorgungsplans im Rahmen der kantonalzürcherischen Richtplanung klarerweise verfehlt. Demnach kann dem Kantonsrat nicht vorgeworfen werden, die umstrittene Standortfestsetzung entbehre jeder vernünftiger sachlicher Begründung.
Bei dieser Sachlage durfte der Kantonsrat ohne Verletzung der Autonomie der Beschwerdeführerin für die Sonderverbrennungsanlage SABA im Versorgungsplan den Standort im Industriegebiet Oberwinterthur vorsehen. Die Autonomiebeschwerde erweist sich daher als unbegründet.
Es wird dann Aufgabe der Projektierung sein, die Auswirkungen einer solchen Anlage im einzelnen zu prüfen. Die Übereinstimmung mit den massgeblichen Vorschriften des kommunalen, kantonalen und eidgenössischen Rechts wird Gegenstand späterer Verfahren vor den hierfür zuständigen Bewilligungsbehörden sein.
6.
Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden kann und dass die staatsrechtliche Beschwerde unbegründet und damit abzuweisen ist.


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
112 II 149
27. Arrêt de la Ire Cour civile du 1er juillet 1986 dans la cause Société immobilière C. contre A. et consorts (recours en réforme)

regeste:
Regeste
Art. 14-15 BMM
, 7 VMM. Mietzinserhöhung bei einer Altbaute. Übersetzter Ertrag?
Die Vermutung gemäss
Art. 15 BMM
kann umgestossen werden, wenn der Mieter besondere Umstände dartut, aus denen sich ergibt, dass der Mietzins trotzdem i.S. von Art. 14 missbräuchlich ist (E. 1b). Indizien für die Missbräuchlichkeit sind im vorliegenden Fall die fehlende Anpassung der Mietzinse an mehrere Senkungen des Hypothekarzinssatzes und eine Mietzinserhöhung, die kurz nach einer Vereinbarung über eine erste Erhöhung und nach Abschluss neuer Mietverträge mitgeteilt worden ist (E. 1c).
Der nach
Art. 14 Abs. 1 BMM
zulässige Ertrag bestimmt sich allein nach dem vom Eigentümer im Gebäude investierten Eigenkapital (E. 2a). Der Ertrag aus dem Eigenkapital ist in der Regel zulässig, solange er den Zinssatz der Grossbanken für erste Hypotheken nicht um mehr als 1/2% übersteigt (E. 2b).
Bestimmung des Eigenkapitals; Anwendung des Kriteriums der quartierüblichen Mietzinse (
Art. 15 Abs. 1 lit. a BMM
, 7 VMM) im Rahmen der Festsetzung des zulässigen Mietzinses bei einer Altbaute gemäss
Art. 14 BMM
(E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 150
BGE 112 II 149 S. 150
A.-
La Société immobilière C. est propriétaire d'un bâtiment locatif construit en 1958/59, à Bulle. En novembre 1980, elle notifia aux locataires une hausse de loyer qui ne fut pas acceptée. Les parties parvinrent à un arrangement en août 1981: les loyers furent augmentés en moyenne de 8,3% à partir du 1er juillet 1981; les motifs indiqués étaient "l'augmentation sensible des charges d'exploitation de l'immeuble ainsi que l'évolution de l'indice du coût de la vie" et la bailleresse précisait dans une circulaire du 25 août 1981, contresignée par les locataires: "En fait cette hausse n'est pas du tout due à l'évolution des taux hypothécaires." Au cours des mois de septembre et d'octobre 1981, les parties signèrent de nouveaux baux pour une durée d'un an dès le 1er juillet 1981, sur la base du loyer admis au mois d'août 1981.
Le 10 février 1982, la bailleresse notifia aux locataires une hausse de loyer de 14% dès le 1er juillet 1982. Les motifs de hausse étaient ainsi énoncés: "art. 15b hausse du taux hypothécaire à 6%, art. 15d maintien du pouvoir d'achat du capital exposé aux risques, art. 15b évolution des charges, autres motifs de hausse réservés".
B.-
Onze locataires ayant contesté cette hausse, la bailleresse a ouvert action pour faire constater que la majoration était justifiée.
Le Président du Tribunal de la Gruyère a rejeté l'action par jugement du 25 mai 1984.
BGE 112 II 149 S. 151
Le 31 janvier 1985, la Cour civile du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg a rejeté un recours de la demanderesse et confirmé le jugement de première instance.
C.-
La demanderesse recourt en réforme au Tribunal fédéral. Elle conclut principalement à la réforme de l'arrêt attaqué en ce sens qu'il est constaté que les hausses de loyer notifiées le 10 février 1982 ne sont pas abusives selon les
art. 14 et 15 AMSL
et qu'elles sont dès lors admissibles et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'instance cantonale pour "complément et nouveau jugement".
Le Tribunal fédéral admet le recours partiellement, annule l'arrêt attaqué et renvoie la cause à la cour cantonale pour nouveau jugement dans le sens des considérants.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) Considérant que la baisse du taux de l'intérêt hypothécaire, de 6 à 4% entre 1974 et le 1er avril 1980, n'avait pas été répercutée sur les loyers, que ceux-ci avaient été augmentés en moyenne de 8,3% à partir du 1er juillet 1981 et que la bailleresse avait notifié aux locataires, à peine six mois plus tard, une hausse de 14% qui devait entrer en vigueur le 1er juillet 1982, qu'elle avait de surcroît passé de nouveaux contrats de bail avec les défendeurs le 21 août 1981, la cour cantonale admet que les conditions posées par la jurisprudence pour que l'on s'écarte de la présomption - non absolue - posée par l'
art. 15 AMSL
sont réalisées; il y a dès lors lieu d'examiner si les loyers litigieux procurent à la bailleresse un rendement admissible ou excessif, au sens de l'
art. 14 AMSL
.
b) L'
art. 14 AMSL
prohibe les loyers abusifs, soit ceux qui procurent un rendement excessif (al. 1) ou qui sont fondés sur un prix d'achat manifestement exagéré (al. 2). L'art. 15 énumère un certain nombre de cas dans lesquels le loyer est présumé n'être pas abusif. La jurisprudence a déduit de l'analyse de ces deux dispositions que la présomption posée par l'art. 15 peut être renversée si le locataire établit des circonstances particulières qui permettent d'admettre que le loyer est néanmoins abusif au sens de l'art. 14 (
ATF 108 II 137
,
ATF 103 II 48
ss,
ATF 102 Ia 22
).
S'agissant d'adaptation du loyer fondée sur une modification des bases de calcul de celui-ci (art. 15 al. 1 lettres b et d, 19 AMSL), le Tribunal fédéral a jugé que le dernier loyer fixé conventionnellement est réputé avoir procuré au bailleur, en vertu du principe de la confiance, une couverture convenable de ses charges et un
BGE 112 II 149 S. 152
rendement normal du capital investi dans l'immeuble (
ATF 108 II 138
s., 106 II 157, 359 s.). Il suffit alors de tenir compte des modifications des bases de calcul survenues depuis la dernière fixation de loyer pour déterminer le nouveau loyer admissible. Dans le cadre de l'application de cette méthode, dite relative, l'existence de motifs justifiant une hausse de loyer selon l'
art. 15 AMSL
ne prive pas non plus le locataire de la faculté de prouver que le loyer majoré procure au bailleur un rendement excessif et qu'il est partant abusif au sens de l'art. 14 (arrêt du Tribunal fédéral S.I. Ciel-Bleu "B" c. dame Panissod, publié in SJ 1981 p. 507 consid. 2 in fine et 510 consid. 4 initio).
c) La cour cantonale n'a pas violé le droit fédéral en considérant qu'il y avait en l'espèce des indices d'abus justifiant un examen des loyers litigieux sous l'angle de l'
art. 14 AMSL
. Ces indices résultent du cumul des deux éléments que constituent d'une part l'absence de toute adaptation des loyers lors des différentes baisses du taux de l'intérêt hypothécaire intervenues depuis 1974 (
ATF 108 II 137
consid. 1a), d'autre part de la hausse de loyer notifiée peu de temps après l'accord passé par les parties en août 1981 à la suite d'une première augmentation et moins de six mois après la conclusion de nouveaux baux en septembre et octobre 1981. Compte tenu de ces éléments, le juge a des raisons sérieuses, au sens de la jurisprudence, de s'écarter de la présomption posée par l'art. 15 al. 1 lettres b et d, invoquée par la bailleresse.
2.
a) La cour cantonale considère avec raison que le rendement admissible au sens de l'
art. 14 al. 1 AMSL
doit être déterminé par rapport aux seuls fonds propres investis dans l'immeuble par le propriétaire. L'arrêté fédéral permet au bailleur de fixer un loyer qui couvre ses charges et procure un rendement convenable au capital propre investi. C'est donc le rendement net de ce capital qui ne doit pas se révéler excessif (
ATF 106 II 359
consid. 2).
b) On peut retenir, avec la cour cantonale, que le rendement des fonds propres est admissible, en règle générale, lorsqu'il n'excède pas de plus de 1/2% le taux de l'intérêt hypothécaire de premier rang pratiqué par les grandes banques. Ce taux correspond en effet au revenu de placements de capitaux comparables à l'investissement immobilier, et une faible majoration peut être admise au regard du caractère de la législation, qui se limite à sanctionner les abus
BGE 112 II 149 S. 153
(CORBOZ, Le loyer abusif au sens de l'AMSL, in Droit de la construction 1982, p. 32; cf. aussi LACHAT/MICHELI/DUPERTUIS, La fixation du loyer, p. 58; GMÜR/CAVIEZEL, Mietrecht-Mieterschutz, p. 50; MEYER, Mietrecht im Alltag, p. 62; BARBEY, AMSL, p. 70 ss, propose de modérer ce taux à l'aide d'autres critères d'appréciation; plus réservé: HAURI, Der missbräuchliche Mietzins, p. 105 s.; arrêts non publiés du Tribunal fédéral: 15 octobre 1984, T. S.A. c. S., consid. 6; 3 novembre 1976, S.I. M. c. T., consid. 3; 11 février 1976, R. c. D. et Cour de justice de Genève, consid. 7 non publié in
ATF 102 Ia 19
).
3.
Pour déterminer le montant des fonds propres, la cour cantonale est partie, faute de documents comptables, du bénéfice net moyen réalisé par la société propriétaire en 1970, qu'elle présume équitable en se référant à l'
art. 11 al. 1 OSL
et à une pratique de la Cour de justice de Genève (citée dans le Guide du locataire, édité par la Fédération romande des locataires, p. 143). Elle a fixé la valeur des fonds propres en capitalisant ce bénéfice, estimé à 11'599 fr. 40 (15'950 fr. selon les défendeurs), à 5,5%, taux hypothécaire de premier rang en 1970 (5%) majoré de 1/2%, puis en augmentant le résultat de 33,29%, soit 40% de l'augmentation du coût de la vie entre 1970 et 1982 (83%). Elle aboutit ainsi à un rendement admissible des fonds propres réévalués au 1er juillet 1982 de 18'272 fr., au taux de 6,5% admissible à cette date.
a) Dans son application, cette méthode est erronée en tant qu'elle ne tient compte de l'augmentation du coût de la vie entre 1970 et 1982 qu'à raison de la proportion de 40% indiquée par l'
art. 11 al. 1 OSL
. Cette proportion vise en effet le rendement brut de l'immeuble, soit le revenu locatif. Elle correspond à la part présumée des fonds propres investis - 40% du prix de revient de l'immeuble -, soit la part normalement exposée aux risques, parce que non couverte par un prêt hypothécaire en 1er rang, et qui peut être entièrement réévaluée en fonction de la hausse de l'indice des prix à la consommation. L'art. 15 al. 1 lettre d AMSL permet d'adapter à cette hausse la totalité du capital exposé aux risques, soit des fonds propres investis dans l'immeuble.
b) La méthode appliquée par la cour cantonale est également discutable dans son principe. La référence de l'
art. 11 OSL
à l'année 1970 ne concerne que le maintien du pouvoir d'achat du capital exposé aux risques, soit l'application de l'art. 15 al. 1 lettre d AMSL. Rien ne justifie d'étendre cette disposition en ce sens que les loyers de 1970 seraient réputés non abusifs, ce qui reviendrait à lui conférer une portée considérable. CORBOZ (op.cit., p. 31) relève avec raison que si le rendement était alors insuffisant,
BGE 112 II 149 S. 154
l'immeuble est définitivement dévalué quant à sa valeur locative, tandis que si le rendement était excessif, le propriétaire a acquis le droit imprescriptible de perpétuer l'abus (cf. aussi SJ 1979 p. 596 No 199). Or en l'espèce, la demanderesse conteste que le rendement de 1970 ait été suffisant.
c) On ne saurait se fonder, comme le propose la demanderesse, sur la valeur indexée du prix de vente de ses actions en 1979. Le prix de vente des actions d'une société anonyme ne reflète pas nécessairement la seule valeur de l'immeuble dont elle est propriétaire. Ce prix ne saurait d'ailleurs servir de base à la fixation du rendement admissible, s'il ne correspond pas à un rendement convenable de l'immeuble (cf.
art. 14 al. 2 AMSL
).
La valeur vénale de l'immeuble en 1982 n'est pas non plus déterminante. Son estimation dépend en effet soit du revenu locatif dont il s'agit précisément de déterminer s'il est, ou non, convenable, soit de valeurs spéculatives ou de la situation d'un marché dont la législation entend réfréner les abus, notamment en cas de déséquilibre entre l'offre et la demande (arrêt du 27 avril 1982 Pax c. Fagen, in SJ 1982 p. 510 s.).
d) Le système légal consacré par l'arrêté fédéral et son ordonnance d'application se caractérise notamment par la garantie du maintien du pouvoir d'achat du capital exposé aux risques, soit de la substance de l'investissement consenti par le propriétaire (art. 15 al. 1 lettre d AMSL), et, pour les immeubles anciens en particulier, par la référence aux loyers usuels dans la localité ou le quartier pour des logements comparables (
art. 15 al. 1 lettre a AMSL
; FF 1976 III 868s., 873 ss;
ATF 103 II 49
ss). Cette référence ne figure pas seulement à l'
art. 15 al. 1 lettre a AMSL
. L'
art. 7 OSL
y recourt également en définissant le prix d'achat manifestement exagéré au sens de l'
art. 14 al. 2 AMSL
par rapport à la "valeur de rendement d'un immeuble calculée sur les loyers usuels dans la localité ou le quartier pour des objets semblables". La même formule figurait dans le texte initial de l'
art. 11 al. 1 et 2 OSL
à propos de la notion de capital exposé aux risques (cf.
ATF 101 II 335
consid. 2 initio), la référence aux loyers usuels ayant été abandonnée lors de la revision de l'ordonnance de 1975 pour des raisons pratiques (cf. projet du Département fédéral de l'économie publique au Conseil fédéral du 20 janvier 1975 relatif à la modification de l'ordonnance du 10 juillet 1972, p. 5 ad art. 11).
Lorsqu'il s'agit de déterminer, comme dans la présente espèce, si le rendement d'un immeuble ancien est excessif au sens de
BGE 112 II 149 S. 155
l'
art. 14 AMSL
, on ne saurait donc faire abstraction du critère des loyers usuels du quartier. L'introduction de ce critère, sans rapport avec le rendement du capital investi, procède de la volonté du législateur de permettre une adaptation des anciens loyers au niveau des loyers effectivement pratiqués dans des cas comparables, afin de rétablir un certain équilibre entre les loyers des logements anciens et nouveaux, en autorisant le cas échéant des loyers excédant le rendement usuel des fonds investis (
ATF 103 II 49
consid. 4a et les références citées; BARBEY, op.cit., p. 76). En pareil cas, un loyer n'est ainsi pas abusif du seul fait qu'il dépasse ce rendement.
Les défendeurs soutiennent que ce facteur ne peut pas être pris en considération en l'espèce, parce que le moyen tiré de la comparaison avec les loyers usuels n'était pas invoqué dans la formule officielle de notification de la hausse litigieuse, qui n'était fondée que sur les art. 15 al. 1 lettres b et d. Il est vrai que les motifs figurant dans l'avis de majoration limitent les moyens du bailleur dans le cadre d'une procédure ultérieure de contestation (BARBEY, op.cit., p. 28 s.; GMÜR/CAVIEZEL, op.cit., p. 74). Mais lorsque le juge retient l'existence d'indices d'abus, comme en l'espèce, et doit en conséquence déterminer si le rendement est excessif au sens de l'
art. 14 AMSL
, il est tenu d'appliquer tous les critères juridiques déterminants à cet égard dans le cadre de son obligation d'appliquer d'office le droit fédéral (
ATF 109 II 122
, 262 et les arrêts cités). On relèvera à cet égard que la demanderesse a allégué en première instance que les loyers litigieux étaient inférieurs aux loyers usuels pratiqués à Bulle pour des logements comparables, en offrant notamment la preuve par expertise. Le premier juge a considéré à cet égard que la liste d'appartements produite par la demanderesse à l'appui de son allégation ne permettait aucune comparaison avec les loyers litigieux. La cour cantonale a refusé de donner suite à une requête de la demanderesse tendant à ce que la procédure probatoire "soit réouverte en seconde instance pour qu'un responsable du Service du logement de la Ville de Bulle soit entendu et qu'une expertise soit mise en oeuvre à ce propos", ainsi qu'elle l'avait proposé en première instance. L'arrêt attaqué relève à ce propos qu'"il n'est pas nécessaire de rechercher si l'une des hypothèses de l'
art. 15 AMSL
est réalisée, puisque la présomption qui pourrait en résulter serait de toute façon rendue inefficace par l'examen effectué sous l'angle de l'
art. 14 AMSL
".
BGE 112 II 149 S. 156
Cette motivation méconnaît que le critère des loyers usuels peut également intervenir dans le cadre d'un tel examen, ainsi qu'on l'a vu. En considérant en substance que le bailleur ne pouvait pas demander un loyer correspondant au niveau des loyers comparables, si ce loyer excède le montant résultant de la capitalisation des fonds investis, la cour cantonale a refusé, pratiquement, de tenir compte de l'un des critères d'appréciation consacrés par l'arrêté fédéral et son ordonnance d'application, violant par là le droit fédéral.
e) La cause doit dès lors être renvoyée à la cour cantonale pour qu'elle statue à nouveau en tenant compte des loyers usuels dans la localité ou le quartier pour des logements semblables au 1er juillet 1982, après avoir complété ses constatations aux fins d'établir le niveau de ces loyers. Une fois déterminés les loyers usuels, leur prise en considération en l'espèce pourra intervenir de deux manières: ou bien ils sont utilisés comme base de calcul de la valeur de rendement au 1er juillet 1982 de l'immeuble en cause d'où résultent, après déduction des fonds étrangers, les fonds propres dont le rendement ne doit pas se révéler excessif; ou bien ils sont directement confrontés aux loyers litigieux selon l'
art. 15 al. 1 lettre a AMSL
. Les résultats de ces deux méthodes ne devraient guère diverger, sauf situation particulière liée à la proportion des fonds propres et empruntés.


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Urteilskopf
104 II 246
40. Auszug aus dem Urteil der II. Zivilabteilung vom 21. Dezember 1978 i.S. X. gegen X.

regeste:
Regeste
Massnahmen für die Dauer eines im Ausland eingeleiteten Scheidungsprozesses; Zuständigkeit des schweizerischen Eheschutzrichters.
Die Zuständigkeit des schweizerischen Eheschutzrichters entfällt nicht schon mit der Einleitung des Scheidungsverfahrens im Ausland, sondern erst dann, wenn der ausländische Richter vorsorgliche Massnahmen für die Dauer des Prozesses angeordnet hat und diese in der Schweiz vollstreckbar erklärt worden sind.

text:
Sachverhalt
ab Seite 246
BGE 104 II 246 S. 246
Mit Verfügung vom 11. Mai 1978 erklärte der Einzelrichter in Ehesachen des Bezirkes Zürich A.X. gestützt auf
Art. 170 Abs. 1 ZGB
für berechtigt, für die Dauer eines Jahres von ihrem Ehemann B.X. - wie sie türkischer Staatsangehörigkeit und in Zürich wohnhaft - getrennt zu leben. Während der Einzelrichter den im Jahre 1959 geborenen Sohn unter die Obhut des Vaters stellte, setzte er den Entscheid betreffend die
BGE 104 II 246 S. 247
Zuweisung der im Jahre 1969 geborenen Tochter aus, wobei er verschiedene Stellen beauftragte, Berichte zu erstatten über die Verhältnisse der Eltern und über deren Erziehungsfähigkeit sowie über die Beziehungen der Tochter zu den Eltern.
Gegen diesen Entscheid rekurrierte B.X., unter anderem mit dem Antrag, die Tochter sei im Sinne einer Sofortmassnahme vorläufig ihm zuzuweisen. In der Folge liess er das Obergericht wissen, er habe am 21. Juni 1978 in der Türkei auf Scheidung geklagt, die Zürcher Gerichte seien daher nicht mehr zuständig, Eheschutzmassnahmen zu treffen.
Durch Zwischenbeschluss vom 5. Juli 1978 wies das Obergericht des Kantons Zürich (I. Zivilkammer) die Unzuständigkeitseinrede ab.
B.X. hat hiegegen eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde erhoben und dem Bundesgericht in einer weiteren Eingabe mitgeteilt, das von ihm angerufene Istanbuler Gericht habe am 8. September 1978 entschieden, die Tochter werde für die Dauer des Scheidungsprozesses unter seine Obhut gestellt.
Die Beschwerdegegnerin schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Der Beschwerdeführer hält dafür, mit der Einleitung des Scheidungsprozesses in der Türkei hätten die Zürcher Gerichte die Zuständigkeit verloren, Massnahmen zum Schutze der ehelichen Gemeinschaft im Sinne der
Art. 169 ff. ZGB
anzuordnen. Gewiss ist nach der Rechtsprechung für Eheschutzmassnahmen grundsätzlich kein Raum mehr, sobald eine Scheidungsklage anhängig gemacht worden ist (
BGE 101 II 2
mit Hinweisen), wobei vom Eheschutzrichter bereits getroffene Massnahmen allerdings in Kraft bleiben, soweit sie vom Scheidungsrichter nicht abgeändert oder aufgehoben werden (
BGE 64 II 396
f. E. 1). Dieser Grundsatz lässt sich indessen nicht ohne weiteres auf einen internationalen Sachverhalt übertragen. Ist ein Scheidungsverfahren im Ausland angehoben worden, so ist eine sofortige vorsorgliche Regelung der Verhältnisse der in der Schweiz lebenden Ehegatten und allfälliger Kinder allein schon aus praktischen Gründen unter Umständen nicht gewährleistet, zumal die getroffenen Massnahmen in der Schweiz vorerst noch anerkannt werden müssen. Es obliegt
BGE 104 II 246 S. 248
in einem solchen Fall der schweizerischen Rechtsordnung, für einen lückenlosen Schutz zu sorgen.
Der Einwand des Beschwerdeführers, es könnten in der Schweiz höchstens Massnahmen im Sinne von
Art. 145 ZGB
angeordnet werden, wofür ein fiktives Scheidungsgericht zuständig wäre, ist unbehelflich. Eheschutzmassnahmen können ihrer Natur nach während der ganzen Dauer der Ehe getroffen werden. Die eingangs angeführte Einschränkung der Kompetenz des Eheschutzrichters zugunsten des Scheidungsrichters beruht allein auf der innerstaatlichen Ordnung, die es einer Partei ermöglicht, beim Scheidungsrichter vorsorgliche Massnahmen zu verlangen, die - sofern die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind - ohne Verzug anzuordnen und alsdann überall in der Schweiz zu vollstrecken sind. Wo jedoch ein ausländischer Scheidungsrichter angerufen worden, im Sinne der vorstehenden Ausführungen aber dennoch der schweizerische Richter zuständig ist, eine (erste) Regelung der Verhältnisse für die Dauer des Scheidungsprozesses zu treffen, liegen die Dinge wesentlich anders.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die blosse Einleitung eines Scheidungsverfahrens im Ausland weder in der Schweiz bereits getroffene Eheschutzmassnahmen hinfällig werden lässt noch die Zuständigkeit des schweizerischen Richters aufhebt, solche Massnahmen anzuordnen. Die Zuständigkeit der Vorinstanz wäre nur dann entfallen, wenn vom türkischen Scheidungsrichter angeordnete vorsorgliche Massnahmen vor ihrem Entscheid in der Schweiz vollstreckbar erklärt worden wären.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Nichtigkeitsbeschwerde wird abgewiesen.


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Urteilskopf
113 Ia 119
21. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 4 février 1987 dans la cause G. et B. contre G. et Genève, Tribunal administratif et Département des travaux publics (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Besitzstandsgarantie im öffentlichen Baurecht. Unterhalt und Erneuerung einer unter altem Recht entstandenen Wohnbaute.
Die Besitzstandsgarantie verlangt, neue, restriktive Bestimmungen nur dann auf Bauten, die gemäss altem Recht bewilligt wurden, anzuwenden, wenn wichtige öffentliche Interessen es verlangen und wenn das Prinzip der Verhältnismässigkeit gewahrt bleibt. Die Kantone können diesen Schutz in einem weiteren Umfang zusichern, dürfen allerdings nicht gegen wichtige öffentliche Interessen der Raumplanung verstossen. Situation im Kanton Genf (E. 2a).
Da der Umfang, das Erscheinungsbild und der Zweck der Baute ähnlich bleiben und die Nutzung des Bodens nicht geändert wurde, stehen die im vorliegenden Fall vorgenommenen Erneuerungs- und teilweisen Änderungsarbeiten (Wiederinstandsetzung des Gebälks, des Daches und des oberen Wohnraumes) noch unter der Besitzstandsgarantie (E. 3c). Abwägung der in Frage stehenden Interessen; dasjenige des Besitzers überwiegt jenes der Nachbarn, und das öffentliche Interesse spielt im vorliegenden Fall eine untergeordnete Rolle (E. 3d).
Willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts, unvollständige Sachverhaltsfeststellung und Verletzung des rechtlichen Gehörs verneint (E. 4, Zusammenfassung).

text:
Sachverhalt
ab Seite 120
BGE 113 Ia 119 S. 120
G. est propriétaire, à Vernier, d'un immeuble d'habitation construit vers 1910/1915. En 1983, il a requis du Département des travaux publics du canton de Genève (ci-après: le Département) l'autorisation d'augmenter l'isolation thermique de son immeuble et d'effectuer sur celui-ci des travaux d'entretien très importants (toit, façade, peinture). Le Département lui répondit favorablement, mais peu après deux propriétaires voisins lui signalèrent que les travaux entrepris dépassaient les simples travaux d'entretien et qu'il s'agissait plutôt d'une rénovation fondamentale; ils demandaient en conséquence que ces travaux soient suspendus. Le Département leur fit savoir, après contrôle sur place, que G. faisait effectuer des travaux d'entretien non soumis à autorisation et qu'il n'avait donc pas de raison d'intervenir en vue de les stopper. Sur quoi les voisins recoururent à la Commission de recours instituée par la loi cantonale sur les constructions et installations diverses (LCI), commission qui ordonna l'arrêt immédiat des travaux en cours. Cette autorité a notamment constaté que dès lors que la toiture avait été démolie et que le dernier étage avait disparu, il ne s'agissait
BGE 113 Ia 119 S. 121
plus de travaux d'entretien. Le Département invita alors G. à déposer une demande d'autorisation de construire en bonne et due forme, accompagnée d'un descriptif détaillé des travaux déjà exécutés et de ceux encore prévus. Cette nouvelle demande fut mise à l'enquête publique et suscita l'opposition des deux voisins. Ceux-ci invoquaient en substance une violation des règles sur les distances aux limites et une surélévation inadmissible de l'immeuble. Après inspection locale, le Département accorda l'autorisation sollicitée, décision qui a toutefois été annulée, sur intervention des voisins, par la Commission cantonale de recours. Selon cette dernière, le Département ne pouvait permettre une démolition suivie de reconstruction, les normes applicables à la zone en question n'autorisant pas un bâtiment d'habitation de trois appartements sur trois niveaux; le propriétaire ne pouvait donc, en l'état, que rénover son bâtiment sur deux niveaux et la charpente du toit devait être abaissée en conséquence.
Sur recours de G., le Tribunal administratif du canton de Genève annula la décision de la Commission LCI et confirma l'autorisation de construire. Comme l'immeuble avait été édifié au début du siècle et qu'il ne correspondait plus à la législation en vigueur dans la zone où il était actuellement situé, le problème qui se posait, selon le tribunal, était celui de la "protection de la possession". Se référant alors aux définitions données à propos de l'
art. 24 al. 2 LAT
, il a retenu que les travaux litigieux consistaient à la fois en une rénovation et en une transformation très partielle. En outre, les intérêts en présence étaient essentiellement de nature privée, l'intérêt public paraissant peu concerné; il se justifiait dans le cas particulier de trancher en faveur du propriétaire G.
Agissant par la voie du recours de droit public, les deux voisins ont requis le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif. Ils ont invoqué une violation arbitraire des normes cantonales sur les distances aux limites et de règles de procédure sur l'établissement des faits. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
La première question qui se pose est de déterminer dans quelle mesure une construction édifiée sous l'empire de dispositions depuis lors abrogées ou modifiées peut être maintenue, entretenue, éventuellement rénovée, transformée, agrandie voire complètement reconstruite,
BGE 113 Ia 119 S. 122
quand bien même par hypothèse elle n'est plus conforme au droit actuellement en vigueur.
a) Lorsque la construction est située désormais en dehors des zones à bâtir, la question est réglée en principe par l'
art. 24 al. 1 LAT
. Toutefois, selon l'al. 2 de cette même disposition, le droit cantonal peut autoriser la rénovation, la transformation partielle ou la reconstruction de l'immeuble pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. En revanche, lorsque la construction est située, comme en l'espèce, à l'intérieur d'une zone à bâtir, le problème relève du droit cantonal, sous la seule réserve des exigences prévues par l'
art. 22 LAT
. La liberté des cantons dans ce domaine est toutefois limitée.
En effet, la jurisprudence a déduit à la fois de la garantie de la propriété (
art. 22ter Cst.
) et du principe de la non-rétroactivité des lois une protection de la situation acquise (Besitzstandsgarantie), qui postule que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (arrêt non publié Achermann du 14 juillet 1982 consid. 4 et la doctrine citée). Cette protection de la situation acquise ne constituant qu'un minimum, les cantons sont certes libres de l'assurer dans une mesure plus étendue. Ils ne sauraient cependant, en autorisant sans restriction non seulement le maintien et l'entretien normal, mais la rénovation, la transformation, l'agrandissement voire la reconstruction totale d'un ancien bâtiment, aller à l'encontre des exigences majeures de l'aménagement du territoire.
La manière dont ce problème a été réglé par les diverses législations cantonales varie d'un canton à l'autre. Certains cantons sont très restrictifs, tels St-Gall, qui autorise seulement le maintien et l'entretien normal (cf. ZEMP, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Sankt-Gallen vom 6. Juni 1972, p. 10 à 13) et Argovie (Baugesetz du 2 février 1971, par. 224 al. 2), qui n'autorise que les travaux d'entretien et de modernisation, cette disposition étant toutefois appliquée de manière relativement large (ZBl 1976 p. 152 ss; cf. également ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau p. 563 ss, spécialement p. 568 ss). D'autres cantons protègent la situation acquise dans une mesure plus étendue: ainsi Glaris (transformations autorisées pour permettre une amélioration raisonnable, à l'exclusion de tout accroissement des possibilités d'utilisation; Baugesetz du 4 mai 1952, art. 31); Vaud
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(les bâtiments frappés d'une autre restriction que l'alignement peuvent, s'ils respectent la destination de la zone, être transformés mais non pas agrandis ni reconstruits, art. 28 al. 1 LCAT; cf. BOVAY, Le permis de construire en droit vaudois p. 141/142); Tessin (seuls sont exclus les transformations ou agrandissements substantiels ou encore la modification substantielle de l'affectation primitive; cf. SCOLARI, Commentario della legge edilizia ticinese, n. 27 ss ad art. 44); Berne (transformations et agrandissements autorisés pour autant que le caractère anti-règlementaire des bâtiments en question ne s'en trouve pas aggravé; cf. GRUTTER, Kurzkommentar zum neuen Baugesetz des Kantons Bern, p. 23/24).
En droit genevois, l'art. 15 al. 2 LCI permet au Département de déroger aux dispositions de la loi relative aux distances entre bâtiments et aux vues droites afin de permettre l'aménagement de locaux d'habitation dans les combles de maisons dont la construction a été autorisée avant le 7 mai 1961, pour autant que le gabarit des toitures n'en soit pas modifié, que les nouveaux locaux remplissent les conditions de salubrité et de sécurité requises par leur destination et enfin que le caractère, l'harmonie et l'aménagement du quartier et le caractère esthétique de la construction autorisent cette mesure. En outre, selon l'art. 16 LCI, le Département peut, lorsque les circonstances le justifient et s'il n'en résulte pas d'inconvénients graves pour le voisinage, déroger aux dispositions de l'art. 11 quant à la destination des constructions; hors des zones à bâtir, cette dérogation ne peut toutefois être accordée que si l'emplacement de la construction prévue est imposé par sa destination et si elle ne lèse aucun intérêt prépondérant, notamment du point de vue de la protection de la nature et des sites ainsi que du maintien d'exploitations agricoles; hors des zones à bâtir, la rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction peut, de plus, être autorisée si les travaux sont compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. En revanche, il n'existe en droit genevois aucune disposition relative au sort des constructions sises à l'intérieur des zones à bâtir mais qui seraient contraires à la fois à la destination de la zone où elles se trouvent et aux règles applicables dans cette zone, ou seulement à ces dernières règles.
3.
a) (Mise au bénéfice de la protection de la situation acquise d'un bâtiment non conforme aux règles de la zone, mais qu'on a
BGE 113 Ia 119 S. 124
ainsi toléré pendant près de 70 ans (cf.
ATF 107 Ia 121
) jugée non arbitraire.)
c) C'est manifestement à tort que les recourants reprochent au Tribunal administratif d'avoir qualifié les travaux exécutés ou à exécuter de travaux d'entretien. En effet, la juridiction cantonale a expressément retenu qu'il s'agissait à la fois d'une rénovation, "puisque l'on désire rétablir dans son premier état un ouvrage ayant subi l'usure du temps", et d'une transformation partielle, "dans la mesure où l'aménagement intérieur de l'étage supérieur sera nécessairement modifié par rapport à l'état antérieur." Le Tribunal administratif a ajouté que cette transformation était très partielle dans la mesure où pour une personne regardant l'immeuble depuis l'extérieur, ce qui est le cas des voisins, les travaux ne modifieraient en rien la situation, puisque le volume, l'apparence et le but de l'ouvrage resteraient semblables et que l'affectation du sol ne serait nullement modifiée. Il en a conclu que l'on se trouvait véritablement en présence d'un cas limite.
Il ressort de ces considérations que l'autorité intimée a implicitement admis que des travaux de rénovation et, dans la mesure où ils ne dépassaient pas certaines limites, des travaux de transformation étaient encore couverts par la protection de la situation acquise. Les recourants ne prétendent pas que cette conception serait clairement contraire à des dispositions déterminées du droit genevois et, pour cette raison, arbitraire. A vrai dire, la solution retenue par le Tribunal administratif, qui correspond d'ailleurs à celle consacrée par diverses législations cantonales, ne saurait être taxée d'arbitraire. Comme on l'a vu, s'agissant d'un bâtiment situé à l'intérieur d'une zone à bâtir, le droit genevois ne contient aucune règle précise. Or, pour un bâtiment situé en dehors de la zone à bâtir, ce même droit prévoit expressément la possibilité d'une rénovation, d'une transformation partielle voire d'une reconstruction pour autant que les travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire; il n'était donc pas insoutenable de considérer qu'il pouvait en aller de même s'agissant d'un bâtiment situé dans une zone à bâtir, mais qui n'était plus conforme aux règles de cette zone.
d) Il convient d'ajouter que le Tribunal administratif n'a nullement affirmé que des travaux de rénovation et des travaux limités de transformation partielle seraient admissibles dans tous les cas. Il s'est au contraire livré à une mise en balance des intérêts en présence. A cet égard, les recourants affirment que les travaux auraient pour effet
BGE 113 Ia 119 S. 125
de rehausser le bâtiment, que la construction du mur de briques modifierait l'affectation du sol sur un pourtour de 10 cm et que le volume de l'ouvrage s'en trouverait accru.
Il ressort du dossier que, suite à la réfection de la charpente selon une conception modifiée, le niveau des sablières se trouve surélevé de 5 cm par rapport à celui de la sablière en place précédemment et que tout l'immeuble est doublé par un revêtement de briques de 8 à 10 cm, l'architecte ayant mis en place des ceinturages en béton armé pour assurer le maintien de ce doublage (procès-verbal de l'inspection locale du 13 décembre 1983). On ne saurait prétendre sérieusement que le Tribunal administratif ait ignoré ce double fait. Il n'a d'ailleurs jamais affirmé que le volume, l'apparence et le but de l'ouvrage demeureraient identiques, mais simplement que ces éléments resteraient semblables. Il en a donc déduit que, pour une personne regardant l'immeuble depuis l'extérieur, ce qui était le cas des voisins G. et B., les travaux ne modifieraient en rien la situation. Compte tenu du caractère en définitive minime de l'augmentation de volume et de hauteur, cette déduction correspond bien à la réalité et échappe au grief d'arbitraire. Cela étant, on ne saurait reprocher au Tribunal administratif d'avoir admis que l'intérêt du propriétaire au maintien de son immeuble l'emportait clairement sur celui des recourants à le voir disparaître. Quant à l'intérêt public, l'autorité intimée a considéré qu'il paraissait assez peu concerné, vu la proximité immédiate d'une ancienne usine à gaz et d'entrepôts d'une grande entreprise de construction. A ses yeux, le bâtiment litigieux ne pouvait donc enlaidir particulièrement le paysage; son maintien ne perturbait, au demeurant, aucun but d'aménagement du territoire.
Les recourants taxent d'arbitraire l'appréciation du Tribunal sur la qualité et l'esthétique du quartier. A supposer qu'ils aient qualité pour soulever un tel grief, ce qui est douteux (cf.
ATF 110 Ia 74
consid. 1,
ATF 106 Ia 332
/333 consid. 2a/b), leurs critiques s'avèrent de toute façon infondées. Il résulte en effet des photographies produites par les recourants eux-mêmes en procédure cantonale que la valeur esthétique du quartier n'est pas telle, ni la qualité de son environnement immédiat si remarquable qu'un intérêt public important exigerait la disparition immédiate du bâtiment en question. Cette disparition ne saurait en aucun cas suffire à rétablir l'unité de ce quartier.
4.
a) (Dès lors que les travaux litigieux pouvaient être considérés comme étant encore couverts par la protection de la situation
BGE 113 Ia 119 S. 126
acquise, ils devaient pouvoir être autorisés quand bien même le bâtiment ne respectait pas et continuerait à ne pas respecter les règles sur les distances aux limites, le coefficient d'occupation au sol et le nombre maximum de logements admissible dans la zone concernée.)
b) (Une autorisation spéciale de démolir (
art. 1er al. 1 let
. c LCI) n'était pas nécessaire, car il s'agissait d'une opération unique de réfection impliquant le démontage et l'enlèvement préalables de la charpente en place, opération qui a été dûment autorisée sur la base de l'art. 1er al. 1 let. b LCI.)
c) (La mise au bénéfice de la protection de la situation acquise dispensait l'autorité cantonale de se prononcer sur d'autres griefs des voisins concernant le respect de certaines normes de la police des constructions, celles-ci ne s'appliquant précisément pas au cas d'espèce. Sur ce point, l'autorité cantonale n'a pas violé son obligation de motiver la décision attaquée.)
d) (Rejet du grief de violation du droit d'être entendu: l'autorité cantonale disposait dans le dossier d'éléments suffisants et plus précis que ceux qui auraient pu résulter des témoignages requis.)
e) (Omission d'établir le procès-verbal d'une inspection locale; les recourants ne démontrent pas en quoi cette irrégularité aurait influé sur la décision du tribunal ou les aurait eux-mêmes entravés dans la défense de leurs droits.)


header:
Urteilskopf
95 I 181
27. Extrait de l'arrêt du 20 juin 1969 dans la cause C.-R. Spillmann & Cie SA contre Administration fédérale des contributions.

regeste:
Regeste
Warenumsatzsteuer: Die Lieferung von Waren im Inland zwecks Ausfuhr kann von der Steuer nicht befreit werden, wenn zwischen der Lieferung und der Ausfuhr ein Fabrikationsprozess stattgefunden hat.

text:
Sachverhalt
ab Seite 181
BGE 95 I 181 S. 181
Résumé des faits:
C. R. Spillmann & Cie SA fabrique des boîtes de montres. Elle est inscrite au registre des grossistes de l'Administration fédérale des contributions (AFC). En 1965 et 1966, elle a expédié
BGE 95 I 181 S. 182
à plusieurs fabricants d'horlogerie suisses des boîtes en or qui lui avaient été commandées et qui lui ont été payées par l'entreprise anglaise Accurist Watches Ltd. Les fabricants suisses ont assemblé les boîtes reçues de la maison Spillmann et des mouvements de leur fabrication, puis livré les montres terminées à Accurist Watches Ltd., à Londres. L'AFC a imposé les livraisons de la maison Spillmann comme livraisons en Suisse à un nongrossiste. Statuant sur réclamation, elle a confirmé cette décision. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif formé par C. R. Spillmann & Cie SA
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
...
2.
L'impôt sur le chiffre d'affaires frappe la livraison sur territoire suisse (art. 13 lettre a AChA) et non la livraison à l'étranger. L'art. 15 AChA définit la livraison en Suisse. Se fondant sur cette disposition, ainsi que sur l'art. 54 al. 2 lettre b AChA, le Département fédéral des finances et des douanes a édicté successivement deux ordonnances sur les livraisons faites en Suisse en vue de l'exportation. L'ordonnance 8 c, du 17 juin 1954, actuellement en vigueur, libère notamment le grossiste du paiement de l'impôt lorsque la livraison a été faite sur territoire suisse, en vue de l'exportation directe par l'acquéreur de la marchandise.
Il n'est pas contesté que les boîtes de montres livrées par la recourante ont passé à l'étranger. L'AFC soutient toutefois qu'il ne s'agit pas d'une exportation directe, parce que les boîtes ont fait l'objet d'un processus de fabrication avant de quitter le pays.
Dès lors, le recours pose deux questions. Il s'agit premièrement de déterminer si l'assemblage des boîtes avec les mouvements - l'emboîtage - relève de la fabrication. Si tel est le cas, il faudra encore décider si l'intervention d'un processus de fabrication entre la livraison en Suisse et l'exportation exclut l'application de l'ordonnance 8 c.
3.
L'art. 10 al. 2 AChA mentionne expressément l'assemblage au nombre des opérations que recouvre le verbe "fabriquer". L'assemblage n'implique pas que les choses assemblées soient modifiées. On peut fabriquer une chose nouvelle, un ouvrage, par le seul jeu d'un travail de montage. La jurisprudence a du reste toujours admis que la fabrication, au sens de l'arrêté instituant un impôt sur le chiffre d'affaires, recouvre
BGE 95 I 181 S. 183
des activités plus nombreuses et diverses que celles que l'on englobe couramment dans cette notion. C'est ainsi que rentrent dans la fabrication les travaux de blanchissage du linge (RO 68 I 104 ss; Archives, t. 27, p. 227, consid. 3), le nettoyage et la désinfection d'appareils téléphoniques (Archives, t. 16, p. 102, consid. 2), le montage et le démontage de machines (RO 80 I 47 ss.) ou d'un podium de concert (RO 73 I 268 ss.). Il y a donc déjà fabrication par le seul apport de travail, à l'exclusion de tout apport de matière. Le dernier arrêt cité ci-dessus se rapproche particulièrement de la présente espèce. Aucune des pièces détachées existant avant le montage et que l'on retrouve après le démontage n'est modifiée matériellement. Pourtant, la chose livrée est une marchandise nouvelle et constitue le produit d'une fabrication. Cela est vrai tant du podium issu du montage que des pièces détachées après le démontage.
Si l'on s'en tient à cette jurisprudence, il faut admettre, avec l'AFC, que l'emboîtage constitue un processus de fabrication. Or, on ne voit pas de raison d'en venir à une notion plus étroite de la fabrication. La recourante elle-même fait valoir seulement que ses boîtes ne sont pas modifiées par l'opération, ce qui n'est pas déterminant. Pour le surplus, son argumentation porte sur la seconde question que pose le recours.
4.
En exigeant que l'exportation soit directe (unmittelbar, diretta), l'ordonnance 8 c exclut avant tout du bénéfice de l'exonération la livraison qui est suivie d'un ou de plusieurs nouveaux marchés en Suisse. Prise à la lettre, elle exclut moins nettement l'exonération - du moins dans ses versions française et italienne - pour le cas où l'acquéreur exporte la chose luimême, mais après l'avoir modifiée, ouvragée ou employée. Dans ce cas toutefois, l'exclusion procédera du défaut d'identité entre la chose livrée et la chose exportée. L'exonération fiscale ne vaut que si la chose exportée est celle-là même qui avait été livrée en Suisse. La perception de l'impôt sur le chiffre d'affaires doit en effet rester fondée sur des critères aussi simples que possible. Si l'on admettait qu'il y a encore exportation directe lorsque la chose exportée n'est pas identique à la chose livrée en Suisse, on obscurcirait considérablement la distinction fondamentale entre les livraisons en Suisse, imposables en principe, et les livraisons à l'étranger, exonérées. La pratique constante de l'AFC, qui exclut l'exonération en pareil cas, doit donc être approuvée.
BGE 95 I 181 S. 184
En l'espèce, la chose livrée était la boîte et la chose exportée la montre, soit un produit nouveau, pour lequel la boîte constitue un produit intermédiaire. Il n'y a donc pas exportation directe.
La recourante fait valoir que la chose exportée est la boîte, parce qu'il eût été possible d'envoyer les boîtes séparément à l'étranger. Mais cela n'a précisément pas été fait et la Cour n'a pas à statuer en se plaçant dans une situation hypothétique. Au surplus, si les boîtes avaient été exportées séparément, mais après avoir été adaptées chacune à un mouvement déterminé, il n'y aurait pas non plus identité entre l'objet livré en Suisse et l'objet exporté. L'exportation ne serait directe que si l'on renonçait à exécuter l'emboîtage en Suisse.