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Urteilskopf
112 Ib 280
47. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 25. Juli 1986 i.S. Besmer und Mitbet. gegen Schweiz. Eidgenossenschaft und Eidg. Militärdepartement (Verwaltungsgerichtsbeschwerden)

regeste:
Regeste
Einsprachen gegen die Enteignung für einen Waffenplatz; Zuständigkeit des Eidg. Militärdepartementes zur Einleitung des Enteignungsverfahrens; Instruktion des Einspracheverfahrens.
Der Entscheid der Einsprachebehörde gilt aufgrund von
Art. 12 Abs. 3 NHG
in Verbindung mit
Art. 9, 35 und 55 EntG
auch gegenüber den gesamtschweizerischen Natur- und Heimatschutzvereinigungen als Entscheid über eine Einsprache gegen die Enteignung im Sinne von
Art. 99 lit. c OG
, obwohl keine Abtretung von Rechten in Frage steht, und ist daher mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (E. 2).
Für die blosse Delegation der Befugnis zur Ausübung des dem Bund zustehenden Enteignungsrechts vom Bundesrat an eine andere Amtsstelle (
Art. 3 Abs. 1 EntG
) können keine höheren Anforderungen an die Form gestellt werden, als sie das Enteignungsgesetz selbst für die Übertragung des Expropriationsrechts an Dritte vorsieht (
Art. 3 Abs. 2 EntG
). Art. 98 des Beschlusses der Bundesversammlung über die Verwaltung der schweizerischen Armee genügt daher für die Ermächtigung des EMD zur Einleitung von Enteignungsverfahren, obschon diese Bestimmung dem Referendum entzogen war (E. 6; Bestätigung der Rechtsprechung).
Der Entscheid des Bundesrates oder einer anderen Amtsstelle, das Enteignungsrecht auszuüben (
Art. 3 Abs. 1 EntG
), ist vorläufiger Natur und vermag den Einspracheentscheid nicht zu präjudizieren (E. 8a). Auch andere Vorentscheide und Stellungnahmen von Bundes- oder kantonalen Behörden können für den Einspracheentscheid nicht ausschlaggebend sein; sie sind aber im Einspracheverfahren im Rahmen der Interessenabwägung mitzuberücksichtigen (E. 8b). Bedeutung der Aufnahme eines Gebietes ins BLN-Inventar (E. 8c).
Prüfung, ob der Sachverhalt vollständig und unter Wahrung des rechtlichen Gehörs abgeklärt worden sei (E. 9-13). Bejaht hinsichtlich der
- Notwendigkeit eines neuen Waffenplatzes (E. 10a)
- Berücksichtigung der landwirtschaftlichen Interessen (E. 10b)
Zusätzliche Abklärungen sind notwendig über
- Umfang der Enteignung (E. 11)
- Auswirkung der Anlagen auf Natur und Landschaft (E. 12a-c)
- Sicherheit bei Schiessübungen (E. 12d)
- Lärmimmissionen (E. 12e)
- Strassenverbindungen (E. 12f)
- Kasernenstandort (E. 13)
Im Einspracheverfahren hat die Einsprachebehörde nicht nur über die Kosten, sondern auch über die Parteientschädigungen zu befinden (E. 15).

text:
Sachverhalt
ab Seite 283
BGE 112 Ib 280 S. 283
A.-
Die Schweiz. Eidgenossenschaft traf im Jahre 1978 mit den Kantonen Schwyz und Zug eine Vereinbarung über die Schaffung eines Waffenplatzes für die Leichten Truppen auf dem Gebiet der Gemeinden Rothenthurm (SZ) und Oberägeri (ZG). Auf diesem Waffenplatz sollen in jährlich je zwei Rekruten- und Unteroffiziersschulen die Aufklärer und Radfahrer sowie die Panzerabwehrlenkwaffen-Schützen ausgebildet werden; in der Zwischenzeit stünde der Platz für Wiederholungskurse, vor allem der Infanterie und der Radfahrer, zur Verfügung (Botschaft des Bundesrates über militärische Bauten und Landerwerb 1983, BBl 1983 II S. 41 f.).
Das geplante Kasernenareal liegt nördlich von Rothenthurm zwischen der Ersten und Zweiten Altmatt und neigt sich, von den Häusergruppen durch die Süd-Ost-Bahn-Linie getrennt, leicht gegen die Ebene des Ägeririedes hin. Die Kasernenanlage soll durch eine zum Teil bereits erstellte, unter der Bahnlinie durchführende neue Strasse mit der Kantonsstrasse Rothenthurm-Biberbrugg verbunden werden.
Als Ausbildungsgelände ist einerseits ein "Infanteriegelände" mit den Anlagen für die eigentliche Kampf- und Schiessausbildung, andererseits ein "Aufklärungsgelände" für die spezielle Ausbildung der Aufklärer und die Gefechtsschulung auf Stufe Zug und Kompanie vorgesehen (zit. Botschaft S. 42). Das "Aufklärungsgelände"
BGE 112 Ib 280 S. 284
schliesst westlich an das Kasernenareal an und erstreckt sich auf einer Breite von rund 1 km über das Ägeriried und die Biber bis zum Gegenhang, dem zukünftigen Zielhang, der hinaufreicht bis zum Nesseliwald. Nach der bundesrätlichen Botschaft müssen auf diesem Gebiet das bestehende Strassennetz erweitert und Waffenstellungen (Schiesspodeste) mit den zugehörigen Scheibenanlagen im Zielhang erstellt werden. Das "Infanteriegelände", das bereits im Eigentum des Bundes steht, liegt östlich der Dorfschaften und der Kantonsstrasse im hügeligen, teilweise bewaldeten Gebiet Cholmattli. Hier sollen Sturmgewehr- und Pistolenschiessanlagen, Anlagen für die infanteristische Panzerabwehr und Panzernahbekämpfung, Handgranatenwurfanlagen, Häuserkampfanlagen sowie Widerstandsnester und Grabensysteme für die Gefechtsausbildung entstehen (zit. Botschaft S. 43).
B.-
Das Kasernenareal und beinahe die ganze Fläche des "Aufklärungsgeländes" liegen im Schutzgebiet 2.34 ("Glaziallandschaft zwischen Lorzentobel und Sihl mit Höhronenkette") des KLN-Inventars 1979 der zu erhaltenden Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung. Die Grenze dieses Schutzobjektes verläuft östlich der Zweiten und Dritten Altmatt entlang der dem Hang folgenden Hochspannungsleitung und umfasst damit neben dem Ägeriried auch die genannten Weiler. Durch Verordnung des Bundesrates vom 19. Dezember 1983 (SR 451.111) sind ebenfalls grössere Flächen des geplanten Waffenplatzes in das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (BLN-Inventar) aufgenommen worden. So schliesst das den grösseren Teil des Hochtales von Rothenthurm bis Biberbrugg umfassende Schutzobjekt 1308 ("Moorlandschaft Rothenthurm-Altmatt-Biberbrugg") den in der Talebene liegenden Teil des "Aufklärungsgeländes" ein. Das Schutzgebiet endet im Westen am Hangfuss unterhalb des Nesseli; im Osten reicht es zwischen der Zweiten und der Dritten Altmatt bis zur Bahnlinie und verschmälert sich gegen Süden hin derart, dass das Kasernenareal ausserhalb des geschützten Bereiches liegen wird. Im weiteren gehört der nördliche Drittel des Zielhanges zwischen Rossboden und Tännli zum BLN-Objekt 1307 ("Glaziallandschaft zwischen Lorzentobel und Sihl mit Höhronenkette"), während der nach KLN-Inventar ebenfalls zu schützende übrige Westhang keine Aufnahme in das Bundesinventar gefunden hat.
Schliesslich sind für das Gebiet nördlich von Rothenthurm in jüngerer Zeit auch kantonale Schutzbestimmungen erlassen worden.
BGE 112 Ib 280 S. 285
Gestützt auf § 3 des Gesetzes über die Erhaltung und Pflege von Naturschutzgebieten vom 2. September 1982 und den gleichaltrigen Richtplan hat der Zuger Regierungsrat am 2. November 1982 den Schutzplan 2.001 Ägeriried erlassen, der die Ägeriried-Ebene westlich der Biber beschlägt. Im Bereich des "Aufklärungsgeländes" gehört die geschützte Fläche zwischen der Biber und dem Hangfuss zur Zone A (engerer Schutzbereich), in welchem insbesondere das Erstellen von Bauten und Anlagen jeder Art verboten ist (§ 5 Abs. 2 des zit. Gesetzes). Der Kanton Schwyz hat seinerseits am 29. Januar 1985 im Hinblick auf den noch zu erarbeitenden definitiven Schutzplan eine Planungszone mit vorläufigen Schutzbestimmungen erlassen. Gemäss § 9 dieser Bestimmungen richtet sich die zulässige militärische Nutzung des "Aufklärungsgeländes" nach der Vereinbarung zwischen den Kantonen Schwyz und Zug und der Eidgenossenschaft vom August 1978 sowie dem von der Bundesversammlung verabschiedeten bereinigten Projekt und nach einem zwischen dem Kanton Schwyz und der Eidgenossenschaft noch abzuschliessenden Zusatzvertrag. Im Regierungsratsbeschluss vom 29. Januar 1985 wird im übrigen dargelegt, dass das zukünftige Kasernenareal nicht in die Planungszone einbezogen worden sei, weil sich hier einerseits keine grossflächigen, besonders schützenswerten intakten und zusammenhängenden Moorkomplexe befänden und sich andererseits der Bund im Rahmen von Art. 164 Abs. 3 der Militärorganisation (MO) für militärische Bauten über allfälliges entgegenstehendes kantonales Recht hinwegsetzen könne; die Nichteinzonung sei damit auch ein Ausdruck der Subordination (Protokoll des Regierungsrates S. 12 f.).
C.-
Da nur ein Teil des Bodens für das Kasernenareal und das "Aufklärungsgelände" auf gütlichem Wege erworben werden konnte, liess die durch das Eidg. Militärdepartement (EMD) handelnde Eidgenossenschaft im April 1983 in den Gemeinden Rothenthurm und Oberägeri ein Enteignungsverfahren gegen insgesamt 42 Grundeigentümer eröffnen. In der Folge fochten verschiedene Eigentümer die vom Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission, Kreis 9, für die Planauflage getroffenen Anordnungen beim Bundesgericht an. Dieses forderte den Schätzungskommissions-Präsidenten mit Entscheid vom 3. Juni 1983 auf, die Planauflage nach vorgängiger Aussteckung zu wiederholen; im übrigen wies es die Beschwerden ab (
BGE 109 Ib 130
ff.). Eine weitere Beschwerde wegen angeblicher Mängel der Planauflage
BGE 112 Ib 280 S. 286
wurde am 9. Dezember 1983 abgewiesen. Während der Eingabefrist stellten 163 Enteignete und weitere Interessierte Entschädigungs- und andere Begehren. Nach der Vorladung zu den Einigungsverhandlungen wandte sich eine Gruppe von Enteigneten mit Aufsichtsbeschwerde erneut ans Bundesgericht und verlangte zweistufige Verhandlungen und zusätzliche Instruktionsmassnahmen. Dieses Begehren wurde am 10. Februar 1984 abgelehnt (
BGE 110 Ib 38
ff.). Die an sechs Tagen, vom 14. bis 28. Februar 1984 durchgeführten Einigungsverhandlungen verliefen praktisch erfolglos. An diesen Verhandlungen legte das EMD zwölf weitere Aktenstücke vor, die anschliessend auf Anordnung des Schätzungskommissions-Präsidenten bei der Gemeindekanzlei Oberägeri und - da die Gemeindekanzlei Rothenthurm jede Mithilfe verweigerte - bei der Staatskanzlei Schwyz eingesehen werden konnten.
Im April 1984 stellte das EMD ein Gesuch um vorzeitige Besitzergreifung von acht Grundstücken im Bereich des Kasernenareals sowie im "Aufklärungsgelände". Die Schätzungskommission wies das Begehren nach eingehenden Untersuchungen mit Entscheid vom 28. Februar 1985 ab. Beide Parteien gelangten hierauf ans Bundesgericht (der Enteigner in der Sache, die Enteigneten im Kostenpunkt), das die Verwaltungsgerichtsbeschwerden am 31. Juli 1985 abwies, jene des Enteigners im wesentlichen deshalb, weil nicht gewährleistet sei, dass bei allfälliger Gutheissung der Einsprachen der frühere Zustand wiederhergestellt werden könnte (
BGE 111 Ib 91
ff., 97 ff.).
Nach Abschluss der Einigungsverhandlungen hatte der Schätzungskommissions-Präsident die Akten mit einem Begleitschreiben dem EMD zum Entscheid über die Einsprachen zugestellt. Verschiedene Einsprecher verlangten für diese Übermittlung eine formelle, rekursfähige Verfügung, hatten jedoch mit ihrem Begehren weder beim Präsidenten noch beim Bundesgericht Erfolg (Entscheid vom 3. Januar 1983). Da die Einsprecher weiterhin die Zuständigkeit des EMD zur Behandlung der Einsprachen und Begehren im Sinne von
Art. 7-10 EntG
bestritten, bestätigte das Departement in einer Zwischenverfügung vom 12. April 1985 seine Kompetenz. Auch diese Verfügung wurde mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten, die das Bundesgericht am 3. Juli 1985 abwies (
BGE 111 Ib 227
ff.).
D.-
Inzwischen hatte am 28. September 1983 die Bundesversammlung den ihr mit bundesrätlicher Botschaft vom 23. Februar
BGE 112 Ib 280 S. 287
1983 unterbreiteten militärischen Bauvorhaben, Landerwerben und Zusatzkreditbegehren zugestimmt (BBl 1983 III S. 1087) und damit auch den Verpflichtungskredit von 108 Millionen Franken für den Bau des Waffenplatzes Rothenthurm bewilligt. Dem Beschluss waren sowohl im Ständerat als auch im Nationalrat ausgedehnte Debatten vorangegangen. Aus den entsprechenden Protokollen geht hervor, dass die Zustimmung zum Kreditbetrag unter verschiedenen Auflagen erteilt wurde, nämlich dass die Kasernenbauten um 50 m nach Süden verschoben würden, eine zusätzliche Vereinbarung mit den Kantonen über weitergehende Naturschutzmassnahmen abgeschlossen werde, die militärischen Nutzungs- und Ausbaupläne in die durch den Kanton Schwyz zu erlassende Schutzverordnung einbezogen würden sowie anstelle der vorgesehenen Enteignungen langfristige Nutzungsverträge abzuschliessen versucht und mit den Arbeiten erst nach Erfüllung aller Bedingungen und Auflagen begonnen werde.
E.-
Das Eidg. Militärdepartement wies sämtliche Einsprachen in dreizehn Entscheiden vom 3., 17., 19. und 24. Juni 1985 ab. Eine Kostenregelung ist nicht getroffen worden.
Gegen diese Departementsentscheide haben verschiedene Enteignete und Einsprecher beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und die Nichtigerklärung des Enteignungsverfahrens bzw. der angefochtenen Entscheide verlangt; allenfalls sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen oder es seien die Einsprachen in Abweisung des Enteignungsbegehrens materiell gutzuheissen.
Das EMD hat für die Schweiz. Eidgenossenschaft den Antrag gestellt, die Beschwerden seien abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Die angefochtenen Entscheide sind als Verfügungen über Pläne grundsätzlich nur insofern mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, als sie auf Einsprache gegen die Enteignung hin ergangen sind (
Art. 99 lit. c OG
). Die eingereichten Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind daher zulässig, soweit sie von jenen Personen erhoben worden sind, die für das Werk Eigentum oder andere Rechte, allenfalls auch nachbarliche Abwehrrechte gegen Immissionen, abzutreten haben. Zulässig ist ebenfalls die Beschwerde der Stiftung WWF Schweiz, die durch Art. 12 Abs. 3 des
BGE 112 Ib 280 S. 288
Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) zur Geltendmachung von Einsprachen und Begehren gemäss Art. 9, 35 und 55 des Bundesgesetzes über die Enteignung vom 20. Juni 1930 (EntG) ermächtigt wird; auch insofern muss der Departementsentscheid als Entscheid über eine Einsprache gegen die Enteignung im Sinne von
Art. 99 lit. c OG
gelten, obwohl es hier um keine Abtretung von Rechten geht. Allen anderen Einsprechern wäre dagegen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht verwehrt und stünde nur die verwaltungsrechtliche Beschwerde an den Bundesrat offen (
Art. 73 Abs. 1 lit. c und
Art. 74 lit. a VwVG
). Werden indessen - wie hier - die selben Pläne sowohl von Enteigneten als auch von weiteren Interessierten mit gleichen oder ähnlichen Rügen angefochten, so behandelt das Bundesgericht aus Gründen der Rechtssicherheit und der Prozessökonomie kompetenzausweitend sämtliche Beschwerden (
BGE 110 Ib 401
E. 1c;
BGE 111 Ib 291
E. 1a). Unter diesem Gesichtswinkel kann auf alle Beschwerden eingetreten werden.
6.
Soweit der Einwand, das EMD sei zur Einleitung der Enteignung nicht befugt gewesen, von den Beschwerdeführern rechtzeitig erhoben worden ist, hat sich das Bundesgericht von neuem mit ihm zu befassen, da die in
BGE 109 Ib 134
ff. hiezu angestellten Erwägungen für den Entscheid nicht massgeblich, sondern nur sog. obiter dicta waren und als solche ohnehin keine Rechtskraft entfalten können. Die erneute Prüfung der Kompetenzordnung führt jedoch, wie das Bundesgericht bereits im Entscheid vom 18. Juni 1986 i.S. R. und M. gegen die Schweiz. Eidgenossenschaft festgestellt hat, zu keinem anderen Ergebnis.
Die Beschwerdeführer werfen unter anderem die Frage auf, ob Art. 98 des Beschlusses der Bundesversammlung über die Verwaltung der schweizerischen Armee vom 30. März 1949 (BBVers VA; SR 510.30), welcher das Eidg. Militärdepartement zur Enteignung für militärische Anlagen ermächtigt, nicht durch das Geschäftsverkehrsgesetz vom 23. März 1962 (Bundesgesetz über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form, die Bekanntmachung und das Inkrafttreten ihrer Erlasse/GVG; SR 171.11) aufgehoben worden sei, da er sich mit dessen Bestimmungen, insbesondere mit
Art. 5 GVG
, nicht vereinbaren lasse. Diese Frage ist zu verneinen. Zwar trifft zu, dass
Art. 5 GVG
die Form des Bundesgesetzes unter anderem für Normen vorschreibt, die die Zuständigkeit und die Aufgaben der Behörden regeln. Das Geschäftsverkehrsgesetz von 1962 ist jedoch ausschliesslich auf
BGE 112 Ib 280 S. 289
Erlasse anwendbar, die nach seinem Inkrafttreten ergingen. Durch die Schlussbestimmungen sind einzig das vorangegangene Bundesgesetz und einige Artikel des Bundesgesetzes über das Verfahren bei Volksbegehren und Abstimmungen betreffend die Revision der Bundesverfassung aufgehoben worden (vgl. Art. 71 der heutigen Fassung); dagegen wurde an jene Erlasse, die von der Form oder ihrem Zustandekommen her den neuen Vorschriften nicht mehr entsprachen, nicht gerührt. Dass dem geltenden Geschäftsverkehrsgesetz keine Rückwirkung zukommt, ergibt sich ebenfalls daraus, dass eine Übergangsbestimmung nur für die Fristen für noch hängige Volksbegehren getroffen worden ist (Art. 72 der heutigen Fassung). Übrigens hebt auch die Bundesversammlung die unter der Herrschaft des alten Geschäftsverkehrsgesetzes in die Form des allgemein verbindlichen Bundesbeschlusses gekleideten Erlasse durch Akte gleicher Form auf, selbst wenn der neue Erlass nach dem revidierten GVG als einfacher Bundesbeschluss ergehen kann (vgl. VEB 1962 Nrn. 13 und 14; AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Bd. II S. 478 Ziff. 1314). Im weiteren ist der Beschluss der Bundesversammlung über die Verwaltung der schweizerischen Armee (nunmehr "Bundesbeschluss über die Verwaltung der schweizerischen Armee", vgl. BBl 1985 II S. 1237, Amtl.Bull. NR 1986 S. 493, StR 1986 S. 214) seit Inkrafttreten des heutigen Geschäftsverkehrsgesetzes verschiedene Male abgeändert worden, ohne dass es der Gesetzgeber je als notwendig erachtet hätte, die Bestimmung von Art. 98 aufzuheben.
Steht demnach Art. 98 BBVers VA auch heute noch in Kraft, so stellt sich die schon in
BGE 109 Ib 134
aufgeworfene Frage, ob das Bundesgericht aufgrund von
Art. 113 Abs. 3 BV
an nicht referendumspflichtige Beschlüsse der Bundesversammlung gebunden und daher jede weitere Kontrolle ausgeschlossen sei, oder ob - wie die Beschwerdeführer behaupten - solche Beschlüsse gleich wie Rechtsverordnungen des Bundesrates auf ihre Rechtsbeständigkeit hin überprüft werden könnten. Träfe letzteres zu, so wäre in Bestätigung der in
BGE 109 Ib 134
E. 2d angestellten Überlegungen die formelle Gesetzmässigkeit von Art. 98 BBVers VA erneut zu bejahen.
Es steht ausser Zweifel, dass für die blosse Delegation der Befugnis zur Ausübung des dem Bund zustehenden Enteignungsrechts vom Bundesrat an eine andere Bundesbehörde (
Art. 3 Abs. 1 EntG
) keine höheren Anforderungen an die Form gestellt werden können, als sie das Enteignungsgesetz selbst, das seinerzeit dem
BGE 112 Ib 280 S. 290
Referendum unterstand, für die Übertragung des Enteignungsrechts an Dritte vorsieht. Nun hält das Gesetz in diesem Zusammenhang ausdrücklich die "Werke, die im Interesse der Eidgenossenschaft oder eines grossen Teiles des Landes liegen" (Art. 3 Abs. 2 lit. a) und "andere im öffentlichen Interesse liegende Zwecke" (Art. 3 Abs. 2 lit. b) auseinander und bestimmt, dass für die ersten nur ein (nicht referendumspflichtiger) Bundesbeschluss genüge, während für die zweiten ein dem Referendum unterstehendes Bundesgesetz erforderlich sei. Damit hat der Gesetzgeber die bereits in
Art. 1 Abs. 1 EntG
getroffene Unterscheidung übernommen, die darauf zurückzuführen ist, dass bei der Schaffung des Enteignungsgesetzes allein für die Expropriation zugunsten von Werken "im Interesse der Eidgenossenschaft oder eines grossen Teils derselben" eine verfassungsmässige Grundlage (
Art. 23 BV
) bestand, und der Gesetzgeber Enteignungen für andere öffentliche Zwecke nur zulassen wollte, soweit sie sich auf ein Bundesgesetz stützen liessen (FRITZ HESS, Das Enteignungsrecht des Bundes, N. 1 zu
Art. 23 BV
, N. 2 und 3 zu
Art. 1 EntG
, N. 7-14 zu
Art. 3 EntG
). Da militärische Anlagen zur Kategorie der Werke im Interesse der Eidgenossenschaft zählen, muss somit für die Ermächtigung des Departementes, das Enteignungsrecht anstelle des Bundesrates auszuüben, ebenfalls ein einfacher, dem Referendum entzogener Bundesbeschluss genügen.
Gegen diese Argumentation wenden die Beschwerdeführer ein, bei der Übertragung des Enteignungsrechts an einen Dritten im Sinne von
Art. 3 Abs. 2 lit. a EntG
gehe es nur darum, den Dritten in einem Einzelfall zur Enteignung für ein bestimmtes Werk zu ermächtigen, und handle es sich nicht um die generelle Einräumung des ius expropriandi. Das trifft jedoch nicht zu. Stehen Werke im Interesse der Eidgenossenschaft oder eines grossen Teils derselben in Frage, so kann mit einem einfachen, nicht referendumspflichtigen Bundesbeschluss dem Dritten das Enteignungsrecht sowohl für ein bestimmtes Einzelwerk als auch ganz allgemein übertragen werden. Das ergibt sich klar aus den Bestimmungen von
Art. 2 und
Art. 3 Abs. 2 lit. a EntG
und deren Entstehungsgeschichte: Der Gesetzesentwurf vom Oktober 1916 sah ausdrücklich vor, dass das Enteignungsrecht "von der Bundesverwaltung oder von Dritten gestützt auf eine allgemein oder nur für den Einzelfall gültige Ermächtigung ausgeübt" werden könne; diese Ermächtigung werde - falls der Bund das öffentliche Werk nicht selbst errichtet - durch Bundesbeschluss für
BGE 112 Ib 280 S. 291
andere, dem öffentlichen Interesse der Eidgenossenschaft oder eines grossen Teiles derselben dienende Werke oder durch Bundesgesetz für sonstige, im öffentlichen Interesse des Bundes liegende Zwecke erteilt (Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b und c des Entwurfes). Im ergänzenden Bericht zu diesem Vorentwurf hielt der Verfasser, Bundesrichter Jaeger, auf die von der Berner-Alpenbahn-Gesellschaft aufgeworfene Frage, wann die Erteilung des Expropriationsrechts eine "allgemeine" und wann eine "nur für den Einzelfall gültige" sei, folgendes fest (Ergänzender Bericht zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Zwangsenteignung, S. 2 f.):
"Ob nun die zur Ermächtigung überhaupt zuständige Stelle die einte oder andere Art der Erklärung wählen will, ist doch eine reine Ermessensfrage, die von der - im Gesetze gar nicht vorauszusehenden - Gestaltung der einzelnen tatsächlichen Verhältnisse abhängt. Es ist nicht zutreffend, wie die Lötschbergbahn annimmt, dass nach dem Entwurf eine allgemeine Ermächtigung lediglich auf dem Wege der Bundesgesetzgebung erteilt werden könne. Da die Berechtigung zur Ausübung der Enteignung für öffentliche Werke des Bundes bereits in Art. 23 der Verfassung generell ausgesprochen worden ist, so kann auch durch einfachen Bundesbeschluss für eine ganze Kategorie von Werken, die unter diesen Begriff fallen, ein für allemal das Enteignungsrecht verliehen werden, wie dies z.B. seinerzeit für die von den Gemeinden zu errichtenden Schiessplätze geschehen ist. Die Form der Bundesgesetzgebung wird bewusst vom Entwurf nur als Minimalgarantie für die Erteilung des Rechts zur Enteignung zu andern öffentlichen Zwecken (also nicht zu öffentlichen Werken des Bundes) verlangt."
In der Folge wurde der in Art. 1 des Entwurfes enthaltene Passus "allgemein oder nur für den Einzelfall gültige" (Ermächtigung) als überflüssig gestrichen (Protokoll der Expertenkommission vom 15. Oktober 1917), die Vorschrift über die Übertragung des Enteignungsrechts an Dritte redaktionell bereinigt und in Art. 3 des endgültigen Entwurfes verwiesen, am Sinn der Bestimmung jedoch nichts geändert (vgl. die bundesrätliche Botschaft zum Entwurfe eines Bundesgesetzes über die Enteignung vom 21. Juni 1926, BBl 1926 II S. 10 f., 114). National- und Ständerat stimmten ihr diskussionslos zu (Sten.Bull. NR 1928 S. 612, StR 1929 S. 143). Dementsprechend wird in der bisherigen Lehre (FRITZ HESS, a.a.O. N. 7, 13 und 14 zu
Art. 3 EntG
), in der Praxis der Verwaltungsbehörden (VEB 24/1954 Nr. 154 S. 296) und in weiteren Entscheiden des Bundesgerichtes (
BGE 105 Ib 198
,
BGE 104 Ib 31
E. 3a) davon ausgegangen, dass zur Verleihung des Enteignungsrechtes an Dritte für die in
Art. 3 Abs. 2 lit. a EntG
genannten Werke in jedem Falle ein Bundesbeschluss genüge.
BGE 112 Ib 280 S. 292
Allerdings wird im unlängst erschienenen neuen Kommentar zum Enteignungsrecht (HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, 1986) die gegenteilige Auffassung vertreten und zu
Art. 3 Abs. 2 EntG
ausgeführt, "dass nach Bst. a Einzelfälle in Form individuell-konkreter Erlasse gemeint sind, während es sich nach Bst. b um allgemeine Übertragungen in Form generell-abstrakter Erlasse handelt" (Bd. I S. 66 N. 30 zu
Art. 3 EntG
). Diese Meinung findet jedoch, wie dargelegt, weder im Gesetzeswortlaut noch in den Gesetzesmaterialien eine Stütze und steht mit der bisherigen Doktrin und Rechtsprechung, mit der sich der Kommentar nicht auseinandersetzt, in Widerspruch. Übrigens kann auch der Ansicht nicht beigepflichtet werden, zur Übertragung der Enteignungsbefugnis vom Bundesrat auf eine andere Amtsstelle sei sogar ein Erlass der Verordnungsstufe ausreichend, da in
Art. 3 Abs. 1 EntG
von "Gesetzgebung" die Rede sei und unter diesen Begriff sämtliche generell-abstrakten Normen fielen (a.a.O. Bd. II S. 188 f. N. 47 zu Art. 98 BBVers VA). Diesem Schluss steht der bereits erwähnte
Art. 5 GVG
entgegen, nach welchem Bestimmungen, die die Zuständigkeit und Aufgaben der Behörden regeln, in die Form des Bundesgesetzes zu kleiden sind. Einzig aus der vom Bundesgesetzgeber in
Art. 3 Abs. 2 lit. a und b EntG
getroffenen unterschiedlichen Regelung lässt sich folgern, dass es für eine Delegation im Sinne von Art. 3 Abs. 1 nicht in jedem Falle eines formellen Bundesgesetzes bedürfe.
7.
In ihrer gemeinsamen Rechtsschrift anerkennen die Beschwerdeführer, dass sich das Bundesgericht in seinem Entscheid vom 3. Juli 1985 auf Zwischenverfügung des Departementes hin über die Zuständigkeit des EMD zur Behandlung der Einsprachen und über dessen Ausstandspflicht rechtskräftig ausgesprochen hat. Die Rechtskraft erstreckt sich aber entgegen der Annahme der Beschwerdeführer nicht nur auf die Beurteilung der damals aufgeworfenen Fragen nach Landesrecht, sondern umfasst auch den Entscheid über die Vereinbarkeit der Departementsverfügung mit
Art. 6 Abs. 1 EMRK
. Soweit diese Frage in der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde von neuem aufgegriffen wird, kann darauf nicht eingetreten werden.
8.
a) Vor dem Ausbau der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbarkeit im Jahre 1969 oblag der Entscheid über die Einsprachen in allen Enteignungsfällen dem Bundesrat, unabhängig davon, ob das Enteignungsverfahren durch den Bundesrat, durch
BGE 112 Ib 280 S. 293
eine andere Amtsstelle oder durch ein ausserhalb der Bundesverwaltung stehendes, mit dem Enteignungsrecht ausgestattetes oder noch auszustattendes Unternehmen veranlasst wurde. Dass der Bundesrat allenfalls selbst beschlossen hatte, das Enteignungsrecht in Anspruch zu nehmen in der vorläufigen Annahme, die Enteignung sei rechtmässig, hinderte ihn also nicht, im Einspracheverfahren auf seinen provisorischen, nur der Verfahrenseröffnung dienenden Entscheid zurückzukommen und unter Umständen das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Enteignung zu verneinen. Im bundesrätlichen Entwurf für die Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege wurde denn auch zunächst in Art. 99 lit. i die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen auf dem Gebiete der Enteignung als unzulässig erklärt, unter Vorbehalt der Weiterziehung von Verfügungen der Schätzungskommission nach
Art. 77 ff. EntG
(BBl 1965 II S. 1335). Der Bundesrat führte in seiner Botschaft zugunsten des bestehenden Rechtszustandes aus, beim Erlass von Verfügungen in Enteignungssachen, so etwa bei der Erteilung des Enteignungsrechts, stehe den Behörden ein sehr weiter Handlungs- und Beurteilungsspielraum zu; aus diesem Grunde eigneten sich solche Verfügungen nicht für eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung. Über unerledigte Einsprachen gegen die Enteignung solle daher weiterhin der Bundesrat entscheiden (a.a.O. S. 1310).
Das Parlament folgte in diesem Punkte dem Bundesrat nicht. Der auf Anregung der nationalrätlichen Kommission neu entworfene
Art. 98bis OG
hielt abweichend vom bundesrätlichen Vorschlag fest, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Genehmigung oder die Verweigerung der Genehmigung von Plänen und gegen den Erlass von rechtsgestaltenden Plänen ausgeschlossen sein soll, "soweit es sich nicht um Verfügungen auf dem Gebiet der Enteignung oder Landumlegung handelt". Trotz der von Bundesrat von Moos vorgetragenen Bedenken nahmen beide Kammern diese Bestimmung diskussionslos an, welche im Hinblick auf die Terminologie des in Überarbeitung stehenden Enteignungsgesetzes redaktionell bereinigt und schliesslich als
Art. 99 lit. c OG
in Kraft gesetzt wurde (vgl. Amtl.Bull. NR 1967 S. 25 Votum Tschäppät, S. 30 Votum von Moos, S. 35; StR 1968 S. 202 Votum Leu, S. 349 f.). Nachträglich passte der Gesetzgeber
Art. 55 EntG
noch rein formell an die neue Rechtslage an (vgl. BBl 1970 I S. 1016 f.;
BGE 111 Ib 230
). Mit der Vorschrift von
Art. 99 lit. c OG
war nun verwirklicht worden, was der Bundesrat schon 1926
BGE 112 Ib 280 S. 294
in seiner Botschaft zum Enteignungsgesetz für die Zukunft in Betracht gezogen hatte, als er erklärte: "Es wird nicht ausgeschlossen sein, solche Entscheide [...] seinerzeit der Überprüfung des Verwaltungsgerichts zu unterstellen, um dem Bürger die Möglichkeit zu geben, auch die Frage gerichtlich entscheiden zu lassen, ob der Bund das Enteignungsrecht berechtigterweise für ein eigenes Werk in Anspruch nehme, für das die Verfassung es ihm geben wollte" (BBl 1926 II S. 10). Andererseits ist damit die Enteignungsgesetzgebung verfahrensrechtlich auf den Stand gebracht worden, den die (damals für die Schweiz noch nicht in Kraft getretene) Bestimmung von
Art. 6 Abs. 1 EMRK
erheischt, welche nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofes dem Enteigneten nicht nur im Entschädigungs-, sondern auch im Einspracheverfahren Anspruch auf einen Richter gibt (vgl.
BGE 111 Ib 231
/32 E. 2e).
Dieser Blick auf die gesetzgeberischen Arbeiten bestätigt die vom Bundesgericht schon in
BGE 98 Ib 421
und
BGE 111 Ib 231
getroffene Feststellung, dass der Entscheid der im Einzelfall zuständigen Behörde, den Enteignungsweg zu beschreiten, nur ein prima-facie-Entscheid sein kann, der mit dem Vorbehalt verbunden ist, dass der Einspracheentscheid für den Enteigner günstig laute, und der diesen grundsätzlich nicht präjudizieren kann. Dass der Rechtsmittelweg im revidierten OG neu geregelt worden ist, hat hieran nichts geändert. Eine andere Auslegung würde zur Folge haben, dass das Einspracheverfahren sinnlos und in Verletzung der verfassungsmässigen und gesetzlichen Verfahrensgarantien zur Enteignung geschritten würde, ohne dass die Betroffenen Gelegenheit erhielten, sich gegen den Eingriff zur Wehr zu setzen.
Nun wird indessen im zitierten neuen Kommentar HESS/WEIBEL die Meinung vertreten, in bestimmten Fällen bestehe wegen vorausgegangener Erlasse oder anderer Rechtsakte übergeordneter politischer Behörden von Anbeginn an die Gewissheit über das öffentliche Interesse am geplanten Werk ("praesumptio iuris et de iure"); Einsprachen, die dieses Interesse in Frage stellten, müssten von vornherein abgewiesen werden. Das treffe immer dann zu, wenn der Bundesrat selbst in Anwendung von
Art. 3 Abs. 1 EntG
die Eröffnung eines Enteignungsverfahrens beschlossen habe oder wenn ein solches von einem Departement angeordnet worden sei, nachdem die Bundesversammlung den entsprechenden Verpflichtungskredit beschlossen habe. Das Bundesgericht sollte beim Weiterzug von Einspracheentscheiden der Fachdepartemente der Gewaltentrennung wegen davon Abstand nehmen, die Beschlüsse des
BGE 112 Ib 280 S. 295
Bundesrates im Sinne von
Art. 3 Abs. 1 EntG
bezüglich des öffentlichen Interesses am Werk zu überprüfen, weil es sich bei ihnen nicht um blosse Verwaltungsverfügungen und nicht um Rechtsverordnungen handle, sondern um die Ausübung von Hoheitsrechten durch den Bund (a.a.O. Bd. I N. 13, 37, 40 und 42 zu
Art. 1 EntG
, N. 23, 25 und 26 zu
Art. 3 EntG
, Bd. II S. 461 N. 19 zu
Art. 15 NHG
). Diesen Ausführungen kann aus den schon angegebenen Gründen - Unwirksamwerden des im Gesetz vorgesehenen Einspracheverfahrens, Unvereinbarkeit mit den Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit und mit den Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention - nicht zugestimmt werden. Übrigens kann aus dem Umstand, dass bei der Teilrevision des Enteignungsgesetzes im Jahre 1971 die Befugnis zur Inanspruchnahme des Enteignungsrechtes beim Bundesrat belassen wurde, nichts zugunsten der dargestellten Meinung abgeleitet werden. Aus dem im Kommentar angeführten Passus der bundesrätlichen Botschaft zur Revision des EntG (Bd. I S. 40 N. 40 zu
Art. 1 EntG
; BBl 1970 I S. 1018) ergibt sich vielmehr, dass die in
Art. 3 Abs. 1 EntG
vorgesehene Kompetenzordnung beibehalten und auf die Einführung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde verzichtet wurde, weil im Falle der Geltendmachung des Enteignungsrechtes dem Betroffenen ja die Einsprache offenstehe, um seine Rechte zu wahren - also ein Hinweis mehr auf den rein vorläufigen Charakter des Beschlusses im Sinne von
Art. 3 Abs. 1 EntG
.
b) Die im Einspracheverfahren zu beantwortende Frage, welche der einander gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Interessen oder der im Widerstreit liegenden öffentlichen Interessen überwögen, ist eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht frei prüft. Das Gericht auferlegt sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung, wenn sich technische Probleme stellen und die Einsprachebehörde gestützt auf die Berichte der ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachinstanzen entschieden hat, wenn örtliche Verhältnisse zu würdigen sind, sofern die Vorinstanz diese besser kennt als das Bundesgericht, oder wenn sich andere Fragen im Grenzbereich zwischen Recht und Ermessen stellen (
BGE 109 Ib 300
, 108 Ib 181,
BGE 98 Ib 217
, 421 f.). Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist allerdings, dass im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes vorliegen und davon ausgegangen werden darf, dass die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen
BGE 112 Ib 280 S. 296
hat (
BGE 109 Ib 80
E. 3a,
BGE 98 Ib 217
E. 2c; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A. S. 308; GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. I, S. 344). Was Vorentscheide und Stellungnahmen anderer Behörden zum umstrittenen Werk anbelangt, so ist ihnen - ohne dass sie das Bundesgericht binden würden - im Rahmen der Interessenabwägung gebührend Rechnung zu tragen, insbesondere wenn die Realisierung eines Projektes notwendigerweise in Etappen vor sich gehen muss und ein Zusammenwirken von Bundes- und kantonalen Behörden oder zumindest gegenseitige Absprachen verlangt. Die Rücksichtnahme auf Beschlüsse und Vereinbarungen, die nur unter dem Vorbehalt des Einspracheentscheides ergehen konnten, darf indessen nicht so weit gehen, dass im Ergebnis die Privaten ihres Rechtsschutzes und die vom Gesetzgeber mit der Wahrung öffentlicher Interessen betrauten Vereinigungen ihrer Interventionsmöglichkeit verlustig gingen.
c) Zu den Vorarbeiten und Vorentscheiden, die hier bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen sind, gehören unter anderem der Bericht der Planungskommission von 1974, in welchem verschiedene Varianten geprüft worden sind, sowie die Vereinbarung des Bundes mit den Kantonen Schwyz und Zug aus dem Jahre 1978. Sie können allerdings aus dem erwähnten Grunde nicht entscheidbestimmend sein. Hinzu kommt, dass sich hinsichtlich des Landschafts- und Naturschutzes insofern eine neue Situation ergeben hat, als 1979 die Talebene zwischen Rothenthurm und Biberbrugg in das KLN-Inventar aufgenommen worden ist und seit 1983 grössere Teile des umstrittenen Gebietes zu den Objekten 1307 und 1308 des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung gehören (vgl. den Anhang zur Verordnung über das Bundesinventar der Landschafts- und Naturdenkmäler vom 10. August 1977/19. Dezember 1983; SR 451.11). Dieser Anerkennung der Schutzwürdigkeit der fraglichen Region muss ebenfalls Rechnung getragen werden. Was die Abgrenzung der heutigen Schutzgebiete gemäss BLN-Inventar anbelangt, welche im Gegensatz zu jenen des KLN-Inventars das Kasernenareal und rund zwei Drittel des Zielhanges nicht mehr umfassen (vgl. oben Sachverhalt lit. B), so ist diese vom Bundesrat aufgrund seiner ihm in
Art. 5 NHG
zugewiesenen Kompetenz getroffen worden. Da Bundesratsentscheide der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung entzogen sind, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, fällt eine "Korrektur" der Grenzziehung - wie sie die Beschwerdeführer anregen - ausser Betracht. Es trifft wohl
BGE 112 Ib 280 S. 297
zu, dass bei der Abgrenzung insbesondere des Objektes 1308 auf das Waffenplatzprojekt Rücksicht genommen worden ist. Das bedeutet jedoch nur, dass der Bundesrat bereits in diesem Rahmen eine Interessenabwägung vorgenommen hat, an deren Ergebnis das Bundesgericht gebunden ist, insofern damit das Schutzgebiet selbst umschrieben worden ist. Die durch die Verfassung (Art. 24sexies) gebotene Rücksichtspflicht gegenüber Landschaft und Natur beschränkt sich aber, wie im Vorwort des Vorstehers des Eidgenössischen Departementes des Innern zum BLN-Inventar hervorgehoben wird, nicht nur auf die ausdrücklich inventarisierten Objekte. Eine besondere Beachtung der Aspekte des Landschaftsschutzes und der Anliegen der Naturerhaltung drängt sich vor allem auch dort auf, wo es wie hier um Gebiete geht, die an Objekte von nationaler Bedeutung angrenzen und deren Beeinträchtigung sich unmittelbar oder mittelbar auf diese auswirken könnte (vgl.
BGE 108 Ib 368
E. 6a).
9.
Mit den dem Rückweisungsbegehren zugrundeliegenden Rügen der Rechtsverweigerung machen die Beschwerdeführer im wesentlichen geltend, das EMD habe es unterlassen, den Sachverhalt sorgfältig und vollständig abzuklären und die für den Entscheid notwendigen Erhebungen, die für eine Bejahung des öffentlichen Interesses am Werk vorausgesetzt werden müssten, in einem unter Wahrung des rechtlichen Gehörs durchgeführten Instruktionsverfahren vorzunehmen.
a) (In E. 4c des Entscheides vom 3. Juni 1983 -
BGE 109 Ib 137
- ist nur geprüft worden, ob die in
Art. 27 und 30 EntG
an die Planauflage gestellten Anforderungen erfüllt worden seien, und nicht, ob im anschliessenden Einspracheverfahren die Sache genügend instruiert worden sei.)
In diesem Zusammenhang ist zu unterstreichen, dass die Tatsache, dass die Einsprachebehörde selbst Projektverfasserin und Bauherrin ist, keinen Einfluss auf die Art und Weise der Instruktion der Einsprachen und die Beteiligung der Parteien am Verfahren haben kann und darf. Insbesondere ist darauf zu achten, dass die Einspracheinstanz nicht aufgrund von Fakten entscheidet, die ihr als Projektverfasserin bekannt, den Einsprechern aber nie zur Kenntnis gegeben worden sind. Das Einspracheverfahren darf insgesamt nicht anders gestaltet werden, als wenn ein Departement über das Projekt einer relativ autonomen Anstalt der Bundesverwaltung (z.B. SBB) oder eines ausserhalb der Verwaltung stehenden Unternehmens (z.B. Elektrizitätswerk) zu entscheiden hat.
BGE 112 Ib 280 S. 298
b) Bei der Prüfung, ob der Sachverhalt für eine sorgfältige Abklärung der für und gegen das Werk sprechenden Interessen genügend bekannt sei oder ab - unter Wahrung der Parteirechte der Einsprecher - noch zusätzliche Erhebungen angestellt werden müssten, ist auf die verschiedenen Interessen im einzelnen einzugehen und im Hinblick auf deren Bedeutung für den Entscheid zu untersuchen, ob die wesentlichen Gesichtspunkte bekannt seien und eine Beurteilung bereits zuliessen. Das heisst, dass über den Vorwurf der formellen Rechtsverweigerung nicht völlig losgelöst von materiellen Fragen entschieden werden kann.
10.
Diese Prüfung ergibt, dass die Rügen der Beschwerdeführer in folgenden Punkten als unbegründet abzuweisen sind:
a) Die vom konkreten Projekt unabhängige prinzipielle Frage nach der Notwendigkeit eines neuen Waffenplatzes ist nach eingehenden Abklärungen bejaht worden und wird von den Einsprechern grundlos wieder aufgeworfen. Es genügt, in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass das Bedürfnis nach einer zusätzlichen Kaserne mit Ausbildungsplätzen von den zuständigen militärischen Instanzen und der Planungskommission festgehalten, von den kantonalen Behörden bestätigt, vom Bundesrat in verschiedenen Berichten und Botschaften unterstrichen und schliesslich auch vom Parlament anerkannt worden ist. Das Bundesgericht hat darauf schon in seinen Entscheiden vom 30. Mai 1984 (betreffend die Rodungsbewilligung) und vom 26. September 1984 (betreffend die Befreiung von der Baubewilligungspflicht) hingewiesen. Auf den Antrag der Beschwerdeführer, es sei zu untersuchen, ob das angebliche Bedürfnis nach einem weiteren Waffenplatz nicht durch vermehrte Belegung der bestehenden Plätze und entsprechende Rationalisierungsmassnahmen gedeckt werden könnte, ist nicht einzugehen. Wie das EMD zu Recht ausführt, ist einerseits dem seit bald zwanzig Jahren bestehenden Missstand abzuhelfen, der in der provisorischen Unterbringung der Rekrutenschule an drei verschiedenen Orten und im Fehlen von Ausbildungsanlagen und -plätzen liegt. Andererseits können die bestehenden Waffenplätze nicht ohne nachteilige Folgen für die Anwohner stärker ausgelastet werden. Ausserdem sind die je nach Truppengattung unterschiedlichen Bedürfnisse zu berücksichtigen. Im übrigen hat das Bundesgericht keinen Anlass, daran zu zweifeln, dass bei der Dimensionierung des Projektes der zu erwartenden Abnahme der Rekrutenbestände Rechnung getragen worden ist.
BGE 112 Ib 280 S. 299
b) Ausser Frage steht im weiteren, dass das von den Beschwerdeführern geltend gemachte Interesse an der ungeschmälerten Erhaltung ihrer Landwirtschaftsbetriebe - so wichtig dieses an sich auch ist - vor der Notwendigkeit der Schaffung eines Waffenplatzes zurückzuweichen hat, kann doch kein Waffenplatz erstellt werden, ohne landwirtschaftlich nutzbares Land in Anspruch zu nehmen, und haben bei einer Verlegung des Platzes lediglich andere Bauern das Opfer zu erbringen. Übrigens geht aus den Akten hervor, dass die Eidgenossenschaft vorgesorgt hat, um bei einer Verwirklichung des Projektes am vorgesehenen Orte allfälligen auf
Art. 18 EntG
gestützten Realersatzbegehren - die von der Eidgenössischen Schätzungskommission zu behandeln sind (
Art. 64 Abs. 1 lit. a EntG
; vgl.
BGE 105 Ib 90
ff.) - entsprechen zu können. Ausdrückliche Begehren um Erhaltung von Kulturland im Sinne von
Art. 8 EntG
, über die die Einspracheinstanz zu befinden hätte (sofern solche auch im Falle von Enteignungen durch den Bund erhoben werden können), haben die Beschwerdeführer nicht gestellt, so dass nicht näher auf diesen Punkt einzugehen ist. Damit ist allerdings noch nichts zur Frage gesagt, welches Gewicht den landwirtschaftlichen Interessen im Vergleich zu ihnen gegenüberstehenden Anliegen des Natur- und Landschaftsschutzes beizulegen sei und welche dieser Interessen im konkreten Falle bei der Alternativmöglichkeit, den Waffenplatz entweder im Naturschutz- oder im landwirtschaftlich intensiver nutzbaren Gebiet zu erstellen, hintanzutreten haben. Fest steht nur, dass der Vorwurf, die landwirtschaftlichen Interessen seien unberücksichtigt geblieben, in materieller und formeller Hinsicht unberechtigt ist.
c-d) (Keine zusätzlichen Abklärungen nötig hinsichtlich der Auswirkungen des Waffenplatzes auf den Tourismus, insbesondere auf den Langlaufbetrieb, sowie hinsichtlich der Waldbrandgefahr und der Gefährdung des Moorbodens durch giftige Munitionsrückstände.)
11.
Besondere Aufmerksamkeit ist der Frage zu schenken, ob die Enteignung nicht - jedenfalls für gewisse Teilflächen - eingeschränkt werden und sich die Enteignerin mit Dienstbarkeitsrechten statt des Eigentums begnügen könnte. Dieses Ansinnen hat das EMD ohne nähere Begründung in allen Fällen, auch gegenüber der Korporation Oberägeri, abgelehnt.
Der Erwerb blosser Servitute fällt für den Boden, auf dem Gebäude oder Anlagen errichtet werden sollen, ausser Betracht.
BGE 112 Ib 280 S. 300
Die Eidgenossenschaft müsste sich für diese Teile des Waffenplatzes Baurechte einräumen lassen, die im einzelnen zu umschreiben wären und als selbständige Rechte höchstens auf hundert Jahre begründet werden könnten (
Art. 779l Abs. 1 ZGB
), so dass nach Ablauf der festgesetzten Dauer erneut Verhandlungen aufzunehmen wären und allenfalls ein weiteres Mal zur Enteignung geschritten werden müsste (vgl.
BGE 99 Ia 478
ff.). Eine Übertragung von blossen Servituten könnte dagegen für jene Teile des Übungsgeländes in Erwägung gezogen werden, wo keine Anlagen vorgesehen sind und die in gewissem Umfang weiterhin landwirtschaftlich bewirtschaftet werden sollen; den Eigentümern dieses Bodens dürfte allenfalls ein schutzwürdiges Interesse an der Restnutzungsmöglichkeit, das über das reine Interesse an der "nuda proprietas" hinausgeht, zuerkannt werden. Andererseits lässt sich wohl auch für diese Teile die Inanspruchnahme des vollen Eigentums rechtfertigen: Ein Waffenplatz bildet ein Ganzes, das nach einer einheitlichen Rechtsgrundlage verlangt und dessen Aufteilung in verschiedene Sektoren zu Umtrieben sowie zusätzlichen Sicherheitsproblemen führen und Anpassungen an künftige Entwicklungen auf dem Waffen- und Ausbildungsbereich erschweren oder verunmöglichen könnte. Es ist nicht zu übersehen, dass bei solchen Anlagen die militärische Nutzung im Vordergrund steht und sich landwirtschaftliche oder andere Bewirtschaftungen dieser unterzuordnen haben, so dass die Restnutzungen wohl mit Vorteil im Rahmen von Pachtverträgen sicherzustellen sind. Ein endgültiger Entscheid wäre indessen in diesem Punkte verfrüht. Wie aus den vom EMD nachträglich zu den Akten gegebenen Unterlagen hervorgeht (Entwurf einer Zusatzvereinbarung zwischen den Kantonen Schwyz und Zug und der Eidgenossenschaft vom 8. Oktober 1985 samt Detailplan Nr. 783/B vom 21.6.1985), sollen im "Aufklärungsgelände" zum Schutze des Hochmoores fünf teils grossflächige Sperrzonen geschaffen werden, in denen militärische Übungen völlig untersagt und die, sofern erforderlich, durch Abschrankungen zu schützen sind. Diese Sperrgebiete können somit - falls das "Aufklärungsgelände" wie geplant verwirklicht wird - nur die Funktion einer Sicherheitszone übernehmen und werden aller Wahrscheinlichkeit nach auch in fernerer Zukunft nicht für militärische Zwecke zu gebrauchen sein. Dass das "Aufklärungsgelände" durch solche Schutzmassnahmen stark an Wert für die militärische Ausbildung einbüsst, hat der frühere Vorsteher des EMD in den parlamentarischen Beratungen selbst eingeräumt ("Les
BGE 112 Ib 280 S. 301
importantes restrictions d'usage que nous nous sommes imposées sur le site du Hochmoor diminuent sans doute - on l'a dit et il faut le reconnaître - fortement l'utilité militaire de ce terrain dit d'exploration." Amtl.Bull. NR 1983 S. 1279) und im selben Zusammenhang erklärt, es sei durchaus möglich, für bestimmte Flächen Benützungsverträge abzuschliessen statt zu enteignen ("Il est possible de définir, pour certains secteurs [...] en lieu et place de l'expropriation, des conventions d'utilisation." a.a.O.). Schliesslich haben sowohl der Nationalrat wie auch der Ständerat mit dem Einverständnis von Bundesrat Chevallaz ihre Zustimmung zum Verpflichtungskredit unter anderem davon abhängig gemacht, dass geprüft werde, ob nicht anstelle von Kauf und Enteignung langjährige Benützungsverträge abgeschlossen werden könnten (vgl. Amtl.Bull. StR 1983 S. 307 f. Votum Berichterstatter Baumberger, Amtl.Bull. NR 1983 S. 1284 Voten Berichterstatter Wellauer und Jeanneret sowie Bundesrat Chevallaz; s.o. Sachverhalt lit. D).
Im Rahmen des Einspracheverfahrens sind keine Angaben darüber gemacht worden, inwieweit dieser Auflage nachgekommen worden ist. Unter all diesen Umständen enthält sich das Bundesgericht, da die Sache - wie sich im folgenden zeigt - ohnehin an die Einsprachebehörde zurückgewiesen werden muss, eines definitiven Entscheides und überlässt es dem Departement, die hier behandelte Frage des Umfangs der Enteignung erneut zu untersuchen.
12.
Die Anträge und Einwendungen der Beschwerdeführer, die sich auf die vier Themen des Natur- und Landschaftsschutzes, der zu erwartenden Lärmimmissionen, der Sicherheit bei Schiessübungen und der Aufrechterhaltung der Wegverbindungen beziehen, sind im Einspracheverfahren ebenfalls zulässig, und zwar gemäss
Art. 35 lit. b EntG
in Verbindung mit
Art. 9 EntG
und Art. 1 lit. a und d,
Art. 2 lit. a,
Art. 3 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 sowie
Art. 4 NHG
(Natur- und Landschaftsschutz), mit
Art. 7 Abs. 2 EntG
(Wegverbindungen) sowie mit
Art. 7 Abs. 3 EntG
allein (Sicherheitsfragen) und in Verbindung mit Art. 9 des am 1. Januar 1985 in Kraft getretenen Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Lärmimmissionen). Auch in diesem Zusammenhang beklagen sich die Beschwerdeführer in erster Linie über ungenügende Abklärung des Sachverhaltes und Verstösse gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör.
BGE 112 Ib 280 S. 302
Wie bereits erwähnt, vertritt das EMD die Auffassung, dass die Einsprachen ohne weitere Instruktion allein gestützt auf die Auflageakten und die weiteren Unterlagen der Schätzungskommission sowie die anlässlich der Einigungsverhandlung vorgelegten Dokumente, das heisst gestützt auf das während der Beschwerdefrist beim Bezirksgericht March in Lachen aufgelegte Dossier beurteilt bzw. abgewiesen werden konnten. Dieser Auffassung ist nicht zu folgen.
a) Es ist unbestritten, dass die Berichte der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission Bestandteil des Dossiers bilden und den Parteien zugänglich sein müssen. Nun liegen wohl vier dieser Berichte bei den Akten der Schätzungskommission (Berichte vom 18. Dezember 1978, 19. März, 18. August und 30. Dezember 1982), doch fehlt die Vernehmlassung II, die offenbar am 27. November 1979 erstellt worden ist und sich mit dem Standort der Kaserne befasst. Zudem sind die vorliegenden Berichte, wie sich aus dem Aktenverzeichnis der Schätzungskommission ergibt, erst am 11. Juni 1985, also nach der Fällung der ersten Entscheide am 3. Juni, zu den Akten gegeben worden. Es ist daher anzunehmen, dass diese Unterlagen den Einsprechern vor dem Einspracheentscheid nicht zugänglich waren, doch kann offenbleiben, wie es sich im einzelnen damit verhält, da eine entsprechende Rüge nicht erhoben worden ist. Dagegen verlangen die Beschwerdeführer, Einsicht in die Protokolle der ENHK nehmen zu können; als interne Arbeitspapiere sind diese jedoch nicht vorzulegen. Was die angebliche Ausstandspflicht einzelner Mitglieder der ENHK anbelangt, kann der Kürze halber auf die hier dem Sinne nach ebenfalls gültige Erwägung 3 des Entscheides vom 3. Juli 1985 verwiesen werden, wonach eine Ausstandspflicht noch nicht dadurch begründet wird, dass die Mitglieder einer Behörde aufgrund ihres Amtes bestimmte öffentliche Interessen wahrzunehmen haben (s.a.
BGE 103 Ib 137
f.).
b) Das EMD hat die Berichte des Naturschutzbeauftragten Dr. Meyer-Grass zu internen Akten erklärt und deren Auflage verweigert. Zu Unrecht. Dr. Meyer gilt offiziell als der in der Sache massgebliche Spezialist für Naturschutzfragen; seine Ernennung zum "baubegleitenden Naturschutzfachmann" wurde in der Vereinbarung des EMD mit dem Schweizerischen Bund für Naturschutz vom 19. November 1982 vorgesehen, und der Auftrag an den Experten erging durch das EMD, die ENHK und das Bundesamt für Forstwesen und Landschaftsschutz gemeinsam. Hinzu
BGE 112 Ib 280 S. 303
kommt, dass in den Berichten der ENHK auf die Stellungnahmen Dr. Meyers Bezug genommen und häufig einfach auf sie verwiesen wird. Diese Unterlagen gehören daher zu den Akten. Dass sie den Beschwerdeführern nicht vorgelegt worden sind, verletzt deren Akteneinsichtsrecht.
c) Über die im Kasernenareal zu erstellenden Bauten gaben seinerzeit nur der Übersichtsplan 1:10 000, der Situationsplan 1:2000 und die Modellfotos Auskunft. Im Anschluss an die Einigungsverhandlungen sind im weiteren eine Ansichtsskizze der Kasernenanlage und eine Plankopie 1:2000 (Variante Mai 1983) über das nunmehr leicht reduzierte Kasernenareal und die Verschiebung der Gebäude um 50 m (oder 35 m?) nach Süden aufgelegt worden. Diese Unterlagen sind offensichtlich ungenügend, um sich fundiert und zuverlässig über die Auswirkungen der geplanten Bauten auf die Umgebung und das Landschaftsbild aussprechen zu können. In diesem Zusammenhang beruft sich das EMD vergeblich auf Art. 164 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Militärorganisation: Diese Bestimmung nimmt die im Interesse der Landesverteidigung liegenden Arbeiten von der kantonalen Bewilligungspflicht aus, befreit aber nicht von der Obliegenheit, die Projekte und Pläne so auszuarbeiten, dass sie den zuständigen Verwaltungsinstanzen und allenfalls dem Bundesgericht ein Urteil darüber erlauben, ob den Anforderungen des Natur- und Heimatschutzgesetzes, insbesondere von Art. 3 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit
Art. 2 lit. a NHG
, entsprochen worden sei. Dass das Kasernenareal ausserhalb des BLN-Schutzobjektes 1308 liegt, spielt - wie schon erwähnt (E. 7c) - keine Rolle. Die in
Art. 3 Abs. 1 und 2 NHG
statuierte Pflicht des Bundes, das Landschaftsbild und Naturdenkmäler zu schonen oder zu erhalten, gilt denn auch unabhängig davon, ob es sich um ein Objekt von nationaler, regionaler oder nur lokaler Bedeutung handle (
Art. 3 Abs. 3 NHG
). Die Prüfung der Auswirkungen des Projekts auf Landschaft und Umgebung im einzelnen kann entgegen der Meinung des EMD auch nicht auf später, auf die "Detailprojektierung" verschoben werden. Nur hier, im jetzt durchgeführten enteignungsrechtlichen Einspracheverfahren hat der WWF als Natur- und Heimatschutzvereinigung Gelegenheit, seine Interessen mit Einsprache und Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu vertreten; nach Abschluss des Enteignungsprozesses besteht für ihn keine Interventionsmöglichkeit mehr. Dass die ENHK ihrerseits dem Projekt grundsätzlich zugestimmt und sich auf einige
BGE 112 Ib 280 S. 304
Empfehlungen zur Gestaltung der Bauten beschränkt hat, ist in diesem Zusammenhang nicht von Bedeutung, da die Kommission im Gegensatz zum WWF und den Enteigneten auch in einem späteren Projektierungs- oder Baustadium noch mitreden kann. Übrigens ist das vom Gesetzgeber für die gesamtschweizerischen Vereinigungen geschaffene Beschwerderecht gerade der Einsicht entsprungen, dass die Naturschutzinteressen innerhalb der Verwaltung nicht immer die notwendige Unterstützung finden und sich die nach
Art. 103 lit. a OG
beschwerdeberechtigten Privaten häufig nur aus egoistischen Gründen auf solche Anliegen besinnen. An der Bedeutung dieses Rekursrechtes ist auch in der Praxis festzuhalten.
Im weiteren ergibt sich, dass nicht nur für die Beurteilung der landschaftlichen Aspekte ein ausgearbeitetes Projekt verlangt werden muss. Im Verfahren betreffend die vorzeitige Besitzeinweisung hat sich herausgestellt, dass für die Kasernenbauten ein Fundament aus 750-1000 Ortsbetonpfählen zu erstellen ist, welche die beiden grundwasserführenden Schichten durchstossen sollen, und dass im Kasernenareal das nicht tragfähige Ablagerungsmaterial, insbesondere Torfmaterial und Tonschichten, abgetragen und durch 107'000 m3 Fremdmaterial ersetzt werden soll. Die Stiftung WWF hat in der Beschwerde die Befürchtung geäussert, dass sich diese Arbeiten auf den labilen Wasserhaushalt auswirken könnten, und um sorgfältige Untersuchung der Grundwasserverhältnisse und der Folgen eines Eingriffs ersucht. In seiner Vernehmlassung bemerkt das EMD zu diesem Punkt, hydrologische Fragen seien in den Einsprachen nicht aufgeworfen worden, weshalb sich das Departement hiezu nicht habe äussern müssen. Indessen ist klarzustellen, dass das Gesuch der Beschwerdeführerin um Abklärung der Grundwasserverhältnisse nicht etwa als verwirkt betrachtet werden kann. Wie das Bundesgericht im bereits zitierten Entscheid Schnyder vom 10. Juli 1985 (s. E. 4) ausgeführt hat, erfasst
Art. 40 EntG
allein die Begehren, zu deren Geltendmachung die Planauflage objektiv Anlass gab. Nun ergab sich aber die Absicht, für den Bau der Kasernenanlage umfangreiche Pfählungen und Terrainverschiebungen vornehmen zu lassen, erst aus den Akten des Besitzeinweisungsverfahrens, so dass sich das Departement nicht auf Unterlassungen der Einsprecher berufen kann, die ihren Grund ausschliesslich in der Dürftigkeit des im Einspracheverfahren vorgelegten Dossiers finden.
BGE 112 Ib 280 S. 305
d) Genaueres ist auch über die Ausgestaltung des "Aufklärungsgeländes" nicht bekannt. Da die Einsprachen und Begehren im Sinne von
Art. 7-10 EntG
in vollem Umfange abgewiesen worden sind, wäre zu erwarten, dass das aufgelegte Projekt abgesehen von der Verschiebung des Kasernenareals unverändert geblieben wäre. Dem ist aber, wie sich aus den nachträglich dem Bundesgericht zur Verfügung gestellten Akten ergibt, keineswegs so. Zwar ist der Perimeter beibehalten worden, doch hat das Übungsgelände hinsichtlich der Anordnung der Anlagen und der Aufgliederung in verschiedene Sektoren wesentliche Änderungen erfahren. Die Frage, ob sich dies formell mit dem Ergebnis des Einspracheverfahrens vereinbaren lasse, darf übergangen werden. Dagegen kann nicht darüber hinweggesehen werden, dass den Einsprechern keine Pläne oder Skizzen vorgelegt worden sind, die Aufschluss gäben über die Natur und Gestalt der einzelnen baulichen Vorrichtungen und anderen Anlagen, eingeschlossen Terrainveränderungen, sowie über die Auswirkungen auf Landschaft, Flora und Fauna in der Ebene wie auch im Hanggebiet, also im Bereich des BLN-Schutzobjektes 1307 selbst und in der angrenzenden Zone. Wohl ist anlässlich der Einigungsverhandlungen ein Bericht des Naturschutzbeauftragten Dr. Meyer vom 10. Mai 1983 betreffend das "bereinigte Projekt" zu den Akten gegeben worden, dem eine Grob-Skizze über die Gestaltung der Sperrzone 4 (Nesseliried) beiliegt. Dieser Bericht enthält aber ebenfalls keine genauen Angaben über die Art der vorgesehenen baulichen Vorrichtungen. Ausserdem ist den Einsprechern nie Gelegenheit geboten worden, zu ihm Stellung zu nehmen.
Ähnliches gilt für den Bericht von Oberst i Gst Hemmi bzw. des Bundesamtes für Mechanisierte und Leichte Truppen vom 10. Juni 1983 über den Problemkreis Sicherheit. Abgesehen davon, dass sich der unter den Beilagen aufgeführte Situationsplan 1:2000 nicht bei den Akten befindet, wird auch hier von baulichen Massnahmen, insbesondere baulicher Gestaltung des Zielhanges und des Kugelfanges sowie von Erhöhung der Schiessstellungen gesprochen, ohne dass irgendwo erklärt würde, wie diese Vorrichtungen aussehen. Die Instruktion ist daher auch in dieser Beziehung mangelhaft und ist für alle im "Aufklärungsgelände" vorgesehenen Anlagen zu ergänzen. Es wäre denn auch irrig, anzunehmen, dass die Projektierung nicht über den Werkplan (
Art. 27 EntG
) hinaus weiterzutreiben sei, solange die Einsprachen nicht endgültig erledigt seien. Über die in den Einsprachen aufgeworfenen Fragen,
BGE 112 Ib 280 S. 306
insbesondere über die Bedeutung des noch verbleibenden militärischen Nutzens des "Aufklärungsgeländes", über die Vereinbarkeit der vorgesehenen Anlagen mit dem Gebot des Schutzes von Landschaft und Biotopen, über das Genügen der Sicherheitsvorkehren und allfälliger weiterer Vorrichtungen im Sinne von
Art. 7 Abs. 3 EntG
kann erst entschieden werden, wenn nach Ergänzung von Instruktion und Planung genauere Unterlagen als die jetzt zur Verfügung stehenden vorgelegt werden können.
Andererseits ist nicht einzusehen, inwiefern Berichte über die militärischen Anlagen auf anderen, bestehenden Waffenplätzen zur Beurteilung der Verhältnisse in Rothenthurm beitragen könnten; das Begehren der Beschwerdeführer um Edition solcher Dokumente ist daher abzuweisen.
e) Im weiteren wird von den Beschwerdeführern zu Recht gerügt, dass Lärmprognosen und -zonenpläne völlig fehlen. Die Notwendigkeit solcher Abklärungen ergibt sich einerseits aus dem Enteignungsrecht, spielt doch die Frage, welche Lärmbeeinträchtigungen der Waffenplatzbetrieb für die Umwelt mit sich bringen wird, sowohl im Rahmen der Interessenabwägung als auch bei der Prüfung des Projektes unter dem Gesichtswinkel von
Art. 7 Abs. 3 EntG
eine wesentliche Rolle. Andererseits schreibt Art. 9 des Umweltschutzgesetzes (USG) für Werke, welche die Umwelt erheblich belasten können, eine Umweltverträglichkeitsprüfung vor. Zwar ist die Verordnung, in der nach Art. 9 Abs. 1 zweiter Satz USG die der Umweltschutzverträglichkeitsprüfung unterstehenden Anlagen bezeichnet werden sollen, vom Bundesrat noch nicht erlassen worden, doch wurde schon in der bundesrätlichen Botschaft zum Gesetzesentwurf und ebenfalls in den parlamentarischen Beratungen erklärt, dass "Waffen-, Schiess- und Übungsplätze" zu diesen Anlagen gehören (BBl 1979 III S. 786; Amtl.Bull. NR 1982 S. 370 Votum Bundesrat Hürlimann). Das Bundesgericht ist denn auch unlängst in seinem einen Gemeindeschiessplatz betreffenden Entscheid (
BGE 112 Ib 46
E. 4) zum Schluss gelangt, dass das Umweltschutzgesetz anwendbar sei, obschon verschiedene Verordnungen zu diesem Gesetz noch nicht ergangen seien. Demgegenüber vermag das Argument des EMD, dass nach der Inbetriebnahme des Waffenplatzes lediglich Übungen fortgesetzt würden, die in Rothenthurm seit bald zwanzig Jahren stattfänden, nicht zu überzeugen. In Rothenthurm soll ein neues, von den vorgesehenen Anlagen und den eingesetzten finanziellen Mitteln her bedeutendes Werk geschaffen werden, das der Konzentrierung
BGE 112 Ib 280 S. 307
der früher an verschiedenen Orten stationierten Truppen dient und aller Voraussicht nach zu einer Intensivierung des gesamten militärischen und insbesondere des Schiessbetriebes führen wird.
Eine Prognose über die zu erwartenden Lärmimmissionen kann entgegen der Meinung des Departementes bereits heute angestellt werden und erfordert, wenn die Schiessstellungen, die Art der eingesetzten Waffen, die Häufigkeit der Schüsse und der Schiessübungen bekannt sind, weder einen sehr hohen technischen oder finanziellen noch einen übermässigen Zeitaufwand. Das EMD wird sich daher einen entsprechenden Expertenbericht beschaffen und ihn den Beschwerdeführern zur Stellungnahme unterbreiten müssen.
f) Die vom EMD für die Strassenverbindungen getroffenen Lösungen werden von den Beschwerdeführern in verschiedener Hinsicht beanstandet. Was die Linienführung der sogenannten Umfahrungsstrasse Rossboden-Rothenthurm anbelangt, so ist den Beschwerdeführern die von Dr. Meyer vorgeschlagene, von der ENHK genehmigte und nunmehr vom EMD übernommene Variante offensichtlich bekannt. Die an ihr geübte Kritik ist zurückzuweisen, da dem EMD keine Überschreitung des ihm bei der Trassewahl zustehenden Ermessens vorgeworfen werden kann und sich der für die Anwohner entstehende Mehrweg in den Grenzen des Zumutbaren hält. Weiter besteht kein Anlass, an der Erklärung des Departementes, dass die Umfahrungsstrasse jeweils nur kurzzeitig während der militärischen Übungen gesperrt werden müsse, zu zweifeln. Ob die Strasse unterhalb des Rossbodens zu steil und daher nicht wintersicher sei, wird im Rahmen der Detailprojektierung noch überprüft werden müssen. Ebenfalls wird das Departement noch zu untersuchen haben, wie dem bisher noch nicht behandelten Begehren der Korporation Oberägeri um Aufrechterhaltung der Wegverbindungen, die bei einer Totalenteignung der Parzellen Nrn. 1102, 1218 und 1219 für die ehemalige Eigentümerin verlorengingen, entsprochen werden kann. Was schliesslich die von den Beschwerdeführern als zu schmal bezeichneten Fahrschul-Strassen betrifft, so wird erst die Praxis zeigen, ob zusätzliche Benützungsvorschriften oder bauliche Vorkehren getroffen werden müssen. Jedenfalls wird das Departement eingeladen, dafür zu sorgen, dass die durch den Fahrschul-Betrieb für die Anwohner entstehenden Belästigungen auf ein Minimum beschränkt werden.
BGE 112 Ib 280 S. 308
e) Es ergibt sich somit, dass die Sache zur Ergänzung der Instruktion in den genannten, das Kasernenareal und das "Aufklärungsgelände" betreffenden Punkten und zu neuem Entscheid an das Departement zurückzuweisen ist.
13.
Über den Vorschlag der Beschwerdeführer, wenigstens die Kasernenanlage aus der Ägeriried-Ebene hinaus an einen anderen Ort zu verlegen, hat sich das Bundesgericht im heutigen Verfahren materiell nicht auszusprechen. Dazu kann einzig bemerkt werden, dass gemäss den vor dem Parlament abgegebenen Erklärungen eine Verlegung der Kaserne ins "Infanteriegelände Cholmattli" geprüft, aus verschiedenen Gründen aber abgelehnt worden ist, etwa weil eine solche, neu zu planende Lösung zu viel Zeit in Anspruch nähme, mit den gegenüber der Oberallmeind-Korporation Schwyz übernommenen Verpflichtungen nicht zu vereinbaren wäre, wertvolles Gelände für die Schiessausbildung verlorenginge und der Schiesslärm den Unterricht in der Kaserne behindern würde (Amtl.Bull. NR 1983 S. 1277 Votum Berichterstatter Wellauer, S. 1279 Votum Bundesrat Chevallaz). Eine Verschiebung des Kasernenareals auf die andere, östliche Seite des SOB-Dammes, wo der Bund ausserhalb des Waffenplatz-Perimeters bereits beachtliche Bodenflächen besitzt, ist offenbar nicht ins Auge gefasst worden. In seinem Schreiben vom 12. Juni 1986 erklärt das EMD zu diesen Grundstücken, sie seien als Realersatzflächen für die enteigneten Landwirte reserviert. In der Tat wird man bei der Überprüfung der Standortwahl - wie bereits in E. 10b angetönt - nicht darum herumkommen, die Interessen am Schutz wertvoller Naturlandschaften und Biotope einerseits und die Interessen an der Erhaltung von landwirtschaftlich wertvollem Boden andererseits gegeneinander abzuwägen. Es wird Sache der Bundesverwaltung sein, diese Abwägung im Lichte der neuen Erkenntnisse vorzunehmen, wozu ihr übrigens das Parlament den notwendigen Spielraum gelassen hat (vgl. Amtl.Bull. NR 1983 S. 1284 Voten Berichterstatter Wellauer und Jeanneret).
Wie erwähnt ist in diesem und in anderem Zusammenhang dem Faktor Zeit grosse Bedeutung beigemessen worden, da die Gefahr bestehe, dass die Oberallmeind-Korporation Schwyz das ihr im Kauf- und Tauschvertrag vom 22. Oktober 1978 vorbehaltene Rückkaufsrecht bei nicht rechtzeitiger Verwirklichung des Waffenplatzes ausüben könnte. So verständlich diese Befürchtungen und das Bestreben, sich an eingegangene Verpflichtungen zu halten, auch sind, so können sie doch den Anspruch der Einsprecher auf
BGE 112 Ib 280 S. 309
eine gesetzmässige Abwicklung des Verfahrens nicht schmälern und auf Entscheide anderer Behörden keinen Einfluss haben. Würden sich die Rückkaufsbedingungen tatsächlich erfüllen, bleibt der Eidgenossenschaft immer noch der Ausweg, das Rückkaufsrecht (vgl. Art. 5, 21, 23 und 37 EntG; HESS/WEIBEL, a.a.O. N. 7 und 24 zu
Art. 5 EntG
) oder die Grundstücke selbst zu enteignen.
15.
Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführer zu Recht, dass das Departement nicht über die Kosten und die Parteientschädigungen entschieden hat. Selbst wenn angenommen werden könnte, dass das EMD die Kosten stillschweigend der Eidgenossenschaft auferlegt habe, so hätte es sich doch über die Parteientschädigung aussprechen müssen. Seit der Revision der
Art. 114 und 115 EntG
im Jahre 1971 hat die Schätzungskommission bzw. deren Präsident nur noch über die Parteientschädigungen für Einsprachen zu befinden, wenn diese an der Einigungsverhandlung erledigt werden können; sonst steht der Entscheid im Einspracheverfahren dem in der Sache zuständigen Departement zu (Art. 114 Abs. 4 in Verbindung mit
Art. 115 Abs. 4 EntG
). Die beim Bundesgericht eingereichten Kostennoten für das Einspracheverfahren vor dem Departement sind daher an dieses zu überweisen.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
104 Ia 131
23. Urteil vom 26. April 1978 i.S. Gemeinde Tägerig gegen Grossen Rat und Verwaltungsgericht des Kantons Aargau

regeste:
Regeste
Gemeindeautonomie (Aargau); Etappierung von Bauzonen; Nichtgenehmigung einer kommunalen Bauvorschrift; Verfahren.
1. Verfahren:
a) Zu den Rechtsbehelfen, von denen nach
Art. 86 Abs. 2 OG
zur Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges Gebrauch zu machen ist, gehört auch das in §§ 68 ff des aargauischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vorgesehene abstrakte Normenkontrollverfahren; Bestätigung der Rechtsprechung (E. 1).
b) Bei der Anfechtung von Erlassen kann mit der im Anschluss an den kantonalen Rechtsmittelentscheid erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde, unabhängig von der Kognition der kantonalen Rechtsmittelinstanz, auch noch die Aufhebung der angefochtenen Vorschrift selber verlangt werden (E. 2a).
c) Hat die kantonale Rechtsmittelinstanz das Vorliegen der gerügten Verfassungsverletzung zu Unrecht verneint, so verletzt ihr Entscheid seinerseits das betreffende Verfassungsrecht (E. 2b).
2. Autonomie der aargauischen Gemeinden im Bereiche des Bau- und Planungswesens. Sinn und Tragweite der dem aargauischen Grossen Rat nach § 147 des kantonalen Baugesetzes zustehenden Zweckmässigkeitskontrolle. Bundesgerichtliche Kognition bezüglich der Ausübung dieser Zweckmässigkeitskontrolle (E. 3).
3. Unterscheidung zwischen Erschliessungsetappierung und Baugebietsetappierung. Überprüfung eines Beschlusses des Grossen Rates, durch den die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Tägerig abgeändert und anstelle der von den Gemeindebürgern beschlossenen Erschliessungsetappierung eine Baugebietsetappierung vorgeschrieben wird. Keine Verletzung der Gemeindeautonomie (E. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 133
BGE 104 Ia 131 S. 133
§ 147 des aargauischen Baugesetzes vom 2. Februar 1971 (BauG) lautet:
"1 Die Gemeindebauvorschriften treten mit der Annahme durch die zuständigen Gemeindeorgane in Kraft.
2 Die Gemeindebauvorschriften unterliegen der Genehmigung durch den Grossen Rat, der sie nach Rechtmässigkeit und Zweckmässigkeit überprüft. In einfachen Fällen kann der Grosse Rat die Genehmigung einer von ihm bestellten Kommission übertragen.
3 Die Genehmigungsbehörde kann nach Anhören des Gemeinderates an den Gemeindebauvorschriften Änderungen redaktioneller oder formeller Art selbst vornehmen. Sie kann im übrigen einzelne Teile der Vorschriften zur Abänderung mit angemessener Fristansetzung an die Gemeinden zurückgeben und die Abänderung selbst vornehmen, wenn diese durch die Gemeinden nicht fristgemäss und zweckmässig erfolgt. Erhalten Gemeindebauvorschriften in ihrer Gesamtheit die kantonale Genehmigung nicht, so gelten sie als aufgehoben."
Das in § 147 BauG vorgesehene Verfahren gilt auch für den Erlass von kommunalen Zonenplänen, Überbauungsplänen und Gestaltungsplänen (§ 127 BauG).
Die Einwohnergemeinde Tägerig stimmte im Jahre 1973 in einer Gemeindeversammlung und in einer anschliessenden Referendumsabstimmung einer Bau- und Zonenordnung zu. Der Zonenplan unterteilt das Baugebiet in "definitives Baugebiet" (1. Etappe) und "zusätzliches Baugebiet" (2. Etappe). § 30 der Bau- und Zonenordnung (BZO) lautete in seiner ursprünglichen, von der Gemeinde beschlossenen Fassung wie folgt:
BGE 104 Ia 131 S. 134
"1 Das zusätzliche Baugebiet kann vom Gemeinderat ganz oder teilweise in definitives umgewandelt werden, wenn die zweckmässige Erschliessung mit Strassen, Wasser (inkl. Brandschutz), Kanalisation und elektrischer Energie auf Grund eines Überbauungsplanes technisch und finanziell sichergestellt ist. Die Umwandlung ist dem Baudepartement mitzuteilen.
2 Vor der Umwandlung ist die Gemeinde zu keinerlei finanziellen Leistungen an die Erschliessung dieser Gebiete verpflichtet."
Der Regierungsrat des Kantons Aargau stellte in seiner Botschaft dem Grossen Rat den Antrag, Bauordnung und Zonenplan der Gemeinde Tägerig zu genehmigen. In der zuständigen grossrätlichen Kommission (Strassenbaukommission) wurden jedoch gegenüber dem erwähnten § 30 BZO Bedenken erhoben. Der Grosse Rat genehmigte in seiner Sitzung vom 10. Juni 1975 die Bauordnung und den Zonenplan von Tägerig, nahm jedoch, einem Antrag der Strassenbaukommission folgend, § 30 BZO von der Genehmigung aus und verhielt die Gemeinde, diese Vorschrift gemäss einem vom Grossen Rat gemachten Abänderungsvorschlag neu zu formulieren und sie hernach erneut zur Genehmigung zu unterbreiten. Die Gemeindeversammlung von Tägerig lehnte am 12. Dezember 1975 die vom Grossen Rat verlangte Abänderung von § 30 BZO einstimmig ab. Der Grosse Rat beschloss daraufhin am 15. September 1976 gestützt auf § 147 Abs. 3 BauG, dass § 30 BZO wie folgt neu gefasst werde:
"1 Das zusätzliche Baugebiet ist für eine der Entwicklung der Gemeinde entsprechende spätere Überbauung vorgesehen.
2 Das zusätzliche Baugebiet kann erst zur Überbauung freigegeben werden, wenn die Umwandlung in definitives Baugebiet vorgenommen worden ist.
3 Das zusätzliche Baugebiet kann ganz oder teilweise in definitives Baugebiet umgewandelt werden, wenn
- das definitive Baugebiet, soweit es für Bauzwecke zur Verfügung steht, weitgehend überbaut ist
- die Entwicklung der Gemeinde eine weitere Bereitstellung von Baugebiet erfordert
- die finanzielle Lage der Gemeinde die Umwandlung und Freigabe zur Überbauung erlaubt
- die zweckmässige Erschliessung mit Strassen, Wasser (inkl. Brandschutz), Kanalisation und elektrischer Energie auf Grund eines vom Grossen Rat genehmigten Überbauungsplanes technisch und finanziell sichergestellt ist.
4 Die Umwandlung wird durch den Gemeinderat im Einvernehmen mit dem kantonalen Baudepartement vorgenommen.
BGE 104 Ia 131 S. 135
5 Vor der Umwandlung ist die Gemeinde zu keinerlei finanziellen Leistungen an die Erschliessung dieser Gebiete verpflichtet."
Die Gemeinde Tägerig erhob gegen diesen Grossratsbeschluss am 14. Oktober 1976 staatsrechtliche Beschwerde. Gleichzeitig reichte der Gemeinderat beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau ein Gesuch um prinzipale Normenkontrolle ein mit dem Hauptbegehren, es sei der Grossratsbeschluss vom 15. September 1976 betreffend die Abänderung von § 30 BZO ungültig zu erklären und aufzuheben. Im Hinblick auf dieses kantonale Verfahren wurde die Behandlung der staatsrechtlichen Beschwerde vom 14. Oktober 1976 ausgesetzt. Mit Urteil vom 17. Oktober 1977 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau den im kantonalen Normenkontrollverfahren gestellten Antrag ab. Die Gemeinde Tägerig erhebt im Anschluss hieran am 19. Dezember 1977 eine zweite staatsrechtliche Beschwerde mit dem Hauptantrag, es seien das Urteil des Verwaltungsgerichtes und der Beschluss des Grossen Rates aufzuheben.
Das Bundesgericht tritt auf die erste staatsrechtliche Beschwerde nicht ein und weist die zweite ab, aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1.
Die Gemeinde Tägerig rügt in beiden Verfahren eine Verletzung der Gemeindeautonomie, wobei sie sich im Zusammenhang mit dieser Rüge auf gewisse ungeschriebene oder aus
Art. 4 BV
abgeleitete Verfassungsgrundsätze beruft (Grundsatz der Verhältnismässigkeit, Willkürverbot, Rechtsgleichheit). Eine derartige staatsrechtliche Beschwerde ist nach
Art. 86 Abs. 2 OG
erst nach Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges zulässig. Die Gemeinde konnte den in ihre Autonomie eingreifenden Beschluss des Grossen Rates mit einem Normenkontrollbegehren beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau anfechten, und zwar mit sämtlichen Rügen, die sie in den beiden staatsrechtlichen Beschwerden erhebt. Wie das Bundesgericht in
BGE 103 Ia 362
ff. festgestellt hat, ist das in den §§ 68 ff. des aargauischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vorgesehene abstrakte Normenkontrollverfahren einem Rechtsmittelverfahren im Sinne von
Art. 86 Abs. 2 OG
gleichzusetzen. Steht dieser kantonale Rechtsbehelf offen, so muss er, vorbehältlich der in
Art. 86 Abs. 2 Satz 2 OG
genannten Ausnahmen,
BGE 104 Ia 131 S. 136
vor Einreichung einer staatsrechtlichen Beschwerde ergriffen werden. Auf die erste, unmittelbar im Anschluss an den beanstandeten Grossratsbeschluss erhobene Beschwerde vom 14. Oktober 1976 ist daher mangels Erschöpfung des Instanzenzuges nicht einzutreten.
2.
Mit der zweiten staatsrechtlichen Beschwerde vom 19. Dezember 1977 verlangt die Gemeinde Tägerig sowohl die Aufhebung des Verwaltungsgerichtsurteils wie auch des Beschlusses des Grossen Rates.
a) Entscheidet eine kantonale Rechtsmittelbehörde mit freier Kognition, so ersetzt ihr Urteil den vorangegangenen unterinstanzlichen Entscheid, und es kann nur der Rechtsmittelentscheid Anfechtungsobjekt der staatsrechtlichen Beschwerde bilden. Hatte hingegen die kantonale Rechtsmittelinstanz eine beschränkte Kognition, so kann mit der im Anschluss an den Rechtsmittelentscheid erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde auch noch die Aufhebung des unterinstanzlichen Sachentscheides verlangt werden (
BGE 94 I 462
und seitherige Praxis).
Das Bundesgericht hat bisher in der Regel angenommen, dass das auf einer freien rechtlichen und tatsächlichen Kognition beruhende Urteil eines kantonalen Verwaltungsgerichts die vorangegangenen unterinstanzlichen kantonalen Entscheide ersetze und daher nur dieses letztinstanzliche Urteil Anfechtungsobjekt einer staatsrechtlichen Beschwerde bilden könne (so
BGE 100 Ia 192
;
BGE 99 Ia 148
, 484;
BGE 98 Ia 156
;
BGE 94 I 220
; abweichend:
BGE 100 Ia 267
). Ob und inwieweit diese Rechtsprechung noch einer gewissen Differenzierung bedarf, kann hier offen bleiben; denn sie bezieht sich auf die Anfechtung von Verfügungen. Bei der Anfechtung von Erlassen gilt allgemein die Regel, dass mit der im Anschluss an den kantonalen Rechtsmittelentscheid erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde auch noch die Aufhebung der angefochtenen Vorschrift selber verlangt werden kann (
BGE 103 Ia 364
;
BGE 101 Ia 491
E. 9;
BGE 98 Ia 405
Nr. 64). Entsprechendes gilt auch für Beschwerden gegen Wahlen und Abstimmungen (vgl.
BGE 102 Ia 267
f.).
Der Beschluss des Grossen Rates vom 15. September 1976 hat insofern, als er einer baurechtlichen Vorschrift der Gemeinde einen neuen Inhalt gibt, den Charakter eines Erlasses. Mit der im Anschluss an das Verwaltungsgerichtsurteil erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde kann daher auch noch die Aufhebung dieses Grossratsbeschlusses beantragt werden.
BGE 104 Ia 131 S. 137
b) Ob ein Beschwerdeführer von der in bestimmten Fällen gegebenen Möglichkeit, mit der im Anschluss an den kantonalen Rechtsmittelentscheid erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde auch noch die Aufhebung des unterinstanzlichen Sachentscheides zu verlangen, Gebrauch macht oder nicht, hat auf den Umfang der bundesgerichtlichen Kognition keinen Einfluss, sofern die geltend gemachten Verfassungsrügen von der Rechtsmittelinstanz geprüft worden sind. Auch wenn bloss die Aufhebung des Rechtsmittelentscheides verlangt wird, prüft das Bundesgericht, ob die den Beschwerdeführer belastende Anordnung, soweit sie im kantonalen Rechtsmittelverfahren nicht beseitigt worden ist, gegen die angerufenen Verfassungsnormen verstösst. Hat die kantonale Rechtsmittelinstanz das Vorliegen der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu Unrecht verneint, so verletzt ihr Entscheid seinerseits das betreffende Verfassungsrecht, und es genügt, dass sich die staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid richtet. Voraussetzung ist freilich, dass die Rechtsmittelinstanz aufgrund der ihr nach kantonalem Verfahrensrecht zustehenden Kognition die Möglichkeit hatte, die vor Bundesgericht erhobenen Verfassungsrügen der Sache nach zu prüfen. Will jemand mit einer erst im Anschluss an den Rechtsmittelentscheid eingereichten staatsrechtlichen Beschwerde Rügen erheben, die der Kognition der Rechtsmittelinstanz entzogen waren, so muss er notgedrungen auch den unterinstanzlichen kantonalen Entscheid mitanfechten, damit das Bundesgericht auf diese Rügen eintreten kann; der Entscheid einer kantonalen Rechtsmittelinstanz, die aufgrund ihrer beschränkten Überprüfungsbefugnis nicht in der Lage ist, die beanstandete Verfassungswidrigkeit zu beseitigen, bildet kein taugliches Anfechtungsobjekt.
Der letztgenannte Fall trifft hier jedoch nicht zu. Die Beschwerdeführerin erhebt vor Bundesgericht keine Rügen, die der Kognition des aargauischen Verwaltungsgerichtes entzogen gewesen wären. Sie hätte sich daher ohne Verringerung ihrer Erfolgschancen darauf beschränken können, das Urteil des Verwaltungsgerichtes anzufechten. Wenn es ihr nach der erwähnten Rechtsprechung trotz fehlender verfahrensrechtlicher Notwendigkeit gestattet ist, gleichzeitig auch noch die Aufhebung des vorangegangenen Grossratsbeschlusses zu verlangen, so deshalb, weil ein solches Vorgehen prozessökonomisch erscheint und gegebenenfalls die Wiederherstellung der verfassungsmässigen Lage erleichtert.
BGE 104 Ia 131 S. 138
3.
a) Es darf davon ausgegangen werden, dass die aargauischen Gemeinden auch unter der Herrschaft des kantonalen Baugesetzes vom 2. Februar 1971 bei der Festlegung von Zonenplänen und beim Erlass der dazugehörigen Vorschriften im Sinne der bundesgerichtlichen Autonomierechtsprechung über eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit verfügen. Dass sie bei dieser Tätigkeit einer Zweckmässigkeitskontrolle durch die kantonale Genehmigungsbehörde unterworfen sind, schliesst das Vorliegen eines geschützten Autonomiebereiches nicht aus. Vom Umfang der der kantonalen Behörde zustehenden Überprüfungsbefugnis hängt jedoch ab, wann ein Eingriff in die kommunale Gestaltungsfreiheit die Autonomie der Gemeinde verletzt (
BGE 102 Ia 170
;
BGE 101 Ia 261
mit Hinweisen;
BGE 96 I 381
;
BGE 93 I 160
, 432). Die Gemeinde kann sich somit unter Berufung auf ihre Autonomie gegen ungerechtfertigte Eingriffe der kantonalen Genehmigungsbehörde zur Wehr setzen. Soweit nicht die Auslegung und Anwendung spezieller Normen des eidgenössischen oder kantonalen Verfassungsrechtes in Frage steht, prüft das Bundesgericht den Entscheid der kantonalen Behörde nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (
BGE 104 Ia 45
, 127;
BGE 102 Ia 71
;
BGE 100 Ia 395
).
b) In der staatsrechtlichen Beschwerde wird zu Recht nicht behauptet, dass das Vorgehen des Grossen Rates gegen irgendwelche unmittelbar durch die Kantonsverfassung gewährleistete kommunale Selbstverwaltungsbefugnisse verstosse. Massgebend für den Umfang der Gemeindeautonomie im Bau- und Planungswesen sind die Vorschriften der kantonalen Gesetzgebung (vgl. Art. 95 KV), deren Handhabung das Bundesgericht im Rahmen einer Autonomiebeschwerde nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür prüft.
c) Im vorliegenden Falle ist zu entscheiden, ob der Grosse Rat als Genehmigungsbehörde von den ihm durch § 147 BauG eingeräumten Befugnissen in haltbarer Weise Gebrauch gemacht hat. Nach § 147 Abs. 2 BauG prüft der Grosse Rat die kommunalen Bauvorschriften und Zonenpläne sowohl auf ihre Rechtmässigkeit als auch auf ihre Zweckmässigkeit hin. Stellt er einen Mangel fest, so kann er die Vorschrift zur Änderung an die Gemeinde zurückweisen und, falls die Gemeinde nicht innert der ihr gesetzten Frist eine zweckmässige Lösung beschliesst, selber die Vorschrift abändern (§ 147 Abs. 3 BauG). Die Beschwerdeführerin rügt, dass § 30 der kommunalen Bau- und
BGE 104 Ia 131 S. 139
Zonenordnung in der von der Gemeinde beschlossenen Fassung sowohl recht- als auch zweckmässig gewesen sei und der Grosse Rat der Vorschrift daher zu Unrecht die Genehmigung verweigert habe. Die vom Grossen Rat beschlossene Fassung sei nicht zweckmässiger als jene der Gemeinde, sondern im Gegenteil weniger zweckmässig, ja sogar völlig unzweckmässig.
d) Es ist richtig, dass die in § 147 BauG vorgesehene Zweckmässigkeitskontrolle nicht den Sinn hat, dass der Grosse Rat die aus dem kommunalen Rechtsetzungsverfahren hervorgegangenen Vorschriften nach Belieben durch eigene Normen ersetzen darf. Die Genehmigungsbehörde soll vielmehr nur dann intervenieren, wenn sie die von der Gemeinde getroffene Lösung für unzweckmässig hält, und die Anordnung einer Ersatzlösung setzt voraus, dass diese zweckmässiger ist als die Regelung der Gemeinde. Es dürfte auch dem Sinn von § 147 BauG entsprechen, dass der Grosse Rat seine Zweckmässigkeitskontrolle mit Zurückhaltung ausübt und den Gemeinden einen gewissen Spielraum belässt (vgl. ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau, N. 11 zu §§ 146/147, S. 406).
e) Ob sich der Grosse Rat im vorliegenden Falle an diese Schranken gehalten hat, ist weitgehend eine Ermessensfrage, die das Bundesgericht im Rahmen einer Autonomiebeschwerde nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür prüft. Der verfassungsrechtliche Schutz der Autonomie beschränkt sich hier praktisch darauf, dass der Eingriff in die kommunale Gestaltungsfreiheit auf vernünftigen, vertretbaren Überlegungen beruhen und die von der Genehmigungsbehörde an Stelle der Gemeinde getroffene Anordnung ihrerseits sachlich haltbar sein muss (vgl.
BGE 102 Ia 171
;
BGE 101 Ia 262
f.). Für eine weitergehende Kontrolle, so namentlich für die Abklärung der Frage, welche von zwei vertretbaren Lösung die zweckmässigere ist, besteht im Rahmen einer Willkürprüfung kein Raum. Wohl enthält § 147 BauG eine weitergehende Schranke als nur das Willkürverbot; die Genehmigungsbehörde darf in die Rechtsetzungsbefugnis der Gemeinde nur eingreifen, wenn dies bei pflichtgemässer Würdigung der Verhältnisse als geboten erscheint; doch liegt eine verfassungsrechtlich relevante Autonomieverletzung erst vor, wenn die kantonale Genehmigungsbehörde die ihr durch § 147 BauG übertragene Rechts- und Zweckmässigkeitskontrolle willkürlich ausgeübt hat. Unter
BGE 104 Ia 131 S. 140
diesem Gesichtswinkel ist der Beschluss des Grossen Rates im folgenden zu prüfen.
f) Ob auch das Verwaltungsgericht, das - im Gegensatz zum Bundesgericht - die Handhabung des kantonalen Gesetzesrechtes an sich frei zu prüfen hat, seine Kognition in der gleichen Weise beschränken durfte, ist hier nicht weiter zu untersuchen. In der staatsrechtlichen Beschwerde wird nicht behauptet, dass das Verwaltungsgericht dadurch, dass es auf das erhobene Normenkontrollbegehren hin den Beschluss des Grossen Rates mit dem gleichen Massstab prüfte, den das Bundesgericht bei Autonomiebeschwerden anwendet, eine Rechtsverweigerung begangen habe.
4.
a) Die Unterteilung der Bauzonen in verschiedene, räumlich abgegrenzte Abschnitte (Etappen) ist ein planerisches Mittel, um den Nachteilen, die sich aus der Ausscheidung eines grossen oder überdimensionierten Baugebietes ergeben können, zu begegnen. Im aargauischen Baurecht wird zwischen Erschliessungsetappierung und Baugebietsetappierung unterschieden. Die Erschliessungsetappierung will sicherstellen, dass die Erschliessungstätigkeit der öffentlichen Hand systematisch und rationell erfolgt. Sie besteht darin, dass die Gemeinde nur in einem Teil der Bauzone die Erschliessungskosten übernimmt; im übrigen Teil kann zwar gebaut werden, doch haben die Grundeigentümer die vollen Erschliessungskosten selber zu bezahlen. Die Baugebietsetappierung dient darüber hinaus dem Zweck, den Ablauf der Überbauung nach allgemeinen raumplanerischen Gesichtspunkten zu lenken (geordnete Besiedlung, Verhinderung der Streubauweise). In den entfernter gelegenen Teilen der Bauzone ist das Bauen vorläufig verboten, doch kann das Gebiet der zweiten Etappe sukzessive in definitives Baugebiet umgewandelt und damit zur Überbauung freigegeben werden (vgl. Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide 1976, S. 277 ff.; THOMAS PFISTERER, Möglichkeiten zur Beschränkung der Baugebiete aus der Sicht vorab des aargauischen Rechts, in: Planen und Bauen in der Nordwestschweiz, 1977, S. 6 ff.).
b) Die Gemeinde Tägerig sah in § 30 BZO eine Erschliessungsetappierung vor. Durch die vom Grossen Rat beschlossene Fassung von § 30 BZO wird eine Baugebietsetappierung vorgeschrieben.
Die Rüge der Beschwerdeführerin, eine Baugebietsetappierung sei in der aargauischen Baugesetzgebung nirgends ausdrücklich
BGE 104 Ia 131 S. 141
vorgesehen, weshalb die vom Grossen Rat getroffene Anordnung der gesetzlichen Grundlage entbehre, dringt, jedenfalls unter dem Gesichtswinkel der Willkür, nicht durch. Wenn die Planungsorgane befugt sind, das Baugebiet auf das für eine zweckmässige Besiedlung erforderliche Mass zu beschränken, so haben sie auch die Möglichkeit, die Bauzone in verschiedene, stufenweise zu überbauende Abschnitte zu unterteilen. Es ist daher davon auszugehen, dass das aargauische Baugesetz sowohl die eine wie die andere Form der Etappierung zulässt (vgl. ZIMMERLIN, a.a.O., N. 6 und 7 zu § 128 BauG, S. 337 ff.). Zu prüfen bleibt, ob die vom Grossen Rat beschlossene Regelung auf vertretbaren Überlegungen beruht und sachlich vor dem Willkürverbot standhält.
c) Der Regierungsrat führt in seiner Vernehmlassung aus, dass die Baugebietsfläche von Tägerig nach Auffassung des Grossen Rates zu gross sei. Statt sie auf dem Wege der Auszonung (bzw. Nichteinzonung) zu verkleinern, sei als mildere Massnahme eine Baugebietsetappierung angeordnet worden. Die von der Gemeindeversammlung Tägerig beschlossene Etappierungsvorschrift erscheine dem Grossen Rat wegen ihrer largen Formulierung nicht als ausreichend. Da der Gemeinderat Tägerig schon in drei Fällen provisorisches Baugebiet in definitives umgewandelt habe, ohne dass - wie nach § 30 BZO erforderlich - ein von der kantonalen Behörde genehmigter Überbauungsplan vorgelegen hätte, habe sich der Grosse Rat veranlasst gesehen, die Voraussetzungen für die Etappenumwandlung präziser zu umschreiben.
Inwiefern das ausgeschiedene Baugebiet der Gemeinde Tägerig zu gross sein soll, wird in der Vernehmlassung des Regierungsrates, der selber ursprünglich die Genehmigung der kommunalen Bau- und Zonenordnung beantragt hatte, nicht näher ausgeführt. Der Regierungsrat stellt jedoch die Massnahme des Grossen Rates in einen grösseren Zusammenhang. Er weist darauf hin, dass heute im Kanton Aargau gesamthaft ein Baugebiet für 800'000 bis 900'000 Einwohner ausgeschieden sei; da jedoch nach heutiger Prognose der Kanton im Jahre 2000 nur 520'000 Einwohner haben werde, sei das ausgeschiedene Baugebiet eindeutig überdimensioniert. Die planerischen Gegenmassnahmen seien die Auszonung und die Etappierung. Die herkömmliche Erschliessungsetappierung, bei welcher der Grundeigentümer bei Übernahme der Kosten der Basiserschliessung in der zweiten Etappe praktisch beliebig an jeder Stelle bauen
BGE 104 Ia 131 S. 142
könne, reiche nicht aus, um die Entwicklung in den Griff zu bekommen und eine unerwünschte und unökonomische Streubauweise zu verhindern. Die vom Grossen Rat beschlossene Etappierungsvorschrift, wonach zunächst nur in der ersten Etappe erschlossen und gebaut werden dürfe und eine Umwandlung von Gebiet der zweiten Etappe in definitives Baugebiet nur bei Vorliegen präzis umschriebener Voraussetzungen im Einvernehmen mit den kantonalen Instanzen erfolgen dürfe, sei ein zweckmässiges Mittel, um sicherzustellen, dass die Ortsplanung der regionalen und kantonalen Richtplanung und dem vom Kanton verfolgten Siedlungskonzept entspreche.
Das Verwaltungsgericht hat sich diesen Überlegungen im wesentlichen angeschlossen und ist ebenfalls zum Schluss gelangt, dass die vom Grossen Rat beschlossene Baugebietsetappierung zulässig sei und den aargauischen Gemeinden zwangsweise auferlegt werden könne.
d) Die Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was diese Überlegungen entkräften würde. Sie tut insbesondere nicht dar, dass die Verhältnisse in Tägerig derart besonders gelagert seien, dass die von der kantonalen Behörde angestellten grundsätzlichen Erwägungen für diese Gemeinde keine Geltung haben könnten. Dass der Regierungsrat ursprünglich der Meinung war, die von der Gemeinde Tägerig beschlossene Lösung könne ohne Änderungen genehmigt werden, schliesst nicht aus, dass die vom Grossen Rat geforderte Änderung sachlich begründbar und zweckmässig ist. Es erscheint nicht unvernünftig, die kurzfristige Konzentration der Überbauung im definitiven Baugebiet dadurch zusätzlich zu fördern, dass im Baugebiet zweiter Etappe einstweilen nicht gebaut werden darf, solange in der ersten Etappe ausreichend Land zur Verfügung steht. Indem die Gemeinde eine Erschliessungsetappierung vorsah, ging sie selber davon aus, dass zunächst die Überbauung des definitiven Baugebietes wünschbar sei und dass eine Staffelung der Überbauung des übrigen Baugebietes in ihrem eigenen Interesse liege. Der Grosse Rat verstärkte nur die Mittel zur Erreichung dieses Zieles. Die Voraussetzungen, von denen der Grosse Rat die Umwandlung der zweiten Etappe in definitives Baugebiet abhängig macht, sind sachbezogen und geeignet, das angestrebte planerische Ziel zu erreichen. Sie haben für die Gemeinde keine übermässige Einschränkung der baulichen Entwicklung zur Folge. Steht im definitiven Baugebiet nicht
BGE 104 Ia 131 S. 143
mehr genügend Bauland zur Verfügung, so kann auch nach der vom Grossen Rat beschlossenen Regelung zusätzliches Baugebiet zur Überbauung freigegeben werden. Ob in Tägerig derartige Umwandlungen schon sehr bald vorgenommen werden müssen, ist ohne Belang. Sollten sich die kantonalen Behörden einem Umwandlungsbegehren in willkürlicher Weise widersetzen, können die Gemeinden oder die betroffenen Grundeigentümer hiegegen die zur Verfügung stehenden Rechtsmittel ergreifen.
e) Von einer rechtsungleichen Behandlung könnte nur die Rede sein, wenn der Grosse Rat bei andern Gemeinden, die sich in einer gleichen oder ähnlichen Lage wie Tägerig befinden, eine ganz andere Haltung eingenommen hätte. Dies wurde jedoch nicht dargetan. Der Vergleich mit den Gemeinden, die noch keine Ortsplanung haben, ist nicht stichhaltig.