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Urteilskopf
142 V 2
1. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit social dans la cause A. contre Caisse de compensation du canton du Valais (recours en matière de droit public)
9C_381/2015 du 17 décembre 2015

regeste:
Regeste a
Art. 49 Abs. 2 ATSG
; Feststellungsverfügung; Begriff des schützenswerten Interesses.
Eine versicherte Person hat ein schützenswertes Interesse, durch die zuständige Ausgleichskasse klären zu lassen, ob die ihr derzeit gewährten Sozialversicherungsleistungen im Falle des Wegzugs ins Ausland weiterhin ausgerichtet werden (E. 1).
Regeste b
Art. 42 Abs. 1 IVG
; Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004; Protokoll zu Anhang II FZA; Export der Hilflosenentschädigung.
Angesichts des durch die Europäische Union und die Schweiz in Ziff. II des Protokolls zu Anhang II FZA klar zum Ausdruck gebrachten Willens untersteht die Hilflosenentschädigung nicht dem Prinzip des Leistungsexports gemäss Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 (E. 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 3
BGE 142 V 2 S. 3
A.
Par courrier du 11 juillet 2013, A., bénéficiaire d'une rente extraordinaire de l'assurance-invalidité, d'une allocation pour impotent de l'assurance-invalidité de degré moyen et de prestations complémentaires à l'assurance-invalidité, a interpellé la Caisse de compensation du canton du Valais afin de connaître ce qu'il adviendrait de ses prestations d'assurance en cas de départ de la Suisse pour le Portugal.
Après avoir informé l'assurée par écrit des conséquences d'un éventuel départ à l'étranger, la Caisse de compensation du Valais a, à la demande de l'assurée, constaté formellement que les prestations actuellement allouées ne lui seraient plus versées en cas de départ à l'étranger ou de domicile partagé (six mois en Suisse et six mois à l'étranger; décision du 2 mai 2014, confirmée sur opposition le 23 mai 2014).
B.
Par jugement du 30 avril 2015, la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du Valais a rejeté le recours formé par l'assurée contre cette décision.
C.
A. interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement. Elle conclut à la réforme du jugement attaqué, en ce sens qu'il soit constaté qu'elle a droit à la poursuite du versement de la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité et de l'allocation pour impotent de l'assurance-invalidité de degré moyen qui lui sont actuellement allouées en cas de départ au Portugal. (...)
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
(extrait)
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement les conditions de recevabilité du recours, sans égard aux conclusions ou aux arguments des parties. Il vérifie de même si les conditions de recevabilité étaient réunies devant l'instance précédente et si, partant, c'est à bon droit que celle-ci est entrée en matière (
ATF 140 V 22
consid. 4 p. 26 et les références).
BGE 142 V 2 S. 4
1.1
En principe, l'objet d'une demande en justice ne peut porter que sur des questions juridiques actuelles dont les conséquences touchent concrètement le justiciable. Il est cependant admis qu'une autorité puisse rendre une décision en constatation si le requérant a un intérêt digne de protection à la constatation immédiate d'un rapport de droit litigieux (
art. 49 al. 2 LPGA
[RS 830.1]; voir également l'
art. 25 al. 2 PA
[RS 172.021] en corrélation avec l'
art. 5 al. 1 let. b PA
). Selon la jurisprudence, un tel intérêt n'existe que lorsque le requérant a un intérêt actuel, de droit ou de fait, à la constatation immédiate d'un droit, sans que s'y opposent de notables intérêts publics ou privés, et à condition que cet intérêt digne de protection ne puisse pas être préservé au moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits et d'obligations (
ATF 132 V 257
consid. 1 p. 259 et les références). Le juge retiendra un intérêt pour agir lorsqu'une incertitude plane sur les relations juridiques des parties et qu'une constatation judiciaire sur l'existence de l'objet du rapport pourrait l'éliminer. Une incertitude quelconque ne suffit cependant pas. Il faut bien plus qu'en se prolongeant, elle empêche le demandeur de prendre ses décisions et qu'elle lui soit, de ce fait, insupportable (
ATF 122 III 279
consid. 3a p. 282;
ATF 120 II 20
consid. 3 p. 22).
1.2
Il n'est pas contestable que la recourante a, au travers des démarches qu'elle a entreprises auprès de la Caisse de compensation du canton du Valais, cherché à clarifier une question de droit avant de prendre une décision pouvant être pour elle lourde de conséquences sur le plan financier. Il convient d'admettre que la recourante disposait d'un intérêt digne de protection à procéder de la sorte. En effet, le maintien de l'incertitude sur la poursuite du versement des prestations dont elle est actuellement la bénéficiaire ne pouvait que l'entraver dans sa liberté de décision, singulièrement dans son choix de quitter ou non la Suisse. Il semble par ailleurs difficilement concevable d'exiger de sa part qu'elle quitte la Suisse, pour provoquer la suppression de ses prestations et, partant, lui permettre de contester le bien-fondé de la suppression devant le juge. C'est par conséquent à bon droit que la caisse intimée et la juridiction cantonale ont toutes deux considéré, de manière implicite, que la recourante disposait d'un intérêt digne de protection à faire constater l'existence de son droit au versement des prestations litigieuses en cas de départ à l'étranger.
2.
Le recours en matière de droit public peut être formé pour violation du droit, tel qu'il est délimité par les
art. 95 et 96 LTF
. Le
BGE 142 V 2 S. 5
Tribunal fédéral applique le droit d'office (
art. 106 al. 1 LTF
), sans être limité par les arguments du recourant ou par la motivation de l'autorité précédente. Le Tribunal fédéral n'examine en principe que les griefs invoqués, compte tenu de l'exigence de motivation prévue à l'
art. 42 al. 2 LTF
, et ne peut aller au-delà des conclusions des parties (
art. 107 al. 1 LTF
). Il fonde son raisonnement sur les faits retenus par la juridiction de première instance (
art. 105 al. 1 LTF
) sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'
art. 95 LTF
(
art. 105 al. 2 LTF
). Le recourant qui entend s'écarter des faits constatés doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'
art. 105 al. 2 LTF
sont réalisées sinon un état de fait divergent ne peut être pris en considération (cf.
art. 97 al. 2 LTF
).
3.
Le litige a pour objet la question de savoir si les prestations de la sécurité sociale suisse que sont la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité et l'allocation pour impotent - prestations soumises à une clause de résidence en vertu de la législation suisse (
art. 39 al. 1 LAI
[en corrélation avec l'
art. 42 al. 1 LAVS
] et
art. 42 al. 1 LAI
) - sont soumises au principe de l'exportation, tel qu'il est défini à l'art. 7 du Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociales (RS 0.831.109.268.1; ci-après: règlement n° 883/2004), applicable en vertu de l'art. 1 par. 1 de l'annexe II à l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681).
4.
4.1
La juridiction cantonale a constaté, en se référant principalement à l'art. 70 du règlement n° 883/2004 et à l'annexe X du règlement n° 883/2004, ainsi qu'au chapitre II du Protocole à l'annexe II ALCP, que la recourante ne pourrait plus prétendre au versement de la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité et de l'allocation pour impotent en cas de départ pour l'étranger ou en cas de partage de son domicile entre la Suisse et son pays d'origine.
4.2
La recourante reproche à la juridiction cantonale d'avoir violé le droit fédéral. Se référant à un avis doctrinal récent (PATRICIA USINGER-EGGER, Die Verordnung [EG] Nr. 883/2004 und deren Durchführungsverordnung [ci-après: Die Verordnung, JaSo 2013 p. 95 ss), ellesoutient que la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité et l'allocation pour impotent ne constituent pas ou plus des prestations
BGE 142 V 2 S. 6
spéciales à caractère non contributif au sens de l'art. 70 du règlement n° 883/2004 et, partant, doivent être soumises au principe de l'exportation des prestations de sécurité sociale. Le fait que la Suisse a décidé d'inscrire la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité dans l'annexe X du règlement n° 883/2004 et l'allocation pour impotent dans le chapitre II du Protocole à l'annexe II ALCP n'était à cet égard pas décisif au regard de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (arrêt de la CJCE du 8 mars 2001 C-43/99
Jauch
, Rec. 2001 I-4265).
5.
Dans un arrêt récent (
ATF 141 V 530
), le Tribunal fédéral a constaté que la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité, conformément à la mention qui en est faite à la let. d de l'inscription de la Suisse à l'annexe X du règlement n° 883/2004 (cf. décision n° 1/2012 du 31 mars 2012 du Comité mixte [institué par l'accord entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, sur la libre circulation des personnes] remplaçant l'annexe II dudit accord sur la coordination des systèmes de sécurité sociale [RO 2012 2345 et JO L 103/51 du 13 avril 2012]), est une prestation spéciale en espèces à caractère non contributif au sens de l'art. 70 par. 2 let. a point i du règlement n° 883/2004, qui n'est pas soumise au principe de l'exportation des prestations tel qu'il est défini à l'art. 7 du règlement n° 883/2004. Financée exclusivement par la Confédération suisse, la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité remplit tous les critères pour qu'elle puisse être considérée comme telle: dans la mesure où elle n'est allouée que lorsque le droit à une rente ordinaire de l'assurance-invalidité n'est pas ouvert faute pour la condition de la durée minimale de cotisation d'être remplie, elle couvre, à titre de remplacement, le risque de l'invalidité (
art. 3 par. 1 let
. c du règlement n° 883/2004), en permettant d'assurer, pour des considérations de nature économique et sociale, un revenu minimum aux personnes invalides de naissance ou depuis l'enfance qui n'ont jamais eu l'occasion de verser des cotisations jusqu'à l'ouverture du droit à la rente (
ATF 141 V 530
consid. 7.3.3 et 7.4.2).
6.
Il convient d'examiner ce qu'il en est en matière d'allocation pour impotent.
6.1
6.1.1
Sous le titre "Levée des clauses de résidence", l'art. 7 du règlement n° 883/2004 prévoit que les prestations en espèces dues en vertu de la législation d'un ou de plusieurs Etats membres ou du
BGE 142 V 2 S. 7
règlement ne peuvent faire l'objet, à moins que ledit règlement n'en dispose autrement, d'aucune réduction, modification, suspension, suppression ou confiscation du fait que le bénéficiaire ou les membres de sa famille résident dans un Etat membre autre que celui où se trouve l'institution débitrice.
6.1.2
Cette disposition correspond en substance à l'art. 10 par. 1 du Règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (RO 2004 121; ci-après: règlement n° 1408/71), lequel était applicable jusqu'au 31 mars 2012 dans les relations entre la Suisse et les Etats membres de l'Union européenne (cf.
ATF 138 V 533
consid. 2.1 p. 535). Selon l'interprétation qu'a donnée la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE, devenue entre-temps la Cour de justice de l'Union européenne [CJUE]) de l'art. 10 par. 1 du règlement n° 1408/71, le principe de la levée des clauses de résidence implique non seulement que la personne intéressée conserve le droit de bénéficier des pensions, rentes et allocations acquises en vertu de la législation de l'un ou de plusieurs Etats membres même après avoir fixé sa résidence dans un autre Etat membre, mais également qu'on ne puisse lui refuser l'acquisition d'un tel droit pour la seule raison qu'elle ne réside pas sur le territoire de l'Etat où se trouve l'institution débitrice (p. ex. arrêts de la CJCE du 10 juin 1982 92/81
Camera
, Rec. 1982 p. 2214 point 14; du 20 juin 1991 C-356/89
Newton
, Rec. 1991 I-3035 point 23; du 6 juillet 2000 C-73/99
Movrin
, Rec. 2000 I-5636 point 32 s.). Le Tribunal fédéral a précisé que la levée des clauses de résidence prévue par le droit communautaire conduit dans son résultat à mettre sur un pied d'égalité les territoires des Etats membres en ce qui concerne le droit aux prestations (
ATF 130 V 145
consid. 4.1 p. 147). En vertu de ce principe, les prestations en espèces doivent par conséquent être exportées dans l'Etat (membre de l'Union européenne) où réside le bénéficiaire ou les membres de sa famille (GÄCHTER/BURCH, Nationale und internationale Rechtsquellen, in Recht der sozialen Sicherheit, vol. XI, 2014, p. 37 n. 1.108).
6.2
6.2.1
Selon l'art. 70 par. 1 et 3 du règlement n° 883/2004, l'art. 7 du règlement n° 883/2004 et les autres chapitres du Titre III du règlement n° 883/2004 ne s'appliquent pas aux "prestations spéciales en espèces à caractère non contributif" relevant d'une législation qui,
BGE 142 V 2 S. 8
de par son champ d'application personnel, ses objectifs et/ou ses conditions d'éligibilité, possède les caractéristiques à la fois de la législation en matière de sécurité sociale (art. 3 par. 1 du règlement n° 883/2004) et d'une assistance sociale. En vertu de l'art. 70 par. 4 du règlement n° 883/2004, ces prestations sont octroyées exclusivement dans l'Etat membre dans lequel la personne intéressée réside et conformément à sa législation; ces prestations sont servies par l'institution du lieu de résidence et à sa charge.
6.2.2
Aux termes de l'art. 70 par. 2 du règlement n° 883/2004, on entend par "prestations spéciales en espèces à caractère non contributif" les prestations:
a. qui sont destinées:
i) soit à couvrir à titre complémentaire, subsidiaire ou de remplacement, les risques correspondant aux branches de sécurité sociale visées à l'art. 3, par. 1, et à garantir aux intéressés un revenu minimal de subsistance eu égard à l'environnement économique et social dans l'Etat membre concerné,
ii) soit uniquement à assurer la protection spécifique des personnes handicapées, étroitement liées à l'environnement social de ces personnes dans l'Etat membre concerné; et
b. qui sont financées exclusivement par des contributions fiscales obligatoires destinées à couvrir des dépenses publiques générales et dont les conditions d'attribution et modalités de calcul ne sont pas fonction d'une quelconque contribution pour ce qui concerne leurs bénéficiaires. Les prestations versées à titre de complément d'une prestation contributive ne sont toutefois pas considérées, pour ce seul motif, comme des prestations contributives; et
c. qui sont énumérées à l'annexe X.
6.2.3
Cette définition des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif correspond à l'art. 4 par. 2
bis
du règlement n° 1408/71, tel qu'il avait été modifié par le Règlement (CE) n° 647/2005 du Parlement européen et du Conseil du 13 avril 2005 modifiant le règlement n° 1408/71 (JO L 117/1 du 4 mai 2005), et tient compte des principes posés en la matière par la CJCE dans ses arrêts rendus dans les affaires
Friedrich Jauch contre Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter
(arrêt de la CJCE du 8 mars 2001 C-215/99, Rec. 2001 I-1901) et
Ghislain Leclere et Alina Deaconescu contre Caisse nationale des prestations familiales
(arrêt de la CJCE du 31 mai 2001 C-43/99, Rec. 2001 I-4265). La CJCE était arrivée à la conclusion que l'art. 10
bis
du règlement n° 1408/71, disposition qui permettait sous l'ancien droit de déroger au principe de l'exportation des prestations de sécurité sociale, devait être interprété "strictement", cette
BGE 142 V 2 S. 9
disposition ne pouvant viser que les prestations qui satisfaisaient aux conditions fixées à l'art. 4 par. 2
bis
du même règlement, à savoir les prestations qui présentaient un caractère à la fois spécial et non contributif et qui étaient mentionnées à l'annexe II
bis
dudit règlement (arrêt
Jauch
précité, point 21; cf. également
ATF 132 V 423
consid. 9.4.2 p. 439; sur le développement de la jurisprudence de la CJCE relative à l'art. 4
bis
du règlement n° 1408/71, voir JÜRGEN BESCHORNER, Die beitragsunabhängigen Geldleistungen im Sinne von Art. 4 Abs. 2a VO [EWG] Nr. 1408/71 in der Rechtsprechung des EuGH, ZESAR 2009 p. 321 ss).
6.3
6.3.1
A teneur du Protocole à l'annexe II ALCP et de la let. a1 de l'inscription de la Suisse à l'annexe II
bis
du règlement n° 1408/71 (introduite avec effet rétroactif au 1
er
juin 2002 par la décision n° 2/2003 du Comité mixte UE-Suisse du 15 juillet 2003 portant modification de l'annexe II [sécurité sociale] de l'accord entre la Communauté européenne et ses Etats membres et la Confédération suisse sur la libre circulation des personnes [RO 2004 1277 et JO L 187/55 du 26 juillet 2003]; voir également
ATF 132 V 423
consid. 7.2 et 7.3 p. 433), les allocations pour impotent (au sens de la LAI et de la LAVS) constituaient des prestations spéciales à caractère non contributif.
6.3.2
Dans l'arrêt du 8 mars 2001 C-215/99
Jauch
précité, la CJCE a considéré que la prestation servie au titre de la loi autrichienne sur l'allocation de soins - à laquelle pouvait être assimilée l'allocation pour impotent du droit suisse (
ATF 132 V 423
consid. 6.3.2 p. 429) - constituait une prestation de maladie en espèces au sens de l'art. 4 par. 1 let. a du règlement n° 1408/71 et ne relevait pas de l'art. 4 par. 2
bis
du règlement n° 1408/71 relatif aux prestations spéciales à caractère non contributif; l'art. 10
bis
du règlement n° 1408/71 n'était par conséquent pas applicable et la prestation devait être servie quel que soit l'Etat membre dans lequel résidait la personne dépendante remplissant les autres conditions pour en bénéficier.
6.3.3
Invité à examiner si cette jurisprudence était directement applicable à la Suisse, le Tribunal fédéral des assurances a - tout en laissant ouverte la question de savoir si l'allocation pour impotent était effectivement une prestation spéciale à caractère non contributif (
ATF 132 V 423
consid. 9.5.6 p. 442) - constaté, d'une part, que l'arrêt
Jauch
constituait une jurisprudence nouvelle et postérieure au 21 juin 1999 dont il n'y avait pas lieu de tenir compte en application
BGE 142 V 2 S. 10
de l'
art. 16 al. 2 ALCP
(
ATF 132 V 423
consid. 9.4.3 p. 439) et, d'autre part, qu'il n'y avait pas lieu de s'écarter de la teneur claire du Protocole à l'annexe II ALCP et de la décision n° 2/2003 du Comité mixte UE-Suisse du 15 juillet 2003, lesquels avaient été adoptés en pleine connaissance de la jurisprudence
Jauch
(
ATF 132 V 423
consid. 9.5.3 et 9.5.4 p. 441).
6.4
La mention des allocations pour impotent au titre de prestations spéciales en espèces à caractère non contributif ne figure plus dans l'annexe correspondante du règlement n° 883/2004 (annexe X). Dans le cadre de la mise à jour de l'annexe II ALCP destinée à intégrer le système modernisé de coordination des systèmes de sécurité sociale applicable au sein de l'Union européenne (à savoir principalement le règlement n° 883/2004 et le Règlement [CE] n° 987/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 fixant les modalités d'application du Règlement [CE] n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale [RS 0.831.109.268. 11]), il a été constaté que les allocations pour impotent ne remplissaient pas les conditions plus restrictives définies depuis le règlement n° 647/2005 (cf. supra consid. 6.2.3), car celles-ci ne revêtaient pas un caractère spécial au sens de la jurisprudence de la CJUE (cf. BETTINA KAHIL-WOLFF, La nouvelle coordination sociale européenne [Règlements 883/2004 et 987/2009]: répercussions sur la sécurité sociale en Suisse, in Journées du droit de la circulation routière 2010, p. 109 s.; PATRICIA USINGER-EGGER, Sozialrechtliche Qualifizierung der Hilflosenentschädigung, RSAS 2012 p. 244 s.).
6.5
Contrairement à l'opinion exprimée par une partie de la doctrine (USINGER-EGGER, Die Verordnung, op. cit., p. 101 s.; voir également EDGAR IMHOF, Das Freizügigkeitsabkommen EG-Schweiz und seine Auslegungsmethode - Sind die Urteile Bosman, Kohll und Jauch bei der Auslegung zu berücksichtigen?, ZESAR 2007 p. 228), la suppression des allocations pour impotent de la liste des prestations spéciales à caractère non contributif ne modifie en rien la situation qui a prévalu jusqu'à ce jour.
6.5.1
Partant du constat que la Communauté européenne et la Suisse avaient convenu plusieurs années avant l'entrée en vigueur du règlement n° 647/2005 de faire figurer l'allocation pour impotent dans la liste de l'annexe II
bis
du règlement n° 1408/71, que la Suisse avait demandé le statu quo en ce qui concernait cette allocation eu égard à la nature statique de l'ALCP et que la Suisse acceptait, de manière
BGE 142 V 2 S. 11
générale, les conditions plus strictes concernant l'annexe X du règlement n° 883/2004, la Commission européenne a proposé au Conseil de l'Union européenne de traiter la question de la non-exportation de l'allocation pour impotent en tant que point distinct dans le protocole de cet accord. Selon le ch. II du Protocole à l'annexe II ALCP, tel qu'il a été adopté par la décision n° 1/2012 du 31 mars 2012 du Comité mixte précitée, les allocations pour impotent prévues par la LAI et par la LAVS sont versées uniquement si la personne réside en Suisse (voir la proposition de la Commission européenne, du 28 juin 2010, de décision du Conseil relative à la position à adopter au nom de l'Union européenne au sein du comité mixte institué par l'accord du 21 juin 1999 entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, sur la libre circulation des personnes en ce qui concerne le remplacement de l'annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, p. 13 et 28 [n° CELEX 52010PC0333], entérinée par le Conseil de l'Unioneuropéenne le 6 décembre 2010 [JO L 209/1 du 17 août 2011]).
6.5.2
Il n'y a par ailleurs pas lieu de déroger aux principes exposés au consid. 9 de l'
ATF 132 V 423
, lesquels conservent aujourd'hui encore toute leur pertinence. La prise en compte par la Cour de céans de la jurisprudence
Jauch
(cf. supra consid. 6.2.3), singulièrement l'application du principe de l'exportation des prestations de sécurité sociale à l'allocation pour impotent auraient pour effet d'entraîner l'abrogation par la voie judiciaire d'une partie de l'annexe II ALCP. Une décision du Tribunal fédéral en ce sens contreviendrait ainsi à la volonté clairement exprimée (cf. supra consid. 6.3.3 et 6.5.1) des parties contractantes de ne pas soumettre l'allocation pour impotent au principe de l'exportation des prestations de sécurité sociale. Ceci reviendrait également à remettre en cause la nature en soi statique de l'ALCP (
art. 16 al. 2 ALCP
;
ATF 139 II 393
consid. 4.1.1 in fine p. 398) et faire fi, au mépris du principe de respect des traités (
pacta sunt servanda
; art. 26 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités [RS 0.111]), des règles de compétence et de procédure définies par les parties contractantes pour procéder à la révision de l'accord et de ses annexes (
art. 18 ALCP
;
ATF 132 V 423
consid. 9.5.5 p. 442). (...)


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
108 Ib 430
75. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 15 juillet 1982 dans la cause Office fédéral de la justice contre Morel et Commission vaudoise de recours en matière foncière (recours de droit administratif)

regeste:
Regeste
Erwerb von Liegenschaften durch Personen im Ausland. Vertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Frankreich betreffend das Dappental vom 8. Dezember 1862; Lückenfüllung.
1. Die Person, die ihren Wohnsitz in Frankreich hat und in dem Teil des schweizerischen Territoriums gelegene Parzellen erwirbt, den die Schweiz nach dem Abkommen mit Frankreich erworben hat, untersteht grundsätzlich der Bewilligungspflicht. Im vorliegenden Fall erfüllt der Erwerber, obwohl er sehr enge Beziehungen zu der fraglichen Region beibehalten hat, die allgemeinen Bedingungen von
Art. 6 Abs. 2 lit. a BewB
nicht; er kann sich nicht auf ein berechtigtes Interesse im Sinn von
Art. 6 Abs. 1 und 2 BewB
berufen (E. 2).
2. Füllen einer Lücke des Abkommens betreffend den Eigentumsübergang an Grundstücken, die im Gebiet liegen, das Frankreich der Schweiz im Austausch für das Dappental abgetreten hat: Der Erwerb von Liegenschaften in jenem Gebiet soll zugelassen werden, soweit dadurch nicht das Hauptziel der entsprechenden schweizerischen Gesetzgebung vereitelt wird, wenn die Erwerber ihre besonders engen Beziehungen zum fraglichen Gebiet nachweisen können. Solche Erwerbsgeschäfte unterstehen der Kontrolle der zuständigen Behörde, die aber entscheidet, ob der Erwerber der Bewilligungspflicht ausnahmsweise nicht unterstellt zu werden braucht. Hier Annahme eines solchen Ausnahmefalls (E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 431
BGE 108 Ib 430 S. 431
La vallée des Dappes est une petite vallée du Jura, située au nord-ouest de la Dôle et orientée du sud-ouest au nord-est. Sa possession a pendant longtemps été l'objet de contestations entre la France et la Suisse. Dans le but de mettre un terme à ce litige, ces deux Etats ont conclu, le 8 décembre 1862, un traité prévoyant notamment ce qui suit:
"Article I
La Confédération Suisse abandonne et la France reprend la possession et pleine souveraineté de la partie de la vallée des Dappes, comprenant:
1) Le mont des Tuffes et ses versants, jusques et y compris la route des Rousses à la Faucille;
2) une bande de terrain au levant de cette route, d'une largeur moyenne d'environ 500 pieds suisses, soit 150 mètres, suivant la direction indiquée d'une manière générale par le plan annexé au présent Traité. La France cède à la Confédération Suisse, pour faire partie de l'Etat de Vaud, un territoire d'une contenance équivalente s'étendant du point de bifurcation des routes de Saint-Cergues et de la Faucille, le long des pentes du Noirmont jusqu'à la limite du district de la Vallée de Joux suivant la direction indiquée d'une manière générale par le plan annexé. La route de Saint-Cergues à partir du lieu dit la Cure fait partie de cette possession.
...
Art. III
...
Les habitants originaires de la partie cédée par la France à la Confédération Suisse, demeureront Suisses, à moins qu'ils ne déclarent, dans le même délai, vouloir rester Français, auquel cas ils pourront conserver leur domicile et leur établissement sur le territoire Suisse.
...
BGE 108 Ib 430 S. 432
Art. VI
En attendant que l'arrangement prévu par l'art. VIII du Traité du 18 juillet 1828, pour régler l'exploitation des forêts limitrophes, ait été conclu, les propriétaires des bois situés sur les territoires respectivement cédés, jouiront de la libre faculté de les exploiter et d'en enlever les produits.
La même faculté s'appliquera aux foins et autres produits des territoires respectivement cédés.
Art. VII
Le présent Traité ne portera aucune atteinte aux droits acquis, au moment de l'échange des ratifications, et résultant de contrats authentiques ou de décisions judiciaires ayant un caractère définitif, passés ou rendus au profit de tiers soit en Suisse, soit en France.
..."
Approuvé par l'Assemblée fédérale le 28 janvier 1863, ce traité concernant la vallée des Dappes est entré en vigueur le 20 février 1863 (RS 0.132.349.24).
En fait, la bande de terrain cédée à la Suisse selon l'art. 1er al. 2 du traité est située sur le flanc nord-ouest du Noirmont, du Mont-Pelé et du Mont-Sâla. La frontière entre la France et la Suisse, à cet endroit, est à peu près parallèle à la route - située en France - qui, le long de la vallée de l'Orbe, va du Brassus à Bois-d'Amont et à La Cure. Il s'agit d'une région essentiellement composée de pâturages et de forêts, dont la dévestiture ne peut être assurée que par la route précitée et des chemins venant de France. Faisant partie du territoire de la commune de Saint-Cergue ou de celle d'Arzier, la plupart des terrains de ce secteur appartiennent aujourd'hui à des ressortissants français.
Jean-Louis Morel, ressortissant français, est domicilié à Morez (Département du Jura, France), où il exerce - à son compte - la profession de lunetier. Par requête déposée le 13 août 1980, il a sollicité l'autorisation d'acquérir, de ressortissantes françaises, deux parcelles en nature de pré-champ-pâturage, sises sur le territoire des communes vaudoises de Saint-Cergue et d'Arzier, et représentant une superficie totale de 35'336 m2. A l'appui de sa requête, Jean-Louis Morel faisait valoir que, comme ses frères et soeurs, il souhaitait être propriétaire d'immeubles situés en Suisse mais qui, plus de cent ans auparavant, avaient appartenu à la France; il rappelait à cet égard "l'échange international franco-suisse de 1862" et le fait que la dévestiture des immeubles qu'il désirait acquérir ne pouvait se faire que depuis la France.
BGE 108 Ib 430 S. 433
Considérant que les parcelles en question étaient situées dans la partie du territoire suisse acquise de la France selon le Traité concernant la vallée des Dappes du 8 décembre 1862, la Commission foncière II a, par décision du 29 août 1980, accordé l'autorisation sollicitée sans imposer de charge à l'acquéreur. Le Département vaudois de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a renoncé à faire usage de son droit de recours contre cette décision.
En tant qu'autorité fédérale habilitée à recourir, l'Office fédéral de la justice a, quant à lui, saisi la Commission cantonale de recours en matière foncière en lui demandant d'annuler le prononcé de l'autorité de première instance. Son recours a toutefois été rejeté, par décision de ladite commission du 8 janvier 1981.
Agissant en temps utile par la voie du recours de droit administratif, l'Office fédéral de la justice a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision de l'autorité cantonale de recours et de refuser l'autorisation sollicitée par Jean-Louis Morel.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
Aux termes de l'
art. 1er AFAIE
(AF des 23 mars 1961/21 mars 1973 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger; RS 211.412.41), l'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes ayant leur domicile ou leur siège à l'étranger est subordonnée à l'assentiment de l'autorité compétente.
a) Jean-Louis Morel a son domicile à Morez, c'est-à-dire en un lieu qui, certes, est proche de la frontière suisse, mais ne fait pas partie - et n'a jamais fait partie - du territoire helvétique. L'acquéreur est donc domicilié à l'étranger et, comme il ne peut se prévaloir d'aucune des exceptions mentionnées à l'
art. 5 AFAIE
, il doit être considéré comme assujetti au régime de l'autorisation selon le principe énoncé à l'
art. 3 lettre a AFAIE
. Cela ne fait aucun doute et n'est d'ailleurs pas contesté par l'intimé qui, par l'intermédiaire de son notaire suisse, a sollicité l'autorisation d'acquérir les deux parcelles litigieuses en adressant sa requête précisément à l'autorité compétente, dans le canton de Vaud, en matière d'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger.
b) D'après la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les cas d'intérêt légitime qui, selon l'
art. 6 al. 1 AFAIE
, justifient
BGE 108 Ib 430 S. 434
l'octroi d'une autorisation sont énumérés de manière exhaustive à l'
art. 6 al. 2 AFAIE
(
ATF 106 Ib 73
consid. 3a et les arrêts cités). Or, en l'espèce, aucun de ces cas n'est réalisé.
En fait, il n'est pas contesté que Jean-Louis Morel a gardé des relations très étroites avec la région - dite des Landes - où sont situées les deux parcelles litigieuses, plus précisément avec le village des Rousses où il possède une résidence secondaire et où se trouve la maison de famille appartenant au frère aîné, lequel s'est engagé à laisser ses frères et soeurs venir y séjourner pendant leurs vacances. Cependant, il n'y a pas lieu d'examiner si ces relations sont assez étroites - au sens de l'
art. 10 OAIE
(ordonnance du 21 décembre 1973; RS 211.412.411) - pour justifier l'octroi d'une autorisation en vertu de l'art. 6 al. 2 lettre a ch. 1 AFAIE (
ATF 102 Ib 34
s. consid. 5 et 6,
ATF 101 Ib 378
) car, de toute façon, l'intimé ne remplit pas les conditions générales de l'
art. 6 al. 2 lettre a AFAIE
: il demande l'autorisation d'acquérir non pas un seul immeuble, mais deux parcelles (situées sur le territoire de deux communes différentes); en outre, il ne destine pas ces terrains à la construction d'une maison d'habitation pour son séjour ou celui de sa famille. Au demeurant, il est pour le moins douteux que ces pâturages et forêts se trouvent en zone de construction au sens du droit fédéral, de sorte qu'il y aurait un motif impératif de refus (
art. 7 al. 1 lettre a AFAIE
). Enfin, il ne faut pas oublier que la superficie des terrains à acquérir (plus de 35'000 m2) dépasse - de très loin - la limite de surface admissible selon l'
art. 12a al. 2 OAIE
(
ATF 105 Ib 318
s. consid. 3).
c) Dans ces conditions, il faut bien reconnaître que Jean-Louis Morel est assujetti au régime de l'autorisation et que, ne pouvant justifier d'aucun intérêt légitime au sens de l'
art. 6 al. 1 et 2 AFAIE
, il ne peut pas être autorisé à faire l'acquisition des deux parcelles litigieuses, sises sur le territoire des communes vaudoises de Saint-Cergue et d'Arzier. C'est donc à tort que les autorités cantonales ont accordé l'autorisation sollicitée, mais cela ne justifie pas encore l'admission du recours de l'Office fédéral de la justice.
3.
En réalité, la question se pose de savoir si, en raison de la situation exceptionnelle des immeubles à acquérir, Jean-Louis Morel pourrait être considéré comme non assujetti au régime de l'autorisation.
a) D'après son préambule, le Traité franco-suisse du 8 décembre 1862 a été conclu dans le but "de mettre un terme aux discussions existantes depuis 1815 entre la Suisse et la France au sujet de la
BGE 108 Ib 430 S. 435
possession de la vallée des Dappes". Il s'agissait en fait de régler le sort d'un territoire dont la possession était déjà contestée au Moyen Age et que le Traité de Vienne de 1815 avait attribué à la Confédération suisse. Par le Traité du 8 décembre 1862 concernant la vallée des Dappes, la Suisse a définitivement cédé ce territoire à la France mais, en échange, elle a reçu une portion de territoire français, d'une contenance équivalente, sur les pentes nord-ouest du Noirmont, du Mont-Pelé et du Mont-Sâla, au sud-est de la route dite des Landes, qui longe le cours de l'Orbe entre la frontière suisse en amont du Brassus et les villages français de Bois-d'Amont et de La Cure.
Avant de devenir suisse par le Traité du 8 décembre 1862, cette portion de territoire, qui comprend essentiellement des pâturages et des forêts, a toujours été considérée - sans contestation de la part de la Suisse - comme partie intégrante du territoire français. Or, sur cette bande de terrain, il n'y a aucun hameau et pratiquement même pas de maisons d'habitation, si ce n'est quelques chalets isolés. C'est ainsi qu'en 1863 il n'y a pas eu d'habitant originaire de cette portion de territoire cédée à la Suisse qui dût devenir - et non pas "demeurer" - suisse en raison de cette cession (art. III al. 2 du Traité). D'autre part, il convient de rappeler que ces terrains - situés au-delà de l'arête du Noirmont, sur le versant français - ne sont accessibles que par le territoire français, de sorte que les personnes domiciliées en Suisse, en deçà de la crête, n'ont guère d'intérêt à acheter ces pâturages et ces forêts. A cet égard, il est assez significatif de relever - selon une étude entreprise en septembre 1980 par l'ancien conservateur du registre foncier de Nyon - que la quasi-totalité des terres cédées à la Suisse sont, encore aujourd'hui, la propriété de citoyens français domiciliés en France: sur un total de 531 propriétaires fonciers, il y a 509 ressortissants français et seulement 22 citoyens suisses (4%), ces derniers ne possédant que le 7,5% des terres.
On peut donc se demander si la portion du territoire français cédée en 1862 a bien été intégrée au territoire suisse. Telle ne semble pas être l'opinion de la grande majorité des propriétaires, qui n'ont guère accepté cet abandon de la souveraineté française. Cela apparaît assez clairement à la lecture d'une étude historique qui a été publiée à Besançon en 1918 sous le titre: "Le Noirmont au Traité de la vallée des Dappes; de l'intérêt qu'il y aurait à reporter au sommet du Noirmont la portion de frontière franco-suisse
BGE 108 Ib 430 S. 436
qui longe le pied occidental de cette montagne." La conclusion de cette étude est la suivante:
"On n'avait su faire cesser les difficultés internationales de la vallée des Dappes qu'en créant bénévolement les difficultés du Noirmont, moins graves assurément, puisqu'elles ne touchent qu'aux intérêts particuliers, mais désagréables, coûteuses et permanentes.
Si les méfiances militaires de la Suisse ont contribué dans quelque mesure à notre abandon du sommet du Noirmont, ces méfiances, nous le pensons, du moins, sont tombées aujourd'hui. La souveraineté du canton de Vaud sur ces 700 hectares de prés-bois situés en dehors de ses limites naturelles et possédés par des étrangers, ne paraît pas un de ces avantages auxquels on ne saurait renoncer. Aucune raison ne semble s'opposer à un second arrangement qui, en plaçant la frontière à l'arête du Noirmont et des Bégnines, où se rencontrent les propriétés suisses et françaises, supprimerait, à l'avantage des deux pays amis, la cause d'irritation que nous avons signalée."
b) Le Traité franco-suisse concernant la vallée des Dappes ne contient aucune clause relative aux transferts de propriété portant sur des terrains situés dans la partie du territoire vaudois qui a été acquise en échange de la vallée des Dappes. Mais ce silence s'explique tout simplement par le fait qu'en 1862 les négociateurs français et suisses ne pouvaient pas imaginer qu'un siècle plus tard le législateur fédéral devrait restreindre le droit des propriétaires fonciers de disposer librement de leurs immeubles; à l'époque, tant en Suisse qu'en France, ce droit de libre disposition était considéré comme l'un des éléments essentiels du droit de propriété.
Il convient cependant de rappeler que les négociateurs de 1862 ont au moins veillé à garantir, en faveur des propriétaires fonciers, la faculté d'exploiter librement les bois situés sur les territoires cédés (art. VI du Traité; voir aussi la Convention conclue le 31 janvier 1938 entre la Suisse et la France sur les rapports de voisinage et la surveillance des forêts limitrophes; RO 1938 p. 206 ss). On peut donc supposer que si la législation suisse sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger avait existé en 1862, les négociateurs du Traité concernant la vallée des Dappes n'auraient pas manqué de soumettre à un régime particulier les transferts des terrains situés dans la partie de territoire cédée à la Suisse, ce afin de protéger les intérêts légitimes des propriétaires (français). Par ailleurs, il faut bien reconnaître qu'en 1960, le législateur fédéral n'a pas eu conscience de la situation particulière de ces immeubles, devenus suisses contre la volonté de leurs propriétaires. Dès lors, on se trouve aujourd'hui en présence d'une
BGE 108 Ib 430 S. 437
lacune proprement dite, qu'il y a lieu de combler selon le principe général énoncé à l'
art. 1er CC
.
Or, la législation sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger a pour but principal - sinon exclusif - de lutter contre l'emprise étrangère sur le sol national. Sous des formes différentes, le Conseil fédéral l'a dit et répété dans ses Messages du 15 novembre 1960 (FF 1960 II p. 1256: "Ces appels montrent clairement que de larges milieux de la population ont le sentiment que l'infiltration étrangère dans le domaine immobilier, appelée aussi "mise à l'encan du sol suisse", constitue un problème national important"), du 25 octobre 1972 (FF 1972 II p. 1246: "Il importe dès lors d'être particulièrement ménagers de notre sol national... Le sol doit rester avant tout réservé aux nationaux et aux étrangers qui travaillent en Suisse ou qui y sont attachés de manière durable parce qu'ils y habitent)" et du 16 septembre 1981 (FF 1981 III p. 554: "Quant au fond, la loi se borne dorénavant à la lutte contre l'emprise étrangère sur le sol national; elle ne vise par contre plus d'autres buts, comme par exemple ceux touchant à l'économie ou à l'aménagement du territoire... Nous considérons que le projet de loi... constitue un contre-projet indirect - quant au fond - à l'initiative populaire "contre le bradage du sol national" déposée le 26 octobre 1979 et appuyée par 108'210 signatures valables"). Cette volonté de lutter contre l'emprise étrangère sur le sol national ou contre "la mise à l'encan du sol national" a d'ailleurs été confirmée par les membres du Parlement (voir notamment Bull.stén. CN 1960, p. 718 et CE 1961, p. 29).
En bonne logique, cela signifie que, s'agissant de terrains situés dans cette partie de territoire que la France a cédée en échange de la vallée des Dappes, les acquisitions d'immeubles devraient être admises dans la mesure seulement où elles ne compromettent pas le but principal de la législation suisse.
c) Dans une lettre qu'il a adressée le 14 février 1974 au Département politique fédéral, l'Office fédéral de la justice s'est déclaré prêt "en tant qu'autorité fédérale de surveillance et autorité fédérale habilitée à recourir, à examiner avec bienveillance toute requête relative à la cession d'immeubles conclue entre propriétaires ou personnes ayant domicile sur les communes (françaises) de Bois-d'Amont et des Rousses... en outre, de telles requêtes doivent être exceptionnelles". Il importe de rappeler qu'il n'appartient pas à l'Office fédéral de la justice "d'examiner avec bienveillance les requêtes", ni même d'établir une réglementation
BGE 108 Ib 430 S. 438
particulière. C'est en premier lieu aux autorités cantonales vaudoises - soit à la Commission foncière et à la Commission cantonale de recours en matière foncière - et le cas échéant au Tribunal fédéral - saisi d'un recours de droit administratif - qu'il incombe de se prononcer sur les requêtes présentées par les acquéreurs d'immeubles domiciliés à l'étranger. Au demeurant, il ne paraît pas possible de faire application des normes, à la fois trop vagues et trop restrictives, que l'Office fédéral de la justice a voulu établir dans son avis: en particulier, on ne voit pas pourquoi il faudrait réserver la possibilité d'acquérir des immeubles aux seuls "propriétaires ou personnes ayant domicile sur les communes de Bois-d'Amont et des Rousses". L'essentiel est bien plutôt qu'en raison de son domicile ou de ses origines familiales, l'acquéreur puisse justifier de relations - avec le lieu de situation de l'immeuble à acquérir - si étroites qu'il ne pourrait être considéré comme un étranger dans la région.
Dans son mémoire de réponse, Jean-Louis Morel propose quant à lui que l'acquisition, par des ressortissants français, d'immeubles du territoire cédé à la Suisse par le Traité soit soumise à une réglementation spéciale qui tiendrait compte à la fois de la ratio legis de l'AFAIE et de celle du Traité franco-suisse. C'est ainsi, selon lui, que pour être autorisée, l'acquisition devrait répondre à un intérêt légitime. S'agissant de l'AFAIE, l'existence d'un tel intérêt devrait être admise lorsque l'acquisition ne s'oppose pas à l'un des buts de l'arrêté, qui sont: éviter l'accaparement du sol national, permettre l'aménagement du territoire et éviter le renchérissement du prix des immeubles. Pour ce qui est du Traité, un intérêt légitime pourrait exister chaque fois que l'acquisition de parcelles par des Français se fonde sur des motifs raisonnables tenant à la famille ou à la proximité géographique. En principe, pour combler la lacune, on peut retenir les critères proposés, car ils sont raisonnables mais, sur un point important, il faut modifier la proposition formulée par l'intimé. En effet, il n'est pas nécessaire, ni même utile, de subordonner ces acquisitions d'immeubles à une autorisation, c'est-à-dire à l'existence d'un intérêt légitime au sens de l'
art. 6 al. 1 AFAIE
, même si - comme le propose l'intimé - "la définition de l'intérêt légitime devrait échapper à toutes les conditions fixées par la liste exhaustive de l'art. 6 al. 2 de l'arrêté, y compris en ce qui concerne la qualité de personne physique de l'acquéreur et l'absence d'autres propriétés en Suisse". Non seulement il n'y a pas lieu de remettre en question
BGE 108 Ib 430 S. 439
la jurisprudence, bien établie, selon laquelle les cas d'intérêt légitime justifiant l'octroi d'une autorisation sont énumérés de manière exhaustive à l'
art. 6 al. 2 AFAIE
(
ATF 106 Ib 73
consid. 3a et les arrêts cités), mais encore et surtout il importe de relever que la solution proposée par l'intimé présenterait cet inconvénient de subordonner l'octroi de l'autorisation à toutes les conditions restrictives autres que celles mentionnées à l'
art. 6 al. 2 AFAIE
(voir notamment les dispositions des art. 6 al. 3, 7 al. 1, 8 AFAIE, 7, 11, 12a et 14 OAIE). Or, dans la situation particulière où se trouvent les immeubles faisant partie du territoire que la France a cédé en 1862, ces restrictions n'apparaissent pas nécessaires. En revanche, contrairement à l'opinion exprimée par l'intimé, il n'est pas possible de renoncer - sauf s'il s'agit d'une acquisition conforme à l'
art. 6 al. 2 AFAIE
- à l'exigence de la qualité de personne physique de l'acquéreur; c'est le seul moyen d'éviter des abus.
d) Certes, on ne peut pas considérer comme totalement libres, entre ressortissants français, les cessions de terrains dans la portion du territoire que la France a cédée en 1862; de telles acquisitions d'immeubles doivent être soumises au contrôle de l'autorité compétente en matière d'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger.
En réalité, lorsque l'acquisition d'immeubles ne peut pas déjà être autorisée en vertu d'une des dispositions de l'
art. 6 al. 2 AFAIE
, il ne s'agit pas de déterminer s'il y a un intérêt légitime pouvant justifier l'octroi d'une autorisation, mais bien plutôt de savoir si l'acquéreur peut, exceptionnellement, ne pas être assujetti au régime de l'autorisation parce que - notamment en raison de son domicile ou de ses attaches familiales - il est "chez lui" dans la région dont dépend la portion de territoire que la France a cédée en échange de la vallée des Dappes. Pratiquement, cela signifie que dans tous les cas de cession, entre Français, de terrains situés dans cette portion de territoire, la Commission foncière II doit être saisie d'une requête dans laquelle l'acquéreur démontre qu'il n'est pas un étranger à la région. Il appartient alors à cette autorité cantonale de première instance - à qui l'
art. 11 al. 1 AFAIE
donne précisément la compétence de statuer sur l'assujettissement au régime de l'autorisation - de vérifier l'existence de ces relations très étroites de l'acquéreur avec la région de Morez (et non pas seulement avec l'une des communes de Bois-d'Amont, des Rousses ou de La Cure). Or, dans le cas particulier, Jean-Louis Morel a pu
BGE 108 Ib 430 S. 440
démontrer l'existence de relations particulièrement étroites avec la région où il est domicilié et plus spécialement avec le village des Rousses, où il vient régulièrement en vacances et dont l'un de ses ancêtres fut le premier habitant, ce qui n'est d'ailleurs contesté par personne.
e) Ainsi, c'est avec raison que la Commission cantonale de recours en matière foncière a admis l'existence en l'espèce d'un cas exceptionnel qui ne saurait conduire à un "accaparement du sol national". Elle n'a donc pas violé une norme de droit public fédéral, ni commis un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation. Dans ces conditions, le recours de l'Office fédéral de la justice apparaît mal fondé.


header:
Urteilskopf
133 III 489
60. Auszug aus dem Urteil der I. zivilrechtlichen Abteilung i.S. X. AG gegen Y. SA (Beschwerde in Zivilsachen)
4A_102/2007 vom 9. Juli 2007

regeste:
Regeste
Anforderungen an das Rechtsbegehren einer Beschwerde;
Art. 42 Abs. 1 BGG
.
Der Beschwerdeführer darf sich grundsätzlich nicht darauf beschränken, die Aufhebung des angefochtenen Entscheids zu beantragen, sondern muss einen Antrag in der Sache stellen (E. 3).

text:
Erwägungen
ab Seite 489
BGE 133 III 489 S. 489
Aus den Erwägungen:
3.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob ein Rechtsmittel zulässig ist (
BGE 132 III 291
E. 1 S. 292).
3.1
Die Beschwerdeschrift hat ein Rechtsbegehren zu enthalten (Art. 42 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]). Da die Beschwerde in Zivilsachen ein reformatorisches Rechtsmittel ist (
Art. 107 Abs. 2 BGG
), darf sich der Beschwerdeführer grundsätzlich nicht darauf beschränken, die Aufhebung des angefochtenen Entscheids zu beantragen, sondern muss einen Antrag in der Sache stellen. Gleich wie nach der Praxis zur Berufung gemäss OG (BS 3 S. 531), muss der Beschwerdeführer demnach angeben, welche Punkte des Entscheides angefochten und welche Abänderungen beantragt werden. Grundsätzlich ist ein materieller Antrag erforderlich; Anträge auf
BGE 133 III 489 S. 490
Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu neuer Entscheidung oder blosse Aufhebungsanträge genügen nicht und machen die Beschwerde unzulässig. Ein blosser Rückweisungsantrag reicht ausnahmsweise aus, wenn das Bundesgericht im Falle der Gutheissung in der Sache nicht selbst entscheiden könnte, weil die erforderlichen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz fehlen (
BGE 132 III 186
E. 1.2 S. 188;
BGE 130 III 136
E. 1.2 S. 139;
BGE 125 III 412
E. 1b S. 414 mit Hinweisen).
3.2
Vorliegend verlangt die Beschwerdeführerin lediglich, das Urteil des Handelsgerichts vom 15. März 2007 sei aufzuheben. Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen. Einen materiellen Antrag stellt sie nicht. Der Rückweisungsantrag wird bloss eventualiter erhoben. Dass das Bundesgericht im Falle der Gutheissung der Beschwerde nicht selbst in der Lage wäre, ein Urteil zu fällen, und die Streitsache an die Vorinstanz zurückweisen müsste, geht aus dem angefochtenen Entscheid nicht ohne weiteres hervor und wird auch in der Beschwerde in keiner Weise dargetan, wird doch nicht begründet, weshalb eventualiter das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen sei.
3.3
Demnach ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin keinen rechtsgenüglichen Antrag gestellt hat und demzufolge auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann.


header:
Urteilskopf
116 Ib 299
39. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 2. November 1990 i.S. V. AG gegen Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Anrechnung von Ausländern an die Höchstzahlen des Bundes auf der Grundlage der Freizügigkeitsregelung der Europäischen Freihandelsassoziation. Verordnung des Bundesrates vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21); Übereinkommen vom 4. Januar 1960 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA-Übereinkommen; SR 0.632.31).
1. Gegen einen Entscheid des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements über die Anrechnung eines Ausländers an die Höchstzahlen des Bundes ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig, wenn nach der Freizügigkeitsregel des EFTA-Übereinkommens ein Anspruch auf die entsprechende arbeitsmarktliche Bewilligung besteht. Eine Unternehmung hat nur dann einen derartigen Anspruch, wenn sie Waren herstellt oder mit solchen handelt und juristisch und wirtschaftlich einem EFTA-Mitgliedstaat zuzurechnen ist; auch muss der Ausländer, der für die Unternehmung in der Schweiz tätig sein soll, über eine entsprechende Staatsangehörigkeit verfügen (E. 1).
2. Die Erteilung der Bewilligung an eine unselbständig erwerbstätige, natürliche Person setzt voraus, dass diese in der Schweiz Leitungsfunktion übernehmen soll oder ihre besonderen Fähigkeiten für die Errichtung, den Aufbau oder den wirksamen Betrieb einer Unternehmung unerlässlich sind; Kriterien zur näheren Eingrenzung dieser Eigenschaften (E. 2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 301
BGE 116 Ib 299 S. 301
Die V. AG mit Sitz in Zollikon wurde am 17. März 1987 als Tochtergesellschaft der schwedischen Unternehmung V. AB, Göteborg, gegründet. Ihr Zweck ist die Erstellung und der Vertrieb von EDV-Programmen und sonstigen Software-Leistungen, inklusive Service und Pflege von Software, sowie gegebenenfalls der Handel mit Computern und Computerelementen. Namentlich vertreibt die V. AG in der Schweiz die beiden von der schwedischen V. AB in Zusammenarbeit mit deren Muttergesellschaften entwickelten Software-Produkte "MEMO" und "SESAM".
Am 6. Juli 1988 reichte die V. AG beim Kantonalen Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit Zürich das Gesuch ein um Erteilung einer Einreise-, Arbeits- und Aufenthaltsbewilligung an die schwedische Staatsangehörige C., geboren 1967. Das Kantonale Amt leitete die Akten zuständigkeitshalber weiter an das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit. Dieses wies das Gesuch nach Einholen zusätzlicher Informationen und unter Berücksichtigung einer ergänzenden Eingabe der V. AG vom 16. Februar 1989 am 20. März 1989 ab.
Gegen die Verfügung des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit führte die V. AG am 20. April 1989 erfolglos Beschwerde beim Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement.
Am 18. Dezember 1989 erhob die V. AG sowohl Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat als auch Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragt, der Entscheid des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements vom 16. November 1989 sei aufzuheben, ihr Gesuch vom 6. Juli 1988 sei gutzuheissen und es sei Frau C. die beantragte Jahresaufenthalterbewilligung zu erteilen.
Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement und das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit schliessen in ihren Vernehmlassungen vom 1. Februar beziehungsweise 31. Januar 1990 auf Abweisung der Beschwerde.
Im Rahmen eines Meinungsaustausches mit dem Bundesrat hat sich das Bundesgericht am 3. April 1990 zur Übernahme der Angelegenheit bereit erklärt.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
a) Gemäss
Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG
ist auf dem Gebiete der Fremdenpolizei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig
BGE 116 Ib 299 S. 302
gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt.
b) Art. 15 Abs. 2 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) sieht vor, dass das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit Verfügungen für Jahresbewilligungen erlassen kann zu Lasten der Höchstzahlen des Bundes; Rechtsmittelinstanz ist das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (
Art. 53 Abs. 2 lit. a BVO
). Diese Bewilligungen beziehen sich ausschliesslich auf den arbeitsmarktlichen Bereich. Für den eigentlich fremdenpolizeilichen Entscheid über die Erteilung der Einreise- und Anwesenheitsbewilligung sind - unter dem allfälligen Vorbehalt der Zustimmung durch das Bundesamt für Ausländerfragen - die Kantone zuständig (Art. 15 und 18 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer; SR 142.20; vgl. PETER KOTTUSCH, Die Bestimmungen über die Begrenzung der Zahl der Ausländer, in: SJZ 84/1988, S. 41 f.).
Die arbeitsmarktlichen Bewilligungen bilden oftmals eine Voraussetzung für die Bewilligung über die Einreise und die Anwesenheit des Ausländers und stehen dazu, obwohl sie nicht von einer Fremdenpolizeibehörde im engeren Sinne ausgehen, in einem derart engen Zusammenhang, dass sie zu den von
Art. 100 lit. b OG
erfassten Bewilligungen gehören. Verfügungen auf deren Erteilung oder Verweigerung unterliegen also der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur, wenn das Bundesrecht einen Anspruch einräumt. Dies ist bei den in der Begrenzungsverordnung aufgestellten Regeln nicht der Fall (
BGE 106 Ib 131
). Soweit ein solcher Anspruch auch nicht aus anderm Bundesrecht hergeleitet werden kann, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde daher ausgeschlossen; allenfalls ist die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat zulässig (vgl. beispielsweise VPB 52.32).
c) Ein Anspruch auf Bewilligungserteilung kann sich insbesondere aus Staatsvertragsrecht ergeben. Namentlich ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin, worauf sie sich beruft, gestützt auf Art. 16 Abs. 1 des Übereinkommens vom 4. Januar 1960 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (im folgenden: EFTA-Übereinkommen; SR 0.632.31) unmittelbar Rechte zukommen. Diese Bestimmung lautet:
"Die Mitgliedstaaten anerkennen, dass Beschränkungen hinsichtlich der Niederlassung und des Betriebes von wirtschaftlichen Unternehmungen auf ihren Gebieten durch Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten,
BGE 116 Ib 299 S. 303
wodurch diesen Staatsangehörigen eine weniger günstige Behandlung zuteil wird als ihren eigenen, nicht derart angewandt werden sollten, dass die vom Abbau oder Fehlen der Zölle und mengenmässigen Beschränkungen im Handel zwischen den Mitgliedstaaten erwarteten Vorteile vereitelt werden."
Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt Art. 16 Abs. 1 des EFTA-Übereinkommens als in genügendem Masse bestimmte Norm, ist somit zu den "self-executing treaties" zu zählen und direkt als Bundesrecht anwendbar (
BGE 98 Ib 388
f. E. b). Die Bestimmung gehört zu den Wettbewerbsregeln des EFTA-Übereinkommens; sie hat zum Ziel, den freien Warenhandel, wie er im EFTA-Übereinkommen vereinbart ist, zu gewährleisten, indem eine Wettbewerbsverfälschung durch autonome diskriminatorische Vorschriften über die Zulassung von Unternehmungen und deren Mitarbeitern aus andern Staaten der Freihandelsassoziation ausgeschlossen wird (
BGE 98 Ib 389
E. 3b; BBl 1960 I 870f.; STEPHAN FRÖHLICH, Niederlassungsrecht und Freizügigkeit in der EWG und EFTA, Diss. Zürich 1964, S. 65 f.; TONI PFANNER, Die Jahresaufenthaltsbewilligung des erwerbstätigen Ausländers, Diss. St. Gallen 1984, S. 24).
Auf Art. 16 Abs. 1 des EFTA-Übereinkommens können sich Unternehmungen berufen, die Waren herstellen oder damit Handel treiben (vgl. Art. 16 Abs. 6 lit. b des EFTA-Übereinkommens), nicht aber Dienstleistungsunternehmungen wie Banken (
BGE 98 Ib 389
f. E. 3b) oder Rechtsberatungsbüros (unveröffentlichtes Urteil vom 3. Oktober 1988 in Sachen J. und Kons.; vgl. auch BBl 1971 II 732; FRÖHLICH, S. 69; SECRÉTARIAT DE L'AELE, L'Association européenne de libre-échange, 3e édition, Genève juin 1987, S. 74 f.). Die Unternehmung muss sowohl juristisch als auch wirtschaftlich einem Mitgliedstaat der Europäischen Freihandelsassoziation zugerechnet werden können; auch der Ausländer, der in die Schweiz einreisen und sich hier aufhalten soll, hat über eine entsprechende Staatsangehörigkeit zu verfügen (unveröffentlichtes Urteil vom 13. Juli 1990 in Sachen A.).
d) Die Vorinstanzen haben in Anlehnung sowohl an das Kaufsrecht als auch an das Warenumsatzsteuerrecht bejaht, dass die von der Beschwerdeführerin vertriebenen Software-Produkte Waren im Sinne des EFTA-Übereinkommens darstellen. Bei der Herstellung von Software steht allerdings dann, wenn die Programme für die Klienten individuell entwickelt werden, nicht der Warencharakter im Vordergrund; die Lieferung von Disketten, Magnetbändern
BGE 116 Ib 299 S. 304
und anderem fällt diesfalls neben der eigentlichen Leistung der Gesellschaft, nämlich der Ausarbeitung eines Programms als Ergebnis eines geistigen Arbeitsaufwandes unter Einschluss der Instruktion der Kunden, nicht ins Gewicht.
Die Umschreibung des Tätigkeitsfeldes von C. - namentlich Betreuung und Ausbildung von Kunden sowie Programmentwicklung - lässt an der Eigenschaft der Beschwerdeführerin als Unternehmung des Warenhandels zweifeln. Anderseits geht aus den Akten hervor, dass die Beschwerdeführerin zurzeit hauptsächlich zwei Software-Produkte, die sogenannten Systeme MEMO und SESAM, vertreibt. Dabei geht es um fertig entwickelte Standardprogramme, die in wesentlich gleicher Form an verschiedene Kunden verkauft werden sollen. Weil daher der Verkauf eines fertigen Produktes im Vordergrund steht und die Anpassung der Programme an die individuellen Bedürfnisse der Kunden bloss als sekundäre Nebenleistung erscheint, handelt es sich um Waren im Sinne des EFTA-Übereinkommens.
Die Beschwerdeführerin ist die schweizerische Tochtergesellschaft einer schwedischen Unternehmung, welche wiederum von zwei schwedischen Muttergesellschaften abhängt. C., die für die Beschwerdeführerin in der Schweiz tätig sein soll, ist schwedische Staatsangehörige. Sowohl die Unternehmung als auch die einreisewillige Ausländerin stehen somit in der erforderlichen Beziehung zu einem Mitgliedstaat der Europäischen Freihandelsassoziation.
Die Beschwerdeführerin kann sich infolgedessen auf Art. 16 Abs. 1 des EFTA-Übereinkommens stützen, um einen Anspruch auf Zulassung von C. abzuleiten.
e) Da auch die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
Nach
Art. 104 OG
prüft das Bundesgericht die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts. Nicht überprüfen kann es die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheides.
2.
In materieller Hinsicht ist zu entscheiden, ob der Beschwerdeführerin aufgrund des EFTA-Übereinkommens die streitige arbeitsmarktliche Bewilligung erteilt werden muss, das heisst es bleibt zu prüfen, ob die dazu erforderlichen Voraussetzungen erfüllt sind.
a) Der Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 des EFTA-Übereinkommens ist schwer verständlich, seine Tragweite - namentlich, was
BGE 116 Ib 299 S. 305
die Zulassung natürlicher Personen betrifft - unklar. Anhaltspunkte zur Auslegung der Bestimmung finden sich in der autoritativen Interpretation der Ministerkonferenz vom Mai 1966 in Bergen. An sich hat die entsprechende Vereinbarung angesichts des Umstandes, dass sie auf ministerieller Ebene erging und nie vom Parlament bestätigt wurde, nur eine beschränkte und rein auslegende Tragweite (unveröffentlichtes Urteil vom 3. Oktober 1988 in Sachen J. und Kons.). Soweit der Ministerrat allerdings bloss Präzisierungen vornahm, die den Rahmen des in Art. 16 Abs. 1 des EFTA-Übereinkommens festgelegten, wenig präzisen Grundsatzes nicht verlassen, stand ihm dies nach Abs. 4 desselben Artikels zu. Insofern und in diesen Grenzen kann die ministerielle Interpretation als Auslegungshilfe beigezogen werden.
Gemäss der Vereinbarung der Ministerkonferenz erfasst Art. 16 Abs. 1 des EFTA-Übereinkommens nur solche natürliche Personen, die entweder selbständig erwerbstätig sind oder dann als Direktoren, Geschäftsführer oder sonstiges Führungspersonal angestellt werden; es geht mithin um leitendes Personal oder um Personen, die aufgrund ihrer besonderen Fähigkeiten für die Errichtung, den Aufbau oder den wirksamen Betrieb einer Unternehmung unerlässlich sind (EFTA-Bulletin, Bd. VII, Nr. 8, Dezember 1966, S. 13 lit. d;
BGE 98 Ib 389
E. 3a; BBl 1971 II 732 und 1960 I 871; FRÖHLICH, S. 69; PFANNER, S. 26; SECRÉTARIAT DE L'AELE, b S. 75).
Art. 15 Abs. 2 lit. k BVO
verwendet in einfacherer, aber auch verkürzter Weise die Begriffe "Führungskräfte" und "Spezialisten"; diese können, sofern ihre Zulassung aus Gegenrechtsgründen - was namentlich für das EFTA-Übereinkommen gilt - geboten ist, an die Höchstzahl der Jahresaufenthalter für den Bund angerechnet werden. Bei
Art. 15 Abs. 2 lit. k BVO
handelt es sich jedoch um innerstaatliches Recht auf Verordnungsstufe; die Bestimmung taugt daher wenig als Interpretationshilfe und zur Präzisierung des EFTA-Übereinkommens. Vielmehr muss die Freizügigkeitsregel des EFTA-Übereinkommens hauptsächlich aus sich selbst beziehungsweise anhand der Erklärung der Ministerkonferenz ausgelegt werden.
b) Danach erfasst diese Norm in erster Linie Personen in leitender Funktion, das heisst solche, die massgeblich an der Unternehmungsführung beteiligt sind. Dies setzt voraus, dass sich die Leitungseigenschaft auf den gesamten Tätigkeitsbereich der Unternehmung erstreckt (vgl. VPB 38.65). Bei der näheren Bestimmung
BGE 116 Ib 299 S. 306
des Personals mit besonderen Fähigkeiten, denen keine solche Leitungsfunktion zukommt, kann in Rechnung gestellt werden, dass die Ministerkonferenz übereingekommen ist, ihre Interpretation in elastischer Weise zu handhaben.
Über spezielle Fähigkeiten im Sinne des EFTA-Übereinkommens verfügt nicht bereits jeder Hochschulabsolvent beziehungsweise jede Person mit einer höheren Schulbildung. Erforderlich ist vielmehr eine gewisse Vertiefung der theoretischen Kenntnisse durch praktische Erfahrung oder längere wissenschaftliche Forschung. Die Arbeitsmarktlage einer bestimmten Berufskategorie kann allenfalls in dem Sinne mitberücksichtigt werden, dass die Anforderungen hinsichtlich der nachschulischen Tätigkeiten tiefer angesetzt werden, wenn es sich um einen Beruf handelt, bei dem in der Schweiz ein Mangel an qualifiziertem Personal besteht. In jedem Fall ist ein Zusammenhang zwischen den speziellen Fähigkeiten oder Kenntnissen des Ausländers und der Tätigkeit seiner Unternehmung zu verlangen. Dabei kann es um die besondere Kenntnis der Sprache, der wirtschaftlichen oder rechtlichen Verhältnisse oder um sonstiges Sonderwissen gehen, das im Zusammenhang mit der Herkunft des Ausländers und seines Arbeitgebers oder mit dessen Unternehmungsstruktur steht. Ferner ist vorauszusetzen, dass eine inländische Fachperson dieselbe Qualifikation nicht oder nur nach einer langzeitigen und aufwendigen Weiterbildung erbringen könnte.
Nicht massgeblich ist schliesslich - entgegen der Ansicht der beiden Vorinstanzen - die allenfalls prekäre Kontingentslage; denn die staatsvertragliche Freizügigkeitsregelung des EFTA-Übereinkommens geht der bundesrätlichen Stabilisierungspolitik vor. Der staatsvertragliche Anspruch auf Zulassung darf wenigstens so lange nicht an landesrechtlichen Beschränkungen scheitern, als nicht eine schwere Störung des Gleichgewichtes im sozialen oder demographischen Gefüge vorliegt (Art. 16 Abs. 5 des EFTA-Übereinkommens in fine; vgl. auch Art. 16 Abs. 2 des EFTA-Übereinkommens), was jedoch im vorliegenden Zusammenhang von keiner Seite geltend gemacht wird.
c) C. soll gemäss den Angaben der Beschwerdeführerin als sogenannte technische Leiterin eingesetzt werden. Deren Aufgabenbereich umfasst im wesentlichen die Koordination des technischen Presale- und Postsale-Supports, die Organisation der technischen Koordination mit den Mutter- und Schwestergesellschaften, die Betreuung des Kundenkreises, die Ausbildung von
BGE 116 Ib 299 S. 307
Kunden, die Organisation und Durchführung von Seminarien und Kundenpräsentationen sowie die Programmentwicklung. Die Beschwerdeführerin bringt hingegen nicht vor, und es ist auch nicht aus den Akten ersichtlich, dass C. eine auf den gesamten Tätigkeitsbereich der Unternehmung gerichtete Leitungsfunktion übernehmen soll, noch dass ihr irgendwelche Mitarbeiter unterstellt würden. Sie ist daher keine Führungsperson im Sinne des EFTA-Übereinkommens.
d) Nach Ansicht der beiden Vorinstanzen verfügen im Informatikbereich jene Bewerber über spezielle Fähigkeiten, die sich über ein mehrjähriges abgeschlossenes Hochschulstudium oder über einen HWV-/HTL-Abschluss und eine zweijährige einschlägige Praxis ausweisen können oder eine gleichwertige Ausbildung haben.
C. hat im Juli 1987 eine Ausbildung an der Universität Göteborg in "Automatic Data Processing" abgeschlossen. Sie erlangte diesen Titel nach einem einjährigen Studium, welches das entsprechende Fachwissen in gedrängter Form vermittelte. Diese Ausbildung erscheint zwar als eher kurz, doch bringt die Beschwerdeführerin gute Gründe dafür vor, dass sie einem Informatikstudium an einer schweizerischen Hochschule oder doch einem vergleichbaren HWV-/HTL-Abschluss entspricht. Wie es sich damit verhält, hat das Departement nicht näher abgeklärt.
C. hat gewisse Erfahrungen mit den von der Beschwerdeführerin vertriebenen Programmsystemen. Die Vorinstanz ging dennoch davon aus, C. verfüge nicht über genügend praktische Tätigkeit, um ihr Fachwissen als rechtsgenüglich betrachten zu können. Namentlich könne die vor dem Studienabschluss geleistete, die theoretische Ausbildung begleitende praktische Tätigkeit nicht als Berufserfahrung anerkannt werden. In diesem Punkt ist die Beurteilung der Vorinstanz nicht zu beanstanden. Bei Einreichung des Gesuchs hatte C. demnach den Beruf nur während rund einem Jahr ausgeübt. Indes erging der Entscheid des Departements am 16. Dezember 1989, mithin zu einem Zeitpunkt, in dem C. bereits zwei Jahre Praxis hinter sich hatte, vorausgesetzt, sie war immer in ihrem Beruf tätig. Da das Departement bei seinem Entscheid von den tatsächlichen Verhältnissen auszugehen hatte, wie sie sich im Zeitpunkt der Entscheidfällung darstellten - nachträgliche Änderungen des Sachverhalts könnten nach
Art. 105 Abs. 1 OG
sogar noch im Verfahren vor Bundesgericht berücksichtigt werden -, hätte es abklären und allenfalls berücksichtigen müssen, wie
BGE 116 Ib 299 S. 308
lange C. seit Studienabschluss in ihrem Beruf tätig war. Dies hat die Vorinstanz unterlassen.
Angesichts ihrer kurzen Ausbildung und jedenfalls noch nicht langen praktischen Erfahrung spricht immerhin einiges dafür, dass C. nicht allein aufgrund ihres Spezialwissens als Fachperson im Sinne des EFTA-Übereinkommens gelten kann; sie verfügt nicht ohne weiteres über ein derartiges Sonderwissen, dass sich in der Schweiz nicht auch eine grössere Anzahl von Fachleuten mit entsprechenden Fähigkeiten finden liesse. In die spezifisch notwendigen Informatikkenntnisse könnte sich wohl auch ein schweizerischer EDV-Fachmann innert nützlicher Frist einarbeiten. Anderseits herrscht in der Schweiz im Informatikbereich zurzeit ein gewisser Mangel an Fachpersonal. Dies erlaubt es allenfalls, die Anforderungen an die Spezialkenntnisse etwas tiefer anzusetzen.
Es dürfte daher letztlich entscheidend sein, ob die Mitarbeit der Person C. für die Beschwerdeführerin unerlässlich ist. Diese bringt vor, die fragliche Stelle müsse mit jemandem besetzt werden, der über Schwedischkenntnisse verfüge. Da Bestandteil des Pflichtenheftes auch die Koordination der Unternehmungstätigkeiten mit denjenigen der Mutter- und Schwestergesellschaften ist, lässt sich dieses Argument nicht von vornherein von der Hand weisen. Es fragt sich daher, ob Schwedischkenntnisse für den Aufgabenbereich der fraglichen Stelle tatsächlich nötig sind oder ob eventuell auch andere Fremdsprachen - insbesondere Englisch, das sowohl im Informatikbereich als auch im internationalen Marketing eine wesentliche Rolle spielt - den Bedürfnissen der Beschwerdeführerin genügen könnten. Ferner fragt sich, ob sich in der Schweiz Fachpersonal finden liesse, das diesem gesamten Anforderungsprofil entspräche, ohne dass eine Zusatzausbildung nötig wäre, die einen vernünftigen Rahmen sprengen würde. Diese Fragen blieben vor der Vorinstanz offen.
e) Das Departement hat den Sachverhalt unvollständig abgeklärt, weshalb es auch die Rechtsfragen nicht richtig beantworten konnte. Es hat dies daher nachzuholen, wobei beim Entscheid auf den neuen und aktuellen Zeitpunkt der Entscheidfällung abzustellen sein wird.
3.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gutzuheissen, der Entscheid des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements vom 16. November 1989 aufzuheben und die Sache zum neuen Entscheid im Sinne der Erwägungen an das Departement zurückzuweisen.


header:
Urteilskopf
110 IV 54
19. Auszug aus dem Urteil des Kassationshofes vom 17. Mai 1984 i.S. Eidgenössische Steuerverwaltung gegen S. (Nichtigkeitsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer.
Wer seiner Pflicht zur Erteilung von Auskünften nach
Art. 21 Abs. 4 VStV
(SR 642.211) nicht oder nur ungenügend nachkommt, macht sich einer Übertretung i.S. von
Art. 62 Abs. 1 lit. a VStG
schuldig, ohne dass noch eine konkrete Gefährdung der Durchführung der Steuer nachgewiesen werden muss.

text:
Sachverhalt
ab Seite 54
BGE 110 IV 54 S. 54
A.-
Nach
Art. 39 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer (VStG; SR 642.21)
hat der Steuerpflichtige der Eidgenössischen Steuerverwaltung (EStV) über alle Tatsachen, die für die Steuerpflicht oder für die Steuerbemessung von Bedeutung sein
BGE 110 IV 54 S. 55
können, nach bestem Wissen und Gewissen Auskunft zu erteilen. Er hat insbesondere Steuerabrechnungen, Steuererklärungen und Fragebogen vollständig und genau auszufüllen, seine Geschäftsbücher ordnungsgemäss zu führen und sie, die Belege und andere Urkunden auf Verlangen beizubringen. Nach
Art. 21 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung vom 19. Dezember 1966 zum Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer (VStV; SR 642.211)
hat jede inländische Aktiengesellschaft oder Gesellschaft mit beschränkter Haftung unaufgefordert der EStV innert 30 Tagen nach Genehmigung der Jahresrechnung den Geschäftsbericht oder eine unterzeichnete Abschrift der Jahresrechnung (Bilanz sowie Gewinn- und Verlustrechnung) sowie eine Aufstellung nach amtlichem Formular einzureichen, woraus der Kapitalbestand am Ende des Geschäftsjahres, das Datum der Generalversammlung, die beschlossene Gewinnverteilung und ihre Fälligkeit ersichtlich sind, und die Steuer auf den mit Genehmigung der Jahresrechnung fällig gewordenen Erträgen zu entrichten. Wird die Jahresrechnung nicht innert sechs Monaten nach Ablauf des Geschäftsjahres genehmigt, so hat die Gesellschaft der EStV vor Ablauf des siebenten Monates den Grund der Verzögerung und den mutmasslichen Zeitpunkt der Rechnungsabnahme mitzuteilen (
Art. 21 Abs. 4 VStV
).
Gemäss
Art. 62 Abs. 1 lit. a VStG
wird (sofern nicht eine der Strafbestimmungen der
Art. 14-16 VStrR
zutrifft) mit Busse bis zu Fr. 20'000.- bestraft, wer die gesetzmässige Durchführung der Verrechnungssteuer gefährdet, indem er vorsätzlich oder fahrlässig im Steuererhebungsverfahren der Pflicht zur Anmeldung als Steuerpflichtiger, zur Einreichung von Steuererklärungen, Aufstellungen und Abrechnungen, zur Erteilung von Auskünften und zur Vorlage von Geschäftsbüchern und Belegen nicht nachkommt.
B.-
Die W. AG, die den Steuerbehörden gegenüber durch S. vertreten wurde, reichte seit ihrer Gründung bis Ende 1977 jeweils ordnungsgemäss eine entsprechende Jahresrechnung mit zugehörigem Formular 103 (Steuerdeklaration für die Verrechnungssteuer auf dem Ertrag inländischer Aktien und Genussscheine) bei der EStV ein. Dagegen wurden die Unterlagen pro 1978 und 1979 nicht eingereicht. Nachdem das Geschäftsjahr der W. AG am 31. Dezember 1979 geendet hatte, ersuchte S. am 30. Juni 1980 um Fristerstreckung mit der Begründung, der Abschluss liege noch nicht vor. Weitere solche Fristerstreckungsgesuche ergingen am 31. Dezember 1980 und am 31. März 1981. Mit Schreiben vom
BGE 110 IV 54 S. 56
20. Mai 1981 forderte die EStV S. auf, bis zum 31. Mai 1981 die Deklaration nach Formular 103 sowie die unterzeichnete Abschrift der Jahresrechnung 1978 und 1979 einzureichen, ansonsten ein Strafverfahren gegen ihn eingeleitet würde. S. teilte der EStV am 1. Juni 1981 mit, dass er seine Verpflichtungen erfüllt habe und daher kein Anlass zu einem Strafverfahren bestehe; gleichzeitig überwies er die Jahresrechnung 1978 mit der Bemerkung, dass die Jahresrechnung 1979 vermutlich im August 1981 vorliegen werde, so dass er eine Verzögerung bis 31. August 1981 melde. Am 3. Juli 1981 stellte die EStV dem S. ein sogenanntes Schlussprotokoll zu, worin sie in Aussicht nahm, ihn mit Fr. 1'000.- zu büssen. Dieser äusserte sich dazu nicht, meldete aber am 30. Oktober 1981, dass die Jahresrechnung 1979 vom Verwaltungsrat erst im November 1981 verabschiedet werden könne und die Generalversammlung im Dezember 1981 stattfinde. Weitere "Meldungen im Sinne von
Art. 21 Abs. 1 und 4 VStV
" erstattete er am 31. Dezember 1981 und am 29. Januar 1982. Die EStV teilte ihm am 1. März 1982 mit, dass bezüglich der Unterlagen für das Jahr 1979 ein Strafverfahren gegen die W. AG eröffnet worden sei. Am 31. März 1982 schrieb S. der EStV, es sei das Geschäftsjahr 1979 und 1980 zusammengelegt worden und der entsprechende Abschluss werde dem Verwaltungsrat im Monat April 1982 zur Verabschiedung zuhanden der Generalversammlung vorgelegt; die entsprechenden Unterlagen könnten voraussichtlich bis Ende Mai 1982 eingereicht werden.
C.-
Die EStV erliess am 23. April 1982 gegen S. einen Strafbescheid und verurteilte ihn zur Bezahlung einer Busse von Fr. 1'000.-. Am 6. Mai 1982 teilte sie diesem darüber hinaus mit, dass sie die Zusammenlegung der zwei Geschäftsjahre 1979 und 1980 nicht akzeptiere. Gemeinsam mit seiner Einsprache gegen den Strafbescheid reichte S. der EStV am 24. Mai 1982 das Formular 103 mit dem Geschäftsabschluss für die Jahre 1979 und 1980 per 31. Dezember 1980 ein, worauf die genannte Verwaltungsstelle am 2. Juli 1982 (getrennte) Jahresrechnungen und Formulare 103 für die Jahre 1979 und 1980 verlangte. Hiegegen erhob S. am 14. Juli 1982 Einsprache, deren Behandlung die EStV bis zur gerichtlichen Beurteilung der Strafverfügung aussetzte.
D.-
Am 16. Juni 1983 sprach der Einzelrichter des Bezirksgerichts Horgen S. der Widerhandlung gegen
Art. 62 Abs. 1 lit. a VStG
schuldig und verfällte ihn in eine Busse von Fr. 1'000.-.
Das Obergericht des Kantons Zürich sprach S. am 15. Dezember 1983 von Schuld und Strafe frei.
BGE 110 IV 54 S. 57
E.-
Die EStV führt Nichtigkeitsbeschwerde mit dem Antrag, das Urteil des Obergerichts sei aufzuheben und die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Das Obergericht anerkennt, dass
Art. 62 Abs. 1 lit. a VStG
nicht nur die Verletzung der Pflicht zur Einreichung der in
Art. 21 Abs. 1 VStV
genannten Belege und Unterlagen und der daran anschliessenden Bezahlung der Steuer erfasst, sondern auch die Missachtung der in Abs. 4 dieses Artikels verlangten Obliegenheiten (Mitteilung des Grundes der Verzögerung und des mutmasslichen Zeitpunkts der Rechnungsabnahme vor Ablauf des siebenten Monats nach Beendigung des Geschäftsjahres). Auch hat die Vorinstanz in casu eine Pflichtverletzung des Beschwerdegegners im letzteren Sinne bejaht. Sie hat diesen aber dennoch deswegen freigesprochen, weil
Art. 62 Abs. 1 VStG
erfordere, dass durch die tatbestandsmässige Handlung die "Durchführung" der Verrechnungssteuer gefährdet werde und eine solche Gefahr hier nicht geschaffen worden sei.
a) Im Verständnis der Vorinstanz setzt
Art. 62 Abs. 1 lit. a VStG
eine konkrete Gefährdung der Durchführung der Steuer als Folge der tatbestandsmässigen Handlung voraus. Indessen erscheint es schon aufgrund des Gesetzeswortlauts als zweifelhaft, ob nach dieser Bestimmung zusätzlich zu jener Handlung eine solche Gefahr erwiesen sein muss, macht sich nach
Art. 62 Abs. 1 lit. a VStG
doch strafbar, wer die gesetzmässige Durchführung der Verrechnungssteuer gefährdet, indem er vorsätzlich oder fahrlässig im Steuererhebungsverfahren der Pflicht zur Einreichung von Steuererklärungen, Aufstellungen und Abrechnungen usw. nicht nachkommt. Nach dieser Fassung liegt der gesetzgeberische Akzent eindeutig auf der Vernachlässigung der vorgeschriebenen Mitwirkungspflicht, die eo ipso eine Gefahr für die gesetzmässige Durchführung der Steuer einschliesst und deshalb an sich strafwürdig ist. In dieselbe Richtung weist die Natur der hier in Frage stehenden Steuer. Die Verrechnungssteuer ist eine sogenannte Selbstveranlagungssteuer; die Feststellung der Steuerforderung geht ausschliesslich vom Steuerpflichtigen selber aus, indem dieser sich unaufgefordert bei der EStV anzumelden, die vorgeschriebene Abrechnung mit Belegen einzureichen und gleichzeitig die Steuer zu entrichten hat (
Art. 38 Abs. 1 und 2 VStG
). Das steuerfordernde
BGE 110 IV 54 S. 58
Gemeinwesen mischt sich in die Veranlagung nicht ein, sondern beschränkt sich zu deren Sicherung auf eine amtliche Kontrolle oder Aufsicht (BLUMENSTEIN, System des Steuerrechts, 3. Aufl. 1971, S. 351 und 385 ff.). Um der EStV die in
Art. 40 VStG
vorgesehene Kontrolle zu ermöglichen, hat der Steuerpflichtige ihr die seiner Veranlagung zugrunde liegenden Belege, namentlich den Geschäftsbericht oder eine unterzeichnete Abschrift der Jahresrechnung usw. (
Art. 21 Abs. 1 VStV
) einzureichen. Dass dies rechtzeitig, d.h. innert angemessener Frist nach Beendigung des Geschäftsjahres zu geschehen hat, versteht sich von selbst, wird doch die amtliche Kontrolle geschäftlicher Abläufe mit zunehmender zeitlicher Entfernung von den zu kontrollierenden Fakten stets schwieriger. Aus diesem Grunde sieht
Art. 21 Abs. 4 VStV
, der übrigens an die Art. 698 Abs. 2 Ziff. 3 i.V.m.
Art. 699 Abs. 2 und
Art. 724 OR
anschliesst, vor, dass bei Nichtgenehmigung der Jahresrechnung innert sechs Monaten nach Ablauf des Geschäftsjahres die Gesellschaft der EStV vor Ablauf des siebenten Monats den Grund der Verzögerung und den mutmasslichen Zeitpunkt der Rechnungsabnahme mitzuteilen hat. Damit soll gewährleistet werden, dass die EStV im Fall einer Verzögerung der Selbstveranlagung rechtzeitig kontrollieren kann, ob die Säumnis durch stichhaltige Gründe bedingt ist oder ob blosse Nachlässigkeit, Trölerei oder gar absichtliche Machenschaften dahinterstehen. Gibt die Gesellschaft keine oder ungenügende Gründe für die Säumnis an, besteht Ungewissheit darüber, wie es sich damit verhält. Durch diese Ungewissheit aber wird der Entscheid der EStV über das weitere Vorgehen erschwert und damit die Durchführung der amtlichen Kontrolle beeinträchtigt. Das aber muss zur Erfüllung des objektiven Tatbestandes des
Art. 62 Abs. 1 lit. a VStG
genügen, ohne dass darüber hinaus eine konkrete Gefährdung der Durchführung der Verrechnungssteuer oder gar des Steuerbezugs selber nachgewiesen werden müsste (W. R. PFUND, Das Steuerstrafrecht, 1954, S. 71); denn die genannte Bestimmung, die als Strafe bloss Busse vorsieht und sicherstellen will, dass der Steuerpflichtige seinen Mitwirkungspflichten nachkommt, stellt einen blossen Ungehorsamstatbestand dar, der ähnlich den
Art. 323 und 324 StGB
bereits mit der Begehung der tatbestandsmässigen Handlung erfüllt ist. Das hat die Vorinstanz verkannt.
b) Da nach ihrem Urteil feststeht, dass S. als verantwortliches Organ der W. AG seiner Pflicht zur Erteilung der Auskünfte nach
Art. 21 Abs. 4 VStV
zum Teil überhaupt nicht, zum Teil nur
BGE 110 IV 54 S. 59
ungenügend nachgekommen ist, ist der objektive Tatbestand des
Art. 62 Abs. 1 lit. a VStG
gegeben. Der angefochtene Entscheid ist deshalb aufzuheben und die Sache zurückzuweisen, damit die Vorinstanz sich noch zum subjektiven Tatbestand ausspreche und entsprechend dem Ergebnis ihrer neuen Prüfung verfahre.