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Urteilskopf
93 I 666
84. Urteil vom 10. November 1967 i.S. Schweiz. Eidgenossenschaft gegen Wohngenossenschaft Gartenstrasse.

regeste:
Regeste
Rückerstattung von Wohnbausubventionen des Bundes.
1. Zuständigkeit des Bundesgerichts nach
Art. 110 OG
(Erw. 1).
2. Die Rückerstattung eines Bundesbeitrages, der auf Grund des Bundesbeschlusses über Massnahmen zur Förderung der Wohnbautätigkeit vom 8. Oktober 1947 gewährt worden ist, kann auch noch verlangt werden, nachdem dieser Beschluss dahingefallen ist (Erw. 2).
3. Der Rückerstattungsanspruch unterliegt der Verjährung, obwohl eine gesetzliche Bestimmung hierüber fehlt. Beginn und Dauer der Verjährungsfrist (Erw. 3).
4. Die Rückerstattung eines Bundesbeitrages, der auf Grund einer verbindlichen Zusicherung ausgerichtet worden ist, kann nur gefordert werden, wenn der Widerruf der Zusicherung sich auf eine klare Rechtsgrundlage stützen lässt. Liegt eine Zweckentfremdung im Sinne des Art. 8 des Bundesbeschlusses vom 8. Oktober 1947 vor, wenn Wohnungen an Familien vermietet werden, deren Einkommen oder deren Vermögen einen bestimmten Höchstbetrag überschreitet? (Erw. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 667
BGE 93 I 666 S. 667
A.-
1) Am 8. Oktober 1947 erliess die Bundesversammlung gestützt auf
Art. 34 quinquies Abs. 3 BV
einen Bundesbeschluss über Massnahmen zur Förderung der Wohnbautätigkeit (AS 1948 S.8). Der Beschluss bestimmt in
BGE 93 I 666 S. 668
Art. 1:
"Der Bund unterstützt die Kantone in ihren Massnahmen zur Bekämpfung der Wohnungsnot durch Gewährung von Beiträgen."
Art. 2:
"Die Bundeshilfe wird nur für einfache, zu angemessenem Preis erstellte, hygienisch einwandfreie Wohnungen für Familien gewährt.
In erster Linie sind Wohnbauten von zweckentsprechender Beschaffenheit für minderbemittelte oder kinderreiche Familien zu berücksichtigen sowie solche, die dem Ersatz ungesunder Wohnungen oder der Verhinderung der Landflucht dienen.
Eigenheime finanzkräftiger Gesuchsteller fallen für die Bundeshilfe ausser Betracht."
Art. 3:
"Der Bundesbeitrag beträgt bis 5 % der subventionsberechtigten Baukosten.
Bei den für kinderreiche oder minderbemittelte Familien bestimmten Wohnbauten kann der Bundesbeitrag bis auf 10% erhöht werden."
Art. 8 Abs. 1:
"Wird ein Grundstück, auf dem sich Wohnbauten befinden, für deren Erstellung eine Hilfe des Bundes und des Kantons im Sinne dieses Beschlusses gewährt wurde, seinem Zweck entfremdet oder mit Gewinn veräussert, so sind die von den Gemeinwesen bezogenen Leistungen ganz oder teilweise zurückzuerstatten."
Art. 11 Abs. 1:
"Werden die an die Zusicherung der Bundeshilfe geknüpften Bedingungen nicht oder in ungenügender Weise erfüllt..., so kann die zugesicherte Bundeshilfe gekürzt oder ganz entzogen werden. Bereits erfolgte Zahlungen können zurückgefordert... werden."
Art. 12 Abs. 1:
"Der Bundesrat ist mit dem Vollzug beauftragt. Er regelt das Verfahren, erlässt die Ausführungsvorschriften und setzt die besonderen Bedingungen für die Gewährung von Bundeshilfe fest."
Der Bundesbeschluss und die Vollzugsverordnung des Bundesrates vom 10. Januar 1948 (AS 1948 S. 12) wurden auf den 1. Januar 1948 in Kraft gesetzt und fielen Ende 1949 dahin.
2) Der Bundesrat übertrug den Vollzug des Bundesbeschlusses und der Verordnung dem Eidg. Volkswirtschaftsdepartement. Dieses teilte den zuständigen kantonalen Behörden in Kreisschreiben mit, dass eine Zweckentfremdung im Sinne des Art. 8 BB vorliege, wenn die mit Subventionen erstellten Wohnungen an Familien, deren Einkommen oder deren Vermögen
BGE 93 I 666 S. 669
bestimmte Grenzen übersteigen, vermietet werden. Dabei unterschied es zwischen dem zu reduzierten Ansätzen subventionierten ("allgemeinen") und dem zu erhöhten Ansätzen subventionierten, für kinderreiche oder minderbemittelte Familien bestimmten ("sozialen") Wohnungsbau. Für den "allgemeinen" Wohnungsbau wurden die Grenzen in Kreisschreiben vom 10. März 1949 und vom 10. Juli 1961 wie folgt festgelegt:
- Jahreseinkommen: beim Bezug der Wohnungen Fr. 18'000.-- + Fr. 500.-- für jedes nicht erwerbsfähige Kind; bei Erhöhung des Einkommens nach dem Bezug der Wohnung bis 20% mehr;
- Vermögen: Fr. 50'000.--.
B.-
Die Wohngenossenschaft Gartenstrasse in Basel bewarb sich beim Kanton Basel-Stadt auf Grund des erwähnten Bundesbeschlusses um Subventionen für die Erstellung von 7 Mehrfamilienhäusern. Das kantonale Baudepartement beantragte dem Eidg. Volkswirtschaftsdepartement am 26. April 1948, einen Bundesbeitrag zu bewilligen. Es legte dem Antrag einen Auskunftsbogen bei, in welchem für jede Wohnungskategorie (Wohnungen mit 2, 3, 4 oder 5 Zimmern) der Jahresmietzins und das maximale Jahreseinkommen angegeben waren. Das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement sicherte der Genossenschaft am 11. Mai 1948 einen Bundesbeitrag von 5% der subventionsberechtigten Baukosten zu, unter der Bedingung, "dass auch die Zweizimmerwohnungen nur an Familien vermietet werden". Nach genauer Ermittlung der subventionsberechtigten Baukosten wurde der Bundesbeitrag auf Fr. 110'250.-- festgesetzt. Dieser Betrag und der vom Kanton bewilligte Beitrag wurden der Genossenschaft ausgerichtet.
Nachdem der Bundesbeitrag zugesichert worden war, teilte die kantonale Verwaltung der Genossenschaft mit, dass das Einkommen und das Vermögen der Mieter die vom Bund für den "allgemeinen" Wohnungsbau festgelegten Grenzen nicht überschreiten dürften. Wiederholt, erstmals im Mai 1952, prüfte die kantonale Wohnungsnachweisstelle auf Veranlassung des Bundes, wie es sich bei den Mietern der von der Genossenschaft erstellten Wohnungen in dieser Beziehung verhalte. Sie fand jedesmal, dass das Einkommen oder das Vermögen verschiedener Mieter zu hoch sei. Schliesslich verpflichtete sie die Genossenschaft mit Verfügung vom 15. Mai 1962, einen kantonalen Subventionsanteil von Fr. 51'130.-- zurückzuerstatten,
BGE 93 I 666 S. 670
wobei sie "ein eventuelles Rückerstattungsverfahren des Bundes für die entsprechende Bundessubvention" vorbehielt.
C.-
Am 13. März 1967 hat die Schweizerische Eidgenossenschaft beim Bundesgericht Klage gemäss
Art. 110 OG
gegen die Wohngenossenschaft Gartenstrasse eingereicht. Sie beantragt, die Beklagte sei zu verurteilen, ihr Fr. 27'825.-- nebst 4% Zins seit dem 15. Mai 1962 zu bezahlen. Zur Begründung wird ausgeführt, das Einkommen oder das Vermögen verschiedener Mieter von Wohnungen in den Häusern der Beklagten überschreite die gezogenen Grenzen. Die betreffenden Wohnungen seien daher im Sinne des Art. 8 des BB vom 8. Oktober 1947 ihrem Zweck entfremdet worden. Auf Grund der Verhältnisse, die Mitte Mai 1962 bestanden hätten, ergebe sich der in der Klage geltend gemachte Rückerstattungsanspruch.
D.-
Die Beklagte beantragt die Abweisung der Klage. Sie bestreitet, dass eine genügende Rechtsgrundlage für den Anspruch der Klägerin bestehe. Eventuell erhebt sie die Einrede der Verjährung.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Früher hatten die Verwaltungsbehörden des Bundes, in letzter Instanz der Bundesrat, sich für zuständig erachtet, die Rückerstattung von Wohnbausubventionen verbindlich anzuordnen (VE 1955 Nr. 155/6). Diese Praxis ist im Jahre 1961 auf Grund eines Meinungsaustausches zwischen Bundesrat und Bundesgericht aufgegeben worden (VE 1961 Nr. 119). In der Tat stand sie nicht im Einklang mit der gesetzlichen Ordnung.
Nach
Art. 110 Abs. 1 OG
urteilt das Bundesgericht als einzige Instanz über in der Bundesgesetzgebung begründete streitige vermögensrechtliche Ansprüche des Bundes aus öffentlichem Recht. Diese Regel gilt allgemein, soweit nicht Sondervorschriften ausdrücklich Ausnahmen anordnen. Da Ansprüche auf Rückerstattung von Bundessubventionen vermögensrechtlichen Charakter haben und sich auf das öffentliche Recht des Bundes gründen, fallen sie unter
Art. 110 Abs. 1 OG
, soweit nicht Sondernormen etwas anderes vorsehen.
Solche Sondervorschriften bestehen für Ansprüche auf Rückerstattung von Wohnbausubventionen des Bundes nicht. Namentlich ist
Art. 113 lit. c OG
nicht anwendbar. Diese Bestimmung nimmt von der Beurteilung durch das Bundesgericht nur Ansprüche auf Beiträge oder Zuwendungen des Bundes in
BGE 93 I 666 S. 671
irgendwelcher Form aus, dagegen nicht auch Ansprüche des Bundes auf Rückerstattung solcher Leistungen. Sie ist auf diese Rückerstattungsansprüche auch nicht analog anzuwenden. Die Ansprüche auf Bundessubventionen werden von der Verwaltungsgerichtsbarkeit namentlich deshalb ausgenommen, weil beim Entscheid über ihre Ausrichtung das administrative Ermessen und technische Gesichtspunkte, d.h. Erwägungen, die sich für eine richterliche Überprüfung nicht eignen, eine grosse ROIle spielen (
BGE 78 I 93
). Dagegen können Subventionen, die ausgerichtet worden sind, nicht aus solchen Gründen zurückgefordert werden, sondern nur unter bestimmten rechtlichen Voraussetzungen, wie sie z.B. in Art. 8 Abs. 1 des BB über Massnahmen zur Förderung der Wohnbautätigkeit vom 8. Oktober 1947 umschrieben sind. Die Frage, ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, eignet sich nicht nur für die richterliche Beurteilung, sondern ruft geradezu nach ihr. Bestrittene Ansprüche des Bundes auf Rückerstattung von Subventionen sind daher, wie das Bundesgericht schon früher entschieden hat (
BGE 83 I 214
), im Wege des direkten Prozesses nach
Art. 110 Abs. 1 OG
geltend zu machen, wenn nicht ein Sondererlass ein anderes Verfahren vorschreibt.
Die vorliegende Klage ist somit nach
Art. 110 Abs. 1 OG
zulässig.
2.
Der BB vom 8. Oktober 1947 ist nach seinem Art. 12, Abs. 3 auf den 31. Dezember 1949 dahingefallen, und auf den gleichen Zeitpunkt ist die Vollzugsverordnung vom 10. Januar 1948 durch BRB vom 21. März 1950 (AS 1950 S. 263) aufgehoben worden. Indessen konnten Rückerstattungsansprüche, die sich auf die aufgehobene Ordnung stützen, unter Vorbehalt der Grundsätze über die Verjährung auch noch nach dem 31. Dezember 1949 geltend gemacht werden. Der BRB vom 21. März 1950 bestimmt, dass Tatsachen, die mit einem auf Grund jenes Bundesbeschlusses und der Vollzugsverordnung subventionierten Wohnbau im Zusammenhang stehen, weiterhin nach deren Vorschriften beurteilt werden. In dieser Bestimmung kommt ein allgemeiner Rechtsgrundsatz zum Ausdruck (vgl.
Art. 1 SchlT ZGB
). Er muss auch im vorliegenden Fall angewandt werden, obwohl er für den Bundesbeschluss vom 8. Oktober 1947, auf den der streitige Rückerstattungsanspruch gestützt wird, nur in einem Bundesratsbeschluss ausdrücklich anerkannt ist.
BGE 93 I 666 S. 672
3.
Die Beklagte erhebt die Einrede der Verjährung. Die Parteien sind darin einig, dass Rückerstattungsansprüche, die auf Grund des BB vom 8. Oktober 1947 erhoben werden, der Verjährung unterworfen sind, obwohl eine Bestimmung hierüber fehlt. In der Tat unterliegen öffentlichrechtliche Ansprüche in der Regel auch dann der Verjährung, wenn das Gesetz dies nicht ausdrücklich anordnet. Das Bundesgericht hat diesen Grundsatz wiederholt anerkannt (
BGE 85 I 183
Erw. 3 Abs. 1 und dort zitierte Urteile;
BGE 93 I 397
); insbesondere hat es ihn im Urteil vom 21. Juni 1957 i.S. Schenk SA auf die Rückforderung von Beiträgen des Bundes an die Kosten der Pflichtübernahme von Weisswein angewandt (
BGE 83 I 218
ff.). Es besteht kein Grund, die aus dem BB vom 8. Oktober 1947 abgeleiteten Ansprüche auf Rückerstattung von Wohnbausubventionen von der Verjährung auszunehmen. Vielmehr muss auch die Geltendmachung solcher Ansprüche zeitlich begrenzt sein, weil das öffentliche Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit dies gebietet.
Beginn und Dauer der Verjährungsfrist sind beim Fehlen besonderer Vorschriften nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen zu bestimmen; Anhaltspunkte können sich aus den Regeln ergeben, die für ähnliche Fälle gelten (
BGE 78 I 89
Erw. 4;
BGE 83 I 218
ff.;
BGE 85 I 183
Erw. 3;
BGE 93 I 397
).
a) Im oben zitierten Urteil Schenk vom 21. Juni 1957 (
BGE 83 I 218
ff.) hat das Bundesgericht entschieden, dass der damals streitige Anspruch auf Rückerstattung von Bundesbeiträgen in 5 Jahren seit seiner Entstehung verjähre. Es hat erwogen, eine erst von der Entdeckung des Grundes des Anspruchs an laufende Frist komme nicht in Betracht, weil eine solche Frist in der Regel kurz - meist nur auf ein Jahr - bemessen werde, die Eidgenossenschaft aber nicht mit einer so raschen Verjährung habe rechnen müssen; anderseits wäre eine Frist von 10 Jahren seit dem Entstehen des Anspruchs zu lang. Die Lösung, die das Gericht in diesem Urteil - im Anschluss an frühere Entscheide über Ansprüche aus anderen Rechtsgebieten (vgl. namentlichBGE 78 I 90) - getroffen hat, kann auch im vorliegenden Fall, in dem es sich wie im Fall Schenk um Subventionen handelt, als sachlich gerechtfertigt betrachtet werden.
Die Eidgenossenschaft sieht hier eine Zweckentfremdung im Sinne des Art. 8 Abs. 1 BB vom 8. Oktober 1947 darin, dass
BGE 93 I 666 S. 673
verschiedene Wohnungen an Familien, deren Einkommen oder Vermögen die gezogenen Grenzen überschritt, vermietet wurden. Wenn darin eine Zweckentfremdung liegt, ist sie aber schon in dem Zeitpunkte eingetreten, in dem die zweckwidrige Verwendung begonnen hat. Das ist spätestens im Mai 1952 geschehen; denn damals hat die kantonale Behörde erstmals Ueberschreitungen jener Grenzen festgestellt. Daraus folgt, dass auch der vom Bund erhobene Rückerstattungsanspruch - sofern er besteht - in diesem Zeitpunkte, wenn nicht schon früher, entstanden sein muss. Ist die im Urteil Schenk festgelegte fünfjährige Verjährungsfrist anzuwenden, so hat sie spätestens im Mai 1952 zu laufen begonnen. Sie wäre unterbrochen worden, wenn der streitige Anspruch des Bundes vor Ablauf von 5 Jahren seit seinem Entstehen durch eine Einforderungshandlung geltend gemacht worden wäre (vgl.
BGE 85 I 184
Erw. 3 und dort zitierte Urteile). Eine solche Handlung wurde jedoch binnen dieser Frist nicht vorgenommen. Der Rückerstattungsanspruch des Bundes wurde erst durch die Einreichung der vorliegenden Klage in genügend bestimmter Form geltend gemacht. Vorher fanden hinsichtlich der Rückerstattung an den Bund nur Verhandlungen mit der Genossenschaft statt; eine Rückforderung seitens des Bundes wurde damals lediglich vorbehalten. Ist die fünfjährige Frist massgebend, so ist daher spätestens im Mai 1957 Verjährung eingetreten.
b) Nach Art. 13 des BB über Massnahmen zur Förderung des sozialen Wohnungsbaues vom 31. Januar 1958 (AS 1958 S. 419) und Art. 17 des BG über Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues vom 19. März 1965 (AS 1966 S. 433) verjähren Ansprüche auf Rückerstattung von Beiträgen (oder Darlehen), die der Bund auf Grund dieser Erlasse gewährt hat, mit Ablauf eines Jahres, nachdem die zuständigen Organe vom Rechtsgrund des Anspruches Kenntnis erlangt haben, spätestens jedoch innert 10 Jahren seit dem Entstehen des Anspruches (sofern der Anspruch nicht aus einer strafbaren Handlung hergeleitet wird, für die das Strafrecht eine längere Verjährungsfrist vorsieht, in welchem Falle diese gilt).
Würde hier in Anlehnung an diese Ordnung eine zehnjährige Frist seit dem Entstehen des Anspruches als massgebend betrachtet, so wäre der streitige Anspruch ebenfalls verjährt. Die Verjährung wäre dann spätestens im Mai 1962 eingetreten;
BGE 93 I 666 S. 674
denn auch bis dahin ist es nicht zu einer die Bundessubvention betreffenden Einforderungshandlung gekommen; insbesondere hat die kantonale Wohnungsnachweisstelle in ihrer Verfügung vom 15. Mai 1962, mit welcher sie einen kantonalen Subventionsanteil zurückverlangt hat, hinsichtlich der entsprechenden Bundessubvention lediglich bemerkt, dass ein "eventuelles Rückerstattungsverfahren des Bundes" vorbehalten bleibe.
Eine über 10 Jahre hinausgehende Verjährungsfrist lässt sich für den vorliegenden Fall nicht rechtfertigen; sie wäre zu lang, weil sie dem öffentlichen Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit zu wenig Rechnung trüge.
Würde die durch Art. 13 BB vom 31. Januar 1958 eingeführte einjährige Frist hier analog angewandt, so müsste angenommen werden, dass sie nicht schon im Zeitpunkte, da die Behörden vom Grund des Rückerstattungsanspruches Kenntnis erlangt haben, sondern erst am Tage des Inkrafttretens jenes BB, d.h. am 1. August 1958, zu laufen begonnen hat (
BGE 82 I 57
/8;
BGE 87 I 413
). Auch die Anwendung einer von da an laufenden einjährigen Frist würde aber zum Schluss führen, dass mangels Unterbrechung Verjährung eingetreten ist.
Die Klage ist daher schon wegen Verjährung abzuweisen. Mit dem Hauptanspruch ist auch der Anspruch auf Zinsen verjährt (vgl.
Art. 133 OR
;
BGE 85 I 184
).
4.
Der streitige Anspruch des Bundes ist auch sachlich unbegründet.
In der Zusicherung der Subvention liegt der massgebliche Verwaltungsakt, durch den auf seiten des Subventionsempfängers ein Rechtsanspruch und auf seiten des die Subvention versprechenden Gemeinwesens eine Verpflichtung begründet wird (s. Gutachten des Eidg. Justiz- und Polizeidepartements vom 22. Januar 1937, VE 1937 Nr. 29). Die Rückforderung der auf Grund der Zusicherung ausgerichteten Subvention ist nur zulässig, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, die nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen die Annahme rechtfertigen, dass eine gültige Verpflichtung des Gemeinwesens überhaupt nicht entstanden oder nachträglich dahingefallen ist.
Im vorliegenden Fall wird nicht behauptet, die Subventionszusicherung vom 11. Mai 1948 sei ein nichtiger oder anfechtbarer Verwaltungsakt. Es ist nicht bestritten, dass diese Verfügung eine gültige Verpflichtung der Klägerin und einen entsprechenden Rechtsanspruch der Beklagten begründet hat. Dagegen macht
BGE 93 I 666 S. 675
die Klägerin geltend, der Subventionsempfänger habe Bedingungen, unter denen die Subvention zugesichert worden sei, in einem bestimmten Umfange nicht eingehalten, so dass ihre Verpflichtung nachträglich teilweise dahingefallen sei; sie widerruft daher die Subventionszusicherung in diesem Umfange und fordert einen entsprechenden Subventionsbetrag zurück.
Verwaltungsverfügungen, die ein subjektives Recht des Verfügungsempfängers begründen, sind aber grundsätzlich unwiderruflich (
BGE 89 I 434
). Sie können nur ausnahmsweise, wenn besondere Voraussetzungen vorliegen, zurückgenommen werden. Der Widerruf einer an sich fehlerfreien rechtsbegründenden Verfügung ist insbesondere zulässig, wenn diese selbst einen dem Gesetz nicht widersprechenden ausdrücklichen Widerrufsvorbehalt enthält, wenn von Gesetzes wegen eine Verwirkungsklausel besteht oder wenn Voraussetzungen, von deren Fortbestand die Gültigkeit der Verfügung gemäss Gesetz abhängt, nachträglich weggefallen sind (FLEINER, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 8. Aufl., S. 202; RUCK, Schweiz. Verwaltungsrecht Bd. 1, 3. Aufl., S. 98; FORSTHOFF, Lehrbuch des Verwaltungsrechts Bd. 1, 9. Aufl., S. 255 ff.). Indessen ist zu beachten, dass eine anspruchsbegründende Verwaltungsverfügung dem Empfänger ein wohlerworbenes Recht verschafft. Treu und Glauben, die auch im Verkehr zwischen dem Staat und dem Bürger massgebend sind, und das öffentliche Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit verlangen, dass ein solches subjektives Recht nur dann durch Widerruf der Verfügung aufgehoben werden darf, wenn hiefür eine klare und eindeutige Rechtsgrundlage besteht.
a) In Art. 8 Abs. 1 BB vom 8. Oktober 1947, worauf die Klage gestützt wird, findet sich in der Tat eine Rücknahmeklausel. Danach sind Wohnbausubventionen ganz oder teilweise zurückzuerstatten, wenn das betreffende Grundstück seinem Zweck entfremdet oder mit Gewinn veräussert wird. Die letztgenannte Voraussetzung ist hier unbestrittenermassen nicht gegeben; weder wurde eine subventionierte Baute veräussert, noch ist eine solche Veräusserung geplant. Dagegen behauptet die Klägerin, die subventionierten Bauten seien zum Teil ihrem Zweck entfremdet worden, weil verschiedene Wohnungen an Familien vermietet worden seien, deren Einkommen oder deren Vermögen gewisse Grenzen überschreite.
Dem Bundesbeschluss ist zu entnehmen, dass er der Bekämpfung
BGE 93 I 666 S. 676
der Wohnungsnot dienen sollte (Art. 1). Nichts anderes ergibt sich auch aus der Botschaft des Bundesrates (BBl 1947 II S. 1 ff.). Es ging darum, einen genügenden Anreiz zur Erstellung von Wohnbauten überhaupt zu schaffen und einem Steigen der Mietzinse entgegenzuwirken. Der Bundesbeschluss war u.a. gegen die Inflation gerichtet und verfolgte damit dasselbe Ziel wie die Erlasse des Bundes über die Mietzinskontrolle. Durch diese Kontrolle wurden die Mieter von Altwohnungen unbekümmert um ihre soziale Stellung geschützt. Der Bundesbeschluss vom 8. Oktober 1947 nimmt zwar auf die finanziellen Verhältnisse der Wohnungsinhaber Rücksicht, geht aber darin nicht so weit, wie in der Klage behauptet wird.
Er bevorzugt allerdings den "sozialen" Wohnungsbau - die Erstellung von Wohnungen für minderbemittelte oder kinderreiche Familien - gegenüber dem "allgemeinen" Wohnungsbau, um den es sich im vorliegenden Fall handelt. Nach Art. 2 Abs. 2 BB sind Wohnbauten für minderbemittelte oder kinderreiche Familien in erster Linie zu subventionieren. Ausserdem wird der Bundesbeitrag in Art. 3 abgestuft; während er nach Abs. 1 für den "allgemeinen" Wohnungsbau höchstens 5% der subventionsberechtigten Baukosten beträgt, kann er nach Abs. 2 für den "sozialen" Wohnungsbau bis auf 10% erhöht werden. Sodann werden in Art. 2 Abs. 3 die Eigenheime finanzkräftiger Gesuchsteller von der Subventionierung ausgeschlossen. Dagegen sagt der Bundesbeschluss nirgends, dass auch Mietwohnungen, die für finanzkräftige Leute bestimmt sind, nicht subventioniert werden dürfen, obwohl es sich aufgedrängt hätte, diesen Fall auch zu nennen, sofern seine analoge Behandlung als erwünscht erschienen wäre.
Freilich beschränkt der Beschluss die Bundeshilfe auf den Bau "einfacher", "zu angemessenem Preis" erstellter Wohnungen "für Familien" (Art. 2 Abs. 1). Er knüpft aber die Subvention nicht an die weitere Bedingung, dass das Einkommen und das Vermögen des Mieters bestimmte Höchstbeträge nicht überschreiten dürfen. Er berücksichtigt die finanziellen Verhältnisse der Mieter nur insofern, als er die Bundesbeiträge in erster Linie für den "sozialen" Wohnungsbau vorsieht und die obere Grenze der Subvention für diesen höher als für den "allgemeinen" Wohnungsbau festlegt.
Nach dieser Ordnung läge eine Zweckentfremdung im Sinne des Art. 8 Abs. 1 BB z.B. dann vor, wenn Wohnungen, die
BGE 93 I 666 S. 677
sich in subventionierten Bauten befinden, nicht an Familien, sondern an Einzelpersonen zu Wohnzwecken ver mietet würden, oder wenn sie in Geschäftsräume umgewandelt oder abgebrochen würden, ferner allenfalls auch dann, wenn Wohnungen, für deren Erstellung eine Subvention von mehr als 5% der subventionsberechtigten Baukosten ausgerichtet wurde, an Familien vermietet würden, für welche nur der "allgemeine" Wohnungsbau in Betracht käme. Dagegen bieten Wortlaut und Sinn des Bundesbeschlusses keinen genügenden Anhaltspunkt dafür, dass Art. 8 Abs. 1 auch anwendbar sei, wenn subventionierte Wohnungen, die unter die Kategorie des "allgemeinen" Wohnungsbaus fallen, an Familien mit einem gewisse Beträge übersteigenden Einkommen oder Vermögen vermietet werden. Für die Rückforderung des Bundesbeitrages in diesem Falle fehlt im Bundesbeschluss eine klare, eindeutige Grundlage.
Der streitige Rückerstattungsanspruch lässt sich somit nicht auf Art. 8 Abs. 1 BB gründen.
b) Dieser Anspruch findet auch keine Stütze in Art. 11 Abs. 1 BB, welcher allgemein vorsieht, dass ein Bundesbeitrag zurückgefordert werden kann, wenn "die an die Zusicherung der Bundeshilfe geknüpften Bedingungen nicht oder in ungenügender Weise erfüllt werden". Unter den Bedingungen im Sinne dieser Bestimmung können nur solche verstanden werden, für welche der Bundesbeschluss eine besondere, klare und eindeutige Grundlage enthält, was für die von der Klägerin behauptete Bedingung eben nicht zutrifft.
Ebensowenig kann der streitige Anspruch auf Art. 12 Abs. 1 BB gegründet werden, welcher den Bundesrat ermächtigt, Ausführungsvorschriften zu erlassen und "die besonderen Bedingungen für die Gewährung von Bundeshilfe festzusetzen". Auch hier gilt, dass nur Bedingungen in Betracht kommen, für die eine klare, unzweideutige Grundlage im Bundesbeschluss besteht.
Übrigens kann nicht einmal der Vollzugsverordnung des Bundesrates eine solche Grundlage für die von der Klägerin geltend gemachte Bedingung entnommen werden. Wohl schreibt die Verordnung in Art. 18 Abs. 4 vor, dass dem Subventionsantrag der kantonalen Behörde an das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement ein Auskunftsbogen "über die finanziellen und familiären Verhältnisse der künftigen Bewohner der betreffenden Bauten" beizulegen sei. Näheres über die finanziellen Verhältnisse
BGE 93 I 666 S. 678
der Wohnungsinhaber bestimmt sie indessen nur für den "sozialen" Wohnungsbau, nämlich in Art. 3, welcher lautet: "Bei Wohnbauten für kinderreiche Familien in bescheidenen finanziellen Verhältnissen und für minderbemittelte Familien ist darauf zu achten, dass sich die Belastung aus der Wohnung um 20% ihres Einkommens bewegt; sie soll in der Regel nicht niedriger als 15% und nicht höher als 25% sein." Dagegen fehlen in der Verordnung Vorschriften, in welchen der Wille des Bundesrates, die Subventionsberechtigung auch im "allgemeinen" Wohnungsbau auf bestimmte Mieterklassen zu beschränken, mit genügender Deutlichkeit zum Ausdruck käme.
c) Die Subventionszusicherung vom 11. Mai 1948 selber enthält nach ihrem Wortlaut bloss den Vorbehalt, "dass auch die Zweizimmerwohnungen nur an Familien vermietet werden". Dass diese Bedingung - für die eine klare Rechtsgrundlage besteht (Art. 2 Abs. 1 BB, Art. 8 Vollzugsverordnung) - nicht eingehalten worden sei, wird in der Klage nicht behauptet. Von der weiteren, die Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Mieter betreffenden Bedingung, welche in der Klage geltend gemacht wird, ist dagegen auch in der Subventionszusicherung mit keinem Wort die Rede. Ebensowenig ist sie in den "speziellen Bedingungen für subventionierte Wohnbauten" erwähnt, die anscheinend seitens des Baudepartements des Kantons Basel-Stadt den Subventionszusicherungen beigegeben wurden. Allerdings wurde im Auskunftsbogen, welchen die kantonale Behörde ihrem Subventionsantrag vom 26. April 1948 beilegte, für jede Wohnungskategorie (Wohnungen mit 2, 3, 4 oder 5 Zimmern) ein maximales Jahreseinkommen angegeben, welches sich aus dem fünffachen Betrage des jährlichen Mietzinses (entsprechend der Regel des Art. 3 Vollzugsverordnung) und einem Zuschlag von Fr. 500.-- für jedes Kind zusammensetzt, und es trifft auch zu, dass dort (für die Fünfzimmerwohnungen) die Einkommensgrenze von Fr. 18'000.-- (+ Zuschlag) genannt wurde, von welcher die Klage ausgeht. Aber dieser Auskunftsbogen war lediglich zur Orientierung des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements bestimmt (vgl. Art. 18 Abs. 3 und 4 Vollzugsverordnung). Nichts lässt darauf schliessen, dass der Beklagten vor oder bei der Subventionszusicherung vom 11. Mai 1948 mitgeteilt worden sei, die Einhaltung oberster Grenzen des Einkommens und auch des Vermögens sei eine
BGE 93 I 666 S. 679
Bedingung der Bundeshilfe. Es scheint demnach, dass damals überhaupt noch niemand an eine derartige Bedingung für die Subventionierung des "allgemeinen" Wohnungsbaues dachte. Es fällt denn auch auf, dass im Kreisschreiben des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements an die kantonalen Behörden vom 3. Mai 1948 nur von einer Einkommensgrenze für den "sozialen" Wohnungsbau die Rede ist, im Unterschied zu den Kreisschreiben vom 10. März 1949 und 10. Juli 1961, in denen Einkommens- und Vermögensgrenzen für beide Wohnbaukategorien festgelegt werden.
d) Wurde die von der Klägerin behauptete Bedingung in der gesetzlichen Ordnung nicht klar und eindeutig vorgesehen, ja nicht einmal bei der Subventionszusicherung gegenüber der Beklagten ausdrücklich erwähnt, so konnte die Bundesverwaltung später in keiner Weise, auch nicht durch Kreisschreiben, in die durch diese Zusicherung geschaffenen wohlerworbenen Rechte der Beklagten mit der Begründung eingreifen, dass jene Bedingung nicht eingehalten worden sei.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Klage wird abgewiesen.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
125 III 219
36. Auszug aus dem Urteil der I. Zivilabteilung vom 12. April 1999 i.S. A. und Mitkl. gegen Y. (Berufung)

regeste:
Regeste
Erbrecht; Ausübung von Gestaltungsrechten durch die Erbengemeinschaft (
Art. 602 ZGB
).
Ein Erbe ist Pächter eines Nachlassobjekts: Können sämtliche Miterben den Pachtvertrag ohne weiteres gegen seinen Willen kündigen oder muss um die Bestellung eines Erbenvertreters nachgesucht werden?

text:
Sachverhalt
ab Seite 219
BGE 125 III 219 S. 219
Am 5. Oktober 1989 verpachtete X. seinen Landwirtschaftsbetrieb an seinen Sohn Y. (Beklagter). Der Vertrag sah eine Dauer von neun Jahren vor und sollte unter Einhaltung einer Frist von einem Jahr frühestens auf den 30. April 1998 kündbar sein; andernfalls sollte sich die Pacht um 6 Jahre verlängern. Am 17. Juli 1995 verstarb X. und hinterliess eine Ehefrau sowie elf Kinder, darunter den Beklagten. Dessen Mutter und Geschwister (Kläger) kündigten den Pachtvertrag mit Schreiben vom 14. März 1997 auf den 30. April 1998. Der Beklagte erachtete die Kündigung als ungültig. Ein diesbezügliches Gesuch der Kläger um Bestellung eines Erbenvertreters wurde vom Einzelrichter des Bezirks Uster am 28. April 1997 abgewiesen. Darauf verlangten die Kläger vor Mietgericht Uster, die Gültigkeit der Kündigung festzustellen. Die Klage wurde am 7. August
BGE 125 III 219 S. 220
1998 abgewiesen. Gleich entschied das Obergericht des Kantons Zürich am 16. Dezember 1998.
Das Bundesgericht weist die von den Klägern dagegen erhobene eidgenössische Berufung ab,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1.
Nach Auffassung der Vorinstanz hätte die Kündigung des Pachtvertrags nur gültig ausgesprochen werden können, wenn ihr alle Erben zugestimmt hätten. Sie vertritt die Ansicht, vom Einstimmigkeitsprinzip könne unter den gegebenen Umständen nicht abgewichen werden; allenfalls hätte um die Bestellung eines Erbenvertreters nachgesucht werden müssen. Die Kläger halten diese Betrachtungsweise für bundesrechtswidrig. Zur Begründung führen sie an, die Vorinstanz hätte nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht auf dem Einstimmigkeitserfordernis beharren dürfen, da alle Erben in die Kündigung einbezogen gewesen seien: die einen elf hätten gekündigt, dem einzelnen anderen sei gekündigt worden. Abgesehen davon sei ein Gesuch um Bestellung eines Erbenvertreters gestellt, vom Einzelrichter des Bezirks Meilen jedoch abgewiesen worden.
a) Nach
Art. 602 Abs. 1 ZGB
verfügen mehrere, eine Erbengemeinschaft bildende Erben als Gesamteigentümer des Nachlasses unter Vorbehalt der vertraglichen oder gesetzlichen Vertretungs- und Verwaltungsbefugnisse über die Rechte der Erbschaft gemeinsam. Deshalb können einzelne Erben für den Nachlass grundsätzlich nicht handeln. Dies ist in der Regel nur allen gemeinsam oder an deren Stelle einem Erbenvertreter (
Art. 602 Abs. 3 ZGB
), Willensvollstrecker (
Art. 518 ZGB
) oder Erbschaftsverwalter (
Art. 554 ZGB
) möglich. Nach der Rechtsprechung kann davon bloss in dringlichen Fällen eine Ausnahme gemacht werden. Ausserdem wird vorausgesetzt, dass Erben, die sich nicht auf die Zustimmung ihrer Miterben stützen können, im Namen aller bzw. der Erbengemeinschaft handeln (
BGE 93 II 11
E. 2b S. 14;
BGE 73 II 16
2 E. 5 S. 170;
BGE 58 II 195
E. 2 S. 199 f.).
b) Wenn die Wahrung von rechtlich geschützten Interessen nicht gegenüber einem Dritten, sondern gegenüber einem einzelnen Erben in Frage steht, hat die Rechtsprechung indes das Einstimmigkeits-prinzip gelockert. Bereits in
BGE 54 II 243
führte das Bundesgericht aus: «Wenn von der aus drei Erben bestehenden Erbengemeinschaft zwei gegen den dritten Miterben einen Feststellungs- oder Leistungsanspruch
BGE 125 III 219 S. 221
geltend machen, besteht nicht der geringste Grund dafür, dass sie nicht sollten von sich aus vorgehen dürfen. Die Dazwischenkunft eines Erbenvertreters ist in einem solchen Falle unnötig und daher nicht gerechtfertigt, da ja alle Erben Partei sind und als solche sich über ihre gegenseitigen Rechtsansprüche auseinander setzen können».
Später wurde diese Betrachtungsweise bestätigt und insoweit verdeutlicht, als ein Bezug zu einer gerichtlichen Auseinandersetzung zwischen Miterben verlangt wurde. So befand das Bundesgericht in
BGE 74 II 215
(E. 2 S. 217), dass die (gerichtliche) Anfechtung eines zwischen Miterben abgeschlossenen Vertrages nicht wie eine gewöhnliche Verfügung über Erbschaftsgegenstände vom Prinzip der Einstimmigkeit beherrscht sei. In den Prozess müssten indes sämtliche am Vertrage Beteiligten einbezogen werden, sei es auf Seiten der Kläger oder der Beklagten (vgl. auch
BGE 109 II 400
E. 2 S. 403).
c) Werden dagegen Rechtsgeschäfte zwischen der Erbengemeinschaft und einem einzelnen Erben abgeschlossen, erscheint eine Abweichung vom Einstimmigkeitsprinzip nicht gerechtfertigt. Der einzelne Erbe, der ein zum Nachlass gehöriges Objekt mietet oder kauft, beteiligt sich daran einerseits als Mitglied der Erbengemeinschaft, anderseits als Einzelperson (vgl.
BGE 101 II 36
). Der Erbe, der ein Nachlassgrundstück kauft, figuriert als Käufer wie auch als Gesamtverkäufer (PAUL PIOTET, Erbrecht, in: Schweizerisches Privatrecht, Bd. IV/2, S. 659). Versagt ein Erbe die Zustimmung zu einem Rechtsgeschäft über ein Nachlassobjekt, ist gemäss
Art. 602 Abs. 3 ZGB
ein Erbenvertreter zu bestellen, der eine sachentsprechende Entscheidung zu treffen hat (TUOR/PICENONI, Berner Kommentar, N. 38 zu
Art. 602 OR
).
d) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die der Erbengemeinschaft zustehenden Rechte aus dem vom Erblasser mit einem Erben abgeschlossenen Pachtverhältnis nur entweder durch alle Erben gemeinsam oder einen Erbenvertreter, Willensvollstrecker bzw. Erbschaftsverwalter ausgeübt werden können. Dies gilt namentlich für die Kündigung. Dabei ist zu beachten, dass diese den Interessen des Pächters bzw. Miterben diametral zuwiderlaufen kann. Darauf ist von einem neutralen Erbenvertreter Rücksicht zu nehmen. Er wird dem Pächter das vor dem Erbgang genutzte Pachtobjekt nicht ohne weiteres entziehen können (vgl. TUOR, Berner Kommentar, Bern 1952, N. 13 zu
Art. 518 ZGB
), soweit mit dessen Nutzung nicht eine Gefährdung von Interessen des Nachlasses, beispielsweise in der
BGE 125 III 219 S. 222
Form einer Entwertung verbunden ist. Anderseits steht ausser Zweifel, dass der Erbenvertreter zur Geltendmachung von Ansprüchen der Erbschaft gegenüber einem Miterben, gegebenenfalls auch zur Kündigung des Pachtverhältnisses nicht nur befugt, sondern auch verpflichtet sein kann (WALTER SCHICKER, Die Rechtsstellung des nach Art. 602/III ZGB für eine Erbengemeinschaft ernannten Vertreters, Diss. Zürich 1951, S. 60 ff.). Dieser Interessenberücksich-tigung durch den Erbenvertreter ginge der ein Nachlassobjekt pachtende Miterbe verlustig, wenn ihm die Übrigen ohne weiteres kündigen könnten. Die Rüge der Kläger erweist sich vor diesem Hintergrund als unbegründet und die Vorinstanz hat zu Recht auf dem Einstimmigkeitserfordernis bestanden.
Ebenso wenig verfängt der Einwand, im angefochtenen Urteil sei übersehen worden, dass ein Gesuch um Bestellung eines Erbenvertreters gestellt, jedoch abgewiesen worden sei. Nachdem die Kläger das Gesuch im Hinblick auf die durch den Erbenvertreter spätestens bis Ende April 1997 zu erklärende Kündigung erst am 17. April 1997 gestellt hatten und demzufolge auch bei erfolgreicher Anfechtung des negativen Entscheides des Einzelrichters des Bezirks Meilen vom 28. April 1997 nicht mehr rechtzeitig hätten kündigen können, bleibt für diesen Vorwurf ohnehin kein Raum. Angesichts dessen braucht auf die übrigen Vorbringen der Kläger nicht weiter eingegangen zu werden.


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Urteilskopf
124 II 543
53. Extrait de l'arrêt de la Ie Cour de droit public du 23 septembre 1998 dans la cause Etat de Genève contre hoirie de V.H. et Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement (recours de droit administratif)

regeste:
Regeste
Formelle Enteignung der Rechte von Flughafen-Nachbarn auf Schutz vor Lärmimmissionen und vor Überflug; Verjährung der Entschädigungsansprüche.
Teilentscheid über die Frage der Verjährung (E. 1).
Grundlagen der Entschädigungsansprüche von Flughafen-Nachbarn für Lärmimmissionen und Überflug im formellen Enteignungsverfahren; Zusammenfassung der Rechtsprechung (E. 3).
Bei formeller Enteignung der Rechte, welche die Nachbarn eines öffentlichen Werkes vor Lärmimmissionen und vor überflug schützen, gilt grundsätzlich eine Verjährungsfrist von fünf Jahren ab Entstehung des Entschädigungsanspruchs (E. 4).
Festlegung des Beginns des Fristenlaufes bei Entschädigungsansprüchen für Lärmimmissionen im Hinblick auf die Voraussetzung der Spezialität (E. 5a). Angesichts der verschiedenen Verfahren - formelles Enteignungsverfahren, Entschädigungsverfahren für materielle Enteignung infolge des Lärmzonenplans -, die im Zusammenhang mit dem Betrieb des internationalen Flughafens Genf eröffnet worden sind, drängt sich eine Sonderlösung für die Bestimmung des Fristablaufes auf (E. 5b-c); übernahme dieser Lösung für den Entschädingungstatbestand des überflugs (E. 5d). Missbräuchliche Anrufung der Verjährung (E. 7)?
Der Zusprechung einer Entschädigung an die Nachbarn gestützt auf das Bundesgesetz über die Enteignung stehen im vorliegenden Fall die Bestimmungen des eidgenössischen Umweltschutzrechts nicht entgegen (E. 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 545
BGE 124 II 543 S. 545
Les membres de l'hoirie de V.H. sont propriétaires en commun d'une parcelle bâtie - une villa et deux garages - sur le territoire de la commune de Bellevue, à proximité de l'Aéroport international de Genève. L'administration des biens successoraux a été confiée à un exécuteur testamentaire. Le 31 août 1992, ce dernier s'est adressé au Département des travaux publics du canton de Genève (actuellement: Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement - ci-après: le département cantonal) en demandant à l'Etat de Genève de lui payer une "indemnité pour expropriation au sens de l'art. 44 LNA" de 784'700 fr. ou, subsidiairement, de transmettre cette demande à la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement. Il invoquait les nuisances causées par l'exploitation de l'Aéroport international de Genève ainsi que les restrictions découlant du classement de la parcelle dans les zones A et B du plan des zones de bruit de cet aéroport, entré en vigueur le 2 septembre 1987.
Par lettre du 8 septembre 1992 adressée au Conseil d'Etat, le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie (actuellement: Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication - ci-après: le département fédéral) a conféré à l'Etat de Genève le droit d'expropriation en relation avec les nuisances auxquelles cette parcelle est exposée, et il a invité ce canton à faire ouvrir, par le Président de la Commission fédérale d'estimation compétente, une «procédure d'expropriation destinée uniquement à statuer sur les prétentions à indemnités». Cette procédure n'a pas été ouverte immédiatement. En effet, le 11 décembre 1992, le conseiller d'Etat chargé du département
BGE 124 II 543 S. 546
cantonal a écrit au représentant de l'hoirie pour lui proposer une suspension de la procédure jusqu'à ce que soient jugées des causes connexes, pendantes devant le Tribunal fédéral. Sa lettre précisait notamment: «Il est bien entendu que cette suspension n'entraînera pas la prescription de votre demande, mais vise uniquement à prévenir une multitude de procédures coûteuses, lesquelles pourraient être évitées selon les décisions rendues par le Tribunal fédéral, qui feront jurisprudence dans un sens ou dans l'autre». L'exécuteur testamentaire a écarté cette proposition et il a demandé que la cause soit jugée rapidement. Le dossier du département cantonal a été remis au président de la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement le 4 juin 1993.
L'audience de conciliation, avec inspection locale, a eu lieu le 20 septembre 1994. L'instruction de la cause a ensuite été suspendue, dans l'attente des arrêts du Tribunal fédéral dans d'autres affaires concernant les nuisances ou les restrictions liées à l'exploitation de l'Aéroport international de Genève (cf. notamment arrêt du 12 juillet 1995 publié aux
ATF 121 II 317
[second arrêt Jeanneret]; décision du 10 octobre 1995 publiée aux
ATF 121 II 350
; arrêts du 24 juin 1996 publiés aux
ATF 122 II 337
et 349). L'instruction ayant été reprise, l'exécuteur testamentaire a précisé, le 27 février 1998, les prétentions de l'hoirie:
- 233'000 fr. en raison de la dévaluation de l'immeuble due au bruit (expropriation formelle);
- 215'000 fr. en raison de la dévaluation due au survol (expropriation formelle);
- 233'000 fr. pour expropriation matérielle;
- 200'000 fr. en raison de l'atteinte au droit et au respect de la vie privée (
art. 8 CEDH
).
Par écriture du 23 mars 1998, le département cantonal a invoqué la prescription de ces prétentions, parce qu'elle n'ont été annoncées que le 31 août 1992, alors qu'elles auraient dû l'être dans un délai de cinq ans dès l'automne 1985.
La Commission fédérale d'estimation a rendu sa décision le 28 avril 1998. Elle a écarté l'exception de prescription, qu'elle a considéré comme tardive et au surplus mal fondée, car la prescription n'aurait pas commencé à courir avant le 12 juillet 1995; elle a condamné l'Etat de Genève à payer à l'hoirie une indemnité d'expropriation se montant globalement à 272'340 fr., avec intérêts au taux usuel dès le 1er janvier 1985.
BGE 124 II 543 S. 547
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Etat de Genève a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision de la Commission fédérale d'estimation. Il a fait valoir que cette autorité n'était pas fondée à rejeter l'exception de prescription et, à titre subsidiaire, il a soutenu que les conditions à l'octroi d'une indemnité en raison des nuisances provoquées par l'exploitation de l'aéroport n'étaient pas remplies. Le Tribunal fédéral a rendu un jugement partiel sur la question de la prescription: il a rejeté le recours de droit administratif en tant qu'il contestait le rejet, par la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement, de l'exception de prescription soulevée par l'Etat de Genève, et il a ordonné la poursuite de l'instruction sur le fond.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
a) L'Etat de Genève, concessionnaire et exploitant de l'Aéroport international de Genève jusqu'au 1er janvier 1994, s'est vu conférer le droit d'expropriation dans la présente affaire par une décision prise le 8 septembre 1992 par l'autorité fédérale compétente. Dans cette procédure devant le Tribunal fédéral, l'Etat de Genève - au demeurant toujours propriétaire du terrain sur lequel se trouve l'aéroport - doit être considéré comme l'expropriant, ce qu'il ne conteste du reste pas; il a donc qualité pour recourir (
art. 78 al. 1 LEx
[RS 711]; cf. consid. 2 non publié de l'arrêt publié aux
ATF 121 II 317
).
b) Il se justifie de rendre à ce stade un jugement partiel sur la question de la prescription. Cette question de principe doit également être résolue dans un autre cas actuellement soumis au Tribunal fédéral et il ressort du dossier qu'elle pourrait aussi se poser dans plusieurs affaires concernant les nuisances de l'Aéroport international de Genève, pendantes devant la Commission fédérale d'estimation ou actuellement encore traitées - quand bien même les procédures ont été introduites, pour certaines d'entre elles, il y a plusieurs années - par le département cantonal, dans l'attente d'une saisine de cette commission. Si la question de la prescription est d'emblée examinée par le Tribunal fédéral, par ailleurs autorité de surveillance des commissions d'estimation (
art. 63 LEx
), cela peut être de nature à accélérer le traitement de ces différentes procédures.
2.
Par la décision attaquée, la Commission fédérale d'estimation a octroyé aux intimés, à la charge de l'Etat de Genève, une indemnité pour "l'expropriation formelle des droits de voisinage (immissions)", arrêtée à 143'340 fr., et une indemnité de 120'000 fr.
BGE 124 II 543 S. 548
en raison du survol de la parcelle par les avions en phases d'atterrissage ou de décollage. Ces deux montants forment ensemble une indemnité d'expropriation formelle au sens des
art. 16 ss LEx
.
La Commission fédérale d'estimation a refusé d'allouer aux intimés une indemnité pour expropriation matérielle au sens de l'art. 44 de la loi fédérale sur l'aviation (LA [RS 748.0] -- anciennement: loi fédérale sur la navigation aérienne, LNA). Elle s'est fondée à ce propos sur la jurisprudence établie dans d'autres affaires concernant le même aéroport (cf.
ATF 121 II 317
consid. 12 p. 343 ss;
ATF 122 II 17
consid. 7). Le Tribunal fédéral n'a aucun motif de remettre en cause sa jurisprudence sur la signification de l'expropriation matérielle dans ce domaine; il n'a d'ailleurs pas à revoir la décision attaquée sur ce point, en l'absence d'un recours de droit administratif principal ou d'un recours joint des expropriés.
Au sujet de la réparation réclamée en raison de l'ingérence de l'autorité publique cantonale dans l'exercice du droit au respect de la vie privée, la Commission a considéré que l'
art. 8 CEDH
ne constituait pas en l'occurrence le fondement d'une indemnité distincte ou supplémentaire (cf.
ATF 121 II 317
consid. 5c p. 333); à défaut de recours des expropriés, ce point n'est pas non plus litigieux.
En conséquence, il y a lieu de se prononcer exclusivement sur la prescription des prétentions pour expropriation formelle.
3.
a) En vertu de l'
art. 5 LEx
, les droits résultant des dispositions du code civil sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage peuvent faire l'objet d'une expropriation et être supprimés ou restreints temporairement ou définitivement. Cela s'applique en particulier au droit du propriétaire de se défendre contre les immissions excessives ayant leur origine sur un fonds voisin (
art. 684 CC
). Dès lors, si les immissions proviennent de l'utilisation, conforme à sa destination, d'un ouvrage d'intérêt public pour la réalisation duquel la collectivité disposait du droit d'expropriation, le voisin ne peut pas exercer les actions du droit privé, à raison du trouble ou en responsabilité, prévues à l'
art. 679 CC
. La prétention en versement d'une indemnité d'expropriation se substitue à ces actions et il appartient non plus au juge civil, mais au juge de l'expropriation de statuer sur l'existence du droit ainsi que sur la nature et le montant de l'indemnité (
ATF 123 II 481
consid. 7a;
ATF 121 II 317
consid. 4;
ATF 120 Ib 76
consid. 5a;
ATF 119 Ib 348
consid. 4b;
ATF 106 Ib 241
consid. 3 et les arrêts cités).
b) Le propriétaire foncier a en principe, en vertu de l'
art. 667 al. 1 CC
, le droit de s'opposer aux ingérences de tiers dans l'espace aérien
BGE 124 II 543 S. 549
sur son fonds lorsqu'elles provoquent des atteintes ou des désagréments. Le propriétaire d'un fonds voisin d'un champ d'aviation privé dispose des actions de l'
art. 679 CC
à l'encontre du propriétaire de l'aérodrome lorsqu'à l'atterrissage ou au décollage, les aéronefs suivent une route traversant cet espace (survol). En revanche, le voisin d'un aérodrome public au bénéfice d'une concession (aéroport) ne peut pas exercer les actions du droit privé pour faire cesser les atteintes; la prétention en versement d'une indemnité d'expropriation se substitue à ces actions, à l'instar de ce qui est prévu en cas d'immissions de bruit excessives (
ATF 122 II 349
consid. 4b; cf. également
ATF 123 II 481
consid. 8).
c) Il ne se justifie pas de réexaminer le fondement de cette jurisprudence qui, dans les deux domaines précités - immissions excessives (cf.
art. 684 CC
) et survol (cf.
art. 667 al. 1 CC
) - a pour résultat d'enlever aux propriétaires dont les biens-fonds se trouvent à proximité d'un aérodrome public les moyens de défense du droit privé. Les règles applicables à ce propos ont été énoncées récemment par le Tribunal fédéral, dans un arrêt de principe se référant à une pratique constante en matière de routes nationales et de chemins de fer (ATF
ATF 121 II 317
consid. 4-8). Cette jurisprudence vient en outre d'être confirmée (
ATF 123 II 481
consid. 7). Cela étant, dans les deux cas - immissions excessives ou survol -, la question de la prescription des prétentions se pose a priori de façon analogue.
4.
a) Dans le cas particulier - comme dans d'autres cas où des voisins de l'Aéroport international de Genève ont demandé à être indemnisés en raison des nuisances dues au trafic aérien -, le droit d'expropriation n'a été conféré à l'Etat de Genève, par une décision spéciale du département fédéral, qu'en relation avec les prétentions des propriétaires de la parcelle concernée. L'Etat de Genève n'avait en effet pas requis, préalablement et indépendamment de l'annonce de prétentions par des propriétaires voisins, l'ouverture d'une ou plusieurs procédures d'expropriation pour l'acquisition de tous les droits nécessaires à la construction, à l'agrandissement ou à l'exploitation de l'aéroport (cf.
ATF 121 II 350
consid. 6b).
La question litigieuse n'est pas de savoir si, après que la procédure d'expropriation a été engagée, les demandes d'indemnité ont été produites par les intéressés dans les délais prescrits aux
art. 36 et 41 LEx
(délais de péremption, qui n'entrent pas en considération dans le cas présent - cf.
ATF 119 Ib 334
consid. 2c et les arrêts cités), mais bien de savoir si l'ouverture de la procédure d'expropriation a été demandée en temps utile par les membres de l'hoirie
BGE 124 II 543 S. 550
ou l'exécuteur testamentaire. La jurisprudence prévoit en effet que, quand un propriétaire voisin d'un ouvrage d'utilité publique prétend à une indemnisation selon la loi fédérale sur l'expropriation parce qu'il ne dispose plus des actions de l'
art. 679 CC
, et qu'il n'y a eu - comme en l'espèce - ni avis publics ni avis personnels l'invitant à produire ses prétentions (art. 30 à 35 LEx), ce propriétaire doit demander qu'une procédure d'expropriation soit ouverte à la requête de la collectivité publique à qui incombe la réalisation ou l'exploitation de l'ouvrage, si elle est déjà au bénéfice du droit d'expropriation, ou il doit alors s'adresser à l'autorité compétente pour conférer un tel droit, afin qu'elle astreigne la collectivité à en faire usage. Un refus de mettre en oeuvre cette procédure doit être signifié sous la forme d'une décision pouvant faire l'objet d'un recours, le cas échéant devant le Tribunal fédéral en dernière instance (
ATF 116 Ib 249
consid. 1;
ATF 110 Ib 368
consid. 1; cf. aussi
ATF 119 Ib 348
consid. 2;
ATF 105 Ib 6
consid. 3 p. 11; HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Berne 1986, vol. I, p. 361/362).
En demandant, en pareil cas, l'ouverture d'une procédure d'expropriation par la collectivité, le propriétaire invoque des prétentions de droit public. Ces prétentions sont soumises en principe à la prescription, même en l'absence de disposition légale expresse (
ATF 105 Ib 6
consid. 3a). Le Tribunal fédéral a établi des règles à ce propos (faisant acte, en quelque sorte, de législateur - cf. art. 1er al. 2 in fine CC) dans un arrêt Brandenberger du 21 février 1979, en relation avec les immissions de bruit excessives provoquées par l'exploitation d'une route nationale: il a fixé à cinq ans la durée du délai de prescription et il a dit que son point de départ était la date de la naissance de la prétention à indemnité (
ATF 105 Ib 6
consid. 3c-d). L'arrêt de principe posant ces règles a été confirmé par la suite (cf.
ATF 120 Ib 76
consid. 5a;
ATF 116 Ib 11
consid. 2b/ee, 249 consid. 2d;
ATF 108 Ib 485
; cf. également
ATF 116 Ia 46
). Il n'y a aucun motif de renoncer à appliquer ces règles lorsque les prétentions sont liées à l'exploitation d'un aérodrome public, puisque l'indemnisation des propriétaires voisins, selon la loi fédérale sur l'expropriation, n'est normalement pas soumise à des conditions différentes de celles s'appliquant en matière de routes nationales et de chemins de fer (ATF
ATF 121 II 317
consid. 5b). En particulier, il ne se justifie pas de fixer un délai de prescription plus long. Le délai de cinq ans est du reste souvent appliqué, en l'absence de réglementation spéciale, à la prescription des créances de droit public (
ATF 122 II 26
consid. 5; cf. consid. 2 non publié de l'arrêt publié aux
ATF 108 Ib 485
; cf. également
BGE 124 II 543 S. 551
ATTILIO R. GADOLA, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP/PJA 1995 p. 51/52).
La naissance des prétentions à indemnité ne dépend en principe pas de la connaissance qu'a le propriétaire voisin concerné de l'existence de son droit; le point de départ du délai de prescription de cinq ans est donc fixé de manière objective (cf. notamment à ce propos, pour la prescription des créances de droit privé,
ATF 118 II 447
consid. 2b;
ATF 106 II 134
consid. 2).
b) Le délai de prescription est interrompu quand le propriétaire concerné s'adresse - conformément à ce que prévoit la jurisprudence (supra, consid. 4a) - à la collectivité publique titulaire du droit d'expropriation, ou à l'autorité compétente pour conférer un tel droit, afin de demander l'ouverture d'une procédure d'expropriation et d'annoncer le cas échéant ses prétentions. Il intervient ainsi formellement, pour la première fois, devant une autorité en vue de faire valoir ses droits dans une procédure d'expropriation (cf. GADOLA, op.cit., p. 54; cf. aussi, par analogie,
art. 135 ch. 2 CO
et
ATF 118 II 479
consid. 3).
En l'occurrence, la lettre du 31 août 1992 de l'exécuteur testamentaire au département cantonal doit être considérée comme un acte propre à interrompre la prescription; ce n'est du reste pas discuté dans le présent recours de droit administratif. Encore fallait-il que le délai quinquennal ne fût pas déjà échu à cette date-là, ou en d'autres termes que la prescription ne fût pas déjà acquise. Or c'est précisément ce que soutient l'Etat de Genève dans son recours de droit administratif.
5.
a) La naissance de la prétention à indemnité en raison d'immissions de bruit excessives (cf.
art. 684 CC
), point de départ du délai de prescription (cf. supra, consid. 4a), correspond en principe au moment à partir duquel sont remplies, cumulativement, les trois conditions mises par la jurisprudence à l'octroi d'une indemnité d'expropriation, à savoir l'imprévisibilité, la spécialité et la gravité (cf.
ATF 123 II 481
consid. 7a;
ATF 121 II 317
consid. 5b;
ATF 119 Ib 348
consid. 4b et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence, les propriétaires voisins de l'Aéroport international de Genève peuvent se prévaloir de l'imprévisibilité si eux-mêmes - ou une personne à laquelle ils ont succédé - ont acquis l'immeuble litigieux avant le 1er janvier 1961 (
ATF 121 II 317
consid. 5a et 6b). En l'espèce, la parcelle litigieuse a été achetée par feu V.H., dont les intimés sont les héritiers, en 1953. La première condition est donc remplie.
BGE 124 II 543 S. 552
La deuxième condition, celle de la spécialité, n'était manifestement pas encore remplie à la date de l'acquisition de l'immeuble par feu V.H. ni au 1er janvier 1961. Elle l'a été à une date ultérieure, à savoir dès le moment où les nuisances ont atteint une intensité excédant le seuil de ce qui est usuel et tolérable; selon la jurisprudence, on doit se fonder à ce propos sur les valeurs limites d'immission de la législation fédérale sur la protection de l'environnement (valeurs limites déjà fixées par le Conseil fédéral ou proposées par des experts dans le cadre de l'élaboration de nouvelles prescriptions fédérales - cf.
ATF 123 II 481
consid. 7c;
ATF 121 II 317
consid. 8c/aa;
ATF 119 Ib 348
consid. 5b). En cas de construction d'une nouvelle installation publique (route nationale, voie de chemin de fer, etc.), la condition de la spécialité peut être remplie dès la mise en service de l'ouvrage ou son ouverture au trafic; la naissance des prétentions est alors une conséquence directe de cette mise en service (cf.
ATF 108 Ib 485
consid. 3a). Dans d'autres cas, le dépassement des valeurs limites d'immission ne se produit pas d'emblée, mais il est la conséquence d'une augmentation du trafic ou d'une modification du mode d'exploitation. Il faut alors déterminer, dans chaque situation concrète, le moment à partir duquel la condition de la spécialité est remplie. Il en va ainsi dans le cas de l'Aéroport international de Genève (cf. infra, consid. 5b-5c).
La condition de la gravité n'entre pas en considération pour déterminer le moment de la naissance des prétentions à indemnité. Cette troisième condition se rapporte au préjudice subi par le propriétaire concerné en raison des immissions, une atteinte peu grave devant, selon la jurisprudence, être supportée sans indemnité (cf.
ATF 123 II 481
consid. 7d;
ATF 121 II 317
consid. 7;
ATF 119 Ib 348
consid. 5c et les arrêts cités). C'est donc, en définitive, la condition de la spécialité qui est décisive pour fixer le point de départ du délai de prescription de cinq ans.
b) aa) Le Tribunal fédéral a déjà considéré, dans une décision du 10 octobre 1995 concernant l'Aéroport international de Genève, qu'il n'était pas possible de déterminer avec précision le moment à partir duquel les immissions provoquées par l'exploitation étaient devenues excessives; il s'est demandé si la condition de la spécialité était déjà remplie au cours des années 1960, voire au début des années 1970 (
ATF 121 II 350
consid. 6b). La question traitée dans cette décision était celle de la «prise de possession anticipée», par l'Etat de Genève, des droits de propriétaires voisins de se défendre contre les immissions excessives, car de cela dépendait la fixation
BGE 124 II 543 S. 553
du "dies aestimandi" pour l'indemnité d'expropriation ainsi que du jour dès lequel cette indemnité portait intérêt (
ATF 121 II 350
consid. 5e et 6).
En principe, les mêmes critères s'appliquent à la détermination du jour de la "prise de possession anticipée", indépendante en l'occurrence d'une décision de l'expropriant, d'une part, et à celle de la date de la naissance des prétentions à indemnité, point de départ du délai de prescription, d'autre part. Dans les deux cas, il s'agit du moment à partir duquel la condition de la spécialité est remplie. En l'état, le Tribunal fédéral ne dispose pas d'éléments concrets nouveaux qui lui permettraient de fixer cette date de façon plus précise.
bb) Dans la décision précitée du 10 octobre 1995, le Tribunal fédéral a tenu compte, pour fixer le "dies aestimandi", des particularités des procédures ouvertes en vue de l'indemnisation éventuelle des voisins de l'Aéroport international de Genève: il a retenu une date - ou une période - unique pour toutes les causes dont il avait alors à connaître, et il a choisi l'automne 1985 (
ATF 121 II 350
consid. 6d). Il n'aurait en effet pas été concevable de retenir une date antérieure à celle de l'arrêt du Tribunal fédéral du 3 octobre 1984 (premier arrêt Jeanneret,
ATF 110 Ib 368
) obligeant le canton de Genève à demander l'ouverture de procédures d'expropriation permettant aux propriétaires touchés de faire valoir leurs prétentions, quand bien même la condition de la spécialité était déjà manifestement remplie auparavant.
Si l'on avait à déterminer le "dies aestimandi" dans la présente affaire (au cas où une indemnité d'expropriation serait due, ce qui n'a pas à être décidé dans le présent jugement partiel), les mêmes règles pourraient s'appliquer: la parcelle des intimés se situe à proximité directe d'un des biens-fonds au sujet desquels le Tribunal fédéral s'est prononcé en 1995 (parcelle de l'hoirie H., cf.
ATF 121 II 317
p. 323) et elle est exposée à des immissions de bruit semblables (à propos de l'intensité de ces immissions, cf.
ATF 121 II 317
consid. 8c/cc). En automne 1985, ces immissions étaient donc déjà suffisamment intenses, au regard de la condition de la spécialité.
c) aa) Pour des raisons pratiques ou d'opportunité - notamment pour tenir compte de la difficulté à déterminer le moment à partir duquel les immissions de bruit de l'aéroport sont devenues excessives -, on pourrait aussi choisir la fin de l'automne 1985 comme point de départ du délai de prescription dans le cas particulier. Sur cette base, on pourrait donc considérer comme prescrites les prétentions annoncées à l'autorité fédérale ou cantonale à partir du
BGE 124 II 543 S. 554
1er janvier 1991. Il n'y a cependant pas lieu d'examiner plus avant la question de la détermination du point de départ du délai de prescription selon les règles posées dans l'arrêt Brandenberger (fin 1985 ou auparavant), car d'autres éléments objectifs, liés aux particularités de la procédure par laquelle les propriétaires voisins de l'Aéroport de Genève ont été admis à faire valoir leurs droits, doivent aussi être pris en considération. Dans sa décision du 10 octobre 1995, le Tribunal fédéral s'était du reste également fondé sur de tels éléments pour déterminer le "dies aestimandi" et le point de départ des intérêts (cf.
ATF 121 II 350
consid. 6d).
Cela étant, l'enjeu, pour les expropriés, de la détermination du "dies aestimandi", ainsi que celle du moment à partir duquel les intérêts sont dus, n'est pas le même que celui lié au choix du point de départ du délai de prescription. La solution élaborée par le Tribunal fédéral dans sa décision du 10 octobre 1995 permettait, dans une certaine mesure, de compenser par le versement d'intérêts la perte résultant du choix d'un "dies aestimandi" relativement ancien et en tout cas antérieur à la date à laquelle les propriétaires concernés avaient été invités à présenter leurs prétentions au juge de l'expropriation (
ATF 121 II 350
consid. 6d). En revanche, la conséquence d'une inobservation du délai de prescription est rigoureuse, puisqu'elle entraîne en principe le rejet pur et simple des prétentions des expropriés.
bb) Au moment où les immissions de bruit sont devenues excessives, on ne pouvait attendre des propriétaires voisins de l'Aéroport international de Genève qu'ils connussent, même en faisant preuve de la diligence nécessaire, la procédure suivant laquelle ils devaient faire valoir leurs prétentions. Il était clair que la juridiction civile n'était pas compétente et qu'il convenait d'agir devant une juridiction administrative, cantonale ou fédérale. Une procédure selon la loi fédérale sur l'expropriation pouvait entrer en considération, mais les intéressés pouvaient alors escompter un avis de la collectivité publique, la procédure d'estimation n'étant en principe ouverte qu'à la requête de l'expropriant (cf.
ATF 119 Ib 334
consid. 2a;
ATF 116 Ib 249
consid. 1a). En réalité, aucune procédure d'expropriation formelle n'a été ouverte d'office et il a fallu attendre plusieurs années, depuis la mise en service des avions les plus bruyants et le développement sensible du trafic aérien, pour que la situation juridique devienne plus claire.
L'arrêt rendu par le Tribunal fédéral le 3 octobre 1984 dans la cause Jeanneret (
ATF 110 Ib 368
, premier arrêt Jeanneret) constitue un premier élément déterminant dans le sens d'une clarification
BGE 124 II 543 S. 555
de la situation. Auparavant, les prises de position des autorités cantonales et de l'administration fédérale sur des demandes d'indemnité de certains propriétaires avaient pu créer une certaine confusion, en l'absence aussi de jurisprudence fédérale (cf. notamment, à propos des refus de différentes autorités d'ouvrir une procédure permettant une indemnisation de propriétaires voisins de l'aéroport,
ATF 110 Ib 368
p. 369/370). Par ce premier arrêt Jeanneret, le Tribunal fédéral a énoncé de façon non équivoque le principe selon lequel la possibilité de faire ouvrir une procédure en expropriation matérielle pour les restrictions à la propriété découlant du plan des zones de sécurité ou du plan des zones de bruit d'un aéroport, voie prévue depuis 1974 dans la loi fédérale sur la navigation aérienne (
art. 44 LA
), ne supprimait pas la possibilité pour les propriétaires de demander, le cas échéant, l'ouverture d'une procédure en expropriation formelle afin d'obtenir le versement d'une indemnité selon les règles rappelées au consid. 3 ci-dessus (
ATF 110 Ib 368
consid. 2d-e). Or, avant cet arrêt, l'Etat de Genève soutenait que cette dernière voie n'était pas ouverte (cf.
ATF 110 Ib 368
consid. 2 p. 372).
cc) L'injonction donnée ainsi par le Tribunal fédéral aux autorités cantonales d'ouvrir le cas échéant des procédures d'expropriation formelle n'est toutefois pas le seul élément déterminant, car la dualité des voies disponibles pour demander une indemnité - expropriation formelle et expropriation matérielle - ne permettait pas aux propriétaires concernés de choisir d'emblée la procédure adéquate. A cela s'ajoute que le délai imparti aux propriétaires pour faire valoir leurs prétentions en expropriation matérielle a commencé à courir, dans le cas de l'Aéroport international de Genève, peu après que le premier arrêt Jeanneret a été publié (cet arrêt, notifié aux parties en février 1985, a été publié dans un fascicule du recueil officiel paru au début de l'année 1986).
En effet, l'
art. 44 LA
, qui règle la procédure concernant l'expropriation matérielle liée à l'adoption des plans des zones de bruit ou de sécurité des aéroports, dispose que l'intéressé doit faire valoir ses prétentions dans les cinq années qui suivent la publication du plan (al. 3). La publication, au sens de cette disposition, n'est pas celle du projet de plan (projet "déposé publiquement" dans les communes -
art. 43 al. 1 LA
), mais celle du plan approuvé, qui lui confère force obligatoire conformément à l'
art. 43 al. 4 LA
. Dans le domaine de l'expropriation matérielle, la naissance des prétentions du propriétaire correspond en principe à l'entrée en vigueur du plan; l'
art. 44 al. 2 LA
exprime du reste cette règle en relation avec les zones de
BGE 124 II 543 S. 556
bruit ou de sécurité (cf.
ATF 121 II 317
consid. 12c/bb p. 347;
ATF 112 Ib 496
consid. 3e et les arrêts cités). Le plan des zones de bruit de l'Aéroport international de Genève, mis à l'enquête publique en tant que projet en 1979, a été approuvé par le Conseil fédéral le 8 avril 1987. Cette décision a été publiée dans la feuille officielle cantonale le 2 septembre 1987, ce qui a provoqué l'entrée en vigueur du plan. L'avis officiel indiquait au reste, en se référant à l'
art. 44 LA
, que "la restriction à la propriété foncière par le plan des zones de bruit donn[ait] droit à une indemnité si elle équiv[alait] à une expropriation" et que "les intéressés dispos[aient] d'un délai de 5 ans à compter de la présente publication pour faire valoir leurs prétentions"; ce délai parvenait ainsi à échéance le 2 septembre 1992.
Quand bien même le premier arrêt Jeanneret donnait des indications sur les objets respectifs de l'expropriation formelle et de l'expropriation matérielle, le Tribunal fédéral y relevait également que ces deux "restrictions de propriété" pouvaient avoir une origine commune, frapper les mêmes fonds et se superposer en partie (
ATF 110 Ib 368
consid. 2e). En outre, la Commission fédérale d'estimation est compétente dans les deux cas pour statuer sur les prétentions des propriétaires touchés (cf.
art. 44 al. 4 LA
). A ce stade du développement de la jurisprudence, la portée véritable de l'
art. 44 LA
était encore difficile à cerner, spécialement dans le cas de biens-fonds déjà bâtis - d'autant plus que les immissions de bruit de l'aéroport auraient pu également justifier, éventuellement, une révision des plans d'affectation cantonaux (cf. par exemple à ce propos
ATF 123 II 481
consid. 5-6) voire des mesures fondées directement sur la loi fédérale sur la protection de l'environnement, entrée en vigueur le 1er janvier 1985 (LPE; RS 814.01). Dans ces conditions, jusqu'à l'échéance du délai de cinq ans courant dès la publication de l'approbation du plan des zones de bruit - soit trois ans environ avant le second arrêt Jeanneret du 12 juillet 1995, où la question de l'expropriation matérielle a été traitée de façon plus approfondie (
ATF 121 II 317
consid. 11-13; cf. également
ATF 122 II 17
consid. 7b) -, les propriétaires intéressés pouvaient légitimement avoir des hésitations sur la voie à suivre pour soumettre leurs prétentions à la Commission fédérale d'estimation. La situation juridique étant encore spécialement complexe à cette époque, ils pouvaient penser que la procédure prévue à l'
art. 44 LA
leur était également ouverte en tant qu'ils demandaient, en sus ou indépendamment d'une indemnité pour expropriation matérielle, une indemnité pour expropriation formelle.
BGE 124 II 543 S. 557
On ne saurait dès lors opposer la prescription à ceux des propriétaires voisins de l'aéroport qui ont annoncé leurs prétentions, quel que soit le fondement de celles-ci (expropriation matérielle ou expropriation formelle), dans les cinq ans dès le 2 septembre 1987, ce délai étant du reste le seul qui ait fait l'objet d'une publication officielle par l'Etat de Genève, à défaut d'ouverture d'une procédure d'expropriation ordinaire, avec avis publics selon l'
art. 30 LEx
après le premier arrêt Jeanneret (cf.
ATF 121 II 350
consid. 6b). C'est pourquoi, nonobstant les incertitudes quant au point de départ du délai quinquennal depuis la naissance des prétentions (fin 1985 ou auparavant - cf. supra, consid. 5c/aa), il faut considérer que la prescription n'était pas acquise avant le 2 septembre 1992.
d) La même solution pourrait s'appliquer à la prescription des prétentions à indemnité en raison du survol de la parcelle. A tout le moins, il faut considérer que la prescription n'était pas non plus acquise avant le 2 septembre 1992 car, jusqu'à ce que la jurisprudence fédérale traite de cet aspect particulier - la première fois dans l'arrêt Tranchet et consorts du 24 juin 1996 (
ATF 122 II 349
) - les propriétaires intéressés pouvaient partir du principe que l'indemnisation pour le survol était étroitement liée à celle due en raison des immissions de bruit, nonobstant l'inapplicabilité des trois conditions de l'imprévisibilité, de la spécialité et de la gravité (
ATF 122 II 349
consid. 4 p. 352 et 4b p. 356). Les intimés ont d'ailleurs, au début de la présente procédure, annoncé leurs prétentions de manière globale, sans en distinguer les différents fondements (comme l'avaient du reste fait les expropriés dans la cause Tranchet et consorts - cf.
ATF 122 II 349
consid. 4 p. 352).
Dans ces conditions, il ne se justifie pas d'examiner plus avant les particularités de l'indemnité d'expropriation allouée en relation avec le survol d'une parcelle - pour, en quelque sorte, la constitution d'une servitude de passage au bénéfice de l'exploitant de l'aéroport (
ATF 122 II 349
consid. 4b p. 356) -, et leurs conséquences éventuelles sur la prescription.
e) L'exécuteur testamentaire, au nom des propriétaires intimés, a précisément agi avant le 2 septembre 1992. La prescription n'était donc pas acquise lorsque l'ouverture de la procédure d'expropriation formelle a été demandée.
6.
Il n'existe pas, en l'état, de plan d'assainissement de l'Aéroport international de Genève, au sens des
art. 16 ss LPE
et 13 ss de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Les valeurs limites d'exposition au bruit des aéroports
BGE 124 II 543 S. 558
nationaux, sur la base desquelles on détermine les seuils et les objectifs d'une procédure d'assainissement, n'ont du reste pas encore été fixées (cf.
art. 40 al. 1 OPB
). Le délai d'assainissement, en principe de quinze ans dès l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (
art. 17 al. 3 OPB
), n'a donc pas encore commencé à courir, en vertu de la règle spéciale de l'
art. 48 let. a OPB
(cf.
ATF 124 II 293
consid. 21a p. 338). Dans ces conditions, le paiement d'une indemnité pour expropriation de droits de voisinage peut ici entrer en considération, la situation n'étant pas comparable à celle d'une route nationale pour laquelle une procédure d'assainissement a été engagée (cf.
ATF 123 II 560
consid. 4). Le problème des immissions de bruit d'un aérodrome existant doit également être distingué de celui des nuisances provoquées par de nouvelles installations aéroportuaires réalisées dans le cadre d'un agrandissement; en pareil cas, il peut être prématuré, pour un propriétaire foncier voisin, d'annoncer ses prétentions à indemnité pour expropriation formelle avant que le projet d'agrandissement, accompagné d'un éventuel assainissement, ne soit définitivement adopté (
ATF 124 II 293
consid. 21a p. 337). Dans le cas particulier, les normes du droit fédéral sur l'environnement en matière d'assainissement n'excluent pas, en l'état, une décision du juge de l'expropriation sur les prétentions des intimés.
7.
Dans la décision attaquée, la Commission fédérale d'estimation a considéré que l'Etat de Genève avait soulevé l'exception de prescription de façon manifestement tardive, compte tenu de son attitude tout au long de la procédure. Il n'y a pas lieu de se prononcer sur cette argumentation dans la présente cause. Il suffit de noter qu'en principe, il n'est pas nécessaire que la prescription soit invoquée d'emblée (cf. par exemple, en procédure civile,
ATF 123 III 213
consid. 4-5;
ATF 119 III 108
), mais que des circonstances spéciales justifient parfois la réplique (ou contre-exception) de l'abus de droit au sens de l'
art. 2 al. 2 CC
(cf.
ATF 113 II 264
consid. 2e;
ATF 112 II 231
consid. 3e;
ATF 108 II 278
consid. 5b;
ATF 76 II 113
consid. 5; cf. KARL SPIRO, Die Begrenzung privater Rechte durch Verjährungs-, Verwirkungs- und Fatalfristen, vol. I Berne 1975, p. 213 ss; PIERRE ENGEL, Traité des obligations en droit suisse, 2e éd. Berne 1997, p. 802/803; GADOLA, op.cit., p. 55/56).
Si les intimés étaient intervenus auprès des autorités après le 2 septembre 1992, c'est notamment sous cet angle qu'il aurait fallu examiner la façon dont l'Etat de Genève a réagi à leurs prétentions, en proposant d'emblée une suspension de la procédure avec une
BGE 124 II 543 S. 559
remarque sur la prescription (il est écrit, dans la lettre du 11 décembre 1992 adressée aux intimés par le Président du département cantonal, que "cette suspension n'entraînera pas la prescription de [leur] demande"), puis en se déterminant sur le fondement d'une éventuelle indemnité, et enfin en soulevant l'exception de prescription après l'échéance du dernier délai qui lui avait été fixé par la Commission fédérale pour présenter ses observations, plusieurs années après l'ouverture de la procédure. Ces questions n'ont pas à être traitées en l'espèce.


header:
Urteilskopf
124 V 346
58. Arrêt du 2 novembre 1998 dans la cause P. contre "La Fédérale", Caisse de santé et Tribunal administratif du canton de Berne

regeste:
Regeste
Art. 31 Abs. 1,
Art. 32 und 33 Abs. 2 und 5 KVG
;
Art. 33 lit. d KVV
;
Art. 17 und 18 KLV
: Zahnärztliche Behandlung zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung.
Die vom Eidgenössischen Departement des Innern erlassenen Ausführungsbestimmungen zu
Art. 31 Abs. 1 KVG
(Art. 17 f. KLV) weisen insoweit keine Lücke auf, als sie die Zuckerkrankheit nicht als schwere Krankheit aufführen, die eine zahnärztliche Behandlung bedingen kann.

text:
Sachverhalt
ab Seite 346
BGE 124 V 346 S. 346
A.-
P., née en 1942, est atteinte d'un diabète de type II insulino-dépendant depuis le mois de janvier 1992. Selon son médecin traitant, elle souffre, entre autres complications de cette maladie, d'une inflammation chronique des gencives occasionnant un déchaussement des dents ainsi que d'infections à répétition (rapport du 25 février 1997).
P. est assurée contre la maladie auprès de "La Fédérale", Caisse de santé. Le 3 avril 1997, elle a requis de cette caisse la prise en charge d'honoraires pour soins dentaires dont le coût était estimé à 4'760 fr. 60, en faisant valoir que ce traitement était en relation avec le diabète dont elle souffrait.
Par lettre du 29 avril 1997, la caisse a refusé de prendre en charge ces frais. Elle a confirmé son refus par une décision sur opposition du 10 juillet 1997.
B.-
Par jugement du 27 octobre 1997, le Tribunal administratif du canton de Berne a rejeté le recours formé par l'assurée contre cette décision.
C.-
P. interjette un recours de droit administratif en concluant à l'annulation de ce jugement et à la prise en charge par la caisse des frais dentaires litigieux.
BGE 124 V 346 S. 347
"La Fédérale" conclut au rejet du recours, ce que, implicitement, propose aussi l'Office fédéral des assurances sociales.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Le 1er janvier 1996 est entrée en vigueur la LAMal, qui est applicable aux traitements effectués postérieurement à cette date (
art. 103 al. 1 LAMal
a contrario). C'est donc à la lumière de cette nouvelle loi qu'il faut trancher le présent litige (voir RAMA 1998 no K 988 p. 2 consid. 1).
2.
Selon l'
art. 31 al. 1 LAMal
, l'assurance obligatoire des soins prend en charge les coûts des soins dentaires:
a. s'ils sont occasionnés par une maladie grave et non évitable du système de la mastication, ou
b. s'ils sont occasionnés par une autre maladie grave ou ses séquelles, ou
c. s'ils sont nécessaires pour traiter une maladie grave ou ses séquelles.
Selon l'
art. 33 al. 2 LAMal
, il appartient au Conseil fédéral de désigner en détail les prestations prévues à l'
art. 31 al. 1 LAMal
. A l'
art. 33 let
. d OAMal, le Conseil fédéral, comme le permet l'
art. 33 al. 5 LAMal
, a délégué à son tour cette compétence au Département fédéral de l'intérieur (DFI). Le DFI a fait usage de cette sous-délégation aux art. 17 à 19a de l'ordonnance sur les prestations dans l'assurance obligatoire des soins en cas de maladie du 29 septembre 1995 (OPAS; RS 832.112.31).
L'
art. 17 OPAS
(édicté en exécution de l'
art. 31 al. 1 let. a LAMal
) renferme une liste des maladies graves et non évitables du système de la mastication. L'
art. 18 OPAS
(édicté en application de l'
art. 31 al. 1 let. b LAMal
) énumère les autres maladies graves susceptibles d'occasionner des soins dentaires; il s'agit de maladies qui ne sont pas, comme telles, des maladies du système de la mastication, mais qui ont des effets nuisibles sur ce dernier. Quant à l'
art. 19 OPAS
(édicté en exécution de l'
art. 31 al. 1 let
. c LAMal), il prévoit que l'assurance prend en charge les soins dentaires nécessaires aux traitements de certains foyers infectieux bien définis. Enfin, l'
art. 19a OPAS
concerne les traitements dentaires occasionnés par les infirmités congénitales.
3.
a) La liste des affections de nature à nécessiter des soins dentaires à la charge de l'assurance selon les art. 17 à 19 OPAS est exhaustive (
ATF 124 V 194
consid. 4). Cela résulte déjà de l'
art. 33 al. 2 LAMal
, selon lequel il appartient au Conseil fédéral de désigner en détail les prestations visées par l'
art. 31 al. 1 LAMal
. En outre, rien dans le texte
BGE 124 V 346 S. 348
des normes de délégation susmentionnées (
art. 33 al. 2 LAMal
,
art. 33 let
. d OAMal), ni d'ailleurs dans celui des dispositions citées de l'OPAS, ne permet de dire qu'il puisse s'agir d'une liste exemplative. Enfin, l'examen des travaux préparatoires révèle que le législateur a voulu que soit dressé par voie d'ordonnance un catalogue exhaustif des maladies pour lesquelles l'assurance doit prendre en charge les traitements dentaires. Tant la commission d'experts pour la révision de l'assurance-maladie (rapport de la commission des experts du 2 novembre 1990, p. 52 de l'édition de l'Office central fédéral des imprimés et du matériel) que le Conseil fédéral dans son message du 6 novembre 1991 (FF 1992 I 139 sv.) ont insisté sur la nécessité d'établir un tel catalogue. Par la suite, cet impératif a été constamment réaffirmé, en particulier lors des délibérations de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS) du Conseil national (procès-verbal de la séance du 1er avril 1993, p. 34 ss), puis devant le plénum du Conseil national (BO CN 1993 p. 1843).
b) Le diabète, de quelque type qu'il soit, ne figure pas au rang des maladies susceptibles d'entraîner la prise en charge du coût d'un traitement dentaire en vertu des art. 17 à 19 OPAS. En particulier, il n'est pas mentionné dans la liste des maladies graves pouvant occasionner des soins dentaires selon l'
art. 18 OPAS
.
La recourante soutient toutefois que cette omission constitue une lacune qu'il appartient au juge de combler.
aa) On est en présence d'une lacune authentique lorsque le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. On a en revanche affaire à une lacune improprement dite lorsque la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante; il en va notamment ainsi lorsque le rattachement d'un état de fait à une disposition légale s'impose d'après son texte clair, mais apparaît comme une application insoutenable de la loi d'un point de vue téléologique (
ATF 122 I 255
consid. 6a,
ATF 121 III 225
sv.). D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune authentique appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle, de corriger les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit consécutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (
ATF 123 V 130
consid. 2,
ATF 121 III 226
consid. 1d/aa,
ATF 121 V 176
consid. 4d,
ATF 119 V 254
consid. 3b).
BGE 124 V 346 S. 349
bb) La doctrine médicale, citée dans le jugement attaqué, admet la possibilité d'une influence négative du diabète sur l'état des gencives (et donc sur l'état des dents). Ainsi, il a déjà été relevé que le diabète pouvait provoquer des parodontites (PSCHYREMBEL, Klinisches Wörterbuch, 258e éd., 1998, p. 342 ad "Diabetes mellitus"; cf. aussi, pour les aspects juridiques, GEBHARD EUGSTER, Aspects des soins dentaires selon l'
art. 31 al. 1 LAMal
à la lumière du droit de l'assurance-maladie [traduction française de BEAT RAEMY] in: Revue mensuelle d'odontostomatologie, vol. 107 [1997], p.127; voir p. 99 ss pour le texte original allemand de cette étude, également publié dans LAMal-KVG, Recueil de travaux en l'honneur de la Société suisse de droit des assurances, Lausanne 1997, p. 227 ss). Cette circonstance est certainement connue des médecins (comme en atteste le rapport du 25 février 1997 établi par le médecin traitant de l'assurée) et plus encore, sans doute, des membres de la Commission fédérale des prestations générales, dont la mission est de conseiller le département pour la désignation des prestations visées à l'
art. 33 OAMal
(
art. 37a et 37d OAMal
).
Comme le rappellent justement les premiers juges, le législateur a voulu assurer, dans la nouvelle loi, la prise en charge de traitements dentaires dans les cas de maladies graves, à l'exclusion des caries et des traitements de la parodontite, considérés comme des affections évitables, en grande partie tout au moins, par une hygiène buccale irréprochable (BO 1992 CE 1302; BO 1993 CN 1843). Or, le critère du caractère évitable de l'affection joue un rôle non seulement dans le cas des
art. 31 al. 1 let. a LAMal
et 17 OPAS, mais aussi quand il s'agit pour le DFI de décider de la prise en charge d'un traitement consécutif à une maladie en application des
art. 31 al. 1 let. b LAMal
et 18 OPAS (EUGSTER, loc.cit., p. 119). Dès lors, on peut supposer que le DFI, en n'incluant pas le diabète parmi les maladies graves susceptibles d'occasionner des soins dentaires, a considéré, dans le strict prolongement de la volonté exprimée par le législateur, que les affections dentaires secondaires au diabète pouvaient être évitées par des mesures d'hygiène buccale.
Ces éléments permettent de conclure à l'existence d'un silence qualifié du législateur (en l'occurrence le DFI) et non pas d'une lacune authentique de l'ordonnance qu'il appartient au juge de combler. Le moyen soulevé n'est dès lors pas fondé.
4.
Indépendamment du comblement de lacunes, les dispositions adoptées par le DFI n'échappent pas au contrôle du juge, sous l'angle de leur légalité et de leur constitutionnalité. Lorsqu'il se prononce sur une ordonnance du
BGE 124 V 346 S. 350
Conseil fédéral fondée sur une délégation du Parlement (ou sur une ordonnance d'un département fédéral en cas de sous-délégation du Conseil fédéral), le Tribunal fédéral des assurances doit se borner à examiner si les dispositions incriminées sortent manifestement du cadre de la délégation de compétence donnée par le législateur à l'autorité exécutive ou si, pour d'autres motifs, elles sont contraires à la loi ou à la Constitution. Dans l'examen auquel il procède, le juge ne doit toutefois pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité dont émane la réglementation en cause (
ATF 124 II 245
consid. 3,
ATF 124 V 15
consid. 2a,
ATF 123 II 44
consid. 2b, 476 consid. 4a).
Dans le cadre de ce contrôle, le Tribunal fédéral des assurances est en principe habilité à examiner, par exemple, si c'est à tort qu'une maladie n'a pas été mentionnée à l'
art. 18 OPAS
. Néanmoins, il s'impose une grande retenue dans cet examen. En effet, l'ordonnance, souvent révisée, peut être corrigée à bref délai par le DFI. En outre, comme on l'a vu, le catalogue des maladies repose sur une consultation préalable de la Commission fédérale des prestations générales. Le Tribunal fédéral des assurances, pour sa part, ne dispose pas des connaissances nécessaires pour se faire une opinion sur la question sans recourir à l'avis d'experts. Or, sous l'angle médical, les avis de la commission sont propres à assurer au contenu de la liste une certaine homogénéité, qui ne serait donc plus garantie en cas de complètement de cette liste par le juge (
ATF 124 V 195
consid. 6).
En l'espèce, quelles que soient les raisons qui ont poussé les auteurs de l'ordonnance à ne pas inclure le diabète parmi les maladies graves susceptibles d'occasionner des soins dentaires, on ne voit pas que cette solution sorte du cadre de la délégation du législateur ou soit contraire à l'
art. 4 Cst.
Le caractère évitable de la parodontite peut déjà, à lui seul, justifier cette exclusion de la liste.
Partant, le recours est mal fondé.


header:
Urteilskopf
115 III 55
12. Sentenza 10 maggio 1989 della Camera delle esecuzioni e dei fallimenti nella causa Banca Popolare Svizzera contro Banca Cantonale di Zurigo

regeste:
Regeste
Gesamthafte Versteigerung getrennt verpfändeter Grundstücke (
Art. 108 und 118 VZG
).
Fall, wo die gesamthafte Versteigerung der Grundstücke, obwohl sie einen höheren Ertrag erbringt als die Einzelversteigerung, gewisse Grundstücke zulasten anderer benachteiligt. Diesfalls muss in den Steigerungsbedingungen darauf hingewiesen werden, dass der bei der gesamthaften Verwertung jedem einzelnen Grundstück zukommende Anteil am Ertrag wenigstens so hoch sein muss wie das höchste Angebot, welches für das betreffende Grundstück bei der Einzelversteigerung gemacht wurde.

text:
Sachverhalt
ab Seite 56
BGE 115 III 55 S. 56
A.-
Nella massa del fallimento decretato l'8 settembre 1987 a carico della ditta Zurpac Unternehmungen S.A. figurano le particelle n. 146, 1157, 1158 e 1159 RFD di Aldesago, frazione di Lugano, tutte edificate con case unifamiliari. Le condizioni dell'incanto depositate il 1o dicembre 1988 presso l'Ufficio esecuzione e fallimenti di Lugano, Circondario 1, prevedevano la vendita separata dei quattro fondi. Contro tale modo di realizzazione la Banca Cantonale di Zurigo, detentrice di cartelle ipotecarie al portatore gravanti le particelle n. 1157, 1158 e 1159, è insorta alla Camera di esecuzione e fallimenti del Tribunale di appello del Cantone Ticino, autorità di vigilanza, facendo valere che i quattro immobili formano un complesso unico e che la licitazione singola della particella n. 146 avrebbe svalutato in larga misura gli altri fondi. Con sentenza del 16 marzo 1989 la corte ha accolto parzialmente il reclamo e ordinato un doppio turno d'asta: prima per oggetti separati e poi in blocco; l'aggiudicazione sarebbe avvenuta al migliore offerente di ogni singolo oggetto o del blocco, secondo il valore complessivo del ricavato.
B.-
La Banca Popolare Svizzera, detentrice di una cartella ipotecaria al portatore sulla particella n. 146, ha introdotto alla Camera delle esecuzioni e dei fallimenti del Tribunale federale un ricorso del 31 marzo 1989 in cui chiede che, concesso al rimedio effetto sospensivo, la sentenza cantonale sia annullata e l'asta in blocco eliminata dalle condizioni dell'incanto. Il Presidente della Camera, statuendo il 4 aprile 1989, ha conferito al ricorso effetto sospensivo nel senso che l'asta non avrebbe potuto aver luogo fino al sindacato del Tribunale federale. Invitato a pronunciarsi, l'Ufficio esecuzione e fallimenti conferma le osservazioni con le quali si rimetteva al giudizio dell'autorità di vigilanza. La Banca Cantonale di Zurigo postula il rigetto del gravame.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1.
L'autorità di vigilanza ha accertato che sulle particelle n. 1157, 1158 e 1159 sorgono tre case contigue (una su ogni fondo); per raggiungere da tali stabili la sovrastante strada cantonale è necessario attraversare la particella n. 146, su cui si trovano - oltre alla quarta casa unifamiliare - tutte le autorimesse e una torre d'ascensore con scala a lato. Nessun diritto d'uso o di
BGE 115 III 55 S. 57
passaggio è iscritto però a favore dei tre terreni inferiori, le cui case non sono nemmeno censite nel registro fondiario. La corte ha constatato quindi che la particella n. 146 è non solo - secondo la perizia agli atti - il bene di maggior valore, ma anche quello più ambito poiché garantisce gli accessi dei fondi inferiori alla strada cantonale. Alienato in blocco con gli altri, perderebbe simile privilegio; per contro le particelle n. 1157, 1158 e 1159 acquisirebbero un valore notevole, dal momento che tutti i fondi apparterrebbero a un medesimo proprietario e non sussisterebbero problemi di accesso, d'uso o di attraversamento (condotte dell'acqua potabile, della luce elettrica). Il litigio verte sulle modalità di realizzazione che l'Ufficio deve adottare in circostanze del genere.
2.
L'
art. 108 cpv. 1 e 1bis RFF
, applicabile alla procedura di fallimento in virtù dell'art. 130 cpv. 1, stabilisce che fondi costituiti in pegno separatamente possono essere venduti in blocco o per gruppi soltanto se formano un'unità economica non smembrabile senza una forte diminuzione del valore. I maggiori offerenti dell'asta per i singoli fondi restano vincolati fintanto che non ha avuto luogo l'asta in blocco o per gruppi; se questa raggiunge un prezzo globale più alto, l'aggiudicazione spetta ai maggiori offerenti del blocco o dei gruppi: il ricavato è suddiviso allora sui diversi fondi in proporzione alla stima attribuita al singolo fondo nella procedura di appuramento dell'elenco oneri (
art. 118 RFF
).
a) La corte cantonale ha ritenuto che in concreto l'alienazione singola dei quattro fondi sarebbe, sotto il profilo del ricavato complessivo, meno redditizia della vendita in blocco e che l'incanto separato della particella n. 146 provocherebbe una netta svalutazione delle particelle n. 1157, 1158 e 1159. Tali accertamenti sul valore dei fondi non possono essere ridiscussi in sede federale (art. 81 con rinvio all'
art. 63 cpv. 2 OG
). La ricorrente, per altro, non contesta né che le singole aste sarebbero meno proficue di un'alienazione globale, né che l'incanto separato della particella n. 146 andrebbe decisamente a scapito delle particelle n. 1157, 1158 e 1159. Afferma, certo, che la vendita in blocco tornerebbe a detrimento della particella n. 146. L'
art. 134 LEF
impone all'Ufficio, nondimeno, di fissare le condizioni dell'incanto "in modo da ottenere la maggior somma possibile": che la vendita in blocco sia idonea a raggiungere questo scopo è fuori dubbio. L'esistenza di un'unità economica nel senso dell'
art. 108 cpv. 1 RFF
non può quindi essere negata.
BGE 115 III 55 S. 58
b) La ricorrente obietta che, comunque sia, nel caso in esame l'unità economica è opera della società fallita, la quale nel 1983 ha scorporato la superficie delle particelle n. 1157, 1158 e 1159 dalla primitiva particella n. 146 per procedere all'edificazione delle tre case contigue grazie ai mutui ipotecari concessi dalla Banca Cantonale di Zurigo. La tesi si vale tuttavia di circostanze non accertate in sede di reclamo e risulta irricevibile. A prescindere dal fatto, inoltre, che la ricorrente stessa ammette di aver consentito a suo tempo lo svincolo delle particelle n. 1157, 1158 e 1159 dall'originaria particella n. 146 (art. 846 combinato con gli art. 808 segg. e 833 CC), la genesi di un'unità economica non ha rilievo alcuno per l'
art. 108 cpv. 1 RFF
. Poco importa altresì che l'indivisibilità del complesso immobiliare non trovi riscontro in "un adeguato regolamento dei rapporti nel registro fondiario", l'unità dell'insieme dovendo essere valutata - per definizione - secondo la realtà economica, non secondo lo statuto giuridico delle varie particelle. Ne discende che l'asta in blocco ordinata dall'autorità di vigilanza appare legittima. Rimane da chiarire quali conseguenze essa esplichi in caso di riuscita, nel caso cioè in cui l'introito dovesse superare il provento globale delle aste singole.
c) L'
art. 118 RFF
prevede che nell'ipotesi di una vendita in blocco a norma dell'
art. 108 RFF
il ricavato è suddiviso "sui diversi fondi nella proporzione della stima attribuita ai singoli fondi nella procedura di appuramento dell'elenco degli oneri". La ricorrente sottolinea che qualora la particella n. 146 fosse alienata in blocco con le altre, la quota di riparto che ne deriverebbe sarebbe inferiore al ricavato di un'asta singola, e ciò quand'anche l'introito della licitazione in blocco debba risultare più alto del provento globale conseguibile con le singole aste. Tale accertamento non figura espressamente nella sentenza impugnata, ma si desume dalle osservazioni che l'Ufficio circondariale ha introdotto all'autorità di vigilanza e può essere ripreso a titolo integrativo (art. 81 con rimando all'
art. 64 cpv. 2 OG
). Ora, l'esigenza di non pregiudicare con un'asta in blocco complessivamente più vantaggiosa delle singole licitazioni i creditori pignoratizi di determinati fondi non è senza peso. Il Tribunale federale ha già avuto modo di ricordare che gli
art. 797 e 816 CC
garantiscono al creditore pignoratizio il diritto di essere pagato sul ricavo del fondo specifico; l'
art. 108 RFF
disciplina solo la procedura di realizzazione in blocco e nulla muta al riguardo: sarebbe incompatibile con il principio della
BGE 115 III 55 S. 59
specialità del pegno che, in seguito a una vendita del fondo in blocco con altri, il creditore pignoratizio ricevesse un importo inferiore a quello che otterrebbe con un'asta singola (
DTF 63 III 11
supra). Se nella fattispecie l'asta in blocco avesse luogo senza cautele, come l'autorità di vigilanza dispone, tale risultato rischierebbe di prodursi. Occorre intervenire dunque sulle condizioni dell'incanto.
d) La giurisprudenza ha già precisato che nel caso di una vendita in blocco è lecito inserire nelle condizioni dell'incanto una clausola secondo cui il ricavato deve permettere di attribuire a ogni fondo una quota per lo meno uguale all'offerta più alta conseguita dal fondo medesimo nell'asta singola (
DTF 61 III 134
seg.). Una riserva del genere non è solo consentita, ma si impone nel caso precipuo ove l'asta in blocco, per ovviare al grave deprezzamento di tre particelle, sfavorisce una quarta. È vero che la migliore offerta avanzata nel quadro dell'asta singola può essere influenzata dalle previsioni relative all'asta in blocco: tale pericolo è legato tuttavia all'istituto stesso della doppia licitazione (che è applicabile anche in altre circostanze:
art. 142 LEF
,
art. 42, 57, 104 RFF
) e non contrasta - di per sé - con l'individualità del pegno. La Banca Cantonale di Zurigo sembra eccepire che la particella n. 146 è valorizzata, oltre che dalla sua ubicazione, da manufatti (tre autorimesse e una torre dell'ascensore con scala esterna) costruiti grazie ai mutui ipotecari accesi dalla società fallita sulle particelle n. 1157, 1158 e 1159. Indipendentemente dalla circostanza però che con un minimo di attenzione - sulla base di una semplice planimetria - la banca avrebbe potuto appurare l'uso dei mutui, resta il principio che il titolare di un pegno ipotecario non può pretendere di rivalersi su pegni altrui ove non riesca a ricuperare interamente il proprio credito. Un'ipotesi simile sarebbe, come si è illustrato, contraria agli
art. 797 e 816 CC
. Se ne conclude, in sintesi, che l'Ufficio circondariale dev'essere tenuto a perfezionare le condizioni dell'incanto in blocco nel senso che la quota di riparto spettante a ogni fondo dovrà risultare almeno uguale all'offerta più elevata conseguita dal fondo medesimo nell'asta singola. Ciò comporta il parziale accoglimento del ricorso.
3.
Nessuna indennità per ripetibili è riconosciuta in sede di reclamo (art. 68 cpv. 2 TarLEF). Identico criterio vige per la procedura di ricorso dinanzi al Tribunale federale (
DTF 112 III 58
consid. 6 con richiami).