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Urteilskopf
104 Ib 245
39. Auszug aus dem Urteil vom 27. Oktober 1978 i.S. Kellenberger gegen Künzler und Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh.

regeste:
Regeste
Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde,
Art. 103 lit. a OG
.
1. Beschwerde gegen einen mangels Legitimation nach kant. Verfahrensrecht ergangenen Nichteintretensentscheid.
Art. 103 lit. a OG
als Minimalvorschrift für das kant. Rechtsmittelverfahren (Bestätigung der Rechtsprechung) (Erw. 3, 4).
2. Für die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss
Art. 103 lit. a OG
genügt ein bloss faktisches Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung. Aus dem Erfordernis der Schutzwürdigkeit darf nicht abgeleitet werden, es müsse ein Zusammenhang zwischen dem vom Beschwerdeführer geltend gemachten Interesse und der Schutzrichtung der angerufenen Norm bestehen (Klarstellung der Rechtsprechung) (Erw. 5-7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 246
BGE 104 Ib 245 S. 246
Die Baudirektion des Kantons Appenzell A. Rh. erteilte am 26. April 1977 dem Fritz Künzler, Viehhändler, die Bewilligung zum Bau eines Einfamilienhauses auf seiner ausserhalb des GKP liegenden Parzelle Nr. 498 in Walzenhausen. Sie nahm an, es bestehe für die Errichtung des projektierten Hauses an dieser Stelle ein sachlich begründetes Bedürfnis im Sinne von
Art. 20 GSchG
, da der Neubau zum bestehenden landwirtschaftlichen Betrieb mit Viehhandel gehören werde und einer der noch im Betrieb tätigen Generation dienen solle. Karl Kellenberger ist Eigentümer der an den Bauplatz angrenzenden Parzelle 496 mit dem Wohnhaus 397. Die vorgesehene Baute Künzlers hätte einen Abstand von ca. 20 m von der Parzellengrenze. Kellenberger reichte beim Regierungsrat einen Rekurs gegen die dem Fritz Künzler erteilte Baubewilligung ein. Er beantragte die Aufhebung und Verweigerung der Bewilligung. Zur Begründung seines Rekursbegehrens machte Kellenberger geltend, der
BGE 104 Ib 245 S. 247
vorgesehene Bauplatz befinde sich ausserhalb des GKP und überdies im provisorischen Schutzgebiet gemäss BB über dringliche Massnahmen auf dem Gebiet der Raumplanung vom 17. März 1972 (BMR); es seien grundsätzlich in diesem Gebiet nur die notwendigen land- und forstwirtschaftlichen Bauten zulässig; das projektierte Einfamilienhaus mit Einstellraum für einen Lastwagen sei für den bestehenden landwirtschaftlichen Betrieb, der nur 3,8 ha eigenes Land umfasse, nicht notwendig. Eine Existenzgrundlage für zwei Familien sei nicht vorhanden. Der saisonbedingte Viehhandel des Rekursgegners habe ein geringes Ausmass und sei nicht standortgebunden. Sollte die ständige Anwesenheit Künzlers auf dem landwirtschaftlichen Heimwesen notwendig sein, so habe er überdies noch die Möglichkeit, eine dort seit ca. 2 Jahren leerstehende Wohnung zu benützen oder sein Bauvorhaben auf einem zum Baugebiet gehörenden Teil der Parzelle 498 zu verwirklichen. - Die privaten Interessen des Gesuchstellers am projektierten Bau hätten auf jeden Fall gegenüber dem Interesse am Schutz der Landschaft zurückzutreten.
Der Regierungsrat des Kantons Appenzell A. Rh. ist mit Beschluss vom 1. November 1977 auf die Beschwerde Kellenbergers nicht eingetreten. In der Begründung wird ausgeführt, das Interesse an der Erhaltung eines unberührten Landschaftsschutzgebietes sei nicht vom einzelnen, sondern von den zuständigen Behörden von Amtes wegen wahrzunehmen. Der Rekurrent sei nicht befugt, die Missachtung von Bestimmungen des eidgenössischen Gewässerschutzrechtes oder von bundesrechtlichen Vorschriften über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung geltend zu machen, wenn sie nicht auch - neben dem Schutz des Gemeinwohls - dem Schutz des Nachbarn dienen; das aber sei hier nicht der Fall.
Kellenberger hat gegen den Nichteintretensbeschluss des Regierungsrates beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und weist die Sache unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids zur materiellen Beurteilung an den Regierungsrat zurück.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen die Überprüfung der Anwendung von Bundesrecht verhindernden Nichteintretensentscheid kann man in erster Linie geltend
BGE 104 Ib 245 S. 248
machen, das einschlägige kantonale Verfahrensrecht sei willkürlich ausgelegt worden. Diese Rüge wird im vorliegenden Fall mit Recht nicht erhoben. Aus Art. 135 in Verbindung mit Art. 122 Abs. 3 EG/ZGB des Kantons Appenzell A. Rh. lässt sich ohne Willkür ableiten, dass ein Nachbar nur insoweit zur Beschwerde gegen ein Bauvorhaben legitimiert sein soll, als er die Verletzung von zumindest teilweise auch nachbarschützenden Normen rügt. Mit der Berufung auf Raumplanung und Landschaftsschutz hat der Beschwerdeführer in seiner Eingabe an den Regierungsrat nicht die Verletzung nachbarschützender Vorschriften geltend gemacht, sondern das öffentliche Interesse an der Freihaltung des in Frage stehenden Gebietes hervorgehoben. Die Verneinung der Beschwerdebefugnis ist nach dem kantonalen Recht zumindest vertretbar und nicht willkürlich.
4.
Die neuere Rechtsprechung des Bundesgerichts hat nun aber festgehalten, dass die Kantone für Streitigkeiten des Bundesverwaltungsrechts, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden können, auf kantonaler Ebene an die Beschwerdebefugnis nicht strengere Anforderungen stellen dürfen, als sie
Art. 103 lit. a OG
für die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorsieht. Wer gemäss
Art. 103 lit. a OG
zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist, muss auch im kantonalen Rechtsmittelverfahren zum Weiterzug berechtigt sein (
BGE 103 Ib 147
E. 3a und die dort zitierten
BGE 101 V 123
E. 1a;
BGE 98 V 54
f E. 1). Es bleibt somit zu prüfen, ob der Beschwerdeführer im konkreten Fall gemäss
Art. 103 lit. a OG
in der Sache materiell als zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt betrachtet werden muss. Trifft dies zu, so ist seine Legitimation auch im kantonalen Rechtsmittelverfahren zu bejahen und der angefochtene Nichteintretensentscheid ist aufzuheben. Besteht hingegen in der Sache selbst die Befugnis zur Weiterziehung an das Bundesgericht nicht, so musste auch der Regierungsrat auf die an ihn gerichtete Beschwerde nicht eintreten und der hier angefochtene Entscheid hält vor dem Bundesrecht stand.
5.
a) Im Gegensatz zu
Art. 88 OG
, der für die staatsrechtliche Beschwerde die Legitimation davon abhängig macht, dass der Beschwerdeführer eine Rechtsverletzung erlitten hat, setzt die Befugnis zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eine Beeinträchtigung der subjektiven Rechtsstellung voraus,
Art. 103 lit. a OG
erklärt vielmehr jeden als zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt, der "durch die angefochtene
BGE 104 Ib 245 S. 249
Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat".
b) In der Doktrin wird diese Formulierung und der damit übereinstimmende Wortlaut von
Art. 48 VwVG
(betr. Legitimation zur Verwaltungsbeschwerde) in dem Sinn verstanden, dass zwar die reine Popularbeschwerde ausgeschlossen sei, aber jedes eigene aktuelle Rechtsschutzinteresse die Legitimation zu begründen vermöge. Das Rechtsschutzinteresse besteht danach im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde oder (anders gesagt) in der Abwendung eines wirtschaftlichen, ideellen, materiellen oder anders gearteten Nachteils, den die angefochtene Verfügung für den Beschwerdeführer Zur Folge hätte (GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, 2. Aufl., S. 102). Unwesentlich ist - nach der einhelligen Doktrin -, ob das tatsächliche Interesse rechtlich geschützt wird (GRISEL, Droit administratif suisse, S. 478/79, GYGI a.a.O. S. 101 ff; vgl. auch MACHERET, La qualité pour recourir, in ZSR 94/1975 II S. 159 f.).
c) Die Praxis des Bundesgerichts stimmt weitgehend mit den Äusserungen in der Literatur überein. Für die Anfechtung einer Verfügung, durch die ein anderer begünstigt wird, wurde zur Vermeidung der Popularbeschwerde die Regel aufgestellt, dass der Beschwerdeführer durch die Verfügung in höherem Masse als jedermann berührt sein müsse; erforderlich ist nach der Rechtsprechung eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung des Beschwerdeführers zur Streitsache (
BGE 99 Ib 107
). Aufgrund dieser Richtlinie wurde die Legitimation von Kontingentsinhabern zur Anfechtung der Kontingentszuteilung an einen neuen Bewerber bejaht, weil die angefochtene Verfügung eine Kürzung des Kontingentes der Beschwerdeführer nach sich ziehen könnte (
BGE 97 I 297
E. 1c). Auch auf die Beschwerde einer Konkurrenzfirma gegen die Anerkennung einer Treuhandgesellschaft als bankengesetzliche Revisionsstelle ist das Bundesgericht eingetreten (
BGE 99 Ib 107
E. 1b, c), ebenso auf die Beschwerde der Stadtbernischen Apotheker gegen die Einrichtung einer Apotheke als Nebenbetrieb der SBB im Bahnhofgebäude Bern (
BGE 98 Ib 229
E. 2). Verneint wurde die Legitimation des Zentralverbandes schweizerischer Milchproduzenten zur Anfechtung der gesundheitspolizeilichen Bewilligung eines Handelsproduktes, welches den Absatz von Rahm konkurrenzieren kann; die Schutzwürdigkeit der in Frage stehenden
BGE 104 Ib 245 S. 250
Interessen wurde wegen Fehlens einer besonders nahen Beziehung zum Streitgegenstand verneint (
BGE 100 Ib 336
ff.). In
BGE 103 Ib 149
setzte sich das Gericht mit der Frage auseinander, inwiefern der Nachbar gestützt auf das GSchG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen ein Bauvorhaben legitimiert sein könne. Die blosse räumliche Nähe zum vorgesehenen Neubau wurde in jenem Urteil nicht als genügend erachtet; für die Beschwerdebefugnis entscheidend war die Befürchtung, dass die Beschwerdeführerin als Unterliegerin eines Baches, in welchen die Abwässer des neuen Hauses geleitet werden sollen, mit Geruchsimmissionen rechnen müsse.
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die bisherige Praxis des Bundesgerichts die Möglichkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde weit öffnet, aber in neuerer Zeit doch die Tendenz erkennen lässt, durch restriktivere Auslegung - etwa der Begriffe "Schutzwürdigkeit" und "nahe Beziehung zur Streitsache" - eine gewisse Einschränkung der Legitimation zu erreichen.
d) In einzelnen kantonalen Rechten wird die Beschwerdelegitimation für das kantonale Rechtsmittelverfahren wenn nicht in gleicher, so doch in ähnlicher Weise umschrieben wie in
Art. 48 lit. a VwVG
und
Art. 103 lit. a OG
. Vor allem finden sich auch in kantonalen Gesetzen Umschreibungen, welche die Bezugnahme auf die Verletzung eines subjektiven Rechts vermeiden und "Betroffensein" (§ 13 Abs. 1 des basellandschaftlichen Gesetzes über die Rechtspflege in Verwaltungs- und Sozialversicherungssachen vom 22.6.1959/25.9.1972; VRG) oder "schutzwürdige Interessen" der Rekurrenten (Art. 16 Abs. 1 des bernischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 22. Oktober 1961, VRPG, § 38 Abs. 1 des aargauischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 9. Juli 1968, VRPG) als entscheidendes Kriterium der Legitimation genügen lassen.
Im Kanton Bern hat das Verwaltungsgericht in seiner Praxis das Interesse eines Beschwerdeführers zunächst nur dann als schutzwürdig im Sinne von Art. 16 Abs. 1 VRPG bezeichnet, wenn dieses Interesse Rechtsschutzobjekt des der angefochtenen Verwaltungsverfügung zugrunde liegenden Gesetzes war (MBVR 71/1973 Nr. 69 S. 346 mit Verweisungen). Sofern die in Frage stehende öffentlichrechtliche Vorschrift ihrem Sinn und Zweck nach ausschliesslich die Interessen der Allgemeinheit schützt, war nach dieser frühern Praxis die Anfechtungsbefugnis
BGE 104 Ib 245 S. 251
des Privaten zu verneinen; der Nachbar konnte demnach in Baustreitigkeiten nur zur Beschwerde legitimiert sein, wenn er eine nachbarschützende Norm anrief. Massgebend für die Beschwerdebefugnis war die Schutzrichtung der angerufenen Norm. Im Jahre 1974 hat das bernische Verwaltungsgericht durch einen Plenarentscheid diese Praxis geändert und erklärt, auf die objektive Schutzrichtung der vom Beschwerdeführer angerufenen Norm könne es nicht ankommen; ein schutzwürdiges Interesse liege vor, wenn das tatsächliche oder rechtliche Interesse des Rekurrenten bei vernünftiger Würdigung als ausreichend dafür gelten könne, dass sich das Gericht mit der vom Beschwerdeführer vertretenen Rechtsauffassung materiell auseinandersetze. In Anlehnung an die Doktrin und an die Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt das bernische Verwaltungsgericht jetzt darauf ab, ob der Beschwerdeführer "in höherem Mass als irgend jemand besonders und unmittelbar berührt ist und zur Streitsache in einer beachtenswerten nahen Beziehung steht" (ZBl 75/1974 S. 513 ff., insbes. 516/17).
Das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft hat die Wendung "... der durch den Entscheid betroffen wird" (§ 13 Abs. 1 VRG) lange Zeit restriktiv ausgelegt und die Beschwerdelegitimation nur demjenigen zuerkannt, der geltend machte, durch den angefochtenen Entscheid "in seinen rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt und beschwert zu sein". - In einem Urteil vom 14. Juni 1978 wurde diese Praxis unter Berufung auf die freiere Ordnung der Beschwerdebefugnis im Bundesrecht (
Art. 103 lit. a OG
) geändert; das schutzwürdige faktische Interesse soll danach genügen, auf die Prüfung der Schutzrichtung der angerufenen Norm könne verzichtet werden.
Im Kanton Aargau, der die Berner Formulierung in sein VRPG übernommen hat, hält das Verwaltungsgericht auch nach der Änderung der Rechtsprechung im Kanton Bern daran fest, dass die Legitimation ausser der faktischen Beziehung des Beschwerdeführers zum Streitgegenstand stets die Anrufung von Normen voraussetze, welche dem Schutz seiner Interessen dienen. Die Schutzrichtung der angerufenen Norm als Kriterium der Legitimation wird also beibehalten (AGVE 1974 S. 298 ff. unter Auseinandersetzung mit der bernischen Praxisänderung).
6.
In der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts und der erwähnten kantonalen Verwaltungsgerichte lassen sich zwei grundsätzliche Auffassungen unterscheiden:
BGE 104 Ib 245 S. 252
a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde soll nach der einen Auffassung dazu führen, dass die Verwaltungstätigkeit in einem möglichst weiten Umfange der gerichtlichen Kontrolle unterstellt werden kann. Auf eine Popularbeschwerde wird zwar verzichtet, aber der Kreis der zur Beschwerdeführung Befugten ist doch möglichst weit zu ziehen. Jeder, der irgendwie von einer Verfügung berührt ist, soll sie anfechten können, sofern sein Anfechtungsinteresse als einigermassen schutzwürdig erscheint. Aus dieser Sicht kann das Erfordernis der Schutzwürdigkeit nur in einem sehr weiten Sinne verstanden werden, als Mittel zum Ausschluss unvernünftiger, rechtsmissbräuchlicher Begehren, die offensichtlich einer richterlichen Prüfung nicht würdig sind (vgl. MACHERET a.a.O. S. 161). In dieser Interpretation, die der herrschenden Lehre entsprechen dürfte, ist das Erfordernis der Schutzwürdigkeit nur in Extremfällen von praktischer Bedeutung. Wer an der Änderung oder Aufhebung einer Verfügung vernünftigerweise ein praktisches Interesse haben kann, ist nach dieser Auffassung prinzipiell auch zur Beschwerdeführung legitimiert.
b) Die grundsätzlich abweichende Meinung kommt vor allem in der frühern Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte von Bern und Basel-Landschaft sowie im zitierten Urteil des aargauischen Verwaltungsgerichts zum Ausdruck. Danach ist schutzwürdig nur ein Interesse, dessen Schutz von der durch den Beschwerdeführer angerufenen, angeblich verletzten Rechtsnorm bezweckt wird.
Das Bundesgericht hat für die Auslegung von
Art. 103 lit. a OG
lange Zeit nicht oder jedenfalls nicht ausdrücklich auf die Schutzrichtung der angerufenen Norm abgestellt. Die Legitimation wurde auch in Fällen bejaht, in denen die angerufene Norm nicht den Schutz des Beschwerdeführers bezweckte (so etwa bei Kontingentsinhabern oder Konkurrenten, die sich gegen die einen Dritten begünstigende Kontingentszuteilung oder Bewilligung wandten). Es gibt allerdings einzelne die Beschwerdebefugnis einschränkende Urteile, welche sich wohl auch mit der Bezugnahme auf die Schutzrichtung der angerufenen Norm überzeugend hätten begründen lassen, in denen das Gericht die Begrenzung der Legitimation aber mit dem Erfordernis der besonders nahen Beziehung zum Streitgegenstand motivierte (vgl.
BGE 98 Ib 74
,
BGE 100 Ib 336
ff.,
BGE 103 Ib 149
).
In einer nicht zur Publikation bestimmten Erwägung des Urteils Elia vom 17. Februar 1978 (
BGE 104 Ib 74
) wurde erstmals
BGE 104 Ib 245 S. 253
klar die Frage aufgeworfen, ob nicht zwischen den vom Beschwerdeführer geltend gemachten schutzwürdigen Interessen und dem Schutzbereich der von ihm angerufenen Rechtsnorm ein spezifischer Zusammenhang bestehen müsse (E. 3b). Das Problem wurde jedoch in jenem Fall nicht abschliessend untersucht, weil angenommen wurde, die Interessen des Beschwerdeführers an der Erhaltung des Ortsbildes in der Nähe seiner Liegenschaft gingen auf jeden Fall in der gleichen Richtung wie die angerufenen Bestimmungen des BMR (Ortsbildschutz), wenn auch der Schutz der Nachbarn nicht zum eigentlichen Zweck dieser Normen gehöre. Diese "Parallelität" zwischen Schutzrichtung der Norm und Richtung der Interessen des Rekurrenten wurde damals als für die Legitimation ausreichend erachtet, und zwar auch unter der Annahme, dass zwischen dem Schutzbereich der angerufenen Norm und dem geltend gemachten privaten Interesse ein spezifischer Zusammenhang nachgewiesen werden müsste.
7.
Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage der Legitimation des Nachbarn zur Beschwerdeführung gegen ein Bauvorhaben in einer typischen Form.
a) Kellenberger hat sich im Verfahren vor dem Regierungsrat einerseits auf
Art. 20 GSchG
und anderseits auf Art. 4 BMR berufen. Seine Argumentation konzentrierte sich auf die Darlegung, warum das projektierte Wohnhaus nach den erwähnten bundesrechtlichen Vorschriften in jenem Gebiet ausserhalb der Bauzone nicht bewilligt werden dürfe. Richtigerweise hätte der Regierungsrat also gewissermassen vorfrageweise darüber befinden sollen, ob ein Nachbar in der konkreten Situation Im Sinne von
Art. 103 lit. a OG
als zur Beschwerdeführung legitimiert betrachtet werden müsse.
Art. 20 GSchG
und die Vorschriften des BMR dienen dem öffentlichen Interesse (Raumplanung, Landschaftsschutz). Diese Normen haben keine, auch nicht eine sekundäre, nachbarschützende Funktion. Es geht nicht darum, die Eigentümer von Häusern, die sich ausserhalb der Bauzone oder in einem Schutzgebiet nach BMR befinden, vor der Überbauung von Nachbarliegenschaften zu schützen. Der Gesetzgeber erstrebt im öffentlichen Interesse die Freihaltung gewisser Gebiete. Dass dies für "beati possidentes" zum Schutz einer privilegierten Situation führen kann, ist eine unbeabsichtigte Nebenfolge. Nach ihrem Zweck dienen die angerufenen bundesrechtlichen Vorschriften nicht dem Schutz der einzelnen Grundeigentümer,
BGE 104 Ib 245 S. 254
die aus der im öffentlichen Interesse gebotenen Freihaltung Vorteile ziehen. Wenn die Beschwerdelegitimation - etwa im Sinne der frühern Berner Praxis - effektiv davon abhängig sein sollte, dass die angerufene Rechtsnorm auch die geltend gemachten privaten Interessen schützen will, so wird man dem Nachbarn, der die richtige Anwendung der
Art. 20 GSchG
und Art. 4 BMR verlangt, um die Überbauung seiner Umgebung zu verhindern, die Beschwerdelegitimation nicht zubilligen können. Die Beschwerdebefugnis des Nachbarn kommt in solchen Fällen nur in Betracht, sofern die Schutzrichtung der angerufenen Norm für die Legitimation gemäss
Art. 103 lit. a OG
irrelevant ist.
Es bleibt daher zu prüfen, ob die Ansätze zu einer Einschränkung der Legitimation, die in
BGE 103 Ib 150
und im zit. Urteil Elia vom 17. Februar 1978 zu erkennen sind, bestätigt und ergänzt werden sollen oder ob die bundesrechtliche Beschwerdebefugnis - in Anlehnung an die in der Rechtslehre herrschende Meinung - so weit zu fassen ist, dass jeder Berührte eine gerichtliche Überprüfung der auf Bundesverwaltungsrecht gestützten Verfügungen verlangen kann, sofern ihm nicht von vornherein bei vernünftiger Würdigung jedes Rechtsschutzinteresse fehlt.
b) In den Eingaben an das Bundesgericht hat der Beschwerdeführer - möglicherweise angeregt durch
BGE 103 Ib 144
- noch geltend gemacht, die Ausführung des angefochtenen Bauvorhabens würde Eingriffe in sein Eigentum zur Folge haben (Durchleitung von Abwasser) und könnte seine gewässerschutzrechtlich geschützten Interessen an Quellen und an der Sauberkeit eines in der Nähe befindlichen Baches gefährden. Ob die Abwasserleitung über das Grundstück des Beschwerdeführers gehen müsste, ist in diesem Verfahren nicht abzuklären. Es handelt sich dabei nicht um eine vom Bundesverwaltungsrecht geregelte Frage. Nach den vorhandenen Plänen wird der projektierte Neubau auf jeden Fall an die Kanalisation angeschlossen. Den Akten lässt sich nicht entnehmen, dass eine Jauchegrube, eine Sickergrube oder die Einleitung in einen Bach vorgesehen wären. Die im kantonalen Verfahren gar nicht erwähnte, angebliche Gefahr der Verschmutzung von Quellwasser oder eines Baches wird im bundesgerichtlichen Verfahren ohne jede sachliche Begründung einfach behauptet. Weshalb ein an der Kanalisation angeschlossenes Einfamilienhaus für den Nachbarn die Gefahr irgendeiner Gewässerverschmutzung mit sich bringen soll, ist nicht ersichtlich. Diese in keiner Weise
BGE 104 Ib 245 S. 255
substanzierten Vorbringen können nicht zur Annahme führen, Kellenberger sei in der Lage - ähnlich wie Frau Korn in
BGE 103 Ib 144
ff. - gewässerschutzrechtlich geschützte spezifische Interessen geltend zu machen, die über das bloss faktische Interesse an der Freihaltung der Nachbarparzelle hinausgehen.
Die oben (lit. a) umschriebene Grundsatzfrage kann somit im vorliegenden Fall nicht offen gelassen werden.
c) Die Bezugnahme auf die Schutzrichtung der Norm, d.h. das Erfordernis, dass das vom Beschwerdeführer geltend gemachte Interesse von der angerufenen bundesrechtlichen Vorschrift irgendwie "mitumfasst" sein müsste, steht nicht nur im Widerspruch zu den Äusserungen in der Doktrin, sondern entspricht wohl auch dem Ziel nicht, das der Gesetzgeber mit der Schaffung der
Art. 48 VwVG
und 103 lit. a OG verfolgte. Durch den Verzicht darauf, die Legitimation an die Verletzung subjektiver Rechte anzuknüpfen, sollte die Möglichkeit und Wahrscheinlichkeit einer gerichtlichen Überprüfung von Verwaltungsakten gegenüber der Legitimationsregelung bei der staatsrechtlichen Beschwerde (
Art. 88 OG
) grundlegend erweitert werden. Verwaltungsbeschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurden gerade auch jenem von einer Verfügung irgendwie Berührten geöffnet, der nicht rechtlich geschützte Interessen geltend machen kann, aber durch faktische Interessen der Streitsache doch wesentlich näher steht als irgendein Dritter. Wird aus dem Erfordernis der Schutzwürdigkeit aber abgeleitet, es müsse ein Zusammenhang zwischen dem vom Beschwerdeführer geltend gemachten Interesse und der Schutzrichtung der angerufenen Norm bestehen, so ergibt sich praktisch eine wesentliche Einschränkung, welche die Legitimation gemäss
Art. 103 lit. a OG
wiederum stark der durch die Beeinträchtigung eines subjektiven Rechts begründeten Legitimation gemäss
Art. 88 OG
annähert. Da der Gesetzgeber aber das Tor zur Überprüfungsmöglichkeit - vor allem auch im Interesse einer einheitlichen Anwendung des Bundesverwaltungsrechts - weit öffnen wollte, dürfte eine restriktive Interpretation der gewählten Formulierung der ratio legis von
Art. 48 VwVG
und
Art. 103 lit. a OG
kaum entsprechen. Berücksichtigt man noch, dass zwei kantonale Verwaltungsgerichte bei der Auslegung analoger kantonaler Vorschriften ihre frühere Praxis, wonach zwischen dem privaten Interesse des Beschwerdeführers und der Schutzrichtung der angerufenen Vorschrift ein direkter Zusammenhang bestehen müsse, in neuerer Zeit als unbefriedigend aufgegeben
BGE 104 Ib 245 S. 256
haben, so erscheint es nicht angezeigt, jetzt bei der Auslegung der bundesrechtlichen Legitimationsbestimmungen dieses bisher nicht verwendete Kriterium einzuführen und die Legitimation von der Übereinstimmung zwischen den privaten Interessen des Rekurrenten und der Schutzrichtung der angerufenen Norm abhängig zu machen.
d) Kellenberger wird als unmittelbarer Nachbar durch einen Neubau, der im Abstand von ca. 20-25 m von seiner Grundstückgrenze errichtet werden soll, mehr betroffen als jedermann. Auch wenn das Bauvorhaben seine direkte Aussicht vielleicht nicht beeinträchtigt, so hat er doch ein erhebliches praktisches Interesse an der Freihaltung des Geländes in der unmittelbaren Umgebung seines Hauses. Die besonders nahe Beziehung zum Streitgegenstand lässt sich nicht verneinen. Obschon die angerufenen Normen - wie bereits dargelegt - nicht den Schutz vorhandener Gebäude gegen die Überbauung von Nachbargrundstücken bezwecken, ist das Interesse des Beschwerdeführers daran, dass die Rechtsmittelinstanz sich mit der von ihm vertretenen Rechtsauffassung auseinandersetze, doch im Sinne der
Art. 48 VwVG
und 103 lit. a OG schutzwürdig. Kellenberger hat ein genügendes Rechtsschutzinteresse. Dass er nicht einen eigenen Rechtsanspruch geltend machen kann, sondern ausschliesslich die unrichtige Anwendung des dem öffentlichen Interesse dienenden Bundesrechts (
Art. 20 GSchG
, Art. 4 BMR) rügt, lässt sein Vorgehen nicht als rechtsmissbräuchlich erscheinen. Es liegt ja gerade in der Eigenart der vom Gesetzgeber getroffenen Legitimationsordnung, dass der faktische Nutzniesser einer im öffentlichen Interesse erlassenen Norm sich, obschon er keinen eigenen Rechtsanspruch besitzt, auf dem Beschwerdeweg für die Einhaltung der ihn durch ihre Auswirkungen begünstigenden Vorschriften einsetzen darf, sofern er zur konkreten Streitsache eine genügend nahe Beziehung hat. Da die letztere Voraussetzung hier gegeben ist, erscheint der Beschwerdeführer nach den massgebenden bundesrechtlichen Vorschriften als zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert. Nach der oben in Erwägung 4 dargelegten Rechtsprechung muss er daher auch im kantonalen Verfahren als zur Beschwerde befugt betrachtet werden. Der angefochtene Nichteintretensentscheid des Regierungsrates ist somit aufzuheben.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
121 I 379
49. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 13. November 1995 i.S. R. gegen Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Disziplinarbusse (
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
).
Eine Disziplinarbusse von Fr. 300.--, die einer Zürcher Beamtin gestützt auf § 4 des zürcherischen Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen von 1866 auferlegt wird, ist keine "strafrechtliche Anklage" im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
(E. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 379
BGE 121 I 379 S. 379
A.-
R., Primarlehrerin im Kanton Zürich, nahm am 7. April 1993 in den Räumlichkeiten der Abteilung Volksschule der kantonalen Erziehungsdirektion Einsicht in ihre Personalakte. Dabei entfernte sie daraus zwei Aktenstücke, die sich ihres Erachtens widerrechtlich darin befanden, und zerriss sie. Mit Verfügung vom 11. Mai 1993 bestrafte die Erziehungsdirektion sie deswegen in Anwendung von § 4 des Gesetzes vom 30. Oktober 1866 betreffend die Ordnungsstrafen mit einer Ordnungsbusse von Fr. 300.-- zuzüglich Schreibgebühr von Fr. 30.--.
R. erhob Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich, welcher diesen abwies.
BGE 121 I 379 S. 380
B.-
R. erhebt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von
Art. 4 BV
und
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Die Beschwerdeführerin rügt, das zürcherische Ordnungsstrafenrecht und demzufolge auch der angefochtene Bussenentscheid verstosse gegen
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
, weil keine Überprüfung durch ein Gericht möglich sei. Ob auf die erstmals im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde ausdrücklich erhobene Rüge der Verletzung von
Art. 6 EMRK
einzutreten sei, erscheint fraglich (vgl.
BGE 120 Ia 19
E. 2c/bb, S. 24 ff.), kann aber offenbleiben, da sich die Rüge, wie im folgenden zu zeigen sein wird, als unbegründet erweist.
a) Nach
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
hat jedermann Anspruch darauf, dass ein unabhängiges und unparteiisches Gericht über die Stichhaltigkeit einer gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Anklage befindet. Was eine strafrechtliche Anklage im Sinne dieser Bestimmung ist, beurteilt sich autonom nach dem Recht der EMRK (Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Engel vom 8. Juni 1976, Série A. Bd. 22, Ziff. 81; Urteil des Bundesgerichts i.S. V. vom 4. Februar 1994, publiziert in ZBl 95/1994 S. 422, E. 3a; ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 120). Nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (Urteile i.S. Ravnsborg vom 23. März 1994, Série A Bd. 283, Ziff. 30 ff.; i.S. Demicoli vom 27. August 1991, Série A Bd. 210, Ziff. 32 ff.; i.S. Weber vom 22. Mai 1990, Série A Bd. 177, Ziff. 30 ff.; i.S. Lutz vom 25. August 1987, Série A Bd. 123, Ziff. 54 ff.; i.S. Campbell und Fell vom 28. Juni 1984, Série A Bd. 80, Ziff. 68 ff.; i.S. Öztürk vom 21. Februar 1984, Série A Bd. 73, Ziff. 50; zit. Urteil Engel Ziff. 82), der sich das Bundesgericht angeschlossen hat (ZBl 95/1994 S. 422, E. 3a;
BGE 119 Ib 311
E. 2d S. 316;
BGE 117 Ia 187
E. 4a S. 188), beurteilt sich die Frage, ob eine Anklage strafrechtlich im Sinne von
Art. 6 EMRK
sei, nach drei alternativen Kriterien: nach der landesrechtlichen Qualifikation als strafrechtlich (unten lit. b), nach der Natur der Widerhandlung (unten lit. c) sowie nach Natur und Schwere der angedrohten Sanktion (unten lit. d) (vgl. HAEFLIGER, a.a.O., S. 121 ff.; ANDREAS KLEY-STRULLER, Der richterliche Rechtsschutz
BGE 121 I 379 S. 381
gegen die öffentliche Verwaltung, Zürich 1995, S. 109 f.; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, S. 118 ff.; PETTITI/DECAUX/IMBERT, La convention européenne des droits de l'homme, Commentaire, Paris 1995, S. 254; THOMAS POLEDNA, Praxis zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) aus schweizerischer Sicht, Zürich 1993, S. 72 ff.; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), Zürich 1993, S. 232 f.; ROBERT ZIMMERMANN, Les sanctions disciplinaires et administratives au regard de l'article 6 CEDH, Revue de droit administratif et de droit fiscal 50/1994 S. 335-377, 338 f.).
b) Das zürcherische Ordnungsstrafengesetz ist formal nicht Teil des Strafrechts. Es wird von Verwaltungsinstanzen ohne Mitwirkung der Strafverfolgungsbehörden angewendet und will das gute Funktionieren der Verwaltung sicherstellen. Deshalb erscheint das Ordnungsstrafengesetz auch materiell nicht als Strafrecht, obwohl es für einzelne Fragen gewisse Bestimmungen des Strafgesetzbuches für anwendbar erklärt (§ 4a des Ordnungsstrafengesetzes).
c) aa) Wichtiger als die landesrechtliche Qualifikation ist das zweite Kriterium (zit. Urteile Weber, Ziff. 32, Demicoli Ziff. 33, Campbell und Fell Ziff. 71, Öztürk Ziff. 52). Nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte sind Disziplinarregelungen, mit denen den Mitgliedern besonderer Institutionen oder Berufsgattungen bestimmte Verhaltensregeln auferlegt werden, grundsätzlich nicht als strafrechtlich im Sinne von
Art. 6 EMRK
zu betrachten (HAEFLIGER, a.a.O., S. 122 ff.; KLEY-STRULLER, a.a.O., S. 112 f.; POLEDNA, a.a.O., S. 72 ff.; VILLIGER, a.a.O., S. 234; ZIMMERMANN, a.a.O., S. 342 ff.; je mit Hinweisen), ausser wenn das pönalisierte Verhalten zugleich ein vom allgemeinen Strafrecht erfasstes Delikt darstellt (zit. Urteil Campbell und Fell Ziff. 71) oder die angedrohte Sanktion nach Art und Schwere als strafrechtlich erscheint, namentlich wenn eine Freiheitsstrafe von mehr als bloss einigen Tagen in Aussicht steht (ZBl 95/1994 S. 424 E. b/c, mit zahlreichen Hinweisen). Ordnungsbussen, mit denen für die ganze Bevölkerung geltende Verhaltensvorschriften durchgesetzt werden sollen, gelten demgegenüber als strafrechtlich (zit. Urteile Lutz Ziff. 50 ff. und Öztürk Ziff. 53 bezüglich Strassenverkehrsvorschriften; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Bendenoun vom 24. Februar 1994, Série A Bd. 284, Ziff. 47 und
BGE 119 Ib 311
E. 2f S. 317 bezüglich Steuerhinterziehungsbussen). Strafen, mit denen ein Verstoss von Prozessparteien gegen verfahrensrechtliche Vorschriften geahndet wird,
BGE 121 I 379 S. 382
wurden in den Urteilen Weber und Demicoli als strafrechtlich betrachtet mit der Begründung, dass dadurch potentiell die gesamte Bevölkerung betroffen werde (zit. Urteile Weber Ziff. 33 und Demicoli Ziff. 33; ebenso KLEY-STRULLER, a.a.O., S. 111 f.). Demgegenüber hat der Gerichtshof im später ergangenen Urteil Ravnsborg entschieden, dass eine Busse, die einer Prozesspartei wegen Beschimpfung des Gerichts auferlegt wird, keine strafrechtliche Anklage sei, weil sie zum Zweck habe, das korrekte Verfahren vor Gericht sicherzustellen (zit. Urteil Ravnsborg Ziff. 34). Ausschlaggebend war dafür, dass das Gericht die Busse ohne Beizug der Staatsanwaltschaft ausspricht und dass nur Verstösse gegen die Ordnung vor den Gerichtsinstanzen geahndet werden, während schwerere Delikte nach Strafgesetz beurteilt werden; zudem wurde die Busse nach schwedischem Recht nicht als ordentliche Strafe betrachtet und auch nicht ins Strafregister eingetragen (a.a.O., Ziff. 33). Im gleichen Sinne erklärte die Europäische Menschenrechtskommission
Art. 6 EMRK
als nicht anwendbar auf die Disziplinarbusse, die das schweizerische Bundesgericht nach
Art. 31 OG
ausfällen kann (Entscheide der Kommission vom 1. April 1992, 15702/89, i.S. Payot gegen Schweiz, publiziert in VPB 1992 Nr. 52, und vom 12. Oktober 1994, 17443/90, i.S. Bressmer gegen Schweiz). Im Sinne dieser neuesten Praxis der Strassburger Organe hat auch das Bundesgericht entschieden, dass eine Ordnungsbusse, die ein Gericht den Parteien und Dritten auferlegen kann, nicht unter
Art. 6 EMRK
fällt (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. A. vom 3. November 1993, E. 3).
bb) Der vorliegende Fall ist vergleichbar mit den zuletzt genannten Entscheiden: die Strafe kann zwar potentiell gegen die gesamte Bevölkerung ausgesprochen werden, aber nur soweit der Einzelne mit Verwaltungs- oder Gerichtsstellen in Geschäftsverkehr steht. Sie gilt damit nur für einen beschränkten Kreis von Personen, die in einem besonderen Verhältnis der Unterordnung unter die Behörde stehen (HAEFLIGER, a.a.O., S. 124), dient dem geordneten Geschäftsgang der Behörden und stellt eine reine Disziplinarmassnahme dar, die nicht ein kriminelles Unrecht abgilt; vielmehr wird ein Strafverfahren allenfalls zusätzlich durchgeführt, wenn nebst dem Disziplinarvergehen strafrechtliche Tatbestände erfüllt sind (vgl. § 1 Abs. 2, § 3 Abs. 3, § 4 Abs. 2 des Ordnungsstrafengesetzes). Die Busse wird zudem nicht im Strafregister eingetragen (vgl. Art. 9 der Verordnung vom 21. Dezember 1973 über das Strafregister, SR 331). Die Widerhandlung erscheint damit ihrer Natur nach nicht als strafrechtlich.
cc) Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin vorliegend in ihrer
BGE 121 I 379 S. 383
Eigenschaft als kantonale Beamtin diszipliniert wurde. Auch wenn die angewendete Bestimmung grundsätzlich auf alle Personen angewendet werden kann, die - allenfalls auch gegen ihren Willen - mit Behörden in Kontakt kommen, so ist die angefochtene Busse mit Bezug auf die Beschwerdeführerin als beamtenrechtliche Disziplinarmassnahme zu betrachten, die nach der Praxis der Europäischen Menschenrechtsorgane wie auch des Bundesgerichts nicht als strafrechtlich gilt (ANDREAS KLEY-STRULLER,
Art. 6 EMRK
als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, Zürich 1993, S. 15 f.; ders., Der Anspruch auf richterliche Beurteilung "zivilrechtlicher" Streitigkeiten im Bereich des Verwaltungsrechts sowie von Disziplinar- und Verwaltungsstrafen gemäss
Art. 6 EMRK
, AJP 1994 S. 23 ff., 27, je mit Hinweisen;
BGE 120 Ia 184
E. 2f S. 189).
d) Schliesslich könnten die Natur und Schwere der Sanktion die Strafe zu einer strafrechtlichen werden lassen. Ist eine Widerhandlung bereits nach ihrer Natur (zweites Kriterium) als strafrechtlich zu betrachten, so ändert eine geringe Höhe der streitigen Busse daran nichts (vgl. zit. Urteil Öztürk, wo eine Busse im Betrag von DM 63.90 in Frage stand). Ergibt sich hingegen nicht bereits aus dem zweiten Kriterium die Qualifikation als strafrechtlich, so spielen die Natur und Schwere der Sanktion eine wichtige Rolle. Im Entscheid Ravnsborg hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine Maximalstrafe von 1'000 Schwedenkronen nicht als strafrechtlich betrachtet. Dass die Busse in Haft umgewandelt werden konnte, änderte daran nichts, weil die Umwandlung nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig war und vor einer Umwandlung der Betroffene anzuhören war (zit. Urteil Ravnsborg Ziff. 35). Im Lichte dieser Praxis erscheint auch die vorliegend streitige Sanktion nicht als strafrechtlich: ausgesprochen wurde eine Busse von Fr. 300.--; die Maximalstrafe beträgt Fr. 1'000.--. Eine Umwandlung in Haft ist gemäss § 4a des Ordnungsstrafengesetzes nach Massgabe von
Art. 49 StGB
zulässig, mithin nur unter bestimmten Voraussetzungen und nur in einem Verfahren, in welchem der Betroffene angehört werden muss (Urteil des Bundesgerichts i.S. D. vom 30. September 1994, publiziert in SJ 1995 S. 15).
e) Gesamthaft erscheint somit die streitige Disziplinarbusse nicht als strafrechtliche Anklage im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
. Damit sind die Verfahrensgarantien dieser Bestimmung nicht anwendbar, namentlich nicht der Anspruch auf eine Beurteilung durch ein unabhängiges und unparteiisches Gericht. Der angefochtene Bussenentscheid verletzt daher die EMRK nicht.


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Urteilskopf
83 II 522
71. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour civile du 8 octobre 1957 dans la cause Thiébaud contre Textil-Werke Blumenegg AG

regeste:
Regeste
Art. 2 Abs. 2 OR
. Diese Bestimmung ist nicht anwendbar, wenn die Vertragsparteien einen Nebenpunkt weder geregelt noch seine Regelung einer späteren Vereinbarung vorbehalten haben.
Rechtsnatur der Handelsbräuche.

text:
Erwägungen
ab Seite 522
BGE 83 II 522 S. 522
Selon la juridiction cantonale, il existe, en matière d'impression textile, un usage d'après lequel les travaux sont payables trente jours après la livraison et qui déroge ainsi à l'art. 372 CO; or les parties ne sont pas convenues d'autres modalités de paiement; jusqu'en juillet 1946,
BGE 83 II 522 S. 523
elles n'ont même point discuté cette question, de sorte que, pour la commande du 15 février 1946, l'usage était déterminant; par la suite, elles ont été en pourparlers à ce sujet, sans arriver à un accord; en ce qui concerne les commandes des 1er octobre 1946 et 24/28 juillet 1947, la question des modalités de paiement constitue dès lors un point secondaire que les contractants ont réservé et que le juge doit régler, selon l'art. 2 al. 2 CO, en tenant compte de la nature de l'affaire; or il convient d'admettre un terme de trente jours, conformément à l'usage et aux conditions générales du Verband der schweizerischen Textilveredlungsindustrie (V.S.T.V.).
Cette argumentation est erronée.
a) En principe, le contrat est parfait dès que les parties se sont mises d'accord sur tous les éléments essentiels. Mais il n'appartient pas toujours au juge de régler les points secondaires qu'elles n'ont pas discutés ou sur lesquels elles n'ont pu s'entendre. Selon l'art. 2 al. 1 et 2 CO, il n'a un tel pouvoir de compléter la volonté des contractants que sur les points qu'ils ont réservés. En revanche, l'art. 2 al. 2 CO n'est pas applicable lorsque les parties n'ont ni réglé une question secondaire ni renvoyé ce règlement à un accord ultérieur. En pareil cas, ce point doit être tranché d'après les dispositions légales de droit dispositif applicables au contrat considéré (cf. OSER/SCHÖNENBERGER, Comment. du CO, ad art. 2, rem. 19/20; BECKER, Comment. du CO, ad art. 2, rem. 1 et 2; VON TUHR, dans Revue de droit suisse, vol. 15, 1896, p. 299).
Quant aux usages commerciaux, ce ne sont pas des règles de droit positif et, lorsque la loi ne contient pas une réserve expresse, ils ne peuvent être invoqués à titre de norme juridique et l'emporter sur les règles légales supplétives. Ce n'est que si les parties s'y sont référées expressément ou tacitement et ont ainsi manifesté l'intention d'y soumettre leur convention que des usages commerciaux déterminés pourront la régir à titre de règles contractuelles (cf. RO 47 II 163).
BGE 83 II 522 S. 524
b) En l'espèce, il est constant que la question des modalités de paiement est secondaire: aucune des parties ne prétend qu'il n'existerait pas d'engagements contractuels à défaut d'accord sur ce point.
Le défendeur Thiébaud, se référant aux conditions générales de l'association des imprimeurs de textiles, soutient qu'il n'était tenu de payer les factures de la demanderesse que trente jours après la livraison. Cette opinion ne pourrait être fondée que s'il avait établi que, lors de la conclusion des contrats, les parties s'étaient référées à des conditions générales ou à un usage dérogeant à l'art. 372 CO.
Il n'en saurait être question pour les deux dernières commandes. Par sa lettre du 4 juillet 1946, la demanderesse avait en effet déclaré nettement qu'elle exigeait un paiement comptant et elle n'a jamais changé d'attitude par la suite.
En ce qui concerne la première commande, du 15 février 1946, il ne ressort nullement des constatations de fait du jugement cantonal que les parties aient entendu se référer aux conditions générales du V.S.T.V. Il n'est même pas établi que Thiébaud les ait connues à cette époque, puisque la demanderesse ne les lui a adressées qu'en juillet 1946. Du reste, lorsqu'elle a exigé un paiement "contre facture", il ne s'est point fondé sur ces conditions générales pour obtenir un terme de trente jours; il a simplement invoqué les délais de paiement dont ses autres fournisseurs le faisaient bénéficier et qu'il qualifiait d'usuels. Or un tel usage, quelque répandu qu'il fût, ne saurait régir le contrat litigieux que si, d'une manière concordante, les parties s'y étaient référées expressément ou tacitement. Cette condition n'est pas remplie.
c) De son côté, la demanderesse soutient qu'elle était en droit d'exiger que le prix fût payé avant la livraison de la marchandise. Elle allègue que Thiébaud a accepté tacitement ce mode de règlement en versant 400 fr. le 5 juillet et 3915 fr. le 24 août 1946. Mais ces paiements
BGE 83 II 522 S. 525
concernaient des esquisses et des cadres, c'est-à-dire des objets qui ne devaient pas être livrés au défendeur puisqu'ils étaient nécessaires à l'impression des foulards commandés. En outre, dans sa lettre du 4 juillet 1946, la demanderesse avait déclaré que, d'après les conditions générales du V.S.T.V., la confection des esquisses et des cadres était toujours payable net, alors que le client avait un délai de trente jours pour régler les travaux d'impression. On ne peut donc déduire de ces versements que Thiébaud ait été d'accord de payer à l'avance les marchandises commandées, d'autant moins que, par sa lettre du 5 juillet 1946, il a persisté à demander un délai de paiement de trente jours pour les livraisons futures.
D'autre part, la demanderesse se prévaut du fait que le défendeur a payé avant la livraison la somme de 1822 fr. 95 pour les marchandises qui étaient l'objet des commandes des 8 et 13 juin 1946. Mais il avait d'abord refusé l'envoi contre remboursement et c'est seulement parce qu'il avait un urgent besoin de la marchandise qu'il a finalement accepté les conditions de la demanderesse. On ne saurait donc considérer que, par ce versement, il se soit déclaré tacitement d'accord de payer également par anticipation le prix des autres travaux.
Ainsi, ni l'une ni l'autre des parties n'a pu établir qu'elles aient, par une convention expresse ou tacite, dérogé à la règle légale de l'art. 372 CO. D'autre part, Thiébaud n'allègue pas que la question des modalités de paiement ait été l'objet d'une réserve selon l'art. 2 CO. Dès lors, les ouvrages étaient payables au moment de la livraison, conformément à l'art. 372 CO.


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Urteilskopf
101 IV 113
30. Arrêt de la Cour de cassation pénale du 11 juillet 1975 dans la cause Procureur général du canton de Genève contre dame F.

regeste:
Regeste
Art. 29 StGB
. Die Antragsfrist beginnt, sobald dem Antragsberechtigten Täter und Tat, d.h. deren Tatbestandselemente (nur die objektiven oder auch die subjektiven Elemente? Frage offen gelassen) bekannt sind (Erw. 1b).
Art. 148 Ziff. 3 StGB
. Die Aneignungshandlungen des Täters gehören nicht zu den Tatbestandsmerkmalen des Betrugs; ob der Antragsberechtigte von diesen beim Betrug zum Nachteil eines Angehörigen Kenntnis hat, ist ohne Belang für den Beginn der Antragsfrist (Erw. 1d).

text:
Sachverhalt
ab Seite 113
BGE 101 IV 113 S. 113
A.-
F., de nationalité française, est décédé intestat à son domicile en France le 12 janvier 1961. Il a laissé pour seuls héritiers légaux: son épouse et cinq enfants, dont deux étaient
BGE 101 IV 113 S. 114
encore mineurs. Outre sa fortune en France, le défunt possédait en Suisse des biens non déclarés au fisc français: 1) le capital-actions d'une société immobilière ayant son siège à Genève, propriétaire d'un immeuble en ville ainsi que d'un chalet, 2) un dossier de titres déposés à l'UBS Genève, d'une valeur de 251'380 fr.
Le 31 janvier 1961, dame F. fit transférer à son nom la totalité des titres et fonds figurant à l'UBS sous un compte au nom de son mari et pour lequel elle avait été instituée mandataire avec stipulation que ses droits de mandataire ne seraient pas éteints par le décès du déposant. Le nouveau compte, au nom de dame F., a continué à porter le même numéro que l'ancien.
Ultérieurement, elle obtint de chacun de ses enfants la signature d'une déclaration de même teneur ayant trait, sous ch. 1 au partage des titres trouvés au domicile du défunt en France, et disposant sous ch. 2 que le montant des sommes, titres de toute nature formant le dépôt en compte joint de leur père en Suisse, représentait dans l'esprit de celui-ci la part qu'il réservait à son épouse et que "par suite et comme conséquence logique", aucune disposition testamentaire n'avait été prise en faveur de celle-ci. Puis, après l'exposé sous ch. 1 et 2, la déclaration conclut: "En conséquence de ce qui précède, le soussigné s'oblige à respecter et à entériner par tous les moyens: 1) le partage des valeurs ainsi ci-dessus effectué; 2) le legs particulier fait à Madame F., des biens domiciliés en Suisse". Ces déclarations ont été signées avec la mention manuscrite "lu et approuvé", à Paris, le 15 mai 1962 par les enfants C. et H., le 20 mai 1962 par B., le 22 octobre 1962, par A. (devenu majeur le 5 octobre 1962), et le 25 mai 1964 par N. (devenue majeure le 24 avril 1964).
Dès l'année 1965 et, semble-t-il, à la suite des mariages de C. et N., les relations entre dame F. et ses filles, auxquelles s'est joint plus tard le fils H., se sont gâtées. Ces enfants accusaient leur mère de leur avoir celé l'importance des biens laissés par leur père en Suisse. Ils ont affirmé avoir signé les déclarations précitées par lesquelles ils reconnaissaient les droits allégués par leur mère dans la croyance erronée que le seul bien possédé par leur père en Suisse était le chalet et dans l'ignorance de l'existence et de l'immeuble sis à Genève et d'un dossier de titres.
BGE 101 IV 113 S. 115
Lorsque dame F. a vu selon ses termes "que les choses tournaient mal", elle a fait vendre les titres détenus dans le coffre de l'UBS et déposer dans une autre banque, dont elle n'a pas révélé le nom, les titres acquis en remploi. Elle a agi de même pour les actions de la société immobilière propriétaire des immeubles.
B.-
Les filles de dame F., agissant par lettres datées de Genève le 2 octobre 1968, ont déposé auprès du Procureur général de Genève une plainte pénale pour escroquerie, abus de confiance et gestion déloyale contre leur mère, auteur principal, et contre leurs frères A. et B., complices ou coateurs. Leur frère H. a joint sa plainte aux leurs le 21 janvier 1969.
Ces plaintes font valoir que dame F. a demandé à ses enfants de signer les déclarations citées plus haut en précisant qu'elle devait garder les biens en Suisse afin qu'elle puisse continuer à y passer ses vacances avec tous ses enfants comme auparavant, qu'à sa mort à elle les biens reviendraient de toute façon aux cinq enfants; les plaignants soutiennent qu'ils avaient à l'époque entière confiance en leur mère et qu'ils étaient persuadés que "les biens en Suisse" se limitaient au chalet.
Le 12 mai 1970, le Juge d'instruction a rendu une ordonnance de non-lieu. Celle-ci a été annulée sur recours par la Chambre d'accusation du canton de Genève, qui a invité le magistrat instructeur à inculper dame F. d'escroquerie et à reprendre l'instruction de ce chef seulement.
Renvoyée devant la Cour correctionnelle de Genève siégeant avec le concours du jury, dame F. a été condamnée le 31 octobre 1974 à la peine d'un mois d'emprisonnement avec sursis, pour escroquerie.
Le 9 avril 1975, la Cour de cassation du canton de Genève a annulé l'arrêt de première instance pour incompétence ratione fori et pour tardiveté des plaintes déposées contre la condamnée.
C.-
Le Procureur général de Genève a interjeté un pourvoi en nullité au Tribunal fédéral. Il conclut au renvoi de la cause à la cour cantonale pour qu'elle statue à nouveau.
BGE 101 IV 113 S. 116
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) Le Procureur général fait valoir que la Cour de cassation cantonale a mal appliqué d'une part l'art. 7 CP en considérant que l'infraction reprochée à dame F. n'avait pas été commise en Suisse, et d'autre part l'art. 29 CP en considérant que les plaintes n'avaient pas été déposées en temps utile. Ce second grief sera examiné en premier lieu.
b) L'infraction reprochée à dame F. et retenue contre elle par les juges de première instance étant une escroquerie commise au préjudice de ses enfants, elle ne peut être poursuivie que sur plainte en application des art. 148 al. 3 et 110 ch. 2 CP.
Selon l'art. 29 CP, le lésé dispose d'un délai de trois mois pour déposer plainte. Ce délai commence à courir le jour où l'auteur et - l'art. 29 ne le dit pas expressément mais cela va de soi - l'acte délictueux sont connus de l'ayant droit (RO 97 I 774 consid. 2;
80 IV 3
;
75 IV 20
). La connaissance exigée de l'ayant droit doit être sûre et certaine, lui permettant de considérer qu'il aurait de fortes chances de succès en poursuivant l'auteur, sans s'exposer au risque d'être attaqué pour dénonciation calomnieuse ou diffamation; ce que l'ayant droit aurait dû connaître ou de simples soupçons ne suffisent pas (mêmes arrêts, et RO 76 IV 5, 6); toutefois, il n'est pas nécessaire que le plaignant dispose déjà de moyens de preuve (RO 80 IV 4).
Quant à l'acte dont le plaignant doit avoir connaissance, il s'agit des éléments constitutifs de l'infraction. Dès que l'ayant droit connaît ces éléments et l'auteur, le délai de trois mois commence à courir. S'agit-il des seuls éléments objectifs de l'infraction, comme l'a posé la jurisprudence (RO 79 IV 59; cf. 80 IV 3, 213), ou de tous les éléments constitutifs tant objectifs que subjectifs, comme le soutient une partie de la doctrine (SCHULTZ, Strafrecht, Allg. Teil I, 2e éd., p. 158; REHBERG, in RPS 85 (1969), p. 266-267; cf. aussi implicitement in RO 75 IV 20)? La question peut rester indécise puisqu'en l'espèce ni le Procureur général ni les plaignants ne prétendent ou n'ont prétendu qu'il y aurait eu connaissance d'éléments subjectifs de l'infraction postérieurement à celle des éléments objectifs déterminants.
BGE 101 IV 113 S. 117
c) Les éléments constitutifs de l'escroquerie, au sens de l'art. 148 CP, sont, sur le plan objectif, la tromperie astucieuse (par affirmations, ou par dissimulation de faits vrais, ou par exploitation d'une erreur), l'erreur de la personne trompée, le fait que cette erreur détermine la personne trompée à des actes de disposition de son patrimoine ou de celui d'un tiers (Vermögensverfügung), la lésion dommageable du patrimoine (Vermögensschaden, acte préjudiciable au patrimoine), et un lien de causalité entre tous ces éléments, ainsi que, sur le plan subjectif, le dessein d'enrichissement illégitime et l'intention (cf. notamment ARDINAY, in RPS 86 (1970) p. 228 ss; GRAVEN, L'escroquerie en droit pénal suisse, p. 13 ss; LOGOz, partie spéciale, I, p. 150 ss; SCHWANDER, Commentaire, 2e éd., n. 562 ss; STRATENWERTH, Bes. Teil, I, p. 210 ss).
En l'espèce, au nombre des griefs formulés contre l'intimée par les plaignants par l'acte d'accusation et par le Procureur général recourant, seuls peuvent représenter des éléments constitutifs de l'escroquerie: a) le fait que l'intimée ait caché l'existence en Suisse d'autres biens que le chalet ou qu'elle ait exploité la méconnaissance que ses enfants avaient de ces biens (tromperie ou exploitation de l'erreur); b) le fait que les enfants plaignants croyaient qu'il n'existait en Suisse que le chalet, à l'exception d'autres biens mobiliers ou immobiliers (erreur); c) le fait que cette croyance a entraîné la signature par les plaignants des déclarations par lesquelles ils reconnaissaient en substance que les biens sis en Suisse revenaient à leur mère et constituaient un legs de leur père à celle-ci (détermination à un acte de disposition du patrimoine); d) le fait que cette signature a eu pour effet de causer un dommage au patrimoine des plaignants (Vermögensschaden); et sur le plan subjectif: e) le fait que l'intimée ait agi pour profiter sans droit de ces biens (dessein d'enrichissement illégitime); f) le fait qu'elle ait agi avec conscience et volonté (intention).
Or l'arrêt attaqué a retenu en fait - et cette constatation lie le Tribunal fédéral (art. 277 bis al. 1 PPF) - que l'une et l'autre fille de dame F., plaignantes, ont appris la nature des biens délaissés en Suisse par leur mère au plus tard dès l'année 1967, si ce n'est dès l'année 1966, et que leur frère coplaignant a eu la même connaissance en tout cas en été 1968. O, à partir du moment où les plaignants ont eu connaissance de la nature des biens laissés par leur père en Suisse, ils avaient
BGE 101 IV 113 S. 118
connaissance de l'ensemble des éléments constitutifs de l'escroquerie qu'ils reprochent à l'intimée.
En effet, ils connaissaient à ce moment-là, outre leur prétendue erreur, la tromperie ou l'exploitation de celle-ci, ainsi que le préjudice résultant pour leur patrimoine de la signature des déclarations précitées, ils savaient également que leur mère avait demandé leurs signatures pour devenir propriétaire des biens laissés par leur père et qu'elle connaissait, elle, la nature de ces biens. Ils avaient ainsi connaissance non seulement de l'auteur, mais également de tous les éléments objectifs de l'infraction alléguée. C'est donc à juste titre que les plaintes déposées, le 2 octobre 1968 par les deux plaignantes, et le 21 février 1969 par leur frère, ont été déclarées tardives par l'arrêt attaqué.
d) C'est en vain que le Procureur recourant fait valoir que le délai de la plainte n'aurait commencé à courir que du moment où les plaignants ont su que leur mère avait transféré à son nom, le 31 janvier 1961, les titres et fonds figurant à l'UBS sous un compte de leur père, et qu'elle avait déposé dans un safe de l'UBS à une date indéterminée les actions de la société immobilière qu'elle aurait retirées du safe d'un tiers inconnu.
En effet, le transfert du 31 janvier 1961 constitue une appropriation antérieure et étrangère aux éléments constitutifs de l'escroquerie; tout au plus aurait-il pu constituer un abus de confiance ou un acte de gestion déloyale, qui n'ont pas été retenus contre l'intimée, et d'ailleurs prescrits depuis longtemps.
Quant à la prise de possession des actions de la société immobilière, même si elle est postérieure à la signature des déclarations et même si elle en représente l'une des conséquences, elle ne constitue pas un des éléments constitutifs de l'escroquerie. En effet, la lésion du patrimoine (Vermögensschaden) a été réalisée par la signature des déclarations déjà, et c'est à ce moment-là que l'exécution de l'escroquerie a été achevée (cf. RO 74 IV 153;
100 IV 170
). (Le recourant admet d'ailleurs, à un autre propos et avec raison que, par la signature des déclarations, le patrimoine des plaignants a déjà été atteint en ce que leurs prétentions successorales étaient compromises dans la mesure où s'ils essayaient de les déduire en justice, ils se seraient heurtés à l'objection tirée du contenu des
BGE 101 IV 113 S. 119
déclarations.) Les actes d'appropriation de l'auteur ne font pas partie des éléments constitutifs de l'escroquerie; comme le relève GRAVEN, "le délit n'est pas réalisé, dans notre droit, par les seuls agissements du coupable, il ne l'est que par ceux de la victime elle-même" (op.cit., p. 31) lorsque, déterminée par la tromperie de l'auteur, elle commet l'acte de disposition qui lèse son patrimoine ou celui d'un tiers. Dès lors, ce que l'intimée a fait des biens que lui abandonnaient ses enfants n'étant pas constitutif de l'escroquerie, la connaissance d'un tel fait par les plaignants ne saurait avoir de conséquence sur le point de départ du délai de plainte.
2.
La confirmation de l'arrêt attaqué quant à la tardiveté de la plainte suffit à entraîner le rejet du pourvoi. Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner si l'art. 7 CP a été correctement appliqué par la cour cantonale et si c'est à juste titre qu'elle a estimé qu'en l'espèce aucun résultat de l'infraction ne s'était produit en Suisse.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le pourvoi.


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Urteilskopf
119 Ib 463
51. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 15. Dezember 1993 i.S. H. und Mitb. gegen Schützengesellschaft Risch, Gemeinderat Risch, Baudirektion und Verwaltungsgericht des Kantons Zug (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Umweltschutz; Sanierung einer Schiessanlage.
1. Sanierungspflicht; Beurteilung der getroffenen baulichen Massnahmen und Betriebseinschränkungen im Lichte der
Art. 11 Abs. 2 USG
,
Art. 13 und 14 LSV
(E. 4 und 7d).
2. Verhältnis der Vorschriften über wesentliche Änderungen einer ortsfesten Anlage (
Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV
), zu den Bestimmungen über die Sanierung (
Art. 17 und 18 USG
,
Art. 13 ff. LSV
); im vorliegenden Fall liegt eine Sanierung vor (E. 5d und 7a).
Schiessübungen, für deren Durchführung im Interesse der Gesamtverteidigung (
Art. 14 Abs. 1 lit. b LSV
) Sanierungserleichterungen gewährt werden können. Die geltenden Vorschriften des Militärrechts, des Raumplanungsgesetzes und des Umweltschutzrechtes rechtfertigen es nicht, für private Wettkampfschiessen Sanierungserleichterungen im Interesse der Gesamtverteidigung zuzugestehen (E. 5 und 6).
3. Aufgrund der faktischen Unmöglichkeit, bei der gegebenen Lärmsituation der Schiessanlagen im Kanton die privaten Wettkampfschiessen zu veranstalten, können in Beachtung der Sanierungsgebote grundsätzlich Erleichterungen gewährt werden, um eine unverhältnismässige Betriebseinschränkung zu vermeiden (
Art. 17 Abs. 1 USG
,
Art. 14 Abs. 1 lit. a LSV
). Befristung der Erleichterungen; Massnahmen des Kantons, welche vor Ablauf der Sanierungsfrist zu treffen sind (E. 7 und 8a).

text:
Sachverhalt
ab Seite 464
BGE 119 Ib 463 S. 464
Die Schiessanlage der Gemeinde Risch gibt wegen des Lärms Anlass zu Klagen der Anwohner; die Immissionsgrenzwerte werden zum Teil erheblich überschritten. Die Gemeinde Risch entschloss sich deshalb, eine elektronische Trefferanzeigeanlage zu installieren, bauliche Massnahmen am Schützenhaus zu treffen und Lägerblenden zu bauen. Einem entsprechenden Kredit von Fr. 390'000.-- stimmte die Gemeindeversammlung im Juni 1989 zu. Im gleichen Jahr gewährte der Regierungsrat des Kantons Zug Sanierungserleichterungen gemäss
Art. 14 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41)
unter Auflagen und Bedingungen. Die Trefferanzeigeanlage wurde im Winter 1989/90 installiert.
BGE 119 Ib 463 S. 465
Im Januar 1990 reichte die Gemeinde ein Baugesuch für die Erstellung von Schallschutzwänden und Lägerblenden ein. Gegen dieses Baugesuch erhoben H. und Mitbeteiligte Einsprache. Da die im Jahre 1989 gewährten Sanierungserleichterungen ohne ausdrücklich verfügte Sanierung der Anlage zugestanden worden waren und für die nachgesuchten Bauarbeiten eine Bewilligung gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) erforderlich war, wies der Regierungsrat die Baudirektion des Kantons Zug an, ein Sanierungsverfahren einzuleiten. Mit Entscheid vom 2. November 1990 traf die Baudirektion in Anwendung von
Art. 24 RPG
sowie gestützt auf Vorschriften des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) und der Lärmschutz-Verordnung folgende Verfügung:
"1. (Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen).
2. Die Schiessanlage Risch ist zu sanieren durch
- den Einbau einer elektronischen Trefferanzeige;
- Lägerblenden;
- Schallschutzwände am Schützenhaus.
3. (Zustimmung zum Bau der Schallschutzwände).
4. Es werden Erleichterungen unter folgenden Auflagen und Bedingungen gewährt:
1. Die baulichen Massnahmen am Schützenhaus und die zu erstellenden Lägerblenden sind fachmännisch und nach dem heutigen Stand der Technik auszuführen.
2. Nach dem Einbau der elektronischen Trefferanzeige sind die Schiesszeiten (insbesondere Sonntags-Schiessen) soweit zu reduzieren, dass eine künftige Pegelkorrektur von mindestens K = -18,6 erreicht wird.
3. Die Sanierungsmassnahmen sind bis zum Beginn der Schiess-Saison 1991 zu realisieren.
4. Die Wirksamkeit der Massnahmen ist nach Abschluss der Arbeiten von der Gemeinde mittels Kontrollmessungen zu überprüfen. Die Messdaten sind anschliessend im kantonalen Schiesslärmkataster einzutragen.
5. Die Einhaltung der Schiesszeiten gemäss jeweiligem Schiessprogramm obliegt der Schützengesellschaft Risch.
6. (...)."
Diese Verfügung fochten H. und Mitbeteiligte beim Verwaltungsgericht des Kantons Zug an, doch wurde die Beschwerde abgewiesen. Dagegen führen H. und Mitbeteiligte Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise gut
BGE 119 Ib 463 S. 466
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
4.
a) Die Schiessanlage der Gemeinde Risch genügt den Vorschriften des Umweltschutzgesetzes und der Lärmschutz-Verordnung nicht und muss daher saniert werden (
Art. 16 Abs. 1 USG
,
Art. 13 Abs. 1 LSV
). Die Anlage muss grundsätzlich so weit saniert werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (
Art. 11 Abs. 2 USG
,
Art. 13 Abs. 2 LSV
). Die vom Kanton bewilligten Sanierungsmassnahmen - Installation einer elektronischen Trefferanzeigeanlage, Bau von Lägerblenden und Schallschutzwänden, Reduktion des Schiessbetriebes bis zu einer Pegelkorrektur von K = -18,6 - erlauben die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht. Dem Lärmgutachten der Planteam GHS AG vom 11. November 1988 ist zu entnehmen, dass auch nach der Realisierung der genannten Massnahmen rund 35 Personen mit Immissionen von bis zu 10 dB(A) über dem Immissionsgrenzwert belastet werden. Es stellt sich daher als erstes die Frage, ob alle technisch und betrieblich möglichen sowie wirtschaftlich tragbaren Massnahmen für eine Verminderung der Lärmbelastung ergriffen wurden.
b) Nach dem genannten Gutachten könnte die Lärmbelastung mit verschiedenen weiteren baulichen Massnahmen erheblich reduziert werden. In Frage kommen die Erstellung von Lärmschutzhügeln im Bereiche des Schützenhauses und des Scheibenstandes, eventuell entlang der gesamten Schusslinie, sowie das Absenken der Schussbahn. In diesen Fällen würden die Immissionsgrenzwerte grundsätzlich eingehalten. Die zusätzlichen Sanierungsmassnahmen wären an sich technisch ohne weiteres möglich. Die Planteam GHS AG schätzt aber die finanziellen Aufwendungen je nach Variante bei einem Preisstand von 1988 vorsichtig auf mindestens ca. 1,1-1,5 Mio. Franken, worin ein allenfalls notwendiger Landerwerb nicht eingeschlossen ist. Wird beachtet, dass es um die Sanierung einer kleinen Schiessanlage mit nur zwölf Scheiben geht, so sind derart hohe Kosten ohne Bundesrechtsverletzung als wirtschaftlich untragbar zu bezeichnen (
Art. 11 Abs. 2 USG
,
Art. 13 Abs. 2 lit. a LSV
). Überdies liegt das Areal der Schiessanlage nach dem Richtplan des Kantons Zug im Landschaftsschutzgebiet und bildet Bestandteil des BLN-Objektes "Zugersee" (Ziff. 1308 des Anhanges zur Verordnung über das Bundesinventar der Landschaften und
BGE 119 Ib 463 S. 467
Naturdenkmäler vom 10. August 1977 (VBLN; SR 451.11)). Dementsprechend verdient das Gebiet in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung (Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (Natur- und Heimatschutzgesetz, NHG, SR 451;
BGE 115 Ib 472
E. 2e, dd S. 490 ff.). Auch in Beachtung dieses Gebots konnte auf die Aufschüttung von Lärmschutzwällen oder andere bauliche Massnahmen mit erheblichen Auswirkungen auf das Landschaftsbild verzichtet werden.
c) Aus diesen Feststellungen ergibt sich noch nicht, dass die Lärmsituation hinzunehmen wäre, nur weil eine weitergehendere Sanierung mit baulichen Massnahmen unzumutbare Kosten nach sich zöge und weil ihr überwiegende Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes entgegenstünden (
Art. 14 Abs. 1 lit. b LSV
). Auch die kantonalen Behörden sind nicht zu diesem Schluss gekommen. Sie haben vielmehr richtigerweise Betriebseinschränkungen angeordnet (
Art. 12 Abs. 1 lit. c USG
). Diese genügen allerdings noch nicht, um die Immissionsgrenzwerte einzuhalten. Doch erachten die Vorinstanzen eine weitergehende Einschränkung des Schliessbetriebs als unverhältnismässig, weshalb sie die gewährten Sanierungserleichterungen als zulässig bezeichnen.
5.
a) Die Vollzugsbehörde gewährt im Einzelfall Erleichterungen, soweit eine den gesetzlichen Anforderungen entsprechende Sanierung unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen würde oder überwiegende Interessen, zu denen die Anliegen der Gesamtverteidigung zählen, entgegenstehen (
Art. 5 und 17 USG
,
Art. 14 LSV
). In beiden Fällen darf jedoch bei privaten, nicht konzessionierten Anlagen der Alarmwert nicht überschritten werden (
Art. 17 Abs. 2 USG
; 14 Abs. 2 LSV
). Eine spezielle Verordnung über Ausnahmen für die Gesamtverteidigung, wie sie in
Art. 5 USG
vorgesehen ist, hat der Bundesrat bis heute nicht erlassen, doch schliesst dies die Berücksichtigung der Anliegen der Gesamtverteidigung bei der Interessenabwägung, welche bei der Gewährung von Sanierungserleichterungen vorzunehmen ist, nicht aus. Das Bundesgericht hielt wiederholt fest, dass zwischen dem Schutz der Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen (
Art. 24septies BV
) und den weiteren Staatsaufgaben ein Ausgleich zu finden sei (
BGE 118 Ib 206
E. 8a S. 213;
BGE 117 Ib 178
E. 4 S. 188 ff.;
BGE 112 Ib 280
E. 10-12 S. 298 ff.).
b) Weil der Betrieb von Schiessanlagen mit den Anliegen des Lärmschutzes in Konflikt geraten kann, müssen nötigenfalls dem
BGE 119 Ib 463 S. 468
Schiessbetrieb Grenzen gesetzt werden. Die Landesverteidigung ist nicht generell von den Anforderungen des Umweltschutzrechts ausgenommen (HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum USG, N. 1 zu Art. 5). Doch ist ihren Anliegen, wozu die Sicherstellung des Schiesswesens ausser Dienst zählt, das gebührend hohe Gewicht beizumessen (nicht publizierter Entscheid des Bundesgerichtes vom 16. September 1987 i.S. Gemeinde Galgenen, E. 4e). Die Erfüllung der Schiesspflicht gehört zur Wehrpflicht (Art. 9 des Bundesgesetzes über die Militärorganisation vom 12. April 1907 (Militärorganisation, MO; SR 510.10)). Sie bezweckt, die Schiessfertigkeit des Wehrmannes im Interesse der Landesverteidigung zu erhalten und zu fördern. Das Schiesswesen ausser Dienst umfasst gemäss
Art. 124 MO
die obligatorischen sowie die freiwilligen Übungen (Art. 1 Abs. 2 der Verordnung über das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. Februar 1991 (Schiessordnung, SchO; SR 512.31)). Die Umweltschutzgesetzgebung des Bundes darf das Schiesswesen ausser Dienst nicht verunmöglichen oder unverhältnismässig erschweren (RAUSCH, a.a.O., N. 3 zu
Art. 5 USG
). Soweit diese Folge nicht eintritt, ist jedoch dem Auftrag der Verfassung und des Gesetzes, den Lärm zu bekämpfen, die gebührende Nachachtung zu verschaffen (
Art. 24septies Abs. 1 BV
,
Art. 11 ff. USG
).
c) Der bisherigen Rechtsprechung können für die Abwägung der massgebenden Interessen im Rahmen der Gewährung von Sanierungserleichterungen die nachstehenden Folgerungen entnommen werden:
ca) Im nicht publizierten Urteil vom 16. September 1987 i.S. Gemeinde Galgenen war die Zulässigkeit einer formellen Enteignung für eine Gemeindeschiessanlage zu beurteilen, deren Betrieb gegenüber mehreren angrenzenden und mit Wohnhäusern überbauten Liegenschaften zu einer Überschreitung des Alarmwertes führte. Da die Dauer des Enteignungsrechtes für das Überschiessrecht abgelaufen war, ging das Bundesgericht davon aus, für die Neuerteilung des Enteignungsrechts müssten grundsätzlich die für neue Anlagen geltenden Vorschriften berücksichtigt werden. Der weitere Betrieb der Anlage wäre dadurch verunmöglicht worden. In Beachtung ihres bisherigen Bestandes und des Gewichts, das der Erfüllung der ausserdienstlichen Schiesspflicht beizumessen war, gewährte das Bundesgericht das Enteignungsrecht für eine bis Ende 1993 befristete Weiterführung des Schiessbetriebes.
cb) In
BGE 117 Ib 20
(Gemeinde Marbach) waren Sanierungserleichterungen für die Durchführung von Schiessübungen an 8 1/2
BGE 119 Ib 463 S. 469
Schiesshalbtagen zu beurteilen. Der Regierungsrat des Kantons Luzern ging davon aus, dass die angeordnete Betriebsbeschränkung die Erfüllung der Bundesübungen (obligatorisches Schiessen, Feldschiessen), der besonderen Schiesskurse (Jungschützenkurs) sowie der Schützenmeisterkurse mit Einschluss von 3 Halbtagen für Trainingsschiessen erlaube. Die Gewährung von Erleichterungen für die Durchführung privater Schiessanlässe wie die Schützenkilbi erachtete er hingegen als unzulässig.
Das Bundesgericht bezeichnete diese Folgerung nicht als bundesrechtswidrig, auch wenn es die Frage offenliess, ob zwischen einem öffentlichen und einem privaten Teil der Schiessanlage zu unterscheiden sei. Wesentlich sei, dass bei einer Anlage, bei welcher selbst nach der Sanierung in erheblichem Masse die Immissionsgrenzwerte überschritten würden, Erleichterungen gewährt werden dürften, damit die genannten vom Bund unterstützten Schiessanlässe durchgeführt werden könnten. Nur insoweit könne von einer Berücksichtigung der Interessen der Gesamtverteidigung im Sinne von
Art. 14 Abs. 1 lit. b LSV
gesprochen werden.
cc) Im nicht publizierten Entscheid vom 4. Juli 1991 i.S. Commune de Broc hiess das Bundesgericht die Beschwerde gegen die Gewährung von Sanierungserleichterungen mit der Begründung gut, dass diese nur für die vom Bund unterstützten Schiessen gemäss
Art. 124 MO
gewährt werden dürften, nicht jedoch für "tirs sportifs ordinaires". Die vom Staatsrat des Kantons Freiburg angeordnete Reduktion der Schiesshalbtage von 27 auf 25 genügte nicht, um den Immissionsgrenzwert bei der Liegenschaft des Beschwerdeführers einzuhalten; hiefür wäre eine Herabsetzung auf 16 Schiesshalbtage nötig gewesen.
cd) In
BGE 117 Ib 101
(Commune d'Echarlens) war eine von der Schützengesellschaft verlangte Erweiterung der in einem geschützten Moorgebiet gelegenen Schiessanlage umstritten, deren Betrieb zu einer erheblichen Überschreitung des Immissionsgrenzwertes bei der Liegenschaft des Beschwerdeführers führte. Das Bundesgericht hiess dessen Beschwerde wegen ungenügender Sachverhaltsabklärung gut. Den Einbau einer elektronischen Trefferanzeigeanlage und die Verbesserung der sanitären Einrichtungen betrachtete das Gericht als Modernisierungsarbeiten, die eine wesentliche Änderung im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 LSV
darstellen würden. Diese Folgerung drängte sich umso mehr auf, als offenbar im Schutzgebiet ohne Bewilligung ein Parkplatz für die Anlagebenützer angelegt worden war, dessen nachträgliche Genehmigung ebenfalls zu prüfen war.
BGE 119 Ib 463 S. 470
Zufolge der geplanten wesentlichen Änderungen - so das Bundesgericht weiter - müssten die Lärmemissionen der Anlage so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten würden. Mit Hinweis auf
BGE 117 Ib 20
wurde überdies festgehalten, es sei darauf zu achten, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden dürften, wenn auf der Anlage sportliche Wettkampfschiessen durchgeführt werden sollten.
ce) Der in Umweltrecht in der Praxis (URP) 1992 S. 624 ff. publizierte Entscheid vom 9. Juni 1992 i.S. Gemeinde Reinach knüpft an diese Rechtsprechung an. Zu beurteilen war eine im Hinblick auf die Durchführung des kantonalen Schützenfestes beschlossene Änderung einer sanierungsbedürftigen Schiessanlage, deren Betrieb bei nahe gelegenen Wohnliegenschaften zu einer Überschreitung der Alarmwerte führte. Das Bundesgericht bezeichnete den beabsichtigten Einbau einer elektronischen Trefferanzeige als wesentliche Änderung im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 LSV
und stellte ausserdem fest, dass wohl auch eine Bewilligung nach
Art. 24 RPG
erteilt werden müsse. In Gutheissung der Beschwerde wurde die Sache an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft zurückgewiesen.
d) Es ergibt sich aus der dargestellten Praxis, dass das Bundesgericht in Anerkennung des gewichtigen Interesses am ausserdienstlichen Schiesswesen im Regelfall Sanierungserleichterungen gewährt. Doch lässt es eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte oder allenfalls sogar der Alarmwerte nur zu, damit die obligatorische Schiesspflicht erfüllt werden kann und die weiteren zu den Bundesübungen gemäss Art. 3 SchO zählenden Schiessen einschliesslich der besonderen Schiesskurse (Art. 10-12 SchO) sowie die Schützenmeisterkurse durchgeführt werden können. Insoweit werden Erleichterungen mit Rücksicht auf das Interesse der Gesamtverteidigung als zulässig bezeichnet. Private sportliche Schiessanlässe hingegen dürfen grundsätzlich nur auf Anlagen durchgeführt werden, deren Betrieb nicht zu einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte führt, auch wenn sie - wie an der Instruktionsverhandlung klargestellt wurde - durch Abgabe verbilligter Munition ebenfalls vom Bund unterstützt werden.
Die bisherigen Entscheide sprechen sich nicht zum Verhältnis des
Art. 8 Abs. 2 LSV
über die wesentlichen Änderungen einer ortsfesten Anlage zu den Vorschriften über die Sanierungen nach den
Art. 17 USG
und
Art. 13 ff. LSV
aus (dazu die nachstehende Erw. 7a). Im Urteil vom 9. Juni 1992 i.S. Gemeinde Reinach wurde der Einbau einer elektronischen Trefferanzeigeanlage als wesentliche Änderung
BGE 119 Ib 463 S. 471
bezeichnet. In diesem Falle müssen gemäss
Art. 8 Abs. 2 LSV
die Lärmemissionen so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Den Sachverhalten, die zu beurteilen waren, ist zu entnehmen, dass nur die Fälle Marbach und Broc als reine Sanierungsfälle zu betrachten sind. Bei den Fällen Echarlens und Reinach ging es auch darum, die Leistungsfähigkeit der Anlage vorübergehend oder bleibend zu erhöhen, weshalb zu erwarten war, dass wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugt werden (
Art. 8 Abs. 3 LSV
). Im Falle Risch hingegen wird mit dem Einbau der elektronischen Trefferanzeige keine Mehrbeanspruchung ermöglicht, wie dem angefochtenen Entscheid zu entnehmen ist und der Augenschein bestätigt hat; es liegt vielmehr eine reine Sanierung vor. Dementsprechend können Erleichterungen im Rahmen von
Art. 14 Abs. 1 LSV
gewährt werden.
6.
a) Aus den vorstehenden Erwägungen folgt für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zunächst, dass die kantonalen Behörden gemäss
Art. 14 Abs. 1 lit. b LSV
im Interesse der Gesamtverteidigung für die Durchführung der Bundesübungen sowie des Jungschützenkurses Sanierungserleichterungen gewähren durften (
Art. 104, 124 und 125 MO
; Art. 1-3, 9, 10-12 SchO). Diese Schiessen beanspruchen gemäss den Schiessprogrammen der Jahre 1991-1993 9 1/2 bis 10 1/2 Schiesshalbtage, im Durchschnitt weniger als 10 Schiesshalbtage. In dieser Zahl sind auch Trainingsschiessen von 1 1/2 bis zu 3 Schiesshalbtagen eingeschlossen. Es handelt sich dabei teilweise um Trainings, die in der zweiten Jahreshälfte - nach Abschluss des obligatorischen Bundesprogramms - durchgeführt werden.
b) Auf der Anlage Risch werden zusätzlich mehrere Wettkampfschiessen durchgeführt. Nach den Jahresprogrammen 1991-1993 handelt es sich um folgende Schiessen: Zuger Sturmgewehrschiessen (jährlich 4 Schiesshalbtage), Zugersee-Schiessen (alle drei Jahre mit 2 Schiesshalbtagen), Zug-Luzern-Freundschaftsschiessen (alle vier Jahre mit durchschnittlich je 1 1/2 Schiesshalbtagen). In den früheren Jahren wurden weitere Wettkampfschiessen durchgeführt.
Die Anlage Risch gilt grundsätzlich als öffentliche Anlage (
Art. 14 Abs. 2 LSV
, Ziff. 1 Abs. 3 des Anhanges 7 LSV), da sie in erster Linie für Schiessübungen nach den
Art. 124 und 125 MO
benötigt wird.
Hieraus und aus dem Umstand, dass keine Alarmwerte gelten (vgl.
Art. 14 Abs. 2 LSV
), folgt indessen nach der dargelegten Rechtsprechung nicht, dass bei einer Anlage, deren Benützung auch nach einer Sanierung zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte führt, ohne weiteres mit Berufung auf die Interessen der
BGE 119 Ib 463 S. 472
Gesamtverteidigung Erleichterungen für die Durchführung privater Schiessanlässe bewilligt werden dürfen. Nach der Meinung des EMD wird diese Praxis der Aufgabe, welche die Schützenvereine erfüllen, nicht gerecht. Das EMD möchte aus der Berücksichtigung der Anliegen der Gesamtverteidigung auch die Zulässigkeit von Erleichterungen für die Durchführung sportlicher Wettkampfschiessen herleiten.
c) Die Gebote des Umweltschutzes sind jedenfalls in Friedenszeiten grundsätzlich auch bei der Erfüllung der militärischen Dienstpflicht und bei Massnahmen, die der Förderung der Schiessfertigkeit sowie der Diensttauglichkeit im allgemeinen dienen, zu respektieren, wobei freilich die Anliegen der Gesamtverteidigung zu berücksichtigen sind. Die Vorschriften der Militärgesetzgebung sind in dieser Beziehung eindeutig. Gemäss
Art. 32 Abs. 3 MO
sind für Lage, Bau und Betrieb von Schiessanlagen für das Schiesswesen ausser Dienst die Bedürfnisse des Umweltschutzes zu berücksichtigen. Art. 1 Abs. 2 lit. c der Verordnung über die Schiessanlagen für das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. März 1991 (Schiessanlagen-Verordnung, SchAV; SR 510.512) hält ausdrücklich fest, die Verordnung trage dazu bei, dass "die Umweltbelastung möglichst klein gehalten werden kann". Schiessanlagen müssen sich in die bestehende Raumplanung einfügen und den Vorschriften über den Umweltschutz entsprechen (
Art. 5 SchAV
). Die Eidgenössischen Schiessoffiziere haben hierauf speziell zu achten und Massnahmen, die dem Lärmschutz ausserhalb des Schützenhauses dienen, festzulegen (
Art. 14 Abs. 3 SchAV
). Bei der Projektierung einer Anlage ist die Eignung möglicher Standorte unter Berücksichtigung privater und öffentlicher Interessen abzuklären, die Schiesslärmbelastung in der Umgebung der Anlage ist zu ermitteln und zu beurteilen (
Art. 16 lit. a und k SchAV
; in
BGE 119 Ib 439
ff. nicht publizierte, E. 5b und 6).
Diese Vorschriften gelten in erster Linie für Neuanlagen, doch sind sie auch für die Sanierung bestehender Anlagen zu beachten. Gemäss
Art. 32 Abs. 1 SchAV
müssen nach bisherigem Recht genehmigte Schiessanlagen spätestens bis Ende Dezember 2000 alle Anforderungen der Schiessanlagen-Verordnung erfüllen. Nur kleine Schiessanlagen sind hievon befreit; als solche gelten Schiessanlagen, deren Scheibenstand höchstens sechs Scheiben umfasst und bei denen die durchschnittliche Schusszahl der letzten drei Jahre kleiner ist als 6000. Bei einem Um- oder Erneuerungsbau, der gesamthaft mehr als Fr. 100'000.-- kostet, sind alle Anforderungen der Verordnung zu
BGE 119 Ib 463 S. 473
erfüllen. Hieraus ergibt sich, dass für die Schiessanlage Risch, welche ohne Erleichterungen den Vorschriften des Umweltschutzgesetzes nicht entspricht, die Anforderungen der Schiessanlagen-Verordnung zu beachten sind. Es handelt sich nicht um eine kleine Anlage im Sinne der angeführten Bestimmung (Art. 32 Abs. 2 SchO).
Dass die angefochtene Sanierungsverfügung vor Inkrafttreten der Schiessanlagen-Verordnung am 1. Mai 1991 erging, ändert an der Anwendbarkeit dieser Verordnung nichts. Bei den Anforderungen der Sicherheit und des Umweltschutzes handelt es sich um Anliegen von derart erheblichem öffentlichen Interesse, dass entsprechende Vorschriften sofort anzuwenden sind (in
BGE 119 Ib 439
ff. nicht publizierte, E. 2c;
BGE 117 Ia 147
E. 4b S. 151 mit Hinweisen). Es liegt dies auch im Interesse der Gemeinden und Schützenvereine, wäre es doch unzumutbar, Sanierungsaufwendungen von über Fr. 100'000.-- zu tätigen, wenn die Anforderungen der Verordnung nicht erfüllt werden könnten; es hätte alsdann spätestens bis Ende 2000 eine weitere Sanierung zu erfolgen.
d) Das Raumplanungsgesetz verlangt sowohl die Gewährleistung der Gesamtverteidigung als auch die Schaffung und Erhaltung wohnlicher Siedlungen (
Art. 1 Abs. 2 lit. b und e RPG
). Zu achten ist namentlich darauf, dass Wohngebiete vor schädlichen und lästigen Einwirkungen wie Lärm möglichst verschont werden. Für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen wie Schiessanlagen sind sachgerechte Standorte zu bestimmen; insbesondere sollen nachteilige Auswirkungen auf die Bevölkerung vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden (Art. 3 Abs. 3 lit. b und Abs. 4 lit. c RPG). In Berücksichtigung dieser Ziele und Grundsätze sind die raumwirksamen Aufgaben aufeinander abzustimmen (
Art. 2 RPG
). Zu den raumwirksamen Tätigkeiten zählt auch die Änderung öffentlicher oder im öffentlichen Interesse liegender Bauten und Anlagen (Art. 1 Abs. 2 lit. b der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 (Raumplanungsverordnung, RPV; SR 700.1)). Dementsprechend sind alle berührten Interessen zu ermitteln, umfassend zu berücksichtigen und abzuwägen (
Art. 3 RPV
), und zwar auch bei der Sanierung bestehender Anlagen, denen Bestandesgarantie gemäss
Art. 24 Abs. 2 RPG
zukommt, wie dies für die Anlage Risch zutrifft.
e) In Erfüllung des Verfassungsauftrages, wonach der Bund prioritär insbesondere den Lärm zu bekämpfen hat (
Art. 24septies Abs. 1 Satz 2 BV
; THOMAS FLEINER, in Kommentar BV, Art. 24septies, Rz. 63), ordnet das Umweltschutzgesetz an, dass der Lärm durch
BGE 119 Ib 463 S. 474
Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen ist, unter anderem durch Betriebsvorschriften (
Art. 12 Abs. 1 lit. c USG
). Die Lärmeinwirkungen auf die Betroffenen sollen nicht schädlich oder lästig sein. Um dies zu beurteilen, legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (
Art. 13 ff. USG
). Sie sind so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (
Art. 15 USG
). Gemäss diesen Anordnungen des Gesetzgebers hat der Bundesrat für Schiessanlagen im Anhang 7 LSV Belastungsgrenzwerte festgesetzt. Im Falle Risch beträgt in der Wohnzone (Empfindlichkeitsstufe II) der Immissionsgrenzwert 60 dB(A), in der Landwirtschaftszone (Empfindlichkeitsstufe III) 65 dB(A). Es ist durch das gemäss den Vorschriften des Bundes einwandfrei erstellte Gutachten der Planteam GHS AG belegt und unbestritten, dass diese Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden. Die Anlage Risch untersteht daher grundsätzlich dem Sanierungsgebot (
Art. 16 ff. USG
, 13 ff. LSV).
f) In Beachtung der übereinstimmenden Zielsetzung des Militär-, Raumplanungs- und Umweltschutzrechts, wonach der Schiesslärm wenn immer möglich auf dasjenige Mass zu begrenzen ist, welches ausschliesst, dass die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden erheblich gestört wird, kann nicht gesagt werden, die bisherige Rechtsprechung habe für Sanierungen eine zu enge Schranke für die Berücksichtigung der Anliegen der Gesamtverteidigung gezogen. Der eidgenössische Schiessanlagenexperte befürchtet die Stillegung von gesamtschweizerisch über 1000 Schiessanlagen, wenn den Schützenvereinen nicht zugestanden werde, auch bei einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte sportliche Wettkampfschiessen durchzuführen. Diese Einwendung ist ernst zu nehmen. Doch müssen in jedem Einzelfall alle Umstände sorgfältig geprüft werden (
Art. 17 USG
, Erleichterungen "im Einzelfall"). Führt ein Schiessbetrieb zur Überschreitung der Alarmwerte, ist ein strenger Massstab angebracht. Sind Wettkampfschiessen auf einer dritten Anlage, deren Betrieb zu keiner Überschreitung der Immissionsgrenzwerte führt, möglich und zumutbar, so ist nicht einzusehen, warum ein Schützenverein kein Interesse mehr hätte, bloss die Bundesübungen auf der ihm bisher zugewiesenen, den Umweltvorschriften aber nicht entsprechenden Anlage durchzuführen. Aus der im einzelnen nicht belegten Befürchtung des Schiessanlagenexperten kann daher nicht gefolgert werden, die Stillegung von über 1000 Schiessständen sei unvermeidlich.
BGE 119 Ib 463 S. 475
g) Zu beachten ist sodann, dass
Art. 5 USG
von "Ausnahmen für die Gesamtverteidigung" spricht und dass der Bundesrat eine besondere Ausführungsverordnung zu dieser Vorschrift bis heute nicht erlassen hat. RAUSCH vertritt die Auffassung, eine solche Verordnung wäre nötig, wenn Ausnahmen von den Vorschriften des Gesetzes selbst erforderlich wären; die Ausnahmen von auf das USG gestützten Verordnungsbestimmungen würden nach seiner Meinung zweckmässigerweise als Einschränkung des Geltungsbereichs der betreffenden Verordnung formuliert (a.a.O., N. 5 zu Art. 5). Wird hievon ausgegangen, so dürfte jedenfalls der Alarmwert nicht überschritten werden (
Art. 17 Abs. 2 USG
).
Im vorliegenden Fall geht es nicht um eine Überschreitung der Alarmwerte. Es ist daher nicht zu entscheiden, ob
Art. 14 Abs. 2 LSV
, welcher die Schranke des Alarmwertes nur für private, nicht konzessionierte Anlagen anordnet, mit der Vorschrift von
Art. 17 Abs. 2 USG
vereinbar ist. Hingegen ist festzustellen, dass "Ausnahmen", die für über 1000 Anlagen gewährt werden müssten, nicht mehr im Sinne des Gesetzes als "Erleichterungen im Einzelfall" gelten könnten. Verhält es sich in der Tat so, dass gesamtschweizerisch über 1000 Anlagen stillgelegt werden müssten, weil die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden können, so müsste der Gesetzgeber oder jedenfalls der Bundesrat auf dem Verordnungswege generell eine entsprechende Abweichung vom Gebot der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte anordnen, falls dies in Berücksichtigung der angeführten Bestimmungen des Militär-, Raumplanungs- und Umweltschutzrechts wirklich in Betracht gezogen werden sollte.
Bezüglich der Anlage Risch ergibt sich hieraus, dass unter dem Titel der Ausnahme im Interesse der Gesamtverteidigung lediglich 10 Schiesshalbtage für die vorstehend (Erw. 6a) genannten Schiessübungen bewilligt werden können. Wie sich aus dem Bericht der Planteam GHS AG vom 29. Oktober 1993 ergibt, sind auch in diesem Falle bei neun Liegenschaften Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte um 0,6 bis 9,6 db(A) in Kauf zu nehmen.
7.
Das Bundesgericht hatte sich bisher noch nicht zur Frage auszusprechen, ob und in welchem Umfange das Interesse der Schützenvereine an der Durchführung sportlicher Wettkampfschiessen Sanierungserleichterungen zu rechtfertigen vermag, um "unverhältnismässige Betriebseinschränkungen" zu vermeiden, allenfalls in Berücksichtigung weiterer überwiegender Interessen (
Art. 14 Abs. 1 lit. a und b LSV
).
BGE 119 Ib 463 S. 476
a)
Art. 17 USG
lässt allgemein Sanierungserleichterung zur Vermeidung unverhältnismässiger Beschränkungen zu, doch dürfen jedenfalls die Alarmwerte für Lärmimmissionen nicht überschritten werden; auch beim Betrieb öffentlicher Anlagen ist diese Schranke grundsätzlich zu respektieren (
BGE 117 Ib 20
E. 5 S. 26). Zu beachten ist sodann
Art. 18 USG
. Bei einem Umbau oder einer Erweiterung sanierungsbedürftiger Anlagen können Erleichterungen eingeschränkt oder aufgehoben werden. Es ergibt sich hieraus die Regel, dass grundsätzlich die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte anzustreben ist. Diese dienen dazu, erhebliche Störungen der Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden auszuschliessen (
Art. 15 USG
).
Aus dieser gesetzlichen Ordnung ergibt sich eine Klärung des Verhältnisses der
Art. 7 ff. LSV
über neue und geänderte ortsfeste Anlagen zu den Sanierungen nach
Art. 13 ff. LSV
(vgl. die vorstehende Erw. 5d). Führt eine Sanierung zu einer wesentlichen Änderung im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 LSV
oder erfolgt nach durchgeführter Sanierung eine solche Änderung, so müssen grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden, wie dies die bisherige Rechtsprechung verlangt. Im vorliegenden Fall geht es, wie der Augenschein bestätigt hat, um eine reine Sanierung, auch wenn eine elektronische Trefferanzeigeanlage eingebaut werden soll bzw. bereits eingebaut wurde. Im Fall Reinach wurde die Installation einer solchen Anlage namentlich deshalb als wesentliche Änderung gemäss
Art. 8 Abs. 2 LSV
bezeichnet, weil mit der Trefferanzeigeanlage eine Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Schiessanlage bezweckt wurde. Es war daher im Sinne von
Art. 8 Abs. 3 LSV
zu erwarten, dass die Schiessanlage "wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugen" werde (so auch BUWAL, Erläuterungen zur Lärmschutz-Verordnung, Bern 1992, S. 21). In dieser Beziehung unterscheidet sich der vorliegende Fall vom Fall Reinach; mit dem Einbau der Trefferanzeigeanlage wird nicht bezweckt, die Schusszahl zu erhöhen. Es sollen vielmehr mit ihrer Hilfe und bei im wesentlichen gleicher Schusszahl die Schiesszeiten reduziert werden.
b) Gemäss
Art. 14 Abs. 1 lit. a LSV
in Verbindung mit
Art. 17 USG
können daher Erleichterungen gewährt werden, wenn die Sanierung unverhältnismässige Betriebseinschränkungen verursacht und keine überwiegenden Interessen im Sinne von
Art. 24 Abs. 2 RPG
entgegenstehen. Diese Erleichterungen sollen im Einzelfall unverhältnismässige Betriebseinschränkungen ausschliessen, ohne dass das Ziel des Umweltschutzrechts, die Bevölkerung vor erheblichen Störungen im Wohlbefinden zu schützen (
Art. 15 USG
), ausser acht
BGE 119 Ib 463 S. 477
gelassen wird. Sanierungserleichterungen müssen in Risch ohnehin für die Bundesübungen und den Jungschützenkurs in Anspruch genommen werden (vorstehende Erw. 6a), wobei selbst mit der durch die elektronische Trefferanzeige ermöglichten Reduktion der Schiesszeiten die Immissionsgrenzwerte nicht voll eingehalten werden. Ist es der Schützengesellschaft Risch möglich und zumutbar, die in ihren Schiessprogrammen enthaltenen Wettkampfschiessen auf andern Anlagen im Kanton Zug durchzuführen, so könnte jedoch von einer unverhältnismässigen Betriebseinschränkung im Sinne von
Art. 14 Abs. 1 lit. a RPG
nicht die Rede sein.
c) Die Instruktionsverhandlung hat bestätigt, dass die Lärmsituation der 300-m-Schiessanlagen im Kanton Zug zur Zeit prekär ist. Nur zwei Anlagen (Cham/Niederwil und Unterägeri/Boden) geben zu keinen Bedenken Anlass. Bei vier weiteren Anlagen liegen vereinzelte Grenzwertüberschreitungen vor. Vier Anlagen, darunter die Anlage Risch, weisen einen dringenden und grossen Sanierungsbedarf auf. Hievon ausgehend ist der Auffassung des Kantons zuzustimmen, dass eine Benützung der benachbarten Gemeindeanlagen oder gar einzelner ausserkantonaler Anlagen in der Region Sins/Gisikon nicht zuletzt mit Blick auf den unerwünschten "Lärmexport" nicht in Frage kommen kann (vgl. auch in
BGE 119 Ib 439
ff. nicht publizierte, E. 6cc). In Berücksichtigung der geographischen Verhältnisse könnte für die Durchführung von Wettkampfschiessen einzig die Anlage Cham/Niederwil in Betracht gezogen werden. Diese weist jedoch, wie die weiteren Abklärungen ergeben haben, keine ins Gewicht fallenden Reserven auf. Für die Durchführung der Wettkampfschiessen müssten etwa 4 1/2 Schiesshalbtage beansprucht werden können; diese stehen nicht zur Verfügung. Hiefür kann in zumutbarer Weise auch nicht eine teilweise Inanspruchnahme der Anlagen Hünenberg/Wart oder Zug/Kollermühle in Betracht kommen. Bei der kleinen Anlage Hünenberg/Wart liegt eine erhebliche Immissionsgrenzwert-Überschreitung beim Restaurant Wartstein vor. Die Anlage Zug/Kollermühle ist ausgelastet; bei zwei Wohnhäusern ist der Immissionsgrenzwert überschritten.
Bei dieser Sachlage ist der Schützengesellschaft Risch vorerst die Durchführung von Wettkampfschiessen im Rahmen ihres reduzierten Schiessprogrammes weiterhin zu ermöglichen, damit im Rahmen der Sanierung der Anlagen im Kanton innert der bundesrechtlichen Fristen für diese Schiessanlässe eine Lösung gefunden werden kann. Aufgrund der faktischen Unmöglichkeit, bei der
BGE 119 Ib 463 S. 478
gegebenen Lärmsituation der Schiessanlagen im Kanton Zug die geplanten Wettkampfschiessen zu veranstalten, können daher grundsätzlich Erleichterungen zugestanden werden, um eine unverhältnismässige Betriebseinschränkung im Sinne der
Art. 17 Abs. 1 USG
und
Art. 14 Abs. 1 lit. a LSV
zu vermeiden.
d) Dass die geprüften weitergehenden Sanierungsmassnahmen - Aufschüttung eines Dammes und Strassenverlegung - unverhältnismässige Kosten verursachen würden, wurde bereits festgestellt (vorstehende Erw. 4b). Unter den gegebenen Umständen kann auch nicht gesagt werden, dass wichtige Anliegen der Raumplanung den Sanierungserleichterungen entgegenstehen.
Art. 24 Abs. 2 RPG
lässt die Erneuerung bestehender Anlagen ausdrücklich zu. Der Standort der Anlage ist zwar nicht als günstig zu bezeichnen, doch wäre dies bei einer Neuanlage und bei einer wesentlichen Änderung im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 LSV
zu beachten. Die Bestandesgarantie, welche bestehenden Anlagen zukommt, hat zur Folge, dass die nachteiligen Auswirkungen der Lärmbelastung nach der hiefür massgebenden Umweltschutzgesetzgebung zu beurteilen sind. Soweit diese Erleichterungen für reine Sanierungen, wie sie hier vorliegen, zulässt, sind sie der Schützengesellschaft grundsätzlich zu gewähren.
e) Hingegen bleiben die Sanierungsgebote zu beachten. Die Schiessanlagen-Verordnung verlangt, dass die nach bisherigem Recht genehmigten Schiessanlagen bis spätestens Ende Dezember 2000 alle Anforderungen der Verordnung erfüllen müssen (vorstehende Erw. 6c). Die Lärmschutzverordnung sieht vor, dass die Sanierungen spätestens bis zum 1. April 2002 durchgeführt sein müssen (
Art. 17 Abs. 3 LSV
). In Berücksichtigung der prekären Lage der Schiessanlagen im Kanton Zug wird der Kanton nicht darum herumkommen, ein Sanierungsprogramm auszuarbeiten. Dabei wird namentlich das Gebot, im Interesse besserer Lösungen Gemeinschaftsanlagen anzustreben, zu beachten sein (
Art. 3 SchAV
; in
BGE 119 Ib 439
ff. nicht publizierte, E. 6cb und 11a).
Auch wenn es das Umweltschutzrecht nicht ausschliesst, dass bei reinen Sanierungen Erleichterungen unbefristet gewährt werden können und erst im Zeitpunkt eines Umbaues oder einer Erweiterung allenfalls einzuschränken oder aufzuheben sind (
Art. 18 USG
), drängt sich im vorliegenden Falle in Beachtung aller Umstände und in Respektierung des erheblichen öffentlichen Interesses an der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte eine Befristung der Bewilligung bis zu dem in der Schiessanlagen-Verordnung genannten Zeitpunkt (Ende Dezember 2000) auf. Vor Ablauf dieses Zeitpunktes wird zu
BGE 119 Ib 463 S. 479
prüfen sein, ob im Blick auf die vom Kanton in Verbindung mit den Gemeinden in Aussicht zu nehmenden Sanierungsmassnahmen für die Durchführung der Wettkampfschiessen zumutbare bessere Lösungen gefunden werden können. Eine weitere Verlängerung ist nicht von vorneherein auszuschliessen. In Berücksichtigung des erheblichen öffentlichen Interesses an der Erfüllung des Auftrages, den Lärm zu bekämpfen, muss vor Ende Dezember 2000 die Frage der Lärmbelastung gesamthaft entsprechend dem Stand der Lärmbekämpfung im Kanton Zug überprüft werden, und es sind die sich hieraus aufdrängenden Anordnungen für den weiteren Betrieb der Schiessanlage Risch zu treffen.
8.
a) Die Beschwerde ist mithin teilweise gutzuheissen. Die Schiesszeiten sind auf das in den Schiessprogrammen 1991-1993 festgelegte Mass zu begrenzen. Auf Sonntagsschiessen ist vollständig zu verzichten. Doch dürfen auf der Anlage nicht nur die obligatorischen und freiwilligen Schiessen im Sinne der Art. 3 und 10-12 SchO durchgeführt werden, sondern auch sportliche Wettkampfschiessen, soweit hiefür insgesamt 14 1/2 Schiesshalbtage an Werktagen bei einer Pegelkorrektur K = -19,0 ausreichen. Die Bewilligung ist sodann bis Ende Dezember 2000 in dem Sinne zu befristen, dass vor Ablauf dieser Frist die Lärmbelastung in Berücksichtigung der dannzumaligen Verhältnisse im Kanton Zug zu überprüfen ist und allfällige weitergehende Einschränkungen in Verbindung mit einer massvollen Verlängerung der Bewilligung anzuordnen sind.
Abzulehnen ist hingegen die von den Beschwerdeführern verlangte Verteilung der Schiesshalbtage auch auf das Herbst- und Winterhalbjahr. Die Schiessanlage ist für einen längeren Betrieb in den kälteren Jahreszeiten nicht ausgerüstet. Es ist sodann zu beachten, dass die Bundesübungen und die Jungschützenkurse im Regelfall bis spätestens am 31. August jeden Jahres beendet sein müssen (Art. 22 Abs. 1 SchO).