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Urteilskopf
115 V 375
51. Urteil vom 20. Oktober 1989 i.S. Stiftung Auffangeinrichtung BVG gegen K. S.A. und Versicherungsgericht des Kantons Zürich

regeste:
Regeste
Art. 54 Abs. 2 lit. b und Abs. 4,
Art. 60 Abs. 1 und
Art. 73 BVG
.
Die Auffangeinrichtung ist nicht befugt, gegenüber zwangsangeschlossenen Arbeitgebern Beitragsverfügungen zu erlassen.

text:
Sachverhalt
ab Seite 376
BGE 115 V 375 S. 376
A.-
Die zürcherische BVG-Aufsichtsbehörde meldete der Stiftung Auffangeinrichtung BVG, Zweigstelle Zürich (nachfolgend kurz Auffangeinrichtung), dass die K. S.A. gemäss AHV-Lohnabrechnung ab 1. Januar 1985 obligatorisch zu versichernde Arbeitnehmer beschäftigt habe, jedoch an keine registrierte Vorsorgeeinrichtung angeschlossen sei. Weil die K. S.A. der Aufforderung, die Vorsorgepflicht rückwirkend freiwillig zu erfüllen, nicht nachgekommen war, verfügte die Auffangeinrichtung am 27. März 1987 den zwangsweisen Anschluss dieser Arbeitgeberin. Diese Verfügung ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
Am 7. August 1987 forderte die Auffangeinrichtung die zwangsangeschlossene K. S.A. auf, bis Ende August 1987 den Betrag von Fr. 3'884.75 zu bezahlen, bestehend aus dem Beitrag pro 1985 zuzüglich Verzugszinsen sowie der Kosten für die Anschlussverfügung und für Umtriebe. Für diesen Betrag stellte die Auffangeinrichtung am 15. September 1987 das Betreibungsbegehren. Gegen den Zahlungsbefehl erhob die K. S.A. am 6. Oktober 1987 Rechtsvorschlag. Daraufhin erliess die Auffangeinrichtung am 12. Oktober 1987 eine Verfügung, mit der die K. S.A. verpflichtet wurde, ihr den in Betreibung gesetzten Betrag zu entrichten.
B.-
Entsprechend der Rechtsmittelbelehrung in der Verfügung vom 12. Oktober 1987 reichte H. K., einziges Verwaltungsratsmitglied der K. S.A., beim Versicherungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde ein. Er verlangte, die geforderten Beiträge M. G. "anzulasten"; die Gesellschaft habe kein Geld und als Rentner könne er den Betrag nicht bezahlen.
Mit Entscheid vom 11. Dezember 1987 trat das kantonale Versicherungsgericht Zürich auf die "als Beschwerde bezeichnete Klage" nicht ein. Die Begründung lautete zusammengefasst dahin, die Auffangeinrichtung habe ihre Beitragsforderung nicht mittels Verfügung, sondern auf dem Klageweg durchzusetzen. Als registrierte Vorsorgeeinrichtung habe sie in bezug auf die Durchführung und Finanzierung der eigentlichen beruflichen Vorsorge keine besondere Rechtsstellung. Allerdings gälten für die Auffangeinrichtung bestimmte Sondervorschriften, die sich jedoch im wesentlichen auf die Durchführung des sog. Zwangsanschlusses von Arbeitgebern beschränkten. Die Anwendbarkeit des Bundesgesetzes über das
BGE 115 V 375 S. 377
Verwaltungsverfahren (VwVG) beschränke sich auf diesen Tatbestand.
C.-
Hiegegen erhob die K. S.A. Verwaltungsgerichtsbeschwerde und erneuerte vorinstanzlich gestellte Begehren. Wegen Nichtleistung des Kostenvorschusses trat das Eidg. Versicherungsgericht auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der K. S.A. nicht ein (Urteil vom 20. Mai 1988).
D.-
Die Auffangeinrichtung ficht den Entscheid des zürcherischen Versicherungsgerichts ebenfalls an und beantragt in der Hauptsache, das kantonale Gericht sei in Aufhebung seines Entscheides vom 11. Dezember 1987 zu verpflichten, auf die Beschwerde gegen die Verfügung vom 12. Oktober 1987 einzutreten. Dazu führt sie unter anderem aus, dass ihr das kantonale Gericht die Qualifikation als Behörde sowie die Verfügungsberechtigung bezüglich Geldzahlungen zu Unrecht abspreche. Sie werde dadurch in den ihr als Behörde "Stiftung Auffangeinrichtung" zukommenden hoheitlichen Funktionen in unzulässiger Weise beschnitten.
Die K. S.A. hat sich zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Stiftung nicht vernehmen lassen.
Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) führt im wesentlichen aus, im Rahmen ihrer gesetzlichen Pflicht zum Anschluss von Arbeitgebern handle die Auffangeinrichtung als Behörde und damit hoheitlich. Auf die hoheitliche Tätigkeit der Auffangeinrichtung als Behörde sei generell das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes anwendbar. Die Auffangeinrichtung könne somit ihre Beiträge bei den zwangsweise angeschlossenen säumigen Arbeitgebern verfügungsweise einfordern. Zwar spreche das Gesetz nur vom Anschluss des Arbeitgebers. Aufgrund der Aufgabe und Stellung der Auffangeinrichtung müsse jedoch angenommen werden, dass die genannte Gesetzesbestimmung nicht nur die zwangsweise Herstellung des Anschlussverhältnisses erfasse, sondern ebenfalls die mit dem Anschlussakt zusammenhängenden Vorgänge, zu denen auch die Erhebung der Beiträge gehöre.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
a) Nach
Art. 54 BVG
errichten die Spitzenorganisationen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber zwei paritätisch zu verwaltende Stiftungen (Abs. 1). Der Bundesrat überträgt der einen Stiftung, den Sicherheitsfonds zu führen (Abs. 2 lit. a), und der andern Stiftung, die Verpflichtungen der Auffangeinrichtung zu übernehmen
BGE 115 V 375 S. 378
(Abs. 2 lit. b). Die Stiftungen gelten als Behörden im Sinne von
Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG
(Abs. 4).
b) Nach
Art. 60 BVG
ist die Auffangeinrichtung eine Vorsorgeeinrichtung (Abs. 1). Laut Abs. 2 dieses Artikels ist sie verpflichtet, Arbeitgeber, die ihrer Pflicht zum Anschluss an eine Vorsorgeeinrichtung nicht nachkommen, anzuschliessen (lit. a), Arbeitgeber auf deren Begehren anzuschliessen (lit. b), Personen als freiwillige Versicherte aufzunehmen (lit. c) und die Leistungen nach
Art. 12 BVG
auszurichten (lit. d). Der Auffangeinrichtung dürfen keine wettbewerbsverzerrenden Vergünstigungen gewährt werden (Abs. 3).
c) Gemäss
Art. 73 BVG
bezeichnet jeder Kanton als letzte kantonale Instanz ein Gericht, das über die Streitigkeiten zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet (Abs. 1). Die Entscheide der kantonalen Gerichte können auf dem Wege der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Eidg. Versicherungsgericht angefochten werden (Abs. 4).
Nach
Art. 74 BVG
setzt der Bundesrat eine von der Verwaltung unabhängige Beschwerdekommission ein. Diese beurteilt gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung Beschwerden gegen Verfügungen der Aufsichtsbehörden (lit. a), des Sicherheitsfonds (lit. b) und der Auffangeinrichtung betreffend den Anschluss von Arbeitgebern (lit. c). Entscheide der Beschwerdekommission können mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden (Abs. 4).
2.
a) Streitig ist die Frage, ob die Auffangeinrichtung Beitragsstreitigkeiten mit zwangsweise angeschlossenen Arbeitgebern verfügungsweise regeln kann oder ob sie hiefür auf den Klageweg nach
Art. 73 Abs. 1 BVG
verwiesen ist.
b) Die Beschwerdeführerin sieht den entscheidenden Gesichtspunkt für die Beantwortung dieser Frage darin, dass ihr der Gesetzgeber mit
Art. 54 Abs. 4 BVG
den Status einer Behörde gegeben habe, was sie verpflichte und berechtige, Rechtsverhältnisse zwischen ihr und angeschlossenen Arbeitgebern durch Verfügung zu ordnen. Dieser vereinfachenden Betrachtungsweise gegenüber sind vorab zwei prinzipielle Vorbehalte anzubringen.
3.
a) Als erstes ist festzustellen, dass der Auffangeinrichtung Behördeneigenschaft nicht für ihren gesamten Tätigkeitsbereich zukommt, sondern wie andern Instanzen oder Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung nur so weit, als sie in Erfüllung "ihr übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes"
BGE 115 V 375 S. 379
verfügt (
Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG
; vgl.
BGE 104 Ib 243
Erw. 5a in fine und 101 Ib 104 Erw. 2b). Demnach ist zu prüfen, was unter den behördlichen Wirkungskreis der Auffangeinrichtung fällt bzw. welches die ihr übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufgaben im Sinne von
Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG
sind.
b) Doch selbst wenn der behördliche Wirkungskreis definiert ist, wäre damit nicht ohne weiteres auch erstellt, dass der Auffangeinrichtung in diesem Bereich vollumfänglich Verfügungskompetenz zusteht. Zwar gilt der Grundsatz, dass die Verwaltungskompetenz einer Behörde in der Regel mit der Befugnis verbunden ist, konkrete individuelle Rechtsverhältnisse des behördlichen Aufgabenbereichs mittels Verfügung autoritativ zu regeln (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., 1983, S. 30 ff. und 131). Doch entfällt die Verfügungsbefugnis, wo sie ausdrücklich oder stillschweigend wegbedungen ist. Das trifft aufgrund von
Art. 5 Abs. 3 VwVG
namentlich dann zu, wenn die Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen von Gesetzes wegen auf dem Klageweg zu verfolgen ist (GYGI, a.a.O., S. 31 und 132).
Nach der Rechtsprechung gestattet es das Gesetz weder den privatrechtlichen noch den öffentlich-rechtlichen Personalvorsorgeeinrichtungen, Streitigkeiten mit Anspruchsberechtigten oder Arbeitgebern durch Verfügung zu erledigen (BGE
BGE 112 Ia 184
Erw. 2a,
BGE 115 V 224
und 239). Das gilt auch für Auseinandersetzungen zwischen Vorsorgeeinrichtungen und Arbeitgebern über die Beitragspflicht. Diese Streitigkeiten sind im Verfahren nach
Art. 73 BVG
auszutragen (siehe auch MEYER, Die Rechtswege nach dem BVG, ZSR 1987 S. 614). Beim Prozess nach
Art. 73 BVG
handelt es sich um ein Klageverfahren (
BGE 112 Ia 184
Erw. 2a). Die angeführte Bestimmung nennt die Vorsorgeeinrichtungen ohne Einschränkungen, so dass darunter auch die Auffangeinrichtung gemäss Art. 54 Abs. 2 lit. b bzw.
Art. 60 BVG
fällt, soweit das Gesetz für sie nicht eine Sonderordnung getroffen hat. Diese darf daher Streitigkeiten mit Arbeitgebern über die Beitragspflicht nur mittels Verfügung regeln, wenn ihr diese Befugnis vom Gesetzgeber durch eine Sondernorm eingeräumt worden ist.
4.
a) Der Beschwerdeführerin und dem BSV ist insofern beizupflichten, dass die der Auffangeinrichtung mit
Art. 60 Abs. 2 lit. a-d BVG
übertragenen Obliegenheiten öffentlich-rechtliche Aufgaben des Bundes darstellen (siehe auch RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, S. 95, N. 22). Doch ist mit dieser Feststellung für die Beantwortung der Frage, in welchen
BGE 115 V 375 S. 380
Fällen die Auffanginstanz als Behörde handelt, nichts gewonnen. Denn soweit hier die blosse Tatsache ins Auge gefasst wird, dass die Auffangeinrichtung öffentlich-rechtliche Aufgaben zu versehen hat, unterscheidet sich deren Stellung nicht von derjenigen der übrigen Vorsorgeeinrichtungen, weil im Obligatoriumsbereich auch diese eine Aufgabe öffentlich-rechtlichen Charakters erfüllen. Daher kann nicht ein so weit gefasster Begriff gemeint sein, wenn in
Art. 54 Abs. 4 BVG
auf
Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG
verwiesen wird, in welchem von öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes die Rede ist.
b) Der Verweis auf
Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG
in
Art. 54 Abs. 4 BVG
schränkt den Bereich der Hoheitsbefugnisse der Auffangeinrichtung ein. Diese Norm ist, wie schon gesagt, nicht dahin zu verstehen, dass die Auffangeinrichtung bezüglich aller Obliegenheiten von
Art. 60 Abs. 2 BVG
als Behörde und mit den Befugnissen eines Hoheitsträgers handelt. Vielmehr kommt ihr diese Eigenschaft nur für bestimmte Tatbestände von
Art. 60 Abs. 2 BVG
zu. Hiebei fallen einzig Aufgaben in Betracht, die sich spezifisch und grundlegend von denjenigen der übrigen Vorsorgeeinrichtungen unterscheiden und für deren Erfüllung die Auffangeinrichtung sachnotwendig auf hoheitliche Gewalt angewiesen ist.
c) Eine solche Sonderstellung hat die Auffangeinrichtung mit Bezug auf den Zwangsanschluss gemäss
Art. 60 Abs. 2 lit. a BVG
(aufgrund von
Art. 11 oder
Art. 12 BVG
). Dass es sich hiebei um eine Vorkehr handelt, die sich von den Aufgaben der übrigen Vorsorgeeinrichtungen spezifisch abhebt, bedarf keiner Erörterung. Zur Erfüllung dieser Funktion muss der Auffangeinrichtung rechtlicher Mehrwert im Sinne hoheitlicher Gewalt gegenüber dem Arbeitgeber zukommen (vgl. SCHWARZENBACH-HANHART, Die Rechtspflege nach dem BVG, SZS 1983 S. 201). Sie soll ein taugliches Rechtswerkzeug - die Verwaltungsverfügung - erhalten, um den sonst regelmässig auf Stiftungsgeschäft oder Vertrag beruhenden Anschluss der Arbeitgeber an eine Vorsorgeeinrichtung effizient und ohne Verzug durchzusetzen. Folgerichtig öffnet daher der Gesetzgeber den Beschwerdeweg nach
Art. 74 BVG
auch einzig für Verfügungen der Auffangeinrichtung, die den Anschluss von Arbeitgebern betreffen.
5.
a) Als nächstes ist zu bestimmen, welche Rechtsverhältnisse zwischen zwangsanzuschliessenden oder zwangsangeschlossenen Arbeitgebern und der Auffangeinrichtung durch Verfügung geregelt werden können. Die Beschwerdeführerin und das BSV
BGE 115 V 375 S. 381
vertreten die Auffassung, dass sich die Verfügungsgewalt auf alle sich mit dem Zwangsanschluss ergebenden Vorgänge und deshalb auch auf die Beitragserhebung erstrecke. Hiezu ist Erwägung 3b hievor in Erinnerung zu rufen, in welcher festgestellt wurde, dass Beitragsstreitigkeiten zwischen privatrechtlichen oder öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen auf dem Klageweg nach
Art. 73 BVG
auszutragen sind und dass für die Auffangeinrichtung nur dann anderes gelten kann, wenn das Gesetz für sie eine Ausnahme vorsieht. Das Bundesamt findet diese gesetzliche Grundlage in
Art. 74 Abs. 2 lit. c BVG
und beruft sich im weiteren auf die besondere Funktion der Auffangeinrichtung. Dieser Rechtsstandpunkt kann nicht geteilt werden.
b)
Art. 74 Abs. 2 lit. c BVG
spricht von "Verfügungen ... betreffend den Anschluss von Arbeitgebern". Mit diesem Wortlaut wird nur auf den Akt des zwangsweisen Anschlusses gemäss
Art. 60 Abs. 2 lit. a BVG
Bezug genommen. Der Text bringt entgegen der Auffassung des Bundesamts auch nicht andeutungsweise zum Ausdruck, dass der Rechtsweg gemäss
Art. 74 BVG
für alle Rechtsverhältnisse, die im Rahmen des Zwangsanschlusses zwischen Auffangeinrichtung und Arbeitgeber entstehen, zulässig sein soll.
Dergleichen ergibt sich auch nicht aus System und Zweck der Auffangeinrichtung. Deren besondere Aufgabe liegt im vorliegenden Zusammenhang darin, den Anschluss von Arbeitgebern sicherzustellen, die obligatorisch zu versichernde Arbeitnehmer beschäftigen und deshalb zur Vorsorgepflicht nach
Art. 11 Abs. 1 BVG
verpflichtet sind, es aber unterlassen haben, eine registrierte Vorsorgeeinrichtung zu errichten oder sich einer solchen anzuschliessen. Ist aber der Anschluss eines säumigen Arbeitgebers vollzogen, nimmt die Auffangeinrichtung rechtlich keine Sonderstellung mehr ein, weil die weitere Durchführung der obligatorischen beruflichen Vorsorge grundsätzlich nach den gleichen Regeln vonstatten geht wie bei andern Vorsorgeeinrichtungen. Demgemäss sind auch je nach Aufgabenbereich die rechtlichen Instrumentarien unterschiedlich gestaltet. Da anschlussunwilligen oder säumigen Arbeitgebern einzig mit Zwang beizukommen ist und ein Anschluss nur damit unverzüglich durchgesetzt werden kann, ist die Auffangeinrichtung, wie schon oben dargelegt, hiefür notwendigerweise auf Verfügungsgewalt angewiesen. Sobald jedoch der Anschluss als solcher sichergestellt ist, bedarf es dieses durchgreifenden Instrumentariums nicht mehr unabdingbar. Was die
BGE 115 V 375 S. 382
Aufgabe der Beitragserhebung anbetrifft, besteht weder rechtlich noch tatsächlich ein grundlegender Unterschied, ob die Auffangeinrichtung oder eine andere Vorsorgeeinrichtung einem schlechten Beitragszahler gegenübersteht. Entsprechend ist die Auffangeinrichtung im Gegensatz zur Herstellung des Anschlusses für den Beitragsbezug nicht auf hoheitliche Befugnisse angewiesen, um diese Aufgabe erfüllen zu können. Sie kann gegen säumige Beitragszahler in gleicher Weise wie die andern Vorsorgeeinrichtungen mit einer Klage nach
Art. 73 BVG
vorgehen. Somit fehlt eine system- oder aufgabenbedingte Notwendigkeit, ihr in diesem Bereich mit der Verfügungsgewalt ein Mittel in die Hand zu geben, das den andern privatrechtlichen wie auch den öffentlich-rechtlichen Trägern der beruflichen Vorsorge nicht zusteht.
c) Das Bundesamt begründet schliesslich seinen Standpunkt damit, dass die Auffangeinrichtung nicht die attraktive Institution geworden sei, wie man es bei der Schaffung des BVG allgemein erwartet habe. Vielmehr habe sie sich zu einer "Entsorgungsanstalt" der obligatorischen beruflichen Vorsorge entwickelt. Die Verhältnisse würden sich in nahezu allen Belangen erheblich von den Strukturen der andern Vorsorgeeinrichtungen unterscheiden. Namentlich erweise sich das Beitragsinkasso als sehr aufwendig, weil die Auffangeinrichtung in ihren Reihen - insbesondere bei den zwangsangeschlossenen Arbeitgebern - überdurchschnittlich viele säumige Beitragszahler habe.
Der geltend gemachte Sachverhalt ist nicht zu bestreiten. Ebenso offenkundig ist, dass die Möglichkeit, Beiträge durch Verwaltungsverfügung erheben zu können, unter diesen Umständen ein griffigeres Mittel zur Eintreibung von ausstehenden Forderungen wäre als die Klage nach
Art. 73 BVG
, weil ein definitiver Rechtsöffnungstitel (
Art. 40 VwVG
in Verbindung mit
Art. 80 SchKG
) das Verfahren wesentlich erleichtern würde. Auf diese praktischen Bedürfnisse könnte indes hier nur Rücksicht genommen werden, wenn sich Hinweise dafür fänden, dass der Gesetzgeber der Auffangeinrichtung gerade auch deshalb Verfügungsgewalt im Beitragssektor einzuräumen gedachte, weil er die besagten Schwierigkeiten voraussah und aus diesem Grunde die Auffangeinrichtung mit den notwendigen hoheitlichen Befugnissen versehen wollte. Für eine solche gesetzgeberische Absicht fehlen indes jegliche Anhaltspunkte, auch in den Materialien, was nicht überraschen kann, nachdem bei der Schaffung des BVG offenbar die Vorstellung herrschte, dass die Probleme mit zwangsangeschlossenen Arbeitgebern
BGE 115 V 375 S. 383
aufs Ganze gesehen wohl eine untergeordnete Rolle spielen würden.
d) Aus dem Gesagten folgt, dass die Auffangeinrichtung Beitragsstreitigkeiten mit ihr angeschlossenen Arbeitgebern nicht mittels Verfügung regeln darf, sondern hiefür auf den Klageweg nach
Art. 73 BVG
verwiesen ist.
6.
(Kostenpunkt)
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
123 II 371
40. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 19. Juni 1997 i.S. Untersuchungsrichteramt Solothurn gegen Eidgenössische Bankenkommission (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Zulässiges Bundesrechtsmittel.
Art. 102 OG
,
Art. 357 StGB
und
Art. 252 BStP
. Beschwerdebefugnis.
Art. 103 OG
.
Weigerung der Eidgenössischen Bankenkommission, einen Mitarbeiter in einer Strafsache zur Zeugenaussage zu ermächtigen. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde oder Beurteilung der Streitigkeit durch die Anklagekammer des Bundesgerichts im Verfahren nach
Art. 357 StGB
bzw.
Art. 252 BStP
(E. 1)?
Ein kantonales Untersuchungsrichteramt ist nicht legitimiert zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verweigerung der Ermächtigung (E. 2).

text:
Sachverhalt
ab Seite 372
BGE 123 II 371 S. 372
Das Untersuchungsrichteramt des Kantons Solothurn führt ein Strafverfahren gegen die Verantwortlichen der Solothurner Kantonalbank (SKB) und der (ehemaligen) Bank in Kriegstetten wegen Verdachts der ungetreuen Geschäftsführung eventuell Amtsführung im Zusammenhang mit der Übernahme der Bank in Kriegstetten durch die SKB. Im Rahmen dieses Verfahrens ersuchte das Untersuchungsrichteramt mit Schreiben vom 16. Juli 1996 die Eidgenössische Bankenkommission, diejenigen Mitarbeiter der Eidgenössischen Bankenkommission vom Amtsgeheimnis zu entbinden, die für diesen Fall Erkenntnisse und Hinweise für die laufende Strafuntersuchung liefern können. Auf Ersuchen der Eidgenössischen Bankenkommission präzisierte das Untersuchungsrichteramt sein Begehren mit Schreiben vom 28. August 1996.
Die Eidgenössische Bankenkommission teilte mit Schreiben vom 23. September 1996 dem Untersuchungsrichteramt mit, das Gesuch werde abgelehnt, bot aber an, schriftliche Fragen in einem Amtsbericht zu beantworten.
Das Untersuchungsrichteramt Solothurn erhob am 23. Oktober 1996 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, die Verfügung der Eidgenössischen Bankenkommission vom 23. September 1996 sei aufzuheben und die Bankenkommission sei aufzufordern, die Aufhebung des Amtsgeheimnisses zwecks Durchführung erforderlicher Zeugeneinvernahmen zu verfügen, eventualiter sei die Bankenkommission anzuhalten, in Sachen Aufhebung des Amtsgeheimnisses zwecks Durchführung erforderlicher Zeugeneinvernahmen eine Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
zu erlassen.
Die Eidgenössische Bankenkommission beantragt, auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei nicht einzutreten und die Beschwerde sei der Anklagekammer des Bundesgerichts weiterzuleiten und von dieser abzuweisen; eventualiter sei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen.
Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1.
a) Verfügungen der Eidgenössischen Bankenkommission sind mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (
Art. 98 lit. f OG
in Verbindung mit
Art. 24 BankG
, SR 952.0), sofern nicht ein Ausschlussgrund gemäss
Art. 99-102 OG
vorliegt. Die Bankenkommission
BGE 123 II 371 S. 373
ist der Ansicht, der Entscheid, die Ermächtigung zur Zeugenaussage zu verweigern, stelle keine Verfügung dar. Zudem sei diese Ermächtigung als Rechtshilfehandlung im Sinne von
Art. 352 StGB
zu betrachten, Anstände darüber somit gemäss 357 StGB in Verbindung mit
Art. 252 Abs. 3 BStP
von der Anklagekammer des Bundesgerichts zu entscheiden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei daher aufgrund von
Art. 102 lit. a OG
ausgeschlossen.
b) In
BGE 86 IV 136
E. 1b S. 139 betrachtete sich die Anklagekammer des Bundesgerichts in einem gleichgearteten Fall als nach
Art. 357 StGB
zuständig zur Beurteilung. Demgegenüber entschied die Anklagekammer in
BGE 102 IV 217
E. 4/5 S. 222 f., der Entscheid einer Bundesbehörde, einer kantonalen Strafuntersuchungsbehörde die Akteneinsicht oder die Ermächtigung zur Zeugenaussage zu verweigern, sei nicht im Verfahren gemäss
Art. 357 StGB
bzw.
Art. 252 Abs. 3 BStP
bei ihr, sondern mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (ebenso die nicht publizierten Urteile der Anklagekammer i.S. Schweizerische Bundesanwaltschaft vom 7. April 1992, E. 1e, und der I. Zivilabteilung i.S. Untersuchungsrichteramt Bern vom 27. Juli 1982, E. 2). Demgegenüber nahm das Bundesgericht in
BGE 103 Ib 253
E. 3 S. 255 f. an, der Entscheid einer Bundesbehörde, die Aktenherausgabe zu verweigern, stelle keine Verfügung dar, so dass weder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde noch die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat, sondern einzig die Aufsichtsbeschwerde (
Art. 71 VwVG
) zulässig sei.
c) In dem im vorliegenden Fall durchgeführten Meinungsaustausch erklärte sich die Anklagekammer bereit, die Praxis gemäss
BGE 102 IV 217
zu verlassen und wieder zu jener nach
BGE 86 IV 136
zurückzukehren. Die Angelegenheit kann somit jedenfalls im Verfahren nach
Art. 357 StGB
bzw. 252 Abs. 3 BStP durch die Anklagekammer des Bundesgerichts beurteilt werden.
2.
Ob der Entscheid der Bankenkommission eine Verfügung darstelle und ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufgrund von
Art. 102 lit. a OG
zum Verfahren gemäss
Art. 357 StGB
bzw.
Art. 252 Abs. 3 BStP
subsidiär sei, kann vorliegend offenbleiben, da, wie nachfolgend zu zeigen ist, auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde jedenfalls mangels Legitimation des Beschwerdeführers nicht eingetreten werden kann.
a) Das Gesetz unterscheidet die allgemeine Beschwerdebefugnis (
Art. 103 lit. a OG
) und die besondere Behördenbeschwerde nach
Art. 103 lit. b oder c OG
. Es besteht keine besondere bundesrechtliche
BGE 123 II 371 S. 374
Vorschrift, welche im Sinne von
Art. 103 lit. c OG
den Beschwerdeführer zur Beschwerde ermächtigt. Ebensowenig kann er sich auf
Art. 103 lit. b OG
berufen, da diese Bestimmung nur für Bundesbehörden gilt. Seine Legitimation kann sich somit einzig aus
Art. 103 lit. a OG
ergeben.
b) Das Bundesgericht hat in einem analogen Fall, auf den sich der Beschwerdeführer beruft, die Beschwerdebefugnis eines Untersuchungsrichteramtes gegen eine Verfügung der Eidgenössischen Bankenkommission bejaht (Urteil der I. Zivilabteilung vom 27. Juli 1982, E. 2). Die Beschwerdegegnerin kritisiert diesen Entscheid (mit Hinweis auf ANDRÉ GRISEL, La commission fédérale des banques sous le regard du juriste, in: 50 Jahre eidgenössische Bankenaufsicht, Zürich 1985, S. 151-165, 160 f.). Die Frage ist erneut zu prüfen.
c) Nach
Art. 103 lit. a OG
ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Diese Beschwerdelegitimation ist herkömmlicherweise hauptsächlich auf Private zugeschnitten. Nach der Praxis des Bundesgerichts ist jedoch auch ein Gemeinwesen nach 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, soweit es gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist (
BGE 122 II 33
E. 1b S. 36;
BGE 120 Ib 89
, nicht publizierte E. 1c;
BGE 118 Ib 614
E. 1b S. 616;
BGE 112 Ib 128
E. 2 S. 130, mit Hinweisen; analog die Praxis der Bundesbehörden zu
Art. 48 lit. a VwVG
: VPB 59/1995 Nr. 12 S. 86). Das gilt insbesondere dann, wenn es in seinen vermögensrechtlichen Interessen betroffen ist (
BGE 122 II 33
E. 1b S. 36, 382 E. 2b S. 383;
BGE 118 Ib 614
E. 1b S. 616). Darüberhinaus ist ein Gemeinwesen legitimiert, wenn es durch die angefochtene Verfügung in seinen hoheitlichen Befugnissen berührt ist und ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat, so etwa als Gläubiger von Gebühren (
BGE 119 Ib 389
E. 2e S. 391), als Inhaber der Baupolizeikompetenz (
BGE 117 Ib 111
E. 1b S. 113 f.), als Projektant einer öffentlichen Sportanlage (
BGE 112 Ib 564
, nicht publizierte E. 2) oder einer Deponie (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. Kanton Thurgau vom 4. November 1993, E. 1c/aa), als Subventionsempfänger (
BGE 122 II 382
E. 2b S. 383;
BGE 110 Ib 297
E. 3 S. 304 f.; nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. Stadt Winterthur vom 6. Juni 1995, E. 2b; VPB 58/1994 Nr. 39 S. 309; VPB 60/1996 Nr. 48 und 49) oder wenn es als kostenmässig involvierte Partei Gewässerschutzmassnahmen anordnet (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. Gemeinde
BGE 123 II 371 S. 375
Sursee vom 26. März 1986, E. 1c). Desgleichen wird in der Praxis der Verwaltungsbehörden des Bundes zur gleichlautenden Bestimmung von
Art. 48 lit. a VwVG
die Legitimation des Gemeinwesens bejaht, wenn es diesem um spezifische öffentliche Anliegen geht, z.B. den Schutz seiner Einwohner vor Fluglärm (VPB 39/1975 Nr. 35 S. 101; VPB 54/1990 Nr. 44 S. 280), den Schutz des Grundwassers (VPB 44/1980 Nr. 66 S. 272 f.) oder die Umwandlung einer bedienten in eine unbediente Bahnstation (VPB 43/1979 Nr. 47 S. 225 f.; VPB 44/1980 Nr. 60 S. 247). Demgemäss wird auch in der neueren Lehre die Ansicht vertreten, die allgemeine Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens sei zu bejahen, wenn dieses als Träger öffentlicher Aufgaben schutzwürdige, spezifische öffentliche Interessen geltend machen könne und in einem Masse betroffen sei, das die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis im als verletzt gerügten Aufgabenbereich rechtfertigen lasse (ATTILIO R. GADOLA, Die Behördenbeschwerde in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes - ein "abstraktes" Beschwerderecht? AJP 1993 S. 1458-1471, 1468; ALFRED KÖLZ, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde in der Verwaltungsrechtspflege, ZBl 78/1977 S. 97-142, S. 121 ff.; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 151; HANS RUDOLF TRÜEB, Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Diss. Zürich 1990, S. 194 ff.).
d) Hingegen begründet nach ständiger Praxis das blosse allgemeine Interesse an einer richtigen Anwendung des objektiven Bundesrechts keine Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens; insbesondere ist die in einem Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz nicht legitimiert (
BGE 122 II 382
E. 2c S. 383;
BGE 112 Ia 59
E. 1b S. 62;
BGE 111 V 151
E. 2 S. 152;
BGE 110 Ib 148
E. 1c S. 154;
BGE 108 Ib 167
E. 2a S. 170;
BGE 105 Ib 348
E. 5a S. 359; GADOLA, a.a.O., S. 1467; TRÜEB, a.a.O., S. 195). Zur Legitimation genügt also nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem es zur Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz. Legitimiert nach
Art. 103 lit. a OG
sind sodann grundsätzlich nur Gemeinwesen als solche, nicht hingegen einzelne Behörden oder Verwaltungszweige ohne eigene Rechtspersönlichkeit (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. PTT vom 5. März 1996, E. 1b). Allerdings ist das Bundesgericht auch schon auf eine Beschwerde eines kantonalen Regierungsrates eingetreten (Urteil des Bundesgerichts i.S. Kanton Zug vom 30. September 1996, publiziert in SVR, 1997 BVG 68 207, E. I.2b),
BGE 123 II 371 S. 376
doch handelte es sich dabei in Wirklichkeit um die Beschwerde des Kantons, der durch den Regierungsrat vertreten wurde.
e) Vorliegend haben die zuständigen Untersuchungsrichter die Beschwerde klarerweise nicht als Privatpersonen, sondern in ihrer amtlichen Eigenschaft eingereicht. Sie machen das öffentliche Interesse an der Anwendung und Durchsetzung des Strafrechts geltend. Das ist jedoch kein spezifisches hoheitliches Interesse, sondern ein allgemeines Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts und kann nach dem Gesagten keine Beschwerdebefugnis begründen. Legitimiert wäre möglicherweise der Kanton Solothurn als in seinem Vermögen Geschädigter. Doch kann diese Frage offenbleiben, da der Beschwerdeführer nicht im Namen und in Vertretung des Kantons auftritt und als Strafverfolgungsbehörde wohl auch nicht die zuständige Behörde wäre, um Vermögensinteressen des Kantons geltend zu machen.


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Urteilskopf
106 IV 80
28. Auszug aus dem Urteil des Kassationshofes vom 18. Februar 1980 i.S. G. und K. gegen Generalprokurator des Kantons Bern (Nichtigkeitsbeschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 18 Abs. 3 StGB
; Art. 36 Abs. 1 der Verordnung über die Unfallverhütung bei Sprengarbeiten vom 24. Dezember 1954.
Wo besondere Normen ein bestimmtes Verhalten gebieten, bestimmt sich das Mass der dabei zu beachtenden Sorgfalt in erster Linie nach diesen Vorschriften. Das schliesst aber nicht aus, dass, namentlich bei Lückenhaftigkeit des Spezialgesetzes, der Vorwurf der Fahrlässigkeit auch auf allgemeine Rechtsgrundsätze wie etwa den allgemeinen Gefahrensatz gestützt werden kann (E. 4).

text:
Erwägungen
ab Seite 81
BGE 106 IV 80 S. 81
Aus den Erwägungen:
4.
a) Die Vorinstanz geht in ihrem Urteil davon aus, dass die Einhaltung der Sorgfaltsregeln rechtlich begründet sein müsse, sei es durch Gesetz, Vertrag oder allgemeine Rechtsgrundsätze, namentlich auch die Regel, dass derjenige, welcher einen Gefahrenzustand schaffe, alles Zumutbare tun müsse, damit die Gefahr zu keiner Verletzung fremder Rechtsgüter führe (sog. allgemeiner Gefahrensatz). Entsprechend stützt das Obergericht seinen Entscheid primär auf die Vorschriften der Verordnung des Bundesrates über die Unfallverhütung bei Sprengarbeiten vom 24. 12. 1954 (SR 832.314.11) und subsidiär auf jenen allgemeinen Gefahrensatz ab, weil die genannte Verordnung nicht alle Bereiche regle.
Dem halten die Beschwerdeführer entgegen, der allgemeine Gefahrensatz finde keine Anwendung, wo eine lex specialis nähere Vorschriften für ein bestimmtes Verhalten vorsehe. Würden diese eingehalten oder sei ihre Unterlassung nicht kausal oder lasse eine solche Regel verschiedene Auslegungen zu, so dürfe die strafrechtliche Kausalität, bzw. die Schuld nicht über den generellen Begriff des allgemeinen Gefahrensatzes herbeigeführt werden.
b) Dass dort, wo besondere Vorschriften ein bestimmtes Verhalten gebieten, die Frage, ob der Täter pflichtgemäss oder pflichtwidrig gehandelt habe, primär nach jenen Bestimmungen zu beantworten ist, liegt auf der Hand. Das schliesst aber nicht aus, dass daneben auch der erwähnte allgemeine Rechtsgrundsatz Platz greifen kann; denn nicht jeder Verstoss gegen eine gesetzliche Verhaltensnorm rechtfertigt den Vorwurf der Fahrlässigkeit, wie umgekehrt ein solcher begründet sein kann, auch wenn nicht gegen eine bestimmte Verhaltensregel verstossen wurde (
BGE 85 IV 48
für das Gebiet des Strassenverkehrs). Die Vorsicht, zu der ein Täter verpflichtet ist, wird letztlich durch die konkreten Umstände und seine persönlichen Verhältnisse bestimmt (
Art. 18 Abs. 3 StGB
; nicht veröffentlichtes Urteil i.S. F. vom 7.6.1979 betr. Dienstvorschriften für Strassenbahnpersonal). In diesem Rahmen ist aber neben speziellen Verhaltensregeln auch der allgemeine Gefahrensatz beachtlich, zumal naturgemäss nicht
BGE 106 IV 80 S. 82
alle denkbaren tatsächlichen Gegebenheiten in Vorschriften gefasst werden können. Im vorliegenden Fall verstösst deshalb das Vorgehen des Obergerichtes nicht gegen Bundesrecht.


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Urteilskopf
81 III 129
35. Kreisschreiben, Circulaire, Circolare No 33 (7.12.1955)

regeste:
Regeste
Mitteilungen an den Handelsregisterführer im Konkursverfahren.

text:
Erwägungen
ab Seite 129
BGE 81 III 129 S. 129
Einer Zuschrift des Eidgenössischen Amtes für das Handelsregister entnehmen wir, dass die den Konkurs betreffenden Mitteilungen an den Handelsregisterführer, wie sie vorgeschrieben sind, in zahlreichen Fällen unterbleiben oder mit grosser Verspätung erfolgen. Die dafür geltenden Vorschriften scheinen manchenorts in Vergessenheit geraten zu sein oder doch oft nicht genügend beachtet zu werden. Dem Wunsch des erwähnten Amtes entsprechend, möchten wir Sie deshalb darauf aufmerksam machen.
Vor allem ist auf die Mitteilung des Konkurserkenntnisses Bedacht zu nehmen; sie ist gleichzeitig an den Handelsregisterführer wie an das Konkursamt zu richten (
Art. 176, 189, 194 SchKG
). Entsprechendes gilt für den Schluss (
Art. 268 SchKG
) und den Widerruf des Konkurses (
Art. 195 SchKG
) wie auch für die Einstellung der konkursamtlichen
BGE 81 III 129 S. 130
Liquidation einer Verlassenschaft gemäss Artikel 196 SchKG, was nur ein besonderer Fall von Konkurswiderruf ist.
Alle diese Mitteilungen an den Handelsregisterführer, die natürlich nur ergehen sollen, wenn der Schuldner im Handelsregister eingetragen ist bzw. war (vergleiche den Text von
Art. 194 SchKG
), obliegen dem Konkursgericht. Sache des Konkursamtes ist es dann aber, die Einsetzung einer ausseramtlichen Konkursverwaltung durch die Gläubigerversammlung (Art. 237, Abs. 2, SchKG) nicht nur der Aufsichtsbehörde, sondern auch dem Handelsregisterführer anzuzeigen (Art. 43 KV, Art. 64, Abs. 1, HRV).
Bei der Einstellung des Konkurses mangels Aktiven (Art. 230, Abs. 1, SchKG) ordnet das Konkursgericht bisweilen zugleich an - oder es wird auch ohne ausdrückliche richterliche Anordnung angenommen -, dass der Konkurs als geschlossen zu gelten habe, wenn die Kosten des Verfahrens nicht binnen nützlicher Frist sichergestellt würden. Findet das Verfahren auf solche Weise seinen Abschluss, so hat das Konkursamt dies dem Handelsregisterführer sogleich nach Ablauf der Frist mitzuteilen (vergleiche ferner Ziff. 18 b des Kreisschreibens des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vom 20. August 1937 zur Einführung der Handelsregisterverordnung, BBl 1937, II, S. 819). Erlässt dagegen das Konkursgericht (wozu es zweifellos befugt ist, vergleicheBGE 74 III 76) eine förmliche Schlussverfügung, auf Grund von Artikel 230, Absatz 2, SchKG, so ist es an ihm, den Handelsregisterführer auch davon zu benachrichtigen.
Diese Hinweise dürften geeignet sein, die Anwendung der angeführten Bestimmungen zu erleichtern.
L'office fédéral du registre du commerce nous signale que les communications qui, selon la loi, doivent être faites au préposé au registre du commerce sont fréquemment
BGE 81 III 129 S. 131
omises ou effectuées avec d'importants retards. Il semble que, dans de nombreux endroits, les prescriptions légales relatives à ces communications sont oubliées ou ne sont pas suffisamment observées. Déférant au désir exprimé par l'office précité, nous attirons votre attention sur ce sujet.
Rappelons d'abord que la déclaration de faillite doit être communiquée au préposé au registre du commerce en même temps qu'à l'office des faillites (art. 176, 189 et 194 LP). Cette règle s'applique également à la clôture (art. 268 LP) et à la révocation de la faillite (art. 195 LP), ainsi qu'à l'interruption de la liquidation d'une succession répudiée, selon l'article 196 LP. Cette dernière mesure n'est du reste qu'un cas particulier de révocation de faillite.
C'est au juge de la faillite qu'incombent toutes ces communications au préposé au registre du commerce, lesquelles ne doivent évidemment être faites que si le débiteur est ou était inscrit dans ce registre (cf. le texte de l'art. 194 LP). En revanche, si l'assemblée des créanciers institue une administration spéciale (art. 237 al. 2 LP), il appartient à l'office des faillites d'en informer non seulement l'autorité de surveillance, mais aussi le préposé au registre du commerce (art. 43 OOF, art. 64 al. 1 ORC).
Il arrive que le juge qui suspend la liquidation faute d'actif (art. 230 al. 1 LP) déclare dans le même prononcé - ou qu'on doive admettre sans même que le juge le déclare - que la faillite sera considérée comme close si les frais de la procédure ne sont pas avancés dans le délai utile. Quand la procédure prend fin de cette façon, l'office des faillites doit en informer le préposé au registre du commerce dès que le délai est écoulé (cf. en outre le ch. 18, lettre b, de la circulaire du département fédéral de justice et police du 20 août 1937 concernant l'introduction de l'ordonnance sur le registre du commerce, FF 1937, II, 813). Si, en revanche, le juge de la faillite rend, en vertu de l'art. 230 al. 2 LP, une ordonnance de clôture en bonne et due forme (ce qu'il peut certainement faire; cf. RO 74 III
BGE 81 III 129 S. 132
76), c'est lui qui doit la communiquer au préposé au registre du commerce.
Nous espérons que ces remarques faciliteront l'application des dispositions en cause.
Da uno scritto dell'Ufficio federale del registro di commercio ci risulta che le comunicazioni all'ufficiale del registro di commercio prescritte dalla legge in materia di fallimento sono spesso omesse o eseguite con molto ritardo. Sembra che in più casi le prescrizioni relative a tali comunicazioni siano state dimenticate o per lo meno che le stesse non siano sufficientemente osservate. Accogliendo il desiderio espresso dall'Ufficio sopra indicato, vorremmo dunque richiamarvi quanto segue:
Rammentiamo innanzitutto che la dichiarazione di fallimento deve essere comunicata all'ufficiale del registro di commercio in pari tempo che all'ufficio dei fallimenti (
art. 176, 189 e 194
LEF). Tale norma è parimente applicabile alla chiusura (art. 268 LEF) e alla rivocazione del fallimento (art. 195 LEF), come pure alla sospensione della liquidazione di un'eredità ripudiata secondo l'articolo 196 LEF, che è soltanto un caso speciale di rivocazione del fallimento.
Tutte queste comunicazioni all'ufficiale del registro di commercio, che devono naturalmente essere eseguite soltanto quando il debitore è o era iscritto nel registro di commercio (cfr. il testo dell'art. 194 LEF), incombono al giudice del fallimento. Se l'assemblea dei creditori istituisce un'amministrazione speciale (art. 237 cp. 2 LEF), è invece compito dell'ufficio dei fallimenti informarne non solo l'autorità di vigilanza, bensì anche l'ufficiale del registro di commercio (art. 43 del regolamento concernente l'amministrazione degli uffici dei fallimenti, art. 64, cp. 1 ORC).
BGE 81 III 129 S. 133
Trattandosi della sospensione del fallimento per mancanza d'attivo (art. 230 cp. 1 LEF), il giudice del fallimento ordina talvolta nello stesso decreto - quando ciò non sia ammesso già senza un ordine esplicito - che il fallimento sarà considerato chiuso se le spese di procedura non sono anticipate nel termine stabilito. Quando la procedura è conclusa in questo modo, l'ufficio dei fallimenti deve informarne l'ufficiale del registro di commercio non appena il termine sia scaduto (cfr. inoltre cifra 18, lett. b, della circolare del Dipartimento federale di giustizia e polizia 20 agosto 1937 concernente l'introduzione dell'ordinanza sul registro di commercio, FF 1937, p. 693). Se invece il giudice del fallimento emana un decreto formale di chiusura conformemente all'art. 230 cp. 2 LEF (ciò che è in diritto di fare, cfr. RU 74 III 76), spetta a lui informarne l'ufficiale del registro di commercio.
Speriamo che le presenti indicazioni potranno facilitare l'applicazione delle disposizioni di cui si tratta.


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Urteilskopf
105 Ia 385
68. Arrêt de la IIe Cour de droit public du 2 novembre 1979 dans la cause Jacot contre Neuchâtel, Conseil d'Etat (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Finanzreferendum: gebundene oder neue Ausgabe. Gewaltentrennung.
1. Erwerb einer Liegenschaft, die Verwaltungsdienststellen aufnehmen soll: als neue und nicht als gebundene Ausgabe betrachtet, insbesondere weil zwischen mehreren Möglichkeiten gewählt werden kann (E. 2 und 3b).
2. Konstante kantonale Übung: im konkreten Fall verneint (E. 3c).
3. Ein Bürger kann die Verletzung des Gewaltentrennungsprinzips geltend machen, wenn diese eine Beeinträchtigung seines Stimmrechts bedeutet (E. 1a und 3d).

text:
Sachverhalt
ab Seite 385
BGE 105 Ia 385 S. 385
Selon l'art. 39 de la Constitution neuchâteloise (en abrégé: Cst. neuch.), le Grand Conseil a notamment comme attribution de voter les dépenses, les achats et aliénations du domaine
BGE 105 Ia 385 S. 386
public (al. 1); l'alinéa 3, dans sa teneur du 24 septembre 1972, prévoit cependant que "les lois et décrets entraînant une dépense non renouvelable supérieure à 3 millions de francs ou une dépense renouvelable supérieure à 300'000 fr. par an, sont soumis obligatoirement au vote du peuple". D'autre part, l'art. 77 de la loi cantonale du 23 juin 1924 sur l'organisation du Conseil d'Etat (en abrégé: LCE) dispose que "le Conseil d'Etat est autorisé à conclure définitivement, et sans réserver la ratification du Grand Conseil, la vente d'immeubles appartenant au domaine public ou privé de l'Etat, ainsi que l'achat pour le domaine public ou privé de l'Etat, toutes les fois que le prix ne dépasse pas 5000 francs".
Par arrêté du 5 janvier 1979, le Conseil d'Etat a décidé d'acquérir de la maison Dubied à Couvet, pour le prix net de 4'750'000 fr., l'immeuble bâti dont celle-ci était propriétaire à la rue du Musée à Neuchâtel.
L'acte de vente a été passé devant notaire le 12 janvier 1979 et le transfert de propriété inscrit au registre foncier le 19 janvier 1979. L'arrêté du 5 janvier 1979 n'a pas été publié dans la Feuille officielle du canton, mais l'acquisition en cause a fait l'objet d'un article dans le journal "La Feuille d'Avis de Neuchâtel" du 23 janvier 1979 et d'une interview du Conseiller d'Etat, directeur des finances, diffusée par la radio romande le 8 février 1979. Il ressortait notamment de ces deux informations que le bâtiment était destiné à loger différents services de l'administration cantonale et que l'achat ne serait pas soumis au référendum obligatoire.
Après avoir obtenu du conservateur du registre foncier et de la Chancellerie d'Etat, par lettres des 13 et 16 février 1979, des renseignements sur cette acquisition, delle Fabienne Jacot a formé un recours de droit public fondé sur l'
art. 85 let. a OJ
, demandant au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat du 5 janvier 1979, pour violation des "droits politiques garantis par la Constitution neuchâteloise" et du principe de la séparation des pouvoirs.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annule l'arrêté attaqué.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) En tant que personne majeure domiciliée dans le canton de Neuchâtel, où elle exerce ses droits politiques, la
BGE 105 Ia 385 S. 387
recourante a qualité pour se plaindre, par la voie du recours fondé sur l'
art. 85 lettre a OJ
, de ce que la décision prise par un organe de l'Etat n a pas été soumise au vote populaire alors que, selon son opinion, elle aurait dû l'être. Elle a également qualité pour se plaindre de la violation du principe de la séparation des pouvoirs, dans la mesure où cette violation aurait entraîné la violation de son droit de vote, ce qu'elle prétend effectivement. Mais le second grief se confond pratiquement avec le premier, car si l'on arrive à la conclusion que le corps électoral devait être appelé à se prononcer sur l'achat en question, en vertu de l'
art. 39 al. 3 Cst.
neuch., il appartenait au Grand Conseil et non au Conseil d'Etat de voter cette dépense, seules les décisions du Grand Conseil pouvant être soumises au référendum.
b) Adopté le 5 janvier 1979, l'arrêté attaqué n'a pas fait l'objet d'une publication officielle; la recourante devait néanmoins agir dans les trente jours dès celui où elle a été en possession des éléments nécessaires à la sauvegarde de ses droits (cf.
ATF 102 Ib 94
). Il est possible qu'elle ait eu connaissance de l'achat en cause au plus tôt par l'article paru dans la "Feuille d'Avis de Neuchâtel" du 23 janvier 1979; elle en a eu connaissance en tout cas par les lettres du registre foncier et de la Chancellerie d'Etat des 13 et 16 février 1979. Ayant déposé son recours dans un bureau de poste suisse le 22 février 1979, elle a de toute façon sauvegardé le délai de l'
art. 89 OJ
.
c) Saisi d'un recours pour violation du droit de vote par une autorité cantonale, le Tribunal fédéral examine librement l'interprétation du droit constitutionnel cantonal et des dispositions légales étroitement liées au droit de vote lui-même, à son contenu et à son étendue, tandis qu'il ne revoit que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation des autres dispositions cantonales, légales ou réglementaires (
ATF 97 I 27
consid. 1a).
2.
L'
art. 39 al. 3 Cst.
neuch., tel qu'il a été adopté en votation populaire du 24 septembre 1972, donne au citoyen le droit de participer à la décision sur une dépense non renouvelable supérieure à 3 millions de francs.
Cette disposition constitutionnelle ne fait pas de distinction entre les dépenses liées et les dépenses nouvelles. Mais la jurisprudence du Tribunal fédéral admet que seules les dépenses nouvelles soient soumises au référendum financier - facultatif ou obligatoire - à l'exclusion des dépenses liées, même si la
BGE 105 Ia 385 S. 388
constitution ou la loi cantonales ne le prévoient pas expressément (
ATF 103 Ia 285
,
ATF 100 Ia 370
consid. 3a et les arrêts cités).
Il n'y a pas de notion fédérale de la dépense nouvelle et de la dépense liée. Le Tribunal fédéral a cependant établi certains principes généraux qui permettent de déterminer ces notions. Selon ces principes, sont considérées comme liées - et, partant, non soumises au référendum financier - notamment les dépenses dont le principe et l'étendue sont fixés par une norme légale (comme par exemple les traitements et certaines subventions) ou qui sont absolument indispensables à l'accomplissement des tâches administratives ordonnées par la loi. Une dépense est également liée s'il faut admettre que le peuple, en adoptant précédemment le texte de base, a aussi approuvé la dépense qui en découlait, lorsque la nécessité en était prévisible ou lorsqu'il est indifférent que tel moyen soit choisi plutôt que tel autre. Il en va autrement - et la dépense est alors nouvelle - lorsque les divers moyens permettant d'atteindre le but visé diffèrent sensiblement les uns des autres, par les frais qu'ils entraînent ou par les autres conséquences qu'ils peuvent avoir (
ATF 102 Ia 459
consid. 3a,
ATF 101 Ia 133
consid. 4,
ATF 95 I 529
consid. 3a).
Mais les cantons peuvent évidemment régler autrement la question des dépenses à soumettre au référendum. Une délimitation différente de ces dépenses pourrait aussi découler d'une pratique cantonale constante; mais il faut alors que l'existence d'une telle pratique soit prouvée (cf.
ATF 100 Ia 372
ss. consid. 3d).
3.
Pour justifier l'arrêté attaqué, le Conseil d'Etat développe différents arguments, qu'il s'agit d'examiner à la lumière des principes ci-dessus.
a) Le Conseil d'Etat soutient tout d'abord que l'acquisition litigieuse a un caractère transitoire et que l'Etat récupérera le prix payé le jour où l'immeuble sera retransféré à un tiers.
Mais le caractère transitoire ou provisoire de la mesure critiquée ne ressort ni de l'arrêté du 5 janvier 1979, ni de l'information donnée à la presse par la Chancellerie d'Etat le 19 janvier 1979, ni de l'article paru dans la "Feuille d'Avis de Neuchâtel"; le Conseil d'Etat ne prétend pas non plus qu'il en ait été question dans l'interview donnée à la radio par le Conseiller d'Etat Schläppy. Il en est fait mention pour la première fois dans la lettre adressée à la recourante par la Chancellerie d'Etat le
BGE 105 Ia 385 S. 389
16 février 1979, puis dans la réponse du Conseil d'Etat au recours de droit public. On peut donc douter que l'intention première n'ait été qu'une acquisition à caractère transitoire. D'ailleurs, le Conseil d'Etat n'a nullement demandé que l'instruction du recours soit suspendue jusqu'à ce que les démarches en vue d'un transfert à une institution autonome de l'Etat aboutissent.
Quoi qu'il en soit, la recourante devait s'en prendre directement à l'arrêté du 5 janvier 1979 dans le délai utile si elle ne voulait pas risquer d'être déchue de son droit de recours. En effet, il n'est pas certain que les démarches annoncées par l'Etat en vue de retransférer l'immeuble aboutissent; et si finalement l'immeuble en cause reste propriété de l'Etat, il n'y aura aucune nouvelle décision contre laquelle un citoyen pourrait recourir, de sorte que l'arrêté du 5 janvier 1979 ne pourrait plus être attaqué.
Sans doute peut-il être utile que le Conseil d'Etat, pour ne pas laisser échapper une occasion favorable, puisse s'assurer l'acquisition d'un immeuble destiné à passer dans la propriété d'un établissement ou d'une institution autonomes de l'Etat. Mais il faut alors que la question soit réglée de façon à sauvegarder le droit de vote des citoyens: que par exemple un délai soit fixé pour procéder au transfert définitif, délai à l'expiration duquel l'acquisition devrait être ratifiée par le Grand Conseil, si les démarches en vue d'un tel transfert n'ont pas abouti; la décision du Grand Conseil ferait alors courir le délai d'un éventuel recours de droit public, si le décret est soustrait au référendum alors qu'un citoyen soutient qu'il devrait y être soumis.
b) Le Conseil d'Etat soutient que, même s'il s'agissait d'une opération définitive, on ne serait pas en présence d'une dépense nouvelle, car la décision attaquée tend à permettre la réalisation de l'activité administrative déjà prévue par la législation.
Il est vrai que l'Etat doit se préoccuper de loger le personnel nécessaire à l'accomplissement des nombreuses tâches voulues par le législateur. Mais il va de soi qu'il jouit dans ce domaine d'une large possibilité de choix, soit quant au nombre de magistrats et de fonctionnaires nécessaires à la bonne marche des différents services, soit quant aux modalités de la mise à disposition des locaux pour loger ces services; il peut à cet effet soit utiliser des bâtiments dont il est déjà propriétaire, au besoin en
BGE 105 Ia 385 S. 390
les transformant ou en les agrandissant, soit construire lui-même de nouveaux bâtiments ou en faire construire par des établissements ou institutions étatiques autonomes qui les lui loueraient, soit acquéreur lui-même - ou en faire acquéreur par de tels établissements ou institutions - des bâtiments existants, soit prendre en location des locaux dans des bâtiments privés. En raison de cette large possibilité de choix, on ne saurait donc dire que l'achat de l'immeuble en cause constitue une dépense liée soustraite au référendum, ni que le peuple, en adoptant expressément ou tacitement les nombreuses lois dont l'exécution nécessite du personnel, ait voulu en même temps autoriser la dépense pour l'achat de bâtiments destinés à l'administration.
c) Le Conseil d'Etat relève encore que l'art. 77 LCE n'est en réalité plus appliqué et il fait état d'une pratique cantonale selon laquelle c'est lui qui a toujours procédé, avec l'accord tacite du Grand Conseil, à l'acquisition des bâtiments pour loger le personnel; il mentionne à cet effet, dans sa réponse au recours, trois acquisitions d'immeubles et une promesse d'acquisition auxquelles il a lui-même procédé en 1977 et 1978, mais il n'indique pas quels montants étaient alors en jeu. Il ressort cependant des photocopies versées au dossier que, sur les trois actes de vente, un seul porte sur un immeuble de plus de 3'000'000 de francs. Ce fait ne suffit évidemment pas à démontrer l'existence d'une pratique constante qui permettrait de déroger aux principes généraux établis par la jurisprudence et de soustraire au référendum obligatoire les dépenses de plus de 3'000'000 de francs pour l'acquisition d'immeubles destinés à l'administration.
D'ailleurs, il ne saurait être question d'un accord tacite du Grand Conseil - et, partant, d'une éventuelle pratique constante sur ce point - que pour les dépenses allant jusqu'à 3'000'000 de francs, c'est-à-dire pour les dépenses que le Grand Conseil pourrait décider lui-même définitivement, sans la participation du peuple. Un tel accord tacite ne serait évidemment d'aucun effet pour les dépenses dépassant ce montant, lesquelles sont de la compétence définitive du corps électoral et non du Grand Conseil. Or le Conseil d'Etat ne prétend pas qu'il y ait accord tacite du peuple sur ce point; il ne prétend pas non plus que les acquisitions faites par lui et dépassant 3'000'000 de francs aient été portées à la connaissance des
BGE 105 Ia 385 S. 391
citoyens pour que ceux-ci puissent éventuellement faire valoir leurs droits et contester la compétence du Conseil d'Etat, dont la décision soustrait une telle dépense au référendum financier obligatoire, lequel n'est ouvert que contre les décisions du Grand Conseil.
d) On doit donc retenir en conclusion que le Conseil d'Etat, en procédant lui-même à une acquisition d'immeuble dont le prix dépasse non seulement les 5000 fr. prévus par l'art. 77 LCE, mais aussi les 3'000'000 de francs prévus par l'
art. 39 al. 3 Cst.
neuch., a violé le principe de la séparation des pouvoirs d'une façon qui porte directement atteinte au droit de vote des citoyens, puisqu'il a de la sorte soustrait au référendum obligatoire (ouvert uniquement contre les décisions du Grand Conseil), une dépense qui y est soumise en vertu de l'
art. 39 al. 3 Cst.
neuch. et des principes établis par la jurisprudence. C'est pourquoi le recours doit être admis et la décision attaquée annulée.
Il va de soi que l'annulation ne porte que sur la décision attaquée et non sur l'acte de vente sous seing privé. Il appartiendra aux autorités neuchâteloises de tirer les conséquences découlant du présent arrêt.


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Urteilskopf
113 II 140
26. Auszug aus dem Urteil der II. Zivilabteilung vom 30. April 1987 i.S. Sch. gegen W. (Berufung)

regeste:
Regeste
Rechtsstellung der Erben nach bäuerlichem Erbrecht (
Art. 620 ff. ZGB
).
Alle Mitglieder der Erbengemeinschaft, um deren landwirtschaftliches Heimwesen gestritten wird, müssen - sofern sie sich nicht ausdrücklich der Beteiligung am Prozess enthalten - wenigstens vor der oberen kantonalen Instanz die Möglichkeit erhalten, sämtliche tatsächlichen und rechtlichen Argumente vorzutragen und von der mit voller Kognition urteilenden Behörde prüfen zu lassen (E. 2b, c).
Das bäuerliche Erbrecht lässt es nicht zu, dass ein Nichterbe auf Kosten der Erben beim Eigentumserwerb begünstigt wird. Die Begünstigung muss streng auf den Kreis der Erben begrenzt bleiben, sofern diese nicht freiwillig der beabsichtigten Übertragung des landwirtschaftlichen Gewerbes zum Ertragswert an einen Dritten zustimmen (E. 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 140
BGE 113 II 140 S. 140
A.-
Die Erbengemeinschaft des Peter W.-W. ist Eigentümerin eines landwirtschaftlichen Gewerbes, welches seit mehreren Jahren
BGE 113 II 140 S. 141
von Peter W. jun., Sohn des Gustav W.-W., zusammen mit seinem nun 77 Jahre alten Onkel bewirtschaftet wird. Peter W. jun. trat im Jahr 1982 an die Erbengemeinschaft mit dem Ersuchen heran, ihm das landwirtschaftliche Gewerbe zum Ertragswert zu überlassen. Dem am 26. März 1985 vorgelegten Abtretungsvertrag versagten indessen drei Miterben die Zustimmung. Da Peter W. jun. nicht Erbe ist, verlangte sein 1917 geborener Vater Gustav W.-W. am 7. Februar 1986 die Zuweisung der fünf genannten Parzellen zum Ertragswert im Sinne von
Art. 620 ZGB
an ihn.
B.-
Der Einwohnergemeinderat von G. entsprach diesem Gesuch mit Beschluss vom 26. Februar 1986. Er bestimmte in Ziffer 2 des Dispositivs, dass eine Abtretung des Betriebes von Gustav W.-W. an seinen Sohn Peter, der seit Jahren auf diesem Betrieb arbeite und ihn seit einigen Jahren selber führe, gleichzeitig zu erfolgen habe. Sodann wird in Ziffer 3 vorgesehen, dass der Übernahmepreis dem Preis entsprechen müsse, den Gustav W.-W. bezahlt habe. Die grossen Investitionen, die dieser Betrieb noch habe - wird beigefügt -, erlaubten keinen höheren Übernahmepreis; andernfalls wäre die Existenz des Betriebes in Frage gestellt.
Gegen diesen Beschluss reichte die Miterbin Margrit Sch. beim Regierungsrat des Kantons Uri Beschwerde ein. Diese wurde am 3. November 1986 abgewiesen.
C.-
Mit Eingabe vom 9. Dezember 1986 erhob Margrit Sch. gegen den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Uri Berufung an das Bundesgericht. Diese wurde gutgeheissen, soweit darauf eingetreten werden konnte.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
b) Nun scheint aber die Berufungsklägerin, wie sich ihren diesbezüglich nicht ganz klaren Ausführungen entnehmen lässt, die Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit in einem einseitigen Verwaltungsverfahren zu beanstanden. Sie hat im kantonalen Beschwerdeverfahren die Zuständigkeit des Gemeinderates von G. bestritten und darauf hingewiesen, dass der Richter für die Beurteilung der - streitigen - Zuweisung zum Ertragswert zuständig sei. Für den Fall, dass sich keine Einigung erzielen lasse, werde sie die Erbteilungsklage anhängig machen.
Nach
Art. 621 Abs. 1 ZGB
entscheidet im Streitfall "die zuständige Behörde" über die Zuweisung des Gewerbes unter Berücksichtigung der persönlichen Verhältnisse der Erben. Das Bundesrecht
BGE 113 II 140 S. 142
überlässt es somit den Kantonen, zu bestimmen, ob die umstrittene Frage der Übernahme eines landwirtschaftlichen Gewerbes durch einen Erben vom Richter oder von einer Verwaltungsbehörde zu entscheiden sei. Mit der Befugnis, die zuständige Behörde zu bestimmen, ist aber nicht auch das Verfahren den Kantonen völlig frei gestellt. Vielmehr ist der Verwirklichung des Bundesrechts dadurch Sorge zu tragen, dass sämtliche am zivilrechtlichen Anspruch beteiligten Personen - insbesondere die Erbengemeinschaft bzw. die einzelnen ihr angehörenden Erben - Gelegenheit erhalten, sich am Verfahren mit allen Rechten und Pflichten zu beteiligen, somit Anträge, Behauptungen und Beweismittel vorbringen oder diese widerlegen können.
Diese Gewähr auf Verfahrensbeteiligung ist nicht geboten, wenn die erste kantonale Instanz ein Gesuch um ungeteilte Zuweisung eines Bestandteil einer Erbschaft bildenden landwirtschaftlichen Gewerbes entgegennimmt und so behandelt, wie wenn es sich zum Beispiel um ein Subventionsgesuch handeln würde oder wie wenn es um eine Angelegenheit der nichtstreitigen Gerichtsbarkeit ginge, ohne dass die betroffenen Miterben in das Verfahren einbezogen werden. Unter dem Blickwinkel des Bundesrechts muss es freilich genügen, wenn die Erbengemeinschaft, um deren landwirtschaftliches Heimwesen gestritten wird, wenigstens vor der oberen kantonalen Instanz die Möglichkeit erhält, sämtliche tatsächlichen und rechtlichen Argumente vorzutragen und von der mit voller Kognition urteilenden Behörde prüfen zu lassen. Das trifft offensichtlich im Verfahren vor dem Regierungsrat des Kantons Uri zu. Nachdem die Berufungsklägerin schon dort durch einen Rechtsanwalt vertreten war, hätte sie mindestens damit rechnen können, dass der Regierungsrat selber über die streitige Angelegenheit mit freier Prüfungsbefugnis materiell entscheiden würde, und sie hätte daher mit ihrer Beschwerde alles vorbringen können und müssen, was nach ihrer Auffassung zu beurteilen gewesen wäre. Insoweit demnach die Rüge der Verletzung von
Art. 4 BV
im vorliegenden Verfahren überhaupt als eine Rüge der Verletzung von Bundesrecht entgegengenommen werden könnte, erwiese sie sich als unbegründet.
c) Hingegen erweist sich der angefochtene Entscheid unter einem anderen Gesichtspunkt als bundesrechtswidrig: In einem Verfahren um ungeteilte Zuweisung eines landwirtschaftlichen Gewerbes müssen von Bundesrechts wegen sämtliche Erben einbezogen werden. In welcher Form dies geschieht, bestimmt sich nach kantonalem
BGE 113 II 140 S. 143
Recht (
BGE 90 II 4
E. 1). Die Erben können sich freilich auch ausserhalb eines solchen Prozesses halten; doch muss klar und eindeutig feststehen, dass sie bereit sind, sich einem Zuweisungsentscheid, der gegenüber allen Erben seine Wirkung entfalten muss, zu unterziehen.
Dem angefochtenen Entscheid lässt sich nun aber nichts über die Stellungnahme der übrigen Erben entnehmen. Bekannt ist nur, dass sich offenbar drei Erben einem Teilungsvertrag widersetzt haben, worauf Gustav W.-W. das vorliegende Verfahren in Gang gesetzt hat. Der Regierungsrat des Kantons Uri wird deshalb in einem neuen Verfahren die Erben des Peter W.-W. noch einzubeziehen haben.
6.
Aus den kantonalen Entscheiden geht hervor, dass Gustav W.-W. das landwirtschaftliche Gewerbe nicht für sich selbst, sondern für seinen Sohn Peter übernehmen möchte. Insbesondere der Beschluss des Einwohnergemeinderates von G. lässt erkennen, dass Gustav W.-W. das Gewerbe nur übernehmen möchte, weil sein Sohn, der nicht Erbe des Peter W.-W. ist, von der Begünstigung nach bäuerlichem Erbrecht ausgeschlossen bleibt. Gustav W.-W. wurde deshalb verpflichtet, die Grundstücke zum Ertragswert an seinen Sohn zu Eigentum zu übertragen. In diesem Vorgehen liegt nicht nur - wie die Berufungsklägerin zutreffend geltend macht - eine klare Umgehung der erbrechtlichen Vorschriften, insbesondere von
Art. 620 ff. ZGB
, sondern auch eine Umgehung des Weiterveräusserungsverbots gemäss
Art. 218 ff. OR
und des Gewinnanteilsrechts der Miterben gemäss
Art. 619 ff. ZGB
.
Die Rechtsprechung lässt zwar zu, dass ein landwirtschaftliches Gewerbe gestützt auf
Art. 620 Abs. 1 ZGB
von einem Erben übernommen wird, der es nicht selber bewirtschaften will (
BGE 110 II 331
E. 3c;
BGE 107 II 34
ff. E. 3;
BGE 92 II 222
ff.; NEUKOMM/CZETTLER, Das bäuerliche Erbrecht, 5. Auflage Brugg 1982, S. 84 ff.). Vorausgesetzt wird aber, dass der Übernehmer das Gewerbe verpachtet oder einem Verwalter zur Bewirtschaftung überlässt. Unter dem Gesichtspunkt der Eignung, die nach
Art. 620 Abs. 1 ZGB
eine subjektive Voraussetzung für die ungeteilte Zuweisung ist, muss daher der Übernehmer fähig sein, den richtigen Pächter oder Verwalter auszuwählen und die Bewirtschaftung durch diesen zu überwachen (NEUKOMM/CZETTLER, a.a.O., S. 86).
Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich nun, dass das landwirtschaftliche Gewerbe kaum zur Pacht, sondern offenbar zu Eigentum an Peter W. jun. übertragen werden soll. Unter rein
BGE 113 II 140 S. 144
agrarpolitischen Gesichtspunkten würde diese Übertragung vom Erben Gustav W.-W. an dessen Sohn zwar der Zielsetzung des bäuerlichen Erbrechts durchaus entsprechen. Es wäre aus dieser Sicht wünschbar, wenn der bereits seit Jahren das Gewerbe bewirtschaftende Peter W. jun. es weiter bearbeiten könnte und damit die Zerstückelung vermieden würde. Diese Übernahme liesse auch erwarten, dass der Landwirtschaftsbetrieb nachkommenden Generationen dient, was dem Sinn und Geist des bäuerlichen Erbrechts entspricht.
Indessen lässt es das bäuerliche Erbrecht nicht zu, dass ein Nichterbe auf Kosten der Erben beim Eigentumserwerb begünstigt wird. Die Begünstigung muss streng auf den Kreis der Erben begrenzt bleiben, sofern diese nicht freiwillig der beabsichtigten Übertragung des landwirtschaftlichen Gewerbes zum Ertragswert an einen Dritten zustimmen. Daher geht es auch nicht an, dass ein Dritter ein landwirtschaftliches Gewerbe zu den günstigen Übernahmebedingungen des bäuerlichen Erbrechts dadurch erwirbt, dass ein Erbe sich dieses nach Massgabe der
Art. 620 ff. ZGB
ungeteilt zuweisen lässt und in der Folge an einen Nichterben - und mag dies, wie im vorliegenden Fall, der Sohn sein - zu Eigentum überträgt. Auch wenn ein solches Vorgehen in der hier zu beurteilenden Streitsache verständlich erscheint, weil es einem als tüchtig bezeichneten Jungbauern unter annehmbaren Bedingungen zu einem Landwirtschaftsbetrieb verhelfen würde, brauchen sich die Miterben eine derart ausweitende Anwendung der Bestimmungen des bäuerlichen Erbrechts nicht gefallen zu lassen. Der vorliegende Fall unterscheidet sich denn auch von dem in
BGE 111 II 326
ff. veröffentlichten Entscheid dadurch, dass hier auf die Interessen von Miterben Rücksicht zu nehmen ist; jedenfalls vorweg sind sie als Übernehmer nicht auszuschliessen.
Das bedeutet allerdings nicht, dass eine ungeteilte Zuweisung an Gustav W.-W. zum vornherein ausgeschlossen wäre. Es ist nur nicht zulässig, mit der Abweisung der Beschwerde von Margrit Sch. Ziffer 2 des Beschlusses des Einwohnergemeinderates von G. ohne weiteres zu genehmigen und damit im praktischen Ergebnis einem Verkauf der Grundstücke zum Ertragswert an einen Dritten zulasten der Erbengemeinschaft zuzustimmen, wie es der Regierungsrat des Kantons Uri getan hat. Dieser hat vielmehr noch abzuklären, ob Gustav W.-W. allenfalls bereit ist, den Landwirtschaftsbetrieb für sich selbst - wenn auch nicht zur Selbstbewirtschaftung - zu übernehmen, und ob er dazu im Sinne der
BGE 113 II 140 S. 145
Rechtsprechung auch geeignet ist, selbst wenn das Gewerbe nicht sogleich weiterveräussert würde. Seine Eignung ist gegenüber der Eignung anderer Miterben, deren Stellungnahme bis jetzt nicht bekannt ist (oben E. 2c), wie auch gegenüber der Eignung der Berufungsklägerin abzuwägen, sofern sich diese um die Übernahme des ungeteilten Landwirtschaftsgutes bewerben. Auf die Eignung des Sohnes Peter W. allein, die nicht in Zweifel gezogen wird, kann es dabei nicht ankommen. Diese wäre aber allenfalls im Sinne von
Art. 621 Abs. 1 ZGB
bei Berücksichtigung der persönlichen Verhältnisse der - zur Übernahme gewillten - Erben beachtlich (vgl.
BGE 107 II 34
E. 3; auch
BGE 111 II 329
).


header:
Urteilskopf
92 I 236
40. Arrêt de la IIe Cour civile du 14 octobre 1966 dans la cause Fondation des terrains industriels Praille et Acacias contre Genève, Autorité de surveillance du registre foncier.

regeste:
Regeste
Vorkaufsrecht des Eigentümers eines mit einem Baurecht belasteten Grundstücks und des Inhabers des Baurechtes.
Art. 682 Abs. 2 ZGB
,
Art. 17 Abs. 2 SchlT ZGB
.
Dieses Vorkaufsrecht gilt auch für Grundstücke, die vor dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1963 über die Änderung des Vierten Teils des ZGB (Miteigentum und Stockwerkeigentum) mit einem selbständigen und dauernden Baurecht belastet wurden.

text:
Sachverhalt
ab Seite 237
BGE 92 I 236 S. 237
Résumé des faits:
En 1958, la Fondation des terrains industriels Praille et Acacias a concédé à Souvairan, Honegger et Dumonthay un droit de superficie, érigé en droit distinct et permanent, sur un immeuble dont elle est propriétaire à Plainpalais. Les superficiaires ont renoncé, par convention du 25 janvier 1966, au droit de préemption institué par l'art. 682 al. 2 CC, dans la teneur que lui a donnée la loi fédérale modifiant le livre quatrième du code civil (copropriété et propriété par étages) du 19 décembre 1963, entrée en vigueur le 1er janvier 1965 (ROLF 1964, p. 1001). La fondation a requis l'annotation de cette convention, selon l'art. 682 al. 3 nouveau CC. Le conservateur du registre foncier et l'autorité de surveillance de Genève ont rejeté la réquisition, estimant que le droit de préemption ne s'appliquait pas aux droits de superficie concédés avant le 1er janvier 1965.
Saisi d'un recours de droit administratif, le Tribunal fédéral a annulé la décision attaquée et invité le conservateur du registre foncier à annoter la convention portant renonciation des superficiaires à leur droit de préemption.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
et 2. - (Pouvoir d'examen des autorités du registre foncier quant à la validité, au regard du droit matériel, du titre sur lequel se fonde la réquisition).
3.
La loi fédérale du 19 décembre 1963 modifiant le livre quatrième du code civil (copropriété et propriété par étages), entrée en vigueur le 1er janvier 1965, a introduit le droit de préemption dont il s'agit pour tenir compte des travaux préparatoires concernant la revision des dispositions sur le droit de superficie (Message du Conseil fédéral, FF 1962 II p. 1492). Elle ne renferme aucune disposition transitoire réglant l'application dans le temps de l'art. 682 al. 2 et 3 nouveau CC. Les modifications et les compléments qu'elle apporte au titre final du code civil touchent d'autres points: note marginale de l'art. 20 Tit. fin. CC relatif aux arbres plantés dans le fonds d'autrui; art. 20 bis, ter et quater Tit. fin. CC visant la propriété par étages; art. 45 Tit. fin. CC où la mention de la propriété par étages est supprimée.
BGE 92 I 236 S. 238
De même, la loi fédérale revisant les dispositions du code civil et du code des obligations sur le droit de superficie et le transfert des immeubles du 19 mars 1965, entrée en vigueur le 1er juillet 1965 (ROLF 1965, p. 454), n'énonce aucune règle de droit transitoire. L'art. 17 bis Tit. fin. CC qui figurait dans le projet du Conseil fédéral et précisait que "la disposition concernant la durée maximum des droits de superficie distincts ne s'applique pas aux droits constitués avant son entrée en vigueur" a été supprimé par les Chambres comme superflu; en effet, la disposition visée (art. 779 e du projet, art. 7791 de la loi) concerne seulement la constitution du droit de superficie et n'est dès lors applicable, selon son texte même, qu'aux droits de superficie créés après l'entrée en vigueur de la loi nouvelle (Bull. stén. 1964, CN, p. 375/376, CE, p. 333; avis de droit du prof. LIVER, du 31 juillet 1963; EGGEN, Das Bundesgesetz vom 19. März 1965 über das Baurecht und den Grundstückverkehr, Revue suisse du notariat et du registre foncier 1965, p. 296 et notice jointe aux observations du département, p. 2-4).
4.
A défaut de règles transitoires spéciales, il faut appliquer les dispositions du titre final du code civil (RO 90 II 139, 84 II 182). Selon le principe général de la non-rétroactivité, énoncé à l'art. 1er Tit. fin. CC, les effets juridiques de faits antérieurs à l'entrée en vigueur de la loi nouvelle continuent d'être régis par le droit sous l'empire duquel ils se sont passés. L'art. 17 al. 1 Tit. fin. CC confirme ce principe en ce qui concerne l'existence des droits réels. Il dispose en effet que les droits réels existant lors de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle sont maintenus. En revanche, sauf exception prévue par la loi, l'étendue de la propriété et des autres droits réels est régie par le droit nouveau dès son entrée en vigueur (art. 17 al. 2 Tit. fin. CC, qui est un cas d'application de la règle statuée à l'art. 3 Tit. fin. CC; cf. MUTZNER, n. 44 ad art. 17).
Le droit de préemption légal des copropriétaires (art. 682 al. 1 CC) constitue une restriction légale de la propriété au sens de l'art. 680 CC (A. WIEDERKEHR, Das gesetzliche Vorkaufsrecht des Miteigentümers, thèse Zurich 1936, p. 58/59; MEIER-HAYOZ, n. 32 ad art. 641 CC). En vertu des art. 3 et 17 al. 2 Tit. fin. CC, il a été appliqué à tous les immeubles quels qu'ils soient, y compris ceux qui étaient déjà en copropriété sous l'empire de l'ancien droit (RO 90 II 141/142; HAAB, n. 52 et 58 ad art. 681/682 CC; LEEMANN, 2e éd., n. 38 ad art. 680 et n.
BGE 92 I 236 S. 239
26 ad art. 682 CC). Pareillement, les droits de préemption fondés sur les art. 6 ss. LPR s'appliquent à tous les immeubles agricoles visés par la loi sur le maintien de la propriété foncière rurale (RO 90 II 142).
Les droits de préemption légaux du propriétaire du fonds grevé et du superficiaire, introduits par l'art. 682 al. 2 nouveau CC, sont de même nature. Ils constituent des restrictions apportées par la loi au droit de disposition du superficiaire et du propriétaire de l'immeuble grevé d'un droit de superficie distinct et permanent (cf. Message du Conseil fédéral, FF 1962 II p. 1492). Ils ne sont pas de simples droits personnels, mais ils fondent une obligation dite réelle ou obligation propter rem (cf. arrêt Chiesa c. Robbiani et consorts, du 10 février 1966, RO 92 II 147, et les références citées; MEIER-HAYOZ, Kommentar, Sachenrecht, Systematischer Teil, n. 157 a).
Si le droit de préemption comme tel ne tombe pas sous le coup de l'art. 17 al. 2 Tit. fin. CC, la restriction de la propriété (ou du droit de superficie) qu'il implique touche sans conteste l'étendue du droit réel en question; elle s'applique dès lors même aux immeubles grevés de droits de superficie distincts et permanents avant l'entrée en vigueur de la novelle (FRIEDRICH, Die Neuordnung des Baurechtes im Zivilgesetzbuch, Basler Juristische Mitteilungen, 1966, p. 25). On ne saurait objecter que la protection des droits acquis du superficiaire s'oppose à la reconnaissance d'un droit de préemption en faveur du propriétaire contre tout acquéreur du droit de superficie constitué avant le 1er janvier 1965. En effet, ni l'art. 17 al. 2 Tit. fin., ni la loi du 19 décembre 1963 ne contiennent de réserve à cet égard.
En vertu de la loi, le droit de superficie distinct et permanent constitué le 7 juin 1958 en faveur des consorts Souvairan, Honegger et Dumonthay conférait à ceux-ci, dès le 1er janvier 1965, un droit de préemption contre tout acquéreur de la partie du fonds qui est grevée. Usant de la faculté prévue à l'art. 682 al. 3 CC, les parties sont convenues par acte authentique, le 25 février 1966, de supprimer ce droit en ce sens que les bénéficiaires y ont renoncé. Loin d'être nulle en raison de l'illicéité ou de l'impossibilité de son objet, leur convention est en harmonie avec le droit matériel. Elle produit son plein effet et peut être annotée au registre foncier conformément à l'art. 682 al. 3 in fine CC. Le refus du conservateur, confirmé par l'autorité de surveillance, est dès lors injustifié.


header:
Urteilskopf
138 IV 142
20. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause A. contre Ministère public du canton de Fribourg (recours en matière pénale)
1B_263/2012 du 8 juin 2012

regeste:
Regeste
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
,
Art. 30 Abs. 1 BV
,
Art. 56 lit. f StPO
; Ausstand eines Staatsanwalts, an den die Sache nach der Aufhebung einer Einstellungsverfügung zurückgewiesen worden ist.
Anwendbare Grundsätze für den Ausstand der Staatsanwaltschaft (E. 2.1-2.3).
Die Begründung der Einstellungsverfügung und die späteren Aussagen des Staatsanwalts rechtfertigen vorliegend, dass er für das weitere Verfahren in Ausstand tritt (E. 2.4 und 2.5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 142
BGE 138 IV 142 S. 142
A.
Le 17 avril 2010, B. et C. circulaient dans un véhicule volé sur l'autoroute A1 en direction de Payerne. A l'appel de leurs collègues fribourgeois, les gendarmes vaudois D. et E. installèrent un barrage dans le tunnel routier de Sévaz. A l'arrivée du véhicule, D. tira plusieurs coups de feu en visant la partie inférieure de la calandre. Le premier coup atteignit mortellement C.
BGE 138 IV 142 S. 143
Le 10 juin 2011, le Ministère public fribourgeois a classé la plainte formée contre D. par A. (frère jumeau de C.) pour meurtre, homicide par négligence ou mise en danger de la vie d'autrui. Il a considéré que le barrage avait été correctement installé et que l'usage de l'arme à feu était justifié et proportionné. Il n'y avait pas d'intention meurtrière. Une condamnation de D. n'apparaissait "tout simplement pas possible".
Cette décision a été confirmée par arrêt du 27 octobre 2011 de la Chambre pénale du Tribunal cantonal fribourgeois.
B.
Par arrêt du 27 mars 2012 (
ATF 138 IV 86
), le Tribunal fédéral a admis les recours formés par A. et par B. et a annulé l'arrêt de la Chambre pénale et l'ordonnance de classement. Il était retenu que le véhicule volé arrivait en empiétant sur la voie de droite, occupée par le policier, raison pour laquelle celui-ci pouvait légitimement se sentir menacé. Ce fait n'était toutefois pas définitivement établi. La cause soulevait par ailleurs de nombreuses questions de fait (vitesse et trajectoire du véhicule, nombre et direction des tirs) et de droit (légitime défense, proportionnalité de l'intervention). Compte tenu également de la gravité des faits, le principe "in dubio pro duriore" imposait un renvoi en jugement. La cause a été renvoyée au Ministère public du canton de Fribourg afin qu'il engage l'accusation après avoir le cas échéant complété l'instruction.
C.
Le 4 avril 2012, A. a requis la récusation du Procureur général en charge du dossier depuis le 1
er
mai 2011. Il estimait que les précédentes prises de position de ce magistrat permettaient de craindre que l'acte d'accusation ne soit pas rédigé dans une perspective de condamnation, en omettant des faits à charge. Le 5 avril 2012, le Procureur refusa de se récuser en relevant qu'aucun grief concret n'était soulevé à son encontre.
Par arrêt du 25 avril 2012, la Chambre pénale a rejeté la demande de récusation. L'allégation d'un manque d'indépendance des tribunaux pénaux face à la police n'était pas un motif de récusation. L'ordonnance de classement annulée par le Tribunal fédéral ne constituait pas une grave erreur de procédure ou d'appréciation justifiant une récusation, et rien ne permettait de redouter que l'acte d'accusation soit incomplet.
D.
Par acte du 7 mai 2012, A. forme un recours en matière pénale par lequel il demande l'annulation de l'arrêt de la Chambre pénale du 25 avril 2012 et l'admission de sa demande de récusation.
BGE 138 IV 142 S. 144
Le Tribunal fédéral a admis le recours ainsi que la demande de récusation.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
Le recourant estime que le procureur aurait déjà manifesté sa conviction non seulement dans son ordonnance de classement, estimant impossible une condamnation du prévenu, mais aussi dans ses observations précédentes au Tribunal fédéral, dans lesquelles il se déclarait "convaincu de l'innocence du prévenu". Ces déclarations permettraient de redouter que l'acte d'accusation ne soit pas rédigé dans la perspective d'une condamnation, et que le Procureur ne soutienne pas activement l'accusation. Le recourant estime aussi que les plaintes dirigées contre la police devraient être examinées par des tribunaux indépendants. L'argument selon lequel les policiers mis en cause seraient en l'occurrence vaudois serait irrelevant, car ceux-ci sont également témoins à charge dans le procès dirigé contre le recourant pour mise en danger de la vie d'autrui.
2.1
Le recourant ne se prévaut pas du motif de récusation figurant à l'
art. 56 let. b CPP
(RS 312.0), disposition qui impose la récusation d'une personne ayant agi à un autre titre dans la même cause. Il ne conteste pas en effet que le Procureur est intervenu au même titre dans les différentes étapes de la procédure. Le recourant invoque la lettre f de l'
art. 56 CPP
, disposition selon laquelle un magistrat est récusable "lorsque d'autres motifs, notamment un rapport d'amitié étroit ou d'inimitié avec une partie ou son conseil, sont de nature à le rendre suspect de prévention". Cette disposition a la portée d'une clause générale recouvrant tous les motifs de récusation non expressément prévus aux lettres précédentes (arrêt 1B_131/2011 du 2 mai 2011 consid. 3.1). Elle correspond à la garantie d'un tribunal indépendant et impartial instituée par les
art. 30 Cst.
et 6 CEDH qui permet d'exiger la récusation d'un magistrat dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur son impartialité (
ATF 126 I 68
consid. 3a p. 73). Elle n'impose pas la récusation seulement lorsqu'une prévention effective du juge est établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée. Il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale du magistrat. Seules les circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération. Les impressions purement individuelles d'une des parties au procès ne
BGE 138 IV 142 S. 145
sont pas décisives (
ATF 138 I 1
consid. 2.2 p. 3;
ATF 137 I 227
consid. 2.1 p. 229;
ATF 136 III 605
consid. 3.2.1 p. 608;
ATF 134 I 20
consid. 4.2 p. 21;
ATF 131 I 24
consid. 1.1 p. 25).
2.2
S'agissant plus spécifiquement de la récusation du ministère public, il y a lieu de distinguer à quel stade de la procédure celle-ci est demandée. En effet, selon l'
art. 16 al. 2 CPP
, il incombe à cette autorité de conduire la procédure préliminaire et de poursuivre les infractions dans le cadre de l'instruction d'une part, et de dresser l'acte d'accusation et de soutenir l'accusation d'autre part.
2.2.1
Dans la phase de l'enquête préliminaire et de l'instruction, les principes applicables à la récusation sont ceux qui ont été dégagés à l'égard des juges d'instruction, avant l'introduction du CPP. Selon l'
art. 61 CPP
, le ministère public est l'autorité investie de la direction de la procédure jusqu'à la mise en accusation. A ce titre, il doit veiller au bon déroulement et à la légalité de la procédure (
art. 62 ss CPP
). Durant l'instruction il doit établir, d'office et avec un soin égal, les faits à charge et à décharge (
art. 6 CPP
); il doit statuer sur les réquisitions de preuves et peut rendre des décisions quant à la suite de la procédure (classement ou mise en accusation), voire rendre une ordonnance pénale pour laquelle il assume une fonction juridictionnelle (
ATF 124 I 76
consid. 2;
ATF 112 Ia 142
consid. 2b p. 144 ss). Dans ce cadre, le ministère public est tenu à une certaine impartialité même s'il peut être amené, provisoirement du moins, à adopter une attitude plus orientée à l'égard du prévenu ou à faire état de ses convictions à un moment donné de l'enquête. Tout en disposant, dans le cadre de ses investigations, d'une certaine liberté, le magistrat reste tenu à un devoir de réserve. Il doit s'abstenir de tout procédé déloyal, instruire tant à charge qu'à décharge et ne point avantager une partie au détriment d'une autre (arrêt 1P.334/2002 du 3 mars 2002, in SJ 2003 I p. 174).
2.2.2
En revanche, après la rédaction de l'acte d'accusation, le ministère public devient une partie aux débats, au même titre que le prévenu ou la partie plaignante (
art. 104 al. 1 let
. c CPP). Par définition, il n'est plus tenu à l'impartialité et il lui appartient en principe de soutenir l'accusation (art. 16 al. 2 in fine CPP; arrêt 1B_415/2011 du 25 octobre 2011; VERNIORY, in Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, 2011, n
o
64 ad
art. 56 CPP
). Dans ce cadre, ni les
art. 29 et 30 Cst.
, ni l'
art. 6 par. 1 CEDH
ne confèrent au prévenu une protection particulière lui permettant de se plaindre de l'attitude du ministère public et des opinions exprimées par celui-ci durant les débats (
ATF 124 I 76
consid. 2 p. 77 ss;
ATF 118 Ia 95
consid. 3b p. 98; 112
BGE 138 IV 142 S. 146
Ia 142 consid. 2a p. 143 s. et les arrêts cités). La partie plaignante ne saurait, elle non plus, faire grief au ministère public d'exprimer ses convictions lors des débats, voire même de renoncer à l'accusation s'il estime que celle-ci ne repose plus sur des éléments suffisants. Le ministère public représente en effet des intérêts distincts de ceux de la partie plaignante, qu'il n'a pas vocation à défendre.
2.3
Comme le relève la cour cantonale, on ne saurait admettre systématiquement la récusation d'un procureur au motif qu'il aurait déjà rendu dans la même cause une ordonnance de non-entrée en matière ou de classement annulée par l'autorité de recours. D'une part en effet, des décisions ou des actes de procédure qui se révèlent par la suite erronés ne fondent pas en soi une apparence objective de prévention; seules des erreurs particulièrement lourdes ou répétées, constitutives de violations graves des devoirs du magistrat, peuvent fonder une suspicion de partialité, pour autant que les circonstances dénotent que le juge est prévenu ou justifient à tout le moins objectivement l'apparence de prévention (
ATF 116 Ia 14
consid. 5a p. 19,
ATF 116 Ia 135
consid. 3a p. 138;
ATF 114 Ia 153
consid. 3b/bb p. 158;
ATF 113 Ia 407
consid. 2b p. 409/410;
ATF 111 Ia 259
consid. 3b/aa in fine p. 264). D'autre part, la jurisprudence considère que le magistrat appelé à statuer à nouveau après l'annulation d'une de ses décisions est en général à même de tenir compte de l'avis exprimé par l'instance supérieure et de s'adapter aux injonctions qui lui sont faites (
ATF 113 Ia 407
consid. 2b p. 410). Seules des circonstances exceptionnelles permettent dès lors de justifier une récusation dans de tels cas, lorsque, par son attitude et ses déclarations précédentes, le magistrat a clairement fait apparaître qu'il ne sera pas capable de revoir sa position et de reprendre la cause en faisant abstraction des opinions qu'il a précédemment émises.
2.4
Dans son arrêt du 27 mars 2012, le Tribunal fédéral a annulé l'ordonnance de classement, et renvoyé la cause au Ministère public afin qu'il engage l'accusation après avoir, le cas échéant, complété l'instruction. Le Tribunal fédéral a notamment considéré qu'il appartiendrait au Ministère public de statuer sur les offres de preuves de la partie plaignante. A ce stade de la procédure, le Procureur n'intervient donc pas comme simple partie, mais encore comme autorité d'instruction. Il est donc tenu aux exigences de réserve et d'impartialité rappelées ci-dessus. Or, l'ordonnance de classement du 10 juin 2011, longue de 44 pages, comporte un exposé des faits très détaillé. Sur plusieurs points (vitesse et trajectoire du véhicule, volonté du prévenu), elle retient la version la plus favorable au prévenu. En
BGE 138 IV 142 S. 147
droit, le Procureur général a écarté les préventions de meurtre - y compris par dol éventuel -, d'homicide par négligence et de mise en danger de la vie d'autrui, en considérant qu'il n'y avait aucune sorte d'intention et que l'intervention était justifiée par un état de légitime défense. La motivation très péremptoire de cette ordonnance fait ressortir l'absence de tout doute au sujet de l'innocence du prévenu. Le procureur en a conclu qu'une condamnation de l'agent de police ne semblait "tout simplement pas possible". Lors de la procédure de recours devant le Tribunal fédéral, il a encore précisé, dans ses déterminations du 19 janvier 2012, qu'il était "difficile d'imaginer un Procureur, convaincu de l'innocence du prévenu, le déférer au tribunal par acte d'accusation pour ensuite demander sa libération". Le magistrat explique s'être ainsi exprimé de manière abstraite, mais, sous l'angle de l'apparence tout au moins, le recourant pouvait légitimement redouter que le Procureur ne soit pas enclin à modifier un point de vue qu'il a longuement exposé et fermement maintenu devant les instances de recours.
Il ressort aussi de la décision de classement que le procureur a écarté pas moins de 17 offres de preuves (notamment des expertises sur le dispositif mis en place et sur l'engagement de l'arme, une détermination de la chronologie des faits et une expertise balistique), en détaillant les motifs de ces refus, fondés sur une appréciation anticipée.
Compte tenu de ces refus d'instruire, des motifs retenus dans l'ordonnance de classement et des déclarations faites ultérieurement, la partie plaignante pouvait à juste titre se plaindre d'une apparence de prévention dans la perspective d'un éventuel complément d'instruction. Le recours doit dès lors être admis pour ce motif.
2.5
Le recourant fait aussi valoir que les procédures dirigées contre des membres de la police devraient être menées par des autorités indépendantes: les procureurs seraient tributaires de la collaboration de la police, et cette dernière pourrait exercer des pressions. Le recourant se fonde sur une recommandation du Comité des Nations-Unies contre la torture, du mois de juin 2005, qui préconise l'institution d'un mécanisme indépendant pour les plaintes contre les agents de police, ainsi qu'un rapport d'Amnesty International du mois de juin 2007 allant dans le même sens. L'argument doit être écarté, sans qu'il y ait à examiner en détail les réserves mentionnées par le recourant. En effet, comme le relève avec raison la cour cantonale, l'enquête est en l'espèce diligentée par les autorités fribourgeoises contre un
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policier du canton de Vaud. Même si les autorités de différents cantons peuvent être amenées à collaborer, il n'y a pas de relation directe entre un procureur d'un canton et la police d'un autre. L'autorité d'instruction ordinaire dispose dès lors manifestement d'une indépendance suffisante.
2.6
L'admission de la demande de récusation, pour les motifs évoqués ci-dessus, implique la désignation d'un autre magistrat. Cela dispense d'examiner l'argument tiré de la participation du procureur à l'enquête dirigée contre le recourant.