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Urteilskopf
141 III 382
52. Auszug aus dem Urteil der II. zivilrechtlichen Abteilung i.S. Staat Belgien, Société Fédérale de Participations et d'Investissement (S.F.P.I.) SA und SA Zephyr-Fin gegen Nachlassmasse der SAirLines AG in Nachlassliquidation und Nachlassmasse der SAirGroup AG in Nachlassliquidation (Beschwerde in Zivilsachen)
5A_491/2013 vom 29. Mai 2015

regeste:
Regeste
Lugano-Übereinkommen (LugÜ); Kollokationsklage im Nachlassvertrag mit Vermögensabtretung (Art. 321 Abs. 1 i.V.m.
Art. 250 Abs. 1 SchKG
).
Das LugÜ stellt kein Hindernis dar, um in der Schweiz als Staat der Insolvenzeröffnung über die Kollokation zu entscheiden; das gilt auch bei einem bereits im Ausland anhängigen Prozess gegen den Schuldner über eine zu kollozierende Forderung (E. 3-6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 383
BGE 141 III 382 S. 383
A.
A.a
Am 5. Oktober 2001 gingen die SAirGroup AG und die SAirLines AG in die (provisorische, dann definitive) Nachlassstundung, und am 20. Juni 2003 bestätigte das Bezirksgericht Zürich (als Nachlassgericht) die Nachlassverträge mit Vermögensabtretung (
Art. 317 ff. SchKG
). Zur Feststellung der am Liquidationsergebnis teilnehmenden Gläubiger erstellten die Liquidatoren die Kollokationspläne (
Art. 321 SchKG
).
A.b
In beiden Nachlassverfahren hatten der Staat Belgien, die Société Fédérale de Participations et d'Investissement (S.F.P.I.) SA (bzw. deren Rechtsvorgänger) sowie die SA Zephyr-Fin, alle drei Sabena-Aktionäre, Forderungen im Umfang von mehreren Milliarden Franken angemeldet. Die Forderungen dieser Gläubiger wurden von den Liquidatoren der SAirGroup AG und der SAirLines AG in Nachlassliquidation im Kollokationsplan (Auflage vom 19. Juli 2006) nicht zugelassen.
A.c
Gegen die abweisende Kollokationsverfügung erhoben die Gläubiger der SAirLines AG Beschwerde. Sie machten geltend, bereits im Juli 2001, vor Gewährung der (provisorischen) Nachlassstundung, in Belgien einen Prozess gegen die SAirLines AG anhängig gemacht zu haben, dessen Gegenstand die angemeldeten Forderungen seien. Sie verlangten, dass die angemeldeten Forderungen im Kollokationsplan
pro memoria
mit Fr. 1.- bis zur rechtskräftigen Erledigung der von ihnen in Belgien anhängig gemachten Klage vorzumerken seien. Die Kompetenz der Liquidatoren zum Entscheid über die Kollokation wurde von den kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen des Kantons Zürich sowie vom Bundesgericht am 23. April 2007 jedoch bestätigt (
BGE 133 III 386
).
BGE 141 III 382 S. 384
A.d
Gegen die abweisenden Kollokationsverfügungen erhoben die Gläubiger am 8. August 2006 bzw. 2. November 2006 jeweils Klage beim Bezirksgericht Zürich (als Kollokationsgericht) gemäss
Art. 250 Abs. 1 SchKG
gegen die Nachlassmassen SAirGroup AG und SAirLines AG. Die Kläger verlangen je Nachlassmasse die Kollokation von Forderungen in der Dritten Klasse von 746,7 Mio. Franken.
A.e
Mit der Kollokationsklage vom 8. August 2006 stellten die Kläger u.a. den Antrag, die Kollokationsklage sei bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Urteils der Cour d'Appel de Bruxelles zu sistieren. Mit Verfügung vom 29. September 2006 sistierte der Einzelrichter den Kollokationsprozess. Das Bundesgericht hob die Sistierung des Kollokationsprozesses am 30. September 2008 auf (
BGE 135 III 127
).
A.f
Die beiden Kollokationsklagen wurden am 11. Mai 2009 vereinigt. Mit Urteil vom 22. Februar 2011 wies der Einzelrichter am Bezirksgericht Zürich die Klagen ab, soweit darauf eingetreten wurde.
B.
Gegen das Urteil gelangten die Kläger mit Berufung an das Obergericht des Kantons Zürich. Im Berufungsverfahren legten sie das Urteil der Cour d'Appel de Bruxelles vom 27. Januar 2011 vor (R.G. 2004/AR/1114, 2004/AR/1190; Appellation gegen das Urteil des Tribunal de commerce de Bruxelles vom 20. November 2003). Mit dem Urteil wurden Ansprüche teils gutgeheissen, teils abgewiesen und die Beurteilung weiterer Ansprüche bis zum Abschluss der in Belgien hängigen Strafverfahren ausgesetzt. Die Kläger verlangten im Berufungsverfahren die Teilanerkennung des Urteils der Cour d'Appel de Bruxelles vom 27. Januar 2011 und die Verfahrenssistierung bis zum vollständigen Abschluss der Zivilverfahren in Belgien sowie die nachfolgende Neubeurteilung der Sache und die Kollokation der von den belgischen Gerichten zugesprochenen Forderungen. Mit Urteil vom 28. Mai 2013 wies das Obergericht sowohl den Sistierungsantrag als auch die Klagen ab.
C.
Der Staat Belgien, die Société Fédérale de Participations et d'Investissement (S.F.P.I.) SA sowie die SA Zephyr-Fin haben am 1. Juli 2013 Beschwerde in Zivilsachen erhoben. Die Beschwerdeführer beantragen die Aufhebung des Urteils des Obergerichts vom 28. Mai 2013 und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung. Eventualiter verlangen sie (wie im kantonalen Verfahren) die Anerkennung des Urteils der Cour d'Appel de Bruxelles vom 27. Januar 2011 und die Verfahrenssistierung. Subeventuell wird die Kollokation der Forderungen verlangt. (...)
BGE 141 III 382 S. 385
Das Bundesgericht weist die Beschwerde in Zivilsachen ab.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Anlass zur vorliegenden Beschwerde geben die Kollokationsklagen der Beschwerdeführer, mit welchen sie die Kollokationsverfügungen in den Nachlassverfahren der SAirGroup AG und der SAirLines AG anfechten.
3.1
Das Obergericht hat die Kollokationsklagen der Beschwerdeführer abgewiesen, was zur Folge hat, dass ihre Forderungen am Liquidationsergebnis nicht teilnehmen (Art. 321 i.V.m.
Art. 250 Abs. 1 SchKG
). Die Beschwerdeführer machen geltend, dass die Forderungen, welche im Kollokationsprozess zur Diskussion stehen, Gegenstand eines in Belgien hängigen Prozesses seien, welcher am 3. Juli 2001 - schon vor der Bewilligung der (provisorischen) Nachlassstundung vom 5. Oktober 2001 - eingeleitet worden sei. Die Beschwerdeführer werfen dem Obergericht im Wesentlichen eine Verletzung des Lugano-Übereinkommens (LugÜ; SR 0.275.12) sowie von Bundesrecht vor, weil es die Anerkennbarkeit des in jenem Prozess ergangenen Urteils der Cour d'Appel de Bruxelles vom 27. Januar 2011 sowie dessen Verbindlichkeit im Kollokationsverfahren verneinte und sich weigerte, den Entscheid über die Kollokationsklage auszusetzen.
3.2
Ob das in Belgien am 27. Januar 2011 ergangene Urteil in der Schweiz anerkannt und vollstreckt werden kann, richtet sich nach dem (revidierten) Lugano-Übereinkommen vom 30. Oktober 2007 über die gerichtliche Zuständigkeit und Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (Art. 63 Abs. 2 Bst. a LugÜ). Streitpunkt ist im Wesentlichen, ob das belgische Urteil gestützt auf das LugÜ im schweizerischen Kollokationsverfahren anzuerkennen ("verbindlich") ist.
3.3
Das Bundesgericht folgt bei der Auslegung des Lugano-Übereinkommens nach ständiger Praxis grundsätzlich (unter Berücksichtigung gemeinschaftsrechtlicher Grundsätze) der Rechtsprechung des EuGH zum Europäischen Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen vom 27. September 1968 (EuGVÜ) sowie zur Verordnung (EG) Nr. 44/2001 des Rates vom 22. Dezember 2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung
BGE 141 III 382 S. 386
und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (EuGVVO; ABl. L 12 vom 16. Januar 2001 S. 1 ff.), die das EuGVÜ für die Vertragsstaaten der Europäischen Union ersetzt hat (vgl.
BGE 139 III 232
E. 2.2 S. 234;
BGE 135 III 185
E. 3.2 S. 189).
3.4
Die schweizerischen Konkurs- und Nachlassverfahren fallen als eigentliche Insolvenzverfahren nicht unter das LugÜ. Sie fallen unter die sog. "Gesamtverfahren", welche auf der Zahlungseinstellung bzw. Erschütterung des Kredits des Schuldners beruhen oder in eine zwangsweise kollektive Liquidation der Vermögenswerte des Schuldners oder zumindest eine Kontrolle durch die Gerichte münden (Art. 1 Abs. 2 Bst. b LugÜ; vgl. Urteil des EuGH vom 22. Februar 1979 C-133/78
Gourdain gegen Nadler
, Randnr. 4; GAUDEMET-TALLON, Competénce et exécution des jugements en Europe, 4. Aufl. 2010, Ziff. 44, S. 39). Aber auch Einzelverfahren im Zusammenhang mit einem Gesamtverfahren (sog. "Annexverfahren") sind vom Ausnahmebereich erfasst. Voraussetzung ist, dass die Einzelverfahren Entscheidungen sind, die unmittelbar aus einem Insolvenzverfahren hervorgehen und sich eng innerhalb des Rahmens eines Konkurs- oder Vergleichsverfahrens in dem vorgenannten Sinne halten (Urteil
Gourdain gegen Nadler
, a.a.O., Randnr. 4). Es handelt sich grundsätzlich um Klagen, die ohne Eröffnung des Gesamtverfahrens ihrerseits keine Grundlage hätten bzw. nicht geführt würden (
BGE 133 III 386
E. 4.3.1 S. 389; vgl. MARKUS, Internationales Zivilprozessrecht, 2014, S. 189 ff., Rz. 704 ff., 711).
3.5
Zweck des Kollokationsverfahrens im Konkurs (Art. 244 bis 251 SchKG) ist - wie im Nachlassverfahren (
Art. 321 SchKG
) - die Feststellung der Passivmasse, d.h. der Forderungen, die am Konkurs- bzw. Liquidationsergebnis nach Bestand, Höhe, Rang und allfälligen Vorzugsrechten am Vermögen des Schuldners teilzunehmen haben.
3.5.1
Der Kollokationsprozess dient ausschliesslich der Bereinigung des Kollokationsplanes und hat so wenig wie dieser irgendwelche Rechtskraftwirkung über das Konkursverfahren hinaus. Das Schuldverhältnis als solches - zwischen Schuldner und Gläubiger - wird dadurch nicht rechtskräftig festgelegt. Im Kollokationsprozess kann der Bestand einer Forderung wohl Gegenstand gerichtlicher Prüfung (Vorfrage), nicht aber Gegenstand rechtskräftiger Beurteilung sein. Vielmehr ist Gegenstand des Kollokationsurteils nur die Feststellung, inwieweit die streitigen Gläubigeransprüche bei der Liquidationsmasse zu berücksichtigen sind (
BGE 65 III 28
E. 1 S. 30).
BGE 141 III 382 S. 387
3.5.2
Die Kollokationsklage (
Art. 250 SchKG
) als sog. konkursrechtliche Klage mit Reflexwirkung auf das materielle Recht (
BGE 133 III 386
E. 4.3.3 S. 390 f.) ist ein Rechtsbehelf, der eng mit der Struktur des Konkursrechts und seinen Besonderheiten verbunden ist und einen integrierenden Bestandteil der Konkursliquidation bildet (
BGE 35 II 341
E. 2 S. 358, 359; GILLIÉRON, Commentaire de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, Bd. III, 2001, N. 47 zu
Art. 247 SchKG
). Die Klage ist daher im Lichte der erwähnten Rechtsprechung zu den konkursrechtlichen Verfahren gemäss Art. 1 Abs. 2 Bst. b LugÜ (Ausschluss) zu zählen. Das wird in der Rechtsprechung (
BGE 133 III 386
E. 4.3.2 und 4.3.3 S. 389 ff.;
BGE 140 III 320
E. 7.3 S. 328) sowie in der Lehre bestätigt (anstelle vieler BUCHER, in: Commentaire romand, Loi sur le droit international privé, Convention de Lugano, 2011, N. 13 zu
Art. 1 LugÜ
; ACOCELLA, in: Lugano- Übereinkommen zum internationalen Zivilverfahrensrecht, Schnyder [Hrsg.], 2011, N. 110 zu
Art. 1 LugÜ
; ROHNER/LERCH, in: Basler Kommentar, Lugano-Übereinkommen, 2011, N. 93 Bst. e zu
Art. 1 LugÜ
mit weiteren Hinweisen; ferner Engl. High Court of Justice vom 16. Januar 2014,
Enasarco gegen Lehman Brothers
, [2014] EWHC 34 (Ch), Ziff. 42, in:
www.bailii.org
).
4.
Beruht eine angemeldete Forderung auf einem bereits
vor
der Konkurseröffnung in Rechtskraft erwachsenen und - nach Staatsvertrag oder IPRG - anerkenn- und vollstreckbaren Gerichtsurteil, ist die Konkursverwaltung an die urteilsmässigen Feststellungen über Bestand und Höhe der Forderung gebunden (vgl. HIERHOLZER, in: Basler Kommentar, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Bd. II, 2. Aufl. 2010, N. 15 zu
Art. 244 SchKG
). Andere Konstellationen von Kollokationsverfahren und ausländischem Prozess bildeten - wie folgt - bereits Gegenstand gerichtlicher Beurteilung.
4.1
In
BGE 140 III 320
wurde die Frage der Anerkennung und Vollstreckbarerklärung - wie im konkreten Fall - des Urteils der Cour d'Appel de Bruxelles vom 27. Januar 2011 (R.G. 2004/AR/1114, 2004/AR/1190) beurteilt, mit welchem auch über die Klage der
Sabena SA (en faillite)
gegen die Beschwerdegegnerinnen entschieden wurde. Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass die betreffenden Forderungen (der Sabena) zu einem Zeitpunkt vor dem belgischen Gericht geltend gemacht wurden, als sich die SAirGroup AG und die SAirLines AG
bereits
im Nachlassverfahren und somit in einem Gesamtverfahren befanden. Nach dem Urteil des EuGH vom 2. Juli 2009, C-111/08
SCT Industri gegen Alpenblume
, sei die
BGE 141 III 382 S. 388
"Enge des Zusammenhangs" massgeblich (
BGE 140 III 320
E. 6.4 S. 323), und diese spreche für den Ausschluss vom Lugano-Übereinkommen, da bei Anhängigmachung der Klage absehbar war, dass das Urteil ausschliesslich im schweizerischen Nachlassverfahren würde vollstreckt werden können. Die resultierende Konzentration (vis attractiva) der nach Insolvenzeröffnung eingeleiteten Verfahren am Konkursort komme letztlich der Gläubigergesamtheit zu Gute. Der Zusammenhang sei vorliegend sogar enger als im Ausgangsverfahren von
SCT Industri gegen Alpenblume
, indem sich hier nicht bloss eine insolvenzrechtliche Vorfrage stelle, sondern die insolvenzrechtliche Wirkung des Entscheids das eigentliche Klageziel gewesen sei. Nach dem Urteil des Bundesgerichts stellten die
nach
Insolvenzeröffnung erhobenen Klagebegehren ihrer Funktion nach ein insolvenzrechtliches Verfahren dar (Art. 1 Abs. 2 Bst. b LugÜ), das nicht unter das LugÜ fiel; das Urteil konnte daher nicht nach dessen Bestimmungen anerkannt werden (
BGE 140 III 320
E. 9.4 S. 333).
4.2
In
BGE 135 III 127
(vgl. lit. A.e) ging es um die Sistierung des Kollokationsprozesses gegen die SAirLines AG in Nachlassliquidation im Hinblick auf den in Belgien gegen dieselbe Beklagte
hängigen
Zivilprozess. Das Bundesgericht hob die kantonal gewährte Sistierung auf. Es verneinte, dass der belgische Richter für den schweizerischen Kollokationsrichter verbindlich über den Bestand der Forderung entscheiden könne (
BGE 135 III 127
E. 3.3.2 S. 132 f.), und lehnte die "Anerkennbarkeit eines ausländischen Urteils als Kollokationsurteil" ab (
BGE 135 III 127
E. 3.3.3 S. 133 f.). Es wies darauf hin, dass
Art. 207 Abs. 1 SchKG
sowie
Art. 63 KOV
(SR 281.32) für das Binnenverhältnis anordnen, dass ein bei Konkurseröffnung bereits hängiger Zivilprozess grundsätzlich eingestellt wird, später aber von der Masse oder von einzelnen Gläubigern nach
Art. 260 SchKG
fortgeführt werden kann und der Zivilprozess deshalb (
ex lege
) zum Kollokationsprozess wird (
BGE 135 III 127
E. 3.3.1 S. 132). Dadurch werde grundsätzlich verhindert, dass während des Konkursverfahrens parallel zum Kollokationsstreit ein Zivilprozess über die zu kollozierende Forderung stattfindet und darin ein Urteil ergeht. Im internationalen Verhältnis, wo entsprechende Koordinationsregeln fehlen, nehme das Kollokationsverfahren am schweizerischen Konkursort demgegenüber unbeeinflusst von der Rechtshängigkeit eines ausländischen Forderungsprozesses seinen Lauf (vgl.
BGE 140 III 320
E. 7.1 S. 326).
BGE 141 III 382 S. 389
4.3
Bereits in
BGE 133 III 386
(vgl. lit. A.c) erkannte das Bundesgericht, dass die blosse Vormerkung von im Ausland streitigen Forderungen (
pro memoria
) im Kollokationsplan der SAirLines mangels Rechtsgrundlage ausser Betracht falle. Entscheidend sei die verfahrensrechtliche Natur der Auseinandersetzung, aus welcher sich ergibt, dass das Territorialitätsprinzip gilt und die Schweiz für das Kollokationsverfahren (Art. 244 bis 251 SchKG) im hierzulande durchgeführten Nachlassvertrag international zuständig ist; das LugÜ biete jedenfalls keine staatsvertragliche Grundlage, um die hoheitliche Kompetenz der schweizerischen Konkursverwaltung zu beschneiden (
Art. 245 SchKG
) und ihre Kollokationsverfügung der Anfechtung vor dem schweizerischen Kollokationsrichter zu entziehen (
BGE 133 III 386
E. 4.3.3 S. 390 ff.).
5.
Die Beschwerdeführer betonen, dass das belgische Urteil im Zivilprozess erging, welcher von ihnen
vor
Eröffnung des Gesamtverfahrens in der Schweiz eingeleitet worden ist. Sie leiten aus dem LugÜ im Wesentlichen ab, dass die materiellen und insolvenzrechtlichen Aspekte der Kollokationsklage zu unterscheiden seien, weshalb dem belgischen Urteil im schweizerischen Kollokationsprozess verbindliche Wirkung mit Bezug auf materielle Vorfragen zuerkannt werden müsse. Sie wenden sich im Wesentlichen gegen den Schluss des Bundesgerichts, wonach das in Belgien ergehende Urteil "hinsichtlich der Konkursforderungen in materieller Hinsicht für den schweizerischen Kollokationsrichter nicht verbindlich sei". Nach ihrer Auffassung übernimmt das belgische Verfahren gestützt auf das LugÜ die Kontrolle von Forderungsbestand und Gläubigereigenschaft.
5.1
Mit Bezug auf den LugÜ-Anwendungsbereich halten die Beschwerdeführer fest, dass für den Ausschluss (Art. 1 Abs. 2 Bst. b LugÜ) einer Klage nicht die blosse Tatsache ausreicht, dass eine Konkurs- oder Insolvenzverwaltung am Rechtsstreit beteiligt ist (vgl. Urteil des EuGH vom 4. September 2014 C-157/13
Nickel u. Goeldner Spedition gegen Kintra UAB
, Randnr. 26 ff. betreffend Aktivprozess eines Insolvenzverwalters). Etwas anderes lässt sich der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht entnehmen (vgl.
BGE 125 III 108
E. 3d S. 110 f.). In dem von den Beschwerdeführern zitierten Urteil des EuGH vom 10. September 2009 C-292/08
German Graphics Graphische Maschinen GmbH gegen van der Schee
(Randnr. 33) ging es um eine Klage der deutschen Verkäuferin (German Graphics) auf Sicherung bzw. Herausgabe von Eigentum an
BGE 141 III 382 S. 390
Mobilien, welche in den Niederlanden - bei der in den Konkurs gefallenen Beklagten - lagen. Für den EuGH war klar, dass die konkrete Klage eine
Aussonderungsklage
darstellte, welche ohnehin nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1346/2000 des Rates vom 29. Mai 2000 über Insolvenzverfahren (EuInsVO; ABl. L 160 vom 30. Juni 2000 S. 1 ff.) fiel (vgl. THOLE, Vis attractiva concursus europei? [...], in: Zeitschrift für europäisches Privatrecht [ZEuP] 2010 S. 922; MANKOWSKI, in: Europäisches Zivilprozess- und Kollisionsrecht, Rauscher [Hrsg.], 2011, N. 21 zu Art. 1 Brüssel I-VO). Daran änderte die Beteiligung der betreffenden Insolvenzverwaltung am Rechtsstreit nichts. Die Vorbringen der Beschwerdeführer vermögen nicht in Frage zu stellen, dass das Verfahren der
Kollokation
(Verfügung und Klage) vom LugÜ nicht erfasst ist.
5.2
Wohl ist hier die ausländische Forderungsstreitigkeit - der belgische Prozess - nicht aus dem Insolvenzrecht entstanden, wie die Beschwerdeführer betonen. Nach der neuesten Rechtsprechung schliesst allerdings der Umstand, dass ein Verfahren nicht unmittelbar aus dem Nachlassverfahren hervorgeht, nicht aus, dass es dennoch unter den LugÜ-Ausschluss fällt, wenn Ziel und Funktion des ausländischen Verfahrens insolvenzrechtlich sind. Entscheidend ist gemäss
BGE 140 III 320
(E. 9.4 S. 333 f.) die "Enge des Zusammenhangs", d.h. die Frage, ob für die Klägerin "absehbar" bzw. "klar" sein musste, dass die Auseinandersetzung über die Forderung im Kollokationsprozess stattfinden werde. Ob den Beschwerdeführern - aufgrund von Kenntnissen im Juli 2001 über die finanzielle Situation der Beschwerdegegnerinnen - eine "Absehbarkeit" bzw. "Klarheit" für ihre drei Monate
vor
der Bewilligung der Nachlassstundung eingeleitete Klage vorgehalten werden kann, ist hier nicht erheblich. Selbst wenn der belgische Prozess ein LugÜ-Verfahren bleibt, heisst das nicht, dass das entsprechende Zivilverfahren bzw. -urteil den Kollokationsrichter bindet. Dies ergibt sich aus der Rechtshängigkeit und der
vis attractiva concursus
(vgl.
BGE 140 III 320
E. 8.3.2 S. 330, E. 9.4 S. 334). Darauf ist im Folgenden einzugehen.
5.3
Der Ausschluss der Kollokationsklage (
Art. 250 SchKG
) vom Anwendungsbereich des LugÜ bedeutet zunächst, dass das Institut der Rechtshängigkeit keine Rolle spielt, wenn es um einen Rechtsstreit in einem anderen Vertragsstaat geht (vgl. RODRIGUEZ, Belgium vs. Switzerland on Airline Insolvencies - High noon at The Hague called off, in: International Insolvency Law Review [IILR]2011 S. 427; vgl. SIMONS, in: unalex Kommentar, Brüssel
BGE 141 III 382 S. 391
I-Verordnung, 2012, N. 6 zu Art. 27). Am Ausschluss und damit an der generellen Nichtanwendbarkeit des LugÜ - wie betreffend die Kollokationklage (
Art. 250 SchKG
) - ändert nichts, falls sich vorfrageweise eine an sich dem LugÜ unterstehende Rechtsfrage stellt (vgl. Urteil des EuGH vom 25. Juli 1991 C-190/89
Rich gegen Società Italiana Impianti
, Randnr. 26; GAUDEMET-TALLON, a.a.O., Ziff. 50 a.E. S. 47 f.). Entsprechend ist in der Schweiz für die Frage, ob das ausländische Verfahren berücksichtigt werden kann, schweizerisches Recht massgebend (RODRIGUEZ, a.a.O., S. 427, 429). Nach der (in E. 4) dargelegten Rechtsprechung des Bundesgerichts nimmt das Kollokationsverfahren unbeeinflusst von der Rechtshängigkeit eines ausländischen (LugÜ-)Prozesses seinen Lauf.
5.4
Das Bundesgericht gibt in
BGE 140 III 320
(E. 9.4 S. 334) dem schweizerischen Kollokationsverfahren den Vorrang auch mit Blick auf die
vis attractiva concursus
. Damit wird bestätigt, dass die Hängigkeit des ausländischen Prozesses weder die hoheitliche Kompetenz der schweizerischen Konkursverwaltung (
Art. 245 SchKG
) zu beschneiden, noch deren Kollokationsverfügung der Anfechtung vor dem schweizerischen Kollokationsrichter zu entziehen vermag. Für den Kollokationsstreit als betreibungsrechtliche Zwischenstreitigkeit in einem in der Schweiz durchgeführten Zwangsvollstreckungsverfahren sind alle in dessen Verlauf auftauchenden, mit ihm zusammenhängenden Rechtsfragen im Streitfall ausschliesslich von den in der Schweiz örtlich zuständigen Behörden (Aufsichtsbehörden und Gerichte) zu beurteilen; die Anerkennbarkeit eines ausländischen Urteils als Kollokationsurteil wurde verneint (
BGE 135 III 127
E. 3.3.2, 3.3.3 S. 132 f. mit Hinweisen). Wenn das Bundesgericht zum Schluss gelangt ist, das in Belgien ergehende Urteil sei betreffend "Konkursforderungen in materieller Hinsicht für den schweizerischen Kollokationsrichter nicht verbindlich" (
BGE 135 III 127
E. 3.3.4 S. 134), wurde - unabhängig von der Eigenschaft des belgischen Prozesses als LugÜ-Verfahren - entschieden, dass das schweizerische Recht die Entscheidung im Rahmen des Verfahrens nach Art. 244 bis
Art. 251 SchKG
von den schweizerischen Behörden und Gerichten verlangt. Damit kommt zum Ausdruck, dass der Kollokationsplan und -prozess (
Art. 250 SchKG
) von der
vis attractiva concursus
geprägt ist (
BGE 35 II 341
E. 2 S. 359, 360: "comme étant de droit impératif, ou d'ordre public").
5.5
Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer verbietet das LugÜ der Schweiz nicht, die Zuständigkeit für die Kollokationsklage an sich zu ziehen.
BGE 141 III 382 S. 392
5.5.1
Die Konzentrierung sämtlicher sich unmittelbar aus der Insolvenz ergebenden Klagen vor den Gerichten des Staates, welcher für die Eröffnung des Insolvenzverfahrens zuständig ist, entspricht dem Zweck, die Effizienz des Insolvenzverfahrens zu verbessern und dieses zu beschleunigen. Dieses Prinzip (
vis attractiva
) ist in verschiedenen Rechtsordnungen sowie in der Rechtsprechung des EuGH anerkannt. Im Urteil des EuGH vom 12. Februar 2009 C-339/07
Seagon gegen Deko Marty Belgium NV
(Randnr. 18 ff.) wurde entschieden, dass Art. 3 Abs. 1 EuInsVO nicht nur die direkte Zuständigkeit, sondern auch eine
vis attractiva concursus
für insolvenzrechtliche Annexverfahren vorsieht (vgl.
BGE 140 III 320
E. 9.4 S. 334). Die Attraktivzuständigkeit in einem Mitgliedstaat gilt sogar ohne Rücksicht auf einen Gerichtsstand - wie Wohnsitz des Beklagten - in einem LugÜ-Staat (Urteil des EuGH vom 16. Januar 2014 C-328/12
Schmid gegen Hertel
, Randnr. 33).
5.5.2
Weiter regelt Art. 15 EuInsVO mit der Verweisung auf das Recht des Staates, in dem die Streitigkeit über einen Gegenstand oder ein Recht der Masse (d.h. allgemein "un droit dont le débiteur est dessaisi") bereits anhängig ist, dass eine Attraktivzuständigkeit der Gerichte im Insolvenzstaat für bereits anhängige Klagen gerade
verhindert
wird (MOSS/FLETCHER/ISAACS, The EC Regulation on Insolvency Proceedings, 2. Aufl. 2009, Rz. 8.238, S. 298). Die EuInsVO schliesst sodann die Anerkennung von ausländischen Annexentscheidungen ausdrücklich mit ein (vgl. Art. 25 Abs. 1 Unterabsatz 2 EuInsVO).
5.5.3
Allein diese Regeln zeigen, dass für EU-Staaten mit der EuInsVO das Instrument besteht, von dessen Anwendungsbereich die insolvenzrechtlichen (Annex-)Verfahren aufgefangen werden. Die hier relevanten Fragen - Eröffnung des Insolvenzverfahrens im einen Staat, Wirkung auf ein hängiges Verfahren im anderen Staat sowie Anerkennung der Annexentscheidung - werden von der EuInsVO erfasst. Die EuInsVO ist indes komplementär zur EuGVVO (vgl. GAUDEMET-TALLON, a.a.O., Ziff. 44 S. 38). Im Verhältnis zur Schweiz besteht kein paralleles Instrument, sondern mit dem LugÜ lediglich das Parallelinstrument zur EuGVVO. Das fehlende komplementäre Instrument kann indessen nicht durch das bestehende Instrument - das LugÜ - ersetzt werden (vgl. bereits WALDER, in: Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Jaeger/Walder/Kull/Kottmann, 4. Aufl. 1997/2001, Bd. III, S. 369, zum Koordinationsbedarf). Das LugÜ selber stellt daher kein Hindernis dar, um über
BGE 141 III 382 S. 393
die Kollokation - Verfügung und Klage - in der Schweiz als Staat der Insolvenzeröffnung zu entscheiden, auch nicht bei einem bereits anhängigen Prozess gegen den Schuldner über eine zu kollozierende Forderung (vgl. RODRIGUEZ, a.a.O., S. 429, 430).
5.6
Das Bundesgericht hat in
BGE 140 III 320
(E. 9.4 a.E. S. 334) festgehalten, dass die Konzentration "nicht so weit" gehe, dass "jedem hängigen Zivilprozesses mit Eröffnung des Gesamtverfahrens die zuständigkeitsrechtliche Grundlage entzogen" oder "ausländische Entscheidungen generell nicht mehr unter dem LugÜ anerkannt und vollstreckt werden könnten, wenn ein Schuldner der Generalexekution unterliegt". Das
obiter dictum
kann Anlass zur Frage geben, ob ein ausländisches Verfahren berücksichtigt werden könnte, falls das ausländische Gericht
Art. 207 SchKG
anwenden würde.
5.6.1
Erfahrungsgemäss wird sich der ausländische Richter zwar kaum je dem schweizerischen Konkursrecht unterziehen (HIERHOLZER, a.a.O., N. 76 a.E. zu
Art. 247 SchKG
). Das Vorgehen gemäss
Art. 207 SchKG
i.V.m.
Art. 63 KOV
(vgl. LORANDI, Grenzüberschreitende Aspekte in der Insolvenz - ausgewählte Fragen, in: Sanierung und Insolvenz von Unternehmen II, in: Sprecher [Hrsg.], 2012, S. 35) kann anders als in der Schweiz (vgl.
BGE 133 III 377
E. 9 S. 386) auch nicht durchgesetzt werden. Es ist immerhin denkbar, dass ein ausländisches Gericht den gegen den Schuldner laufenden Forderungsprozess bei Ausbruch eines Insolvenzverfahrens
sistiert
und die Koordination von hängigem Verfahren und Kollokation gemäss
Art. 207 SchKG
und dem darauf beruhenden
Art. 63 KOV
(
BGE 88 III 42
E. 1 S. 45) vornimmt (vgl. Urteil der Cour de cassation, Nr. 04-17326, vom 30. Oktober 2006, Ziff. 1, in:
www.legifrance. gouv.fr
, wonach mit Exequatur des schweizerischen Konkursdekrets in Frankreich grundsätzlich die Wirkungen des schweizerischen Konkursrechts eintreten).
5.6.2
Im konkreten Fall wird indessen weder behauptet, noch gibt es Anhaltspunkte, noch lässt sich
BGE 133 III 386
- d.h. dem Entscheid über die Frage, ob die Forderung nur
pro memoria
vorzumerken sei - entnehmen, dass der umstrittene Prozess in Belgien wegen des schweizerischen Nachlassverfahrens sistiert wurde; aus
BGE 135 III 127
(E. 3.3.2 S. 132, 133; ferner Urteil 4F_16/2014 vom 27. Februar 2015 E. 3.3.2) geht weiter hervor, dass der belgische Richter im betreffenden Prozess gerade keine Einstellung des Prozesses mit Rücksicht auf das schweizerische Konkursrecht
BGE 141 III 382 S. 394
vorgenommen hat. Da es insoweit keine Rechtfertigung gab, eine blosse Vormerkung gemäss
Art. 63 KOV
vorzunehmen (vgl. HIERHOLZER, a.a.O., N. 76 a.E. zu
Art. 247 SchKG
), besteht überhaupt kein Grund, die Attraktivzuständigkeit des Kollokationsgerichts in der Schweiz für bereits anhängige Klagen zu beschränken. Einen Anlass, um den Kollokationsverfügungen - welche Gegenstand des Kollokationsprozesses sind (
BGE 35 II 341
E. 2 S. 359, 360) - nachträglich die Grundlage zu entziehen, gibt es nicht.
5.7
Nach dem Dargelegten hat die Vorinstanz - entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführer - das LugÜ nicht verletzt, wenn sie zum Schluss gelangt ist, im Kollokationsprozess sei das belgische Urteil nicht verbindlich; die Rüge einer Verletzung von
Art. 33 LugÜ
(Anerkennung) oder
Art. 37 LugÜ
(Sistierung) ist unbegründet. Die Lücke des fehlenden - aber wünschbaren - komplementären parallelen Instrumentes zur EuInsVO kann nicht durch das LugÜ gefüllt werden.
6.
Schliesslich lässt sich weder aus dem Abkommen zwischen der Schweiz und Belgien über die Anerkennung und Vollstreckung von gerichtlichen Entscheidungen und Schiedssprüchen vom 29. April 1959 (SR 0.276.191.721), sofern es im LugÜ-Bereich überhaupt anwendbar ist (KROPHOLLER/VAN HEIN, Europäisches Zivilprozessrecht, 9. Aufl. 2011, Einleitung, N. 70), noch aus
Art. 25 ff. IPRG
eine Einschränkung der schweizerischen Kompetenzen im Kollokationsverfahren ableiten. Da das belgische Urteil nicht berücksichtigt werden muss, gehen die Vorbringen betreffend eine Berücksichtigung von Amtes wegen fehl; das Gleiche gilt für die Vorbringen, dass die Bestimmungen der ZPO betreffend Sistierung und Rückweisung (vgl.
Art. 126,
Art. 318 Abs. 1 ZPO
) verletzt worden seien. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer hat das Obergericht kein Urteil erlassen, welchem der zwingende Inhalt fehlt und welches daher die Beurteilung durch das Bundesgericht gar nicht erlaubt (
Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG
;
BGE 135 II 145
E. 8.2 S. 153), oder welches den Begründungsanforderungen nicht genügt und den Gehörsanspruch der Beschwerdeführer verletzen würde (vgl.
Art. 29 Abs. 2 BV
;
BGE 138 I 232
E. 5.1 S. 237). Die Rüge einer unrichtigen Sachverhaltsfeststellung läuft auf eine - unbegründete - Kritik an der Rechtsauffassung der Vorinstanz hinaus. Dass die Abweisung der Kollokationsklage (unabhängig vom belgischen Urteil) rechtswidrig sei, wird schliesslich nicht begründet.


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
136 III 571
84. Estratto della sentenza della II Corte di diritto civile nella causa A. contro B., Stato del Cantone Ticino e Ufficio di esecuzione e fallimenti di Locarno (ricorso in materia civile)
5A_830/2009 del 2 settembre 2010

regeste:
Regeste
Art. 22 Abs. 1 und
Art. 66 Abs. 4 Ziff. 1 SchKG
; Nichtigkeit einer Betreibung.
Ein Betreibungsverfahren, das nach vorangegangener ungerechtfertigter öffentlicher Bekanntmachung und ohne Wissen des Schuldners zur Verwertung seines Grundstücks geführt hat, ist nichtig (E. 4-6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 571
BGE 136 III 571 S. 571
A.
Lo Stato del Cantone Ticino ha chiesto all'Ufficio di esecuzione e fallimenti di Locarno, indicando nella domanda di esecuzione che il debitore era di ignota dimora, di spiccare un precetto esecutivo in via di realizzazione del pegno nei confronti di B. per l'incasso di
BGE 136 III 571 S. 572
fr. 729.10, oltre interessi e spese, per le imposte cantonali 1991/92. Il precetto esecutivo è stato pubblicato sul Foglio ufficiale del Cantone Ticino e sul Foglio ufficiale svizzero di commercio. Anche i successivi atti esecutivi sono stati notificati in via edittale e al pubblico incanto del 5 marzo 2009 un fondo di proprietà dell'escusso è stato aggiudicato ad A. per fr. 3'500.-. Il 4 e il 18 maggio 2009 B. ha presentato allo Stato del Cantone Ticino una richiesta di risarcimento per aver causato la vendita del fondo, senza avergli fatto notificare gli atti esecutivi all'indirizzo del suo domicilio di Berna, facilmente reperibile e noto perché utilizzato in pratiche fiscali più recenti.
B.
Con decisione 23 novembre 2009 la Camera di esecuzione e fallimenti del Tribunale di appello del Cantone Ticino, quale autorità di vigilanza sugli uffici di esecuzione, ha accolto un'istanza dello Stato del Cantone Ticino tendente alla constatazione della nullità dell'esecuzione e ha segnatamente pronunciato la nullità dell'aggiudicazione del fondo. L'autorità di vigilanza ha considerato che in concreto l'irregolarità della notifica edittale era a giusta ragione pacifica e ha accertato che l'escusso non è venuto a conoscenza della procedura esecutiva prima dell'asta.
C.
Con ricorso in materia civile del 10 dicembre 2009 A. ha postulato l'annullamento della decisione dell'autorità di vigilanza.
Il Tribunale federale ha respinto il ricorso.
(riassunto)
Erwägungen
Dai considerandi:
4.
Giusta l'
art. 22 cpv. 1 LEF
l'autorità di vigilanza constata d'ufficio la nullità anche quando la decisione non sia stata impugnata. La nullità dev'essere constatata in ogni tempo (
DTF 129 I 361
consid. 2). Ne segue che se, come ritenuto dall'autorità inferiore, l'esecuzione risulta nulla, è - in linea di principio - del tutto irrilevante che essa sia stata segnalata alcuni mesi dopo l'aggiudicazione e le argomentazioni ricorsuali attinenti alla tardività dell'agire del creditore o alla passività del debitore risulterebbero senza pertinenza. Occorre quindi esaminare se l'esecuzione si appalesa nulla - e non esplica quindi alcun effetto (
DTF 129 I 361
consid. 2.3) - o se essa non è inficiata di tale vizio e l'aggiudicazione avrebbe unicamente potuto essere annullata se contestata con un ricorso ai sensi dell'
art. 132a LEF
, come preteso dal ricorrente.
BGE 136 III 571 S. 573
5.
Giusta l'
art. 66 cpv. 4 n. 1 LEF
la notificazione di un precetto esecutivo si fa mediante pubblicazione quando il domicilio del debitore è sconosciuto. La notificazione edittale del precetto esecutivo costituisce la soluzione estrema; non vi si può far capo prima che il creditore e l'ufficio delle esecuzioni abbiano effettuato tutte le ricerche adeguate alla situazione di fatto per reperire un indirizzo ove possa essere eseguita la notificazione al debitore (
DTF 112 III 6
).
5.1
L'autorità di vigilanza ha considerato che l'Ufficio di esecuzione non ha contestato che la notifica del precetto esecutivo mediante pubblicazione fosse stata irregolare e non ha preteso di aver compiuto indagini sul domicilio del debitore o di aver chiesto al creditore procedente di effettuarne. Essa ha ritenuto che trovare l'indirizzo dell'escusso sarebbe stato facile, atteso che egli compare nell'elenco telefonico e che il creditore gli ha notificato, ad un precedente indirizzo nella medesima città in cui risiede ora, ulteriori tassazioni.
5.2
Contro tali accertamenti il ricorrente non formula alcuna censura conforme alle predette esigenze di motivazione (consid. 2, non pubblicato). Ne segue che l'autorità di vigilanza ha a giusta ragione ritenuto che in concreto l'
art. 66 cpv. 4 n. 1 LEF
non permetteva una notifica edittale. Giova tuttavia precisare che nella fattispecie la notifica in quanto tale non è avvenuta in modo irregolare, come ad esempio accade quando il precetto esecutivo viene lasciato nella buca delle lettere dell'escusso (
DTF 117 III 7
), atteso che non risulta né viene preteso che la pubblicazione, se fossero state realizzate le condizioni per ordinarla, sia stata inficiata da vizi.
6.
6.1
Un precetto esecutivo che viene notificato in via edittale senza che siano dati presupposti per procedere in tal modo non può essere considerato nullo, ma dev'essere impugnato entro il termine previsto dall'
art. 17 cpv. 2 LEF
, che inizia a decorrere dalla conoscenza della notifica edittale. Se, come accade di regola, la procedura continua prima che tale termine sia scaduto o abbia addirittura iniziato a decorrere, il debitore può attaccare anche gli atti successivi facendo valere che la notifica edittale del precetto esecutivo era avvenuta a torto ed impedire così che tali atti crescano in giudicato (
DTF 75 III 81
consid. 2;
98 III 57
consid. 2). A giusta ragione, quindi, il ricorrente sostiene che una notifica edittale del precetto esecutivo avvenuta in dispregio dell'
art. 66 cpv. 4 n. 1 LEF
è unicamente annullabile. La fattispecie in esame non si caratterizza tuttavia in primo luogo per la discussa notifica del precetto esecutivo, ma
BGE 136 III 571 S. 574
si contraddistingue per la circostanza che tutta la procedura si è svolta ad insaputa del debitore, nonostante il fatto che il suo recapito fosse facilmente reperibile.
6.2
Secondo la giurisprudenza decisioni viziate sono nulle, se il vizio che le inficia è particolarmente grave, se è manifesto o almeno facilmente riconoscibile e se la sicurezza del diritto non viene seriamente messa in pericolo (
DTF 129 I 361
consid. 2.1 con rinvii). Il Tribunale federale ha già avuto modo di specificare che una sentenza contumaciale emanata in seguito ad un'inammissibile convocazione edittale e senza che il convenuto fosse a conoscenza del processo e abbia potuto parteciparvi è toccata da un vizio procedurale talmente grave da risultare nulla (
DTF 129 I 361
consid. 2.2; v. anche
DTF 102 III 133
consid. 3).
6.3
Come già osservato, in concreto tutta la procedura di esecuzione si è svolta - con riferimento alle comunicazioni da trasmettere all'escusso - in via edittale, senza che fossero dati i presupposti per procedere in tal modo ed impedendo così al debitore di tutelare i suoi diritti. Quest'ultimo è inoltre venuto a conoscenza della procedura esecutiva unicamente ad incanto avvenuto (consid. 3 cpv. 2, non pubblicato). Nella fattispecie in esame l'escusso è quindi stato - senza motivo - escluso dalla procedura che ha portato all'alienazione del suo fondo in modo analogo a quanto accaduto nel processo contumaciale di cui alla
DTF 129 I 361
. In queste circostanze, la procedura esecutiva risulta essere inficiata da un vizio talmente grave da dover essere considerata nulla.
6.4
Il ricorrente ritiene che la sicurezza del diritto, la sua buona fede e le spese già sopportate per il fondo in discussione siano di ostacolo alla reiezione del rimedio. Giova innanzi tutto rilevare che l'argomentazione è, per quanto concerne i pretesi investimenti sostenuti per il ripristino del fondo, inammissibilmente (consid. 2 e 3 cpv. 2, non pubblicati) fondata su circostanze non accertate dall'autorità di vigilanza e nemmeno fatte valere nella sede cantonale. Per il resto si può osservare che la contestazione dell'aggiudicazione è stata segnalata al ricorrente prima che fosse trascorso un anno dall'incanto (
DTF 98 III 57
consid. 1 pag. 60), periodo durante il quale l'aggiudicatario - indipendentemente dalla sua buona fede - deve aspettarsi una possibile impugnazione (
art. 132a cpv. 3 LEF
) e la conseguente revoca dell'aggiudicazione.


header:
Urteilskopf
117 V 257
33. Urteil vom 31. Oktober 1991 i.S. Ausgleichskasse des Basler Volkswirtschaftsbundes gegen P. P. u. P. und Versicherungsgericht des Kantons Basel-Landschaft

regeste:
Regeste
Art. 23 Abs. 3, 25 Abs. 2 AHVG,
Art. 83 Abs. 1 Ziff. 1 ZStV
.
- Für den Beginn der Hinterlassenenrenten ist nicht der im Todesregister verurkundete Zeitpunkt des Leichenfundes massgebend, sondern es ist nach dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit zu beurteilen, wann der Tod des Versicherten eingetreten ist.
- Fall eines Versicherten, der zweieinhalb Jahre nach seinem Verschwinden tot aufgefunden wurde.

text:
Sachverhalt
ab Seite 257
BGE 117 V 257 S. 257
A.-
Der verheiratete U. P., Vater zweier Kinder, war seit dem 13. Mai 1987 vermisst. Am 26. November 1989 wurde seine Leiche aufgefunden. Im Januar 1990 meldeten sich seine Witwe E. P. und seine beiden Kinder zum Bezug von Hinterlassenenrenten an. Mit Verfügung vom 18. April 1990 sprach die Ausgleichskasse des Basler Volkswirtschaftsbundes E. P. und den beiden Kindern ordentliche volle Witwen- und Waisenrenten mit Wirkung ab 1. Dezember 1989 zu.
B.-
Die hiegegen erhobene Beschwerde hiess das Versicherungsgericht des Kantons Basel-Landschaft mit Entscheid vom
BGE 117 V 257 S. 258
12. September 1990 gut und verpflichtete die Ausgleichskasse, die Hinterlassenenrenten mit Wirkung ab 1. Juni 1987 zu erbringen und auf den zwischen 1. Juni 1987 und 30. November 1989 aufgelaufenen Rentenbeträgen ab 17. Mai 1990 einen Verzugszins auszubezahlen.
C.-
Die Ausgleichskasse führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt die Aufhebung des kantonalen Gerichtsentscheides.
E. P. und ihre Kinder lassen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliessen, während das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) deren Gutheissung beantragt.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Streitig und zu prüfen ist zunächst, in welchem Zeitpunkt der Anspruch der Beschwerdegegner auf die Hinterlassenenrenten entstanden ist.
a) Nach
Art. 23 Abs. 3 AHVG
entsteht der Anspruch auf eine Witwenrente am ersten Tag des dem Tode des Ehemannes folgenden Monats. Der Anspruch auf eine einfache Waisenrente entsteht am ersten Tag des dem Tode des Vaters folgenden Monats (
Art. 25 Abs. 2 AHVG
).
Gemäss Art. 83 Abs. 1 Ziff. 1 der Zivilstandsverordnung (ZStV) soll das Todesregister über den Tod und über den Fund der Leiche einer bekannten Person enthalten: Tag, Monat (in Buchstaben), Jahr, Stunde und Minute des Todes oder des Leichenfundes.
Die Verwaltungspraxis gemäss der Wegleitung über die Renten (RWL; gültig ab 1. Januar 1986), auf welche sich die Ausgleichskasse beruft, lautet:
"2. Tod und Verschollenheit
a) Zeitpunkt des Todes
132
Massgebend ist der im Todesregister eingetragene Zeitpunkt des Todes
(siehe Rz. 1026 ff.). Dies gilt auch dann, wenn die Leiche nicht
aufgefunden wurde, der Tod aber gemäss
Art. 49 ZGB
ins Todesregister
eingetragen wurde.
133 1/88
Ist der Zeitpunkt des Todes im Todesregister nicht eingetragen, so gilt
der Zeitpunkt des Leichenfundes als massgebendes Todesdatum. Vorbehalten
bleibt eine nachträgliche Ergänzung der Eintragung im Todesregister, wenn
der Zeitpunkt des Todes noch festgestellt wird. Ist das Todesdatum zwar
festgestellt, aber nicht im Todesregister eingetragen worden, so sind die
Akten dem BSV zum Entscheid über das massgebende Todesdatum zu
unterbreiten.
BGE 117 V 257 S. 259
b) Verschollenheit
134
Die richterliche Verschollenerklärung gemäss
Art. 35-38 ZGB
ist dem Tod
gleichgestellt. Als Zeitpunkt des Todes gilt in diesen Fällen der im
Todesregister eingetragene Zeitpunkt, auf den die richterliche
Verschollenerklärung zurückbezogen wird."
b) Die beschwerdeführende Ausgleichskasse rügt, dass sie sich, entgegen den vorinstanzlichen Erwägungen, nicht auf Rz. 132 RWL gestützt habe, sondern auf Rz. 133, wonach der Zeitpunkt des Leichenfundes als massgebendes Todesdatum gelte, wenn der Zeitpunkt des Todes im Todesregister nicht eingetragen sei. So verhalte es sich hier. Dem kantonalen Gericht stehe es nicht zu, eigene Kriterien zum Beweis des Todeszeitpunktes zu entwickeln, welche den hiezu erlassenen behördlichen Weisungen diametral entgegenstünden. Im vorliegenden Falle sei nicht der Todeszeitpunkt, sondern der Zeitpunkt des Leichenfundes im Todesregister eingetragen, "so dass das Datum des letzteren für die AHV-Leistungen massgeblich" sei; im übrigen sei der Todeszeitpunkt laut gerichtsmedizinischem Institut nicht feststellbar.
Das BSV unterstützt die beschwerdeführende Ausgleichskasse mit dem Argument, nach konstanter Rechtsprechung (Berufung auf
BGE 102 V 37
) stelle das Zivilrecht eine Ordnung dar, welche von der Sozialversicherung vorausgesetzt werde und dieser grundsätzlich vorgehe. Sei anstelle des Zeitpunkts des Todes derjenige des Leichenfundes im Todesregister eingetragen, so habe dieser als massgebliches Todesdatum zu gelten, selbst wenn gewisse Anhaltspunkte vermuten liessen, der Tod sei bereits vor dem eingetragenen Zeitpunkt eingetreten. Die Berichtigung des Todesregistereintrags müsse im Interesse der Rechtssicherheit durch den Richter angeordnet werden. In diesem Sinne habe das Eidg. Versicherungsgericht in
BGE 110 V 250
auch die Wirkung einer Verschollenerklärung bis zu deren richterlicher Aufhebung weiterwirken lassen, obwohl der Verschollene erwiesenermassen noch gelebt habe. Mit der Berichtigungsklage nach
Art. 45 ZGB
habe denn auch das Zivilrecht einen entsprechenden Rechtsbehelf vorgesehen.
c) Der Argumentation von Ausgleichskasse und BSV kann nicht beigepflichtet werden. Zwar stellt das Zivilrecht nach der Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts eine Ordnung dar, welche von der Sozialversicherung vorausgesetzt wird und dieser daher grundsätzlich vorgeht (
BGE 112 V 102
oben mit
BGE 117 V 257 S. 260
Hinweis). Dieser Grundsatz führt aber nicht zu den Schlussfolgerungen, welche Ausgleichskasse und BSV aus dem Umstand ziehen, dass im vorliegenden Fall im Todesregister der Zeitpunkt des Leichenfundes eingetragen worden ist. Wenn gemäss
Art. 83 Abs. 1 Ziff. 1 ZStV
anstelle des Todeszeitpunktes der Zeitpunkt des Leichenfundes in das Todesregister einzutragen ist, so heisst dies nicht, der Zeitpunkt des Leichenfundes sei identisch mit dem Zeitpunkt des Todes. Eine solche Gleichsetzung verbietet sich insbesondere auch aus zivilstandsrechtlicher Sicht: Falls wegen Unkenntnis des Todeszeitpunktes der Zeitpunkt des Leichenfundes im Todesregister eingetragen wird, so besagt dieser Eintrag einzig, dass der Tod nicht später als im Zeitpunkt des Auffindens der Leiche eingetreten ist. Einzig diese Tatsache ist im Sinne von
Art. 9 Abs. 1 ZGB
durch öffentliche Urkunde ausgewiesen. Dagegen sagt der Eintrag des Zeitpunktes des Leichenfundes nach
Art. 83 Abs. 1 Ziff. 1 ZStV
auch zivilstandsrechtlich nichts darüber aus, wann der Tod in der Zeit vor dem Auffinden der Leiche eingetreten ist. Die Eintragung des Zeitpunktes des Leichenfundes im Todesregister vermag folglich den zivilrechtlichen Todeszeitpunkt und damit den für die sozialversicherungsrechtliche Leistungsberechtigung massgeblichen Zeitpunkt des Todeseintritts (Erw. 1a) im Sinne von
Art. 9 Abs. 1 ZGB
nicht schlüssig zu beweisen. Allein schon unter diesem Gesichtswinkel geht die Gleichsetzung vom Zeitpunkt des Leichenfundes und Zeitpunkt des Todes als materielle Anspruchsvoraussetzung gemäss Rz. 133 1/88 am Anfang RWL fehl. Die Berufung des BSV auf die Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts zur Verschollenerklärung (
BGE 110 V 248
) ist sodann nicht stichhaltig, weil in diesem Bereich zivilrechtlich das Verschollensein dem Tod gleichgesetzt wird, das heisst, der Verschollene gilt zivilrechtlich als tot (
Art. 38 Abs. 1 und 2 ZGB
), woran das Sozialversicherungsrecht anknüpft (BGE
BGE 110 V 249
Erw. 1 mit Hinweisen). Eine solche zivilrechtliche Gleichsetzung, welche allenfalls auch sozialversicherungsrechtlich beachtlich wäre, besteht indessen, wie dargetan, zwischen dem (nicht verurkundeten) Todeszeitpunkt und dem (eingetragenen) Zeitpunkt des Leichenfundes gerade nicht. Bei dieser zivilrechtlichen Rechtslage besteht denn auch kein Anlass, Hinterlassene, welche einen früheren Todeszeitpunkt des Versicherten behaupten als den im Todesregister eingetragenen Zeitpunkt des Leichenfundes, auf den Weg der Abänderungsklage nach
Art. 45 Abs. 1 ZGB
zu verweisen.
BGE 117 V 257 S. 261
2.
Nach dem Gesagten ist im Bereich des Sozialversicherungsrechts für den Rentenbeginn (Art. 23 Abs. 3 und 25 Abs. 2 AHVG) eine Bindung an das im Todesregister verurkundete Datum des Leichenfundes zu verneinen. Vielmehr ist nach dem im Sozialversicherungsrecht üblichen Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit (
BGE 115 V 142
Erw. 8b mit zahlreichen Hinweisen) zu beurteilen, wann der Tod eines Versicherten eingetreten ist.
Im vorliegenden Fall geht aus den Akten hervor, dass der Ehemann bzw. Vater der Beschwerdegegner am 13. Mai 1987 das letzte Mal lebend gesehen worden ist. Für die Zeit danach sind keine Lebenszeichen mehr bekannt. Der Zustand des am 26. November 1989 gefundenen Leichnams wird als "Fundskelett" beschrieben (Schreiben des Gerichtlich-Medizinischen Instituts der Universität Zürich vom 27. März 1990). Ferner wurden die Überreste der Kleider gefunden, welche der Verstorbene am Tag seines Verschwindens am 13. Mai 1987 getragen hatte. Aufgrund dieser Umstände ist der Schluss zu ziehen, dass der Tod des Ehemannes bzw. Vaters der Beschwerdegegner mit überwiegender Wahrscheinlichkeit im Mai 1987 eingetreten ist. Dies führt zur Zusprechung von Hinterlassenenrenten ab dem ersten Tag des auf den Eintritt des Todes folgenden Monats (Art. 23 Abs. 3 und 25 Abs. 2 AHVG), d.h. ab 1. Juni 1987.
3.
(Verzugszinsen)
4.
(Parteientschädigung)


header:
Urteilskopf
140 V 328
44. Auszug aus dem Urteil der I. sozialrechtlichen Abteilung i.S. Stadt X. gegen A. (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
8C_113/2014 vom 25. Juni 2014

regeste:
Regeste
Art. 111 Abs. 1 und
Art. 89 Abs. 1 BGG
.
Grundsätzliche Ausführungen zur Beschwerdelegitimation einer Gemeinde im kantonalen Verfahren im Rahmen der Sozialhilfe (E. 3-6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 329
BGE 140 V 328 S. 329
A.
A. wurde von der Sozialbehörde X. zwischen August und Dezember 2011 wirtschaftlich unterstützt. Am 12. Februar 2013 verlangte die Sozialbehörde X. unter anderem die Rückerstattung von Fr. 11'902.15. Den dagegen erhobenen Rekurs hiess der Bezirksrat X. mit Entscheid vom 13. Juni 2013 gut und hob die Verfügung vom 12. Februar 2013 bezüglich der Rückerstattungspflicht auf.
B.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich trat auf die dagegen erhobene Beschwerde der Stadt X. am 5. Dezember 2013 nicht ein.
C.
Die Stadt X. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, der Beschluss vom 5. Dezember 2013 sei aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zum Entscheid in der Sache zurückzuweisen.
A. lässt auf Nichteintreten auf die Beschwerde schliessen; eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Zudem ersucht er um unentgeltliche Rechtspflege.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Streitig und zu prüfen ist einzig, ob das Verwaltungsgericht zu Recht auf die Beschwerde der Stadt X. nicht eingetreten ist.
3.
Die Vorinstanz hat zur Beschwerdelegitimation der Stadt X. im Rahmen des kantonalen Verfahrens ausgeführt, wer zur Beschwerde ans Bundesgericht berechtigt sei, müsse sich am Verfahren vor allen kantonalen Instanzen als Partei beteiligen können (
Art. 111 Abs. 1 BGG
). Es hat daher die Frage nach der Beschwerdelegitimation nach
Art. 89 BGG
geprüft und diese - mit Mehrheitsentscheid - verneint. Damit wird auch die Frage des Eintretens vor Vorinstanz zu einer solchen des Bundesrechts (vgl. zur bundesrechtlichen Verpflichtung der Kantone bezüglich der Ausgestaltung des kantonalen Verfahrens BERNARD CORBOZ, in: Commentaire de la LTF, Corboz und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2014, N. 3 zu Art. 110 und N. 3 f. zu
Art. 111 BGG
; BERNHARD EHRENZELLER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 3 ff. zu Art. 110 und N. 4 zu
Art. 111 BGG
; YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, Commentaire, 2008, N. 3045 f. zu
Art. 89 BGG
), welche vom Bundesgericht frei zu überprüfen ist.
4.
4.1
Nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten befugt, wer vor der Vorinstanz am
BGE 140 V 328 S. 330
Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird und nicht bloss das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht (
BGE 138 I 143
E. 1.3.1 S. 149;
BGE 137 IV 269
E. 1.4 S. 273;
BGE 136 I 265
E. 1.4 S. 268). Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von
Art. 89 Abs. 1 BGG
dürfen Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden (
BGE 136 II 274
E. 4.2 S. 279).
Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften sind nach
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Für das Eintreten ist allein entscheidend, dass die Beschwerde führenden Gemeinden durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als Träger hoheitlicher Gewalt berührt sind und eine Verletzung der Autonomie geltend machen. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern eine materielle Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt worden ist (
BGE 135 I 43
E. 1.2 S. 45).
4.2
Nach Ansicht der Mehrheit der Vorinstanz können Fragen der richtigen Rechtsanwendung oder Auslegung des kantonalen Rechts allein weder legitimations- noch autonomiebegründend sein. Es genüge nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in dem es für die Rechtsanwendung zuständig sei, eine bestimmte Rechtsauffassung vertrete, die im Widerspruch zu einer übergeordneten Instanz stehe. In casu liege auch kein wesentlicher Eingriff ins Finanz- oder Verwaltungsvermögen vor. Die Gemeinde sei auch nicht wie eine Privatperson betroffen, habe sie doch hoheitlich gehandelt.
4.3
Demgegenüber ist die Beschwerdelegitimation der Gemeinde nach Ansicht der Minderheit der Vorinstanz zu bejahen. Dies ergebe sich aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts, in welcher die Legitimation mit Blick auf den Streitwert oder die
BGE 140 V 328 S. 331
mögliche Präjudizwirkung des Entscheids stets bejaht worden sei. Gehe es um Sozialhilfegelder, sei regelmässig die kommunale Leistungsverwaltung tangiert, was mit erheblichen Kosten verbunden sei, sei es auf Grund der möglichen langen Zahlungsverpflichtung im Einzelfall oder wegen der Auswirkungen des Entscheids auf andere Fälle bzw. auf die gesamte Staatsaufgabe.
4.4
Die Stadt X. stützt ihre Legitimation sowohl auf die allgemeine Legitimationsklausel als auch auf die Gemeindeautonomie. Mit Blick auf
Art. 89 Abs. 1 BGG
führt sie aus, im Sozialhilfebereich stehe den Gemeinden regelmässig ein erheblicher Beurteilungsspielraum offen. Er belaste auch das Gemeindebudget wesentlich und habe daher beachtliche Folgen für die kommunale Handlungsfreiheit. Das Bundesgericht sei denn auch bis anhin stets auf Beschwerden von Gemeinden in diesem Bereich eingetreten, weil diese Interessen vertreten würden, welche über die richtige Rechtsanwendung hinausgehen.
4.5
Nach Auffassung des Beschwerdegegners darf auf die Beschwerde nicht eingetreten werden, weil es nicht um die Leistung von Sozialhilfe, sondern um die Rückerstattung bereits erbrachter Hilfe gehe. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern die Stadt X. in der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben tangiert sei. Der umstrittene Betrag sei angesichts des Gesamtbudgets relativ geringfügig.
5.
5.1
Die allgemeine Legitimationsklausel nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
setzt eine besondere Betroffenheit voraus. Sie verlangt eine beachtenswerte, nahe Beziehung der Beschwerdeführenden zur Streitsache. Ob und inwieweit diese Vorschrift auf Gemeinden anwendbar sein soll, kann nicht generell beantwortet werden. Die Diskussion darüber steht im Spannungsfeld des Individualrechtsschutzes einerseits und der Verwirklichung des objektiven Rechts im Sinne einer richtigen Rechtsanwendung andererseits.
5.2
Die Regelung der Beschwerdebefugnis im BGG geht auf die Art. 88 und 103 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; BS 3 531) zurück (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202, 4328 f. Ziff. 4.1.3.3 zu Art. 83 E-BGG; vgl. auch FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in: Commentaire de la LTF, Corboz und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2014, N. 1 f. zu
Art. 89 BGG
; HEINZ AEMISEGGER, in: Bundesgerichtsgesetz, Praxiskommentar,
BGE 140 V 328 S. 332
Spühler und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2013, N. 9 zu
Art. 89 BGG
; BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 5 zu
Art. 89 BGG
). Im Entwurf des Bundesrates war gegenüber dem bisherigen Recht ein Beschwerderecht der Kantonsregierungen gegen Entscheide einer letzten kantonalen Gerichtsinstanz, die für den Kanton bedeutende Mehrausgaben oder einen erheblichen Verlust von Einnahmen zur Folge haben, vorgesehen (BBl 2001 4480, 4502 zu Art. 84 lit. d E-BGG). Der Ständerat hat diese spezielle Legitimation gestrichen und der Nationalrat ist ihm gefolgt (AB 2003 S 909; 2004 N 1607). Zur Beschwerdebefugnis von Gemeinden nach der allgemeinen Legitimationsklausel äussert sich der Bundesrat in seiner Botschaft nicht explizit (vgl. BBl 2001 4328 ff.). Immerhin wird festgehalten, das besondere Beschwerderecht wegen Verletzung der Gemeindeautonomie schliesse nicht aus, dass sich Gemeinden in bestimmten Fällen auf das allgemeine Beschwerderecht stützen könnten (BBl 2001 4330 zu Art. 84 lit. c E-BGG). Damit verweisen die Materialien in Bezug auf die hier interessierende Frage auf die unter dem OG geltende Rechtsprechung.
5.3
Schon gestützt auf das OG hat das Bundesgericht die Beschwerdebefugnis von Gemeinden unter der Voraussetzung, dass diese gleich oder ähnlich wie eine Privatperson in ihren materiellen oder vermögensrechtlichen Interessen berührt sind, seit jeher bejaht (statt vieler
BGE 107 Ib 170
). Ebenfalls bejaht wurde die Legitimation des Gemeinwesens dann, wenn es durch den angefochtenen Akt in seinen hoheitlichen Befugnissen berührt ist und ein eigenes schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (
BGE 122 II 382
mit Verweis auf
BGE 110 Ib 148
). Seither ist die Beschwerdelegitimation für Gemeinden gestützt auf die allgemeine Klausel auf verschiedene Rechtsgebiete ausgedehnt worden (vgl. dazu WALDMANN, a.a.O., N. 43 ff. zu
Art. 89 BGG
). Stets wurde aber betont, dass diese Beschwerdebefugnis nur ausnahmsweise angenommen werden dürfe und das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung allein dafür nicht ausreiche. Zu fordern sei ein qualifiziertes Interesse. In einem neueren Urteil, in welchem die Frage ausführlich thematisiert wurde und in dem es um die Beschwerde einer Gemeinde gegen eine Verfügung einer übergeordneten Instanz ging, wurde die Beschwerdebefugnis verneint (
BGE 140 I 90
).
5.4
In den Kommentaren zum BGG wird auf die Entwicklung der Rechtsprechung des Bundesgerichts hingewiesen. Es wird
BGE 140 V 328 S. 333
festgestellt, dass die Legitimation je nach Rechtsgebiet gelegentlich bejaht oder verneint wird (vgl. AUBRY GIRARDIN, a.a.O., N. 39 ff. zu
Art. 89 BGG
; WALDMANN, a.a.O., N. 37 ff. zu
Art. 89 BGG
; HANSJÖRG SEILER, in: Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, N. 34 ff. zu
Art. 89 BGG
). Eine grundsätzliche Kritik an der geltenden Rechtsprechung kommt darin nicht zum Ausdruck.
In einer neueren, grundlegenden Publikation zum Beschwerderecht von Gemeinden (MICHAEL PFLÜGER, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, 2013) wird die Rechtsentwicklung aufgezeichnet und es werden Vorschläge für eine Neuordnung gemacht. Der Autor spricht sich eher für eine Erweiterung der Beschwerdebefugnis von Gemeinden aus.
6.
6.1
Der vorliegende Fall gibt keinen Anlass zur Änderung der Rechtsprechung. Eine solche wird von den Parteien auch nicht beantragt. Daher ist die Beschwerdelegitimation einer Gemeinde nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
zu bejahen, wenn sie gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen ist; darüber hinaus ist sie ausnahmsweise anzunehmen, wenn ein qualifiziertes schutzwürdiges Interesse nachgewiesen wird. Letzteres ist in casu mit Blick auf den Zuständigkeitsbereich der Sozialhilfe zu prüfen.
6.2
Das Bundesgericht hat bislang die Frage der Beschwerdelegitimation einer Gemeinde im Bereich der Sozialhilfe nie verneint. Es hat sie, sei es gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von
Art. 89 Abs. 1 BGG
(vgl. etwa
BGE 136 V 345
) oder als Autonomiebeschwerde nach
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
(vgl. Urteil 8C_500/2012 vom 22. November 2012 E. 2.2.2) bejaht oder hat die Frage offengelassen.
6.3
Unbestrittenermassen sind die Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe von kantonalen Entscheiden nicht gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen. Eine vergleichbare Betroffenheit ist etwa im öffentlichen Personalrecht anzunehmen, da sich diesfalls die Stellung der öffentlichen Hand als Arbeitgeberin von derjenigen von privaten Arbeitgebern kaum unterscheidet (
BGE 134 I 204
E. 2.3 S. 206). Im Rahmen der vorliegenden Streitsache handelt die Gemeinde aber hoheitlich. Immerhin bleibt anzumerken, dass die Sozialhilfe, etwa im Bereich der immateriellen Hilfe, auch privatrechtliche Züge aufweisen kann. So werden von Sozialdiensten
BGE 140 V 328 S. 334
situationsbezogen Zusammenarbeitsverträge mit den betroffenen Personen abgeschlossen, die etwa die Stellen- oder Wohnungssuche oder weitere Elemente der Beratung oder Betreuung zum Thema haben. Auch im Bereich der Rückerstattung von Sozialhilfegeldern kommt es nicht selten zu Rückzahlungsvereinbarungen, die durchaus privatrechtlichen Charakter haben können. In der Regel handelt aber die Gemeinde in der Sozialhilfe hoheitlich, indem sie ihre Leistungen verweigert, mit Auflagen versieht oder - wie vorliegend - erbrachte Leistungen zurückfordert.
6.4
Zu prüfen ist daher, ob die Gemeinde generell oder im Einzelfall eine besondere Betroffenheit bzw. ein schutzwürdiges Interesse geltend machen kann, welches ausnahmsweise ein Eintreten auf ihre Beschwerde angezeigt erscheinen lässt. Zu denken ist an spezifische eigene Sachanliegen, an einen eigenständigen Politikbereich, an erhebliche vermögensrechtliche Interessen oder an einen fachspezifischen materiellen bzw. organisatorischen Autonomiebereich (vgl. dazu PFLÜGER, a.a.O., S. 140 ff.).
6.4.1
Das Fürsorgewesen gehört seit jeher zu den klassischen Gemeindeaufgaben. Die kommunale Zuständigkeit wird mit der Nähe zu den Betroffenen begründet. Die geeignete, massgeschneiderte Hilfe kann vor Ort in der Tat am besten eruiert und bemessen werden. Es ist daher von einer Kernkompetenz der Gemeinden in einer angestammten Tätigkeit auszugehen.
6.4.2
Daran ändert nichts, dass die gesetzlichen Grundlagen zu Art und Ausmass der Hilfe in der Regel kantonalrechtlich bestimmt werden. Immer noch verbleibt den Gemeinden in der individuellen Ausgestaltung der Hilfe ein grosser Ermessensspielraum. Zudem verweisen die meisten Kantone für die Detailregelung integral oder doch weitgehend auf die Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe. Diese werden von der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) erlassen, deren Mitglieder sich vor allem aus Kantonen und Gemeinden zusammensetzen. Sie lassen den Rechtsanwendern eigene Entscheidungsspielräume. Diese betreffen nicht nur das Ausmass, sondern vor allem auch die Art der Hilfe und die Festsetzung von Weisungen und Auflagen.
6.4.3
Im Rahmen dieser Zuständigkeit geniessen die Gemeinden im Übrigen eine weitgehende organisatorische Autonomie. Sie können diese Aufgabe durch die eigene Verwaltung erfüllen, ganz oder teilweise an Dritte übertragen oder regional lösen.
BGE 140 V 328 S. 335
6.4.4
Die finanzielle Belastung der Gemeinden ist im Bereich der Sozialhilfe erheblich und in den letzten Jahren angestiegen. Der erhöhte Aufwand und die damit verbundene Problematik sind zunehmend auch von (finanz)politischem Interesse. Verantwortliche werden je nach Sichtweise zum Masshalten oder zu grosszügigeren Leistungen aufgefordert. Auch werden die Gemeinden angehalten, diesen Bereich eigenständiger zu gestalten und die ihnen zustehenden Freiräume besser zu nutzen.
6.4.5
Schliesslich können kantonale Gerichtsentscheide, auch wenn sie bloss einen Einzelfall betreffen, für weitere Betroffene und eine Vielzahl von Gemeinden präjudizierend sein. Solche Entscheide haben eine nicht unerhebliche Signalwirkung auf die Ausgestaltung der Sozialhilfe vor Ort. Zu denken ist etwa an die Auflage, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen oder an einem Arbeitseinsatz teilzunehmen (
BGE 139 I 218
), sowie an die Anforderungen an eine menschenwürdige Unterbringung von obdachlosen Personen (
BGE 139 I 272
).
6.5
Wenn auch nicht alle massgebenden Kriterien, welche den Gemeinden nach der allgemeinen Legitimationsklausel den Zugang ans Bundesgericht ausnahmsweise ermöglichen, in besonders ausgeprägter Weise erfüllt sein mögen, ergibt sich doch aus einer Gesamtbetrachtung, dass die Legitimation in der Regel gegeben sein soll (vgl. zum Ganzen auch URSPRUNG/RIEDI HUNOLD, Zur neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung auf dem Gebiet der Sozialhilfe, ZBl 115/2014 S. 231, 245 ff.). Gemeinden sind im Bereich der Sozialhilfe in spezifischer Weise in der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betroffen und sollen sich daher gegen Entscheide, die ihr Verwaltungshandeln in diesem Bereich einschränken, zur Wehr setzen können. Diese Beschwerdelegitimation entspricht der langjährigen Praxis des Bundesgerichts.
Es kann nicht gesagt werden, die Gemeinden hätten bislang von der Möglichkeit Beschwerde zu führen, übermässig Gebrauch gemacht, werden doch am Bundesgericht jährlich nur vereinzelt Beschwerden von Gemeinden eingereicht (sowohl 2012 wie auch 2013 wurden beim Bundesgericht von 89 resp. 87 Beschwerden auf dem Gebiet der Sozialhilfe je deren zwei von Gemeinden eingereicht). Sie betreffen in der Regel grundlegende Fragen und beziehen sich nicht auf zu vernachlässigende Aspekte in Einzelfällen.
6.6
Dies will nicht heissen, dass die Beschwerdelegitimation ausnahmslos zu bejahen ist. Sie kann etwa verneint werden, wenn die
BGE 140 V 328 S. 336
präjudizielle Wirkung eines Entscheids weder geltend gemacht noch ersichtlich ist oder wenn ganz unerhebliche Rechtsfolgen zur Beurteilung anstehen. In solchen Fällen kann von einem besonderen schutzwürdigen Interesse der Gemeinde nicht mehr gesprochen werden, sondern es muss angenommen werden, dass es diesfalls nur noch um die richtige Rechtsanwendung oder gar um eine Frage des Prestiges geht, welche die Legitimation ausschliessen.
6.7
Im vorliegenden Fall geht es um die Rückerstattung nicht unerheblicher Sozialhilfeleistungen. Der Bezirksrat hat die Rückerstattungspflicht verneint. Zur Begründung bezog er sich nicht nur auf die Besonderheiten des Einzelfalls, sondern auf grundsätzliche Überlegungen, die sich auf die Rückerstattungspflicht im Allgemeinen auswirken; davon sind nebst der Stadt X. über den aktuellen Fall hinaus auch weitere Gemeinden besonders berührt. Dass es dabei nicht um die Zusprechung von Sozialhilfeleistungen, sondern um deren Rückerstattung geht, spielt keine Rolle. Denn die Gemeinde ist im einen wie im anderen Fall in gleicher Weise in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen. Zudem steht ihr gerade bei der Frage, ob und inwieweit vom Rückforderungsrecht Gebrauch gemacht werden soll, ein erheblicher Entscheidungs- bzw. Ermessensspielraum zu. Die Vorinstanz hat demnach Bundesrecht verletzt (Art. 111 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 89 Abs. 1 BGG
), indem sie der Gemeinde die Beschwerdelegitimation im kantonalen Verfahren absprach.


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Urteilskopf
103 Ia 394
60. Auszug aus dem Urteil vom 5. Oktober 1977 i.S. Beeli gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft

regeste:
Regeste
Art. 4 BV
,
Art. 85 lit. a OG
, § 35 Abs. 3 KV; Numerus-clausus bei der Zulassung zu einem staatlichen Lehrerseminar.
1. Ein soziales Grundrecht auf Bildung bzw. Mittelschulbildung ist weder aus dem Verfassungsrecht des Bundes noch des Kantons Basel-Landschaft abzuleiten (E. 2a). Dagegen hat der Einzelne aufgrund von
Art. 4 BV
Anspruch auf rechtsgleiche und willkürfreie Behandlung beim Zugang zu den staatlichen Bildungseinrichtungen.
2. Zulässigkeit des Numerus-clausus:
a) Ein Numerus-clausus bei der Zulassung zu einer staatlichen Bildungseinrichtung ist mit
Art. 4 BV
vereinbar, wenn die Gründe für seine Einführung und die Vollzugsregelung im einzelnen vor dem Verfassungsrecht standhalten (E. 2b).
- Ein Numerus-clausus zum Zwecke der Ausbildungslenkung nach dem zukünftigen Lehrerbedarf hält grundsätzlich vor
Art. 4 BV
stand (E. 2b/aa).
- Es ist mit
Art. 4 BV
vereinbar, bei der Durchführung des Numerus-clausus auf die Eignung des Bewerbers abzustellen (E. 2b/bb).
b) Wer Zutritt zu einer staatlichen Bildungseinrichtung verlangt, deren Ausbildung zur Ausübung eines öffentlichen Amtes (z.B. des Lehrerberufes an einer öffentlichen Schule) befähigt, kann sich nicht auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen. Das genannte Grundrecht gewährleistet die Berufswahlfreiheit nur für die privatwirtschaftlichen Berufe (E. 2c).
3. Zulässigkeit der Gesetzesdelegation:
a) Der Gesetzesvorbehalt und die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit der Gesetzesdelegation gelten grundsätzlich auch in der Leistungsverwaltung (E. 3a).
b) Eine gesetzliche Ermächtigung an die Exekutive, bei der Zulassung zu einem staatlichen Lehrerseminar einen Numerus-clausus zum Zwecke der Ausbildungslenkung nach dem zukünftigen Lehrerbedarf einzuführen, muss zumindest Art und Zweck der Massnahme in der Delegationsnorm nennen. § 8 Abs. 3 des Maturitätsschulgesetzes des Kantons Basel-Landschaft erfüllt diese Anforderungen nicht (E. 3b).

text:
Sachverhalt
ab Seite 396
BGE 103 Ia 394 S. 396
§ 8 Abs. 3 des "Gesetzes betreffend Errichtung und Führung kantonaler Maturitätsschulen (Gymnasien) mit Seminarabteilung sowie betreffend Schulabkommen für den Besuch von Maturitäts- und Mittelschulen anderer Kantone" (vom 24. August 1961) des Kantons Basel-Landschaft (Maturitätsschulgesetz) bestimmt unter dem Marginalie "Zulassung und Patentierung" für die "Seminarabteilung":
"Die Erziehungsdirektion ordnet die Zulassung zur Seminarabteilung und die Patentierung der Schüler."
Die Seminarabteilung der Maturitätsschulen ist inzwischen als Lehrerseminar rechtlich verselbständigt worden.
§ 1 des "Reglementes über Aufnahme, Promotion und Diplomierung der Primarlehrer am Lehrerseminar Liestal" (Aufnahmereglement) in der Fassung vom 22. November 1974 macht die Aufnahme in die Primarlehrerkurse des Lehrerseminars Liestal vom Besitz eines Maturitätszeugnisses bzw. bestimmter Diplome kantonaler Mittelschulen, von der Absolvierung eines Praktikums und dem Bestehen einer Eignungsprüfung abhängig.
Am 4. November 1975 fasste der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft unter dem Titel "Festlegung einer
BGE 103 Ia 394 S. 397
Kapazitätsgrenze und Erhebung einer Anmeldegebühr für die Primarlehrerkurse am Lehrerseminar" folgenden Beschluss:
"1. § 1 Absatz 1 des Reglementes über Aufnahme, Promotion und Diplomierung der Primarlehrer am Lehrerseminar in der Fassung vom 22. November 1974 wird wie folgt geändert:
"In die Primarlehrerkurse des Lehrerseminars wird innerhalb der vom Regierungsrat festgelegten Kapazitätsgrenze aufgenommen, wer..."
2. In den Primarlehrerkurs 11 mit Beginn am 20. April 1976 werden 100 Bewerber aufgenommen.
3. Jeweils im Juni des laufenden Schuljahres entscheidet der Regierungsrat auf Antrag der Erziehungsdirektion, wieviele Bewerber in den im darauf folgenden Frühling beginnenden Primarlehrerkurs aufzunehmen sind.
4. Zur teilweisen Deckung der Kosten der Eignungsabklärung wird eine Anmeldegebühr von Fr. 50.-- erhoben. Sie ist von allen Bewerbern um die Aufnahme in die Primarlehrerkurse zu bezahlen, erstmals für Bewerber in den Primarlehrerkurs 12 (Beginn: April 1977)."
Mit Eingabe vom 29. November 1975 erhebt Robert Beeli, der im Kanton Basel-Landschaft stimmberechtigt ist, staatsrechtliche Beschwerde gegen den regierungsrätlichen Beschluss vom 4. November 1975. Er rügt eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung und des Stimmrechts (
Art. 85 lit. a OG
), des "Rechtes auf Mittelschulbildung" als "verfassungsmässiges Recht des Kantons Basel-Landschaft", sowie der Rechtsgleichheit.
Das Bundesgericht hat die staatsrechtliche Beschwerde, soweit es darauf eintreten konnte, teilweise gutgeheissen aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2.
Gegenüber Ziff. 1 (§ 1 Abs. 1 des Aufnahmereglements in der Fassung vom 4. November 1975) und Ziff. 3 des angefochtenen Beschlusses (regierungsrätliche Kompetenz zur Festlegung einer Kapazitätsgrenze beim Eintritt ins Lehrerseminar Liestal) rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des "Rechtes auf Bildung" als "verfassungsmässiges Recht des Bundes", und einen Verstoss gegen das "Recht auf Mittelschulbildung" als "verfassungsmässiges Recht des Kantons Basel-Landschaft".
Der bundesrechtliche Anspruch ergebe sich aus der "freiheitlich-demokratischen Ordnung" und aus dem Zusammenhang mit andern Verfassungsbestimmungen (
Art. 27 BV
) und
BGE 103 Ia 394 S. 398
Grundrechten (Meinungsfreiheit, Informationsfreiheit, Versammlungsfreiheit, Handels- und Gewerbefreiheit), deren Ausübung ein Recht auf Bildung voraussetze. Das "in der Bundesverfassung implizierte allgemeine Recht auf Bildung" sei in der gesamten Bildungsgesetzgebung des Bundes und der Kantone konkretisiert.
Das kantonale "Recht auf Mittelschulbildung" ergebe sich aus § 35 Abs. 3 der Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft und sei ein "typisches Sozialrecht".
In bezug auf die gerichtliche Durchsetzbarkeit dieser Rechte bemerkt der Beschwerdeführer, diese sei jedenfalls unter dem Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit jederzeit möglich.
a) Im Verfassungsrecht des Bundes auferlegt
Art. 27 BV
den Kantonen die Verpflichtung, für einen genügenden, unter staatlicher Leitung stehenden, obligatorischen und unentgeltlichen Primarunterricht zu sorgen (vgl. BURCKHARDT, Kommentar zur BV, 3. Aufl., zu
Art. 27 BV
; SALADIN, Das Recht auf Bildung, ZSR 90/1971 I S. 140). Es kann offen bleiben, ob diese Verfassungsbestimmung ein soziales Grundrecht gewährleistet, das dem Einzelnen einen durchsetzbaren Anspruch auf Primarschulbildung verschafft, weil es im vorliegenden Fall um den Zugang zu einer staatlichen Einrichtung der sogenannten Mittelschulbildung geht, welche an die Primar- oder Volksschulbildung anschliesst.
Die konstitutionelle Verankerung eines - über
Art. 27 BV
hinausgehenden - allgemeinen Sozialrechts auf Bildung ist in der Volksabstimmung vom 4. März 1973 trotz knappem Volksmehr abgelehnt worden (vgl. BBl 1972 I 421ff.
;
1973 I 1730
f.; hierzu: E. GRISEL, Les droits sociaux, ZSR 92/1973 II S. 73 f.; J.P. MÜLLER, Soziale Grundrechte in der Verfassung?, ZSR 92/1973 II S. 864 ff., 872 ff.; HÄRING, Grundrechte im Bereich der Bildung, Diss. Basel 1976, S. 76 ff.). Es kann schon deswegen keine Rede davon sein, ein solches Grundrecht in den Katalog der ungeschriebenen Verfassungsrechte auf dem (Um)weg der höchstrichterlichen Rechtsprechung aufzunehmen, wie das Bundesgericht in BGE
BGE 100 Ia 194
E. 3c schon angetönt und in
BGE 102 Ia 324
/25 - jedenfalls für den Zugang zum akademischen Studium - implizite bestätigt hat (
BGE 103 Ia 377
E. 4a).
Was das kantonale Verfassungsrecht betrifft, so lassen weder der Wortlaut, noch die Materialien oder eine bestehende
BGE 103 Ia 394 S. 399
Praxis den Schluss zu, Art. 35 Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV, vom 4. April 1892) gewährleiste einen individuell durchsetzbaren Anspruch auf Mittelschulbildung. Bei der Bestimmung handelt es sich dem Wortlaut gemäss um Richtlinien für das staatliche Handeln im Bereich des Mittelschulwesens - verbunden mit einem Gesetzgebungsauftrag (vgl. J.P. MÜLLER, a.a.O., S. 900 ff.; HÄFELIN, Verfassungsgebung ZSR 93/1974 II S. 94 ff., 97 ff.). Adressat sind die staatlichen Behörden, nicht der einzelne Bürger. Solche Verfassungsnormen können im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde nicht angerufen werden (
BGE 96 I 626
E. 3
;
91 I 114
E. 2; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 3. Aufl., N. 38 S. 33 f.).
Der Beschwerdeführer selbst räumt ein, dass das postulierte Sozialrecht nicht unmittelbar gerichtlich durchgesetzt werden könne. Der gerichtliche Schutz sei nur unter dem Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit möglich. Trifft dies aber zu, so fragt sich, ob überhaupt noch von einem Grundrecht gesprochen werden kann (E. GRISEL, a.a.O., S. 116; J.P. MÜLLER, a.a.O., S. 852; HÄFELIN, a.a.O., S. 91). Es ist dann jedenfalls nicht einzusehen, warum der Beschwerdeführer die genannte Verfassungsbestimmung als "verfassungsmässiges Recht der Bürger" im Sinne von
Art. 84 Abs. 1 lit. a OG
anruft, denn diese Bestimmung setzt eine subjektive Berechtigung und eine individuelle Durchsetzbarkeit der angerufenen Verfassungsnormen klarerweise voraus. Ist die Durchsetzbarkeit nur unter dem Gesichtspunkt von
Art. 4 BV
möglich, dann bleibt für die Erhebung einer selbständigen Rüge wegen Verletzung eines verfassungsmässigen Rechts auf Bildung oder Mittelschulbildung kein Raum.
b) Aus
Art. 4 BV
ergibt sich der Anspruch auf rechtsgleiche und willkürfreie Behandlung beim Zugang zu den staatlichen Leistungseinrichtungen (
BGE 102 Ia 325
E. 3c, 328 E. 5
;
92 I 510
E. 2b; J.P.MÜLLER, a.a.O., S. 886 ff.; IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Bd. II, Nr. 140, S. 1035 ff.), wie sie das Lehrerseminar Liestal darstellt.
Es lässt sich nicht sagen, dass schon die Festlegung einer Kapazitätsgrenze als solche gegen die Rechtsgleichheit verstösst, genausowenig wie das für die natürlichen - platz- oder personalbedingten - Grenzen der Aufnahmefähigkeit einer
BGE 103 Ia 394 S. 400
staatlichen Bildungseinrichtung gilt (
BGE 103 Ia 373
E. 2). Entscheidend ist vielmehr, ob die Gründe für die Einführung des Numerus-clausus, sowie dessen Vollzug, d.h. die Selektion der aufzunehmenden Seminaristen aus dem Kreis der Bewerber, vor
Art. 4 BV
standhalten.
aa) Der Regierungsrat begründet die Festsetzung einer sog. Kapazitätsgrenze am Lehrerseminar Liestal nicht mit der Kapazität, d.h. den natürlichen - platz- oder personalbedingten - Grenzen der Aufnahmefähigkeit der Bildungseinrichtung, sondern mit der Notwendigkeit, die "realen Möglichkeiten und Bedürfnisse des Kantons" zu berücksichtigen. Es sei dem Kanton angesichts eines drohenden Lehrerüberflusses und im Hinblick auf die herrschende Finanzknappheit nicht zuzumuten, unabhängig vom Bedarf beliebig viele Lehrer auszubilden.
Unter dem Gesichtspunkt von
Art. 4 BV
können diese Gründe nur auf Willkür hin überprüft werden. Sie sind sachlich vertretbar. In der Tat liegt es weder im Interesse des Staates noch des einzelnen Bewerbers, in einem Beruf ausgebildet zu werden, der mangels Stellenangebot kein wirtschaftliches Auskommen verschafft. Eine gewisse Problematik der staatlichen Ausbildungslenkung nach dem Bedarf liegt freilich darin, dass sie das Lehrerangebot für Jahrzehnte bestimmen kann, was naturgemäss das Risiko einer Fehlplanung erhöht. Das spricht aber nicht gegen den Grundsatz der Bedarfslenkung an sich, sondern legt Vorsicht in deren Handhabe nahe.
bb) In bezug auf die Durchführung des Numerus-clausus steht fest, dass nach § 1 Abs. 4 des Aufnahmereglementes für die Zulassung innerhalb der vom Regierungsrat festgelegten Kapazität (§ 1 Abs. 1) weiterhin die Eignungsprüfung massgebend sein wird. Durch das Abstellen auf die Eignung des Bewerbers bei der Zulassung werden das Gebot rechtsgleicher Behandlung und das Willkürverbot nicht verletzt.
cc) Gemäss Schlussbestimmung § 25 des Aufnahmereglementes in der Fassung vom 19. Februar 1974 (GS Bd. 25 S. 364 ff.) gelten die Zulassungsbedingungen des Lehrerseminars erst für die 1974 oder später ins Gymnasium eingetretenen oder eintretenden Absolventen des Typus M. Diese zeitlich befristete Privilegierung einer Kategorie von Bewerbern, auf die der Beschwerdeführer Bezug nimmt, ist vom Bundesgericht in seinem Entscheid vom 21. September 1976 i.S. Popp
BGE 103 Ia 394 S. 401
unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben (
Art. 4 BV
) ausdrücklich gutgeheissen worden.
c) Der Beschwerdeführer erwähnt die Handels- und Gewerbefreiheit im Zusammenhang mit der Herleitung eines Rechts auf Bildung als ungeschriebenes Verfassungsrecht des Bundes, behauptet aber nicht, sie sei im vorliegenden Fall verletzt und inwiefern (
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
). Eine solche Rüge wäre denn auch unbegründet: Zwar verbietet die Handels- und Gewerbefreiheit (
Art. 31 BV
) den Kantonen wirtschaftspolitische Massnahmen, was die staatliche Ausbildungslenkung nach dem Bedarf darstellt (vgl.
BGE 103 Ia 387
E. 7c/bb,
BGE 101 Ia 486
E. 5 mit Hinweisen; SALADIN, a.a.O., S. 137). Sie gewährleistet aber nur die Freiheit privatwirtschaftlicher Betätigung; wer öffentliche Aufgaben erfüllt, kann sich nicht auf sie berufen (
BGE 100 Ia 318
E. 4; MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen BV, S. 40 ff.). Dies muss sinngemäss auch für denjenigen gelten, der Zulassung zu einer staatlichen Bildungseinrichtung verlangt, deren Ausbildung zur Ausübung eines öffentlichen Amtes (Primarlehrer) befähigt. Nach schweizerischem Recht beschränkt sich demnach - anders als in der Bundesrepublik Deutschland nach Art. 12 Grundgesetz (MAUNZ/DÜRIG/HERZOG/SCHOLZ, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 12 GG N. 29 ff., 95/6, 108 ff.) - die Berufswahlfreiheit auf die privatwirtschaftlichen Berufe.
d) Das Grundrecht der persönlichen Freiheit hat der Beschwerdeführer nicht angerufen. Es liesse sich auch wohl erst im konkreten Anwendungsfall entscheiden, ob in der angefochtenen regierungsrätlichen Massnahme - Festlegung einer Kapazitätsgrenze für den Eintritt ins Lehrerseminar Liestal - ein Eingriff in den Kernbereich der Persönlichkeitsentfaltung liegt (
BGE 103 Ia 388
E. 7d/bb;
BGE 102 Ia 324
f. E. 3a).
3.
Der Beschwerdeführer erblickt in der Ermächtigung des Regierungsrates zur Festlegung einer Kapazitätsgrenze für den Zugang zum Lehrerseminar eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung und damit eine Beeinträchtigung seines Stimmrechts (
Art. 85 lit. a OG
). § 8 Abs. 3 Maturitätsschulgesetz ermächtige die Erziehungsdirektion bzw. den Regierungsrat, qualitative Anforderungen an den Eintritt ins Seminar aufzustellen, nicht aber eine quantitative Beschränkung der Zahl der aufzunehmenden Bewerber einzuführen.
BGE 103 Ia 394 S. 402
Dies ergebe sich auch aus den Materialien. § 1 Abs. 1 des Aufnahmereglementes in der Fassung vom 4. November 1975 fehle damit eine gesetzliche Grundlage. Zudem entbehre § 8 Abs. 3 Maturitätsschulgesetz als Delegationsnorm der nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung erforderlichen Bestimmtheit.
Der Regierungsrat stellt in seiner Vernehmlassung das Fehlen einer verfassungsrechtlichen oder gesetzlichen Grundlage für die Einführung einer quantitativen Beschränkung der Zahl der ins Seminar aufzunehmenden Bewerber grundsätzlich nicht in Abrede. Er ist der Auffassung, es genüge, wenn eine solche "im Interesse des Volkswohls" angeordnete Massnahme von Verfassung oder Gesetz nicht ausgeschlossen werde.
a) Das Bundesgericht ist in seinem Grundsatzentscheid i.S. Waeffler etc. (
BGE 103 Ia 376
E. 3b, 4, 5, 6) zum Schluss gekommen, dass der Gesetzesvorbehalt und die von ihm entwickelten Grundsätze über die Zulässigkeit der Gesetzesdelegation im Prinzip auch in der Leistungsverwaltung gelten. Die Frage, wie konkret und detailliert von Verfassungs wegen der Inhalt der Delegationsnorm im Bereich der leistenden Verwaltung sein müsse, hat es allerdings der Beurteilung im Einzelfall überlassen, hiefür aber gewisse Richtlinien gegeben. Da sich im vorliegenden Fall die Frage der Gesetzmässigkeit und der Zulässigkeit der Gesetzesdelegation im Bereich der leistenden Verwaltung (Bildungswesen) stellt, sind die vom Bundesgericht entwickelten Grundsätze hier anzuwenden.
b) aa) Gemäss § 8 Abs. 3 Maturitätsschulgesetz ordnet die Erziehungsdirektion die "Zulassung" zum Lehrerseminar. Diese Kompetenz ist in der Schaffung des Aufnahmereglements nicht von der Erziehungsdirektion, sondern vom Regierungsrat wahrgenommen worden, was aber zu keiner Erweiterung der Ermächtigung führen kann.
Vom Wortlaut her kann § 8 Abs. 3 Maturitätsschulgesetz durchaus im Sinne einer Ermächtigung zur Einführung auch quantitativer Beschränkungen bei der Zulassung zum Seminar verstanden werden. Die Behauptung des Beschwerdeführers ist aber unbestritten geblieben, dass bei Erlass des Gesetzes und dessen Ausführung in Form eines Reglementes bisher nur an die Setzung qualitativer Anforderungen an die Eignung des Bewerbers gedacht worden sei. Ihre Richtigkeit ergibt sich im
BGE 103 Ia 394 S. 403
übrigen aus den Gesetzesmaterialien und dem Inhalt des Aufnahmereglementes vor der angefochtenen Änderung vom 4. November 1975.
Grundsätzlich darf in objektiv-zeitgemässer Auslegung einer Gesetzesnorm ein Sinn gegeben werden, der für den historischen Gesetzgeber infolge eines Wandels der tatsächlichen Verhältnisse nicht voraussehbar war und in der bisherigen Anwendung auch nicht zum Ausdruck gekommen ist, wenn er noch mit dem Wortlaut des Gesetzes vereinbar ist. Im vorliegenden Fall aber fragt sich, ob nicht eine Massnahme wie die Einführung des Numerus-clausus, der eine Zäsur gegenüber der früheren offenen Zulassungspolitik bildet und tiefgreifend in die Persönlichkeitsentwicklung des Einzelnen eingreifen kann, einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedarf (vgl.
BGE 103 Ia 387
E. 7d). Die Frage ist umso mehr berechtigt, als hier der Numerus-clausus nicht wie üblich mit der beschränkten Aufnahmekapazität der Bildungseinrichtung gerechtfertigt wird, sondern Mittel zu einer staatlichen Ausbildungslenkung nach dem Bedarf bildet. Eine staatliche Ausbildungslenkung ist - wie schon ausgeführt - sachlich und rechtlich nicht unproblematisch, vor allem bezüglich ihrer Planungsgrundlagen und der konkreten Durchführung, und dürfte aus diesem Grunde auch politisch nicht unbestritten sein, sodass der Stimmbürger ein Interesse haben kann, darüber zu entscheiden. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass vor allem in der Bundesrepublik Deutschland das Postulat erhoben wird, die wesentlichen das öffentliche Bildungswesen betreffenden Fragen vermehrt dem Gesetzesvorbehalt und damit demokratischer Kontrolle zu unterstellen (vgl. OPPERMANN, Nach welchen rechtlichen Grundsätzen sind das öffentliche Schulwesen und die Stellung der an ihm Beteiligten zu ordnen?, Gutachten zum 51. Deutschen Juristentag, München 1976 Bd. I S. C 3 ff., insbes. C 46 ff., C 58; Beschlüsse des Juristentages Bd. II S. M 230 ff.; PIESKE in DVBl. 92 1977 S. 673 ff.).
Die Frage, ob § 8 Abs. 3 Maturitätsschulgesetz als gesetzliche Grundlage der angefochtenen Massnahme genügt, kann jedoch offen bleiben, wenn die Bestimmung so oder so den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt, die an eine Delegationsnorm zu stellen sind. Dies ist im folgenden zu prüfen.
BGE 103 Ia 394 S. 404
bb) Nach feststehender Rechtsprechung des Bundesgerichts ist die Delegation rechtsetzender Befugnisse an Verwaltungsbehörden oder untergeordnete Subjekte des öffentlichen Rechts zulässig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt wird und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selbst enthält, soweit sie die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt, und wenn sie in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten ist (
BGE 102 Ia 64
E. 2). Ob die Delegationsnorm diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, prüft das Bundesgericht frei (
BGE 99 Ia 453
E. 4b in fine).
Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer nicht geltend, der Delegation von Rechtsetzungsbefuguissen an die Exekutive stehe eine Norm des kantonalen Rechts entgegen. Die Delegation beschränkt sich auf den Gegenstand der "Zulassung" zum Seminar, und die Delegationsnorm ist in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten (§ 11 KV). Fraglich ist dagegen, ob § 8 Abs. 3 Maturitätsschulgesetz als Delegationsnorm die "Grundzüge der Regelung" selber enthält, wenn man davon ausgeht, diese berühre die Rechtsstellung der Bürger in schwerwiegender Weise (
BGE 103 Ia 387
E. 7d). Davon kann keine Rede sein. § 8 Abs. 3 Maturitätsschulgesetz nennt nicht einmal die angefochtene Massnahme als solche (Numerus-clausus), und auch nicht deren Zielsetzung (Ausbildungslenkung nach dem zukünftigen Lehrerbedarf). Es ist nach dem Gesagten auch nicht so, dass man bisher mit dem Begriff der "Zulassung" (§ 8 Abs. 3 Maturitätsschulgesetz) irgendwelche Vorstellungen dieser Art verbunden hätte. Vielmehr soll hier eine gesetzliche Ermächtigung mit einem bestimmten, bisher feststehenden Inhalt (Umschreibung der Aufnahmebedingungen in qualitativer Hinsicht: Alter, Vorbildung, Eignung) eine völlig neuartige Massnahme (Numerus-clausus mit dem Ziel einer staatlichen Ausbildungslenkung nach dem Bedarf) stützen.
Nun hat freilich das Bundesgericht in
BGE 103 Ia 381
E. 6 und 7d/ee die Anforderungen an die Bestimmtheit der Delegationsnorm im konkreten Fall aus sachlichen Gründen herabgesetzt. Die Beschwerdeführer rügten dort das weitgehende Fehlen gesetzlicher Auswahlkriterien bei der Durchführung des Numerus-clausus. Das Bundesgericht führte hierzu aus,
BGE 103 Ia 394 S. 405
auf die gesetzliche Verankerung dieser Kriterien habe ohne Verletzung von Verfassungsrecht verzichtet werden können, weil sie im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes noch nicht genügend bestimmt und bei einer Regelung durch die Exekutive schneller veränderten Verhältnissen oder Bestrebungen interkantonaler Koordination angepasst werden könnten.
Es fragt sich zunächst, wieweit die Verhältnisse an einer Universität und an einem staatlichen Lehrerseminar hinsichtlich einer Zulassungsbeschränkung überhaupt vergleichbar sind. Es trifft zu, dass es an den staatlichen Mittelschulen in der Form der Aufnahmeprüfung schon immer eine Zulassungsbeschränkung gegeben hat, während an den Universitäten bis in die jüngste Zeit grundsätzlich jedermann aufgenommen wurde, der eine eidgenössisch anerkannte Maturität vorweisen konnte. Es gilt aber zu berücksichtigen, dass gerade unter diesem Gesichtspunkt die Maturitätsprüfung ihrer Funktion nach als Zulassungsprüfung zur Universität verstanden werden durfte. Allen diesen Prüfungen ist gemeinsam, dass sie der Abklärung der Befähigung und Eignung dienen, und - jedenfalls nach bisherigem Verständnis - nicht Mittel zu einer quantitativen Beschränkung aus Kapazitätsgründen oder gar zur Bedarfslenkung bilden.
Es ist ferner richtig, dass Universität und Lehrerseminar unterschiedliche Ausbildungsziele haben. Die Universität verschafft dem Studenten eine akademische Ausbildung, während das Lehrerseminar die Ausbildung zum Lehrerberuf vermittelt, der vorwiegend an öffentlichen Schulen und demnach als öffentliches Amt ausgeübt wird. Das Lehrerpatent befähigt aber auch zur Erteilung von Privatunterricht, und ist insofern dem akademischen Abschluss durchaus vergleichbar. Es verschaffte zudem bis in jüngster Zeit - jedenfalls an einzelnen Universitäten und für bestimmte Ausbildungsrichtungen (eventuell unter der Voraussetzung eines bestimmten Notendurchschnittes oder bei Bestehen von Zusatzprüfungen) - den Zugang zur Universität wie eine Matura. Die Frage einer Ausbildungslenkung nach dem Bedarf stellt sich bei einer Institution, die vorwiegend den Zweck hat, die Befähigung zur Ausübung eines öffentlichen Amtes zu vermitteln, sicher anders als bei einer nicht in dieser Weise auf eine öffentlichrechtliche Anstellung ausgerichteten Bildungseinrichtung. Es besteht aber kein Anlass, die Frage der Notwendigkeit einer
BGE 103 Ia 394 S. 406
gesetzlichen Grundlage und der erforderlichen Bestimmtheit einer Delegationsnorm deshalb wesentlich verschieden zu beurteilen. Es ist nicht einzusehen, warum in dieser Hinsicht unterschiedliche rechtsstaatliche Anforderungen gelten sollten, besteht doch das Gebot demokratischer Kontrolle und das Bedürfnis nach Rechtssicherheit in beiden Bildungsbereichen grundsätzlich gleichermassen. Es ist demnach gerechtfertigt, eine Zulassungsbeschränkung an einer Universität und an einem staatlichen Lehrerseminar unter dem Gesichtspunkt ihrer Gesetzmässigkeit und der Anforderungen an die Bestimmtheit einer Delegationsnorm im wesentlichen gleich zu behandeln.
Im übrigen unterscheidet sich der vorliegende Fall in wesentlichen Punkten vom zitierten i.S. Waeffler etc. (
BGE 103 Ia 369
ff.). Dort war der Entscheid über die mögliche Einführung des Numerus-clausus an der Universität Basel in einer eigenen Gesetzesvorlage dem Volk vorgelegt worden; Art und Zweck der Massnahme sowie das zu verfolgende Verfahren wurden in der Vorlage genannt, einzig die Nennung der Zulassungskriterien bei der Durchführung des Numerus-clausus war aus den genannten Gründen unterblieben. Hier aber wird eine allgemein gehaltene Ermächtigung an die Exekutive zur Schaffung einer Zulassungsordnung als gesetzliche Grundlage für eine in dieser Form und mit dieser Zielsetzung neuartige Massnahme in Anspruch genommen; nicht einmal die Art der Massnahme (Numerus-clausus) und deren Zweck (Ausbildungslenkung) werden im Gesetz genannt. Dabei sind bezüglich Gesetzesvorbehalt und Anforderungen an die Bestimmtheit einer Delegationsnorm sicherlich höhere Anforderungen zu stellen, wenn die Einführung des Numerus-clausus eine staatliche Ausbildungslenkung bezweckt, als wenn sie infolge Erschöpfung der Aufnahmekapazität der Bildungseinrichtung aus einem gewissen Sachzwang heraus geboten ist.
Schliesslich hat auch das Argument, es sei die Möglichkeit schneller Anpassung an veränderte tatsächliche Verhältnisse und interkantonale Bestrebungen der Koordination zu wahren, bei einem staatlichen Lehrerseminar, das im wesentlichen Lehrer für den kantonalen Bedarf ausbildet, bedeutend weniger Gewicht als bei einer Universität von nationaler Bedeutung. Aber selbst dann, wenn die beiden Bildungseinrichtungen in dieser Hinsicht gleich zu behandeln wären, müsste
BGE 103 Ia 394 S. 407
jedenfalls verlangt werden, dass Art und Zweck der angefochtenen Massnahme im Gesetz genannt werden, wie das im baselstädtischen Universitätsgesetz geschehen ist. Zeitgründe allein erlauben es nicht, auf die Schaffung einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage für eine derart einschneidende Massnahme zu verzichten, vor allem dann nicht, wenn diese nicht durch eine eigentliche Notlage (Erschöpfung der Aufnahmekapazität) bedingt ist. Der mögliche Einwand, die angestrebte zahlenmässige Beschränkung der aufzunehmenden Seminaristen nach dem künftigen Lehrerbedarf hätte sich auch durch eine Verschärfung der Aufnahmeprüfung verwirklichen lassen, führt zu keinem andern Ergebnis. Damit würde die Aufnahmeprüfung für einen ihr - zumindest bisher - fremden Zweck eingesetzt, was als Umgehung des Legalitätsprinzips und der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit der Delegationsnorm zu qualifizieren wäre.
§ 8 Abs. 3 Maturitätsschulgesetz genügt demzufolge den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht, welche an die Bestimmtheit einer Delegationsnorm zu stellen sind, und die Beschwerde ist in diesem Punkte gutzuheissen.