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Urteilskopf
81 I 26
6. Auszug aus dem Urteil vom 26. Januar 1955 i.S. J. Küng & Co. gegen Einwohnergemeinde Interlaken und Regierungsrat des Kantons Bern.

regeste:
Regeste
Erfordernis der klaren gesetzlichen Grundlage für Vorschriften eines Gemeinde-Baureglementes, die ein bestimmtes Gemeindegebiet als Hotelzone ausscheiden- Sie liegt nicht schon in der Befugnis der bernischen Gemeinde zum Erlass baupolizeilicher Vorschriften.
Gemeindeautonomie oder Gewohnheitsrecht als gesetzliche Grundlage?

text:
Sachverhalt
ab Seite 26
BGE 81 I 26 S. 26
A.-
Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin des Grundstückes Nr. 446 zwischen Aare und Höheweg in Interlaken. Das Grundstück bildet zusammen mit dem östlich anstossenden Hotel Beau-Rivage und den auf der gegenüberliegenden Seite der Strasse befindlichen Hotels den östlichen Abschluss des am Höheweg gelegenen Hotelquartiers. Auf dem dem Fluss zu gelegenen nördlichen Teil der Liegenschaft befindet sich das ziemlich überalterte Hotel Bavaria mit den direkt an der Aare gelegenen Ökonomiegebäuden; der gegen den Höheweg zu gelegene Teil ist noch unüberbaut und findet teils als Park, teils als Garten Verwendung. Die Eigentümerin beabsichtigte,
BGE 81 I 26 S. 27
diesen Teil der Liegenschaft mit Geschäftsgebäuden (Autogarage mit Werkstatt, Ausstell- und Einstellräumlichkeiten sowie Tankstelle) zu überbauen. Die Baubewilligungsbehörden lehnten jedoch das Baugesuch ab, weil die projektierten Bauten das Ortschaftsbild verunstalten müssten. Um die Gefahr einer unerwünschten Entwicklung auch für die Zukunft auszuschliessen, fasste die Gemeinde eine Ergänzung des Baureglementes der Gemeinde vom 6. März/10. April 1923 sowie eine Abänderung der Alignementslinien ins Auge, mit denen erreicht würde, dass das Gebiet zwischen Höheweg und Aare sowie einige kleinere Parzellen in der nähern Umgebung als eigentliche Hotelzone erhalten blieben. In der Sitzung vom 20. Juni 1952 beschloss der Grosse Gemeinderat von Interlaken, das Baureglement, das in Art. 46 unter dem Titel: "Gewerbliche Einrichtungen" schützende Bestimmungen enthält zugunsten von Hotels, Pensionen, von Kirchen, Schul- und Krankenhäusern sowie Villenquartieren, zu ergänzen durch Einfügung eines Art. 46bis mit folgendem Wortlaut:
Zum Schutze des Fremdenverkehrs wird eine Hotelzone geschaffen. Dieselbe ist im Plan vom 6. Juni 1952 eingezeichnet, der einen Bestandteil des Baureglementes bildet. In den in diesem Plan festgelegten Gebieten dürfen, mit Ausnahme von Verkaufsmagazinen, nur Hotels und Pensionen und mit dem Betrieb derselben zusammenhängende Bauten wie Dependencen, Ökonomiegebäude, Schlafstätten für Besitzer und Personal, Wäschereien, Einstellräume für Autos der Hotelgäste, erstellt werden. Diese Gebäude sind nur auf dem hinter den Hauptgebäuden liegenden Areal zulässig. Verboten sind auf der ganzen Hotelzone gewerbliche Anlagen und Fabrikbetriebe jeder Art. Bestehende Gebäude und Anlagen, die mit diesen Bestimmungen im Widerspruch stehen, dürfen wohl in ihrem Bestande erhalten, dagegen weder erweitert noch erhöht werden. Die vorhandenen Gartenanlagen sind, soweit immer möglich, zu erhalten.
Gleichzeitig wurde am Höheweg eine neue Vorbautenlinie und eine neue Baulinie gezogen. Die Gemeinde stimmte in der Urnenabstimmung vom 9./10. August 1952 der ihr unterbreiteten Vorlage zu. Der Regierungsrat genehmigte die Ergänzung des Baureglementes mit Beschluss vom 2. März 1954 und wies eine Beschwerde der Firma Küng & Co. als unbegründet ab, mit der geltend gemacht worden
BGE 81 I 26 S. 28
war, die Schaffung der Hotelzone mit den neuen Alignementslinien entwerte ihr Grundstück und könne sich nicht auf eine gesetzliche Grundlage stützen. Dagegen wurde mit Beschluss des Regierungsrates vom gleichen Tage die Genehmigung des ebenfalls angefochtenen Alignementsplanes verweigert.
C.-
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragen die Kommanditgesellschaft Küng & Co. sowie deren Gesellschafter, die Ergänzung des Baureglementes durch Art. 46bis mit zugehörigem Zonenplan aufzuheben, eventuell mit Bezug auf die Parzelle der Beschwerdeführerin.
D.-
Der Regierungsrat des Kantons Bern und die Einwohnergemeinde Interlaken beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
2.
Beschränkungen, die sich aus der das Baureglement ergänzenden Vorschrift von Art. 46bis für das Grundstück der Beschwerdeführer ergeben, stellen eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung im Sinne von
Art. 702 ZGB
dar. Es ist kein Zweifel darüber möglich, dass sie für ein Grundstück wie dasjenige der Beschwerdeführer, bestehend aus einem veralteten, renovationsbedürftigen Hotel und einem grössern noch unüberbauten Landkomplex an der Strasse, für die künftige wirtschaftliche Benützung des Grundstückes von sehr tiefgreifender Wirkung ist. Sie wirkt sich dahin aus, dass die Beschwerdeführer genötigt wären, entweder das bisherige Hotel, eventuell nach Vornahme eines Umbaues, weiter zu betreiben, wobei ihnen nur gestattet würde, an der Strasse gewisse Vorbauten (Souvenirläden) zu erstellen, oder dass sie nur einen Hotelneubau errichten könnten. In beiden Fällen wären sehr erhebliche Mittel aufzuwenden, zu denen der zu erwartende Ertrag voraussichtlich in keinem richtigen Verhältnis stehen würde. Die bezüglichen Anbringen der Beschwerdeführer über die Baukosten und deren unzureichende
BGE 81 I 26 S. 29
Verzinsung sind denn auch nicht bestritten worden und ihr Zutreffen ergibt sich aus den Ausführungen der bundesrätlichen Botschaft vom 10. Dezember 1954 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über rechtliche und finanzielle Massnahmen für das Hotelgewerbe (BBl 1954 II Nr. 50, 1181). Dort ist ausgeführt, dass anhand der Ergebnisse von 600 Revisionen in bestehenden Hotelunternehmungen (d.h. also in zu den früheren Baukosten erstellten Betrieben) noch heute trotz des vermehrten Fremdenzustroms von einer eigentlichen Ertragskrise gesprochen werden müsse.
Derartige Beschränkungen der Eigentumsfreiheit sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts mit der Eigentumsgarantie, wie Art. 89 bern. KV sie gewährleistet, nur vereinbar, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, d.h. wenn sie insbesondere auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse gelegen sind, und wenn sie, sofern sie in ihren Wirkungen einer Enteignung gleichkommen, gegen Entschädigung erfolgen. Wenn dabei die Eingriffe von besonderer Intensität sind, über dasjenige hinausgehen, was bisher in der Schweiz als öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung gebräuchlich war, so bedarf es dafür einer unzweideutigen gesetzlichen Vorschrift, sollen sie die Eigentumsgarantie nicht verletzen (
BGE 74 I 156
,
BGE 77 I 218
,
BGE 78 I 427
,
BGE 79 I 228
). Vom Erfordernis einer genügenden gesetzlichen Grundlage gilt auch dann keine Ausnahme, wenn die Beeinträchtigung aus allgemeinen polizeilichen Kompetenzen der Bewilligungsbehörde abgeleitet wird (Urteil vom 10. November 1954 i.S. Aecherli Erw. 1).
3.
Das bernische Alignementsgesetz, auf das sich der angefochtene Entscheid als gesetzliche Grundlage des Art. 46bis beruft, ermächtigt die Gemeinden, für ihr ganzes Gebiet oder für einzelne Teile desselben Alignementspläne und Baupolizeivorschriften mit allgemeiner Verbindlichkeit aufzustellen. Über den zulässigen Inhalt dieser Erlasse ist der Kompetenzvorschrift des
§ 1 AIG
nichts zu entnehmen.
BGE 81 I 26 S. 30
Er ergibt sich vielmehr erst aus den nachfolgenden Bestimmungen, nämlich bezüglich der Alignementspläne aus den §§ 2 ff., bezüglich der baupolizeilichen Vorschriften aus § 18. Hier ist bestimmt, dass die aufzustellenden Bestimmungen baupolizeilichen Charakter haben sollen, und es wird präzisiert, dass sie, soweit nicht bereits kantonale Vorschriften über den betreffenden Gegenstand bestehen, den Bedürfnissen der Verkehrs-, Gesundheits- oder Feuerpolizei oder denjenigen der Bausicherheit zu dienen haben, und dass sie angeordnet werden können, soweit sie zur Verhütung von Verunstaltungen des Orts- oder Landschaftsbildes dienen. Die weitern in Abs. 2 von § 18 den Gemeinden überlassenen Bestimmungen sind hier ohne Bedeutung.
Die Vorschrift des
§ 18 AIG
ist nicht für sich allein, wohl aber in Verbindung mit einer gemeindlichen Bauordnung die gesetzliche Grundlage für den Erlass von Bauvorschriften, dies dann und soweit, als diese den Rahmen der gesetzlichen Vorschriften nicht sprengen, d.h. also noch baupolizeilichen Charakter haben. Um derartige baupolizeiliche Vorschriften handelt es sich, wenn sie die Frage ordnen, ob offen oder geschlossen gebaut werden soll, wenn sie Bestimmungen enthalten über die Gebäudehöhe, über die Zahl der zulässigen Stockwerke, über das Verhältnis von Grundfläche zu Baukörper, wenn sie das Bauen aus feuerpolizeilichen oder verkehrspolizeilichen Gründen einschränken und schliesslich, nach dem ausdrücklichen Wortlaut von § 18, wenn sie dazu dienen sollen, ein Landschafts-, Orts- oder Strassenbild vor Verunstaltung zu bewahren. In diesen Rahmen baupolizeilicher Vorschriften gehen nach der herrschenden Auffassung auch noch Zonenvorschriften, die bestimmte Bauten für gewisse Quartiere reservieren oder andere davon ausschliessen, die also z.B. Fabrikbauten und gewerbliche Betriebe störender Art von bestimmten Siedlungsbezirken ausschliessen. Denn dafür können Erwägungen baupolizeilicher Art, solche des Verkehrs, der Gesundheit oder der Ästhetik namhaft gemacht werden.
BGE 81 I 26 S. 31
Eigentliche Planungsmassnahmen, mit denen erreicht werden soll, dass bestimmte Gebiete ohne Rücksicht darauf, ob das Terrain baureif ist oder nicht, überhaupt nicht überbaut werden dürfen (Grünzonen zum Zwecke städtebaulicher Gliederung), oder dass darauf nur ganz bestimmte Bauten, etwa solche für den Bedarf des Landwirts und seiner Familie mit den für einen Landwirtschaftsbetrieb erforderlichen Annexbauten errichtet werden dürfen (Landwirtschaftszonen), lassen sich mit baupolizeilichen Anforderungen und Rücksichten im bisherigen Sinne, und damit auch im Sinne des bernischen Alignementsgesetzes vom Jahre 1894, schlechterdings nicht mehr rechtfertigen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts bedarf es dazu einer sie besonders zulassenden gesetzlichen Vorschrift (
BGE 74 I 147
,
BGE 77 I 217
,
BGE 78 I 427
,
BGE 79 I 228
). Die von der Gemeinde Interlaken beschlossene Hotelzone ist von grundsätzlich gleicher Art wie jene Zonen. Sie will dem Eigentümer von Grundstücken in einem im übrigen überbauten Quartier verbieten, darauf etwas anderes als ein Hotel, eine Pension, gewisse Verkaufsmagazine und allfällige Annexbauten zu Hotels zu erstellen, und damit die weitere wirtschaftliche Verwertung auf einen sehr engen Kreis von Objekten einschränken. Da sie dabei nicht auf die Tatsache Rücksicht nimmt, dass für solche als zulässig bezeichnete Bauten auf absehbare Zeit praktisch keinerlei Bedarf vorhanden ist, läuft sie jedenfalls in ihrer Wirkung für das Grundstück der Beschwerdeführer auf ein Bauverbot hinaus. Für ein solches Verbot bestehen keine baupolizeilichen Gründe. Die Baubeschränkung wird begründet mit dem Charakter der am Höheweg bereits erstellten Gebäude. Ihre Berücksichtigung könnte aber lediglich unter dem Gesichtspunkt der Verunstaltung des Strassenbildes von Bedeutung sein. Dafür würde nicht genügen, dass das Hinzutreten einer neuen Baute unter Umständen als nicht sehr schön empfunden werden könnte. Es müsste vielmehr eine Verunstaltung entstehen, die Neubaute eine hässliche und ärgerliche Wirkung schaffen (
BGE 39 I 556
). Es ist
BGE 81 I 26 S. 32
jedoch schlechterdings nicht einzusehen, dass ein anderer als ein Hotelneubau notwendigerweise als hässlich oder auch nur unpassend empfunden werden müsste, warum nicht auch ein Wohnhaus, das dem Strassenbild angeglichen würde, oder ein Geschäftshaus, das nicht bloss Souvenirartikel führt, oder ein Gebäude, das ausser einem derartigen Saisonbetrieb andere Räumlichkeiten, Wohnungen oder Praxisräume für Inhaber freier Berufe usw. aufwiese, sollte erstellt werden können, ohne das Strassenbild zu beeinträchtigen oder zu verunstalten. Bloss geringfügige Abweichungen in der Bauart vermöchten eine solche Verunstaltung auch deshalb nicht zu bewirken, weil nach dem Ergebnis des Augenscheins die Gebäude am Höheweg durchaus keinen absolut einheitlichen Charakter besitzen, sodass nicht gesagt werden könnte, das Ortsbild werde durch eine andere als eine Hotelneubaute in seiner bisherigen Wirkung nur ungünstig beeinflusst. Der Gesichtspunkt der Verunstaltung wird also angerufen, um ein Ziel zu erreichen, das bedeutend weiter geht, das eine eigentliche Planung will. Eine solche ist aber nicht ohne eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung der Gemeinde hiezu möglich.
Art. 46bis enthält freilich nicht bloss eine positive Vorschrift über die in der Zone gestatteten Bauten, sondern auch eine negative, nämlich das Verbot neuer gewerblicher Anlagen und Fabrikbetriebe jeder Art, sowie der Erweiterung bereits bestehender. Er geht damit weiter als Art. 46 Abs. 1 BO, der solche Betriebe nur verbietet, wenn sie mit belästigenden Einflüssen verbunden sind, und geht dieser als neuere, nur für ein bestimmtes Quartier geltende Sondervorschrift offenbar vor. Der baupolizeiliche Charakter lässt sich ihr nicht ohne weiteres absprechen, weil dem Gesichtspunkt der Verunstaltung eine gewisse Berechtigung zukommen kann. Denn gewerbliche Anlagen oder gar eigentliche Fabrikbetriebe können, selbst wenn davon nicht besondere Immissionen auf die Nachbarschaft ausgehen, in der Regel, insbesondere bei der herkömmlichen
BGE 81 I 26 S. 33
Bauweise, ohne Willkür als Verunstaltung des Strassen- oder Quartierbildes betrachtet werden. Garagehallen, Einstellräume und Benzintankstellen könnten übrigens wegen der damit verbundenen Einwirkungen auf die Umgebung und der Gefährdung des Verkehrs auf der Promenade am Höheweg schon auf Grund von Art. 46 Abs. 1 BO verboten werden. Die Frage braucht nicht abschliessend entschieden zu werden. Denn es steht nicht mit Sicherheit fest, dass dieser Teil der Vorschrift für sich allein zur Einfügung von Art. 46bis BO Anlass gegeben hätte und ob die Gemeinde es bei Aufhebung der Hotelzone nicht bei der bisherigen Ordnung bewenden lassen will. Nur wenn dies feststünde, würde es sich rechtfertigen, bloss auf teilweise Nichtigkeit der Vorschrift zu erkennen.
4.
Dass sich die Revision der Bauvorschriften auf das Alignementsgesetz stützen soll, das die Gemeinden zum Erlass von Bauvorschriften ermächtigt, und gleichzeitig auf die Befugnis der Gemeinde, derartige Bestimmungen aus eigener, autonomer Kompetenz zu erlassen, erscheint zum vorneherein als widerspruchsvoll. Denn die Tatsache, dass es einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung der Gemeinde zum Erlass von Alignementsplänen und von Bauvorschriften bedarf, und dass der Regierungsrat die Übereinstimmung des Erlasses der Gemeinde mit dem Inhalt des Ermächtigungserlasses zu überprüfen hat, zeigt, dass das Recht zur Gesetzgebung im Gebiet der Baupolizei der Gemeinde nicht aus eigener Kompetenz zustehen kann. Dass dem so ist, ergibt sich übrigens zweifelsfrei aus dem Gesetz über das Gemeindewesen, das in Art. 2 Ziff. 1 lit. a die Strassen- und Baupolizei als eine übertragene Angelegenheit der bernischen Gemeinde bezeichnet, was ihre autonome Rechtssetzungsbefugnis in diesem Gebiet ausschliesst. Was aber für die baupolizeilichen Vorschriften rechtens ist, muss umso mehr gelten, wenn Bestimmungen in Frage stehen, die nicht baupolizeilichen Charakter haben, sondern darüber hinausgehen und nur Gegenstand eines kantonalen Erlasses bilden könnten.
BGE 81 I 26 S. 34
Mit der Behauptung, dass, falls die Befugnis der Gemeinde, ihr Gebiet in Bauzonen einzuteilen, sich nicht aus dem Alignementsgesetz ableiten liesse, sie sich zum mindesten aus einer jahrzehntelangen gewohnheitsrechtlichen Entwicklung ergeben müsste, scheint die gesetzliche Grundlage in einem Gewohnheitsrecht erblickt zu werden. Für die Bildung von Gewohnheitsrecht ist nach allgemeinen Grundsätzen erforderlich, dass eine Regel während längerer Zeit geübt wurde und dass diese Übung auf einer Rechtsüberzeugung, der opinio necessitatis beruht (
BGE 56 I 42
, nicht veröffentlichte Urteile vom 20. Januar 1949 i.S. Forrer, Erw. 5 lit. b und dortige Zitate, und vom 17. Juni 1953 i.S. Billeter S. 16). Die Gemeinde, die sich auf solche Übung zu berufen scheint, unterlässt es jedoch, darzulegen, dass in der Gemeinde oder im Kanton bisher eine Übung im Sinne der von ihr beschlossenen Ordnung bestanden habe, und seit wann und durch welche Entscheide der zuständigen Behörden sich eine Rechtsüberzeugung von der Zulässigkeit von Hotelzonen entwickelt hätte. Vollends könnte von einem autonomen Gewohnheitsrecht im behaupteten Sinne keine Rede sein.
5.
.....
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsrates vom 2. März 1954 insoweit aufgehoben, als damit der Vorschrift von Art. 46bis des Baureglementes der Gemeinde Interlaken die Genehmigung erteilt und die Einsprache der Beschwerdeführer abgewiesen wird.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
101 Ia 502
80. Arrêt du 5 février 1975 dans la cause Chambre vaudoise immobilière et consorts contre Grand Conseil du canton de Vaud

regeste:
Regeste
Art. 2 ÜbBest. BV, derogatorische Kraft des Bundesrechts;
Art. 22ter BV
, Eigentumsgarantie.
Kantonales Dekret, das den Umbau und Abbruch von Wohnhäusern an Orten mit grosser Wohnungsnot einer Bewilligungspflicht unterwirft, wobei die Bewilligung mit Bedingungen bezüglich Kontrolle der Mietzinse neuer und der Verkaufspreise aller Wohnungen versehen werden kann. Dieses Dekret ist vereinbar mit dem Bundesprivatrecht (Art. 19 und 267a bis f OR; E. 3), mit der Eigentumsgarantie - namentlich auch mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip (E. 5) - und mit dem Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung (E. 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 502
BGE 101 Ia 502 S. 502
A.-
Le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté le 5 décembre 1962 un décret concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation. Ce décret soumet à une
BGE 101 Ia 502 S. 503
autorisation de l'Office cantonal du logement (OCL), dans les communes où sévit la pénurie de logements, la démolition totale ou partielle de maisons d'habitation, ainsi que la transformation ou l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (art. 1er). En règle générale, l'autorisation est refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 2). L'autorisation est accordée lorsque la démolition apparaît indispensable pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général; elle peut l'être à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandent impérativement (art. 3). En cas de refus d'autorisation, la décision de l'OCL peut faire l'objet d'un recours à la Commission cantonale de recours en matière de démolition et de transformation de maisons d'habitation (art. 6 al. 1). Une amende pouvant aller jusqu'à 10'000 fr. est prévue à l'encontre des contrevenants (art. 9 al. 1).
La Chambre vaudoise immobilière avait formé contre ce décret un recours de droit public que le Tribunal fédéral a rejeté le 8 mai 1963 (RO 89 I 178).
B.-
Par décret du 21 novembre 1973, le Grand Conseil a modifié le décret de 1962, en lui donnant un nouvel intitulé ("décret du 5 décembre 1962 concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation et l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation") et en le complétant par les dispositions nouvelles suivantes:
"Art. 3 al. 2. - L'OCL peut alors soumettre pendant dix ans la vente par appartement, sous quelque forme que ce soit, à une autorisation, pour éviter la diminution de logements loués dans une catégorie où sévit la pénurie. Il peut également contrôler pendant dix ans les loyers des logements qui remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés et interdire des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par le présent décret. Ces restrictions sont opposables à tout acquéreur de l'immeuble; l'OCL requiert l'inscription de leur mention au Registre foncier pour la durée de leur validité. Cette inscription doit être radiée, lorsque la commune où est situé l'immeuble ne figure plus dans la liste des communes où sévit la pénurie de logements au sens de l'article premier, alinéa 2, du présent décret.
Art. 3bis. - Lorsque le mauvais état de l'immeuble est dû à un défaut d'entretien intentionnel ou résultant de négligence, l'autorisation sera, en règle générale, refusée.
Toutefois, si des circonstances le justifient, une autorisation pourra être délivrée, aux conditions que fixera l'OCL, conformément à l'article 3, alinéa 2.
BGE 101 Ia 502 S. 504
Art. 6 al. 1, deuxième phrase. - Les conditions imposées pour l'octroi de l'autorisation peuvent également faire l'objet d'un recours à la commission."
Il a enfin porté à 20'000 fr. le montant maximum de l'amende prévue à l'art. 9 al. 1, en ajoutant qu'est également passible d'une amende "celui qui ne respecte pas les conditions fixées à l'autorisation reçue".
C.-
Agissant par la voie du recours de droit public, la Chambre vaudoise immobilière, une propriétaire d'immeuble et quatre sociétés immobilières requièrent l'annulation du décret du 21 novembre 1973, soit les art. 3 al. 2 et 3, 3bis, 6 al. 1, 2e phrase et, "dans la mesure où il se réfère à l'art. 3 al. 2", 9 al. 1 nouveau du décret du 5 décembre 1962. Elles allèguent la violation de la force dérogatoire du droit fédéral, de la garantie de la propriété (art. 22ter Cst.) et de l'égalité devant la loi (art. 4 Cst.).
Erwägungen
Considérant en droit: I. (Recevabilité.) II. Force dérogatoire du droit fédéral
2.
La violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral, alléguée par les recourantes contre le décret du 21 novembre 1973, l'avait été aussi dans le recours formé contre le décret de 1962. Mais les dispositions fédérales en vigueur à l'époque ont été abrogées; d'autres dispositions ont en revanche été adoptées depuis lors, notamment l'art. 34septies Cst., accepté en votation populaire du 5 mai 1972, ainsi que l'arrêté fédéral "instituant des mesures contre les abus dans le secteur locatif", du 30 juin 1972 (RS 221.213.1), qui a été ensuite modifié provisoirement par l'arrêté fédéral "sur la surveillance des prix, des salaires et des bénéfices" du 20 décembre 1972 (RS 942.20). D'autre part, la loi fédérale du 24 juin 1970 a complété le code des obligations par l'adjonction des nouveaux articles 267a à 267f, relatifs à la restriction du droit de résilier les baux.
Les recourantes soutiennent que les modifications introduites par le décret du 21 novembre 1973 seraient en opposition avec ces nouvelles dispositions constitutionnelles et légales fédérales. Il faut relever d'emblée, à la suite de l'arrêt Righi (RO 99 Ia 625), que l'art. 34 septies Cst. ne prive pas
BGE 101 Ia 502 S. 505
ipso facto les cantons de leur compétence de légiférer en la même matière. Il s'agit en revanche d'examiner si le décret vaudois de 1973 est compatible avec les nouvelles dispositions légales fédérales.
a) Ainsi que le Tribunal fédéral l'a déjà relevé (RO 99 Ia 626), l'arrêté fédéral du 30 juin 1972 contient des règles qui ressortissent en partie au droit public et en partie au droit civil. Il utilise des moyens de droit civil en tant qu'il contient des dispositions dérogeant aux règles du code des obligations sur le bail à loyer; mais il utilise aussi des moyens de droit public, notamment en prévoyant des sanctions pénales dans certains cas particuliers (art. 31 et 32 de l'arrêté). Le but de l'arrêté est décrit dans son art. 1er: il s'agit de "protéger les locataires contre les loyers abusifs ou d'autres prétentions abusives des bailleurs". Selon le message du Conseil fédéral du 24 avril 1972 relatif à cet arrêté, les limitations de la liberté contractuelle dont le principe est déjà consacré par le droit privé (art. 2 al. 2 CC, 19 et 20 CO) doivent être définies spécialement en matière de loyer afin d'améliorer la position juridique du locataire dans les régions où règne la pénurie de logements ou de locaux commerciaux (cf. FF 1972 I 1223). Par la suite, le champ d'application de l'arrêté fédéral du 30 juin 1972 a été étendu à l'ensemble du pays par l'arrêté fédéral urgent du 20 décembre 1972 sur la surveillance des prix, des salaires et des bénéfices, applicable jusqu'au 31 décembre 1975. Dans son message du 4 décembre 1972 relatif à ce dernier arrêté, le Conseil fédéral a notamment relevé que la nécessité de modérer la surexpansion et de combattre les abus était dans l'intérêt majeur du pays et que le critère de la pénurie de logements et de locaux commerciaux devait "passer après des objectifs jouissant d'une priorité encore plus grande et intéressant l'ensemble du pays: la modération de la surchauffe et la lutte contre les abus" (FF 1972 II 1543/4).
b) Dans les domaines régis par le droit civil fédéral, les cantons conservent la compétence d'édicter des règles de droit public, en vertu de l'art. 6 CC; pour qu'ils puissent le faire dans une matière déterminée, il faut cependant que trois conditions soient remplies, savoir: que le législateur fédéral n'ait pas entendu réglementer cette matière de façon exhaustive; que les règles cantonales soient motivées par un intérêt
BGE 101 Ia 502 S. 506
public pertinent; que ces règles n'éludent pas le droit civil fédéral, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (RO 99 Ia 626, 98 Ia 495).
Quant au droit public fédéral, il prime d'emblée et toujours le droit public cantonal, dans les domaines que la Constitution ou un arrêté fédéral urgent placent dans la compétence de la Confédération et que celle-ci a effectivement réglementés; c'est dire que les règles cantonales qui seraient contraires au droit fédéral, notamment par leur but ou les moyens qu'elles mettent en oeuvre, devraient céder le pas devant le droit fédéral. Mais le principe rappelé ci-dessus n'exclut pas en soi toute réglementation cantonale; elle ne l'exclut que dans les matières que le législateur fédéral a entendu régler de façon exhaustive (cf. RO 97 I 503 s. consid. 3a et c). Ainsi les cantons restent compétents pour édicter, dans les domaines non réglés de façon exhaustive par le droit public fédéral, des dispositions de droit public dont les buts et les moyens envisagés convergent avec ceux que prévoit le droit fédéral.
Dans le domaine qui fait l'objet du présent litige, on peut affirmer que ni en 1960 (cf. RO 89 I 178 ss), ni en 1972, le législateur fédéral n'a entendu s'opposer à ce que les cantons édictent des règles en matière de démolition d'immeubles. S'il avait voulu le faire en 1972, il n'aurait pas manqué de le dire de façon expresse, au moins au cours des débats parlementaires. Il faut donc admettre non seulement que l'arrêté fédéral du 30 juin 1972 n'a pas entraîné l'abrogation des dispositions cantonales en vigueur à l'époque dans plusieurs cantons, mais encore que les cantons continuent de pouvoir légiférer en cette matière. Cependant, pour trancher la question de la compatibilité de ces dispositions cantonales avec le droit public fédéral, il faut examiner si les règles posées par les deux législateurs convergent par leurs buts et les moyens qu'elles mettent en oeuvre.
c) En vue de résoudre la question précitée, il convient d'examiner d'abord le sens et la portée de la réglementation cantonale litigieuse.
Le décret attaqué est destiné à compléter le décret de base de 1962, qui soumet à autorisation la démolition et la transformation de maisons d'habitation. Le Conseil d'Etat a indiqué, dans son exposé des motifs, les raisons essentielles qui l'ont amené à proposer la modification du décret de 1962:
BGE 101 Ia 502 S. 507
il s'agit, en bref, d'empêcher que les propriétaires autorisés à démolir ou transformer un bâtiment ne vendent les nouveaux logements à des prix inabordables pour les locataires ou ne les soumettent à des augmentations de loyers excédant largement celles qui avaient été annoncées initialement, en vue d'obtenir l'autorisation requise; pour cela, il convient d'assortir ladite autorisation de conditions restreignant la vente par appartements et permettant le contrôle des logements loués; la menace d'une amende est insuffisante pour empêcher les abus, les avantages espérés par le bénéficiaire de l'opération étant souvent beaucoup plus importants.
Ainsi, la nature et le but du décret attaqué ne diffèrent pas, dans l'ensemble, de ceux du décret de base de 1962. Comme ce dernier, le texte revisé tend à combattre la pénurie de logements, tout en instituant des règles nouvelles, destinées à renforcer celles qui avaient été prévues dès 1962; il agit par des procédés de droit administratif (exigence d'une autorisation délivrée par l'autorité) et la violation des règles prévues est sanctionnée par la commination d'une peine. Comme le décret de base, il a été édicté dans l'intérêt public et fait partie du droit public cantonal (RO 89 I 180).
Mais les recourantes affirment que le décret de 1973 s'écarte, en ce qui concerne les moyens qu'il utilise, de celui de 1962, car son objet résiderait dans une intervention du législateur dans les relations entre bailleur et locataire, et le moyen mis en oeuvre est un contrôle des loyers, que ne connaissait pas le décret de 1962.
Alors même que, pour l'essentiel, le décret attaqué édicte des mesures de contrôle pour certains loyers et d'autorisation pour la vente de certains appartements, il convient de souligner que ces mesures ne peuvent être prises qu'en relation avec celles que prévoit le décret de 1962. Il ne s'agit en aucun cas de mesures décrétées pour elles-mêmes, d'une façon autonome, mais bien de mesures accessoires à une autorisation de démolir ou de transformer. Le fait que le décret de 1973 porte essentiellement sur les mesures précitées ne joue pas de rôle décisif, puisqu'il n'est destiné qu'à s'insérer dans celui de 1962, qu'il complète et renforce. Il ne peut donc être apprécié qu'en fonction du décret de 1962, et sous le même angle que si les dispositions nouvelles avaient été inscrites dès l'origine dans le texte de 1962.
BGE 101 Ia 502 S. 508
d) Dans l'arrêt Righi du 4 avril 1973 (RO 99 Ia 626), le Tribunal fédéral a déclaré compatible avec l'arrêté fédéral du 30 juin 1972 la législation genevoise soumettant à un contrôle étatique certains cas de loyers et de ventes d'appartements. Les considérations qu'il a émises à cette occasion peuvent s'appliquer, mutatis mutandis, à l'examen de la compatibilité du décret attaqué avec le même arrêté fédéral.
La législation fédérale est exhaustive en ce sens que le canton ne pourrait pas compléter les dispositions fédérales en prévoyant d'autres règles sur les rapports directs entre bailleur et locataire, avec cependant la réserve relative aux sûretés fournies par le preneur (art. 6 al. 2 AF). Mais le décret vaudois n'a pas pour objectif premier d'intervenir dans lesdits rapports. Le locataire, après comme avant l'adoption du décret de 1973, n'est pas partie à la procédure créée par ce texte, qu'il s'agisse de l'octroi du permis (RO 89 I 182) ou du respect des conditions mises à cet octroi, notamment en ce qui concerne l'autorisation de la vente par appartement et le contrôle des loyers. Certes, les mesures instituées par la novelle de 1973 conduisent à améliorer dans certains cas la protection accordée par le droit fédéral aux locataires. Mais il s'agit de mesures prises dans le cadre de la lutte contre la pénurie de logements, considérée pour elle-même, alors que l'arrêté fédéral du 30 juin 1972 ne s'est préoccupé de la pénurie que dans la mesure où celle-ci se trouvait à l'origine d'abus commis par des propriétaires à l'égard de locataires, et encore la pénurie de logements a-t-elle passé à l'arrière-plan dans le système fédéral depuis l'arrêté urgent du 20 décembre 1972. Le décret attaqué n'introduit pas un contrôle général des loyers ou des prix de vente, qui serait destiné à protéger les locataires en général; il n'introduit un contrôle que dans les cas où il s'agit d'assurer l'application de règles tendant à combattre la pénurie de logements et dans les communes où sévit cette pénurie. Il s'agit donc de mesures accessoires à celles qui sont prises en vue de maintenir à la disposition de la population un nombre suffisant d'appartements dans les catégories où sévit la pénurie. Ces mesures, prises dans un autre cadre que celui de l'arrêté fédéral, ne peuvent ainsi que renforcer la protection des locataires voulue par le droit fédéral; elles ne contrecarrent pas l'arrêté fédéral, mais en accroissent l'efficacité (RO 99 Ia 627).
BGE 101 Ia 502 S. 509
3.
Les recourantes considèrent comme contraire au droit privé fédéral, savoir aux art. 267a ss et 19 CO, notamment la disposition de l'art. 3 al. 2 du décret attaqué, qui permet à l'Office cantonal, lors de l'octroi de l'autorisation visée à l'art. 3 al. 1, de soumettre à autorisation pendant dix ans la vente par appartement, pour éviter la diminution de logements loués dans une catégorie où sévit la pénurie.
a) Les
art. 267a à 267
f CO, adoptés le 24 juin 1970, permettent au locataire de demander à l'autorité judiciaire de prononcer la prolongation d'un bail lorsque la résiliation ou l'expiration de celui-ci aurait des conséquences pénibles pour lui ou sa famille. Les recourantes soutiennent que le législateur fédéral ayant délibérément remplacé le système de l'annulation du congé - en vigueur sous le régime antérieur - par une prolongation pour une durée limitée à un ou trois ans, les cantons ne sauraient empêcher le propriétaire de disposer du logement pendant dix ans; ce serait, disent-elles, tourner le droit fédéral, qui a précisément voulu apporter plus de mesure dans la protection des locataires et éviter de décourager l'initiative privée en matière de logement.
Mais la disposition en cause n'a qu'un rapport très lointain avec les mesures d'annulation du congé donné par le propriétaire ou de prolongation du bail. Elle n'empêche en aucune façon un propriétaire de donner congé à l'un quelconque de ses locataires, de sorte que l'on ne voit pas en quoi les
art. 267a à 267
f s'opposeraient à la validité de la condition mise par l'autorité vaudoise à l'octroi d'une autorisation de transformer ou de démolir.
b) Les recourantes affirment que le décret attaqué aboutit à empêcher la libre conclusion de contrats portant sur des logements reconstruits ou transformés sans aucune aide des pouvoirs publics; contrairement à ce qui se présentait dans l'arrêt Chailly Vallon SA (RO 98 Ia 498), il ne s'agit pas ici de restrictions minimes apportées à la liberté des conventions et qui ne porteraient que sur des clauses accessoires du contrat; c'est la conclusion même de la vente par appartements qui serait subordonnée à une autorisation officielle.
Si l'art. 19 al. 1 CO pose le principe de la liberté des conventions, cette liberté n'est pas illimitée; elle est subordonnée aux restrictions qui sont réservées dans cet alinéa et précisées dans l'alinéa 2 du même article, ainsi qu'à l'art. 20 CO;
BGE 101 Ia 502 S. 510
en vertu des compétences qui lui sont reconnues au sens de l'art. 6 CC, le canton peut introduire de telles restrictions (RO 99 Ia 623/4). Il est vrai que l'atteinte à la liberté des conventions est ici plus caractérisée qu'elle ne l'était dans l'arrêt Chailly Vallon S.A., car c'est la convention même de vente par appartements qui est soumise à autorisation et peut ne pas recevoir l'agrément de l'autorité; mais, dans l'arrêt précité, le considérant mentionné par les recourantes n'avait qu'une valeur accessoire. Le Tribunal fédéral a admis que certaines dérogations à la liberté des conventions peuvent se justifier dans le domaine du logement, ce problème présentant un caractère général et les mesures prises pour le résoudre relevant de la préoccupation des pouvoirs publics d'assurer à chacun un logement décent (RO 98 Ia 498, 88 I 170, 254).
L'intimé relève, dans sa réponse, que le seul but de l'art. 3 al. 2 du décret attaqué est d'assurer la bonne exécution des dispositions légales, en faisant effectivement respecter les conditions qui ont permis l'octroi de l'autorisation; il souligne que le caractère précis et limité de cette faculté résulte du texte légal, qui prévoit expressément que l'OCL ne peut imposer au propriétaire l'obligation de requérir une autorisation pour la vente par appartements que "pour éviter la diminution de logements loués dans une catégorie où sévit la pénurie".
Le décret vaudois n'institue donc pas un contrôle général de la vente de maisons d'habitation par appartements, mais il impose, pour des motifs raisonnables et pertinents d'intérêt général, au propriétaire qui désire obtenir l'autorisation de reconstruire ou de transformer un appartement auparavant loué dans une catégorie et dans une commune où sévit la pénurie, l'obligation d'être soumis pendant une période de dix ans à une approbation de la vente par l'autorité compétente. Etant donné l'intérêt public que revêt actuellement le problème du logement, une mesure de cette nature, limitée quant à son objet et à sa durée, ne contredit pas le droit civil fédéral comme tel et ne vide pas la liberté contractuelle de son contenu, ainsi que le Tribunal fédéral l'a déjà jugé dans l'arrêt Righi (RO 99 Ia 623/4; cf. GRISEL, Des rapports entre le droit civil fédéral et le droit public cantonal, RDS 1951, p. 300 ss; DESCHENAUX, Traité de droit civil suisse, II 1; p. 28 ss).
4.
...
BGE 101 Ia 502 S. 511
III.
Garantie de la propriété
5.
Les recourantes allèguent que le décret attaqué est contraire à la garantie de la propriété, consacrée par l'art. 22ter Cst. et par l'art. 6 Cst. vaud. Cette dernière disposition n'ayant pas une portée plus large que l'art. 22ter Cst., le grief soulevé ne sera examiné que par rapport à la disposition constitutionnelle fédérale (cf. RO 98 Ia 199 consid. 1).
a) En vertu de l'art. 22ter Cst., les cantons peuvent édicter des restrictions de la propriété par voie législative et pour des motifs d'intérêt public. Les recourantes ne contestent l'existence ni d'une base légale, ni d'un intérêt public, mais soutiennent que les dispositions attaquées violent les principes de proportionnalité et d'égalité auxquels sont aussi soumises les restrictions de droit public à la propriété.
b) Selon la jurisprudence, une restriction de propriété ne doit pas entraîner une atteinte plus grave que ne l'exige le but d'intérêt public recherché. Si l'Etat peut obtenir le même résultat par l'emploi de moyens moins rigoureux, la restriction en cause devra être considérée comme contraire au principe de la proportionnalité; elle le sera aussi s'il n'existe pas de rapport raisonnable entre la limitation de la propriété et le résultat recherché (RO 99 Ia 41, 475).
Les recourantes ne contestent pas que les mesures prévues à l'art. 3 al. 2 nouveau soient propres, dans certains cas, à atteindre le but visé, soit la lutte contre la pénurie de logements à loyers modérés; mais elles estiment que le législateur peut y parvenir en recourant à des moyens moins restrictifs: sanctions pénales aggravées à l'égard des promoteurs peu scrupuleux qui induiraient l'autorité en erreur ou contreviendraient à l'autorisation reçue (art. 9 al. 1 du décret); ordre donné par l'Office cantonal du logement de rétablir l'état antérieur lorsque les travaux ont été exécutés en violation de l'autorisation (art. 10). Elles soutiennent enfin que l'application des mesures de protection des locataires (art. 17 ss de l'AF du 30 juin 1972), de même que les art. 267a et ss CO suffiraient pour éviter des abus.
Le Conseil d'Etat souligne la nécessité des mesures décrétées par le Grand Conseil et cite une série d'exemples d'abus graves qui ont été constatés: des propriétaires ont fixé le loyer des logements reconstruits à des prix bien supérieurs à ceux
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qu'ils avaient indiqués en vue d'obtenir l'autorisation de démolir ou de transformer; d'autres ont mis en vente à des prix très élevés les appartements rénovés, après avoir annoncé leur intention de les louer.
Dans leur réplique, les recourantes contestent la réalité des abus allégués par le Conseil d'Etat, mais elles n'en excluent pas la possibilité. Elles prétendent cependant que ces abus peuvent être combattus par l'utilisation des moyens qu'elles ont mentionnés. Mais le Conseil d'Etat relève que les sanctions pénales ne sont pas suffisantes pour dissuader les propriétaires peu scrupuleux de commettre des abus: le montant maximum de l'amende, même porté à 20'000 fr. par le décret de 1973, est peu de chose en comparaison du bénéfice que permet de réaliser le détournement de la loi; de plus, il est souvent difficile d'établir les conditions spéciales, propres à la répression pénale, et le véritable but à atteindre n'est pas de faire condamner les auteurs d'abus, mais d'empêcher la disparition de logements dans une catégorie où sévit la pénurie, ce qui n'est possible qu'avec les moyens de droit administratif introduits à l'art. 3 al. 2. Enfin, dans la plupart des cas, les abus relevés ne consistent pas dans l'exécution de travaux non autorisés; et même lorsqu'il s'agit de tels travaux, il est souvent impossible d'exiger la remise en l'état des lieux, en vertu précisément du principe de la proportionnalité.
c) L'argumentation des recourantes apparaît en réalité contradictoire. En effet, si elles ne mettent pas en cause, à l'art. 9 al. 1 nouveau, l'augmentation de la pénalité jusqu'à un maximum de 20'000 fr., elles demandent cependant l'annulation de la phrase qui permet de punir "celui qui ne respecte pas les conditions fixées à l'autorisation reçue", estimant qu'il serait inconstitutionnel de fixer de telles conditions. Or si aucune condition - à part celles qui ont trait à la nature des travaux - ne peut être imposée à celui qui entend faire démolir ou transformer son immeuble, on ne voit pas comment il serait possible de condamner le propriétaire qui n'aurait pas tenu ses promesses.
Quant aux mesures fédérales de protection des locataires, elles ne constituent pas des mesures de caractère général, pouvant être appliquées d'office. L'arrêté fédéral du 30 juin 1972 institue une procédure qui permet au locataire individuel de contester le montant du loyer, dans la mesure où il l'estime
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abusif, c'est-à-dire "visant à obtenir un rendement inéquitable du logement" (art. 14 AF). Cet arrêté ne permet pas à la collectivité d'intervenir pour empêcher la disparition de logements à loyers modérés. De même, les règles du code des obligations sont des règles de droit civil, applicables uniquement dans les rapports individuels entre bailleur et locataire.
Dans la mesure donc où il peut y avoir, comme l'admettent les recourantes, des "promoteurs peu scrupuleux" qui induiraient l'autorité en erreur et feraient disparaître des logements à loyers modérés pour les remplacer par des logements d'une autre catégorie, un moyen efficace de combattre les abus en cette matière semble être effectivement la possibilité d'imposer des conditions à celui qui requiert une autorisation de démolition ou de transformation, et d'avoir la possibilité de contrôler la réalisation de ces conditions. En revanche, les moyens proposés par les recourantes ne permettraient pas d'obtenir ce résultat. On ne saurait donc dire qu'à ce point de vue le décret attaqué viole le principe de la proportionnalité.
d) Les recourantes prétendent aussi que les mesures prévues à l'art. 3 al. 2 du décret (contrôle des loyers et de la vente par appartements pendant 10 ans) portent atteinte à l'essence même de la propriété, à l'Institutsgarantie, car elles restreignent de façon grave et durable les droits de disposition et de jouissance du propriétaire. La disposition en cause serait d'autant moins admissible qu'en raison de sa rédaction tout à fait générale, elle permettrait d'imposer un contrôle non seulement dans les cas visés par l'exposé des motifs, c'est-à-dire lorsque l'autorisation est accordée "pour maintenir ou augmenter le nombre de logements loués à des prix raisonnables", mais également dans les cas où le propriétaire invoque un juste motif à l'appui de sa demande, en particulier l'état de vétusté de l'immeuble, des exigences d'hygiène ou de sécurité, éventuellement des besoins personnels. Dans tous ces cas, un refus d'autorisation violerait la garantie de la propriété; aussi l'Etat ne saurait-il subordonner son autorisation, qui est due, à de nouvelles restrictions de la propriété, qui n'ont aucune contrepartie. Le fait d'imposer alors les conditions mentionnées à l'art. 3 al. 2 du décret attaqué porterait atteinte au principe de la proportionnalité.
aa) La garantie institutionnelle de la propriété est violée lorsque le législateur édicte des normes, notamment des restrictions
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de propriété, qui vident la propriété privée de son contenu en tant qu'institution fondamentale de l'ordre juridique suisse (RO 96 I 558). Mais on ne peut pas prétendre sérieusement que les restrictions de la propriété instituées par le législateur vaudois, qui tendent à maintenir pendant quelques années la destination de certaines maisons d'habitation, puissent avoir pour résultat de vider la propriété privée de sa substance. Le mode d'utilisation de la propriété foncière peut être limité tant en vertu de l'art. 22ter al. 2 Cst. qu'en vertu de l'art. 22quater Cst. (aménagement du territoire), sans que le principe même de la propriété privée puisse être considéré comme affecté.
bb) Mais si on l'examine sous l'angle de la proportionnalité, le problème posé par les recourantes est délicat. Le décret ne dit pas clairement si les conditions prévues à l'art. 3 al. 2 peuvent être imposées au propriétaire lorsque la démolition apparaît indispensable, par exemple pour des motifs de sécurité ou de salubrité, alors que dans de tels cas la démolition peut même être imposée par les pouvoirs publics contre le gré du propriétaire (art. 63 de la loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire, du 5 février 1941).
Ce problème n'a pas été examiné dans l'exposé des motifs du décret de 1973, ni lors des débats parlementaires. Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat relève que les propriétaires ont un droit à obtenir l'autorisation sollicitée, si les conditions légales sont réunies; l'autorité a alors l'obligation de délivrer une autorisation, en exerçant son pouvoir d'appréciation dans les limites précisées par la doctrine et la jurisprudence. De plus, dit-il, il est en général difficile d'isoler les motifs justifiant une autorisation, car il est fort rare qu'une requête soit admise uniquement pour un seul motif. Une appréciation d'ensemble de la situation s'impose.
Il n'est cependant pas nécessaire de statuer dès maintenant sur l'interprétation qui pourra être donnée aux dispositions peu claires du décret vaudois. Il appartiendra à l'autorité compétente de se déterminer dans chaque cas de requête en autorisation de démolir ou de transformer. Elle devra se prononcer sur le point de savoir si, compte tenu des circonstances de la cause, elle peut imposer des conditions quant à l'utilisation du bâtiment après reconstruction ou transformation. Le propriétaire qui prétend être lésé par la décision de l'Office cantonal
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des logements peut, aux termes de l'art. 6 du décret, former un recours auprès d'une commission cantonale de recours en matière de démolition et de transformation de maisons d'habitation. La décision de la Commission de recours peut elle-même faire l'objet d'un recours de droit public. Il est dès lors prématuré de définir au stade actuel, où le Tribunal fédéral n'est saisi que d'une situation abstraite et non d'un cas concret, les limites exactes dans lesquelles pourra se mouvoir l'autorité administrative. Celle-ci sera tenue dans chaque cas de procéder à la pesée des intérêts en présence, en appliquant les principes de l'égalité de traitement et de la bonne foi (cf. RO 99 Ia 41).
e) Dans leur mémoire de réplique, les recourantes contestent aussi, sous l'angle de la proportionnalité, le caractère d'intérêt public du but recherché; elles déclarent qu'on ne se trouve plus dans un état de pénurie de logements, ou en tout cas que cette pénurie n'est pas comparable à celle d'il y a quelques années. Elles tirent de là la conclusion que l'intérêt public en jeu se trouve réduit et ne justifie pas dès lors la gravité de la restriction apportée à la propriété privée.
N'ayant pas été présenté dans le mémoire de recours, ce grief est tardif et, partant, irrecevable (RO 98 Ia 494; BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, ad art. 93, p. 400).
6.
Les recourantes soutiennent que le décret de 1973 est contraire au principe d'égalité, du fait qu'il permettrait de soumettre à un contrôle des loyers ou à une interdiction de vente par appartements le propriétaire d'un immeuble vétuste, tandis que cette possibilité n'existerait pas à l'égard du propriétaire d'un terrain qui ne comporte pas de maison d'habitation. Il y aurait là une différence de traitement inadmissible, car elle ne trouverait pas de justification raisonnable dans les faits.
S'il est exact que les restrictions de la propriété sont soumises au principe d'égalité formulé par l'art. 4 Cst., cela ne signifie pas que tous les propriétaires doivent pouvoir utiliser leurs fonds dans la même mesure (GRISEL, op.cit., p. 400). Pour qu'il y ait inégalité de traitement contraire à cette disposition constitutionnelle, il faut ou bien que la règle critiquée fasse entre divers cas des distinctions juridiques qu'aucun fait important ne justifie, ou bien qu'elle soumette à un régime identique des situations de fait qui présentent entre elles des
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différences importantes et de nature à rendre nécessaire un traitement différent (RO 100 Ia 328 consid. 4b, 93 I 418; arrêt Weber du 11 décembre 1974). En l'espèce, le décret n'opère pas de distinction arbitraire entre les différents propriétaires. Les raisons pour lesquelles les propriétaires qui désirent démolir ou transformer une maison d'habitation peuvent être soumis au régime de l'autorisation de la vente par appartements ou du contrôle des loyers ont été exposées; il s'agit de raisons objectives, qui trouvent une justification raisonnable dans les faits. Certes, un propriétaire peut s'en trouver favorisé par rapport à un autre; la situation est la même en matière d'aménagement du territoire; certains propriétaires peuvent voir leurs terrains affectés à une zone à bâtir, d'autres à une zone agricole, sans qu'ils puissent se plaindre d'une violation du principe de l'égalité de traitement, si des raisons objectives ont présidé à la classification.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.


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Urteilskopf
101 Ib 70
13. Urteil vom 14. Februar 1975 i.S. Eidg. Departement des Innern c. von Burg und Konsorten und Kantonale Rekurskommission Solothurn

regeste:
Regeste
Giftgesetz, Gebührentarif, Zulässigkeit der Subdelegation.
Eine Verfügung, die in Anwendung eines Tarifs im Einzelfall ergeht, ist mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar. Zulässigkeit der Subdelegation der Rechtsetzungsbefugnis beim Erlass von Gebührenordnungen; im konkreten Fall Unzulässigkeit der Delegation durch den Bundesrat an das Eidg. Departement des Innern.

text:
Sachverhalt
ab Seite 70
BGE 101 Ib 70 S. 70
Das Bundesgesetz über den Verkehr mit Giften vom 21. März 1969 (GG) unterwirft den Verkehr mit Giften grundsätzlich der Bewilligungspflicht (Art. 7 GG). Ihr sind auch Ärzte unterstellt, wenn sie in ihrer Tätigkeit mit Giften umzugehen haben. Nach Art. 39 Abs. 2 GG erlässt der Bundesrat die nötigen Ausführungsbestimmungen. Kantonale Vorschriften, die vom Gesetz geregelte Sachgebiete betreffen, sind mit dem Inkrafttreten des Gesetzes aufgehoben. Dessen Vollzug ist nach Art. 21 GG in erster Linie Sache der Kantone, die namentlich für die Erteilung der erforderlichen Bewilligungen
BGE 101 Ib 70 S. 71
sowie für besondere Kontrollen innerhalb eines vom Bundesrat festzusetzenden Rahmens Gebühren erheben können (Art. 21 Abs. 2 GG).
Der Bundesrat hat am 23. Dezember 1971 die Vollziehungsverordnung zum Giftgesetz (VV) erlassen. Die Art. 29 ff. VV sehen vier Arten von Bewilligungen vor. Die Bewilligung A ist eine sog. allgemeine Bewilligung, die u.a. an praktizierende Ärzte, Zahnärzte und Tierärzte abgegeben wird (Art. 29 VV). Art. 29 Abs. 4 VV besagt, diese Bewilligung sei mit der Bewilligung zur Ausübung der genannten Berufe ohne besonderes Gesuch gleichzeitig zu erteilen. Nach Art. 86 VV veröffentlicht das Gesundheitsamt periodisch das Verzeichnis der Inhaber einer allgemeinen Bewilligung mit Ausnahme der Apotheken, Drogerien, amtlichen Laboratorien, Ärzte, Zahnärzte und Tierärzte. Art. 82 VV führt Art. 21 Abs. 2 GG näher aus. Danach können die Kantone für die Erteilung der Verkehrsbewilligung innerhalb eines vom Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) in einem besonderen Reglement festgesetzten Rahmens Gebühren erheben. In Art. 3 des vom EDI am 22. März 1972 erlassenen Gebührenreglementes zum GG, das am 1. April 1972 in Kraft trat, ist für die Erteilung der Bewilligung A eine Gebühr von Fr. 100.-- bis Fr. 150.-- vorgesehen.
Am 1. April 1973 stellte das Kantonale Laboratorium Solothurn zusammen mit einem Rundschreiben den praktizierenden Ärzten des Kantons Solothurn eine Bewilligung A zu mit einer Gebührenrechnung von je Fr. 100.-- Die Ärzte-Gesellschaft des Kantons Solothurn beschwerte sich deswegen im Namen aller ihr angeschlossenen Ärzte beim Finanzdepartement des Kantons und, als dieses die Beschwerde abwies, bei der Kantonalen Rekurskommission Solothurn (Rekurskommission).
Diese hiess die Beschwerde am 4. Juni 1974 teilweise gut und setzte die Bewilligungsgebühr auf Fr. 25.-- herab mit der Begründung, der reglementarische Tarif beruhe auf einer unzulässigen Subdelegation, so dass lediglich eine keiner gesetzlichen Grundlage bedürfende Kanzleigebühr von Fr. 25.-- erhoben werden könne.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 13. September 1974 beantragt das EDI, es sei die Gesetzmässigkeit des Gebührenreglementes festzustellen und das Urteil der Rekurskommission aufzuheben.
BGE 101 Ib 70 S. 72
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Nach
Art. 97 Abs. 1 OG
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen im Sinne von
Art. 5 VwVG
, die von einer der in
Art. 98 OG
aufgezählten Instanzen stammen, mit keinem der in
Art. 102 OG
genannten Rechtsmittel angefochten werden können und unter keine der Ausnahmebestimmungen von
Art. 99-101 OG
fallen. Die ersten drei Voraussetzungen sind ohne Zweifel erfüllt; zu prüfen bleibt, ob der angefochtene Entscheid unter eine der Ausnahmebestimmungen fällt.
Unzulässig ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach
Art. 99 lit. b OG
gegen Verfügungen über Tarife, ausser - was vorliegend nicht in Frage steht - über Tarife auf dem Gebiete der Privatversicherung und der Verwertung von Urheberrechten. Aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde jedenfalls gegen Verfügungen ausgeschlossen ist, die den Erlass oder die Genehmigung eines Tarifes als Ganzes zum Gegenstand haben, und demgemäss ist auf Beschwerden nicht einzutreten, mit denen ein Tarif unmittelbar angefochten wird, auch dann, wenn nur einzelne Bestimmungen des Tarifs Anfechtungsobjekt sind (
BGE 100 Ib 330
).
Dagegen findet sich in der Entstehungsgeschichte der revidierten Bestimmungen über die Verwaltungsrechtspflege durch das Bundesgericht (
Art. 97 ff. OG
) kein Anhaltspunkt dafür, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen Verfügungen im Einzelfall ausgeschlossen wäre, in denen ein Tarif angewendet wird. Den Beratungen der parlamentarischen Kommissionen kann im Gegenteil entnommen werden, dass man immer davon ausging, die Anwendung eines Tarifs im Einzelfall sei beim Vorliegen der allgemeinen Voraussetzungen mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wurde doch der Ausschluss der Beschwerde gegen die Genehmigung oder Nichtgenehmigung von Tarifen unter anderem damit begründet, dass das Gericht sonst Gefahr laufe, bei der Überprüfung der Anwendung eines Tarifs im Einzelfall seinem vorgängigen Entscheid über die Genehmigung widersprechen zu müssen (Protokoll der Kommission des Nationalrates vom 6./7. September 1966, S. 76; nicht veröffentlichtes Urteil Serapharm
BGE 101 Ib 70 S. 73
SA vom 22. Dezember 1972, E. 1). Die gleiche Praxis verfolgt auch das Eidgenössische Versicherungsgericht bei der Auslegung von
Art. 129 Abs. 1 lit. b und e OG
(
BGE 100 V 3
f.).
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Anwendung von Art. 3 des Gebührentarifs auf die Beschwerdeführer, also gegen die Anwendung einer Bestimmung des Tarifs in einer Anzahl gleicher Fälle. Freilich betrifft das Urteil der Rekurskommission den Tarif insgesamt, indem er - jedenfalls in den Urteilserwägungen - ungültig erklärt wird. Dennoch hat die Rekurskommission keine Verfügung über einen Tarif getroffen, sondern Einzelfälle beurteilt. Ihrem Entscheid kann keine andere Bedeutung zukommen, als dass der Tarif auf die Beschwerdeführer nicht anwendbar ist. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich deshalb als zulässig. Das EDI ist nach
Art. 103 lit. b OG
zur Beschwerde legitimiert; auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Das Gebührenreglement ist eine Rechtsverordnung, die auf einer Delegation bzw. Subdelegation des Bundesrates beruht. Eine solche Verordnung ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes daraufhin überprüfbar, ob sie sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz eingeräumten Befugnisse hält (
BGE 99 Ib 165
). Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, prüft der Richter auch die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Was insbesondere die Bemessung von Gebühren anbelangt, unterliegt der richterlichen Prüfung, ob das Kostendeckungsprinzip, der Grundsatz der Verhältnismässigkeit und das Gebot der rechtsgleichen Behandlung beachtet worden sind. Nicht von Bedeutung ist, dass die Verordnung im wesentlichen einen Tarif zum Inhalt hat, denn nach dem Gesagten kommt
Art. 99 lit. a und b OG
nicht der Sinn zu, die Prüfung der Rechtsmässigkeit von Erlassen oder Tarifen bei deren Anwendung im Einzelfall einzuschränken.
3.
Ob die in Art. 21 Abs. 2 GG enthaltene Delegation der rechtsetzenden Befugnisse an den Bundesrat verfassungsmässig ist und den Anforderungen entspricht, die das Bundesgericht in seiner staatsrechtlichen Rechtsprechung an Delegationsnormen in Abgabesachen aufstellt (
BGE 99 Ia 700
ff., insbesondere 704, mit Hinweisen), kann nicht überprüft werden, da das Bundesgericht an die Bundesgesetze und damit
BGE 101 Ib 70 S. 74
auch an die in ihnen enthaltenen Delegationsnormen gebunden ist (
Art. 1 Abs. 3 BV
).
4.
a) In Rechtslehre und Rechtsprechung ist umstritten, ob eine Subdelegation von rechtsetzenden Befugnissen auch ohne ausdrückliche verfassungsmässige Regelung allgemein oder in bestimmten Fällen zulässig ist (vgl.
BGE 92 I 45
f. E. 2 mit zahlreichen Hinweisen auf die Literatur). Anders als z.B. Art. 80 Abs. 1 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland regelt die Bundesverfassung die Frage, ob eine Subdelegation an vollziehende Behörden im Rechtsetzungsverfahren des Bundes zulässig ist, nicht ausdrücklich. Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 12. März 1948 über die Rechtskraft der bereinigten Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen für die Jahre 1848-1947 (Rechtskraftgesetz) erklärt, dass Dienstabteilungen der Departemente zum Erlass allgemein verpflichtender Vorschriften inskünftig nur zuständig sind, wenn ein Bundesgesetz oder Bundesbeschluss dies vorsieht. Das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1966 über die Herausgabe einer neuen bereinigten Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen hat diesen Rechtssatz in Art. 4 Abs. 2 bestätigt. Die Tragweite der Bestimmung ist nicht ohne weiteres klar. Ihre Bedeutung ergibt sich auch nicht eindeutig aus ihrer Entstehungsgeschichte. Der Bundesrat berief sich in seiner Ergänzungsbotschaft zum Rechtskraftgesetz auf eine Expertenkommission, die Art. 7 Abs. 1 einführen wollte, damit Verordnungen künftig von einer Behörde ausgingen, die dem Parlament verantwortlich sei (BBl 1948 I 806). Das liesse eher darauf schliessen, dass nur der Gesamtbundesrat zum Erlass von Verordnungen ermächtigt sein sollte. In den parlamentarischen Verhandlungen wurde jedoch das Gewicht darauf gelegt, dass der Erlass allgemeinverbindlicher Vorschriften gestützt auf eine Subdelegation künftig auf das Departement beschränkt sein solle (Kommissionspräsident Bucher, Sten. Bull. N 1948 S. 14, Kommissionsreferent Flückiger, Sten. Bull. S 1948 S. 27). Bei der Auslegung von Art. 7 Rechtskraftgesetz drängt sich der Umkehrschluss auf, dass eine Subdelegation an die Departemente durch den Bundesrat grundsätzlich nicht ausgeschlossen sein sollte. Dieser Auslegung entspricht die Rechtsprechung des Bundesgerichtes (
BGE 87 IV 38
E. 3,
BGE 92 I 46
). Da, wie ausgeführt, das Bundesgericht an die Bundesgesetze gebunden ist, ist die Verfassungsmässigkeit dieser
BGE 101 Ib 70 S. 75
Regelung nicht zu überprüfen und davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Subdelegation an die Departemente zulässt, ebenso an Verwaltungsabteilungen, wenn dies ausdrücklich beschlossen wird.
b) Ist die Subdelegation der Rechtsetzungsbefugnis an ein Departement grundsätzlich zulässig, so fragt es sich weiter, ob sie unbeschränkt möglich oder an gewisse Voraussetzungen gebunden ist. Das Rechtskraftgesetz äussert sich dazu nicht.
Das Bundesgericht hat bereits in
BGE 87 IV 38
f. eine Beschränkung angedeutet, indem es ausgeführt hat, dass die Weitergabe von Rechtsetzungsbefugnissen mindestens dann zuzulassen ist, wenn in der auf Subdelegation beruhenden Verordnung Fragen vorwiegend technischer Natur geregelt werden sollen, die keine Verfassungsgrundsätze gefährden, und in
BGE 92 I 47
hat das Gericht die Subdelegation ausdrücklich ausgeschlossen, wo sie gegen fundamentale Rechtsgrundsätze verstossen würde.
Besondere Grundsätze sind für die öffentlichen Abgaben entwickelt worden. Hier gilt nach ausdrücklicher Vorschrift oder aufgrund ungeschriebenen Verfassungsrechts der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Steuer (
BGE 92 I 47
,
BGE 99 Ia 542
E. 4a). Das bedeutet, dass zumindest in Fällen der Kompetenzdelegation an die vollziehende Behörde Objekt und Höhe der Abgabe im delegierenden Erlass, d.h. in der Verfassung oder im formellen Gesetz, festgelegt sein muss (
BGE 99 Ia 542
E. 4a,
BGE 97 I 804
, je mit Hinweisen). Anderen Regeln folgen einzig die Delegation an die gesetzgebende Behörde selber (
BGE 99 Ia 542
F. E. 4 b) sowie die Weitergabe von Befugnissen an eine Selbstverwaltungskörperschaft, wobei in diesem zweiten Fall besser von Kompetenzausscheidung als von Delegation gesprochen wird (
BGE 97 I 805
).
Diese Regeln, denen praktisch Verfassungsrang zukommt, gelten nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes für die Gebühren mit Ausnahme der Kanzleigebühren ebenfalls. Auch die Gebühren müssen grundsätzlich in einem Gesetz im formellen Sinn verankert sein (
BGE 95 I 251
). Freilich hat das Bundesgericht in jüngster Zeit wiederholt die Frage aufgeworfen, ob eine formelle gesetzliche Grundlage für jede Gebühr erforderlich ist, wobei es bisher noch keine generellen Regeln aufgestellt hat. In
BGE 97 I 204
und 348 hat es die Frage offen gelassen, in
BGE 99 Ia 603
für die Vorzugslasten bestimmt,
BGE 101 Ib 70 S. 76
dass die Grundzüge der Abgabe und deren Höchstbetrag im Gesetz selbst festgelegt sein müssen. In
BGE 99 Ia 701
ff. dagegen ist das Erfordernis der formellen gesetzlichen Grundlage für eine kantonale Fleischschaugebühr, die einen stark technischen Charakter aufwies, aufgegeben worden, wobei offenblieb, ob es sich dabei um eine echte Kontrollgebühr, um eine Gebühr eigener Art oder um eine blosse Maximalgebühr handle. Das Bundesgericht hat allerdings beigefügt, aus dem Urteil dürfe keineswegs der Schluss gezogen werden, dass auf das Erfordernis der formellen gesetzlichen Grundlage nun für alle Gebühren oder sogar für sämtliche Kausalabgaben verzichtet werde, und im Urteil
BGE 100 Ia 142
schliesslich hat das Gericht die für die Fleischschaugebühr gewählte flexiblere Lösung bestätigt, gleichzeitig aber für Benutzungsgebühren mit steuerähnlichem Charakter, namentlich für Konzessions- und Nutzungsgebühren, auf der formellen gesetzlichen Grundlage bestanden.
Die für die öffentlichen Abgaben aufgestellten Grundsätze führen mithin zu einer weiteren Einschränkung der Delegationsbefugnis. Obwohl vom Bundesgericht in erster Linie für das kantonale Staatsrecht entwickelt, können diese Grundsätze nicht nur für das kantonale Recht gelten; aus rechtsstaatlichen Prinzipien hergeleitet sind sie auch für den Bund als Rechtsstaat verbindlich, und das Bundesgericht hat sie zu berücksichtigen, soweit es die delegierende Norm und den gestützt darauf ergangenen Erlass auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen kann. Folgerichtig ist ferner, dass die Grundsätze, die für die Delegation vom Gesetzgeber an die Exekutive gelten, auch auf die Weitergabe von Befugnissen der Exekutive an untergeordnete Verwaltungsbehörden Anwendung finden müssen. Eine Subdelegationsnorm muss deshalb den gleichen Anforderungen genügen wie die Delegationsnorm selbst (im gleichen Sinn die Auslegung von Art. 80 Abs. 1 Satz vier Grundgesetz bei MAUNZ-DÜRIG, Grundgesetzkommentar Art. 80 N. 7), jedenfalls dann, wenn nicht bereits die Delegationsnorm entsprechend konkretisiert ist.
c) Zu prüfen bleibt somit, ob im vorliegenden Fall die Anforderungen erfüllt sind, die an eine Subdelegationsnorm gestellt werden müssen. Handelte es sich bei den in der bundesrätlichen VV genannten Gebühren um steuerähnliche Leistungen, wäre die Subdelegationsnorm offensichtlich ungenügend,
BGE 101 Ib 70 S. 77
und die Verordnung des EDI würde der hinreichenden gesetzlichen Grundlage ermangeln, weil die Angabe des Gebührenrahmens und der Höchstgebühr fehlt. Zweifellos handelt es sich aber bei den in Art. 3 des Gebührenreglementes genannten Abgaben um echte Gebühren, d.h. um Entgelte für behördliche Leistungen. Nach der im genannten Urteil
BGE 99 Ia 700
ff. präzisierten Rechtsprechung ist die Delegation zum Erlass von Gebührenordnungen in Abweichung vom Grundsatz dann zulässig, wenn es sich um die Erhebung von Gebühren handelt, deren Festsetzung von der Berücksichtigung technischer Einzelheiten abhängt, die rasch sich ändernden Verhältnissen anzupassen sind und die deshalb nicht leicht generell rechtlich umschrieben werden können, und wenn sich zudem der Bundesrat die Genehmigung des Tarifs vorbehalten hat.
Wendet man die in der bisherigen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze auf den vorliegenden Fall an, so ergibt sich, dass die Voraussetzungen für eine Zulässigkeit der Subdelegation ohne einschränkende Bestimmungen hinsichtlich des angefochtenen Gebührentarifs nicht gegeben sind. Der Tarif umfasst keine grosse Spannweite für die verschiedenen Arten der zu entrichtenden Gebühren. Die Aufstellung der Gebührenordnung hängt nicht von der Prüfung schwieriger technischer Verhältnisse ab, und der Tarif bedarf wohl auch nicht der stetigen Anpassung an rasch sich ändernde Bedürfnisse. Damit ist fraglich, ob eine Subdelegation zum Erlass der Gebührenregelung überhaupt zulässig war; ohne Zweifel jedenfalls war die Delegation nicht unbeschränkt zulässig, also ohne Festlegung des Rahmens der zu erhebenden Gebühr. Der Bundesrat hätte deshalb den Tarif selber aufstellen oder zumindest dessen Rahmen festlegen müssen und dem EDI nur die Regelung besonderer Einzelheiten überlassen dürfen.
Aus diesen Gründen kann dem Begehren des Beschwerdeführers, es sei festzustellen, dass die Verordnung gesetzmässig sei, nicht entsprochen werden und damit auch nicht dem Antrag, das Urteil der Rekurskommission sei aufzuheben.
d) Ermangelt das Gebührenreglement der gesetzlichen Grundlage, so ist, wie die Rekurskommission erkannt hat, nur die Erhebung einer Kanzleigebühr möglich, die nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht in einem Gesetz im formellen Sinne verankert sein muss (
BGE 99 Ia 700
f. mit Hinweisen)
BGE 101 Ib 70 S. 78
und vom Kanton deshalb auch ohne bundesrechtliche Ordnung erhoben werden darf. Dr. von Burg und die mitbeteiligten Ärzte haben das Urteil der Rekurskommission nicht angefochten, so dass es bei der Erhebung einer Gebühr von Fr. 25.-- für die Bewilligung A sein Bewenden haben muss.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.