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Urteilskopf
84 IV 102
30. Urteil des Kassationshofes vom 4. November 1958 i.S. X. gegen Staatsanwaltschaft des Kantons Solothurn.

regeste:
Regeste
Art. 191 Ziff. 3 StGB
.
Vorsichtspflicht zur Vermeidung eines Irrtums über das Alter des Kindes.

text:
Sachverhalt
ab Seite 102
BGE 84 IV 102 S. 102
A.-
X., geb. 1927, stand beruflich in Geschäftsbeziehungen mit dem Wirt eines Restaurants. Bei seinen häufigen Besuchen lernte er dort Y., geb. 13. Juni 1942, kennen, die seit Juli 1957 als Küchenmädchen angestellt und gelegentlich in der Wirtschaft beschäftigt war. Hin
BGE 84 IV 102 S. 103
und wieder streichelte er deren Brüste, und einmal griff er ihr unter den Rock an den Geschlechtsteil. Ende November/anfangs Dezember 1957 versuchte er anlässlich einer Autofahrt, mit dem Mädchen den Beischlaf zu vollziehen, und ein weiteres Mal beging er andere unzüchtige Handlungen an ihm. Y. sah älter aus, als sie war; beim ersten Ausflug antwortete sie X. auf dessen Frage nach dem Alter, sie sei 16 Jahre alt gewesen.
B.-
Am 24. September 1958 verurteilte das Obergericht des Kantons Solothurn X. in Anwendung von Art. 191 Ziff. 1, Ziff. 2 Abs. 1 und Ziff. 3 StGB zu sechs Monaten Gefängnis, bedingt vollziehbar, und zu einer Genugtuungssumme von Fr. 300.--. Es nahm an, der Verurteilte habe in der irrigen Vorstellung gehandelt, das Mädchen sei über 16 Jahre alt, doch hätte er bei pflichtgemässer Vorsicht den Irrtum vermeiden können.
C.-
Der Verurteilte führt Nichtigkeitsbeschwerde mit dem Antrag, er sei freizusprechen. Er ist der Auffassung, er habe seiner Vorsichtspflicht durch Befragen des Mädchens genügt; mehr könne ihm nicht zugemutet werden.
Erwägungen
Der Kassationshof zieht in Erwägung:
Der Täter, der irrtümlich angenommen hat, das zur Unzucht missbrauchte Kind sei mehr als 16 Jahre alt, kann sich nicht auf Irrtum über den Sachverhalt (
Art. 19 Abs. 1 StGB
) berufen, sondern er ist nach
Art. 191 Ziff. 3 StGB
strafbar, wenn er bei pflichtgemässer Vorsicht die falsche Vorstellung hätte vermeiden können. Die Vorsicht, zu der der Täter verpflichtet ist, hängt von den Umständen und seinen persönlichen Verhältnissen ab (
Art. 18 Abs. 3 StGB
).
Der Beschwerdeführer kannte das Schutzalter der Mädchen, und er behauptet selber nicht, dass der fünfzehnjährigen Y. ihrer äusseren Erscheinung wegen ein erheblich höheres Alter als das einer Sechzehnjährigen gegeben worden wäre. Schon allein das Bewusstsein, dass das
BGE 84 IV 102 S. 104
wirkliche Alter des Mädchens nahe der strafrechtlich massgeblichen Grenze liegen konnte, hätte ihn zu besonderer Vorsicht veranlassen sollen. Als Mann von nahezu dreissig Jahren hatte er Lebenserfahrung genug, um wissen zu können, dass die körperliche Entwicklung Jugendlicher nicht immer mit dem wirklichen Alter übereinstimmt, das Aussehen der missbrauchten Tochter infolgedessen keine Gewähr dafür bot, dass sie das Schutzalter überschritten habe. Ebensowenig konnte der Beschwerdeführer aus ihrer beruflichen Stellung einen eindeutigen Schluss auf das Alter ziehen; denn dass Y. als Küchenmädchen und nicht als Serviertochter angestellt war und höchstens gelegentlich diese vertrat, musste ihm als häufiger Gast des Restaurants bekannt sein. Er hatte daher Grund, an deren Alter zu zweifeln, und dies umso mehr, als ihm nach der verbindlichen Feststellung des Obergerichts nicht entgangen sein konnte, dass sie erst im Frühjahr 1957 aus der Schule entlassen worden war. Unter diesen Umständen hätte er sich nach dem Alter der Tochter erkundigen müssen, bevor er sich mit ihr in nähere Beziehungen einliess. Es war leichtfertig, dies erst zu tun, als er sich anschickte, mit ihr den Beischlaf zu vollziehen, und zudem pflichtwidrig unvorsichtig, sich damit zu begnügen, die Zweifel bloss mit einer einzigen Frage zerstreuen zu wollen. Der Beschwerdeführer hätte sich sagen müssen, dass der Altersangabe eines jungen Mädchens, das sich von einem reiferen Mann umworben sieht, nicht blind vertraut werden darf, namentlich nicht, wenn es Abenteuer sucht oder doch an einem solchen offensichtlich Gefallen findet. Zum mindesten hätte er durch weitere Fragen, z.B. über Schulbesuch, abzuklären versuchen sollen, ob Y. wirklich das 16. Altersjahr überschritten habe. Hiezu kommt, dass er sie seit Wochen kannte und darum ohne weiteres Zeit und Gelegenheit gehabt hätte, ihr Alter durch Befragung des Wirtes, mit dem er in enger Verbindung stand, zuverlässig zu erfahren. Die pflichtgemässe Vorsicht verlangte, diese Möglichkeit der Erkundigung rechtzeitig wahrzunehmen. Die Vorinstanz
BGE 84 IV 102 S. 105
hat den Beschwerdeführer zu Recht nach Art. 191 Ziff. 3 verurteilt.
Dispositiv
Demnach erkennt der Kassationshof:
Die Nichtigkeitsbeschwerde wird abgewiesen.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
103 Ia 603
88. Extrait de l'arrêt du 21 décembre 1977 dans la cause Mouvements démocrates du district de Sion, Héritier et Haenni contre Grand Conseil du canton du Valais

regeste:
Regeste
Stimmrecht (Grossratswahlen); Proporzsystem; Quorum.
- Einschränkungen des Verhältniswahlverfahrens durch das System des Quorums (E. 4c).
- Quorum und Festlegung der Höhe der Sperrklausel im Kanton Wallis (E. 4d).
- Die verhältnismässige Vertretung nach Distrikt ist nicht willkürlich, sondern durch die geschichtliche Entwicklung des Kantons bedingt; die Ungleichheiten, die bei der Anwendung des Quorums zwischen den verschiedenen Distrikten entstehen können, sind eine Folge des Art. 84 KV-VS.
- Das Quorum von 10%, das das Walliser Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen festsetzt, ist hoch aber mit dem Proporzsystem des kant. Verfassungsrechts nicht unvereinbar (E. 6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 604
BGE 103 Ia 603 S. 604
Les élections au Grand Conseil valaisan ont eu lieu les 5 et 6 mars 1977. Les résultats ont été publiés dans le "Bulletin officiel" du 11 mars 1977.
Dans le district de Sion, les mandats de 17 députés et de 17 députés suppléants devaient être repourvus. La liste No 4 (Mouvements démocrates du district de Sion, MDS) n'a pas obtenu de siège, n'ayant pas atteint le quorum de 10%; elle a obtenu 9,96% des suffrages pour l'élection des députés et 9,86% des suffrages pour celle des députés suppléants.
Les MDS, Georges Héritier et Jean-Charles Haenni ont recouru contre l'élection des députés du district de Sion auprès du Grand Conseil, qui les a déboutés.
Contre cette décision, ils forment un recours de droit public, requérant notamment le Tribunal fédéral d'ordonner la répartition des sièges sans égard au quorum. Le recours a été rejeté dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
III. Le quorum
4.
Le deuxième grief des recourants consiste à soutenir que l'application du quorum de 10% prévu à l'art. 65 de la loi sur les élections et votations (LEV) constitue une atteinte à l'art. 84 al. 5 (recte: al. 4) Cst. val., se traduisant par une inégalité de traitement flagrante des citoyens et groupes politiques d'un district à l'autre.
a) La constitution valaisanne dispose, à son art. 84, que le Grand Conseil se compose de 130 députés et d'autant de suppléants nommés directement par le peuple, les sièges étant répartis entre les districts selon le nombre de personnes de nationalité suisse résidant dans chacun d'eux (al. 1 et 2). L'élection se fait par district, d'après le système de la représentation proportionnelle, le mode d'application de ce principe étant
BGE 103 Ia 603 S. 605
déterminé par la loi (al. 4). Ce sont les art. 65 à 68 LEV qui règlent la répartition des sièges entre les partis. Selon l'art. 65, il est procédé à la répartition des sièges entre les différentes listes proportionnellement à leur nombre de suffrages de parti. Toutefois, les listes qui n'ont pas atteint 10% du total des suffrages de parti (quorum) sont éliminées de la répartition, mais ces suffrages sont comptés pour la détermination du quotient.
b) Dans les recours relatifs au droit de vote, le Tribunal fédéral examine librement l'interprétation et l'application du droit constitutionnel cantonal; il jouit également d'un pouvoir de cognition libre quant à l'interprétation des lois cantonales qui précisent le contenu et l'étendue du droit de vote et des règles de procédure qui sont à mettre en rapport avec ce droit (
ATF 100 Ia 267
consid. 3). Les recourants mettant en doute la constitutionnalité de la règle légale du quorum prévu à l'art. 65 LEV et dont le jeu a empêché l'élection de certains candidats lors de l'élection contestée, le Tribunal fédéral statue avec une libre cognition sur le grief soulevé par eux à cet égard.
c) L'élection proportionnelle, que prévoit l'
art. 84 Cst.
val., est le mode électoral qui assure aux groupes politiques, économiques ou sociaux, aux coalitions d'intérêts, aux associations d'un caractère plus neutre, etc., existant dans un collège électoral déterminé, une quote-part de représentation proportionnée à leur importance et indépendante de la volonté de la majorité (FF 1914 II 99). Si la représentation proportionnelle réalise ainsi la répartition la plus équitable entre les différentes tendances qui s'expriment lors d'une élection, elle favorise d'autre part la multiplication de groupes divers et peu importants, qui cherchent à faire entendre à l'assemblée législative le courant d'opinion qu'ils représentent, même si celui-ci n'émane que d'une petite minorité de citoyens (JdT 1962 I 274 consid. 3). C'est l'une des raisons pour lesquelles on a souvent cherché à aménager le système de la représentation proportionnelle en modérant la proportionnalité par l'introduction de différentes modalités destinées, tout en en sauvegardant le principe, à lutter contre l'émiettement des voix que ce principe favorise et qui pourrait empêcher la constitution d'une majorité stable et assumant pleinement la responsabilité du pouvoir (ibid., p. 275). Une de ces modalités est le système du quorum, en vertu duquel les suffrages obtenus par une liste électorale ne
BGE 103 Ia 603 S. 606
sont pris en considération dans la répartition proportionnelle que si le nombre de ces suffrages dépasse un certain pourcentage du nombre total des suffrages émis. Ce système est pratiqué en Suisse dans plusieurs cantons; le quorum est de 5% dans le canton de Vaud (art. 84 LEDP), de 7% dans le canton de Genève (art. 143 LVE), de 7,5% dans le canton de Fribourg (art. 103 LEDP), de 10% dans les cantons du Valais et de Neuchâtel (art. 73 LEDP). En lieu et place du quorum ou en combinaison avec lui, on aménage quelquefois aussi, en vue de lutter contre l'émiettement des voix, le quotient électoral, en prévoyant que seuls les partis atteignant le quotient de la répartition sont pris en considération pour la répartition des mandats (cantons d'Argovie, du Tessin, de Soleure et du Valais; cf. Rapport de la Commission d'étude chargée d'examiner des propositions de réforme concernant l'élection du Conseil national et la majorité civique, 1972, p. 17).
d) Dans le canton du Valais, le problème de l'introduction puis de la suppression du quorum a fait l'objet de plusieurs décisions successives. Le quorum a été introduit dans la législation valaisanne, en même temps que le système de la répartition proportionnelle, par la loi du 23 mai 1908. Il fut alors fixé à 20%. Supprimé par la loi du 20 novembre 1920 qui rendit le système de la répartition proportionnelle applicable aux élections du Grand Conseil, il fut réintroduit par la loi du 20 juillet 1938, mais arrêté à 15%. En 1947, une initiative tendant à introduire la répartition proportionnelle pour l'élection du Conseil d'Etat et à supprimer le quorum, ainsi qu'un contreprojet adopté par le Grand Conseil, furent rejetés par le peuple.
Une nouvelle initiative tendant au même but a été déposée en 1949. Le Conseil d'Etat s'est alors opposé à son adoption, déclarant notamment que le système de la représentation proportionnelle "ne peut atteindre son but, qui est le maintien d'une démocratie solide et sûre, que si ces derniers (les partis) possèdent un minimum de cohésion indispensable et ne sont point exposés à voir chaque ambitieux et chaque mécontent former un sous-groupe ou une dissidence... Le quorum exige que les candidats ne soient pas simplement des personnalités, mais représentent des groupements d'idées ayant une influence dans la vie. Son but est dès lors aussi démocratique que celui de la représentation proportionnelle dont il se borne à sauvegarder le caractère et l'efficacité" (Bull. du GC 1951, p. 350). Le Conseil d'Etat proposa cependant de réduire le quorum à 10%.
BGE 103 Ia 603 S. 607
L'élection étant effectuée par district et chaque district ayant un nombre de députés correspondant à sa population, le quotient, soit la clé de répartition des sièges entre les divers groupements méritant une représentation, varie selon les districts entre 5 1/4% à Sierre (18 députés) et 33 1/3% à Rarogne oriental (2 députés). Selon le Conseil d'Etat, le quorum de 10% représentait une moyenne par rapport aux quotients applicables dans les districts; sur 14 districts et 1/2 districts, 7 ont un quotient électoral supérieur à 10% et 7 un quotient inférieur (ibid., p. 351-353). L'initiative ayant finalement été retirée, le contreprojet du Grand Conseil a été accepté par le peuple le 8 juin 1952. L'art. 67 de la loi sur les élections et les votations du 1er juillet 1938, ainsi modifié, a été repris tel quel à l'art. 65 de la loi actuelle, du 17 mai 1972, qui a remplacé celle de 1938. C'est cette loi qui détermine le mode d'application du système de la représentation proportionnelle, tel qu'il est visé à l'
art. 84 al. 4 Cst.
val. Les recourants ne contestent pas que la loi a été correctement appliquée, mais ils soutiennent qu'elle est contraire au texte constitutionnel. Leurs conclusions devraient être admises si l'on constatait que l'introduction d'un quorum est susceptible de changer la nature du système électoral au point qu'on ne pourrait plus le définir comme un système proportionnel.
5.
Dans son arrêt Geissbühler du 29 mars 1962, qui intéressait le canton de Fribourg, le Tribunal fédéral a admis que les motifs qui ont été avancés pour instituer le quorum sont pertinents et justifient le principe de celui-ci comme l'une des modalités possibles de la représentation proportionnelle (JdT 1962 I 274 consid. 3).
Les recourants, dont l'argumentation juridique est très sommaire et dont le recours contient surtout, en plus de comparaisons chiffrées, des extraits de discours et de messages, ne disent pas expressément s'ils contestent le principe même du quorum et s'ils demandent au Tribunal fédéral de revenir sur la jurisprudence susmentionnée. De toute façon, ils ne présentent aucun motif qui commanderait au Tribunal de céans de modifier sa jurisprudence autorisant l'application du principe du quorum dans le cadre de la représentation proportionnelle.
a) Les recourants se réfèrent essentiellement aux résultats de l'élection et en déduisent que la répartition des sièges est injuste, la liste des MDS n'ayant pas de siège tout en ayant 1104 votants, tandis que la liste démocrate-chrétienne a 570 votants
BGE 103 Ia 603 S. 608
par siège, la liste radicale-démocratique 663 et la liste socialiste 573. Ils s'étonnent de n'avoir par le jeu du quorum aucun siège avec 18763 suffrages, alors que, par exemple, le district de Rarogne oriental reçoit 2 sièges, bien que ne réunissant pour l'ensemble du district que 1874 suffrages valables, soit 10 fois moins que les MDS. Ils en déduisent que l'application d'un quorum de 10% fausse complètement le principe de la proportionnalité voulu par la constitution cantonale. Il convient de remarquer d'emblée que les recourants présentent des exemples chiffrés sur lesquels il n'y a pas lieu de s'arrêter, les comparaisons effectuées par eux étant fausses. En effet, le nombre des suffrages valables varie selon le nombre des sièges à pourvoir; le district de Sion élisant 17 députés, chaque électeur de ce district peut émettre 17 suffrages, tandis que celui de Rarogne oriental n'élisant que 2 députés, chaque électeur ne peut y émettre que 2 suffrages. Les recourants confondent d'autre part, dans leurs calculs, entre quorum et quotient électoral et tentent de prouver que l'institution du quorum peut éliminer 74,9% des électeurs, alors qu'ils donnent un exemple dans lequel, lorsque le district doit désigner 3 députés, le quart des électeurs (et non les 3/4) peut être éliminé par l'application du quotient.
b) Il convient cependant de relever que, selon les recourants, les régions à forte démographie seules sont touchées par le problème du quorum, le quotient électoral suffisant pour les autres districts à établir un barrage éliminant les minorités insignifiantes.
Dans la mesure où les recourants prétendent tirer de cette constatation un argument contre l'application du quorum dans le cadre de la représentation proportionnelle, on peut remarquer qu'il est bien exact que, par suite de la division du canton en districts, le système en vigueur ne réalise pas, pour l'ensemble du canton, une représentation proportionnelle intégrale, en ce sens que chaque parti aurait un nombre de députés strictement proportionnel à celui des suffrages qu'il a recueillis dans le canton. Mais cette circonstance résulte nécessairement du texte constitutionnel lui-même. En effet, si d'une part ce texte prévoit que les députés sont élus selon le système de la représentation proportionnelle, il prévoit en même temps que l'élection se fait par district. S'il résulte, du fait que la représentation proportionnelle n'est pas réalisée sur le territoire du
BGE 103 Ia 603 S. 609
canton mais à l'intérieur de chaque district, une inégalité sur le plan de la répartition des mandats entre les partis dans le canton, cette inégalité est inéluctable en raison du système adopté par le constituant, car il va de soi que la répartition ne peut être effectuée entre les différents partis d'un district qui a droit à 2 sièges comme dans un district qui a droit à 18 sièges; de toute évidence, un plus grand nombre de partis peut être représenté dans ce deuxième cas que dans le premier. Dans son arrêt Parti ouvrier et populaire et Parti socialiste, le Tribunal fédéral a examiné un problème analogue relatif à la répartition des sièges de députés au Grand Conseil du canton de Vaud. Il a relevé qu'il n'existe pas de principe constitutionnel en vertu duquel chaque siège de député devrait correspondre à un nombre d'habitants aussi constant que possible. Le principe d'égalité ne l'exige pas absolument. Le constituant et le législateur cantonal peuvent prendre en considération d'autres principes. C'est ainsi qu'ils peuvent fonder la répartition sur le nombre d'habitants de nationalité suisse, ou encore sur le nombre d'électeurs. Ils peuvent aussi prévoir une représentation un peu plus forte des régions peu peuplées, lesquelles sont le plus souvent économiquement défavorisées et désavantagées par leur éloignement du grand centre (
ATF 99 Ia 663
). Dans le cas présent, le problème posé n'est pas exactement le même, mais la solution donnée en ce qui concerne l'application du principe d'égalité peut être appliquée par analogie. Dans le Valais, la division par districts, prévue par l'
art. 26 Cst.
val., et utilisée pour l'organisation des élections au Grand Conseil selon l'
art. 84 Cst.
val., a une origine historique lointaine. Les districts sont les anciens dixains qui sont énumérés par l'
art. 3 Cst.
val. du 12 mai 1815, cette disposition se référant elle-même aux subdivisions antérieures. La seule modification intervenue depuis lors a été la division du district de Rarogne en deux demi-districts, ceux de Rarogne oriental et de Rarogne occidental. On ne saurait donc prétendre - et les recourants ne le font d'ailleurs pas - que la subdivision du canton aurait été effectuée d'une façon arbitraire, en vue de favoriser telle région du canton plutôt que telle autre. Cette subdivision est commandée par l'histoire et trouve son expression dans la constitution cantonale.
Pour les raisons qui viennent d'être exposées, l'institution du quorum n'est pas contraire à l'
art. 84 Cst.
cant., et les inégalités qui peuvent résulter de l'application de ce quorum entre les
BGE 103 Ia 603 S. 610
différents districts résultent de cette disposition constitutionnelle.
6.
Les recourants ne disent pas clairement s'ils s'opposent au principe du quorum ou à son taux, ou à l'un et l'autre, se bornant à dire que l'application d'un quorum de 10% fausse complètement le principe de la proportionnalité voulu par la constitution cantonale. On peut admettre cependant que, présenté sous cette forme extrêmement sommaire, ce grief suffit pour qu'il y ait lieu d'examiner non seulement si l'
art. 84 Cst.
val. autorise le législateur à prévoir un quorum, mais aussi si le taux de 10% fixé à l'art. 65 LEV est excessif, de sorte qu'il serait incompatible avec le système de la représentation proportionnelle prévu audit art. 84.
a) Dans l'arrêt Geissbühler, le Tribunal fédéral se trouvait en présence d'une disposition légale fixant à 15% le quorum exigé des partis pour qu'ils puissent participer à la répartition des mandats. Il est arrivé à la conclusion que, dans les circonstances données, le taux de 15% était excessif et modifiait la nature du système électoral prévu par la constitution. Il a considéré qu'il fallait apprécier l'importance des groupements que le quorum a pour but d'éliminer au regard non seulement d'un arrondissement électoral, mais du canton dans son ensemble, les effectifs d'un parti politique variant parfois beaucoup d'une région à l'autre; si deux partis représentant chacun 14 à 15% du corps électoral étaient éliminés de la répartition des sièges, l'assemblée législative ne saurait plus prétendre avoir une représentation proportionnelle du corps électoral, puisque 29% environ des citoyens seraient empêchés de participer à ses travaux. Enfin, un quorum de 15% oblige parfois les partis minoritaires à conclure des alliances électorales; la liberté de l'électeur peut s'en trouver limitée, de même que la liberté d'action des associés. De tels inconvénients, admissibles pour des groupes sans importance, faussent le jeu d'une véritable représentation proportionnelle lorsqu'il s'agit par exemple de partis politiques qui réunissent chacun presque 15% du corps électoral (JdT 1962 I 275 consid. 4).
Cependant le Tribunal fédéral, dans cet arrêt, s'est abstenu de fixer d'une façon précise la limite supérieure que le législateur ne pourrait dépasser en fixant le quorum. Il a constaté qu'un parti réunissant 12,3% des voix ne pouvait être éliminé, ce taux étant extrêmement rapproché de celui de 15% qu'il a
BGE 103 Ia 603 S. 611
jugé inconstitutionnel. En revanche, un quorum modeste, comme celui de 6,6%, est encore admissible; il ne présente les inconvénients du quorum de 15% que dans une mesure très réduite.
b) Les recourants se plaignent de ce que les MDS, ayant obtenu dans le district de Sion près de 10% des suffrages, ont été écartés de la répartition des mandats du fait que le seuil "fatidique" de 10% n'a pas été atteint par eux. Il y a donc lieu d'examiner, dans le présent cas, si le taux de 10% prévu par la loi valaisanne est admissible.
c) Il s'agit évidemment d'un taux élevé et la législation eût sans doute été mieux en harmonie avec le principe constitutionnel de la répartition proportionnelle si elle avait fixé un taux inférieur à 10% comme ceux de 7 1/2%, 7% ou 5%, applicables respectivement dans les cantons de Fribourg, Genève et Vaud. Il faut concéder cependant en l'occurrence une large liberté d'action au législateur que le constituant a chargé de fixer le mode d'application de la représentation proportionnelle. Le Tribunal fédéral ne peut annuler une décision cantonale appliquant le quorum légal de 10% que si un tel taux apparaît manifestement contraire au principe constitutionnel de la représentation proportionnelle. Il est évidemment difficile de déterminer à cet égard un seuil précis, la fixation d'un taux quelconque impliquant nécessairement un certain schématisme. On peut constater cependant que, dans le canton du Valais, l'institution du quorum ne joue qu'un rôle minime dans la répartition des sièges. Lors des élections en cause, l'élimination résultant de l'art. 65 LEV ne s'est produite que dans deux cas, celui des MDS à Sion et celui du Mouvement social indépendant à Sierre, qui a obtenu 6,9% des suffrages pour l'élection des députés et 7,4% pour celle des députés suppléants.
Il apparaît ainsi en définitive que, dans les circonstances données, le taux de 10% peut encore être admis comme constituant la limite supérieure que l'on ne saurait dépasser sans mettre en jeu le principe même de la répartition proportionnelle. Pour se conformer aux normes qui sont observées communément, il convient en effet, pour fixer une telle limite, de faire le choix d'un chiffre rond. A cet égard, le taux de 10% apparaît approprié. Si, comme cela a été dit, c'est là un taux élevé, il ne l'est pas à tel point qu'il puisse être considéré d'une façon évidente comme réellement excessif. Ce taux n'a pas
BGE 103 Ia 603 S. 612
empêché, dans le canton du Valais, tous les mouvements politiques ayant une importance réelle sur le plan cantonal d'être représentés au Grand Conseil. On doit donc considérer qu'à cet égard aussi l'art. 65 LEV n'est pas contraire à l'
art. 84 Cst.
cant.


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Urteilskopf
123 V 18
4. Extrait de l'arrêt du 29 janvier 1997 dans la cause K. contre Caisse cantonale vaudoise de compensation et Tribunal des assurances du canton de Vaud

regeste:
Regeste
Art. 8 Abs. 1,
Art. 21 und 27 Abs. 3 IVG
,
Art. 14 lit. b IVV
,
Art. 2 HVI
, Ziff. 9.02 HVI Anhang: Anspruch auf einen Elektrorollstuhl; Preislimite.
Die Festsetzung einer Preislimite für ein Hilfsmittel durch das BSV darf im Ergebnis nicht dazu führen, einem Versicherten ein kostspieligeres Hilfsmittel vorzuenthalten, wenn dessen Ausführung der individuellen Behinderung angepasst ist (Präzisierung der Rechtsprechung).

text:
Erwägungen
ab Seite 18
BGE 123 V 18 S. 18
Extrait des considérants:
3.
Selon la jurisprudence (
ATF 114 V 90
), dès lors qu'un moyen auxiliaire sollicité par un assuré est nécessité par l'invalidité et qu'il a le caractère d'un modèle simple et adéquat, l'assurance-invalidité doit en
BGE 123 V 18 S. 19
assumer la totalité des coûts, et cela indépendamment du fait qu'aux termes de la liste des moyens auxiliaires annexée à l'OMAI les prestations accordées par l'assurance-invalidité consistent a priori en une "participation" ou des "contributions" aux coûts du moyen auxiliaire en cause.
Il ressort, en effet, du consid. 3a de l'arrêt précité (
ATF 114 V 93
) ce qui suit: Le fait que le moyen auxiliaire sollicité est nécessité par l'invalidité et qu'il a le caractère d'un modèle simple et adéquat est déterminant; lorsque ces exigences sont remplies, l'assurance-invalidité doit prendre en charge la totalité des coûts d'un tel moyen auxiliaire; mais il se peut aussi que le moyen auxiliaire sollicité par l'assuré serve, en partie, à des buts étrangers à l'invalidité ou qu'il entraîne des dépenses démesurées; dans ce cas, il est loisible à l'assurance-invalidité de réduire le montant de sa prestation en se fondant sur le coût d'un moyen auxiliaire nécessité par l'invalidité et ayant le caractère d'un modèle simple et adéquat; l'administration est alors en mesure, si besoin est, d'opérer une réduction dépassant 10 ou 20% du coût du moyen auxiliaire sollicité; en revanche, on ne peut admettre que l'assurance-invalidité limite a priori ses prestations à une simple contribution forfaitaire; c'est uniquement dans le sens de ce qui précède que l'on peut admettre la légalité du système de "participation" ou de "contributions" de l'assurance-invalidité instauré par le Département fédéral de l'intérieur dans la liste en annexe à l'OMAI; en effet, cette forme d'octroi d'un moyen auxiliaire - consistant dans une prestation en espèces au lieu d'une remise en toute propriété ou en prêt - n'est expressément prévue ni à l'art. 21, ni à l'
art. 21bis LAI
.
4.
A quelles conditions le prix limite d'un moyen auxiliaire fixé par l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) dans ses directives concernant la remise des moyens auxiliaires par l'assurance-invalidité (DMAI) peut-il être dépassé ?
a) Dans un arrêt S. du 15 septembre 1989, la Cour de céans a considéré que la mesure de réadaptation la meilleure possible pour l'assurée était nécessaire et seule suffisante dans le cas particulier. Dès lors, elle a décidé que le prix limite ne pouvait pas être appliqué lorsque, à titre exceptionnel, la mesure de réadaptation la meilleure possible entre seule en considération comme moyen auxiliaire nécessaire et adéquat.
Dans un arrêt R. du 13 août 1990, le Tribunal fédéral des assurances, confirmant la jurisprudence publiée aux
ATF 114 V 90
, a prononcé: Admissible en principe, la limite de coût figurant en annexe aux directives
BGE 123 V 18 S. 20
précitées ne doit pas être appliquée quand le moyen auxiliaire requis, plus cher, est néanmoins nécessaire (arrêt non publié S. du 15 septembre 1989). La directive précitée ne saurait donc être opposée à l'intéressé pour lui contester le droit d'obtenir la prise en charge de la totalité des coûts du moyen auxiliaire en cause.
b) Les prix limite fixés par l'OFAS dans les DMAI concrétisent l'exigence légale du caractère simple du moyen auxiliaire et aussi, dans une certaine mesure, de son caractère adéquat (
art. 21 al. 3 LAI
). L'application correcte de la loi suppose donc que l'on s'en tienne à ce prix. Pourtant, il peut arriver que le prix d'un moyen auxiliaire dépasse cette limite et que celui-ci soit néanmoins d'un modèle simple et adéquat, parce que conçu pour un handicap particulier. En effet, si l'assuré est atteint de ce handicap, il a droit à l'adaptation du moyen auxiliaire rendue nécessaire par celui-ci (
art. 14 let. b RAI
en corrélation avec l'
art. 2 al. 3 OMAI
). Dès lors, la fixation du prix limite d'un moyen auxiliaire ne saurait avoir pour effet d'empêcher l'assuré de bénéficier du modèle d'un prix supérieur qui, tel qu'il a été conçu, est adapté à son handicap. Il incombe donc à l'assurance-invalidité de prendre en charge intégralement ce modèle lorsque le prix de celui-ci est inférieur ou égal à l'ensemble des coûts du moyen auxiliaire situé dans la limite de prix et de son adaptation. En outre, même si son prix est plus élevé, la remise du modèle supérieur est garantie par le droit de l'assuré à la substitution d'une prestation à une autre (
ATF 120 V 292
consid. 3c). Les arrêts précités S. du 15 septembre 1989 et R. du 13 août 1990 doivent être précisés dans ce sens.


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Urteilskopf
108 Ia 212
39. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 7. Dezember 1982 i.S. Waldburger gegen Schuler, Gemeinderat Gais und Regierungsrat des Kantons Appenzell A. Rh. (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Art. 4 BV
; Gleichbehandlung im Unrecht; Interessen Dritter.
Stehen dem aus dem Grundsatz der Rechtsgleichheit abgeleiteten Anspruch eines Privaten auf gesetzwidrige Begünstigung berechtigte Interessen Dritter entgegen, so sind die widersprechenden Rechte und Interessen im Einzelfall gegeneinander abzuwägen.

text:
Sachverhalt
ab Seite 213
BGE 108 Ia 212 S. 213
Guido Schuler beansprucht für den Bau eines Appenzellerhauses mit talseitig drei sichtbaren Vollgeschossen eine von Art. 35 Abs. 2 des Baureglements der Gemeinde Gais vom 5. März 1972 (BR) abweichende Baubewilligung. Nach dieser Vorschrift dürfen in der Wohnzone WE unter anderem talseits nur zwei Geschosse voll in Erscheinung treten. Der Regierungsrat des Kantons Appenzell A. Rh. wies einen Rekurs des Nachbarn Eduard Waldburger in zweiter Instanz ab. Gegen diesen Entscheid führt Eduard Waldburger staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht erachtet die Hauptbegründung des angefochtenen Entscheids als mit
Art. 4 BV
unvereinbar und heisst die Beschwerde auch hinsichtlich der Eventualbegründung gut.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
4.
Der Regierungsrat hat ferner den Eventualstandpunkt des Gemeinderates und der Baugesuchsteller geschützt, dass die Baubewilligung aus Gründen der Rechtsgleichheit gleichwohl zu erteilen sei. Er geht davon aus, dass seit Inkrafttreten des Baureglementes verschiedene Bauvorhaben bewilligt worden seien, die in ihrer Geschosseinteilung und Lage zum gewachsenen Terrain dem heute angefochtenen Vorhaben entsprächen. Es bestehe somit eine gefestigte Praxis in der Bewilligung solcher Bauvorhaben. Im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hätten daher die Baugesuchsteller Anspruch auf Bewilligung derselben Ausnützung ihres Baugrundstücks (
BGE 99 Ib 383
/384). Der Beschwerdeführer rügt auch diese Rechtsauffassung als willkürlich.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der Regel der
BGE 108 Ia 212 S. 214
Rücksicht auf die gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz in andern Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt dem Bürger grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Das gilt jedoch nur, wenn lediglich in einem einzigen oder in einigen wenigen Fällen eine abweichende Behandlung dargetan ist. Wenn dagegen die Behörden die Aufgabe der in andern Fällen geübten, gesetzwidrigen Praxis ablehnen, kann der Bürger verlangen, dass die gesetzwidrige Begünstigung, die dem Dritten zuteil wird, auch ihm gewährt werde (
BGE 104 Ib 372
E. 5;
BGE 103 Ia 244
E. 3a;
BGE 99 Ib 383
;
BGE 90 I 159
mit Verweisungen).
Diesem aus dem Gleichheitsgebot abgeleiteten Anspruch auf gesetzwidrige Begünstigung kann indessen wie hier das berechtigte Interesse eines Dritten an gesetzmässiger Rechtsanwendung entgegenstehen. Wie der Beschwerdeführer mit Recht erklärt, hatte das Bundesgericht noch keinen die Gleichbehandlung im Unrecht betreffenden Fall zu beurteilen, in dem Interessen Dritter betroffen waren. Dagegen hatte es sich in jüngerer Zeit mit zwei Fällen zu befassen, in denen dem Anspruch eines Bürgers, in seinem Vertrauen auf eine behördliche Auskunft geschützt zu werden, berechtigte Interessen Dritter entgegenstanden. Dort entschied das Gericht nicht im Sinne einer generellen Rangordnung der einander widersprechenden Ansprüche; es stellte vielmehr fest, dass die in Frage stehenden Rechte und Interessen im Einzelfall gegeneinander abzuwägen seien (unveröffentlichte Urteile vom 25. November 1981 i.S. Christoffel, E. 3b, und vom 31. März 1982 i.S. Dornacher, E. 4b). In gleicher Weise ist der Interessenkonflikt zu lösen, wenn - wie hier - dem Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht berechtigte Interessen Dritter entgegenstehen. Auch in einem solchen Gegensatz der Interessen kann eine absolute Rangordnung den Besonderheiten des Einzelfalls nicht immer gerecht werden, wenn auch beim Schutz einer rechtswidrigen Praxis grösste Zurückhaltung zu üben ist.
b) Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten, dass der Gemeinderat Gais die angefochtene Bewilligungspraxis nach dem Inkrafttreten des Baureglementes von 1972 gehandhabt hat und sie weiterzuführen gedenkt. Er nennt 15 Fälle, in denen er seit 1972 vergleichbare Baubewilligungen erteilt habe. Der Beschwerdeführer anerkennt, dass 6 dieser Bauprojekte sich im Quartier Rotenwies befinden, während alle übrigen Parzellen im Gebiet Schwantlern oder unmittelbar daneben lägen, wo - im Gegensatz zu Parzelle
BGE 108 Ia 212 S. 215
Nr. 1329 - der Hang steil abfalle; in einer weit grössern Anzahl von Fällen sei Art. 35 Abs. 2 BR indessen eingehalten worden.
Wieviel Baubewilligungen tatsächlich in Verletzung von Art. 35 Abs. 2 BR erteilt worden sind, kann dahingestellt bleiben. Selbst wenn von einer seit 1972 konsequenten, aber rechtswidrigen Praxis des Gemeinderates zu sprechen wäre, könnte die hier vorzunehmende Interessenabwägung nicht zu Gunsten einer rechtswidrigen Bevorteilung des Beschwerdegegners führen. Das Interesse des Beschwerdeführers an der Einhaltung der auch seinem Schutz dienenden Bauvorschriften überwiegt jenes des Beschwerdegegners, die projektierte Baute in Abweichung von einer solchen Vorschrift unverändert ausführen zu können. Die streitige Überschreitung der zulässigen Geschosszahl kann ebensowenig als geringfügig bezeichnet werden wie die daraus folgende Beeinträchtigung der Nachbarn. Gemäss Projekt treten talseits drei Geschosse in Erscheinung; nach Art. 35 Abs. 2 BR wären nur deren zwei zulässig. Die Änderung des Projekts bedeutet für den Beschwerdegegner keine besondere Härte. Er könnte den Anforderungen von Art. 35 Abs. 2 BR schon dadurch genügen, dass er das Haus tiefer legen und auf den sog. Hobbyraum in der vorgesehenen Ausgestaltung verzichten würde. Unter diesen Umständen kann der Beschwerdegegner die Gleichbehandlung im Unrecht nicht beanspruchen. Die Beschwerde ist vielmehr begründet, was zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen muss.
c) Empfinden die Gemeindebehörden von Gais ihre Bewilligungspraxis als sachlich richtiger als den jetzigen Wortlaut des BR, so steht es dem kommunalen Gesetzgeber frei, den Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 BR und allenfalls weitere Bestimmungen den neuen Erkenntnissen anzupassen. Der Regierungsrat gibt bekannt, dass der Gemeinderat dies im Zuge der im Gang befindlichen Revision des Baureglementes veranlassen werde. Es muss dem Beschwerdeführer zugemutet werden, diese Revision abzuwarten, wenn er auf seinem Bauprojekt bestehen will. Sollte die in Aussicht genommene Revision von Art. 35 Abs. 2 BR nicht gelingen, so sind Zweifel am Platze, ob die heute geübte Bewilligungspraxis tatsächlich allgemeiner Rechtsauffassung entspricht und von Anfang an so verstanden wurde, und es muss bei der vom Regierungsrat dargelegten Interpretation und einer entsprechenden Bewilligungspraxis sein Bewenden haben (vgl.
BGE 99 Ib 385
).


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Urteilskopf
97 I 36
6. Urteil vom 3. Februar 1971 i.S. X. gegen Kantone Zürich und Graubünden.

regeste:
Regeste
Proportionaler Schuldzinsenabzug.
- Überblick über die bisherige Rechtsprechung (Erw. 2).
- Betreibt der Steuerpflichtige ein Geschäft, so gehört zum Kapitaleinkommen, von dem die Schuldzinsen bei der interkantonalen Verlegung in erster Linie abzuziehen sind, neben dem Wertschriften- und Liegenschaftsertrag auch der Ertrag des im Geschäft investierten Eigenkapitals (Erw. 3).
Zeitlicher Geltungsbereich des Doppelbesteuerungsverbotes. Ist Einkommen (oder Gewinn) zwischen Kantonen mit einjähriger und solchen mit zweijähriger Veranlagungs- und Bemessungsperiode aufzuteilen, so sind die Quoten jährlich zu berechnen (Erw. 4).

text:
Sachverhalt
ab Seite 37
BGE 97 I 36 S. 37
A.-
Der Beschwerdeführer wohnt im Kanton Zürich, betreibt dort ein Geschäft und besitzt dort bewegliches Vermögen sowie ein Grundstück, auf dem er in den Jahren 1965/66 ein Wohnhaus erstellte. Ausserdem ist er Eigentümer eines Wohnhauses in Davos (GR). Beide Liegenschaften sind hypothekarisch belastet. Am 31. Dezember 1965 und am 31. Dezember 1966 setzten sich die Aktiven seines Vermögens nach ihrer Lage unbestrittenermassen wie folgt zusammen:
31.12.1965 31.12.1966
Kanton Zürich Fr. 668'059 = 69,01% Fr. 984'838 = 76,65%
Kanton Graubünden 300'000 = 30,99% 300'000 = 23,35%
--------------------------------------------
zusammen Fr. 968'059 = 100% Fr. 1'284'838 = 100%
Nach den Geschäftsbilanzen betrug das Eigenkapital des Beschwerdeführers Ende 1965 Fr. 58'417 und Ende 1966 Fr. 142'016. Ferner sind für die Beurteilung des vorliegenden Doppelbesteuerungsstreites folgende Einnahme- und Ausgabe posten von Bedeutung:
1965 1966
Ertrag des privaten
Wertschriftenvermögens Fr. 1'973 Fr. 3'120
Liegenschaftsertrag nach
Abzug der Unterhaltskosten
- im Kanton Zürich --- 9'540
- im Kanton Graubünden 13'700 13'700
Schuldzinsen total 12'901 18'776
BGE 97 I 36 S. 38
B.-
Bei den aufgrund des Ergebnisses der Jahre 1965 und 1966 vorzunehmenden Veranlagungen des Beschwerdeführers zur Emkommenssteuer wurde streitig, wie die Schuldzinsen auf die Kantone Zürich und Graubünden zu verlegen seien. Beide Kantone waren darüber einig, dass die Schuldzinsen im Verhältnis der der Steuerhoheit jedes Kantons unterstehenden Aktiven zu verteilen und von dem im betreffenden Kanton steuerbaren Kapitaleinkommen abzuziehen seien, wobei ein allfälliger Überschuss der Schuldzinsen im einen Kanton von dem im andern Kanton steuerbaren Kapitaleinkommen abzuziehen sei. Dagegen bestand Uneinigkeit darüber, was bei dieser Verteilung als Kapitaleinkommen zu betrachten sei.
a) Das kantonale Steueramt Zürich, das den Beschwerdeführrer am 18. November 1969 für 1966 und 1967 getrennt je aufgrund des Vorjahreseinkommens veranlagte, liess nur den Wertschriften- und Liegenschaftsertrag als Kapitaleinkommen gelten und gelangte so zu folgender Verlegung der Schuldzinsen:
1966 1967
(Einkommen 1965) (Einkommen 1966)
Gesamtschuldzinsen Fr. 12'901 Fr. 18'776
Anteil des Kantons Zürich Fr. 8'902 Fr. 14'392
Abzug bis zur Höhe des
zürch. Wertschriften-
und Liegenschaftsertrages Fr. 1'973 Fr. 12'660
b) Die kantonale Kreissteuerkommission Davos, die den Beschwerdeführer für 1967/68 aufgrund des durchschnittlichen Einkommens der Jahre 1965/66 und des Verhältnisses der Aktiven am 1. Januar 1967 veranlagte, stellte sich in ihrem Einspracheentscheid vom 26. Mai 1970 auf den Standpunkt, als Kapitaleinkommen sei neben dem Wertschriften- und Liegenschaftsertrag auch ein angemessener Ertrag des im Geschäft investierten Eigenkapitals zu betrachten, was bei einem durchschnittlichen Eigenkapital zu Anfang 1966 und 1967 von Fr. 100'000 und einem Zinsfuss von 4% Fr. 4'000 pro Jahr ausmache. Demgemäss lautet die bündnerische Schuldzinsenverteilung wie folgt:
Bemessungsjahre
Anteil Zürich 1965 1966
76,6% von Fr. 12'901 und 18'776 Fr. 9'882 Fr. 14'382
BGE 97 I 36 S. 39
Übernahme maximal in der Höhe des Kapitalertrages
1965 1966
- Privat Fr. 1'973 Fr. 12'660
- Geschäft: Fr. 4'000 Fr. 4'000 Fr. 5'973 Fr. 16'660
Von Graubünden zusätzlich
zu übernehmende Schuldzinsen: Fr. 3'909 Fr. ---
Anteil Graubünden: 1965 1966
23,4 % von Fr. 12'901 und 18'776 Fr. 3'019 Fr. 4'394
Zusätzlich zu übernehmen 3'909 ---
-------------------------
Anteil Graubünden total Fr. 6'928 Fr. 4'394
Das ergab folgende Berechnung des im Kanton Graubünden steuerbaren Einkommens:
Nettoertrag der Liegenschaft Fr. 13'700
Anteil Schuldzinsen (Durchschnitt 1965/66) Fr. 5'661
Steuerbares Reineinkommen Fr. 8'039
c) Nach diesen beiden Veranlagungen werden somit an Schuldzinsen abgezogen vom Einkommen der Jahre
1965 1966
im Kanton Zürich Fr. 1'973 Fr. 12'660
im Kanton Graubünden Fr. 6'928 Fr. 4'394
------------------------
zusammen = Fr. 8'901 Fr. 17'054
während sie in Wirklichkeit betragen Fr. 12'901 Fr. 18'776
C.-
Der Beschwerdeführer erblickt in dieser Verlegung der Schuldzinsen eine unzulässige Doppelbesteuerung und erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Begehren, den Konflikt zwischen den beiden Kantonen zu entscheiden.
D.-
Die Kreissteuerkommission Davos beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit sie sich gegen den Kanton Graubünden richtet. Sie führt aus: Das Erwerbseinkommen des Selbständigerwerbenden stelle in der Regel nicht reines Arbeitseinkommen dar, sondern enthalte auch den Ertrag des im Geschäft investierten Kapitals. Die Berücksichtigung dieses Ertrages bei der interkantonalen Schuldzinsenverlegung dränge sich auf, damit nicht eine willkürliche Verschiebung von Passiven
BGE 97 I 36 S. 40
und Passivzinsen zwischen Privat- und Geschäftsvermögen erfolgen könne.
E.-
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit sie sich gegen diesen Kanton richtet. Er lehnt die Betrachtungsweise der Kreissteuerkommission Davos ab und bringt im wesentlichen vor: Das Einkommen aus Unternehmertätigkeit natürlicher Personen lasse sich weder als Arbeitseinkommen noch als Kapitalertrag charakterisieren, sondern stelle ein Drittes dar, nämlich Geschäfts- oder Betriebsertrag. Es bilde wirtschaftlich eine Einheit, die auch steuerrechtlich als solche zu gelten habe. Einen Zins auf dem Eigenkapital bei der interkantonalen Schuldzinsenverlegung zu berücksichtigen, rechtfertige sich nicht, weil das Eigenkapital stets eine variable Grösse sei und es sich bei den darauf berechneten Zinsen um fiktive Erträgnisse handle. Gegen die Berücksichtigung solcher Zinsen spreche auch die praktische Überlegung, dass dies dem Steuerpflichtigen die Möglichkeit gäbe, durch entsprechende Bewertung der Aktiven, insbesondere aber durch Kapitalumlagerungen wie Warenkäufe oder Investitionen das Eigenkapital auf den Bilanzstichtag hin zu verändern und so die Verlegung der Schuldzinsen und damit seine steuerlichen Verhältnisse nach seinem Belieben zu beeinflussen. Zudem hätte die Berücksichtigung von Schuldzinsen auf dem Eigenkapital für die Steuerverwaltung eine wesentliche Mehrarbeit bei der Überprüfung der Buchhaltung zur Folge.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
In beiden Kantonen, in denen der Beschwerdeführer steuerpflichtig ist, gilt das System der allgemeinen Reineinkommenssteuer. Der Beschwerdeführer kann daher aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu
Art. 46 Abs. 2 BV
verlangen, dass bei der Ermittlung seines steuerbaren Einkommens beide Kantone zusammen seine gesamten Schuldzinsen abziehen (
BGE 87 I 123
E. 1). Nach den angefochtenen Veranlagungen, die beide auf das Einkommen der Jahre 1965 und 1966 als Bemessungsgrundlage abstellen, wird dem Beschwerdeführer der volle Schuldzinsenabzug für diese Jahre verweigert. Er beschwert sich daher zu Recht wegen Doppelbesteuerung.
2.
Schuldzinsen sind nach der mit
BGE 63 I 69
ff. eingeleiteten Rechtsprechung als besondere Belastung des Vermögensertrages
BGE 97 I 36 S. 41
zu behandeln und in erster Linie von diesem abzuziehen. In
BGE 66 I 37
ff. hat das Bundesgericht sodann entschieden, dass die Schuldzinsen innerhalb des Kapitaleinkommens im Verhältnis der jedem Kanton zugehörigen Aktiven, nicht im Verhältnis der Vermögenserträgnisse zu verlegen sind.
Aus dem Grundsatz, wonach Schuldzinsen primär dem Vermögensertrag zu belasten sind, lässt sich ableiten, dass der Schuldzinsenabzug in jedem Kanton durch die Summe der dort steuerbaren Vermögenserträgnisse begrenzt ist und dass die in einem Kanton diese Erträgnisse übersteigenden Schuldzinsen vom andern Kanton bis zur Höhe des von diesem besteuerten Vermögensertrages zu übernehmen sind. Dass die nach dem Verhältnis der Aktiven vorzunehmende Verteilung der Schuldzinsen derart begrenzt ist und der andere Kanton einen allfälligen Überschuss bis zur genannten Höhe zu übernehmen hat, wird zwar in den erwähnten Urteilen nicht ausdrücklich gesagt, folgt aber aus der schon in
BGE 63 I 72
enthaltenen Feststellung, dass erst dann, wenn die Passivzinsen "im ganzen" die Vermögenserträgnisse übersteigen, der Überschuss auf das andere Einkommen zu verlegen ist. In diesem Sinne ist die Rechtsprechung denn auch von jeher von den kantonalen Steuerbehörden und in der Rechtslehre verstanden worden (SCHLUMPF, Bundesgerichtspraxis zum Doppelbesteuerungsverbot 3. Aufl. 1963 S. 280 ff; PASCHOUD, L'imposition des immeubles et de leur rendement en droit fiscal intercantonal, Diss. Lausanne 1970 S. 137).
Im vorliegenden Falle sind weder der (neuerdings von PASCHOUD a.a.O. S. 138 oben, 152 ff. angefochtene) Grundsatz der primären Verteilung nach der Lage der Aktiven noch die vom Bundesgericht hieraus abgeleiteten weiteren Grundsätze streitig, so dass kein Anlass besteht, die bisherige Rechtsprechung zu überprüfen. Streitig ist einzig die vom Bundesgericht bisher nicht entschiedene Frage, ob zum Kapitaleinkommen, von dem die Schuldzinsen in erster Linie abzuziehen sind, auch der Ertrag des im Geschäft des Steuerpflichtigen investierten Eigenkapitals gehört.
3.
Das Erwerbseinkommen eines Selbständigerwerbenden stellt in der Regel nicht reines Arbeitseinkommen (und Gewinn) dar, sondern enthält auch den Ertrag seines im Geschäft investierten Eigenkapitals (BLUMENSTEIN, System des Steuerrechts
BGE 97 I 36 S. 42
2. Aufl. S. 159; KÄNZIG N. 23 zu Art. 21 WStB; SCHLUMPF a.a.O. S. 155). Es entspricht dem Grundgedanken der Rechtsprechung des Bundesgerichts über die Verlegung der Schuldzinsen, diesen im Erwerbseinkommen enthaltenen Kapitalertrag bei der Bestimmung der Grenze, bis zu welcher diese Zinsen vom Vermögensertrag abzuziehen sind, zu berücksichtigen. Die Schuldzinsen sind meist nicht nur auf den Erwerb von Ertrag abwerfenden Vermögensanlagen (Liegenschaften, Wertschriften) zurückzuführen, sondern hangen unmittelbar oder mittelbar auch mit den Investitionen im eigenen Geschäft zusammen. Es ist kein sachlicher Grund ersichtlich, der es rechtfertigen würde, bei der interkantonalen Steuerausscheidung den im Erwerbseinkommen enthaltenen Ertrag des Eigenkapitals von der Belastung mit Schuldzinsen auszunehmen. Der Kanton des Geschäftssitzes würde durch die Befreiung des Eigenkapitals von jedem Schuldzinsenabzug privilegiert, da in diesem Falle der Wohnsitzkanton, wo das private bewegliche Vermögen zu versteuern ist, sowie andere Kantone mit ertragbringenden Liegenschaften des Steuerpflichtigen auch geschäftlich bedingte Schuldzinsen abziehen müssten, soweit im Kanton des Geschäftssitzes kein vom Erwerbseinkommen unabhängiger privater Vermögensertrag erzielt worden ist. Für die proportionale Schulden- und Schuldzinsenverteilung werden das Privat- und das Geschäftsvermögen zusammengenommen und die gesamten, privaten und geschäftlichen Schulden und Schuldzinsen nach der Lage der Aktiven verlegt (vgl. das bei LOCHER, Doppelbesteuerung § 5 II A Nr. 6 abgedruckte Urteil vom 5. März 1969 i.S. H.F. Erw. 3, wo das Bundesgericht die Auffassung des damaligen Beschwerdeführers, das durch die Bücher ausgewiesene Nettovermögen und -einkommen sei ohne Schulden- und Schuldzinsenverlegung dem Kanton des Geschäftssitzes zur Besteuerung zuzuweisen, abgelehnt hat). Sind aber die geschäftlichen Schuldzinsen in die proportionale Verteilung einzubeziehen, so erscheint es folgerichtig, dabei auch einen Ertrag, d.h. eine Verzinsung des Eigenkapitals zu berücksichtigen (wie es schon SARASIN, Praxis der interkantonalen Doppelbesteuerung 1945 S. 72 ff. angenommen hat). Diese Ordnung verdient auch den Vorzug vor der im Entscheid der Steuerrekurskommission des Kantons Luzern vom 10. Mai 1969 (ZBl 70/1969 S. 21/2) getroffenen Lösung.
Die vom Kanton Zürich hiegegen erhobenen Einwendungen sind nicht stichhaltig.
BGE 97 I 36 S. 43
Bei den auf dem Eigenkapital berechneten Zinsen handelt es sich ebenso wenig um "fiktive Erträgnisse" wie beim Mietwert der Wohnung im eigenen Hause. In beiden Fällen zieht der Steuerpflichtige aus eigenen Vermögenswerten Nutzen und erspart sich damit Auslagen für die Inanspruchnahme fremden Vermögens durch Miete einer Wohnung bzw. Aufnahme von Krediten. Fragen kann sich höchstens, ob ein Ertrag des Eigenkapitals auch dann zu berücksichtigen ist, wenn der Geschäftsgewinn kleiner ist als der angenommene Ertrag des Eigenkapitals oder gar ein Verlust eintritt. Wie es sich damit verhält, kann im vorliegenden Falle dahingestellt bleiben, da der vom Beschwerdeführer erzielte Geschäftsgewinn in den Jahren 1965 und 1966 nicht nur eine angemessene Verzinsung des Eigenkapitals, sondern sogar dieses selber überstiegen hat.
Die Befürchtung des Zürcher Regierungsrates, dass es der Pflichtige bei der Berücksichtigung des Ertrages des Eigenkapitals in der Hand hätte, durch gewisse Vorkehren seine steuerlichen Verhältnisse nach seinem Belieben zu beinflussen, erscheint als ebensowenig begründet wie die in der Vernehmlassung der Kreissteuerkommission Davos vertretene Auffassung, dass diese Folge gerade bei der gegenteiligen Ordnung eintreten würde. Soweit der Steuerpflichtige an Verschiebungen von Aktiven oder Passiven zwischen dem Privat- und dem Geschäftsvermögen und an anderen Massnahmen, die sich auf die Höhe des Eigenkapitals auswirken, überhaupt ein Interesse hat, werden sich diese Vorkehren in einem engen Rahmen halten und die steuerlichen Verhältnisse nur wenig beeinflussen. In den beiden Vernehmlassungen wird jedenfalls die Möglichkeit einer erheblichen Beeinflussung nicht hinreichend dargetan.
Entgegen der Auffassung des Zürcher Regierungsrates bedarf es auch keiner "zeitraubenden und minutiösen" Untersuchungen über Veränderungen des Eigenkapitals während des Bemessungsjahres. Es kann unbedenklich auf das am Stichtag ausgewiesene Eigenkapital abgestellt werden, wie es auch im Sozialversicherungsrecht geschieht, wo für die Beitragsbemessung ebenfalls ein Zins des im Betrieb arbeitenden Eigenkapitals vom Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit abgezogen wird (
Art. 9 Abs. 2 lit. e AHVG
). Was den Zinsfuss betrifft, so wäre Fremdkapital in den Jahren 1965 und 1966 wohl nur zu einem höheren Zinsfuss als 4-5% erhältlich gewesen und dürfte auch der effektive wirtschaftliche Ertrag des im Geschäft des Beschwerdeführers arbeitenden Eigenkapitals
BGE 97 I 36 S. 44
diesen Satz überstiegen haben. Indessen erscheint es zweckmässig und angemessen, die Ordnung im interkantonalen Doppelbesteuerungsrecht derjenigen im Sozialversicherungsrecht anzugleichen, wo bis Ende 1967 ein Zinsfuss von 4 1/2% galt und seither ein solcher von 5% gilt (
Art. 18 Abs. 2 AHVV
in der ursprünglichen Fassung und in derjenigen gemäss BRB vom 29. August 1967, AS 1967 S. 1169). Die Beschwerde ist somit gegenüber dem Kanton Zürich begründet. Dieser hat seine Veranlagungen für 1965 und 1966 dahin abzuändern, dass er bei der Berechnung des Kapitaleinkommens, bis zu dessen Höhe er Schuldzinsen zu übernehmen hat, auch 4 1/2 % des am 1. Januar 1966 bzw. 1967 ausgewiesenen Eigenkapitals berücksichtigt.
4.
Eine weitere Differenz zwischen den beiden beteiligten Kantonen ergibt sich daraus, dass der Kanton Zürich die Steuerfaktoren für die Jahre 1965 und 1966 getrennt berechnet hat, während der Kanton Graubünden beim Eigenkapital auf einen Durchschnitt der beiden Bemessungsjahre abgestellt und für das Verhältnis der Aktiven nur einen Stichtag berücksichtigt hat.
Wenn der Gewinn eines interkantonalen Unternehmens zwischen Kantonen mit einjähriger und solchen mit zweijähriger Veranlagungs- und Bemessungsperiode aufzuteilen ist, so sind, wie das Bundesgericht kürzlich mit eingehender Begründung entschieden hat, zur Vermeidung einer doppelten Besteuerung die Quoten der Kantone jährlich zu berechnen, da diese Berechnungsart weniger tief in die Steuerrechts-Autonomie der Kantone eingreift und ebenso leicht zu handhaben ist wie die Berechnung für zwei Jahre (Urteil vom 17. September 1969 i.S. Kölliker & Co. AG Erw. 2 und 3, abgedruckt bei LOCHER a.a.O. § 8 II C 1b Nr.11). Was in dieser Beziehung für den Gewinn eines interkantonalen Unternehmens gilt, muss auch für die hier in Frage stehende Ausscheidung zwischen dem Kanton des Wohn- und Geschäftssitzes und dem Liegenschaftskanton gelten. Der Einspracheentscheid der Kreissteuerkommission Davos ist daher ebenfalls aufzuheben. Sie hat für jedes der beiden Jahre die primäre Schuldzinsenverteilung nach der Lage der Aktiven am Jahresende vorzunehmen und bei der Berechnung des Ertrags (von 4 1/2%) des Eigenkapitals auf das im betreffenden Jahr steuerrechtlich erfasste Eigenkapital abzustellen. Erst nach dieser Berechnung der jährlichen Quoten kann die nach dem kantonalen Steuerrecht erforderliche Durchschnittsberechnung (Art. 37 bünd. StG) erfolgen.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen, und es werden die Veranlagungsverfügungen des Kantonalen Steueramts Zürich vom 18. November 1969 sowie der Einspracheentscheid der Kreissteuerkommission Davos vom 26. Mai 1970 aufgehoben.


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Urteilskopf
116 Ib 435
53. Estratto della sentenza 15 giugno 1990 della I Corte di diritto pubblico nella causa Edilbeton S.A. c. S. Rigamonti e Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (ricorso di diritto amministrativo)

regeste:
Regeste
Begrenzung von Lärmbelastung und Luftverunreinigung: zweistufiges Konzept gemäss
Art. 11 USG
in Verbindung mit
Art. 12-15 USG
(E. 5a, c, e).
1. Im Unterschied zu Zementfabriken unterliegen die Betonaufbereitungsanlagen nur dann der Umweltverträglichkeitsprüfung, wenn der Massenstromanfall an Staub 50 kg/h überschreitet (UVPV Anhang Ziff. 70.15 in Verbindung mit LRV Anhang 1 Ziff. 41; E. 5b).
2. Nach dem Vorsorge-Prinzip hat die Behörde schon im Stadium der Projektierung tätig zu werden und insbesondere zu prüfen, ob die vorgesehene Anlage dem heutigen Stand der Technik entspricht (
Art. 11,
Art. 12 und
Art. 25 USG
;
Art. 36 LSV
; E. 5c).
3. Vorweggenomene Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen zu den Nutzungszonen für die Bestimmung der Lärm-Belastungsgrenzwerte; Art des Vorgehens, Ermessensspielraum der kantonalen Behörde und Überprüfung durch das Bundesgericht (
Art. 19 und
Art. 23 USG
; Art. 2-5,
Art. 43,
Art. 44 LSV
; E. 5d aa).
4. Neue ortsfeste Anlage (
Art. 25 USG
,
Art. 7 Abs. 1 LSV
) oder wesentliche Änderung einer bestehenden Anlage (
Art. 8 Abs. 2 und Abs. 3 LSV
)? Die Änderung einer ortsfesten Anlage in baulicher und/oder betrieblicher Hinsicht, bei welcher von der alten Anlage nur Teile übrig bleiben, die im Hinblick auf die Umweltbelastung völlig unerheblich sind, ist dem Bau einer neuen Anlage gleichzustellen. In diesem Fall gilt
Art. 25 USG
als Spezialbestimmung gegenüber
Art. 18 USG
; es müssen daher die Planungswerte eingehalten werden (E. 5d bb).
5. Das Gebot von
Art. 11 Abs. 2 USG
gilt auch hinsichtlich von Luftverunreinigungen (Staubemissionen der projektierten Anlage); Erfordernis der Emissionserklärung gegenüber der Behörde (
Art. 12 LRV
) und Möglichkeit der Behörde, für eine Anlage, aus der erhebliche Emissionen zu erwarten sind, eine Imissionsprognose zu verlangen (
Art. 28 LRV
). Derartige Unterlagen gehören zu den Baugesuchs-Akten (E. 5e).

text:
Sachverhalt
ab Seite 437
BGE 116 Ib 435 S. 437
Il 5 luglio 1988 la Edilbeton S.A. ha inoltrato al Municipio di Avegno una domanda di costruzione per sostituire un impianto di betonaggio sito sulla particella n. 493 del Comune, di proprietà del Patriziato. Il piano regolatore comunale, approvato dal Consiglio di Stato il 10 marzo 1987, inserisce il fondo nella zona artigianale, dove, giusta le relative norme di attuazione (NAPR), è ammessa soltanto la costruzione di edifici dell'altezza massima di 12 m destinati alla produzione industriale leggera e poco molesta, che non creino eccessive immissioni.
Il Dipartimento delle pubbliche costruzioni e il Municipio di Avegno hanno accordato all'istante l'autorizzazione cantonale e la licenza edilizia comunale per la realizzazione del nuovo impianto, subordinando i permessi a diverse condizioni. Contemporaneamente le due autorità hanno respinto le opposizioni introdotte da S. Rigamonti, proprietario di un'officina meccanica posta a circa 200 m dall'edificio contestato. Il Consiglio di Stato, adito da quest'ultimo, ha mantenuto il permesso edilizio, introducendovi soltanto l'obbligo supplementare di asfaltare il piazzale antistante l'impianto di betonaggio, fino al confine con la particella n. 489 e in corrispondenza del punto di transito degli autoveicoli pesanti.
Contro la decisione del Governo S. Rigamonti è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo. Con pronuncia del 2 ottobre 1989 questo ha accolto il ricorso e ha annullato la decisione impugnata, insieme con l'autorizzazione cantonale (per accertamento inesatto dei fatti) e con la licenza edilizia comunale (per violazione delle NAPR sulle altezze).
La Edilbeton S.A. ha impugnato questo giudizio con atto intitolato ricorso di diritto pubblico per violazione degli
art. 4 e 22ter Cost.
, chiedendo al Tribunale federale di annullare la sentenza cantonale e di confermare la decisione governativa, la licenza edilizia comunale e l'autorizzazione cantonale.
Il resistente Rigamonti ha proposto il rigetto del gravame. Trattandosi a suo parere di una nuova opera, l'autorità cantonale avrebbe dovuto procedere a una verifica preliminare per accertare se le emissioni previste siano state limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico. Il Municipio di Avegno ha postulato invece l'accoglimento dell'impugnativa, affinché possa entrare in funzione il nuovo impianto, più consono alla vigente normativa sulla protezione ambientale. Per il Dipartimento federale dell'interno, l'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) ha proposto la reiezione del ricorso, in particolare per la mancanza
BGE 116 Ib 435 S. 438
di un esame della conformità del progetto litigioso alle esigenze della legislazione sulla protezione ambientale.
Su richiesta del Giudice delegato la Sezione energia e protezione dell'aria del Dipartimento del Cantone Ticino ha fornito al Tribunale federale informazioni sui metodi adottati e i criteri seguiti per l'attribuzione del grado di sensibilità alla zona litigiosa, illustrando pure i motivi per cui ha rinunciato a presentare una perizia fonica.
Il Tribunale federale ha annullato il giudizio impugnato, accogliendo integralmente le critiche analizzate nella procedura del ricorso di diritto pubblico e parzialmente quelle trattate nella procedura del ricorso di diritto amministrativo.
Erwägungen
Dai considerandi:
III. Sul ricorso di diritto amministrativo
3.
(Accertamento dei fatti: cognizione del Tribunale federale.)
4.
(Diritto applicabile.)
5.
a) Secondo la strategia a due tempi posta alla base dell'art. 11 LPA, gli inquinamenti atmosferici, il rumore e le vibrazioni sono anzitutto da contenere con misure di limitazione delle emissioni applicate alla fonte (primo grado - cpv. 1). Elencati nell'art. 12 cpv. 1, tali provvedimenti devono esser previsti da ordinanze o, per i casi che non vi siano contemplati, da decisioni fondate direttamente sulla legge (art. 12 cpv. 2 LPA). Nell'ambito della prevenzione, questa limitazione delle emissioni deve spingersi sino al limite massimo consentito dal progresso tecnico, dalle condizioni di esercizio e dalle possibilità economiche, e ciò indipendentemente dal carico inquinante già esistente (art. 11 cpv. 2 LPA). Se, considerate queste misure, sia certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti, le limitazioni alla fonte devono esser inasprite (secondo grado; SCHRADE, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, n. 3 seg., 16 segg. e 19 segg. all'art. 11;
DTF 115 Ib 456
segg., in particolare 462, consid. 3a e b). Per questa valutazione prognostica di tali effetti dannosi o molesti, suscettibili di esigere un inasprimento delle misure alla fonte, sono determinanti in primo luogo i valori limite delle immissioni, fissati dal Consiglio federale per ordinanza (art. 13 cpv. 1 LPA), sulla scorta dei criteri generali enunciati nel secondo capoverso dello stesso disposto e di quelli particolari stabiliti negli art. 14 (per gli inquinamenti
BGE 116 Ib 435 S. 439
atmosferici) e 15 LPA (per il rumore e le vibrazioni). Qualora tali valori limite (ancora) mancassero o non consentissero di risolvere il problema, le autorità d'esecuzione devono stabilire nel singolo caso, sempre sulla scorta dei citati principi, quanto dev'esser ritenuto dannoso o molesto (cfr.
DTF 115 Ib 451
consid. 3b e 454 consid. 4b;
115 Ib 463
consid. 3d; ZBl 90/1989 pag. 226 consid. 3c; SCHRADE, op.cit., n. 37 all'art. 11 e n. 3 all'art. 13).
b) Controverso è in causa innanzitutto se il progettato impianto sia da sottoporre all'esame dell'impatto sull'ambiente (EIA) giusta l'art. 9 LPA e la relativa ordinanza del Consiglio federale del 19 ottobre 1988 (OEIA). Il Consiglio di Stato l'aveva escluso con il rilievo che nella fattispecie si tratta di sostituire un'antiquata istallazione con un impianto tecnicamente aggiornato e meno rumoroso. Quest'opinione è manifestamente erronea. Da un canto, se ne sono verificate le premesse, l'obbligo dell'EIA sussiste non solo per le nuove costruzioni, ma anche per la "trasformazione sostanziale" di impianti esistenti, se essi sottostanno all'esame (
art. 2 cpv. 1 lett. a OEIA
), e tale dev'esser quantomeno considerata quella qui controversa, come ancora si vedrà; d'altro canto, l'obbligo dell'EIA sussiste anche per gli impianti esistenti non sottoposti all'esame, se la modifica prevista li trasforma in impianti assoggettati (
art. 2 cpv. 2 lett. a OEIA
). Infine, un presunto miglioramento della situazione esistente in virtù dell'applicazione di nuove tecnologie non è motivo di esenzione dall'EIA (
DTF 114 Ib 354
alle fine;
115 Ib 345
consid. 2c).
Il Tribunale amministrativo, invece, ha negato la necessità dell'esame, adducendo che gli impianti per la preparazione del calcestruzzo non sono inclusi nella lista di quelli assoggettati, allegata all'OEIA.
La motivazione dell'ultima istanza cantonale non può esser condivisa. È invero esatto che l'impianto progettato non rientra nella categoria dei cementifici soggetti all'esame indipendentemente dalla loro grandezza in virtù della cifra 70.10 OEIA. Nondimeno, come giustamente rileva nelle sue osservazioni l'UFAFP, tutti gli impianti del settore industriale "pietre e terra", tra cui si annovera quello progettato, possono gravare notevolmente l'ambiente soprattutto con le emissioni di polvere derivanti dal loro funzionamento: per essi l'OEIA (cfr. cifra 70.15) fa dipendere l'obbligo dell'esame dal superamento di valori prestabiliti, con riferimento all'OIAt e ai suoi allegati. Per l'impianto controverso, l'esame dell'impatto sarebbe necessario se ci si dovesse attendere
BGE 116 Ib 435 S. 440
un flusso di massa della polvere superiore a 50 kg/h (cifra 70.15, lett. b OEIA; cifra 41 dell'allegato 1 all'OIAt).
Ora, l'incarto non contiene indicazioni sul prevedibile flusso di massa di polvere, onde ci si può chiedere se l'autorità cantonale non debba esser astretta ad assumere i dati necessari, prima di esentare la ricorrente dall'esame. Tuttavia, l'UFAFP allega che in base all'esperienza si può con certezza quasi assoluta ammettere che un impianto di betonaggio del genere non supera i limiti stabiliti dalla cifra 70.15 OEIA. Il Tribunale federale non ha motivo di dissentire da quest'opinione specialistica, e - in assenza di elementi concreti in contrario senso - conclude che l'autorità di rilascio dell'autorizzazione cantonale poteva, in base ai dati dell'esperienza dedotta dagli impianti similari esistenti nel cantone, esentare il progetto dall'esame dell'impatto. Sarà tuttavia opportuno, per il futuro, che in casi del genere l'autorità cantonale di rilascio dei permessi si premuri di acquisire all'incarto i dati necessari per consentire alle autorità di ricorso un controllo adeguato senza procedere a ulteriori misure d'istruzione.
Si deve così concludere che l'ultima istanza cantonale, negando con motivazione inesatta la necessità dell'EIA, non ha in tal punto violato il diritto federale.
c) Sotto il profilo dell'esame preliminare per le misure della prima fase (art. 11 cpv. 1, 12 LPA) si può convenire - contrariamente all'opinione del Tribunale amministrativo - che l'autorità dipartimentale poteva ritenere in linea di principio che il progettato impianto (centrale della ditta Ammann BZT 1,5/110 E) fosse di per sé conforme al grado attuale del progresso tecnico. Tuttavia, il piano prodotto e approvato dal Dipartimento delle pubbliche costruzioni non illustra quale concreto progetto sarà per finire eseguito, ma consente numerose varianti. Esse non concernono soltanto le dimensioni della torre e la capacità dei contenitori di minerali e del cemento, ma hanno rilevanza per l'entità della produzione, le condizioni d'esercizio e le ripercussioni ambientali. Infatti, sul basamento standard dell'altezza di 10.250 m, possono esser collocati da 3 a 5 elementi per gli inerti (altezza totale da 6.420 m a 10.700 m, capacità da 154 a 274 m3); l'altezza dei due sili paralleli del legante può variare da 6.040 m a 12.040 m (capacità da 2x39,5 m a 2x78,5 m3). Anche la ripartizione interna dei sili degli inerti può variare da 4 a 8 scomparti. Di più: le misure indicate dal progetto (valori in parentesi) avvertono che esso può esser eseguito con o senza mantello di rivestimento esterno. Dall'incarto non si desume quale
BGE 116 Ib 435 S. 441
funzione abbia questo rivestimento, ma è da ritenere che esso serva (anche) quale isolazione acustica. Poiché tra le misure di limitazione delle emissioni alla fonte rientrano anche le prescrizioni di costruzione (art. 12 lett. b LPA), l'autorità dipartimentale dovrà chiarire tutti questi aspetti, eventualmente richiedendo dall'istante o dal fornitore dell'apparecchiatura dati sull'emissione di rumore (art. 25 LPA, 36 OIF), e indicare poi chiaramente se e quali varianti di esecuzione entrino in considerazione tenuto conto delle esigenze dell'art. 11 cpv. 2 LPA. La generica autorizzazione rilasciata, non solo lascia sussistere incertezze che possono esser fonte di future contestazioni, ma non è conforme al principio basilare della prevenzione, secondo cui l'autorità deve intervenire già allo stadio della progettazione e non soltanto a esecuzione avvenuta (ETTLER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, n. 1 all'art. 25): così, ad esempio, per la determinazione della durata giornaliera media della fase di rumore, essenziale per stabilire il livello di valutazione, occorre, per gli impianti nuovi o modificati, fondarsi sulle previsioni d'esercizio (n. 32 cpv. 2 dell'allegato 6 all'OIF).
d) Per gli eventuali provvedimenti di secondo grado il progetto dev'esser esaminato poi sotto il profilo delle prescrizioni federali contro il rumore.
aa) Per proteggere la popolazione dagli effetti dannosi o molesti delle immissioni conformemente al principio enunciato negli art. 13 e 15 LPA, negli allegati da 3 a 7 all'OIF il Consiglio federale ha fissato valori limite di esposizione al rumore (art. da 2 a 5 OIF), distinguendo tra valori di pianificazione (art. 23 LPA), valori limite d'immissione e valori d'allarme (art. 19 LPA). Questi valori sono differenziati a seconda del tipo di rumore, del periodo della giornata, dell'utilizzazione dell'edificio e della zona da proteggere. Conformemente all'
art. 43 OIF
, alle zone di utilizzazione giusta gli art. 14 segg. LPT devono esser assegnati anzittutto differenti gradi di sensibilità (da I a IV). Ciò deve avvenire al momento della delimitazione o modificazione delle zone, oppure in occasione della modifica del regolamento edilizio, al più tardi però entro dieci anni dall'entrata in vigore dell'ordinanza (
art. 44 cpv. 1 e 2 OIF
). Fintanto che tale assegnazione non sia intervenuta - com'è il caso per Avegno - il grado di sensibilità dev'esser stabilito caso per caso (
art. 44 cpv. 3 OIF
): in tale misura, il precedente diritto cantonale più non vige, e sono immediatamente applicabili le prescrizioni federali (
DTF 115 Ib 355
consid. 2c,
DTF 114 Ib 221
consid. 4a e
BGE 116 Ib 435 S. 442
rinvii). Nello stabilire i gradi di sensibilità, che costituiscono la premessa della determinazione dei carichi ammissibili, le istanze competenti fruiscono di un potere d'apprezzamento (
DTF 115 Ib 357
consid. 2e). Nel caso concreto, risulta dalla decisione dipartimentale che sono stati stabiliti il grado di sensibilità II per la zona d'abitazione e il grado di sensibilità III per quella artigianale. Queste determinazioni non sono state contestate da nessuna delle parti e - in assenza di elementi che ne facciano apparire l'erroneità - il Tribunale federale non ha motivo di scostarsene.
bb) Per stabilire quali valori di esposizione al rumore debbano esser rispettati, occorre inoltre determinare preliminarmente in quale categoria rientri l'opera progettata. Infatti, per la "costruzione" di un impianto fisso l'art. 25 cpv. 1 LPA esige il rispetto dei valori di pianificazione (VP); tale esigenza è confermata dall'
art. 7 cpv. 1 lett. b OIF
per gli impianti "nuovi", sotto riserva delle facilitazioni previste dal cpv. 2. L'
art. 2 cpv. 2 OIF
avverte che quali impianti fissi "nuovi" sono considerati anche gli impianti fissi e gli edifici di cui viene cambiata completamente l'utilizzazione. Nel caso del risanamento di un impianto esistente (art. 16 LPA), invece, è imposto soltanto il rispetto dei valori limite d'immissione (VLI;
art. 13 cpv. 2 lett. b OIF
). Se, nel singolo caso, un risanamento a norma di legge (art. 16 cpv. 2 LPA) fosse sproporzionato, vanno accordate facilitazioni (art. 17 cpv. 2 LPA): in tale evenienza, mentre per gli inquinamenti atmosferici e le vibrazioni non devono esser superati i VLI, per le immissioni foniche il limite superiore che non può esser superato è quello dei valori d'allarme (VA; art. 17 cpv. 2 LPA). L'
art. 8 OIF
, dal canto suo, si occupa della limitazione delle emissioni nel caso di modificazione di impianti esistenti: esso dispone innanzitutto che le emissioni foniche delle parti d'impianto nuove o modificate devono esser limitate secondo le disposizioni dell'autorità esecutiva nella maggior misura possibile dal punto di vista tecnico, dell'esercizio e della sopportabilità economica (cfr. art. 11 cpv. 2 LPA); se l'impianto è modificato "sostanzialmente" è posta l'esigenza supplementare che le emissioni foniche dell'intero impianto siano almeno limitate in modo tale da non superare i VLI (
art. 8 cpv. 2 OIF
). Il cpv. 3 dell'
art. 8 OIF
specifica quali modificazioni debbano esser considerate come "sostanziali": nella sua seconda frase, esso prevede segnatamente che la "ricostruzione" ("Wiederaufbau") di un impianto dev'essere sempre considerata modificazione "sostanziale".
BGE 116 Ib 435 S. 443
Né l'autorizzazione cantonale, né la sentenza impugnata prendono espressamente posizione sulla categoria cui dev'essere assegnato il progettato impianto. L'autorizzazione cantonale richiede però il rispetto dei VLI, e, a tal proposito, fa riferimento all'
art. 13 OIF
. Da questa circostanza si può inferire che il Dipartimento delle pubbliche costruzioni, di concerto con quello dell'ambiente, ha (implicitamente) ritenuto di essere di fronte al caso del risanamento (volontario e anticipato) di un impianto esistente. Dal momento tuttavia che l'esigenza del rispetto dei valori limite d'immissione è analoga - eccettuato il problema delle facilitazioni giusta l'art. 17 cpv. 2 LPA, evocato sopra - nei casi del risanamento (
art. 13 OIF
) e della modificazione sostanziale (
art. 8 OIF
) si potrebbe però anche ritenere che, indipendentemente da un risanamento, il Dipartimento abbia considerato che la fattispecie ricade nell'ambito delle "modificazioni sostanziali" rette dall'
art. 8 OIF
, e segnatamente delle "ricostruzioni" menzionate dal cpv. 3, ultima frase, di tale disposto.
A torto l'autorità esecutiva cantonale non si è chiesta se non dovessero applicarsi al caso gli art. 25 LPA e 7 OIF.
La delimitazione della sfera d'applicazione di questi due disposti da quella delle norme relative al risanamento (art. da 16 a 18 LPA), rispettivamente alla modifica di impianti esistenti (
art. 8 OIF
), non è invero agevole. Così com'è formulato, infatti, l'
art. 8 OIF
può suscitare l'impressione che tale norma regoli compiutamente tutti i casi di modificazione di impianti fissi, distinguendo unicamente la categoria delle modificazioni essenziali da quelle che non lo sono, e segnatamente annoverando tra i primi i casi di ricostruzione di un impianto. Tuttavia, quest'interpretazione non resiste all'esame. In effetti, non può essere disatteso che il legislatore, imponendo per la "costruzione" di impianti fissi il rispetto dei valori di pianificazione, non ha voluto alludere soltanto all'edificazione di un impianto prima inesistente, ma ha inteso riferirsi anche a quegli impianti esistenti, i quali vengano talmente mutati dal punto di vista costruttivo o funzionale, che quanto rimane dell'impianto anteriore più non appaia che di importanza secondaria rispetto al nuovo. Determinanti per stabilire se ciò sia il caso non sono necessariamente i criteri usuali in materia di polizia delle costruzioni o di pianificazione del territorio, ma gli aspetti ecologici, in particolare quelli fonici, e in genere la finalità di prevenzione che informa la legge. Impianti modificati nella suddetta maniera - sotto riserva dei casi di rigore - non possono pretendere di fruire delle
BGE 116 Ib 435 S. 444
facilitazioni accordate nei casi di risanamento o di altre modifiche. Questa regola si impone, come specifica il messaggio del Consiglio federale (FF 1979 III 763), già per motivi di neutralità nel campo della concorrenza: essa impedisce inoltre che le più severe disposizioni regolanti la costruzione di impianti nuovi siano eluse ricorrendo all'artificio della trasformazione o dell'ingrandimento di impianti esistenti. Quest'interpretazione del termine di "costruzione" ("Errichtung") utilizzato all'art. 25 LPA è d'altronde stata confermata dai relatori nei dibattiti al Consiglio nazionale (Boll.CN 1982, pag. 398, I colonna, voto Schmid, II colonna, voto Petitpierre). Certo, l'ordinanza (
art. 2 cpv. 2 OIF
) si limita a precisare che come nuovi devono esser considerati anche gli impianti fissi e gli edifici di cui viene cambiata completamente l'utilizzazione: ma - nel quadro di un'unterpretazione conforme alla legge - si deve ritenere che il Consiglio federale, autore dell'ordinanza, abbia inteso semplicemente con questa precisazione porre in rilievo uno dei casi che cadono sotto la regola degli art. 25 LPA e 7 OIF, e non già fare di tale cambiamento completo di destinazione il criterio esclusivo di distinzione fra la "costruzione" di un impianto (nuovo) e la modifica di un impianto esistente. I commentatori sono d'altronde concordi nel ritenere che, nella misura in cui, tenendo conto di tutte le circostanze, si sia in presenza dal punto di vista funzionale di un nuovo impianto nel senso ora precisato, l'art. 25 LPA è legge speciale per rapporto all'art. 18 LPA e quindi lo sostituisce (ETTLER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, n. da 11 a 17 all'art. 25; SCHRADE, ibidem, n. 37 all'art. 18). In simili casi, non resta dunque più spazio né per un'applicazione delle disposizioni sul risanamento, né per quella dell'
art. 8 OIF
: se ciò si verifica, non è neppure determinante che il nuovo impianto costituisca oppure no un miglioramento rispetto alla situazione preesistente. ciò premesso, tenuto conto delle considerazioni che ancora si faranno in proposito, è superfluo occuparsi in questa sede della critica che Schrade muove al testo dell'
art. 8 OIF
, da lui considerato addirittura contrario alla legge (loc. cit.): basta assodare che questo disposto non regola tutti i casi di modifica di un impianto esistente, ma solo quelli non assimilabili - in concreto - alla costruzione di un (nuovo) impianto, e che, stabilendo che la "ricostruzione" di un impianto deve sempre essere considerata quale "modificazione essenziale", la seconda frase del cpv. 3 intende soltanto stabilire un'esigenza minima per quei casi di ricostruzione che non
BGE 116 Ib 435 S. 445
possano, nelle circostanze concrete, esser fatti rientrare nel novero di quelli retti dall'art. 25 LPA e 7 OIF (ETTLER, op.cit., n. 17, pag. 9, terzo comma all'art. 25).
Se si applicano questi criteri non fa dubbio che l'impianto progettato dev'essere equiparato alla costruzione di un impianto fisso (nuovo) secondo gli art. 25 LPA e 7 OIF. Il precedente impianto risulta essere già stato demolito, e nell'incarto manca qualsiasi elemento per giudicare se si trattasse di un impianto da risanare sotto il profilo della legge e dell'ordinanza (cfr.
art. 13 cpv. 1 OIF
). Giusta la decisione del Consiglio di Stato - che riferisce in tal punto le viste dell'istante - la costruzione è dettata "unicamente da motivi di carettere tecnico, inerenti alla composizione del beton prodotto". La ricorrente non solo non impugna nel gravame questo accertamento, ma lo conferma, affermando trattarsi "della sostituzione di un vecchio impianto, ormai desueto e non più conforme alle nuove norme SIA". La costruzione della nuova centrale è determinata pertanto dall'esigenza di adeguare la produzione alle richieste del mercato - segnatamente aumentando la capacità, migliorando la qualità e allargando la diversificazione dei prodotti - non invece - o solo in via secondaria - dal proposito di mettersi in regola con le nuove esigenze in materia di protezione dell'ambiente. Già questi elementi soggettivi (ETTLER, loc.cit., n. 16 all' art. 25 LPA) costituiscono indizio dell'intenzione di creare un impianto nuovo. Se si prendono poi in considerazione gli elementi oggettivi del progetto si giunge allo stesso risultato: tanto dal punto di vista della sostanza costruttiva, quanto da quelli funzionale, della produzione e dell'esercizio, la centrale è nuova, e gli elementi residui della precedente attrezzatura sono affatto marginali. L'autorità esecutiva dovrà quindi considerare il nuovo impianto soggetto agli art. 25 LPA e 7 OIF, ed esigere il rispetto dei valori di pianificazione: la questione della concessione di eventuali facilitazioni (art. 25 cpv. 2 LPA) non deve essere esaminata in questa sede.
e) Anche per quanto riguarda l'inquinamento atmosferico - in concreto le emissioni di polvere del costruendo impianto - sono da rispettare i principi dell'art. 11 cpv. 2 LPA (cfr. art. 3 segg. OIAt e allegato 1 a detta ordinanza). Se c'è da aspettarsi che l'impianto previsto provochi immissioni eccessive, anche se la limitazione preventiva delle emissioni è rispettata, l'autorità decide limitazioni completive o più severe delle emissioni (
art. 5 OIAt
): ciò vale d'altronde anche per gli impianti esistenti (
art. 9 OIAt
). Per consentire una
BGE 116 Ib 435 S. 446
valutazione, il richiedente deve fornire una dichiarazione delle emissioni (
art. 12 OIAt
): se dall'impianto ci si devono attendere emissioni considerevoli, l'autorità può esigere dal titolare anche una previsione delle immissioni (
art. 28 OIAt
); essa procede, dopo la messa in funzione dell'impianto, ai controlli e alle misurazioni, e sorveglia che le limitazioni siano rispettate (
art. 13 OIAt
).
Come osservato sopra (consid. 5c), anche per quanto riguarda le emissioni di polvere, il Dipartimento poteva ritenere in linea di principio che la centrale marca Ammann BZT 1,5/110 E sia di per sé conforme al grado attuale del progresso tecnico: il Consiglio di Stato ha rettamente aggiunto l'obbligo di asfaltatura dei piazzali ove circolano gli automezzi (cfr. cifra 43 cpv. 4 dell'allegato 1 all'OIAt). Anche la riproduzione nel permesso delle misure applicabili alle operazioni di trattamento, d'immagazzinamento, di trasbordo e di trasporto, di cui alla cifra 43 dell'allegato 1 all'OIAt, e la prescrizione del rispetto dei valori limite d'immissione, segnatamente per la polvere in sospensione e la ricaduta di polvere in totale (allegato 7 all'OIAt), non prestano in sé il fianco alla critica. Ci si può unicamente chiedere se l'incarto del permesso contenga tutti gli accertamenti atti a documentare le conclusioni cui il Dipartimento è giunto nella sua valutazione preventiva del progetto (cfr. segnatamente
art. 12 OIAt
): sotto questo punto di vista, infatti, è da esigere che gli elementi fattuali su cui l'autorità si è fondata risultino chiaramente dall'incarto, affinché un controllo da parte del cittadino - per tacere del Consiglio di Stato e del Tribunale amministrativo - sia reso possibile. Questo vale anche nel caso in cui l'autorità di esecuzione si sia fondata - come parrebbe da ritenere - su dati d'esperienza. Dal momento però che le imposte condizioni dovranno formare oggetto di controlli dopo la messa in funzione dell'impianto, tale incompletezza degli atti non giustificava, sotto questo punto di vista, l'annullamento puro e semplice della decisione del Consiglio di Stato e dell'autorizzazione cantonale da parte del Tribunale amministrativo.
6.
Si deve così giungere alla conclusione che il Tribunale amministrativo avrebbe dovuto sottoporre le decisioni dell'autorità esecutiva e del Consiglio di Stato a un esame più approfondito, e ch'esso non poteva annullare puramente e semplicemente l'autorizzazione rilasciata con un generico riferimento all'insufficienza degli accertamenti. Il ricorso di diritto amministrativo deve quindi esser parzialmente accolto nel senso dei considerandi e la decisione impugnata
BGE 116 Ib 435 S. 447
dev'essere annullata. In applicazione dell'
art. 114 cpv. 2 OG
, giova rimandare la causa all'autorità di prima istanza, cioè al Dipartimento delle pubbliche costruzioni, affinché - di concerto con quello dell'ambiente - si pronunci di nuovo. L'autorità esecutiva dovrà determinare esattamente quale o quali varianti d'esecuzione debbano esser imposte per limitare le emissioni nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche. Sotto questo aspetto, un'attenzione particolare sarà rivolta non solo alla questione del mantello di isolazione dei sili (sopra, consid. 5c), ma anche al problema degli eventuali schermi per il rumore prodotto al momento del carico dei sili e a quello dello scarico dei prodotti negli autocarri, che - come l'esperienza insegna - costituiscono fasi critiche (cfr. cifre 1 lett. b e 33 dell'allegato 6 all'OIF). Tenendo conto di queste condizioni d'esercizio, che dovranno esser appurate, l'autorità dovrà poi segnatamente accertare se, per ognuna delle zone interessate in applicazione dell'
art. 38 OIF
, è da prevedere che i valori di pianificazione secondo l'allegato 6 all'OIF saranno rispettati, e se ciò non fosse il caso, pronunciarsi su eventuali facilitazioni giusta l'art. 25 cpv. 2 LPA. Gli atti dovranno altresì esser completati per quanto ha tratto alla protezione dell'atmosfera.