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Urteilskopf
140 I 125
10. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause A. contre Ministère public du canton de Genève (recours en matière pénale)
1B_369/2013 du 26 février 2014

regeste:
Regeste
Art. 7 und 10 Abs. 3 BV
;
Art. 3 EMRK
; Art. 3 Abs. 1, Art. 235 Abs. 1 und 5 sowie
Art. 381 Abs. 1 StPO
; Haftbedingungen im Gefängnis Champ-Dollon; Beschwerdelegitimation der Staatsanwaltschaft.
Legitimation der Staatsanwaltschaft zur Beschwerde gegen einen Entscheid, in dem die Rechtswidrigkeit der Haftbedingungen festgestellt wird; Bestimmung des Rechtsmittels, im konkreten Fall Beschwerde und nicht Berufung (E. 2).
Anforderungen an die Haftbedingungen gemäss EMRK, BV sowie Bundes- und kantonalen Gesetzen (E. 3.1 und 3.2); Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (E. 3.3 und 3.4); Lehre (E. 3.5).
Beschreibung der Haftbedingungen im Gefängnis Champ-Dollon, wo seit mehreren Jahren eine anhaltend schwere Überbelegung herrscht (E. 3.6.1); die Belegung einer für drei Personen konzipierten Zelle mit einer Bruttofläche von 23 m
2
durch sechs Insassen kann die Menschenwürde verletzen, wenn sie fast drei Monate andauert und mit anderen Mängeln einhergeht, wie der Einschliessung in die Zelle während 23 Stunden pro Tag; anders verhält es sich, wenn drei Insassen eine Zelle mit einer Bruttofläche von 12 m
2
belegen; teilweise Gutheissung der Beschwerde und Feststellung der Rechtswidrigkeit der Haftbedingungen des Beschwerdeführers während 157 aufeinanderfolgenden Tagen (E. 3.6.3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 126
BGE 140 I 125 S. 126
A.
A. a été placé en détention - provisoire puis pour des motifs de sûreté - du 3 juin 2012 au 24 septembre 2013 dans la prison de Champ- Dollon, dans le cadre d'une procédure pénale dirigée contre lui du chef d'infraction à l'
art. 19 ch. 1 et 2 LStup
, pour avoir participé à un important trafic de cocaïne. Par jugement du 2 octobre 2013, le Tribunal correctionnel du canton de Genève a condamné le prénommé à une peine privative de liberté de six ans. La question des conditions de la détention de A. n'a pas été évoquée dans ce contexte.
L'intéressé a formé appel de ce jugement. La cause est actuellement pendante auprès de la juridiction d'appel.
BGE 140 I 125 S. 127
B.
A l'occasion d'une requête de prolongation de la détention provisoire présentée par le Ministère public du canton de Genève (ci-après: le Ministère public), A. s'est plaint des conditions de sa détention, faisant valoir une violation de l'art. 3 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, entrée en vigueur pour la Suisse le 28 novembre 1974 (CEDH; RS 0.101). Par ordonnance du 17 mai 2013, le Tribunal des mesures de contrainte du canton de Genève (ci-après: le Tmc) a ordonné la prolongation de la détention provisoire; il a néanmoins ouvert une procédure afin de vérifier si, dans le cas particulier, avaient été commises des irrégularités susceptibles de constituer une violation de la CEDH, du droit fédéral ou du droit cantonal.
Par décision du 21 juin 2013, intitulée "jugement en constatation des conditions de détention provisoire", le Tmc a constaté que les conditions dans lesquelles s'est déroulée la détention provisoire de A. - pour la surface de la cellule par détenu pendant 199 jours, inférieure à 4 m
2
, soit 3,83 m
2
, et pour la literie - ne sont pas conformes aux règles pénitentiaires européennes. Cette décision précisait qu'elle pouvait faire l'objet d'un appel auprès de la Chambre pénale d'appel et de révision de la Cour de justice du canton de Genève.
C.
A. ainsi que le Ministère public ont formé appel, respectivement recours contre cette décision: le détenu a conclu à la confirmation du jugement et au constat du caractère illicite de la détention pendant 27 nuits supplémentaires; de son côté, le Procureur a soutenu que les exigences légales, constitutionnelles et conventionnelles en matière de conditions de détention avaient été respectées, de sorte que A. devait être entièrement débouté. A l'appui de son recours, A. a dénié au Ministère public la qualité de partie à la procédure.
Par arrêt du 18 septembre 2013, la Chambre pénale de recours de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour cantonale) a ordonné la jonction des deux recours: elle a rejeté celui du prévenu et admis celui du Ministère public. Elle a en conséquence annulé la décision du Tmc du 21 juin 2013 et, statuant à nouveau, a dit que les conditions de la détention de A. du 3 juin 2012 au 29 mai 2013 respectaient les exigences légales.
D.
Agissant par la voie du recours en matière pénale, A. demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. A titre principal, il sollicite la réforme de l'arrêt cantonal en ce sens qu'il soit constaté que les conditions dans lesquelles s'est déroulée sa détention étaient illicites. (...)
BGE 140 I 125 S. 128
Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours, annulé l'arrêt cantonal attaqué et constaté que les conditions dans lesquelles s'est déroulée la détention provisoire et pour des motifs de sûreté du recourant ont été illicites durant 157 jours.
(extrait)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
Le recourant reproche à la Cour cantonale d'avoir admis la qualité de partie du Procureur dans le cadre de la procédure destinée à établir l'existence d'irrégularités des modalités de la détention. Il y voit une violation de l'art. 222 du Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0) et de la jurisprudence y relative.
2.1
Lorsqu'une irrégularité constitutive d'une violation d'une garantie constitutionnelle a entaché la procédure relative à la détention provisoire, celle-ci peut être réparée par une décision de constatation (
ATF 138 IV 81
consid. 2.4 p. 85). Il en va de même lorsque le prévenu estime avoir subi, du fait de la mise en détention provisoire, un traitement prohibé par l'
art. 3 CEDH
. Dans un tel cas, l'intéressé dispose d'un droit propre à ce que les agissements dénoncés fassent l'objet d'une enquête prompte et impartiale (
ATF 138 IV 86
consid. 3.1.1 p. 88). Ainsi, lorsque les violations alléguées par le recourant se rapportent au régime carcéral auquel il a été soumis, c'est à la juridiction investie du contrôle de la détention qu'il appartient d'intervenir en cas d'allégations crédibles de traitements prohibés (
ATF 139 IV 41
consid. 3.1 p. 43).
L'instauration de cette voie judiciaire découle ainsi du droit à une enquête prompte et sérieuse en cas de suspicion de traitement contraire à la dignité humaine (cf.
art. 13 CEDH
;
ATF 131 I 455
consid. 1.2.5 p. 462). Cette création prétorienne ne s'est - évidemment - pas accompagnée de la mise en place d'une organisation judiciaire précise. Il ressort cependant de la jurisprudence que la juridiction compétente est celle investie du contrôle de la détention, soit le Tmc (
art. 18 al. 1 CPP
). La jurisprudence a aussi posé que cette procédure doit conduire à un constat de traitement illicite par le Tmc: un constat peut constituer une satisfaction équitable au sens de l'
art. 41 CEDH
(arrêt de la CourEDH
Ruiz Rivera contre Suisse
du 18 février 2014 § 86). Cas échéant, en fonction des circonstances de l'espèce, le juge du fond peut être amené à réduire la peine ou à octroyer une indemnisation (arrêt 1B_129/2013 du 26 juin 2013 consid. 2.3). Pour le surplus, la
BGE 140 I 125 S. 129
voie de recours contre de telles décisions du Tmc, ainsi que la qualité de partie à cette procédure n'ont pas été précisées.
2.2
A teneur de l'
art. 235 al. 5 CPP
, les cantons règlent les droits et les obligations des prévenus en détention, leurs droits de recours, les mesures disciplinaires ainsi que la surveillance des établissements de détention. Le droit genevois prévoit ainsi, d'une part, un recours auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice contre toute sanction prononcée par le directeur général de l'office cantonal de la détention ou le directeur de la prison (art. 60 du règlement du 30 septembre 1985 sur le régime intérieur de la prison et le statut des personnes incarcérées [RRIP; RSG F 1 50.04]) et, d'autre part, un recours auprès de la Chambre pénale de recours de la Cour de justice contre les décisions et les mesures relatives à l'exécution de la détention provisoire ou de la détention pour des motifs de sûreté (art. 30 al. 1 de la loi d'application du 27 août 2009 du code pénal suisse et d'autres lois fédérales en matière pénale [LaCP; RSG E 4 10]). Dans cette seconde hypothèse, les articles 379 à 397 CPP s'appliquent par analogie (art. 30 al. 2 LaCP). La Cour cantonale a déduit de ces dispositions, sans que cela soit argué d'arbitraire, que seule la voie du recours au sens des
art. 393 ss CPP
était ouverte. Une telle conclusion s'adapte d'ailleurs parfaitement au système du code qui prévoit la recevabilité du recours - par opposition à l'appel - contre les décisions du Tmc (
art. 393 al. 1 let
. c CPP; cf.
ATF 126 III 129
consid. 4 p. 138).
La voie de droit contre les décisions relatives à l'exécution de la détention provisoire ou pour des motifs de sûreté est ainsi régie par le droit cantonal (art. 30 al. 1 LaCP). Il en va de même des règles de procédure applicables à ce recours (art. 30 al. 2 LaCP). En tant que cette dernière disposition renvoie aux art. 379 à 397 CPP, ceux-ci ont le statut de droit cantonal supplétif (cf.
ATF 139 III 225
consid. 2.2 p. 230 s.). Dès lors, le Tribunal fédéral n'examine la question de leur application que sous l'angle restreint de l'arbitraire et n'intervient que si l'interprétation défendue par la Cour cantonale s'avère déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause (
ATF 137 I 1
consid. 2.4 p. 5;
ATF 136 III 552
consid. 4.2 p. 560). Le recourant est alors soumis aux exigences accrues de motivation de l'
art. 106 al. 2 LTF
.
Dans ce contexte, le grief de violation de l'
art. 222 CPP
, norme de droit fédéral, est sans portée.
BGE 140 I 125 S. 130
2.3
En l'occurrence, la Cour cantonale a estimé que la procédure relative aux conditions de la détention s'inscrivait dans le cadre du contrôle de la détention au sens large. Dans la mesure où le Ministère public était habilité à recourir contre de telles décisions (
ATF 137 IV 22
consid. 1.4 p. 24 s.), il devait en aller de même pour la procédure en constatation des conditions dans lesquelles s'était déroulée la détention provisoire ou pour des motifs de sûreté. Le recourant ne cherche pas à démontrer en quoi une telle interprétation du droit cantonal serait déraisonnable et conduirait à un résultat choquant, de sorte que ce grief est irrecevable (
art. 106 al. 2 LTF
). En tout état, il apparaît que l'interprétation opérée par la Cour cantonale s'inscrit dans le système du Code de procédure pénale qui confère au procureur un rôle prépondérant dans l'exercice de l'action publique (
art. 16 et 104 al. 1 let
. c CPP) et lui ouvre largement la voie du recours (
art. 381 al. 1 CPP
).
Par conséquent, c'est sans violer de manière arbitraire le droit cantonal que la Cour cantonale, d'une part, a considéré que la voie de droit était en l'espèce le recours et, d'autre part, a admis la qualité pour recourir du Ministère public contre une décision du Tmc constatant que les conditions dans lesquelles s'était déroulée la détention du recourant n'étaient pas conformes aux règles applicables en la matière. Dans la mesure de leur recevabilité, les griefs du recourant doivent être rejetés.
3.
Sur le fond, le recourant reproche à la Cour cantonale d'avoir considéré que les conditions de sa détention entre le 3 juin 2012 et le 29 mai 2013 étaient conformes à la dignité humaine. Selon lui, celles-ci contreviennent aux
art. 3 CEDH
, 7 Cst. ainsi qu'aux normes européennes et internationales en matière de détention.
3.1
Au niveau conventionnel, l'
art. 3 CEDH
prévoit que nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. Sur le plan constitutionnel, l'
art. 7 Cst.
prescrit de son côté que la dignité humaine doit être respectée et protégée. A teneur de l'
art. 10 al. 3 Cst.
, la torture et tout autre traitement ou peine cruels, inhumains ou dégradants sont interdits. La Constitution genevoise prévoit aussi que la torture et tout autre traitement ou peine cruels, inhumains ou dégradants sont interdits (
art. 18 al. 2 Cst./GE
[RS 131. 234]) et que la dignité humaine est inviolable (
art. 14 al. 1 Cst./GE
).
Pour le domaine spécifique de la détention, la Suisse a ratifié, le 7 octobre 1988, la Convention européenne de 1987 pour la prévention de
BGE 140 I 125 S. 131
la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (RS 0.106). L'art. 1 de cette Convention institue un "Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants" (ci-après: CPT); ce comité est habilité à examiner le traitement des détenus dans les Etats contractants (art. 2); après chaque visite, il établit un rapport sur les faits constatés à l'occasion de celle-ci et transmet son rapport qui contient les recommandations qu'il juge nécessaires (art. 10 ch. 1).
Au niveau législatif, l'
art. 3 al. 1 CPP
rappelle le principe du respect de la dignité humaine. L'
art. 234 al. 1 CPP
prévoit qu'en règle générale, la détention provisoire et pour des motifs de sûreté est exécutéedans des établissements réservés à cet usage et qui ne servent qu'à l'exécution de courtes peines privatives de liberté. L'
art. 235 CPP
régit l'exécution de la détention; il pose le principe général de proportionnalité (al. 1) et précise (al. 5) que les cantons règlent les droits et les obligations des prévenus en détention (sur l'exécution de la détention, voir MATTHIAS HÄRRI, in Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung, 2011, n
os
1 ss ad
art. 234 et 235 CPP
).
Dans le canton de Genève, les droits et les obligations des détenus sont définis par le RRIP: ainsi, chaque cellule est équipée de manière à permettre une vie décente et conforme aux exigences de la salubrité (art. 15 al. 1); les détenus peuvent se doucher régulièrement (art. 16); en règle générale, ils bénéficient d'une heure de promenade par jour dans les cours réservées à cet usage et peuvent, dans les limites déterminées, se livrer à des exercices physiques (art. 18); le service médical de la prison prodigue des soins en permanence (art. 29); les détenus ont droit à un parloir par semaine, limité à deux visiteurs, en présence d'un fonctionnaire de la prison et pendant une heure au maximum (art. 37). Le règlement précité ne contient en revanche aucune disposition plus précise concernant l'aménagement, l'équipement, la dimension des cellules ou la surface dont doit bénéficier chaque détenu à l'intérieur de celles-ci.
3.2
Le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'art. 15 (b) du Statut du Conseil de l'Europe (RS 0.192.030), a adopté le 11 janvier 2006 la Recommandation Rec(2006)2 sur les Règles pénitentiaires européennes (ci-après: RPE), lesquelles s'inscrivent dans la lignée des précédentes recommandations établies dès 1989. Ces règles prennent notamment en compte le travail mené par le CPT ainsi que les normes qu'il a développées dans ses rapports généraux,
BGE 140 I 125 S. 132
et visent à garantir des conditions de détention qui ne portent pas atteinte à la dignité humaine. L'art. 1 RPE pose que les personnes privées de liberté doivent être traitées dans le respect des droits de l'homme. Les art. 17 à 22 RPE traitent des locaux de détention, de l'hygiène, de la literie et du régime alimentaire: ainsi, les locaux de détention doivent satisfaire aux exigences de respect de la dignité humaine et, dans la mesure du possible, de la vie privée, et répondre aux conditions minimales requises en matière de santé et d'hygiène, compte tenu des conditions climatiques, notamment en ce qui concerne l'espace au sol, le volume d'air, l'éclairage et l'aération (art. 18.1); les fenêtres doivent être suffisamment grandes pour que les détenus puissent lire et travailler à la lumière naturelle dans des conditions normales, et pour permettre l'entrée d'air frais, sauf s'il existe un système de climatisation approprié (art. 18.2.a); la lumière artificielle doit être conforme aux normes techniques reconnues en la matière (art. 18.2.b); les locaux d'une prison doivent être maintenus en état et propres à tout moment (art. 19.1); les détenus doivent jouir d'un accès facile à des installations sanitaires hygiéniques et protégeant leur intimité (art. 19.3); les installations de bain et de douche doivent être suffisantes pour que chaque détenu puisse les utiliser à une température adaptée au climat (art. 19.4); chaque détenu doit disposer d'un lit séparé et d'une literie individuelle convenable, entretenue correctement et renouvelée à des intervalles suffisamment rapprochés pour en assurer la propreté (art. 21); la nourriture doit être préparée et servie dans des conditions hygiéniques (art. 22.3) et les détenus doivent avoir accès à tout moment à l'eau potable (art. 22.5). Tout détenu doit avoir l'opportunité, si le temps le permet, d'effectuer au moins une heure par jour d'exercice en plein air (art. 27.1).
Ces règles ont été encore précisées dans un Commentaire établi par le CPT. S'agissant des conditions de logement, le CPT a arrêté quelques standards minimaux: l'espace au sol disponible est estimé à 4 m
2
par détenu dans un dortoir et à 6 m
2
dans une cellule (individuelle); ces conditions d'hébergement doivent cependant être modulées en fonction des résultats d'analyses plus approfondies du système pénitentiaire; le nombre d'heures passées en dehors de la cellule doit être pris en compte; en tout état, ces chiffres ne doivent pas être considérés comme la norme. A titre d'exemple, le CPT considère comme étant souhaitable pour une cellule individuelle une taille de 9 à 10 m
2
; pour deux personnes la taille devrait être comprise entre 9 et 14,7 m
2
et mesurer environ 23 m
2
pour trois personnes (MORGAN/EVANS, Les
BGE 140 I 125 S. 133
normes du CPT en matière de détention par la police et de détention préventive, 2002, p. 34). S'agissant de la literie, le CPT précise que celle- ci comprend tout l'équipement standard d'un lit (sommier, matelas et couverture).
Les RPE - et a fortiori leur commentaire - ont le caractère de simples directives à l'intention des Etats membres du Conseil de l'Europe (MATTHIAS HÄRRI, op. cit., n° 6 ad
art. 235 CPP
). Cependant, en tant que reflet des traditions juridiques communes à ces Etats, le Tribunal fédéral en tient compte de longue date dans la concrétisation de la liberté personnelle et des autres droits fondamentaux garantis par la Cst. et par la CEDH (
ATF 123 I 112
consid. 4d/cc p. 121 et la jurisprudence citée; en dernier lieu:
ATF 139 IV 41
consid. 3.2 p. 43). On parle à leur propos de "code de la détention pénitentiaire" (PIQUEREZ/MACALUSO, Procédure pénale suisse, 3
e
éd. 2011, n. 1265) ou de "soft law", néanmoins relativement contraignante pour les autorités (PIERRE-HENRI BOLLE, Soft law, politique pénitentiaire et sauvegarde des droits de l'Homme, in: Festschrift für Martin Killias zum 65. Geburtstag, 2013, p. 502 s.). Contrairement au droit fédéral ou cantonal pertinent, ce corpus de normes juridiques a le mérite de donner des précisions concernant l'aménagement, l'équipement, la dimension des cellules ou la surface souhaitables dont doit bénéficier chaque détenu à l'intérieur de celles-ci.
3.3
S'agissant de la jurisprudence fédérale relative aux conditions de détention, le Tribunal fédéral a principalement été saisi du contrôle abstrait de règlements cantonaux sur les prisons. Il a posé le principe selon lequel des restrictions à la liberté personnelle de la personne incarcérée sont admissibles uniquement lorsqu'elles ne violent pas le principe de la dignité humaine (
ATF 102 Ia 279
consid. 2a p. 283;
ATF 99 Ia 262
consid. 2 et 3). Dans un arrêt du 12 février 1992, le Tribunal fédéral a précisé que les garanties de la CEDH relatives aux conditions de détention n'étaient pas plus étendues que celles garanties par la Constitution fédérale (
ATF 118 Ia 64
consid. 2d p. 73). Il a encore considéré que le but de la détention devait être pris en compte et a souligné qu'il y avait lieu de distinguer la détention en exécution de jugement de la détention provisoire, laquelle vise à garantir un déroulement correct de l'instruction pénale et est justifiée par les besoins de l'instruction, un risque de fuite ou un danger de collusion ou de réitération (cf.
ATF 97 I 839
consid. 5 p. 844;
ATF 97 I 45
consid. 4b p. 53 s.): les conditions de détention provisoire peuvent être plus
BGE 140 I 125 S. 134
restrictives lorsque les risques de fuite, de collusion et de récidive sont plus élevés, ou lorsque l'ordre et la sécurité dans la prison sont particulièrement mis en danger (notamment la sécurité du personnel et des détenus;
ATF 123 I 221
consid. 4c p. 228 et l'arrêt cité). Cela vaut toutefois tant que la durée de la détention provisoire est courte. En cas de détention provisoire qui se prolonge - au-delà d'environ trois mois -, les conditions de détention doivent satisfaire à des exigences plus élevées.
Le Tribunal fédéral a enfin insisté sur l'appréciation globale de toutes les conditions concrètes de détention (
ATF 123 I 221
consid. II/1c/cc p. 233). En ce qui concerne la violation de l'
art. 3 CEDH
, il a relevé qu'un traitement dénoncé doit atteindre un minimum de gravité: l'appréciation de ce minimum dépend de l'ensemble des données de la cause et notamment de la nature et du contexte du traitement ainsi que de sa durée (
ATF 139 I 272
consid. 4 p. 278). Cette durée est en effet susceptible de rendre incompatible avec la dignité humaine une situation qui ne le serait pas nécessairement sur une courte période.
3.4
La Cour européenne des droits de l'homme (CourEDH) a aussi été amenée à statuer sur les conditions de détention dans des arrêts, que la Suisse s'est engagée à respecter (
art. 46 ch. 1 CEDH
et
art. 122 LTF
).
Dans l'arrêt
Torreggiani et autres contre Italie
du 8 janvier 2013, la CourEDH a ainsi rappelé qu'en cas de surpopulation carcérale la restriction de l'espace de vie individuel réservé au détenu ne suffit pas pour conclure à une violation de l'
art. 3 CEDH
: une telle violation n'est retenue que lorsque les personnes concernées disposent individuellement de moins de 3 m
2
(§ 68; voir également arrêts CourEDH
Canali contre France
du 25 avril 2013 § 49;
Sulejmanovic contre Italie
du 6 novembre 2009 § 43;
Idalov contre Russie
du 22 mai 2012 § 101); dans les cas où la surpopulation n'est pas importante au point de soulever à elle seule un problème de violation de la Convention, les autres aspects des conditions de la détention doivent être pris en compte, comme l'aération disponible, la qualité du chauffage, le respect des règles d'hygiène de base et la possibilité d'utiliser les toilettes de manière privée (arrêt
Canali
, §§ 52 et 53); dans des affaires où chaque détenu disposait de 3 à 4 m
2
, une violation de l'
art. 3 CEDH
a été retenue parce que le manque d'espace s'accompagnait, par exemple, d'un manque de ventilation et de lumière (arrêt CourEDH
BGE 140 I 125 S. 135
Babouchkine contre Russie
du 18 octobre 2007 § 44), d'un accès limité à la promenade en plein air et d'un confinement en cellule (arrêt
István Gábor Kovács contre Hongrie
du 17 janvier 2012 § 26). Dans l'arrêt
Aleksandr Makarov contre Russie
du 12 mars 2009, le détenu disposait de moins de 4 m
2
de surface individuelle dans une cellule occupée par deux ou trois détenus; à cette occasion, la Cour a ajouté que, en raison des installations présentes (une cabine comprenant des lavabos, un bureau, un banc et des couchettes métalliques à deux niveaux) et sur la base des photographies produites, le détenu n'avait littéralement plus d'espace pour se mouvoir (§ 94). Considérant que, de surcroît, pendant plus de deux ans le détenu n'avait droit qu'à une promenade quotidienne d'une heure dans une cour de taille réduite, que les fenêtres exiguës de sa cellule ne dispensaient que peu de lumière, que la cellule était peu ventilée et que les lavabos n'offraient aucune intimité, la Cour a retenu que ce cumul de circonstances conduisait à un traitement dégradant (§§ 95 à 98).
3.5
En définitive, même si les mesures privatives de liberté s'accompagnent inévitablement de souffrance et d'humiliation, cela n'emporte pas en soi la violation de l'
art. 3 CEDH
. Pour enfreindre cette disposition, les conditions matérielles de détention doivent atteindre un niveau d'humiliation ou d'avilissement supérieur à ce qu'emporte habituellement la privation de liberté. Cela impose ainsi à l'Etat de s'assurer que les modalités de détention ne soumettent pas la personne détenue à une détresse ou à une épreuve d'une intensité qui excède le niveau inévitable de souffrance inhérent à une telle mesure et que, eu égard aux exigences pratiques de l'emprisonnement, sa santé et son bien-être sont assurés de manière adéquate (HOTTELIER/MOCK/PUÉCHAVY, La Suisse devant la Cour européenne des droits de l'homme, 2
e
éd. 2011, p. 92 s.; BÉATRICE BELDA, L'innovante protection des droits du détenu élaborée par le juge européen des droits de l'homme, AJDA 2009 p. 408; ROLAND BANK, in EMRK/GG: Konkordanzkommentar zum europäischen und deutschen Grundrechtsschutz, 2
e
éd., Tübingen 2013, p. 577 ss n. 78-81; PETTITI/DECAUX/IMBERT, La Convention européenne des droits de l'homme, commentaire article par article, Paris 1999, p. 171; FRANÇOISE TULKENS, in Le droit européen des droits de l'homme: un cycle de conférences du Conseil d'Etat, Paris 2011, p. 212). Pour atteindre le minimum de gravité requis, plusieurs éléments préjudiciables doivent être combinés (BELDA, op. cit., p. 409). Un simple inconfort ne suffit pas (HOTTELIER/MOCK/PUÉCHAVY, op. cit, p. 94). La CourEDH a ainsi notamment
BGE 140 I 125 S. 136
pris en compte - par rapport à l'exiguïté des cellules - des facteurs supplémentaires, tels que l'accès insuffisant à la lumière et à l'air naturels, la chaleur excessive associée à un manque de ventilation, le partage des lits entre prisonniers, les installations sanitaires dans la cellule et visibles de tous et l'absence de traitement adéquat pour les pathologies du détenu ainsi que la durée de la détention (cf. les nombreux arrêts cités dans l'opinion dissidente des Juges Zagrebelsky et Jociené de l'affaire déjà citée
Sulejmanovic contre Italie
; pour une synthèse de cette jurisprudence: KARPENSTEIN/MAYER, EMRK, Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Kommentar, Munich 2012, n° 13 ad
art. 3 CEDH
).
3.6
Il convient maintenant d'examiner si ces principes ont été appliqués dans la prison genevoise de Champ-Dollon, dans le cas plus particulier du recourant.
3.6.1
La Commission nationale de prévention de la torture (CNPT) a procédé à une visite de la prison de Champ-Dollon (ci-après: la prison) les 19, 20 et 21 juin 2012. Elle a adopté le 18 septembre 2012 un rapport à l'intention du Conseil d'Etat du canton de Genève, daté du 12 février 2013, auquel se réfère la Cour cantonale. Il en ressort que la prison, ouverte en 1977 et destinée prioritairement à accueillir des détenus avant jugement, a une capacité d'accueil officielle de 376 places. En juin 2012, elle accueillait 671 détenus, dont 218 en exécution de peines ou de mesures; ce taux d'occupation de près de 200 % est chronique depuis plusieurs années; cette surpopulation n'a pas baissé, malgré l'ouverture, en 2008, d'un établissement d'exécution de peine de 68 places et la création, en 2011, de 100 places supplémentaires dans une nouvelle aile du bâtiment de la prison. Vu ces faits, la CNPT s'est montrée très préoccupée par la problématique de la surpopulation carcérale et a recommandé que le projet visant à élargir le site de la prison soit examiné par le gouvernement dans les plus brefs délais.
S'agissant des conditions de détention, la CNPT a constaté que certaines cellules disposaient d'un système d'aération maintenant une température agréable; les autres devraient voir leur aération améliorée, de manière à éviter des températures trop élevées en été; la grande cour dévolue à la promenade ne présentait pas un niveau de propreté acceptable. Il a également été relevé une insuffisance des conditions d'hygiène en cuisine. Selon la CNPT, la promenade quotidienne d'une heure est assurée pour tous les détenus, ceux-ci pouvant en outre pratiquer le sport deux fois par semaine pendant deux heures. La CNPT
BGE 140 I 125 S. 137
a estimé que l'offre en places de travail (176) était insuffisante, de même que les activités récréatives, celles-ci étant réduites à la pratique du sport deux fois par semaine; la présence d'une unique cabine téléphonique pour l'établissement a également été jugée insuffisante et l'installation de plusieurs cabines recommandée; enfin, le délai d'attente pour obtenir un rendez-vous auprès d'un assistant social (parfois quatre mois ou même plus) a été taxé d'excessif.
Le 29 mai 2013, le Directeur de la prison a établi, à la requête du Tmc, un rapport relatif aux conditions de la détention du recourant. Il en ressort que les cellules dites individuelles des unités Nord et Sud ont une surface brute de 13,82 m
2
comprenant des sanitaires avec séparation (1,82 m
2
), un frigo, un téléviseur et une penderie: ces cellules sont systématiquement équipées de deux lits; en présence d'un troisième détenu, celui-ci dort sur un matelas à même le sol; la prison n'identifie pas le détenu qui dort à même le sol. Les détenus placés dans ces cellules peuvent, sur demande, se doucher une fois par jour dans les douches collectives. Les cellules dites triples des unités Nord et Sud ont une surface brute de 25,5 m
2
comprenant des douches et sanitaires avec séparation (2,5 m
2
), un frigo, un téléviseur et une penderie: ces cellules sont systématiquement équipées de six lits et disposent d'une douche dont les détenus peuvent user à leur guise. Les places de travail sont attribuées par ordre chronologique; le délai d'attente est de l'ordre de six mois. Les visites du conseil sont garanties sans restriction, celles de la famille une fois par semaine pendant une heure. Les délais d'attente pour les consultations médicales dépendent de la gravité du cas; les consultations urgentes sont immédiatement garanties, les autres peuvent attendre jusqu'à un mois (consultation médicale somatique non urgente), voire plusieurs mois (consultation psychologique non urgente); le délai d'attente pour obtenir un entretien avec le secteur socio-éducatif est de plusieurs semaines; celui pour un appel téléphonique s'élève à deux mois environ. A part l'heure de promenade quotidienne à l'air libre, ce rapport ne fait pas état d'autres activités régulières hors des cellules.
A teneur du rapport du Directeur de la prison, le recourant a notamment séjourné 27 nuits dans une cellule d'une surface de 12 m
2
hébergeant trois détenus et 199 nuits - dont 157 nuits consécutives - dans une cellule d'une surface de 23 m
2
occupée par six détenus, laissant à disposition de chacun d'entre eux un espace individuel net respectivement, de 4 et 3,84 m
2
. Il a en outre passé respectivement,
BGE 140 I 125 S. 138
5 nuits avec une surface individuelle de 4,28 m
2
, 8 nuits avec 5,75 m
2
et 121 nuits avec 4,6 m
2
. Le recourant s'est inscrit pour obtenir une place de travail, mais il a été supprimé de la liste d'attente car il refusait d'être transféré dans l'aile de la prison où sont placés les travailleurs.
3.6.2
S'agissant des nuits passées sur un matelas à même le sol, la Cour de justice - tout en relevant que l'absence de sommier ne répondait pas strictement à l'art. 21 RPE - a insisté sur le fait que le recourant avait bénéficié d'un couchage individuel et que ce défaut avait été limité dans le temps à 27 nuits. Elle a rejeté l'argument du détenu selon lequel il convenait de retrancher de la surface de la cellule le mobilier de celle-ci; elle a en effet affirmé que le détenu n'alléguait pas que, compte tenu de ce mobilier, la surface personnelle serait substantiellement inférieure aux 3 m
2
constituant le seuil minimum acceptable pour les instances européennes. Elle a ensuite retenu que la différence entre les 4 m
2
préconisés au titre d'espace vital et les 3,84 m
2
dont le recourant a parfois disposé restait minime, car elle ne représentait que 40 cm
2
; en outre, le recourant n'avait connu cette restriction que durant la moitié de son séjour pénitentiaire et sans dépasser quatre mois; par conséquent, les conditions de la gravité et de la persistance des prétendus mauvais traitements n'étaient pas réalisées. Dès lors, concluait la Cour cantonale, les modalités d'incarcération du recourant respectaient les exigences légales, respectivement constitutionnelles et conventionnelles.
Quant au recourant, il reproche à l'autorité précédente que, des surfaces décrites comme étant nettes, il conviendrait de déduire le réfrigérateur, la télévision, la penderie et la literie. Il ne s'exprime cependant pas sur l'emprise au sol de ces installations et n'affirme pas que son argumentation conduirait à retenir un espace individuel inférieur à 3 m
2
. S'agissant de la literie, le recourant répète que l'installation à même le sol d'un matelas - sans sommier - contrevient à lui seul aux règles applicables. Il aurait aussi subi le tabagisme de ses camarades de cellule et n'aurait bénéficié que d'une heure de promenade par jour.
3.6.3
Il ressort de ce qui précède que la prison de Champ-Dollon connaît depuis plusieurs années un état grave et chronique de surpopulation carcérale. Malgré la construction de nouvelles structures de détention en 2008 et 2011, cette problématique ne paraît pas pouvoir être résolue à brève échéance. Il en résulte nécessairement une restriction de l'accès aux prestations médicales - sauf pour les cas
BGE 140 I 125 S. 139
d'urgence -, sociales et récréatives; il en va de même pour les appels téléphoniques vers l'extérieur; enfin, les détenus restent en principe confinés dans leur cellule 23h sur 24h. En dépit de la surpopulation carcérale, la prison a toutefois maintenu un état d'hygiène, d'aération, d'approvisionnement en eau, nourriture, chauffage et lumière convenable. L'intimité des détenus est en outre préservée par l'existence d'une véritable séparation entre l'espace de vie et les sanitaires.
En l'espèce, s'agissant d'abord du manque d'espace au sein des cellules, il n'est pas contesté que le recourant a disposé d'un espace individuel respectivement de 3,83 m
2
pendant 199 jours dont 157 consécutifs et de 4 m
2
pendant 27 jours. Si les installations sanitaires et de douche ont été déduites de cet espace, celui-ci est encore restreint par la présence de mobilier dans les cellules. Le Commentaire de la RPE ne précise pas si le standard de 4 m
2
se comprend comme une surface brute - soit y compris les installations sanitaires et les meubles - ou nette - soit déduction faite de ces installations et meubles. En cas de surpopulation carcérale telle que la connaît la prison de Champ- Dollon, l'occupation d'une cellule dite individuelle par trois détenus - chacun disposant d'un espace individuel de 4 m
2
, restreint du mobilier - est une condition de détention difficile; elle n'est cependant pas constitutive d'une violation de l'
art. 3 CEDH
et ne représente pas un traitement dégradant portant atteinte à la dignité humaine des prévenus.
En revanche, l'occupation d'une cellule dite triple par six détenus avec une surface individuelle de 3,83 m
2
- restreinte encore par le mobilier - peut constituer une violation de l'
art. 3 CEDH
si elle s'étend sur une longue période et si elle s'accompagne d'autres mauvaises conditions de détention (cf. supra consid. 3.3 et 3.4). Il faut dès lors considérer la période pendant laquelle le recourant a été détenu dans les conditions incriminées. Une durée qui s'approche de trois mois consécutifs (délai que l'on retrouve en matière de contrôle périodique de la détention provisoire ou pour des motifs de sûreté; cf.
art. 227 al. 7 CPP
) apparaît comme la limite au-delà de laquelle les conditions de détention susmentionnées ne peuvent plus être tolérées. En effet, si les conditions de détention provisoire peuvent être plus restrictives lorsque les risques de fuite, de collusion et de récidive sont plus élevés, ou lorsque l'ordre et la sécurité dans la prison sont particulièrement mis en danger (
ATF 123 I 221
consid. 4c p. 228 et l'arrêt cité), cela ne vaut pas lorsque la durée de la détention provisoire est
BGE 140 I 125 S. 140
de l'ordre de trois mois. Ce délai ne peut cependant pas être compris comme un délai au sens strict du terme mais comme une durée indicative à prendre en compte dans le cadre de l'appréciation globale de toutes les conditions concrètes de détention.
La durée très limitée des périodes que le recourant est autorisé à passer hors de la cellule aggrave encore la situation (une heure de promenade en plein air par jour).
En définitive, au regard de ces éléments, l'effet cumulé de l'espace individuel inférieur à 3,83 m
2
, du nombre de 157 jours consécutifs passés dans ces conditions de détention difficiles et surtout du confinement en cellule 23h sur 24h ont rendu la détention subie pendant cette période comme étant incompatible avec le niveau inévitable de souffrance inhérent à toute mesure de privation de liberté. Un tel mode de détention a ainsi procuré au recourant, sur la durée, une détresse ou une épreuve qui dépasse le minimum de gravité requis, ce qui s'apparente alors à un traitement dégradant. Ces conditions de détention ne satisfont ainsi pas aux exigences de respect de la dignité humaine et de la vie privée.
Par conséquent, la Cour cantonale a violé le droit en considérant que la détention du recourant respectait les exigences légales, constitutionnelles et conventionnelles en matière de conditions de détention. Le recours doit ainsi être admis partiellement. Le Tribunal fédéral constatera en conséquence que les conditions de détention du recourant n'ont pas été conformes aux standards minimaux durant 157 jours pendant la période considérée, soit entre le 3 juin 2012 et le 29 mai 2013.
3.6.4
Pour le reste, le recourant se plaint d'avoir dû partager la cellule avec des détenus fumeurs. Si les détenus fumeurs doivent être séparés des non-fumeurs (cf. art. 2 al. 1 de la loi fédérale du 3 octobre 2008 sur la protection contre le tabagisme passif [RS 818.31] et art. 7 al. 2 de l'ordonnance du 28 octobre 2009 sur la protection contre le tabagisme passif [RS 818.311]), le partage d'une cellule avec des fumeurs n'est pas constitutif d'un traitement dégradant au sens de l'
art. 3 CEDH
s'il est limité dans le temps et s'il n'est pas fait état d'une atteinte directe à la santé du prévenu non-fumeur. Le recourant ne précise pas le nombre de jours durant lesquels il a été exposé à la fumée passive. Dans ces circonstances, le partage de cellule avec d'autres détenus fumeurs ne peut être retenu comme portant atteinte à sa dignité humaine. Il y a cependant lieu d'insister sur
BGE 140 I 125 S. 141
l'obligation de l'établissement pénitentiaire de prévoir des cellules non-fumeurs.
Par ailleurs, l'absence de possibilité de travailler paraît être la conséquence du propre choix de l'intéressé. Quant au fait de dormir dans une literie sans sommier à même le sol pendant un nombre incertain de nuits, s'il n'est pas strictement conforme à l'art. 21 RPE, il n'est pas constitutif de traitement inhumain au sens de l'
art. 3 CEDH
, ce d'autant moins que le recourant ne soutient pas que sa literie n'a pas été renouvelée fréquemment.


canton: CH

region: Federation

header:
Urteilskopf
99 Ib 488
67. Arrêt du 12 décembre 1973 dans la cause Métrailler et hoirs Fournier contre Etat du Valais.

regeste:
Regeste
Enteignung. Nationalstrassen.
Art 27 und 28 NSG
.
Enteignungsverfahren vor der Eidg. Schätzungskommission eröffnet, bevor das endgültige Projekt des Nationalstrassenstücks von derzuständigen Bundesbehörde genehmigt worden ist; Verfahren und Entscheid in der Hauptsache vom Bundesgericht, im Falle einer Beschwerde der Enteigneten, von Amtes wegen aufgehoben.

text:
Sachverhalt
ab Seite 489
BGE 99 Ib 488 S. 489
A.-
Le Service des routes nationales du canton du Valais a pris contact avec de nombreux propriétaires en vue d'acquérir, de gré à gré, les terrains nécessaires à la construction de la future route nationale St-Maurice-Brigue. Les pourparlers amiables n'ont pas abouti pour l'acquisition d'une surface d'environ 5000 m2 à détacher des parcelles contiguës nos 1737 et 1738 du cadastre de la commune de Sion, d'une contenance de 7497 et de 6739 m2, appartenant en copropriété à Félix Métrailler et à André Fournier: les copropriétaires ne se sont pas opposés à l'expropriation; ils ont au contraire demandé que celle-ci porte sur la surface totale des deux parcelles; mais l'entente n'a pas pu se faire sur l'indemnité à leur verser. Par lettre du 25 septembre 1967, leur avocat a demandé au Service des routes nationales de "bien vouloir mettre en oeuvre la Commission de taxation et de procéder à l'expropriation de ce terrain".
B.-
Par lettre du 3 novembre 1967, le Service des routes nationales a requis le Président de la Commission fédérale d'estimation du IIe arrondissement d'autoriser la procédure sommaire pour l'expropriation des parcelles nos 1737 et 1738. L'avis personnel a été envoyé aux copropriétaires, conformément à l'art. 34 de la loi fédérale sur l'expropriation (LEx.).
Les parties ont été convoquées en audience de conciliation devant le Président de la Commission fédérale pour le 11 mars 1968. Les copropriétaires ne se sont pas opposés à l'expropriation, mais aucune entente n'a pu intervenir sur le montant de l'indemnité.
C.-
Le 8 mai 1970, la Commission fédérale d'estimation du IIe arrondissement a tenu séance en présence des parties, puis procédé à une inspection locale; elle a ensuite rendu, apparemment hors la présence des parties, une décision fixant à 52 fr. le m2, soit à 739 972 fr. au total, l'indemnité d'expropriation
BGE 99 Ib 488 S. 490
à payer par l'Etat du Valais aux expropriés, avec intérêt à 5% l'an dès la prise de possession; elle a alloué 500 fr. de dépens aux expropriés et mis à la charge de l'Etat du Valais les frais de procédure et de décision.
D.-
Agissant par la voie du recours de droit administratif, Félix Métrailler et les hoirs d'André Fournier (décédé entretemps) requièrent le Tribunal fédéral: principalement, d'annuler la décision de la Commission d'estimation du IIe arrondissement et de lui renvoyer le dossier pour nouvelle décision, les frais et les dépens étant mis à la charge de l'Etat du Valais; subsidiairement, de fixer l'indemnité d'expropriation à 120 fr. le m2, avec intérêt au taux usuel dès le 13 juin 1961 (date de l'interdiction de construire) et de leur allouer une indemnité de 10 000 fr. "pour leurs dérangements", les frais de première instance et de recours ainsi que les dépens étant mis à la charge de l'Etat du Valais.
L'Etat du Valais propose l'admission partielle du recours, dans ce sens que l'intérêt de 5% sur l'indemnité d'expropriation devrait courir à partir du 28 juin 1970, premier moment où l'expropriation aurait pu être exécutée.
La Commission d'estimation, conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Les recourants avancent deux arguments à l'appui de leur conclusion principale tendant à l'annulation de la décision attaquée: ils relèvent d'une part que, depuis l'audience de conciliation du 11 mars 1968 et la séance de la Commission d'estimation du 8 mai 1970, la situation s'est profondément modifiée à Sion en ce qui concerne le caractère des terrains expropriés et leur valeur, de sorte que le retard injustifié de la Commission leur cause un préjudice important, ce qui justifie le renvoi de toute l'affaire à la Commission pour nouveau jugement; ils font observer d'autre part que la décision attaquée est viciée, du moment qu'elle a été signée en 1973 par un président qui n'est plus en fonction depuis le 1er juillet 1971.
On peut se dispenser d'examiner ces moyens, car la décision attaquée doit être annulée pour un autre motif.
2.
En vertu de l'art. 39 de la loi fédérale sur les routes nationales (LRN), l'expropriation des terrains nécessaires à la construction des routes nationales a lieu selon les dispositions
BGE 99 Ib 488 S. 491
de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation, sous réserve des dispositions des al. 2 et 3 de l'art. 39 LRN. Selon l'al. 2 de cet article, l'autorité cantonale compétente transmet au président de la Commission d'estimation les plans du projet définitif approuvé (art. 27 et 28), en y joignant le plan d'expropriation et le tableau des droits expropriés, la procédure d'expropriation se limitant au règlement des prétentions annoncées.
Or le dossier de la Commission fédérale d'estimation ne contient aucune trace d'une décision de l'autorité fédérale compétente approuvant les "projets définitifs mis au point" (art. 28 LRN). A défaut de cette approbation, l'Etat cantonal - auquel le droit d'expropriation est conféré en principe par l'art. 39 LRN - n'est pas autorisé à entamer la procédure d'expropriation.
Il est vrai que l'Etat intimé semble être de l'avis que cette formalité serait superflue, du moment que ce sont les propriétaires des terrains qui ont eux-mêmes demandé que la procédure d'expropriation soit ouverte. Une telle opinion est erronée. Ainsi qu'il appert de la décision déférée et des documents produits par l'intimé, la construction que les recourants envisageaient d'ériger sur les parcelles litigieuses a fait l'objet d'une opposition de l'autorité cantonale, parce que cette construction se trouvait sur l'emprise de la future route nationale St-Maurice-Brigue. Cette procédure a déclenché la procédure d'expropriation à un moment où les plans définitifs de l'ouvrage n'existaient pas encore. En l'absence de plans définitifs, il incombait à l'autorité cantonale de demander la constitution de zones réservées, en application des art. 14 ss. LRN, ou de soumettre à l'approbation du Département fédéral de l'intérieur un projet définitif au moins partiel pour le secteur visé (art. 28 LRN). Il importe donc peu que ce soit à la demande des propriétaires que l'Etat ait requis l'ouverture de la procédure devant la Commission fédérale d'estimation pour faire fixer le montant de l'indemnité d'expropriation.
Ainsi les conditions légales requises pour l'expropriation des terrains nécessaires à la construction d'une future route nationale n'étaient pas remplies, de sorte que l'ensemble de la procédure qui s'est déroulée devant la Commission fédérale d'estimation du 2e arrondissement était vicié dès le début. Cette irrégularité doit être prise en considération d'office; elle
BGE 99 Ib 488 S. 492
entraîne l'annulation de la décision attaquée et de toute la procédure qu l'a précédée (cf. RO 96 I 192).
Il appartiendra à l'Etat intimé de procéder, sans désemparer, conformément aux dispositions de la loi sur les routes nationales, en vue d'obtenir, pour ce secteur au moins, l'approbation du projet définitif prévue par l'art. 28 LRN, puis d'ouvrir la procédure d'expropriation devant la Commission compétente en vertu des nouvelles dispositions fédérales (ordonnance du Conseil fédéral sur les arrondissement fédéraux d'estimation, du 17 mai 1972; RS 711.11).
3.
Les recourants prétendent subir un préjudice pour avoir été empêchés, dès 1961, d'utiliser leurs terrains conformément à leur destination. Il leur appartiendra d'alléguer et d'établir les faits sur lesquels ils fondent leurs prétentions dans la nouvelle procédure, ou dans une procédure particulière.
4.
La présente procédure a causé aux expropriés des frais de défense dans les deux instances, frais qu'il incombe à l'Etat expropriant de leur rembourser.
Les frais judiciaires des deux instances doivent être mis également à la charge de l'Etat expropriant.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Annule, dans le sens des motifs, la décision de l'ancienne Commission d'estimation du IIe arrondissement des 8 mai 1970/21 mai 1973, ainsi que la procédure d'estimation.


header:
Urteilskopf
80 I 391
65. Urteil vom 17. Dezember 1954 i. S. F. Glatzfelder gegen Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit.

regeste:
Regeste
Unterstellung: Decolletageateliers sind Fabriken im Sinne des FG und sind diesem unterstellt, wenn sie 3 Arbeiter und mehr beschäftigen.

text:
Sachverhalt
ab Seite 391
BGE 80 I 391 S. 391
A.-
Die Beschwerdeführerin betreibt in Grenchen ein Décolletage-Atelier (Fabrikation von Fassondrehteilen und Präzisionsschrauben). Sie beschäftigt nach Feststellung des eidg. Fabrikinspektorates 4 männliche Personen, verwendet
BGE 80 I 391 S. 392
für die Fabrikation 26 Automaten und braucht ca. 30 PS Elektrizität.
Sie ist durch Verfügung des BIGA vom 19. März 1954 gestützt auf Art. 1 und 2 des Fabrikgesetzes (FG) und Art. 1 lit. d der dazu gehörenden Vollziehungs-Verordnung (FV) dem Fabrikgesetz unterstellt worden, da der Betrieb in seiner Arbeitsweise unverkennbar den Charakter einer Fabrik aufweise.
B.-
Gegen diese Unterstellungsverfügung richtet sich die vorliegende, rechtzeitig und formrichtig eingereichte Beschwerde mit dem Antrag, die Verfügung des BIGA vom 19. März 1954 aufzuheben. Zur Begründung wird geltend gemacht:
a) Damit gemäss
Art. 1 lit. d FV
ein Unternehmen dem Fabrikgesetz unterstellt werden könne, müsse die industrielle Anstalt unverkennbar den Fabrikcharakter aufweisen, wie das bei den in
Art. 11 und 12 FV
aufgezählten Beispielen der Fall sei. Für die Frage der Unterstellung von Décolletagebetrieben sei
Art. 1 lit. a FV
massgebend, also die Zahl der Arbeiter. Würde der Betrieb für Fassondreherei tatsächlich unverkennbar den Fabrikcharakter aufweisen, so wäre er bestimmt unter den Beispielen der
Art. 11 und 12 FV
aufgezählt worden, da solche Betriebe schon zur Zeit des Erlasses des Fabrikgesetzes existiert hätten und seither bezüglich Fabrikationsart und technischer Organisation keine wesentlichen Änderungen eingetreten seien.
b)
BGE 71 I 285
hebe hervor, dass lit. d als Ausnahmefall zu betrachten sei, da ja sonst lit. a als allgemeine Regel gar keinen Sinn hätte. Ein Kleinbetrieb weise eine ganz andere Organisation auf als ein Grossbetrieb. Er habe insbesondere keine Spezialarbeiter wie Mechaniker und Exzentermacher. Der Grossbetrieb spezialisiere sich primär auf Serien- und Massenfabrikation, der Kleinbetrieb mehr auf Präzisionsarbeiten. Auch die kaufmännische Seite zeige wesentliche Unterschiede. Im Betrieb der Beschwerdeführerin würden keine Schrauben hergestellt, "die in Massen
BGE 80 I 391 S. 393
gehen". Er arbeite zu 9/10 für den Apparatebau und nur zu 1/10 für die Uhrenindustrie, wo wieder grössere Serien vorhanden seien. Für den Apparatebau aber gingen des öftern 9/10 des Arbeitsaufwandes auf die Herstellung der Werkzeuge und nur 1/10 falle auf die eigentliche Fabrikation.
c) Die Verfügung verstosse insofern gegen das Gebot rechtsgleicher Behandlung, als das Fabrikinspektorat nur einige wenige Betriebe dem Gesetz unterstellt habe. Das Abstellen auf die Anzahl der Maschinen sei zudem kein brauchbares Kriterium.
d) Für die Unterstellung, die auf Veranlassung der Verbände erfolgt sei, seien rein konkurrenzmässige Erwägungen im Vordergrund gestanden. Solche Erwägungen, die zudem unbegründet seien, dürften jedoch nicht berücksichtigt werden.
C.-
Das BIGA beantragt Abweisung der Beschwerde.
D.-
Im Instruktionsverfahren vor Bundesgericht sind der Betrieb der Beschwerdeführerin, sowie eine Anzahl weiterer Décolletage-Ateliers besichtigt worden. Im Betrieb des Beschwerdeführers wurde festgestellt, dass die Zahl der Maschinen (Automaten) und der Arbeiter nicht bestritten ist. Der Betrieb weist zur Zeit 29 Automaten und 4 Werkzeugmaschinen auf. Beschäftigt werden zur Zeit 3 Décolleteure. Bei den alten Maschinen bedient ein Mann bis zu 12 Stück, bei den neuen bis 4. Diese Arbeit besteht in der fortlaufenden Überwachung der in Gang gesetzten Automaten. Dabei erfordern gewisse Arbeiten Nachkontrollen je nach einer Viertel- bis einer halben Stunde. Die gesamte Arbeit der Décolleteure besteht in dem Einrichten der Maschinen (wozu auch die Herstellung der Werkzeuge gehört), dem Laden, der laufenden Kontrolle der arbeitenden Automaten und der Nachbearbeitung der aus den Maschinen kommenden Produkte. Diese letzte Arbeit wird im Betrieb des Beschwerdeführers herausgegeben. Der Beschwerdeführer legt Gewicht auf die Feststellung, dass bei der Herstellung von Präzisionsbestandteilen
BGE 80 I 391 S. 394
der Anteil der manuellen Arbeit an der gesamten Produktion verhältnismässig gross ist im Vergleich mit der gewöhnlichen Schraubenfabrikation.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen
Erwägungen
in Erwägung:
1.
Art. 1, Abs. 2 FG
kennzeichnet als Fabrik die industrielle Anstalt, die eine Mehrzahl von Arbeitern ausserhalb ihrer Wohnräume beschäftigt. Unter industrieller Anstalt im Sinne des Fabrikgesetzes ist der Betrieb zu verstehen, der der Herstellung von Waren dient, im Unterschied von Landwirtschaft (Urproduktion) einerseits und Handel anderseits. Diese fallen nicht in den Bereich des Fabrikgesetzes (
BGE 70 I 121
f., Erw. 3,
BGE 75 I 86
f., 293, Erw. 2; vgl. auchBGE 60 I 400undBGE 74 I 213). Innerhalb der Betriebe der Warenproduktion, die gemäss
Art. 1, Abs. 2 FG
in den Bereich des Fabrikgesetzes fallen, ist die nähere Abgrenzung dem Bundesrat übertragen worden (
Art. 2 FG
). Dieser hat dabei im wesentlichen auf die Einrichtung des Betriebes und die Arbeiterzahl, also auf die Grösse abgestellt. Betriebe der Warenproduktion, die 11 und mehr Arbeiter beschäftigen, fallen schlechtweg unter das Fabrikgesetz (
Art. 1, Abs. 1, lit. c FV
). Betriebe mit 6 und mehr Arbeitern sind zu unterstellen, wenn sie Motoren verwenden oder wenn sich unter den Arbeitern eine oder mehr jugendliche Personen befinden (Art. 1, Abs. 1, lit. b und c FV). Betriebe, die weniger als 11, resp. 6 Arbeiter beschäftigen, werden als Fabriken betrachtet, wenn sie aussergewöhnliche Gefahren für Gesundheit und Leben der Arbeiter bieten oder in ihrer Arbeitsweise den Charakter von Fabriken unverkennbar aufweisen (
Art. 1, Abs. 1, lit. d FV
). Streitig ist hier nur, ob bei der Beschwerdeführerin, die dauernd 4 Arbeiter beschäftigt, die letzte Voraussetzung erfüllt ist.
2.
Die maschinelle Herstellung metallischer Schrauben, Maschinen-, Uhren- oder Werkzeugbestandteile und dergleichen (Décolletage) ist dadurch charakterisiert, dass sich der eigentliche Herstellungsprozess selbsttätig abwickelt.
BGE 80 I 391 S. 395
Die menschliche Arbeit ist im wesentlichen auf die Bedienung (Vorbereitung der Inbetriebsetzung, fortlaufende Kontrolle des richtigen Funktionierens des in Gang gesetzten Automaten, fortlaufende Zuführung des Materials, sowie Kontrolle und Nachbearbeitung des aus dem Automaten kommenden Erzeugnisses) beschränkt. Die Produktion vollzieht sich, auch soweit sie nicht ausgesprochene Massenproduktion ist, in der Regel in Serien von einer Mehrzahl gleicher Stücke. Dabei ist die eigentliche Arbeit am Material und Produkt auf ein Minimum beschränkt. Die Maschine ist hier nicht Werkzeug in der Hand des Arbeiters; vielmehr bedient der Arbeiter die vom Unternehmer bereitgestellte Maschine. Da ein Arbeiter gleichzeitig mehrere Automaten überwachen kann, weisen die Betriebe auch bei verhältnismässig bedeutendem Maschinenpark minimale Arbeiterzahlen auf. Betriebe, in denen sich die Herstellung im wesentlichen maschinell vollzieht und die Betätigung der Arbeitskräfte - abgesehen von der Herrichtung der Apparatur und der Nachbearbeitung des Produkts - in der Bedienung der Maschine besteht, sind nach ihrer Arbeitsweise unverkennbar Fabriken. Sie werden mit Recht der Fabrikgesetzgebung unter Berufung auf
Art. 1, Abs. 1, lit. d FV
unterstellt.
3.
Die in der Beschwerde erhobenen Einwendungen vermögen eine andere Beurteilung nicht zu rechtfertigen.
a) Dass Décolletage-Betriebe in
Art. 11 FV
nicht aufgeführt sind, bedeutet nicht, dass sie nicht in den Bereich des Fabrikgesetzes fallen.
Art. 11, Abs. 2 FV
behält die weitere Anwendung von
Art. 1, Abs. 1, lit. d FV
, Ausdehnung auf andere als die aufgeführten Betriebsarten, ausdrücklich vor. Wenn sodann in
Art. 12, Abs. 1 FV
Stickereien als Betriebe nach Art. 11, Abs. 1, lit. d unterstellt werden, wenn sie mit nur einer Automat-Schiffchenstickmaschine ausgerüstet sind, so ist es folgerichtig, Décolletagebetriebe, die in der Regel mit einer ganzen Anzahl von Automaten ausgestattet sind, als Fabriken im Sinne des Gesetzes zu behandeln.
b) Ob Grossbetriebe eine andere Arbeitsorganisation
BGE 80 I 391 S. 396
aufweisen als Kleinbetriiebe, ist unerheblich. Die Anwendung des Fabrikgesetzes ist nicht auf Grossbetriebe beschränkt. Auch gewerbliche Betriebe fallen darunter, wenn die Voraussetzungen nach
Art. 1 FV
bei ihnen zutreffen (
BGE 74 I 215
, Erw. 1b). Mit der Ordnung in
Art. 11 FV
, wonach Betriebe als Fabriken bezeichnet werden, die weniger als 6 Arbeiter beschäftigen, werden gerade Kleinbetriebe erfasst.
c) Was bei Décolletagebetrieben den Charakter als Fabrik bestimmt, ist die weitgehende Mechanisierung des Herstellungsprozesses, bei der ein wesentlicher Teil der Arbeit den Maschinen überlassen bleibt. Allerdings ist die manuelle Arbeit für das Einrichten der Maschinen (inkl. Herrichtung von Bohrern usw.), das Laden (Zuführung der zu verarbeitenden Rohmaterialien) und die Kontrolle der Maschinen verschieden, je nach dem hergestellten Produkt und den dabei verwendeten Maschinen. Besonders bei Präzisionsbestandteilen, wie sie die Beschwerdeführerin herstellt, ist der Anteil der manuellen Arbeit verhältnismässig grösser als bei gewöhnlichen Schrauben. Doch handelt es sich dabei nicht um einen grundsätzlichen Unterschied, sondern lediglich um einen solchen des Masses.
d) Unerheblich ist auch der Umstand, dass dem Betriebe der Beschwerdeführerin kein mechanisches Atelier angegliedert ist, wie das bei grösseren Betrieben meistens vorkommt, und dass sie keine Spezialarbeiter wie Mechaniker und Exzentermacher beschäftigt. Der Charakter des Betriebes als Fabrik wird bestimmt durch die Verwendung der selbsttätigen Maschinen.
Aus diesem Grunde ist sodann auch ohne Bedeutung, dass die Beschwerdeführerin die Nachbearbeitung des aus den Maschinen kommenden Produkts herausgibt. Würde sie sie im Betriebe selbst besorgen, so würde die Zahl der notwendigen Arbeiter ohne weiteres die Unterstellung des Betriebes nach
Art. 1, Abs. 1, lit. a FV
nach sich ziehen.


header:
Urteilskopf
110 Ia 205
40. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 18. Dezember 1984 i.S. Gemeinde Flims gegen X. und Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Gemeindeautonomie. Erschliessungsbeiträge; Kostenverteilschlüssel.
1. Autonomie der Bündner Gemeinden auf dem Gebiet der Erhebung von Erschliessungsabgaben (E. 2b).
2. Verletzung der Gemeindeautonomie
a) durch Überschreitung der Prüfungsbefugnis durch die kantonale Behörde (E. 4b und c);
b) durch sachlich nicht haltbare Änderung eines Kostenverteilschlüssels (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 205
BGE 110 Ia 205 S. 205
Die Gemeinde Flims erhebt für den Bau einer Erschliessungsstrasse von den Eigentümern der erfassten Grundstücke Mehrwertbeiträge.
BGE 110 Ia 205 S. 206
Der auf die Privaten entfallende Anteil wird nach drei verschiedenen Kriterien veranlagt: zu 45% (Fr. 442'354.--) nach der Grundstücksfläche, zu 25% (Fr. 245'752.--) nach der Bruttogeschossfläche und zu 30% (Fr. 294'902.--) nach der benützten Strassenlänge. Bei der Veranlagung nach der Grundstücksfläche und nach der Bruttogeschossfläche wird zwischen zwei Zonen unterschieden; der nach der Benützungslänge zu bemessende Anteil wird im Gebiet innerhalb des Perimeters gleichmässig veranlagt.
Nach diesem Kostenverteilschlüssel hat X. als einer der betroffenen Grundeigentümer einen Beitrag von Fr. 15'883.70 zu bezahlen. Er rekurrierte gegen den entsprechenden Perimeterentscheid der Baubehörde Flims an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Er begründete die beantragte Herabsetzung des Beitrags im wesentlichen damit, dass der Ausbau eines entfernteren Strassenabschnitts massive Kunstbauten erfordert habe; diese Kosten dürften ihm nicht im gleichen Verhältnis angerechnet werden. Das Verwaltungsgericht hiess den Rekurs teilweise gut. Es stellte fest, dass es sich rechtfertige, die von den Grundeigentümern zu tragenden Kosten wie folgt anders aufzuteilen: zu 30% nach der Grundstücksfläche, zu 25% nach der Bruttogeschossfläche und zu 45% nach der Benützungslänge.
Die Gemeinde Flims führt staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie und beantragt, den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht dafür keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Ist diese Voraussetzung erfüllt, so kann die Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde beanstanden, die kantonale Behörde habe im Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschritten, oder sie sei bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, in Willkür verfallen. Steht eine spezielle Bestimmung des Verfassungsrechts in Frage, so kann verlangt werden,
BGE 110 Ia 205 S. 207
dass die kantonale Behörde diese nicht unrichtig anwende oder auslege (
BGE 109 Ia 45
E. 2b mit Hinweisen).
b) Wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, sind die Bündner Gemeinden in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens autonom (
BGE 104 Ia 126
E. 2b;
103 Ia 185
E. 2a;
100 Ia 204
E. 2c; ZBl 81/1980, S. 26; 79/1978, S. 61; 78/1977, S. 221; 77/1976, S. 59). Der geschützte Autonomiebereich umfasst auch das raumplanerische Teilgebiet der Erschliessung und deren Finanzierung. So sind die Gemeinden berechtigt und verpflichtet, Erschliessungspläne aufzustellen (Art. 18 lit. b des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 20. Mai 1973). Sie können eigene Regelungen über Erschliessungsabgaben erlassen (Art. 1 Abs. 2 des Perimetergesetzes des Kantons Graubünden vom 28. September 1980, PG; Art. 7 lit. d der Verordnung über die Durchführung und Finanzierung der Erschliessung und das Verfahren bei Gesamtumlegungen vom 1. Oktober 1974). Soweit solche Bestimmungen fehlen, ist das Perimetergesetz anwendbar (
Art. 1 Abs. 2 Satz 2 PG
). Bei unvollständigen Bestimmungen der Gemeinden sind die Verfahrensvorschriften des Perimetergesetzes hilfsweise anwendbar (
Art. 1 Abs. 3 PG
). Die Grundsätze und die Ausnahmen der Beitragsbemessung sind in den
Art. 3 und 4 PG
enthalten. Die Art. 5 bis 10 PG enthalten Vorschriften über Erstattungspflicht, Beitragspflicht, Fälligkeit, gesetzliches Pfandrecht und Zahlung, Rechtsmittel sowie Veränderung der Verhältnisse.
Das Perimetergesetz regelt die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen nicht abschliessend. Für die Beitragsbemessung werden lediglich einige allgemeine Grundsätze aufgestellt, in deren Rahmen der Gemeinde ein grosser Spielraum verbleibt. Das Gesetz beschränkt sich auf die Forderung, dass die Gemeinden die Beiträge nach schematischen Massstäben berechnen, die soweit als möglich eine genaue Berücksichtigung der Vor- und Nachteile gestatten. Es überlässt es jedoch den Gemeinden, diese Massstäbe aufzustellen und im einzelnen zu regeln. Bei der Festsetzung des vom Gemeinwesen und des von den Privaten zu tragenden Kostenanteils haben die Gemeinden einen erheblichen Spielraum.
Art. 1 Abs. 2 PG
ermächtigt denn auch die Gemeinden ausdrücklich, unter Beachtung von Art. 2 und 3 sowie 5 bis 10 PG eigene Vorschriften zu erlassen. Hinsichtlich eigener Verfahrensbestimmungen sieht das Perimetergesetz überhaupt keine Einschränkung vor. Den Bündner Gemeinden steht somit auf dem Gebiet der
BGE 110 Ia 205 S. 208
Erschliessungsabgaben sowohl in bezug auf die Rechtssetzung als auch auf die Rechtsanwendung eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu; sie sind somit autonom.
3.
Das Verwaltungsgericht begründet die streitige Änderung des Kostenverteilschlüssels damit, dass die beschwerdeführende Gemeinde eine Rechtsverletzung begangen habe, indem sie nur 30% der Gesamtkosten der Strasse nach der Benützungslänge veranlagt habe. Sie habe der Tatsache, dass der Strassenbau im Gebiet "Plaunca" weit höhere Kosten als im Gebiet "Caglims" verursacht habe, nicht genügend Rechnung getragen.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe ihre Autonomie namentlich durch eine willkürliche Anwendung von Art. 24 des Baugesetzes der Gemeinde Flims vom 27. März 1977 (BauG) verletzt. Der vom Verwaltungsgericht angeordnete Verteilschlüssel führe zu stossenden Ergebnissen, weshalb der Entscheid sich auch sachlich nicht vertreten lasse. Das Gericht habe anstelle des Ermessens der Beschwerdeführerin, das dieser nach Art. 24 BauG und
Art. 1 Abs. 2 PG
zustehe, sein eigenes Ermessen gesetzt und damit willkürlich gehandelt.
4.
a) Die Gemeinde Flims verfügt in den Art. 22 bis 30 BauG über eine kommunale Regelung für die Erhebung von Erschliessungsabgaben. Gemäss Art. 24 BauG werden die Strassenbeiträge in der Regel nach Massgabe der Grundstücksfläche verteilt; wenn nicht das gesamte Perimetergebiet in der gleichen Bauzone liegt, richten sich die Beiträge nach der zulässigen Ausnützung (Abs. 1). Innerhalb des Perimetergebiets werden in der Regel verschiedene Zonen ausgeschieden, wobei Grundstücke, die unmittelbar an die Strasse grenzen, die höchsten Beiträge zu entrichten haben (Abs. 2). Diesen Kriterien ist die Beschwerdeführerin gefolgt, indem sie sowohl die Grundstücksfläche als auch die Bruttogeschossfläche in die Beitragsberechnung einbezogen und verschiedene Zonen ausgeschieden hat. Als weiteres Kriterium hat sie die Benützungslänge der Strasse berücksichtigt, was im Baugesetz nicht ausdrücklich vorgesehen ist.
Mit diesem Vorgehen ist die Beschwerdeführerin sowohl den Anforderungen von
Art. 3 PG
als auch jenen von Art. 24 BauG nachgekommen. Welche dieser Kriterien die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall anzuwenden hatte und wie die Kosten danach zu verlegen waren, ist eine Frage des Ermessens.
b) Das Verwaltungsgericht führt nicht aus, gegen welche Vorschrift oder gegen welchen Rechtsgrundsatz die Beschwerdeführerin
BGE 110 Ia 205 S. 209
verstossen haben soll. Im Ergebnis hebt es jedoch einen Ermessensentscheid der Gemeinde auf.
Gemäss Art. 53 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden vom 9. April 1967 kann mit dem Rekurs unter anderem jede Rechtsverletzung einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens geltend gemacht werden (lit. a). Diese Regelung schliesst somit die Angemessenheitsprüfung aus.
c) Perimeterbeiträge sind Vorzugslasten. Als solche sind sie einerseits nach den zu deckenden Kosten oder Kostenanteilen zu bemessen und andererseits auf die Nutzniesser der öffentlichen Einrichtung nach Massgabe des wirtschaftlichen Sondervorteils zu verlegen, der dem Einzelnen erwächst (
BGE 98 Ia 171
/172 E. 2 mit Hinweisen). Zur Schätzung des Wertzuwachses einer Liegenschaft hat die Praxis schematische, nach der Durchschnittserfahrung aufgestellte Massstäbe geschaffen, die leicht zu handhaben sind. Dass solche Massstäbe zulässig sind, ist in Lehre und Rechtsprechung anerkannt (
BGE 98 Ia 174
E. 4b mit Hinweis).
Weder aus diesen Grundsätzen noch aus dem kantonalen Perimetergesetz oder dem kommunalen Baugesetz ergibt sich, dass für die Bemessung der Beiträge auch allfällige Unterschiede in den Baukosten einzelner Strassenabschnitte zu berücksichtigen gewesen wären. Das Verwaltungsgericht verlangt denn auch die Berücksichtigung dieser verschieden hohen Kosten lediglich dadurch, dass der nach Benützungslänge zu bemessende Anteil erhöht wird. Es ist der Ansicht, dass auch dann nicht von einer gerechten Kostenverteilung die Rede sein könne, wenn bei Berücksichtigung der benützten Strassenlänge von den Anstössern im Gebiet "Plaunca" doppelt so hohe Beiträge verlangt würden als von den Eigentümern der am andern Ende der Strasse gelegenen Grundstücke. Seiner Auffassung nach könne das Verhältnis eins zu zwei nicht stimmen, weshalb der Kostenverteilschlüssel geändert werden müsse. Das Gericht stellt jedoch nicht fest, in welchem wirklichen Verhältnis die Kosten der beiden Strassenabschnitte zueinander stehen; es nennt überhaupt keine Zahlen. Solche Angaben lassen sich weder aus andern Erwägungen noch aus den Akten ermitteln. Das Verwaltungsgericht wäre jedoch nur dann berechtigt, in den Ermessensentscheid der Gemeinde einzugreifen, wenn ihr Kostenverteilschlüssel zu derart unhaltbaren Ergebnissen führen würde, dass dessen Ausgestaltung als Überschreitung oder als Missbrauch ihres Ermessens bezeichnet werden müsste. Ein solches
BGE 110 Ia 205 S. 210
Ergebnis lässt sich jedoch weder auf Grund der verwaltungsgerichtlichen Erwägungen noch anhand der Akten ausmachen. Ebensowenig geht aus dem angefochtenen Entscheid hervor, welche tatsächlichen Entscheidungsgrundlagen den neuen Kostenverteilschlüssel rechtfertigen und aus welchen Gründen dieser im Gegensatz zu jenem der Gemeinde für alle beteiligten Grundeigentümer gerechter sein solle. Das Verwaltungsgericht hat daher mit dem angefochtenen Entscheid sein eigenes Ermessen anstelle desjenigen der Beschwerdeführerin gesetzt und dadurch seine Prüfungsbefugnis überschritten. Das verwaltungsgerichtliche Urteil verletzt somit die Autonomie der Gemeinde Flims, weshalb es in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben ist.
5.
Der angefochtene Entscheid ist indessen auch sachlich nicht haltbar. Der Beschwerdegegner hat im Rekursverfahren die geringeren Kosten des Strassenabschnitts im Bereich ihres Grundstücks geltend gemacht und deshalb eine Herabsetzung des Beitrags verlangt. Das Verwaltungsgericht nimmt an, den gerügten Fehler mit einer Erhöhung des Kostenanteils nach der benützten Strassenlänge berichtigen zu können. Dazu hat es diesen Anteil von 30% auf 45% erhöht und jenen nach der Grundstücksfläche von 45% auf 30% gesenkt. Die verschiedene Höhe der Ausbaukosten für die einzelnen Strassenabschnitte hat jedoch sachlich weder etwas mit dem Kostenanteil nach der Strassenlänge noch nach der Bruttogeschossfläche zu tun. Wohl hat im konkreten Fall die Änderung des Verwaltungsgerichts den Beschwerdegegner bessergestellt, weil die für ihn massgebende Benützungslänge lediglich 20 m beträgt. Diese Änderung bringt jedoch notwendigerweise eine sachlich nicht gerechtfertigte Schlechterstellung für viele andere Grundeigentümer. Die Beschwerdeführerin hat diese Folgen in Berechnungen dargestellt; sie sind vom Verwaltungsgericht unwidersprochen geblieben. Auch der Beschwerdegegner hat anerkannt, dass der verwaltungsgerichtliche Verteilschlüssel zu unbefriedigenden Ergebnissen führt.
Der angefochtene Entscheid ist demnach mit sachlichen Gründen nicht vertretbar. Er verletzt auch insoweit die Autonomie der Gemeinde Flims; er ist auch aus diesem Grund aufzuheben.


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Urteilskopf
123 V 88
15. Urteil vom 30. Juni 1997 i.S. Betriebliche Altersvorsorge Wirte gegen W. und Verwaltungsgericht des Kantons Bern

regeste:
Regeste
Art. 34 Abs. 2 BVG
,
Art. 24 Abs. 2 BVV 2
- Bei der Überentschädigungsberechnung in der beruflichen Vorsorge sind nur effektiv erzielte, nicht auch zumutbarerweise erzielbare Erwerbseinkommen Teilinvalider anzurechnen.
- Die Überentschädigungsberechnung hat in der Weise zu erfolgen, dass von dem bei völliger Erwerbsunfähigkeit mutmasslich entgangenen Verdienst ausgegangen wird und hierauf die bei teilweiser Arbeits- und Erwerbsfähigkeit noch erzielten Erwerbseinkommen in Abzug gebracht werden.

text:
Sachverhalt
ab Seite 89
BGE 123 V 88 S. 89
A.-
W. (geb. 1949) trat am 16. Januar 1990 eine Stelle als Buffetdame im Restaurant X zu einem Bruttolohn von Fr. 3'500.-- im Monat an. Auf den 3. Februar 1990 kündigte sie die Stelle. Am 16. Februar 1990 (und damit innerhalb der Nachdeckungsfrist von
Art. 10 Abs. 3 BVG
) erlitt sie einen Unfall.
Mit Verfügung vom 14. Oktober 1993 sprach ihr die Ausgleichskasse des Kantons Bern aufgrund eines Invaliditätsgrades von 50% mit Wirkung ab 1. Februar 1991 eine halbe einfache Invalidenrente zu, welche sie für die Zeit vom 1. Februar bis 31. Dezember 1991 auf Fr. 600.-- und für die Zeit vom 1. Januar bis 29. Februar 1992 auf Fr. 675.-- im Monat festsetzte. In der Folge kam die Invalidenversicherung (IV) für eine berufliche Umschulung auf und zahlte vom 1. März 1992 bis 31. Januar 1993 ein Taggeld aus. Mit Wirkung ab 1. Februar 1993 richtete sie erneut eine halbe einfache Invalidenrente von nunmehr Fr. 752.-- im Monat aus.
Von der obligatorischen Unfallversicherung bezog W. Taggelder aufgrund einer Arbeitsunfähigkeit von 100% vom 17. Februar 1990 bis 31. März 1992, von 50% vom 17. Februar bis 31. Oktober 1993 und von 25% vom 1. November bis 31. Dezember 1993. Mit Verfügung vom 17. Mai 1994 sprach ihr die Solida, Unfallversicherung Schweizerischer Krankenkassen AG, ab 1. Januar 1994 eine monatliche Invalidenrente von Fr. 744.-- aufgrund eines Invaliditätsgrades von 25% zu.
Ab dem 17. Februar 1993 bis Ende Juni 1994 bezog W. Arbeitslosenentschädigungen von Fr. 40.80 im Tag. Am 4. Juli 1994 nahm sie eine Teilzeitbeschäftigung im Reinigungsdienst Y auf.
Die Betriebliche Altersvorsorge Wirte (im folgenden BAV Wirte), bei welcher W. berufsvorsorgerechtlich versichert war, sprach ihr ab 1. Januar 1993 eine "Komplementär-Rente" von Fr. 79.-- im Monat zu. Dabei berief sie sich auf
Art. 34 BVG
und
Art. 24 BVV 2
, wonach die anrechenbaren Einkünfte eines Bezügers von Sozialversicherungsleistungen 90% des mutmasslich entgangenen Verdienstes nicht übersteigen dürfen. Die Berechnung der Überentschädigung nahm sie in der Weise vor, dass sie von einem monatlichen Bruttolohn bei Beginn der Arbeitsunfähigkeit von Fr. 3'500.-- und einem entgangenen Verdienst von Fr. 1'750.-- (= 50%) ausging und von 90% dieses Verdienstes (Fr. 1'575.--) die Renten der IV von Fr. 752.-- und der obligatorischen Unfallversicherung von Fr. 744.-- in Abzug brachte.
BGE 123 V 88 S. 90
B.-
Die am 21. November 1994 eingereichte Klage, mit welcher W. beantragen liess, es sei ihr eine ungekürzte halbe Rente mit Wirkung ab 1. Februar 1991 zuzusprechen, wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Bern für die Zeit von Februar 1991 bis Oktober 1994 dahingehend gutgeheissen, dass die BAV Wirte verpflichtet wurde, der Klägerin ab 1. Februar 1991 eine halbe Invalidenrente von monatlich Fr. 380.-- auszurichten unter gleichzeitiger Feststellung, dass der Anspruch bis zum 31. Dezember 1991 zufolge Überversicherung entfallen ist und die seit 1. Februar 1991 nach Gesetz und Reglement vorzunehmenden Erhöhungen der Rente vorbehalten bleiben (Entscheid vom 13. September 1995).
C.-
Die BAV Wirte erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Rechtsbegehren, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei festzustellen, dass der Beschwerdegegnerin ab 1. Februar 1991 kein Anspruch auf Invalidenleistungen zustehe.
Vertreten durch den Schweizerischen Invaliden-Verband lässt sich W. in dem Sinne vernehmen, dass der vorinstanzliche Entscheid in Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde dahin zu ändern sei, dass bei der Festsetzung des mutmasslich entgangenen Verdienstes auch die Teuerung zu berücksichtigen sei.
Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) äussert sich zur Sache, enthält sich jedoch eines Antrages.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Beschwerdegegnerin nach
Art. 23 ff. BVG
und Art. 9 des Reglementes der BAV Wirte in der ab 1. Januar 1985 gültigen und auf den 1. Januar 1989 geänderten Fassung Anspruch auf eine Invalidenleistung hat. Unbestritten ist nunmehr auch, dass der Rentenbeginn auf den 1. Februar 1991 festzusetzen ist. Die Parteien stimmen schliesslich darin überein, dass sich die Rente bei einem Ansatz von 40% des versicherten Lohnes von Fr. 22'800.-- und einem Invaliditätsgrad von 50% auf Fr. 380.-- im Monat beläuft. Streitig und im folgenden zu prüfen ist, inwieweit die Leistung zufolge Überentschädigung entfällt.
2.
a) Nach
Art. 34 Abs. 2 BVG
erlässt der Bundesrat Vorschriften zur Verhinderung ungerechtfertigter Vorteile des Versicherten oder seiner Hinterlassenen beim Zusammentreffen mehrerer Leistungen. Die Bestimmung hält des weitern u.a. fest, dass beim Zusammentreffen von Leistungen nach diesem Gesetz mit solchen nach dem Bundesgesetz vom 20. März 1981 über die
BGE 123 V 88 S. 91
Unfallversicherung oder nach dem Bundesgesetz über die Militärversicherung vom 19. Juni 1992 grundsätzlich die Leistungen der Unfallversicherung oder der Militärversicherung vorgehen.
Unter dem Titel "Ungerechtfertigte Vorteile" hat der Bundesrat in
Art. 24 BVV 2
nähere Vorschriften zur Überentschädigung in der beruflichen Vorsorge erlassen. Nach Abs. 1 der Bestimmung kann die Vorsorgeeinrichtung die Hinterlassenen- und Invalidenleistungen kürzen, soweit sie zusammen mit anderen anrechenbaren Einkünften 90% des mutmasslich entgangenen Verdienstes übersteigen. Als anrechenbare Einkünfte gelten gemäss Abs. 2 Leistungen gleicher Art und Zweckbestimmung, die der anspruchsberechtigten Person aufgrund des schädigenden Ereignisses ausgerichtet werden, wie Renten oder Kapitalleistungen mit ihrem Rentenumwandlungswert in- und ausländischer Sozialversicherungen und Vorsorgeeinrichtungen, mit Ausnahme von Hilflosenentschädigungen, Abfindungen und ähnlichen Leistungen. Bezügern von Invalidenleistungen wird überdies das weiterhin erzielte Erwerbseinkommen angerechnet.
b) Das Reglement der am Recht stehenden Vorsorgeeinrichtung enthält in Art. 12 Bestimmungen über das "Verhältnis zu anderen Versicherungen". Nach Abs. 1 dieser Vorschrift gehen die Leistungen der AHV/IV, der Unfallversicherung und der Militärversicherung vor. Gemäss Abs. 2 entfällt ein Anspruch aus der Basisversicherung der Vorsorgeeinrichtung, wenn die Leistungen der Unfallversicherung oder der Krankentaggeldversicherung 80% des entgangenen Verdienstes erreichen. Abs. 3 bestimmt, dass die Vorsorgeeinrichtung ihre Leistungen herabsetzt, soweit die Leistungen aus der Basisversicherung zusammen mit Leistungen von anderer Seite 90% des entgangenen Verdienstes übersteigen.
Abs. 2 der Reglementsbestimmung stützt sich auf die Art. 25 Abs. 1 und 24 Abs. 2 BVV 2 in der bis Ende 1992 gültig gewesenen Fassung der Verordnung und kann unter der Herrschaft des am 1. Januar 1993 in Kraft getretenen Rechts (Verordnungsänderung vom 28. Oktober 1992, AS 1992 2234) nicht mehr Anwendung finden. Im übrigen stimmen die reglementarischen Vorschriften mit der Verordnungsregelung überein. Zu prüfen ist daher nur, ob die Vorsorgeeinrichtung die Invalidenleistung aufgrund der am 1. Januar 1993 in Kraft getretenen koordinationsrechtlichen Bestimmungen der BVV 2 zu Recht auf Fr. 79.-- festgesetzt hat.
BGE 123 V 88 S. 92
3.
Streitig ist zunächst der mutmasslich entgangene Verdienst, welcher der Ermittlung der Überentschädigung zugrundezulegen ist.
a) Die beschwerdeführende Vorsorgeeinrichtung ist bei der Überentschädigungsberechnung von der Hälfte von 90% des Bruttolohnes bei Eintritt der Arbeitsunfähigkeit ausgegangen. Sie begründet dies damit, dass im Falle der Teilinvalidität eine Aufteilung der beruflichen Vorsorge in einen invaliden und einen validen Teil vorzunehmen sei. Für den invaliden Teil gehöre die Beschwerdegegnerin weiterhin zum Versichertenbestand der Vorsorgeeinrichtung; dagegen sei die Vorsorgeeinrichtung für den validen Teil nicht mehr zuständig, weshalb dieser Teil nicht in den massgebenden Verdienst einbezogen werden dürfe. Die Vorsorgeeinrichtung habe lediglich den Ausfall im Rahmen des entgangenen Verdienstes zu ersetzen. Es gehe daher nicht an, die Überentschädigungsberechnung auf dem vollen Verdienst vorzunehmen, da der BVG-Versicherer diesfalls auch Ausfälle für den aktiven Teil zu übernehmen hätte, wenn die versicherte Person ihre Restarbeitsfähigkeit nicht oder nicht genügend verwerte.
Die Vorsorgeeinrichtung beruft sich sinngemäss auf
Art. 15 BVV 2
, wonach das Altersguthaben in zwei gleiche Teile aufzuteilen ist, wenn dem Versicherten eine halbe Invalidenrente zugesprochen wird. Die eine Hälfte wird als Alterskonto invalider Versicherter nach
Art. 14 BVV 2
behandelt, während die andere Hälfte dem Altersguthaben eines voll erwerbstätigen Versicherten gleichgestellt und bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses nach den
Art. 29 und 30 BVG
(nunmehr
Art. 3-5 FZG
; Änderung der BVV 2 vom 9. Dezember 1996, AS 1996 3452) behandelt wird. Gegenstand dieser Regelung bilden das Altersguthaben und die Austrittsleistung im Falle der Teilinvalidität. Es lässt sich hieraus allenfalls schliessen, dass dem Teilinvaliden nur dasjenige Erwerbseinkommen ersetzt werden soll, das zufolge der Teilinvalidität entfällt. Es kann daraus jedoch nicht abgeleitet werden, dass im Rahmen der Überentschädigungsberechnung nur von der Hälfte des Valideneinkommens auszugehen ist. Die gegenteilige Auffassung der Vorsorgeeinrichtung widerspricht der gesetzlichen Regelung, welche zwischen der Festsetzung des berufsvorsorgerechtlichen Leistungsanspruchs als solchem und der Frage der Überentschädigung sowie der Leistungskoordination mit anderen Versicherungen unterscheidet. Sie hätte zur Folge, dass Art. 24 Abs. 2 letzter Satz BVV 2 überflüssig wäre, weil kein Raum für die Anrechnung eines (effektiven oder hypothetischen) Einkommens mehr bliebe. Dies kann aber nicht Sinn der gesetzlichen Ordnung sein.
BGE 123 V 88 S. 93
Die Überentschädigungsberechnung hat demnach in der Weise zu erfolgen, dass von dem bei völliger Erwerbsunfähigkeit mutmasslich entgangenen Verdienst ausgegangen wird und hierauf die bei teilweiser Arbeits- und Erwerbsfähigkeit noch erzielten (bzw. noch erzielbaren; vgl. dazu Erw. 4 hienach) Erwerbseinkommen in Abzug gebracht werden. Dem entspricht sowohl die Regelung der Überentschädigungsberechnung in der obligatorischen Unfallversicherung (
Art. 40 UVG
und
Art. 51 Abs. 3 UVV
;
BGE 117 V 400
; MAURER, Unfallversicherungsrecht, Bern 1985, S. 538 Fn. 1398a) als auch diejenige in der Militärversicherung (Art. 72 Abs. 2 in Verbindung mit
Art. 77 MVG
und
Art. 32 Abs. 1 lit. c MVV
; SCHLAURI, Beiträge zum Koordinationsrecht der Sozialversicherungen, St. Gallen 1995, S. 86).
b) Der Beschwerdeführerin kann auch insoweit nicht gefolgt werden, als sie daran festhält, dass der mutmasslich entgangene Verdienst dem AHV-Lohn im Zeitpunkt des versicherten Ereignisses entspricht. Massgebend ist nach der gesetzlichen Regelung nicht der vor Eintritt der Arbeits- bzw. Erwerbsfähigkeit effektiv erzielte Verdienst, sondern das hypothetische Einkommen, welches der Versicherte erzielen würde, wenn er nicht invalid geworden wäre (
BGE 122 V 154
Erw. 3c mit Hinweisen). Entscheidend ist das Einkommen, welches der Versicherte ohne die Invalidität im Zeitpunkt erzielen könnte, da sich die Kürzungsfrage stellt (nicht veröffentlichtes Urteil M. vom 28. Mai 1996).
Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz den mutmasslich entgangenen Verdienst in Anlehnung an das von der IV angenommene Valideneinkommen auf Fr. 45'500.-- (13 x Fr. 3'500.--) festgesetzt. Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, im angegebenen Monatslohn von Fr. 3'500.-- sei der 13. Monatslohn bereits enthalten, so dass der entgangene Verdienst einem Jahreslohn von Fr. 42'000.-- (12 x Fr. 3'500.--) entspreche. Sie beruft sich auf die Angaben der Arbeitgeberin im Fragebogen zuhanden der IV vom 11. April 1991, welchem sich diesbezüglich jedoch nichts Konkretes entnehmen lässt. Wie es sich hinsichtlich des streitigen 13. Monatslohnes verhält, kann indessen offenbleiben. Weil der mutmasslich entgangene Verdienst mit dem berufsvorsorgerechtlich versicherten Verdienst nicht identisch ist und bei der Überentschädigungsberechnung auf das hypothetische Einkommen ohne Invalidität im Zeitpunkt, da sich die Kürzungsfrage stellt, abzustellen ist, besteht diesbezüglich ein gewisser Ermessensspielraum. Dieses Ermessen hat die Vorinstanz in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt, wenn sie den
BGE 123 V 88 S. 94
mutmasslich entgangenen Jahresverdienst auf Fr. 45'500.-- festgesetzt hat, zumal dieser Wert auch dem von der IV-Stelle im Rahmen der Invaliditätsbemessung ermittelten Valideneinkommen entspricht.
Anderseits besteht kein Anlass, den mutmasslich entgangenen Verdienst für die Folgezeit höher anzusetzen, wie es die Beschwerdegegnerin verlangt. Denn es besteht kein hinreichender Grund zur Annahme, dass sich die Verhältnisse bezüglich des mutmasslich entgangenen Verdienstes in der Zeit vom 1. Februar 1991 bis 31. Oktober 1994 im Sinne von
Art. 24 Abs. 5 BVV 2
wesentlich geändert hätten (vgl.
BGE 122 V 154
Erw. 3c). Im übrigen weist die Vorinstanz zu Recht darauf hin, dass die Renten nach Massgabe der gesetzlichen und reglementarischen Bestimmungen der Teuerung angepasst werden (
Art. 36 BVG
; Verordnung über die Anpassung der laufenden Hinterlassenen- und Invalidenrenten an die Preisentwicklung vom 16. September 1987, SR 831.426.3).
4.
Zu prüfen ist des weitern, ob bei Teilinvalidität im Rahmen der Überentschädigungsberechnung lediglich effektiv erzielte oder - wie die Beschwerdeführerin geltend macht - auch zumutbarerweise erzielbare Erwerbseinkommen anzurechnen sind.
a) Gemäss Art. 24 Abs. 2 letzter Satz BVV 2 wird bei Bezügern von Invalidenleistungen "das weiterhin erzielte Erwerbseinkommen angerechnet". Nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung sind nur effektiv erzielte, nicht jedoch auch zumutbarerweise erzielbare Erwerbseinkommen anzurechnen. Dies im Gegensatz zur Regelung in der Militärversicherung, wo nach
Art. 32 Abs. 1 lit. c MVV
Erwerbseinkünfte anrechenbar sind, die der teilweise erwerbsfähige Bezüger einer Rente der Militärversicherung und der Invalidenversicherung oder der Unfallversicherung "erzielt oder zumutbarerweise noch erzielen könnte".
Aus den Materialien ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass der Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 letzter Satz BVV 2 nicht dem Willen des Verordnungsgebers entspricht. In den Erläuterungen zum gleichlautenden Art. 19 Abs. 2 des Verordnungsentwurfs vom 2. August 1983 (S. 38) führt das BSV aus: "Ist der Invalide erwerbstätig, so wird ihm sein Erwerbseinkommen angerechnet.". Es wird damit klarerweise davon ausgegangen, dass nur effektiv erzielte, nicht aber zumutbarerweise erzielbare Erwerbseinkommen anzurechnen sind, worauf der Bundesrat auch im Rahmen der Verordnungsänderung vom 28. Oktober 1992 nicht zurückgekommen ist. Dass die geltende Regelung gesetzwidrig ist, wird von der Beschwerdeführerin zu
BGE 123 V 88 S. 95
Recht nicht geltend gemacht. Fraglich und im folgenden zu prüfen ist lediglich, ob sich die Anrechenbarkeit zumutbarerweise erzielbarer Erwerbseinkommen aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen ergibt.
b) Unter Berufung auf ein generelles Überentschädigungsverbot wird in der Literatur die Auffassung vertreten, dass im Rahmen von
Art. 24 Abs. 2 BVV 2
auch ein zumutbarerweise erzielbares, im konkreten Fall aber nicht realisiertes Resterwerbseinkommen zu berücksichtigen ist (so MOSER, Die Zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, Basel 1993, S. 256; SCHLAURI, a.a.O., S. 65 ff.; PETER, Die Koordination von Invalidenrenten, Diss. Freiburg 1996, S. 348 ff.). Ein allgemeines Überentschädigungsverbot in dem Sinne, dass die Versicherungsleistungen insgesamt den eingetretenen Schaden nicht übersteigen dürfen, besteht nach der Rechtsprechung jedoch nicht. Der Ausschluss von Überentschädigungen sowie anderer als ungerechtfertigt erachteter Leistungskumulationen bedarf vielmehr einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage (
BGE 113 V 148
Erw. 7c mit Hinweisen). Eine solche Grundlage besteht in der beruflichen Vorsorge lediglich insofern, als der Bundesrat nach
Art. 34 Abs. 2 BVG
Vorschriften zu erlassen hat "zur Verhinderung ungerechtfertigter Vorteile des Versicherten oder seiner Hinterlassenen beim Zusammentreffen mehrerer Leistungen". Das Gesetz hat es damit dem Verordnungsgeber überlassen, näher zu konkretisieren, was im Rahmen der beruflichen Vorsorge als ungerechtfertigter Vorteil zu betrachten ist, welchem Auftrag der Bundesrat mit dem Erlass von
Art. 24 BVV 2
nachgekommen ist. Nach dieser Bestimmung sind aber nur effektiv erzielte, nicht dagegen zumutbarerweise erzielbare Erwerbseinkommen anrechenbar.
Von einem allgemeinen Rechtsgrundsatz kann auch insofern nicht gesprochen werden, als es an einem einheitlichen Überentschädigungsbegriff fehlt und die einzelnen Sozialversicherungszweige unterschiedliche Kürzungsgrenzen und Anrechnungsvorschriften kennen (vgl. hiezu SCHLAURI, a.a.O., S. 62 ff.). Unterschiedliche Regelungen bestehen auch hinsichtlich der Bedeutung einer Resterwerbsfähigkeit bei Teilinvaliden. Während in der Militärversicherung zumutbarerweise erzielbare Erwerbseinkommen Teilinvalider angerechnet werden (
Art. 32 Abs. 1 lit. c MVV
), ist dies in der obligatorischen Unfallversicherung nach Rechtsprechung und Verwaltungspraxis nicht der Fall (
BGE 117 V 394
ff.; Empfehlung Nr. 3/92 der ad hoc-Kommission Schaden UVG vom 25. Juni 1992/29. Juni 1994). Der Entwurf vom 27. September 1990 zu einem Bundesgesetz über den Allgemeinen
BGE 123 V 88 S. 96
Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) sieht diesbezüglich keine Regelung vor, sondern delegiert die Frage an den Verordnungsgeber (Art. 76 E-ATSG). Auch unter dem Gesichtspunkt einer harmonisierenden Auslegung des Sozialversicherungsrechts besteht daher kein Anlass, über den klaren Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 letzter Satz BVV 2 hinaus nicht nur effektiv erzielte, sondern auch zumutbarerweise erzielbare Erwerbseinkommen anzurechnen. Dies um so weniger, als anlässlich der auf den 1. Januar 1993 in Kraft getretenen Verordnungsänderung vom 28. Oktober 1992 von einer diesbezüglichen Ergänzung der Bestimmung abgesehen wurde, wogegen in der Militärversicherung mit der auf den gleichen Zeitpunkt in Kraft getretenen Verordnungsänderung gleichen Datums (AS 1992 2100) eine entsprechende Erweiterung eingeführt wurde (Art. 9a Abs. 2 lit. c alt MVV).
c) Mehrere Autoren begründen die Anrechenbarkeit eines zumutbarerweise erzielbaren Einkommens des weitern mit der Schadenminderungspflicht des Versicherten (PETER, a.a.O., S. 348; SCHLAURI, a.a.O., S.67; ferner SCHAER, Grundzüge des Zusammenwirkens von Schadenausgleichssystemen, Basel 1984, S. 266 Rz. 782). Mit Bezug auf die obligatorische Unfallversicherung und die altrechtliche Krankenversicherung hat das Eidg. Versicherungsgericht hiezu festgestellt, dass die Schadenminderungspflicht als allgemeiner Grundsatz des Sozialversicherungsrechts bei der Leistungsfestsetzung regelmässig und zwingend zu berücksichtigen ist, nicht aber zusätzlich bei der Ermittlung der Überentschädigung, weil dies in den meisten Fällen auf eine ungerechtfertigte doppelte Berücksichtigung des aus einer verbleibenden Arbeits- oder Erwerbsfähigkeit erzielbaren Einkommens hinausliefe. Zudem käme damit ein sachfremdes und weitgehend unbestimmbares Element in die Überversicherungsberechnung, welche einen rein rechnerischen Vorgang darstellt (
BGE 117 V 394
ff.; RKUV 1994 Nr. K 953 S. 303 ff.).
Diese Erwägungen gelten in gleicher Weise für den Bereich der beruflichen Vorsorge. Zwar kann es dem Grundsatz der Schadenminderungspflicht zuwiderlaufen, wenn die Folgen einer Verletzung dieser Pflicht über eine Mehrzahl von Versicherern mehr oder weniger beseitigt werden (vgl. zur Leistungskürzung wegen Selbstverschuldens:
BGE 122 V 306
ff.). Es gilt jedoch zu berücksichtigen, dass auch die Schadenminderungspflicht keinen einheitlichen Begriffsinhalt aufweist und ihr je nach Rechtsgebiet eine
BGE 123 V 88 S. 97
unterschiedliche Tragweite zukommt (vgl. zur IV: LOCHER, Die Schadenminderungspflicht im IVG vom 19. Juni 1959, in: Festschrift 75 Jahre EVG, Bern 1992, S. 407 ff.; MEYER-BLASER, Zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz im staatlichen Leistungsrecht, Diss. Bern 1985, S. 131 ff.). Bei der Konkretisierung der Schadenminderungspflicht steht dem Gesetz- und Verordnungsgeber deshalb ein weiter Ermessensspielraum zu. Gegen dieses Ermessen verstösst es nicht, wenn - wie in der beruflichen Vorsorge gemäss BVG - der Schadenminderungspflicht eine unterschiedliche Bedeutung beigemessen wird, je nachdem ob es um den Leistungsanspruch als solchen oder um die Frage der Überentschädigung beim Zusammentreffen mit Leistungen anderer Versicherer geht. Es besteht daher auch unter dem Gesichtspunkt der Schadenminderungspflicht kein Anlass, vom klaren Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 letzter Satz BVV 2 abzugehen und nicht realisierte, zumutbarerweise aber erzielbare Erwerbseinkommen in die Überentschädigungsberechnung einzubeziehen.
5.
Nach dem Gesagten erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbegründet. Gemäss der im übrigen unbestrittenen Berechnung der Vorinstanz hat die Vorsorgeeinrichtung der Beschwerdegegnerin ab 1. Februar 1991 eine Invalidenrente von monatlich Fr. 380.-- auszurichten, unter Vorbehalt der gesetzlichen und reglementarischen Rentenerhöhungen für die Folgezeit, wobei der Anspruch für das Jahr 1991 zufolge Überversicherung entfällt.