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Urteilskopf
139 II 233
15. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. X. gegen Y. und Amt für Landwirtschaft, Agrarmassnahmen und Bodenrecht des Kantons Schwyz (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
2C_978/2012 / 2C_979/2012 vom 4. Mai 2013

regeste:
Regeste
Art. 89 Abs. 1 BGG
,
Art. 1 Abs. 1,
Art. 61 ff. BGBB
; Legitimation zur Beschwerde nach
Art. 83 Abs. 3 BGBB
; Anfechtung einer Erwerbsbewilligung; bäuerliches Bodenrecht - Zwangsvollstreckungsrecht.
Prüfungsprogramm des Bundesgerichts bei kantonal letztinstanzlichen Nichteintretensentscheiden mangels Beschwerdelegitimation (E. 3). Ratio legis von
Art. 83 Abs. 3 BGBB
; die Aufzählung ist nicht abschliessend. Eine Legitimation über den Wortlaut hinaus wird aber nur dort bejaht, wo ein im Lichte der Zielsetzungen des BGBB schutzwürdiges Interesse am Erhalt des Eigentums am betreffenden Grundstück bejaht wird und dieses Interesse nicht auf anderem Weg durchgesetzt werden kann (E. 5.1 und 5.2). Der frühere Eigentümer des betreibungsrechtlich versteigerten Grundstücks kann die Erwerbsbewilligung des Ersteigerers nicht anfechten, indem er betreibungsrechtliche Argumente gegen die Zwangsverwertung vorbringt, da diese mit den betreibungsrechtlichen Rechtsbehelfen vorzubringen sind (E. 5.3 und 5.4). Die Beschwerdelegitimation wurde zu Recht verneint (E. 5.5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 234
BGE 139 II 233 S. 234
X. war Eigentümer des in der Gemeinde G./SZ gelegenen Grundstücks GB Nr. x, welches ursprünglich 17'021 m
2
umfasste, wovon 11'856 m
2
in der Baulandzone W2 und 5'165 m
2
in der Landwirtschaftszone. Am 29. Februar 2008 wurde das Grundstück betreibungsamtlich versteigert, wobei der Zuschlag für den in der Wohnzone gelegenen Teil zum Preis von 5,9 Mio. Franken an die Versicherungskasse für das Staatspersonal des Kantons Zürich ging,
BGE 139 II 233 S. 235
derjenige für den in der Landwirtschaftszone gelegenen Teil an Y. zum Preis von Fr. 175'000.-.
Am 25. Februar 2010 gelangte X. an das Betreibungsamt G. und ersuchte um Aufhebung des Steigerungszuschlags, da Y. die erforderliche Bewilligung zum Erwerb des landwirtschaftlichen Grundstücks fehle. In der Folge erteilte das Amt für Landwirtschaft mit Verfügung vom 6. Dezember 2011 Y. die Bewilligung zum Erwerb des landwirtschaftlichen Teils des Grundstücks Nr. x (künftig Grundstück Nr. y).
Gegen die vom Amt für Landwirtschaft erteilte Bewilligung vom 6. Dezember 2011 erhob X. am 27. Januar 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz und beantragte, diese Verfügung sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass keine Erwerbsbewilligung erteilt werden könne.
Mit Entscheid vom 25. September 2012 trat das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz auf die Beschwerde von X. nicht ein.
Mit Eingabe vom 28. Oktober 2012 erhob X. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, die Sache sei in Aufhebung des angefochtenen Entscheids an das Verwaltungsgericht zur Neubeurteilung zurückzuweisen; eventuell sei die Erwerbsbewilligung zu verweigern.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
Materiell geht es um die Erteilung einer Bewilligung nach Art. 61 ff. des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB; SR 211.412.11) für den Erwerb eines landwirtschaftlichen Grundstücks. Gegen den entsprechenden kantonal letztinstanzlichen Endentscheid ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und
Art. 90 BGG
;
Art. 89 BGBB
). Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Nichteintretensentscheids zur Beschwerde legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
).
3.2
Das Verwaltungsgericht ist auf die bei ihm erhobene Beschwerde des Beschwerdeführers nicht eingetreten, weil dieser nicht zur Beschwerde legitimiert sei. Streitgegenstand ist deshalb grundsätzlich nur die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf die Beschwerde
BGE 139 II 233 S. 236
nicht eingetreten ist. In einer Eventualbegründung hat das Verwaltungsgericht aber erwogen, selbst wenn auf das Rechtsmittel einzutreten wäre, wäre es in materieller Hinsicht abzuweisen. In einer solchen Konstellation beurteilt das Bundesgericht auch die materielle Rechtslage und sieht aus prozessökonomischen Gründen davon ab, den angefochtenen Entscheid aufzuheben, wenn zwar zu Unrecht auf die Beschwerde nicht eingetreten wurde, die Eventualbegründung in der Sache aber zutreffend ist. Deshalb muss sich die Beschwerdebegründung (
Art. 42 Abs. 2 BGG
) in solchen Fällen sowohl mit dem Nichteintreten als auch mit der materiellrechtlichen Seite auseinandersetzen (
BGE 136 III 534
E. 2 S. 535; Urteil 2C_1018/ 2011 vom 9. Februar 2012 E. 2.2; LAURENT MERZ, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 73 zu
Art. 42 BGG
), was vorliegend der Fall ist. Erweist sich hingegen der Nichteintretensentscheid als richtig, so bleibt es dabei und das Bundesgericht hat sich mit der materiellen Seite nicht auseinanderzusetzen (
BGE 123 II 337
E. 9 S. 357;
BGE 121 I 1
E. 5a/bb S. 11;
BGE 118 Ib 26
E. 2b;
BGE 105 Ia 91
nicht publ. E. 1c;
BGE 103 Ia 14
E. 1c S. 16 f.;
BGE 99 Ia 415
).
(...)
5.
Zu prüfen ist sodann, ob die Vorinstanz zu Recht die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers verneint hat.
5.1
Der Beschwerdeführer leitet seine Legitimation daraus ab, dass nach
Art. 67 Abs. 2 BGBB
der Steigerungszuschlag aufzuheben ist, wenn dem Ersteigerer die Bewilligung nach
Art. 61 BGBB
verweigert wird; er macht geltend, er würde damit wieder in sein Eigentum am Grundstück eingesetzt, weshalb er ein schutzwürdiges Interesse an der Verweigerung der Bewilligung habe. Materiell bestreitet er, dass der Beschwerdegegner die Voraussetzungen zum Erwerb gemäss
Art. 64 Abs. 1 lit. g BGBB
erfülle.
5.2
Art. 83 Abs. 3 BGBB
regelt die Legitimation zur Beschwerde gegen Entscheide über Bewilligungen nach
Art. 60 sowie 61 ff. BGBB
wie folgt:
"Gegen die Verweigerung der Bewilligung können die Vertragsparteien, gegen die Erteilung der Bewilligung die kantonale Aufsichtsbehörde, der Pächter sowie Kaufs-, Vorkaufs- oder Zuweisungsberechtigte bei der kantonalen Beschwerdeinstanz (Art. 88) Beschwerde führen."
5.2.1
Art. 83 Abs. 3 BGBB
geht als lex specialis der allgemeinen Legitimationsbestimmung von
Art. 89 Abs. 1 BGG
(die nach
Art. 111 Abs. 1 BGG
als Mindestvorschrift auch für die Kantone
BGE 139 II 233 S. 237
massgeblich ist) vor (vgl. Urteil 2C_121/2012 vom 2. Juli 2012 E. 5.1; zum früheren Recht:
BGE 129 III 583
E. 3.1). Der Gesetzgeber wollte mit dieser Formulierung bewusst den Kreis derjenigen einschränken, die gegen die Bewilligungserteilung Beschwerde erheben können; insbesondere sollten Nachbarn oder die Organisationen des Naturschutzes oder der Landwirtschaft ausgeschlossen werden (
BGE 126 III 274
E. 1b/c S. 276; zit. Urteil 2C_121/2012 E. 5.2; Urteil 2C_777/2008 vom 14. Juli 2009 E. 5.1). Die ratio legis liegt darin, dass sich nicht Dritte in das Vertragsverhältnis drängen sollen (
BGE 129 III 583
E. 3.1 S. 586); das mit der Bewilligungspflicht verbundene öffentliche Interesse soll von den Behörden wahrgenommen werden, nicht von Drittbeschwerdeführern (Urteil 5A.21/2005 vom 17. November 2005 E. 4.2 und 4.3.1; HERRENSCHWAND/STALDER, in: Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar [...], 2. Aufl. 2011, N. 12a zu
Art. 83 BGBB
). Die Sonderregelung will zudem nur die Beschwerdelegitimation einschränken, aber nicht die allgemeine Voraussetzung ausser Kraft setzen, wonach nur Beschwerde erheben kann, wer ein besonderes, schutzwürdiges praktisches Interesse hat (Urteile 5A.21/2006 vom 9. November 2006 E. 1.5; 5A.21/2005 vom 17. November 2005 E. 4.2; HERRENSCHWAND/ STALDER, a.a.O., N. 12a zu
Art. 83 BGBB
). So kann der Vorkaufsberechtigte die Bewilligung nicht schon mit Hinweis auf sein Vorkaufsrecht anfechten, da er dieses auf dem Zivilweg durchsetzen kann; um beschwerdelegitimiert zu sein, bedarf er eines Rechtsschutzbedürfnisses, welches über den im Vorkaufsrecht begründeten Anspruch auf das Grundstück oder das Gewerbe hinausgeht (Urteil 5A.21/2006 vom 9. November 2006 E. 1.5, in: ZBGR 89/2008 S. 230).
5.2.2
Der Beschwerdeführer ist weder Pächter noch Kaufs-, Vorkaufs- oder Zuweisungsberechtigter am streitbetroffenen Grundstück und somit nach dem Wortlaut von
Art. 83 Abs. 3 BGBB
zur Beschwerde nicht legitimiert. Nach Lehre und Rechtsprechung ist die Aufzählung in
Art. 83 Abs. 3 BGBB
jedoch nicht abschliessend: Über den Gesetzeswortlaut hinaus ist zur Beschwerde legitimiert der vertragliche Käufer, der sich wehrt gegen die Erteilung der Bewilligung an einen Dritten, der ein Vorkaufsrecht geltend macht (
BGE 126 III 274
E. 1d-f); ebenso ist der Dritte, der ein Angebot als Selbstbewirtschafter (
Art. 64 Abs. 1 lit. f BGBB
) gemacht hat, legitimiert zur Beschwerde gegen die Bewilligung mit der Begründung, der Käufer sei nicht Selbstbewirtschafter (Urteil 5A.3/2006 vom 28. April 2006 E. 1.2, nicht publ. in:
BGE 132 III 658
; Urteil
BGE 139 II 233 S. 238
5A.35/2006 vom 5. Juni 2007 E. 2.2.2, nicht publ. in:
BGE 133 III 562
; zit. Urteil 2C_121/2012 E. 5.2 und 5.4). Diese Erweiterung gegenüber dem Gesetzeswortlaut ist indessen nur sehr restriktiv zu handhaben (zit. Urteil 2C_121/2012 E. 5.2). Nicht legitimiert ist z.B., wer, ohne Selbstbewirtschafter zu sein, das Grundstück kaufen möchte (Urteil 2C_127/2009 vom 25. Mai 2009 E. 2.3), auch dann nicht, wenn er sich auf
Art. 64 Abs. 1 lit. f BGBB
beruft und geltend macht, der Erwerber, der die Bewilligung erhalten hat, sei gar nicht Selbstbewirtschafter; denn Art. 64 Abs. 1 lit. f will nicht den Erwerber schützen, der nicht Selbstbewirtschafter ist, sondern den landwirtschaftlichen Veräusserer (Urteil 5A_228/2008 vom 9. Juni 2008 E. 2.2). Ebenso wenig legitimiert sind der Unterpächter (Urteil 5A_35/2008 vom 10. Juni 2008 E. 6) oder ein späterer Pächter (Urteil 5A.13/2003 vom 7. November 2003 E. 2.2, in: ZBGR 85/2004 S. 263; YVES DONZALLAZ, Pratique et jurisprudence de droit foncier rural, 1999, S. 267 f.). Der Verkäufer kann ein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung einer Bewilligung haben, wenn diese unter einschränkenden Auflagen erteilt wurde; die Legitimation ergibt sich dabei aber aus dem Umstand, dass den Begehren der Vertragsparteien nur teilweise oder eingeschränkt entsprochen wurde, und sie reicht auch nur soweit sie durch den anzufechtenden Bewilligungsentscheid beschwert sind (HERRENSCHWAND/STALDER, a.a.O., N. 13 zu
Art. 83 BGBB
). Soweit aber die Behörde den Vertrag so genehmigt hat, wie er von den Vertragsparteien geschlossen wurde, haben diese kein Interesse an der Anfechtung (
BGE 126 III 274
E. 1d S. 277; Urteile 2C_465/2012 vom 29. Oktober 2012 E. 2.6; 5A.21/2005 vom 17. November 2005 E. 4.2). Das gilt auch dann, wenn der Verkäufer geltend macht, er sei beim Vertragsabschluss getäuscht worden; denn dafür stehen die zivilrechtlichen Behelfe (
Art. 28 OR
) zur Verfügung (zit. Urteil 2C_465/2012 E. 2.7).
5.2.3
Im Falle der Zwangsversteigerung eines Grundstücks hat das Bundesgericht im Urteil 5A.19/1998 vom 15. Juli 1998 ausgeführt, wenn der bisherige Eigentümer eines zwangsversteigerten Grundstücks die Aufhebung des Zuschlags gemäss
Art. 67 Abs. 2 BGBB
bezwecke, damit er die Möglichkeit erhalte, durch vorgängige Befriedigung der Gläubiger die in dieser Bestimmung vorgeschriebene neue Versteigerung abzuwenden (oder anlässlich der Versteigerung die Liegenschaft selber zu erwerben), so begründe dies keine besonders nahe Beziehung zu dem seit langem versteigerten Grundstück, die ihm die Legitimation verschaffen würde, eine nach
Art. 61 BGBB
BGE 139 II 233 S. 239
erteilte Erwerbsbewilligung anzufechten (vgl. DONZALLAZ, a.a.O., S. 266 f.). Desgleichen erkannte das Bundesgericht im zit. Urteil 5A.21/2005 E. 4.2, der frühere Eigentümer sei nicht legitimiert zur Beschwerde gegen die dem Ersteigerer erteilte Bewilligung, solange er nicht besondere Umstände nachweise, die ein besonderes, aktuelles und praktisches Rechtsschutzinteresse begründeten. Denn besonders betroffen sei er als bisheriger Eigentümer nur durch den (betreibungsrechtlichen) Entscheid, die Liegenschaft zu versteigern, aber nicht durch die Erteilung der Bewilligung an den Erwerber; die Verweigerung dieser Bewilligung habe nur zur Folge, dass eine neue Versteigerung angeordnet werde (
Art. 67 Abs. 2 BGBB
), gebe somit dem bisherigen Eigentümer sein Eigentum nicht oder nur vorübergehend wieder zurück; der Umstand allein, dass der Ersteigerer möglicherweise die Bewilligung erhalte, obwohl er nicht Selbstbewirtschafter sei (in den Fällen von
Art. 64 BGBB
), berühre den bisherigen Eigentümer nicht mehr als beliebige Dritte und legitimiere ihn daher nicht zur Beschwerde (a.a.O., E. 4.3.1; bestätigt im Urteil 2C_127/2009 vom 25. Mai 2009 E. 2.2.2). Gemäss
BGE 129 III 583
E. 3.1 und 3.2.1 ist hingegen der (bisherige) Eigentümer eines Grundstücks legitimiert zur Beschwerde gegen die Bewilligung, mit der gemäss
Art. 60 BGBB
die Aufteilung eines landwirtschaftlichen Grundstücks bewilligt wird, auch wenn das Betreibungsamt im Rahmen der Vorbereitung einer Grundstückversteigerung eine solche Bewilligung beantragt hat.
5.2.4
Aus der dargelegten Rechtsprechung ergibt sich, dass eine Legitimation über den Wortlaut von
Art. 83 Abs. 3 BGBB
hinaus nur dort bejaht wird, wo ein im Lichte der Zielsetzungen des BGBB schutzwürdiges Interesse am Erhalt des Eigentums am betreffenden Grundstück besteht und dieses Interesse nicht auf anderem Weg geltend gemacht werden kann.
5.3
Der Beschwerdeführer ist in analoger Situation wie die vormaligen Eigentümer in den zit. Entscheiden 5A.19/1998 und 5A.21/ 2005 und nach dieser Rechtsprechung nicht legitimiert (vorne E. 5.2.3). Er macht jedoch geltend, anders als in der Situation des Urteils 5A.21/2005 habe er hier ein konkretes und praktisches Interesse, weil bei Nichterteilung der Erwerbsbewilligung die Steigerung endgültig aufgehoben bleibe, da der Steigerungserlös von 5,9 Mio. Franken für den in der Wohnzone gelegenen Teil des Grundstücks ausreichend gewesen wäre, um die gesamten Forderungen im
BGE 139 II 233 S. 240
Betrag von rund 4,58 Mio. Franken zu decken; die Versteigerung des landwirtschaftlichen Teils des Grundstücks wäre damit gar nicht mehr nötig. Würde die Erwerbsbewilligung nicht erteilt, so würde daher die Steigerung nicht nur aufgehoben, sondern es würde auch keine neue Steigerung mehr angesetzt. Er, der Beschwerdeführer, würde damit - anders als im Sachverhalt des Urteils 5A.21/2005 - nicht bloss provisorisch wieder in sein Eigentumsrecht eingesetzt, sondern er bliebe definitiv Eigentümer des Grundstücks und habe aus diesem Grund ein besonderes schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der Erwerbsbewilligung.
5.4
Mit dieser Argumentation vermengt der Beschwerdeführer das bäuerliche Bodenrecht und das Zwangsvollstreckungsrecht:
5.4.1
Eine Koordination zwischen BGBB und dem Betreibungsrecht besteht insofern, als nach
Art. 67 Abs. 2 BGBB
die Steigerungsbehörde den Zuschlag aufhebt, wenn der Ersteigerer kein Bewilligungsgesuch einreicht oder die Bewilligung verweigert wird. Das BGBB regelt aber nicht selber die Aufhebung des Zuschlags; diese hat somit auf dem betreibungsrechtlichen Wege zu erfolgen (s. die im Zusammenhang mit dem Beschwerdeführer ergangenen Urteile 5A_9/ 2011 vom 28. März 2011 E. 3.3 und 4; 5A_393/2011 vom 3. November 2011 E. 6.2; contra: PIERRE-ROBERT GILLIÉRON, Poursuite pour dettes, faillite et concordat, 5. Aufl. 2012, S. 325 Rz. 1351), zumal das BGBB keine analoge Regelung wie
Art. 19 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1983 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG; SR 211.412.41)
kennt.
5.4.2
Die Verfahren nach BGBB und diejenigen nach SchKG sind voneinander zu trennen: So ist der Steigerungsleiter nicht befugt, vorfrageweise zu prüfen, ob ein Bieter die Erwerbsvoraussetzungen nach dem BGBB erfüllt; denn dabei stellen sich zahlreiche Rechtsfragen, die nicht vom Betreibungsamt, sondern auf dem dafür vorgesehenen verwaltungsrechtlichen Weg zu beantworten sind (
BGE 123 III 406
E. 3). Umgekehrt kann auch nicht die für den Vollzug des BGBB zuständige Verwaltungs- oder Verwaltungsjustizbehörde betreibungsrechtliche Fragen beantworten: Mit der Konzeption des Beschwerdeführers würde die Legitimation des bisherigen Eigentümers zur Anfechtung der Erwerbsbewilligung davon abhängen, ob im Falle einer Aufhebung des Zuschlags eine neue Versteigerung angesetzt wird oder nicht, was wiederum davon abhängt, ob noch eine Forderung besteht, für deren Deckung eine Verwertung
BGE 139 II 233 S. 241
erforderlich ist. Das Verwaltungsgericht müsste damit im Rahmen der Prüfung der Legitimation u.U. komplexe betreibungsrechtliche oder materiell-zivilrechtliche Fragen beantworten, was nicht seine Aufgabe sein kann. Wohl können die Verwaltungsjustizbehörden im Rahmen ihrer Zuständigkeiten vorfrageweise auch Fragen aus anderen Rechtsgebieten beantworten, sofern das Gesetz nichts anderes bestimmt und die zuständige Behörde darüber noch nicht entschieden hat (
BGE 131 III 546
E. 2.3 S. 550 f.;
BGE 120 V 378
E. 3a S. 382). Hingegen kann nicht eine Verwaltungsjustizbehörde die Beurteilung einer zivilrechtlichen Frage an sich ziehen, um ihre Zuständigkeit überhaupt erst zu begründen (Urteil 2C_465/2012 vom 29. Oktober 2012 E. 2.7).
5.4.3
Betreibungsrechtlich trifft zu, dass eine Verwertung einzustellen ist, sobald der Erlös den Gesamtbetrag der beteiligten Forderungen erreicht (
Art. 119 Abs. 2 SchKG
; AMONN/WALTHER, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, 8. Aufl. 2008, S. 247 f., 283 f.). Es wäre auch möglich gewesen, von der ursprünglichen Gesamtparzelle den nichtlandwirtschaftlichen Teil abzutrennen und nur diesen zur Verwertung zu bringen, wenn der Verwertungserlös ausreichend war, um die geltend gemachten Forderungen zu tilgen (BEAT STALDER, in: Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar [...], 2. Aufl. 2011, N. 5 zu
Art. 67 BGBB
; vgl.
BGE 124 III 167
E. 2). Diese Regeln gelten aber unabhängig vom bäuerlichen Bodenrecht in gleicher Weise, wenn es sich um Grundstücke handelt, die nicht dem BGBB unterstehen. Sie sind mit den betreibungsrechtlichen Rechtsbehelfen durchzusetzen (Beschwerde nach
Art. 17 SchKG
gegen die Anordnung der Versteigerung oder die Festlegung der Steigerungsbedingungen [
Art. 134, 138 und 156 SchKG
;
BGE 128 III 339
E. 5;
BGE 123 III 406
E. 3] oder gegen den Zuschlag [Art. 132a i.V.m.
Art. 143a und 156 SchKG
]; allenfalls Einstellung der Betreibung nach
Art. 85 oder 85a SchKG
, wenn inzwischen die Forderungen getilgt sind). Es kann nicht angehen, einzig deshalb, weil es sich zufälligerweise um ein landwirtschaftliches Grundstück handelt, die betreibungsrechtlichen Fristenregelungen (Art. 17 Abs. 2,
Art. 132a Abs. 2 und 3 SchKG
, vgl. auch die in
Art. 133 ff. SchKG
enthaltenen Spezialnormen betreffend die Verwertung von Grundstücken) zu umgehen und dem bisherigen Eigentümer zu ermöglichen, über die Anfechtung der Erwerbsbewilligung das zu erreichen, was er betreibungsrechtlich allenfalls versäumt hat. Damit würde das bäuerliche Bodenrecht instrumentalisiert zu dem letztlich rein
BGE 139 II 233 S. 242
betreibungsrechtlichen Anliegen, nicht mehr Grundstücke zu versteigern, als es zur Tilgung der Forderungen nötig ist. Dieses Anliegen - welches ausserhalb der ratio legis des BGBB steht (vgl. dessen Art. 1 Abs. 1) - ist nicht im Sinne dieses Gesetzes schutzwürdig (vgl. E. 5.2.4).
5.5
Das Verwaltungsgericht hat somit zu Recht dem Beschwerdeführer die Legitimation zur Beschwerde nach
Art. 83 Abs. 3 BGBB
abgesprochen, ohne dass es dafür die betreibungsrechtliche Lage hätte prüfen müssen. Unter diesen Umständen ist die Frage, ob dem Beschwerdegegner die Erwerbsbewilligung vom 6. Dezember 2011 materiell zu Recht erteilt wurde, nicht zu prüfen (vorne E. 3.2). Diese Bewilligung ist damit rechtskräftig.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
118 Ib 562
69. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour civile du 21 décembre 1992 dans la cause Groupement d'Entreprises Fougerolle et consorts contre le CERN (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Schiedsgerichtsbarkeit und gerichtliche Immunität einer internationalen Organisation.
1. Da die Europäische Organisation für kernphysikalische Forschung (CERN) die internationale Rechtspersönlichkeit besitzt, geniesst sie absolute und umfassende gerichtliche Immunität.
2. Als Gegenleistung zur gewährten Immunität hat sich das CERN verpflichtet, alle Streitigkeiten aus Verträgen mit Privatpersonen einem ad hoc zu bildenden Schiedsgericht zu unterbreiten, unter Ausschluss jeder staatlichen richterlichen Kontrolle.

text:
Sachverhalt
ab Seite 563
BGE 118 Ib 562 S. 563
Pour abriter un grand collisionneur à électrons-positrons, appelé LEP, le CERN a décidé de construire un tunnel circulaire de quelque 27 kilomètres de circonférence, à une profondeur variant de 60 à 150 m, situé pour trois quarts en France et pour un quart en Suisse. Le CERN a adjugé les travaux au Groupement d'Entreprises Fougerolle (ci-après: Groupement Fougerolle), rassemblant 5 entreprises. Signé le 23 février 1983, le contrat entre le CERN et le Groupement Fougerolle prévoyait de soumettre tout litige à un tribunal arbitral, dont le siège est à Genève.
Le 25 mai 1986, le Groupement Fougerolle a mis en oeuvre la procédure arbitrale pour obtenir 430'000'000 francs au titre "d'augmentation équitable du prix de l'ouvrage".
Par sentence du 27 décembre 1991, le Tribunal arbitral a, notamment, condamné le CERN à payer au Groupement Fougerolle 44'621'190 francs à titre de frais entraînés par l'accélération des travaux.
Le Groupement Fougerolle forme un recours de droit public, concluant, en particulier, à l'annulation de la sentence arbitrale.
Le CERN s'est prévalu d'une immunité de juridiction absolue à l'égard de toute action judiciaire devant les tribunaux nationaux de l'Etat hôte.
BGE 118 Ib 562 S. 564
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable; il a reconnu au CERN l'immunité de juridiction.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
Il importe d'examiner en premier lieu la question de l'immunité de juridiction invoquée par le CERN.
a) Acquérant leur personnalité juridique interne par une disposition de leurs actes constitutifs, les organisations interétatiques disposent de la personnalité juridique internationale en vertu d'une règle de droit international général, à condition cependant de réunir un ensemble de critères objectifs. En particulier, il appartient aux Etats Membres de dire si une telle organisation possède la personnalité juridique internationale; ainsi, pour l'Etat hôte, la reconnaissance de la personnalité juridique internationale d'une organisation trouvera son fondement dans l'accord de siège (sur la question de la personnalité juridique des organisations internationales, voir GLAVINIS, Les litiges relatifs aux contrats passés entre les organisations internationales et les personnes privées, travaux et recherches panthéon-assas, Paris II, 1990, n. 17 ss; DOMINICÉ, L'immunité de juridiction et d'exécution des organisations internationales, RCADI t. 187, 1984, IV, p. 161 ss, cité plus loin RCADI 1984; LALIVE, L'immunité de juridiction des Etats et des organisations internationales, RCADI, t. 84, 1953, III, p. 303 ss).
L'immunité de juridiction des organisations internationales ne découle pas directement de leur personnalité juridique internationale. N'étant pas, contrairement aux Etats, des sujets pléniers du droit international, ces organisations tiennent toujours leur immunité d'un instrument de droit international public, que ce soit de conventions multilatérales entre Etats Membres d'une organisation ou par des accords bilatéraux, les accords de siège avec l'Etat hôte venant au premier rang (DOMINICÉ, RCADI 1984, p. 164 ss, spéc. 168; GLAVINIS, op.cit., n. 155; VALTICOS, Les contrats conclus par les organisations internationales avec des personnes privées; rapport provisoire, rapport définitif et projet de résolution, Institut de droit international, Session d'Oslo, 1977, annuaire, vol. 57, t. I, p. 65; IMHOOF, La personnalité juridique et le statut des institutions de caractère international: exemples tirés de la pratique suisse, annuaire suisse de droit international, 1989, p. 95). Les organisations internationales bénéficient d'une immunité absolue et complète, ne comportant aucune
BGE 118 Ib 562 S. 565
restriction (LALIVE, op.cit., p. 388; GLAVINIS, op.cit., n. 155; DOMINICÉ, La nature et l'étendue de l'immunité de juridiction des organisations internationales, Völkerrecht, Recht der internationalen Organisationen Weltwirtschaftsrecht, Festschrift für Ignaz Seidl-Hohenveldern, 1988, p. 85 et du même RCADI 1984, p. 180 et 202). Le principe de l'immunité dite relative consacré, en particulier, par la Convention européenne sur l'immunité des Etats (RS 02.273.1) ne s'applique qu'aux Etats, la distinction entre acta de jure imperii et de jure gestionis ne valant pas pour les organisations internationales (DOMINICÉ, RCADI 1984, p. 178/179; VALTICOS, op.cit., p. 14/15). Les raisons de cette différence doivent, notamment, être recherchées dans le fondement juridique même de l'immunité octroyée aux organisations internationales, à savoir une convention internationale et non pas une règle de droit international général; de surcroît, les organisations internationales ne disposent d'aucune assise territoriale (GLAVINIS, op.cit., n. 155; DOMINICÉ, op.cit., p. 85).
b) L'immunité leur garantissant d'échapper à la juridiction des tribunaux étatiques, les organisations internationales au bénéfice d'un tel privilège s'engagent envers l'Etat hôte, généralement dans l'accord de siège, à prévoir un mode de règlement des litiges pouvant survenir à l'occasion de contrats conclus avec des personnes privées. Cette obligation de prévoir une procédure de règlement avec les tiers constitue la contrepartie à l'immunité octroyée (GLAVINIS, op.cit., n. 158 et 159; DOMINICÉ, RCADI 1984, p. 180; VALTICOS, op.cit., p. 166). Sauf rares exceptions, les organisations internationales considèrent qu'une renonciation pure et simple à leur immunité va à l'encontre de leur autonomie. D'une manière générale, ces organisations voient dans l'arbitrage le seul mode de règlement des litiges relatifs aux contrats passés avec les personnes privées.
Cependant, l'immunité de juridiction comporte incontestablement des incidences sur le droit qui sera applicable à la procédure arbitrale. En réalité, la pratique a démontré que les organisations internationales connaissent plusieurs types d'arbitrages pouvant entrer en considération. Les litiges qui les opposent à leurs cocontractants peuvent ainsi être réglés soit par des organisations internationales de caractère arbitral, soit par une juridiction administrative interne de l'organisation qui statuera à titre arbitral, soit encore par une institution permanente d'arbitrage, comme la Chambre de commerce international de Paris, soit enfin par un tribunal arbitral constitué ad hoc (GLAVINIS, op.cit., n. 164; VALTICOS, op.cit., p. 73).
BGE 118 Ib 562 S. 566
Si l'organisation internationale choisit un arbitrage ad hoc, la compatibilité du droit applicable à la procédure avec l'immunité de juridiction de l'organisation ne se pose pas. En effet, l'organisation intègre directement dans ses contrats des clauses prévoyant, en cas de différend, la mise en place d'un tribunal ad hoc; elle peut aussi procéder par le biais de "conditions générales" jointes à ses contrats, prévoyant en détail la constitution et le fonctionnement du tribunal arbitral (VALTICOS, op.cit., p. 80). La sentence rendue dans le cadre d'une telle procédure arbitrale est à l'abri de tout contrôle judiciaire en raison même de l'immunité de juridiction. Les dispositions relatives à cet arbitrage ad hoc sont généralement conçues de telle manière que celui-ci ne relève pas d'un droit national (DOMINICÉ, RCADI 1984, p. 199).
En définitive, contrairement à ce qui vaut pour les Etats, la soumission des organisations internationales à une clause compromissoire ne vaut pas renonciation à leur immunité. L'arbitrage auquel elles participent reste à l'abri de toute intervention d'une juridiction nationale à moins toutefois que l'organisation renonce à son immunité ou que l'accord de siège en dispose autrement ou encore que l'organisation accepte que l'arbitrage soit soumis à une loi nationale, généralement celle du siège (DOMINICÉ, RCADI 1984, p. 204). Ce n'est que si l'arbitrage renvoie à un droit national qu'il peut impliquer l'intervention éventuelle du juge étatique dans la procédure. Mais un tel renvoi n'est, en pratique, jamais utilisé par les grandes organisations internationales (DOMINICÉ, RCADI 1984, p. 182).
2.
a) Aux termes de l'art. IX de la Convention pour l'établissement d'une Organisation européenne pour la recherche nucléaire passée à Paris le 1er juillet 1953 (RS 0.424.091), le CERN jouit de la personnalité juridique sur le territoire métropolitain de chaque Etat Membre. Selon cette même disposition, les accords qui seront conclus entre l'Organisation et les Etats Membres sur le territoire desquels sont situés les laboratoires contiendront, en plus des dispositions relatives au privilège et immunité, celles qui sont nécessaires pour le règlement des rapports particuliers entre l'Organisation et lesdits Etats Membres.
Le 11 juin 1955, le Conseil fédéral suisse et l'Organisation Européenne pour la Recherche nucléaire ont passé un accord pour déterminer le statut juridique du CERN en Suisse (RS 0.192.122.42). Selon l'art. 6 de cet accord, l'Organisation bénéficie, pour elle-même, ses propriétés et ses biens, quel que soit le lieu où ils se trouvent ou la
BGE 118 Ib 562 S. 567
personne qui les détient, de l'immunité à l'égard de toute forme d'action judiciaire, sauf dans la mesure où cette immunité a été formellement levée par le Conseil de l'Organisation ou la personne par lui déléguée. L'alinéa 2 prévoit que les propriétés et biens de l'Organisation, quel que soit le lieu où ils se trouvent ou la personne qui les détient, bénéficient de l'immunité à l'égard de toute mesure de perquisition, réquisition, confiscation, expropriation et de toute autre forme de saisie ou d'ingérence de toute autorité publique de quelque nature que ce soit. Alors que l'art. 23 de cet accord de siège a pour objet d'empêcher tout abus des privilèges, immunités et facilités accordés au CERN, l'art. 24 traite des différends d'ordre privé. Il a la teneur suivante:
"L'Organisation prend des dispositions appropriées en vue du règlement
satisfaisant:
a) de différends résultant de contrats auxquels l'Organisation est partie
et d'autres différends portant sur un point de droit privé;
b) ..."
Eu égard aux principes exposés au considérant précédent, le caractère de personne juridique de droit international doit être reconnu au CERN sur la base de l'accord de siège liant cette organisation internationale avec la Suisse.
b) En conformité de son engagement pris dans l'accord de siège précité du 11 juin 1955, le CERN a, dans des "Conditions générales", mis en place une procédure arbitrale pour vider tout litige pouvant survenir entre lui-même et ses cocontractants. L'art. 33 de ces "Conditions générales" prévoit, en particulier, la constitution d'un Tribunal arbitral de trois membres; en cas de désaccord sur la désignation du tiers arbitre devant présider le Tribunal arbitral, il appartient alors au Président du Tribunal Administratif de l'Organisation Internationale du Travail d'intervenir. La règle précitée dispose également que les parties "apportent d'elles-mêmes aux arbitres l'aide qu'elles sont en mesure de leur fournir"; elle indique le délai dans lequel doit être rendue la sentence et soumet toute question de procédure non réglée par elle au code de procédure civile du canton de Zurich, applicable par analogie. Enfin, la sentence "est définitive et lie les parties qui, par avance, renoncent à tout recours possible". En réalité, dans l'acte de mission, les parties ont dérogé à la clause d'arbitrage précitée dans la faible mesure où le Tribunal arbitral ne se référera pas au code de procédure civile du canton de Zurich, mais appliquera les principes généraux de la procédure civile.
BGE 118 Ib 562 S. 568
La clause d'arbitrage contenue à l'art. 33 des "Conditions générales" consacre le choix du CERN de soumettre les litiges le divisant d'avec les particuliers à un arbitrage constitué ad hoc. En effet, le CERN a prévu en détail la mise en place ainsi que le fonctionnement du Tribunal arbitral. Est, à cet égard, caractéristique la procédure prévue par l'Organisation internationale précitée en cas de désaccord des parties sur le choix du surarbitre, à savoir l'intervention d'une tierce personne de niveau élevé (VALTICOS, op.cit., p. 81). Cela tend à démontrer que l'Organisation a choisi un type d'arbitrage la mettant à l'abri de tout contrôle judiciaire étatique. Et l'art. 33 des "Conditions générales" est conçu de telle manière que la procédure ne puisse prendre appui sur un droit national, en particulier le droit suisse de l'arbitrage. Ainsi, eu égard au droit applicable à la procédure arbitrale convenue entre les parties, la soumission du CERN à un tel arbitrage ne peut en aucune manière valoir renonciation à son immunité de juridiction, dès lors qu'est exclue toute intervention du juge étatique dans la procédure.
Au demeurant, compte tenu des règles applicables à cette procédure arbitrale, on peut se demander si, en réalité, le Tribunal fédéral ne devrait pas se déclarer purement et simplement incompétent (sur la question de la compétence, voir DOMINICÉ, op.cit., p. 83). Autrement dit, la question se pose de savoir si l'on est en présence d'un arbitrage international au sens des art. 176 ss LDIP, dès lors que la clause d'arbitrage liant les parties exclut l'application d'un quelconque droit étatique, le droit suisse de l'arbitrage en particulier (cf. art. 176 al. 2 LDIP). Et, si tel était le cas, le Tribunal fédéral ne pourrait alors même pas se saisir d'un recours formé par le CERN contre la sentence arbitrale, cela à supposer même que l'Organisation internationale renonce à son immunité de juridiction. Il importe toutefois peu de trancher ce point en l'occurrence, puisque l'immunité de juridiction invoquée a, de toute façon, été reconnue au CERN.


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Urteilskopf
120 Ib 465
61. Estratto della sentenza del 23 febbraio 1994 della I Corte di diritto pubblico nella causa Comune di Locarno c. A. e G. B. (ricorsi di diritto amministrativo).

regeste:
Regeste
Bemessung der Entschädigung für formelle Enteignung.
1. Bestimmung des Verkehrswertes zweier benachbarter Grundstücke, die in eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen einbezogen worden sind. Im vorliegenden Fall verstösst die einheitliche Bewertung des Bodens nicht gegen Bundesrecht, da keine genügenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Grundstücke - wären sie nicht öffentlichen Zwecken vorbehalten worden - Zonen mit unterschiedlicher Ausnützungsziffer hätten zugewiesen werden müssen (E. 4b).
2. Entwicklung des Restwertes der Grundstücke zwischen dem Zeitpunkt des Einbezuges in die Zone für öffentliche Bauten und jenem der formellen Enteignung. Unter den gegebenen Umständen ist die Annahme, dieser Restwert sei im gleichen Verhältnis angestiegen wie der Baulandwert in der fraglichen Gegend, bundesrechtswidrig (E. 4c).
Entschädigung für eine nachträglich wieder rückgängig gemachte materielle Enteignung.
Wiedereinzonung von Grundstücken als Bauland, die sieben Jahre lang mit einer auf eine materielle Enteignung hinauslaufenden Baubeschränkung belegt waren. In diesem Fall beantwortet sich die Frage, ob dem Eigentümer als Entschädigung Zinsen geschuldet seien, nicht nach den für die Rückforderung formell enteigneter Rechte geltenden Grundsätze, sondern in sinngemässer Anwendung der Regeln für die vorübergehende Enteignung (E. 5).

text:
Sachverhalt
ab Seite 466
BGE 120 Ib 465 S. 466
Le particelle n. X, n. Y, n. Z, in territorio di Locarno, formano un unico complesso. Leggermente discosta è la particella n. V. Il primo fondo, comprendente tre fabbricati, è proprietà della comunione ereditaria fu E, composta attualmente delle due ricorrenti A e B, della loro sorella C e del fratello D; la particella n. Y è intestata in comproprietà per parti uguali alle due ricorrenti; sono invece proprietà esclusiva di A le particelle n. F e n. V, di B quella n. Z. Un piano di azzonamento (PA) adottato dal Comune di Locarno nel 1965 e parzialmente riveduto nel 1966 prevedeva di includere i fondi sopraindicati in due diverse zone edilizie: esso non
BGE 120 Ib 465 S. 467
entrò però mai in vigore per difetto di approvazione da parte del Consiglio di Stato. Con sentenza del 27 luglio 1979, il Tribunale federale ha respinto un ricorso di diritto pubblico, proposto dai proprietari, contro la sospensione per un periodo di due anni di domande di costruzione inoltrate dagli stessi. Nel frattempo era entrato in vigore con l'approvazione governativa del 7 luglio 1978 il piano regolatore (PR), che collocava i fondi in narrativa - per la particella X solo parzialmente - in una zona per attrezzature ed edifici pubblici (AP-EP).
Il 24 luglio 1979 la Comunione ereditaria fu E chiese al Tribunale di espropriazione (TE) del Sopraceneri la condanna del Comune di Locarno al pagamento di un'indennità per espropriazione materiale in seguito agli intralci opposti dal Comune all'edificazione dei fondi a partire dal 1965. L'11 agosto 1983 il TE respinse le richieste negando che i provvedimenti pianificatori del '65/'66 configurassero espropriazione materiale, accertando però, per economia di giudizio, che simile conseguenza comportava il nuovo vincolo di PR. Questa procedura è terminata con la sentenza del Tribunale federale del 3 dicembre 1986 (
DTF 112 Ib 496
), con cui è stato confermato che solo il citato vincolo AP-EP poteva considerarsi costitutivo di espropriazione materiale. È stato inoltre ritenuto che la data del 7 luglio 1978 facesse stato per la determinazione dell'indennità e - nel concreto caso - per la decorrenza degli interessi su questa dovuti. Nel frattempo, una variante di PR approvata dal Consiglio di Stato con effetto costitutivo il 7 agosto 1985 aveva affrancato dal vincolo AP-EP le particelle n. X, F, V, inserendole nella confinante zona edilizia R4. Mantenute nel vincolo erano per contro le particelle n. Y e Z.
Già il 7 agosto 1986 le ricorrenti avevano notificato al TE pretese di indennità per espropriazione materiale e torto morale con riferimento alle particelle F, V e X affrancate dal vincolo: con scritto del 5 agosto 1987 esse avevano poi richiesto che l'indennità fosse riconosciuta anche per i due fondi mantenuti nella zona AP-EP. Il 31 dicembre 1987 il Comune di Locarno chiese la definitiva espropriazione delle due particelle Y e Z, rifiutando invece qualsiasi indennizzo per i fondi affrancati dal vincolo. Il 4 ottobre 1988, le parti convennero che il TE si pronunciasse tanto sull'espropriazione formale dei fondi Y e Z, quanto sulle pretese per espropriazione materiale. Con comunicazione del 23 gennaio 1990 le ricorrenti revocarono però la loro adesione all'espropriazione formale, ritenuta non conforme alla legge. Con decisione del 28 febbraio 1990, il TE ha negato ogni indennità per il vincolo AP-EP temporaneamente esistito per
BGE 120 Ib 465 S. 468
le particelle poi affrancate, per la ragione che l'attuale valore venale dei fondi, il cui indice di sfruttamento (i.s.) è stato aumentato dallo 0.40 allo 0.75, supera il cumulo dell'indennità per espropriazione materiale che le proprietarie avrebbero potuto percepire alla data determinante e degli interessi maturati sino alla soppressione del vincolo. Il TE ha tuttavia riconosciuto alle attrici un'indennità per inconvenienti e per le particelle definitivamente espropriate.
A e B hanno impugnato la decisione del TE con gravame al Tribunale amministrativo (TCA). Ribadita la loro opposizione all'espropriazione formale per la revoca dell'iniziale consenso, esse hanno chiesto un'indennità per il titolo di espropriazione materiale con riguardo alle particelle n. F, V e X. Con riguardo alle particelle Y e Z esse hanno postulato più di 5 milioni di fr. come capitale e più di un milione di fr. come interessi, oltre ad un risarcimento maggiore per inconvenienti e ripetibili. Subordinatamente, esse hanno formulato le loro pretese nell'eventualità di espropriazione formale di quest'ultimi due fondi. Con sentenza del 29 maggio 1992 il TCA ha parzialmente ammesso il ricorso ed ha riformato la decisione del TE. Secondo i giudici cantonali, l'imposizione di un vincolo implicante espropriazione materiale, che pone immediatamente l'ente pubblico a beneficio della corrispondente restrizione, è paragonabile ad un'anticipata immissione in possesso: la soppressione di tale vincolo non può quindi essere considerata come una rinuncia all'espropriazione, che l'art. 7 cpv. 2 della legge di espropriazione del Cantone Ticino dell'8 marzo 1971 (LEspr/TI) più non consente dopo l'ottenimento dell'anticipata immissione in possesso. Per contro si giustifica di far capo all'istituto della retrocessione giusta gli art. 61 e segg. LEspr/TI. Ne discende che l'eliminazione della restrizione obbliga l'espropriato unicamente a restituire l'indennità espropriativa di cui può conservare i frutti: alle ricorrenti va quindi accordato un risarcimento pari agli interessi che sarebbero maturati sull'indennità per espropriazione materiale nel periodo di vigenza del vincolo AP-EP. Sulla base del metodo comparativo-statistico il valore venale dei fondi delle ricorrenti può essere fissato in fr. 400.- il mq, da cui va dedotto il valore residuo agricolo, stabilito dal TE in fr. 30.- il mq al 7 luglio 1978. Ritenuta infondata l'opposizione all'espropriazione formale delle particelle Y e Z, il TCA ha considerato che il loro valore al 28 febbraio 1990, data del giudizio di prima istanza, raggiungesse almeno fr. 120.- il mq e non solo i fr. 50.- il mq, fissati dal TE.
BGE 120 Ib 465 S. 469
Sia il Comune di Locarno, sia le espropriate A e B hanno impugnato questa decisione davanti al Tribunale federale. Dei motivi si dirà, se necessario, nei considerandi.
Erwägungen
Dai considerandi:
4.
Il Comune di Locarno censura per due rispetti la valutazione ai fini dell'espropriazione delle particelle n. Y e Z, per le quali è stato mantenuto il vincolo AP-EP ed è stata avviata una procedura di espropriazione formale. Da un lato esso sostiene la necessità di operare una distinzione nella valutazione dei due fondi, considerato che, in assenza del vincolo pianificatorio, il primo terreno sarebbe stato collocato nella zona R2 e di conseguenza avrebbe avuto un valore inferiore al secondo che invece sarebbe stato inserito in zona R4. Dall'altro lato il Comune reputa che il valore residuo nel 1990, stabilito in fr. 120.- il mq, sia esorbitante.
a) Giova innanzitutto rilevare che, impregiudicata la questione della ricevibilità del loro gravame, la tesi di A e B, secondo cui esse avrebbero validamente revocato il loro accordo all'espropriazione formale di quei fondi e l'espropriazione stessa sarebbe illegittima per difetto di pubblica utilità, è priva di fondamento. All'udienza del 4 ottobre 1988 davanti al Tribunale di espropriazione le ricorrenti, assistite da un legale, hanno esplicitamente aderito, senza riserva alcuna, alla continuazione della procedura di espropriazione formale dei due terreni. Esse non possono pertanto rivenire su questa loro determinazione che non pretendono del resto inficiata di un vizio di volontà. Quanto alla pubblica utilità alla base dell'intervento espropriativo, essa è stata espressamente riconosciuta, oltre che dalle decisioni delle autorità cantonali, anche con sentenza del 6 giugno 1988 del Tribunale federale. Inoltre, giusta l'art. 15 cpv. 3 della legge edilizia del 1973, ora abrogato, ma applicabile alla fattispecie, e ripreso dall'art. 40 cpv. 2 della Legge cantonale di applicazione della LPT del 23 maggio 1990 (LALPT), la pubblica utilità dell'opera è presunta, cosicché opposizioni all'espropriazione e domande intese ad ottenere modificazioni dei piani sarebbero state proponibili solo limitatamente e non avrebbero avuto effetto sospensivo sulla procedura di stima (
art. 45 cpv. 3 LEspr
/TI). Aggiungasi che, come pertinentemente osservato dal Tribunale amministrativo, gli art. 61 e segg. LEspr/TI tutelano in maniera adeguata gli interessi delle ricorrenti qualora il Comune di Locarno non utilizzasse i fondi espropriati entro un certo lasso di tempo o volesse mutare la loro originaria destinazione. Le critiche alla
BGE 120 Ib 465 S. 470
decisione impugnata sollevate da A e B sono pertanto prive di fondamento.
b) Per quanto attiene alla prima censura del Comune di Locarno, il TE aveva reputato plausibile la tesi secondo cui il limite fra la zona R2 e la zona R4, in caso di soppressione del vincolo AP-EP, sarebbe stato fissato seguendo il prolungamento in linea retta del confine fra le vicine particelle n. M e N. Tuttavia, in assenza di delimitazioni naturali o artificiali, tale tesi era suffragata unicamente con la generica e teorica considerazione per cui va data una regolare configurazione ai diversi comparti di un piano regolatore. Di fatto, allorché l'estensione della zona AP-EP è stata ridotta, i terreni affrancati dal corrispondente vincolo sono stati assegnati alla zona R4. Il TCA poteva quindi rifiutare di distinguere fra la stima della particella n. Y e quella della particella n. Z, per la ragione che le particelle in questione costituiscono un'unità economica, la quale giustifica una valutazione unitaria, senza differenziazioni in funzione di diversi indici di zona. Quanto al valore di fr. 400.- il mq attribuito ad entrambi i terreni dal TCA, esso è confortato dall'identico importo corrisposto nel 1985 dal Comune di Locarno per la particella n. Q, la quale, essendo stata anch'essa sottoposta al medesimo vincolo AP-EP, non ha partecipato all'evoluzione del mercato immobiliare nel periodo successivo al 7 luglio 1978. Si consideri inoltre che il prezzo di fr. 400.- il mq è relativamente modesto, essendo assodato che i coeredi D e C hanno venduto le particelle n. N e R per fr. 700.- il mq. La valutazione compiuta dal Tribunale amministrativo non può essere pertanto ritenuta lesiva del diritto federale, segnatamente dell'
art. 5 LPT
(RS 700), e non implica in particolare né eccesso, né abuso del potere di apprezzamento.
c) Con la seconda critica, il Comune di Locarno contesta che il residuo valore agricolo delle particelle n. Y e Z, fissato da entrambe le istanze cantonali in fr. 30.- il mq al 7 luglio 1978, sia potuto aumentare a fr. 120.- il mq al 28 febbraio 1990, data della decisione del Tribunale di espropriazione, il quale aveva limitato tale aumento a fr. 20.- il mq, per un totale di fr. 50.- il mq. A sostegno della sua tesi, il Tribunale amministrativo ha addotto che il valore dei fondi in quella località è quadruplicato, seguendo un'evoluzione notevolmente superiore a quella dell'indice del costo della vita. Inoltre gli stessi terreni, benché inedificabili, conserverebbero un pregio particolare, soprattutto per la loro idoneità a svolgere una funzione come parco o giardino.
BGE 120 Ib 465 S. 471
Come giustamente rilevato dal Comune di Locarno, a dipendenza del vincolo con portata espropriativa, i fondi in questione hanno cessato di essere oggetto di mercato per l'edilizia privata e di partecipare all'evoluzione dei prezzi di mercato dei fondi edilizi (
DTF 109 Ib 262
/263 consid. 2a). Anche se per terreni destinati all'agricoltura risultano correntemente soluti prezzi molto più elevati di quelli che sarebbero economicamente sopportabili, non si giustifica per una superficie non sfruttabile, né direttamente, né indirettamente, a scopo costruttivo, un prezzo di fr. 120.- il mq, neppure nell'ipotesi di un'utilizzazione come giardino. Giova poi rilevare che le particelle n. Y e Z non presentano un interesse particolare dal punto di vista paesaggistico, tanto da suggerire una loro trasformazione in giardino o parco specialmente pregiato. Infine, la cerchia dei potenziali interessati ad un uso del genere è forzatamente limitata a quella dei proprietari dei fondi circostanti, poiché un giardino è normalmente al servizio di un attiguo edificio residenziale. La sentenza impugnata contravviene dunque su questo punto ai principi di diritto federale in materia di stima e deve pertanto essere riformata. Così come deciso dal Tribunale di espropriazione, il residuo valore al 28 febbraio 1990 dei due terreni oggetto di espropriazione formale dev'essere stabilito in fr. 50.- il mq.
5.
Il Comune di Locarno contesta anche la risarcibilità del vincolo AP-EP durato sette anni (dal 1978 al 1985) per le particelle n. X, F e V e decaduto per il ridimensionamento della zona AP-EP.
a) Il Tribunale di espropriazione ha reputato che nel caso concreto il cospicuo aumento di valore di cui hanno beneficiato i terreni edilizi in questo settore cittadino fosse superiore all'indennità che le proprietarie avrebbero potuto pretendere nel 1987 per l'inserimento dei loro fondi nella zona AP-EP aumentata degli interessi compensatori maturati durante il periodo settennale di vigenza del vincolo poi soppresso. Ritenuto che le ricorrenti, con la soppressione della restrizione recuperano tale incremento di valore, ed in ossequio al principio per cui l'indennità espropriativa costituisce il corrispettivo di una perdita patrimoniale, ma non può tradursi in un arricchimento, la prima istanza cantonale ha concluso per l'assenza di un pregiudizio risarcibile.
b) Il Tribunale cantonale amministrativo ha invece ritenuto applicabili per analogia le norme che regolano la retrocessione di diritti espropriati formalmente, ove l'espropriante non esegua nei termini assegnatigli l'opera, oppure intenda alienare il diritto espropriato o adibirlo ad uno scopo diverso da quello per il quale l'espropriazione è stata concessa
BGE 120 Ib 465 S. 472
(cfr. art. 61 segg. LEspr/TI, analoghi se non identici agli art. 102 segg. LEspr). Esso ha in sostanza argomentato che l'entrata in vigore della misura pianificatoria, la quale ingenera immediatamente la restrizione della proprietà, senza che sia necessario attendere il giudizio su un'eventuale indennità, dev'essere equiparata all'immissione anticipata in possesso dell'espropriazione formale. Poiché l'anticipata immissione in possesso determina l'obbligo di solvere gli interessi sull'indennità a partire dalla sua data, non solo, ma priva altresì l'espropriante della facoltà di rinunciare all'espropriazione tosto a conoscenza dell'ammontare di detta indennità (cfr.
art. 14 LEspr
), è giocoforza concludere, a mente del TCA, che anche nei casi di espropriazione materiale devono esser riconosciuti interessi sul capitale corrispondente all'indennità per il periodo di vigenza del vincolo successivamente espresso.
Simile equiparazione non può però esser condivisa, perché trascura di considerare le non irrilevanti differenze esistenti fra i due istituti (c), perché condurrebbe a risultati incompatibili con la giurisprudenza del Tribunale federale sull'espropriazione materiale (d) e perché contrasterebbe anche con le regole adottate in materia di espropriazione formale (e).
c) Intanto, l'immissione anticipata in possesso trasferisce all'espropriante l'uso e il godimento del fondo: quest'effetto non si verifica per il vincolo pianificatorio, ancorché esso dia luogo ope legis alla restrizione della proprietà. Questa diversità è di particolare rilievo nella specie, trattandosi dell'inserimento di un fondo in una zona per edifici pubblici, cioè di uno di quei casi ove all'imposizione del vincolo dovrà necessariamente far seguito una successiva procedura di espropriazione formale per l'esecuzione dell'opera (cfr.
DTF 109 Ib 264
, consid. 2a in fine).
d) Inoltre - e soprattutto - se l'entrata in vigore del vincolo pianificatorio venisse indiscriminatamente parificata all'anticipata immissione in possesso, ne deriverebbe che l'indennità per espropriazione materiale dovrebbe sempre ed automaticamente fruttare interessi sin dal momento in cui la restrizione ha avuto inizio: questa conseguenza sarebbe in insanabile contrasto con la giurisprudenza del Tribunale federale, la quale riconosce sì che la pretesa all'indennità sorge al momento dell'imposizione del vincolo, ma esige, perché essa frutti interessi, che l'avente diritto interpelli (esplicitamente o per atti concludenti) l'ente pubblico debitore (
DTF 112 Ib 551
consid. 4;
113 Ib 30
).
BGE 120 Ib 465 S. 473
e) Nel caso in esame il vincolo è durato per sette anni. Ci si può chiedere se la restrizione non debba essere assimilata ad un divieto temporaneo di costruzione, che, in linea di principio, non darebbe diritto ad indennità per espropriazione materiale (
DTF 112 Ib 507
consid. 3a in fine,
DTF 109 Ib 22
consid. 4a,
DTF 99 Ia 487
; ROUILLER, Considérations sur la garantie de la propriété et sur l'expropriation matérielle, faites à partir de la jurisprudence du Tribunal fédéral, in ZBJ 1985, pag. 23). La questione può tuttavia rimanere indecisa, poiché le circostanze concrete non consentirebbero di accordare un'indennità neppure se - con il TCA - si volesse ricorrere all'analogia con i principi che reggono l'espropriazione formale.
La restrizione cui la proprietà dei ricorrenti è rimasta soggetta per sette anni può esser assimilata ad un'espropriazione temporanea (cfr.
art. 6 LEspr
), con la differenza però che le proprietarie hanno conservato - anziché perduto - l'uso ed il godimento del fondo.
Ponendo fine a contraddizioni giurisprudenziali anteriori all'entrata in vigore della LEspr del 1930 (cfr.
DTF 109 Ib 271
consid. 2b relativo al bando di espropriazione), il Tribunale federale ha ribadito che per l'espropriazione temporanea di un fondo edilizio ancora utilizzato come terreno agricolo non è automaticamente dovuta un'indennità corrispondente agli interessi del capitale investito in detto fondo, ma va risarcita soltanto la perdita dell'uso effettivo, salvo che l'espropriato provi che, senza tale espropriazione temporanea, egli avrebbe potuto, durante questo lasso di tempo, trarre dal fondo stesso un maggior profitto (
DTF 109 Ib 273
segg., consid. 3, che ha espressamente corretto
DTF 43 I 146
segg.).
"A fortiori" questo principio deve valere per un'espropriazione materiale temporanea.
Le ricorrenti, che hanno ricuperato la natura edilizia dei loro fondi e beneficiato nel contempo del cospicuo aumento dei valori venali dei terreni da costruzione circostanti, non hanno né provato né reso attendibile un ulteriore pregiudizio, il quale possa giustificare un'indennità espropriativa che non sia già coperta dalla somma di fr. 10'000.- loro accordata a titolo d'inconvenienti.
A torto pertanto il TCA ha applicato per analogia i disposti relativi alla retrocessione, che sarebbero entrati in considerazione unicamente se il Comune di Locarno avesse formalmente espropriato i fondi e li avesse poi dovuti restituire, essendo venuto meno il motivo per il quale l'espropriazione era stata intrapresa.


header:
Urteilskopf
98 V 144
37. Arrêt du 25 mai 1972 dans la cause W. contre Caisse-maladie de la Fédération suisse des ouvriers sur métaux et horlogers et Cour de Justice du canton de Genève

regeste:
Regeste
Art. 30 und 30bis KUVG
.
Gegenseitige Beziehungen zwischen den in diesen Bestimmungen erwähnten Rechtsmitteln.
Art. 12, 67 und 98 KUVG
.
- Wagnis und aussergewöhnliche Gefahr: Der Ausschluss von der Versicherung unter einem dieser Titel setzt voraus, dass der Versicherte nicht voll urteilsunfähig war (Bestätigung der Rechtsprechung).
- Die Verweigerung sämtlicher Leistungen als Sanktion für grobe Fahrlässigkeit ist nur zulässig, wenn sie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahrt.

text:
Sachverhalt
ab Seite 144
BGE 98 V 144 S. 144
A.-
W. a été soigné du 25 mai au 8 juin 1970 par le Dr M., psychiatre, pour une dépression réactionnelle. Le 19 août 1970, il subit une grave lésion de la colonne vertébrale, en tombant du 7e étage de l'immeuble dans lequel il avait son logement. Le prénommé était alors en instance de divorce, mais vivait cependant avec sa femme et ses deux fillettes. Comme il menaçait de tout fracasser dans l'appartement, l'épouse avait
BGE 98 V 144 S. 145
appelé la police. A l'arrivée des agents de la force publique, W., qui était assis sur le rebord de la fenêtre de sa chambre à coucher, avait passé à l'extérieur et s'était placé sur une corniche longeant la façade. Il n'avait pas voulu donner suite aux injonctions des gendarmes et des sapeurs-pompiers, venus sur les lieux entre-temps. Il était resté dans cette position pendant près d'une heure, lorsqu'une pièce du store à laquelle il se tenait avait soudainement cédé. Déséquilibré, il était tombé dans un fleurier tendu par les sauveteurs. Il avait tout de même été blessé. Durant son hospitalisation à la Clinique universitaire de chirurgie, l'intéressé fut soigné par les médecins de la Polyclinique universitaire de psychiatrie pour une "symptomatologie dépressive réactionnelle". Par décision du 30 octobre 1970, la Caisse nationale refusa ses prestations, estimant être en présence d'une entreprise téméraire, voire d'un cas de résistance aux organes chargés de faire respecter l'ordre, donc d'un risque exclu de l'assurance des accidents non professionnels.
B.-
W. était aussi assuré auprès de la Caisse-maladie de la FOMH. L'agence de cette dernière l'informa en date du 7 mai 1971 qu'elle ne pourrait prendre le cas en charge, en application de ses statuts. Cette communication ne mentionnait pas les voies de droit.
Le prénommé, qui n'était pas d'accord avec ce refus, s'adressa directement au Tribunal des assurances en invoquant l'art. 30bis LAMA. Celui-citraita le cas comme un recours, qu'il rejeta par jugement du 8 octobre 1971. Les premiers juges ont retenu en bref que, nonobstant sa profession, le recourant avait bien commis un acte téméraire, exclu de la garantie par les statuts de la caisse.
C.-
W. a déféré ce jugement au Tribunal fédéral des assurances. Il allègue que le drame qu'il a vécu ne constituait qu'un épisode de ses troubles psychiques, lesquels limitaient considérablement sa faculté de jugement. Il conclut au versement des prestations légales et statutaires sans aucune réduction.
La caisse-maladie conclut au rejet du recours.
L'Office fédéral des assurances sociales a renoncé à formuler une proposition précise.
BGE 98 V 144 S. 146
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Comme le relève l'Office fédéral des assurances sociales dans son préavis, la lettre du 7 mai 1971 de l'agence de la caisse-maladie de la FOMH ne constituait pas une décision au sens de l'art. 30 al. 1er LAMA. Rien ne s'opposait cependant en l'espèce à ce que les premiers juges statuent sur le "recours", l'organe compétent de l'administration pour rendre une décision ayant confirmé en cours de procédure les termes du refus notifié par la section locale (v. p.ex. ATFA 1968 p. 153; 1967 pp. 57, 131; arrêt Praz du 22 décembre 1971 [RO 97 V 194]). Ce serait faire preuve de formalisme excessif que d'imposer à l'assuré, dans de telles circonstances, qu'il exige une décision en bonne et due forme dont on sait d'ores et déjà qu'elle sera attaquée en justice. Cela ne signifie toutefois pas que l'on soit en présence d'une action au sens des art. 30 al. 3 ou 30bis al. 1er LAMA, dans une pareille hypothèse. Une construction de ce genre serait en effet inconciliable avec le système ressortant de l'art. 30 LAMA. On peut, en revanche, se demander si le procédé de l'assuré, consistant à s'adresser au juge (en dehors du cas visé à l'art. 30 al. 3 LAMA) avant d'avoir reçu communication d'une décision susceptible de recours, a pour conséquence de soustraire le litige au pouvoir de décision normal de l'administration (v. p.ex. RO 96 V 24; ATFA 1968 p. 117; 1963 p. 179 consid. 5; 1962 p. 157). Cette question souffre de rester indécise aujourd'hui. Il semble pourtant qu'une caisse-maladie puisse avoir intérêt à rendre dans les trente jours une décision formelle dont le contenu soit de nature à satisfaire l'assuré et à lui épargner de poursuivre la procédure.
2.
Quant au fond, le premier problème à examiner est celui de savoir si le dommage résultant de l'événement du 19 août 1970 relève d'une maladie ou d'un accident. La distinction est importante. En effet, les statuts de l'intimée contiennent des règles différentes en matière d'exclusion de la garantie, selon qu'on est en présence d'une maladie ou, au contraire, d'un accident.
a) Si la caisse assure les accidents, elle ne le fait que dans les limites prévues à l'art. 56 des statuts, dont l'alinéa 2 précise qu'elle ne paie "aucune prestation en cas d'accidents selon l'art. 67 LAMA (dangers extraordinaires et entreprises téméraires),
BGE 98 V 144 S. 147
de même que lorsque l'assuré est lui-même responsable de l'accident dans une forte mesure".
Le Tribunal fédéral des assurances a récemment jugé que les caisses ne peuvent faire de la faute grave de l'assuré une cause générale d'exclusion des accidents, s'agissant donc de définir l'étendue du risque d'accident qu'elles assurent. Elles sont en revanche autorisées à refuser de couvrir des risques objectifs extraordinaires ou clairement définis (p.ex. la pratique d'activités sportives déterminées ou même les entreprises téméraires au sens de l'art. 67 al. 3 LAMA; arrêt Vernez du 24 janvier 1972 [RO 98 V 8]). Dans ces conditions, la dernière partie de la règle sus-mentionnée des statuts de l'intimée est illicite, en tant qu'elle exclut systématiquement le versement de toutes prestations dès que l'assuré "est responsable de l'accident dans une forte mesure". Mais la jurisprudence précitée n'interdit pas aux caisses-maladie de refuser de cas en cas leurs prestations à titre de sanction pour faute grave, à condition qu'une telle mesure soit compatible, dans l'espèce, avec le principe de la proportionnalité (v. p.ex. RO 96 V 1). La chose est même possible en l'absence de règle statutaire sur le sujet, a dit la Cour de céans dans l'arrêt Vernez, car il s'agit d'un principe général du droit des assurances sociales (v. art. 98 LAMA, 7 al. 1er LAM, 7 al. 1er LAI, 18 al. 1er LAVS).
b) Quant au risque de maladie, les statuts de la caisse intimée ne contiennent aucune clause excluant les affections consécutives à un acte pouvant être qualifié d'entreprise téméraire. L'art. 62 lit. q dispose cependant que les prestations ne sont pas accordées "pour les maladies imputables à une faute grave de l'assuré".
Il n'est pas nécessaire d'examiner aujourd'hui si les caisses reconnues ont la possibilité de refuser d'intervenir en cas d'entreprise téméraire, dans l'assurance-maladie. Il faut par contre décider si la disposition statutaire rappelée ci-dessus est compatible avec le droit fédéral, en tant qu'elle exclut de la garantie toute maladie due à une faute grave. Il n'en est rien, vu ce qui a été dit dans l'arrêt Vernez. Cela ne veut pas dire qu'un refus de toutes prestations ne soit jamais possible à titre de sanction. Qu'on songe en particulier à l'acte volontaire qui, ne constituant jamais un accident, relève toujours en principe de l'assurance-maladie (v. RO 97 V 1).
BGE 98 V 144 S. 148
3.
En l'espèce, il est indéniable que l'assuré a été victime d'un accident. Car il n'est pas douteux que le recourant n'a pas voulu délibérément se jeter par la fenêtre et se blesser. S'il a fait une chute, c'est parce qu'une pièce du store à laquelle il se tenait a brusquement cédé. C'est bien l'art. 56 des statuts qu'il faut donc appliquer en l'occurrence. Il eût pu en aller autrement si, sans être incapable de discernement, l'assuré avait sauté par la fenêtre à l'arrivée des agents de la force publique dans l'intention de mettre fin à ses jours.
Il est vrai que l'assuré allègue que son cas relève de l'assurance-maladie, parce que son attitude, et la chute qui s'en est suivie, constituaient un épisode de ses troubles psychiques. Le Tribunal fédéral des assurances a cependant déjà jugé que la nature de l'atteinte à la santé n'est pas en soi un critère pour mettre un sinistre à la charge de l'assurance-maladie plutôt qu'à celle de l'assurance-accidents. C'est la cause immédiate de cette atteinte et la façon dont elle est survenue qui sont déterminantes. Afin de délimiter les domaines respectifs des deux branches d'assurance sus-mentionnées, sans que cela conduise à des lacunes de l'assurance, il faut, a dit la Cour de céans, considérer comme maladie toute atteinte dommageable à la santé physique ou psychique qui n'est pas due à un accident ou à ses conséquences directes. Un événement répondant à la définition de l'accident ne saurait dès lors être indemnisé comme maladie; il doit l'être à titre d'accident (RO 97 V 1).
4.
Dans ces conditions, il faut examiner si l'assuré a été blessé lors d'une entreprise téméraire ou d'une exposition à un danger extraordinaire exclues de l'assurance.
a) Les statuts de la caisse-maladie renvoient en l'occurrence à la notion d'entreprise téméraire et de danger extraordinaire valable dans l'assurance-accidents obligatoire. Dans ce domaine, constituent des entreprises téméraires les actes par lesquels un assuré s'expose sciemment à un danger particulièrement grave, pouvant résulter soit de l'acte lui-même, soit de la manière dont il est accompli, soit des circonstances concomitantes, soit de la personnalité de l'assuré (Guide de l'assurance obligatoire contre les accidents, 18e édition, p. 22; RO 97 V 72). Si certaines entreprises tombent dès l'abord sous le coup de cette exclusion, d'autres en revanche doivent être considérées comme téméraires au regard des circonstances
BGE 98 V 144 S. 149
concrètes du cas, par exemple des qualités personnelles de l'assuré, de son équipement, de la façon dont l'acte est effectué (RO 97 V 72). Cependant, pour que le risque soit exclu de l'assurance, il faut que l'assuré ait eu pour intention de défier le danger, donc qu'il ait connu ou dû connaître le caractère téméraire de l'action projetée. La jurisprudence en a déduit qu'une personne totalement irresponsable ne peut pas se livrer à une entreprise téméraire, au sens de l'art. 67 al. 3 LAMA (v. p.ex. l'arrêt non publié Santangelo du 29 décembre 1967; MAURER, "Recht und Praxis", 1963, pp. 150 ch. 2 lit. d; 151 et 152 ch. 4 lit. a et b; pour les actes délictueux, v. ATFA 1966 p. 5 et la jurisprudence citée). Est-ce à dire que l'assuré partiellement responsable de ses actes qui se lance dans une entreprise téméraire doive toujours être privé de tout droit aux prestations? Le Tribunal fédéral des assurances a tranché la question par l'affirmative (arrêt Santangelo précité). Un nouvel examen du problème n'a pas conduit la Cour plénière à modifier cette jurisprudence. Tout au plus sied-il de se demander s'il ne serait pas préférable, dans ce domaine, de rechercher s'il y a incapacité de discernement (plutôt qu'irresponsabilité), seule une personne capable de discernement pouvant ainsi commettre un acte téméraire, du point de vue de la LAMA: l'assuré totalement privé de discernement ne le peut pas et, par la force des choses, une réduction pour faute grave suivant l'art. 98 al. 3 LAMA ne sera pas non plus possible à son égard (le cas de celui qui se prive de discernement par sa propre faute étant toutefois réservé; cf. p.ex. ATFA 1936 p. 91).
b) En l'espèce, on ne saurait admettre que l'assuré jouissait au moment déterminant d'une capacité de discernement intacte. Il souffrait en effet de troubles psychiques qui avaient nécessité et ont justifié encore par la suite un traitement médical. Mais rien n'autorise à penser que l'intéressé ait été totalement privé de la faculté d'apprécier le caractère téméraire de ses actes et de celle de se déterminer selon cette appréciation. On est donc bien en présence d'un risque exclu de l'assurance, au sens des dispositions internes de la caisse.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce: Le recours est rejeté.


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Urteilskopf
137 II 30
5. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. X. gegen Y. und Gemeinderat Beckenried und Regierungsrat des Kantons Nidwalden (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_296/2010 vom 25. Januar 2011

regeste:
Regeste a
Beschwerdelegitimation (
Art. 89 BGG
).
Die Nachbarin kann die Überprüfung eines Bauvorhabens im Lichte all jener Rechtssätze verlangen, die sich rechtlich oder tatsächlich auf ihre Stellung auswirken können. Entscheidend ist, dass ihr im Fall des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht (E. 2.2.3).
Regeste b
Lärmprognose (
Art. 11 und 25 USG
); Anwendung der Vollzugshilfe des "Cercle Bruit".
Beurteilungskriterien für Lärmimmissionen, die von einer öffentlichen Einrichtung ausgehen, wenn Immissionsgrenzwerte in der Bundesgesetzgebung fehlen; Bestätigung der Rechtsprechung (
BGE 130 II 32
E. 2). Kann eine Überschreitung der Planungswerte aufgrund des aktuellen Kenntnisstands nicht ausgeschlossen werden, ist eine Lärmprognose geboten (E. 3.4). Anwendung der "Vollzugshilfe zur Ermittlung und Beurteilung der Lärmbelastung im Zusammenhang mit dem Betrieb öffentlicher Lokale" des "Cercle Bruit" (E. 3.5 und 3.6).

text:
Sachverhalt
ab Seite 31
BGE 137 II 30 S. 31
A.
Y. reichte am 21. Januar 2008 ein Baugesuch für den Neubau des Seerestaurants Z. in Beckenried ein. Das Projekt beinhaltet insbesondere die Erstellung einer überdachten Seeterrasse mit maximal 60 Sitzplätzen. Gegen das Bauvorhaben erhob X. Einsprache. Mit Entscheid vom 26. Mai 2008 erteilte der Gemeinderat Beckenried Y. unter Bedingungen und Auflagen die Baubewilligung und wies die Einsprache ab.
Die von X. eingereichte Beschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Nidwalden mit Beschluss vom 3. Februar 2009 ab, soweit er darauf eintrat.
X. focht diesen Beschluss mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden an, welches die Beschwerde mit Urteil vom 14. September 2009 abwies.
B.
X. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit den Anträgen, das Urteil des
BGE 137 II 30 S. 32
Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die vom Gemeinderat Beckenried erteilte Baubewilligung sei zu verweigern. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Des Weiteren ersucht sie, ihrer Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) reicht eine Stellungnahme ein, ohne ausdrücklich Anträge zu stellen. Der Gemeinderat von Beckenried stellt Antrag auf Beschwerdeabweisung. Der Regierungsrat beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Beschwerdegegnerin und das Verwaltungsgericht verzichten auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführerin hält an ihren Anträgen fest.
C.
Mit Verfügung vom 15. Juli 2010 erkannte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und weist die Sache zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, indem die Vorinstanz ihre Legitimation teilweise verneint habe, habe sie unter anderem gegen
Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG
(SR 700),
Art. 95 ff. BGG
,
Art. 111 Abs. 1 BGG
und
Art. 29 BV
verstossen.
2.2
2.2.1
Gemäss
Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG
gewährleistet das kantonale Recht gegen Verfügungen betreffend die Raumplanung die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Ferner schreibt
Art. 111 BGG
in Fortführung von Art. 98a des früheren Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) die Einheit des Verfahrens vor. Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (
Art. 111 Abs. 1 BGG
). Die unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts muss grundsätzlich mindestens die Rügen nach den Artikeln 95-98 BGG prüfen können (
Art. 111 Abs. 3 BGG
). Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass die kantonalen Behörden die Rechtsmittelbefugnis nicht enger fassen dürfen, als dies für die Beschwerde an das
BGE 137 II 30 S. 33
Bundesgericht vorgesehen ist. Zur Beurteilung der Frage, ob die Vorinstanz die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin zu Recht teilweise verneint hat, ist daher vorliegend die Beschwerdeberechtigung nach den Grundsätzen von
Art. 89 Abs. 1 BGG
zu prüfen.
2.2.2
Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht ist gemäss
Art. 89 Abs. 1 BGG
berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung besitzt (lit. c). Verlangt ist somit neben der formellen Beschwer, dass die Beschwerdeführerin über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerdeführerin durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (vgl. Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4236).
2.2.3
Das Wohnhaus der Beschwerdeführerin befindet sich rund 25 Meter von der Grundstücksgrenze des Baugrundstücks entfernt. Ist die besondere Beziehungsnähe - wie vorliegend - in räumlicher Hinsicht gegeben, braucht das Anfechtungsinteresse nicht mit dem Interesse übereinzustimmen, das durch die von der beschwerdeführenden Person als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird (BEUSCH/MOSER/KNEUBÜHLER, Ausgewählte prozessrechtliche Fragen im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, ZBl 109/2008 S. 15 f.). Die Nachbarin kann mithin die Überprüfung eines Bauvorhabens im Lichte all jener Rechtssätze verlangen, die sich rechtlich oder tatsächlich in dem Sinne auf ihre Stellung auswirken, dass ihr im Falle des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht. Nicht zulässig ist hingegen das Vorbringen von Beschwerdegründen, mit denen einzig ein allgemeines öffentliches Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird (
BGE 133 II 249
E. 1.3.2 S. 253), ohne dass der Beschwerdeführerin im Falle des Obsiegens ein Vorteil entsteht. Das Element des praktischen tatsächlichen Nutzens bildet somit ein wichtiges Eintretenskriterium, mit welchem ein "Ausufern" der Beschwerdemöglichkeiten verhindert werden kann.
BGE 137 II 30 S. 34
2.3
Die Vorinstanz bejaht die Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführerin im Grundsatz, geht allerdings von einer rügebezogenen Beurteilung der Legitimation aus, indem sie bei jedem Einwand die Frage des Rechtsschutzinteresses gesondert prüft. Im Ergebnis verneint die Vorinstanz die Legitimation in Bezug auf die erhobenen Rügen der fehlenden Zonenkonformität des Neubaus, der zu geringen Anzahl Parkplätze und der Farb- und Materialwahl des Baus.
Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Mit ihrer rügespezifischen Beurteilung vermengt die Vorinstanz Beschwerdelegitimation und Beschwerdegründe. Die Beschwerdelegitimation richtet sich ausschliesslich nach
Art. 89 BGG
. Sind die Voraussetzungen gegeben, ist die Beschwerdeführerin mit sämtlichen der in
Art. 95 ff. BGG
aufgeführten Rügen zum Verfahren zuzulassen, wenn ihr durch die Gutheissung der Beschwerde ein praktischer Nutzen entstehen würde (vgl. HÄNNI/WALDMANN, Besonderheiten der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach dem neuen Bundesgerichtsgesetz im Bereich des Planungs- und Baurechts, Baurecht 2007 S. 161 f.; ETIENNE POLTIER, RDAF 2008 I S. 490). Vorliegend ist dies in Bezug auf die genannten Rügen der Beschwerdeführerin ohne Weiteres der Fall. Würde sie mit einer der Rügen durchdringen, könnte das Bauvorhaben nicht wie geplant realisiert werden (vgl. insoweit auch Urteil 1C_236/2010 vom 16. Juli 2010 E. 1.5 mit Hinweisen).
2.4
Die Beschwerdeführerin ist somit im Sinne von
Art. 89 Abs. 1 BGG
von der Erteilung der Baubewilligung besonders betroffen und hat an deren Aufhebung ein schutzwürdiges Interesse. Da die Legitimation der Beschwerdeführerin im kantonalen Verfahren mindestens in gleichem Umfang zu gewähren ist, ist die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf die genannten Rügen eingetreten. Die Beschwerde ist deshalb insoweit gutzuheissen. Bei diesem Ergebnis erübrigt sich ein Eingehen auf das Vorbringen der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe in Zusammenhang mit der erhobenen Rüge der Farb- und Materialwahl den Sachverhalt willkürlich festgestellt.
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Baubewilligungsbehörde habe zu Unrecht keine Lärmprognose eingeholt. Die Erteilung der Baubewilligung setze eine positive Prognose hinsichtlich der Einhaltung der Planungswerte voraus, wobei weitere Ermittlungen in Form einer Lärmprognose schon dann geboten seien, wenn eine
BGE 137 II 30 S. 35
Überschreitung der Planungswerte - wie vorliegend der Fall - zumindest als möglich erscheine.
3.2
Die Vorinstanz führt aus, es handle sich beim geplanten Bauvorhaben um eine neue ortsfeste Anlage, welche den bundesrechtlichen Bestimmungen über den Lärmschutz unterliege. Eine Lärmprognose sei jedoch nicht zwingend einzuholen, sondern nur dann, wenn die Behörde Grund zur Annahme habe, dass die Belastungsgrenzwerte überschritten sein könnten. Unter Hinweis auf die erstinstanzlichen Erwägungen hält die Vorinstanz fest, die fraglichen Parzellen seien gemäss Zonenplan der Lärmempfindlichkeitsstufe II zugeordnet. Da die Grundstücke jedoch an die Kantonsstrasse grenzten und somit lärmvorbelastet seien, habe eine Aufstufung zu erfolgen. Die für den Strassenverkehrslärm geltenden Immissionsgrenzwerte der Lärmempfindlichkeitsstufe III würden tags knapp überschritten und nachts knapp unterschritten. Diese nicht unerhebliche Lärmvorbelastung durch die Kantonsstrasse führe dazu, dass die vom Gaststättenbetrieb herrührende Geräuschkulisse durch den Strassenlärm teilweise absorbiert werde. Sodann sei die Beschwerdegegnerin von der Umweltfachstelle verpflichtet worden, den Planungswert sowie weitere Bedingungen und Auflagen einzuhalten. Es sei zusammenfassend nicht zu erwarten, dass der strittige Betrieb bei bestimmungsgemässer Nutzung zu mehr als nur geringfügig störenden Immissionen führen werde. Weitere detaillierte lärmtechnische Überprüfungen hinsichtlich der Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen seien damit nicht erforderlich und von der Einholung einer Lärmprognose könne abgesehen werden.
3.3
Nach
Art. 11 Abs. 2 USG
(SR 814.01) sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (vorsorgliche Emissionsbegrenzung). Gemäss
Art. 11 Abs. 3 USG
werden die Emissionsbegrenzungen verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (verschärfte Emissionsbegrenzung). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat Immissionsgrenzwerte fest (
Art. 13 USG
). Diese sind so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (
Art. 15 USG
). Neue ortsfeste Anlagen dürfen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen
BGE 137 II 30 S. 36
die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten (
Art. 25 Abs. 1 USG
). Diese liegen unter dem Immissionsgrenzwert (
Art. 23 USG
).
Der Regierungsrat hat im Beschluss vom 3. Februar 2009 eingehend dargelegt, dass es sich beim Bauvorhaben mit neuer überdachter Seeterrasse mit bis zu 60 Sitzplätzen um eine Neuanlage im Sinn von
Art. 25 USG
bzw. von Art. 7 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) handelt, da im Zeitpunkt des Inkrafttretens des USG am 1. Januar 1985 ein Gartenbuffet weder erstellt noch bewilligt gewesen ist. Die Vorinstanz hat diese Beurteilung zu Recht geschützt. Nach
Art. 7 LSV
müssen die Lärmemissionen einer neuen ortsfesten Anlage nach den Anforderungen der Vollzugsbehörde so weit begrenzt werden als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und dass die von der Anlage allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten (
Art. 7 Abs. 1 lit. a und b LSV
). Die vom Projekt verursachten Lärmimmissionen müssen somit sowohl die Planungswerte der jeweils massgebenden Empfindlichkeitsstufen einhalten als auch der Vorsorge (
Art. 11 Abs. 2 USG
) genügen. Fehlen Belastungsgrenzwerte, so beurteilt die Vollzugsbehörde die Lärmimmissionen nach
Art. 15 USG
, unter Berücksichtigung der
Art. 19 und 23 USG
(
Art. 40 Abs. 3 LSV
), wobei bei der vorliegenden Neuanlage die Planungswerte gemäss
Art. 25 USG
massgeblich sind.
3.4
In seiner Rechtsprechung zum Problem der schädlichen Einwirkungen, die von öffentlichen Einrichtungen ausgehen, hat das Bundesgericht unter dem Blickwinkel von
Art. 25 Abs. 1 USG
festgehalten, dass der durch die Kundschaft eines Betriebs verursachte Lärm während der Nacht grundsätzlich höchstens geringfügige Störung verursachen dürfe (
BGE 130 II 32
E. 2.2 S. 36 mit zahlreichen Hinweisen). Im Rahmen dieser Einzelfallbeurteilung sind der Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung zu berücksichtigen. Unter Umständen können fachlich genügend abgestützte private Richtlinien wie namentlich die von der Vereinigung kantonaler Lärmschutzfachleute ("Cercle Bruit") herausgegebene Vollzugshilfe zur Ermittlung und Beurteilung der Lärmbelastung im Zusammenhang mit dem Betrieb öffentlicher Lokale eine Entscheidungshilfe bieten (vgl. Urteil 1A.180/2006 vom 9. August 2007 E. 5.4 und 5.8).
Die Frage, ob Grund zur Annahme besteht, dass die Belastungsgrenzwerte überschritten werden (
Art. 36 Abs. 1 LSV
), verlangt eine
BGE 137 II 30 S. 37
vorweggenommene Würdigung der Lärmsituation. Ist diese Frage zu bejahen, so ist die Behörde zur Durchführung eines Beweis- und Ermittlungsverfahrens nach den
Art. 36 ff. LSV
und den Anhängen 2-7 LSV verpflichtet, ohne dass ihr insoweit noch ein Ermessensspielraum zustünde. Dabei dürfen keine hohen Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Überschreitung der Planungswerte gestellt werden. Dies gilt jedenfalls im Kontext von
Art. 25 Abs. 1 USG
: Setzt die Erteilung der Baubewilligung eine positive Prognose hinsichtlich der Einhaltung der Planungswerte voraus, so sind weitere Ermittlungen in Form einer Lärmprognose (i.S.v.
Art. 25 Abs. 2 Satz 1 und
Art. 36 ff. LSV
) schon dann geboten, wenn eine Überschreitung der Planungswerte möglich erscheint, d.h. beim aktuellen Kenntnisstand nicht ausgeschlossen werden kann (Urteil 1A.180/2006 vom 9. August 2007 E. 5.5).
3.5
Das BAFU hält in seiner Stellungnahme fest, die Vollzugshilfe des "Cercle Bruit" zur Ermittlung und Beurteilung der Lärmbelastung im Zusammenhang mit dem Betrieb öffentlicher Lokale sei geeignet, um den vorliegend zu erwartenden Lärm zu beurteilen. Die Vollzugshilfe empfiehlt Grenzwerte für den Luftschall von neuen Anlagen (Vollzugshilfe S. 4 Tabelle 2). Für die Zeit zwischen 07.00 und 19.00 Uhr beträgt der Grenzwert 50 dB (A), für die Zeit zwischen 19.00 und 22.00 Uhr 45 dB (A) und für die Zeit von 22.00 bis 07.00 Uhr 40 dB (A). Sind diese Werte eingehalten, so ist von einer höchstens geringfügigen Störung auszugehen.
Nach der Auffassung des BAFU führt eine Hochrechnung der zu erwartenden Lärmimmissionen vorliegend zu folgenden Ergebnissen: Der energieäquivalente Schallleistungspegel pro Person bei Unterhaltung in normaler Lautstärke mit häufigen Servicegeräuschen betrage rund 63 dB (A). Bei 60 geplanten Sitzplätzen betrage die Gesamtemission der neuen Anlage rund 80 dB (A), bei einem Abstand des Gebäudes der Beschwerdeführerin von ca. 25 Metern ergebe dies einen Immissionspegel von 44 dB (A). Für die Beurteilung der Lärmbelastung sind nach der Vollzugshilfe des "Cercle Bruit" zu diesem Wert rund 6 dB (A) zu addieren, um den Bestandteilen Ton und Rhythmus oder den deutlich hörbaren Stimmen Rechnung zu tragen. Der mutmassliche Wert beträgt damit gemäss BAFU insgesamt 50 dB (A). Das BAFU folgert, insbesondere in der Zeit ab 19.00 Uhr könne eine Überschreitung der massgebenden Grenzwerte von 45 dB (A) respektive 40 dB (A) durch das geplante
BGE 137 II 30 S. 38
Vorhaben nicht ausgeschlossen werden. Das BAFU kommt deshalb zum Schluss, dass ein Lärmgutachten hätte erstellt werden müssen.
3.6
Die Einschätzung des BAFU überzeugt. Die Bezugnahme auf die Vollzugshilfe des "Cercle Bruit" ist sachgerecht. Diese Richtlinie ist nicht nur auf öffentliche Lokale mit Musikerzeugung zugeschnitten, sondern umfasst alle Lärmimmissionen von Gaststätten, einschliesslich Kundenverkehr, Parkplatzlärm und durch Verkehr erzeugten Lärm (Ziff. 3.1.2 S9, S10 und S11). Die Vorgaben des "Cercle Bruit" können damit dem Gericht als Entscheidhilfe bei der Beurteilung der zu erwartenden Lärmsituation dienen. In Verbindung mit einer Lärmprognose ist wesentlich klarer abzuschätzen, ob das umstrittene Projekt den bundesrechtlichen Anforderungen zu genügen vermag. An der Schlussfolgerung, dass das Bauvorhaben die massgebenden Grenzwerte überschreiten könnte, ändert die bestehende Lärmvorbelastung durch die Kantonsstrasse nichts Entscheidendes. Dieser Lärmvorbelastung wurde bereits mit der Aufstufung in die Lärmempfindlichkeitsstufe III Rechnung getragen.
Die Vorinstanz hat nach dem Gesagten zu Unrecht auf die Einholung einer Lärmprognose verzichtet.
3.7
In
BGE 130 II 32
hat das Bundesgericht in Bezug auf ein Jugend- und Kulturzentrum, an dessen Betrieb ein wichtiges öffentliches Interesse bestand, ergänzend auf die Möglichkeit hingewiesen, Erleichterungen i.S.v.
Art. 25 Abs. 2 und
Art. 7 Abs. 2 LSV
zu gewähren, wenn die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen würde. Auch diese Normen verlangen, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Erscheint es also unverhältnismässig, Betriebseinschränkungen festzulegen, die geeignet wären, jegliche Störung der Nachbarn während der Nacht zu verhindern, so darf es dennoch nicht zu empfindlichen Beeinträchtigungen kommen (vgl.
BGE 130 II 32
E. 2.2 S. 36 f.). Beim zu beurteilenden Projekt für den Neubau eines Restaurants erscheint es sehr fraglich, ob ein vergleichbares überwiegendes öffentliches Interesse an diesem Vorhaben besteht. Da das Bauvorhaben noch nie unter diesem Aspekt geprüft worden ist, kann diese Frage aber letztlich offenbleiben.