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Urteilskopf
108 Ia 216
40. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 22. September 1982 i.S. Seebach gegen Gemeinderat Affoltern am Albis und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Abbruchbefehl. Verhältnismässigkeit.
Der Befehl für den Abbruch eines ohne Bewilligung errichteten und - wie ausgeführt - nicht bewilligungsfähigen Anbaus ist nicht unverhältnismässig (E. 4b). Dagegen kann gegebenenfalls die Vollstreckung des Abbruchbefehls mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Konflikt geraten, wenn die ernsthafte Möglichkeit besteht, dass der Anbau zum Teil als rechtmässig anerkannt werden könnte und der Bauherr ein entsprechend reduziertes Baugesuch stellt (E. 4c). Geht es bei der Projektänderung nicht nur um eine Detailfrage, sondern erfordert sie ein neues Baubewilligungsverfahren, so ist es Sache des Bauherrn, dieses durch Einreichung des reduzierten Gesuchs einzuleiten (E. 4d; Präzisierung der Rechtsprechung).

text:
Sachverhalt
ab Seite 217
BGE 108 Ia 216 S. 217
Adolf Seebach errichtete an seinem Zweifamilienhaus ohne Bewilligung einen Anbau. Noch vor der Vollendung ordnete der Gemeinderat Affoltern am Albis die Einstellung der Bauarbeiten und die Beseitigung des Anbaus an. Der Abbruchbefehl wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Zürich bestätigt. Hiegegen führt Adolf Seebach staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
Der Beschwerdeführer erachtet die angeordnete Entfernung des streitigen Anbaus als unverhältnismässig. Er wendet sich zunächst gegen den Abbruch als solchen und macht eventuell geltend, in keinem Fall dürfte der gesamte Anbau betroffen werden.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Beschwerde weder hinsichtlich der Unvereinbarkeit mit den Bauvorschriften noch in Bezug auf die nachgesuchte Ausnahmebewilligung Erfolg haben kann (E. 2 und 3). Damit steht die Vorschriftswidrigkeit des streitigen Anbaus fest. Das bedeutet indessen noch nicht, dass der Anbau abgebrochen werden muss. Vielmehr sind die allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Prinzipien des Bundesrechts zu berücksichtigen. Zu ihnen gehören die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten Glaubens. So kann der Abbruch unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder der Abbruch nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, er sei zur Bauausführung ermächtigt, und der Beibehaltung des ungesetzlichen Zustandes nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (
BGE 104 Ib 303
E. 5b).
a) Der Beschwerdeführer bestreitet, den Anbau bösgläubig errichtet zu haben. Da er einerseits von der Gemeinde behindert worden sei und andererseits im kantonalen Verfahren in praktisch allen Punkten obsiegt habe, sei es nur verständlich, dass er "den bauordnungsgemässen Bau eben ohne kommunale Bewilligung" erstellt habe. Zudem bestehe ein schutzwürdiges Interesse, die im Anbau befindlichen Heizanlagen zu überdecken.
BGE 108 Ia 216 S. 218
Diese Gründe vermögen zwar das Verhalten des Beschwerdeführers in einem gewissen Sinne zu erklären; sie belegen jedoch in keiner Weise, dass er gutgläubig gehandelt habe. Aus seinem Obsiegen in andern Punkten durfte er nicht schliessen, dass er auch für den streitigen Anbau auf dem Rechtsmittelweg letztlich eine Baubewilligung erhalten werde. Auch war es nicht vertretbar, aus dem Widerstand des Gemeinderates zu folgern, dass er zur Bauausführung berechtigt gewesen sei. Ebensowenig vermochte das Interesse am Schutz der technischen Anlagen das Vorgehen zu rechtfertigen, wäre doch eine provisorische Abdeckung ohne weiteres möglich gewesen. Von gutgläubigem Handeln kann daher keine Rede sein, weshalb der Beschwerdeführer aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag.
b) Nach neuerer Rechtsprechung kann sich auch ein Bauherr, der sich nicht in gutem Glauben befindet, gegenüber einem Abbruchbefehl auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz berufen. Er muss es aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes erhöhtes Gewicht beilegen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (Urteil vom 15. März 1978, veröffentlicht in ZBl 79/1978 S. 393/394).
Im Lichte dieser Rechtsprechung ist der Abbruchbefehl nicht zu beanstanden, da der fragliche Anbau den materiellen Bauvorschriften widerspricht. Der minimal zulässige Grenzabstand wird um rund einen Meter unterschritten. Von einer bloss geringfügigen Missachtung der Abstandsvorschriften kann nicht gesprochen werden. In dieser Hinsicht verstösst der angeordnete Abbruch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
Der Beschwerdeführer sieht jedoch auch darin einen Verstoss gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass sich der Abbruchbefehl nicht nur auf den als baurechtswidrig festgestellten Teil des streitigen Bauobjektes bezieht, sondern den Anbau als Ganzes erfasst. Zwar hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der Anbau "in ganz erheblicher Weise gegen die Bauordnung der Gemeinde Affoltern a.A." verstosse. Schon die Baurekurskommission hatte den Anbau "abgesehen vom unterirdischen Wärmespeicher als nicht bewilligungsfähig und damit eindeutig als polizeiwidrig" bezeichnet. Beide Instanzen hatten sich jedoch darauf
BGE 108 Ia 216 S. 219
beschränkt, die Gesetzwidrigkeit des Anbaus mit der Überschreitung des zulässigen Grenzabstandes zu begründen. Solange nicht feststeht, dass die Abstandsverletzung den einzigen Verstoss gegen die Bauvorschriften darstellt, ist unbestreitbar, dass der Anbau so, wie er unbewilligt besteht und wie ihn der Beschwerdeführer beibehalten will, als Ganzes rechtswidrig ist. Der rechtmässige Zustand wird nur durch dessen Beseitigung erreicht. Daher ist der Abbruchbefehl nicht unverhältnismässig. Die Beschwerde erweist sich somit auch in dieser Hinsicht als unbegründet; sie ist abzuweisen.
c) Erachtet es der Beschwerdeführer als möglich, den streitigen Anbau durch einen nur teilweisen Abbruch und allfällige weitere Änderungen als materiell baurechtskonform umgestalten zu können, so ist es ihm unbenommen, ein neues, entsprechend geändertes Baugesuch bei der Baubewilligungsbehörde einzureichen. Das hätte unverzüglich zu geschehen, um der Behörde einen Entscheid vor Ablauf der gemäss angefochtenem Urteil gesetzten Frist von 90 Tagen zu ermöglichen. Bestünde das neue Projekt im wesentlichen in einer Verkleinerung des rechtswidrig errichteten Anbaus und könnte es voraussichtlich bewilligt werden, so käme eine vollständige Vollstreckung des streitigen Abbruchbefehls vor einem rechtskräftigen Entscheid über das reduzierte Projekt mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Konflikt. Die Behörde hätte diesfalls die Tunlichkeit einer vollständigen Vollstreckung neu zu bedenken. Es versteht sich jedoch von selbst, dass dies nur dann in Frage käme, wenn das neue Projekt ernsthafte Aussichten auf eine Bewilligung hätte; bloss auf Zeitgewinn ausgerichtete, materiell aussichtslose Eingaben vermöchten einer Vollstreckung des Befehls nicht entgegenzustehen.
d) Im Urteil F. vom 27. Mai 1981 hat das Bundesgericht bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit eines beschränkten Abbruchbefehls unter anderem festgehalten, dass die Baubehörde von Amtes wegen zu untersuchen habe, welche Vorkehren einerseits erforderlich und geeignet sind, andererseits nicht zu einem schärferen Eingriff führen, als zur Erreichung des Zwecks unbedingt notwendig ist. Sie könne zwar dem Verpflichteten Gelegenheit bieten, selbst Vorschläge über die anzuordnenden Massnahmen einzureichen. Erwiesen sich diese indessen als ungeeignet, so befreie das die Baubehörde und die gerichtlichen Instanzen nicht von der Pflicht, unter verschiedenen möglichen Vollstreckungsvorkehren jene auszusuchen, die im genannten Sinne als verhältnismässig gelten dürfen,
BGE 108 Ia 216 S. 220
bzw. eine bereits erlassene Verfügung im Anfechtungsverfahren daraufhin zu prüfen, ob nicht auch eine weniger einschneidende Massnahme zum Ziel geführt hätte (
BGE 107 Ia 27
/28 E. 3b). Diese Erwägung darf nicht unbesehen auf den vorliegenden Fall angewendet werden, unterscheidet sich doch jener von diesem in einem wesentlichen Punkt: Dort lag eine rechskräftige Baubewilligung vor; der Beschwerdeführer war in einem Detail von den bewilligten Plänen abgewichen. Die Behörden hatten somit eine einzelne Frage zu beurteilen, die ohne vorherige Durchführung eines vollständig neuen Baubewilligungsverfahrens endgültig entschieden werden konnte. Im vorliegenden Fall fehlt es an einer Baubewilligung überhaupt. Die Frage, ob allenfalls ein Teil des Anbaus als rechtmässig anerkannt und ob auf dessen Beseitigung verzichtet werden könne, lässt sich nur im Baubewilligungsverfahren beurteilen. Die als reduziert gedachte Baute muss von den zuständigen Behörden vollständig neu überprüft werden können. Namentlich darf auch die Möglichkeit der Nachbarn, ihre Rechte zu wahren, nicht eingeschränkt werden. Das aber setzt voraus, dass der Bauherr ein neues Baugesuch stellt und so das Bewilligungsverfahren auslöst. Die generell gehaltene Erwägung im Urteil
BGE 107 Ia 27
ist daher zu präzisieren: Die Behörden haben nur dann von Amtes wegen zu untersuchen, welche Vorkehren erforderlich und geeignet sind, um den rechtmässigen Zustand wieder herzustellen und nicht zu einem schärferen Eingriff führen, als zur Erreichung des Zwecks notwendig ist, wenn es um eine Einzelfrage geht, die ohne neues Baubewilligungsverfahren entschieden werden kann. Wo jedoch von Grund auf zu prüfen ist, ob allenfalls ein gegenüber der unbewilligten Baute reduziertes Projekt baurechtskonform sein könnte, ist es Sache des Bauherrn, durch Einreichung des Projekts ein neues Baubewilligungsverfahren einzuleiten. In einem solchen Fall ist daher der Abbruchbefehl für die ganze rechtswidrige Baute nicht unverhältnismässig; gegebenenfalls ist jedoch bei dessen Vollstreckung ein neu eingereichtes Baugesuch im Blick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Betracht zu ziehen.


canton: CH

region: Federation

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Urteilskopf
112 Ia 398
63. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 12 novembre 1986 dans la cause 1. Association Vaudoise des Journalistes et consorts et 2. Société anonyme des Editions Domaine public contre Grand Conseil du canton de Vaud (recours de droit public)

regeste:
Regeste
Abstrakte Normenkontrolle; Gesetz des Kantons Waadt vom 4. März 1985 betreffend die Änderung des Gesetzes über die Presse vom 14. Dezember 1937: Recht auf Gegendarstellung (Art. 28g bis 28l ZGB) und Recht auf Richtigstellung der kantonalen Behörden.
1. Derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV).
Die Art. 28g bis 28l ZGB regeln das Recht auf Gegendarstellung gestützt auf den Schutz der Persönlichkeit abschliessend.
Das Recht auf Richtigstellung, welches gemäss dem neuen Art. 15 des Gesetzes über die Presse den Behörden des Kantons und der Gemeinden zusteht, verstösst nicht gegen Art. 2 ÜbBest. BV, denn es bezieht sich nur auf die falsche Berichterstattung über Tatsachen im Zusammenhang mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse. Da sein Zweck nicht im Schutz der Persönlichkeit besteht, handelt es sich um öffentliches Recht der Kantone im Sinne von
Art. 6 ZGB
und betrifft somit eine Frage, welche der Bundesgesetzgeber nicht normieren wollte. Art. 15 ist aber eng auszulegen (E. 4). Demgegenüber verletzt der neue Art. 65 des Gesetzes über die Presse Art. 2 ÜbBest. BV, soweit er das Recht auf Richtigstellung auf Radio und Fernsehen ausdehnt (E. 5).
2. Pressefreiheit (
Art. 55 BV
); Rechtsgleichheit (
Art. 4 BV
).
Das Recht auf Richtigstellung gemäss dem neuen Art. 15 des Gesetzes über die Presse liegt im öffentlichen Interesse und ist verhältnismässig (E. 6). Da sich das Recht auf alle im Kanton Waadt verbreiteten Informationen bezieht, verletzt es auch nicht die Rechtsgleichheit nach
Art. 4 BV
(E. 7).

text:
Sachverhalt
ab Seite 399
BGE 112 Ia 398 S. 399
Le 14 décembre 1984, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté deux projets de lois modifiant respectivement la loi du 14 décembre 1937 sur la presse et celle du 30 novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du code civil suisse. Ces projets tendaient à l'adaptation de la législation vaudoise au nouveau droit fédéral sur la protection de la personnalité, plus précisément en ce qui concerne le droit de réponse des personnes touchées par des publications de la presse, de la radio ou de la télévision. Les modifications proposées s'inscrivaient par conséquent dans le cadre des art. 28 à 28l introduits dans le code
BGE 112 Ia 398 S. 400
civil par la loi fédérale du 16 décembre 1983 (RO 1984, p. 778), entrée en vigueur le 1er juillet 1985.
En ce qui concerne la loi sur la presse, le projet comportait une refonte complète de son Titre III (art. 14 à 29) intitulé: "Du droit de réponse". En étaient retranchées toutes les dispositions qui régissaient le droit de réponse des particuliers, à l'exception du droit de réponse des héritiers de la personne mise en cause, dont l'art. 16 du projet soulignait la portée. Pour le surplus, l'art. 14 précisait que "les conditions d'exercice des droits de réponse fédéral et cantonal sont celles fixées par le code civil suisse", le droit cantonal réglementant les conditions d'exercice du "droit de réponse cantonal" et le recours au juge prévu à l'
art. 28l CC
. Le projet reprenait, à son art. 15, le droit de réponse que l'ancien droit reconnaissait aux corps constitués, mais sous la forme d'"un droit de rectification" appartenant "aux autorités cantonales et communales ainsi qu'à leurs membres individuellement, pour toute présentation de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique". Enfin, son art. 65 déclarait les art. 14 à 16 et 19 à 25 applicables à tous les médias à caractère périodique visés à l'
art. 28g CC
.
Le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté ce projet le 4 mars 1985. Il en a biffé l'art. 16 relatif au droit de réponse des héritiers pour le motif que cette matière avait été réglée exhaustivement par le législateur fédéral. Il a par contre maintenu le droit de rectification des autorités et de leurs membres, sans toucher aux modalités que le projet du Conseil d'Etat prévoyait pour son exercice.
Agissant par la voie de deux recours de droit public distincts, l'Association Vaudoise des Journalistes (AVJ), Reto Breiter et Gérald Piguet, d'une part, et la Société anonyme des Editions Domaine public, d'autre part, demandent, à eux deux, au Tribunal fédéral d'annuler les art. 14 al. 2, 15, 16, 17, 25 et 65 de la loi vaudoise du 4 mars 1985 modifiant celle du 14 décembre 1937 sur la presse. Ils allèguent des violations des
art. 7 Cst.
cant., 3, 4, 31, 55, 55bis et 64 Cst., 2 Disp. trans.Cst., ainsi que de l'
art. 10 CEDH
.
Le Tribunal fédéral a jugé les deux recours mal fondés en ce qu'ils tendaient à l'annulation des art. 14 al. 2, 15, 16, 17 et 25 de la loi vaudoise du 4 mars 1985 modifiant la loi sur la presse. En revanche, il a partiellement admis le recours de la Société anonyme des Editions Domaine public en tant qu'il concluait à l'annulation de l'art. 65 de cette loi.
BGE 112 Ia 398 S. 401
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
(Questions de recevabilité.)
b) (Qualité pour former un recours de droit public contre un arrêté de portée générale; en l'espèce, qualité reconnue à un journaliste, à l'Association Vaudoise des Journalistes et à la S.A. des Editions Domaine public.)
3.
(Etendue et portée du contrôle abstrait des normes. Obligation constitutionnelle du législateur cantonal intervenant dans le domaine des droits fondamentaux de prévenir le mieux possible leur violation ultérieure.)
4.
Le grief essentiel soulevé par les recourants est celui d'une violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Ils reprochent au législateur cantonal d'être intervenu dans un domaine qui, du point de vue matériel, a été réglementé exhaustivement par la Confédération. La Société anonyme des Editions Domaine public se réfère également, à ce propos, à l'
art. 64 Cst.
, qui limite la compétence législative des cantons en leur interdisant notamment d'édicter des prescriptions formelles ou matérielles contredisant le droit privé fédéral ou en compromettant la mise en oeuvre. S'ils le font, ils violent l'art. 2 Disp.trans.Cst.; c'est donc à la lumière des droits publics subjectifs tirés de cette dernière disposition qu'il y a lieu d'examiner le grief ici évoqué (cf.
ATF 110 II 48
consid. c,
ATF 104 Ia 108
consid. 4a).
a) Le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (ou de la primauté du droit fédéral), énoncé à l'art. 2 Disp.trans.Cst., veut que le droit public fédéral prime d'emblée et toujours le droit public cantonal dans les domaines que la constitution ou un arrêté fédéral urgent place dans la compétence de la Confédération et que celle-ci a effectivement réglementés. Les règles cantonales qui seraient contraires au droit fédéral, notamment par leurs buts ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, doivent ainsi céder le pas devant le droit fédéral. Ce principe n'exclut cependant toute réglementation cantonale que dans les matières que le législateur fédéral a entendu régler de façon exhaustive, les cantons restant au surplus compétents pour édicter, quand tel n'est pas le cas, des dispositions de droit public dont les buts et les moyens envisagés sont en harmonie avec ceux prévus par le droit fédéral (cf.
ATF 109 Ia 67
consid. 2a,
ATF 101 Ia 506
consid. 2b).
BGE 112 Ia 398 S. 402
L'autorité intimée ne conteste pas que le législateur fédéral a - par la novelle du 16 décembre 1983 modifiant l'art. 28 et introduisant les art. 28a à 28l CC - réglementé exhaustivement le droit de réponse en tant que moyen de protection de la personnalité. Elle soutient toutefois que les dispositions critiquées sont d'une autre nature et qu'elle les a adoptées sur la base de la compétence cantonale réservée par l'
art. 6 al. 1 CC
, aux termes duquel les lois civiles de la Confédération laissent subsister les compétences des cantons en matière de droit public.
b) L'institution du droit de réponse est apparue pour la première fois en Suisse à l'art. 36 de la loi vaudoise sur la presse du 26 décembre 1832, disposition inspirée de l'art. 11 de la loi française du 25 mars 1822 sur la répression des délits de presse. Aménagé de façon détaillée aux art. 14 à 29 (Titre III) de la loi sur la presse du 14 décembre 1937, ce droit de réponse cantonal était reconnu à toute personne "nommée ou désignée d'une manière inexacte, offensante ou malveillante", ainsi qu'aux corps constitués (cf. BARRELET, Droit suisse des mass media, Berne 1980, No 613 ss, p. 198 s.). Il s'apparentait à une mesure de nature civile, dont la mise en oeuvre présupposait que le requérant ait été atteint dans sa personnalité, et constituait, au fond, une simple modalité de l'action civile en cessation du trouble dont le requérant aurait aussi bien pu atteindre l'objectif en se fondant sur l'
art. 28 al. 1 CC
(cf.
ATF 107 Ia 282
consid. 4a,
ATF 106 II 92
; PIERRE TERCIER, Le droit de réponse: du droit français au droit suisse, in: Mélanges Guy Flattet, Lausanne 1985, p. 424).
La loi fédérale du 16 décembre 1983 a modifié les art. 27 (titre marginal) et 28 CC, les a complétés par les art. 28a à 28l nouveaux, et a modifié l'
art. 49 CO
, cela en vue de renforcer la protection de la personnalité. Après en avoir posé le principe (art. 28), ces dispositions énumèrent les actions à la disposition de celui qui subit une atteinte illicite à sa personnalité et en définissent le for (art. 28a et b). Elles déterminent ensuite les conditions auxquelles sont soumises les mesures provisionnelles, la procédure à suivre pour leur prononcé, les modalités de leur exécution et la réparation du préjudice éventuel en résultant (art. 28c à 28f). Dans sa nouvelle teneur, l'
art. 49 CO
assouplit l'action en réparation du tort moral à la disposition de celui qui subit une atteinte illicite à sa personnalité, dans ce sens qu'il ne lui est plus nécessaire d'établir que l'auteur de l'atteinte a commis une faute particulièrement grave.
BGE 112 Ia 398 S. 403
Parallèlement à l'action en rectification prévue à l'
art. 28a al. 2 CC
, les art. 28g à 28l instituent un droit de réponse ("Gegendarstellungsrecht", "diritto di risposta") en faveur de "celui qui est directement touché dans sa personnalité par la présentation que font des médias à caractère périodique, notamment la presse, la radio et la télévision, de faits qui le concernent". L'art. 28g al. 2 exclut ce droit "en cas de reproduction fidèle des débats publics d'une autorité auxquels la personne touchée a participé". Ce droit de réponse n'a trait qu'à la présentation des faits et il ne présuppose pas l'illicéité de l'atteinte portée à la personnalité (cf. BO CN 1983 II p. 1377, rapport Cotti; BO CE 1983, p. 137, intervention Friedrich). Il n'appartient pas seulement aux particuliers, mais aussi aux personnes morales de droit privé ou de droit public; il protège ainsi également les corporations de droit public - et donc notamment l'Etat - touchées dans leur personnalité (BO CE 1983, p. 137 in fine, intervention Friedrich et p. 135, intervention Binder; Message du Conseil fédéral du 5 mai 1982 concernant la revision du code civil suisse (Protection de la personnalité), FF 1982 II p. 680; cf. PIERRE TERCIER, - Le droit de réponse, précité, p. 428; - Le nouveau droit de la personnalité, Zurich 1984, No 1370, p. 184; ANDREAS BUCHER, Personnes physiques et protection de la personnalité, Bâle 1985, No 635, p. 162).
La loi du 16 décembre 1983 n'a pas fondamentalement remis en cause les règles générales que la jurisprudence avait dégagées des
art. 28 CC
et 49 CO. Elle renforce par contre, en premier lieu, les moyens procéduraux en faveur de celui qui subit une atteinte illicite à sa personnalité, et réglemente, en second lieu, le droit de réponse conçu comme indépendant de toute illicéité de l'acte contesté. La protection nouvelle instituée par le droit de réponse a été justifiée par l'évolution des techniques de communication et d'information, qui ont accru les risques d'atteintes à la personnalité et ont rendu souvent inopérantes les mesures que le juge pouvait ordonner soit à titre provisionnel, soit au terme d'un jugement, sur la base de l'ancien
art. 28 CC
(cf.
ATF 107 Ia 277
ss). Ce développement de la presse écrite et audio-visuelle commande en particulier que la réponse du lésé puisse être diffusée rapidement, sans intervention judiciaire et, toujours indépendamment de la question de l'illicéité de l'atteinte subie, dès le moment où une personne est directement touchée dans ses intérêts personnels (cf. Message précité, p. 666, 670 et 671). Chaque fois
BGE 112 Ia 398 S. 404
que des faits se rapportant à la personnalité telle qu'elle est protégée par le droit sont présentés d'une manière qui ne correspond pas à la version de celui qui est directement touché par cette présentation, ce dernier a le droit d'y répondre sans avoir à démontrer que la déclaration incriminée constitue un acte illicite (cf. DESCHENAUX/STEINAUER, Personnes physiques et tutelles, 2e éd., Berne 1986, No 680, p. 177). Une simple allusion qui, dans l'esprit du lecteur, de l'auditeur ou du spectateur, peut se rapporter à la personne concernée fait par conséquent naître le droit de réponse, pour autant que la présentation critiquée se rapporte à des faits (Message précité, p. 696 s.; DESCHENAUX/STEINAUER, op.cit., No 689 ss, p. 180; BUCHER, op.cit., No 651 ss, p. 167; TERCIER, Le nouveau droit de la personnalité, No 1397 ss, p. 187 ss; REHBINDER, Die Neuordnung des Gegendarstellungsrechts, in: Recht 1985, p. 74). A l'encontre d'un commentaire ou d'un jugement de valeur, l'intéressé ne peut en revanche agir que par la voie de l'action en rectification prévue à l'
art. 28a al. 2 CC
, qui présuppose l'illicéité de l'atteinte portée à sa personnalité.
c) L'entrée en vigueur, le 1er juillet 1985, de ces dispositions a eu pour effet - sous réserve du régime transitoire défini aux art. 1er à 4 Tit.fin. CC - d'abroger le droit de réponse institué dans certaines législations cantonales, telles la loi tessinoise sur la presse du 13 juin 1834 (art. 20), la loi schaffhousoise sur la presse du 15 décembre 1837 (par. 2) ou la loi grisonne contre l'abus de la liberté de presse du 13 juillet 1839 (par. 12) (cf. TERCIER, Le droit de réponse, précité, p. 425 s.). Cela a été plus particulièrement le cas de la réglementation du droit de réponse selon le Titre III de la loi vaudoise sur la presse du 14 décembre 1937 (LVP), tout au moins dans la mesure où les dispositions qui y figuraient concernaient la protection de la personnalité (cf.
ATF 33 I 303
). Le législateur fédéral a en effet entendu régler de manière globale et exhaustive le droit de réponse fondé sur la protection de la personnalité (cf. Tercier, Le nouveau droit de la personnalité, No 1285 à 1287, p. 173 s.).
Le législateur vaudois l'a compris, qui, dans sa novelle du 4 mars 1985, s'est limité, de ce point de vue, à rappeler que les conditions d'exercice du droit de réponse sont celles fixées par le code civil suisse (art. 14 al. 1), et à réglementer le recours au juge prévu à l'
art. 28l CC
(art. 14 al. 2). Il a manifesté clairement son intention de ne pas empiéter sur la compétence exclusive de la Confédération en biffant, au cours des débats parlementaires, l'art. 16 du projet
BGE 112 Ia 398 S. 405
du Conseil d'Etat qui consacrait un droit de réponse, "aux conditions du droit fédéral, aux héritiers de la personne mise en cause, lorsque celle-ci est décédée après la publication incriminée ou dans les vingt ans qui l'ont précédée" (Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud (BGC), 1985, p. 1625 et 1631/1632).
Il a en revanche maintenu le droit de réponse des corps constitués au sens de l'ancien
art. 15 lettre a LVP
, pour en faire un "droit de rectification cantonal". Aux termes de l'art. 15 nouveau LVP, ce droit de rectification "appartient aux autorités cantonales et communales ainsi qu'à leurs membres individuellement pour toute présentation de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique". C'est à cette disposition que s'en prennent essentiellement les recourants.
d) Dans son exposé des motifs, le Conseil d'Etat a précisé que la rectification dont parle le droit cantonal concerne exclusivement la présentation de faits relatifs aux affaires publiques et ne relève pas des droits de la personnalité au sens de l'
art. 28g CC
(BGC, p. 1622). La majorité de la commission parlementaire a souligné cette caractéristique en déclarant que la question n'était pas ici celle de l'atteinte à la personnalité, "domaine dans lequel le législateur fédéral a refusé le droit de réponse à des entités - telles que gouvernements et municipalités - qui n'ont pas la jouissance des droits civils", mais que le problème se posait sur le seul plan du droit public des cantons, réservé à l'
art. 6 CC
(BGC, p. 1631). Ce point de vue sur la nature du droit de rectification cantonal n'a, à juste titre, pas été expressément réfuté par la minorité de la commission (cf. BGC, p. 1636 à 1641).
C'est à tort que les recourants contestent cette manière de voir. Dans les domaines régis par le droit civil fédéral, les cantons conservent en effet la compétence d'édicter des règles de droit public en vertu de l'
art. 6 CC
, aux conditions que le législateur fédéral n'ait pas entendu régler cette matière de façon exhaustive, que les règles cantonales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas le droit civil fédéral, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (
ATF 109 Ia 66
consid. 2a,
ATF 101 Ia 505
/506 consid. 2b et les nombreux arrêts cités).
Il ressort de la lettre de l'
art. 15 LVP
- et les travaux préparatoires le confirment - que cette disposition n'a pas pour but la protection de la personnalité des collectivités de droit public, au sens de l'
art. 28 CC
; elle vise uniquement la rectification, par leurs
BGE 112 Ia 398 S. 406
autorités et les membres de celles-ci, d'une présentation erronée de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique, alors même que cette présentation ne porte pas atteinte à la personne de l'autorité, telle que protégée par les
art. 28 ss CC
(cf.
ATF 107 Ia 315
-317, où est soulignée la distinction entre "Richtigstellung" - à quoi tend l'
art. 15 LVP
- et "Gegendarstellung" - ce qu'instituent les art. 28g à 28l CC). Le droit de rectification des autorités relève par conséquent de toute évidence du droit public cantonal réservé par l'
art. 6 CC
et touche à une question que le législateur fédéral n'a nullement voulu réglementer. Les recourants ne démontrent pas en quoi ce droit de rectification éluderait le droit de réponse des art. 28g à 28l CC ou en contredirait le sens ou l'esprit. L'
art. 15 LVP
tend simplement à éviter la diffusion d'informations fausses sur les actes des organes de l'Etat agissant en tant que détenteur de la puissance publique. En cela, il répond à un intérêt public: celui qu'a l'ensemble de la population à une information objective sur les activités étatiques. Quant aux
art. 16 et 17 LVP
, qui règlent les modalités d'exécution du droit de rectification, rien n'indique - et les recourants ne le prétendent d'ailleurs pas - qu'ils puissent heurter, à eux seuls, le principe de la primauté du droit fédéral.
Il résulte de ce qui précède que les
art. 15, 16 et 17 LVP
ne violent pas l'art. 2 Disp.trans.Cst., tout au moins en tant qu'ils instituent et réglementent un droit de rectification en faveur des autorités cantonales et communales à l'égard de la presse écrite.
e) Il sied toutefois de souligner que, dans la mesure où ce droit est reconnu individuellement aux membres des autorités concernées, ceux-ci ne sauraient en user qu'en tant que représentants de l'autorité, et ce uniquement pour rectifier une présentation de faits susceptible d'induire le public en erreur et non pour défendre leur propre réputation ou celle de l'organe qu'ils représentent. Il ne serait en effet pas admissible que les membres d'une autorité cantonale ou communale puissent exiger des organes de presse une rectification pour toute présentation de leurs activités au sein de l'organe auquel ils appartiennent. Leur protection légitime est assurée à ce propos soit par les art. 28g à 28l CC, soit, le cas échéant, par l'
art. 28a al. 2 CC
, soit encore par les dispositions pénales réprimant les atteintes à l'honneur. Cette interprétation restrictive de l'
art. 15 LVP
est seule conforme à l'art. 2 Disp.trans. Cst. Appelé à contrôler la loi vaudoise du 4 mars 1985 dans le cadre de l'
art. 52 al. 3 Tit.fin. CC
, le Conseil
BGE 112 Ia 398 S. 407
fédéral s'est exprimé dans le même sens (JAAC 50/II, No 36, p. 230 s.). A titre d'exemple, il sera loisible à une municipalité ou à l'un de ses membres la représentant en l'occurrence d'inviter un journal à rectifier une information erronée sur le nouveau coefficient d'impôt communal, en se fondant sur l'
art. 15 LVP
. Il ne leur sera en revanche pas possible d'utiliser cette voie pour répondre à des appréciations critiques sur la gestion financière de la commune.
5.
La S.A. des Editions Domaine public attaque également l'
art. 65 LVP
, dont elle conteste la conformité aux
art. 3 et 55bis Cst.
C'est aussi sous l'angle de l'art. 2 Disp.trans.Cst. qu'il y a lieu d'examiner ce grief, les dispositions constitutionnelles invoquées touchant à la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons et ne conférant aucun droit constitutionnel aux citoyens (cf.
ATF 88 I 270
consid. 3,
ATF 72 I 11
). La référence, toute générale, à l'
art. 3 Cst.
n'est au reste d'aucun intérêt spécifique.
L'
art. 65 LVP
prescrit que le droit de rectification des autorités cantonales et communales s'applique à tous les médias à caractère périodique visés à l'
art. 28g CC
. La recourante soutient que cette disposition se heurte à la compétence exclusive que l'
art. 55bis Cst.
confère à la Confédération pour légiférer en matière de radio et de télévision, ainsi que sur d'autres formes de diffusion publique de productions et d'informations au moyen des techniques de télécommunication. En adoptant l'arrêté du 7 octobre 1983 sur l'autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision (RS 784.45), le législateur fédéral aurait en effet réglé exhaustivement le droit de rectification des autorités, l'autorité de plainte instituée par cet arrêté pouvant être saisie de toutes réclamations relatives à des émissions de radio et de télévision qui ont été transmises par des diffuseurs suisses.
a) C'est à tort que l'autorité intimée conteste la qualité de la S.A. des Editions Domaine public pour soulever ce grief, au motif qu'elle est une société d'édition de la presse écrite. On ne saurait en effet exclure que cette société obtienne un jour une concession pour l'exploitation d'une radio locale, laquelle serait assujettie, en vertu de l'
art. 65 LVP
, au droit de rectification institué à l'art. 15 de cette loi. Son intérêt juridiquement protégé peut aussi se fonder, comme elle le souligne, sur le fait - non contesté - que les articles de son périodique seraient régulièrement repris ou cités, avec indication de leur provenance,
BGE 112 Ia 398 S. 408
dans la revue de presse hebdomadaire et quotidienne de la Radio Suisse Romande.
b) A titre subsidiaire, l'autorité intimée admet que le droit de rectification cantonal n'est pas applicable à la radio et à la télévision. C'est par suite d'une inadvertance que l'
art. 65 LVP
, qui se trouve dans le Titre VII LVP, se serait référé, en ce qui concerne ce droit de rectification, aux médias à caractère périodique mentionnés à l'
art. 28g CC
, sans en retrancher la radio et la télévision. Elle soutient que l'art. 65 ne devrait cependant pas être annulé, parce qu'il se prête à une interprétation conforme à la constitution.
L'
art. 65 LVP
a la teneur suivante:
"Les articles 14, 15, 18 à 25 sont applicables à tous les médias à caractère périodique visés à l'article 28g CC."
La constitutionnalité de cette disposition ne serait guère discutable si elle ne se rapportait qu'aux art. 18 à 24 LVP, qui traitent de la procédure à suivre pour le recours au juge prévu à l'
art. 28l CC
; cette procédure est en effet du ressort des cantons, sous réserve des règles particulières énoncées aux al. 2 à 4 de l'
art. 28l CC
. Tout au plus pourrait-on se demander à quoi servirait ce texte s'il se limitait à déclarer expressément applicables aux organismes visés à l'
art. 28g CC
des règles de procédure édictées précisément pour permettre la mise en oeuvre de cette disposition. Quoi qu'il en soit, l'
art. 65 LVP
ne se rapporte pas seulement aux art. 18 à 24 de cette loi, mais aussi à ses art. 14, 15 et 25, dont les deux derniers traitent du droit de rectification cantonal à l'exclusion du droit de réponse de l'
art. 28g CC
. Force est ainsi de constater qu'aux termes de l'
art. 65 LVP
, le droit de rectification cantonal est applicable à tous les médias à caractère périodique visés par cette disposition du droit fédéral. Or l'
art. 28g CC
ne s'arrête pas à une définition générale des médias à caractère périodique, mais indique, à titre exemplaire, la presse, la radio et la télévision. L'autorité intimée n'étant pas habilitée à interpréter l'
art. 65 LVP
contrairement à son texte clair (cf.
ATF 111 Ia 297
et les références), le droit de rectification cantonal est nécessairement applicable, non seulement à la presse écrite ou à certains moyens de diffusion audio-visuels particuliers, mais également à la radio et à la télévision. Dans cette mesure, il viole l'art. 2 Disp.trans.Cst.
BGE 112 Ia 398 S. 409
En effet, soumettre la radio et la télévision à un droit de rectification des autorités cantonales et communales revient bien à les subordonner à une certaine surveillance de la part de ces autorités. Or la question de la surveillance des sociétés concessionnaires de radio et de télévision - y compris les radios locales - a été résolue dans l'arrêté fédéral déjà cité du 7 octobre 1983, qui a institué, d'une part, une autorité de plainte chargée de statuer "sur les réclamations relatives à des émissions de radio et de télévision qui ont été transmises par des diffuseurs suisses" (art. 1er) et, d'autre part, une autorité de surveillance - le département -, qui examine notamment d'office si les émissions compromettent la sécurité intérieure et extérieure des cantons ainsi que leur ordre constitutionnel (art. 2 al. 1) (cf. SCHÜRMANN, Medienrecht, Berne 1985, p. 136 ss). Il importe peu que cet arrêté ait eu, à l'origine, sa base constitutionnelle à l'art. 36 et non à l'
art. 55bis Cst.
, qui n'a été accepté en votation populaire que le 2 décembre 1984 (FF 1985 I p. 285). L'arrêté du 7 octobre 1983 s'inscrit en effet dans le cadre de la compétence réservée à la Confédération par l'al. 5 de cette dernière disposition constitutionnelle, et il est sans importance que la surveillance fédérale n'aille pas aussi loin qu'irait le droit de rectification cantonal.
Le grief de violation de l'art. 2 Disp.trans.Cst. est ainsi fondé en tant qu'il est dirigé contre l'
art. 65 LVP
. Le recours doit dès lors être admis sur ce point, la disposition critiquée devant être annulée dans sa totalité. Il appartiendra au canton de décider s'il entend maintenir cette disposition en limitant sa portée aux seuls art. 18 à 24 LVP.
6.
Les recourants se plaignent en outre d'une violation de la liberté de la presse, telle qu'elle est garantie par l'
art. 55 Cst.
ainsi que par l'
art. 7 Cst.
cant. (RS 131.231). La S.A. des Editions Domaine public se prévaut également d'une violation de l'
art. 10 CEDH
. Les recours n'exposent toutefois pas en quoi ces normes du droit cantonal et du droit conventionnel comporteraient, en l'occurrence, des garanties supérieures à celles offertes par le droit constitutionnel de la Confédération (cf.
ATF 110 Ia 3
consid. 2a; cf. aussi
ATF 108 Ia 318
consid. 2,
ATF 104 Ia 91
ss consid. 4 et les références). C'est donc sous le seul angle de l'
art. 55 Cst.
qu'il y a lieu d'examiner ce grief.
a) La liberté de la presse est un aspect particulier de la liberté d'opinion, qu'elle concrétise dans le domaine spécifique de la
BGE 112 Ia 398 S. 410
presse (
ATF 107 Ia 280
consid. 2, 49 consid. 3,
ATF 98 Ia 421
consid. 2a). Alors que la liberté d'opinion, garantie implicitement par la constitution fédérale, comprend la faculté d'exprimer librement ses idées et de les répandre en usant de moyens légaux, la liberté de la presse, garantie expressément par le constituant historique, comporte la possibilité pour le citoyen d'utiliser la presse, c'est-à-dire un produit de l'imprimerie au sens large, pour exprimer sa pensée (
ATF 97 I 896
consid. 4,
ATF 96 I 588
consid. 3a, 592 consid. 6).
Selon les recourants, le droit de rectification cantonal institué à l'
art. 15 LVP
restreindrait cette liberté dans une mesure importante, parce qu'elle engendrerait un effet d'autocensure chez tous ceux qui s'apprêtent à relater, par la voie de la presse, l'activité officielle des autorités cantonales et communales. Cette restriction ne serait pas justifiée par un intérêt public prépondérant et violerait le principe de la proportionnalité, dès lors que les règles de déontologie auxquelles sont soumis les journalistes suffisent à atteindre les buts avoués par les auteurs de la loi attaquée. Ce grief est dénué de pertinence.
b) S'il est vrai que la liberté de la presse est un élément essentiel de la société démocratique, elle n'en est pas pour autant un droit absolu et intangible. Le législateur cantonal peut la restreindre pour des raisons d'intérêt public, après avoir procédé à une pesée sérieuse des intérêts en présence (
ATF 107 Ia 49
consid. 3,
ATF 104 Ia 97
consid. 6,
ATF 98 Ia 63
consid. 7, 96 I 589 consid. 4a).
Tel a été le cas en l'espèce. On a vu (consid. 4d ci-dessus) que l'
art. 15 LVP
a pour but d'éviter que la présentation inexacte de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique dans le canton et dans les communes puisse conduire à une désinformation de l'opinion publique. En cela, il va dans le sens des exigences de la liberté d'information, et ce par le moyen approprié d'une intervention des autorités concernées pour rétablir l'exactitude des faits présentés de manière erronée (cf.
ATF 107 Ia 316
,
ATF 104 Ia 103
/4). Au demeurant, cette institution ne met nullement en cause le droit, qui découle aussi de l'
art. 55 Cst.
, d'un organe de presse de s'abstenir de tout compte rendu au sujet d'une activité d'une collectivité publique (cf. BARRELET, op.cit., No 94, p. 45; - Liberté des médias pour le public? in: La liberté des médias, au service de qui?, Berne 1981, p. 127). En outre, le moyen choisi par le législateur vaudois ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public visé et ne constitue dès lors pas une
BGE 112 Ia 398 S. 411
intervention excessive dans le champ de la liberté de la presse: les modalités techniques de la rectification, telles qu'énoncées aux
art. 16 et 17 LVP
, ne sauraient être qualifiées de déraisonnables, à tout le moins dans le cadre d'un contrôle abstrait de ces normes. Quant à la crainte des recourants d'un usage abusif du droit de rectification cantonal, elle n'est pas fondée, puisque l'
art. 25 LVP
rend applicable, par analogie, à l'exercice du droit de rectification la procédure de recours au juge, prévue à l'
art. 28l CC
en matière de droit de réponse et réglementée aux art. 18 à 24 LVP.
c) Ces considérations conduisent également au rejet du grief tiré d'une violation de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'
art. 31 Cst.
, pour autant qu'on puisse suivre la S.A. des Editions Domaine public lorsqu'elle prétend que les dispositions attaquées restreignent ce droit constitutionnel en faisant perdre aux organes de presse concernés une part de leur attractivité.
7.
Les recourants se plaignent enfin d'une violation de l'égalité de traitement. Ils soutiennent, en substance, que les dispositions attaquées ne seraient effectivement applicables qu'à des organes de presse ayant leur siège ou leur domicile dans le canton de Vaud, à l'exclusion de ceux qui sont établis dans les autres cantons, voire à l'étranger, et qui sont aussi diffusés dans le canton de Vaud.
L'argument ne manquerait certes pas d'intérêt si le législateur cantonal avait prescrit que les dispositions attaquées ne s'appliquent qu'aux organes de presse ayant leur siège ou leur domicile dans le canton. Il y aurait alors une discrimination, difficilement soutenable au regard de l'
art. 4 Cst.
, entre ces organes et ceux qui, tout en ayant leur siège ou leur domicile ailleurs que dans le canton de Vaud, y diffuseraient des informations relatives à l'exercice de la puissance publique par les autorités cantonales et communales vaudoises. La différence de siège ou de domicile ne constituerait sans doute pas une particularité justifiant un traitement différencié des organes de presse concernés. Cette question n'a cependant pas à être résolue. Le champ d'application de l'
art. 15 LVP
s'étend en effet, comme c'était le cas de l'ancien art. 15 lettre a, à toute information diffusée dans le canton de Vaud, et cela quel que soit le siège ou le domicile de l'entreprise de médias dont elle émane. Du moins faut-il interpréter ainsi le texte incriminé, en l'absence de dispositions contraires, si l'on veut qu'il soit conforme à l'
art. 4 Cst.
La règle de l'
art. 59 Cst.
n'ayant
BGE 112 Ia 398 S. 412
pas un caractère absolu, rien ne s'oppose à une application au droit de rectification cantonal de la règle de l'ubiquité, les organes de presse qui distribuent leurs produits dans le canton de Vaud étant, à ce titre, soumis à la juridiction de celui-ci (cf. TERCIER, Le nouveau droit de la personnalité, No 1050, p. 141). Or, ce qui est décisif pour déterminer si une disposition légale respecte le principe d'égalité, c'est le cercle des personnes auquel elle est applicable. Les problèmes qui peuvent surgir, lors de l'exécution des mesures prises sur la base du texte incriminé, à cause des limites territoriales assignées à la souveraineté cantonale ne sont pas un motif de taxer ce texte d'inconstitutionnel (cf.
ATF 99 Ia 381
consid. b,
ATF 97 I 122
consid. 5a,
ATF 96 I 704
consid. 4b et les arrêts cités). S'il en allait autrement, de nombreuses dispositions du droit public cantonal encourraient le reproche de violer l'égalité de traitement. Il suffit de penser à certaines mesures ou sanctions prévues par le droit public cantonal, par exemple en matière de santé publique, qui s'appliquent à toutes violations de ce droit commises dans le canton concerné, même si ces violations sont le fait de personnes qui n'y sont pas domiciliées et à l'égard desquelles l'exécution des mesures ou des sanctions s'avère parfois aléatoire. A s'en tenir aux règles relatives au droit de rectification cantonal, on devrait par exemple admettre que le par. 136 de la loi zurichoise d'organisation judiciaire du 13 juin 1976, qui confère ce droit aux autorités judiciaires cantonales, serait inégalitaire sous le prétexte qu'un organe de presse domicilié dans un autre canton ou à l'étranger pourrait se refuser à obtempérer à une demande de rectification faite par les autorités zurichoises.
Le grief de violation de l'égalité de traitement est donc manifestement mal fondé.


header:
Urteilskopf
91 I 46
9. Auszug aus dem Urteil vom 3. März 1965 i.S. Zedtwitz gegen Regierungsrat des Kantons Zürich.

regeste:
Regeste
Staatsrechtliche Beschwerde.
Art. 84 Abs. 2 und
Art. 88 OG
.
1. Wenn eine bundesrechtliche Bestimmung (hier: Art. 18 Abs. 1 des BG über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom 26. März 1931 = ANAG) einen kantonalen Entscheid als "endgültig" bezeichnet, so schliesst dies die staatsrechtliche Beschwerde nicht aus.
2. Auf die staatsrechtliche Beschwerde, mit welcher ein Ausländer die Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung in einem Kanton wegen Verletzung des Internationalen Abkommens von Genf über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 sowie wegen willkürlicher Anwendung des ANAG anficht, kann nicht eingetreten werden, weil
- die Verletzung des Genfer Abkommens gemäss
Art. 125 Abs. 1 lit. c OG
durch Beschwerde beim Bundesrat gerügt werden kann
- der Ausländer zur Beschwerdewegen Willkür bei der Anwendung des ANAG nicht legitimiert ist.

text:
Sachverhalt
ab Seite 47
BGE 91 I 46 S. 47
A.-
Der Beschwerdeführer Joachim Ulrich Zedtwitz ist ein schriftenloser Ausländer, den die Polizeiabteilung des Eidg. Justiz- und Polizeidepartementes am 14. Juli 1962 als Flüchtling im Sinne des Internationalen Abkommens von Genf über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (AS 1955 S. 443 ff., im folgenden kurz als Genfer Abkommen bezeichnet) anerkannt hat. Am 23. November 1963 stellte er bei den zürcherischen Behörden das Gesuch, ihm und seiner Ehferau für ein Jahr den Aufenthalt in Meilen zu bewilligen. Die Fremdenpolizei des Kantons Zürich wies das Gesuch am 18. Dezember 1963 und der Regierungsrat den dagegen erhobenen Rekurs am 1. Mai 1964 gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom 26. März 1931 (ANAG) ab, da der Beschwerdeführer auf Grund des Inhalts eines Briefes, den er am 26. Januar 1963 an eine Frau Harich geschrieben hatte, als ein in der Schweiz unerwünschter Ausländer erscheine.
B.-
Gegen diesen Rekursentscheid des Regierungsrates hat Joachim Ulrich Zedtwitz beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Er macht geltend, dass der angefochtene Entscheid die Art. 17 und 26 des Genfer Abkommens verletze und auf einer willkürlichen Auslegung und Würdigung des vom Beschwerdeführer verfassten Briefes vom 26. Januar 1963 beruhe.
BGE 91 I 46 S. 48
C.-
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt Abweisung der Beschwerde.
D.-
Das Bundesgericht führte mit dem Bundesrat einen Meinungsaustausch über die Zuständigkeitsfrage durch (
Art. 96 Abs. 2 OG
). Für dessen Ergebnis wird auf die nachstehenden Erwägungen verwiesen.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
... Der Entscheid, durch den dem Beschwerdeführer die Bewilligung zum Aufenthalt im Kanton Zürich verweigert wird, ist in Anwendung des
Art. 4 ANAG
ergangen. Ein solcher kantonaler Entscheid ist nach
Art. 18 Abs. 1 ANAG
endgültig. Das steht jedoch dem Eintreten auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht entgegen. Wenn ein eidgenössischer Erlass administrativen Charakters bestimmt, dass ein kantonaler Entscheid endgültig ist, so bedeutet dies nur, dass eine Weiterziehung an eine Bundesbehörde und insbesondere die Beschwerde an den Bundesrat ausgeschlossen ist (vgl.
Art. 125 Abs. 1 lit. b und
Art. 126 lit. b OG
). Dagegen bezieht sich eine solche Bestimmung nicht auf die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte oder von Staatsverträgen mit dem Ausland (BIRCHMEIER, Handbuch des OG S. 338;
BGE 67 I 15
,
BGE 68 I 132
,
BGE 71 I 37
,
BGE 73 I 362
,
BGE 78 I 100
/101 und zahlreiche nicht veröffentlichte Urteile). Das hat das Bundesgericht wiederholt auch für
Art. 18 Abs. 1 ANAG
festgestellt (nicht veröffentlichte Urteile vom 18. Dezember 1947 i.S. Baillard, vom 28. September 1952 i.S. Feldmühle AG, vom 3. April 1958 i.S. Kleim und vom 3. Mai 1961 i.S. Stucki Erw. 1; am Urteil vom 23. Dezember 1959 i.S. Reinstein, in welchem im Widerspruch zu dieser langjährigen Rechtsprechung, aber ohne Auseinandersetzung mit ihr, angenommen wurde, dass
Art. 18 Abs. 1 ANAG
auch die staatsrechtliche Beschwerde ausschliesse, kann nicht festgehalten werden). Das Eintreten auf die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde kann daher nicht schon deswegen abgelehnt werden, weil der angefochtene Entscheid nach
Art. 18 Abs. 1 ANAG
endgültig ist. Doch erweist sich die Beschwerde aus anderen Gründen als unzulässig.
a) Der Beschwerdeführer macht in erster Linie eine Verletzung der Genfer Abkommens geltend. Diese Verletzung
BGE 91 I 46 S. 49
kann jedoch gemäss
Art. 125 Abs. 1 lit. c OG
durch Beschwerde beim Bundesrate gerügt werden.
Art. 18 Abs. 1 ANAG
, wonach der angefochtene Entscheid endgültig ist, schliesst nur die Beschwerde an den Bundesrat gemäss
Art. 125 Abs. 1 lit. b OG
, d.h. wegen Verletzung des ANAG aus. Dagegen hindert die Endgültigkeit, wie die Justizabteilung in einem Bericht vom 15. Oktober 1957 (Verwaltungsentscheide der Bundesbehörden 1957 Nr. 24) ausgeführt hat, den Bundesrat nicht, den kantonalen Entscheid auf seine Vereinbarkeit mit den in
Art. 125 Abs. 1 lit. c OG
aufgezählten Staatsverträgen zu überprüfen, und zu diesen Staatsverträgen gehört offensichtlich auch das Genfer Abkommen (vgl. Verwaltungsentscheide 1956 Nr. 81, wo der Bundesrat eine gegen eine Aufenthaltsverweigerung erhobene Beschwerde wegen Verletzung des Genfer Abkommens beurteilt hat). Der Bundesrat hat dies im Meinungsaustausch bestätigt und sich bereit erklärt, auf die vorliegende Beschwerde insoweit einzutreten, als damit eine Verletzung des Genfer Abkommens geltend gemacht wird. Kann diese Verletzung aber durch Beschwerde beim Bundesrat gerügt werden, so kann insoweit auf die staatsrechtliche Beschwerde, die ein rein subsidiärer Rechtsbehelf ist, nicht eingetreten werden (
Art. 84 Abs. 2 OG
).
b) In die Zuständigkeit des Bundesgerichts fällt dagegen die Rüge, der angefochtene Entscheid beruhe aufeiner willkürlichen Auslegung und Würdigung eines Briefes, womit dem Sinne nach eine Verletzung des
Art. 4 BV
geltend gemacht wird. Auf diese Rüge kann indes aus einem andern Grunde nicht eingetreten werden. Zur Beschwerde wegen Verletzung des
Art. 4 BV
ist der Ausländer nur befugt wegen formeller Rechtsverweigerung und Willkür in Zivil- und Strafsachen oder in Verwaltungsstreitigkeiten vermögensrechtlicher Art wie überhaupt dort, wo die durch
Art. 4 BV
gewährleisteten Rechte dem Einzelnen ohne Rücksicht auf seine Staatsangehörigkeit zustehen (vgl.
BGE 38 I 3
Erw. 2,
BGE 40 I 15
Erw. 3,
BGE 41 I 148
,
BGE 48 I 285
Erw. 1,
BGE 74 I 99
Erw. 1 und 361,
BGE 75 I 214
Erw. 2,
BGE 78 I 205
Erw. 1,
BGE 85 I 10
Erw. 2). Wo dagegen, wie bei Anwendung des ANAG, die Staatsangehörigkeit eine wesentliche Rolle spielt und sich der Ausländer nicht, wie der Schweizerbürger, auf ein verfassungsmässiges Recht (
Art. 44 und 45 BV
) berufen kann, steht ihm ein Beschwerderecht gegen einen kantonalen Entscheid auch wegen Verletzung von
Art. 4 BV
nicht zu (nicht veröffentlichte Urteile vom 18. Dezember 1947 i.S. Baillard, vom 31. August
BGE 91 I 46 S. 50
1956 i.S. Carli und vom 3. April 1958 i.S. Kleim mit Verweisungen aufweitere Urteile). Soweit mit der vorliegenden Beschwerde Willkür bei der Anwendung des ANAG gerügt wird, kann daher auf sie mangels Legitimation des Beschwerdeführers nicht eingetreten werden.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.- Die Akten werden dem Bundesrat überwiesen.


header:
Urteilskopf
103 IV 241
66. Extrait de l'arrêt de la Cour pénale fédérale du 14 octobre 1977 en la cause Ministère public de la Confédération c. Adatte et consorts

regeste:
Regeste
1. Art. 224 bis
Art. 226 StGB
. Sinn und Tragweite dieser Bestimmungen. Bedingungen, unter denen eine Tat gemäss Art. 224 (oder Art. 225) StGB jene gemäss
Art. 226 StGB
konsumiert.
2.
Art. 260 und
Art. 285 Ziff. 2 StGB
. Begriff des Landfriedensbruchs (Art. 260) und des Aufruhrs (Art. 285 Ziff. 2). Diese beiden Bestimmungen können in Idealkonkurrenz stehen.

text:
Erwägungen
ab Seite 242
BGE 103 IV 241 S. 242
Extrait des considérants:
I.1.
Les art. 224 à 226 CP.
Sous le titre général de "crimes ou délits créant un danger collectif", le Code pénal énumère diverses infractions, au nombre desquelles figurent l'emploi, avec dessein délictueux, d'explosifs ou de gaz toxiques (art. 224), l'emploi sans dessein délictueux ou par négligence d'explosifs ou de gaz toxiques (art. 225) et la fabrication, la dissimulation et le transport d'explosifs ou de gaz toxiques (art. 226). Ces trois dispositions ont été reprises de la loi fédérale du 19 décembre 1924 concernant l'emploi délictueux d'explosifs ou de gaz toxiques, qui avait elle-même modifié celle de 1894 (cf. FRANZ STÄMPFLI, Das revidierte Sprengstoffgesetz, dans RPS 38/1925, p. 51 ss; FERDINAND ROMAN BRANDER, Die Sprengstoffdelikte im schweizerischen Strafrecht, thèse Zurich 1950, p. 21 ss; JÖRG REHBERG, Die Sprengstoffdelikte des schweizerischen Strafgesetzbuches, Kriminalistik, Zeitschrift für die gesamte Kriminalistische Wissenschaft und Praxis, Hambourg, 26/1972, p. 43 ss, 101 ss).
Aux termes de l'
art. 224 al. 1 CP
, "celui qui, intentionnellement et dans un dessein délictueux, aura, au moyen d'explosifs ou de gaz toxiques, exposé à un danger la vie ou l'intégrité corporelle des personnes, ou la propriété d'autrui, sera puni de la réclusion". La notion d'explosifs n'est pas définie dans la loi. La doctrine qualifie d'explosif "un composé qui, détonant par l'allumage, le choc ou un autre procédé, produit des effets de destruction" (LOGOZ, Commentaire du CP, partie spéciale, n. 1 ad art. 224, p. 440). THORMANN/VON OVERBECK (Schweizerisches Strafgesetzbuch, Partie spéciale, n. 1 ad
art. 224 CP
, pp. 264/265), SCHWANDER (Das schweizerische Strafgesetzbuch, 2e éd., p. 440) et STRATENWERTH (Schweizerisches Strafrecht, Partie spéciale, p. 440) ne donnent pas de l'explosif une définition aussi précise, mais insistent sur le pouvoir destructif des explosifs, en relevant au surplus que cette notion dépend des développements de la technique. On peut relever que le législateur a partagé l'opinion des auteurs précités, lorsqu'il a établi le projet de loi fédérale sur les substances explosibles (FF 1975 II 1301, en particulier 1307). Il relève en effet que les caractéristiques qui ont juridiquement de l'importance sont les propriétés explosives d'une substance et le pouvoir destructif
BGE 103 IV 241 S. 243
qui en résulte. La loi fédérale sur les explosifs, du 25 mars 1977 (FF 1977 I 1349), qui n'est pas encore entrée en vigueur, distingue les matières explosives des engins pyrotechniques. Par matières explosives, elle désigne les explosifs et les moyens d'allumage. Les premiers sont "des composés chimiques purs ou des mélanges de tels composés dont l'explosion peut être provoquée par allumage, par action mécanique ou d'une autre manière et qui, même en quantité relativement faible, sont dangereux en raison de leur pouvoir destructif, soit en charge libre, soit après bourrage" (art. 5). Les seconds "contiennent des substances explosives et servent à la mise à feu d'un explosif" (art. 6).
En l'espèce, les matières explosives détenues ou utilisées par certains des accusés doivent être qualifiées d'explosifs au sens des art. 224 à 226 CP.
L'infraction de l'
art. 224 CP
et celle de l'
art. 225 CP
sont réalisées lorsque l'auteur expose à un danger la vie ou l'intégrité des personnes, ou la propriété d'autrui. La loi vise ici une mise en danger concrète. Celle-ci existe lorsque l'acte rend la lésion non seulement possible, du point de vue objectif, mais encore vraisemblable selon le cours ordinaire des choses (
ATF 97 IV 209
; LOGOZ, n. 2a ad
art. 224 CP
; SCHWANDER, p. 437; cf. également THORMANN/VON OVERBECK, n. 4 in fine ad
art. 223 CP
; REHBERG, op.cit., pp. 44/45). L'existence d'un danger collectif n'est en revanche pas une condition objective de la réalisation des infractions visées aux
art. 224 et 225 CP
(cf. toutefois les réserves de STRATENWERTH, Partie spéciale, p. 415). Le dessein de mettre en danger existe dès que l'auteur connaît le danger et agit malgré tout. Il n'est pas nécessaire qu'il ait voulu la réalisation du danger (cf.
ATF 94 IV 63
).
L'
art. 224 CP
est applicable si l'auteur agit "dans un dessein délictueux". Selon la jurisprudence, le dessein est la volonté d'accomplir une action future ou d'atteindre un certain résultat (
ATF 80 IV 120
). Ainsi, agit dans un dessein délictueux, au sens de la disposition précitée, celui qui, au moyen d'explosifs, entend accomplir une infraction telle qu'une lésion corporelle ou un dommage à la propriété. Le dessein éventuel suffit (cf. l'arrêt précité, p. 120).
L'emploi d'explosifs avec dessein délictueux est puni de la réclusion. Selon l'
art. 224 al. 2 CP
, le juge peut prononcer l'emprisonnement si le délinquant n'a exposé que la propriété
BGE 103 IV 241 S. 244
à un danger de peu d'importance. Il n'a pas cette faculté si la vie ou l'intégrité des personnes a été mise en danger, même de manière insignifiante. L'application de l'
art. 224 al. 2 CP
ne peut être envisagée que si les dommages à la propriété dus à l'emploi d'explosifs sont minimes. Même si cette condition est remplie, le juge n'a pas l'obligation d'accorder le traitement privilégié que prévoit l'
art. 224 al. 2 CP
; il doit tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas. S'il a été fait usage de charges explosives relativement importantes ou multiples, si ces charges ont été lancées à proximité immédiate d'habitations, ou si l'auteur n'a pas pris de précautions particulières, l'application de l'
art. 224 al. 1 CP
peut s'imposer, quand bien même l'explosion n'a pas causé de dommage ou qu'un dommage de peu d'importance.
L'
art. 225 CP
s'applique en cas de mise en danger intentionnelle mais sans dessein délictueux, ou de mise en danger par négligence. Ce qui distingue ainsi le cas visé par l'art. 224 et la première des hypothèses envisagées à l'
art. 225 CP
, c'est la présence ou l'absence de dessein délictueux, même éventuel.
L'
art. 226 CP
réprime la fabrication, la dissimulation et le transport d'explosifs, lorsque l'auteur sait ou doit présumer qu'ils sont destinés à un emploi délictueux. Il n'est pas nécessaire, à cet égard, que l'auteur ait eu une idée précise sur l'emploi délictueux des explosifs (LOGOZ, n. 2 ad
art. 226 CP
; THORMANN/VON OVERBECK, n. 3 ad art. 226; STRATENWERTH, pp. 420/421). Selon l'
art. 226 al. 2 CP
, "celui qui se sera procuré des explosifs, ou qui les aura transmis à autrui, reçus d'autrui, conservés, dissimulés ou transportés, sachant ou devant présumer qu'ils étaient destinés à un emploi délictueux, sera puni de la réclusion ou de l'emprisonnement pour un mois au moins". Le législateur a ainsi érigé en infractions indépendantes des actes préparatoires. La doctrine admet qu'il y a unité d'action lorsque l'auteur reçoit, transporte et dissimule des explosifs, ou les transmet à un tiers (LOGOZ, n. 1 ad art. 226; BRANDER, op. cit., pp. 74/75). Par ailleurs, les infractions visées aux
art. 224 et 225 CP
absorbent l'infraction que constitue la détention, au sens large, d'explosifs (soit l'ensemble des actes visés par l'
art. 226 al. 2 CP
). Ainsi, celui qui se procure de l'explosif, qui le détient puis l'utilise en mettant en danger la vie ou l'intégrité corporelle des personnes, ou la propriété d'autrui, n'est punissable qu'en vertu
BGE 103 IV 241 S. 245
de l'art. 224 ou de l'
art. 225 CP
. En revanche, s'il remet une partie de cet explosif à un tiers, sachant ou devant présumer que cette matière est destinée à un emploi délictueux, ou s'il en conserve une partie sans l'utiliser, l'art. 226 al. 2 s'applique concurremment (cf. REHBERG, op. cit., p. 104).
Il convient enfin de relever que les
art. 224 et 225 CP
peuvent entrer en concours avec les art. 145 ou 122/123 CP (arrêt de la Cour pénale fédérale du 18 mars 1966 en la cause Ministère public de la Confédération c. Boillat et consorts, consid. 1), si le rapport de causalité naturelle entre l'emploi de l'explosif et la lésion ou le dommage subis est établi.
I.2.
Les
art. 260 et 285 CP
.
a) L'émeute figure au nombre des crimes ou délits contre la paix publique. Aux termes de l'
art. 260 CP
, "celui qui aura pris part à un attroupement formé en public et au cours duquel les violences ont été commises collectivement contre des personnes ou des propriétés sera puni de l'emprisonnement ou de l'amende".
L'émeute est un délit collectif. Pour qu'elle existe, il ne suffit pas que l'un ou l'autre des participants d'une manifestation par ailleurs paisible commette individuellement des violences; il faut encore que celles-ci apparaissent comme le fait de la foule tout entière. Il y a violence, au sens de la disposition précitée, dès qu'il est fait usage de la force physique. Peu importe, à cet égard, que les dégâts matériels, voire l'atteinte portée aux personnes, soient de peu d'importance. Il faut par ailleurs assimiler au déploiement de la force physique la menace de violence, lorsqu'elle est imminente. Tel est le cas si des signes concrets annoncent l'usage de la force physique ou si l'affrontement n'est évité que parce que les opposants ont cédé devant cette menace. L'
art. 260 CP
vise tous ceux qui ont pris part à l'émeute. Toute personne qui approuve, même tacitement, les violences commises est punissable. Il faut donc déterminer de cas en cas, et en tenant compte de l'ensemble des circonstances, si une personne, qui s'est trouvée sur les lieux de l'émeute, doit ou non être qualifiée de participant (
ATF 99 IV 217
/218).
La rébellion, que réprime l'
art. 285 al. 2 CP
, a certains points communs avec l'émeute. Aux termes de l'
art. 285 al. 1 CP
,
BGE 103 IV 241 S. 246
"celui qui, usant de violence ou de menace, aura empêché une autorité, un membre d'une autorité ou un fonctionnaire de faire un acte rentrant dans ses fonctions, les aura contraints à faire un tel acte ou se sera livré à des voies de fait sur eux pendant qu'ils y procédaient, sera puni de l'emprisonnement ou de l'amende". Selon l'art. 285 ch. 2 al. 1, "si l'infraction a été commise par une foule ameutée, tous ceux qui ont pris part à l'attroupement seront punis de l'emprisonnement". Enfin, "ceux qui auront commis des violences contre des personnes ou les propriétés seront punis de la réclusion pour trois ans au plus ou de l'emprisonnement pour un mois au moins" (
art. 285 ch. 2 al. 2 CP
).
Les notions de foule ameutée et d'attroupement au sens de l'
art. 260 CP
, de même que celles de participation à une émeute et de participation à une rébellion sont semblables (cf.
ATF 70 IV 220
,
ATF 99 IV 218
). En revanche, il n'est pas nécessaire, pour que l'
art. 285 ch. 2 CP
soit applicable, que l'attroupement se soit formé "en public". Par ailleurs, il convient de souligner que les
art. 260 et 285 CP
ne protègent pas les mêmes biens. La première de ces dispositions a pour but la protection de la paix publique, la deuxième celle de l'autorité publique. "Ainsi, l'émeute est un délit contre la paix publique en général, tandis que c'est contre une autorité ou un fonctionnaire que l'attroupement est dirigé en cas de rébellion commise par une foule ameutée" (LOGOZ, n. 8a ad
art. 285 CP
).
L'
art. 285 ch. 2 al. 2 CP
s'applique aux participants à la rébellion qui ont commis des violences contre "les personnes ou les propriétés". Selon la doctrine dominante, cette disposition vise les personnes et propriétés des fonctionnaires et des membres des autorités (THORMANN/VON OVERBECK, Partie spéciale, n. 18 ad art. 285; HAFTER, Partie spéciale, ch. 4, p. 723; STRATENWERTH, Partie spéciale, p. 588). Pour LOGOZ, en revanche, la question est douteuse (N. 8a ad
art. 285 CP
). Il faut cependant la trancher dans le sens de la doctrine dominante, au regard de la place qu'il convient d'assigner à l'art. 285 ch. 2 al. 2 dans le cadre général de cette disposition visant les "violence et menace contre les fonctionnaires".
Au vu de ce qui précède, la Cour admet que les
art. 260 et 285 CP
peuvent entrer en concours idéal.
BGE 103 IV 241 S. 247
Enfin, les
art. 260 et 285 CP
peuvent être appliqués en concours avec les
art. 122, 123 et 145 CP
, si le lien de causalité naturelle entre l'acte de violence et la lésion ou le dommage subi, par des fonctionnaires ou par des tiers, est établi.


header:
Urteilskopf
98 IV 159
31. Urteil des Kassationshofes vom 7. September 1972 i.S. Voser gegen Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich.

regeste:
Regeste
Art. 41 Ziff. 1 Abs. 1 StGB
. Bedingter Strafvollzug bei Fahren in angetrunkenem Zustand.
1. Zusammenfassung der geltenden Grundsätze (Erw. 1).
2. Es ist unzulässig, bei einer den Wert von zwei Promille übersteigenden Angetrunkenheit den bedingten Strafvollzug einzig auf Grund des Blutalkoholgehalts auszuschliessen (Erw. 2).
3. Würdigung der gesamten Umstände (Erw. 3).

text:
Sachverhalt
ab Seite 159
BGE 98 IV 159 S. 159
A.-
Der in Holderbank wohnhafte Hans-Peter Voser hatte am 18. Oktober 1971 beruflich am Zürichsee zu tun. Auf dem Heimweg nahm er in Zürich das Abendessen ein und besuchte anschliessend während mehrerer Stunden verschiedene Wirtschaften im Niederdorf, in denen er hauptsächlich Bier trank. Nach Mitternacht bestieg er sein Motorfahrzeug, das er in der Nähe des Landesmuseums abgestellt hatte, um die Heimfahrt fortzusetzen. Bereits auf dem Limmatplatz in Zürich verlor er die Herrschaft über den Wagen und fuhr auf einen Inselpfosten, wobei Sachschaden entstand und Voser eine Rissquetschwunde am Kopf erlitt. Die Blutprobe ergab, dass er mit einem Alkoholgehalt von 2,4 Gewichtspromille gefahren war.
B.-
Das Bezirksgericht Zürich verurteilte Voser wegen Fahrens in angetrunkenem Zustande (
Art. 91 Abs. 1 SVG
) und Verletzung von Verkehrsregeln (
Art. 31 Abs. 1 und 90 Ziff. 1 SVG
) zu vier Wochen Gefängnis und einer Busse von Fr. 500.--. Es bewilligte ihm den bedingten Strafvollzug und die bedingt vorzeitige Löschung der Busse im Strafregister.
BGE 98 IV 159 S. 160
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich legte gegen die Gewährung des bedingten Strafvollzuges Berufung ein. Das Obergericht (1. Strafkammer) des Kantons Zürich setzte durch Urteil vom 8. Mai 1972 die Freiheitsstrafe auf21 Tage Gefängnis und die Busse auf Fr. 200.-- fest und verweigerte den bedingten Strafvollzug.
C.-
Voser führt Nichtigkeitsbeschwerde mit dem Antrag, das Urteil des Obergerichts sei hinsichtlich der Verweigerung des bedingten Strafvollzuges aufzuheben und die Sache zur Zubilligung dieser Massnahme an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Erwägungen
Der Kassationshof zieht in Erwägung:
1.
Nach ständiger Rechtsprechung, an der festzuhalten ist, darf angetrunkenen Motorfahrzeugführern der bedingte Strafvollzug nur mit grosser Zurückhaltung gewährt werden. Der Grund dafür liegt zunächst in der jedem Fahrzeuglenker bekannten Tatsache, dass die Fahrtüchtigkeit schon durch geringe Mengen Alkohol beeinträchtigt wird, und sodann in der Erkenntnis, dass Motorfahrzeugführer, die unbekümmert um dieses Wissen und trotz häufigen und eindringlichen Warnungen in der Presse, im Radio und Fernsehen in Kauf nehmen, durch Angetrunkenheit am Steuer Leben und Sicherheit anderer Verkehrsteilnehmer erheblichen Gefahren auszusetzen, in der Regel eine Gesinnung bekunden, die als hemmungs- und rücksichtslos bezeichnet werden muss und auf einen Charakterfehler schliessen lässt. An die Gewähr, die ein nach
Art. 91 Abs. 1 SVG
Verurteilter für künftiges Wohlverhalten bieten muss, sind daher aus spezial- und generalpräventiven Gründen auch dann hohe Anforderungen zu stellen, wenn sich der Täter zum ersten Mal wegen Angetrunkenheit zu verantworten hat und sein allgemeiner Leumund und seine bisherige Führung als Motorfahrzeuglenker nicht zu beanstanden sind (
BGE 95 IV 52
Erw. 1/b und 57 Erw. 1,
BGE 96 IV 103
Erw. 1).
Anderseits hat auch im Strassenverkehrsrecht wie überall, wo
Art. 41 StGB
anzuwenden ist, beim Entscheid über den bedingten Strafvollzug in erster Linie der Grundsatz der Spezialprävention massgebend zu sein (
BGE 91 IV 60
Nr. 17). Deshalb darf nicht aus generalpräventiven Überlegungen bei der Beurteilung der Bewährungsaussichten ein derart strenger Masstab angelegt werden, dass angetrunkenen Fahrzeuglenkern der
BGE 98 IV 159 S. 161
bedingte Strafvollzug praktisch zum vorneherein verschlossen bleibt. Unzulässig ist es aber auch, unter den nach
Art. 41 Ziff. 1 Abs. 2 StGB
zu berücksichtigenden Umständen einzelnen eine vorrangige Bedeutung beizumessen und andere zu vernachlässigen oder überhaupt ausseracht zu lassen, z.B. einseitig nur auf die Umstände der Tat abzustellen. Vielmehr müssen auch beim Tatbestand der Angetrunkenheit neben den Tatumständen das Vorleben und der Leumund sowie alle weiteren Tatsachen, die gültige Schlüsse auf den Charakter des Täters und die Aussichten seiner Bewährung zulassen, in die Beurteilung miteinbezogen werden, um auf Grund einer Gesamtwürdigung darüber zu entscheiden, ob der Verurteilte für dauerndes Wohlverhalten Gewähr biete oder nicht (
BGE 95 IV 52
Erw. 1/a und 57 Erw. 1,
BGE 96 IV 104
Erw. 1).
2.
Im angefochtenen Urteil begründet die I. Strafkammer des Obergerichts die Ablehnung des bedingten Strafvollzuges unter Hinweis auf einen früheren Entscheid (wiedergegeben in SJZ Bd. 68/1972 S. 80) in erster Linie mit ihrer feststehenden Praxis. Nach dieser sei einem Fahrzeuglenker, auch wenn er erstmals wegen Angetrunkenheit vor dem Strafrichter stehe, der bedingte Strafvollzug regelmässig zu verweigern, wenn er mit einem Blutalkoholgehalt von zwei und mehr Gewichtspromille ein Motorfahrzeug geführt habe, obschon er bereits beim Trinken mit der Fahrt habe rechnen müssen. Ausnahmen von dieser Regel könnten selbst dann nicht gemacht werden, wenn keine besonders erschwerenden Tatumstände vorlägen und der Leumund des Täters im wesentlichen ungetrübt sei. Bei einer Alkoholkonzentration von mehr als zwei Promille, also in Fällen schwerer Trunkenheit, dürfe der bedingte Strafvollzug überhaupt nur dann gewährt werden, wenn der Lenker den Entschluss zum Führen eines Motorfahrzeuges erst nachträglich und zwar gestützt auf eine neue, unvorhergesehene Situation gefasst habe, mit deren Eintritt er vor und während des Trinkens nicht gerechnet habe und auch nicht habe rechnen müssen.
Diese Praxis, mag sie auch den Bestrebungen zur Erreichung einer einheitlichen Rechtsprechung entgegenkommen, widerspricht dem Sinn des
Art. 41 StGB
. Zwar verdient der Motorfahrzeugführer, der nach hemmungslosem Alkoholgenuss ein Fahrzeug lenkt, den Vorwurf rücksichtsloser Gesinnung, der im allgemeinen umso begründeter ist, je grösser der Blutalkoholgehalt ist, der dem Vergehen des
Art. 91 Abs. 1 SVG
BGE 98 IV 159 S. 162
zugrundeliegt. Die Höhe der Blutalkoholkonzentration besitzt indessen auf dem Gebiete des bedingten Strafvollzuges nicht das entscheidende Gewicht, das ihr normalerweise bei der Feststellung der Angetrunkenheit zukommt, abgesehen davon, dass die kritische Grenze von 0,8 Promille in Wirklichkeit nur einen Richtwert darstellt und nach unten keine Straffreiheit garantiert (
BGE 90 IV 166
f. Erw. 4). Insbesondere darf nicht einem bestimmten Blutalkoholgehalt die Bedeutung eines Grenzwertes in dem Sinne beigemessen werden, dass die Gewährung oder Verweigerung des bedingten Strafaufschubes ausschliesslich von ihm abhängig gemacht wird. Das Ausmass der Alkoholisierung bildet regelmässig nur einen unter mehreren Tatumständen, und ausser diesen müssen nach
Art. 41 Ziff. 1 Abs. 2 StGB
auch Vorleben, Leumund und weitere Gegebenheiten, die auf den Charakter des Täters schliessen lassen, mit in Betracht gezogen werden. Wie die Erfahrung lehrt, gibt es Einzelfälle, in denen zufolge besonderer individueller Verhältnisse und Umstände der Schluss gerechtfertigt sein kann, dass sich die Tat trotz schwerer Angetrunkenheit als einmalige Entgleisung erweist und die Täterpersönlichkeit, selbst bei strenger Beurteilung der Bewährungsaussichten, eine günstige Voraussage zulässt. Die Rechtsprechung der Vorinstanz, wonach bei einer den Grenzwert von zwei Promille übersteigenden Angetrunkenheit schon der Blutalkoholgehalt für sich allein, ohne Rücksicht auf die persönlichen Verhältnisse des Täters und die übrigen Umstände der Tat, den Ausschluss des bedingten Strafvollzuges nach sich ziehe, stützt sich deshalb auf eine zu schematische und starre Betrachtungsweise, die zu einer unzulässigen Beschränkung des Anwendungsbereiches des
Art. 41 StGB
führt und daher vor dem Gesetze nicht standhält.
3.
Im vorliegenden Falle ist jedoch im Ergebnis dem Entscheid der Vorinstanz beizupflichten.
Der damals 32-jährige Beschwerdeführer hat den Zwischenhalt in Zürich ohne irgendwelche besondere Veranlassung dazu benützt, um im Niederdorf eine "Pintenkehr" zu unternehmen, obschon er beabsichtigte, noch am gleichen Abend im Auto von Zürich nach Holderbank zurückzufahren. Ohne ersichtlichen Grund zechte er während Stunden in verschiedenen Lokalen, bis er schliesslich nach Mitternacht mit einem Blutalkoholgehalt von 2,4 Gewichtspromille, also in einem schweren Rauschzustand, mit seinem Fahrzeug die verhältnismässig lange Heimfahrt
BGE 98 IV 159 S. 163
antrat. Dieser ungewöhnlich masslose, auf blosser Zechlust beruhende Alkoholgenuss und die Bedenkenlosigkeit, mit der sich der Beschwerdeführer über seine völlige Fahruntüchtigkeit hinwegsetzte, worüber er sich schon während des Trinkens Rechenschaft geben musste, offenbaren eine ausgeprägte Hemmungs- und Rücksichtslosigkeit, die einen ernsthaften Charakterfehler erkennen lassen. Diese Beurteilung ist umso begründeter, als der Beschwerdeführer nach seiner eigenen Zugabe dazu neigt, bereits nach dem Genuss einer geringen Alkoholmenge jedes Mass zu verlieren. Wie er vor Bezirksgericht ferner erklärte, ist es mindestens schon dreimal vorgekommen, dass er nach übermässigem Alkoholkonsum, um nicht angetrunken mit dem Auto nach Hause zu fahren, in einem Hotel übernachtete. Dies tat er aber nicht aus eigenem Antrieb, sondern immer nur auf Veranlassung von Kollegen. Daraus geht hervor, dass der Beschwerdeführer, wenn er zu trinken beginnt, bei seinem Hang zur Masslosigkeit haltlos wird und nicht imstande ist, von sich aus rechtzeitig Sicherungsvorkehren zu treffen, um zu verhindern, dass er sich betrunken an das Steuer seines Fahrzeuges setzt. Diese im Strafverfahren offenkundig gewordene Charakterschwäche zeigt, dass die Tat nicht einem einmaligen Versagen zuzuschreiben ist, sondern damit gerechnet werden muss, dass sich der Beschwerdeführer in späteren ähnlichen Lagen gleich verhalten wird. Unter diesen Umständen bietet der Beschwerdeführer trotz bisheriger Vorstrafenlosigkeit und gutem Leumund keine Gewähr für künftiges Wohlverhalten. Die Vorinstanz hat daher durch die Verweigerung des bedingten Strafvollzuges das ihr zustehende Ermessen nicht überschritten, was die Abweisung der Beschwerde zur Folge hat.
Dispositiv
Demnach erkennt der Kassationshof:
Die Nichtigkeitsbeschwerde wird abgewiesen.


header:
Urteilskopf
125 II 406
40. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 9. Juli 1999 i.S. H. gegen Standeskommission des Kantons Appenzell I.Rh. (staatsrechtliche Beschwerde)

regeste:
Regeste
Berufsausübungsbewilligung für Rechtsanwälte mit ausserkantonalem Fähigkeitsausweis; Kostenfreiheit des Zulassungsentscheids (Art. 2 ÜbBest.BV; Art. 4 Abs. 2 Binnenmarktgesetz, BGBM).
Das Zulassungsverfahren des Freizügigkeitskantons muss in aller Regel einfach, rasch und kostenlos sein (
Art. 4 Abs. 2 BGBM
). Die Erhebung einer sogenannten Kanzleigebühr von Fr. 50.-- ist mit dem Grundsatz der Kostenfreiheit gemäss Binnenmarktgesetz nicht vereinbar und verstösst gegen Art. 2 ÜbBest.BV.

text:
Sachverhalt
ab Seite 407
BGE 125 II 406 S. 407
Das Obergericht des Kantons Zürich erteilte lic.iur. H. im Jahr 1994 das Fähigkeitszeugnis für den Rechtsanwaltsberuf. H. ersuchte die Standeskommission des Kantons Appenzell I.Rh. gestützt auf Art. 5 ÜbBest.BV und
Art. 4 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02)
um kostenlose Erteilung der Bewilligung zur Ausübung der Advokatur im Kanton Appenzell I.Rh. Die Standeskommission entsprach dem Gesuch mit Beschluss vom 2. März 1999; dabei auferlegte sie H. für die administrativen Umtriebe eine Kanzleigebühr von Fr. 50.--.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 22. April 1999 beantragte H., den Beschluss der Standeskommission des Kantons Appenzell I.Rh. aufzuheben, soweit ihm Kosten auferlegt werden. Er rügte, dass in seinem Fall die Gebührenerhebung mit
Art. 4 Abs. 2 BGBM
nicht vereinbar sei und damit den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts gemäss Art. 2 ÜbBest.BV verletze. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt den Entscheid der Standeskommission insofern auf, als damit H. eine Kanzleigebühr von Fr. 50.-- auferlegt wurde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
b) Die Standeskommission hat den Beschwerdeführer gestützt auf seinen in einem anderen Kanton erworbenen Fähigkeitsausweis zur Berufsausübung als Rechtsanwalt im Kanton Appenzell I.Rh. zugelassen und insofern einen Entscheid über die Beschränkung des freien Zugangs zum Markt im Sinne von
Art. 3 BGBM
gefällt. Gemäss
Art. 4 Abs. 1 BGBM
gelten kantonale oder kantonal anerkannte Fähigkeitsausweise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf dem gesamten Gebiet der Schweiz, sofern sie nicht Beschränkungen nach
Art. 3 BGBM
unterliegen.
Art. 4 Abs. 2 BGBM
bestimmt, dass bei Beschränkungen nach
Art. 3 BGBM
die
BGE 125 II 406 S. 408
betroffene Person Anspruch darauf hat, dass in einem einfachen, raschen und kostenlosen Verfahren geprüft wird, ob ihr aufgrund ihres Fähigkeitsausweises der freie Zugang zum Markt zu gewähren ist oder nicht.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Auferlegung einer Kanzleigebühr von Fr. 50.-- im Verfahren über den freien Marktzugang sei mit
Art. 4 Abs. 2 BGBM
nicht vereinbar. Die Standeskommission anerkennt, dass über die Zulassung eines ausserkantonalen Anwalts in einem kostenlosen Verfahren entschieden werden muss, also gegebenenfalls in Abweichung von kantonalen Vorschriften über die Erhebung von Verwaltungsgebühren. Zulässig sein soll hingegen eine reine Kanzleigebühr für administrative Umtriebe. Streitig ist somit, was unter einem «kostenlosen Verfahren» im Sinne von
Art. 4 Abs. 2 BGBM
zu verstehen ist.
3.
Das Binnenmarktgesetz will gewährleisten, dass Personen mit Niederlassung in der Schweiz für die Ausübung ihrer Erwerbstätigkeit auf dem gesamten Gebiet der Schweiz freien und gleichberechtigten Zugang haben (
Art. 1 Abs. 1 BGBM
). Es will unter anderem die berufliche Mobilität erleichtern (
Art. 1 Abs. 2 lit. a BGBM
). Dazu soll jede Person das Recht haben, Waren, Dienstleistungen und Arbeitsleistungen auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anzubieten, soweit die Ausübung der betreffenden Erwerbstätigkeit im Kanton oder der Gemeinde ihrer Niederlassung oder ihres Sitzes zulässig ist (
Art. 2 Abs. 1 BGBM
). Die Regelung von
Art. 4 BGBM
ist auf dem Hintergrund dieser Zielsetzung zu sehen; sie wirkt im Interesse einer erhöhten Mobilität der Wirtschaftssubjekte auf einen Abbau belastender administrativer Verfahren hin (Botschaft des Bundesrats vom 23. November 1994 zum Binnenmarktgesetz [BBl 1995 I 1213 ff., S. 1266 f.]).
Die Forderung nach einem einfachen, raschen Verfahren über die Zulassung von Anwälten mit ausserkantonalem Patent verpflichtet die Kantone nicht dazu, auf ein Bewilligungsverfahren überhaupt zu verzichten. Der Kanton kann zwar von einem solchen Verfahren absehen und lediglich eine Anzeigepflicht bei erstmaligem Tätigwerden vorschreiben; er kann die Berufsausübungsbewilligung formfrei erteilen oder aber über die Zulassung eben in einem förmlichen Verfahren bzw. mit ausformulierter Verfügung entscheiden (
BGE 125 II 56
E. 5a S. 62 f.). Die vom Kanton getroffene Wahl darf jedoch im Ergebnis den freien Zugang zum kantonalen Markt nicht beeinträchtigen, und es darf für den Marktteilnehmer, da ein kostenloses Verfahren erforderlich ist, keinen Unterschied ausmachen,
BGE 125 II 406 S. 409
ob der Kanton ein eigentliches Bewilligungsverfahren durchführt oder nicht; die durch ein solches Prozedere verursachten Kosten müssen grundsätzlich zu Lasten des Kantons gehen. Der Zweck des Binnenmarktgesetzes würde in der Tat nur unvollkommen verwirklicht, wenn ein Anbieter, der seine Leistungen in einem anderen Kanton erbringen will, bei der Überprüfung von Zulassungsbeschränkungen mit der Erhebung von «Verfahrenskosten» irgendwelcher Art rechnen müsste (
BGE 123 I 313
E. 5 S. 323).
Das Bundesgericht hat denn auch entschieden, dass die vom Kanton Luzern für die Zulassung eines ausserkantonalen Anwalts erhobene «reine Verwaltungsgebühr» von Fr. 250.-- im Lichte von
Art. 4 Abs. 2 BGBM
nicht zulässig war, und zwar selbst dann nicht, wenn die umstrittene Verwaltungsgebühr dem massgeblichen Aufwand der Behörde entsprochen haben sollte (
BGE 125 II 56
E. 6 S. 64). Dass der Gesetzgeber für jegliches Zulassungsverfahren grundsätzlich und ohne nähere Präzisierung «Kostenlosigkeit» vorschrieb, kann in Berücksichtigung des Gesetzeszweckes nur bedeuten, dass jegliche Art von Kostenerhebung unzulässig sein soll, unabhängig davon, welcher Natur die Gebühr ist und welche Aufwendungen damit beglichen werden sollen. Genauso wenig wie der Kanton Luzern eine «Verwaltungsgebühr» erheben darf, ist der Kanton Appenzell I.Rh. dazu berechtigt, vom ausserkantonalen Anwalt, der auf seinem Kantonsgebiet tätig werden will, die Bezahlung einer «reinen Kanzleigebühr» zu verlangen. Darauf, dass damit tatsächlich gehabter Aufwand («administrative Umtriebe») abgegolten werden soll, kann es, wie erwähnt, gerade nicht ankommen. Es ist auch nicht erheblich, dass die vom Kanton Appenzell I.Rh. erhobene Gebühr niedriger ist als die seinerzeit vom Kanton Luzern erhobene Verwaltungsgebühr; die Gebührenerhebung widerspricht dem Prinzip der Kostenfreiheit so oder so, wäre doch jede Grenzziehung zwischen noch zulässiger und nicht mehr geduldeter Gebührenhöhe willkürlich, wenn das Verfahren eben kostenlos sein soll. Soweit mit dem letzten Satz von Erwägung 5 in
BGE 125 II 56
der Eindruck erweckt worden sein sollte, eine Kostenerhebung in geringem Ausmass sei zulässig, ist klarzustellen, dass dem nicht so ist. Es wurde bloss darauf hingewiesen, dass die Kantone mehrheitlich der neuen Rechtslage bereits Rechnung tragen und die Bewilligung in 16 Kantonen bereits vollumfänglich kostenlos sei, im Kanton Uri eine «Kanzleigebühr» von bloss noch Fr. 20.-- erhoben werde und der Kanton Wallis eine Abgeltung der Auslagen (in der Grössenordnung von weniger als zehn Franken) verlange. Dass die beiden
BGE 125 II 406 S. 410
letztgenannten Kantone damit den Anforderungen von
Art. 4 Abs. 2 BGBM
gerecht würden, sollte damit nicht gesagt werden. Dem gesetzlichen Erfordernis der Kostenlosigkeit wird nur Genüge getan, wenn von der Erhebung jeglicher Kosten - unter welchem Titel auch immer - selbst in geringer Höhe abgesehen wird.
4.
a) Da vorliegend keine besonderen Umstände ersichtlich sind, die eine Gebührenerhebung trotz grundsätzlicher Kostenfreiheit erlaubten (vgl.
BGE 123 I 313
E. 5 S. 323 f.), dringt der Beschwerdeführer mit seiner Rüge, die Erhebung der Kanzleigebühr von Fr. 50.-- sei mit
Art. 4 Abs. 2 BGBM
nicht vereinbar und verstosse damit gegen Art. 2 ÜbBest.BV, durch. Die staatsrechtliche Beschwerde ist schon aus diesem Grunde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben; es erübrigt sich daher, zu prüfen, ob die Gebührenerhebung gegen das Gebot rechtsgleicher Behandlung verstösst, wie der Beschwerdeführer zusätzlich rügt.


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Urteilskopf
114 II 383
72. Arrêt de la Ire Cour civile du 3 octobre 1988 dans la cause C. contre H. et consorts (recours en réforme)

regeste:
Regeste
Art. 50 Abs. 1 OG
; Zulässigkeit der Berufung gegen einen Zwischenentscheid.
In der Berufung gegen einen Vor- oder Zwischenentscheid sind die Voraussetzungen - insbesondere diejenige des Zeit- und Kostenaufwandes eines Beweisverfahrens - darzutun, die gemäss
Art. 50 Abs. 1 OG
ausnahmsweise die gesonderte Anrufung des Bundesgerichts rechtfertigen.

text:
Erwägungen
ab Seite 383
BGE 114 II 383 S. 383
Considérant en droit:
L'arrêt attaqué est une décision incidente rejetant l'exception de chose jugée soulevée par le défendeur à l'égard de trois des demandeurs. Selon l'
art. 50 al. 1 OJ
, le recours en réforme n'est recevable que si une décision finale peut être provoquée immédiatement et que la durée et les frais de la procédure probatoire soient si considérables qu'il convient de les éviter en autorisant le recours immédiat au Tribunal fédéral.
Si la première condition est remplie, le recourant n'établit nullement que la seconde le soit aussi. Il ne fournit aucune
BGE 114 II 383 S. 384
indication tendant à démontrer que l'admission du recours permettrait d'éviter une procédure probatoire si longue et coûteuse que cela justifie un recours immédiat au Tribunal fédéral. Or cela va d'autant moins de soi qu'une procédure, avec instruction sur le fond, a déjà été menée à terme au sujet de la même prétention. Quoi qu'il en soit, il appartient au recourant qui s'en prend à une décision préjudicielle ou incidente d'établir la réalisation des conditions justifiant exceptionnellement la recevabilité du recours selon l'
art. 50 al. 1 OJ
(
ATF 105 II 320
; cf. aussi
ATF 107 II 383
,
ATF 103 II 157
s. consid. 1). A ce défaut, le recours est irrecevable.