The local governance by Kokushi under the ritsuryo system relied on a cooperative relationship with the class of Gunji, who ruled with the authority of ancient chieftainship over people, but this authority declined gradually along with fraying of the ritsuryo system in the early Heian period.
律令制下における国司による地方統治は、民衆に対して古来の首長権の権威をもって望む郡司層との協力関係に依存するものであったが、しだいにこの権威は平安時代初期の律令制のほころびとともに低下していく。