Kiyomori dropped his relationship with Goshirakawa, and strengthened his ties with Emperor Takakura, and Takakura was interested in becoming independent of the Goshirakawa cloistered government, leading to a joint issuance of the 17 New Rules in 1178.
清盛は、後白河との関係を放棄する一方で高倉天皇との関係を強化し、高倉もまた後白河院政からの独立を志向し、翌治承2年（1178年）、両者は連携して新制17条を発布した。