Input:
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 20 päivänä huhtikuuta 2011,
Tanskan toimenpiteistä (C 2/03) TV2/Danmarkin hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2011) 2612)
(Ainoastaan tanskankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2011/839/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (1) ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on edellä mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (2) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1)
Komissio vastaanotti 5 päivänä huhtikuuta 2000 päivätyllä kirjeellä tanskalaisen kaupallisen tv-yhtiön SBS Broadcasting SA/TvDanmarkin, jäljempänä ’TvDanmark’, tekemän kantelun Tanskan yleisradioyhtiön TV2/Danmarkin, jäljempänä ’TV2’ (3) julkisesta rahoituksesta. Kantelijan kanssa pidettiin kokous 3 päivänä toukokuuta 2000. Kantelija toimitti lisätietoja 28 päivänä helmikuuta 2001, 3 päivänä toukokuuta 2001 ja 11 päivänä joulukuuta 2001 päivätyillä kirjeillä.
(2)
Komission yksiköt pyysivät 5 päivänä kesäkuuta 2002 päivätyllä kirjeellä Tanskan viranomaisilta lisätietoja, joita viranomaiset toimittivat 10 päivänä heinäkuuta 2002 päivätyllä kirjeellä. Tämän jälkeen Tanskan viranomaisten kanssa pidettiin kaksi kokousta, joista ensimmäinen 25 päivänä lokakuuta 2002 ja toinen 19 päivänä marraskuuta 2002. Lisätietoja lähetettiin 19 päivänä marraskuuta 2002 ja 3 päivänä joulukuuta 2002 päivätyillä kirjeillä.
(3)
Komissio ilmoitti Tanskalle 24 päivänä tammikuuta 2003 päivätyllä kirjeellä (4) päätöksestään aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn, joka koskee Tanskan yleisradioyhtiön TV2:n julkista rahoitusta.
(4)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin 14 päivänä maaliskuuta 2003Euroopan unionin virallisessa lehdessä (5). Komissio on kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään toimenpiteistä huomautuksensa.
(5)
Komissio vastaanotti Tanskan viranomaisten huomautukset 24 päivänä maaliskuuta 2003 päivätyllä kirjeellä. Lisäksi se sai huomautuksia useilta asianomaisilta. TvDanmark lähetti huomautuksensa 14 päivänä huhtikuuta 2003 päivätyllä kirjeellä. Euroopan kaupallisten tv-yhtiöiden yhteenliittymä, Association of Commercial Television in Europe (ACT), toimitti huomautuksensa 14 päivänä huhtikuuta 2003 päivätyllä kirjeellä. Kaupalliset tv-yhtiöt Antena 3 TV ja Gestevisión Telecinco toimittivat huomautuksensa 16 päivänä huhtikuuta 2003. Kaupallinen tv-yhtiö TV3 lähetti huomautuksensa 14 päivänä huhtikuuta 2003 päivätyllä kirjeellä. Komissio lähetti nämä huomautukset edelleen Tanskalle, joka vastasi niihin 12 päivänä syyskuuta 2003 päivätyllä kirjeellä.
(6)
Komissio sai kantelijalta lisätietoja 15 päivänä joulukuuta 2003 ja 6 päivänä tammikuuta 2004 päivätyillä kirjeillä. Kantelijan ja komission yksiköiden välillä pidettiin kokous 17 päivänä joulukuuta 2003, jotta saataisiin lisätietoja kantelijan 15 päivänä joulukuuta 2003 lähettämästä kirjeestä. Komissio lähetti nämä selvitykset edelleen Tanskan hallitukselle, joka vastasi niihin 15 päivänä maaliskuuta 2004 päivätyllä kirjeellä. Tanskan viranomaisten ja komission yksiköiden välillä pidettiin kokous 9 päivänä helmikuuta 2004.
(7)
Komissio antoi 19 päivänä toukokuuta 2004 päätöksen TV2:lle vuosina 1995-2002 lupamaksuina ja muina toimenpiteinä myönnetystä julkisesta rahoituksesta (6). Päätöksen mukaan tuki soveltuu sisämarkkinoille lukuun ottamatta 628,2 miljoonan Tanskan kruunun suuruista summaa (noin 84,3 miljoonaa euroa), joka on perittävä korkojen kera takaisin, jäljempänä ’takaisinperintäpäätös’.
(8)
TV2, Tanskan viranomaiset ja yksityiset tv-yhtiöt Viasat ja SBS/Tv Danmark valittivat myöhemmin komission takaisinperintäpäätöksestä.
(9)
Tanskan viranomaiset panivat komission takaisinperintäpäätöksen täytäntöön. Käytännössä TV2 maksoi takaisin 1 050 miljoonaa Tanskan kruunua (7).
(10)
Tosiasiallinen takaisinperintä saattoi TV2:n rahoituskriisiin. Tanska ilmoitti siksi vuonna 2004 TV2:n pääomankorotuksesta.
(11)
Komissio hyväksyi 6 päivänä lokakuuta 2004 annetulla päätöksellä (8) Tanskan hallituksen päätöksen TV2:n pääomankorotuksesta lisäämällä TV2:n pääomaa 440 miljoonaa Tanskan kruunua ja muuntamalla 394 miljoonan Tanskan kruunun suuruisen valtionlainan omaksi pääomaksi, jäljempänä ’pääomankorotustoimenpiteet’. Päätöksestä esitettiin SBS:n ja Viasatin kaksi kannetta.
(12)
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (nyt yleinen tuomioistuin) vahvisti 22 päivänä lokakuuta 2008 (9) TV2:n julkisen palvelun soveltamisalan ja kumosi komission takaisinperintäpäätöksen, jäljempänä ’tuomio’. Tätä tuomiota ei riitautettu.
(13)
Tämän tuomion perusteella komission on annettava uusi päätös, koska vuosia 1995-2002 koskeva muodollinen tutkintamenettely aloitettiin jälleen.
(14)
Lisäksi pääomankorotusta koskevan asian oikeudenkäyntimenettely johti 24 päivänä syyskuuta 2009 annettuun yleisen tuomioistuimen määräykseen, jäljempänä ’määräys’ (10), jossa todettiin, että lausunnon antaminen asiassa T-12/05 raukeaa. Tuomioistuimen määräyksen 35 kohdan mukaan takaisinperinnän ja pääomankorotuksen välillä todella on tiivis yhteys. Takaisinperintäpäätöksen kumoamisen vuoksi yleinen tuomioistuin totesi, että pääomankorotusta koskevan päätöksen sisältö ja tarkoitus jäisivät toteutumatta. Se totesi, että vaikka tämän asian erityisolosuhteet saivat komission antamaan kaksi päätöstä, on selvää, että kyseiset päätökset ovat kaksi näkökulmaa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun valtiontuen luokitteluun liittyvään samaan oikeudelliseen asiaan ja sellaisenaan määrittelyyn, soveltuvatko Tanskan kuningaskunnan TV2:n ja myöhemmin TV2 A/S:n hyväksi toteuttamat toimenpiteet sisämarkkinoille (11). Takaisinperintäpäätöksen kumoamisen vuoksi komissiota kehotettiin tutkimaan uudelleen kaikki Tanskan kuningaskunnan TV2:n hyväksi toteuttamat toimenpiteet. Määräystä ei ole riitautettu.
(15)
Tuomioistuimen määräyksen mukaan komission on otettava tässä päätöksessä esittämässään arvioinnissa huomioon toimenpiteet, jotka Tanskan viranomaiset panivat täytäntöön vuonna 2004 kumotulla takaisinperintäpäätöksellä määrätyn takaisinperinnän vuoksi.
(16)
Edellä olevista johdanto-osan 13, 14 ja 15 kappaleista seuraa, että tämä päätös kattaa vain vuosina 1995-2002 TV2:n hyväksi toteutetut toimenpiteet. Tuomioistuimen määräyksen mukaisesti komissio ottaa tässä päätöksessä esittämässään arvioinnissa huomioon vuoden 2004 pääomankorotustoimenpiteet, jotka johtuivat kumotulla takaisinperintäpäätöksellä määrätystä takaisinperinnästä.
(17)
Komissio pyysi 20 päivänä maaliskuuta 2009 päivätyllä kirjeellä Tanskan viranomaisia antamaan arviointinsa tuomion vaikutuksista.
(18)
Pyydettyään lukuisia määräajan jatkamisia Tanskan viranomaiset lähettivät huomautuksensa 26 päivänä kesäkuuta 2009. Tanskan viranomaiset toimittivat kirjeensä liitteenä myös TV2:n huomautuksia.
(19)
Tanskan viranomaisten ja/tai TV2:n kanssa pidettiin monia kokouksia, muun muassa 25 päivänä elokuuta 2009, 7 päivänä helmikuuta 2011 ja 4 päivänä maaliskuuta 2011.
(20)
Komissio lähetti myös täydentäviä tietopyyntöjä, muun muassa 22 päivänä syyskuuta 2010, 28 päivänä lokakuuta 2010, 19 päivänä marraskuuta 2010, 14 päivänä tammikuuta 2011, joihin Tanskan viranomaiset vastasivat erityisesti 17 päivänä marraskuuta 2010, 30 päivänä marraskuuta 2010, 3 päivänä helmikuuta 2011, 24 päivänä helmikuuta 2011 ja 7 päivänä maaliskuuta 2011. Tanskan viranomaiset toimittivat lisää tietoja myös maalis- ja huhtikuussa 2011.
(21)
Komissio vastaanotti huomautuksia myös kolmansilta osapuolilta, erityisesti SBS/Tv Danmarkilta 7 päivänä helmikuuta 2011.
(22)
On myös syytä panna merkille, että komissio antoi 4 päivänä elokuuta 2008 päätöksen olla vastustamatta TV2:lle 1 000 miljardin suuruisena lainana myönnettävää pelastamistukea (12). Kilpailija MTG/Viasat valitti tästä päätöksestä. Yleinen tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä, kunnes komissio tekisi päätöksen rakenneuudistusta koskevassa asiassa (13).
(23)
Tanska ilmoitti 4 päivänä helmikuuta 2009 komissiolle SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti TV2 Danmark A/S:ää koskevasta rakenneuudistussuunnitelmasta, jäljempänä ’rakenneuudistusta koskeva asia’. Komissio ilmoitti 2 päivänä heinäkuuta 2009 päivätyllä kirjeellä Tanskalle päätöksestään aloittaa rakenneuudistusjärjestelmää koskeva menettely (14).
(24)
Komission selvitystä rakennetukiuudistusta koskevasta asiasta on tehty rinnakkain tätä asiaa koskevan arvioinnin kanssa, ja komission päätös rakennetukiuudistusta koskevassa asiassa annetaan rinnakkain ja samaan aikaan tämän päätöksen kanssa.
II YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
II.1. KANSALLINEN TAUSTA
II.1.1 TANSKAN TELEVISIOMARKKINAT VUOSINA 1995-2002
(25)
Tanskassa toimi vuosina 1995-2002 kaksi yleisradioyhtiötä eli Danmarks Radio, jäljempänä ’DR’, ja TV2. DR sai rahoituksensa lähes kokonaan lupamaksuista. TV2:ta rahoitettiin sekä lupamaksuilla että mainostuloilla.
(26)
TV2 perustettiin vuonna 1986 (15). Se on itsenäinen valtion myöntämällä lainalla rahoitettu laitos, jolla ei ole muita omistajia. TV2 aloitti valtakunnalliset lähetykset 1 päivänä lokakuuta 1988. Sillä oli maanpäällinen kanava TV2, ja lisäksi se aloitti vuonna 2000 satelliittilähetykset kanavalla TV2 Zulu. Vuoden 2002 lopussa TV2 Zulu muuttui julkisesta palvelukanavasta kaupalliseksi maksulliseksi tv-kanavaksi. Hallitus oli lisäksi hyväksynyt kahdeksan tv-asemaa alueellisiksi TV2-asemiksi. TV2:n piti lähettää alueellisten TV2-asemiensa ohjelmia valtakunnallisella maanpäällisellä kanavallaan.
(27)
Yleisradioyhtiöiden lisäksi Tanskan valtakunnallisilla tv-markkinoilla oli vuosina 1995-2002 kaksi kaupallista tv-yhtiötä eli TvDanmark ja TV3/3+. Kaupalliset tv-yhtiöt kilpailivat TV2:n kanssa valtakunnallisilla tv-mainosmarkkinoilla TvDanmark on osa SBS Broadcasting SA:ta, ja sillä oli Tanskassa kaksi kanavaa. Vuodesta 1997 lähtien TvDanmark on lähettänyt TvDanmark2:n ohjelmaa verkossa, joka koostuu 10 paikallisesta kaupallisesta tv-asemasta. Vuodesta 2000 lähtien se on lähettänyt ohjelmaa satelliittikanavalla TvDanmark1, joka on saanut toimilupansa Yhdistyneestä kuningaskunnasta. Satelliittikanavat TV3 ja 3 + aloittivat lähetyksensä vuonna 1992. Ne ovat osa Modern Times -ryhmää (MTG).
II.1.2 LAKISÄÄTEISET VAATIMUKSET VUOSINA 1995-2002
(28)
Tutkimusajanjaksolla 1995-2002 julkisen palvelun tehtävää säänneltiin televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain eri versiolla, jäljempänä ’televisio- ja radiotoiminnasta annettu laki’ (16).
(29)
TV2:n tehtävänä on tuottaa ja lähettää valtakunnallisia ja alueellisia tv-ohjelmia. Ohjelmat lähetetään radioaalloilla, myös satelliitti- tai kaapeliverkossa. Kulttuuriministeri vahvistaa säännöt TV2:n julkisen palvelun tehtäville.
(30)
TV2:n koko ohjelmistoa pidetään julkisen palvelun tehtävänä. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (vuoden 1994 versiona) (17) mukaan TV2 on riippumaton laitos, jonka tarkoituksena on riippumattomien ohjelmatoimintojen avulla tarjota ja levittää kansallisia ja alueellisia televisio-ohjelmia. Tarjonnassa on pyrittävä laatuun, monipuolisuuteen ja monimuotoisuuteen. TV2:n alueellisten asemien ohjelmasuunnittelussa ensisijainen asema annetaan myös alueellisesti kiinnostaville lähetyksille.
(31)
Kuten tuomiossa todettiin (18), TV2:n julkisen palvelun tehtävien täsmällinen määritelmä on kehittynyt ajan mittaan, mutta kaikki nämä julkisen palvelun velvoitteiden määritelmät, joita on sovellettu TV2:een eri jaksojen aikana, sisältävät joka tapauksessa ”laatua, monipuolisuutta ja monimuotoisuutta” koskevat vaatimukset, jotka ovat TV2:lle uskotun julkisen yleisradiopalvelun pääasialliset laatuvaatimukset.
(32)
Julkisen palvelun lisämääritelmä löytyy TV2:n yhtiöjärjestyksestä. Siinä muun muassa vahvistetaan TV2:n lähetystoiminnan velvoitteet taiteen ja kulttuurin, tanskankielisen elokuvatuotannon sekä lapsille, nuorille ja etnisille vähemmistöille suunnattujen ohjelmien osalta. TV2:lla on myös velvoite lähettää hätätiedotteita väestölle.
(33)
TV2:n julkisen palvelun tehtävä rahoitetaan TV2:n osuudella lupamaksuista, TV2:n saamilla mainostuloilla ja muilla tuloilla. Vuonna 1994 voimassa olleessa yleisradiotoiminnasta annetussa laissa (19) todetaan, että TV2:n yhteisiä toimia rahoitetaan summilla, jotka ohjataan TV2-rahastosta kulttuuriministerin vahvistamien puitemäärärahojen mukaan ja ohjelmien myynnistä ja muista maksuista, tuista jne. saaduilla tuloilla. On syytä panna merkille, että vuosina 1995-1996 TV2 sai osuutensa lupamaksuista ja mainostuloja erityisrahastosta (TV2-rahasto) (20).
(34)
Kaupallisten tv-asemien lähetysalueen on oltava yhtä paikallista aluetta laajempi. Tämä velvoite vahvistetaan televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 5 luvussa. Lain 6 luvussa käsitellään paikallisradio- ja televisiotoimintaa. Asetetut vaatimukset koskevat lähinnä toimiluvan hakemista. Toimiluvan saajaa koskevat ohjelmavaatimukset vahvistetaan määräyksessä nro 874 eurooppalaisista ohjelmista ja määräyksessä nro 1349 paikallisradio- ja televisiotoiminnasta (21). Näiden määräysten mukaisesti paikallisluvan saaneiden verkkoasemien on lähetettävä paikallisohjelmaa vähintään tunti päivässä ja tuotettava huomattava osa ohjelmistaan tanskan kielellä tai tanskalaiselle yleisölle. Koska TV3, 3 + ja TvDanmark1 lähettävät ohjelmaa Yhdistyneen kuningaskunnan antamalla toimiluvalla, nämä säännöt koskevat ainoastaan TvDanmark2:ta.
II.1.3 TV2:N KAUPALLINEN TOIMINTA
(35)
TV2 harjoitti vuosina 1995-2002 lukuisia kaupallisia toimia siitä lähtien, kun se sai niihin 1 päivänä tammikuuta 1997 erityisluvan (22). Tällaiset kaupalliset toimet voivat käsittää teknisten välineiden hyödyntämisen, uusien yritysten perustamisen tai pääomasijoitukset olemassa oleviin yrityksiin. Jaksolla 1995-2002 nämä toimet ovat käsittäneet muun muassa mainoksia, ohjelmamyyntiä, mastojen vuokrausta, myynninedistämistä, internettoimintaa ja urheiluoikeuksien jälleenmyyntiä.
(36)
Vuoden 2001 tammikuusta TV2:lla on ollut velvoite pitää erillistä kirjanpitoa julkisen palvelun toiminnastaan ja muusta toiminnastaan, jos muu toiminta ylittää 5 prosenttia koko liikevaihdosta ja 3 miljoonaa Tanskan kruunua vuodessa. Kyseisen määräyksen mukaan menot on vietävä kirjanpitoon täysimääräisinä, julkisen palvelun ulkopuolisten tuotteiden ja palveluiden hinnat on määrättävä markkinaperusteisesti ja pääomasiirrot julkisen palvelun toiminnan ja muun toiminnan välillä on tehtävä markkinataloussijoittajaa koskevan periaatteen mukaisesti eivätkä ne saa sisältää lupamaksuvaroja (23).
II.2. TOIMENPITEET
(37)
TV2 sai vuosina 1995-2002 lupamaksutuloja.
(38)
Kulttuuriministeri päättää lupamaksun suuruuden kerralla yhdeksi tai useammaksi vuodeksi. Kaikkien televisio- tai radiolaitteen omistajien on maksettava lupamaksu (24). DR kerää tv-lupamaksut, ja varat jaetaan DR:n ja TV2:n kesken ministerin päätöksellä parlamentin kanssa tehdyn mediasopimuksen perusteella.
(39)
Kulttuuriministeri vahvistaa tarkemmat säännöt muun muassa lupamaksuvelvoitteen alkamisesta ja päättymisestä, maksumääräajoista, maksujen keruusta ja myöhästymiskoroista. Myöhässä maksetusta lupamaksusta on korkolain mukaisesti maksettava korkoa. Tanskan hypoteekkipankki voi periä maksamattomat maksut. Summa voidaan muun muassa pidättää palkasta verolainsäädännössä olevien, henkilökohtaisten verojen perintää koskevien sääntöjen mukaisesti.
(40)
Vuoteen 1997 saakka TV2:n rahoitus (mainostulot ja lupamaksut) tuli kokonaisuudessaan valtion perustamasta TV2-rahastosta. Vuodesta 1997 lähtien TV2 on saanut osuutensa lupamaksuista suoraan DR:ltä.
(41)
Vuosina 1995-1996 TV2 sai mainostuloja TV2-rahastosta (25).
(42)
Lisäksi TV2 sai 58 miljoonaa Tanskan kruunua radiorahastosta tanskalaisen elokuvatuotannon lisäämiseksi.
(43)
Lisäksi vuonna 1997, kun TV2-rahasto lakkautettiin, TV2 sai siitä 167 miljoonaa Tanskan kruunua tuotantojärjestelmiensä digitalisointiin ja 50 miljoonaa kruunua toimintakustannusten kattamiseen.
(44)
TV2 on vapautettu yhtiölain mukaisen yhtiöveron maksusta. Vapautus yhtiöverosta merkitsi TV2:lle tutkimusajanjaksolla 159,4 miljoonan Tanskan kruunun etua. Vuoden 2001 tammikuussa Tanskan valtio otti käyttöön järjestelmän, jonka tarkoituksena oli neutralisoida verovapautuksen vaikutukset TV2:n kaupalliseen toimintaan. TV2:n on täytynyt siirtää 30 prosenttia muusta toiminnastaan saamasta vuotuisesta ylijäämästä julkisen palvelun toimintaan. Summa vastaa yleistä yhtiöveroa, jonka Tanska otti käyttöön vuonna 2000.
(45)
TV2:n perustamiskustannukset ja toimintatappio rahoitettiin alussa valtionlainalla. Alkuperäisen lainasopimuksen mukaisesti TV2:n piti maksaa korkoa ja lopulta koko lainasumma takaisin. Koko tutkimusajanjakson TV2 oli kuitenkin vapautettu koronmaksusta, eikä sen tarvinnut maksaa lainan lyhennyksiä. Korko- ja lyhennysvapaasta perustamis- ja käyttöpääomalainasta on koitunut tutkimusajanjaksolla etua 341,8 miljoonaa Tanskan kruunua.
(46)
Vuoden 1996 loppuun saakka valtio takasi lainan, jonka TV2-rahasto otti rahoittamaan TV2:n toimintaa. Valtion takaama laina siirrettiin TV2:lle, kun TV2-rahasto lakkautettiin. TV2 sai tästä valtiontakauksesta etua 9,8 miljoonaa Tanskan kruunua.
(47)
Tanskalla oli tutkimusjakson aikana kolme valtakunnallista maanpäällistä lähetystaajuutta, jotka oli varattu yleisradioyhtiöille. Yksi taajuuksista oli varattu TV2:lle, toinen DR:lle ja kolmas taajuus oli digitaalitelevisiolle.
(48)
TV2 maksoi sille varatusta valtakunnallisesta lähetystaajuudesta telehallintoviranomaiselle (IT- og Telestyrelsen), joka kuuluu tieteestä, teknologiasta ja kehityksestä vastaavan ministeriön alaisuuteen (26). Maksun suuruus vahvistetaan talousarviolaissa. Tutkimusajanjaksolla TV2 maksoi lähetystaajuudesta vuosittain 2-4 miljoonaa Tanskan kruunua.
(49)
Tanskalla on myös paikallistaajuuksia. Vuonna 1997 hallitus mahdollisti paikallistaajuuksien yhdistelemisen suuremman peiton saavuttamiseksi (verkottaminen). Vuosina 1998-2001 piti kaikkien kaupallisten paikallisten tv-asemien, joilla oli lupa lähettää ohjelmia verkotetusti, maksaa vuotuinen maksu valtiolle (27). TV2:n paikallisilla toimintayksiköillä ei ollut maksuvelvoitetta, sillä ne lähettävät ohjelmaa päällekkäin TV2:n valtakunnallisella taajuudella. Kaupallinen tv-yhtiö TvDanmark oli ainoa operaattori, joka maksoi tämän maksun toisesta kanavastaan. Se on maksanut kaiken kaikkiaan 85 miljoonaa Tanskan kruunua.
(50)
Kaikilla yhteisantennien omistajilla on velvoite lähettää TV2:n julkisen palvelun ohjelmia laitteistollaan (jakeluvelvoite).
III ASIANOMAISTEN JA TANSKAN HUOMAUTUKSET
(51)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksensä jälkeen komissio sai useita huomautuksia asianomaisilta. Näiden huomautusten tärkeimmistä kohdista esitetään yhteenveto seuraavassa.
(52)
TvDanmarkin mukaan valtion tarjoama valtakunnallinen lähetystaajuus on valtiontukea, sillä valtio luopuu tuloista, joita se voi saada kyseisestä rajallisesta omaisuuserästä. Kilpailijoiden maantieteellinen peitto on enintään 77 prosenttia. TvDanmark huomautti, että kyseessä on valtiontuki TV2:n paikallisasemille, koska verkkomaksu vaadittiin ainoastaan TVDanmark2:lta eikä TV2:n paikallisasemilta, vaikka ne ovat samassa taloudellisessa ja kaupallisessa tilanteessa. ACT:n, Antena 3 TV:n ja Telecincon mukaan lähetysmahdollisuuksien tasapuolisuuden periaate EU:ssa edellyttää, että maksu on maksettava kaikenlaisista verkoista.
(53)
ACT, Antena 3 TV ja Telecinco huomauttivat yhtiöverosta myönnetyn vapautuksen osalta, että velvollisuuden siirtää 30 prosenttia kaupallisen toiminnan ylijäämästä TV2:n julkisen palvelun toimintaan ei voida katsoa vastaavan yhtiöveron maksua valtiolle, sillä se vääristää kilpailua tv-markkinoilla.
(54)
Useat kolmannet osapuolet katsoivat, että TV2:n julkisen palvelun toiminta on määritelty tavalla, jota ei voida pitää lainmukaisena. Myös tehtävänannon ja suhteellisuusperiaatteen edellytysten täyttymistä arvosteltiin. TvDanmark katsoi erityisesti, että komission tulisi ylisuuren korvauksen määrää laskiessaan ottaa huomioon TV2:n yhtiöveron vapautuksesta saama etu, korko- ja lyhennysvapaa laina, käyttöpääomalainan valtiontakaus ja ilmainen lähetysoikeus. TvDanmark katsoi, että tv-mainostulojen markkinavaihtelut ovat yleensä vähäisiä, joten pääoman kerääminen TV2:lle ei ole perusteltua.
(55)
TvDanmark katsoi, että TV2:n hinnoittelukäytännön vuoksi kaupalliset toimijat eivät saa katetuiksi yksin toiminnasta aiheutuvia kustannuksia. TvDanmarkin on hinnoiteltava TRP noin 30-40 prosenttia alle TV2:n hintojen päästäkseen markkinoille (TV2:n TRP tai GRP ovat arvokkaampia paremman peiton vuoksi) (28). Koska TV2 on erityisasemassa muun muassa peiton ja ohjelmamäärärahojen vuoksi, mainostajat sijoittavat aina osan mainosmäärärahoistaan TV2:een mahdollisimman suuren vaikutuksen saavuttamiseksi eli päästäkseen mahdollisimman suureen katsojamäärään, tavoittavuuteen ja/tai katselukertoihin tietyllä budjetilla. TvDanmarkin esittämät luvut osoittavat, että yhtiö on ollut tappiollinen vuosista 1997-2002 lähtien, ja yhtiö väittää, että TV2:n harjoittaman epäreilun kilpailun vuoksi se ei saa riittävästi tuloja. TvDanmark esitti myös osana perusteluitaan Tanskan tv-mainosmarkkinoiden hinta-analyysin, jonka on tehnyt tanskalainen konsulttiyritys Copenhagen Economics. Raportissa vertailtiin markkinoiden keski- ja marginaalihintoja ja katsottiin, että kilpailua tapahtuu vain jäännöskysynnässä ja että vertailun olisi perustuttava marginaalihintoihin. TvDanmark toimitti lisäksi tietoja, joiden avulla se on voinut verrata TV2:n hintoja muihin viestimiin ja maihin.
(56)
TV3:n mukaan sen on myytävä mainosaikaa hyvin halvalla päästäkseen markkinoille, sillä TV2 tarjoaa ylimääräisen marginaalialennuksen lopulle mainostajan tv-mainosbudjetille, jos myös se sijoitetaan TV2:lle.
(57)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksensä jälkeen komissio sai huomautuksia myös Tanskan viranomaisilta. Näiden huomautusten tärkeimmistä kohdista esitetään yhteenveto seuraavassa.
(58)
Tanskan viranomaisten mukaan TV2:n lähetystaajuuksia ei voida pitää etuna, sillä paikallis-tv-asemilla on myös niille varattuja lähetystaajuuksia. TV2 ei ole näin ollen saanut erityiskohtelua. TV2 on muiden asemien tavoin maksanut lähetystaajuuden käytöstä.
(59)
Yhtiöverosta myönnetyn vapautuksen osalta Tanskan viranomaiset totesivat, että kaupallisesta toiminnasta saatiin melko vähäistä voittoa ja että valittu menetelmä, jolla neutralisoidaan yhtiöverovapautuksen vaikutukset yhtiön kaupalliseen toimintaan, estää tätä toimintaa saamasta taloudellista etua verovapautuksesta ja sillä on sama taloudellinen vaikutus.
(60)
Suhteellisuusperiaatteen osalta Tanskan viranomaiset totesivat, että 167 miljoonan Tanskan kruunun siirto TV2-rahastosta oli tarkoitettu tv-verkon digitalisointiin. Varoja ei tämän vuoksi voida pitää vapaana omana pääomana.
(61)
Tanskan viranomaiset totesivat myös, että ylijäämää vuosilta 1995-2001 ei voida pitää liiallisena korvauksena, vaan se on pelkästään kohtuullinen voitto TV2:n liikevaihtoon nähden. Pääomaa tarvittiin lisäksi puskurina mainostulojen mahdollisen äkillisen laskun varalta, ja lain mukaan TV2:n ottamien lainojen määrä ei saa ylittää neljää prosenttia sen vuotuisesta liikevaihdosta. Lisäksi valtio toimi Tanskan viranomaisten mukaan markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti, sillä TV2:n nykyinen oma pääoma ei ylitä määrää, jonka tavanomainen markkinataloussijoittaja olisi sijoittanut. Tällainen ylimääräinen pääoma ei ole perussopimuksen vastaista, sikäli kun sillä ei tueta ristiin TV2:n kaupallista toimintaa.
(62)
TV2:n toiminnasta mainosmarkkinoilla Tanskan viranomaiset totesivat, että TV2 on tavoitellut johdonmukaisesti hintapolitiikassaan mahdollisimman suurta voittoa. Hinnat määritellään yksinomaan tarjonnan ja kysynnän perusteella. Hinnat määritellään vuosittain TV2:n mainososaston tekemien arvioiden perusteella. Arviot koskevat kaupallisesti kiinnostavaa katsojaosuutta (ikäryhmä 21-50 vuotta), ohjelmasuunnittelua, suhdannevaihteluja ja markkinoiden kilpailutilannetta. TV2:n toimintakustannukset tai lupamaksuvarojen suuruus eivät sisälly arvioon. TV2:n hintataso on korkein Tanskan markkinoilla, joten kyseessä ei voi olla hintojen polkeminen. Tämän vuoksi tarvittiin julkista lisärahoitusta.
(63)
Tanskan viranomaiset esittivät RBB Economicsin laatiman raportin kilpailusta Tanskan tv-mainosmarkkinoilla. Raportissa todetaan, että TV2:n keskimääräiset nettohinnat ovat itse asiassa kilpailijoiden hintoja korkeammat, ja TV2:n ja TvDanmarkin mainoshinnoissa olevien erojen katsotaan johtuvan niiden erilaisista voimasuhteista ohjelmatarjonnassa ja kyvyssä houkutella katsojia.
(64)
Komissio pyysi tuomion perusteella Tanskan viranomaisia toimittamaan arvionsa tuomion vaikutuksista asiaan.
(65)
Tanskan viranomaiset lähettivät huomautuksensa ja toimittivat myös huomautuksia TV2:ltä. Näiden huomautusten tärkeimmistä kohdista esitetään yhteenveto seuraavassa.
(66)
Vuosien 1995-1996 mainostulojen osalta Tanskan viranomaiset ja TV2 katsovat, että Tanskan valtio ei voinut vaikuttaa näihin summiin, joita ei siksi pitäisi katsoa valtion varoiksi. Lukujen osalta Tanskan viranomaiset eivät vahvistaneet komission toimittamia määriä. Viranomaisten mukaan vuosien 1995-1996 mainoslukujen määrien laskemisessa pitäisi ottaa huomioon se, että osa TV2-rahastosta tulevista rahoista käytettiin rahoittamaan TV2:n alueasemia ja että tämä osa voitiin rahoittaa vain lupamaksulla. Tanskan viranomaiset kuitenkin myönsivät, että joka tapauksessa mainostulot pitäisi ottaa huomioon julkisen palvelun tehtävän nettokustannusten laskemisessa ja että mainostulot ovat julkisen palvelun toiminnasta saatua tuloa.
(67)
Tanskan viranomaiset ja TV2 viittasivat lisäksi tuomioistuimen tuomioon ja katsoivat, että 24 päivänä heinäkuuta 2003 asiassa Altmark (29) annetun tuomion edellytykset täyttyvät. Tässä yhteydessä Tanskan viranomaiset muistuttivat, että asian BUPA (30) tavoin TV2:ta koskeva asia koskee olosuhteita, jotka olivat jo olemassa ennen Altmark-tuomion antamispäivämäärää. Viranomaiset katsoivat, että Altmark-tuomion edellytyksiä on sovellettava kyseisten edellytysten hengen ja tarkoituksen mukaisesti, jotta asian erityiset tosiseikat voidaan ottaa huomioon. Viranomaisten mukaan tuomiosta seuraa Tanskan valtiolle ainoastaan vaatimus siitä, että sen pitäisi ”pääpiirteissään” noudattaa Altmark-tuomion edellytyksiä.
(68)
Tarkemmin sanottuna Tanskan viranomaiset ja TV2 katsoivat, että lupamaksujen asettamisessa käytettävä menettely oli avoin ja että se täytti ainakin pääpiirteissään Altmark-tuomion toisen edellytyksen vaatimukset, mikä niiden mukaan on riittävää tuomioistuimen tuomion perusteella. Ne katsoivat, että kolmas edellytys täyttyi myös, jos TV2:n annettiin pitää kohtuullinen voitto. Altmark-tuomion neljännen edellytyksen osalta ne korostivat TV2:een sovellettavaa erilaista valvontaa ja viittasivat myös oikeuskäytäntöön asiassa BUPA ja tuomioistuimen tuomioon ja katsoivat, että tätä testiä voitaisiin jossakin määrin lieventää tässä tapauksessa tai että se pitäisi täyttää vain pääpiirteissään. Asian Chronopost (31) perusteella ne panivat myös merkille, että TV2:ta ei käytännössä voida verrata hyvin johdettuun keskivertoyritykseen. Tanskan viranomaiset katsoivat myös, että korvaus olisi hyväksyttävä markkinataloussijoittajatestin perusteella.
(69)
Tanskan viranomaiset ja TV2 katsoivat myös, että valtiontuki olisi julistettava sisämarkkinoille soveltuvaksi. Ne selostivat menettelyä, joka johti TV2:n pääoman keräämiseen ja korostivat eri syitä sille, miksi tämä pääoma oli välttämätön TV2:n julkisen palvelun tehtävien täyttämiselle.
(70)
Myös jotkin kolmannet osapuolet toimittivat huomautuksia tuomioistuimen tuomion jälkeen. Pääasiassa ne selittivät, miksi Altmark-tuomion edellytyksiä ei pitäisi katsoa täytetyiksi erityisesti siksi, että tuomioistuimen tarkoittama taloudellinen raportointi ei riitä osoittamaan toisen ja neljännen perusteen täyttymistä. Ne huomauttivat myös, että komission olisi pidettävä kiinni päätelmästä, jonka se oli tehnyt kumotussa takaisinperintäpäätöksessä ja jonka mukaan tuki ei soveltunut sisämarkkinoille.
IV TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI
IV.1. SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETTU VALTIONTUKI
(71)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ”jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(72)
Komission on arvioitava, ovatko edellä kuvatut toimenpiteet SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
IV.1.1 VALTION VAROJEN KÄYTTÖ JA TOIMENPITEEN LUOKITTELU VALTION TOIMENPITEEKSI
(73)
Komission on arvioitava, kuuluuko kyseessä oleviin toimenpiteisiin valtion varojen käyttöä.
(74)
Lupamaksun osalta komissio panee merkille tuomioistuimen tuomiossaan (32) esittämät päätelmät. Lupamaksun määrän määrittävät Tanskan viranomaiset; lupamaksun maksamisvelvollisuus ei perustu sopimussuhteeseen TV2:n ja maksuvelvollisen välillä, vaan pelkästään televisio- tai radiolaitteen omistamiseen; lupamaksun kantaminen suoritetaan tarvittaessa samojen sääntöjen mukaan, joita sovelletaan verojen kantoon ja Tanskan viranomaiset määrittävät, mikä osa lupamaksuista suoritetaan TV2:lle. Tuomioistuin päätteli, että lupamaksuvarat ovat Tanskan viranomaisten käytettävissä ja määräysvallassa ja täten valtion varoja.
(75)
Vuosien 1995-1996 mainostulojen osalta tuomioistuin huomautti tuomiossaan, että mainostulojen ja lupamaksun luonne on erilainen (33).
(76)
Tuomioistuin katsoi tuomiossaan (34), että komissio ei ole esittänyt riittävästi perusteluja siitä, miksi vuosien 1995-1995 mainostulot katsottiin valtion varoiksi.
(77)
Asiassa Preussen Elektra (35) annetun tuomion perusteella komission on osoitettava, voidaanko vuosien 1995-1996 mainostulot luokitella valtion varoiksi. Sen on siksi arvioitava, olivatko nämä mainostulot Tanskan valtion määräysvallassa.
(78)
Komissio panee tämän osalta merkille seuraavat tekijät, jotka ovat merkityksellisiä päätettäessä, ovatko vuosien 1995-1996 mainostulot valtion varoja.
(79)
Vuosina 1995-1996 TV2 sai mainostuloja TV2-rahastosta, joka puolestaan sai mainostuloja TV2 Reklame A/S:stä.
(80)
TV2 Reklame oli TV2:sta riippumaton valtion omistama erillinen yksikkö. Yhtiö perustettiin toimimaan kaupallisena välittäjänä mainosten myynnissä TV2:lle (36). TV2 Reklamella oli sopimussuhde mainosasiakkaisiin.
(81)
TV2 Reklamen rahan ohjaamiseen TV2-rahastoon ei ollut velvollisuutta. Sen sijaan ohjaamisesta päätti Tanskan valtio (37). Kulttuuriministeri päätti TV2 Reklamen voitto-osuudesta, joka oli ohjattava TV2-rahastoon. Kyseinen päätös tehtiin yhdeksi tai useammaksi vuodeksi kerrallaan, ja se edellytti Tanskan parlamentin (pysyvän valtiovarainvaliokunnan) hyväksyntää. Kulttuuriministeri pystyi päättämään, että ohjaamaton tuotto käytettäisiin valtiovarainvaliokunnan hyväksynnän nojalla TV2 Reklamelle aiemmin myönnetyn valtion takauksen takaisinmaksuun tai kulttuuritarkoituksiin.
(82)
Käytännössä vuosina 1995-1996 TV2 Reklamen voitot ohjattiin kokonaisuudessaan TV2-rahastoon.
(83)
TV2-rahasto perustettiin tarjoamaan TV2:lle lupamaksuista ja mainostuloista saatavia tuloja. TV2-rahasto kuului TV2-ryhmälle, ja sitä johti TV2:n johtokunta.
(84)
TV2-rahaston rahojen vuotuiseen ohjaamiseen TV2:lle ei ollut velvoitetta. Sen sijaan ohjaamisesta TV2:lle päätti Tanskan valtio. TV2-rahastolla oli kuitenkin lakisääteinen velvoite ohjata varat TV2:lle kulttuuriministerin laatiman rahoituskehyksen mukaisesti (38).
(85)
Käytännössä TV2 ei saanut vuosina 1995-1996 kaikkia mainostuloja TV2-rahastosta.
(86)
TV2-rahastossa ei myöskään ollut erillistä kirjanpitoa mainostuloille ja lupamaksuille. Tulot, joita ei ollut ohjattu TV2:lle, kertyivät TV2-rahastoon. Ne ohjattiin TV2:lle, kun TV2-rahasto suljettiin.
(87)
TV2:n ja Tanskan viranomaisten mukaan mainostulot kuuluivat TV2:lle, ja TV2:lla oli lakisääteinen oikeus niihin. Ne viittasivat oikeusministerin 22 päivänä marraskuuta 2003 päivättyyn kirjeeseen, jonka mukaan TV-rahaston varoja voidaan käyttää vain kattamaan TV2:n toiminnot. TV2:n ja Tanskan viranomaisten mukaan oli siis olemassa laissa säädetty velvoite ohjata lopulta TV2-rahaston mainostulot TV2:lle. Kuten edellä on kuitenkin osoitettu, laissa ei ollut säädetty velvoitteesta ohjat kaikkia mainostuloja TV2:lle, ja ministerin konkreettisesta päätöksestä riippui, ohjattaisiinko rahaa TV2:lle ja kuinka paljon.
(88)
TV2:n osalta on syytä lisätä, että TV2:lla ei ollut sopimussuhdetta mainonnan loppukuluttajiin, eikä TV2:lla ollut vaikutusta mainostoimintoihin (39). Tanskan hallitus vahvisti, että TV2 määritti itsenäisesti tulevana vuonna odotetut mainostulot.
(89)
Edellä esitettyjen tietojen perusteella komissio katsoo, että ministerillä oli määräysvalta TV2 Reklamen ja TV2-rahaston varoihin. Voidaan todeta, että i) Tanskan valtio päätti, ohjataanko osa mainostuloista vai kaikki TV2-rahastoon ja TV2:lle, ii) vuosina 1995-1996 TV2 ei saanut kaikkia mainostuloja ja iii) mainostulot, joita ei ohjattu sille, kertyivät TV2-rahastoon, jossa ne sekoittuvat käytännössä lupamaksuihin.
(90)
Näiden syiden takia komissio katsoo, että käsiteltävänä olevassa asiassa vuosina 1995-1996 TV2:lle TV2 Reklamen ja TV2-rahaston kautta ohjatut mainostulot ovat valtion varoja.
(91)
Vaikka mainostuloja ei luokiteltaisi valtion varoiksi (kuten tässä tapauksessa tehdään), valtiontuen määrä, jonka voitaisiin katsoa soveltuvan sisämarkkinoille, pysyisi samana. Komission vakiintuneen käytännön ja yleisradiotoiminnasta vuonna 2001 annetun tiedonannon (40) mukaisesti julkisesta palvelusta saadut tulot, kuten mainostulot, on otettava huomioon laskettaessa julkisen palvelun nettokustannuksia. Tämä merkitsee, että tällaiset tulot, vaikka niitä ei katsottaisi valtion varoiksi, vähentävät julkisen rahoituksen tarvetta. Tanskan viranomaiset jakavat tämän näkemyksen (41).
(92)
Varojen väliaikainen siirto TV2:lle radiorahastosta koskee lupamaksutuloja, jotka annettiin TV2:n saataville valtion tekemän päätöksen jälkeen. Sama pätee varojen väliaikaiseen siirtoon TV2-rahastosta, kun se lakkautettiin, koska edellä mainittujen, Tanskan valtion määräysvaltaa TV2-rahastossa koskevien tekijöiden lisäksi TV2-rahaston tulot annettiin sen lakkauttamisen aikaan TV2:n käyttöön valtion tekemän päätöksen jälkeen. Koska varat siis jäivät julkiseen määräysvaltaan, ne on myös katsottava valtion varoiksi. Koska mainostulot katsotaan valtion varoiksi, ja joka tapauksessa koska siirrosta TV2:lle lakkauttamisen aikaan päätti valtio, tähän päätelmään ei vaikuta se, että TV2:lle lakkauttamisen yhteydessä siirretty kertakorvaus perustuu Tanskan viranomaisten mielestä yksinomaan mainostuloihin.
(93)
Valtion muiden toimenpiteiden osalta komissio katsoo, että yhtiöveron vapautukseen liittyy julkisia varoja, koska verotulojen menetys vastaa verotustukiin käytettyjen valtion varojen määrää (42).
(94)
TV2:lle myönnetyt korko- ja lyhennysvapaat lainat tarjoaa suoraan valtio, ja ne osoitetaan yleisestä talousarviosta. Koska Tanskan valtio luopuu näiden lainojen koroista ja lyhennyksistä, se ei saa tuloja, ja siten nämä varat ovat valtion varoja. Lisäksi juuri Tanskan valtio takaa käyttöpääomalainan. Valtiontakauksesta saatava hyöty on se, että valtio kantaa takaukseen liittyvän riskin. Tällaisesta valtion ottamasta riskistä peritään tavallisesti asianmukainen maksu. Jos valtio luopuu tällaisesta maksusta, TV2 hyötyy ja samalla kulutetaan valtion varoja (43).
(95)
Valtio on lisäksi varannut TV2:lle valtakunnallisen lähetystaajuuden, josta se maksaa taajuusmaksua valtion elimelle. TV2:n maksama vuotuinen maksu on vaihdellut kahden miljoonan ja neljän miljoonan Tanskan kruunun välillä tutkimusajanjaksolla.
(96)
Koska valtakunnallisesta taajuudesta maksetuista maksuista ei ole vertailupohjaa, maksua voidaan verrata vain maksuun, joka maksetaan luvasta saavuttaa suurempi väestönosa verkon avulla. TV2:n taajuusmaksu valtakunnallisesta taajuudesta on huomattavasti alhaisempi kuin TvDanmarkille säädetty verkkomaksu, joka vaihteli vuoden 1997 viidestä miljoonasta Tanskan kruunusta 30 miljoonaan Tanskan kruunuun vuonna 2001, siitä huolimatta, että TvDanmarkin alueellisten taajuuksien verkon peitto on vain 77 prosenttia. TV2 on siten pystynyt saavuttamaan suuremman osan Tanskan väestöstä alhaisemmalla hinnalla.
(97)
Komissio katsoo siksi, että taajuusmaksussa ei oteta huomioon markkinaolosuhteita ja että valtio on luovuttanut valtion talousarvioon kerättäviä tuloja, koska se ei pyydä omistuksistaan markkinahintaa.
(98)
Koska TV2 ei lähetä ohjelmia paikallisia taajuuksia käyttämällä saadakseen aikaan valtakunnallisen verkon, TV2:n ei sitä vastoin tarvitse maksaa verkkomaksua. Koska valtio ei olisi voinut laillisesti kerätä tätä maksua TV2:lta, se ei menettänyt valtion talousarvioon kerättäviä tuloja, eikä tässä siten ollut kyse valtion varoista.
(99)
Vastaavasti komissio ei voi havaita valtion varoja lakisääteisessä velvoitteessa, jonka mukaan yhteisantennien omistajien on lähetettävä julkisen palvelun ohjelmia laitteistollaan (jakeluvelvoite), koska valtio ei luovuta tuloja eikä siirrä aktiivisesti rahaa kyseisille toimijoille. Saatavuussääntöä hyödyntäessään TV2 ei siis saa taloudellista etua valtion varoista (44).
(100)
Kaikki edellä mainitut toimenpiteet johtuvat Tanskan valtiosta, koska - kuten edellä on kuvattu - Tanskan valtion päätös liittyy niihin tavalla tai toisella.
IV.1.2 VALIKOIVA ETU JA KILPAILUN VÄÄRISTYMINEN
(101)
Komissio katsoo, että lupamaksutulot, siirrot TV2-rahastosta (mukaan luettuna vuosien 1995-1996 mainostulot) ja radiorahastosta, yhtiöverosta vapauttaminen, korko- ja lyhennysvapaat käyttöpääomalainat sekä valtakunnallisen taajuuden saaminen käyttöön suotuisin ehdoin antavat TV2:lle taloudellisen ja rahoituksellisen edun, joka vapauttaa sen käyttökustannuksista, jotka sen tavallisesti pitäisi maksaa omilla varoillaan. TV2:n kilpailijat eivät lisäksi saaneet samoja varoja.
(102)
Valtion toimenpiteitä, joilla korvataan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista aiheutuvat nettolisäkustannukset, ei pidetä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, jos tuomioistuimen asiassa Altmark antaman tuomion neljä edellytystä (45) täyttyvät:
-
ensinnäkin edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen, ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi,
-
toiseksi parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi,
-
kolmanneksi korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto,
-
ja neljänneksi silloin, kun yritystä ei valita julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(103)
Kuten toimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille käsittelevässä tämän päätöksen jaksossa todetaan (ks. 160 kappale ja sitä seuraavat kappaleet), tuomioistuimen tuomiosta seuraa, että Altmark-tuomion ensimmäinen edellytys täyttyy.
(104)
Kun tarkastellaan Altmark-tuomion toista edellytystä, jonka mukaa parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi, komission on arvioitava oikeudellisia ja taloudellisia edellytyksiä, joiden nojalla TV2:lle määrättiin maksettavan lupamaksutulon määrä. Tämän osalta komissio panee merkille, että menettely oli seuraava.
(105)
Tanskan viranomaisten 24 päivänä maaliskuuta 2003 päivätyn kirjeen 29 ja 30 kohdan mukaisesti tutkimusajanjaksona voimassa olleella yleisradiotoiminnasta annetulla lailla (46) säädettiin siitä, miten TV2:n asemat kokonaisuudessaan rahoitettiin (lupamaksu, mainostulot ja muut tulonlähteet). Lailla säädettiin, että kulttuuriministeri määrittää TV2:n ja DR:n osuuden lupamaksusta ja siten TV2:lle myönnettävän korvauksen suuruuden. On syytä panna merkille, että vuosina 1995-1996 TV2 sai osuutensa lupamaksusta TV2-rahastosta.
(106)
Vakiintuneen käytännön mukaisesti ministeri määritti tämän korvausmäärän kuultuaan Tanskan parlamentin valtiovarainvaliokuntaa Tanskan parlamentin poliittisten puolueiden enemmistön tekemän mediasopimuksen puitteissa. Kyseessä olevana jaksona mediasopimuksia oli kolme: vuosien 1994-1997 mediasopimus, joka tehtiin 16 päivänä syyskuuta 1993, vuosien 1997-2000 mediasopimus, joka tehtiin 10 päivänä toukokuuta 1996 ja vuosien 2001-2004 mediasopimus, joka tehtiin 28 päivänä maaliskuuta 2000.
(107)
Lupamaksutulot oli siten vahvistettu sangen pitkäksi ajaksi. Tutkimusajanjakson aikana TV2:lle myönnetystä korvauksesta ei tehty uutta tarkistusta, edes silloin, kun TV2:n tulot laskivat. Vaikka esimerkiksi TV2:n mainostulot laskivat huomattavasti vuonna 1999, korvausta ei mukautettu sen perusteella.
(108)
Tanskan viranomaisten mukaan korvaus määritettiin TV2:n talousarvion ja kirjanpidon mukaan indeksiin sidotun hinnan ja palkan perusteella sekä taloudellisten analyysien perusteella.
(109)
Tilintarkastusyritys KPMG teki perusteellisen taloudellisen analyysin vuosina 1995 ja 1999. KPMG:tä avusti vuoden 1999 kertomuksessa seurantaryhmä, jossa oli edustajia markkinoiden keskeisistä toimijoista, myös TV2:n kilpailijoista. Huomiota kiinnitettiin erityisesti tietoihin mahdollisista muista tulonlähteistä kuin lupamaksuista, esimerkiksi mainostuloista.
(110)
Tanskan viranomaiset totesivat 24 päivänä maaliskuuta 2003 päivätyn kirjeensä 164 ja 165 kohdassa, että KPMG:n konsulttitutkimukset, joilla pyrittiin arvioimaan mainosliikevaihdon todennäköisintä kehitystä Tanskan mainosmarkkinoilla ja TV2:n tulonlähteitä ja määrittämään näihin arvioihin liittyvät epävarmuustekijät, laadittiin antamaan Tanskan hallitukselle ja Tanskan parlamentille aiempaa parempi perusta päätöksille niiden määrittäessä ja osoittaessa lupamaksutuloja mediapolitiikasta käytävien keskustelujen aikana.
(111)
Tanskan viranomaisten mukaan korvauksen määrittämiseen käytetyt asiakirjat olivat julkisesti saatavilla. Mediasopimukset julkaistiin lehdistötiedotteissa ja Tanskan valtiopäiväasiakirjoissa (Folketingstidende). Lainsäädäntö, jolla mediasopimukset oli määrä panna täytäntöön, julkaistiin Tanskan virallisessa lehdessä (Lovtidende). Myös TV2:n tilinpäätös julkaistiin, yhdessä edellä mainittujen taloudellisten analyysien kanssa.
(112)
Tuomion perusteella komission on arvioitava, voisiko edellä kuvatun perusteella päätellä, että Altmark-tuomion toinen edellytys täyttyy.
(113)
Toisaalta komissio panee merkille, että tuomiossaan (47) tuomioistuin totesi, ”(…) ettei ole mahdotonta, että TV2:lle tulevan lupamaksun suuruuden edellä mainittu määrittämistapa saattoi olla objektiivinen ja avoin menettelytapa, koska se muun muassa edellytti Tanskan parlamentin osallistumista, perustui tilintarkastustoimiston, jota oli avustanut asiantuntijoista koostunut seurantaryhmä, jonka toimintaan TV2:n kilpailijat olivat osallistuneet, laatimiin taloudellisiin analyyseihin ja koska nämä analyysit - samoin kuin TV2:n vuosittaiset tilinpäätökset - julkaistiin. Täten ei ole mahdotonta, että näiden menettelytapojen perusteellinen tutkinta voisi osoittaa, että Tanskan kuningaskunta oli taannut toisen Altmark-edellytyksen noudattamisen jopa ennen kuin yhteisöjen tuomioistuin vahvisti nämä edellytykset.” Tuomioistuimen mukaan ”TV2:lle tuleva lupamaksun määrä laskettiin kantajien mukaan siten, että olettamana pidettiin nimenomaisesti näiden valtion kyseisen yleisradioyhtiön hyväksi toteuttamien muiden toimenpiteiden säilyttämistä (48)” (esimerkiksi verovapautus).
(114)
Komissio katsoo, että Tanskan parlamentin osallistuminen lupamaksun asettamisprosessiin takasi jossakin määrin avoimuuden ja objektiivisuuden. Lisäksi mediasopimuksista, joissa määritettiin TV2:n lupamaksuista saatavat määrät, päätettiin monta vuotta etukäteen ja tutkimusajanjaksona TV2:n korvausta ei kertaakaan mukautettu.
(115)
KPMG:n laatimissa taloudellisissa kertomuksissa ennakoitiin kuitenkin vain TV2:lle kertyvien mainostulojen määrää (tulopuolta). Korvauksen määrittämiseen liittyvään menopuoleen ei näissä taloudellisissa kertomuksissa otettu kantaa. Komissiosta näyttää siltä, että mediasopimukset perustuivat vain TV2:lle edellisinä vuosina aiheutuneiden kustannusten sitomiseen indeksiin. Tanskan viranomaiset totesivatkin, että korvaus määritettiin TV2:n talousarvion ja tilinpäätöksen mukaan indeksiin sidotun hinnan ja palkan perusteella sekä sellaisten taloudellisten analyysien perusteella, joissa arvioitiin vain tulopuoli eikä otettu huomioon 16 päivänä syyskuuta 1993 tehdyn mediasopimuksen kattamaa jaksoa.
(116)
Lisäksi ei mainittu parametreja, joiden perusteella korvaus oli määrä laskea. Korvauksen määrä asetettiin etukäteen, mutta Altmark-tuomion toisessa edellytyksessä todetaan, että itse parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi.
(117)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, siksi, että Altmark-tuomion toinen edellytys ei täyty. Joka tapauksessa Altmark-tuomion edellytykset ovat kumulatiivisia, ja komission näkemyksen mukaan neljäs edellytys ei täyty (ks. jäljempänä).
(118)
Altmark-tuomion neljännen edellytyksen mukaan ”silloin, kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei valita julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto”.
(119)
Käsiteltävänä olevassa asiassa julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa TV2:ta ei ollut valittu julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä. Koska tarjousmenettelyä ei järjestetty, komission on siksi arvioitava, onko korvauksen taso määritetty sellaisten kustannusten perusteella, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä.
(120)
TV2:n korvauksen asettamiseen sovellettavat taloudelliset ja oikeudelliset edellytykset kuvattiin edellä. Tuomion perusteella ja kun otetaan huomioon tuomioistuimen todenneen, että Tanskan kuningaskunnan TV2:lle tulevan lupamaksun suuruuden määrittämiseen vuosina 1995-2002 käytettyyn menettelyyn liittyi muun muassa TV2:n kilpailijoiden avulla laadittuja taloudellisia analyyseja, komission on otettava erityisesti huomioon vuosia 1995 ja 1999 koskevat KPMG:n kertomukset arvioidakseen, verrattiinko TV2:n kustannuksia hyvin johdetun keskivertotoimijan kustannuksiin.
(121)
KPMG-konsulttiyrityksen laatimissa kertomuksissa käsitellään erilaisia mainosmarkkinoiden kehityksen tulevaisuudennäkymiä kyseessä olevien lupamaksujaksojen osalta. Kertomuksissa ei ole tietoa itse TV2:sta (esimerkiksi sen taloudellisesta tilanteesta ja toimintakustannuksista), mutta ne osoittavat, miten mainostulot saattaisivat kehittyä ja miten paljon yleiset mainosmarkkinat saattaisivat tuottaa tuloja TV2:lle. Kertomuksissa arvioidaan mainoksia koskevan liikevaihdon todennäköisintä kehitystä Tanskan mainosmarkkinoilla ja määritetään näihin arvioihin liittyvät epävarmuustekijät, ja ne ovat siten osa menettelyä, jota Tanskan viranomaiset noudattivat määrittäessään TV2:lle myönnettävän lupamaksun.
(122)
KPMG:n kertomuksissa ei arvioida TV2:n kustannuksia tai muiden toimijoiden kustannuksia, vaan raporteissa tyydytään käsittelemään mainosmarkkinoiden kehitystä ja TV2:n osuuden kehitystä mainostuloista. On myös syytä panna merkille, että nämä kertomukset eivät liity tutkimusajanjakson ensimmäisiin vuosiin, jotka katettiin vuoden 1993 mediasopimuksella.
(123)
Kilpailijat osallistuivat tietyssä määrin näiden kertomusten laatimiseen. Vuoden 1995 kertomuksessa todetaan, että ”monet sidosryhmät” osallistuivat, mutta kertomuksesta ei käy ilmi, mitä sidosryhmiä tarkoitetaan. Vuoden 1999 KPMG:n kertomuksessa mainitaan asiantuntijoiden seurantaryhmä, johon TV2:n kilpailijoita todella osallistui. Se, että nämä taloudelliset kertomukset laadittiin tietyssä määrin TV2:n kilpailijoiden avulla, ei kuitenkaan välttämättä tarkoita, että kilpailijoiden kustannuksista tehtiin analyysi.
(124)
Näissä kertomuksissa ei ole toisin sanoen analyysia kustannuksista, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä. Niissä käsitellään pikemminkin yleisempää kysymystä mainosmarkkinoiden tulevaisuudennäkymistä sekä TV2:n tulevien mainostulojen määrästä. On syytä lisätä, että mainosmarkkinoilla hinnat asetetaan erilaisten tekijöiden perusteella, esimerkiksi katsojalukujen, eikä vain kustannusten perusteella.
(125)
Tanskan viranomaiset ja TV2 ovat myös esittäneet oikeudellisia ja tosiasiallisia perusteita Altmark-tuomion neljännen edellytyksen osalta.
(126)
Tanska viittaa ensin asiaan BUPA ja katsoo, että Altmark-tuomion neljättä edellytystä ei välttämättä sovelleta. Sen mukaan komission pitäisi ainakin tuomioistuimen tuomion perusteella arvioida vain, täyttyykö se pääpiirteissään. Komissio katsoo, että asiassa BUPA tilanne oli hyvin erityinen, koska kyseessä ollut terveydenhuoltopalvelujen toimittamista koskeva järjestelmä ei liittynyt kustannuksiin. Toisin kuin muilla julkisen palvelun aloilla järjestelmä perustui asiakkaiden riskiprofiileihin. Sellaisessa tilanteessa toimijalla ei ollut mahdollisuutta tehostaa toimintaansa kustannusten perusteella. Julkisten yleisradioyhtiöiden osalta on kuitenkin mahdollista laskea korvaus kustannusten ja tulojen perusteella.
(127)
Tanska viittaa myös asiaan Chronopost (49) ja katsoo, että TV2:n kaltaista julkisen palvelun tarjoajaa ei voida verrata yksityiseen toimijaan. Komissio kuitenkin katsoo, että toisin kuin sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevan arvioinnin puitteissa tehdyssä kustannusten jaossa, josta oli kyse asiassa Chronopost, Altmark-tuomion neljännen edellytyksen pääasia on juuri siinä, että koska tarjousmenettelyä ei ole ollut, tarjotun julkisen palvelun kustannuksia pitäisi verrata kustannuksiin, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi.
(128)
Tanska toteaa lisäksi, että osana TV2:n toiminnan jatkuvaa seurantaa valtion tilintarkastusvirasto (Rigsrevision) on tarkastanut TV2:n tilinpäätöksen ja hallinnon. Jatkuvassa valvonnassa otettiin myös tehokkuus huomioon. Komissio kuitenkin katsoo, että TV2:n tilinpäätöksen toimittaminen kulttuuriministerin hyväksyttäväksi ei riitä osoittamaan, että TV2:n kustannukset ovat hyvin johdetun keskivertoyrityksen kustannuksia. Lisäksi voidaan epäillä, voidaanko jälkitarkastuksia pitää merkityksellisinä neljännen edellytyksen täyttymiseksi, jos kustannuksia ei ole analysoitu ennen korvauksen määräämistä.
(129)
Tanskan viranomaiset viittaavat lisäksi erityisesti valtion tilintarkastusviraston vuoden 2000 kertomukseen, jossa TV2:n tuottavuutta verrattiin tietyssä määrin DR:n tuottavuuteen ja ulkomaisten yleisradioyhtiöiden tuottavuuteen (British Broadcasting Company ’BBC’, Sveriges Television ’SVT’ ja Norsk Riksringkastning ’NRK’). Tässä kertomuksessa tilintarkastusvirasto havaitsi, että sekä DR:n että TV2:n tuottavuus parani vuosina 1990-1999. DR vähensi ensimmäiseen yleisradiointiin liittyviä tuntikustannuksiaan enemmän kuin TV2, mutta vuonna 1999 DR:n ensimmäisten yleisradiointien tuntikustannukset olivat kuitenkin 53 prosenttia korkeammat kuin TV2:n. DR:n yleisradioinnin tuntikustannukset vuonna 1999 olivat noin 29 prosenttia korkeammat kuin TV2:n. Valtion tilintarkastusvirasto katsoi myös, että DR:n ja TV2:n tuottavuuden kehitys oli parempaa tai samanlaista kuin kolmen muun julkisen yleisradioyhtiön tuottavuuden kehitys.
(130)
Tämä kertomus ei kuitenkaan riitä osoittamaan, että neljäs edellytys täyttyy.
(131)
Kertomus onkin laadittu korvauksen määrän asettamista koskevien mediasopimusten jälkeen, eikä se siksi osoita, että korvaus määritettiin sellaisten kustannusten perusteella, joita aiheutuisi keskivertoyritykselle julkisen palvelun tehtävien suorittamisesta.
(132)
Kertomus liittyy lisäksi muihin julkisiin yleisradioyhtiöihin, eikä siksi koske ”keskivertoyrityksen” kustannuksia. Ei ole esimerkiksi todettu, että DR:n, joka ei saa saada tuloja mainostamisesta ja jonka korvauksen taso määritetään samalla mediasopimuksella kuin TV2:n, kustannukset ovat keskivertoyrityksen kustannuksia. Altmark-tuomion neljännen edellytyksen osalta ei siis ole mahdollista tehdä päätelmiä vertailusta DR:n kustannuksiin.
(133)
Lisäksi ulkomaisten julkisten yleisradioyhtiöiden vertailun osalta raportissa vertaillaan vain TV2:n tuottavuuden kehittymistä näiden julkisten yleisradioyhtiöiden kanssa, mutta siinä ei arvioida itse tehokkuuden tasoa eikä siten itse kustannuksia. Tuottavuuden alhaisempi kehitys voi johtua monista syistä, muun muassa siitä, että tehokkuus sinänsä oli suurempi jakson alussa, tai siitä, että yleisradioyhtiö ei pystynyt lisäämään lähetysaikaansa. Esimerkiksi kertomuksen 51 kohdassa todetaan, että kyseessä olevan jakson aikana BBC:n ja SVT:n kustannuskehitys oli miltei samanlaista, eli ne kasvoivat reaalihintoina noin 50 prosenttia, kun taas NRK:n kustannukset kasvoivat reaalihintoina noin 60 prosenttia. Kuten edellä on mainittu, DR:n kustannukset kasvoivat reaalihintoina 23 prosenttia ja TV2:n 63 prosenttia. Koska, kuten on jo todettu, SVT:n ja BBC:n lähetysaika ei lisääntynyt yhtä paljon kuin muiden yleisradioyhtiöiden, tämä kustannuskehitys tarkoitti, että SVT ja BBC eivät parantaneet tuottavuuttaan samalla tavalla kuin muut kolme julkista yleisradioyhtiötä.
(134)
Komissio panee myös merkille, että kertomuksen 50 kohdassa todetaan, että koska valtion tilintarkastusvirasto ei ole tutkinut yksityiskohtaisesti ulkomaisten julkisten yleisradioyhtiöiden tilinpäätöstä, näiden yleisradioyhtiöiden toimissa ja yksittäisiä tilinpäätöseriä varten käytetyissä laskentamenetelmissä voi olla eroja. Se tarkoittaa, että käytetyt kustannukset ja niistä johdetut yksikkökustannukset eivät välttämättä liity samanlaisiin toimintoihin ja että niitä ei ole välttämättä laskettu samanlaisten tilinpitoperiaatteiden mukaisesti. Siksi yksikkökustannustasoja ei ole helppo verrata. Koska ulkomaisten yleisradioyhtiöiden mukaan ottamisen tarkoituksena on verrata tuottavuuden ”kehittymistä” eikä niinkään tuottavuuden tasoa sellaisenaan, tilintarkastusvirasto on katsonut, että ulkomaisiin televisioyhtiöihin liittyviä tietoja voidaan kuitenkin nykyisessä muodossaan käyttää kehityksen kohtuullisena mittarina. Kertomuksen 53 kohdassa todetaan myös, että tilintarkastusvirasto ei ole tutkinut edellä mainitun kehityksen syitä yksityiskohtaisemmin, koska, kuten edellä on todettu, todettujen yksikkökustannusten kehitys riippuu yleisradioyhtiön ohjelmatarjonnan sisällöstä ja koska analyysissä edellytetään joka tapauksessa, että laatu on pysynyt samana. Koska tämä aiheuttaa välittömästi vaikeuksia vertailujen tekemisessä kyseessä olevien julkisten yleisradioyhtiöiden välillä, analyysin päätelmiä pitäisi tulkita sangen varovaisesti. Siksi kulttuuriministeri on todennut, että se on samaa mieltä kuvatusta yksikköhintojen kehittymisestä ja että DR:n, TV2:n ja ulkomaisten yleisradioyhtiöiden yksikkökustannuksia pitäisi tulkita sangen varovaisesti.
(135)
Edellä mainittujen syiden vuoksi komissio katsoo, että kertomuksessa ei osoiteta, että TV2:n kustannukset vastaisivat hyvin johdetulle keskivertoyritykselle kyseisten velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvia kustannuksia.
(136)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että Altmark-tuomion neljäs edellytys ei täyty. Koska nämä edellytykset ovat kumulatiivisia, TV2:lle myönnetty korvaus ei täytä tuomioistuimen Altmark-tuomiossa asettamia edellytyksiä. Kuten jäljempänä osoitetaan, komissio katsoo, että korvaus soveltuu joka tapauksessa sisämarkkinoille.
(137)
Komission pitäisi myös arvioida, voisivatko kyseessä oleva toimenpiteet täyttää markkinataloussijoittajatestin edellytykset. Tanskan viranomaiset ja TV2 katsoivat, että toimenpiteitä ei voida katsoa valtiontueksi, koska markkinataloussijoittajatestin vaatimukset täyttyvät. Ne katsovat erityisesti, että markkinataloussijoittajatestin nojalla oli täysin perusteltua ohjata voitot TV2:lle pääoman korottamiseen.
(138)
Tämän osalta on syytä panna alustavasti merkille, että kysymys siitä, voidaanko toimenpiteitä perustella markkinataloussijoittajatestin nojalla, poikkeaa siitä, voidaanko toimenpiteet katsoa välttämättömiksi julkisen palvelun tehtävien täyttämisen kannalta (ks. jäljempänä sisämarkkinoille soveltuvuutta koskeva arviointi). Vaikka tietty varantojen ja pääoman taso saattaa olla tarpeen, jotta TV2 voi täyttää julkisen palvelun tehtävän, tämä ei välttämättä tarkoita, että yksityinen sijoittaja olisi sijoittanut tämän rahan uudelleen yritykseen eikä pyytäisi osinkoja.
(139)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti komission on ratkaistava, olisiko julkisen sektorin hallintovirastoa kooltaan vastaavan yksityisen sijoittajan voinut olettaa suorittavan samansuuruisia pääomankorotuksia (50). Yksityisen sijoittajan käyttäytymisen, johon julkisen sijoittajan toimia on verrattava, ei tarvitse olla tavanomaisen sijoittajan käyttäytymistä, jossa sijoitetaan pääomaa voiton saamiseksi suhteellisen lyhyellä aikavälillä. Sen on kuitenkin vastattava vähintään yksityisen holdingyhtiön tai yksityisen yritysryhmän toimintaa, jossa pyritään jäsenneltyihin toimiin ja jota ohjaavat mahdollisuudet pidemmän aikavälin kannattavuuteen.
(140)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti markkinataloussijoittajatestiä on lisäksi sovellettava silloin, kun päätös tehdään, eikä sen jälkeen (51).
(141)
Koska Tanskan valtio on yhtiön ainoa osakkeenomistaja, se on tässä tapauksessa ensisijainen ja ainoa velkoja konkurssitilanteessa. Sijoittajan näkökulmasta Tanskan valtio voisi pyrkiä saamaan parhaan mahdollisen tuoton sijoitukselleen joko vaatimalla korkoa lainasta tai muuta korvausta sijoituksestaan.
(142)
Komissio toteaa, ettei Tanskan valtio ole koko tutkimusajanjakson aikana vaatinut korkoa tai lainanlyhennyksiä. Tanskan valtio ei ole myöskään pyytänyt korvausta pääomasta, jolla vahvistettiin TV2:ta. Tanskan valtio ei siis ole vaatinut sijoituksestaan sellaista tuottoa, jota yrityksen omistaja tai velkoja olisi tavallisesti edellyttänyt.
(143)
Tanskan viranomaiset eivät ole lisäksi perustelleet, miksi voittojen sijoittaminen uudelleen TV2:een oli strategisesti järkevää sen sijaan, että olisi edellytetty korkotulona tai muuna korvauksena saatavaa tuottoa. Sijoittaja tekisi tavallisesti tällaisen päätöksen ainoastaan katsoessaan, että uudelleeninvestointi lisää alkuperäisen sijoituksen arvoa.
(144)
Tässä tapauksessa ei ole osoitettu, että olisi ollut olemassa liiketoimintasuunnitelmaa tai selkeää ja valmista liiketoimintastrategiaa, jolla tämä voitaisiin näyttää toteen. Ei ole myöskään muuta näyttöä siitä, että TV2 suunnittelisi toimintansa kehittämistä tällaisen arvonnousun aikaan saamiseksi. Komissio ei näin pyri viittaamaan muodollisiin sopimuksiin kumotakseen Tanskan viranomaisten perustelun markkinataloussijoittajatestistä, vaan ainoastaan arvioimaan, olisiko markkinataloussijoittaja päättänyt sijoittaa varoja uudelleen TV2:een pelkästään sellaisten tekijöiden perusteella, jotka olivat hänen tiedossaan tämän päätöksen tekohetkellä. Kun kuitenkin otetaan huomioon tiedot, jotka olivat käytettävissä, kun varat jätettiin TV2:een (52), ja riippumatta näkökohdista, jotka liittyvät TV2:n julkisen palvelun tehtäviä koskeviin tarpeisiin, joita yksityinen sijoittaja ei olisi ottanut huomioon, komissio katsoo, että ei ollut olemassa liiketoimintasuunnitelmaa tai investointihanketta tai muuta tekijää, jonka perusteella järkevä yksityinen sijoittaja olisi katsonut, että uudelleeninvestointi olisi lisännyt alkuperäisen sijoituksen arvoa ja että tämä olisi siksi päättänyt jättää rahat TV2:een sen sijaan, että olisi edellyttänyt korvausta.
(145)
Tanskan viranomaiset ovat lisäksi käyttäneet liikevaihtoon suhteutettua voittoa perusteena, kun ne ovat arvioineet TV2:n tulosta osoittaakseen toimineensa yksityisen sijoittajan tavoin sijoittaessaan rahaa uudelleen TV2:een. Tässä tapauksessa on kuitenkin korostettava, että Tanskan hallitus toimii jo nyt TV2:n rahoittajana, kun se asettaa TV2:n käyttöön huomattavia varoja kattamaan osan yhtiön toimintakustannuksista. Näiden varojen määrä vaikuttaa suoraan TV2:n saavuttamiin tuloksiin. Käytännössä suoritustasoa voidaan parantaa yksinkertaisesti lisäämällä valtion rahoituksen määrää. Koska liiallinen rahoitus tavallisesti myös johtaa tehottomuuteen, joka merkitsee valtionvarojen lisääntynyttä käyttöä, ei ole lainkaan varmaa, että rahoituksen lisääminen johtaa vastaavasti parempiin tuloksiin.
(146)
Tanskan viranomaisten ei siksi voida katsoa toimineen markkinataloussijoittajan tavoin. Kuten jäljempänä osoitetaan, komissio katsoo, että korvaus voidaan joka tapauksessa katsoa soveltuvaksi sisämarkkinoille. Kuten jo mainittiin, markkinataloussijoittajatesti on eri asia kuin kysymys siitä, oliko perusteltua, että Tanskan valtio jätti ylijäämän TV2:een korottaakseen julkisen palvelun tehtävien kannalta tarpeellista pääomaa.
(147)
Lopuksi komissio katsoo, että tutkimusajanjakson aikana toimenpiteet hyödyttivät TV2:ta. Television yleisradiolähetysmarkkinoilla TV2 kilpailee sellaisten muiden yleisradioyhtiöiden kanssa, jotka eivät saaneet samaa etua. Toimenpiteet on siksi katsottava SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla valikoiviksi ja kilpailua vääristäviksi.
IV.1.3 VAIKUTUKSET KAUPPAAN
(148)
Valtion toimenpiteet kuuluvat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, jos ne vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Näin on aina, kun kyseessä olevalla alalla käydään unionin sisäistä kauppaa.
(149)
Yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut kyseistä käsitettä laajasti. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä todetaan, että kun tuki vahvistaa yrityksen asemaa verrattuna toiseen unionin sisäisessä kaupassa kilpailevaan yritykseen, kyseisen tuen on katsottava vaikuttaneen tähän kaupankäyntiin (53). Niinpä se, että asianomainen yritys ei harjoita vientitoimintaa, ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että kauppaan vaikutettaisiin. Kun jäsenvaltio myöntää tukea jollekin yritykselle, tuen ansiosta voi olla mahdollista säilyttää kotimaan toiminta tai jopa lisätä sitä, mikä puolestaan vähentää muiden yritysten mahdollisuuksia sijoittautua kyseisille markkinoille. Tuen ansiosta tuensaajayritys voi säilyttää sellaisen markkinaosuuden, jonka toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneet kilpailijat muutoin olisivat voineet vallata (54).
(150)
Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 18 kohdassa komissio toteaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella, että ”näin ollen julkiseen yleisradiotoimintaan myönnetyn valtion rahoituksen voidaan yleensä katsoa vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämä koskee erityisesti ohjelmaoikeuksien ostoa ja myyntiä, mikä tapahtuu usein kansainvälisellä tasolla. Niiden julkisten yleisradioyhtiöiden osalta, jotka saavat myydä mainosaikaa, myös mainostamisella on rajatylittäviä vaikutuksia varsinkin kansalliset rajat ylittävillä yhtenäisillä kielialueilla. Lisäksi kaupallisten radio- ja televisioyhtiöiden omistajana voi olla useampi kuin yksi jäsenvaltio.”
(151)
Komissio huomauttaa, että käsiteltävänä olevassa asiassa TV2 on itse aktiivinen kansainvälisillä markkinoilla, sillä se vaihtaa tv-ohjelmia Euroopan yleisradioliiton välityksellä (55). TV2 kilpailee suoraan kaupallisten tv-yhtiöiden kanssa, jotka toimivat kansainvälisillä tv-markkinoilla ja joiden omistuspohja on kansainvälinen. TV2:n saamat varat ovat tuoneet sille kilpailuetua, sillä se voi helpommin ostaa tv-oikeuksia ja sijoittaa ohjelmiin, jotka se voi myöhemmin myydä. Tukitoimenpiteet ovat lisäksi suosineet TV2:ta sen EU:ssa toimiviin kilpailijoihin nähden, sillä ne ovat kaventaneet kilpailijoiden mahdollisuuksia sijoittautua Tanskaan.
(152)
Sen vuoksi komissio päättelee, että TV2:n hyväksi toteutetut toimenpiteet vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
IV.1.4. PÄÄTELMÄT
(153)
Koska kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa mainitut edellytykset täyttyvät, komissio katsoo, että TV2:n hyväksi toteutettuja rahoitustoimenpiteitä on pidettävä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.
(154)
Koska TV2 aloitti lähetyksensä vuonna 1989, kaikki toimenpiteet TV2:n hyväksi on toteutettu Tanskan liityttyä Euroopan unioniin. Kyseiset toimenpiteet, lupamaksuvarat mukaan luettuina, ovat uutta valtiontukea eivätkä SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua voimassa olevaa valtiontukea
IV.2. TUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(155)
Komissio katsoo, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohtaa ja 107 artiklan 3 kohdan a-d alakohtaa ei selkeästi sovelleta, eivätkä Tanskan viranomaiset tai TV2 ole esittäneet perusteluja sen osalta.
(156)
Siksi komissio arvioi, voitaisiinko SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaa soveltaa.
(157)
SEUT sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaan ”yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa unionin etujen kanssa.”
(158)
Toimenpiteen on täytettävä seuraavat ehdot, jotta siihen voidaan soveltaa kyseistä poikkeusta:
-
kyseessä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu ja jäsenvaltio on määritellyt sen selvästi sellaiseksi,
-
jäsenvaltio on uskonut nimenomaan kyseessä olevan yrityksen tehtäväksi kyseisen palvelun tarjoamisen,
-
perussopimukseen sisältyvien kilpailusääntöjen soveltaminen estäisi yritykselle osoitetun erityistehtävän täyttämisen ja näistä säännöistä vapauttaminen ei vaikuta kaupan kehitykseen unionin etujen vastaisesti (”suhteellisuusperiaate”).
(159)
Yleisradiotoiminnasta vuonna 2001 annetussa komission tiedonannossa (56), jäljempänä ’yleisradiotoiminnasta annettu tiedonanto’, vahvistetaan ne menetelmät ja periaatteet, joilla komissio valvoo edellä mainittujen edellytysten täyttämistä.
IV.2.1 MÄÄRITELMÄ
(160)
Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (vuoden 1994 versio (57)) mukaan TV2 on riippumaton laitos, jonka tarkoituksena on riippumattomien ohjelmatoimien avulla tarjota ja levittää kansallisia ja alueellisia televisio-ohjelmia. Tarjonnassa on pyrittävä laatuun, monipuolisuuteen ja monimuotoisuuteen. TV2:n alueellisten asemien ohjelmasuunnittelussa ensisijainen asema annetaan myös alueellisesti kiinnostaville ohjelmille. Julkinen yleisradiotoiminta määritellään yksityiskohtaisemmin TV2:n yhtiöjärjestyksessä, jossa todetaan, että TV2:n on tarjottava ohjelmia, jotka kattavat uutiset, yleisen tiedonvälityksen, opetuksen, taiteen ja viihteen Tanskan koko väestölle (58).
(161)
Komissio panee merkille, että tuomiossa (59) tuomioistuin otti kantaa julkiseen palveluun, joka TV2:n on lainmukaisesti tarjottava.
(162)
Ensimmäiseksi on muistutettava, että jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta, kun ne määrittelevät sen, mitä ne pitävät yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. Tämän johdosta komissio voi asettaa kyseenalaiseksi sen, miten jäsenvaltio on määritellyt kyseiset palvelut, ainoastaan silloin kun on kyse ilmeisestä virheestä (60).
(163)
Kuten yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 33 kohdassa todetaan, jäsenvaltioiden tehtävänä on lisäksi määritellä yleisradioyhtiön julkisen palvelun tehtävä.
(164)
Tuomioistuin katsoi yleisradiotoimintaa koskevan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun osalta, että jäsenvaltiot voivat oikeutetusti määritellä tällaisen palvelun niin, että se kattaa yleisluonteisen ohjelmiston lähettämisen. (61).
(165)
Jäsenvaltiot toteavat Amsterdamin pöytäkirjassa (62), että ”jäsenvaltioiden julkinen yleisradiotoiminta liittyy suoraan jokaisen yhteiskunnan demokraattisiin, yhteiskunnallisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin samoin kuin tarpeeseen turvata viestinnän moniarvoisuus”. Ne viittaavat tällä suoraan käyttöön ottamiinsa julkisiin yleisradioyhtiöihin ja antoivat niille tehtäväksi yleisluontoisten television-ohjelmien lähettämisen kyseisten valtioiden koko väestön hyväksi.
(166)
Tuomioistuin totesi tuomiossaan, että jäsenvaltioiden toimivaltaa määritellä yleisradiotoimintaa koskevia yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja laajoin ja laadullisin kriteerein siten, että ne kattavat laajan ohjelmavalikoiman lähettämisen, ei voida kiistää. Kiistatonta on niin ikään jäsenvaltioiden mahdollisuutta käyttää kyseisten yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen rahoitukseen mainostuloja. (63).
(167)
Jäsenvaltion mahdollisuuteen määritellä yleisradiotoimintaa koskeva yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu laajasti siten, että se kattaa yleisluonteisen ohjelmiston lähettämisen, ei vaikuta se, että julkisen yleisradiopalvelun tarjoaja harjoittaa myös kaupallista toimintaa, kuten mainosajan myyntiä. Julkisen palvelun tehtävän määrittelyä koskevaa kysymystä ei pidä sekoittaa kysymykseen näiden palvelujen rahoitusjärjestelyistä (64).
(168)
Tuomioistuin teki myös selväksi, että komission ei pidä vertailla TV2:n ja kaupallisten kanavien ohjelmatarjontaa. Se, että yleisradiotoimintaa koskevan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun määritelmä olisi riippuvainen kaupallisten tv-kanavien ohjelmatarjonnan laajuudesta, johtaisi siihen, että jäsenvaltioilta vietäisiin niillä oleva toimivalta määrittää julkiset palvelut. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun määritelmä olisi tällöin täysin riippuvainen kaupallisista toimijoista ja niiden päätöksistä lähettää tai olla lähettämättä tiettyjä ohjelmia.
(169)
Tuomioistuin (65) myös vahvisti, että kaupallisten kanavien velvoitteita ei voida verrata TV2:lle asetettuihin julkisen palvelun velvoitteisiin. Näillä viimeksi mainituilla velvoitteilla pyritään tarjoamaan kaikille tanskalaisille vaihtelevaa ohjelmistoa, joka täyttää laatua, monipuolisuutta ja monimuotoisuutta koskevat edellytykset. Nämä edellytykset sääntelevät TV2:n televisiotoimintaa kokonaisuudessaan tiukemmin kuin ne vähimmäisedellytykset, joita Tanskan lainsäädännössä asetetaan lähetysluvan myöntämisen edellytykseksi.
(170)
Tuomioistuin katsoi (66) siksi, että ”Tanskan viranomaisten käyttämä määritelmä on kieltämättä laaja-alainen, koska sen pääasiallisesti laadullisesta luonteesta johtuen siinä jätetään yleisradioyhtiölle vapaus päättää ohjelmatarjontansa sisällöstä. Tämän määritelmän ei kuitenkaan voida väittää olevan epätäsmällinen. Päinvastoin, TV2:n tehtävä on täysin selvä ja täsmällinen: sen on tarjottava kaikille tanskalaisille laatuun, monipuolisuuteen ja moninaisuuteen pyrkivä vaihteleva televisio-ohjelmisto”.
(171)
Edellä esitetyn perusteella ja ottaen huomioon televisiotoiminnan erityisluonteen komissio katsoo, että ”laaja-alainen” määritelmä, jonka mukaan tietyn tv-yhtiön tehtäväksi uskotaan monipuolisen ja vaihtelevan ohjelmiston tarjoaminen tehtävänantonsa mukaisesti, voidaan katsoa pöytäkirjan tulkitsevien määräysten mukaan SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla oikeutetuksi. Tällainen määritelmä on yhdenmukainen yhteiskunnan demokraattisten, sosiaalisten ja kulttuuristen tarpeiden täyttämistä koskevan tavoitteen kanssa ja säilyttää moniarvoisuuden, mukaan luettuna kulttuurinen ja kielellinen monimuotoisuus.
(172)
Komissio katsoo siksi edellä esitetyn perusteella, että TV2:n tarjoaman julkisen palvelun määritelmä voidaan hyväksyä.
(173)
Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio toteaa, että TV2 pitää yllä Internet-sivustoa osana julkisen palvelun tehtäväänsä. Kyseisellä Internet-sivustolla käyttäjille tiedotetaan TV2:n julkisen palvelun tv-ohjelmista. Komissio katsoo, että TV2:n sivustoista se sivusto, jolla yksinomaan tiedotetaan käyttäjille TV2:n julkisen palvelun tv-ohjelmista, on osa TV2:n julkisen palvelun tehtävää. Tämän vuoksi kyseisen sivuston ylläpitämiseen osana julkisen palvelun tehtävää ei liity ilmeistä virhettä. Lisäksi TV2:lla on myös kaupallinen Internet-sivusto, jolla on muun muassa pelejä. TV2:n kaupallista Internet-palvelua on pidettävä puhtaasti kaupallisena toimintana, koska se tarjoaa kysynnän perusteella interaktiivisia tuotteita, esimerkiksi pelejä ja verkkojutteluryhmiä, jotka eivät eroa vastaavista kaupallisista tuotteista. Nämä viimeksi mainitut toimet jäävät TV2:n julkisen palvelun tehtävän ulkopuolelle.
IV.2.2 TEHTÄVÄNANTO
(174)
Jotta julkisen palvelun tehtävään voitaisiin soveltaa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa määrättyä poikkeusta, se on osoitettava TV2:lle virallisesti lainsäädännössä. Komissio panee merkille, että televisio- ja radiotoiminnasta annetulla lailla (67) julkisen palvelun televisiotoiminta on muodollisesti annettu TV2:n tehtäväksi. Komissio panee myös merkille tuomion, jossa tuomioistuin toteaa, että ”on selvää, että TV2:lle on annettu tällainen [julkisen palvelun] tehtävä” (68).
(175)
Koska lainsäädännössä ei määritellä tarpeeksi selkeästi, millaisia muita palveluita voidaan suorittaa julkisen palvelun tehtävänä, on tarpeen esittää ennakolta muodollisena tehtävänantona ne lisätehtävät, jotka TV2:n halutaan tekevän osana julkisen palvelun toimintaa. Komissio panee merkille, että vuosina 1995-2002 TV2 ei suorittanut muita tällaisia palveluita julkisen palvelun tv-toimintansa lisäksi. Muun muassa pelejä sisältävä Internet-sivusto on näin ollen kaupallinen palvelu, mutta Internet-sivuston, jolla yksinomaan tiedotetaan käyttäjille TV2:n julkisen palvelun tv-ohjelmista, voidaan katsoa olevan osa julkisen palvelun tv-tehtävää, eikä sitä voida erottaa tv-toiminnasta. Komissio päättelee sen vuoksi, että julkisen palvelun tehtävä oli vuosina 1995-2002 osoitettu asianmukaisella tavalla TV2:lle.
(176)
Kuten yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 41-43 kohdassa todetaan, ei kuitenkaan riitä, että julkisen palvelun tehtävä on muodollisesti osoitettu tv-yhtiölle, vaan se on myös toteutettava tehtävänannon vahvistavassa lainsäädäntötoimessa tarkoitetulla tavalla. Koska komissio ei pysty arvioimaan mahdollisten laatuperusteiden täyttymistä, olisi toivottavaa, että laatuperusteita olisi valvomassa tarkoituksenmukainen viranomainen. Jäsenvaltion tehtävänä on valita tapa, jolla se voi varmistaa tehokkaan valvonnan, edellyttäen, että asianomainen viranomainen on riippumaton yrityksestä, jolle tehtävä on annettu.
(177)
Komissio panee tässä yhteydessä merkille, että tilintarkastusviraston (Rigsrevisionen) erityistarkastuksessa vuonna 2000 arvioitiin TV2:n julkisen palvelun tehtävän sisältöä ja luonnetta sekä velvoitteiden käytännön toteutusta. Kyseisessä tutkimuksessa ei havaittu puutteita siinä, miten TV2 on täyttänyt julkisen palvelun velvoitteensa Vuosina 2001-2002 toimi lisäksi julkisen palvelun neuvosto (Public Service Råd), jonka tehtävänä oli varmistaa, että TV2 noudatti julkisen palvelun velvoitteitaan, vaikka neuvosto ei lyhyen olemassaolonsa aikana koskaan julkaissutkaan minkäänlaista raporttia. Komissio ei ole myöskään havainnut merkkejä siitä, että TV2 ei täyttäisi velvoitteitaan tai toimisi tavalla, jonka vuoksi yhtiön toimintaa ei enää voitaisi pitää SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna.
(178)
Julkisen palvelun televisiotoiminnan varainhoidon valvonnan osalta komissio panee merkille, että tilintarkastusvirasto on tarkastanut TV2:n tilinpäätöksen koko tutkimusajanjakson ajan. Tarkastuksen kohteena oli tilinpäätös ja hallinto, vaikka tilintarkastusvirastolla ei ole ollut valtuuksia estää TV2:lle maksettavaa ylisuurta korvausta julkisen palvelun kustannuksista.
(179)
Komissiolla on kuitenkin valtuudet arvioida, onko kyse liiallisesta korvauksesta. Komissio panee merkille, että Tanska on saattanut avoimuusdirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään. Komissio on myös saanut Tanskan viranomaisilta tarpeeksi tietoja pystyäkseen arvioimaan, ylittääkö julkinen rahoitus julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvat lisäkustannukset.
IV.2.3 SUHTEELLISUUSPERIAATE
(180)
Tuomion ja yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon perusteella komission arvioitava on toimenpiteen oikeasuhteisuutta kahdesta eri näkökulmasta.
(181)
Sen on ensinnäkin laskettava TV2:lle osoitetun julkisen palvelun tehtävän nettokustannukset ja tarkasteltava, onko tehtävästä maksettu liian suurta korvausta.
(182)
Toiseksi komission on analysoitava TV2:n toimintaa mainosmarkkinoilla. Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon mukaan julkinen yleisradioyhtiö saattaa todellakin alentaa mainoshintoja tai ryhtyä muihin julkisen palvelun tehtävään kuulumattomiin toimiin vähentääkseen kilpailijoiden tuloja, jos sen alhaisemmat tulot katetaan valtiontuella. Komissio katsoo, että jos julkinen yleisradioyhtiö käyttää muissa kuin julkisen palvelun tehtävään kuuluvassa toiminnassa hintoja, jotka ovat alhaisemmat kuin se tarvitsee kattaakseen yksin toiminnasta aiheutuvat kustannukset, jotka tehokkaasti toimivan kaupallisen yhtiön olisi samanlaisessa tilanteessa saatava takaisin, tämä viittaa siihen, että julkisen palvelun velvoitteista saadut korvaukset ovat liian suuret.
1. Valtiontuen määrä ja liiallisen korvauksen arviointi
(183)
Avoimuusdirektiivin (69) mukaan jäsenvaltioilla on oltava erillinen kirjanpito julkisen palvelun ja muun kuin julkisen palvelun toiminnoille. Tulot ja menot on esitettävä asianmukaisesti soveltaen johdonmukaisesti ja objektiivisesti perusteltuja kustannuslaskennan periaatteita.
(184)
Komissio katsoo, että erillisen kirjanpidon soveltaminen ei ole välttämättä helppoa tai edes mahdollista menopuolella, koska erilaisilla toiminnoilla on sama tuotantopanos. Tällä alalla jäsenvaltiot voivat katsoa, että yleisen palvelun tehtävä kattaa yleisradioyhtiön koko ohjelmiston, ja sallia samalla kaupallisen toiminnan (70).
(185)
Tässä päätöksessä komission on ensin määritettävä TV2:n harjoittaman yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun kustannukset.
(186)
Koska TV2 harjoittaa myös kaupallista toimintaa, sen on pidettävä erillistä kirjanpitoa eri toiminnoistaan. Vuodesta 2001 lähtien TV2:lla on ollut lakisääteinen velvoite pitää erillistä kirjanpitoa julkisen palvelun toiminnastaan ja kaupallisesta toiminnastaan.
(187)
Komission on nettokustannuksia laskiessaan vähennettävä julkisen palvelun toiminnan bruttokustannuksista tämän julkisen toiminnan kaupallisesta hyödyntämisestä saatu koko nettotuotto. Tanskan viranomaiset ovat esittäneet yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 56 kohdassa esitetyn menetelmän mukaisesti lasketut luvut TV2:n kaupallisen toiminnan ja julkisen palvelun toiminnan tuloksesta. Luvut osoittavat, että suurimmassa osassa TV2:n kaupallisesta toiminnasta tuotantopanos on sama kuin julkisen palvelun toiminnassa. Tämän vuoksi ei ole voitu mielekkäällä tavalla osoittaa, mitkä ovat pelkästään kaupallisen toiminnan kustannukset. Tällaisessa tapauksessa komissio vähentää kaupallisesta toiminnasta saadut nettotulot päästäkseen julkisen palvelun toiminnan nettokustannuksiin. Ainoastaan kaupalliset Internet-toiminnot voidaan erottaa julkisen palvelun toiminnasta. Vuodesta 1997 lähtien kaupalliset Internet-toiminnot ovat tuottaneet TV2:lle tappiota […] (71) miljoonaa Tanskan kruunua.
(188)
Sen jälkeen komissio on vähentänyt julkisen palvelun toiminnan bruttokustannuksista julkisen palvelun toiminnasta saadut tulot (mainostulot ja muut kaupallisen toiminnan tulot), jotta erotukseksi saataisiin julkisen palvelun nettokustannukset. Valtion käteisrahoitus on tämän jälkeen vähennetty julkisen palvelun nettokustannuksista. Laskelma esitetään jäljempänä olevassa taulukossa.
(189)
On syytä panna merkille, että huolimatta komission lukuisista pyynnöistä saada vuosien 1995-1996 mainostulojen tarkka määrä, Tanskan viranomaiset ja TV2 eivät ole pystyneet tarjoamaan selkeitä ja yksiselitteisiä lukuja.
(190)
Tanskan viranomaiset totesivat 26 päivänä kesäkuuta 2009 päivätyssä vastauksessaan, että ne eivät pystyneet vahvistamaan, että TV2:n TV2-rahastolta saamat mainostulot olivat 400,1 miljoonaa Tanskan kruunua vuonna 1995 ja 337,7 miljoonaa Tanskan kruunua vuonna 1996.
(191)
TV2 totesi vastauksessaan, että i) TV2-rahasto sai vuosina 1995-1996 ensimmäiseksi varoja TV2 Reklamelta (824 miljoonaa ja 904,5 miljoonaa Tanskan kruunua) ja toiseksi lupamaksuja valtiolta (330,3 miljoonaa ja 356,3 miljoonaa Tanskan kruunua) ja että ii) TV2-rahasto ohjasi TV2:lle 730,4 miljoonaa Tanskan kruunua vuonna 1995 ja 694 miljoonaa vuonna 1996 ja vastaavasi TV2:n aluetoimituksille 269,6 miljoonaa ja 275 miljoonaa. Näiden TV2-rahastolle ohjattujen määrien tarkoituksena oli kattaa TV2:n ja sen aluetoimitusten rahoitustarpeet.
(192)
Lisäksi Tanskan viranomaiset vahvistivat 26 päivänä kesäkuuta 2009, 17 päivänä marraskuuta 2010 ja 30 päivänä marraskuuta 2010 antamissaan vastauksissa TV2:n perustelut, joiden mukaan TV2:n aluetoimituksia jouduttaisiin ilman muita kaupallisia tuloja rahoittamaan tosiasiallisesti kokonaan lupamaksuilla ja siksi kaikki vuosittain TV2:n aluetoimituksille ohjatut summat voisivat olla peräisin vain TV2-rahastolle ohjatuista lupamaksutuloista. Tämä tarkoittaa, että TV2-rahastolle ohjattujen lupamaksutulojen voidaan katsoa vastaavan lupamaksun enimmäismäärää, joka ohjattiin kaikkina kyseessä olevina vuosina TV2-rahastolle sen jälkeen, kun siitä oli vähennetty kaikki TV2:n aluetoimituksille ohjatut määrät. Tanskan viranomaiset ja TV2 myös katsovat tämän tarkoittavan, että suuri osa TV2-rahastosta TV2:lle vuosina 1995-1996 ohjatusta rahoituksesta oli nettomainostuloa. Tällainen perustelu tarkoittaa Tanskan viranomaisten mukaan, että vuonna 1995 TV2 sai 60,7 miljoonaa Tanskan kruunua lupamaksuina (alueille ohjattujen varojen vähentämisen jälkeen jäljellä oleva osa) ja 669,7 miljoonaa mainostuloina (jäljellä oleva osa) ja vuonna 1996 81,3 miljoonaa lupamaksuina ja 612,7 miljoonaa mainostuloina.
(193)
Komissio ei ole vakuuttunut TV2:n ja Tanskan viranomaisten perusteluista vuosien 1995-1996 mainostulojen määrästä. Komissio panee erityisesti merkille, että TV2-rahastossa ei ollut erillistä kirjanpitoa mainostuloille ja lupamaksuille, ja siksi kaikki nämä tulot sekoittuivat. Komissio pitää valitettavana, että Tanskan viranomaiset eivät ole tarjonneet selkeitä ja yksiselitteisiä lukuja vuosien 1995-1996 mainostulojen määrästä. Komissio katsoo kuitenkin, että käsiteltävänä olevassa tapauksessa tätä asiaa ei ole tarpeen selvittää enempää. Kyseessä ei ole merkittävä ongelma, koska - kuten aiemmin on jo mainittu - komissio katsoo, että vuosien 1995-1996 mainostulot ovat valtion varoja ja että joka tapauksessa ne on vähennettävä julkisen palvelun bruttokustannuksista. Siksi jäljempänä olevassa taulukossa TV2-rahastosta vuosina 1995-1996 ohjatut mainostulot mainitaan samalla rivillä kuin lupamaksut.
(194)
On myös syytä panna merkille, että komissio on sisällyttänyt vuosiin 1997-2002 lupamaksut, jotka ohjattiin TV2:n aluetoimituksille TV2:n kautta. Komissio katsoo, että koska TV2 vastaanotti nämä summat ja ohjasi ne sitten aluetoimituksille, ne on otettava laskelmissa huomioon sekä tuloina että menoina. Tämä tarkoittaa, että ne eivät vaikuta jäljempänä esitettyihin komission laskelmiin.
(195)
TV2:n digitalisointiin saama pääoma esitetään vuonna 1997 tulona. Kun investointi toteutui, vastaavat vähennykset on otettu huomioon kustannuksina. Digitalisointikustannukset ovat todellakin julkisen palvelun kustannuksia. Jotta samoja kustannuksia ei laskettaisi kahteen kertaan, investointiin käytetty pääomaosuus on vähennetty julkisen palvelun toiminnan bruttokustannuksista. Vaikka TV2 on arvostellut tätä menettelyä, komissio katsoo, että valtion korvauksien laskemista koskevan johdonmukaisen käytännön mukaisesti valtiolta tai julkiselta rahastolta saadut tulot on otettava huomioon sen vuoden aikana, jolloin ne on myönnetty, eikä sinä vuonna, jolloin ne käytetään tai kulutetaan.
Taulukko 1
Julkisesta palvelusta aiheutuneet kustannukset ja korvaustoimenpiteet vuosina 1995-2002 tilinpäätösten perusteella
(miljoonaa Tanskan kruunua)
Vuosi
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Yhteensä
Julkisen palvelun bruttokustannukset
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Digitalisointiin tehdyt investoinnit
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
TV2:n mainonnasta suoraan saamat nettotulot
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Muut tulot
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Julkisen palvelun nettokustannukset
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Lupamaksut ja TV2-rahastolta vuosina 1995-1996 mainonnasta saadut nettotulot
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Siirto radiorahaston lakkauttamisen jälkeen
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Siirto TV2-rahaston lakkauttamisen jälkeen
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Yhteensä i) edellä mainitut lupamaksut ja TV2-rahastolta ja radiorahastolta saadut tulot ja ii) julkisen palvelun nettokustannukset
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Lähde: TV2:n vuotuinen tuloslaskelma
(196)
Kuten taulukosta nähdään, yhtiön saama rahoitus ylittää kustannukset 628,2 miljoonalla Tanskan kruunulla (84,3 miljoonaa euroa).
(197)
Komissio panee merkille, että TvDanmarkin mukaan myös muut TV2:ta suosivat toimenpiteet, kuten vapautus veron- ja koronmaksusta sekä valtakunnallisen lähetystaajuuden antaminen käyttöön edullisin ehdoin, on otettava huomioon liiallisen korvauksen määrää arvioitaessa. Nämä edut esitetään taulukossa 2:
Taulukko 2
Verovapautuksesta, korkovapautuksesta ja lähetystaajuudesta saatu arvioitu etu
Miljoonaa Tanskan kruunua
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Yhteensä
Vapautus yhtiöverosta
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Perustamislainan korot
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Käyttöpääomalainan valtiontakaus
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Lähetystaajuusmaksu (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Yhteensä
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Komissio on samaa mieltä siitä, että nämä toimenpiteet on otettava huomioon. Niitä ei kuitenkaan pidä sisällyttää taulukossa 1 esitettyyn liiallisen korvauksen laskentaan. RAI-televisioyhtiöitä koskevassa komission päätöksessä (73) omaksutun kannan mukaisesti näitä lisäetuja voidaan pitää korvauskustannuksina, jotka olisi muuten pitänyt rahoittaa. Arvioitaessa, onko julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvien kustannusten julkinen rahoitus oikeasuhteista, näitä lisäetuja ei tule laskea mukaan, sillä jos nämä kustannukset olisivat tulleet TV2:n maksettaviksi, sille osoitetun julkisen palvelun aloituskustannukset olisivat vastaavasti nousseet. Nettotulokseen tämä ei olisi vaikuttanut. On kuitenkin varmistettava, että kyseiset edut hyödyttävät ainoastaan julkisen palvelun tehtävää eivätkä kaupallista toimintaa. Tätä kysymystä käsitellään jäljempänä 235-237 kappaleessa.
(199)
Tanskan viranomaiset ja TV2 esittivät eri perusteluita tälle liialliselle korvaukselle, jonka määrä esitettiin 196 kappaleessa. Tuomioistuimen tuomion perusteella komission pitäisi erityisesti arvioida, oliko liiallinen korvaus itse asiassa tarpeen, jotta TV2 pystyi täyttämään julkisen palvelun tehtävänsä.
(200)
Tämän osalta olisi ensiksi pantava merkille, että Amsterdamin pöytäkirjassa (74) on korostettu yleisradioalan erityisominaisuuksia verrattuna muihin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin, koska ”jäsenvaltioiden julkinen yleisradiotoiminta liittyy suoraan jokaisen yhteiskunnan demokraattisiin, yhteiskunnallisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin samoin kuin tarpeeseen turvata viestinnän moniarvoisuus”. Nämä erityisominaisuudet on otettava huomioon, kun komissio arvioi toimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille tässä päätöksessä.
(201)
Komissio on lisäksi edellisissä päätöksissään hyväksynyt, että tietty pääomarakenne on perusteltua yleisradioyhtiöiden julkisen palvelun säilyttämiseksi. Esimerkiksi Itävallan yleisradiota koskevassa asiassa (75) komissio totesi, että perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan, sellaisena kuin se tulkitaan Amsterdamin pöytäkirjalla, nojalla jäsenvaltiot voivat periaatteessa tarjota niin paljon julkista rahoitusta julkisille yleisradioyhtiöille kuin on tarpeen julkisen palvelun suorituksen takaamiseksi. Se koskee yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen suorittamiskustannusten lisäksi myös omaa pääomaa.
(202)
Tuomioistuin totesi tuomiossaan (76) seuraavaa: ”komissio ei voi tukeutua valvonnan väitettyyn puuttumiseen määrätäkseen kokonaisuudessaan takaisin perittäväksi määrän, jonka Tanskan kuningaskunta on väittänyt muodostavan julkiselle palvelulle tarpeellisen varannon, koska tämän varannon perustamista tutkinnan kohteena olevan ajanjakson aikana ohjanneiden oikeudellisten ja taloudellisten olosuhteiden perusteellinen tutkinta oli täysin mahdollinen, kun otetaan huomioon komission käytettävissä olleet tiedot, ja koska tällaisen tutkinnan puuttuessa ei voitu pätevästi ratkaista kysymystä siitä, oliko kyseinen varanto kokonaan tai ainakin osittain todella tarpeen julkisen palvelun kannalta”.
(203)
Tuomioistuin lisäsi (77), että puhtaasti muodollisilla edellytyksillä, kuten velvoitteella, että varantojen on oltava erityisiä tai avoimia, ei voida perustella takaisinperintää. Se, ettei TV2:lla käytännössä ollut koskaan tarvetta käyttää varantojaan, ei tue näkemystä siitä, että kyseiset varannot olisi katsottava epäsuhteisiksi julkisen palvelun tarjoamista koskeviin rahoitustarpeisiin nähden (78).
(204)
Komission on siksi arvioitava kaikki tekijät, joita Tanskan viranomaiset käyttivät määrittääkseen TV2:lle vuosina 1995-2002 myönnetyn korvauksen ja päättääkseen varantojen vahvistamisesta. Sen osalta menettely, jonka mukaan lupamaksu asetettiin, on arvioitu edellä 105 kappaleessa ja sitä seuraavissa kappaleissa.
(205)
Niiden tekijöiden osalta, jotka saivat Tanskan viranomaiset vahvistamaan varantoa TV2:n julkisen palvelun tehtävien täyttämiseksi, seuraavat Tanskan viranomaisten toimittamat tekijät on otettava huomioon.
(206)
Kun TV2 perustettiin vuonna 1988, pääomaa ei lisätty. TV2:n toimia rahoitettiin ainoastaan myöntämällä 510,8 miljoonan Tanskan kruunun perustamislaina, jonka avulla oli mahdollista ostaa TV2:n tuotantolaitteita, rakennuksia jne. TV2 oli siten heikosti pääomitettu, koska sitä pääomitettiin epätavallisen suurilla lainoilla ja epätavallisen vähäisellä omalla pääomalla. TV2 joutui siksi pian talousvaikeuksiin.
(207)
Valtion tilintarkastusviraston (Rigsrevisionen), joka on Tanskan parlamentin alainen riippumaton elin, on tehtävä sekä tilintarkastus että hallinnollinen tarkastus. Se totesi vuonna 1995, että huomattava osuus TV2:n taloudellisista ongelmista voisi johtua siitä, että yhtiö on perustettu ilman pääoman lisäämistä (79). Valtion tilintarkastusvirasto suositteli pääasiassa, että valtion pitäisi lisätä TV2:n pääomaa noin 530 miljoonaa Tanskan kruunua muuntamalla perustamislainoja. Siten TV2 saisi noin 350 miljoonan Tanskan kruunun pääoman ja noin 50 prosentin vakavaraisuussuhdeluvun. Suositeltu noin 50 prosentin vakavaraisuussuhdeluku vastasi yksityisomistuksessa olevien yhtiöiden kuten TV2 Norgen (Norja) ja TV4:n (Ruotsi) tasoa.
(208)
Tämän kertomuksen perusteella valtion tilintarkastajat - Tanskan parlamentin jäsenet, jotka on nimitetty vastaamaan kriittisistä tilinpäätöksistä, muun muassa valtion omistamien yritysten tilinpäätöksestä - pyysivät valtiovarainministeriltä lausuntoa kysymykseen, pitäisikö TV2:n pääomaa lisätä. Valtiovarainministeri totesi elokuussa 1995 antamassaan lausunnossa, joka oli laadittu vastauksena tilintarkastusviraston ehdotukseen, että TV2:n pitäisi saada pääomaa. Lausunnon mukaan sekä uusien yritysten perustamisessa että olemassa olevien valtion omistamien yritysten muuntamisessa on taattava, että yrityksellä on riittävä pääomarakenne. Samaan aikaan on kuitenkin myös taattava, että valtio ei korota pääomaa liikaa, koska ensinnäkin se merkitsee tarpeetonta kulua valtiolle ja toisekseen antaa yritykselle kohtuuttoman kilpailuedun. On siis taattava, että yritystä ei ali- eikä ylipääomiteta. Tanskan valtio katsoi tällä perusteella, että TV2:n pääomaa pitäisi lisätä. Päätettiin kuitenkin, että valtio ei maksaisi koko pääomaa kerralla. Sen sijaan TV2 lisäisi itse tarvittavaa pääomaa saatavilla voittovaroilla.
(209)
Omaa pääomaa koskeva velvoite otettiin huomioon TV2:n vuoden 1997 yhtiöjärjestyksessä. Vuodesta 1997 alkaen TV2:n yhtiöjärjestyksessä on selkeästi todettu, että vuodesta 2001 alkaen TV2:n vapaa oma pääoma on vähintään 200 miljoonaa Tanskan kruunua ja että tätä määrää käytettäisiin korvaamaan yleisradioyhtiön toimintatappioita (80). Elokuun 18 päivänä 1997 annetussa määräyksessä todettiin, että mahdollisten toimintatappioiden rahoitusta varten TV2:n vapaa oma pääoma - eli oma pääoma miinus varaukset ja muut sidotut varat - on vähintään 200 miljoonaa Tanskan kruunua vuoden 2000 lopussa. Vapaata omaa pääomaa lisätään, jotta se on vähintään 50 miljoonaa Tanskan kruunua vuoden 1998 lopussa ja vähintään 100 miljoonaa Tanskan kruunua vuoden 1999 lopussa. Vuodesta 2001 alkaen vapaan oman pääoman on oltava vähintään 200 miljoonaa Tanskan kruunua viimeisimmän tilinpäätöksen mukaan. Jos oman pääoman odotetaan laskevan alle mainittujen määrien, asiasta on ilmoitettava kulttuuriministerille. Kulttuuriministeri voi tilintarkastusvirastoa (Rigrevisionen) kuultuaan hyväksyä erityistapauksissa alemman pääoman, johon hän voi soveltaa erityisehtoja.
(210)
Ministerin vuonna 1997 antama määräys rajoittamattomasta vähimmäispääomasta julkaistiin Tanskan virallisessa lehdessä (Lovtidende). Lisäksi vuodesta 1998 alkaen pääoman lisääminen yhtiöjärjestyksen mukaisesti mainittiin erityisesti TV2:n julkaistussa vuositilinpäätöksessä.
(211)
Tanskan viranomaisten mukaan työjärjestyksen mukaisen 200 miljoonan Tanskan kruunun vähimmäispääomavaatimuksen noudattamatta jättäminen merkitsisi TV2:n sijoittamista valtion hallintoon.
(212)
Komissio katsoo, että on olennaisen tärkeää määritellä, oliko korvauksen avulla aikaansaatu pääomarakenne todella tarpeellinen TV2:n julkisen palvelun tehtävän suorittamiselle, ja jos oli, missä määrin.
(213)
Otettuaan huomioon edellä mainitut tekijät, jotka selittävät menettelyä, ja syyt, jotka johtivat TV2:n varantojen lisäämiseen omana pääomana, ja tuomioistuimen tuomion perusteella komissio katsoo, että varannon lisääminen oli todella tarpeen TV2:n julkisen palvelun tehtävien täyttämiseksi.
(214)
Komissio kuitenkin pohtii, oliko koko varantojen määrä todella perusteltua ja tarpeen, eli oliko koko vuoden 2002 lopussa aikaansaatu oman pääoman määrä todella tarpeen TV2:n julkisen palvelun tehtävien täyttämiseksi.
(215)
Komissio katsoo, että oman pääoman määrä, joka voitaisiin katsoa oikeasuhteiseksi ja tarpeelliseksi julkisen palvelun tarjoamisen takaamiseksi, riippuu kuhunkin yksittäiseen tapaukseen liittyvistä tosiseikoista ja oikeudellisesta kehyksestä.
(216)
Komission hallussa olevat TV2:n pääomarakennetta koskevat tiedot esitetään seuraavassa taulukossa:
Milj. Tanskan kruunua
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Käyttötarkoitukseen sidottu pääoma (digitalisointi)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Käyttötarkoitukseen sitomaton pääoma
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Pääoma yhteensä
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Vastattavaa yhteensä
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Vakavaraisuus-suhdeluku (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
TV2:n pääoma oli 550,5 miljoonaa Tanskan kruunua 31 päivänä joulukuuta 2002, mukaan luettuna 72 miljoonan Tanskan kruunun käyttötarkoitukseen sidottu pääoma (digitalisointi). Tämä vastaa 34 prosentin vakavaraisuussuhdelukua. Käyttötarkoituksiin sitomattoman pääoman määrä vuoden 2002 lopussa oli 478,5 miljoonaa Tanskan kruunua.
(218)
Komissio panee ensimmäiseksi merkille, että osa pääomasta ei ollut käyttötarkoituksiin sitomatonta. TV2:n vuoden 1997 tilinpäätöksen (82) mukaan viestintäneuvosto (Medieforliget) oli päättänyt, että TV2:n oli digitalisoitava tuotantolaitteistonsa ennen vuoden 2000 loppua. Sekä TV2:n että paikallisasemien digitalisointiin osoitettiin 300 miljoonaa Tanskan kruunua. Vuonna 1997 TV2:lle siirrettiin 167 miljoonaa Tanskan kruunua tätä varten. Komissio katsoo, että määrä oli tarpeellinen TV2:n julkisen palvelun tarpeita varten. Vaikka 1 päivänä tammikuuta 2003 lopulta vapautettiin varat, joita ei ollut sijoitettu digitalisointiin (eli varannon 72 miljoonaa kruunua), tämä ei aseta päätelmää kyseenalaiseksi, koska tutkimusajanjakson aikana nämä summat olisi selkeästi osoitettu TV2:n kirjanpidossa käyttötarkoitukseen sidotuksi pääomaksi, niitä voitiin käyttää vain digitalisointitarkoituksiin. Lisäksi se, ettei TV2:lla ollut tarvetta käyttää varantojaan vuonna 1999, ei merkitse sitä, kuten tuomioistuin tuomiossaan totesi, että näitä varantoja olisi pidettävä suhteettomina kyseisen kanavan julkisen palvelun tarpeisiin nähden (83).
(219)
On myös syytä panna merkille, että TV2:n pääoma oli negatiivinen lähes 156 miljoonaa Tanskan kruunua 31 päivään joulukuuta asti (eli tätä päätöstä koskevan jakson alussa). TV2:lla oli vuosina 1995-1996 negatiivinen vakavaraisuussuhdeluku ja negatiivinen pääoma, mikä selittää, miksi pääoma vuoden 2002 lopussa on vähäisempi kuin saatu korvaus. Vasta vuoden 2000 lopussa TV2:n käyttötarkoitukseen sitomaton pääoma ylitti vaaditun 200 miljoonan Tanskan kruunun vähimmäispääomavaatimuksen.
(220)
Osoittaakseen, että TV2:n pääoman määrä oli perusteltu, Tanskan viranomaiset toimittivat 18 päivänä marraskuuta 2002 päivätyn PriceWaterhouseCoopersin laatiman lausunnon. Tässä lausunnossa todetaan, että TV2:n vakavaraisuussuhdeluku oli tutkimusajanjakson lopussa alhaisempi kuin sellaisten pohjoismaalaisten yleisradioyhtiöiden, joita voidaan verrata TV2:een koon, toimien, rakenteen ja markkinoiden osalta. TV2:n vakavaraisuussuhdeluku oli esimerkiksi alhaisempi kuin TV2 Norgen (36 prosenttia) ja huomattavasti alhaisempi kuin Ruotsin TV4:n, jonka vakavaraisuussuhdeluku oli 65 prosenttia eli miltei kaksi kertaa suurempi kuin TV2:n. Lausunnon mukaan TV2:n vakavaraisuussuhdeluku oli alhaisempi kuin siihen verrattavissa olevien yhtiöiden, eikä sitä siksi voida katsoa liialliseksi. Lausunnossa todetaan myös, ettei ole mitään syytä uskoa, että vastaavien yleisradioyhtiöiden pääomarakennetta ei ole paranneltu. PricewaterhouseCoopers totesi myös, että alle 30 prosentin vakavaraisuussuhdeluku olisi ajan myötä epätavallinen ja tekisi yhtiöstä alttiin tulojen vaihtelulle.
(221)
Tätä vertailua muihin toimijoihin olisi käytettävä varoen, koska näillä toimijoilla ei ole samoja julkisen palvelun tehtäviä kuin TV2:lla, niitä ei rahoiteta samalla tavalla, eikä niillä ole samaa oikeudellista asemaa. Lausunnossa esitetään kuitenkin yksi näkemys, ja se voidaan ottaa huomioon muiden tekijöiden ohella.
(222)
Komissio paneekin tämän osalta merkille, että Tanskan viranomaiset toimittivat tietoja, jotka osoittavat, että tämän tutkimuksen kattaman ajan viimeisellä jaksolla ne aikoivat muuttaa TV2:n oikeudellista asemaa, muuttaa TV2:n osakeyhtiöksi ja yksityistää sen. TV2:n yhtiöittämisprosessin osana analysoitiin myös, miten lupamaksurahoitus voitaisiin asteittain lopettaa, koska Tanskan viranomaisten aikomuksena oli lopettaa lupamaksurahoitus TV2:n yksityistämisen jälkeen.
(223)
Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi Tanskan hallitus teki kesäkuussa 2002 parlamentin enemmistön kanssa sopimuksen Tanskan viestintäpolitiikan perusteellisesta vapauttamisesta. Tämän sopimuksen mukaan TV2:n muutoksen yksityistämiseksi pitäisi tapahtua mahdollisimman pian. Rahoitusedellytyksiä TV2:n yhtiöittämiselle osakeyhtiöksi analysoitiin. Kulttuuriministeri nimitti kesällä 2002 ohjausryhmän, jossa oli edustajia kulttuuriministeriöstä, valtiovarainministeriöstä ja oikeusministeriöstä (Kammeradvokat), TV2:n yksityistämistä koskevan taloudellisen perustan selventämiseksi ja TV2:n yhtiöittämiseksi. Ohjausryhmä hankki työnsä tueksi tilintarkastusyrityksen ja rahoitusneuvojan laskemaan esimerkiksi TV2:n tarvitseman oman pääoman tasoa. Tilintarkastusyhtiö totesi, että TV2:n oma pääoma pitäisi asettaa 640 miljoonaan Tanskan kruunuun.
(224)
TV2:n yhtiöittäminen ja oman pääoman asettaminen hyväksyttiin parlamentin rahoitusvaliokunnassa. TV2:n oikeudellisen aseman muutos ja sen muuttaminen osakeyhtiöksi tapahtui takautuvasti 1 päivästä tammikuuta 2003 alkaen. TV2:n oikeudellisen aseman ja yhtiömuodon muuttamisen jälkeen monia TV2:n hyväksi tehtyjä toimenpiteitä lopetettiin, kuten korko- ja vähennysvapaus ja verovapautus. Vuonna 2005 yksityistämistä lykättiin, mutta TV2 ei enää saanut lupamaksuja vuoden 2004 jälkeen.
(225)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että komission on otettava varantojen soveltuvuutta arvioidessaan huomioon se, että Tanskan viranomaiset suunnittelivat jo tämän tutkimuksen kattaman ajan viimeisen jakson aikana TV2:n oikeudellisen aseman muuttamista ja siihen liittyviä pääomatarpeita.
(226)
Komissio suhtautuu päätöksissään periaatteessa myönteisesti kaupallisten yritysten kanssa kilpailevien valtion laitosten yhtiöittämisiin. Yhtiöittämiset saattavat vähentää kilpailun vääristymistä, kun rajoittamattomat valtiontuet korvataan rajallisella määrällä pääomaa ja luodaan selkeä ero julkisena viranomaisena toimivan valtion aseman ja sijoituksistaan tuottoa edellyttävän yrittäjän välille.
(227)
Komissio katsoo, että sen on lisäksi otettava huomioon se, että TV2:n varantojen tasossa pitäisi ottaa huomioon mainosmarkkinoilta peräisin olevien tulojen vaihtelu. TV2 oli todellakin altis tulojen vaihtelulle, joka on mainosmarkkinoilla väistämätöntä.
(228)
Esimerkiksi vuonna 1998-1999 TV2:n mainostulot laskivat noin 104 miljoonaa Tanskan kruunua. Tanskan viranomaisten mukaan TV2 pystyy vastaamaan tämäntasoiseen tulojen supistumiseen vain siten, että sillä on erittäin huomattava määrä käyttötarkoituksiin sitomatonta omaa pääomaa, koska lupamaksutulot vahvistettiin etukäteen moniksi vuosiksi. Vaikka TV2 ei ollut niin riippuvainen mainostuloista kuin TV2 Norge ja TV4, jotka eivät saa lainkaan lupamaksutuloja, mainostuloihin perustuva rahoitus oli kuitenkin käsiteltävänä olevan jakson aikana merkittävä rahoituslähde TV2:n toiminnoille.
(229)
Komission toteaa, että tuomiossaan (84) tuomioistuin selvensi, että ”se ettei TV2:lla ollut tarvetta käyttää varantojaan vuonna 1999, ei merkitse johtopäätöstä siitä, että näitä varantoja on pidettävä suhteettomina kyseisen kanavan julkisen palvelun tarpeisiin nähden. Epävarman tekijän varalta perustetun varannon luonteeseen kuuluu se, ettei sitä välttämättä ole tarvetta käyttää.”
(230)
Komissio on Tanskan viranomaisten kanssa samaa mieltä siitä, että TV2:n tarpeiden arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, että TV2:n maksuvalmiudessa on huomattavia vaihteluja vuoden aikana ja eri vuosien välillä, koska suuret urheilutapahtumat, kuten olympialaiset, järjestetään vain monen vuoden välein, ja koska ohjelmaoikeudet tavallisesti tarjotaan monivuotisten sopimusten nojalla. Esimerkiksi vuoden 1995 toimintakertomuksesta (85) voidaan nähdä, että vuoden 1995 ylijäämä siirrettiin vuodelle 1996 kattamaan sinä vuonna odotettu vaje, kun menot olivat erityisen suuret olympialaisten ja jalkapallon Euroopan-mestaruuskilpailujen vuoksi.
(231)
Lisäksi on syytä myös panna merkille, että tutkimusajanjakson aikana TV2:lta puuttui tavanomainen lainarahoitus. Investointilainat sallittiin neljään prosenttiin asti tuloista uusimman tilinpäätöksen mukaan. Kaikki muut lainat, takaukset tai rahoitusleasingvelvoitteet oli kielletty TV2:lta lukuun ottamatta tavallista käyttöluottoa. Koska TV2:n mahdollisuudet lainarahoitukseen olivat rajalliset, sen maksuvalmiustarpeet oli katettava toiminnasta saatavalla maksuvalmiudella.
(232)
Pääoman taso käy ilmi julkaistusta tilinpäätöksestä. Kyseessä olevan jakson aikana tilintarkastusvirasto tarkasti TV2:n tilit. Tarkastus käsitti tilinpäätöksen ja hallinnon, vaikka tilintarkastusvirastolla ei ole ollutkaan valtuuksia estää TV2:lle maksettavaa liiallista korvausta julkisen palvelun kustannuksista. Kuten tuomioistuin tuomiossaan (86) totesi, vaikka tilintarkastuselimellä ei ollut valtuuksia estää liiallista korvausta, ei voida kuitenkaan katsoa, etteivät Tanskan viranomaiset harjoittaneet valvontaa. Tanskan viranomaiset ilmoittivat tätä vastoin, että jos tilintarkastusvirasto oli todennut, että omaa pääomaa olisi liikaa, se olisi voinut johtaa esimerkiksi siihen, että TV2:lle maksettavia lupamaksuvaroja vähennettäisiin seuraavassa mediasopimuksessa.
(233)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo toimenpiteiden oikeasuhteisuutta koskevan arvioinnin ensimmäisen osan osalta, että tässä tapauksessa, kun Amsterdamin pöytäkirja ja tuomioistuimen tuomio otetaan huomioon, vuoden 2002 loppuun mennessä kertynyt pääoman määrä (eli 550 miljoonaa Tanskan kruunua) oli tarpeen TV2:n julkisen palvelujen tehtävien täyttämiselle. Sitä varten saadut 628 miljoonaa Tanskan kruunua täyttivät SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut oikeasuhteisuutta ja välttämättömyyttä koskevat arviointiperusteet.
(234)
Tässä päätöksessä ei arvioida TV2:lle vuosina 2003-2004 mahdollisesti myönnettyä muuta valtiontukea kuin pääomankorotustoimenpiteitä. Komissio panee kuitenkin merkille, että Tanskan viranomaiset toimittivat tietoja, joiden mukaan vuonna 2004 TV2:n oma pääoma oli 640 miljoonaa Tanskan kruunua. Kaupalliseen toimintaan sijoitettiin 96 miljoonaa Tanskan kruunua, eikä voida määritellä, rahoitettiinko se omalla pääomalla vai ulkopuolisella rahoituksella. Jos oletetaan, että käytettiin vain omaa pääomaa, se tarkoittaisi, että TV2:n julkisen yleisradiotoiminnan toteuttamiseen oli saatavilla 544 miljoonan Tanskan kruunun oma pääoma.
(235)
Edellä olevan 179 kappaleen osalta on syytä panna merkille, että TV2 harjoittaa myös jonkin verran kaupallista toimintaa. Kun otetaan huomioon TV2:n koko toiminta, sen osuus on kuitenkin sangen vähäinen. Kaupallisen toiminnan kustannukset on määritetty yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa (87) esitetyn menetelmän perusteella. Siinä todetaan, että toisin kuin yleishyödyllisessä yritystoiminnassa yleensä, menoja, jotka ovat kokonaan kohdennettavissa julkisen palvelun toimintaan, samalla kun ne hyödyttävät kaupallista toimintaa, ei tarvitse jakaa näille toimintalajeille, vaan ne voidaan kohdentaa suoraan julkiseen palveluun. Yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa katsotaan, että näiden kustannusten täydellinen jakautuminen näiden kahden toiminnan välillä on keinotekoista ja merkityksetöntä. Kun tarkastellaan etua, jonka TV2 saa lähetystaajuuden saamisesta käyttöönsä, komissio toteaa, että se on rajattu julkiseen palveluun. Komissio katsoo myös, että yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon mukaisesti rahoituskustannukset (korkoedut) voidaan kohdentaa täysimääräisesti julkisen palvelun toimintaan.
(236)
Jotta julkisen palvelun toiminnan saaman verovapautuksen vaikutukset neutralisoitaisiin, 30 prosenttia kaupallisen toiminnan ylijäämästä on siirrettävä julkisen palvelun toimintaan. Näin on tehty vasta vuodesta 2001. Komissio katsoo sen vuoksi, että tv-markkinoilla on voinut olla vääristymiä, koska TV2:n ei ole tarvinnut ottaa huomioon yhtiöveroa määritellessään kaupallisen toiminnan hintoja. On kuitenkin oletettava, ettei etua koidu jatkossa, koska kaupallisesta toiminnasta siirretty osuus vastaa todellista veroprosenttia neutralisointimekanismin ansiosta. Aiempien vuosien osalta tämä ei johda ongelmiin liiallisen korvauksen määrää laskettaessa, sillä kaupallisesta toiminnasta saadut kaikki tulot on käytetty julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvien nettokustannusten alentamiseen.
(237)
TV2:n kaupallinen Internet-toiminta on ollut tappiollista. Koska tällainen toiminta ei kuulu julkisen palvelun tehtävään, se ei voi saada julkista rahoitusta. Muuta yksin katettavaa toimintaa ei ole ollut, joten kaupallisesta toiminnasta ei ole saatu voittoja, joilla katettaisiin Internet-toiminnasta aiheutuneet tappiot.
2. TV2:n toimintaa mainosmarkkinoilla koskeva arviointi
(238)
Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 58 kohdassa todetaan, että ”jos julkisen yleisradioyhtiön alhaisemmat tulot katetaan valtiontuella, se saattaa alentaa mainoshintoja tai ryhtyä muihin julkisen palvelun tehtävään kuulumattomiin toimiin vähentääkseen kilpailijoiden tuloja. (…) Jos julkinen yleisradioyhtiö käyttää muissa kuin julkisen palvelun tehtävään kuuluvissa toiminnoissa hintoja, jotka ovat alhaisemmat kuin se tarvitsee kattaakseen yksin toiminnoista aiheutuvat kustannukset, jotka tehokkaasti toimivan kaupallisen yhtiön olisi samanlaisessa tilanteessa saatava takaisin, tämä viittaa siihen, että julkisen palvelun velvoitteiden korvaukset ovat liian suuret.”
(239)
TvDanmarkin esittämien tietojen mukaan se ei pystyisi kattamaan tv-toiminnallaan yksin katettavasta toiminnasta aiheutuvia kustannuksia TV2:n hinnoilla. TvDanmark vertaa kustannuksiaan TV2:n käyttämiin TRP 21-50:n hintoihin.
(240)
Jotta tätä vertailua voitaisiin pitää pätevänä, komission on ensin määriteltävä, voidaanko TvDanmarkin katsoa olevan samanlaisessa tilanteessa kuin TV2 ja onko TvDanmarkin toiminta tehokasta.
(241)
Komission on siis ensimmäiseksi arvioitava, onko TvDanmark samanlaisessa tilanteessa kuin TV2. Tässä yhteydessä komissio toteaa seuraavaa: Tutkimusjakson aikana TV2:n katsojaosuus on noin 35 prosenttia, mutta TvDanmarkin katsojaosuus on vain noin 15 prosenttia. Myös mainostoiminnan osalta markkinaosuuksissa on selvä ero. TV2:n markkinaosuus on noin 60 prosenttia, mutta TvDanmarkin markkinaosuus on noin 8 prosenttia. TV2:n mainostoiminnan liikevaihto on noin viisinkertainen TvDanmarkiin verrattuna. Lisäksi TV2 on ainoa tv-asema, joka saavuttaa 100 prosenttia väestöstä, kun taas TvDanmark2:n peitto on 77 prosenttia ja TvDanmark1:n vielä pienempi. Edellä esitetyn perusteella TvDanmarkia ei voida suoraan verrata TV2:een.
(242)
Toiseksi komission on otettava kantaa siihen, onko TvDanmark tehokas toimija markkinoilla. Yrityksen toiminnan tehokkuudesta voidaan tehdä päätelmiä tarkastelemalla yleisesti käytettyjä tunnuslukuja ja vertaamalla toimijan tuloksia kyseisen jäsenvaltion keskimääräisiin tuloksiin. Tällöin on otettava huomioon yritysten erilainen koko ja niiden erityinen kustannusrakenne. Kuten edellä on kuitenkin todettu, toimijoiden asema ei Tanskan markkinoilla ole niin samanlainen, että tilinpäätöksen tunnuslukuja voitaisiin verrata suoraan. Komissio katsoo sen vuoksi, ettei tässä tapauksessa ole tarkoituksenmukaista tarkastella kyseisiä tunnuslukuja.
(243)
Sen sijaan komissio on tarkastellut TvDanmarkin ja SBS Broadcastingin toiminnan tuloksellisuudesta saatavilla olevia tietoja. Asiaa tarkasteltuaan komissio ei voi varmuudella sanoa, johtuuko TvDanmarkin tappio toiminnan korkeista aloituskustannuksista, joita yhtiö ei ole vielä saanut takaisin, vai eikö TvDanmarkin toiminta kaiken kaikkiaan ole tehokasta. Lukuisista pyynnöistä huolimatta komissio ei onnistunut saamaan tietoja kolmannelta tv-yhtiöltä eli TV3:lta tietojen vertaamiseksi markkinoiden kolmanteen toimijaan. Komissio ei voi sen vuoksi varmuudella sanoa, johtuuko TvDanmarkin tappio TV2:n hinnoittelukäyttäytymisestä vai muista syistä, joihin TvDanmark on itse voinut vaikuttaa.
(244)
Koska näin ollen ei voida varmuudella sanoa, onko TvDanmark tehokas toimija, ja koska näiden kahden toimijan suora vertailu ei ole mahdollista, komissio katsoo, että edellä esitetty arvio ei johda mihinkään ratkaisevaan tulokseen.
(245)
Tämän vuoksi komissio on päättänyt tarkastella perusteellisemmin TV2:n hinnoittelupolitiikkaa ja mainosmarkkinoilta saatavilla olevia tietoja pystyäkseen ottamaan kantaa siihen, pyrkikö TV2 tutkimusajanjaksolla maksimoimaan mainostulonsa.
(246)
Komissio on ensinnä verrannut näiden kahden toimijan hintoja ja tarkastellut TV2:n hinnoittelupolitiikkaa. Tarkastelussa on keskitytty vuosiin 1998-2002 eli niihin vuosiin, joina kantelija väittää TV2:n polkeneen hintoja mainosmarkkinoilla. Tämän jälkeen on tarkasteltu mainoskuluja Tanskassa verrattuna EU:hun ja erityisesti muihin Pohjoismaihin. Lopuksi on tehty vertailu kaikkien Pohjoismaiden ja kaikkien viestinten kontaktihintoihin.
(247)
Komissio panee merkille, että Tanskan kilpailuviranomaiset tutkivat parhaillaan TV2:n toimintaa mainosmarkkinoilla. Tanskan kilpailuneuvosto teki 21 päivänä joulukuuta 2005 päätöksen, että TV2 on rikkonut SEUT-sopimuksen 102 artiklaa ja vastaavia kansallisia säädöksiä ottamalla käyttöön asiakasuskollisuutta edistäviä alennuksia mainosmarkkinoilla. Päätös kumottiin kilpailuasioita käsittelevässä vetoomustuomioistuimessa 1 päivänä marraskuuta 2006, mutta palautettiin sitten vetoomuksen perusteella voimaan Itä-Tanskan osalta toimivaltaisessa muutoksenhakutuomioistuimessa 22 päivänä kesäkuuta 2009. Viimeisimpään tuomioon on haettu muutosta korkeimmasta oikeudesta, joka vahvisti 18 päivänä marraskuuta 2011 muutoksenhakutuomioistuimen päätöksen. Tämä asia seurasi edellistä 29 päivänä marraskuuta 2000 alkanutta asiaa, jossa Tanskan kilpailuneuvosto oli katsonut, että TV2:n alennukset vuonna 2000 olivat kohtuuttomia. Tämän osalta komissio panee merkille, että Tanskan kilpailuviranomaisten tutkimus koskee ajanjaksoa 2000-2005, ja siksi vain jakson viimeiset vuodet kuuluvat tämän päätöksen kattamaan aikaan. Merkittävintä on, että asiakasuskollisuusalennukset eivät välttämättä merkitse, että kyseessä olisivat yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa tarkoitetut ristikkäistuet (”jos julkinen yleisradioyhtiö käyttää muissa kuin julkisen palvelun tehtävään kuuluvissa toiminnoissa hintoja, jotka ovat alhaisemmat kuin se tarvitsee kattaakseen yksin toiminnoista aiheutuvat kustannukset, jotka tehokkaasti toimivan kaupallisen yhtiön olisi samanlaisessa tilanteessa saatava takaisin, tämä viittaa siihen, että julkisen palvelun velvoitteiden korvaukset ovat liian suuret.”) Kuten jäljempänä on selitetty, TV2 hinnoitteli mainoksensa keskimäärin huomattavasti kilpailijoitaan korkeammalle. Asiakasuskollisuusalennukset merkitsivät lisäksi, että asiakkaat sijoittivat suuremman osan vuotuisista mainosmäärärahoista TV2:een kuin mitä he olisivat muissa olosuhteissa tehneet. Kantelussa väitetään siten, että TV2 lisäsi mainostulojaan alennusjärjestelmän avulla, jolloin lupamaksuja ei itse asiassa olisi tarvittu niin paljon. Tanskan kilpailuviranomaisten päätökset eivät joka tapauksessa sido komissiota.
(248)
Katsojaosuus ja katsojakunnan koostumus, ohjelmasisältö, mainosaikaa koskevat säännöt ja kanavien rahoitusjärjestelyt vaikuttavat kaikki kilpailuun mainosmarkkinoilla. Näin ollen eri tv-yhtiöillä on erilaiset hinnat. Tv-asemat myyvät myös eriytettyjä tuotteita, joiden hinnat vaihtelevat (88).
(249)
Asemat antavat huomattavia alennuksia. Sen vuoksi ei ole tarkoituksenmukaista verrata tv-mainosten listahintoja. Suurimmasta osasta tv-mainontaa tehdään vuotuiset sopimukset (noin 90 prosenttia valtakunnallisesta mainonnasta), joiden perusteella tv-kanavat myöntävät vuotuista alennusta. Tämän lisäksi on muita alennuksia (uudet mainostajat, vähemmän houkuttelevat mainosajat, muut paljousalennukset jne.). Näistä sopimuksista neuvottelevat ja niitä välittävät niin kutsutut mediatoimistot.
(250)
Jotta eri asemia voitaisiin verrata, on määritettävä keskihinta. Jäljempänä olevasta taulukosta selviävät TRP 21d-50:n keskihinnat. Nämä hinnat on saatu jakamalla asianomaisten tv-asemien valtakunnallisten mainosspottien liikevaihto saavutetulla TRP 21-50:llä (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Erotus
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
TVDanmarkin CPP %:a TV2 CPP:stä (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
TV2:n keskimääräinen CPP TRP 21-50:tä kohti painotettuna peitolla (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
TVDanmarkin CPP %:a TV2:n painotetusta CPP:stä
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Edellä esitettyjen tietojen mukaan TvDanmarkin hinnat ovat olleet TRP 21-50:n osalta noin 30-40 prosenttia TV2:n hintoja alhaisemmat. Kuten komissio on vahvistanut France 2:lle ja France 3:lle myönnettyä valtiontukea koskevassa päätöksessään, keskimääräisen kontaktimäärän ja keskimääräisen kontaktikohtaisen nettohinnan välillä on tv-mainosmarkkinoilla positiivinen yhteys (91). Tv-asemien väliset hintaerot voidaan sen vuoksi selittää asemien suhteellisella kyvyllä hankkia katsojia. Tällaisessa tilanteessa on tarkoituksenmukaista tarkastella, heijastavatko todelliset hintaerot markkinaolosuhteita.
(252)
Päinvastoin kuin ranskalaisia tv-yhtiöitä koskeneessa asiassa nyt käsiteltävänä olevassa asiassa pystytään tarkastelemaan ainoastaan kahden asianomaisen toimijan toimintaa. Lineaarisen regressiolinjan kallistuma on näin ollen laskettava näiden kahden toimijan hintojen perusteella, eikä sillä ole suurta tilastollista merkitystä. Tämän vuoksi ei ole mahdollista päätellä, onko linjan kallistuma ”asianmukainen” vai ei.
(253)
Jotta on voitu tutkia, heijastaako näiden kahden toimijan välinen todellinen hintaero markkinaolosuhteita, on käytetty korjauskerrointa TV2:n ylivoimaisen markkina-aseman neutralisoimiseksi. Painotuskerroin on saatu mediatoimistojen laskelmista, ja se heijastaa eroa peitossa, joka saavutetaan halutussa kohderyhmässä ostamalla 100 TRP 21-50 TvDanmarkilta ja TV2:lta. TvDanmark jää keskimäärin alle 70 prosentin TV2:n tavoittavuudesta (ostettaessa 100 TRP 21-50). Kun painotuskerroin otetaan huomioon, hinnat lähenevät enemmän toisiaan. Voidaan panna merkille, että TV2:n hinnat ovat koko ajan hieman TvDanmarkin hintoja korkeammat. Tämän vuoksi vaikuttaa siltä, että hintaero heijastaa markkinaolosuhteita. Tähän päätelmään on kuitenkin suhtauduttava varovasti, sillä ei saa unohtaa, että tällaisessa korjauskertoimessa ei millään voida huomioida kaikkia asemien välisiä eroja.
(254)
Komissio on myös pannut merkille kantelijan väitteen siitä, että tv-mainosmarkkinoilla todellista kilpailua ei käydä listahinnoilla tai keskimääräisillä GRP- tai TRP-hinnoilla, joita on käsitelty edellä. Tämän sijaan TvDanmarkin mukaan kilpailua käydään niin kutsutuilla marginaalihinnoilla. Näiden hintojen väitetään johtuvan TV2:n ylivoimaisesta asemasta markkinoilla. Jotta mainostajat voivat saavuttaa kampanjatavoitteensa, niiden on ostettava tietty katselijamäärä yksinomaan TV2:lta. Näillä niin kutsutuilla inframarginaalisilla yksiköillä ei kilpailla, minkä vuoksi TV2 on voinut saada niistä ylisuurta voittoa. Tämän vuoksi toimijat kilpailevat jäljelle jäävistä katsojaluvuista marginaalihinnoin. TvDanmark väittää näiden hintojen olleen vielä alhaisemmat kuin edellä olevissa taulukoissa esitetyt keskihinnat.
(255)
Pohtimatta väitteen todenperäisyyttä komissio katsoo, että tällainen toiminta on saattanut olla mahdollista, kun otetaan huomioon TV2:n vahva markkina-asema. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kuitenkin määriteltävä, pyrkikö TV2 toiminnassaan mainosmarkkinoilla maksimoimaan tulonsa. Ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että TV2 ylläpiti alhaista hintatasoa pystyäkseen säilyttämään korkean markkinaosuuden. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei yhtiö olisi pyrkinyt maksimoimaan voittojaan.
(256)
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että TV2:n hinnat olivat TvDanmarkin hintoja korkeammat tutkimusajanjaksolla. On kuitenkin myös selvää, että todellinen hintataso on ollut laskusuuntainen tällä ajanjaksolla, vaikka itse listahinnat ovat nousseet. TV2 on lisännyt alennuksiaan huomattavasti.
(257)
Tarkastelemalla hintoja ei kuitenkaan voida päätellä, vaikuttiko hintakehitys tosiasiallisesti mainostulojen putoamiseen kokonaisuudessaan ja täten lisääntyneeseen julkisen rahoituksen tarpeeseen. Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi komissio tarkastelee jäljempänä TV2:n hinnoittelupolitiikkaa ja sen vaikutusta TV2:n kaikkiin mainostuloihin.
(258)
Kuten jäljempänä selitetään, tutkimusajanjaksolla TV2 sekä nosti että laski hintojaan (hinnanlaskuun vaikuttivat huomattavat alennukset). Jäljempänä oleva taulukko antaa yleiskuvan TV2:n yhteenlaskettujen mainostulojen kehityksestä vuosina 1998-2002 eli ajanjaksolla, jona kantelija väittää TV2:n polkeneen hintoja Tanskan markkinoilla (miljoonaa Tanskan kruunua):
1998
1999
2000
2001
2002
Mainostulot koko Tanskassa
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
Vuonna 1997 TV2 teki strategisen päätöksen olla lisäämättä kapasiteetin käyttöastetta. Sen sijaan se korotti hintojaan vuonna 1998 ja uudelleen vuonna 1999. Tanskan viranomaisten mukaan vuonna 1999 kilpailu oli niin kovaa, että TV2 joutui vaikeuksiin hinnankorotuksen jälkeen, ja sen mainostulot laskivat noin 10 prosenttia edellisvuoteen verrattuna.
(260)
Vuonna 2000 TV2 odotti kilpailun kovenevan huomattavasti eikä sen vuoksi nostanut hintojaan. Todelliset hinnat kuitenkin laskivat TV2:n käyttöönottaman uuden alennusjärjestelmän vuoksi. Tämän vuoksi TV2 lisäsi kapasiteetin käyttöastetta 33 prosenttia edellisvuodesta. Hinnoittelupolitiikan vuoksi TV2:n valtakunnalliset mainostulot nousivat kuitenkin vain 8,4 prosenttia. Vuonna 2001 TV2 korotti taas hintojaan. Hinnankorotuksesta huolimatta TV2:n mainostulot ja kapasiteetin käyttöaste laskivat kuitenkin takaisin vuoden 1999 tasolle. Vuonna 2002 TV2 alensi hintojaan ja sen koko liikevaihto laski aiempaa vähemmän. Mainosmarkkinoilla liikevaihto laski kuitenkin vieläkin enemmän kuin aiemmin.
(261)
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että huomattavat alennukset ovat johtaneet todellisen hintatason laskuun. TV2 on pystynyt kompensoimaan hinnanlaskua nostamalla kapasiteetin käyttöastetta. Koska kilpailijoilla ei ole ollut samoja kapasiteettivaroja, niillä ei ole ollut samanlaista mahdollisuutta. Markkinoilla selviämiseksi niiden on ollut pakko seurata TV2:ta. TV2:n mainosliikevaihto laski niinä vuosina, joina se nosti hintojaan. Kun TV2 laski hintojaan, yhtiö pystyi sitä vastoin kasvattamaan kokonaisliikevaihtoaan. Komissio päättelee tämän vuoksi, että TV2:n toteuttamat hinnanalennukset johtivat tosiasiallisesti kokonaistulojen kasvuun. TV2:n hinnoittelukäyttäytymisen ei näin ollen voida katsoa merkitsevän, että TV2 ei pyrkinyt maksimoimaan tulojaan.
(262)
Vertailemalla tanskalaisten operaattoreiden hintoja ja tarkastelemalla TV2:n hinnoittelupolitiikkaa ei saada selville, oliko hintataso Tanskan tv-mainosmarkkinoilla liian alhainen. Tällainen alhainen hintataso saattaisi johtua siitä, että TV2 oli käyttänyt hyväkseen ylivoimaista asemaansa laskeakseen tv-mainoskulut alle kilpailukykyisen tason.
(263)
Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi komissio on tarkastellut taloudellisia tietoja kaikkien EU-maiden mainosmarkkinoista ja verrannut niitä Tanskaan. Koska Tanskan tv-mainosmarkkinoita voidaan parhaiten verrata muihin Pohjois-Euroopan maihin, komissio on verrannut Tanskaa koskevia tietoja muihin Pohjoismaihin (Suomi, Ruotsi ja Norja) (92). Seuraavia tv-mainoskuluihin liittyviä tunnuslukuja on tarkasteltu: 1) tv-mainoskulut prosentteina kaikista mainoskuluista; 2) tv-mainoskulut henkeä kohti; ja 3) tv-mainoskulut suhteessa BKT:hen. Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään katsaus näihin tunnuslukuihin
TV-mainoskuluihin liittyviä tunnuslukuja Tanskassa, EU:ssa ja muissa Pohjoismaissa
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Tv-mainoskulut kaikista mainoskuluista (%)
Tanska
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Pohj.-maat
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Tv-mainoskulut henkeä kohti (euroa)
Tanska
39
44
48
51
46
47
44
EU
37
40
45
49
53
60
58
Pohj.-maat
32
36
41
44
45
54
49
Tv-mainoskulut suhteessa BKT:hen (‰)
Tanska
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Pohj.-maat
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Lähde: Euroopan audiovisuaalialan seurantakeskus, Eurostat
(264)
Edellä olevasta taulukosta voidaan päätellä, että tv-mainosten osuus kaikista mainoskuluista on ollut Tanskassa alhaisempi (27 %) kuin EU:ssa keskimäärin (37 %). Tiedot osoittavat kuitenkin, että Pohjois- ja Etelä-Euroopan välillä on yleinen ero (93). Eteläisissä jäsenvaltioissa tv-mainoskulut ovat huomattavasti korkeammat kuin pohjoisissa jäsenvaltioissa (94). Sama suuntaus tulee esille, kun tarkastellaan tv-mainoskulujen osuutta suhteessa BKT:hen (95). Myös tv-mainoskuluissa henkeä kohti oli huomattavia eroja jäsenvaltioiden kesken (96). Jos näitä tunnuslukuja verrataan Pohjoismaihin, käy ilmi, että Tanskan kustannusmalli vastaa muiden Pohjoismaiden mallia
(265)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, ettei ole tarpeeksi selkeitä ja yksiselitteisiä todisteita siitä, että TV2 olisi hinnoittelukäyttäytymisellään järjestelmällisesti ja johdonmukaisesti luonut painetta Tanskan tv-mainosmarkkinoille.
(266)
Kantelija esitti myös tiedot kontaktihintojen vertailusta (CPT:nä ilmaistuna (97)) yhden viestintyypin osalta useissa eri maissa ja kaikkien viestintyyppien osalta eräässä tietyssä maassa. Kantelijan tiedoissa verrataan kustannuksia, jotka syntyvät 1 000 henkilön tavoittamisesta mainoksella, joka julkaistaan joko painetussa viestimessä tai televisiossa Tanskassa, Norjassa ja Ruotsissa (98).
(267)
Tiedot osoittavat, että televisiomainokset eivät ole Tanskassa yhtä kalliita kuin Ruotsissa ja Norjassa (99) mutta tilanne on päinvastainen painetuissa viestimissä (100).
(268)
Komissio ei voi kuitenkaan varmistaa, kuinka luotettavia esitetyt tiedot ovat, eikä virallisia tietoja ole saatavilla. Koska tiedot ovat luonteeltaan hyvin rajallisia eikä niissä oteta huomioon mahdollisia kulttuurieroja, komissio ei voi tehdä luotettavia päätelmiä kontaktihintojen tasosta eri viestimissä Skandinaviassa.
(269)
Tämän vuoksi komissio päättelee, että TV2:lla oli korkeimmat mainoshinnat Tanskan markkinoilla tutkimusajanjaksolla, koska se on pystynyt hinnoittelemaan tuotteensa 15-40 prosenttia kilpailijoitaan korkeammalle sen mukaan, mikä on tavoittavuus asianomaisessa kohderyhmässä. Hinnat ovat Tanskassa noin 20 prosenttia alhaisemmat kuin Ruotsissa ja Norjassa.
(270)
Edellä esitetyn perusteella komissio päättelee, että tässä vaiheessa ei ole todisteita siitä, että TV2 ei olisi pyrkinyt maksimoimaan mainostulojaan ja että sen käyttäytyminen olisi johtanut kasvaneeseen julkisen rahoituksen tarpeeseen.
V. PÄÄTELMÄT
Komissio päättelee, että Tanska on myöntänyt kyseisen tuen sääntöjenvastaisesti ja näin rikkonut Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan määräyksiä.
Tuomioistuimen tuomion vuoksi ja edellä esitetyn perusteella komissio kuitenkin katsoo, että tuki soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla.
Tuomioistuimen määräyksen perusteella on tutkittava, voiko edellä esitetty päätelmä johtaa TV2:n liialliseen korvaukseen, koska 628 miljoonaa kruunua, jotka Tanskan valtio peri TV2:lta takaisin vuonna 2004 korkojen kera, katsotaan nyt sisämarkkinoille soveltuvaksi, ja näin olleen valtio voisi korvata ne TV2:lle. Voitaisiin kuvitella, että kyseinen korvaus saattaisi johtaa liialliseen korvaukseen niiden pääomankorotustoimien vuoksi, jotka käytännössä toteutettiin vuonna 2004 (asia N 313/2004) TV2:lle myönnetyn tuen takaisinperinnästä seuranneiden rahoitustarpeiden vuoksi. Kuten tuomioistuimen määräyksen 34 ja 35 kohdasta voidaan päätellä ja koska Tanskan viranomaiset päättivät olla päästämättä TV2:ta vararikkoon, takaisinperintää koskeva velvoite oli todella välttämätön edellytys vuoden 2004 pääomankorotustoimille. Kuten tuomioistuin totesi määräyksensä 43 kohdassa, vaikka tämän asian erityisolosuhteet saivat komission antamaan kaksi päätöstä [kumottu takaisinperintä ja pääomankorotuspäätökset], on selvää, että kyseiset päätökset ovat kaksi näkökulmaa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun valtiontuen luokitteluun liittyvään samaan oikeudelliseen asiaan ja sellaisenaan määrittelyyn, soveltuvatko Tanskan kuningaskunnan TV2:n ja myöhemmin TV2 A/S:n hyväksi toteuttamat toimenpiteet yhteismarkkinoille. Päätöksen 2006/217 kumoaminen edellyttää siksi komissiolta uutta tutkimusta kaikista Tanskan kuningaskunnan TV2:n ja myöhemmin TV2 A/S:n hyväksi toteuttamista toimenpiteitä. Koska vuonna 2004 TV2:n hyväksi toteutetut pääomankorotustoimet liittyvät niin tiiviisti takaisinperintää koskevaan kysymykseen, niitä pitäisi käsitellä vuosina 1995-2002 myönnetyn valtiontuen kanssa, jotta voidaan välttää riski siitä, että TV2 saa liiallisen korvauksen.
Tämän osalta komissio panee merkille seuraavaa. Tanskan viranomaiset perivät takaisinperintäpäätöksen jälkeen käytännössä 1 050 miljoonaa Tanskan kruunua takaisin (eli yli 628 miljoonaa Tanskan kruunua ja korot). Kuten tuomioistuimen määräyksessä todetaan, sen jälkeen, kun tuomioistuin kumosi takaisinperintäpäätöksen, 628 miljoonan Tanskan kruunun ja korkojen takaisinperinnälle ei enää ollut syytä. Tanskan viranomaiset kuitenkin toimittivat lausunnon, jossa todetaan, että ne sitoutuvat olemaan antamatta takaisinperittyä rahaa TV2:lle tai, jos tietyt kumulatiiviset ehdot täyttyvät, antamaan TV2:lle takaisin määrän, joka vastaa enintään TV2:lta vuosien 1995-2002 osalta perityn määrän (mukaan luettuna korot) ja pääomankorotustoimien määrän erotusta. Edellä esitetyn sitoumuksen perusteella ei ole vaaraa siitä, että TV2 saisi liiallisen korvauksen vuosien 1995-2002 valtiontukena, kun sitä tarkastellaan tuomioistuimen määräyksessä edellytetyllä tavalla yhdessä vuoden 2004 pääomankorotustoimien kanssa,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Toimenpiteet, jotka Tanska on toteuttanut TV2/DANMARKin hyväksi vuosina 1995-2002 lupamaksuvarojen ja muiden tässä päätöksessä määritettyjen toimenpiteiden muodossa, soveltuvat sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Tanskan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 20 päivänä huhtikuuta 2011.