Por un Presupuesto enfocado en resultados. De Carmen Aída Lazo
Carmen Aída Lazo, decana de Economía de la ESESN, ex candidata a la vicepresidenciaPublicado en EL DIARIO DE HOY, 14 agosto 2019 Decía el economista Milton Friedman que uno de los mayores errores consiste en juzgar las políticas y programas de los gobiernos por sus intenciones, en lugar de hacerlo por sus resultados.En las últimas décadas —y con el afán de ganar mayor legitimidad ante la población—, los gobiernos de muchos países han ido adoptando políticas públicas diseñadas con un enfoque que prioriza el logro de resultados. Es lo que se ha venido a conocer como “políticas basadas en evidencia”. Se trata de un enfoque principalmente promovido por organismos internacionales y agencias de cooperación que busca definir con claridad y precisión los objetivos y metas de las políticas estatales, así como llevar a cabo una cuidadosa medición de los resultados obtenidos. La idea central es que, aplicando un método riguroso y analítico, se lograrán ir construyendo políticas públicas que brinden mejores bienes y servicios a la población. Se afirma que, al recurrir más a evidencia, a datos, despojamos —al menos parcialmente— a los programas gubernamentales de una discusión excesivamente subjetiva y muchas veces ideologizada, ayudando así a construir políticas más robustas.De esta manera, un gobierno que tiene una visión clara de las necesidades más apremiantes de la población se dará a la tarea de diseñar programas en los que exista una conexión causal clara entre las prioridades, los objetivos que pretende alcanzar y las intervenciones estatales. Al recurrir a un enfoque que privilegia la evidencia, en lugar de preguntar ¿cuánto fue el presupuesto que se destinó a X o Y intervención?, el énfasis de las preguntas se formula en términos de resultados: ¿cuáles son las intervenciones o programas más efectivos para reducir la deserción escolar? ¿Cuál es el impacto —en términos de dinamización de la economía— de la construcción de una nueva calle en una determinada zona? ¿Qué tan efectiva fue una campaña de salud? ¿Qué tan eficaz es un determinado programa de formación en mejorar las oportunidades laborales de los beneficiarios?En definitiva, esta orientación hace más transparente y eficaz la gestión gubernamental, y de ahí el llamado a que busquemos impulsar su adopción progresiva en nuestro país. El Salvador tiene aún mucho camino por recorrer para contar con programas y políticas eficaces que transformen positivamente la vida de los salvadoreños. Necesitamos que la decisión de eliminar, mantener o modificar un programa gubernamental sea tomada a partir de una valoración objetiva de su impacto, en lugar de depender exclusivamente de la opinión y percepciones de los funcionarios a cargo de su implementación. A manera de ejemplo, el programa más popular de los últimos años ha sido la entrega de paquetes escolares. Sin embargo, el programa se implementó sin una estrategia para medir su impacto.Dada la ausencia de metas concretas y medición de resultados en muchos programas gubernamentales, el Presupuesto de la República se constituye en la herramienta que refleja la expresión de las prioridades de políticas públicas del país. El presupuesto asignado a una política o programa —y su nivel de ejecución— usualmente es utilizado como indicador de la relevancia que tiene para el gobierno en turno.Y es por eso que resulta importante que los ciudadanos nos familiaricemos con algunos aspectos básicos del Presupuesto, pues su análisis y discusión no debiese estar reservado únicamente a los economistas y/o expertos en dicha temática. Es por esa razón que resulta fundamental comprender la distribución de recursos plasmada en el mismo. Entonces, ¿qué nos es recomendable saber sobre el Presupuesto? A continuación, algunos elementos:1. Responsabilidad. La elaboración del Presupuesto corresponde al poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda. Este lo presenta para aprobación de la Asamblea Legislativa en septiembre de cada año. Si el Presupuesto no implica endeudamiento para el país, basta para su aprobación con la mayoría simple (43 votos); caso contrario, requiere mayoría calificada (56 votos). Es importante señalar que los diputados no pueden incrementar el monto del Presupuesto enviado por Hacienda.2. Transparencia. La Encuesta de Presupuesto Abierto de la International Budget Partnership (IBP) coloca a El Salvador entre los países que brinda información presupuestaria limitada. De hecho, El Salvador se ubicó en 2017 en la última posición entre los países de Centroamérica en términos de la participación pública en el proceso presupuestario. Esto significa que aún hay mucho por hacer para que el país avance en la transparencia de las finanzas públicas . Un paso pendiente y trascendental en esta línea sería la eliminación de la partida de gastos reservados (mejor conocida como partida secreta), pues ningún gasto público debe quedar al margen de los mecanismos de fiscalización.3. Magnitud. El gráfico muestra la evolución de los gastos e ingresos del Estado en los últimos años. En la última década los ingresos aumentaron, pasando de 4,000 millones en 2008 a poco más de $6,000 millones en 2018, mientras que los gastos han aumentado en cerca de $2,150 millones —un 50%— en el mismo período. Dado que los gastos han superado a los ingresos, el país ha mantenido déficits fiscales, que se traduce en mayores niveles de endeudamiento. De hecho, el tamaño de la deuda pública total pasó de $9,700 millones en 2008 a casi $19,000 millones en 2018, equivalente al 72% del PIB del 2018. (Ver gráfica adjunta).Fuente: Banco Central de Reserva Las variables se expresan en dólares corrientes. Los datos de 2018 son preliminares. 4. Composición del gasto. De cada dólar de gasto público, aproximadamente 42 centavos se destinan al pago de salarios de empleados públicos, 17.5 centavos a bienes y servicios, 15 centavos al pago de intereses. Solamente 11.5 centavos se destinan a inversión. El gasto que más ha aumentado en la última década es el costo de la planilla, el cual ha crecido en cerca de $1,000 millones, superando los $2,600 millones en 2018. Hoy en día, El Salvador es uno de los países de América Latina donde los salarios representan el mayor porcentaje del Presupuesto.5. Calidad del gasto. Es posible y necesario mejorar sustancialmente la calidad del gasto del Estado. El Informe del BID titulado “Mejor gasto para mejores vidas” plantea que hay que ir más allá de la discusión estándar entre aumentar impuestos o recortar el gasto, y sugiere que los países de América Latina se enfoquen en “gastar mejor cambiando de un gasto despilfarrador e ineficiente a un gasto eficiente que contribuya al crecimiento sin agudizar la desigualdad” . Estimaciones presentadas por los autores en dicho informe ubican a El Salvador como el segundo país con mayores ineficiencias técnicas (es decir con mayores niveles de despilfarro gubernamental), solo superado por Argentina. La estimación para el caso de nuestro país alcanza el 6.5% del PIB, mientras que en Argentina llega al 7.2 y el promedio de América Latina se estima en 4.4%.Visto todo lo anterior, es necesario que el Gobierno tome la decisión de migrar hacia un “Presupuesto por Programas con enfoque de Resultados” que permita una mejor articulación del Presupuesto con los objetivos del Estado. De esta manera, en lugar de medir el éxito de un programa por cuánto se gastó en él, se mediría por lo que efectivamente se logró en términos de provisión de bienes y servicios.Sin embargo, y pese a que El Salvador ha recibido en los últimos años apoyo de la cooperación internacional para pasar a un presupuesto por resultados, el Ministerio de Hacienda ha postergado su puesta en marcha, minando con ello la posibilidad de mejorar la eficiencia y eficacia del gasto público.En septiembre la nueva administración enviará el Presupuesto 2020 a la Asamblea Legislativa y entonces tendremos más elementos para valorar sus prioridades y conocer si deciden adoptar medidas que lo doten de mayor transparencia y eficacia. Dejaremos para otro artículo la tarea de analizar la estructura tributaria.1 Algunas recomendaciones específicas que plantea la IBP pueden encontrarse en: https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/el-salvador-open-budget-survey-2017-summary-english.pdf2 Al respecto ver “Mejor gasto para mejores vidas: cómo América Latina y el Caribe pueden hacer más con menos” (BID, 2018).