Análisis crítico de la Política Nacional de Medio Ambiente 2012  de El Salvador
ResumenLa Política Nacional de Medio Ambiente 2012 (PMA) constituye un  debilitamiento y retroceso respecto al marco normativo vigente en materia de  gestión ambiental, especialmente la Ley del Medio Ambiente, pues se enfoca en  “revertir la degradación ambiental y reducir la vulnerabilidad frente al  cambio climático”, dejando por fuera toda la gama de amenazas socio-naturales  y antrópicas, y la vulnerabilidad ante éstas, las cuales al conjugarse  generan diversos riesgos ambientales. La PMA propiciaría el desmantelamiento  de la normativa vigente en algunos temas o aspectos abordados, restringiendo  su ámbito de aplicación. El marco conceptual adoptado por la PMA carece de  fundamento científico, conllevando a planteamientos equivocados en términos  de las políticas y medidas, como es la restauración de ecosistemas y la  adaptación al cambio climático; y a incoherencias e inconsistencias entre las  líneas prioritarias de acción y los objetivos de la PMA. Los resultados de  las consultas públicas previas a la elaboración de la PMA, plantean que los  problemas prioritarios se relacionan con los impactos negativos derivados del  deterioro ambiental, como resultado de las transformaciones territoriales  generadas por las actividades antrópicas de gran impacto, y por la ineficacia  de la institucionalidad responsable de la gestión ambiental;.sin embargo, el  diagnóstico planteado no retoma los aportes emanados de dichas consultas, tal  es el caso de la minería y las áreas naturales protegidas. La PMA no plantea  objetivos en términos de impactos positivos en el mejoramiento en la calidad  ambiental y en la restauración de las dinámicas naturales, limitándose al  nivel de gestión ambiental; dicha falencia imposibilitaría el seguimiento y  evaluación de la efectividad de la PMA.Términos y AcrónimosANP: Áreas Naturales Protegidas– BM: Banco Mundial – CMNUCC: Convención Marco de las Naciones Unidas sobreCambio Climático – CNR: Centro Nacional de Registros – ENCC: EstrategiaNacional ante el Cambio Climático - ENMA: Estrategia Nacional de Medio Ambiente– EIA: Evaluaciones de Impacto Ambiental - ESAE: Evaluación Socio-AmbientalEstratégica – FCPF: Fondo Cooperativo de Carbono Forestal – GCOS: SistemaMundial de Observación del Clima - GEI: Gases de Efecto Invernadero – INGEI:Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero – IPCC: PanelIntergubernamental de Expertos en Cambio Climático - LANP: Ley de ÁreasNaturales Protegidas - LMA: Ley del Medio Ambiente – LODT: Ley de Ordenamientoy Desarrollo Territorial - MARN: Ministerio de Medio Ambiente y RecursosNaturales – MbA: Mitigación basada en la Adaptación - MRV: Monitoreo,Notificación y Verificación - NAMAs: Acciones Nacionales Apropiadas deMitigación – OMM: Organización Meteorológica Mundial – PAF: Programa deAgricultura Familiar - PAN: Plan de Adaptación Nacional - PMA: PolíticaNacional de Medio Ambiente 2012 – PNCC: Plan Nacional de Cambio Climático - PODT:Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - PREP: Programa Nacional deRestauración de Ecosistemas y Paisajes – REDD-plus: Reducción de las emisionesprovenientes de la deforestación y la degradación de los bosques en los paísesen desarrollo más la función de la conservación, la gestión sostenible de losbosques y el aumento de las reservas forestales de carbono - SANP: Sistema deÁreas Naturales Protegidas – SAT: Sistemas de Alerta Temprana – SICA: Sistemapara la Integración Centroamericana – SIG: Sistemas de Información Geográfica -SINAMA: Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente – SINAPROC: SistemaNacional de Prevención y Mitigación de Desastres – VMVDU: Viceministerio deVivienda y Desarrollo UrbanoA.    Aspectos generales1.      El MARN justifica la emisión de una nueva Política Nacionalde Medio Ambiente 2012 (PMA) por el art.3 de la Ley de Medio Ambiente (LMA),que exige su actualización cada cinco años, pero omite informar que haincumplido el Art.31 de la LMA, que le exige elaborar cada dos años el Informe Nacionaldel Estado del Medio Ambiente, el cual deberá ser presentado a la nación através del presidente de la república.2.      El MARN elaboró la PMA sin considerar una estrategia nacionalque definiera los objetivos estratégicos hacia los cuales apuntaría dichapolítica. La LMA establece que la PMA es “un conjunto de principios,estrategias y acciones” (Art.3); ya que los principios rigen la naturaleza delas acciones y las estrategias orientan el rumbo de las acciones. Alinterpretar el espíritu de la LMA a la luz de las “mejores prácticas” de laplaneación estratégica, la PMA debería estar fundamentada en la EstrategiaNacional de Medio Ambiente (ENMA) y regirse por sus objetivos estratégicos; yaque las políticas se diseñan para contribuir al logro de los objetivosestratégicos y su actualización sistemática obedece a la necesitad de ajustarlas acciones de acuerdo al rumbo trazado por las estrategias, sobre la base deun diagnóstico previo.3.      La PMA constituye un debilitamiento del marconormativo vigente en materia de gestión ambiental, el cual incluye, entreotros, la LMA y la Ley de Áreas Naturales Protegidas (LANP); ya que el alcance dela PMA es mucho más restringido, pues se enfoca en “revertir la degradaciónambiental y reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático”, dejando porfuera toda la gama de amenazas socionaturales y antrópicas, y la vulnerabilidadante éstas, las cuales al conjugarse generan un sinnúmero de riesgosambientales.4.      La LMA vigente es exhaustiva, integral y no ha sidoaplicada de manera plena desde su entrada en vigencia en 1998. Esta ley esmucho más amplia y completa que la PMA, y por consiguiente su adopción ha significadoun retroceso y debilitamiento del marco normativo nacional en materiaambiental, ya que cualquier instrumento que se pudiera definir en el marco delalcance más limitado de la PMA, dejaría por fuera ámbitos que la LMA y la LANP vigentesabordan y norman.5.      El marco conceptual adoptado en la PMA es confuso y contieneerrores conceptuales, tal es el caso del planteamiento que dice “si no sereduce la vulnerabilidad entonces aumenta la amenaza climática”, cuando elplanteamiento correcto sería “si no se reduce la vulnerabilidad y la amenazadel cambio climático, aumentan los impactos”, ya que la amenaza del cambioclimático es una variable independiente de la vulnerabilidad y es de origen antrópico,y por lo tanto, se podría mitigar su ritmo, magnitud e impactos, mediante lareducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) por parte delos grandes emisores, principalmente los países desarrollados que contribuyencon al menos 60% de las concentraciones acumuladas de GEI desde 1750.6.     Losplanteamientos sobre las manifestaciones e impactos del cambio climático y la variabilidadasociada, son inconsistentes por carecer del fundamento científico de losescenarios de cambio climático; y las acciones para la reducción de lavulnerabilidad y la adaptación al cambio climático, carecen del sustentotécnico-metodológico y de participación social requeridos. La PMA adopta demanera implícita un enfoque de variabilidad climática, negando de esta manera la ocurrencia,ritmo y magnitud del cambio climático; y por consiguiente, no es un instrumentoque oriente o fundamente las medidas de respuesta más apropiadas, oportunas yefectivas para enfrentar el cambio climático.7.     Es políticamente inapropiado y legalmente inaceptable queen la PMA el MARN reconozca explícitamente que no ha aplicado la LMA y que por consiguienteel titular ha incumplido su mandato legal en lo que respecta a:(a)    No se ha constituido ni ha funcionado el SINAMA, elcual de acuerdo a la LMA debe ser coordinado por el MARN. Además el SINAMA debióhaber participado activamente en la formulación de la PMA, tal como se defineen el Art.3 de la LMA.(b)    La mayoría de empresas industriales no tienen permisoambiental ni han implementado las medidas de readecuación ambiental, ante locual se evidencia la impunidad existente versus la debilidad institucional delMARN en lo que respecta a sus atribuciones de entidad rectora y auditora, de acuerdoa la LMA.(c)    No se ha cumplido la obligación del MARN de velar yasegurar la incorporación de la variable ambiental en los planes deordenamiento y desarrollo territorial del nivel nacional, regional y local (Art.15),cuando la incorporación de la dimensión ambiental se realiza en las EvaluacionesSocio-Ambientales Estratégicas (ESAE) y en la Evaluaciones de Impacto Ambiental(EIA), lo cual corresponde al MARN, ya que debe  normar, vigilar, asegurar, controlar ysancionar en esa materia específica, lo cual no se ha realizado.(d)    No se ha cumplido la obligación del MARN de emitir lasdirectrices para velar y asegurar por el desarrollo de ESAE de todas laspolíticas, planes y programas de la administración pública, y de aprobar ysupervisar el cumplimiento de dichas directrices (Art.17 de la LMA)B.     Consulta pública8.      La PMA se formulóbajo la premisa que “...el pleno compromiso y participación de la ciudadanía soncondiciones imprescindibles para enfrentar la problemática ambiental del país”y es por esta razón que se desarrolló un proceso de consulta con diversosactores y sectores a nivel nacional y territorial. Sin embargo, muchos temas,problemas, necesidades y prioridades que fueron expuestos durante las consultasterritoriales no son retomados y mucho menos desarrollados en el diagnóstico niabordados en el marco de las líneas prioritarias de acción de la PMA. En esalínea, el enfoque principal de la PMA de “reducción de la vulnerabilidadclimática”, no es congruente con las preocupaciones y necesidades prioritariasexpresadas en dichas consultas.9.     Los resultados de las consultas públicas referidas, reconfirmanque las prioridades de la población se relacionan con los impactos negativos derivadosdel deterioro ambiental y territorial, como resultado de las transformacionesterritoriales generadas por los megaproyectos y las actividades humanas de granimpacto, así como por la ineficacia de la institucionalidad responsable de laaplicación del marco legal y del marco de políticas en materia ambiental. 10.  La consulta públicarefleja un amplio incumplimiento de la normativa ambiental y la no aplicaciónplena del mandato legal por parte del MARN (ej: riego aéreo de madurantes yquemas en el cultivo de caña de azúcar, uso indiscriminado de plaguicidas yotros agroquímicos contaminantes en la agricultura, manejo de desechos,deforestación, contaminación de ríos, lagos, quebradas, océano, suelos yatmósfera por desechos, minería metálica, industria, agroindustria y emisiones vehiculares,falta de ordenamiento ambiental y territorial) y otras instancias fiscalizadoras;y por consiguiente, dichos problemas se podrían prevenir y reducir en granmedida asumiendo de manera plena los mandatos legales y velando por elcumplimiento de éstos, lo que debería incluir los compromisos internacionalesderivados de todas las convenciones multilaterales ambientales. C.     Diagnóstico ambiental11.  En esta sección no seretoman los elementos ni criterios emanados de las consultas públicas, como sonla minería y el fortalecimiento y manejoefectivo del Sistema de Áreas Naturales Protegidas (SANP), a pesar de que las organizacionescomanejadoras de Áreas Naturales Protegidas (ANP) manifestaron en el proceso deconsulta que era importante fortalecer su protección y resolver los conflictosque las afectan, en especial los relacionados con las tomas de tierras y los megaproyectode inversión.12.  El enfoque adoptadoen el diagnóstico es de corte economicista, ya que la degradación ambiental esconsiderada fundamentalmente una limitante para la construcción de una economíarobusta, competitiva y generadora de empleos de calidad. En ese marco, las funcionesecosistémicas son abordadas en tanto que “servicios ecosistémicos” en funciónde satisfacer las necesidades de la sociedad humana, y sin vinculación alguna ala necesaria búsqueda de la sustentabilidad integral de las sociedades y lanecesaria armonización de éstas con las dinámicas naturales, sobre la base delrespeto de sus umbrales críticos. 13.  La PMA expresareiteradamente el problema de la degradación ambiental a nivel nacional, sinidentificar un conjunto de indicadores cuantitativos y cualitativos, queexpliquen de manera específica y categorizada la naturaleza y nivel dedegradación existente. Sobre esa base, las líneas de acción propuestas deberíanorientarse hacia la modificación del estado actual de ese conjunto deindicadores, para asegurar el mejoramiento de la calidad ambiental y lareducción de la vulnerabilidad, en función de la sustentabilidad integral de lasociedad salvadoreña.14.  Aunque en eldiagnóstico se menciona que la PMA se ha formulado tomando en cuenta loshallazgos de la consulta pública y los estudios más recientes; sin embargo, nose hace referencia a los estudios o investigaciones específicas que se hayanrealizado respecto a la situación socioambiental del país, por ejemplo elInforme Nacional del Estado del Medio Ambiente, y que podrían proveer la informaciónconfiable y actualizada que sustentó las líneas prioritarias de acción propuestasen la PMA.15.  El diagnóstico noaborda las dinámicas naturales de los diversos ecosistemas acuáticos,terrestres y marinos del territorio nacional, a fin de identificar los umbralescríticos que deberían regir al ordenamiento ambiental y desarrollo territorial;así como tampoco abordan las dinámicas de ocupación, transformación ydegradación territorial debido a las dinámicas socioeconómicas, en tanto quetendencias históricas y proyecciones futuras.16.  No se considera lacompleja problemática de las ANP, invisibilizando su existencia y laresponsabilidad del MARN en su manejo, administración, régimen legal eincremento de las mismas, a fin de conservar la diversidad biológica, asegurarel funcionamiento de los procesos ecológicos y garantizar la perpetuidad de lossistemas naturales para beneficios de los habitantes del país, en virtud delArt.1 de la LANP. Resulta contradictorio, desde el punto de vista de la gestiónambiental nacional, que el interés del MARN esté enfocado sobre todo en tierrascultivadas y pastizales y en los parques y zonas verdes de los espaciosurbanos, cuando existen otras instancias municipales y del gobierno central quevelan por este tipo de sistemas agrícolas y urbanos. Esta falta de enfoque estádesviando la atención y esfuerzos del MARN de los temas que por mandato de laLMA son de su competencia, cuando más bien se deberían promover sinergias entrelas diferentes instituciones con la finalidad de lograr un manejo más integradode los espacios territoriales. 17.  El diagnóstico selimita a la amenaza climática, cuando por tratarse de todo el ámbito de accióndel MARN, el alcance debería abordar todos los riesgos ambientales, que soncrecientes. De tal manera que se han invisibilizado las amenazas socionaturalesy antrópicas, así como las vulnerabilidades sociales, económicas y ambientalesque coadyuvan a la ocurrencia de los desastres socioambientales. Este abordajeconstituye un debilitamiento respecto a la LMA vigente y otras normativas en lamateria.18.  No se aborda eltema de las emisiones de GEI provenientes de los diferentes sectoressocioeconómicos por fuentes y sumideros, las cuales se deben cuantificar,oficializar y publicar en el Inventario Nacional de GEI (INGEI), el cualsolamente ha sido oficializado para 1994, estando pendiente la oficializaciónpara varios años posteriores (2000 y 2005), y su remisión oficial a lasecretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático(CMNUCC). La PMA tampoco se refiere a la obligación internacional del Estadosalvadoreño a través del gobierno, de reducir dichas emisiones y notificarlasen el marco de los compromisos adoptados en Cancún (2010)[1]y Durban (2011)[2],los cuales estipulan que se debe desarrollar obligatoriamente el instrumento depolítica referido como “Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación” (NAMAs),con todas las obligaciones y costos asociados, tales como: Reporte Bianual delINGEI, Evaluación y Consulta Internacional, sistema nacional de monitoreo, notificacióny verificación (MRV) internacional, y Registro Internacional, entre otros.19.  Respecto a lasubsección “Degradación de ecosistemas”:§ No se defineclaramente el concepto ecosistema, describiéndose de manera difusa lascomunidades ecológicas, sin referencia explícita a los procesos fundamentalesde los ecosistemas naturales, como son la autosuficiencia en el reciclaje demateriales y el balance energético; y se abordan los ecosistemas naturales ylos sistemas artificiales sin hacer distinciones entre ambas categoríasconceptuales, como es el alto aporte de energía y materiales por parte de loshumanos para cubrir los requerimientos de las tierras cultivadas y pastizales,referidos impropiamente como “agro-ecosistemas”, y de los sistemas arbóreosurbanos, como parques y zonas verdes. Dichos vacíos conceptuales podrían estara la base del planteamiento que propugna por la restauración de los ecosistemasy “agro-ecosistemas”, sin consideración alguna de las diferencias. en términosde su estructura, composición y funciones.§ El diagnóstico delos “agro-ecosistemas” es deficiente, ya que no se considera la escala, tipo ysistema de cultivo, ni los esquemas de tenencia, propiedad y uso de la tierraen el país, y se señala que la expansión de las tierras agropecuarias ocupaporcentualmente la mayor parte del territorio, lo que a su vez ha generadodegradación de los ecosistemas debido a las prácticas agropecuariasinsostenibles. Dicha dinámica señalada por la PMA podría profundizarse con laactual expansión de la caña de azúcar por al auge de los biocombustibles, locual podría aumentar la deforestación en el país. Sin embargo, de acuerdo alplanteamiento de la PMA, el cultivo de caña de azúcar es categorizado comoagro-ecosistema de tipo pastizal, debido a su naturaleza gramínea, el ciclo desiembra y la estructura de monocultivo; y por consiguiente, sería elegible paraacciones de restauración en el marco del Programa Nacional de Restauración deEcosistemas y Paisajes (PREP) bajo la responsabilidad del MARN y eventualmente volverlomás amigable bajo la etiqueta de “zafra verde”.§ De manera curiosa laPMA omite cualquier alusión a los procesos de “deforestación y/o degradación delos bosques”, lo cual podría eventualmente interpretarse como que dichosprocesos no constituyen un problema prioritario para el país. Sin embargo, se hacealusión a algunas de las causas de pérdida y degradación de los ecosistemasmanglar y humedales, del agro-ecosistema cafetal y de la biodiversidad; pero elabordaje superficial y desarticulado con que se narran dichas causas, másparecería una mera enumeración de procesos focalizados y de ocurrenciaaleatoria, sin vínculos con los factores subyacentes de la deforestación, loscuales son determinados por el contexto socio-económico y los marcos legal,institucional y de políticas públicas. § El análisis seenfoca en el “nivel de ecosistemas” y no aborda el “nivel de paisajes naturales”,lo cual es inapropiado para el conocimiento de las dinámicas naturales, como sonlas dinámicas geológica, geomorfológica y de los sistemas fluviales, entre otros;cuya importancia es innegable para efectos de la prevención y mitigación deriesgos, así como para el ordenamiento ambiental y desarrollo territorial.§ No se abordan lasdinámicas ecosistémicas de manera integral, con lo cual se invisibilizan lascausas y factores subyacentes de la deforestación y degradación de los ecosistemas.Tal es el caso de la expansión de la caña de azúcar, debido a la política depromoción de biocombustibles, y de la eventual expansión futura de lasplantaciones forestales (bajo esquemas de REDD-plus), ambos procesos bajo labandera de la mitigación del cambio climático, sin un marco nacional depolítica efectivo ante el cambio climático, que subordine la mitigación a la adaptacióny prevenga mayores vulnerabilidades y desadaptación climática. Tampoco seabordan las causas del deterioro y pérdida de los sistemas fluviales y costerosmarinos, como el ecosistema de manglar, debido a la expansión de la acuiculturaa gran escala, el turismo depredador, los deportes acuáticos y las nuevas lotificacionesde lujo en la playa; ni del uso inapropiado y contaminación de las tierrasagrícolas, debido a la expansión de infraestructura logística para eltransporte aéreo y terrestre, aeropuertos, auto-rutas, bodegas, agroindustrias,zonas francas, y agro-negocios de gran escala y contaminantes.§ En cuanto a ladegradación ambiental de los manglares o bosques salados no se abordan lascausas subyacentes del problema, entre las que se encuentran la falta decumplimiento de la legislación ambiental que protege estos importantesecosistemas. El Art.9 de la LANP menciona que los bosques salados son bienesnacionales y forman parte del patrimonio natural del Estado, y mandaexpresamente al MARN a realizar el deslinde y amojonamiento de todos losmanglares a fin de garantizar su conservación e integridad ecológica (Art.20).Sin embargo, el MARN no ha podido cumplir con este mandato, lo cual ha generadoel establecimiento desordenado e irresponsable de salineras, camaroneras ycentros turísticos, así como la expansión de cultivos y urbanizaciones ilegalesdentro de propiedades estatales de la zona costera. § No se abordan los escenariosdel cambio climático ya observado y proyectado a futuro, ni los impactos actualesy futuros asociados a dichos escenarios en los diferentes ecosistemas naturales,tal es el caso de los sistemas fluviales, ecosistemas costeros y marinos,montañosos, valles interiores, bosques, entre otros. ni su vinculación con laadaptación ante el cambio climático. Esta falencia, significa que no seidentifican ni consideran los impactos del cambio climático en los ecosistemas,como es el caso de los ecosistemas forestales, los cuales se verían impactadospor una mayor frecuencia e intensidad de incendios forestales, brotes deenfermedades y plagas, marchitez por saturación de CO2 en la atmósfera, mayordegradación forestal por eventos climáticos extremos (ej: sequías, tormentas einundaciones) y por el ciclo del carbono más acelerado. 20.  En cuanto a la “Insalubridadambiental”:§ El MARN acepta queha incumplido su mandato legal, por convivir con la situación de impunidadambiental de las industrias que no tienen el “Permiso Ambiental” o que no hancumplido con la “Readecuación Ambiental”, y por eximirlas de las auditoríasambientales de ejecución, al tenor de la LMA. § No se refieren alas emisiones de GEI provenientes de los desechos sólidos y vertidos, lascuales se deben estimar, contabilizar, oficializar y publicar en el INGEI, encumplimiento a los compromisos internacionales derivados de la CMNUCC. § Se privilegia unabordaje cuantitativo versus cualitativo, en el cual se identifiquen lascorrelaciones entre los tipos de contaminación y la salud humana y calidad delos ecosistemas, como es la contaminación industrial, y el manejo de lainformación sobre la contaminación en el país no es transparente, ya que seomiten detalles reveladores de los niveles “reales” de la contaminación (ej.:correlación entre los niveles de los contaminantes y la época lluviosa o seca).21.  En cuanto al “Estadocrítico del recurso hídrico”:§ No existecongruencia entre el abordaje de ecosistemas y este tema, ya que bajo elenfoque ecosistémico se abordarían los “sistemas fluviales” y no el “recursohídrico”, lo cual refleja un enfoque meramente utilitario y antropocéntrico delagua. Bajo dicho enfoque no se aborda la dinámica natural del ciclo del agua,visibilizando los acoplamientos entre las dinámicas de los sistemas fluviales(cuencas, quebradas, cauces de ríos, deltas, estuarios, bahías) y las zonascostero-marinas y mar abierto, entre otros.§ El abordaje de losimpactos del cambio climático en relación al recurso hídrico, es bastante pobrey superficial.§ No se abordan losproblemas crecientes debido a la extracción pétrea (sin control efectivo del MARN),ni los entubamientos de los ríos y quebradas, la amenaza de expansión de la mineríametálica, la política de modificación de los cauces de los ríos y del relievedel país para el crecimiento urbano.§ No se abordan losimpactos del cambio climático sobre los embalses hidroeléctricos, los cualesestarían reduciendo los caudales de los ríos y la producción hidroeléctrica.Tampoco, se abordan los impactos aguas debajo de la construcción de embalseshidroeléctricos, como es el caso de la formación de arena en las playas, lareproducción de especies, la dinámica de los ecosistemas, particularmente elatributo de conectividad y flujo de la vida, lo cual debería constituir un temafundamental para el PREP por su enfoque en los ecosistemas y biodiversidad.22.  Respecto a lasubsección “Desordenada ocupación del territorio”:§ El MARN seauto-excusa de no haber promovido ni asegurado la incorporación de la variableambiental en los planes de ordenamiento y desarrollo territorial del nivelnacional, regional y local; aduciendo la inexistencia de la Ley de Ordenamientoy Desarrollo Territorial (LODT). La excusa es impropia e inaceptable ya quedichos planes se han estado elaborando y oficializando por parte del Viceministeriode Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU), el cual generó planes de ordenamientoy desarrollo territorial (PODT) para todos los departamentos del país, loscuales podrían ser objeto de revisión y normatividad por parte del MARN.Asimismo, algunas alcaldías tienen planes municipales de ordenamientoterritorial, los cuales no son ni normados y controlados por el MARN, a pesarde su papel jerárquico y rector en la materia dentro del SINAMA de acuerdo a laLMA.§ No se aborda lanecesidad de incorporar los escenarios de cambio climático ya observado yfuturo en los PODT a cualquier nivel, a fin de considerar las manifestaciones,efectos e impactos actuales y futuros del cambio climático en el ordenamiento ydesarrollo de los territorios,  paraprevenir o reducir los riesgos derivados del cambio climático. Lo anterior,tampoco se aborda para los planes de prevención y mitigación de desastres enlos diferentes niveles, de acuerdo a la ley del Sistema Nacional de Prevencióny Mitigación de Desastres (SINAPROC), ni se menciona el Plan Nacional dePrevención y Contingencia Ambiental (Art.76 de la LMA). Un caso ilustrativo deesta falencia es la ESAE que el MARN ha desarrollado a la fecha para elproyecto FOMILENIO II, en la cual no se consideran los escenarios de elevacióndel nivel del mar, ni de aumento de la temperatura superficial del mar, ni dela salinización de tierras y acuíferos costeros, ni de retroceso tierra adentrode la línea frontal del manglar, ni de los cambios en la dinámica hidrológicade los deltas y cauces de los ríos, ni de la erosión y dinámica de las playas,ni de cualquiera de los cambios climáticos proyectados en diferentes horizontesde tiempo futuro, ya sea por los estudios realizados o que se deberían realizar.§ No se ha cumplidola obligación del MARN de emitir las directrices para velar y asegurar eldesarrollo de ESAE para todas las políticas, planes y programas de la administraciónpública, y de aprobar y supervisar el cumplimiento de dichas directrices (Art.17de la LMA).23.  En cuanto a “Escasacultura y responsabilidad ambiental”:§ El abordaje essuperficial y pobre, ya que se omite el análisis del papel de la socialización enla población humana, para inducirlo al consumismo y derroche de los recursos,lo cual se promueve y ocurre en todos los niveles de la educación formal, en lafamilia, organizaciones sociales y espirituales y en los medios de comunicaciónsocial (radio, TV, cine, prensa escrita, publicidad, etc.).§ No se abordan lasobligaciones internacionales del Estado salvadoreño a través del gobierno, enmateria de educación, sensibilización, concienciación y participación social, encuanto al tratamiento de las causas, efectos e impactos de los grandesproblemas mundiales socioambientales, como son el cambio climático, pérdida debiodiversidad, sequía y desertificación de tierras, pérdida de humedales ycontaminación de océanos, extinción de especies, entre otros. En el caso delcambio climático, el Art.6 de la CMNUCC y los Art.39 al 41 de la LMA, planteanobligaciones en materia de educación y formación ambiental, concienciación yparticipación social en la gestión ambiental del país.24.  Respecto a “Amenazaclimática creciente”:§ La PMA omiteremitirse a los resultados ya generados por los numerosos estudios regionales ynacionales, en materia de escenarios de cambio climático y de evaluaciones devulnerabilidad e impactos ante el cambio climático observado y proyectado afuturo, así como a propuestas de marcos de política en materia de adaptación.§ El enfoque adoptadose restringe a los eventos climáticos extremos, usando como referenciaprincipal el informe especial sobre eventos extremos del IPCC, el cual constituyeun informe focalizado, complementario y relativamente marginal respecto al CuartoInforme de Evaluación del Cambio Climático del IPCC de 2007; y porconsiguiente, no tiene la integralidad ni el alcance adecuados para el tratamientoholístico del cambio climático, ya que bajo este último se abordan lasdimensiones socioambiental, sociocultural, económico-financiera, científico-tecnológicay ético-política del problema y de las medidas de respuesta.§ El MARN planteacomo fundamento principal para el abordaje del cambio climático, las tormentastropicales, que en su gran mayoría se asocian a la ocurrencia de huracanes, yse plantea que las tormentas han aumentado su intensidad y duración, y que hancambiado su patrón de ocurrencia, pues hay más frecuencia en meses en loscuales no solían ocurrir. Esto es un error ya que estos cambios no se podríanexplicar de manera aislada del conjunto de cambios del clima e ignorando loscambios en los valores medios de las variables climáticas, pues ha habido unadécada húmeda como parte de la variabilidad interdecadal que ha influido en losniveles de lluvia. Asimismo, en materia de cambios en los patrones temporalesde ocurrencia de los huracanes, no hay consenso científico de que éstos hayancambiado, solamente en el aumento de su intensidad.§ La observaciónsistemática adoptada y promovida por el MARN no concibe la observación delcambio climático abordando todos los componentes del sistema climático(atmósfera, hidrosfera, ecosistemas terrestres, acuáticos y marinos, geosfera ycriosfera[3]),ya que ni siquiera se han identificado las variables y parámetros relevantespara tal efecto en los diferentes sistemas naturales y humanos. Por lo tanto, elMARN no está monitoreando y mucho menos evaluando y publicando estudiosrelevantes sobre el comportamiento, evolución y proyección futura de dichasvariables y parámetros, como son: cambios en las temperaturas media, máxima,mínima y absolutas, cambios en la temperatura superficial del mar y en lospatrones de las corrientes marinas, aumento del nivel del mar, salinización deacuíferos por intrusión de agua marina, retroceso tierra adentro de la línea frontaldel manglar, análisis de la intensidad de la brisa marina, dinámica de los ecosistemasforestales, costero-marinos, deltas, cauces de los ríos, dinámicas depoblaciones de diversas especies, lo que incluye las migratorias.§ Los mapas dinámicosde riesgos planteados por el MARN no incluyen escenarios de cambio climático yaobservado y proyectado a futuro, lo cual es una falencia para los PODT, ESAE yEIA. Tal es el caso de FOMILENIO II, cuya ESAE no incluye los escenarios decambio climático, y por lo tanto, no aborda los riesgos actuales y futurosderivados de la elevación del nivel del mar, entre otros cambios del clima, nilos impactos derivados de éstos sobre la infraestructura, ecosistemas,dinámicas naturales y asentamientos humanos. Otro caso es el proyecto de EstrategiaNacional de REDD-plus, presentado por el MARN ante el Fondo Cooperativo deCarbono Forestal (FCPF) del Banco Mundial (BM), que tampoco se basa enevaluaciones de impactos del cambio climático ni sobre los ecosistemas ni sobrelos bosques o ecosistemas forestales, ignorando el aumento de plagas,enfermedades, incendios, marchitez y degradación que sufrirían dichosecosistemas como consecuencia del cambio climático y su variabilidad asociada,y por ende, la Estrategia de REDD-plus no se sustenta en una evaluaciónintegral de las proyecciones futuras de los ecosistemas forestales, y podríasobre-estimar el potencial de carbono forestal y subestimar los niveles de riesgode incumplimiento para los actores involucrados en dichas acciones, ocultando lasamenazas locales potenciales, amén de las mundiales.§ El precario sistemaactual de observación del clima, no se ha basado ni se vincula con el Diagnósticoy Plan de Fortalecimiento de los Sistemas de Observación del Clima[4],elaborado 2002 para la región centroamericana y el Caribe, bajo los auspiciosde la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Sistema Mundial deObservación del Clima (GCOS) y el apoyo de los Servicios Meteorológicos eHidrológicos y las Unidades de Cambio Climático de ambas regiones, bajo loscriterios y orientaciones del proceso multilateral de la CMNUCC. Lo anterior esuna falencia importante, ya que está limitando la vinculación y contribucióndel país al GCOS, y de los apoyos que eventualmente podrían surgir en el marcode dicha iniciativa y del proceso multilateral referido.§ Los Sistemas de AlertaTemprana (SAT) se restringen a algunas de las amenazas y variables hidrometeorológicas,cuando deberían considerarse la amplia gama de amenazas derivadas del cambio climáticoy asociadas a los cinco componentes del sistema climático de la tierra; aligual que las socioambientales y antrópicas (derrames de petróleo, madurantesaéreos usados en el cultivo de la caña de azúcar y contaminantes como el plomo,mercurio y arsénico).§ El marco conceptualpara el abordaje y tratamiento del cambio climático en esta sección y a lolargo de todo el documento de la PMA, es erróneo y ambiguo, tal como se planteaen el numeral 5 de la sección A relativa a los aspectos generales de estedocumento. Este problema tiene graves repercusiones, ya que si el marcoconceptual está equivocado, tanto el diagnóstico como las líneas de acción dela PMA están mal sustentados, y son incoherentes con respecto a los criterios yorientaciones emanados del IPCC y adoptados en Cancún y Durban en materia de lasmejores políticas y medidas para la adaptación y mitigación del cambioclimático.§ Se enfatiza en quelos mayores impactos para la agricultura provienen de las variables climáticas,invisibilizando los otros factores socioambientales y económicos, como es laestructura agraria, los sistemas, tecnologías y malas prácticas impuestas duranteel impulso y consolidación de la Revolución Verde, así como las políticaspúblicas de liberalización económica aplicadas al sector agropecuario, que hanprevalecido en el ámbito nacional y del Sistema de la IntegraciónCentroamericana (SICA) y promovidas por los gobiernos sucesivos.D.    Objetivos de la PMA 201225.  El objetivo generalde la PMA es deficiente y al plantear “revertir la degradación ambiental yreducir la vulnerabilidad frente al cambio climático”, restringe su alcance altratamiento de la vulnerabilidad frente al cambio climático, dejando de lado nosolo el abordaje de la amenaza del cambio climático sino de las otras amenazassocioambientales y antrópicas que la LMA aborda apropiadamente; y no refleja eltratamiento de la gama de problemas y necesidades prioritarias de acuerdo a losresultados de las consultas públicas.26.  Tanto el objetivogeneral como los específicos de la PMA deberían plantearse en términos deimpactos positivos en la calidad ambiental y dinámicas naturales, y no a nivelde gestión tal como se han planteado la mayoría de objetivos; y sobre la basede un diagnóstico integral que incluya los resultados de las consultaspúblicas.27.  Los objetivosespecíficos son inconsistentes entre sí, ya que son de jerarquías y naturalezasdiferentes, tal es el caso de los objetivos que se refieren al impacto que seesperaría en el ambiente o ecosistemas (ej: revertir la insalubridad ambientaly revertir la degradación de los ecosistemas y paisajes), y otros se refierenal impacto en la gestión ambiental (ej: gestionar de manera sostenible elrecurso hídrico, fomentar una cultura de responsabilidad y cumplimiento ambiental,ordenar ambientalmente el uso del territorio y reducir el riesgo climático).28.  En lo que se refiereal objetivo específico “reducción del riesgo climático”, éste es sumamentelimitativo pues debería plantear la prevención y reducción de los riesgosambientales mediante la prevención y reducción de la gama de amenazasambientales y de la vulnerabilidad en todas sus dimensiones, incluyendo laambiental, social y económica, a fin de contribuir al logro de lasustentabilidad integral de la sociedad salvadoreña y su territorio.29.  Los objetivos de laPMA no se han basado en los principios ecológicos para la restauración deecosistemas, a fin de sustentar científicamente las acciones encaminadas arevertir la degradación ambiental y la reducción de la vulnerabilidad ante elcambio climático. Los principios ecológicos debieron haber sido incluidos en elproceso de consulta y retomados en la PMA, para sustentar apropiadamente laidentificación y priorización de los criterios e indicadores para larestauración ambiental. Lo anterior, en ausencia de la ENMA, la cual tendríaque considerar dichos principios y criterios para definir objetivosestratégicos, hacia los cuales tendrían que apuntar las líneas prioritarias deacción, las acciones concretas, los programas institucionales pertinentes y lasmetas calendarizadas de la PMA. E.     Líneas prioritarias de acción30.  Aunque las líneasprioritarias de acción se han definido en respuesta a los problemasprioritarios identificados por el MARN y en función del logro de los objetivosespecíficos, y más allá de las inconsistencias entre estos últimos, que hansido transferidas a las líneas de acción; existen incoherencias entre algunasde éstas y el objetivo específico al cual corresponden. Tal es el caso delobjetivo específico “reducción del riesgo climático” y  la línea de acción “adaptación al cambioclimático y reducción de riesgos”, ya que el alcance de esta última sería mayorque el del objetivo específico respectivo.31.  Aunque en la líneade acción “adaptación al cambio climático y reducción del riesgo” se hacereferencia explícita al cambio climático, en su desarrollo no se abordan ni lasmanifestaciones ni los impactos observados y proyectados del cambio climático,lo cual profundiza el problema de la coherencia interna entre los objetivos dela PMA. 32.  En cuanto a “Restauracióny conservación inclusivas de ecosistemas”:§ Los trescomponentes del PREP se plantean como instrumentos de ejecución del Plan de AdaptaciónNacional (PAN), y se omite extrañamente hacer referencia alguna a su estrechavinculación con el proyecto presentado ante el FCPF del BM[5]para desarrollar y ejecutar eventualmente una Estrategia Nacional de REDD-plus.Dichos componentes son:(a) Agricultura resiliente al clima y amigable con la biodiversidad:- En estecomponente se plantea la “transformación gradual pero radical” de las prácticasagrícolas, sin distinción de escala y sin considerar las diferencias existentesentre los agricultores en el punto de partida o línea de referencia, en materiade: (i) capacidades humanas, (ii) condiciones agro-biológicas y ambientales, (iii)saberes y prácticas ancestrales o locales, y (iv) objetivos, prioridades yrequerimientos para los diferentes tipos de sistema de cultivo, productos yactores involucrados. En este componente se omite hacer referencia a loscompromisos nacionales de desarrollar acciones de adaptación ante el cambioclimático en los sectores vulnerables como el agrícola, y acciones de reducciónde emisiones de GEI en los sectores emisores como el sector agricultura, estasúltimas deberán subordinarse sinérgicamente a los objetivos estratégicos queregirían al PAN, una vez sea desarrollado. Es de hacer notar que la forma enque este componente ha sido concebido, abre la puerta para que el cultivo de cañade azúcar se establezca sin importar su destino, lo que incluye la fabricaciónde biocombustibles; lo cual plantea tres problemas mayores: (i) los vínculoscausales entre la expansión del cultivo de caña de azúcar y la deforestación, (ii)los impactos negativos de dicha expansión en la seguridad alimentaria y ofertade medios de sobrevivencia rurales, y (iii) por contribuir eventualmente a lamitigación se generaría mayor vulnerabilidad y desadaptación ante el cambioclimático, y por ende se entraría en franca contradicción con el enfoque de“mitigación basada en la adaptación” (MbA) propuesto por el MARN en el marcodel PREP y planteado en el proyecto de Estrategia Nacional de REDD-pluspresentado por el MARN al BM y sobre el cual curiosamente la PMA no hacereferencia alguna.- Se enfoca en losimpactos de la variabilidad climática en la agricultura, y plantea laadaptación sin considerar el cambio climático. De tal manera que las opcionesde adaptación encaminadas a la innovación y desarrollo tecnológico,investigación de nuevas especies y variedades más resistentes a plagas,enfermedades y condiciones más extremas de sequía y humedad, no seríanconsiderados dentro de un eventual PAN.- Todas las medidaspropuestas como “adaptación”, ya han sido adoptadas o están en ejecución en elmarco de diferentes instrumentos de ejecución de las políticas públicas:planes, programas y proyectos, tales como la LMA, la Estrategia NacionalForestal, la LANP, entre otras, etc.(b) Desarrollo sinérgico de infraestructura física ynatural:- No se vinculaesta sección a los PODT ni a los Permisos Ambientales que se otorgan ytransforman el territorio causando vulnerabilidad y amenazas socioambientales. Lastransformaciones e impactos territoriales resultantes de megaproyectos deinfraestructura física y natural, son prácticamente irreversibles y no serevierten con reforestación o manejo de suelos, tal como pareciera plantearseen la PMA.- No se plantea demanera visibilizada la actual expansión urbana, tanto horizontal como verticalhacia las montañas, que generan vulnerabilidad ambiental y amenazassocionaturales adicionales.(c) Restauración/conservación inclusiva de ecosistemas:- Dado que la PMA nohace la necesaria distinción conceptual entre ecosistemas naturales y“agro-ecosistemas”, ambas categorías se abordan y tratan bajo los mismosobjetivos de restauración; lo cual no tiene sustentación científica, ya que losecosistemas naturales deben tener objetivos de restauración más rigurosos, alincluir atributos de estructura, composición y funciones; mientras que los “agro-ecosistemas”y otros sistemas arbóreos urbanos, podrían restaurarse únicamente con objetivosde rehabilitación de sus funciones. El error conceptual señalado, tieneimplicaciones de política muy graves, ya que podría conducir a que se planteeque los procesos de rehabilitación de “agro-ecosistemas” pueden serconsiderados como acciones de restauración; lo cual abriría la puerta para queacciones de rehabilitación que incluyan sistemas con especies foráneas y/oplantaciones mono-específicas (agrícolas y forestales), pudieran serconsideradas procesos restaurativos. Lo anterior, sería un error de política,ya que los procesos de restauración ecosistémica incluyen necesariamente laconservación y restauración de la estructura, composición y funciones. - En la PMA losterritorios son descritos como mosaicos complejos que incluyen parches de todotipo de ecosistemas fuertemente conectados, pero sin adoptar un marcoconceptual apropiado de territorio ni de paisaje; y sin determinar aspectos tancomplejos como son la conectividad, los corredores biológicos y las áreas deamortiguamiento e influencia, ni describir los arreglos espaciales y temporalesque han contribuido a determinar el paisaje natural y al intercambio de materiay energía entre los parches; y sin analizar los enfoques de manejo de recursosnaturales que el país podría implementar a nivel de territorios según suscircunstancias nacionales, objetivos y prioridades, como son: cuencas hidrográficas,manejo ecosistémico, bosque modelo o reservas de biosfera, entre otros. - Aunque estecomponte del PREP se refiere formalmente a la restauración y conservacióninclusiva de ecosistemas, en la PMA no se plantean acciones de restauración ala escala de territorios ni de paisajes naturales. El PREP retoma medidas derestauración aisladas dentro de cada tipo de parche del mosaico, ya sea paraagro-ecosistemas, sistemas de infraestructura natural y ecosistemas priorizados(manglares, playas, humedales y bosques); y se llega a plantear que para la“transformación” de paisajes y territorios se considerará la posibilidad derealizarlo bajo un enfoque de cuencas hidrográficas, distorsionando el enfoqueterritorial y de paisaje natural y violentando las dinámicas propias de dichascategorías que el PREP estaría llamado a promover. De igual manera, no seconsideran los aspectos relacionados con los límites territoriales de lospaíses, lo cual sería necesario para la efectividad de cualquier enfoque de manejode sistemas naturales o artificiales. - No se consideranlos impactos de la elevación del nivel del mar, ni el aumento de la temperaturasuperficial del mar, en los manglares, dinámicas de los ríos y deltas; ni de laacidificación del agua marina en los pastos marinos y arrecifes, así como enlas diversas especies marinas. Esta falencia tiene repercusiones graves ya queel MARN está gestionando recursos para ejecutar el proyecto Estrategia Nacionalde REDD-plus en el marco del PREP y bajo el enfoque de MbA, sin considerar undiagnóstico que incorpore los impactos del cambio climático sobre losecosistemas forestales, manglares, agricultura, zona costero-marina, arrecifesy pastos marinos.- No se consideranlos impactos del cambio climático en los diversos ecosistemas, como los humedales,sistemas fluviales (ej: ríos, quebradas y lagos), ni tampoco los impactos sobredichos ecosistemas a causa de los megaproyectos como la minería, turismodepredador, autopistas, embalses hidroeléctricos, plantas térmicas, etc.- Desde la entradaen vigencia de la LMA en 1998, el SINAMA no ha sido considerado ni activadopara el logro de los objetivos de la Estrategia Nacional de Biodiversidad BD,dentro de la cual se enmarca el PREP en virtud de los compromisosinternacionales ante la Convención de las Naciones Unidas de Conservación de laBiodiversidad. Tampoco se aborda el papel del SINAMA en el PREP para asegurarla “inclusividad” planteada. En lo que respecta al cambio climático, ya desde2001, desde el ámbito técnico se había planteado al SINAMA como el espaciointerinstitucional para el abordaje efectivo del cambio climático[6], lo cual nunca fueadoptado por los titulares de los gobiernos sucesivos, incluyendo al actual.- La PMA noprofundiza ni caracteriza el término “inclusivo” propuesto para la restauracióny conservación de los ecosistemas, ya que para el caso de las comunidadesindígenas, “inclusión” podría significar “asimilación”, que es una forma deexterminio cultural y no un reconocimiento de la diversidad de saberes,mediante políticas y medidas interculturales en salud, educación, justicia,producción económica y manejo de los recursos naturales. Por otra parte, elcarácter inclusivo de la restauración y conservación de los ecosistemas, remitea la participación social en todas las fases del ciclo de las políticas públicasen materia de biodiversidad, cambio climático, lucha contra la desertificacióny la sequía, y humedales; lo que debería incluir la concepción, implementación,seguimiento y evaluación de dichas políticas y de sus instrumentos de ejecución,como son las estrategias, planes, programas y proyectos. Lo anterior no deberíarestringirse a las meras consultas, las cuales hasta la fecha ni siquiera han respetadoel principio derivado del derecho internacional, referido al consentimientolibre, previo e informado[7], como ha sido elcaso durante el proceso de diseño, en la fase de concepción del proyecto deREDD-plus a iniciativa del MARN, el cual fue inconsulto, poco transparente ymanejado con secreticidad.- Lainvisibilización del tema de ANP como parte fundamental de los ecosistemasrepresentativos del país, constituye un claro retroceso con respecto a laPolítica Nacional de Medio Ambiente 2000, la cual consideraba entre suslineamientos estratégicos ampliar el SANP mediante la incorporación de losecosistemas frágiles, áreas de propiedad privada, municipal e institucional, eincentivar la protección, restauración y manejo sostenible de los bosquesprimarios y secundarios del país. En contraste, la PMA 2012 no menciona enninguna de sus líneas prioritarias de acción al SANP, a pesar de que pormandato de la LMA el MARN tiene la responsabilidad de “velar por la aplicaciónde los reglamentos y formular las políticas, planes y estrategias deconservación y manejo sostenible de estas áreas, promover y aprobar planes yestrategias para su manejo y administración y dar seguimiento a la ejecución delos mismos” (Art.78). Además, se ignora por completo la existencia de la LANP,la cual designa al MARN como la autoridad competente para conocer y resolvertoda actividad relacionada con las ANP y los recursos que éstas contienen. - La PMA no planteael concepto de ecosistema ni de paisaje natural en el marco del PREP y tampoco planteala forma en que los tres componentes de dicho programa, contribuirían a surestauración. Por otra parte, no se abordan los mecanismos para lograrrestaurar y conservar los ecosistemas y paisajes a una escala nacional conterritorios continuos y cuencas completas. Es de hacer notar que el MARN no hasido efectivo en manejar, conservar y restaurar las ANP que directamente seencuentran bajo su responsabilidad, entre ellas los bosques salados o manglaresy los humedales declarados como Sitios Ramsar, y cuyo manejo sería mucho mássimple que el manejo de ecosistemas y paisajes. - Las medidaspropuestas en esta línea prioritaria de acción están orientadas a prevenir omitigar los efectos, y no abordan las causas fundamentales que originan ladegradación ambiental de los ecosistemas y paisajes. Por consiguiente, no sedefinen acciones apropiadas para incidir en la reducción de los factorescausales de la dinámica creciente de degradación ambiental, tal es el caso de: (i)la ausencia de una buena gobernanza ambiental y forestal; (ii) la falta deeducación y conciencia ambiental de los diferentes sectores y actores sociales;(iii) la falta de ordenamiento ambiental de los territorios; (iv) elincumplimiento por parte de las diferentes instituciones gubernamentales deincorporar la variable ambiental en todas sus estrategias, políticas, planes,programas y proyectos, mediante las ESAE y las EIA; y (v) la falta deaplicación plena de la LMA, lo cual ha generado una gestión ambiental débil ypermisiva. Asimismo, la falta de medios de sobrevivencia, particularmente elacceso a la tierra y sus recursos por parte de las comunidades rurales eindígenas, ha exacerbado las presiones sobre los bosques y ANP, incrementandola vulnerabilidad ambiental ante el cambio climático. 33.  Saneamiento y gestiónintegrada de los recursos hídricos: § El tema delsaneamiento ambiental es más restringido en alcance respecto al abordaje de laLMA vigente que aborda la “calidad ambiental” en todas sus dimensiones, lo querepresenta un retroceso del marco normativo. Muchos de los problemasambientales identificados durante las consultas públicas se refieren a aspectosque van más allá del mero saneamiento ambiental, tal es el caso del riego aéreode madurantes y quemas en el cultivo de caña de azúcar, el uso indiscriminadode plaguicidas y otros agroquímicos contaminantes en la agricultura, la contaminacióndel océano, suelos y atmósfera por desechos, minería metálica, industria,agroindustria y transporte vehicular, entre otros.§ En esta seccióndebería abordarse el tema de los INGEI y de las NAMAs, visibilizando losbeneficios derivados de la reducción de dichos gases, ya que las acciones parala mitigación mundial del cambio climático que se podrían emprender, conllevanbeneficios colaterales para el mejoramiento de la calidad ambiental local ynacional. Tal es el caso de las medidas para la reducción de las emisiones delsector desechos, las cuales contribuirían al mejoramiento de la calidad delagua de los ríos y acuíferos, a la salud humana, al saneamiento ambiental de losasentamientos humanos aledaños a las quebradas, entre otros.§ El abordaje deestos temas no se ha vinculado a los PODT, y el enfoque adoptado eseminentemente ingenieril, es decir, de contención de la dinámica fluvialmediante obras de infraestructura física/natural, transgrediendo los umbralescríticos de las dinámicas naturales, en detrimento de la resiliencia natural delos sistemas naturales, y por ende reduciendo su potencial de adaptación anteel cambio climático.§ Otros aspectos quese proponen y plantean como medidas de acción, ya han sido abordados en la LMA vigente(ej: organismos de cuenca) y no han sido efectivos en términos de impactos enlas dinámicas naturales. En el planteamiento no se analizan las causas ni seproponen opciones sustentadas para mejorar la efectividad, considerando elrespeto a los umbrales críticos naturales, en el contexto del cambio climáticoactual y futuro.34.  Dimensión ambiental en el ordenamientoterritorial (OT):§ La incorporación dela dimensión ambiental se aborda de manera limitativa a los PODT, cuando en laLMA vigente ha sido conceptualizada en un sentido amplio; tal es el caso de losprocesos de elaboración de EIA y ESAE, los cuales le corresponde al MARNnormar, vigilar, asegurar, controlar y sancionar. En el caso de las ESAE, elMARN no ha asumido su mandato.§ En esta sección elMARN acepta el incumplimiento de sus mandatos legales de elaborar lasdirectrices ambientales para la elaboración de los instrumentos enumerados acontinuación, planteando que se trata de “tareas pendientes”, como son: i) PODT[8]y PODT de la franja costera[9];ii) ESAE, y iii) Fortalecimiento e integración de los Sistemas de InformaciónGeográfica (SIG) territorial y articulación de las capacidades técnicas, decara al funcionamiento del SINAMA y del Consejo Nacional de ODT, que seríaeventualmente constituido con la entrada en vigencia de la nueva LODT.§ En lo que respectaal literal (d) anterior, el MARN no ha realizado esfuerzos de acercamiento ytrabajo sinérgico con respecto a varias de las instituciones afines. Tal es elcaso de la Secretaría de Asuntos de Vulnerabilidad (antes Dirección General deProtección Civil) y del conjunto de instituciones que integran el SINAPROC.Tampoco lo ha realizado con el Centro Nacional de Registros (CNR) en materia deSIG y de la cartografía requerida para el fortalecimiento del sistema nacionalde observación del clima, entre otros.§ No se aborda el cambioclimático de manera explícita, mostrando una falencia importante al omitirreferencias a la necesidad de desarrollar los escenarios de cambio climáticoactual y proyectado a futuro, y los escenarios de efectos e impactos asociados alcambio climático para diferentes sistemas naturales y humanos, y sectoressocioeconómicos. Esto es una tarea fundamental para el desarrollo eimplementación de: i) los PODT a distinto nivel, y de ii) los planes deprevención y mitigación de desastres desde el ámbito nacional y departamental,hasta el municipal y local, tal como lo establece la ley del SINAPROC.35.  Responsabilidad ycumplimiento ambiental:§ El contenido yabordaje de esta sección no es congruente con los objetivos de la PMA, ya que parecierafuera de contexto y desvinculado del entorno de políticas en la materia, tantodel ámbito nacional como regional e internacional.§ No se hacereferencia al cambio climático ni a los compromisos y obligaciones internacionalesen materia de educación y concienciación de la sociedad, derivados del art.6 dela CMNUCC, lo cual es también válido para las otras convenciones multilateralesambientales, particularmente para las que fueron suscritas en la Conferenciasobre Ambiente y Desarrollo, en Río de Janeiro en 1992. Tampoco se hacereferencia a la estrecha vinculación que de acuerdo a dichas convencionesdebería hacerse entre una mayor conciencia ambiental y un mayor grado departicipación social en todas las fases de elaboración, seguimiento, ejecucióny evaluación de las políticas públicas en materia de cambio climático,biodiversidad, lucha contra la desertificación y la sequía, conservación dehumedales, entre otras.§ No se aborda elproblema del consumismo y derroche de los recursos finitos del planeta, y porconsiguiente, de manera implícita no se cuestiona el paradigma del crecimientoilimitado de la producción y el consumo, restringiéndose a planteamientos como“producción limpia” y “consumo responsable”, muy a tono con el léxico de las“inversiones verdes”, el cual fue severamente cuestionado durante el procesopreparatorio de la Conferencia que tuvo lugar en Río en mayo de 2012.§ No se aborda eltema de la necesaria “transparencia en la gestión pública”, de acuerdo a lalegislación vigente, ni la necesaria vigilancia de la sociedad sobre ésta,mediante la exigencia de la rendición de cuentas pública, sobre la base de lasmejores prácticas en la materia y en el marco de los mandatos legales en todoslos ámbitos conforme al estado de derecho. 36.  Adaptación al cambioclimático y reducción de riesgos:§ El planteamiento delPAN esbozado en la PMA no se enmarca ni vincula al mandato de la LMA(Art.47(c)) que obligan al MARN a desarrollar y ejecutar el Plan Nacional parael Cambio Climático. Tampoco se hace referencia a los compromisos yobligaciones internacionales derivados de la CMNUCC y de los Acuerdos de Cancúny Durban; lo cual significa la no observancia del marco legal nacional einternacional, y de las orientaciones científico-técnicas y criterios adoptadosoficialmente por los Estados, como son: el Marco de Adaptación, el Comité deAdaptación y el Programa de Trabajo en Adaptación acordados en Cancún y Durban,el Programa de Nairobi sobre vulnerabilidad, impactos y adaptación, entreotros.§ No se plantea elmarco conceptual en el cual se sustentan las medidas de adaptación ante elcambio climático, ni los criterios emanados del Acuerdo de Cancún, de laPlataforma de Durban y del IPCC en materia de adaptación, todo lo cual deberáser la base de sustentación para la definición de los objetivos estratégicos,componentes y líneas de acción prioritarias del PAN. La observancia de lasorientaciones conceptuales y metodológicas adoptadas oficialmente para laadaptación, son indispensables para asegurar la elegibilidad del país en lagestión de recursos financieros y apoyo técnico y tecnológico para la adopciónde sistemas, procesos, tecnologías y buenas prácticas para la adaptación.§ No se plantea lanecesidad de que la mitigación del cambio climático se subordine sinérgicamentea la adaptación ante el cambio climático, a fin de prevenir mayoresvulnerabilidades y desadaptación climática.  Dicha premisa es fundamental para eldesarrollo e implementación apropiada y efectiva de cualquier EstrategiaNacional ante el Cambio Climático (ENCC) o Plan Nacional de Cambio Climático (PNCC)y del PAN, y no observancia podría generar incoherencia entre los instrumentosde política y los objetivos estratégicos, y producir los efectos inversos; tales el caso de las Estrategias de REDD-plus (y su enfoque de MbA) y de losprogramas de biocombustibles, los cuales al ser abordados e implementados fueradel marco estratégico para la adaptación, podrían generar mayoresvulnerabilidades y desadaptación ante el cambio climático. § Dentro de lasacciones de adaptación, para el sector salud pública, se plantea el monitoreobioclimático, el cual se refiere a la variabilidad climática solamente, y no sehace referencia a la identificación de las variables y parámetros relevantespara el cambio climático. El sistema de monitoreo de variables climáticasrelevantes para la salud humana tendrían que vincularse al sistema nacional deobservación del clima, lo cual no es mencionado en la PMA, y estar vinculado alíneas y programas específicos sobre los impactos del cambio climático en lasalud pública, lo que incluiría estrategias y planes para la adaptación climática.§ Se plantea al PREPcomo un instrumento a incorporarse en el diseño e implementación de un futuroPAN; sin embargo se omite plantear que de manera prematura, el PREP ya ha sidoplanteado como uno de los instrumentos privilegiados de ejecución del proyectode Estrategia Nacional de REDD-plus. La secuencia lógica y temporal, así como elénfasis de los esfuerzos y recursos institucionales asignados por el MARN dentrodel proceso de planificación del marco nacional de política de cambioclimático, reflejan que se ha dado mayor prioridad a instrumentos de jerarquíamuy inferior a la ENMA, su plan de acción, a la ENCC y PNCC y al PAN. El MARNse ha focalizado en la gestión de la Estrategia Nacional de REDD-plus, que noes más que un instrumento subsectorial de reducción de emisiones del sector “usode la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura”, en detrimento de losinstrumentos de política que definen el marco estratégico nacional ante elcambio climático, lo cual ya está generando incoherencias e inconsistencias quepodrían provocar mayores vulnerabilidades y desadaptación de las poblacioneshumanas, ecosistemas y sectores socioeconómicos, tales como la expansión de lacaña de azúcar destinada a la fabricación de biocombustibles, la adopción de esquemasde REDD-plus y la implementación de proyectos de “mega-inversiones verdes” dela zona costera y marina del país, que incluirían turismo convencional,autopistas, ampliación del aeropuerto, urbanizaciones residenciales ycomerciales, centros recreativos, agroindustria, instalaciones deportivas en laparte marina de la plataforma continental y un astillero para reparación debarcos en el golfo de Fonseca (ej.: el proyecto FOMILENIO II). Dichasinversiones serían potabilizadas bajo la etiqueta de “infraestructura natural”en el marco de los criterios flexibles y difusos planteados por el PREP, endetrimento de la expansión de los cultivos de granos básicos, horticultura yfrutales que constituyen la base para la seguridad y soberanía alimentaria ynutricional del país; y contraviniendo los derechos de las comunidades ypueblos indígenas a accesar, usar, usufructuar y poseer sus tierras yterritorios, en virtud del derecho indígena internacional.§ Se han identificado,sin sustentación conceptual ni metodológica, los eventuales componentes quepodría incluir el PAN, sin contar para tal efecto con las evaluacionesrequeridas sobre las manifestaciones e impactos del cambio climático en losdiferentes sistemas humanos y naturales de El Salvador. Dicho abordaje no está sustentadoy no asegura la coherencia y consistencia requeridas entre dichos componentes ylos objetivos estratégicos de una ENCC o del PNCC, los cuales se tendrían que definirpreviamente y sustentar sobre la base del mejor conocimiento científico disponibleen el marco del proceso multilateral de cambio climático. Los componentespropuestos por el MARN son una mezcla de aspectos desarticulados correspondientesa diferentes categorías y niveles de planificación, lo que incluye instrumentosde ejecución de política, componentes, temas y sectores. Lo anterior, reflejaun planteamiento improvisado, falto de sustentación científico-técnica yausencia de de las mejores prácticas de planificación, tal como han sido adoptadasen el marco del proceso multilateral de la CMNUCC. La miscelánea de aspectosreferidos de manera impropia como “componentes” es la siguiente:(a) Atlas dinámico de riesgos (como soporteinformático):- No incorpora losescenarios de cambio climático ni de impactos actuales ni futuros, indispensablespara definir las medidas de adaptación en los diferentes sistemas naturales yhumanos, considerando la distribución espacial y temporal de dichos cambios eimpactos. Tampoco se vincula explícitamente con el sistema nacional deobservación del clima (que incluya los cinco componentes del sistema climáticode la tierra), ni con los PODT ni los instrumentos de ejecución de la políticade cambio climático, como es la ENCC, el PNCC y el PAN.(b) Manejo de agua e infraestructura hidroeléctrica:- Se plantea comoun problema la estacionalidad de la lluvia, cuando ésta es parte del climanormal, y aunque se evidencia la desadaptación de la sociedad a su clima normalo de referencia, esto no es reconocido y mucho menos visibilizadas las causas,de las cuales la mayoría residen en las políticas públicas prevalecientes yvigentes. Sobre esa base la PMA propone aumentar la resiliencia (la cual se vinculaa la variabilidad climática), y no se aborda el cambio climático ni laadaptación a éste, a pesar de ya existir estudios sobre los impactos del cambioclimático proyectado en la producción hidroeléctrica del país.(c) Ordenamiento territorial (OT):- Esta herramientatécnica debería constituir un eje central para el PAN y el PNCC, sin embargo,se aborda de manera muy superficial, sin incorporar la necesidad de desarrollarlos escenarios de cambio climático y sus diversos impactos en el territorio,ecosistemas, poblaciones y sistemas humanos, y sectores socioeconómicos. Dichafalencia plantea serias deficiencias para el abordaje de los planes de ODT, EIAy ESAE, ya que se están subestimando los riesgos actuales y futuros en términosde daños y pérdidas debido al cambio climático. Tales como los casosemblemáticos del megaproyecto FOMILENIO II, el Programa de Agricultura Familiar(PAF) y el proyecto del MARN de Estrategia Nacional de REDD-plus.(d) Asentamientos humanos- Este aspectoconstituye un área temática, y en el abordaje planteado no se vincula con losPODT ni con el PAN ni otro instrumento de política de cambio climático,restringiendo el enfoque a la incorporación de la variable climática en eldiseño arquitectónico, a la búsqueda de materiales de construcción másapropiados y a la reducción de riesgos. No se aborda el problema de losasentamientos humanos a riesgo desde la dimensión socioambiental y económica delas poblaciones humanas más desposeídas y en desventaja económica y marginaciónsocial, a fin de tratar dicho problema de manera integral bajo un enfoqueinterinstitucional, intersectorial e intercultural.(e) Saneamiento ambiental y salud- El tema “saneamientoambiental” es limitativo respecto al abordaje de la LMA, en la cual se abordala “calidad ambiental”, lo que incorpora un alcance más amplio del ambiente yno el mero saneamiento. La salud humana es un área temática, sistema humano osector socioeconómico, que ha sido abordado sin incorporar las manifestacionesni los impactos del cambio climático, lo cual plantea serias falencias para ladefinición de medidas de adaptación que sean pertinentes y prioritarias. (f) Educación, desarrollo de capacidades einvestigación:- El tema esabordado de manera superficial, incoherente e inconsistente con el diagnóstico,objetivos y líneas de acción. Se plantea el rescate y adopción del conocimientolocal para la adaptación sin mayor sustentación y marco de referencia, y seomite hacer referencia al conocimiento y saberes ancestrales, ignorando laexistencia de los pueblos y comunidades indígenas de El Salvador. Tampoco sevisibilizan los abordajes o modalidades para el desarrollo de las capacidades yfortalecimiento de la investigación para la adaptación, y no se hace referenciaalguna a la innovación ni a la experimentación tecnológica.(g) Recursos renovables de energía- Este aspecto se planteasin vinculación alguna con los compromisos y obligaciones del Estadosalvadoreño de desarrollar y actualizar periódicamente INGEIs y NAMAs. Elcumplimiento de estas obligaciones conlleva la creación y movilización demuchas y complejas capacidades nacionales humanas e institucionales y dediversos recursos técnicos y financieros. Dichos instrumentos de políticasdeben ser oficializados, divulgados y presentados ante la secretaría de laCMNUCC para su publicación internacional, y ser objeto de revisionesindependientes, de un registro internacional, actualizaciones bianuales, de un MRVinternacional y de evaluación y consulta internacional; todo lo cual conllevaenormes costos y esfuerzos nacionales.(h) Integración de la variable climática en el presupuesto:- Este aspectopodría ser un indicador del grado de institucionalización del tema del cambioclimático en la administración pública, y no un componente del PAN. La merainstitucionalización no necesariamente refleja un fortalecimiento de las capacidadesnacionales para abordar el tema del cambio climático, ya que de tratarse depréstamos, esto podría generar mayor vulnerabilidad del país debido a lascondiciones de pago asociadas a dichos préstamos.(i) Financiamiento climático:- Se plantea lanecesidad de movilizar recursos financieros para la ejecución del PAN, sin hacerreferencia alguna a los instrumentos financieros ya existentes dentro delproceso multilateral, como es el Fondo de Adaptación, el GEF y el FondoEspecial de Cambio Climático, o los mecanismos negociados en Cancún, como es elFondo Verde del Clima; y se plantea explícitamente la necesidad de “evitar lospréstamos”. Al respecto, a partir de 2009, los recursos financieros asignados ydisponibles en el GEF para El Salvador[10], o fueroncongelados o están inmovilizados en gran medida, ya que no han sido gestionadospor el MARN a pesar de las necesidades financieras para la ejecución del PAN. Almismo tiempo, durante el primer semestre de 2012, la Asamblea Legislativaratificó el préstamo Programa Integral de Sostenibilidad Fiscal y Adaptación alCambio Climático para El Salvador por un monto hasta de US $200 millones[11].F.      Coordinación: el papel del SINAMA37.   El contenido de esta sección es prácticamente unparafraseo de lo ya estipulado por la LMA en materia del SINAMA. El MARNreconoce explícitamente que el SINAMA no funciona y que en su calidad deentidad responsable no ha asumido ni implementado las siete funciones que leasigna la LMA y su reglamento general.38.  El MARN plantea que el SINAMA deberá apoyarlo enel desarrollo de la ENMA y su plan de acción, los cuales reconoce que no haelaborado ni implementado. En el diseño del proyecto de Estrategia Nacional deREDD-plus, el MARN está igualmente apostando a que la estructura operativa seríael SINAMA, cuya activación podría tomar meses o años, pues hasta la fecha no hasido posible activarlo desde 1998, y estaría todavía por verse su efectividad.[1] Acuerdo de Cancún.Decisión 1/CP.16. FCCC/2010/7/Add.1[2] Resultado de la labor delGrupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el marco de laConvención. Decisión 2/CP.17. FCCC/2011/9/Add.1[3] Cobertura de nievesy hielos en la tierra[4] GCOS-OMM, 2002:Sistema Mundial de Observación del Clima en América Central y el Caribe:Observando el clima desde los eventos extremos del tiempo hasta los arrecifescoralinos. GCOS-78, OMM/DT, No. 1126[5] ReadinessPreparation Proposal (R-PP), presentado en su segunda versión al FCPF delBM el 1 de junio de 2012[6] MARN, 2001:Informe Final, Creación de Capacidades Nacionales para la Aplicación de laConvención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Fondo Argentinode Cooperación.[7] Dicho principio fueadoptado en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los PueblosIndígenas de 2007[8] el mandato legal incluye laelaboración de la zonificación ambiental del territorio nacional[9] el mandato legal incluye suelaboración por el MARN[10] Ver detalles de losfondos de donación asignados a El Salvador en el marco del RAF-4 y del STAR-5en el portal del GEF[11] Préstamo BID ES-L1071