title: Решение на Съда - 30 юни 2016#Lidl#Дело C-134/15

text:
      РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
      30 юни 2016 година(*)

      „Преюдициално запитване — Регламент (ЕО) № 543/2008 — Селско стопанство — Обща организация на пазарите — Стандарти за предлагане на пазара — Предварително опаковано прясно месо от домашни птици — Задължение върху опаковката или върху прикрепен към нея етикет да се посочват общата цена и цената на единица тегло — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 16 — Свобода на стопанската инициатива — Пропорционалност — Член 40, параграф 2, втора алинея, ДФЕС — Недопускане на дискриминация“
      По дело C‑134/15
      с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Върховен административен
         съд на провинция Саксония, Германия) с акт от 24 февруари 2015 г., постъпил в Съда на 19 март 2015 г., в рамките на производство
         по дело

      Lidl GmbH & Co. KG
      срещу
      Freistaat Sachsen
      СЪДЪТ (втори състав),
      състоящ се от: M. Ilešič, председател на състава, C. Toader (докладчик), A. Rosas, A. Prechal и E. Jarašiūnas, съдии,
      генерален адвокат: г‑н M. Bobek,
      секретар: K. Malacek, администратор,
      предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 13 януари 2016 г.,
      като има предвид становищата, представени:
      –        за Lidl GmbH & Co. KG, от A. Pitzer и M. Grube, Rechtsanwälte,
      –        за Freistaat Sachsen, от I. Gruhne, в качеството на представител,
      –        за Европейската комисия, от B. Schima и K. Skelly, в качеството на представители,
      след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 16 март 2016 г.,
      постанови настоящото
      Решение
      1        Преюдициалното запитване се отнася до валидността на член член 5, параграф 4, буква б) от Регламент (ЕО) № 543/2008 на Комисията
         от 16 юни 2008 година относно въвеждането на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение
         на определени стандарти за предлагането на пазара на месо от домашни птици (OВ L 157, 2008 г., стр. 46, поправка OB L 8, 13.1.2009 г.,
         стр. 33).

      2        Запитването е отправено в рамките на спор между Lidl GmbH & Co. KG, предприятие за продажби на дребно, и Freistaat Sachsen
         (провинция Саксония, Германия) относно предвиденото в тази разпоредба задължение при продажбата на дребно на предварително
         опаковано прясно месо от домашни птици върху опаковката или върху прикрепен към нея етикет да се посочват общата цена и цената
         на единица тегло (наричано по-нататък „задължение за етикетиране“).

       Правна уредба
       Правото на Съюза
      3        Член 39 ДФЕС описва целите на общата селскостопанска политика. Съгласно член 41, буква б) ДФЕС, за да се даде възможност за
         осъществяване на тези цели, могат да бъдат предвидени съвместни мерки за поощряване на потреблението на определени продукти.

      4        Член 2 от Регламент (ЕИО) № 2777/75 на Съвета от 29 октомври 1975 година относно общата организация на пазара на птиче месо
         (OВ L 282, 1975 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 2, стр. 103) предвижда, че могат да
         бъдат взети мерки на Общността за насърчаване на търговията с определени продукти или за подобряване на качеството им. Стандартите
         за търговия на пазара могат по-конкретно да се отнасят до опаковката, представянето и маркирането.

      5        Регламент (ЕИО) № 1906/90 на Съвета от 26 юни 1990 година относно определени стандарти за търговията с птиче месо (OВ L 173,
         1990 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 8, стр. 16) въвежда особени правила в областта
         на етикетирането, сред които задължението върху опаковката или върху етикета, прикрепен към нея, да се посочват общата цена
         и цената на единица тегло, което задължение е приложимо при продажба на дребно на предварително опаковано прясно месо от домашни
         птици.

      6        Второ съображение от този регламент гласи:

      „като има предвид, че тези стандарти могат да допринесат за подобряване на качеството на птичето месо и следователно да улеснят
         продажбата на такова месо; като има предвид, че следователно е в интерес на производителите, търговците и потребителите да
         се прилагат стандарти за търговията по отношение на птичето месо, подходящо за консумация от човека“.

      7        По смисъла на член 5, параграф 3, буква a) от посочения регламент:

      „При предварително пакетирано птиче месо върху предварителната опаковка или върху етикета, прикрепен към нея, фигурират също
         така следните конкретни данни:

      […]
      б)      при прясното птиче месо общата цена и цената на единица тегло при продажба на дребно“.
      8        Регламент № 2777/75 е отменен с Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 година за установяване на обща организация
         на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“)(ОВ L 299,
         2007 г., стр. 1). Последният обединява в обща рамка всичките 21 общи организации на пазарите за всеки продукт или група продукти.
         Както е видно от съображение 7 от него, „опростяването“, което той извършва, „не следва да води до поставяне под въпрос на
         политическите решения в рамките на [общата селскостопанска политика], вземани през годините“. Съображение 10 от него подчертава
         целта да се стабилизират пазарите и да се осигури задоволителен жизнен стандарт на селскостопанската общност с различни инструменти
         на политиката, като се вземат предвид различните потребности във всеки един от тези сектори и взаимната зависимост между тях.

      9        Що се отнася до месото от домашни птици, член 121, буква д), подточка iv) от Регламент № 1234/2007 дава на Европейската комисия
         право да приема „правилата относно допълнителни означения, които да фигурират в придружителни търговски документи, етикетирането,
         представянето и рекламата на птичето месо, предназначено за крайния потребител, както и търговското наименование, под което
         да се продава продуктът по смисъла на член 3, параграф 1, точка 1 от Директива 2000/13/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета
         от 20 март 2000 година за сближаване на законодателствата на държавите членки относно етикетирането, представянето и рекламата
         на храните (OВ L 109, 2000 г., стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 9)]“.

      10      Съгласно съображения 1—3 от Регламент № 543/2008, доколкото „някои разпоредби и задължения, предвидени в Регламент № 1906/90,
         не бяха включени в Регламент № 1234/2007“, в рамките на Регламент № 543/2008 бяха приети съответните разпоредби и задължения,
         „за да се осигури възможност за непрекъснатост и добро функциониране на общата организация на пазара, и по-специално на стандартите
         за предлагане на пазара“.

      11      Съображение 10 от Регламент № 543/2008 гласи следното:

      „За да се предостави на потребителя подходяща, ясна и обективна информация за продуктите в продажба и за да се осигури свободното
         движение на тези продукти в цялата Общност, следва да се гарантира, че стандартите за предлагане на пазара на месо от домашни
         птици отчитат в максималната възможна степен разпоредбите на Директива 76/211/ЕИО на Съвета от 20 януари 1976 година относно
         сближаване на законодателствата на държавите членки относно определянето на теглото и обема на някои продукти в готови опаковки
         [(OВ L 46, 1976 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г. глава 13, том 2, стр. 161)].“

      12      Член 5, параграф 4, буква б) от този регламент е със същия текст като този на член 5, параграф 3, буква б) от Регламент № 1906/90.

      13      Макар че на свой ред Регламент № 1234/2007 е отменен с Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от
         17 декември 2013 година за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти
         (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007 на Съвета (OВ L 347, 2013 г., стр. 641), неговите разпоредби,
         които се отнасят до стандартите за предлагането на пазара на продуктите в сектора на яйцата и месото от домашни птици, продължават
         да се прилагат до датата на прилагане на съответните пазарни правила, които ще бъдат установени по силата на делегираните
         актове, в съответствие с член 230, параграф 1, буква в) от Регламент № 1308/2013.

       Германското право
      14      Член 3, параграф 2, точка 6 от Verordnung über Vermarktungsnormen für Geflügelfleisch (Правилник за установяване на стандарти
         за предлагането на пазара на месо от домашни птици) от 22 март 2013 г. (BGB1 2013 I стр. 624) предвижда:

      „Забранява се […] съхраняването с цел продажба, излагането, доставката, продажбата или всяка друга форма на предлагане на
         пазара на месо от домашни птици без точно и пълно обозначаване на данните по член 5, параграф 4 от [Регламент № 543/2008]“.

      15      Съгласно член 9, параграф 3, точка 1 от този правилник:

      „Който, без да спазва член 3 от [настоящия] правилник, съхранява с цел продажба, предлага за продажба, излага, доставя, продава
         или предлага на пазара във всякаква друга форма кланични трупове на домашни птици, месо от домашни птици или разфасовки от
         домашни птици, извършва нарушение на член 7, параграф 1, точка 3 от Handelsklassengesetz (Закон относно стандартите за качество)“.

       Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
      16      Lidl е предприятие за продажба на дребно, което стопанисва в цяла Германия магазини за хранителни стоки на ниски цени. В някои
         от тези магазини в района на Лампертсвалде, Lidl продава по-специално предварително опаковано прясно месо от домашни птици.
         Според акта за преюдициално запитване цената на този продукт не фигурира директно върху неговата опаковката или върху прикрепен
         към нея етикет, а е посочена на етикети, прикрепени към щанда за продажба.

      17      Sächsische Landesanstalt für Landwirtschaft (Служба по земеделието на провинция Саксония, Германия), която понастоящем е Sächsisches
         Landesamt für Umwelt, Landwirtschaft und Geologie (Агенция по околната среда, земеделието и въпросите по геологията на провинция
         Саксония, Германия), констатира тази практика на обозначаване на цените по повод различни проверки. Тя счита, че тази практика
         не отговаря на разпоредбите на член 5, параграф 3, буква б) от Регламент № 1906/90, приложим към датите на проверките.

      18      На 30 април 2007 г. Lidl предявява пред Verwaltungsgericht Dresden (Административен съд на Дрезден, Германия) иск, за да се
         констатира, че практиката му по обозначаване на цените не е в нарушение на член 5, параграф 4, буква б) от Регламент № 543/2008,
         идентичен по съдържание с член 5, параграф 3, буква б) от Регламент № 1906/90. По същество Lidl поддържа, че тези разпоредби
         са „недействителни“, тъй като засягат непропорционално свободата да се упражнява професия по смисъла на член 15, параграф 1
         от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) във връзка с член 6, параграф 1 ДЕС.

      19      С решение от 10 ноември 2010 г. Verwaltungsgericht Dresden (Административен съд на Дрезден) отхвърля по същество този иск.

      20      Lidl подава жалба пред Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Върховен административен съд на Саксония, Германия). Тази юрисдикция
         счита, че член 5, параграф 4, буква б) от Регламент № 543/2008 се прилага спрямо жалбоподателя в главното производство и че
         изходът на спора, с който е сезирана, зависи от валидността на тази разпоредба. В това отношение тя изразява съмнения относно
         нейната валидност предвид член 15, параграф 1 и член 16 от Хартата, както и предвид член 40, параграф 2, втора алинея, ДФЕС.

      21      Според запитващата юрисдикция задължението за етикетиране не е непропорционална и недопустима намеса в свободата да се упражнява
         стопанска дейност и в свободата на стопанска инициатива на жалбоподателя в главното производство, доколкото същността на тези
         права и свободи не е накърнена. Всъщност член 5, параграф 4, буква б) от Регламент № 543/2008, който съдържа разпоредби, свързани
         с посочването на цените на тези продукти, не забранява предлагането на пазара на предварително опаковано прясно месо от домашни
         птици. Освен това според същата юрисдикция посоченото задължение отговаря на целта от общ интерес за защита на потребителите.

      22      Запитващата юрисдикция обаче се съмнява, че произтичащото от тази разпоредба задължение за етикетиране е пропорционално, доколкото,
         от една страна, то не е предвидено за други предварително опаковани продукти, като например говеждо, свинско, овче или козе
         месо, а от друга страна, води до допълнителни финансови и организационни тежести, които ограничават конкуренцията.

      23      Предвид принципа на недопускане на дискриминация запитващата юрисдикция иска да установи дали е обоснована разликата в третирането
         на прясното месо от домашни птици и другите пресни меса, предназначени за консумация от човека, тъй като при етикетирането
         на последните липсва сходно задължение.

      24      В този контекст Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Върховен административен съд на Саксония, Германия) решава да спре производството
         и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

      „1)      Съвместим ли е член 5, параграф 4, буква б) от [Регламент № 543/2008] с член 6, параграф 1, първа алинея от ДЕС във връзка
         с член 15, параграф 1 и член 16 от Хартата?

      2)      Съвместим ли е член 5, параграф 4, буква б) от Регламент№ 543/2008 с член 40, параграф 2, втора алинея ДФЕС?“.
       По преюдициалните въпроси
       По първия въпрос
      25      С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 5, параграф 4, буква б) от Регламент № 543/2008,
         който предвижда задължението за етикетиране, е валиден предвид член 15, параграф 1 и член 16 от Хартата.

      26      В самото начало следва да се отбележи, че макар да няма съмнение, че според запитващата юрисдикция и страните в главното производство
         валидността на задължението за етикетиране трябва да бъде разгледана предвид член 15, параграф 1 и член 16 от Хартата, единият
         от които свързан със свободното упражняване на професия и с правото да се работи, а другият — със свободата на стопанската
         инициатива, все пак трябва да се приеме, че задължението за етикетиране не ограничава правото на лицата „да упражнява[т] свободно
         избрана професия“ по смисъла на член 15 от Хартата. За сметка на това то може да ограничи признатата от член 16 от Хартата
         свобода на стопанската инициатива.

      27      Правото на свободна стопанска инициатива включва по-специално правото на всяко предприятие да може свободно да разполага,
         в рамките на отговорността, която носи за собствените си действия, с икономическите, техническите и финансовите ресурси, с
         които разполага (решение от 27 март 2014 г., UPC Telekabel Wien, C‑314/12, EU:C:2014:192, т. 49).

      28      Съдът постановява също, че закрилата, предоставена с член 16 от Хартата, включва свободата да се упражнява икономическа или
         търговска дейност, свободата на договаряне и свободната конкуренция, видно от разясненията относно този член, които съгласно
         член 6, параграф 1, трета алинея ДЕС и член 52, параграф 7 от Хартата трябва да се вземат предвид при нейното тълкуване (решения
         от 22 януари 2013 г., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 42 и от 17 октомври 2013 г., Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661,
         т. 25).

      29      Задължението за етикетиране, предвидено в член 5, параграф 4, буква б) от Регламент № 543/2008, е в състояние да ограничи
         упражняването на свободата на стопанска инициатива, при положение че това задължение принуждава своя адрес да ограничи свободното
         използване на ресурсите, с които разполага, тъй като изисква от него да вземе мерки, които за него може да представляват разход
         и да имат отражение върху организацията на дейността му (вж. в този смисъл решение от 27 март 2014 г., UPC Telekabel Wien,
         C‑314/12, EU:C:2014:192, т. 50).

      30      При все това съгласно практиката на Съда свободата на стопанската инициатива не е абсолютна, а трябва да се разглежда във
         връзка с нейната функция в обществото (вж. по-специално решения от 6 септември 2012 г., Deutsches Weintor, C‑544/10, EU:C:2012:526,
         т. 54 и от 22 януари 2013 г., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 45 и цитираната съдебна практика).

      31      Следователно в упражняването на тази свобода могат да бъдат налагани ограничения, стига съгласно член 52, параграф 1 от Хартата,
         от една страна, те да са предвидени в закона и да зачитат основното съдържание на тази свобода, а от друга страна, при спазване
         на принципа на пропорционалност да са необходими и действително да отговарят на признати от Европейския съюз цели от общ интерес
         или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.

      32      Запитващата юрисдикция отбелязва, че в качеството му на ограничение при упражняването на гарантираното в член 16 от Хартата
         право задължението за етикетиране е предвидено в закона, зачита основното съдържание на посоченото право и действително отговаря
         на признати от Съюза цели от общ интерес, а именно защитата на потребителите, но тя има съмнения относно пропорционалния характер
         на подобна мярка.

      33      В това отношение съгласно постоянната практика на Съда принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза
         да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна
         уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която
         създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (вж. решения от 12 юли
         2001 г., Jippes и др., C‑189/01, EU:C:2001:420, т. 81 и от 22 януари 2013 г., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 50).

      34      По-нататък Съдът вече е постановил, че свободата на стопанската инициатива може да бъде предмет на многобройни видове намеса
         на публичната власт, които са в състояние да въведат, в общ интерес, ограничения за упражняването на стопанската дейност (решение
         от 22 януари 2013 г., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 46).

      35      В случая, що се отнася, на първо място, до целите на разглежданата правна уредба на Съюза, както следва от второто съображение
         на Регламент № 1906/90, стандартите за търговия в сектора на птичето месо допринасят за подобряване на качеството на това
         месо и улесняват неговата продажба, в интерес на производителите, търговците и потребителите. Освен това четвъртото съображение
         на този регламент подчертава интереса на потребителя да има по-пълна информация — по-специално при етикетирането, рекламирането,
         съдържанието на обозначенията — свързана с използвания метод на охлаждане и начина на отглеждане за производство на птичето
         месо.

      36      Тези цели са възпроизведени в Регламент № 543/2008, който в съображение 10 подчертава необходимостта на потребителя да се
         предостави подходяща, ясна и обективна информация за продуктите в продажба.

      37      От изложеното по-горе следва, че основните цели на разглежданата правна уредба на Съюза са свързани както с подобряване на
         приходите на производителите и операторите, действащи на пазара на месо от домашни птици, в това число на прясното месо от
         домашни птици, така и със защитата на потребителите, и представляват цели от общ интерес, признати от първичното право на
         Съюза.

      38      Що се отнася, на второ място, до това дали задължението за етикетиране е в състояние да гарантира постигането на преследваните
         цели, законодателят е можел да приеме, че от една страна, то позволява на потребителя да се осигури надеждна информация, благодарение
         на означението върху опаковката, и от друга страна, е в състояние да го насърчи да купува месо от домашни птици, което подобрява
         пазарната реализация на този продукт, а следователно и приходите на производителите.

      39      Що се отнася до това дали подобна правна уредба е необходима, законодателят на Съюза е имал право надлежно да приеме, че посредством
         правна уредба, която предвижда единствено поставянето на цената на щанда, преследваните цели не биха могли да бъдат постигнати
         толкова ефикасно, колкото с член 5, параграф 4, буква б) от Регламент № 543/2008, при положение че при продуктите, при които
         теглото на отделните опаковки с продукта може да не е едно и също, само обозначаването на общата цена и на цената на единица
         тегло дава възможност да се осигури достатъчна информация на потребителя. Освен това такова задължение не изглежда несъразмерно
         предвид посочените цели, още повече че посочването на общата цена и цената на единица тегло, предвидено в член 5, параграф 4
         от Регламент № 543/2008, е само част от данните, които трябва да фигурират върху опаковката или върху прикрепен към нея етикет,
         в приложение на тази разпоредба.

      40      Следователно в случая намесата в свободата на жалбоподателя в главното производство на стопанска инициатива е пропорционална
         на преследваните цели.

      41      От изложените по-горе съображения следва, че при разглеждането на първия въпрос не се установяват никакви обстоятелства, които
         да засягат валидността на член 5, параграф 4, буква б) от Регламент № 543/2008 предвид свободата на стопанската инициатива,
         предвидена в член 16 от Хартата.

       По втория въпрос
      42      С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали член 5, параграф 4, буква б) от Регламент № 543/2008 е валиден
         предвид принципа на недопускане на дискриминация, посочен в член 40, параграф 2, втора алинея ДФЕС.

      43      Този въпрос е поставен поради изложеното от запитващата юрисдикция обстоятелство, че за други категории пресни меса, предназначени
         за консумация от човека, по-специално говеждото, свинското, овчето и козето месо, няма подобно задължение при етикетирането
         на цената.

      44      В това отношение следва да се напомни, че принципът на недопускане на дискриминация е част от общите принципи на правото на
         Съюза и в областта на селското стопанство намира израз в член 40, параграф 2, втора алинея ДФЕС (вж. решение от 14 март 2013 г.,
         Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, т. 41 и цитираната съдебна практика). От текста на този член следва,
         че посочената разпоредба забранява всяка дискриминация между производителите и потребителите в рамките на Съюза.

      45      От практиката на Съда следва, че този принцип се прилага не само за производителите и потребителите, но и за другите категории
         икономически оператори, обхванати от общата организация на пазарите, като онези, които предлагат на пазара прясно месо от
         домашни птици или други видове прясно месо (вж. в този смисъл решение от 5 октомври 1994 г., Германия/Съвет, C‑280/93, EU:C:1994:367,
         т. 68).

      46      Принципът на недопускане на дискриминация изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират
         еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (вж. в този смисъл решения от 6 декември
         2005 г., ABNA и др., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 и C‑194/04, EU:C:2005:741, т. 63 и от 14 март 2013 г., Agrargenossenschaft
         Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, т. 42).

      47      Що се отнася до обхвата на контрола за спазването на този принцип, следва да се напомни, че в областта на селското стопанство
         законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка. Вследствие на това съдебният контрол трябва да се ограничи до
         проверка дали разглежданата мярка не е опорочена от явна грешка или от злоупотреба с власт или дали съответният орган не е
         превишил явно границите на своето право на преценка (вж. решение от 14 март 2013 г., Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11,
         EU:C:2013:169, т. 43 и цитираната съдебна практика).

      48      В случая продуктите, по отношение на които запитващата юрисдикция има съмнения в недискриминационния характер на разглежданата
         правна уредба, принадлежат към различни селскостопански сектори.

      49      В това отношение член 40, параграф 2, първа алинея ДФЕС предвижда различни механизми, които могат да бъдат използвани за постигането
         на определените в член 39 ДФЕС цели. Освен това, както следва от Регламент № 1234/2007, всяка обща организация на пазарите
         има особености, които са характерни за нея. От това следва, че твърдение за дискриминация между продукти, които не са еднакви
         и за които се прилагат различни правила, не може да бъде надлежно обосновано, като се сравняват техническите механизми, използвани
         за регулиране на различните сектори на пазара (вж. в този смисъл решение от 28 октомври 1982 г., Lion и др., 292/81 и 293/81,
         EU:C:1982:375, т. 24).

      50      От изложените по-горе съображения следва, че при разглеждането на втория въпрос не се установяват никакви обстоятелства, които
         да засягат валидността на член 5, параграф 4, буква б) от Регламент № 543/2008 предвид принципа на недопускане на дискриминация,
         посочен в член 40, параграф 2, втора алинея ДФЕС.

       По съдебните разноски
      51      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход
         на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени
         за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

      По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
      1)      При разглеждането на първия преюдициален въпрос не се установяват никакви обстоятелства, които да засягат валидността на член 5,
            параграф 4, буква б) от Регламент (ЕО) № 543/2008 на Комисията от 16 юни 2008 година относно въвеждането на подробни правила
            за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на определени стандарти за предлагането на пазара на месо
            от домашни птици, предвид свободата на стопанската инициатива, предвидена в член 16 от Хартата на основните права на Европейския
            съюз.
      2)      При разглеждането на втория въпрос не се установяват никакви обстоятелства, които да засягат валидността на член 5, параграф 4,
            буква б) от Регламент № 543/2008 предвид принципа на недопускане на дискриминация, посочен в член 40, параграф 2, втора алинея
            ДФЕС.
      Подписи
      * Език на производството: немски.


title: Решение на Съда (четвърти състав) от 13 юни 2013 г. # Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) срещу Société anonyme d'intérêt collectif agricole Unanimes (C-671/11 и C-672/11), Organisation de producteurs Les Cimes (C-673/11), Société Agroprovence (C-674/11), Regalp SA (C-675/11) и Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (C-676/11). # Искане за преюдициално заключение: Conseil d'État - Франция. # Земеделие - Европейски фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието - Понятие за контролиран период - Възможност за разширяване и разполагане във времето на контролирания период - Цел за ефикасност на проверките - Правна сигурност. # Съединени дела C-671/11 до C-676/11.

text:
         РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
      13 юни 2013 година (
            *1
         )
      „Земеделие — Европейски фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието — Понятие за контролиран период — Възможност за разширяване и разполагане във времето на контролирания период — Цел за ефикасност на проверките — Правна сигурност“
      По съединени дела C-671/11—C-676/11
      с предмет преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Conseil d’État (Франция) с актове от 28 ноември 2011 г., постъпили в Съда на 29 декември 2011 г., в рамките на производства по дела

         Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), правоприемник на Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor)
      срещу

         Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes (C-671/11 и C-672/11),

         Organisation de producteurs Les Cimes (C-673/11),

         Société Agroprovence (C-674/11),

         Regalp SA (C-675/11),

         Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (C-676/11),
      СЪДЪТ (четвърти състав),
      състоящ се от: г-н L. Bay Larsen, председател на състав, г-н J. Malenovský, г-н U. Lõhmus, г-н M. Safjan (докладчик) и г-жа A. Prechal, съдии,
      генерален адвокат: г-н N. Jääskinen,
      секретар: г-н V. Tourrès, администратор,
      предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 16 януари 2013 г.,
      като има предвид становищата, представени:

               —

               за Établissement national des produits de l’agriculture и de la mer (FranceAgriMer), от J.-C. Balat, avocat,

               —

               за Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, от B. Néouze и O. Delattre, avocats,

               —

               за Organisation de producteurs Les Cimes, Société Agroprovence и Regalp SA, от G. Lesourd, avocat,

               —

               за Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM), от J.-P. Montenot и T. Apostoliuc, avocats,

               —

               за френското правителство, от г-жа N. Rouam и г-н G. de Bergues, в качеството на представители,

               —

               за полското правителство, от г-н M. Szpunar и B. Majczyna, в качеството на представители,

               —

               за Европейската комисия, от г-н D. Bianchi и P. Rossi, в качеството на представители,

         предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
      постанови настоящото

         Решение

               1

               Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 2, параграф 4 от Регламент (ЕИО) № 4045/89 на Съвета от 21 декември 1989 година относно проверките от страна на държавите членки на транзакции, съставляващи част от системата за финансиране на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието, секция „Гарантиране“, и за отмяна на Директива 77/435/ЕИО (OВ L 388, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 7, стр. 196), изменен с Регламент (ЕО) № 3094/94 на Съвета от 12 декември 1994 г. (OВ L 328, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 16, стр. 60, наричан по-нататък „Регламент № 4045/89“).

               2

               Запитванията са отправени в рамките на шест спора между Etablissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), правоприемник на Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), и съответно Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, Organisation de producteurs Les Cimes, Société Agroprovence, Regalp SA и Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (наричани по-нататък заедно „операторите в главното производство“) относно законосъобразността на възстановяването на помощи на Общността, получени от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА), секция „Гарантиране“.

         Правна уредба

               3

               Член 8, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 729/70 на Съвета от 21 април 1970 година относно финансирането на общата селскостопанска политика (OВ L 94, стр. 13) гласи:
               „В съответствие с националните законови, подзаконови и административни разпоредби държавите членки приемат необходимите мерки, за да:

                        —

                        се уверят в реалността и редовността на сделките, финансирани от [ФЕОГА],

                        —

                        предотвратят и преследват нередностите,

                        —

                        възстановят сумите, изгубени в резултат на допуснати нередности или небрежност.

                  […]“ [неофициален превод].

               4

               Съображения от първо до четвърто и десето от Регламент № 4045/89 гласят:
               „[…] съгласно член 8 от Регламент […] № 729/70 […], държавите членки вземат необходимите мерки, за да се уверят в реалността и редовността на сделките, финансирани от [ФЕОГА], за да предотвратят и преследват нередностите и за да възстановят [сумите, изгубени в резултат на допуснати нередности или небрежност];
               […] настоящият регламент не накърнява националните разпоредби по отношение на проверките, които са по-обширни от тези, предвидени в настоящия регламент;
               […] държавите членки трябва да се насърчават да подсилват проверките на търговските документи на предприятията бенефициери или длъжници, които са извършили в приложение на Директива 77/435/ЕИО […];
               […] прилагането, от държавите членки, на правилата, произтичащи от Директива 77/435/ЕИО, разкри необходимостта да се промени съществуващата система в зависимост от придобития опит; […] е уместно да се включат тези промени в регламент, като се отчита естеството на съответните разпоредби;
               […]
               […] ако на първо място се пада на държавите членки да изработят техните програми за контрол, е необходимо тези програми да се съобщят на Комисията, за да може тя да поеме ролята си за контролиране и координиране, и че тези програми са изработени на базата на подходящи критерии; следователно, проверките могат да бъдат съсредоточени в сектори или предприятия, в които рискът от измама е висок“.

               5

               Член 1, параграф 2 от Регламент № 4045/89 гласи:
               „По смисъла на настоящия регламент, под „търговски документи“ се разбира всички книжа, регистри, бележки и удостоверения, счетоводни документи, производствени досиета и сертификати за качество, както и кореспонденция, свързани с професионалната дейност на предприятието, както и търговски данни, под каквато и да е форма, включително и в дигитален вид, доколкото тези документи или данни имат пряка или непряка връзка с операциите, визирани в параграф 1“.

               6

               Член 2 от посочения регламент предвижда:
               „1.   Държавите членки пристъпват към проверките на търговските документи на предприятията, като отчитат естеството на транзакциите, които трябва да бъдат проверени. Държавите членки следят за това изборът на предприятията за проверяване да позволи да се осигури най-добре ефикасността на превантивните мерки и на сигнализирането на нередностите в рамките на системата за финансиране на ФЕОГА, секция „Гарантиране“. Подборът, по-специално, отчита финансовата значимост на предприятията в тази област и други рискови фактори.
               […]
               4.   Контролният период се разпростира между 1 юли и 30 юни на следващата година.
               Контролът обхваща период от най-малко дванадесет месеца, приключващ по време на предишния контролен период; по усмотрение на държавата членка той може да бъде разширен и за периоди, предшестващи или следващи този едногодишен период.
               […]“.

               7

               Съгласно член 4 от същия регламент:
               „Предприятията съхраняват търговските документи, посочени в член 1, параграф 2, и в член 3 най-малко три години, считано от края на годината на тяхното съставяне.
               Държавите членки могат да предвидят по-дълъг период за съхранение на тези документи“.

         Спорове по главното производство и преюдициалните въпроси

               8

               През 2000 г. и 2001 г. са извършени проверки на място на операторите в главното производство в приложение на Регламент № 4045/89. Въз основа на заключенията от извършените проверки Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), чийто правоприемник е Viniflhor, с правоприемник FranceAgriMer, иска от операторите в главното производство да върнат сумите, получени по финансовите схеми в рамките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, и в резултат на това издава нареждания за събиране на посочените суми.

               9

               Операторите в главното производство сезират Тribunal administratif de Nîmes (Административен съд Ним) или съответно съда в Марсилия с жалби срещу посочените нареждания за събиране на суми. Постановените от тези две юрисдикции решения са обжалвани пред Сour administrative d’appel de Marseille (Апелативен административен съд Марсилия).

               10

               По шестте дела, с които е сезиран, посоченият съд приема, че понятието „контролиран период“ трябва да се тълкува като свързано с период, приключващ по време на дванадесетте месеца, които предшестват контролния период, и че освен ако в законова или подзаконова разпоредба не е предвидено друго, дванадесетмесечният период е максималният. По всяко от тези дела обаче контролираният период приключил преди периода, предшестващ контролния период.

               11

               Като приема, че по този начин Сour administrative d’appel de Marseille е тълкувал неправилно обхвата на член 2, параграф 4 от Регламент № 4045/89, що се отнася до определянето на контролираните периоди, FranceAgriMer подава жалба пред Conseil d’État.

               12

               Като счита, че отговорът, който следва да се даде по изтъкнатото от FranceAgriMer основание, изисква тълкуване на посочената разпоредба, Conseil d’État решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси, чиято формулировка е една и съща по всички дела C-671/11—C-676/11:
               „Как може да бъде приложена от държава членка възможността, предоставена в член 2, параграф 4 от Регламент № 4045/89 […], за разширяване на контролирания период и „за периоди […] предшестващи или следващи едногодиш[ния] период“, определен в този член, като се имат предвид, от една страна, изискванията за защита на финансовите интереси на Общностите, и от друга страна, принципът на правната сигурност и на необходимостта да не се оставят на контролните органи правомощия, които не са точно определени?
               В частност:

                        —

                        Трябва ли контролираният период във всички случаи да приключи в рамките на едногодишния период, предхождащ периода, наречен „контролен“, по време на който контролен период се извършват контролните дейности, защото в противен случай контролът ще бъде опорочен поради нередност, на която контролираното лице би могло да се позове, за да оспори решението, основано на резултатите от този контрол?

                        —

                        При утвърдителен отговор на предходния въпрос, как следва да се разбира изрично предвидената в Регламент [№ 4045/89] възможност за разширяване на контролирания период и за периоди, „следващи едногодишния период“?

                        —

                        При отрицателен отговор на първия въпрос, трябва ли все пак контролираният период да обхваща период от дванадесет месеца, който приключва по време на контролния период, предхождащ периода, през който е извършен контролът — защото иначе контролът ще бъде опорочен поради нередност, на която контролираното лице би могло да се позове, за да оспори решението, основано на резултатите от този контрол, — или контролът може да засяга само период, който приключва преди началото на предишния контролен период?“.

               13

               С определение на председателя на Съда от 3 февруари 2012 г. дела С-671/11—C-676/11 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството, както и на съдебното решение.

         По преюдициалните въпроси

               14

               С тези въпроси, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 следва да се тълкува в смисъл, че ако държава членка използва предвидената в тази разпоредба възможност за разширяване, за да не бъде опорочен поради нередност, контролираният период все пак трябва да приключи по време на предишния контролен период или поне да обхване и този период.

               15

               Несъмнено е вярно, че предвид неговия текст член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 — който, като предвижда възможност за разширяване на контрола за предишни и следващи периоди, същевременно не уточнява, че този контрол може да се отнася до периоди, които не приключват по време на предходния контролен период, — дава възможност за различни тълкувания.

               16

               За да се установи обаче при тези обстоятелства кое тълкуване трябва да се възприеме, следва да се има предвид не само посоченият текст, но и общата структура на тази разпоредба и промените, които тя е претърпяла, както и преследваните с Регламент № 4045/89 цели, взети като цяло.

               17

               Що се отнася, на първо място, до целите на Регламент № 4045/89, както следва от първо, трето и четвърто съображение от него във връзка едно с друго, той има за цел да засили ефикасността на проверките, възложени на държавите членки, за да се предотвратят и отстранят нередностите, които могат да съществуват в областта на ФЕОГА.

               18

               За да се гарантира действителното и ефикасно извършване на националните проверки и следователно изискването за защита на финансовите интереси на Европейския съюз, Регламент № 4045/89 поставя самите проверки под надзор и координация, упражнявани от Комисията, както посочва десето съображение от него. Член 2 от този регламент цели именно организирането на единна система за контрол, която функционира под надзора на Комисията. Посредством параграф 4 от този член се осигурява по-специално определена системност и определена периодичност на контрола.

               19

               Тъй като по този начин член 2 от Регламент № 4045/89 има за цел да регламентира контролната дейност на държавите членки за целите на защитата на финансовите интереси на Съюза, продължителността на контролираните периоди и тяхното разполагане във времето трябва да бъдат преценени предвид изискваната от този член цел за ефикасност на проверките.

               20

               В това отношение следва да се приеме, както по-специално твърди Комисията, че за постигане на посочената ефикасност е предвидена възможност държавите членки да разширят контролирания период и извън предишния контролен период, доколкото това позволява да се открият нередности, които биха могли да навредят на финансовите интереси на Съюза.

               21

               Както основателно отбелязват френското и полското правителство, както и Комисията в своите представени на Съда писмени становища, фактът, че оперативни програми често са част от многогодишни рамкови програми, е допълнителен довод краят на контролирания период да не се определя императивно по време на предходния контролен период. В противен случай контролът върху изпълнението на договори, отнасящи се до множество финансови години, ще бъде разпокъсан между различни контролни периоди, което би застрашило неговата ефикасност.

               22

               Във всеки случай използването на възможността за разширяване на контролирания период за периоди, предхождащи или следващи периода, който приключва по време на предишния контролен период, зависи от това доколко такова разширяване е от полза за ефикасността на контрола. При съмнения относно правилното извършване на контролираните сделки Регламент № 4045/89 дава право на самия контролен орган да разшири контролирания период както за предишни, така и за следващи периоди, без при това да трябва да се позовава на национална правна уредба, предвиждаща такава възможност.

               23

               Що се отнася, на второ място, до промените в член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89, следва да се отбележи, че в първоначалната редакция на този регламент посочената разпоредба отнася контрола по принцип към календарната година, предхождаща контролния период, като същевременно позволява да се разшири контролираният период за периоди, предишни и следващи тази календарна година. Като предвижда обаче, че занапред контролираният период по принцип приключва по време на предишния контролен период законодателят на Съюза изглежда е искал да облекчи изискванията, тежащи върху държавите членки, що се отнася до определянето на контролирания период. Тълкуване на член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 в смисъл, че занапред контролираният период ще трябва, дори в случай че се използва възможността за разширяване, да приключва по време на предишния контролен период, няма да зачете посоченото желание за облекчаване на изискванията.

               24

               Що се отнася, на трето място, до общата структура на член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89, се налага изводът, че той уточнява ясно и недвусмислено, че контролът, обхващащ период от най-малко дванадесет месеца, може да бъде разширен, което явно означава, че ако се използва възможността за разширяване, този контрол по необходимост трябва да се отнася до период, който надхвърля дванадесет месеца.

               25

               От това следва също, че тълкуване на член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 в смисъл, че контролираният период трябва непременно да приключва по време на предишния контролен период, е несъвместимо с текста на тази разпоредба, доколкото винаги когато първоначално контролираният период бъде продължен до 30 юни, когато е краят на предишния контролен период, вече никакво разширяване не би било възможно.

               26

               Освен това текстът на член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 изключва тълкуване, според което държава членка би могла да се ограничи да контролира период, приключващ преди началото на предишния контролен период, тъй като тази хипотеза нито съответства на изискването първоначално контролираният период да приключва през предишния контролен период, нито представлява разширяване по смисъла на тази разпоредба. В това отношение следва да се напомни, че тълкуването на разпоредба на правото на Съюза не бива да води до лишаване на ясния и точен текст на тази разпоредба от всякакво полезно действие (вж., на последно място, Решение от 6 септември 2012 г. по дело Czop и Punakova, C-147/11 и C-148/11, точка 32), до каквото би довело горепосоченото тълкуване.

               27

               За да се отговори на въпросите, зададени от запитващата юрисдикция, се налага още да се уточни, че редовността на извършените проверки по отношение на контролираните оператори не зависи от това до каква степен провеждането на тези проверки съответства на установените в член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 правила.

               28

               Всъщност, обратно на онова, което твърдят операторите в главното производство, посочената разпоредба само установява организационни правила с цел да гарантира ефикасността на проверките и както следва от точка 18 от настоящото решение, се ограничава да регламентира отношенията между държавите членки и Съюза с цел защитата на неговите финансови интереси. Тази разпоредба обаче не засяга отношенията между контролните органи и контролираните оператори.

               29

               Така член 2, параграф 4 от Регламент № 4045/89 не бива да се тълкува по-специално в смисъл, че предоставя на въпросните оператори право, което им дава възможност да се противопоставят на проверки, различни или по-разширени от посочените в тази разпоредба. Тъй като може да възпрепятства възстановяването на неправилно получените или използвани помощи, подобно право освен това би застрашило защитата на финансовите интереси на Съюза.

               30

               Във всеки случай изискваните от Регламент № 4045/89 проверки се отнасят до оператори, които доброволно са се присъединили към схемата за подпомагане, установена от ФЕОГА, секция „Гарантиране“, и които, за да могат да ползват помощ, са приели извършването на този контрол, за да се провери редовността на използването на ресурсите на Съюза. Тези оператори не биха могли валидно да поставят под въпрос редовността на такъв контрол само поради това че той не е следвал организационните правила, уреждащи отношенията между държавите членки и Комисията.

               31

               Това не променя факта, че правната сигурност на контролираните оператори по отношение на публичните органи, които извършват тези проверки, и евентуално решават дали да предприемат мерки по разследване, е гарантирана от давностния срок за разследване, определен в член 3 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (OВ L 312, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г, глава 1, том 1, стр. 166) по принцип на четири години, считано от момента, в който е извършено нарушение на разпоредба на правото на Съюза, в резултат на действие или бездействие на икономически оператор, което води или би довело до засягане на бюджета на Съюза. Все пак, както Съдът вече е отбелязал, като цяло целта на давностните срокове е да се гарантира правната сигурност (вж. Решение от 24 юни 2004 г. по дело Handlbauer, C-278/02, Recueil, стр. I-6171, точка 40 и цитираната съдебна практика).

               32

               Следователно не може да се приеме, че задължението на получателя на помощ, предоставена в рамките на установената от ФЕОГА схема за подпомагане, да представи при проверка относно конкретни периоди документи, които се изискват, за да се установи, че субсидиите са валидно изплатени и при изплащането им не е допусната нередност — когато законоустановеният срок за съхранението им, който според член 4 от Регламент № 4045/89 е поне три години, още не е изтекъл, — засяга принципа на правната сигурност.

               33

               От всичко гореизложено следва, че член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 трябва да се тълкува в смисъл, че когато държава членка използва възможността за разширяване на контролирания период, посоченият период не трябва непременно да приключи по време на предишния контролен период, а може да приключи и след него. Посочената разпоредба обаче трябва също да бъде тълкувана в смисъл, че не предоставя на операторите право, което им дава възможност да се противопоставят на проверки, различни или по-разширени от посочените в нея. Поради това фактът, че дадена проверка се отнася единствено до период, който приключва преди началото на предишния контролен период, сам по себе си не означава, че тази проверка не е редовно извършена по отношение на контролираните оператори.

         По съдебните разноски

               34

               С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

               По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

                     Член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент (ЕИО) № 4045/89 на Съвета от 21 декември 1989 година относно проверките от страна на държавите членки на транзакции, съставляващи част от системата за финансиране на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието, секция „Гарантиране“, и за отмяна на Директива 77/435/ЕИО, изменен с Регламент (ЕО) № 3094/94 на Съвета от 12 декември 1994 г., трябва да бъде тълкуван в смисъл, че когато държава членка използва възможността за разширяване на контролирания период, този период не трябва непременно да приключи по време на предишния контролен период, а може да приключи и след него. Посочената разпоредба обаче трябва също да бъде тълкувана в смисъл, че не предоставя на операторите право, което им дава възможност да се противопоставят на проверки, различни или по-разширени от посочените в нея. Поради това фактът, че дадена проверка се отнася единствено до период, който приключва преди началото на предишния контролен период, сам по себе си не означава, че тази проверка не е редовно извършена по отношение на контролираните оператори.

                     Подписи

            (
            *1
         )	Език на производството: френски.
    ---documentbreak---

               Страни по делото
               Основания за решението
               Диспозитив

            Страни по делото
            По съединени дела C-671/11—C-676/11
            с предмет преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Conseil d’État (Франция) с актове от 28 ноември 2011 г., постъпили в Съда на 29 декември 2011 г., в рамките на производства по дела
            Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), правоприемник на Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor)
            срещу
            Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes (C-671/11 и C-672/11),
            Organisation de producteurs Les Cimes (C-673/11),
            Société Agroprovence (C-674/11),
            Regalp SA (C-675/11),
            Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (C-676/11),
            СЪДЪТ (четвърти състав),
            състоящ се от: г-н L. Bay Larsen, председател на състав, г-н J. Malenovský, г-н U. Lõhmus, г-н M. Safjan (докладчик) и г-жа A. Prechal, съдии,
            генерален адвокат: г-н N. Jääskinen,
            секретар: г-н V. Tourrès, администратор,
            предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 16 януари 2013 г.,
            като има предвид становищата, представени:
            – за Établissement national des produits de l’agriculture и de la mer (FranceAgriMer), от J.-C. Balat, avocat,
            – за Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, от B. Néouze и O. Delattre, avocats,
            – за Organisation de producteurs Les Cimes, Société Agroprovence и Regalp SA, от G. Lesourd, avocat,
            – за Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM), от J.-P. Montenot и T. Apostoliuc, avocats,
            – за френското правителство, от г-жа N. Rouam и г-н G. de Bergues, в качеството на представители,
            – за полското правителство, от г-н M. Szpunar и B. Majczyna, в качеството на представители,
            – за Европейската комисия, от г-н D. Bianchi и P. Rossi, в качеството на представители,
            предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
            постанови настоящото
            Решение

            Основания за решението
            1. Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 2, параграф 4 от Регламент (ЕИО) № 4045/89 на Съвета от 21 декември 1989 година относно проверките от страна на държавите членки на транзакции, съставляващи част от системата за финансиране на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието, секция „Гарантиране“, и за отмяна на Директива 77/435/ЕИО (OВ L 388, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 7, стр. 196), изменен с Регламент (ЕО) № 3094/94 на Съвета от 12 декември 1994 г. (OВ L 328, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 16, стр. 60, наричан по-нататък „Регламент № 4045/89“).
            2. Запитванията са отправени в рамките на шест спора между Etablissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), правоприемник на Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), и съответно Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, Organisation de producteurs Les Cimes, Société Agroprovence, Regalp SA и Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (наричани по-нататък заедно „операторите в главното производство“) относно законосъобразността на възстановяването на помощи на Общността, получени от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА), секция „Гарантиране“.
            Правна уредба
            3. Член 8, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 729/70 на Съвета от 21 април 1970 година относно финансирането на общата селскостопанска политика (OВ L 94, стр. 13) гласи:
            „В съответствие с националните законови, подзаконови и административни разпоредби държавите членки приемат необходимите мерки, за да:
            – се уверят в реалността и редовността на сделките, финансирани от [ФЕОГА],
            – предотвратят и преследват нередностите,
            – възстановят сумите, изгубени в резултат на допуснати нередности или небрежност.
            […]“ [неофициален превод].
            4. Съображения от първо до четвърто и десето от Регламент № 4045/89 гласят:
            „[…] съгласно член 8 от Регламент […] № 729/70 […], държавите членки вземат необходимите мерки, за да се уверят в реалността и редовността на сделките, финансирани от [ФЕОГА], за да предотвратят и преследват нередностите и за да възстановят [сумите, изгубени в резултат на допуснати нередности или небрежност];
            […] настоящият регламент не накърнява националните разпоредби по отношение на проверките, които са по-обширни от тези, предвидени в настоящия регламент;
            […] държавите членки трябва да се насърчават да подсилват проверките на търговските документи на предприятията бенефициери или длъжници, които са извършили в приложение на Директива 77/435/ЕИО […];
            […] прилагането, от държавите членки, на правилата, произтичащи от Директива 77/435/ЕИО, разкри необходимостта да се промени съществуващата система в зависимост от придобития опит; […] е уместно да се включат тези промени в регламент, като се отчита естеството на съответните разпоредби;
            […]
            […] ако на първо място се пада на държавите членки да изработят техните програми за контрол, е необходимо тези програми да се съобщят на Комисията, за да може тя да поеме ролята си за контролиране и координиране, и че тези програми са изработени на базата на подходящи критерии; следователно, проверките могат да бъдат съсредоточени в сектори или предприятия, в които рискът от измама е висок“.
            5. Член 1, параграф 2 от Регламент № 4045/89 гласи:
            „По смисъла на настоящия регламент, под „търговски документи“ се разбира всички книжа, регистри, бележки и удостоверения, счетоводни документи, производствени досиета и сертификати за качество, както и кореспонденция, свързани с професионалната дейност на предприятието, както и търговски данни, под каквато и да е форма, включително и в дигитален вид, доколкото тези документи или данни имат пряка или непряка връзка с операциите, визирани в параграф 1“.
            6. Член 2 от посочения регламент предвижда:
            „1. Държавите членки пристъпват към проверките на търговските документи на предприятията, като отчитат естеството на транзакциите, които трябва да бъдат проверени. Държавите членки следят за това изборът на предприятията за проверяване да позволи да се осигури най-добре ефикасността на превантивните мерки и на сигнализирането на нередностите в рамките на системата за финансиране на ФЕОГА, секция „Гарантиране“. Подборът, по-специално, отчита финансовата значимост на предприятията в тази област и други рискови фактори.
            […]
            4. Контролният период се разпростира между 1 юли и 30 юни на следващата година.
            Контролът обхваща период от най-малко дванадесет месеца, приключващ по време на предишния контролен период; по усмотрение на държавата членка той може да бъде разширен и за периоди, предшестващи или следващи този едногодишен период.
            […]“.
            7. Съгласно член 4 от същия регламент:
            „Предприятията съхраняват търговските документи, посочени в член 1, параграф 2, и в член 3 най-малко три години, считано от края на годината на тяхното съставяне.
            Държавите членки могат да предвидят по-дълъг период за съхранение на тези документи“.
            Спорове по главното производство и преюдициалните въпроси
            8. През 2000 г. и 2001 г. са извършени проверки на място на операторите в главното производство в приложение на Регламент № 4045/89. Въз основа на заключенията от извършените проверки Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), чийто правоприемник е Viniflhor, с правоприемник FranceAgriMer, иска от операторите в главното производство да върнат сумите, получени по финансовите схеми в рамките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, и в резултат на това издава нареждания за събиране на посочените суми.
            9. Операторите в главното производство сезират Тribunal administratif de Nîmes (Административен съд Ним) или съответно съда в Марсилия с жалби срещу посочените нареждания за събиране на суми. Постановените от тези две юрисдикции решения са обжалвани пред Сour administrative d’appel de Marseille (Апелативен административен съд Марсилия).
            10. По шестте дела, с които е сезиран, посоченият съд приема, че понятието „контролиран период“ трябва да се тълкува като свързано с период, приключващ по време на дванадесетте месеца, които предшестват контролния период, и че освен ако в законова или подзаконова разпоредба не е предвидено друго, дванадесетмесечният период е максималният. По всяко от тези дела обаче контролираният период приключил преди периода, предшестващ контролния период.
            11. Като приема, че по този начин Сour administrative d’appel de Marseille е тълкувал неправилно обхвата на член 2, параграф 4 от Регламент № 4045/89, що се отнася до определянето на контролираните периоди, FranceAgriMer подава жалба пред Conseil d’État.
            12. Като счита, че отговорът, който следва да се даде по изтъкнатото от FranceAgriMer основание, изисква тълкуване на посочената разпоредба, Conseil d’État решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси, чиято формулировка е една и съща по всички дела C-671/11—C-676/11:
            „Как може да бъде приложена от държава членка възможността, предоставена в член 2, параграф 4 от Регламент № 4045/89 […], за разширяване на контролирания период и „за периоди […] предшестващи или следващи едногодиш[ния] период“, определен в този член, като се имат предвид, от една страна, изискванията за защита на финансовите интереси на Общностите, и от друга страна, принципът на правната сигурност и на необходимостта да не се оставят на контролните органи правомощия, които не са точно определени?
            В частност:
            – Трябва ли контролираният период във всички случаи да приключи в рамките на едногодишния период, предхождащ периода, наречен „контролен“, по време на който контролен период се извършват контролните дейности, защото в противен случай контролът ще бъде опорочен поради нередност, на която контролираното лице би могло да се позове, за да оспори решението, основано на резултатите от този контрол?
            – При утвърдителен отговор на предходния въпрос, как следва да се разбира изрично предвидената в Регламент [№ 4045/89] възможност за разширяване на контролирания период и за периоди, „следващи едногодишния период“?
            – При отрицателен отговор на първия въпрос, трябва ли все пак контролираният период да обхваща период от дванадесет месеца, който приключва по време на контролния период, предхождащ периода, през който е извършен контролът — защото иначе контролът ще бъде опорочен поради нередност, на която контролираното лице би могло да се позове, за да оспори решението, основано на резултатите от този контрол, — или контролът може да засяга само период, който приключва преди началото на предишния контролен период?“.
            13. С определение на председателя на Съда от 3 февруари 2012 г. дела С-671/11—C-676/11 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството, както и на съдебното решение.
            По преюдициалните въпроси
            14. С тези въпроси, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 следва да се тълкува в смисъл, че ако държава членка използва предвидената в тази разпоредба възможност за разширяване, за да не бъде опорочен поради нередност, контролираният период все пак трябва да приключи по време на предишния контролен период или поне да обхване и този период.
            15. Несъмнено е вярно, че предвид неговия текст член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 — който, като предвижда възможност за разширяване на контрола за предишни и следващи периоди, същевременно не уточнява, че този контрол може да се отнася до периоди, които не приключват по време на предходния контролен период, — дава възможност за различни тълкувания.
            16. За да се установи обаче при тези обстоятелства кое тълкуване трябва да се възприеме, следва да се има предвид не само посоченият текст, но и общата структура на тази разпоредба и промените, които тя е претърпяла, както и преследваните с Регламент № 4045/89 цели, взети като цяло.
            17. Що се отнася, на първо място, до целите на Регламент № 4045/89, както следва от първо, трето и четвърто съображение от него във връзка едно с друго, той има за цел да засили ефикасността на проверките, възложени на държавите членки, за да се предотвратят и отстранят нередностите, които могат да съществуват в областта на ФЕОГА.
            18. За да се гарантира действителното и ефикасно извършване на националните проверки и следователно изискването за защита на финансовите интереси на Европейския съюз, Регламент № 4045/89 поставя самите проверки под надзор и координация, упражнявани от Комисията, както посочва десето съображение от него. Член 2 от този регламент цели именно организирането на единна система за контрол, която функционира под надзора на Комисията. Посредством параграф 4 от този член се осигурява по-специално определена системност и определена периодичност на контрола.
            19. Тъй като по този начин член 2 от Регламент № 4045/89 има за цел да регламентира контролната дейност на държавите членки за целите на защитата на финансовите интереси на Съюза, продължителността на контролираните периоди и тяхното разполагане във времето трябва да бъдат преценени предвид изискваната от този член цел за ефикасност на проверките.
            20. В това отношение следва да се приеме, както по-специално твърди Комисията, че за постигане на посочената ефикасност е предвидена възможност държавите членки да разширят контролирания период и извън предишния контролен период, доколкото това позволява да се открият нередности, които биха могли да навредят на финансовите интереси на Съюза.
            21. Както основателно отбелязват френското и полското правителство, както и Комисията в своите представени на Съда писмени становища, фактът, че оперативни програми често са част от многогодишни рамкови програми, е допълнителен довод краят на контролирания период да не се определя императивно по време на предходния контролен период. В противен случай контролът върху изпълнението на договори, отнасящи се до множество финансови години, ще бъде разпокъсан между различни контролни периоди, което би застрашило неговата ефикасност.
            22. Във всеки случай използването на възможността за разширяване на контролирания период за периоди, предхождащи или следващи периода, който приключва по време на предишния контролен период, зависи от това доколко такова разширяване е от полза за ефикасността на контрола. При съмнения относно правилното извършване на контролираните сделки Регламент № 4045/89 дава право на самия контролен орган да разшири контролирания период както за предишни, така и за следващи периоди, без при това да трябва да се позовава на национална правна уредба, предвиждаща такава възможност.
            23. Що се отнася, на второ място, до промените в член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89, следва да се отбележи, че в първоначалната редакция на този регламент посочената разпоредба отнася контрола по принцип към календарната година, предхождаща контролния период, като същевременно позволява да се разшири контролираният период за периоди, предишни и следващи тази календарна година. Като предвижда обаче, че занапред контролираният период по принцип приключва по време на предишния контролен период законодателят на Съюза изглежда е искал да облекчи изискванията, тежащи върху държавите членки, що се отнася до определянето на контролирания период. Тълкуване на член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 в смисъл, че занапред контролираният период ще трябва, дори в случай че се използва възможността за разширяване, да приключва по време на предишния контролен период, няма да зачете посоченото желание за облекчаване на изискванията.
            24. Що се отнася, на трето място, до общата структура на член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89, се налага изводът, че той уточнява ясно и недвусмислено, че контролът, обхващащ период от най-малко дванадесет месеца, може да бъде разширен, което явно означава, че ако се използва възможността за разширяване, този контрол по необходимост трябва да се отнася до период, който надхвърля дванадесет месеца.
            25. От това следва също, че тълкуване на член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 в смисъл, че контролираният период трябва непременно да приключва по време на предишния контролен период, е несъвместимо с текста на тази разпоредба, доколкото винаги когато първоначално контролираният период бъде продължен до 30 юни, когато е краят на предишния контролен период, вече никакво разширяване не би било възможно.
            26. Освен това текстът на член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 изключва тълкуване, според което държава членка би могла да се ограничи да контролира период, приключващ преди началото на предишния контролен период, тъй като тази хипотеза нито съответства на изискването първоначално контролираният период да приключва през предишния контролен период, нито представлява разширяване по смисъла на тази разпоредба. В това отношение следва да се напомни, че тълкуването на разпоредба на правото на Съюза не бива да води до лишаване на ясния и точен текст на тази разпоредба от всякакво полезно действие (вж., на последно място, Решение от 6 септември 2012 г. по дело Czop и Punakova, C-147/11 и C-148/11, точка 32), до каквото би довело горепосоченото тълкуване.
            27. За да се отговори на въпросите, зададени от запитващата юрисдикция, се налага още да се уточни, че редовността на извършените проверки по отношение на контролираните оператори не зависи от това до каква степен провеждането на тези проверки съответства на установените в член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 правила.
            28. Всъщност, обратно на онова, което твърдят операторите в главното производство, посочената разпоредба само установява организационни правила с цел да гарантира ефикасността на проверките и както следва от точка 18 от настоящото решение, се ограничава да регламентира отношенията между държавите членки и Съюза с цел защитата на неговите финансови интереси. Тази разпоредба обаче не засяга отношенията между контролните органи и контролираните оператори.
            29. Така член 2, параграф 4 от Регламент № 4045/89 не бива да се тълкува по-специално в смисъл, че предоставя на въпросните оператори право, което им дава възможност да се противопоставят на проверки, различни или по-разширени от посочените в тази разпоредба. Тъй като може да възпрепятства възстановяването на неправилно получените или използвани помощи, подобно право освен това би застрашило защитата на финансовите интереси на Съюза.
            30. Във всеки случай изискваните от Регламент № 4045/89 проверки се отнасят до оператори, които доброволно са се присъединили към схемата за подпомагане, установена от ФЕОГА, секция „Гарантиране“, и които, за да могат да ползват помощ, са приели извършването на този контрол, за да се провери редовността на използването на ресурсите на Съюза. Тези оператори не биха могли валидно да поставят под въпрос редовността на такъв контрол само поради това че той не е следвал организационните правила, уреждащи отношенията между държавите членки и Комисията.
            31. Това не променя факта, че правната сигурност на контролираните оператори по отношение на публичните органи, които извършват тези проверки, и евентуално решават дали да предприемат мерки по разследване, е гарантирана от давностния срок за разследване, определен в член 3 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (OВ L 312, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г, глава 1, том 1, стр. 166) по принцип на четири години, считано от момента, в който е извършено нарушение на разпоредба на правото на Съюза, в резултат на действие или бездействие на икономически оператор, което води или би довело до засягане на бюджета на Съюза. Все пак, както Съдът вече е отбелязал, като цяло целта на давностните срокове е да се гарантира правната сигурност (вж. Решение от 24 юни 2004 г. по дело Handlbauer, C-278/02, Recueil, стр. I-6171, точка 40 и цитираната съдебна практика).
            32. Следователно не може да се приеме, че задължението на получателя на помощ, предоставена в рамките на установената от ФЕОГА схема за подпомагане, да представи при проверка относно конкретни периоди документи, които се изискват, за да се установи, че субсидиите са валидно изплатени и при изплащането им не е допусната нередност — когато законоустановеният срок за съхранението им, който според член 4 от Регламент № 4045/89 е поне три години, още не е изтекъл, — засяга принципа на правната сигурност.
            33. От всичко гореизложено следва, че член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент № 4045/89 трябва да се тълкува в смисъл, че когато държава членка използва възможността за разширяване на контролирания период, посоченият период не трябва непременно да приключи по време на предишния контролен период, а може да приключи и след него. Посочената разпоредба обаче трябва също да бъде тълкувана в смисъл, че не предоставя на операторите право, което им дава възможност да се противопоставят на проверки, различни или по-разширени от посочените в нея. Поради това фактът, че дадена проверка се отнася единствено до период, който приключва преди началото на предишния контролен период, сам по себе си не означава, че тази проверка не е редовно извършена по отношение на контролираните оператори.
            По съдебните разноски
            34. С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

            Диспозитив
            По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
            Член 2, параграф 4, втора алинея от Регламент (ЕИО) № 4045/89 на Съвета от 21 декември 1989 година относно проверките от страна на държавите членки на транзакции, съставляващи част от системата за финансиране на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието, секция „Гарантиране“, и за отмяна на Директива 77/435/ЕИО, изменен с Регламент (ЕО) № 3094/94 на Съвета от 12 декември 1994 г., трябва да бъде тълкуван в смисъл, че когато държава членка използва възможността за разширяване на контролирания период, този период не трябва непременно да приключи по време на предишния контролен период, а може да приключи и след него. Посочената разпоредба обаче трябва също да бъде тълкувана в смисъл, че не предоставя на операторите право, което им дава възможност да се противопоставят на проверки, различни или по-разширени от посочените в нея. Поради това фактът, че дадена проверка се отнася единствено до период, който приключва преди началото на предишния контролен период, сам по себе си не означава, че тази проверка не е редовно извършена по отношение на контролираните оператори.