title: Sklep Komisije (EU) 2018/117 z dne 14. julija 2017 o državni pomoči SA.29064 (2011/C) (ex 2011/NN) – Irska – Neuporaba takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike (notificirano pod dokumentarno številko C(2017) 4932) (Besedilo velja za EGP. )

text:
               31.1.2018

               SL

               Uradni list Evropske unije

               L 28/1

         SKLEP KOMISIJE (EU) 2018/117
   z dne 14. julija 2017
   o državni pomoči SA.29064 (2011/C) (ex 2011/NN) – Irska – Neuporaba takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike

         (notificirano pod dokumentarno številko C(2017) 4932)

   (Besedilo v angleškem jeziku je edino verodostojno)
   (Besedilo velja za EGP)
   EVROPSKA KOMISIJA JE –
   ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
   ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
   po pozivu zadevnim stranem, naj predložijo svoje pripombe (1), in ob upoštevanju teh pripomb,
   ob upoštevanju naslednjega:
   1.   POSTOPEK

               (1)

               Z dopisom z dne 21. julija 2009, ki ga je Komisija evidentirala 22. julija 2009 pod številko CP 231/2009, je letalski prevoznik Ryanair Ltd (zdaj Ryanair Designated Activity Company, v nadaljnjem besedilu: družba Ryanair) Komisiji poslal pritožbo, da je Irska s takso na letalska potovanja, tj. trošarino, ki jo je uvedla na odhode potnikov z irskih letališč, dodelila nezakonito državno pomoč.

               (2)

               Komisija je z dopisom z dne 28. julija 2009 pritožbo posredovala Irski in jo pozvala, naj predloži svoje stališče o trditvah iz dopisa z dne 21. julija 2009.

               (3)

               Irska je z dopisom z dne 26. avgusta 2009 prosila za podaljšanje roka za odgovor, ki ga je Komisija odobrila z dopisom z dne 3. septembra 2009.

               (4)

               Irska je na dopis Komisije odgovorila 15. oktobra 2009, Komisija pa je istega dne evidentirala njen odgovor.

               (5)

               Ker je bila domnevna pomoč izvedena brez predhodne priglasitve Komisiji, je bila zadeva evidentirana kot nepriglašen ukrep. Komisija je izvedla predhodno preiskavo v skladu s členom 108(3) PDEU.

               (6)

               Komisija je s sklepom z dne 13. julija 2011 (v nadaljnjem besedilu: sklep iz leta 2011) (2), ki ga je sprejela ob koncu predhodne preiskave, zavrnila večino pritožb družbe Ryanair. Zlasti je ugotovila, da neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. Vendar je tudi sklenila, da bo začela formalni postopek preiskave v zvezi z različnimi stopnjami takse, ki se uporabljajo za lete do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu in za vse druge lete.

               (7)

               Družba Ryanair je s tožbo, ki jo je 24. septembra 2011 vložila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, začela postopek za razglasitev delne ničnosti sklepa iz leta 2011, in sicer v delu, v katerem je bilo ugotovljeno, da neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. Zadeva je bila evidentirana pod številko T-512/11.

               (8)

               Komisija je 25. julija 2012 sprejela sklep (v nadaljnjem besedilu: sklep iz leta 2012) o uporabi različnih stopenj takse na letalska potovanja (3). V njem je ugotovila, da je Irska dodelila državno pomoč v obliki nižje takse na letalska potovanja za lete do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu, ki se je uporabljala od 30. marca 2009 do 28. februarja 2011. Poleg tega je Komisija ugotovila, da je ta državna pomoč nezakonita in nezdružljiva z notranjim trgom, in je Irsko pozvala, naj od upravičencev izterja nezdružljivo pomoč.

               (9)

               Družbi Ryanair in Aer Lingus sta 1. novembra 2012 in 15. novembra 2012 vložili tožbi zoper sklep iz leta 2012. Navedeni zadevi sta bili evidentirani pod številkama T-473/12 in T-500/12.

               (10)

               Splošno sodišče je s sodbo z dne 25. novembra 2014 sklep iz leta 2011 razglasilo za ničen v delu, v katerem je bilo ugotovljeno, da neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU (4). Splošno sodišče je razsodilo, da bi morala Komisija začeti formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU.

               (11)

               Splošno sodišče je s sodbo z dne 5. februarja 2015 sklep iz leta 2012 o različnih stopnjah takse, ki se uporabljajo za lete do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu, razglasilo za ničen v delu, v katerem določa, da je treba od upravičencev izterjati pomoč v višini 8 EUR na potnika (5). Komisija je pri Sodišču vložila pritožbo zoper navedeno sodbo.

               (12)

               Po razglasitvi sklepa iz leta 2011 za ničnega je Komisija z dopisom z dne 28. septembra 2015 Irsko obvestila, da bo v zvezi z neuporabo takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike začela postopek na podlagi člena 108(2) PDEU. Ta sklep (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka) je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije
                   (6). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo pripombe o ukrepu.

               (13)

               Irska je svoje pripombe v zvezi s sklepom o začetku postopka predložila z dopisom z dne 22. decembra 2015, ki ga je Komisija evidentirala 6. januarja 2016.

               (14)

               Komisija je prejela pripombe dveh zainteresiranih strani. Z dopisom z dne 23. avgusta 2016 jih je posredovala Irski in ji dala možnost, da nanje odgovori. Ker Irska ni odgovorila, jo je Komisija z dopisom z dne 17. oktobra 2016 ponovno pozvala, naj predloži svoje stališče o pripombah zainteresiranih strani.

               (15)

               Komisija je z dopisom z dne 9. decembra 2016 od Irske zahtevala dodatne informacije. Irska je odgovorila z dopisom z dne 18. januarja 2017. V njem je predložila tudi svoje stališče o pripombah zainteresiranih strani.

               (16)

               Sodišče je s sodbo z dne 21. decembra 2016 razveljavilo sodbi Splošnega sodišča v delu, v katerem je bila razglašena ničnost sklepa iz leta 2012 (7). S tem je Sodišče potrdilo, da mora Irska od letalskih prevoznikov, ki so prejeli nezakonito državno pomoč, izterjati znesek 8 EUR na potnika.

         2.   NATANČEN OPIS UKREPA IN PREDHODNIH POSTOPKOV

   2.1   Taksa na letalska potovanja

               (17)

               Taksa na letalska potovanja je bila uvedena z razdelkom 55(2) Zakona o financah (št. 2) iz leta 2008 (8). Zakon o financah je začel veljati 30. marca 2009. Razdelek 55(2) Zakona o financah določa, da letalski prevozniki plačajo takso na letalska potovanja za „vsak odhod potnika na letalu z letališča na Irskem“.

               (18)

               Izrazi iz razdelka 55(2) Zakona o financah so opredeljeni v razdelku 55(1). Opredelitev izraza „potnik“ v razdelku 55(2) Zakona o financah izrecno izključuje „tranzitne in transferne potnike“, torej odhod „tranzitnega ali transfernega potnika“ ne pomeni „odhoda potnika“, za katerega morajo letalski prevozniki plačati takso na letalska potovanja. „Tranzitni potnik“ je opredeljen kot „potnik, ki je na krovu letala, ki med potjo pristane na letališču, in ki nadaljuje potovanje na tem letalu“. „Transferni potnik“ je „potnik, ki prileti na letališče, od tam pa odleti na drugem letalu, pri čemer ne leti na letališče, na katerem se je njegovo potovanje začelo, oba leta sta predmet ene rezervacije, obdobje med načrtovano uro prihoda letala na letališče in načrtovano uro odhoda letala z istega letališča pa ni daljše od 6 ur“. „Letališče“ pomeni letališče v smislu Zakona o zračni navigaciji in prometu (sprememba) iz leta 1998, vendar ne vključuje letališča, na katerem je bilo v predhodnem koledarskem letu zabeleženih manj kot 10 000 odhodov potnikov (9).

               (19)

               Ob uvedbi takse na letalska potovanja je razdelek 55(2)(b) Zakona o financah določal: „Taksa na letalska potovanja se naloži, obračuna in plača glede na razdaljo med krajem začetka in krajem konca potovanja ter znaša: (i) 2 EUR, če med letališčem v Dublinu in destinacijo ni več kot 300 km, (ii) 10 EUR v vseh ostalih primerih“.

               (20)

               Po preiskavi Komisije v zvezi z morebitno kršitvijo Uredbe (ES) št. 1008/2008 Evropskega parlamenta in Sveta (10) ter člena 56 PDEU o svobodi opravljanja storitev se je s 1. marcem 2011 spremenila stopnja takse, tako da se je po tem datumu za vse odhode uporabljala enotna taksa v višini 3 EUR, ne glede na razdaljo od letališča v Dublinu (11).

               (21)

               Taksa na letalska potovanja je bila s 1. aprilom 2014 ukinjena.

         2.2   Delovanje takse na letalska potovanja

               (22)

               Irska je v dopisu z dne 18. januarja 2017 pojasnila, da mora letalski prevoznik pri določitvi stopnje takse, ki jo je treba plačati, v skladu s smernicami, ki jih je urad irskih davčnih in carinskih organov (v nadaljnjem besedilu: davčni in carinski organi) objavil 30. marca 2009 (glej uvodno izjavo 84), potovanje, ki vključuje več etap, obravnavati kot eno potovanje. Kot primer je navedla let z dvema etapama, pri čemer je prva etapa potovanje iz Dublina v Shannon, druga etapa pa iz Shannona v New York. Shannon je od letališča v Dublinu oddaljen manj kot 300 km, New York pa več kot 300 km. Končna destinacija (New York) je od letališča v Dublinu oddaljena več kot 300 km. Ker je treba potovanje obravnavati kot eno potovanje (torej iz Dublina v New York), se za let uporablja taksa na letalska potovanja v višini 10 EUR. Odhoda z letališča v Shannonu ni treba upoštevati, pri čemer ni treba plačati nobene (dodatne) takse na letalska potovanja, če potnik ustreza opredelitvi „transfernega potnika“ ali „tranzitnega potnika“ na letališču v Shannonu v skladu z razdelkom 55(1) Zakona o financah. Letalski prevoznik bi torej upošteval celotno potovanje in uporabil stopnjo, ki ustreza končni destinaciji (12).

               (23)

               Tudi družba Aer Lingus, ki je v obdobju 2009–2014 pobirala takso na letalska potovanja v skladu s smernicami, ki so jih objavili davčni in carinski organi, je v svojih pripombah v zvezi s sklepom o začetku postopka potrdila, da se taksa na letališka potovanja ni uporabljala za posamezne dele potovanja. Namesto tega je bil obdavčljivi dogodek potovanje, ki se je začelo na Irskem, taksa, ki jo je bilo treba plačati, pa je bila odvisna od končne destinacije, navedene na karti, ne glede na to, ali je potovanje potnika do končne destinacije vključevalo enega ali več letov.

               (24)

               Kar zadeva stopnjo takse na letalska potovanja v obdobju od 30. marca 2009 do 1. marca 2011, je Irska navedla, da se je nižja stopnja v višini 2 EUR na potnika uporabljala le v primerih, ko končna destinacija celotnega potovanja, ne glede na število letov, od letališča v Dublinu ni bila oddaljena več kot 300 km, višja stopnja pa se je uporabljala „v vseh ostalih primerih“. Po navedbah Irske je bila nižja stopnja (2 EUR) izjema od splošnega pravila.

               (25)

               Preglednica 1 z informacijami, ki jih je predložila Irska, prikazuje, kako se je taksa na letalska potovanja uporabljala pred uvedbo enotne stopnje te takse za vse obdavčljive odhode leta 2011 in po njej.

                  Preglednica 1

                  Primeri potovanj in taksa, ki jo je bilo treba plačati pred spremembo stopnje takse na letalska potovanja leta 2011 in po njej

                           Obdobje

                           Odhod

                           Postanek

                           Destinacija

                           Taksa, ki jo je treba plačati (EUR)

                           (a)

                           od 30.3.2009 do 1.3.2011

                           Dublin

                           Shannon

                           New York

                           10

                           (b)

                           od 2.3.2011 do 31.3.2014

                           Dublin

                           Shannon

                           New York

                           3

                           (c)

                           od 30.3.2009 do 1.3.2011

                           Dublin

                           Brez postankov

                           New York

                           10

                           (d)

                           od 2.3.2011 do 31.3.2014

                           Dublin

                           Brez postankov

                           New York

                           3

                           (e)

                           od 30.3.2009 do 1.3.2011

                           Dublin

                           Cork

                           Cardiff

                           2

                           (f)

                           od 2.3.2011 do 31.3.2014

                           Dublin

                           Cork

                           Cardiff

                           3

                           (g)

                           od 30.3.2009 do 1.3.2011

                           Dublin

                           Brez postankov

                           Cardiff

                           2

                           (h)

                           od 2.3.2011 do 31.3.2014

                           Dublin

                           Brez postankov

                           Cardiff

                           3

                           (i)

                           od 30.3.2009 do 31.3.2014

                           New York

                           Shannon

                           Dublin

                           Brez takse

                           (j)

                           od 30.3.2009 do 31.3.2014

                           New York

                           Brez postankov

                           Dublin

                           Brez takse

               (26)

               Po navedbah Irske je lahko razlaga primerov iz preglednice 1 naslednja:

                           (a)

                           končna destinacija je New York (od letališča v Dublinu oddaljen več kot 300 km), zato se za let uporablja stopnja takse na letalska potovanja v višini 10 EUR. Odhod v okviru postanka v Shannonu je izvzet iz plačila te takse, ker je potnik na letališču v Shannonu tranzitni ali transferni potnik;

                           (b)

                           velja enako kot v točki (a), razen da se v tem obdobju uporablja enotna stopnja v višini 3 EUR;

                           (c)

                           končna destinacija je New York (od letališča v Dublinu oddaljen več kot 300 km), zato se za let uporablja stopnja takse na letalska potovanja v višini 10 EUR;

                           (d)

                           velja enako kot v točki (c), razen da se v tem obdobju uporablja enotna stopnja v višini 3 EUR;

                           (e)

                           končna destinacija je Cardiff (od letališča v Dublinu oddaljen manj kot 300 km), zato se za let uporablja stopnja takse na letalska potovanja v višini 2 EUR. Odhod v okviru postanka v Corku je izvzet iz plačila te takse, ker je potnik na letališču v Corku tranzitni ali transferni potnik;

                           (f)

                           velja enako kot v točki (e), razen da se v tem obdobju uporablja enotna stopnja v višini 3 EUR;

                           (g)

                           destinacija je Cardiff (od letališča v Dublinu oddaljen manj kot 300 km), zato se za let uporablja stopnja takse na letalska potovanja v višini 2 EUR;

                           (h)

                           velja enako kot v točki (g), razen da se v tem obdobju uporablja enotna stopnja v višini 3 EUR;

                           (i)

                           za to potovanje ni treba plačati takse na letalska potovanja. Letališče odhoda (New York) ni na Irskem, odhod v okviru postanka v Shannonu pa je izvzet, ker je potnik na navedenem letališču tranzitni ali transferni potnik. To je veljalo pred spremembo stopenj leta 2011 in po njej;

                           (j)

                           za to potovanje ni treba plačati takse na letalska potovanja. Letališče odhoda ni na Irskem.

               (27)

               Navedeni primeri ne vključujejo potovanj, ki se začnejo in končajo zunaj Irske, vendar vključujejo postanek na Irskem, na primer potovanje iz Londona v New York s postankom na letališču v Dublinu. Glede na vsa pojasnila Irske pa ni dvoma, da za takšno potovanje ne bi bilo treba plačati nobene takse na letalska potovanja. Za odhod iz Londona se taksa na letalska potovanja ne bi zaračunala, ker letališča v Londonu niso letališča v skladu z opredelitvijo iz razdelka 55(1) Zakona o financah, saj so zunaj Irske, za odhod iz Dublina pa se taksa ne bi zaračunala, če potnik izpolnjuje pogoje transfernega ali tranzitnega potnika.

               (28)

               Glede na informacije, ki jih je predložila Irska, je bila taksa na letalska potovanja uvedena kot odziv na finančne izzive zaradi svetovne finančne in gospodarske krize, da bi se povečali prihodki. Irska ni navedla drugih ciljev, na primer varstvo okolja.

         2.3   Sklep iz leta 2011

               (29)

               Kot je navedeno v uvodni izjavi 6, je bil sklep iz leta 2011 sprejet ob koncu predhodne preiskave, ki se je začela 21. julija 2009.

               (30)

               Da bi Komisija ocenila, ali je bila neuporaba takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike selektivna, je najprej opredelila zadevni referenčni davčni sistem. Menila je, da sta bila cilj in struktura sistema takse na letalska potovanja usmerjena v obdavčitev potnikov, ki odhajajo z irskega letališča, da bi se povečali prihodki v državni proračun. Komisija je na podlagi informacij, ki jih je predložila Irska, ugotovila, da je bila prva etapa potovanja, ki je zajemalo več etap, vedno izključena iz plačila takse na letalska potovanja. Irska je navedla tudi primere potovanj iz New Yorka v Dublin in iz Dublina v New York s postankom v Shannonu in brez njega ter stopnje takse na letalska potovanja, ki so se uporabljale. Zato se je referenčni sistem štel za takso, ki se zaračuna za vsak odhod potnika na letalu z letališča na Irskem. Komisija je tudi menila, da so transferni in tranzitni potniki potniki, ki odhajajo z irskega letališča, kar pomeni, da so del navedenega referenčnega sistema. Zato je izključitev transfernih in tranzitnih potnikov odstopala od običajne uporabe navedenega splošnega davčnega okvira.

               (31)

               Komisija je nato proučila, ali je bilo izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja utemeljeno z naravo ali splošnimi načeli davčnega sistema v državi članici. Ugotovila je, da je bil namen te takse nepristranskost glede izbrane proge do končne destinacije, ne glede na to, ali vključuje vmesni postanek ali ne, in preprečevanje dvojne obdavčitve. Na podlagi sklepa iz leta 2011 bi moral letalski prevoznik, če bi se taksa na letalska potovanja uporabljala za tranzitne in transferne potnike, za potovanje s postankom navedeno takso morda plačati dvakrat. Zato je sklenila, da je bilo izvzetje iz plačila takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike, na podlagi katerega je bila obdavčitev potnikov enotna, ne glede na progo potovanja, v skladu z naravo in logiko zadevnega davčnega sistema.

               (32)

               Komisija je na podlagi navedenih elementov sklenila, da je bilo izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja v skladu z naravo in logiko opredeljenega davčnega sistema (13).

         2.4   Sodba Splošnega sodišča v zadevi T-512/11

               (33)

               Kot je navedeno v uvodni izjavi 10, je Splošno sodišče s sodbo v zadevi T-512/11 sklep iz leta 2011 v delu, v katerem je ugotovljeno, da neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, razglasilo za ničen.

               (34)

               Splošno sodišče je ugotovilo, da je predhodna preiskava, ki je trajala približno dve leti, znatno presegla obdobje, ki je običajno potrebno za izvedbo predhodne preiskave v skladu s členom 108(3) PDEU.

               (35)

               Menilo je tudi, da je bila ocena Komisije nepopolna in nezadostna. Splošno sodišče je zlasti ugotovilo neskladnosti med vsebino dopisa Irske z dne 15. oktobra 2009 iz uvodne izjave 4 in sklepom iz leta 2011.

               (36)

               V zvezi s tem je Splošno sodišče menilo, da je Komisija potrdila stališče Irske, da je prva etapa tisti del potovanja, ki je izvzet iz plačila takse na letalska potovanja, čeprav tega sklepa ni bilo mogoče podpreti s primeri, predstavljenimi v preglednici iz uvodne izjave 9 sklepa iz leta 2011. Čeprav to mogoče velja v primeru potnikov, ki potujejo iz Dublina v New York s postankom v Shannonu in jim je zaračunana taksa na letalska potovanja, pa po mnenju Splošnega sodišča ni bilo jasno in Komisija ni obrazložila, zakaj potnikom, ki so potovali v obratni smeri, torej iz New Yorka v Dublin z enakim postankom, ni bila zaračunana taksa na letalska potovanja za odhod z letališča postanka v Shannonu.

               (37)

               Poleg tega je Splošno sodišče s sklicevanjem na dejstvo, da so razlogi nepristranskosti po navedbah irskih organov spodbudili tudi izvzetja enakih kategorij potnikov, odobrena v okviru drugih sistemov obdavčitve letalskih potovanj v drugih državah članicah, pri čemer so se irski organi izrecno sklicevali na Združeno kraljestvo, ugotovilo, da se dajatev za letalske potnike, ki se uporablja v Združenem kraljestvu, v obravnavanem primeru ne bi mogla uporabiti kot ustrezen referenčni model, ker določa, da se vedno obdavči prva etapa potovanja, kar ni bilo v skladu s stališčem, ki so ga irski organi podprli v svojem dopisu z dne 15. oktobra 2009 in ki ga je Komisija potrdila v sklepu iz leta 2011.

               (38)

               Splošno sodišče je tudi poudarilo, da se dopis z dne 15. oktobra 2009 ni izrecno skliceval na potrebo po preprečitvi dvojne obdavčitve. Poleg tega je upoštevalo, da je bila Irska pripravljena razmisliti o prilagoditvi zakonodaje v zvezi s transfernimi in tranzitnimi potniki, pri čemer bi iz opredelitve transfernega potnika odstranila zahtevo glede ene rezervacije, ter da Komisija ni zavzela stališča glede te izjave.

               (39)

               Na podlagi teh neskladij je bilo mogoče skleniti, da Komisija pri sprejetju sklepa iz leta 2011 ni imela na voljo informacij, na podlagi katerih bi lahko opravila ustrezno analizo selektivnosti ukrepa in oblikovala sklep, da pravila o uporabi izvzetja ne vzbujajo pomislekov.

               (40)

               Splošno sodišče je sklenilo, da bi morala Komisija ob odsotnosti kakršne koli analize morebitne združljivosti spornega ukrepa z notranjim trgom začeti formalni postopek preiskave, da bi zbrala vse ustrezne informacije za preveritev, ali je sporni ukrep selektiven, in da bi lahko sklenila, da zadevni ukrep ne pomeni državne pomoči, ter da bi vložniku in drugim zadevnim stranem omogočila predložitev pripomb o zadevnem postopku.

         3.   RAZLOGI ZA ZAČETEK FORMALNEGA POSTOPKA PREISKAVE

               (41)

               Komisija je v skladu s sodbo v zadevi T-512/11 začela formalni postopek preiskave, da bi zbrala informacije za preveritev, ali je neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike selektivna, ter da bi vložniku in drugim zadevnim stranem omogočila predložitev pripomb o zadevnem postopku.

               (42)

               V sklepu o začetku postopka je navedla, da je neuporaba takse na letalska potovanja za odhode transfernih in tranzitnih potnikov povzročila izgubo davčnega prihodka v državi ter se je torej financirala z državnimi sredstvi in očitno zagotavljala prednost letalskim prevoznikom, ki so bili do nje upravičeni. Poleg tega Komisija v fazi začetka formalnega postopka preiskave ni mogla izključiti, da je neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike selektivna.

               (43)

               Ker bi lahko bila a priori izpolnjena vsa merila iz člena 107(1) PDEU, je Komisija predhodno sklenila, da bi ukrep lahko pomenil državno pomoč letalskim prevoznikom, ki so izvajali lete na progah, upravičenih do izvzetja iz plačila takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike.

               (44)

               Komisija je zato pozvala Irsko, naj znova navede svoje razloge za uvedbo takse na letalska potovanja in pojasni, zakaj se ta taksa ni uporabljala za transferne in tranzitne potnike.

               (45)

               Komisija je Irsko tudi pozvala, naj podrobno navede, kako bi bilo treba razlagati razdelek 55 Zakona o financah. Zahtevala je, naj Irska navede jasne primere uporabe takse na letalska potovanja za vse zadevne kategorije prog, naj pojasni, ali je iz plačila te takse izrecno izvzeta druga etapa potovanja ali pa so splošneje izvzeti vsi transferni in tranzitni potniki, ter naj predloži vse ostale informacije, ki so po njenem mnenju uporabne v zvezi s tem. Poleg tega je Komisija Irsko pozvala, naj navede primere za obdobji pred spremembo stopenj takse na letalska potovanja, ki je bila uvedena leta 2011, in po njej.

               (46)

               Komisija je na podlagi predhodne predpostavke, da je referenčni sistem taksa, ki se zaračuna za vsak odhod potnika na letalu z irskega letališča, izrazila pomisleke v zvezi s tem, ali se je z neuporabo takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike odstopalo od referenčnega sistema obdavčitve, s tem ko se je razlikovalo med gospodarskimi subjekti, ki so bili z vidika cilja, določenega za davčni sistem zadevne države članice, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju, in je bila tako nekaterim letalskim prevoznikom dodeljena prednost.

               (47)

               Vendar je Komisija ugotovila tudi, da je mogoče na podlagi poimenovanja in dejanskega besedila opredelitve takse na letalska potovanja sklepati, da je njeno vodilno načelo obdavčiti letalska potovanja z irskega letališča in ne vsak odhod z irskega letališča. Navedla je, da naj bi neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike glede na to predpostavko izhajala neposredno iz navedenega načela, saj lahko letalsko potovanje vključuje več kot en odhod z irskega letališča.

         4.   PRIPOMBE IRSKE K SKLEPU O ZAČETKU POSTOPKA

               (48)

               Irska je v svojih pripombah z dne 22. decembra 2015 k sklepu o začetku postopka zavrnila vsakršno navedbo, da izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov pomeni državno pomoč.

         4.1   Razlaga in uporaba razdelka 55 Zakona o financah

               (49)

               Irska je navedla, da je obveznost plačila takse na letalska potovanja določena v Zakonu o financah, ki ga je treba razlagati ozko. Ob upoštevanju sodne prakse irskega vrhovnega sodišča je poudarila, da mora davkoplačevalec v skladu z irsko zakonodajo plačati takso ali se soočiti z negativnimi učinki le, če to izrecno določa zakonodaja, pri čemer je citirala sodbo v zadevi Texaco (Ireland) Ltd proti S. Murphyju (Inspector of Taxes): „V skladu z ustaljenim pravnim pravilom se državljanu ne naloži plačilo davkov, če taka obveznost ni jasno navedena v besedilu zakonske določbe“ (14). Na podlagi tega je Irska navedla, da je bilo treba za določitev, ali se za potovanje uporabi taksa na letalska potovanja, upoštevati besedilo Zakona o financah. Vsi dvomi glede uporabe Zakona o financah bi koristili davkoplačevalcu.

               (50)

               V skladu z razdelkom 55(2)(c) Zakona o financah plačilo takse na letalska potovanja „zapade, ko letalo, na katerem je potnik, vzleti z letališča“. V zvezi s tem je Irska navedla, da:

                           —

                           opredelitev pojma „potnik“ izključuje (pod nekaterimi pogoji) invalidne osebe, osebe, mlajše od dveh let, ter transferne ali tranzitne potnike,

                           —

                           opredelitev pojma „letališče“ prav tako izključuje nekatera potovanja, saj se za odhod z letališča zunaj Irske in z nekaterih letališč z majhnim številom potnikov ne zaračuna nobena taksa (15),

                           —

                           opredelitev pojma „letalo“ izključuje letala, s katerimi ne more leteti več kot 20 potnikov, in tudi letala, ki jih uporablja država ali vojska.

               (51)

               Ob upoštevanju uvodne izjave 50 je Irska je menila, da za transferne in tranzitne potnike ni bilo treba plačati takse na letalska potovanja, ne glede na etapo zadevnega potovanja. Potrdila je, da druga etapa potovanja ni bila samodejno izvzeta iz plačila takse. Po navedbah Irske se je taksa za drugo etapo potovanja lahko zaračunala ali ne, odvisno od uporabe razdelka 55 Zakona o financah v dejanskih okoliščinah, vključno s tem, ali je bil potnik transferni ali tranzitni potnik (enako je veljalo za prvo etapo potovanja). Opredelitev pojma „letališče“ lahko izključuje tudi nekatera potovanja, saj se za odhod z letališča zunaj Irske taksa na letalska potovanja ni zaračunala.

               (52)

               Irska je tudi poudarila, da so izvzetja transfernih in tranzitnih potnikov običajna pri taksah na letalska potovanja, ki jih zaračunavajo druge države, na primer Združeno kraljestvo, Francija in Nemčija. Trdila je, da je treba pravila o posamezni taksi razlagati v kontekstu zadevne nacionalne zakonodaje.

         4.2   Razlaga izvzetja transfernih in tranzitnih potnikov

               (53)

               Irska je predložila pripombe v zvezi z odstavkom 88 sodbe v zadevi T-512/11, ki se nanaša na naslednjo navedbo iz uvodne izjave 20 sklepa iz leta 2011: „Kar zadeva neuporabo takse za tranzitne in transferne potnike, dejstvo, da se taksa nikoli ne zaračuna za prvo etapo celotnega potovanja, po navedbah irskih organov zagotavlja, da potnik ni kaznovan, ker njegov let do končne destinacije vključuje postanek“. Splošno sodišče je v zgoraj navedenem odstavku sodbe v zadevi T-512/11 navedlo, da čeprav Komisija ni imela nobenega razloga za dvom glede informacij iz dopisa Irske z dne 15. oktobra 2009, na katerem temelji odstavek 20 sklepa iz leta 2011, tudi ob upoštevanju razlage irskih organov, da je vsaka prva etapa potovanja, ki vključuje postanek, izvzeta iz plačila takse na letalska potovanja, primeri, predstavljeni v preglednici iz odstavka 9 sklepa iz leta 2011, te razlage niso mogli podpreti. Splošno sodišče je poudarilo, da ni bilo jasno in Komisija ni obrazložila, zakaj potniki, ki so potovali iz New Yorka v Dublin s postankom v Shannonu, niso bili vključeni v plačilo takse na letalska potovanja za odhod z letališča postanka v Shannonu. Irska se je sklicevala na odstavek 13 svojega dopisa z dne 15. oktobra 2009, v katerem je navedla: „Izvzetje transfernih potnikov zgolj zagotavlja, da se taksa na letalska potovanja ne zaračuna za prvo etapo celotnega potovanja“. Opozorila je, da navedeni odstavek sledi opisu leta Dublin–New York s postankom v Shannonu in je pravilen v zvezi s takim potovanjem, ni pa pravilno ta odstavek obravnavati kot splošno pravilo, v skladu s katerim se taksa na letalska potovanja nikoli ne bi zaračunala za prvo etapo katerega koli potovanja.

               (54)

               Irska je v zvezi s primerom, ki ga je Splošno sodišče navedlo v odstavku 88 sodbe v zadevi T-512/11, ki se nanaša na potovanje iz New Yorka v Dublin s postankom v Shannonu, pojasnila, da se na podlagi besedila Zakona o financah taksa na letalska potovanja ne zaračuna za nobeno etapo tega potovanja, pri čemer zlasti velja, da:

                           —

                           je prva etapa (iz New Yorka v Shannon) izvzeta, ker se taksa zaračuna le za odhode z irskih letališč,

                           —

                           je druga etapa (iz Shannona v Dublin) izvzeta, ker se potnik na letališču v Shannonu obravnava kot tranzitni ali transferni potnik v skladu z oddelkom 55(1) Zakona o financah.

               (55)

               Irska je sklenila, da se na podlagi besedila iz Zakona o financah celotno potovanje iz New Yorka v Dublin s postankom v Shannonu izvzame iz plačila davka na letalska potovanja. Po navedbah Irske naj bi razlage iz njenega dopisa z dne 15. oktobra 2009 pojasnjevale zakonodajo, niso pa zavezujoče.

         4.3   Razlaga izvzetja tranzitnih in transfernih potnikov ter referenčni sistem, na podlagi katerega se to ocenjuje

               (56)

               Irska je v zvezi z razlogi za izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov pojasnila, da ločeno zaračunavanje takse za posamezne lete ni ustrezno, če so ti leti dejansko del enega potovanja. V zvezi s tem se je Irska sklicevala na:

                           —

                           besedilo opredelitve pojma „transferni potnik“ ali „tranzitni potnik“ za namene takse na letalska potovanja v skladu z razdelkom 55(1) Zakona o financah (določba je navedena v uvodni izjavi 18),

                           —

                           besedilo dopisa, ki ga je Irska 15. oktobra 2009 predložila Komisiji in v katerem je pojasnila, da je taksa na letalska potovanja namenjena obdavčitvi enega potovanja, tudi kadar je potovanje razdeljeno na več delov.

               (57)

               Irska se je zlasti sklicevala na hipotetični scenarij iz dopisa, ki ga je 15. oktobra 2009 poslala Komisiji, v katerem je naveden let iz Združenih držav Amerike v Dublin s postankom v Shannonu. V dopisu je navedeno, da „gre očitno za let ZDA–Dublin in da postanek ne bi smel vplivati na obveznost plačila takse na letališka potovanja“. Pri opisu leta v obratni smeri je v dopisu navedeno, da „je edini cilj izvzetja v primeru letov iz države, ki vključujejo postanek, preprečiti ločeno zaračunavanje takse za obe etapi potovanja“. Po navedbah Irske to poudarja, da se je potovanje iz Dublina v Združene države Amerike obravnavalo kot eno potovanje, zato je bila taksa na letalska potovanja zaračunana samo enkrat, čeprav je potovanje vključevalo več odhodov.

               (58)

               Irska je to navedla kot razlog, da razdelek 55(1) Zakona o financah izrecno izključuje „transferne“ in „tranzitne“ potnike, kot so opredeljeni v navedenem razdelku, iz področja uporabe takse na letalska potovanja.

               (59)

               V zvezi z referenčnim sistemom, ki ga je Komisija predvidela v sklepu o začetku postopka, in sicer (i) takso, ki se zaračuna za vsak odhod, ali pa (ii) takso, ki se zaračuna za vsako potovanje, ki lahko vključuje več delov, je Irska navedla, da je bil namen takse na letalska potovanja enkratno plačilo takse za posamezno potovanje. Po navedbah Irske bi bilo pravilneje, da bi se taksa na letalska potovanja obravnavala kot taksa na potovanja in ne kot taksa na odhode. Glede na razdelek 55(2) Zakona o financah zaračunavanje takse na letalska potovanja temelji na „odhodu“. Vendar opredelitve pojmov in razdelki Zakona o financah, opisani v uvodnih izjavah 18 in 19, dokazujejo, da je bila obdavčena storitev potovanje ter da je bil dejanski cilj obdavčiti potovanja in ne odhode.

         4.4   Razlikovanje med letalskimi prevozniki od točke do točke in drugimi letalskimi prevozniki

               (60)

               Irska je trdila, da se lahko ocena, ali so letalski prevozniki, ki zagotavljajo le storitve od točke do točke, in letalski prevozniki, ki zagotavljajo vmesne lete za zvezo, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju z vidika cilja, določenega za davčni sistem zadevne države članice, uporabi le kot sekundarni razlog za zavrnitev pritožbe. Primarna utemeljitev Irske je, da je bil namen takse na letalska potovanja obdavčiti potovanja in ne posameznih odhodov. Na podlagi tega izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov zgolj odraža dejstvo, da je lahko eno potovanje sestavljeno iz več „etap“. Irska je poudarila tudi, da taksa na letalska potovanja ni bila uvedena z namenom dajanja prednosti kateremu koli poslovnemu modelu ali njegovega kaznovanja.

         4.5   Narava in splošna shema takse

               (61)

               Irska je navedla, da če bi izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov dodeljevalo prednosti nekaterim letalskim prevoznikom, bi to lahko izhajalo neposredno iz osnovnih in vodilnih načel irskega davčnega sistema, kot je izogibanje dvojnemu obdavčevanju ali davčna nevtralnost.

               (62)

               Ob sklicevanju na pogoje iz dopisa z dne 15. oktobra 2009 je pojasnila, da je bil namen izvzetja preprečiti prekomerno uporabo takse na letalska potovanja. Namen je bil zlasti preprečiti diskriminiranje potnikov, katerih potovanje je vključevalo postanek. Ta sklic na diskriminiranje nujno vključuje primerjavo (a) potnikov, katerih potovanje vključuje postanek, in (b) potnikov z direktnim letom. Ker je bil namen enako obravnavanje vseh potnikov, to podpira sklepno ugotovitev, da je bil namen takse na letalska potovanja obdavčiti posamezno potovanje le enkrat.

               (63)

               Irska se je tudi sklicevala na to, da je treba preprečiti dvojno obdavčevanje. Čeprav to načelo morda ni bilo navedeno v dopisu Irske z dne 15. oktobra 2009, sta v njem navedeni vprašanji pravičnosti in enake obravnave, na podlagi katerih se države izogibajo dvojnemu obdavčevanju. Irska se je prav tako sklicevala na načelo davčne nevtralnosti.

         5.   PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI

   5.1   Pripombe družbe Ryanair

               (64)

               Družba Ryanair meni, da je ukrep selektiven in zato pomeni državno pomoč v skladu s členom 107(1) TFEU, ne da bi zanj veljala katera koli izjema iz člena 107(2) in (3) PDEU.

               (65)

               Letalska družba je poudarila, da bi bilo treba njene pripombe razlagati ob upoštevanju:

                           —

                           njene pritožbe Komisiji z dne 21. julija 2009 zoper dodeljevanje nezakonite pomoči s takso na letalska potovanja,

                           —

                           njene tožbe v zadevi T-512-11, ki jo je 24. septembra 2011 vložila pri Splošnemu sodišču, in prilog k tožbi,

                           —

                           njenih drugih pisnih in ustnih stališč, ki jih je 24. septembra 2011 predložila Splošnemu sodišču v zadevi T-512/11, zlasti njenega odgovora z dne 17. januarja 2012.

         5.1.1   Natančno področje uporabe takse na letalska potovanja, utemeljitev te takse ter razlogi za neuporabo te takse za transferne in tranzitne potnike

               (66)

               Družba Ryanair se strinja, da se izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov v primeru leta Dublin–Shannon–New York nanaša na drugo etapo potovanja. V skladu s tem trdi, da bi morala skupna zaračunana taksa pred spremembo stopenj s 1. marcem 2011 znašati le 2 EUR (za let Dublin–Shannon) in ne 10 EUR, kot je navedeno v preglednici 1.

               (67)

               Poleg tega, tudi če Irska predloži dokaze, da je bila uporaba tega ukrepa v praksi v skladu z razlago, da je bila prva etapa potovanja izvzeta iz plačila takse na letalska potovanja, družba Ryanair meni, da to ne bi zadostovalo za odpravo izkrivljanja, izraženega v Zakonu o financah.

         5.1.2   „Običajni“ ali referenčni sistem obdavčitve

               (68)

               Družba Ryanair si do odločitve o pritožbi, vloženi pri Sodišču v zvezi s sodbo v združenih zadevah C-164/15 P in C-165/15 P (16), pridržuje svoje stališče glede opredelitve in pomembnosti „običajnega“ ali referenčnega sistema obdavčitve. Trdi, da opredelitev Komisije v zvezi z „običajnim“ ali referenčnim sistemom obdavčitve ni v skladu z nekaterimi njenimi ugotovitvami v preostalem delu sklepa o začetku postopka.

         5.1.3   Vprašanje, ali neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike odstopa od referenčnega sistema

               (69)

               Ob sklicevanju na odstavek 44 sklepa o začetku postopka in navajanju tega odlomka besedila družba Ryanair izraža pomisleke, kako lahko Komisija na podlagi predhodne sklepne ugotovitve o referenčnem sistemu obdavčitve v odstavku 44 trdi, da „je cilj takse na letalska potovanja obdavčiti letalska potovanja, ki se začnejo na irskem letališču“, potem pa brez dodatne razlage ali analize oblikuje nesmiselno sklepno ugotovitev, da je z vidika tega cilja „morda primerno razlikovati med pravnim in dejanskim položajem letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo le storitve od točke do točke, ter letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo tudi transferne in tranzitne storitve na zadevnih letališčih“ (17). Predhodna sklepna ugotovitev, na katero se sklicuje družba Ryanair, je navedena v odstavku 42 sklepa o začetku postopka, pri čemer je glede na predhodno mnenje Komisije referenčni sistem obdavčitve taksa, ki se zaračuna za vsak odhod potnika na letalu z irskega letališča.

               (70)

               Družba Ryanair meni, da je namen navedb iz odstavka 44 sklepa o začetku postopka utemeljiti razlikovanje med pravnim in dejanskim položajem letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo le storitve od točke do točke, ter letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo tudi transferne in tranzitne storitve na zadevnih letališčih. Meni, da je to razlikovanje napačno in obžalovanja vredno, saj očitno ustvarja podlago za končni sklep, da ukrep, v zvezi s katerim je bil sprožen postopek preiskave, ne pomeni državne pomoči.

               (71)

               Družba Ryanair se v svojih pripombah sklicuje na odstavek 45 sklepa o začetku postopka, v katerem Komisija v skladu s prakso odločanja na področju nadzora združitev v Uniji pojasnjuje, da storitve, ki vključujejo transferne ali tranzitne storitve, za stranko pomenijo potovanje z izvornega letališča do namembnega letališča in ne dveh ločenih potovanj. Družba Ryanair meni, da Komisija pri tem zamenjuje zelo omejen tehnični postopek opredelitve upoštevnih proizvodnih trgov v primerih združitev s pojmom „primerljivi dejanski in pravni položaji“ v primerih državne pomoči. Družba Ryanair ob sklicevanju na sodno prakso Sodišča in sklep o začetku postopka (18) navaja, da pojem „primerljivi dejanski in pravni položaji“ ni določen na podlagi zamenljivosti povpraševanja in ponudbe (ki je po navedbah družbe Ryanair merilo, ki se običajno uporablja v pregledih združitev in drugih zadevah s področja konkurence ter na katerem v obravnavanem primeru temeljijo navedbe Komisije), ampak je funkcija ciljev, v katere je usmerjena shema v obravnavi.

               (72)

               Družba Ryanair je navedla, da je področje uporabe pojma „primerljivi dejanski in pravni položaji“ v primerih državne pomoči skoraj vedno veliko širše od področja uporabe „upoštevnih proizvodnih trgov“ v primerih združitev, saj cilji, v katere je usmerjena domača shema v tem ali v drugih primerih državne pomoči, nimajo ničesar skupnega z opredelitvijo upoštevnega proizvodnega trga v primerih nadzora združitev. V zvezi s tem se spet sklicuje na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero Sodišče ni razmejilo „primerljivih dejanskih in pravnih položajev“ glede na vidik stranke ali poslovne modele upravičencev, kot Komisija predlaga v tem sklepu.

               (73)

               Družba Ryanair se v svojih pripombah sklicuje na prakso odločanja Komisije, na primer na področju spletnih in klasičnih iger na srečo, v zvezi s katerimi bi se Komisija strinjala, da so podjetja z različnimi poslovnimi modeli v primerljivem pravnem in dejanskem položaju v smislu uvodne izjave 72 (19).

               (74)

               Družba Ryanair pojasnjuje, da je na podlagi navedbe, da je referenčni sistem takse na letalska potovanja taksa, ki se zaračuna za vsak odhod potnika na letalu z irskega letališča, mogoče smiselno sklepati samo to, da je morala biti shema agnostična do mnenja potnikov o njihovem potovanju ali do poslovnega modela zadevnih letalskih prevoznikov. Drugačna razlaga bi izražala selektivni pristop, ki je ožji od cilja takse na letalska potovanja, in bi s tem izpolnjevala enega ključnih pogojev državne pomoči.

               (75)

               Zlasti velja, da bi selektivnost v okviru tega sklepa izhajala iz dejstva, da bi kljub temu, da so tradicionalni letalski prevozniki, ki izvajajo transferne in tranzitne lete, in letalski prevozniki, ki izvajajo le lete od točke do točke (na primer družba Ryanair), v primerljivem dejanskem in pravnem položaju za namene državne pomoči, samo prvi imeli koristi od izvzetja transfernih in tranzitnih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja.

               (76)

               Družba Ryanair trdi, da je upravičence do te izjeme preprosto opredeliti a priori. Poleg tega ni mogoče trditi, da se je izvzetje brez diskriminacije uporabljalo za vse letalske prevoznike. Prvič, praktično nemogoče je, da bi letalski prevoznik svoj temeljni poslovni model, ki temelji na storitvah od točke do točke, prilagodil modelu vozlišč in manjših letališč (angl. hub and spoke); družba Ryanair ni seznanjena z niti enim precedensom takšne spremembe na trgu. Drugič, takšno prilagoditev bi dodatno ovirale omejitve zmogljivosti na večini letališč.

               (77)

               Družba Ryanair meni, da je neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike očitno odstopala od referenčnega sistema in ciljev te takse, pri čemer se zadevni izrazi razlagajo v skladu s sodno prakso Unije. V zvezi s tem se sklicuje na svoje predhodne navedbe, v skladu s katerimi je bil neizrečen, vendar resnični cilj Irske selektivno podpreti nekatere domače letalske prevoznike in promovirati letališče v Dublinu kot mednarodno vozlišče.

         5.1.4   Vprašanje, ali neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike izhaja neposredno iz njenih osnovnih in vodilnih načel

               (78)

               Družba Ryanair zavrača možnost, da izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja izhaja neposredno iz „njenih osnovnih in vodilnih načel“. Po njenem mnenju je sklep o začetku postopka poskus utemeljitve takšne sklepne ugotovitve z izkrivljenimi trditvami, ki sta jih naknadno predložili Irska in Komisija, da bi izničili jasne posledice „referenčnega sistema“ in „cilja“ takse na letalska potovanja, kot sta bila prej opredeljena v sklepu o začetku postopka, na podlagi nejasnega pojma „osnovna in vodilna načela“.

               (79)

               Družba Ryanair je ob upoštevanju razdelka 6.1.5 sklepa o začetku postopka predložila pripombe o številnih načelih, ki jih po njenem mnenju Komisija ali Irska ali obe določata kot izhodišče:

                           —

                           O „jasnosti uporabe“ (20): družba Ryanair opozarja na vprašanje, ali [naj bi bilo sprejemljivo, da] bi se ta „jasnost“ dosegla s selektivnim izogibanjem referenčnemu sistemu in cilju takse na letalska potovanja.

                           —

                           O preprečevanju „prekomerne uporabe takse na letalska potovanja“ (20): družba Ryanair meni, da je ta izraz nejasen. Sklicuje se na sklep Komisije o državni pomoči za zmanjšanje stroškov električne energije energetsko intenzivnih podjetij, ki je posledica financiranja podpore proizvodnji energije iz obnovljivih virov (21), in natančneje na uvodno izjavo 32 navedenega sklepa, v kateri je določeno: „Ukrep je selektiven tudi zato, ker lahko zagotovi koristi le [energetsko intenzivnim uporabnikom] v nekaterih posebnih sektorjih“. Na podlagi tega ugotavlja, da je pravična in poštena uporaba takse na letalska potovanja le dodatni argument proti izvzetju transfernih in tranzitnih potnikov. Iz istega razloga bi morala Komisija ugotoviti, da izvzetje letalskih prevoznikov, ki so zaradi svojega modela vozlišč in manjših letališč intenzivni uporabniki letališke infrastrukture, pomeni državno pomoč. Družba Ryanair se sklicuje na domnevni namen Irske, da bi potnike zavarovala pred posledicami leta s postankom, kot ga Komisija navaja v sklepu o začetku postopka (20), in trdi, da v tem primeru zadevni ukrep pomeni pomoč socialnega značaja in je treba njegovo združljivost oceniti v skladu s členom 107(2) PDEU.

                           —

                           O predpostavki, da so „izvzetja transfernih in tranzitnih potnikov običajna pri taksah na letalska potovanja, ki jih zaračunavajo druge države, na primer Združeno kraljestvo“: družba Ryanair ob sklicevanju na odstavke od 41 do 44 svoje predhodne tožbe, ki jo je vložila pri Splošnem sodišču v zadevi T-512/11, zavrača argument „enotne mednarodne prakse“. Trdi, da navedba Združenega kraljestva kot domnevno podobnega primera ni v skladu s pozneje popravljeno razlago Komisije v zvezi z mehanizmom takse na letalska potovanja, obravnavanim v razdelku 6.1.2 sklepa o začetku postopka.

                           —

                           O predpostavki, da je „na podlagi poimenovanja in dejanskega besedila opredelitve takse na letalska potovanja mogoče sklepati, da je vodilno načelo te takse obdavčiti letalska potovanja z irskega letališča in ne posameznih odhodov z irskega letališča“ (22): po navedbah družbe Ryanair tega stališča ni mogoče zagovarjati, saj je v zadevni pravni določbi, v kateri je opredeljena taksa na letalska potovanja, beseda „vsak“ uporabljena le enkrat in le v povezavi z besedo „odhod“, ne pa besedo „potovanje“. Poudarja, da „odhod“ ne pomeni isto kot „potovanje“. Zato je bila predpostavka Komisije, da se to besedilo Zakona o financah osredotoča na „vsako potovanje“ in ne na „vsak odhod“, preprosto v nasprotju z nedvoumnim besedilom in pomenom Zakona o financah, pri čemer je Komisija poskušala upravičiti neupravičeno. Na splošno poimenovanje, ki ga država članica določi v zvezi z ukrepom, ni dejavnik, na katerem temelji odločitev v okviru prava Unije v zvezi s tem, ali ukrep pomeni državno pomoč.

               (80)

               Družba Ryanair v zvezi s trajanjem postopka predhodne preiskave, sodnega postopka in formalnih postopkov preiskave navaja, da bi morala biti zadevna dejstva do zdaj že dovolj jasna. Zaskrbljena je, da v danih okoliščinah navedba Komisije v sklepu o začetku postopka, da bo njeno obstoječo sklepno ugotovitev o skladnosti izpodbijanega izvzetja z „osnovnim in vodilnim načelom“ takse na letalska potovanja morda morala ponovno pregledati ob upoštevanju informacij, zbranih med formalno preiskavo, daje zelo omejeno upanje, da bo Komisija dejansko spremenila svoje stališče. Družba Ryanair v zvezi s tem poudarja, da se v nobenem primeru ne sme dovoliti, da bi kakršne koli informacije ali naknadni argument izkrivili jasno besedilo in posledice izpodbijanega izvzetja transfernih in tranzitnih potnikov ali da bi se uporabili kot izgovor za oblikovanje ugotovitve v tem sklepu, da pomoči ni.

         5.1.5   Obstoj državne pomoči

               (81)

               Družba Ryanair poziva Komisijo, naj ponovno obravnava svoje predhodne ugotovitve ob upoštevanju njenih pripomb.

               (82)

               V svojih pripombah se strinja s stališčem Komisije, da zadevni ukrep, če ta pomeni državno pomoč, ne izpolnjuje pogojev za nobeno izvzetje iz člena 107(2) in (3) PDEU.

         5.2   Pripombe družbe Aer Lingus

               (83)

               Družba Aer Lingus je navedla, da izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU iz naslednjih dveh razlogov:

                           —

                           referenčni sistem takse na letalska potovanja je obdavčitev odhodov na letalu z irskega letališča glede na celotno potovanje, pri čemer se potovanje, ki vključuje dva vmesna leta za zvezo, obravnava kot eno potovanje, za potovanja, ki se začnejo zunaj Irske, pa se taksa na letalska potovanja ne uporablja. Taksa na letalska potovanja se zaračuna samo enkrat ob upoštevanju celotnega načrta poti. Na podlagi tega „referenčnega sistema potovanja“ takse na letalska potovanja ni mogoče šteti za selektivno in torej ne pomeni državne pomoči,

                           —

                           tudi če bi Komisija vztrajala pri svojem predhodnem stališču, da referenčni sistem takse na letalska potovanja temelji na vsakem odhodu letala z irskega letališča, izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov ni selektivno, ker ne razlikuje med gospodarskimi subjekti: prevozniki, ki opravljajo le storitve od točke do točke, se soočajo z objektivno drugačnimi okoliščinami kot letalski prevozniki, ki opravljajo storitve za transferne in tranzitne potnike. Izvzetje bi bilo v vsakem primeru utemeljeno tudi zato, ker obravnava pomisleke glede dvojnega obdavčevanja in je usklajeno z vodilnim načelom takse na letalska potovanja, v skladu s katerim se obdavči potovanje.

         5.2.1   Namen takse na letalska potovanja

               (84)

               Družba Aer Lingus je od davčnih in carinskih uradov zahtevala pojasnilo glede razlage Zakona o financah. Davčni in carinski uradi so 30. marca 2009 poslali družbi Aer Lingus elektronsko sporočilo, v katerem so pojasnili razlago Zakona o financah. Družba Aer Lingus trdi, da je glede na to elektronsko sporočilo ob upoštevanju razlage razdelka 55(2) Zakona o financah jasno, da je treba takso določiti na podlagi končne destinacije, ne glede na lokacijo kakršnih koli vmesnih postankov. Ugotavlja, da je taksa ne glede na število delov potovanja zaračunana na podlagi končne destinacije potnika in je ocenjena enkrat ob upoštevanju celotnega potovanja, ne glede na to, ali potovanje vključuje enega ali več letov. V zadevnem odlomku elektronskega sporočila z dne 30. marca 2009 je navedeno:
               „Let se konča v končni destinaciji potnika v skladu z opravljeno rezervacijo, ne glede na progo do njegove končne destinacije, katere načrt je pripravil letalski prevoznik. V opisanem scenariju čezatlantskih letov [Shannon–Dublin–Čikago] mora družba Aer Lingus, kadar stranka pri njej rezervira let iz Shannona v Čikago, uporabiti stopnjo takse 10 EUR, saj se zadevni let konča v Čikagu, tj. več kot 300 km od letališča v Dublinu. Dejstvo, da potovanje vključuje vmesni postanek, ne spremeni tega stališča“ (besedilo je podčrtala družba Aer Lingus).

               (85)

               Družba Aer Lingus meni, da je ta razlaga v skladu z opredelitvama transfernih in tranzitnih potnikov, ki se nanašata na „potovanje“ in ne na let potnika. Po njenih navedbah iz tega sledi, da je „potovanje“ lahko neprekinjeno ali pa vključuje največ šesturni postanek.

         5.2.2   Razlogi za obdavčitev potovanja potnika, ki se začne na Irskem, in ne transfernega/tranzitnega leta

               (86)

               Po navedbah družbe Aer Lingus zadevno izvzetje uveljavlja osnovno načelo, da je treba takso določiti glede na končno destinacijo, ne glede na lokacijo kakršnih koli vmesnih postankov.

               (87)

               Družba Aer Lingus trdi, da bi izvzetje poleg tega prispevalo k namenu preprečevanja dvojnega obdavčevanja ne le na Irskem, ampak tudi čez mejo. V zvezi s tem se sklicuje na odlomek iz elektronskega sporočila, ki je navedeno v uvodni izjavi 84 ter ga je prejela od davčnih in carinskih uradov:
               „Namen opredelitve ‚transfernega potnika‘ je preprečiti ločeno zaračunavanje takse za vsako etapo potovanja […], kadar postanek med letoma traja največ šest ur. Če postanek med letoma traja več kot šest ur, se izvzetje ‚transfernega potnika‘ ne uporablja in taksa se zaračuna ločeno za vsako etapo potovanja (tj. dva odhoda, pri čemer se za vsakega zaračuna ustrezna stopnja takse na letalska potovanja)“ (besedilo je podčrtala družba Aer Lingus).

               (88)

               Družba Aer Lingus na podlagi odlomka iz uvodne izjave 87 ugotavlja, da je uporaba takse na letalska potovanja za potnika, ki odhaja z letališča na letu, ki je del potovanja z dvema (ali več) etapami z začetkom na irskem letališču, odvisna najprej od kraja odhoda prvega leta in potem od končne destinacije prihoda. S tem bi se preprečila:

                           —

                           uporaba takse na letalska potovanja za več kot eno etapo potovanja in

                           —

                           uporaba takse na letalska potovanja za eno etapo potovanja, medtem ko se za isto potovanje že uporablja enakovredna taksa v okviru druge jurisdikcije.

               (89)

               Družba Aer Lingus pojasnjuje, da se obravnavano izvzetje ne uporablja samo v okviru takse na letalska potovanja na Irskem, ampak je značilno tudi za druge ureditve takse na letalska potovanja. V zvezi s tem opozarja na uporabo dajatve za letalske potnike v Združenem kraljestvu, v okviru katere se vmesni leti za zvezo obravnavajo kot eno potovanje in ne kot dve ločeni potovanji, če so pri tem izpolnjene nekatere posebne zahteve (23). Nadalje pojasnjuje, da čeprav je opredelitev pojma „vmesnega leta za zvezo“ odvisna od številnih dejavnikov, vključno s trajanjem postanka med zadevnima letoma in tem, ali je naslednja etapa domači let znotraj Združenega kraljestva ali mednarodni let, je prevladujoče načelo po njenem mnenju to, da se vmesni leti za zvezo obravnavajo kot eno potovanje in da se dajatev za letalske potnike zaračuna le za potovanja, ki naj bi se začela v Združenem kraljestvu. Leti z odhodom in prihodom v isti državi se izjemoma ne bi obravnavali kot vmesni leti za zvezo (na primer Pariz–London–Marseille), dajatev za letalske potnike pa bi se zaračunala za potovanja, ki bi se začela v Združenem kraljestvu. Družba Aer Lingus tudi navaja, da morajo biti vmesni leti za zvezo, da bi bili upravičeni do izvzetja, navedeni na isti karti ali na povezanih kartah, pri čemer do tega izvzetja niso upravičeni vmesni leti za zvezo, ki jih rezervira potnik sam.

               (90)

               Družba Aer Lingus navaja dodatne primere taks (24):

                           —

                           Francija: francoska taksa v civilnem letalstvu (Aviation Civile Taxe) zagotavlja izvzetje potnikov z vmesnim letom za zvezo na francoskem letališču (trajanje postanka manj kot 24 ur) in neposrednih tranzitnih potnikov (ista številka leta in letalo). Taksa se izračuna glede na končno točko potovanja z eno karto.

                           —

                           Avstrija: taksa se izračuna glede na najbolj oddaljeno točko v okviru potovanja z eno karto, ki vključuje vmesni let za zvezo, če postanek ni daljši od 24 ur.

                           —

                           Nemčija: taksa se izračuna glede na najbolj oddaljeno geografsko točko, navedeno na karti; uporablja se pravilo 12- ali 24-urnega postanka, odvisno od države transferja.

         5.2.3   O uporabi takse na letalska potovanja pred letom 2011 in po njem

               (91)

               Družba Aer Lingus je predložila primere, ki so prikazani v preglednici 2, da bi predstavila uporabo takse na letalska potovanja, ter razloge za izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov.

                  Preglednica 2

                  Primeri uporabe takse na letalska potovanja pred letom 2011 in po njem, ki jih je predložila družba Aer Lingus

                           Proga

                           Pred letom 2011 (EUR)

                           Po letu 2011 (EUR)

                           Obdavčljivi dogodek

                           1

                           Dublin–New York

                           10

                           3

                                       —

                                       Odhod z irskega letališča

                                       —

                                       Razdalja potovanja: več kot 300 km

                           2

                           New York–Dublin

                           0

                           0

                                       —

                                       Ni odhoda z irskega letališča.

                                       —

                                       Verjetno se zaračuna ameriška taksa.

                           3

                           Dublin–Manchester

                           2

                           3

                                       —

                                       Odhod z irskega letališča

                                       —

                                       Razdalja potovanja: manj kot 300 km

                           4

                           Manchester–Dublin

                           0

                           0

                                       —

                                       Ni odhoda z irskega letališča.

                                       —

                                       Verjetno se zaračuna taksa Združenega kraljestva.

                           5

                           London–Dublin–New York

                              Postanek: manj kot šest ur

                           0

                           0

                                       —

                                       Za odhod z letališča v Združenem kraljestvu se ne zaračuna irska taksa, ampak taksa Združenega kraljestva.

                                       —

                                       Odhod z irskega letališča je izvzet, ker pomeni transferno storitev v skladu z opredelitvijo.

                           6

                           London–Dublin–New York

                              Postanek: več kot šest ur

                           10

                           3

                                       —

                                       Za odhod z letališča v Združenem kraljestvu se ne zaračuna irska taksa, ampak taksa Združenega kraljestva.

                                       —

                                       Za odhod z irskega letališča se zaračuna irska taksa, ker ne pomeni transferne storitve v skladu z opredelitvijo: razdalja potovanja več kot 300 km.

                           7

                           New York–Shannon–Dublin

                              Postanek: manj kot šest ur

                           0

                           0

                                       —

                                       Za odhod z letališča v ZDA se ne zaračuna irska taksa, ampak verjetno taksa ZDA.

                                       —

                                       Odhod z irskega letališča je izvzet iz plačila irske takse, ker pomeni transferno storitev v skladu z opredelitvijo.

                           8

                           New York–Shannon–Dublin

                              Postanek: več kot šest ur

                           2

                           3

                                       —

                                       Za odhod z letališča v ZDA se ne zaračuna irska taksa, ampak verjetno taksa ZDA.

                                       —

                                       Za odhod z irskega letališča se zaračuna irska taksa, ker ne pomeni transferne storitve v skladu z opredelitvijo: razdalja potovanja več kot 300 km.

                           9

                           Dublin–Shannon–New York

                              Postanek: manj kot šest ur

                           10

                           3

                                       —

                                       Odhod z irskega letališča (DUB): zaračuna se irska taksa.

                                       —

                                       Za odhod z irskega letališča (SNN) se ne zaračuna irska taksa, ker pomeni transferno storitev v skladu z opredelitvijo.

                                       —

                                       Razdalja potovanja: več kot 300 km

                           10

                           Dublin–Shannon–New York

                              Postanek: več kot šest ur

                           12

                           6

                                       —

                                       Odhod z irskega letališča (DUB): zaračuna se irska taksa in razdalja potovanja je manj kot 300 km.

                                       —

                                       Za odhod z irskega letališča (SNN) se zaračuna irska taksa, ker ne pomeni transferne storitve v skladu z opredelitvijo: razdalja potovanja več kot 300 km.

               (92)

               Družba Aer Lingus je predložila pripombe v zvezi s preglednico 2:

                           —

                           v preglednici 2 so prikazani primeri takse na letalska potovanja, pobrane v praksi na različnih progah, v skladu s sočasnimi navodili davčnega in carinskega urada (kot so navedena v uvodnih izjavah 84 in 87),

                           —

                           primeri od 1 do 4, ki so vsi potovanja z enim letom, ponazarjajo, da je za obravnavanje leta kot obdavčljivega dogodka v okviru irske takse na letalska potovanja potreben odhod z irskega letališča,

                           —

                           primeri od 5 do 8, ki vključujejo potovanja, ki se začnejo zunaj Irske, ponazarjajo, kako se potnik na podlagi izvzetja izogne plačilu takse na letalska potovanja v okviru različnih jurisdikcij v zvezi z istim potovanjem in da postanek ne sme biti daljši od šest ur,

                           —

                           primera 9 in 10, ki vključujeta potovanji, ki se začneta na Irskem, z vmesnim letom za zvezo na Irskem, ponazarjata, kako se potnik na podlagi izvzetja izogne več kot enkratnemu plačilu takse na letalska potovanja, če postanek ni daljši od šest ur, in da se taksa izračuna glede na celotno potovanje.

         5.2.4   Uporaba takse na letalska potovanja s strani družbe Aer Lingus in izvzetje transfernih/tranzitnih storitev

               (93)

               Družba Aer Lingus se sklicuje na sklep o začetku postopka, ki vsebuje sklic na dopis Irske z dne 15. oktobra 2009, v katerem je pojasnjeno, da je v primeru potovanja, ki vključuje več etap, prva etapa izvzeta iz plačila takse na letalska potovanja (25). Poudarja, da tega načela ne priznava in ne more razložiti, zakaj je bilo to načelo predlagano.

               (94)

               Po navedbah družbe Aer Lingus to načelo ni v skladu z navodili davčnega in carinskega urada iz elektronskega sporočila z dne 30. marca 2009, ki je navedeno v uvodni izjavi 84, pri čemer družba Aer Lingus takse na letalska potovanja v praksi ni zaračunavala na ta način. Prav tako ni v skladu s primeri iz odstavka 20 sklepa o začetku postopka, ki ne ponazarjajo uporabe izvzetja tranzitnih potnikov za prvo etapo potovanja, ampak kažejo, da se taksa na letalska potovanja ne uporablja za potovanje, ki se začne zunaj Irske (26).

               (95)

               Družba Aer Lingus trdi, da je takso na letalska potovanja zaračunala v skladu z navodili davčnega in carinskega urada ter sporočila znesek organom v okviru samostojne izjave (27).

         5.2.5   Obstoj državne pomoči

               (96)

               Družba Aer Lingus trdi, da izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja ni selektivno. Po njenih navedbah shema takse na letalska potovanja zajema neupoštevanje transfernega ali tranzitnega potnika, saj se ta taksa za določene dele potovanja ne uporablja. Namesto tega je obdavčljivi dogodek potovanje, ki se začne na Irskem, taksa, ki jo je treba plačati, pa je odvisna od končne destinacije, navedene na karti, ne glede na to, ali potovanje potnika do končne destinacije vključuje enega ali več letov.

               (97)

               V zvezi s tem se družba Aer Lingus sklicuje na odstavek 41 sklepa o začetku postopka, v katerem je Komisija navedla predhodno mnenje, da je obdavčljivi dogodek potovanje, ki se začne na Irskem, taksa, ki jo je treba plačati, pa je odvisna od končne destinacije, navedene na karti, ne glede na to, ali potovanje potnika do končne destinacije vključuje enega ali več letov:
               „Drug možen referenčni sistem je lahko taksa, ki se zaračuna za letalsko potovanje z irskega letališča, pri čemer pojem ‚letalsko potovanje‘ pomeni potovanje z irskega letališča do končne destinacije, ki je lahko sestavljeno iz več delov. Če bi to bil pravilni referenčni sistem, se zdi očitno, da se taksa na letalska potovanja ne bi smela uporabljati za transferne ali tranzitne potnike. Zato ukrep ne bi bil selektiven“ (besedilo je podčrtala družba Aer Lingus).

         5.2.6   Druge zadeve

               (98)

               Ob predpostavljanju, da bi Komisija vztrajala pri svojem predhodnem mnenju, da je referenčni sistem takse na letalska potovanja obdavčitev vsakega odhoda (posebej), je družba Aer Lingus navedla, da:

                           —

                           izvzetje transfernih/tranzitnih potnikov ni selektivno in

                           —

                           tudi če bi se izvzetje obravnavalo kot selektivno, bi bilo utemeljeno.

         5.2.6.1   Prva točka: „izvzetje transfernih/tranzitnih potnikov ni selektivno“

               (99)

               Družba Aer Lingus s sklicevanjem na sodno prakso (28) navaja, da bi bila neuporaba takse na letalska potovanja za odhode transfernih in tranzitnih potnikov selektivna le, če bi razlikovala med gospodarskimi subjekti, ki so z vidika cilja, določenega za takso na letalska potovanja, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju. V zvezi s tem se sklicuje na vprašanje, ali neuporaba takse za transferne in tranzitne potnike daje prednost prevoznikom, kot je družba Aer Lingus (pri kateri je mogoče kupiti eno karto za potovanje, ki vključuje dva ali več letov), v primerjavi s prevozniki od točke do točke (pri katerih ni mogoče kupiti ene karte za takšna potovanja, zato so morali takso na letalska potovanja zaračunati za vsak let potnikov, katerih potovanje je vključevalo vmesni let za zvezo, ki ga je rezerviral potnik sam).

               (100)

               Družba Aer Lingus ugotavlja, da glede na različen dejanski in pravni položaj prevoznikov, ki zagotavljajo zgolj storitve od točke do točke, in prevoznikov, ki omogočajo nakup ene karte – zlasti glede na različne stroške prevoznika in raven storitev, ki se zagotavljajo potnikom – izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov ni bilo selektivno iz naslednjih razlogov:

                           —

                           velik del potnikov družbe Aer Lingus se iz različnih razlogov odloči, da bodo sami rezervirali vmesne lete za zvezo (29), ne glede na to, da družba Aer Lingus omogoča nakup ene karte za celotno potovanje. Družba Aer Lingus že po definiciji ne more opredeliti ali oceniti števila potnikov, ki si raje sami rezervirajo vmesne lete za zvezo, tako kot tudi prevozniki od točke do točke ne morejo jasno oceniti števila teh potnikov (ki si lahko na primer rezervirajo vmesni let za zvezo pri drugem prevozniku). Kar zadeva potnike, ki si sami rezervirajo vmesne lete za zvezo, je družba Aer Lingus v enakem dejanskem in pravnem položaju kot prevozniki, ki zagotavljajo zgolj storitve od točke do točke,

                           —

                           položaj družbe Aer Lingus pa je dejansko in pravno drugačen, kar zadeva potnike, ki kupijo eno karto za transferna ali tranzitna potovanja. V zvezi s tem se družba Aer Lingus sklicuje na del zadnjega stavka odstavka 45 [44] (30) sklepa o začetku postopka, v katerem po njenih navedbah Komisija priznava, da „je morda ustrezno razlikovati med pravnim in dejanskim položajem letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo le storitve od točke do točke, ter letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo tudi transferne in tranzitne storitve na zadevnih letališčih“.

               (101)

               Ob sklicevanju na odlomke iz sklepa o začetku postopka v zvezi z razlikami med potovanji, ki vključujejo več letov v okviru ene rezervacije, in potovanji, ki vključujejo več letov v okviru ločenih rezervacij, ima družba Aer Lingus v zvezi s selektivnostjo tudi naslednje pripombe:

                           —

                           v zvezi z odlomkom „Poslovni modeli letalskih prevoznikov, ki se osredotočajo na storitve od točke do točke, in letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo storitve, ki lahko vključujejo transfer ali tranzit, so zelo različni.“ (31) družba Aer Lingus poudarja, da izvaja posebne postopke, namenjene transfernim in tranzitnim potnikom. To vključuje izvedbo nemotenega transferja, na primer transferne pulte in prevoznine za prehodna mesta, in prevzem odgovornosti v primeru zamujenih vmesnih letov za zvezo (na primer z zagotavljanjem oskrbe in pomoči ter nastanitve). Po navedbah družbe Aer Lingus so to visoki stroški in velika odgovornost, ki se ne nanašajo na potnike, ki sami rezervirajo svoje vmesne lete za zvezo,

                           —

                           v zvezi z odlomkom „Storitve, ki vključujejo transferne/tranzitne storitve, za stranko pomenijo potovanje z izvornega letališča do namembnega letališča in ne dveh ločenih potovanj.“ (32) družba Aer Lingus pojasnjuje, da je za potnike drugačna tudi izkušnja storitve, saj se izognejo večkratnim prijavam na let, več kartam, morebitnim različnim omejitvam glede prtljage itd.;

                           —

                           v zvezi z odlomkom „Celotno potovanje, ki vključuje dve ali več etap, se proda kot eno potovanje, za katerega je potrebna ena karta.“ (33) družba Aer Lingus pojasnjuje, da to očitno ne velja za potnike, ki sami rezervirajo vmesne lete za zvezo. Takšno potovanje bi dejansko vključevalo vsaj dve ločeni karti (in dve ločeni pogodbi), po možnosti kupljeni pri dveh različnih letalskih prevoznikih. Ena karta bi temeljila na eni pogodbi z enim letalskim prevoznikom,

                           —

                           v zvezi z odlomkom „Potnikom pri transferju običajno ni treba prevzeti prtljage.“ (34) družba Aer Lingus meni, da za potnike, ki sami rezervirajo svoje vmesne lete za zvezo, velja ravno nasprotno. Potnikom, ki sami rezervirajo svoje vmesne lete za zvezo, na nobenem irskem letališču niso na voljo storitve za transfer prtljage,

                           —

                           v zvezi z odlomkom „Preverjanja potnikov in prtljage se običajno razlikujejo.“ (34) družba Aer Lingus pojasnjuje, da se morajo potniki, ki sami rezervirajo svoje vmesne lete za zvezo, prijaviti na vsak let posebej.

         5.2.6.2   Druga točka: „tudi če bi se izvzetje obravnavalo kot selektivno, bi bilo utemeljeno“

               (102)

               Družba Aer Lingus navedla, da ukrep preprečuje dvojno obdavčitev ter se uporablja na Irskem in tudi čezmejno. To izvzetje bi dejansko uporabljale tudi druge jurisdikcije, na primer Združeno kraljestvo.

               (103)

               Družba Aer Lingus je tudi navedla, da se taksa na letalska potovanja v skladu z njenim vodilnim in osnovnim načelom izračuna glede na celotno potovanje. Ena karta bi torej pomenila eno potovanje (če morebitni postanek ni daljši od šest ur). V primeru potovanja z vmesnimi leti za zvezo, ki jih je rezerviral potnik sam, ki vključuje dve ločeni rezervaciji, bi se vsaka rezervacija v okviru sistemov rezervacij letalskih prevoznikov obravnavala ločeno, pri čemer se potniki ne bi obravnavali kot transferni potniki.

         5.3   Pripombe Irske o ugotovitvah zainteresiranih strani

               (104)

               Irska se je na splošno strinjala s stališči družbe Aer Lingus, razen s tistimi, ki so povzeta v uvodnih izjavah 93 in 94. Po navedbah Irske je družba Aer Lingus citirala dopis Irske z dne 15. oktobra 2009, pri čemer je navedla, da je prva etapa potovanja, ki vključuje več delov, vedno izvzeta iz plačila takse na letalska potovanja. Irska se je sklicevala na svoj dopis z dne 22. decembra 2015, v katerem je pojasnila, da je ta razlaga napačna. V dopisu z dne 15. oktobra 2009 je navedla poseben primer, v katerem se taksa na letalska potovanja ni zaračunala za prvo etapo potovanja. Vendar meni, da se to ne bi smelo obravnavati kot splošna izjava, da je prva etapa vedno izvzeta.

               (105)

               Kar zadeva pripombe družbe Ryanair o taksi, ki jo je treba plačati (glej uvodno izjavo 65), je Irska opozorila, da družba Ryanair ne opravlja transfernih in tranzitnih storitev, zato nima praktičnih izkušenj z uporabo pravil o taksi na letalska potovanja. Poleg tega družba Ryanair po navedbah Irske ni pojasnila svojega sklepanja.

         6.   OCENA NEUPORABE TAKSE NA LETALSKA POTOVANJA ZA TRANZITNE IN TRANSFERNE POTNIKE

   6.1   Uvodne pripombe: pravilna razlaga takse na letalska potovanja v zvezi z izvzetjem tranzitnih in transfernih potnikov

               (106)

               Irska je v svojem dopisu z dne 15. oktobra 2009 navedla, da izvzetje tranzitnih in transfernih potnikov zagotavlja, da se taksa na letalska potovanja ne zaračuna za „prvo etapo“ celotnega potovanja. Ta izjava je povzročila zmedo glede pravilne razlage izvzetja, kot je razvidno iz sodbe Splošnega sodišča v zadevi T-512/11.

               (107)

               Ob upoštevanju pripomb, ki so jih predložile Irska in tretje strani, je zdaj jasno, da bi bilo treba irsko zakonodajo razlagati v skladu z razdelkom 2.2 zgoraj.

               (108)

               Kot je pojasnjeno v navedenem razdelku, morajo letalski prevozniki v skladu z razdelkom 55(2) Zakona o financah plačati takso na letalska potovanja za vsak odhod potnika na letalu z letališča na Irskem, medtem ko se tranzitni in transferni potniki ne štejejo za potnike v smislu oddelka 55(2) Zakona o financah, zato se navedena taksa ne zaračuna za njihove odhode. Na podlagi tega ni mogoče na splošno trditi, da se taksa na letalska potovanja uporablja za določeno etapo letalskega potovanja.

               (109)

               Opozoriti je treba, da sta se ob sprejetju sklepa iz leta 2011 za lete do destinacij v največji oddaljenosti 300 km od letališča v Dublinu in za vse druge lete uporabljali dve različni stopnji takse. Zdaj je jasno, da je bila ustrezna stopnja takse odvisna od razdalje do končne destinacije, ne glede na lokacijo tranzita ali transferja. Za potovanje iz Dublina v New York s postankom v Shannonu bi se na primer zaračunala taksa v znesku 10 EUR in ne 2 EUR. Za odhod z letališča v Dublinu bi se zaračunala taksa na letalska potovanja v znesku 10 EUR, čeprav je Shannon od letališča v Dublinu oddaljen manj kot 300 kilometrov, saj razdalja od letališča v Dublinu do New Yorka presega navedeni prag. Poleg tega se za odhod z letališča postanka v Shannonu ne zaračuna taksa na letalska potovanja, ker je potnik na zadevnem letališču tranzitni ali transferni potnik.

               (110)

               Obravnavanje potnika kot tranzitnega ali transfernega potnika na irskem letališču ni bila odvisna od lokacije letališča, s katerega je potnik pripotoval na irsko letališče in ki bi se lahko nahajalo tudi zunaj Irske, kot v primeru potovanja iz Londona v New York s postankom v Shannonu, ki ne traja več kot šest ur. Za takšno potovanje se taksa na letalska potovanja ne bi zaračunala, ker je letališče odhoda v Londonu zunaj Irske, potnik pa se pri odhodu z letališča v Shannonu obravnava kot transferni ali tranzitni potnik.

         6.2   Obstoj pomoči

   6.2.1   Uvod

               (111)

               Člen 107(1) PDEU določa, da razen če Pogodbi ne določata drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.

               (112)

               Da se ukrep šteje za pomoč v smislu te določbe, morajo biti izpolnjeni naslednji kumulativni pogoji: (i) ukrep je mogoče pripisati državi in se financira z državnimi sredstvi; (ii) pomeniti mora prednost za prejemnika, ki mora biti podjetje (tj. izvajati mora gospodarsko dejavnost); (iii) ta prednost mora biti selektivna in (iv) ukrep izkrivlja ali bi lahko izkrivljal konkurenco in vpliva na trgovino med državami članicami.

               (113)

               V tem primeru je ustrezno najprej proučiti, ali bi lahko neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike posameznim letalskim prevoznikom zagotavljala selektivno prednost.

         6.2.2   Selektivnost

   6.2.2.1   Uvod

               (114)

               Ukrep je selektiven, če daje prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga v smislu člena 107(1) PDEU.

               (115)

               Pri ukrepih, ki se uporabljajo za vsa podjetja, ki izpolnjujejo določena merila za zmanjšanje stroškov, ki bi jih sicer morala kriti, bi se selektivnost ukrepa običajno ocenila na podlagi tristopenjske analize (35). Najprej je treba opredeliti skupno ali običajno davčno ureditev, ki se uporablja v zadevni državi članici: „referenčni sistem“. Drugič, ugotoviti je treba, ali zadevni ukrep pomeni odstopanje od tega sistema, kadar različno obravnava gospodarske subjekte, ki so z vidika ciljev, ki so lastni sistemu, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju. Če zadevni ukrep ne pomeni odstopanja od referenčnega sistema, ni selektiven. Če od tega sistema odstopa (in je zato selektiven prima facie), je treba v tretjem koraku analize ugotoviti, ali je ukrep, ki odstopa od referenčnega sistema, utemeljen z naravo ali splošno shemo referenčnega davčnega sistema. Če ukrep, ki je selektiven prima facie, utemeljuje narava ali splošna shema sistema, se ne bo obravnaval kot selektiven in torej ne bo spadal na področje uporabe člena 107(1) PDEU.

               (116)

               V nekaterih izjemnih primerih zaradi praktičnih učinkov zadevnih ukrepov pristopa na podlagi treh korakov ni mogoče uporabiti. V takih primerih je morda treba tudi oceniti, ali je država članica meje navedenega sistema oblikovala dosledno ali pa, v nasprotnem primeru, očitno samovoljno ali pristransko, da bi dala nekaterim podjetjem prednost pred drugimi. Namesto da bi država članica določila splošna pravila za vsa podjetja in odstopanje od teh pravil za nekatera podjetja, bi lahko ob izogibanju pravil o državni pomoči dosegla enak rezultat s spremembo in kombiniranjem svojih pravil tako, da bi njihova uporaba pomenila različno davčno breme za različna podjetja (36). V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 107(1) PDEU ne razlikuje med ukrepi posredovanja države glede na njihove vzroke ali cilje, ampak jih opredeljuje na podlagi njihovih učinkov, torej neodvisno od uporabljenih tehnik (37).

               (117)

               Analiza v treh korakih se bo najprej izvedla za izvzetje plačila takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike (razdelka 6.2.2.2 in 6.2.2.3). Komisija bo nato proučila, ali je država članica takso na letalska potovanja oblikovala očitno samovoljno ali pristransko, da bi dala nekaterim podjetjem prednost pred drugimi (razdelek 6.2.2.4).

         6.2.2.2   Določitev referenčnega sistema

               (118)

               Referenčni sistem je merilo, ki se uporablja za presojo selektivnosti ukrepa. Referenčni sistem je sestavljen iz usklajenega niza pravil, ki na podlagi objektivnih meril splošno veljajo za vsa podjetja, ki spadajo na njegovo področje uporabe, kakor ga opredeljuje cilj sistema. Opredelitev referenčnega sistema je torej odvisna od dejavnikov, kot so davčni zavezanci, davčna osnova, obdavčljivi dogodki in upoštevne davčne stopnje.

         6.2.2.3   Taksa na letalska potovanja

               (119)

               Taksa na letalska potovanja sama po sebi velja za ločen davčni režim, ki ni del širšega fiskalnega sistema. Zato referenčni sistem ne presega mej same takse na letalska potovanja.

               (120)

               Ključno vprašanje v tem primeru je, ali je neuporaba takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike del referenčnega sistema ali pa pomeni odstopanje od referenčnega sistema. V prvem primeru se taksa na letalska potovanja obravnava kot taksa, ki se uporablja za vse potnike na letalskem potovanju z irskega letališča, pri čemer se upošteva, da lahko letalsko potovanje vključuje več kot en let. V okviru tega pristopa je logično, da se taksa ne zaračuna dvakrat, kadar celotno potovanje vključuje več kot en odhod z irskega letališča. Poleg tega se taksa ne zaračuna potnikom, katerih potovanje se je začelo v tretji državi, saj njihov odhod ni bil z irskega letališča („sistem potovanja“). V drugem primeru se taksa na letalska potovanja obravnava kot taksa, ki se uporablja za vse potnike v zračnem prometu, ki odhajajo z irskega letališča, neuporaba takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike pa pomeni odstopanje od tega pravila („sistem odhoda“).

               (121)

               Ob prvi analizi bi se lahko besedilo razdelka 55(2)(a) Zakona o financah („vsak odhod potnika na letalu z letališča“) razlagalo, da je sistem odhoda ustrezen referenčni sistem. To je tudi predhodno mnenje Komisije v sklepu o začetku postopka: referenčni sistem je taksa, ki se zaračuna za vsak odhod potnika na letalu z letališča na Irskem.

               (122)

               Navedena predhodna sklepna ugotovitev je temeljila na dejstvu, da je Zakon o financah omenjal obdavčitev odhodov. Na podlagi formalne preiskave in dodatnih zbranih informacij o pravilni razlagi razdelka 55(2) Zakona o financah ter ob upoštevanju pojasnila Irske, da je bil namen takse na letalska potovanja obdavčiti vsako posamezno potovanje z začetkom na irskem letališču, tudi če je potovanje sestavljeno iz več etap (glej uvodno izjavo 59), pa je mogoče skleniti, da je bil cilj sistema obdavčiti letalska potovanja, ki se začnejo na Irskem. Glede na to in glede na vse razloge, navedene v nadaljevanju, je referenčni sistem obdavčitev potovanj, ki se začnejo na Irskem.

               (123)

               Najprej je treba upoštevati, da opredelitev pojma „potnik“ ne vključuje transfernih ali tranzitnih potnikov. Zato je mogoče na podlagi besedila Zakona o financah sprejeti sklep, da je referenčni sistem „sistem potovanja“, ki izključuje transferne in tranzitne potnike, saj odhod transfernega ali tranzitnega potnika ne pomeni „odhoda potnika“ v smislu člena 55(2) Zakona o financah in kot tak ni obdavčljivi dogodek (38). Obravnavanje „sistema potovanja“ kot referenčnega sistema je tudi v skladu s temeljnim ciljem zakonodaje, kot ga je Irska predstavila v svojih pripombah o sklepu o začetku postopka.

               (124)

               Poleg tega način, na katerega je delovala taksa na letalska potovanja, potrjuje, da se je nanašala na letalska potovanja. Zato je bila stopnja takse v obdobju, v katerem so se uporabljale različne stopnje, določena glede na končno destinacijo potnika, navedeno na karti, ne glede na to, ali je potnik do destinacije potreboval enega ali več letov (glej uvodni izjavi 22 oziroma 23 in primere uporabe takse na letalska potovanja, predstavljene v preglednici 2). Taksa, ki jo je bilo treba zaračunati na primer potniku za potovanje iz Dublina v New York s postankom v Shannonu, je znašala 10 EUR in ne 2 EUR (glej uvodno izjavo 91).

               (125)

               Poleg tega Komisija ugotavlja, da je načeloma zakonito obdavčiti letalsko potovanje na podlagi stopnje, ki se enkrat uporabi za letalsko potovanje z danega irskega letališča do dane destinacije, pri čemer je bila karta za to potovanje prodana v okviru ene rezervacije, namesto ločene obdavčitve posameznih etap takega potovanja. Ločena obdavčitev bi pomenila, da se potnik, ki na irskem letališču prestopi na drugo letalo, obdavči dvakrat, kar bi lahko sprožilo vprašanja o pravičnosti in enaki obravnavi (glej uvodno izjavo 63).

               (126)

               Trošarine, kot je taksa na letalska potovanja, se običajno dejansko uporabljajo, ko stranka kupi končni produkt ali storitev, in ne za ločene dele, ki sestavljajo ta končni produkt ali storitev. Na podlagi spodaj pojasnjenih razlogov je mogoče potovanje, ki vključuje več etap in pri katerem se potnik na vsakem letališču postanka obravnava kot tranzitni ali transferni potnik, šteti za eno storitev.

               (127)

               V zvezi s tem je treba opozoriti, da letalski prevozniki tržijo svoje storitve kot potovanja od kraja odhoda (A) do končne destinacije (B), tudi če to potovanje vključuje postanek na vmesnem letališču (C). Ta storitev v bistvu zajema zračni prevoz od kraja A do kraja B, pri čemer sta obstoj in lokacija vmesnega letališča C sekundarnega pomena ter z vidika potnika nepomemben element storitve (razen morebitnega vpliva postanka na celotni čas potovanja potnika) (39). Zato je obdavčitev nedirektnega potovanja, ki je bilo prodano kot ena storitev, od kraja A do kraja B prek kraja C po enaki stopnji, kot bi se obdavčilo direktno potovanje od kraja A do kraja B (pri čemer je kraj A v obeh primerih na Irskem), načeloma sprejemljiva in nediskriminatorna, saj obe storitvi zadovoljujeta enako potrebo stranke (in sicer potovanje od kraja A do kraja B).

               (128)

               Proučiti je treba še, ali opredelitvi tranzitnih in transfernih potnikov iz Zakona o financah upoštevata navedena načela. To je analizirano v naslednjih uvodnih izjavah.

               (129)

               Kot je navedeno v uvodni izjavi 18, so tranzitni potniki opredeljeni kot potniki, ki pri dohodnem in odhodnem letu ostanejo na istem letalu. Komisija meni, da je v taki situaciji jasno, da gre dejansko za eno potovanje, ki se od direktnega leta razlikuje samo v tem, da se letalo na poti do končne destinacije za kratek čas ustavi na nekem letališču.

               (130)

               Kar zadeva transferne potnike, ki potujejo od letališča A do letališča B prek letališča C, je opredelitev teh potnikov na letališču C temeljila na treh pogojih: (i) postanek na letališču C ne sme biti daljši od šest ur; (ii) kraja A in B ne smeta biti isti kraj; (iii) leta od kraja A do kraja C in od kraja C do kraja B morata biti kupljena v okviru „ene rezervacije“. Komisija meni, da so vsi trije pogoji ustrezni in sorazmerni. Točka (i) zagotavlja, da je kraj C dejansko letališče postanka, na katerem se potnik pripravi na let za zvezo in počaka nanj, ne pa „prikrita“ končna destinacija. S tega vidika je šest ur razumna časovna omejitev, ki zagotavlja, da je kraj C resnično letališče postanka (40). Točka (ii) zagotavlja, da potovanje ni prikrit direktni let iz kraja A v kraj C in nazaj. Točka (iii) zagotavlja, kot je pojasnjeno v uvodnih izjavah 132–134 spodaj, da je potovanje od kraja A do kraja B stranki prodano kot ena celostna storitev.

               (131)

               Izvzetje transfernih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja je vključevalo pogoj, da morajo biti vsi leti, ki sestavljajo eno potovanje, rezervirani v okviru ene rezervacije.

               (132)

               Kadar potnik opravi rezervacijo, ki vključuje več letov (ali „etap“), sklene s prevoznikom eno pogodbo, ki zajema različne lete. Nasprotno pa potnik, ki opravi več rezervacij za različne lete, sklene ločene, samostojne pogodbe z enim ali več prevozniki. Na podlagi tega je že razvidno, da ena rezervacija pomeni nakup ene storitve, sestavljene iz več delov, medtem ko več rezervacij pomeni več ločenih storitev v okviru ločenih nakupov.

               (133)

               Pri eni rezervaciji je celotno potovanje, ki vključuje dva ali več letov, prodano kot ena rezervacija, pri čemer potnik prejme eno karto in en sklic rezervacije za celotno potovanje. Poleg tega, kot sta opozorili Irska in družba Aer Lingus v svojih pripombah o sklepu o začetku postopka (glej uvodno izjavo 101), je veliko pomembnih razlik med potovanjem, ki vključuje več letov, prodanih v okviru ene rezervacije, in potovanjem, ki vključuje več letov, prodanih v okviru ločenih rezervacij. Pri eni rezervaciji potniku predvsem ni treba opraviti več ločenih prijav na let ter izpolnjevati zahtev glede prtljage in potnih dokumentov za vsak let v okviru potovanja, ampak te zahteve izpolni samo enkrat za celotno potovanje do končne destinacije. Če je prvi let odpovedan ali je zamuda tako velika, da potnik zamudi vmesni let za zvezo, mora ponudnik potovanja, kupljenega na podlagi ene rezervacije, tudi prevzeti odgovornost za zamudo vmesnega leta za zvezo (na primer z zagotavljanjem oskrbe, pomoči in nastanitve ter rezervacijo naslednjega razpoložljivega leta ali ponudbo nadomestila).

               (134)

               Potovanje, sestavljeno iz več etap z ločenimi rezervacijami, vključuje nakup samostojnih storitev. To na primer pomeni, da kadar potnik zaradi zamude pri prihodu prvega leta zamudi drugi let, ne more zahtevati pomoči od ponudnika drugega leta. V tem primeru bi preprosto veljalo, da potnik ni prišel na drugi let. V primeru več letov, kupljenih v okviru ločenih rezervacij, mora potnik na vsakem letališču prevzeti prtljago in se ponovno prijaviti na naslednji let. Družba Aer Lingus je poudarila, da potnikom, ki sami rezervirajo svoje vmesne lete za zvezo, na nobenem irskem letališču niso na voljo storitve za transfer prtljage (glej uvodno izjavo 101).

               (135)

               Ob upoštevanju navedenega je glavna razlika med obema primeroma ta, da v enem primeru potnik kupi celovito storitev (potovanje od kraja A do kraja B) iz dveh delov, ki ju izbere ponudnik storitve, v drugem primeru pa potnik sam na lastno tveganje izbere oba dela in tako kupi dve ločeni storitvi. Zato potnik, ki leti z letališča A na letališče B prek letališča C na podlagi ene rezervacije, kupi storitev, ki je popolnoma drugačna od storitev, ki jih kupi potnik, ki ločeno rezervira let od letališča A do letališča C in let od letališča C do letališča B.

               (136)

               Dejstvo, da se ena rezervacija, ki vključuje več letov, bistveno razlikuje od nakupa več letov v okviru ločenih rezervacij, ponazarja obvestilo, ki ga družba easyJet, ki je eden od glavnih prevoznikov od točke do točke, na svojem spletišču naslavlja na potnike:
               „Družba easyJet je prevoznik od točke do točke (leti samo z letališč odhoda in prihoda) in ne zagotavlja storitev vmesnih letov za zvezo za nadaljnje potovanje v okviru svojih letov ali letov drugih letalskih prevoznikov. Če ste pri nas rezervirali nadaljnji let, ste s tem sklenili ločeno pogodbo, pri čemer se vsak let obravnava kot ločeno potovanje“ (41).

               (137)

               Zato je sorazmerno in nediskriminatorno, da se posamezni zadevni storitvi obdavčita ločeno, medtem ko se nedirektno potovanje, kupljeno v okviru ene rezervacije, obdavči samo enkrat.

               (138)

               Ob upoštevanju navedene ocene (glej uvodne izjave 131–137) Komisija meni, da sta opredelitvi transfernih in tranzitnih potnikov iz Zakona o financah v skladu s ciljem obdavčitve enega letalskega potovanja od določenega kraja odhoda na Irskem do določene destinacije, ki ga je stranka kupila kot eno celovito storitev.

               (139)

               Skleniti je mogoče, da je referenčni sistem taksa na letalsko potovanje, kot je opredeljena v Zakonu o financah, torej vključno z neuporabo takse za tranzitne in transferne potnike (sistem potovanja).

         6.2.2.4   Odstopanje od referenčnega sistema

               (140)

               Ker je neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike del referenčnega sistema, ni odstopanja od tega sistema.

               (141)

               Zato ocena takse na letalska potovanja z uporabo pristopa na podlagi treh korakov ni pokazala selektivnosti.

         6.2.2.5   Taksa na letalska potovanja ni bila oblikovana očitno samovoljno ali pristransko, da bi dala nekaterim podjetjem prednost pred drugimi.

               (142)

               Da bi se sprejela končna sklepna ugotovitev o selektivnosti, je še vedno treba opredeliti, ali je Irska takso na letalska potovanja oblikovala očitno samovoljno ali pristransko, da bi dala nekaterim podjetjem prednost pred drugimi.

               (143)

               Družba Ryanair je v svojih pripombah o sklepu o začetku postopka v bistvu trdila, da izvzetje tranzitnih in transfernih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja pomeni neutemeljeno diskriminacijo med poslovnima modeloma, in sicer med poslovnim modelom prevoznikov s storitvami vozlišč in manjših letališč, ki omogočajo nakup več letov v okviru ene rezervacije, in poslovnim modelom prevoznikov s storitvami od točke do točke, kot je družba Ryanair, ki takega nakupa ne omogočajo, ter da ni mogoče trditi, da je izvzetje brez diskriminacije dostopno vsem letalskim prevoznikom.

               (144)

               Opozoriti je treba, da niso na voljo nobeni dokumentirani dokazi, da je Irska neuporabo takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike oblikovala tako, da bi dala nekaterim podjetjem prednost pred drugimi. V zvezi s tem je mogoče ugotoviti, da različne države članice uporabljajo podobne takse, ki prav tako vključujejo izvzetja za tranzitne in transferne potnike.

               (145)

               Trditev družbe Ryanair, da je praktično nemogoče, da bi letalski prevoznik spremenil svoj temeljni poslovni model z modela od točke do točke v model vozlišč in manjših letališč, in da ni seznanjena z niti enim precedensom za takšno spremembo na trgu, bi bilo treba prilagoditi, saj je družba Ryanair začela ponujati vmesne lete za zvezo (42). Družba Ryanair je maja 2017 napovedala, da bo začela ponujati svoje prve vmesne lete za zvezo prek letališča Rome Fiumicino, s čimer bo svojim strankam prvič omogočila, da rezervirajo in prestopijo neposredno na vmesne lete za zvezo družbe Ryanair. V zvezi s tem je glavni komercialist družbe Ryanair navedel: „Družba Ryanair z zadovoljstvom prvič uvaja storitev vmesnih letov za zvezo prek letališča Rome Fiumicino, s čimer strankam omogoča rezervacijo vmesnih letov za zvezo pri družbi Ryanair po najnižjih cenah v Evropi. Najprej bo izvajala lete na desetih progah prek Rima, pri čemer bodo stranke lahko prestopile na naslednji let, ne da bi jim bilo treba vstopiti na javni del letališča, njihova prtljaga pa bo preusmerjena do njihove končne destinacije. Ta nova storitev v okviru četrtega leta našega programa ‚Nenehno se izboljšujemo‘ bo postopno uvedena po celotnem omrežju družbe Ryanair (pri čemer bodo v naslednjih tednih in mesecih dodane še druge proge prek Rima), če se bo poskus letov prek letališča Rome Fiumicino izkazal za uspešnega“ (43). Stranke bodo tudi prejele en sklic rezervacije za oba leta. To dokazuje, da je družba Ryanair začela opravljati novo storitev, ki jo sama šteje za novo in bistveno drugačno od letov od točke do točke, ki jih je izvajala doslej.

               (146)

               Ugotoviti je mogoče, da se pri zaračunavanju takse na letalska potovanja ločene storitve obdavčijo ločeno, in sicer več letov, kupljenih v okviru več rezervacij, posamezne celovite storitve pa se obdavčijo le enkrat, in sicer različni leti, ki so del enega potovanja, kupljenega v okviru ene rezervacije. Glede na zgoraj navedene razloge (glej razdelek 6.2.2.3 tega sklepa) to razlikovanje izhaja iz temeljnih razlik med storitvami, ki jih stranka kupi v posameznem primeru, pri čemer imajo te razlike pomembne posledice v praksi, zlasti z vidika prijave na let, ravnanja s prtljago in odgovornostjo letalskega prevoznika v primeru zamujenega vmesnega leta za zvezo. Dejstvo, da so nekateri prevozniki sprejeli poslovni model, ki je usmerjen v storitve od točke do točke, medtem ko so drugi usmerjeni v omrežne storitve, ne pomeni, da bi bila različna obdavčitev objektivno različnih storitev diskriminatorna. Kot je pojasnjeno v razdelku 6.2.2.3 zgoraj, se lahko obdavčitev letalskih potovanj, ki se začnejo na Irskem, za razliko od obdavčitve vsakega posameznega odhoda potnika na letalu z irskega letališča, obravnava kot zakonita.

               (147)

               Komisija ugotavlja, da se zdi, da trditve družbe Ryanair v zvezi z domnevno diskriminacijo posredno temeljijo na predpostavki, da nekateri potniki sestavijo letalsko potovanje tako, da pri družbi Ryanair kupijo več letov z namenom potovanja od enega do drugega letališča prek drugih letališč, in da bi bilo treba te lete obravnavati na enak način kot eno samo rezervacijo (44). Družba Ryanair sicer ne bi imela razloga za mnenje, da je diskriminirana v primerjavi z letalskimi prevozniki, ki omogočajo eno rezervacijo za več letov. Vendar družba Ryanair ni navedla, da je v obdobju, v katerem se je uporabljala taksa na letalska potovanja, zagotovila storitve takim potnikom, kaj šele predložila kakršne koli podatke o številu takih potnikov (45). Še pomembnejše pa je, da nobena od navedb družbe Ryanair ne more izpodbijati premislekov iz uvodnih izjav 132–134, ki utemeljujejo, da se več letov, ki so kupljeni v okviru ene rezervacije, obravnava kot bistveno drugačna storitev v primerjavi z več leti med istimi letališči, ki pa so bili rezervirani ločeno, pri čemer gre v slednjem primeru dejansko za več ločenih storitev.

               (148)

               Kot je navedeno v uvodni izjavi 38, je Splošno sodišče v svoji sodbi v zadevi T-512/11 opozorilo, da je Irska pripravljena proučiti možnost prilagoditve takse na letalska potovanja, pri čemer bi po potrebi iz opredelitve transfernega potnika črtala zahtevo glede ene rezervacije.

               (149)

               Pri formalni preiskavi je bilo ugotovljeno (glej uvodne izjave 131–148), da pogoj glede ene rezervacije ni diskriminatoren, saj zagotavlja, da se taksa na letalska potovanja zaračuna le za letalska potovanja, ki se začnejo na irskem letališču in so stranki prodana kot ena celovita storitev, ne glede na število letov, ki jih potovanje vključuje. Zato Komisija ugotavlja, da Irski iz opredelitve transfernega potnika ni treba črtati pogoja glede ene rezervacije, da bi zagotovila odsotnost državne pomoči.

               (150)

               Skleniti je mogoče, da Irska takse na letalska potovanja ni oblikovala očitno nepristransko in samovoljno, da bi dala nekaterim podjetjem prednost pred drugimi. Prav nasprotno se zdi, da je neuporaba te takse za tranzitne in transferne potnike utemeljena in razumna.

         6.2.3   Sklepna ugotovitev glede obstoja pomoči

               (151)

               Ob upoštevanju zgoraj navedene ocene ukrep, v zvezi s katerim je bil sprožen postopek preiskave, ne izpolnjuje niti enega od pogojev iz člena 107(1) PDEU, saj ni selektiven. Ker so različni pogoji v zvezi s pojmom državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU kumulativni, iz tega sledi, da ukrep ne pomeni državne pomoči. Zato ni treba oceniti, ali ukrep izpolnjuje druge pogoje, v skladu s katerimi bi pomenil državno pomoč.

         7.   SKLEPNA UGOTOVITEV

               (152)

               Neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike ni pomenila državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU –

         SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
   Člen 1
   Neuporaba takse na letalska potovanja, ki jo je Republika Irska uvedla z Zakonom o financah (št. 2) iz leta 2008, za transferne in tranzitne potnike ni pomenila pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
   Člen 2
   Ta sklep je naslovljen na Irsko.

      V Bruslju, 14. julija 2017

            Za Komisijo

         Margrethe VESTAGER

            Članica Komisije

      (1)  UL C 220, 17.6.2016, str. 13.

      (2)  Sklep Komisije z dne 13. julija 2011 o državni pomoči SA.29064 (2011/NN) – Oprostitev potniške takse v letalskem prevozu, Irska (UL C 306, 18.10.2011, str. 10).

      (3)  Sklep Komisije 2013/199/EU z dne 25. julija 2012 o državni pomoči SA.29064 (11/C, ex 11/NN) – Različne stopnje takse, ki se na Irskem uporabljajo za letalska potovanja (UL L 119, 30.4.2013, str. 30).

      (4)  Sodba Splošnega sodišča z dne 25. novembra 2014 v zadevi Ryanair proti Komisiji, T-512/11, ECLI:EU:T:2014:989.

      (5)  Sodba Splošnega sodišča z dne 5. februarja 2015 v zadevi Aer Lingus Ltd proti Komisiji, T-473/12, ECLI:EU:T:2015:78.

      (6)  UL C 220, 17.6.2016, str. 13.

      (7)  Sodba Sodišča z dne 21. decembra 2016 v združenih zadevah Komisija proti Aer Lingus Ltd in Ryanair, C-164/15 P in C-165/15 P, ECLI:EU:C:2016:990.

      (8)  Kot je bil spremenjen z razdelkom 18 Zakona o financah iz leta 2009 in razdelkom 48 Zakona o financah iz leta 2011.

      (9)  V skladu z razdelkom 2 Zakona o zračni navigaciji in prometu (sprememba) iz leta 1998 „letališče“ pomeni celotno zemljišče aerodroma in celotno zemljišče v lasti ali uporabi letališkega organa, vključno z letalskimi hangarji, cestami in parkirišči, ki se v celoti ali delno uporablja ali naj bi se v celoti ali delno uporabljalo za namene delovanja aerodroma ali v zvezi s tem.

      (10)  Uredba (ES) št. 1008/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. septembra 2008 o skupnih pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Skupnosti (UL L 293, 31.10.2008, str. 3).

      (11)  Komisija je v okviru postopka za ugotavljanje kršitev z dopisom z dne 18. marca 2010 predložila svoje uradno obvestilo, v katerem je zavzela stališče, da Irski zaradi različnih stopenj takse na letalska potovanja ni uspelo izpolniti obveznosti iz Uredbe (ES) št. 1008/2008 in člena 56 PDEU. Irski organi so po prejemu uradnega obvestila spremenili davčni sistem.

      (12)  Uredba (ES) št. 261/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. februarja 2004 o določitvi skupnih pravil glede odškodnine in pomoči potnikom v primerih zavrnitve vkrcanja, odpovedi ali velike zamude letov ter o razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 295/91 (UL L 46, 17.2.2004, str. 1) določa, da končna destinacija v primeru vmesnih letov za zvezo pomeni destinacijo zadnjega leta, končna destinacija v primeru ločenih letov pa je destinacija, navedena na karti, ki je predložena pri prijavi na let.

      (13)  Razlaga v uvodnih izjavah 30 do 32, sklepna ugotovitev v uvodni izjavi 37 sklepa iz leta 2011.

      (14)  Sodba vrhovnega sodišča z dne 15. maja 1992 v zadevi Texaco (Ireland) Ltd proti S. Murphyju (Inspector of Taxes), Irish Tax Reports (IV) 1988–1993.

      (15)  V zvezi s tem se Irska sklicuje na opredelitev pojma „letališče“ iz razdelka 55(1) Zakona o financah in poznejšo spremembo.

      (16)  Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 16, je Sodišče izreklo sodbo 21. decembra 2016.

      (17)  V odstavku 44 sklepa o začetku postopka je navedeno: „Neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike odstopa od skupne ureditve, v skladu s katero se obdavči vsak odhod potnika na letalu z irskega letališča. Vendar ostaja vprašanje, ali to odstopanje vključuje razlikovanje med gospodarskimi subjekti, ki so ob upoštevanju cilja, določenega za takso na letalska potovanja, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju. Če je cilj takse na letalska potovanja obdavčiti letalska potovanja, ki se začnejo na irskem letališču, je morda ustrezno razlikovati med pravnim in dejanskim položajem letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo le storitve od točke do točke, ter letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo tudi transferne in tranzitne storitve na zadevnih letališčih“.

      (18)  Sklicevanje na primer sodbe Splošnega sodišča z dne 22. januarja 2013 v zadevi Salzgitter proti Komisiji, T-308/00, ECLI:EU:T:2013:30, točka 81, po analogiji s sodbo sodišča z dne 8. novembra 2011 v zadevi Adria-Wien Pipeline in Witersdorfer & Peggauer Zementwerke, C-143/99, ECLI:EU:C:2001:598. Družba Ryanair se sklicuje tudi na odstavke 21 in 28–30 sklepa o začetku postopka.

      (19)  Sklep Komisije z dne 17. marca 2015 o državni pomoči SA.34469 (2014/NN ex 2012/CP) – Različne davčne stopnje za spletne in klasične igre na srečo v Španiji (UL C 136, 24.4.2015, str. 1), uvodna izjava 56.

      (20)  Ob sklicevanju na odstavek 48 sklepa o začetku postopka.

      (21)  Sklep Komisije z dne 31. avgusta 2015 o državni pomoči SA.42424 – Zmanjšanje prispevka k financiranju podpore obnovljivim virom energije za energetsko intenzivne uporabnike, Danska (UL C 369, 6.11.2015, str. 1), uvodna izjava 32.

      (22)  Ob sklicevanju na odstavek 48 sklepa o začetku postopka.

      (23)  S sklicevanjem na spletišče davčnega in carinskega urada Njenega Veličanstva, Obvestilo o trošarini 550: dajatev za letalske potnike, https://www.gov.uk/government/publications/excise-notice-550-air-passenger-duty/excise-notice-550-air-passenger-duty.

      (24)  Predložila je izvlečke iz seznama združenja IATA, ki vključuje takse in pristojbine na karte in letališča, pri čemer je zagotovila podrobne podatke o avstrijskih, nemških in francoskih taksah.

      (25)  Odstavka 19 in 20 sklepa o začetku postopka.

      (26)  Glej primere iz odstavka 20 sklepa o začetku postopka, ki so predstavljeni v uvodni izjavi 91 zgoraj.

      (27)  Družba Aer Lingus je predložila primer tega poročila in pojasnila, da se pri predstavljenem izračunu preprosto odšteje navedeno število transfernih/tranzitnih potnikov.

      (28)  Sodba Sodišča z dne 8. novembra 2001 v zadevi Adria-Wien Pipeline in Wietersdorfer & Zementwerke, C-143/99, ECLI:EU:C:2001:598.

      (29)  Potnik, ki opravi več samostojnih rezervacij različnih letov, ki jih vključuje njegovo potovanje, namesto da bi pri enem ponudniku storitev opravil eno rezervacijo, ki vključuje več letov.

      (30)  Družba Aer Lingus se je napačno sklicevala na odstavek 45 sklepa o začetku postopka, ki ne vključuje stavka, citiranega v zadevnem odlomku njenih pripomb o sklepu o začetku postopka.

      (31)  Zadnji stavek odstavka 45 sklepa o začetku postopka.

      (32)  Prvi stavek odstavka 45 sklepa o začetku postopka.

      (33)  Druga polovica stavka odstavka 45 sklepa o začetku postopka.

      (34)  Zadnji del drugega stavka odstavka 45 sklepa o začetku postopka.

      (35)  Glej na primer sodbo Sodišča z dne 8. septembra 2011 v združenih zadevah Paint Graphos in drugi, C-78/08 do C-80/08, ECLI:EU:C:2011:550, točka 49; sodbo Sodišča z dne 8. septembra 2011 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-279/08 P, ECLI:EU:C:2011:551, točka 62; sodbo Sodišča z dne 8. novembra 2001 v zadevi Adria-Wien Pipeline proti Finanzlandesdirektion für Kärenten, C-143/99, ECLI:EU:C:2001:598, točke 42–54; sodbo Sodišča z dne 29. aprila 2004 v zadevi GIL Insurance proti Commissioners of Customs & Excise, C-308/01, ECLI:EU:C:2004:252, točka 72. Glej tudi odstavka 127 in 128 Obvestila Komisije o pojmu državne pomoči po členu 107(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: obvestilo o pojmu državne pomoči) (UL C 262, 19.7.2016, str. 29).

      (36)  Sodba Sodišča z dne 15. novembra 2011 v združenih zadevah Komisija in Španija proti Government of Gibraltar in Združenemu kraljestvu, C-106/09 P in C-107/09 P, ECLI:EU:C:2011:732. Glej tudi točke 129–131 obvestila o pojmu državne pomoči.

      (37)  Sodba Sodišča z dne 22. decembra 2008 v zadevi British Aggregates proti Komisiji, C-487/06 P, ECLI:EU:C:2008:757, točki 85 in 89 in navedena sodna praksa ter sodba Sodišča z dne 8. septembra 2011 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-279/08 P, ECLI:EU:C:2011:551, točka 51.

      (38)  Zato se zdi razlaga, da se taksa na letalska potovanja ne uporablja za tranzitne in transferne potnike, ustreznejša od razlage, da se ti potniki obravnavajo kot „izvzeti“ iz plačila takse.

      (39)  To je v skladu s standardno prakso Komisije v protimonopolnih zadevah in zadevah v zvezi z združitvami, kar zadeva opredelitev upoštevnih trgov za redne zračne povezave na podlagi pristopa po načelu kraj odhoda–destinacija.

      (40)  Tako kot Irska tudi Združeno kraljestvo pri opredelitvi potnikov na letih za zvezo uporablja šesturno merilo (vsaj v primerih, ko je prihod prvega leta pred 17.00 uro.).

      (41)  Glej http://www.easyjet.com/en/help/at-the-airport/connect-and-transit (kot je bilo navedeno 28. marca 2017).

      (42)  Glej https://corporate.ryanair.com/news/news/170517-connecting-flights-launched-at-rome-fiumicino/?market=en (kot je bilo navedeno 1. junija 2017).

      (43)  Glej https://corporate.ryanair.com/news/news/170517-connecting-flights-launched-at-rome-fiumicino/?market=en (kot je bilo navedeno 1. junija 2017).

      (44)  To bi veljalo na primer za potnika, ki kupi karto za let iz Shannona v Dublin in ločeno karto za let iz Dublina v Barcelono, pri čemer je postanek med prihodom potnika na letališče v Dublinu in njegovim odhodom s tega letališča v Barcelono krajši od šest ur. V skladu s takso na letalska potovanja bi se oba odhoda, torej iz Shannona in iz Dublina, obravnavala kot obdavčljiva dogodka. Če pa se opredelitev transfernih potnikov ne bi nanašala na pojem ene rezervacije, se odhod iz Dublina ne bi obravnaval kot obdavčljivi dogodek v skladu s takso na letalska potovanja; kot obdavčljivi dogodek bi se obravnaval le odhod iz Shannona.

      (45)  Družba Ryanair je v preteklosti potnikom aktivno odsvetovala prestopanje na nadaljnje lete družbe Ryanair. Glej odločbo Komisije z dne 27. junija 2007 v zadevi glede združitve št. COMP.M.4439 Ryanair/Aer Lingus (UL C 47, 20.2.2008, str. 14), uvodna izjava 48.