title: Sodba Sodišča prve stopnje (drugi senat) z dne 12. decembra 2007. # Italijanska republika proti Komisiji Evropskih skupnosti. # Strukturni skladi - Sofinanciranje - Uredbi (ES) št. 1260/1999 in št. 448/2004 - Pogoji za upravičenost predplačil, ki so jih nacionalni organi plačali v okviru shem državnih pomoči ali v povezavi z odobritvijo pomoči - Dokaz o uporabi sredstev s strani končnih naslovnikov - Ničnostna tožba - Izpodbojni akt. # Zadeva T-308/05.

text:
      Zadeva T-308/05
      Italijanska republika
      proti
      Komisiji Evropskih skupnosti
      „Strukturni skladi – Sofinanciranje – Uredbi (ES) št. 1260/1999 in št. 448/2004 – Pogoji za upravičenost do predplačil, ki so jih nacionalni organi plačali v okviru sistemov državnih pomoči ali v povezavi
         z odobritvijo pomoči – Dokaz, da so sredstva uporabili končni naslovniki – Ničnostna tožba – Izpodbojni akt“

      Sodba Sodišča prve stopnje (drugi senat) z dne 12. decembra 2007
      Povzetek sodbe
      1.     Ničnostna tožba – Izpodbojni akti
      (člena 230 ES in 233 ES; Uredba Sveta št. 1260/1999, člen 32(1), četrti pododstavek, in (3))
      2.     Postopek – Vloga s katero se postopek začne – Obličnostne zahteve
      (Poslovnik Sodišča prve stopnje, člen 44(1))
      3.     Ničnostna tožba – Izpodbojni akti
      (člen 230 ES; Uredba Sveta št. 1260/1999)
      4.     Ekonomsko-socialna kohezija – Intervencije – Financiranje Skupnosti – Upravičenost izdatkov nacionalnih organov
      (Uredba Sveta št. 1260/1999, člen 32; Uredba Komisije št. 448/2004, priloga, pravilo št. 1, točki 1 in 2)
      5.     Proračun Evropskih skupnosti – Finančna pomoč Skupnosti – Finančni nadzor pomoči
      (člena 10 ES in 274 ES; Uredba Sveta št. 1260/1999, člena 32(1), tretji pododstavek, in 38(1)(g); Uredba Komisije št. 438/2001,
            člena 2(1) in 7(2))
      6.     Akti institucij – Izbira pravne podlage – Skupnostna ureditev – Zahteva po jasnosti in predvidljivosti
      7.     Ekonomsko-socialna kohezija – Intervencije – Financiranje Skupnosti – Upravičenost izdatkov nacionalnih organov
      (Uredba Sveta št. 1260/1999, člen 32(1), tretji pododstavek)
      8.     Ekonomsko-socialna kohezija – Intervencije – Financiranje Skupnosti – Upravičenost izdatkov nacionalnih organov
      (Uredba Sveta št. 1260/1999, člen 32(1), tretji pododstavek; Uredba Komisije št. 448/2004, priloga, pravilo št. 1, točka 1.3)
      1.     Ničnostna tožba v smislu člena 230 ES se lahko vloži zoper vse določbe, ki jih sprejmejo institucije in katerih namen je ustvariti
         pravne učinke, ne glede na njihovo naravo ali obliko.

      V zvezi s tem je treba opozoriti, da Komisija, če prejme zahtevek za plačilo prispevka strukturnih skladov v okviru shem pomoči,
         ki je v smislu člena 32(3) Uredbe št. 1260/1999 o splošnih določbah o strukturnih skladih dopusten, ne sme še naprej ostati
         nedejavna. V skladu s členom 32(1), četrti pododstavek, te uredbe mora namreč glede na razpoložljiva sredstva izvesti vmesna
         plačila, ki ustrezajo temu zahtevku, najpozneje v dveh mesecih po njegovem prejetju. Če je Komisija v tem primeru kršila to
         obveznost ukrepanja, bi morala zadevna država članica to izpodbijati s tožbo zaradi nedelovanja. Če bi bila ta tožba zaradi
         nedelovanja razglašena za utemeljeno, bi morala Komisija na podlagi člena 233 ES sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe.
         Zato dopis, v katerem je državi članici sporočena zavrnitev ukrepanja v zvezi z zahtevki za plačilo do prejetja informacij
         v zvezi s predplačili, nima nikakršnega pravnega učinka, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo na podlagi člena
         230 ES.

      (Glej točke 56, 59 in 62.)
      2.     V členu 44(1)(c) Poslovnika Sodišča prve stopnje je določeno, da mora tožba vsebovati kratek povzetek tožbenih razlogov. V
         tožbi mora biti torej natančno navedeno, iz česa sestojijo tožbeni razlogi, na katerih temelji, in samo abstraktna navedba
         tožbenih razlogov ne zadostuje.

      Poleg tega mora biti povzetek tožbenih razlogov, čeprav kratek, dovolj jasen in natančen, da lahko tožena stranka pripravi
         obrambo in Sodišče prve stopnje odloči o tožbi po potrebi brez drugih dodatnih podatkov. Za dopustnost tožbe ali natančneje
         tožbenega razloga pravna varnost in pravilno izvajanje sodne oblasti zahtevata, da bistveni dejanski in pravni elementi, na
         katerih temelji tožba ali tožbeni razlog, skladno in razumljivo izhajajo iz samega besedila tožbe.

      (Glej točki 71 in 72.)
      3.     Z dopisom, s katerim je Komisija državo članico zaprosila, naj dopolni poročila o izdatkih, priložena zahtevkom za plačilo
         prispevka strukturnih skladov, ki ji jih je ta poslala, se v delu, v katerem napotuje na pojasnjevalno opombo v zvezi s členom
         32(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 1260/1999 o splošnih določbah o strukturnih skladih, v skladu s katero v okviru shem
         državnih pomoči v smislu člena 87 ES ali v povezavi z odobritvijo pomoči predplačila, ki so jih nacionalni organi plačali,
         niso pa bila podprta z listinskimi dokazi o tem, da so jih uporabili končni naslovniki, niso bila upravičena do prispevka
         skladov, ni spremenilo področje uporabe predpisov Skupnosti in v tem pogledu ta dopis ne more biti akt, ki bi bil izpodbojen
         v smislu člena 230 ES.

      (Glej točki 102 in 114.)
      4.     V delu, v katerem je v dopisu Komisije državi članici na podlagi pojasnjevalne opombe v zvezi s členom 32(1), tretji pododstavek,
         Uredbe št. 1260/1999 o splošnih določbah o strukturnih skladih – v skladu s katero v okviru shem državnih pomoči v smislu
         člena 87 ES ali v povezavi z odobritvijo pomoči predplačila, ki so jih nacionalni organi plačali, niso pa bila podprta z listinskimi
         dokazi o tem, da so jih uporabili končni naslovniki, niso bila upravičena do prispevka skladov – zavrnjeno, da se z zneski,
         ki ustrezajo predplačilom, ki niso bila podprta z listinskimi dokazi o tem, da so jih uporabili končni naslovniki, bremenijo
         skladi, je ta dopis v skladu s členom 32 navedene Uredbe št. 1260/1999 in pravilom št. 1, točki 1 in 2, priloge k Uredbi št.
         448/2004 o spremembi Uredbe št. 1685/2000 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1260/1999 glede upravičenosti
         izdatkov za aktivnosti, ki se sofinancirajo iz strukturnih skladov.

      (Glej točki 103 in 148.)
      5.     Komisija izvaja nalogo izvajanja splošnega proračuna Evropske unije na podlagi člena 274 ES. Ker v tem členu ni določeno nikakršno
         razlikovanje glede na uporabljeni način upravljanja, Komisija še naprej izvaja to splošno odgovornost v okviru deljenega upravljanja
         strukturnih skladov. Poleg tega iz členov 10 ES in 274 ES izhaja, da morajo države članice v okviru deljenega upravljanja
         strukturnih skladov sodelovati s Komisijo, da bi zagotovile porabo sredstev Skupnosti v skladu z načeli dobrega finančnega
         poslovodenja. Zgoraj navedena pravila so ponovljena v členu 38(1)(g) Uredbe št. 1260/1999 o splošnih določbah o strukturnih
         skladih, ki se nanaša na finančni nadzor pomoči.

      Če so sistemi upravljanja in nadzora držav članic zanesljivi in zagotavljajo „zadostno revizijsko sled“ v smislu člena 7(2)
         Uredbe št. 438/2001 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1260/1999 glede sistemov upravljanja in nadzora pomoči,
         dodeljene v okviru Strukturnih skladov, potrditev prijavljenih izdatkov s strani zadevne države članice daje načeloma Komisiji
         zadostno zagotovilo za natančnost, pravilnost in upravičenost zahtevkov za pomoč Skupnosti, kot izhaja iz člena 2(1) navedene
         Uredbe št. 438/2001.

      Kadar pa Komisija in država članica različno razlagata besedilo, v katerem so določeni pogoji za upravičenost nekaterih izdatkov,
         zanesljivost nacionalnega sistema upravljanja in nadzora Komisiji ne zagotavlja več, da izdatki, ki jih je prijavila ta država
         članica, v celoti ustrezajo upravičenim izdatkom v smislu veljavnih predpisov. Zadevna država članica je torej tista, ki mora
         pri izvajanju svoje odgovornosti za potrjevanje izdatkov in na podlagi lojalnega sodelovanja z institucijami Skupnosti Komisiji
         omogočiti izvajanje proračuna pod njeno odgovornostjo, tako da ji zagotovi vse informacije, za katere Komisija meni, da jih
         potrebuje za izvedbo plačil v skladu s členom 32(1), tretji pododstavek, navedene Uredbe št. 1260/1999. Vsaka druga rešitev
         bi vplivala na polni učinek člena 38(1) te uredbe in širše členov 10 ES in 274 ES.

      (Glej točke 109, 111 in 112.)
      6.     Zakonodaja Skupnosti mora biti jasna, njena uporaba pa predvidljiva za vse, ki jih zadeva. Načelo pravne varnosti, ki je del
         splošnih načel prava Skupnosti, zahteva, naj zavezujoča narava vsakega akta, katerega cilj je ustvariti pravne učinke, temelji
         na predpisu prava Skupnosti, ki mora biti izrecno naveden kot zakonita podlaga akta in določa pravno obliko, ki jo mora imeti
         ta akt. Vendar pa opustitev sklicevanja na natančno pravno podlago akta ne pomeni nujno bistvene napake, če je pravno podlago
         mogoče določiti na podlagi drugih elementov akta. Izrecno sklicevanje pa je vseeno nujno potrebno, če bi bili sicer zainteresirane
         osebe in pristojno sodišče Skupnosti negotovi glede natančne pravne podlage.

      (Glej točki 123 in 124.)
      7.     S členom 32(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 1260/1999 o splošnih določbah o strukturnih skladih in s podrobnimi pravili
         za njegovo izvajanje Komisiji ni podeljena nikakršna diskrecijska pravica v zvezi z določitvijo pogojev za upravičenost predplačil.
         S tem ko je Komisija v dopisu, poslanem državi članici, odločila, da predplačila, ki so jih nacionalni organi plačali, niso
         pa bila podprta z listinskimi dokazi o tem, da so jih uporabili končni naslovniki, in ki jih je ta država prijavila kot vmesna
         plačila, niso bila upravičena, torej ni mogla kršiti načela sorazmernosti, načela enake obravnave ali načela pravne varnosti.

      (Glej točko 150.)
      8.     Niti z načelom povračila stroškov v okviru vmesnih in končnih plačil, na katerem temeljijo člen 32 Uredbe št. 1260/1999 o
         splošnih določbah o strukturnih skladih in podrobna pravila za njegovo izvajanje, niti s pojasnjevalno opombo Komisije v zvezi
         s členom 32(1), tretji pododstavek, navedene uredbe, v skladu s katero v okviru shem državnih pomoči v smislu člena 87 ES
         ali v povezavi z odobritvijo pomoči predplačila, ki so jih nacionalni organi plačali, niso pa bila podprta z listinskimi dokazi
         o tem, da so jih uporabili končni naslovniki, niso bila upravičena do prispevka skladov, ni kršeno načelo sorazmernosti, enake
         obravnave ali pravne varnosti.

      Glede načela sorazmernosti: v sistemu, uvedenem s členom 32 navedene Uredbe št. 1260/1999, načelo povračila stroškov v okviru
         vmesnih in končnih plačil prispeva k zagotavljanju porabe sredstev Skupnosti v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja
         iz člena 274 ES. Omogoča preprečitev tega, da bi Skupnost dodelila velike finančne prispevke, ki jih potem ne bi več mogla
         izterjati ali bi jih lahko izterjala samo z velikimi težavami, če ne bi bili uporabljeni v skladu z namenom, tako da tveganje
         za proračun Skupnosti omejuje na znesek 7 % prispevka skladov za zadevno pomoč. Načela povračila stroškov v okviru vmesnih
         in končnih plačil ter navedene pojasnjevalne opombe, s katero se izvaja to načelo, torej ni mogoče šteti za očitno neprimerna
         ukrepa.

      Glede načela enake obravnave: v pravilu št. 1, točka 1.3, priloge k Uredbi št. 448/2004 o spremembi Uredbe št. 1685/2000 o
         določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1260/1999 glede upravičenosti izdatkov za aktivnosti, ki se sofinancirajo
         iz strukturnih skladov, v katerem je navedeno, da se državne pomoči, dodeljene v obliki plačil v sklade tveganega kapitala,
         posojilne in jamstvene sklade, obravnavajo kot dejansko plačani izdatki v smislu zgoraj navedenega člena 32(1), tretji pododstavek,
         če zadevna sredstva izpolnjujejo pogoje, določene v pravilih št. 8 in št. 9 navedene priloge, se na poseben način uporablja
         načelo povračila stroškov v okviru vmesnih in končnih plačil, da bi se upoštevalo posebnost financiranja za tvegani kapital
         podjetij. Ta sredstva dodelijo majhnim in srednje velikim podjetjem samostojne pravne osebe, ki nastopajo kot posredniki.
         V nasprotju s predplačili, se financiranja v korist naložbenega kapitala stekajo v sklade, katerih cilj je olajšati dostop
         končnih naslovnikov do virov financiranja. Zaradi tega posebnega položaja, ki ga ni mogoče primerjati s položajem predplačil,
         so se lahko plačila v sklade tveganega kapitala, posojilne in jamstvene sklade obravnavala kot dejansko plačani izdatki v
         smislu tega istega člena 32(1), tretji pododstavek.

      Poleg tega ni mogoče šteti, da je v tem primeru kršeno načelo pravne varnosti, ker načelo povračila stroškov v okviru vmesnih
         in končnih plačil ter tudi sporno splošno pravilo pomenita pravilno uporabo veljavnih predpisov.

      (Glej točke od 155 do 157 in od 159 do 162.)
SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (drugi senat)
      z dne 12. decembra 2007(*)

      „Strukturni skladi – Sofinanciranje – Uredbi (ES) št. 1260/1999 in št. 448/2004 – Pogoji za upravičenost predplačil, ki so jih nacionalni organi plačali v okviru shem državnih pomoči ali v povezavi z odobritvijo
         pomoči – Dokaz o uporabi sredstev s strani končnih naslovnikov – Ničnostna tožba – Izpodbojni akt“

      V zadevi T-308/05,
      Italijanska republika, ki jo je najprej zastopal A. Cingolo, nato P. Gentili, avvocati dello Stato,

      tožeča stranka,
      proti
      Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata L. Flynn in M. Velardo, zastopnika, skupaj z G. Faedom, odvetnik,

      tožena stranka,
      zaradi predloga za razglasitev ničnosti odločb, ki naj bi jih vsebovali dopisi Komisije št. 5272 z dne 7. junija 2005, št.
         5453 z dne 8. junija 2005, št. 5726 in št. 5728 z dne 17. junija 2005 ter št. 5952 z dne 23. junija 2005,

      SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (drugi senat),
      v sestavi A. W. H. Meij v funkciji predsednika, N. J. Forwood, sodnik, in I. Pelikánová, sodnica,
      sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
      na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 25. aprila 2007
      izreka naslednjo
      Sodbo
       Pravni okvir
      1       Na podlagi člena 159 ES Evropska skupnost podpira uresničevanje ciljev ekonomske in socialne kohezije, skupaj s ciljem regionalnega
         razvoja, z delovanjem v okviru strukturnih skladov (Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada, Usmerjevalnega
         oddelka; Evropskega socialnega sklada; Evropskega sklada za regionalni razvoj (v nadaljevanju: strukturni skladi ali skladi)).

      2       Na podlagi člena 161 ES Svet opredeli zlasti naloge, prednostne cilje in organizacijo strukturnih skladov ter splošna pravila,
         ki se uporabljajo za te sklade.

      3       Svet je na podlagi navedene določbe sprejel Uredbo (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih
         skladih (UL L 161, str. 1) (v nadaljevanju: splošna uredba), v kateri so urejeni cilji, organizacija, delovanje in izvajanje
         dejavnosti strukturnih skladov ter tudi vloga in pristojnosti Komisije in držav članic na tem področju.

       Določbe o upravičenosti izdatkov do prispevka skladov
      4       V členu 30 splošne uredbe so določeni pogoji „upravičenosti“ izdatkov do finančnega prispevka skladov. V skladu z odstavkom
         3 tega člena se „[z]a upravičenost izdatkov […] uporabljajo ustrezni nacionalni predpisi, razen če Komisija po potrebi določi
         skupna pravila o upravičenosti izdatkov v skladu s postopkom iz člena 53(2)“.

      5       V skladu s členom 30(3) in členom 53(2) splošne uredbe je Komisija sprejela Uredbo (ES) št. 1685/2000 z dne 28. julija 2000
         o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 glede upravičenosti izdatkov za aktivnosti, ki se
         sofinancirajo iz Strukturnih skladov (UL L 193, str. 39). Ta uredba je začela veljati 5. avgusta 2000. Nato je bila spremenjena
         z Uredbo Komisije (ES) št. 1145/2003 z dne 27. junija 2003 (UL L 160, str. 48), ki je za določbe v zvezi s tem sporom začela
         učinkovati z datumom začetka njene veljavnosti. Pozneje je Komisija sprejela Uredbo (ES) št. 448/2004 z dne 10. marca 2004
         (UL L 72, str. 66), s katero je razveljavila Uredbo št. 1145/2003 in spremenila Prilogo k Uredbi št. 1685/2000, tako da jo
         je nadomestila z besedilom iz Priloge k tej uredbi (v nadaljevanju: Priloga k Uredbi št. 448/2004). Uredba št. 448/2004 je
         začela veljati 11. marca 2004. V skladu s členom 3 se uporablja z retroaktivnim učinkom od 5. julija 2003, ko je začela veljati
         Uredba št. 1145/2003, razen kar zadeva zlasti točke 1.3, 2.1, 2.2 in 2.3 pravila št. 1 iz njene priloge, ki se uporabljajo
         od 5. avgusta 2000, ko je začela veljati Uredba št. 1685/2000.

      6       V pravilu št. 1 Priloge k Uredbi št. 448/2004, ki se nanaša na „[d]ejansko plačane izdatke“, je pojasnjeno, kaj pomenijo „[p]lačila,
         ki jih opravijo končni upravičenci“. Točka 1.2 tega pravila se glasi:

      „V programih pomoči po členu 87 Pogodbe in pomoči, ki jo odobrijo organi, imenovani v državah članicah, ‚plačila končnih upravičencev‘
         pomenijo pomoč, ki jo posameznim prejemnikom plačajo organi, dodeljevalci pomoči. Plačila pomoči končnih upravičencev morajo
         biti utemeljena s sklicevanjem na pogoje in namene pomoči.“

      7       V skladu s točko 1.4 istega pravila:
      „V primerih, razen tistih iz točke 1.2, ‚plačila končnih upravičencev‘ pomenijo plačila, ki jih opravijo organi ali javna
         ali zasebna podjetja, opredeljena v programskem dopolnilu v skladu s členom 18(3)(b) splošne uredbe, ki so neposredno pristojna
         za naročilo določene aktivnosti.“

      8       V pravilu št. 1 so poleg tega določena podrobna pravila za „[d]okazilo o izdatkih“. V njegovi točki 2.1 je določeno:
      „Plačila končnih upravičencev, izkazana kot vmesna plačila in končna plačila, so praviloma podprta s plačanimi računi. Kadar
         to ni mogoče, so podprta z računovodskimi listinami enakovredne dokazne vrednosti.“

      9       V točki 2.3 pravila št. 1 je določeno:
      „Poleg tega so v primerih, ko so aktivnosti izvedene v okviru postopkov javnega naročanja, plačila končnih upravičencev izkazana
         kot vmesna plačila in končna plačila, ki so podprta s plačanimi računi, izdanimi v skladu z določbami podpisanih pogodb. V
         vseh drugih primerih, vključno z dodeljevanjem nepovratnih sredstev, se plačila končnih upravičencev, izkazana kot vmesna
         in končna, utemeljijo z izdatki (vključno z izdatki iz točke 1.5) [to je z amortizacijo, prispevki v naravi in režijskimi
         stroški], ki jih dejansko plačajo zadevni organi ali javna ali zasebna podjetja med izvajanjem aktivnosti.“

       Določbe o plačilu prispevka skladov
      10     Člen 32 splošne uredbe ureja „[p]lačila“ prispevka skladov. Člen 32(1), tretji in četrti pododstavek, določa:
      „Plačila imajo lahko obliko predplačil, vmesnih plačil ali končnih plačil. Vmesna plačila in končna plačila se nanašajo na
         dejansko plačane izdatke, ki morajo biti v skladu s plačili, ki jih izvedejo končni upravičenci, in so podprta s plačanimi
         računi ali računovodskimi listinami enakovredne dokazne vrednosti.

      Glede na razpoložljiva sredstva Komisija izvede vmesna plačila najpozneje v dveh mesecih od prejema ustreznega zahtevka za
         plačilo […]“

      11     Člen 32(2) splošne uredbe določa:
      „Ko nastopi prva obveznost, Komisija opravi predplačilo plačilnemu organu. To predplačilo znaša 7 % prispevka skladov za zadevno
         pomoč […]“

      12     V členu 32(3) splošne uredbe je med drugim navedeno:
      „Komisija opravi vmesna plačila, da bi povrnila izdatke, ki so dejansko plačani na osnovi skladov in jih potrdi plačilni organ
         […] Za ta plačila veljajo [naslednji] pogoji […] Če kateri od navedenih pogojev ni izpolnjen in zahtevek za plačilo torej
         ni ustrezen, Komisija takoj obvesti državo članico in plačilni organ, ta dva pa sprejmeta potrebne ukrepe za izboljšanje stanja.“

      13     Člen 32(4) splošne uredbe določa:
      „Končno plačilo pomoči se izvrši, če:
      (a)       plačilni organ predloži Komisiji potrjeno izjavo o dejansko plačanih izdatkih v šestih mesecih od končnega roka za plačilo,
         določenega v odločbi o odobritvi prispevka skladov;

      […]“
       Določbe o potrjevanju izdatkov
      14     Komisija je na podlagi člena 53(2) splošne uredbe in da bi zagotovila enotno raven kakovosti na področju potrjevanja izdatkov,
         za katere so zaprošena plačila skladov na podlagi vmesnih ali končnih plačil, glede na Uredbo Komisije (ES) št. 438/2001 z
         dne 2. marca 2001 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 glede sistemov upravljanja in
         nadzora pomoči, dodeljene v okviru Strukturnih skladov, (UL L 63, str. 21), sprejela pravila, v katerih je določena vsebina
         potrdil poročil o vmesnih in končnih izdatkih ter opredeljena vrsta in kakovost informacij, na katerih temeljijo.

       Določbe o finančnem nadzoru
      15     Finančni nadzor je urejen s členoma 38 in 39 splošne uredbe ter tudi podrobnimi pravili za njuno izvajanje iz Uredbe št. 438/2001.
      16     V členu 38(1) splošne uredbe je določeno, da na podlagi finančnega nadzora, za katerega so odgovorne predvsem države članice,
         te zagotovijo „sodelovanje s Komisijo za zagotovitev, da se sredstva skladov Skupnosti uporabljajo po načelih dobrega finančnega
         poslovodenja“.

      17     V določbah, ki se nanašajo na „[s]isteme upravljanja in nadzora“, je v členu 7 Uredbe št. 438/2001 določeno:
      „1. Sistemi upravljanja in nadzora držav članic morajo zagotavljati zadostno revizijsko sled.
      2. Revizijska sled je zadostna, kadar omogoča naslednje:
      (a)       uskladitev skupnih zneskov, potrjenih Komisiji, z evidencami posameznih izdatkov in njihovimi spremljevalnimi listinami, ki
         se hranijo na različnih upravnih ravneh in pri končnih upravičencih ter, če ti niso končni prejemniki sredstev, pri organih
         ali podjetjih, ki izvajajo aktivnosti […]“

      18     V delu, ki se nanaša na „[p]otrjevanje izdatkov“, je v členu 9(1) Uredbe št. 438/2001 navedeno:
      „Potrdila poročil o vmesnih in končnih izdatkih, na katera se nanaša člen 32(3) in (4) Uredbe (ES) št. 1260/1999, v obliki,
         ki je predpisana v Prilogi II, izdela oseba ali služba plačilnega organa, ki deluje neodvisno od vsake druge službe, ki odobri
         zahtevke.“

      19     V členu 9(2)(b)(i) Uredbe št. 438/2001 je določeno, da se plačilni organ, preden potrdi posamezno poročilo o izdatkih, prepriča
         zlasti, da poročilo o izdatkih vsebuje samo izdatke, ki „ustrezajo izdatkom, ki so jih plačali končni upravičenci v smislu
         točk 1.2, 1.3 in 2 pravila št. 1 Priloge k Uredbi [...] št. 1685/2000, ter so podprti s plačanimi računi ali računovodskimi
         listinami enake dokazne vrednosti“.

       Dejansko stanje
      20     Komisija je z dopisom z dne 7. septembra 2001 Italijanski republiki poslala opombo, ki je vsebovala razlago člena 32(1), tretji
         pododstavek, splošne uredbe (v nadaljevanju: pojasnjevalna opomba). Glede na spremni dopis je bil „cilj pojasnjevalne opombe
         pojasniti nekatera vprašanja, ki so bila postavljena Komisiji v zvezi s pojmoma ,dejansko plačani izdatki‘ in ,plačila končnih
         upravičencev‘“. V tem okviru so bili v točki 8 pojasnjevalne opombe v zvezi z zgoraj navedenim členom navedeni pogoji za upravičenost
         predplačil, ki jih nacionalni organi (v nadaljevanju: končni upravičenci) plačajo v okviru shem državnih pomoči v smislu člena
         87 ES ali v povezavi z odobritvijo pomoči (v nadaljevanju: predplačila), do sofinanciranja iz strukturnih skladov: „Če končni
         upravičenec ni hkrati končni naslovnik sredstev Skupnosti, na primer na podlagi shem pomoči, predplačila subvencij plačajo
         končni upravičenci končnim naslovnikom. Vendar pa se morajo izdatki, ki jih končni upravičenec prijavi organu upravljanja
         ali plačilnemu organu ali posredniškemu telesu, nanašati na dejanske izdatke končnih naslovnikov, ki so podprti s plačanimi
         računi ali dokumenti enakovredne dokazne vrednosti. Zato predplačil končnega upravičenca ni mogoče vključiti v izdatke, prijavljene
         Komisiji, razen če je navedeni upravičenec lahko dokazal, da je končni naslovnik to predplačilo uporabil za kritje dejanskih
         izdatkov.“ Tako glede na pojasnjevalno opombo predplačila brez dokazil o tem, da so jih uporabili končni naslovniki (v nadaljevanju:
         neutemeljena predplačila), niso bila upravičena do prispevka skladov (v nadaljevanju: sporno splošno pravilo).

      21     Komisija je z dopisom z dne 20. januarja 2003 Italijansko republiko med obravnavo njenega zahtevka za plačilo obvestila, da
         bo odštela znesek, ki ustreza neutemeljenim predplačilom. Italijansko republiko je pozvala, naj ji sporoči navedeni znesek,
         medtem pa bo obravnava njenega zahtevka za plačilo mirovala.

      22     Komisija je z dopisom z dne 3. marca 2003 Italijansko republiko obvestila, da je po odštetju zneska, ki ustreza neutemeljenim
         predplačilom, odredila izplačilo zneska, ki je nižji od zaprošenega.

      23     Italijanska republika je 27. marca 2003 vložila ničnostno tožbo zoper zgoraj navedena dopisa (zadeva C‑138/03).
      24     Vzporedno s tem je potekal posvetovalni postopek znotraj odbora za razvoj in preobrazbo regij (v nadaljevanju: odbor), da
         bi opredelili podrobna pravila za poenostavitev upravljanja strukturnih skladov. V tem smislu je Komisija zaprosila odbor,
         naj preuči možnost, da bi bila predplačila upravičena do pomoči skladov, in pogoje za tako upravičenost. Ker na 73. zasedanju
         odbora 19. februarja 2003 ni bilo mogoče doseči soglasja, se je Komisija dokončno odpovedala kakršnim koli drugim pobudam
         v zvezi s tem.

      25     Komisija je z dopisom z dne 14. maja 2003 Italijansko republiko obvestila o koncu razprave znotraj odbora. Navedla je, da
         zato njeno stališče o upravičenosti predplačil ostaja isto, kot ga je izrazila v pojasnjevalni opombi. Vendar pa se je Komisija
         glede na dvome, ki so se lahko pojavili glede razlage veljavnih določb, in da ne bi razočarala pričakovanj, ki jih je lahko
         upravičeno vzbudila razprava znotraj odbora, odločila, da kot upravičena šteje neutemeljena predplačila, ki se nanašajo bodisi
         na pomoč, za katero je bila dokončna odločba o odobritvi sprejeta najpozneje 19. februarja 2003, bodisi na pomoč, dodeljeno
         na podlagi postopka javnega razpisa, ki se je končal najpozneje tega dne. Poleg tega je Komisija Italijansko republiko obvestila,
         da bo morala v poročilih o izdatkih, priloženih zahtevkom za plačilo, navesti znesek predplačil v skladu s tako določenimi
         pravili. Italijanska republika je 24. julija 2003 vložila ničnostno tožbo zoper dopis z dne 14. maja 2003 (zadeva C-324/03).

      26     Na podlagi pravil iz dopisa z dne 14. maja 2003 so italijanski organi 5. junija 2003 prejeli plačilo zneskov, navedenih v
         dopisih z dne 20. januarja 2003 in 3. marca 2003 ter zahtevanih v zadevi C‑138/03.

      27     Komisija je z dopisom z dne 29. julija 2003 italijanskim organom poslala novo različico dopisa z dne 14. maja 2003, v katerem
         so bile popravljene nekatere napake v prevodu, ki jih je vseboval ta dopis. Italijanska republika je 9. oktobra 2003 vložila
         ničnostno tožbo zoper dopis z dne 29. julija 2003 (zadeva C-431/03). Kot v zadevi C‑324/03 je Italijanska republika izpodbijala
         dopis, ker je v njem zavrnjeno, da bi se za predplačila, ki niso podprta z listinskimi dokazi o tem, da so predplačila uporabili
         končni naslovniki, odobrila upravičenost do prispevka strukturnih skladov, če je bila dokončna odločba o odobritvi pomoči
         sprejeta po 19. februarju 2003 ali če je bil postopek javnega razpisa končan po tem datumu (v nadaljevanju: sporna predplačila).

      28     Italijanska republika je 25. septembra 2003 vložila tudi ničnostno tožbo zoper Uredbo št. 1145/2003, ki je začela veljati
         5. julija 2003 (zadeva C‑401/03, ki je potem, ko je bila odstopljena Sodišču prve stopnje, postala zadeva T‑223/04).

      29     Komisija je z dopisom z dne 25. marca 2004 Italijansko republiko obvestila, da je treba v prihodnjih poročilih o izdatkih
         za vsak ukrep navesti znesek predplačil, izplačanih na podlagi shem pomoči za vsak program, ki spada pod cilj št. 1 in št.
         2, kot je bilo določeno v dopisih z dne 14. maja 2003 in 29. julija 2003. Italijanska republika je vložila tožbo zoper ta
         dopis in podredno zoper Uredbo št. 448/2004, ki je začela veljati 11. marca 2004 (zadeva T‑207/04).

      30     Italijanska republika je z dopisom št. 6311 z dne 1. marca 2005 Komisiji poslala zahtevek za vmesno plačilo v okviru izvajanja
         deželnega operativnega programa (v nadaljevanju: DOP) na podlagi cilja št. 1 za deželo Kampanja za obdobje 2000–2006.

      31     Komisija je z dopisom št. 2772 z dne 21. marca 2005 zaprosila Italijansko republiko, naj dopolni poročilo o izdatkih, priloženo
         k temu zahtevku za plačilo, in jasno navede znesek izplačanih spornih predplačil.

      32     Italijanska republika je z dopisom št. 12827 z dne 29. aprila 2005 Komisiji poslala nov zahtevek za plačilo zneska v višini
         17.341.776,84 EUR v okviru izvajanja istega programa DOP.

      33     Italijanska republika je 30. maja 2005 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila tožbo med drugim zoper dopis št. 2772
         z dne 21. marca 2005 (zadeva T‑212/05).

      34     Komisija je z dopisom št. 5272 z dne 7. junija 2005 (v nadaljevanju: prvi izpodbijani dopis) Italijansko republiko zaprosila,
         naj dopolni poročila o izdatkih, priložena zahtevkom za plačilo, ki ji jih je ta poslala z dopisoma št. 6311 z dne 1. marca
         2005 in št. 12827 z dne 29. aprila 2005 (v nadaljevanju: sporna poročila o izdatkih in sporni zahtevki za plačilo), tako da
         za vsak ukrep natančno navede znesek izplačanih ali morebiti izplačanih spornih predplačil. Navedla je še, da bodo postopki
         za plačilo, ki se nanašajo na sporne zahtevke za plačilo, prekinjeni ali ostali prekinjeni do prejema navedenih podatkov.
         Zadevni italijanski organi so ta dopis prejeli 8. junija 2005.

      35     Komisija je z dopisi št. 5453 z dne 8. junija 2005 (v nadaljevanju: drugi izpodbijani dopis), št. 5726 in št. 5728 z dne 17.
         junija 2005 (v nadaljevanju: tretji izpodbijani dopis oziroma četrti izpodbijani dopis) ter št. 5952 z dne 23. junija 2005
         (v nadaljevanju: peti izpodbijani dopis) Italijansko republiko obvestila, da bo znesek opravljenih plačil drugačen od zneska,
         zaprošenega v okviru izvajanja, po eni strani, enotnega programskega dokumenta na podlagi cilja št. 2 v zvezi s deželo Lacij
         za obdobje 2000–2006 in, po drugi strani, programa DOP na podlagi cilja št. 1 v zvezi s deželo Apulija za isto obdobje, zaradi
         odštetja zneskov, ki ustrezajo spornim predplačilom.

      36     Sodišče je s sodbo z dne 24. novembra 2005 v zadevi Italija proti Komisiji (C‑138/03, C‑324/03 in C‑431/03, ZOdl., str. I‑10043,
         v nadaljevanju: sodba z dne 24. novembra 2005) odločilo, da ni treba odločati o tožbi v zadevi C‑138/03 in da je treba tožbo
         v zadevi C‑324/03 zavrniti kot neutemeljeno in tožbo v zadevi C‑431/03 zavreči kot nedopustno.

       Postopek in predlogi strank
      37     Italijanska republika je 10. avgusta 2005 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila to tožbo.
      38     Sodno tajništvo je z dopisom z dne 10. januarja 2006 stranki pozvalo, naj predložita svoja stališča o posledicah, ki bi morebiti
         izhajale iz sodbe z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, za to zadevo. Stranki sta stališča predložili v predpisanih rokih,
         Komisija pa je nato 2. marca 2006 sodnemu tajništvu predložila popravek v zvezi s vsebinsko napako v svojih stališčih.

      39     Na podlagi poročila sodnika poročevalca se je Sodišče prve stopnje (drugi senat) odločilo, da začne ustni postopek, in je
         v okviru ukrepov procesnega vodstva pozvalo Komisijo, naj odgovori na nekatera vprašanja, in Italijansko republiko, naj predloži
         dokument. Stranki sta izpolnili ti zahtevi.

      40     S sklepom z dne 2. februarja 2007 sta bila namesto sodnika J. Pirrunga, ki je bil zadržan, za predsednika senata oziroma sodnika
         imenovana sodnika A. W. H. Meij in N. J. Forwood.

      41     Stranki sta na obravnavi 25. aprila 2007 podali ustne navedbe in odgovorili na vprašanja Sodišča prve stopnje. Po tej obravnavi
         je bilo organizirano neformalno srečanje z zastopniki strank pred Sodiščem prve stopnje.

      42     Italijanska republika Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
      –       razglasi ničnost prvega izpodbijanega dopisa, ker se v njem zahteva, naj dopolni poročila o izdatkih, priložena spornim zahtevkom
         za plačilo, tako da za vsak ukrep navede znesek izplačanih ali morebiti izplačanih spornih predplačil, in ker je v njem navedeno,
         da bodo postopki plačila v zvezi s temi zahtevki prekinjeni ali ostali prekinjeni do prejema navedenih podatkov;

      –       razglasi ničnost drugega, tretjega, četrtega in petega izpodbijanega dopisa, ker je v njih navedeno, da bo znesek opravljenih
         izplačil drugačen od zahtevanega zaradi odštetja zneskov, ki ustrezajo spornim predplačilom;

      –       Komisiji naloži plačilo stroškov.
      43     Komisija Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
      –       tožbo zavrže kot nedopustno ali zavrne kot neutemeljeno;
      –       Italijanski republiki naloži plačilo stroškov.
       Dopustnost
       Trditve strank
      44     Komisija izpodbija dopustnost tožbe, vložene zoper prvi izpodbijani dopis, ker ta zaradi svoje razlagalnosti in, podredno,
         potrdilnosti ni izpodbojni akt v smislu člena 230 ES.

      45     Komisija primarno trdi, da prvi izpodbijani dopis nima nikakršnega pravnega učinka, ampak je popolnoma razlagalen.
      46     Kar zadeva, prvič, sporno splošno pravilo, naj bi prvi izpodbijani dopis samo spomnil, kako Komisija razlaga člen 32(1), tretji
         pododstavek, splošne uredbe, in naj ne bi imel nikakršnega pravnega učinka za Italijansko republiko.

      47     Kar zadeva, drugič, zahtevo za sporočitev podatkov o predplačilih, naj bi ta bila samo izvedbeni ukrep in praktična razlaga
         predpisov, ki se nanašajo na upravičenost izdatkov, ter natančneje pravil o utemeljitvi izdatkov, določenih z Uredbo št. 448/2004.

      48     Kar zadeva, tretjič in zadnjič, navedbo, da naj bi bili postopki plačila prekinjeni ali naj bi ostali prekinjeni do sporočitve
         podatkov v zvezi s predplačili, naj bi ta ustrezala obveznosti Komisije, da na podlagi načel dobrega finančnega poslovodenja
         ne obravnava zahtevkov za plačilo, ki so nepravilni ali nepopolni ali ki ne upoštevajo pravil o utemeljitvi izdatkov. Izražala
         naj bi, da je bilo za Komisijo nemogoče brez zahtevanih podatkov opraviti zahtevana plačila, ne da bi hkrati izrazila stališče
         Komisije o utemeljenosti spornih zahtevkov za plačilo.

      49     V odgovor na trditve Italijanske republike Komisija trdi, da v skladu s sodno prakso izpodbojnost prvega izpodbijanega dopisa
         ne more izhajati iz morebitne nezakonitosti spornega splošnega pravila, na katero se sklicuje, ali celo morebitne prekoračitve
         pristojnosti Komisije ob njegovem sprejetju.

      50     Podredno Komisija trdi, da je prvi izpodbijani dopis povsem potrdilen. Potrjeval naj bi sporno splošno pravilo, navedeno v
         dopisih z dne 14. maja 2003 in 29. julija 2003 in tudi v pojasnjevalni opombi pred sprejetjem navedenih dopisov. S tema dopisoma
         naj bi bila dokončno končana institucionalna razprava o vprašanju upravičenosti predplačil. Sodišče naj bi v točkah 36 in
         37 sodbe z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, potrdilo, da dopis z dne 14. maja 2003 izraža končni izid ponovne preučitve
         tega vprašanja.

      51     Nazadnje Komisija trdi, da Italijanska republika ne more pričakovati nikakršne resnične koristi od morebitne razglasitve ničnosti
         prvega izpodbijanega dopisa, ker bo Komisija vsekakor še naprej uporabljala merila, določena v pojasnjevalni opombi za preučitev
         spornih zahtevkov za plačilo.

      52     Italijanska republika trdi, da je tožba zoper prvi izpodbijani dopis dopustna. Ta dopis naj bi ustvarjal pravne učinke in
         bi lahko neposredno spremenil njen pravni položaj, tako da naj bi bil v skladu z ustaljeno sodno prakso izpodbojni akt v smislu
         člena 230 ES.

      53     Po eni strani naj bi prvi izpodbijani dopis v skladu z vsebino dopisov z dne 29. julija 2003 in 25. marca 2004 vseboval zahtevo,
         naj se v spornih poročilih o izdatkih navedejo podatki o predplačilih. Tako naložena obveznost poročanja naj ne bi izhajala
         iz določb Uredbe št. 438/2001 o podrobnih pravilih za potrjevanje izdatkov, ampak iz spornega splošnega pravila, ki naj bi
         temeljilo na napačni razlagi določb splošne uredbe in Uredbe št. 448/2004 o upravičenosti izdatkov.

      54     Po drugi strani naj bi prvi izpodbijani dopis uvajal novost glede na pravila, s katerimi se urejata upravičenost izdatkov
         in njihovo potrjevanje, ter glede na predhodne dopise Komisije, ker naj bi bila poleg sporočitve podatkov o predplačilih naložena
         tudi kazen. V dopisu je namreč pojasnjeno, da se sporni zahtevki za plačilo ne bodo obravnavali, dokler ne bodo sporočeni
         podatki o predplačilih. S prvim izpodbijanim dopisom naj bi bila tako v nasprotju z veljavno zakonodajo uvedena nova možnost
         zavrnitve zahtevkov za plačilo iz čisto procesnih razlogov.

      55     Nazadnje Italijanska republika izpodbija trditve Komisije, da naj bi bil prvi izpodbijani dopis povsem potrdilni akt. Sporno
         splošno pravilo, navedeno v pojasnjevalni opombi, naj bi bilo namreč po tem, ko je bilo izpodbijano, ponovno poglobljeno preučeno
         v institucionalni razpravi o spremembi Uredbe št. 1685/2000, prvi izpodbijani dopis, ki je bil sprejet kmalu po Uredbi št.
         448/2004, pa naj bi izražal ugotovitve te preučitve.

       Presoja Sodišča prve stopnje
      56     V skladu z ustaljeno sodno prakso se ničnostna tožba v smislu člena 230 ES lahko vloži zoper vse določbe, ki jih sprejmejo
         institucije in katerih namen je ustvariti pravne učinke, ne glede na njihovo naravo ali obliko (glej sodbo z dne 24. novembra
         2005, točka 36 zgoraj, točka 32, in navedena sodna praksa).

      57     Za presojo, ali prvi izpodbijani dopis ustvarja pravne učinke v smislu zgoraj navedene sodne prakse, ko se z njim od Italijanske
         republike zahteva, naj dopolni sporna poročila o izdatkih tako, da za vsak ukrep navede znesek izplačanih ali morebiti izplačanih
         spornih predplačil, in ker navaja, da bodo postopki, začeti v zvezi s spornimi zahtevki za plačilo, prekinjeni ali ostali
         prekinjeni do prejetja navedenih podatkov, je treba preučiti hkrati njegovo vsebino in okvir, v katerem je bil sprejet (glej
         sklep Sodišča z dne 13. junija 1991 v zadevi Sunzest proti Komisiji, C‑50/90, Recueil, str. I‑2917, točka 13).

      58     Kar zadeva najprej trditev Italijanske republike, da naj bi ji bila v prvem izpodbijanem dopisu naložena kazen s tem, ko je
         v njem navedeno, da sporni zahtevki za plačilo ne bodo obravnavani, dokler ne bodo prejeti podatki o predplačilih, je treba
         ugotoviti, da je ta v bistvu enaka očitanju opustitve ukrepanja Komisije. Italijanska republika meni, kot je navedla na obravnavi,
         da naj bi bila Komisija v tem primeru dolžna izvesti plačila, ki ustrezajo spornim zahtevkom za plačilo, v roku dveh mesecev,
         določenem v členu 32(1), četrti pododstavek, splošne uredbe.

      59     V zvezi s tem je treba opozoriti, da Komisija, če prejme dopusten zahtevek za plačilo v smislu člena 32(3) splošne uredbe,
         ne sme še naprej ostati nedejavna. V skladu s členom 32(1), četrti pododstavek, splošne uredbe mora namreč glede na razpoložljiva
         sredstva izvesti vmesna plačila, ki ustrezajo temu zahtevku, najpozneje v dveh mesecih po prejetju tega zahtevka. Če je Komisija
         v tem primeru kršila to obveznost ukrepanja, kot trdi Italijanska republika, bi ta morala to izpodbijati s tožbo zaradi nedelovanja
         (v zvezi s tem glej sodbo Sodišča z dne 26. maja 1982 v zadevi Nemčija proti Komisiji, 44/81, Recueil, str. 1855, točka 6,
         in sodbo Sodišča prve stopnje z dne 14. decembra 2006 v zadevi Nemčija proti Komisiji, T‑314/04 in T‑414/04, ZOdl., str. II-103,
         točka 48). Če bi bila ta tožba zaradi nedelovanja razglašena za utemeljeno, bi morala Komisija na podlagi člena 233 ES sprejeti
         ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe (zgoraj navedena sodba z dne 14. decembra 2006 Nemčija proti Komisiji, točka 48).

      60     Te rešitve ni mogoče izpodbijati s tem, da je bila Italijanska republika v prvem izpodbijanem dopisu izrecno obveščena o zavrnitvi
         ukrepanja Komisije. Zavrnitev ukrepanja, ne glede na to, kako izrecna je, se lahko namreč na podlagi člena 232 ES predloži
         Sodišču, če nedelovanje ni ustavljeno (sodba Sodišča z dne 27. septembra 1988 v zadevi Parlament proti Svetu, 302/87, Recueil,
         str. 5615, točka 17).

      61     Opustitev ukrepanja, razkrita s prvim izpodbijanim dopisom, je bila, kot je potrdila Komisija na obravnavi in ji Italijanska
         republika glede tega ni ugovarjala, vsekakor samo začasna in se ni nadaljevala, potem ko so razlogi zanjo izginili, ker je
         Komisija dokončno sprejela odločbo o spornih zahtevkih za plačilo. O tej dokončni odločbi je bila Italijanska republika obveščena
         z dopisom št. 8799 z dne 24. avgusta 2005, zoper katerega je vložila tožbo (T‑402/05).

      62     Zato je treba ugotoviti, da prvi izpodbijani dopis, s tem ko je bila v njem Italijanski republiki sporočena zavrnitev ukrepanja
         Komisije v zvezi s spornimi zahtevki za plačilo, ni imel nikakršnega pravnega učinka, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati z ničnostno
         tožbo, vloženo na podlagi člena 230 ES.

      63     Kar zadeva nato navedbo, da naj bi Italijanska republika morala Komisiji sporočiti podatke o predplačilih, je treba pojasniti,
         da se prvi izpodbijani dopis s sklicevanjem nanaša na obveznost poročanja, ki naj bi za to državo članico izhajala iz uporabe
         spornega splošnega pravila v povezavi z odločbo iz dopisa z dne 14. maja 2003 (glej točko 25 zgoraj), na podlagi katere so
         do sofinanciranja iz skladov upravičena samo tista neutemeljena predplačila, ki se nanašajo bodisi na pomoč, za katero je
         bila dokončna odločba o odobritvi sprejeta najpozneje 19. februarja 2003, bodisi na pomoč, dodeljeno na podlagi postopka javnega
         razpisa, ki se je končal najpozneje tega dne. Prvi izpodbijani dopis se namreč izrecno sklicuje na dopis št. 2772 z dne 21.
         marca 2005 (glej točko 31 zgoraj), ta pa se sklicuje na dopis z dne 29. julija 2003, ki vsebuje popravke dopisa z dne 14.
         maja 2003 (glej točko 27 zgoraj).

      64     Tako iz same vsebine prvega izpodbijanega dopisa izhaja, da je bil njegov namen ob preučitvi spornih zahtevkov za plačilo
         opozoriti Italijansko republiko na obveznost poročanja, ki naj bi jo imela na podlagi predpisov o upravičenosti izdatkov in
         zlasti na podlagi spornega splošnega pravila.

      65     Da bi preverili, ali je prvi izpodbijani dopis dejansko omejen samo na opozorilo Italijanski republiki na obveznosti, ki izhajajo
         iz predpisov Skupnosti, ne da bi spreminjal njihovo področje uporabe, ali pa nasprotno lahko ustvari pravne učinke, je treba
         odgovoriti na nekatera temeljna vprašanja, ki se postavljajo s tem sporom (v zvezi s tem glej sodbo Sodišča z dne 20. marca
         1997 v zadevi Francija proti Komisiji, C‑57/95, Recueil, str. I‑1627, točki 9 in 10, ter sodbo z dne 24. novembra 2005, točka
         36 zgoraj, točke od 33 do 35).

       Temelj
      66     Italijanska republika v podporo svojemu predlogu za razglasitev ničnosti prvega, drugega, tretjega, četrtega in petega izpodbijanega
         dopisa (v nadaljevanju skupaj: izpodbijani dopisi) navaja devet tožbenih razlogov. Prvi tožbeni razlog se nanaša na neobstoj
         pravne podlage in kršitev določb, s katerimi se ureja finančni nadzor. Drugi tožbeni razlog temelji na popolni neobrazloženosti.
         Tretji tožbeni razlog se nanaša na neupoštevanje postopka za sprejemanje odločb Komisije in kršitev njenega poslovnika. Četrti
         tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 32 splošne uredbe in pravila št. 1, točki 1 in 2, Priloge k Uredbi št. 448/2004.
         Peti tožbeni razlog se nanaša na kršitev določb o upravičenosti izdatkov. Šesti tožbeni razlog temelji na kršitvi načela sorazmernosti
         in zlorabi pooblastil. Sedmi tožbeni razlog se nanaša na kršitev Uredbe št. 448/2004, načel enake obravnave in pravne varnosti
         ter protislovnost izpodbijanih dopisov. Osmi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 9 Uredbe št. 438/2001. In deveti tožbeni
         razlog se nanaša na kršitev načela poenostavitve.

      67     Ker je Komisija izpodbijala dopustnost tretjega tožbenega razloga, je treba najprej preučiti navedeni tožbeni razlog.
      68     Opozoriti je treba tudi, da je odgovor na vprašanje dopustnosti, postavljeno v točki 65 zgoraj, odvisen od odgovorov na temeljna
         vprašanja, ki se nanašajo, po eni strani, na razlago predpisov Skupnosti na področju upravičenosti izdatkov in, po drugi strani,
         na neizogibne posledice, ki izhajajo iz teh predpisov na stopnji poročila o izdatkih in potrjevanja izdatkov. Ker so ta temeljna
         vprašanja postavljena s četrtim in petim tožbenim razlogom po eni strani ter osmim in devetim po drugi, je treba nato preučiti
         te tožbene razloge.

       Tretji tožbeni razlog: neupoštevanje postopka sprejemanja odločb Komisije in kršitev njenega poslovnika.
       Trditve strank
      69     Italijanska republika v bistvu trdi, da ji je Komisija, s tem ko ji je poslala izpodbijane dopise, vročila odločbe, ki očitno
         niso bile sprejete v skladu s postopkom, določenim v njenem poslovniku.

      70     Komisija predlaga, naj se tretji tožbeni razlog zavrže kot nedopusten na podlagi člena 44(1)(c) Poslovnika Sodišča prve stopnje.
         Trditve v podporo temu tožbenemu razlogu naj ne bi dovolj jasno in natančno opredeljevale, katera pravila naj bi bila kršena.

       Presoja Sodišča prve stopnje
      71     V členu 44(1)(c) Poslovnika je določeno, da mora tožba vsebovati kratek povzetek tožbenih razlogov. To pomeni, da mora biti
         v tožbi natančno navedeno, iz česa sestojijo tožbeni razlogi, na katerih temelji tožba, in da samo abstraktna navedba tožbenih
         razlogov ne zadostuje (sodbi Sodišča prve stopnje z dne 18. novembra 1992 v zadevi Rendo in drugi proti Komisiji, T‑16/91,
         Recueil, str. II‑2417, točka 130, in z dne 28. marca 2000 v zadevi T. Port proti Komisiji, T‑251/97, Recueil, str. II‑1775,
         točka 90).

      72     Poleg tega mora biti povzetek tožbenih razlogov, čeprav kratek, dovolj jasen in natančen, da lahko tožena stranka pripravi
         obrambo in Sodišče prve stopnje odloči o tožbi po potrebi brez drugih dodatnih podatkov. Za dopustnost tožbe ali natančneje
         tožbenega razloga pravna varnost in pravilno izvajanje sodne oblasti zahtevata, da bistveni dejanski in pravni elementi, na
         katerih temelji tožba ali tožbeni razlog, skladno in razumljivo izhajajo iz samega besedila tožbe (v zvezi z dopustnostjo
         tožbe glej sodbi Sodišča prve stopnje z dne 14. maja 1998 v zadevi Enso Espańola proti Komisiji, T‑348/94, Recueil, str. II‑1875,
         točka 143, in T. Port proti Komisiji, točka 71 zgoraj, točka 91).

      73     V tem primeru trditve v podporo tretjemu tožbenemu razlogu ne opredeljujejo dovolj jasno in natančno, katera pravila Poslovnika
         naj bi bila domnevno kršena ob sprejetju izpodbijanih dopisov, čeprav je Poslovnik Komisije dokument, ki je objavljen v vseh
         jezikih Evropske unije v Uradnem listu Evropske unije (UL 2000, L 308, str. 26).

      74     Komisija torej utemeljeno trdi, da povzetek tega tožbenega razloga v tožbi ni dovolj jasen in natančen, da bi lahko pripravila
         obrambo. Prav tako Sodišču prve stopnje ne omogoča, da bi odločilo o utemeljenosti tega tožbenega razloga.

      75     Zato je treba tretji tožbeni razlog zavreči kot nedopusten.
       Četrti tožbeni razlog: kršitev člena 32 splošne uredbe in pravila št. 1, točki 1 in 2, Priloge k Uredbi št. 448/2004, ter
            peti tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev določb o upravičenosti izdatkov
       Trditve strank
      76     Italijanska republika trdi, da izpodbijani dopisi kršijo člen 32 splošne uredbe in pravilo št. 1 Priloge k Uredbi št. 448/2004,
         ker slonijo na spornem splošnem pravilu. Če bi se Uredba št. 448/2004 lahko uporabljala kot podlaga za sporno splošno pravilo,
         bi bila nezakonita, ker bi kršila člen 32 splošne uredbe.

      77     Italijanska republika trdi, da rešitve Sodišča iz sodbe z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, ni mogoče prenesti na ta
         primer. Po eni strani naj bi bilo pravilo št. 1, točka 2, Priloge k Uredbi št. 1685/2000, na katero se opira ta rešitev, bistveno
         spremenjeno z Uredbo št. 448/2004. Po drugi strani naj bi se ta spor nanašal samo na člen 30 splošne uredbe in določbe Priloge
         k Uredbi št. 448/2004, s katerimi se ureja upravičenost izdatkov končnih upravičencev, medtem ko naj bi Sodišče v sodbi razlagalo
         drugo določbo, člen 32 splošne uredbe, s katero se ureja plačilo prispevka skladov, ki ga izvede Komisija.

      78     Italijanska republika poleg tega izpodbija, da bi se lahko člen 32 splošne uredbe in pravilo št. 1 Priloge k Uredbi št. 448/2004
         razlagala v smislu spornega splošnega pravila.

      79     Prvič, določbe splošne uredbe ali Uredbe št. 448/2004 naj ne bi omogočale upoštevanja dejavnosti končnih naslovnikov za presojo
         upravičenosti predplačil. V novih določbah Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem
         skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi splošne uredbe (UL L 210, str. 25)
         naj bi bilo nasprotno potrjeno, da določbe zadnje do zdaj niso omogočale upoštevanja dejavnosti končnih naslovnikov. Tako
         upoštevanje naj bi bilo namreč omogočeno s spremembo pojma „upravičenec“, ki je bila uvedena z Uredbo št. 1083/2006.

      80     Drugič, pravilo št. 1, točka 2.1, Priloge k Uredbi št. 448/2004 naj bi posredno določalo upravičenost neutemeljenih predplačil
         do pomoči iz strukturnih skladov, ker končnim upravičencem nalaga samo, naj utemeljijo plačila, izkazana kot „vmesna in končna
         plačila“.

      81     Tretjič, načelo nujnosti državnih pomoči, v skladu s katerim se lahko pomoč razglasi za združljivo s pravom Skupnosti, samo
         če koristi podjetjem, ki nimajo zadostnih lastnih finančnih sredstev, da bi izvedla načrtovano naložbo, naj bi nasprotovalo
         temu, da bi bila upravičenost predplačil pogojena s predložitvijo dokazil o tem, da so predplačila uporabili končni naslovniki.
         Na podlagi tega načela bi morala biti predplačila vedno izplačana pred naložbo, ki jo izvedejo podjetja. Prav tako kot naj
         bi načelo nujnosti državnih pomoči utemeljevalo, da se plačila v sklade tveganega kapitala, posojilne in jamstvene sklade
         obravnavajo kot upravičeni izdatki, kot je določeno v pravilu št. 1, točka 1.3, Priloge k Uredbi št. 448/2004, prav tako naj
         bi to načelo impliciralo priznanje upravičenosti neutemeljenih izdatkov.

      82     Zadnjič, določbe Priloge k Uredbi št. 448/2004 o stroških amortizacije, prispevkih v naravi in režijskih stroških naj bi potrjevale,
         da je zaradi posebnosti nekaterih izdatkov lahko utemeljeno, da njihova upravičenost ni pogojena s predložitvijo dokazil o
         njihovi uporabi.

      83     Komisija izpodbija vse trditve, ki jih je navedla Italijanska republika. Trdi, da so izpodbijani dopisi v delu, v katerem
         se sklicujejo na sporno splošno pravilo ali uporabljajo to pravilo, v skladu z besedilom in duhom člena 32 splošne uredbe
         in pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 448/2004. Zato predlaga, naj se četrti in peti toženi razlog zavrneta. V zvezi z ugovorom
         nezakonitosti Uredbe št. 448/2004 glede na člen 32 splošne uredbe Komisija trdi, da je nedopusten, ker je bil vložen prepozno,
         in da je navedena uredba vsekakor v skladu s splošno uredbo.

       Presoja Sodišča prve stopnje
      84     S četrtim in petim tožbenim razlogom Italijanska republika v bistvu trdi, da je Komisija napačno razlagala člen 32 splošne
         uredbe in pravilo št. 1 Priloge k Uredbi št. 448/2004, s tem ko je iz teh določb izpeljala sporno splošno pravilo.

      85     Najprej je treba navesti, da je Sodišče v sodbi z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, na podlagi člena 32 splošne uredbe
         in pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000 odgovorilo na vprašanje, ali in pod kakšnimi pogoji so predplačila upravičena
         do prispevka skladov.

      86     V tem smislu je Sodišče najprej poudarilo, da je eden od ciljev splošne uredbe, naveden v njeni uvodni izjavi 43, zagotoviti
         dobro finančno poslovodenje, tako da se zagotovi, da so izdatki primerno utemeljeni in potrjeni (sodba z dne 24. novembra
         2005, točka 36 zgoraj, točka 44). Ta cilj pojasnjuje, da sistem, ki ga uvajata člen 32 splošne uredbe in pravilo št. 1 Priloge
         k Uredbi št. 1685/2000, temelji na načelu povračila stroškov (sodba z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, točka 45). To
         pomeni, da se upravičenost dejanskih izdatkov nacionalnih organov načeloma pogojuje s tem, da se službam Komisije predloži
         dokaz o njihovi uporabi v projektu, ki ga financira Evropska unija, pri čemer so tak dokaz lahko plačani računi, ali če to
         ni mogoče, računovodske listine enakovredne dokazne vrednosti (sodba z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, točka 46).
         Čeprav Komisija na podlagi predplačila iz člena 32(2) splošne uredbe nacionalnim organom plača znesek, ki pomeni 7 % prispevka
         strukturnih skladov za zadevno pomoč, ne da bi bilo treba že v tej fazi predložiti listine, ki dokazujejo dejanske izdatke
         (sodba z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, točka 47), pa je treba take listine predložiti za vmesna in končna plačila
         (sodba z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, točka 49).

      87     Nazadnje je Sodišče odločilo, da je pravilo, v skladu s katerim predplačila, ki jih države članice izplačajo na podlagi shem
         pomoči ter izkažejo kot vmesna in končna plačila, niso upravičena do pomoči iz strukturnih skladov, razen če predložijo dokazila
         o tem, da so jih uporabili končni naslovniki, v skladu s členom 32 splošne uredbe in tudi pravilom št. 1, točki 1 in 2, Priloge
         k Uredbi št. 1685/2000 (sodba z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, točka 50).

      88     Nobena trditev Italijanske republike ne nasprotuje temu, da se rešitev Sodišča iz sodbe z dne 24. novembra 2005, točka 36
         zgoraj, uporabi v obravnavanem primeru in ugotovi, da je sporno splošno pravilo v skladu s členom 32 splošne uredbe in pravilom
         št. 1, točki 1 in 2, Priloge k Uredbi št. 448/2004.

      89     Trditve, ki se nanašajo na začetek veljavnosti Uredbe št. 448/2004, je treba zavrniti. Po eni strani se ni z Uredbo št. 448/2004
         spremenil niti pomen niti področje uporabe člena 32 splošne uredbe, ampak so se z njo samo določila podrobna pravila za izvajanje
         tega člena, kot je določeno v členu 53(2) splošne uredbe. Po drugi strani, kar zadeva pravilo št. 1, točka 2, Priloge k Uredbi
         št. 1685/2000, se zdi sklicevanje, dodano z Uredbo št. 448/2004, na nujnost utemeljitve plačil, ki jih končni upravičenci
         izkažejo kot „vmesna in končna plačila“, ob upoštevanju zakonodajnega okvira, v katerega spada, kot preprosto pojasnilo prej
         veljavnega pravila in ne kot njegova sprememba. Sodišče je namreč na podlagi pravila št. 1, točki 1 in 2, Uredbe št. 1685/2000
         ugotovilo, da se načelo povračila stroškov uporablja samo za plačila Komisije v obliki vmesnega ali končnega plačila v smislu
         člena 32(1), tretji pododstavek, splošne uredbe (sodba z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, točki 48 in 49).

      90     Italijanska republika torej nepravilno trdi, da je bil z Uredbo št. 448/2004 spremenjen pomen pravila št. 1, točki 1 in 2,
         Priloge k Uredbi št. 1685/2000. Pri tem je tudi nasprotovala sama sebi v lastnih spisih, ko je večkrat ugotovila bistveno
         istovetnost ustreznih določb Uredbe št. 1685/2000 pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 448/2004 in po njem. Ta istovetnost
         v tem primeru upravičuje, da se po analogiji uporabi rešitev Sodišča iz sodbe z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj.

      91     Zavrniti je treba tudi trditev, da naj bi razlika med pravili, ki jih je Sodišče preučilo v sodbi z dne 24. novembra 2005,
         točka 36 zgoraj, in zadevnimi pravili v tem sporu, nasprotovala analogni uporabi zadevne rešitve. Iz spisov Italijanske republike
         ter zlasti četrtega in petega tožbenega razloga namreč jasno izhaja, da je s tem sporom postavljeno vprašanje, ali so predplačila
         upravičena glede na člen 32 splošne uredbe in podrobna pravila za njegovo izvajanje iz Uredbe št. 448/2004, ki je podobno
         vprašanju, ki ga je Sodišče preučilo v sodbi z dne 24. novembra 2005 (glej točki 85 in 87 zgoraj).

      92     Zato je treba iz istih razlogov, kot jih je Sodišče navedlo v sodbi in ki so bili znova navedeni v točkah 86 in 87 zgoraj,
         ugotoviti, da je sporno splošno pravilo v skladu s členom 32 splošne uredbe in tudi pravilom št. 1, točki 1 in 2, Priloge
         k Uredbi št. 448/2004. Zato je treba ugovor nezakonitosti Uredbe št. 448/2004, ki ga navaja Italijanska republika, zavrniti,
         ne da bi bilo treba odločiti o razlogu nedopustnosti, ki ga uveljavlja Komisija.

      93     Poleg tega nobena trditev Italijanske republike ne omogoča, da bi se podvomilo o skladnosti spornega splošnega pravila s predpisi,
         ki urejajo upravičenost izdatkov.

      94     Najprej je treba zavrniti trditev, da naj veljavni predpisi ne bi omogočali upoštevanja dejavnosti končnih naslovnikov za
         presojo upravičenosti predplačil. Sodišče je to trditev, ki mu je že bila predložena na podlagi člena 32 splošne uredbe in
         pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000, zavrnilo (sodba z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, točke 39, 40 in od
         44 do 50). Uporabiti je ni mogoče niti po začetku veljavnosti Uredbe št. 448/2004, ki ni spremenila niti pomena niti področja
         uporabe ustreznih veljavnih pravil (glej točko 90 zgoraj).

      95     Iz točke 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 448/2004 o utemeljitvi izdatkov izhaja, da morajo biti plačila, ki jih končni
         upravičenci opravijo kot vmesna ali končna plačila, podprta z dokazili. To pravilo se glede na svojo strukturo uporablja na
         splošno za plačila, ki jih opravijo končni upravičenci v okviru aktivnosti, ki jih izvajajo sami, in tudi v okviru pomoči,
         ki jo dodelijo, zlasti na podlagi shem pomoči. V zvezi z zadnjo vrsto plačil je v točki 2.3 pravila št. 1 Priloge k Uredbi
         št. 448/2004 pojasnjeno, da morajo dokazila ustrezati izdatkom, ki jih končni naslovniki dejansko plačajo v okviru izvajanja
         aktivnosti.

      96     Kot pravilno navaja Komisija, je predložitev dokazil o tem, da so predplačila uporabili končni naslovniki v okviru izvajanja
         aktivnosti, določena tudi v členu 7 Uredbe št. 438/2001, v katerem je navedeno, da mora revizijska sled, ki jo zagotovijo
         države članice v svojih sistemih upravljanja in nadzora, omogočati uskladitev skupnih zneskov, potrjenih Komisiji, z evidencami
         posameznih izdatkov in njihovimi spremljevalnimi listinami, skupaj z listinami, ki jih v primeru shem državne pomoči ali dodelitve
         pomoči hranijo končni naslovniki.

      97     Poleg tega iz zgornjih ugotovitev izhaja, da je treba protiargument Italijanske republike na podlagi določb Uredbe št. 1083/2006,
         ki se uporablja za programsko obdobje 2007–2013, zavrniti. Poleg tega, kot je Komisija pravilno navedla na obravnavi, člen
         78(2) Uredbe št. 1083/2006 ni v nasprotju s spornim splošnim pravilom, ampak nasprotno potrjuje, da priznanje upravičenosti
         predplačil vključuje posredovanje zakonodajalca Skupnosti. Zadnje je moralo zlasti omogočiti, da se ob upoštevanju načel dobrega
         upravljanja opredelijo pogoji za tako priznanje, glede na to, da pri načrtovanju za obdobje 2000–2006 o tem ni bilo mogoče
         doseči soglasja (glej točko 24 zgoraj).

      98     Brez vsakršne pravne podlage je tudi trditev, ki temelji na besedilu pravila št. 1, točka 2.1, Priloge k Uredbi št. 448/2004.
         Spomniti je treba, da se s to določbo ureja utemeljitev izdatkov, prijavljenih Komisiji, da bi se od nje prejela „vmesna in
         končna plačila“ v smislu člena 32(1), tretji pododstavek, splošne uredbe. V tem smislu je treba sklicevanje na navedena „vmesna
         in končna plačila“ razumeti tako, da če Komisija kot predplačilo plača znesek v višini 7 % prispevka skladov za zadevno pomoč,
         določen v členu 32(2), prvi pododstavek, splošne uredbe, nacionalnim organom ni treba že v tej fazi predložiti listin, ki
         utemeljujejo dejanske izdatke (sodba z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, točka 47). Zato izrazov „vmesna in končna plačila“
         iz pravila št. 1, točka 2.1, Priloge k Uredbi št. 448/2004 ni mogoče razlagati tako, da predplačila niso zajeta v načelu povračila
         stroškov.

      99     Poleg tega je treba kot nepomembne zavrniti trditve, ki slonijo na „načelu nujnosti“ državnih pomoči. Italijanska republika
         ni pojasnila, kako naj bi „načelo nujnosti“, ki ga navaja, če sploh obstaja, določalo izognitev načelu povračila stroškov,
         ki se na podlagi člena 32 splošne uredbe uporablja za zahtevke za vmesna in končna plačila. Dejstvo, da države članice na
         podlagi shem pomoči podjetjem, ki nimajo zadostnih lastnih sredstev, izplačujejo predplačila, ne zahteva, naj Komisija povrne
         navedena predplačila kot vmesna ali končna plačila, čeprav ne ustrezajo dejansko plačanim izdatkom v smislu člena 32 splošne
         uredbe.

      100   V zvezi s tem ni mogoče navajati pravila št. 1, točka 1.3, Priloge k Uredbi št. 448/2004, ker je v njem izrecno določeno,
         da je treba plačila v sklade tveganega kapitala, posojilne in jamstvene sklade (skupaj s skladi z deležem v tveganem kapitalu),
         ki izpolnjujejo pogoje, določene v besedilu, obravnavati kot dejansko plačane izdatke v smislu člena 32(1), tretji pododstavek,
         splošne uredbe. O upravičenosti predplačil do pomoči iz skladov namreč ni mogoče sklepati iz besedila s posebno uporabo, ki
         ureja samo plačila držav članic v sklade tveganega kapitala, posojilne ali jamstvene sklade.

      101   Nazadnje, trditev, ki temeljijo na določbah Priloge k Uredbi št. 448/2004 o stroških amortizacije, prispevkih v naravi in
         režijskih stroških, ni mogoče sprejeti. Tudi če upravičenost teh stroškov ne bi bila pogojena s predložitvijo dokazil, je
         taka ugotovitev nepomembna za presojo upravičenosti predplačil. Vsekakor iz pravila št. 1, točki 2.1 in 2.3, Priloge k Uredbi
         št. 448/2004 izhaja, da je treba stroške amortizacije, prispevke v naravi in režijske stroške utemeljiti s predložitvijo računovodskih
         listin z dokazno vrednostjo.

      102   Iz zgoraj navedenega izhaja, da se s prvim izpodbijanim dopisom, s tem ko napotuje na sporno splošno pravilo, ni spremenilo
         področje uporabe predpisov Skupnosti in v tem pogledu ne more pomeniti akta, ki bi bil izpodbojen v smislu člena 230 ES.

      103   Iz tega med drugim sledi, da so drugi, tretji, četrti in peti izpodbijani dopis v delu, v katerem je v njih na podlagi spornega
         splošnega pravila zavrnjeno, da se z zneski, ki ustrezajo spornim predplačilom, bremenijo skladi, v skladu s členom 32 splošne
         uredbe in pravilom št. 1, točki 1 in 2, Priloge k Uredbi št. 448/2004.

      104   Četrti in peti tožbeni razlog je torej treba, kar zadeva drugi, tretji, četrti in peti izpodbijani dopis, zavrniti kot neutemeljena.
       Osmi tožbeni razlog: kršitev člena 9 Uredbe št. 438/2001 in deveti tožbeni razlog: kršitev načela poenostavitve
       Trditve strank
      105   Italijanska republika trdi, da izpodbijani dopisi kršijo pravila o potrjevanju izdatkov iz člena 9 Uredbe št. 438/2001, ker
         se z njimi zahteva ali je bilo v njih predpostavljeno, da pristojni nacionalni organi v poročilih o izdatkih za vsak ukrep
         navedejo znesek izplačanih ali morebiti izplačanih spornih predplačil. Podrobna pravila o potrjevanju izdatkov naj bi bila
         v celoti urejena s tem členom, v katerem je določeno, da je treba potrjena poročila o izdatkih iz člena 32(3) in (4) splošne
         uredbe izdelati v skladu z vzorcem potrdila iz Priloge II k Uredbi št. 438/2001. Po določenem znesku naj bi bilo treba izdatke
         samo navesti v tem potrdilu ter za vsak ukrep navesti zadevni vir financiranja („javna sredstva Skupnosti“, „različna javna
         sredstva“ in „zasebna sredstva“) in leto, v katerem so bili izdatki opravljeni. Tako naj bi Komisija, ko je od pristojnih
         nacionalnih organov zahtevala, naj svoja poročila o izdatkih dopolnijo s podatki o znesku izplačanih predplačil, tem organom
         naložila obveznosti poročanja, ki v veljavnih predpisih niso predvidene.

      106   Poleg tega Italijanska republika trdi, da je Komisija, s tem ko je za potrjevanje izdatkov naložila strožja in bolj obremenjujoča
         podrobna pravila, kot so pravila iz člena 9 Uredbe št. 438/2001, kršila načelo poenostavitve upravljanja strukturnih skladov.
         O obstoju takega načela naj bi bilo mogoče sklepati iz uvodne izjave 42 splošne uredbe, ustno izraženih stališč Komisije in
         predlogov, ki jih je ta predložila odboru.

      107   Komisija predlaga, naj se tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 9 Uredbe št. 438/2001, zavrne kot neutemeljen. Podatki
         o izplačanih spornih predplačilih naj bi bili nepogrešljivi za določitev zneska predplačil, ki mora iti v breme proračuna
         Skupnosti. Zato naj bi sporočitev teh podatkov ustrezala izpolnitvi obveznosti potrjevanja izdatkov, ki jo imajo nacionalni
         organi na podlagi člena 9 Uredbe št. 438/2001.

      108   Komisija poleg tega zavrača tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela poenostavitve. Cilj poenostavitve upravljanja skladov
         ne more upravičiti, da se v tem primeru kršijo pravila prijave in potrjevanja izdatkov, ki izhajajo iz načela dobrega finančnega
         poslovodenja.

       Presoja Sodišča prve stopnje
      109   Komisija izvaja nalogo izvajanja splošnega proračuna Evropske unije na podlagi člena 274 ES. Ker v tem členu ni določeno nikakršno
         razlikovanje glede na uporabljeni način upravljanja, Komisija še naprej izvaja to splošno odgovornost v okviru deljenega upravljanja
         strukturnih skladov. Poleg tega iz členov 10 ES in 274 ES izhaja, da morajo države članice v okviru deljenega upravljanja
         strukturnih skladov sodelovati s Komisijo, da bi zagotovile porabo sredstev Skupnosti v skladu z načeli dobrega finančnega
         poslovodenja. Zgoraj navedena pravila so ponovljena v členu 38(1)(g) splošne uredbe, ki se nanaša na finančni nadzor pomoči.

      110   Za ta finančni nadzor so odgovorne predvsem države članice, ki Komisiji potrjujejo, da prijavljeni izdatki na podlagi zahtevkov
         za vmesna in končna plačila ustrezajo dejansko plačanim izdatkom v smislu člena 32(1), tretji pododstavek, splošne uredbe
         in pravila št. 1, točki 1 in 2, Priloge k Uredbi št. 448/2004. Komisija sprejme odločitev o teh zahtevkih za plačilo, tako
         da na podlagi splošne odgovornosti za izvajanje proračuna določi znesek izdatkov, ki jih je prijavila in potrdila država članica
         ter s katerim je treba bremeniti proračun Skupnosti.

      111   Če so sistemi upravljanja in nadzora držav članic zanesljivi in zagotavljajo „zadostno revizijsko sled“ v smislu člena 7(2)
         Uredbe št. 438/2001, potrditev prijavljenih izdatkov načeloma Komisiji daje zadostno zagotovilo za natančnost, pravilnost
         in upravičenost zahtevkov za pomoč Skupnosti, kot izhaja iz člena 2(1) Uredbe št. 438/2001.

      112   Če pa, kot v tem primeru, Komisija in država članica različno razlagata besedilo, v katerem so določeni pogoji za upravičenost
         nekaterih izdatkov, zanesljivost nacionalnega sistema upravljanja in nadzora Komisiji ne zagotavlja več, da izdatki, ki jih
         je prijavila ta država članica, v celoti ustrezajo upravičenim izdatkom v smislu veljavnih predpisov. Zadevna država članica
         je torej tista, ki mora pri izvajanju svoje odgovornosti za potrjevanje izdatkov in na podlagi lojalnega sodelovanja z institucijami
         Skupnosti Komisiji omogočiti izvajanje proračuna pod njeno odgovornostjo, tako da ji zagotovi vse informacije, za katere Komisija
         meni, da jih potrebuje za izvedbo plačil v skladu s členom 32(1), tretji pododstavek, splošne uredbe. Vsaka druga rešitev
         bi vplivala na učinkovitost člena 38(1) splošne uredbe in širše členov 10 ES in 274 ES.

      113   Tako sporno splošno pravilo, katerega skladnost s členom 32(1), tretji pododstavek, splošne uredbe in pravilom št. 1, točki
         1 in 2, Priloge k Uredbi št. 448/2004 je bila ugotovljena, kot posebno pravilo upravičenosti neutemeljenih predplačil, izplačanih
         do 19. februarja 2003, ki izhaja iz odločbe Komisije, ki ni bila izpodbijana v zadevah C‑324/03 in C‑431/03, je bilo mogoče
         uveljavljati zoper Italijansko republiko, saj sta ji bili ti pravili predhodno sporočeni (glej točki 25 in 27 zgoraj). Kot
         izhaja iz točke 112 zgoraj, je bila Italijanska republika na podlagi uporabe obeh teh pravil neizogibno dolžna s svojimi zahtevki
         za plačilo in poročili o izdatkih sporočiti podatke, ki jih je imela in jih je Komisija zahtevala, da bi lahko določila znesek
         izplačanih ali morebiti izplačanih spornih predplačil. Komisija torej pravilno trdi, da je bila v tem primeru sporna formalnost
         poročanja samo podrobno pravilo uporabe in neizogibna praktična posledica obveznosti potrjevanja izdatkov, ki jo je Italijanska
         republika imela na podlagi člena 9 Uredbe št. 438/2001.

      114   Prvi izpodbijani dopis, s katerim so bili italijanski organi pozvani, naj dopolnijo sporna poročila o izdatkih, tako da za
         vsak ukrep navedejo znesek izplačanih ali morebiti izplačanih spornih predplačil, je torej te samo spomnil na obveznost poročanja,
         ki je zanje neizogibno izhajala iz predpisov Skupnosti, ne da bi spremenil področje uporabe teh predpisov. Glede na zgornje
         ugotovitve in ugotovitve iz točke 102 zgoraj je treba ugotoviti, da prvi izpodbijani dopis ni ustvaril nikakršnih pravnih
         učinkov, ki jih izpodbija Italijanska republika, in glede na to ne more pomeniti izpodbojnega pravnega akta v smislu sodne
         prakse, navedene v točki 56 zgoraj. To tožbo je torej treba zavreči kot nedopustno v delu, v katerem se nanaša na prvi izpodbijani
         dopis. Posledično je treba preučitev navedene tožbe nadaljevati samo v delu, v katerem se nanaša na drugi, tretji, četrti
         in peti izpodbijani dopis.

      115   Glede tega Italijanska republika ne more trditi, da naj bi bil z drugim, tretjim, četrtim in petim izpodbijanim dopisom kršen
         člen 9 Uredbe št. 438/2001 ali splošno načelo poenostavitve, ker naj bi se z njimi predpostavljalo, da bodo pristojni nacionalni
         organi ravnali v skladu s sporno formalnostjo poročanja.

      116   V točki 113 zgoraj je že bilo ugotovljeno, da je bila navedena formalnost podrobno pravilo uporabe in neizogibna praktična
         posledica obveznosti potrjevanja izdatkov, ki jo je Italijanska republika imela na podlagi člena 9 Uredbe št. 438/2001.

      117   Poleg tega načelo poenostavitve, ki ga navaja Italijanska republika, ne more povzročiti pomislekov o zakonitosti sporne formalnosti
         poročanja. Čeprav se splošna uredba odziva na skrbi, povezane s poenostavitvijo postopkov, ki urejajo obveznosti in plačila,
         in čeprav si Komisija v tem smislu prizadeva odpraviti nepotrebne upravne ovire, pa vseeno sistem strukturnih skladov ne pozna
         načela, v skladu s katerim bi bilo treba postopke, s katerimi se urejajo obveznosti in plačila, poenostaviti brez upoštevanja
         posledic za dobro delovanje in razumno finančno upravljanje skladov. Želja po poenostavitvi postopkov, izražena v splošni
         uredbi, v tem primeru ne more privesti do pomislekov o formalnosti poročanja, ki izhaja iz izvajanja sistema strukturnih skladov
         v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja iz člena 274 ES, kot je že bilo navedeno v točkah 112 in 113 zgoraj.

      118   Osmega in devetega tožbenega razloga, navedenih v podporo predlogu za razglasitev ničnosti drugega, tretjega, četrtega in
         petega izpodbijanega dopisa, torej ni mogoče sprejeti.

       Prvi tožbeni razlog: neobstoj pravne podlage in kršitev določb, s katerimi se ureja finančni nadzor
       Trditve strank
      119   Italijanska republika očita, da v izpodbijanih dopisih ni navedena določba, ki je omogočila njihovo sprejetje, čeprav to zahteva
         načelo pravne varnosti (sodba Sodišča z dne 16. junija 1993 v zadevi Francija proti Komisiji, C‑325/91, Recueil, str. I‑3283,
         točka 26). Preprosto posredno sklicevanje na dopis z dne 29. julija 2003 ne more pomeniti zakonite in ustrezne pravne podlage,
         ker naj bi bilo sporno splošno pravilo, ki ga vsebuje ta dopis, v nasprotju z določbami splošne uredbe in Uredbe št. 448/2004.

      120   Italijanska republika Komisiji tudi očita, da je s sprejetjem izpodbijanih dopisov posegla v pristojnost, ki na podlagi členov
         38 in 39 splošne uredbe ter podrobnih pravil za njuno izvajanje iz Uredbe št. 438/2001 pripada izključno državam članicam.
         Iz teh določb ter sporočila Komisije Parlamentu in Svetu z dne 6. septembra 2004 o odgovornosti držav članic in Komisije pri
         deljenem upravljanju strukturnih skladov in Kohezijskega sklada (COM(2004) 580 konč.) naj bi namreč izhajalo, da so za finančni
         nadzor pomoči skladov odgovorne predvsem države članice, ki morajo preveriti in Komisiji potrditi upravičenost izdatkov, ki
         jih prijavijo kot vmesna in končna plačila. Komisija naj bi bila pooblaščena samo za nadzor „sistemov upravljanja in nadzora“,
         ki jih vzpostavijo države članice.

      121   Komisija predlaga zavrnitev prvega očitka, ki se nanaša na neobstoj pravne podlage. Izpodbijani dopisi naj bi spadali v jasno
         opredeljeni zakonodajni okvir, ki ga Italijanska republika pozna že dolgo. Sklicevali naj bi se namreč na dopis z dne 29.
         julija 2003, ki naj bi vseboval sklicevanje na pojasnjevalno opombo, in na podlagi tega sklicevanja bi lahko pravno podlago
         izpodbijanih dopisov našli v spornem splošnem pravilu, navedenem v njih.

      122   V zvezi z drugim očitkom, ki se nanaša na domnevno kršitev določb, s katerimi se ureja finančni nadzor, Komisija meni, da
         je treba trditve Italijanske republike zavrniti kot neutemeljene. Odgovornost za finančni nadzor pomoči skladov, ki jo prevzamejo
         predvsem države članice, naj bi bila brez pomena za upravičenost predplačil. Komisija znova zatrjuje, da je sporno splošno
         pravilo v skladu z načelom povračila stroškov, ki je podlaga za veljavne predpise na tem področju.

       Presoja Sodišča prve stopnje
      123   V zvezi s prvim očitkom, ki se nanaša na neobstoj pravne podlage, je treba opozoriti, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno
         prakso zakonodaja Skupnosti jasna, njena uporaba pa predvidljiva za vse, ki jih zadeva. Načelo pravne varnosti je del splošnih
         načel prava Skupnosti, Sodišče prve stopnje pa mora zagotoviti njihovo upoštevanje. To načelo zahteva, naj zavezujoča narava
         vsakega akta, katerega cilj je ustvariti pravne učinke, temelji na predpisu prava Skupnosti, ki mora biti izrecno naveden
         kot zakonita podlaga akta in določa pravno obliko, ki jo mora imeti ta akt (sodba z dne 16. junija 1993 v zadevi Francija
         proti Komisiji, točka 119 zgoraj, točki 26 in 30).

      124   Vendar pa iz sodne prakse tudi izhaja, da opustitev sklicevanja na natančno pravno podlago akta ne pomeni nujno bistvene napake,
         če je pravno podlago mogoče določiti na podlagi drugih elementov akta. Izrecno sklicevanje pa je vseeno nujno potrebno, če
         bi bili sicer zainteresirane osebe in pristojno sodišče Skupnosti negotovi glede natančne pravne podlage (sodba Sodišča z
         dne 26. marca 1987 v zadevi Komisija proti Svetu, 45/86, Recueil, str. 1493, točka 9, in sodba Sodišča prve stopnje z dne
         11. septembra 2002 v zadevi Alpharma proti Svetu, T‑70/99, Recueil, str. II‑3495, točka 112).

      125   Drugi, tretji, četrti in peti izpodbijani dopis vsebujejo odločbe Komisije o plačilu zneska, ki se razlikuje od zneska, za
         katerega je zaprosila Italijanska republika. Te odločbe temeljijo na izrecni zavrnitvi institucije Skupnosti, da proračun
         obremeni z izdatki, ki jih je prijavila Italijanska republika in ustrezajo spornim predplačilom. V dopisih ni izrecno naveden
         predpis prava Skupnosti, ki jim daje zavezujočo moč in določa pravno obliko, ki jo morajo imeti.

      126   Treba je torej raziskati, ali drugi elementi drugega, tretjega, četrtega in petega izpodbijanega dopisa omogočajo odpravo
         negotovosti, povezane z opustitvijo pravne podlage v odločbah, ki jih je sprejela Komisija.

      127   Iz obrazložitve dejstev (glej točke od 20 do 35 zgoraj) izhaja, da so sporni dopisi del obširnega dopisovanja med Komisijo
         in Italijansko republiko o vprašanju upravičenosti predplačil. Komisija je s pojasnjevalno opombo Italijansko republiko obvestila
         o spornem splošnem pravilu, v skladu s katerim predplačila, ki jim niso priložena dokazila o tem, da bi predplačila uporabili
         končni naslovniki, niso upravičena do prispevka skladov v skladu s členom 32(1), tretji pododstavek, splošne uredbe. Komisija
         je v dopisih z dne 14. maja 2003 in 29. julija 2003 znova navedla sporno splošno pravilo. Italijanski republiki je tudi sporočila
         svojo odločitev, da bo kot upravičena štela predplačila, izplačana do 19. februarja 2003, na podlagi načela varstva pravno
         utemeljenih pričakovanj.

      128   V tem smislu vsebina drugega, tretjega, četrtega in petega izpodbijanega dopisa Italijanski republiki in Sodišču prve stopnje
         omogoča razumeti, da je v teh dopisih v vsakem posameznem primeru uporabljeno sporno splošno pravilo in da odločbe, ki jih
         vsebujejo, torej temeljijo na razlagi člena 32(1), tretji pododstavek, splošne uredbe, ki jo je Komisija navedla v pojasnjevalni
         opombi, ter dopisih z dne 14. maja 2003 in 29. julija 2003 ter 25. marca 2004.

      129   Italijanska republika sicer ne more imeti pomislekov o zakonitosti te pravne podlage glede na splošno uredbo in Uredbo št.
         448/2004, kajti sporno splošno pravilo je, kot je že bilo ugotovljeno v točki 92 zgoraj, v skladu s členom 32 splošne uredbe
         in ukrepom za njegovo izvajanje iz pravila št. 1, točki 1 in 2, Priloge k Uredbi št. 448/2004.

      130   Prvega očitka o neobstoju pravne podlage torej ni mogoče sprejeti.
      131   V zvezi z drugim očitkom o kršitvi določb, s katerimi se ureja finančni nadzor, je treba pojasniti, da Italijanska republika
         s tem v bistvu trdi, da Komisija ni bila pristojna za zavrnitev povračila spornih predplačil, ki so jih prijavili italijanski
         organi, v obliki prispevka skladov.

      132   Vendar pa je treba trditev Italijanske republike zavrniti, ker je dokazano, da zavrnitve povračila temeljijo na obveznosti
         Komisije, ki izhaja iz člena 32(1), tretji pododstavek, splošne uredbe in podrobnih pravil za njegovo izvajanje, da izvede
         samo vmesna in končna plačila, ki ustrezajo dejansko plačanim izdatkom v smislu tega člena. Potrditev izdatkov, ki jih je
         izvedla Italijanska republika, namreč ne izključuje možnosti, da Komisija na podlagi splošne odgovornosti za izvajanje proračuna
         iz sofinanciranja Skupnosti izloči prijavljene in potrjene izdatke, ki glede na njeno razlago veljavnih predpisov ne ustrezajo
         upravičenim izdatkom.

      133   V obravnavanem primeru je torej Komisija ravnala na podlagi svoje pristojnosti, dodeljene pri izvajanju proračuna Skupnosti,
         ne da bi posegla v izključne pristojnosti držav članic za finančni nadzor pomoči, kot izhajajo iz členov 38 in 39 splošne
         uredbe in podrobnih pravil za njuno izvajanje iz Uredbe št. 438/2001.

      134   Drugi očitek je torej treba v celoti zavrniti. Posledično je treba prvi tožbeni razlog zavrniti v celoti.
       Drugi tožbeni razlog: popolna neobrazloženost
       Trditve strank
      135   Italijanska republika trdi, da je z izpodbijanimi dopisi kršena obveznost obrazložitve aktov Skupnosti, določena v členu 253
         ES, kot jo razlaga sodna praksa, ker ne vsebujejo nobenega elementa, ki bi utemeljeval odločbe, ki jih dopisi vsebujejo. V
         obravnavanem primeru bi morala Komisija v izpodbijanih dopisih izrecno navesti svoje razloge, po eni strani glede na spremembo
         zakonodajnega okvira, do katere je prišlo malo pred njihovim sprejetjem z začetkom veljavnosti Uredbe št. 448/2004, in po
         drugi strani glede na področje uporabe odločb iz teh dopisov, ki gredo očitno dlje kot prej sprejete odločbe (sodba Sodišča
         z dne 26. novembra 1975 v zadevi Fabricants de papiers peints proti Komisiji, 73/74, Recueil, str. 1491, točka 31).

      136   Komisija predlaga zavrnitev drugega tožbenega razloga, ker so izpodbijani dopisi dovolj obrazloženi glede na okoliščine obravnavanega
         primera in tudi predpise, s katerimi se ureja upravičenost izdatkov do prispevka strukturnih skladov, katerih vsebino je Italijanska
         republika poznala, saj so ji bili sporočeni v pojasnjevalni opombi in dopisu z dne 29. julija 2003.

       Presoja Sodišča prve stopnje
      137   Na podlagi ustaljene sodne prakse mora biti obrazložitev, ki je zahtevana v členu 253 ES, prilagojena naravi zadevnega akta
         ter mora jasno in nedvoumno izražati razloge institucije, avtorja akta, tako da se lahko zainteresirane stranke seznanijo
         z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor (sodbi Sodišča z dne 11. septembra 2003 v zadevi
         Avstrija proti Svetu, C‑445/00, Recueil, str. I‑8549, točka 49; z dne 9. septembra 2004 v zadevi Španija proti Komisiji, C‑304/01,
         ZOdl., str. I‑7655, točka 50, in sodba z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, točka 54).

      138   To obveznost obrazložitve je treba presojati glede na konkretne okoliščine, predvsem glede na vsebino akta, naravo razlogov,
         na katere se sklicuje, in interes za pojasnila, ki bi ga lahko imel naslovnik akta. Ne zahteva pa se, da bi bili v obrazložitvi
         navedeni vsi upoštevni dejanski in pravni elementi, ker je treba vprašanje, ali je obrazložitev posameznega akta v skladu
         z zahtevami iz člena 253 ES, presoditi ne samo glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov kontekst in glede na
         vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (sodbi Sodišča z dne 22. marca 2001 v zadevi Francija proti Komisiji, C‑17/99,
         Recueil, str. I‑2481, točka 36; z dne 7. marca 2002 v zadevi Italija proti Komisiji, C‑310/99, Recueil, str. I‑2289, točka
         48, in sodba z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj, točka 55).

      139   Kot izhaja iz točk 127 in 128 zgoraj, je bilo v drugem, tretjem, četrtem in petem izpodbijanem dopisu posredno uporabljeno
         sporno splošno pravilo, navedeno v pojasnjevalni opombi, dopisih z dne 14. maja 2003 in 29. julija 2003 ter dopisu z dne 25.
         marca 2004. Dopisovanje med Komisijo in Italijansko republiko je torej zadnji omogočilo razumevanje, da zavrnitev povračila
         temelji posredno, a jasno in nedvoumno, na dejstvu, da spornih predplačil, ki jih je prijavila Italijanska republika, ni mogoče
         šteti za dejansko plačane izdatke v smislu člena 32(1), tretji pododstavek, splošne uredbe in da torej niso upravičena do
         prispevka skladov.

      140   Poleg tega iz trditev, ki jih Italijanska republika navaja v tej tožbi, izhaja, da je razumela razloge, ki so bili podlaga
         za odločbe o zavrnitvi povračila iz drugega, tretjega, četrtega in petega izpodbijanega dopisa. Njen predlog za razglasitev
         ničnosti teh odločb sloni namreč predvsem na izpodbijanju spornega splošnega pravila, ki je njihova podlaga.

      141   V teh okoliščinah je treba zavrniti drugi tožbeni razlog popolne neobrazloženosti.
       Šesti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti in zloraba pooblastil ter sedmi tožbeni razlog: kršitev Uredbe št. 448/2004,
            načel enake obravnave in pravne varnosti ter protislovnost izpodbijanih dopisov
       Trditve strank
      142   S šestim tožbenim razlogom Italijanska republika trdi, da izpodbijani dopisi kršijo načelo sorazmernosti, ker je v njih uporabljeno
         splošno in abstraktno načelo neupravičenosti predplačil, ki je nesorazmerno z zastavljenim ciljem. To načelo naj bi najprej
         slonelo na nedokazani premisi, da naj v primeru predplačil ne bi obstajala zadostna jamstva, da bodo zneski, dani na voljo
         končnim naslovnikom, dejansko uporabljeni za uresničitev ciljev pomoči. Nato naj bi bilo uporabljeno, ne da bi bilo ocenjeno,
         ali obstajajo drugi ustrezni, manj omejevalni ukrepi, in zlasti ne da bi bila upoštevana jamstva, ki izhajajo iz nacionalne
         zakonodaje. Italijansko pravo naj bi namreč ponujalo jamstva za to, da bodo končni naslovniki, ki prejmejo predplačila, izvedli
         aktivnosti, sofinancirane iz skladov. Nazadnje naj bi načelo, ki ga je uporabila Komisija, izključevalo vsakršno analizo njenih
         služb na stopnji preučitve zahtevkov za plačilo, ki so jih poslali nacionalni organi.

      143   Italijanska republika dodaja, da splošno in abstraktno načelo neupravičenosti predplačil kaže na zlorabo pooblastil, ker je
         enako sredstvu pritiska, uporabljenemu neposredno zoper pristojne nacionalne organe.

      144   S sedmim tožbenim razlogom Italijanska republika trdi, da je z izpodbijanimi dopisi kršeno splošno načelo enake obravnave,
         kot je priznano v sodni praksi Skupnosti in določbah Uredbe št. 448/2004, in da vsebujejo očitna protislovja, ker se zdi,
         da brez pravne utemeljitve uvajajo dvojne predpise za sheme državnih pomoči, sofinanciranih iz strukturnih skladov. Medtem
         ko naj pomoči, na splošno izplačane v obliki predplačil, načeloma ne bi bile upravičene, naj namreč to ne bi veljalo za naložbene
         pomoči za majhna in srednje velika podjetja (MSP), dodeljene v obliki plačil v sklade tveganega kapitala, posojilne in jamstvene
         sklade (skupaj s skladi z deležem v tveganem kapitalu) na podlagi pravila št. 1, točka 1.3, in pravila št. 8, točka 2.9, Priloge
         k Uredbi št. 448/2004. Navedena posebnost te vrste financiranja naj ne bi mogla upravičiti take razlike v obravnavi glede
         na načelo nujnosti državnih pomoči, že navedeno v točki 81 zgoraj.

      145   Italijanska republika tudi trdi, da je z izpodbijanimi dopisi kršeno načelo pravne varnosti. Z njimi naj bi bila namreč uvedena
         negotovost glede veljavnih predpisov, ker naj bi omogočali domnevo, da je tudi v posebnem primeru pomoči, dodeljenih v obliki
         plačil v sklade tveganega kapitala, posojilne in jamstvene sklade, za njihovo upravičenost mogoče zahtevati predložitev še
         drugih dokumentov, kot so navedeni v Uredbi št. 448/2004.

      146   Komisija izpodbija trditev, da je z izpodbijanimi dopisi kršeno načelo sorazmernosti. V splošni uredbi in podrobnih pravilih
         za njeno izvajanje naj ne bi bilo končnim upravičencem prepovedano, da izplačajo predplačila končnim naslovnikom. Ta predplačila
         naj bi se lahko tudi sofinancirala iz skladov, brez kakršne koli zahteve po dokazilu o njihovi uporabi, znotraj zneska 7 %
         prispevka skladov za zadevno pomoč, zneska, ki ga plača Komisija na podlagi člena 32(2) splošne uredbe, ko nastopi prva obveznost.

      147   Komisija poleg tega odgovarja, da so očitki v okviru sedmega tožbenega razloga neutemeljeni in da jih je torej treba zavrniti.
         Pravila o upravičenosti plačil v sklade tveganega kapitala, posojilne in jamstvene sklade naj bi bila izdelana zaradi posebnih
         značilnosti te vrste financiranja.

       Presoja Sodišča prve stopnje
      –       Kršitev Uredbe št. 448/2004
      148   Kot je bilo ugotovljeno že v točki 103 zgoraj, je v drugem, tretjem, četrtem in petem izpodbijanem dopisu pravilo št. 1, točki
         1 in 2, Priloge k Uredbi št. 448/2004 uporabljeno pravilno, ko je v njih zavrnjeno, da se z zneski, ki ustrezajo spornim predplačilom,
         bremeni proračun Skupnosti. Zato je treba očitek, ki se nanaša na kršitev Uredbe št. 448/2004, takoj zavrniti.

      –       Kršitev načel sorazmernosti, enake obravnave in pravne varnosti
      149   Očitki kršitve načel sorazmernosti, enake obravnave in pravne varnosti se v bistvu nanašajo na uporabo spornega splošnega
         pravila v drugem, tretjem, četrtem in petem izpodbijanem dopisu. Na podlagi tega pravila je namreč Komisija zavrnila, da bi
         se z zneski, ki ustrezajo spornim predplačilom, ki so jih prijavili italijanski organi, bremenil proračun Skupnosti.

      150   Poudariti je treba, da v členu 32(1), tretji pododstavek, splošne uredbe in podrobnih pravilih za njegovo izvajanje Komisiji
         ni podeljena nikakršna diskrecijska pravica v zvezi z določitvijo pogojev za upravičenost predplačil. S tem ko je Komisija
         v drugem, tretjem, četrtem in petem izpodbijanem dopisu odločila, da sporna predplačila, ki jih je Italijanska republika prijavila
         kot vmesna plačila, niso upravičena, torej ni mogla kršiti načela sorazmernosti, načela enake obravnave ali načela pravne
         varnosti.

      151   Tudi če bi upoštevali dejstvo, da se Italijanska republika v tem primeru sklicuje na nezakonitost člena 32(1), tretji pododstavek,
         splošne uredbe in podrobnih pravil za njegovo izvajanje za podporo svoji tožbi zoper posamezne določitve, sprejete na njihovi
         podlagi, in tudi če bi priznali dopustnost teh ugovorov nezakonitosti na podlagi člena 241 ES, teh ugovorov ne bi bilo mogoče
         sprejeti po temelju.

      152   Sporno splošno pravilo je v primeru shem pomoči ali pomoči, ki jih dodelijo nacionalni organi, samo posebno izvajanje načela
         povračila stroškov v okviru vmesnih in končnih plačil, na katerem temeljijo člen 32 splošne uredbe in podrobna pravila za
         njegovo izvajanje, da bi zagotovili porabo sredstev Skupnosti v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja iz člena 274
         ES (glej točko 86 zgoraj). Torej je v tem primeru treba preučiti, ali to načelo krši načela sorazmernosti, enake obravnave
         in pravne varnosti.

      153   V zvezi z domnevno kršitvijo načela sorazmernosti je treba spomniti, da je to načelo del splošnih načel prava Skupnosti, v
         skladu s katerim dejanja institucij Skupnosti ne smejo prekoračiti tega, kar je primerno in nujno za uresničitev zakonitih
         ciljev, ki si jih prizadeva doseči zadevna zakonodaja, pri čemer je treba, če obstaja več primernih ukrepov, izbrati najmanj
         obremenilnega, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne z zasledovanimi cilji (sodbi Sodišča z dne 5. maja 1998
         v zadevi National Farmers’ Union in drugi, C‑157/96, Recueil, str. I‑2211, točka 60, in z dne 12. marca 2002 v zadevi Omega
         Air in drugi, C‑27/00 in C‑122/00, Recueil, str. I‑2569, točka 62; sodbi Sodišča prve stopnje z dne 27. septembra 2002 v zadevi
         Tideland Signal proti Komisiji, T‑211/02, Recueil, str. II‑3781, točka 39, in z dne 13. aprila 2005 v zadevi Verein für Konsumenteninformation
         proti Komisiji, T‑2/03, ZOdl., str. II‑1121, točka 99).

      154   Za sodni nadzor zgoraj navedenih pogojev je treba upoštevati, da ima zakonodajalec Skupnosti široko zakonodajno pooblastilo
         za opredelitev splošnih pravil za strukturne sklade, in to ustreza politični odgovornosti, ki mu je dodeljena v členu 161
         ES. Zato lahko na zakonitost takega ukrepa vpliva le očitna neprimernost ukrepa, sprejetega na tem področju, glede na cilj,
         ki si ga prizadeva doseči pristojna institucija (v zvezi s tem glej, kar zadeva skupno kmetijsko politiko, sodbo National
         Farmers’ Union in drugi, točka 153 zgoraj, točka 61, in navedena sodna praksa).

      155   V sistemu, uvedenem s členom 32 splošne uredbe, načelo povračila stroškov v okviru vmesnih in končnih plačil prispeva k zagotavljanju
         porabe sredstev Skupnosti v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja iz člena 274 ES. Omogoča preprečitev tega, da
         bi Skupnost dodelila velike finančne prispevke, ki jih potem ne bi več mogla izterjati ali bi jih lahko izterjala samo z velikimi
         težavami, če ne bi bili uporabljeni v skladu z namenom, tako da tveganje za proračun Skupnosti omejuje na znesek 7 % prispevka
         skladov za zadevno pomoč (sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott k sodbi z dne 24. novembra 2005, točka 36 zgoraj,
         ZOdl., str. I‑10047, točki 77 in 80).

      156   Jamstva, ki jih eventualno ponuja italijanska zakonodaja, v tem primeru ne morejo povzročiti pomislekov o omejitvi tveganja
         za proračun Skupnosti zaradi neskladne uporabe predplačil. Ker namreč jamstva, predvidena na nacionalni ravni, predloži končni
         naslovnik nacionalnim organom, ki izplačajo predplačila, ni mogoče kot očitno neprimerno šteti, da tveganje neizpolnitve končnih
         naslovnikov in težave, povezane z morebitnim zahtevkom za povračilo nepravilno izplačanih zneskov, prevzamejo ti organi in
         ne Skupnost.

      157   Načela povračila stroškov v okviru vmesnih in končnih plačil ter spornega splošnega pravila, s katerim se izvaja to načelo,
         torej ni mogoče šteti za očitno neprimerna ukrepa. Načelo sorazmernosti torej ni bilo kršeno.

      158   V zvezi z domnevno kršitvijo načel enake obravnave in pravne varnosti je treba opozoriti, da splošno načelo enake obravnave
         zahteva, naj se podobni položaji ne obravnavajo različno, razen če je razlikovanje objektivno utemeljeno (na področju javne
         službe glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 26. februarja 2003 v zadevi Drouvis proti Komisiji, T‑184/00, RecFP, str. I‑A‑51
         in II‑297, točka 39; na področju konkurence glej tudi sodbi Sodišča prve stopnje z dne 13. decembra 2001 v zadevi Krupp Thyssen
         Stainless in Acciai speciali Terni proti Komisiji, T‑45/98 in T‑47/98, Recueil, str. II‑3757, točka 237, in z dne 6. decembra
         2005 v zadevi Brouwerij Haacht proti Komisiji, T‑48/02, ZOdl., str. II‑5259, točka 108), medtem ko načelo pravne varnosti
         zahteva, naj so pravna pravila jasna in natančna, ter si prizadeva zagotavljati predvidljivost položajev in pravnih razmerij
         v zvezi s pravom Skupnosti (sodba Sodišča z dne 15. februarja 1996 v zadevi Duff in drugi, C‑63/93, Recueil, str. I‑569, točka
         20, in sodba Sodišča prve stopnje z dne 7. novembra 2002 v zadevi Vela in Tecnagrind proti Komisiji, T‑141/99, T‑142/99, T‑150/99
         in T‑151/99, Recueil, str. II‑4547, točka 391). Načelo pravne varnosti pomeni, da predpisi Skupnosti niso oblikovani protislovno.

      159   V pravilu št. 1, točka 1.3, Priloge k Uredbi št. 448/2004 je navedeno, da se državne pomoči, dodeljene v obliki plačil v sklade
         tveganega kapitala, posojilne in jamstvene sklade, obravnavajo kot dejansko plačani izdatki v smislu člena 32(1), tretji pododstavek,
         splošne uredbe, če zadevna sredstva izpolnjujejo pogoje, določene v pravilih št. 8 in št. 9 navedene priloge. Kot je Komisija
         pravilno trdila, to pravilo na poseben način uporablja načelo povračila stroškov v okviru vmesnih in končnih plačil, da bi
         upoštevalo posebnost financiranja za tvegani kapital podjetij. Ta sredstva dodelijo MSP samostojne pravne osebe, ki nastopajo
         kot posredniki. V nasprotju s predplačili, ki jih nacionalni organi izplačajo neposredno končnim naslovnikom, se financiranja
         v korist tveganega kapitala stekajo v sklade, katerih cilj je olajšati dostop končnih naslovnikov do virov financiranja. Zaradi
         tega posebnega položaja, ki ga ni mogoče primerjati s položajem predplačil, so se lahko plačila v sklade tveganega kapitala,
         posojilne in jamstvene sklade obravnavala kot dejansko plačani izdatki v smislu člena 32(1), tretji pododstavek, splošne uredbe.

      160   Iz zgoraj navedenega izhaja, da določbe Priloge k Uredbi št. 448/2004, na podlagi katerih so samo pomoči, dodeljene v obliki
         plačil v sklade tveganega kapitala, posojilne in jamstvene sklade, dejansko plačani izdatki v smislu člena 32(1), tretji pododstavek,
         splošne uredbe, ne kršijo načela enake obravnave.

      161   Poleg tega ni mogoče šteti, da je v tem primeru kršeno načelo pravne varnosti, ker načelo povračila stroškov v okviru vmesnih
         in končnih plačil ter tudi sporno splošno pravilo pomenita pravilno uporabo veljavnih predpisov. V zvezi s tem je treba poudariti,
         da je bila Italijanska republika opozorjena na sporno splošno pravilo in pogoje za upravičenost predplačil, določene v členu
         32(1), tretji pododstavek, splošne uredbe, s pojasnjevalno opombo, dopisoma z dne 14. maja 2003 in 29. julija 2003 ter dopisom
         z dne 25. marca 2004. Poleg tega iz ugotovitev iz točke 159 zgoraj izhaja, da Italijanska republika neutemeljeno trdi, da
         naj bi bila puščena v negotovosti glede veljavnih predpisov zaradi neenakosti pravil o upravičenosti iz pravila št. 1, točki
         1.2 in 1.3, ter pravila št. 8 Priloge k Uredbi št. 448/2004.

      162   Glede na vse zgornje ugotovitve se ne zdi, da načelo povračila stroškov v okviru vmesnih in končnih plačil ter sporno splošno
         pravilo, sama ali kakor sta bila konkretno uporabljena v drugem, tretjem, četrtem in petem izpodbijanem dopisu, kršita načelo
         sorazmernosti, enake obravnave ali pravne varnosti.

      163   Zato je treba očitke, ki se nanašajo na kršitev teh načel, zavrniti.
      –       Zloraba pooblastil
      164   V skladu z ustaljeno sodno prakso je odločbi mogoče očitati zlorabo pooblastil samo, če se na podlagi objektivnih, upoštevnih
         in skladnih dokazov zdi, da je bila sprejeta z izključnim ali vsaj odločilnim namenom doseči cilje, ki niso tisti, na katere
         se sklicuje (sodbi Sodišča prve stopnje z dne 23. oktobra 1990 v zadevi Pitrone proti Komisiji, T‑46/89, Recueil, str. II‑577,
         točka 71, in z dne 6. marca 2002 v zadevi Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, T‑92/00 in T‑103/00, Recueil,
         str. II‑1385, točka 84).

      165   V obravnavanem primeru Italijanska republika ne navaja nobenega objektivnega dokaza, ki bi omogočil ugotovitev, da je Komisija
         pri izvajanju svoje pristojnosti zlorabila pooblastila. Zloraba pooblastil torej ni dokazana.

      166   Iz tega sledi, da je treba šesti in sedmi tožbeni razlog zavrniti in da je treba tožbo zavrniti v celoti, deloma kot nedopustno
         in deloma kot neutemeljeno.

       Stroški
      167   V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala,
         naj se Italijanski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

      Iz teh razlogov je
      SODIŠČE PRVE STOPNJE (drugi senat)
      razsodilo:
      1)      Tožba se zavrne.
      2)      Italijanski republiki se naloži plačilo stroškov.

               Meij

               Forwood

               Pelikánová

         Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 12. decembra 2007.

               E. Coulon

                     A. W. H. Meij

         Stvarno kazalo
      Pravni okvir
      Določbe o upravičenosti izdatkov do prispevka skladov
      Določbe o plačilu prispevka skladov
      Določbe o potrjevanju izdatkov
      Določbe o finančnem nadzoru
      Dejansko stanje
      Postopek in predlogi strank
      Dopustnost
      Trditve strank
      Presoja Sodišča prve stopnje
      Temelj
      Tretji tožbeni razlog: neupoštevanje postopka sprejemanja odločb Komisije in kršitev njenega poslovnika.
      Trditve strank
      Presoja Sodišča prve stopnje
      Četrti tožbeni razlog: kršitev člena 32 splošne uredbe in pravila št. 1, točki 1 in 2, Priloge k Uredbi št. 448/2004, ter
         peti tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev določb o upravičenosti izdatkov

      Trditve strank
      Presoja Sodišča prve stopnje
      Osmi tožbeni razlog: kršitev člena 9 Uredbe št. 438/2001 in deveti tožbeni razlog: kršitev načela poenostavitve
      Trditve strank
      Presoja Sodišča prve stopnje
      Prvi tožbeni razlog: neobstoj pravne podlage in kršitev določb, s katerimi se ureja finančni nadzor
      Trditve strank
      Presoja Sodišča prve stopnje
      Drugi tožbeni razlog: popolna neobrazloženost
      Trditve strank
      Presoja Sodišča prve stopnje
      Šesti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti in zloraba pooblastil ter sedmi tožbeni razlog: kršitev Uredbe št. 448/2004,
         načel enake obravnave in pravne varnosti ter protislovnost izpodbijanih dopisov

      Trditve strank
      Presoja Sodišča prve stopnje
      – Kršitev Uredbe št. 448/2004
      – Kršitev načel sorazmernosti, enake obravnave in pravne varnosti
      – Zloraba pooblastil
      Stroški
      * Jezik postopka: italijanščina.