               EUROPSKA KOMISIJA
            Bruxelles, 24.11.2021.
            COM(2021) 742 final

            Preporuka za
            PREPORUKU VIJEĆA
            o ekonomskoj politici europodručja
            {SWD(2021) 362 final}

               Preporuka za

               PREPORUKU VIJEĆA

               o ekonomskoj politici europodručja

               VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,

               uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 136. u vezi s člankom 121. stavkom 2.,

               uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika
                  1
               , a posebno njezin članak 5. stavak 2.,

               uzimajući u obzir Uredbu (EU) br. 1176/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o sprečavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža
                  2
               , a posebno njezin članak 6. stavak 1.,

               uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,

               uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,

               uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,

               uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,

               budući da:

               (1)Nakon vrlo duboke recesije 2020. gospodarstvo europodručja solidno se i brzo oporavlja. Rast BDP-a u drugom tromjesečju 2021. premašio je očekivanja te se prema jesenskoj gospodarskoj prognozi 2021. očekuje da će BDP europodručja u 2021. porasti za 5,0 %. Očekuje se da će gospodarstvo europodručja u posljednjem tromjesečju 2021. ponovno dosegnuti razinu BDP-a prije krize. BDP sedam država europodručja već se do drugog tromjesečja 2021. vratio na razine prije krize. U 2022. godišnji BDP europodručja trebao bi se povećati za 4,3 %. Domaća potražnja glavni je pokretač rasta BDP-a, a povezana je s ublažavanjem ograničenja nakon uvođenja cijepljenja, postupnim poboljšanjima na tržištima rada, povlačenjem dodatnih ušteda nastalih tijekom razdoblja ograničenja kretanja i snažnim rastom ulaganja zahvaljujući povoljnim uvjetima financiranja i potpori politike na temelju instrumenta NextGenerationEU. U skladu s preporukom, države članice europodručja poduzele su pojedinačno i zajednički u okviru Euroskupine mjere kojima će se osigurati usmjerenost politika na potporu oporavku od krize uzrokovane bolešću COVID-19. Budućnosti je nesigurna i puna rizika, što uključuje razvoj pandemije u EU-u i globalno.

               (2)Tijekom godine snažan rast domaće potražnje naišao je na ograničenja na strani ponude, uključujući manjak ulaznih materijala i poremećaje u logistici. Osim toga, manjak radne snage i vještina sve je veći problem u nekim sektorima i državama članicama. Nakon nekoliko godina vrlo niskih stopa, inflacija u europodručju porasla je od početka 2021., posebno zbog visokih cijena energije i uskih grla u nabavi, što ukazuje da je to prijelazna pojava povezana s postupkom prilagodbe nakon ukidanja ograničenja kretanja. Inflacija europodručja u rujnu 2021. dosegla je najvišu razinu u deset godina (3,4 %).

               (3)U 2021. europska strategija oporavka bila je usmjerena na primjenu instrumenta NextGenerationEU i svojeg najvećeg instrumenta, Mehanizma za oporavak i otpornost (Mehanizam)
                  3
               . Nakon pozitivnih ocjena Komisije, Vijeće je do sredine studenoga 2021. odobrilo planove za oporavak i otpornost za 22 države članice, uključujući 18 zemalja europodručja. Tijekom sljedećih godina, provedba reformi i ulaganja u okviru Mehanizma imat će snažan pozitivan učinak na funkcioniranje gospodarstava europodručja. Mehanizmom će se poticati uzlazna ekonomska i socijalna konvergencija u državama članicama europodručja na osnovi ključa za raspodjelu njegovih sredstava. Njegovom se primjenom ojačalo povjerenje te se pridonijelo očuvanju rasta i makrofinancijskoj stabilnosti, čime se uravnotežuje kombinacija politika i nadopunjuje djelovanje Europske središnje banke (ESB). Osim potpore oporavku, Mehanizam ima za cilj strukturnu preobrazbu gospodarstava država članica, posebno kako bi se ostvarile zelena i digitalna tranzicija. Dosljednim ulaganjem i reformama u okviru Mehanizma te upotrebom kohezijskih fondova nastoji se pojačati otpornost europodručja na buduće šokove i trajno povećati potencijalna proizvodnja, podupirati zapošljavanje i svladavati društvene izazove. Nadalje, dužničkim instrumentima u eurima koje izdaje Unija za financiranje Mehanizama povećat će se dubina i likvidnost europskih tržišta kapitala te ojačati euro kao međunarodna valuta.

               (4)Provedbom reformi i ulaganja iz planova za oporavak i otpornost omogućit će se isplata sredstava Mehanizma i učinkovito pridonijeti ostvarenju prioriteta politike europodručja, uključujući preporuke Vijeća o ekonomskoj politici europodručja
                  4
               . To će se, među ostalim, odnositi na jačanje nacionalnih institucionalnih okvira, podupiranje visokokvalitetnih javnih ulaganja, mjere politike za potporu socijalnoj koheziji te pravednoj zelenoj i digitalnoj tranziciji. Time bi se trebalo osigurati održiv i uključiv oporavak, očuvati potencijal rasta i ojačati otpornost. To je u skladu s Godišnjim pregledom održivog rasta i četiri dimenzije konkurentne održivosti, tj. održivost okoliša, produktivnost, pravednost i makroekonomska stabilnost
                  5
               .

               (5)Odgovarajuće potporne i uzajamno osnažujuće gospodarske politike osigurale su učinkovitu makroekonomsku stabilizaciju i ograničile učinak na ishode na tržištu rada ublažavanjem rizika od trajne štete i podupiranjem brzog gospodarskog oporavka. Dosljedna kombinacija monetarne i fiskalne politike zajedno sa strukturnim reformama i mjerama za održavanje financijske stabilnosti i dalje će biti ključne za dobro funkcioniranje europodručja, uz potpuno poštovanje uloga država članica i institucija u skladu s Ugovorom.

               (6)Mjere monetarne politike ESB-a usmjerene su na osiguravanje neometanog funkcioniranja različitih segmenata financijskog tržišta i zaštitu kanala monetarne transmisije te, u konačnici, zaštitu srednjoročne stabilnosti cijena. U srpnju 2021. ESB je objavio svoju novu strategiju monetarne politike. Novom strategijom uvodi se simetrična ciljna inflacija od 2 % u srednjoročnom razdoblju. Upravno vijeće potvrdilo je i da je primarni instrument monetarne politike ESB-a i dalje njegov skup kamatnih stopa. U listopadu 2021. ESB je pokrenuo dvogodišnju istražnu fazu o digitalnom euru. Za stvaranje digitalnog eura bila bi potrebna intervencija zakonodavaca Unije na temelju članka 133. UFEU-a. Izdavanjem takve digitalne valute središnje banke moglo bi se, među ostalim, osigurati kontinuiranu opskrbu javnim novcem u digitalnom obliku, poduprijeti digitalizaciju europskog gospodarstva i aktivno poticati inovacije u maloprodajnom platnom prometu
                  6
               . Pridonijelo bi se i jačanju međunarodne uloge eura i otvorene strateške autonomije Europe.

               (7)Europska Komisija 19. listopada 2021. ponovno je pokrenula raspravu o preispitivanju gospodarskog upravljanja kako bi došla do širokog konsenzusa o tome kako povećati učinkovitost i transparentnost okvira, ukloniti makroekonomske neravnoteže i riješiti fiskalne izazove na način kojim se potiče tranzicija i rast, uzimajući u obzir pouke izvučene iz krize uzrokovane bolešću COVID-19.

               (8)Predviđa se da će deficit opće države u europodručju u cjelini dosegnuti 7,1 % BDP-a 2021., ali će se 2022. smanjiti na 3,9 %. Predviđa se da će fiskalna politika europodručja, koja proizlazi iz nacionalnih proračuna i proračuna EU-a, i dalje biti poticajna 2021. i 2022. (1,75 % BDP-a odnosno 1 % BDP-a). Javna ulaganja koja se financiraju na nacionalnoj razini i na razini EU-a u 2022. doprinijet će poticajnom smjeru politike. Od studenoga 2021. primjenom 18 nacionalnih planova za oporavak i otpornost europodručja koje je Vijeće dosad odobrilo osigurat će se opsežna financijska potpora državama članicama europodručja u iznosu do 262 milijarde EUR u obliku bespovratnih sredstava i 139 milijardi EUR u zajmovima u razdoblju do 2026. Za učinkovit odgovor na udar uzrokovan bolešću COVID-19, održiv oporavak i pravilno funkcioniranje ekonomske i monetarne unije (EMU) nužna je koordinacija nacionalnih fiskalnih politika uz puno poštovanje Pakta o stabilnosti i rastu. Iako će opća klauzula o odstupanju ostati aktivna u 2022., očekuje se da će se deaktivirati od 2023. Nakon gospodarskog oporavka, fiskalna politika preusmjerava se s privremenih hitnih mjera na ciljane mjere potpore oporavku. Povećanje udjela duga u BDP-u (s 85,5 % BDP-a 2019. na 100 % BDP-a 2021.) odraz je kombiniranih učinaka smanjenja proizvodnje i nužnog odgovora politike na velik šok uzrokovan bolešću COVID-19. Međutim, s obzirom na to da su udjeli duga u BDP-u u nekim državama članicama europodručja bili visoki i prije šoka, cilj politike bit će postupno, trajno i poticajno smanjenje duga u velikom dijelu europodručja.

               (9)U tom kontekstu, čini se da je osobito važno poboljšati sastav javnih financija, među ostalim promicanjem ulaganja i kvalitete proračunskih mjera i osiguravanjem dugoročnije fiskalne održivosti, među ostalim imajući u vidu klimatske promjene te zelenu i digitalnu tranziciju. Zelenim proračunom, preispitivanjem potrošnje, funkcionalnim programima upravljanja javnim ulaganjima i učinkovitim okvirima javne nabave može se stvoriti fiskalni prostor za dodatna javna ulaganja. Reforme za učinkovitiju i pravedniju politiku prihoda postale su još važnije u razdoblju nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19. Porezni sustavi u europodručju mogu postati povoljniji za rast i okoliš, posebno smanjenjem poreznog opterećenja rada koje je i dalje visoko u većini država članica europodručja. Mjere koje se odnose na agresivno porezno planiranje, izbjegavanje plaćanja poreza i utaju poreza mogu učiniti porezne sustave učinkovitijima i pravednijima te istodobno podupirati oporavak i povećanje prihoda. Porezni se okvir zbog globalizacije mora prilagoditi sve digitaliziranijem gospodarstvu. Dogovor o reformi globalnog oporezivanja radi ograničavanja štetnog poreznog natjecanja postignut je u okviru uključivog okvira OECD-a i skupine G20 o smanjenju porezne osnovice i prijenosu dobiti (BEPS).

               (10)Brz i odlučan odgovor politika na nacionalnoj razini i razini Unije, među ostalim putem instrumenta NextGenerationEU, učinkovito je ublažio posljedice krize na kućanstva i poduzeća. Zahvaljujući tom koordiniranom djelovanju, razlike su manje od prvotnih prognoza, a dugoročni štetni učinci su ublaženi. Potpora politike, među ostalim u okviru programa skraćenog radnog vremena i drugih mjera za očuvanje radnih mjesta, pomogla je da poduzeća ostanu aktivna tijekom krize te je ograničila rast stope nezaposlenosti i smanjenje raspoloživog dohotka. Iako se povećava, rast stopa nesolventnosti u 2021. i dalje je ograničen unatoč postupnom ukidanju mjera potpore. I na tržištima rada bilježe se postupna poboljšanja; zaposlenost se u drugom tromjesečju 2021. ponovno povećala na 72,2 %, što je blizu najvišoj razini od 72,9 % zabilježenoj prije izbijanja bolesti COVID-19 u četvrtom tromjesečju 2019. Ubrzano uvođenje digitalne tehnologije tijekom krize moglo bi imati pozitivan učinak na produktivnost, ako se održi. Međutim, kriza uzrokovana bolešću COVID-19 imala je znatne teritorijalne, sektorske i distribucijske posljedice, zbog čega će se morati provesti preraspodjele unutar država i sektora te među njima, uz znatne troškove tranzicije za radnike i poduzeća.

               (11)Iako je rast stečaja dosad bio ograničen, zbog pandemije su mnoga poduzeća imala slabije bilance, što bi moglo ograničiti njihovu sposobnost financiranja projekata ulaganja u kratkom roku i ugroziti njihovu sposobnost otplate. Kako oporavak napreduje, potporu bi trebalo postupno ukinuti i preciznije usmjeriti. Manjom uporabom dužničkih instrumenata ograničile bi se nepredviđene obveze i pridonijelo očuvanju ulagačkog kapaciteta poduzeća. Pri pravovremenom povlačenju mjera potpore za provedbu politika mora se osigurati podupiranje ulaganja i zapošljavanja te izbjegavanje propadanja održivih poduzeća, a da se pritom ne ometa uredan izlazak neodrživih poduzeća u srednjoročnom razdoblju. U tom je kontekstu ključno poboljšati pristup financiranju za poduzeća, ojačati njihove bilance i povećati kapacitet i učinkovitost stečajnih okvira. Nacionalni sustavi za nesolventnost znatno se razlikuju na razini europodručja te će biti potrebne mjere za povećanje kapaciteta kako bi se stvorio učinkovit administrativni i pravosudni sustav. Poboljšanjem okvira za nesolventnost može se pridonijeti i zdravijim bilancama u bankarskom sektoru, što će imati pozitivan učinak na ponudu kredita. Direktiva o restrukturiranju i nesolventnosti
                  7
               , kojom se u državama članicama nastoje uvesti minimalni standardi o preventivnom restrukturiranju i otpustu duga za poduzetnike, morat će se prenijeti u nacionalno zakonodavstvo do 17. srpnja 2022. Nadalje, integracija tržišta kapitala EU-a ključna je kako bi se poduzećima osigurali alternativni izvori financiranja kao dopuna bankovnom kreditiranju. Razvitkom unije tržišta kapitala
                  8
                može se poboljšati pristup financiranju za poduzeća europodručja, mobilizirati dugoročna ulaganja u zelene nove tehnologije i infrastrukturu, promicati vlasnička ulaganja i ukloniti prekogranične prepreke ulaganjima, među ostalim usklađivanjem određenih aspekata materijalnog prava o stečajnim postupcima.

               (12)Iako se zaposlenost brzo oporavlja, očekuje se da će neki sektori, određene kategorije radnika i regije trajno biti pod utjecajem krize i snažnog poticaja za ozelenjivanje gospodarstva. Nova radna mjesta koja se otvaraju mogu se razlikovati od radnih mjesta koja su izgubljena zbog krize. Uska grla u lancu opskrbe mogu usporiti oporavak zaposlenosti u određenim sektorima. Mjere politike kojima se olakšavaju promjene radnog mjesta i reintegracija na tržište rada stoga će biti ključne za potporu prilagodbi i ublažavanje socijalnih učinaka, posebno s obzirom na dvostruku tranziciju. Komisija je iznijela preporuku o učinkovitoj aktivnoj potpori zapošljavanju nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19 (EASE)
                  9
               , u kojoj se države članice poziva da razviju usklađene pakete politika u kojima se kombiniraju mjere usmjerene na nadoknađivanje manjka vještina i pomaže pojedincima da se uspješno snađu u zelenoj i digitalnoj tranziciji. Ti bi se paketi sastojali od tri komponente: i. vremenski ograničeni i dobro osmišljeni poticaji za zapošljavanje i tranziciju te potpora poduzetništvu; ii. mogućnosti usavršavanja i prekvalifikacije povezane s potrebama tržišta rada; te iii. poboljšana potpora službi za zapošljavanje. U međuvremenu je kohezija socijalne zaštite u europodručju i dalje od temeljne važnosti zbog zdravstvene i gospodarske krize te kako bi se osigurala pravedna dvostruka tranzicija. Europski stup socijalnih prava
                  10
                i dalje usmjerava zapošljavanje, vještine i mjere socijalne politike kojima se potiče uzlazna gospodarska i socijalna konvergencija te bolji radni i životni uvjeti u državama članicama. Akcijskim planom za provedbu europskog stupa socijalnih prava iz ožujka 2021. utvrđena su tri glavna cilja EU-a: i. zapošljavanje, ii. obrazovanje odraslih i iii. smanjenje siromaštva do 2030.
                  11
               , čemu će pridonijeti mjere politike preporučene u nastavku. Čelnici EU-a pozdravili su te ciljeve na sastanku na vrhu o socijalnim pitanjima u Portu 8. svibnja 2021. i na sastanku Europskog vijeća 24. i 25. lipnja 2021.

               (13)Države članice osmislile su ambiciozne planove reformi i ulaganja koji će imati financijsku i političku potporu Mehanizma. Kako bi se osigurala brza apsorpcija povezanih sredstava, bit će ključno povećati kvalitetu institucija, posebno jačanjem administrativnih kapaciteta, izbjegavajući pritom udvostručivanje i preklapanje s drugim instrumentima EU-a. Države članice mogu poboljšati okvirne uvjete za privatna ulaganja poboljšanjem poslovnog okruženja. Za neometano funkcioniranje jedinstvenog tržišta bit će ključno zaštititi i ojačati otpornost opskrbnog lanca na jedinstvenom tržištu otkrivanjem i uklanjanjem uskih grla i nedostataka u opskrbi, uz otvorena tržišta, konvergenciju standarda, veću diversifikaciju, kružnost i učinkovitost resursa. I dalje je relevantna Preporuka Vijeća o ekonomskoj politici europodručja 2021., donesena 13. srpnja 2021., kojom se poziva na daljnju integraciju jedinstvenog tržišta robe i usluga, uključujući jedinstveno digitalno tržište, uklanjanjem nepotrebnih ograničenja, poboljšanjem nadzora tržišta i jamčenjem dostatnih administrativnih kapaciteta.

               (14)Zahvaljujući prethodnim reformama bankarski sektor pokazao je opću otpornost na ozbiljni gospodarski stres. Opsežna potpora politike tijekom krize i solidan oporavak u 2021. umanjili su zabrinutost zbog slabijih korporativnih bilanci. Ipak, u bankama europodručja moglo bi doći do pogoršanja kvalitete imovine. Pravodobno praćenje rizika, proaktivna suradnja s dužnicima i aktivno upravljanje neprihodonosnim kreditima važni su za održavanje njihove sposobnosti financiranja gospodarskog oporavka.

               (15)Gospodarska veličina i integracija europodručja te mjere poduzete kao odgovor na krizu djelovali su kao stabilizacijski čimbenici na svjetskoj razini tijekom krize uzrokovane bolešću COVID-19. S obzirom na povezanost gospodarstava, države članice europodručja u narednim će godinama morati provesti dogovorena ulaganja i reforme kako bi iz krize izašle jače te istodobno dalje produbljivati institucijski ustroj europodručja kako bi postao otporniji na buduće šokove i snažniji na međunarodnoj razini. Gospodarska i financijska kretanja u naprednim tržišnim gospodarstvima i tržišnim gospodarstvima u usponu imaju izravne posljedice na europodručje putem niza kanala, među ostalim putem zdravstvene politike i politike cijepljenja, monetarne politike, financijskih tokova, globalnih lanaca vrijednosti i trgovine. Ograničenja u globalnim lancima opskrbe koja su se pojavila nakon oporavka dokaz su sve veće globalne gospodarske povezanosti. U međuvremenu, suficit tekućeg računa europodručja nastavio se postupno smanjivati te je blizu razine na koju upućuju temeljni pokazatelji. Jačanjem međunarodne uloge eura, koji je posljednjih godina bio uglavnom stabilan, među ostalim razvojem digitalnog eura, mogla bi se povećati gospodarska i financijska autonomija europodručja i Unije te poboljšati globalna financijska stabilnost.

               (16)Produbljivanje ekonomske i monetarne unije i dalje je ključno. Bankovna unija i unija tržišta kapitala projekti su koji se uzajamno podupiru i čija je svrha promicanje rasta, zaštita financijske stabilnosti i podupiranje istinske ekonomske i monetarne unije. Uklanjanjem preostalih nedostataka dodatno bi se povećala stabilnost i otpornost europodručja, doprinijelo napretku gospodarstava europodručja te ojačala međunarodna uloga eura. Dovršetak bankovne unije i unije tržišta kapitala, uz pravodobnu ratifikaciju Sporazuma o izmjeni Ugovora o uspostavi Europskog stabilizacijskog mehanizma, i dalje su od ključne važnosti. Time će se poduprijeti i zelena i digitalna tranzicija, za koje su potrebna znatna ulaganja. Na sastanku na vrhu država europodručja održanom 25. lipnja 2021. ponovno je naglašena predanost dovršetku bankovne unije, a Euroskupina u uključivom sastavu pozvana je da bez odgode i konsenzusom postigne dogovor o postupnom planu rada s konkretnim rokovima za sve neriješene elemente. Na sastanku se pozvalo i na brzu provedbu Akcijskog plana za uniju tržišta kapitala u skladu s prioritetima utvrđenima u zaključcima Vijeća od 3. prosinca 2020. I dalje je relevantna Preporuka Vijeća o ekonomskoj politici europodručja 2021. od 13. srpnja 2021., kojom se poziva na dovršetak ekonomske i monetarne unije i jačanje međunarodne uloge eura.

               PREPORUČUJE da u razdoblju od 2022. od 2023. države članice europodručja pojedinačno (uključujući provedbom svojih planova za oporavak i otpornost) i zajednički u okviru Euroskupine poduzmu sljedeće:

               1.Nastave upotrebljavati i koordinirati nacionalne fiskalne politike u svim državama članicama kako bi se učinkovito podržao održiv i uključiv oporavak. Zadrže umjereno poticajni smjer fiskalne politike u cijelom europodručju 2022., uzimajući u obzir nacionalne proračune i financijska sredstva iz Mehanizma za oporavak i otpornost. Postupno usmjere fiskalne mjere prema ulaganjima kojima se promiče održiv i uključiv oporavak, u skladu sa zelenom i digitalnom tranzicijom, uz posvećivanje posebne pozornosti kvaliteti proračunskih mjera. Očuvaju prilagodljivost fiskalne politike kako bi mogle reagirati u slučaju ponovne pojave pandemijskih rizika. Prilagođavaju fiskalne politike uzimajući u obzir razinu oporavka, fiskalnu održivost te potrebu za smanjenjem gospodarskih, socijalnih i teritorijalnih razlika. Kada to gospodarski uvjeti dopuste, provode fiskalne politike s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i održivosti duga, uz istodobno poticanje ulaganja.

               2.Promiču politike kojima se smanjuje agresivno porezno planiranje, utaja poreza i izbjegavanje plaćanja poreza kako bi se osigurala pravednost i učinkovitost poreznih sustava. Rade na ograničavanju štetne porezne konkurencije, među ostalim primjenom globalnog rješenja temeljenog na konsenzusu za svladavanje poreznih izazova koji proizlaze iz digitalizacije i globalizacije gospodarstva. Smanje porezno opterećenje rada i promiču prelazak s oporezivanja rada na oporezivanje kojim se manje narušava tržišno natjecanje. Zamijene hitne mjere mjerama za oporavak na tržištima rada na temelju učinkovitih aktivnih politika tržišta rada, kao što su: i. podupiranje promjena radnog mjesta, posebno u smjeru zelenog i digitalnog gospodarstva, ii. kombiniranje mjera za rješavanje problema nedostatka vještina, jačanje dokvalifikacije i prekvalifikacije, pružanje ciljanih poticaja za zapošljavanje i iii. povećanje kapaciteta javnih službi za zapošljavanje kako bi se uklonile neusklađenosti na tržištu rada. Jačaju uključive i kvalitetne sustave obrazovanja i osposobljavanja. Promiču integraciju ranjivih skupina na tržište rada, posebno mladih i žena, osiguravaju primjerene radne uvjete i rješavaju segmentaciju tržišta rada, razvijaju i prilagođavaju sustav socijalne zaštite ako je to potrebno kako bi se odgovorilo na izazove koji su se pojavili nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19. Osiguravaju učinkovito sudjelovanje socijalnih partnera u donošenju politika, jačaju socijalni dijalog i kolektivno pregovaranje. Osiguraju razmjenu i konvergenciju dobrih praksi na tržištu rada i socijalnih politika kojima se povećava gospodarska i socijalna otpornost.

               3.Prate učinkovitost paketa mjera za potporu poduzećima, pružaju ciljaniju potporu solventnosti održivih poduzeća koja su bila izložena stresu tijekom pandemije te u većoj mjeri koriste instrumente vlasničkog kapitala. Poduzimaju mjere za povećanje kapaciteta stečajnih okvira radi učinkovite i pravodobne obrade stečaja i restrukturiranja duga, maksimalno očuvanje vrijednosti i promicanje učinkovite raspodjele kapitala i prekograničnih ulaganja. Ostvaruju napredak u produbljivanju unije tržišta kapitala, među ostalim brzim dogovorom o zakonodavnim prijedlozima Komisije za potporu financiranju gospodarstva i poboljšanjem mogućnosti ulaganja za poduzeća i pojedince te uklanjanjem prekograničnih prepreka ulaganjima na jedinstvenom tržištu.

               4.Nastave jačati nacionalne institucionalne okvire i provode reforme za uklanjanje prepreka ulaganjima i preraspodjelu kapitala te osiguraju učinkovitu i pravodobnu upotrebu sredstava Unije. Smanje administrativno opterećenje poduzeća i poboljšaju poslovno okruženje. Jačaju učinkovitost i digitalizaciju javne uprave. Poboljšaju upravljanje javnim financijama, među ostalim izradom zelenog proračuna i učinkovitim okvirima za upravljanje javnim ulaganjima, te iskoriste revizije rashoda kako bi se poboljšao sastav javnih financija, posebno kvaliteta javnih ulaganja, ulaganje u ljude i vještine te kako bi se javni rashodi bolje usmjerili na potrebe oporavka i otpornosti.

               5.Osiguraju makrofinancijsku stabilnost i održavaju kanale kreditiranja gospodarstva, nastave rješavati problem neprihodonosnih kredita, među ostalim praćenjem kvalitete imovine, pravodobnom i proaktivnom suradnjom s dužnicima u poteškoćama (posebno onima koji su održivi) i daljnjim razvojem sekundarnih tržišta neprihodonosnih kredita. Nastave rad na dovršetku bankovne unije provedbom postupnog plana s konkretnim rokovima te rad na jačanju međunarodne uloge eura. Nastave podupirati istraživačke aktivnosti u vezi s mogućim uvođenjem digitalnog eura.

               Sastavljeno u Bruxellesu

                     Za Vijeće

                     Predsjednik

                     (1)

                        SL L 209, 2.8.1997 ., str. 1.

                     (2)

                        SL L 306, 23.11.2011 ., str. 25.

                     (3)

                        Uredba (EU) 2021/241 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. veljače 2021. o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost, SL L 57, 18.2.2021., str. 17.

                     (4)

                        Preporuka Vijeća od 13. srpnja 2021. o ekonomskoj politici europodručja, SL C 283, 15.7.2021., str. 1.

                     (5)

                        Godišnji pregled održivog rasta za 2022., COM(2021)740

                     (6)

                        Vidjeti „Izvješće o digitalnom euru” ESB-a iz listopada 2020., dostupno na
                  https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/Report_on_a_digital_euro~4d7268b458.en.pdf
                  .

                     (7)

                        Direktiva (EU) 2019/1023 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o okvirima za preventivno restrukturiranje, otpustu duga i zabranama te o mjerama za povećanje učinkovitosti postupaka koji se odnose na restrukturiranje, nesolventnost i otpust duga i o izmjeni Direktive (EU) 2017/1132 (Direktiva o restrukturiranju i nesolventnosti), SL L 172, 26.6.2019., str. 18.

                     (8)

                        Tijekom sastanka na vrhu država europodručja održanog 25. lipnja 2021. čelnici EU-a istaknuli su svoju političku potporu uniji tržišta kapitala i pozvali na brzu provedbu akcijskog plana za uniju tržišta kapitala.

                     (9)

                        Preporuka Komisije (EU) 2021/402 оd 4. ožujka 2021. o učinkovitoj aktivnoj potpori zapošljavanju nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19 (EASE),SL L 80, 8.3.2021., str. 1.

                     (10)

                        Međuinstitucijski proglas o europskom stupu socijalnih prava, SL C 428, 13.12.2017., str. 10.

                     (11)

                        EU se obvezao da će do 2030. ostvariti svoje sljedeće glavne ciljeve: najmanje 78 % stanovništva u dobi od 20 do 64 godine trebalo bi biti zaposleno; najmanje 60 % osoba u dobi od 25 do 64 godine trebalo bi svake godine sudjelovati u aktivnostima učenja; i broj osoba izloženih riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti trebao bi biti manji za barem 15 milijuna u usporedbi s 2019.


               EUROPSKA KOMISIJA
            Bruxelles, 29.3.2022.
            COM(2022) 132 final

            Preporuka za
            ODLUKU VIJEĆA
            o odobravanju pregovora o sveobuhvatnoj međunarodnoj konvenciji o borbi protiv uporabe informacijskih i komunikacijskih tehnologija u kriminalne svrhe

               OBRAZLOŽENJE

               1.KONTEKST PRIJEDLOGA

               •Razlozi i ciljevi prijedloga

                  Prema Europolovoj ocjeni prijetnje organiziranog kriminala na internetu
                     1
                   kiberkriminalitet je sve veća prijetnja sigurnosti građana i poduzeća u Europskoj uniji (EU). Kiberkriminalitet je globalna pojava koja ne poznaje granice. Jačanje međunarodne suradnje na njegovu suzbijanju niz je godina prioritet za zemlje u svijetu.

                  Konvencija Vijeća Europe o kibernetičkom kriminalu iz 2001. („Budimpeštanska konvencija”) prvi je međunarodni ugovor o kiberkriminalitetu. Njome se definiraju kaznena djela u tom području, predviđa niz ovlasti i postupaka za njihovu istragu, kao što su pretraživanje računalnih mreža i presretanje te sigurni elektronički dokazi u vezi sa svim kaznenim djelima, te uspostavlja okvir za međunarodnu suradnju
                     2
                  . Budimpeštanska konvencija otvorena je zemljama koje nisu članice Vijeća Europe, a pristupile su joj zemlje iz svih zemljopisnih regija. Danas ima 66 država stranaka, a još 14 zemalja pozvano je da joj pristupe. Temelj je zakonodavstva u području borbe protiv kiberkriminaliteta u 80 % zemalja u svijetu. To što je Odbor ministara Vijeća Europe 17. studenoga 2021. donio Drugi dodatni protokol uz Budimpeštansku konvenciju pokazuje da je Konvencija i dalje relevantna kao okvir za međunarodnu suradnju u području kiberkriminaliteta
                     3
                  .

                  Razvoj informacijske tehnologije i brzi razvoj novih telekomunikacijskih i računalnih mrežnih sustava te upotreba i zlouporaba tehnologija u kriminalne svrhe također su bili na dnevnom redu Ujedinjenih naroda (UN). Opća skupština UN-a donijela je 21. prosinca 2010. Rezoluciju 65/230, kojom se od Komisije za sprečavanje kriminala i kazneno pravosuđe (CCPCJ) traži da osnuje međuvladinu stručnu skupinu otvorenog tipa („IEG”) za provedbu sveobuhvatne studije o problemu kiberkriminaliteta
                     4
                  . Na svojem sedmom (ujedno zadnjem) sastanku održanom od 6. do 8. travnja 2021. IEG je razmotrio sve preliminarne zaključke i preporuke koje su predložile države članice UN-a
                     5
                   te se složio da će proslijediti 63 dogovorena zaključka i preporuke CCPCJ-u
                     6
                  . IEG nije na temelju svoje studije postigao konsenzus o potrebi za novim međunarodnim ugovorom o kiberkriminalitetu.

                  Istodobno su se povećala nastojanja nekih država članica UN-a za radom na takvom ugovoru na raspravama Trećeg odbora Opće skupštine UN-a. Opća skupština UN-a stoga je donijela Rezoluciju 73/187 od 17. prosinca 2018. o borbi protiv uporabe informacijskih i komunikacijskih tehnologija u kriminalne svrhe
                     7
                  . Nakon toga je 27. prosinca 2019. Opća skupština UN-a o istoj temi donijela drugu rezoluciju, 74/247, kojom se uspostavlja ad hoc međuvladin odbor stručnjaka otvorenog tipa („ad hoc odbor”) za izradu sveobuhvatne međunarodne konvencije o borbi protiv uporabe informacijskih i komunikacijskih tehnologija u kriminalne svrhe. U Rezoluciji je navedeno da ad hoc odbor treba u potpunosti uzeti u obzir postojeće međunarodne instrumente i nastojanja na nacionalnoj, regionalnoj i međunarodnoj razini u borbi protiv uporabe informacijskih i komunikacijskih tehnologija u kriminalne svrhe, a posebno rad i rezultate IEG-a
                     8
                  . Opća skupština UN-a donijela je 26. svibnja 2021. Rezoluciju 75/282, kojom se utvrđuju modaliteti pregovora
                     9
                  . Opća skupština UN-a odlučila je, među ostalim, da bi ad hoc odbor trebao održati najmanje šest sjednica, u trajanju od po 10 dana i s početkom u siječnju 2022., te zaključnu sjednicu kako bi se Općoj skupštini UN-a dostavio nacrt konvencije na njezinu sedamdeset osmom zasjedanju 2024. Također je odlučila da se prva, treća i šesta pregovaračka sjednica ad hoc odbora održi u New Yorku, a druga, četvrta i peta u Beču. Opća skupština odlučila je 20. siječnja 2022. odgoditi prvu sjednicu zbog pandemije bolesti COVID-19 u New Yorku.

                  Cilj je ovog prijedloga osigurati odgovarajuće sudjelovanje Europske unije u tim pregovorima jer se očekuje da će se u njima raspravljati o elementima koji se odnose na zakonodavstvo i nadležnost EU-a, posebno u području kiberkriminaliteta. U članku 3. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) propisuje se da Unija ima isključivu nadležnost „za sklapanje međunarodnog sporazuma (...) u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg”. Međunarodni sporazum može utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg ako se područje obuhvaćeno sporazumom preklapa sa zakonodavstvom Unije ili je u velikoj mjeri obuhvaćeno pravom Unije.

                  S obzirom na to da se pregovori odnose na pitanja u nadležnosti Unije, osim ZVSP-a, za koja se očekuje da će biti glavne sastavnice predviđenog sporazuma, Komisiju bi trebalo imenovati voditeljem pregovaračkog tima. Kad je riječ o pitanjima koja se odnose na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku, Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku vodi pregovore kao dio tima. Glavni pregovarač iz Komisije osigurat će sveukupnu dosljednost sporazuma. Pod nadležnošću glavnog pregovarača službe Komisije bit će u čelnoj ulozi za dijelove predviđenog sporazuma koji se ne odnose na ZVSP, a ESVD za dijelove predviđenih sporazuma koji se ne odnose na ZVSP.

                  Ova se Preporuka podnosi Vijeću u skladu s člankom 218. UFEU-a kako bi se dobilo odobrenje za pregovaranje o budućoj konvenciji UN-a u ime Europske unije, za davanje pregovaračkih smjernica i imenovanje Komisije pregovaračem.

               •Dosljednost s postojećim odredbama politike u tom području

                  Borba protiv kiberkriminaliteta prioritet je Europske unije, što je vidljivo iz strategije za sigurnosnu uniju iz 2020.
                     10
                   i strategije za suzbijanje organiziranog kriminala iz 2021.
                     11
                   U trećem izvješću o napretku sigurnosne unije iz 2021. Komisija se obvezala osigurati djelotvorno sudjelovanje Unije u pregovorima o sveobuhvatnoj međunarodnoj konvenciji o „borbi protiv uporabe informacijskih i komunikacijskih tehnologija u kriminalne svrhe” na razini Ujedinjenih naroda
                     12
                  .

                  Komisija prepoznaje potrebu za daljnjim napretkom i jačanjem kapaciteta tijela kaznenog progona i pravosudnih tijela u tom području kako bi se razvijalo nacionalno zakonodavstvo o kiberkriminalitetu, ako postoji potreba. Usto prepoznaje potrebu za promicanjem međunarodne suradnje u borbi protiv kiberkriminaliteta i podupire niz programa za izgradnju kapaciteta u nizu zemalja diljem svijeta, uključujući zemlje u razvoju
                     13
                  . Komisija je podržala rad Međuvladine stručne skupine UN-a za kiberkriminalitet, Komisije UN-a za sprečavanje kriminala i kazneno pravosuđe, Ureda Ujedinjenih naroda za droge i kriminal (UNODC), Odbora Budimpeštanske konvencije o kibernetičkom kriminalu i drugih tijela.

                  Očekuje se da će se pregovori o međunarodnoj konvenciji odnositi na zajednička pravila EU-a za borbu protiv kiberkriminaliteta. To posebno može uključivati Direktivu 2011/93/EU o suzbijanju seksualnog iskorištavanja djece na internetu i dječje pornografije
                     14
                  , u kojoj se reguliraju nove pojave u internetskom okruženju kao što je mamljenje (počinitelji koji se pretvaraju da su djeca i mame maloljetnike u svrhu seksualnog zlostavljanja); Direktivu 2013/40/EU o napadima na informacijske sustave
                     15
                  , čiji je cilj suzbiti kibernapade velikih razmjera tako što će se od država članica zahtijevati da ojačaju nacionalne zakone o kiberkriminalitetu i uvedu visoku razinu kaznenih sankcija; i Direktivu (EU) 2019/713 o borbi protiv prijevara i krivotvorenja u vezi s bezgotovinskim sredstvima plaćanja
                     16
                  , kojom se usklađuju elementi koji čine kriminalno ponašanje fizičkih ili pravnih osoba u odnosu na bezgotovinska sredstva plaćanja i proširuje kaznena odgovornost na virtualne valute i digitalne novčanike. Drugi instrumenti EU-a sadržavaju zajednička pravila za borbu protiv kaznenih djela koja se mogu omogućiti upotrebom informacijskih sustava, kao što su terorizam, trgovina ljudima, nezakonita trgovina drogom, nezakonita trgovina oružjem, pranje novca, korupcija i organizirani kriminal.

                  Očekuje se da će pregovori obuhvaćati i mjere u kaznenom postupku i mjere suradnje. Postojeći pravni okvir EU-a uključuje instrumente izvršavanja zakonodavstva i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima, kao što su Direktiva 2014/41/EU o Europskom istražnom nalogu u kaznenim stvarima
                     17
                  , Konvencija o uzajamnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima među državama članicama Europske unije
                     18
                  , Uredba 2018/1727 o Eurojustu
                     19
                  , Uredba 2016/794 o Europolu
                     20
                  , Uredba (EU) 2017/1939 o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja („EPPO”)
                     21
                  , Okvirna odluka Vijeća 2002/465/PUP o zajedničkim istražnim timovima
                     22
                   te Okvirna odluka Vijeća 2009/948/PUP o sprečavanju i rješavanju sporova o izvršavanju nadležnosti u kaznenim postupcima
                     23
                  . Relevantni su i prijedlozi Komisije iz travnja 2018. o prekograničnom pristupu elektroničkim dokazima
                     24
                   i paket mjera za policijsku suradnju
                     25
                  , trenutačno u zakonodavnom postupku EU-a. Na vanjskom planu Europska unija sklopila je niz bilateralnih sporazuma s trećim zemljama, kao što su sporazumi o uzajamnoj pravnoj pomoći između Europske unije i Sjedinjenih Američkih Država te između Europske unije i Japana
                     26
                  .

                  Nadalje, Unija je donijela nekoliko direktiva kojima se jačaju postupovna prava osumnjičenih i optuženih osoba
                     27
                  . Zaštita osobnih podataka temeljno je pravo sadržano u članku 16. UFEU-a i članku 8. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Osobni podaci moraju se obrađivati u skladu s Uredbom (EU) 2016/679 (Opća uredba o zaštiti podataka)
                     28
                   i Direktivom (EU) 2016/680 (Direktiva o zaštiti podataka u području policijskog rada)
                     29
                  . Temeljno pravo pojedinaca na poštovanje njihova privatnog i obiteljskog života, doma i komuniciranja sadržano je u članku 7. Povelje o temeljnim pravima. To uključuje poštovanje privatnosti komunikacija te zaštitu terminalne opreme korisnika kao ključnih elemenata. Elektronički komunikacijski podaci moraju se obrađivati u skladu s Direktivom 2002/58/EZ (Direktiva o e-privatnosti)
                     30
                  .

                  U pregovorima bi trebalo osigurati da se u odredbama buduće konvencije UN-a postigne najviša moguća zaštita ljudskih prava, a da ujedno države članice mogu poštovati pravo EU-a uzimajući u obzir i njegov budući razvoj.

               •Dosljednost u odnosu na druge politike Unije

                  Europska unija dosljedno promiče Budimpeštansku konvenciju kao vrijedan i fleksibilan referentni pravni okvir za međunarodnu suradnju u borbi protiv kiberkriminaliteta. Pružila je potporu trećim zemljama u pristupanju Konvenciji tako što im je pomogla da uvedu minimalni nacionalni pravni okvir za borbu protiv kiberkriminaliteta te da razviju potrebne kapacitete za istragu i kazneni progon, olakšavajući suradnju s drugim strankama Konvencije
                     31
                  .

                  EU, koji predstavlja Komisija, usto je aktivno sudjelovao u pregovorima o Drugom dodatnom protokolu uz Budimpeštansku konvenciju
                     32
                  . Protokol će biti otvoren za potpisivanje u svibnju 2022. S obzirom na to da su pitanja obuhvaćena Drugim dodatnim protokolom u isključivoj nadležnosti Unije, Komisija je 25. studenoga 2021. donijela dva prijedloga odluka Vijeća o ovlašćivanju država članica EU-a za potpisivanje
                     33
                   i ratifikaciju
                     34
                  , u interesu Europske unije, Drugog dodatnog protokola uz Budimpeštansku konvenciju o kibernetičkom kriminalu.

                  Pregovorima će se stoga morati osigurati dosljednost i usklađenost s Budimpeštanskom konvencijom o kibernetičkom kriminalu i njezinim dodatnim protokolima.

                  2.
                        PRAVNA OSNOVA, SUPSIDIJARNOST I PROPORCIONALNOST

               •Pravna osnova

                  Člankom 218. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) predviđa se da Komisija daje preporuke Vijeću, koje donosi odluku kojom se odobrava otvaranje pregovora i imenuje pregovarač Unije. Prema članku 218. stavku 4. UFEU-a Vijeće može pregovaraču uputiti smjernice.

               •Supsidijarnost (za neisključivu nadležnost)

                  Jednostrano djelovanje nije alternativa jer se tako ne bi osigurala dostatna osnova za suradnju sa zemljama koje nisu članice EU-a. Pristupanje multilateralnom dogovoru kao što je moguća buduća konvencija UN-a o kojoj je pregovarala Unija učinkovitije je od otvaranja pregovora na bilateralnoj razini s pojedinačnim zemljama koje nisu članice EU-a.

               •Proporcionalnost

                  Ova inicijativa ne prelazi ono što je potrebno za postizanje predmetnih ciljeva politike.

               •Odabir instrumenta

                  Preporuka Komisije za odluku Vijeća o odobrenju otvaranja pregovora u skladu je s člankom 218. stavkom 3. UFEU-a, kojim se predviđa da Komisija daje preporuke Vijeću, koje donosi odluku kojom se odobrava otvaranje pregovora.

               3.REZULTATI EX POST EVALUACIJA, SAVJETOVANJA S DIONICIMA I PROCJENA UČINKA

               •Ex post evaluacije/provjere primjerenosti postojećeg zakonodavstva

                  Nije primjenjivo.

               •Savjetovanja s dionicima

                  Komisija je 14. siječnja 2022. na svojim internetskim stranicama objavila poziv na očitovanje za ovu inicijativu te četiri tjedna primala primjedbe. Pojedinačni odgovori na poziv na očitovanje (njih pet) objavljeni su na internetskim stranicama o savjetovanju. Ti su odgovori uzeti u obzir pri pripremi ovog prijedloga.

               •Prikupljanje i primjena stručnog znanja

                  Komisija je u pripremi pregovora uzela u obzir mišljenja stručnjaka iz država članica iznesena u relevantnim radnim skupinama Vijeća.

               •Procjena učinka

                  Nije primjenjivo.

               •Primjerenost i pojednostavnjenje propisa

                  Nije primjenjivo.

               •Temeljna prava

                  Pregovori će vjerojatno obuhvaćati elemente koji bi mogli predstavljati zadiranje u temeljna prava, kao što su mjere u kaznenom postupku, definicije kaznenih djela koje mogu biti osnova za kazneni postupak ili pristup privatnim podacima osobe dobivenima u kontekstu kaznenog postupka. Odredbe o kojima će se pregovarati mogu dovesti do zadiranja u npr. pravo na pošteno suđenje, pravo na privatnost i pravo na zaštitu osobnih podataka. Budući da sudjelovanje u pregovorima u ime Europske unije ne bi smjelo ugroziti razinu zaštite temeljnih prava u Uniji, ovom se inicijativom predlaže postizanje visoke razine zaštite temeljnih prava.

               4.UTJECAJ NA PRORAČUN

                  Prijedlog nema utjecaj na proračun EU-a. Nakon završetka pregovora države članice EU-a mogu imati jednokratne troškove za provedbu Konvencije, ali u ovoj fazi nije moguće utvrditi te troškove jer pregovori još nisu u potpunosti započeli.

               5.DRUGI ELEMENTI

               •Planovi provedbe i mehanizmi praćenja, evaluacije i izvješćivanja

                  Očekuje se da će pregovarački proces trajati do 2024., nakon čega mogu uslijediti potpisivanje i sklapanje Konvencije. Inicijativom se predlaže otvoren, uključiv i transparentan pregovarački proces.

               Preporuka za

               ODLUKU VIJEĆA

               o odobravanju pregovora o sveobuhvatnoj međunarodnoj konvenciji o borbi protiv uporabe informacijskih i komunikacijskih tehnologija u kriminalne svrhe

               VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,

               uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 218. stavke 3. i 4.,

               uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,

               budući da:

               (1)Opća skupština Ujedinjenih naroda donijela je 27. prosinca 2019. Rezoluciju 74/247 o borbi protiv uporabe informacijskih i komunikacijskih tehnologija u kriminalne svrhe, čime je odlučila osnovati ad hoc međuvladin odbor stručnjaka otvorenog tipa koji bi predstavljao sve regije radi izrade sveobuhvatne međunarodne konvencije o borbi protiv uporabe informacijskih i komunikacijskih tehnologija u kriminalne svrhe
                  35
               . Unija bi trebala sudjelovati u pregovorima o toj konvenciji.

               (2)Unija je donijela zajednička pravila koja se preklapaju s nekoliko elemenata koji se razmatraju za tu konvenciju. Ta zajednička pravila prije svega uključuju opsežan skup instrumenata materijalnog kaznenog prava
                  36
                o policijskoj i pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima
                  37
               , minimalnim standardima postupovnih prava
                  38
                te zaštiti podataka i privatnosti
                  39
               . Trebalo bi uzeti u obzir i buduća zajednička pravila
                  40
               .

               (3)Stoga nova međunarodna konvencija o borbi protiv uporabe informacijskih i komunikacijskih tehnologija u kriminalne svrhe može utjecati na zajednička pravila Unije ili izmijeniti njihovo područje primjene.

               (4)Kako bi se zaštitila cjelovitost prava Unije i osiguralo da propisi međunarodnog prava i prava Unije ostanu dosljedni, nužno je da Unija sudjeluje u pregovorima o novoj međunarodnoj konvenciji o borbi protiv uporabe informacijskih i komunikacijskih tehnologija u kriminalne svrhe.

               (5)Provedeno je savjetovanje s Europskim nadzornikom za zaštitu podataka u skladu s člankom 42. stavkom 1. Uredbe (EU) 2018/1725 Europskog parlamenta i Vijeća te je on dao mišljenje …

               (6)[U skladu s člancima 1. i 2. Protokola br. 21 o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske s obzirom na područje slobode, sigurnosti i pravde, priloženog Ugovoru o Europskoj uniji i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije, i ne dovodeći u pitanje članak 4. navedenog protokola, Irska ne sudjeluje u donošenju ove Odluke te ona za nju nije obvezujuća niti se na nju primjenjuje.]

               [ILI]

               [U skladu s člancima 1. i 2. Protokola br. 21 o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske s obzirom na područje slobode, sigurnosti i pravde, priloženog Ugovoru o Europskoj uniji i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije, i ne dovodeći u pitanje članak 4. navedenog protokola, Irska je [pismom od ... ] obavijestila da želi sudjelovati u donošenju i primjeni ove Odluke.]

               (7)U skladu s člancima 1. i 2. Protokola br. 22 o stajalištu Danske, priloženog Ugovoru o Europskoj uniji i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije, Danska ne sudjeluje u donošenju ove Odluke te ona za nju nije obvezujuća niti se na nju primjenjuje.

               DONIJELO JE OVU ODLUKU:

               Članak 1.

               Komisija se ovlašćuje da u ime Unije pregovara o sveobuhvatnoj konvenciji o borbi protiv uporabe informacijskih i komunikacijskih tehnologija u kriminalne svrhe.

               Članak 2.

               Pregovaračke smjernice utvrđene su u Prilogu.

               Članak 3.

               Pregovori se vode uz savjetovanje s posebnim odborom koji imenuje Vijeće.

               Članak 4.

               Ova Odluka i njezin Prilog objavit će se odmah nakon njihova donošenja.

               Članak 5.

               Ova je Odluka upućena Komisiji.

               Sastavljeno u Bruxellesu,

                     Za Vijeće

                     Predsjednik

                     (1)

                        Europolova ocjena prijetnje organiziranog kriminala na internetu iz 2021. (iOCTA)
                  www.europol.eu

                     (2)

                        Budimpeštanska konvencija Vijeća Europe o kibernetičkom kriminalu (CETS br. 185), 23. studenoga 2001.,
                  https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=0900001680081561
                  .

                     (3)

                  Pojedinosti o rezultatima (coe.int)
                  .
                  Drugi dodatni protokol uz Konvenciju o kibernetičkom kriminalu, koji je donio Odbor ministara Vijeća Europe – vijesti (coe.int)
                  .

                     (4)

                        Rezolucija Opće skupštine od 21. prosinca 2010.,

                     A/Res/65/230 – E – A/Res/65/230 – Desktop (undocs.org)

                  .

                     (5)

                        Zbirka svih preliminarnih zaključaka i preporuka koje su države članice predložile tijekom sastanaka Stručne skupine za provedbu sveobuhvatne studije o kiberkriminalitetu održanih 2018., 2019. i 2020.:
                  V2101012.pdf (unodc.org)
                  .

                     (6)

                        Izvješće o sastanku Stručne skupine za provedbu sveobuhvatne studije o kiberkriminalitetu održanom u Beču od 6. do 8. travnja 2021.:
                  V2102595.pdf (unodc.org)
                  .

                     (7)

                        Rezolucija Opće skupštine od 17. prosinca 2018.,
                  A/RES/73/187
                  .

                     (8)

                        Rezolucija Opće skupštine od 27. prosinca 2019.,
                  A/RES/74/247
                  .

                     (9)

                        Rezolucija Opće skupštine od 26. svibnja 2021.,
                  A/RES/75/282*
                  .

                     (10)

                  COM(2020) 605 final
                   (27.7.2020.).

                     (11)

                  COM(2021) 170 final
                   (14.4.2021.).

                     (12)

                  COM(2021) 799 final
                   (8.12.2021.).

                     (13)

                        To uključuje programe kao što su GLACY+, CyberEast i CyberSouth, koje sufinanciraju EU i Vijeće Europe, a kojima upravlja Vijeće Europe.

                     (14)

                        Direktiva 2011/93/EU (13.12.2011.).

                     (15)

                        Direktiva 2013/40/EU (12.8.2013.).

                     (16)

                        Direktiva (EU) 2019/713 (17.4.2019.).

                     (17)

                        Direktiva 2014/41/EU (3.4.2014.).

                     (18)

                        Konvencija o uzajamnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima među državama članicama Europske unije (29.5.2020.).

                     (19)

                        Uredba (EU) 2018/1727 (14.11.2018.).

                     (20)

                        Uredba (EU) 2016/794 (11.5.2016.).

                     (21)

                        Uredba Vijeća (EU) 2017/1939 (12.10.2017.).

                     (22)

                        Okvirna odluka Vijeća 2002/465/PUP (13.6.2022.).

                     (23)

                        Okvirna odluka Vijeća 2009/948/PUP (30.11.2009.).

                     (24)

                        Prijedlog uredbe o europskom nalogu za dostavljanje i europskom nalogu za čuvanje elektroničkih dokaza u kaznenim stvarima,

                     COM(2018) 225 final

                  , i Prijedlog direktive o utvrđivanju usklađenih pravila za imenovanje pravnih zastupnika za potrebe prikupljanja dokaza u kaznenim postupcima,

                     COM(2018) 226 final

                   (17.4.2018.).

                     (25)

                        Prijedlog preporuke Vijeća o policijskoj suradnji, COM(2021) 780, Prijedlog direktive o razmjeni informacija među tijelima kaznenog progona u državama članicama i stavljanju izvan snage Okvirne odluke Vijeća 2006/960/PUP, COM(2021) 782, i Prijedlog uredbe o automatiziranoj razmjeni podataka u svrhu policijske suradnje („Prüm II”), COM(2021) 784 (8.12.2021.).

                     (26)

                        Sporazum o uzajamnoj pravnoj pomoći između Europske unije i Sjedinjenih Američkih Država (25.6.2003.).Sporazum između Europske unije i Japana o međusobnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima (2009.).

                     (27)

                        Direktiva 2010/64/EU (20.10.2010.); Direktiva 2012/13/EU (22.5.2012.); Direktiva 2013/48/EU (22.10.2013.); Direktiva (EU) 2016/1919 (26.10.2016.); Direktiva (EU) 2016/800 (11.5.2016.); Direktiva (EU) 2016/343 (9.3.2016.).

                     (28)

                        Uredba (EU) 2016/679 (27.4.2016.).

                     (29)

                        Direktiva (EU) 2016/680 (27.4.2016.).

                     (30)

                        Direktiva 2002/58/EZ (12.7.2002.), izmijenjena Direktivom 2009/136/EZ (25.11.2009.).

                     (31)

                        Vidjeti npr. Zaključke Vijeća o kiberdiplomaciji, 10. veljače 2015., dokument 6122/15.

                     (32)

                        Odluka Vijeća o ovlašćivanju Europske komisije za sudjelovanje, u ime EU-a, u pregovorima o Drugom dodatnom protokolu uz Konvenciju Vijeća Europe o kibernetičkom kriminalu, ref. 9116/19.

                     (33)

                        Prijedlog Odluke Vijeća o ovlašćivanju država članica da u interesu EU-a potpišu Drugi dodatni protokol uz Konvenciju o kibernetičkom kriminalu o pojačanoj suradnji i otkrivanju elektroničkih dokaza, COM(2021) 718 final (25.11.2021.).

                     (34)

                        Prijedlog Odluke Vijeća o ovlašćivanju država članica da u interesu EU-a ratificiraju Drugi dodatni protokol uz Konvenciju o kibernetičkom kriminalu o pojačanoj suradnji i otkrivanju elektroničkih dokaza,

                     COM(2021) 719 final

                   (25.11.2021.).

                     (35)

                        Rezolucija koju je Opća skupština donijela 27. prosinca 2019. o izvješću Trećeg odbora (A/74/401)], Borba protiv uporabe informacijskih i komunikacijskih tehnologija u kriminalne svrhe,
                  A/RES/74/247
                  .

                     (36)

                        Direktiva 2011/93/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o suzbijanju seksualnog zlostavljanja i seksualnog iskorištavanja djece i dječje pornografije, te o zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2004/68/PUP,

                     SL L 335, 17.12.2011., str. 1.–14.

                  ; Direktiva 2013/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 12. kolovoza 2013. o napadima na informacijske sustave i o zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2005/222/PUP,

                     SL L 218, 14.8.2013., str. 8.–14.

                  ; Direktiva (EU) 2019/713 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o borbi protiv prijevara i krivotvorenja u vezi s bezgotovinskim sredstvima plaćanja i zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2001/413/PUP, PE/89/2018/REV/3,

                     SL L 123, 10.5.2019., str. 18.–29.

                     (37)

                        Akt Vijeća od 29. svibnja 2000. o sastavljanju Konvencije o uzajamnoj pomoći u kaznenim stvarima između država članica Europske unije, SL C 197, 12.7.2000., str. 1.; Uredba (EU) 2018/1727 Europskog parlamenta i Vijeća o Agenciji Europske unije za suradnju u kaznenom pravosuđu (Eurojust) te zamjeni i stavljanju izvan snage Odluke Vijeća 2002/187/PUP, SL L 295, 21.11.2018.; Uredba (EU) 2016/794 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2016. o Agenciji Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva (Europol) te zamjeni i stavljanju izvan snage odluka Vijeća 2009/371/PUP, 2009/934/PUP, 2009/935/PUP, 2009/936/PUP i 2009/968/PUP, SL L 135, 24.5.2016., str. 53.; Okvirna odluka Vijeća 2002/465/PUP od 13. lipnja 2002. o zajedničkim istražnim timovima, SL L 162, 20.6.2002., str. 1.; Okvirna odluka Vijeća 2009/948/PUP o sprečavanju i rješavanju sporova o izvršavanju nadležnosti u kaznenim postupcima, SL L 328, 15.12.2009., str. 42.; Direktiva 2014/41/EU o Europskom istražnom nalogu u kaznenim stvarima, SL L 130, 1.5.2014., str. 1.

                     (38)

                        Direktiva 2010/64/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. listopada 2010. o pravu na tumačenje i prevođenje u kaznenim postupcima, SL L 280, 26.10.2010., str. 1.; Direktiva 2012/13/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 22. svibnja 2012. o pravu na informiranje u kaznenom postupku, SL L 142, 1.6.2012., str. 1.; Direktiva 2013/48/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. o pravu na pristup odvjetniku u kaznenom postupku i u postupku na temelju europskog uhidbenog naloga te o pravu na obavješćivanje treće strane u slučaju oduzimanja slobode i na komunikaciju s trećim osobama i konzularnim tijelima, SL L 294, 6.11.2013., str. 1.; Direktiva (EU) 2016/1919 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2016. o pravnoj pomoći za osumnjičenike i okrivljenike u kaznenom postupku i za tražene osobe u postupku na temelju europskog uhidbenog naloga, SL L 297, 4.11.2016., str. 1.; Direktiva (EU) 2016/800 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2016. o postupovnim jamstvima za djecu koja su osumnjičenici ili optuženici u kaznenim postupcima, SL L 132, 21.5.2016., str. 1. Direktiva (EU) 2016/343 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o jačanju određenih vidova pretpostavke nedužnosti i prava sudjelovati na raspravi u kaznenom postupku SL L 65, 11.3.2016., str. 1.

                     (39)

                        Uredba (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ; Direktiva (EU) 2016/680 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka od strane nadležnih tijela u svrhe sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela ili izvršavanja kaznenih sankcija i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Okvirne odluke Vijeća 2008/977/PUP; Direktiva 2002/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. srpnja 2002. o obradi osobnih podataka i zaštiti privatnosti u području elektroničkih komunikacija (Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama), SL L 201, 31.7.2002., str. 37.–47., kako je izmijenjena Direktivom 2009/136/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009.

                     (40)

                        Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o europskim nalozima za dostavljanje i čuvanje elektroničkih dokaza u kaznenim stvarima, 17. travnja 2018., COM(2018) 225 final; Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju usklađenih pravila za imenovanje pravnih zastupnika za potrebe prikupljanja dokaza u kaznenim postupcima, 17. travnja 2018., COM(2018) 226 final.

    ---documentbreak---

               EUROPSKA KOMISIJA
            Bruxelles, 29.3.2022.
            COM(2022) 132 final

            PRILOG

            Preporuci za Odluku Vijeća
            o odobravanju pregovora o sveobuhvatnoj međunarodnoj konvenciji o borbi protiv uporabe informacijskih i komunikacijskih tehnologija u kriminalne svrhe

               PRILOG

               Kad je riječ o procesu pregovora, Unija bi trebala nastojati postići sljedeće:

               (1)Pregovarački proces mora biti otvoren, uključiv i transparentan te se temeljiti na suradnji u dobroj vjeri.

               (2)U pregovaračkom procesu mora biti moguće zbiljsko sudjelovanje svih relevantnih dionika, uključujući civilno društvo, privatni sektor, akademsku zajednicu i nevladine organizacije.

               (3)Svi doprinosi svih članica Ujedinjenih naroda moraju se razmatrati na ravnopravnoj osnovi kako bi se osigurao uključiv proces.

               (4)Pregovarački proces mora se temeljiti se na djelotvornom i realističnom programu rada.

               Kad je riječ o općim ciljevima pregovora, Unija bi trebala nastojati postići sljedeće:

               (5)Konvencija mora biti djelotvoran instrument za tijela kaznenog progona i pravosudna tijela u globalnoj borbi protiv kiberkriminaliteta s ciljem stvaranja dodane vrijednosti u međunarodnoj suradnji.

               (6)U potpunosti se mora uzeti u obzir postojeći okvir iskušanih i provjerenih međunarodnih i regionalnih instrumenata i nastojanja, kako je navedeno u rezolucijama Opće skupštine Ujedinjenih naroda 74/247 i 75/282. U skladu s tim Konvencija mora biti kompatibilna s postojećim međunarodnim instrumentima, posebno Budimpeštanskom konvencijom Vijeća Europe o kibernetičkom kriminalu iz 2001. i njezinim protokolima i Konvencijom Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnog organiziranog kriminaliteta iz 2000. i njezinim protokolima, ali i s drugim relevantnim međunarodnim i regionalnim instrumentima. Konvencijom se ne smije utjecati na primjenu navedenih instrumenata ni na daljnje pristupanje bilo koje zemlje njima te se, u mjeri u kojoj je to moguće, mora izbjegavati nepotrebno udvostručavanje.

               (7)U potpunosti se moraju uzeti u obzir rad i rezultati međuvladine stručne skupine otvorenog tipa u pogledu provedbe sveobuhvatne studije o kiberkriminalitetu kako je dogovoreno Rezolucijom 75/282 Opće skupštine Ujedinjenih naroda.

               (8)Odredbama Konvencije ljudska se prava moraju štititi u najvećoj mogućoj mjeri. Države članice EU-a trebale bi moći poštovati pravo EU-a, uključujući temeljna prava, slobode i opća načela prava EU-a kako su utvrđeni u Ugovorima Europske unije i Povelji o temeljnim pravima. Odredbe Konvencije usto bi trebale biti u skladu s međunarodnim trgovinskim obvezama EU-a i njegovih država članica.

               Kad je riječ o sadržaju pregovora, Unija bi trebala nastojati postići sljedeće:

               (9)Konvencijom se moraju utvrditi definicije kaznenih djela koja je moguće počiniti samo s pomoću informacijskih sustava.

               (10)Konvencijom se moraju utvrditi definicije kaznenih djela koja se mogu počiniti bez upotrebe informacijskih sustava, ali koja moga postati moguća upotrebom tih sustava u određenim okolnostima, međutim samo u slučajevima u kojima se uključivanjem informacijskih sustava znatno mijenjaju osobine ili učinak kaznenih djela.

               (11)Kaznena djela moraju biti jasno i usko definirana na tehnološki neutralan način. Definicije moraju biti usklađene s onima iz drugih relevantnih međunarodnih ili regionalnih konvencija, posebno u području organiziranog kriminala ili kiberkriminaliteta, te s međunarodnim standardima u području ljudskih prava.

               (12)Konvencijom se moraju predvidjeti pravila o pokušaju počinjenja takvih kaznenih djela, pomaganju u njihovu počinjenju i sudjelovanju u njima, o odgovornosti pravnih osoba za takva kaznena djela, o pravilima o uspostavi nadležnosti za takva kaznena djela te o sankcijama i mjerama u vezi s takvim kaznenim djelima koje su u skladu s drugim relevantnim međunarodnim ili regionalnim konvencijama, posebno u području organiziranog kriminala ili kiberkriminaliteta, te s međunarodnim standardima ljudskih prava.

               (13)Konvencijom se moraju predvidjeti mjere u kaznenom postupku kojima se tijelima omogućuje djelotvorna istraga kiberkriminaliteta, zamrzavanje i oduzimanje imovinske koristi ostvarene takvim kaznenim djelima te očuvanje ili pribavljanje elektroničkih dokaza o bilo kojem kaznenom djelu u okviru kaznene istrage ili postupka, uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti.

               (14)Dodana vrijednost navedenih mjera u kaznenom postupku mora biti dovoljna u usporedbi s drugim relevantnim međunarodnim ili regionalnim konvencijama, posebno u području organiziranog kriminala ili kiberkriminaliteta, te one moraju biti usklađene s takvim konvencijama i međunarodnim standardima ljudskih prava.

               (15)Postupovne mjere za čuvanje ili pribavljanje elektroničkih dokaza moraju sadržavati jasnu i usku definiciju vrste obuhvaćenih informacija. Postupovnim mjerama za suradnju sa subjektima iz privatnog sektora mora se osigurati da je opterećenje takvih subjekata razmjerno i da subjekti iz privatnog sektora u potpunosti poštuju ljudska prava svojih korisnika. Konvencijom se pružateljima usluga na internetu (npr. pružateljima usluga pristupa internetu) mora dati pravna jasnoća u njihovoj interakciji s tijelima kaznenog progona država stranaka Konvencije. Postupovne mjere za uklanjanje nezakonitog sadržaja moraju se odnositi samo na nezakoniti sadržaj koji se može dovoljno precizno i usko definirati.

               (16)Konvencijom se moraju predvidjeti mjere suradnje kojima se tijelima u različitim državama koje su stranke instrumenta omogućuje djelotvorna suradnja u svrhu kaznenih istraga ili postupaka koji se odnose na kaznena djela utvrđena u instrumentu odnosno suradnja radi očuvanja ili pribavljanja elektroničkih dokaza o bilo kojem kaznenom djelu u okviru kaznene istrage ili postupka.

               (17)Dodana vrijednost navedenih mjera suradnje mora biti dovoljna u usporedbi s drugim relevantnim međunarodnim ili regionalnim konvencijama, posebno u području organiziranog kriminala ili kiberkriminaliteta, te one moraju biti usklađene s takvim konvencijama i međunarodnim standardima ljudskih prava.

               (18)Mjere suradnje podliježu uvjetima predviđenima pravom stranke kojoj je zahtjev podnesen i njima se predviđaju široki razlozi za odbijanje kao što su zaštita temeljnih prava, uključujući pravo na zaštitu osobnih podataka, među ostalim u kontekstu prijenosa osobnih podataka i, prema potrebi, postojanje dvostruke kažnjivosti.

               (19)Konvencijom se moraju predvidjeti strogi uvjeti i zaštitne mjere kako bi se osiguralo da države članice EU-a mogu poštovati i štititi temeljna prava, slobode i opća načela prava EU-a kako su utvrđena u Ugovorima Europske unije i Povelji o temeljnim pravima, osobito načelo proporcionalnosti, postupovna jamstva i prava, pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, pretpostavku nedužnosti, pravo na pošteno suđenje i pravo na obranu osoba u kaznenom postupku, kao i pravo na privatnost, pravo na zaštitu osobnih podataka i elektroničkih komunikacijskih podataka pri obradi takvih podataka, uključujući za prijenose tijelima u zemljama izvan Europske unije, te pravo na slobodu izražavanja i informiranja. Konvencijom se posebno mora osigurati da države članice EU-a mogu ispuniti zahtjeve za međunarodne prijenose osobnih podataka u smislu Direktive (EU) 2016/680, Uredbe (EU) 2016/679 i Direktive 2002/58/EZ. Uvjetima i zaštitnim mjerama usto se moraju štititi ljudska prava i temeljne slobode u skladu s međunarodnim standardima ljudskih prava. To se odnosi na cijelu Konvenciju, uključujući postupovne mjere i mjere suradnje, među ostalim one koje mogu znatno utjecati na prava pojedinaca, kao što su zamrzavanje i oduzimanje imovinske koristi ostvarene kaznenim djelom i izručenje.

               (20)Konvencija mora biti osnova za dobrovoljne mjere izgradnje kapaciteta kako bi se zemljama pružila potpora u njihovoj provedbi djelotvornih istraga i postupaka povezanih s kiberkriminalitetom te za pribavljanje elektroničkih dokaza za istrage i postupke u vezi s drugim kaznenim djelima, među ostalim putem tehničke pomoći i osposobljavanja. UNODC ima jasno opisanu ulogu u provedbi takvih mjera.

               (21)Konvencijom se mora uzeti u obzir položaj fizičkih i pravnih osoba kao žrtava kiberkriminaliteta. Konvencijom se mora osigurati da te žrtve kiberkriminaliteta dobiju odgovarajuću pomoć, potporu i zaštitu.

               (22)Konvencija mora biti osnova za praktične mjere za sprečavanje kiberkriminaliteta koje moraju biti jasno definirane i strogo ograničene te se razlikovati od mjera u kaznenom postupku koje bi mogle zadirati u prava i slobode pojedinaca ili pravnih osoba.

               Kad je riječ o funkcioniranju Konvencije, Unija bi trebala nastojati postići sljedeće:

               (23)Konvencijom se moraju zadržati postojeći globalni i regionalni instrumenti te postojeća međunarodna suradnja u globalnoj borbi protiv kiberkriminaliteta. Konkretno, države članice Europske unije u svojim međusobnim odnosima trebaju moći nastaviti primjenjivati pravila Europske unije.

               (24)Konvencijom se moraju predvidjeti odgovarajući mehanizam radi osiguranja njezine provedbe i završne odredbe, među ostalim o rješavanju sporova, potpisivanju, ratifikaciji, prihvaćanju, odobrenju i pristupanju, stupanju na snagu, izmjeni, suspenziji, otkazu i depozitaru te jezicima koji su, ako je to moguće i primjereno, oblikovani u skladu s odredbama drugih relevantnih međunarodnih ili regionalnih konvencija, posebno u području organiziranog kriminala ili kiberkriminaliteta.

               (25)Mora biti moguće da Europska unija postane stranka Konvencije.


               EUROPSKA KOMISIJA
            Bruxelles, 6.4.2022.
            COM(2022) 167 final

            Preporuka za
            ODLUKU VIJEĆA
            o odobravanju otvaranja pregovora o sporazumu o cestovnom prijevozu robe između Europske unije i Ukrajine

               OBRAZLOŽENJE

               1.Kontekst preporuke

               Komisija preporučuje Vijeću da odobri otvaranje pregovora o vremenski ograničenom sporazumu o cestovnom prijevozu robe između Unije i Ukrajine (dalje u tekstu „sporazum”) kako bi se odgovorilo na posljedice ničim izazvane i neopravdane vojne agresije Rusije na Ukrajinu te da imenuje Komisiju pregovaračem Unije. Uz preporuku su priložene i pregovaračke smjernice.

               2.Kontekst

               Cestovni prijevoz tereta između Unije i Ukrajine trenutačno je u velikoj mjeri uređen nizom bilateralnih sporazuma u području prometa između država članica EU-a i Ukrajine. Tim se sporazumima cestovnim prijevoznicima iz EU-a i Ukrajine nameću režimi kvota u pogledu tranzita i bilateralne trgovine. Prema studiji izrađenoj 2014.
                  1
               , 25 država članica s kojima je Ukrajina tada imala bilateralne sporazume o cestovnom prijevozu dodijelilo joj je na bilateralnoj osnovi ukupno 560 680 kvota. Taj je broj 2019. bio nešto niži (552 875 kvota, među kojima 1 750 višestrukih kvota). Za kvote su redovito potrebne određene vrijednosti emisija Euro.

               Uz dozvole koje se temelje na navedenim bilateralnim sporazumima, Međunarodni prometni forum (ITF) primjenjuje multilateralni sustav kvota kojim se predviđaju multilateralne dozvole za međunarodni cestovni prijevoz robe koji obavljaju prijevozna poduzeća osnovana u državi članici Europske konferencije ministara prometa (ECMT). Dozvole se primjenjuju na prijevoz robe između država članica ECMT-a ili u tranzitu preko državnog područja jedne ili više tih zemalja. Međutim, broj kvota u okviru sustava ECMT-a prilično je nizak u usporedbi s kvotama koje su izdane na temelju bilateralnih sporazuma (iako izravna usporedba nije moguća, s obzirom na to da se kvote ECMT-a odnose na godišnje dozvole, a predmetni bilateralni sporazumi na dozvole za pojedinačna putovanja). Ukrajinskim je prijevoznicima 2022. dodijeljeno 4000 godišnjih dozvola.

               Ukrajina je 2006. pristupila Sporazumu o radu posada vozila u međunarodnom cestovnom prijevozu (AETR)
                  2
               , čije su ugovorne stranke i sve države članice EU-a. Kao posljedica toga, ukrajinski prijevoznici koji prevoze robu na području Unije moraju poštovati jednako vrijeme vožnje, prekide vožnje i razdoblja odmora koji se primjenjuju u Uniji u skladu s Uredbom (EZ) br. 561/2006
                  3
               .

               Zbog vojne agresije Rusije na Ukrajinu stanje u pogledu prijevoza za tu je zemlju postalo vrlo teško. Važne su rute za prijevoz robe preko Crnog mora blokirale ili uništile ruske vojne snage, a ukrajinski je zračni prostor zatvoren za civilni promet. Za prijevoz putnika i izbjeglica trenutačno se prvenstveno koristi željeznička mreža, koja je i dalje vrlo izložena ruskom bombardiranju.

               Stoga je, kako bi se pomoglo ukrajinskom gospodarstvu pod velikim pritiskom, primjereno hitno sklopiti sporazum između Unije i Ukrajine koji će trajati sve dok su posljedice rata na prometnu infrastrukturu i prijevoz i dalje ozbiljne te kojim se preopterećena i ranjiva željeznička mreža, blokirani civilni zračni prostor i blokirane crnomorske luke mogu u najvećoj mogućoj mjeri zamijeniti poboljšanim alternativama za cestovni prijevoz robe između EU-a i Ukrajine. To je vrlo važno za trgovinu žitaricama, gorivom, prehrambenim proizvodima i drugom robom, pitanje koje je potrebno hitno riješiti kako bi se smanjila nesigurnost opskrbe hranom u Ukrajini i spriječio daljnji porast broja izbjeglica. Sporazum će sadržavati i klauzule o priznavanju vozačkih dozvola i potvrda o stručnoj osposobljenosti za ukrajinske vozače koji prevoze robu u EU. Sporazum će se primjenjivati na državno područje Ukrajine koje nadzire legitimna vlada Ukrajine i koje je priznala Europska unija.

               Sklapanje takvog sporazuma u interesu je Unije ne samo zato što je u interesu EU-a stabilizacija ukrajinske države i njezina gospodarstva, nego i zato što je Ukrajina važan dobavljač proizvoda kao što su žitarice i drugi prehrambeni proizvodi te zato što će cestovni prijevoznici iz EU-a steći recipročna prava prijevoza na državnom području Ukrajine.

               3.Dosljednost u odnosu na druge politike Unije

                  Ovaj je sporazum u skladu s postojećom politikom vanjskih odnosa EU-a s Ukrajinom. Vlada Ukrajine zatražila je takav sporazum kao hitnu mjeru.

                  Sklapanje sporazuma o cestovnom prijevozu robe s Ukrajinom bilo bi u skladu i sa Sporazumom o pridruživanju potpisanim 27. lipnja 2014. između Unije i Ukrajine, s obzirom na to da njegov članak 136. predviđa moguće buduće posebne sporazume o cestovnom prijevozu s ciljem osiguravanja koordiniranog razvoja i postupne liberalizacije prometa između stranaka.

               4.Pravna osnova, supsidijarnost i proporcionalnost

               •Pravna osnova

                  Postupovna pravna osnova za odluku o odobravanju otvaranja pregovora o sporazumu između Unije i treće zemlje i upućivanju smjernica pregovaraču jest članak 218. stavci 3. i 4. UFEU-a.

               •Nadležnost Unije

                  Člankom 216. stavkom 1. UFEU-a utvrđeno je sljedeće:

                  Unija može sklopiti sporazum s jednom ili više trećih zemalja ili međunarodnih organizacija ako se tako predviđa Ugovorima ili ako je sklapanje sporazuma potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ, u okviru politika Unije, ili ako je to predviđeno nekim pravno obvezujućim aktom Unije ili bi moglo utjecati na zajednička pravila ili promijeniti njihovo područje primjene.

               Ovaj sporazum spada u područje prometne politike Unije i potreban je za postizanje jednog od ciljeva iz Ugovorâ, a to je „doprinos slobodnoj i poštenoj trgovini”, i njegovo je sklapanje predviđeno člankom 136. Sporazuma o pridruživanju s Ukrajinom.

               Sklapanje međunarodnih sporazuma o cestovnom prijevozu robe izričito je predviđeno i zakonodavnim aktom Unije.

               Posebno se u članku 1. stavcima 2. i 3. Uredbe (EZ) br. 1072/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o zajedničkim pravilima za pristup tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta utvrđuje sljedeće:

               2. Kod prijevoza iz države članice u treću zemlju i obratno, ova se Uredba primjenjuje na dio vožnje na državnom području bilo koje prijeđene tranzitne države članice. Ne primjenjuje se na onaj dio vožnje na državnom području države članice utovara ili istovara, sve dok se ne sklope potrebni sporazumi između Zajednice i dotične treće zemlje.

               3. Do sklapanja sporazuma iz stavka 2., ova Uredba ne utječe na:

               (a) odredbe koje se odnose na prijevoz iz države članice u treću zemlju i obratno, i koje su sadržane u bilateralnim sporazumima sklopljenim između država članica i tih trećih zemalja;

               (b) odredbe koje se odnose na prijevoz iz države članice u treću zemlju i obratno, i koje su sadržane u bilateralnim sporazumima sklopljenim između država članica koje, bilo na temelju bilateralnih dozvola bilo na temelju sporazuma o liberalizaciji, dopuštaju cestovnim prijevoznicima utovar i istovar u državi članici u kojoj nemaju poslovni nastan.

               Nadalje, njegovo bi sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg, kako je utvrđeno sudskom praksom Suda Europske unije. Konkretno, Sud je u točki 201. Mišljenja 2/15 od 16. svibnja 2017.
                  4
                naveo sljedeće:

               Kao što je Sud već utvrdio, kada sporazum između Unije i treće zemlje predviđa primjenu, na međunarodne odnose obuhvaćene tim sporazumom, pravila koja se uvelike preklapaju sa zajedničkim pravilima Unije primjenjivim na situacije unutar nje, treba smatrati da taj sporazum može utjecati ili izmijeniti opseg zajedničkih pravila. Naime, neovisno o nepostojanju proturječja s navedenim zajedničkim pravilima, može postojati utjecaj na njihov smisao, opseg i učinkovitost [vidjeti, osobito, mišljenje 1/03 (Nova konvencija iz Lugana) od 7. veljače 2006., EU:C:2006:81, t. 143. i 151. do 153.; mišljenje 1/13 (Pristup trećih država Haaškoj konvenciji) od 14. listopada 2014., EU:C:2014:2303, t. 84. do 90. kao i presudu od 26. studenoga 2014., Green Network, C-66/13, EU:C:2014:2399, t. 48. i 49.].

                  Pristup tržištu predviđen ovom preporukom zasigurno se preklapa s prethodno navedenim odredbama o pristupu tržištu koje je donijela Unija u pogledu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta.

                  S obzirom na navedeno, Unija na temelju članka 3. stavka 2. UFEU-a ima isključivu vanjsku nadležnost za sklapanje predviđenog sporazuma.

               •Dužnost Komisije da se savjetuje

               Uzimajući u obzir presudu Suda od 16. srpnja 2015. u predmetu C-425/13
                  5
               , kojom se pojašnjavaju uloge različitih institucija za potrebe primjene članka 218. stavaka 2. i 4. UFEU-a u skladu s načelima institucionalne ravnoteže i uzajamne lojalne suradnje utvrđenima u članku 13. stavku 2. UEU-a, potrebno je uzeti u obzir ta pojašnjenja.

               Primjereno je da Komisija Vijeću i posebnom odboru koji je ono imenovalo dostavi sve informacije koje su im potrebne za praćenje napretka pregovora, kao što su, posebno, najavljeni opći ciljevi i stajališta koja su druge stranke zauzele tijekom pregovora. Komisija će pisanim putem izvijestiti Vijeće i posebni odbor koji je ono imenovalo o ishodu pregovora na način kojim se Vijeću omogućuje da izvršava svoje institucijske ovlasti.

               Kako bi ispunila obvezu poštovanja institucionalne ravnoteže iz članka 13. stavka 2. UEU-a i obvezu utvrđenu u članku 218. stavku 10. UFEU-a, Komisija će o tome obavijestiti Europski parlament.

               •Proporcionalnost

                  Preporuka je u skladu s načelom proporcionalnosti iz sljedećih razloga:

                  Predviđeni sporazum najučinkovitiji je instrument za poboljšanje odnosa između EU-a i Ukrajine u području cestovnog prijevoza jer se njime uklanja potreba za kvotama u bilateralnim sporazumima između država članica EU-a i Ukrajine.

                  Predloženim sporazumom neće se nametnuti nikakvo dodatno administrativno ili financijsko opterećenje tijelima država članica ni industriji u usporedbi s trenutačnom situacijom. Naprotiv, njime bi se trebalo smanjiti administrativno opterećenje i za industriju i za države članice. Osim toga, uklonit će se potreba za dozvolama za prijevoz za cestovne prijevoznike iz EU-a za navedene kategorije prava prijevoza (tranzitna i bilateralna prava), čime će se smanjiti opterećenje za prometnu industriju EU-a.

               5.Utjecaj na proračun

                  Preporuka ne utječe na proračun Unije.

               6.Drugi elementi

               •Detaljno obrazloženje posebnih odredaba preporuke

               Odlukom Vijeća odobrit će se otvaranje pregovora o sporazumu o cestovnom prijevozu robe između Unije i Ukrajine kako bi se odgovorilo na posljedice agresije Rusije na Ukrajinu i imenovat će se Komisija pregovaračem Unije. Pregovaračke smjernice priložene Odluci daju širok opis područja primjene predviđenog sporazuma.

               Preporuka za

               ODLUKU VIJEĆA

               o odobravanju otvaranja pregovora o sporazumu o cestovnom prijevozu robe između Europske unije i Ukrajine

               VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,

               uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 218. stavke 3. i 4.,

               uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,

               budući da:

               (1)Trebalo bi otvoriti pregovore s ciljem sklapanja sporazuma između Unije i Ukrajine o cestovnom prijevozu robe. Primjereno je da se sporazum primjenjuje sve dok su posljedice ruske ničim izazvane i neopravdane agresije na Ukrajinu na prometnu infrastrukturu i prijevoz i dalje ozbiljne.

               (2)Komisiju bi trebalo odrediti kao pregovarača.

               (3)Pregovore bi trebala voditi Komisija uz savjetovanje s [ime posebnog odbora upisuje Vijeće],

               DONIJELO JE OVU ODLUKU:

               Članak 1.

               Komisiju se ovlašćuje da u ime Unije u pregovorima dogovori sporazum između Europske unije i Ukrajine o cestovnom prijevozu robe.

               Članak 2.

               Pregovaračke smjernice utvrđene su u Prilogu.

               Članak 3.

               Pregovori se vode uz savjetovanje s [ime posebnog odbora upisuje Vijeće].

               Članak 4.

               Ova je Odluka upućena Komisiji.

               Sastavljeno u Bruxellesu,

                     Za Vijeće

                     Predsjednik

                     (1)

                        Studija o gospodarskom učinku sporazuma između EU-a i Ukrajine koju su pripremili ICF, TRT i DIW Econ, završno izvješće, 14. listopada 2014.

                     (2)

                        Potpisan u Ženevi 1. srpnja 1970.

                     (3)

                        Uredba (EZ) br. 561/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet i o izmjeni uredbi Vijeća (EEZ) br. 3821/85 i (EZ) br. 2135/98 te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3820/85.

                     (4)

                        ECLI:EU:C:2017:376

                     (5)

                        ECLI:EU:C:2015:483.

    ---documentbreak---

               EUROPSKA KOMISIJA
            Bruxelles, 6.4.2022.
            COM(2022) 167 final

            PRILOG

            Preporuci za ODLUKU VIJEĆA
            o odobravanju otvaranja pregovora o sporazumu o cestovnom prijevozu robe između Europske unije i Ukrajine

               PRILOG

               Pregovaračke smjernice za sporazum između Europske unije i Ukrajine o cestovnom prijevozu robe

               1.Pregovarački ciljevi

               U pregovorima s Ukrajinom dogovoriti sporazum kojim se liberalizira cestovni prijevoz robe dodjelom prava pristupa ukrajinskim prijevoznicima i prijevoznicima iz Europske unije u pogledu tranzita i bilateralnog međunarodnog prijevoza i koji će sadržavati odredbe o priznavanju vozačkih dozvola i potvrda o stručnoj osposobljenosti koje su izdala ukrajinska nadležna tijela u Europskoj uniji i obratno.

               2.Područje primjene sporazuma

               Sporazumom bi se ukrajinskim cestovnim prijevoznicima trebao omogućiti pristup tržištu Unije.

               (1)Sporazumom bi se trebao liberalizirati cestovni prijevoz robe dodjelom prava pristupa ukrajinskim prijevoznicima i prijevoznicima iz Europske unije u pogledu tranzita i bilateralnog međunarodnog prijevoza između Europske unije i Ukrajine. Sporazumom bi se trebala zadržati ili povećati razina pristupa tržištu ili drugih komercijalnih mogućnosti dostupnih u okviru postojećih bilateralnih sporazuma o cestovnom prijevozu između država članica EU-a i Ukrajine.

               (2)Sporazum bi trebao biti jednako vjerodostojan na svim službenim jezicima EU-a i u tu svrhu sadržavati jezičnu klauzulu.

               (3)Sporazum bi se trebao odnositi na vozačke dozvole i potvrde o stručnoj osposobljenosti koje izdaju ukrajinska nadležna tijela kako bi se osiguralo njihovo priznavanje u Europskoj uniji.

               (4)Sporazum bi trebao biti vremenski ograničen i primjenjivati se sve dok su posljedice ruske vojne agresije na Ukrajinu na ukrajinsku prometnu infrastrukturu i prijevoz i dalje ozbiljne.

               3.Opće odredbe

               Sporazum će, s obzirom na to da je uslijedio nakon postojećih bilateralnih sporazuma o cestovnom prijevozu između država članica EU-a i Ukrajine, imati prednost pred njihovim odredbama.

               Nakon njegova raskida ponovno bi se primjenjivali postojeći bilateralni sporazumi između država članica EU-a i Ukrajine, ako i sve dok Unija ne sklopi drugi sporazum u području cestovnog prijevoza s Ukrajinom.

               4.Upravljanje sporazumom

               Trebalo bi osnovati Zajednički odbor sastavljen od predstavnika stranaka, koji bi trebao biti odgovoran za upravljanje sporazumom i njegovu pravilnu provedbu, posebno u pogledu prilagodbe, nakon njihove izmjene, pravila EU-a iz priloga sporazumu koje Ukrajina treba poštovati te novih pravila primjenjivih u području cestovnog prijevoza donesenih na razini Unije.

               Ukrajinskim stručnjacima može se dopustiti da kao promatrači sudjeluju u stručnim skupinama koje je osnovala Unija i koje se bave zakonodavstvom Unije koje će primjenjivati Ukrajina, a koje će biti navedeno u prilogu sporazumu.

               Sporazum bi trebao uključivati brz, učinkovit i obvezujući mehanizam za rješavanje sporova kojim će se osigurati pravilna primjena sporazuma.

               Neovisno o mehanizmu za rješavanje sporova, sporazum bi trebao sadržavati odredbe koje se primjenjuju u slučaju neispunjenja njegovih obveza, kao što je mogućnost donošenja odgovarajućih zaštitnih mjera ili potpune ili djelomične suspenzije prava ili povlastica dodijeljenih u skladu s uvjetima sporazuma.

               5.Vođenje pregovora

               Komisija će voditi pregovore u skladu s ovim smjernicama i osigurati odgovarajuću koordinaciju s tekućim i budućim pregovorima u drugim relevantnim područjima.