title: Preporuka Vijeća od 9. srpnja 2019. o Nacionalnom programu reformi Austrije za 2019. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Austrije za 2019.

text:
               5.9.2019

               HR

               Službeni list Europske unije

               C 301/117

      PREPORUKA VIJEĆA
      od 9. srpnja 2019.
      o Nacionalnom programu reformi Austrije za 2019. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Austrije za 2019.
      (2019/C 301/20)
      VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
      uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 121. stavak 2. i članak 148. stavak 4.,
      uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika (1), a posebno njezin članak 5. stavak 2.,
      uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,
      uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta,
      uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,
      uzimajući u obzir mišljenje Odbora za zapošljavanje,
      uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,
      uzimajući u obzir mišljenje Odbora za socijalnu zaštitu,
      uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,
      budući da:

                  (1)

                  Komisija je 21. studenoga 2018. donijela Godišnji pregled rasta, čime je označen početak europskog semestra za koordinaciju ekonomskih politika za 2019. Posebnu je pozornost posvetila europskom stupu socijalnih prava, koji su Europski parlament, Vijeće i Komisija proglasili 17. studenoga 2017. Prioritete Godišnjeg pregleda rasta potvrdilo je Europsko vijeće 21. ožujka 2019. Komisija je 21. studenoga 2018. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 Europskog parlamenta i Vijeća (2) također donijela Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojem Austrija nije utvrđena kao jedna od država članica za koje je potrebno provesti detaljno preispitivanje. Istog je dana Komisija donijela i Preporuku za preporuku Vijeća o ekonomskoj politici europodručja, koju je Europsko vijeće potvrdilo 21. ožujka 2019. Vijeće je 9. travnja 2019. donijelo Preporuku o ekonomskoj politici europodručja (3) („Preporuka za europodručje za 2019.”), u kojoj je utvrđeno pet preporuka za europodručje („preporuke za europodručje”).

                  (2)

                  Kao država članica čija je valuta euro te s obzirom na blisku međusobnu povezanost ekonomija u ekonomskoj i monetarnoj uniji, Austrija bi trebala osigurati punu i pravodobnu provedbu Preporuke za europodručje za 2019., koja je navedena u preporukama od 1. do 3. u nastavku. Konkretno, usmjeravanjem investicijske politike na utvrđena područja doprinijet će se odgovoru na drugu preporuku za europodručje koja se odnosi na potpore ulaganjima, dok će se preporukom o preusmjeravanju oporezivanja s rada doprinijeti odgovoru na treću preporuku za europodručje koja se odnosi na funkcioniranje tržišta rada.

                  (3)

                  Izvješće za Austriju za 2019. objavljeno je 27. veljače 2019. U njemu je ocijenjen napredak Austrije u smislu preporuka za pojedinu zemlju koje je Vijeće donijelo 13. srpnja 2018. (4), mjere poduzete kao odgovor na preporuke donesene prethodnih godina te napredak Austrije u ostvarenju svojih nacionalnih ciljeva u okviru strategije Europa 2020.

                  (4)

                  Austrija je 24. travnja 2019. dostavila svoj Nacionalni program reformi za 2019. te Program stabilnosti za 2019. Kako bi se uzela u obzir njihova povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno.

                  (5)

                  Pri programiranju u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova („ESI fondovi”) za razdoblje 2014. –2020. uzete su u obzir relevantne preporuke za pojedine zemlje. Kako je predviđeno člankom 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (5), ako je potrebno poduprijeti provedbu relevantnih preporuka Vijeća, Komisija od države članice može zatražiti da preispita i predloži izmjene svojeg sporazuma o partnerstvu i relevantnih programa. Komisija je pružila dodatne pojedinosti o tome kako bi primijenila tu odredbu u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost ESI fondova povezuje s dobrim gospodarskim upravljanjem.

                  (6)

                  Austrija je trenutačno obuhvaćena preventivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu te podliježe pravilu o dugu. Vlada u svojem Programu stabilnosti za 2019. očekuje poboljšanje ukupnog salda sa suficita od 0,1 % bruto domaćeg proizvoda (BDP) u 2018. na 0,3 % BDP-a u 2019. te njegovo postupno smanjenje do uravnoteženog stanja proračuna u 2023. Na temelju ponovno izračunanog strukturnog salda (6), srednjoročni proračunski cilj, tj. strukturni deficit od 0,5 % BDP-a, i dalje se ostvaruje sa znatnom pozitivnom razlikom u programskom razdoblju. Prema Programu stabilnosti očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u postupno smanjiti sa 73,8 % BDP-a u 2018. na 59,8 % BDP-a u 2023. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske projekcije povoljan je. Čini se da su mogući rizici za srednjoročno proračunsko planiranje umjereni i uglavnom se odnose na najavljenu provedbu uštede troškova u javnoj upravi, a ta sredstva upotrijebit će se za financiranje planirane reforme poreza na osobni dohodak i poreza na dobit.

                  (7)

                  Vijeće je 13. srpnja 2018. preporučilo Austriji da ostvari srednjoročni proračunski cilj u 2019., uzimajući u obzir odstupanje povezano s neuobičajenim događajima za koje je odobreno privremeno odstupanje. To je u skladu s najvećom stopom nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda (7) od 2,9 %, što odgovara poboljšanju strukturnog salda za 0,3 % BDP-a. Prema proljetnoj prognozi Komisije za 2019. predviđa se da će se strukturni saldo poboljšati s -0,1 % BDP-a u 2019. na 0,0 % BDP-a u 2020., što je iznad srednjoročnog proračunskog cilja. Predviđa se da će Austrija 2019. i 2020. biti usklađena s pravilom o dugu. Općenito, Vijeće smatra da se očekuje da će Austrija u 2019. i 2020. biti usklađena s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu.

                  (8)

                  Austrija se dugoročno suočava sa srednjim rizicima za fiskalnu održivost. Ti rizici proizlaze iz predviđenog povećanja javnih rashoda za zdravstvenu zaštitu, dugotrajnu skrb i mirovine. Iako je pokrivenost uslugama zdravstvene zaštite u Austriji općenito visoka, predviđa se da će se do 2070. javni rashodi za zdravstvenu zaštitu povećati za 1,3 postotna boda, na 8,3 % BDP-a, što je više od prosjeka Unije koji iznosi 0,9 postotnih bodova. Predviđa se da će se do 2070. javni rashodi za dugotrajnu skrb udvostručiti s 1,9 % na 3,8 % BDP-a. Uvođenjem gornjih granica rashoda u okviru Zakona o financijskom ujednačavanju iz 2017. i reformom za jačanje primarne zdravstvene zaštite kojom se želi smanjiti pretjerana ovisnost o bolničkom sektoru počelo je rješavanje pitanja održivosti. Nedavno doneseni Zakon o organizaciji socijalnog osiguranja može dovesti do ušteda u upravljanju i administrativnim troškovima, ali će stvoriti početne troškove. Kvaliteti i isplativosti dodatno bi pomogla djelotvornija javna nabava (npr. objava natječaja u cijeloj Uniji, primjena drugih kriterija za dodjelu osim cijene i objedinjavanje natječaja diljem regija) i šira primjena rješenja e-zdravstva. U području dugotrajne skrbi očekuje se da će se nedavnim mjerama politike, kao što je odluka o ukidanju obveze za pacijente da se koriste vlastitom privatnom imovinom za financiranje dugotrajne bolničke skrbi, rashodi povećati, a ne ograničiti.

                  (9)

                  Rashodi za mirovine dosegli bi vrhunac 2036., na razini od 1,2 postotnih bodova BDP-a više u odnosu na referentnu točku iz 2016. Dosadašnje su reforme bile uspješne u poticanju kasnijeg umirovljenja (prema procjenama, u razdoblju 2014.–2017. stvarna dob pri izlasku s tržišta rada povećala se za 1,5 godinu za muškarce i za 1 godinu za žene). Međutim, smanjenje razlike između zakonske i stvarne dobi umirovljenja i dalje je izazov te bi trebalo promicati dulji radni vijek. Osim toga, prilagodbom minimalne dobi za prijevremeno umirovljenje i zakonsko umirovljenje djelotvornije bi se doprinijelo poboljšanju dugoročne održivosti u kontekstu društva koje je sve starije. Uvođenjem automatske poveznice između zakonske dobi za umirovljenje i produljenja očekivanog životnog vijeka u budućnosti mogli bi se smanjiti javni rashodi za mirovine. Procjenjuje se da će to smanjenje iznositi 2,4 postotna boda BDP-a u razdoblju 2016.–2070., čime se poništava povećanje koje bi bilo rezultat nepromijenjene politike.

                  (10)

                  Fiskalni federalizam u Austriji dovodi do znatne neusklađenosti između nadležnosti za rashode i za prikupljanje prihoda na podnacionalnoj razini. Umjesto da se oslanjaju na poreznu autonomiju, proračuni na podnacionalnoj razini pune se na temelju složenog sustava raspodjele poreza i međuvladinih transfera. To otežava fiskalnu transparentnost i političku odgovornost te nije dovoljan poticaj za učinkovitu javnu potrošnju. Zakonom o međuvladinim poreznim odnosima iz 2017. uveden je niz promjena za pojednostavnjenje fiskalnih odnosa među različitim razinama vlasti. Među promjenama su pojednostavnjenje raspodjele zajedničkih poreza, dodjela vlastitog izvora prihoda saveznim zemljama (Länder) i dogovor o daljnjim reformama za transparentniju raspodjelu zakonodavnih i izvršnih nadležnosti među razinama vlasti. Kad je riječ o nadležnostima, Kompetenzbereinigungspaket je prvi korak prema razdvajanju nadležnosti jer se njime područja zajedničke politike preraspodjeljuju na (isključivo) saveznu razinu ili na razinu saveznih zemalja te se smanjuju uzajamna prava davanja suglasnosti. Međutim, zakon se odnosi samo na ograničen broj područja politike.

                  (11)

                  Poreznu strukturu Austrije karakterizira veliko opterećenje rada (porezi na plaće i doprinosi za socijalno osiguranje). Očekuje se da će se opterećenje s vremenom povećavati sve dok se porezni razredi ne počnu indeksirati prema inflaciji. Udio poreza na rad u ukupnim poreznim prihodima u 2017. (55,3 %) bio je jedan od najviših u Uniji (prosjek: 49,7 %). Nedavnim reformama kao što su smanjenje doprinosa za socijalno osiguranje za osobe s niskim dohotkom i za poslodavce te porezne olakšice za zaposlene roditelje koje proizlaze iz nove olakšice pod nazivom Familienbonus Plus doprinijelo se smanjenju poreznog opterećenja rada. I dalje ima prostora za preusmjeravanje poreznih kombinacija na izvore kojima se potiče uključiviji i održiviji rast. Konkretno, periodični porezi na nekretnine smatraju se razmjerno poticajnima za rast i progresivnima, s obzirom na to da osobe s višim dohotkom vjerojatno posjeduju nekretnine veće vrijednosti. Međutim, zbog uvelike zastarjele porezne osnovice prihodi od periodičnih poreza na nekretnine u Austriji i dalje su niski i daleko ispod prosjeka Unije. Revalorizacijom porezne osnovice doprinijelo bi se stvaranju većih prihoda i riješilo bi se probleme u pogledu pravednosti koji nastaju ako vrijednost zemljišta/nekretnina nije vezana za tržišne cijene. Djelotvornim, dobro osmišljenim porezima na bogatstvo također bi se moglo doprinijeti pravednosti poreznog sustava, osobito u kontekstu velike nejednakosti u Austriji u pogledu bogatstva te u nedostatku poreza na nasljedstvo i darove. Naposljetku, porezima za zaštitu okoliša pomaže se internalizaciji negativnih vanjskih učinaka iskorištavanja resursa i aktivnosti onečišćenja povezanih sa zdravljem i klimom. U tom bi kontekstu trebalo ponovno razmotriti povlašteni porezni tretman koji se trenutačno primjenjuje na takve aktivnosti.

                  (12)

                  Tržište se rada poboljšava, ali neiskorištenim potencijalima ljudskog kapitala narušava se produktivnost i dugoročni rast te je potrebno uvesti promjene koje bi se osobito primjenjivale na žene, niskokvalificirane radnike, starije radnike i osobe migrantskog podrijetla. Unatoč ukupnoj visokoj stopi zaposlenosti žena (71,7 % u Austriji u usporedbi sa 67,4 % u Uniji 2018.), broj žena zaposlenih u punom radnom vremenu i dalje je prilično nizak. Zaposlenost žena u nepunom radnom vremenu znatno je iznad prosjeka Unije (47,6 % u Austriji u usporedbi s 30,8 % u Uniji 2018.) te je uglavnom povezana s manjkom ustanova za skrb o djeci i velikim brojem žena koje obavljaju neplaćene poslove skrbi. Postojećim sustavom skrbi o djeci i dopusta iz obiteljskih razloga ne doprinosi se u dovoljnoj mjeri jednakim mogućnostima za muškarce i žene na tržištu rada. Dodatnim ulaganjima u cjenovno pristupačne cjelodnevne usluge skrbi za djecu i cjelodnevne škole doprinijelo bi se tome da veći broj žena radi u punom radnom vremenu, da se bolje iskoristi potencijal žena na tržištu rada te da se poboljša produktivnost i dugoročni uključivi rast. Zaposlenost žena u nepunom radnom vremenu također je važan čimbenik u razumijevanju neprilagođene razlike u plaćama između muškaraca i žena, koja je i dalje vidljivo iznad prosjeka Unije (19,9 % u Austriji u usporedbi sa 16,0 % u Uniji 2017.). Ostali važni čimbenici koji potiču tu razliku jesu prekomjerna zastupljenost žena u slabo plaćenim sektorima, segregacija povezana s izborom obrazovanja, podzastupljenost žena na upravljačkim i nadzornim položajima te prekidi u karijeri. Općenito, znatne razlike između muškaraca i žena u mirovinskim primanjima (40,5 % u Austriji u usporedbi s 35,2 % u Uniji 2017.) u velikoj su mjeri rezultat tih rodnih razlika u prihodima nastalih tijekom radnog vijeka. Osim toga, osobe koje su zaposlene na kratko razdoblje ili s niskim dohotkom, od kojih su većina žene, nemaju pravo na naknadu za nezaposlenost. Visoke stope nezaposlenosti među niskokvalificiranim osobama upućuju na nedovoljno iskorišteni potencijal na tržištu rada. Više od 44 % svih nezaposlenih završilo je samo osnovno obrazovanje (do razine niže sekundarne škole, odnosno Pflichtschule). Aktivne politike tržišta rada kojima se veći broj ljudi potiče na rad ili traženje zaposlenja, uključujući mogućnosti za cjeloživotno učenje, i dalje su presudne za ostvarivanje potencijala na tržištu rada kad je riječ o radnicima migrantskog podrijetla i niskokvalificiranim odraslim osobama. Uključivanje socijalnih partnera u postupak donošenja odluka za te politike, iako je uvijek bilo snažno, dovedeno je u pitanje.

                  (13)

                  Manjak kvalificirane radne snage upućuje na potrebu za većim ulaganjima u opće obrazovanje i osposobljavanje. Obrazovni rezultati učenika u nepovoljnom položaju nisu se poboljšali. I dalje postoji golema razlika u uspješnosti učenika migrantskog podrijetla i onih koji nisu migrantskog podrijetla. Nacionalno testiranje provedeno 2016. pokazalo je da je razina osnovnih vještina izazov jer otprilike jedna četvrtina učenika osmih razreda ne ispunjava obrazovne standarde za predmet njemački jezik ili ih samo djelomično ispunjava. Rezultati osoba slabog socioekonomskog statusa i/ili migrantskog podrijetla u nacionalnom testiranju gotovo se nisu poboljšali. U nedavnom međunarodnom testiranju potvrdilo se i da postoje sve veće razlike u vještini čitanja učenika slabijeg socioekonomskog statusa ili migrantskog podrijetla. Iz Programa za međunarodnu procjenu učenika proizlazi da su rezultati učenika rođenih u Austriji bolji od rezultata učenika iz prve generacije migranata, a ta razlika odgovara školovanju od gotovo tri godine. Nedavnim obrazovnim reformama dijelom se ugrožavaju prethodne reforme te one nisu u skladu s najboljom praksom Unije i OECD-a. U tom kontekstu, usporilo se povećanje udjela učenika koji sudjeluju u programu cjelodnevne nastave, a intenziviraju se aktivnosti praćenja uspjeha i usmjeravanje u okviru općeg školskog obrazovanja. Za rješavanje problema nejednakih obrazovnih rezultata zbog socioekonomskog statusa ili migrantskog podrijetla potrebna su ulaganja. Kad je riječ o digitalnim vještinama njezinih građana, Austrija ostvaruje iznadprosječne rezultate u Uniji, ali zaostaje za zemljama s najboljim rezultatima. Sve je veći nedostatak kvalificiranih radnika iz informatičkog sektora u gospodarstvu jer povećanu potražnju ne prati dostatna ponuda osoba s diplomom u području računalstva.

                  (14)

                  Austrija je zemlja koja mnogo ulaže u istraživanje i razvoj te ima ambiciozne nacionalne ciljeve. Ipak, znanstveni i inovacijski rezultati nisu na razini predvodnika u Uniji u području inovacija (8). Povećana ulaganja u istraživanje i razvoj ne odražavaju se u potpunosti u inovacijskim rezultatima ni u rastu produktivnosti. Konkretno, Austrija ima loše rezultate zapošljavanja u brzorastućim inovacijskim poduzećima. Ulaganja u istraživanje i razvoj bila bi djelotvornija kad bi u potpunosti rezultirala izvrsnim znanstvenim rezultatima i revolucionarnim inovacijama. Za to bi trebalo omogućiti bolju povezanost znanosti i poslovnog sektora te poticati suradnju različitih regija i suradnju s drugim zemljama u pogledu prioriteta u području pametne specijalizacije. Osim toga, dodatna ulaganja mogla bi dovesti do većeg povećanja produktivnosti i poboljšanja inovacija, uključujući ekološke inovacije, inovacijski kapacitet malih i srednjih poduzeća (MSP) i dopunsku nematerijalnu imovinu.

                  (15)

                  Iako ostvaruje bolje rezultate od prosjeka Unije kad je riječ o ukupnom napretku u području digitalizacije, Austrija nije dosegla razinu „predvodnika u području inovacija” u Uniji. To se odnosi na uporabu digitalnih tehnologija, ali i na njihov razvoj. Austrijski informacijski i tehnološki sektor razmjerno je malen i njegov rast nije bio jednak onome u sličnim sektorima u zemljama koje su „predvodnici u području inovacija”. Osim toga, u ruralnim područjima nema povezivosti velike brzine, uslijed čega se povećavaju razlike u digitalizacijskim i inovacijskim kapacitetima među regijama. Velike su i razlike u digitalnoj infrastrukturi u školama, primjerice kad je u pitanju pokrivenost lokalnim bežičnim mrežama. Austrija je uvela neke programe financiranja za unapređenje povezivosti brzog interneta diljem zemlje. Ponovno pokretanje opće strategije digitalizacije u Austriji prilika je za usvajanje ciljeva i pokazatelja, ali i za praćenje napretka u pogledu potrebnih javnih i privatnih ulaganja u digitalizaciju.

                  (16)

                  Povećanjem energetske učinkovitosti i udjela obnovljivih izvora energije ojačao bi se potencijal Austrije za održivi rast i doprinijelo bi se postizanju njezinih klimatskih i energetskih ciljeva za 2030. Međutim, za ostvarivanje tih ciljeva bit će potrebni dodatni napori. Nadalje, javna ulaganja u istraživanje i razvoj u području okoliša i energetike ispod su prosjeka Unije. Poboljšanjem energetske učinkovitosti i uporabe obnovljivih izvora energije u MSP-ima doprinijelo bi se smanjenju potrošnje energije. Ulaganjima u obnovu zgrada, proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora i održivu mobilnost moglo bi se znatno potaknuti rast austrijskog gospodarstva. Za prijelaz na kružno gospodarstvo potrebna je sveobuhvatna strategija i povećana ulaganja poslovnog sektora.

                  (17)

                  Unatoč nedavnom rastu povezanom s povoljnom gospodarskom klimom, Austrija još nije uspjela ponovno potaknuti rast ukupne faktorske produktivnosti i izaći iz desetljetnog razdoblja stagnacije u tom ključnom pokretaču gospodarskog rasta i konkurentnosti. Politike za potporu rastu produktivnosti odnose se na digitalizaciju poduzeća, rast poduzeća i tržišno natjecanje u području usluga. Iako veća poduzeća u Austriji dobrim tempom preuzimaju digitalne tehnologije i poslovne modele, manja poduzeća u tome zaostaju. Digitalizacija manjih poduzeća, uključujući mikropoduzeća, posebno je važna u Austriji jer su ona okosnica austrijskog gospodarstva. Činjenica da je program „KMU Digital” snažno prihvaćen pokazuje da među MSP-ima postoji potražnja i interes za dobivanje savjeta o digitalizaciji. Bilo bi dobro kad bi se taj program produljio i proširio te kad bi se politika dodatno usmjerila na digitalizaciju poduzeća u okviru opće strategije digitalizacije Austrije.

                  (18)

                  U Austriji su i dalje prisutni strukturni izazovi za novoosnovana poduzeća i poduzeća koja šire poslovanje, a posebno za visoko inovativna poduzeća. Austrija zaostaje za usporedivim državama članicama kad je riječ o zapošljavanju u brzorastućim inovacijskim poduzećima. To ukazuje na potrebu za poboljšanjem uvjeta za širenje inovacijskih poduzeća, koje i dalje ometaju čimbenici kao što je okružje za poduzetnički kapital koje je manje razvijeno i raznoliko nego u zemljama koje su „predvodnici u području inovacija”. Prepreke postoje u kasnijoj fazi financiranja, primjerice u obliku vlasničkog kapitala i pristupa javnim tržištima kapitala za rastuća poduzeća. Novoosnovani segment za MSP-e na bečkoj burzi korak je u pravom smjeru. Poduzeća s visokom stopom rasta od ključne su važnosti za širenje novih tehnologija i poslovnih modela, uključujući digitalne, a time i za rast produktivnosti.

                  (19)

                  U Austriji postoje znatne prepreke pristupu i restriktivna pravila o obavljanju poslovnih usluga i reguliranih profesija. One uključuju posebne zahtjeve u pogledu vlasničke strukture, široki opseg djelatnosti rezerviranih za određene profesije i interdisciplinarna ograničenja. Razmjerno slabom razvoju austrijskog maloprodajnog sektora doprinose regulatorne prepreke, prije svega dnevno radno vrijeme trgovina. Velik razlog za zabrinutost za austrijska poduzeća i dalje je veliko administrativno opterećenje. Važni instrumenti za poboljšanje poslovnog okružja jesu kontinuirani napori u cilju smanjenja opterećenja i planirana evaluacija austrijskog zakona o dozvolama za obavljanje djelatnosti (Gewerbeordnung). Veća razina tržišnog natjecanja u uslužnom sektoru Austriji također bi pomogla u rješavanju izazova koji se odnose na širenje digitalnih tehnologija i poslovnih modela.

                  (20)

                  Programiranje fondova Unije u razdoblju 2021.–2027. moglo bi doprinijeti uklanjanju nekih nedostataka utvrđenih u preporukama, osobito u područjima iz Priloga D izvješću za Austriju za 2019. To bi Austriji omogućilo da na najbolji način iskoristi ta sredstva u utvrđenim sektorima, vodeći računa o regionalnim razlikama.

                  (21)

                  Komisija je u okviru europskog semestra 2019. provela sveobuhvatnu analizu ekonomske politike Austrije i objavila je u izvješću za Austriju za 2019. Ocijenila je i Program stabilnosti za 2019. i Nacionalni program reformi za 2019. te mjere poduzete kao odgovor na preporuke upućene Austriji prethodnih godina. Komisija je u obzir uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socioekonomsku politiku u Austriji nego i njihovu usklađenost s pravilima i smjernicama Unije. To je učinila jer je potrebno unaprijediti opće gospodarsko upravljanje u Uniji na način da se na razini Unije doprinosi budućim nacionalnim odlukama.

                  (22)

                  Uzimajući u obzir tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program stabilnosti za 2019. i prema njegovu mišljenju (9) očekuje se da će Austrija biti usklađena s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu,

            PREPORUČUJE da Austrija u 2019. i 2020. poduzme djelovanja kojima je cilj:

         1.

            Osigurati održivost sustava zdravstvene zaštite i dugotrajne skrbi te mirovinskog sustava, među ostalim prilagođavanjem zakonske dobi za umirovljenje s obzirom na očekivano produljenje očekivanog životnog vijeka. Pojednostavniti i racionalizirati fiskalne odnose i nadležnosti na svim razinama vlasti te uskladiti nadležnosti za financiranje i potrošnju.

         2.

            Preusmjeriti poreze s rada na izvore koji su manje štetni za uključiv i održiv rast. Poticati zapošljavanje žena u punom radnom vremenu, među ostalim poboljšanjem usluga skrbi za djecu te, u kontinuiranoj suradnji sa socijalnim partnerima, poboljšati izglede na tržištu rada za niskokvalificirane radnike. Podići razine osnovnih vještina za skupine u nepovoljnom položaju, uključujući osobe migrantskog podrijetla.

         3.

            Usmjeriti investicijsku politiku u istraživanje i razvoj, inovacije, digitalizaciju i održivost, vodeći računa o regionalnim razlikama. Poticati rast produktivnosti poticanjem digitalizacije poduzeća i rasta poduzeća te smanjenjem regulatornih prepreka u uslužnom sektoru.

         Sastavljeno u Bruxellesu 9. srpnja 2019.

               Za Vijeće

               Predsjednik

            M. LINTILÄ

         (1)  SL L 209, 2.8.1997., str. 1.

         (2)  Uredba (EU) br. 1176/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o sprečavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža (SL L 306, 23.11.2011., str. 25.).

         (3)  SL C 136, 12.4.2019., str. 1.

         (4)  SL C 320, 10.9.2018., str. 84.

         (5)  Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

         (6)  Ciklički prilagođen saldo bez jednokratnih i privremenih mjera koji je Komisija ponovno izračunala koristeći se zajednički dogovorenom metodologijom.

         (7)  Neto primarni državni rashodi sastoje se od ukupnih državnih rashoda bez rashoda za kamate, rashoda za programe Unije koji su u cijelosti pokriveni prihodima iz fondova Unije i nediskrecijskih promjena u rashodima za naknade za nezaposlenost. Nacionalno financirane bruto investicije u fiksni kapital izglađuju se za četverogodišnje razdoblje. Uračunane su diskrecijske mjere na prihodovnoj strani ili povećanja prihoda propisana zakonom, dok se jednokratne mjere na prihodovnoj i rashodovnoj strani poništavaju.

         (8)  Kako je navedeno u Europskoj ljestvici uspjeha u inoviranju za 2018. – „Predvodnik u području inovacija”: SE, DK, FI, NL, UK, LU „Snažan inovator”: DE, BE, IE, AT, FR, SI.

         (9)  Na temelju članka 5. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1466/97.


title: Preporuka Vijeća od 9. srpnja 2019. o Nacionalnom programu reformi Poljske za 2019. i davanje mišljenja Vijeća o Programu konvergencije Poljske za 2019.

text:
               5.9.2019

               HR

               Službeni list Europske unije

               C 301/123

      PREPORUKA VIJEĆA
      od 9. srpnja 2019.
      o Nacionalnom programu reformi Poljske za 2019. i davanje mišljenja Vijeća o Programu konvergencije Poljske za 2019.
      (2019/C 301/21)
      VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
      uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 121. stavak 2. i članak 148. stavak 4.,
      uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika (1), a posebno njezin članak 9. stavak 2.,
      uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,
      uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta,
      uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,
      uzimajući u obzir mišljenje Odbora za zapošljavanje,
      uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,
      uzimajući u obzir mišljenje Odbora za socijalnu zaštitu,
      uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,
      budući da:

                  (1)

                  Komisija je 21. studenoga 2018. donijela Godišnji pregled rasta, čime je označen početak europskog semestra za koordinaciju ekonomskih politika za 2019. Posebnu je pozornost posvetila europskom stupu socijalnih prava, koji su Europski parlament, Vijeće i Komisija proglasili 17. studenoga 2017. Prioritete Godišnjeg pregleda rasta potvrdilo je Europsko vijeće 21. ožujka 2019. Komisija je 21. studenoga 2018. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 Europskog parlamenta i Vijeća (2) također donijela Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojem Poljska nije utvrđena kao jedna od država članica za koje je potrebno provesti detaljno preispitivanje.

                  (2)

                  Izvješće za Poljsku za 2019. objavljeno je 27. veljače 2019. U izvješću je ocijenjen napredak Poljske u smislu preporuka za pojedinu zemlju koje je Vijeće donijelo 13. srpnja 2018. (3), mjere poduzete kao odgovor na preporuke za pojedinu zemlju donesene prethodnih godina te napredak Poljske u ostvarenju njezinih nacionalnih ciljeva u okviru strategije Europa 2020.

                  (3)

                  Poljska je 26. travnja 2019. dostavila svoj Nacionalni program reformi za 2019., a 29. travnja 2019. svoj Program konvergencije za 2019. Kako bi se uzela u obzir njihova povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno.

                  (4)

                  Pri programiranju u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova („ESI fondovi”) za razdoblje 2014. – 2020. u obzir su uzete relevantne preporuke za pojedinu zemlju. Kako je predviđeno člankom 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (4), ako je potrebno poduprijeti provedbu relevantnih preporuka Vijeća, Komisija od države članice može zatražiti da preispita i predloži izmjene svojeg sporazuma o partnerstvu i relevantnih programa. Komisija je pružila dodatne pojedinosti o tome kako bi primijenila tu odredbu u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost ESI fondova povezuje s dobrim gospodarskim upravljanjem.

                  (5)

                  Poljska je trenutačno obuhvaćena preventivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu. Vlada u svojem Programu konvergencije za 2019. planira blago pogoršanje ukupnog salda s deficita od 0,4 % bruto domaćeg proizvoda (BDP) u 2018. na 0,6 % BDP-a u 2022., uz deficit od 1,7 % BDP-a u 2019. i suficit od 0,2 % BDP-a u 2020. Ponovno izračunani strukturni saldo s deficitom od 1,1 % BDP-a približit će se ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja, odnosno strukturnog deficita od 1,0 % BDP-a, u 2022. Prema Programu konvergencije za 2019. očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti s 48,9 % BDP-a u 2018. na 40,6 % do 2022. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske projekcije uvjerljiv je. Istodobno nisu dovoljno precizirane operativne pojedinosti dijela mjera potrebnih za potporu planiranim ciljevima u pogledu deficita od 2020. nadalje.

                  (6)

                  U Programu konvergencije za 2019. navodi se da je Poljska provela kompenzacijske mjere povezane sa sušom i da je njihov proračunski učinak u 2018. bio znatan. U Programu konvergencije pružaju se odgovarajući dokazi o opsegu i prirodi tih dodatnih proračunskih troškova. Moglo bi se smatrati da je poseban tretman rashoda povezanih sa sušom u skladu s „klauzulom o neuobičajenim događajima”. Prema Komisiji, prihvatljivi povezani dodatni rashodi u 2018. iznosili su 0,07 % BDP-a. Ti su dodatni rashodi predviđeni odredbama članka 9. stavka 1. i članka 10. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1466/97 jer je iznimna suša neuobičajeni događaj, njezin je učinak na javne financije Poljske znatan, a održivost ne bi bila ugrožena ako se dopusti privremeno odstupanje od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja. Stoga, kako bi se u obzir uzeli ti dodatni troškovi, smanjen je zahtjev u pogledu prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja za 2018.

                  (7)

                  Vijeće je 13. srpnja 2018. preporučilo Poljskoj da osigura da stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda (5) u 2019. ne premaši 4,2 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,6 % BDP-a. Na temelju proljetne prognoze Komisije za 2019. postoji rizik značajnog odstupanja od te preporučene prilagodbe u 2019.

                  (8)

                  Budući da u Poljskoj predviđeni proizvodni jaz iznosi 2,0 % BDP-a, stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda u 2020. ne bi smjela premašiti 4,4 %, što odgovara strukturnoj prilagodbi od 0,6 % BDP-a u skladu sa zajednički dogovorenom matricom zahtjevâ iz Pakta o stabilnosti i rastu. Na temelju proljetne prognoze Komisije za 2019. ne bude li promjene u politikama, postoji rizik značajnog odstupanja od tog zahtjeva u 2020. Općenito, Vijeće smatra da bi se od 2019. trebale poduzeti potrebne mjere usmjerene na usklađivanje s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu.

                  (9)

                  Poljska je postigla znatan napredak u povećanju porezne discipline. Istodobno je uživala snažan gospodarski rast, na tržištu rada bilježila su se pozitivna kretanja i postupno se povećavao udio ugovora o radu za koje se naplaćuju doprinosi za socijalno osiguranje. Svi ti čimbenici doprinijeli su povećanju javnih prihoda. Dio povećanih prihoda cikličke je prirode i mogao bi nestati pogoršanjem makroekonomskog okruženja. Istodobno se udio javne potrošnje u BDP-u tijekom posljednjih godina povećao. Nekoliko novih kategorija rashoda trajne je prirode i možda se neće moći lako mijenjati u bliskoj budućnosti. Nadalje, u budućnosti će se javne financije Poljske suočiti s pritiscima za većom potrošnjom, posebno zbog starenja stanovništva. Zbog tih čimbenika povećana je potreba za novim instrumentima za jačanje upravljanja rashodima, uključujući redovitu ocjenu učinkovitosti i djelotvornosti potrošnje. Poljska je 2018. i dalje radila na poboljšanju proračunskog sustava, no cjelokupna reforma je složena i provodit će se u fazama tijekom nekoliko godina. Premda je fiskalni okvir općenito jak i neovisne institucije obavljaju neke od funkcija koje su obično u nadležnosti fiskalnih vijeća, Poljska je i dalje jedina država članica koja nema neovisno fiskalno vijeće. Iako Poljska nije ostvarila nikakav napredak u ograničavanju raširene upotrebe sniženih stopa poreza na dodanu vrijednost, vlada je pokrenula reformu koja ima potencijal za smanjenje složenosti stopa i mogućnosti pogreške.

                  (10)

                  Prosječna se dob za umirovljenje do 2017. povećavala, što je rezultat prethodno provedenih reformi kao što je ukidanje mogućnosti prijevremenog umirovljenja i postupno povećanje zakonske dobi za umirovljenje. Prosječna dob za umirovljenje u 2018. se smanjila i za muškarce i za žene, što je odraz smanjenja zakonske dobi za umirovljenje krajem 2017. S obzirom na smanjenje broja radno sposobnog stanovništva, daljnje povećanje stvarne dobi za umirovljenje ključno je za sudjelovanje na tržištu rada, a time i gospodarski rast. Također je ključno osigurati primjerenost budućih mirovina, spriječiti siromaštvo u starijoj dobi te i povećati fiskalnu održivost mirovinskog sustava. Smanjenje zakonske dobi za umirovljenje na 60 godina za žene i 65 godina za muškarce uvedeno u jesen 2017. imat će znatan negativan učinak na buduće razine mirovina i dovodi do velikih razlika između muškaraca i žena u tom pogledu. Postojeći sustavi povlaštenih mirovina podrazumijevaju fiskalne troškove i smanjuju mobilnost radnika među sektorima. Posebnim sustavom socijalnog osiguranja za poljoprivrednike, subvencioniranim u vrijednosti od oko 0,8 % BDP-a, ometa se mobilnost radnika i doprinosi prikrivenoj nezaposlenosti u poljoprivredi.

                  (11)

                  Povoljno makroekonomsko okružje doprinijelo je dobrim rezultatima na poljskom tržištu rada u posljednjih nekoliko godina. Stope zaposlenosti nastavile su rasti, dok su se stope nezaposlenosti, nakon nekoliko godina pada, stabilizirale 2018. na povijesno niskoj razini od ispod 4 %. Međutim, razina sudjelovanja određenih skupina na tržištu rada, posebno niskokvalificiranih radnika, osoba s invaliditetom i njihovih njegovatelja te osoba starije dobi, i dalje je niska u odnosu na druge države članice. Zbog sustava socijalnih naknada u Poljskoj poticaji za stupanje u radni odnos su nedostatni. Naknade za djecu smanjile su siromaštvo i nejednakost, ali su zbog svojeg iznosa i oblika negativno utjecale na sudjelovanje roditelja, uglavnom žena, na tržištu rada. Stopa uključivanja djece mlađe od tri godine u sustav službene skrbi o djeci i dalje je među najnižima u Uniji. Nadalje, dugotrajnu skrb uglavnom pružaju članovi obitelji gotovo bez ikakve potpore institucija, čime se pružateljima skrbi onemogućuje zapošljavanje. Niža zakonska dob za umirovljenje potaknula je određeni broj radnika starije dobi da napuste tržište rada. Migracije iz zemalja koje nisu članice Unije pomogle su u u odgovoru na povećanu potražnju za radnom snagom, ali postoje naznake da bi moglo biti teško ostvariti kontinuirani priljev radnika migranata.

                  (12)

                  Poljska je od 2015. do 2017. poduzela mjere za rješavanje problema segmentiranosti tržišta rada ograničavanjem mogućnosti zlouporabe rada na određeno vrijeme, povećanjem doprinosa za socijalno osiguranje za neke nestandardne ugovore o radu i uvođenjem minimalne plaće po satu za neke od tih ugovora. Premda se udio ugovora na određeno vrijeme zahvaljujući poduzetim mjerama i zbog nedostatka radnika smanjuje od 2015., što se tijekom 2018. i ubrzalo, on je i dalje je među najvišima u Uniji. Daljnje izmjene zakonodavstva usmjerene na rješavanje tog pitanja nisu provedene jer se reforma zakonika o radu u konačnici nije provela. U budućnosti bi problem mogla predstavljati primjerenost mirovina samozaposlenih osoba i onih s određenim nestandardnim ugovorom.

                  (13)

                  Kvalitetan sustav obrazovanja i osposobljavanja s cjeloživotnom perspektivom, uz dostatna ulaganja, mogao bi biti ključan čimbenik budućih izgleda za rast u Poljskoj. Od ključne je važnosti osigurati stjecanje vještina i kompetencija potrebnih za pronalazak zaposlenja na izrazito promjenjivom tržištu rada kako bi se potaknulo sudjelovanje u radnoj snazi i inovacijske kapacitete gospodarstva. Stopa sudjelovanja odraslih u obrazovanju i osposobljavanju znatno je niža od prosjeka Unije, a strukovno obrazovanje u poduzećima nedovoljno se iskorištava. Ta činjenica, zajedno s određenim nedostacima u pogledu digitalnih vještina te pismenosti i matematičkih vještina, posebno među odraslima koji nemaju završeno visoko obrazovanje, otežava njihovu zapošljivost. Nedovoljna kvaliteta osposobljavanja nastavnika i određeni nedostaci u pogledu njihovih vještina vjerojatno će negativno utjecati na kvalitetu obrazovanja. Postoje nedostaci i u sustavu osiguranja kvalitete visokog obrazovanja. Unatoč nedavno provedenim reformama strukovnog i visokog obrazovanja, i dalje ne postoji učinkovita koordinacija obrazovanja odraslih te nije jasan učinak različitih mjera politike na kvalitetu obrazovanja i osposobljavanja koje se pruža te razine vještina.

                  (14)

                  Dugoročni gospodarski izgledi Poljske ovise o razvoju kapaciteta gospodarstva za inovacije. Međutim, kad je riječ o inovacijama, Poljska je i dalje nisko na ljestvici s obzirom na to da niskotehnološki sektori imaju važan udio u njezinoj gospodarskoj strukturi i s obzirom na znatne regionalne razlike u rezultatima u području inovacija. Poduzete su određene mjere za poboljšanje suradnje znanstvenog i poslovnog sektora, ali i dalje postoje brojne financijske i nefinancijske prepreke. Osobito su složeni administrativni postupci i ograničene vještine akademske zajednice u upravljanju zajedničkim javno-privatnim istraživačkim i razvojnim projektima i dalje ključne prepreke. Klasteri i formalizirane korporativne mreže imaju ograničenu ulogu u širenju inovativnih rješenja, posebno među malim i srednjim poduzećima i velikim društvima. Reformom visokog obrazovanja iz 2018. poboljšavaju se neki aspekti poljskog znanstvenog okružja, ali se važna pitanja kao što su fragmentacija istraživačkog sektora, plaće istraživača ili internacionalizacija poljske znanosti i dalje samo djelomično rješavaju. Bruto domaći rashodi za istraživanja i razvoj bili su 2017. i dalje otprilike upola niži od prosjeka Unije, uz znatne razlike među regijama.

                  (15)

                  Rezultati u području zdravlja nastavili su se poboljšavati, ali i dalje su ispod prosjeka Unije te je 2017. očekivani životni vijek muškaraca bio 7,9 godina niži od očekivanog životnog vijeka žena, a razlika u očekivanom životnom vijeku između najobrazovanijih i najslabije obrazovanih Poljaka 2016. iznosila je 10 godina. Na pristup sustavu zdravstvene zaštite i njegovu učinkovitost utječu niska potrošnja i nedostatak osoblja. Broj aktivnih liječnika i medicinskih sestara u odnosu na broj stanovnika među najnižima je u Uniji, a četvrtina medicinskog osoblja starija je od dobi za umirovljenje. Stopa neispunjenih potreba za medicinskim uslugama smanjila se u 2017., ali je i dalje među najvišima u Uniji, a vremena čekanja za određene postupke znatno su se povećala od 2010. Poljska je izradila planove zdravstvenih potreba, ali se oni još ne upotrebljavaju kao potpora za odluke o kupnji zdravstvenih usluga i ulaganja. Sustav zdravstvene zaštite i dalje je pretjerano usmjeren na bolnice, a primarna zdravstvena zaštita i ambulantna skrb i dalje su nedovoljno razvijene. Sustav dugotrajne skrbi slabo je razvijen, odnosno nedostaju mu standardizirane usluge i dosljedan strateški pristup. Većinu usluga dugoročne skrbi pružaju neformalni pružatelji skrbi, često članovi obitelji, uz slabu potporu institucija. Ukupni javni rashodi za zdravstvenu zaštitu u Poljskoj 2017. su iznosili 4,7 % BDP-a, što je znatno ispod prosjeka Unije od 7 % BDP-a. Poljska u sljedećim godinama planira postupno povećavati te rashode. Međutim, to bi moglo biti teško ostvariti s obzirom na to da će se nedavno objavljenim planovima o povećanju socijalnih transfera za kućanstva sa srednjim i visokim prihodima ograničiti fiskalni prostor u budućnosti.

                  (16)

                  Iako se infrastruktura u Poljskoj znatno poboljšala, u nekim sektorima i dalje postoje znatni nedostaci u povezanosti. Ulaganja u ceste koja će se provesti do 2024. u skladu s nacionalnim programom izgradnje cesta bit će uglavnom koncentrirana na istočnom dijelu Poljske, pa će neke sjeverne regije ostati slabije povezane. I dalje postoje znatni nedostaci u transeuropskoj prometnoj mreži željeznica, a ulaganje u tom području napreduje sporije od ulaganja u ceste. Stopa smrtno stradalih na cestama i dalje je među najvišima u Uniji. Gradovi se suočavaju sa sve većim izazovima u području mobilnosti, kao što je zagušenje i onečišćenje zraka uzrokovano sve većim voznim parkom osobnih automobila i velikim udjelom starih automobila. Tijekom posljednjih pet godina snažno su se povećale emisije stakleničkih plinova iz cestovnog prometa. Postojeći poticaji za uporabu kolektivnih i aktivnih načina prijevoza s niskim emisijama nisu dovoljni da bi se te poteškoće uklonile. Fiksna internetska povezanost u Poljskoj i dalje je među najnižima u Uniji, a ultrabrza širokopojasna mreža dostupna je uglavnom u velikim gradovima.

                  (17)

                  Poljsko je gospodarstvo među najmanje energetski učinkovitim gospodarstvima u Uniji. Slaba izolacija javnih i privatnih zgrada doprinosi većoj potrošnji energije i energetskom siromaštvu. U gradovima u Poljskoj zabilježeno je i najveće onečišćenje zraka u Uniji, posebno u južnim i središnjim regijama. Ulaganjem u veću energetsku učinkovitost, posebno u građevinskom sektoru, povećanjem udjela proizvodnje s niskim emisijama ugljika i čišćom energijom te podupiranjem nižih emisija u prometu smanjila bi se ovisnost o fosilnim gorivima i ograničilo onečišćenje zraka te pritom smanjili socijalni troškovi i poboljšala kvaliteta života. Postojeće zakonodavno okružje, uključujući zakon o stvaranju zaliha plina, zakon o zamrzavanju cijena električne energije i propise o kopnenim vjetroelektranama, moglo bi otežati ulaganja u tržište električne energije i plina te dugoročno utjecati na konkurentnost energetskog sektora i energetski intenzivnih industrija u Poljskoj.

                  (18)

                  Kvaliteta novog i revidiranog zakonodavstva te stabilno i predvidljivo poslovno okružje od velike su važnosti za održavanje povoljnih gospodarskih uvjeta i poticanje povećanja privatnih ulaganja. Nestabilni regulatorni okvir i druge prepreke širenju poduzeća negativno utječu na ulaganja i produktivnost. Uspostavom učinkovitog dijaloga sa svim dionicima doprinijelo bi se poboljšanju kvalitete zakonodavstva te bi se ograničavanjem broja potrebnih revizija pozitivno doprinijelo stabilnosti poslovnog okružja. Stoga bi se jačanjem uloge savjetovanja sa socijalnim partnerima i javnih savjetovanja, putem pružanja dovoljno vremena za njihovu provedbu, većeg prihvaćanja mišljenja dionika prikupljenih u tom procesu i smanjenja broja zakona za koje se ne provode savjetovanja, znatno doprinijelo smanjenju administrativnog opterećenja koje proizlazi iz čestih promjena zakona, a povećala bi se ulaganja te dugoročno promicao održivi gospodarski rast. U tom je kontekstu ključno i jamčiti vladavinu prava te neovisnost pravosuđa. Podsjeća se da je u prosincu 2017. Komisija Vijeću predstavila obrazloženi prijedlog o utvrđivanju postojanja očite opasnosti da Poljska teško prekrši vladavinu prava. Ta zabrinutost je predmet sudske odluke i postupaka koji su u tijeku pred Sudom Europske unije. Pravna sigurnost, povjerenje u kvalitetu te predvidljivost regulatornih, poreznih i drugih politika i institucija važni su čimbenici za investicijsko okružje.

                  (19)

                  Programiranje fondova Unije u razdoblju 2021.– 2027. moglo bi doprinijeti uklanjanju nekih nedostataka utvrđenih u preporukama, osobito u područjima iz Priloga D izvješću za Poljsku za 2019. To bi Poljskoj omogućilo da na najbolji način iskoristi ta sredstva u određenim sektorima, vodeći računa o regionalnim razlikama.

                  (20)

                  Posljednjih se godina znatno proširila uloga države u sektoru bankarstva, osiguranja i energetike. Povećano državno vlasništvo predstavlja novi izazov za tržišno natjecanje te regulatorni i upravljački okvir. Stoga kvaliteta upravljanja i neovisnost regulatorâ i nadzora postaju sve važnije s obzirom na mogućnost sukoba interesa i jače veze između financijskog i javnog sektora.

                  (21)

                  Uzimajući u obzir tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program konvergencije za 2019. i njegovo je mišljenje (6) posebno navedeno u preporuci 1. u nastavku,

            PREPORUČUJE da Poljska u 2019. i 2020. poduzme djelovanja kojima je cilj:

         1.

            Osigurati da stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda u 2020. ne premaši 4,4 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,6 % BDP-a. Poduzeti daljnje mjere za povećanje učinkovitosti javne potrošnje, među ostalim poboljšanjem proračunskog sustava.

         2.

            Osigurati primjerenost budućih mirovinskih naknada te održivost mirovinskog sustava poduzimanjem mjera za povećanje stvarne dobi za umirovljenje i reformom sustava povlaštenih mirovina. Poduzeti mjere za povećanje sudjelovanja na tržištu rada, među ostalim poboljšanjem pristupa skrbi za djecu i dugotrajnoj skrbi, te ukloniti preostale prepreke trajnijim oblicima zapošljavanja. Poticati kvalitetu obrazovanja i vještina relevantnih za tržište rada, posebno s pomoću obrazovanja odraslih.

         3.

            Ojačati inovacijske kapacitete gospodarstva, među ostalim podupiranjem istraživačkih institucija i njihove uže suradnje s poduzećima. Usmjeriti gospodarsku politiku povezanu s ulaganjima na inovacije, promet, posebno njegovu održivost, digitalnu i energetsku infrastrukturu, zdravstvenu zaštitu i čišću energiju, vodeći računa o regionalnim razlikama. Poboljšati regulatorno okružje, posebno jačanjem uloge savjetovanja sa socijalnim partnerima i javnih savjetovanja u zakonodavnom postupku.

         Sastavljeno u Bruxellesu 9. srpnja 2019.

               Za Vijeće

               Predsjednik

            M. LINTILÄ

         (1)  SL L 209, 2.8.1997., str. 1.

         (2)  Uredba (EU) br. 1176/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o sprečavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža (SL L 306, 23.11.2011., str. 25.).

         (3)  SL C 320, 10.9.2018., str. 88.

         (4)  Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

         (5)  Neto primarni državni rashodi sastoje se od ukupnih državnih rashoda bez rashoda za kamate, rashoda za programe Unije koji su u cijelosti usklađeni s prihodima iz fondova Unije i nediskrecijskih promjena u rashodima za naknade za nezaposlenost. Nacionalno financirane bruto investicije u fiksni kapital izglađuju se za četverogodišnje razdoblje. Uračunane su diskrecijske mjere na prihodovnoj strani ili povećanja prihoda propisana zakonom, dok se jednokratne mjere na prihodovnoj i rashodovnoj strani poništavaju.

         (6)  Na temelju članka 9. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1466/97.


title: Preporuka Vijeća od 9. srpnja 2019. o Nacionalnom programu reformi Portugala za 2019. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Portugala za 2019.

text:
               5.9.2019

               HR

               Službeni list Europske unije

               C 301/129

      PREPORUKA VIJEĆA
      od 9. srpnja 2019.
      o Nacionalnom programu reformi Portugala za 2019. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Portugala za 2019.
      (2019/C 301/22)
      VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
      uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 121. stavak 2. i članak 148. stavak 4.,
      uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika (1), a posebno njezin članak 5. stavak 2.,
      uzimajući u obzir Uredbu (EU) br. 1176/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o sprečavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža (2), a posebno njezin članak 6. stavak 1.,
      uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,
      uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta,
      uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,
      uzimajući u obzir mišljenje Odbora za zapošljavanje,
      uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,
      uzimajući u obzir mišljenje Odbora za socijalnu zaštitu,
      uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,
      budući da:

                  (1)

                  Komisija je 21. studenoga 2018. donijela Godišnji pregled rasta, čime je označen početak europskog semestra za koordinaciju ekonomskih politika za 2019. Posebnu je pozornost posvetila europskom stupu socijalnih prava, koji su Europski parlament, Vijeće i Komisija proglasili 17. studenoga 2017. Prioritete Godišnjeg pregleda rasta potvrdilo je Europsko vijeće 21. ožujka 2019. Komisija je 21. studenoga 2018. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 donijela Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojemu je utvrđeno da je Portugal jedna od država članica za koju je potrebno provesti detaljno preispitivanje. Istog je dana Komisija donijela i Preporuku za preporuku Vijeća o ekonomskoj politici europodručja, koju je Europsko vijeće potvrdilo 21. ožujka 2019. Vijeće je 9. travnja 2019. donijelo Preporuku o ekonomskoj politici europodručja (3) („Preporuka za europodručje za 2019.”) u kojoj je utvrđeno pet preporuka za europodručje („preporuke za europodručje”).

                  (2)

                  Kao država članica čija je valuta euro te s obzirom na blisku međusobnu povezanost ekonomija u ekonomskoj i monetarnoj uniji, Portugal bi trebao osigurati punu i pravodobnu provedbu Preporuke za europodručje, koja je navedena u preporukama od 1. do 4. u nastavku. Konkretno, usmjeravanjem investicijske politike na određena područja i upotrebom neočekivanih prihoda za smanjenje javnog duga doprinijet će se odgovoru na drugu preporuku za europodručje o poticanju ulaganja i obnovi pričuva. Mjerama za smanjenje segmentacije tržišta rada, te poboljšanje vještina i učinkovitosti socijalne sigurnosne mreže doprinijet će se odgovoru na treću preporuku za europodručje o funkcioniranju sustava tržišta rada i sustava socijalne zaštite. Mjerama za smanjenje regulatornog opterećenja doprinijet će se odgovoru na prvu preporuku za europodručje o poboljšanjima poslovnog okružja i produktivnosti u cilju ponovne uspostave ravnoteže u europodručju. Povećanjem učinkovitosti postupaka u slučaju nesolventnosti i postupaka naplate doprinijet će se odgovoru na četvrtu preporuku za europodručje o smanjenju razine neprihodonosnih kredita.

                  (3)

                  Izvješće za Portugal za 2019. objavljeno je 27. veljače 2019. U izvješću je ocijenjen napredak Portugala u smislu preporuka za pojedinu zemlju koje je Vijeće donijelo 13. srpnja 2018. (4), mjera poduzetih kao odgovor na preporuke za pojedinu zemlju donesene prethodnih godina te napredak Portugala u ostvarenju njegovih nacionalnih ciljeva u okviru strategije Europa 2020. Izvješće sadržava i detaljno preispitivanje u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011, čiji su rezultati također objavljeni 27. veljače 2019. Komisija je na temelju analize zaključila da u Portugalu postoje makroekonomske neravnoteže. Posebno, visoke razine neto vanjskih obveza, privatnog i javnog duga te visok udio neprihodonosnih kredita slabe su točke u kontekstu niskog rasta produktivnosti. I dalje su prisutni nedostaci u području politika, posebno u pogledu provedbe predloženih mjera za smanjenje udjela neprihodonosnih kredita i poboljšanje poslovnog okružja. Bit će potrebno pratiti donošenje i provedbu nekoliko planova reformi, uključujući fiskalno-strukturne reforme za jačanje održivosti javnih financija.

                  (4)

                  Portugal je 30. travnja 2019. dostavio svoj Nacionalni program reformi za 2019. i svoj Program stabilnosti za 2019. Kako bi se uzela u obzir njihova povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno.

                  (5)

                  Pri programiranju u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova („ESI fondovi”) za razdoblje 2014.–2020. u obzir su uzete relevantne preporuke za pojedinu zemlju. Kako je predviđeno člankom 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (5), ako je potrebno poduprijeti provedbu relevantnih preporuka Vijeća, Komisija od države članice može zatražiti da preispita svoje sporazume o partnerstvu i relevantne programe i predloži izmjene u vezi s njima. Komisija je dodatne pojedinosti o tome kako bi primijenila tu odredbu pružila u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost ESI fondova povezuje s dobrim gospodarskim upravljanjem.

                  (6)

                  Portugal je trenutačno obuhvaćen preventivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu te prijelaznim pravilom o dugu. U skladu s Programom stabilnosti za 2019. Portugal planira ostvariti ukupni deficit od 0,2 % bruto domaćeg proizvoda (BDP) u 2019., suficit od 0,3 % BDP-a u 2020. i dodatno poboljšanje do suficita od 0,7 % BDP-a do 2022. Ti planovi samo djelomično uključuju mogući učinak mjera potpore bankama na povećanje deficita od 2020. nadalje. Na temelju ponovno izračunanog strukturnog salda srednjoročni proračunski cilj, koji je iz strukturnog suficita od 0,25 % BDP-a u 2019. izmijenjen u uravnoteženo stanje proračuna u strukturnom smislu od 2020., trebao bi se ostvariti u 2020. U Programu stabilnosti za 2019. predviđa se da će udio duga opće države u BDP-u dosegnuti 118,6 % u 2019. i 115,2 % u 2020.; omjer bi iznosio 103,7 % u 2022. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske projekcije uvjerljiv je za 2019. i 2020. i povoljan za godine koje slijede. S druge strane, nisu dovoljno precizirane mjere potrebne da bi se ostvarili planirani ciljevi u pogledu deficita od 2019. nadalje.

                  (7)

                  Program stabilnosti za 2019. ne pruža informacije o utjecaju na proračun iznimnih rashoda za preventivne mjere zaštite državnog područja od šumskih požara, provedene nakon velikih požara iz 2017. Međutim, portugalska tijela dostavila su u dopisu od 9. svibnja 2019. odgovarajuće dokaze o opsegu i vrsti tih dodatnih proračunskih troškova. U dopisu je posebno navedeno da izvršenje proračuna za 2018. uključuje iznimne rashode u iznosu od oko 0,04 % BDP-a za preventivne mjere zaštite državnog područja od šumskih požara. U dopisu od 9. svibnja 2019. navode se rashodi za upravljanje hitnim situacijama, koji su klasificirani kao jednokratne mjere i rashodi za prevenciju. Zbog integrirane prirode tih rashoda i izravne povezanosti s velikim šumskim požarima 2017. moglo bi se smatrati da je poseban tretman rashoda za sprečavanje šumskih požara u skladu s „klauzulom o neuobičajenim događajima”. U skladu s podacima Komisije prihvatljivi dodatni rashodi za preventivne mjere u 2018. iznosili su 0,04 % BDP-a. Ti su dodatni rashodi predviđeni odredbama članka 5. stavka 1. i članka 6. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1466/97 jer se šumski požari dotada neviđenih razmjera smatraju neuobičajenim događajem, njihov je utjecaj na javne financije Portugala znatan, a održivost ne bi bila ugrožena ako se dopusti privremeno odstupanje od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja. Stoga, kako bi se u obzir uzeli ti dodatni troškovi, smanjen je zahtjev u pogledu prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja za 2018.

                  (8)

                  Vijeće je 13. srpnja 2018. preporučilo Portugalu da osigura da stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda (6) u 2019. ne premaši 0,7 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,6 % BDP-a. Na temelju proljetne prognoze Komisije za 2019. postoji rizik značajnog odstupanja od te preporučene prilagodbe u 2019.

                  (9)

                  Portugal bi u 2020. trebao ostvariti svoj srednjoročni proračunski cilj, uzimajući u obzir odstupanje povezano s neuobičajenim događajima za koje je odobreno privremeno odstupanje. Na temelju proljetne prognoze Komisije za 2019. to je u skladu s najvećom stopom nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda od 1,5 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,5 % BDP-a. Na temelju proljetne prognoze Komisije za 2019. ne bude li promjene u politikama, postoji rizik značajnog odstupanja od tog zahtjeva u 2020. Istodobno se predviđa da će Portugal poštovati prijelazno pravilo o dugu u 2019., i to zbog dopuštenog godišnjeg odstupanja od 0,25 %, ali se na prvi pogled ne predviđa da će pravilo o dugu poštovati 2020. Općenito, Vijeće smatra da bi se u 2019. trebale poduzeti potrebne mjere usmjerene na usklađivanje s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Bilo bi važno sve neočekivane prihode iskoristiti za daljnje smanjenje udjela duga opće države.

                  (10)

                  Jačanje fiskalne održivosti Portugala ovisi o daljnjoj fiskalnoj konsolidaciji koja pogoduje rastu. Međutim, ima prostora za poboljšanje kvalitete javnih financija i podupiranje ulaganja kako bi se rashodima u većoj mjeri poticao rast (vidjeti u nastavku). Premda su se u 2018. povećala, javna ulaganja i dalje su vrlo niska u odnosu na standarde Unije i kontinuirano niža od ciljeva vlade. Provedba zakona o kontroli obveza, stroga i pravodobna provedba okvirnog zakona o proračunu te stalna racionalizacija i dalje su ključni za poboljšanje kontrole rashoda i veću učinkovitost potrošnje. Nedavno provedene samostalne analize rashoda odozdo prema gore u određenim sektorima dovele su ukupno gledajući do ograničene uštede povećanjem učinkovitosti. Kako bi se učinkovitost povećala u znatnijoj mjeri, revizije rashoda trebale bi postati redovita značajka proračunskog okvira Portugala. Osim toga, i dalje su potrebne dublje reforme za povećanje učinkovitosti te jasna usmjerenost na smanjenje ukupnih rashoda odozgo prema dolje. To bi se u velikoj mjeri trebalo temeljiti na strategiji reforme javne uprave kojom se nastoji bolje uskladiti razinu zapošljavanja u javnom sektoru s potrebom za pružanjem učinkovitih usluga, a koja uključuje potporu za preraspodjelu i prekvalifikaciju osoblja te promicanje pojedinačnih rezultata i privlačnosti javnih usluga za visokokvalificirano osoblje.

                  (11)

                  Javne financije Portugala pod stalnim su pritiskom zbog nepovoljnih demografskih trendova kao što je starenje stanovništva, što ima negativne posljedice, posebno kad je riječ o održivosti mirovinskog i zdravstvenog sustava. Iako se zahvaljujući prethodnim reformama poboljšala dugoročna održivost mirovinskog sustava, posebna povećanja mirovina i reforme sustava prijevremenog umirovljenja koji su u tijeku uzrokovali su dodatna povećanja rashoda za mirovine, uz osnovno povećanje izazvano starenjem stanovništva. Nedonošenje odgovarajućih kompenzacijskih mjera moglo bi negativno utjecati na ukupnu održivost mirovinskog sustava. U zdravstvenom se sektoru u 2018. nastavila promicati troškovna učinkovitost, među ostalim većim oslanjanjem na centraliziranu nabavu i većom upotrebom generičkih i biosličnih lijekova. Istodobno, neodgovarajuće planiranje i izvršenje proračuna te slabosti u računovodstvenoj kontroli i upravljanju uzrokuju kontinuirano visoke dugove bolnica. Privremena smanjenja tih dugova u 2018. u osnovi su posljedica znatnih izvanrednih mjera poravnanja. U okviru novog programa za 2019. problem dugova bolnica želi se strukturno riješiti uvođenjem novog modela upravljanja za javne bolnice te znatnim povećanjem njihovih godišnjih proračuna. Sposobnost tog programa da u kratkom roku uspori nakupljanje dugova bolnica i time dovede do strukturnog smanjenja ukupnog iznosa duga prvenstveno ovisi o njegovoj pravodobnoj i učinkovitoj provedbi.

                  (12)

                  Povećanje neto prihoda poduzeća u državnom vlasništvu i smanjenje njihova duga doprinijelo bi većoj održivosti portugalskih javnih financija. Nadležna tijela planiraju da će se ukupni neto prihodi poduzeća u državnom vlasništvu u 2019. gotovo uravnotežiti, što znači da je došlo do kašnjenja u odnosu na prethodne najave da će do istog ishoda doći već u 2018. Osim toga, zabilježeno je kašnjenje u provedbi mjera za osiguravanje usklađenosti s početnim planovima aktivnosti i nastojanju da se osigura pravodobnije, transparentnije i sveobuhvatnije praćenje, a povezane korektivne mjere donose se sporo. Konkretno, nije osigurana dovoljna razina ex ante transparentnosti kad je riječ o financiranju poduzeća u državnom vlasništvu s pomoću dokapitalizacije i zajmova.

                  (13)

                  Unatoč tekućoj provedbi određenih mjera za smanjenje segmentacije tržišta rada, kao što je jačanje inspektorata rada i pokretanje programa za integraciju prekarnih radnika u javnoj službi, udio zaposlenih na određeno vrijeme u Portugalu i dalje je veći od prosjeka Unije. Konkretnije mjere za smanjenje segmentacije i nesigurnosti tržišta rada te promicanje kolektivnog pregovaranja koje su dogovorili vlada i zastupnici poslodavaca i zaposlenika još se trebaju odobriti u parlamentu i unijeti u zakonodavstvo.

                  (14)

                  Bolji uvjeti na tržištu rada utjecali su na smanjenje broja osoba izloženih riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti. Unatoč tom poboljšanju, dohodovna nejednakost i dalje je visoka, a učinak socijalnih transfera na smanjenje siromaštva ograničen. Iako se dohodovna nejednakost u Portugalu smanjuje, ona je i dalje znatno veća od prosjeka Unije. Primjerenost programa zajamčenog minimalnog dohotka među najnižima je u Uniji jer se njime osigurava dohodak koji čini samo 40 % iznosa nacionalnog praga siromaštva. Ako se ne preispita, slaba učinkovitost socijalnih transfera mogla bi izazvati ozbiljne poteškoće u slučaju budućeg gospodarskog usporavanja, a posebno bi bile pogođene ranjive osobe.

                  (15)

                  Niska razina kvalifikacije radnika prepreka je ulaganjima i rastu produktivnosti. Otprilike 50 % stanovništva u dobi od 25 do 64 godine ima nisku razinu obrazovanja, što je znatno iznad prosjeka Unije od 22 % u 2018. Velika je prepreka ulaganjima o kojoj izvješćuju poduzeća slaba dostupnost kvalificirane radne snage. Konkretno, kad je riječ o obrazovanju odraslih, ima prostora da se više uključe niskokvalificirani radnici (čije je sudjelovanje u učenju manje od prosjeka Unije) te da se prošire ciljani javni poticaji za mala i srednja poduzeća radi osposobljavanja njihova osoblja. Digitalne vještine poseban su izazov s obzirom na to da 50 % stanovništva Portugala nema osnovne digitalne vještine, dok prosjek Unije iznosi 43 %. Ulaganje u obrazovanje i osposobljavanje, uključujući infrastrukturu, ključno je za poboljšanje zapošljivosti i socijalne mobilnosti.

                  (16)

                  U okviru nastojanja da se poveća broj visokoobrazovanih osoba provode se mjere za povećanje broja upisanih u visoko obrazovanje, kao što su mjere za znatno povećanje broja stipendija. U Portugalu je 33,5 % osoba u dobi od 30 do 34 godine završilo visoko obrazovanje, što je i dalje ispod prosjeka Unije od 40,7 %. Zadržavanje tih niskih postotaka, posebno kad je riječ o osobama s diplomom u području informacijskih i komunikacijskih tehnologija, prirodnih znanosti, matematike i statistike, može imati negativne posljedice na rast produktivnosti i inovacijski kapacitet Portugala. Premda vlada nastoji riješiti to pitanje povećanjem upisnih kvota za ta područja i provedbom revizije sustava visokog obrazovanja, potrebni su dodatni napori.

                  (17)

                  Udio neprihodonosnih kredita u financijskom sustavu i dalje je relativno visok i iznosi 9,4 %. Međutim, većina banaka ostvarila je znatan napredak u ostvarivanju ciljeva za smanjenje neprihodonosnih kredita te se ukupan broj neprihodonosnih kredita smanjio za 50 % između lipnja 2016., kada je bio na vrhuncu, i prosinca 2018. Sekundarno tržište za imovinu umanjene vrijednosti dobilo je zamah, a banke su ubrzale otpise dugova i smanjenje razine neprihodonosnih kredita. Raščlamba neprihodonosnih kredita i dalje upućuje na kontinuirano visok udio (65 %) neprihodonosnih kredita odobrenih poduzećima. Tijekom proteklih nekoliko godina tijela su provela niz pravnih i institucijskih reformi za nesolventnost i ovrhe. Međutim, postupci u slučaju nesolventnosti i dalje traju dugo, pa je broj neriješenih sudskih predmeta velik. Pravni i pravosudni okvir uvelike utječu na postupak naplate i na izglede za učinkovitu zapljenu kolaterala. Dugo prosječno trajanje postupaka naplate negativno utječe na cijene koje tržište primjenjuje na neprihodonosnu imovinu.

                  (18)

                  Reforme kojima je cilj administrativno pojednostavnjenje uglavnom su ograničene na sustavnu provedbu dematerijalizacije postupaka i načela „samo jednom”. Ostvarenja u administrativnoj modernizaciji trebalo bi dopuniti znatnijim administrativnim pojednostavnjenjem. Prioritet bi posebno trebao biti ograničiti broj dokumenata koji se moraju podnijeti, a sustav izdavanja odobrenja zamijeniti jednostavnim izjavama o sukladnosti s primjenjivim uvjetima, ili, u slučaju osjetljivijih sektora, pojednostavniti sustav izdavanja odobrenja bržim donošenjem odluka i primjenom prešutnih odobrenja. Za određene sektore postupci još nisu pojednostavnjeni. I dalje se primjenjuju previsoke administrativne naknade, posebno u građevinskom sektoru. Osim toga, zbog nedostataka u planiranju i praćenju javne nabave ugroženo je tržišno natjecanje. Provedba javne nabave mogla bi se poboljšati uvođenjem strukturiranog i kvantificiranog planiranja te osiguravanjem boljeg nadzora nad fazom izvršenja ugovora. Unatoč znatnom smanjenju razine izravne dodjele u 2018. u odnosu na 2017., ona je i dalje visoka.

                  (19)

                  U okviru programa financijske pomoći Portugal je poduzeo mjere za smanjenje regulatornog opterećenja za strogo regulirane profesije, posebno uvođenjem okvirnog zakona iz 2013. Međutim, u nekim je slučajevima taj napredak zaustavljen ili čak neutraliziran donošenjem podzakonskih akata za pojedinačne profesije i uvođenjem zabrane koncernima. Postoje velika regulatorna i administrativna ograničenja za poslovne i profesionalne usluge, što izaziva zabrinutost u pogledu tržišnog natjecanja, razina cijena, inovacija i kvalitete usluga. Dosad nisu objavljeni nikakvi planovi reformi kao odgovor na preporuke Komisije o reguliranju profesionalnih usluga ili kao odgovor na ocjenu tržišnog natjecanja Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) iz 2018. koja se odnosi na samoregulirane profesije u Portugalu (izrađena u suradnji s portugalskim tijelom nadležnim za tržišno natjecanje).

                  (20)

                  Posljednjih nekoliko godina poboljšavaju se uvjeti pristupa financiranju za poduzeća, a udio poduzeća koja pristup financiranju navode kao glavno ograničenje za ulaganja sada je u skladu s prosjekom Unije. Portugalska tijela pokrenula su i pojačala nekoliko inicijativa u tom području, kao što su program Capitalizar te drugi programi usmjereni na određene vrste trgovačkih društava ili sektore. Međutim, portugalska poduzeća uglavnom se u velikoj mjeri oslanjaju na vlastita sredstva za financiranje ulaganja te se nedovoljan iznos bankovnih kredita dodjeljuje poduzećima s višom produktivnošću. Niska razina uloženog kapitala po radniku velika je prepreka za unapređenje proizvodne strukture portugalskoga gospodarstva. U tom kontekstu važno je povećati produktivna ulaganja te ih postupno preusmjeriti na poduzeća s potencijalom za rast i sektore s visokom razinom produktivnosti. Iako su se drugi izvori financiranja, kao što su poduzetnički i vlasnički kapital, posljednjih nekoliko godina povećavali, i dalje su znatno niži od prosjeka Unije.

                  (21)

                  Pravosudni sustav sve je učinkovitiji, ali se i dalje suočava s velikim izazovima zbog dugotrajnih postupaka i velikog broja neriješenih predmeta, posebno na upravnim i poreznim sudovima. Iako se nastavlja rad na suzbijanju korupcije, njezino sprečavanje i dalje je problem zbog nedostatka usklađene strategije i rascjepkane odgovornosti.

                  (22)

                  Nedavno su ponovno pokrenuta ulaganja u istraživanje i razvoj, ali ona i dalje nisu dostatna da bi se modernizirao portugalski sustav istraživanja i inovacija. Udio rashoda za istraživanje i razvoj u odnosu na BDP nedavno se povećao nakon godina smanjivanja, a u 2017. intenzitet istraživanja i razvoja u poslovnom sektoru bio je neznatno veći od intenziteta javnog istraživanja i razvoja. Nije ostvaren velik napredak u poboljšanju gospodarske strukture Portugala u cilju većeg udjela dodane vrijednosti u proizvodnom sektoru visoke tehnološke razine i sektoru usluga utemeljenih na znanju. Promicanjem ulaganja u nematerijalnu imovinu, uključujući istraživanje i razvoj, kao i vještine upravljanja, financijsku pismenost i digitalne vještine kako bi se omogućio rast poduzeća, povećao njihov inovacijski kapacitet i olakšao ulazak na izvozna tržišta, Portugal može znatno povećati ulaganja i rast produktivnosti.

                  (23)

                  Nedostatna pomorska i željeznička povezanost otežava poduzećima usmjerenima na izvoz da u potpunosti iskoriste potencijal jedinstvenog tržišta. Portugal je zbog svojeg geografskog položaja prirodna pomorska ulazna točka, posebno za transatlantske rute. Pravodobnim ulaganjima u nove kontejnerske terminale u Sinesu (Terminal Vasco da Gama), Leixõesu i Barreiru te dovršetkom ulagačkih projekata koji su u tijeku u drugim glavnim portugalskim lukama (Viana do Castelo, Leixões, Aveiro, Figueira da Foz, Setubal) povećao bi se kapacitet tih luka za rukovanje teretom. Željeznice se i dalje nedovoljno upotrebljavaju u vezama sa Španjolskom (koridori istok-zapad i sjever-jug). Izrada sveobuhvatnog pirenejskog plana koji bi obuhvaćao utvrđivanje potrebnih prijelaznih koraka, terminala i interkonekcija kako bi se iskoristila nadograđena španjolska mreža i razvoj širine kolosijeka Međunarodne željezničke unije doprinijela bi poboljšanju međunarodnih rezultata Portugala u području željeznica.

                  (24)

                  Ulaganja u učinkovitost resursa i ublažavanje klimatskih promjena te prilagodbu klimatskim promjenama doprinijela bi postizanju dugoročnog održivog rasta. U Portugalu je i dalje izazov predviđanje negativnih učinaka klimatskih promjena, kao što su poplave i šumski požari. I dalje postoje poteškoće u postizanju cilja energetske učinkovitosti za 2020., a najnoviji podaci za 2017. pokazuju da se potrošnja energije povećava. I dalje postoji velik prostor za poboljšanje energetske učinkovitosti u zgradama i smanjenje potrošnje energije u poslovnom sektoru. Boljom prekograničnom energetskom povezanošću moglo bi se omogućiti veće tržišno natjecanje i olakšati uvođenje obnovljive energije.

                  (25)

                  Programiranje fondova Unije u razdoblju 2021.–2027. moglo bi doprinijeti uklanjanju nekih nedostataka utvrđenih u preporukama, a osobito u područjima iz Priloga D Izvješću za Portugal za 2019. To bi Portugalu omogućilo da na najbolji mogući način iskoristi ta sredstva u utvrđenim sektorima, vodeći računa o regionalnim razlikama i posebnoj situaciji najudaljenijih regija. Jačanje administrativnih kapaciteta države za upravljanje tim sredstvima važan je čimbenik uspješnosti takvog ulaganja.

                  (26)

                  Komisija je u okviru europskog semestra 2019. provela sveobuhvatnu analizu ekonomske politike Portugala i objavila je u izvješću za Portugal za 2019. Ocijenila je i Program stabilnosti za 2019. i Nacionalni program reformi za 2019. i mjere poduzete kao odgovor na preporuke upućene Portugalu prethodnih godina. Komisija je u obzir uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socioekonomsku politiku u Portugalu, nego i njihovu usklađenost s pravilima i smjernicama Unije jer je potrebno ojačati opće gospodarsko upravljanje u Uniji tako da se s razine Unije pridonosi budućim nacionalnim odlukama.

                  (27)

                  Uzimajući u obzir tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program stabilnosti za 2019. i njegovo je mišljenje (7) posebno navedeno u preporuci 1. u nastavku.

                  (28)

                  Uzimajući u obzir detaljno preispitivanje koje je provela Komisija i tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Nacionalni program reformi za 2019. i Program stabilnosti za 2019. Preporuke Vijeća u skladu s člankom 6. Uredbe (EU) br. 1176/2011 navedene su u preporukama od 1. do 4. u nastavku. Tim se preporukama doprinosi i provedbi Preporuke za europodručje za 2019., posebice provedbi prve, druge i četvrte preporuke za europodručje. Fiskalne politike iz preporuke 1. doprinose, među ostalim, uklanjanju neravnoteža koje su povezane s visokim državnim dugom,

            PREPORUČUJE da Portugal u 2019. i 2020. poduzme djelovanja kojima je cilj:

         1.

            Ostvariti srednjoročni proračunski cilj u 2020., uzimajući u obzir odstupanje povezano s neuobičajenim događajima za koje je odobreno privremeno odstupanje. Iskoristiti neočekivane prihode za ubrzanje smanjenja udjela duga opće države. Poboljšati kvalitetu javnih financija dajući prednost rashodima kojima se potiče rast te pritom pojačati kontrolu ukupnih rashoda, troškovnu učinkovitost i odgovarajuću izradu proračuna, s posebnim naglaskom na trajnom smanjenju dugova u bolnicama. Poboljšati financijsku održivost poduzeća u državnom vlasništvu i pritom osigurati pravodobnije, transparentnije i sveobuhvatnije praćenje.

         2.

            Donijeti mjere za rješavanje problema segmentacije tržišta rada. Povećati razinu vještina stanovništva, posebno njihovu digitalnu pismenost, među ostalim prilagođavanjem obrazovanja odraslih potrebama na tržištu rada. Povećati broj visokoobrazovanih osoba, posebno u području znanosti i informacijske tehnologije. Povećati učinkovitost i primjerenost socijalne sigurnosne mreže.

         3.

            Usmjeriti investicijsku politiku na istraživanje i inovacije, željeznički promet i infrastrukturu luka, prelazak na niskougljično gospodarstvo i energetsku tranziciju te proširenje energetskih veza, vodeći računa o regionalnim razlikama.

         4.

            Omogućiti bržu naplatu kolaterala povezanog s neprihodonosnim kreditima povećanjem učinkovitosti postupaka u slučaju nesolventnosti i postupaka naplate. Smanjiti administrativno i regulatorno opterećenje za poduzeća, uglavnom smanjenjem prepreka za izdavanje dozvola u pojedinim sektorima. Izraditi plan za smanjenje ograničenja u strogo reguliranim profesijama. Povećati učinkovitost upravnih i poreznih sudova, posebno smanjenjem trajanja postupaka.

         Sastavljeno u Bruxellesu 9. srpnja 2019.

               Za Vijeće

               Predsjednik

            M. LINTILÄ

         (1)  SL L 209, 2.8.1997., str. 1.

         (2)  SL L 306, 23.11.2011., str. 25.

         (3)  SL C 136, 12.4.2019., str. 1.

         (4)  SL C 320, 10.9.2018., str. 92.

         (5)  Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

         (6)  Neto primarni državni rashodi sastoje se od ukupnih državnih rashoda bez rashoda za kamate, rashoda za programe Unije koji su u cijelosti usklađeni s prihodima iz fondova Unije i nediskrecijskih promjena u rashodima za naknade za nezaposlenost. Nacionalno financirane bruto investicije u fiksni kapital izglađuju se za četverogodišnje razdoblje. Uračunane su diskrecijske mjere na prihodovnoj strani ili povećanja prihoda propisana zakonom, dok se jednokratne mjere na prihodovnoj i rashodovnoj strani poništavaju.

         (7)  Na temelju članka 5. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1466/97.