               EUROPSKA KOMISIJA
            Bruxelles, 5.6.2019.
            COM(2019) 502 final
            Preporuka za
            PREPORUKU VIJEĆA
            o Nacionalnom programu reformi Bugarske za 2019. i davanje mišljenja Vijeća o Programu konvergencije Bugarske za 2019.

               Preporuka za

               PREPORUKU VIJEĆA

               o Nacionalnom programu reformi Bugarske za 2019. i davanje mišljenja Vijeća o Programu konvergencije Bugarske za 2019.

               VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,

               uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 121. stavak 2. i članak 148. stavak 4.,

               uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika
                  1
               , a posebno njezin članak 9. stavak 2.,

               uzimajući u obzir Uredbu (EU) br. 1176/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o sprečavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža
                  2
               , a posebno njezin članak 6. stavak 1.,

               uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,

               uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta,

               uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,

               uzimajući u obzir mišljenje Odbora za zapošljavanje,

               uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,

               uzimajući u obzir mišljenje Odbora za socijalnu zaštitu,

               uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,

               budući da:

               (1)Komisija je 21. studenoga 2018. donijela Godišnji pregled rasta, čime je označen početak Europskog semestra za koordinaciju ekonomskih politika za 2019. Posebna je pozornost posvećena europskom stupu socijalnih prava, koji su Europski parlament, Vijeće i Komisija proglasili 17. studenoga 2017. Prioritete Godišnjeg pregleda rasta potvrdilo je Europsko vijeće 21. ožujka 2019. Komisija je 21. studenoga 2018. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 donijela Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojemu se navodi da je Bugarska jedna od država članica za koju je potrebno provesti detaljno preispitivanje.

               (2)Izvješće za Bugarsku za 2019.
                  3
                objavljeno je 27. veljače 2019. U izvješću je ocijenjen napredak Bugarske u smislu preporuka za Bugarsku koje je Vijeće donijelo 13. srpnja 2018., mjera poduzetih nakon preporuka donesenih prethodnih godina te napredak Bugarske u ostvarenju njezinih nacionalnih ciljeva strategije Europa 2020. Izvješće sadržava i detaljno preispitivanje u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011, čiji su rezultati također objavljeni 27. veljače 2019.
                  4
                Komisija u svojoj analizi zaključuje da u Bugarskoj postoje makroekonomske neravnoteže. Konkretno, slabe točke u financijskom sektoru prate visoka zaduženost i loši krediti u korporativnom sektoru. Iako je ostvaren određen napredak u uklanjanju uzroka neravnoteža, od ključne će važnosti biti potpuna provedba i praćenje nedavnih reformi nadzora i upravljanja u bankarskom i nebankarskom financijskom sektoru.

               (3)Bugarska je 24. travnja 2019. dostavila svoj Nacionalni program reformi za 2019. i svoj Program konvergencije za 2019. Kako bi se uzela u obzir njihova povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno.

               (4)Pri izradi programa za korištenje sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova za razdoblje 2014.–2020. relevantne preporuke za Bugarsku uzete su u obzir. Kako je predviđeno člankom 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća
                  5
               , ako je potrebno poduprijeti provedbu relevantnih preporuka Vijeća, Komisija od države članice može zatražiti da preispita i izmijeni svoj sporazum o partnerstvu i relevantne programe. Komisija je primjenu te odredbe detaljno objasnila u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost europskih strukturnih i investicijskih fondova povezuje s dobrim gospodarskim upravljanjem
                  6
               .

               (5)Na Bugarsku se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu. Budući da je u 2018. ostvaren suficit od 2 % BDP-a, vlada u svojem Programu konvergencije za 2019. planira ostvariti deficit od 0,3 % BDP-a u 2019. te suficit od 0,4 % BDP-a u 2020., 0,2 % u 2021. i 0,1 % u 2022. Na temelju ponovno izračunanog strukturnog salda
                  7
                srednjoročni proračunski cilj, tj. strukturni deficit od 1 % BDP-a, i dalje se ostvaruje sa značajnom pozitivnom razlikom u programskom razdoblju. Prema Programu konvergencije za 2019. očekuje se postupno smanjenje udjela duga opće države u BDP-u s 22,6 % BDP-a u 2018. na 16,7 % BDP-a u 2022. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske projekcije vjerojatan je. Prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2019. predviđa se da će suficit strukturnog salda iznositi 0,7 % BDP-a u 2019. i 0,6 % BDP-a u 2020., što je iznad srednjoročnog proračunskog cilja. Općenito, Vijeće smatra da se očekuje da će Bugarska u 2019. i 2020. poštovati odredbe Pakta o stabilnosti i rastu.

               (6)Prihodi od poreza i porezna disciplina poboljšavaju se i proveden je niz inicijativa. Međutim, ne čini se da se naplata poreza u svim područjima poboljšava istim tempom. To posebno vrijedi za poreze na rad i doprinose za socijalno osiguranje te za neke kategorije trošarina. Postoje dokazi i o tome da neprijavljeni rad i nezakonita trgovina gorivom još stvaraju poteškoće. Za daljnje suzbijanje još uvijek raširene sive ekonomije ključno je nastaviti raditi na poboljšanju naplate poreza i poduzeti dodatne mjere za suočavanje s izazovima u određenim područjima poreznog sustava.

               (7)Vlada je poduzela korake za poboljšanje učinkovitosti javnih rashoda. Svjetska banka dovršila je analizu rashoda koja obuhvaća niz javnih institucija (ministarstva i općine) i dvije pilot-studije (o policijskim poslovima i vatrogastvu i o gospodarenju otpadnim vodama) te je izradila priručnik za buduće analize vlade. Vlada je u srednjoročnoj fiskalnoj strategiji za 2018. uvela niz novih pokazatelja uspješnosti na temelju kojih će se procijeniti učinak potrošnje u različitim područjima politike tijekom vremena te evaluirati i planirati proračun. Očekuje se da će se provedbom tih inicijativa povećati kvaliteta, učinkovitost i transparentnost javne potrošnje, a time i kvantiteta i kvaliteta javnih dobara.

               (8)Poduzeća u državnom vlasništvu obilježena su slabim korporativnim upravljanjem, što se u velikoj mjeri odražava i na njihove gospodarske rezultate. U tijeku je reforma pravnog okvira za korporativno upravljanje poduzećima u državnom vlasništvu, u suradnji s Organizacijom za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) i uz potporu Službe za potporu strukturnim reformama Europske komisije. Cilj je reforme ukloniti postojeće slabosti usklađivanjem nacionalnog zakonodavstva sa smjernicama OECD-a o korporativnom upravljanju poduzećima u državnom vlasništvu. Donošenjem i djelotvornom provedbom okvira osigurat će se kontinuitet i bitno pridonijeti uspješnosti reforme.

               (9)Omjer kapitala i likvidnosti banaka u prosjeku se poboljšao u povoljnom gospodarskom okruženju. Istodobno se smanjila razina loših kredita nefinancijskih društava, iako je i dalje visoka. Iako je sekundarno tržište loših kredita postalo dinamičnije, u tom smislu nisu poduzete nikakve određene mjere politika. Daljnje mjere na temelju analize financijskog sektora ojačale su bankarski sektor, ali u njemu još ima nekih slabih točaka. Nove regulatorne inicijative u 2018. uključivale su pravila o velikim izloženostima i utvrđivanju povezanih klijenata, povećanje stope protucikličkog zaštitnog kapitala i uvođenje makrobonitetnih instrumenata u mjere namijenjene zajmoprimcima. Nakon zakonodavnih inicijativa o izloženostima povezanih strana ključno je održavati stalni nadzor radi ograničenja kredita povezanim stranama i kažnjavanja povreda propisa o kolateralu kako bi se pružila potpora dobrim poslovnim praksama. Poboljšanje okvira za sanaciju banaka još je jedna predviđena mjera koja će pridonijeti otpornosti financijskog sektora.

               (10)Dovršetak reforme okvira za nesolventnost mogao bi pridonijeti smanjenju visokog nepodmirenog duga privatnog sektora i još uvijek visokog udjela loših kredita. Nedostatak nekih elemenata smanjuje učinkovitost i djelotvornost okvira za nesolventnost, zbog čega su postupci u slučaju nesolventnosti spori i skupi. Istodobno, nedostatak odgovarajućih instrumenata za praćenje onemogućuje pravilnu analizu postojećih i novih predstečajnih i stečajnih postupaka i utvrđivanje konkretnih uskih grla ili slabih točaka. Bugarska je u listopadu 2018. zatražila pomoć Službe za potporu strukturnim reformama Europske komisije u provedbi reforme okvira za nesolventnost. U projektu se utvrđuju nedostaci okvira za nesolventnost i izradit će se plan za njihovo uklanjanje. Važno je održati zamah reformi i provesti predstojeći plan.

               (11)Bugarska je u 2018. donijela izmjene zakona i radi na potpuno usklađenom prenošenju Direktive 2015/849 (Četvrta direktiva o sprečavanju pranja novca). Potrebno je osigurati da se te mjere učinkovito provedu. Nadležna tijela još nisu dovršila i dostavila nacionalnu procjenu rizika, što je temelj za osmišljavanje odgovarajućih nacionalnih politika za borbu protiv pranja novca i financiranja terorizma. Osim toga, nedavni događaji u bankarskom sektoru upućuju na to da je potrebno poboljšati nacionalni nadzor nad međunarodnim financijskim transakcijama i osigurati učinkovitu provedbu okvira za sprečavanje pranja novca. Rizik od korupcije treba dodatno smanjiti jer je korupcija predikatno kazneno djelo pranja novca. Bugarska nadležna tijela morat će pokazati konkretne rezultate i potvrditi ih donošenjem pravomoćnih presuda u slučajevima korupcije na visokim razinama. Financijske istrage i profiliranje ograničeno se upotrebljavaju.

               (12)U tijeku je reforma nadzora nebankarskog sektora. U suradnji s Europskim nadzornim tijelom za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje Povjerenstvo za financijski nadzor donijelo je u rujnu 2017. akcijski plan za reformu financijskog nadzora nebankarskog sektora. Potpuna i pravodobna primjena i provedba akcijskog plana, koja je još u tijeku, pridonijet će odgovarajućem nadzoru nebankarskog financijskog sektora. Donesene su izmjene sekundarnog zakonodavstva u cilju poboljšanja pravila o vrednovanju i njihove primjene. Njihovom učinkovitom primjenom i provedbom riješili bi se preostali problemi povezani s vrednovanjem koji su prethodno identificirani. Na kraju, nadzor na razini grupe i dalje stvara poteškoće u osiguravanju odgovarajućeg nadzora osiguranja koji se temelji na procjeni rizika.

               (13)U sektoru osiguranja motornih vozila postoje neke slabe točke. Dobro utvrđena pravila o naknadi olakšala bi usklađivanje pristupa sudaca u odlučivanju u pojedinačnim predmetima. Dugoročno bi se takvom metodologijom smanjili troškovi, nestabilnost i preuzeti rizik u području osiguranja motornih vozila od odgovornosti za štetu nanesenu trećim osobama. Održivosti sektora pridonijelo bi i bolje određivanje cijena u kojem se uzima u obzir povijest šteta osiguranika. Povjerenstvo za financijski nadzor predložilo je sustav „bonus-malus”, o kojem se još vodi velika javna rasprava neizvjesnog ishoda. Na kraju, likvidnost Ureda zelene karte izazvala je znatnu zabrinutost, prvenstveno zbog neplaćanja potraživanja dvaju bugarskih osiguravatelja. Za vjerodostojnost i učinkovitost sustava ključno je da svi članovi poštuju svoje obveze.

               (14)Postoje velike razlike u ulaganjima u infrastrukturu. Pokrivenost i kvaliteta prometne infrastrukture poboljšale su se, ali su i dalje ispod prosjeka EU-a. Transeuropska prometna mreža u Bugarskoj još nije dovršena. Osim toga, tijekom posljednjih pet godina znatno su se povećale emisije stakleničkih plinova u cestovnom prometu. Potrebno je dalje razvijati željezničke i cestovne dionice i odgovarajuće europske sustave upravljanja željezničkim prometom te pametne prometne sustave. Bugarska ima nisku stopu prikupljanja i pročišćavanja kad je riječ o gradskim otpadnim vodama, visoku razinu onečišćenja zraka i stopu odlaganja komunalnog otpada te znatno nižu stopu recikliranja od prosjeka EU-a. Potrebna su ulaganja kojima će se potaknuti održivo gospodarenje vodom, učinkovitost resursa i prijelaz na kružno gospodarstvo. Znatna je i potreba za ulaganjima u području energije i ublažavanja klimatskih promjena i prilagodbe njima. Visoki energetski intenzitet gospodarstva i spor napredak prema ostvarenju ciljeva energetske učinkovitosti, posebno u građevinskom sektoru, usporavaju rast produktivnosti i konkurentnosti poduzeća u zemlji. Stoga je potrebno uložiti veće napore kako bi se ostvarila znatna ušteda energije putem ciljanih ulaganja u industrijski, prometni i građevinski sektor. Veća ulaganja u infrastrukturu za čistu energiju (npr. proizvodnja čiste niskougljične energije, infrastrukturna povezanost i pametne mreže), u skladu s prioritetima utvrđenima u nacrtu nacionalnog klimatskog i energetskog plana Bugarske, dodatno bi poboljšala opću konkurentnost gospodarstva i kvalitetu života građana.

               (15)Unatoč povećanju javnih sredstava za istraživanje u 2018., rashodi za istraživanje i razvoj još su vrlo mali i u privatnom i u javnom sektoru. Kad je riječ o privatnim ulaganjima u istraživanje i razvoj, dominiraju velika multinacionalna poduzeća i ta su ulaganja koncentrirana u regiji glavnoga grada. Zbog sporog tempa provedbe reformi i velike fragmentacije sustava istraživanja, razvoja i inovacija ulaganja u istraživanje i razvoj teže pridonose produktivnosti i rastu. Velik broj sveučilišta i istraživačkih instituta i dalje ostvaruje slabe rezultate u znanstvenim istraživanjima visoke kvalitete. Suradnja znanstvenog i poslovnog sektora i dalje je vrlo slaba, a dostupnost ljudskog kapitala u sustavu istraživanja i razvoja izvor je znatne zabrinutosti. Klasteri i njihov potencijal u Bugarskoj nisu dovoljno razvijeni jer im često nedostaje kritična masa. Daljnje reforme, u kombinaciji s učinkovitim upravljanjem i učinkovitijim javnim ulaganjima mogu povećati učinak na produktivnost i poboljšati konkurentnost gospodarstva. Osim toga, povećanje razine digitalizacije poduzeća i uvođenje novih poslovnih modela ključni su za produktivnost zemlje.

               (16)Reforme javne uprave i e-uprave i dalje su spore i ne rezultiraju dovoljnim poboljšanjima, a poslovno okruženje i dalje je slabo. Iako su usvojene brojne reformske mjere, njihova praktična provedba kasni. Među glavnim preprekama ulaganjima i dalje su institucionalni nedostaci, regulatorna nesigurnost, korupcija i nedostatna ponuda radne snage. Veća transparentnost, jasnija pravila i dugoročne perspektive pridonijeli bi boljem upravljanju u javnom sektoru. Nedostaci su vidljivi i u području ispitivanja i sigurnosti proizvoda zbog ograničenih financijskih i ljudskih resursa. Nadalje, iako je usvojena velika većina mjera u okviru nacionalne strategije javne nabave, njihova provedba iziskuje stalno praćenje, kontrolu i ocjenu. Česta primjena izravne dodjele i velik broj pojedinačnih ponuda prijetnja su transparentnosti i učinkovitosti sustava. Administrativni kapaciteti sektora javne nabave stalan su izazov, kao što su i profesionalizacija javnih naručitelja i objedinjena nabava. Znatno kašnjenje u uvođenju elektroničke nabave sprečava daljnje poboljšanje transparentnosti i učinkovitosti postupaka javne nabave.

               (17)Stanje na tržištu rada se popravilo, no izazovi su i dalje prisutni. Stopa zaposlenosti dosegnula je najvišu razinu otkad je Bugarska pristupila EU-u, a stopa nezaposlenosti niža je od prosjeka EU-a. Unatoč tim pozitivnim kretanjima, neke skupine, kao što su niskokvalificirani radnici, mladi, Romi i osobe s invaliditetom, i dalje imaju poteškoće u pronalaženju zaposlenja. Provode se konkretne mjere za pružanje podrške dugotrajno nezaposlenim osobama, koji su u 2018. činili 3 % aktivnog stanovništva. Kombinacijom učinkovitih i trajnih mjera informiranja, aktivnih politika tržišta rada i integriranih usluga zapošljavanja i socijalnih usluga mogla bi se povećati zapošljivost i mogućnosti zapošljavanja skupina u nepovoljnom položaju.

               (18)Zbog sve većeg nedostatka vještina u Bugarskoj opravdana su veća ulaganja. Bolja kvaliteta i učinkovitost vježbeničkih programa i stručne prakse pridonijele bi zapošljivosti mladih. Osim toga, vrlo je niska razina sudjelovanja u mjerama dokvalifikacije i prekvalifikacije među odraslima. Unatoč mjerama uvedenima kako bi se potaknuo razvoj digitalnih vještina, razina osnovnih digitalnih vještina u Bugarskoj (29 % osoba posjeduje osnovne digitalne vještine u odnosu na prosjek od 57 % u EU-u) i dalje je među najnižima u EU-u.

               (19)Unatoč ratifikaciji Konvencije Međunarodne organizacije rada o određivanju minimalne plaće i više krugova pregovora u 2018., poslodavci i sindikati i dalje imaju različita stajališta o kriterijima koje treba primijeniti pri određivanju minimalne plaće. Trebao bi postojati veći konsenzus o cilju i transparentan mehanizam za određivanje plaća. U međuvremenu, unatoč naizgled većoj uključenosti socijalnih partnera u izradu i provedbu politika i reformi, i dalje je potrebno stalno poticati jačanje socijalnog dijaloga.

               (20)Obrazovni ishodi i dalje su slabi i u velikoj mjeri uvjetovani socioekonomskim statusom roditelja. To upućuje na probleme u smislu kvalitete i uključivosti sustava obrazovanja i osposobljavanja. Bugarska ne ulaže dovoljno u obrazovanje, posebno u predškolsko i osnovnoškolsko obrazovanje, a to su dva područja s pomoću kojih se jednake mogućnosti stvaraju od rane dobi. Niska je razina sudjelovanja u kvalitetnom ranom odgoju i obrazovanju, posebno u slučaju Roma i djece iz drugih skupina u nepovoljnom položaju. Stopa ranog napuštanja školovanja i dalje je visoka, što ima negativne posljedice na buduću zapošljivost i rezultate tržišta rada. Relevantnost strukovnog obrazovanja i osposobljavanja za tržište rada i dostupnost dualnog strukovnog obrazovanja i osposobljavanja i dalje su nedostatni. Iako je započela provedba nekih mjera, potrebno je uložiti daljnje napore kako bi se zajamčilo da se vještinama osoba sa završenim visokim obrazovanjem može dosljedno nadoknaditi kratkoročni i srednjoročni nedostatak vještina. Uvedene su neke mjere za prekvalifikaciju nastavnika i povećanje privlačnosti tog zanimanja. Međutim, potrebno je dodatno ojačati početne i kontinuirane obrazovne programe za nastavnike i raditi na poboljšanju radnih uvjeta obrazovnih djelatnika.

               (21)Bugarska i dalje ima veliku dohodovnu nejednakost i visok rizik od siromaštva ili socijalne isključenosti. Stopa siromaštva ili socijalne isključenosti smanjila se u 2018. na 32,8 %, ali je i dalje iznad prosjeka EU-a. Sustavom socijalne sigurnosti nisu obuhvaćene sve zaposlene osobe, a sustav socijalne zaštite nije dovoljan za rješavanje važnih socijalnih problema. To upućuje na nisku razinu socijalnih izdataka, neujednačenu dostupnost socijalnih usluga u zemlji i ograničene redistributivne učinke poreznog sustava. Dohodak 20 % najbogatijih stanovnika bio je u 2018. 7,7 puta veći od dohotka 20 % najsiromašnijih stanovnika, što je i dalje među najvećim razlikama u EU-u. Unatoč nekim mjerama, prikladnost i opseg pokrivenosti minimalnog dohotka i dalje su ograničeni, a nedostaje i objektivan mehanizam njegova redovitog ažuriranja. Socijalne usluge otežava loša kvaliteta i nedostatak integriranog pristupa aktivnoj uključenosti. Još su prisutne razlike u pristupu socijalnim uslugama, zdravstvenoj skrbi i dugotrajnoj skrbi. Time se ugrožava njihova sposobnost pružanja sveobuhvatne potpore najranjivijim skupinama, kao što su Romi, djeca, starije osobe, osobe s invaliditetom i osobe koje žive u ruralnim područjima. Dio stanovništva ima otežan pristup cjenovno pristupačnom stanovanju. Zato je potrebno uložiti više napora u promicanje aktivne uključenosti, socioekonomske integracije ranjivih skupina, uključujući Rome, poboljšati pristup kvalitetnim uslugama i suzbiti materijalnu deprivaciju.

               (22)U zdravstvenom sektoru javni rashodi su i dalje niski. Bugarsko stanovništvo suočeno je s ograničenim pristupom zdravstvenoj skrbi zbog nejednake raspodjele ograničenih sredstava i slabe pokrivenosti zdravstvenim osiguranjem. Neposredna su plaćanja znatna jer trebaju nadoknaditi nisku razinu javnih rashoda. Zbog malog broja dostupnih liječnika opće prakse ograničeno je pružanje primarne skrbi. U znatnoj mjeri nedostaje medicinskih sestara, čiji je broj po stanovniku među najnižima u EU-u. Brža i djelotvornija provedba nacionalne zdravstvene strategije pridonijela bi uklanjanju tih nedostataka.

               (23)Komisija u okviru mehanizma suradnje i provjere nastavlja pratiti reformu pravosuđa i borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala u Bugarskoj. Ta područja stoga nisu obuhvaćena preporukama za Bugarsku, ali su relevantna za razvoj pozitivnog poslovnog okružja u zemlji. U izvješću u okviru mehanizma suradnje i provjere iz studenoga 2018. napominje se da je Bugarska nastavila reformirati svoje pravosuđe i uklanjati nedostatke u borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala, ali da je u nizu područja potrebno uložiti daljnje napore. Komisija planira ponovno ocijeniti napredak početkom jeseni 2019.

               (24)Izrada programa za korištenje sredstava iz fondova EU-a u razdoblju 2021.–2027. mogla bi pridonijeti uklanjanju nekih nedostataka utvrđenih u preporukama, osobito u područjima iz Priloga D Izvješću za Bugarsku
                  8
               . To bi Bugarskoj omogućilo da na najbolji način iskoristi ta sredstva u određenim sektorima, vodeći računa o regionalnim razlikama. Jačanje administrativnih kapaciteta države za upravljanje tim sredstvima važan je čimbenik uspješnosti takvog ulaganja.

               (25)Komisija je u okviru Europskog semestra 2019. provela sveobuhvatnu analizu ekonomske politike Bugarske i objavila je u Izvješću za Bugarsku za 2019. Ocijenila je i Program konvergencije za 2019. i Nacionalni program reformi za 2019. te mjere poduzete nakon preporuka upućenih Bugarskoj prethodnih godina. Komisija je u obzir uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socioekonomsku politiku u Bugarskoj nego i njihovu usklađenost s pravilima i smjernicama Unije jer je potrebno unaprijediti opće gospodarsko upravljanje u Uniji na način da se s razine Unije pridonosi budućim nacionalnim odlukama.

               (26)Uzimajući u obzir tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program konvergencije za 2019. i mišljenja je da se očekuje da će Bugarska poštovati odredbe Pakta o stabilnosti i rastu.

               (27)Uzimajući u obzir detaljno ispitivanje koje je Komisija provela i ovu ocjenu, Vijeće je ispitalo Nacionalni program reformi za 2019. i Program konvergencije za 2019. Preporuke Vijeća donesene u skladu s člankom 6. Uredbe (EU) br. 1176/2011 navedene su u preporuci 2. u nastavku.

               PREPORUČUJE da Bugarska u 2019. i 2020. poduzme djelovanja kojima je cilj:

               1.Poboljšati naplatu poreza ciljanim mjerama u područjima kao što su porez na gorivo i rad. Unaprijediti korporativno upravljanje poduzećima u državnom vlasništvu donošenjem i provedbom predviđenih propisa.

               2.Osigurati stabilnost bankarskog sektora jačanjem nadzora, promicanjem odgovarajućeg vrednovanja imovine, uključujući jamstva banaka, i promicanjem funkcionalnog sekundarnog tržišta loših kredita. Osigurati učinkovit nadzor i provedbu okvira za sprečavanje pranja novca. Ojačati nebankarski financijski sektor učinkovitim izvršenjem nadzora koji se temelji na procjeni rizika, primjenom nedavno donesenih smjernica za vrednovanje i provedbom nadzora na razini grupe. Provesti predstojeći plan za uklanjanje nedostataka utvrđenih u okviru za nesolventnost. Promicati stabilnost sektora osiguranja motornih vozila rješavanjem tržišnih problema i uklanjanjem preostalih strukturnih slabosti.

               3.Usmjeriti investicijsku politiku na istraživanje i inovacije, promet, posebno na njegovu održivost, infrastrukturu za gospodarenje vodom i otpadom, energetsku infrastrukturu i učinkovitost, uzimajući u obzir regionalne razlike i poboljšanje poslovnog okruženja.

               4.Povećati zapošljivost jačanjem vještina, među ostalim digitalnih. Poboljšati kvalitetu, relevantnost za tržište rada i uključivost obrazovanja i osposobljavanja, posebno za Rome i druge skupine u nepovoljnom položaju. Povećati socijalnu uključenost poboljšanim pristupom integriranim uslugama zapošljavanja i socijalnim uslugama te učinkovitijom potporom minimalnom dohotku. Poboljšati pristup zdravstvenim uslugama, među ostalim smanjenjem neposrednih plaćanja te riješiti problem manjka zdravstvenih djelatnika.

               Sastavljeno u Bruxellesu

                     Za Vijeće

                     Predsjednik

                     (1)

                        SL L 209, 2.8.1997., str. 1.

                     (2)

                        SL L 306, 23.11.2011., str. 25.

                     (3)

                        SWD(2019) 1001 final.

                     (4)

                        COM(2019) 150 final.

                     (5)

                        Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

                     (6)

                        COM(2014) 494 final.

                     (7)

                        Ciklički prilagođen saldo bez jednokratnih i privremenih mjera koji je Komisija ponovno izračunala koristeći se zajednički dogovorenom metodologijom.

                     (8)

                        SWD(2019) 1001 final.


               EUROPSKA KOMISIJA
            Bruxelles, 5.6.2019.
            COM(2019) 515 final
            Preporuka za
            PREPORUKU VIJEĆA
            o Nacionalnom programu reformi Litve za 2019. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Litve za 2019.

               Preporuka za

               PREPORUKU VIJEĆA

               o Nacionalnom programu reformi Litve za 2019. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Litve za 2019.

               VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,

               uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 121. stavak 2. i članak 148. stavak 4.,

               uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika
                  1
               , a posebno njezin članak 5. stavak 2.,

               uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,

               uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta,

               uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,

               uzimajući u obzir mišljenje Odbora za zapošljavanje,

               uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,

               uzimajući u obzir mišljenje Odbora za socijalnu zaštitu,

               uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,

               budući da:

               (1)Komisija je 21. studenoga 2018. donijela Godišnji pregled rasta, čime je označen početak Europskog semestra za koordinaciju ekonomskih politika za 2019. Posebnu je pozornost posvetila europskom stupu socijalnih prava, koji su Europski parlament, Vijeće i Komisija proglasili 17. studenoga 2017. Prioritete Godišnjeg pregleda rasta potvrdilo je Europsko vijeće 21. ožujka 2019. Komisija je 21. studenoga 2018. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 donijela Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojemu se Litva navodi kao jedna od država članica za koju nije potrebno provesti detaljno preispitivanje. Istog je dana Komisija donijela i Preporuku za preporuku Vijeća o ekonomskoj politici europodručja, koju je Europsko vijeće potvrdilo 21. ožujka 2019. Vijeće je 9. travnja 2019. donijelo Preporuku o ekonomskoj politici europodručja („Preporuka za europodručje”).

               (2)Kao država članica čija je valuta euro te s obzirom na blisku međusobnu povezanost ekonomija u ekonomskoj i monetarnoj uniji, Litva bi trebala osigurati punu i pravodobnu provedbu Preporuke za europodručje, koja je navedena u preporukama 2. i 3. u nastavku. Konkretno, mjerama kojima se potiču ulaganja odgovorit će se na drugu preporuku za europodručje o poticanju ulaganja, a obrazovnim mjerama odgovorit će se na treću preporuku za europodručje o funkcioniranju tržišta rada.

               (3)Izvješće za Litvu
                  2
                za 2019. objavljeno je 27. veljače 2019. U izvješću je ocijenjen napredak Litve u smislu preporuka za Litvu koje je Vijeće donijelo 13. srpnja 2018., mjera poduzetih nakon preporuka donesenih prethodnih godina te napredak Litve u ostvarenju njezinih nacionalnih ciljeva strategije Europa 2020.

               (4)Litva je 10. svibnja 2019. dostavila svoj Nacionalni program reformi za 2019., a 30. travnja 2019. svoj Program stabilnosti za 2019. Kako bi se uzela u obzir njihova povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno.

               (5)Pri izradi programa za korištenje sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova za razdoblje 2014.–2020. relevantne preporuke za Litvu uzete su u obzir. Kako je predviđeno člankom 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća
                  3
               , ako je potrebno poduprijeti provedbu relevantnih preporuka Vijeća, Komisija od države članice može zatražiti da preispita i izmijeni svoj sporazum o partnerstvu i relevantne programe. Komisija je primjenu te odredbe detaljno objasnila u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost europskih strukturnih i investicijskih fondova povezuje s dobrim gospodarskim upravljanjem
                  4
               .

               (6)Na Litvu se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu. Vlada u svojem Programu stabilnosti za 2019. planira ostvariti ukupni suficit od 0,4 % BDP-a u 2019. i 0,2 % BDP-a u 2020., prije predviđenog daljnjeg smanjenja na 1,0 % BDP-a u 2021. Na temelju ponovno izračunanog strukturnog salda
                  5
               , planira se da će se srednjoročni proračunski cilj, tj. strukturni deficit od 1 % BDP-a, u programskom razdoblju ostvarivati sa značajnom pozitivnom razlikom. Litvi je 2017. odobreno i privremeno odstupanje povezano s provedbom strukturnih reformi. To odstupanje produljeno je na razdoblje od tri godine. Prema Programu stabilnosti za 2019. očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti s 34,2 % BDP-a u 2018. na 32,9 % BDP-a u 2022. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske projekcije vjerojatan je. S druge strane, nisu dovoljno precizirane mjere potrebne za potporu planiranim ciljevima u pogledu suficita od 2020. nadalje. Prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2019. predviđa se da će deficit strukturnog salda iznositi 1 % BDP-a u 2019. i 0,9 % BDP-a u 2020., što je u skladu sa srednjoročnim proračunskim ciljem. Istovremeno je potrebno pozorno nadzirati kretanje rashoda u kratkoročnom i srednjoročnom razdoblju, posebno s obzirom na moguće buduće rizike za stabilnost prihoda. Općenito, Vijeće smatra da se očekuje da će Litva u 2019. i 2020. poštovati odredbe Pakta o stabilnosti i rastu.

               (7)Vlada je u lipnju 2018. donijela niz zakonodavnih akata za provedbu sveobuhvatnog paketa šest strukturnih reformi koje obuhvaćaju ključna područja obrazovanja, zdravstva, oporezivanja, neformalne ekonomije, mirovina i inovacija.

               (8)Litva i dalje poduzima mjere za suzbijanje sive ekonomije i poboljšanje porezne discipline. Iako su te mjere pokazale ohrabrujuće rezultate, općenito je porezna disciplina i dalje slaba. U Litvi je razlika između planiranog i naplaćenog PDV-a još među najvećima u EU-u. Daljnjim poboljšanjem porezne discipline povećali bi se prihodi i pravednost poreznog sustava. Mjere za proširenje porezne osnovice na izvore kojima se manje narušava rast nisu poduzete. Porez za zaštitu okoliša i porez na imovinu i dalje su ispod prosjeka Europske unije. Nisu predviđene promjene oporezivanja vozila ili poreza za uporabu cesta za osobna vozila.

               (9)Od 2018. mirovine iz javnog sustava mirovinskog osiguranja automatski se usklađuju s rastom plaća. Očekuje se da će se time javni rashodi za mirovine smanjiti sa 6,9 % BDP-a u 2016. na 5,2 % u 2070. Ipak, zbog predviđenog pada zaposlenosti očekuje se smanjenje primjerenosti mirovina jer mirovine ne bi mogle održati korak s rastom plaća. Očekuje se da će se omjer mirovine i plaće, odnosno udio prosječne mirovine u prosječnoj plaći, kontinuirano smanjivati s razine koja je već među najnižima u Uniji. Postojećim je propisima utvrđeno da u slučaju smanjenja omjera mirovine i plaće vlada mora predložiti korektivne mjere. Zbog neizvjesnosti stvarne naravi i vremenskog okvira tih budućih mjera one nisu uzete u obzir u predviđanjima u Izvješću o starenju stanovništva. One, međutim, predstavljaju rizik za održivost javnih financija. Kad bi ukupni omjer mirovine i plaće ostao isti do 2070., rashodi za mirovine povećali bi se na 7 % BDP-a, a ne bi se smanjili na 5,2 % kako je predviđeno. Stoga je neizvjesno kako će se mirovinski propisi primijeniti u praksi i kakve bi bile njihove posljedice na fiskalnu održivost i primjerenost mirovina tijekom vremena.

               (10)Velik udio osoba izloženih riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti i velika dohodovna nejednakost i dalje su glavni izazovi s kojima se Litva suočava i prepreka su njezinom uključivom gospodarskom rastu. Unatoč kontinuiranom gospodarskom rastu mnogi članovi litavskog društva (npr. osobe starije dobi, osobe s invaliditetom, djeca, jednoroditeljska kućanstva i nezaposlene osobe) suočavaju se s posebno velikim rizikom od siromaštva i socijalne isključenosti. Iako je posljednjih godina socijalna sigurnosna mreža unaprijeđena, ukupna korektivna sposobnost litavskog poreznog sustava i sustava naknada te rashodi za socijalnu zaštitu kao udio BDP-a i dalje su među najnižima u Europskoj uniji. Poduzeti su prvi koraci za rješavanje problema visoke razine siromaštva i dohodovne nejednakosti, npr. uvođenje „iznosa za minimalnu potrebnu potrošnju”, povećanje univerzalnog doplatka za djecu i indeksacija starosnih mirovina. Ipak, kontinuirano visoke razine siromaštva i nejednakosti pokazuju da je Litva još daleko od prosjeka razine socijalne sigurnosti u Europskoj uniji i da su potrebna ulaganja za rješavanje problema socijalne isključenosti. Aktivne strategije uključivanja ranjivih skupina učinkovitije su u kombinaciji s boljom adekvatnošću minimalnog dohotka i mirovinskih sustava, aktivacijom tržišta rada i povećanim pružanjem socijalnih usluga, među ostalim skrbi o djeci i socijalnog stanovanja.

               (11)Zbog rasta zaposlenosti, no i zbog negativnih demografskih kretanja, među ostalim iseljavanja, smanjuje se ponuda na tržištu rada. Kako bi se ublažio učinak smanjenog udjela radno sposobnog stanovništva, potrebna su ulaganja u ljudski kapital i bolji pristup tržištu rada za sve. S obzirom na kronične nedostatke vještina i njihove neusklađenosti s potrebama tržišta rada, važno je da Litva ubrza reforme kako bi poboljšala kvalitetu i učinkovitost na svim razinama obrazovanja te osigurala pravedan pristup kvalitetnom i uključivom obrazovanju i osposobljavanju. Zbog demografskog pada školska je mreža pod pritiskom. Zbog demografske promjene potrebne su strategije kojima će se očuvati pristup visokokvalitetnom obrazovanju za sve te istovremeno osigurati učinkovitost školske mreže i pružiti potpora nastavnom osoblju na koje konsolidacija škola utječe. I dalje su potrebne znatne mjere za konsolidaciju mreže visokog obrazovanja u kojoj djeluje više od 40 državnih i privatnih sveučilišta i učilišta. Ustanove za strukovno obrazovanje i osposobljavanje trebaju modernizirati kurikulum te brže reagirati na potrebe lokalnog i regionalnog tržišta rada. Mjere za učinkovito i pristupačno obrazovanje, stjecanje dodatnih vještina i prekvalifikaciju odraslih, zajedno s pružanjem socijalnih usluga, mogle bi povećati ponudu na tržištu rada. Sudjelovanje u obrazovanju odraslih i dalje je nisko i u 2018. iznosilo je 6,6 %, što je znatno ispod prosjeka EU-a od 11,1 %. Litavsko gospodarstvo moglo bi imati koristi od ulaganja u unapređivanje vještina, među ostalim digitalnih, inovacije i bolju integraciju skupina u nepovoljnom položaju na tržište rada (primjerice osoba s invaliditetom, osoba starije dobi, nezaposlenih ili neaktivnih odraslih osoba). U širem je kontekstu važno jačanje kapaciteta socijalnih partnera radi poticanja njihova angažmana.

               (12)Slabi ishodi zdravstvene zaštite i slaba ulaganja u zdravstvo dugotrajni su problemi. I dalje postoji znatan potencijal za racionalizaciju upotrebe resursa daljnjim prelaskom s bolničke na izvanbolničku skrb. Razina korištenja bolničkih usluga i dalje je visoka, uz visoke stope hospitalizacije zbog kroničnih bolesti u kombinaciji s relativno slabom popunjenošću kreveta. Za povećanje učinkovitosti i poboljšanje ishoda zdravstvene zaštite potrebni su daljnja racionalizacija korištenja bolničkih resursa i ciljana ulaganja u jačanje usluga primarne zdravstvene zaštite, uključujući u radnu snagu u zdravstvenom sektoru. Kvaliteta skrbi i dalje je jedan od glavnih razloga za slabe ishode zdravstvene zaštite. Mjere za poboljšanje kvalitete skrbi rascjepkane su, akreditacija se slabo koristi u sektoru primarne zdravstvene zaštite, a akreditacijski sustav ne primjenjuje se u bolnicama. Posebno su niska ulaganja u mjere za prevenciju bolesti. Osim toga, mjerama koje su poduzete za jačanje mjera za prevenciju bolesti na lokalnoj razini nedostaje vizija koja bi ih objedinila i oslabljene su zbog nedostatka sustavne suradnje između zavodâ za javno zdravstvo i primarne zdravstvene zaštite. Naposljetku, niske razina izdataka za zdravstvo u kombinaciji s relativno visokom razinom neformalnih plaćanja i izravnih plaćanja imaju negativne posljedice na pravedan pristup zdravstvenoj zaštiti.

               (13)Poduzete su određene mjere za borbu protiv korupcije, no integrirani registar izjava o sukobu interesa još uvijek nije osnovan. Provedbeni akti uz Zakon o zaštiti zviždača doneseni su 2018., a trenutačno se raspravlja o novom zakonu o uređenju lobiranja. I dalje su prisutne nepravilnosti u suzbijanju korupcije u sustavu zdravstvene zaštite.

               (14)Udio ulaganja u BDP-u Litve i dalje je ispod prosjeka EU-a i prosjeka ostalih baltičkih zemalja. Razina inovacija i kapacitet apsorpcije tehnologija u poduzećima Litve niski su. Potrebna su veća ulaganja u istraživanje i inovacije, posebno u privatnom sektoru. Time bi se potaknula produktivnost koja je, unatoč nedavnom poboljšanju, i dalje znatno ispod prosjeka EU-a. Manjak stručnjaka za informacijske i komunikacijske tehnologije upućuje na potrebu za ulaganjima u digitalne vještine kojima se podupiru konkurentnost, inovacije i kapacitet Litve za apsorpciju tehnologija te potiče prijelaz na gospodarstvo koje se više temelji na znanju i koje ima veću dodanu vrijednost.

               (15)Gospodarstvo prilično intenzivno koristi resurse i vrlo je ovisno o uvozu energije i sirovina. Produktivnost resursa je niska, a potrošnja energije visoka, posebno u stambenom i prometnom sektoru. Većim ulaganjima u energetsku učinkovitost, posebno u sektoru građevinarstva, i domaćom proizvodnjom energije iz obnovljivih izvora gospodarstvo bi moglo poticati ekološko poslovanje i krenuti u smjeru održivijeg rasta i istovremeno smanjivati ovisnost o uvozu energije.

               (16)Litva je još uvijek slabo međunarodno povezana u željezničkom, cestovnom, pomorskom i zračnom prometu i treba se bolje integrirati s ostatkom Europe. Bolja prometna povezanost povećala bi produktivnost gospodarstva i omogućila sve prednosti jedinstvenog tržišta. Rezultati prometnog sektora znatno su ispod prosjeka EU-a kad je riječ o opsegu cestovne i željezničke mreže TEN-T, ulaganjima u istraživanje i inovacije u prometnom sektoru, aspektima održivosti i cestovnoj sigurnosti. U željezničkom prometu dominiraju pravci istok-zapad, dok je os sjever-jug i dalje nedovoljno razvijena. Stoga su potrebna znatna ulaganja u razvoj i pristupačnost održive, pametne, sigurne i intermodalne TEN-T mreže otporne na klimatske promjene, kao i promicanje održive gradske mobilnosti. Osim toga, emisije stakleničkih plinova iz cestovnog prometa u posljednjih su se pet godina znatno povećale. Sinkronizacija elektroenergetskog sustava Litve s europskom kontintentalnom mrežom ključna je za osiguranje opskrbe električnom energijom u čitavoj baltičkoj regiji.

               (17)Regionalne razlike u Litvi veće su od prosjeka EU-a i u posljednja su se dva desetljeća povećale. Koristi od brze gospodarske konvergencije Litve snažno su koncentrirane u dva metropolska područja. Pretežno ruralna područja, koja obuhvaćaju većinu državnog područja i u kojima živi gotovo 55 % stanovništva, suočavaju se s velikim padom stanovništva i smanjenim pristupom kvalitetnim javnim uslugama. Znatne socioekonomske razlike unutar zemlje pokazuju da su u nekim regijama potrebna specifična ulaganja. Jačanje veza između susjednih područja u Litvi, uključujući prijevoz i digitalne veze, i dalje je problem.

               (18)Kako bi povećala učinkovitost javnih ulaganja litavska su tijela ažurirala pravila za pripremu i odabir projekata ulaganja koji se financiraju iz državnog proračuna. Od 2018. za sve nove projekte trebalo bi izraditi analizu troškova i koristi i ti bi projekti trebali ispuniti dodatne kriterije za odabir. Iako je to važan prvi korak, potrebno je učiniti više da bi se u najvećoj mjeri iskoristio učinak javnih ulaganja na povećanje dugoročnog potencijala za rast i rješavanje problema rastućih regionalnih razlika. Litavska tijela počela su reviziju sustava izrade državnog proračuna kako bi se produljilo vrijeme za izradu proračuna i poboljšala veza između rashoda i ukupnih gospodarskih ciljeva. Ključno je osigurati da novi sustav za strateško planiranje ulaganja bude spreman za izradu proračuna za razdoblje 2021.–2023. i početak novog EU-ova ciklusa financiranja u 2021.

               (19)Litva nema jedinstvenu strategiju za istraživanje i inovacije. Politike su rascjepkane i mnoštvo je programa potpore kojima nedostaje sinergija. Nekoliko provedbenih agencija koje nemaju usklađen pristup davanju potpore različitim politikama istraživanja i inovacija dio su složenog sustava upravljanja koji, po svemu sudeći, ograničava pristup korisnika velikom broju dostupnih instrumenata. Trenutačno je stanje posebno štetno za suradnju znanosti i poduzeća te otežava inovacijske aktivnosti. Novom raspodjelom odgovornosti za politiku istraživanja i inovacija između Ministarstva gospodarstva i inovacija i Ministarstva obrazovanja i znanosti još nisu stvoreni uvjeti za koherentan okvir politike sa sinergijskim programima potpore, kakav bi bio dostupan da postoji jedinstvena kontaktna točka za potencijalne korisnike.

               (20)Izradom programa za korištenje sredstava iz fondova EU-a u razdoblju 2021.–2027. mogli bi se ukloniti neki nedostaci utvrđeni u preporukama, osobito u područjima iz Priloga D Izvješću za Litvu
                  6
               . To bi Litvi omogućilo da na najbolji način iskoristi ta sredstva u određenim sektorima, vodeći računa o regionalnim razlikama.

               (21)Komisija je u okviru Europskog semestra 2019. provela sveobuhvatnu analizu ekonomske politike Litve i objavila je u Izvješću za Litvu za 2019. Ocijenila je i Program stabilnosti za 2019. i Nacionalni program reformi za 2019. te mjere poduzete nakon preporuka upućenih Litvi prethodnih godina. Komisija je u obzir uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socioekonomsku politiku u Litvi nego i njihovu usklađenost s pravilima i smjernicama Unije jer je potrebno unaprijediti opće gospodarsko upravljanje u Uniji na način da se s razine Unije pridonosi budućim nacionalnim odlukama.

               (22)Uzimajući u obzir tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program stabilnosti za 2019. i mišljenja
                  7
                je da se očekuje da će Litva poštovati odredbe Pakta o stabilnosti i rastu.

               PREPORUČUJE da Litva u 2019. i 2020. poduzme djelovanja kojima je cilj:

               1.Poboljšati poreznu disciplinu i proširiti poreznu osnovicu na izvore koji manje narušavaju rast. Poduzeti mjere za suzbijanje dohodovne nejednakosti, siromaštva i socijalne isključenosti, među ostalim poboljšanjem strukture poreznog sustava i sustava naknada.

               2.Poboljšati kvalitetu i učinkovitost na svim razinama obrazovanja i osposobljavanja, uključujući obrazovanje odraslih. Povećati kvalitetu, cjenovnu pristupačnost i učinkovitost sustava zdravstvene zaštite.

               3.Usmjeriti investicijsku politiku na inovacije, energetsku učinkovitost i učinkovitost resursa, održivi promet i energetske interkonekcije, vodeći računa o regionalnim razlikama. Poticati rast produktivnosti poboljšanjem učinkovitosti javnih ulaganja. Razviti usklađen okvir politike radi potpore suradnji znanstvene i poslovne zajednice i konsolidirati provedbene agencije za istraživanje i inovacije.

               Sastavljeno u Bruxellesu

                     Za Vijeće

                     Predsjednik

                     (1)

                        OJ L 209, 2.8.1997, p. 1.

                     (2)

                        SWD(2019) 1014 final.

                     (3)

                        Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

                     (4)

                        COM(2014) 494 final.

                     (5)

                        Ciklički prilagođen saldo bez jednokratnih i privremenih mjera koji je Komisija ponovno izračunala primjenom zajednički dogovorene metodologije.

                     (6)

                        SWD(2019) 1014 final.

                     (7)

                        Na temelju članka 5. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1466/97.


               EUROPSKA KOMISIJA
            Bruxelles, 5.6.2019.
            COM(2019) 516 final
            Preporuka za
            PREPORUKU VIJEĆA
            o Nacionalnom programu reformi Luksemburga za 2019. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Luksemburga za 2019.

               Preporuka za

               PREPORUKU VIJEĆA

               o Nacionalnom programu reformi Luksemburga za 2019. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Luksemburga za 2019.

               VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,

               uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 121. stavak 2. i članak 148. stavak 4.,

               uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika
                  1
               , a posebno njezin članak 5. stavak 2.,

               uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,

               uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta,

               uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,

               uzimajući u obzir mišljenje Odbora za zapošljavanje,

               uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,

               uzimajući u obzir mišljenje Odbora za socijalnu zaštitu,

               uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,

               budući da:

               (1)Komisija je 21. studenoga 2018. donijela Godišnji pregled rasta, čime je označen početak Europskog semestra za koordinaciju ekonomskih politika za 2019. Posebna je pozornost posvećena europskom stupu socijalnih prava, koji su Europski parlament, Vijeće i Komisija proglasili 17. studenoga 2017. Prioritete Godišnjeg pregleda rasta potvrdilo je Europsko vijeće 21. ožujka 2019. Komisija je 21. studenoga 2018. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 donijela Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojemu se Luksemburg navodi kao jedna od država članica za koju nije potrebno provesti detaljno preispitivanje. Istog je dana Komisija donijela i Preporuku za preporuku Vijeća o ekonomskoj politici europodručja, koju je Europsko vijeće potvrdilo 21. ožujka 2019. Vijeće je 9. travnja 2019. donijelo Preporuku o ekonomskoj politici europodručja („Preporuka za europodručje”).

               (2)Kao država članica čija je valuta euro te s obzirom na blisku međusobnu povezanost ekonomija u ekonomskoj i monetarnoj uniji, Luksemburg bi trebao osigurati punu i pravodobnu provedbu Preporuke za europodručje, koja je navedena u preporukama od 1. do 4. u nastavku.

               (3)Izvješće za Luksemburg
                  2
                za 2019. objavljeno je 27. veljače 2019. U izvješću je ocijenjen napredak Luksemburga u smislu preporuka za Luksemburg koje je Vijeće donijelo 13. srpnja 2018., mjera poduzetih nakon preporuka donesenih prethodnih godina te napredak Luksemburga u ostvarenju njegovih nacionalnih ciljeva strategije Europa 2020.

               (4)Luksemburg je 30. travnja 2019. dostavio svoj Nacionalni program reformi za 2019. i svoj Program stabilnosti za 2019. Kako bi se uzela u obzir njihova povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno.

               (5)Pri izradi programa za korištenje sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova za razdoblje 2014.–2020. relevantne preporuke za Luksemburg uzete su u obzir. Kako je predviđeno člankom 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća
                  3
               , ako je potrebno poduprijeti provedbu relevantnih preporuka Vijeća, Komisija od države članice može zatražiti da preispita i izmijeni svoj sporazum o partnerstvu i relevantne programe. Komisija je primjenu te odredbe detaljno objasnila u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost europskih strukturnih i investicijskih fondova povezuje s dobrim gospodarskim upravljanjem
                  4
               .

               (6)Na Luksemburg se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu. Vlada u Programu stabilnosti za 2019. planira smanjenje ukupnog suficita s 2,4 % BDP-a u 2018. na 1,0 % BDP-a u 2019., nakon čega bi se on gotovo stabilno povećavao kako bi dosegnuo razinu od 2,2 % BDP-a u 2023. Na temelju ponovno izračunanog strukturnog salda
                  5
                srednjoročni proračunski cilj – koji je iz strukturnog deficita od 0,5 % BDP-a u 2019. izmijenjen u strukturni suficit od 0,5 % BDP-a od 2020. – ostvaruje se tijekom programskog razdoblja sa značajnom pozitivnom razlikom. Prema Programu stabilnosti za 2019. predviđa se da će udio državnog duga u BDP-u ostati znatno ispod referentne vrijednosti od 60 % BDP-a utvrđene Ugovorom. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske projekcije povoljan je tijekom cijelog razdoblja obuhvaćenog programom, osim za 2023. godinu, za koju je vjerojatan. Prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2019. predviđa se suficit strukturnog salda od 0,9 % BDP-a u 2019. i 0,5 % BDP-a u 2020., što je, posebno za 2020., niže od predviđenoga u Programu stabilnosti za 2019., ali je i dalje iznad srednjoročnog proračunskog cilja ili u skladu s njime. Istovremeno je potrebno pozorno nadzirati kretanje rashoda u kratkoročnom i srednjoročnom razdoblju, posebno s obzirom na moguće buduće rizike za stabilnost prihoda. Općenito, Vijeće smatra da se očekuje da će Luksemburg u 2019. i 2020. poštovati odredbe Pakta o stabilnosti i rastu.

               (7)Unatoč nedavnim reformama očekuje se znatno dugoročno povećanje rashoda povezanih sa starenjem stanovništva u Luksemburgu (rashodi povezani s mirovinama, troškovi zdravstvene i dugotrajne skrbi). Uz pretpostavku da se postojeći sustav neće mijenjati, to bi moglo ugroziti dugoročnu održivost javnih financija. Taj je rizik prisutan unatoč trenutačno niskoj razini javnog duga i akumuliranim rezervama sustava socijalne sigurnosti, zahvaljujući kojima bi on trebao biti održiv do 2041. Preporuke o tom pitanju upućivane su Luksemburgu od 2011., ali do danas je ostvaren tek ograničen napredak. Vladina radna skupina za mirovine u izvješću iz 2018. razmotrila je razne načine poboljšanja dugoročne održivosti mirovinskog sustava, primjerice postupno povećanje stope doprinosa, podizanje dobne granice za umirovljenje kako bi se uzeo u obzir dulji očekivani životni vijek i poticanje postupnog odlaska u mirovinu. U izvješću se predlaže višedimenzionalna strategija prilagođenih reformi kojima bi se osigurala dugoročna održivost sustava uz minimalan učinak na gospodarstvo i umirovljenike. Predviđeno povećanje rashoda povezanih sa starenjem stanovništva ugrožava i dugoročnu održivost zdravstvenog sustava i sustava dugotrajne skrbi. Više od tri četvrtine rashoda za dugotrajnu skrb pokriva se iz javnih izvora. Očekuje se da će se reformom iz 2018. osigurati financijska održivost do 2030. jer će se omogućiti postupno povećanje doprinosa radnika za zdravstveni sustav s 1,4 % na 1,7 % osnovne plaće, kako bi troškovi bili u skladu s udjelom korisnika. Međutim, još nije jasno kakvi će biti učinci na dugoročnu fiskalnu održivost. Radi dugoročnog održanja socijalne kohezije i javnih financija demografska politika trebala bi biti usklađena s politikom u području obrazovanja i osposobljavanja i trebalo bi holistički pristupiti izazovima i prilikama povezanima s demografskim promjenama i digitalnim gospodarstvom, uzimajući u obzir očekivani učinak starenja stanovništva na ponudu radne snage u bliskoj budućnosti. U posljednje vrijeme u određenim je sektorima došlo do nedostatka radne snage, što bi moglo zaustaviti rast produktivnosti i smanjiti dugoročni potencijal rasta.

               (8)Unatoč općenito dobrom funkcioniranju tržišta rada stopa zaposlenosti stagnira i određene skupine i dalje se suočavaju s posebnim poteškoćama na tržištu rada. Konkretno, stopa zaposlenosti starijih osoba još je posebno niska i potrebno je poduzeti dodatne mjere kako bi se povećalo njihovo sudjelovanje na tržištu rada. I dalje su rašireni programi prijevremenog umirovljenja kojima se radnike potiče na prijevremeno napuštanje zaposlenja – 57,5 % novih odobrenih mirovina u 2017. bile su prijevremene starosne mirovine. Vlada je 2018. ukinula jedan od predmirovinskih programa, koji je omogućavao odlazak u mirovinu od 57. godine, ali učinak te reforme ublažen je smanjenjem ograničenja koja se primjenjuju na druge programe predmirovinske programe. Niske stope aktivnosti u starijoj dobi uglavnom su posljedica financijskih mjera s učinkom odvraćanja od zaposlenja koje proizlaze iz sustava poreza i socijalnih naknada i relativno je snažan za tu dobnu skupinu. Poticanje zapošljavanja starijih radnika zahtijeva sveobuhvatnu strategiju koja bi uključivala mjere kojima bi se radnicima pomoglo da dulje ostanu u aktivnom radnom odnosu. „Starosni pakt”, nacrt zakona podnesen parlamentu u travnju 2014. kojim se želi potaknuti poduzeća s više od 150 zaposlenika da zapošljavaju i zadrže starije radnike putem mjera upravljanja starenjem, još nije donesen.

               (9)Iako Luksemburg i dalje nastoji poboljšati regulatorno okruženje za sektor poslovnih usluga, prema Komisijinu pokazatelju restriktivnosti
                  6
                i dalje su visoke regulatorne prepreke u nekoliko sektora, primjerice u sektoru pravnih, računovodstvenih, arhitektonskih i inženjerskih usluga. I OECD-ov indeks restriktivnosti za trgovinu uslugama unutar EGP-a objavljen u prosincu 2018. pokazuje da je razina regulatornih ograničenja u Luksemburgu u usporedbi s drugim državama članicama EU-a veća od prosjeka na jedinstvenom tržištu za te sektore.

               (10)Luksemburški gospodarski model daje dobre rezultate, u kontekstu snažnog i kontinuiranog otvaranja radnih mjesta za kvalificirane radnike. Tomu pridonosi visoka razina produktivnosti, koja je u velikoj mjeri odraz povećanja učinkovitosti zbog sudjelovanja na globalnim tržištima, posebno u financijskom sektoru. Međutim, posljednjih godina rast produktivnosti stagnira, tj. ograničen je niskim razinama ulaganja poduzeća u inovacije i digitalnu integraciju. Luksemburška strategija diversifikacije gospodarstva razvojem ključnih sektora temeljenih na znanju radi prelaska na podatkovno gospodarstvo pokazuje velik potencijal za poticanje ulaganja visoke dodane vrijednosti i rasta produktivnosti. Stoga su javna ulaganja i dalje znatna i usmjerena na te sektore, uključujući snažan sektor informacijskih i komunikacijskih tehnologija. Međutim, ta ulaganja zasad nisu imala učinak prelijevanja ili doprinijela poticanju privatnih ulaganja u inovacije i digitalizaciju. Za veći rast produktivnosti i daljnju diversifikaciju luksemburškog gospodarstva važno je više ulagati u istraživanje i inovacije te u digitalnu integraciju, posebno u poduzećima i to osobito malim i srednjim poduzećima. Kako bi Luksemburg mogao iskoristiti puni potencijal svojeg inovacijskog ekosustava, ključno je razviti dosljedan i integriran nacionalni okvir za politike i mjere potpore u području istraživanja i inovacija u kojem bi se prioriteti određivali na temelju detaljne procjene očekivanih gospodarskih učinaka.

               (11)Povećanje ulaganja u vještine, posebno u području informacijskih i komunikacijskih tehnologija, te u zapošljivost, obrazovanje i osposobljavanje, uključujući bolje usklađivanje obrazovnih programa s potrebama tržišta rada i poticanje tehnološke i digitalne transformacije, važno je za poboljšanje produktivnosti, zapošljivosti i dugoročnog potencijala rasta u Luksemburgu te za poticanje jednakih mogućnosti.

               (12)Onečišćenje zraka i prometna preopterećenost u najprometnijim satima i dalje su velik problem za Luksemburg, sa stajališta konkurentnosti i učinka na okoliš. Osim toga, emisije ugljičnog dioksida iz cestovnog prometa doprinose klimatskim promjenama. Na temelju nacionalnih projekcija dostavljenih Komisiji 2017. očekuje se da će, ne poduzmu li se dodatne mjere, Luksemburg zaostajati za svojim ciljem smanjenja emisija stakleničkih plinova za 2020. za 3 postotna boda, a za ciljem za 2030. za 20 postotnih bodova. Velik broj prekograničnih radnika, koji trenutačno čine oko 45 % luksemburške radne snage, niski porezi na pogonsko gorivo i visoke cijene stambenih nekretnina potiču povećanu uporabu automobila i prepreka su poboljšanju kvalitete zraka i prometnih uvjeta. S druge strane, u proteklih nekoliko godina povećala se uporaba alternativnih goriva u novim osobnim automobilima prodanima u Luksemburgu.

               (13)Nedostatna stambena ponuda mogla bi negativno utjecati na privlačnost Luksemburga. Stambena potražnja i dalje je jaka, potaknuta rastom stanovništva, povoljnim uvjetima financiranja i velikim brojem prekograničnih radnika. Čini se da su ponuda i ulaganja u stambenom sektoru ograničeni zbog nedovoljne dostupnosti zemljišta i niske gustoće stanovanja, koji su uglavnom rezultat manjka poticaja za vlasnike zemljišta da grade nove stambene nekretnine ili prodaju. Čini se i da je ponuda objekata za socijalno stanovanje nedostatna, što upućuje na potrebu za znatnim ulaganjima kojima bi se ublažile sve veće napetosti na tržištu nekretnina.

               (14)Borba protiv agresivnog poreznog planiranja ključna je za povećanje učinkovitosti i pravednosti poreznih sustava, kao što je potvrđeno u Preporuci za europodručje 2019. Zbog učinaka prelijevanja među državama članicama koji proizlaze iz strategija agresivnog poreznog planiranja poreznih obveznika, zakonodavstvo EU-a potrebno je dopuniti koordiniranim djelovanjem na razini nacionalnih politika. Luksemburg je poduzeo mjere protiv agresivnog poreznog planiranja, no visoki iznosi dividendi, kamata i naknada za autorska prava iskazani u postotku BDP-a upućuju na zaključak da poduzeća iskorištavaju porezne propise Luksemburga kako bi provodila agresivno porezno planiranje. Većinu izravnih stranih ulaganja drže „subjekti posebne namjene”. Zbog nepostojanja poreza po odbitku na „izlazna” plaćanja (tj. plaćanja rezidenata EU-a rezidentima trećih zemalja) kamata i naknada za autorska prava te zbog izuzeća od poreza po odbitku na plaćanja dividendi u određenim okolnostima, može se dogoditi da ta plaćanja uopće ne budu oporezovana ako ne podliježu porezu u državi primatelja plaćanja.

               (15)Izrada programa za korištenje sredstava iz fondova EU-a u razdoblju 2021.–2027. mogla bi pridonijeti uklanjanju nekih nedostataka utvrđenih u preporukama, osobito u područjima iz Priloga D Izvješću za Luksemburg
                  7
               . To bi Luksemburgu omogućilo da na najbolji način iskoristi ta sredstva u određenim sektorima.

               (16)Komisija je u okviru Europskog semestra 2019. provela sveobuhvatnu analizu ekonomske politike Luksemburga i objavila je u Izvješću za Luksemburg za 2019. Ocijenila je i Program stabilnosti za 2019. i Nacionalni program reformi za 2019. te mjere poduzete nakon preporuka upućenih Luksemburgu prethodnih godina. Komisija je u obzir uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socioekonomsku politiku u Luksemburgu nego i njihovu usklađenost s pravilima i smjernicama Unije jer je potrebno unaprijediti opće gospodarsko upravljanje u Uniji na način da se s razine Unije pridonosi budućim nacionalnim odlukama.

               (17)Uzimajući u obzir tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program stabilnosti za 2019. i mišljenja je da se očekuje da će Luksemburg poštovati odredbe Pakta o stabilnosti i rastu.

               PREPORUČUJE da Luksemburg u 2019. i 2020. poduzme djelovanja kojima je cilj:

               1.Povećati stopu zaposlenosti starijih radnika poboljšanjem njihovih prilika za zapošljavanje te njihove zapošljivosti. Povećati dugoročnu održivost mirovinskog sustava, među ostalim dodatnim ograničavanjem prijevremenog umirovljenja.

               2.Smanjiti prepreke tržišnom natjecanju u sektoru reguliranih profesionalnih poslovnih usluga.

               3.Usmjeriti investicijsku politiku na poticanje digitalizacije i inovacija, promicanje razvoja vještina, poboljšanje održivosti prometa i povećanje stambene ponude, među ostalim jačanjem poticaja i uklanjanjem prepreka gradnji.

               4.Ukloniti značajke poreznog sustava koje mogu olakšati agresivno porezno planiranje, osobito ono koje se provodi putem izlaznih plaćanja.

               Sastavljeno u Bruxellesu

                     Za Vijeće

                     Predsjednik

                     (1)

                        SL L 209, 2.8.1997., str. 1.

                     (2)

                        SWD(2019) 1015 final.

                     (3)

                        Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

                     (4)

                        COM(2014) 494 final.

                     (5)

                        Ciklički prilagođen saldo bez jednokratnih i privremenih mjera koji je Komisija ponovno izračunala primjenom zajednički dogovorene metodologije.

                     (6)

                        SWD(2016) 436 final.

                     (7)

                        SWD(2019) 1015 final.