title: Preporuka Komisije (EU) 2017/2338 оd 16. studenoga 2017. za uspostavu zajedničkog „Priručnika o vraćanju” koji trebaju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem

text:
               19.12.2017

               HR

               Službeni list Europske unije

               L 339/83

         PREPORUKA KOMISIJE (EU) 2017/2338
   оd 16. studenoga 2017.
   za uspostavu zajedničkog „Priručnika o vraćanju” koji trebaju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem
   EUROPSKA KOMISIJA,
   uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 292.,
   budući da:

               (1)

               Direktivom 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (1) utvrđuju se zajednički standardi i postupci država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom.

               (2)

               Potrebno je osigurati da se ti zajednički standardi i postupci provode na ujednačen način u svim državama članicama, stoga je Preporukom Komisije C(2015) 6250 od 1. listopada 2015. (2) uspostavljen zajednički „Priručnik o vraćanju” koji pruža zajedničke smjernice, najbolje prakse i preporuke koje trebaju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem. S obzirom na nova kretanja u području vraćanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, potrebno je ažurirati Priručnik o vraćanju.

               (3)

               U Preporuci Komisije C(2017) 1600 od 7. ožujka 2017. (3) navode se smjernice o tome kako bi se odredbe Direktive 2008/115/EZ trebale primjenjivati za povećanje učinkovitosti postupaka vraćanja te se poziva države članice da poduzmu nužne mjere za uklanjanje pravnih i praktičnih prepreka vraćanju. Stoga bi se ta Preporuka trebala uzeti u obzir u Priručniku o vraćanju.

               (4)

               Priručnik o vraćanju trebao bi održavati noviju sudsku praksu Suda Europske unije povezanu s Direktivom 2008/115/EZ.

               (5)

               Priručnik o vraćanju trebao bi biti upućen svim državama članicama koje obvezuje Direktiva 2008/115/EZ.

               (6)

               Kako bi se poboljšala ujednačena provedba zajedničkih standarda Unije u pogledu vraćanja, Priručnik o vraćanju trebao bi se upotrebljavati kao glavni alat za izvršavanje zadaća povezanih s vraćanjem i u svrhe osposobljavanja,

         DONIJELA JE OVU PREPORUKU:

               1.

               Priručnik o vraćanju iz Priloga trebao bi zamijeniti Priručnik o vraćanju iz Priloga Preporuci Komisije C(2015) 6250.

               2.

               Države članice trebale bi proslijediti Priručnik o vraćanju svojim nacionalnim tijelima nadležnima za izvršavanje zadaća povezanih s vraćanjem i savjetovati tim tijelima da ga upotrebljavaju kao glavni alat za izvršavanje tih zadaća.

               3.

               Priručnik o vraćanju trebao bi se upotrebljavati za potrebe osposobljavanja osoblja koje sudjeluje u zadaćama povezanima s vraćanjem, kao i stručnjaka koji sudjeluju u mehanizmu evaluacije i praćenja uspostavljenom Uredbom Vijeća (EU) br. 1053/2013 (4) za provjeru primjene schengenske pravne stečevine u državama članicama.

      Sastavljeno u Bruxellesu 16. studenoga 2017.

            Za Komisiju

         Dimitris AVRAMOPOULOS

            Član Komisije

      (1)  Direktiva 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL L 348, 24.12.2008., str. 98.).

      (2)  Preporuka Komisije C(2015) 6250 od 1. listopada 2015. za uspostavu zajedničkog „Priručnika o vraćanju” koji trebaju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem.

      (3)  Preporuka Komisije C(2017) 1600 od 7. ožujka 2017. o učinkovitijoj provedbi vraćanja u okviru Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća.

      (4)  Uredba Vijeća (EU) br. 1053/2013 od 7. listopada 2013. o uspostavi mehanizma evaluacije i praćenja za provjeru primjene schengenske pravne stečevine i stavljanju izvan snage Odluke Izvršnog odbora od 16. rujna 1998. o uspostavi Stalnog odbora za ocjenu i provedbu Schengena (SL L 295, 6.11.2013., str. 27.).

      PRILOG

         PRIRUČNIK O VRAĆANJU

                  1.

               DEFINICIJE
               87

                  1.1.

               Državljanin treće zemlje
               87

                  1.2.

               Nezakoniti boravak
               88

                  1.3.

               Vraćanje
               90

                  1.4.

               Odluka o vraćanju
               90

                  1.5.

               Nalog za udaljavanje
               91

                  1.6.

               Opasnost od bijega
               91

                  1.7.

               Dobrovoljni odlazak
               93

                  1.8.

               Ranjive osobe
               94

                  2.

               PODRUČJE PRIMJENE
               94

                  2.1.

               Granični slučajevi – članak 2. stavak 2. točka (a)
               95

                  2.2.

               Posebne zaštitne mjere za granične slučajeve
               96

                  2.3.

               Kaznenopravni slučajevi i slučajevi izručenja
               97

                  3.

               POVOLJNIJE ODREDBE
               98

                  4.

               SANKCIJE ZA POVREDE MIGRACIJSKIH PRAVILA
               98

                  5.

               UHIĆENJE I OBVEZA DONOŠENJA ODLUKE O VRAĆANJU
               100

                  5.1.

               Uhićivanje tijekom izlazne kontrole
               102

                  5.2.

               Nositelji odluke o vraćanju koju je izdala druga država članica
               102

                  5.3.

               Odnos s pravilima iz Dublinske uredbe
               103

                  5.4.

               Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom koji ima pravo na boravak u drugoj državi članici
               104

                  5.5.

               Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom na kojeg se primjenjuju postojeći bilateralni sporazumi između država članica
               106

                  5.6.

               Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom kojem su izdani dozvola/odobrenje iz humanitarnih (ili drugih) razloga
               107

                  5.7.

               Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom u odnosu na kojeg je u tijeku postupak produljenja dozvole/odobrenja
               107

                  5.8.

               Posebna pravila u direktivama o zakonitoj migraciji u vezi s ponovnim prihvatom između država članica u slučajevima mobilnosti unutar Unije
               108

                  6.

               DOBROVOLJNI ODLAZAK
               108

                  6.1.

               Produljeno vrijeme za dobrovoljni odlazak
               109

                  6.2.

               Obveze tijekom vremena za dobrovoljni odlazak
               110

                  6.3.

               Kontraindikacije
               110

                  6.4.

               Praktična usklađenost – prijevoz kopnom
               111

                  6.5.

               Praktična usklađenost – prijevoz zračnim putem
               112

                  6.6.

               Evidencija o dobrovoljnom odlasku
               113

                  7.

               UDALJAVANJE
               113

                  7.1.

               Udaljavanje zračnim putem
               115

                  7.2.

               Tranzit zračnim putem
               118

                  7.3.

               Zajedničke operacije udaljavanja zračnim putem
               118

                  7.4.

               Operacije vraćanja kojima upravlja Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu
               119

                  8.

               NADZOR PRISILNOG VRAĆANJA
               119

                  9.

               ODGODA UDALJAVANJA
               120

                  10.

               VRAĆANJE MALOLJETNIKA BEZ PRATNJE
               121

                  10.1.

               Pomoć odgovarajućih tijela
               122

                  10.2.

               Vraćanje članu obitelji, imenovanom skrbniku ili odgovarajućoj prihvatnoj ustanovi
               123

                  11.

               ZABRANE ULASKA
               123

                  11.1.

               Učinak u cijelom EU-u
               124

                  11.2.

               Uporaba sustava SIS II
               125

                  11.3.

               Postupovna pitanja
               125

                  11.4.

               Razlozi za izdavanje zabrane ulaska
               125

                  11.5.

               Trajanje zabrana ulaska
               126

                  11.6.

               Ukidanje, skraćivanje i suspenzija zabrana ulaska
               127

                  11.7.

               Sankcije za nepoštovanje zabrane ulaska
               128

                  11.8.

               Savjetovanje među državama članicama
               128

                  11.9.

               „Povijesne” zabrane ulaska
               129

                  12.

               POSTUPOVNE ZAŠTITNE MJERE
               130

                  12.1.

               Pravo na dobru upravu i pravo na saslušanje
               130

                  12.2.

               Odluke povezane s vraćanjem
               131

                  12.3.

               Oblik odluka i prijevod
               133

                  12.4.

               Pravni lijekovi
               134

                  12.5.

               Jezična pomoć i besplatna pravna pomoć
               135

                  13.

               SIGURNOSNI UVJETI PRIJE VRAĆANJA
               137

                  13.1.

               Pisana potvrda
               138

                  13.2.

               Dugotrajni nezakoniti boravak
               138

                  14.

               ZADRŽAVANJE
               139

                  14.1.

               Okolnosti u kojima je zadržavanje opravdano
               139

                  14.2.

               Oblik i početno preispitivanje zadržavanja
               142

                  14.3.

               Redovito preispitivanje zadržavanja
               142

                  14.4.

               Prestanak zadržavanja
               143

                  14.4.1.

               Nepostojanje razumne mogućnosti za udaljavanje
               144

                  14.4.2.

               Istek najduljeg razdoblja zadržavanja
               144

                  14.5.

               Ponovno zadržavanje povratnika
               146

                  14.6.

               Primjena manje prisilnih mjera nakon prestanka zadržavanja
               146

                  15.

               UVJETI ZADRŽAVANJA
               146

                  15.1.

               Početni policijski pritvor
               146

                  15.2.

               Uporaba specijaliziranih ustanova kao opće pravilo
               147

                  15.3.

               Odvojenost od redovnih zatvorenika
               148

                  15.4.

               Materijalni uvjeti zadržavanja
               148

                  16.

               ZADRŽAVANJE MALOLJETNIKA I OBITELJI
               153

                  17.

               HITNI SLUČAJEVI
               155

                  18.

               PRENOŠENJE, TUMAČENJE I PRIJELAZNE ODREDBE
               156

                  19.

               IZVORI I REFERENTNI DOKUMENTI
               157

                  20.

               OZNAKE
               159

         PREDGOVOR

      Ovaj Priručnik o vraćanju daje smjernice nacionalnim tijelima nadležnima za obavljanje zadaća povezanih s vraćanjem, uključujući policiju, graničnu stražu, nadležna tijela za migracije, djelatnike centara za zadržavanje i tijela za praćenje.
      Obuhvaća standarde i postupke uspostavljene u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom te se temelji na pravnim instrumentima Unije kojima je uređeno to pitanje, ponajprije na Direktivi 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (1) („Direktivi o vraćanju”). Postupci vraćanja u praksi su često povezani s drugim vrstama postupaka (postupci azila, postupci nadzora granica, postupci koji se odnose na pravo ulaska, ostanka ili boravka), koji su uređeni drugim odgovarajućim zakonodavstvom Unije i nacionalnim zakonodavstvom. U tim bi slučajevima države članice trebale osigurati blisku suradnju između različitih nadležnih tijela koja sudjeluju u takvim postupcima.
      Prva inačica Priručnika donesena je u listopadu 2015 (2). Trenutačna inačica, revidirana 2017., nastavlja se na Preporuku Komisije od 7. ožujka 2017. (3) i sadržava dodatne smjernice za nacionalna tijela o tome kako upotrebljavati pravila iz Direktive o vraćanju kako bi se poboljšala učinkovitost sustava vraćanja, istodobno osiguravajući puno poštovanje temeljnih prava.
      Osim u odgovarajućim standardima i postupcima, učinkovit sustav vraćanja mora imati uporište u usklađenoj i dobro integriranoj organizaciji nadležnosti na nacionalnoj razini. To znači da mora uključivati mogućnost mobilizacije svih dionika uključenih u postupke povezane s vraćanjem (na primjer, tijela za izvršavanje zakona i tijela za useljavanje, ali i pravosudna tijela, tijela za zaštitu djece, zdravstvene i socijalne službe te djelatnici centara za zadržavanje) i koordinirati njihovo djelovanje u skladu s njihovom ulogom i nadležnošću, radi osiguravanja brzih i primjerenih multidisciplinarnih odgovora u vođenju pojedinačnih slučajeva vraćanja. Nacionalni sustavi vraćanja moraju se moći osloniti na potporu dostatnog broja osposobljenog i stručnog osoblja koje se može brzo mobilizirati, po potrebi i 24 sata dnevno sedam dana u tjednu, osobito u slučaju povećanja opterećenja u provedbi vraćanja, i koje se, po potrebi, može poslati na vanjske granice Unije kako bi se odmah poduzele mjere kao odgovor na migracijski pritisak. U tu svrhu oni trebaju jamčiti stalnu razmjenu operativnih informacija s Agencijom za europsku graničnu i obalnu stražu i drugim državama članicama te se mogu osloniti na tehničku i operativnu potporu koju Agencija može pružiti.
      Kako bi sustavi vraćanja mogli odgovoriti na izazove, države članice trebaju na najbolji mogući način iskoristiti fleksibilnost koju pruža Direktiva o vraćanju te redovito preispitivati i prilagođavati svoje strukture i kapacitet za vraćanje stvarnim potrebama kako bi zadržale učinkovitost.
      Ovim se Priručnikom državama članicama ne nameću pravno obvezujuće obveze niti im se utvrđuju nova prava i dužnosti. On se uvelike temelji na radu država članica i Komisije u okviru „Odbora za kontakt za Direktivu o vraćanju 2008/115/EZ” tijekom razdoblja 2009. – 2017. i u njemu se na sustavan i sažet način oblikuju rasprave održane u okviru tog foruma, što nužno ne odražava dogovor među državama članicama o tumačenju pravnih akata.
      Interpretativni dio ovog Priručnika dopunjen je smjernicama o novim pitanjima (na primjer, nove presude Suda EU-a, međunarodni standardi). Pravno obvezujuće učinke proizvode samo pravni akti na kojima se ovaj Priručnik temelji ili na koje se u njemu upućuje te na koje se može pozivati pred nacionalnim sudovima. Pravno obvezujuća tumačenja prava Unije može dati samo Sud Europske unije.
      1.   DEFINICIJE

      1.1.   Državljanin treće zemlje

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 1.; Zakonik o schengenskim granicama (4) – članak 2. stavak 5.

         Svaka osoba koja nije državljanin Unije u smislu članka 17. stavka 1. Ugovora i koja nema na temelju prava Unije pravo na slobodno kretanje kako je utvrđeno člankom 2. stavkom 5. Zakonika o schengenskim granicama.

      Sljedeće kategorije osoba ne smatraju se „državljanima trećih zemalja”:

                  —

                  osobe koje su građani Unije u smislu članka 20. stavka 1. UFEU-a (bivši članak 17. stavak 1. Ugovora) = osobe koje su državljani jedne od država članica EU-a (5),

                  —

                  osobe koje su državljani EGP-a/Švicarske,

                  —

                     članovi obitelji građana Unije koji ostvaruju svoje pravo na slobodno kretanje u skladu s člankom 21. UFEU-a ili Direktivom 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (6),

                  —

                     članovi obitelji državljana EGP-a/Švicarske koji uživaju pravo na slobodno kretanje kao i građani Unije.

            Sve druge osobe, uključujući osobe bez državljanstva (7), smatraju se „državljanima trećih zemalja”.
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Članovi obitelji državljana EU-a/EGP-a/Švicarske koji imaju pravo ulaska u državu članicu domaćina i boravka u njoj zajedno s građaninom Unije jesu sljedeće osobe, bez obzira na njihovo državljanstvo:

                              (a)

                              bračni drug i partner s kojim građanin EU-a/EGP-a/Švicarske ima registriranu zajednicu koja je sklopljena na temelju zakonodavstva neke države članice, a ta je zajednica prema zakonodavstvu države članice domaćina izjednačena s bračnom zajednicom;

                              (b)

                              izravni potomci koji nisu navršili 21 godinu ili su uzdržavanici, uključujući one bračnog druga ili registriranog partnera;

                              (c)

                              izravni srodnici u uzlaznoj liniji koji su uzdržavanici, uključujući one bračnog druga ili registriranog partnera.

                        Osim kategorija iz točaka od (a) do (c), i ostali članovi obitelji mogu, u određenim okolnostima, imati pravo slobode kretanja u skladu s pravom Unije – posebno kada im je odobreno pravo ulaska i boravka u skladu s nacionalnim zakonom kojim se provodi članak 3. stavak 2. Direktive 2004/38/EZ.

                  —

                  Državljani trećih zemalja čiji je zahtjev za dobivanje statusa člana obitelji građanina Unije koji ima pravo na slobodno kretanje u skladu s člankom 21. UFEU-a ili Direktivom 2004/38/EZ država članica odbacila mogu se smatrati državljanima treće zemlje. Na takve se osobe stoga može primjenjivati Direktiva o vraćanju i minimalni standardi, postupci i prava predviđeni u toj direktivi. Međutim, u pogledu moguće žalbe protiv odluke kojom se odbacuje zahtjev osobe da se na nju primjenjuje Direktiva 2004/38/EZ, Komisija smatra da će se osoba moći – u skladu s povoljnijom odredbom iz članka 4. Direktive o vraćanju – i dalje oslanjati na procesna jamstva predviđena u Poglavlju VI. Direktive 2004/38/EZ (na primjer u odnosu na obavijest o odluci i obrazloženje odluke, vrijeme dopušteno za dobrovoljno napuštanje državnog područja i pristup sudskoj zaštiti).

            1.2.   Nezakoniti boravak

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 2.; Zakonik o schengenskim granicama – članak 6.

         Nazočnost u području države članice državljanina treće zemlje koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete za ulazak iz članka 5. Zakonika o schengenskim granicama ili druge uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici.

      Ovom vrlo širokom definicijom obuhvaćen je svaki državljanin treće zemlje koji nema zakonsko pravo boravka u državi članici. Svaki državljanin treće zemlje koji je fizički nazočan na državnom području države članice EU-a ondje boravi zakonito ili nezakonito. Treća mogućnost ne postoji.
      Pravne odredbe u okviru nacionalnog prava u skladu s kojima se smatra da osobe koje fizički borave u posebno određenim dijelovima državnog područja države članice (na primjer, tranzitna područja ili određena granična područja) ne „borave na državnom području” nisu relevantne u ovom kontekstu jer bi se time ugrozila usklađena primjena pravne stečevine EU-a o vraćanju. Međutim, države članice mogu odlučiti da neće primjenjivati određene odredbe pravne stečevine o vraćanju na tu kategoriju osoba (vidjeti odjeljak 2. u nastavku).
      Nakon kodifikacije Zakonika o schengenskim granicama iz 2016., upućivanje na članak 5. Zakonika o schengenskim granicama u članku 3. stavku 2. Direktive o vraćanju čita se kao upućivanje na trenutačni članak 6. tog Zakonika.
      Za sljedeće kategorije državljana trećih zemalja, primjerice, smatra se da nezakonito borave u predmetnoj državi članici:

                  —

                  nositelji istekle dozvole boravka ili vize,

                  —

                  nositelji ukinute dozvole ili vize,

                  —

                  tražitelji azila čiji je zahtjev odbijen,

                  —

                  podnositelji zahtjeva za azil koji su dobili odluku kojom prestaje njihovo pravo boravka kao tražitelja azila,

                  —

                  osobe kojima je na granici zabranjen ulazak,

                  —

                  osobe zaustavljene u vezi s nezakonitim prelaskom granice,

                  —

                  nezakoniti migranti uhićeni na državnom području države članice,

                  —

                  osobe zaustavljene dok su prolazile državnim područjem jedne države članice kako bi došle u drugu državu članicu bez zakonitog prava,

                  —

                  osobe koje nemaju pravo boravka u državi članici uhićenja (iako imaju pravo boravka u drugoj državi članici),

                  —

                  osobe koje se nalaze na državnom području države članice tijekom vremena za dobrovoljni odlazak,

                  —

                  osobe koje podliježu odgodi udaljavanja.

            Za sljedeće kategorije osoba smatra se da ne borave nezakonito jer imaju zakonsko pravo boravka (koje može biti samo privremene prirode) u predmetnoj državi članici:

                  —

                  tražitelji azila koji borave u državi članici u kojoj imaju pravo boravka do okončanja postupka azila,

                  —

                  osobe bez državljanstva koje borave u državi članici u kojoj na temelju nacionalnog prava imaju pravo boravka do okončanja postupka priznavanja statusa osobe bez državljanstva,

                  —

                  osobe koje borave u državi članici u kojoj imaju službeno dopuštenje da ostanu (pod uvjetom da se takav status u skladu s nacionalnim pravom smatra „zakonitim boravkom”),

                  —

                  nositelji dozvole stečene na prijevaru ako dozvola nije ukinuta ili povučena i nastavlja se smatrati valjanom dozvolom.

            Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Osobe u odnosu na koje je u tijeku postupak povodom zahtjeva za izdavanje boravišne dozvole mogu boraviti zakonito ili nezakonito, ovisno o tome imaju li valjanu vizu ili neko drugo pravo boravka.

                  —

                  Da bi se boravak smatrao nezakonitim, nije potrebno minimalno trajanje boravka ili namjera državljanina treće zemlje da nezakonito boravi na državnom području države članice – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum
                      (8) (točka 48.).

                  —

                  Podnositelji zahtjeva za obnovu već istekle dozvole borave nezakonito, osim ako je u nacionalnom zakonu države članice propisano drugačije (vidjeti i odjeljak 5.7.).

                  —

                  Nezakonito borave državljani treće zemlje u odnosu na koje je primijenjen postupak vraćanja utvrđen Direktivom o vraćanju i koji nezakonito borave na državnom području države članice bez opravdane osnove za nevraćanje (scenarij iz točke 48. presude Suda EU-a u predmetu C-329/11 Achughbabian
                      (9)). Posebno upućivanje Suda EU-a u presudi Achoughbabian odnosi se samo na usklađenost mjera nacionalnog kaznenog prava s Direktivom o vraćanju. U toj se presudi ne spominje područje primjene i primjenjivost Direktive o vraćanju i stoga se nastavlja primjenjivati opće pravilo utvrđeno u članku 2. stavku 1.: „A ili B”, što znači da osoba boravi nezakonito i primjenjuje se Direktiva o vraćanju ili osoba ima pravo boravka i Direktiva o vraćanju se ne primjenjuje.

            1.3.   Vraćanje

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 3.

         Znači postupak vraćanja državljanina treće zemlje – bilo kao dobrovoljno prihvaćanje obveze na povratak ili prisilno – u:

                     1.

                     njegovu ili njezinu državu podrijetla; ili

                     2.

                     državu tranzita u skladu sa sporazumima Zajednice ili bilateralnim sporazumima o ponovnom primitku ili drugim sporazumima; ili

                     3.

                     drugu treću zemlju u koju se konkretni državljanin treće zemlje dobrovoljno odluči vratiti i u kojoj će on ili ona biti prihvaćeni.

            Ova definicija sadržava ograničenja u vezi s onim što se može prihvatiti kao „vraćanje” i onim što se ne može prihvatiti kao „vraćanje” u svrhe provedbe Direktive o vraćanju. Predavanje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom drugoj državi članici ne može se smatrati „vraćanjem” u skladu s pravom Unije. Međutim, takve mjere mogu iznimno biti moguće u skladu s bilateralnim sporazumima o ponovnom prihvatu ili pravilima iz Dublinske uredbe; stoga se preporučuje da se to ne zove „vraćanjem”, nego „preuzimanjem” ili „transferom”.
      Definicijom se također podrazumijeva da države članice moraju izvršavati vraćanje u treću zemlju samo u okolnostima koje su iscrpno navedene u jednoj od tri alineje. Stoga, primjerice, povratnika bez njegove suglasnosti nije moguće udaljiti u treću zemlju koja nije ni država podrijetla ni zemlja tranzita.
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  „Država podrijetla” iz prve alineje odnosi se na zemlju državljanstva državljanina treće zemlje; za osobu bez državljanstva, državom podrijetla obično se može smatrati zemlja bivšeg uobičajenog boravišta.

                  —

                  „Država tranzita” u drugoj alineji odnosi se samo na treće zemlje, ne na države članice EU-a.

                  —

                  „Sporazumi Zajednice ili bilateralni sporazumi o ponovnom primitku ili drugi sporazumi” u drugoj alineji odnosi se samo na sporazume s trećim zemljama. Bilateralni sporazumi o ponovnom primitku između država članica u ovom kontekstu nisu relevantni. Međutim, takvim sporazumima između država članica može u određenim slučajevima biti dopušteno da druge države članice preuzmu nezakonite migrante u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 5.5. u nastavku).

                  —

                  Pojam „dobrovoljno odluči vratiti”u trećoj alineji nije istovjetan dobrovoljnom odlasku. „Dobrovoljno” se u ovom kontekstu odnosi na odabir odredišta koji je izvršio povratnik. Takav dobrovoljni odabir odredišta može se dogoditi i u okviru priprema za postupak udaljavanja: u nekim slučajevima povratnik želi da ga se udalji u neku drugu treću zemlju umjesto u državu tranzita ili podrijetla.

                  —

                  Navođenje zemlje vraćanja u slučaju udaljavanja: ako je odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak, povratnik je dužan ispuniti obvezu vraćanja u utvrđenom roku i u načelu nije potrebno navesti zemlju vraćanja. Samo ako države članice moraju upotrijebiti prisilne mjere (udaljavanje), nužno je navesti u koju će treću zemlju osoba biti udaljena (vidjeti odjeljak 1.5.).

            1.4.   Odluka o vraćanju

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 4. i članak 6. stavak 6.

         Upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja.

      Definicija „odluke o vraćanju” usmjerena je na dva ključna elementa. Odluka o vraćanju mora sadržavati:

                  1.

                  izjavu o nezakonitosti boravka; i

                  2.

                  određivanje obveze vraćanja.

            Odluka o vraćanju može sadržavati dodatne elemente, kao što su zabrana ulaska, vrijeme za dobrovoljni povratak, naznaka zemlje vraćanja; ako zemlja vraćanja nije navedena, države članice moraju zajamčiti poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja u skladu s člankom 5. Direktive o vraćanju.
      Države članice uživaju veliku diskreciju u pogledu oblika (odluka ili akt, sudska ili upravna) u kojem može biti donesena odluka o vraćanju.
      Odluke o vraćanju mogu se donositi u obliku zasebnog akta ili odluke ili zajedno s drugim odlukama, kao u slučaju naloga za udaljavanje ili odluke o ukidanju zakonitog boravka (vidjeti odjeljak 12.1. u nastavku).
      U odluci o vraćanju utvrđuje se nezakonitost boravka u državi članici koja donosi odluku te se navodi obveza napuštanja državnog područja država članica EU-a i država pridruženih Schengenu. Nadalje, treba naglasiti da, u skladu s člankom 11., odluke o vraćanju mogu biti popraćene zabranom ulaska koja se primjenjuje na cijeli EU (obvezujuća je za sve države članice koje obvezuje Direktiva o vraćanju).
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Fleksibilnom definicijom „odluke o vraćanju” nije isključeno da odluka kojom se određuje obveza vraćanja ne može biti donesena u obliku sudske presude i u kontekstu kaznenog postupka – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-430/11, Sagor
                      (10) (točka 39.).

            1.5.   Nalog za udaljavanje

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 5. i članak 8. stavak 3.

         Upravna ili sudska odluka ili akt kojima se nalaže izvršenje obveze vraćanja, posebno fizički prijevoz iz države članice.

      Nalog za udaljavanje može se izdati zajedno s odlukom o vraćanju (postupak od jednog koraka) ili zasebno (postupak od dva koraka). U slučajevima u kojima se odluka o vraćanju i nalog za udaljavanje donose zajedno u postupku od jednog koraka, mora biti jasno navedeno – u slučajevima u kojima je odobreno vrijeme za dobrovoljni povratak – da će udaljavanje biti izvršeno samo ako nije ispunjena obveza vraćanja u vremenu za dobrovoljni povratak.
      S obzirom na obvezu država članica da uvijek poštuju načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, udaljavanje (fizički prijevoz iz države članice) se ne može izvršiti na neodređeno odredište već samo u navedenu zemlju vraćanja. Povratnik mora biti unaprijed obaviješten o odredištu u postupku udaljavanja kako bi mogao navesti razloge zašto vjeruje da bi udaljavanje u predloženo odredište predstavljalo povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja te može iskoristiti svoje pravo žalbe. Komisija preporučuje navođenje zemlje vraćanja u zasebnoj odluci o udaljavanju (postupak od dva koraka) ili navođenje zemlje u koju će osoba biti udaljena ako ne ispuni obvezu povratka, u kombiniranoj odluci o vraćanju i udaljavanju (postupak od jednog koraka), ili obavješćivanje državljanina treće zemlje drugom odlukom ili aktom.
      1.6.   Opasnost od bijega

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 7., uvodna izjava 6.

         Postojanje razloga u konkretnom slučaju koji se temelje na objektivnim kriterijima utvrđenim zakonom, na temelju kojih se može smatrati da državljanin treće zemlje koji je u postupku vraćanja može pobjeći.

      Postojanje (ili nepostojanje) „opasnosti od bijega” odlučujući je element za odlučivanje hoće li vrijeme za dobrovoljni povratak biti odobreno, kao i za donošenje odluke o potrebi zadržavanja.
      Države članice moraju svoju procjenu postojanja opasnosti od bijega temeljiti na objektivnim kriterijima utvrđenim u nacionalnom zakonodavstvu. Presuda Suda EU-a u predmetu C-528/15, Al Chodor
          (11), povezana s definicijom „opasnosti od bijega” iz članka 2. točke (n) (12) Dublinske uredbe, čiji je tekst u biti identičan onom iz članka 3. stavka 7. Direktive o vraćanju, neizravno to potvrđuje. U toj je presudi Sud EU-a utvrdio da takvi objektivni kriteriji moraju biti jasno utvrđeni u opće primjenjivim obvezujućim odredbama i da ustaljena sudska praksa koja potvrđuje dosljednu upravnu praksu ne može biti dovoljna. Sud EU-a ujedno je zaključio da se u nedostatku takvih kriterija u opće primjenjivm pravno obvezujućim odredbama zadržavanje mora proglasiti nezakonitim.
      Iako države članice uživaju opsežno diskrecijsko pravo u utvrđivanju takvih kriterija, one bi trebale uzimati u obzir sljedeće kriterije kao naznaku da postoji opasnost da bi državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom mogao pobjeći:

                  —

                  neposjedovanje isprava,

                  —

                  nepostojanje prebivališta, boravišta ili pouzdane adrese,

                  —

                  propuštanje prijavljivanja nadležnim tijelima,

                  —

                  izričito izražavanje namjere nepoštovanja mjera povezanih s vraćanjem (na primjer odluke o vraćanju, mjera za sprječavanje bijega),

                  —

                  postojanje osude za kazneno djelo, uključujući za teško kazneno djelo u drugoj državi članici (13),

                  —

                  kriminalističke istrage i postupci koji su u tijeku,

                  —

                  nepoštovanje odluke o vraćanju, uključujući obveze vraćanja u vremenu za dobrovoljni povratak,

                  —

                  prethodni postupci (tj. bijeg),

                  —

                  manjak financijskih sredstava,

                  —

                  protiv osobe je u drugoj državi članici izdana odluka o vraćanju,

                  —

                  nepoštovanje obveze odlaska na državno područje druge države članice koja je izdala valjanu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje koje im omogućuje pravo na boravak,

                  —

                  nezakoniti ulazak na državno područje država članica ili zemalja pridruženih schengenskom području.

            Nacionalnim zakonodavstvom mogu se utvrditi i drugi objektivni kriteriji za utvrđivanje postojanja opasnosti od bijega.
      U skladu s općim načelima prava Unije, a posebno u skladu s načelom proporcionalnosti, sve odluke koje se donose na temelju Direktive o vraćanju moraju se donositi na temelju pojedinačne procjene svakog slučaja. Prethodno navedeni popis kriterija trebalo bi uzimati u obzir u svim fazama tijekom postupka vraćanja kao element u općoj procjeni pojedine situacije, ali on ne može biti isključiva osnova za automatsko pretpostavljanje da postoji opasnost od bijega jer će često kombinacija nekoliko navedenih kriterija moći poslužiti kao osnova za donošenje zaključka o postojanju opasnosti od bijega. Mora se izbjeći svako automatsko zaključivanje, primjerice da nezakoniti ulazak ili neposjedovanje isprava znači postojanje opasnosti od bijega. Takvom pojedinačnom procjenom moraju se uzeti u obzir svi važni čimbenici, uključujući dob te zdravstveno i socijalno stanje predmetnih osoba koji izravno mogu utjecati na opasnost od bijega državljana trećih zemalja, i u određenim slučajevima ona može dovesti do zaključka da nema opasnosti od bijega iako su ispunjeni jedan ili više kriterija utvrđenih u nacionalnom zakonodavstvu.
      Osim prethodno navedenih kriterija koji mogu upućivati na postojanje opasnosti od bijega, i ne dovodeći u pitanje pravo predmetnih državljana trećih zemalja na saslušanje i učinkovit pravni lijek, nacionalnim zakonodavstvom također se mogu utvrditi određene objektivne okolnosti koje se mogu smatrati oborivom pretpostavkom o postojanju opasnosti od bijega (tj. državljanin treće zemlje treba pobiti postojanje takve opasnosti bez obzira na postojanje okolnosti navedenih u nastavku), kao što su sljedeće:

                  —

                  odbijanje suradnje u postupku identifikacije, upotreba lažnih ili krivotvorenih osobnih isprava, uništavanje ili drukčije odbacivanje postojećih isprava ili odbijanje davanja otisaka prstiju,

                  —

                  opiranje vraćanju, nasilno ili prijevarom,

                  —

                  nepoštovanje mjera usmjerenih na sprječavanje bijega (vidjeti odjeljak 6.2.),

                  —

                  nepoštovanje važeće zabrane ulaska,

                  —

                  upuštanje u nezakonito sekundarno kretanje u drugu državu članicu.

            Komisija preporučuje da se u nacionalnom zakonodavstvu utvrde takve oborive pretpostavke.
      1.7.   Dobrovoljni odlazak

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 8.

         Izvršavanje obveze vraćanja u roku koji je određen u tu svrhu u odluci o vraćanju.

      Dobrovoljni odlazak u kontekstu pravne stečevine Unije o vraćanju odnosi se na dobrovoljno izvršavanje obveze vraćanja u treću zemlju. Naziv „dobrovoljni odlazak” ne odnosi se na slučajeve kada državljani treće zemlje sa zakonitim boravkom odluče vratiti se u svoju domovinu vlastitom odlukom. Takav „stvarno” dobrovoljni povratak (scenarij 1. na slici u nastavku) izvan je područja primjene Direktive o vraćanju jer se odnosi na državljane trećih zemalja sa zakonitim boravkom. Može se smatrati da su definicijom „dobrovoljnog odlaska” obuhvaćeni državljani treće zemlje s nezakonitim boravkom koji još nisu otkriveni ili uhićeni (na primjer oni koji su prekoračili dopušteni boravak). Te osobe već imaju „apstraktnu” obvezu vraćanja u skladu s Direktivom o vraćanju i u odnosu na njih može biti donesena odluka o vraćanju te zabrana ulaska kada nadležna tijela saznaju za njihov nezakoniti boravak (najkasnije u trenutku provjere izlaska – vidjeti odjeljke 5.1. i 11.3.).
      Direktivom o vraćanju stoga su obuhvaćeni samo scenariji 2. i 3. u nastavku:

      Odlazak s nacionalnog državnog područja jedne države članice na državno područje druge države članice u skladu s člankom 6. stavkom 2. (vidjeti odjeljak 5.4. u nastavku) ne može se smatrati dobrovoljnim odlaskom. Definicija dobrovoljnog odlaska uvijek zahtijeva odlazak u treću zemlju. Posebna pravila o tranzitu kopnom kroz državna područja drugih država članica u kontekstu dobrovoljnog odlaska navedena su u odjeljku 6.4. u nastavku.
      1.8.   Ranjive osobe

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 9.

         Maloljetnici, maloljetnici bez pratnje, osobe s posebnim potrebama, starije osobe, trudnice, samohrani roditelji s maloljetnom djecom, osobe koje su bile podvrgnute mučenju, silovanju ili drugim oblicima psihološkog, fizičkog i spolnog nasilja.

      Za razliku od definicije ranjivih osoba iz pravne stečevine o azilu (vidjeti na primjer: članak 21. Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća (14) (Direktiva o uvjetima prihvata) ili članak 20. stavak 3. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća (15) (Direktiva o kvalifikaciji)), definicija u Direktivi o vraćanju sastavljena je kao iscrpan popis.
      Potreba posvećivanja posebne pozornosti situaciji ranjivih osoba i njihovim posebnim potrebama u kontekstu vraćanja, međutim, nije ograničena na kategorije ranjivih osoba koje su izričito navedene u članku 3. stavku 9. Komisija preporučuje da bi države članice trebale obratiti pozornost i na druge posebne situacije u pogledu ranjivosti, kao što su one navedene u pravnoj stečevini o azilu – žrtve trgovanja ljudima ili genitalnog sakaćenja žena, teško bolesne osobe ili osobe s psihičkim poremećajima.
      Potreba posvećivanja posebne pozornosti situaciji ranjivih osoba ne bi trebala biti ograničena na situacije koje se izričito spominju u Direktivi o vraćanju (tijekom vremena za dobrovoljni odlazak, tijekom odgođenog povratka ili tijekom zadržavanja). Komisija stoga preporučuje da bi države članice trebale posvetiti pozornost potrebama ranjivih osoba u svim fazama postupka vraćanja kao dio postupka procjene pojedinačnih okolnosti svakog slučaja.
      2.   PODRUČJE PRIMJENE

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 2. i članak 4. stavak 4.
      Područje primjene Direktive o vraćanju široko je i obuhvaća državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice. Direktiva o vraćanju trenutačno obvezuje sljedeće države članice:

                  —

                  sve države članice EU-a, osim UK-a i Irske,

                  —

                  Švicarsku, Norvešku, Island i Lihtenštajn.

            Države članice mogu odlučiti da neće primjenjivati Direktivu na određene kategorije državljana trećih zemalja:

                  —

                  „granične slučajeve” u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (a) Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 2.1.), i

                  —

                  „kaznenopravne slučajeve” u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (b) Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 2.2.).

            Odluka države članice da iskoristi odstupanje i da ne primjenjuje Direktivu na „granične slučajeve” ili „kaznenopravne slučajeve” mora biti unaprijed jasno navedena u nacionalnom provedbenom zakonodavstvu (16) jer u protivnom ne može imati pravne učinke. Nema posebnih formalnih zahtjeva za objavu takve odluke. Međutim, važno je da iz nacionalnog zakonodavstva jasno proizlazi (eksplicitno ili implicitno) primjenjuje li država članica to odstupanje i u kojoj mjeri.
      Ako država članica nije unaprijed objavila svoju odluku o primjeni odstupanja iz članka 2. stavka 2. točaka (a) ili (b) Direktive o vraćanju, te se odredbe ne mogu naknadno upotrijebiti kao opravdanje za neprimjenjivanje Direktive o vraćanju u pojedinim slučajevima.
      Ništa ne sprječava države članice da ograniče primjenu odstupanja od članka 2. stavka 2. točaka (a) ili (b) Direktive o vraćanju na određene kategorije osoba (na primjer, samo one kojima je odbijen ulazak na zračnim ili morskim vanjskim granicama), pod uvjetom da je to jasno navedeno u nacionalnom provedbenom zakonodavstvu.
      Države članice mogu odlučiti iskoristiti odstupanje u kasnijoj fazi nakon početnog prenošenja Direktive o vraćanju u nacionalno pravo. To, međutim, ne smije imati negativne posljedice na one osobe koje su već mogle iskoristiti učinke Direktive o vraćanju (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-297/12, Filev i Osmani
          (17): „[…] s obzirom na to da država članica još nije koristila ovu mogućnost […] nije se mogla pozivati na pravo ograničenja osobnog područja primjene ove direktive, na temelju članka 2. stavka 2. pod b) iste, u pogledu osoba na koje su već primjenjivi učinci navedene direktive.”
      2.1.   Granični slučajevi – članak 2. stavak 2. točka (a)

      Na osobe kojima je odbijen ulazak i koje se nalaze u tranzitnoj zoni ili u graničnom području države članice često se primjenjuju posebna pravila u državama članicama: na temelju „zakonskih odredbi”, za te se osobe ponekad ne smatra da „borave na državnom području predmetne države članice” i primjenjuju se posebna pravila. U Direktivi o vraćanju ne slijedi se taj pristup i smatra se da je svaki državljanin treće zemlje koji fizički boravi na državnom području države članice obuhvaćen njezinim područjem primjene.
      Međutim, države članice mogu odlučiti da neće primjenjivati Direktivu na „granične slučajeve” odnosno na državljane treće zemlje:

                  —

                     kojima je odbijen ulazak u skladu s člankom 13. Zakonika o schengenskim granicama
                      (18)
                     , ili

                  —

                     koji su uhićeni ili zadržani od strane nadležnih tijela zbog nezakonitog prelaska kopnene, morske ili zračne vanjske granice države članice i koji potom nisu dobili dozvolu ili im nije priznato pravo boravka u toj državi članici.

            Primjena ovog odstupanja može biti korisna, primjerice u slučaju najizloženijih država članica koje se suočavaju sa znatnim migracijskim pritiskom, ako to može osigurati učinkovitije postupke; u takvim slučajevima Komisija preporučuje primjenu takva odstupanja.
      U nacionalnim postupcima za „granične slučajeve” moraju se poštovati opća načela međunarodnog prava i temeljna prava predmetnih državljana trećih zemalja, kao i zaštitne mjere iz članka 4. stavka 4. Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 2.2.).
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Člankom 2. stavkom 2. točkom (a) podrazumijeva se izravna vremenska i prostorna veza s prelaskom vanjske granice. On se stoga odnosi na državljane trećih zemalja koje su nadležna tijela uhitila ili zaustavila u trenutku nezakonitog prelaska vanjske granice ili nedaleko od vanjske granice nakon njezina prelaska – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum (točka 72.).

                  —

                  Sljedeće su kategorije osoba, primjerice, obuhvaćene pojmom „koji su uhićeni ili zadržani od strane nadležnih tijela zbog nezakonitog prelaska […] vanjske granice” jer još postoji IZRAVNA veza s činom nezakonitog prelaska granice:

                              —

                              osobe koje nezakonito dolaze brodom i koje su uhićene u trenutku dolaska ili neposredno nakon dolaska,

                              —

                              osobe koje je uhitila policija u pokušaju prelaska granične ograde,

                              —

                              osobe koje su nezakonito ušle na državno područje države članice i izlaze iz vlaka/autobusa koji ih je izravno dovezao na državno područje države članice (bez prethodnog zaustavljanja na državnom području države članice).

                  —

                  Sljedeće kategorije osoba nisu obuhvaćene pojmom „koji su uhićeni ili zadržani od strane nadležnih tijela zbog nezakonitog prelaska […] vanjske granice” jer više ne postoji IZRAVNA veza s činom nezakonitog prelaska granice:

                              —

                              osobe koje nezakonito ulaze i koje su uhićene na državnom području države članice u određenom razdoblju nakon nezakonitog ulaska,

                              —

                              nezakoniti migranti uhićeni u pograničnom području (osim ako još postoji izravna veza s činom nezakonitog prelaska granice),

                              —

                              nezakoniti migrant koji napušta autobus koji dolazi iz treće zemlje, ako se autobus već nekoliko puta zaustavio na državnom području EU-a,

                              —

                              nezakoniti migranti koji, nakon što su prethodni put protjerani, krše još valjanu zabranu ulaska (osim ako su uhićeni neposredno u vezi s nezakonitim prelaskom granice),

                              —

                              nezakoniti migranti koji prelaze unutarnju granicu – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum (točka 69.), članak 2. stavak 2. Direktive koji se odnosi na vanjske granice i članak 14. Zakonika o schengenskim granicama koji se primjenjuje na vanjskim granicama,

                              —

                              državljani trećih zemalja s nezakonitim boravkom koji napuštaju državno područje država članica ili država pridruženih schengenskom području – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum (točka 71.).

                  —

                  Praktičan primjer slučajeva obuhvaćenih odredbom „i koji potom nisu dobili dozvolu ili im nije priznato pravo boravka u toj državi članici”, na koje se odstupanje ne primjenjuje:

                              —

                              osobe koje nezakonito ulaze i koje su uhićene na vanjskoj granici i naknadno stekle pravo boravka kao tražitelji azila. Čak i ako – nakon konačnog odbacivanja zahtjeva za azil – ponovno „nezakonito borave”, te osobe ne smiju biti isključene iz područja primjene Direktive kao „granični slučaj”,

                              —

                              državljanin treće zemlje kojem je odbijen ulazak i koji boravi u tranzitnoj zoni zračne luke (i stoga može biti isključen iz područja primjene Direktive) i prevezen je u bolnicu iz medicinskih razloga te mu je izdana kratkoročna nacionalna dozvola (a ne samo odgoda udaljavanja u skladu s člankom 9. stavkom 2. točkom (a)) za razdoblje boravka u bolnici.

                  —

                  Oblik, sadržaj i pravni lijekovi odluka izdanih državljanima trećih zemalja isključenim iz područja primjene Direktive o vraćanju na temelju članka 2. stavka 2. točke (a) pokriveni su nacionalnim zakonodavstvom.

                  —

                  Zabranom ulaska u skladu s člankom 14. Zakonika o schengenskim granicama obuhvaćeni su svi koji ne ispunjavaju uvjete za ulazak u skladu s člankom 6. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama.

                  —

                  Direktiva o vraćanju primjenjuje se na osobe kojima je zabranjen ulazak u tranzitnoj zoni zračne luke ili na graničnom prijelazu koji se nalazi na državnom području države članice (jer se već fizički nalaze na državnom području). Međutim, države članice mogu iskoristiti odstupanje iz članka 2. stavka 2. točke (a) u kojem je navedeno da države članice mogu odlučiti da Direktivu neće primjenjivati na te slučajeve.

                  —

                  Izuzeća za granične slučajeve u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (a) primjenjuju samo na slučajeve uhićenja na vanjskoj granici, a ne na unutarnjim granicama – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum.

                  —

                  Privremenim ponovnim uvođenjem unutarnjih graničnih kontrola unutarnje granice ne pretvaraju se ponovno u vanjske granice. Ta situacija stoga ne utječe na područje primjene Direktive o vraćanju.

                  —

                  „Granični i slični” slučajevi koji bi mogli biti isključeni iz područja primjene Direktive u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (a) Direktive nisu isti kao slučajevi navedeni u članku 12. stavku 3. iste Direktive (pojednostavljeni postupak u slučaju nezakonitog ulaska): nezakoniti ulazak (naziv koji se upotrebljava u članku 12. stavku 3.) nije istoznačan „graničnim i sličnim” slučajevima opisanima u članku 2. stavku 2. točki (a) Direktive o vraćanju. Primjer: državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom koji je uhićen na državnom području države članice tri mjeseca nakon njegova/njezina nezakonitog ulaska nije obuhvaćen člankom 2. stavkom 2. točkom (a) Direktive o vraćanju, ali može biti obuhvaćen člankom 12. stavkom 3. iste Direktive.

            2.2.   Posebne zaštitne mjere za granične slučajeve

      Ako su države članice izabrale da neće primjenjivati Direktivu na granične slučajeve, one bez obzira na to moraju poštovati načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja i osigurati – u skladu s člankom 4. stavkom 4. Direktive o vraćanju – da razina zaštite tih osoba nije manje povoljna nego što je propisano u člancima Direktive o vraćanju koji se odnose na:

                  —

                  ograničenja primjene prisilnih mjera,

                  —

                  odgodu udaljavanja,

                  —

                  hitnu zdravstvenu zaštitu i nužno liječenje u slučaju bolesti, uzimajući u obzir potrebe ranjivih osoba, i

                  —

                  uvjete zadržavanja.

            Nadalje, treba istaknuti da se države članice svojom odlukom da ne primjenjuju Direktivu o vraćanju na granične slučajeve ne odriču zaštitnih mjera u skladu s pravnom stečevinom Unije o azilu (posebno u vezi s pristupom postupku azila). Obveze u skladu s pravnom stečevinom Unije o azilu uključuju, posebno, obvezu država članica da učine sljedeće:

                  —

                  obavijeste državljane trećih zemalja koji žele podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu da to mogu učiniti,

                  —

                  osiguraju da granična straža i druga nadležna tijela dobiju odgovarajuće informacije i da njihovi zaposlenici dobiju nužnu razinu izobrazbe o tome kako prepoznati podnositelje zahtjeva te ih informiraju o tome gdje i kako je moguće podnijeti zahtjeve za međunarodnu zaštitu,

                  —

                  osigurati tumačenje u mjeri koja je nužna za olakšavanje pristupa postupku,

                  —

                  osigurati učinkovit pristup organizacija i osoba koje daju savjete i pružaju usluge savjetovanja podnositeljima koji se nalaze na graničnim prijelazima, uključujući u tranzitnim zonama, na vanjskim granicama.

            Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Praktična primjena ove odredbe u slučaju zabrane ulaska na granici: postoje dvije mogućnosti: ili se osoba fizički nalazi na državnom području države članice nakon zabrane ulaska na granici (na primjer, u tranzitnoj zoni zračne luke) ili osoba nije fizički nazočna na državnom području države članice (na primjer, osoba kojoj je zabranjen ulazak na kopnenoj granici i koja još fizički boravi na državnom području treće zemlje). U prvom slučaju primjenjuju se zaštitne mjere iz članka 4. stavka 4. Direktive o vraćanju; u drugom slučaju članak 4. stavak 4. ne primjenjuje se.

                  —

                  Poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja priznato člankom 4. stavkom 4. točkom (b) Direktive o vraćanju (i sadržano u članku 19. stavku 2. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i članku 3. Europske konvencije o ljudskim pravima (EKLJP)) apsolutno je i ne smije biti ograničeno ni u kojem slučaju, čak i ako stranci predstavljaju prijetnju javnom redu ili su počinili posebno teško kazneno djelo. Takvim osobama može biti uskraćen izbjeglički status ili status supsidijarne zaštite, no bez obzira na to ne smiju biti vraćene tamo gdje bi mogle biti podvrgnute mučenju ili ubijene.

            2.3.   Kaznenopravni slučajevi i slučajevi izručenja

      Države članice mogu odlučiti da neće primjenjivati ovu Direktivu na državljane trećih zemalja:

                  —

                     koji se moraju u skladu s nacionalnim pravom vratiti radi kaznene sankcije,

                  —

                     koji se moraju u skladu s nacionalnim pravom vratiti radi posljedice kaznene sankcije,

                  —

                     ili je u pogledu njih pokrenut postupak izručenja.

            Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Kaznenopravni slučajevi predviđeni ovom odredbom oni su koji se obično smatraju zločinom u nacionalnim pravnim poretcima država članica.

                              —

                              U predmetu C-297/12, Filev i Osmani, Sud EU-a izričito je pojasnio da se to odstupanje može primjenjivati u slučajevima kaznenih djela protiv odredbi nacionalnog zakonodavstva o opojnim drogama i osude za trgovanje drogom.

                              —

                              U predmetu C-329/11, Achughbabian, Sud EU-a potvrdio je da se ovo odstupanje ne može primijeniti na državljane trećih zemalja koji su počinili samo kazneno djelo nezakonitog boravka a da se pritom Direktivu o vraćanju ne liši njezine svrhe i obvezujućeg učinka.

                              —

                              Ovo se odstupanje ne može primijeniti na blaže povrede povezane s migracijama, kao što je nezakoniti ulazak ili boravak.

                  —

                  Postupci izručenja nisu nužno povezani s postupcima vraćanja. U Europskoj konvenciji o izručenju iz 1957. (19) izručenje je opisano kao predavanje „osoba protiv kojih nadležna tijela strane koja traži izručenje vode postupak zbog kaznenog djela ili koje se traže zbog izdržavanja kazne ili naloga za pritvor”. Međutim, može biti preklapanja i cilj je ovog odstupanja pojasniti da države članice mogu izabrati da neće primjenjivati postupovne zaštitne mjere iz Direktive o vraćanju kada izvršavaju vraćanje u kontekstu postupka izručenja.

            3.   POVOLJNIJE ODREDBE

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 4.
      Iako je cilj Direktive o vraćanju uskladiti postupke vraćanja u državama članicama, ona ne utječe na povoljnije odredbe sadržane u bilateralnim ili multilateralnim međunarodnim sporazumima (članak 4. stavak 1.).
      Direktiva o vraćanju ne dovodi u pitanje „nijednu odredbu koja bi bila povoljnija za državljanina treće zemlje a koja je utvrđena pravnom stečevinom Zajednice u vezi imigracije i azila” (članak 4. stavak 2.) ni „prava država članica da donose i zadrže odredbe koje su povoljnije za osobe na koje se primjenjuju, ako su te odredbe u skladu s Direktivom” (članak 4. stavak 3.).
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Budući da je cilj Direktive o vraćanju osigurati zajedničke minimalne standarde u vezi s poštovanjem temeljnih prava osoba u postupcima vraćanja, „povoljnije” se mora uvijek tumačiti kao „povoljnije za povratnika”, a ne povoljnije za državu koja izručuje/udaljava.

                  —

                  Države članice ne smiju primjenjivati strože standarde u područjima na koja se primjenjuje Direktiva o vraćanju: vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-61/11, El Dridi
                      (20) (točka 33.): „[…] Direktivom 2008/115/EZ […] međutim nije dopušteno tim državama da primjenjuju strože standarde u području koje se njome uređuje.”

                  —

                  Određivanje novčane kazne umjesto donošenja odluke o vraćanju: Direktivom o vraćanju nije dopuštena uspostava mehanizma kojim se osigurava, u slučaju državljana treće zemlje s nezakonitim boravkom na državnom području države članice, ovisno o okolnostima, novčana kazna ili udaljavanje jer su te dvije mjere uzajamno isključive (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-38/14, Zaizoune
                      (21)).

                  —

                  Primjena dijelova Direktive o vraćanju na osobe koje su isključene iz njezina područja primjene u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkama (a) i (b) u skladu je s Direktivom i može se smatrati da je obuhvaćena člankom 4. stavkom 3. jer bi takva praksa bila povoljnija za konkretnog državljanina treće zemlje.

            4.   SANKCIJE ZA POVREDE MIGRACIJSKIH PRAVILA

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – kako ju je Sud EU-a protumačio u predmetima C-61/11, El Dridi, C-329/11, Achughbabian, C-430/11, Sagor, C-297/12, Filev i Osmani, C-38/14, Zaizoune, C-290/14, Celaj, C-47/15 i Affum.
      Države članice mogu propisati djelotvorne, razmjerne i odvraćajuće sankcije, uključujući zatvor kao kaznenu sankciju, za povrede migracijskih pravila, pod uvjetom da se tim mjerama ne dovodi u pitanje primjena Direktive o vraćanju te osigurava puno poštovanje temeljnih prava, posebno onih zajamčenih Poveljom o temeljnim pravima, koja se tumači u skladu s odgovarajućim odredbama EKLJP-a. U nacionalnom zakonodavstvu treba utvrditi kakve vrste povreda migracijskih pravila treba sankcionirati.
      Države članice mogu svojim nacionalnim kaznenim zakonodavstvom obuhvatiti i uzeti u obzir povrede migracijskih pravila počinjene i u drugim državama članicama.
      Nepoštovanje zabrane ulaska: Države članice mogu izreći kaznene sankcije protiv državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom koji su vraćeni, ali su ponovo ušli na državno područje države članice i time prekršili zabranu ulaska. Takve kaznene sankcije prihvatljive su samo pod uvjetom da je zabrana ulaska izrečena državljaninu treće zemlje u skladu s odredbama Direktive. Takvim kaznenim sankcijama osigurava se puno poštovanje temeljnih prava i Ženevske konvencije iz 1951. (22), posebno članka 31. stavka 1. (23) (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-290/14, Celaj
          (24)).

                  —

                  Direktiva o vraćanju ne sprječava određivanje kaznenih sankcija u skladu s nacionalnim pravilima kaznenog postupka državljanima trećih zemalja u odnosu na koje je neuspješno pokrenut postupak vraćanja iz Direktive i koji nezakonito borave na državnom području države članice bez opravdanog razloga za neizvršavanje vraćanja. Kaznenim sankcijama čija je svrha odvratiti od nezakonitog ostanka povratnike mora biti osigurano puno poštovanje temeljnih prava, posebno onih zajamčenih EKLJP-om (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-329/11, Achughbabian, točke 48. i 49.) te one moraju biti u skladu s načelom proporcionalnosti.

                  —

                  Komisija preporučuje da države članice predvide učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće sankcije u nacionalnom zakonodavstvu (na primjer, novčane kazne, zapljena isprava, smanjenje/oduzimanje doplatka/naknada, odbijanje radnih dozvola) za državljane trećih zemalja koji namjerno ometaju postupak vraćanja (na primjer, odbacivanje putnih isprava, davanje lažnih isprava, sprječavanje identifikacije, opetovano odbijanje ukrcaja), pod uvjetom da takve sankcije ne štete ostvarenju ciljeva Direktive o vraćanju i da se njima osigurava puno poštovanje temeljnih prava.

                  —

                  Kriminalizacija samog nezakonitog boravka: Države članice ne mogu određivati kaznu zatvora u skladu s nacionalnim kaznenim pravom samo na osnovi nezakonitog boravka prije ili tijekom provođenja postupaka vraćanja jer bi se tako odgodilo vraćanje (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-61/11, El Dridi). Međutim, Direktiva o vraćanju ne sprječava države članice da izriču kazne zatvora kako bi kaznile počinjenja kaznenih djela koja ne proizlaze iz samog nezakonitog boravka, uključujući u situacijama kada postupci vraćanja još nisu završeni (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum, točka 65.).

                  —

                  Novčane kazne: određivanje (razmjerne) novčane kazne za nezakoniti boravak u skladu s nacionalnim kaznenim pravom kao takvo nije nespojivo s ciljevima Direktive o vraćanju jer se time ne sprječava donošenje i provedba odluke o vraćanju potpuno u skladu s uvjetima iz Direktive (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-430/11, Sagor). Nacionalno zakonodavstvo kojim je, u slučaju nezakonitog boravka, predviđena novčana kazna ili udaljavanje nije u skladu s Direktivom o vraćanju jer su te dvije mjere uzajamno isključive i umanjuju djelotvornost Direktive (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-38/14, Zaizoune).

                  —

                  U skladu s člankom 5. Direktive 2009/52/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (25) (Direktiva o sankcijama za poslodavce), poslodavci koji bez dozvolezaposle državljanina treće zemlje s nezakonitom boravkom podliježu plaćanju financijskih sankcija koje uključuju troškove vraćanja u slučajevima kada su postupci vraćanja provedeni. Države članice mogu odlučiti da će financijske sankcije odražavati barem prosječne troškove vraćanja.

                  —

                  Neposredno protjerivanje u skladu s nacionalnim kaznenim pravom (u slučajevima koji nisu isključeni iz područja primjene Direktive o vraćanju u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (b) – vidjeti prethodni odjeljak 2.3.): ovo je dopušteno samo ako je presuda kojom je određena ta kazna u skladu sa svim zaštitnim mjerama Direktive o vraćanju (uključujući o obliku odluka o vraćanju, zakonskim zaštitnim mjerama i razmatranju mogućnosti dobrovoljnog odlaska unaprijed) (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-430/11, Sagor).

                  —

                  Kućni pritvor u skladu s nacionalnim kaznenim pravom: dopušten je samo ako su uspostavljena jamstva da kućnim pritvorom nije onemogućeno vraćanje i da on prestaje čim je moguć fizički prijevoz predmetne osobe iz te države članice (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-430/11, Sagor).

            Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  „Opravdani razlozi za neizvršavanje vraćanja” mogu biti sljedeći:

                              —

                              razlozi na koje povratnik ne može utjecati (na primjer, kašnjenje s prikupljanjem potrebne dokumentacije iz trećih zemalja zbog loše suradnje nadležnih tijela treće zemlje; krizna situacija u zemlji vraćanja zbog koje sigurno vraćanje nije moguće; odobravanje formalne odgode vraćanja za određene kategorije povratnika), ili

                              —

                              razlozi povezani s povratnikom koji su priznati kao zakoniti ili opravdani u zakonodavstvu Unije ili nacionalnom zakonodavstvu (na primjer, zdravstveni problemi ili obiteljski razlozi čija je posljedica odgoda udaljavanja; žalbeni postupak s učinkom odgode koji je u tijeku; odluka da surađuje s nadležnim tijelima kao svjedok). Isključivo subjektivna želja za ostankom u EU-u nikada se ne može smatrati „opravdanim razlogom”.

                  —

                  „Neopravdani razlozi za neizvršavanje vraćanja” mogu biti razlozi na koje povratnik može utjecati i koji nisu priznati kao zakoniti ili opravdani u zakonodavstvu Unije ili nacionalnom zakonodavstvu (na primjer, nedovoljna suradnja u pogledu pribavljanja putnih isprava, nedovoljna suradnja u svrhu utvrđivanja identiteta osobe, uništavanje isprava, bijeg, ometanje pokušaja udaljavanja).

            5.   UHIĆENJE I OBVEZA DONOŠENJA ODLUKE O VRAĆANJU

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 6. stavak 1.

         Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području.

      Države članice obvezne su izdati odluku o vraćanju svakom državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovu državnom području, osim ako je zakonodavstvom Unije predviđeno odstupanje (vidjeti popis izuzeća opisan u nastavku). Države članice ne smiju u praksi dopuštati nazočnost državljana treće zemlje s nezakonitim boravkom na njihovu državnom području bez pokretanja postupka vraćanja ili odobravanja prava na boravak. Ovom obvezom država članica da pokrenu postupak vraćanja ili odobre pravo na boravak nastoje se smanjiti „siva područja” u cilju sprječavanja iskorištavanja osoba s nezakonitim boravkom i veće pravne sigurnosti svih uključenih osoba.
      Države članice moraju izdati odluku o vraćanju neovisno o tome ima li konkretni državljanin treće zemlje valjanu osobnu ili putnu ispravu te neovisno o tome je li moguć ponovni prihvat u treću zemlju.
      Valjanost odluka o vraćanju ne bi trebala biti vremenski ograničena. Nadležna nacionalna tijela trebala bi moći provoditi odluke o vraćanju bez potrebe za ponovnim pokretanjem postupka nakon određenog vremena (na primjer, jedne godine), pod uvjetom da se pojedinačna situacija konkretnog državljanina treće zemlje nije znatno činjenično ni pravno promijenila (na primjer, promjena pravnog statusa, opasnost od prisilnog udaljenja ili vraćanja) i ne dovodeći u pitanje pravo na saslušanje i učinkovit pravni lijek.
      Općenito je pravilo da je mjesto uhićenja važan kriterij za utvrđivanje države članice odgovorne za provođenje postupaka vraćanja. Primjer: ako je nezakoniti migrant ušao u EU putem države članice A (neotkriven) i nakon toga putovao kroz države članice B i C (neotkriven) i naposljetku je uhićen u državi članici D, za provođene postupka vraćanja odgovorna je država članica D. Na to načelo ne utječe ponovno privremeno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama između država članica schengenskog prostora. Izuzeća od tog općeg pravila navedena su u odjeljcima 5.2., 5.3., 5.4., 5.5. i 5.8. u nastavku.
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  U skladu s nacionalnim zakonodavstvom, usporedno s donošenjem odluke o vraćanju može biti određena administrativna novčana kazna za nezakoniti boravak. Međutim, takvom se administrativnom kaznom ne može zamijeniti obveza država članica da izdaju odluku o vraćanju i provedu postupak udaljavanja (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-38/14, Zaizoune).

                  —

                  U odlukama o vraćanju navodi se da je konkretni državljanin treće zemlje obvezan napustiti državno područje države članice koja je izdala odluku kako bi došao do treće zemlje u skladu s definicijom „vraćanja” (vidjeti odjeljak 1.3.) ili, drugim riječima, da državljanin treće zemlje mora napustiti državno područje država članica EU-a i država pridruženih schengenskom području. Nedostatak jasnoće u pogledu obveza državljanina treće zemlje može imati neželjene posljedice u obliku stvaranja opasnosti od neovlaštenih sekundarnih kretanja.

                  —

                  Odluke o vraćanju u skladu s Direktivom o vraćanju moraju se donijeti i kada se provodi postupak vraćanja primjenom sporazuma o ponovnom prihvatu: primjena sporazuma o ponovnom prihvatu s trećom zemljom (kojim su obuhvaćeni odnosi između država članica EU-a i trećih zemalja) ne utječe na potpunu i uključivu primjenu Direktive o vraćanju (kojom je obuhvaćen odnos između države udaljavanja i povratnika) na svaki pojedini slučaj vraćanja. Zapravo primjena sporazuma o ponovnom prihvatu pretpostavlja prethodno izdavanje odluke o vraćanju.

                  —

                  U nacionalnom zakonodavstvu može biti predviđeno da državljanin treće zemlje mora napustiti područje EU-a ako je njegov boravak nezakonit. Takva apstraktna pravna obveza ne čini odluku o vraćanju. Ona u svakom slučaju mora biti potkrijepljena posebnom odlukom o vraćanju.

                  —

                  Nadležna nacionalna tijela trebaju u cijelosti upotrebljavati relevantne sustave informacijskih tehnologije Unije, kao što su Schengenski informacijski sustav („SIS II”), Eurodac i vizni informacijski sustav („VIS”), u cilju podupiranja identifikacije i pojedinačne procjene svakog slučaja, kao i olakšavanja i podupiranja suradnje između država članica u postupcima vraćanja i ponovnog prihvata.

                  —

                  Države članice trebaju uspostaviti učinkovite i razmjerne mjere za lociranje, otkrivanje i uhićenje državljana trećih zemalja koji nezakonito borave na njihovu državnom području radi ispunjavanja obveze izdavanja odluka o vraćanju. U tom se pogledu podsjeća da je člankom 13. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama propisana obveza država članica da uhite i podvrgnu postupku vraćanja državljane trećih zemalja koji su nezakonito prešli vanjske granice i koji nemaju pravo na boravak u EU-u. Člankom 14. Direktive o sankcijama za poslodavce nadalje je propisano da države članice osiguravaju provođenje učinkovitih i odgovarajućih inspekcija na svom državnom području radi nadzora zapošljavanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom.

         Prakse uhićenja – poštovanje temeljnih prava

      Obveza država članica da izdaju odluku o vraćanju svakom državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovu državnom području podliježe poštovanju temeljnih prava, uključujući načelo proporcionalnosti (uvodna izjava 24.). Zakoniti cilj borbe protiv nezakonite migracije može se uskladiti s drugim legitimnim državnim interesima, kao što su pitanja javnog zdravstva, interes države u borbi protiv zločina, interes za osiguranje sveobuhvatnih prijava rođenja, poštovanje najboljih interesa djeteta (što je izričito istaknuto u uvodnoj izjavi 22.), Ženevska konvencija (istaknuta u uvodnoj izjavi 23.) te druga relevantna temeljna prava priznata Poveljom o temeljnim pravima.
      Komisija upućuje na pitanja iz dokumenta Agencije za temeljna prava iz 2012. „Uhićenje migranata u nezakonitoj situaciji – pitanja temeljnih prava” (Dokument Vijeća br. 13847/12) kao smjernice o tome kako se prakse uhićenja mogu provoditi uz poštovanje temeljnih prava državljana trećih zemalja, istodobno osiguravajući učinkovite postupke vraćanja. Može se smatrati da prakse država članica koje poštuju te smjernice ne utječu na obvezu izdavanja odluke o vraćanju državljanima trećih zemalja s nezakonitim boravkom u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive o vraćanju:

         Pristup zdravstvenoj skrbi:

      Migrante u nezakonitom položaju koji traže liječničku pomoć ne bi trebalo uhićivati u zdravstvenim ustanovama ili u njihovoj blizini.
      Zdravstvene ustanove ne bi trebale imati obvezu ustupati osobne podatke migranata tijelima za useljavanje u svrhe eventualnog vraćanja.

         Pristup obrazovanju:

      Migrante u nezakonitom položaju ne bi trebalo uhićivati u školi ili u blizini škole koju pohađaju njihova djeca.
      Škole ne bi trebale imati obvezu ustupati osobne podatke migranata tijelima za useljavanje u svrhe eventualnog vraćanja.

         Sloboda vjeroispovijesti:

      Migrante u nezakonitom položaju ne bi trebalo uhićivati u priznatim vjerskim objektima ili njihovoj blizini kada prakticiraju svoju vjeru.

         Matična evidencija rođenih:

      Migranti u nezakonitom položaju trebali bi moći matičnom uredu prijaviti rođenje djeteta i trebali bi moći dobiti rodni list za djecu bez opasnosti od uhićenja.
      Matični uredi koji izdaju rodne listove ne bi trebali imati obvezu ustupati osobne podatke migranata tijelima za useljavanje u svrhe eventualnog vraćanja.

         Pristup pravosuđu:

      U interesu borbe protiv zločina, države članice mogu razmotriti mogućnost omogućavanja žrtvama i svjedocima da prijave kazneno djelo bez straha od uhićenja. U tu svrhu mogu se uzeti u obzir sljedeće dobre prakse:

                  —

                  uvođenje mogućnosti za anonimno ili poluanonimno prijavljivanje, odnosno drugih djelotvornih mogućnosti prijavljivanja,

                  —

                  omogućavanje žrtvama i svjedocima teških kaznenih djela da se obrate policiji putem trećih osoba (kao što su pravobranitelj za migrante, posebni imenovani službenici; ili tijela koja pružaju humanitarnu ili pravnu pomoć),

                  —

                  definiranje uvjeta pod kojima bi se žrtvama ili svjedocima kaznenih djela, uključujući obiteljskog nasilja, mogle izdati dozvole boravka na temelju standarda iz Direktive Vijeća 2004/81/EZ (26) i Direktive 2009/52/EZ,

                  —

                  razmatranje mogućnosti odvajanja useljeničkog statusa žrtava nasilja od statusa glavnog nositelja dozvole koji je istodobno i počinitelj,

                  —

                  priprema letaka u suradnji s inspektoratima rada ili drugim relevantnim tijelima u cilju sustavnog i objektivnog informiranja migranata uhićenih na njihovu radnom mjestu o postojećim mogućnostima podnošenja žalbi protiv poslodavaca, u skladu s Direktivom 2009/52/EZ, i, u tom kontekstu, poduzimanje koraka za zaštitu relevantnih dokaza.

            Nezakonite migrante koji traže pravnu pomoć ne bi trebalo uhićivati u sindikatima ili drugim tijelima koja nude takvu potporu ili u njihovoj blizini.
      Nadalje, Komisija preporučuje da državljane trećih zemalja koji su u nezakonitom položaju i koji žele pristupiti uredima javnih službi u kojima se podnose zahtjevi za međunarodnu zaštitu ili zahtjevi za status osobe bez državljanstva ne bi trebalo uhićivati u takvim objektima ili u njihovoj blizini.

            Posebni slučajevi:

      5.1.   Uhićivanje tijekom izlazne kontrole

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 6.
      Oduka o vraćanju može se u određenim okolnostima donijeti ako je državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom uhićen na vanjskoj granici EU-a u trenutku napuštanja područja EU-a na temelju analize svakog pojedinog slučaja i uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti. To bi moglo biti opravdano u slučajevima kada se tijekom izlazne kontrole utvrdi prekoračenje trajanja dozvoljenog boravka ili nezakoniti boravak. U takvim slučajevima, države članice mogu pokrenuti postupak vraćanja kada dobiju saznanja o nezakonitom boravku te nastaviti postupak izdavanja odluke o vraćanju popraćene zabranom ulaska u okviru postupka in absentia, poštujući postupovne zaštitne mjere utvrđene u odjeljcima 11.3. i 12. u nastavku.
      Iako će u takvoj posebnoj situaciji osoba ionako napustiti EU, izdavanje odluke o vraćanju moglo bi imati smisla jer na temelju te odluke države članice mogu izdati i zabranu ulaska i tako spriječiti daljnje ulaske i mogući rizik od nezakonitog boravka.
      Komisija poziva države članice da uspostave postupke za izdavanje odluka o vraćanju i, ako je primjenjivo, zabrana ulaska izravno u zračnoj luci, ili na drugom graničnom prijelazu, ili za zabrane ulaska u postupku in absentia (vidjeti odjeljak 11.3.) za takve posebne slučajeve.
      Ako je državljanin treće zemlje ostao u prvoj državi članici dulje od roka dopuštenog u vizi ili dozvoli te napusti Uniju putem druge/tranzitne države članice, druga država članica morat će izdati odluku o vraćanju i zabranu ulaska (osoba koja je prekoračila dopušteno trajanje boravka također će „nezakonito boraviti” u drugoj/tranzitnoj državi članici u smislu Direktive o vraćanju).
      5.2.   Nositelji odluke o vraćanju koju je izdala druga država članica

         Pravna osnova: Direktiva Vijeća 2001/40/EZ (27)

      Podsjetnik/objašnjenje: Učinak odluke o vraćanju koju je izdala jedna država članica u drugoj državi članici predmet je zasebnog poglavlja V. prijedloga Komisije iz 2005. o Direktivi o vraćanju („Uhićenje u drugim državama članicama”). Ovo poglavlje i članak 20. prijedloga Komisije kojim se predviđa poništavanje Direktive 2001/40/EZ uklonjeni su tijekom pregovora i Direktiva 2001/40 ostala je na snazi. Direktivom 2001/40/EZ izričito je omogućeno priznavanje odluke o vraćanju koju je izdalo nadležno tijelo u jednoj državi članici državljaninu treće zemlje koji se nalazi na državnom području druge države članice. U članku 6. Direktive o vraćanju nije izričito spomenut slučaj da druga država članica priznaje odluku o vraćanju koju je izdala prva država članica u skladu s Direktivom 2001/40/EZ. Doslovnim tumačenjem članka 6., u skladu s kojim bi u tom slučaju država članica koja priznaje odluku morala, u skladu s Direktivom 2008/115/EZ, izdati i potpunu drugu odluku o vraćanju, Direktiva 2001/40/EZ lišila bi se bilo kakve dodane vrijednosti. Kako bi se osigurao effet utile daljnjeg postojanja Direktive 2001/40/EZ, bilo je nužno tražiti tumačenje kojim se osigurava korisno značenje trajnog istodobnog postojanja dviju direktiva.
      Ako država članica A uhiti osobu koja je već predmetom odluke o vraćanju koju je izdala država članica B, država članica A može izabrati hoće li:

                  (a)

                  izdati novu odluku o vraćanju u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive o vraćanju; ili

                  (b)

                  prepustiti osobu državi članici B na temelju postojećeg bilateralnog sporazuma u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o vraćanju; ili

                  (c)

                  priznati odluku o vraćanju koju je izdala država članica B u skladu s Direktivom 2001/40/EZ.

            Ako država članica A prizna odluku o vraćanju koju je izdala država članica B u skladu s Direktivom 2001/40/EZ, ona i dalje ima obvezu da pri izvršenju priznate odluke o vraćanju primjenjuje zaštitne mjere povezane s izvršenjem vraćanja (udaljavanja) predviđene u Direktivi o vraćanju.
      Uzajamnim priznavanjem odluka o vraćanju može se osigurati znatna dodana vrijednost u određenim situacijama – posebno u kontekstu prijevoza povratnika kopnom (vidjeti odjeljak 6.4. u nastavku). Komisija potiče države članice da iskoriste mogućnost uzajamnog priznavanja, kad god će se time pridonijeti ubrzanju postupaka vraćanja i smanjenju administrativnog opterećenja.
      5.3.   Odnos s pravilima iz Dublinske uredbe

         Pravna osnova: Uredba (EU) br. 604/2013 Europskog parlamentai Vijeća (28) (Dublinska uredba) – članci 19. i 24.
      U članku 6. Direktive o vraćanju nije izričito spomenut slučaj u kojem druga država članica koristi mogućnost koja se nudi u okviru Dublinske uredbe da zatraži prvu državu članicu da preuzme državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom. Doslovnim tumačenjem članka 6. u skladu s kojim bi u tom slučaju (druga) država članica moliteljica, u skladu s Direktivom 2008/115/EZ, morala izdati potpunu odluku o vraćanju, relevantna pravila iz Dublinske uredbe lišila bi se svake dodane vrijednosti. U tekstu Dublinske uredbe izričito se spominje to pitanje i predviđaju se jasna pravila kojima se opisuje primjena Direktive o vraćanju i Dublinske uredbe.
      U slučajevima u kojima je državljanin treće zemlje podnio zahtjev za azil i ostvario pravo na boravak kao tražitelj azila u drugoj državi članici ne primjenjuje se Direktiva o vraćanju jer državljanin treće zemlje ima pravo ostati kao tražitelj azila i stoga se ne može smatrati da nezakonito boravi u drugoj državi članici.
      S druge strane, u slučajevima u kojima državljanin treće zemlje nije podnio zahtjev za azil i nije ostvario pravo na boravak kao tražitelj azila u drugoj državi članici primjenjuje se Direktiva o vraćanju. Moguće je predvidjeti sljedeće situacije (29):

                  (a)

                  Državljanin treće zemlje ima status tražitelja azila u prvoj državi članici (postupak u tijeku, ali još nije donesena konačna odluka): primjenjuje se Dublinska uredba na temelju načela da bi svakom državljaninu treće zemlje koji podnosi zahtjev za azil u nekoj od država članica jedna država članica trebala u potpunosti procijeniti potrebe za međunarodnom zaštitom. Država članica ne može vratiti tog državljanina treće zemlje u treću zemlju; ona ga umjesto toga može, u skladu s Dublinskom uredbom, poslati u odgovornu državu članicu radi razmatranja njegova/njezina zahtjeva.

                  (b)

                  Državljanin treće zemlje povukao je svoj zahtjev za azil u prvoj državi članici: ako je zbog povlačenja zahtjeva taj zahtjev odbijen (na temelju članka 27. ili 28. preinačene Direktive o postupcima azila), mogu se primijeniti pravila opisana u nastavku pod točkom (c) (izbor između primjene pravila iz Dublinske uredbe i pravila iz Direktive o vraćanju). Ako zahtjev zbog povlačenja nije odbijen, primjenjuje se Dublinska uredba (kao lex specialis), na temelju načela da bi svakom državljaninu treće zemlje koji podnosi zahtjev za azil u nekoj od država članica jedna država članica trebala u potpunosti procijeniti potrebe za međunarodnom zaštitom.

                  (c)

                  Državljanin treće zemlje posjeduje konačnu odluku u prvoj državi članici kojom se odbija njegov zahtjev za azil: može se birati između primjene Dublinske uredbe ili Direktive o vraćanju. U Dublinskoj uredbi taj je izbor jasno naveden u članku 24. stavku 4. i dodaje se pojašnjenje da se, od trenutka kada nadležna tijela odluče podnijeti zahtjev iz Dublinske uredbe, obustavlja primjena Direktive o vraćanju i postupci vraćanja te se primjenjuju samo pravila iz Dublinske uredbe (to utječe i na pravila o zadržavanju ili o pravnim lijekovima).

                  (d)

                  Državljanin treće zemlje već je bio podvrgnut uspješnom vraćanju/udaljavanju (nakon odbacivanja ili povlačenja zahtjeva za azil) iz prve države članice u treću zemlju: ako državljanin treće zemlje ponovno uđe na područje EU-a, u članku 19. stavku 3. Dublinske uredbe propisano je da prva država članica više ne može biti odgovorna za državljanina treće zemlje i stoga ne može biti predviđen transfer u tu državu članicu. Stoga će se primjenjivati Direktiva o vraćanju.

            Praktični primjeri:

                  —

                  Podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu u državi članici A putuje bez prava u susjednu državu članicu B (prelazi unutarnje granice) i ondje ga uhićuje policija. U skladu s Dublinskom uredbom, on/ona vraća se iz države članice B u državu članicu A. Treba li u toj situaciji država članica B izdati odluku o vraćanju toj osobi zbog nezakonitog boravka na državnom području?

                              —

                              Prevladavaju pravila iz Dublinske uredbe. Država članica B ne može izdati odluku o vraćanju.

                  —

                  Je li državi članici A (u prethodno opisanom scenariju) dopušteno da sama izda odluku o vraćanju (zajedno sa zabranom ulaska koja će se odgoditi do okončanja postupka odobravanja zahtjeva za azil)?

                              —

                              Ne. Ako osoba uživa pravo boravka kao tražitelj azila u državi članici A, njegov/njezin boravak u toj državi članici nije nezakonit u smislu Direktive o vraćanju i država članica A ne može izdati odluku o vraćanju.

                  —

                  Državljanin treće zemlje kojem je država članica A odobrila međunarodnu zaštitu nezakonito boravi u državi članici B (na primjer, prekoračio je dopušteni rok boravka od 90 dana). Primjenjuje li se u tom slučaju Direktiva o vraćanju? Kakav se postupak primjenjuje ako se osoba odbije dobrovoljno vratiti u prvu državu članicu u kojoj je odobrena zaštita?

                              —

                              Dublinska uredba ne sadržava pravila o preuzimanju korisnika međunarodne zaštite. Stoga će se primjenjivati „opći sustav” iz članka 6. stavka 2. Direktive o vraćanju. To znači da će država članica B morati tražiti osobu da se vrati u državu članicu A i – ako osoba to ne učini dobrovoljno – država članica B mora razmotriti mogućnost izdavanja odluke o vraćanju uzimajući u obzir sve zaštitne mjere predviđene Direktivom o vraćanju, uključujući posebno načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja. U određenim okolnostima kada vraćanje/udaljavanje u treću zemlju nije moguće i „prepuštanje” osobe drugoj državi članici može se smatrati „povoljnijom mjerom” (vidjeti odjeljak 3.), država članica B može izvršiti „prepuštanje” osobe državi članici A; postupci povezani s „prepuštanjem” državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom drugoj državi članici uređeni su nacionalnim pravom.

                  —

                  Državljanin treće zemlje kojem su uzeti otisci prstiju nakon nezakonitog ulaska u državu članicu A i koji nije zatražio azil u državi članici A nakon toga se uhićuje u državi članici B. Može li država članica B vratiti osobu natrag u državu članicu A u skladu s pravilima iz Dublinske uredbe?

                              —

                              Ne. Budući da nema nikakve poveznice s postupkom odobravanja međunarodne zaštite (azila), Dublinska uredba se ne primjenjuje.

            5.4.   Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom koji ima pravo na boravak u drugoj državi članici

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 6. stavak 2.

         Državljani treće zemlje koji nezakonito borave na državnom području države članice a imaju valjanu dozvolu boravka ili drugo odobrenje koje im omogućuje pravo na boravak koju je izdala druga država članica, moraju bez odgode otići na državno područje te druge države članice. U slučaju da državljanin treće države na kojeg se ovaj zahtjev odnosi ne postupi u skladu s ovom odredbom, te u slučaju kad se njegov odlazak zahtijeva odmah iz razloga javnog poretka ili javne sigurnosti, primjenjuje se stavak 1.

      U ovoj odredbi – kojom se zamjenjuje slično pravilo sadržano u članku 23. stavcima 2. i 3. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma („SIC”) (30) – predviđeno je da se odluka o vraćanju ne treba izdavati državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom koji ima valjanu dozvolu boravka u drugoj državi članici. U takvim bi se slučajevima državljanin treće zemlje u prvom redu morao odmah vratiti u državu članicu u kojoj ima pravo na boravak. Odluka o vraćanju donosi se samo ako osoba ne ispuni ovaj zahtjev ili u slučajevima opasnosti za javni poredak ili nacionalnu sigurnost.
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Oblik u kojem se izdaje zahtjev da osoba mora „bez odgode otići na državno područje te druge države članice” treba odrediti u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Preporučuje se izdavanje odluka u pisanom obliku i s obrazloženjem. Kako bi se izbjegle nejasnoće, odluku ne treba nazvati „odluka o vraćanju”.

                  —

                  Rok za odlazak u drugu državu članicu: ne mogu se dati opće naznake o vremenu koje bi trebalo proći između zahtjeva za odlazak na državno područje druge države članice i trenutka izdavanja odluke o vraćanju u skladu s člankom 6. stavkom 1. Treba izabrati odgovarajući vremenski okvir u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, uzimajući u obzir pojedinačne okolnosti, načelo proporcionalnosti i činjenicu da se u zakonskoj odredbi upotrebljava riječ „odmah”. Vrijeme između zahtjeva za odlazak na državno područje druge države članice i trenutka izdavanja odluke o vraćanju u skladu s člankom 6. stavkom 1. ne smije se uračunavati kao dio mogućeg roka za dobrovoljni odlazak jer je takav rok element odluke o vraćanju i počet će teći tek od trenutka izdavanja odluke o vraćanju.

                  —

                  Nadzor odlaska u drugu državu članicu: u zakonodavstvu Unije nije propisano kako se mora nadzirati ispunjavanje obveze odlaska u drugu državu članicu. Države članice trebale bi osigurati, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, da se na odgovarajući način prati provedba njihovih odluka.

                  —

                  Provjera valjanosti dozvola/odobrenja koje je izdala druga država članica: trenutačno ne postoji centraliziran sustav za razmjenu informacija između država članica o tome pitanju. Potiče se države članice da bilateralno surađuju i bez odlaganja razmjenjuju relevantne informacije u skladu s nacionalnim zakonodavstvom i bilateralnim sporazumom o suradnji. U tu se svrhu mogu upotrebljavati i postojeće nacionalne kontaktne točke (na primjer, one koje su navedene u Prilogu 2. Schengenskom priručniku (31)).

                  —

                  Pojam „dozvola boravka ili drugo odobrenje kojim se daje pravo na boravak” (32) vrlo je širok i obuhvaća svaki odobreni status ili dozvolu koju je izdala država članica koja daje pravo na zakonski boravak i ne predstavlja samo prihvaćenje privremene odgode vraćanja/uklanjanja.
                  Pojmom je obuhvaćeno sljedeće:

                              —

                              dugoročna viza (njome se očito daje pravo na boravak),

                              —

                              privremena dozvola za humanitarnu pomoć (ako se takvom dozvolom osigurava pravo na boravak, a ne samo odgoda vraćanja),

                              —

                              istekla boravišna dozvola izdana na temelju valjanog statusa međunarodne zaštite (status međunarodne zaštite ne ovisi o valjanosti dokumenta kojim se to dokazuje),

                              —

                              valjana viza u nevažećoj (istekloj) putnoj ispravi – u skladu s primjenjivim zakonodavstvom Unije, nije dopušteno izdati vizu čiji je rok valjanosti dulji od valjanosti putovnice. Stoga se slučaj valjane vize u nevažećoj putovnici nikada ne bi trebao javiti u praksi. Ako ipak dođe do toga, konkretni državljanin treće zemlje ne bi se trebao neopravdano kažnjavati. Za detaljne smjernice o primjenjivim pravilima o vizama vidjeti ažurirani Priručnik o vizama – dio II., točke 4.1.1. i 4.1.2. (33).

                        Pojmom nije obuhvaćeno sljedeće:

                              —

                              istekla boravišna dozvola na temelju na isteklog boravišnog statusa,

                              —

                              krivotvorene, lažne ili falsificirane putovnice ili boravišne dozvole,

                              —

                              dokument kojim se potvrđuje privremena odgoda udaljavanja,

                              —

                              dopuštenje (ako dopuštenje ne podrazumijeva zakonsko pravo na boravak).

                  —

                  Općenito je pravilo da nema udaljavanja u druge države članice u sljedećim slučajevima: ako državljanin treće zemlje ne pristane na dobrovoljni povratak u skladu s člankom 6. stavkom 2. u državu članicu u kojoj ima dozvolu, primjenjuje se članak 6. stavak 1. i donosi se odluka o vraćanju u kojoj je predviđen izravni povratak u treću zemlju. Nije moguće prisilno vraćanje osobe u drugu državu članicu, osim ako je u postojećem bilateralnom sporazumuizmeđu država članica koji je bio na snazi 13. siječnja 2009. (vidjeti odjeljak 5.5.) izričito predviđena ta mogućnost ili u određenim okolnostima kada vraćanje/udaljavanje u treću zemlju nije moguće i država članica koja je izdala dozvolu suglasna je primiti natrag tu osobu.

                  —

                  U primjeni članka 6. stavka 2. ne izdaje se zabrana ulaska u EU: pri prepuštanju državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom drugoj državi članici u skladu s člankom 6. stavkom 2. nije moguće izdati zabranu ulaska u EU iz članka 11. jer se članak 11. primjenjuje samo u vezi s izdavanjem odluke o vraćanju i ne primjenjuje se u slučajevima „prepuštanja” drugoj državi članici. Nadalje, u praksi je besmisleno izdavati zabranu ulaska u EU u situaciji kada će osoba nastaviti zakonito boraviti u drugoj državi članici.

                  —

                  Hitni odlazak zbog razloga javnog poretka ili nacionalne sigurnosti: u iznimnim okolnostima iz članka 6. stavka 2. druge rečenice (2. slučaj), protiv osobe odmah se donosi oduka o vraćanju i osobu se udaljuje u treću zemlju. O toj bi činjenici trebala biti obaviještena država članica u kojoj osoba ima pravo boravka.

            Praktični primjeri:

                  —

                  Koje bi se odredbe Direktive o vraćanju trebale primjenjivati na državljane trećih zemalja otkrivene u državi članici A koji imaju valjanu boravišnu dozvolu izdanu u državi članici B i na koje se istodobno primjenjuje upozorenje u SIS-u (zabrana ulaska) koje je pokrenula država članica C?

                              —

                              Država članica A trebala bi primijeniti članak 6. stavak 2. Direktive i zatražiti osobu da se vrati u državu članicu B. U pogledu istodobnog postojanja zabrane ulaska koju izdaje država članica C i dozvole boravka koju izdaje država članica B, to mora biti pojašnjeno na bilateralnoj razini između države članice koja izdaje upozorenje (C) i države članice koja je izdala dozvolu (B) u skladu s člankom 25. stavkom 2. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma.

            5.5.   Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom na kojeg se primjenjuju postojeći bilateralni sporazumi između država članica

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 6. stavak 3.

                  —

                  Okvirni popis postojećih bilateralnih sporazuma o ponovnom prihvatu između država članica dostupan je na: http://rsc.eui.eu/RDP/research/analyses/ra/

         Države članice mogu se suzdržati od izdavanja odluke o vraćanju državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ako konkretnog državljanina treće zemlje preuzme druga država članica prema bilateralnom sporazumu ili dogovorima koji važe na dan stupanja na snagu ove Direktive (tj. 13. siječnja 2009.). U tom slučaju država članica koja je preuzela konkretnog državljanina treće zemlje primjenjuje stavak 1.

      Ovom je odredbom predviđeno – kao iznimka i u obliku „klauzule o mirovanju” – mogućnost država članica da vraćaju nezakonite migrante u druge države članice u skladu s bilateralnim sporazumima ili sporazumima koji su postojali 13. siječnja 2009.

         Povijesni podsjetnik/objašnjenje: ova odredba uključena je u tekst Direktive o vraćanju tek u kasnoj fazi pregovora nakon upornog zahtijevanja određenih država članica koje su ustrajale u tome da ih Direktiva ne bi trebala obvezati na promjenu čvrsto uspostavljene prakse preuzimanja/prepuštanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom drugim državama članicama u skladu s bilateralnim sporazumima.
      Direktiva o vraćanju temelji se na načelu izravnog vraćanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom iz EU-a u treće zemlje. Člankom 6. stavkom 3. Direktive stoga se utvrđuje iznimka koja se odnosi isključivo na obvezu država članica na čijem se državnom području nalazi državljanin treće zemlje da izdaju odluku o vraćanju, čime ta odluka postaje obveza države članice koja ga je preuzela. Njime se ne utvrđuje iznimka u pogledu područja primjene Direktive o vraćanju, osim iznimaka utvrđenih člankom 2. stavkom 2. – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum (točke od 82. do 85.).
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Naknadna uporaba bilateralnih sporazuma između država članica A-B i B-C: Direktivom o vraćanju, osobito njezinim člankom 6. stavkom 3., ne zabranjuje se izričito „domino učinak preuzimanja” u skladu s postojećim bilateralnim sporazumima. Međutim, važno je da cijeli postupak vraćanja u skladu s Direktivom u konačnici provodi jedna država članica. Budući da je ovakva vrsta naknadnih postupaka skupa za državne uprave i uključuje dodatne neugodnosti za povratnike, države članice potiče se da se suzdrže od primjene te prakse.

                  —

                  U primjeni članka 6. stavka 3. ne izdaje se zabrana ulaska u EU: pri prepuštanju državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom drugoj državi članici u skladu s člankom 6. stavkom 3. nije moguće izdati zabranu ulaska u EU iz članka 11. jer se članak 11. primjenjuje samo u vezi s izdavanjem odluke o vraćanju i ne primjenjuje se u slučajevima jednostavnog „prepuštanja” drugoj državi članici. Nadalje, u praksi je besmisleno izdavati zabranu ulaska u EU u situaciji kada osoba još ne napušta EU. U pogledu mogućnosti izdavanja zabrana ulaska na nacionalnoj razini u iznimnim okolnostima u skladu s člankom 25. stavkom 2. SIC-a, vidjeti odjeljak 11.8.).

                  —

                  Odluka o transferu državljanina treće zemlje u drugu državu članicu: takva odluka predstavlja jednu od mjera iz Direktive o vraćanju kako bi se okončao nezakoniti boravak i pripremna je faza za njegovo uklanjanje s područja Unije. Države članice stoga takve odluke moraju donositi uz dužnu pozornost i brzo kako bi se što prije proveo transfer u državu članicu odgovornu za postupak vraćanja – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum (točka 87.).

                  —

                  Budući da pojam „vraćanje” u skladu s Direktivom o vraćanju uvijek podrazumijeva vraćanje u treću zemlju, preporučuje se da se ovakva vrsta nacionalnih odluka naziva „odlukama o transferu” ili „odlukama o prepuštanju”, a ne „odlukama o vraćanju”.

                  —

                  Klauzula o mirovanju: Članak 6. stavak 3. predstavlja klauzulu o mirovanju. Države članice mogu se koristiti mogućnošću iz članka 6. stavka 3. samo u vezi s bilateralnim sporazumima o ponovnom prihvatu koji su stupili na snagu prije 13. siječnja 2009. Postojeći sporazumi koji su ponovno ispregovarani/obnovljeni nakon 13. siječnja 2009. mogu i dalje biti obuhvaćeni člankom 6. stavkom 3. ako je ponovno ispregovaran/obnovljen sporazum izmjena već postojećeg sporazuma i ako je jasno označen kao takav. Ako je ispregovaran/obnovljen sporazum aliud (potpuno novi sporazum s različitim sadržajem), više neće biti obuhvaćen člankom 6. stavkom 3.

                  —

                  Sporazumi o ponovnom prihvatu između država članica schengenskog područja i UK-a: u svrhu tumačenja članka 6. stavka 3. UK treba smatrati državom članicom.

            5.6.   Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom kojem su izdani dozvola/odobrenje iz humanitarnih (ili drugih) razloga

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 6. stavak 4.

         Država članica može u svako doba odlučiti izdati neovisnu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi u njihovom području. U tom se slučaju ne izdaje odluka o vraćanju. Ako je odluka o vraćanju već izdana, ukida se ili se suspendira za vrijeme trajanja boravišne dozvole ili drugog odobrenja koje omogućuje pravo na boravak.

      Države članice mogu u bilo kojem trenutku državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom izdati dozvolu ili pravo na boravak. U tom se slučaju zaključuju svi postupci vraćanja koji su u tijeku, a već izdana odluka o vraćanju ili nalog o udaljavanju moraju se ukinuti ili suspendirati, ovisno o prirodi dozvole. Isto se primjenjuje u slučajevima u kojima države članice moraju odobriti pravo na boravak, na primjer nakon podnošenja zahtjeva za azil.
      Države članice moraju odlučiti koji pristup (povlačenje ili suspenzija odluke o vraćanju) treba primijeniti, uzimajući u obzir prirodu i vjerojatno trajanje izdane dozvole ili prava na boravak te potrebu za osiguravanjem učinkovitog postupaka vraćanja. Međutim, u skladu s presudom Suda EU-a u predmetu C-601/15, J.N.
          (34) (točke od 75. do 80.), kada država članica državljaninu treće zemlje koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu, a koji je već podlijegao odluci o vraćanju prije podnošenja zahtjeva, odobri pravo na boravak na njezinu državnom području, države članice trebaju obustaviti provedbu odluke o vraćanju (ali ne ukinuti odluku) dok se ne donese odluka o zahtjevu za međunarodnu zaštitu (vidjeti i odjeljak 7.).
      5.7.   Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom u odnosu na kojeg je u tijeku postupak produljenja dozvole/odobrenja

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 6. stavak 5.

         Ako se protiv državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na državnom području države članice provodi postupak produljenja njegove ili njezine boravišne dozvole ili drugog odobrenja koje omogućuje pravo na boravak, ta se država članica suzdržava od izdavanja odluke za vraćanje, do završetka postupka koji je u tijeku, ne dovodeći u pitanje stavak 6.

      Države članice mogu se suzdržati od izdavanja odluke o vraćanju državljanima treće zemlje s nezakonitim boravkom koji čekaju donošenje odluke o obnovi svoje dozvole. Svrha je ove odredbe zaštititi državljane trećih zemalja koji su određeno vrijeme zakonito boravili u državi članici i koji, zbog kašnjenja u postupku produljenja dozvole, privremenou toj državi borave nezakonito. Ova se odredba odnosi samo na postupak za produljenje dozvole boravka u državi članici uhićenja („ta država članica”). Potiče se države članice da iskoriste ovu odredbu i u slučajevima u kojima postoji vjerojatnost da će zahtjev za produljenje biti uspješan i da predmetnim osobama, u najmanju ruku, osiguraju postupanje jednako postupanju prema povratnicima u vremenu dobrovoljnog odlaska ili tijekom odgođenog vraćanja.
      Ovom odredbom nisu obuhvaćeni postupci za produljenje boravišne dozvole u drugoj državi članici. Odgoda vraćanja u skladu s člankom 9. stavkom 2. ili primjena povoljnijih mjera u skladu s člankom 4. stavkom 3. može se, u posebnim okolnostima, opravdati činjenicom da se u odnosu na osobu vodi postupak za obnovu boravišne dozvole u drugoj državi članici.
      5.8.   Posebna pravila u direktivama o zakonitoj migraciji u vezi s ponovnim prihvatom između država članica u slučajevima mobilnosti unutar Unije

         Pravna osnova: Direktiva 2014/66/EU Europskog parlamenta i Vijeća (35) (Direktiva o premještaju unutar društva) – članak 23.; Direktiva Vijeća 2003/109/EZ (36) (Direktiva o osobama s dugotrajnim boravištem) (izmijenjena Direktivom Vijeća 2011/51/EU (37)) – članak 12. i članak 22.; Direktiva Vijeća 2009/50/EZ (38) (Direktiva o plavoj karti) – članak 18.
      Prethodno navedene direktive sadržavaju posebna pravila o ponovnom prihvatu između država članica u slučajevima mobilnosti unutar EU-a određenih kategorija državljana trećih zemalja (premještaji unutar društva, nositelji plavih karata EU-a, osobe s dugotrajnim boravištem). Te se odredbe trebaju smatrati leges speciales (posebnim pravilima) koja se prvenstveno moraju primjenjivati u slučajevima izričito obuhvaćenima navedenim direktivama.
      6.   DOBROVOLJNI ODLAZAK

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 7. stavak 1.

         U odluci o vraćanju naznačuje se vrijeme potrebno za dobrovoljni odlazak koje iznosi između sedam i trideset dana, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka 2. i 4. Države članice mogu u svojim nacionalnim zakonodavstvima odrediti da se to vrijeme određuje samo na temelju zahtjeva konkretnog državljanina treće zemlje. U tom slučaju države članice obavješćuju konkretne državljane trećih zemalja o mogućnosti podnošenja takvog zahtjeva.

      Promicanje dobrovoljnog odlaska jedan je od glavnih ciljeva Direktive o vraćanju. Ako ne postoje razlozi da se smatra da bi to moglo ugroziti svrhu postupka vraćanja, dobrovoljni odlazak u skladu s obvezom vraćanja bolje je od udaljavanja, i to iz triju razloga, odnosno, to je dostojanstvenija, sigurnija i često ekonomičnija mogućnost.
      Tijekom vremena za dobrovoljni odlazak konkretni državljanin treće zemlje obvezan je vratiti se, iako se ta obveza ne može provesti dok to razdoblje ne istekne ili ako postoji opasnost od bijega ili opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost ili ako je zahtjev za zakonit boravak odbijen kao očito neutemeljen ili lažan (vidjeti odjeljak 6.3.). Potiče se države članice da što većem broju povratnika pruže mogućnost dobrovoljnog odlaska i da se od toga suzdrže u predmetima u kojima postoji opasnost da bi se time mogla ugroziti svrha postupka vraćanja.
      Posljednjom rečenicom članka 7. stavka 1. državama članicama dopušteno je odlučiti da se pristup vremenu za dobrovoljni odlazak određuje samo na temelju zahtjeva državljana trećih zemalja. U takvom slučaju, informacije o mogućnosti podnošenja zahtjeva za vrijeme dobrovoljnog odlaska potrebno je pojedinačno dati konkretnim državljanima trećih zemalja. Opći informativni letci za javnost (na primjer, najavljivanje mogućnosti podnošenja zahtjeva na web-mjestu Ureda za useljavanje ili ispis oglasa i njihovo postavljanje na oglasne ploče u prostorijama lokalnih tijela za useljavanje) mogu biti korisni, ali trebaju biti nadopunjeni individualiziranim informacijama. Takve informacije maloljetnicima treba pružiti na način koji je prilagođen djetetu, dobi i kontekstu, a posebnu pozornost treba posvetiti situaciji maloljetnika bez pratnje.
      Države članice po primitku zahtjeva također mogu odlučiti odobriti vrijeme za dobrovoljni odlazak određenim kategorijama državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (na primjer, oni čiji je zahtjev za zakonit boravak odbijen kao očito neutemeljen ili lažan) ili za dobivanje potpore (na primjer, pomoć pri reintegraciji) i odobriti ga bez prethodnog zahtjeva u drugim slučajevima.
      Komisija preporučuje odobravanje vremena za dobrovoljni odlazak po primitku zahtjeva predmetnog državljanina treće zemlje, uz istodobno osiguravanje da su državljanima trećih zemalja propisno i sustavno pružene potrebne informacije za podnošenje zahtjeva.
      Programi za potpomognuti dobrovoljni povratak: iako se Direktivom o vraćanju ne traži od država članica da uspostave program za potpomognuti dobrovoljni povratak, u njezinoj uvodnoj izjavi 10. potvrđuje se kako „za poticanje dobrovoljnog povratka države bi članice trebale pružati veću pomoć za povratak i savjetovanje te na najbolji način koristiti relevantne mogućnosti financiranja”. Države članice stoga se snažno potiče da programe za potpomognuti dobrovoljni povratak učine dostupnima tijekom cijelog postupka kao dio napora uloženih u promicanje humanijeg i dostojanstvenijeg vraćanja te, općenito, za povećanje učinkovitosti vraćanja. Kako bi se olakšao pristup takvim programima i osiguralo da je konkretni državljanin treće zemlje donio informiranu odluku, države članice trebaju osigurati odgovarajuće širenje informacija o dobrovoljnom povratku i programima za potpomognuti dobrovoljni povratak i reintegraciju, uključujući i u suradnji s nacionalnim tijelima koja mogu biti u izravnom kontaktu s državljanima trećih zemalja (na primjer, obrazovne, socijalne i zdravstvene službe), nevladinim organizacijama i drugim tijelima. Takve se informacija maloljetnicima trebaju pružati na način koji je prilagođen djetetu, dobi i kontekstu. Nacionalni programi trebaju biti u skladu s neobvezujućim zajedničkim standardima za programe za potpomognuti dobrovoljni povratak (i reintegraciju) koje provode države članice (39), a koje je razvila Komisija u suradnji s državama članicama i podržalo Vijeće za PUP u svojim zaključcima od 9. – 10. lipnja 2016. (40).
      Cilj je Stručne skupine za vraćanje (REG) Europske migracijske mreže (EMN) olakšati praktičnu suradnju između država i dionika u području vraćanja, potpomognutog dobrovoljnog povratka i programa reintegracije. To bi trebao biti ključni alat za prikupljanje i razmjenu informacija i potiče se države članice da ga aktivno upotrebljavaju.
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Vremenski okvir od 7 do 30 dana opći je okvir. Države članice moraju utvrditi razdoblje unutar tog okvira, osim ako je zbog posebnih okolnosti pojedinog slučaja opravdano produljenje u skladu s člankom 7. stavkom 2. Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 6.1.).

                  —

                  Odobravanje 60 dana kao opće pravilo bilo bi nesukladno s usklađivanjem i „zajedničkom disciplinom” predviđenima u Direktivi o vraćanju o okviru od 7 do 30 dana i stoga se ne može opravdati kao povoljnija odredba u skladu s člankom 4. stavkom 3. Međutim, razdoblja od 30 do 60 dana (koja premašuju raspon usklađen stavkom 1.) koja se mogu odobriti samo u posebnim okolnostima (navedenima u stavku 2.) obuhvaćena su člankom 7. stavkom 2. Direktive o vraćanju.

                  —

                  U skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz prava na saslušanje iz članka 41. stavka 2. Povelje o temeljnim pravima, države članice trebale bi povratniku osigurati mogućnost navođenja individualnih okolnosti i potreba koje se trebaju uzeti u obzir pri utvrđivanju razdoblja koje će se odobriti, u slučajevima kada se vrijeme dobrovoljnog odlaska utvrđuje po službenoj dužnosti i u slučajevima kada se razdoblje utvrđuje na temelju zahtjeva povratnika.

                  —

                  Iako se Direktivom o vraćanju zabranjuje prisilno vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom tijekom vremena za dobrovoljni povratak, to ne sprječava države članice da pokrenu potrebne upravne postupke tijekom tog vremena u pogledu moguće provedbe odluke o vraćanju (na primjer, uspostavljanje kontakta s tijelima trećih zemalja za dobivanje putnih isprava, organiziranje logistike za postupke udaljavanja).

            Na temelju pojedinačne procjene situacije državljanina treće zemlje te osobito uzimajući u obzir izglede za vraćanje i spremnost državljanina treće zemlje na suradnju s nadležnim tijelima, Komisija preporučuje da države članice odobre najkraće moguće vrijeme za dobrovoljni odlazak koje je potrebno za organizaciju i provedbu vraćanja. Razdoblje dulje od sedam dana treba odobriti samo kada državljanin treće zemlje aktivno surađuje u postupku vraćanja.
      6.1.   Produljeno vrijeme za dobrovoljni odlazak

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 7. stavak 2.

         Ako je to potrebno, države članice produljuju vrijeme za dobrovoljni odlazak za odgovarajuće razdoblje, uzimajući u obzir posebne okolnosti pojedinačnog slučaja, kao što su dužina boravka, djeca koja pohađaju školu i postojanje obiteljskih i društvenih veza.

      Ne postoji unaprijed utvrđeni najdulji rok za produljenje vremena za dobrovoljni odlazak i svaki bi pojedini slučaj trebalo rješavati s obzirom na utemeljenost u skladu s nacionalnim provedbenim propisima i upravnom praksom. Države članice uživaju široko diskrecijsko pravo u utvrđivanju bi li produljenje vremena za dobrovoljni odlazak bilo „primjereno”. Uzimajući u obzir upućivanje u tekstu na djecu koja pohađaju školu, produljenje vremena za dobrovoljni odlazak do kraja semestra ili školske godine ili u trajanju do jedne školske godine može se odobriti pod uvjetom da je to u najboljem interesu djeteta i da su sve relevantne okolnosti slučaja propisno uzete u obzir.
      Produljenje roka za više od 30 dana može biti odobreno na početku (trenutak u vremenu kada se donosi odluka o vraćanju) ako je opravdano pojedinačnom procjenom okolnosti slučaja. Nije nužno prvo odobriti rok od 30 dana i zatim ga naknadno produljiti.
      Izraz „ako je to potrebno” odnosi se na okolnosti povratnika i okolnosti povezane s državom vraćanja. Države članice imaju pravo diskrecije u odnosu na bit i regulatorni opseg svojih nacionalnih provedbenih propisa u tome području.
      Tri slučaja navedena u članku 7. stavku 2. (duljina boravka, djeca koja pohađaju školu, obiteljske veze) treba izričito poštovati u nacionalnim provedbenim propisima i upravnoj praksi. Upravni propisi država članica mogu biti detaljniji i u njima mogu biti predviđeni drugi razlozi za produljenje, ali ne bi trebali biti manje precizni, ugrožavajući time usklađivanje.
      6.2.   Obveze tijekom vremena za dobrovoljni odlazak

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 7. stavak 3.

         Određene obveze čiji je cilj sprječavanje opasnosti od bijega, kao što je redovno javljanje tijelima, polog odgovarajućeg novčanog jamstva, dostava dokumenata ili obveza boravka u određenom mjestu, mogu se odrediti tijekom vremena za dobrovoljni odlazak.

      Obveze navedene u članku 7. stavku 3. mogu se odrediti kada treba izbjeći opasnost od bijega. Ako se pojedinačnom procjenom slučaja pokaže da ne postoje posebne okolnosti, takve obveze nisu opravdane – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-61/11, El Dridi, točka 37.: „Na temelju članka 7. stavaka 3. i 4. te direktive može se zaključiti da države članice mogu samo u posebnim okolnostima, kao u slučaju kada postoji opasnost od bijega, tražiti, prvo, od primatelja odluke o vraćanju da se redovito javlja nadležnim tijelima, da dostavi primjereno financijsko jamstvo, da dostavi isprave ili boravi u određenom mjestu ili, drugo, odobriti razdoblje kraće od sedam dana za dobrovoljni odlazak ili se čak suzdržati od odobravanja tog razdoblja”. Komisija preporučuje da države članice upotrebljavaju takvu mogućnost kada treba izbjeći opasnost od bijega tijekom vremena za dobrovoljni povratak.
      Treba obratiti pozornost na činjenicu da mogućnost država članica da određuju određene obveze može predstavljati prednost za povratnika jer se njome može omogućiti odobravanje vremena za dobrovoljni odlazak u slučajevima u kojima inače ne bi trebalo biti potrebno takvo postupanje.
      Nije moguće dati opće primjenjivi podatak o tome koji iznos čini „prikladno financijsko jamstvo”. U svakom slučaju treba poštovati načelo proporcionalnosti, odnosno, iznosom bi trebalo uzeti u obzir pojedinačnu situaciju povratnika. U trenutačnoj praksi država članica predviđen je iznos od 200 do 5 000 EUR.
      Ako je to potrebno u pojedinom slučaju, obveze navedene u članku 7. stavku 3. mogu se odrediti i na kumulativan način.
      Kada određuju obveze iz članka 7. stavka 3., države članice trebale bi uzeti u obzir pojedinačnu situaciju povratnika i osigurati potpuno poštovanje načela proporcionalnosti. Države članice izbjegavaju određivanje obveza koje se de facto ne mogu ispuniti (na primjer, ako osoba nema putovnicu, on/ona neće je moći dostaviti).
      6.3.   Kontraindikacije

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 7. stavak 4.

         Ako postoji opasnost od bijega ili ako je zahtjev za zakonit boravak odbijen kao očigledno neutemeljen ili lažan, ili ako konkretna osoba predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, države članice mogu se suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili mogu odobriti vrijeme kraće od sedam dana.

      Države članice mogu se suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak u slučajevima – koji su iscrpno navedeni u članku 7. stavku 4. Direktive o vraćanju – kada postoji „kontraindikacija”, odnosno kada postoji opasnost od bijega državljanina treće zemlje (vidjeti odjeljak 1.6.) ili opasnost za javni poredak, javnu sigurnost i nacionalnu sigurnost (na primjer, prethodne osude za teška kaznena djela počinjena u državama članicama) i kada je zahtjev za zakonit boravak (na primjer, zahtjev za azil, zahtjev za obnovu dozvole) odbijen kao očito neutemeljen ili lažan.
      Kada se na temelju pojedinačne procjene može utvrditi da u određenom slučaju postoje takve „kontraindikacije”, vrijeme za dobrovoljni odlazak ne bi trebalo odobriti, a vrijeme kraće od sedam dana treba odobriti samo ako to ne sprječava nacionalna tijela u izvršenju udaljavanja.
      Međutim, države članice mogu promijeniti svoju procjenu situacije u bilo kojem trenutku (povratnik koji prethodno nije surađivao može promijeniti svoj stav i prihvatiti ponudu za potpomognuti dobrovoljni povratak) i odobriti vrijeme za dobrovoljni odlazak iako je izvorno postojala opasnost od bijega.
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  U načelu nije moguće sve osobe koje su nezakonito ušle lišiti mogućnosti dobivanja vremena za dobrovoljni odlazak. Takvo opće pravilo bilo bi protivno definiciji opasnosti od bijega, načelu proporcionalnosti i obvezi izvršavanja procjene pojedinačnih slučajeva, umanjujući effet utile članka 7. (promicanje dobrovoljnog odlaska).

                  —

                  U skladu s člankom 7. stavkom 4. moguće je isključiti državljane trećih zemalja koji su podnijeli lažne zahtjeve. Člankom 7. stavkom 4. izričito su obuhvaćeni očito neutemeljeni ili lažni zahtjevi. Zahtjevi podneseni u cilju zloupotrebe obuhvaćali bi viši stupanj osuđujućeg ponašanja od očito neutemeljenih zahtjeva, stoga bi članak 7. stavak 4. trebalo tumačiti kao da obuhvaća i zahtjeve podnesene u cilju zloupotrebe.

                  —

                  Moguće je isključiti i osobe koje predstavljaju rizik za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost. U predmetu C-554/13, Zh. i O
                      (41)., Sud EU-a objasnio je u ovom pogledu da države članice u osnovi zadržavaju slobodu da u skladu s nacionalnim potrebama utvrde zahtjeve pojma javnog poretka. Pojam „opasnost od bijega” razlikuje se od „rizika za javni poredak”. Pojam „rizika za javni poredak” pretpostavlja, osim poremećaja društvenog poretka koji podrazumijeva svako kršenje zakona, postojanje stvarne, aktualne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja utječe na jedan od temeljnih interesa društva. Država članica ne može smatrati da državljanin treće zemlje predstavlja rizik za javni poredak samo na osnovi toga što je taj državljanin osumnjičen ili kazneno osuđen za kazneno djelo u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Za procjenu svakog pojedinog slučaja koja se u svakom slučaju mora provoditi važni su i drugi čimbenici, kao što su priroda i težina tog djela, vrijeme koje je prošlo od počinjenja tog djela i sva pitanja koja se odnose na pouzdanost sumnje da je predmetni državljanin treće zemlje počinio navodno kazneno djelo.

            6.4.   Praktična usklađenost – prijevoz kopnom

         Prilog 39. Schengenskom priručniku „Standardni obrazac za priznavanje odluke o vraćanju u svrhu prijevoza kopnom”

         Karta država članica sudionica (dostupna kao EMN ad-hoc upit, vraćanje, 2015. na web-mjestu EMN-a Europa)

      Podsjetnik/objašnjenje: povratnik koji namjerava napustiti državno područje EU-a kopnom unutar vremena za dobrovoljni odlazak nema valjanu vizu ili drugu dozvolu za prijevoz kroz druge države članice u svoju zemlju vraćanja i stoga riskira da će ga policija uhititi/zaustaviti na putu kući i da će protiv njega biti donesena druga odluka o vraćanju izdana u tranzitnoj državi članici. To je protivno cilju politike Direktive o vraćanju da se osigura učinkovito vraćanje, uključujući putem dobrovoljnog odlaska.
      Izdavanje tranzitne vize povratniku bilo bi neprimjereno i neodgovarajuće rješenje jer bi izdavanje vize državljanima treće zemlje s nezakonitim boravkom koji moraju otići bilo protivno pravilima EU-a o vizama. Nadalje, čini se da tranzitne države članice nemaju poticaja izdavati takvu vrstu vize (opasnost od bijega osobe i/ili od nastanka troškova udaljavanja) i u praksi će stoga često odbiti izdavanje vize. Izdavanje „europske propusnice” povratniku također nije prihvatljivo rješenje: Ako pravna priroda i pravni učinci takve propusnice nisu jasno definirani, i dalje bi se smatralo da povratnik – u strogo pravnom smislu – nezakonito boravi u tranzitnoj državi članici i stoga može biti donesena nova odluka o vraćanju u skladu s člankom 6. stavkom 1.
      Jedan od načina izbjegavanja problema jest promicanje izravnog povratka u treće zemlje zračnim putem. Međutim, to može biti skupo i nepraktično za povratnika.
      Pristup koji Komisija izričito preporučuje jest da tranzitne države članice priznaju odluke o vraćanju koje je izdala prva država članica primjenom Priloga 39. Schengenskom priručniku „Standardni obrazac za priznavanje odluke o vraćanju u svrhu prijevoza kopnom” (koji je Komisija izdala u rujnu 2011. nakon savjetovanja s predmetnim državama članicama na tehničkoj razini i rasprave u okviru Radne skupine Vijeća Europske unije o migraciji-protjerivanju).
      U skladu s ovim pristupom, država članica tranzita može priznati odluku o vraćanju uključujući vrijeme dobrovoljnog odlaska koje je odobrila prva država članica i dopustiti povratniku tranzit na temelju priznate odluke i priznatog vremena dobrovoljnog odlaska. Prednost je tog pristupa u tome što tranzitna država članica ne mora izdati novu odluku o vraćanju i može tražiti od prve države članice da joj nadoknadi sve troškove povezane s udaljavanjem ako nešto krene po zlu i ako povratnika treba udaljiti o trošku države tranzita (u skladu s primjenom Odluke Vijeća 2004/191/EZ (42)).
      One države članice koje još oklijevaju upotrijebiti tu dobrovoljnu mogućnost (kao država članica pošiljateljica ili primateljica) potiče se da se pridruže i obavijeste Komisiju i druge države članice o svom sudjelovanju.
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Način priznavanja: u široko i općenito formuliranom tekstu Direktive 2001/40/EZ predviđeno je slobodno odlučivanje o praktičnim načinima (pojedinostima o postupku) za uzajamno priznavanje u skladu s praktičnim potrebama i nacionalnim zakonodavstvom. Obrazac predložen u Prilogu 39. Schengenskom priručniku jedan je od mogućih načina, ali ne i jedini.

                  —

                  U pravnom smislu, država članica B priznaje sve relevantne elemente odluke o vraćanju koju je izdala država članica A, uključujući priznavanje izjave da državljanin treće zemlje nezakonito boravi i da mu je odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak – što se primjenjuje na državnom području države članice B koja priznaje odluku.

                  —

                  Država članica koja priznaje odluku uživa tri različite „zaštitne mjere”:

                              1.

                              uporaba standardnog obrasca iz Priloga 39. dobrovoljna je. Države članice uvijek imaju mogućnost ne priznati odluku o vraćanju koju je izdala druga država članica u određenom slučaju;

                              2.

                              prva država članica može odobriti vrijeme dobrovoljnog odlaska u skladu s člankom 7. Direktive o vraćanju samo ako nema „kontraindikacija”, kao što je opasnost od bijega. Ova procjena osobne situacije povratnika u skladu s člankom 7. koju mora izvršiti prva država članica može biti korisno za državu članicu tranzita koja priznaje odluku;

                              3.

                              ako nešto krene po zlu i povratnika treba udaljiti o trošku države tranzita, svi troškovi povezani s udaljavanjem mogu se naplatiti prvoj državi članici na temelju primjene Odluke 2004/191/EZ.

            6.5.   Praktična usklađenost – prijevoz zračnim putem

      Direktivom Vijeća 2003/110/EZ (43) o pomoći u slučajevima tranzita u svrhu udaljavanja zračnim putem osigurava se pravni okvir za suradnju između nadležnih tijela u zračnim lukama država članica tranzita u slučajevima udaljavanja zračnim putem s pratnjom ili bez nje. Pojam „udaljavanje bez pratnje” u ovoj Direktivi (koja je donesena pet godina prije Direktive o vraćanju) može se protumačiti kao da obuhvaća i „dobrovoljni odlazak” u smislu Direktive o vraćanju (44). Komisija preporučuje sustavnu uporabu Direktive 2003/110/EZ u organizaciji prijevoza zračnim putem u kontekstu dobrovoljnog odlaska (vidjeti i odjeljak 7.2.).
      6.6.   Evidencija o dobrovoljnom odlasku

      Trenutačno ne postoji središnji sustav EU-a za praćenje dobrovoljnih odlazaka. U slučaju prijevoza povratnika kopnom u skladu s preporukom iz Priloga 39. Schengenskom priručniku, službenik graničnog nadzora šalje potvrdu državi članici koja je izdala odluku o vraćanju. U drugim slučajevima, povratnici se ponekad o tome šalju obavijest putem konzulata država članica u trećim zemljama. Odlazak ponekad evidentiraju i službenici graničnog nadzora koji provode izlazne kontrole. Zbog nepostojanja središnjeg sustava Unije za praćenje dobrovoljnih odlazaka javljaju se propusti u pogledu provjere izvršenja i u pogledu statističkih podataka. Prijedlog Uredbe Komisije o upotrebi Schengenskog informacijskog sustava za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (45) usmjeren je na rješavanje tog problema.
      Države članice trebaju u kratkom roku osigurati načine za provjeru je li državljanin treće zemlje napustio Uniju, uključujući unutar vremena za dobrovoljni povratak i bez pomoći, kako bi osigurale učinkovito praćenje u slučajevima nepoštovanja. Države članice potiče se da maksimalno iskoriste dostupne informativne kanale radi:

                  1.

                  sustavnog poticanja povratnika kojima je odobreno vrijeme za dobrovoljno vraćanje da obavijeste nadležna tijela koja su izdala odluku o vraćanju (i zabranu ulaska) o svom uspješnom odlasku. Povratnik može o svom odlasku obavijestiti službenika graničnog nadzora u trenutku odlaska, može odlazak prijaviti konzularnom predstavništvu države članice u svojoj zemlji podrijetla nakon povratka ili može poslati pisanu obavijest s dostatnim dokazima u prilogu. U svrhu jačanja te prakse, odluci o vraćanju ili putnoj ispravi može se sustavno prilagati informativni list u kojem se navode ime i drugi identifikatori državljanina treće zemlje, upute i kontaktni podaci izdavatelja, kako bi granični policajac mogao otisnuti pečat na njega i vratiti ga izdavatelju kao dokaz o odlasku. U takvom informativnom listu mogu biti navedene i koristi koje povratnik ima od obavješćivanja nadležnih tijela o uspješnom odlasku.

                  2.

                  traženja od službenika graničnog nadzora koji provode izlazne kontrole da, ako uoče izlazak nezakonitog migranta, istraže je li za tog povratnika izdana odluka o vraćanju uz koju je odobreno vrijeme dobrovoljnog odlaska te da, ako je tako, o njegovu odlasku sustavno obavješćuju nadležna tijela koja su izdala odluku o vraćanju.

                  3.

                  uporabe Priloga 39. (vidjeti odjeljak 6.4.) za potvrđivanje odlaska državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom koji kopnom prolaze kroz državno područje države članice koja nije izdala odluku o vraćanju.

            Države članice također trebaju razmotriti uspostavu kontakata sa zračnim prijevoznicima radi dobivanja informacija o tome jesu li se državljani treće zemlje koji su se vratili bez pratnje nalazili u zrakoplovu u trenutku očekivanog odlaska.
      7.   UDALJAVANJE

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 8. stavci 1. do 4.

                     1.

                     Države članice poduzimaju potrebne mjere za izvršenje odluke o vraćanju, ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak u skladu s člankom 7. stavkom 4. ili ako obveza vraćanja nije izvršena u vremenu za dobrovoljni odlazak, odobren u skladu s člankom 7.

                     2.

                     Ako je država članica odobrila u skladu s člankom 7. vrijeme za dobrovoljni odlazak, odluka o vraćanju može se izvršiti samo nakon proteka tog vremena, osim ako se pojavi opasnost iz članka 7. stavka 4. tijekom tog vremena.

                     3.

                     Države članice mogu donijeti posebne upravne ili sudske odluke ili akte u kojima se nalaže udaljavanje.

                     4.

                     Kada države članice – kao posljednje sredstvo – primjenjuju prisilne mjere za provođenje udaljavanja državljanina treće zemlje koji se opire udaljavanju, takve su mjere proporcionalne i ne prekoračuju razumnu silu. One se provode na način predviđen nacionalnim zakonodavstvom u skladu s temeljnim pravima i uz poštovanje dostojanstva i fizičkog integriteta konkretnog državljanina treće zemlje.

            U Direktivi o vraćanju utvrđuje se cilj („izvršenje odluke o vraćanju”) koji treba ostvariti na djelotvoran i proporcionalan način „svim nužnim mjerama”, a konkretni način („kako”) ovisi o zakonodavstvu države članice i upravnoj praksi – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-329/11, Achughbabian, točka 36.: „[…] sadržani izrazi” mjere „i” prisilne mjere „odnose se na bilo koju intervenciju koja, na djelotvoran i razmjeran način, vodi do vraćanja predmetne osobe”.
      Neovisno o obvezi državljana trećih zemalja da surađuju u pogledu svoje identifikacije i da traže potrebne isprave od svojih nacionalnih tijela, obveza država članica da poduzmu „sve potrebne mjere” obuhvaća i pravodobno upućivanje zahtjeva trećoj zemlji koja je zemlja ponovnog prihvata za dostavu valjane osobne ili putne isprave ili zahtjeva za prihvaćanje uporabe europske putne isprave za vraćanje (46), ako je to predviđeno važećim sporazumima ili dogovorima s trećom zemljom, kako bi se omogućio fizički prijevoz državljana treće zemlje iz države članice. Uporaba europske putne isprave za vraćanje treba se dodatno promicati u pregovorima i primjeni bilateralnih sporazuma i sporazuma EU-a o ponovnom prihvatu te drugim dogovorima s trećim zemljama. Upravni postupci s trećim zemljama usmjereni na pripremu operacija udaljavanja (na primjer, nabava potrebnih putnih isprava i odobrenja) mogu se pokrenuti tijekom vremena za dobrovoljni odlazak, bez ugrožavanja konkretnog državljanina treće zemlje (vidjeti i odjeljak 6.).
      Kako bi se smanjio učinak moguće zlouporabe, posebno one povezane s neutemeljenim, višestrukim zahtjevima za azil i zahtjevima podnesenima u posljednji trenutak te s neutemeljenim žalbama na odluke o azilu ili vraćanju podnesenima isključivo u cilju odgađanja ili ometanja provedbe odluka o vraćanju, Komisija državama članicama preporučuje poduzimanje mjera kako bi organizirale ispitivanje zahtjeva za međunarodnu zaštitu u ubrzanim postupcima ili, po potrebi, postupcima na granici, u skladu s Direktivom 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća (47) („Direktiva o postupcima azila”).
      Granica između dobrovoljnog odlaska i udaljavanja: vraćanje je vrlo širok pojam i njime je obuhvaćen postupak vraćanja (dobrovoljnog ili prisilnog) u treću zemlju u skladu s obvezom vraćanja. Udaljavanje je mnogo uže. Ono označava izvršenje obveze vraćanja, odnosno fizički prijevoz iz države članice. Sud EU-a već je istaknuo u presudi u predmetu C-61/11, El Dridi, (točka 41.) i predmetu C-329/11, Achoughbabian, da je u Direktivi o vraćanju predviđeno „stupnjevanje mjera” od dobrovoljnih do prisilnih. U praksi često postoje slučajevi koji sadržavaju i elemente prisilnog vraćanja (zadržavanje) i dobrovoljnost (naknadno dobrovoljno putovanje bez potrebe za korištenjem fizičke sile). Države članice potiče se da u svim fazama postupka upotrebljavaju najmanje intruzivne mjere. Ako povratnici na koje se odnosi odluka o udaljavanju/zadržavanju promijene svoj stav i pokažu spremnost za suradnju i dobrovoljni odlazak, države članice potiče se da pokažu fleksibilnost, na što imaju i pravo.
      Izvršenje odluke o vraćanju nakon što je zahtjev za međunarodnu zaštitu odbijen: u presudi u predmetu C-601/15, J.N. (točke 75. – 76., 80.), Sud EU-a utvrdio je da se nakon odbijanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u prvom stupnju izvršenje prethodno izdane odluke o vraćanju mora nastaviti u fazi u kojoj je prekinuto i postupak vraćanja ne treba započinjati iznova: „[…] koristan učinak Direktive 2008/115/EZ u svakom slučaju zahtijeva da se postupak koji je pokrenut na temelju te direktive, u okviru kojeg je odluka o vraćanju donesena i […] popraćena zabranom ulaska, može nastaviti u fazi u kojoj je prekinut zbog podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, pod uvjetom da je taj zahtjev odbijen u prvom stupnju […]. U tom pogledu, iz obveze lojalnosti država članica, koja proizlazi iz članka 4. stavka 3. UEU-a, a na koju se podsjeća u točki 56. presude El Dridi […], i iz zahtjevâ učinkovitosti […], proizlazi da se obveza provedbe udaljavanja, koja je državama članicama propisana člankom 8. te direktive, u slučajevima predviđenima u članku 8. stavku 1. mora ispuniti što je prije moguće […]. Ta se obveza ne bi poštovala ako bi se s udaljavanjem kasnilo zbog toga što bi se, nakon što je zahtjev za međunarodnu zaštitu odbijen u prvom stupnju, postupak […] morao pokrenuti od početka, a ne nastaviti u fazi u kojoj je prekinut.”
      Zatvor kao kaznenopravna mjera za nezakoniti boravak nikada ne može biti „nužna mjera” u smislu članka 8. stavka 1. Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 4.). U skladu s člankom 6. Povelje o temeljnim pravima o pravu na slobodu, koji se tumači u skladu s člankom 5. EKLJP-a, lišavanje slobode u kontekstu vraćanja dopušteno je samo u svrhu udaljavanja iz članka 15. Direktive o vraćanju – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-329/11, Achughbabian (točka 37.): „[…] određivanje i provedba kazne zatvora tijekom postupka vraćanja predviđenog Direktivom 2008/115/EZ ne pridonose ostvarenju udaljavanja koje se nastoji ostvariti tim postupkom, odnosno fizičkog prijevoza predmetne osobe izvan predmetne države članice. Takva kazna ne predstavlja stoga 'mjeru' ili 'prisilnu mjeru' u smislu članka 8. Direktive 2008/115/EZ”.
      Pri provedbi Direktive o vraćanju u skladu s člankom 5. točkom (c) države članice uzimaju u obzir zdravstveno stanje državljana trećih zemalja; nadalje, pri izvršenju odluka o vraćanju u skladu s člankom 8. stavkom 1. Direktive, države članice djeluju uz poštovanje dostojanstva i fizičkog integriteta državljana trećih zemalja. Uz potpuno poštovanje prava na zdravlje i uzimajući u obzir da se Direktivom ne nameće obveza provođenja sustavnih liječničkih pregleda iliizdavanja izjave o sposobnosti putovanja zrakoplovom za državljane trećih zemalja koji podliježu udaljavanju, Komisija preporučuje da države članice poduzmu mjere sprječavanja mogućih zlouporaba povezanih s lažnim zdravstvenim tvrdnjama državljana trećih zemalja koje bi rezultirale nepropisnim sprječavanjem ili obustavom udaljavanja iz medicinskih razloga (vidjeti i odjeljak 12.4.), primjerice osiguravanjem da je kvalificirano medicinsko osoblje koje je imenovalo relevantno nacionalno tijelo dostupno za pružanje neovisnog i objektivnog liječničkog mišljenja o pojedinačnom slučaju.
      7.1.   Udaljavanje zračnim putem

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 8. stavak 5.; Zajedničke smjernice koje se odnose na sigurnosne odredbe o zajedničkim udaljavanju zračnim putem koje su priložene Odluci Vijeća 2004/573/EZ (48); Uredba (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća (49) – članak 28. stavak 3.

         Prilikom udaljavanja zračnim putem države članice uzimaju u obzir Zajedničke smjernice koje se odnose na sigurnosne odredbe o zajedničkom udaljavanju zračnim putem koje su priložene Odluci 2004/573/EZ.

      U skladu s Direktivom o vraćanju, države članice uzimaju u obzir Zajedničke smjernice koje se odnose na sigurnosne odredbe o zajedničkom udaljavanju zračnim putem koje su priložene Odluci 2004/573/EZ u kontekstu svih udaljavanja zračnim putem, a ne samo u kontekstu zajedničkih udaljavanja, kako je prvotno predviđeno tom Odlukom.
      Neki su dijelovi tih Smjernica po prirodi tako osmišljeni da se mogu primijeniti samo na zajedničke letove, kao što su pravila povezana s ulogom i podjelom zadaća država članica koje organiziraju prijevoz i koje u njemu sudjeluju, stoga se ne mogu uzeti u obzir u čisto nacionalnom kontekstu. Međutim, sve ostale dijelove Smjernica (vidjeti najvažnije izvatke u okviru u nastavku) trebalo bi uzeti u obzir i u isključivo nacionalnim postupcima udaljavanja.

         ZAJEDNIČKE SMJERNICE KOJE SE ODNOSE NA SIGURNOSNE ODREDBE O ZAJEDNIČKOM UDALJAVANJU ZRAČNIM PUTEM

         (izvadci)

         1.   FAZA PRIJE VRAĆANJA

         1.1.2.   Medicinski uvjet i medicinska dokumentacija

         Država članica organizatorica, kao i svaka država članica sudionica, osiguravaju da su osobe koje se vraćaju, a za koje su odgovorne, takvog zdravstvenog stanja da je pravno i stvarno dopušteno njihovo sigurno udaljavanje zračnim putem. Za osobe koje se vraćaju dostavlja se medicinska dokumentacija vezana za njihovo poznato zdravstveno stanje ili za medicinski tretman koji se zahtijeva. Medicinska dokumentacija uključuje nalaze medicinskih pretraga, dijagnoze i specifikaciju moguće potrebnih lijekova, radi osiguravanja neophodnih medicinskih sredstava. […]

         1.1.3.   Dokumentacija

         Država članica organizatorica, kao i svaka država članica sudionica, za svaku osobu koja se vraća osiguravaju valjane putne dokumente kao i druge dodatne dokumente, potvrde ili raspoloživu dokumentaciju. Ovlaštena osoba zadržava dokumentaciju sve do dolaska u zemlju odredišta […].

         1.2.3.   Korištenje pratnje iz privatnog sektora

         Ako država članica sudionica koristi pratnju iz privatnog sektora, tijela dotične države članice daju barem jednog službenog predstavnika da bude prisutan u zrakoplovu.

         1.2.4.   Vještine i osposobljavanje pratnje

         Pratnja predviđena za zajedničke letove prethodno prolazi posebno osposobljavanje kako bi mogla izvršiti svoju zadaću; mora joj biti omogućena neophodna medicinska potpora, ovisno o zadatku.

         […]

         1.2.5.   Kodeks ponašanja pratnje

         Pratnja nije naoružana. Može nositi civilno odijelo koje na sebi ima znak raspoznavanja u svrhu identifikacije. Ostalo akreditirano prateće osoblje također na sebi nosi znak raspoznavanja.

         Članovi su pratnje u zrakoplovu strateški raspoređeni kako bi pružili optimum sigurnosti. Štoviše, sjede zajedno s osobama koje se vraćaju a za koje odgovaraju.

         1.2.6.   Dogovori koji se odnose na brojnost pratnje

         Brojnost pratnje je određena, od slučaja do slučaja, na osnovi analize mogućih rizika i nakon međusobnog savjetovanja. Za većinu slučajeva se preporučuje da je brojnost pratnje zrakoplovu barem jednaka brojnosti osoba koje se vraćaju. Ako se pokaže neophodna za potporu, na raspolaganju je pomoćna jedinica (npr. u slučajevima vrlo udaljenih odredišta).

         2.   FAZA PRIJE ODLASKA U ZRAČNIM LUKAMA ZA ODLAZAK ILI PREKID

         2.1.   Prijevoz do zračne luke i boravak u zračnoj luci

         Glede prijevoza i boravka u zračnoj luci, vrijedi sljedeće:

                     (a)

                     u načelu, pratnja i osobe koje se vraćaju u zračnoj luci trebaju biti barem tri sata prije polaska;

                     (b)

                     osobe koje se vraćaju treba ukratko obavijestiti o izvršenju njihova udaljavanja kao i savjetovati da je u njihovu interesu potpuna suradnja s pratnjom. Treba im objasniti da neće biti tolerirano nikakvo destruktivno ponašanje i da ono neće ishoditi prekidom operacije udaljavanja;

         […]

         2.2.   Registracija, ukrcavanje i sigurnosna provjera prije leta

         Mjere koje se odnose na registraciju, ukrcavanje i sigurnosnu provjeru prije leta jesu sljedeće:

                     (a)

                     pratnja države članice zatečene lokacije je odgovorna za registraciju kao i za pomoć prilikom prolaženja kroz kontrolnu zonu;

                     (b)

                     sve osobe koje se vraćaju, prije ukrcavanja na zajednički let prolaze kroz pomno pretraživanje. Svi se predmeti koji bi mogli predstavljati prijetnju sigurnosti pojedinaca, kao i sigurnosti zajedničkog leta, oduzimaju i stavljaju u prtljažni prostor;

                     (c)

                     prtljaga osoba koje se vraćaju ne stavlja se u putničku kabinu. Sva prtljaga koja se stavlja u prtljažni prostor polazi kroz sigurnosnu provjeru i označena je imenom vlasnika. Sve što se drži opasnim, sukladno načelima Organizacije za međunarodni civilni zračni promet (ICAO), odstranjuje se iz prtljage;

                     (d)

                     novac i dragocjenosti stavljaju se u proziran omot i označavaju imenom vlasnika. Osobe koje se vraćaju obavješćuju se o postupku koji se odnosi na dragocjenosti i novac koji su odloženi na stranu;

         […]

         3.   POSTUPAK PRILIKOM LETA

         […]

         3.2.   Primjena prisilnih mjera

         Prisilne mjere primjenjuju se kako slijedi:

                     (a)

                     prisilne mjere se provode uz dužno poštovanje individualnih prava osobe koju se vraća;

                     (b)

                     prisila može biti primijenjena u odnosu na pojedince koji odbijaju udaljavanje ili pružaju otpor prilikom udaljavanja. Sve su prisilne mjere proporcionalne i ne koristi se sila veća nego što je to potrebno. Čuva se dostojanstvo i tjelesna nepovredivost osobe koja se vraća. Sukladno tome, u slučaju dvojbe, operacija udaljavanja, uključujući i provođenje zakonske prisile zasnovane na otporu i opasnosti osobe koja se udaljava, bit će obustavljena, prema načelu „ne udaljavati pod svaku cijenu”;

                     (c)

                     nijedna prisilna mjera ne smije dovesti u pitanje ni ugroziti normalno disanje osobe koja se vraća. U slučaju uporabe prisile, treba osigurati da prsni koš osobe koja se vraća ostane u okomitom položaju, tako da ništa ne utječe na njegov ili njezin prsni koš, kako bi se održala normalna funkcija disanja;

                     (d)

                     imobilizacija osobe koja se vraća a koja pruža otpor, postiže se sredstvima prisile koja ne predstavljaju prijetnju njihovu dostojanstvu i tjelesnoj nepovredivosti;

                     (e)

                     država članica organizatorica kao i svaka država članica sudionica prije operacije udaljavanja usuglašavaju popis dozvoljenih sredstava prisile. Zabranjena je uporaba sedativa u svrhu olakšavanja udaljenja, ne dovodeći u pitanje hitne mjere u svrhu osiguranja sigurnosti leta;

                     (f)

                     sva je pratnja obaviještena i osviještena kada je riječ o ovlaštenim i zabranjenim sredstvima prisile;

                     (g)

                     osobe koje se vraćaju a pružaju otpor ostaju tijekom leta pod stalnim nadzorom;

                     (h)

                     odluku o privremenom otklanjanju sredstava sputavanja donose voditelj ili zamjenik voditelja operacije udaljavanja.

         3.3.   Medicinsko osoblje i tumači

         Mjere vezane za medicinsko osoblje i tumače su sljedeće:

                     (a)

                     tijekom zajedničkog leta treba biti prisutan barem jedan liječnik;

                     (b)

                     liječnik ima pristup svoj relevantnoj medicinskoj dokumentaciji osoba koje se vraćaju te mu je prije polaska svraćena pozornost na osobe koje se vraćaju čije je zdravstveno stanje specifično. Prethodno nepoznata zdravstvena stanja koja se otkriju neposredno prije polaska a mogu utjecati na provođenje udaljavanja, trebaju biti procijenjena zajedno s nadležnim tijelima;

                     (c)

                     nakon podrobne medicinske dijagnostike, isključivo liječnik može osobama koje se vraćaju propisati lijekove. Lijekovi koji su tijekom leta potrebni osobi koja se vraća drže se u zrakoplovu;

                     (d)

                     svaka osoba koja se vraća u mogućnosti je obratiti se liječniku ili pratnji izravno ili posredstvom tumača, na jeziku na kojem se može izraziti;

                     (e)

                     država članica organizatorica osigurava da odgovarajuće osoblje, liječnici i tumači, budu na raspolaganju tijekom operacije udaljavanja.

         3.4.   Dokumentacija i nadgledanje operacije udaljavanja

         3.4.1.   Snimanje i promatrači trećih strana

         Svako video- i/ili audiosnimanje ili nadgledanje, koje na zajedničkom letu obavljaju promatrači neke treće strane, podliježe prethodnoj suglasnosti između države članice organizatorice i država članica sudionica.

         […]

         5.   FAZA DOLASKA

         Nakon dolaska:

         […]

                     (c)

                     država članica organizatorica kao i svaka država članica sudionica izručuju osobe koje se vraćaju, a za koje su odgovorne, tijelima zemlje odredišta, zajedno s njihovom prtljagom i svim stvarima koje su prilikom ukrcavanja bile oduzete. Vodeći predstavnici države članice organizatorice i država članica sudionica, nakon dolaska, za izručenje osoba koje se vraćaju odgovorni su lokalnim tijelima. Pratnja obično ne napušta zrakoplov;

                     (d)

                     gdje je to primjereno i izvedivo, država članica organizatorica i države članice sudionice pozivaju konzularno osoblje, dužnosnike za imigracijsku vezu ili izvidnice država članica u svrhu olakšavanja izručenja osoba koje se vraćaju lokalnim tijelima, ako je to u skladu s nacionalnom praksom i postupkom;

                     (e)

                     osobe koje se vraćaju su prilikom izručenja lokalnim tijelima oslobođene lisica kao i svake druge sputanosti;

                     (f)

                     izručenje osoba koje se vraćaju događa se izvan zrakoplova (ili u stubišnom prolazu za ukrcavanja putnika ili u odgovarajućem prostoru zračne luke – ovisno o tome što se uzme kao prikladno). Ako je to moguće, lokalnim se tijelima ne dopušta ulazak u zrakoplov;

                     (g)

                     vrijeme provedeno u zračnoj luci odredišta treba biti svedeno na minimum;

                     h)

                     u odgovornost države članice organizatorice, kao i svake države članice sudionice, spada da na licu mjesta ima predviđene aranžmane za pratnju i predstavnike (kao i za osobe koje se vraćaju a čije je ponovno primanje odbijeno) za slučaj da je, nakon iskrcavanja osoba koje se vraćaju, odlazak zrakoplova otkazan. Ako se to pokaže neophodnim, ti aranžmani trebaju uključivati osiguravanje prenoćišta.

         6.   NEUSPJEH OPERACIJE UDALJAVANJA

         U slučaju da tijela zemlje odredišta odbiju ulazak na svoje državno područje ili da je operacija udaljavanja prekinuta iz drugih razloga, država članica organizatorica, kao i svaka država članica sudionica, preuzimaju odgovornost, o vlastitom trošku, za povratak osoba koje se vraćaju a za koje su odgovorne, na njima pripadajuće državno područje.

      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Pratnja osoba koje se vraćaju koju provodi zaštitno osoblje zračne luke ili zaposleno vanjsko osoblje u načelu je u skladu s člankom 8. Direktive o vraćanju. Međutim, države članice snose sveukupnu odgovornost za provođenje postupka udaljavanja (izdavanje naloga za udaljavanje i razmjerna uporaba prisilnih mjera/pratnje). U odjeljku 1.2.3. navedenih Smjernica propisano je sljedeće: „Ako država članica sudionica koristi pratnju iz privatnog sektora, tijela dotične države članice daju barem jednog službenog predstavnika da bude prisutan u zrakoplovu.” To znači da države članice imaju opću obvezu održavati nadzornu ulogu u svim slučajevima „podugovaranja” operacija udaljavanja i da nije isključena uporaba zaštitnog osoblja zračne luke u te svrhe, ali da je mora odobriti i potvrditi dužnosnik barem jedne države članice.

                  —

                  Operacija vraćanja preuzimanjem (nadležna tijela treće zemlje šalju zrakoplov u EU radi repatrijacije svojih državljana koju sami nadziru): Države članice imaju sveukupnu odgovornost za provođenje operacije udaljavanja dok nije izvršena predaja nadležnim tijelima države odredišta i zrakoplov nije napustio tlo EU-a. Poštovanje temeljnih prava i razmjerna uporaba prisilnih sredstava u skladu s prethodno utvrđenim zajedničkim standardima EU-a moraju se osigurati tijekom cijelog postupka udaljavanja. U svrhu nadzora, predstavnik države članice prati fazu udaljavanja koju provodi država odredišta. U skladu s člankom 28. stavkom 3. Uredbe (EU) 2016/1624 o europskoj graničnoj i obalnoj straži („Uredba o europskoj graničnoj i obalnoj straži”) Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu može pomoći u organizaciji operacija vraćanja preuzimanjem. Tijekom takvih operacija države članice sudionice i Agencija osiguravaju poštovanje temeljnih prava i načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja te osiguravaju razmjernu uporabu prisilnih mjera. U tu svrhu barem jedan predstavnik države članice koja sudjeluje u operaciji i promatrač prisilnog vraćanja (iz države članice sudionice ili iz skupine uspostavljene u skladu s člankom 29. Uredbe) moraju biti prisutni tijekom cijele operacije do dolaska u zemlju odredišta.

            7.2.   Tranzit zračnim putem

         Pravna osnova: Direktiva 2003/110/EZ

                  —

                     Zahtjev za tranzit u svrhe prisilnog udaljenja zračnim putem: Prilog Direktivi 2003/110/EZ

                  —

                     Popis središnjih tijela iz članka 4. stavka 5. Direktive 2003/110/EZ za primanje zahtjeva za tranzit (dostupan kao EMN ad-hoc upit, vraćanje, 2015., na web-mjestu EMN Europa.)

            U Direktivi 2003/110/EZ definirane su detaljne mjere u pogledu pomoći između nadležnih tijela u tranzitnim zračnim lukama države članice u odnosu na udaljavanja zračnim putem s pratnjom ili bez pratnje. U njoj je također predviđen skup pravila u cilju olakšavanja tranzita osoba koje se udaljava u zračnoj luci države članice koja nije donijela i izvršila odluku o udaljavanju. U tu svrhu u njoj se utvrđuju uvjeti pod kojima se mogu provoditi operacije tranzita i navodi se koje bi mjere pomoći zamoljena država članica trebala pružiti. Zahtjevi za pomoć podnose se na standardnom obrascu priloženom Direktivi 2003/110/EZ. Ti se zahtjevi šalju središnjim tijelima država članica koja su imenovana u tu svrhu.
      7.3.   Zajedničke operacije udaljavanja zračnim putem

         Pravna osnova: Odluka 2004/573/EZ

                  —

                     Popis nacionalnih tijela koja su odgovorna za organizaciju i/ili sudjelovanje u zajedničkim letovima u skladu s člankom 3. Odluke 2004/573/EZ (dostupan kao EMN ad-hoc upit, vraćanje, 2015., na web-mjestu EMN Europa).

            Odlukom 2004/573/EZ posebno je obuhvaćeno utvrđivanje zajedničkih i posebnih zadaća tijela odgovornih za organizaciju tih operacija i sudjelovanje u tim operacijama. Toj su Odluci Vijeća priložene Zajedničke smjernice koje se odnose na sigurnosne odredbe o zajedničkom udaljavanju zračnim putem. U skladu s člankom 8. stavkom 5. Direktive o vraćanju, te Smjernice moraju se uzeti u obzir pri svakom udaljavanju zračnim putem, uključujući u isključivo nacionalnim operacijama (vidjeti odjeljak 7.1.).
      7.4.   Operacije vraćanja kojima upravlja Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu

         Pravna osnova: Uredba (EU) 2016/1624 – članak 28.
      Jedna od zadaća Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu jest pružiti – podložno politici vraćanja Unije i posebice podložno Direktivi o vraćanju kao ključnom dijelu zakonodavstva Unije o vraćanju – pomoć u organizaciji i provedbi operacija vraćanja u državama članicama. Uloga Agencije u pogledu pitanja vraćanja i njezino poštovanje temeljnih prava pojačani su Uredbom o europskoj graničnoj i obalnoj straži iz 2016.
      Provođenje operacija vraćanja kojima upravlja Agencija donosi jasnu dodanu vrijednost stoga se države članice potiče da se što više koriste ovom mogućnošću.
      Operacije vraćanja kojima upravlja Agencija podliježu nadzoru prisilnog vraćanja (vidjeti odjeljak 8.).
      8.   NADZOR PRISILNOG VRAĆANJA

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 8. stavak 6.

                  —

                     Popis nacionalnih tijela za nadzor prisilnog vraćanja: EMN ad-hoc upit, vraćanje, 2015. na web-mjestu EMN-a Europa; popis nacionalnih tijela za nadzor prisilnog vraćanja koji je izradila Agencija Europske unije za temeljna prava (FRA) dostupan je na: http://fra.europa.eu/en/theme/asylum-migration-borders/forced-return.

         Države članice osiguravaju učinkovit sustav nadzora prisilnog vraćanja.

      Nadzor prisilnog vraćanja važan je alat koji može poslužiti povratniku i tijelima koja izvršavaju vraćanje kao ugrađeni mehanizam kontrole za nacionalne svakodnevne prakse vraćanja. Učinkovitim nadzorom može se pridonijeti smirenju situacije. Njime se omogućuje brzo utvrđivanje i ispravljanje mogućih nedostataka. Također se štite nadležna tijela – koja ponekad mogu biti izložena neopravdanoj kritici iz medija ili nevladinih organizacija – osiguravanjem nepristranog i neutralnog izvješćivanja.
      Direktivom o vraćanju nije detaljno propisano kako bi trebali izgledati nacionalni sustavi za nadzor prisilnog vraćanja. Državama članicama ostavlja se mnogo prostora za samostalno odlučivanje. Na temelju teksta Direktive i njezina konteksta, moguće je dati neko usmjerenje:

                  1.

                  nadzor prisilnog vraćanja trebalo bi shvaćati kao da obuhvaća sve aktivnosti koje države članice poduzimaju u pogledu udaljavanja – od priprema odlaska, do prihvata u zemlji vraćanja ili u slučaju neuspjelog udaljavanja do povratka u mjesto odlaska. Njime nije obuhvaćen nadzor nakon vraćanja, na primjer razdoblje nakon prihvata osobe koja se vraća u trećoj zemlji;

                  2.

                  u sustavima nadzora trebale bi sudjelovati organizacije/tijela koji nisu tijela koja izvršavaju vraćanje i koji su neovisni o njima (nemo monitor in res sua);

                  3.

                  nadzornici mogu biti javna tijela kao što je nacionalni pravobranitelj ili neovisno opće inspekcijsko tijelo. Međutim, čini se problematičnim dodijeliti ulogu nadzora odjelu istog upravnog tijela koje izvršava vraćanje/udaljavanja;

                  4.

                  samo postojanje pravnih lijekova u pojedinačnim slučajevima ili nacionalnim sustavima nadzora učinkovitosti nacionalnih politika vraćanja ne može se smatrati valjanom primjenom članka 8. stavka 6. Direktive o vraćanju;

                  5.

                  također nema automatske obveze država članica da financiraju sve troškove nadzornika (kao što su troškovi zaposlenika), ali države članice imaju obvezu uspostaviti i upotrebljavati sustav nadzora prisilnog vraćanja (effet utile);

                  6.

                  članak 8. stavak 6. Direktive o vraćanju ne podrazumijeva obvezu nadzora svake pojedine operacije vraćanja. Sustav nadzora utemeljen na provjerama mjesta i nadzoru nasumičnih uzoraka može se smatrati dovoljnim ako je intenzitet nadzora dovoljno učestao da se može zajamčiti opća učinkovitost nazora;

                  7.

                  u članku 8. stavku 6. Direktive o vraćanju nije navedeno subjektivno pravo povratnika na nadzor.

            Nadzor operacija vraćanja kojima upravlja Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu:

                  —

                  Člankom 28. stavkom 6. Uredbe o europskoj graničnoj i obalnoj straži propisano je sljedeće: „Svaka se operacija vraćanja prati u skladu s člankom 8. stavkom 6. Direktive 2008/115/EZ […] na temelju objektivnih i transparentnih kriterija provodi praćenje operacija prisilnog vraćanja koje obuhvaća cjelovitu operaciju vraćanja od faze prije polaska do izručenja povratnika u treću zemlju vraćanja”. To znači da svaka operacija prisilnog vraćanja koju koordinira Agencija i koja uključuje tehnička i operativna pojačanja koja pruža jedna ili više država članica podliježe nadzoru u skladu s nacionalnim pravilima i načinima kojima se prenosi članak 8. stavka 6. Direktive o vraćanju.

                  —

                  Ne dovodeći u pitanje obveze izvješćivanja predviđene nacionalnim pravom, promatrači prisilnog vraćanja moraju nakon svake operacije podnijeti izvješće izvršnom direktoru Agencije, službeniku za temeljna prava i nadležnim nacionalnim tijelima svih država članica koje sudjeluju u operaciji.

            9.   ODGODA UDALJAVANJA

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 9.

                     1.

                     Države članice odgađaju udaljavanje:

                                 (a)

                                 ako bi to kršilo načelo non refoulement ili

                                 (b)

                                 za vrijeme trajanja suspenzivnog učinka odobrenog u skladu s člankom 13. stavkom 2.

                     2.

                     Države članice mogu odgoditi udaljavanje na određeno vrijeme uzimajući u obzir posebne okolnosti pojedinačnog slučaja. Države članice posebno uzimaju u obzir:

                                 (a)

                                 fizičko ili duševno stanje državljanina treće zemlje;

                                 (b)

                                 tehničke razloge kao što je nemogućnost prijevoza ili neizvedivost udaljavanja zbog nedostatka identifikacijskih podataka.

                     3.

                     Ako je udaljavanje odgođeno prema stavcima 1. i 2., obveze iz članka 7. stavka 3. mogu biti izrečene u pogledu konkretnog državljanina treće zemlje.

            U Direktivi o vraćanju određene su dvije apsolutne zabrane: Države članice ne smiju udaljiti osobu ako bi se udaljavanjem prekršilo načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja. Države članice također ne smiju izvršiti udaljavanje u slučaju suspenzije zbog neriješene žalbe.
      U drugim slučajevima države članice mogu odgoditi udaljavanje na određeno vrijeme uzimajući u obzir posebne okolnosti pojedinačnog slučaja. Popis mogućih razloga otvoren je i države članice mogu fleksibilno reagirati na bilo koju novonastalu ili novootkrivenu okolnost koja opravdava odgodu udaljavanja. Konkretni primjeri navedeni u Direktivi o vraćanju (fizičko ili psihičko stanje predmetne osobe, tehnički razlozi, kao što je nedovoljna dostupnost odgovarajućih prijevoznih sredstava) okvirni su primjeri. Države članice mogu u svom nacionalnom provedbenom zakonodavstvu i/ili upravnoj praksi predvidjeti i druge slučajeve.
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Razlika između vremena dobrovoljnog odlaska i odgode udaljavanja: U članku 7. Direktive o vraćanju (dobrovoljni odlazak) predviđeno je „razdoblje odgode” kako bi se omogućio uredan i pripremljen odlazak; on se odnosi samo na povratnike od kojih se očekuje da će dobrovoljno postupiti u skladu s odlukom o vraćanju. Članak 9. te Direktive (odgoda udaljavanja) odnosi se na one slučajeve u kojima obvezu vraćanja mora izvršiti država jer dobrovoljni odlazak nije moguć ili nije odobren.

                  —

                  Pravni položaj za vrijeme odgođenog udaljavanja: u iščekivanju odgođenog udaljavanja, povratnik ima pravo na zaštitne mjere navedene u članku 14. Direktive o vraćanju (pisana potvrda o odgođenoj obvezi vraćanja i neke osnovne zaštitne mjere, kao što su pristup hitnoj zdravstvenoj skrbi i nužno liječenje u slučaju bolesti te ujedinjenje obitelji – vidjeti odjeljak 13. ovog Priručnika). Međutim, ne smatra se da povratnik zakonito boravi u državi članici, osim ako država članica odluči – primjenom članka 6. stavka 4. Direktive o vraćanju – državljaninu treće zemlje izdati dozvolu ili pravo na boravak.

                  —

                  Određivanje posebnog mjesta boravka u iščekivanju odgođenog udaljavanja: U članku 9. stavku 3. izričito se upućuje na mogućnosti navedene u članku 7. stavku 3. za sprječavanje bijega (vidjeti odjeljak 6.2.), uključujući mogućnost određivanja obveze ostanka na određenom mjestu.

            10.   VRAĆANJE MALOLJETNIKA BEZ PRATNJE

      Direktiva o vraćanju primjenjuje se i na maloljetnike, uključujući maloljetnike bez pratnje, i njome su predviđene posebne zaštitne mjere koje države članice moraju poštovati. Takve zaštitne mjere stoga se primjenjuju na sve pojedince mlađe od 18 godina (tj. maloljetnike) koji na teritorij država članica pristignu bez pratnje odrasle osobe odgovorne za njih i dok god nisu učinkovito stavljeni pod skrb takve osobe (to uključuje maloljetnike koji su ostali bez pratnje nakon što su pristigli na područje država članica). U nekim državama članicama adolescenti mlađi od 18 godina mogu sami sebe zastupati u postupcima vraćanja (i postupcima azila); međutim, zaštitne mjere iz Direktive o vraćanju obvezujuće su za sve države članice u pogledu svih maloljetnika do 18 godina.
      Trajna rješenja ključna su za dugoročno uspostavljanje normalnih i stabilnih uvjeta za sve maloljetnike. Vraćanje je samo jedna od mogućnosti koje treba ispitati pri utvrđivanju trajnog rješenja za maloljetnike bez pratnje i u svakom postupku države članice moraju se uzeti u obzir najbolji interesi djeteta. Prije donošenja odluke o vraćanju maloljetnika bez pratnje i u skladu s člankom 12. stavkom 2. Konvencije o pravima djeteta (50) dotične maloljetnike mora se saslušati, izravno ili putem zastupnika ili odgovarajućeg tijela, a procjena najboljih interesa djeteta uvijek se provodi pojedinačno, uključujući procjenu specifičnih potreba, postojećeg stanja u obitelji te stanja i uvjeta za prihvat u zemlji vraćanja. U takvoj se procjeni sustavno treba razmotriti je li vraćanje u zemlju podrijetla, uključujući ponovno spajanje s obitelji, u najboljem interesu djeteta.
      Procjenu trebaju provoditi nadležna tijela primjenom multidisciplinarnog pristupa te ona treba uključivati imenovanog skrbnika tog maloljetnika i/ili nadležno tijelo za zaštitu djece. Države članice također trebaju provoditi redovite ponovne procjene najboljeg interesa djeteta s obzirom na razvoj pojedinačnog slučaja.
      Države članice potiče se da razmotre interpretativne i operativne smjernice iz zajedničkih Smjernica UNHCR-a i Unicef-a za utvrđivanje najboljih interesa djeteta (51), Opća napomena br. 14 Odbora UN-a o pravu djeteta da njegov ili njezin najbolji interes bude od primarne važnosti (52), Smjernice UNHCR-a za utvrđivanje najboljeg interesa djeteta (53) i Priručnik za rad na terenu za provedbu Smjernica UNHCR-a za utvrđivanje najboljih interesa (54).
      Pravo maloljetnika na saslušanje u postupcima vraćanja koji utječu na njih ili ih uključuju sastavni je dio svake procjene najboljih interesa (vidjeti članak 12. Konvencije o pravima djeteta) i mora se poštovati kao temeljno pravo koje je priznato kao opće načelo prava EU-a i utjelovljeno u Povelji o temeljnim pravima. To uključuje davanje odgovarajuće težine mišljenjima maloljetnika, uzimajući u obzir dob i zrelost te bilo kakve teškoće u komunikaciji koje možda imaju kako bi njihovo sudjelovanje bilo smisleno, te poštovanje prava maloljetnika na slobodno izražavanje mišljenja (za daljnje smjernice vidjeti odjeljak 12.1.).
      Definicija maloljetnika bez pratnje: u Direktivi o vraćanju nema definicije pojma maloljetnika bez pratnje. S obzirom na to da su maloljetnici bez pratnje u mnogim slučajevima bili ili jesu tražitelji azila, preporučuje se uporaba definicije iz najnovijih direktiva o azilu, posebno članka 2. točke (e) preinačene Direktive 2013/33/EU o uvjetima prihvata: „maloljetnik koji dolazi na državno područje država članica bez pratnje odrasle osobe koja je za njega odgovorna, bilo prema pravu ili praksi dotične države članice tako dugo dok ta osoba stvarno ne preuzme brigu o njemu; definicija uključuje i maloljetnika koji je ostao bez pratnje nakon što je ušao na državno područje država članica”.
      Suzdržavanje od izdavanja odluka o vraćanju maloljetnicima bez pratnje: Člankom 6. stavkom 4. Direktive o vraćanju državama članicama izričito se dopušta da u bilo kojem trenutku izdaju odobrenje ili pravo na boravak državljanima trećih zemalja s nezakonitim boravkom u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. To opće pravilo također se primjenjuje na maloljetnike. Stoga je državama članicama koje ne žele vratiti/udaljiti maloljetnike iz treće zemlje s nezakonitim boravkom na njihovu državnom području, ili ne mogu udaljiti maloljetnika bez pratnje zbog najboljeg interesa djeteta, dopušteno da u bilo kojem trenutku izdaju odobrenje ili pravo na boravak u skladu s nacionalnim zakonodavstvom (na primjer, privremena dozvola boravka maloljetniku do 18 godine).
      Člankom 6. stavkom 1. Direktive o vraćanju državu članicu obvezuje se da odluči „A” (izdavanje dozvole ili odobrenje zakonskog prava boravka) ili „B” (provođenje postupka vraćanja) (vidjeti odjeljak 5.). Države članice stoga trebaju uspostaviti jasna pravila o pravnom statusu maloljetnika bez pratnje koja će im omogućiti da izdaju odluku o vraćanju ili provedu vraćanja ili da im odobre pravo na boravak u skladu s nacionalnim zakonom. Države članice trebale bi osigurati dostupnost postupaka utvrđivanja statusa za one maloljetnike bez pratnje koji nisu vraćeni. To je izravan pristup čiji je cilj smanjiti „siva područja” i povećati pravnu sigurnost svih uključenih osoba. S obzirom na navedeno, kako bi bila u skladu s Direktivom o vraćanju, situaciju maloljetnika bez pratnje u državama članicama koje nakon procjene najboljeg interesa djeteta ne vrate/udalje maloljetnike iz treće zemlje trebalo bi u pravnom smislu urediti kao izdavanje (privremene) dozvole boravka ili prava na boravak (na primjer, dok ne napune 18 godina) u primjeni članka 6. stavka 4. Direktive ili kao izdavanje odluke o vraćanju i odgađanje udaljavanja u skladu s člancima 6. i 9. Direktive o vraćanju.
      10.1.   Pomoć odgovarajućih tijela

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 10. stavak 1.

         Prije izdavanja odluke o vraćanju u pogledu maloljetnika bez pratnje, dodjeljuje se pomoć odgovarajućih tijela koja nisu tijela koja izvršavaju prisilno vraćanje, uzimajući u obzir najbolji interes djeteta.

         Povijesni podsjetnik/objašnjenje: Članak 10. stavak 1. nije se nalazio u prijedlogu Komisije. Umetnut je u tekst tijekom pregovora i izravno je utemeljen na Smjernici 2. stavku 5. „Dvadeset smjernica o prisilnom vraćanju” Vijeća Europe (55) u kojoj je predviđeno: „Prije donošenja odluke o izdavanju naloga za udaljavanje odvojenog djeteta, potrebno je odobriti pomoć, posebno pravnu pomoć, uzimajući u obzir najbolje interese djeteta”.
      Priroda „odgovarajućih tijela”: „odgovarajuće tijelo” trebalo bi biti odvojeno od izvršnog tijela i može biti državno tijelo (može biti zasebna služba u istom ministarstvu), nevladino tijelo ili kombinacija tih dvaju tijela. Ono osigurava multidisciplinarnu suradnju između sustava skrbnika i/ili tijela za zaštitu djece uz državnu potporu ili bez te potpore. Tijela odgovorna za brigu o djeci i zaštitu djece moraju ispunjavati standarde utvrđene u područjima sigurnosti, zdravlja, odgovarajućeg osoblja i nadzora. Različite uloge i odgovornosti dionika moraju biti jasne i transparentne, posebno za maloljetnika bez pratnje kako bi se osigurala njegova aktivna uključenost i djelotvorno sudjelovanje u svim pitanjima koja se na njega odnose.
      Priroda „pomoći”: pomoć bi trebala obuhvaćati pravnu pomoć, ali ne smije biti na nju ograničena. Trebali bi biti uključeni i aspekti koji su izričito spomenuti u Direktivi o vraćanju, kao što su pružanje nužne medicinske pomoći i zdravstvene skrbi, kontakt s obitelji, pristup osnovnom obrazovanju itd., za potporu ostvarenju prava djeteta utvrđenih u Konvenciji UN-a o pravima djeteta. Poseban naglasak treba staviti na potrebu da se s maloljetnikom unaprijed i tijekom svih postupaka i procedura razgovara, uključujući o svim odlukama koje na njega utječu. Maloljetnici trebaju biti informirani na način koji je prilagođen djetetu, dobi i kontekstu o svojim pravima, postupcima i uslugama koji su dostupni za njihovu zaštitu.
      Vrijeme pružanja „pomoći”: „odgovarajuća tijela” trebala bi početi pružati pomoć od samog početka i pružanje pomoći trebalo bi početi prije izdavanja odluke o vraćanju. To podrazumijeva pravovremenu procjenu dobi na temelju povlastice sumnje. Pružanje pomoći trebao bi biti trajan i stabilan postupak, uključujući tijekom faze vraćanja. Može obuhvaćati i fazu nakon vraćanja kako bi se osiguralo primjereno praćenje vraćanja. Ako je to potrebno, trebalo bi ostvariti prijenos skrbništva iz države članice u države vraćanja u skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive o vraćanju.
      Procjena dobi: Direktiva o vraćanju ne sadržava odredbe o procjeni dobi. Na temelju sustavnog tumačenja pravne stečevine Unije o useljavanju i azilu, Komisija preporučuje upućivanje na odredbe iz članka 25. stavka 5. Direktive o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite te uzimanje u obzir povezanih dokumenata koje je izradio, primjerice, Europski potporni ured za azil (56).
      Trajnost pomoći u postupcima azila i vraćanja: Iako se pravna osnova između skrbništva koje se pruža tražiteljima azila i „pomoći” za maloljetnike bez pratnje/djecu u postupku vraćanja razlikuje, postoje bliske veze između zahtjeva propisanih u pravnoj stečevini o azilu i u Direktivi o vraćanju i treba tražiti kontinuitet potpore u postupcima azila i vraćanja.

                  —

                  Osiguranje samo skrbništva nije dovoljno za ispunjenje obveze pružanja pomoći maloljetnicima jer „pomoć odgovarajućih tijela” podrazumijeva više od samog skrbništva.

            10.2.   Vraćanje članu obitelji, imenovanom skrbniku ili odgovarajućoj prihvatnoj ustanovi

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 10. stavak 2.

         Prije udaljavanja maloljetnika bez pratnje s državnog područja države članice, tijela te države članice se uvjeravaju da će on ili ona biti vraćeni

                  —

                     članu njegove ili njezine obitelji,

                  —

                     imenovanom skrbniku, ili

                  —

                     odgovarajućoj prihvatnoj ustanovi u državi povratka.

            Među mogućnostima predviđenima u članku 10. stavku 2. Direktive o vraćanju, preporučuje se da se prednost daje vraćanju članovima obitelji, osim ako je očito da to nije u najboljem interesu djeteta. Države članice stoga bi trebale poduzeti napore u utvrđivanju identiteta i državljanstva maloljetnika bez pratnje i u pronalaženju članova obitelji. Vraćanje skrbniku ili odgovarajućoj prihvatnoj ustanovi može biti prihvatljiva alternativa u određenim okolnostima.
      Komisija preporučuje da države članice uspostave odgovarajuće mjere reintegracije usmjerene na maloljetnike bez pratnje koji se vraćaju u zemlju podrijetla i osiguraju pristup takvim mjerama i prije njihova odlaska i nakon dolaska u treću državu povratka.
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Pronalaženje obitelji: države članice trebaju što prije pokrenuti postupke za pronalaženje roditelja ili članova obitelji maloljetnika bez pratnje, uključujući imenovanog skrbnika i/ili osobe odgovorne za zaštitu djece. Kako bi se olakšalo pronalaženje obitelji i utvrđivanje skrbnika ili odgovarajuće ustanove u pogledu vraćanja, nadležna nacionalna tijela trebaju poduzeti mjere suradnje s konzularnim uslugama, časnicima za vezu, tijelima za zaštitu djece, međunarodnim organizacijama i nevladinim organizacijama u državi povratka, potpuno iskorištavajući postojeće kanale prekogranične suradnje.

                  —

                  Dobrovoljni odlazak maloljetnika: članak 10. stavak 2. u načelu se primjenjuje samo na situacije kada je maloljetnik udaljen, a ne na situacije kada maloljetnik dobrovoljno napušta državu članicu domaćina. Uzimajući u obzir obvezu države članice koja proizlazi iz zahtjeva uzimanja u obzir najboljih interesa djeteta, u slučajevima dobrovoljnog odlaska također se preporučuje procjena situacije u obitelji te situacije i prihvatnih uvjeta u državi povratka.

                  —

                  Prikladnost prihvatnih ustanova u državi vraćanja mora se ocijeniti u svakom pojedinom slučaju, uzimajući u obzir pojedinačne okolnosti i dob vraćenog maloljetnika. Sami prihvat granične službe u državi povratka bez nužnih mjera praćenja ili popratnih mjera ne može se smatrati „prikladnim prihvatom”. Države članice trebaju posebnu pozornost posvetiti dostupnosti odgovarajućeg smještaja, pristupa zdravstvenoj skrbi i obrazovanja u državi povratka. Države članice poštuju članak 20. Konvencije UN-a o pravima djeteta i potiče ih se da ispune Smjernice UN-a za alternativnu skrb o djeci (57).

            11.   ZABRANE ULASKA

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 6. i članak 11.

         „Zabrana ulaska” znači upravna ili sudska odluka ili akt kojim se zabranjuju ulazak i boravak na državnom području države članice za određeno vrijeme, zajedno s odlukom o vraćanju.

         Odlukama o vraćanju pridodaje se zabrana ulaska:

                     (a)

                     ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak; ili

                     (b)

                     ako nije poštovana obveza vraćanja.

         U drugim se slučajevima odlukama o vraćanju može pridodati zabrana ulaska.

         Trajanje zabrane ulaska utvrđuje se u pogledu svih relevantnih okolnosti pojedinačnog slučaja i u pravilu ne prelazi pet godina. Međutim, može biti duža od pet godina, ako državljanin treće zemlje predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost.

      Zabrane ulaska povezane s vraćanjem koje su predviđene u Direktivi o vraćanju trebale bi imati preventivni učinak i poticati vjerodostojnost politike vraćanja Unije slanjem jasne poruke da osobama koje zanemare migracijska pravila u državama članicama EU-a neće određeno vrijeme biti dopušten ponovni ulazak u bilo koju državu članicu EU-a.
      Direktiva o vraćanju obvezuje države članice da izdaju zabranu ulaska u dva „opravdana” slučaja: i. ako nije određeno vrijeme za dobrovoljni odlazak i ii. ako nije izvršena obveza vraćanja.
      U svim drugim slučajevima odlukama o vraćanju može se pridodati zabrana ulaska.
      Trajanje zabrane ulaska mora se utvrditi u odnosu na sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja. Ono u pravilu ne bi trebalo prelaziti pet godina. Zabrana ulaska može se izdati na dulje razdoblje samo u slučajevima ozbiljne opasnosti za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost.
      Pravila o zabranama ulaska povezanima s vraćanjem u skladu s na temelju Direktivom o vraćanju ne utječu na zabrane ulaska izdane za druge potrebe koje nisu povezane s migracijom, kao što su zabrane ulaska državljanima trećih zemalja koji su počinili teška kaznena djela ili u vezi s kojima postoji jasna indicija o namjeri počinjenja takvog kaznenog djela (vidjeti članak 24. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1987/2006 Europskog parlamenta i Vijeća (58) („Uredba o SIS-u II”)) ili zabrane ulaska koje čine mjeru ograničavanja koja je donesena u skladu s glavom V. poglavljem 2. UEU-a, uključujući mjere za provođenje zabrana ulaska koje je izdalo Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda.
      11.1.   Učinak u cijelom EU-u

      Zabranom ulaska zabranjuje se ulazak na područje svih država članica: iz teksta uvodne izjave 14. Direktive o vraćanju i sustavne usporedbe svih jezičnih inačica Direktive (posebno teksta na engleskom i francuskom) može se jasno utvrditi da se zabranom ulaska zabranjuje ulazak i boravak na području svih država članica. Danska inačica, u kojoj se upotrebljava jednina („ophold på en medlemsstats”), sadržava očitu pogrešku u prijevodu. Učinak zabrane ulaska u cijelom EU-u jedna je od ključnih europskih dodanih vrijednosti Direktive. Učinak zabrane ulaska u cijelom EU-u mora biti jasno naveden u odluci o zabrani ulaska koja je izdana državljaninu treće zemlje.
      Zabrane ulaska obvezujuće su za sve države članice koje obvezuje Direktiva o vraćanju, odnosno sve države članice (osim UK-a i Irske) te zemlje pridružene Schengenu (Švicarska, Norveška, Island i Lihtenštajn).
      Obavješćivanje drugih država članica o izdanim zabranama ulaska: države članice moraju obavijestiti ostale države članice o svim izdanim zabranama ulaska. Unos upozorenja o zabrani ulaska u SIS u skladu s člankom 24. stavkom 3. Uredbe o SIS-u II glavni je, ali ne i jedini način obavješćivanja drugih država članica o postojanju zabrane ulaska i osiguravanja njihove uspješne provedbe. Države članice stoga trebaju osigurati da se upozorenja o zabrani ulaska sustavno unose u SIS. Države članice koje nemaju pristup SIS-u mogu razmjenjivati informacije drugim kanalima (na primjer, bilateralnim kontaktima).
      Isključivo nacionalne zabrane ulaska: nije u skladu s Direktivom o vraćanju izdavati isključivo nacionalne zabrane ulaska povezane s migracijom. U nacionalnom zakonodavstvu mora biti predviđeno da se zabranama ulaska koje su izdane u vezi s odlukama o vraćanju zabranjuje ulazak i boravak u svim državama članicama, primjerice, uspostavljanjem obveze sustavnog unošenja svih takvih zabrana ulaska u SIS. Međutim, u slučaju da državljanin treće zemlje kojem je država članica A izdala zabranu ulaska ima dozvolu boravka izdanu u državi članici B, ako država članica B ne želi ukinuti tu dozvolu i nakon savjetovanja u skladu s člankom 25. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma navedenim u članku 11. stavku 4. Direktive o vraćanju, država članica A povlači zabranu ulaska u cijelom EU-u, ali može državljanina treće zemlje staviti na svoj nacionalni popis upozorenja iz članka 25. stavka 2. posljednje rečenice Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma (lex specialis) (vidjeti i odjeljak 11.8.).
      11.2.   Uporaba sustava SIS II

      Unos zabrana ulaska u SIS: u skladu s trenutačno važećim zakonodavstvom države članice mogu unijeti u SIS upozorenja koja se odnose na zabrane ulaska izdane u skladu s Direktivom o vraćanju, ali nisu obvezne to učiniti. Međutim, kako bi se ostvario potpuni učinak europske dimenzije zabrana ulaska izdanih u skladu s Direktivom o vraćanju, države članice to bi trebale činiti sustavno.
      Odnos između trogodišnjeg preispitivanja upozorenja unesenih u SIS (u skladu s člankom 112. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma i člankom 29. Uredbe o SIS-u II) i trajanja zabrane ulaska utvrđene u Direktivi o vraćanju: preispitivanje upozorenja unesenih u SIS postupovni je zahtjev čiji je cilj osigurati da se upozorenja čuvaju samo tijekom vremena potrebnog za postizanje svrhe za koju su unesena. To ne utječe na samostalnu odluku države članice da utvrdi trajanje zabrane ulaska u skladu s odredbama Direktive o vraćanju. Ako je u trenutku trogodišnjeg preispitivanja zabrana ulaska izdana u skladu s Direktivom o vraćanju još na snazi (na primjer, zabrana je određena na razdoblje od 5 godina i nije u međuvremenu povučena), države članice mogu zadržati upozorenje u SIS-u u preostalom razdoblju od dvije godine ako je upozorenje i dalje potrebno s obzirom na primjenjive kriterije za procjenu, posebno članak 11. Direktive o vraćanju u vezi s člankom 112. stavkom 4. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma ili člankom 29. stavkom 4. Uredbe o SIS-u II.
      11.3.   Postupovna pitanja

      Izdavanje zabrana ulaska u trenutku odlaska na granici u okviru postupka in absentia (na primjer, u slučajevima osoba koje su prekoračile razdoblje dozvoljenog boravka i koje neposredno prije odlaska prolaze graničnu kontrolu u zračnoj luci): države članice mogu pokrenuti postupak vraćanja kada dobiju saznanja o prekoračenju razdoblja dozvoljenog boravka i izdati odluku o vraćanju (vidjeti odjeljak 5.1.) kojoj se pridodaje zabrana ulaska u okviru postupka in absentia ako:

                  1.

                  je u nacionalnom upravnom pravu predviđena mogućnost postupaka in absentia i

                  2.

                  su ti nacionalni postupci u skladu s općim načelima prava Unije i s temeljnim pravima utvrđenima u Povelji o temeljnim pravima, s naglaskom na pravo da budu saslušani i pravo na učinkovit pravni lijek i pošteno suđenje.

            Izdavanje zabrane ulaska povratnicima koji u trenutku odlaska nisu ispunili obvezu vraćanja u vremenu za dobrovoljni odlazak: zabrana ulaska određuje se u kasnijoj fazi (na primjer, u trenutku odlaska) kao pomoćni i naknadni element već izdane odluke o vraćanju ako povratnik nije ispunio obvezu vraćanja u vremenu za dobrovoljni odlazak.
      Nazočnost na području države članice: nezakoniti boravak osnovni je preduvjet za donošenje odluke o vraćanju i prateće zabrane ulaska. Država članica ne može izdati odluku o vraćanju i prateću zabranu ulaska osobama koje ne borave na njezinu državnom području. U situaciji kada je osoba pobjegla (na primjer, nakon odbijenog zahtjeva za azil), ali se pretpostavlja da se i dalje nalazi na području predmetne države članice, odluka o vraćanju (uključujući zabranu ulaska) može se donijeti u postupku in absentia u skladu s nacionalnim pravom.
      Nezakoniti boravak u prošlosti: Države članice ne mogu izdati odluku o vraćanju i prateću zabranu ulaska u skladu s Direktivom o vraćanju osobama koje se ne nalaze na njihovu državnom području, uključujući državljane trećih zemalja, i koje su prethodno (u prošlosti) nezakonito boravile, ali su se vratile u treću zemlju prije nego što je utvrđen njihov nezakoniti boravak. Ako takve osobe ponovno uđu u državu članicu i donesu se mjere u skladu s Direktivom o vraćanju (odluka o vraćanju, zabrana ulaska), prethodni nezakoniti boravak može se uzeti u obzir kao otežavajuća okolnost pri utvrđivanju trajanja zabrane ulaska. Prethodni nezakoniti boravak u drugim državama članicama može se isto uzeti u obzir kao otežavajuća okolnost pri utvrđivanju trajanja zabrane ulaska.
      11.4.   Razlozi za izdavanje zabrane ulaska

      Direktiva o vraćanju obvezuje države članice da izdaju zabranu ulaska u dva „opravdana” slučaja:

                  1.

                  ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak; ili

                  2.

                  ako nije poštovana obveza vraćanja.

            U svim ostalim slučajevima (sve odluke o vraćanju donesene u skladu s Direktivom o vraćanju koje nisu obuhvaćene dvama „opravdanim” slučajevima) odlukama o vraćanju može se pridodati zabrana ulaska. To znači da zabrana ulaska može biti predviđena čak i ako je osoba dobrovoljno otišla. Međutim, države članice imaju diskrecijsko pravo u tom pogledu i potiče ih se da to pravo ostvaruju na način kojim se potiče dobrovoljni odlazak.
      11.5.   Trajanje zabrana ulaska

      Trajanje zabrane ulaska utvrđuje se u skladu s nacionalnim zakonodavstvom kojim se prenosi Direktiva o vraćanju uzimajući u obzir sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja. Pri utvrđivanju trajanja zabrane ulaska posebno treba uzeti u obzir otežavajuće ili olakotne okolnosti poznate tijelu koje izdaje zabranu, kao što su sljedeće:

                  —

                  za državljanina treće zemlje već je u prošlosti izdana odluka o vraćanju ili nalog za udaljavanje,

                  —

                  državljanin treće zemlje u prošlosti je već ostvario dobrovoljni odlazak i/ili pomoć pri reintegraciji,

                  —

                  državljanin treće zemlje ušao je na državno područje bez odobrenja države članice dok je zabrana ulaska još bila na snazi,

                  —

                  državljanin treće zemlje surađivao je u postupku vraćanja ili nije pokazao spremnost na suradnju,

                  —

                  državljanin treće zemlje pokazao je spremnost za dobrovoljni odlazak.

            Opće je pravilo da zabrana ulaska ne smije trajati dulje od pet godina. Pri utvrđivanju konkretnog trajanja zabrane ulaska države članice moraju razmotriti sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja i poštovati načelo proporcionalnosti. Država članica može predvidjeti različite vremenske rokove za uobičajene kategorije slučajeva, odnosno tri godine kao opće standardno pravilo, pet godina u slučaju otežavajućih okolnosti (na primjer, učestale povrede migracijskog prava) i jednu godinu ako postoje olakotne okolnosti (na primjer, povrede počinjene samo zbog nemara) i time definirati opće smjernice za svoju upravu, ali mora osigurati da se svaki slučaj ocjenjuje pojedinačno u skladu s načelom proporcionalnosti. Države članice mogu u svojim nacionalnim zakonima ili upravnim propisima utvrditi opće kriterije koji će se uzeti u obzir pri pojedinačnom utvrđivanju trajanja zabrane ulaska u skladu s člankom 11. stavkom 2. Direktive o vraćanju.
      Ozbiljna opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost: zabrana ulaska može se izdati na razdoblje dulje od pet godina u slučajevima ozbiljne opasnosti za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost. Čimbenici koje države članice mogu uzeti u obzir pri utvrđivanju takve opasnosti mogu biti kaznena djela i ozbiljni upravni prekršaji (na primjer, višekratna uporaba lažnih isprava; učestale i namjerne povrede migracijskog prava). Međutim, ne može se smatrati da je bilo koji od tih čimbenika automatski i sam po sebi opasnost za javni poredak: države članice obvezne su uvijek provesti procjenu svih relevantnih okolnosti pojedinačnog slučaja i poštovati načelo proporcionalnosti.
      U Direktivi o vraćanju nema točne definicije tog pojma, a sudska praksa Suda EU-a o uporabi tog pojma u drugim direktivama o migracijama i u kontekstu slobodnog kretanja ne primjenjuje se izravno u kontekstu Direktive o vraćanju jer su predmetna pitanja i kontekst drugačiji. Međutim, neka razmatranja iz sudske prakse Suda EU-a (posebno o horizontalnim pojmovima kao što su proporcionalnost i effet utile direktiva) mogu poslužiti kao usmjerenje: u odjeljku 3. Komunikacije o smjernicama za bolje prenošenje i primjenu Direktive 2004/38/EZ o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice
          (59), Komisija je predvidjela detaljne smjernice o tumačenju pojma javnog poretka i javne sigurnosti u kontekstu slobodnog kretanja. Nadalje, usporedive informacije o tome kako države članice tumače taj pojam u kontekstu migracija mogu se dobiti iz rezultata ad-hoc upita EMN-a (140) o razumijevanju pojmova „javni poredak” i „javna sigurnost”. U točki 48. presude u predmetu C-554/13, Zh. i O., na temu pojma „javni poredak” u kontekstu Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 6.3.), Sud EU-a izričito je potvrdio da je moguće uspostaviti analogiju s njegovom sudskom praksom o Direktivi 2004/38/EZ (presuda Suda EU-a u predmetu C-430/10, Gaydarov
          (60), točka 32.).
      Trajanje zabrana ulaska zbog javnog poretka: trajanje zabrana ulaska zbog javnog poretka treba utvrditi u pojedinom slučaju, uzimajući u obzir težinu kaznenih djela koja su počinili državljani trećih zemalja, povezane opasnosti za javni poredak, javnu sigurnost i nacionalnu sigurnost te pojedinačnu situaciju predmetne osobe. Načelo proporcionalnosti mora se poštovati u svakom slučaju. Sustavno izdavanje doživotnih zabrana ulaska u svim slučajevima povezanima s javnim poretkom, bez uzimanja u obzir okolnosti pojedinog slučaja (na primjer, ozbiljnosti kaznenih djela i rizika), protivno je Direktivi. Država članica može predvidjeti različite vremenske okvire za uobičajene kategorije slučajeva, kaošto je 10 godina kao opći standard za slučajeve povezane s javnim poretkom i 20 godina u posebno teškim okolnostima. Države članice trebale bi predvidjeti mogućnost preispitivanja odluke o zabrani ulaska, a posebno postojanja uvjeta kojima je opravdano donošenje takve odluke, po službenoj dužnosti ili na temelju zahtjeva predmetne osobe.
      Dodatno pojašnjenje:

                  Nema neograničenih zabrana ulaska: trajanje zabrane ulaska ključni je element odluke o zabrani ulaska. Potrebno ga je utvrditi po službenoj dužnosti unaprijed u svakom pojedinom slučaju. Sud EU-a to je izričito potvrdio u presudi u predmetu C-297/12, Filev i Osmani, (točke 27. i 34.): „Valja utvrditi što točno proizlazi iz izraza” zabrana duljine trajanja ulaska je određena„, ako postoji obveza država članica na vremensko ograničenje učinaka zabrane ulaska, načelno najviše do pet godina i neovisno o takvom zahtjevu državljanina treće zemlje koji za to ima interes. […] Članak 11. stavak 2. Direktive 2008/115/EZ treba biti tumačen na način protivan nacionalnoj odredbi […] koja uvjetuje ograničenje trajanja zabrane ulaska postavljanjem zahtjeva od strane državljanina treće zemlje na kojeg se odnosi i koji može ostvariti pogodnost takvom zabranom”.

                  Kada počinje teći razdoblje zabrane ulaska: u Direktivi o vraćanju nije izričito utvrđena početna točka od koje bi se trebalo početi računati razdoblje zabrane ulaska. Međutim, predmet Suda EU-a C-225/16, Ouhrami
                      (61) pruža pojašnjenje tog pitanju.

                  Sud EU-a objasnio je da se utvrđivanje početne točke za razdoblje zabrane ulaska ne može prepustiti pojedinoj državi članici jer bi se time ugrozio cilj Direktive o vraćanju i svrha zabrana ulaska. Sud EU-a zaključio je da „iz teksta, strukture i cilja Direktive 2008/115/EZ proizlazi da razdoblje zabrane ulaska počinje teći tek od datuma kad je zainteresirana osoba stvarno napustila državno područje država članica” (točka 53.). Doista, kada bi se zabrana ulaska počela primjenjivati prije stvarnog odlaska državljanina treće zemlje njezino bi se trajanje neopravdano smanjilo.

                  Sud EU-a stoga je odlučio da „trajanje zabrane ulaska […] treba računati od datuma kad je zainteresirana osoba stvarno napustila državno područje država članica” (točka 58.).

                  Države članice trebaju omogućiti potvrdu i provjeru stvarnog datuma odlaska državljana trećih zemalja (vidjeti odjeljke 6.4. i 6.6.) kako bi osigurale da se zabrane ulaska počnu primjenjivati od trenutka kada oni doista napuste područje država članica.

            11.6.   Ukidanje, skraćivanje i suspenzija zabrana ulaska

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 11. stavak 3.

         Podstavak 1.: Države članice razmatraju ukidanje ili suspenziju zabrane ulaska kada državljanin treće zemlje na kojega se zabrana ulaska odnosi u skladu sa stavkom 1. podstavkom 2. može dokazati da je on ili ona napustio državno područje države članice u potpunosti poštujući odluku o vraćanju.

      Mogućnost suspenzije ili ukidanja zabrane ulaska u slučajevima u kojima je povratnik napustio državno područje države članice u skladu s odlukom o vraćanju (posebno unutar vremena za dobrovoljni odlazak) trebala bi se upotrebljavati kao poticaj za dobrovoljni odlazak. Države članice u nacionalnom zakonodavstvu i upravnoj praksi predviđaju mogućnost traženja ukidanja ili suspenzije zabrane ulaska u tim okolnostima. Trebalo bi uložiti napore kako bi takvi postupci postali lako dostupni povratniku i primjenjivi u praksi. Povratnik može na različite načine dokazati svoj odlazak s područja EU-a, kao na primjer: izlaznim pečatom u putovnici, podacima u nacionalnim sustavima podataka s granice ili izjavom o povratku u konzularnom predstavništvu države članice u trećoj zemlji.
      Skraćivanje zabrana ulaska: Države članice mogu skratiti trajanje postojeće zabrane ulaska u okolnostima iz članka 11. stavka 3. Direktive o vraćanju. Može se protumačiti da je mogućnošću država članica da ukinu zabranu ulaska u skladu s člankom 11. stavkom 3. obuhvaćeno i djelomično ukidanje (tj. skraćivanje) zabrane ulaska.

         Podstavak 2.: Na žrtve trgovine ljudima koji imaju boravišnu dozvolu prema Direktivi 2004/81/EZ zabrana ulaska se ne primjenjuje, ne dovodeći u pitanje stavak 1. podstavak 1. točku (b), ako konkretni državljanin treće zemlje ne predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost.

      Žrtvama trgovine ljudima kojima je prethodno odobrena dozvola boravka u skladu s Direktivom 2004/81/EZ ne bi se trebala izdati zabrana ulaska, osim ako predmetna osoba nije ispunila obvezu vraćanja u roku za dobrovoljni odlazak ili ako predmetna osoba predstavlja prijetnju javnom poretku. To se pravilo primjenjuje samo na razdoblja nezakonitog boravka koja slijede neposredno nakon razdoblja zakonitog boravka obuhvaćenog Direktivom 2004/81/EZ i prethodnim nositeljima dozvola ne daje pravo na „doživotno” izuzeće.

         Podstavak 3.: Države članice mogu se suzdržati od izdavanja, ukidanja ili suspenzije zabrane ulaska u pojedinačnim slučajevima iz humanitarnih razloga.

      Države članice ne moraju izdavati zabrane ulaska u pojedinačnim slučajevima, posebno u obveznim slučajevima predviđenima člankom 11. stavkom 1. točkama (a) i (b) Direktive o vraćanju, samo iz humanitarnih razloga; takve razloge potrebno je utvrditi na nacionalnoj razini. Državama članicama također je dopušteno ukinuti ili suspendirati postojeće zabrane ulaska iz humanitarnih razloga.
      Ta izborna odredba državama članicama daje mogućnost da je iskoriste u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom i upravnom praksom.

         Podstavak 4.: Države članice mogu ukinuti ili suspendirati zabranu ulaska u pojedinačnom slučaju ili nekim vrstama slučajeva iz drugih razloga.

      Države članice također mogu ukinuti ili suspendirati postojeće zabrane ulaska iz drugih razloga, osim humanitarnih, koje je potrebno utvrditi na nacionalnoj razini.
      U slučajevima humanitarnih katastrofa (kao što su potresi, druge prirodne katastrofe ili oružani sukobi) u trećim zemljama zbog kojih može doći do masovnog priljeva raseljenih osoba, formalni postupci ukidanja zabrana ulaska u pojedinačnim slučajevima mogu predugo trajati i nizu izvedivi. Stoga postoji mogućnost predviđanja horizontalne suspenzije ili ukidanja postojećih zabrana ulaska predmetnoj skupini osoba.
      Potreba za ukidanjem zabrana ulaska koje su valjano izdane u skladu s Direktivom o vraćanju može nastati i u vezi s državljanima trećih zemalja koji bi kasnije mogli utvrditi da uživaju pravo slobode kretanja u skladu s pravom Unije, primjerice tako da postanu članovima obitelji državljana EU-a/EGP-a/Švicarske na koje se primjenjuje članak 21. UFEU-a ili Direktiva 2004/38/EZ.
      11.7.   Sankcije za nepoštovanje zabrane ulaska

      Države članice trebale bi uzeti u obzir nepoštovanje zabrane ulaska kada odlučuju o trajanju daljnje zabrane ulaska. U tom je kontekstu u uvodnoj izjavi 14. Direktive o vraćanju izričito predviđeno da „Trajanje zabrane ulaska utvrđuje se s obzirom na sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja i u pravilu ne bi trebalo biti dulje od pet godina. U tom smislu, posebno bi se trebala uzeti u obzir činjenica da je u pogledu državljanina treće zemlje već doneseno više od jedne odluke ili naloga za udaljavanje ili da je ušao u područje neke države članice za vrijeme trajanja zabrane ulaska”.
      Direktivom o vraćanju državama članicama dopušta se da predvide dodatne sankcije u skladu s nacionalnim upravnim pravom (na primjer, novčane kazne), podložno effet utile Direktive i relevantnoj sudskoj praksi Suda EU-a u tom području. Države članice pritom ne bi trebale razlikovati između zabrana ulaska koje su izdala njihova vlastita nadležna tijela i onih koje su izdala nadležna tijela drugih država članica jer bi se time ugrozio usklađeni pojam zabrane ulaska u cijelom EU-u utvrđen u Direktivi o vraćanju.
      Države članice mogu izreći kaznene sankcije protiv državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom koji nisu poštovali valjanu zabranu ulaska nakon što su vraćeni (presuda Suda EU-a u predmetu C-290/14, Celaj, vidjeti odjeljak 4.).
      U članku 11. stavku 5. Direktive o vraćanju pojašnjeno je da se odredbe o zabranama ulaska povezanima s vraćanjem primjenjuju ne dovodeći u pitanje pravo na međunarodnu zaštitu u skladu s pravnom stečevinom EU-a o azilu: to znači da se prethodno izdanim zabranama ulaska u skladu s Direktivom o vraćanju ne može opravdati vraćanje ili kažnjavanje državljana trećih zemalja kojima je odobren ulazak ili boravak u EU-u kao tražiteljima azila ili kao korisnicima međunarodne zaštite – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-290/14, Celaj (točka 32.). Takve zabrane ulaska trebalo bi suspendirati (do okončanja postupaka azila koji su u tijeku) ili ukinuti (nakon odobrenja međunarodne zaštite).
      11.8.   Savjetovanje među državama članicama

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 11. stavak 4.; Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma – članak 25.

         Kada država članica razmatra izdavanje boravišne dozvole ili drugog odobrenja koje omogućuje pravo na boravak državljaninu treće zemlje na kojeg se odnosi zabrana ulaska koja je izdana u drugoj državi članici, ona se najprije savjetuje s državom članicom koja je izdala zabranu ulaska te uzima u obzir njezine interese u skladu s člankom 25. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma.

      U članku 25. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma predviđeno je sljedeće:

                     1.

                     Ako država članica razmatra izdavanje dozvole boravka, ona sustavno izvršava pretraživanje u Schengenskom informacijskom sustavu. Kada ugovorna stranka razmatra izdavanje dozvole boravka strancu za kojeg je izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska, najprije će se savjetovati s ugovornom strankom koja je izdala upozorenje i voditi računa o njezinim interesima; dozvola boravka se izdaje samo iz bitnih razloga, posebno humanitarnih ili onih koji proizlaze iz međunarodnih obveza.

                  Ako je izdana dozvola boravka, ugovorna stranka povlači upozorenje koje je izdala, ali može stranca o kojem je riječ staviti na nacionalni popis upozorenja.

                     1.a

                     Prije izdavanja upozorenja u svrhu zabrane ulaska u smislu članka 96., države članice provjeravaju nacionalnu evidenciju izdanih viza za dugotrajni boravak ili dozvola boravka.

                     2.

                     U slučaju kada je upozorenje u svrhu zabrane ulaska izdano strancu koji ima valjanu dozvolu boravka koju je izdala jedna od ugovornih stranaka, ugovorna stranka koja izdaje upozorenje se mora savjetovati sa strankom koja je izdala dozvolu boravka kako bi utvrdila postoje li dostatni razlozi za povlačenje dozvole boravka.

                  Ako se dozvola boravka ne povuče, ugovorna stranka koja izdaje upozorenje povlači upozorenje, ali može, bez obzira na to, staviti dotičnog stranca na svoj nacionalni popis upozorenja.

                     3.

                     Stavci 1. i 2. primjenjuju se i na vize za dugotrajni boravak.

            Članak 25. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma izravno je primjenjiva odredba i države članice mogu je primjenjivati bez prenošenja u nacionalno zakonodavstvo.
      Samo država članica koja izdaje zabranu ulaska (država članica A) može je i ukinuti. Ako druga država članica (država članica B) odluči izdati dozvolu boravka istoj osobi ili odluči ne ukinuti postojeću (nakon što je obavila savjetovanje s državom članicom koja je izdala zabranu ulaska), država članica A mora povući upozorenje (članak 25. stavak 2. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma), ali može staviti državljanina treće zemlje na svoj nacionalni popis upozorenja. Država članica B prije izdavanja dozvole boravka ili donošenja odluke da dozvolu boravka neće ukinuti mora razmotriti i uzeti u obzir razloge na kojima se temelji postojeća zabrana koju je izdala država članica A, kao i interese te države članice (na primjer, u svrhu ujedinjenja obitelji). Kako bi se državi članici B omogućilo da primjereno uzme u obzir razloge na kojima se temelji zabrana ulaska, od ključne je važnosti da država članica A pravovremeno dostavi sve relevantne informacije državi članici B.
      Države članice koje još ne primjenjuju schengenska pravila u cijelosti i stoga (još) ne mogu izravno primjenjivati članak 25. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma svejedno bi trebale uzeti u obzir članak 11. stavak 4. Direktive o vraćanju te se obratiti nadležnim tijelima koja su izdala zabranu ako saznaju (na temelju bilo kojeg izvora informacija, uključujući informacije od podnositelja zahtjeva) da je protiv osobe izdana zabrana ulaska u drugoj državi članici. Prije izdavanja dozvole boravka toj osobi, država članica trebala bi nastojati „uzeti u obzir interes” države članice koja je izdala zabranu ulaska.
      11.9.   „Povijesne” zabrane ulaska

      „Povijesne” zabrane ulaska izdane prije 24. prosinca 2010. moraju se prilagoditi u skladu sa standardima iz članka 11. Direktive o vraćanju – tj. najviše pet godina, pojedinačna procjena, obveza ukidanja/razmatranja ukidanja u određenim okolnostima – ako imaju učinke nakon 24. prosinca 2010. i još nisu u skladu s materijalnim zaštitnim mjerama iz članka 11.
      Prilagodba bi se trebala izvršiti na temelju zahtjeva predmetne osobe u bilo kojem trenutku ili po službenoj dužnosti što je prije moguće, a u svakom slučaju najkasnije u trenutku redovitog (trogodišnjeg) preispitivanja zabrana ulaska predviđenog za upozorenja u SIS-u.
      U presudi u predmetu C-297/12, Filev i Osmani (točke od 39. do 41. i točka 44.) Sud EU-a izričito je objasnio: „S tim u svezi, važno je odmah ustanoviti da navedena direktiva ne sadrži nikakvu odredbu koja predviđa prijelazno razdoblje za odluke o zabrani ulaska usvojene prije njenog stupanja na snagu. Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da Sud novo pravilo primjenjuje odmah, bez odgode, na buduće učinke situacije stvorene primjenom starog pravila […]. Iz toga proizlazi da se Direktiva 2008/115/EZ primjenjuje na kasnije učinke u odnosu na svoj datum primjene u državi članici na koju se odnose odluke o zabrani ulaska donesene na temelju nacionalnih pravila primjenjivih prije ovog datuma. […] Iz toga slijedi da je članku 11. stavku 2. Direktive 2008/115/EZ protivno održanje učinaka zabrana ulazaka s neograničenim trajanjem izrečenih prije stupanja na snagu Direktive 2008/115/EZ, […] iznad maksimalne duljine zabrane predviđene ovom odredbom, osim ako su ove zabrane ulaska bile izrečene državljanima trećih zemalja koji predstavljaju ozbiljnu prijetnju za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost”.
      12.   POSTUPOVNE ZAŠTITNE MJERE

      12.1.   Pravo na dobru upravu i pravo na saslušanje

      Pravo na dobru upravu temeljno je pravo koje je priznato kao opće načelo prava EU-a i utjelovljeno u Povelji o temeljnim pravima, koja je sastavni dio pravnog poretka EU-a. To pravo uključuje pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi mogla na nju negativno utjecati ili koja bi mogla znatno utjecati na njezine interese. Ono je također sastavni dio poštovanja prava na obranu, još jedno opće načelo prava EU-a.
      U presudama u predmetima C-383/13, G i R
          (62), i C-249/13, Boudjlida
          (63), Sud EU-a naveo je važno pojašnjenje prava na saslušanje u odnosu na odluke o vraćanju ili zadržavanju. U tim je presudama navedeno da države članice moraju zadovoljiti zaštitne mjere navedene u nastavku svaki puta kada donose odluke povezane s vraćanjem (tj. odluku o vraćanju, odluku o zabrani ulaska, odluku o udaljavanju, nalog za zadržavanje) čak i ako to nije izričito navedeno u odgovarajućim člancima Direktive o vraćanju:

                  1.

                  pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati;

                  2.

                  pravo svake osobe na pristup svojem dosjeu, na analizu svih dokaza protiv sebe na kojima se temelji odluka nadležnog tijela, uz poštovanje legitimnih interesa povjerljivosti te profesionalne i poslovne tajne;

                  3.

                  pravo svake osobe na pristup pravnom savjetniku prije donošenja odluke o vraćanju, pod uvjetom da se ostvarivanjem tog prava ne utječe na pravilno odvijanje postupka vraćanja i ne ugrožava učinkovita provedba Direktive. Time se državi članici ne nameće obveza snošenja troškova te pomoći;

                  4.

                  obveza uprave da uzme u obzir opažanja predmetne osobe i da pažljivo i nepristrano razmotri sve odgovarajuće aspekte pojedinog slučaja;

                  5.

                  obveza uprave da obrazloži svoje odluke.

            Države članice uživaju veliku diskreciju u pogledu odobravanja prava na saslušanje u praksi: nepoštovanjem tog prava odluka postaje nevažeća ako bi ishod postupka bio drugačiji da je poštovano to pravo (presuda Suda EU-a u predmetu C-383/13, G i R, točka 38.).
      Nadalje, nadležno tijelo države članice može propustiti saslušati državljanina treće zemlje u pogledu odluke o vraćanju ako to tijelo razmišlja o donošenju odluke o vraćanju nakon što je utvrdilo da državljanin treće zemlje nezakonito boravi na državnom području u okviru prethodnog postupka azila u kojem se potpuno poštovalo pravo te osobe na saslušanje (presuda Suda EU-a u predmetu C-166/13, Mukarubega
          (64)). Logika iznesena u predmetu Mukarubega glasi kako slijedi: „Pravo na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju ne smije se instrumentalizirati da bi se unedogled ponovno otvarao upravni postupak i to kako bi se očuvala ravnoteža između temeljnog prava dotične osobe da bude saslušana prije donošenja odluke koja na nju negativno utječe i obveze država članica da se bore protiv nezakonitog useljavanja”.
      Ta se logika može primjenjivati i u drukčijim okolnostima, kao što su one navedene u članku 6. stavku 6. Direktive o vraćanju (odluka o prestanku zakonitog boravka u kombinaciji s odlukom o vraćanju) i podrazumijeva da ponavljanje procjene opasnosti od povrede načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja nije potrebno ako je poštovanje načela već procijenjeno u prethodnim postupcima, ako je procjena konačna i ako nije bilo nikakvih promjena u pojedinačnoj situaciji predmetnog državljanina treće zemlje. Isto tako, treba ukinuti ponavljanje procjena drugih elemenata koji bi se mogli upotrijebiti za sprječavanje vraćanja. Države članice trebaju poduzeti mjere kako bi se izbjeglo takvo ponavljanje procjena, primjerice, spajanjem u jedan postupovni korak, koliko je to moguće, upravnih saslušanja nadležnih nacionalnih tijela za različite svrhe (na primjer, obnova ili odobrenje dozvole boravka, utvrđivanje prava na ulazak na državno područje države članice, konačna negativna odluka o zahtjevu za međunarodnu zaštitu), pod uvjetom da se pravo na saslušanje u potpunosti poštuje. U tom bi se kontekstu u tu svrhu mogli razviti inovativni alati, kao što je, primjerice, videokonferencija. Države članice moraju osigurati da primjena takvih mjera ne dovede u pitanje poštovanje postupovnih zaštitnih mjera i posebnu pozornost trebaju posvetiti osobama kojima su potrebna posebna postupovna jamstva, posebno maloljetnicima (vidjeti u nastavku).
      Pravo na saslušanje uključuje pravo na saslušanje o mogućoj primjeni članka 5. i članka 6. stavaka od 2. do 5. Direktive o vraćanju i o pojedinostima postupka vraćanja, kao što je vrijeme dopušteno za dobrovoljni odlazak te hoće li vraćanje biti dobrovoljno ili prisilno. Međutim, nadležno tijelo ne smije upozoriti državljanina treće zemlje prije saslušanja da razmatra donošenje odluke o vraćanju ili otkriti informacije na kojima planira temeljiti svoju odluku, ili omogućiti razdoblje za razmišljanje, pod uvjetom da državljanin treće zemlje ima priliku učinkovito predstaviti svoje stajalište u pogledu nezakonitosti boravka i razloga koji bi mogli, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, opravdati zašto se tijelo suzdržalo od donošenja odluke o vraćanju (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-249/13, Boudjlida).
      Postupovne zaštitne mjere iz članaka 12. i 13. Direktive o vraćanju trebalo bi primjenjivati na sve odluke povezane s vraćanjem i ne smiju biti ograničene na tri vrste odluka koje su spomenute u članku 12. stavku 1. te Direktive.
      Mora se poštovati pravo maloljetnika na saslušanje u postupcima vraćanja koji utječu na njih ili ih uključuju. U skladu s člankom 12. Konvencije o pravima djeteta i uzimajući u obzir Opći komentar br. 12 Odbora UN-a o pravu djeteta na saslušanje (65), predmetne maloljetnike mora se saslušati ili izravno ili putem zastupnika ili odgovarajućeg tijela; mora se poštovati njihovo pravo na slobodno izražavanje i odgovarajuća težina mora se dati mišljenjima maloljetnika u skladu s njihovom dobi i zrelošću te uzimajući u obzir bilo kakve teškoće u komunikaciji koje možda imaju kako bi njihovo sudjelovanje bilo smisleno.
      Kako bi se osiguralo poštovanje prava maloljetnika na saslušanje u praksi, mjere koje države članice donose trebaju se voditi sljedećim ključnim načelima:

                  —

                  izražavanje mišljenja je izbor, a ne obveza,

                  —

                  pravo na saslušanje ne bi trebalo podlijegati nikakvim dobnim granicama ili drugim proizvoljnim ograničenjima, ni u zakonu ni u praksi,

                  —

                  maloljetnika bi trebalo saslušati u okruženju koje odgovara njegovim potrebama,

                  —

                  sredstva koja se upotrebljavaju za ostvarenje prava na saslušanje trebalo bi prilagoditi razini razumijevanja i komunikacijskim sposobnostima i trebalo bi uzeti u obzir okolnosti slučaja,

                  —

                  uzimajući u obzir potrebu zaštite maloljetnika od opasnosti, maloljetnika se ne bi smjelo intervjuirati dulje nego što je potrebno,

                  —

                  za olakšavanje izražavanja mišljenja možda će biti potrebne posebne mjere za maloljetnike u posebno ranjivim situacijama, uključujući pružanje usluga tumačenja i prevođenja.

            Prikupljanje informacija o krijumčarenju: u skladu s prioritetima utvrđenima u Akcijskom planu EU-a za borbu protiv krijumčarenja migranata za razdoblje 2015. – 2020.
          (66), a posebno u skladu s potrebom za poboljšanjem prikupljanja i razmjene informacija, Komisija preporučuje državama članicama da uspostave primjerene mehanizme za osiguranje sustavnog prikupljanja informacija od državljana trećih zemalja uhićenih u nezakonitoj situaciji potpuno poštujući temeljna prava i pravnu stečevinu EU-a o azilu. Potiče se države članice da prilikom odobravanja prava na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju pozovu povratnike da podijele informacije koje imaju u vezi s načinom rada i putovima krijumčarskih mreža te o vezama s trgovanjem ljudima i ostalim zločinima ili o prijenosu novca. Informacije dobivene u tom kontekstu trebale bi se prikupiti i razmijeniti između relevantnih nadležnih tijela i agencija (useljavanje, granica, policija) na nacionalnoj razini i razini EU-a u skladu s nacionalnim pravom i najboljom praksom razmijenjenom na relevantnim forumima EU-a.
      12.2.   Odluke povezane s vraćanjem

      Direktivom o vraćanju izričito je uređen niz različitih odluka povezanih s vraćanjem, odnosno:

                  1.

                  odluke o vraćanju (članak 3. stavak 4. i članak 6. stavak 1.);

                  2.

                  odluke o vremenu za dobrovoljni odlazak te produljenje tog razdoblja (članak 7.);

                  3.

                  odluke o udaljavanju (članak 8. stavak 3.);

                  4.

                  odluke o odgodi udaljavanja (članak 9.);

                  5.

                  odluke o zabrani ulaska te o suspenziji ili ukidanju zabrane ulaska (članak 11.);

                  6.

                  odluke o zadržavanju te produljenju razdoblja zadržavanja (članak 15.).

            Većina navedenih odluka dodatne su odluke uz odluku o vraćanju i obično bi se trebale donositi zajedno s odlukom o vraćanju u jednom upravnom aktu: odluke o vraćanju mogu uključivati vrijeme za dobrovoljni odlazak (članak 7.), zabranu ulaska (članak 11.) i – po mogućnosti, ali ne nužno – odluku kojom se nalaže udaljavanje (u slučaju nepoštovanja vremena za dobrovoljni odlazak).
      Naknadne izmjene tih dodatnih odluka moguće su u sljedećim slučajevima:

                  —

                  zabrana ulaska može se odrediti u kasnijoj fazi kao pomoćni i naknadni element već izdane odluke o vraćanju ako povratnik nije ispunio obvezu vraćanja u vremenu za dobrovoljni odlazak (članak 11. stavak 1. točka (b)),

                  —

                  već izdana zabrana ulaska može se ukinuti ili suspendirati (članak 11. stavci od 3. do 5.),

                  —

                  već odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak može se produljiti (članak 7. stavak 2.),

                  —

                  već izvršiva odluka o vraćanju (ili nalog za udaljavanje) može se odgoditi (članak 9.).

            U članku 6. stavku 6. Direktive o vraćanju potvrđeno je opće načelo kojim se državama članicama dopušta da kombiniraju nekoliko različitih odluka (uključujući odluke koje nisu izravno povezane s vraćanjem) u jednom upravnom ili sudskom aktu, pod uvjetom da su za svaku pojedinačnu odluku ispunjene odgovarajuće zaštitne mjere i odredbe. Odluke o prestanku zakonitog boravka (kao što je konačno odbijanje zahtjeva za azil, povlačenje vize ili neproduljivanje dozvole boravka) mogu se stoga donositi odvojeno ili zajedno s odlukom o vraćanju u jednom upravnom ili sudskom aktu.
      Države članice u donošenju odluka o pravnom statusu državljana trećih zemalja trebale bi djelovati uz dužnu pozornost i bez odgode (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-329/11, Achughbabian (točka 31.): „[…] nadležna tijela moraju, kako bi se spriječilo ugrožavanje cilja Direktive 2008/115/EZ […] postupati uz dužnu pozornost i bez odgode zauzeti stajalište o zakonitosti boravka predmetne osobe”). Države članice stoga se potiču da odluke o vraćanju donose zajedno s odlukama o prestanku zakonitog boravka u jedinstvenom upravnom ili sudskom aktu. Kada to nije moguće (na primjer, tijelo odgovorno za odbijanje produljenja dozvole boravka nije ovlašteno za izdavanje odluka o vraćanju), države članice trebaju uspostaviti učinkovite i brze postupke koji uključuju nadležna tijela kako bi se osigurala brza razmjena informacija i da se odluke o vraćanju donose bez odgode nakon odluke o prestanku zakonitog boravka – ne dovodeći u pitanje pravo na izdavanje odobrenja ili pravo na boravak u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive o vraćanju.
      Konkretni primjeri:

                  —

                  Ako država članica odluči ukinuti vizu i državljaninu treće zemlje odrediti rok od 7 dana za dobrovoljno napuštanje državnog područja države članice, je li ta odluka odluka o vraćanju u kontekstu Direktive o vraćanju? Ili je to obuhvaćeno drugim pravilima EU-a o vizama?

                              —

                              Takva odluka može se sastojati od dvaju sastavnih dijelova: odluke o ukidanju vize i odluke o vraćanju u smislu Direktive o vraćanju. Ako je viza ukinuta s trenutnim učinkom, državljanin treće zemlje „nezakonito će boraviti” u smislu članka 3. stavka 2. Direktive o vraćanju i primjenjuje se članak 6. Direktive (obveza izdavanja odluke o vraćanju). Protiv odluke o ukidanju vize moguće je, isto tako, podnijeti žalbu u skladu s pravilima o vizama iz Zakonika o vizama (67) (mogućnost donošenja nekoliko odluka istodobno s odlukom o vraćanju izričito je predviđena u članku 6. stavku 6. Direktive o vraćanju).

                  —

                  Ako se državljanin treće zemlje nalazi na državnom području s potrebnom vizom, ali (više) ne ispunjava uvjete za boravak (članak 6. Zakonika o schengenskim granicama), čini se da država članica može izdati odluku o vraćanju. Hoće li ta odluka o vraćanju (kojoj je možda pridodana zabrana ulaska) automatski značiti da je viza prestala važiti?

                              —

                              U skladu s člankom 34. stavkom 2. Zakonika o vizama „viza se ukida kada postane očigledno da više nisu ispunjeni uvjeti (tj. uvjeti za ulazak Zakonika o schengenskim granicama) za njezino izdavanje”. Nadležna tijela koja izdaju odluku o vraćanju moraju također osigurati ukidanje vize. Međutim, obje se odluke mogu donijeti u okviru jednog upravnog akta. Mora se izbjeći izdavanje odluke o vraćanju i dopuštanje osobi da ode s valjanom (jedinstvenom) vizom.

                  —

                  Može li se odlukom o odbijanju zahtjeva za azil odrediti obveza vraćanja?

                              —

                              Da. Konačno odbijanje zahtjeva za azil i izdavanje odluke o vraćanju mogu biti jedan akt u skladu s člankom 6. stavkom 6. Direktive o vraćanju. Takav se kombinirani akt sastoji, u strogo logičnom smislu, od dvije odluke koje se donose jedna za drugom i međusobno su povezane, te su odvojene „logičkim momentom”.

            12.3.   Oblik odluka i prijevod

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 12. stavci od 1. do 3.

                     1.

                  Odluke o vraćanju te odluke o zabrani ulaska i odluke o udaljavanju, ako su izdane, izdaju se u pisanom obliku te sadrže stvarne i pravne razloge, kao i podatke o raspoloživim pravnim lijekovima. Podaci o činjenicama mogu biti ograničeni ako nacionalno pravo omogućava ograničenje prava na informacije, posebno zbog očuvanja nacionalne sigurnosti, obrane, javne sigurnosti te zbog sprječavanja, istrage, otkrivanja i progona za kaznena djela.

            Pisana odluka osnovni je temelj postupovnih sigurnosnih mjera predviđenih u Direktivi o vraćanju. Taj se zahtjev mora ispuniti. Informacije koje se daju povratniku, međutim, ne bi trebale biti ograničene na upućivanja na dostupne pravne lijekove: Potiče se države članice da dostave i druge informacije o praktičnim načinima ispunjenja odluke. Preporučuje se da bi povratniku trebalo dati informacije o tome može li, primjerice, država članica pridonijeti troškovima prijevoza, hoće li povratnik moći iskoristiti program potpomognutog dobrovoljnog vraćanja ili može li se dobiti produljenje roka za ispunjenje odluke o vraćanju. Povratnika bi trebalo obavijestiti i o obvezi napuštanja područja država članica EU-a i zemalja pridruženih Schengenu, kao i o posljedicama neispunjenja obveze vraćanja kako bi se takvu osobu potaknulo na dobrovoljni odlazak.
      U skladu s člankom 6. stavkom 2. podstavkom 2. Direktive o sankcijama za poslodavce, povratnike se obavješćuje o njihovom pravu u skladu s navedenom Direktivom da traže plaćanje nepodmirene naknade od poslodavca te o dostupnim mehanizmima za pritužbe. Te bi se informacije također mogle uključiti u odluku o vraćanju ili priložiti toj odluci.

                     2.

                  Države članice na zahtjev osiguravaju pisani ili usmeni prijevod glavnih dijelova odluke o vraćanju iz stavka 1., uključujući podatke o raspoloživim pravnim lijekovima na jeziku koji državljanin treće zemlje razumije ili se opravdano može pretpostaviti da razumije.

            Zahtjev za prijevod može sastaviti povratnik ili njegov pravni zastupnik. Država članica može izabrati hoće li osigurati pisani ili usmeni prijevod istodobno osiguravajući da državljanin treće zemlje može razumjeti kontekst i sadržaj. Ne može se tražiti naknada za osiguranje prijevoda jer bi se time ugrozio duh odredbe, odnosno da se povratniku moraju osigurati sve potrebne informacije kako bi u potpunosti mogao razumjeti svoju pravnu situaciju i ispuniti odluku o vraćanju.
      U skladu s nacionalnim provedbenim propisima i upravnom praksom odlučit će se za koji se jezik razumno pretpostavlja da ga državljanin treće zemlje razumije. Ta se procjena može izvršiti na isti način i na temelju istih kriterija kao u postupku azila (članak 12. Direktive o postupcima azila, članak 22. preinačene Direktive o kvalifikaciji i članak 5. Direktive o uvjetima prihvata), istodobno uzimajući u obzir činjenicu da su zbog složenih postupaka azila zahtjevi za prijevod u tom području možda stroži nego u području vraćanja. U skladu s pravnom stečevinom o azilu države članice moraju poduzeti sve razumne napore da osiguraju prijevod na jezik koji predmetna osoba stvarno razumije, a nedostupnost prevoditelja može biti valjani razlog samo u slučaju vrlo rijetkih jezika za koje objektivno nema dovoljno prevoditelja. Situacija u kojoj prevoditelji za određeni jezik postoje, ali nisu dostupni zbog unutarnjih razloga uprave, nije opravdan razlog za nepružanje prijevoda.
      Mogućnost uporabe predložaka u svrhu racionalizacije rada uprave nije ograničena na područje primjene članka 12. stavka 3. (vidjeti u nastavku). Ako predložak omogućuje davanje prilagođenog prijevoda odluke na jezik koji osoba razumije ili za koji se opravdano pretpostavlja da ga razumije, takav prijevod u skladu je s člankom 12. stavkom 2. Direktive o vraćanju i nema potrebe upotrijebiti odstupanje iz članka 12. stavka 3.

                     3.

                  Države članice mogu odlučiti da ne primjenjuju stavak 2. na državljane treće zemlje koji su nezakonito ušli na državno područje države članice i koji su potom dobili odobrenje ili pravo boravka u toj državi članici.

         U tom slučaju odluke u vezi povratka iz stavka 1., izdaju se na standardnom obrascu, sukladno nacionalnom zakonodavstvu.

         Države članice stavljaju na raspolaganje opće informacije koje objašnjavaju glavne dijelove standardnog obrasca na najmanje pet jezika od onih koje nezakoniti migranti koji ulaze u državu članicu najčešće koriste ili razumiju.

      Uporaba standardnog obrasca za vraćanje iz članka 12. stavka 3. Direktive o vraćanju odstupanje je od općeg pravila koje se može upotrijebiti samo u onim slučajevima u kojima je državljanin treće zemlje nezakonito ušao na državno područje države članice.
      Uporaba standardnog obrasca u takvim slučajevima moguća je za države članice. Treba obratiti pažnju na činjenicu da slučajevi nezakonitog ulaska obuhvaćeni člankom 12. stavkom 3. Direktive o vraćanju nisu uvijek isti kao „granični slučajevi” opisani u članku 2. stavku 2. točki (a) te Direktive – vidjeti odjeljak 2.1. Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom koji je uhićen na državnom području države članice tri mjeseca nakon nezakonitog ulaska nije obuhvaćen izuzećem iz članka 2. stavka 2. točke (a) Direktive o vraćanju, ali može biti obuhvaćen iznimkom iz članka 12. stavka 3.
      Nezakonito prelaženje unutarnjih granica: stavak 3. primjenjuje se na državljane treće zemlje „koji su nezakonito ušli na državno područje države članice i koji su potom dobili odobrenje ili pravo boravka u toj državi članici”. U posebnom kontekstu te odredbe Direktive o vraćanju, pojam „nezakoniti ulazak” može obuhvaćati i slučajeve u kojima je državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom ušao iz druge države članice protivno uvjetima ulaska i boravka koji se primjenjuju u toj državi članici. Treba obratiti pozornost na činjenicu da će se u tim posebnim slučajevima (ulazak iz druge države članice) možda primjenjivati članak 6. stavak 2. ili 3. Direktive o vraćanju.
      Članak 12. stavak 3. ne sadržava odstupanja u vezi s primjenjivim pravnim lijekovima. Pravni lijekovi iz članka 13. stavka 1. Direktive o vraćanju stoga moraju biti predviđeni i kada se upotrebljava standardni obrazac iz članka 12. stavka 3.
      12.4.   Pravni lijekovi

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 13. stavci 1. i 2.

                     1.

                  Konkretni državljanin treće zemlje ima pravo na učinkovit pravni lijek žalbe ili preispitivanja odluke u vezi povratka, kako je navedeno u članku 12. stavku 1., pred nadležnim sudskim ili upravnim tijelom ili nadležnim tijelom koje je sastavljeno od članova koji su nepristrani i nezavisni.

            Trebalo bi osigurati učinkovite pravne lijekove za sve odluke povezane s vraćanjem. Izraz „odluke u vezi povratka” trebalo bi shvaćati široko kao da obuhvaća odluke o svim pitanjima uređenima Direktivom o vraćanju, uključujući odluke o vraćanju, odluke o odobravanju ili produljenju vremena za dobrovoljni odlazak, odluke o udaljavanju, odluke o odgodi udaljavanja, odluke o zabranama ulaska te suspenziji ili ukidanju zabrana ulaska (vidjeti odjeljak 12.2.). Pravni lijekovi primjenjivi u slučaju odluka o zadržavanju i produljenja zadržavanja detaljnije su uređeni člankom 15. Direktive o vraćanju koji se odnosi na zadržavanje (vidjeti odjeljak 14.).
      Priroda tijela koje preispituje odluke: u skladu s člancima 6. i 13. EKLJP-a i člankom 47. Povelje o temeljnim pravima, žalbeno tijelo mora u osnovi biti neovisan i nepristran sud. Članak 13. stavak 1. Direktive o vraćanju temelji se na Smjernici Vijeća Europe br. 5.1. i trebalo bi ga tumačiti u skladu s odgovarajućom sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava (ESLJP). U skladu s tom sudskom praksom, tijelo koje preispituje odluke može biti i upravno tijelo pod uvjetom da je sastavljeno od članova koji su nepristrani i čija je neovisnost zaštićena i da je u nacionalnim odredbama predviđena mogućnost da odluku preispita pravosudno tijelo, u skladu sa standardima iz članka 47. Povelje o temeljnim pravima o pravu na učinkovit pravni lijek.
      Postoji nekoliko zaštitnih mjera za borbu protiv rizika od eventualne zlouporabe mogućnosti žalbe: u članku 13. nije predviđen automatski suspenzivni učinak u svim okolnostima (stavak 2.) i besplatna pravna pomoć može biti ograničena ako nije vjerojatno da će žalba biti uspješna (stavak 4.). Treba posvetiti pozornost i općem načelu prava Unije res judicata.
      Rokovi za podnošenje žalbi na odluke povezane s vraćanjem moraju se uspostaviti nacionalnim pravom. Kako bi se izbjegle moguće zlouporabe prava i postupaka, a posebno podnošenje žalbi netom prije dogovorenog datuma udaljavanja, Komisija preporučuje da države članice osiguraju najkraći mogući rok za podnošenje žalbi na odluke o vraćanju utvrđen nacionalnim pravom u usporedivim situacijama, pod uvjetom da se njime nerazmjerno ne ugrožava pravo na učinkovit pravni lijek. Sudske odluke trebale bi se primjenjivati bez neopravdanih odgađanja.

                     2.

                  Tijelo iz stavka 1. ima ovlaštenje preispitati odluke u vezi s povratkom, kako je navedeno u članku 12. stavku 1., uključujući mogućnosti privremene suspenzije njezinog izvršenja, osim ako je privremena suspenzija već u tijeku prema nacionalnom zakonodavstvu.

            Suspenzivni učinak: žalbeno tijelo mora imati ovlasti suspendirati izvršenje odluke o vraćanju u pojedinačnim slučajevima. U nacionalnom zakonodavstvu mora biti jasno predviđeno da samo tijelo za preispitivanje (tijelo koje preispituje odluku koja se odnosi na vraćanje) ima ovlasti suspenzije izvršenja u okvirima jednog postupka.
      Obveza odobravanja automatskog suspenzivnog učinka u slučaju opasnosti od prisilnog udaljenja ili vraćanja: u sudskoj praksi ESLJP-a propisan je automatski suspenzivni učinak u slučajevima u kojima postoji materijalna osnova za pretpostavku da će osoba, ako bude vraćena, biti izložena stvarnoj opasnosti od neprimjerenog postupanja iz članka 3. EKLJP-a (opasnost od mučenja ili nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja nakon vraćanja) – vidjeti pravilo 39., Pravila ESLJP-a. Prema članku 13. Direktive o vraćanju – koji se tumači zajedno s člancima 5. i 9. Direktive o vraćanju – tijelo koje preispituje odluku mora odobriti ipso jure suspenzivni učinak u skladu s tim zahtjevom ako je u pitanju načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja (non-refoulement).
      Obveza odobravanja automatskog suspenzivnog učinka u slučaju opasnosti od teškog i nepopravljivog pogoršanja zdravstvenog stanja: u presudi u predmetu C-562/13, Abdida
          (68) (točka 53.), Sud EU-a potvrdio je sljedeće: „članke 5. i 13. Direktive 2008/115/EZ, u vezi s člankom 19. stavkom 2. i člankom 47. Povelje, treba tumačiti tako da im je protivno nacionalno zakonodavstvo koje ne predviđa žalbu sa suspenzivnim učinkom protiv odluke o vraćanju čije bi izvršenje moglo izložiti dotičnog državljanina treće zemlje ozbiljnoj opasnosti od naglog i nepovratnog pogoršanja njegova zdravstvenog stanja”.
      Komisija preporučuje da se žalbama na odluke o vraćanju odobri automatski suspenzivni učinak samo u prethodno navedenim obveznim slučajevima kako bi se postigla odgovarajuća ravnoteža između prava na učinkovit pravni lijek i potrebe osiguravanja učinkovitosti postupaka vraćanja. Kada se žalba odnosi na druge razloge (na primjer, nedostaci u postupku, poštovanje ujedinjenja obitelji, zaštita drugih prava ili interesa) i nema nepopravljive štete za život ili opasnosti od teškog i nepopravljivog pogoršanja zdravstvenog stanja, država članica može odlučiti da žalbama nije odobren automatski suspenzivni učinak. Međutim, nadležna nacionalna tijela u svakom slučaju moraju zadržati ovlast za donošenje odluke o privremenoj suspenziji izvršenja odluke u pojedinačnim slučajevima kada se to smatra potrebnim iz drugih razloga (na primjer, obiteljski život, zdravstvena skrb ili najbolji interesi djeteta).
      12.5.   Jezična pomoć i besplatna pravna pomoć

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 13. stavci 3. i 4.; Direktiva 2013/32/EU (Direktiva o postupcima azila ) – članci 20. i 21. kojima se zamjenjuje članak 15. stavci od 3. do 6. Direktive Vijeća 2005/85/EZ (69)

                     3.

                  Konkretni državljanin treće zemlje ima pravo na pravni savjet, zastupanje te, ako je potrebno, pomoć prevođenja.

            Jezična pomoć podrazumijeva ne samo obvezu pružanja prijevoda odluke (već obuhvaćenu člankom 12. stavkom 2. Direktive o vraćanju) već i obvezu omogućavanja pomoći usmenih prevoditelja kako bi državljanin treće zemlje mogao ostvariti postupovna prava koja su mu odobrena u skladu s člankom 13. Direktive.
      Treba podsjetiti da je u predmetu Conka protiv Belgije
          (70), ESLJP naveo da je dostupnost usmenih prevoditelja jedan od čimbenika koji utječu na dostupnost učinkovitog pravnog lijeka. Prava državljanina treće zemlje na jezičnu pomoć države članice trebale bi odobriti na način kojim se predmetnoj osobi osigurava konkretna i praktična mogućnost da iskoristi to pravo (effet utile odredbe).

                     4.

                  Države članice osiguravaju da je omogućena potrebna pravna pomoć i/ili zastupanje na zahtjev i bez naknade u skladu s mjerodavnim nacionalnim zakonodavstvom, ili pravilima o pravnoj pomoći, te mogu odrediti da za takvu besplatnu pravnu pomoć i/ili zastupanje vrijede uvjeti iz članka 15. stavaka od 3. do 6. Direktive 2005/85/EZ.

            Pravna pomoć i pravno zastupanje: u stavku 4. navedeno je u kojim slučajevima i pod kojim uvjetima države članice moraju pokriti troškove pravnog savjetovanja i zastupanja – čime se u osnovi upućuje na uvjete navedene u Direktivi o postupcima azila. Države članice moraju osigurati besplatnu pravnu pomoć i pravno zastupanje ako su ispunjeni uvjeti predviđeni u Direktivi i nacionalnom provedbenom zakonodavstvu.
      Zahtjev za besplatnu pravnu pomoć i/ili pravno zastupanje može podnijeti povratnik ili njegov zastupnik u bilo kojem primjerenom trenutku u postupku.
      Pravno savjetovanje koje pružaju upravna tijela: pravno savjetovanje u načelu mogu nuditi i upravna tijela odgovorna za izdavanje odluka o vraćanju, ako su informacije koje daju objektivne i nepristrane (effet utile). Važno je da informacije daje osoba koja postupa nepristrano/neovisno u cilju izbjegavanja mogućeg sukoba interesa. Te informacije stoga, na primjer, ne može davati osoba koja odlučuje o predmetu ili ga preispituje. Dobra je praksa, koja se već koristi u nekim državama članicama, razlikovati između tijela koja donose odluke i onih koja pružaju pravne informacije i informacije o postupku. Međutim, ako država članica odluči potonju odgovornost dodijeliti tijelima koja donose odluke, potrebno je osigurati jasno razdvajanje zadaća uključenog osoblja, na primjer, uspostavljanjem zasebnog i neovisnog odjela koji će biti zadužen samo za pružanje pravnih informacija i informacija o postupku.
      Uvjeti za besplatnu pravnu pomoć/zastupanje – upućivanje na članak 15. stavke od 3. do 6. Direktive 2005/85/EZ: upućivanje na određene uvjete/ograničenja koje države članice mogu predvidjeti u odnosu na besplatnu pravnu pomoć predstavlja dinamično upućivanje i mora se tumačiti kao upućivanje na trenutačne članke 20. i 21. Direktive o postupcima azila koja je trenutačno na snazi i zamjenjuje Direktivu 2005/85/EZ. U skladu s navedenim odredbama, države članice mogu predvidjeti da se besplatna pravna pomoć i zastupanje odobravaju samo u sljedećim slučajevima:

                  —

                  kada sud ili drugo nadležno tijelo smatra da žalba ima stvarne izglede za uspjeh,

                  —

                  samo onim osobama koje ne raspolažu dostatnim sredstvima,

                  —

                  putem usluga koje pružaju pravni ili drugi savjetnici za koje je u nacionalnom pravu posebno određeno da pomažu tražiteljima i da ih zastupaju,

                  —

                  u prvostupanjskim žalbenim postupcima, ali ne za daljnje žalbe ili preispitivanja.

            Države članice mogu također:

                  —

                  odrediti novčana i/ili vremenska ograničenja pružanja besplatne pravne pomoći i zastupanja, pod uvjetom da se takvim ograničenjima arbitrarno ne ograničava pristup tom pravu,

                  —

                  predvidjeti da, u pogledu naknada i ostalih troškova, tretman tražitelja ne bude povoljniji u odnosu na tretman koji se obično osigurava vlastitim državljanima u vezi s pravnom pomoći,

                  —

                  zatražiti cjelokupni ili djelomični povrat odobrenih troškova ako se tražiteljeva financijska situacija znatno popravi ili ako je odluka o odobrenju te pomoći donesena na temelju lažnih informacija koje je tražitelj dao.

            Učinkovit pravni lijek protiv odbijanja dodjele besplatne pravne pomoći: ako oduku o odbijanju besplatne pravne pomoći ili zastupanja donese tijelo koje nije sud, država članica osigurava da tražitelj ima pravo na učinkovit pravni lijek protiv te odluke pred sudom. Pravo na učinkovit pravni lijek i pošteno suđenje jedno je od temeljnih prava koja su sastavni dio pravnog poretka Europske unije i ta se prava moraju poštovati čak i kada u primjenjivom zakonodavstvu nije izričito predviđen takav postupovni zahtjev.
      13.   SIGURNOSNI UVJETI PRIJE VRAĆANJA

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 14. stavak 1.

         Države članice, osim u slučajevima iz članaka 16. i 17., osiguravaju da se sljedeća načela uzimaju u obzir u najvećoj mogućoj mjeri u pogledu državljana trećih zemalja tijekom razdoblja određenog za dobrovoljni odlazak u skladu s člankom 7. te tijekom vremena za koje je udaljavanje odgođeno u skladu s člankom 9.:

                     (a)

                     jedinstvo obitelji s članovima obitelji koji se nalaze na njihovom državnom području;

                     (b)

                     da je osigurana hitna zdravstvena zaštita i osnovno liječenje;

                     (c)

                     maloljetnicima se osigurava pristup osnovnom obrazovnom sustavu, ovisno u duljini trajanja njihovog boravka;

                     (d)

                     uzimaju se u obzir posebne potrebe ranjivih osoba.

         Povijesni podsjetnik/objašnjenje: u skladu s Direktivom o vraćanju, države članice mogu izabrati hoće li državljanima trećih zemalja s nezakonitim boravkom izdati odluke o vraćanju ili će im odobriti pravo na boravak. Takvim bi se pristupom trebalo pridonijeti uklanjanju sivih područja. Međutim, njime se u praksi može povećati apsolutni broj slučajeva u kojima države članice izdaju odluke o vraćanju koje se ne mogu izvršiti zbog praktičnih ili pravnih prepreka za udaljavanje (na primjer, kašnjenje u prikupljanju nužnih isprava od trećih zemalja i slučajevi zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja (non-refoulment)). Kako bi se izbjegao pravni vakuum za te osobe, Komisija je predložila osiguravanje minimalne razine uvjeta za boravak državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom u odnosu na koje je izvršenje odluke o vraćanju odgođeno ili koje nije moguće udaljiti upućivanjem na bit niza uvjeta već propisanih u člancima od 7. do 10., članku 15. i člancima od 17. do 20. Direktive Vijeća 2003/9/EZ (71) (Direktiva o uvjetima prihvata) kojima su, u osnovi, obuhvaćena četiri temeljna prava: 1. ujedinjenje obitelji; 2. zdravstvena zaštita; 3. školovanje i obrazovanje maloljetnika i 4. poštovanje posebnih potreba ranjivih osoba. Druga važna prava iz Direktive o uvjetima prihvata, kao što su pristup zapošljavanju i materijalni uvjeti prihvata nisu spomenuta. Nakon pregovora, tijekom kojih je izražena zabrinutost da bi se upućivanja na Direktivu o uvjetima prihvata mogla protumačiti kao „poboljšanje” položaja nezakonitih migranata i time bi se poslala pogrešna politička poruka, uspostavljen je „neovisan” popis prava.
      Situacije obuhvaćene člankom 14. stavkom 1. širokog su opsega: njime je obuhvaćeno vrijeme za dobrovoljni odlazak te vrijeme za koje je udaljavanje odgođeno formalno ili de facto u skladu s člankom 9. Direktive o vraćanju (na primjer, žalba sa suspenzivnim učinkom; moguća povreda načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja; zdravstveni razlozi; tehnički razlozi, neizvedivost udaljavanja zbog nedostatka identifikacijskih podataka). Razdoblja zadržavanja izričito su isključena, budući da su povezane zaštitne mjere drugdje uređene (vidjeti odjeljak 15.).
      Pružanje hitne zdravstvene zaštite i nužno liječenje u slučaju bolesti osnovno je pravo i pristup zdravstvenoj zaštiti ne smije ovisiti o plaćanju naknada.
      Pristup obrazovanju: ograničenje „ovisno u duljini trajanja njihovog boravka” trebalo bi tumačiti restriktivno. U slučaju dvojbe o vjerojatnom trajanju boravka prije vraćanja, uvijek treba radije odobriti pristup obrazovanju nego ga ne odobriti. Prihvatljivom se može smatrati nacionalna praksa u kojoj se pristup obrazovnom sustavu odobrava samo ako je boravak dulji od 14 dana. Kad je riječ o praktičnim problemima kao što su slučajevi u kojima maloljetnik nema dokument kojim može dokazati obrazovanje koje je već stekao u drugim državama ili slučajevi u kojima maloljetnik ne govori ni jedan jezik na kojem je obrazovanje dostupno u državi članici, potrebno je pronaći odgovarajuća rješenja na nacionalnoj razini uzimajući u obzir duh Direktive i odgovarajuće instrumente međunarodnog prava kao što su Konvencija o pravima djeteta iz 1989. i Opći komentar br. 6 uz Konvenciju (72). Pravna stečevina o azilu (posebno članak 14. Direktive o uvjetima prihvata 2013/33/EU) može poslužiti kao temelj za takva rješenja.
      Ostale osnovne potrebe: u presudi u predmetu C-562/13, Abdida, Sud EU-a utvrdio je da države članice moraju pokriti i druge osnovne potrebe, kako bi se mogla osigurati dostupnost hitne zdravstvene zaštite i osnovnog liječenja tijekom razdoblja u kojem država članica mora odgoditi udaljavanje. Države članice mogu utvrditi oblik u kojem će se osigurati zadovoljavanje osnovnih potreba predmetnog državljanina treće zemlje.
      Argument na koji se Sud EU-a oslonio pri utvrđivanju te obveze jest da bi zahtjev za pružanje hitne zdravstvene zaštite i osnovnog liječenja u skladu s člankom 14. stavkom 1. točkom (b) Direktive o vraćanju mogao postati besmislen ako nema usporednog zahtjeva za osiguranje zadovoljavanja osnovnih potreba predmetnog državljanina treće zemlje. Na temelju te logike koju je razvio Sud EU-a, i u svjetlu naznaka iz odgovarajuće sudske prakse ESLJP-a, može se zaključiti da uživanje drugih prava navedenih u članku 14. stavku 1. Direktive o vraćanju (kao što su posebno pristup obrazovanju i uzimanje u obzir potreba ranjivih osoba) uzrokuje i usporedni zahtjev za zadovoljavanje osnovnih potreba predmetnog državljanina treće zemlje.
      Iako u skladu s pravom Unije ne postoji opća zakonska obveza da se zadovolje osnovne potrebe svih državljana trećih zemalja prije vraćanja, Komisija potiče države članice da to učine u skladu s nacionalnim pravom, u cilju pružanja humanih i dostojanstvenih uvjeta života svim povratnicima.
      13.1.   Pisana potvrda

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 14. stavak 2.

         Države članice izdaju osobama iz stavka 1. pisanu potvrdu u skladu s nacionalnim zakonodavstvom da se vrijeme za dobrovoljni odlazak produljuje u skladu s člankom 7. stavkom 2. ili da se odluka o vraćanju privremeno neće izvršiti.

      U uvodnoj izjavi 12. Direktive o vraćanju navedeno je sljedeće: „Takve bi osobe trebale dobiti pisanu potvrdu kako bi mogle u slučaju upravnih kontrola ili provjera dokazati svoj poseban položaj. Države bi članice trebale imati široku slobodu u odlučivanju u pogledu obrasca i oblika potvrde te bi trebale moći uključiti ga u odluke koje se odnose na povratak prema ovoj Direktivi”.
      Oblik pisane potvrde: Države članice imaju veliku slobodu odlučivanja. Potvrda može biti zaseban dokument koji su izdala nacionalna tijela ili dio formalne odluke povezane s vraćanjem. Važno je da se njome povratniku omogućuje da dokaže – u slučaju policijske kontrole – da je za njega već donesena odluka o vraćanju i da mu je odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak, službena odgoda udaljavanja ili da je za njega donesena odluka o vraćanju koja se privremeno ne može izvršiti. U potvrdi bi trebala biti navedena, ako je moguće, duljina vremena za dobrovoljni odlazak ili odgoda.
      U državama članicama u kojima je zahvaljujući sustavima razmjene podataka omogućena brza provjera statusa nezakonitih migranata u slučaju policijskih kontrola na temelju određenih osobnih podataka ili referentnih brojeva, zahtjev pisane potvrde može se smatrati ispunjenim ako su osobi izdani (ili ona već posjeduje) dokumenti ili isprave s tim osobnim podacima ili referentnim brojevima.
      13.2.   Dugotrajni nezakoniti boravak

      Nema obveze izdavanja dozvole povratnicima koje nije moguće udaljiti: Države članice nemaju obvezu izdati dozvolu povratnicima ako je postalo jasno da više nema razumnih izgleda za udaljavanje, iako mogu odlučiti to učiniti u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 5.6.).
      U tom je pogledu Sud EU-a izričito objasnio u presudi u predmetu C-146/14, Mahdi
          (73), (točke 87. i 88.): „[…] njena svrha nije uređivati uvjete boravka na području države članice državljana treće zemlje s nezakonitim boravkom prema kojima se odluka o vraćanju ne može ili se nije mogla izvršiti. […] Međutim, članak 6. stavak 4. Direktive 2008/115/EZ državama članicama omogućuje da izdaju neovisnu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi u njihovom području”.
      Kriteriji koje treba uzeti u obzir pri izdavanju dozvola: kako je prethodno navedeno, države članice nemaju pravnu obvezu izdavanja dozvola povratnicima koje nije moguće udaljiti i one u tome imaju široku diskreciju. U tom kontekstu, preporučuje se da kriteriji za procjenu koje bi države članice mogle uzeti u obzir uključuju individualne (povezane sa slučajem) i horizontalne (povezane s politikom) elemente, kao što su posebno:

                  —

                  kooperativni/nekooperativni stav povratnika,

                  —

                  duljina stvarnog boravka povratnika u državi članici,

                  —

                  integracijski napori povratnika,

                  —

                  osobno ponašanje povratnika,

                  —

                  obiteljske veze,

                  —

                  humanitarna pitanja,

                  —

                  vjerojatnost vraćanja u skoroj budućnosti,

                  —

                  potreba za izbjegavanjem nagrađivanja nezakonitog boravka,

                  —

                  učinak mjera regularizacije na migracijski uzorak mogućih (nezakonitih) migranata,

                  —

                  vjerojatnost sekundarnih kretanja u schengenskom području.

            14.   ZADRŽAVANJE

      Postupovne zaštitne mjere iz članka 12. (obrazac i prijevod) i članka 13. (učinkovit pravni lijek i besplatna pravna pomoć) Direktive o vraćanju izričite su manifestacije temeljnih prava na dobru upravu, na saslušanje, na učinkovit pravni lijek i pošteno suđenje, koja su sva sastavni dio pravnog poretka Europske unije. Ta se prava moraju poštovati i u vezi s odlukama o zadržavanju.
      Pored tih općih zahtjeva, u članku 15. Direktive o vraćanju utvrđeni su određeni zahtjevi koji se posebno primjenjuju na odluke o zadržavanju.
      14.1.   Okolnosti u kojima je zadržavanje opravdano

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 15. stavak 1.

         Ako u konkretnom slučaju nije moguće primijeniti dostatne a manje prisilne mjere, države članice mogu samo zadržati državljanina treće zemlje u pogledu kojeg se provodi postupak vraćanja kako bi pripremile povratak i/ili provele postupak vraćanja, posebno kada:

                     (a)

                     postoji opasnost od bijega; ili

                     (b)

                     konkretni državljanin treće zemlje izbjegava ili ometa pripreme postupka za vraćanje ili udaljavanje.

         Svako zadržavanje može trajati ono vrijeme koje je najmanje potrebno, a trajati tako dugo koliko traje postupak udaljavanja, a treba se provesti uz dužnu pozornost.

      Određivanje zadržavanja u svrhu udaljavanja ozbiljno je narušavanje temeljnog prava slobode osoba i stoga podliježe strogim ograničenjima.
      Obveza da se zadržavanje odredi samo kao krajnja mjera: Člankom 8. stavkom 1. Direktive o vraćanju države članice obvezuju se da će poduzeti „potrebne mjere” za izvršenje odluka o vraćanju. Mogućnost određivanja zadržavanja jedna je od mogućih mjera koje države članice mogu upotrebljavati kao krajnju mjeru. Sud EU-a u tom je kontekstu posebno naglasio u predmetu C-61/11, El Dridi, (točka 41.) da je Direktivom o vraćanju predviđeno „stupnjevanje mjera koje će se poduzimati u cilju izvršavanja odluke o vraćanju i to stupnjevanje kreće od mjere kojom se predmetnoj osobi omogućuje najviše slobode, odnosno odobravanje vremena za dobrovoljni odlazak, do mjera kojima se ta sloboda najviše ograničava, odnosno, zadržavanja u posebnom objektu”.
      Obveza država članica da primijene zadržavanje postoji stoga samo u situacijama u kojima je jasno da je uporaba zadržavanja jedini način kojim se može osigurati priprema postupka vraćanja i obavljanje postupka udaljavanja (nužnost zadržavanja). Svako zadržavanje temelji se na pojedinačnoj procjeni i može trajati ono vrijeme koje je najmanje potrebno, odnosno trajati tako dugo koliko traje postupak udaljavanja, a treba se provesti uz dužnu pozornost (proporcionalnost zadržavanja).
      Razlozi za zadržavanje: jedini zakoniti cilj zadržavanja u skladu s Direktivom o vraćanju jest priprema vraćanja i/ili izvršenje postupka udaljavanja, posebno ako postoji 1) opasnost od bijega ili 2) ako povratnik izbjegava ili sprječava pripremu vraćanja ili postupak udaljavanja. Ako postoje takvi razlozi za zadržavanje i ako se u određenom slučaju ne mogu učinkovito primijeniti manje prisilne mjere (krajnja mjera), države članice imaju pravo i trebaju upotrebljavati zadržavanje tijekom vremena potrebnog da se osigura da se postupci vraćanja mogu uspješno provesti u skladu s odredbama članka 8. Direktive o vraćanju.
      Iako je tekst Direktive o vraćanju oblikovan kao okvirni popis („posebno”), ta dva konkretna slučaja obuhvaćaju glavne scenarije slučajeva koji se susreću u praksi i kojima se opravdava zadržavanje radi pripreme i organiziranja vraćanja i/ili radi provođenja postupka udaljavanja. Postojanje posebnog razloga za zadržavanje – i nepostojanje učinkovitih i dostatnih manje prisilnih mjera – mora se pojedinačno procijeniti u svakom slučaju. Odbijanje ulaska na granici, postojanje upozorenja u SIS-u za odbijanje ulaska, neposjedovanje dokumentacije, nepostojanje mjesta boravka, odbijanje suradnje i ostali odgovarajući pokazatelj/kriteriji moraju se uzeti u obzir pri procjeni opasnosti od bijega (vidjeti odjeljak 1.6.) koja može opravdati potrebu za zadržavanjem.
      Nema zadržavanja iz razloga javnog poretka: mogućnost održavanja ili produljenja zadržavanja iz razloga javnog poretka nije obuhvaćeno tekstom Direktive o vraćanju i države članice ne smiju upotrebljavati zadržavanje imigranata u svrhu udaljavanja kao oblik „blage zatvorske kazne”. Glavna svrha zadržavanja u svrhu udaljavanja jest osigurati da povratnici bijegom ne ugroze izvršenje obveze vraćanja. Svrha članka 15. nije zaštititi društvo od osoba koje predstavljaju opasnost za javni poredak ili sigurnost. Zakoniti cilj zaštite društva trebalo bi obuhvatiti drugim propisima, posebno u području kaznenog prava, kaznenog upravnog prava i zakonodavstva kojim je obuhvaćen kraj zakonitog boravka iz razloga javnog poretka. U tom je pogledu Sud EU-a naveo u presudi u predmetu C-357/09, Kadzoev
          (74), (točka 70.): „Mogućnost zadržavanja osobe iz razloga javnog poretka i javne sigurnosti ne može se temeljiti na Direktivi 2008/115/EZ. Ni jedna od okolnosti koje je spomenuo sud koji upućuje predmet (agresivno ponašanje; nedovoljna sredstava za život; nepostojanje smještaja) ne može stoga sama po sebi činiti osnovu za zadržavane u skladu s odredbama te direktive”. Prethodno ponašanje/postupanje osobe koja predstavlja rizik za javni poredak i sigurnost (na primjer, nepoštovanje upravnog prava u područjima koja nisu povezana s migracijskim pravom ili povrede kaznenog prava) može se, međutim, uzeti u obzir pri procjeni opasnosti od bijega (vidjeti odjeljak 1.6.). Ako se na temelju prethodnog ponašanja/postupanja predmetne osobe može zaključiti da ta osoba vjerojatno neće postupati u skladu sa zakonom i da će izbjeći vraćanje, time se može opravdati odluka da postoji opasnost od bijega.
      Obveza osiguravanja učinkovitih alternativa zadržavanju: članak 15. stavak 1. mora se tumačiti tako da se od svake države članice mora zahtijevati da u svojem nacionalnom zakonodavstvu predvidi alternative zadržavanju; to je u skladu s uvjetima iz uvodne izjave 16. Direktive („[…] ako primjena manje prisilnih mjera ne bi bila dovoljna”). U presudi u predmetu C-61/11, El Dridi (točka 39.), Sud EU-a potvrdio je sljedeće: „[…] iz uvodne izjave 16. u preambuli te direktive i iz teksta članka 15. stavka 1. može se zaključiti da države članice moraju izvršiti udaljavanje pomoću što je moguće manje prisilnih mjera. Samo u slučaju da postoji rizik da bi izvršenje odluke o vraćanju u obliku udaljavanja, ovisno o ocjeni svakog pojedinog slučaja, bilo ugroženo ponašanjem dotičnog državljanina država članica može potonjeg lišiti slobode na način da ga se zadrži”. Međutim, to ne znači da je preduvjet za zadržavanje da je državljanin treće zemlje već bio podvrgnut manje prisilnoj mjeri.
      Člankom 15. stavkom 1. Direktive o vraćanju zahtijeva se da manje prisilne mjere moraju biti „dovoljne” i da treba biti moguće „učinkovito” ih primijeniti na predmetnog državljanina treće zemlje. To podrazumijeva da za ispunjenje obveze osiguravanja učinkovitih alternativa zadržavanju države članice moraju u nacionalnom pravu osigurati alternative zadržavanju kojima se mogu ostvariti isti ciljevi zadržavanja (tj. sprječavanje bijega, sprječavanje da državljanin treće zemlje izbjegava ili ometa vraćanje), istodobno koristeći se načinima koja manje narušavaju pravo pojedinca na slobodu. Nacionalna tijela odgovorna za donošenje odluka povezanih sa zadržavanjem i alternativama zadržavanju moraju procijeniti bi li takve manje prisilne mjere bile dovoljne i učinkovite u svakom pojedinačnom slučaju.
      Primjeri alternativa zadržavanju uključuju ograničenja boravka, otvorena vrata za obitelji, potporu socijalnih radnika, redovito javljanje, predaju osobnih iskaznica/putnih isprava, jamčevinu i elektronički nadzor. UNHCR daje neke praktične primjere dobre prakse (75) o alternativama zadržavanju.
      Koristi i rizici – alternative zadržavanju
      Koristi od pružanja alternativa zadržavanju mogu uključivati više stope vraćanja (uključujući dobrovoljni odlazak), poboljšanu suradnju s povratnicima u pogledu prikupljanja nužne dokumentacije, financijske koristi (manji trošak za državu) i manje troškova za ljudske resurse (izbjegavanje opterećenja povezanih sa zadržavanjem).
      Rizici uključuju veću vjerojatnost od bijega, moguće stvaranje privlačnih učinaka (alternativni objekti za zadržavanje kao što su obiteljske kuće mogu se smatrati privlačnima za moguće nezakonite migrante) i moguće društvene napetosti u susjedstvu otvorenih centara.
      Preporuka: Izazov je pronaći inteligentna rješenja s odgovarajućom kombinacijom nagrada i odvraćajućih mjera. Potpuni nedostatak odvraćajućih mjera može dovesti do nedovoljnih stopa udaljavanja. Istodobno, pretjerano represivan sustav sa sustavnim zadržavanjem može također biti neučinkovit jer bi povratnik imao male poticaje za suradnju u postupku vraćanja. Države članice trebale bi razviti i primjenjivati širok raspon alternativa kako bi obradile različite kategorije državljana trećih zemalja. Uspješnim se pokazalo prilagođeno individualno osposobljavanje kojim se povratnik potiče da preuzme kontrolu nad vlastitim vraćanjem, rano sudjelovanje i cjelovito upravljanje slučajevima usredotočeno na rješavanje slučajeva. Cilj bi trebao biti sustavno horizontalno savjetovanje svih mogućih povratnika, koje uključuje savjete o mogućnostima za zakoniti boravak/azil te za dobrovoljno/prisilno vraćanje od rane faze (a ne samo nakon donošenja odluka o prisilnom udaljavanju).
      Dodatno pojašnjenje:

                  —

                  Biti u postupku vraćanja: formalni zahtjev „u pogledu kojeg se provodi postupak vraćanja” u članku 15. stavku 1. Direktive o vraćanju nije istoznačan s „biti predmetom odluke o vraćanju”. Zadržavanje se može odrediti, ako su ispunjeni svi uvjeti iz članka 15., prije donošenja službene odluke o vraćanju (na primjer, dok su u tijeku pripreme za odluku o vraćanju, a odluka o vraćanju još nije donesena).

            Konkretni primjeri:

                  —

                  Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom može sakriti (ne otkriti) svoj identitet u cilju izbjegavanja udaljavanja. Je li u takvim okolnostima produljenje zadržavanja opravdano kako bi se državljanin treće zemlje potaknuo na suradnju i kako bi se omogućilo udaljavanje?

                              —

                              Takva vrsta zadržavanja obuhvaćena je člankom 15. stavkom 1. točkom (b) Direktive o vraćanju u kojem se kao razlog za zadržavanje izričito navodi „izbjegava ili ometa […] postupka za […] udaljavanje”. U članku 15. stavku 6. točki (a) „nedostatak suradnje” naveden je kao jedan od dvaju slučajeva u kojima može biti opravdano produljenje najduljeg razdoblja zadržavanja za 12 mjeseci, a opći cilj i svrha te vrste zadržavanja (Beugehaft ili Durchsetzungshaft) jest udaljavanje, a ne kažnjavanje. Svako zadržavanje u svrhu udaljavanja mora biti u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive o vraćanju: „Ako iz pravnih ili drugih razloga više ne postoji mogućnost za udaljavanje ili ne postoje uvjeti iz stavka 1., zadržavanje više nije opravdano te se konkretna osoba bez odgode pušta”. To znači da zadržavanje treba prekinuti u onim slučajevima u kojima postane jasno da više nema razumnih izgleda za udaljavanje – na primjer, kada postane jasno da će dokumenti koje treba izdati treća država stići prekasno ili uopće neće biti izdani, čak i ako zadržana osoba surađuje.

                  —

                  Je li moguće nastaviti zadržavanje ako povratnik podnese zahtjev za azil?

                              —

                              Odgovor nudi Sud EU-a u presudi u predmetu C-534/11, Arslan
                                  (76) (točke 49. i 63.): „Članak 2. stavak 1. Direktive 2008/115/EZ […] ne primjenjuje se na državljanina treće zemlje koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u smislu Direktive 2005/85/EZ u razdoblju od podnošenja zahtjeva do donošenja odluke o tom zahtjevu u prvom stupnju ili, ovisno o slučaju, do objave rezultata postupka pokrenutog protiv te odluke. […] Direktivama 2003/9/EZ i 2005/85/EZ nije isključen državljanin treće zemlje koji je, kako ne bi ostao u pritvoru, podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u smislu Direktive 2005/85/EZ nakon što je zadržan u skladu s člankom 15. Direktive 2008/115/EZ na temelju odredbe nacionalnog prava , ako se čini, nakon procjene svih relevantnih okolnosti u svakom pojedinom slučaju, da je zahtjev podnesen samo radi odgode ili ugrožavanja izvršenja odluke o vraćanju i ako je objektivno nužno nastaviti zadržavanje kakobi se predmetnu osobu onemogućilo da trajno izbjegava vraćanje” . Napomena: prethodno upućivanje na „nacionalno pravo” odnosi se na pravila o zadržavanju povezanim s azilom kojima se prenose, ovisno o slučaju, zahtjevi povezani sa zadržavanjem iz pravne stečevine EU-a o azilu.

            14.2.   Oblik i početno preispitivanje zadržavanja

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 15. stavak 2.

         Zadržavanje određuje upravno ili sudsko tijelo.

         Zadržavanje se određuje u pisanom obliku navodeći stvarne i pravne razloge.

         Kada zadržavanje određuju upravna tijela, države članice:

                     (a)

                     osiguravaju da se odredi brzo sudsko ispitivanje i donošenje odluke o zakonitosti zadržavanja, u najkraćem mogućem roku od početka zadržavanja;

                     (b)

                     ili priznaju državljaninu treće zemlje pravo da pokrene postupak u kojem će se odlučivati o zakonitosti zadržavanja brzim sudskim ispitivanjem koje će se provesti u najkraćem mogućem roku od pokretanja postupka. U tom slučaju države članice bez odgode obavješćuju konkretnog državljanina treće zemlje o mogućnosti pokretanja takvog postupka.

         Konkretni državljanin treće zemlje pušta se bez odgode ako zadržavanje nije zakonito.

      Sudska tijela mogu se sastojati od sudaca, ali ne moraju nužno biti sastavljena od sudaca. U skladu s relevantnom sudskom praksom ESLJP-a, ona moraju biti neovisna, nepristrana i nuditi sudbena jamstva u kontradiktornom postupku.
      Opseg sudskog preispitivanja: preispitivanjem se moraju ocijeniti svi aspekti koji se izričito spominju u članku 15. Direktive o vraćanju, uzimajući u obzir pravna pitanja (na primjer, pravilnost postupka zadržavanja i odluke o zadržavanju s postupovnog/pravnog stajališta) i činjenice (na primjer, osobna situacija zadržane osobe, obiteljske veze u državi, jamstva odlaska s državnog područja, razumni izgledi za udaljavanje).
      Maksimalno trajanje „brzog sudskog ispitivanja”: tekst Direktive o vraćanju temelji se na tekstu članka 5. stavka 4. EKLJP-a u kojem je propisan „sudski postupak u kojem će sud brzo odlučiti”. U relevantnoj sudskoj praski ESLJP-a objašnjeno je da se prihvatljivo najdulje trajanje (tj. razumno vrijeme) ne može apstraktno definirati. Ono se mora utvrditi u svjetlu okolnosti svakog slučaja uzimajući u obzir složenost postupka i postupanje tijela i podnositelja zahtjeva. Donošenje odluke u roku od manje od jednog tjedna može se smatrati dobrom praksom koja je u skladu s pravnim zahtjevom brzine.
      Zahtjev pisane odluke primjenjuje se i na odluke o produljenju: zahtjev za izdavanje pisane odluke s obrazloženjem primjenjuje se i na odluke o produljenju zadržavanja. U presudi u predmetu C-146/14, Mahdi, Sud EU-a izričito je objasnio (točka 44.): „Taj zahtjev donošenja pisane odluke treba shvatiti kao da se nužno odnosi na svaku odluku o produljenju zadržavanja, s obzirom na to da su, s jedne strane, zadržavanje i njegovo produljenje istovrsne prirode, jer obje odluke za posljedicu imaju lišavanje slobode konkretnog državljanina treće zemlje s ciljem pripreme njegova povratka i/ili provedbe njegova udaljavanja, i, s druge strane, u svakom od ta dva slučaja taj državljanin mora moći saznati razloge odluke koja je u odnosu na njega donesena”.
      Sve zaštitne mjere povezane s poštovanjem prava na saslušanje primjenjuju se na odluke o zadržavanju i odluke o produljenju zadržavanja. Međutim, odluka postaje nevažeća u slučaju nepoštovanja tog prava ako bi ishodi postupka bili drugačiji da je pravo ispoštovano – vidjeti predmet C-383/13, G i R: „[…] pravo Unije, a osobito članak 15. stavci 2. i 6. Direktive 2008/115, treba tumačiti u smislu da će, kad je produljenje mjere zadržavanja odlučeno u okviru upravnog postupka uz nepoštivanje prava na saslušanje, nacionalni sudac koji je zadužen za ocjenu zakonitosti te odluke dopustiti ukidanje mjere zadržavanja samo ako smatra da je ta povreda, uzimajući u obzir sve činjenične i pravne okolnosti svakog pojedinog slučaja, zapravo onemogućila osobe koje se na nju pozivaju da bolje istaknu svoju obranu u mjeri u kojoj je taj upravni postupak mogao imati drukčiji ishod” (vidjeti odjeljak 12.).
      14.3.   Redovito preispitivanje zadržavanja

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 15. stavak 3.

         U svakom slučaju, zadržavanje se preispituje u razumnim vremenskim razmacima bilo na zahtjev konkretnog državljanina treće zemlje ili po službenoj dužnosti.

      U skladu s člankom 15. stavkom 3. prvom rečenicom nije potrebna pisana odluka o preispitivanju: to je Sud EU-a objasnio u presudi u predmetu C-146/14, Mahdi, (točka 47.): „odredbe članka 15. te direktive ne zahtijevaju donošenje pisanog ‚akta preispitivanja’ […]. Tijela koja provode preispitivanje zadržavanja državljanina treće zemlje u razumnim vremenskim razmacima na temelju članka 15. stavka 3. prve rečenice te direktive nemaju dakle obvezu pri svakom preispitivanju donijeti izričit akt u pisanom obliku koji sadrži stvarne i pravne razloge koji obrazlažu taj akt”. Međutim, države članice mogu donijeti pisanu odluku o preispitivanju u skladu s nacionalnim pravom.
      Zajedničke odluke o preispitivanju i produljenju moraju se donijeti u pisanom obliku: u presudi u predmetu C-146/14, Mahdi, Sud EU-a pojasnio je sljedeće (točka 48.): „Naime, u takvom slučaju, preispitivanje zadržavanja i donošenje odluke o nastavku zadržavanja odvijaju se u istoj postupovnoj fazi. Stoga ta odluka mora ispuniti zahtjeve koji proizlaze iz članka 15. stavka 2. Direktive 2008/115/EZ”.

         U slučaju da je produženo vrijeme zadržavanja, preispitivanje nadzire sudsko tijelo.

      Značenje „produženog vremena zadržavanja”: u članku 15. stavku 3. drugoj rečenici Direktive o vraćanju propisan je sudski nadzor po službenoj dužnosti u slučaju „produženog vremena zadržavanja”. To znači da sudska tijela moraju djelovati i u onim slučajevima u kojima predmetna osoba ne podnese žalbu. Iz jezične usporedbe izraza „produženo vrijeme zadržavanja” (njemački: „Bei längerer Haftdauer”; francuski: „En cas de périodes de rétention prolongées”; nizozemski: „In het geval van een lange periode van bewaring”; španjolski: „En caso de periodos de internamiento prolongados”; talijanski: „Nel caso di periodi di trattenimento prolungati”) jasno je da se taj izraz odnosi na dugo razdoblje zadržavanja neovisno o činjenici je li službena odluka o produljenju već donesena. Komisija smatra da je razdoblje od šest mjeseci za provedbu prvog sudskog nadzora po službenoj dužnosti itekako predugo, dok bi se tromjesečni sudski nadzor po službenoj dužnosti mogao smatrati granicom koja bi i dalje mogla biti u skladu s člankom 15. stavkom 3. Direktive, pod uvjetom da, prema potrebi, postoji mogućnost pokretanja pojedinačnih preispitivanja na temelju zahtjeva.
      Ovlasti nadzornog sudskog tijela: nije dovoljan mehanizam preispitivanja kojim se preispituju samo pravna pitanja, a ne činjenice. Sudsko tijelo mora imati ovlasti odlučivati o činjenicama i o pravnim pitanjima – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-146/14, Mahdi (točka 62.): „[…] nadležno sudsko tijelo mora moći svojom odlukom zamijeniti odluku upravnog tijela ili, ovisno o slučaju, odluku sudskog tijela koje je odredilo prvotno zadržavanje i odlučiti o mogućnosti određivanja zamjenske mjere ili o puštanju na slobodu konkretnog državljanina treće zemlje. U tu svrhu sudsko tijelo koje odlučuje o zahtjevu za produljenje zadržavanja mora moći uzeti u obzir kako činjenice i dokaze koje je navelo upravno tijelo koje je odredilo prvotno zadržavanje tako i sva očitovanja koja eventualno podnese konkretni državljanin treće zemlje. Osim toga, ono mora moći potražiti sve druge elemente relevantne za svoju odluku ako to ocijeni potrebnim […]”.
      14.4.   Prestanak zadržavanja

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 15. stavci od 4. do 6.

                     4.

                     Ako iz pravnih ili drugih razloga više ne postoji mogućnost za udaljavanje ili ne postoje uvjeti iz stavka 1., zadržavanje više nije opravdano te se konkretna osoba bez odgode pušta.

                     5.

                     Zadržavanje traje dok se ispune uvjeti iz stavka 1. te je potrebno osigurati uspješno udaljavanje. Svaka država članica utvrđuje vrijeme zadržavanja, a koje ne smije prelaziti šest mjeseci.

                     6.

                     Države članice ne smiju produžavati vrijeme iz stavka 5., osim za određeno vrijeme koje ne prelazi daljnjih dvanaest mjeseci u skladu s nacionalnim pravom u slučajevima kada je vjerojatno da će usprkos svim njihovim opravdanim naporima akcija udaljavanja trajati dulje zbog:

                                 (a)

                                 nedostatka suradnje konkretnog državljanina treće zemlje; ili

                                 (b)

                                 kašnjenja u dobivanju potrebne dokumentacije iz trećih zemalja.

            Zadržavanje se mora prekinuti i povratnik se mora pustiti na slobodu u nizu različitih situacija, a posebno u sljedećima:

                  —

                  više ne postoje razumni izgledi za udaljavanje iz pravnih ili drugih razloga,

                  —

                  tijela ne provode pravilno postupak udaljavanja,

                  —

                  istekao je najdulji vremenski rok za zadržavanje.

            Nadalje, zadržavanje treba prekinuti u svakom pojedinom slučaju ako alternative zadržavanju postanu prikladna mogućnost.
      14.4.1.   Nepostojanje razumne mogućnosti za udaljavanje

      Nepostojanje razumne mogućnosti za udaljavanje: u presudi u predmetu C-357/09, Kadzoev (točka 67.), Sud EU-a naveo je tumačenje značenja „razumne mogućnosti”: „Samo stvarna mogućnost da se udaljavanje može uspješno izvršiti, uzimajući u obzir razdoblja iz članka 15. stavaka 5. i 6., odgovara razumnoj mogućnosti za udaljavanje. Ta razumna mogućnost ne postoji ako se ne čini vjerojatnim da će predmetna osoba biti primljena u treću zemlju, uzimajući u obzir ta razdoblja”.
      Nepostojanje „razumne mogućnosti” nije isto što i „nemogućnost izvršenja”: „nemogućnost izvršenja” kategorična je tvrdnja i teže ju je dokazati nego „nepostojanje razumne mogućnosti” koja se odnosi samo na određeni stupanj vjerojatnosti.
      Razdoblja zadržavanja koja bi trebalo uzeti u obzir pri procjeni „razumne mogućnosti za udaljavanje”: s obzirom na naglasak koji se u članku 15. (i uvodnoj izjavi 6.) Direktive o vraćanju stavlja na konkretnu procjenu svakog pojedinačnog slučaja za utvrđivanje razmjernosti lišavanja slobode, uvijek treba uzeti u obzir najdulja razdoblja zadržavanja predmetne osobe u pojedinom slučaju. To znači da su relevantna najdulja razdoblja propisana u nacionalnom zakonodavstvu predmetne države članice. To isto znači da povratnik ne bi trebao biti zadržan u državi članici ako se od samog početka ne čini vjerojatnim da će biti prihvaćen u treću zemlju unutar najduljeg razdoblja zadržavanja dopuštenog u skladu sa zakonodavstvom te države članice (u presudi u predmetu C-357/09, Kadzoev, Sud EU-a spomenuo je najdulja razdoblja u skladu s Direktivom jer su ona bila jednaka najduljim razdobljima u skladu s primjenjivim zakonodavstvom u predmetnoj državi članici).
      Komisija preporučuje da se osigura najdulje početno razdoblje zadržavanja od šest mjeseci koje će se prilagođavati s obzirom na okolnosti slučaja i preispitivati u razumnim vremenskim razmacima pod nadzorom sudskog tijela te mogućnost daljnjeg produljenja zadržavanja do 18 mjeseci u slučajevima iz članka 15. stavka 6. Direktive o vraćanju.
      Kada istekne najdulje razdoblje zadržavanja, članak 15. stavak 4. Direktive o vraćanju više nije primjenjiv i osoba se u svakom slučaju mora odmah pustiti na slobodu – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-357/09, Kadzoev (točke 60. i 61.): „Jasno je da se, u slučaju isteka najduljeg trajanja zadržavanja predviđenog u članku 15. stavku 6. Direktive 2008/115/EZ, ne javlja pitanje postoji li još” razumna mogućnost za udaljavanje „u smislu članka 15. stavka 4. U tom slučaju predmetna osoba mora odmah biti puštena. Članak 15. stavak 4. Direktive 2008/115/EZ može se stoga primjenjivati samo ako nisu istekla najdulja razdoblja zadržavanja propisana u članku 15. stavcima 5. i 6. Direktive”.
      Dodatna pojašnjenja:

                  —

                  Treba obratiti pozornost na posebnu situaciju osoba bez državljanstva koje možda neće moći iskoristiti konzularnu pomoć trećih zemalja u pogledu dobivanja valjanje osobne ili putne isprave. S obzirom na presudu Suda EU-a u predmetu C-357/09, Kadzoev, države članice trebale bi osigurati da postoji razumna mogućnost za udaljavanje koja opravdava određivanje ili produljivanje zadržavanja.

                  —

                  Je li zakonito nastaviti zadržavanje ako je državljanin treće zemlje trenutačno zaštićen od udaljavanja zbog načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja?

                              —

                              Ako udaljavanje nije vjerojatno (na primjer, zbog vjerojatno trajnog pitanja zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja) državljani trećih zemalja moraju biti pušteni u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive o vraćanju. Ako je pitanje zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja samo ograničene i privremene prirode (na primjer, postoji vjerojatnost da će ubrzo biti izdana potvrda zemlje vraćanja ili je povratniku potrebno nužno liječenje koje nije dostupno u zemlji vraćanja), zadržavanje je moguće nastaviti ako i dalje postoji razumna mogućnost za udaljavanje.

            14.4.2.   Istek najduljeg razdoblja zadržavanja

      Člankom 15. stavcima 5. i 6. Direktive o vraćanju države članice obvezuju se da u skladu s nacionalnim pravom (77) utvrde najdulje vremenske rokove za zadržavanje koji ne premašuju šest mjeseci (u redovitim slučajevima) ili 18 mjeseci (u dva kvalificirana slučaja: nepostojanje suradnje povratnika ili kašnjenja s prikupljanjem nužne dokumentacije iz trećih zemalja).
      Kraća najdulja razdoblja zadržavanja utvrđena u nacionalnom zakonodavstvu prevladavaju nad rokom od 6/18 mjeseci predviđenim u Direktivi o vraćanju: u konkretnim slučajevima moraju se primjenjivati najdulja razdoblja utvrđenanacionalnim pravom (u skladu s Direktivom o vraćanju), a ne najdulja razdoblja utvrđena u Direktivi o vraćanju. To znači da država članica koja je na nacionalnoj razini utvrdila najdulji rok, na primjer, od 60 dana za povratnike koji ne surađuju ne može te osobe zadržati nakon 60 dana, iako je u članku 15. stavku 6. Direktive o vraćanju predviđen okvir do 18 mjeseci.
      Nacionalnim pravom trebalo bi uspostaviti najdulje razdoblje zadržavanja koje nadležnim nacionalnim tijelima dopušta da poduzmu sve potrebne mjere za izvršenje odluke o vraćanju i stoga da zaključe potrebne postupke za uspješno vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom i osiguraju ponovni prihvat u trećoj zemlji vraćanja. Komisija preporučuje da države članice primjenjuju ograničenja uspostavljena člankom 15. Direktive o vraćanju kojim se propisuje najdulje početno razdoblje zadržavanja od šest mjeseci i mogućnost daljnjeg produljenja zadržavanja do 18 mjeseci u slučajevima predviđenima u članku 15. stavku 6. te Direktive. Podsjeća se na to da se stvarno trajanje zadržavanja mora odrediti za svaki slučaj zasebno i da se povratnika mora pustiti ako uvjeti za zadržavanje (na primjer, razumna mogućnost za udaljavanje) više ne postoje.
      Primjeri razloga kojima se opravdava/ne opravdava produljeno trajanje zadržavanja u skladu s člankom 15. stavkom 6.:

                  —

                  nepostojanje identifikacijskih isprava nije dovoljno za opravdanje produljenja zadržavanja – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-146/14, Mahdi (točka 73.): „[…] činjenica da konkretni državljanin treće zemlje nema osobne dokumente ne može, sama po sebi, opravdati produljenje zadržavanja predviđeno u članku 15. stavku 6. Direktive 2008/115/EZ”,

                  —

                  nesurađivanje u pribavljanju identifikacijskih isprava može biti opravdanje produljenja zadržavanja ako postoji uzročna veza između nesurađivanja i neizvršavanja vraćanja – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-146/14, Mahdi (točka 85.): „[…] samo ako iz ispitivanja ponašanja tog državljanina tijekom zadržavanja proizlazi da on nije surađivao u provedbi akcije udaljavanja i da je vjerojatno da ta akcija traje dulje od predviđenog zbog tog ponašanja, […]”.

            Dodatna pojašnjenja:

                  Uzimanje u obzir razdoblja zadržavanja tražitelja azila: kada se izračunava razdoblje zadržavanja u svrhu udaljavanja, ne treba uzimati u obzir razdoblja zadržavanja tražitelja azila jer se na zadržavanje u svrhu udaljavanja i zadržavanje tražitelja azila primjenjuju drugačija zakonska pravila i sustavi – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-357/09, Kadzoev (točke 45. i 48.): „Na zadržavanje u svrhu udaljavanja uređeno Direktivom 2008/115/EZ i posebno zadržavanje tražitelja azila u skladu s Direktivama 2003/9/EZ i 2005/85/EZ i primjenjivim nacionalnim odredbama primjenjuju se različita pravila. Uslijed toga […] razdoblje u kojem osoba mora ostati u centru za zadržavanje na temelju odluke donesene u skladu s odredbama nacionalnog prava i prava Zajednice u vezi s tražiteljima azila ne smije se smatrati zadržavanjem u svrhu udaljavanja u smislu članka 15. Direktive 2008/115/EZ”.

                  U točki 47. iste presude dodaje se: „Ako se pokaže da nije donesena nikakva odluka o smještaju g. Kadzoeva u centar za zadržavanje u kontekstu postupaka pokrenutih nakon njegova zahtjeva za azil iz prethodno navedene točke 19., da bi zadržavanje i dalje bilo utemeljeno na prethodnim nacionalnim pravilima o zadržavanju u svrhu udaljavanja ili na odredbama iz Direktive 2008/15/EZ, razdoblje zadržavanja g. Kadzoeva koje odgovara razdoblju tijekom kojeg su ti postupci azila bili u tijeku moralo bi se uzeti u obzir pri izračunu razdoblja zadržavanja u svrhu udaljavanja navedenog u članku 15. stavcima 5. i 6. Direktive 2008/115/EZ”.

                  Uzimanje u obzir razdoblja zadržavanja do pripreme transfera u skladu s Dublinskom uredbom: primjenjuje se ista logika kao prethodno u vezi s razdobljima zadržavanja tražitelja azila.

                  Uzimanje u obzir razdoblja zadržavanja tijekom kojih je u tijeku žalbeni postupak sa suspenzivnim učinkom: ta se razdoblja moraju uzeti u obzir – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-357/09, Kadzoev (točke 53. – 54.): „Razdoblje zadržavanja predmetne osobe u razdoblju tijekom kojeg je sud odlučivao o zakonitosti odluke o udaljavanju mora se […] uzeti u obzir pri izračunu najduljeg trajanja zadržavanja propisanog u članku 15. stavcima 5. i 6. Direktive 2008/115/EZ. U protivnom bi se trajanje zadržavanja u svrhu udaljavanja moglo razlikovati, ponekad znatno, od slučaja do slučaja unutar države članice ili od jedne države članice do druge zbog posebnih značajki i okolnosti specifičnih za nacionalne sudske postupke, što bi bilo protivno cilju koji se nastoji ostvariti člankom 15. stavcima 5. i 6. Direktive 2008/115/EZ, odnosno, osigurati jednako najdulje trajanje zadržavanja u državama članicama”.

                  Uzimanje u obzir razdoblja zadržavanja u svrhu udaljavanja provedenih u (drugoj) državi članici A, nakon kojih je slijedilo zadržavanje prije udaljavanja u državi članici B (takva situacija može nastati, primjerice, u kontekstu transfera državljanina treće zemlje iz države članice A u državu članicu B u skladu s bilateralnim sporazumom o ponovnom prihvatu obuhvaćenim člankom 6. stavkom 3. Direktive o vraćanju): Komisija smatra da ne bi trebalo premašiti apsolutni prag od 18 mjeseci neprekinutog zadržavanja prije udaljavanja zbog potrebe za poštovanjem effet utile najduljeg vremenskog razdoblja utvrđenog u članku 15. stavku 6. Direktive o vraćanju. Razmjena informacija između država članica o razdobljima zadržavanja već provedenima u drugoj državi članici te eventualna mogućnost države članice B da odbije transfer iz države članice A ako je država članica A podnijela zahtjev prekasno trebali bi se odrediti u okviru relevantnih bilateralnih sporazuma o ponovnom prihvatu.

                  Uzimanje u obzir razdoblja zadržavanja proteklih prije nego što su se počela primjenjivati pravila iz Direktive o vraćanju: ta se razdoblja moraju uzeti u obzir (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-357/09, Kadzoev, točke 36. – 38.).

            14.5.   Ponovno zadržavanje povratnika

      Najdulje razdoblje zadržavanja propisano u Direktivi o vraćanju ne smije se ugroziti ponovnim zadržavanjem povratnika neposredno nakon puštanja iz zadržavanja.
      Ponovno zadržavanje iste osobe u kasnijoj fazi može biti zakonito samo ako je došlo do važne promjene relevantnih okolnosti (na primjer treća zemlja izdala je nužne isprave ili se poboljšala situacija u državi podrijetla, čime je omogućeno sigurno vraćanje), odnosno ako zbog te promjene nastaje „razumna mogućnost za udaljavanje” u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive o vraćanju i ako su ispunjeni svi drugi uvjeti za određivanje zadržavanja u skladu s člankom 15. te Direktive.
      14.6.   Primjena manje prisilnih mjera nakon prestanka zadržavanja

      Manje prisilne mjere, kao što su redovito javljanje tijelima, polaganje odgovarajućeg financijskog jamstva, podnošenje isprava ili obveza ostanka na određenom mjestu, mogu se odrediti sve dok se, i ako se, i dalje mogu smatrati „nužnom mjerom” za izvršenje vraćanja. Iako nisu predviđeni apsolutni vremenski rokovi za primjenu manje prisilnih mjera, opseg i trajanje takvih mjera mogu biti podložni dubinskom preispitivanju njihove razmjernosti.
      Nadalje, ako su priroda i intenzitet manje prisilnih mjera slični ili jednaki lišavanju slobode (na primjer, određivanje neograničene obveze boravka u određenom objektu bez mogućnosti napuštanja tog objekta), to se mora smatrati de facto nastavkom zadržavanja i primjenjuju se rokovi predviđeni u članku 15. stavcima 5. i 6. Direktive o vraćanju.
      15.   UVJETI ZADRŽAVANJA

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 16.

                     1.

                     Zadržavanje se u pravilu provodi u posebnim ustanovama za zadržavanje. Kada država članica ne može osigurati smještaj u posebnoj ustanovi za zadržavanje te je smještaj prisiljena organizirati u redovnom zatvoru, državljani trećih zemalja koji su zadržani, odvajaju se od redovnih zatvorenika.

                     2.

                     Zadržani državljani trećih zemalja mogu na zahtjev kontaktirati zakonske zastupnike, članove obitelji i nadležna konzularna tijela.

                     3.

                     Posebna se pažnja posvećuje slučajevima s ranjivim osobama. Osiguravaju se hitna zdravstvena zaštita i osnovno liječenje.

                     4.

                     Mjerodavne i nadležne nacionalne, međunarodne i nevladine organizacije i tijela imaju mogućnost posjećivati ustanove za zadržavanje iz stavka 1. u onoj mjeri u kojoj se koriste za zadržavanje državljana trećih zemalja u skladu s ovim poglavljem. Za takve se posjete može zahtijevati odobrenje.

                     5.

                     Državljanima trećih zemalja koji su zadržani sustavno se daju informacije koje objašnjavaju pravila koja vrijede u tim institucijama i koja utvrđuju njihova prava i obveze. Te informacije uključuju i informacije o njihovim ovlaštenjima prema nacionalnom pravu na kontaktiranje organizacija i tijela iz stavka 4.

            15.1.   Početni policijski pritvor

      Početno policijsko uhićenje u svrhu identifikacije obuhvaćeno je nacionalnim pravom: to je izričito istaknuto u uvodnoj izjavi 17. Direktive o vraćanju: „Ne dovodeći u pitanje prethodna uhićenja od strane tijela nadležnih za izvršavanje zakona koja suuređena nacionalnim zakonodavstvom, zadržavanje bi u pravilu trebalo provoditi u specijaliziranim ustanovama za zadržavanje”. Iz toga je jasno da će se tijekom početnog razdoblja možda nastaviti primjenjivati nacionalno pravo. Iako to nije pravna obveza, potiču se države članice da već u ovoj fazi osiguraju odvajanje državljana trećih zemalja od redovnih zatvorenika.
      Trajanje početnog razdoblja pritvora tijekom kojeg se osobe za koje se sumnja da su nezakoniti migranti mogu zadržati u policijskom pritvoru: kratko, ali razumno vrijeme u svrhu identifikacije pritvorene osobe i analize podataka kako bi se moglo utvrditi je li ta osoba državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-329/11, Achughbabian (točka 31.): „Treba smatrati, u tom pogledu, da nadležna tijela moraju imati kratko, ali razumno vrijeme za identifikaciju zadržane osobe i za istraživanje informacija na temelju kojih mogu utvrditi je li ta osoba državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom. Utvrđivanje imena i državljanstva može se pokazati teškim ako predmetna osoba ne surađuje. Provjera postojanja nezakonitog boravka može se pokazati složenom, posebno ako se predmetna osoba pozove na status tražitelja azila ili izbjeglice. S obzirom na to, nadležna tijela moraju, kako bi se spriječilo ugrožavanje cilja Direktive 2008/115/EZ, kako je navedeno u prethodnoj točki, postupati uz dužnu pozornost i bez odgode zauzeti stajalište o zakonitosti boravka predmetne osobe”. Iako nema detaljnog obvezujućeg vremenskog okvira, Komisija potiče države članice da osiguraju prijevoz u specijaliziranu ustanovu za zadržavanje za nezakonite migrante u roku od 48 sati od uhićenja (iznimno mogu biti prihvatljiva dulja razdoblja u slučaju udaljenih zemljopisnih lokacija).
      15.2.   Uporaba specijaliziranih ustanova kao opće pravilo

      Uporaba specijaliziranih ustanova opće je pravilo: povratnici nisu zločinci i zaslužuju da se prema njima postupa drugačije nego prema redovnim zatvorenicima. Uporaba posebnih ustanova stoga je opće pravilo predviđeno u Direktivi o vraćanju. Države članice moraju u svrhu udaljavanja zadržati državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom u specijaliziranim ustanovama za zadržavanje, a ne u običnim zatvorima. To znači da se države članice moraju obvezati da će osigurati dovoljno mjesta u specijaliziranim ustanovama za zadržavanje i stoga uskladiti kapacitete ustanova za zadržavanje sa stvarnim potrebama, istodobno osiguravajući odgovarajuće materijalne uvjete za zadržavanje.
      Iznimke od općeg pravila: odstupanje predviđeno u članku 16. stavku 1. Direktive o vraćanju kojim se državama članicama omogućuje da zadržane osobe prije udaljavanja u iznimnim slučajevima smještaju u obične zatvore mora se tumačiti restriktivno. To je Sud EU-a izričito potvrdio u presudi u spojenim predmetima C-473/13, Bero i C-514/13, Bouzalmate
          (78) (točka 25.): „Drugom rečenicom te odredbe predviđeno je odstupanje od tog načela, koje valja strogo tumačiti (vidjeti u tom smislu presudu Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, t.86.).”. Kada se koristi takvo odstupanje treba u potpunosti uzeti u obzir temeljna prava vodeći računa o situacijama što su prenapućivanje, potreba za izbjegavanjem ponovljenih transfera i mogući štetni učinci za dobrobit povratnika, posebno u slučaju ranjivih osoba.
      Nepredvidivo povećanje broja zadržanih osoba: odstupanje predviđeno u članku 16. stavku 1. Direktive o vraćanju može se primijeniti kada nepredvidiva povećanja broja zadržanih osoba zbog nepredvidivih količinskih fluktuacija povezanih s nezakonitim migracijama (koje još nisu dostigle razinu „hitnog slučaja” izričito uređenog člankom 18. Direktive o vraćanju) uzrokuju problem sa smještajem zadržanih osoba u posebne ustanove u državi članici koja inače ima odgovarajući/dovoljan broj mjesta u specijaliziranim ustanovama.
      Agresivne zadržane osobe: u skladu s relevantnom sudskom praksom ESLJP-a, države članice imaju obvezu štititi zadržane povratnike od agresivnog ili neprimjerenog ponašanja drugih zadržanih osoba. Potiču se države članice da potraže praktična rješenja za taj problem unutar specijaliziranih objekata te da izbjegavaju smještaj u zatvore. Moguća rješenja mogu uključivati rezerviranje određenih dijelova/krila centara za zadržavanje za agresivne osobe ili izdvajanje posebnih centara za zadržavanje za tu kategoriju osoba.
      Nepostojanje posebnih ustanova za zadržavanje u regionalnom dijelu države članice: boravak u običnom zatvoru ne može se opravdati nepostojanjem posebnih ustanova za zadržavanje u regionalnom dijelu države članice, dok u drugom dijelu te ustanove postoje. To je Sud EU-a izričito potvrdio u presudi u spojenim predmetima C-473/13, Bero i C-514/13, Bouzalmate (točka 32.): „U takvim okolnostima, na postavljena pitanja valja odgovoriti da članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115/EZ treba tumačiti na način da je država članica u pravilu obvezna državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom, zadržane s ciljem udaljavanja, smjestiti u posebnu ustanovu za zadržavanje u toj državi, čak i u slučaju kad je ta država članica saveznog uređenja, a savezna jedinica koja je na temelju nacionalnog prava nadležna donijeti odluku o tom zadržavanju i provesti ga, nema takvu ustanovu za zadržavanje”.
      Kratka razdoblja zadržavanja: činjenica da će zadržavanje vjerojatno trajati samo kratko vrijeme (na primjer, 7 dana ili manje) nije opravdan razlog za korištenje zatvorskog smještaja.
      Zadržavanje u zatvorenim medicinskim/psihijatrijskim ustanovama: zadržavanje prije udaljavanja u zatvorenim medicinskim/psihijatrijskim ustanovama ili zajedno s osobama zadržanima iz medicinskih razloga nije predviđeno u članku 16. stavku 1. Direktive o vraćanju i bilo bi protivno njegovu effet utile, osim ako se, s obzirom na medicinsko stanje i zdravlje predmetne osobe, zadržavanje ili prijevoz u specijaliziranu ili prilagođenu ustanovu čine nužnima kako bi se osobi mogao pružiti primjeren i stalan liječnički nadzor, pomoć i skrb, u cilju izbjegavanja daljnjeg pogoršanja zdravstvenog stanja.
      15.3.   Odvojenost od redovnih zatvorenika

      Obveza odvajanja povratnika od zatvorenika apsolutni je zahtjev: u Direktivi o vraćanju predviđena je bezuvjetna obveza država članica da osiguraju da su državljani trećih zemalja s nezakonitim boravkom uvijek odvojeni od redovnih zatvorenika ako država članica iznimno ne može osigurati smještaj u specijaliziranim ustanovama za zadržavanje.
      Bivši zatvorenici koji podliježu naknadnom vraćanju: kada osoba odsluži zatvorsku kaznu i trebala bi biti puštena u uobičajenim okolnostima, počinju se primjenjivati pravila zadržavanja u svrhu udaljavanja, uključujući obvezu iz članka 16. stavka 1. Direktive o vraćanju da se zadržavanje provodi u specijaliziranim ustanovama. Ako se priprema za udaljavanje i, po mogućnosti, samo udaljavanje obavljaju u razdoblju u kojem osoba još služi zatvorsku kaznu, ona može ostati smještena u zatvoru jer je to razdoblje i dalje obuhvaćeno kaznom za prethodno počinjeno kazneno djelo. Potiču se države članice da unaprijed započnu sa svim postupcima koji su nužni za udaljavanje dok osoba još služi kaznu zatvora kako bi se osiguralo da se državljanina treće zemlje može uspješno vratiti najkasnije u trenutku njegova puštanja iz zatvora.
      Agresivne zadržane osobe: agresivno ili neprimjereno ponašanje povratnika nije opravdanje za njihovo zadržavanje zajedno s redovnim zatvorenicima osim ako se agresivna radnja može smatrati kaznenim djelom i ako je sud odredio odgovarajuću zatvorsku kaznu.
      Pojmom „redovni zatvorenici” obuhvaćeni su osuđeni zatvorenici i pritvorenici: to je potvrđeno u Smjernici 10. stavku 4. „Dvadeset smjernica o prisilnom vraćanju” Odbora Ministara Vijeća Europe, u kojoj je izričito istaknuto da se „zadržane osobe koje čekaju udaljavanje s državnog područja ne bi obično trebale smještati zajedno s redovnim zatvorenicima, osuđenima ili pritvorenima”. Zadržane osobe moraju stoga biti odvojene i od pritvorenika.
      Nije moguć pristanak povratnika da bude zadržan zajedno sa zatvorenicima: u presudi u predmetu C-474/13, Pham
          (79) (točke 21. i 22.) Sud EU-a izričito je potvrdio sljedeće: „S tim u vezi, obveza odvajanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom od redovnih zatvorenika, predviđena člankom 16. stavkom 1. drugom rečenicom te direktive, više je od pukog određivanja posebnog modaliteta smještaja zadržanih državljana trećih zemalja u zatvorske ustanove te predstavlja materijalnopravni uvjet tog smještaja bez kojega taj smještaj u pravilu nije u skladu sa spomenutom direktivom. Slijedom toga, država članica ne može voditi računa o volji državljanina treće zemlje o kojem je riječ”.
      15.4.   Materijalni uvjeti zadržavanja

         Direktiva o vraćanju – članak 16.; Smjernica o prisilnom vraćanju br. 10 Vijeća Europe („uvjeti zadržavanja prije udaljavanja”); Standardi i informativni letak CPT-a o zadržavanju imigranata; Europska zatvorska pravila iz 2006.

      U samoj Direktivi o vraćanju predviđen je niz konkretnih zaštitnih mjera. Države članice obvezne su:

                  —

                  osigurati hitnu zdravstvenu zaštitu i osnovno liječenje,

                  —

                  obratiti pozornost na slučajeve s ranjivim osobama, što također podrazumijeva uzimanje u obzir elemenata kao što su dob, invaliditet i zdravlje predmetne osobe (uključujući psihičko zdravlje),

                  —

                  zadržanim osobama dati informacije kojima se objašnjavaju pravila koja vrijede u tim ustanovama i utvrđuju njihova prava i obveze; preporučuje se davanje tih informacija što je prije moguće i najkasnije 24 sata nakon dolaska,

                  —

                  omogućiti zadržanim osobama da uspostave kontakt s pravnim zastupnicima, članovima obitelji i nadležnim konzularnim tijelima,

                  —

                  osigurati odgovarajućim i nadležnim nacionalnim, međunarodnim i nevladinim organizacijama i tijelima mogućnost posjećivanja ustanova za zadržavanje; to pravo mora biti odobreno izravno uključenim tijelima, neovisno o konkretnom pozivu osobe koja je zadržana.

            U odnosu na pitanja koja nisu izričito uređena Direktivom o vraćanju, države članice moraju zadovoljiti relevantne standarde Vijeća Europe, posebno standarde CPT-a: Direktivom o vraćanju ne uređuju se određeni materijalni uvjeti zadržavanja, kao što je veličina soba, pristup sanitarnim čvorovima, pristup svježem zraku, prehrana, za vrijeme trajanja zadržavanja. U uvodnoj izjavi 17. propisano je, međutim, da se prema zadržanim osobama mora postupati na čovječan i dostojanstven način uz poštovanje njihovih temeljnih prava i u skladu s međunarodnim pravom. Kada države članice odrede zadržavanje u svrhu udaljavanja, one to moraju činiti pod uvjetima koji su u skladu s člankom 4. Povelje o temeljnim pravima, kojim se zabranjuje nečovječno ili ponižavajuće postupanje. Praktični utjecaj te obveze na države članice detaljnije je opisan posebno u sljedećim dokumentima:

                  1.

                  Smjernici o prisilnom vraćanju br. 10 Vijeća Europe („uvjeti zadržavanja prije udaljavanja”);

                  2.

                  standardima koje je utvrdio Odbor Vijeća Europe za sprječavanje mučenja (standardi CPT-a, dokument CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013.; informativnom letku CPT-a o zadržavanju imigranata, dokument CPT/Inf(2017)3), kojim su posebno obuhvaćene posebne potrebe i položaj zadržanih nezakonitih migranata;

                  3.

                  Europskim zatvorskim pravilima iz 2006. (Preporuka Rec(2006)2 Vijeća ministara državama članicama) kao osnovnim minimalnim standardima za sva pitanja koja nisu obuhvaćena prethodno navedenim standardima;

                  4.

                  Standardnim minimalnim pravilima UN-a za postupanje sa zatvorenicima (koje je odobrilo Gospodarsko i socijalno vijeće rezolucijama 663 C (XXIV) od 31. srpnja 1957. i 2076 (LXII) od 13. svibnja 1977.).

            Ti standardi predstavljaju opće priznati opis obveza u vezi sa zadržavanjem koje države članice moraju ispunjavati kao apsolutni minimum pri svakom zadržavanju kako bi prilikom primjene prava EU-a osigurale usklađenost s obvezama iz Europske konvencije o ljudskim pravima i obvezama koje proizlaze iz Povelje o temeljnim pravima.

            Smjernica Vijeća Europe br. 10 – Uvjeti zadržavanja prije udaljavanja

                     1.

                     Zadržane osobe koje čekaju udaljavanje trebale bi u pravilu biti smještene u najkraćem mogućem roku u posebne objekte namijenjene toj svrsi u kojima su osigurani materijalni uvjeti i sustav prilagođen njihovu pravnom položaju i u kojima rade odgovarajuće osposobljeni zaposlenici.

                     2.

                     U takvim objektima trebao bi se osigurati smještaj koji je primjereno namješten, čist i u dobrom stanju te u kojem ima dovoljno životnog prostora za osobe koje su u njemu smještene. Osim toga, prilikom projektiranja i nacrta prostora treba težiti da se u najvećoj mogućoj mjeri izbjegne dojam „zatvorskog” okruženja. Organizirane aktivnosti trebale bi uključivati vanjske aktivnosti, pristup dnevnom boravku, radiju/televiziji i novinama/časopisima te odgovarajućim sredstvima za rekreaciju.

                     3.

                     Osoblje u takvim objektima treba biti pažljivo odabrano i primjereno osposobljeno. Potiču se države članice da predmetnom osoblju, u što većoj mogućoj mjeri, osiguraju osposobljavanje koje će im poboljšati vještine međusobne komunikacije, ali ih i upoznati s različitim kulturama zadržanih osoba. Neki zaposlenici trebali bi po mogućnosti imati potrebno znanje stranih jezika te bi trebali znati prepoznati moguće simptome stresnih reakcija zadržanih osoba i poduzeti odgovarajuće korake. Osoblje bi po potrebi trebalo biti u mogućnosti da zatraži vanjsku pomoć, posebno medicinsku i socijalnu pomoć.

                     4.

                     Zadržane osobe koje čekaju udaljavanje s državnog područja ne bi se trebale smjestiti s običnim zatvorenicima, osuđenima ili u pritvoru. Muškarci i žene trebali bi biti odvojeni od suprotnog spola ako tako žele. No, trebalo bi poštovati načelo ujedinjenja obitelji te obitelji smjestiti u skladu s time.

                     5.

                     Nacionalna tijela trebala bi osigurati da osobe zadržane u tim ustanovama imaju pristup odvjetnicima, liječnicima, nevladinim organizacijama, članovima svoje obitelji i UNHCR-u i da mogu komunicirati s vanjskim svijetom, u skladu s primjenjivim nacionalnim propisima. Nadalje, funkcioniranje tih ustanova treba se redovito nadzirati, za što će među ostalim biti zaduženi priznati neovisni nadzornici.

                     6.

                     Zadržane osobe imaju pravo podnijeti pritužbe za navodne slučajeve lošeg postupanja ili propusta u zaštiti od nasilnog postupanja drugih zadržanih osoba. Podnositeljima pritužbe i svjedocima mora se osigurati zaštita od lošeg postupanja ili zastrašivanja koji su posljedica njihove pritužbe ili dokaza prikupljenih u korist pritužbe.

                     7.

                     Zadržanim osobama sustavno treba davati informacije o pravilima koja se primjenjuju u ustanovi, postupku koji se primjenjuje na njih te njihovim pravima i obvezama. Te bi informacije trebale biti dostupne na jezicima kojima se predmetne osobe najčešće služe i, ako je potrebno, trebalo bi osigurati tumača. Zadržane osobe trebale bi biti obaviještene o pravu na pristup odvjetniku po svome izboru, nadležnom diplomatskom predstavništvu svoje zemlje, međunarodnim organizacijama kao što su UNHCR i Međunarodna organizacija za migracije (IOM) i nevladinim organizacijama. U tom pogledu trebalo bi pružiti pomoć.

            Standardi CPT-a o zadržavanju imigranata – izvadci

                     29.

                     (ustanove za zadržavanje). […] Očigledno je da takvi centri moraju pružiti smještaj koji je primjereno namješten, čist i u dobrom stanju te u kojem ima dovoljno životnog prostora za osobe koje su u njemu smještene. Nadalje, prilikom projektiranja i nacrta prostora treba težiti da se u najvećoj mogućoj mjeri izbjegne dojam zatvorskog okruženja. Glede aktivnosti, one bi trebale uključivati vanjske aktivnosti, pristup dnevnom boravku, radiju/televiziji i novinama/časopisima te odgovarajućim sredstvima za rekreaciju (npr. društvenim igrama, stolnom tenisu). Što je dulje razdoblje zadržavanja, to bi trebao biti veći raspon aktivnosti koje im se nude.

                  Osoblje centara za zadržane imigrante ima posebno težak zadatak. Prije svega, neizbježno se javljaju poteškoće u komunikaciji zbog jezičnih barijera. Drugo, mnoge zadržane osobe teško će prihvatiti činjenicu da su lišene slobode, a nisu osumnjičene za nikakvo kazneno djelo. Treće, postoji rizik od napetosti među zadržanim osobama različitih nacionalnosti i etničkih grupa. Shodno tome, CPT smatra da je važno da nadzorno osoblje u takvim centrima bude pažljivo odabrano i primjereno osposobljeno. Osim što bi trebali imati dobro razvijene sposobnosti međuljudske komunikacije, osoblje bi trebalo biti upoznato sa različitim kulturama, a barem neki od njih trebali bi poznavati potrebne strane jezike. Nadalje, osoblje bi trebalo biti podučeno kako prepoznati moguće simptome stresnih reakcija koje se javljaju kod zadržanih osoba (bilo da se radi o post-traumatskom stresu ili reakcijama zbog društvenih i kulturnih promjena) te kako poduzeti odgovarajuće korake.

                     79.

                     Uvjeti zadržavanja nezakonitih migranata trebali bi odražavati razloge njihova lišavanja slobode, restrikcije bi trebale biti ograničene, a raspon aktivnosti širok. Na primjer, zadržanim nezakonitim migrantima trebalo bi omogućiti da održavaju smislene kontakte s vanjskim svijetom (uključujući mogućnost čestih telefonskih poziva i primanja posjeta), a slobodu kretanja unutar ustanove za zadržavanje trebalo bi im što manje ograničiti. Čak i ako su uvjeti zadržavanja u zatvorima u skladu s tim zahtjevima – što svakako nije uvijek slučaj – CPT smatra zadržavanje nezakonitih migranata u zatvorskom okruženju suštinski pogrešnim, iz gore navedenih razloga.

                     82.

                     Pravo na pristup odvjetniku trebalo bi obuhvaćati pravo na privatni razgovor s odvjetnikom, kao i pravno savjetovanje u vezi s pitanjima boravka, zadržavanja i deportacije. To podrazumijeva potrebu da nezakoniti migranti imaju pristup pravnoj pomoći kada nisu u mogućnosti sami imenovati i platiti odvjetnika.

                  Nadalje, potrebno je da sve novopristigle zadržane osobe odmah pregleda liječnik ili kvalificirani medicinski tehničar, koji radi s liječnikom. Pravo na pristup liječniku trebalo bi obuhvaćati pravo na pregled liječnika po vlastitom izboru, ako to nezakoniti migrant želi; međutim, od zadržane osobe može se očekivati da snosi troškove takvog pregleda.
                  Srodnika ili treću osobu po izboru zadržane osobe mnogo je lakše obavijestiti o mjeri zadržavanja ako se nezakonitim migrantima dopusti da zadrže svoje mobilne telefone tijekom lišenja slobode ili da im barem imaju pristup.

                     90.

                     Ocjena zdravstvenog stanja nezakonitih migranata tijekom lišenja slobode osnovna je odgovornost u odnosu na svaku pojedinačnu zadržanu osobu i u odnosu na grupu nezakonitih migranata kao cjelinu. Na duševno i tjelesno zdravlje nezakonitih migranata mogu negativno utjecati prethodna traumatična iskustva. Osim toga, gubitak osobnog i kulturnog okruženja na koje je osoba navikla i neizvjesnost u vezi s vlastitom budućnosti mogu dovesti do pogoršanja duševnog stanja, uključujući pogoršanje već postojećih simptoma depresije, anksioznosti i posttraumatskog poremećaja.

                     91.

                     U svim centrima za zadržavanje nezakonitih migranata mora svakodnevno biti prisutan barem jedan medicinski tehničar s priznatim kvalifikacijama. Takva osoba trebala bi posebice obaviti početni liječnički pregled novopristiglih osoba (s posebnom pozornosti na prenosive bolesti, uključujući i tuberkulozu), primati zahtjeve za liječnički pregled, osigurati i isporučiti propisane lijekove, voditi medicinsku dokumentaciju i kontrolirati opće higijenske uvjete.

         Europska zatvorska pravila iz 2006. – izvadci

         Smještaj

                     18.1.

                  Prilikom smještaja zatvorenika, a posebice prilikom smještaja u spavaonice, poštovat će se ljudsko dostojanstvo te, u najvećoj mogućoj mjeri, privatnost te zdravstvene i higijenske potrebe, na način da se dužna pažnja vodi o klimatskim uvjetima, a osobito o površini, količini zraka, osvjetljenju, grijanju i prozračivanju.

                     18.2.

                  U svim zgradama u kojima zatvorenici žive, rade ili se okupljaju:

                                 a.

                                 prozori će biti veličine koja zatvorenicima omogućava rad pri prirodnom svjetlu u normalnim okolnostima te koja dozvoljava dotok svježeg zraka, osim u slučajevima kada postoji prikladan sustav klimatizacije;

                                 b.

                                 umjetno osvjetljenje bit će u skladu s prihvaćenim tehničkim standardima i

                                 c.

                                 postojat će sustav pozivanja koji će zatvorenicima omogućiti kontakt s osobljem bez odgađanja.

         Higijena

                     19.1.

                  Svi dijelovi svih zatvora bit će prikladno održavani i svakodobno čisti.

                     19.2.

                  Pri prijamu zatvorenika, ćelija ili drugi oblik smještaja u koji se isti upućuje bit će čisti.

                     19.3.

                  Zatvorenici će imati neograničen pristup higijenski ispravnom sanitarnom čvoru koji omogućava privatnost.

                     19.4.

                  Odgovarajuće prostorije i oprema bit će osigurani za potrebe kupanja ili tuširanja zatvorenika, na temperaturi prikladnoj klimatskim uvjetima, ako je moguće svakodnevno, a najmanje dva puta tjedno (ili češće ako je to potrebno) radi opće higijene.

                     19.5.

                  Zatvorenici će održavati osobnu čistoću i urednost, čistoću i urednost odjeće i spavaonica.

                     19.6.

                  Uprave zatvora zatvorenike će opskrbiti sredstvima za održavanje čistoće i urednosti, uključujući toaletne potrepštine te sredstva i opremu za čišćenje.

                     19.7.

                  Posebno će se regulirati zadovoljavanje sanitarnih potreba žena.

         Odjeća i krevetnina

                     20.1.

                  Zatvorenici koji nemaju prikladnu vlastitu odjeću dobit će odjeću prikladnu klimatskim uvjetima.

                     20.2.

                  Takva odjeća neće biti ponižavajuća.

                     20.3.

                  Sva odjeća mora biti održavana u dobrom stanju, odnosno zamijenjena kada je to potrebno.

                     20.4.

                  Od zatvorenika kojima je odobren izlazak iz zatvora neće se zahtijevati nošenje odjeće koja ih identificira kao zatvorenike.

                     21.

                  Svaki će zatvorenik imati zasebni krevet, te zasebnu i prikladnu krevetninu koju treba održavati u dobrom stanju i mijenjati dovoljno često da se osigura čistoća.

         Prehrana

                     22.1.

                  Zatvorenicima će se osigurati prehrana uzimajući u obzir njihovu dob, zdravlje, fizičko stanje, vjeroispovijest, kulturu i prirodu posla koji obavljaju.

                     22.2.

                  Zahtjevi hranjive prehrane, uključujući minimalni unos energije i udjela proteina, propisani su nacionalnim zakonodavstvom.

                     22.3.

                  Hrana će se pripremati i posluživati u higijenskim uvjetima.

                     22.4.

                  Dnevno će se posluživati tri obroka u razumnim vremenskim razmacima.

                     22.5.

                  U svako doba zatvorenici će imati pristup čistoj vodi za piće.

                     22.6.

                  Liječnik ili osposobljeno zdravstveno osoblje odredit će izmjenu prehrane za određenog zatvorenika ako je to potrebno zbog medicinskih razloga.

         Zatvorski kućni red

                     25.1.

                  Kućnim redom predviđenim za sve zatvorenike nudi se uravnoteženi program aktivnosti.

                     25.2.

                  Kućnim redom omogućuje se svim zatvorenicima da izvan svojih ćelija provedu onoliko sati dnevno koliko je nužno za odgovarajuću razinu ljudske i društvene interakcije.

                     25.3.

                  Kućnim redom zadovoljavaju se i socijalne potrebe zatvorenika.

                     25.4.

                  Posebna pozornost posvećuje se potrebama zatvorenika koji su doživjeli fizičko, psihičko ili spolno nasilje.

         Tjelovježba i rekreacija

                     27.1.

                  Svakom će zatvoreniku biti dozvoljeno, ako to dozvoljavaju vremenski uvjeti, provesti najmanje jedan sat dnevno vježbajući na svježem zraku.

                     27.2.

                  Kada su vremenski uvjeti nepovoljni, zatvorenicima će se omogućiti tjelovježba na drugačiji način.

                     27.3.

                  Pravilno organizirane aktivnosti koje potiču fizičku spremu te omogućuju odgovarajuće vježbe i mogućnosti rekreacije čine sastavni dio zatvorskog kućnog reda.

                     27.4.

                  Uprave zatvora omogućit će takve aktivnosti nabavom primjerenih uređaja i opreme.

                     27.5.

                  Uprave zatvora organiziraju posebne aktivnosti za zatvorenike kojima su one potrebne.

                     27.6.

                  Zatvorenicima će se omogućiti rekreacijske aktivnosti kao što su sportovi, igre, kulturne aktivnosti, hobiji i drugi oblici razonode, te će se po mogućnosti zatvorenicima dozvoliti da ih organiziraju.

                     27.7.

                  Zatvorenicima će biti dozvoljeno družiti se tijekom tjelovježbe i u svrhu sudjelovanja u rekreacijskim aktivnostima.

         Sloboda mišljenja, savjesti i vjeroispovijesti

                     29.1.

                  Poštovat će se slobode zatvorenika na mišljenje, savjest i vjeroispovijest.

                     29.2.

                  U mjeri u kojoj je to izvedivo, život u zatvoru bit će organiziran na način kojim se zatvorenicima dozvoljava iskazivanje vjeroispovijesti i vjerovanja, prisustvovanje vanjskim obredima ili okupljanjima na čelu s priznatim predstavnicima njihove vjere ili vjerovanja, primanje privatnih posjeta tih predstavnika i posjedovanje knjiga ili literature u vezi s njihovom vjeroispovijesti ili vjerovanjima.

                     29.3.

                  Ni jednog se zatvorenika ne smije prisiljavati na prisustvovanje vjerskim obredima ili okupljanjima ili na sudjelovanje u vjerskim obredima ili na prihvaćanje posjeta predstavnika bilo koje vjeroispovijesti.

         Etničke ili jezične manjine

                     38.1.

                  Na poseban način zadovoljit će se potrebe zatvorenika koji su pripadnici etničkih ili jezičnih manjina.

                     38.2.

                  U mjeri u kojoj je to izvedivo, dozvoliti će se kontinuitet kulturnih običaja različitih grupa.

                     38.3.

                  Jezične potrebe zadovoljit će se putem osposobljenih prevoditelja i osiguravanjem pisanih publikacija na svim jezicima koji se koriste u određenom zatvoru.

         Zdravstvena zaštita

                     40.3.

                  Zatvorenici imaju pristup uslugama zdravstvene zaštite koje su dostupne u zemlji bez diskriminacije na osnovi njihove pravne situacije.

                     40.4.

                  Uslugama zdravstvene zaštite u zatvoru nastoje se otkriti i liječiti fizičke ili psihičke bolesti ili poremećaji od kojih zatvorenici mogu bolovati.

                     40.5.

                  U tu se svrhu zatvoreniku pružaju sve potrebne medicinske, kirurške i psihijatrijske usluge, uključujući one koje su raspoložive u društvenoj zajednici.

         Medicinsko i zdravstveno osoblje

                     41.1.

                  Svaki će zatvor raspolagati uslugama barem jednog osposobljenog liječnika opće prakse.

                     41.2.

                  Osigurava se svakodobna dostupnost osposobljenog liječnika kada je to potrebno u hitnim slučajevima.

                     41.3.

                  Ako zatvori nemaju liječnika koji radi puno radno vrijeme, redovite posjete će obavljati liječnik na nepuno radno vrijeme.

                     41.4.

                  Svaki će zatvor raspolagati osobljem prikladno osposobljenim za zdravstvenu zaštitu.

                     41.5.

                  Svakom zatvoreniku bit će dostupne usluge osposobljenog stomatologa i oftalmologa.

         Dužnosti liječnika

                     42.1.

                  Liječnik ili kvalificirana medicinska sestra koja radi s nim primit će svakog zatvorenika što je prije moguće nakon prijama i pregledati ga, osim ako to očito nije potrebno.

                     42.2.

                  Liječnik ili kvalificirana medicinska sestra koja radi s njim pregledat će zatvorenika ako on to traži pri otpustu i inače će ih pregledavati kad god je to potrebno.

                     42.3.

                  Kada pregledavaju zatvorenika liječnik ili kvalificirana medicinska sestra koja radi s njim posebnu će pozornost posvetiti sljedećem:

                                 a.

                                 poštovanju uobičajenih pravila liječničke tajne;

                                 b.

                                 dijagnosticiranju fizičkih ili psihičkih oboljenja i poduzimanju svih potrebnih terapijskih mjera te nastavku postojeće medicinske terapije;

                                 c.

                                 evidentiranju i prijavljivanju nadležnim tijelima svakog znaka ili naznake nasilnog postupanja prema zatvorenicima;

                                 d.

                                 ublažavanju simptoma odvikavanja koji su posljedica zlouporabe druga, lijekova ili alkohola;

                                 e.

                                 prepoznavanju psihološkog ili drugog stresa koji rezultira iz činjenice oduzimanja slobode;

                                 f.

                                 izolaciji zatvorenika za kojeg se sumnja da je zaražen ili da je nositelj zaraze kroz razdoblje infekcije, te pružanje odgovarajuće terapije;

                                 g.

                                 osiguravanju da zatvorenici zaraženi HIV-om nisu izolirani od ostalih smo zbog tog razloga;

                                 h.

                                 bilježenju fizičkih ili psihičkih poremećaja koji bi mogli biti prepreka normalnom životu nakon otpusta;

                                 i.

                                 određivanju sposobnosti svakog zatvorenika za rad i tjelovježbu i

                                 j.

                                 u suradnji sa službama u društvenoj zajednici, organiziranju nastavka bilo koje potrebne medicinske ili psihijatrijske terapije nakon otpusta.

         Osiguravanje zdravstvene zaštite

                     46.1.

                  Oboljeli zatvorenik kojem je potrebno specijalističko liječenje bit će premješten u specijaliziranu ustanovu ili u civilnu bolnicu.

                     46.2.

                  Ako zatvorska uprava raspolaže vlastitim bolničkim kapacitetima, isti će biti opremljeni odgovarajućim osobljem i opremom kako bi zatvorenicima koji su im upućeni mogli pružiti odgovarajuću njegu i liječenje.

            16.   ZADRŽAVANJE MALOLJETNIKA I OBITELJI

         Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 17.

                     1.

                     Maloljetnici bez pratnje i obitelji s maloljetnicima zadržavaju se samo kao posljednja mjera i na najkraće moguće vrijeme.

                     2.

                     Zadržanim obiteljima koje čekaju udaljavanje osigurava se odvojeni smještaj koji osigurava privatnost.

                     3.

                     Zadržani maloljetnici imaju mogućnost uključivanja u slobodne aktivnosti, uključujući igru i rekreativne aktivnosti primjerene njihovoj dobi a ovisno o duljini boravka, imaju pristup obrazovanju.

                     4.

                     Maloljetnicima bez pratnje osigurava se, u mjeri u kojoj je to moguće, smještaj u ustanovama koje imaju osoblje i mogućnosti koji uzimaju u obzir potrebe njihove dobi.

                     5.

                     Najviše će se uzimati u obzir najbolji interesi djeteta u smislu zadržavanja maloljetnika koji čekaju udaljavanje.

            Direktivom o vraćanju zadržavanje maloljetnika bez pratnje i obitelji s maloljetnicima u svrhu udaljavanja dopušta se kao krajnja mjera i na najkraće moguće vrijeme, pod uvjetom da se propisno poštuju posebne zaštitne mjere.
      Osim takvih zaštitnih mjera predviđenih člankom 17. Direktive o vraćanju, moraju se poštovati i načela iz članka 15. te Direktive koja se primjenjuju na opća pravila zadržavanja, posebno da se zadržavanje mora provoditi samo kao krajnja mjera, da moraju biti dostupna učinkovita alternativna rješenja zadržavanju i da se mora izvršiti pojedinačna procjena svakog slučaja (vidjeti odjeljak 14.). U kontekstu zadržavanja maloljetnika i obitelji uvijek treba prvo voditi računa o najboljim interesima djeteta, a države članice potiču se da u sva pitanja povezana sa zadržavanjem uključe tijela za zaštitu djece te, ako postoje razlozi za zadržavanje, moraju se poduzeti svi koraci kako bi se osiguralo da su učinkovita alternativna rješenja zadržavanju maloljetnika (bez pratnje i s obitelji) dostupna i pristupačna.
      UNHCR (80) i Agencija Europske unije za temeljna prava (81) daju neke primjere dobre prakse o alternativama zadržavanju za maloljetnike bez pratnje i obitelji s djecom.
      Komisija preporučuje da nacionalno zakonodavstvo ne bi trebalo sprječavati mogućnost zadržavanja maloljetnika kada je to strogo neophodno kako bi se osiguralo izvršenje konačne odluke o vraćanju i ako se manje prisilne mjere ne mogu učinkovito primijeniti u pojedinačnom slučaju.
      Tekst članka 17. Direktive o vraćanju odgovara tekstu Smjernice 11. Vijeća Europe „Djeca i obitelji”. Daljnje konkretne smjernice nalaze se u komentaru te Smjernice:

            Smjernica Vijeća Europe br. 11 – Djeca i obitelji

            Komentar

                     1.

                  Točke 1., 3. i 5. ove Smjernice temelje se na odgovarajućim odredbama Konvencije o pravima djeteta koja je donesena i otvorena za potpisivanje, ratifikaciju i pristupanje Rezolucijom Opće skupštine 44/25 od 20. studenoga 1989. i koju su ratificirale sve države članice Vijeća Europe. U vezi s točkom 2. treba podsjetiti da se pravo na poštovanje obiteljskog života predviđeno člankom 8. EKLJP-a primjenjuje i u kontekstu zadržavanja.

                     2.

                  U pogledu lišavanja slobode djece, u članku 37. Konvencije o pravima djeteta posebice je propisano da „uhićenje, pritvaranje ili zatvaranje djeteta obavljat će se u skladu sa zakonom, kao krajnja mjera i na najkraće moguće vrijeme” (članak 37. (b). U skladu s člankom 20. stavkom 1. te Konvencije „Dijete kojemu je privremeno ili trajno uskraćena obiteljska sredina, ili koje zbog svoje dobrobiti u njoj ne smije ostati, ima pravo na posebnu zaštitu i pomoć države”.

                     3.

                  Uzet je u obzir i stavak 38. Pravila Ujedinjenih naroda za zaštitu maloljetnika lišenih slobode donesenih Rezolucijom Opće skupštine 45/113 od 14. prosinca 1990. koja se primjenjuju na svako lišavanje slobode koje se tumači kao „bilo koji oblik zadržavanja ili zatvaranja ili smještanja osobe u javni ili privatni zatvorski smještaj, iz kojeg osoba ne smije otići svojom voljom, na temelju naloga sudskog, upravnog ili nekog drugog javnog tijela.” (stavak 11. (b). Prema stavku 38.: „Svaki maloljetnik školske dobi ima pravo na obrazovanje koje odgovara njegovim potrebama i mogućnostima i čija je svrha pripremiti ga za povratak u društvo. Takvo se obrazovanje pruža izvan ustanove za zadržavanje u školama u zajednici kad god je to moguće i, u svakom slučaju, pružaju ga kvalificirani učitelji u okviru programa integriranih s obrazovnim sustavom države kako bi, nakon otpusta, maloljetnici mogli nastaviti obrazovanje bez poteškoća. Uprava ustanove za zadržavanje treba posebnu pozornost posvetiti obrazovanju maloljetnika stranog podrijetla ili s posebnim kulturološkim ili etničkim potrebama. Maloljetnici koji su nepismeni ili imaju kognitivnih poteškoća ili poteškoća s učenjem trebali bi imati pravo na posebno obrazovanje”.

                     4.

                  U posljednjem se stavku odražava vodeće načelo Konvencije o pravima djeteta u čijem je članku 3. stavkom 1. navedeno da „U svim aktivnostima koje u vezi s djecom poduzimaju javne ili privatne ustanove socijalne skrbi, sudovi, državna uprava ili zakonodavna tijela, mora se prvenstveno voditi računa o najboljim interesima djeteta”. To se primjenjuje i na odluke koje se odnose na zadržavanje djece koja će biti udaljena s državnog područja.

            U odnosu na zadržavanje maloljetnika, u standardima CPT-a predviđena su sljedeća pravila koja bi države članice trebale poštovati kada provode zadržavanje – u iznimnim slučajevima i kao krajnju mjeru:

            Standardi CPT-a povezani sa zadržavanjem maloljetnika – izvadci

                     97.

                  CPT smatra da bi trebalo što je moguće više izbjegavati lišenje slobode maloljetnih nezakonitih migranata. Sukladno načelu „najboljeg interesa djeteta”, kako je formulirano u članku 3. Konvencije Ujedinjenih naroda o pravima djeteta, zadržavanje djece, uključujući i djecu bez pratnje i djecu odvojenu od obitelji, rijetko je opravdano i, prema mišljenju Odbora, zasigurno se ne smije temeljiti samo na činjenici da dijete nema boravišni status. Ako se djetetu izuzetno oduzme sloboda, to treba trajati što je moguće kraće; treba učiniti sve što je moguće da se djeca bez pratnje ili djeca odvojena od obitelji odmah puste iz ustanove za zadržavanje i da im se osigura prikladniji smještaj. Nadalje, kad god je dijete zadržano trebalo bi zbog njegove ranjivosti poduzeti dodatne mjere, posebno ako je dijete odvojeno od roditelja ili drugih staratelja, ili je bez pratnje roditelja, staratelja ili srodnika.

                     98.

                  Potrebno je da što prije nakon što vlasti saznaju za prisutnost djeteta stručno kvalificirana osoba obavi početni razgovor na jeziku koji dijete razumije. Treba ocijeniti djetetove posebne ranjivosti, posebice u pogledu dobi, zdravlja, psihosocijalnih čimbenika i drugih potreba za zaštitom, uključujući i one koje proizlaze iz nasilja, trgovine ljudima ili traume. Djeci bez pratnje ili djeci odvojenoj od obitelji koja su lišena slobode treba osigurati brz i besplatan pristup pravnoj i drugoj odgovarajućoj pomoći, uključujući dodjeljivanje staratelja ili pravnog zastupnika. Potrebno je uvesti i mehanizme praćenja kontinuirane kvalitete starateljstva.

                     99.

                  Treba poduzeti korake da se osigura redovita prisutnost i individualni kontakt sa socijalnim radnikom i psihologom u ustanovama u kojima su djeca zadržana. Zapošljavanje osoblja obaju spolova još je jedna mjera zaštite od zlostavljanja; prisutnost muškog i ženskog osoblja može imati pozitivan učinak u zatvorenom okruženju i osigurati određeni stupanj normalnosti u mjestu zadržavanja. Djeci koja su lišena slobode također treba ponuditi niz konstruktivnih aktivnosti (sa posebnim naglaskom na omogućavanje nastavka školovanja).

                     100.

                  U cilju ograničavanja rizika od iskorištavanja, potrebno je poduzeti posebne mjere da se osigura da je smještaj u kojem djeca borave pogodan za njih, na primjer, odvajajući ih od odraslih, osim ako se smatra da je to suprotno najboljim interesima djeteta. To bi, na primjer, bio slučaj kada su djeca u pratnji roditelja ili drugih bliskih srodnika. U tom slučaju, treba učiniti sve što je potrebno da se izbjegne razdvajanje obitelji.

                     131.

                  Osnovne mjere predostrožnosti protiv zlostavljanja u svim ustanovama za zadržavanje uključujući one za maloljetnike uključuju učinkovite postupke ulaganja pritužbi i postupke inspekcije Maloljetnici (i njihovi roditelji ili zakonski zastupnici) trebali bi u okviru upravnog sustava ustanove imati mogućnost ulaganja pritužbi te pravo da pritužbe upute neovisnom tijelu na povjerljivoj osnovi. Postupci ulaganja pritužbi trebali bi biti jednostavni, učinkoviti i prilagođeni djeci, posebno u pogledu jezika koji se upotrebljava. Maloljetnici (i njihovi roditelji ili zakonski zastupnici) trebali bi imati pravo na pravno savjetovanje o pritužbama i na besplatnu pravnu pomoć kada je to u interesu pravde.

                     132.

                  CPT također pridaje posebnu važnost redovitim posjetima svim ustanovama za zadržavanje maloljetnika koje obavlja neovisno tijelo, kao što je odbor za posjete, sudac, pravobranitelj za djecu ili nacionalni preventivni mehanizam (uspostavljen u skladu s Fakultativnim protokolom uz Konvenciju Ujedinjenih naroda protiv mučenja – OPCAT) koje ima ovlasti zaprimati pritužbe maloljetnika ili njihovih roditelja ili pravnih zastupnika i ako je potrebno poduzimati mjere povodom tih pritužbi, pregledati smještaj i objekte i ocijeniti jesu li objekti u skladu sa zahtjevima nacionalnog prava i odgovarajućih međunarodnih standarda. Članovi inspekcijskoga tijela trebali bi djelovati proaktivno i uspostavljati izravni kontakt s maloljetnicima, uključujući u okviru privatnih razgovora.

            17.   HITNI SLUČAJEVI

      Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 18.

                     1.

                     U slučajevima kada iznimno velik broj državljana trećih zemalja koji se vraća predstavlja nepredviđeno veliki teret za mogućnosti institucija za zadržavanje države članice ili za njezino upravno ili pravosudno osoblje, ta država članica može, sve dok takvo izvanredno stanje traje, odlučiti dozvoliti vrijeme za sudsko ispitivanje dulje od onoga koje je predviđeno stavkom 2. podstavkom 15. te poduzeti hitne mjere u pogledu uvjeta zadržavanja koje odstupaju od onih iz članka 16. stavka 1. i članka 17. stavka 2.

                     2.

                     Kada država članica poduzima takve izvanredne mjere, o tome obavješćuje Komisiju. Također obavješćuje Komisiju čim razlozi za primjenu tih izvanrednih mjera prestanu postojati.

                     3.

                     Ništa iz ovog članka ne tumači se na način da države članice smiju odstupati od svojih općih obveza da poduzimaju odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje svojih obveza prema ovoj Direktivi.

            Područje primjene mogućih odstupanja ograničeno je na tri odredbe: U članku 18. državama članicama omogućuje se da ne primjenjuju tri odredbe Direktive povezane sa zadržavanjem – (.) obvezu osiguravanja brzog početnog sudskog preispitivanja zadržavanja, ii. obvezu zadržavanja samo u specijaliziranim ustanovama i iii. obvezu osiguravanja odvojenog smještaja kojim se obiteljima jamči odgovarajuća privatnost – u hitnim situacijama uslijed neočekivanog dolaska velikog broja nezakonitih migranta. Odstupanja od ostalih pravila iz Direktive o vraćanju nisu moguća.
      Prenošenje u nacionalno pravo preduvjet je za moguću primjenu odredbe o hitnim slučajevima: U članku 18. opisane su i ograničene obuhvaćene situacije te područje primjene mogućih odstupanja te obveze obavješćivanja Komisije. Ako država članica želi imati mogućnost primijeniti tu zaštitnu odredbu u hitnim situacijama, ona je mora najprije pravilno prenijeti u nacionalno zakonodavstvo (82) – kao mogućnost i u skladu s kriterijima iz članka 18. Napomena: za razliku od zaštitnih odredbi iz uredbi (na primjer, onih u Zakoniku o schengenskim granicama koje se odnose na ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama), zaštitne odredbe u Direktivama moraju se prenijeti u nacionalno zakonodavstvo da bi se mogle primjenjivati.
      Države članice moraju obavijestiti Komisiju kada poduzimaju takve mjere i kada se one prestanu primjenjivati. Takve informacije treba prenijeti putem redovitih službenih kanala, odnosno, putem Stalnog predstavništva Glavnom tajništvu Europske komisije.
      18.   PRENOŠENJE, TUMAČENJE I PRIJELAZNE ODREDBE

      Izravni učinak Direktive o vraćanju u slučaju neprikladnog ili zakašnjelog prenošenja: u skladu s doktrinom Suda EU-a, odredbe direktive kojima se pojedincima priznaju određena prava i koje su dovoljno jasne i bezuvjetne izravno se primjenjuju po isteku roka za provedbu Direktive. Mnoge odredbe Direktive o vraćanju ispunjuju te zahtjeve te ih nacionalna upravna i sudska tijela moraju izravno primjenjivati u slučajevima u kojima države članice nisu prenijele (ili prikladno prenijele) određene odredbe Direktive. To se posebno primjenjuje na odredbe koje se odnose na:

                  —

                  poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja (non-refoulment) (članci 5. i 9. Direktive o vraćanju),

                  —

                  zahtjev da se osobama koje se vraća mora osigurati odgovarajuće vrijeme za dobrovoljni odlazak između sedam i trideset dana (članak 7. Direktive o vraćanju),

                  —

                  ograničenja uporabe prisilnih mjera u vezi s prisilnim vraćanjem (članak 8. Direktive o vraćanju),

                  —

                  pravo maloljetnika bez pratnje protiv kojih je pokrenut postupak vraćanja na pomoć odgovarajućih tijela koja nisu ona koja izvršavaju vraćanje i obveza država članica da osiguraju da se maloljetnici bez pratnje vrate isključivo članu obitelji, imenovanom skrbniku ili odgovarajućoj ustanovi za prihvat u državi povratka (članak 10. Direktive o vraćanju),

                  —

                  ograničenja trajanja zabrana ulaska i potreba za individualiziranim preispitivanjem svakog pojedinog slučaja (članak 11. Direktive o vraćanju) – Sud EU-a to je izričito potvrdio u presudi u predmetu C-297/12, Filev i Osmani (točka 55.),

                  —

                  postupovne zaštitne mjere, uključujući pravo na pisanu, obrazloženu odluku o vraćanju te pravo na učinkovit pravni lijek te pravnu i jezičnu pomoć (članci 12. i 13. Direktive o vraćanju),

                  —

                  ograničenja provođenja zadržavanja i najdulje trajanje zadržavanja (članak 15. Direktive o vraćanju) i pravo na humane i dostojanstvene uvjete zadržavanja (članak 16. Direktive o vraćanju) – Sud EU-a to je izričito potvrdio u presudi u predmetu C-61/11, El Dridi (točke 46. i 47.),

                  —

                  ograničenja i posebne zaštitne mjere koje se odnose na zadržavanje maloljetnika i obitelji (članak 17. Direktive o vraćanju).

            Upućivanja Sudu EU-a za donošenje odluke o prethodnom pitanju: Člankom 267. UFEU-a Sudu EU-a dodijeljena je nadležnost za donošenje odluke o prethodnom pitanju o tumačenju i valjanosti Direktive o vraćanju. Ako se takvo pitanje pojavi pred bilo kojim sudom države članice, taj sud može, ako smatra da je odluka o tom pitanju potrebna da bi mogao donijeti presudu, zatražiti od Suda EU-a da o tome odluči. Ako se takvo pitanje pojavi u predmetu koji je u tijeku pred sudom neke države članice, protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka, taj je sud dužan uputiti to pitanje Sudu. Ako se takvo pitanje pojavi u predmetu koji je u tijeku pred sudom u odnosu na zadržanu osobu, sud EU-a provodi ubrzani hitni postupak. Prethodna upućivanja već su imala važnu ulogu za osiguravanje usklađenog tumačenja nekoliko ključnih odredbi Direktive o vraćanju.
      Suce u državama članicama potiče se da se stalno koriste prethodnim upućivanjima te da traže vjerodostojno tumačenje od Suda EU-a kad god se to čini potrebnim.
      Prijelazne odredbe za predmete/postupke koji se odnose na razdoblja prije 24. prosinca 2010.: Države članice moraju osigurati da sve osobe na koje se primjenjuje Direktiva uživaju materijalne zaštitne mjere i prava iz Direktive od 24. prosinca 2010. (ili od datuma pristupanja u slučaju novih država članica). Iako je možda opravdano nastaviti nacionalne postupke vraćanja pokrenute u skladu s nacionalnim zakonodavstvom prije prenošenja Direktive, time se ne smije ugroziti bit prava priznatih Direktivom, kao što su, primjerice, ograničavanje zadržavanja i primjena prisilnih mjera, postupovne zaštitne mjere uključujući pravo na pisanu odluku i žalbu protiv te odluke te davanje prednosti dobrovoljnom odlasku. Za svako vraćanje koje nije izvršeno prije 24. prosinca 2010. mora biti izdana pisana odluka o vraćanju u skladu s uvjetima iz članka 12. Direktive te mora biti osiguran učinkovit pravni lijek protiv te odluke u skladu s uvjetima iz članka 13. Direktive.
      „Povijesne” zabrane ulaska izdane prije 12. prosinca 2010. moraju se prilagoditi zahtjevima Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 11.9.). Razdoblja zadržavanja završena prije početka primjene pravila iz Direktive o vraćanju moraju se uzeti u obzir za izračun ukupnog najduljeg roka predviđenog u Direktivi o vraćanju (vidjeti odjeljak 14.4.2.).
      Uvođenje odstupanja od područja primjene u kasnijoj fazi (nakon 2010.): Države članice mogu odlučiti u kasnijoj fazi iskoristiti odstupanje predviđeno u članku 2. („granični slučajevi” i kaznenopravni slučajevi). Promjena u nacionalnom zakonodavstvu ne smije imati negativne posljedice na one osobe koje su već mogle iskoristiti učinke Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 2.).
      19.   IZVORI I REFERENTNI DOKUMENTI

      Ovaj se Priručnik temelji na sljedećim izvorima:

                  1.

                  Objedinjeni zapisnici Kontaktne skupine za Direktivu o vraćanju.

                  2.

                  Izvadci iz relevantnih predmeta Suda EU-a (ključne riječi i naziv predmetne države članice nalaze se u zagradama):

                              —

                              Presuda od 30. studenog 2009., Kadzoev (C-357/09 PPU), ECLI:EU:C:2009:741 (zadržavanje, razlozi za produljenje; poveznica na zadržavanje povezano s azilom – BG)

                              —

                              Presuda od 28. travnja 2011., El Dridi (C-61/11 PPU), ECLI:EU:C:2011:268 (kriminalizacija, kažnjavanje nezakonitog boravka zatvorom – IT)

                              —

                              Presuda od 6. prosinca 2011., Achughbabian (C-329/11), ECLI:EU:C:2011:807 (kriminalizacija, kažnjavanje nezakonitog boravka zatvorom – FR)

                              —

                              Presuda od 6. prosinca 2012., Sagor (C-430/11), ECLI:EU:C:2012:777 (kriminalizacija, kažnjavanje nezakonitog boravka novčanom kaznom; nalog za protjerivanje; kućni pritvor – IT)

                              —

                              Nalog od 21. ožujka 2013., Mbaye (C-522/11), ECLI:EU:C:2013:190 (kriminalizacija nezakonitog boravka – IT)

                              —

                              Presuda od 30. svibnja 2013., Arslan (C-534/11), ECLI:EU:C:2013:343 (vraćanje u odnosu na zadržavanje povezano s azilom – CZ)

                              —

                              Presuda od 10. rujna 2013., G. i R. (C-383/13 PPU), ECLI:EU:C:2013:533 (pravo na saslušanje prije produljenja zadržavanja – NL)

                              —

                              Presuda od 19. rujna 2013., Filev i Osmani (C-297/12), ECLI:EU:C:2013:569 (zabrane ulaska, potreba za utvrđivanjem trajanja po službenoj dužnosti; povijesne zabrane ulaska – DE)

                              —

                              Presuda od 5. lipnja 2014., Mahdi (C-146/14 PPU), ECLI:EU:C:2014:1320 (zadržavanje, razlozi za produljenje i sudski nadzor – BG)

                              —

                              Presuda od 3. srpnja 2014., Da Silva (C-189/13), ECLI:EU:C:2014:2043 (kriminalizacija, nezakoniti ulazak – FR)

                              —

                              Presuda od 17. srpnja 2014., Bero (C-473/13) i Bouzalmate (C-514/13), ECLI:EU:C:2014:2095 (uvjeti zadržavanja, obveza osiguranja posebnih ustanova – DE)

                              —

                              Presuda od 17. srpnja 2014., Pham (C-474/13), ECLI:EU:C:2014:2096 (uvjeti zadržavanja – DE)

                              —

                              Presuda od 6. studenoga 2014., Mukarubega (C-166/13), ECLI:EU:C:2014:2336 (pravo na saslušanje prije izdavanja odluke o vraćanju – FR)

                              —

                              Presuda od 11. prosinca 2014., Boudjlida (C-249/13), ECLI:EU:C:2014:2431 (pravo na saslušanje prije izdavanja odluke o vraćanju – FR)

                              —

                              Presuda od 18. prosinca 2014., Abdida (C-562/13), ECLI:EU:C:2014:2453 (prava u slučaju odgođenog vraćanja – BE)

                              —

                              Presuda od 23. travnja 2015., Zaizoune (C-38/14), ECLI:EU:C:2015:260 (obveza izdavanja odluke o vraćanju – ES)

                              —

                              Presuda od 11. lipnja 2015., Zh. i O. (C-554/13), ECLI:EU:C:2015:377 (kriteriji za utvrđivanje vremena za dobrovoljni odlazak – NL)

                              —

                              Presuda od 1. listopada 2015., Skerdjan Celaj (C-290/14), ECLI:EU:C:2015:640 (kriminalizacija nepoštovanja zabrane ulaska – IT)

                              —

                              Presuda od 15. veljače 2016., J.N. (C-601/15 PPU), ECLI:EU:C:2016:84 (izvršenje odluke o vraćanju nakon što je zahtjev za međunarodnu zaštitu odbijen – NL)

                              —

                              Presuda od 7. lipnja 2016., Affum (C-47/15), ECLI:EU:C:2016:408 (definicija nezakonitog boravka, kriminalizacija, nezakoniti ulazak – FR)

                              —

                              Presuda od 15. ožujka 2017., Al Chodor i drugi (C-528/15), ECLI:EU:C:2017:213 (definicija opasnosti od bijega u dublinskim postupcima – CZ)

                              —

                              Presuda od 26. srpnja 2017., Ouhrami (C-225/16), ECLI:EU:C:2017:590 (datum valjanosti zabrane ulaska – NL)

                  3.

                  Pravna stečevina EU-a o vraćanju:

                              —

                              Direktiva 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom

                              —

                              Direktiva Vijeća 2001/40/EZ od 28. svibnja 2001. o uzajamnom priznavanju odluka o izgonu državljana trećih zemalja

                              —

                              Direktiva Vijeća 2003/110/EZ od 25. studenoga 2003. o pomoći u slučajevima tranzita u svrhu udaljavanja zračnim putem

                              —

                              Odluka Vijeća 2004/191/EZ od 23. veljače 2004. o utvrđivanju kriterija i praktičnih rješenja za nadoknadu zbog financijskih neravnoteža nastalih primjenom Direktive 2001/40/EZ o uzajamnom priznavanju odluka o protjerivanju državljana trećih zemalja

                              —

                              Odluka Vijeća 2004/573/EZ od 29. travnja 2004. o organizaciji zajedničkih letova za udaljavanje, s državnog područja dviju ili više država članica, državljana trećih zemalja protiv kojih su doneseni pojedinačni nalozi za udaljavanje

                              —

                              Uredba (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2016. o europskoj graničnoj i obalnoj straži i o izmjeni Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 863/2007 Europskog parlamenta i Vijeća, Uredbe Vijeća (EZ) br. 2007/2004 i Odluke Vijeća 2005/267/EZ

                              —

                              Preporuka Komisije od 7. ožujka 2017. o učinkovitijoj provedbi vraćanja u okviru Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, C(2017) 1600

                              —

                              Komunikacija Komisije od 12. travnja 2017. Europskom parlamentu i Vijeću, „Zaštita djece migranata”, COM(2017) 211 final.

                  4.

                  Relevantni dokumenti Vijeća Europe:

                              —

                              Dvadeset smjernica o prisilnom vraćanju koje je donio Odbor ministara Vijeća Europe 4. svibnja 2005. i komentari (rujan 2005., ISBN 92-871-5809-6)

                              —

                              Standardi CPT-a (dokument CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013)

                              —

                              Informativni letak CPT-a o zadržavanju imigranata (dokument CPT/Inf(2017) 3 iz ožujka 2017.)

                              —

                              Preporuka Rec(2006)2 Odbora ministara državama članicama o Europskim zatvorskim pravilima (koju je donio Odbor ministara 11. siječnja 2006. na 952. sastanku zamjenika ministara)

                  5.

                  Relevantni dokumenti Agencije Europske unije za temeljna prava:

                              —

                              Smjernice o temeljnim pravima u vezi s uhićenjem nezakonitih migranata, listopad 2012.

                              —

                              Priručnik o europskom pravu u području azila, zaštite granica i imigracije, koji su zajednički uredili FRA i ESLJP, 2014.

                              —

                              Alternative zadržavanju za tražitelje azila i osobe u postupcima vraćanja, listopad 2015.

                              —

                              Napomena – Temeljna prava migranata u nezakonitoj situaciji koji nisu vraćeni, dostupno na: http://fra.europa.eu/en/Non-removed-migrants-rights

                              —

                              Europski pravni i politički okvir o zadržavanju djece imigranata, lipanj 2017., dostupno na: http://fra.europa.eu/en/publication/2017/child-migrant-detention.

                  6.

                  Izvješća o schengenskim evaluacijama u području vraćanja

            20.   OZNAKE

                  CFR: Povelja o temeljnim pravima Europske unije

                  CoE: Vijeće Europe

                  EKLJP: Europska konvencija o ljudskim pravima

                  ESLJP: Europski sud za ljudska prava

                  ECJ: Sud Europske unije

                  EEA: Europski gospodarski prostor

                  FRA: Agencija Europske unije za temeljna prava

                  Države članice: države članice koje obvezuje Direktiva o vraćanju (sve države članice EU-a, osim UK-a i Irske) te Švicarska, Norveška, Island i Lihtenštajn

                  SBC: Zakonik o schengenskim granicama

                  SIC: Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma

                  SIS: Schengenski informacijski sustav

                  UEU: Ugovor o Europskoj uniji

                  UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

         (1)  Direktiva 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL L 348, 24.12.2008., str. 98.).

         (2)  C(2015) 6250.

         (3)  C(2017) 1600 final.

         (4)  Uredba (EZ) br. 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL L 77, 23.3.2016., str. 1.)

         (5)  Na temelju posebne odredbe Ugovora o pristupanju UK-a, samo oni britanski državljani koji su „državljani Ujedinjene Kraljevine u svrhe Europske unije” smatraju se i građanima Europske unije.

         (6)  Direktiva 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL L 158, 30.4.2004., str. 77.).

         (7)  U skladu sa člankom 1. stavkom 1. Konvencije o pravnom položaju osoba bez državljanstva iz 1954., osoba bez državljanstva je „osoba koju nijedna država ne smatra svojim državljaninom u skladu sa odredbama svoga zakona”.

         (8)  Presuda Suda od 7. lipnja 2016., Affum, predmet C-47/15, ECLI:EU:C:2016:408.

         (9)  Presuda Suda od 6. prosinca 2011., Achughbabian, predmet C-329/11, ECLI:EU:C:2011:807.

         (10)  Presuda Suda od 6. prosinca 2012., Sagor, predmet C-430/11, ECLI:EU:C:2012:777.

         (11)  Presuda Suda od 15. ožujka 2017., Al Chodor i drugi, predmet C-528/15, ECLI:EU:C:2017:213.

         (12)  Članak 2. točka (n) Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (SL L 180, 29.6.2013., str. 31.): „, opasnost od bijega' znači opasnost da podnositelj zahtjeva ili državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva, u vezi s kojom se odvija postupak transfera, pobjegne u skladu s ocjenom pojedinog slučaja na temelju objektivnih kriterija koji su određeni zakonom”.

         (13)  Te se informacije mogu dobiti pristupom Europskom informacijskom sustavu kaznene evidencije, koji je uspostavljen Okvirnom odlukom Vijeća 2009/315/PUP od 26. veljače 2009. o organizaciji i sadržaju razmjene podataka iz kaznene evidencije između država članica (SL L 93, 7.4.2009., str. 23.), i Odlukom Vijeća 2009/316/PUP od 6. travnja 2009. o uspostavi Europskog informacijskog sustava kaznene evidencije (ECRIS) na temelju članka 11. Okvirne odluke 2009/315/PUP (SL L 93, 7.4.2009., str. 33.). Komisija je 19. siječnja 2016. iznijela prijedlog COM(2016) 7 final kako bi se u EU-u olakšala razmjena kaznene evidencije osoba koje nisu državljani EU-a.

         (14)  Direktiva 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju normi za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL L 180, 29.6.2013., str. 96.).

         (15)  Direktiva 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL L 337, 20.12.2011., str. 9.).

         (16)  Za razliku od država članica EU-a, Švicarsku, Norvešku, Island i Lihtenštajn ne obvezuju direktive EU-a na temelju članka 288. UFEU-a, već tek kad su ih prihvatile i u skladu s načelima općeg javnog međunarodnog prava. Prema tome, za razliku od država članica EU-a, Švicarsku, Norvešku, Island i Lihtenštajn ne obvezuje sudska praksa Suda EU-a povezana s prenošenjem direktiva u nacionalno pravo i one mogu slobodno izabrati načine prenošenja obveza iz Direktive o vraćanju (na primjer, izravnim upućivanjem na tekst Direktive) u skladu sa svojim međunarodnim obvezama.

         (17)  Presuda Suda od 19. rujna 2013., Filev i Osmani, predmet C-297/12, ECLI:EU:C:2013:569.

         (18)  Nakon kodifikacije Zakonika o schengenskim granicama iz 2016., upućivanje na članak 13. Zakonika čita se kao upućivanje na članak 14. Uredbe (EU) 2016/399.

         (19)  Vijeće Europe, Europska konvencija o izručenju, 1957.

         (20)  Presuda Suda od 28. travnja 2011., El Dridi, predmet C-61/11, PPU, ECLI:EU:C:2011:268.

         (21)  Presuda Suda od 23. travnja 2015., Zaizoune, predmet C-38/14, ECLI:EU:C:2015:260.

         (22)  Ujedinjeni narodi, Konvencija o statusu izbjeglica, 1951.

         (23)  Članak 31. stavak 1. Konvencije o statusu izbjeglica: „1. Države ugovornice neće primjenjivati kaznene sankcije zbog bespravnog ulaska ili boravka na izbjeglice koji, dolazeći izravno s područja gdje su njihov život ili sloboda bili u opasnosti u smislu predviđenom člankom 1., ulaze ili se nalaze na njihovu području bez ovlaštenja, pod uvjetom da se odmah prijave vlastima i iznesu im valjane razloge bespravnog svojeg ulaska, odnosno svoje prisutnosti.”

         (24)  Presuda Suda od 1. listopada 2015., Skerdjan Cela, predmet C-290/14, ECLI:EU:C:2015:640.

         (25)  Direktiva 2009/52/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2009. o minimalnim standardima za sankcije i mjere za poslodavce državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL L 168, 30.6.2009., str. 24.). Ova Direktiva ne obvezuje Dansku, Švicarsku, Norvešku, Island i Lihtenštajn.

         (26)  Direktiva Vijeća 2004/81/EZ od 29. travnja 2004. o dozvoli boravka izdanoj državljanima trećih zemalja koji su žrtve trgovine ljudima ili koji su korišteni za djelovanja kojima se omogućuje nezakonito useljavanje, koji surađuju s nadležnim tijelima (SL L 261, 6.8.2004., str. 19.).

         (27)  Direktiva Vijeća 2001/40/EZ od 28. svibnja 2001. o uzajamnom priznavanju odluka o izgonu državljana trećih zemalja (SL L 149, 2.6.2001., str. 34.).

         (28)  Uredba (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (SL L 180, 29.6.2013., str. 31.).

         (29)  Navedeni primjeri pojednostavnjeni su u svrhu objašnjenja. U praksi se svaki slučaj mora ocjenjivati na temelju pojedinačnih okolnosti.

         (30)  Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama (SL L 239, 22.9.2000., str. 19.).

         (31)  Preporuka Komisije C(2006) 5186 od 6. studenoga 2006. o utvrđivanju zajedničkog „Praktičnog priručnika za graničnu stražu (Schengenski priručnik)” kojim će se koristiti nadležna tijela država članica pri obavljanju graničnih kontrola osoba, i naknadne izmjene.

         (32)  Pojam je široka odredba „primjenjiva na sve” kojom su obuhvaćeni i oni slučajevi koji su izričito isključeni iz definicije „boravišne dozvole” u skladu s člankom 2. stavkom 16. točkom (b) podtočkama i. i ii. Zakonika o schengenskim granicama.

         (33)  Odluka Komisije C(2010) 1620 od 19. ožujka 2010. o uvođenju Priručnika za obradu zahtjeva za izdavanje viza i izmjenu izdanih viza, i naknadne izmjene.

         (34)  Presuda Suda od 15. veljače 2016., J.N., predmet C-601/15, PPU, ECLI:EU:C:2016:84.

         (35)  Direktiva 2014/66/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u okviru premještaja unutar društva (SL L 157, 27.5.2014., str. 1.).

         (36)  Direktiva Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (SL L 16, 23.1.2004., str. 44.).

         (37)  Direktiva 2011/51/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2011. o izmjeni Direktive Vijeća 2003/109/EZ za proširenje njezinog područja djelovanja na korisnike međunarodne zaštite (SL L 132, 19.5.2011., str. 1.).

         (38)  Direktiva Vijeća 2009/50/EZ od 25. svibnja 2009. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja radi visokokvalificiranog zapošljavanja (SL L 155, 18.6.2009., str. 17.).

         (39)  Dokument Vijeća 8829/16.

         (40)  Dokument Vijeća 9979/16.

         (41)  Presuda Suda od 11. lipnja 2015., Zh. i O., predmet C-554/13, ECLI:EU:C:2015:377.

         (42)  Odluka Vijeća 2004/191/EZ od 23. veljače 2004. o utvrđivanju kriterija i praktičnih rješenja za nadoknadu zbog financijskih neravnoteža nastalih primjenom Direktive 2001/40/EZ o uzajamnom priznavanju odluka o protjerivanju državljana trećih zemalja (SL L 60, 27.2.2004., str. 55.).

         (43)  Direktiva Vijeća 2003/110/EZ od 25. studenoga 2003. o pomoći u slučajevima tranzita u svrhu udaljavanja zračnim putem (SL L 321, 6.12.2003., str. 26.).

         (44)  Napomena: ovim se tumačenjem ne podrazumijeva da je udaljavanje bez pratnje istoznačno dobrovoljnom odlasku. Pojmom udaljavanje bez pratnje mogu biti obuhvaćeni i slučajevi prisilnog vraćanja (udaljavanja) bez policijske pratnje.

         (45)
      COM(2016) 881 final.

         (46)  Uredba (EU) 2016/1953 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2016. o uspostavi europske putne isprave za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom i stavljanju izvan snage Preporuke Vijeća od 30. studenoga 1994. (SL L 311, 17.11.2016., str. 13.).

         (47)  Direktiva 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL L 180, 29.6.2013., str. 60.).

         (48)  Odluka Vijeća 2004/573/EZ od 29. travnja 2004. o organizaciji zajedničkih letova za udaljavanje, s državnog područja dviju ili više država članica, državljana trećih zemalja protiv kojih su doneseni pojedinačni nalozi za udaljavanje (SL L 261, 6.8.2004., str. 28.).

         (49)  Uredba (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2016. o europskoj graničnoj i obalnoj straži i o izmjeni Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 863/2007 Europskog parlamenta i Vijeća, Uredbe Vijeća (EZ) br. 2007/2004 i Odluke Vijeća 2005/267/EZ (SL L 251, 16.9.2016., str. 1.).

         (50)  Ujedinjeni narodi, Konvencija o pravima djeteta, 1989.

         (51)  UNHCR-Unicef, Safe and Sound, 2014., dostupno na: http://www.refworld.org/docid/5423da264.html.

         (52)  Ujedinjeni narodi, Opća napomena br. 14 (2013.) Odbora UN-a o pravu djeteta da njegov ili njezin najbolji interes bude od primarne važnosti (članak 3. stavak 1.)*, 2013., dostupno na: http://www2.ohchr.org/English/bodies/crc/docs/GC/CRC_C_GC_14_ENG.pdf.

         (53)  UNHCR, Smjernice za utvrđivanje najboljih interesa djeteta, 2008., http://www.unhcr.org/4566b16b2.pdf.

         (54)  UNHCR, Priručnik za rad na terenu za provedbu Smjernica UNHCR-a za utvrđivanje najboljih interesa, 2011., dostupno na: http://www.refworld.org/pdfid/4e4a57d02.pdf.

         (55)  Vijeće Europe, Dvadeset smjernica o prisilnom vraćanju, 2005.

         (56)  Europski potporni ured za azil, Praksa dobne procjene u Europi, 2014., dostupno na: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/public/EASO-Age-assessment-practice-in-Europe.pdf. U pripremi su nove smjernice.

         (57)  Ujedinjeni narodi, Smjernice za alternativnu skrb o djeci, 2010., dostupno na: http://www.refworld.org/docid/4c3acd162.html.

         (58)  Uredba (EZ) br. 1987/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 2006. o uspostavi, djelovanju i korištenju druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (SL L 381, 28.12.2006., str. 4.).

         (59)  COM(2009) 313 final.

         (60)  Presuda Suda od 17. studenog 2011., Gaydarov, predmet C-430/10, ECLI:EU:C:2011:749.

         (61)  Presuda Suda od 26. srpnja 2017., Ouhrami, predmet C-225/16, ECLI:EU:C:2017:590.

         (62)  Presuda Suda od 10. rujna 2013., G. i R., predmet C-383/13, PPU, ECLI:EU:C:2013:533.

         (63)  Presuda Suda od 11. prosinca 2014., Boudjlida, predmet C-249/13, ECLI:EU:C:2014:2431.

         (64)  Presuda Suda od 6. studenoga 2014., Mukarubega, predmet C-166/13, ECLI:EU:C:2014:2336.

         (65)  Ujedinjeni narodi, Opći komentar br. 12 (2009.): Pravo djeteta na saslušanje, 2009., dostupno na: http://www.refworld.org/docid/4ae562c52.html.

         (66)  COM(2015) 285 final.

         (67)  Uredba (EZ) br. 810/2009 Europskog Parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama) (SL L 243, 15.9.2009., str. 1.).

         (68)  Presuda Suda od 18. prosinca 2014., Abdida, predmet C-562/13, ECLI:EU:C:2014:2453.

         (69)  Direktiva Vijeća 2005/85/EZ od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama (SL L 326, 13.12.2005., str. 13.), stavljena izvan snage Direktivom 2013/32/EU.

         (70)  Presuda Europskog suda za ljudska prava od 5. veljače 2002., Čonka protiv Belgije, zahtjev br. 51564/99.

         (71)  Direktiva Vijeća 2003/9/EZ od 27. siječnja 2003. o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil (SL L 31, 6.2.2003., str. 18.).

         (72)  Ujedinjeni narodi, Opći komentar br. 6 (2005.): Postupanje s maloljetnicima bez pratnje ili razdvojenima od obitelji izvan njihove države podrijetla, 2005., dostupno na: http://www.refworld.org/docid/42dd174b4.html.

         (73)  Presuda Suda od 5. lipnja 2014., Mahdi, predmet C-146/14 PPU, ECLI:EU:C:2014:1320.

         (74)  Presuda Suda od 30. studenog 2009., Kadzoev, predmet C-357/09 PPU, ECLI:EU:C:2009:741.

         (75)  UNHCR, Dokument o mogućnostima 2.: Mogućnosti za vlade u pogledu otvorenog primanja i alternativa zadržavanju, 2015., dostupno na: http://www.unhcr.org/protection/detention/5538e53d9/unhcr-options-paper-2-options-governments-open-reception-alternatives-detention.html.

         (76)  Presuda Suda od 30. svibnja 2013., Arslan, predmet C-534/11, ECLI:EU:C:2013:343.

         (77)  Pregled različitih vremenskih rokova primjenjivih u skladu s nacionalnim zakonodavstvom dostupan je ovdje: http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/search/download.do?documentId=10737855 (stranice 44.–50.). Taj pregled odražava situaciju iz prosinca 2013., u međuvremenu su se neka nacionalna pravila promijenila.

         (78)  Presuda Suda od 17. srpnja 2014., Bero, predmet C-473/13 i Bouzalmate, predmet C-514/13, ECLI:EU:C:2014:2095.

         (79)  Presuda Suda od 17. srpnja 2014., Pham, predmet C-474/13, ECLI:EU:C:2014:2096.

         (80)  UNHCR, Dokument o mogućnostima 1.: Mogućnosti za vlade u pogledu pružanja skrbi i alternativa zadržavanju za djecu i obitelji, 2015., dostupno na: http://www.unhcr.org/553f58509.pdf.

         (81)  Agencija Europske unije za temeljna prava, Europski pravni i politički okvir o zadržavanju djece imigranata, 2017., dostupno na: http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2017-immigration-detention-children_en.pdf.

         (82)  U odnosu na poseban položaj Švicarske, Norveške, Islanda i Lihtenštajna: vidjeti povezanu bilješku u prethodnom odjeljku 2.