title: Preporuka Komisije (EU) 2016/1374 оd 27. srpnja 2016. u pogledu vladavine prava u Poljskoj

text:
               12.8.2016

               HR

               Službeni list Europske unije

               L 217/53

         PREPORUKA KOMISIJE (EU) 2016/1374
   оd 27. srpnja 2016.
   u pogledu vladavine prava u Poljskoj
   EUROPSKA KOMISIJA,
   uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 292.,
   budući da:

               (1)

               Europska unija temelji se na zajedničkom skupu vrijednosti sadržanih u članku 2. Ugovora o Europskoj uniji, koje uključuju poštovanje vladavine prava. Osim zadataka da osigura poštovanje prava EU-a, Komisija je odgovorna, zajedno s Europskim parlamentom, državama članicama i Vijećem, za jamčenje zajedničkih vrijednosti Unije.

               (2)

               Iz tog razloga Komisija je, uzimajući u obzir svoje odgovornosti na temelju Ugovora, 11. ožujka 2014. donijela Komunikaciju „Novi okvir EU-a za jačanje vladavine prava”
                   (1). Ovim Okvirom za vladavinu prava utvrđuje se kako će Komisija reagirati u slučaju pojavljivanja jasnih naznaka prijetnje vladavini prava u zemlji članici Unije i objašnjava načela koja pretpostavlja vladavina prava.

               (3)

               Okvir za vladavinu prava pruža smjernice za dijalog Komisije i dotične države članice radi sprječavanja eskalacije sustavnih prijetnji vladavini prava.

               (4)

               Svrha je dijaloga omogućiti Komisiji da ishodi rješenje zajedno s dotičnom državom članicom kako bi se spriječilo nastajanje sustavne prijetnje vladavini prava koja bi se mogla razviti u „očitu opasnost da država članica teško prekrši” vrijednosti, a što bi moglo dovesti do primjene postupka iz članka 7. UEU-a. Ako postoje jasne naznake sustavne prijetnje vladavini prava u državi članici, Komisija može pokrenuti dijalog s tom državom članicom na temelju Okvira za vladavinu prava.

               (5)

               Sudska praksa Suda Europske unije i Europskog suda za ljudska prava, kao i dokumenti koje sastavi Vijeće Europe, na osnovi ponajprije stručnosti Europske komisije za demokraciju putem prava („Venecijanska komisija”), pružaju otvoreni popis tih načela i stoga definiraju osnovno značenje vladavine prava kao zajedničke vrijednosti Unije u skladu s člankom 2. Ugovora o Europskoj uniji (UEU-a). Među tim su načelima zakonitost, što podrazumijeva transparentan, pouzdan, demokratski i pluralistički proces donošenja zakona; pravna sigurnost; zabrana proizvoljnosti izvršnih vlasti; neovisni i nepristrani sudovi; učinkovit sudski nadzor, uključujući poštovanje temeljnih prava; i jednakost pred zakonom (2). Pored zagovaranja ovih načela i vrijednosti, državne institucije imaju obvezu lojalne suradnje.

               (6)

               Okvir će se aktivirati u situacijama kada nadležna tijela države članice poduzimaju mjere ili toleriraju situacije koje bi mogle sustavno i negativno utjecati na integritet, stabilnost ili pravilno funkcioniranje institucija i sigurnosnih mehanizama uspostavljenih na nacionalnoj razini kako bi se osigurala vladavina prava (3). Svrha je uklanjati prijetnje vladavini prava koje su sustavne prirode (4). To znači da moraju biti ugroženi politički, institucionalni i/ili pravni poredak države članice kao takve, njezina ustavna struktura, dioba vlasti, neovisnost ili nepristranost sudbene vlasti, ili njezin sustav sudskog nadzora, uključujući ustavno pravosuđe ako postoji (5). Okvir će se aktivirati u situacijama kada se nacionalne „mjere zaštite vladavine prava” čine nedostatnima za učinkovito uklanjanje tih prijetnji.

               (7)

               Okvir za vladavinu prava ima tri faze. U prvoj fazi („Procjena Komisije”) Komisija prikuplja i pregledava sve relevantne informacije te procjenjuje postoje li jasne naznake sustavne prijetnje vladavini prava. Ako nakon te preliminarne procjene Komisija smatra da postoji sustavna prijetnja vladavini prava, pokrenut će dijalog s dotičnom državom članicom slanjem „mišljenja o vladavini prava”, navođenjem razloga svoje zabrinutosti te dajući dotičnoj državi članici mogućnost da se očituje. Mišljenje može biti rezultat korespondencije i sastanaka s odgovarajućim tijelima i može uslijediti daljnja korespondencija. U drugoj fazi („Preporuka Komisije”), ako predmet već nije riješen na zadovoljavajući način, Komisija može izdati „preporuku o vladavini prava” upućenu dotičnoj državi članici. U tom slučaju, Komisija navodi razloge svoje zabrinutosti i preporučuje da država članica riješi navedene probleme u propisanom roku i obavijesti Komisiju o koracima koje je poduzela u tu svrhu. U trećoj fazi („Praćenje mjera poduzetih prema preporuci Komisije”), Komisija prati mjere koje je dotična država članica poduzela prema preporuci koja joj je upućena. Cjelokupni proces temelji se na kontinuiranom dijalogu između Komisije i dotične države članice. Ako se u propisanom roku ne poduzmu mjere prema preporuci, može se pribjeći postupku iz članka 7. UEU-a; postupak se može aktivirati obrazloženim prijedlogom jedne trećine država članica, Europskog parlamenta ili Komisije.

               (8)

               U studenome 2015. Komisija je doznala za tekući spor u Poljskoj koji se odnosio posebno na sastav Ustavnog suda, kao i na skraćivanje mandata njegovih tadašnjih predsjednika i potpredsjednika. Ustavni je sud donio dvije odluke po ovom predmetu, 3. i 9. prosinca 2015.

               (9)

               22. prosinca 2015.Sejm je donio Zakon o izmjeni Zakona o Ustavnom sudu, koji se odnosi na funkcioniranje Ustavnog suda, kao i neovisnost njegovih sudaca (6).

               (10)

               U dopisu poljskoj vladi od 23. prosinca 2015. (7) Komisija je zatražila da bude obaviještena o ustavnoj situaciji u Poljskoj, uključujući korake koje poljske vlasti planiraju u pogledu dviju prethodno navedenih odluka Ustavnog suda. Što se tiče izmjena sadržanih u Zakonu o Ustavnom sudu donesenom 22. prosinca 2015., Komisija je navela da očekuje da se ovaj zakon ne donese konačno ili da barem ne stupi na snagu dok se potpuno i primjereno ne ocijene sva pitanja koja se odnose na učinak tog zakona na neovisnost i funkcioniranje Ustavnog suda. Komisija je poljskim vlastima preporučila i blisku suradnju s Venecijanskom komisijom Vijeća Europe.

               (11)

               23. prosinca 2015. poljska je vlada zatražila mišljenje Venecijanske komisije o zakonu donesenom 22. prosinca 2015. Međutim, poljski parlament nije čekao to mišljenje prije poduzimanja daljnjih koraka, te je Zakon objavljen u Službenom listu i stupio je na snagu 28. prosinca 2015.

               (12)

               30. prosinca 2015. Komisija je uputila dopis poljskoj vladi (8) tražeći dodatne informacije o predloženim reformama u upravljanju državnom radiotelevizijom u Poljskoj. 31. prosinca 2015. poljski Senat donio je „mali zakon o medijima”, koji se odnosi na upravne i nadzorne odbore poljske javne televizije i javnog radija. 7. siječnja 2016. Komisija je zaprimila odgovor od poljske vlade (9) na dopis o zakonu o medijima u kojem poriče bilo kakav štetan učinak na medijski pluralizam. 11. siječnja Komisija je zaprimila odgovor od poljske vlade o reformi Ustavnog suda (10). Tim se odgovorima nije otklonilo postojeću zabrinutost.

               (13)

               13. siječnja 2016. Kolegij povjerenika održao je prvu orijentacijsku raspravu radi procjene situacije u Poljskoj. Komisija je odlučila razmotriti situaciju na temelju Okvira za vladavinu prava i ovlastiti prvog potpredsjednika Timmermansa da stupi u dijalog s institucijama Republike Poljske radi razjašnjenja pitanja o kojima se raspravlja i radi pronalaženja mogućih rješenja. Istoga dana, Komisija je uputila dopis poljskoj vladi (11) obavještavajući je da razmatra situaciju na temelju Okvira za vladavinu prava i da želi stupiti u dijalog s institucijama Republike Poljske radi razjašnjenja pitanja o kojima se raspravlja i radi pronalaženja mogućih rješenja. 19. siječnja 2016. Komisija je uputila dopis poljskoj vladi (12) nudeći stručnu pomoć i sudjelovanje u raspravi o predmetima koji se odnose na novi zakon o medijima.

               (14)

               19. siječnja 2016. poljska vlada uputila je dopis Komisiji (13) navodeći svoja stajališta o sporu koji se odnosi na imenovanje sudaca, pozivajući se, među ostalim, na ustavni običaj povezan s imenovanjem sudaca. Poljska je vlada navela nekoliko pozitivnih učinaka za koje smatra da su proizašli iz izmjene Zakona o Ustavnom sudu.

               (15)

               Istog je dana Europski parlament održao plenarnu raspravu o situaciji u Poljskoj.

               (16)

               1. veljače 2016. Komisija je uputila dopis poljskoj vladi (14) napominjući da odluke Ustavnog suda o imenovanju sudaca još uvijek nisu provedene. U dopisu se nadalje naglašava potreba za daljnjim razmatranjem izmjena Zakona o Ustavnom sudu, posebno „zajedničkog učinka” različitih provedenih promjena, tražeći detaljnija objašnjenja. U dopisu se traže i informacije o ostalim zakonima koji su nedavno doneseni, posebno o novom zakonu o državnim službenicima, Zakonu o izmjenama Zakona o policiji i određenih drugih zakona, kao i o Zakonu o državnom odvjetništvu te o planiranim zakonodavnim reformama, ponajprije o daljnjim reformama zakonodavstva o medijima.

               (17)

               29. veljače 2016. poljska vlada uputila je dopis Komisiji (15) pružajući daljnja razjašnjenja o mandatu predsjednika Ustavnog suda. U dopisu se navodi da se odlukom Ustavnog suda od 9. prosinca 2015. utvrđuje da su privremene odredbe zakona o izmjenama kojima se omogućio prestanak mandata predsjednika proglašene neustavnima te su izgubile svoj pravni učinak. Kao rezultat, sadašnji predsjednik Ustavnog suda nastavlja svoj mandat prema starim zakonodavnim odredbama do njegova isteka 19. prosinca 2016. U dopisu se navodi da će mandat sljedećeg predsjednika trajati 3 godine. Nadalje, u dopisu se traže razjašnjenja o tome što Komisija podrazumijeva ističući da obvezujuće i konačne odluke Ustavnog suda još uvijek nisu provedene, kao i razjašnjenja o tome zašto su prema Komisiji rezolucije o izboru troje sudaca Ustavnog suda od 2. prosinca 2015. u suprotnosti s kasnijom odlukom Ustavnog suda.

               (18)

               3. ožujka 2016. Komisija je uputila dopis poljskoj vladi (16) s razjašnjenjima koja se odnose na pitanje imenovanja sudaca kako je zatražila poljska vlada u dopisu od 29. veljače 2016. Što se tiče izmjene Zakona o Ustavnom sudu, u dopisu je navedeno da su u skladu s preliminarnom procjenom određene izmjene, uzete pojedinačno ili zajednički, otežale uvjete u kojima Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost novodonesenih zakona te su zatražena detaljnija objašnjenja o tome. U dopisu se traže i informacije o ostalim zakonima koji su nedavno doneseni te o daljnjim zakonodavnim reformama koje su predviđene.

               (19)

               9. ožujka 2016. Ustavni je sud odredio da je zakon donesen 22. prosinca 2015. protuustavan. Ovu odluku vlada dosad nije objavila u Službenom listu, zbog čega ona nema pravni učinak.

               (20)

               11. ožujka 2016. Venecijanska komisija donijela je mišljenje „o izmjenama Zakona o Ustavnom sudu od 25. lipnja 2015.” (17). Što se tiče imenovanja sudaca, u mišljenju se poljski parlament poziva da iznađe rješenje na temelju vladavine prava, poštujući odluke Ustavnog suda. Među ostalim se smatra da bi kvorum s visokom nazočnošću, potrebna dvotrećinska većina za donošenje odluka te strogo pravilo koje onemogućuje rješavanje žurnih predmeta, naročito njihovim zajedničkim učinkom, učinilo Sud neučinkovitim. Naposljetku, smatra se da bi odbijanje objavljivanja odluke od 9. ožujka 2016. dodatno produbilo ustavnu krizu u Poljskoj.

               (21)

               21. ožujka 2016. poljska vlada uputila je dopis Komisiji pozivajući prvog potpredsjednika Timmermansa na sastanak u Poljsku radi procjene dosad obavljenog dijaloga između poljske vlade i Komisije te radi utvrđivanja kako nastaviti na nepristran način koji se temelji na dokazima i suradnji.

               (22)

               31. ožujka 2016. poljska vlada uputila je dopis Komisiji s novim informacijama i pravnim procjenama koje se odnose na spor oko Ustavnog suda u Poljskoj. 5. travnja 2016. u Varšavi su održani sastanci prvog potpredsjednika Timmermansa s ministrom vanjskih poslova Poljske, ministrom pravosuđa, zamjenikom premijera, kao i s predsjednikom i potpredsjednikom Ustavnog suda. Nakon tih sastanaka održano je još nekoliko sastanaka poljske vlade, koju je predstavljalo Ministarstvo pravosuđa, i Komisije.

               (23)

               Slijedom odluke od 9. ožujka 2016. Ustavni sud nastavio je s donošenjem odluka o predmetima. Poljska vlada nije sudjelovala u tim postupcima i odluke koje je Ustavni sud donio nakon 9. ožujka 2016. vlada dosad nije objavila u Službenom listu (18).

               (24)

               13. travnja 2016. Europski parlament donio je rezoluciju o situaciji u Poljskoj, kojom se, među ostalim, od poljske vlade zahtijeva da poštuje, objavi i u potpunosti provede bez daljnjeg odgađanja odluku Ustavnog suda od 9. ožujka 2016. te da provede odluke od 3. i 9. prosinca 2015., te poziva poljski parlament da u potpunosti provede preporuke Venecijanske komisije.

               (25)

               20. travnja 2016. održan je sastanak Komisije i predstavnika Mreže predsjednika vrhovnih sudova EU-a i Konferencije europskih ustavnih sudova radi raspravljanja o situaciji u Poljskoj.

               (26)

               26. travnja 2016. Glavna skupština Vrhovnog suda Poljske donijela je rezoluciju potvrđujući da su odluke Ustavnog suda valjane, čak i ako ih poljska vlada odbija objaviti u Službenom listu.

               (27)

               29. travnja 2016. grupa članova Sejma podnijela je Sejmu zakonodavni prijedlog za novi zakon o Ustavnom sudu u namjeri da zamijeni postojeći zakon. Prijedlog je sadržavao nekoliko odredbi koje je Venecijanska komisija već kritizirala u mišljenju od 11. ožujka 2016. i koje je Ustavni sud proglasio neustavnima u odluci od 9. ožujka 2016. Jedna od njih je dvotrećinska većina potrebna radi donošenja odluka za „izdvojeno” ocjenjivanje ustavnosti novodonesenih zakona. Tijekom travnja u Sejmu je osnovana stručna skupina kako bi pomogla u pripremi novog zakona o Ustavnom sudu.

               (28)

               24. svibnja 2016. prvi potpredsjednik Timmermans sastao se u Varšavi s premijerkom Poljske, s predsjednikom i potpredsjednikom Ustavnog suda, s ombudsmanom, s gradonačelnikom grada Varšave i s članovima oporbenih stranaka u Sejmu. 26. svibnja 2016. prvi potpredsjednik Timmermans sastao se u Bruxellesu sa zamjenikom premijera Poljske. Nakon toga su održani daljnji sastanci i razmijenjene informacije između Komisije i poljske vlade.

               (29)

               Međutim, unatoč detaljnoj i konstruktivnoj prirodi razmijenjenih informacija između Komisije i poljske vlade, time se nije mogla otkloniti zabrinutost Komisije. 1. lipnja 2016. Komisija je donijela mišljenje o vladavini prava u Poljskoj. Slijedom dijaloga koji je bio u tijeku s poljskim vlastima od 13. siječnja Komisija je smatrala potrebnim formalizirati svoju procjenu trenutačne situacije u ovome mišljenju. U mišljenju se utvrđuje zabrinutost Komisije te ono služi za usmjeravanje tekućeg dijaloga s poljskim vlastima prema pronalaženju rješenja.

               (30)

               24. lipnja 2016. poljska vlada uputila je dopis Komisiji potvrđujući primitak Mišljenja Komisije o vladavini prava od 1. lipnja (19). U dopisu je Komisija obaviještena o stanju stvari u parlamentarnom radu u Poljskoj, uključujući o novom zakonu o Ustavnom sudu te je izraženo uvjerenje da je djelovanje poduzeto u parlamentu bio pravi put prema postizanju konstruktivnog rješenja. Slijedom toga, dijalog između Komisije i poljske vlade je nastavljen.

               (31)

               22. srpnja 2016.Sejm je donio novi zakon o Ustavnom sudu kojim se zamjenjuje Zakon o Ustavnom sudu od 25. lipnja 2015. Prvo čitanje održano je 10. lipnja 2016., drugo čitanje započelo je 5. srpnja 2016., a treće čitanje zaključeno je 7. srpnja. Senat je donio izmjene 21. srpnja 2016.Sejm je 22. srpnja 2016. donio novi zakon s izmjenama koje je donio Senat. Zakon može stupiti na snagu tek nakon što ga potpiše predsjednik republike i nakon objavljivanja u Službenom listu. Komisija je dala napomene i raspravljala o sadržaju nacrta zakona s poljskim vlastima u različitim fazama zakonodavnog procesa,

         DONIJELA JE OVU PREPORUKU:

               1.

               Poljska treba uzeti u obzir analizu Komisije izloženu dalje u tekstu i poduzeti mjere predočene u odjeljku 6. ove preporuke kako bi se navedeni problemi riješili unutar utvrđenog vremenskog roka.

         1.   PODRUČJE PRIMJENE PREPORUKE

               2.

               U ovoj se preporuci iznosi zabrinutost Komisije u odnosu na vladavinu prava u Poljskoj i daju preporuke poljskim vlasima o tome kako ukloniti ovu zabrinutost. Ova je zabrinutost povezana sa sljedećim pitanjima:

                           1.

                           imenovanje sudaca Ustavnog suda i neprovedba odluka Ustavnog suda od 3. i 9. prosinca 2015. u pogledu tih predmeta,

                           2.

                           neobjavljivanje u Službenom listu i neprovedba odluke od 9. ožujka 2016. te odluka koje je Ustavni sud donio nakon 9. ožujka 2016.,

                           3.

                           učinkovito funkcioniranje Ustavnog suda i učinkovitost ocjenjivanja ustavnosti novodonesenih zakona, posebno s obzirom na Zakon o Ustavnom sudu koji je Sejm donio 22. srpnja 2016.

         2.   IMENOVANJE SUDACA USTAVNOG SUDA

               3.

               Prije općih izbora za Sejm25. listopada 2015., 8. listopada zakonodavna vlast na odlasku predložila je pet osoba koje će predsjednik republike „imenovati” kao suce Ustavnog suda. Troje sudaca trebalo je preuzeti mjesta ispražnjena tijekom mandata zakonodavne vlasti na odlasku, dok je dvoje sudaca trebalo preuzeti mjesta ispražnjena tijekom mandata zakonodavne vlasti na dolasku, koja je s radom započela 12. studenoga 2015.

               4.

               19. studenoga 2015.Sejm je putem ubrzanoga postupka izmijenio Zakon o Ustavnom sudu, uvodeći mogućnost poništenja prijedloga sudaca koje je predložila prethodna zakonodavna vlast te predlaganja pet novih sudaca. 25. studenoga 2015.Sejm je izglasao prijedlog o poništavanju pet prijedloga prethodne zakonodavne vlasti i 2. prosinca predložio je pet novih sudaca.

               5.

               Pred Ustavnim sudom pokrenut je postupak u odnosu na odluke prethodne zakonodavne vlasti i zakonodavne vlasti na dolasku. Sud je slijedom toga donio dvije odluke, 3. i 9. prosinca 2015.

               6.

               Odlukom od 3. prosinca (20) Ustavni je sud, među ostalim, presudio da je prethodna zakonodavna vlast Sejma bila ovlaštena predložiti troje sudaca da zamijene suce čiji mandati istječu 6. studenoga 2015. Istodobno, Sud je razjasnio da Sejm nije bio ovlašten izabrati dvoje sudaca da zamijene one kojima mandati istječu u prosincu. Odluka se posebno odnosila na obvezu predsjednika republike da odmah uzme prisegu od suca kojega je Sejm izabrao.

               7.

               9. prosinca (21) Ustavni je sud, među ostalim, poništio pravnu osnovu po kojoj nova zakonodavna vlast Sejma može predložiti troje sudaca za mjesta ispražnjena 6. studenoga 2015., a za koje je prethodna zakonodavna vlast već predložila suce na zakonit način.

               8.

               Usprkos tim odlukama, troje sudaca koje je predložila prethodna zakonodavna vlast nije preuzelo svoju dužnost suca u Ustavnom sudu niti su položili prisegu pred predsjednikom republike. Naprotiv, prisegu pred predsjednikom republike položilo je troje sudaca koje je bez pravne osnove predložila nova zakonodavna vlast.

               9.

               Dvoje sudaca koje je izabrala nova zakonodavna vlast da zamijene dvoje sudaca na odlasku u prosincu 2015. u međuvremenu je preuzelo svoju dužnost suca u Ustavnom sudu.

               10.

               28. travnja 2016. predsjednik republike uzeo je prisegu novoga suca Ustavnog suda, kojeg je predložio Sejm kako bi popunio mjesto ispražnjeno ranije tog mjeseca i zamijenio suca čiji je mandat u Ustavnom sudu istekao.

               11.

               22. srpnja 2016.Sejm je donio novi zakon o Ustavnom sudu. U članku 90. tog zakona navodi se da „od trenutka stupanja ovog zakona na snagu, predsjednik Ustavnog suda uključuje u vijeća koja donose odluke u predmetima suce te dodjeljuje predmete sucima Ustavnog suda koji su prisegnuli pred predsjednikom republike, ali danom stupanja ovog zakona na snagu još uvijek nisu preuzeli svoje dužnosti sudaca”. Članak 6. stavak 7. ovog zakona propisuje da „nakon davanja prisege, suci na Sudu preuzimaju svoje dužnosti, a predsjednik Ustavnog suda dodjeljuje im predmete i stvara uvjete kako bi im omogućio izvršavanje njihovih dužnosti”.

               12.

               Komisija smatra da obvezujuće i konačne odluke Ustavnog suda od 3. i 9. prosinca 2015. još uvijek nisu provedene što se tiče imenovanja sudaca. Tim se odlukama od državnih institucija Poljske zahtijeva da lojalno surađuju kako bi osigurale, u skladu s vladavinom prava, da troje sudaca koje je predložila prethodna zakonodavna vlast Sejma mogu preuzeti svoju dužnost suca u Ustavnom sudu, a da troje sudaca koje je nova zakonodavna vlast predložila bez valjane pravne osnove ne preuzmu tu dužnost. Činjenica da te odluke još uvijek nisu provedene izaziva ozbiljnu zabrinutost u pogledu vladavine prava, budući da je usklađenost s konačnim sudskim odlukama neophodan uvjet neodvojiv od vladavine prava.

               13.

               U jednom od dopisa poljska vlada upućuje na postojanje ustavnog običaja u Poljskoj u pogledu imenovanja sudaca koji bi opravdali stav koji je zauzela nova zakonodavna vlast Sejma. Međutim, Komisija napominje, kao što je napomenula i Venecijanska komisija (22), da je na Ustavnom sudu da tumači i primjenjuje državni ustavni zakon i običaj te da Ustavni sud u svojim odlukama nije upućivao na takav običaj. Odluka od 3. prosinca kojom je potvrđena pravna osnova za predlaganje troje sudaca u prethodnom Sejmu za mjesta koja su postala ispražnjena 6. studenoga ne može se poništiti pozivajući se na navodni ustavni običaj koji Sud nije priznao.

               14.

               Nadalje, ograničavanjem utjecaja tih odluka tek na obvezu vlade da ih objavi, kako su iznijele poljske vlasti, osporio bi se svaki pravni i radni učinak odluka od 3. i 9. prosinca. Posebno je osporena obveza predsjednika republike da uzme prisegu dotičnih sudaca koje je potvrdio Ustavni sud.

               15.

               Komisija nadalje napominje da i Venecijanska komisija smatra da rješenje postojećeg sukoba oko sastava Ustavnog suda „mora biti temeljeno na obvezi poštovanja i potpune provedbe odluka Ustavnog suda” te „stoga poziva državne organe, a ponajprije Sejm da u potpunosti poštuju i provedu te odluke” (23).

               16.

               Naposljetku, što se tiče Zakona o Ustavnom sudu donesenog 22. srpnja 2016. Komisija primjećuje da taj zakon nije u skladu s odlukama od 3. i 9. prosinca. Člankom 90. i člankom 6. stavkom 7. zahtijeva se da predsjednik Ustavnog suda dodjeljuje predmete svim sucima koji su položili prisegu pred predsjednikom republike, ali nisu još preuzeli svoje dužnosti sudaca. Čini se da je ova odredba namijenjena za slučaj troje sudaca koje je nova zakonodavna vlast Sejma nezakonito predložila u prosincu 2015. Tom bi se odredbom omogućilo tim sucima stupanje na funkciju preuzimanjem ispražnjenih mjesta za koje je prethodna zakonodavna vlast Sejma već predložila troje sudaca na zakonit način. Te su odredbe stoga suprotne odlukama Ustavnog suda od 3. i 9. prosinca 2015. i mišljenju Venecijanske komisije.

               17.

               Kao zaključak, Komisija smatra da bi poljske vlasti trebale poštovati i u potpunosti provesti odluke Ustavnog suda od 3. i 9. prosinca 2015. Tim se odlukama od državnih institucija zahtijeva da lojalno surađuju kako bi osigurale, u skladu s vladavinom prava, da troje sudaca koje je predložila prethodna zakonodavna vlast mogu preuzeti svoju dužnost suca u Ustavnom sudu, a da troje sudaca koje je nova zakonodavna vlast predložila bez valjane pravne osnove ne preuzmu mjesto suca bez pravovaljanog izbora. Odgovarajuće odredbe Zakona o Ustavnom sudu donesenog 22. srpnja 2016. u suprotnosti su s odlukama Ustavnog suda od 3. i 9. prosinca 2015. i s mišljenjem Venecijanske komisije te izazivaju ozbiljnu zabrinutost u pogledu vladavine prava.

         3.   NEOBJAVLJIVANJE I NEPROVEDBA ODLUKE USTAVNOG SUDA OD 9. OŽUJKA 2016. I ODLUKA DONESENIH NAKON 9. OŽUJKA 2016.

               18.

               22. prosinca 2015., nakon ubrzanog postupka, Sejm je izmijenio Zakon o Ustavnom sudu (24). Te su izmjene detaljnije izložene u nastavku u odjeljku 4.1. U odluci od 9. ožujka 2016. Ustavni sud je proglasio neustavnim zakon donesen 22. prosinca 2015. u cijelosti, kao i njegove posebne odredbe. Poljske vlasti dosad tu odluku nisu objavile u Službenom listu. Poljska vlada osporava zakonitost odluke, budući da Ustavni sud nije primijenio postupak predviđen zakonom donesenim 22. prosinca 2015. Vlada zauzima isti stav prema odlukama koje je Ustavni sud donio nakon 9. ožujka 2016.

               19.

               Komisija smatra da je odluka od 9. ožujka 2016. obvezujuća i potrebno ju je poštovati. Ustavni sud bio je u pravu kad nije primijenio postupak predviđen zakonom donesenim 22. prosinca 2015. U tom smislu Komisija je suglasna s Venecijanskom komisijom, koja po ovoj točci navodi da „jednostavan zakonodavni akt, koji ugrožava provjeru ustavnosti, mora sam po sebi biti ocijenjen u pogledu ustavnosti prije nego što ga Sud može primjenjivati. […] Sama zamisao nadređenosti Ustava podrazumijeva da onaj zakon, kojim se navodno ugrožava ustavno pravosuđe, Ustavni sud treba provjeravati – a po potrebi i poništiti – prije njegova stupanja na snagu” (25). Komisija nadalje naglašava to da s obzirom da je zakon donesen 22. prosinca 2015. zahtijevao kvorum od 13 sudaca za odluke na općoj sjednici, a budući da se Ustavni sud sastojao od samo 12 članova, nije drugačije mogao ocijeniti ustavnost izmjena od 22. prosinca 2015., što su zatražili predsjednik Vrhovnog suda, ombudsman i Državno sudbeno vijeće. To bi bilo u suprotnosti s poljskim Ustavom, prema kojemu Ustavni sud treba osiguravati ocjenjivanje ustavnosti. Slično tomu, Sud nije mogao odlučiti o ustavnosti zahtjeva za kvalificiranom većinom dok je glasao u skladu sa zahtjevom čiju je ustavnost razmatrao.

               20.

               Odbijanje vlade da objavi odluku Ustavnog suda od 9. ožujka 2016. izaziva ozbiljnu zabrinutost u pogledu vladavine prava, budući da je usklađenost s konačnim odlukama neophodan uvjet neodvojiv od vladavine prava. Točnije, kad je objavljivanje odluke preduvjet za njezino stupanje na snagu i kad je takvo objavljivanje obveza državnog tijela, a ne suda koji je donio odluku, ex post kontrola od strane tog državnog tijela u pogledu zakonitosti odluke nije u skladu s vladavinom prava. Odbijanjem objavljivanja odluke osporavaju se automatski pravni i operativni učinak obvezujuće i konačne odluke te se krše načela zakonitosti i diobe vlasti.

               21.

               Odbijanje objavljivanja odluke od 9. ožujka izaziva nesigurnost i nesuglasice koje će štetno utjecati ne samo na tu odluku, već i na sve sljedeće i buduće odluke Ustavnog suda. Budući da su te odluke, slijedom odluke od 9. ožujka 2016., donesene u skladu s pravilima primjenjivim prije 22. prosinca 2015., opasnost od trajnih nesuglasica o svakoj budućoj odluci narušava pravilno funkcioniranje ustavnog pravosuđa u Poljskoj. Ta je opasnost postala stvarnost, budući da je Sud već donio 20 odluka nakon odluke od 9. ožujka 2016., a nijedna od tih odluka nije objavljena u Službenom listu.

               22.

               Komisija primjećuje da novi zakon o Ustavnom sudu donesen 22. srpnja 2016. ne uklanja prethodno navedenu zabrinutost. Člankom 80. stavkom 4. Zakona propisuje se da predsjednik Ustavnog suda premijeru upućuje „zahtjev” za objavljivanje odluka. Time se daje naznaka da bi objavljivanje odluka ovisilo o odluci premijera. Zbog toga nastaje znatna zabrinutost u pogledu neovisnosti Ustavnog suda.

               23.

               Nadalje, člankom 89. propisano je da „u razdoblju od 30 dana od stupanja na snagu [ovog] Zakona odluke Ustavnog suda predane prije 20. srpnja 2016. na način koji je u suprotnosti sa Zakonom o Ustavnom sudu od 25. lipnja 2015. objavljuju se izuzev odluka koje se odnose na normativne akte koji su stavljeni izvan snage”. Ova odredba izaziva zabrinutost, budući da objavljivanje odluka ne bi smjelo ovisiti o odluci zakonodavca. Pored toga, naznaka da su odluke donesene nezakonito u suprotnosti je s načelom diobe vlasti, budući da nije na Sejmu da utvrđuje usklađenost s Ustavom. Nadalje, ta odredba nije u skladu s odlukom od 9. ožujka 2016. i zaključcima Venecijanske komisije.

               24.

               Kao zaključak, činjenica da je poljska vlada dosad odbila objaviti u Službenom listu odluku Ustavnog suda od 9. ožujka 2016., kao i kasnije odluke stvara nesigurnost u pogledu pravne osnove na kojoj Ustavni sud treba djelovati te pravnih učinaka tih odluka. Zbog te nesigurnosti narušava se učinkovitost ocjene ustavnosti, što izaziva ozbiljnu zabrinutost u pogledu vladavine prava. Zakon donesen 22. srpnja 2016. ne otklanja tu zabrinutost.

         4.   OCJENA ZAKONA O USTAVNOM SUDU I UČINKOVITOST OCJENE USTAVNOSTI NOVIH ZAKONA

               25.

               Komisija napominje da je 22. srpnja 2016.Sejm donio novi zakon koji se odnosi na funkcioniranje Ustavnog suda, kojim se stavlja izvan snage Zakon o Ustavnom sudu od 25. lipnja 2015. Taj zakon slijedi zakon donesen 22. prosinca 2015. koji je Ustavni sud proglasio neustavnim. Stoga je potrebno ocijeniti je li taj zakon usklađen s vladavinom prava, uzimajući u obzir njegov učinak na učinkovitost ocjene ustavnosti, uključujući nedavno donesenih zakona, pa stoga predstavlja odgovarajuću mjeru za uklanjanje zabrinutosti u pogledu vladavine prava navedene u Mišljenju Komisije o vladavini prava od 1. lipnja. Predmetno zakonodavstvo i njegov učinak detaljnije se razmatraju u nastavku, uzimajući u obzir učinak odredbi pojedinačno i zajednički, kao i prethodnu sudsku praksu Ustavnog suda i mišljenje Venecijanske komisije.

         4.1.   Izmjene od 22. prosinca 2015. Zakona o Ustavnom sudu

               26.

               22. prosinca 2015., nakon ubrzanog postupka, Sejm je izmijenio Zakon o Ustavnom sudu (26). Izmjenama se, među ostalim, povećava kvorum nazočnosti sudaca za raspravu o predmetima (27), povećava većina potrebna u Ustavnom sudu za donošenje odluka na općoj sjednici (28), zahtijeva obradu predmeta kronološkim redom (29) te predviđa minimalna odgoda za saslušanja (30). Određenim izmjenama (31) povećava se sudjelovanje drugih državnih institucija u stegovnim postupcima koji se odnose na suce Ustavnog suda.

               27.

               U odluci od 9. ožujka 2016. Ustavni sud je proglasio neustavnim zakon donesen 22. prosinca 2015. u cijelosti, kao i njegove posebne odredbe, posebno prethodno navedene. Poljske vlasti dosad nisu objavile tu odluku u Službenom listu (vidjeti prethodno navedeni odjeljak 3.).

               28.

               Kako je već utvrđeno u njezinu mišljenju od 1. lipnja 2016., Komisija je zauzela stajalište da učinak izmjena koje se odnose na kvorum nazočnosti, glasačku većinu, obradu predmeta kronološkim redom i minimalnu odgodu za saslušanja, posebno njihov zajednički učinak, narušavaju učinkovitost Ustavnog suda kao jamca Ustava. Do jednakog je zaključka došla i Venecijanska komisija. Budući da su ovi rezultati relevantni za ocjenu zakona donesenog 22. srpnja 2016., u nastavku se iznose glavni zaključci.

         4.1.1.   Kvorum nazočnosti

               29.

               U izmijenjenom članku 44. stavku 3. navodi se da „Za donošenje odluka na općoj sjednici potrebno je sudjelovanje najmanje 13 sudaca Suda”. (32) U skladu s izmijenjenim člankom 44. stavkom 1. Ustavni sud donosi odluke na općoj sjednici, osim ako je drugačije određeno zakonom. Ovo je posebno primjenjivo na predmete opisane kao „izdvojeno” ocjenjivanje ustavnosti novodonesenih zakona. Izmijenjenim člankom 44. stavkom 1. predviđaju se i iznimke, ponajprije za pojedinačne žalbe ili predmete koje podnose redovni sudovi. Prethodna verzija Zakona zahtijevala je nazočnost od najmanje devet sudaca za odluku na općoj sjednici (članak 44. stavak 3. točka 3. Zakona prije izmjene).

               30.

               Komisija smatra da kvorum nazočnosti 13 od 15 sudaca za opću sjednicu (koja se bavi „izdvojenim” ocjenjivanjem ustavnosti novodonesenih zakona) predstavlja ozbiljno ograničenje u procesu donošenja odluka Ustavnog suda, uz opasnost da izazove zastoj u njegovu radu. Komisija ističe, što je potvrdila i Venecijanska komisija, da je kvorum nazočnosti 13 od 15 sudaca neobično visok u usporedbi s uvjetima u ostalim državama članicama. Zaista je moguće zamisliti da iz različitih razloga takav kvorum nazočnosti povremeno neće biti moguće postići, što bi dovelo do toga da Sud barem privremeno ne može donositi odluke. U stvari, ta se situacija događa u sadašnjim okolnostima, budući da Sud u ovoj fazi ima samo 12 sudaca.

         4.1.2.   Glasačka većina

               31.

               U skladu s izmijenjenim člankom 99. stavkom 1., odluke Ustavnog suda na općoj sjednici (za „izdvojene predmete”) zahtijevale su dvotrećinsku većinu sudaca. S obzirom na novi (veći) kvorum nazočnosti (vidjeti prethodnu točku) ovo je značilo da odluku treba odobriti najmanje devet sudaca ako Ustavni sud donosi odluke na općoj sjednici (33). Jednostavna većina glasova potrebna je samo ako Sud presuđuje u vijeću od sedam ili troje sudaca (pojedinačne žalbe ili predmeti koje su podnijeli redovni sudovi). Za odluku na općoj sjednici u prethodnoj verziji Zakona bila je potrebna jednostavna većina glasova (članak 99. stavak 1. Zakona prije izmjene).

               32.

               Pored povećanog kvoruma nazočnosti, dvotrećinska većina za donošenje odluka (za „izdvojeno” ocjenjivanje ustavnosti novodonesenih zakona) značajno je otežala proces donošenja odluka Ustavnog suda. Komisija ističe, što je potvrdila i Venecijanska komisija, da je u velikoj većini europskih pravnih sustava potrebna samo jednostavna većina. U svakom slučaju, Ustavni sud je utvrdio da je za glasanje prema poljskom Ustavu potrebna jednostavna većina, pa je zahtjev za kvalificiranu većinu stoga neustavan.

         4.1.3.   Obrada predmeta kronološkim redom

               33.

               U skladu s izmijenjenim člankom 80. stavkom 2. (34), datumi za saslušanja ili postupke in camera, gdje se razmatraju zahtjevi u izdvojenim postupcima ocjenjivanja ustavnosti, „utvrđuju se redom kojim su predmeti predani na Sud”. Nisu predviđene iznimke ovom pravilu i u skladu s izmjenom ovo je pravilo primjenjivo na sve neriješene predmete za koje još nije određen datum saslušanja (35). Prethodna verzija Zakona nije uključivala ovakvo pravilo.

               34.

               „Pravilo redoslijeda” prema kojem je Ustavni sud trebao saslušavati predmete redom kojim su upisani negativno je utjecalo na njegovu sposobnost brzog donošenja odluka o ustavnosti novih zakona, posebno s obzirom na broj neriješenih predmeta. Nemogućnost uzimanja u obzir prirode predmeta (ponajprije kad su u predmet uključena pitanja temeljnih prava), njegove važnosti i konteksta u kojemu je predstavljen, mogli su sprječavati Ustavni sud u ispunjivanju zahtjeva za razumno trajanje postupka kako je utvrđeno u članku 6. Europske konvencije o ljudskim pravima i članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Kako navodi i Venecijanska komisija, pravilo redoslijeda moglo je odvratiti od upućivanja zahtjeva za prethodne odluke Sudu Europske unije, posebno ako je nakon dobivanja prethodne odluke potrebno saslušanje.

         4.1.4.   Minimalna odgoda za saslušanja

               35.

               U skladu s izmijenjenim člankom 87. stavkom 2. (36), „saslušanje nije moguće održati ranije od tri mjeseca od dana dostavljanja obavijesti o datumu saslušanja sudionicima postupka, a za predmete u kojima se odluka donosi na općoj sjednici – ranije od šest mjeseci”. U prethodnoj verziji Zakona navedeno je da saslušanje nije moguće održati ranije od 14 dana od dana dostavljanja obavijesti o datumu saslušanja sudionicima postupka.

               36.

               Naposljetku, ovo pitanje trebalo je gledati zajedno sa zahtjevom koji se odnosi na utvrđivanje rasporeda predmeta. Minimalna odgoda za saslušanja (sudionici postupka moraju biti obaviješteni o saslušanju pred Ustavnim sudom najmanje tri – a slučaju važnih predmeta šest – mjeseci prije datuma saslušanja) vrlo vjerojatno dovodi do usporavanja postupaka. Kako je prethodno utvrđeno, nepostojanje opće odredbe koja bi omogućila Ustavnom sudu skraćivanje tih rokova kod žurnih predmeta nije u skladu sa zahtjevima za razumno trajanje postupka na temelju članka 6. Europske konvencije o ljudskim pravima i članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.

         4.1.5.   Stegovni postupak

               37.

               U skladu s izmijenjenim člankom 28.a (37), „stegovni postupak moguće je pokrenuti slijedom zahtjeva predsjednika Republike Poljske ili ministra pravosuđa najkasnije tri tjedna nakon datuma primitka zahtjeva, osim ako predsjednik Suda odluči da zahtjev nije osnovan.” Nadalje, u skladu s izmijenjenim člankom 31.a stavkom 1. Zakona (38), „u posebno teškim slučajevima, Glava skupština podnosi zahtjev Sejmu za razrješenje suca Suda.” Zahtjev za ovakvu mjeru Glavne skupštine može podnijeti predsjednik republike ili ministar pravosuđa na temelju izmijenjenog članka 31.a stavka 2., iako je Ustavni sud zadržao slobodu odlučivanja. Konačnu odluku donosi Sejm. U skladu s prethodnom verzijom Zakona izvršna vlast nije imala pravo pokrenuti stegovni postupak, a Sejm nije imao ovlaštenje razriješiti suca Suda. Ustavni sud je sam imao ovlast razriješiti suca Ustavnog suda.

               38.

               Komisija primjećuje sa zabrinutošću činjenicu da se određenim izmjenama povećava sudjelovanje drugih državnih institucija u stegovnim postupcima koji se odnose na suce Ustavnog suda. Točnije, predsjednik republike ili ministar pravosuđa ovlašteni su pokrenuti stegovni postupak protiv suca Ustavnog suda (39), a, u posebno teškim slučajevima, Sejm je ovlašten donijeti konačnu odluku o otpuštanju suca slijedom zahtjeva koji u tu svrhu podnese Ustavni sud (40).

               39.

               Komisija smatra da činjenica da političko tijelo odlučuje o stegovnoj mjeri koju predlaže Ustavni sud (i stoga može odbiti njezino izricanje) može predstavljati problem u odnosu na neovisnost sudbene vlasti, budući da se može očekivati da parlament (kao političko tijelo) odluči na temelju političkih razmatranja. Nadalje, nije jasno zašto političke institucije kao što su predsjednik republike i ministar pravosuđa trebaju imati ovlast za pokretanje stegovnog postupka. Čak i ako takvi postupci zahtijevaju odobrenje Ustavnog suda ili njegova predsjednika, sama činjenica da su ih mogle pokrenuti političke institucije mogla je utjecati na neovisnost Ustavnog suda. Ovo je izazvalo zabrinutost u pogledu diobe vlasti i neovisnosti Ustavnog suda, budući da prijedlog Ustavnog suda o otpuštanju suca Sejm može odbaciti.

         4.2.   Zakon o Ustavnom sudu donesen 22. srpnja 2016.

               40.

               Pored odredbi o imenovanju sudaca Ustavnog suda i objavljivanju njegovih odluka (vidjeti odjeljke 2. i 3.), zakon donesen 22. srpnja 2016. sadržava i druge odredbe o funkcioniranju Ustavnog suda. Zakon se temelji na Zakonu o Ustavnom sudu od 1. kolovoza 1997., ali uz nove odredbe, među ostalim, o kvorumu nazočnosti sudaca za saslušanje predmeta, većini potrebnoj u Ustavnom sudu za donošenje odluka na općoj sjednici, obradi predmeta kronološkim redom, minimalnoj odgodi za saslušanja, ulozi državnog odvjetnika, odlaganju rasprava, prijelaznim odredbama za neriješene predmete i vacatio legis.

               41.

               Komisija smatra da, čak i uz određena poboljšanja u usporedbi sa Zakonom o izmjenama donesenim 22. prosinca 2015. te rješavanje nekih pitanja koja su izazivala zabrinutost, još uvijek ima primjedbi u odnosu na zakon donesen 22. prosinca 2015., a uvedeno je i nekoliko novih odredbi koje izazivaju zabrinutost. Sveobuhvatno gledajući, učinci određenih odredbi zakona donesenog 22. srpnja 2016., uzetih odvojeno ili zajednički, izazivaju zabrinutost u pogledu učinkovitosti ocjene ustavnosti i vladavine prava.

         4.2.1.   Kvorum nazočnosti

               42.

               U članku 26. stavku 2. navedeno je da „za razmatranje predmeta na Ustavnom sudu u punom sastavu potrebno je sudjelovanje barem jedanaest sudaca Ustavnog suda”. Pored toga, člankom 26. stavkom 1. točkom (g) predviđeno je da „Ustavni sud donosi odluku […] u punom sastavu o […] predmetima u kojima troje sudaca Ustavnog suda predaju zahtjev u tu svrhu u roku od 14 dana od primitka preslika ustavne žalbe ili zahtjeva ili pravnog pitanja iz članka 38. stavka 1.”

               43.

               Člankom 26. stavkom 2. povećava se broj sudaca koji trebaju sudjelovati na općoj sjednici sa devet (kako je bilo prema Zakonu o Ustavnom sudu iz 1997. i Zakonu od 25. lipnja 2015. prije njegove izmjene od 22. prosinca 2015.) na jedanaest. Ovo predstavlja ograničenje u procesu donošenja odluka Ustavnog suda. Broj je smanjen u usporedbi s trinaest, koliko je bilo potreban prema Zakonu o izmjenama od 22. prosinca 2015. Međutim, posebno s obzirom da Ustavni sud trenutačno ima samo 12 sudaca za obradu predmeta, kvorum nazočnosti povremeno neće biti moguće postići, što bi dovelo do toga da Sud barem privremeno ne može donositi odluke.

               44.

               Pored toga, u skladu s člankom 26. stavkom 1. točkom (g) Ustavni sud donosi odluke na općoj sjednici, među ostalim, u predmetima u kojima troje sudaca za to podnesu zahtjev. Ovi suci ne moraju biti suci postavljeni za donošenje odluke u predmetnom slučaju. Zakonom se ne predviđa nikakvo obrazloženje niti ispunjivanje posebnih uvjeta za njihov zahtjev. Tom se odredbom omogućuje da se na općoj sjednici razmatra nepredvidljiv broj predmeta što može ometati učinkovito funkcioniranje Ustavnog suda i posljedično učinkovitost ocjenjivanja ustavnosti.

         4.2.2.   Glasačka većina

               45.

               Člankom 69. predviđeno je: „Odluke se donose jednostavnom većinom glasova.” Ovo je napredak u usporedbi sa Zakonom o izmjeni od 22. prosinca 2015. u toj mjeri da više ne sadržava protuustavan zahtjev za dvotrećinsku većinu za donošenje odluka te se time rješava primjedba koju je Komisija prethodno izrazila.

         4.2.3.   Obrada predmeta kronološkim redom

               46.

               Člankom 38. stavkom 3. predviđeno je „Datumi saslušanja na kojima se razmatraju zahtjevi utvrđuju se u skladu s redoslijedom kojim predmeti dolaze na Ustavni sud.” U članku 38. stavku 4. naveden je ograničen broj predmeta kod kojih redoslijed kojim dolaze zahtjevi nije relevantan. Člankom 38. stavkom 5. predviđeno je da „Predsjednik Ustavnog suda može odrediti datum saslušanja ne uzimajući u obzir uvjete predviđene stavkom 3. [gore] u predmetima kad je to opravdano zaštitom građanskih prava i sloboda, državne sigurnosti ili ustavnog poretka. Na zahtjev petorice sudaca predsjednik Ustavnog suda može ponovno razmotriti svoju odluku za određivanje datuma saslušanja.”

               47.

               „Pravilo redoslijeda”, u skladu s kojim Ustavni sud mora saslušavati predmete prema redoslijedu kojim su upisani zahtjevi, uvedeno je Zakonom o izmjeni od 22. prosinca 2015., a za koje je Ustavni sud već odlučio da nije u skladu, među ostalim, s Ustavom, iz razloga što dotična odredba zadire u neovisnost sudbene vlasti i njezinu odvojenost od ostalih grana vlasti.

               48.

               U skladu s člankom 38. stavkom 3. pravilo redoslijeda primjenjuje se na „zahtjeve”, ali se ne odnosi na „ustavne žalbe”. Čak i ako se pravilo redoslijeda primjenjuje samo na zahtjeve, ono utječe na sposobnost Ustavnog suda da brzo donosi odluke o ustavnosti zakona na zahtjev institucionalnih aktera.

               49.

               Člankom 38. stavkom 5. predviđena je mogućnost da predsjednik Ustavnog suda odstupi od pravila redoslijeda. Međutim, mogućnost je ograničena na posebne predmete i može izazvati odgode, uzevši u obzir da pet sudaca može podnijeti zahtjev za ponovno razmatranje odluke predsjednika Ustavnog suda za određivanje datuma za saslušanje. Štoviše, nije jasno bi li uvjeti omogućili predsjedniku Ustavnog suda odstupanje od pravila redoslijeda u svim slučajevima koji zahtijevaju žurnu odluku.

               50.

               Prema tome, čak i ako zakon donesen 22. srpnja 2016. predstavlja napredak u odnosu na zakon donesen 22. prosinca 2015., utjecaj pravila redoslijeda na učinkovitost Ustavnog suda još uvijek može izazvati određenu zabrinutost.

         4.2.4.   Minimalna odgoda za saslušanja

               51.

               Člankom 61. stavkom 1. predviđeno je da „Saslušanje se ne može održati ranije od 30 dana nakon dostavljanja obavijesti o datumu saslušanja.” Člankom 61. stavkom 3. predviđeno je da „U slučajevima koji se odnose na pravna pitanja, ustavne žalbe ili sporove o nadležnosti između središnjih ustavnih vlasti države, predsjednik Ustavnog suda može odrediti da se rok propisan stavkom 1. skrati na polovicu, osim ako podnositelj žalbe, sud koji upućuje pravno pitanje ili podnositelj predmetnog zahtjeva izraze protivljenje u roku od sedam dana od uručivanja naloga predsjednika Ustavnog suda.” Činjenica da predsjednik Ustavnog suda može naložiti skraćivanje roka od 30 dana na polovicu predstavlja napredak u usporedbi sa zakonom donesenim 22. prosinca 2015., čak i ako podnositelj žalbe, sud koji upućuje pravno pitanje ili podnositelj zahtjeva mogu uložiti prigovor na skraćivanje roka.

         4.2.5.   Stegovni postupak

               52.

               Zakonom donesenim 22. srpnja 2016. nije predviđeno sudjelovanje drugih državnih institucija u stegovnim postupcima koji se odnose na suce Ustavnog suda. Ovo je napredak u odnosu na zakon donesen 22. prosinca 2015. i stoga to pitanje više ne izaziva zabrinutost.

         4.2.6.   Mogućnost da državni odvjetnik spriječi razmatranje predmeta

               53.

               Člankom 61. stavkom 6. predviđeno je da „Odsutnost državnog odvjetnika na saslušanju, o kojem je uredno obaviješten, ili njegovog/njezinog predstavnika ne sprječava razmatranje predmeta osim ako obveza sudjelovanja na saslušanju proizlazi iz odredbi Zakona.” Člankom 30. stavkom 5. predviđeno je da „Državni odvjetnik ili njegov/njezin zamjenik sudjeluju u predmetima koje Ustavni sud razmatra na općoj sjednici.”

               54.

               U praksi, članak 61. stavak 6. i članak 30. stavak 5. uzeti zajedno ukazuju na mogućnost da državni odvjetnik, koji je ujedno i ministar pravosuđa, može odgoditi ili čak spriječiti razmatranje određenih predmeta, uključujući predmete koji se obrađuju na općoj sjednici, ako odluči ne sudjelovati na saslušanju. Ovime bi bilo omogućeno neopravdano uplitanje u funkcioniranje Ustavnog suda i narušilo bi neovisnost sudske vlasti i načelo diobe vlasti.

         4.2.7.   Odlaganje rasprava

               55.

               Člankom 68. stavkom 5. predviđeno je da „Tijekom rasprava na Ustavnom sudu u punom sastavu barem četiri suca mogu uložiti prigovor na predloženo rješenje ako smatraju da je predmet posebno važan iz razloga državne organizacije ili razloga javnog reda, a oni nisu suglasni sa sadržajem rješenja.” Člankom 68. stavkom 6. predviđeno je da „U slučaju prigovora iz stavka 5. rasprave se odlažu na tri mjeseca, a na naknadnim raspravama po isteku tog razdoblja suci koji su uložili prigovor predstavljaju svoje zajednički prijedlog rješenja.” Člankom 68. stavkom 7. propisano je da „Ako tijekom novih rasprava iz stavka 6. najmanje četiri suca ponovno ulože prigovor, rasprave se odlažu na još tri mjeseca. Po isteku tog razdoblja, održavaju se nove rasprave i glasanje.”

               56.

               Za predmete koji se razmatraju na općoj sjednici, što može podrazumijevati velik broj predmeta (vidjeti prethodno navedeno), zakonom donesenim 22. srpnja 2016. omogućuje se da barem četiri suca Ustavnog suda ulože prigovor na nacrt odluke. To može dovesti do odlaganja rasprava u predmetu na najmanje tri mjeseca, a u nekim slučajevima i na šest mjeseci od trenutka kad Ustavni sud dosegne fazu rasprave. Zakonom nije predviđena iznimka za bržu obradu žurnih predmeta.

               57.

               Utjecaj tih odredbi na učinkovitost ocjenjivanja ustavnosti izaziva zabrinutost u odnosu na vladavinu prava, budući da sprječava Ustavni sud da u potpunosti osigura učinkovito ocjenjivanje ustavnosti te učinkovitu i pravovremenu sudsku zaštitu u svim predmetima.

         4.2.8.   Prijelazne odredbe za neriješene predmete

               58.

               Člankom 83. stavkom 1. predviđeno je: „Odredbe ovog Zakona primjenjuju se na predmete koji su započeti ali nisu završeni prije datuma stupanja ovog Zakona na snagu.” U skladu s člankom 83. stavkom 2. „Ustavni sud mora riješiti predmete iz stavka 1. u roku od jedne godine od stupanja ovog Zakona na snagu. Rok od jedne godine ne primjenjuje se na predmete navedene u članku 84.” U članku 84. stavku 1. navedeno je: „U slučaju zahtjeva koje su podnijeli subjekti iz članka 191. stavka 1., podstavaka 1. do 5. Ustava koji nisu riješeni prije datuma stupanja ovog Zakona na snagu, Ustavni sud […] obustavlja postupak na šest mjeseci i poziva podnositelje zahtjeva da dopune svoje zahtjeve u skladu sa zahtjevima iz članka 33. stavka 2. do stavka 5.” Člankom 84. stavkom 2. predviđeno je: „Ako je zahtjev iz stavka 1. dopunjen u skladu sa zahtjevima iz članka 33. stavka 2. do stavka 5., Ustavni sud nalaže nastavak obustavljenog postupka po isteku roka iz stavka 1. U protivnom postupak se obustavlja.”

               59.

               U članku 85. stavku 1. navedeno je: „Ako je datum saslušanja određen prije stupanja ovog Zakona na snagu, saslušanje se odlaže i nadležno sudsko vijeće usklađuje se s ovim Zakonom.” Člankom 85. stavkom 2. predviđeno je: „Određuje se novi datum za saslušanje. Saslušanje se odvija u skladu s ovim Zakonom.” Člankom 86. predviđeno je: „Ako je datum objavljivanja odluke određen prije stupanja ovog Zakona na snagu, objavljivanje se odlaže, a nadležno sudsko vijeće i zahtjevi koji se odnose na odluku usklađuju se s ovim Zakonom.”

               60.

               S jedne strane, člankom 83. stavkom 2. utvrđuje se rok od jedne godine od datuma stupanja Zakona na snagu za obradu neriješenih predmeta. Međutim, s druge strane, člankom 84. predviđeno je, odstupajući od članka 83. stavka 2., da se neriješeni zahtjevi (tj. zahtjevi za ocjenjivanje ustavnosti propisa koje podnesu institucionalni akteri) zamrzavaju na razdoblje od šest mjeseci. Ustavni sud zatražio bi od podnositelja zahtjeva da dopune svoje zahtjeve kako bi bili u skladu s novim postupovnim zahtjevima, te bi mogao nastaviti svoj rad na tim zahtjevima tek nakon proteka razdoblja od šest mjeseci (čak i ako su podnositelji zahtjeva dopunili svoj zahtjev ranije). Zakonom nije predviđena iznimka za bržu obradu žurnih predmeta.

               61.

               Članci 85. i 86. svode se na zakonodavno uplitanje u neriješene slučajeve, posebno u one koji su već uznapredovali, te bi mogli ometati funkcioniranje Ustavnog suda.

               62.

               Ove prijelazne odredbe uzete zajedno izazivaju veliku zabrinutost, budući da značajno usporavaju rad Ustavnog suda na zahtjevima i sprječavaju Ustavni sud da u potpunosti osigura učinkovito ocjenjivanje ustavnosti. Ovo je naročito relevantno u kontekstu svih osjetljivih novih zakonodavnih akata koje Komisija navodi u svome mišljenju (vidjeti u nastavku u odjeljku 4.3.).

         4.2.9.   Vacatio legis

               63.

               Člankom 92. zakona donesenog 22. srpnja 2016. predviđeno je da „Ovaj Zakon stupa na snagu 14 dana od dana objave.” Osim ako se pribjegne preventivnom ocjenjivanju ustavnosti Zakona, razdoblje vacatio legis od 14 dana prekratko je za učinkovito ocjenjivanje ustavnosti zakona. Iz razloga pravne sigurnosti važno je predvidjeti dovoljno vremena da se Ustavnom sudu omogući ocjenjivanje ustavnosti Zakona prije njegova stupanja na snagu.

               64.

               U tom smislu podsjeća se da je u svojem mišljenju od 11. ožujka 2016. Venecijanska komisija naglasila da Ustavni sud mora imati mogućnost ocjenjivanja običnog zakona koji regulira funkcioniranje Ustavnog suda prije njegova stupanja na snagu.

         4.3.   Posljedice nedostatka učinkovitosti ocjenjivanja ustavnosti novodonesenih zakona

               65.

                  Sejm je donio nekoliko posebno osjetljivih novih zakonodavnih akata, često u ubrzanom zakonodavnom postupku, kao što su, posebno, zakon o medijima (41), novi zakon o državnim službenicima (42), Zakon o izmjenama Zakona o policiji i određenih drugih zakona (43), zakoni o državnom odvjetništvu (44) te novi zakon o ombudsmanu i izmjeni određenih drugih zakona (45). U dopisima od 1. veljače 2016. i 3. ožujka 2016. Komisija je upitala poljsku vladu o stanju stvari i sadržaju tih zakonodavnih reformi, ali dosad nisu dostavljene nikakve informacije. Pored toga, Sejm je donio još nekoliko osjetljivih nacrta zakonodavnih akata, kao što su Zakon o Nacionalnom vijeću za medije (46) i novi zakon o borbi protiv terorizma (47).

               66.

               Komisija smatra da sve dok je Ustavni sud spriječen da u potpunosti osigura učinkovito ocjenjivanje ustavnosti, ne može postojati učinkovita provjera usklađenosti s Ustavom, uključujući temeljna prava, zakonodavnih akata kao što oni navedeni gore.

               67.

               Komisija napominje, na primjer, da novodoneseni zakoni (ponajprije zakoni o medijima (48)) izazivaju zabrinutost u pogledu slobode i pluralizma medija. Točnije, novim zakonima o medijima mijenjaju se pravila za imenovanje upravnih i nadzornih odbora javnih medija, stavljajući ih pod nadzor vlade (ministra financija), a ne neovisnoga tijela. Novi zakoni ujedno omogućuju trenutno raspuštanje postojećih upravnih i nadzornih odbora. U tom smislu Komisija posebno preispituje mogućnosti sudske zaštite za osobe zahvaćene tim zakonom.

               68.

               Zakoni kao što je novi zakon o državnim službenicima (49) jednako su važni sa stajališta vladavine prava i temeljnih prava. U tom smislu Komisija je upitala poljsku vladu o mogućnostima sudske zaštite za osobe zahvaćene zakonom u dopisima od 1. veljače i 3. ožujka 2016. (50). Poljska vlada dosad nije odgovorila Komisiji po ovoj točci.

               69.

               Zakon o izmjenama Zakona o policiji i određenih drugih zakona (51) može pokrenuti pitanja u pogledu njegove usklađenosti s temeljnim pravima, uključujući privatnost i zaštitu podataka. Od 28. do 29. travnja 2016. izaslanstvo Venecijanske komisije posjetilo je Varšavu kako bi razgovaralo o izmjenama Zakona o policiji i određenih drugih zakona te je donijelo mišljenje na sjednici održanoj od 10. do 11. lipnja 2016. (52). U mišljenju se, među ostalim, navodi da su postupovna jamstva i materijalni uvjeti utvrđeni Zakonom još uvijek nedovoljni za sprječavanje njegove prekomjerne upotrebe i neopravdanog uplitanja u privatnost pojedinaca.

               70.

               Nadalje, novi zakon o borbi protiv terorizma može pokrenuti pitanja u pogledu njegove usklađenosti s temeljnim pravima (53) te je predmetom ocjenjivanja ustavnosti.

               71.

               Kao zaključak, Komisija smatra da sve dok je Ustavni sud spriječen da u potpunosti osigura učinkovito ocjenjivanje ustavnosti, ne može postojati učinkovita provjera usklađenosti zakonodavnih akata s temeljnim pravima. To izaziva ozbiljnu zabrinutost u pogledu vladavine prava, ponajprije stoga što je Sejm nedavno donio nekoliko posebno osjetljivih novih zakonodavnih akata za koje treba biti omogućeno ocjenjivanje ustavnosti. Ova je zabrinutost još više povećana činjenicom da, kako je prethodno utvrđeno, zakon donesen 22. srpnja 2016. predviđa da se niz neriješenih predmeta stavlja na čekanje.

         5.   PRONALAŽENJE SUSTAVNE PRIJETNJE VLADAVINI PRAVA

               72.

               Iz gore utvrđenih razloga Komisija je mišljenja da u Poljskoj postoji situacija sustavne prijetnje vladavini prava. Činjenica da je Ustavni sud spriječen da u potpunosti osigura učinkovito ocjenjivanje ustavnosti negativno utječe na njegov integritet, stabilnost i pravilno funkcioniranje, što je jedno od osnovnih jamstava vladavine prava u Poljskoj. Tamo gdje je uspostavljen sustav ustavnog pravosuđa, njegova učinkovitost predstavlja ključnu sastavnicu vladavine prava.

               73.

               Poštovanje vladavine prava nije samo preduvjet za zaštitu svih temeljnih vrijednosti navedenih u članku 2. Ugovora o Europskoj uniji. Ujedno je i preduvjet za poštovanje svih prava i obveza koje proizlaze iz Ugovora i međunarodnog prava te za uspostavljanje međusobnog povjerenja građana, poduzetnika i državnih vlasti u pravne sustave svih ostalih država članica.

         6.   PREPORUČENO DJELOVANJE

               74.

               Komisija preporučuje da poljske vlasti hitno poduzmu odgovarajuće mjere radi uklanjanja te sustavne prijetnje vladavini prava. Komisija posebno preporučuje da poljske vlasti:

                           (a)

                           u potpunosti provedu odluke Ustavnog suda od 3. i 9. prosinca 2015. kojima se zahtijeva da troje sudaca koje je zakonito predložila prethodna zakonodavna vlast u listopadu 2015. mogu preuzeti svoju dužnost sudaca u Ustavnom sudu, a da troje sudaca koje je nova zakonodavna vlast predložila bez valjane pravne osnove ne preuzmu mjesto suca bez pravovaljanog izbora;

                           (b)

                           objave i u potpunosti provedu odluke Ustavnog suda od 9. ožujka 2016. i njegove kasnije odluke te osiguraju da objavljivanje budućih odluka bude automatsko i ne ovisi ni o kakvoj odluci izvršnih ili zakonodavnih vlasti;

                           (c)

                           osiguraju da se prilikom reformi Zakona o Ustavnom sudu poštuju odluke Ustavnog suda, uključujući odluke od 3. i 9. prosinca 2015. i odluku od 9. ožujka 2016. te da se u potpunosti uzme u obzir mišljenje Venecijanske komisije; osiguraju da učinkovitost Ustavnog suda kao jamca Ustava nije narušena zahtjevima, bilo odvojeno ili kroz njihov zajednički učinak, kao što su oni prethodno navedeni u pogledu kvoruma nazočnosti, obrade predmeta kronološkim redom, mogućnosti da državni odvjetnik spriječi razmatranje predmeta, odlaganja rasprava ili prijelaznih mjera koje utječu na neriješene predmete te stavljanje predmeta na čekanje;

                           (d)

                           osiguraju da Ustavni sud može ocjenjivati usklađenost novog zakona donesenog 22. srpnja 2016. na Ustavnom sudu prije njegova stupanja na snagu te objave i u potpunosti provedu odluku Ustavnog suda u tom smislu;

                           (e)

                           suzdrže se od aktivnosti i javnih izjava koje bi mogle narušiti legitimitet i učinkovitost Ustavnog suda.

               75.

               Komisija naglašava da je lojalna suradnja, potrebna među različitim državnim institucijama u predmetima koji se odnose na vladavinu prava, neophodna radi pronalaženja rješenja u postojećoj situaciji. Komisija ujedno potiče poljske vlasti da zatraže stajališta Venecijanske komisije o novom zakonu o Ustavnom sudu donesenom 22. srpnja 2016.

               76.

               Komisija poziva poljsku vladu da riješi probleme navedene u ovoj preporuci u roku od tri mjeseca od primitka ove preporuke te da obavijesti Komisiju o koracima poduzetim u tu svrhu.

               77.

               Na osnovi ove preporuke, Komisija je spremna nastaviti konstruktivni dijalog s poljskom vladom.

      Sastavljeno u Bruxellesu 27. srpnja 2016.

            Za Komisiju

         Frans TIMMERMANS

            Potpredsjednik

      (1)  COM(2014) 158 final, dalje u tekstu „Komunikacija”.

      (2)  Vidjeti COM(2014) 158 final, odjeljak 2., Prilog I.

      (3)  Vidjeti stavak 4.1. Komunikacije.

      (4)  Ibid.

      (5)  Ibid.

      (6)  Zakon donesen 22. prosinca 2015. o izmjenama Zakona o Ustavnom sudu od 25. lipnja 2015. Zakon o izmjenama objavljen je u Službenom listu 28. prosinca; točka 2217.

      (7)  Dopis od 23. prosinca 2015. prvog potpredsjednika g. Timmermansa ministru vanjskih poslova g. Waszczykowskom i ministru pravosuđa g. Ziobrou.

      (8)  Dopis od 30. prosinca 2015. prvog potpredsjednika g. Timmermansa ministru vanjskih poslova g. Waszczykowskom i ministru pravosuđa g. Ziobrou.

      (9)  Dopis od 7. siječnja 2016. državnog podtajnika g. Stepkowskog prvom potpredsjedniku g. Timmermansu.

      (10)  Dopis od 11. siječnja 2016. ministra pravosuđa g. Ziobrova prvom potpredsjedniku g. Timmermansu.

      (11)  Dopis od 13. siječnja 2016. prvog potpredsjednika g. Timmermansa ministru pravosuđa g. Ziobrou.

      (12)  Dopis od 19. siječnja 2016. povjerenika g. Oettingera ministru pravosuđa g. Ziobrou.

      (13)  Dopis od 19. siječnja 2016. ministra pravosuđa g. Ziobroa prvom potpredsjedniku g. Timmermansu.

      (14)  Dopis od 1. veljače 2016. prvog potpredsjednika g. Timmermansa ministru pravosuđa g. Ziobrou.

      (15)  Dopis od 29. veljače 2016. ministra vanjskih poslova g. Waszczykowskog prvom potpredsjedniku g. Timmermansu.

      (16)  Dopis od 3. ožujka 2016. prvog potpredsjednika g. Timmermansa ministru vanjskih poslova g. Waszczykowskom.

      (17)  Mišljenje br. 833/2015, CDL-AD(2016)001.

      (18)  Od 9. ožujka 2016. nije objavljeno dvadeset odluka koje je donio Ustavni sud.

      (19)  Dopis od 24. lipnja 2016. ministra vanjskih poslova g. Waszczykowskog prvom potpredsjedniku g. Timmermansu.

      (20)  K 34/15.

      (21)  K 35/15.

      (22)  Mišljenje, stavak 112.

      (23)  Mišljenje, stavak 136.

      (24)  Zakon o Ustavnom sudu od 25. lipnja 2015., objavljen u Službenom listu 30. srpnja 2015., točka 1064, kako je izmijenjen. Zakon donesen 22. prosinca 2015. objavljen je u Službenom listu 28. prosinca; točka 2217.

      (25)  Mišljenje, stavak 41.

      (26)  Zakon o Ustavnom sudu od 25. lipnja 2015., objavljen u Službenom listu 30. srpnja 2015., točka 1064, kako je izmijenjen. Zakon donesen 22. prosinca 2015. objavljen je u Službenom listu 28. prosinca; točka 2217.

      (27)  Vidjeti novi članak 1. stavak 9., kojim se zamjenjuje članak 44. stavci od 1. do 3.

      (28)  Vidjeti novi članak 1. stavak 14., kojim se zamjenjuje članak 99. stavak 1.

      (29)  Vidjeti novi članak 1. stavak 10., kojim se umeće članak 80. stavak 2.

      (30)  Vidjeti novi članak 1. stavak 12., kojim se zamjenjuje članak 87. stavak 2.

      (31)  Vidjeti novi članak 1. stavak 5., kojim se umeće novi članak 28.a i novi članak 1. stavak 7., kojim se umeće novi članak 31.a.

      (32)  Ovaj novi kvorum nazočnosti primjenjuje se i na rezolucije Glavne skupštine, osim ako je drugačije predviđeno Zakonom, vidjeti novi članak 1. stavak 3., kojim se mijenja članak 10. stavak 1.

      (33)  U skladu s izmjenom, ista pravila – kvorum nazočnosti i dvotrećinska glasačka većina – primjenjuju se i na Glavnu skupštinu Suda.

      (34)  Vidjeti novi članak 1. stavak 10., kojim se umeće članak 80. stavak 2.

      (35)  Vidjeti novi članak 2.

      (36)  Vidjeti novi članak 1. stavak 12.

      (37)  Vidjeti novi članak 1. stavak 5.

      (38)  Vidjeti novi članak 1. stavak 7.

      (39)  Vidjeti novi članak 1. stavak 5., kojim se umeće novi članak 28.a.

      (40)  Vidjeti novi članak 1. stavak 7., kojim se umeće novi članak 31.a.

      (41)  Zakon od 30. prosinca 2015. o izmjenama Zakona o javnim medijima, objavljen u Službenom listu 7. siječnja 2016., točka 25.

      (42)  Zakon od 30. prosinca 2015. o izmjenama Zakona o državnim službenicima i određenih drugih akata, objavljen u Službenom listu 8. siječnja 2016., točka 34.

      (43)  Zakon od 15. siječnja 2016. o izmjenama Zakona o policiji i drugih zakona, objavljen u Službenom listu 4. veljače 2016., točka 147.

      (44)  Zakon od 28. siječnja 2016. o državnom odvjetništvu, objavljen u Službenom listu 15. veljače 2016., točka 177. Zakon od 28. siječnja 2016. – Uredbe o provedbi Zakona – Zakon o državnom odvjetništvu, objavljen u Službenom listu 15. veljače 2016., točka 178.

      (45)  Zakon od 18. ožujka 2016. o ombudsmanu i izmjenama određenih drugih zakona. Zakon je potpisao predsjednik republike 4. svibnja 2016.

      (46)  Zakon od 22. lipnja 2016. o Nacionalnom vijeću za medije. Zakon je potpisao predsjednik republike 27. lipnja 2016.

      (47)  Zakon o borbi protiv terorizma od 10. lipnja 2016. Zakon je potpisao predsjednik republike 22. lipnja 2016. Komisija je nadalje svjesna da je 5. svibnja 2016. ministar pravosuđa predao novi zakon o izmjenama Zakona o Nacionalnom sudbenom vijeću i određenih drugih zakona Centru za nacionalno zakonodavstvo.

      (48)  Zakon od 30. prosinca 2015. o izmjenama Zakona o javnim medijima, objavljen u Službenom listu 7. siječnja 2016., točka 25. i Zakon od 22. lipnja 2016. o Nacionalnom vijeću za medije. Zakon je potpisao predsjednik republike 27. lipnja 2016.

      (49)  Zakon od 30. prosinca 2015. o izmjenama Zakona o državnim službenicima i određenih drugih akata, objavljen u Službenom listu 8. siječnja 2016., točka 34.

      (50)  Dopis od 1. veljače 2016. prvog potpredsjednika g. Timmermansa ministru pravosuđa g. Ziobrou. Dopis od 3. ožujka 2016. prvog potpredsjednika g. Timmermansa ministru vanjskih poslova g. Waszczykowskom.

      (51)  Zakon od 15. siječnja 2016. o izmjenama Zakona o policiji i drugih zakona, objavljen u Službenom listu 4. veljače 2016., točka 147.

      (52)  Mišljenje br. 839/2016.

      (53)  Zakon o borbi protiv terorizma od 10. lipnja 2016. Zakon je potpisao predsjednik republike 22. lipnja 2016.


title: Preporuka Vijeća od 8. srpnja 2014. o Nacionalnom programu reformi Ujedinjene Kraljevine za 2014. i dostavljanje mišljenja Vijeća o programu konvergencije Ujedinjene Kraljevine za 2014.

text:
               29.7.2014

               HR

               Službeni list Europske unije

               C 247/136

         PREPORUKA VIJEĆA
   od 8. srpnja 2014.
   o Nacionalnom programu reformi Ujedinjene Kraljevine za 2014. i dostavljanje mišljenja Vijeća o programu konvergencije Ujedinjene Kraljevine za 2014.
   2014/C 247/26
   VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
   uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 121. stavak 2. i članak 148. stavak 4.,
   uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika (1), a posebno njezin članak 9. stavak 2.,
   uzimajući u obzir Uredbu (EZ) br. 1176/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o sprečavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža (2), a posebno njezin članak 6. stavak 1.,
   uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,
   uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta,
   uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,
   uzimajući u obzir mišljenje Odbora za zapošljavanje,
   uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,
   uzimajući u obzir mišljenje Odbora za socijalnu zaštitu,
   uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,
   budući da:

               (1)

               Europsko vijeće se 26. ožujka 2010. složilo s prijedlogom Komisije o pokretanju nove strategije za rast i radna mjesta Europa 2020., koja se temelji na pojačanoj koordinaciji ekonomskih politika te je usmjerena na ključna područja u kojima je potrebno poduzeti mjere radi jačanja potencijala Europe u području održivog razvoja i konkurentnosti.

               (2)

               Vijeće je 13. srpnja 2010. na temelju prijedloga Komisije donijelo Preporuku o općim smjernicama za ekonomske politike država članica i Unije (2010. – 2014.), a 21. listopada 2010. donijelo je odluku o smjernicama za politike zapošljavanja država članica (3), koje zajedno čine „integrirane smjernice”. Države članice pozvane su da integrirane smjernice uzmu u obzir u nacionalnim ekonomskim politikama i politikama zapošljavanja.

               (3)

               Predsjednici država ili vlada donijeli su 29. lipnja 2012. odluku o Paktu za rast i zapošljavanje, uspostavivši usklađen okvir za djelovanje na nacionalnoj razini te na razini EU-a i europodručja koristeći se svim mogućim sredstvima, instrumentima i politikama. Odlučili su da je potrebno poduzeti mjere na razini država članica, a posebice su izrazili potpunu predanost ostvarivanju ciljeva strategije Europa 2020. i provedbi preporuka za pojedine zemlje.

               (4)

               Vijeće je 9. srpnja 2013. donijelo Preporuku (4) o nacionalnom programu reformi Ujedinjene Kraljevine za 2013. i dostavilo mišljenje o ažuriranom programu konvergencije Ujedinjene Kraljevine za razdoblje 2012. – 2013. do 2017. – 2018.

               (5)

               Komisija je 13. studenoga 2013. donijela Godišnji pregled rasta, čime je označen početak europskog semestra za koordinaciju ekonomske politike za 2014. Komisija je također 13. studenoga 2013., na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011, usvojila Izvješće o mehanizmu upozoravanja u kojem je Ujedinjena Kraljevina prepoznata kao jedna od država članica za koju je potrebno izvršiti detaljno preispitivanje.

               (6)

               Europsko vijeće podržalo je 20. prosinca 2013. prioritete za osiguranje financijske stabilnosti, fiskalne konsolidacije i mjera za poticanje rasta. Pritom je istaknulo potrebu za diferenciranom fiskalnom konsolidacijom kojom se potiče rast, ponovnom uspostavom uobičajenih uvjeta kreditiranja gospodarstva, promicanjem rasta i konkurentnosti, rješavanjem problema nezaposlenosti i socijalnih posljedica krize te modernizacijom javne uprave.

               (7)

               Na temelju članka 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011. Komisija je 5. ožujka 2014. objavila rezultate detaljnog preispitivanja za Ujedinjenu Kraljevinu. Na temelju analize Komisije moguće je zaključiti da se Ujedinjena Kraljevina i dalje suočava s makroekonomskim neravnotežama, što zahtijeva praćenje i političko djelovanje. Osobito kretanja u područjima zaduženosti kućanstava, povezana s visokim hipotekarnim dugom i strukturnim značajkama tržišta nekretnina, kao i nepovoljna kretanja u pogledu udjela na izvoznom tržištu, i dalje zahtijevaju pozornost. Rizici u sektoru nekretnina odnose se na stalni strukturni nedostatak ponude nekretnina i na bitna ograničenja ponude, osobito u Londonu, dok relativno spor odgovor ponude na sve veću potražnju dovodi do porasta cijena nekretnina, osobito u Londonu i u jugoistočnom području, i do sve veće hipotekarne zaduženosti kupaca. Iako nije vjerojatno da će sve manji udjel na izvoznom tržištu predstavljati kratkoročne rizike, u kombinaciji s deficitom tekućeg računa ipak upućuje na strukturne izazove. Oni su povezani s nedostatkom vještina i infrastruktura. Što se tiče javnih financija, predviđa se da Ujedinjena Kraljevina neće ispuniti rok za ispravljanje prekomjernog deficita što ga je utvrdilo Vijeće i prosječni godišnji fiskalni napor manji je od onoga utvrđenog u preporuci.

               (8)

               Ujedinjena Kraljevina podnijela je 30. travnja 2014. svoj nacionalni program reformi za 2014. i svoj program konvergencije za 2014. Kako bi se u obzir uzela njihova povezanost, oba su programa istodobno ocijenjena.

               (9)

               U skladu sa stavkom 4. Protokola (br. 15) o određenim odredbama koje se odnose na Ujedinjenu Kraljevinu Velike Britanije i Sjeverne Irske, na Ujedinjenu Kraljevinu ne primjenjuje se obveza izbjegavanja prekomjernih deficita opće države iz članka 126. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. U stavku 5. Protokola predviđa se da Ujedinjena Kraljevina treba nastojati izbjeći prekomjeran državni deficit. U skladu s člankom 104. stavkom 6. Ugovora o osnivanju Europske zajednice Vijeće je 8. srpnja 2008. utvrdilo da Ujedinjena Kraljevina bilježi prekomjeran deficit.

               (10)

               Cilj je proračunske strategije utvrđene u programu konvergencije za 2014. uravnotežiti ciklički prilagođen sadašnji proračun do kraja petogodišnjeg razdoblja koje završava 2018./2019. U program konvergencije nije uključen srednjoročni cilj kako je predviđeno u Paktu o stabilnosti i rastu. Deficit opće države procjenjuje se na 5,0 % BDP-a u 2014./2015., s obzirom na to da je opao nakon što je dosegao vrhunac od 11,4 % BDP-a u 2009./2010. To nije u skladu s rokom za smanjenje prekomjernog deficita koji je utvrdilo Vijeće. Prema programu konvergencije, prekomjerni deficit bit će smanjen na 2,4 % BDP-a u 2016./2017., odnosno dvije godine nakon roka koji je odredilo Vijeće. U programu konvergencije predviđa se poboljšanje (ponovno izračunanog) strukturnog deficita opće države za 0,3 postotna boda koji će dosegnuti 4,4 % BDP-a 2014./2015. Proračunski planovi nisu dovoljni za postizanje godišnjeg prosječnog fiskalnog napora preporučenog za smanjenje prekomjernog deficita. Stoga se u programu konvergencije predviđa godišnje poboljšanje (ponovno izračunanog) strukturnog salda za 0,8 postotnih bodova u 2015./2016. i 1,3 postotna boda u 2016./2017. Općenito gledajući, program je samo djelomično u skladu sa zahtjevima Pakta o stabilnosti i rastu.

               (11)

               Konsolidacija je dosad bila uglavnom provođena rezanjem troškova, te bi se stoga moglo uzeti u obzir moguće povećanje prihoda proširenjem porezne osnovice. Ujedinjena Kraljevina ima visoku razinu izgubljenih poreznih prihoda, osobito u pogledu neizravnog oporezivanja. Prema programu konvergencije, predviđa se da će udio duga u BDP-u porasti na 93,1 % u 2015./2016., a zatim ponovno opasti na 86,6 % u 2018./2019. Makroekonomski scenarij Ujedinjene Kraljevine na kojem se temelje proračunska predviđanja u programu jest vjerodostojan. Proračunska predviđanja mogla bi biti ugrožena rastom nižim od očekivanoga zbog ograničenih plaća kojima se smanjuje privatna potrošnja te zbog nesigurnosti kojom se sprečavaju ulaganja. Unatoč tome predviđanja su u skladu s proljetnom prognozom Komisijinih službi za 2014. u kojoj se također predviđa da prekomjerni deficit neće biti smanjen do roka koji je odredilo Vijeće. Nadalje, na temelju Komisijine prognoze (ispravljena) promjena strukturnog salda u razdoblju 2010. – 2014. manja je za prosječnih 0,6 % BDP-a godišnje u odnosu prema preporuci, a predviđa se da će ostati manja i u 2015. Na temelju ocjene programa konvergencije i Komisijine prognoze te u skladu s Uredbom (EZ) br. 1466/97 Vijeće smatra da su potrebne dodatne mjere kako bi se osigurala usklađenost s preporukama u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita.

               (12)

               Ujedinjena Kraljevina poduzela je mjere povezane s ponudom i potražnjom u području stanovanja. Iako je porasla, ponuda novih nekretnina i dalje je niska te znatno zaostaje u ispunjavanju potražnje. Zbog prethodno navedenoga i uz niske kamatne stope te lakše uvjete za hipotekarno zaduživanje (poput viših višekratnika omjera kredita i dohotka), povećavaju se cijene nekretnina u određenim dijelovima Ujedinjene Kraljevine, a osobito u Londonu. Manjak ponude duže je vrijeme strukturna pojava, a vjerojatno će se takvo kretanje nastaviti i srednjoročno gledano. Potrebno je djelovati kako bi se i dalje poticala ponuda nekretnina, i to stvaranjem odgovarajućih poticaja za povećanje ponude na lokalnoj razini. Nadležna tijela i dalje bi trebala pratiti cijene nekretnina i hipotekarnu zaduženost te biti spremna poduzeti odgovarajuće mjere, uključujući prilagodbu programa Help to Buy 2 (kreditna jamstva) ako je to potrebno. Odbor za financijsku politiku trebao bi povećati transparentnost upotrebe i učinka makrobonitetnog reguliranja sektora nekretnina kojim bi se mogli riješiti prekomjerni rast cijena nekretnina i povećanja hipotekarne zaduženosti. Potrebno je razmotriti i reforme oporezivanja zemljišta i nekretnina radi ublažavanja poremećaja na tržištu nekretnina.

               (13)

               Ujedinjena Kraljevina nastoji dalje rješavati izazove nezaposlenosti i podzaposlenosti kao i posebnih pitanja povezanih s nezaposlenošću mladih. Postoje bitni izazovi u pogledu podučavanja mladih vještinama potrebnih na tržištu rada i osiguravanja radnog iskustva, te povećanja ponude pripravništva. Time se objašnjava zašto je korištenje subvencija za plaće u ugovorima o radu za mlade i dalje niže od predviđenoga. Neusklađenost vještina nepovoljno utječe na tržište rada, stoga nadležna tijela ponovnim osposobljavanjem radne snage pokušavaju riješiti nezaposlenost i manjak visokokvalitetnih strukovnih i tehničkih vještina. Potrebni su dodatni napori, uz one dosad uložene u poboljšanje kvalitete programa pripravništva. Nadalje, kvalifikacijski sustav i dalje je složen te je potrebno njegovo pojednostavnjenje radi lakšeg univerzalnog priznavanja i više razine angažmana poslodavaca.

               (14)

               Nadležna tijela rješavaju problem slabih poticaja za rad, osobito za primatelje socijalnih naknada, uvođenjem univerzalnog kredita (Universal Credit) kojim će se pojedincima omogućiti zadržavanje većeg udjela dohotka od socijalnih naknada dok postupno prelaze u radni odnos. Iako bi univerzalni kredit mogao povoljno utjecati na zaposlenost, mnogo će ovisiti o učinkovitoj provedbi i usluzi podrške, uključujući povezanost s ostalim naknadama. Usmjerenost na povratak u radni odnos odražava se i u ograničenju godišnje prilagodbe brojnih naknada za radno sposobno stanovništvo i poreznih olakšica na 1 % godišnje do 2016.

               (15)

               Izazov sve veće zaposlenosti roditelja Ujedinjena Kraljevina i dalje rješava boljim pristupom visokokvalitetnoj i pristupačnoj skrbi za djecu. Nastavlja uvođenje programa kojima dječja skrb postaje pristupačnija roditeljima koji su zaposleni u punom ili nepunom radnom vremenu, s obzirom na različite visine dohotka. Troškovi dječje skrbi ipak su među najvišima u Uniji te i dalje predstavljaju problem osobito primateljima drugog dohotka u kućanstvu i samohranim roditeljima.

               (16)

               U pogledu pristupa financiranju, iako su se 2013. uvjeti na kreditnim tržištima poboljšali, kreditni rast i dalje je slab, a potrebno je i više vremena da uspjeh postojećih politika postane vidljiv. MSP-ovi se i dalje suočavaju s posebnim izazovima u pogledu pristupa kreditima. Dok se velika poduzeća mogu sama izravno financirati na veleprodajnim tržištima i iskoristiti ponudu dobro razvijenih financijskih usluga Ujedinjene Kraljevine, MSP-ovi se uvelike oslanjaju na banke kao vanjske izvore financiranja. Ostvaren je dobar napredak u pogledu prošlogodišnje preporuke o tržišnom natjecanju u bankarskom sektoru otvaranjem novih banaka, takozvanih „banaka osporavača” (jedan takav primjer je TSB koja ipak još nije potpuno neovisna).

               (17)

               Ujedinjena Kraljevina objavila je u prosincu 2013. ažurirani nacionalni infrastrukturni plan, odnosno dugoročni i strateški pristup planiranju, financiranju i izgradnji infrastrukture. U planu su utvrđeni projekti u pripremi za buduća kapitalna ulaganja za 2020. i nakon nje u iznosu od ukupno 375 milijardi GBP (oko 460 milijardi EUR). Velik udio ulaganja u pripremi (340 milijardi EUR, odnosno oko 420 milijardi EUR) odnosi se na ulaganja u energetski i prometni sektor. Predviđa se da će se oko tri četvrtine financijskih sredstava financirati iz privatnih izvora, a preostala četvrtina iz javnih izvora. Iako je plan prikladna inicijativa, i dalje postoji zabrinutost u pogledu financiranja iz privatnog sektora, regulatorne sigurnosti i pravodobnog izdavanja lokacijske dozvole. Potrebni su strogi mehanizmi kako bi se ublažili rizici financiranja i izvođenja te istodobno osigurala transparentnost planiranih i stvarnih izdataka za infrastrukturu.

               (18)

               Komisija je u okviru europskog semestra provela sveobuhvatnu analizu ekonomske politike Ujedinjene Kraljevine. Donijela je procjenu nacionalnog programa reformi i programa konvergencije. U obzir je uzela njihov značaj za održivu fiskalnu i socioekonomsku politiku u Ujedinjenoj Kraljevini, ali i poštovanje pravila i smjernica EU-a zbog potrebe jačanja sveopćeg ekonomskog upravljanja Unijom pružanjem doprinosa na razini EU-a budućim nacionalnim odlukama. Njezine preporuke iz europskog semestra navedene su u preporukama 1. do 6. u nastavku.

               (19)

               S obzirom na tu procjenu Vijeće je analiziralo program konvergencije Ujedinjene Kraljevine, a njegovo je mišljenje (5) navedeno u preporuci 1. u nastavku.

               (20)

               S obzirom na detaljno preispitivanje Komisije i tu procjenu Vijeće je proučilo nacionalni program reformi i program konvergencije. Njegove preporuke na temelju članka 6. Uredbe (EU) br. 1176/2011 navedene su u preporukama 2., 3., 5. i 6. u nastavku.

         OVIME PREPORUČUJE Ujedinjenoj Kraljevini da u razdoblju 2014. – 2015. poduzme mjere kojima je cilj:

               1.

               Ojačati proračunsku strategiju, nastojeći smanjiti prekomjerni deficit na održiv način u skladu s preporukom Vijeća na temelju postupka u slučaju prekomjernog deficita. Provoditi diferenciranu restriktivnu fiskalnu politiku koja potiče rast i utvrđuju se prioriteti u kapitalnim rashodima. Podržati fiskalnu konsolidaciju, pri čemu je potrebno razmotriti mogućnost ubiranja prihoda proširenjem porezne osnovice. Pokušati riješiti strukturna uska grla povezana s infrastrukturom, neusklađenošću vještina i pristupom financiranju za MSP-ove u cilju poticanja rasta izvoza robe i usluga.

               2.

               Povećati transparentnost upotrebe i učinka makrobonitetne regulative koju je za sektor nekretnina donio Odbor za financijsku politiku središnje banke Bank of England. Upotrijebiti odgovarajuće mjere kako bi se odgovorilo na brz rast cijena nekretnina u područjima koja predstavljaju znatan udio u gospodarskom rastu Ujedinjene Kraljevine, osobito Londonu i ublažavati rizike povezane s hipotekarnom zaduženošću. Pratiti program Help to Buy 2 i prilagoditi ga ako se to bude smatralo potrebnim. Razmotriti reforme oporezivanja zemljišta i nekretnina, uključujući mjere za ponovno vrednovanje nekretnina radi ublažavanja poremećaja na tržištu nekretnina. Nastaviti ulagati napore u povećanje stambene ponude.

               3.

               Dalje provoditi obvezu sklapanja ugovora o radu za mlade, osobito poboljšanjem vještina koje odgovaraju potrebama poslodavaca. Osigurati angažman poslodavca s naglaskom na rješavanje neusklađenosti vještina osiguranjem naprednijih vještina na višoj razini i daljnjom ponudom pripravništva. Smanjiti broj mladih s niskom razinom osnovnih vještina.

               4.

               Nastaviti napore u cilju smanjenja siromaštva djece u kućanstvima s niskim dohotkom osiguranjem odgovarajućih naknada s pomoću univerzalnog kredita i drugih reformi socijalne skrbi, uz jasne poticaje za rad i usluge podrške. Poboljšati raspoloživost pristupačne i kvalitetne dječje skrbi.

               5.

               Nastaviti napore u cilju boljeg pristupa bankarskom i nebankarskom financiranju za MSP-ove. Osigurati učinkovito djelovanje poslovne banke Business Bank i podržati sve veći broj novih, konkurentnih banaka.

               6.

               Pratiti razvoj nacionalnog infrastrukturnog plana povećanjem predvidljivosti postupaka planiranja i jasnim definiranjem obveza u pogledu financiranja. Osigurati transparentnost i odgovornost pružanjem dosljednih i pravodobnih informacija o provedbi plana.

      Sastavljeno u Bruxellesu 8. srpnja 2014.

            Za Vijeće

            Predsjednik

         P. C. PADOAN

      (1)  SL L 209, 2.8.1997., str. 1.

      (2)  SL L 306, 23.11.2011., str. 25.

      (3)  Zadržana za 2014. Odlukom Vijeća 2014/322/EU od 6. svibnja 2014. o smjernicama za politike zapošljavanja država članica (SL L 165, 4.6.2014., str. 49.).

      (4)  SL C 217, 30.7.2013., str. 93.

      (5)  U skladu s člankom 9. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1466/97.