title: Presuda Suda (četvrto vijeće) od 20. rujna 2018.#Kraljevina Španjolska protiv Europske komisije.#Žalba – Državne potpore – Digitalna televizija – Potpora za uvođenje digitalne zemaljske televizije u udaljenim i manje urbaniziranim područjima Comunidad Autónoma de Castilla‑La Mancha (autonomna zajednica Kastilja – La Mancha, Španjolska) – Subvencija u korist operatora platformi digitalne zemaljske televizije – Odluka kojom se mjere potpore proglašavaju djelomično nespojivima s unutarnjim tržištem – Pojam ‚državna potpora’ – Prednost – Usluga od općeg gospodarskog interesa – Definicija – Margina prosudbe država članica.#Predmet C-114/17 P.

text:
         PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
      20. rujna 2018. (
            *1
         )
      „Žalba – Državne potpore – Digitalna televizija – Potpora za uvođenje digitalne zemaljske televizije u udaljenim i manje urbaniziranim područjima Comunidad Autónoma de Castilla‑La Mancha (autonomna zajednica Kastilja – La Mancha, Španjolska) – Subvencija u korist operatora platformi digitalne zemaljske televizije – Odluka kojom se mjere potpore proglašavaju djelomično nespojivima s unutarnjim tržištem – Pojam ‚državna potpora’ – Prednost – Usluga od općeg gospodarskog interesa – Definicija – Margina prosudbe država članica”
      U predmetu C‑114/17 P,
      povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 3. ožujka 2017.,

         Kraljevina Španjolska, koju zastupa J. García‑Valdecasas Dorrego, u svojstvu agenta,
      žalitelj,
      a druga stranka postupka je:

         Europska komisija, koju zastupaju E. Gippini Fournier, B. Stromsky i P. Němečková, u svojstvu agenata,
      tuženik u prvom stupnju,
      SUD (četvrto vijeće),
      u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik vijeća, C. Vajda, E. Juhász, K. Jürimäe (izvjestiteljica) i C. Lycourgos, suci,
      nezavisna odvjetnica: E. Sharpston,
      tajnik: L. Carrasco Marco, administratorica,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 7. ožujka 2018.,
      saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 8. svibnja 2018.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Svojom žalbom Kraljevina Španjolska zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 15. prosinca 2016., Španjolska/Komisija (T‑808/14, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, neobjavljena, EU:T:2016:734), kojom je Opći sud odbio njezinu tužbu za poništenje Odluke Komisije C(2014) 6846 final od 1. listopada 2014. o državnoj potpori SA.27408 ((C 24/10) (ex NN 37/10, ex CP 19/09)) tijelâ Kastilje – La Manche za uvođenje digitalne zemaljske televizije u udaljenim i manje urbaniziranim područjima.

         Pravni okvir

               2

               Članak 84. Poslovnika Općeg suda, u verziji koja je primjenjiva na postupak koji je doveo do pobijane presude (u daljnjem tekstu: Poslovnik Općeg suda), naslovljen „Novi razlozi”, predviđa:
               „1.   Tijekom postupka je zabranjeno iznositi nove razloge osim ako se ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka.
               2.   Eventualni novi razlozi iznose se tijekom druge razmjene podnesaka te se označavaju kao takvi. Kad se za pravna ili činjenična pitanja koja opravdavaju iznošenje novih razloga sazna nakon druge razmjene podnesaka ili nakon što je odlučeno da se takva razmjena neće dopustiti, glavna stranka o kojoj je riječ mora iznijeti nove razloge čim sazna za navedena pitanja.
               3.   Ne dovodeći u pitanje naknadnu odluku Općeg suda o dopuštenosti novih razloga, predsjednik omogućuje drugim strankama da odgovore na te razloge.”

               3

               Članak 86. tog poslovnika, naslovljen „Prilagodba tužbe”, propisuje:
               „1.   Kad se akt čije se poništenje zahtijeva zamijeni ili izmijeni drugim aktom istog predmeta, tužitelj može, prije zatvaranja usmenog dijela postupka ili prije odluke Općeg suda o neprovođenju usmenog dijela postupka, prilagoditi tužbu kako bi se uzeo u obzir taj novi čimbenik.
               2.   Prilagodba tužbe mora se izvršiti zasebnim aktom i u roku predviđenom člankom 263. stavkom 6. UFEU‑a, u kojem se može zahtijevati poništenje akta koji opravdava prilagodbu.
               […]
               4.   Podnesak kojim se vrši prilagodba sadržava:

                        (a)

                        prilagođeni tužbeni zahtjev;

                        (b)

                        po potrebi prilagođene tužbene razloge i argumente;

                        (c)

                        po potrebi dokaze i dokazne prijedloge vezane uz prilagodbu tužbenog zahtjeva.

                  5.   Podnesku kojim se vrši prilagodba prilaže se akt koji opravdava prilagodbu tužbe. Ako taj akt nije podnesen, tajnik tužitelju određuje razuman rok za njegovo podnošenje. Ako u tom roku taj nedostatak ne bude otklonjen, Opći sud odlučuje izaziva li nepoštovanje tog zahtjeva nedopuštenost podneska kojim se vrši prilagodba tužbe.
               6.   Ne dovodeći u pitanje naknadnu odluku Općeg suda o dopuštenosti podneska kojim se vrši prilagodba tužbe, predsjednik tuženiku određuje rok za odgovor na podnesak kojim se vrši prilagodba.
               […]”

         Okolnosti spora

               4

               Okolnosti spora Opći sud izložio je u točkama 1. do 24. pobijane presude. Za potrebe ovog postupka moguće ih je sažeti kako slijedi.

               5

               Ovaj predmet odnosi se na niz mjera koje su španjolska tijela poduzela u okviru prelaska s analognog na digitalno emitiranje u Španjolskoj u Comunidad Autónoma de Castilla‑La‑Mancha (autonomna zajednica Kastilja – La Mancha, Španjolska) (u daljnjem tekstu: predmetna mjera).

               6

               Kraljevina Španjolska uvela je zakonski okvir za promicanje procesa prelaska s analognog na digitalno emitiranje, posebno proglašavanjem Leya 10/2005 de Medidas Urgentes para el Impulso de la Televisión Digital Terrestre, de Liberalización de la Televisión por Cable y de Fomento del Pluralismo (Zakon 10/2005 kojim se uspostavljaju hitne mjere u cilju razvoja digitalne zemaljske televizije, liberalizacije kabelske televizije i promicanja pluralizma) od 14. lipnja 2005. (BOE br. 142 od 15. lipnja 2005., str. 20562.) i Real Decreta 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (Kraljevski dekret 944/2005 o odobrenju nacionalnog tehničkog programa u korist digitalne zemaljske televizije) od 29. srpnja 2005. (BOE br. 181 od 30. srpnja 2005., str. 27006.). Tim je kraljevskim dekretom propisano da nacionalne privatne i javne radiotelevizijske kuće osiguraju da 96 % odnosno 98 % populacije ima digitalnu zemaljsku televiziju (u daljnjem tekstu: DZT).

               7

               Kako bi omogućila prelazak s analogne televizije na DZT, španjolska tijela podijelila su područje Španjolske na tri zone nazvane „zona I”, „zona II” i „zona III”. Zona II, o kojoj je riječ u ovom predmetu, obuhvaća manje urbanizirana i udaljena područja koja čine 2,5 % španjolskog stanovništva. U toj zoni radiotelevizijskim kućama zbog nedostatka poslovnog interesa nije bila povjerena digitalizacija, što je španjolska tijela navelo da uspostave javno financiranje.

               8

               U rujnu 2007. Consejo de Ministros (Vijeće ministara, Španjolska) usvojilo je Nacionalni program za prelazak na DZT, čiji je cilj bio postići stopu pokrivenosti španjolske populacije DZT‑om sličnu postignutoj stopi pokrivenosti te populacije analognom televizijom u 2007., odnosno više od 98 % navedene populacije i 99,96 % populacije autonomne zajednice Kastilje – La Manche.

               9

               Radi postizanja utvrđenih ciljeva pokrivenosti DZT‑om, španjolska su tijela predvidjela dodjelu javnog financiranja, osobito kako bi se podržao proces zemaljske digitalizacije u zoni II i, konkretnije, u dijelovima autonomne zajednice Kastilje – La Manche koji su obuhvaćeni tom zonom.

               10

               U veljači 2008. Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (Ministarstvo industrije, turizma i trgovine, Španjolska) (u daljnjem tekstu: MITT) donijelo je odluku namijenjenu poboljšanju telekomunikacijske infrastrukture i određivanju kriterija i podjele financiranja mjera za razvoj društva informacija u okviru plana poznatog kao „Plan Avanza”. Proračun odobren na temelju te odluke bio je djelomično namijenjen za digitalizaciju televizije u zoni II.

               11

               Ta je digitalizacija provedena između srpnja i studenoga 2008. MITT je zatim prenio sredstva na autonomne zajednice, koje su preuzele obvezu da će vlastitim proračunskim sredstvima snositi ostale troškove vezane uz taj proces.

               12

               U listopadu 2008. Vijeće ministara odlučilo je dodijeliti dodatna sredstva kako bi se proširila i upotpunila pokrivenost DZT‑om u okviru projekata prelaska na digitalno emitiranje koji su se morali provesti tijekom prvog polugodišta 2009.

               13

               Zatim su autonomne zajednice pokrenule proces proširenja. U tu su svrhu organizirale postupke javne nabave ili su to proširenje povjerile privatnim poduzetnicima. U pojedinim slučajevima autonomne zajednice zahtijevale su od općina da provedu navedeno proširenje.

               14

               Za razliku od većine drugih španjolskih autonomnih zajednica, autonomna zajednica Kastilja – La Mancha nije organizirala postupke javne nabave za proširenje pokrivenosti digitalnom televizijom. Tijela te autonomne zajednice primijenila su poseban postupak, utvrđen Decretom 347/2008 por el que se regula la concesión de subvenciones directas para la ejecución del plan de transición a la televisión digital terrestre en Castilla‑La Mancha (Odluka 347/2008 o uređenju dodjeljivanja izravnih subvencija za provedbu programa prelaska na zemaljsku digitalnu televiziju u Kastilji – La Manchi) od 2. prosinca 2008. (Diario oficial de Castilla‑La Mancha br. 250 od 5. prosinca 2008., str. 38834.).

               15

               Odluka 347/2008 određivala je izravnu dodjelu sredstava potrebnih za digitalno emitiranje nositeljima postojećih odašiljačkih centara. Ako su odašiljački centri pripadali jedinici lokalne samouprave, ona je sklapala sporazum s vladom Kastilje – La Manche za dobivanje financiranja tih centara. Jedinice lokalne samouprave zatim su kupile digitalnu opremu svojem telekomunikacijskom operatoru te su mu povjerile instalaciju, rad i održavanje opreme. Ako su odašiljački centri pripadali privatnom telekomunikacijskom operatoru, on je sklapao sporazum s tom vladom za dobivanje sredstava potrebnih za digitalizaciju opreme. Budući da je trebalo izgraditi 20 novih odašiljačkih centara, 14 ih je izgrađeno na temelju sporazuma sklopljenih između navedene vlade i jedinica lokalne samouprave, dok je njih šest izgrađeno na temelju sporazuma sklopljenog između iste vlade i telekomunikacijskog operatora.

               16

               Vlada Kastilje – La Manche financirala je kupnju i instalaciju digitalne opreme te njezin rad i održavanje prve dvije godine, za svaki od centara digitalnog emitiranja. Tako su 475 odašiljačkih centara držale jedinice lokalne samouprave, dok je 141 centar bio dodijeljen dvama telekomunikacijskim operatorima, to jest društvima Telecom CLM i Abertis Telecom Terrestre SA (u daljnjem tekstu: Abertis).

               17

               Europska komisija zaprimila je 14. siječnja i 18. svibnja 2009. dvije pritužbe, s jedne strane, od društva Radiodifusión Digital SL, lokalnog operatora telekomunikacija i zemaljske televizije i, s druge strane, od društva SES Astra SA. Te su se pritužbe odnosile na program potpora španjolskih tijela za prelazak s analogne televizije na DZT u zoni II. Prema mišljenju podnositeljâ pritužbi, ta je mjera podrazumijevala neprijavljenu potporu koja je mogla uzrokovati narušavanje tržišnog natjecanja između platforme zemaljskog emitiranja i one satelitskog emitiranja. Osim toga, Radiodifusión Digital istaknuo je da je predmetna mjera narušila tržišno natjecanje između državnih i lokalnih operatora.

               18

               Dopisom od 29. rujna 2010. Komisija je obavijestila Kraljevinu Španjolsku o svojoj odluci o pokretanju postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a u pogledu predmetne mjere u autonomnoj zajednici Kastilji – La Manchi. Komisija je isti dan obavijestila tu državu članicu o pokretanju drugog postupka u pogledu tog programa potpora za cjelokupno španjolsko područje, osim za autonomnu zajednicu Kastilju – La Manchu (SL 2010., C 337, str. 17.).

               19

               Komisija je 19. lipnja 2013. donijela Odluku 2014/489/EU o državnoj potpori SA.28599 ((C 23/10) (ex NN 36/10, ex CP 163/09)) Kraljevine Španjolske za uvođenje digitalne zemaljske televizije u udaljenim i manje urbaniziranim područjima (osim u Kastilji – La Manchi) (SL 2014., L 217, str. 52.).

               20

               Komisija je zatim donijela Odluku C(2014) 6846 final, u čijem se članku 1. prvom stavku navodi da su državne potpore dodijeljene operatorima platformi zemaljske televizije, Telecomu CLM i Abertisu, za nadogradnju odašiljačkih centara, izgradnju novih odašiljačkih centara i pružanje digitalnih usluga i/ili rad i održavanje u zoni II autonomne zajednice Kastilje – La Manche provedene protivno odredbama članka 108. stavka 3. [UFEU‑a] i da su nespojive s unutarnjim tržištem. U drugom stavku članka 1. te odluke državna potpora dodijeljena za postavljanje satelitskih prijamnika za odašiljanje signalâ društva Hispasat SA u toj zoni proglašava se nezakonitom i nespojivom s unutarnjim tržištem.

               21

               U skladu s člankom 3. stavkom 1. Odluke C(2014) 6846 final, Komisija je Kraljevini Španjolskoj naložila da od društava Telecom CLM, Abertis i Hispasat povrati potporu nespojivu s unutarnjim tržištem, koja je dodijeljena na temelju predmetne mjere.

               22

               U obrazloženju te odluke Komisija je ponajprije utvrdila da su različiti instrumenti koji su usvojeni na središnjoj razini te sporazumi zaključeni između MITT‑a i autonomnih zajednica predstavljali temelj programa potpora za proširenje DZT‑a u zoni II. U praksi, autonomne zajednice primjenjivale su smjernice španjolske vlade o proširenju DZT‑a.

               23

               Kao drugo, Komisija je utvrdila da predmetnu mjeru treba smatrati državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Prema mišljenju te institucije, društva Abertis i Telecom CLM izravni su korisnici dotične potpore s obzirom na to da su imali ekonomsku prednost jer su primili javna sredstva za digitalizaciju vlastite opreme ili izgradnju novih odašiljačkih centara. Ako su tijela lokalne samouprave djelovala u svojstvu mrežnog operatora, ona su također izravni korisnici te potpore. Prednost koju je dala ta mjera jest selektivna jer se odnosila samo na poduzetnike aktivne u području zemaljske platforme, a mrežni operatori nisu izabrani na temelju poziva na nadmetanje, nego posebnog postupka. Izravnim odabirom tih operatora isključeni su svi ostali mogući zemaljski konkurenti. Uzimajući u obzir da su satelitska platforma i zemaljska platforma konkurentne, predmetna mjera narušila je tržišno natjecanje između tih dviju platformi.

               24

               Kao treće, Komisija je utvrdila da se predmetna mjera ne može smatrati državnom potporom koja je spojiva s unutarnjim tržištem, na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, unatoč činjenici što je ta mjera bila namijenjena postizanju precizno definiranoga cilja koji je od zajedničkog interesa i unatoč postojanju nefunkcioniranja dotičnog tržišta. Prema njezinu mišljenju, s obzirom na to da navedena mjera nije poštovala načelo tehnološke neutralnosti, ona nije bila proporcionalna i nije bila prikladan instrument za osiguranje pokrivenosti besplatnim kanalima stanovnicima zone II autonomne zajednice Kastilje – La Manche.

               25

               Kao četvrto, Komisija je smatrala da se, s obzirom na to da nije postojala dovoljno precizna definicija upotrebe zemaljske platforme kao javne usluge i akt dodjele te javne usluge operatoru određene platforme, predmetna mjera nije mogla opravdati na temelju članka 106. stavka 2. UFEU‑a.

         Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda

               26

               Tužbom zaprimljenom u tajništvu Općeg suda 12. prosinca 2014. Kraljevina Španjolska pokrenula je postupak radi poništenja odluke C(2014) 6846 final.

               27

               Kraljevina Španjolska iznijela je pet tužbenih razloga u potporu svojoj tužbi. Prvi tužbeni razlog temeljio se na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a, u dijelu u kojem je Komisija pogrešno utvrdila postojanje državne potpore. Drugi tužbeni razlog, istaknut podredno, ticao se pitanja spojivosti predmetne mjere s unutarnjim tržištem. Taj razlog temeljio se na povredi uvjetâ za odobrenje iz članka 106. stavka 2. i članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a. Trećim tužbenim razlogom Kraljevina Španjolska istaknula je povredu pravilâ postupka. Četvrti tužbeni razlog, na koji se tužitelj podredno pozivao, ticao se zahtjeva za povrat potpore te se temeljio na povredi načelâ pravne sigurnosti, jednakog postupanja, proporcionalnosti i supsidijarnosti. Petim tužbenim razlogom Kraljevina Španjolska isticala je, također podredno, povredu temeljnog prava na informiranje.

               28

               Komisija je donijela Odluku C(2015) 7193 final od 20. listopada 2015. kako bi ispravila pogreške iz Odluke C(2014) 6846 final, u pogledu Hispasata. Nakon tog ispravka, u članku 1. prvom stavku Odluke C(2014) 6846 final, izraz „pružanje usluga” zamijenjen je izrazom „osiguravanje opreme”. Osim toga, Komisija je izbrisala drugi stavak članka 1. Odluke C(2014) 6846 final i izmijenila članak 3. stavak 1. te odluke. Izostavila je utvrđenje postojanja državne potpore koja je nezakonita i nespojiva s unutarnjim tržištem za postavljanje satelitskih prijamnika za odašiljanje signalâ društva Hispasat SA u zoni II autonomne zajednice Kastilje – La Manche, koju dotična država članica mora povratiti od tog operatora.

               29

               U dopisu podnesenom tajništvu Općeg suda 23. prosinca 2015. Kraljevina Španjolska navela je da ističe novi razlog nakon izmjene članka 1. prvog stavka Odluke C(2014) 6846 final Odlukom C(2015) 7193 final, u skladu s člankom 84. Poslovnika Općeg suda. Komisija je 28. siječnja 2016. proslijedila svoja očitovanja u vezi s tim dopisom.

               30

               U pobijanoj presudi Opći sud je novi razlog, nakon što ga je proglasio dopuštenim, odbio kao neosnovan. Također je odbio pet razloga iz tužbe za poništenje koje je istaknula Kraljevina Španjolska u svojoj tužbi od 12. prosinca 2014.

         Zahtjevi stranaka

               31

               U svojoj žalbi Kraljevina Španjolska od Suda zahtijeva da:

                        –

                        ukine pobijanu presudu;

                        –

                        poništi Odluku C(2014) 6846 final i

                        –

                        naloži Komisiji snošenje troškova.

               32

               Komisija zahtijeva od Suda da odbije žalbu i naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.

         O žalbi

               33

               Kraljevina Španjolska u prilog svojoj žalbi navodi tri žalbena razloga.

               34

               Na raspravi pred Sudom Kraljevina Španjolska istaknula je jedan novi razlog, na temelju članka 127. Poslovnika Suda.

            Dopuštenost novog razloga istaknutog na raspravi

               35

               Novim razlogom, istaknutim na raspravi, Kraljevina Španjolska u bitnome ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer po službenoj dužnosti nije ocijenio nedostatak u obrazloženju Odluke C(2014) 6846 final u vezi sa selektivnošću predmetne mjere.

               36

               Kraljevina Španjolska temelji taj novi razlog na presudi od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) i smatra da je ta presuda pravno pitanje za koje se saznalo tijekom postupka, u smislu članka 127. Poslovnika Suda, čime opravdava iznošenje tog razloga u tijeku postupka.

               37

               Komisija smatra da je taj novi razlog nedopušten.

               38

               Valja podsjetiti da je, u skladu s člankom 127. stavkom 1. Poslovnika Suda, tijekom postupka zabranjeno iznositi nove razloge, osim ako se ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka.

               39

               Međutim, u ovom slučaju, presuda od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), ne može se smatrati pravnim pitanjem za koje se saznalo tijekom postupka. Naime, kao što to osobito proizlazi iz točaka 59. i 61. te presude, u njoj se samo potvrđuju zahtjevi koji se odnose na obrazloženje ispitivanja uvjeta koji se odnosi na selektivnost mjere potpore, proizašli iz presuda od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971) i Komisija/World Duty Free Group i dr. (C‑20/15 P i C‑21/15 P, EU:C:2016:981), koje su objavljene prije podnošenja žalbe Kraljevine Španjolske. No, presuda koja samo potvrđuje pravni položaj koji je žalitelju bio poznat u trenutku podnošenja njegove žalbe ne može se smatrati pitanjem na temelju kojeg se može istaknuti novi razlog.

               40

               Stoga novi razlog koji je istaknula Kraljevina Španjolska treba odbaciti kao nedopušten.

            Prvi žalbeni razlog

         Argumentacija stranaka

               41

               Prvim žalbenim razlogom Kraljevina Španjolska ističe da točka 48. pobijane presude sadržava pogrešku koja se tiče prava jer je u toj točki Opći sud naveo da iz Odluke C(2015) 7193 final nije proizašla nikakva nova obveza za tu državu članicu. Ta ocjena protivna je članku 1. Odluke C(2014) 6846 final prije nego što je izmijenjen i znači pogrešku koja se tiče prava u pogledu načelâ dobre uprave i pravne sigurnosti te pojma državna potpora, u smislu članka 107. UFEU‑a.

               42

               Kao prvo, Kraljevina Španjolska smatra da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava s obzirom na to da Odluka C(2015) 7193 final podrazumijeva bitnu izmjenu Odluke C(2014) 6846 final, tako da je Opći sud morao utvrditi da je iz Odluke C(2015) 7193 final proizašla nova obveza za Kraljevinu Španjolsku.

               43

               S tim u vezi, ta država članica ističe da se na temelju elemenata na koje se oslonio Opći sud ne može izvesti zaključak do kojeg je on došao. Najprije, s terminološkog gledišta, „osiguravanje digitalne opreme” nije obuhvaćeno ni pojmom „nadogradnja odašiljačkih centara” ni pojmom „izgradnja novih odašiljačkih centara”. Zatim, budući da pojam „osiguravanje digitalne opreme” nije definiran u Odluci C(2014) 6846 final, nije moguće kvantificirati prednost koju su dotični operatori na temelju toga dobili. Naposljetku, taj zaključak ne proizlazi iz uvodne izjave 197. te odluke.

               44

               Kao drugo, Kraljevina Španjolska smatra da je Opći sud povrijedio načela dobre uprave i pravne sigurnosti jer je zaključio da predmetna izmjena nije prouzročila nikakvu novu obvezu za tu državu članicu. Opći sud je morao utvrditi da je Komisija bila dužna poštovati pravo navedene države članice na podnošenje očitovanja prije donošenja Odluke C(2015) 7193 final, s obzirom na to da je Komisija morala izmijeniti opis predmetne mjere i da je iznos koji treba povratiti prešao s 11,3 na 43,8 milijuna eura. Osim toga, protivno pravilu o usporednosti oblika, navedenom u točki 45. pobijane presude, Komisija nije donijela Odluku C(2015) 7193 final prema istim formalnim pravilima kao što su ona koja su primijenjena za donošenje Odluke C(2014) 6846 final.

               45

               Kao treće, Kraljevina Španjolska tvrdi da je navedena izmjena ozbiljno ugrozila samu bit predmetne mjere, koja se smatra „državnom potporom”, u smislu članka 107. UFEU‑a.

               46

               Komisija ističe da je taj žalbeni razlog bespredmetan jer ne može dovesti do ukidanja pobijane presude. Taj razlog može najviše dovesti do poništenja Odluke C(2015) 7193 final, čime bi Odluka C(2014) 6846 final ostala nepromijenjena u svojoj prvotnoj verziji.

         Ocjena Suda

               47

               U skladu s člankom 170. stavkom 1. Poslovnika Suda žalba ne može izmijeniti predmet spora koji se vodio pred Općim sudom.

               48

               Kad je riječ o pitanju dopuštenosti tužbe za poništenje podnesene Općem sudu, na to Sud pazi po službenoj dužnosti (vidjeti analogijom presudu od 29. studenoga 2007., Stadtwerke Schwäbisch Hall i dr./Komisija, C‑176/06 P, neobjavljena, EU:C:2007:730, t. 18.). Usto, stranke su bile pozvane podnijeti svoja očitovanja o tom pitanju koje je Sud istaknuo po službenoj dužnosti.

               49

               Sud je već presudio da ispitivanje u pogledu poštovanja članka 170. stavka 1. Poslovnika Suda zahtijeva ocjenu opsega zahtjeva podnesenog u prvom stupnju i predmeta spora pred Općim sudom (vidjeti u tom smislu presudu od 14. studenoga 2017., British Airways/Komisija, C‑122/16 P, EU:C:2017:861, t. 54.).

               50

               Naime, budući da je u tužbi kojom je pokrenut postupak pred Općim sudom Kraljevina Španjolska zahtijevala poništenje Odluke C(2014) 6846 final i da je Odluka C(2015) 7193 final donesena nakon tog zahtjeva, valja utvrditi je li ta država članica prilagodbom svoje tužbe nastojala postići također poništenje Odluke (2015) 7193 final.

               51

               U točki 36. pobijane presude Opći sud je naveo da je novim razlogom, podnesenim na temelju članka 84. Poslovnika Općeg suda, Kraljevina Španjolska pobijala samu izmjenu Odluke C(2014) 6846 final Odlukom C(2015) 7193 final. Na raspravi pred Sudom Kraljevina Španjolska navela je da je podnošenjem svojeg novog razloga pred Općim sudom ona očekivala prilagodbu zahtjeva svoje tužbe za poništenje Odluke C(2014) 6846 final kako bi proširila predmet te tužbe za poništenje te odluke kako je izmijenjena Odlukom C(2015) 7193 final.

               52

               Iz sudske prakse Suda proizlazi da zahtjeve stranaka načelno obilježava njihova nepromjenjivost. Članak 86. Poslovnika Općeg suda, koji se odnosi na prilagodbu tužbe kojom se pokreće postupak, predstavlja kodifikaciju već postojeće sudske prakse vezane uz iznimke od tog načela nepromjenjivosti (presuda od 9. studenoga 2017., HX/Vijeće, C‑423/16 P, EU:C:2017:848, t. 18. i navedena sudska praksa).

               53

               Taj članak 86. predviđa da kad se akt čije se poništenje zahtijeva zamijeni ili izmijeni drugim aktom istog predmeta, tužitelj može, prije zatvaranja usmenog dijela postupka ili prije odluke Općeg suda o neprovođenju usmenog dijela postupka, prilagoditi tužbu kako bi se uzeo u obzir taj novi čimbenik.

               54

               Kao iznimku od načela nepromjenjivosti postupka, taj članak 86. stoga treba usko tumačiti.

               55

               U ovom slučaju, iz točke 33. pobijane presude proizlazi da je nakon donošenja Odluke C(2015) 7193 final Kraljevina Španjolska istaknula novi razlog, na temelju članka 84. stavka 1. Poslovnika Općeg suda. Međutim, nije sporno da ta država članica nije tražila prilagodbu svoje tužbe na temelju članka 86. tog poslovnika.

               56

               Kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 42. svojeg mišljenja, dok članak 84. tog poslovnika tužitelju dopušta samo iznošenje novih tužbenih razloga, članak 86. istog poslovnika nasuprot tomu dopušta izmjenu predmeta tužbe, to jest izmjenu zahtjeva ako je, kao u predmetnom slučaju, akt čije se poništenje traži zamijenjen ili izmijenjen drugim aktom koji ima isti predmet.

               57

               U tim okolnostima, ako bi se priznalo da je Kraljevina Španjolska prilagodila svoju tužbu, u smislu članka 86. Poslovnika Općeg suda, podnošenjem novog razloga na temelju članka 84. tog poslovnika, time bi se prvoj od tih odredaba oduzela njezina bit.

               58

               Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentom koji je na raspravi iznijela Kraljevina Španjolska, prema kojem taj novi razlog u svakom slučaju poštuje formalne zahtjeve koji se odnose na prilagodbu tužbe iz članka 86. Poslovnika Općeg suda.

               59

               Naime, kao što je to nezavisna odvjetnica navela u točki 46. svojeg mišljenja, prilagodba tužbe zahtijeva da tužitelj navede, nedvosmisleno i dovoljno jasno i precizno, predmet spora i svoj zahtjev, kako Opći sud ne bi odlučio ultra petita. U tom kontekstu, podnesak kojim se izvršava prilagodba, u skladu s člankom 86. stavkom 4. točkom (a) Poslovnika Općeg suda, sadržava prilagođeni tužbeni zahtjev.

               60

               Međutim, novi razlog koji je istaknula Kraljevina Španjolska pred Općim sudom, koji se izričito temelji na članku 84. Poslovnika Općeg suda, a ne na članku 86. tog poslovnika, očito ne odgovara zahtjevima iz prethodne točke ove presude. Naime, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 52. svojeg mišljenja, u dopisu od 23. prosinca 2015. kojim je podnesen taj razlog Kraljevina Španjolska je izričito zadržala svoj prvotni zahtjev, to jest poništenje Odluke C(2014) 6846 final.

               61

               Iz prethodno navedenog proizlazi da je, kao prvo, Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer je u točki 36. pobijane presude presudio da je podnošenjem svojeg novog razloga na temelju članka 84. Poslovnika Općeg suda Kraljevina Španjolska zatražila poništenje Odluke C(2015) 7193 final. Na temelju toga je u točki 37. pobijane presude pogrešno zaključio da je taj novi razlog dopušten.

               62

               Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da pogreška koja se tiče prava koju počini Opći sud nema za posljedicu ukidanje te presude ako se njezina izreka temelji na drugim pravnim razlozima (presuda od 21. rujna 2017., Easy Sanitary Solutions i EUIPO/Group Nivelles, C‑361/15 P i C‑405/15 P, EU:C:2017:720, t. 73. i navedena sudska praksa).

               63

               U ovom slučaju, budući da Kraljevina Španjolska nije mogla prilagoditi svoju tužbu na temelju članka 84. Poslovnika Općeg suda, novi razlog koji je istaknula pred Općim sudom, koji se odnosi na Odluku C(2015) 7193 final, Opći je sud trebao odbiti kao nedopušten jer taj novi razlog nije istaknut u potporu valjano prilagođenom zahtjevu. Iz toga slijedi da je izreka pobijane presude osnovana zbog drugih pravnih razloga.

               64

               Kao drugo, budući da Kraljevina Španjolska nije prilagodila svoj zahtjev za poništenje iznesen pred Općim sudom kako bi ga proširila na Odluku C(2015) 7193 final, prvim žalbenim razlogom koji se u biti odnosi na kritiku Općem sudu što nije poništio tu odluku proširuje se predmet spora pred Općim sudom protivno članku 170. stavku 1. Poslovnika Suda.

               65

               Prema tome, prvi žalbeni razlog valja odbaciti kao nedopušten.

            Drugi žalbeni razlog

               66

               Drugi žalbeni razlog sastoji se od dva dijela.

         Prvi dio

      – Argumentacija stranaka

               67

               Prvim dijelom drugog žalbenog razloga Kraljevina Španjolska ističe da je analiza Općeg suda iz točaka 89. do 107. pobijane presude pogrešna, u dijelu u kojem je on zaključio da prvi uvjet proizašao iz presude od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) (u daljnjem tekstu: prvi uvjet iz presude Altmark) nije bio ispunjen.

               68

               Kao prvo, Kraljevina Španjolska smatra da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer je zaključio da španjolsko zakonodavstvo ne definira na jasan način predmetnu uslugu od općeg gospodarskog interesa (UOGI). S tim u vezi, Opći sud je analizirao pravni okvir, ali je njegova ocjena očito pogrešna, s obzirom na to da Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones (Opći zakon 32/2003 o telekomunikacijama) od 3. studenoga 2003. (BOE br. 264 od 4. studenoga 2003., str. 38890, u daljnjem tekstu: Zakon 32/2003) rad mreža kojima se podržava radio i televizija izričito kvalificira kao„uslugu od općeg interesa”.

               69

               Najprije, pogrešno je utvrđenje iz točke 102. pobijane presude, prema kojem definicija predmetne usluge kao UOGI‑ja nije dovoljno jasna jer se ta definicija primjenjuje na sve operatore sektora telekomunikacija, a ne neke od njih. To je utvrđenje protivno sudskoj praksi Općeg suda koja dopušta mogućnost da se takva usluga povjeri svim operatorima sektora. Nadalje, Opći sud nije uzeo u obzir sve akte kojima su španjolska tijela povjerila dotičnim operatorima obveze javne usluge, osobito Odluku 347/2008 i sporazume o partnerstvu kojima se određuju obveze javne usluge u autonomnoj zajednici Kastilji – La Manchi. Naposljetku, Opći sud je pogrešno zaključio, u točki 102. pobijane presude, da je odgovornost za upravljanje UOGI‑jom trebala biti povjerena određenim poduzetnicima jer se određivanje tih poduzetnika može izvršiti naknadno, u zasebnom aktu. K tomu, postoji proturječje između točke 104. pobijane presude, u kojoj je Opći sud smatrao da određivanje kao UOGI‑ja posebne platforme predstavlja očitu pogrešku u ocjeni, i točke 105. te presude, u dijelu u kojem je Opći sud potvrdio Komisijinu ocjenu u pogledu nepostojanja jasne definicije predmetne usluge kao UOGI‑ja.

               70

               Kao drugo, u točki 98. pobijane presude Opći sud je previše formalistički protumačio presudu od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), u dijelu u kojem je smatrao da je potrebno provjeriti postoji li službeni akt kojim se izričito određuje postojanje javne usluge i u kojem se naznačuje narav i trajanje obveza javne usluge te poduzetnici i područje na koje se odnose te obveze. Iz toga proizlazi pogrešno tumačenje te presude, koje zahtijeva samo da obveze javne usluge „jasno proizlaze” iz nacionalnog prava. K tomu, formalističkim pristupom Opći sud je pogrešno protumačio marginu prosudbe kojom države članice raspolažu za određivanje UOGI‑ja.

               71

               Kraljevina Španjolska naglašava da je u svakom slučaju na dotičnoj državi članici da odredi načine pružanja UOGI‑ja, u skladu s marginom prosudbe kojom raspolaže. Definicija UOGI‑ja stoga se mogla provesti jednim ili više različitih i uzastopnih akata.

               72

               Kao treće, Opći sud nije ispitao sve relevantne elemente predmeta i nije dovoljno obrazložio pobijanu presudu. Zanemario je činjenicu da je, u okviru ispitivanja predmetne mjere, sama Komisija smatrala da su sporazumi sklopljeni s Consejería de industria, energía y medio ambiente (Ured za industriju, energiju i okoliš) Kastilje – La Manche sastavni dio te mjere, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 39. Komisijine odluke. Pažljivo i nepristrano ispitivanje svih relevantnih elemenata predmetnog slučaja zahtijeva da Komisija ocijeni i te sporazume. Stoga utvrđenje iz točke 100. pobijane presude čini pogrešku koja se tiče prava. Osim toga, iako je Opći sud u točki 106. pobijane presude presudio da je nefunkcioniranje tržišta nedovoljno za utvrđenje postojanja UOGI‑ja, on, prema mišljenju Kraljevine Španjolske, nije bio oslobođen obveze provođenja detaljnog ispitivanja pitanja postojanja UOGI‑ja.

               73

               Komisija smatra da je taj prvi dio drugog žalbenog razloga nedopušten i bespredmetan.

         – Ocjena Suda

               74

               Prvim dijelom svojeg drugog žalbenog razloga Kraljevina Španjolska u biti tvrdi da je ispitivanje Općeg suda u vezi s prvim uvjetom iz presude Altmark zahvaćeno s više pogrešaka koje se tiču prava.

               75

               Kao prvo, što se tiče navodne pogreške Općeg suda u ocjeni nacionalnog prava, treba imati na umu da je u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda Sud jedini nadležan, sukladno članku 256. UFEU‑a, za obavljanje nadzora nad pravnom ocjenom tih činjenica i proizašlih pravnih posljedica nakon što je Opći sud utvrdio i ocijenio činjenice. Ocjena činjenica ne predstavlja, dakle, osim u slučaju iskrivljavanja dokaza podnesenih pred Općim sudom, pravno pitanje koje je kao takvo podložno nadzoru Suda. Stoga, što se tiče ispitivanja u okviru žalbe ocjene Općeg suda glede nacionalnog prava, Sud je nadležan samo utvrditi je li došlo do iskrivljavanja tog prava. U tom pogledu, iskrivljavanje mora očito proizlaziti iz dokumenata spisa a da nije potrebno ponovno ocijeniti činjenice i dokaze (presuda od 26. travnja 2018., Cellnex Telecom i Telecom Castilla‑La Mancha/Komisija, C‑91/17 P i C‑92/17 P, neobjavljena, EU:C:2018:284, t. 67. do 69. i navedena sudska praksa).

               76

               Kad je riječ, kao prvo, o ocjeni Zakona 32/2003, Opći sud je naveo u točki 102. pobijane presude da se kvalifikacija usluge od općeg interesa iz tog zakona odnosi na sve telekomunikacijske usluge, uključujući mreže radio i televizijskog emitiranja. Presudio je da to da sama činjenica da je neka usluga definirana u nacionalnom pravu kao usluga od općeg interesa ne znači da je svim operatorima kojima je povjereno izvršavanje te usluge povjereno izvršavanje jasno utvrđenih obveza javne usluge u smislu presude od 24. srpnja 2003., AltmarkTrans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415). Osim toga, presudio je da, s jedne strane, iz Zakona 32/2003 ne proizlazi da sve telekomunikacijske usluge u Španjolskoj imaju narav UOGI‑ja u smislu te presude i, s druge strane, da taj zakon izričito određuje da se usluge od općeg interesa u smislu tog zakona trebaju pružati u okviru sustava slobodnog tržišnog natjecanja.

               77

               S jedne strane, treba utvrditi da Kraljevina Španjolska nije podnijela nijedan dokaz iz kojeg bi očito proizlazilo da je Opći sud na taj način iskrivio sadržaj Zakona 32/2003. S druge strane, u dijelu u kojem ta država članica kritizira zaključak koji je Opći sud izveo iz opće naravi tog zakona, konkretno to da se na temelju njega ne može zaključiti da je operatorima koji koriste zemaljsku mrežu povjereno izvršavanje jasno definiranih obveza javne usluge, u skladu s prvim uvjetom iz presude Altmark, treba utvrditi da, s obzirom na dvosmislene elemente iz tog zakona navedene u točki 76. ove presude, taj zaključak ne sadržava nijednu pogrešku koja se tiče prava (vidjeti u tom smislu presudu od 26. travnja 2018., Cellnex Telecom i Telecom Castilla‑La Mancha/Komisija, C‑91/17 P i C‑92/17 P, neobjavljena, EU:C:2018:284, t. 71. i 72.).

               78

               Kao drugo, argument, koji se temelji na činjenici da je Opći sud iskrivio nacionalno pravo jer nije uzeo u obzir Odluku 347/2008 i sporazume iz točke 72. ove presude, ne može se prihvatiti.

               79

               Naime, najprije, iako je Kraljevina Španjolska u svojoj žalbi podnijela općenit sažetak sadržaja te odluke i tih sporazuma, u njoj se ne navodi u čemu se iskrivljavanje nacionalnog prava konkretno sastoji. S druge strane, iz tog sažetka ne proizlazi očito da je Opći sud iskrivio odredbe Zakona 32/2003.

               80

               Zatim, u mjeri u kojoj argument Kraljevine Španjolske treba razumjeti tako da prigovara Općem sudu što nije naveo razloge zbog kojih se nije pozvao na elemente nacionalnog prava iz točke 78. ove presude, valja podsjetiti da samo Opći sud ocjenjuje dokaze koji su mu podneseni. On nije dužan, uz iznimku obveze poštovanja općih načela i postupovnih pravila o teretu dokaza i njihovu izvođenju, i pod uvjetom da ne iskrivljuje dokazne elemente, obrazložiti na izričit način svoje ocjene vrijednosti svakog dokaznog elementa koji mu je dostavljen, osobito kada smatra da nije važan ili da nije relevantan za razrješenje spora (presuda od 26. travnja 2018., Cellnex Telecom i Telecom Castilla‑La Mancha/Komisija, C‑91/17 P i C‑92/17 P, neobjavljena, EU:C:2018:284, t. 76. i navedena sudska praksa).

               81

               Međutim, Kraljevina Španjolska ni na koji način nije istaknula da je Opći sud povrijedio obvezu poštovanja općih načela i postupovnih pravila u području tereta i izvođenja dokaza u pogledu elemenata iz točke 78. ove presude.

               82

               Naposljetku, argument Kraljevine Španjolske, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava koju je navodno počinio Opći sud u točki 100. pobijane presude, također treba odbiti.

               83

               Naime, s jedne strane, činjenica da je u predmetnom slučaju postojalo nefunkcioniranje dotičnog tržišta nije, suprotno onomu što ističe Kraljevina Španjolska, okolnost koja može utjecati na marginu kojom raspolaže Opći sud u pogledu ocjene relevantnosti dokaza koji su mu podneseni, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 80. ove presude.

               84

               S druge strane, postojanje takvog nefunkcioniranja nije relevantno za određivanje je li dotičnim poduzetnicima stvarno povjereno izvršavanje obveza javne usluge aktom javnog tijela i jesu li te obveze njime jasno definirane (vidjeti u tom smislu presudu od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma del País Vasco i dr./Komisija, C‑66/16 P do C‑69/16 P, EU:C:2017:999, t. 75.).

               85

               Kao drugo, valja istaknuti da argument Kraljevine Španjolske, koji se temelji na tome da je u točki 98. pobijane presude Opći sud pogrešno protumačio presudu od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), nije osnovan.

               86

               Naime, Sud je presudio da prvi uvjet iz presude Altmark zahtijeva da se odredi ne samo je li poduzetnik korisnik stvarno bio zadužen za ispunjenje obveza javne usluge nego također jesu li te obveze jasno definirane u nacionalnom pravu. Taj uvjet slijedi cilj transparentnosti i pravne sigurnosti, koji zahtijeva ispunjenje minimalnih kriterija koji se odnose na postojanje jednog ili više akata javne vlasti koji dovoljno precizno definiraju barem narav, trajanje i doseg obveza javne usluge koje imaju poduzetnici kojima je povjereno njihovo ispunjenje. Ako ne postoji jasna definicija tih objektivnih kriterija, nije moguće provjeriti može li posebna aktivnost potpadati pod pojam UOGI‑ja (presuda od 26. travnja 2018., Cellnex Telecom i Telecom Castilla‑La Mancha/Komisija, C‑91/17 P i C‑92/17 P, neobjavljena, EU:C:2018:284, t. 44. i navedena sudska praksa).

               87

               Iz toga slijedi da Kraljevina Španjolska ne može prigovoriti Općem sudu da je usvojio formalistički pristup u točki 98. pobijane presude jer je zahtijevao postojanje akta javne vlasti kojim se predmetni operatori ovlašćuju za zadaću UOGI‑ja i univerzalni i obvezujući karakter te zadaće te navođenje naravi i trajanja obveza javne usluge i dotičnih poduzetnika i područja.

               88

               Kao treće, kad je riječ o argumentu Kraljevine Španjolske koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava koju je Opći sud navodno počinio u točki 102. pobijane presude jer nije uzeo u obzir činjenicu da se mandat kojim se povjerava zadaća javne usluge može definirati u više različitih akata, on proizlazi iz pogrešnog tumačenja te točke. Naime, iz nje ni na koji način ne proizlazi da je Opći sud isključio tu mogućnost.

               89

               Isto tako, Kraljevina Španjolska je pogrešno protumačila točku 104. pobijane presude, s obzirom na to da je Opći sud u toj točki samo utvrdio da ta država članica nije osporila uvodnu izjavu 183. sporne odluke, u pogledu postojanja očite pogreške španjolskih tijela u izboru određene platforme. Stoga, argument Kraljevine Španjolske, koji se temelji na navodnom proturječju između točaka 104. i 105. pobijane presude, nije osnovan.

               90

               Slijedom toga valja odbiti prvi dio drugog žalbenog razloga kao neosnovan.

         Drugi dio

      – Argumentacija stranaka

               91

               Drugi dio drugog žalbenog razloga odnosi se na analizu četvrtog uvjeta proizašlog iz presude od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) (u daljnjem tekstu: četvrti uvjet iz presude Altmark), iz točaka 108. do 113. pobijane presude. Kraljevina Španjolska tvrdi da točka 110. pobijane presude sadržava pogrešku koja se tiče prava jer je Opći sud smatrao da usporedba sa satelitskom tehnologijom nije dovoljna da bi se dokazalo da je predmetno javno poduzeće učinkovitije.

               92

               Opći sud je propustio provjeriti je li, kao što to zahtijeva sudska praksa Suda, Komisija savjesno i nepristrano ispitala sve relevantne elemente upravnog postupka kako bi donijela svoj zaključak u pogledu nepoštovanja četvrtog uvjeta iz presude Altmark. Konkretno, Kraljevina Španjolska navodi da je pred Općim sudom istaknula da su zaključci koje je Komisija izvela iz komparativnog sociološko‑ekonomskog istraživanja tehnoloških mogućnosti koje se odnose na proširenje pokrivenosti signala DZT‑a u autonomnoj zajednici Kastilji – La Manchi od 9. rujna 2008. (u daljnjem tekstu: komparativno istraživanje iz 2008.) pogrešni jer je, prema mišljenju te države članice, na temelju tog istraživanja zaključeno da je razumno da se proširenje usluge DZT‑a u toj autonomnoj zajednici provede zemaljskom tehnologijom. Osim toga, ta država članica ističe da se pravilan nadzor njezine margine prosudbe, kad je riječ o definiciji predmetne javne usluge, sastojao od provjere jesu li ponuditelji izabrani u okviru postupka javne nabave i je li visina naknade bila odgovarajuća.

               93

               Naposljetku, Kraljevina Španjolska navodi proturječje između pobijane presude i presuda od 26. studenoga 2015, Abertis Telecom i Retevisión I/Komisija (T‑541/13, neobjavljena, EU:T:2015:898) i Comunidad Autónoma de Cataluña i CTTI/Komisija (T‑465/13, neobjavljena, EU:T:2015:900), u kojima je Opći sud presudio da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala nepoštovanje četvrtog uvjeta iz presude Altmark. Iz toga proizlazi da je Opći sud povrijedio načelo dobrog sudovanja.

               94

               Komisija navodi da, ako Sud mora odbiti prvi dio drugog žalbenog razloga, njegov drugi dio će u svakom slučaju postati bespredmetan jer su uvjeti proizašli iz presude od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) kumulativni.

         – Ocjena Suda

               95

               Budući da se ovaj dio drugog žalbenog razloga odnosi na navodnu pogrešku Općeg suda u vezi s ispitivanjem četvrtog uvjeta iz presude Altmark, treba napomenuti da, s obzirom na kumulativnost uvjeta proizašlih iz presude od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), pogrešan zaključak Općeg suda da jedan od tih uvjeta nije ispunjen ne dovodi do ukidanja pobijane presude ako je usto taj sud, bez počinjenja pogreške koja se tiče prava, ocijenio neki drugi od tih uvjeta (presuda od 20. prosinca 2017., Španjolska/Komisija, C‑81/16 P, EU:C:2017:1003, t. 57. i navedena sudska praksa).

               96

               Međutim, iz ispitivanja prvog dijela drugog žalbenog razloga proizlazi to da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je odbio argumente Kraljevine Španjolske kojima se osporavaju uvodne izjave sporne odluke prema kojima je Komisija zaključila da prvi uvjet iz presude Altmark nije ispunjen.

               97

               U tim okolnostima drugi dio drugog žalbenog razloga treba odbiti kao bespredmetan.

            Treći žalbeni razlog

         Argumentacija stranaka

               98

               Trećim žalbenim razlogom Kraljevina Španjolska tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer je u točki 139. pobijane presude zaključio da predmetna mjera nije spojiva s unutarnjim tržištem zato što nije poštovala načelo tehnološke neutralnosti. Opći sud je pogrešno došao do tog zaključka, iako su u komparativnom istraživanju iz 2008. uspoređeni troškovi satelitske platforme i zemaljske platforme.

               99

               Kao što to proizlazi iz točaka 132. do 138. pobijane presude, Komisija je ocijenila da to istraživanje nije pokazalo znatnu razliku u troškovima između tih dviju platformi i da rezultati navedenog istraživanja nisu pouzdani. Potvrdivši Komisijinu ocjenu u pogledu nepoštovanja načela tehnološke neutralnosti, Opći sud nije izvršio svoj sudski nadzor u skladu sa sudskom praksom proizašlom iz presude od 15. veljače 2005., Komisija/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2005:87, t. 39.). Konkretno, Kraljevina Španjolska u biti tvrdi da „nedostaci” komparativnog istraživanja iz 2008. koje je Opći sud utvrdio u točkama 143., 145. i 148. pobijane presude u stvarnosti proizlaze iz Komisijinih pogrešnih metodoloških zahtjeva, koje Opći sud nije provjerio. Ta država članica iz toga zaključuje da je pristup iz tog istraživanja pravilan te da je ono temelj za razumijevanje razloga zbog kojih je satelitska platforma skuplja od zemaljske platforme, među ostalim zbog već postojeće zemaljske infrastrukture.

               100

               Komisija ističe da su argumenti navedeni u potporu trećem žalbenom razlogu nedopušteni ili bespredmetni i u svakom slučaju neosnovani.

         Ocjena Suda

               101

               Trećim žalbenim razlogom Kraljevina Španjolska tvrdi da Opći sud nije pravilno izvršio sudski nadzor jer je u točki 139. pobijane presude zaključio da argumentacija te države članice, koja se temelji na komparativnom istraživanju iz 2008., ne dokazuje da je Komisija pogrešno zaključila da predmetna mjera nije spojiva s unutarnjim tržištem.

               102

               Valja utvrditi da argumentima koje je iznijela u potporu ovom žalbenom razlogu Kraljevina Španjolska u biti ističe da Opći sud nije dovoljno uzeo u obzir komparativno istraživanje iz 2008., čime se osporava ocjena dokaza koju je izvršio Opći sud.

               103

               Međutim, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, ocjenjivanje činjenica i dokaza ne predstavlja, osim u slučaju njihova iskrivljavanja, pravno pitanje koje je kao takvo podložno nadzoru Suda u okviru postupka povodom žalbe (presuda od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija, C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, t. 47. i navedena sudska praksa).

               104

               U svakom slučaju, prema sudskoj praksi Suda, u okviru nadzora koji sudovi Unije provode nad Komisijinim složenim gospodarskim ocjenama u području državnih potpora nije na njima da gospodarsku ocjenu Komisije zamjenjuju vlastitom ocjenom. Međutim, sud Unije treba posebno ne samo provjeriti činjeničnu točnost navedenih dokaza, njihovu pouzdanost i dosljednost već također ispitati sadržavaju li ti elementi sve relevantne podatke koje treba uzeti u obzir za ocjenu složene situacije i jesu li takve naravi da podupiru zaključke koji iz njih proizlaze (presuda od 20. prosinca 2017., Španjolska/Komisija, C‑81/16 P, EU:C:2017:1003, t. 70. i navedena sudska praksa).

               105

               Međutim, iako Kraljevina Španjolska ističe da Opći sud nije izvršio svoj nadzor Komisijine ocjene u pogledu pouzdanosti komparativnog istraživanja iz 2008., u skladu s tom sudskom praksom, mora se utvrditi da ta država članica, time što se ograničila na tvrdnju da su nedostaci komparativnog istraživanja iz 2008. odraz metodološkog izbora španjolskih tijela, nije pružila nijedan konkretan element koji tu tvrdnju može potvrditi.

               106

               Stoga treći žalbeni razlog treba odbiti kao nedopušten i, u svakom slučaju, kao neosnovan.

               107

               Budući da nije prihvaćen nijedan žalbeni razlog koji je Kraljevina Španjolska podnijela u prilog svojoj žalbi, žalbu valja odbiti u cijelosti.

         Troškovi

               108

               Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima. U skladu s člankom 138. stavkom 1. istog Poslovnika, koji se na temelju članka 184. stavka 1. tog Poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

               109

               Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Kraljevini Španjolskoj naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u svojoj žalbi, Kraljevini Španjolskoj nalaže se snošenje troškova.

               Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:

                           1.

                           Žalba se odbija.

                           2.

                           Kraljevini Španjolskoj nalaže se snošenje troškova.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: španjolski


title: Presuda Suda (četvrto vijeće) od 20. rujna 2018.#Montte SL protiv Musikene.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi.#Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 267. UFEU-a – Nadležnost Suda – Kvalifikacija tijela koje je uputilo zahtjev kao suda – Direktiva 2014/24/EU – Provedba postupka javne nabave – Otvoreni postupak – Kriteriji dodjele – Tehnička ocjena – Najniži bodovni prag – Ocjena koja se temelji na cijeni.#Predmet C-546/16.

text:
         PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
      20. rujna 2018. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 267. UFEU‑a – Nadležnost Suda – Kvalifikacija tijela koje je uputilo zahtjev kao suda – Direktiva 2014/24/EU – Provedba postupka javne nabave – Otvoreni postupak – Kriteriji dodjele – Tehnička ocjena – Najniži bodovni prag – Ocjena koja se temelji na cijeni”
      U predmetu C‑546/16,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Upravno tijelo nadležno za žalbe u području javne nabave Autonomne zajednice Baskije, Španjolska), odlukom od 21. listopada 2016., koju je Sud zaprimio 28. listopada 2016., u postupku

         Montte SL

      protiv

         Musikene,

      SUD (četvrto vijeće),
      u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik vijeća, C. Vajda (izvjestitelj), E. Juhász, K. Jürimäe i C. Lycourgos, suci,
      nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
      tajnik: L. Carrasco Marco, administratorica,
      uzimajući u obzir pisani postupak,
      uzimajući u obzir rješenje o otvaranju usmenog postupka od 6. ožujka 2018. i nakon rasprave održane 16. travnja 2018.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               –

               za španjolsku vladu, A. Gavela Llopis, u svojstvu agenta,

               –

               za vladu Helenske Republike, A. Dimitrakopoulou i K. Georgiadis, u svojstvu agenata,

               –

               za Europsku komisiju, E. Sanfrutos Cano i A. Tokár, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 26. lipnja 2018.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68. i SL 2016., L 311, str. 26.).

               2

               Zahtjev je upućen u okviru spora između Montte SL i Musikene, o postupku javne nabave.

         Pravni okvir

            Pravo Unije

               3

               Uvodna izjava 90. Direktive 2014/24 glasi:
               „Ugovori bi trebali biti dodijeljeni na temelju objektivnih kriterija kojima se osigurava sukladnost s načelima transparentnosti, zabrane diskriminacije i jednakog postupanja, s ciljem osiguravanja objektivne usporedbe relativne vrijednosti ponuda kako bi se odredilo, uz poštovanje uvjeta učinkovitog nadmetanja, koja ponuda je ekonomski najpovoljnija. Trebalo bi izričito navesti da se ekonomski najpovoljnija ponuda treba procjenjivati na temelju najboljeg omjera između cijene i kvalitete, što bi uvijek trebalo uključiti element cijene ili troška. Isto tako, trebalo bi pojasniti da bi se takva procjena ekonomski najpovoljnije ponude mogla provoditi i samo na temelju ili cijene ili isplativosti. Stoga je primjereno podsjetiti da javni naručitelji mogu odrediti određene standarde kvalitete uz korištenje tehničkih specifikacija ili uvjete izvršenja ugovora.
               […]”

               4

               Sukladno uvodnoj izjavi 92. te direktive:
               „Pri procjenjivanju najboljeg omjera između cijene i kvalitete, javni naručitelji bi trebali odrediti ekonomske i kvalitativne kriterije povezane s predmetom ugovora koje će koristiti za tu namjenu. Primjenom tih kriterija trebala bi biti moguća usporedna procjena razine uspješnosti svake ponude koja se procjenjuje s obzirom na predmet ugovora, kako je utvrđeno u tehničkim specifikacijama. U kontekstu najboljeg omjera cijene i kvalitete, ova Direktiva obuhvaća nepotpun popis mogućih kriterija za dodjelu koji uključuju okolišne i socijalne aspekte. Javne naručitelje trebalo bi poticati da odaberu kriterije za dodjelu putem kojih će osigurati visokokvalitetne radove, robu ili usluge koje su najbolje prilagođene njihovim potrebama.
               Odabranim kriterijima za dodjelu na javne naručitelje ne prenosi se neograničena sloboda izbora. Tim bi kriterijima trebala biti zajamčena mogućnost učinkovitog i poštenog nadmetanja te bi trebali biti popraćeni postupcima kojima se omogućuje učinkovita provjera informacija koje su pružili ponuditelji.
               Kako bi se osigurala ekonomski najpovoljnija ponuda, odluka o dodjeli ugovora ne bi se trebala temeljiti isključivo na kriterijima koji nisu vezani uz troškove. Kriteriji kvalitete trebali bi stoga biti popraćeni kriterijem troška koji bi, ovisno o izboru javnog naručitelja, mogao biti cijena ili mogao biti utemeljen na pristupu isplativosti, poput troškova životnog vijeka. Međutim, kriteriji za dodjelu ne bi trebali utjecati na primjenu nacionalnih odredaba kojima se utvrđuje naknada za određene usluge ili u kojima su određene fiksne cijene za određenu robu.”

               5

               Članak 18. navedene direktive, naslovljen „Načela nabave”, u stavku 1. propisuje:
               „Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.
               Koncept nabave nije osmišljen s namjerom da je se isključi iz područja primjene ove Direktive ili da se umjetno suzi nadmetanje. Smatra se da se nadmetanje prijetvorno sužava kada je koncept nabave osmišljen s namjerom da se određenim gospodarskim subjektima neopravdano da prednost ili ih se stavi u nepovoljan položaj.”

               6

               U skladu s člankom 27. te direktive, naslovljenim „Otvoreni postupak”:
               „1.   U otvorenim postupcima svi zainteresirani gospodarski subjekti mogu dostaviti ponudu kao odgovor na poziv na nadmetanje.
               Minimalni rok za zaprimanje ponuda jest 35 dana od datuma slanja obavijesti o nadmetanju.
               Ponudi se prilažu informacije za kvalitativni odabir koje zahtijeva javni naručitelj.
               2.   Ako su javni naručitelji objavili prethodnu informacijsku obavijest koja sama po sebi nije služila kao sredstvo poziva na nadmetanje, minimalni rok za zaprimanje ponuda, kako je utvrđeno u drugom podstavku stavka 1. ovog članka, može se skratiti na 15 dana pod uvjetom da su svi sljedeći uvjeti ispunjeni:

                        (a)

                        prethodna informacijska obavijest sadrži sve informacije koje su potrebne za obavijest o nadmetanju u Prilogu V. dijelu B odjeljku I. u onoj mjeri u kojoj je ta informacija bila dostupna u trenutku objave prethodne informacijske obavijesti;

                        (b)

                        prethodna informacijska obavijest poslana je na objavu u razdoblju između 35 dana i 12 mjeseci prije datuma slanja obavijesti o nadmetanju.

                  3.   Ako hitna situacija propisno opravdana od strane javnog naručitelja čini nepraktičnim vremenski rok određen u drugom podstavku stavka 1., javni naručitelj može utvrditi vremenski rok koji nije kraći od 15 dana od datuma slanja obavijesti o nadmetanju.
               4.   Javni naručitelj može skratiti za pet dana vremenski rok za zaprimanje ponuda utvrđen u drugom podstavku stavka 1. ovog članka ako je prihvaćeno da ponude mogu biti dostavljene elektroničkim sredstvima u skladu s prvim podstavkom članka 22. stavka 1.a i člankom 22. stavcima 5. i 6.”

               7

               Članak 29. Direktive 2014/24, naslovljen „Natjecateljski postupak uz pregovore”, u stavku 6. određuje:
               „Natjecateljski se postupci mogu provoditi u fazama kako bi se smanjio broj ponuda o kojima treba pregovarati primjenjujući kriterije za dodjelu navedene u obavijesti o nadmetanju, u pozivu na potvrdu interesa ili u nekom drugom dokumentu o nabavi. U obavijesti o nadmetanju, pozivu na potvrdu interesa ili u nekom drugom dokumentu o nabavi javni naručitelj navodi hoće li koristiti tu mogućnost.”

               8

               Članak 30. te direktive, naslovljen „Natjecateljski dijalog”, u stavku 4. propisuje:
               „Natjecateljski se dijalozi mogu odvijati u više faza kako bi se smanjio broj rješenja o kojima se raspravlja tijekom faze dijaloga koristeći kriterije za dodjelu utvrđene u obavijesti o nadmetanju ili opisnoj dokumentaciji. U obavijesti o nadmetanju, pozivu na potvrdu interesa ili u nekom drugom dokumentu za nabavu javni naručitelj navodi hoće li koristiti tu mogućnost.”

               9

               Članak 31. navedene direktive, naslovljen „Partnerstvo za inovacije”, u stavku 5. predviđa:
               „Pregovori tijekom postupaka partnerstva za inovacije mogu se voditi u fazama kako bi se smanjio broj ponuda o kojima treba pregovarati primjenjujući kriterije za dodjelu navedene u obavijesti o nadmetanju, u pozivu na potvrdu interesa ili u dokumentaciji o nabavi. U obavijesti o nadmetanju, pozivu na potvrdu interesa ili u dokumentaciji o nabavi javni naručitelj navodi hoće li koristiti tu mogućnost.”

               10

               U skladu s člankom 66. te direktive, naslovljenim „Smanjenje broja ponuda i rješenja”:
               „Ako se javni naručitelji koriste opcijom smanjenja broja ponuda o kojima se treba pregovarati, kako je predviđeno u članku 29. stavku 6., ili smanjenja broja rješenja koja se trebaju razmotriti kako je predviđeno u članku 30. stavku 4., čine to primjenjujući kriterije za odabir ponuda koji su navedeni u dokumentaciji o nabavi. U završnoj fazi, broj koji je utvrđen mora osigurati istinsko nadmetanje u onoj mjeri u kojoj postoji dovoljan broj ponuda, rješenja ili kvalificiranih natjecatelja.”

               11

               Članak 67. stavci 1., 2. i 4. Direktive 2014/24, naslovljen „Kriteriji za odabir ponude”, određuje:
               „1.   Ne dovodeći u pitanje nacionalne zakone i druge propise o cijeni određene robe ili naknadi za određene usluge, javni naručitelji temelje dodjelu ugovora o javnoj nabavi na ekonomski najpovoljnijoj ponudi.
               2.   Ekonomski najpovoljnija ponuda sa stajališta javnog naručitelja utvrđuje se na temelju cijene ili troška, primjenom pristupa isplativosti, kao što je trošak životnog vijeka, u skladu s člankom 68., te može uključivati najbolji omjer između cijene i kvalitete, koji se ocjenjuje na temelju kriterija, uključujući kvalitativne, okolišne i/ili socijalne aspekte, povezanih s predmetom dotičnog javnog ugovora. Ti kriteriji mogu obuhvaćati, na primjer:

                        (a)

                        kvalitetu, uključujući tehničku vrijednost, estetske i funkcionalne značajke, dostupnost, rješenje za sve korisnike, društvene, okolišne i inovativne značajke, trgovanje i uvjete trgovanja;

                        (b)

                        organizaciju, kvalifikacije i iskustvo osoblja angažiranog na izvršenju određenog ugovora, ako kvaliteta angažiranog osoblja može značajno utjecati na razinu uspješnosti izvršenja ugovora; ili

                        (c)

                        usluga nakon prodaje i tehnička pomoć, uvjeti isporuke kao što su datum isporuke, proces isporuke i rok isporuke ili rok izvršenja.

                  Element troška može biti i u obliku fiksne cijene ili troška na temelju čega se gospodarski subjekti natječu samo po kriterijima kvalitete.
               Države članice mogu odrediti da javni naručitelji ne smiju koristiti samo cijenu ili samo trošak kao jedini kriterij za dodjelu ili mogu ograničiti njihovu primjenu na određene kategorije javnih naručitelja ili određene vrste ugovora.
               […]
               4.   Kriteriji za odabir ponude ne smiju dati neograničenu slobodu izbora tijelu javnom naručitelju. Oni moraju osigurati mogućnost učinkovitog nadmetanja te moraju biti popraćeni specifikacijama kojima se omogućuje učinkovita provjera informacija koje su pružili ponuditelji da bi se procijenilo u kojoj mjeri ponude udovoljavaju kriterijima za odabir ponuda. U slučaju dvojbe, javni naručitelji moraju učinkovito provjeriti točnost podataka i dokaza koje su dostavili ponuditelji.”

            Španjolsko pravo

               12

               U skladu s člankom 40. stavkom 6. Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (pročišćena verzija Zakona o javnoj nabavi), koji proizlazi iz Real Decreto Legislativo 3/2011 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (Kraljevski zakonodavni dekret 3/2011 kojim se odobrava pročišćena verzija Zakona o javnoj nabavi) od 14. studenoga 2011. (BOE br. 276 od 16. studenoga 2011., str. 117729.), pokretanje posebnog postupka u području javne nabave, prije pokretanja upravnog spora, fakultativne je naravi.

               13

               Članak 150. stavak 4. prvi podstavak pročišćene verzije Zakona o javnoj nabavi određuje:
               „Kada se u obzir moraju uzeti najmanje dva kriterija, točno se utvrđuje način na koji treba odrediti relativni ponder svakog od njih, što se može izraziti određivanjem raspona s odgovarajućom maksimalnom razlikom. Kada je postupak nadmetanja podijeljen u više faza, treba navesti na koju od njih se pojedini kriteriji odnose kao i minimalan broj bodova koje ponuditelj treba dobiti kako bi i dalje mogao sudjelovati u postupku odabira.”

         Glavni postupak i prethodna pitanja

               14

               Musikene je zaklada javnog sektora Comunidad Autónoma de Euskadi (Autonomna zajednica Baskija, Španjolska). U srpnju 2016. organizirao je otvoreni postupak za dodjelu ugovora o javnoj nabavi „namještaja i materijala za označivanje, posebne glazbene opreme, glazbala, elektroakustičke opreme, audiovizualne opreme i opreme za snimanje te informatičke opreme i opreme za umnožavanje”, čija je vrijednost procijenjena na 1157430,59 eura. Uprava zaklade Musikene odobrila je 14. srpnja 2016. dokumentaciju o nabavi, a poziv na podnošenje ponuda objavljen je 26. srpnja 2016. u Službenom listu Europske unije (2016/S 142 257363).

               15

               Kriteriji za dodjelu ugovora o javnoj nabavi navedeni su u Prilogu VII. – A posebne administrativne dokumentacije o nabavi kako slijedi:

                        „(a)

                        ‚Prikaz i opis projekta’, s ponderom 50 bodova od 100, podijeljen je na sekundarne potkriterije koji su različiti za svaki od pet dijelova na koje se odnosi javna nabava. Na svaki od tih dijelova primjenjuje se sljedeća klauzula:
                        ‚Najniži bodovni prag potreban za nastavak sudjelovanja u postupku odabira: ponuditelji koji ne dosegnu 35 bodova za tehničku ponudu neće proći u ekonomsku fazu’.

                        (b)

                        za svaki od tih dijelova ponuđeno sniženje cijena, s ponderom 50 bodova od 100, ocjenjivat će se prema sljedećoj ljestvici:
                        ,Najviši broj bodova je 50. Ponuda čiji je iznos jednak vrijednosti javne nabave ocijenit će se s 0 bodova.
                        Za svaki postotak sniženja vrijednosti javne nabave dodijelit će se 5 bodova, tako da ugovora, na sljedeći način:
                        sniženje od 1 % u odnosu na vrijednost javne nabave: 5 bodova
                        sniženje od 5 % u odnosu na vrijednost javne nabave: 25 bodova
                        sniženje od 10 % u odnosu na vrijednost javne nabave: 50 bodova’.”

               16

               Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Upravno tijelo nadležno za žalbe u području javne nabave Autonomne zajednice Baskije, Španjolska) zaprimio je 11. kolovoza 2016. žalbu društva Montte protiv navedene dokumentacije o nabavi. Društvo Montte tvrdi kako uvjet najmanjeg broja bodova koji treba ostvariti u okviru tehničke faze treba poništiti jer ograničava pristup ponuditelja ekonomskoj fazi postupka javne nabave i u praksi oduzima svako značenje zajedničkom ponderiranju tehničkih i ekonomskih kriterija, predviđenom navedenom dokumentacijom o nabavi. Društvo Montte smatra da se, za razliku od kriterija cijene, koji se automatski primjenjuje na temelju formule, za tehničke kriterije, koji su predmet manje objektivne kvalitativne ocjene, u praksi upotrebljava ponderiranje 100 % svih bodova. Stoga, prema mišljenju društva Montte, primjenom takvih kriterija ponuditelje nije moguće jednakomjerno ocijeniti s obzirom na cijenu iz njihove ponude, a Musikene stoga ne može prepoznati najpovoljniju ponudu nakon ponderiranja svih kriterija.

               17

               Musikene smatra da je navedeni uvjet opravdan. Tvrdi da je, budući da se javna nabava o kojoj je riječ odnosi na ugradnju opreme koja će biti sastavni dio zgrade, opravdano zahtijevati od ponuditelja da njihove ponude ispunjavaju određene minimalne uvjete koji se odnose na poštovanje rokova i tehničku kvalitetu usluga.

               18

               Sud koji je uputio zahtjev smatra da bi nacionalno zakonodavstvo i praksa o kojima je riječ u glavnom postupku mogli biti protivni Direktivi 2014/24. U tom smislu, prije svega, ističe kako se čini da ta direktiva omogućuje utvrđivanje kriterija za odabir ponude koji se primjenjuju u uzastopnim eliminacijskim fazama isključivo u postupcima za koje je ta mogućnost izričito predviđena, a ne u otvorenim i ograničenim postupcima, koji su uređeni pravilima u kojima je detaljno objašnjeno njihovo odvijanje. Nadalje, smatra da sustav kriterija za odabir ponude koji se primjenjuje u sukcesivnim eliminacijskim fazama otvorenih postupaka može, protivno članku 66. Direktive 2014/24, ugroziti stvarno tržišno natjecanje kada se zbog primjene pragova znatno smanji broj ponuditelja u završnoj fazi. Naposljetku, smatra da eliminacijski prag iz glavnog postupka, kojim se zahtijeva najmanje 35 od 50 bodova pri tehničkoj ocjeni, može spriječiti da se analiziraju i ocijene ponude koje su cjenovno najkonkurentnije.

               19

               U tim je okolnostima Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Upravno tijelo nadležno za žalbe u području javne nabave Autonomne zajednice Baskije, Španjolska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                        „1.

                        Protivi li se Direktivi [2014/24] nacionalno zakonodavstvo poput članka 150. stavka 4. [pročišćene verzije Zakona o javnoj nabavi] ili praksa tumačenja i primjene tog zakonodavstva koji ovlašćuju javne naručitelje da u dokumentaciji o nabavi koja uređuje otvoreni postupak javne nabave odrede kriterije dodjele koji se primjenjuju u sukcesivnim eliminacijskim fazama na ponude koje ne dosegnu unaprijed određeni najmanji bodovni prag?

                        2.

                        Ako je odgovor na prvo pitanje niječan, protivi li se Direktivi 2014/24 nacionalno zakonodavstvo ili praksa njegova tumačenja i primjene na temelju kojih se u otvorenom postupku upotrebljava navedeni sustav kriterija dodjele koji se primjenjuju u sukcesivnim eliminacijskim fazama na način da u posljednjoj fazi ne preostane dovoljno ponuda za jamčenje stvarnog tržišnog natjecanja?

                        3.

                        Ako je odgovor na drugo pitanje potvrdan, protivi li se Direktivi 2014/24 klauzula poput one sporne prema kojoj se čimbenik cijene vrednuje samo za ponude koje dosegnu 35 od 50 bodova na temelju tehničkih kriterija, zato što ta klauzula ne jamči istinsko natjecanje odnosno zato što zaobilazi obvezu da se ugovor dodijeli ponuditelju čija ponuda ima najbolji omjer između cijene i kvalitete?”

         Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku

               20

               Uvodno valja razmotriti pitanje ispunjava li Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Upravno tijelo nadležno za žalbe u području javne nabave Autonomne zajednice Baskije) kriterije da bi ga se moglo smatrati nacionalnim sudom u smislu članka 267. UFEU‑a.

               21

               S tim u svezi, treba podsjetiti da Sud, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, da bi ocijenio ima li tijelo koje je uputilo zahtjev svojstvo „suda“, a što je pitanje koje proizlazi isključivo iz prava Unije, uzima u obzir sve elemente, kao što su njegova utemeljenost na zakonu, stalnost, svojstvo obvezne nadležnosti, kontradiktorna narav postupka, primjena pravnih pravila te njegova neovisnost (presuda od 24. svibnja 2016., MT Højgaard i Züblin, C‑396/14, EU:C:2016:347, t. 23. i navedena sudska praksa).

               22

               U ovom slučaju, s jedne strane, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je tijelo koje je uputilo zahtjev stalno i neovisno tijelo uspostavljeno na temelju zakonske odredbe, koje donosi odluke na temelju isključivo pravnih kriterija nakon provedenog kontradiktornog postupka. Konkretno, glede neovisnosti toga tijela, u toj se odluci navodi da ono, s obzirom na to da se ne nalazi ni u kakvom hijerarhijskom odnosu i ne prima upute od trećih osoba, izvršava svoje funkcije objektivno, nepristrano i u potpunosti autonomno.

               23

               S druge strane, kada je riječ o svojstvu obvezne nadležnosti tijela koje je uputilo zahtjev, u smislu sudske prakse Suda u vezi s člankom 267. UFEU‑a, istina je da je nadležnost tog tijela, na temelju članka 40. stavka 6. pročišćene verzije Zakona o javnoj nabavi, fakultativne naravi. Stoga, osoba koja namjerava osporavati pravilnost postupka javne nabave ima izbor između podnošenja posebnog pravnog sredstva pred tijelom koje je uputilo zahtjev i pokretanja upravnog spora.

               24

               Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi, međutim, da su odluke tijela koje je uputilo zahtjev, čija nadležnost ne ovisi o sporazumu stranaka, za njih obvezujuće. U tim okolnostima, to tijelo ispunjava i kriterij koji se odnosi na svojstvo obvezne nadležnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2015., Consorci Sanitari del Maresme, C‑203/14, EU:C:2015:664, t. 23. do 25.).

               25

               Iz toga slijedi da Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Upravno tijelo nadležno za žalbe u području javne nabave Autonomne zajednice Baskije) ispunjava kriterije da bi ga se moglo smatrati nacionalnim sudom u smislu članka 267. UFEU‑a i da su pitanja postavljena Sudu dopuštena.

         O prethodnim pitanjima

            Prvo pitanje

               26

               Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2014/24 tumačiti na način da joj se ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se javnim naručiteljima omogućuje da u dokumentaciji o nabavi koja uređuje otvoreni postupak javne nabave odrede minimalne zahtjeve glede tehničkog ocjenjivanja, tako da su ponude koje nakon tog ocjenjivanja ne dosegnu unaprijed određeni najmanji bodovni prag isključene iz kasnijeg ocjenjivanja koje se temelji kako na tehničkim kriterijima tako i na cijeni.

               27

               Iako članak 27. stavak 1. prvi podstavak Direktive 2014/24 određuje da u otvorenim postupcima svi zainteresirani gospodarski subjekti mogu dostaviti ponudu kao odgovor na poziv na nadmetanje, ta direktiva omogućuje javnim naručiteljima da u okviru takvog postupka odrede minimalne zahtjeve u okviru tehničkog ocjenjivanja.

               28

               S tim u svezi, kao što je naveo nezavisni odvjetnik u točki 37. svojega mišljenja, članak 27. Direktive 2014/24 ne sadržava nikakvo pravilo o tijeku postupka za dodjelu ugovora, osim onih koja se odnose na minimalni rok za zaprimanje ponuda od datuma slanja obavijesti o nadmetanju.

               29

               Osim toga, u uvodnoj izjavi 90. navedene direktive podsjeća se da javni naručitelji mogu odrediti određene standarde kvalitete uz korištenje tehničkih specifikacija ili uvjete izvršenja ugovora, dok se u uvodnoj izjavi 92. te direktive podsjeća da bi javne naručitelje trebalo poticati da odaberu kriterije za dodjelu putem kojih će osigurati visokokvalitetne radove, robu ili usluge koje su najbolje prilagođene njihovim potrebama.

               30

               Članak 67. stavak 1. Direktive 2014/24 određuje da javni naručitelji temelje dodjelu ugovora o javnoj nabavi na ekonomski najpovoljnijoj ponudi. Članak 67. stavak 2. te direktive predviđa da se ekonomski najpovoljnija ponuda sa stajališta javnog naručitelja utvrđuje na temelju cijene ili troška te može uključivati najbolji omjer između cijene i kvalitete, koji se ocjenjuje na temelju kriterija, uključujući kvalitativne aspekte, kao što je kvaliteta, uključujući tehničku vrijednost.

               31

               Valja dodati da se tim kriterijima, kao što proizlazi iz uvodne izjave 90. navedene direktive i njezina članka 67. stavka 4., mora osigurati poštovanje načela transparentnosti, zabrane diskriminacije i jednakog postupanja, s ciljem osiguravanja objektivne usporedbe relativne vrijednosti ponuda, a time i učinkovitog nadmetanja. To ne bi bilo tako ako bi ti kriteriji javnom naručitelju dali neograničenu slobodu izbora (vidjeti, po analogiji, u odnosu na Direktivu 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.), presudu od 10. svibnja 2012., Komisija/Nizozemska, C‑368/10, EU:C:2012:284, t. 87.).

               32

               Javni naručitelji stoga, u skladu sa zahtjevima navedenima u prethodnoj točki ove presude, imaju slobodu odrediti, prema svojim potrebama, osobito razinu tehničke kvalitete koju podnesene ponude moraju osigurati, u skladu s karakteristikama i predmetom ugovora o kojemu je riječ, te utvrditi najmanji prag koji te ponude moraju doseći s tehničkog stajališta. U tu svrhu, kao što Komisija tvrdi u svojim pisanim očitovanjima, članak 67. Direktive 2014/24 ne isključuje mogućnost da se u fazi dodjele ugovora najprije isključe podnesene ponude koje ne dosežu unaprijed određeni najmanji prag glede tehničke ocjene. S tim u svezi, očito je da ponuda koja ne doseže takav prag načelno ne odgovara potrebama javnog naručitelja te se ne mora uzeti u obzir prilikom određivanja ekonomski najpovoljnije ponude. U takvom slučaju javni naručitelj nije stoga dužan utvrditi je li cijena takve ponude niža od cijena u ponudama koje nisu isključene, koje dosežu navedeni prag i stoga odgovaraju potrebama javnog naručitelja.

               33

               U tom kontekstu valja također pojasniti da, ako se ugovor dodjeljuje nakon tehničke ocjene, javni naručitelj mora nužno uzeti u obzir cijenu ponuda koje dosežu minimalni prag s tehničkog stajališta.

               34

               Utvrđenje iz točke 32. ove presude ne dovodi u pitanje okolnost na koju se poziva sud koji je uputio zahtjev, da Direktiva 2014./24 izričito predviđa mogućnost da se određeni postupci javne nabave, koji nisu otvoreni postupci, provode u fazama, što vrijedi za natjecateljski postupak uz pregovore (članak 29. stavak 6.), postupak natjecateljskog dijaloga (članak 30. stavak 4.) ili postupak partnerstva za inovacije (članak 31. stavak 5.).

               35

               Naime, kao što je u biti naveo nezavisni odvjetnik u točki 48. svojega mišljenja, na temelju činjenice da je u Direktivi 2014/24 mogućnost provođenja u fazana pridržana za određene postupke, poput onih iz članka 29. stavka 6., članka 30. stavka 4. i članka 31. stavka 5. te direktive, ne može se zaključiti da dvostupanjsko ocjenjivanje ponuda tijekom jedine faze dodjele ugovora nije dopušteno u okviru otvorenog postupka poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku.

               36

               S tim u svezi, treba napomenuti da je, kao što Komisija tvrdi u svojim pisanim očitovanjima, mogućnost ponuđena javnom naručitelju navedenim odredbama da odbaci ponude koje, iako ispunjavaju minimalne zahtjeve, nisu među najboljim ponudama, opravdana specifičnom prirodom predmetnih postupaka, u okviru kojih bi se vođenje pregovora ili dijaloga moglo pokazati teškim ako bi se do zadnje faze postupka javne nabave zadržao prevelik broj ponuda ili rješenja.

               37

               Međutim, glavni postupak odnosi se na situaciju koja se razlikuje od onih navedenih u točki 34. ove presude. Naime, iz dokumentacije o javnoj nabavi o kojoj je riječ u glavnom postupku ne proizlazi da bi javni naručitelj imao mogućnost isključiti ponude koje udovoljavaju kriterijima za odabir ponude i zadržati samo najbolje ponude. Naprotiv, u skladu s tom dokumentacijom o nabavi, javni naručitelj može isključiti iz ocjenjivanja koje se temelji na cijeni samo one ponude koje ne ispunjavaju minimalne zahtjeve u odnosu na tehničku ocjenu i stoga ne zadovoljavaju potrebe javnog naručitelja. Svrha takvog postupanja nije ograničiti broj ponuda koje se ocjenjuju na temelju cijene jer sve podnesene ponude načelno mogu zadovoljiti te minimalne zahtjeve.

               38

               U svakom slučaju, valja podsjetiti da javni naručitelji moraju tijekom cijelog postupka poštovati načela nabave navedena u članku 18. Direktive 2014/24, među kojima su posebice načela jednakog postupanja, transparentnosti i proporcionalnosti.

               39

               S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da Direktivu 2014/24 treba tumačiti na način da joj se ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se javnim naručiteljima omogućuje da u dokumentaciji o nabavi koja uređuje otvoreni postupak javne nabave odrede minimalne zahtjeve glede tehničkog ocjenjivanja, tako da su ponude koje nakon tog ocjenjivanja ne dosegnu unaprijed određeni najmanji bodovni prag isključene iz kasnijeg ocjenjivanja koje se temelji kako na tehničkim kriterijima tako i na cijeni.

            Drugo pitanje

               40

               Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li, u slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, članak 66. Direktive 2014/24 tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se javnim naručiteljima omogućuje da u dokumentaciji o nabavi koja uređuje otvoreni postupak javne nabave odrede minimalne zahtjeve glede tehničkog ocjenjivanja, tako da su ponude koje nakon tog ocjenjivanja ne dosegnu unaprijed određeni najmanji bodovni prag isključene iz kasnijih faza dodjele ugovora, neovisno o broju preostalih ponuditelja.

               41

               S tim u svezi, ako su u ovom slučaju uvjeti iz Direktive 2014/24, a posebice njezinih članaka 18. i 67., bili pravilno primijenjeni, valja priznati da je javni naručitelj osigurao učinkovito nadmetanje. Nadalje, treba istaknuti da čak i ako nakon tehničkog ocjenjivanja preostane samo jedna ponuda koju javni naručitelj treba razmotriti, potonji je nikako nije dužan prihvatiti (vidjeti, po analogiji, presudu od 16. rujna 1999., Fracasso i Leitschutz, C‑27/98, EU:C:1999:420, t. 32. do 34.). U takvim okolnostima, javni naručitelj može, ako ocijeni da u postupku javne nabave, uzimajući u obzir karakteristike i predmet javne nabave o kojoj je riječ, nema učinkovitog nadmetanja, okončati taj postupak i, ako je to potrebno, pokrenuti novi postupak s drukčijim kriterijima dodjele.

               42

               Doduše, prema članku 66. Direktive 2014/24, ako se javni naručitelji koriste opcijom smanjenja broja ponuda o kojima treba pregovarati, kako je predviđeno u članku 29. stavku 6. te direktive, ili smanjenja broja rješenja koja se trebaju razmotriti kako je predviđeno u članku 30. stavku 4. navedene direktive, čine to primjenjujući kriterije za odabir ponuda koji su navedeni u dokumentaciji o nabavi, tako da broj ponuda zadržanih u završnoj fazi može osigurati istinsko nadmetanje u onoj mjeri u kojoj postoji dovoljan broj ponuda koje ispunjavaju zahtijevane uvjete.

               43

               Međutim, zbog razloga navedenih u točki 37. ove presude, glavni se postupak odnosi na situaciju koja se razlikuje od onih iz članka 29. stavka 6. i članka 30. stavka 4. Direktive 2014/24., tako da nije obuhvaćena člankom 66. te direktive. Prema tome, potreba da se osigura istinsko nadmetanje do završne faze postupka predviđenog potonjim člankom ne odnosi se na otvorene postupke poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku.

               44

               S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti da članak 66. Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se javnim naručiteljima omogućuje da u dokumentaciji o nabavi koja uređuje otvoreni postupak javne nabave odrede minimalne zahtjeve glede tehničkog ocjenjivanja, tako da su ponude koje nakon tog ocjenjivanja ne dosegnu unaprijed određeni najmanji bodovni prag isključene iz kasnijih faza dodjele ugovora, neovisno o broju preostalih ponuditelja.

            Treće pitanje

               45

               Budući da je treće pitanje postavljeno pod pretpostavkom da Sud potvrdno odgovori na drugo pitanje, nije potrebno odgovarati na to pitanje.

         Troškovi

               46

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

                           1.

                           Direktivu 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ treba tumačiti na način da joj se ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se javnim naručiteljima omogućuje da u dokumentaciji o nabavi koja uređuje otvoreni postupak javne nabave odrede minimalne zahtjeve glede tehničkog ocjenjivanja, tako da su ponude koje nakon tog ocjenjivanja ne dosegnu unaprijed određeni najmanji bodovni prag isključene iz kasnijeg ocjenjivanja koje se temelji kako na tehničkim kriterijima tako i na cijeni.

                           2.

                           Članak 66. Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se javnim naručiteljima omogućuje da u dokumentaciji o nabavi koja uređuje otvoreni postupak javne nabave odrede minimalne zahtjeve glede tehničkog ocjenjivanja, tako da su ponude koje nakon tog ocjenjivanja ne dosegnu unaprijed određeni najmanji bodovni prag isključene iz kasnijih faza dodjele ugovora, neovisno o broju preostalih ponuditelja.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: španjolski