title: Presuda Suda (peto vijeće) od 7. kolovoza 2018.#Administration des douanes et droits indirects i Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) protiv Huberta Clergeaua i dr.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Cour de cassation.#Zahtjev za prethodnu odluku – Uredba (EEZ) br. 1964/82 – Lažne deklaracije ili manipulacije s ciljem dobivanja posebnih izvoznih subvencija za određene komade otkoštenog mesa od životinja vrste goveda – Izmjena Uredbe br. 1964/82 kojom se proširuje mogućnost dobivanja posebnih izvoznih subvencija – Načelo retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona – Članak 49. stavak 1. treća rečenica Povelje Europske unije o temeljnim pravima.#Predmet C-115/17.

text:
         PRESUDA SUDA (peto vijeće)
      7. kolovoza 2018. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Uredba (EEZ) br. 1964/82 – Lažne deklaracije ili manipulacije s ciljem dobivanja posebnih izvoznih subvencija za određene komade otkoštenog mesa od životinja vrste goveda – Izmjena Uredbe br. 1964/82 kojom se proširuje mogućnost dobivanja posebnih izvoznih subvencija – Načelo retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona – Članak 49. stavak 1. treća rečenica Povelje Europske unije o temeljnim pravima”
      U predmetu C‑115/17,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Cour de cassation (Kasacijski sud, Francuska), odlukom od 23. studenoga 2016., koju je Sud zaprimio 6. ožujka 2017., u postupku

         Administration des douanes et droits indirects,

         Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)

      protiv

         Huberta Clergeaua,

         Jean‑Luca Labroussea,

         Jean‑Jacquesa Berthellemyja,

         Alaina Boucheta,

         Jean‑Pierrea Duboisa,

         Marcela Géryja,

         Jean‑Paula Matrata,

         Jean‑Pierrea Paziota,

         Patricea Raillota,

      SUD (peto vijeće),
      u sastavu: J. L. da Cruz Vilaça, predsjednik vijeća, A. Tizzano (izvjestitelj), potpredsjednik Suda, A. Borg Barthet, M. Berger i F. Biltgen, suci,
      nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
      tajnik: V. Giacobbo‑Peyronnel, administratorica,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 28. veljače 2018.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               –

               za Clergeaua, J.-L. Labroussea, A. Boucheta i J.-P. Matrata, P. Spinosi i B. Paillard, avocats,

               –

               za francusku vladu, D. Colas, S. Horrenberger i E. de Moustier, u svojstvu agenata,

               –

               za vladu Helenske Republike, G. Kanellopoulos, A. Vasilopoulou i M. Tassopoulou, u svojstvu agenata,

               –

               za austrijsku vladu, G. Eberhard, u svojstvu agenta,

               –

               za Europsku komisiju, A. Lewis i D. Bianchi, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 12. travnja 2018.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje načela retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona, utvrđenog u članku 49. stavku 1. trećoj rečenici Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

               2

               Zahtjev je podnesen u okviru spora između Administration des douanes et droits indirects (Uprava za carine i neizravno oporezivanje, Francuska) i Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (Državno tijelo za poljoprivredne i riblje proizvode, Francuska), s jedne strane, i Huberta Clergeaua, Jean‑Luca Labroussea, Jean‑Jacquesa Berthellemyja, Alaina Boucheta, Jean‑Pierrea Duboisa, Marcela Géryja, Jean‑Paula Matrata, Jean‑Pierrea Paziota i Patricea Raillota (u daljnjem tekstu: optuženici u glavnom postupku), s druge strane, povodom kaznene odgovornosti potonjih za lažne deklaracije ili manipulacije kojima je cilj ostvariti prednosti u vezi s izvozom.

         Pravni okvir

            Pravo Unije

               3

               Uredba Komisije (EEZ) br. 1964/82 od 20. srpnja 1982. o utvrđivanju uvjeta za dodjelu posebnih izvoznih subvencija za određene komade otkoštenog mesa od životinja vrste goveda (SL 1982., L 212, str. 48.) utvrđivala je uvjete pod kojima se za određene komade mesa mogu dodijeliti posebne izvozne subvencije.

               4

               U uvodnoj izjavi 2. te uredbe bilo je navedeno:
               „[…] zbog stanja na tržištu, gospodarskog stanja u sektoru govedine i teletine i opsega prodaje određenih proizvoda iz ovog sektora, potrebno je odrediti uvjete koji uređuju plaćanje posebnih izvoznih subvencija za navedene proizvode […]” [neslužbeni prijevod]

               5

               U tu je svrhu članak 1. navedene uredbe određivao:
               „Pojedinačno zapakirani komadi bez kostiju svježih ili rashlađenih prednjih i stražnjih četvrtina odraslih muških goveda, pod uvjetima utvrđenim u ovoj Uredbi, ispunjavaju uvjete za posebne izvozne subvencije.
               […]” [neslužbeni prijevod]

               6

               Člankom 2. stavkom 1. te uredbe predviđalo se:
               „Gospodarski subjekt dostavlja nadležnim tijelima koja su navele države članice deklaraciju u kojoj navodi svoju namjeru otkoštavanja stražnjih četvrtina kako je navedeno u članku 1. u skladu s pravilima ove Uredbe i izvoza cjelokupne količine dobivenih otkoštenih komada pri čemu je svaki komad pojedinačno zapakiran.” [neslužbeni prijevod]

               7

               Članak 1. i članak 2. stavak 1. Uredbe br. 1964/82 s učinkom od 19. siječnja 1998. izmijenjeni su Uredbom Komisije (EZ) br. 2469/97 od 11. prosinca 1997. o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1964/82 o utvrđivanju uvjeta dodjele posebnih izvoznih subvencija za određene otkoštene komade mesa životinja vrste goveda, Uredbe (EEZ) br. 3846/87 o uspostavljanju nomenklature poljoprivrednih proizvoda za izvozne subvencije i Uredbe (EZ) br. 1445/95 o pravilima podnošenja zahtjeva za uvozne i izvozne dozvole u sektoru goveđeg i telećeg mesa (SL 1997., L 341, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 27., str. 46.).

               8

               Uvodna izjava 2. Uredbe br. 2469/97 glasi:
               „budući da je nakon provedbe Sporazuma o poljoprivredi sklopljenog tijekom Urugvajskog kruga multilateralnih trgovinskih pregovora potrebno uvesti mjere kako bi se omogućila bolja usmjerenost proizvoda od goveđeg i telećeg mesa kojima bi se trebala dati prednost pri izvozu u treće zemlje; budući da bi uvođenje posebne subvencije na otkoštene komade mesa od prednjih četvrtina odraslih muških goveda ispunilo navedeni cilj; budući da bi mjere predviđene Uredbom (EEZ) br. 1964/82 stoga trebale biti proširene na navedene proizvode”

               9

               Člankom 1. Uredbe br. 1964/82, izmijenjene Uredbom br. 2469/97, propisano je:
               „Pojedinačno zapakirani komadi bez kostiju od svježih ili rashlađenih prednjih i stražnjih četvrtina odraslih muških goveda s prosječnim sadržajem krtog mesa od 55 % ili više ispunjavaju uvjete za posebne izvozne subvencije u skladu s uvjetima utvrđenim u ovoj Uredbi.
               […]”

               10

               Uredba Komisije (EZ) br. 1359/2007 od 21. studenoga 2007. o utvrđivanju uvjeta dodjele posebnih izvoznih subvencija za određene komade otkoštenog mesa od životinja vrste goveda (SL 2007., L 304, str. 21.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 24., str. 153.) stavila je izvan snage i s učinkom od 1. siječnja 2008. zamijenila Uredbu br. 1964/82.

               11

               Sukladno uvodnoj izjavi 3. Uredbe br. 1359/2007:
               „Zbog stanja na tržištu, gospodarskog stanja u sektoru govedine i teletine i opsega prodaje određenih proizvoda iz ovog sektora, potrebno je odrediti uvjete koji uređuju plaćanje posebnih izvoznih subvencija za navedene proizvode. Posebno je potrebno utvrditi uvjete za određene komade mesa dobivene otkoštavanjem četvrtina muških goveda.”

               12

               U člancima 1. i 2. navedene uredbe preuzima se, u osnovi istovjetnim riječima, tekst članka 1. Uredbe br. 1964/82, kako je izmijenjena Uredbom br. 2469/97.

            Francusko pravo

               13

               Članak 426. code des douanes (Carinski zakonik) određuje:
               „Uvozom ili izvozom zabranjene robe bez deklaracije smatraju se:
               […]

                        4°

                        lažne deklaracije ili manipulacije, kojima će se u cijelosti ili djelomično ostvariti ili se ostvaruje povrat carine, oslobođenje od carine, smanjenje carine ili bilo kakva korist u vezi s uvozom ili izvozom, osim kršenja pravila o kvaliteti ili pakiranju ako se tim kršenjima neće ostvariti ili se ne ostvaruje povrat carine, oslobođenje od carine, smanjenje carine ili neka financijska korist;

                  […]”

         Glavni postupak i prethodno pitanje

               14

               Dana 21. prosinca 1990. državni odvjetnik u La Rochelleu (Francuska) pokrenuo je istragu protiv nepoznate osobe zbog kažnjivog djela davanja lažne deklaracije ili manipulacije u smislu članka 426. stavka 4. Carinskog zakonika. Ta se istraga odnosila na činjenice koje su se dogodile u okviru djelatnosti društva Clergeau, koje se osobito bavi kupnjom, prodajom, prijevozom, uvozom i klanjem mesa.

               15

               Dana 25. svibnja 2010. istražno vijeće Coura d’appel de Poitiers (Žalbeni su u Poitiersu, Francuska) okončalo je tu istragu te je optuženike iz glavnog postupka uputilo pred kazneni sud.

               16

               Njima se u osnovi stavlja na teret da su između 1987. i 1992. počinili radnje s ciljem ishođenja u korist društva Clergeau SA posebnih izvoznih subvencija u smislu Uredbe br. 1964/82, na koje ono nije imalo pravo, deklarirajući kao „komade bez kostiju stražnjih četvrtina” odraslih muških goveda, u smislu članka 1. navedene uredbe, komade mesa koji ne odgovaraju toj definiciji. Naime, optuženici u glavnom postupku u ovlašteno izvozno skladište isporučili su komade mesa koji u osnovi potječu od prednjih četvrtina, iako su samo komadi stražnjih četvrtina bili pogodni za dodjelu takvih subvencija.

               17

               Presudom Tribunala correctionnel de La Rochelle (Kazneni sud u La Rochelleu, Francuska) od 3. prosinca 2013., koju je u žalbenom postupku potvrdio Cour d’appel de Poitiers (Žalbeni sud u Poitiersu, Francuska) presudom od 12. ožujka 2015., optuženici u glavnom postupku su oslobođeni.

               18

               Budući da su Administration des douanes et droits indirects i FranceAgriMer protiv te presude podnijeli žalbu sudu koji je uputio zahtjev, isti smatra da prvi žalbeni razlog koji je istaknuo FranceAgriMer sadržava pitanje prava Unije u pogledu tumačenja načela retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona, utvrđenog u članku 49. stavku 1. Povelje.

               19

               U potporu navedenom žalbenom razlogu FranceAgriMer u osnovi tvrdi da je Cour d’appel de Poitiers (Žalbeni sud u Poitiersu) povrijedio odredbe o vremenskoj primjeni kaznenog prava jer je na glavni postupak retroaktivno primijenio izmjenu kriterija dodjele posebnih izvoznih subvencija prvotno predviđenih Uredbom br. 1964/82. Naime, ta izmjena nije obuhvaćena načelom retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona jer se ne odnosi na konstitutivne elemente kažnjivog djela i ne mijenja kvalifikaciju inkriminacije o kojoj je riječ u glavnom postupku.

               20

               Sud koji je uputio zahtjev na početku ističe da je Uredba br. 1964/82 predviđala posebne izvozne subvencije primjenjive na komade bez kostiju stražnjih četvrtina odraslih muških goveda. Međutim, nakon nastanka činjenica iz glavnog postupka, ta je uredba zamijenjena Uredbom br. 1359/2007, koja je mogućnost dodjele tih subvencija proširila i na komade prednjih četvrtina. Tako se u ovom slučaju postavlja pitanje treba li te izmjene primijeniti u glavnom postupku, u skladu s načelom retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona.

               21

               U tom pogledu navedeni sud najprije primjećuje da je to načelo povezano s idejom prema kojoj se inkriminacije i kazne mogu odrediti samo ako su nužne. Međutim, ocjena te nužnosti ima poseban karakter kada je riječ o gospodarskom propisu, zbog razloga njegove promjenjive naravi. U tom području okolnost da s obzirom na trenutačnu gospodarsku situaciju neka mjera više nije nužna ne znači da njezina povreda u prošlosti više ne treba biti sankcionirana.

               22

               Sud koji je uputio zahtjev potom ističe da se člankom 426. stavkom 4. Carinskog zakonika u francuskom pravnom poretku provodi obveza koja proizlazi iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, da se sankcioniraju osobe koje zahvaljujući lažnim deklaracijama ili manipulacijama ostvaruju posebne izvozne subvencije na koje nisu imale pravo. No ta nacionalna odredba, koja predstavlja pravnu osnovu kaznenog progona u glavnom postupku, tijekom vremena nije pretrpjela nikakvu izmjenu.

               23

               Naposljetku, navedeni sud smatra da bi primjena načela retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona u okolnostima kao što su to one iz glavnog postupka za posljedicu imala slabljenje suzbijanja ugrožavanja financijskih interesa Europske unije. Tako bi primjena načela iz članka 49. stavka 1. Povelje mogla spriječiti poštovanje članka 4. stavka 3. UEU‑a.

               24

               U tim je okolnostima Cour de cassation (Kasacijski sud, Francuska) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
               „Treba li članak 49. Povelje […] tumačiti na način da mu se protivi to da se neka osoba osudi zbog dobivanja neprimjerenih izvoznih subvencija manipuliranjem ili lažnim izjavama o prirodi robe za koju su se tražile subvencije, kada je, zbog izmjene koja je nastupila nakon nastanka činjenica, roba koju je ona doista izvezla postala prihvatljiva za te subvencije?”

         O prethodnom pitanju

               25

               Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi doznati treba li načelo retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona, utvrđeno člankom 49. stavkom 1. trećom rečenicom Povelje, tumačiti na način da mu se protivi to da se neka osoba osudi zbog nepropisnog dobivanja posebnih izvoznih subvencija predviđenih Uredbom br. 1964/82 do kojeg je došlo manipulacijama ili lažnim deklaracijama o prirodi robe za koju su se tražile subvencije, ako je zbog izmjene te uredbe do koje je došlo nakon nastanka činjenica roba koju je ta osoba izvezla postala pogodna za dodjelu tih subvencija.

               26

               Uvodno treba podsjetiti na to da je načelo retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona, kako je utvrđeno u članku 49. stavku 1. Povelje, dio primarnog prava Unije. Sud je presudio, čak i prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora, koji je Povelji dodijelio jednaku pravnu snagu poput one koju imaju Ugovori, da to načelo proizlazi iz zajedničkih ustavnih tradicija država članica i da ga se stoga treba smatrati dijelom općih načela prava Unije koja nacionalni sudac treba poštovati pri primjeni nacionalnog prava (presuda od 6. listopada 2016.., Paoletti i dr., C‑218/15, EU:C:2016:748, t. 25.).

               27

               Stoga okolnost da su činjenice iz glavnog postupka nastale 1987. i 1992., odnosno prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora 1. prosinca 2009., nije sama po sebi prepreka primjeni u ovom slučaju načela retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona iz članka 49. stavka 1. treće rečenice Povelje.

               28

               Osim toga, valja podsjetiti na to da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, temeljna prava koja se jamče u pravnom sustavu Unije primjenjuju na sve situacije uređene pravom Unije, ali ne i izvan njih (presuda od 14. lipnja 2017., Online Games i dr., C‑685/15, EU:C:2017:452, t. 55.).

               29

               U ovom je slučaju dovoljno istaknuti da su, prema naznakama koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev, optuženici iz glavnog postupka procesuirani prema članku 426. stavku 4. Carinskog zakonika, zato što su dali lažne deklaracije ili poduzeli manipulacije čiji je učinak stjecanje posebnih izvoznih subvencija predviđenih Uredbom br. 1964/82. Tako bi ta odredba Carinskog zakonika imala za predmet osobito suzbiti ugrožavanje financijskih interesa Unije, u skladu s obvezama nametnutima državama članicama člankom 4. stavkom 3. UEU‑a i člankom 325. UFEU‑a.

               30

               U tim okolnostima treba utvrditi da inkriminacija predviđena člankom 426. stavkom 4. Carinskog zakonika i kazneni postupak o kojem je riječ u glavnom postupku potpadaju pod područje primjene temeljnih prava zajamčenih u pravnom poretku Unije u smislu sudske prakse navedene u točki 28. ove presude, tako da je sud koji je uputio zahtjev – u okviru tog postupka – obvezan osigurati poštovanje načela retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona, utvrđenog u članku 49. stavku 1. trećoj rečenici Povelje (vidjeti po analogiji presudu od 3. svibnja 2005., Berlusconi i dr., C‑387/02, C‑391/02 i C‑403/02, EU:C:2005:270, t. 69.).

               31

               U skladu s navedenim, kako bi se dao odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev, valja podsjetiti na to da je – nakon nastanka činjenica o kojima je riječ u glavnom postupku – članak 1. Uredbe br. 1964/82 s učinkom od 19. siječnja 1998. izmijenjen Uredbom br. 2469/97, koja je pravo na posebne izvozne subvencije predviđene Uredbom br. 1964/82 proširila i na komade mesa prednjih četvrtina muških goveda, kao što su oni koji su predmet lažnih deklaracija ili manipulacija koje se stavljaju na teret optuženicima u glavnom postupku. Ta je izmjena potom preuzeta u članku 1. Uredbe br. 1359/2007, koji je s učinkom od 1. siječnja 2008. kodificirao i zamijenio Uredbu br. 1964/82.

               32

               Stoga valja provjeriti je li – uzimajući u obzir kriterije za dodjelu posebnih izvoznih subvencija predviđene u članku 1. Uredbe br. 1964/82 – načelu retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona iz članka 49. stavka 1. treće rečenice Povelje protivno to da se u okolnostima kao što su one iz glavnog postupka osoba osudi zbog toga što je dala lažne deklaracije ili poduzela manipulacije u smislu članka 426. stavka 4. Carinskog zakonika.

               33

               U tom pogledu valja podsjetiti na to da primjena povoljnijeg kaznenog zakona nužno podrazumijeva sukcesivnu primjenu zakona u vremenu i temelji se na činjenici da je zakonodavac promijenio stajalište, bilo u vezi s kaznenom kvalifikacijom činjenica ili u vezi s kaznom koju na kažnjivo djelo treba primijeniti (presuda od 6. listopada 2016., Paoletti i dr., C‑218/15, EU:C:2016:748, t. 27.).

               34

               No valja istaknuti, s jedne strane, da, kako to proizlazi iz spisa podnesenog Sudu, od počinjenja kaznenog djela o kojem je riječ u glavnom postupku francuski zakonodavac nije izmijenio inkriminaciju predviđenu člankom 426. stavkom 4. Carinskog zakonika. Lažne deklaracije ili manipulacije koje za učinak imaju stjecanje prednosti u vezi s izvozom, kao što je posebna izvozna subvencija predviđena Uredbom br. 1964/82, stoga i nadalje ostaju kažnjive na jednak način kao i na dan nastanka činjenica iz glavnog postupka.

               35

               Stoga valja utvrditi, kao što je to učinila i nezavisna odvjetnica u točki 41. svojeg mišljenja, da u ovom predmetu nije bilo nikakve izmjene ocjene francuskog zakonodavca u pogledu kaznenopravne kvalifikacije inkriminirajućih činjenica ili kazne koju valja primijeniti na kažnjivo djelo koje se stavlja na teret optuženicima u glavnom postupku.

               36

               S druge strane, kad je riječ o izmjeni do koje je došlo u okviru propisa Unije navedenog u točki 31. ove presude, treba istaknuti da se – kako to proizlazi iz druge uvodne izjave Uredbe br. 2469/97 – uvođenjem posebne subvencije na otkoštene komade mesa od prednjih četvrtina odraslih muških goveda željelo taj propis prilagoditi promjenjivim okolnostima tržišta mesa, a osobito razvoju svjetskog tržišta, koji je slijedio provedbu sporazuma sklopljenih tijekom Urugvajskog kruga multilateralnih trgovinskih pregovora.

               37

               Stoga se izbor zakonodavca Unije da izmijeni kriterije dodjele predviđene u članku 1. Uredbe br. 1964/82 zasnivao na strogo gospodarskoj i tehničkoj ocjeni stanja na globalnom tržištu mesa.

               38

               Dakle, valja utvrditi da navedeni zakonodavac tom izmjenom ni na koji način nije želio dovesti u pitanje kaznenu kvalifikaciju ili ocjenu nadležnih nacionalnih tijela kazne koja se mora primijeniti na ponašanja koja za učinak imaju neosnovano stjecanje posebnih izvoznih subvencija predviđenih Uredbom br. 1964/82, kao što su to lažne deklaracije ili manipulacije koje se stavljaju na teret optuženicima u glavnom postupku.

               39

               Osim toga, kako to ističe osobito francuska vlada u svojem pisanom očitovanju, treba istaknuti i da izmjenom do koje je došlo u okviru propisa Unije nisu izmijenjeni konstitutivni elementi kažnjivog djela koje se stavlja na teret optuženicima u glavnom postupku.

               40

               Naime, s obzirom na to da se to kažnjivo djelo odnosi na lažne deklaracije ili manipulacije koje imaju za učinak stjecanje posebnih izvoznih subvencija predviđenih Uredbom br. 1964/82, okolnost da je roba za koju su subvencije zatražene nakon nastanka činjenica iz glavnog postupka postala pogodna za dodjelu tih subvencija ne može sama po sebi utjecati na kažnjivost takvih lažnih deklaracija ili manipulacije.

               41

               Imajući u vidu sve navedeno, na upućeno pitanje valja odgovoriti da načelo retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona, utvrđeno člankom 49. stavkom 1. trećom rečenicom Povelje, treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da se neka osoba osudi zbog nepropisnog dobivanja posebnih izvoznih subvencija predviđenih Uredbom br. 1964/82 do kojeg je došlo manipulacijama ili lažnim deklaracijama o prirodi robe za koju su se tražile subvencije, iako je zbog izmjene te uredbe do koje je došlo nakon nastanka činjenica roba koju je ta osoba izvezla postala pogodna za dodjelu tih subvencija.

         Troškovi

               42

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:

                     Načelo retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona, utvrđeno člankom 49. stavkom 1. trećom rečenicom Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da se neka osoba osudi zbog nepropisnog dobivanja posebnih izvoznih subvencija predviđenih Uredbom Komisije (EEZ) br. 1964/82 od 20. srpnja 1982. o utvrđivanju uvjeta za dodjelu posebnih izvoznih subvencija za određene komade otkoštenog mesa od životinja vrste goveda do kojeg je došlo manipulacijama ili lažnim deklaracijama o prirodi robe za koju su se tražile subvencije, iako je zbog izmjene te uredbe do koje je došlo nakon nastanka činjenica roba koju je ta osoba izvezla postala pogodna za dodjelu tih subvencija.

            (
            *1
         )	Jezik postupka: francuski


title: Presuda Suda (peto vijeće) od 7. kolovoza 2018.#VTB Bank (Austria) AG protiv Finanzmarktaufsichtsbehörde.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht.#Zahtjev za prethodnu odluku – Usklađivanje zakonodavstava – Direktiva 2013/36/EU – Članci 64., 65. i 67. – Uredba (EU) br. 575/2013 – Članak 395. stavci 1. i 5. – Nadzor kreditnih institucija Ž – Nadzorne ovlasti i ovlasti izricanja kazni – Ograničenja velikih izloženosti – Propisi države članice koji predviđaju nametanje kamata u slučaju prekoračenja tih ograničenja – Uredba (EU) br. 468/2014 – Članak 48. – Podjela nadležnosti između Europske središnje banke (ESB) i nacionalnih tijela – Formalno pokrenut bonitetni nadzorni postupak.#Predmet C-52/17.

text:
         PRESUDA SUDA (peto vijeće)
      7. kolovoza 2018. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Usklađivanje zakonodavstava – Direktiva 2013/36/EU – Članci 64., 65. i 67. – Uredba (EU) br. 575/2013 – Članak 395. stavci 1. i 5. – Nadzor kreditnih institucija Ž – Nadzorne ovlasti i ovlasti izricanja kazni – Ograničenja velikih izloženosti – Propisi države članice koji predviđaju nametanje kamata u slučaju prekoračenja tih ograničenja – Uredba (EU) br. 468/2014 – Članak 48. – Podjela nadležnosti između Europske središnje banke (ESB) i nacionalnih tijela – Formalno pokrenut bonitetni nadzorni postupak”
      U predmetu C‑52/17,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Austrija), odlukom od 27. siječnja 2017., koju je Sud zaprimio 1. veljače 2017., u postupku

         VTB Bank (Austria) AG

      protiv

         Finanzmarktaufsichtsbehörde,

      SUD (peto vijeće),
      u sastavu: J. L. da Cruz Vilaça (izvjestitelj), predsjednik vijeća, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger i F. Biltgen, suci,
      nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
      tajnik: A. Calot Escobar,
      uzimajući u obzir pisani postupak,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               –

               za VTB Bank (Austria) AG, M. Fellner, Rechtsanwalt,

               –

               za Finanzmarktaufsichtsbehörde, P. Wanek i C. Schaden, u svojstvu agenata,

               –

               za Europsku komisiju, K.-P. Wojcik i A. Steiblytė, u svojstvu agenata,

               –

               za Europsku središnju banku (ESB), R. Bax i K. Lackhoff, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 13. ožujka 2018.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 64. i članka 65. stavka 1. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (SL 2013., L 176, str. 338.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 105.), članka 395. stavaka 1. i 5. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2013., L 176, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3.) i članka 48. stavka 3. Uredbe (EU) br. 468/2014 Europske središnje banke od 16. travnja 2014. o uspostavljanju okvira za suradnju unutar Jedinstvenog nadzornog mehanizma između Europske središnje banke i nacionalnih nadležnih tijela te s nacionalnim imenovanim tijelima (Okvirna uredba o SSM‑u) (SL 2014., L 141, str. 1.).

               2

               Ovaj zahtjev upućen je u okviru spora između VTB Banka (Austria) AG (u daljnjem tekstu: VTB) i Finanzmarktaufsichtsbehördea (Agencija za nadzor financijskih tržišta, Austrija; u daljnjem tekstu: FMA) o FMA‑ovu nametanju kompenzacijskih kamata za prekoračenje ograničenja velikih izloženosti iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013.

         Pravni okvir

            Pravo Unije

         Direktiva 2013/36

               3

               Uvodne izjave 2. i 41. Direktive 2013/36 glase kako slijedi:

                        „(2)

                        […] Stoga bi ovu Direktivu trebalo čitati zajedno s [Uredbom br. 575/2013] te bi ona zajedno s tom Uredbom trebala činiti zakonski okvir koji uređuje bankovne djelatnosti, nadzorni okvir i bonitetna pravila za kreditne institucije i investicijska društva.

                  […]

                        (41)

                        Ovom bi Direktivom trebalo osigurati administrativne kazne i druge administrativne mjere kako bi se osigurao najveći mogući opseg za djelovanje nakon počinjenog kršenja propisa i pomoglo spriječiti daljnja kršenja, bez obzira na to kvalificiraju li se prema nacionalnom pravu kao administrativna kazna ili kao druga administrativna mjera. Države članice trebale bi moći propisati dodatne kazne i više razine administrativnih novčanih kazni od onih propisanih ovom Direktivom.”

               4

               U skladu s člankom 1. točkom (b) te direktive, ona propisuje pravila o nadzornim ovlastima i alatima za bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima od strane nadležnih tijela.

               5

               U članku 64. navedene direktive određuje se:
               „1.   Nadležnim tijelima daju se sve nadzorne ovlasti da interveniraju u poslovanje institucija koje su im potrebne za izvršavanje njihove funkcije, uključujući posebno pravo da oduzmu odobrenje za rad u skladu s člankom 18., ovlasti koje su potrebne u skladu s člankom 102. i ovlasti navedene u člancima 104. i 105.
               2.   Nadležna tijela izvršavaju svoje nadzorne ovlasti i svoje ovlasti izricanja kazni u skladu s ovom Direktivom i nacionalnim pravom na jedan od sljedećih načina:

                        (a)

                        izravno;

                        (b)

                        u suradnji s drugim tijelima;

                        (c)

                        pod njihovom odgovornošću, prijenosom ovlasti na ta tijela;

                        (d)

                        podnošenjem zahtjeva nadležnim pravosudnim tijelima.”

               6

               Članak 65. stavak 1. iste direktive predviđa:
               „Ne dovodeći u pitanje nadzorne ovlasti nadležnih tijela iz članka 64. i pravo država članica da propišu i izreknu kazne prema kaznenom pravu, države članice propisuju pravila koja se odnose na administrativne kazne i druge administrativne mjere u odnosu na kršenja nacionalnih odredbi kojima se prenose ova Direktiva i [Uredba br. 575/2013] i poduzimaju sve mjere potrebne za osiguranje njihove provedbe.”

               7

               U skladu s člankom 67. stavkom 1. točkom (k) Direktive 2013/36:
               „Ovaj se članak primjenjuje u svim sljedećim okolnostima:
               […]

                        (k)

                        institucija ima izloženost koja premašuje ograničenja propisana člankom 395. [Uredbe br. 575/2013];”

               8

               Članak 67. stavak 2. te direktive predviđa da države članice osiguravaju da u slučajevima iz članka 67. stavka 1. navedene direktive administrativne kazne i druge administrativne mjere koje je moguće primijeniti uključuju najmanje one navedene u tom stavku 2. točkama (a) do (g).

         Uredba br. 575/2013

               9

               Uvodne izjave 5. i 9. Uredbe br. 575/2013 glase kako slijedi:

                        „(5)

                        Zajedno, ova Uredba i [Direktiva 2013/36] trebaju činiti pravni okvir kojim se uređuju pristup djelatnosti, nadzorni okvir i bonitetna pravila za kreditne institucije i investicijska društva […]. Ovu Uredbu stoga treba tumačiti zajedno s navedenom Direktivom.

                  […]

                        (9)

                        Radi pravne sigurnosti i potrebe za jednakim pravilima poslovanja u Uniji, jedinstveni skup propisa za sve sudionike na tržištu ključan je činitelj za funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Kako bi se izbjegli poremećaji na tržištu i regulatorna arbitraža, minimalnim bonitetnim zahtjevima stoga treba osigurati maksimalnu usklađenost. Kao rezultat toga, prijelazna razdoblja osigurana ovom Uredbom ključna su za neometanu provedbu ove Uredbe te kako bi se izbjegla nesigurnost na tržištima.”

               10

               Člankom 2. te uredbe određuje se:
               „Radi osiguranja usklađenosti s ovom Uredbom, nadležna tijela moraju imati ovlasti i provoditi postupke navedene u [Direktivi 2013/36].”

               11

               Članak 4. stavak 1. točka 1. navedene uredbe definira „kreditnu instituciju” kao „društvo čija je djelatnost primanje depozita ili ostalih povratnih sredstava od javnosti te odobravanje kredita za vlastiti račun.”

               12

               Članak 395. iste uredbe, naslovljen „Ograničenje velikih izloženosti”, u stavcima 1. i 5. određuje:
               „1.   Izloženost institucije prema jednoj osobi ili grupi povezanih osoba nakon primjene tehnika smanjenja kreditnog rizika u skladu s člancima od 399. do 403. ne smije prelaziti 25 % njezinog priznatog kapitala. Ako je ta osoba institucija ili ako grupa povezanih osoba uključuje jednu ili više institucija, ta izloženost ne smije prelaziti 25 % priznatog kapitala institucije ili 150 milijuna [eura], ovisno o tome koji je iznos veći, pod uvjetom da zbroj vrijednosti izloženosti, nakon primjene tehnika smanjenja kreditnog rizika u skladu s člancima od 399. do 403., prema svim povezanim osobama koje nisu institucije ne prelazi 25 % priznatog kapitala institucije.
               Ako je iznos od 150 milijuna eura veći od 25 % priznatog kapitala institucije, vrijednost izloženosti nakon primjene tehnika smanjenja kreditnog rizika u skladu s člancima od 399. do 403. ne smije prelaziti razumno ograničenje u smislu priznatog kapitala institucije. To ograničenje određuje institucija u skladu s politikama i postupcima iz članka 81. [Direktive 2013/36] kako bi obuhvatila i nadzirala koncentracijski rizik. Navedeno ograničenje ne smije prelaziti 100 % priznatog kapitala institucije.
               Nadležna tijela mogu odrediti granicu nižu od 150 milijuna eura te o tome moraju izvijestiti EBA‑u [Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo] i Komisiju.
               […]
               5.   Ograničenja iz ovog članka mogu se prekoračiti za izloženosti u knjizi trgovanja institucije ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:

                        (a)

                        izloženost prema jednoj osobi ili grupi povezanih osoba koja ne proizlazi iz knjige trgovanja ne prelazi ograničenje iz stavka 1., pri čemu se navedeno ograničenje izračunava u odnosu na priznati kapital tako da prekoračenje u potpunosti proizlazi iz knjige trgovanja;

                        (b)

                        institucija ispunjava dodatni kapitalni zahtjev u vezi s prekoračenjem ograničenja iz stavka 1. koji se izračunava u skladu s člancima 397. i 398.;

                        (c)

                        ako je od prekoračenja prošlo 10 ili manje dana, izloženost u knjizi trgovanja prema toj osobi ili toj grupi povezanih osoba ne smije prelaziti 500 % priznatog kapitala institucije;

                        (d)

                        sva prekoračenja koja traju duže od 10 dana zajedno ne prelaze 600 % priznatog kapitala institucije.

                  U svakom od slučajeva prekoračenja ograničenja institucija bez odgode obavješćuje nadležna tijela o iznosu prekoračenja i nazivu osobe na koju se prekoračenje odnosi te, kada je to primjenjivo, o nazivu grupe povezanih osoba na koje se prekoračenje odnosi.”

         Uredba o SSM‑u

               13

               Članak 33. stavak 2. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.; u daljnjem tekstu: Uredba o SSM‑u), određuje:
               „ESB preuzima zadaće koje mu dodjeljuje ova Uredba na 4. studenoga 2014. pridržavajući se uvjeta provedbenih mehanizama i mjera navedenih u ovom stavku.”

         Okvirna uredba o SSM‑u

               14

               Uvodna izjava 9. Okvirne uredbe o SSM‑u glasi kako slijedi:
               „[…] ova Uredba nadalje razvija i određuje postupke suradnje određene Uredbom o SSM‑u između ESB‑a i nacionalnih nadležnih tijela unutar [Jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM)] kao i, prema potrebi, s nacionalnim imenovanim tijelima i time osigurava učinkovito i dosljedno funkcioniranje SSM‑a.”

               15

               Članak 2. točka 16. Okvirne uredbe o SSM‑u definira „značajni nadzirani subjekt” kao „i (a) značajni nadzirani subjekt u državi članici europodručja i (b) značajni nadzirani subjekt u državi članici sudionici izvan europodručja”.

               16

               Članak 2. točka 25. te uredbe definira „[bonitetni] nadzorni postupak nacionalnog nadležnog tijela” kao:
               „svak[u] aktivnost nacionalnog nadležnog tijela usmjeren[u] na pripremu izdavanja nadzorne odluke od strane nacionalnog nadležnog tijela, koja je upućena jednom ili više nadziranih subjekata ili nadziranih grupa ili jednoj ili više drugih osoba, uključujući izricanje administrativnih kazni”.

               17

               U članku 48. stavcima 1. do 3. određeno je:
               „1.   Ako dođe do promjene u nadležnosti između ESB‑a i nacionalnog nadležnog tijela, tijelo čija nadležnost prestaje (dalje u tekstu ‚tijelo čija nadležnost prestaje’) obavještava tijelo koje postaje nadležno (dalje u tekstu ‚tijelo koje preuzima [bonitetni] nadzor’) o svakom postupku [bonitetnog] nadzora koji je formalno pokrenut i koji zahtijeva odluku. Tijelo čija nadležnost prestaje dostavlja ovu informaciju odmah nakon što je upoznat s predstojećom promjenom nadležnosti. Tijelo čija nadležnost prestaje trajno ažurira ovu informaciju, a kao općenito pravilo na mjesečnoj osnovi, u slučaju nove informacije o postupku [bonitetnog] nadzora o kojoj je potrebno dostaviti izvještaj. Tijelo koje preuzima [bonitetni] nadzor može, iz opravdanih razloga, dozvoliti izvještavanje na manje učestaloj osnovi. Za potrebe članaka 48. i 49. [bonitetni] nadzorni postupak znači [bonitetni] nadzorni postupak ESB‑a ili [bonitetni] nadzorni postupak nacionalnog nadležnog tijela.
               Prije promjene nadležnosti, tijelo čija nadležnost prestaje povezuje se s tijelom koje preuzima [bonitetni] nadzor bez nepotrebnog odgađanja nakon formalnog pokretanja bilo kojeg novog [bonitetnog] nadzornog postupka koji zahtijeva odluku.
               […]
               3.   Ako se formalno pokrenut [bonitetni] nadzorni postupak koji zahtijeva odluku, ne može okončati prije datuma na koji dolazi do promjene nadležnosti, tijelo čija nadležnost prestaje ostaje nadležno za okončanje [bonitetnog] nadzornog postupka koji je u tijeku. U tu svrhu, tijelo čija nadležnost prestaje također zadržava sve odgovarajuće ovlasti dok [bonitetni] nadzorni postupak ne bude okončan. Tijelo čija nadležnost prestaje okončava predmetni postupak [bonitetnog] nadzora koji je u tijeku u skladu s primjenjivim pravom na temelju ovlasti koje je zadržalo. Tijelo čija nadležnost prestaje obavještava tijelo koje preuzima nadzor prije nego donese bilo koju odluku u [bonitetnom] nadzornom postupku koji je bio u tijeku prije promjene nadležnosti. Navedeno tijelo dostavlja tijelu koje preuzima [bonitetni] nadzor primjerak donesene odluke i odgovarajuću dokumentaciju koja se odnosu na tu odluku.”

               18

               Članak 149. stavak 1. te uredbe određuje:
               „Osim ako ESB drugačije odluči, ako je nacionalno nadležno tijelo započelo [bonitetne] nadzorne postupke za koje ESB postaje nadležan na temelju Uredbe o SSM‑u, a to se dogodi prije 4. studenoga 2014. tada se primjenjuju postupci propisani člankom 48.”

            Austrijsko pravo

               19

               Članak 97. stavak 1. točka 4. Bankwesengesetza (Zakon o bankama), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: BWG), određuje:
               „[FMA] kreditnim institucijama nalaže plaćanje kamata u sljedećim iznosima:
               […]

                        4.

                        u visini od 2 % prekoračenja ograničenja velikih izloženosti u skladu s člankom 395. stavkom 1. [Uredbe br. 575/2013], izračunanog na godišnjoj razini, za 30 dana, osim ako su donesene nadzorne mjere na temelju članka 70. stavka 2. ili u slučaju prezaduženosti kreditne institucije.”

         Glavni postupak i prethodna pitanja

               20

               VTB je kreditna institucija sa sjedištem u Austriji koju je, kako proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, ESB kvalificirao kao „značajni nadzirani subjekt” u smislu članka 2. točke 16. Okvirne uredbe o SSM‑u.

               21

               FMA je dvjema odlukama donesenima 30. listopada 2014. i 11. svibnja 2015., na temelju članka 97. stavka 1. točke 4. BWG‑a, VTB‑u nametnuo kompenzacijske kamate za prekoračenje ograničenja velikih izloženosti iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013.

               22

               Osobito, FMA je prvom odlukom VTB‑u nametnuo plaćanje kamata u iznosu od 94951,41 eura zbog prekoračenja ograničenja koje se primjenjuje na izloženost u razdoblju od ožujka do rujna 2014. Ta odluka temeljila se na izvješćivanjima o prekoračenju koje je VTB donio 3. travnja, 7. srpnja i 8. listopada 2014.

               23

               FMA je drugom odlukom VTB‑u nametnuo plaćanje kompenzacijskih kamata u iznosu od 28278,57 eura za prekoračenje ograničenja koje se primjenjuje na izloženost u listopadu 2014. Ta odluka temeljila se na izvješćivanjima o prekoračenju koje je VTB donio 3. studenoga 2014.

               24

               VTB je 3. lipnja 2015. sudu koji je uputio zahtjev, Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Austrija), podnio tužbu za poništenje FMA‑ove odluke od 11. svibnja 2015.

               25

               VTB tvrdi da nije dužan platiti kamate nametnute tom odlukom. Tvrdi da članak 395. stavak 1. Uredbe br. 575/2013, koji predviđa ograničenja izloženosti koju kreditne institucije ili investicijska društva mogu preuzeti prema svojim strankama, treba tumačiti u vezi s člankom 395. stavkom 5. navedene uredbe, koji predviđa uvjete pod kojima kreditna institucija ili investicijsko društvo mogu odstupiti od ograničenja izloženosti ustanovljenih člankom 395. stavkom 1. iste uredbe.

               26

               FMA tvrdi da primjena kamata nametnutih na temelju članka 97. stavka 1. točke 4. BWG‑a nije kazna ni mjera prisile u smislu prava Unije, nego mjera gospodarskog nadzora koju predviđa nacionalno pravo tržišnog natjecanja.

               27

               Sud koji je uputio zahtjev, kao prvo, ističe da je ta kvalifikacija kamata nametnutih odlukom od 11. svibnja 2015. usklađena s ustaljenom sudskom praksom Verfassungsgerichtshofa (Ustavni sud, Austrija), koji je nametanje kamata za prekoračenje ograničenja velikih izloženosti kvalificirao kao gospodarsku mjeru koja se temelji na pravu tržišnog natjecanja, nije kaznene prirode i cilj joj je paušalna kompenzacija prednosti koja se ostvaruje ili se može ostvariti neosnovanim prekoračenjem ograničenja iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013.

               28

               Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev pita se o tumačenju pojma „formalno pokrenut [bonitetni] nadzorni postupak”, u smislu članka 48. stavka 3. Okvirne uredbe o SSM‑u. Osobito, taj sud želi saznati je li se, kad je riječ o prekoračenju ograničenja velikih izloženosti tijekom listopada 2014., bonitetni nadzorni postupak mogao smatrati „formalno” pokrenutim prije 4. studenoga 2014., bilo na temelju izvješćivanja o prekoračenju koje je VTB donio 3. studenoga 2014. bilo na temelju postojanja ranijih postupaka o sličnim kršenjima koje je FMA već okončao.

               29

               U tim je okolnostima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                        „(1)

                        Primjenjuju li se odredbe sekundarnog prava Unije […], osobito, na primjer, one iz članka 64. i članka 65. stavka 1. [Direktive 2013/36] […] na odluku kojom je nadležno tijelo naložilo plaćanje kamata u skladu sa zakonskom odredbom države članice na temelju koje kreditnoj instituciji, nakon što prekorači ograničenja velikih izloženosti u skladu s člankom 395. stavkom 1. [Uredbe br. 575/2013], izračunanog na godišnjoj razini, za 30 dana, treba naložiti plaćanje kamata u visini od 2 % prekoračenja ograničenja velikih izloženosti?

                        (2)

                        Protivi li se pravu Unije (osobito članku 395. stavcima 1. i 5. [Uredbe br. 575/2013]) nacionalna odredba, kakvu je sadržavao članak 97. stavak 1. točka 4. [BWG‑a], ako je zbog povrede članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 naloženo plaćanje (kompenzacijskih) kamata, iako su ispunjeni uvjeti za primjenu izuzeća iz članka 395. stavka 5. [Uredbe br. 575/2013]?

                        (3)

                        Treba li članak 48. stavak 3. [Okvirne uredbe o SSM‑u] tumačiti na način da može biti riječ o ‚formalno pokrenutom [bonitetnom] nadzornom postupku’ već tada kada subjekt izvijesti tijelo za nadzor [financijskih tržišta] ili da se ‚formalno pokrenutim [bonitetnim] nadzornim postupkom’ može smatrati situacija u kojoj je tijelo za nadzor [financijskih tržišta] u usporednom postupku za slične povrede u prethodnim razdobljima već donijelo odluku?”

         O prethodnim pitanjima

            Prvo i drugo pitanje

               30

               Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev pita Sud treba li članak 64. i članak 65. stavak 1. Direktive 2013/36 te članak 395. stavke 1. i 5. Uredbe br. 575/2013 tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg se, u slučaju prekoračenja ograničenja izloženosti iz članka 395. stavka 1. te uredbe, kreditnoj instituciji automatski nameću kompenzacijske kamate čak i ako potonja ispunjava uvjete iz članka 395. stavka 5. navedene uredbe, u skladu s kojima može prekoračiti navedena ograničenja.

               31

               Najprije valja podsjetiti da, kao što proizlazi iz uvodne izjave 2. Direktive 2013/36 i uvodne izjave 5. Uredbe br. 575/2013, ta direktiva i ta uredba, koje valja tumačiti zajedno, čine zakonski okvir, osobito nadzor i bonitetna pravila za kreditne institucije i investicijska društva.

               32

               Članak 395. stavak 1. te uredbe, koji je jedno od tih pravila, a osobito onih koja se primjenjuju na „velike izloženosti” koje su kreditne institucije, u skladu s člankom 387. Uredbe br. 575/2013, dužne nadzirati i kontrolirati, navedenim institucijama zabranjuje preuzimanje izloženosti prema osobi ili grupi povezanih osoba čija vrijednost prelazi 25 % njihova priznatog kapitala. Međutim, članak 395. stavak 5. navedene uredbe dopušta prekoračenje ograničenja izloženosti iz članka 395. stavka 1. iste uredbe ako su ispunjeni određeni uvjeti.

               33

               Nadalje, valja istaknuti da, radi bonitetnog nadzora kreditnih institucija, nadzorna tijela, na temelju članka 1. točke (b) Direktive 2013/36, imaju nadzorne ovlasti i alate za bonitetni nadzor uređene tom direktivom.

               34

               U tom pogledu, na temelju članka 65. stavka 1. te direktive, države članice propisuju pravila koja se odnose na administrativne kazne i druge administrativne mjere u odnosu na kršenja nacionalnih odredbi kojima se prenose ta direktiva i Uredba br. 575/2013 i poduzimaju sve mjere potrebne za osiguranje provedbe tih kazni i tih drugih mjera.

               35

               Iz uvodne izjave 41. Direktive 2013/36 proizlazi da donošenje administrativnih kazni i drugih administrativnih mjera treba osigurati najveći mogući opseg za djelovanje nakon počinjenog kršenja propisa Unije i pomoći spriječiti daljnja kršenja.

               36

               Konačno, iz zajedničkog tumačenja članka 67. stavka 1. točke (k) i članka 67. stavka 2. Direktive 2013/36 proizlazi da države članice osiguravaju da, u slučajevima iz članka 395. Uredbe br. 575/2013, administrativne kazne i druge administrativne mjere koje je moguće primijeniti uključuju barem one navedene u točkama (a) do (g) navedenog stavka 2.

               37

               U predmetnom slučaju sud koji je uputio zahtjev pita se čini li nametanje kamata VTB‑u, kao što tvrdi FMA, na temelju članka 97. stavka 1. točke 4. BWG‑a, nacionalnu mjeru gospodarskog nadzora, koja nije kaznene prirode i nije ni u kakvoj vezi s člancima 64. i 65. Direktive 2013/36, nego je njezin jedini cilj kompenzacija prednosti neosnovano stečene povredom pravila o bonitetnom nadzoru. U slučaju potvrdnog odgovora FMA tvrdi da se na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku ne primjenjuje članak 395. stavci 1. i 5. Uredbe br. 575/2013.

               38

               Međutim, kao prvo, valja utvrditi da članak 97. stavak 1. točka 4. BWG‑a izričito predviđa da FMA treba primijeniti navedene kamate u visini od 2 % prekoračenja ograničenja koja se primjenjuju na velike izloženosti „u skladu s člankom 395. stavkom 1. [Uredbe br. 575/2013]”.

               39

               U ovom slučaju je, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, VTB u glavnom predmetu prekoračio navedena ograničenja. U tim okolnostima i ne dovodeći u pitanje poštovanje uvjeta iz članka 395. stavka 5. navedene uredbe, kao što je to navedeno u točki 36. ove presude, države članice osiguravaju najmanje primjenu administrativnih kazni i drugih administrativnih mjera iz članka 67. stavka 2. točaka (a) do (g) Direktive 2013/36.

               40

               S tim u vezi valja dodati da je, u okviru ocjene mjere financijskih ispravaka koje su države članice provele radi zaštite financijskih interesa Unije, Sud obvezu vraćanja prednosti koja je neosnovano stečena protupropisnim ponašanjem kvalificirao kao „administrativnu mjeru” (vidjeti u tom smislu presudu od 26. svibnja 2016., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, t. 50. i 51.).

               41

               Osim toga, u skladu s uvodnom izjavom 9. Uredbe br. 575/2013, kako bi se izbjegli poremećaji na tržištu i regulatorna arbitraža, minimalnim bonitetnim zahtjevima treba osigurati maksimalnu usklađenost. Tako su u slučaju prekoračenja ograničenja iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 države članice dužne kreditnim institucijama nametnuti ne mjeru iz njihova nacionalnog prava, nego administrativnu kaznu ili drugu administrativnu mjeru u smislu članka 65. stavka 1. Direktive 2013/36.

               42

               U tim okolnostima kompenzacijske kamate iz članka 97. stavka 1. točke 4. BWG‑a treba kvalificirati kao administrativne mjere u smislu članka 65. stavka 1. Direktive 2013/36.

               43

               Što se tiče te kvalifikacije, nije relevantno što predmetne kamate nisu dio popisa iz članka 67. stavka 2. Direktive 2013/36.

               44

               Naime, iz teksta te odredbe proizlazi da taj popis nije iscrpan. Osim toga, valja podsjetiti da članak 65. stavak 1. Direktive 2013/36 predviđa da države članice poduzimaju sve mjere potrebne za osiguranje provedbe navedene direktive i Uredbe br. 575/2013.

               45

               Kao drugo, iz informacija kojima raspolaže Sud, koje mora provjeriti sud koji je uputio zahtjev, proizlazi da je VTB u okviru glavnog postupka ispunio uvjete iz članka 395. stavka 5. Uredbe br. 575/2013, koji kreditnim ustanovama dopuštaju prekoračenje ograničenja izloženosti prema osobama, sadržanih u članku 395. stavku 1. iste uredbe.

               46

               Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 59. svojega mišljenja, situacija iz članka 395. Uredbe br. 575/2013, u kojoj države članice na temelju članka 67. stavka 2. Direktive 2013/36 mogu primijeniti administrativne kazne i druge administrativne mjere, je situacija koja proizlazi iz zajedničkog tumačenja stavaka 1. i 5. navedenog članka 395.

               47

               Slijedom toga, nacionalna odredba poput članka 97. stavka 1. točke 4. BWG‑a, kojom se kreditnoj instituciji automatski nameću kompenzacijske kamate u slučaju prekoračenja ograničenja izloženosti iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 i koja ne predviđa mogućnost provjere ispunjenja uvjeta iz članka 395. stavka 5. te uredbe, nije usklađena sa zahtjevima bonitetnog nadzora koji su ustanovljeni navedenom uredbom.

               48

               S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo i drugo pitanje treba odgovoriti tako da članak 64. i članak 65. stavak 1. Direktive 2013/36 te članak 395. stavke 1. i 5. Uredbe br. 575/2013 valja tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg se, u slučaju prekoračenja ograničenja izloženosti iz članka 395. stavka 1. te uredbe, kreditnoj instituciji automatski nameću kompenzacijske kamate čak i ako potonja ispunjava uvjete iz članka 395. stavka 5. navedene uredbe, u skladu s kojima može prekoračiti navedena ograničenja.

            Treće pitanje

               49

               Tim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud treba li članak 48. stavak 3. Okvirne uredbe o SSM‑u tumačiti na način da se postupak bonitetnog nadzora može smatrati formalno pokrenutim u smislu te odredbe ako je kreditna institucija izvijestila nacionalno nadzorno tijelo o prekoračenju ograničenja iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 ili ako je to tijelo već donijelo odluku u usporednom postupku o sličnim kršenjima.

               50

               Na temelju članka 33. stavka 2. Uredbe o SSM‑u, ESB preuzima zadaće nadzora kreditnih institucija koje mu dodjeljuje navedena uredba od 4. studenoga 2014. u okviru SSM‑a.

               51

               Kao što proizlazi iz uvodne izjave 9. Okvirne uredbe o SSM‑u, ta uredba razvija i određuje postupke suradnje određene Uredbom o SSM‑u između ESB‑a i nacionalnih nadležnih tijela unutar SSM‑a, i time osigurava učinkovito i dosljedno funkcioniranje tog mehanizma.

               52

               Članak 2. točka 25. Okvirne uredbe o SSM‑u definira bonitetni nadzorni postupak nacionalnog nadležnog tijela kao svaku aktivnost nacionalnog nadležnog tijela usmjerenu na pripremu izdavanja nadzorne odluke od strane tog tijela.

               53

               Osim toga, na temelju članka 149. te uredbe, ako je nacionalno nadležno tijelo započelo bonitetne nadzorne postupke za koje ESB postaje nadležan na temelju Uredbe o SSM‑u, a to se dogodi prije 4. studenoga 2014., tada se primjenjuju postupci propisani člankom 48. Okvirne uredbe o SSM‑u.

               54

               Stavak 3. potonje odredbe određuje da, ako se „formalno pokrenut” bonitetni nadzorni postupak koji zahtijeva odluku ne može okončati prije datuma na koji dolazi do promjene nadležnosti, tijelo čija nadležnost prestaje ostaje nadležno za okončanje bonitetnog nadzornog postupka koji je u tijeku.

               55

               U predmetnom slučaju iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da se FMA‑ova odluka od 11. svibnja 2015. o VTB‑ovu prekoračenju ograničenja iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 tijekom listopada 2014. temeljila na izvješćivanju o prekoračenju koje je ta institucija donijela 3. studenoga 2014, odnosno dan prije prijenosa nadležnosti s FMA‑a na ESB. Iz navedenog spisa također proizlazi da je ta odluka donesena nakon drugog postupka koji je pokrenuo FMA zbog toga što je VTB prekoračio ograničenja velikih izloženosti, koji je okončan odlukom od 30. listopada 2014.

               56

               Međutim, kao prvo, iz članka 2. točke 25. Okvirne uredbe o SSM‑u proizlazi da se samo postupak koji vodi nacionalno nadležno tijelo može smatrati bonitetnim nadzornim postupkom u smislu te odredbe. Stoga se ne može smatrati da su radnje kreditne institucije obuhvaćene postupkom bonitetnog nadzora u smislu te odredbe.

               57

               Nadalje, kao što je utvrdio nezavisni odvjetnik u točki 89. svojega mišljenja, prilog „formalno”, upotrijebljen u članku 48. stavku 3. Okvirne uredbe o SSM‑u, odnosi se na izričitu odluku pokretanja postupka, neovisno o materijalnim razlozima, poput izvješćivanja od strane nadzirane kreditne institucije, koji su doveli do formalnog donošenja takve odluke.

               58

               Slijedom toga, na temelju pukog izvještavanja VTB‑a od 3. studenoga 2014. nije moguće smatrati da je FMA na taj dan „formalno pokrenuo” bonitetni nadzorni postupak.

               59

               Kao drugo, na temelju članka 2. točke 25. Okvirne uredbe o SSM‑u, bonitetni nadzorni postupak nacionalnog nadležnog tijela usmjeren je na pripremu izdavanja nadzorne odluke. Međutim, iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da je postupak koji se odnosi na prekoračenja do kojih je došlo u razdoblju od ožujka do rujna 2014. okončan odlukom od 30. listopada 2014., dakle prije izvještavanja na kojem se temeljio postupak, različit od prvog, koji je pokrenuo FMA, u kojem je donesena odluka od 11. svibnja 2015.

               60

               S obzirom na sva prethodna razmatranja, na treće pitanje treba odgovoriti tako da članak 48. stavak 3. Okvirne uredbe o SSM‑u treba tumačiti na način da se postupak bonitetnog nadzora ne može smatrati formalno pokrenutim u smislu te odredbe ni ako je kreditna institucija izvijestila nacionalno nadzorno tijelo o prekoračenju ograničenja iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 ni ako je to tijelo već donijelo odluku u usporednom postupku o sličnim kršenjima.

         Troškovi

               61

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:

                           1.

                           Članak 64. i članak 65. stavak 1. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ te članak 395. stavke 1. i 5. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 valja tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg se, u slučaju prekoračenja ograničenja izloženosti iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013, kreditnoj instituciji automatski nameću kompenzacijske kamate čak i ako potonja ispunjava uvjete iz članka 395. stavka 5. navedene uredbe, u skladu s kojima može prekoračiti navedena ograničenja.

                           2.

                           Članak 48. stavak 3. Uredbe (EU) br. 468/2014 Europske središnje banke od 16. travnja 2014. o uspostavljanju okvira za suradnju unutar Jedinstvenog nadzornog mehanizma između Europske središnje banke i nacionalnih nadležnih tijela te s nacionalnim imenovanim tijelima (Okvirna uredba o SSM‑u) treba tumačiti na način da se postupak bonitetnog nadzora ne može smatrati formalno pokrenutim u smislu te odredbe ni ako je kreditna institucija izvijestila nacionalno nadzorno tijelo o prekoračenju ograničenja iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 ni ako je to tijelo već donijelo odluku u usporednom postupku o sličnim kršenjima.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: njemački


title: Presuda Suda (sedmo vijeće) od 7. kolovoza 2018.#Viking Motors AS i dr. protiv Tallinna linn i Maksu- ja Tolliamet.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Riigikohus.#Zahtjev za prethodnu odluku – Oporezivanje – Zajednički sustav poreza na dodanu vrijednost (PDV) – Direktiva 2006/112/EZ – Članak 401. – Nacionalni porezi koji imaju obilježje poreza na promet – Zabrana – Pojam ‚porez na promet’ – Lokalni porez na prodaju – Bitna obilježja PDV-a – Nepostojanje.#Predmet C-475/17.

text:
         PRESUDA SUDA (sedmo vijeće)
      7. kolovoza 2018. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Oporezivanje – Zajednički sustav poreza na dodanu vrijednost (PDV) – Direktiva 2006/112/EZ – Članak 401. – Nacionalni porezi koji imaju obilježje poreza na promet – Zabrana – Pojam ‚porez na promet’ – Lokalni porez na prodaju – Bitna obilježja PDV‑a – Nepostojanje”
      U predmetu C‑475/17,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Riigikohus (Vrhovni sud, Estonija), odlukom od 1. kolovoza 2017., koju je Sud zaprimio 8. kolovoza 2017., u postupku

         Viking Motors AS,

         TKM Beauty Eesti OÜ,

         TKM King AS,

         Kaubamaja AS,

         Selver AS

      protiv

         Tallinna linn,

         Maksu- ja Tolliamet,

      SUD (sedmo vijeće),
      u sastavu: A. Rosas, predsjednik vijeća, C. Toader (izvjestiteljica) i E. Jarašiūnas, suci,
      nezavisna odvjetnica: E. Sharpston,
      tajnik: A. Calot Escobar,
      uzimajući u obzir pisani postupak,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               –

               za Viking Motors AS, TKM Beauty Eesti OÜ, TKM King AS, Kaubamaja AS i Selver AS, E. Talur i L. Naaber‑Kivisoo, vandeadvokaadid,

               –

               za Tallinna linn, T. Pikamäe, vandeadvokaat,

               –

               za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,

               –

               za Europsku komisiju, J. Jokubauskaitė i K. Toomus, u svojstvu agenata,

         odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnu odvjetnicu, da u predmetu odluči bez mišljenja,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 401. Direktive Vijeća 2006/112/EZ od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost (SL 2006., L 347, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 1., str. 120.; u daljnjem tekstu: Direktiva o PDV‑u).

               2

               Zahtjev je upućen u okviru spora između društava Viking Motors AS, TKM Beauty Eesti OÜ, TKM King AS, Kaubamaja AS i Selver AS, s jedne strane, i Tallinna linn (grad Tallinn, Estonija) i Maksu- ja Tolliamet (porezna i carinska uprava, Estonija) (u daljnjem tekstu: porezna uprava), s druge strane, u vezi s povratom poreza na prodaju koji su platila navedena društva.

         Pravni okvir

            Pravo Unije

         Šesta direktiva

               3

               Člankom 33. stavkom 1. Šeste direktive Vijeća 77/388/EEZ od 17. svibnja 1977. o usklađivanju zakonodavstava država članica koja se odnose na poreze na promet – Zajednički sustav poreza na dodanu vrijednost: jedinstvena osnovica za razrezivanje (SL 1977., L 145, str. 1.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 91/680/EEZ od 16. prosinca 1991. (SL 1991., L 376, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Šesta direktiva), propisuje se:
               „Ne dovodeći u pitanje ostale odredbe prava Zajednice, osobito one predviđene važećim odredbama prava Zajednice koje se odnose na opći režim o posjedovanju, kretanju i nadzoru proizvoda koji podliježu trošarinama, ovom direktivom ne sprečava se država članica da zadrži ili da uvede poreze na ugovore o osiguranju, poreze na klađenje i kockanje, trošarine, pristojbe ili općenito bilo koje poreze, davanja ili namete koji se ne mogu odrediti kao porez na promet, pod uvjetom da naplata tog poreza, davanja ili nameta ne uzrokuje formalnosti povezane s prelaskom granice u trgovini između država članica.” [neslužbeni prijevod]

         Direktiva o PDV‑u

               4

               Uvodne izjave 4. i 7. Direktive o PDV‑u glase:

                        „(4)

                        Postizanje cilja uspostavljanja unutarnjeg tržišta pretpostavlja primjenu zakonodavstva o porezu na promet u državama članicama koje ne narušava uvjete tržišnog natjecanja ni ne sprečava slobodno kretanje robe i usluga. Stoga je potrebno postići takvo usklađenje zakonodavstva o porezima na promet pomoću sustava poreza na dodanu vrijednost (PDV), kojim će se, što je više moguće, ukloniti čimbenici koji mogu narušavati uvjete tržišnog natjecanja, bilo na nacionalnoj ili na razini Zajednice.

                  […]

                        (7)

                        Zajednički sustav PDV‑a trebao bi, čak i u slučaju kad njegove stope i sustav izuzeća nisu u potpunosti usklađeni, dovesti do neutralnosti u području tržišnog natjecanja, na način da na teritoriju svih država članica slične robe i usluge nose isto porezno opterećenje, bez obzira na duljinu proizvodnog i distributivnog lanca.”

               5

               Člankom 401. Direktive o PDV‑u propisuje se:
               „Ne dovodeći u pitanje ostale odredbe prava Zajednice, ovom Direktivom ne sprečava se država članica da zadrži ili da uvede poreze na ugovore o osiguranju, poreze na klađenje i kockanje, trošarine, takse ili općenito, bilo koje poreze, davanja ili namete koji se ne mogu odrediti kao porez na promet, pod uvjetom da naplata tog poreza, davanja ili nameta ne uzrokuje formalnosti povezane s prelaskom granice, u trgovini između država članica.”

            Estonsko pravo

               6

               Kohalike maksude seadus (Zakon o lokalnim porezima), u verziji primjenjivoj na spor u glavnom postupku, davao je područnim jedinicama pravo na uvođenje poreza na prodaju i lokalnog poreza.

               7

               Člankom 8. tog zakona određivalo se:
               „(1)   Porez na prodaju plaćaju pojedinačni poduzetnici i pravne osobe koji imaju dozvolu za trgovanje ili pružanje usluga na području općine ili grada. Porez na prodaju, ovisno o sjedištu, plaćaju trgovci u smislu kaubandustegevuse seadusa [(Zakon o trgovinskoj djelatnosti)] koji su upisani u upisnik gospodarskih djelatnosti i koji svoju djelatnost obavljaju u području trgovine na malo, ugostiteljstva ili uslužnih djelatnosti.
               (2)   Porez na prodaju obračunava se na vrijednost prodajne cijene robe ili usluga koje porezni obveznik prodaje na području općine ili grada. Prodajnom cijenom robe i usluga u smislu ovog zakona smatra se oporeziva vrijednost prometa […], predviđena käibemaksuseadusom [(Zakon o porezu na promet)], osim poreza na prodaju.
               (3)   Stopu poreza na prodaju određuje općinsko ili gradsko vijeće, ali ona ne smije prelaziti 1 % prodajne vrijednosti robe i usluga iz stavka 2.
               (4)   Porezno razdoblje poreza na prodaju jest tromjesečje.
               (5)   Porezni obveznik dužan je:

                        1)

                        izračunati porez na prodaju koji je naplaćen na vrijednost dobara i usluga koje je prodao na području općine ili grada prema stopi predviđenoj poreznim propisom općinskog ili gradskog vijeća;

                        2)

                        podnijeti najkasnije 20. dana u mjesecu koji slijedi nakon isteka svakog tromjesečja prijavu o prometu za to tromjesečje, koju je u pogledu poreza na prodaju izradio ministar financija, poreznoj upravi utvrđenoj propisom općinskog ili gradskog vijeća;

                        3)

                        uplatiti porez na prodaju u proračun lokalne jedinice najkasnije do datuma predviđenog za podnošenje prijave.

                  (6)   Općinska ili gradska uprava ima pravo odobriti pogodnosti i izuzeća u području poreza na prodaju prema uvjetima i postupku koje propiše općinsko ili gradsko vijeće.”

               8

               Uredbom br. 45 od 17. prosinca 2009. o porezu na prodaju u gradu Tallinnu (u daljnjem tekstu: Uredba br. 45) Tallinna Linnavolikogu (gradsko vijeće Tallinna, Estonija) uveo je porez na prodaju u smislu članka 8. Zakona o lokalnim porezima. Taj je porez stupio na snagu 1. siječnja 2010. te se primjenjivao do 1. siječnja 2012.

               9

               U skladu s člankom 1. stavkom 2. Uredbe br. 45, taj se porez obračunavao na robu i usluge isporučene na području grada Tallinna ili iz njega fizičkim osobama u području trgovine na malo, ugostiteljstva i uslužnih djelatnosti.

               10

               Člankom 2. te uredbe, naslovljenim „Porezni obveznik”, određivalo se:
               „Porezni obveznici su trgovci u smislu kaubandustegevuse seadusa [(Zakon o trgovinskoj djelatnosti)] koji ispunjavaju sljedeće uvjete:

                        1)

                        trgovac je upisan u upisnik gospodarskih djelatnosti;

                        2)

                        poslovni nastan trgovca smješten je na području grada Tallinna prema podacima iz upisnika gospodarskih djelatnosti;

                        3)

                        trgovac svoju djelatnost obavlja u području trgovine na malo, ugostiteljstva ili uslužnih djelatnosti.”

               11

               U skladu s člankom 4. navedene uredbe, naslovljenim „Porezna stopa”, porezna stopa na prodaju iznosila je 1 % oporezive vrijednosti robe i usluga iz članka 1. stavka 2. te uredbe.

               12

               Članak 41 te uredbe, naslovljen „Trenutak nastanka obveze plaćanja poreza”, glasio je:
               „(1)   Obveza plaćanja poreza nastaje danom prvog nastupanja jednog od sljedećih događaja:

                        1)

                        otpremanje robe kupcu, stavljanje robe kupcu na raspolaganje ili pružanje usluge kupcu;

                        2)

                        potpuni ili djelomični primitak plaćanja za robu ili uslugu.

                  (2)   U slučaju pružanja usluga u okviru stalnog ugovornog odnosa, obveza plaćanja poreza nastaje u razdoblju oporezivanja tijekom kojeg se okončava razdoblje u kojem je izdan račun odnosno dogovoreno plaćanje za pružanje usluga, ovisno o transakciji koja je prva obavljena.
               (3)   Trgovci pojedinci koji primjenjuju sustav gotovinskog računovodstva mogu nastanak obveze plaćanja poreza temeljiti na primitku plaćanja za robu ili uslugu.”

               13

               Člankom 42 stavkom 1. Uredbe br. 45 propisivalo se:
               „Oporeziva vrijednost robe ili usluge na temelju poreza na prodaju jest prodajna cijena robe ili usluge odnosno svaka druga protučinidba (osim PDV‑a), u skladu s člankom 12. stavkom 1. Zakona o porezu na dodanu vrijednost, koju prodavatelj robe ili pružatelj usluge prima ili je primio za robu ili uslugu od kupca robe, primatelja usluge ili treće osobe.”

         Glavni postupak i prethodno pitanje

               14

               Smatrajući da su neosnovano platili porez na prodaju uspostavljen Uredbom br. 45, tužitelji u glavnom postupku podnijeli su Tallinna Ettevõtlusametu (Tallinnska agencija za poduzetništvo, Estonija) ispravljene prijave za posljednja tri tromjesečja za 2010. i četiri tromjesečja za 2011. te zahtjeve za povrat već naplaćenih iznosa na temelju tog poreza.

               15

               Tallinnska agencija za poduzetništvo navela je u svojem odgovoru da su tužitelji u glavnom postupku porezni obveznici navedenog poreza na prodaju te je poreznim rješenjima razrezala iznos tog poreza koji je svaki od njih dugovao, tek djelomično prihvaćajući njihove zahtjeve za povrat.

               16

               Tužitelji u glavnom postupku zatim su pokrenuli postupak pred poreznom upravom, koja je, međutim, u biti potvrdila da su oni dužnici poreza na prodaju.

               17

               Smatrajući da je porez na prodaju protivan članku 401. Direktive o PDV‑u, društva Viking Motors, TKM Beauty Eesti i TKM King, s jedne strane, te društva Kaubamaja i Selver, s druge strane, podnijela su tužbu pred Tallinna Halduskohusom (Upravni sud u Tallinnu, Estonija) radi meritornog poništenja poreznih rješenja i odluka porezne uprave koji su se na njih odnosili te nalaganja poreznoj upravi povrata plaćenog poreza na prodaju i pripadajućih kamata.

               18

               Presudom od 31. ožujka 2015. Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu) odbio je tužbu društava Viking Motors, TKM Beauty Eesti i TKM King. Presudom od 24. srpnja 2015. taj je sud prihvatio tužbene zahtjeve društava Kaubamaja i Selver, ali samo u dijelu u kojem je porez na promet bio primijenjen na prodaju proizvoda koji podliježu trošarinama.

               19

               Tužitelji u glavnom postupku uložili su žalbu protiv tih presuda pred Tallinna Ringkonnakohusom (Žalbeni sud u Tallinnu, Estonija).

               20

               Presudama od 9. svibnja 2016. i 30. lipnja 2016. taj je sud odbio žalbene zahtjeve, potvrđujući obrazloženje prvostupanjskog suda i naglašavajući pritom da je sudska praksa Suda dovoljno jasna u pogledu činjenice da je porez koji se primjenjuje u državi članici protivan članku 401. Direktive o PDV‑u samo ako ispunjava sva četiri bitna obilježja PDV‑a koja je utvrdio Sud.

               21

               Tužitelji u glavnom postupku uložili su kasacijske žalbe pred sudom koji je uputio zahtjev, koji je rješenjem od 10. svibnja 2017. spojio dva predmeta.

               22

               Riigikohus (Vrhovni sud, Estonija) smatra da – iako s formalnog stajališta porez na prodaju o kojem je riječ u glavnom postupku nema treće i četvrto obilježje PDV‑a u smislu sudske prakse Suda, s obzirom na to da se ne ubire u svakom stadiju proizvodnog i distribucijskog procesa te ne daje pravo na odbitak pretporeza – primjenom tog poreza na prodaju ostvarivao se u biti isti cilj koji bi se postigao zahvaljujući trećem i četvrtom obilježju. Dakle, konačno porezno opterećenje navedenog poreza na promet snosio je potrošač.

               23

               Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, primjena poreza na promet mogla je utjecati i na funkcioniranje zajedničkog sustava PDV‑a dovodeći do različitog oporezivanja sličnih roba i usluga na nacionalnoj razini. Upućujući na presudu od 5. ožujka 2015., Statoil Fuel & Retail (C‑553/13, EU:C:2015:149), u kojoj je Sud presudio da je porez na prodaju o kojem je bila riječ u glavnom postupku bio protivan Direktivi Vijeća 2008/118/EZ od 16. prosinca 2008. o općim aranžmanima za trošarine i o stavljanju izvan snage Direktive 92/12/EEZ (SL 2009., L 9, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 2., str. 174.) jer se odnosio na maloprodaju tekućih goriva koja podliježu trošarini, taj sud podsjeća na to da su nastavno na tu presudu estonski sudovi prihvatili tužbene zahtjeve poreznih obveznika u sporovima u vezi s porezom na prodaju proizvoda koji podliježu trošarini.

               24

               U tim je okolnostima Riigikohus (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
               „Treba li članak 401. Direktive [o PDV‑u] tumačiti na način da mu je protivan nacionalni porez koji se općenito primjenjuje i utvrđuje proporcionalno cijeni, ali koji prema mjerodavnim odredbama treba ubirati samo u stadiju prodaje robe ili usluge potrošaču tako da konačno porezno opterećenje naposljetku leži na potrošaču i koji ugrožava funkcioniranje zajedničkog sustava poreza na dodanu vrijednost (PDV) i narušava tržišno natjecanje?”

         O prethodnom pitanju

               25

               Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 401. Direktive o PDV‑u tumačiti na način da mu se protivi zadržavanje ili uvođenje lokalnog poreza na prodaju poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku.

               26

               U tom pogledu valja podsjetiti na to da, na temelju članka 401. Direktive o PDV‑u, njezine odredbe ne sprečavaju državu članicu da zadrži ili uvede poreze na ugovore o osiguranju, poreze na klađenje i kockanje, trošarine, takse ili općenito bilo koje poreze, davanja ili namete koji se ne mogu odrediti kao porez na promet, pod uvjetom da naplata tog poreza, davanja ili nameta ne uzrokuje formalnosti povezane s prelaskom granice u trgovini između država članica.

               27

               Jezičnim tumačenjem te odredbe i s obzirom na negativan uvjet sadržan u izričaju „koji se ne mogu odrediti kao porez na promet” može se zaključiti da država članica može zadržati ili uvesti poreze, davanja ili namete ako ih nije moguće poistovjetiti s porezom na promet.

               28

               Iako pojam „porez na promet” nije definiran ni u članku 401. Direktive o PDV‑u ni u bilo kojoj drugoj njezinoj odredbi, valja navesti da je taj članak, čije tumačenje traži sud koji je uputio zahtjev, u biti istovjetan članku 33. Šeste direktive.

               29

               Doista, Sud je, među ostalim, u presudi od 3. listopada 2006., Banca popolare di Cremona (C‑475/03, EU:C:2006:629) tumačio članak 33. Šeste direktive, osobito pojam „porez na promet” koji se ondje nalazi, a nakon što je tu odredbu smjestio u zakonodavni kontekst i podsjetio na ciljeve koji se nastoje postići uspostavom zajedničkog sustava PDV‑a.

               30

               Na taj je način Sud naglasio da već iz uvodnih izjava Prve direktive Vijeća 67/227/EEZ od 11. travnja 1967. o usklađivanju zakonodavstava država članica koja se odnose na poreze na promet (SL 1967., 71, str. 1301.) proizlazi da se usklađivanjem zakonodavstava država članica koja se odnose na poreze na promet mora omogućiti uspostava zajedničkog tržišta s nenarušenim tržišnim natjecanjem koje ima obilježja istovrsna onima unutarnjeg tržišta, uklanjajući razlike u oporezivanju koje mogu narušiti tržišno natjecanje i ometati trgovinu (presuda od 3. listopada 2006., Banca popolare di Cremona, C‑475/03, EU:C:2006:629, t. 19.).

               31

               Uspostava zajedničkog sustava PDV‑a ostvarena je Drugom direktivom Vijeća 67/228/EEZ od 11. travnja 1967. o usklađivanju zakonodavstava država članica koja se odnose na poreze na promet – Struktura i postupci za primjenu zajedničkog sustava poreza na dodanu vrijednost (SL 1967., 71, str. 1303.) i Šestom direktivom (presuda od 3. listopada 2006., Banca popolare di Cremona, C‑475/03, EU:C:2006:629, t. 20.).

               32

               Na temelju članka 2. Prve direktive 67/227, načelo zajedničkog sustava PDV‑a podrazumijeva primjenu općeg poreza na potrošnju na robu i usluge do razine maloprodaje, koji je točno razmjeran cijeni roba i usluga, bez obzira na broj transakcija koje se odvijaju u postupku proizvodnje i distribucije prije faze u kojoj se porez obračunava (presuda od 3. listopada 2006., Banca popolare di Cremona, C‑475/03, EU:C:2006:629, t. 21.).

               33

               Međutim, pri svakoj transakciji PDV se obračunava po odbitku iznosa PDV‑a koji otpada izravno na pojedine troškovne sastavnice cijene robe i usluga. Mehanizam odbitaka bio je uređen člankom 17. stavkom 2. Šeste direktive na način da porezni obveznici imaju pravo odbiti od PDV‑a koji su dužni platiti pretporez koji je već plaćen za robu ili usluge, da se tim porezom u svakoj fazi oporezuje samo dodana vrijednost i da ga u konačnici snosi krajnji potrošač (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2006., Banca popolare di Cremona, C‑475/03, EU:C:2006:629, t. 22.).

               34

               Radi postizanja cilja jednakosti uvjeta oporezivanja iste transakcije neovisno o državi članici u kojoj se odvija, zajednički sustav PDV‑a trebao je zamijeniti, kako se to navodi u uvodnim izjavama Druge direktive 67/228, poreze na promet koji su bili na snazi u različitim državama članicama (presuda od 3. listopada 2006., Banca popolare di Cremona, C‑475/03, EU:C:2006:629, t. 23.).

               35

               S obzirom na navedeno, člankom 33. Šeste direktive državama članicama bilo je dopušteno zadržati ili uvesti poreze, davanja ili namete na isporuke robe, pružanje usluga odnosno uvoze, ako se ti porezi, davanja ili nameti nisu mogli odrediti kao porez na promet (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2006., Banca popolare di Cremona, C‑475/03, EU:C:2006:629, t. 24.).

               36

               Prilikom ocjene može li se porez, davanje ili namet odrediti kao porez na promet u smislu članka 401. Direktive o PDV‑u osobito valja razmotriti je li njegov učinak to da oporezivanjem kretanja robe i usluga te utjecanjem na poslovne transakcije na način koji je usporediv PDV‑u ugrožava funkcioniranje zajedničkog sustava PDV‑a (vidjeti analogijom presudu od 11. listopada 2007., KÖGÁZ i dr., C‑283/06 i C‑312/06, EU:C:2007:598, t. 34. i navedenu sudsku praksu).

               37

               Sud je u tom pogledu pojasnio da se porezi, davanja i nameti koji imaju bitna obilježja PDV‑a, čak iako mu nisu u svim elementima istovjetni, u svakom slučaju moraju smatrati oporezivanjem kretanja robe i usluga na način koji je usporediv PDV‑u (presuda od 3. listopada 2006., Banca popolare di Cremona, C‑475/03, EU:C:2006:629, t. 26. i navedena sudska praksa).

               38

               Nasuprot tomu, presuđeno je da zadržavanje ili uvođenje poreza koji nema jedno od bitnih obilježja PDV‑a nije protivno članku 33. Šeste direktive (presuda od 3. listopada 2006., Banca popolare di Cremona, C‑475/03, EU:C:2006:629, t. 27. i navedena sudska praksa). Isto vrijedi i za članak 401. Direktive o PDV‑u.

               39

               Iz sudske prakse proizlazi da postoje četiri navedena obilježja, odnosno općenita primjena PDV‑a na transakcije u pogledu robe ili usluga, utvrđivanje iznosa PDV‑a koji je proporcionalan cijeni koju je porezni obveznik primio kao protučinidbu za isporučenu robu i usluge, ubiranje tog poreza u svakoj fazi postupka proizvodnje i distribucije, uključujući maloprodaju, neovisno o broju prethodno provedenih transakcija, i odbitak iznosa plaćenih tijekom prethodnih faza u postupku proizvodnje i distribucije od PDV‑a koji je dužan porezni obveznik tako da se u svakoj određenoj fazi taj porez primjenjuje samo na vrijednost koja je dodana u toj fazi i da konačno porezno opterećenje na kraju snosi potrošač (presuda od 3. listopada 2006., Banca popolare di Cremona, C‑475/03, EU:C:2006:629, t. 28.).

               40

               Stoga valja razmotriti ima li porez poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku takva obilježja, pri čemu valja pojasniti da, iako je Sud u presudi od 5. ožujka 2015., Statoil Fuel & Retail (C‑553/13, EU:C:2015:149) presudio da je navedeni porez protivan pravu Unije, glavni se predmet ne odnosi na pitanje usklađenosti navedenog poreza s općim aranžmanima za trošarine, nego na pitanje usklađenosti sa zajedničkim sustavom PDV‑a.

               41

               Kako bi se izbjegli rezultati koji nisu u skladu s ciljem koji se nastoji postići zajedničkim sustavom PDV‑a, na koji se podsjeća u točkama 31. do 37. ove presude, svaka usporedba obilježja poreza poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku s obilježjima PDV‑a mora se provesti s obzirom na taj cilj. U vezi s time osobitu pozornost valja posvetiti zahtjevu jamstva svakodobne neutralnosti zajedničkog sustava PDV‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2006., Banca popolare di Cremona, C‑475/03, EU:C:2006:629, t. 29.).

               42

               U ovom slučaju u pogledu trećeg i četvrtog bitnog obilježja PDV‑a, odnosno ubiranja poreza u svakoj fazi postupka proizvodnje i distribucije te postojanja prava na odbitak poreza plaćenog u prethodnoj fazi postupka, treba utvrditi, kao što to navodi sâm sud koji je uputio zahtjev, da porez o kojem je riječ u glavnom postupku ne sadržava sva ta obilježja.

               43

               Doista, ta je okolnost dostatna za zaključak da porez na prodaju o kojem je riječ u glavnom postupku nije obuhvaćen zabranom iz članka 401. Direktive o PDV‑u, s obzirom na to da ne sadržava sva bitna obilježja PDV‑a (vidjeti analogijom rješenje od 12. listopada 2017., Palais Kaiserkron, C‑549/16, neobjavljeno, EU:C:2017:761, t. 21.).

               44

               Međutim, sud koji je uputio zahtjev navodi da se primjenom tog poreza u biti ostvaruje isti cilj kao što je to onaj u pogledu trećeg i četvrtog bitnog obilježja PDV‑a jer navedeno konačno porezno opterećenje na kraju snosi potrošač.

               45

               U tom pogledu treba naglasiti, kao što to proizlazi iz spisa kojim Sud raspolaže, da se odredbama kojima se uređuje porez na prodaju o kojem je riječ u glavnom postupku poreznim obveznicima ne nalaže obveza dodavanja iznosa tog poreza na prodajnu cijenu kao ni zasebno isticanje iznosa obračunanog poreza na računu koji se izdaje kupcu. Stoga prevaljivanje navedenog poreza na krajnjeg potrošača predstavlja mogućnost, a ne obvezu maloprodajnih trgovaca, koji u svakom trenutku mogu odlučiti sâmi snositi taj porez a da pritom ne povećaju cijene isporučenih roba i usluga.

               46

               Dakle, ne postoji nikakva sigurnost da se teret poreza na promet o kojem je riječ u glavnom postupku u konačnici prevaljuje na krajnjeg potrošača na način koji je svojstven porezu na potrošnju poput PDV‑a.

               47

               Sud je već presudio da porez kojim se proizvodne aktivnosti oporezuju na način da nije sigurno da će taj porez u konačnici snositi krajnji potrošač, kao što je to slučaj kod poreza na potrošnju poput PDV‑a, može izlaziti iz područja primjene članka 401. Direktive o PDV‑u (presuda od 11. listopada 2007., KÖGÁZ i dr., C‑283/06 i C‑312/06, EU:C:2007:598, t. 50.).

               48

               Naime, dok se PDV‑om, zahvaljujući mehanizmu odbitka PDV‑a, oporezuje jedino krajnji potrošač pa je PDV, neovisno o broju provedenih transakcija, potpuno neutralan u pogledu poreznih obveznika uključenih u postupak proizvodnje i distribucije prije faze konačnog oporezivanja, isto utvrđenje ne vrijedi u pogledu poreza kao što je to porez na prodaju (vidjeti analogijom presudu od 11. listopada 2007., KÖGÁZ i dr., C‑283/06 i C‑312/06, EU:C:2007:598, t. 51. i navedenu sudsku praksu).

               49

               Sud koji je uputio zahtjev također smatra da istodobna primjena poreza o kojem je riječ u glavnom postupku uz primjenjivi sustav PDV‑a može narušiti funkcioniranje zajedničkog sustava PDV‑a i neutralnost tržišnog natjecanja, na čije se nužno poštovanje podsjeća u uvodnim izjavama 4. i 7. Direktive o PDV‑u.

               50

               Međutim, s obzirom na razmatranja izložena u točkama 34. do 38. ove presude, takav porez na prodaju o kojem je riječ u glavnom postupku ne može narušiti funkcioniranje zajedničkog sustava PDV‑a jer se na poslovne transakcije ne primjenjuje na način koji je usporediv onomu na koji se primjenjuje PDV.

               51

               Osim toga, uzimajući u obzir činjenicu da primjena poreza o kojem je riječ u glavnom postupku na prodajnu cijenu ovisi o prodavateljima, koji mogu odlučiti prevaliti odnosno ne prevaliti porezno opterećenje na kupca, valja navesti da drukčije porezno postupanje prema prodavatelju u odnosu na konkurenta kao i moguće razlike u cijeni koje snosi dio potrošača u odnosu na druge potrošače ovise samo o prodavateljevu postupanju. Posljedično, neutralnost zajedničkog sustava PDV‑a, kako se na nju podsjeća u točki 41. ove presude, ne može biti ugrožena.

               52

               S obzirom na sva prethodna razmatranja, ne može se smatrati da porez poput poreza na prodaju o kojem je riječ u glavnom postupku ima obilježje poreza na promet u smislu članka 401. Direktive o PDV‑u.

               53

               Stoga na postavljeno pitanje valja odgovoriti da se članak 401. Direktive o PDV‑u mora tumačiti na način da mu se ne protivi zadržavanje ili uvođenje poreza poput poreza na prodaju o kojem je riječ u glavnom postupku.

         Troškovi

               54

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenog, Sud (sedmo vijeće) odlučuje:

                     Članak 401. Direktive Vijeća 2006/112/EZ od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost mora se tumačiti na način da mu se ne protivi zadržavanje ili uvođenje poreza poput poreza na prodaju o kojem je riječ u glavnom postupku.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: estonski