title: presuda od 21. veljače 1991., Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest (C‑143/88 i C‑92/89, EU:C:1991:65)

text:
PRESUDA SUDA21. veljače 1991.(*)„Šećer – Posebna eliminacijska pristojba“U spojenim predmetima C-143/88 i C-92/89,povodom
 zahtjeva koji su na temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u Sudu uputili
Finanzgericht Hamburg (Savezna Republika Njemačka) i Finanzgericht
Düsseldorf (Savezna Republika Njemačka), u sporovima pred tim sudovima
izmeđuZuckerfabrik Süderdithmarschen AGiHauptzollamt Itzehoete izmeđuZuckerfabrik Soest GmbHiHauptzollamt Paderborn,za
 donošenje prethodne odluke o tumačenju članka 189. Ugovora (predmet
C-143/88) i o valjanosti Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1914/87 od 2. srpnja
1987. koja u sektor šećera uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu za
tržišnu godinu 1986./1987. (SL L 183, str. 5.) (predmeti C-143/88 i
C-92/89),SUD,u
sastavu: O. Due, predsjednik, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida,
G. C. Rodriguez Iglesias i Diez de Velasco, predsjednici vijeća, Sir
Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse
 i M. Zuleeg, suci,nezavisni odvjetnik: C. O. Lenz,tajnik: H. A. Rühl, glavni administrator,uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:–        za
 Zuckerfabrik Süderdithmarschen i za Zuckerfabrik Soest, Ehle, Schiller i
 partneri, odvjetnici pri odvjetničkoj komori u Kölnu,–        za
 talijansku vladu, profesor L. Ferrari Bravo, voditelj službe za
diplomatske sporove pri Ministarstvu vanjskih poslova, u svojstvu
agenta, uz asistenciju I. M. Braguglije, avvocato dello Stato,–        za vladu Ujedinjene Kraljevine, J. A. Gensmantel, Treasory Solicitor, u svojstvu agenta, –        za
 Vijeće Europskih zajednica, A. Bräutigam, član pravne službe, u
svojstvu agenta,–        za
 Komisiju Europskih zajednica, D. Booß i G. zur Hausen, pravni
savjetnici, u svojstvu agenata,uzimajući u obzir izvještaj za raspravu,saslušavši
 usmena očitovanja Zuckerfabrik Südederdithmarschen i Zuckerfabrik
Soest, koje zastupaju D. Ehle i J. Sedemund, odvjetnici pri odvjetničkoj
 komori u Kölnu, talijanske vlade, vlade Ujedinjene Kraljevine, koju
zastupa C. Bellamy, u svojstvu agenta, Vijeća i Komisije, na raspravi
održanoj 20. ožujka 1990.,saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 8. studenoga 1990., donosi sljedećuPresudu1        Rješenjem
 od 31. ožujka 1988., koje je Sud zaprimio 20. svibnja 1988.,
Finanzgericht Hamburg postavio je na temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u
 dva pitanja koja se odnose, s jedne strane, na nadležnost nacionalnih
sudova da prilikom odlučivanja o privremenoj pravnoj zaštiti
suspendiraju primjenu nacionalnog akta koji se temelji na uredbi
Zajednice i, s druge strane, na valjanost Uredbe Vijeća (EEZ) br.
1914/87 od 2. srpnja 1987. koja u sektor šećera uvodi posebnu
eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu 1986./1987. (SL L 183, str.
5.).2        Ta
 su pitanja postavljena u okviru spora između društva Zuckerfabrik
Süderdithmarschen, koje proizvodi šećer, i Hauptzollamta Itzehoe
(glavnog carinskog ureda u Itzehoeu). Odlukom od 19. listopada 1987.
Hauptzollamt Itzehoe zatražio je od Zuckerfabrik Süderdithmarschen
plaćanje iznosa od 1.982.942,66 DM na ime posebne eliminacijske
pristojbe za šećer za tržišnu godinu 1986./1987.3        Svrha
 te pristojbe, koja je uvedena gore navedenom Uredbom br. 1914/87,
donesenom na temelju članka 43. Ugovora, jest potpuna eliminacija
gubitaka koje je pretrpjela Zajednica u sektoru šećera tijekom tržišne
godine koja je započela 1. srpnja 1986. i završila 30. lipnja 1987. Ti
su gubici uzrokovani osobito visokim izvoznim subvencijama koje je
Zajednica morala financirati tijekom te tržišne godine kako bi se
osiguralo rješavanje viška proizvodnje šećera Zajednice plasmanom u
treće zemlje. 4        Zuckerfabrik
 Süderdithmarschen podnio je prigovor protiv odluke Hauptzollamta
Itzehoe, koji je odbijen. Zuckerfabrik je potom pokrenuo postupak pred
Finanzgerichtom Hamburg zahtijevajući suspenziju primjene te odluke.
Osim toga, pred istim je sudom podnio tužbu za poništenje te odluke. U
prilog tim dvama zahtjevima Zuckerfabrik Süderdithmarschen naveo je da
je Uredba br. 1914/87, na kojoj se temeljila odluka Hauptzollamta,
nevaljana.5        Finanzgericht
 Hamburg prihvatio je zahtjev za suspenziju primjene odluke
Hauptzollamta Itzehoe te je Sudu postavio sljedeća prethodna pitanja:„1.      a)
 Treba li članak 189. stavak 2. Ugovora o EEZ-u tumačiti na način da
opća primjena uredbi u državama članicama ne isključuje ovlast
nacionalnih sudova da u okviru privremene sudske zaštite suspendiraju
učinke upravnog akta donesenog na temelju uredbe sve do donošenja odluke
 u glavnom postupku?       b)
 Ako je odgovor na 1. pitanje pod točkom a) potvrdan: pod kojim uvjetima
 nacionalni sudovi mogu pružiti privremenu sudsku zaštitu? Postoje li
sukladno pravu Zajednice uvjeti koji se u tom pogledu primjenjuju i, ako
 postoje, koji su to uvjeti? Ili je ta privremena sudska zaštita ovisna o
 nacionalnom pravu? 2.      Je
 li Uredba Vijeća (EEZ) br. 1914/87 od 2. srpnja 1987. koja u sektor
šećera uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu
1986./1987. valjana? Osobito, je li ta uredba nevaljana zbog povrede
načela zabrane retroaktivnosti uredbi koje nameću terete?“ 6        Drugim
 rješenjem Finanzgericht Hamburg odlučio je prekinuti postupak o
meritumu sve dok Sud ne odluči o tim dvama prethodnim pitanjima. 7        Osim
 toga, Finanzgericht Düsseldorf rješenjem od 19. listopada 1988., koje
je Sud zaprimio 20. ožujka 1989., postavio je Sudu na temelju članka
177. Ugovora o EEZ-u pet pitanja koja se također odnose na valjanost te
iste Uredbe Vijeća br. 1914/87.8        Tih
 pet pitanja bilo je postavljeno u okviru spora između Zuckerfabrik
Soest GmbH, koji također proizvodi šećer, i Hauptzollamta Paderborn
(glavnog carinskog ureda u Paderbornu). Odlukom od 20. listopada 1987.
Hauptzollamt Paderborn zatražio je od Zuckerfabrik Soest plaćanje iznosa
 od 1.675.013,71 DM na ime navedene eliminacijske pristojbe.9        Zuckerfabrik
 Soest podnio je prigovor protiv te odluke, koji je odbijen.
Zuckerfabrik Soest potom je pokrenuo postupak pred Finanzgerichtom
Düsseldorf zahtijevajući suspenziju primjene odluke Hauptzollamtm
Paderborn. Osim toga, pred istim je sudom podnio tužbu za poništenje te
odluke. U prilog tom zahtjevu i toj tužbi Zuckerfabrik Soest, poput
Zuckerfabrik Süderdithmarschen u drugom postupku, naveo je da je uredba
koja uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu, na kojoj se temeljila odluka
 Hauptzollamta Paderborn, nevaljana.10      Rješenjem
 od 10. veljače 1988. Finanzgericht Düsseldorf prilikom odlučivanja o
privremenoj pravnoj zaštiti prihvatio je zahtjev za suspenziju primjene
odluke Hauptzollamta Paderborn zbog ozbiljnih sumnji u valjanost uredbe
koja uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu.11      Svojim
 rješenjem od 19. listopada 1988. taj isti Finanzgericht prekinuo je
postupak o meritumu te uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja:„1.      Je
 li Uredba br. 1914/87 koja u sektor šećera uvodi posebnu eliminacijsku
pristojbu za tržišnu godinu 1986./1987. (SL L 183, 3. 7. 1987., str. 5.)
 nevaljana jer eliminacijska pristojba predstavlja porez koji je moguće
uvesti samo na temelju članka 201. Ugovora o EEZ-u?Podredno,2.      Je
 li uvođenje posebne eliminacijske pristojbe u sektor šećera za tržišnu
godinu 1986./1987. Uredbom Vijeća br. 1914/87 spojivo s ograničenjem
samofinanciranja predviđenim člankom 28. Uredbe br. 1785/81 i s načelom
sigurnosti normativnog sustava Zajednice? Podredno,3.      Je
 li uvođenje posebne eliminacijske pristojbe u sektor šećera za tržišnu
godinu 1986./1987. spojivo sa zabranom da se pojedina gospodarska grana
optereti rizicima koji unutar organizacije tržišta predstavljaju vanjske
 rizike kao i s načelom zabrane pretjeranih financijskih opterećenja?Podredno,4.      Povređuje
 li članak 1. Uredbe br. 1914/87 koja u sektor šećera uvodi posebnu
eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu 1986./1987. zabranu
diskriminacije (članak 40. stavak 3. drugi podstavak) zbog toga što
nameće znatno veću pristojbu za šećer B od one za šećer A?Podredno,5.      Povređuje
 li Uredba br. 1914/87 koja uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu u
sektor šećera za tržišnu godinu 1986./1987., pod gore navedenim
okolnostima, načela zaštite prava vlasništva i prava slobodnog
obavljanja gospodarskih djelatnosti, koja se primjenjuju u pravu
Zajednice, s obzirom na to da te djelatnosti više nije moguće
financirati iz ostvarene dobiti, već samo iz rezervi, te je zbog toga
ugroženo samo postojanje poduzetnika?“ 12      Za
 opsežniji prikaz činjenica u dvama glavnim postupcima, odredbi prava
Zajednice u pitanju kao i tijeka obaju postupaka i pisanih očitovanja
podnesenih Sudu upućuje se na izvještaje za raspravu. Navedeni elementi
spisa u nastavku su sažeti u opsegu koji je potreban za obrazlaganje
odluke Suda.13      Zbog
 sličnosti predmeta odlučivanja i povezanosti tih predmeta, što je
potvrđeno na usmenim raspravama, sukladno članku 43. Poslovnika,
potrebno ih je spojiti radi donošenja presude. Suspenzija primjene nacionalnog akta koji se temelji na uredbi Zajednice Načelo14      Finanzgericht
 Hamburg u biti najprije pita treba li članak 189. stavak 2. Ugovora o
EEZ-u tumačiti na način da isključuje ovlast nacionalnih sudova da
suspendiraju primjenu nacionalnog upravnog akta donesenog na temelju
uredbe Zajednice.15      U
 prilog postojanju ovlasti za dopuštanje takve suspenzije Finanzgericht
Hamburg navodi da takva mjera samo suspendira eventualnu primjenu
nacionalne odluke i ne dovodi u pitanje valjanost uredbe Zajednice.
Međutim, kako bi obrazložio postavljanje pitanja, kao razlog protiv
ovlasti nacionalnog suda ističe da određivanje takve suspenzije, koja
može imati dalekosežne posljedice, može predstavljati prepreku punom
učinku uredbi u svim državama članicama, suprotno članku 189. stavku 2.
Ugovora. 16      Najprije
 treba istaknuti da odredbe članka 189. stavka 2. Ugovora ne mogu
predstavljati zapreku sudskoj zaštiti koju pojedincima pruža pravo
Zajednice. Ako su nacionalna tijela zadužena za upravnu primjenu uredbi
Zajednice, sudska zaštita koja je osigurana pravom Zajednice obuhvaća
pravo pojedinaca da osporavaju, u obliku prethodnog pitanja, zakonitost
tih uredbi pred nacionalnim sucem i da ga navedu da Sudu uputi zahtjeve
za prethodnu odluku.  17      To
 bi pravo bilo ugroženo ako čekanjem na presudu Suda, koji je jedini
nadležan utvrditi nevaljanost uredbe Zajednice (vidjeti presudu od 22.
listopada 1987., Foto-Frost, t. 20., 314/85, Zb., str. 4199.),
pojedinci ne bi mogli, kada su ispunjeni određeni uvjeti, dobiti odluku o
 suspenziji primjene koja omogućava da se glede njih učinci sporne
uredbe zaustave.18      Kako
 je to Sud istaknuo u gore navedenoj presudi od 22. listopada 1987.,
Foto-Frost (t. 16.), zahtjev za prethodnu odluku, jednako kao i tužba za
 poništenje, predstavlja sredstvo za ocjenjivanje valjanosti akata
tijela Europske zajednice. Članak 185. Ugovora o EEZ-u, u okviru tužbe
za poništenje, tužitelju daje mogućnost da zahtijeva suspenziju primjene
 pobijanog akta, a Sudu ovlast da je odredi. Koherentnost sustava
privremene zaštite stoga zahtijeva da nacionalni sudac može jednako tako
 odrediti suspenziju primjene nacionalnog upravnog akta koji se temelji
na uredbi Zajednice, a čija je valjanost sporna.19      Osim toga, Sud je u presudi Factortame od 19. lipnja 1990. (C‑213/89, Zb.,
 str. I-2433.), koju je donio u predmetu u kojem je bila upitna
usklađenost nacionalnog zakona s pravom Zajednice, procijenio,
pozivajući se na koristan učinak članka 177., da nacionalni sud koji mu
je uputio zahtjev za prethodnu odluku o tumačenju, kako bi mogao
odlučiti o toj usklađenosti, mora imati mogućnost odrediti privremene
mjere i suspendirati primjenu osporavanog nacionalnog zakona sve dok ne
donese svoju presudu uzimajući u obzir tumačenje koje je Sud dao na
temelju članka 177. 20      Privremena
 zaštita koja je pojedincima osigurana pred nacionalnim sudovima pravom
Zajednice ne smije se razlikovati ovisno o tome osporavaju li oni
usklađenost odredbi nacionalnog prava s pravom Zajednice ili valjanost
akata sekundarnog prava Zajednice, s obzirom na to da se u obama
predmetima spor temelji na samom pravu Zajednice.21      Stoga,
 zbog svega prethodno navedenog, na prvi dio prvog pitanja valja
odgovoriti da članak 189. Ugovora treba tumačiti na način da ne
isključuje ovlast nacionalnih sudova da dopuste suspenziju primjene
nacionalnog upravnog akta donesenog na temelju uredbe Zajednice. Uvjeti za suspenziju22      Finanzgericht
 Hamburg nadalje pita pod kojim uvjetima nacionalni sudovi mogu odrediti
 suspenziju primjene nacionalnog upravnog akta koji se temelji na uredbi
 Zajednice zbog sumnje u valjanost te uredbe.23      Najprije
 treba primijetiti da se mjere suspenzije primjene pobijanog akta mogu
odrediti samo ako činjenične i pravne okolnosti na koje se tužitelji
pozivaju navedu nacionalni sud na zaključak da postoje ozbiljne sumnje u
 valjanost uredbe Zajednice na kojoj se temelji pobijani upravni akt.
Samo mogućnost utvrđenja nevaljanosti, koja je pridržana Sudu, može, u
biti, opravdati određivanje suspenzije.24      Nadalje
 treba navesti da suspenzija primjene mora zadržati privremeni karakter.
 Nacionalni sud koji odlučuje o privremenoj pravnoj zaštiti stoga može
dopustiti suspenziju samo dok Sud ne donese odluku o valjanosti. Stoga, u
 slučaju da Sudu još nije upućeno to pitanje, nacionalni sud mora sam
uputiti pitanje navodeći razloge nevaljanosti koje smatra osnovanima.25      Što
 se tiče ostalih uvjeta koji se odnose na suspenziju primjene upravnih
akata, treba navesti da nacionalna prava određuju postupovna pravila i
da se ta prava razlikuju u pogledu uvjeta za određivanje suspenzije, a
te razlike mogu ugroziti jedinstvenu primjenu prava Zajednice. 26      Takva
 jedinstvena primjena temeljni je zahtjev pravnog poretka Zajednice;
ona, dakle, podrazumijeva da suspenzija primjene upravnih akata koji se
temelje na uredbi Zajednice, premda je uređena nacionalnim postupovnim
pravilima, osobito u odnosu na podnošenje i odlučivanje o zahtjevu, mora
 biti podvrgnuta u najmanju ruku jedinstvenim uvjetima pod kojima se
određuje u svim državama članicama.27      Budući
 da ovlast nacionalnih sudova da odrede takvu suspenziju odgovara
nadležnosti koja je člankom 185. pridržana Sudu, u okviru tužbi
podnesenih Sudu na temelju članka 173., ti sudovi mogu dopustiti takve
suspenzije samo pod uvjetima predviđenima za pružanje privremene pravne
zaštite pred Sudom.28      U
 tom smislu iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da mjere
suspenzije primjene mogu biti donesene samo kada postoji hitnost, drugim
 riječima, ako je nužno da se one odrede i da proizvedu učinak prije
donošenja odluke o meritumu, kako bi se izbjeglo da stranka koja ih
predlaže pretrpi tešku i nenadoknadivu štetu.29      Što
 se tiče hitnosti, treba precizirati da mora biti moguće da šteta na
koju se tužitelj poziva nastane prije nego što bi Sud mogao donijeti
odluku o valjanosti pobijanog akta Zajednice. Što se tiče prirode štete,
 kao što je to sud u više navrata presudio, šteta koja je isključivo
materijalna u načelu se neće smatrati nenadoknadivom. Međutim, sud koji
odlučuje o privremenoj pravnoj zaštiti treba ispitati okolnosti
svojstvene svakom pojedinom slučaju. U tom pogledu on mora procijeniti
elemente koji omogućavaju utvrđenje dovodi li neodgodiva primjena akta
koji je predmet zahtjeva za suspenziju do prouzročenja nenadoknadive
štete tužitelju, koja se ne bi mogla popraviti ako bi akt Zajednice bio
proglašen nevaljanim. 30      Usto
 još treba dodati da je nacionalni sudac, koji u okviru svoje
nadležnosti treba primijeniti odredbe prava Zajednice, obvezan osigurati
 puni učinak prava Zajednice i stoga, u slučaju sumnje u valjanost
uredbi Zajednice, treba uzeti u obzir interes Zajednice da se njezine
uredbe ne izuzmu iz primjene bez primjerenog jamstva. 31      Kako
 bi ispunio tu obvezu, nacionalni sud kojem je podnesen zahtjev za
suspenziju najprije mora provjeriti je li predmetni akt Zajednice, zbog
toga što se ne primjenjuje odmah, lišen svakog korisnog učinka.32      Ako
 suspenzija primjene Zajednici može prouzročiti financijski rizik,
nacionalni sud mora usto imati mogućnost tužitelju naložiti davanje
odgovarajućeg jamstva, poput uplate pologa ili drugog osiguranja.  33      Iz
 svega navedenog proizlazi da na drugi dio prvog pitanja koje je Sudu
postavio Finanzgericht Hamburg valja odgovoriti da nacionalni sud može
odrediti suspenziju primjene nacionalnog akta donesenog u provedbi
uredbe Zajednice samo ako:–        taj
 sud ozbiljno sumnja u valjanost akta Zajednice i ako, kada Sudu još
nije upućeno pitanje o valjanosti pobijanog akta, to pitanje sam uputi
Sudu;–        postoji hitnost i tužitelju prijeti teška i nenadoknadiva šteta;–        taj sud u potpunosti vodi računa o interesu Zajednice. Valjanost34      Finanzgericht
 Hamburg doveo je u pitanje valjanost gore navedene
Uredbe br. 1914/87 jer smatra da je protivna načelu zabrane
retroaktivnosti i time povređuje načelo pravne sigurnosti.35      Finanzgericht
 Düsseldorf, sa svoje strane, izrazio je sumnje u valjanost navedene
uredbe postavivši Sudu pet pitanja u kojima se navode prigovori koji se
odnose na prikladnost pravne osnove za uvođenje posebne eliminacijske
pristojbe, na usklađenost navedene uredbe s temeljnom Uredbom Vijeća
(EEZ) br. 1785/81 od 30. lipnja 1981. o zajedničkom uređenju tržišta u
sektoru šećera (SL L 177, str. 4.), na povredu načela zabrane da se
jedna gospodarska grana optereti vanjskim rizicima kao i pretjeranim
financijskim teretima te na povredu načela zaštite prava vlasništva i
prava slobodnog obavljanja profesionalnih djelatnosti.36      Budući
 da pitanja postavljena u tim dvama predmetima jednostavno predstavljaju
 različite točke gledišta s kojih je moguće prigovarati istom aktu,
valja ih ispitati zajedno.   Povreda postupka propisanog člankom 201. Ugovora o EEZ-u37      Finanzgericht
 Düsseldorf u biti smatra kako, da bi pristojba bila uvedena na temelju
članka 43. Ugovora o EEZ-u, u okviru zajedničke organizacije
poljoprivrednih tržišta, njezina svrha mora biti uređenje predmetnog
tržišta. Takva se mjera može odnositi samo na sadašnjost i budućnost. To
 kod posebne eliminacijske pristojbe nije slučaj jer je njezina svrha
nadoknaditi gubitke nastale u prošloj tržišnoj godini. Nadalje, samo
proizvođači šećera moraju plaćati tu pristojbu, dok bi mjera namijenjena
 regulaciji tržišta morala ponajprije pogađati proizvođače šećerne repe.
 Stoga Finanzgericht Düsseldorf smatra da sporna pristojba predstavlja
porez koji se valjano mogao uvesti samo na temelju članka 201. Ugovora.38      Kako
 bi se odgovorilo na te prigovore, treba navesti da članak 2. Odluke
Vijeća 85/257/EEZ od 7. svibnja 1985. o sustavu vlastitih sredstava
Zajednice (SL L 128., str. 15.), koja je bila na snazi u trenutku
donošenja osporavane uredbe, razlikuje, s jedne strane, „doprinose i
ostala davanja predviđena u okviru zajedničke organizacije tržišta
šećera“, koji već predstavljaju vlastita sredstva, i, s druge strane,
„prihode koji proizlaze iz novih davanja, koja se uvode u okviru
zajedničke politike“ u skladu s odredbama Ugovorâ i koji postaju
vlastita sredstva samo ako je proveden postupak propisan člankom 201.
Ugovora o EEZ-u i odgovarajućim odredbama ostalih osnivačkih ugovora. 39      Uzimajući
 u obzir neizbježan razvoj u proizvodnji i na tržištu šećera Zajednice,
članak 2. stavak 1. točka (a) gore navedene odluke od 7. svibnja 1985.
nije donesen s namjerom ograničavanja njezine primjene na način da se ta
 odluka primjenjuje samo na pristojbe koje su već bile predviđene u
vrijeme njezinog donošenja odnosno na pristojbe koje su tada utvrđene
Uredbom Vijeća br. 1785/81 (u daljnjem tekstu: temeljna uredba). Budući
da posebna eliminacijska pristojba dopunjuje pristojbe koje su već
postojale u trenutku donošenja Odluke od 7. svibnja 1985., treba je
uključiti među „doprinose i ostala davanja predviđena u okviru
zajedničke organizacije tržišta šećera“ u smislu te odluke.40      U
 svakom slučaju treba istaknuti da je, kako je to Sud već presudio
presudom od 30. rujna 1982. u predmetu Amylum (108/81, Zb., str.
3107.), u odnosu na Odluku Vijeća od 21. travnja 1970. o zamjeni
financijskih doprinosa država članica vlastitim sredstvima Zajednice (SL
 L 94., str. 19.), svrha Odluke od 7. svibnja 1985., kao mjere
proračunskog prava, definiranje vlastitih sredstava dodijeljenih
proračunu Zajednice, a ne određivanje institucija Zajednice koje su
nadležne za uvođenje davanja, poreza, nameta, pristojbi i ostalih oblika
 prihoda.41      Iz
 toga slijedi da za određivanje mjere poput posebne eliminacijske
pristojbe, predviđene Uredbom br. 1914/87, nije trebalo pokrenuti
postupak propisan člankom 201., iako je ona po svojoj prirodi
predstavljala porez.42      Pitanje
 može li članak 43. Ugovora o EEZ-u poslužiti kao pravna osnova za
uvođenje pristojbe namijenjene terećenju ekonomskih operacija koje su
već dovršene odgovara pitanju može li se, u smislu navedenog članka,
uvesti pristojba s retroaktivnim učinkom. Taj se prigovor stoga miješa s
 onim koji se odnosi na povredu načela zabrane retroaktivnosti, koji će
se obrazložiti u nastavku. Prigovor koji se odnosi na usklađenost Uredbe br. 1914/87 s temeljnom uredbom43      Finanzgericht
 Düsseldorf smatra, pozivajući se na presudu Suda od 29. ožujka 1979. u
predmetu NTN Toyo Bearing Company (113/77, Zb., str. 1185.), da je, s
obzirom na to da je Vijeće člankom 28. temeljne uredbe odredilo najviši
iznos pristojbi koji se može zatražiti od proizvođača šećera, zabranjeno
 novom uredbom, koja se izravno temelji na članku 43. Ugovora, uvoditi
pristojbu koja prelazi taj najviši iznos. 44      U
 tom pogledu treba podsjetiti da su temeljna uredba i osporavana Uredba
br. 1914/87 donesene na temelju članka 43. Ugovora. Uredba br. 1914/87
stoga se ne može smatrati uredbom kojom se provodi temeljna uredba, kao u
 slučaju one kojoj se prigovaralo u predmetu Romkes, u kojem je donesena
 presuda od 16. lipnja 1987. (46/86, Zb., str. 2671.).45      Vijeće
 može izmijeniti, dopuniti ili ukinuti temeljnu uredbu koju je donijelo
prema postupku propisanom člankom 43. Ugovora o EEZ-u, pod uvjetom da su
 odredbe koje izmjenjuju, dopunjuju ili ukidaju tu uredbu donesene prema
 istom postupku, bez da je navedene odredbe potrebno unijeti u temeljnu
uredbu.46      U
 predmetnom slučaju okolnosti su drukčije od onih koje su bile povod za
donošenje presude od 29. ožujka 1979. u gore navedenom predmetu NTN Toyo
 Bearing Company. U potonjem slučaju Vijeće je u biti donijelo opću
uredbu kako bi ispunilo jedan od ciljeva iz članka 113. Ugovora te je
nakon toga u provedbenoj uredbi, namijenjenoj posebnom slučaju,
odstupilo od tako utvrđenih pravila. 47      U
 tim okolnostima treba smatrati da temeljna uredba Vijeću nije
zabranjivala donošenje Uredbe br. 1914/87, s obzirom na to da je ono
postupalo u skladu s postupkom predviđenim člankom 43. Ugovora. Prigovor koji se odnosi na povredu načela zabrane retroaktivnosti48      Finanzgericht
 Hamburg i Finanzgericht Düsseldorf smatraju da je Uredba br. 1914/87
protivna načelu zabrane retroaktivnosti jer je donesena 2. srpnja 1987.,
 to jest nakon završetka tržišne godine 1986./1987., koja je završena
30. lipnja 1987. i čije je gubitke trebala eliminirati. Ta uredba tako
plaćanje pristojbe povezuje s činjenicama koje su se dogodile u
prošlosti, odnosno s proizvodnjom šećera koja se odvijala tijekom
navedene tržišne godine. Osim toga, nisu poštovana legitimna očekivanja
proizvođača šećera jer su oni imali pravo očekivati da se pristojbe koje
 je predviđala temeljna uredba neće povećati i da će, ako se povećaju, u
 cijelosti biti prenesene na proizvođače šećerne repe.49      Sud
 je već utvrdio, osobito u presudama od 25. siječnja 1979. u predmetima
Racke (98/78, Zb., str. 69.) i Decker (99/78, Zb., str. 101.) i u
 presudi od 30. rujna 1982. u predmetu Amylum (gore navedenoj, 108/81),
da je, iako se načelo pravne sigurnosti općenito protivi tomu da se
početak vremenskog važenja akta Zajednice određuje prije njegove objave,
 u iznimnim slučajevima moguća drukčija situacija, kada to zahtijeva
cilj koji treba postići i kada su u cijelosti poštovana legitimna
očekivanja zainteresiranih stranaka.50      Što
 se tiče prvog od tih dvaju uvjeta, treba podsjetiti na neke činjenične i
 pravne podatke. Viška koji proizlazi iz odnosa između proizvodnje i
potrošnje šećera u Zajednici se trebalo riješiti plasmanom na tržište
trećih zemalja. Razlike između kursa ili cijena na svjetskom tržištu i
cijena na području Zajednice pokriva izvozna subvencija. Temeljna uredba
 predviđala je da sami proizvođači u cijelosti snose financijske terete
koji iz toga proizlaze. 51      Da
 bi se ostalo najbliže ekonomskoj stvarnosti i tako omogućilo da se
tržište stabilizira, što je jedan od ciljeva članka 39. Ugovora, članak
28. temeljne uredbe predviđao je da se te pristojbe u pravilu ubiru
prije kraja svake tržišne godine i, posljedično, izračunavaju na temelju
 uobičajeno predvidljivih gubitaka koji se odnose na izvozne obveze za
tekuću tržišnu godinu.52      Međutim,
 utjecaj nekih izvanrednih događaja koji su se odvijali tijekom
predmetne tržišne godine, kao što je drastičan pad vrijednosti dolara
ili pad svjetskih cijena šećera, nije se mogao dovoljno precizno
predvidjeti u trenutku određivanja pristojbi. U tom je slučaju legitimno
 da se tereti koje trebaju financirati proizvođači mogu odrediti i nakon
 što se utvrdi puni učinak tih događaja i eventualno po proteku tržišne
godine u kojoj su se dogodili.  53      Ako
 Vijeće nakon utvrđivanja cjelokupnog gubitka u tržišnoj godini
1986./1987. nije bilo poduzelo nikakvu mjeru za dopunu pristojbi koje su
 proizvođači već bili dužni snositi, cilj kojemu je težilo, odnosno
zajednički interes stabilizacije tržišta šećera, osobito putem izvoznih
subvencija, mogao se postići samo na način da se optereti proračun
Zajednice, dok je potpuno financiranje proizvođača načelo zajedničkog
uređenja tržišta šećera. 54      Vijeće
 je stoga moglo opravdano smatrati da je cilj koji u općem interesu
valja postići, odnosno stabilizacija tržišta šećera Zajednice,
zahtijevao da se pobijana uredba primijeni na tržišnu godinu 1986./1987.
 Slijedom toga, može se smatrati da je ispunjen prvi uvjet kako bi se
akt Zajednice primijenio na situacije nastale prije njegove objave. 55      Kako
 bi se utvrdilo je li ispunjen i drugi gore spomenuti uvjet, treba
ispitati je li postupanje Vijeća povrijedilo legitimna očekivanja koja
su imale zainteresirane osobe glede toga da su temeljnom uredbom
određeni najviši iznosi pristojbi, a koja su iznevjerena objavom Uredbe
br. 1914/87 dana 2. srpnja 1987.56      U
 postupcima o glavnoj stvari tužitelji nemaju osnova pozivati se na neko
 legitimno očekivanje koje zaslužuje zaštitu.57      Naime,
 kao prvo, proizvođači šećera uvodnom izjavom 11. temeljne uredbe bili
su upoznati s time da će oni u cijelosti snositi terete u vezi s
rješavanjem viška nastalog iz odnosa između proizvodnje Zajednice i
njezine potrošnje.58      Kao
 drugo, Komisija je 9. rujna 1986. objavila bilancu pod referentnim
brojem VI PC 2 – 408 koja je jasno upućivala na vjerojatnost gubitka u
tržišnoj godini 1986./1987.59      Kao
 treće, objavom prijedloga u Službenom listu 3. travnja 1987. (SL C 89,
str. 18.), odnosno prije završetka tržišne godine, proizvođači šećera
obaviješteni su da je Komisija Vijeću podnijela prijedlog uredbe o
uvođenju posebne eliminacijske pristojbe u sektor šećera za tržišnu
godinu 1986./1987., što je ugrađeno u pobijanu Uredbu br. 1914/87.60      Iz toga slijedi da se prigovor povrede načela zabrane retroaktivnosti ne može prihvatiti.  Povreda
 zabrane da se gospodarska grana optereti rizicima koji su vanjski u
odnosu na njezinu organizaciju tržišta ili da se optereti pretjeranim
financijskim opterećenjima 61      Finanzgericht
 Düsseldorf smatra da su poremećaji tržišta koje mogu ispraviti mjere
donesene u okviru zajedničke organizacije tržišta oni koje je moguće
pripisati unutarnjim uzrocima na tom tržištu. U organizacijama tržišta
različitima od tržišta šećera rizike nastale zbog smanjenja cijena na
svjetskom tržištu kao i zbog pada vrijednosti dolara financira
isključivo EFSJP. To dokazuje da ih zakonodavac smatra rizicima na koje
gospodarski subjekti ne mogu utjecati te se stoga ne mogu staviti njima
na teret. 62      Najprije
 treba navesti da je doista točno da takve rizike najčešće financira
EFSJP. Međutim, to ne zahtijeva Ugovor, koji u članku 40. stavku 4.
dopušta osnivanje takvog fonda bez da nameće njegovo sudjelovanje u svim
 mjerama organizacije tržišta. To što je jedino sektor šećera podvrgnut
načelu samofinanciranja uzrokovano je činjenicom da, kao što je to
Vijeće izložilo u odgovoru na pitanje Suda, u ostalim poljoprivrednim
sektorima poljoprivrednici imaju manja jamstva cijena, što objašnjava
činjenicu da financiranje nije stavljeno njima na teret.63      U
 nastavku valja navesti da zahvaljujući sustavu izvoznih subvencija
proizvođači šećera Zajednice imaju pristup svjetskom tržištu kako bi se
riješili dijela svoje proizvodnje. Rizike kojima su proizvođači izloženi
 treba procijeniti u vezi s tim svjetskim tržištem. Okolnosti poput
viška proizvodnje šećera ili tečajne razlike između europskih valuta i
dolara po prirodi su takve da mogu utjecati na ponudu ili potražnju i
slijedom toga na cijenu tog proizvoda. Rizici povezani s tim okolnostima
 stoga se ne mogu smatrati vanjskim predmetnom tržištu.64      Osim
 toga, posebna eliminacijska pristojba ni u kojem slučaju proizvođačima
šećera ne nameće pretjerane financijske terete. Naime, ona je s jedne
strane protuteža prednostima koje je za njih predstavljala mogućnost
stjecanja izvoznih subvencija kako bi se riješili količine koje su
proizveli prelazeći potrošnju Zajednice. S druge strane, u smislu članka
 1. stavka 3. Uredbe br. 1914/87, proizvođači šećera mogu od
prodavatelja šećerne repe ili trske proizvedene u Zajednici zahtijevati
povrat većeg dijela te pristojbe. 65      Zbog navedenog, prigovor nacionalnog suda ne može se prihvatiti. Prigovor diskriminacije66      Finanzgericht
 Düsseldorf smatra kako okolnost da posebna eliminacijska pristojba teže
 pogađa proizvođače šećera B nego proizvođače šećera A, iako se radi o
istom proizvodu, predstavlja diskriminaciju, koja je zabranjena člankom
40. stavkom 3. podstavkom 2. Ugovora. 67      U
 tom pogledu treba podsjetiti da temeljna uredba određuje osnovnu
količinu šećera A i osnovnu količinu šećera B za svaku tržišnu godinu i
za svako proizvodno područje. Države članice poduzetnicima raspodjeljuju
 svoje osnovne količine A u obliku kvote A i osnovne količine B u obliku
 kvote B. Ukupan broj kvota A raspoređen u tržišnoj godini približno
odgovara ljudskoj potrošnji šećera na području Zajednice tijekom te
tržišne godine. Šećer proizveden u granicama kvota A (šećer A) i B
(šećer B) može se slobodno prodavati unutar Zajednice uz pogodnost
jamčenja cijene i zbrinjavanja zahvaljujući intervencijskom sustavu.
Može se, u slučaju potrebe, uz pomoć izvoznih subvencija izvoziti u
treće zemlje. Konačno, sav šećer koji poduzetnik proizvede prelazeći
kvote A i B (tzv. šećer C) može se prodati samo u trećim zemljama i ne
podliježe izvoznim subvencijama.68      Iz
 tog sustava proizlazi da svaki poduzetnik koji proizvede više šećera od
 svoje kvote A, odnosno više od svog udjela u proizvodnji šećera
namijenjenog potrošnji Zajednice, nužno proizvodi višak čiji je jedini
mogući način zbrinjavanja izvoz u treće zemlje.69      Kako
 je to već navedeno, svrha je posebne eliminacijske pristojbe
eliminacija iznimnih gubitaka prouzročenih dodjeljivanjem visokih
izvoznih subvencija namijenjenih podupiranju rješavanja viška
proizvodnje Zajednice na tržištima trećih zemalja.70      Stoga
 je bilo opravdano uvođenje proporcionalno viših tereta na šećer koji je
 proizveden prelazeći kvotu A.71      Slijedom
 toga valja odbiti i argument koji se odnosi na navodnu povredu članka
40. stavka 3. podstavka 2. Ugovora. Prigovor povrede prava vlasništva i slobodnog obavljanja gospodarskih djelatnosti 72      Finanzgericht
 Düsseldorf smatra da su nezakonito povrijeđena temeljna prava, poput
prava vlasništva i poduzetnička sloboda, s obzirom na to da poduzetnik
ne može iz uobičajene dobiti ostvarene tijekom tržišne godine platiti
naknadne pristojbe koje su se skupile tijekom te tržišne godine i mora
iskoristiti svoje rezerve, odnosno svoju ekonomsku osnovu. 73      U
 tom pogledu valja podsjetiti da je Sud već priznao (vidjeti osobito
presudu od 11. srpnja 1989. u predmetu Schraeder, t. 15., 265/87, Zb.,
str. 2237.) da se korištenje prava vlasništva i slobodnog obavljanja
profesionalne djelatnosti može ograničiti, osobito u okviru zajedničkog
uređenja tržišta, pod uvjetom da ta ograničenja stvarno odgovaraju
ciljevima od općeg interesa kojima Zajednica teži i da u odnosu na cilj
kojem se teži ne predstavljaju nerazmjernu i nedopustivu intervenciju
koja povređuje samu bit tako zajamčenih prava. 74      Kako
 to pravilno ističe vlada Ujedinjene Kraljevine, obveza plaćanja
pristojbe ne može se smatrati mjerom koja ograničava pravo vlasništva. 75      Stoga
 treba ustvrditi da posebna eliminacijska pristojba ni na koji način ne
povređuje pravo vlasništva proizvođača šećera.76      Što
 se tiče slobodnog obavljanja gospodarske djelatnosti, već je navedeno
da posebna eliminacijska pristojba predstavlja odgovor na ciljeve od
općeg interesa jer se njome izbjegava da Zajednica snosi gubitke nastale
 u jednom ekonomskom sektoru. Ta intervencija ne može se smatrati
nerazmjernom. Naime, pristojba koju je moguće djelomično prenijeti na
proizvođače šećerne repe bila je uvedena s temeljnim ciljem „da se prije
 predviđenog datuma sustav proizvodnih kvota ponovno ne dovede u
pitanje“, kako je to precizirano u uvodnoj izjavi 4. Uredbe br. 1914/87.
 Kako to pravilno ističe Komisija, smanjenje kvota, koje bi dugoročno
smanjilo udio prerađivačke industrije šećera Zajednice na svjetskom
tržištu, predstavljalo bi znatno ozbiljniju povredu interesa proizvođača
 šećera i uzgajivača šećerne repe.77      Stoga
 se argument koji se odnosi na povredu slobodnog obavljanja gospodarskih
 djelatnosti ne može prihvatiti.78      Iz
 svega navedenog proizlazi kako Finanzgerichtu Hamburg i Finanzgerichtu
Düsseldorf valja odgovoriti da razmatranje postavljenih pitanja nije
pokazalo elemente takve prirode da utječu na valjanost Uredbe Vijeća br.
 1914/87 od 2. srpnja 1987. koja u sektor šećera uvodi posebnu
eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu 1986./1987. Troškovi79      Troškovi
 talijanske vlade i vlade Ujedinjene Kraljevine te Komisije Europskih
zajednica, koje su Sudu podnijele očitovanja, ne nadoknađuju se. Budući
da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog
postupka pred nacionalnim sudom, na tom je sudu da odluči o troškovima
postupka.Slijedom navedenog,SUD,odgovarajući
 na pitanja koja mu je Finanzgericht Hamburg uputio rješenjem od 31.
ožujka 1988. te Finanzgericht Düsseldorf rješenjem od 19. listopada
1988., odlučuje:1.      Članak
 189. Ugovora o EEZ-u treba tumačiti na način da ne isključuje ovlast
nacionalnih sudova da dopuste suspenziju primjene nacionalnog upravnog
akta donesenog na temelju uredbe Zajednice.2.      Nacionalni
 sud može odrediti suspenziju primjene nacionalnog akta donesenog u
provedbi uredbe Zajednice samo ako taj sud ozbiljno sumnja u valjanost
akta Zajednice i ako, kada Sudu još nije upućeno pitanje o valjanosti
osporavanog akta, to pitanje sam uputi Sudu, ako postoji hitnost i
tužitelju prijeti teška i nenadoknadiva šteta te ako taj sud u
potpunosti vodi računa o interesu Zajednice.3.      Razmatranje
 postavljenih pitanja nije pokazalo elemente takve prirode da utječu na
valjanost Uredbe Vijeća br. 1914/87 od 2. srpnja 1987. koja u sektor
šećera uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu
1986./1987.Potpisi* Jezik postupka: njemački


title: Presuda Suda (prvo vijeće) od 17. ožujka 2016.#Abdelhafid Bensada Benallal protiv État belge.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je podnio Conseil d'État.#Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2004/38/EZ – Odluka kojom se ukida dozvola boravka – Načelo poštovanja prava na obranu – Pravo na saslušanje – Postupovna autonomija država članica – Dopuštenost kasacijskih razloga – Razlog javnog poretka.#Predmet C-161/15.

text:
         PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
      17. ožujka 2016. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku — Direktiva 2004/38/EZ — Odluka kojom se ukida dozvola boravka — Načelo poštovanja prava na obranu — Pravo na saslušanje — Postupovna autonomija država članica — Dopuštenost kasacijskih razloga — Razlog javnog poretka“
      U predmetu C‑161/15,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Conseil d’État (Državni savjet, Belgija), odlukom od 19. ožujka 2015., koju je Sud zaprimio 9. travnja 2015., u postupku

         Abdelhafid Bensada Benallal

      protiv

         État belge,

      SUD (prvo vijeće),
      u sastavu: R. Silva de Lapuerta (izvjestiteljica), predsjednica vijeća, A. Arabadjiev, C. G. Fernlund, S. Rodin i E. Regan, suci,
      nezavisni odvjetnik: P. Mengozzi,
      tajnik: V. Tourrès, administrator,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 19. studenoga 2015.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               —

               za A. Bensadu Benallala, R.-M. Sukennik i R. Fonteyn, odvjetnici,

               —

               za belgijsku vladu, S. Vanrie, L. Van den Broeck i C. Pochet, u svojstvu agenata, uz asistenciju S. Cornelis, P. Lejeune i D. Matray, odvjetnica,

               —

               za francusku vladu, G. de Bergues, D. Colas i F.-X. Bréchot, u svojstvu agenata,

               —

               za Europsku komisiju, R. Troosters i C. Tufvesson, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 13. siječnja 2016.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Unijina općeg pravnog načela poštovanja prava na obranu.

               2

               Zahtjev je upućen u okviru spora između A. Bensade Benallala i État belge u vezi s tužbom za poništenje odluke kojom se A. Bensadi Benallalu ukida dozvola boravka na belgijskom državnom području te mu se nalaže njegovo napuštanje.

         Pravni okvir

               3

               Članak 27. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i [boravak] na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL L 158, str. 77. i ispravak SL 2005, L 197, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42.) propisuje:
               „1.   U skladu s odredbama iz ovog poglavlja, države članice mogu ograničiti slobodu kretanja i boravišta građanima Unije i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo, u svrhu zaštite javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. Na ove razloge ne može se pozivati u gospodarske svrhe.
               2.   Mjere poduzete zbog javnog poretka ili javne sigurnosti u skladu su s načelom proporcionalnosti i temelje se isključivo na osobnom ponašanju pojedinca. Postojanje ranije kaznene osude sam[o] po sebi ne predstavlja razlog za poduzimanje takvih mjera.
               Osobno ponašanje dotičnog pojedinca mora predstavljati stvarnu, trenutačnu i značajnu opasnost koja ugrožava neki temeljni interes društva. Neprihvatljivi su razlozi koji nisu usko povezani s pojedinim slučajem ili se odnose na opću prevenciju.
               3.   Kako bi se utvrdilo predstavlja li određena osoba opasnost za javni poredak ili javnu sigurnost, država članica domaćin može pri izdavanju potvrde o prijavi ili ako sustav prijava ne postoji, najkasnije tri mjeseca nakon ulaska te osobe na područje te države članice ili od trenutka kada je ta osoba prijavila svoju prisutnost na državnom području prema članku 5. stavku 5., ili pri izdavanju dozvole boravišta može, ako to smatra ključnim, zahtijevati od države članice podrijetla, a prema potrebi i od drugih država članica da joj se dostave podaci iz ranije kaznene evidencije za tu osobu. Takvi zahtjevi ne smiju postati rutina. Država članica kojoj je zahtjev upućen odgovara u roku od dva mjeseca.
               4.   Država članica koja je izdala putovnicu ili osobnu iskaznicu dopušta imatelju isprave protjeranom iz druge države članice radi zaštite javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja, da ponovno uđe na njezino područje bez ikakvih formalnosti, čak i ako isprava više nije važeća ili je državljanstvo imatelja isprave sporno.“

               4

               Članak 28. te direktive propisuje:
               „1.   Prije donošenja odluke o protjerivanju u svrhu zaštite javnog poretka ili javne sigurnosti, država članica domaćin uzima u obzir činjenice kao što su duljina boravišta pojedinaca na njenom području, starosna dob, zdravstveno stanje, obiteljske i gospodarske prilike, socijalna i kulturalna integracija u državu članicu domaćina i razmjer veza pojedinca s državom podrijetla.
               2.   Država članica domaćin ne smije donijeti odluku o protjerivanju protiv građanina Unije ili članova njihove obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo, ako imaju pravo stalnog boravišta na njezinom području, osim iz ozbiljnih razloga zaštite javnog poretka ili javne sigurnosti.
               3.   Odluka o protjerivanju ne smije se donijeti protiv građanina Unije, osim ako se takva odluka ne temelji na nužnim razlozima javne sigurnosti, kako ih utvrđuju države članice, ako:

                        (a)

                        su boravili u državi članici domaćinu prethodnih deset godina; ili

                        (b)

                        su maloljetnici, osim ako je protjerivanje u najboljem interesu djeteta, kako je predviđeno Konvencijom Ujedinjenih naroda o pravima djeteta od 20. studenog 1989.“

               5

               U skladu s člankom 30. navedene direktive:
               „1.   Osobe na koje se to odnosi pismeno se obavješćuju o svakoj odluci donesenoj sukladno članku 27. stavku 1. i to na način da mogu shvatiti njezin sadržaj i posljedice.
               2.   Osobe na koje se to odnosi jasno se i u cijelosti obavješćuju o razlozima javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja na kojima se temelji odluka donesena u njihovom slučaju, osim ako to nije u suprotnosti s interesima državne sigurnosti.
               3.   U obavijesti se navodi sud ili upravno tijelo kojem ta osoba može izjaviti žalbu, rok za žalbu, te ako se može primijeniti, rok u kojem osoba mora napustiti područje države članice. Osim u propisno obrazloženim hitnim slučajevima, rok za napuštanje državnog područja ne može biti kraći od mjesec dana od datuma obavijesti.“

               6

               Članak 31. iste direktive glasi kako slijedi:
               „1.   Protiv bilo koje odluke donesene zbog zaštite javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja dotične osobe imaju pravo podnijeti žalbu ili zahtjev za preispitivanje sudu i gdje je moguće, upravnom tijelu države članice domaćina.
               2.   Ako se uz žalbu protiv odluke o protjerivanju ili uz zahtjev za preispitivanje odluke o protjerivanju podnosi i prijedlog za izdavanje privremene mjere radi odgode izvršenja te odluke, osobu se do donošenja odluke o privremenoj mjeri ne može udaljiti s državnog područja, osim:

                        —

                        ako se odluka o protjerivanju temelji na prethodnoj sudskoj odluci; ili

                        —

                        ako su osobe prethodno imale pristup sudskom preispitivanju; ili

                        —

                        ako se odluka o protjerivanju temelji na prisilnim razlozima javne sigurnosti prema članku 28. stavku 3.

                  3.   U žalbenom se postupku preispituju zakonitost odluke, kao i činjenice te okolnosti na kojima se odluka temelji. Ti postupci osiguravaju da odluka nije neproporcionalna, posebno u pogledu zahtjeva utvrđenih u članku 28.
               4.   Države članice mogu toj osobi zabraniti pristup svom području tijekom žalbenog postupka, ali ne smiju tu osobu spriječiti da osobno izloži svoju obranu, osim ako njezina prisutnost može uzrokovati ozbiljne poteškoće u javnom poretku i javnoj sigurnosti ili kad se žalba ili preispitivanje odluke odnose na zabranu ulaska na područje.“

               7

               U skladu s člankom 35. Direktive 2004/38:
               „Države članice mogu donijeti potrebne mjere s ciljem odbijanja, ukidanja ili opoziva prava koja proizlaze iz ove [d]irektive u slučaju zlouporabe prava ili prijevare, kao što je fiktivni brak. Sve su te mjere proporcionalne i podliježu postupovnim jamstvima iz članaka 30. i 31.“

         Glavni postupak i prethodno pitanje

               8

               A. Bensada Benallal, španjolski državljanin, pristigao je u Belgiju 24. svibnja 2012. Nastavno na zahtjev koji je podnio 31. svibnja 2012., odlukom od 24. rujna 2012. dopušten mu je boravak u toj državi članici u svojstvu radnika.

               9

               État belge posredstvom Officea des étrangers (Ured za strance) 26. rujna 2013. povukao je A. Bensadi Benallalu dozvolu boravka te mu je naložio napuštanje belgijskog državnog područja. U toj je odluci, među ostalim, navedeno kako slijedi:
               „Čini se da se dotična osoba koristila prijevarnim informacijama koje su za općinsku upravu Berchem‑Sainte‑Agathe [(Belgija)] bile odlučujuće pri priznavanju njezina prava boravka. Naime, [zaključeno je] da se opći sustav socijalne sigurnosti radnika ne primjenjuje na osobe koje je prijavilo društvo [...]: ,Brojni detaljni i međusobno suglasni elementi u dovoljnoj mjeri utvrđuju da [navedeno] društvo [...] ne obavlja djelatnost i ne zapošljava radnike pa stoga ne postoji ugovor o radu između prijavljenih osoba [...] i tog društva'.“

               10

               A. Bensada Benallal 2. siječnja 2014. podnio je tužbu za poništenje navedene odluke pred Conseilom du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima).

               11

               A. Bensada Benallal u svojoj tužbi naveo je jedan tužbeni razlog koji se odnosio na povredu zakonske odredbe o formalnom obrazloženju upravnih akata, na povredu načelâ dobre uprave, pravne sigurnosti, proporcionalnosti, razboritosti i točnosti, savjesnog upravljanja te načela prema kojem je uprava dužna odlučivati uzimajući u obzir sve elemente predmeta, kao i na povredu članka 35. Direktive 2004/38.

               12

               U argumentaciji kojom je nastojao potkrijepiti istaknuti tužbeni razlog A. Bensada Benallal naveo je, među ostalim, da odluka Officea des étrangers (Ured za strance) nije bila obrazložena. U tom je pogledu naveo da izvješće, na kojem je utemeljena navedena odluka, nije bilo priloženo toj odluci, da mu izvješće nije bilo upućeno prije dostave te odluke te da sadržaj tog izvješća nije naveden u toj odluci pa nije mogao shvatiti obrazloženje odluke koja je protiv njega donesena.

               13

               Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) odlukom od 30. travnja 2014. odbio je tu tužbu. U svojoj je presudi, među ostalim, naveo:
               „U svakom slučaju, Conseil [du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima)] utvrđuje da je protekla gotovo godina dana od trenutka kada je [A. Bensada Benallal] predočio svoj ugovor o radu s društvom [...] i izvješća [...], koje je dovelo do donošenja pobijane odluke, a u tom razdoblju [A. Bensada Benallal] nije dostavio ni priopćio nikakvu informaciju [Officeu des étrangers (Ured za strance)] u vezi s problemima na koje se poziva u tužbi s kojima je bio suočen u okviru svojeg ugovora o radu s navedenim društvom.
               Doista, ako je [A. Bensada Benallal] smatrao da može navesti elemente koji sprečavaju ukidanje njegove dozvole boravka, on je bio dužan obavijestiti [Office des étrangers (Ured za strance)] o tim elementima, a nije [Office des étrangers (Ured za strance)] bio dužan pozvati [A. Bensadu Benallala] da se očituje u tom pogledu. Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) podsjeća da tužitelj snosi teret dokazivanja ispunjenosti pretpostavki za dobivanje i zadržavanje prava koje traži. S obzirom na to da je [A. Bensada Benallal] podnio zahtjev za izdavanje potvrde o svojoj prijavi u Belgiji u svojstvu radnika, mogao je/morao je legitimno očekivati da neizvršenje njegova ugovora o radu (neovisno o [njemu]) podrazumijeva posljedice na njegov boravak i biti svjestan da je trebalo samoinicijativno priopćiti te informacije [Officeu des étrangers (Ured za strance)], a uvidom u upravni spis proizlazi da to nije bio slučaj.
               Okolnost da [A. Bensada Benallal] nije primio nikakvo preporučeno pismeno, što je potvrđeno u istrazi, i da nije imao mogućnost biti [saslušan] ne osporava to utvrđenje, s obzirom na to se prigovor [A. Bensade Benallala] ne odnosi izravno na pobijanu odluku, nego na njegov sastanak od 4. rujna 2013. sa socijalnim inspektorom [...] (taj sastanak ne temelji se samo na izjavama nego i na objektivnim utvrđenjima koja [A. Bensada Benallal] ne osporava).“

               14

               A. Bensada Benallal podnio je pred Conseilom d’État (Državni savjet) upravnu kasacijsku žalbu protiv te presude Conseila du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima). Ta žalba sadržava jedan žalbeni razlog kojim A. Bensada Benallal ističe da ga je upravno tijelo, odnosno Office des étrangers (Ured za strance), trebalo saslušati prije donošenja odluke od 26. rujna 2013. On također smatra da je Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) trebao smatrati da je upravni postupak mogao imati drukčiji ishod da je on bio u mogućnosti bolje iskoristiti svoja sredstva obrane. U prilog tom žalbenom razlogu A. Bensada Benallal navodi povredu ne samo, s jedne strane, općih načela belgijskog prava u odnosu na poštovanje prava na obranu i kontradiktornost i, s druge strane, prava na saslušanje (audi alteram partem) nego i članaka 41. i 45. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

               15

               État belge ističe nedopuštenost navedenog žalbenog razloga jer je prvi put istaknut u kasacijskoj fazi pred sudom koji je uputio zahtjev, a ne odnosi se na povredu odredbe o javnom poretku. Usto, žalitelj nije pojasnio čime je povrijeđen članak 51. Povelje niti je dao bilo koji dokaz koji bi omogućio ocjenu je li upravni postupak mogao drukčije biti okončan da je bio saslušan prije predmetne upravne odluke.

               16

               État belge u meritumu navodi da pravo na saslušanje iz članka 41. Povelje ne nalaže provođenje rasprave sa zainteresiranom osobom o okolnostima na koje se ona poziva. Naime, dostatno je da je zainteresirana osoba imala mogućnost izložiti svoje stajalište, što je ovdje i bio slučaj, kao što to proizlazi iz presude Conseila du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima).

               17

               Službenik za saslušanja zadužen za ovaj predmet pri sudu koji je uputio zahtjev u svojem mišljenju od 16. listopada 2014. utvrdio je da se u jedinom tužbenom razlogu istaknutom pred Conseilom du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) nije navela ni povreda članaka 41. i 51. Povelje, ni povreda općih pravnih načela poštovanja prava na obranu i kontradiktornosti, ni povreda prava na saslušanje (audi alteram partem). Uzimajući u tom pogledu u obzir zahtjeve belgijskog postupovnog prava, u mišljenju službenika za saslušanja zaključuje se da A. Bensadi Benallalu nije dopušteno pred sudom koji je uputio zahtjev, koji odlučuje u kasaciji, prvi se put pozivati na povredu tih odredaba i općih pravnih načela, s obzirom na to da se one ne odnose na javni poredak.

               18

               U podnesku dostavljenom nastavno na to mišljenje A. Bensada Benallal tvrdi da se žalbeni razlog koji se odnosi na povredu temeljnih prava odnosi na javni poredak, s obzirom na to da iz članka 41. Povelje i iz sudske prakse Suda proizlazi da pravo na saslušanje predstavlja primjenu Unijina općeg pravnog načela poštovanja prava na obranu, na čiju se povredu pazi po službenoj dužnosti.

               19

               Sud koji je uputio zahtjev navodi da žalbeni razlog koji ističe A. Bensada Benallal, a koji se odnosi na povredu prava na saslušanje iz članka 41. Povelje, nije bio istaknut pred Conseilom du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima). Međutim, takav žalbeni razlog prema belgijskom pravu ne može biti dopušten kad se ističe prvi put pred kasacijskim sudom, osim ako se ne odnosi na javni poredak.

               20

               U tim je okolnostima Conseil d’État (Državni savjet) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
               „Ima li opće načelo prava Europske unije koje štiti pravo na obranu, uključujući pravo osobe da je nacionalno tijelo sasluša prije nego što donese odluku koja može nepovoljno utjecati na interese dotične osobe, kao što je to odluka kojom se ukida njezina dozvola boravka, jednaku važnost u pravnom poretku Europske unije kao i pravila javnog poretka belgijskog prava u belgijskom pravnom sustavu i zahtijeva li načelo ekvivalentnosti da se žalbeni razlog koji se odnosi na povredu prava na obranu kao općeg načela prava Europske unije može istaknuti prvi put pred Conseilom d’État (Državni savjet) u kasacijskom postupku, kao što je to dopušteno u nacionalnom pravu za žalbene razloge koji se tiču javnog poretka?“

         O prethodnom pitanju

               21

               Sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pravo Unije tumačiti na način da se razlog koji se odnosi na povredu prava na saslušanje, kako je zajamčeno u pravu Unije, koji se prvi put ističe pred nacionalnim kasacijskim sudom mora proglasiti dopuštenim u slučaju kad je prema primjenjivom nacionalnom pravu razlog koji se odnosi na povredu unutarnjeg prava koji je prvi put istaknut pred tim istim sudom dopušten samo ako se radi o razlogu javnog poretka.

               22

               Radi odgovaranja na to pitanje ponajprije valja ustvrditi, kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev, da je činjenično stanje koje je dovelo do spora obuhvaćeno područjem primjene prava Unije, osobito Direktive 2004/38. Naime, ta se direktiva odnosi, među ostalim, na pretpostavke za ostvarivanje prava građana Unije na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica kao i na ograničenja navedenih prava u svrhu zaštite javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. Ta se direktiva primjenjuje na sve građane Unije koji se nalaze ili borave u državi članici čiji nisu državljani.

               23

               Iako navedena direktiva predviđa određen broj pravila koja države članice moraju poštovati prilikom mogućeg ograničavanja prava boravka građanina Unije, odnosno pravila propisana u člancima 30. i 31., ona ipak ne sadržava odredbe kojima se uređuju upravni i sudski postupci u vezi s odlukom o ukidanju dozvole boravka građaninu Unije.

               24

               U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, u tom pogledu valja podsjetiti da, kada u određenom području u pravu Unije ne postoje pravila, unutarnji pravni poredak svake države članice treba uspostaviti takva pravila na temelju načela procesne autonomije, ali pod uvjetom da ona nisu nepovoljnija od onih koja uređuju slične situacije u unutarnjem pravu (načelo ekvivalentnosti) i da ne čine u praksi nemogućim ili pretjerano otežanim korištenje prava dodijeljenih pravom Unije (načelo djelotvornosti) (presuda od 21. siječnja 2016., Eturas i dr., C‑74/14, EU:C:2016:42, t. 32. i navedena sudska praksa).

               25

               Iz toga slijedi da – kako bi država članica mogla primijeniti načelo procesne autonomije u situacijama koje su uređene pravom Unije – moraju biti ispunjena dva kumulativna uvjeta, odnosno poštovanje načelâ ekvivalentnosti i djelotvornosti.

               26

               U ovom slučaju, kao što to primjećuje sud koji je uputio zahtjev, kasacijski razlog na koji se poziva A. Bensada Benallal, koji se odnosi na povredu prava na saslušanje od strane nacionalnog tijela koje je donijelo odluku koja na njega negativno utječe, kako je zajamčeno pravom Unije, ne poštuje nacionalna pravila postupovnog prava u vezi s razlozima koji se mogu prvi puta isticati u kasaciji.

               27

               Kao što to proizlazi iz točke 24. ove presude, pravo Unije u načelu se ne protivi tomu da države članice u skladu s načelom procesne autonomije ograniče ili uvjetuju razloge koji se mogu isticati u kasacijskim postupcima, pod uvjetom da se poštuju načela djelotvornosti i ekvivalentnosti.

               28

               Kao što je to naglasio nezavisni odvjetnik u točkama 41. i 42. svojeg mišljenja, pitanje koje se postavlja u glavnom postupku nije povezano s načelom djelotvornosti, nego isključivo s načelom ekvivalentnosti.

               29

               Valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, načelo ekvivalentnosti zahtijeva da se nacionalno pravilo o kojem je riječ primjenjuje bez razlikovanja pravnih sredstava koja se temelje na pravima koja pojedinci uživaju u pravu Unije i pravnih sredstava sa sličnim ciljem i uzrokom koja se temelje na povredi unutarnjeg prava (presuda od 27. lipnja 2013., Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432, t. 39.). Poštovanje tog načela podrazumijeva jednako postupanje s pravnim sredstvima koja se temelje na povredi nacionalnog prava i onim sličnima, koja se temelje na povredi prava Unije (presuda od 6. listopada 2015., Târșia, C‑69/14, EU:C:2015:662, t. 34.).

               30

               Pretpostavka poštovanja načela ekvivalentnosti zahtijeva, prilikom primjene na situaciju kao što je to ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, da – u slučaju kada odredbe unutarnjeg prava o pravilima u području kasacijske žalbe obvezuju sud koji postupa u tom svojstvu da prihvati razlog koji se temelji na povredi nacionalnog prava odnosno da na njega pazi po službenoj dužnosti – ta se ista obveza mora primjenjivati na isti način u odnosu na razlog iste naravi koji se odnosi na povredu prava Unije.

               31

               Stoga, ako nacionalni sud koji postupa povodom kasacije smatra da se razlog koji se tiče nepoštovanja prava na saslušanje odnosi na razlog unutarnjeg javnog poretka koji se može istaknuti prvi put pred tim sudom u okviru spora koji uređuje unutarnje pravo, tada načelo ekvivalentnosti zahtijeva da se u okviru tog istog spora sličan razlog koji se odnosi na povredu prava Unije također može istaknuti prvi put pred tim istim sudom u fazi kasacije.

               32

               U ovom slučaju, iz odluke o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku ne proizlazi jasno da pravo na saslušanje predstavlja sâmo po sebi, kako je zajamčeno u belgijskom pravu, opće načelo belgijskog prava koje je stoga dio unutarnjeg javnog poretka te države članice. Ipak, sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu pojašnjava da su pravila javnog poretka ona pravila koja imaju temeljnu važnost u belgijskom pravnom poretku, kao što su to pravila o nadležnosti upravnih tijela, o nadležnosti sudova, o poštovanju prava na obranu ili o drugim temeljnim pravima.

               33

               U tom pogledu, kako bi se sudu koji je uputio zahtjev omogućilo utvrđenje je li razlog koji se odnosi na povredu prava na saslušanje u pravu Unije iste naravi kao razlog koji se odnosi na povredu takvog prava u belgijskom pravnom poretku, valja podsjetiti, kao što je to Sud presudio u presudi od 9. lipnja 2005., Španjolska/Komisija (C‑287/02, EU:C:2005:368, t. 37. i navedena sudska praksa), da poštovanje prava obrane u svakom postupku pokrenutom protiv neke osobe koji može rezultirati aktom koji negativno utječe na prava te osobe predstavlja temeljno načelo prava Unije koje mora biti zajamčeno, pa i onda kada ne postoje nikakva postupovna pravila. To načelo zahtijeva da se adresatima odluka koje znatno utječu na njihove interese omogući da izraze svoje stajalište.

               34

               Na nadležnom nacionalnom sudu jest ispitivanje je li u predmetu u kojem postupa potvrđena pretpostavka povezana s načelom ekvivalentnosti. Što se tiče predmeta u glavnom postupku, nadležni nacionalni sud dužan je utvrditi ispunjava li pravo na saslušanje, kako je zajamčeno unutarnjim pravom, pretpostavke koje nacionalno pravo postavlja kako bi se smatralo razlogom javnog poretka.

               35

               Stoga na postavljeno pitanje valja odgovoriti da pravo Unije treba tumačiti na način da se razlog koji se odnosi na povredu prava na saslušanje, kako je zajamčeno u pravu Unije, koji se prvi put ističe pred nacionalnim kasacijskim sudom mora proglasiti dopuštenim u slučaju kad je prema primjenjivom nacionalnom pravu razlog koji se odnosi na povredu unutarnjeg prava koji je prvi put istaknut pred tim istim sudom dopušten samo ako se taj razlog odnosi na javni poredak, pod uvjetom da to pravo na saslušanje, kako je zajamčeno u unutarnjem pravu, ispunjava pretpostavke koje navedeno pravo postavlja kako bi se razlog smatrao razlogom javnog poretka, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

         Troškovi

               36

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

                     Pravo Unije treba tumačiti na način da se razlog koji se odnosi na povredu prava na saslušanje, kako je zajamčeno u pravu Unije, koji se prvi put ističe pred nacionalnim kasacijskim sudom mora proglasiti dopuštenim u slučaju kad je prema primjenjivom nacionalnom pravu razlog koji se odnosi na povredu unutarnjeg prava koji je prvi put istaknut pred tim istim sudom dopušten samo ako se taj razlog odnosi na javni poredak, pod uvjetom da to pravo na saslušanje, kako je zajamčeno u unutarnjem pravu, ispunjava pretpostavke koje navedeno pravo postavlja kako bi se razlog smatrao razlogom javnog poretka, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: francuski


Presuda Prvostupanjskog suda (treće vijeće) od 7. svibnja 2009. # Nederlandse Vakbond Varkenshouders (NVV), Marius Schep i Nederlandse Bond van Handelaren in Vee (NBHV) protiv Komisije Europskih zajednica. # Tržišno natjecanje. # Predmet T-151/05.


Presuda Prvostupanjskog suda (peto prošireno vijeće) od 25. listopada 2007.#Feralpi Siderurgica SpA protiv Komisije Europskih zajednica.#Predmet T-77/03.


Presuda Suda od 13. prosinca 2001. # Europski parlament protiv Vijeća Europske unije. # Predmet C-93/00.