title: Presuda Suda (peto vijeće) od 5. studenoga 2014.#Sophie Mukarubega protiv Préfet de police i Préfet de la Seine-Saint-Denis.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal administratif de Melun.#Zahtjev za prethodnu odluku – Vize, azil, useljavanje i ostale politike vezane uz slobodno kretanje osoba – Direktiva 2008/115/EZ – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Postupak donošenja odluke o vraćanju – Načelo poštovanja prava na obranu – Pravo državljanina treće zemlje s nezakonitim statusom da bude saslušan prije donošenja odluke koja može utjecati na njegove interese – Odbijanje upravnog tijela, praćeno obvezom napuštanja državnog područja, da tom državljaninu izda boravišnu dozvolu na osnovi azila – Pravo na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju.#Predmet C-166/13.

text:
         PRESUDA SUDA (peto vijeće)
      5. studenoga 2014. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku — Vize, azil, useljavanje i ostale politike vezane uz slobodno kretanje osoba — Direktiva 2008/115/EZ — Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom — Postupak donošenja odluke o vraćanju — Načelo poštovanja prava na obranu — Pravo državljanina treće zemlje s nezakonitim statusom da bude saslušan prije donošenja odluke koja može utjecati na njegove interese — Odbijanje upravnog tijela, praćeno obvezom napuštanja državnog područja, da tom državljaninu izda boravišnu dozvolu na osnovi azila — Pravo na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju“
      U predmetu C‑166/13,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio tribunal administratif de Melun (Francuska), odlukom od 8. ožujka 2013., koju je Sud zaprimio 3. travnja 2013., u postupku

         Sophie Mukarubega

      protiv

         Préfet de police,

         Préfet de la Seine‑Saint‑Denis,

      SUD (peto vijeće),
      u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik vijeća, A. Rosas (izvjestitelj), E. Juhász, D. Šváby i C. Vajda, suci,
      nezavisni odvjetnik: M. Wathelet,
      tajnik: V. Tourrès, administrator,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 8. svibnja 2014.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               —

               za S. Mukarubega, B. Vinay, avocat,

               —

               za francusku vladu, G. de Bergues, D. Colas, F.-X. Bréchot i B. Beaupère‑Manokha, u svojstvu agenata,

               —

               za helensku vladu, M. Michelogiannaki i L. Kotroni, u svojstvu agenata,

               —

               za nizozemsku vladu, J. Langer i M. Bulterman, u svojstvu agenata,

               —

               za Europsku komisiju, M. Condou‑Durande i D. Maidani, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 25. lipnja 2014.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 6. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.) te prava na saslušanje u svakom postupku.

               2

               Zahtjev je upućen u okviru spora između S. Mukarubega, državljanke Ruande, te Préfet de police (policijskog prefekta) i Préfet de la Seine‑Saint‑Denis (prefekta departmana Seine‑Saint‑Denis) o odlukama kojima je odbijen njezin zahtjev za boravišnu dozvolu u statusu izbjeglice te kojima je naloženo da napusti francusko državno područje.

         Pravni okvir

         Pravo Unije

               3

               Uvodne izjave 4., 6. i 24. Direktive 2008/115 glase kako slijedi:

                        „(4)

                        Potrebno je donijeti jasna, pregledna i pravična pravila radi učinkovite politike povratka kao sastavnog dijela dobro vođene migracijske politike.

                  [...]

                        (6)

                        Države članice osiguravaju da se prestanak nezakonitog boravka državljana trećih zemalja provodi prema pravičnom i transparentnom postupku. Sukladno općim načelima prava EU‑a odluke donesene u skladu s ovom Direktivom donose se u svakom pojedinačnom slučaju i na temelju objektivnih kriterija, što znači da bi ocjenjivanje trebalo prelaziti samu činjenicu nezakonitog boravka [...]

                  [...]

                        (24)

                        Ova Direktiva poštuje temeljna prava i načela [posebice] priznata Poveljom Europske unije o temeljnim pravima [u daljnjem tekstu: Povelja].“

               4

               U članku 1. navedene direktive, naslovljenom „Predmet“, predviđa se:
               „Ovom se Direktivom utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava Zajednice kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i ljudskih prava.“

               5

               U članku 2. stavku 1. iste direktive navodi se:
               „Ova se Direktiva primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice.“

               6

               Sukladno članku 3. Direktive 2008/115, naslovljenom „Definicije“:
               „U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
               [...]

                        2.

                        ‚nezakonit boravak’ znači nazočnost u području države članice državljanina treće zemlje koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete […] za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici.

                  [...]

                        4.

                        ‚odluka o vraćanju’ znači upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja;

                        5.

                        ‚udaljavanje’ znači izvršenje obveze vraćanja, posebno fizički prijevoz iz države članice;

                  [...]

                        7.

                        ‚opasnost od bijega’ znači postojanje razloga u konkretnom slučaju koji se temelje na objektivnim kriterijima utvrđenim zakonom, na temelju kojih se može smatrati da državljanin treće zemlje koji je u postupku vraćanja može pobjeći;

                  [...]“

               7

               U članku 6. iste direktive, naslovljenom „Odluka o vraćanju“, navodi se:
               „1.   Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do 5.
               [...]
               4.   Država članica može u svako doba odlučiti izdati neovisnu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi u njihovom području. U tom se slučaju ne izdaje odluka o vraćanju. Ako je odluka o vraćanju već izdana, ukida se ili se odgađa za vrijeme trajanja boravišne dozvole ili drugog odobrenja koje omogućuje pravo na boravak.
               [...]
               6.   Ova Direktiva ne sprječava države članice od donošenja odluke o prestanku zakonitog boravka zajedno s odlukom o vraćanju i/ili odlukom o udaljavanju i/ili zabrani ulaska u jedinstvenoj upravnoj ili sudskoj odluci ili aktu, kako je predviđeno nacionalnim zakonodavstvom, ne dovodeći u pitanje postupovne sigurnosne mjere iz poglavlja III. i prema drugim mjerodavnim odredbama prava Zajednice i nacionalnog prava.“

               8

               U članku 7. iste direktive, naslovljenom „Dobrovoljni odlazak“, određuje se:
               „1.   U odluci o vraćanju naznačuje se vrijeme potrebno za dobrovoljni odlazak koje iznosi između sedam i trideset dana, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka 2. i 4.
               [...]
               4.   Ako postoji opasnost od bijega ili ako je zahtjev za zakonit boravak odbijen kao očigledno neutemeljen ili lažan, ili ako konkretna osoba predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, države članice mogu se suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili mogu odobriti vrijeme kraće od sedam dana.“

               9

               Članak 12. Direktive 2008/115, naslovljen „Obrazac“, u stavku 1. prvoj rečenici određuje:
               „Odluke o vraćanju te odluke o zabrani ulaska i odluke o udaljavanju, ako su izdane, izdaju se u pisanom obliku te sadrže stvarne i pravne razloge, kao i podatke o raspoloživim pravnim lijekovima.“

               10

               Članak 13. navedene direktive, naslovljen „Pravni lijekovi“, u stavcima 1. i 3. predviđa:
               „1.   Konkretni državljanin treće zemlje ima pravo na učinkovit pravni lijek žalbe ili preispitivanja odluke u vezi povratka, kako je navedeno u članku 12. stavku 1., pred nadležnim sudskim ili upravnim tijelom ili nadležnim tijelom koje je sastavljeno od članova koji su nepristrani i nezavisni.
               [...]
               3.   Konkretni državljanin treće zemlje ima pravo na pravni savjet, zastupanje te, ako je potrebno, pomoć prevođenja.“

         Francusko pravo

               11

               U skladu s člankom L. 511‑1 Zakonika o ulasku i boravku stranaca i o pravu na azil, kako je izmijenjen Zakonom br. 2011‑672 od 16. lipnja 2011. o useljavanju, integraciji i državljanstvu (JORF, 17. lipnja 2011., str. 10290.; u daljnjem tekstu: Ceseda):

                        „I.

                        Upravno tijelo može naložiti napuštanje francuskog državnog područja strancu koji nije državljanin države članice Europske unije [...] i koji nije član obitelji takvog državljanina u smislu točaka 4° i 5° članka L. 121‑1 kad se radi o jednom od sljedećih slučajeva:
                        [...]

                                 3°

                                 Ako je strancu odbijeno izdavanje ili produljenje boravišne dozvole ili ako je povučena boravišna dozvola koja mu je bila izdana;

                           [...]

                                 5°

                                 Ako je strancu povučena potvrda o podnesenom zahtjevu za boravišnu dozvolu ili privremeno odobrenje boravka koje mu je izdano ili ako mu je odbijeno produljenje tih isprava.

                           Odluka u kojoj se nalaže obvezno napuštanje francuskog državnog područja mora biti obrazložena.
                        Na nju se ne primjenjuje obveza posebnog obrazloženja u odnosu na odluku o boravku u slučajevima predviđenim pod I. u točkama 3° i 5°, neovisno o, kad je to potrebno, navođenju razloga na koje se primjenjuju odredbe pod II. i III.
                        U nalogu za napuštanje francuskog državnog područja odredit će se odredišna zemlja u koju se stranac upućuje u slučaju izvršenja po službenoj dužnosti.

                        II.

                        Za postupanje po nalogu kojim mu je određeno napuštanje francuskog državnog područja, stranac ima na raspolaganju rok od 30 dana računajući od priopćenja te u tu svrhu može tražiti da mu se pruži potpora za povratak u zemlju podrijetla. Uzimajući u obzir osobnu situaciju stranca, upravno tijelo može iznimno odobriti rok za dobrovoljni odlazak koji je dulji od 30 dana.
                        Međutim, upravno tijelo može na temelju obrazložene odluke odlučiti da je stranac dužan bez odgode napustiti francusko državno područje:
                        [...]

                                 3°

                                 Ako postoji opasnost da će stranac izbjeći toj obvezi. Smatrat će se da postoji takva opasnost, osim u posebnim okolnostima, u sljedećim slučajevima:
                                 [...]

                                          d)

                                          Ako je stranac prethodno izbjegao izvršenje mjere udaljavanja;

                                          e)

                                          Ako je stranac krivotvorio, lažirao ili izradio pod tuđim imenom boravišnu dozvolu ili identifikacijsku ili putnu ispravu;

                                    [...]

                  Upravno tijelo može primijeniti drugi stavak pod II. kad se razlog pojavi tijekom roka dodijeljenog na temelju prvog stavka.
               [...]“

               12

               Članak L. 512‑1 Cesede određuje:

                        „I.

                        Stranac kojem je naloženo napuštanje francuskog državnog područja i koji ima na raspolaganju rok za dobrovoljni odlazak spomenut u stavku 1. pod II. članka L. 511‑1 može, u roku od [30] dana nakon što je obaviješten, tražiti od upravnog suda poništenje te odluke kao i poništenje odluke u pogledu boravka, odluke u kojoj se navodi zemlja odredišta i odluke o zabrani povratka na francusko državno područje, koje eventualno prate tu odluku. Stranac kojem je zabranjen povratak sukladno stavku 3. pod III. istog članka L. 511‑1 može tražiti poništenje te odluke u roku od 30 dana od kada je o njoj obaviješten.
                        Stranac može zatražiti pružanje pravne pomoći najkasnije do podnošenja tužbe za poništenje. Upravni sud donijet će odluku u roku od tri mjeseca od pokretanja postupka.
                        Međutim, ako je stranac zadržan na temelju članka L. 551‑1 [...], odlučit će se sukladno postupku i u roku predviđenim ovim člankom pod III.

                        II.

                        Stranac kojem je naloženo da bez odgode napusti državno područje može u roku od [48] sati od kad je upravnim putem o tome obaviješten tražiti od predsjednika upravnog suda poništenje navedene odluke kao i poništenje odluke u pogledu boravka, odluke kojom se odbija rok za dobrovoljni odlazak, odluke u kojoj se navodi zemlja odredišta i odluke o zabrani povratka na francusko državno područje, koje eventualno prate tu odluku.
                        O navedenoj tužbi odlučuje se sukladno postupku i u rokovima predviđenim ovim člankom pod I.
                        Međutim, ako je stranac zadržan na temelju članka L. 551‑1 [...], odlučit će se sukladno postupku i u roku predviđenim ovim člankom pod III.

                        III.

                        U slučaju odluke o određivanju zadržavanja [...], stranac može od predsjednika upravnog suda tražiti poništenje te odluke u roku od [48] sati od kad je obaviješten. Kad je strancu naloženo napuštanje francuskog državnog područja, ista tužba za poništenje može se podnijeti i protiv naloga za napuštanje francuskog državnog područja i protiv odluke kojom se odbija rok za dobrovoljni odlazak, odluke u kojoj se navodi zemlja odredišta i odluke o zabrani povratka na francusko državno područje, koje eventualno prate tu odluku, kad je o navedenim odlukama obaviješten kada i o odluci o određivanju zadržavanja ili o kućnom zadržavanju. [...]
                        [...]“

               13

               Članak L. 512‑3 Cesede predviđa:
               „Članci L. 551‑1 i L. 561‑2 primjenjuju se na stranca kojem je naloženo napuštanje francuskog državnog područja nakon isteka roka za dobrovoljni odlazak koji mu je određen ili, ako nije određen nikakav rok, od obavještavanja o nalogu za napuštanje francuskog državnog područja.
               Nalog za napuštanje francuskog državnog područja ne može se izvršiti po službenoj dužnosti ni prije isteka roka za dobrovoljni odlazak ili, ako nije određen nikakav rok, prije isteka roka od [48] sati nakon što je obaviješten upravnim putem ni prije nego što je upravni sud donio odluku ako je pred njim pokrenut postupak. Stranac se pisanim putem obavještava o nalogu za napuštanje francuskog državnog područja.“

               14

               Članak L. 742‑7 Cesede određuje:
               „Stranac kojem je konačno odbijeno priznavanje statusa izbjeglice ili korištenje supsidijarne zaštite i kojemu se ne može dopustiti da na državnom području ostane po nekoj drugoj osnovi, mora napustiti francusko državno područje, a u suprotnome izreći će mu se mjera udaljavanja predviđena u glavi I. knjige V. i, po potrebi, novčana kazna predviđena u poglavlju I. glave II. knjige VI.“

               15

               Članak 24. Zakona br. 2000‑321 od 12. travnja 2000. o pravima građana u odnosima s upravom (JORF, 13. travnja 2000., str. 5646.) određuje:
               „Uz iznimku slučajeva u kojima se odlučuje o određenom zahtjevu, pojedinačne odluke koje trebaju biti obrazložene primjenom članaka 1. i 2. Zakona br. 79‑587 od 11. srpnja 1979. o obrazloženju upravnih akata i o poboljšanju odnosa između uprave i građana donose se tek nakon što je dotičnoj stranci pružena prilika da se pisano očituje i, po potrebi, na njezin zahtjev, da se očituje usmenim putem. Navedenoj osobi može pomagati savjetnik ili je zastupati punomoćnik po njezinom izboru. Upravno tijelo nije obvezno ispuniti zahtjeve za saslušanje koji predstavljaju zlouporabu, osobito s obzirom na njihov broj, sustavno ili repetitivno isticanje.
               Odredbe prethodnog stavka ne primjenjuju se:
               [...]

                        3°

                        Na odluke za koje je zakonskom odredbom predviđen posebni kontradiktorni postupak.“

               16

               Prema odluci kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku, Conseil d’État (Državno vijeće) je u spornom mišljenju od 19. listopada 2007. smatrao da se sukladno članku 24. točki 3° Zakona br. 2000‑321 od 12. travnja 2000. o pravima građana u odnosima s upravom članak 24. tog zakona ne primjenjuje na odluke koje sadrže nalog za napuštanje francuskog državnog područja s obzirom na to da je namjera zakonodavca, propisujući u Cesedi specifična procesna jamstva, bila odrediti sva pravila upravnog postupka i upravnog spora koja se primjenjuju na donošenje i izvršenje tih odluka.

         Glavni postupak i prethodna pitanja

               17

               S. Mukarubega, državljanka Ruande rođena 12. ožujka 1986., u Francusku je ušla 10. rujna 2009. s putovnicom koja je sadržavala vizu.

               18

               Ona je zatražila da joj se dopusti boravak u Francuskoj na temelju azila. U vrijeme dok je razmatran njezin zahtjev, S. Mukarubega koristila je svoje pravo na privremeno odobrenje boravka koji je uredno produljivan.

               19

               Odlukom od 21. ožujka 2011., koja je donesena nakon saslušanja dotične osobe, glavni ravnatelj Francuskog ureda za zaštitu izbjeglica i apatrida (Office français de protection des réfugiés et apatrides; u daljnjem tekstu: OFPRA) odbio je njezin zahtjev za azil.

               20

               S. Mukarubega podnijela je protiv te odluke tužbu pred Cour nationale du droit d’asile (Nacionalni sud za pravo azila; u daljnjem tekstu: CNDA). Na raspravi održanoj na tom sudu S. Mukarubega, koju je pratio odvjetnik, saslušana je uz pomoć usmenog prevoditelja.

               21

               Odlukom od 30. kolovoza 2012., o kojoj je S. Mukarubega obaviještena 10. rujna, CNDA je odbio tužbu.

               22

               Uzimajući u obzir odluke koje su donijele OFPRA i CNDA, Préfet de police je odlukom od 26. listopada 2012. S. Mukarubega odbio izdati boravišnu dozvolu u svojstvu izbjeglice te je donio odluku kojom se potonjoj nalaže da napusti francusko državno područje, uz određivanje roka od 30 dana za dobrovoljni odlazak, spominjući Ruandu kao zemlju odredišta u koju je S. Mukarubega moguće udaljiti.

               23

               Međutim, S. Mukarubega nezakonito je ostala boraviti na francuskom državnom području.

               24

               Početkom ožujka 2013. S. Mukarubega pokušala je pod lažnim identitetom otići u Kanadu, koristeći lažno pribavljenu belgijsku putovnicu. Uhitile su je policijske službe te joj je 4. ožujka 2013. određena mjera zadržavanja radi „zloporabe službene isprave“, kaznenog djela kažnjivog temeljem članaka 441‑2 i 441‑3 Kaznenog zakonika.

               25

               Tijekom zadržavanja, koje je 4. ožujka trajalo od 12.15 do 18.45h, S. Mukarubega saslušana je o svojem osobnom i obiteljskom statusu, o svojem putu, pravu boravka u Francuskoj i mogućem povratku u Ruandu.

               26

               Préfet de la Seine‑Saint‑Denis je 5. ožujka 2013., utvrdivši da S. Mukarubega nezakonito boravi na francuskom državnom području, donio odluku kojom joj se nalaže napuštanje francuskog državnog područja, ne postavljajući rok za dobrovoljni odlazak zato što je postojala opasnost od bijega. Istoga dana S. Mukarubega je obaviještena o mogućnosti podnošenja tužbe protiv te odluke s odgodnim učinkom.

               27

               Drugom odlukom od 5. ožujka 2013. Préfet de la Seine‑Saint‑Denis, utvrdivši da nije bilo moguće da S. Mukarubega odmah napustiti francusko državno područje jer nisu bila na raspolaganju dostupna prijevozna sredstva, da nije pružila dovoljna jamstva zbog činjenice da nije posjedovala valjanu identifikacijsku ili putnu ispravu ni stalnu adresu te da je postojala opasnost da izbjegne mjeru udaljavanja koja joj je određena, zaključio je da S. Mukarubega ne može biti kućnog zadržavanja te je naložio njezino zadržavanje u centru koji nije dio sustava kaznionica na razdoblje od pet dana, što je vrijeme koje je potrebno isključivo za njezin odlazak.

               28

               S. Mukarubega potom je smještena u centar za upravno zadržavanje.

               29

               Tužbama koje su urudžbirane 6. ožujka 2013. S. Mukarubega zahtijevala je poništenje odluke od 26. listopada 2012. i dviju odluka od 5. ožujka 2012. kao i izdavanje privremenog odobrenja boravka te preispitivanje svojeg statusa.

               30

               U prilog svojim zahtjevima S. Mukarubega tvrdi, kao prvo, da odluka o određivanju zadržavanja od 5. ožujka 2013. nije zakonski utemeljena jer je o njoj bila obaviještena prije odluke donesene istog dana kojom joj je naloženo napuštanje francuskog državnog područja, a koja je predstavljala njezinu osnovu.

               31

               Kao drugo, S. Mukarubega tvrdi da su odluke od 26. listopada 2012. i 5. ožujka 2013., kojima se nalaže napuštanje državnog područja, donesene kršenjem načela dobre uprave propisanog člankom 41. stavkom 2. točkom (a) Povelje jer joj nije dana mogućnost da iznese svoje primjedbe prije nego što su te odluke donesene. Smatra da se ne može smatrati da odgodni učinak tužbe za poništenje podnesene protiv tih odluka nadležna tijela oslobađa dužnosti provođenja načela dobre uprave.

               32

               Tribunal administratif de Melun (upravni sud u Melunu) poništio je u svojoj odluci od 8. ožujka 2013. odluku od 5. ožujka 2013. o određivanju upravnog zadržavanja S. Mukarubega jer nije imala pravnu osnovu.

               33

               Kada je riječ o odlukama od 26. listopada 2012. i 5. ožujka 2013., kojima se nalaže napuštanje francuskog državnog područja, tribunal administratif de Melun iznosi sljedeća zapažanja.

               34

               Taj sud smatra da su spomenute dvije odluke „odluke o vraćanju“ u smislu članka 3. Direktive 2008/115. Sukladno članku L. 511‑1 Cesede kao i članku 6. stavku 6. te direktive, strancu koji je podnio zahtjev za boravišnu dozvolu može se istodobno odbiti zahtjev za boravišnu dozvolu te mu naložiti napuštanje državnog područja. Navedeni sud smatra da je pod tim okolnostima dotična osoba imala mogućnost pred upravnim tijelima navesti sve informacije vezane uz svoj slučaj tijekom postupka. Međutim, on primjećuje da je moguće da je odluka kojom se odbija zahtjev za boravišnu dozvolu donesena, a da dotična osoba o tome nije prethodno obaviještena, nakon dugog razdoblja od podnošenja tužbe, tako da se situacija u kojoj se ta osoba nalazi promijenila od podnošenja tužbe.

               35

               Spomenuti sud dodaje da prema članku 7. stavku 4. navedene direktive, ako postoji opasnost od bijega, države članice mogu izbjeći određivanje roka za dobrovoljni odlazak te da se, sukladno članku L 512‑3 Cesede, „nalog za napuštanje francuskog državnog područja ne može izvršiti po službenoj dužnosti ni prije isteka roka za dobrovoljni odlazak ili, ako nije određen nikakav rok, prije isteka roka od [48] sati nakon što je priopćen upravnim putem ni prije nego što upravni sud donese odluku, ako je pred njim pokrenut postupak“.

               36

               On smatra da iz tih odredbi proizlazi da stranac s nezakonitim boravkom kojem je naloženo napuštanje državnog područja može pokrenuti postupak pred upravnim sudom tužbom radi prekoračenja ovlasti, čije će podnošenje imati za učinak odgodu izvršivosti mjere udaljavanja.

               37

               U tim okolnostima tribunal administratif de Melun odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                        „1.

                        Treba li pravo na saslušanje u svakom postupku, koje je sastavni dio temeljnog načela poštovanja prava na obranu te je usto propisano člankom 41. [Povelje], tumačiti u smislu da ono obvezuje upravu da, u slučaju kad želi donijeti odluku o vraćanju za stranca s nezakonitim boravkom, bez obzira na to je li ili nije ta odluka nastupila nakon odbijanja boravišne dozvole, a posebno kada postoji opasnost od bijega, omogući dotičnoj osobi da iznese svoje očitovanje?

                        2.

                        Znači li odgodni učinak spora pred upravnim sudom da je moguće isključiti prethodnu mogućnost za stranca s nezakonitim boravkom da iznese svoje očitovanje u pogledu predložene mjere udaljavanja koja na njega negativno utječe?“

         O prethodnim pitanjima

         Prvo pitanje

               38

               Sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku svojim prvim pitanjem želi znati treba li pravo na saslušanje u svakom postupku, primijenjeno u kontekstu Direktive 2008/115 i osobito njezina članka 6., tumačiti u smislu da se ono protivi tome da nacionalno tijelo ne sasluša državljanina treće zemlje specifično u pogledu odluke o vraćanju u slučaju kad, nakon što je utvrdilo da on nezakonito boravi na njegovom državnom području slijedom postupka u kojem je navedeni državljanin bio saslušan, želi protiv njega donijeti takvu odluku, bez obzira na to je li ili nije odluka o vraćanju nastupila nakon odbijanja boravišne dozvole.

               39

               Prije svega treba podsjetiti da Direktiva 2008/115, sukladno svojoj uvodnoj izjavi 2., ima za cilj uspostavu učinkovite politike vraćanja i repatrijacije koja se temelji na zajedničkim standardima, da se osobe vraćaju na human način i uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva. Kako slijedi iz naslova i iz članka 1. Direktive 2008/115, tom se direktivom iz spomenutog razloga utvrđuju „zajednički standardi i postupci“ koje moraju primjenjivati sve države članice kod vraćanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (vidjeti presude El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 31. i 32., Arslan, C‑534/11, EU:C:2013:343, t. 42. i Pham, C‑474/13, EU:C:2014:2096, t. 20.).

               40

               U poglavlju III., naslovljenom „Postupovni sigurnosni uvjeti“, Direktiva propisuje formalne uvjete koji se primjenjuju na odluke o vraćanju i, po potrebi, odluke o zabrani ulaska i odluke o udaljavanju koje među ostalim moraju biti donesene u pisanom obliku i obrazložene te obvezuje države članice da uspostave učinkovita pravna sredstva protiv tih odluka (vidjeti vezano uz odluke o udaljavanju presudu G. i R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 29.).

               41

               Međutim, treba reći da, iako su autori Direktive time željeli na detaljan način propisati jamstva koja se daju odnosnim državljanima trećih zemalja u pogledu odluka o vraćanju, odluka o zabrani ulaska i odluka o udaljavanju, oni s druge strane nisu precizirali treba li i pod kojim uvjetima osigurati poštovanje prava tih državljana da budu saslušani ni posljedice koje bi trebale uslijediti iz kršenja tog prava (vidjeti u tom smislu presudu G. i R., EU:C:2013:533, t. 31.).

               42

               Prema ustaljenoj praksi Suda, poštovanje prava na obranu temeljno je načelo prava Europske unije, čiji je sastavni dio pravo na saslušanje u svakom postupku (presude Sopropé, C‑349/07, EU:C:2008:746, t. 33. i 36., M., C‑277/11, EU:C:2012:744, t. 81. i 82. te Kamino International Logistics, C‑129/13, EU:C:2014:2041, t. 28.).

               43

               Pravo na saslušanje u svakom postupku danas je zajamčeno ne samo člancima 47. i 48. Povelje, kojima se jamči poštovanje prava na obranu i prava na pravično suđenje u okviru bilo kojeg sudskog postupka, nego i člankom 41. Povelje, kojim se jamči pravo na dobru upravu. U članku 41. stavku 2. određuje se da pravo na dobru upravu podrazumijeva među ostalim pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati (presude M., EU:C:2012:744, t. 82. i 83. te Kamino International Logistics, EU:C:2014:2041, t. 29.).

               44

               Kao što je Sud podsjetio u točki 67. presude YS i dr. (C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2014:2081), iz teksta odredbe članka 41. Povelje jasno proizlazi da ona nije upućena državama članicama nego samo institucijama, tijelima, uredima i agencijama Europske unije (vidjeti u tom smislu presudu Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, t. 28.). Stoga, podnositelj zahtjeva za boravišnu dozvolu ne može iz članka 41. stavka 2. točke (a) Povelje izvoditi pravo na saslušanje u svakom postupku vezanom uz svoj zahtjev.

               45

               Takvo pravo s druge strane čini sastavni dio poštovanja prava na obranu koje je temeljno načelo prava Europske unije.

               46

               Pravo na saslušanje jamči svakoj osobi mogućnost da na smislen i učinkovit način iznese svoje mišljenje u upravnom postupku i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno utjecati na njezine interese (vidjeti među ostalim presudu M., EU:C:2012:744, t. 87. i navedenu sudsku praksu).

               47

               Prema ustaljenoj praksi Suda, pravilo prema kojem adresat odluke koja na njega negativno utječe mora imati mogućnost iznijeti svoje očitovanje prije njezina donošenja ima za cilj omogućiti nadležnom tijelu da smisleno uzme u obzir sve relevantne informacije. Kako bi se osigurala učinkovita zaštita dotičnih osoba, njezin je cilj posebice da potonje mogu ispraviti pogrešku ili iznijeti informacije u pogledu svoje osobne situacije, a koje idu za tim u smislu da se odluka donese, da se ne donese ili da ima ovakav ili onakav sadržaj (vidjeti u tom smislu presudu Sopropé, EU:C:2008:746, t. 49.).

               48

               Spomenuto pravo također podrazumijeva da uprava mora pružiti svu dužnu pažnju očitovanjima koja je iznijela osoba o kojoj je riječ, ispitujući pažljivo i nepristrano sve relevantne informacije konkretnog slučaja te dajući detaljno obrazloženje svoje odluke (vidjeti presude Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, t. 14. i Sopropé, EU:C:2008:746, t. 50.), s obzirom na to da obveza davanja dovoljno određenog i konkretnog obrazloženja odluke, kako bi se dotičnoj osobi omogućilo da shvati razloge odbijanja suprotstavljenog njezinom zahtjevu, predstavlja posljedicu načela poštovanja prava na obranu (presuda M., EU:C:2012:744, t. 88.).

               49

               Sukladno praksi Suda, poštovanje prava na saslušanje obvezno je i onda kad mjerodavni propis izričito ne predviđa takvu formalnost (vidjeti presude Sopropé, EU:C:2008:746, t. 38., M., EU:C:2012:744, t. 86. te G. i R., EU:C:2013:533, t. 32.).

               50

               Poštovanje prava na obranu adresata odluka koje osjetno utječu na njihove interese stoga je u načelu obveza upravnih tijela država članica kad poduzimaju mjere koje ulaze u područje primjene prava Europske unije (presuda G. i R., EU:C:2013:533, t. 35.).

               51

               U slučaju kad, kao u predmetu o kojem se vodi glavni postupak, pravom Europske unije nisu određeni ni uvjeti pod kojima je potrebno osigurati poštovanje prava na obranu državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom ni posljedice kršenja tih prava, na te uvjete i posljedice primjenjuje se nacionalno pravo pod uvjetom da su propisi doneseni u tom smislu jednaki onima temeljem kojih pojedinci ostvaruju prava u usporedivim situacijama temeljem nacionalnog prava (načelo ekvivalentnosti) i da u praksi ne čine nemogućim ili pretjerano teškim izvršavanje prava predviđenog pravnim poretkom Europske unije (načelo djelotvornosti) (vidjeti u tom smislu među ostalim presude Sopropé, EU:C:2008:746, t. 38., Iaia i dr., C‑452/09, EU:C:2011:323, t. 16. te G. i R., EU:C:2013:533, t. 35.).

               52

               Navedenim zahtjevima ekvivalentnosti i djelotvornosti izražava se opća obveza država članica da osiguraju poštovanje prava na obranu koje pravni subjekti ostvaruju temeljem prava Unije, osobito kada je riječ o definiranju procesnih modaliteta (vidjeti u tom smislu presudu Alassini i dr., C‑317/08 do C‑320/08, EU:C:2010:146, t. 49.).

               53

               Međutim, prema također ustaljenoj praksi Suda, temeljna prava, kao što je poštovanje prava na obranu, nisu apsolutni prerogativi, nego mogu sadržavati ograničenja, pod uvjetom da ta ograničenja stvarno odgovaraju ciljevima općeg interesa predviđenim predmetnim propisom i u odnosu na zadani cilj ne predstavljaju nerazmjernu i neprihvatljivu zapreku koja dovodi u pitanje samu bit tako zajamčenih prava (presude Alassini i dr., C‑317/08 do C‑320/08, EU:C:2010:146, t. 63., G. i R., EU:C:2013:533, t. 33. te Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, t. 84.).

               54

               Osim toga, postojanje povrede prava na obranu treba procjenjivati ovisno o posebnim okolnostima svakoga konkretnog slučaja (vidjeti u tom smislu presudu Solvay/Komisija, C‑110/10 P, EU:C:2011:687, t. 63.), uključujući prirodu predmetnog akta, kontekst u kojem je usvojen i pravna pravila koja uređuju odnosno područje (vidjeti presude Komisija i dr./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, t. 102. i navedenu sudsku praksu te G. i R., EU:C:2013:533, t. 34.).

               55

               Dakle, u kontekstu cjelokupne prakse Suda u pogledu poštovanja prava na obranu i sustava Direktive 2008/115, države članice trebaju, prvo, odrediti uvjete pod kojima treba osigurati poštovanje prava državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom da budu saslušani i, drugo, odrediti posljedice kršenja tog prava (vidjeti u tom smislu presudu G. i R., EU:C:2013:533, t. 37.).

               56

               U predmetu o kojem se vodi glavni postupak ni Direktiva 2008/115 ni nacionalni propisi ne uređuju poseban postupak za osiguravanje državljanima trećih zemalja s nezakonitim boravkom prava da budu saslušani prije donošenja odluke o vraćanju.

               57

               Međutim, kada je riječ o sustavu Direktive 2008/115 koji uređuje odluke o vraćanju o kojima se raspravlja u glavnom postupku, valja istaknuti da jednom kada se utvrdi nezakonit boravak, nadležna nacionalna tijela trebaju, sukladno članku 6. stavku 1. navedene direktive i neovisno o iznimkama predviđenima u članku 6. stavcima 2. do 5. te direktive, donijeti odluku o vraćanju (vidjeti u tom smislu presude El Dridi, EU:C:2011:268, t. 35. i Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, t. 31.).

               58

               Osim toga, članak 6. stavak 6. Direktive 2008/115 omogućava državama članicama da donesu odluku u pogledu okončanja zakonitog boravka istodobno s odlukom o vraćanju. Štoviše, definicija pojma „odluka o vraćanju“ iz članka 3. točke 4. te direktive povezuje utvrđenje nezakonitog boravka s obvezom vraćanja.

               59

               Slijedom navedenoga i neovisno o iznimkama predviđenima u članku 6. stavcima 2. do 5. navedene direktive, donošenje odluke o vraćanju nužno proistječe iz odluke kojom se utvrđuje nezakonitost boravka dotične osobe.

               60

               Stoga, budući da je odluka o vraćanju sukladno Direktivi 2008/115 usko vezana uz utvrđenje nezakonitog boravka, pravo na saslušanje ne može se tumačiti u smislu da, kad nadležno nacionalno tijelo želi u isto vrijeme donijeti odluku kojom se utvrđuje nezakonit boravak i odluku o vraćanju, to tijelo nužno mora saslušati dotičnu osobu na način da joj omogući da iznese svoje mišljenje specifično za potonju odluku jer je ta osoba imala mogućnost korisno i djelotvorno iznijeti svoje mišljenje u pogledu nezakonitosti svojeg boravka i razloga koji bi temeljem nacionalnog prava mogli opravdati to da se navedeno tijelo suzdrži od donošenja odluke o vraćanju.

               61

               Međutim, kada je riječ o upravnom postupku koji valja slijediti, prema uvodnoj izjavi 6. Direktive 2008/115 države članice trebale bi osigurati da se prestanak nezakonitog boravka državljana trećih zemalja provodi prema pravičnom i transparentnom postupku (presuda Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, t. 40.).

               62

               Slijedom navedenoga, iz obveze donošenja odluke o vraćanju državljana trećih zemalja koji nezakonito borave na njihovom državnom području, predviđene člankom 6. stavkom 1. te direktive, u skladu s pravičnim i transparentnim postupkom, proizlazi da države članice trebaju, u okviru procesne autonomije kojom raspolažu, s jedne strane, izričito u svojem nacionalnom pravu predvidjeti obvezu napuštanja državnog područja u slučaju nezakonitog boravka i, s druge strane, osigurati da dotična osoba bude saslušana u okviru postupka vezanog uz njezin zahtjev za boravak ili, eventualno, uz nezakonitost njezina boravka.

               63

               Kada je riječ, s jedne strane, o zahtjevu da se nacionalnim pravom predvidi obveza napuštanja državnog područja u slučaju nezakonitog boravka, treba istaknuti da članak L. 511‑1, I, 3o Cesede izričito predviđa da nadležno francusko tijelo može naložiti napuštanje francuskog državnog područja strancu koji nije državljanin države članice Europske unije, neke druge države članice Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru ili Švicarske Konfederacije i koji nije član obitelji tog državljanina, ako mu je odbijeno izdavanje ili produljenje boravišne dozvole ili ako je povučena boravišna dozvola koja mu je bila izdana.

               64

               Osim toga, iz spisa kojim Sud raspolaže vidljivo je da se u članku L. 742‑7 Cesede precizira da stranac kojem je konačno odbijeno priznavanje statusa izbjeglice ili korištenje supsidijarne zaštite i kojemu se ne može dopustiti da na državnom području ostane po nekoj drugoj osnovi mora napustiti francusko državno područje, a u suprotnome izreći će mu se mjera udaljavanja.

               65

               Slijedom toga, obveza napuštanja državnog područja u slučaju nezakonitog boravka izričito je predviđena nacionalnim pravom.

               66

               Kada je s druge strane riječ o poštovanju prava na saslušanje u pogledu zahtjeva za boravak i, eventualno, u pogledu nezakonitosti boravka, u kontekstu donošenja odluka o vraćanju o kojima se raspravlja u glavnom postupku valja utvrditi da su prvom predmetnom odlukom o vraćanju, odnosno Odlukom od 26. listopada 2012., donesenom manje od dva mjeseca nakon što je S. Mukarubega obaviještena o odluci CNDA‑e kojom je potvrđena odluka OFPRA‑e da joj se odbija priznati status izbjeglice, francuska tijela odbila priznati S. Mukarubega pravo boravka na temelju azila te su joj istodobno naložila da napusti francusko državno područje.

               67

               U konkretnom slučaju valja zaključiti da je prva odluka o vraćanju uslijedila nakon što je dovršen postupak ispitivanja prava boravka S. Mukarubega na temelju azila, u okviru kojega je imala mogućnost detaljno iznijeti sve razloge svojeg zahtjeva za azil i nakon kojega je iscrpila sva pravna sredstva predviđena nacionalnim pravom u slučaju odbijanja tog zahtjeva.

               68

               S. Mukarubega osim toga nije osporavala da je bila saslušana o zahtjevu za azil, prvo od strane OFPRA‑e te zatim od strane CNDA‑e, korisno i djelotvorno te pod uvjetima koji su joj pružali mogućnost da iznese sve razloge svojeg zahtjeva. S. Mukarubega osobito zamjera nadležnim nacionalnim tijelima da je nisu saslušali o promjenama u njezinim osobnim prilikama od trenutka kad je podnijela zahtjev za azil do trenutka kad je donesena prva odluka o vraćanju, odnosno u razdoblju od 33 mjeseca.

               69

               Međutim, treba reći da je navedeni argument irelevantan jer je S. Mukarubega drugi put saslušana od strane CNDA‑e o zahtjevu za azil 17. srpnja 2012., odnosno šest tjedana prije odluke CNDA‑e da joj odbije azil i nešto više od tri mjeseca prije prve odluke o vraćanju.

               70

               S. Mukarubega stoga je imala mogućnost korisno i djelotvorno iznijeti očitovanje u pogledu nezakonitosti svojeg boravka. Slijedom navedenoga, obveza njezina saslušanja specifično u pogledu odluke o vraćanju prije donošenja spomenute odluke nepotrebno bi produljila upravni postupak bez podizanja pravne zaštite dotične osobe.

               71

               U tom pogledu, kao što je i nezavisni odvjetnik napomenuo u točki 72. svojeg mišljenja, treba istaknuti da se pravo na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju ne smije instrumentalizirati da bi se unedogled ponovno otvarao upravni postupak i to kako bi se očuvala ravnoteža između temeljnog prava dotične osobe da bude saslušana prije donošenja odluke koja na nju negativno utječe i obveze država članica da se bore protiv nezakonitog useljavanja.

               72

               Iz navedenoga slijedi da je pod tim okolnostima prva odluka o vraćanju S. Mukarubega, donesena nakon postupka koji je rezultirao odbijanjem statusa izbjeglice te utvrđivanjem njezina nezakonitog boravka, logični i nužni nastavak u odnosu na članak 6. stavak 1. Direktive 2008/115 te da je usvojena u skladu s pravom na saslušanje.

               73

               Kada je riječ o donošenju druge odluke od 5. ožujka 2013. o vraćanju S. Mukarubega, iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da je prije donošenja te odluke S. Mukarubega određeno zadržavanje na temelju članka 62‑2 Zakonika o kaznenom postupku zbog lažnoga korištenja službene isprave.

               74

               S. Mukarubega saslušana je 4. ožujka 2013. od 15.30 do 16.20 sati. Iz zapisnika o tom saslušanju vidljivo je da je S. Mukarubega među ostalim saslušana i o svojem pravu boravka u Francuskoj. Ispitana je o tome prihvaća li vratiti se u zemlju iz koje dolazi i želi li ostati u Francuskoj.

               75

               Kao što je nezavisni odvjetnik naveo u točki 90. svojeg mišljenja, iako je saslušanje obavljeno uglavnom u obliku pitanja i odgovora, S. Mukarubega je tijekom saslušanja pozvana da doda bilo kakvo opažanje koje smatra važnim.

               76

               Iz zapisnika jasno proizlazi da je S. Mukarubega znala da nema nikakvo pravo zakonito boraviti u Francuskoj unatoč mnogobrojnim radnjama koje je poduzela u tom pogledu i da je znala za posljedice svojeg nezakonitog statusa. S. Mukarubega navela je da je uslijed nezakonitog statusa i zbog toga što nije mogla ni raditi ni ostati u Francuskoj, pribavila lažnu belgijsku putovnicu radi odlaska u Kanadu.

               77

               Francuska vlada je u svojem pisanom očitovanju istaknula da je u okviru mjere zadržavanja S. Mukarubega „ispitana od strane policijskih službi o svojem statusu, među ostalim i u pogledu prava boravka“ te „da je ona slijedom toga navela da je pokušala napustiti francusko državno područje radi odlaska u Kanadu s putovnicom koju je lažno pribavila u Belgiji“, da „[…] nije pružila nikakvu informaciju u pogledu razloga zbog kojih se našla na francuskom državnom području, a kojima bi mogla opravdati svoje eventualno pravo boravka u Francuskoj“ i da „osobito nije iznijela namjeru podnošenja novog zahtjeva za međunarodnu zaštitu“.

               78

               Francuska vlada dodala je da u okviru mjere zadržavanja koja je prethodila prvoj odluci o vraćanju S. Mukarubega nije pokušala tvrditi da su njezine izuzetne prilike takve da joj dopuštaju reguliranje boravka u Francuskoj.

               79

               Iz navedenoga slijedi da je S. Mukarubega iskoristila mogućnost da bude saslušana, čime se kod ocjenjivanja prelazi „sama činjenica nezakonitog boravka“ u smislu uvodne izjave 6. Direktive 2008/115.

               80

               Uzimajući u obzir načine na koje je S. Mukarubega saslušana i s obzirom na to da su poštovana jamstva predviđena francuskim propisima i sudskom praksom, iz same činjenice da je saslušanje trajalo 50 minuta ne može se zaključiti da je ono bilo nedovoljno.

               81

               Budući da je druga odluka o vraćanju donesena nedugo nakon što je S. Mukarubega saslušana glede nezakonitosti svojeg boravka i da je mogla korisno i djelotvorno iznijeti svoje očitovanje o tom pitanju, iz razmatranja navedenih u točki 70. ove presude slijedi da su nacionalna tijela drugu odluku o vraćanju donijela u skladu s pravom na saslušanje.

               82

               Na prvo pitanje stoga valja odgovoriti tako da u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku pravo na saslušanje u svakom postupku, primijenjeno u kontekstu Direktive 2008/115 i osobito njezina članka 6., treba tumačiti u smislu da se ono ne protivi tome da nacionalno tijelo ne sasluša državljanina treće zemlje specifično u pogledu odluke o vraćanju u slučaju kad, nakon što je utvrdilo da je njegov boravak na državnom području nezakonit slijedom postupka u kojem je u potpunosti poštovano njegovo pravo na saslušanje, želi protiv njega donijeti takvu odluku, bez obzira na to je li ili nije odluka o vraćanju nastupila nakon odbijanja boravišne dozvole.

         Drugo pitanje

               83

               Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku želi znati je li zbog prava državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom da temeljem nacionalnog prava pred nacionalnim sudom pokrene upravni spor s odgodnim učinkom nacionalnim upravnim tijelima dopušteno da dotičnog ne saslušaju prije donošenja akta koji na njega negativno utječe, odnosno u konkretnom slučaju, odluke o vraćanju.

               84

               Navedeno pitanje postavljeno je pod pretpostavkom da, u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, nije poštovano pravo na saslušanje. Uzevši u obzir odgovor na prvo pitanje, nema potrebe odgovarati na drugo pitanje.

         Troškovi

               85

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:

                     U okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, pravo na saslušanje u svakom postupku, primijenjeno u kontekstu Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom i osobito njezina članka 6., treba tumačiti u smislu da se ono ne protivi tome da nacionalno tijelo ne sasluša državljanina treće zemlje specifično u pogledu odluke o vraćanju u slučaju kad, nakon što je utvrdilo da je njegov boravak na državnom području nezakonit slijedom postupka u kojem je u potpunosti poštovano njegovo pravo na saslušanje, želi protiv njega donijeti takvu odluku, bez obzira na to je li ili nije odluka o vraćanju nastupila nakon odbijanja boravišne dozvole.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: francuski


Presuda Općeg suda (peto vijeće) od 21. svibnja 2015.#Rubinum, SA protiv Europske komisije.#Javno zdravlje – Sigurnost hrane – Dodatak za korištenje u hranidbi životinja – Pripravak od Bacillus cereus var. toyoi – Odluka Komisije o opozivu odobrenjâ navedenog pripravka – Rizik za zdravlje – Pogreška koja se tiče prava – Načelo opreznosti.#Predmet T-201/13.


title: Presuda Suda (deveto vijeće) od 26. veljače 2015.#Bogdan Matei i Ioana Ofelia Matei protiv SC Volksbank România SA.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunalul Specializat Cluj.#Direktiva 93/13/EEZ – Nepoštene odredbe u ugovorima sklopljenima između poslovnog subjekta i potrošača – Članak 4. stavak 2. – Ocjena nepoštenog karaktera ugovornih odredbi – Izuzimanje odredbi koje se odnose na glavni predmet ugovora ili primjerenost cijene ili naknade pod uvjetom da su te odredbe jasno i razumljivo sastavljene – Ugovorne odredbe koje sadrže ‘proviziju za rizik’ koju prima davatelj kredita i koje mu dopuštaju da pod određenim uvjetima jednostrano izmijeni kamatnu stopu.#Predmet C-143/13.

text:
         PRESUDA SUDA (deveto vijeće)
      26. veljače 2015. (
            *1
         )
      „Direktiva 93/13/EEZ — Nepoštene odredbe u ugovorima sklopljenima između poslovnog subjekta i potrošača — Članak 4. stavak 2. — Ocjena nepoštenog karaktera ugovornih odredbi — Izuzimanje odredbi koje se odnose na glavni predmet ugovora ili primjerenost cijene ili naknade pod uvjetom da su te odredbe jasno i razumljivo sastavljene — Ugovorne odredbe koje sadrže ‘proviziju za rizik’ koju prima davatelj kredita i koje mu dopuštaju da pod određenim uvjetima jednostrano izmijeni kamatnu stopu“
      U predmetu C‑143/13,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunalul Specializat Cluj (Rumunjska), odlukom od 26. studenoga 2012., koju je Sud zaprimio 20. ožujka 2013., u postupku

         Bogdan Matei,

         Ioana Ofelia Matei

      protiv

         SC Volksbank România SA,

      SUD (deveto vijeće),
      u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, M. Safjan i A. Prechal (izvjestiteljica), suci,
      nezavisni odvjetnik: N. Wahl,
      tajnik: L. Carrasco Marco, administratorica,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 19. studenoga 2014.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               —

               za SC Volksbank România SA, D. Ciubotariu, G. Murgulescu, G. Vintilă, M. Clough, QC, i B. Papandopol, odvjetnik,

               —

               za rumunjsku vladu, R.-H. Radu i I.-R. Haţieganu, u svojstvu agenata,

               —

               za Europsku komisiju, C. Gheorghiu, M. Owsiany‑Hornung i M. van Beek, u svojstvu agenata,

         odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez njegovog mišljenja,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4. stavka 2. Direktive Vijeća 93/13/EEZ od 5. travnja 1993. o nepoštenim uvjetima u potrošačkim ugovorima (SL L 95, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 12., str. 24.).

               2

               Zahtjev je upućen u okviru spora između B. Mateija i I. O. Matei (u daljnjem tekstu zajedno: korisnici kredita), s jedne strane, i SC Volksbank România SA (u daljnjem tekstu: Volksbank), s druge strane, zbog navodno nepoštenih odredaba ugovora o potrošačkom kreditu koje s jedne strane predviđaju da Volksbank primi „proviziju za rizik“ i s druge strane Volksbanku dopuštaju da pod određenim uvjetima jednostrano izmijeni kamatnu stopu.

         Pravni okvir

         Pravo Unije

      Direktiva 93/13

               3

               Uvodne izjave 12., 19. i 20. Direktive 93/13 glase:
               „budući [...] da nacionalni zakoni za sada dozvoljavaju samo djelomičnu mogućnost usklađivanja; budući da ova Direktiva obuhvaća samo one ugovorne odredbe o kojima nisu vođeni pojedinačni pregovori; budući da bi državama članicama trebalo omogućiti da svojim nacionalnim propisima, strožim od onih iz ove Direktive, uz dužno poštovanje ugovora [EEZ], svojim potrošačima pruže višu razinu zaštite;
               [...]
               budući da se za potrebe ove Direktive ocjena o nepoštenosti ne donosi o odredbama kojima se opisuje glavni predmet ugovora ili odnos kvalitete i cijene ponuđene robe ili usluge; budući da se glavni predmet ugovora, kao i odnos cijene i kvalitete, ipak može uzeti u obzir prilikom procjene o nepoštenosti ostalih odredaba; [...]
               budući da bi se ugovori trebali sastavljati jasnim, razumljivim jezikom, potrošač bi zapravo trebao dobiti mogućnost da pregleda sve odredbe [...].“

               4

               Članak 1. stavak 1. te direktive predviđa:
               „Svrha ove Direktive je uskladiti zakone i druge propise država članica koji se odnose na nepoštene odredbe u ugovorima koji se sklapaju između prodavatelja robe ili pružatelja usluga i potrošača.“

               5

               U skladu s člankom 3. navedene direktive:
               „1.   Ugovorna odredba o kojoj se nisu vodili pojedinačni pregovori smatra se nepoštenom ako u suprotnosti s uvjetom o dobroj vjeri, na štetu potrošača prouzroči znatniju neravnotežu u pravima i obvezama stranaka, proizašlih iz ugovora.
               [...]
               3.   Prilog sadrži indikativan i netaksativni popis odredaba koje se mogu smatrati nepoštenima.“

               6

               Članak 4. Direktive 93/13 glasi kako slijedi:
               „1.   Ne dovodeći u pitanje članak 7., nepoštenost ugovorne odredbe procjenjuje se tako da se u obzir uzimaju priroda robe ili usluga na koje se ugovor odnosi u vrijeme kada je ugovor sklopljen, sve popratne okolnosti sklapanja ugovora i sve ostale odredbe tog ugovora ili nekog drugog ugovora o kojem on ovisi.
               2.   Procjena o tome jesu li neke odredbe nepoštene ne odnosi se na definiciju glavnog predmeta ugovora ni na primjerenost cijene i naknade na jednoj strani, i isporučene usluge i robu, na drugoj, sve dok su te odredbe jasno i razumljivo sastavljene.“

               7

               Članak 5. te direktive određuje:
               „U slučaju ugovora u kojima se potrošaču sve ili određene odredbe nude u pisanom obliku, te odredbe uvijek moraju biti sročene jasno i razumljivo. [...]“

               8

               Članak 8. navedene direktive predviđa:
               „Kako bi osigurale najviši stupanj zaštite potrošača, države članice mogu u području na koje se odnosi [...] Direktiva usvojiti ili zadržati najstrože odredbe spojive s Ugovorom.“

               9

               Prilog istoj direktivi, koji se odnosi na odredbe predviđene njenim člankom 3. stavkom 3., u točki 1. sadrži neiscrpan popis navedenih odredaba koje se mogu smatrati nepoštenima. U toj točki 1. podtočki (j) navode se odredbe čiji su predmet ili svrha „davanje mogućnosti prodavatelju robe ili pružatelju usluga da jednostrano izmijeni ugovor bez valjanog razloga predviđenog ugovorom“. U navedenoj točki 1. podtočki (l) navode se one odredbe kojih su predmet ili svrha „omogućavanje [...] pružatelju usluga da poveća [svoje] cijene, bez odgovarajućeg prava za potrošača da [...] može raskinuti ugovor ako je konačna cijena previsoka u odnosu na cijenu dogovorenu u vrijeme sklapanja ugovora“.

               10

               Točka 2. toga Priloga odnosi se na područje primjene njegove točke 1. podtočaka (g), (j) i (l). Ta točka 2. podtočka (b) osobito navodi da točka 1. podtočka (j) navedenog Priloga „nije prepreka za odredbe prema kojima pružatelj financijskih usluga pridržava pravo izmjene kamatne stope koju plaća potrošač ili se ona plaća njemu, ili iznosa ostalih pristojbi za financijske usluge, bez [prethodne] obavijesti u slučaju valjanog razloga, pod uvjetom da se od pružatelja usluga traži da o tome obavijesti drugu ugovornu stranku ili stranke u najkraćem mogućem vremenu i da su one tada slobodne da odmah raskinu ugovor“. U točki 2. podtočki (d) istog Priloga navodi se da točka 1. podtočka (l) Priloga „nije prepreka za klauzule o indeksaciji cijena, ako je to u skladu sa zakonom, pod uvjetom da je metoda prema kojoj cijene variraju jasno opisana“.

         Direktiva 2008/48/EZ

               11

               Direktiva 2008/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2008. o ugovorima o potrošačkim kreditima i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 87/102/EEZ (SL L 133, str. 66. i ispravci SL 2009, L 207, str. 14., SL 2010, L 199, str. 40. i SL 2011, L 234, str. 46.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 58.) propisuje opću obvezu davatelja kredita da u fazi prije sklapanja ugovora i u ugovoru o zajmu potrošaču predoči određene podatke, među kojima i podatak o efektivnoj kamatnoj stopi (u daljnjem tekstu: EKS). Prilog I. toj direktivi propisuje usklađenu metodu izračuna EKS‑a.

               12

               U skladu s člankom 2. stavkom 2. Direktive 2008/48:
               „Ova se Direktiva ne primjenjuje na sljedeće:

                        a)

                        ugovore o kreditu osigurane hipotekom ili nekim drugim sličnim instrumentom osiguranja koji se obično upotrebljava u dotičnoj državi članici za nepokretnu imovinu ili osigurane pravom u vezi s tom nepokretnom imovinom;

                  [...]“

               13

               Članak 3. te direktive određuje:
               „Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
               [...]

                        (g)

                        „ukupni troškovi kredita za potrošača” znači svi troškovi, uključujući i kamate, provizije, pristojbe ili bilo koju drugu vrstu naknade koju potrošač mora platiti u vezi s ugovorom o kreditu i koji su poznati [davatelju kredita], osim troškova javnog bilježnika; troškovi u pogledu dodatnih usluga koje se odnose na ugovor o kreditu, a posebno premije osiguranja, također su uključeni ako je, povrh toga, sklapanje ugovora o pružanju drugih usluga obvezno s ciljem dobivanja kredita ili dobivanja kredita prema uvjetima koje vrijede na tržištu;

                  [...]

                        (i)

                        „[EKS]“ znači ukupne troškove kredita za potrošača, izražene kao godišnji postotak ukupnog iznosa kredita [...]

                  [...]“

         Rumunjsko pravo

      Zakon br. 193/2000

               14

               Svrha Zakona br. 193/2000 o nepoštenim uvjetima u ugovorima koji se sklapaju između trgovaca i potrošača, u ponovno objavljenoj verziji (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 305 od 18. travnja 2008., u daljnjem tekstu: Zakon br. 193/2000), jest prijenos Direktive 93/13 u nacionalno pravo.

               15

               Članak 1. stavak 3. Zakona br. 193/2000 određuje:
               „Trgovcima se zabranjuje unošenje nepoštenih odredaba u ugovore koje sklapaju s potrošačima.“

               16

               Članak 4. toga zakona određuje:
               „1.   Ugovorna odredba o kojoj nisu vođeni izravni pregovori s potrošačem smatra se nepoštenom ako, u suprotnosti s uvjetom o dobroj vjeri, pojedinačno ili zajedno s ostalim odredbama ugovora na štetu potrošača prouzroči znatniju neravnotežu u pravima i obvezama stranaka.
               2.   Smatra se da o ugovornoj odredbi nisu vođeni izravni pregovori s potrošačem ako je ona određena a da potrošač nije imao mogućnost na nju utjecati, kao u slučaju tipskih ugovora ili općih uvjeta prodaje koje koriste trgovci na tržištu odnosnog proizvoda ili usluge.
               3.   Činjenica da su se o određenim aspektima ugovornih odredaba ili o samo jednoj od tih odredaba vodili izravni pregovori s potrošačem ne isključuje primjenu odredaba ovoga zakona na ostatak ugovora ako opća ocjena ugovora ukazuje na to da ga je trgovac jednostrano unaprijed sastavio. Ako trgovac izjavi da se o nekoj standardnoj odredbi pregovaralo izravno s potrošačem, dužan je to i dokazati.
               4.   Prilog koji je sastavni dio ovoga zakona sadrži popis, primjera radi, navedenih odredaba koje se mogu smatrati nepoštenima.
               5.   Ne dovodeći u pitanje odredbe ovoga zakona, nepoštenost ugovorne odredbe procjenjuje se tako da se u obzir uzimaju:

                        a)

                        priroda proizvoda ili usluga na koje se ugovor odnosi u vrijeme kada je ugovor sklopljen;

                        b)

                        sve okolnosti koje su dovele do sklapanja ugovora;

                        c)

                        ostale odredbe tog ugovora ili nekih drugih ugovora o kojima on ovisi.

                  6.   Ocjena o tome jesu li neke odredbe nepoštene ne odnosi se ni na definiciju glavnog predmeta ugovora ili mogućnost da se udovolji zahtjevima cijene i naknade, na jednoj strani, ni na proizvode i usluge koje se nude u zamjenu, na drugoj, pod uvjetom da su te odredbe sastavljene na jeziku koji se lako razumije.“

               17

               Točkom 1. podtočkom (a) Priloga iz članka 4. stavka 4. Zakona br. 193/2000 doslovno su preuzete točka 1. podtočka (j) i točka 2. podtočka (b) Priloga Direktivi 93/13.

         HVU br. 50/2010

               18

               Svrha Hitne vladine uredbe br. 50/2010 o ugovorima o potrošačkim kreditima (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 389 od 11. lipnja 2010., u daljnjem tekstu: HVU br. 50/2010) jest prijenos Direktive 2008/48 u nacionalno pravo.

               19

               Članak 2. stavak 1. HVU‑a br. 50/2010 određuje:
               „Ova Hitna vladina uredba primjenjuje se na ugovore o kreditu, uključujući ugovore o kreditu osigurane hipotekom ili nekim drugim pravom na nekretnini, i na ugovore o kreditu čiji je cilj financiranje stjecanja ili zadržavanja vlasničkih prava na postojećoj ili projektiranoj građevini ili preuređenje, uređenje, izgradnja, obnova, proširenje ili povećanje vrijednosti nekretnine, bez obzira na ukupni iznos kredita.“

               20

               Članak 36. HVU‑a br. 50/2010 propisuje:
               „Za odobreni kredit davatelj kredita može naplatiti isključivo proviziju za obradu zahtjeva, proviziju za upravljanje kreditom ili proviziju za vođenje tekućeg računa, naknadu u slučaju prijevremene otplate, troškove osiguranja, po potrebi penale i jedinstvenu proviziju za usluge pružene na zahtjev potrošačâ.“

               21

               Članak 95. HVU‑a br. 50/2010 glasi:
               „1.   Za ugovore čije je izvršenje u tijeku vjerovnici su dužni u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ove Hitne uredbe jamčiti usklađenost ugovora s odredbama ove Hitne uredbe.
               2.   Izmjena ugovora čije je izvršenje u tijeku izvršit će se aneksima, u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ove Hitne uredbe.
               [...]“

         Zakon br. 288/2010

               22

               U skladu s člankom 1. stavkom 1. točkom 39. Zakona br. 288/2010 kojom je prihvaćena Hitna vladina uredba br. 50/2010 u vezi s ugovorima o potrošačkim kreditima (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 888, od 30. prosinca 2010.):
               „Članak 95. [HVU‑a br. 50/2010] mijenja se na sljedeći način:
               Članak 95. – Odredbe ove Hitne uredbe ne primjenjuju se na ugovore čije je sklapanje u tijeku na dan stupanja na snagu ove Hitne uredbe, osim odredbi članka 37. bis, članaka 66. do 69. [...], članaka 50. do 55., 56. stavka 2., 57. stavaka 1. i 2. i 66. do 71.“

               23

               Članak II. zakona br. 288/2010 propisuje:
               „1.   Aneksi ugovoru sklopljeni i potpisani do datuma stupanja na snagu ovoga zakona čija je svrha jamčiti usklađenje ugovora s odredbama [HVU‑a br. 50/2010] proizvode učinke u skladu s ugovornim odredbama koje su odredile stranke.
               2.   Aneksi ugovoru koje potrošači nisu potpisali i za koje se smatra da su do datuma stupanja na snagu ovoga zakona prešutno prihvaćeni, proizvode učinke u skladu s tekstom svojih odredaba, osim ako potrošač ili davatelj kredita u roku od 60 dana počevši od datuma stupanja na snagu ovoga zakona ne obavijeste drukčije.“

         Glavni postupak i prethodno pitanje

               24

               Korisnici kredita sklopili su s Volksbankom dva ugovora o kreditu. Prvi ugovor, sklopljen 4. ožujka 2008., koji je služio za podmirivanje osobne tekuće potrošnje, odnosi se na kredit u iznosu od 8000 eura. Taj kredit koji treba otplatiti tijekom razdoblja od pet godina bio je odobren po tekućoj fiksnoj godišnjoj kamatnoj stopi od 9% i EKS‑u od 20,49%.

               25

               Drugi ugovor, sklopljen 7. ožujka 2008., odnosi se na kredit u iznosu od 103709,18 švicarskih franaka (CHF) čija je svrha financirati kupnju nekretnine i koji je osiguran hipotekom na toj nekretnini. Taj se kredit mogao otplatiti tijekom razdoblja od 25 godina i njegova je tekuća godišnja kamatna stopa određena na 3,99% , a EKS na 19,55%.

               26

               U skladu s člankom 3. točkom (d) posebnih uvjeta tih dvaju ugovora, koji se odnosi na varijabilnost kamatne stope, „banka pridržava pravo izmjene tekuće kamatne stope u slučaju znatnih promjena na tržištu novca, pri čemu se o novoj kamatnoj stopi obavještava korisnik kredita; tako izmijenjena kamatna stopa primjenjuje se od datuma kada je on obaviješten.“

               27

               Članak 3.5 općih uvjeta ugovora o kreditu o kojima je riječ u glavnom postupku, naslovljen „provizija za rizik“, propisuje da korisnik kredita može za stavljanje kredita na raspolaganje biti dužan banci platiti proviziju za rizik, koja se obračunava na saldo kredita i koju korisnik kredita mjesečno plaća tijekom svog vremena trajanja kredita.

               28

               Članak 5. posebnih uvjeta navedenih ugovora, također naslovljen „provizija za rizik“, određuje da je ta provizija jednaka prihodu salda kredita pomnoženom s 0,74% za kredit denominiran u eurima i s 0,22% za kredit denominiran u švicarskim francima. Ukupni iznos koji treba platiti na ime te provizije doseže 1397,17 eura za kredit denominiran u eurima i 39955,98 CHF za kredit denominiran u švicarskim francima.

               29

               Volksbank je nakon 22. lipnja 2010., datuma stupanja na snagu HVU‑a br. 50/2010, poduzeo mjere kako bi se ugovori o kreditu o kojima je riječ u glavnom postupku uskladili s odredbama te uredbe. Ta banka je tako predložila da se u prijedlozima aneksa tim ugovorima o kreditu naziv odredaba o „proviziji za rizik“ zamijeni s nazivom „provizija za upravljanje kreditom“, pri čemu je naplata te provizije bila izričito dopuštena člankom 36. navedene uredbe a da se pritom nije izmijenio sadržaj tih odredbi. Korisnici kredita su se tom prijedlogu usprotivili te su zbog toga odbili potpisati te anekse.

               30

               Korisnici kredita, smatrajući da su sve odredbe ugovora o kreditu o kojima je riječ u glavnom postupku, među kojima i odredbe koje se odnose na varijabilne kamatne stope i „proviziju za rizik“ u smislu članka 4. Zakona br. 193/2000, nepoštene, i nakon što su se obratili nacionalnom tijelu za zaštitu potrošača koje nije prihvatilo njihov zahtjev, pokrenuli su postupak pred Judecătoria Cluj‑Napoca (prvostupanjski sud u Cluj‑Napoca) kako bi on utvrdio da su predmetne odredbe nepoštene i stoga ništave.

               31

               Presudom od 12. prosinca 2011. taj sud djelomično je prihvatio tužbu korisnika kredita.

               32

               Navedeni sud je presudio da su određene odredbe nepoštene i da se stoga moraju smatrati ništavima. Prema tom sudu isto se mora odnositi i na odredbu o varijabilnosti kamatne stope s obzirom na to da je pojam „znatne promjene na tržištu novca“ previše nejasan i da omogućuje banci da diskrecijski izmijeni kamatnu stopu.

               33

               Nasuprot tome, taj sud je smatrao da se odredbe o „proviziji za rizik“ i prijedlog odredbe o „proviziji za upravljanje kreditom“ ne mogu kvalificirati kao nepoštene, prije svega zato što taj sud nije bio dužan ocijeniti koji je konkretan rizik banka preuzela ni djelotvornost ugovornih jamstava.

               34

               Tribunalul Specializat Cluj, kojem su korisnici kredita i Volksbank podnijeli žalbu protiv te odluke, ističe da su određeni rumunjski sudovi, iako Sud još nije odlučio o pitanju jesu li ugovorne odredbe poput onih o „proviziji za rizik“ u glavnom postupku dio „glavnog predmeta“ i/ili „cijene“ u smislu članka 4. stavka 2. Direktive 93/13, već presudili da takve odredbe nisu obuhvaćene navedenim pojmovima, poput onih iz članka 4. stavka 6. Zakona br. 193/2000, koji doslovno preuzima tekst članka 4. stavka 2. Direktive 93/13, tako da se te odredbe ne mogu izuzeti iz ocjene njihove eventualne nepoštenosti.

               35

               Ti su sudovi smatrali da se to izuzimanje ne primjenjuje na takve odredbe, osobito zato što davatelj kredita ne pruža nikakvu uslugu koja predstavlja protučinidbu koja bi opravdavala naplatu te provizije, i, usto, da te odredbe nisu dovoljno jasno napisane.

               36

               U tim je okolnostima Tribunalul Specializat Cluj odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
               „Uzimajući u obzir činjenicu da se, u skladu s člankom 4. stavkom 2. Direktive 93/13, ocjena o tome jesu li neke odredbe nepoštene ne odnosi na definiciju glavnog predmeta ugovora ni na primjerenost cijene i naknade, na jednoj strani, i isporučene usluge i robu, na drugoj, sve dok su te odredbe jasno i razumljivo sastavljene, i budući da se, u skladu s člankom 2. stavkom [2.] točkom (a) Direktive 2008/48, definicija koju članak 3. točka (g) iste direktive daje pojmu ukupni troškovi kredita za potrošača, koji uključuju sve provizije koje je potrošač dužan platiti za ugovor o potrošačkom kreditu, ne primjenjuje u svrhu određivanja predmeta ugovora o kreditu osiguranog hipotekom, postavlja se pitanje mogu li se pojmovi ‘glavni predmet’ i/ili ‘cijena’ u smislu članka 4. stavka 2. Direktive 93/13 tumačiti na način da ti pojmovi – ‘glavni predmet’ i/ili ‘cijena’ ugovora o kreditu osiguranog hipotekom – obuhvaćaju, pored elemenata koji predstavljaju protučinidbu zbog davanja kredita, i EKS tog ugovora o kreditu osiguranog hipotekom, koji se osobito sastoji od fiksne ili varijabilne kamatne stope, bankarskih provizija i ostalih ugovorom o kreditu uključenih i definiranih troškova?“

         O prethodnom pitanju

         Dopuštenost

               37

               Volksbank tvrdi da je spor između stranaka glavnog postupka riješen zato što je s korisnicima kredita sklopio nagodbu. Budući da nijedan postupak više nije u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev, odgovor na prethodno pitanje nije više potreban i Sud treba, primjenom članka 100. stavka 2. svoga Poslovnika, utvrditi da više nisu ispunjeni uvjeti za njegovu nadležnost.

               38

               U tom pogledu, iz sudske prakse Suda proizlazi da ako on utvrdi da doista nijedan spor nije više u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev, tako da odgovor na prethodno pitanje tom sudu ne bi bio koristan za rješavanja spora, Sud presuđuje da se postupak povodom zahtjeva za prethodnu odluku obustavlja (vidjeti u tom smislu osobito presude Djabali, C‑314/96, EU:C:1998:104, t. 16., 21. i 22.; García Blanco, C‑225/02, EU:C:2005:34, t. 23. i 29. do 31. te rješenje Mohammad Imran, C‑155/11 PPU, EU:C:2011:387, t. 14. i 19. do 21.).

               39

               U ovom predmetu valja istaknuti da je sud koji je uputio zahtjev dopisom od 14. veljače 2014. obavijestio Sud da je između Volksbanka i korisnika kredita sklopljena nagodba.

               40

               Međutim, taj sud je u tom istom dopisu naveo da što se tiče pitanja navodno nepoštene naravi ugovornih odredbi o „proviziji za rizik“ koju Volksbank naplaćuje nije prihvatio nagodbu s obzirom na to da se to pitanje trebalo smatrati pitanjem javnoga reda o kojem se stranke ne mogu sporazumjeti i da slijedom toga odgovor Suda na postavljeno prethodno pitanje za navedeni sud i dalje ima ključnu važnost za rješavanje spora u glavnom postupku.

               41

               U tim okolnostima ne može se, primjenom načela utvrđenog sudskom praksom navedenom u točki 38. ove presude, utvrditi da doista nijedan spor nije više u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev. Nasuprot tome, iz navoda potonjeg izričito proizlazi da je odgovor Suda na postavljeno pitanje i dalje ne samo koristan već odlučujući za rješavanje spora u glavnom postupku.

               42

               Stoga, valja odbiti Volksbankov prigovor nedopuštenosti i odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku.

         Meritum

               43

               Najprije valja odrediti doseg postavljenog pitanja.

               44

               Iz izričaja navedenog pitanja razvidno je da se ono odnosi na to mogu li se pojmovi „glavni predmet“ i/ili „cijena“ u smislu članka 4. stavka 2. Direktive 93/13 tumačiti na način da pored elemenata koji čine protučinidbu zbog davanja kredita uključuju EKS ugovora o kreditu, koji osobito čine fiksna ili varijabilna kamatna stopa, bankarske provizije i drugi troškovi koji su uključeni i definirani tim ugovorom.

               45

               U tekstu navedenog pitanja se usto spominje to da se ono odnosi na uključivanje u te pojmove „glavnog predmeta“ i/ili „cijene“ svih odredbi ugovora o potrošačkom kreditu osiguranog hipotekom, koje uključuju protučinidbu koju potrošač duguje davatelju kredita i koje su dio pojma „ukupni troškovi kredita za potrošača“, kako je definiran člankom 3. točkom (g) Direktive 2008/48, i stoga dio EKS‑a.

               46

               Međutim, valja utvrditi, s jedne strane, da iz cjelokupnog obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se glavni postupak, koji je u stadiju žalbe podnesene sudu koji je uputio zahtjev, odnosi na najviše dvije vrste odredaba o protučinidbi koju potrošač duguje davatelju kredita i koje su uključene u ugovore o kreditu o kojima je riječ u glavnom postupku, to jest odredbe koje predviđaju „proviziju za rizik“ koju naplaćuje davatelj kredita i odredbe koje mu dopuštaju da pod određenim uvjetima izmijeni kamatnu stopu. U okviru tog spora postavlja se pitanje ulaze li te odredbe u područje primjene članka 4. stavka 6. Zakona br. 193/2000, kojem je svrha članak 4. stavak 2. Direktive 93/13 prenijeti u rumunjsko pravo.

               47

               S druge strane, točan doseg pojmova „glavni predmet“ i „cijena“, u smislu članka 4. stavka 2. Direktive 93/13, ne može biti određen pojmom „ukupni troškovi kredita za potrošača“, u smislu članka 3. točke (g) Direktive 2008/48.

               48

               Naime, potonji pojam je osobito široko definiran, tako da je ukupan iznos svih troškova ili naknada koje snosi potrošač i koje se odnose na isplate koje je on izvršio davatelju kredita i trećima jasno naveden u ugovorima o potrošačkom kreditu, pri čemu takva postupovna obveza pridonosi ostvarenju glavnog cilja transparentnosti čijem ostvarenju teži ta direktiva.

               49

               Nasuprot tome, budući da članak 4. stavak 2. Direktive 93/13 propisuje iznimku od mehanizma sadržajne ocjene nepoštenih odredbi koji je predviđen u sklopu sustava zaštite potrošača što ga je uspostavila ta direktiva, takva odredba mora se usko tumačiti (presuda Kásler i Káslerné Rábai, C‑26/13, EU:C:2014:282, t. 42.).

               50

               Usto, za izraze „glavni predmet ugovora“ i „primjerenost cijene i naknade na jednoj strani, i isporučene usluge i robe na drugoj“ iz članka 4. stavka 2. Direktive 93/13 u pravilu treba u cijeloj Europskoj uniji postići samostalno i ujednačeno tumačenje, do kojeg treba doći uzimajući u obzir kontekst i zadani cilj odredbe o kojoj je riječ (vidjeti, u tom smislu, presudu Kásler i Káslerné Rábai, EU:C:2014:282, t. 37. i 38.).

               51

               U svojoj sudskoj praksi Sud je usto razvio kriterije za tumačenje navedenih pojmova, koji upravo uzimaju u obzir sam cilj Direktive 93/13, to jest onaj kojem je svrha obvezati države članice da propišu mehanizam koji osigurava da bilo koja eventualno nepoštena ugovorna odredba o kojoj se nije pojedinačno pregovaralo može biti podvrgnuta ispitivanju u svrhu zaštite potrošača jer se on nalazi u slabijem položaju u odnosu na poslovni subjekt kako u pogledu pregovaračke snage tako i u pogledu razine obaviještenosti (vidjeti, u tom smislu, presudu Kásler i Káslerné Rábai, EU:C:2014:282, t. 39. i 40.).

               52

               Stoga valja smatrati da sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u biti pita treba li članak 4. stavak 2. Direktive 93/13 tumačiti na način da izrazi „glavni predmet ugovora“ i „primjerenost cijene i naknade na jednoj strani, i isporučene usluge i robe na drugoj“ obuhvaćaju vrste odredaba iz ugovora o kreditu sklopljenih između poslovnog subjekta i potrošačâ, poput onih u glavnom postupku, koje, s jedne strane, davatelju kredita pod određenim uvjetima omogućuju da jednostrano izmijeni kamatnu stopu i, s druge strane, predviđaju „proviziju za rizik“ koju on naplaćuje.

               53

               S tim u vezi, iako je isključivo sud koji je uputio zahtjev dužan izraziti pravno stajalište u vezi s ocjenom konkretne ugovorne odredbe s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, to ne utječe na činjenicu da je Sud nadležan izdvojiti kriterije iz odredbi Direktive 93/13, u konkretnom slučaju članka 4. stavka 2., koje nacionalni sudac može ili mora primijeniti prilikom ispitivanja ugovornih odredbi s obzirom na odredbe Direktive (presuda Kásler i Káslerné Rábai, EU:C:2014:282, t. 45.).

               54

               Sud je presudio da pod ugovornim odredbama koje su obuhvaćene pojmom „glavnog predmeta ugovora“ u smislu članka 4. stavka 2. Direktive 93/13 treba razumjeti one odredbe koje utvrđuju bitne činidbe tog ugovora koje ga određuju kao takvog. S druge strane, odredbe koje su akcesornog značaja u usporedbi s onima koje definiraju samu bit ugovornog odnosa ne mogu biti obuhvaćene navedenim pojmom „glavnog predmeta ugovora“. Sud koji je uputio zahtjev pozvan je ocijeniti je li predmetna odredba bitan dio činidbe dužnika koja se sastoji od otplate iznosa koji mu je davatelj kredita stavio na raspolaganje, uzimajući u obzir narav, opću strukturu i odredbe predmetnog ugovora o kreditu kao i pravni i činjenični kontekst u kojem se potonji nalazi (vidjeti, u tom smislu, presudu Kásler i Káslerné Rábai, EU:C:2014:282, t. 49. do 51.).

               55

               Sud je također smatrao da iz članka 4. stavka 2. Direktive 93/13 proizlazi da je ova druga kategorija ugovornih odredbi, prema kojima se ne može primijeniti provjera eventualne nepoštenosti, ograničenog opsega, s obzirom na to da se odnosi samo na primjerenost predviđene cijene ili naknade i usluge ili robe koju treba zauzvrat isporučiti, a razlog za to izuzimanje leži u činjenici da ne postoji nikakva tablica ili pravni kriterij koji bi mogli dati okvir i smjer provjeri te primjerenosti (vidjeti, u tom smislu, presudu Kásler i Káslerné Rábai, EU:C:2014:282, t. 54. i 55.).

               56

               Odredbe o protučinidbi koju potrošač duguje davatelju kredita ili koje utječu na stvarnu cijenu koju potrošač mora potonjem platiti stoga načelno nisu obuhvaćene tom drugom kategorijom odredaba, osim što se tiče pitanja je li iznos ugovorom ugovorene naknade ili cijene u skladu s uslugom koju je davatelj kredita zauzvrat pružio.

               57

               Kada je riječ osobito o kvalifikaciji, s obzirom na kriterije navedene u točkama 54. do 56. ove presude, ugovornih odredaba o kojima je riječ u glavnom postupku u svrhu primjene članka 4. stavka 2. Direktive 93/13 i, na prvom mjestu, odredaba koje davatelju kredita omogućuju da pod određenim uvjetima jednostrano izmijeni kamatnu stopu, više elemenata ukazuje na to da one ne ulaze u područje primjene izuzimanja predviđenog tom odredbom.

               58

               Naime, najprije valja podsjetiti da je Sud već presudio da slična odredba o mehanizmu izmjene cijena usluge pružene potrošaču nije obuhvaćena člankom 4. stavkom 2. Direktive 93/13 (presuda Invitel, C‑472/10, EU:C:2012:242, t. 23.).

               59

               Nadalje, valja utvrditi da se odredbe koje davatelju kredita omogućuju da jednostrano izmijeni kamatnu stopu izričito pojavljuju u točki 1. podtočki (j) Priloga Direktivi 93/13 koji, u skladu s člankom 3. stavkom 3. potonje direktive, sadrži indikativan i netaksativan popis odredaba koje se mogu smatrati nepoštenima. U točki 2. podtočki (b) tog priloga pobliže se navode uvjeti pod kojima navedena točka 1. podtočka (j) nije u suprotnosti s takvim odredbama.

               60

               Uzimajući u obzir cilj čijem ostvarenju teži Prilog Direktivi 93/13, naime tomu da posluži kao „sivi popis“ odredaba koje se mogu smatrati nepoštenima, uključivanje odredaba poput onih kojima se davatelju kredita omogućuje da jednostrano izmijeni kamatnu stopu u velikom dijelu ne bi imalo koristan učinak kada bi one od početka bile isključene iz ocjene njihove eventualne nepoštenosti na temelju članka 4. stavka 2. Direktive 93/13.

               61

               Isto se odnosi i na primjenjivo rumunjsko zakonodavstvo i osobito na članak 4. stavak 4. Zakona br. 193/2000, kojem je svrha prijenos članka 3. stavka 3. Direktive 93/13 i Priloga koji se spominje tom odredbom, putem mehanizma kojim se uspostavlja „crni popis“ odredaba koje se moraju smatrati nepoštenima. Uostalom, takav mehanizam obuhvaćen je strožim propisima koje države članice, uz poštovanje prava Unije, mogu usvojiti ili zadržati, u području na koje se odnosi Direktiva 93/13, kako bi osigurale najviši stupanj zaštite potrošača, u skladu s njenim člankom 8.

               62

               Usto, pokazatelj akcesornog značaja takvih odredaba može biti i okolnost da se čini da se one, s obzirom na to da prije svega sadrže mehanizam prilagodbe koji davatelju kredita omogućuje da izmijeni odredbu kojom se određuje kamatna stopa, ne mogu odvojiti od te odredbe koja određuje kamatnu stopu koja može biti dio glavnog predmeta ugovora.

               63

               Naposljetku, čini se također da te odredbe izlaze iz područja primjene članka 4. stavka 2. Direktive 93/13 s obzirom na to da se, pod uvjetom da to sud koji je uputio zahtjev provjeri, čini da iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da se na njihovu nepoštenost poziva ne zbog navodne neprimjerenosti između razine izmijenjene stope i bilo koje protučinidbe obavljene u zamjenu za tu izmjenu, već zbog uvjeta i kriterija koji davatelju kredita omogućuju da izvrši tu izmjenu, osobito zbog „znatnih promjena na tržištu novca“.

               64

               Kao drugo, kada je riječ o odredbama kojima se predviđa „provizija za rizik“ koju naplaćuje davatelj kredita, poput onih u glavnom postupku, na temelju više elemenata moguće je smatrati da one nisu obuhvaćene jednom od dviju kategorija izuzimanja predviđenih člankom 4. stavkom 2. Direktive 93/13.

               65

               Najprije se postavlja pitanje mogu li te odredbe biti obuhvaćene izuzimanjem propisanim navedenim člankom 4. stavkom 2. jer se smatra da su one dio ugovornih odredaba koje definiraju „glavni predmet“ ugovora, što je dužan, kako je to već bilo rečeno u točki 54. ove presude, provjeriti sud koji je uputio zahtjev.

               66

               Stoga će taj sud biti dužan ocijeniti, uzimajući u obzir razmatranja navedena u navedenoj točki 54., određuju li te odredbe jednu od bitnih činidaba predviđenih ugovorima o kojima je riječ u glavnom postupku ili su one ipak akcesornog značaja u odnosu na odredbe koje određuju samu bit ugovornog odnosa.

               67

               U okviru te ocjene navedeni sud će osobito morati uzeti u obzir glavni cilj „provizije za rizik“ koji se sastoji od jamstva otplate zajma, što je očito osnovna obveza potrošača koju je on dužan ispuniti u zamjenu za to što mu je iznos zajma stavljen na raspolaganje.

               68

               Usto, uzimajući u obzir cilj zaštite potrošača naveden u točki 51. ove presude kojim se treba voditi prilikom tumačenja odredaba Direktive 93/13, sama činjenica da se „provizija za rizik“ može smatrati relativno velikim dijelom EKS‑a i stoga prihoda koje davatelj kredita stječe na temelju predmetnih ugovora o kreditu načelno nije relevantna za ocjenu određuju li ugovorne odredbe koje predviđaju tu proviziju „glavni predmet“ ugovora.

               69

               Nadalje, sud koji je uputio zahtjev također je dužan ispitati mogu li odredbe kojima je predviđena „provizija za rizik“ koju naplaćuje davatelj kredita, poput onih u glavnom postupku, biti obuhvaćene drugom kategorijom izuzimanjâ iz članka 4. stavka 2. Direktive 93/13. Međutim, čini se da neki elementi spisa kojim raspolaže Sud ipak ukazuju na to da to nije tako.

               70

               Naime, i dalje pod uvjetom da to sud koji je uputio zahtjev provjeri, čini se da neki od navedenih elemenata ukazuju na to da se predmet glavnog postupka ne odnosi na primjerenost iznosa te provizije i bilo koje činidbe davatelja kredita, s obzirom na to da se tvrdi da davatelj kredita ne obavlja nikakvu stvarnu činidbu koja može predstavljati protučinidbu za tu proviziju, tako da se pitanje primjerenosti te provizije ne može postaviti (vidjeti, analogijom, presudu Kásler i Káslerné Rábai, EU:C:2014:282, t. 58.).

               71

               Nasuprot tome, čini se da elementi spisa kojima Sud raspolaže ukazuju na to da se glavni postupak usredotočuje na pitanje razloga koji opravdavaju predmetne odredbe, i osobito na pitanje trebaju li se te odredbe smatrati nepoštenima u smislu članka 3. Direktive 93/13 jer potrošaču nameću plaćanje provizije znatnog iznosa kojoj je cilj jamčiti otplatu zajma, premda se tvrdi da je taj rizik već osiguran hipotekom i da, u zamjenu za tu proviziju, banka ne pruža stvarnu uslugu potrošaču koja je isključivo u njegovom interesu.

               72

               Naposljetku, valja smatrati da, ako bi sud koji je uputio zahtjev s obzirom na elemente koje mu je u odgovoru na postavljeno pitanje pružio Sud zaključio da su predmetne odredbe ipak dio glavnog predmeta ugovora ili da su one u biti sporne s obzirom na primjerenost cijene ili naknade, ostaje činjenica da te odredbe trebaju u svakom slučaju podlijegati procjeni eventualne nepoštenosti ako se utvrdi, što je također dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev, da one nisu jasno i razumljivo sastavljene (vidjeti, u tom smislu, presudu Kásler i Káslerné Rábai, EU:C:2014:282, t. 61.).

               73

               U tom pogledu valja podsjetiti da se ta obveza transparentnosti ugovornih odredbi koju postavljaju članak 4. stavak 2. i članak 5. Direktive 93/13, odredbe koje uostalom imaju isti doseg, ne može ograničiti isključivo na značajku njihove razumljivosti na formalnoj i gramatičkoj razini (vidjeti, u tom smislu, presudu Kásler i Káslerné Rábai, EU:C:2014:282, t. 69. i 71.).

               74

               Iz članaka 3. i 5. Direktive 93/13 kao i točke 1. podtočaka (j) i (l) i točke 2. podtočaka (b) i (d) Priloga toj direktivi osobito proizlazi da je za poštovanje obveze transparentnosti od bitne važnosti činjenica jesu li u ugovoru o kreditu na transparentan način objašnjeni razlozi i pojedinosti mehanizma izmjene kamatne stope i odnos te odredbe s drugim odredbama o isplati naknade davatelju kredita, tako da informirani potrošač na temelju točnih i razumljivih kriterija može predvidjeti ekonomske posljedice koje iz toga za njega proizlaze (vidjeti, u tom smislu, presudu Kásler i Káslerné Rábai, EU:C:2014:282, t. 73.).

               75

               To mora ispitati sudac koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku, s obzirom na sve relevantne elemente činjeničnog stanja, uključujući oglašavanje i obavijesti koje je davatelj kredita učinio dostupnima u sklopu pregovora o sklapanju ugovora o kreditu i vodeći računa o razini pažnje koja se može očekivati od prosječnog potrošača, koji je uredno obaviješten i postupa s dužnom pažnjom i razboritošću (vidjeti, u tom smislu, presudu Kásler i Káslerné Rábai, EU:C:2014:282, t. 74.).

               76

               Međutim, kada je riječ o ugovornim odredbama u glavnom postupku i, kao prvo, o onima koje davatelju kredita omogućuju da jednostrano izmijeni kamatnu stopu, valja se pitati može li potrošač predvidjeti da će davatelj kredita povećati te stope na temelju kriterija, koji na prvi pogled nije previše transparentan, o „znatnim promjenama na tržištu novca“, iako je posljednja formulacija sama po sebi gramatički jasna i razumljiva.

               77

               Kao drugo, što se tiče odredaba koje predviđaju „proviziju za rizik“, postavlja se pitanje izlaže li predmetni ugovor o kreditu na transparentan način razloge koji opravdavaju naknadu koja odgovara toj proviziji, s obzirom na to da se osporava da je davatelj kredita, osim što je preuzeo rizik neotplate za koji se tvrdi da je već osiguran hipotekom, dužan pružiti stvarnu protučinidbu kako bi dobio navedenu proviziju. Usto, čini se da je netransparentnost u navođenju razloga kojima se u ugovorima o kojima je riječ u glavnom postupku opravdavaju te odredbe potvrđena činjenicom, koja se navodi u točki 29. ove presude, da je u ovom slučaju davatelj kredita korisnicima kredita predložio da se naziv navedenih odredaba zamijeni nazivom „provizija za upravljanje kreditom“ a da se pritom ne izmijeni njihov sadržaj.

               78

               S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 4. stavak 2. Direktive 93/13 treba tumačiti na način da u okolnostima poput onih u glavnom postupku izrazi „glavni predmet ugovora“ i „primjerenost cijene i naknade na jednoj strani, i isporučene usluge i robe na drugoj“ načelno ne obuhvaćaju odredbe ugovora o kreditu sklopljenih između poslovnog subjekta i potrošača, poput odredaba u glavnom postupku, koje, s jedne strane, davatelju kredita omogućuju da pod određenim uvjetima jednostrano izmijeni kamatnu stopu i, s druge strane, predviđaju da on primi „proviziju za rizik“. Međutim, sud koji je uputio zahtjev dužan je provjeriti tu kvalifikaciju navedenih ugovornih odredaba s obzirom na narav, opću strukturu i odredbe predmetnih ugovora kao i činjenični i pravni kontekst tih odredaba.

         Troškovi

               79

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenoga, Sud (deveto vijeće) odlučuje:

                     Članak 4. stavak 2. Direktive Vijeća 93/13/EEZ od 5. travnja 1993. o nepoštenim uvjetima u potrošačkim ugovorima treba tumačiti na način da u okolnostima poput onih u glavnom postupku izrazi „glavni predmet ugovora“ i „primjerenost cijene i naknade na jednoj strani i isporučene usluge i robe na drugoj“ načelno ne obuhvaćaju odredbe ugovora o kreditu sklopljenih između poslovnog subjekta i potrošača, poput odredaba u glavnom postupku, koje, s jedne strane, davatelju kredita omogućuju da pod određenim uvjetima jednostrano izmijeni kamatnu stopu i, s druge strane, predviđaju da on primi „proviziju za rizik“. Međutim, sud koji je uputio zahtjev dužan je provjeriti tu kvalifikaciju navedenih ugovornih odredaba s obzirom na narav, opću strukturu i odredbe predmetnih ugovora kao i činjenični i pravni kontekst tih odredaba.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: rumunjski