title: Presuda Općeg suda (osmo vijeće) od 21. svibnja 2014.#Lian Catinis protiv Europske komisije.#Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti koji se odnose na istragu OLAF‑a vezanu uz realizaciju projekta modernizacije infrastrukture u Siriji – Odbijanje pristupa – Izuzeće vezano uz zaštitu svrhe nadzora, istraga ili revizije.#Predmet T‑447/11.

text:
               Stranke
               Osnova
               Operativni dio

            Stranke
            U predmetu T‑447/11,
            Lian Catinis, sa stalnom adresom u Damasku (Sirija), kojeg zastupa S. Pappas, odvjetnik,
            tužitelj,
            protiv
            Europske komisije,  koju zastupaju J.-P. Keppenne i F. Clotuche‑Duvieusart, u svojstvu agenata,
            tuženika,
            povodom zahtjeva za poništenje odluke Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) od 10. lipnja 2011. kojom nije prihvaćen, s jedne strane, navodni zahtjev za zatvaranje istrage OLAF‑a vezane uz realizaciju projekta modernizacije infrastrukture u Siriji, a, s druge strane, zahtjev za pristup određenim dokumentima spisa te istrage,
            OPĆI SUD (osmo vijeće),
            u sastavu: M. Kancheva, u svojstvu predsjednika, C. Wetter (izvjestitelj) i V. Kreuschitz, suci,
            tajnik: S. Spyropoulos, administrator,
            uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 16. siječnja 2014.,
            donosi sljedeću
            Presudu

            Osnova
            Okolnosti spora
            1. Poticanje institucionalne i sektorske modernizacije (ISMF) program je Europske unije čiji je cilj pružiti sirijskim tijelima tehničku pomoć za, između ostalog, gospodarsku modernizaciju središnje uprave.
            2. Nastavno na tvrdnje o postojanju nepravilnosti u provedbi programa ISMF u Siriji, Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) otvorio je 16. listopada 2007. više povezanih istraga kako bi provjerio točnost tih navoda. U tom okviru istražitelji OLAF‑a ispitali su, među ostalim, tužitelja, Liana Catinisa, kao i druge stručnjake zadužene za realizaciju programa u Siriji.
            3. U dopisu od 3. kolovoza 2010. upućenom predstojniku odjela OLAF‑a tužitelj je istaknuo nekoliko primjedbi na vođenje i trajanje istrage te je zatražio njezino zatvaranje.
            4. Dana 23. rujna 2010. jedan od OLAF‑ovih direktora obavijestio je tužitelja da je OLAF‑ova istraga o navodnim nepravilnostima u provedbi programa ISMF u Siriji još u tijeku. Uz navođenje pojašnjenja pravnih okvira politike povjerljivosti istraga taj je direktor zatražio od tužitelja da navede u kojem svojstvu podnosi svoj zahtjev.
            5. Dana 18. listopada 2010. tužitelj je pojasnio da nastupa u privatnom svojstvu i zatražio od OLAF‑a da mu proslijedi dokumente istrage koji se odnose na njega te je ponovno zatražio zatvaranje istrage.
            6. Dopisom od 21. veljače 2011. jedan od OLAF‑ovih direktora odgovorio je tužitelju da je potrebno pružiti više podataka o dokumentima pristup kojima traži na temelju Uredbe (EZ) Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001. od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije (SL L 145, str. 43.). Istim je dopisom tužitelj bio upoznat da u roku od petnaest radnih dana može potvrditi svoj prvotni zahtjev za pristup.
            7. Dana 15. ožujka 2011. tužitelj je podnio ponovni zahtjev u kojem je među ostalim naznačio na koje se dokumente odnosi njegov zahtjev za pristup te je naveo razloge zbog kojih drži da izuzeća od pristupa predviđena člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001 nisu primjenjiva. Tužitelj je također naveo da kašnjenje u vođenju istrage ugrožava njegovo pravo na pravovremeno saslušanje.
            8. Dopisom od 10. lipnja 2011. glavni direktor OLAF‑a obavijestio je tužitelja da se njegov zahtjev za pristup dokumentima ne može prihvatiti. Osobito je naglasio da zainteresirane strane nemaju nikakvo posebno pravo izravnog pristupa spisu OLAF‑ove istrage te je pojasnio razloge zbog kojih na temelju Uredbe br. 1049/2001 nije moguće odobriti pristup osam dokumenata koje je OLAF naposljetku smatrao predmetom zahtjeva za pristup. Međutim, glavni direktor OLAF‑a dao je presliku zapisnika razgovora od 27. studenoga 2007. između tužitelja i dvaju OLAF‑ovih istražitelja, ali ne na temelju Uredbe br. 1049/2001, nego na temelju internih postupovnih pravila.
            Postupak i zahtjevi stranaka
            9. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 9. kolovoza 2011. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
            10. Dana 3. studenoga 2011. Europska komisija podnijela je tajništvu Općeg suda odgovor na tužbu.
            11. Tužitelj nije podnio repliku u za to određenom roku.
            12. Rješenjem od 16. srpnja 2013. Opći sud (šesto vijeće) naložio je Komisiji, na temelju članka 65. točke (b), članka 66. stavka 1. i članka 67. stavka 3. podstavka 3. svojeg Poslovnika, da podnese dokumente o kojima je riječ, ali je odredio da ih se u okviru ovog postupka neće priopćiti tužitelju. Tom zahtjevu je udovoljeno.
            13. Zbog djelomične obnove članstva Općeg suda, sudac izvjestitelj raspoređen je u osmo vijeće slijedom čega je izvršena nova dodjela ovog predmeta kojom je on dodijeljen tom vijeću.
            14. Uslijed spriječenosti predsjednika vijeća, predsjednik Općeg suda odredio je, u skladu s redoslijedom iz članka 6. Poslovnika, prvog suca kao zamjenu za spriječenog suca te, u skladu s člankom 32. stavkom 3. Poslovnika, drugog suca radi popunjavanja vijeća.
            15. Opći sud (osmo vijeće) odlučio je, na temelju izvještaja suca izvjestitelja, otvoriti usmeni postupak.
            16. Saslušana su izlaganja stranaka i odgovori stranaka na pitanja koja je Opći sud postavio na raspravi 16. siječnja 2014.
            17. Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
            – poništi odluke sadržane u dopisu glavnog direktora OLAF‑a od 10. lipnja 2011. kojima je odbijen zahtjev tužitelja za zatvaranje istrage i za odobrenje pristupa njegovom spisu;
            – naloži Komisiji snošenje troškova.
            18. Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
            – odbaci tužbu kao nedopuštenu u dijelu u kojem se ona odnosi na navodnu prešutnu odluku o odbijanju zatvaranja istrage te odbije tužbu kao neosnovanu u dijelu u kojem se ona odnosi na odluku o odbijanju pristupa osobnom spisu tužitelja;
            – naloži tužitelju snošenje troškova.
            Pravo
            19. Tužitelj tvrdi da je OLAF, svojim dopisom glavnog direktora od 10. lipnja 2011., odbio kako njegov glavni zahtjev za zatvaranje istrage tako i njegov zahtjev za pristup spisu predmetne istrage.
            Zahtjev za poništenje navodne prešutne odluke OLAF‑a o odbijanju zatvaranja istrage
            Argumenti stranaka
            20. U prilog svom zahtjevu za poništenje OLAF‑ove navodne prešutne odluke o odbijanju zatvaranja istrage tužitelj u bitnome ističe dva prigovora.
            21. Svojim prvim prigovorom tužitelj tvrdi da je OLAF, produljivanjem istrage preko razumnog roka i propuštanjem informiranja i saslušanja zainteresiranih strana, ne samo teško povrijedio načelo dobre uprave, pretpostavku nevinosti i prava obrane, već i zloupotrijebio svoje ovlasti.
            22. Drugi prigovor koji tužitelj ističe odnosi se na povredu OLAF‑ove obveze navođenja razloga za odluku o nezatvaranju istrage. Propustivši obrazložiti prešutno odbijanje zahtjeva tužitelja za zatvaranje istrage, OLAF je, drži tužitelj, zanemario bitne formalne zahtjeve i povrijedio njegova temeljna prava iz, osobito, članaka 41. i 48. Povelje o temeljnim pravima Europske unije. Tužitelj također smatra da je OLAF, produljenjem istrage preko razumnog roka, tj. dulje od 41 mjeseca, i propuštanjem informiranja tužitelja o tome, zanemario postupovna pravila iz Uredbe (EZ) br. 1073/1999. Europskog parlamenta i Vijeća od 25. svibnja 1999. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (SL 136, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 100.), kao i načela iz OLAF‑ova priručnika o smjernicama za istrage i postupcima kojih se treba držati osoblje. Takvog je stajališta i nadzorni odbor OLAF‑a. Naposljetku, tužitelj ističe da, iako su određene mjere OLAF‑ove istrage okarakterizirane kao pripremne mjere koje nemaju nepovoljan učinak, iz sudske prakse proizlazi da povreda bitnih formalnih zahtjeva i temeljnih prava tijekom pripremnih istraga može dovesti u pitanje zakonitost konačne odluke donesene na temelju OLAF‑ovih istraga.
            23. Komisija drži da se ne može smatrati da dopis glavnog direktora OLAF‑a od 10. lipnja 2011. sadrži prešutno odbijanje zahtjeva za zatvaranje istrage o kojoj je riječ.
            Ocjena Općeg suda
            24. U ovom slučaju tužitelj zahtijeva poništenje navodne prešutne odluke OLAF‑a o odbijanju zatvaranja istrage.
            25. Naime, kako je već upozorio, tužitelj ističe da, s obzirom na to da se dopis glavnog direktora OLAF‑a od 10. lipnja 2011. ne referira na njegov glavni zahtjev kojim traži zatvaranje istrage, iz navedenog izvodi zaključak o prešutnom odbijanju njegova zahtjeva za zatvaranje OLAF‑ove istrage.
            26. Kao prvo, valja utvrditi, kao što to drži i Komisija, da, iako se tužitelj u više navrata žalio na trajanje OLAF‑ove istrage, on nije formalno podnio zahtjev za donošenje odluke o njezinom zatvaranju. U vezi s tim treba reći da je tužitelj doista u svom dopisu od 3. kolovoza 2010. zatražio zatvaranje istrage. Međutim, svojim dopisom od 18. listopada 2010. ponovio je isti zahtjev, ali samo ako zatvaranje istrage bude moguće. Za slučaj da OLAF bude smatrao da u tom stadiju zatvaranje istrage nije moguće, tužitelj je podnio i zahtjev za pristup dokumentima spisa predmetne istrage koji se na njega odnose. U ponovnom zahtjevu od 15. ožujka 2011. tužitelj je istaknuo nove primjedbe na račun trajanja istrage, ali nije zatražio od OLAF‑a da zauzme stajalište o tom pitanju. Slijedom navedenog, uzimajući u obzir cjelokupnu korespondenciju, OLAF je mogao valjano smatrati da zahtjev tužitelja predstavlja samo zahtjev za pristup dokumentima te je iz tog razloga zauzeo stav samo o tom zahtjevu.
            27. Kao drugo, svakako treba istaknuti da Uredba br. 1073/1999 ne sadrži nikakvu odredbu o roku protekom kojeg bi se smatralo da je OLAF donio prešutnu odluku o odbijanju zahtjeva za zatvaranje istrage.
            28. Iz sudske prakse načelno proizlazi da se, u nedostatku izričitih odredaba kojima se određuje rok protekom kojeg se smatra donesenom prešutna odluka od strane institucije pozvane da zauzme stajalište i kojima se definira sadržaj te odluke, sâma šutnja institucije ne može izjednačiti s odlukom, a da se time ne dovede u pitanje sustav pravnih lijekova uspostavljen Ugovorom (presuda Suda od 9. prosinca 2004., Komisija/Greencore, C‑123/03 P, Zb., str. I‑11647., t. 45.; presude Općeg suda od 13. prosinca 1999., SGA/Komisija, T‑189/95, T‑39/96, T‑123/96, Zb., str. II‑3587., t. 27. i Sodima/Komisija, T‑190/95, T‑45/96, Zb., str. II‑3617., t. 32).
            29. Iz iste sudske prakse proizlazi i da se, u određenim specifičnim okolnostima, to načelo ne primjenjuje, slijedom čega se iznimno može smatrati da šutnja ili nepostupanje institucije ima značaj prešutne odluke o odbijanju (presuda Komisija/Greencore, t. 28. gore, t. 45.).
            30. Uredba br. 1073/1999 predviđa samo, u svom članku 6. stavku 5., da „trajanje istrage mora biti razmjerno okolnostima i složenosti slučaja.“ Također, članak 11. stavak 7. spomenute Uredbe određuje da: „Ako neka istraga traje duže od devet mjeseci, direktor izvješćuje Nadzorni odbor o razlozima zbog kojih nije bilo moguće dovršiti istragu te o očekivanom vremenu potrebnom za njezino dovršenje.“ Ta obveza izvještavanja Nadzornog odbora ne stvara izravnu obvezu za OLAF glede trajanja njegovih istraga.
            31. Međutim, valja ustvrditi da tužitelj nije naveo nikakvu posebnu okolnost zbog koje bi se OLAF‑ovu šutnju iznimno moglo izjednačiti s prešutnom odlukom o odbijanju.
            32. Slijedom svega navedenog, tužbeni zahtjev nedopušten je u dijelu kojim se traži poništenje navodne prešutne odluke OLAF‑a o odbijanju zatvaranja istrage.
            33. Nadalje, glede navodne povrede bitnih formalnosti i temeljnih prava, točno je, kako to stoji i u uvodnoj izjavi 10. Uredbe 1073/1999, da se OLAF‑ove istrage moraju voditi uz puno poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda. Međutim, valja ustvrditi da tvrdnje tužitelja, poput one o navodnoj povredi pretpostavke nevinosti, navodnoj povredi prava obrane ili zloupotrebi ovlasti nisu ničime potkrijepljene, slijedom čega ih nije moguće prihvatiti. U svakom slučaju, čak i pod pretpostavkom da je OLAF povrijedio jedno od tih temeljnih prava, to ne mijenja utvrđenje iz točaka 26. do 31. ove presude i ne utječe na dopuštenost prvog tužbenog razloga.
            34. Po pitanju same primjedbe na račun trajanja istrage, valja upozoriti na to da obveza poštovanja razumnog roka vođenja upravnih postupaka predstavlja opće načelo prava Unije poštovanje kojeg osigurava sud Unije i koji je ujedno i sastavni dio prava na dobru upravu iz članka 41. stavka 1. Povelje o temeljnim pravima (vidjeti presudu Općeg suda od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija, T‑48/05, Zb., str. II‑1585., t. 273. i navedenu sudsku praksu). Iz sudske prakse također proizlazi da, u slučaju kad trajanje postupka nije određeno odredbom prava Unije, kao u ovom slučaju (vidjeti točku 30. ove presude), razumnost roka mora se procjenjivati prema svim okolnostima pojedinog predmeta i, osobito, prema značaju spora za zainteresiranu osobu, složenosti predmeta i držanju stranaka u postupku (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, Zb., str. I‑8375., t. 187.).
            35. Valja utvrditi, kao što to tvrdi i tužitelj, da se trajanje istrage dulje od 41 mjeseca, u trenutku pokretanja ovog postupka, može smatrati iznimno dugim. Međutim, u konkretnom slučaju, pitanje opravdanosti takvog roka složenošću predmeta o kojem je riječ nije relevantno za odgovor na ovaj tužbeni razlog koji se odnosi na prešutno odbijanje zahtjeva za zatvaranje predmetne istrage. Naime, u tom pogledu valja istaknuti da bi eventualnu povredu temeljnih prava o kojima je riječ trebalo ocjenjivati u trenutku donošenja, po okončanju OLAF‑ove istrage, odluke koja se odnosi na tužitelja.
            Zahtjev za poništenje OLAF‑ove odluke o odbijanju pristupa tužitelja dokumentima istrage koji se na njega odnose
            Argumenti stranaka
            36. Tužitelj tvrdi da odbijanje pristupa dokumentima iz OLAF‑ove istrage mora biti u dovoljnoj mjeri obrazloženo, nakon konkretne i individualne provjere svakog traženog dokumenta te utvrđenja postojanja stvarne, a ne hipotetske, potrebe zaštite povjerljivosti istrage i učinkovitosti budućih istraga. Međutim, u ovom slučaju, u dopisu glavnog direktora OLAF‑a od 10. lipnja 2011. nije konkretno navedeno u kojoj mjeri traženi dokumenti ugrožavaju interes zaštićen Uredbom br. 1049/2001. Tužitelj također tvrdi da je OLAF, time što mu je odbio pristup dokumentima koji se na njega odnose, nepopravljivo narušio izvršavanje njegovih prava obrane i povrijedio načelo proporcionalnosti.
            37. Komisija osporava tvrdnje tužitelja.
            Ocjena Općeg suda
            38. Valja podsjetiti da, u skladu s njenom uvodnom izjavom 1., Uredba br. 1049/2001 odražava nastojanje izraženo člankom 1. stavkom 2. UEU‑a za obilježavanje novog koraka u procesu stvaranja bliskije veze između naroda Europe, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Kao što stoji u uvodnoj izjavi 2. spomenute Uredbe, pravo na javni pristup dokumentima institucija odraz je njihove demokratičnosti (vidjeti presudu Suda od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, Zb., str. I‑6237., t. 72. i navedenu sudsku praksu).
            39. Slijedom navedenog, svrha je Uredbe br. 1049/2001, kao što to stoji u njenoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1., dati javnosti najšire moguće pravo pristupa dokumentima (vidjeti presudu Švedska/MyTravel i Komisija, t. 38. ove presude, t. 73. i navedenu sudsku praksu).
            40. Dakako, to je pravo ipak podložno određenim ograničenjima utemeljenim na razlozima javnog ili privatnog interesa. Pobliže, spomenuta Uredba, u skladu sa svojom uvodnom izjavom 11., svojim člankom 4. utvrđuje režim izuzeća na temelju kojih institucije mogu odbiti pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo neki od interesa zaštićenih tim člankom (vidjeti presudu Švedska/MyTravel i Komisija, t. 38. ove presude, t. 74. i navedenu sudsku praksu).
            41. Međutim, s obzirom na to da ta izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je tumačiti i primjenjivati restriktivno (vidjeti presudu Švedska/MyTravel i Komisija, t. 38. ove presude, t. 75. i navedenu sudsku praksu).
            42. Slijedom toga, kad institucija o kojoj je riječ odluči uskratiti pristup zatraženom dokumentu, načelno je dužna obrazložiti kako bi pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se institucija poziva. Nadalje, opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska (vidjeti presudu Švedska/MyTravel i Komisija, t. 38. ove presude, t. 76. i navedenu sudsku praksu).
            43. Ta institucija svoje odluke ipak može temeljiti na općim presumpcijama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se na zahtjeve za otkrivanje koji se odnose na dokumente iste vrste mogu primijeniti općenito slični razlozi (vidjeti presudu Suda od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P, t. 45. i navedenu sudsku praksu). Primjena opće presumpcije ne isključuje mogućnost dokazivanja da određeni dokument čije je otkrivanje zatraženo nije obuhvaćen tom presumpcijom ili da, u skladu s člankom 4. stavkom 2., zadnjim dijelom rečenice Uredbe br. 1049/2001, ne postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenta o kojem je riječ. Također, institucija o kojoj je riječ nije dužna svoju odluku utemeljiti na spomenutoj općoj presumpciji. Ona uvijek može izvršiti konkretnu provjeru dokumenata na koje se zahtjev za pristup odnosi i pružiti takvo obrazloženje (gore navedena presuda LPN i Finska/Komisija, t. 66. i 67.).
            44. Upravo u svjetlu tih načela valja ispitati zahtjev tužitelja za poništenje odluke OLAF‑a o odbijanju njegova zahtjeva za pristup dokumentima o istrazi koji se na njega odnose.
            45. U dopisu svojega glavnog direktora od 10. lipnja 2011. OLAF je naveo osam dokumenata pristup kojima je zatražio tužitelj i, nakon što je obavio konkretnu provjeru tih dokumenata, naveo je razloge zbog kojih se isti ne smiju otkriti.
            46. Tužitelj je zatražio pristup sljedećim dokumentima:
            – zapisniku razgovora od 27. studenoga 2007. (u daljnjem tekstu: dokument 1);
            – dopisu OLAF‑a od 21. svibnja 2010. (u daljnjem tekstu: dokument 2);
            – internoj odluci OLAF‑a od 16. listopada 2007. o imenovanju istražitelja (u daljnjem tekstu: dokument 3);
            – izvještaju o provjeri na licu mjesta od 29. srpnja 2010. (u daljnjem tekstu: dokument 4);
            – dopisu OLAF‑a zaprimljenom 14. rujna 2010. (u daljnjem tekstu: dokument 5);
            – dopisu upućenom OLAF‑u, zaprimljenom 25. lipnja 2009. (u daljnjem tekstu: dokument 6);
            – obavijesti upućenoj Nadzornom odboru OLAF‑a od 19. rujna 2008., o predmetu koji je otvoren već više od devet mjeseci (u daljnjem tekstu: dokument 7);
            – otvaranju vanjske istrage od 16. listopada 2007. (u daljnjem tekstu: dokument 8).
            47. Glede argumenata koje je tužitelj iznio u potporu svom tužbenom zahtjevu za poništenje OLAF‑ove odluke o odbijanju pristupa zatraženim dokumentima, najprije treba utvrditi je li OLAF ispunio svoju obvezu obrazlaganja, zatim provjeriti jesu li ta obrazloženja u pogledu izuzeća na koja se on poziva opravdana te naposljetku postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava pristup dokumentima o kojima je riječ.
            48. Kao prvo, valja ustvrditi da je OLAF ispunio svoju obvezu obrazlaganja. U tom pogledu treba reći da je obveza institucije koja je odbila pristup dokumentu pružiti obrazloženje iz kojeg se može shvatiti i provjeriti, s jedne strane, odnosi li se doista zatraženi dokument na područje obuhvaćeno izuzećem koje se ističe, i, s druge strane, postoji li doista potreba zaštite koja se odnosi na to izuzeće (vidjeti presudu Općeg suda od 12. rujna 2013., Besselink/Vijeće, T‑331/11, t. 99. i navedenu sudsku praksu).
            49. U konkretnom slučaju, OLAF je tužitelju jasno naveo izuzeća na kojima je utemeljio svoje odbijanje pristupa spornim dokumentima, nabrajajući: kao prvo, izuzeće iz članka 4. stavka 2. alineje 3. Uredbe br. 1049/2001 vezano uz zaštitu svrhe nadzora, istraga ili revizije te izuzeće iz članka 4. stavka 1. točke (b) iste Uredbe vezano uz privatnost i integritet pojedinca, koja se odnose na sve dokumente; potom kao drugo, izuzeće iz članka 4. stavka 3. podstavka 1. iste Uredbe, vezano uz proces odlučivanja institucije, koje se odnosi na dokumente 1, 3, 4, 7 i 8; te kao treće, izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 2. alinejom 1. iste Uredbe, vezano uz zaštitu komercijalnih interesa, a koje se odnosi na dokumente 1, 2, 4, 6 i 7.
            50. Prema dopisu glavnog direktora OLAF‑a od 10. lipnja 2011., dokumenti 1, 3, 4 ,7 i 8 sastavljeni su za internu upotrebu i čine dio rasprava i prethodnih konzultacija u okviru OLAF‑a. Dokumenti 2, 4 i 5 odnose se na korespondenciju između OLAF‑a i nadležnih nacionalnih tijela te sadrže operativne informacije razmijenjene u okviru istražnih radnji OLAF‑a i nacionalnih tijela u određenim posebnim slučajevima. Naposljetku, dokument 6 odnosi se na dopis jednog drugog gospodarskog subjekta kojim se pružaju podaci korisni za OLAF. Svi ti dokumenti obuhvaćeni su izuzećima predviđenim člankom 4. Uredbe br. 1049/2001. Nadalje, OLAF je ispitao postoji li prevladavajući javni interes te zaključio da to nije slučaj. U tom pogledu istaknuo je da je, uzimajući u obzir posebnosti istraga prijevara i osobito povjerljiv karakter podataka koje prikuplja OLAF, potrebno raspolagati jasnim elementima koji dokazuju postojanje prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje dokumenata o istrazi javnosti. Naposljetku, OLAF je ispitao mogućnost odobravanja djelomičnog pristupa zatraženim dokumentima, ali je, s obzirom na to da su podaci sadržani u tim dokumentima obuhvaćeni najmanje jednim od istaknutih izuzeća, zaključio da se taj pristup ne može odobriti.
            51. Kao drugo, glede osnovanosti odluke OLAF‑a o odbijanju pristupa tužitelja spomenutim dokumentima, a u vezi s istaknutim izuzećima, osobito izuzećem iz članka 4. stavka 2. alineje 3. Uredbe br. 1049/2001 koje se odnosi na zaštitu svrhe nadzora, istraga i revizije, nesporno je da osam dokumenata o kojima je riječ čini dio istražnih radnji u smislu tog članka te da su u trenutku donošenja spomenute odluke istražne radnje bile u tijeku.
            52. Slijedom navedenog, OLAF se načelno imao pravo pozvati na izuzeće iz članka 4. stavka 2. alineje 3. Uredbe br. 1049/2001. (vidjeti u tom smislu presudu Općeg suda od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija, T‑391/03 i T‑70/04, Zb., str. II‑2023., t. 113.).
            53. Točno je da dokument koji se odnosi na radnju nadzora ili istražnu radnju sam za sebe ne može opravdati primjenu istaknutog izuzeća. Institucija o kojoj je riječ dužna je također obrazložiti na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001.
            54. Međutim, u konkretnom slučaju, valja u tom pogledu ustvrditi da je OLAF u dopisu svojeg glavnog direktora od 10. lipnja 2011. naveo razloge zbog kojih bi otkrivanje dokumenata pristup kojima je bio zatražen ugrozilo zaštićeni interes. Stoga bi, pored činjenice da su se dokumenti 1 do 8 stvarno odnosili na istragu u tijeku, više dokumenata iznijelo na vidjelo dokaze prikupljene iz različitih izvora pa bi otkrivanje moglo biti znak upozorenja osobama ili tijelima obuhvaćenim istragom prije nego što budu prikupljeni svi dokazi. Nadalje, ti bi dokumenti mogli služiti kao dokaz u postupcima pred nacionalnim sudovima te bi se njihovim otkrivanjem moglo ugroziti njihovo učinkovito korištenje od strane tih sudova. Povrh toga, dokumenti 1, 2, 4, 5 i 7 mogli bi otkriti OLAF‑ovu strategiju i vođenje istrage. Njihovim bi se otkrivanjem pružili podaci o metodama rada u ovom slučaju, što bi ugrozilo učinkovitost OLAF‑ovih zadaća. Dokumenti 2, 4 i 5 odnose se na razmjenu podataka s nacionalnim tijelima u okviru ove istrage pa bi njihovo otkrivanje moglo ugroziti ozračje uzajamnog povjerenja neophodno za dobro odvijanje suradnje s nacionalnim tijelima u okviru istrage o kojoj je riječ. K tome, otkrivanjem tih dokumenata obznanile bi se strategije istrage, poduzete radnje i tumačenje postupaka. Naposljetku, otkrivanje dokumenata javnosti, poput primjerice dokumenta 6, odnosno dopisa jednog gospodarskog subjekta kojim se pružaju informacije OLAF‑u, izložio bi se pružatelj informacija uslijed čega njegov identitet više ne bi bio zaštićen, a čime bi se obeshrabrilo pojedince u pružanju informacija o eventualnim prijevarama i posljedično OLAF‑u i Komisiji uskratili podaci potrebni za pokretanje istraga kojima je cilj zaštita financijskih interesa Unije.
            55. Nadalje, primjedbu o nerazumnom trajanju istrage o kojoj je riječ valja odbiti kao bespredmetnu. Naime, čak i pod pretpostavkom da se utvrdi nerazumno trajanje istrage, to ne može dovesti u pitanje zakonitost odluke OLAF‑a o odbijanju pristupa tužitelja spomenutim dokumentima glede istaknutih izuzeća.
            56. Slijedom svega navedenog, preostaje zaključiti da je OLAF mogao valjano smatrati da bi otkrivanje dokumenata pristup kojima je bio zatražen moglo ugroziti istragu u tijeku.
            57. Također, tužitelj u prilog ovom tužbenom razlogu nije iznio nijedan argument s ciljem pobijanja OLAF‑ovog zaključka da se ne može odobriti djelomičan pristup.
            58. Naposljetku, glede prevladavajućeg javnog interesa u smislu članka 4. stavka 2. zadnje rečenice Uredbe 1049/2001, valja podsjetiti da iz dopisa glavnog direktora OLAF‑a proizlazi da u ovom slučaju takav interes ne postoji.
            59. Ta ocjena nepostojanja prevladavajućeg interesa u smislu zadnje rečenice članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 nije ni u čemu pogrešna.
            60. Naime, valja utvrditi da su istražne radnje, u trenutku donošenja odluke OLAF‑a o odbijanju pristupa tužitelja dokumentima o kojima je riječ, bile u tijeku. K tome, tužitelj pred Općim sudom nije istaknuo nijedan podrobni argument na temelju kojeg bi se moglo zaključiti da je OLAF pogriješio držeći da ne postoji prevladavajući javni interes koji bi, u skladu s člankom 4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001, opravdavao otkrivanje dokumenata o kojima je riječ.
            61. Glede tužiteljeve tvrdnje da prava obrane predstavljaju prevladavajući javni interes, dovoljno je ustvrditi da pravo na pristup dokumentima ne ovisi o naravi pojedinačnog interesa koji osoba koja traži pristup može ili ne mora imati za dobivanje traženog podatka (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, Zb., str. I‑1233., t. 44.).
            62. Također, argument tužitelja sukladno kojem činjenica uskrate pristupa spisu povrjeđuje njegova prava obrane i protivna je članku 42. i članku 48. stavku 2. Povelje o temeljnim pravima, ne može se prihvatiti. U tom pogledu, valja kao prvo podsjetiti da je ovaj postupak pokrenut na temelju Uredbe br. 1049/2001 zbog odbijanja pristupa dokumentima. Kao drugo, nesporno je da u trenutku pokretanja ovog postupka istražne radnje još nisu bile završene i na temelju njih još nije bio sastavljen konačni izvještaj niti donesena odluka. Napokon, protivno onome što tvrdi tužitelj, cilj je Uredbe 1049/2001 osigurati svima pristup dokumentima, slijedom čega jednom otkriven dokument, u skladu s njezinim odredbama, ulazi o javnu domenu.
            63. Povrh toga, u ovom kontekstu valja istaknuti da, neovisno o pravima koja postoje na temelju Uredbe br. 1049/2001, OLAF osobi na koju se istraga koja je u tijeku navodno odnosi nije dužan odobriti pristup dokumentima spisa te istrage (vidjeti u tom smislu presudu od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija, t. 34. ove presude, t. 255. do 258.).
            64. U tom pogledu valja reći da se pristup dokumentima spisâ OLAF‑ove istrage, osim prava osobe o kojoj je riječ da dobije zapisnik svojeg razgovora s OLAF‑om, stvarno odvija tijekom postupka nadzora. Naime, konačna preporuka OLAF‑a podnosi se nadležnim tijelima Unije ili nacionalnim tijelima. Ako ta tijela osobi na koju se istraga odnosi, u ovom slučaju tužitelju, namjeravaju izreći sankciju, moraju mu pružiti mogućnost izvršavanja njegovih prava obrane u skladu s primjenjivim upravnim ili kaznenim postupkom. Tužitelj će tako biti u mogućnosti koristiti se, posredstvom tih tijela, raspoloživim pravnim sredstvima, uz poštovanje primjenjivih postupovnih pravila.
            65. Zaključno, kako to proizlazi iz prethodno navedenog, OLAF je valjano odbio pristup zatraženim dokumentima, pozivajući se na izuzeće iz članka 4. stavka 2. alineje 3. Uredbe br. 1049/2001.
            66. Stoga tužbu valja odbiti, bez potrebe ispitivanja argumentacije tužitelja koja se odnosi na druga izuzeća na koja se OLAF poziva u svrhu opravdavanja svog odbijanja pristupa dokumentima o kojima je riječ.
            Troškovi
            67. Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, istome valja naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Komisije.

            Operativni dio
            Slijedom navedenog,
            OPĆI SUD (osmo vijeće)
            proglašava i presuđuje:
            1. Tužba se odbija.
            2. Nalaže se Lianu Catinisu snošenje troškova.


title: Presuda Suda (deveto vijeće) od 15. svibnja 2014. # Szatmári Malom Kft. protiv Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve. # Zahtjev za prethodnu odluku: Kúria - Mađarska. # Poljoprivreda - EPFRR - Uredba (EZ) br. 1698/2005 - Članci 20., 26. i 28. - Potpore za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava i potpore za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim i šumskim proizvodima - Uvjeti prihvatljivosti - Nadležnost država članica - Potpore u korist modernizacije postojećih kapaciteta mlinova - Mlinovi zamijenjeni novim jedinstvenim mlinom bez povećanja kapaciteta - Isključenje - Načelo jednakog postupanja. # Predmet C-135/13.

text:
         PRESUDA SUDA (deveto vijeće)
      15. svibnja 2014. (
            *1
         )
      „Poljoprivreda — EPFRR — Uredba (EZ) br. 1698/2005 — Članci 20., 26. i 28. — Potpore za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava i potpore za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim i šumskim proizvodima — Uvjeti prihvatljivosti — Nadležnost država članica — Potpore u korist modernizacije postojećih kapaciteta mlinova — Mlinovi zamijenjeni novim jedinstvenim mlinom bez povećanja kapaciteta — Isključenje — Načelo jednakog postupanja“
      U predmetu C‑135/13,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Kúria (Mađarska), odlukom od 31. siječnja 2013., koju je Sud zaprimio 18. ožujka 2013., u postupku

         Szatmári Malom Kft.

      protiv

         Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve,
      SUD (deveto vijeće),
      u sastavu: M. Safjan, predsjednik vijeća, A. Prechal (izvjestiteljica) i K. Jürimaë, suci,
      nezavisni odvjetnik: P. Cruz Villalón,
      tajnik: I. Illéssy, administrator,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 6. ožujka 2014.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               —

               za Szatmári Malom Kft., F. Simonné dr. Zsúnyi, ügyvédek,

               —

               za Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve, A. Ivanovits, ügyvédek,

               —

               za mađarsku vladu, M. Z. Fehér i K. Szíjjártó, u svojstvu agenata,

               —

               za grčku vladu, I. Chalkias i X. Basakou, u svojstvu agenata,

               —

               za Europsku komisiju, A. Sipos, J. Aquilina i V. Bottka, u svojstvu agenata,

         odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez njegovog mišljenja,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 20. točke (b), članka 26. stavka 1. točke (a) i članka 28. stavka 1. točke (a) Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.).

               2

               Zahtjev je upućen u okviru spora između Szatmári Malom Kft. (u daljnjem tekstu: Szatmári Malom) i Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (Ured za poljoprivredu i ruralni razvoj) u pogledu odluke potonjeg kojom je prvonavedenom odbijena dodjela potpore na ime EPFRR‑a.

         Pravni okvir

         Pravo Unije

               3

               Uvodne izjave 9., 11., 13., 20., 21., 23. i 61. Uredbe br. 1698/2005 navode:

                        „(9)

                        Na temelju strateških smjernica svaka država članica priprema svoj strateški plan ruralnog razvoja što čini referentni okvir za pripremu programa ruralnog razvoja. […]

                  [...]

                        (11)

                        Kako bi se osigurao održivi razvoj ruralnih područja nužno je usmjeriti se na ograničen broj osnovnih ciljeva na razini Zajednice povezanih s poljoprivrednom i šumarskom konkurentnosti, upravljanjem zemljištem i okolišem, kvalitetom života i proširenja proizvodnih djelatnosti u tim područjima, uzimajući u obzir različitost situacija, od udaljenih ruralnih područja pogođenih depopulacijom i propadanjem do prigradskih ruralnih područja pod sve većim pritiskom iz urbanih središta.

                  [...]

                        (13)

                        Kako bi se postigao cilj poboljšanja konkurentnosti poljoprivrednih i šumarskih sektora važno je stvoriti jasne razvojne strategije usmjerene povećanju i prilagodbi ljudskog potencijala, fizičkog potencijala i kakvoće poljoprivredne proizvodnje.

                  [...]

                        (20)

                        S obzirom na fizički potencijal, potrebno je utvrditi niz mjera za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava, poboljšanje ekonomske vrijednosti šuma, povećanje vrijednosti poljoprivrednih i šumskih proizvoda, promicanje razvoja novih proizvoda, procesa i tehnologija u poljoprivredi i prehrambenom i šumarskom sektoru, poboljšanje i razvoj poljoprivredne i šumarske infrastrukture, obnavljanje poljoprivrednog proizvodnog potencijala oštećenog elementarnim nepogodama, te uvođenje odgovarajućih preventivnih mjera.

                        (21)

                        Svrha je potpora Zajednice za ulaganja u farme modernizacija poljoprivrednih gospodarstava kako bi poboljšali svoje ekonomske rezultate kroz bolje korištenje proizvodnih čimbenika uključujući nove tehnologije i inovacije koje pridonose kvaliteti, organske proizvode i proširenje proizvodnog programa na i izvan farme uključujući neprehrambene sektore i energetske usjeve kao i poboljšanje statusa poljoprivrednih gospodarstava u vezi sa sigurnosti za okoliš, sigurnosti na radnom mjestu, higijene i dobrobiti životinja [...]

                  [...]

                        (23)

                        Poboljšanja u preradi i promidžbi primarnih poljoprivrednih i šumskih proizvoda trebalo bi poticati putem potpore za ulaganja usmjerene na poboljšanje učinkovitosti preradbenog i promidžbenog sektora, na promicanje prerade poljoprivredne i šumarske proizvodnje za obnovljivu energiju, uvođenje novih tehnologija i inovacija, otvaranje novih tržišnih mogućnosti za poljoprivredne i šumske proizvode, isticanje kvalitete, poboljšanje zaštite okoliša, sigurnosti na radnom mjestu, higijene i dobrobiti životinja kojima su cilj, općenito, mikro, mala i srednja poduzeća i drugi poduzetnici do određene veličine koji imaju bolju poziciju za povećanje vrijednosti lokalnih proizvoda […]

                  [...]

                        (61)

                        U skladu s načelom supsidijarnosti i uz mogućnost iznimki, potrebna su nacionalna pravila o utvrđivanju prava na potrošnju.“

               4

               Članak 2. točke (c) do (e) Uredbe br. 1698/2005 sadrži sljedeće definicije:
               „[…]

                        (c)

                        ‚os’: koherentna skupina mjera s određenim ciljevima koji proizlaze izravno iz njihove provedbe i pridonose jednom ili više ciljeva navedenih u članku 4.;

                        (d)

                        ‚mjera’: niz aktivnosti koje pridonose provedbi osi […];

                        (e)

                        ‚aktivnost’: projekt, ugovor ili dogovor, ili druga radnja odabrana prema kriterijima predviđenim za određeni program ruralnog razvoja, a provodi ih jedan ili više korisnika u svrhu postizanja ciljeva navedenih u članku 4.“.

               5

               Članak 11. stavci 1. i 2. navedene uredbe propisuje:
               „1.   Svaka država članica predaje nacionalni strateški plan gdje naznačuje prioritete djelovanja EPFRR‑a i odnosne države članice uzimajući u obzir strateške smjernice Zajednice, njihove specifične ciljeve, doprinos EPFRR‑a i ostale financijske resurse.
               2.   […] Provodi se putem programa za ruralni razvoj.“

               6

               Članak 15. stavak 1. prvi podstavak te uredbe predviđa:
               „EPFRR djeluje u državama članicama putem programa ruralnog razvoja. Takvi programi provode strategiju ruralnog razvoja kroz niz mjera svrstanih u skupine u skladu s osima definiranim u glavi IV., za čije će se ostvarivanje tražiti pomoć od EPFRR‑a. […]“

               7

               Članak 16. točka (c) Uredbe br. 1698/2005 propisuje:
               „Svaki program ruralnog razvoja uključuje:
               [...]

                        (c)

                        informacije o osima i predloženim mjerama za svaku os i njihov opis […]“

               8

               Članak 18. navedene uredbe predviđa:
               „1.   Programe ruralnog razvoja utvrđuje država članica […]
               [...]
               3.   Komisija procjenjuje predložene programe na osnovu njihove usklađenosti sa strateškim smjernicama Zajednice, nacionalnim strateškim planovima i ovom Uredbom.
               Ako Komisija drži da neki program ruralnog razvoja nije usklađen sa strateškim smjernicama Zajednice, nacionalnim strateškim planovima ili ovom Uredbom, traži od države članice reviziju predloženog programa u smislu takve usklađenosti.
               4.   Svaki program ruralnog razvitka odobrava se u skladu s postupkom opisanim u članku 90. stavku 2.“

               9

               U okviru uređenja potpore osi 1, naslovljene „Poboljšanje konkurentnosti poljoprivrednog i šumarskog sektora“, članak 20. te uredbe propisuje:
               „Potpora usmjerena konkurentnosti poljoprivrednog i šumarskog sektora bavi se:
               [...]

                        (b)

                        mjerama usmjerenim na restrukturiranje i razvoj fizičkog potencijala te promicanje inovacija putem:

                                 i.

                                 modernizacije poljoprivrednih gospodarstava;

                           [...]

                                 iii.

                                 dodavanja vrijednosti poljoprivrednim i šumskim proizvodima;

                  [...]“

               10

               Članak 26. Uredbe br. 1698/2005, naslovljen „Modernizacija poljoprivrednih gospodarstava“, u svojem stavku 1. propisuje:
               „Potpora navedena u članku 20. točki (b) podtočki i. odobrava se za stvarna i/ili nematerijalna ulaganja koja:

                        (a)

                        poboljšavaju ukupne rezultate poljoprivrednoga gospodarstva, […]

                  [...]“

               11

               Članak 28. navedene uredbe, naslovljen „Dodavanje vrijednosti poljoprivrednim i šumskim proizvodima“, u svojem stavku 1. propisuje:
               „Potpora navedena u članku 20. točki (b) podtočki iii. odobrava se za materijalna i/ili nematerijalna ulaganja koja:

                        (a)

                        poboljšavaju ukupne rezultate poduzetnika;

                        (b)

                        se tiču:

                                 —

                                 prerade i/ili stavljanja na tržište proizvoda pokrivenih Prilogom I. Ugovoru, osim ribarskih proizvoda, te šumskih proizvoda, […]

                  [...]“

               12

               Članak 71. stavak 3. prvi podstavak te uredbe propisuje:
               „Pravila o prihvatljivosti troškova dodjele potpora određuju se na nacionalnoj razini, a predmetom su posebnih uvjeta utvrđenih u ovoj Uredbi za određene mjere ruralnog razvoja.“

         Mađarsko pravo

               13

               U skladu s člankom 1. Zakona br. 47/2008 ministra za poljoprivredu i ruralni razvoj od 17. travnja 2008. o uvjetima dodjele potpore za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima na ime EPFRR‑a [Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a mezőgazdasági termékek értéknöveléséhez nyújtandó támogatások részletes feltételeiről szóló 47/2008. (IV. 17.) FVM rendelet] (u daljnjem tekstu: Zakon br. 47):
               „Potpora ima za cilj, poboljšanjem prerade i promidžbe poljoprivrednih proizvoda ili uvođenjem novih proizvoda, postupaka ili tehnologija, poboljšati ukupne rezultate i konkurentnost poljoprivrednih gospodarstava i poduzetnika u prehrambenoj industriji, poboljšati uvjete sigurnosti i higijene hrane te smanjiti utjecaj na okoliš.“

               14

               Članak 6. stavak 3. Zakona br. 47 propisuje:
               „U odnosu na proizvode obuhvaćene oznakama kombinirane nomenklature (KN) koje počinju s 0203, 0401 i 1101 do 1104 kao i oznakama KN‑a 0206 30 00 do 0206 80 10 i 0207 11 10 do 0207 14 99 potpora se može dodijeliti za aktivnosti isključivo namijenjene modernizaciji postojećih kapaciteta mlinova, mljekara i klaonica.“

               15

               U skladu s člankom 12. navedenog zakona:
               „Ovaj zakon sadrži potrebne odredbe za provedbu članaka 26. i 28. Uredbe [br. 1698/2005].“

         Glavni postupak i prethodna pitanja

               16

               Szatmári Malom 30. studenoga 2009. podnio je zahtjev za potporu na ime dodavanja vrijednosti poljoprivrednim proizvodima. U skladu s tim zahtjevom Szatmári Malom u Veszprém‑Kádárti (Mađarska) planirao je uspostavljanje novog mlina koji udružuje kapacitete triju postojećih mlinova koje bi istodobno počeo zatvarati.

               17

               Le Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve odbio je prihvatiti taj zahtjev zato što se na temelju članka 6. stavka 3. Zakona br. 47 potpora može dodijeliti samo za modernizaciju postojećih mlinova, a ne za uspostavljanje novog mlina na novom mjestu.

               18

               Szatmári Malom podnio je tužbu protiv te odluke pred Jász‑Nagykun‑Szolnok Megyei Bíróság (županijski sud u Jász‑Nagykun‑Szolnoku). Priznajući da nacionalni propis o kojem je riječ ima za cilj spriječiti povećanje broja mlinarskih poduzeća, Szatmári Malom u prilog toj tužbi istaknuo je da mu korištenje oslobođenog kapaciteta triju zatvorenih mlinova u konkretnom slučaju treba omogućiti obavljanje djelatnosti već postojeće proizvodnje u modernijim uvjetima uz posljedično poboljšanje ukupnih rezultata poduzetnika.

               19

               Navedena tužba odbijena je presudom Jász‑Nagykun‑Szolnok Megyei Bíróság od 14. studenoga 2011. Taj je sud smatrao da se članak 1. i članak 6. stavak 3. Zakona br. 47 ne mogu tumačiti tako da bi druga od tih dviju odredaba dopuštala i dodjelu potpore razvojnim mjerama ostvarenima uslijed oslobođenih proizvodnih kapaciteta zatvaranjem postojećih mlinova. U tom pogledu, taj je sud, među ostalim, istaknuo da članak 12. Zakona br. 47 naglašava da on utvrđuje uvjete za provedbu članaka 26. i 28. Uredbe br. 1698/2005 i da članak 20. točka (b) podtočka i. te uredbe, na koji upućuje navedeni članak 26., jamči ostvarenje mjera modernizacije, ali ne i stvaranje novih proizvodnih jedinica.

               20

               U prilog žalbi koju je protiv te presude podnio pred Kúriom, Szatmári Malom, među ostalim, ističe da se presuda temelji na pogrešnom tumačenju Uredbe br. 1698/2005. Naime, tvrdi da Jász‑Nagykun‑Szolnok Megyei Bíróság pogrešno upućuje na članak 20. točku (b) podtočku i. te uredbe jer sporni zahtjev za potporu nije podnesen na ime modernizacije poljoprivrednog gospodarstva iz te odredbe, nego na ime dodavanja vrijednosti poljoprivrednim proizvodima, slučaja koji je obuhvaćen samim člankom 28. te uredbe, a koji predviđa dodjelu potpora s ciljem poboljšanja ukupnih rezultata poduzetnika.

               21

               Međutim, prema Szatmári Malomu, projekt u glavnom postupku ispunjava zahtjeve iz te potonje odredbe, tako da bi jedino tumačenje Zakona br. 47 koje dopušta dodjelu zatražene potpore bilo takvo da bi osiguralo, u skladu s načelom nadređenosti prava Unije, sukladnost tog zakona s odredbama Uredbe br. 1698/2005.

               22

               Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve, s druge strane, ističe da se njegova odluka temeljila jedino na Zakonu br. 47, tako da Jász‑Nagykun‑Szolnok Megyei Bíróság nije morao tumačiti odredbe Uredbe br. 1698/2005. Prema tom uredu, članak 6. stavak 3. navedenog zakona u svakom je slučaju u skladu s tom uredbom.

               23

               U tim je okolnostima Kúria odlučila prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                        „1)

                        Odgovara li činjenica da poduzetnik želi stvoriti novu proizvodnu jedinicu zatvaranjem postojećih jedinica, ali bez povećanja postojećeg kapaciteta, pojmu poboljšanja ukupnih rezultata poljoprivrednog gospodarstva, upotrijebljenom u članku 26. stavku 1. točki (a) [Uredbe br. 1698/2005]?

                        2)

                        Može li se ulaganje koje planira tužitelj smatrati ulaganjem koje ima za cilj poboljšanje ukupnih rezultata poduzetnika u smislu članka 20. točke (b) podtočke iii. i članka 28. stavka 1. točke (a) [Uredbe br. 1698/2005]?

                        3)

                        Sadrži li članak 6. stavak 3. [Zakona br. 47] odredbu u skladu s člankom 28. stavkom 1. točkom (a) [Uredbe br. 1698/2005], budući da predviđa potporu za mjere koje u pogledu mlinova imaju za cilj jedino modernizaciju postojećeg kapaciteta? Dopušta li [ta uredba] donošenje nacionalnog propisa koji zbog ekonomskih razloga isključuje dodjelu potpore za određene razvojne mjere?“

         O prethodnim pitanjima

         Prvo pitanje

               24

               Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 26. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 tumačiti tako da pojam poboljšanja ukupnih rezultata poljoprivrednog gospodarstva, u smislu te odredbe, može obuhvaćati mjeru kojom poduzetnik čija je djelatnost korištenje mlinovima zatvara postojeće mlinove radi njihove zamjene novim mlinom bez povećanja postojećeg kapaciteta.

               25

               Najprije treba naglasiti da se, kao što to proizlazi iz samog teksta, navedena odredba, poput, među ostalim, članka 20. točke (b) podtočke i. Uredbe br. 1698/2005, kojem precizira doseg, odnosi na „poljoprivredna gospodarstva“.

               26

               U svojim očitovanjima Komisija je u tom pogledu istaknula da se mlinovi ne mogu smatrati poljoprivrednim gospodarstvima u smislu navedenih odredaba jer se one ne mogu primijeniti u slučaju takve mjere kao što je ona u glavnom postupku.

               27

               U tom pogledu najprije treba podsjetiti da, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 61. i članka 71. stavka 3. Uredbe br. 1698/2005, ako se prihvatljivi troškovi, kao opće pravilo, određuju na nacionalnoj razini, to je slučaj jedino ako se poštuju posebni uvjeti utvrđeni u okviru navedene uredbe za određene mjere ruralnog razvoja (presuda Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, t. 38.).

               28

               Potpora za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava predviđenu u članku 20. točki (b) podtočki i. i članku 26. Uredbe br. 1698/2005 odnosi se na takvu mjeru i odgovarajući uvjet prihvatljivosti da se potpora dodijeli „poljoprivrednom gospodarstvu“ predstavlja poseban uvjet te mjere.

               29

               Nadalje, treba podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, iz zahtjeva kako ujednačene primjene prava Unije tako i načela jednakosti proizlazi da tekst odredbe prava Unije koja ne sadrži izričito upućivanje na pravo država članica radi određivanja svojeg smisla i dosega mora u cijeloj Europskoj uniji imati samostalno i jedinstveno tumačenje (vidjeti osobito presudu Ketelä, EU:C:2012:673, t. 34. i navedenu sudsku praksu).

               30

               Pojam poljoprivrednog gospodarstva nigdje u Uredbi 1698/2005 nije definiran.

               31

               U tim okolnostima, utvrđivanje značenja i dosega pojmova za koje pravo Unije ne daje nikakvu definiciju treba provesti u skladu s uobičajenim smislom u jeziku koji se u danom trenutku koristi, uzimajući u obzir kontekst u kojem se oni koriste i ciljeve postavljene propisom kojem pripadaju (presuda Ketelä, EU:C:2012:673, t. 51. i navedena sudska praksa).

               32

               Što se tiče pojmova upotrijebljenih u članku 26. Uredbe br. 1698/2005, treba podsjetiti da je Sud već ustvrdio da se doseg izraza poput „poljoprivrednog gospodarstva“ može, među ostalim, razlikovati s obzirom na posebne ciljeve postavljene odredbama prava Unije o kojima je riječ (vidjeti presudu Azienda Avicola Sant’Anna, 85/77, EU:C:1978:38, t. 9.).

               33

               U pogledu konteksta u kojem se nalazi navedena odredba, iz uvodnih izjava 13. i 20. Uredbe br. 1698/2005 kao i iz članka 20. točke (b) podtočaka i. i iii. te uredbe proizlazi da je zakonodavac Unije, određujući različite vrste mjera namijenjenih optimiranju i prilagodbi fizičkog potencijala, među ostalim, napravio razliku između mjera s ciljem modernizacije poljoprivrednih gospodarstava i mjera s ciljem dodavanja vrijednosti poljoprivrednim proizvodima.

               34

               Usto, te dvije vrste mjera predmet su dviju različitih odredaba, tj. članaka 26. i 28. Uredbe br. 1698/2005, s ciljem preciziranja određenih značajki koje svaka od navedenih mjera mora poštovati.

               35

               U tom pogledu, članak 26. Uredbe br. 1698/2005 navodi da su mjere za koje se može dobiti potpora za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava stvarna i/ili nematerijalna ulaganja koja, među ostalim, poboljšavaju „ukupne rezultate poljoprivrednoga gospodarstva“, dok članak 28. te uredbe navodi da su mjere za koje se može dobiti potpora za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima materijalna i/ili nematerijalna ulaganja koja poboljšavaju „ukupne rezultate poduzetnika“ i tiču se osobito „prerade i/ili stavljanja na tržište [poljoprivrednih] proizvoda pokrivenih Prilogom I. Ugovoru“.

               36

               Nadalje, treba istaknuti da uvodna izjava 21. Uredbe br. 1698/2005 potporu za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava iz članka 20. točke (b) podtočke i. i članka 26. te uredbe kvalificira kao „ulaganje u farme“ i u tom pogledu, među ostalim, spominje bolje korištenje „proizvodnih čimbenika“ i potrebu davanja prednosti „organskim proizvodima“ kao i „proširenju proizvodnog programa na i izvan farme uključujući neprehrambene sektore i energetske usjeve“.

               37

               Uvodna izjava 23. te uredbe, koja se odnosi na potporu za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima, precizira da ta potpora ima za cilj poticati poboljšanja u „preradi“ i promidžbi „primarnih poljoprivrednih […] proizvoda“ podupirući ulaganja koja, među ostalim, imaju za cilj poboljšati učinkovitost „preradbenog“ i promidžbenog sektora.

               38

               Iz tog razlikovanja zakonodavca Unije i iz svih detalja navedenih u člancima 26. i 28. i u uvodnim izjavama 21. i 23. Uredbe br. 1698/2005 proizlazi da u okviru normativnog konteksta uspostavljenog tom uredbom pod „poljoprivrednim gospodarstvom“ u smislu članka 20. točke (b) podtočke i. i članka 26. te uredbe treba podrazumijevati gospodarstvo koje obavlja djelatnost proizvodnje primarnih poljoprivrednih proizvoda (vidjeti također u tom smislu, u pogledu ranijih propisa koji se odnose na dvije vrste potpora koje se ovdje razmatraju, presudu Cattaneo Adorno/Komisija, 107/80, EU:C:1981:127, t. 19. i 21.).

               39

               U tim okolnostima treba zaključiti da poduzetnik kao što je Szatmári Malom, koji ne proizvodi primarne poljoprivredne proizvode, nego iskorištava mlinove u kojima prerađuje takve proizvode, nije „poljoprivredno gospodarstvo“ u smislu članka 26. Uredbe br. 1698/2005.

               40

               Naprotiv, takav poduzetnik obuhvaćen je područjem primjene članka 20. točke (b) podtočke iii. i članka 28. stavka 1. te uredbe pa stoga može biti korisnik potpore u skladu s tim odredbama.

               41

               Uzimajući u obzir gore navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 26. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 treba tumačiti tako da pojam poboljšanja ukupnih rezultata poljoprivrednog gospodarstva, u smislu te odredbe, ne može obuhvatiti mjeru kojom poduzetnik čija je djelatnost iskorištavanje mlinova zatvara postojeće mlinove radi njihove zamjene novim mlinom bez povećanja postojećeg kapaciteta.

         Drugo pitanje

               42

               Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 20. točku (b) podtočku iii. i članak 28. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 tumačiti tako da mjera koja se sastoji od zatvaranja postojećih mlinova i njihove zamjene novim mlinom bez povećanja postojećeg kapaciteta može poboljšati ukupne rezultate poduzetnika u smislu druge od tih dviju odredaba.

               43

               U tom pogledu u točki 40. ove presude već je navedeno da poduzetnik koji iskorištava jedan mlin ili više njih i prema tome djeluje u sektoru prerade primarnih poljoprivrednih proizvoda može biti obuhvaćen područjem primjene tih odredaba i biti korisnik potpore u skladu s njima. Također, nije sporno da mjera poput one u glavnom postupku predstavlja materijalno ulaganje koje zadovoljava uvjet prerade proizvoda iz Priloga I. Ugovoru, što propisuje članak 28. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1698/2005.

               44

               U odnosu na pitanje može li takva mjera dovesti do „poboljšanja ukupnih rezultata“ tog poduzetnika, u smislu članka 28. stavka 1. točke (a) te uredbe, treba istaknuti da ništa u tekstu članka 28. stavka 1. ne sugerira da bi se njime predviđene potpore trebale isključiti u slučajevima u kojima je to poboljšanje rezultata poduzetnika o kojem je riječ ostvareno zamjenom jednog ili više postojećih objekata za preradu novim objektom.

               45

               Kao što je to ispravno istaknula Komisija, takvo restriktivno tumačenje članka 28. stavka 1. Uredbe br. 1698/2005 ne može se opravdati ni uzimanjem u obzir ciljeva postavljenih tom odredbom.

               46

               Naime, iz članka 20. točke (b) podtočke iii. i članka 28. stavka 1. Uredbe br. 1698/2005, čitano s obzirom na njezine uvodne izjave 13., 20. i 23., proizlazi da se mjere potpore iz tih odredaba odnose, među ostalim, na poboljšanje prerade primarnih poljoprivrednih proizvoda, podupiranjem ulaganja koja imaju za cilj poboljšati učinkovitost sektora prerade, radi dodavanja vrijednosti poljoprivrednim proizvodima i na taj način doprinosa cilju te uredbe, tj. poboljšanju konkurentnosti poljoprivrednog sektora.

               47

               Očito je da poboljšanje rezultata prerađivačkog poduzetnika koji iskorištava jedan mlin ili više njih ostvareno zamjenom postojećih objekata novim objektom može pridonijeti ostvarenju tih ciljeva.

               48

               Uzimajući u obzir gore navedeno, na drugo pitanje valja odgovoriti da članak 20. točku (b) podtočku iii. i članak 28. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 treba tumačiti tako da mjera koja se sastoji od zatvaranja postojećih mlinova i njihove zamjene novim mlinom bez povećanja postojećeg kapaciteta može poboljšati ukupne rezultate poduzetnika u smislu druge od tih dviju odredaba.

         Treće pitanje

               49

               Najprije treba podsjetiti da članak 6. stavak 3. Zakona br. 47 predviđa da se potpora za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima u odnosu na mlinove može dodijeliti jedino za mjere namijenjene modernizaciji njihovih postojećih kapaciteta.

               50

               U pogledu razloga postojanja tog ograničenja te iako sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu u svojem pitanju općenito navodi ekonomske razloge koji opravdavaju isključenje određenih razvojnih mjera, čini se da iz naznake iz zahtjeva za prethodnu odluku navedene u točki 18. ove presude proizlazi da je objašnjenje za to ograničenje, u biti, želja da se ne potiče povećanje broja aktivnih mlinova.

               51

               Tijekom ispitivanja o tome na raspravi, mađarska je vlada potvrdila da to ograničenje doista ima za cilj izbjegavanje poticanja pojave dodatnih prerađivačkih kapaciteta u mlinarskom sektoru dodjelom potpora.

               52

               Mađarska vlada i Komisija istaknule su, k tome, da iz mađarskog plana ruralnog razvoja utvrđenog na temelju članka 18. Uredbe br. 1698/2005 proizlazi da u toj državi članici mlinarski sektor obilježava znatna podiskorištenost postojećih kapaciteta.

               53

               Uzimajući u obzir gore navedeno, treće pitanje treba shvatiti tako da se njime u biti želi znati treba li članak 28. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 tumačiti tako da se protivi donošenju nacionalnog propisa poput onog u glavnom postupku koji uspostavlja potporu za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima koja se, u pogledu poduzetnika koji iskorištavaju mlinove, može dodijeliti jedino za mjere koje imaju za cilj modernizaciju postojećih kapaciteta tih mlinova, a ne za mjere koje znače stvaranje novih kapaciteta.

               54

               U tom pogledu najprije treba podsjetiti da, iako zbog same naravi i funkcije odredaba uredbi u sustavu pravnih izvora Unije one, kao opće pravilo, imaju izravan učinak u nacionalnim pravnim sustavima, bez potrebe da nacionalna tijela donesu mjere za provedbu, određene odredbe uredbi od država članica ipak mogu tražiti donošenje mjera za svoju provedbu (vidjeti, osobito, presudu Ketelä, EU:C:2012:673, t. 35. i navedenu sudsku praksu).

               55

               U tom smislu iz ustaljene sudske prakse proizlazi da države članice mogu donijeti mjere za provedbu uredbe ako te mjere ne sprečavaju njezinu izravnu primjenu, ako ne uklone njezinu narav propisa na razini Zajednice i ako preciziraju moguću marginu prosudbe koja im je povjerena tom uredbom ostajući pri tome u granicama njezinih odredaba (vidjeti, osobito, presudu Ketelä, EU:C:2012:673, t. 36. i navedenu sudsku praksu).

               56

               Što se konkretno tiče Uredbe br. 1698/2005, već je u točki 27. ove presude navedeno da iz uvodne izjave 61. i članka 71. stavka 3. te uredbe proizlazi da se, uz iznimku posebnih uvjeta utvrđenih u toj uredbi za određene mjere ruralnog razvoja, pravila o prihvatljivosti troškova, kao opće pravilo, određuju na nacionalnoj razini.

               57

               U slučaju o kojem je riječ zahtjev utvrđen u članku 28. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1698/2005, koji se odnosi na to da je planirana mjera takva da jamči poboljšanje ukupnih rezultata poduzetnika, doista predstavlja takav poseban uvjet i prema tome uvjet prihvatljivosti u okviru potpore iz te odredbe.

               58

               Naprotiv, iz navedenog zahtjeva nikako ne proizlazi da se za svaku vrstu ulaganja koje prerađivačkom poduzetniku, kao što je to poduzetnik koji iskorištava jedan mlin ili više njih, omogućuje poboljšanje ukupnih rezultata mora nužno moći dobiti potpora u skladu s tom odredbom.

               59

               Naime, treba podsjetiti da u pogledu financiranja u okviru Uredbe br. 1698/2005 i kao što to proizlazi, među ostalim, iz članaka 16. i 18. te uredbe države članice trebaju utvrditi vlastite programe ruralnog razvoja koji, među ostalim, sadrže informacije o predloženim mjerama za svaku os kao i njihov opis, pri čemu te programe nakon toga treba podvrgnuti postupcima ocjene i odobravanja predviđenima u članku 18.

               60

               U okviru toga i kao što je to upravo navedeno u točkama 55. i 56. ove presude, državama članicama dopušteno je predvidjeti, radi dodjele potpora financiranih iz EPFRR‑a, uvjete prihvatljivosti koji će postojati uz one koji proizlaze iz odredaba Uredbe br. 1698/2005, pod uvjetom da time preciziraju moguću marginu prosudbe koja im je povjerena tom uredbom ostajući pri tome u granicama njezinih odredaba.

               61

               U konkretnom slučaju i kao što to proizlazi iz točaka 49. do 51. ove presude, mađarska tijela donošenjem članka 6. stavka 3. Zakona br. 47 predvidjela su da se potpora za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima poput one iz članka 28. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1698/2005 u odnosu na mlinove može dodijeliti isključivo za mjere namijenjene modernizaciji njihovih postojećih kapaciteta, a to u biti radi izbjegavanja poticanja tim potporama povećanja postojećih kapaciteta u tom sektoru djelatnosti.

               62

               Međutim, iz sadržaja spisa ni na koji način ne proizlazi da su utvrđujući takav uvjet prihvatljivosti za potporu o kojoj je riječ mađarska tijela prekoračila široku marginu prosudbe koja im je povjerena tom uredbom u svrhu, među ostalim, i kao što to naglašava uvodna izjava 11. te uredbe, uzimanja u obzir raznolikosti situacija koje poznaju sektori o kojima je riječ, a ne proizlazi ni da nisu ostala u granicama odredaba te uredbe.

               63

               U tom pogledu, iz objašnjenja iz točke 52. ove presude koja su dale mađarska vlada i Komisija proizlazi da se u ovom slučaju takvo ograničenje može objasniti imajući u vidu situaciju podiskorištenosti postojećih kapaciteta, što je obilježje mlinarskog sektora u toj državi članici.

               64

               Međutim, kako to ističe sud koji je uputio zahtjev, mjera u glavnom postupku predstavlja posebnost zbog toga što se uspostavljanje novog mlinarskog objekta koji ona predviđa provodi zamjenom postojećih mlinarskih objekata s čijim je zatvaranjem započeto, a da ta mjera ne povećava postojeće kapacitete.

               65

               U tom pogledu i što se tiče, kao što je to ovdje slučaj, potpora koje se dodjeljuju u skladu s Uredbom br. 1698/2005, treba podsjetiti da se na temelju članka 51. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima njezine odredbe primjenjuju na države članice kad provode pravo Unije. Pri toj provedbi države članice obvezne su osigurati poštovanje općih načela tog prava, kao što je to, među ostalim, načelo jednakog postupanja iz članka 20. Povelje (rješenje Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, t. 17. i navedena sudska praksa).

               66

               Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo jednakog postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (vidjeti, osobito, presude Arcelor Atlantique et Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 23. i navedenu sudsku praksu kao i Soukupová, C‑401/11, EU:C:2013:223, t. 29.).

               67

               U tom pogledu, elemente koji su svojstveni različitim situacijama i sukladno tome njihovu usporedivost valja utvrđivati i ocjenjivati osobito vodeći računa o predmetu i svrsi akta Unije kojim se vrši razlikovanje o kojem je riječ (vidjeti, osobito, presudu IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, t. 52. i 53. kao i navedenu sudsku praksu).

               68

               Što se tiče predmetnog cilja koji se želi postići uvjetom prihvatljivosti u glavnom postupku, gore je objašnjeno da se čini kako on ima svrhu osigurati da režim potpora o kojem je riječ pridonosi poboljšanju ukupnih rezultata poduzetnika koji djeluju u mlinarskom sektoru, izbjegavajući pri tome poticanje stvaranja novih kapaciteta u sektoru koji obilježava podiskorištenost postojećih kapaciteta.

               69

               Ne dovodeći u pitanje konačnu ocjenu koja ostaje na sudu koji je uputio zahtjev, razvidno je, imajući u vidu takav cilj, da se slučaj u kojem je jedan mlinarski objekt ili više njih zatvoreno radi njihove zamjene novim mlinarskim objektom bez povećanja postojećih kapaciteta može smatrati usporedivim s onim u kojem takvi postojeći mlinarski objekti dovode do modernizacije, pa bi isključenje prve situacije iz korištenja tog režima potpora bilo takve naravi da ne poštuje načelo jednakog postupanja.

               70

               S obzirom na to, naposljetku treba podsjetiti da su, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u primjeni nacionalnog prava nacionalni sudovi dužni tumačiti ga na način da mu se u najvećoj mogućoj mjeri osigura usklađenost s pravom Unije. Naime, ta obveza usklađenog tumačenja nacionalnog prava inherentna je sustavu UFEU‑u jer omogućuje nacionalnim sudovima da osiguraju, u okviru svojih nadležnosti, potpunu učinkovitost prava Unije prilikom rješavanja sporova koji se pred njima vode (vidjeti, osobito, presudu Rusedespred, C‑138/12, EU:C:2013:233, t. 37. i navedenu sudsku praksu).

               71

               S obzirom na sve prethodno navedeno, na treće pitanje valja odgovoriti da članak 28. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 treba tumačiti tako da se u načelu ne protivi donošenju nacionalnog propisa poput onoga u glavnom postupku koji uspostavlja potporu za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima koja se, u odnosu na poduzetnike koji iskorištavaju mlinove, može dobiti jedino za mjere koje imaju za cilj modernizaciju postojećih kapaciteta tih mlinova, a ne za mjere koje znače stvaranje novih kapaciteta. Međutim, u slučaju poput onoga u glavnom postupku, u kojem je jedan mlinarski objekt ili više njih zatvoreno radi njihove zamjene novim mlinarskim objektom bez povećanja kapaciteta, na nacionalnom je sudu da osigura da se taj propis primijeni na način da se zajamči poštovanje načela jednakog postupanja.

         Troškovi

               72

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenoga, Sud (deveto vijeće) odlučuje:

                           1.

                           Članak 26. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) treba tumačiti tako da pojam poboljšanja ukupnih rezultata poljoprivrednog gospodarstva, u smislu te odredbe, ne može obuhvatiti mjeru kojom poduzetnik čija je djelatnost iskorištavanje mlinova zatvara postojeće mlinove radi njihove zamjene novim mlinom bez povećanja postojećeg kapaciteta.

                           2.

                           Članak 20. točku (b) podtočku iii. i članak 28. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 treba tumačiti tako da mjera koja se sastoji od zatvaranja postojećih mlinova i njihove zamjene novim mlinom bez povećanja postojećeg kapaciteta može poboljšati ukupne rezultate poduzetnika u smislu druge od tih dviju odredaba.

                           3.

                           Članak 28. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 treba tumačiti tako da se u načelu ne protivi donošenju nacionalnog propisa poput onoga u glavnom postupku koji uspostavlja potporu za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima koja se, u odnosu na poduzetnike koji iskorištavaju mlinove, može dobiti jedino za mjere koje imaju za cilj modernizaciju postojećih kapaciteta tih mlinova, a ne za mjere koje znače stvaranje novih kapaciteta. Međutim, u slučaju poput onoga u glavnom postupku, u kojem je jedan mlinarski objekt ili više njih zatvoreno radi njihove zamjene novim mlinarskim objektom bez povećanja kapaciteta, na nacionalnom je sudu da osigura da se taj propis primijeni na način da se zajamči poštovanje načela jednakog postupanja.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: mađarski


title: Presuda Suda (četvrto vijeće) od 17. srpnja 2014.#Kazneni postupak protiv Mohammada Ferooza Qurbanija.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Oberlandesgericht Bamberg.#Zahtjev za prethodnu odluku – Ženevska konvencija od 28. srpnja 1951. o pravnom položaju izbjeglica – Članak 31. – Državljanin treće zemlje koji je ušao u državu članicu prešavši preko druge države članice – Korištenje uslugama krijumčara ljudi – Neovlašten ulazak i neovlašten boravak – Predočenje krivotvorene putovnice – Kaznenopravne sankcije – Nenadležnost Suda.#Predmet C‑481/13.

text:
               Stranke
               Osnova
               Operativni dio

            Stranke
            U predmetu C‑481/13,
            povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koji je uputio Oberlandesgericht Bamberg (Njemačka), odlukom od 29. kolovoza 2013., koju je Sud zaprimio 9. rujna 2013., u kaznenom postupku protiv
            Mohammada Ferooza Qurbanija,
            SUD (četvrto vijeće),
            u sastavu: L. Bay Larsen (izvjestitelj), predsjednik vijeća, M. Safjan, J. Malenovský, A. Prechal i K. Jürimäe, suci,
            nezavisna odvjetnica: E. Sharpston,
            tajnik: A. Calot Escobar,
            uzimajući u obzir pisani postupak,
            uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
            – za M. F. Qurbanija, M. Koch, Rechtsanwalt ,
            – za Staatsanwaltschaft Würzburg, D. Geuder, Leitender Oberstaatsanwalt ,
            – za njemačku vladu, T. Henze i A. Wiedmann, u svojstvu agenata,
            – za nizozemsku vladu, M. Bulterman i J. Langer, u svojstvu agenata,
            – za austrijsku vladu, C. Pesendorfer, u svojstvu agenta,
            – za Europsku komisiju, W. Bogensberger i M. Condou-Durande, u svojstvu agenata,
            odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnu odvjetnicu, da u predmetu odluči bez njezinog mišljenja,
            donosi sljedeću

            Osnova
            Presudu
            1. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 31. Konvencije o pravnom položaju izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951., a stupila je na snagu 22. travnja 1954. [ Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.), u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija], kako je dopunjena Protokolom o pravnom položaju izbjeglica od 31. siječnja 1967. koji je stupio na snagu 4. listopada 1967.
            2. Zahtjev je upućen u kaznenom postupku pokrenutom protiv M. F. Qurbanija zbog krivotvorenja isprave, neovlaštenog ulaska, neovlaštenog boravka i neovlaštenog boravka bez putovnice.
            Pravni okvir
            Međunarodno pravo
            Ženevska konvencija
            3. U skladu s člankom 31. Ženevske konvencije, pod naslovom „Izbjeglice koji bespravno borave u državi prihvata“:
            „1. Države ugovornice neće primjenjivati kaznene sankcije zbog bespravnog ulaska ili boravka na izbjeglice koji, dolazeći izravno s područja gdje su njihov život ili sloboda bili u opasnosti u smislu predviđenom člankom 1., ulaze ili se nalaze na njihovu području bez ovlaštenja, pod uvjetom da se odmah prijave vlastima i iznesu im valjane razloge bespravnog svojeg ulaska, odnosno svoje prisutnosti.
            2. Države ugovornice neće primjenjivati u pogledu putovanja tih izbjeglica druga ograničenja osim onih koja su nužna; ta ograničenja će se primjenjivati samo dok u državi prihvata ne bude uređen položaj tih izbjeglica ili dok ne budu prihvaćeni u nekoj drugoj državi. Radi ovog zadnjeg prijama države ugovornice davat će izbjeglicama razuman rok kao i sve potrebne olakšice.“
            Pravo Unije
            Direktiva 2004/83/EZ
            4. U skladu s člankom 14. Direktive Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite (SL L 304, str. 12. i ispravak SL 2005, L 204, str. 24.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 64.):
            „[...]
            4. Države članice mogu opozvati, poništiti ili odbiti obnavljanje statusa izbjeglice koje je odobrilo izvršno, upravno, sudsko ili neformalno sudsko tijelo ako:
            a) postoje opravdani razlozi da dotična osoba predstavlja opasnost za sigurnost države članice u kojoj se nalazi;
            b) dotična osoba, s obzirom da je pravomoćno osuđena za teško kazneno djelo, predstavlja opasnost za društvo države članice.
            5. U slučajevima koji su opisani u stavku 4., države članice mogu odlučiti ne odobriti status izbjeglice ako takva odluka još nije bila donesena.
            6. Osobama na koje se primjenjuju stavci 4. ili 5. pripadaju prava navedena u člancima 3., 4., 16., 22., 31., 32. i 33. Ženevske konvencije ili slična prava, pod uvjetom da se nalaze u državi članici.“
            Njemačko pravo
            5. Članak 267. stavak 1. Kaznenog zakonika (Strafgesetzbuch) propisuje:
            „Tko radi prijevare u pravnom prometu izradi lažnu ispravu, preinači pravu ispravu ili uporabi lažnu ili preinačenu ispravu, kaznit će se kaznom zatvora do pet godina ili novčanom kaznom.“
            Glavni postupak i prethodna pitanja
            6. M. F. Qurbani afganistanski je državljanin koji je, nakon što je prešao preko Irana i Turske, ušao u Grčku koristeći se uslugama krijumčara ljudi.
            7. Dotična je osoba 17. kolovoza 2010. napustila Grčku kako bi zrakoplovom stigla u München (Njemačka) pomoću krivotvorene putovnice koju je nabavila od drugog krijumčara ljudi.
            8. U zračnoj luci München tijela nadležna za pregled otkrila su da je putovnica koju je M. F. Qurbani predočio krivotvorena te su ga uhitili.
            9. Dotična je osoba odmah izrazila namjeru da zatraži povlasticu pravnog položaja izbjeglice.
            10. M. F. Qurbani prebačen je 18. kolovoza 2010. u Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migracije i izbjeglice) gdje je podnio odgovarajući formalni zahtjev.
            11. Iz podataka koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je postupak u vezi s navedenim zahtjevom za azil još uvijek u tijeku.
            12. Staatsanwaltschaft Würzburg (Državno odvjetništvo Würzburg) podnijelo je Amtsgerichtu 11. travnja 2011. prijedlog za donošenje kaznenog naloga u skraćenom postupku protiv M. F. Qurbanija zbog nedopuštenog ulaska, nedopuštenog boravka, nedopuštenog boravka bez putovnice i krivotvorenja isprave. Protiv kaznenog naloga koji je donio Amtsgericht M. F. Qurbani uložio je prigovor pred istim sudom.
            13. Presudom od 4. veljače 2013. Amtsgericht Würzburg (Općinski sud Würzburg) oslobodio je M. F. Qurbanija u odnosu na sve točke optužbe.
            14. Prema shvaćanju tog suda, pravo na azil zaštićeno njemačkim ustavom ne dopušta osudu dotične osobe zbog nedopuštenog boravka i nedopuštenog boravka bez putovnice, dok se oslobođenje od kažnjivosti iz članka 31. Ženevske konvencije primjenjuje na kaznena djela neovlaštenog ulaska i krivotvorenja isprava.
            15. Staatsanwaltschaft Würzburg podnio je zahtjev za reviziju („Revision“) na Oberlandesgericht Bamberg (Regionalni viši sud Bamberg) pozivajući se u bitnome na nemogućnost primjene članka 31. Ženevske konvencije, s obzirom na to da dotična osoba nije ušla na njemačko državno područje izravno iz države progona nego je prešla preko druge države članice koja nije Savezna Republika Njemačka, u konkretnom slučaju Helenske Republike. Nadalje, navedeni članak odnosi se samo na nedopušten ulazak i ne može oduzeti njemačkim vlastima ovlast za kažnjavanje kaznenih djela koja su povezana s tim ulaskom.
            16. U tim je okolnostima Oberlandesgericht Bamberg, s obzirom na sumnje glede primjerenog tumačenja članka 31. Ženevske konvencije, odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
            „1) Obuhvaća li osobno oslobođenje od kažnjivosti na temelju članka 31. [Ženevske konvencije], unatoč sadržaju teksta toga članka, i krivotvorenje isprave počinjeno predočenjem krivotvorene putovnice policijskom službeniku prilikom ulaska u [Njemačku] zračnim putem kada uporaba krivotvorene putovnice uopće nije bila potrebna za postavljanje zahtjeva za azil u toj državi?
            2) Isključuje li korištenje uslugama krijumčara ljudi mogućnost pozivanja na članak 31. [Ženevske konvencije]?
            3) Treba li pretpostavku primjene članka 31. [Ženevske konvencije], prema kojoj je potrebno da dotična osoba ,izravno’ dolazi s područja gdje su njezin život ili sloboda bili u opasnosti, tumačiti na način da je ta pretpostavka ispunjena i u situaciji kada je dotična osoba najprije ušla u drugu državu članicu Europske unije (u konkretnom slučaju [Helensku republiku] odakle je nastavila put do druge države članice (u konkretnom slučaju do Savezne Republike Njemačke) u kojoj je zatražila azil?“
            O nadležnosti Suda
            17. Svojim pitanjima sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 31. Ženevske konvencije tumačiti na način da ne dopušta, s jedne strane, kaznenopravno sankcioniranje osobe u državi članici u kojoj ta osoba traži azil i to za kaznena djela koja su povezana s njezinim nedopuštenim ulaskom na državno područje te države članice, poput nedopuštenog ulaska uz pomoć krijumčara ljudi i uporabe krivotvorene osobne isprave, kao i, s druge strane, da se ta osoba može pozivati na oslobođenje od kažnjivosti predviđeno tim člankom ako je na državno područje navedene države članice ušla prešavši preko druge države članice Unije.
            18. Na samom početku valja istaknuti da se u vezi s ovim zahtjevom za prethodnu odluku javlja pitanje nadležnosti Suda.
            19. S tim u svezi, njemačka i nizozemska vlada, kao i Europska komisija, ističu prigovor nenadležnosti Suda za davanje odgovora na prethodna pitanja onako kako su postavljena jer se njima traži izravno tumačenje članka 31. Ženevske konvencije.
            20. U tim okolnostima i s obzirom na činjenicu da Ženevska konvencija nema odredbu kojom se daje nadležnost Sudu, valja napomenuti da Sud može dati traženo tumačenje odredaba te konvencije, u konkretnom slučaju članka 31., samo ako je obavljanje takvih zadataka obuhvaćeno člankom 267. UFEU‑a (presuda TNT Express Nederland, C‑533/08, EU:C:2010:243, t. 58.).
            21. Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ovlast za davanje tumačenja u prethodnim odlukama, kako proizlazi iz potonje odredbe, odnosi se samo na pravila koja su dio prava Unije (presuda TNT Express Nederland, C‑533/08, EU:C:2010:243, t. 59. i navedena sudska praksa).
            22. Kada je riječ o međunarodnim ugovorima neupitno je da su međunarodni ugovori koje je sklopila Europska unija sastavni dio pravnog poretka Unije te mogu biti predmetom zahtjeva za prethodnu odluku. Nasuprot tomu, u okviru postupka povodom zahtjeva za prethodnu odluku Sud načelno nije nadležan za tumačenje međunarodnih ugovora koje su države članice sklopile s trećim državama (presuda TNT Express Nederland, EU:C:2010:243, t. 60. i 61. kao i navedena sudska praksa).
            23. Sud je samo onda i utoliko nadležan za tumačenje konvencije koju nije sklopila Unija ako i ukoliko je Unija preuzela ovlasti kojima su nekada raspolagale države članice u području primjene te konvencije, zbog čega je učinak odredaba navedene konvencije takav da obvezuju Uniju (presuda TNT Express Nederland, EU:C:2010:243, t. 62. i navedena sudska praksa).
            24. U konkretnom slučaju, iako je doduše u okviru uspostavljanja zajedničkog europskog sustava azila usvojeno nekoliko akata prava Unije u području primjene Ženevske konvencije, neupitno je da su države članice zadržale određene ovlasti u tom području, a posebice u pogledu materije obuhvaćene člankom 31. navedene konvencije. Stoga Sud ne može biti nadležan za izravno tumačenje članka 31. te konvencije kao niti bilo kojeg drugog članka iste konvencije.
            25. Činjenica da članak 78. pobliže navodi da zajednička politika azila mora biti u skladu sa Ženevskom konvencijom kao i da članak 18. Povelje Europske unije o temeljnim pravima naglašava da je pravo na azil zajamčeno uz poštovanje te konvencije i Protokola od 31. siječnja 1967. o pravnom položaju izbjeglica ne može promijeniti zaključak o nenadležnosti Suda kako je utvrđeno u prethodnoj točki.
            26. Osim toga, u skladu sa stavom izraženim u točki 71. presude B i D (C‑57/09 i C‑101/09, EU:C:2010:661), iako doduše postoji određeni interes Unije za ujednačenim tumačenjem odredaba međunarodnih konvencija kojih je tekst preuzet u nacionalnom pravu i pravu Unije kako bi se izbjegle buduće razlike u tumačenju, bez obzira na pretpostavke za njihovu primjenu, valja utvrditi da tekst članka 31. Ženevske konvencije nije preuzet ni u jednom aktu prava Unije premda više odredaba prava Unije upućuje na taj članak.
            27. S tim u svezi Komisija u pisanom očitovanju ističe da članak 14. stavak 6. Direktive 2004/83 upućuje na članak 31. Ženevske konvencije.
            28. Međutim, iako je Sud doduše u presudama Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:351) i Abed El Karem El Kott i dr. (C‑364/11, EU:C:2012:826) prihvatio nadležnost za tumačenje odredaba Ženevske konvencije na koje su upućivale odredbe prava Unije, valja zaključiti da se u konkretnom zahtjevu za prethodnu odluku ne spominje nijedno pravilo prava Unije koje upućuje na članak 31. Ženevske konvencije, a osobito se ne spominje članak 14. stavak 6. Direktive 2004/83. Usto treba istaknuti da navedeni zahtjev ne sadrži n ijedan element na temelju kojeg bi se moglo zaključiti da bi potonja odredba bila relevantna za predmet u glavnom postupku.
            29. Iz svih navedenih elemenata proizlazi da u ovom predmetu Sud nema nadležnost za tumačenje članka 31. Ženevske konvencije.
            30. U tim okolnostima valja zaključiti da Sud Europske unije nije nadležan za davanje odgovora na prethodna pitanja koja je postavio Oberlandesgericht Bamberg.
            Troškovi
            31. Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

            Operativni dio
            Slijedom navedenoga, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:
            Sud Europske unije nije nadležan za davanje odgovora na prethodna pitanja koja je postavio Oberlandesgericht Bamberg (Njemačka) odlukom od 29. kolovoza 2013. u predmetu C‑481/13.


Presuda Suda (drugo vijeće) od 16. srpnja 2009.#Komisija Europskih zajednica protiv Republike Poljske.#Direktive 2001/18/EZ i 2002/53/EZ.#Predmet C-165/08.


Presuda Suda od 23. travnja 1956. # Groupement des Industries Sidérurgiques Luxembourgeoises protiv Visoke vlasti Europske zajednice za ugljen i čelik. # Spojeni predmeti 7-54 i 9-54.


Presuda Suda (prvo vijeće) od 10. veljače 2011.#Activision Blizzard Germany GmbH protiv Europske komisije.#Žalba.#Predmet C-260/09 P.