title: Presuda Suda (veliko vijeće) od 14. travnja 2015.#Vijeće Europske unije protiv Europske komisije.#Tužba za poništenje – Makrofinancijska pomoć trećim zemljama – Komisijina odluka o povlačenju prijedloga okvirne uredbe – Članak 13. stavak 2. UEU‑a i članak 17. UEU‑a – Članak 293. UFEU‑a – Načelo dodjele ovlasti – Načelo institucionalne ravnoteže – Načelo lojalne suradnje – Članak 296. UFEU‑a – Obveza obrazlaganja.#Predmet C-409/13.

text:
               Stranke
               Osnova
               Operativni dio

            Stranke
            U predmetu C‑409/13,
            povodom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, podnesene 18. srpnja 2013.,
            Vijeće Europske unije,  koje zastupaju G. Maganza, A. de Gregorio Merino i I. Gurov, u svojstvu agenata,
            tužitelj,
            koje podupiru:
            Češka Republika, koju zastupaju M. Smolek, J. Vláčil i J. Škeřík, u svojstvu agenata,
            Savezna Republika Njemačka, koju zastupa T. Henze, u svojstvu agenta,
            Kraljevina Španjolska, koju zastupa M. Sampol Pucurull, u svojstvu agenta,
            Francuska Republika, koju zastupaju G. de Bergues, D. Colas i N. Rouam, u svojstvu agenata,
            Talijanska Republika, koju zastupa G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju P. Gentilija, avvocato dello Stato , s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
            Kraljevina Nizozemska, koju zastupaju M. Bulterman, B. Koopman i J. Langer, u svojstvu agenata,
            Republika Slovačka, koju zastupa B. Ricziová, u svojstvu agenta,
            Republika Finska, koju zastupa H. Leppo, u svojstvu agenta,
            Kraljevina Švedska, koju zastupaju U. Persson i A. Falk, u svojstvu agenata,
            Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske, koju zastupa V. Kaye, u svojstvu agenta, uz asistenciju R. Palmera, barrister ,
            intervenijenti,
            protiv
            Europske komisije, koju zastupaju B. Smulders, P. Van Nuffel i M. Clausen, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
            tuženik,
            SUD (veliko vijeće),
            u sastavu: V. Skouris, predsjednik, K. Lenaerts (izvjestitelj), potpredsjednik, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, C. Vajda, S. Rodin i K. Jürimäe, predsjednici vijeća, A. Rosas, E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, J. L. da Cruz Vilaça i F. Biltgen, suci,
            nezavisni odvjetnik: N. Jääskinen,
            tajnik: V. Tourrès, administrator,
            uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 23. rujna 2014.,
            nakon što je saslušao mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 18. prosinca 2014.,
            donosi sljedeću
            Presudu

            Osnova
            1. Svojom tužbom Vijeće Europske unije zahtijeva poništenje odluke Europske komisije od 8. svibnja 2013. kojom je potonja povukla svoj Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju općih odredbi vezanih uz makrofinancijsku pomoć trećim zemljama (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
            Okolnosti spora i pobijana odluka
            Prijedlog okvirne uredbe
            2. Makrofinancijska pomoć (u daljnjem tekstu: MFA) ima za cilj dodijeliti financijsku pomoć makroekonomske naravi trećim zemljama čija se platna bilanca nalazi u kratkoročnim poteškoćama. U početku se dodjeljivala na temelju odluka Vijeća koje su se donosile od slučaja do slučaja na osnovi članka 235. Ugovora o EZ‑u, a zatim na osnovi članka 308. UEZ‑a (kojemu odgovara članak 352. UFEU‑a). Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona MFA dodjeljuju Europski parlament i Vijeće odlukama od slučaja do slučaja u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, na osnovi članka 212. UFEU‑a, ne dovodeći u pitanje žurni postupak predviđen u članku 213. UFEU‑a.
            3. Komisija je 4. srpnja 2011. iznijela Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća, na temelju članaka 209. UFEU‑a i 212. UFEU‑a, o utvrđivanju općih odredbi vezanih uz makrofinancijsku pomoć trećim zemljama (u daljnjem tekstu: prijedlog okvirne uredbe).
            4. U skladu s uvodnim izjavama 2. do 4., 6. do 8. i 13. prijedloga okvirne uredbe:
            „(2) Trenutačno se makrofinancijska pomoć trećim zemljama temelji na ad hoc  odlukama Europskog parlamenta i Vijeća za svaku pojedinu zemlju. Taj postupak šteti uspješnosti i učinkovitosti pomoći i stvara neopravdana usporavanja između zahtjevâ za makrofinancijsku pomoć i provedbenih mjera.
            (3) Makrofinancijska pomoć trećim zemljama s kojima Unija održava važne političke, gospodarske i trgovačke odnose bila bi učinkovitija kada bi za nju postojao okvir. Osobito bi trebalo biti moguće pružiti financijsku pomoć trećim zemljama kako bi ih se potaknulo da donesu mjere ekonomske politike koje bi im mogle omogućiti rješavanje problema sa svojim platnim bilancama.
            (4) U svojoj rezoluciji o pružanju makrofinancijske pomoći trećim zemljama od 3. lipnja 2003. [...] Europski parlament pozvao je na donošenje okvirne uredbe o makrofinancijskoj pomoći kako bi se ubrzao postupak odlučivanja i osigurala formalna i transparentna osnova za taj financijski instrument.
            [...]
            (6) Unija je 2006. reorganizirala i racionalizirala svoj okvir za vanjsku pomoć kako bi povećala njezinu učinkovitost. Za sve velike financijske instrumente vanjske pomoći donijela je okvirne uredbe koje Komisiji dodjeljuju provedbene ovlasti. Jedini važan instrument koji još nema okvirnu uredbu je makrofinancijska pomoć.
            (7) Vijeće je u svojim zaključcima od 8. listopada 2002. utvrdilo kriterije (nazvane ,Genvalski kriteriji’) kojima je namjena usmjeriti [Unijine] transakcije makrofinancijske pomoći [...]. Te kriterije valja formalizirati na način da ih se aktualizira i razjasni u pravnom aktu koji odobre Europski parlament i Vijeće.
            (8) Valja unaprijed predvidjeti prikladne postupke i instrumente koji bi Uniji omogućili da brzo pruži makrofinancijsku pomoć, osobito kada okolnosti zahtijevaju trenutačno poduzimanje radnje. Slična odredba bi usto ojačala jasnoću i transparentnost kriterija primjenjivih na provedbu makrofinancijske pomoći.
            [...]
            (13) Makrofinancijskom pomoći trebala bi se nadopunjavati sredstva koja su dodijelili Međunarodni monetarni fond i druge višestrane financijske institucije, a teret bi trebalo pravedno podijeliti između Unije i ostalih davatelja pomoći. Makrofinancijskom pomoći trebalo bi osigurati dodanu vrijednost sudjelovanju Unije.“ [neslužbeni prijevod]
            5. Članak 1. prijedloga okvirne uredbe, naslovljen „Predmet i doseg pomoći“, određivao je:
            „1. Ova uredba utvrđuje opće odredbe o dodjeljivanju makrofinancijske pomoći trećim zemljama i područjima određenima u članku 2.
            2. Makrofinancijska pomoć je financijski instrument izvanredne naravi namijenjen davanju nevezane i nenamjenske pomoći radi sređivanja platne bilance trećih zemalja i određenih područja. Njezin je cilj ponovno uspostaviti održivost vanjskih financija zemalja suočenih s problemima vanjskog financiranja. Njome se olakšava provedba strogih mjera prilagođavanja i strukturne reforme namijenjenih rješavanju problemâ platnih bilanci.
            3. Dodjeljivanje makrofinancijske pomoći može se uvjetovati postojanjem potrebe za značajnim preostalim vanjskim financiranjem i može se odrediti zajedno s višestranim financijskim institucijama, pri čemu tu potrebu ne pokrivaju financijska sredstva koja pružaju Međunarodni monetarni fond (MMF) i druge višestrane institucije a koja postoji unatoč primjeni strogih programa reforme i stabilizacije.
            4. Makrofinancijska pomoć je privremene naravi i prestaje čim vanjska financiranja zemlje korisnice ponovno postanu moguća.“ [neslužbeni prijevod]
            6. Članak 2. prijedloga okvirne uredbe odnosio se na zemlje koje imaju pristup MFA‑u i u tom je pogledu upućivao na Prilog I., naslovljen „Zemlje i područja koja imaju pristup na temelju članka 2. točke (a) i (b)“. Također je predviđao mogućnost dodjele takve pomoći trećim zemljama koje nisu navedene u tom prilogu u izvanrednim opravdanim slučajevima pod uvjetom da su te zemlje politički, gospodarski i geografski bliske Uniji.
            7. Članak 3. tog prijedloga uređivao je oblike MFA‑a (posudba, dar ili kombinacija toga dvoje) i načine financiranja te pomoći.
            8. Članak 4. spomenutog prijedloga određivao je uvjete kojima je bio cilj osigurati usklađenost pojedinog MFA‑a s relevantnim financijskim odredbama prava Unije. Članak 5. iste utvrđivao je pravila određivanja iznosa MFA‑a.
            9. Članak 6. prijedloga okvirne uredbe, naslovljen „Uvjetovanost“, određivao je:
            „1. Dodjeljivanje makrofinancijske pomoći uvjetovano je time da zemlja korisnica poštuje učinkovite demokratske mehanizme oslanjajući se osobito na višestranački parlamentarni sustav, vladavinu prava i jamčenje poštovanja ljudskih prava.
            2. Makrofinancijska pomoć uvjetovana je postojanjem programa MMF‑a koji podrazumijeva korištenje sredstava MMF‑a.
            3. Uplaćivanje pomoći uvjetovano je utvrđenjem zadovoljavajućeg napretka u provedbi programa MMF‑a. Također je uvjetovano provedbom, u određenom vremenskom razdoblju, niza mjera ekonomske politike koje su jasno određene i koje se oslanjaju na strukturne reforme koje valja dogovoriti između Komisije i zemlje korisnice te koje trebaju biti unesene u Memorandum o razumijevanju.
            4. U cilju zaštite financijskih interesa Unije i unapređenja upravljanja zemljama korisnicama Memorandum o razumijevanju trebao bi sadržavati mjere usmjerene na jačanje učinkovitosti i transparentnosti sustavâ upravljanja javnim financijama kao i odgovornosti sudionika tih sustava.
            5. Također valja voditi računa o napretcima ostvarenima u području uzajamnog otvaranja tržištâ, razvoja uređene i poštene trgovine te ostalih prioriteta u kontekstu Unijine vanjske politike.
            6. Političke mjere moraju biti usklađene s postojećim sporazumima o partnerstvu, sporazumima o suradnji ili sporazumima o pridruživanju sklopljenima između Unije i zemlje korisnice, kao i s programima makroekonomske prilagodbe i strukturnih reformi koje zemlja korisnica provodi uz potporu MMF‑a.“ [neslužbeni prijevod]
            10. Članak 7. prijedloga okvirne uredbe odnosio se na postupak dodjele MFA‑a.
            11. U članku 7. stavku 1. tog prijedloga bilo je predviđeno da zemlja koja želi ostvariti MFA treba uputiti pisani zahtjev Komisiji.
            12. Članak 7. stavak 2. spomenutog prijedloga u vezi s člankom 14. stavkom 2. istog određivao je da u slučaju da su ispunjeni uvjeti iz članaka 1., 2., 4. i 6. istog prijedloga Komisija dodjeljuje traženu pomoć u skladu s takozvanim postupkom „ispitivanja“ uvedenim člankom 5. Uredbe (EU) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije (SL L 55, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 291.).
            13. Članak 7. stavak 3. prijedloga okvirne uredbe odnosio se na pojašnjenja koja su se morala nalaziti u odluci o odobrenju posudbe odnosno u odluci o odobrenju darovanja. Ta odredba je određivala da trajanje dostupnosti MFA‑a ni u jednom od ta dva slučajeva načelno ne može biti dulje od tri godine.
            14. Članak 7. stavak 4. tog prijedloga u vezi s člankom 14. stavkom 3. istog određivao je da Komisija, nakon odobravanja odluke o dodjeli MFA‑a, s trećim zemljama dogovara mjere politike iz članka 6. stavaka 3. do 6. spomenutog prijedloga, prema takozvanom „savjetodavnom“ postupku uvedenom člankom 4. Uredbe br. 182/2011.
            15. Članak 7. stavak 5. prijedloga okvirne uredbe predviđao je da Komisija, nakon odobravanja odluke o dodjeli MFA‑a, dogovara s korisnikom načine financiranja te pomoći, u okviru sporazuma o darovanju ili posudbi.
            16. Članci 8. i 9. tog prijedloga povjeravali su Komisiji odgovornost provođenja financijskog upravljanja i isplaćivanja MFA‑a, kao i ovlast obustave, smanjenja ili ukidanja te isplate u određenim slučajevima. Članak 10. spomenutog prijedloga odnosio se na mjere potpore.
            17. Naposljetku, članak 11. prijedloga okvirne uredbe bio je posvećen zaštiti financijskih interesa Unije, članak 12. iste procjeni učinkovitosti MFA‑a, a članak 13. tog prijedloga godišnjem izvješću o provedbi MFA‑a.
            Međuinstitucijski pregovori o prijedlogu okvirne uredbe
            18. Prijedlog okvirne uredbe bio je nakon nekoliko sastanaka radne skupine financijskih savjetnika Vijeća predmet „općeg pristupa“ Vijeća, koji je Odbor stalnih predstavnika (Coreper) odobrio 15. prosinca 2011. U tom „općem pristupu“ Vijeće je, što se tiče članka 7. stavka 2. tog prijedloga, osobito predložilo da se dodjela Komisijine provedbene ovlasti zamijeni primjenom redovnog zakonodavnog postupka u svrhu donošenja svake odluke o dodjeli MFA‑a.
            19. Tijekom plenarne sjednice 24. svibnja 2012. Parlament je usvojio izvješće svojeg odbora za međunarodnu trgovinu o prijedlogu okvirne uredbe. U tom se izvješću među ostalim predlagalo da se sve odluke o dodjeli MFA‑a donose putem delegiranih akata.
            20. Prva tri tripartitna sastanka koja su se održala između Parlamenta, Vijeća i Komisije, 5. i 28. lipnja te 19. rujna 2012., potvrdila su razlike u stajalištima tih triju institucija u vezi s pitanjem postupka dodjele MFA‑a iz članka 7. prijedloga okvirne uredbe. Točnije, Parlament i Vijeće su izrazili svoju zabrinutost u vezi s nedostatkom političkog i demokratskog nadzora nad postupkom odlučivanja predviđenim u tom članku.
            21. Komisija je tijekom siječnja 2013. na četvrtom tripartitnom sastanku predstavila radni dokument naslovljen „Landing zone on implementing acts, delegated acts and co‑decision in the MFA Framework Regulation“ („Područje zajedničke strategije u pogledu provedbenih akata, delegiranih akata i suodlučivanja u okvirnoj uredbi MFA‑a“), kojemu je cilj bio približiti stajališta navedenih triju institucija u vezi s tim pitanjem i dati odgovor na zabrinutost Parlamenta i Vijeća.
            22. Iz pregovora koji su se održali tijekom četvrtog tripartitnog sastanka 30. siječnja 2013. postalo je jasno da su se Parlament i Vijeće uspjeli dogovoriti oko rješenja koje bi, u okviru predložene uredbe, za donošenje svake odluke o dodjeli MFA‑a obuhvaćalo uporabu redovnog zakonodavnog postupka, donošenje Komisijinog provedbenog akta radi sklapanja Memoranduma o razumijevanju sa zemljama korisnicama i delegiranje potonjoj instituciji ovlasti donošenja određenih akata vezanih uz dodijeljeni MFA.
            23. Tijekom petog tripartitnog sastanka, koji se održao 27. veljače 2013., predstavnici Parlamenta i Vijeća potvrdili su da su voljni zadržati korištenje redovnog zakonodavnog postupka radi donošenja svake odluke o dodjeli MFA‑a. Predstavnik Komisije istaknuo je da bi Komisija, s obzirom na to da takav pristup mijenja prijedlog okvirne uredbe, mogla razmotriti povlačenje istog.
            24. Zamjena Komisijine provedbene ovlasti redovnim zakonodavnim postupkom radi donošenja odluka o dodjeli MFA‑a bila je predmet načelnog sporazuma između Parlamenta i Vije ća, do kojeg je došlo tijekom šestog tripartitnog sastanka 25. travnja 2013. Tom prilikom je predstavnik Komisije službeno utvrdio da se ta institucija ne slaže s takvim pristupom, izjavivši da bi Komisija mogla razmotriti povlačenje prijedloga okvirne uredbe ako bi se zadržala uporaba redovnog zakonodavnog postupka za svaku odluku o dodjeli MFA‑a, s obzirom na to da spomenuta institucija smatra da bi takva izmjena promijenila taj prijedlog i da bi dovela do značajnih ustavnih poteškoća.
            25. Potpredsjednik Komisije, inače predsjednik Corepera, u svojem je dopisu od 6. svibnja 2013. upućenom O. Rehnu, u kojem žali zbog izjave Komisijinog predstavnika dane na šestom tripartitnom sastanku, od te institucije zatražio da ponovno razmisli o svojem stajalištu uzimajući u obzir osobito mogućnost izglednog dogovora između Parlamenta i Vijeća.
            26. O. Rehn je dopisom od 8. svibnja 2013. predsjedniku Parlamenta i predsjedniku Vijeća dao na znanje da je kolegij povjerenika na svojoj 2045. sjednici odlučio, u skladu s člankom 293. stavkom 2. UFEU‑a, povući prijedlog okvirne uredbe.
            Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
            27. Vijeće od Suda zahtijeva da poništi pobijanu odluku i naloži Komisiji snošenje troškova.
            28. Komisija od Suda zahtijeva da odbije tužbu kao neosnovanu i naloži Vijeću snošenje troškova.
            29. U potporu zahtjevima Vijeća dopuštena je intervencija Češke Republike, Savezne Republike Njemačke, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Talijanske Republike, Kraljevine Nizozemske, Slovačke Republike, Republike Finske, Kraljevine Švedske te Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske.
            O tužbi
            30. Vijeće u prilog svojoj tužbi ističe tri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi načela dodjele ovlasti navedenog u članku 13. stavku 2. UEU‑a kao i načela institucionalne ravnoteže. Drugi tužbeni razlog temelji se na povredi načela lojalne suradnje iz članka 13. stavka 2. UEU‑a. Treći tužbeni razlog temelji se na povredi obveze obrazlaganja predviđene u članku 296. drugom stavku UFEU‑a.
            Argumentacija stranaka
            31. U okviru prvog tužbenog razloga Vijeće i sve države članice koje su intervenirale tvrde da je Komisija u ovom slučaju povrijedila načelo dodjele ovlasti navedeno u članku 13. stavku 2. UEU‑a, koje odražava načelo institucionalne ravnoteže.
            32. Na prvom mjestu, Vijeće i te države članice kao opća razmatranja ističu da ugovori ne dodjeljuju Komisiji isključivo opće pravo koje bi joj omogućilo da povuče prijedloge koje je podnijela zakonodavcu Unije.
            33. U tom pogledu, kao prvo, tvrde da Komisija nije mogla diskrecijski temeljiti svoje srodno pravo povlačenja na svojem pravu zakonodavne inicijative iz članka 17. stavak 2. UEU‑a.
            34. Komisijino pravo povlačenja trebalo bi ograničiti na objektivne situacije, kao što su protek vremena ili pojava novih okolnosti ili podataka koji čine zakonodavni prijedlog nepotrebnim ili bespredmetnim, dugotrajnije nepostojanje primjetnog napretka zakonodavnog postupka koje upućuje na neuspjeh ili pak postojanje zajedničke strategije u suradnji sa zakonodavcem Unije u duhu lojalne suradnje i poštovanja institucionalne ravnoteže.
            35. Kao drugo, opća ovlast povlačenja ne bi se Komisiji mogla priznati na osnovi članka 293. UFEU‑a. Naprotiv, priznavanje takve ovlasti oduzelo bi koristan učinak pravu Vijeća iz članka 293. stavka 1. UFEU‑a, to jest pravu izmjene Komisijina prijedloga u granicama predmeta i svrhe istog.
            36. Kao treće, kada bi se prihvatilo da Komisija raspolaže diskrecijskom ovlašću povlačenja zakonodavnog prijedloga svaki puta kad se ne slaže s izmjenama dogovorenima između suzakonodavaca ili kada nije zadovoljna krajnjim rezultatom pregovora, toj bi se instituciji neopravdano dodijelilo sredstvo pritiska na tijek zakonodavnog rada kao i pravo veta na zakonodavnu inicijativu, ovisno o razlozima političke oportunosti.
            37. Kao četvrto, Vijeće i Savezna Republika Njemačka smatraju da bi, ako bi se prihvatilo da Komisija raspolaže takvom diskrecijskom ovlašću povlačenja, to bilo protivno načelu demokracije koje se, u skladu s člankom 10. stavcima 1. i 2. UEU‑a, izražava u činjenici da postoji Parlament kao i u tome da članovi Vijeća pripadaju vladama koje su politički odgovorne nacionalnim parlamentima.
            38. Nakon tih općenitih razmatranja Vijeće i države članice koje su intervenirale na drugom mjestu ističu da je Komisija, donijevši pobijanu odluku, spriječila Parlament i Vijeće u izvršavanju njihovih zakonodavnih ovlasti time što se bez objektivnog razloga i iz potpuno oportunističkih političkih razloga protivila dogovoru koji su potonji spremali privesti kraju.
            39. U tom pogledu Vijeće i te države članice, kao prvo, ističu da ni navodno iskrivljavanje zakonodavnog prijedloga, ni velika šteta institucionalnoj ravnoteži kao ni očita nezakonitost akta koji su suzakonodavci predvidjeli ne ovlašćuju Komisiju da povuče svoj prijedlog.
            40. Podredno, Vijeće i spomenute države članice, kao drugo, ističu da u svakom slučaju nijedna od tih okolnosti nije iznesena u ovom slučaju.
            41. U tom pogledu Vijeće i države članice koje su intervenirale tvrde, što se tiče, s jedne strane, navodnog iskrivljavanja zakonodavnog prijedloga, da o takvom iskrivljavanju može biti riječ samo kada se zakonodavac namjerava udaljiti od područja primjene, predmeta ili svrhe tog prijedloga. Međutim, smatraju da to ovdje nije bio slučaj, s obzirom na to da dogovor postignut između Parlamenta i Vijeća nije doveo do gubitka korisnog učinka ili razloga postojanja prijedloga okvirne uredbe niti je doveo u opasnost ostvarivanje postavljenih ciljeva.
            42. Naime, dio prijedloga okvirne uredbe koji se odnosi na postupak dodjele MFA‑a otkriva sekundarni i instrumentalni doseg pa stoga nije glavno pitanje tog prijedloga, bez kojega bi drugi dijelovi istoga izgubili svoje značenje. Cilj spomenutog dogovora sastojao se štoviše u tome da se ispravi manjkavost prijedloga okvirne uredbe, kojom je zbog prenošenja Komisiji provedbene ovlasti odlučivanja nanesena šteta ovlastima koje članci 209. UFEU‑a i 212. UFEU‑a daju samo zakonodavcu Unije u području MFA‑a, vodeći računa o političkoj dimenziji tog područja.
            43. Vijeće, Savezna Republika Njemačka, Francuska Republika, Kraljevina Švedska i Ujedinjena Kraljevina usto tvrde da dogovor koji su predvidjeli Parlament i Vijeće također ne dovodi u pitanje opći cilj prijedloga okvirne uredbe, a koji se sastoji u racionalizaciji postupka dodjele MFA‑a formaliziranjem i pojašnjavanjem pravila koja se odnose na provedbu te pomoći radi jačanja transparentnosti i predvidivosti tog instrumenta.
            44. Što se tiče cilja dosljednosti, koji se također pripisuje predviđenoj okvirnoj uredbi, Francuska Republika upozorava na to da se MFA ne može ubrojiti u druge instrumente Unije u području financijske pomoći koji se spominju u uvodnim izjavama prijedloga Uredbe. Posljedično, nije bilo potrebno uskladiti postupke primjenjive u području MFA‑a s onima primjenjivima u kontekstu tih drugih instrumenata.
            45. Što se tiče, s druge strane, opasnosti od velike štete za institucionalnu ravnotežu, Vijeće, Savezna Republika Njemačka, Talijanska Republika, Republika Finska i Ujedinjena Kraljevina tvrde da je takva opasnost u ovom slučaju bila isključena, s obzirom na potpunost pravnih lijekova i postupaka sudskog nadzora zakonodavnih akata Unije.
            46. Francuska Republika i Kraljevina Švedska također ističu da je dogovor do kojeg su suzakonodavci došli bio takav da je u slučaju zahtjeva za dodjelu MFA‑a ostavljao slobodu Komisiji da odluči treba li zakonodavcu Unije podnijeti prijedlog za dodjelu takve pomoći i, ako je primjenjivo, da odredi iznos potonje te da osigura njezinu provedbu i nadzor.
            47. U okviru drugog tužbenog razloga koji je iznesen Vijeće i sve države članice koje su intervenirale ističu da je Komisija u ovom slučaju povrijedila načelo lojalne suradnje navedeno u članku 13. stavku 2. UEU‑a.
            48. Zamjeraju Komisiji da nije izrazila suzdržanost i nije prigovorila kada su suzakonodavci u prosincu 2011. odnosno u svibnju 2012. usvojili svoje stajalište o prijedlogu okvirne uredbe. Također zamjeraju Komisiji da je odbila pravovremeno javiti suzakonodavcima svoju namjeru da povuče prijedlog okvirne uredbe i da im je time onemogućila da izmjenom svojeg zajedničkog stajališta izbjegnu predviđeno povlačenje. Usto tvrde da se Komisija požurila povući taj prijedlog isti dan kada su se Parlament i Vijeće spremali dovršiti svoj dogovor koji bi doveo do donošenja akta koji joj nije odgovarao.
            49. Komisijino nepoštovanje načela lojalne suradnje otežano je činjenicom da ona nije iskoristila sve postupke predviđene u članku 3. stavku 2. i članku 11. stavku 1. interne uredbe Vijeća priložene Odluci Vijeća od 1. prosinca 2009. o donošenju njegove interne uredbe (SL L 325, str. 35.) kako bi provjerila postoji li u ovom slučaju jednoglasnost koju propisuje članak 293. stavak 1. UFEU‑a da bi se mogao izmijeniti prijedlog okvirne uredbe.
            50. Talijanska Republika i Ujedinjena Kraljevina dodaju da je Komisija od samog početka isključila svaku raspravu i pregovaranje o sadržaju članka 7. prijedloga okvirne uredbe sa suzakonodavcima, iako su oni u tom pogledu dijelili zajedničko stajalište.
            51. U okviru trećeg tužbenog razloga Vijeće i sve države članice koje su intervenirale ističu da je odluka o povlačenju zakonodavnog prijedloga akt podložan sudskom nadzoru i da stoga mora poštovati zahtjev za obrazlaganje predviđen u članku 296. drugom stavku UFEU‑a.
            52. Međutim, dopis od 8. svibnja 2013., kojim je potpredsjednik Komisije obavijestio predsjednika Parlamenta i predsjednika Vijeća o pobijanoj odluci, ne sadrži ništa što se odnosi na obrazloženje te odluke. Ti razlozi nalaze se samo u Komisijinim internim dokumentima, za koje je Vijeće saznalo tek tijekom ovog sudskog postupka.
            53. Takav potpuni nedostatak obrazloženja potvrđuje arbitrarnost pobijane odluke.
            54. U odgovoru na prvi tužbeni razlog Komisija, na prvom mjestu, ističe da je povlačenje zakonodavnog prijedloga, kao i iznošenje ili izmjena takvog prijedloga, jedan od izraza njezinog prava inicijative u općem interesu Unije, kojime se bavi članak 17. stavak 1. prva rečenica UEU‑a. To pravo povlačenja je jedno od sredstava te institucije da se riješi odgovornosti koje joj u postupcima za donošenje akata Unije nameću Ugovori.
            55. Posljedično, kao što je isključivo na Komisiji da odluči hoće li ili neće iznijeti zakonodavni prijedlog te hoće li ili neće izmijeniti svoj prvotni prijedlog ili već izmijenjeni prijedlog, tako je isključivo na njoj da prije nego što njezin prijedlog bude usvojen odluči hoće li ga zadržati ili povući.
            56. U ovom je slučaju Komisija donijela pobijanu odluku neovisno o oportunističkim razlozima ili političkom odabiru, za koji je navodno željela da prevagne uzurpirajući ulogu „treće grane“ zakonodavne ovlasti Unije, već zbog toga što se aktom koji su suzakonodavci htjeli donijeti iskrivio njezin prijedlog okvirne uredbe i što bi se time nanijela velika šteta institucionalnoj ravnoteži zbog načelnog dogovora Parlamenta i Vijeća da u članku 7. tog prijedloga radi donošenja svake odluke o dodjeli MFA‑a zamijene dodjelu provedbene ovlasti Komisiji korištenjem redovnog zakonodavnog postupka.
            57. Komisija na drugom mjestu osporava činjenicu da je pobijanom odlukom povrijeđeno načelo dodjele ovlasti i načelo institucionalne ravnoteže.
            58. U tom pogledu ističe da ovlasti zakonodavca Unije ne obuhvaćaju suverenu ovlast donošenja akta koji bi temeljito izmijenio smisao njezinog prijedloga ili bi uklonio njegov razlog postojanja.
            59. Ta institucija također ističe da pobijana odluka ni na koji način nije povrijedila članak 293. stavak 1. UFEU‑a i da se legitimno mogla temeljiti na članku 293. stavku 2. UFEU‑a, koji ukazuje na opću odgovornost koja joj pripada u okviru redovnog zakonodavnog postupka.
            60. Komisija naposljetku osporava argument prema kojem je ta odluka utjecala na načelo demokracije, ističući da poput drugih institucija Unije ima vlastiti demokratski legitimitet.
            61. Komisija u odgovoru na drugi tužbeni razlog, podsjećajući na kronološki pregled akata koji su prethodili donošenju pobijane odluke, tvrdi da nisu utemeljena dva prigovora koja joj Vijeće zamjera, a koji se odnose na navodnu povredu načela lojalne suradnje.
            62. U odgovoru na treći tužbeni razlog Komisija ističe da je pobijana odluka donesena u internom postupku, na koji se ne primjenjuje obveza obrazlaganja propisana u članku 296. UFEU‑a. Ona u svakom slučaju dodaje da je u potpunosti ispunila svoju zadaću obavještavanja Parlamenta i Vijeća o donošenju pobijane odluke kao i o razlozima iste. Predstavnici Komisije su te razloge u biti ponavljali tijekom različitih sastanaka radne grupe financijskih savjetnika Vijeća kao i tijekom tripartitnih sastanaka koji su se održali između 26. veljače i 7. svibnja 2013.
            Ocjena Suda
            63. Svojim trima tužbenim razlozima, koje valja zajedno ispitati, Vijeće, koje podupiru države članice koje su intervenirale, ističe da je donošenjem pobijane odluke povrijeđen članak 13. stavak 2. UEU‑a kao i članak 296. drugi stavak UFEU‑a.
            64. Na temelju članka 13. stavka 2. UEU‑a, svaka institucija Unije djeluje u granicama koje su joj dodijeljene ugovorima, u skladu s postupcima, uvjetima i ciljevima koji su njima predviđeni. Ta odredba odraz je načela institucionalne ravnoteže, koje obilježava institucionalnu strukturu Unije (vidjeti presudu Meroni/Visoko tijelo, 9/56, EU:C:1958:7, str. 44.), a koje podrazumijeva da svaka institucija izvršava svoje ovlasti uz poštovanje ovlasti drugih institucija (vidjeti u tom smislu presude Parlament/Vijeće, C‑70/88, EU:C:1990:217, t. 22., i Parlament/Vijeće, C‑133/06, EU:C:2008:257, t. 57.).
            65. Članak 13. stavak 2. UEU‑a usto određuje da institucije Unije među sobom lojalno surađuju.
            66. Što se tiče članka 296. drugog stavka UFEU‑a, on osobito predviđa da se pravni akti Unije obrazlažu.
            67. Argumentacija Vijeća i država članica koje su intervenirale sastoji se u biti u tvrdnji da je Komisija povukavši pobijanu odluku, prijedlog okvirne uredbe, prekoračila ovlasti koje su joj dodijeljene Ugovorima i da je time naštetila institucionalnoj ravnoteži jer joj potonji nisu dodijelili ovlast povlačenja zakonodavnog prijedloga u okolnostima poput onih o kojima je riječ u ovom postupku. Također smatraju da je Komisija povrijedila načelo lojalne suradnje. Osim toga, pobijanoj odluci nedostaje obrazloženje.
            68. U tom pogledu valja na temelju članka 17. stavka 2. UEU‑a utvrditi da se zakonodavni akt Unije može donijeti samo „na Komisijin prijedlog“, osim ako ugovori drukčije propisuju, a što ovdje nije slučaj.
            69. Isto tako, redovni zakonodavni postupak na koji se odnose članci 209. UFEU‑a i 212. UFEU‑a, o kojima govori prijedlog okvirne uredbe, sastoji se, u skladu s člankom 289. UFEU‑a, u donošenju uredbe, direktive ili odluke zajedno s Parlamentom i Vijećem, “na Komisijin prijedlog“.
            70. Ovlast zakonodavne inicijative koju Komisiji daju članak 17. stavak 2. UEU‑a i članak 289. UFEU‑a podrazumijeva da je na Komisiji da odluči hoće li iznijeti prijedlog zakonodavnog akta ili ne, osim u slučaju kada bi na temelju prava Unije bila dužna iznijeti takav prijedlog, a što ovdje nije slučaj. Na temelju te ovlasti je u slučaju iznošenja prijedloga zakonodavnog akta ponovno na Komisiji, koja u skladu s člankom 17. stavkom 1. UEU‑a promiče opći interes Unije i u tu svrhu poduzima odgovarajuće inicijative, da odredi predmet, cilj i sadržaj tog prijedloga.
            71. Članak 293. UFEU‑a uvjetuje tu ovlast zakonodavne inicijative dvostrukim jamstvom.
            72. S jedne strane, članak 293. stavak 1. UFEU‑a određuje da, osim u slučajevima predviđenima u tamo navedenim odredbama UFEU‑a, kada Vijeće na temelju Ugovorâ odlučuje o Komisijinom prijedlogu može taj prijedlog izmijeniti samo jednoglasnom odlukom.
            73. S druge strane, u skladu s člankom 293. stavkom 2. UFEU‑a, dok god Vijeće nije odlučilo, Komisija može izmijeniti svoj prijedlog bilo kada tijekom postupka koji vodi do donošenja akta Unije.
            74. Iz odredaba članka 17. stavka 2. UEU‑a i članka 289. UFEU‑a te članka 293. UFEU‑a proizlazi da se Komisijina ovlast u okviru redovnog zakonodavnog postupka, suprotno onomu što tvrde Vijeće i pojedine države članice koje su intervenirale, ne može svesti na iznošenje prijedloga niti na poticanje kontakata ili pokušaje približavanja stajališta Parlamenta i Vijeća. Kao što, načelno, pripada Komisiji da odluči hoće li iznijeti zakonodavni prijedlog ili neće i da, ako je primjenjivo, odredi njegov predmet, cilj i sadržaj, ona ima ovlast, tako dugo dok Vijeće ne donese odluku, izmijeniti svoj prijedlog, pa čak ga, ako je potrebno, i povući. Nadalje, u ovom slučaju nije osporavano samo postojanje te ovlasti povlačenja, već se raspravlja samo o dosegu i granicama te ovlasti. Usto, nesporno je da Vijeće još nije odlučilo o prijedlogu okvirne uredbe kada ga je Komisija odlučila povući.
            75. Međutim, ovlast povlačenja koju Komisija temelji na odredbama navedenima u prethodnoj točki ove presude ne može dati toj instituciji pravo veta tijekom zakonodavnog postupka koje bi bilo protivno načelima dodjel e ovlasti i institucionalne ravnoteže.
            76. Posljedično, ako Komisija odluči, nakon što je iznijela prijedlog u okviru redovnog zakonodavnog postupka, povući taj prijedlog, ona mora Parlamentu i Vijeću izložiti razloge tog povlačenja koji, u slučaju da im se prigovori, moraju biti potkrijepljeni uvjerljivim dokazima.
            77. U tom pogledu valja istaknuti da, s obzirom na to da je odluka o povlačenju do koje dođe u okolnostima kao što su one u ovom slučaju akt koji bi mogao biti predmet tužbe za poništenje zato što takva odluka, time što ukida redovni zakonodavni postupak koji je započet iznošenjem Komisijinog prijedloga, sprječava Parlament i Vijeće da vrše svoju zakonodavnu funkciju na temelju članka 14. stavka 1. UEU‑a i članka 16. stavka 1. UEU‑a onako kako su namjeravali.
            78. Kako bi se Sudu omogućilo da u slučaju tužbe za poništenje o kojoj je riječ u ovom predmetu provede sudski nadzor, opravdan je zahtjev sukladno kojem odluka kao što je pobijana odluka mora biti obrazložena (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Vijeće, C‑370/07, EU:C:2009:590, t. 42.).
            79. U tom pogledu valja podsjetiti da, na temelju ustaljene sudske prakse, pitanje ispunjava li obrazloženje neke odluke zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a treba ocjenjivati ne samo s obzirom na tekst obrazloženja nego i na njegov kontekst (vidjeti u tom smislu presude Delacre i dr./Komisija, C‑350/88, EU:C:1990:71, t. 16. i navedenu sudsku praksu, kao i Vijeće/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, t. 53. i navedenu sudsku praksu). Točnije, akt koji je predmet prigovora dovoljno je obrazložen ako je donesen u kontekstu poznatom zainteresiranima (vidjeti u tom smislu presudu Vijeće/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, t. 54. i navedenu sudsku praksu).
            80. U ovom slučaju je točno da dopis od 8. svibnja 2013., kojim je potpredsjednik Komisije obavijestio predsjednika Parlamenta i predsjednika Vijeća o donošenju te odluke, kao što ističu Vijeće i određene države članice koje su intervenirale, osim što navodi članak 293. stavak 2. UFEU‑a kao temelj pobijane odluke ne govori ništa o razlozima potonje. Međutim, iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da je Komisija tijekom sastanaka radne skupine financijskih savjetnika Vijeća od 26. veljače i 9. travnja 2013., kao i tijekom tripartitnih sastanaka 27. veljače i 25. travnja 2013., izjavila da bi mogla razmotriti povlačenje prijedloga okvirne uredbe zato što bi izmjena koju su Parlament i Vijeće predvidjeli u vezi s člankom 7. spomenutog prijedloga iskrivila potonji do te mjere da bi mu se oduzeo njegov razlog postojanja, i to na način protivan različitim ciljevima koje potonji članak nastoji postići.
            81. Valja dakle smatrati da su razlozi pobijane odluke u dovoljnoj mjeri objavljeni Parlamentu i Vijeću.
            82. Što se tiče merituma, razlozi kao što su oni koje u ovom slučaju navodi Komisija mogu opravdati povlačenje prijedloga zakonodavnog akta.
            83. Valja, naime, priznati da kada izmjena koju predvide Parlament i Vijeće iskrivljava prijedlog zakonodavnog akta na način koji sprječava ostvarivanje ciljeva koje on ima i kada mu time oduzima njegov razlog postojanja, Komisija ima pravo povući ga. Međutim, ona to može učiniti tek nakon što je pažljivo uzela u obzir, u duhu lojalne suradnje koja na temelju članka 13. stavka 2. UEU‑a treba prevladavati u odnosima među institucijama Unije u okviru redovnog zakonodavnog postupka (vidjeti u tom smislu presudu Parlament/Vijeće, C‑65/93, EU:C:1995:91, t. 23.), zabrinutost Parlamenta i Vijeća koja je u pozadini njihove namjere za izmjenom tog prijedloga.
            84. Stoga na, prvom mjestu, valja provjeriti podupiru li dokazi koje je Komisija u ovom slučaju iznijela razloge koje ona navodi u potporu pobijanoj odluci.
            85. U tom pogledu valja utvrditi da je glavni cilj prijedloga okvirne uredbe u skladu s njegovim uvodnim izjavama 2. i 8. bio uspostaviti politici Unije u području MFA‑a okvir koji bi omogućio brzu provedbu takve pomoći i rješavanje usporenja koja štete učinkovitosti te politike, a koja proizlaze iz donošenja odluka zajedno s Parlamentom i Vijećem za svaki slučaj dodjele MFA‑a.
            86. Kao što proizlazi iz uvodne izjave 4. prijedloga okvirne uredbe, Komisija je svojom zakonodavnom inicijativom namjeravala provesti Rezoluciju Parlamenta od 3. lipnja 2003. kojom je potonji izrazio želju da MFA postane predmet okvirne uredbe čiji je osobiti cilj ubrzanje postupka odlučivanja u tom području.
            87. Prema uvodnim izjavama 4. i 6. do 8. prijedloga okvirne uredbe, ona je također imala za cilj poboljšati transparentnost politike Unije u području MFA‑a, osobito što se tiče uvjeta dodjele takve pomoći, kao i osigurati dosljednost te politike s drugim politikama Unije u području vanjske pomoći, koje su uređene okvirnim uredbama koje Komisiji dodjeljuju provedbene ovlasti.
            88. Da bi se postigli svi ti ciljevi, prijedlog okvirne uredbe težio je, kao što proizlazi iz točaka 5. do 9. ove presude, tome da Parlament i Vijeće na temelju članaka 209. UFEU‑a i 212. UFEU‑a donesu zakonodavni okvir politike Unije u području MFA‑a, koji bi pojasnio koje zemlje imaju pravo na takvu pomoć, oblike, načine financiranja kao i različite uvjete dodjele iste, osobito poštujući demokratske mehanizme, provedbu strukturnih gospodarskih reformi i mjera poboljšanja upravljanja javnim financijama kao i primjenu načela koja se odnose na otvorenu, uređenu i poštenu trgovinu.
            89. U tom je kontekstu članak 7. prijedloga okvirne uredbe predviđao dodjelu provedbene ovlasti Komisiji radi donošenja, u granicama i uvjetima predviđenima zakonodavnim okvirom, odluka o dodjeli MFA‑a kao i memoranduma o razumijevanju koji treba sklopiti sa zemljama korisnicama takve pomoći.
            90. Kao što je Komisija s pravom istaknula, izmjena koju su Parlament i Vijeće htjeli primijeniti na taj članak 7., time što su u stavku 2. istog htjeli zamijeniti provedbenu ovlast Komisije redovnim zakonodavnim postupkom u pogledu donošenja svih odluka o dodjeli MFA‑a, iskrivila je bit prijedloga okvirne uredbe na način koji nije spojiv s ciljem tog prijedloga, a koji se sastoji u poboljšanju učinkovitosti politike Unije u području MFA‑a.
            91. Naime, takva izmjena bi podrazumijevala da Parlament i Vijeće od slučaja do slučaja zadrže postupak dodjele u okviru redovnog zakonodavnog postupka, premda je glavni cilj prijedloga okvirne uredbe bio upravo putem zakonodavnog uokvirivanja uvjeta provedbe politike Unije u području MFA‑a ukinuti taj postupak odlučivanja radi ubrzavanja donošenja odluke i, time, poboljšanja te politike.
            92. Kao što je Komisija prema dokumentima dostavljenima Sudu utvrdila, tijekom sastanka radne skupine financijskih savjetnika Vijeća od 26. veljače 2013., pravila primjene svojstvena redovnom zakonodavnom postupku neizbježno dovode do toga da se postupak odlučivanja protegne na nekoliko mjeseci, što može zakomplicirati usklađivanje MFA‑a s dodjelom sredstava od strane MMF‑a ili drugih višestranih financijskih institucija, a to su sredstva koja MFA namjerava dopuniti, na što upućuju članak 1. stavak 3. i članak 6. stavak 2. prijedloga okvirne uredbe, kao i uvodna izjava 13. istog.
            93. Osim toga, izmjena koju su predvidjeli Parlament i Vijeće bila bi protivna ostvarivanju cilja prijedloga okvirne uredbe, a koji se sastoji u nastojanju postizanja koherentnosti, usklađivanja postupka dodjele MFA‑a s postupkom primjenjivim na druge financijske instrumente Unije u području vanjske pomoći.
            94. Iz analize izložene u točkama 85. do 93. ove presude proizlazi da je Komisija imala pravo smatrati da je izmjena koju su predvidjeli Parlament i Vijeće što se tiče članka 7. prijedloga okvirne uredbe mogla iskriviti taj prijedlog, vezano uz ključno pitanje postupka dodjele MFA‑a, na način koji bi spriječio ostvarivanje ciljeva koje je Komisija nastojala postići spomenutim prijedlogom i koji bi stoga potonjemu oduzeli njegov razlog postojanja.
            95. Posljedično, Komisijina odluka da s obzirom na takva razmatranja povuče prijedlog okvirne uredbe nije protivna načelu dodjele ovlasti kao ni načelu institucionalne ravnoteže, kojima se bavi članak 13. stavak 2. UEU‑a.
            96. Što se tiče argumenta koji se odnosi na povredu načela demokracije navedenog u članku 10. stavcima 1. i 2. UEU‑a, iz članka 17. stavka 2. UEU‑a, u vezi s člancima 289. UFEU‑a i 293. UFEU‑a, proizlazi da Komisija ima ne samo ovlast iznijeti zakonodavni prijedlog već i, dok god Vijeće nije donijelo odluku, izmijeniti svoj prijedlog, pa čak ga, prema potrebi, i povući. Budući da je ta Komisijina ovlast povlačenja nerazdvojiva od prava inicijative koje ta institucija ima i koje je uređeno gore navedenim odredbama članaka Ugovora o FEU‑u, u ovom slučaju ne može biti riječ o povredi tog načela. Stoga tu argumentaciju valja odbiti kao neosnovanu.
            97. Na drugom mjestu valja, u svjetlu prigovora koje su istaknuli Vijeće i države članice koje su intervenirale, ispitati je li Komisija odlučivši 8. svibnja 2013. povući prijedlog postupila u skladu s načelom lojalne suradnje koje je također navedeno u članku 13. stavku 2. UEU‑a.
            98. U tom pogledu valja općenito utvrditi da Komisija nije povukla prijedlog okvirne uredbe sve dok se nije uvjerila da su Vijeće i Parlament imali na umu taj prijedlog izmijeniti na način koji je bio suprotan ciljevima koje je potonji nastojao postići.
            99. Točnije, iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da su Vijeće i Parlament u početku iznijeli drukčije stajalište o pitanju o kojem govori članak 7. prijedloga okvirne uredbe, u vezi s postupkom odlučivanja o dodjeli MFA‑a. Vijeće je u „općem pristupu“, koji je 15. prosinca 2011. odobrio Coreper, u tom pogledu predložilo zadržavanje redovnog zakonodavnog postupka, dok je Parlament u izvješću odobrenom 24. svibnja 2012. potvrdio rješenje koje se temeljilo na korištenju delegiranih akata.
            100. Budući da između suzakonodavaca nije postojao dogovor o zadržavanju redovnog zakonodavnog postupku radi donošenja svih odluka o dodjeli MFA‑a, Komisiji se ne može zamjeriti što nije već u tom trenutku iskoristila mogućnost povlačenja prijedloga okvirne uredbe.
            101. Kao što je vidljivo iz radnog dokumenta, koji je objavljen tijekom siječnja 2013. i koji je naveden u točki 21. ove presude, a koji je Komisija izradila za tripartitni sastank 30. siječnja 2013., čini se da je Komisija, pred zajedničkom zabrinutošću Parlamenta i Vijeća nad time što je postupak donošenja odluka o dodjeli MFA‑a predviđen u članku 7. prijedloga okvirne uredbe bio obilježen nedostatkom političkog i demokratskog nadzora, namjeravala, upravo naprotiv, raditi na približavanju stajališta institucija u pitanju.
            102. Naime, taj je dokument predlagao kompromisno rješenje koje se u biti oslanjalo na kombinaciju detaljne okvirne uredbe, kao što je ona predviđena prijedlogom okvirne uredbe, koja određuje uvjete, osobito političke, dodjele MFA‑a, mehanizama neformalnog saslušanja Parlamenta i država članica o prijedlozima provedbenih akata Komisije koji su se odnosili na dodjelu MFA‑a, korištenje ograničenog broja delegiranih akata, u ovom slučaju četiri, namijenjenih izmjeni ili dopuni određenih nebitnih dijelova zakonodavnog okvira koji se osobito tiču popisa zemalja koje imaju pravo na MFA i kriterijâ odabira financijskog instrumenta (dar ili posudba), selektivnog korištenja komitologije kao i raznih mehanizama ocjene i izvještavanja Parlamenta i Vijeća.
            103. Suprotno onomu što su tvrdile pojedine države članice koje su intervenirale, Komisija nije isključila mogućnost bilo kakve rasprave u vezi s postupkom dodjele MFA‑a, već je dapače pokušala doći do rješenja koje bi, uz zadržavanje ciljeva prijedloga okvirne uredbe u području MFA‑a, uzelo u obzir i zabrinutost Parlamenta i Vijeća.
            104. Komisija je, čim se od četvrtog tripartitnog sastanka održanog 30. siječnja 2013. javila zajednička volja Parlamenta i Vijeća da se zadrži redovni zakonodavni postupak radi donošenja svih odluka o dodjeli MFA‑a, a što potvrđuju i dokumenti priloženi spisu, na sastanku radne skupine financijskih savjetnika Vijeća od 26. veljače 2013. kao i na petom trostranom sastanku održanom 27. veljače 2013., navela mogućnost povlačenja prijedloga okvirne uredbe kao i razloge predviđenog povlačenja. Isto je učinila na sastanku radne skupine financijskih savjetnika Vijeća 9. travnja 2013. kao i na šestom trostranom sastanku održanom 25. travnja 2013. Dokumenti koji se odnose na trostrani sastanak 27. veljače 2013. kao i dopis od 6. svibnja 2013., koji je predsjednik Corepera uputio potpredsjedniku Komisije nakon trostranog sastanka od 25. travnja 2013., daju zaključiti da su suzakonodavci očito primili te Komisijine obavijesti.
            105. Argument koji se odnosi na zakašnjelost Komisijine najave njezine namjere o povlačenju prijedloga okvirne uredbe stoga nije osnovan.
            106. Usto, u okolnostima navedenima u točki 104. ove presude, i s obzirom na to da u spisu dostavljenom Sudu ne postoji dokaz koji bi upućivao na to da su Parlament i Vijeće mogli odustati od izmjene članka 7. prijedloga okvirne uredbe, ne može se, ni za to što Komisija nije iskoristila mogućnost predviđenu u članku 3. stavku 2. i članku 11. stavku 1. interne uredbe Vijeća da od potonjeg zatraži da glasuje o tom prijedlogu ni za činjenicu da je do donošenja pobijane odluke došlo na isti dan kada su se Parlament i Vijeće navodno spremali formalizirati svoj dogovor oko spomenutog prijedloga, smatrati da je Komisija zbog toga povrijedila načelo lojalne suradnje.
            107. Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da Komisija donošenjem pobijane odluke nije povrijedila načelo dodjele ovlasti, načelo institucionalne ravnoteže ni načelo lojalne suradnje, koja su sva navedena u članku 13. stavku 2. UEU‑a, kao ni načelo demokracije kojim se bavi članak 10. stavci 1. i 2. UEU‑a. Usto, Komisija je u ovom slučaju ispunila obvezu obrazlaganja koju joj nameće članak 296. drugi stavak UFEU‑a.
            108. Posljedično valja kao neosnovane odbiti tri tužbena razloga koja Vijeće ističe u potporu svojoj tužbi.
            109. Iz toga slijedi da valja odbiti tužbu.
            Troškovi
            110. Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Vijeću naloži snošenje troškova i da ono nije uspjelo u postupku, Vijeću se nalaže snošenje troškova. U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, prema kojem države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove, Češka Republika, Savezna Republika Njemačka, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Talijanska Republika, Kraljevina Nizozemska, Slovačka Republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska i Ujedinjena Kraljevina snosit će vlastite troškove.

            Operativni dio
            Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
            1. Tužba se odbija.
            2. Vijeću Europske unije nalaže se snošenje troškova.
            3. Češka Republika, Savezna Republika Njemačka, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Talijanska Republika, Kraljevina Nizozemska, Slovačka Republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska i Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske snosit će vlastite troškove.


Presuda Suda (peto vijeće) od 23. studenog 2000. # Ursula Elsen protiv Bundesversicherungsanstalt für Angestellte. # Zahtjev za prethodnu odluku: Bundessozialgericht - Njemačka. # Socijalna sigurnost radnika migranata. # Predmet C-135/99.


Presuda Suda (treće vijeće) od 11. lipnja 2009.#Komisija Europskih zajednica protiv Francuske Republike.#Povreda obveze države članice - Direktive 89/665/EEZ i 92/13/EEZ.#Predmet C-327/08.


Presuda Općeg suda (četvrto vijeće) od 12. prosinca 2014. # Groupe Canal + protiv Ureda za usklađivanje na unutarnjem tržištu (žigovi i dizajni) (OHIM). # Predmet T-591/13.


Presuda Suda (drugo vijeće) od 17. srpnja 2008.#Komisija Europskih zajednica protiv Talijanske Republike.#Povreda obveze države članice - Direktiva 92/50/EEZ.#Predmet C-371/05.


Presuda Općeg suda (osmo vijeće) od 24. ožujka 2011.#Viega GmbH & Co. KG protiv Europske komisije.#Tržišno natjecanje - Novčane kazne.#Predmet T-375/06.


title: Presuda Suda (deveto vijeće) od 12. listopada 2017.#Kamin und Grill Shop GmbH protiv Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs Frankfurt am Main eV.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesgerichtshof.#Zahtjev za prethodnu odluku – Poljoprivreda – Ekološki proizvodi – Sustav kontrole uveden Uredbom (EZ) br. 834/2007 – Pojam ‚izravna prodaja potrošaču ili krajnjem korisniku’.#Predmet C-289/16.

text:
         PRESUDA SUDA (deveto vijeće)
      12. listopada 2017. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Poljoprivreda – Ekološki proizvodi – Sustav kontrole uveden Uredbom (EZ) br. 834/2007 – Pojam „izravna prodaja potrošaču ili krajnjem korisniku”
      U predmetu C‑289/16,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Bundesgerichtshof (Savezni sud, Njemačka), odlukom od 24. ožujka 2016., koju je Sud zaprimio 24. svibnja 2016., u postupku

         Kamin und Grill Shop GmbH

      protiv

         Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV,

      SUD (deveto vijeće),
      u sastavu: E. Juhász (izvjestitelj), u svojstvu predsjednika vijeća, K. Jürimäe i C. Lycourgos, suci,
      nezavisni odvjetnik: E. Tanchev,
      tajnik: A. Calot Escobar,
      uzimajući u obzir pisani postupak,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               –

               za Kamin und Grill Shop GmbH, B. Ackermann, Rechtsanwältin,

               –

               za Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV, C. von Gierke, C. Rohnke i T. Winter, Rechtsanwälte,

               –

               za Europsku komisiju, A. Lewis i B. Eggers, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 8. lipnja 2017.,
      donosi sljedeću
      Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 28. stavka 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 834/2007 od 28. lipnja 2007. o ekološkoj proizvodnji i označivanju ekoloških proizvoda i stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 2092/91 (SL 2007., L 189, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 8., str. 139.).

               2

               Zahtjev je upućen u okviru spora između Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV (Udruženje za borbu protiv nelojalne konkurencije, u daljnjem tekstu: Zentrale) i Kamin und Grill Shop GmbH (u daljnjem tekstu: Kamin) povodom zakonitosti stavljanja na tržište ekoloških proizvoda kada nisu ispunjene obveze u području obavješćivanja i kontrole iz članka 28. stavka 1. Uredbe br. 834/2007.

         Pravni okvir
      Pravo Unije

               3

               Uvodne izjave 3., 5., 22., 31. i 32. Uredbe br. 834/2007 glase:

                        „3.

                        Pravni okvir Zajednice unutar kojeg se uređuje sektor ekološke proizvodnje trebao bi imati za cilj osiguranje poštenog tržišnog natjecanja i pravilnog funkcioniranja unutarnjeg tržišta ekoloških proizvoda te održavanje i opravdavanje povjerenja potrošača u proizvode koji su označeni kao ekološki. Nadalje bi trebao imati za cilj osiguravanje uvjeta u kojima se ovaj sektor može dalje razvijati u skladu s promjenama u proizvodnji i na tržištu.

                  […]

                        5.

                        Zato je primjereno jasnije odrediti ciljeve, načela i pravila koji će se primjenjivati na ekološku proizvodnju i na taj način doprinijeti transparentnosti i jačanju povjerenja potrošača kao i jedinstvenom poimanju ekološke proizvodnje.

                  […]

                        22.

                        Važno je očuvati povjerenje potrošača u ekološke proizvode. Zato bi izuzimanje od zahtjeva koji se primjenjuju na ekološku proizvodnju trebalo biti strogo ograničeno na slučajeve kada se primjena izvanrednih pravila smatra opravdanom.

                  […]

                        31.

                        Da bi se osiguralo da se ekološki proizvodi proizvode u skladu sa zahtjevima propisanim unutar pravnog okvira Zajednice o ekološkoj proizvodnji, na aktivnosti subjekata u svim fazama proizvodnje, pripreme i distribucije ekoloških proizvoda trebalo bi primijeniti sustav kontrola uspostavljen i upravljan u skladu s pravilima utvrđenim u Uredbi (EZ) br. 882/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o službenom nadzoru koji se provodi radi provjere pridržavanja propisa o hrani i hrani za životinje te pravila o zdravlju i dobrobiti životinja [SL 2004., L 165, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 51., str. 5.)].

                        32.

                        U nekim slučajevima može izgledati pretjerano primjenjivati zahtjeve u pogledu obavješćivanja i kontrole na neke tipove subjekata koji posluju s hranom u maloprodaji, kao što su, na primjer, subjekti koji prodaju proizvode izravno potrošaču ili krajnjem korisniku. Zato je državama članicama primjereno dopustiti da takve subjekte izuzmu od tih zahtjeva. Međutim, radi izbjegavanja prijevara potrebno je iz tog izuzeća isključiti one subjekte u maloprodaji koji proizvode, pripremaju ili skladište proizvode koji nisu vezani uz mjesto prodaje ili koji uvoze ekološke proizvode ili su ugovorili obavljanje navedenih aktivnosti s trećom stranom.”

               4

               Prvi podstavak članka 1. stavka 1. Uredbe (EEZ) br. 834/2007 glasi kako slijedi:
               „Ova Uredba sadrži osnove održivog razvoja ekološke proizvodnje i istodobno osigurava djelotvorno funkcioniranje unutarnjeg tržišta, jamči pošteno tržišno natjecanje, osigurava povjerenje potrošača i štiti njihove interese.”

               5

               U skladu s člankom 2. te uredbe:
               „Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:

                        (a)

                        ‚ekološka proizvodnja’ znači primjena proizvodnih metoda koje su u skladu s pravilima utvrđenim ovom Uredbom u svim fazama proizvodnje, pripreme i distribucije;

                        (b)

                        ‚faze proizvodnje, pripreme i distribucije’ znači svaka faza od, uključujući, primarne proizvodnje ekološkog proizvoda do, uključujući, njegovog skladištenja, prerade, prijevoza, prodaje ili isporuke krajnjem potrošaču i, prema potrebi, označivanja, promidžbe, uvoza, izvoza i podugovaranja;

                  […]”

               6

               Članak 27. navedene uredbe predviđa:
               „1.   Države članice uspostavljaju sustav kontrole i imenuju jedno ili više nadležnih tijela koja će biti odgovorna za kontrole s obzirom na obveze utvrđene ovom Uredbom u skladu s Uredbom (EZ) br. 882/2004.
               […]
               13.   Države članice osiguravaju da uspostavljeni kontrolni sustavi omogućuju sljedivost svakog proizvoda u svim fazama proizvodnje, pripreme i distribucije u skladu s člankom 18. Uredbe [Europskog parlamenta i Vijeća] (EZ) br. 178/2002 [od 28. siječnja 2002. o utvrđivanju općih načela i uvjeta zakona o hrani, osnivanju Europske agencije za sigurnost hrane te utvrđivanju postupaka u područjima sigurnosti hrane (SL 2002., L 31, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 91.)] prvenstveno zato da bi potrošačima pružile jamstva da su ekološki proizvodi proizvedeni u skladu sa zahtjevima utvrđenim u ovoj Uredbi.
               […]”

               7

               U članku 28. Uredbe br. 834/2007 propisano je:
               „1.   Svaki subjekt koji proizvodi, priprema, skladišti ili uvozi iz treće zemlje proizvode u smislu članka 1. stavka 2. ili koji takve proizvode stavlja na tržište, prije nego što bilo koji proizvod stavi na tržište kao ekološki proizvod ili proizvod proizveden u razdoblju prijelaza na ekološku proizvodnju:

                        (a)

                        o svojoj aktivnosti obavješćuje nadležna tijela države članice u kojoj se ta aktivnost obavlja;

                        (b)

                        svoje poduzeće podvrgava sustavu kontrole iz članka 27.

                  […]
               2.   Države članice od primjene ovog članka mogu izuzeti subjekte koji proizvode izravno prodaju krajnjem potrošaču ili korisniku, pod uvjetom da oni ne proizvode, ne pripremaju i ne skladište proizvode koji nisu vezani uz mjesto prodaje, odnosno da ne uvoze takve proizvode iz trećih zemalja i da takve aktivnosti nisu podugovorile s trećom strankom.
               […]”

         Njemačko pravo

               8

               Njemački zakonodavac iskoristio je u članku 3. stavku 2. Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Union auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus – Öko‑Landbaugesetz (Zakon o primjeni pravnih akata Europske unije u području ekološke poljoprivrede, u daljnjem tekstu: ÖLG) mogućnost iz članka 28. stavka 2. Uredbe br. 834/2007.

               9

               Članak 3. stavak 2. ÖLG‑a propisuje:
               „2.   Subjekti koji prodaju proizvode, u smislu članka 1. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 834/2007, kao ekološke proizvode ili proizvode proizvedene u razdoblju prijelaza na ekološku proizvodnju, izravno potrošaču ili krajnjem korisniku, oslobođeni su obveza iz članka 28. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 834/2007 pod uvjetom da te proizvode sami ne proizvode ili ih ne daju proizvoditi, sami ne pripremaju ili ih ne daju pripremati, ne skladište ili ne daju skladištiti igdje drugdje nego u mjestu koje je povezano s prodajnim mjestom, ili ih ne uvoze ili daju uvoziti iz treće zemlje.”

         Glavni postupak i prethodno pitanje

               10

               Društvo Kamin bavi se internetskom prodajom pribora za kamine i roštilje. Među proizvodima koje je nudilo na prodaju u prosincu 2012. nalazile su se različite mješavine začina koje je stavljalo na tržište pod nazivom „Bio‑Gewürze” (ekološki začini). Tada društvo Kamin još nije bilo podvrgnuto sustavu kontrole iz članka 27. Uredbe br. 834/2007.

               11

               Dopisom od 28. prosinca 2012., naslovljenim „Opomena”, društvo Zentrale osporilo je ponudu o kojoj je riječ u prethodnoj točki ove presude. Ocjenjujući da se radi o nepoštenoj poslovnoj praksi zbog povrede članka 28. stavka 1. Uredbe br. 834/2007, prema kojoj je subjekt koji stavlja na tržište ekološke proizvode dužan podvrgnuti svoje poduzeće sustavu kontrole, ono je naložilo društvu Kamin da podnese izjavu, uz prijetnju kaznene sankcije, da će okončati tu povredu. To društvo udovoljilo je tom zahtjevu a da ipak nije priznalo postojanje takve povrede.

               12

               Potom je društvo Zentrale postavilo zahtjev za naknadu štete dijela troškova opomene u iznosu od 219,35 eura uvećanom za kamate.

               13

               Taj zahtjev odbijen je u prvom stupnju, ali je u žalbenom postupku prihvaćen.

               14

               Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud, Njemačka), odlučujući u postupku revizije, ocjenjuje da se odredbe članka 28. stavka 2. Uredbe br. 834/2007, prema kojima se proizvodi moraju prodavati izravno potrošaču ili krajnjem korisniku, mogu različito tumačiti.

               15

               S jedne strane, moguće je utvrditi da se ta prodaja mora izvršiti na mjestu skladištenja proizvoda, uz istodobnu prisutnost subjekta ili njegova prodajnog osoblja i kupca. Prema tom tumačenju, internetska prodaja kao i drugi oblici prodaje na daljinu ne mogu biti obuhvaćeni izuzećem iz članka 28. stavka 2. Uredbe br. 834/2007. S druge strane, ta odredba može se također tumačiti tako da zahtjev prema kojem se prodaja obavlja izravno isključuje prodaje u kojima je sudjelovao posrednik.

               16

               Konkretno, taj sud napominje da je malo vjerojatno da potrošač ili krajnji korisnik, koji od subjekta kupuje proizvode koje potonji nije sâm proizveo, raspolaže boljim mogućnostima kontrole poštovanja obveza koje proizlaze iz Uredbe br. 834/2007, kad se prodaja obavlja u fizičkoj trgovini na malo, na mjestu skladištenja proizvoda i uz istodobnu prisutnost subjekta ili njegova prodajnog osoblja, nego kad se prodaja izvršava na daljinu, uključujući internetom.

               17

               U tim je okolnostima Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
               „Je li riječ o ‚izravnoj’ prodaji potrošaču, u smislu članka 28. stavka 2. Uredbe br. 834/2007, već kada subjekt ili njegovo prodajno osoblje prodaje potrošaču proizvode bez posredovanja treće osobe ili ‚izravna’ prodaja pretpostavlja i to da se prodaja odvija na mjestu skladištenja proizvoda uz istodobnu prisutnost subjekta ili njegova prodajnog osoblja i krajnjeg potrošača?”

         O prethodnom pitanju

               18

               Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 28. stavak 2. Uredbe br. 834/2007 tumačiti na način da je, kako bi se smatralo da se proizvodi prodaju „izravno”, u smislu te odredbe, potrošaču ili krajnjem korisniku, potrebno da se prodaja izvršava uz istodobnu prisutnost subjekta ili njegova prodajnog osoblja i potrošača, ili je dostatno da se prodaja izvršava bez posredovanja treće osobe.

               19

               U skladu s člankom 28. stavkom 2. Uredbe br. 834/2007, države članice od primjene stavka 1. ovog članka mogu izuzeti subjekte koji proizvode izravno prodaju potrošaču ili krajnjem korisniku, pod uvjetom da oni ne proizvode, ne pripremaju i ne skladište proizvode na mjestu koje nije vezano uz mjesto prodaje, odnosno da ne uvoze takve proizvode iz trećih zemalja i da takve aktivnosti nisu podugovorili s trećom strankom.

               20

               Najprije valja istaknuti da ta odredba, time što omogućava državama članicama da pod uvjetima koje ona određuje ne podvrgavaju pojedine subjekte sustavu kontrole iz članka 27. Uredbe br. 834/2007, uvodi odstupanje od pravila iz članka 28. stavka 1. te uredbe i mora se, kao iznimka od pravila, restriktivno tumačiti (vidjeti analogijom presudu od 26. rujna 2013., Dansk Jurist- og Økonomforbund, C‑546/11, EU:C:2013:603, t. 41.).

               21

               Nadalje, okolnost da je u uvodnoj izjavi 22. Uredbe br. 834/2007 istaknuto da bi izuzimanje od zahtjeva koji se primjenjuju na ekološku proizvodnju moralo biti strogo ograničeno na slučajeve kada se primjena izvanrednih pravila smatra opravdanom također govori u prilog restriktivnom tumačenju izuzeća iz članka 28. stavka 2. te uredbe s obzirom na to da je, u skladu s člankom 2. točkom (a) navedene uredbe, pojam „ekološke proizvodnje” definiran kao primjena proizvodnih metoda koje su u skladu s pravilima utvrđenima istom uredbom u svim fazama proizvodnje, pripreme i distribucije.

               22

               Potom, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojemu se ona nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio (presuda od 6. srpnja 2017., Air Berlin, C‑290/16, EU:C:2017:523, t. 22. i navedena sudska praksa).

               23

               Kad je riječ, u tom pogledu, o odredbama članka 28. stavka 2. Uredbe br. 834/2007, prema kojima se od primjene članka 28. stavka 1. te uredbe mogu izuzeti subjekti koji proizvode izravno prodaju krajnjem potrošaču ili korisniku, valja navesti da taj članak 28. stavak 2. sadržava nekoliko uvjeta čiji je cilj ograničiti kategorije prodavatelja koji mogu imati pravo na tako predviđeno izuzeće.

               24

               Stoga, iako se korištenje pojma „izravno” nedvojbeno odnosi na isključivanje svakog posredovanja treće osobe, valja također uzeti u obzir druge elemente koji se nalaze u toj odredbi.

               25

               Kontekst u kojem se nalazi propis čiji je dio odredba o kojoj je riječ u glavnom postupku, kao i ciljevi tog propisa, također zahtijevaju restriktivno tumačenje.

               26

               Članak 28. stavak 2. Uredbe br. 834/2007 pripada u odredbe te uredbe koje se odnose na kontrolu obveza utvrđenih na temelju pravnog okvira Unije u području ekološke proizvodnje. Kao što to navodi uvodna izjava 31. Uredbe br. 834/2007, da bi se osiguralo da se ekološki proizvodi proizvode u skladu s tim zahtjevima, na aktivnosti subjekata u svim fazama proizvodnje, pripreme i distribucije takvih proizvoda trebalo bi primijeniti sustav kontrole iz članka 27. stavka 1. te uredbe.

               27

               Naime, u skladu s člankom 27. stavkom 13. navedene uredbe, taj sustav kontrole omogućuje sljedivost svakog proizvoda u svim fazama proizvodnje, pripreme i distribucije, ponajprije zato da bi potrošačima pružio jamstva da su ekološki proizvodi proizvedeni u skladu sa zahtjevima utvrđenima u istoj uredbi.

               28

               U tim okolnostima uvodna izjava 32. Uredbe br. 834/2007 ne predviđa opću iznimku od obveze iz članka 28. stavka 1. te uredbe, nego izričito spominje „neke tipove subjekata koji posluju s hranom u maloprodaji” i „u nekim slučajevima” kako bi ograničila slučajeve u kojima se primjena zahtjeva u području obavješćivanja i kontrole može činiti neproporcionalnom.

               29

               Sustavu uspostavljenom navedenom uredbom također je protivno tumačenje koje bi izuzeće, uvedeno za točno određene i ograničene slučajeve kad je riječ kako o njihovu broju tako i o njihovu gospodarskom značaju, pretvorilo u pravilo koje može predstavljati izuzeće od sustava kontrole za velik dio internetske trgovine kao i za druge oblike prodaje na daljinu, bez obzira na činjenicu da ti distribucijski kanali imaju veliku i rastuću važnost u okviru ekološke proizvodnje.

               30

               Nadalje, u pogledu cilja zaštite potrošača, koja među ostalim znači, kao što je navedeno u uvodnim izjavama 3. i 5. Uredbe 834/2007, održavanje i opravdavanje povjerenja potrošača u proizvode koji su označeni kao ekološki, tom bi cilju bilo protivno prihvatiti da se izuzeće iz članka 28. stavka 2. Uredbe br. 834/2007 može primijeniti izvan slučajeva koje je zakonodavac izričito predvidio.

               31

               Naposljetku, tumačenje iz članka 28. stavka 2. Uredbe br. 834/2007 ne dovodi se u pitanje argumentom prema kojem nije utvrđeno da krajnji potrošač može bolje kontrolirati poštovanje zahtjeva koji proizlaze iz Uredbe br. 834/2007 prilikom kupovina izvršenih u trgovini na malo nego prilikom kupovina izvršenih internetskom prodajom ili prodajom na daljinu.

               32

               Kao što je Komisija primijetila, izuzeće iz članka 28. stavka 2. Uredbe br. 834/2007 ne temelji se na tim utvrđenjima, nego je njegov cilj, nakon opće ocjene opasnosti u kontekstu ekološke proizvodnje, poštovanje načela proporcionalnosti, dopuštajući iznimku ograničenu na slučajeve u kojima se primjena zahtjeva u području obavješćivanja i kontrole može činiti kao pretjerana.

               33

               U tom pogledu valja navesti, poput Komisije, da je očito da je primjena takvih zahtjeva potpuno opravdana u slučaju trgovine na malo internetom ili na daljinu jer skladištenje proizvoda, općenito u izrazito velikoj količini i isporuka putem posrednika, predstavlja rizik od ponovnog označivanja, razmjene i kontaminacije koji se ne može smatrati općenito niskim.

               34

               S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 28. stavak 2. Uredbe br. 834/2007 treba tumačiti na način da je potrebno, kako bi se smatralo da se proizvodi prodaju „izravno”, u smislu te odredbe, potrošaču ili krajnjem korisniku, da se prodaja izvrši uz istodobnu prisutnost subjekta ili njegova prodajnog osoblja i krajnjeg potrošača.

         Troškovi

               35

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenoga, Sud (deveto vijeće) odlučuje:

                     Članak 28. stavak 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 834/2007 od 28. lipnja 2007. o ekološkoj proizvodnji i označivanju ekoloških proizvoda i stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 2092/91 treba tumačiti na način da je potrebno, kako bi se smatralo da se proizvodi prodaju „izravno”, u smislu te odredbe, potrošaču ili krajnjem korisniku, da se prodaja izvrši uz istodobnu prisutnost subjekta ili njegova prodajnog osoblja i krajnjeg potrošača.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: njemački.


title: Presuda Suda (peto vijeće) od 7. srpnja 2016.#Občina Gorje protiv Republike Slovenije.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputilo Upravno sodišče Republike Slovenije.#Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička poljoprivredna politika – Uredba (EZ) br. 1698/2005 – Uredba (EU) br. 65/2011 – Financiranje iz EPFRR‑a – Potpora ruralnom razvoju – Pravila o prihvatljivosti aktivnosti i troškova – Vremenski uvjet – Potpuno isključenje – Smanjenje potpore.#Predmet C-111/15.

text:
         PRESUDA SUDA (peto vijeće)
      7. srpnja 2016. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku — Zajednička poljoprivredna politika — Uredba (EZ) br. 1698/2005 — Uredba (EU) br. 65/2011 — Financiranje iz EPFRR‑a — Potpora ruralnom razvoju — Pravila o prihvatljivosti aktivnosti i troškova — Vremenski uvjet — Potpuno isključenje — Smanjenje potpore“
      U predmetu C‑111/15,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputilo Upravno sodišče (Upravni sud, Slovenija), odlukom od 10. veljače 2015., koju je Sud zaprimio 4. ožujka 2015., u postupku

         Občina Gorje

      protiv

         Republike Slovenije,

      SUD (peto vijeće),
      u sastavu: J. L. da Cruz Vilaça, predsjednik vijeća, F. Biltgen, A. Borg Barthet, E. Levits (izvjestitelj) i M. Berger, suci,
      nezavisni odvjetnik: H. Saugmandsgaard Øe,
      tajnik: M. Aleksejev, administrator,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 28. siječnja 2016.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               —

               za Občinu Gorje, A. Mužina, odvetnik,

               —

               za slovensku vladu, V. Klemenc, u svojstvu agenta, uz asistenciju B. Jovin Hrastnik, pravne savjetnice,

               —

               za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,

               —

               za vladu Ujedinjene Kraljevine, S. Simmons, u svojstvu agenta, uz asistenciju G. Facenne, QC,

               —

               za Europsku komisiju, J. Aquilina i B. Rous Demiri, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 20. travnja 2016.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 71. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2005., L 277, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.).

               2

               Zahtjev je upućen u okviru spora između Občine Gorje (Općina Gorje, Slovenija) i Republike Slovenije (Republika Slovenija), povodom odbijanja zahtjeva te općine da joj se isplati potpora na temelju programa ruralnog razvoja koji sufinancira Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR).

         Pravni okvir

         Pravo Unije

               3

               Uvodna izjava 61. Uredbe br. 1698/2005 glasi:
               „U skladu s načelom supsidijarnosti i uz mogućnost iznimki, potrebna su nacionalna pravila o utvrđivanju [prihvatljivosti troškova].”

               4

               U skladu s člankom 71. te uredbe:
               „1.   Ne dovodeći u pitanje članak 39. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1290/2005, trošak je prihvatljiv za dodjelu doprinosa EPFRR‑a ako je relevantnu pomoć stvarno isplatila platna agencija između 1. siječnja 2007. i 31. prosinca 2015. Sufinancirane aktivnosti ne smiju biti dovršene prije datuma početka prihvatljivosti.
               Novi trošak dodan u trenutku izmjene programa navedenog u članku 19. je prihvatljiv od datuma kada Komisija primi zahtjev za izmjenu programa.
               2.   Troškovi su prihvatljivi za doprinos EPFRR‑a samo kada su nastali povodom radnje o kojima je odlučilo upravno tijelo odnosnog programa ili programa pod njegovom odgovornošću, u skladu s kriterijima odabira koje je odredilo nadležno tijelo.
               3.   Pravila o prihvatljivosti troškova dodjele potpora određuju se na nacionalnoj razini, a predmetom su posebnih uvjeta utvrđenih u ovoj Uredbi za određene mjere ruralnog razvoja.
               [...]”

               5

               Članak 74. stavak 1. navedene uredbe propisivao je:
               „Države članice usvajaju sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe [...] kako bi osigurale uspješnu zaštitu financijskih interesa [Unije].”

               6

               Uredba br. 1698/2005 bila je predmet dviju naknadnih provedbenih uredbi. To su Uredba Komisije (EZ) br. 1975/2006 od 7. prosinca 2006. (SL 2006., L 368, str. 74.) i potom Uredba Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. (SL 2011., L 25, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 52., str. 289.), kojom je prethodna stavljena izvan snage.

               7

               U članku 30. Uredbe br. 65/2011 predviđeno je:
               „1.   Plaćanja se izračunavaju na temelju onoga za što je kontrolom usklađenosti ustanovljeno da ispunjava uvjete.
               Država članica preispituje zahtjev za plaćanje primljen od korisnika te utvrđuje iznose koji ispunjavaju uvjete za potporu. Ona utvrđuje:

                        (a)

                        traženi iznos koji treba platiti korisniku isključivo na temelju zahtjeva za plaćanje;

                        (b)

                        odobreni iznos koji treba platiti korisniku nakon razmatranja prihvatljivosti zahtjeva za plaćanje.

                  Ako je iznos utvrđen prema točki (a) veći od iznosa utvrđenog prema točki (b) za više od 3 %, umanjenje se primjenjuje na iznos utvrđen prema točki (b). Iznos umanjenja razlika je između ta dva iznosa.
               Međutim, ne primjenjuje se nikakvo smanjenje ako korisnik može dokazati da on (ona) nije kriv(-a) za uključenje iznosa koji ne ispunjava uvjete.
               2.   Ako se ustanovi da je korisnik namjerno dao lažnu izjavu, aktivnost u pitanju isključuje se iz potpore od strane EPFRR‑a i zatražit će se povrat svih već uplaćenih iznosa za tu aktivnost. Nadalje, korisniku će biti uskraćena potpora u okviru iste mjere za kalendarsku godinu u kojoj je utvrđen nalaz i sljedeće kalendarske godine.
               […]”

               8

               U skladu s člankom 34. te uredbe:
               „1.   Uredba (EZ) br. 1975/2006 stavlja se izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2011.
               No ona se i dalje primjenjuje u vezi sa zahtjevima za plaćanje podnesenim prije 1. siječnja 2011.
               [...]”

         Slovensko pravo

               9

               Zakon o kmetijstvu (Zakon o poljoprivredi, Uradni list RS, št. 45/2008, 57/2012, 90/2012, u daljnjem tekstu: ZKme-1) utvrđuje opće odredbe u području ruralnog razvoja.

               10

               Sukladno odredbama članka 10. ZKme-1:
               „Vlada donosi, u skladu s programskim dokumentima, odredbe o provedbi mjera poljoprivredne politike.”

               11

               Članak 12. tog zakona određuje:
               „U svrhu provođenja mjera ruralnog razvoja, vlada određuje:

                        —

                        vrstu mjera, uvjete, korisnike, kriterije i postupke uvođenja i provedbe određene mjere ruralnog razvoja;

                        —

                        financijska sredstva namijenjena određenoj mjeri ruralnog razvoja.”

               12

               Kad je riječ o odluci o pravu na sredstva, članak 53. stavak 1. ZKme-1 određuje:
               „Nadležno tijelo donosi odluku o pravu na sredstva strankama čiji zahtjevi ispunjavaju uvjete propisane zakonom i pozivom na nadmetanje te su sredstva u tu svrhu osigurana.”

               13

               Kad je riječ o zahtjevima za isplatu, članak 56. stavak 4. ZKme-1 glasi:
               „Tijelo odlukom odbija svaki zahtjev koji je suprotan zahtjevima propisa, poziva na nadmetanje ili odluke o pravu na sredstva.”

               14

               Na temelju ZKme-1, slovenska vlada donijela je Uredbu o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007.‑2013. v letih 2010.‑2013. (Uredba o mjerama za osi 1., 3. i 4. Programa ruralnog razvoja Republike Slovenije za razdoblje 2007. – 2013., Uradni list RS, št. 40/2010, 85/2010, u daljnjem tekstu: Uredba PRP).

               15

               Člankom 79. stavkom 4. Uredbe PRP određeno je:
               „Prihvatljivi investicijski troškovi su samo oni koji su nastali od datuma donošenja odluke o pravu na sredstva do završetka investicijskog projekta, odnosno najkasnije do 30. lipnja 2015. Činjenica da je korisnik preuzeo obvezu na račun eventualno dodijeljenih sredstava (sklapanje nekog ugovora, narudžba materijala, opreme, usluga ili radova) smatra se početnim troškom.”

               16

               Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i prehrane Republike Slovenije na temelju Uredbe PRP objavilo je poziv na nadmetanje za mjeru 322 „Obnova i razvoj sela” (u daljnjem tekstu: poziv na nadmetanje).

               17

               U poglavlju IV/1 tog poziva na nadmetanje, naslovljenom „Uvjeti prihvatljivosti koji moraju biti ispunjeni prilikom podnošenja zahtjeva u okviru poziva na nadmetanje”, u točki 1., pod naslovom „Investicije”, propisano je:
               „Investicija se ne može početi provoditi prije donošenja odluke o pravu na sredstva.”

               18

               U točki 3. poglavlja VI. poziva na nadmetanje određeno je:
               „U skladu s člankom 79. Uredbe PRP, prihvatljivi su investicijski troškovi koji su nastali od datuma donošenja odluke o pravu na sredstva do završetka investicijskog projekta ili najkasnije 30. lipnja 2015.”

               19

               U točkama 4. i 5. Poglavlja VI. poziva na nadmetanje određeno je:

                        „(4)

                        Za potporu također mogu biti prihvatljivi eventualni opći izdaci ili troškovi nastali nakon 1. siječnja 2007. do podnošenja posljednjeg zahtjeva za isplatu sredstava povezani s pripremanjem zahtjeva, pribavljanjem građevinske dokumentacije i pripremom zahtjeva za isplatu. Prije datuma početka prihvatljivosti troškova, podnositelj zahtjeva ne može započeti s radovima niti preuzeti bilo kakvu obvezu na račun eventualno dodijeljenih sredstava.

                        (5)

                        Činjenica da je korisnik preuzeo neku obvezu na račun eventualno dodijeljenih potpora (sklapanje nekog ugovora, narudžba materijala, opreme, usluga ili radova) smatra se početnim troškom na temelju članka 79. Uredbe PRP. Podnositelj zahtjeva može započeti postupak odabira izvođača, u skladu s propisima o javnoj nabavi, iako ne može sklopiti ugovor s odabranim izvođačem prije donošenja odluke o pravu na sredstva.”

         Glavni postupak i prethodna pitanja

               20

               Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (Agencija za poljoprivredna tržišta i ruralni razvoj Republike Slovenije, u daljnjem tekstu: Agencija) objavila je poziv na nadmetanje radi dodjele financijskih potpora za mjere obnove i razvoja sela u okviru Programa ruralnog razvoja Republike Slovenije za razdoblje od 2007. do 2013.

               21

               Općina Gorje 19. kolovoza 2010. podnijela je zahtjev za potporu u okviru tog poziva na nadmetanje, kako bi EPFRR sufinancirao projekt uređenja objekta kojeg je ona suvlasnik.

               22

               Prije podnošenja zahtjeva za potporu, Općina je provela postupak javne nabave na temelju kojeg je odabrala izvođača radova. Općina Gorje 12. srpnja 2010. potpisala je s tim izvođačem dva ugovora koji su sklopljeni uz odgodni uvjet na temelju kojeg bi počeli proizvoditi učinke samo ako njezin projekt bude odabran za sudjelovanje u okviru sufinanciranog programa ruralnog razvoja.

               23

               Odlukom od 19. listopada 2010. Agencija je odobrila projekt Općine Gorje te joj na temelju tog programa odobrila sufinanciranje u iznosu od 128.200,52 eura.

               24

               Nakon što je Općina Gorje 1. lipnja 2011. podnijela zahtjev za isplatu dodijeljenog iznosa, Agencija je provjerom na terenu provela kontrolu objekta koji je bio predmet uređenja. Tako je na temelju građevinskog dnevnika utvrdila da su radovi u vezi s rušenjem krova započeli 16. kolovoza 2010.

               25

               Međutim, i ZKme-1 i poziv na nadmetanje određivali su da su samo troškovi nastali nakon donošenja odluke o dodjeli sredstava prihvatljivi za sufinanciranje iz EPFRR‑a.

               26

               Slijedom toga, odlukom od 3. studenoga 2011. Agencija je odbila isplatiti u cijelosti potporu predviđenu za obnovu o kojoj je riječ u glavnom postupku.

               27

               Općina Gorje je sudu koji je uputio zahtjev podnijela tužbu za poništenje odluke od 3. studenoga 2011. Nakon što je prihvatilo tu tužbu, Upravno sodišče (Upravni sud, Slovenija) vratilo je spor Agenciji na ponovni postupak.

               28

               Odlukom od 25. travnja 2013. Agencija je drugi put odbila isplatiti potporu dodijeljenu odlukom od 19. listopada 2010. Općina Gorje ponovno osporava to odbijanje pred sudom koji je uputio zahtjev.

               29

               Općina Gorje, s jedne strane, tvrdi da su uvjeti prihvatljivosti koje primjenjuje Agencija stroži od onih predviđenih Uredbom br. 1698/2005. S druge strane, samo su radovi izvršeni na inicijativu suvlasnika objekta koji treba urediti bili započeli prije podnošenja zahtjeva za potporu, s obzirom na to da je Općina Gorje ugovorila obveze samo pod uvjetom dodjele predmetne potpore.

               30

               Sud koji je uputio zahtjev stoga se pita o usklađenosti nacionalnih odredbi u dijelu u kojem predviđaju strože uvjete prihvatljivosti onda kada one proizlaze iz Uredbe br. 1698/2005. Osim toga, taj sud želi znati omogućava li navedena uredba nacionalnim tijelima, u slučaju neprihvatljivosti određenih troškova, odbijanje u cijelosti zahtjeva za sufinanciranje ili je takva sankcija prestroga.

               31

               U tim okolnostima Upravno sodišče (Upravni sud) odlučilo je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                        „1.

                        Treba li Uredbu br. 1698/2005, posebno njezin članak 71. stavak 3., prema kojemu se pravila o prihvatljivosti troškova određuju na nacionalnoj razini, pod uvjetima koji su u ovoj uredbi propisani za pojedine mjere ruralnog razvoja, tumačiti tako da joj se protivi nacionalni propis iz članka 79. stavka 4. [Uredbe PRP] i točke 3. Poglavlja VI. [poziva na nadmetanje], prema kojem su prihvatljivi samo oni investicijski troškovi koji su nastali nakon donošenja odluke o pravu na sredstva (do završetka investicijskog projekta, odnosno najkasnije do 30. lipnja 2015.)?

                        2.

                        Treba li, u slučaju negativnog odgovora na prvo pitanje, Uredbu br. 1698/2005, posebno njezin članak 71. stavak 3., tumačiti tako da se protivi nacionalnom propisu iz članka 56. stavka 4. [ZKme-1], prema kojemu se u cijelosti odbija zahtjev koji ne ispunjava uvjete iz članka 79. stavka 4. Uredbe PRP, o prihvatljivim investicijskim troškovima koji su nastali nakon datuma donošenja odluke?”

         O prethodnim pitanjima

         Prvo pitanje

               32

               Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi znati treba li članak 71. Uredbe br. 1698/2005 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis poput onoga iz glavnog postupka, na temelju kojeg su za doprinos EPFRR‑a sufinanciranju aktivnosti za ruralni razvoj koju je odabralo upravno tijelo predmetnog programa ruralnog razvoja ili programa pod njegovom odgovornošću prihvatljivi samo troškovi nastali nakon odluke o dodjeli takve potpore.

               33

               Taj sud osobito ocjenjuje da nacionalni propis koji je predmet spora koji mu je upućen utvrđuje znatno strože uvjete u području sufinanciranja mjera ruralnog razvoja od Uredbe br. 1698/2005 i da je stoga moguće da nacionalni propis nije u skladu s njezinim odredbama.

               34

               U tom pogledu valja podsjetiti da, iako zbog svoje naravi i funkcije u sustavu izvora prava Unije odredbe uredaba u nacionalnim pravnim sustavima imaju u načelu izravan učinak, a da pritom nacionalna tijela ne trebaju poduzimati mjere primjene, neke njihove odredbe mogu za svoju provedbu zahtijevati donošenje mjera primjene od država članica (presuda od 25. listopada 2012., Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, t. 35.; rješenje od 16. siječnja 2014., Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, t. 14. i presuda od 15. svibnja 2014., Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, t. 54.).

               35

               Nadalje, nesporno je da države članice mogu donositi mjere za provedbu uredbe ako se njima ne priječi njezina izravna primjenjivost, ne prikriva njezina priroda pravnog akta Unije te ako se njima precizira provođenje diskrecijske ovlasti koja im je dodijeljena tom uredbom, ostajući istodobno u okvirima njezinih odredaba (presude od 25. listopada 2012., Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, t. 36. i od 15. svibnja 2014., Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, t. 55.).

               36

               Upravo upućujući na relevantne odredbe predmetne uredbe, tumačene s obzirom na njezine ciljeve, valja odrediti zabranjuju li, nameću ili omogućuju državama članicama da obustave određene mjere primjene te, osobito u tom posljednjem slučaju, je li predmetna mjera unutar okvira diskrecijske ovlasti koja je priznata svakoj državi članici (presuda od 25. listopada 2012., Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, t. 37.).

               37

               Kao prvo, kad je riječ o relevantnim odredbama predmetne uredbe, valja, s jedne strane, navesti da se, na temelju članka 71. stavka 3. navedene uredbe, pravila o prihvatljivosti troškova u načelu utvrđuju na nacionalnoj razini, a predmet su posebnih uvjeta utvrđenih u navedenoj uredbi za određene mjere ruralnog razvoja (vidjeti osobito presudu od 15. svibnja 2014., Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, t. 27.).

               38

               S druge strane, članak 71. stavci 1. i 2. Uredbe br. 1698/2005 određuje da „sufinancirane aktivnosti ne smiju biti dovršene prije datuma početka prihvatljivosti”, odnosno 1. siječnja 2007., i da su troškovi prihvatljivi samo kada su nastali povodom aktivnosti koju je odabralo upravno tijelo predmetnog programa ruralnog razvoja ili programa pod njegovom odgovornošću.

               39

               Iz prethodno navedenog proizlazi da, s obzirom na to da je stavkom 3. istog članka državama članicama dodijeljena načelna ovlast za utvrđivanje pravila o prihvatljivosti troškova, valja utvrditi da one mogu utvrđivati uvjet prihvatljivosti troškova koji se osobito odnosi na okolnost da su ti troškovi nastali nakon odobrenja zahtjeva za potporu.

               40

               Taj zaključak potkrijepljen je činjenicom da takav uvjet sudjeluje u provedbi načela namjene troškova određenoj aktivnosti, kako je utvrđeno člankom 71. stavkom 2. Uredbe br. 1698/2005.

               41

               Kao drugo, kad je riječ o cilju Uredbe br. 1698/2005, valja navesti da se, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 5., on sastoji u poticanju ruralnog razvoja. Posljedično tomu, uvjet koji ograničava prihvatljivost troškova sufinancirane aktivnosti samo na troškove koji su nastali nakon odluke o dodjeli potpora sukladan je tom cilju, s obzirom na to da osigurava, kako je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 50. svojeg mišljenja, učinkovitiju dodjelu sredstava iz EPFRR‑a. S jedne strane, takav uvjet omogućava bolje usmjeravanje dodjele sredstava, smanjujući rizike povezane s promjenama okolnosti do kojih može doći u razdoblju između nastanka troškova i donošenja odluke o dodjeli. S druge strane, navedeni uvjet omogućava smanjenje rizika da sredstva budu dodijeljena investicijama za čije provođenje nije potrebna državna potpora, s obzirom da su te investicije već u tijeku ili su završene prije dodjele potpore.

               42

               Osim toga, valja navesti da, u skladu s člankom 74. stavkom 1. Uredbe br. 1698/2005, države članice usvajaju sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe kako bi osigurale uspješnu zaštitu financijskih interesa Unije. Kad se potpora isplaćuje iz EPFRR‑a za troškove koji su nastali čak i prije donošenja odluke o dodjeli, provjera relevantnosti takvih troškova zbog toga može biti otežana te stoga učinkovitost takve zaštite oslabljena.

               43

               Kao treće, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje ne proizlazi da nacionalni propis iz glavnog postupka narušava izravnu primjenjivost Uredbe br. 1698/2005 ili prikriva njezinu prirodu koju ima kao pravni akt Unije. Naprotiv, članak 12. ZKme-1 predviđa da upravo u svrhu provedbe mjera ruralnog razvoja vlada utvrđuje vrstu mjera, uvjete, korisnike, kriterije i postupke uvođenja i provođenja svake mjere ruralnog razvoja. U svakom slučaju, na sudu koji je uputio zahtjev jest da izvrši potrebne provjere u tom pogledu.

               44

               Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, valja utvrditi da, poštujući navedene provjere, time što je predvidjela da su za sufinanciranje iz EPFRR‑a prihvatljivi samo troškovi aktivnosti odabrane za to sufinanciranje koji su nastali nakon donošenja odluke o dodjeli potpore, Republika Slovenija nije prekoračila diskrecijsku ovlast koja joj je dodijeljena Uredbom br. 1698/2005.

               45

               Iz navedenog proizlazi da članak 71. Uredbe br. 1698/2005 valja tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis poput onoga iz glavnog postupka, na temelju kojeg su za doprinos iz EPFRR‑a za sufinanciranje aktivnosti ruralnog razvoja koju je odabralo upravno tijelo predmetnog programa ruralnog razvoja ili programa pod njegovom odgovornošću prihvatljivi samo troškovi nastali nakon donošenja odluke o dodjeli takve potpore.

         Drugo pitanje

               46

               Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 71. stavak 3. Uredbe br. 1698/2005 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis poput onoga iz glavnog postupka, koji predviđa da se zahtjev za plaćanje u vezi s aktivnošću odabranom za sufinanciranje iz EPFRR‑a odbije u cijelosti ako su određeni troškovi za tu aktivnost nastali prije donošenja odluke o dodjeli takve potpore.

               47

               U tom pogledu valja navesti da, kao što to proizlazi iz točaka 38. i 39. ove presude, članak 71. stavci 2. i 3. Uredbe br. 1698/2005, predviđajući da su za doprinos iz EPFRR‑a prihvatljivi samo troškovi nastali za aktivnost koju je odabralo upravno tijelo predmetnog programa ruralnog razvoja ili programa pod njegovom odgovornošću, državama članicama u načelu dodjeljuje odgovornost da utvrde pravila o prihvatljivosti troškova.

               48

               Iako te odredbe utvrđuju okvir za pravila o prihvatljivosti troškova za sudjelovanje EPFRR‑a koji mogu biti predmet zahtjeva za plaćanje, one ipak ne preciziraju kakve posljedice neispunjavanje jednog od tih uvjeta ima na opseg plaćanja.

               49

               U tim okolnostima bitno je istaknuti da se članak 30. Uredbe br. 65/2011 – koji se primjenjuje, u skladu s njezinim člankom 34. stavkom 1., na zahtjeve za plaćanje podnesene počevši od 1. siječnja 2011. – odnosi posebno na smanjenja i isključenja troškova nastalih povodom aktivnosti koje sufinancira EPFRR.

               50

               Navedeni članak 30. u stavku 1. u biti predviđa da države članice preispituju zahtjev za plaćanje te utvrđuju iznose koji ispunjavaju uvjete za potporu. Ako je iznos koji za sufinanciranje iz EPFRR‑a treba platiti isključivo na temelju zahtjeva za plaćanje za više od 3 % veći od odobrenog iznosa koji treba platiti nakon razmatranja prihvatljivosti zahtjeva za plaćanje, primjenjuje se umanjenje potonjeg iznosa koje odgovara razlici između tih dvaju iznosa.

               51

               Nadalje, člankom 30. stavkom 2. Uredbe br. 65/2011 navedeno je da, ako se ustanovi da je korisnik namjerno dao lažnu izjavu, aktivnost u pitanju u cijelosti se isključuje iz potpore od EPFRR‑a i zatražit će se povrat svih već uplaćenih iznosa za tu aktivnost.

               52

               U predmetnom slučaju iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da su određeni troškovi povodom aktivnosti iz glavnog postupka nastali prije donošenja odluke o dodjeli potpore. Nadalje, sud koji je uputio zahtjev pojasnio je da nadležno tijelo, na temelju nacionalnih odredbi o uvjetima prihvatljivosti troškova, odnosno članka 56. stavka 4. ZKme-1, u vezi s člankom 79. stavkom 4. Uredbe RPR, odbija zahtjev za plaćanje koji se odnosi na cjelokupnu odabranu aktivnost koju sufinancira EPFRR ako je jedan od troškova za odabranu aktivnost nastao prije donošenja odluke o dodjeli potpore.

               53

               Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 79. svojeg mišljenja, države članice mogu primijeniti tako radikalnu mjeru odbijanja plaćanja samo u slučaju iz članka 30. stavka 2. Uredbe br. 65/2011, koji se odnosi na to da korisnik potpore namjerno da lažnu izjavu. U svim drugim slučajevima članak 30. te uredbe predviđa smanjenje iznosa potpore, izračunatog u skladu s metodom iz stavka 1. tog članka.

               54

               Takva metoda, koja se sastoji u odbacivanju neprihvatljivih troškova, odnosno, u okolnostima iz glavnog postupka, troškova koji su nastali prije donošenja odluke o dodjeli potpore, ima odvraćajući učinak, kad se iznos koji se stvarno plaća smanji za iznos koji je znatno viši od iznosa neprihvatljivog troška. U tim okolnostima, cilj takve metode jest spriječiti učinke „mrtvog tereta” uz očuvanje proporcionalnosti, s obzirom na to da troškovi koji su stvarno prihvatljivi nisu u cijelosti isključeni iz potpore.

               55

               S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti da članak 71. stavak 3. Uredbe br. 1698/2005, u vezi s člankom 30. Uredbe br. 65/2011, treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis poput onoga iz glavnog postupka, koji predviđa da se zahtjev za plaćanje u vezi s aktivnošću odabranom za sufinanciranje iz EPFRR‑a odbije u cijelosti ako su određeni troškovi za tu aktivnost nastali prije donošenja odluke o dodjeli takve potpore, kad korisnik potpore u svojem zahtjevu za plaćanje nije namjerno dao lažnu izjavu.

         Troškovi

               56

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:

                           1.

                           Članak 71. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis poput onoga iz glavnog postupka, na temelju kojeg su za doprinos iz EPFRR‑a za sufinanciranje aktivnosti ruralnog razvoja koju je odabralo upravno tijelo predmetnog programa ruralnog razvoja ili programa pod njegovom odgovornošću prihvatljivi samo troškovi nastali nakon donošenja odluke o dodjeli takve potpore.

                           2.

                           Članak 71. stavak 3. Uredbe br. 1698/2005, u vezi s člankom 30. Uredbe br. 65/2011, treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis poput onoga iz glavnog postupka, koji predviđa da se zahtjev za plaćanje u vezi s aktivnošću odabranom za sufinanciranje iz EPFRR‑a odbije u cijelosti ako su određeni troškovi za tu aktivnost nastali prije donošenja odluke o dodjeli takve potpore, kad korisnik potpore u svojem zahtjevu za plaćanje nije namjerno dao lažnu izjavu.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: slovenski