title: Presuda Suda (veliko vijeće) od 20. ožujka 2018.#Garlsson Real Estate SA i dr. protiv Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob).#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Corte suprema di cassazione.#Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2003/6/EZ – Manipuliranje tržištem – Sankcije – Nacionalno zakonodavstvo koje za iste radnje predviđa upravnu i kaznenu sankciju – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 50. – Načelo ne bis in idem – Kaznena narav upravne sankcije – Postojanje istog kažnjivog djela – Članak 52. stavak 1. – Ograničenje načela ne bis in idem – Pretpostavke.#Predmet C-537/16.

text:
       PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
   20. ožujka 2018. (
         *1
      ) (
         i
      )
   „Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2003/6/EZ – Manipuliranje tržištem – Sankcije – Nacionalno zakonodavstvo koje za iste radnje predviđa upravnu i kaznenu sankciju – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 50. – Načelo ne bis in idem – Kaznena narav upravne sankcije – Postojanje istog kažnjivog djela – Članak 52. stavak 1. – Ograničenje načela ne bis in idem – Pretpostavke”
   U predmetu C‑537/16,
   povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija), odlukom od 20. rujna 2016., koju je Sud zaprimio 24. listopada 2016., u postupku

      Garlsson Real Estate SA, u stečaju,

      Stefano Ricucci,

      Magiste International SA

   protiv

      Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob),

   SUD (veliko vijeće),
   u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, A. Tizzano, potpredsjednik, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, T. von Danwitz (izvjestitelj), A. Rosas i E. Levits, predsjednici vijeća, E. Juhász, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos i E. Regan, suci,
   nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
   tajnik: R. Schiano, administrator,
   uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 30. svibnja 2017.,
   uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

            –

            za Garlsson Real Estate SA, u stečaju, S. Ricuccija i Magiste International SA, M. Canfora, avvocato,

            –

            za Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob), A. Valente, S. Providenti i P. Palmisano, avvocati,

            –

            za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju G. Galluzzo i P. Gentilija, avvocati dello Stato,

            –

            za njemačku vladu, T. Henze i D. Klebs, u svojstvu agenata,

            –

            za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,

            –

            za Europsku komisiju, V. Di Bucci, R. Troosters i T. Scharf, u svojstvu agenata,

      saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 12. rujna 2017.,
   donosi sljedeću

      Presudu

            1

            Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) u vezi s člankom 4. Protokola br. 7 uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanu u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP).

            2

            Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Garlsson Real Estate SA, u stečaju, Stefana Ricuccija i društva Magiste International SA, s jedne strane, i Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Državna komisija za trgovačka društva i burzu, Italija) (u daljnjem tekstu: Consob), s druge strane, vezano uz zakonitost novčane upravne kazne koja im je izrečena zbog kršenja propisa o manipuliranju tržištem.

      Pravni okvir

         EKLJP

            3

            Članak 4. Protokola br. 7 uz EKLJP, naslovljen „Pravo da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen u istoj stvari”, određuje:
            „1.   Nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku iste države za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom te države.
            2.   Odredbe prethodnoga stavka ne sprječavaju ponovno razmatranje slučaja u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom dotične države ako postoje dokazi o novim ili novootkrivenim činjenicama, ili ako je u prethodnom postupku došlo do bitnih povreda koje su mogle utjecati na rješenje slučaja.
            3.   Ovaj se članak ne može derogirati na temelju članka 15. Konvencije.”

         Pravo Unije

            4

            Sukladno članku 5. Direktive 2003/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o trgovanju na temelju povlaštenih informacija i manipuliranju tržištem (zlouporabi tržišta) (SL 2003., L 96, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 3., str. 74.), države članice zabranjuju svakoj osobi da se bavi manipuliranjem tržišta. Postupanja koja predstavljaju manipuliranje tržištem određena su u članku 1. točki 2. te direktive.

            5

            U skladu s člankom 14. stavkom 1. te direktive:
            „Ne dovodeći u pitanje pravo država članica da izriču kaznene sankcije, države članice osiguravaju, u skladu sa svojim nacionalnim zakonom, mogućnost poduzimanja odgovarajućih upravnih mjera ili upravnih sankcija protiv odgovornih osoba kada se nisu poštovale odredbe donesene u provedbi ove Direktive. Države članice osiguravaju da su te mjere učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.”

         Talijansko pravo

            6

            Članak 185. Decreto legislativo n. 58 – Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (Zakonodavna uredba br. 58 o pročišćenom tekstu odredaba u području financijskog posredovanja u skladu s člancima 8. i 21. Zakona br. 52 od 6. veljače 1996.) od 24. veljače 1998. (redovni dodatak GURI‑ju br. 71 od 26. ožujka 1998.), kako je izmijenjen s Legge n. 62 – Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004 (Zakon br. 62 o odredbama donesenima radi ispunjavanja obveza koje proizlaze iz pripadnosti Italije Europskim zajednicama. Zakon Zajednice iz 2004.) od 18. travnja 2005. (redovni dodatak GURI‑ju br. 76 od 27. travnja 2005.) (u daljnjem tekstu: TUF), naslovljen „Manipuliranje tržištem”, određuje:
            „1.   Osoba koja širi lažne vijesti ili izvršava lažne transakcije ili druge slične prijevare koje mogu konkretno uzrokovati značajnu promjenu cijena financijskih instrumenata kaznit će se kaznom zatvora u trajanju od jedne do šest godina i novčanom kaznom od dvadeset tisuća do pet milijuna eura.
            2.   Sud može izreći do tri puta veću novčanu kaznu ili maksimalno u deseterostrukoj vrijednosti predmeta ili imovinske koristi stečenih počinjenjem kaznenog djela ako, s obzirom na značaj protupravnog djelovanja, na osobine njihova počinitelja ili vrijednost stečenog predmeta ili imovinske koristi, novčana kazna nije dostatna čak ni da se primijeni maksimalan iznos.”

            7

            Članak 187.ter TUF‑a, naslovljen „Manipuliranje tržištem”, glasi ovako:
            „1.   Osim u slučaju kaznenopravnih sankcija kada radnja ima obilježja kaznenog djela, osoba koja putem medija, uključujući internet, ili na neki drugi način, širi glasine i lažne ili obmanjujuće vijesti i informacije koje daju ili bi mogle davati neistinite ili obmanjujuće signale u pogledu financijskih instrumenata kaznit će se novčanom upravnom sankcijom u iznosu od dvadeset tisuća do pet milijuna eura.
            […]
            3.   Osim u slučaju kaznenopravnih sankcija kada radnja ima obilježja kaznenog djela, novčanom upravnom sankcijom iz stavka 1. kaznit će se osoba koja se koristi:
            […]

                     c)

                     transakcijama ili nalozima u kojima se koristi prijevarama ili bilo koji drugim oblikom obmane ili zavaravanja:

               […]
            5.   Novčane upravne sankcije predviđene prethodnim stavcima uvećavaju se do tri puta ili maksimalno u deseterostrukoj vrijednosti predmeta ili imovinske koristi stečenih počinjenjem kaznenog djela ako, s obzirom na osobine njihova počinitelja ili vrijednost stečenog predmeta ili imovinske koristi, ili zbog učinaka na tržište, sankcije nisu dostatne čak ni da se primijeni maksimalan iznos.
            […]”

            8

            U članku 187.decies TUF‑a, naslovljenom „Odnosi s pravosuđem”, navodi se:
            „1.   Kad postoje saznanja da je počinjeno kazneno djelo predviđeno poglavljem II., državno odvjetništvo će o tome bez odgađanja obavijestiti predsjednika [Consoba].
            2.   Predsjednik [Consoba] dostavlja državnom odvjetništvu dokumentaciju prikupljenu u obavljanju postupka nadzora, u obliku obrazloženog izvješća, ako su otkriveni elementi na temelju koji se može pretpostaviti da postoji kazneno djelo. Akte treba državnom odvjetništvu dostaviti najkasnije do završetka postupka utvrđivanja kaznenih djela predviđenog odredbama poglavlja III. ove glave.
            3.   [Consob] i pravosudno tijelo međusobno surađuju, uključujući razmjenom informacija, u cilju olakšavanja utvrđivanja povreda iz ove glave, i onda kad te povrede ne predstavljaju kazneno djelo. […]”

            9

            Članak 187.duodecies stavak 1. TUF‑a, naslovljen „Odnos između kaznenog i upravnog postupka te postupka prigovora”, određuje:
            „Upravni postupak utvrđivanja i postupak prigovora […] ne mogu se prekinuti tijekom trajanja kaznenog postupka koji se vodi zbog počinjenja iste radnje ili radnji o čijem utvrđenju ovisi donošenje odgovarajuće odluke.”

            10

            Sukladno članku 187.terdecies TUF‑a, naslovljenom „Izvršenje novčanih kazni i novčanih sankcija u kaznom postupku”:
            „Kada se počinitelju kaznenog djela ili pravnoj osobi za istu radnju izriče novčana upravna sankcija […], naplata novčane kazne i novčane sankcije vezane uz kazneno djelo ograničit će se samo na dio koji prelazi iznos koji je naplatilo upravno tijelo.”

      Glavni postupak i prethodna pitanja

            11

            Odlukom od 9. rujna 2007. Consob je S. Ricucciju te društvima Magiste International i Garlsson Real Estate izrekao novčanu upravnu sankciju u iznosu od 10,2 milijuna eura, pri čemu su oni bili solidarno odgovorni za plaćanje tog iznosa.

            12

            Prema toj odluci S. Ricucci je u predmetnom razdoblju iz glavnog postupka izvršio manipuliranje u cilju skretanja pažnje na dionice društva RCS MediaGroup SpA te, tim putem, podupiranja cijene tih dionica u osobnom interesu. Consob je smatrao da su ta djelovanja uzrokovala neuobičajene promjene kod tih dionica te da su shodno tome imala obilježja manipuliranja tržištem u smislu članka 187.ter stavka 3. točke (c) TUF‑a.

            13

            Novčanu upravnu sankciju iz glavnog postupka su pred Corte d’appello di Roma (Žalbeni sud u Rimu, Italija) pobijali S. Ricucci i društva Magiste International i Garlsson Real Estate. Presudom od 2. siječnja 2009. taj je sud djelomično prihvatio tužbu smanjujući navedenu novčanu upravnu sankciju na 5 milijuna eura. Sve stranke iz glavnog postupka protiv te su presude podnijele kasacijsku žalbu pred Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija).

            14

            Radnje opisane u točki 12. ove presude rezultirale su i kaznenim progonom protiv S. Ricuccija, što je dovelo do njegova osuđivanja, presudom Tribunale di Roma (Sud u Rimu, Italija) od 10. prosinca 2008., u postupku nagodbe, na kaznu zatvora od četiri godine i šest mjeseci sukladno članku 185. TUF‑a. Ta je kazna nakon toga smanjena na tri godine, a potom i ukinuta na temelju pomilovanja. Navedena je presuda postala pravomoćna.

            15

            U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev navodi da se u talijanskom pravnom sustavu načelo ne bis in idem ne primjenjuje na odnose između kaznenih i upravnih sankcija.

            16

            Taj sud, međutim, nakon presude Tribunale di Roma (Sud u Rimu) od 10. prosinca 2008., dvoji o usklađenosti predmetnog postupka izricanja novčane upravne sankcije s člankom 50. Povelje u vezi s člankom 4. Protokola br. 7 uz EKLJP.

            17

            Taj sud naime tvrdi da, bez obzira na to što je ta presuda u talijanskom pravnom sustavu izjednačena s osuđujućom kaznenom presudom, novčana upravna sankcija iz glavnog postupka koja se izriče na temelju članka 187.ter TUF‑a ima kaznenu narav u smislu članka 4. Protokola br. 7 uz EKLJP, kako ga tumači Europski sud za ljudska prava u presudi od 4. ožujka 2014., Grande Stevens i dr. protiv Italije (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010). Sud koji je uputio zahtjev napominje da su radnje koje se S. Ricucciju stavljaju na teret u okviru tog upravnog postupka iste kao i one na temelju kojih mu je izrečena kaznena sankcija.

            18

            Smatrajući da primjena članka 187.ter TUF‑a u okviru spora iz glavnog postupka otvara pitanje ustavnosti te odredbe, sud koji je uputio zahtjev obratio se Corte costituzionale (Ustavni sud, Italija).

            19

            Presudom od 12. svibnja 2016. Corte costituzionale (Ustavni sud) proglasio je zahtjev za ispitivanje ustavnosti nedopuštenim s obrazloženjem da sud koji je uputio zahtjev nije prethodno pojasnio odnos između načela ne bis in idem priznatog člankom 4. Protokola br. 7 uz EKLJP, kako ga tumači Europski sud za ljudska prava, i tog istog načela koje se primjenjuje u kontekstu zlouporaba tržišta na temelju prava Unije. Nadalje, postavlja se pitanje primjenjuje li se načelo ne bis in idem, kako je zajamčeno pravom Unije, izravno u pravnom sustavu države članice.

            20

            U tim je okolnostima Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                     „1.

                     Protivi li se članku 50. Povelje, tumačenom u kontekstu članka 4. Protokola br. 7 [uz] EKLJP, s njime povezane sudske prakse Europskog suda za ljudska prava i nacionalnih propisa, mogućnost vođenja upravnog postupka čiji su predmet radnje (protupravne radnje manipuliranja tržištem) za koje je ista osoba već pravomoćno osuđena u kaznenom postupku?

                     2.

                     Može li nacionalni sud izravno primijeniti načela Unije koja se odnose na načelo ne bis in idem na temelju članka 50. Povelje tumačenog u kontekstu članka 4. Protokola br. 7 [uz] EKLJP, s njime povezane sudske prakse Europskog suda za ljudska prava i nacionalnih propisa?”

      O prethodnim pitanjima

         Prvo pitanje

            21

            Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 50. Povelje u vezi s člankom 4. Protokola br. 7 uz EKLJP tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojeg je protiv osobe moguće voditi postupak izricanja novčane upravne sankcije zbog protupravnih radnji koje imaju obilježja manipuliranja tržištem za koje je protiv njega već izrečena pravomoćna osuđujuća kaznena presuda.

            22

            Uvodno valja podsjetiti da na temelju članka 14. stavka 1. u vezi s člankom 5. Direktive 2003/6, države članice određuju – što ne dovodi u pitanje njihovo pravo na izricanje kaznenih sankcija – učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće upravne mjere ili sankcije protiv osoba odgovornih za manipuliranje tržištem.

            23

            Prema navodima iz odluke kojom se upućuje zahtjev, članak 187.ter TUF‑a donesen je u svrhu prenošenja tih odredbi Direktive 2003/6 u talijansko pravo. Dakle, predmetni upravni postupak i novčana upravna sankcija izrečena S. Ricucciju predviđena navedenim člankom 187.ter, predstavljaju provedbu prava Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje. U njima se stoga mora među ostalim poštovati temeljno pravo osobe da joj se dvaput ne sudi i ne izriče kazna u kaznenom postupku za isto kazneno djelo, zajamčeno člankom 50. te povelje.

            24

            Nadalje, iako temeljna prava iz EKLJP‑a kao opća načela predstavljaju dio pravnog poretka Unije, što potvrđuje članak 6. stavak 3. UEU‑a, te iako članak 52. stavak 3. Povelje određuje da u njoj sadržana prava koja odgovaraju pravima sadržanima u EKLJP‑u imaju jednako značenje i opseg primjene kao i ona iz spomenute konvencije, navedena konvencija nije pravni instrument koji formalno predstavlja dio pravnog poretka Unije jer joj Europska unija nije pristupila (presude od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 44., i od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 45. i navedena sudska praksa).

            25

            Objašnjenja koja se odnose na članak 52. Povelje navode da je namjena stavka 3. tog članka osiguranje potrebne sukladnosti između Povelje i EKLJP‑a, „bez štetnog učinka na autonomiju prava Unije i Suda Europske unije” (presude od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 47., i od 14. rujna 2017., K., C‑18/16, EU:C:2017:680, t. 50. i navedena sudska praksa).

            26

            Dakle, postavljeno pitanje treba ispitati s obzirom na temeljna prava zajamčena Poveljom i posebno njezin članak 50. (vidjeti u tom smislu presudu od 5. travnja 2017., Orsi i Baldetti, C‑217/15 i C‑350/15, EU:C:2017:264, t. 15. i navedenu sudsku praksu).

            27

            Članak 50. Povelje određuje da se „[n]ikome […] ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u Uniji u skladu sa zakonom”. Dakle, načelo ne bis in idem zabranjuje kumuliranje kako progona tako i sankcija kaznene naravi u smislu tog članka za iste radnje i protiv iste osobe (vidjeti u tom smislu presudu od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 34.).

      Kaznena narav progona i sankcija

            28

            Kada je riječ o ocjeni kaznene naravi progona i sankcija poput onih iz glavnog postupka, valja podsjetiti da su prema sudskoj praksi Suda mjerodavna tri kriterija. Prvi kriterij je pravna kvalifikacija kažnjivog djela prema nacionalnom pravu, drugi je sama narav djela, a treći je stupanj težine kazne kojoj dotična osoba može biti izložena (vidjeti u tom smislu presude od 5. lipnja 2012., Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, t. 37., i od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 35.).

            29

            Iako je sud koji je uputio zahtjev nadležan u svjetlu tih kriterija ocijeniti imaju li kazneni i upravni progon i sankcije iz glavnog postupka kaznenu narav u smislu članka 50. Povelje, Sud može odlučujući o zahtjevu za prethodnu odluku dati pojašnjenja koja će taj sud usmjeriti u njegovu tumačenju (vidjeti u tom smislu presudu od 5. lipnja 2014., Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, t. 79. i navedenu sudsku praksu).

            30

            U konkretnom slučaju treba ponajprije reći da nije sporna kaznena kvalifikacija, u kontekstu kriterija na koje se podsjeća u točki 28. ove presude, kaznenog progona i kazne zatvora iz točke 14. ove presude primijenjenih protiv S. Ricuccija. Naprotiv, postavlja se pitanje imaju li novčana upravna sankcija i predmetni upravni postupak kaznenu narav u smislu članka 50. Povelje.

            31

            U tom smislu, kada je riječ o prvom kriteriju na koji se podsjeća u točki 28. ove presude, iz spisa kojim Sud raspolaže razvidno je da se postupak koji je doveo do izricanja navedene sankcije, u nacionalnom pravu kvalificira kao upravni postupak.

            32

            Međutim, primjena članka 50. Povelje nije ograničena samo na progon i sankcije koje nacionalno pravo kvalificira kao „kaznene”, nego obuhvaća – neovisno o samoj kvalifikaciji – i progon te sankcije za koje treba smatrati da imaju kaznenu narav na temelju druga dva kriterija iz navedene točke 28.

            33

            Kada je riječ o drugom kriteriju koji se tiče same naravi kažnjivog djela, on podrazumijeva provjeru ima li sporna sankcija, među ostalim, represivnu svrhu (vidjeti presudu od 5. lipnja 2012., Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, t. 39.). Iz toga slijedi da sankcija čija je svrha represivna ima kaznenu narav u smislu članka 50. Povelje, a sama činjenica da usto ima i preventivnu svrhu ne može joj oduzeti svojstvo kaznene sankcije. Naime, kao što je nezavisni odvjetnik naveo u točki 64. svojeg mišljenja, u samoj je prirodi kaznenih sankcija da im je cilj kako represija tako i prevencija od nezakonitih postupanja. Naprotiv, mjera kojom se samo popravlja šteta prouzročena pojedinim kažnjivim djelom nije kaznene naravi.

            34

            U konkretnom slučaju, članak 187.ter TUF‑a predviđa da će se osoba koja počini manipuliranje tržištem kazniti novčanom upravnom sankcijom u iznosu od dvadeset tisuća do pet milijuna eura, pri čemu se ta sankcija može u određenim okolnostima, kako proizlazi iz stavka 5. tog članka, uvećati do tri puta ili maksimalno do deseterostruke vrijednosti predmeta ili imovinske koristi stečenih kaznenim djelom. Nadalje, talijanska vlada u očitovanjima podnesenima Sudu navela je da primjena te sankcije uvijek dovodi do oduzimanja predmeta ili imovinske koristi stečene počinjenjem kaznenog djela kao i predmeta korištenih za njegovo počinjenje. Slijedi dakle da cilj te sankcije nije samo popravljanje štete prouzročene kaznenim djelom nego da ona ima i represivnu svrhu – što uostalom odgovara ocjeni suda koji je uputio zahtjev – te da je stoga kaznene naravi.

            35

            Što se tiče trećeg kriterija, treba reći da novčana upravna sankcija koja može dostizati deset puta veći iznos u odnosu na vrijednost predmeta ili imovinske koristi stečene manipuliranjem tržišta, ima visok stupanj strogosti, što može ići u prilog analizi da je ta sankcija kaznene naravi u smislu članka 50. Povelje, no na sudu koji je uputio zahtjev je da to provjeri.

      Postojanje istog kažnjivog djela

            36

            Iz samog teksta članka 50. Povelje proizlazi da on zabranjuje ponovno suđenje u kaznenom postupku istoj osobi ili ponovno kažnjavanje u kaznenom postupku iste osobe za isto kazneno djelo (vidjeti u tom smislu presudu od 5. travnja 2017., Orsi i Baldetti, C‑217/15 i C‑350/15, EU:C:2017:264, t. 18.). Kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev u svojem zahtjevu za prethodnu odluku, različiti progoni i sankcije kaznene naravi iz glavnog postupka odnose se na istu osobu, odnosno na S. Ricuccija.

            37

            Prema sudskoj praksi Suda, mjerodavni kriterij za ocjenjivanje postojanja istog kaznenog djela jest kriterij jednakosti materijalnih činjenica, shvaćen kao postojanje skupa međusobno neraskidivo povezanih konkretnih okolnosti koje su dovele do konačnog oslobađanja ili osuđivanja određene osobe (vidjeti po analogiji presude od 18. srpnja 2007., Kraaijenbrink, C‑367/05, EU:C:2007:444, t. 26. i navedenu sudsku praksu, i od 16. studenoga 2010., Mantello, C‑261/09, EU:C:2010:683, t. 39. i 40.). Članak 50. Povelje zabranjuje dakle da se za iste radnje izrekne više sankcija kaznene naravi u različitim postupcima vođenima u tu svrhu.

            38

            Nadalje, pravna kvalifikacija radnji u nacionalnom pravu i zaštićeni pravni interes nisu relevantni za utvrđivanje postojanja istog kaznenog djela jer se opseg zaštite priznate u članku 50. Povelje ne smije razlikovati ovisno o pojedinoj državi članici.

            39

            U konkretnom slučaju sud koji je uputio zahtjev navodi da su S. Ricucciju na teret stavljane iste radnje u vidu manipuliranja radi skretanja pažnje javnosti na dionice društva RCS MediaGroup, kako u kaznenom postupku koji je rezultirao pravomoćnom osuđujućom kaznenom presudom tako i u predmetnom postupku izricanja novčane upravne sankcije kaznene naravi.

            40

            Iako, kao što to navodi Consob u svojim pisanim očitovanjima, izricanje kaznene sankcije po provođenju kaznenog postupka poput onoga iz glavnog postupka zahtijeva, za razliku od navedene novčane upravne sankcije kaznene naravi, postojanje subjektivnog elementa, treba reći da okolnost da izricanje te kaznene sankcije ovisi o dodatnom konstitutivnom elementu u odnosu na novčanu upravnu sankciju kaznene naravi, ne može sama po sebi dovesti u pitanje jednakost predmetnih materijalnih radnji. Podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, čini se dakle da je predmet novčane upravne sankcije kaznene naravi i kaznenog progona iz glavnog postupka isto kažnjivo djelo.

            41

            U tim okolnostima slijedi da nacionalni propis iz glavnog postupka omogućava vođenje postupka izricanja novčane upravne sankcije kaznene naravi u smislu članka 50. Povelje protiv osobe, kao što je konkretno S. Ricucci, zbog protupravnih radnji koje imaju obilježja manipuliranja tržišta za koje je protiv njega već izrečena pravomoćna osuđujuća kaznena presuda. Takvo kumuliranje progona i sankcija predstavlja ograničenje prava zajamčenog tim člankom 50.

      Opravdanost ograničenja prava zajamčenog člankom 50. Povelje

            42

            Treba podsjetiti da je Sud u presudi od 27. svibnja 2014., Spasic (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, t. 55. i 56.), zaključio da ograničenje načela ne bis in idem zajamčenog člankom 50. Povelje može biti opravdano na temelju njezina članka 52. stavka 1.

            43

            Sukladno prvoj rečenici članka 52. stavka 1. Povelje svako ograničavanje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih tom poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. U skladu s drugom rečenicom te odredbe, podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja tih prava i sloboda moguća su samo ako su nužna i ako zaista odgovaraju ciljevima u općem interesu koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.

            44

            U konkretnom je slučaju nesporno da je mogućnost kumuliranja kaznenog progona i sankcija te upravnog progona i sankcija kaznene naravi predviđena zakonom.

            45

            Nadalje, nacionalni propis kao što je onaj iz glavnog postupka poštuje bit članka 50. Povelje jer takvo kumuliranje progona i sankcija dopušta samo pod taksativno određenim uvjetima, čime se osigurava da pravo zajamčeno tim člankom 50. neće kao takvo biti dovedeno u pitanje.

            46

            Kada je riječ o pitanju odgovara li ograničavanje načela ne bis in idem koje proizlazi iz nacionalnog propisa kao što je onaj iz glavnog postupka cilju u općem interesu, iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da je cilj tog propisa zaštita integriteta financijskih tržišta Unije i povjerenja javnosti u financijske instrumente. Imajući u vidu važnost koju sudska praksa Suda u svrhu postizanja tog cilja pridaje suzbijanju kršenja zabrane manipuliranja tržištem (vidjeti u tom smislu presudu od 23. prosinca 2009., Spector Photo Group i Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, t. 37. i 42.), kumuliranje progona i sankcija kaznene naravi može biti opravdano ako se ti progoni i sankcije, radi postizanja takvog cilja, tiču komplementarnih ciljeva čiji su predmet eventualno različiti aspekti istog konkretnog protupravnog postupanja, a na sudu koji je uputio zahtjev je da to provjeri.

            47

            U tom smislu, kada je riječ o kažnjivim djelima vezanima uz manipuliranje tržištem, čini se opravdanim da država članica želi, s jedne strane, obeshrabriti i suzbiti svako namjerno ili nenamjerno kršenje zabrane manipuliranja tržištem izricanjem upravnih sankcija, po potrebi određenih u paušalnom iznosu, i, s druge strane, obeshrabriti i suzbiti ozbiljna kršenja te zabrane koja su posebno štetna za društvo i opravdavaju donošenje strožih kaznenih sankcija.

            48

            Kada je riječ o pridržavanju načela proporcionalnosti, ono zahtijeva da kumuliranje progona i sankcija predviđeno nacionalnim propisom poput onog iz glavnog postupka ne prelazi granice onoga što je prikladno i nužno za postizanje legitimnih ciljeva kojima taj propis teži, s time da, ako postoji izbor između više prikladnih mjera, treba izabrati manje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići (vidjeti u tom smislu presude od 25. veljače 2010., Müller Fleisch, C‑562/08, EU:C:2010:93, t. 43.; od 9. ožujka 2010., ERG i dr., C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, t. 86., i od 19. listopada 2016., EL‑EM-2001, C‑501/14, EU:C:2016:777, t. 37. i 39. te navedenu sudsku praksu).

            49

            U tom smislu valja podsjetiti da, na temelju članka 14. stavka 1. u vezi s člankom 5. Direktive 2003/6, države članice imaju slobodu izbora sankcija primjenjivih protiv osoba odgovornih za manipuliranje tržištem (vidjeti u tom smislu presudu od 23. prosinca 2009., Spector Photo Group i Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, t. 71. i 72.). Budući da u tom području nije provedeno usklađivanje prava Unije, države članice imaju pravo predvidjeti bilo režim po kojem kršenja zabrane manipuliranja tržištem mogu biti predmet progona ili sankcija samo jednom bilo režim koji dopušta kumuliranje progona i sankcija. U tim okolnostima proporcionalnost nacionalnog propisa poput onog iz glavnog postupka ne može se dovesti u sumnju samo zbog činjenice da je konkretna država članica odlučila predvidjeti mogućnost takvog kumuliranja, i to pod cijenu da se ta država članica ostavi bez te slobode izbora.

            50

            S obzirom na to, treba reći da je nacionalni propis poput onoga iz glavnog postupka kojim se predviđa takva mogućnost kumuliranja, prikladan za ostvarivanje cilja spomenutog u točki 46. ove presude.

            51

            Što se tiče krajnje nužnosti, nacionalni propis poput onoga iz glavnog postupka mora prije svega predviđati jasna i precizna pravila koja pravnom subjektu omogućuju da predvidi koje radnje i propuštanja mogu biti predmet takvog kumuliranja progona i sankcija.

            52

            U konkretnom slučaju, kako proizlazi iz informacija sadržanih u spisu kojim Sud raspolaže, nacionalni propis iz glavnog postupka, posebno članak 187.ter TUF‑a, predviđa uvjete pod kojima širenje lažnih vijesti ili provođenje lažnih transakcija koje mogu davati neistinite ili obmanjujuće signale u pogledu financijskih instrumenata mogu dovesti do izricanja novčane upravne sankcije kaznene naravi. Sukladno navedenom članku 187.ter i pod uvjetima iz članka 185. TUF‑a, takve radnje mogu također, u slučaju da se njima može stvarno prouzročiti znatna promjena vrijednosti financijskih instrumenata, podlijegati kazni zatvora i kaznenoj novčanoj kazni.

            53

            Slijedi dakle, podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, da nacionalni propis iz glavnog postupka jasno i precizno predviđa pod kojim okolnostima manipuliranje tržištem može biti predmet kumuliranja progona i sankcija kaznene naravi.

            54

            Nadalje, nacionalni propis poput onog iz glavnog postupka mora osigurati da teret koji za konkretne osobe nastaje zbog takvog kumuliranja bude ograničen samo na ono što je krajnje nužno za postizanje cilja spomenutog u točki 46. ove presude.

            55

            Što se tiče, s jedne strane, kumuliranja postupaka kaznene naravi koji se, sudeći po informacijama iz spisa, vode neovisno, zahtjev na koji se podsjeća u prethodnoj točki podrazumijeva postojanje pravila za osiguravanje koordinacije kako bi se dodatni teret koji zbog takvog kumuliranja nastaje za dotične osobe sveo na ono što je krajnje nužno.

            56

            S druge strane, kumuliranje sankcija kaznene naravi moraju pratiti pravila kojima se osigurava da strogost svih izrečenih sankcija odgovara težini pojedinog kažnjivog djela, pri čemu taj zahtjev proizlazi ne samo iz članka 52. stavka 1. Povelje nego i iz načela proporcionalnosti kazni predviđenog njezinim člankom 49. stavkom 3. Ta pravila moraju predviđati obvezu nadležnih tijela da u slučaju izricanja druge sankcije osiguraju da strogost svih izrečenih sankcija ne nadilazi težinu utvrđenog kažnjivog djela.

            57

            U konkretnom slučaju, naravno, obveza koordinacije i suradnje između državnog odvjetništva i Consoba predviđena člankom 187.decies TUF‑a može smanjiti teret koji za konkretnu osobu nastaje zbog kumuliranja postupka izricanja novčane upravne sankcije kaznene naravi i kaznenog postupka zbog protupravnih radnji koje imaju obilježja manipuliranja tržištem. Treba međutim naglasiti da u slučaju kad je osuđujuća kaznena presuda izrečena na temelju članka 185. TUF‑a po provođenju kaznenog postupka, vođenje postupka izricanja novčane upravne sankcije kaznene naravi prelazi ono što je krajnje nužno za postizanje cilja spomenutog u točki 46. ove presude u mjeri u kojoj se tom osuđujućom kaznenom presudom može na učinkovit, proporcionalan i odvraćajući način kazniti počinjeno kazneno djelo.

            58

            U tom smislu, iz informacija sadržanih u spisu kojim Sud raspolaže, sažeto prikazanih u točki 52. ove presude, proizlazi da manipuliranje tržištem u pogledu kojeg se može voditi kazneni postupak na temelju članka 185. TUF‑a mora imati određenu težinu, a kazne koje je moguće izreći na temelju te odredbe uključuju kaznu zatvora i novčanu kaznenu sankciju u rasponu koji odgovara onom predviđenom za novčanu upravnu sankciju kaznene naravi iz članka 187.ter TUF‑a.

            59

            U tim okolnostima očito je da bi vođenje postupka izricanja novčane upravne sankcije kaznene naravi na temelju navedenog članka 187.ter prelazilo ono što je krajnje nužno za postizanje cilja spomenutog u točki 46. ove presude s obzirom na to da je pravomoćno izrečenom osuđujućom kaznenom presudom, imajući u vidu štetu koja se počinjenim kažnjivim djelom nanosi društvu, moguće kazniti to kažnjivo djelo na učinkovit, proporcionalan i odvraćajući način, a na sudu koji je uputio zahtjev je da to provjeri.

            60

            Kada je riječ o kumuliranju sankcija koje dopušta propis iz glavnog postupka, treba dodati da se čini da on u članku 187.terdecies TUF‑a predviđa samo to da, kad su za iste radnje izrečene novčana kaznena sankcija i novčana upravna sankcija kaznene naravi, naplata prve ograničava se samo na dio koji prelazi iznos druge. Međutim, budući da navedeni članak 187.terdecies, kako se čini, uređuje samo kumuliranje novčanih kazni, ali ne i kumuliranje novčane upravne sankcije kaznene naravi i kazne zatvora, navedeni članak ne osigurava to da strogost svih izrečenih sankcija bude ograničena samo na ono što je krajnje nužno s obzirom na težinu konkretnog kaznenog djela.

            61

            Slijedi dakle da nacionalni propis poput onoga iz glavnog postupka, koji omogućava da se nakon osuđujuće kaznene presude koja je postala pravomoćna, pod uvjetima utvrđenima u prethodnoj točki, vodi postupak izricanja novčane upravne sankcije kaznene naravi, prelazi ono što je krajnje nužno za postizanje cilja spomenutog u točki 46. ove presude, što je međutim na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

            62

            Taj zaključak ne dovodi u pitanje činjenica da pravomoćna kazna izrečena primjenom članka 185. TUF‑a eventualno može naknadno biti ukinuta primjenom pomilovanja, što je, čini se, bio slučaj u predmetu iz glavnog postupka. Naime, iz članka 50. Povelje slijedi da zaštita koju pruža načelo ne bis in idem mora koristiti osobama koje su već oslobođene ili osuđene na temelju pravomoćne kaznene presude, uključujući stoga i one kojima je takvom presudom izrečena kaznena sankcija koja je naknadno ukinuta primjenom pomilovanja. Ta je činjenica dakle bez ikakve važnosti za ocjenjivanje krajnje nužnosti nacionalnog propisa poput onog iz glavnog postupka.

            63

            Imajući u vidu sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 50. Povelje treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis koji omogućava vođenje postupka izricanja novčane upravne sankcije kaznene naravi protiv osobe zbog protupravnih radnji koje imaju obilježja manipuliranja tržištem za koje je protiv nje već izrečena pravomoćna osuđujuća kaznena presuda, u mjeri u kojoj je tom osuđujućom presudom, imajući u vidu štetu koja se počinjenim kažnjivim djelom nanosi društvu, moguće kazniti to kažnjivo djelo na učinkovit, proporcionalan i odvraćajući način.

         Drugo pitanje

            64

            Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita daje li načelo ne bis in idem, zajamčeno člankom 50. Povelje, pojedincima pravo koje se izravno primjenjuje u okviru spora kao što je onaj iz glavnog postupka.

            65

            Sukladno ustaljenoj sudskoj praksi, budući da za primjenu odredbi primarnog prava kojima se nameću jasne i bezuvjetne obveze nije potrebna nikakva naknadna intervencija nacionalnih tijela ili tijela Unije, one za pojedince izravno stvaraju prava (vidjeti u tom smislu presude od 1. srpnja 1969., Brachfeld i Chougol Diamond, 2/69 i 3/69, EU:C:1969:30, t. 22. i 23., i od 20. rujna 2001., Banks, C‑390/98, EU:C:2001:456, t. 91.).

            66

            Uz pravo koje navedeni članak 50. daje pojedincima ne navodi se, prema samoj njegovoj formulaciji, nikakav uvjet, pa se stoga izravno primjenjuje u okviru spora kao što je onaj iz glavnog postupka.

            67

            S tim u vezi valja podsjetiti da je Sud već priznao da članak 50. Povelje ima izravan učinak, navodeći u točki 45. presude od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105), da prilikom ispitivanja usklađenosti odredbi unutarnjeg prava s pravima zajamčenima Poveljom nacionalni sud koji u okviru svoje nadležnosti mora primijeniti odredbe prava Unije ima dužnost osigurati njihov puni učinak izuzimajući prema potrebi od primjene, na temelju samostalne ovlasti, svaku suprotnu odredbu nacionalnog prava, čak ako je ona donesena i poslije, bez potrebe da zatraži ili čeka prethodno stavljanje izvan snage te nacionalne odredbe u zakonodavnom ili bilo kojem drugom postupku predviđenom ustavom.

            68

            Dakle, na drugo pitanje valja odgovoriti da načelo ne bis in idem zajamčeno člankom 50. Povelje pojedincima daje pravo koje se izravno primjenjuje u okviru spora kao što je onaj iz glavnog postupka.

      Troškovi

            69

            Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

            Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

                        1.

                        Članak 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis koji omogućava vođenje postupka izricanja novčane upravne sankcije kaznene naravi protiv osobe zbog protupravnih radnji koje imaju obilježja manipuliranja tržištem za koje je protiv nje već izrečena pravomoćna osuđujuća kaznena presuda, u mjeri u kojoj je tom osuđujućom presudom, imajući u vidu štetu koja se počinjenim kažnjivim djelom nanosi društvu, moguće kazniti to kažnjivo djelo na učinkovit, proporcionalan i odvraćajući način.

                        2.

                        Načelo ne bis in idem zajamčeno člankom 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima pojedincima daje pravo koje se izravno primjenjuje u okviru spora kao što je onaj iz glavnog postupka.

                  Potpisi

         (
         *1
      )	Jezik postupka: talijanski
   (
         i
      )	Točka 51. bila je predmet (tipografskih) izmjena ovog teksta nakon njegove prve objave na internetu.


title: Presuda Suda (veliko vijeće) od 20. ožujka 2018.#Europska komisija protiv Republike Austrije.#Povreda obveze države članice – Direktive 92/50/EEZ i 2004/18/EZ – Ugovori o javnoj nabavi usluga – Državna tiskara – Izrada identifikacijskih isprava i drugih službenih isprava – Dodjela ugovora poduzetniku privatnog prava bez prethodne provedbe postupka nabave – Posebne sigurnosne mjere – Zaštita osnovnih interesa država članica.#Predmet C-187/16.

text:
         PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
      20. ožujka 2018. (
            *1
         )
      „Povreda obveze države članice – Direktive 92/50/EEZ i 2004/18/EZ – Ugovori o javnoj nabavi usluga – Državna tiskara – Izrada identifikacijskih isprava i drugih službenih isprava – Dodjela ugovora poduzetniku privatnog prava bez prethodne provedbe postupka nabave – Posebne sigurnosne mjere – Zaštita osnovnih interesa država članica”
      U predmetu C‑187/16,
      povodom tužbe zbog povrede obveze podnesene 4. travnja 2016. na temelju članka 258. UFEU‑a,

         Europska komisija, koju zastupaju A. Tokár i B.-R. Killmann, u svojstvu agenata,
      tužitelj,
      protiv

         Republike Austrije, koju zastupa M. Fruhmann, u svojstvu agenta,
      tuženika,
      SUD (veliko vijeće),
      u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, A. Tizzano, potpredsjednik, L. Bay Larsen (izvjestitelj), T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, A. Rosas i J. Malenovský, predsjednici vijeća, E. Juhász, A. Borg Barthet, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal, C. Lycourgos, M. Vilaras i E. Regan, suci,
      nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
      tajnik: I. Illéssy, administrator,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 7. lipnja 2017.,
      saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 20. srpnja 2017.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je, s jedne strane, time što je ugovore o javnoj nabavi usluga za izradu isprava poput putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, pirotehničkih dozvola, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice i prometnih dozvola u formatu kreditne kartice izravno dodijelila Österreichische Staatsdruckereiju GmbH (u daljnjem tekstu: ÖS) i, s druge strane, time što je zadržala na snazi nacionalne odredbe kojima se javne naručitelje obvezuje da te ugovore o uslugama dodjeljuju izravno tom društvu, Republika Austrija povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 49. i 56. UFEU‑a i članaka 4. i 8. Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi usluga (SL 1992., L 209, str. 1.), u vezi s člancima 11. do 37. te direktive, te članaka 14. i 20. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima [javnoj nabavi radova], ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [javnoj nabavi usluga] (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.), u vezi s člancima 23. do 55. te direktive.

         Pravni okvir

            Pravo Unije

               2

               Za sklapanje ugovora o javnoj nabavi čiji su predmet „usluge izdavaštva i tiskanja na osnovu honorara ili ugovora” direktivama 92/50 i 2004/18 nalaže se provedba postupaka koji su u skladu s pravilima prava Unije.

         Direktiva 92/50

               3

               Četrnaesta uvodna izjava Direktive 92/50 glasi:
               „budući da u području usluga treba primijeniti ista odstupanja kao i u direktivama [Vijeća] 71/305/EEZ [od 26. srpnja 1971. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi radova (SL 1971., L 185, str. 5.)] i 77/62/EEZ [od 21. prosinca 1976. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe (SL 1977., L 13, str. 1.)] u vezi s nacionalnom sigurnosti ili čuvanjem državne tajne i prednošću drugih pravila o sklapanju ugovora, poput onih koja proizlaze iz međunarodnih sporazuma ili onih vezanih uz stacioniranje trupa ili pravila međunarodnih organizacija”. [neslužbeni prijevod]

               4

               Člankom 1. točkom (a) te direktive propisuje se, među ostalim, da su „ugovori o javnoj nabavi” naplatni ugovori sklopljeni u pisanom obliku između pružatelja usluga i javnog naručitelja”. [neslužbeni prijevod]

               5

               Člankom 3. stavkom 1. navedene direktive određuje se:
               „Prilikom sklapanja svojih ugovora o javnoj nabavi […], javni naručitelji primjenjuju postupke prilagođene za potrebe ove direktive.” [neslužbeni prijevod]

               6

               Članak 4. stavak 2. iste direktive glasi:
               „Ova direktiva ne primjenjuje se na usluge kada su one proglašene tajnima, kada njihovo izvršavanje mora biti popraćeno posebnim sigurnosnim mjerama u skladu sa zakonima, drugim propisima ili upravnim odredbama koje su na snazi u dotičnoj državi članici, ili kada to zahtijeva zaštita osnovnih interesa te države članice.” [neslužbeni prijevod]

               7

               Člankom 8. Direktive 92/50 određuje se:
               „Ugovori čiji su predmet usluge navedene u Prilogu I. A sklapaju se u skladu s odredbama glava III. do VI.” [neslužbeni prijevod]

               8

               Navedene glave III. do VI. sadržavaju članke 11. do 37. te direktive.

               9

               Prilog I. A navedenoj direktivi obuhvaća, među ostalim, pod kategorijom 15 „[u]sluge izdavaštva i tiskanja na osnovi honorara ili ugovora”. [neslužbeni prijevod]

         Direktiva 2004/18

               10

               Člankom 14. Direktive 2004/18 pod naslovom „Tajni ugovori i ugovori koji zahtijevaju posebne sigurnosne mjere” propisuje se:
               „Ova Direktiva ne primjenjuje se na ugovore o javnoj nabavi kada su oni proglašeni tajnima, kada njihovo izvršavanje mora biti popraćeno posebnim sigurnosnim mjerama u skladu sa zakonima, drugim propisima ili upravnim odredbama koje su na snazi u dotičnoj državi članici, ili kada to zahtijeva zaštita bitnih [osnovnih] interesa te države članice.”

               11

               Člankom 20. te direktive naslovljenim „Ugovori o uslugama navedenima u Prilogu II. A” određuje se:
               „Ugovori čiji su predmet usluge navedene u Prilogu II. A sklapaju se u skladu s člancima 23. do 55.”

               12

               Tim prilogom obuhvaćene su, među ostalim, pod kategorijom 15, „Usluge izdavaštva i tiskanja na osnovu honorara ili ugovora”.

         Uredba (EZ) br. 2252/2004

               13

               U skladu s člankom 3. stavkom 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 2252/2004 od 13. prosinca 2004. o standardima za sigurnosna obilježja i biometrijske podatke u putovnicama i putnim ispravama koje izdaju države članice (SL 2004., L 385, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 242.):
               „Svaka država članica određuje jedno tijelo nadležno za tiskanje putovnica i putnih isprava. Naziv tog tijela priopćuje Komisiji i ostalim državama članicama. Dvije države članice ili više njih mogu odrediti isto tijelo. Svaka država članica ima pravo promijeniti tijelo koje je odredila. O tome obavješćuje Komisiju i ostale države članice.”

            Austrijsko pravo

         StDrG

               14

               Članak 1.a Bundesgesetza zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Staatsdruckerei (Savezni zakon o preoblikovanju pravnih odnosa ÖS‑a, Bundesgesetzblatt I, 1/1997, u daljnjem tekstu: StDrG) glasi:
               „[…] Društvo […] posluje pod tvrtkom ‚Österreichische Staatsdruckerei GmbH’; ono je zaduženo za izradu tiskarskih proizvoda za savezna tijela pri čijem je postupku izrade potrebno čuvati tajnu odnosno pridržavati se propisa o sigurnosti (sigurnosni tisak). […]”

               15

               Člankom 2. stavkom 2. StDrG‑a određuje se:
               „Društvo je u svakom slučaju zaduženo za sljedeće:
               izradu tiskarskih proizvoda za savezna tijela pri čijem je postupku izrade potrebno čuvati tajnu odnosno pridržavati se propisa o sigurnosti (sigurnosni tisak) […]”

               16

               Člankom 2. stavkom 3. StDrG‑a propisuje se:
               „Proizvode iz članka 2. stavka 2. točke 1. savezna tijela povjeravaju isključivo [ÖS‑u] […] osim ako [navedeno] društvo, zbog materijalnih ili pravnih razloga, nije u mogućnosti izvršiti te zadaće u skladu s nalogom po razumnim cijenama ili ako treća osoba saveznim tijelima ponudi proizvod o kojemu je riječ za jednake usluge i jednake ugovorne uvjete po nižoj cijeni. […]”

               17

               Pod naslovom „Nadzor sigurnosnog tiska”, člankom 6. stavkom 1. StDrG‑a određuje se da poslovni i radni postupci u vezi s izradom, obradom i pohranom sigurnosnog tiska podliježu nadzoru saveznog ministra nadležnog za odnosni sigurnosni tisak.

               18

               U skladu sa stavkom 2. navedenog članka 6., za izradu, obradu i pohranu sigurnosnog tiska ÖS mora poduzeti sve sigurnosne mjere koje su potrebne za izbjegavanje zlouporabe.

               19

               Prema stavku 3. istog članka 6., ÖS mora u potrebnom opsegu osigurati saveznom ministru nadležnom za odnosni sigurnosni tisak pristup poslovnim prostorima i uvid u dotične poslovne isprave.

         Uredba o putovnicama

               20

               Izrada putovnica s čipom, koje uključuju službene putovnice i diplomatske putovnice, osobnih iskaznica i putovnica za slučaj nužde uređena je Verordnungom der Bundesministerin für Inneres über die Gestaltung der Reisepässe und Passersätze (Uredba savezne ministrice unutarnjih poslova o izgledu putovnica i potvrda koje zamjenjuju putovnice, Bundesgesetzblatt 861/1995, u daljnjem tekstu: Uredba o putovnicama).

               21

               Prilozi A, D i E Uredbi o putovnicama sadržavaju primjerke putovnica, službenih putovnica i diplomatskih putovnica koje se izrađuju, a koji na posljednjoj stranici imaju navod „PRINT by ÖSD”.

               22

               Konkretnije, što se tiče osobnih iskaznica, člankom 5. Uredbe o putovnicama propisuje se zaštita od krivotvorenja.

               23

               Tako iz zajedničke primjene članka 2. stavka 3. StDrG‑a i Uredbe o putovnicama proizlazi da, podložno iznimkama propisanima tom odredbom, putovnice s čipom, osobne iskaznice i putovnice za slučaj nužde mora izraditi ÖS.

         Uredba o dozvolama boravka

               24

               Na temelju članka 3. stavka 3., članka 10.a stavka 2. i članka 10.c stavka 2. Verordnunga der Bundesministerin für Inneres zur Durchführung des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes (Uredba savezne ministrice unutarnjih poslova o primjeni Zakona o nastanu i boravku, Bundesgesetzblatt II, 451/2005), potvrde o prijavi, potvrde o trajnom boravku, potvrde o podnošenju zahtjeva i potvrde o zakonitom boravku mora izrađivati isključivo ÖS.

         Uredba ministra o vozačkim dozvolama u formatu kreditne kartice

               25

               Izrada vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice uređuje se Verordnungom des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr über die Durchführung des Führerscheingesetzes (Uredba saveznog ministra znanosti i prijevoza o primjeni Zakona o vozačkim dozvolama, Bundesgesetzblatt II, 320/1997).

               26

               Sukladno članku 1. stavku 2. te uredbe, vozačke dozvole moraju imati sigurnosna obilježja protiv krivotvorenja.

               27

               Tom odredbom propisuje se i da vozačke dozvole u formatu kreditne kartice može izrađivati samo jedan pružatelj usluge, kojeg određuje nadležni savezni ministar.

               28

               S obzirom na članak 2. stavak 3. StDrG‑a, podložno iznimkama propisanima tom odredbom, taj pružatelj usluga može biti samo ÖS.

         Uredba ministra o prometnim dozvolama u formatu kreditne kartice

               29

               Izrada prometnih dozvola u formatu kreditne kartice uređuje se Verordnungom des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr, mit der Bestimmungen über die Einrichtung von Zulassungsstellen festgelegt werden (Uredba saveznog ministra znanosti i prijevoza o utvrđivanju odredbi o osnivanju stanica za tehnički pregled, Bundesgesetzblatt II, 464/1998).

               30

               Člankom 13. stavkom 1.a te uredbe propisuju se sigurnosna obilježja protiv krivotvorenja za prometne dozvole.

               31

               Člankom 13. stavkom 3. navedene uredbe određuje se da prometne dozvole može izrađivati samo pružatelj usluga kojeg određuje nadležni savezni ministar.

               32

               S obzirom na članak 2. stavak 3. StDrG‑a, podložno iznimkama propisanima tom odredbom, taj pružatelj usluga može biti samo ÖS.

         Uredba ministra o pirotehničkim dozvolama

               33

               Sukladno članku 8. Verordnunga der Bundesministerin für Inneres über die Durchführung des Pyrotechnikgesetzes 2010 (Uredba savezne ministrice unutarnjih poslova o primjeni Zakona iz 2010. o pirotehničkim proizvodima, Bundesgesetzblatt II, 499/2009), obrazac zahtjeva za izdavanje pirotehničke dozvole mora biti u skladu s modelom koji se nalazi u Prilogu II. toj uredbi. Tim modelom zahtijeva se da se zahtjev uputi ÖS‑u.

               34

               Člankom 9. navedene uredbe propisuje se zaštita pirotehničkih dozvola od krivotvorenja.

         Predsudski postupak

               35

               Svojim pismom opomene od 6. travnja 2011. Komisija je s Republikom Austrijom podijelila svoje sumnje o usklađenosti s odredbama UFEU‑a i direktiva 92/50 i 2004/18 izravne dodjele ÖS‑u određenih ugovora o javnoj nabavi usluga o tiskanju službenih isprava, odnosno putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice, prometnih dozvola u papirnatom formatu i formatu kreditne kartice, pirotehničkih dozvola, svjedodžbi o osposobljenosti za upravljanje brodom, obrazaca za sigurnosne dokumente, vinjeta za opojne droge i dozvola za mopede.

               36

               U tom pogledu Komisija pojašnjava da ÖS, društvo privatnog prava, tiskanjem tih isprava pruža činidbu usluge čiju je dodjelu trebalo izvršiti sukladno Direktivi 92/50 ili Direktivi 2004/18, u dijelu u kojem ulazi u područje primjene jedne od tih dviju direktiva ili poštujući slobodu poslovnog nastana i slobodno pružanje usluga utvrđene člancima 49. i 56. UFEU‑a, u dijelu u kojem ne ulazi u područje primjene navedenih direktiva.

               37

               U svojem odgovoru od 7. lipnja 2011. Republika Austrija tvrdila je da ugovori o javnoj nabavi usluga o kojima je riječ služe zaštiti njezinih osnovnih interesa sigurnosti i slijedom toga ne podliježu ni UFEU‑u ni direktivama 92/50 i 2004/18. Dodala je da je izravna dodjela ugovora o tiskanju isprava o kojima je riječ samo ÖS‑u opravdana nužnošću zaštite tajnosti podataka, jamčenja autentičnosti i točnosti navedenih isprava, osiguravanja opskrbe tim ispravama i jamčenja zaštite osjetljivih podataka.

               38

               Dopisima od 17. srpnja 2012. i 28. ožujka 2013. Republika Austrija dopunila je svoj odgovor na pismo opomene.

               39

               Smatrajući da su odgovori koje joj je ta država članica dala nedostatni, Komisija joj je dopisom od 11. srpnja 2014. uputila obrazloženo mišljenje. U njemu je naglasila da Republika Austrija nije pružila dokaz da je izravna dodjela ÖS‑u ugovora o tiskanju putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice, prometnih dozvola u formatu kreditne kartice i pirotehničkih dozvola opravdana zaštitom njezinih interesa sigurnosti i da se postupak javne nabave mogao oblikovati na način da u obzir mogu doći samo poduzetnici specijalizirani za tiskanje isprava koji ispunjavaju posebne sigurnosne zahtjeve i podliježu odgovarajućem nadzoru.

               40

               Nasuprot tomu, Komisija je odustala od svojih prigovora u vezi s dozvolama za mopede, prometnim dozvolama u papirnatom formatu, svjedodžbama o osposobljenosti za upravljanje brodom, obrascima za sigurnosne dokumente i vinjetama za opojne droge, ili zato što su te isprave bile ukinute ili zato što je njihova izrada bila predmet postupka javne nabave.

               41

               Republika Austrija odgovorila je na obrazloženo mišljenje dopisom od 10. rujna 2014. U biti, ta država članica ponovno se pozvala na interese koji se temelje na zaštiti njezine nacionalne sigurnosti i naglasila da je izvršenje ugovora o tiskanju o kojima je riječ usko povezano s javnim poretkom i funkcioniranjem institucija te države. Među ostalim, tvrdila je da se poštovanje sigurnosnih zahtjeva drugim poduzetnicima koji nisu ÖS može naložiti samo pravilima građanskog prava, dok se austrijskim javnim tijelima zakonom dodjeljuju ovlasti za poseban nadzor u pogledu ÖS‑a.

               42

               Što se tiče ugovora o tiskanju pirotehničkih dozvola, iznos tih ugovora bio je toliko neznatan da njihovo izvršenje nije predstavljalo interes za druge poduzetnike iako provedba tih ugovora ne ulazi u područje primjene sloboda navedenih u UFEU‑u.

               43

               Budući da nije bila zadovoljna odgovorima koje je dala Republika Austrija, Komisija je podnijela ovu tužbu.

         O tužbi

               44

               Tužba koju je Komisija podnijela odnosi se, s jedne strane, na ugovore o uslugama tiskanja putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice i prometnih dozvola u formatu kreditne kartice i, s druge strane, na ugovor o usluzi tiskanja pirotehničkih dozvola.

            Ugovori o uslugama tiskanja putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice i prometnih dozvola u formatu kreditne kartice

         Argumentacija stranaka

               45

               Komisija ističe da ti ugovori ulaze u materijalno područje primjene tih direktiva jer približni iznosi ugovora o kojima je riječ prelaze pragove koji se primjenjuju na temelju direktiva 92/50 i 2004/18. Slijedom toga Republika je Austrija u pogledu navedenih ugovora trebala primijeniti postupke provedbe javne nabave propisane u članku 8. Direktive 92/50, u vezi s člancima 11. do 37. te direktive, i u članku 20. Direktive 2004/18, u vezi s člancima 23. do 55. te direktive.

               46

               Komisija u biti tvrdi da odstupanja propisana u članku 4. stavku 2. Direktive 92/50 i u članku 14. Direktive 2004/18 na koja se poziva Republika Austrija treba tumačiti usko.

               47

               Osim toga, ti članci državama članicama ne mogu dodijeliti ovlast da odstupe od odredbi UFEU‑a ili direktiva 92/50 i 2004/18 samim pozivanjem na svoje osnovne interese sigurnosti.

               48

               U tim okolnostima, sama tvrdnja Republike Austrije prema kojoj ugovori o uslugama o kojima je riječ zahtijevaju posebne sigurnosne mjere ili prema kojoj je odstupanje od odredbi Unije nužno za zaštitu osnovnih interesa sigurnosti te države članice nedostatna je da dokaže postojanje okolnosti koje opravdavaju primjenu članka 4. stavka 2. Direktive 92/50 ili članka 14. Direktive 2004/18.

               49

               Komisija usto pojašnjava da je ÖS društvo privatnog prava s ograničenom odgovornošću, čiji je jedini član Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, dionice mu kotiraju na burzi i u vlasništvu su privatnih osoba. Nadalje, za razliku od ranijih austrijskih zakonskih odredbi, StDrG‑om više se nije propisivao nikakav poseban mehanizam državnog nadzora. Na raspravi je Komisija u tom pogledu pojasnila da austrijska tijela imaju ovlasti nadzora određene u ugovoru sklopljenom s ÖS‑om.

               50

               Prema Komisijinu mišljenju, Republika Austrija nije dokazala da je poziv na nadmetanje u potpunosti nemoguć jer bi ozbiljno ugrozio poštovanje obveze povjerljivosti te sigurnosnih mjera i mjera nadzora. Iako nužnost jamčenja autentičnosti i točnosti isprava koje služe dokazivanju identiteta osoba, zaštiti osobnih podataka i osiguravanju opskrbe radi tiskanja dotičnih isprava jest od općeg interesa, takav interes, međutim, ne odgovara sustavno osnovnom interesu sigurnosti.

               51

               Što se tiče nužnosti jamčenja opskrbe službenim ispravama koju navodi Republika Austrija, Komisija smatra da takvo jamstvo nije interes sigurnosti i da se po potrebi može postići sklapanjem nekoliko okvirnih ugovora.

               52

               Komisija priznaje da država članica može poduzeti mjere kako bi izbjegla krivotvorenje službenih isprava. Ipak, ništa ne upućuje na to da bi ti ciljevi bili ugroženi ako bi tiskanje isprava bilo povjereno drugim tiskarama, čak i onima iz drugih država članica jer se povjerljivost obrađenih podataka nužnih za tiskanje isprava može zajamčiti obvezom povjerljivosti na teret poduzetnika koji sudjeluju u postupku dodjele.

               53

               Centralizacija provedbe ugovora o kojima je riječ mogla bi se postići podvrgavanjem tiskanja svih sigurnosnih isprava jednom postupku javne nabave jer se mogućnosti nadzora austrijskih tijela mogu propisati u ugovoru sklopljenom s odabranim poduzetnikom.

               54

               Što se tiče povjerenja u poduzetnika koji izvršava uslugu tiskanja dozvola boravka, Komisija odgovara da se taj argument na koji se poziva Republika Austrija ne može prihvatiti jer austrijska tijela ugovore o tiskanju sigurnosnih isprava mogu dodijeliti i drugim poduzetnicima koji nisu ÖS, osobito kada potonji ne može izvršiti navedene ugovore.

               55

               Republika Austrija osporava navodnu povredu obveze. Ona tvrdi da na temelju članka 4. stavka 2. Direktive 92/50 i članka 14. Direktive 2004/18, ugovori o kojima je riječ ne ulaze u područje primjene tih direktiva. Smatra da ima pravo zaštiti svoje osnovne interese sigurnosti i primjenom zakona i upravnih odredbi koji su na snazi u Austriji uvjetovati izvršenje spornih ugovora posebnim sigurnosnim mjerama.

               56

               Na raspravi je Republika Austrija pojasnila da se odstupanja propisana u članku 4. stavku 2. Direktive 92/50 i u članku 14. Direktive 2004/18 primjenjuju neovisno o onome propisanom u članku 346. stavku 1. točki (a) UFEU‑a.

               57

               Ta država članica u biti ponavlja da je sigurnosna politika bitan element državnog suvereniteta i da je na državama članicama da definiraju svoje osnovne interese sigurnosti i odrede jesu li nužne sigurnosne mjere jer te države članice u tom pogledu raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću.

               58

               Republika Austrija ističe određene aspekte svojih osnovnih interesa u području javne sigurnosti koji su važni prilikom tiskanja sigurnosnih isprava. U tom pogledu prema njezinu mišljenju treba ponajprije jamčiti autentičnost i točnost isprava koje služe dokazivanju identiteta osobe jer su te identifikacijske isprave usko povezane s javnim poretkom i funkcioniranjem institucija države. Zatim tvrdi da je nužno osigurati zaštitu osjetljivih osobnih podataka. Naposljetku je važno pobrinuti se za jamčenje sigurnosti opskrbe.

               59

               Kao prvo, što se tiče nužnosti jamčenja autentičnosti i točnosti identifikacijskih isprava, Republika Austrija tvrdi da ta potreba uključuje određivanje visoke tehničke razine u području sigurnosti kako bi se rizik krivotvorenja izbjegao u potpunosti, osobito u okviru borbe protiv terorizma i kriminaliteta.

               60

               Kao drugo, što se tiče zaštite osjetljivih osobnih podataka, budući da identifikacijske isprave sadržavaju takve podatke, osobito biometrijske podatke, zaštita tih isprava pretpostavlja povećane sigurnosne zahtjeve. U tom pogledu Republika Austrija osporava Komisijin argument prema kojem je ovdje riječ jedino o pojedinačnim interesima, dok prema mišljenju te države članice zlouporabu tih podataka, osobito u vezi s borbom protiv terorizma, treba smatrati prijetnjom za unutarnju javnu sigurnost i stoga je treba spriječiti svim sredstvima.

               61

               Kao treće, brzo zaprimanje službenih isprava o kojima je riječ pretpostavlja jamčenje opskrbe države. Međutim, ako bi se tiskanje identifikacijskih isprava povjerilo poduzetnicima koji nisu ÖS, to bi trajno narušilo strategiju Republike Austrije u području sigurnosti jer bi se u slučaju nemogućnosti isporuke potrebnog broja putovnica zasigurno tiskale privremene putovnice, ali u lošijim sigurnosnim uvjetima.

               62

               Republika Austrija ističe da u vezi s terorističkim prijetnjama i aktivnostima, jedino tiskara koja je pod stvarnim nadzorom države može biti ovlaštena da izrađuje identifikacijske isprave.

               63

               Republika Austrija podsjeća da je i centralizacija svih relevantnih usluga u području sigurnosti kod samo jednog pružatelja usluga bitan element strategije u području sigurnosti. U tom pogledu ta država članica tvrdi da iz članka 3. stavka 2. Uredbe br. 2252/2004 i, preciznije, zahtjeva određivanja „jednog tijela nadležnog za tiskanje putovnica i putnih isprava” proizlazi da ih ne može izrađivati više tijela. Usto, centralizacija tiskanja isprava o kojima je riječ prikladna je mjera za sprečavanje otkrivanja osjetljivih podataka u području sigurnosti.

               64

               Prema mišljenju Republike Austrije, strategija koju ona slijedi i koja se sastoji od toga da se ugovori o kojima je riječ dodijele samo jednom ponuditelju, koji ima svoje proizvodne pogone na državnom području, odnosi se, kao prvo, na to da se spriječi širenje poznavanja sigurnosnih mjera među drugim ponuditeljima koji djeluju u Austriji ili u nekoj drugoj državi članici.

               65

               Kao drugo, cilj takve dodjele jest učinkovitiji nadzor nacionalnih tijela nad tom tiskarom u okviru njihovih ovlasti upravnog nadzora. Naime, Republika Austrija tvrdi da nadzor koji se provodi sudskim putem, a koji na kraju moguće dugotrajnog postupka dovodi do sankcija zbog nepoštovanja sigurnosnih uvjeta na temelju ugovornih odredbi, nije učinkovit kao državni nadzor.

               66

               Što se tiče Komisijina prigovora prema kojem je na Republici Austriji da dokaže da je postupak javne nabave u potpunosti nemoguć, ta država članica tvrdi da ni članak 4. stavak 2. Direktive 92/50 ni članak 14. Direktive 2004/18 ne sadržavaju takav uvjet.

               67

               Osim toga, ta država članica nije se zadovoljila time da se poziva na interese povezane sa svojom sigurnosti, nego je identificirala interese koje treba zaštiti i mjere koje su poduzete radi zaštite tih interesa.

               68

               Naposljetku, Republika Austrija tvrdila je na raspravi da se ugovori o kojima je riječ ne mogu izvršavati u okviru javne nabave jer poduzetnici s poslovnim nastanom u drugim državama članicama ne mogu u potpunosti izbjeći intervenciju tijela svojih odnosnih država i jer su ti poduzetnici ponekad dužni surađivati s navedenim tijelima ili obavještajnim službama navedenih država, i to čak i kada izvršavaju te ugovore iz podružnice koja se nalazi u Austriji, tako da postoji rizik da se osjetljivi podaci otkriju.

         Ocjena Suda

               69

               Uvodno treba istaknuti da, kao što to proizlazi iz spisa podnesenog Sudu, prvi ugovori dodijeljeni ÖS‑u obuhvaćeni ovom tužbom datiraju iz 2004. i mogu ulaziti u područje primjene Direktive 92/50, dok ugovori dodijeljeni tom poduzetniku između 31. siječnja 2006. i 12. rujna 2014., datuma isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, mogu ulaziti u Direktivu 2004/18 jer su potonjom direktivom relevantne odredbe Direktive 92/50 stavljene izvan snage i zamijenjene od 31. siječnja 2006.

               70

               Usto, s jedne strane, ugovori o kojima je riječ ugovori su kojima su predmet usluge obuhvaćene Prilogom I. A Direktivi 92/50 i II. A Direktivi 2004/18 i, preciznije, usluge izdavaštva i tiskanja na osnovi honorara ili ugovora. S druge strane, među strankama je nesporno da procijenjena vrijednost ugovora prelazi pragove primjene tih direktiva.

               71

               Na temelju članka 8. Direktive 92/50, u vezi s člancima 11. do 37. te direktive i članka 20. Direktive 2004/18, u vezi s člancima 23. do 55. te direktive, ta usluga načelno podliježe obvezi provedbe postupka javne nabave u skladu s pravilima tih članaka jer je tiskanje isprava o kojima je riječ usluga izdavaštva i tiskanja na osnovi honorara ili ugovora.

               72

               Međutim, s jedne strane, u skladu s člankom 346. stavkom 1. točkom (a) UFEU‑a, nijedna država članica nije obvezna davati informacije ako smatra da bi njihovo otkrivanje bilo suprotno osnovnim interesima njezine sigurnosti. Kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 42. svojega mišljenja, ta odredba se, s obzirom na općenitost svojega teksta, može primijeniti, među ostalim, na područje nevojne javne nabave, poput ugovora o tiskanju o kojima je riječ u ovoj tužbi.

               73

               S druge strane, iz članka 4. stavka 2. Direktive 92/50 i članka 14. Direktive 2004/18, koji glase gotovo istovjetno, proizlazi da se te direktive ne primjenjuju na usluge kada, među ostalim, njihovo izvršavanje mora biti popraćeno posebnim sigurnosnim mjerama u skladu sa zakonima, drugim propisima ili upravnim odredbama koje su na snazi u dotičnoj državi članici, ili kada to zahtijeva zaštita osnovnih interesa te države članice.

               74

               Republika Austrija poziva se na ta odstupanja u ovom postupku kako bi opravdala izravnu dodjelu ugovora o uslugama tiskanja o kojima je riječ.

               75

               U tom pogledu treba istaknuti, kao što to ističe Republika Austrija, da je na državama članicama da odrede svoje osnovne interese sigurnosti i, u ovom slučaju, na austrijskim nacionalnim tijelima da odrede sigurnosne mjere koje su nužne za zaštitu javne sigurnosti te države članice prilikom tiskanja tih identifikacijskih isprava i drugih službenih isprava poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu (vidjeti analogijom presudu od 16. listopada 2003., Komisija/Belgija, C‑252/01, EU:C:2003:547, t. 30.).

               76

               Ipak, također treba podsjetiti da, kao što je Sud to već presudio, mjere koje države članice donose u okviru legitimnih zahtjeva nacionalnog interesa nisu u cijelosti podvrgnute primjeni prava Unije samo zbog toga što se njima zadire, među ostalim, u interes javne sigurnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 8. travnja 2008., Komisija/Italija, C‑337/05, EU:C:2008:203, t. 42. i navedenu sudsku praksu).

               77

               Usto, odstupanja o kojima je riječ u ovoj tužbi, kao što je ustaljena sudska praksa za ona koja se odnose na temeljne slobode, moraju se tumačiti usko (vidjeti analogijom u pogledu članka 346. stavka 1. točke (b) UFEU‑a presudu od 7. lipnja 2012., Insinööritoimisto InsTiimi, C‑615/10, EU:C:2012:324, t. 35. i navedenu sudsku praksu).

               78

               Osim toga, iako se člankom 4. stavkom 2. Direktive 92/50 i člankom 14. Direktive 2004/18, na koje se Republika Austrija ponajprije poziva, državama članicama ostavlja margina prosudbe kako bi odlučile koje su mjere nužne za zaštitu osnovnih interesa svoje sigurnosti, ti članci ne mogu se uvijek tumačiti tako da državama članicama povjeravaju ovlast odstupanja od odredbi UFEU‑a samim pozivanjem na navedene interese. Naime, država članica koja se poziva na pogodnost tih odstupanja mora dokazati potrebu primjene odstupanja radi zaštite osnovnih interesa svoje sigurnosti. Takav zahtjev postavlja se i ako se država povrh toga poziva na članak 346. stavak 1. točku (a) UFEU‑a (vidjeti analogijom presudu od 4. rujna 2014., Schiebel Aircraft, C‑474/12, EU:C:2014:2139, t. 34.).

               79

               Stoga država članica koja se pozove na pogodnost tih odstupanja treba dokazati da se potreba zaštite takvih interesa nije mogla postići u okviru nadmetanja poput onog propisanog direktivama 92/50 i 2004/18 (vidjeti analogijom presudu od 8. travnja 2008., Komisija/Italija, C‑337/05, EU:C:2008:203, t. 53.).

               80

               U ovom slučaju, iako je Republika Austrija identificirala osnovne interese svoje sigurnosti za koje smatra da ih treba zaštititi kao i jamstva svojstvena zaštiti tih interesa, treba, međutim, ispitati, uzimajući u obzir ono što je navedeno u točkama 75. i 76. ove presude, je li ta država članica dokazala da se ciljevi koje želi postići ne mogu ostvariti u okviru nadmetanja, kako je propisano tim dvjema direktivama.

               81

               U tom pogledu Republika Austrija kao prvo ističe da zaštita osnovnih interesa nacionalne sigurnosti zahtijeva centralizirano izvršavanje ugovora o tiskanju službenih isprava njihovom dodjelom samo jednom poduzetniku.

               82

               Međutim, priznajući da se centralizacija ugovora o kojima je riječ zbog razloga koje je istaknula Republika Austrija može smatrati sredstvom zaštite osnovnih interesa njezine nacionalne sigurnosti, treba istaknuti da poštovanje postupaka provedbe javne nabave propisanih u članku 8. Direktive 92/50, u vezi s člancima 11. do 37. te direktive i u članku 20. Direktive 2004/18, u vezi s člancima 23. do 55. te direktive, ne sprečava da se izvršenje ugovora o kojima je riječ povjeri samo jednom subjektu.

               83

               Iako, kao što to ističe Republika Austrija, države članice imaju obvezu poštovanja pravila članka 3. stavka 2. Uredbe br. 2252/2004 kojim im se nalaže određivanje jednog tijela nadležnog za tiskanje putovnica i putnih isprava, treba utvrditi da se ta odredba ograničava na propisivanje obveze određivanja jednog takvog tijela a da se pritom uopće ne odbacuje prethodna provedba postupka javne nabave radi takvog određivanja.

               84

               Kao drugo, što se tiče argumenta Republike Austrije koji se temelji na nužnosti za austrijska tijela da, u okviru ovlasti koje su im priznate u članku 6. stavku 3. StDrG‑a, mogu osigurati učinkovit upravni nadzor u pogledu ponuditelja koji ima svoje proizvodne i skladišne lokacije na državnom području te države članice, u ovom slučaju u pogledu ÖS‑a, treba istaknuti da, iako je točno da subjekt kojemu se povjeri izvršavanje ugovora o tiskanju o kojemu je riječ treba ispuniti zahtjeve u području sigurnosti kako bi se osigurala povjerljivost podataka koje treba zaštititi, Republika Austrija ne dokazuje da se ta povjerljivost može osigurati samo upravnim nadzorom koji austrijska tijela, na temelju te odredbe, mogu izvršiti nad ÖS‑om i da u tu svrhu treba isključiti primjenu odredbi u području provedbe postupka javne nabave propisanih direktivama 92/50 i 2004/18.

               85

               U tom pogledu nije očito da se takav upravni nadzor ne bi mogao izvršavati nad drugim poduzetnicima sa sjedištem u Austriji osim ÖS‑a. Osim toga, ta država članica ne dokazuje da bi nadzor poštovanja povjerljivosti podataka koji bi se priopćili u svrhe tiskanja tih službenih isprava o kojima je riječ bio slabije zajamčen ako bi se to tiskanje u okviru postupka javne nabave povjerilo drugim poduzetnicima kojima bi se ugovornom odredbom podložnom pravilima građanskog prava naložile mjere povjerljivosti i sigurnosne mjere te da navedeni poduzetnici moraju imati sjedište u Austriji ili u drugim državama članicama.

               86

               Osobito bi se moglo zamisliti da se u okviru provedbe postupka javne nabave odabranom suugovaratelju propiše obveza da prihvati sigurnosni nadzor, posjete ili inspekcije u prostorijama svojega poduzeća, bilo da ima sjedište u Austriji ili u drugoj državi članici, ili još da prilikom izvršavanja ugovora o kojima je riječ poštuje tehničke zahtjeve u području povjerljivosti, čak i osobito povišene.

               87

               Kao treće, što se tiče zahtjeva osiguravanja jamstva opskrbe na koju se poziva Republika Austrija, treba istaknuti da, iako su službene isprave o kojima je riječ usko povezane s javnim poretkom i funkcioniranjem institucija države, koji pretpostavljaju da se osigura jamstvo opskrbe, ta država članica, međutim, nije dokazala da se navodni cilj ne može postići u okviru javne nabave i da bi takvo jamstvo bilo ugroženo ako bi se tiskanje tih isprava povjerilo drugim poduzetnicima, u što po potrebi ulaze poduzetnici sa sjedištem u drugim državama članicama.

               88

               Kao četvrto, što se tiče nužnosti jamčenja pouzdanosti ponuditelja, iako se države članice trebaju moći uvjeriti da će se za provedbu postupaka javne nabave poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu ti ugovori dodijeliti jedino pouzdanim poduzetnicima u okviru sustava kojim se osigurava poštovanje posebnih normi povjerljivosti i sigurnosti u pogledu tiskanja isprava o kojima je riječ, Republika Austrija, međutim, nije dokazala da se povjerljivost priopćenih podataka ne može dostatno zajamčiti ako bi se tiskanje tih isprava povjerilo poduzetniku koji nije ÖS, a koji se određuje na kraju postupka javne nabave.

               89

               U tom pogledu treba podsjetiti da je Sud presudio da nužnost propisivanja obveze povjerljivosti sama po sebi ne sprečava provedbu nadmetanja za dodjelu nekog ugovora (vidjeti u tom smislu presudu od 8. travnja 2008., Komisija/Italija, C‑337/05, EU:C:2008:203, t. 52.).

               90

               Osim toga, Sud je presudio i da se povjerljivost podataka može osigurati obvezom tajnosti a da pritom nije nužno kršenje postupaka u području provedbe javne nabave (vidjeti analogijom presudu od 5. prosinca 1989., Komisija/Italija, C‑3/88, EU:C:1989:606, t. 15.).

               91

               Kao što je nezavisna odvjetnica navela u točki 68. svojega mišljenja, ništa ne sprečava javnog naručitelja da postavi posebno visoke zahtjeve u pogledu sposobnosti i pouzdanosti ponuditelja, da u tom smislu izmijeni uvjete kojima se uređuje javna nabava i ugovori o pružanju usluga i da od potencijalnih natjecatelja traži zahtijevane dokaze.

               92

               U tom pogledu Republika Austrija tvrdila je na raspravi da postoji rizik da će se osjetljivi podaci otkriti ako poduzetnici sa sjedištem izvan te države članice ne mogu potpuno izbjeći intervenciju tijela svoje odnosne države članice jer su u određenim slučajevima sami dužni, na temelju odredbi primjenjivih u tim državama, surađivati s tim tijelima ili obavještajnim službama navedenih država, i to čak i kada izvršavaju ugovore o javnoj nabavi iz podružnice koja se nalazi u Austriji.

               93

               Međutim, treba naglasiti da austrijska tijela, radi provedbe ugovora o kojima je riječ, u uvjete kojima se uređuje javna nabava mogu unijeti ugovorne odredbe kojima se ponuditelj obvezuje na opću povjerljivost i propisati da će poduzetnik natjecatelj koji osobito zbog zakonodavstva svoje države članice ne može ponuditi dostatna jamstva u pogledu te obveze s obzirom na tijela te države biti isključen iz postupka dodjele. Austrijska tijela također mogu propisati primjenu sankcija na ponuditelja, osobito ugovornih, u slučaju nepoštovanja takve obveze tijekom provedbe ugovora o kojem je riječ.

               94

               U tom pogledu Republika Austrija nije dokazala da se cilj koji se sastoji od sprečavanja otkrivanja osjetljivih podataka koji se odnose na izradu službenih isprava o kojima je riječ nije mogao postići u okviru natjecanja, poput onog propisanog u članku 8. Direktive 92/50, u vezi s člancima 11. do 37. te direktive i u članku 20. Direktive 2004/18, u vezi s člancima 23. do 55. te direktive.

               95

               Iz toga slijedi da je nepoštovanje postupaka javne nabave propisanih navedenim direktivama neproporcionalno u odnosu na takav cilj.

               96

               S obzirom na sva prethodna razmatranja, Republika Austrija ne može se učinkovito pozivati na članak 346. stavak 1. točku (a) UFEU‑a, članak 4. stavak 2. Direktive 92/50 i članak 14. Direktive 2004/18 kako bi opravdala nepoštovanje postupaka provedbe javne nabave propisanih tim dvjema direktivama.

            Ugovor o usluzi tiskanja pirotehničkih dozvola

         Argumentacija stranaka

               97

               Komisija tvrdi da, s obzirom na to da iznos ugovora izrade pirotehničkih dozvola ne prelazi pragove propisane tim direktivama, njih ipak treba provesti poštovanjem načela navedenih u UFEU‑u, osobito onih slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga.

               98

               Prema Komisijinu mišljenju, opća načela jednakog postupanja i nediskriminacije na temelju državljanstva, iz kojih proizlazi obveza transparentnosti, zahtijevaju da taj ugovor bude predmet poziva na nadmetanje s dostatnim stupnjem javnosti.

               99

               Ta institucija pojašnjava da, iako je iznos ugovora izrade pirotehničkih dozvola relativno nizak, takav ugovor mogao bi, vodeći računa o njegovim tehničkim značajkama, potaknuti interes poduzetnika drugih država članica. Postoji i određeni prekogranični interes jer je tržište poduzetnika proizvođača sigurnosnih identifikacijskih isprava specijalizirano, ograničeno i međunarodno i geografska blizina nije nužna za izvršenje ugovora o izradi zaštićenih isprava.

               100

               Osim toga, Komisija ističe okolnost da je ÖS sam nekoliko država zadužilo za tiskanje viza i putovnica, što je u tom pogledu jako važna indicija glede postojanja određenog prekograničnog interesa.

               101

               Republika Austrija odgovara da se u pogledu ugovora čiji je iznos niži od praga koji se propisuje pravom Unije ne primjenjuju temeljna načela na koja se Komisija poziva. Smatra da zbog niskog iznosa tog ugovora Komisija nije dokazala određeni prekogranični interes.

               102

               Osim toga, tvrdi da činjenica da ÖS proizvodi sigurnosne isprave za druge države članice ne dokazuje da postoji određeni prekogranični interes za ugovor o usluzi tiskanja pirotehničkih dozvola.

         Ocjena Suda

               103

               Treba podsjetiti da je među strankama nesporno da je procijenjena vrijednost ugovora o izradi pirotehničkih dozvola 56000 eura, odnosno da je riječ o iznosu koji je znatno niži od pragova određenih direktivama 92/50 i 2004/18 za ugovore o javnoj nabavi usluga. Stoga ne postoji obveza koja proizlazi iz tih direktiva da se provede postupak javne nabave.

               104

               Ipak, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, sklapanje ugovora koji, u odnosu na svoju vrijednost, ne potpadaju u područje primjene direktiva o provedbi postupaka javne nabave ipak je podvrgnuto temeljnim pravilima i općim načelima UFEU‑a, osobito načelima jednakog postupanja i nediskriminacije na temelju državljanstva kao i obvezi transparentnosti koja iz toga proizlazi, pod uvjetom da su ti ugovori od određenog prekograničnog interesa (presuda od 6. listopada 2016., Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, t. 19. i navedena sudska praksa).

               105

               U tom pogledu treba ponoviti da je na Komisiji da dokaže da je ugovor o kojemu je riječ od određenog prekograničnog interesa za poduzetnika koji se nalazi u drugoj državi članici, a ne onoj iz koje dolazi dotični javni naručitelj, pri čemu se ne može osloniti ni na kakvu presumpciju u tom smislu (vidjeti u tom smislu presudu od 13. studenoga 2007., Komisija/Irska, C‑507/03, EU:C:2007:676, t. 32. i 33. i navedenu sudsku praksu).

               106

               Kad je riječ o objektivnim kriterijima koji mogu upućivati na postojanje određenog prekograničnog interesa, Sud je već presudio da oni mogu biti, osobito, određena vrijednost predmetnog ugovora zajedno s mjestom izvršenja radova ili također tehničke značajke ugovora i posebne karakteristike predmetnih proizvoda (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2016., Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, t. 20. i navedenu sudsku praksu).

               107

               Ako se, kao što je to tvrdila Komisija, postojanje prekograničnog interesa ne može utvrditi jedino vrijednošću ugovora jer je potrebna ocjena svih drugih kriterija i svih relevantnih kriterija konkretnog slučaja, treba istaknuti da se ugovor o izradi pirotehničkih dozvola ne razlikuje samo svojim relativno niskim iznosom nego i svojom vrlo tehničkom naravi, podrazumijevajući, osim toga, poštovanje posebnih sigurnosnih mjera s troškovima koje uključuje njihova provedba.

               108

               Što se tiče okolnosti koju je istaknula Komisija, a prema kojoj je činjenica da je nekoliko stranih država zadužilo ÖS za tiskanje viza i putovnica važna indicija za postojanje određenog prekograničnog interesa, ta okolnost nije relevantna u pogledu pirotehničkih dozvola.

               109

               U tim okolnostima navodi koje je Komisija iznijela ne mogu biti dostatni da dokažu da je navedeni ugovor od određenog prekograničnog interesa.

               110

               Budući da Komisija nije pružila dokaz za svoje tvrdnje, njezinu tužbu treba odbiti u dijelu u kojem se odnosi na ugovor o usluzi tiskanja pirotehničkih dozvola o kojima je riječ.

               111

               S obzirom na sva prethodna razmatranja, treba utvrditi da je, s jedne strane, time što je ÖS‑u izravno dodijelila ugovore o uslugama za izradu putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice i prometnih dozvola u formatu kreditne kartice a da nije provela postupak javne nabave na razini Europske unije i, s druge strane, time što je zadržala na snazi nacionalne odredbe kojima se javne naručitelje obvezuje da te ugovore o uslugama izravno dodijele tom društvu, Republika Austrija povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 2. i članka 8. Direktive 92/50, u vezi s člancima 11. do 37. te direktive i članaka 14. i 20. Direktive 2004/18, u vezi s člancima 23. do 55. te direktive.

               112

               U preostalom dijelu tužbu treba odbiti.

         Troškovi

               113

               U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

               114

               U ovom slučaju Komisija i Republika Austrija zatražile su da se drugoj stranci u postupku naloži snošenje troškova.

               115

               Članak 138. stavak 3. navedenog poslovnika propisuje da, ako se to čini opravdanim u danim okolnostima, Sud može odlučiti da, osim vlastitih troškova, jedna stranka snosi i dio troškova druge stranke. U ovom slučaju, budući da je Komisijina tužba prihvaćena, osim u pogledu ugovora o javnoj nabavi usluga tiskanja pirotehničkih dozvola, potrebno je primjenom te odredbe odlučiti da se, osim vlastitih troškova, Republici Austriji nalaže snošenje četiri petine Komisijinih troškova.

               116

               Komisiji se nalaže snošenje petine vlastitih troškova.

               Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

                           1.

                           Time što je društvu Österreichische Staatsdruckerei GmbH izravno dodijelila ugovore o uslugama za izradu putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice i prometnih dozvola u formatu kreditne kartice a da nije provela postupak javne nabave na razini Europske unije i time što je zadržala na snazi nacionalne odredbe kojima se javne naručitelje obvezuje da te ugovore o uslugama izravno dodijele tom društvu bez provedbe postupka javne nabave na razini Unije, Republika Austrija povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 2. i članka 8. Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi usluga, u vezi s člancima 11. do 37. te direktive i članaka 14. i 20. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima [javnoj nabavi radova], ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [javnoj nabavi usluga], u vezi s člancima 23. do 55. te direktive.

                           2.

                           U preostalom dijelu tužba se odbija.

                           3.

                           Republika Austrija snosi vlastite troškove i četiri petine troškova Europske komisije. Komisija snosi petinu vlastitih troškova.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: njemački