title: Presuda Suda (četvrto vijeće) od 21. ožujka 2019.#Rhein-Sieg-Kreis i Rhenus Veniro GmbH & Co. KG protiv Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH i dr.#Zahtjevi za prethodnu odluku koji je uputio Oberlandesgericht Düsseldorf.#Zahtjev za prethodnu odluku – Promet – Javne usluge željezničkog i cestovnog prijevoza putnika – Uredba (EZ) br. 1370/2007 – Članak 5. stavci 1. i 2. – Izravno sklapanje – Ugovori o javnim uslugama prijevoza putnika autobusom i tramvajem – Pretpostavke – Direktiva 2004/17/EZ – Direktiva 2004/18/EZ.#Spojeni predmeti C-266/17 i C-267/17.

text:
         PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
      21. ožujka 2019. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Promet – Javne usluge željezničkog i cestovnog prijevoza putnika – Uredba (EZ) br. 1370/2007 – Članak 5. stavci 1. i 2. – Izravno sklapanje – Ugovori o javnim uslugama prijevoza putnika autobusom i tramvajem – Pretpostavke – Direktiva 2004/17/EZ – Direktiva 2004/18/EZ”
      U spojenim predmetima C‑266/17 i C‑267/17,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koje je uputio Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu, Njemačka), odlukama od 3. svibnja 2017., pristiglima na Sud 17. svibnja 2017., u postupcima

         Rhein‑Sieg‑Kreis

      protiv

         Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH,

         BvR Busverkehr Rheinland GmbH,

      uz sudjelovanje:

         Regionalverkehr Köln GmbH (C‑266/17),
      i

         Rhenus Veniro GmbH & Co. KG

      protiv

         Kreis Heinsberg,

      uz sudjelovanje:

         WestVerkehr GmbH (C‑267/17),
      SUD (četvrto vijeće),
      u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik sedmog vijeća, u svojstvu predsjednika četvrtog vijeća, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Juhász (izvjestitelj) i C. Vajda, suci,
      nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
      tajnik: L. Carrasco Marco, administratorica,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 31. svibnja 2018.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               –

               za Rhein‑Sieg‑Kreis, G. Landsberg i J. Struß, Rechtsanwälte,

               –

               za Rhenus Veniro GmbH & Co. KG, C. Antweiler, Rechtsanwalt,

               –

               za Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH, C. Antweiler, Rechtsanwalt

               –

               za BVR Busverkehr Rheinland GmbH, W. Tresselt, Rechtsanwalt,

               –

               za Kreis Heisberg, S. Schaefer, M. Weber i D. Marszalek, Rechtsanwälte,

               –

               za austrijsku vladu, M. Fruhmann, u svojstvu agenta,

               –

               za Europsku komisiju, W. Mölls, P. Ondrůšek i J. Hottiaux, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 13. rujna 2018.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 5. stavaka 1. i 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (SL 2007., L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96.).

               2

               Ti su zahtjevi podneseni u okviru dvaju sporova između, u prvom, Rhein‑Sieg‑Kreis (okrug Rhein‑Sieg, Njemačka) i društava Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH i Busverkehr Rheinland GmbH te, u drugom, društava Rhenus Veniro GmbH & Co. KG (u daljnjem tekstu: Rhenus Veniro) i Kreis Heinsberg (okrug Heinsberg, Njemačka) u vezi s projektima izravnog sklapanja ugovora o javnim uslugama prijevoza putnika autobusom.

         Pravni okvir

            Uredba br. 1370/2007

               3

               Članak 1. Uredbe br. 1370/2007, naslovljen „Svrha i područje primjene”, propisuje:
               „1.   Svrha ove Uredbe je određivanje kako, u skladu s pravilima zakonodavstva Zajednice, nadležna tijela mogu djelovati u području javnog prijevoza putnika da bi zajamčila pružanje usluga od općeg interesa koje su, između ostalog, brojnije, sigurnije, kvalitetnije ili pružene uz niži trošak od onih koje bi samo tržište moglo ponuditi.
               S tim ciljem ova Uredba utvrđuje uvjete po kojima nadležna tijela, prilikom određivanja obveza obavljanja javnih usluga ili njihovog ugovaranja, operaterima javnih usluga nadoknađuju nastale troškove i/ili dodjeljuju isključiva prava u zamjenu za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga.
               2.   Ova se Uredba primjenjuje na nacionalno i prekogranično obavljanje usluga javnog željezničkog prijevoza putnika, drugim vrstama prijevoza tračnicom, te cestom, osim na usluge koje se obavljaju uglavnom zbog svoje povijesne važnosti ili turističkog značaja. […]
               […]”

               4

               U članku 2. te uredbe, naslovljenom „Definicije”, stoji:
               „Za potrebe ove Uredbe:

                        (a)

                        ‚javni prijevoz putnika’ znači usluge prijevoza putnika od općeg gospodarskog interesa dostupne javnosti na nediskriminirajućoj i stalnoj osnovi;

                        (b)

                        ‚nadležno tijelo’ znači svako tijelo javne vlasti ili skupinu tijela javne vlasti države članice ili država članica s ovlastima intervencije u javni prijevoz putnika na danom zemljopisnom području, odnosno svako tijelo kojem je dana takva ovlast;

                        (c)

                        ‚lokalno nadležno tijelo’ znači svako nadležno tijelo čije zemljopisno područje nadležnosti nije cijela država;

                  […]

                        (h)

                        ‚izravno sklapanje’ znači sklapanje ugovora o javnim uslugama s operaterom javnih usluga bez prethodnog postupka nadmetanja;

                        (i)

                        ‚ugovor o javnim uslugama’ znači jedan ili više pravno obvezujućih akata koji potvrđuju sporazum između nadležnog tijela i operatera javne usluge o povjeravanju upravljanja i obavljanja usluga javnog prijevoza putnika tom operateru, obuhvaćenih obavezama obavljanja javne usluge. Ovisno o pravu države članice, ugovor također može biti i odluka koju je donijelo nadležno tijelo:

                                 –

                                 u obliku pojedinačnog zakonodavnog ili regulatornog akta, ili

                                 –

                                 sadržavajući uvjete prema kojima samo nadležno tijelo pruža usluge ili povjerava pružanje takvih usluga unutarnjem operateru;

                        (j)

                        ‚unutarnji operater’ znači zasebna pravna osoba nad kojom lokalno nadležno tijelo, ili u slučaju skupine tijela barem jedno lokalno nadležno tijelo, ima nadzor sličan onom nad vlastitim službama;

                  […]”

               5

               Članak 5. navedene uredbe naslovljen „Sklapanje ugovora o javnim uslugama” predviđa:
               „1.   Ugovori o javnim uslugama sklapaju se u skladu s pravilima utvrđenim u ovoj Uredbi. Međutim, ugovori o uslugama ili ugovori o javnim uslugama kako su određeni u direktivama 2004/17/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2004., L 134, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.)] ili 2004/18/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004 o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)] za javne usluge prijevoza putnika autobusom ili tramvajem sklapaju se u skladu s postupcima propisanim onim direktivama u kojima takvi ugovori nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge određene u tim direktivama. Kada se ugovori sklapaju u skladu s direktivama [2004/17] ili [2004/18], odredbe stavaka 2. do 6. ovog članka ne primjenjuju se.
               2.   Osim ako je to zabranjeno nacionalnim zakonom, svako lokalno nadležno tijelo, bilo ono pojedinačno tijelo ili skupina tijela koja pružaju integrirane usluge javnog prijevoza putnika, može odlučiti samo pružati usluge javnog prijevoza putnika ili izravno sklopiti ugovore o javnim uslugama sa zasebnom pravnom osobom nad kojom lokalno nadležno tijelo, ili u slučaju skupine tijela barem jedno lokalno nadležno tijelo, ima nadzor sličan onom nad vlastitim službama. Kada lokalno nadležno tijelo donese takvu odluku, vrijedi sljedeće:

                        (a)

                        u svrhu određivanja ima li lokalno nadležno tijelo nadzor, u obzir se uzimaju činitelji kao što su stupanj zastupljenosti u upravnim, upravljačkim ili nadzornim tijelima, s tim povezane pojedinosti u osnivačkim aktima, vlasništvo, stvarni utjecaj i nadzor nad strateškim odlukama i pojedinačnim odlukama uprave. U skladu s pravom Zajednice, stopostotno vlasništvo lokalnog nadležnog tijela, a posebno u slučaju javno‑privatnih partnerstava, nije obvezan uvjet za uspostavljanje nadzora u smislu ovog stavka, ako postoji prevladavajući javni utjecaj te se nadzor može postići na temelju drugih kriterija;

                        (b)

                        uvjet primjene ovog stavka jest da unutarnji operater i svaki subjekt nad kojim taj operater ima čak i najmanji utjecaj obavljaju svoje djelatnosti javnog prijevoza putnika unutar područja lokalnog nadležnog tijela, bez obzira na moguće pruge koje izlaze iz tog područja ili druge pojedinačne usluge tih djelatnosti koje zadiru na područje susjednih lokalnih nadležnih tijela, kao i da ne sudjeluju u konkurentnim javnim nadmetanjima vezanim uz pružanje usluga javnog prijevoza putnika organiziranih izvan područja lokalnog nadležnog tijela;

                        (c)

                        neovisno o točki (b), unutarnji operater može sudjelovati u pravednim konkurentnim javnim nadmetanjima u razdoblju od najviše dvije godine prije isteka njegovog izravno sklopljenog ugovora o javnim uslugama, pod uvjetom da je donesena konačna odluka da se usluge javnog prijevoza putnika obuhvaćene ugovorom unutarnjeg operatera podvrgnu pravednom konkurentnom javnom nadmetanju, te da unutarnji operater nije zaključio ni jedan drugi izravno sklopljeni ugovor o javnim uslugama;

                        (d)

                        ne postoji li lokalno nadležno tijelo, točke (a), (b) i (c) primjenjuju se na državno tijelo u korist zemljopisnog područja koje ne obuhvaća čitavu državu, pod uvjetom da unutarnji operater ne sudjeluje u konkurentskim nadmetanjima vezanim uz pružanje usluga javnog prijevoza putnika i organiziranim izvan područja za koje je dodijeljen ugovor o javnim uslugama;

                        (e)

                        razmatra li se podugovaranje prema članku 4. stavku 7., unutarnji operater obavezan je sam obaviti glavninu usluga javnog prijevoza putnika.

                  3.   Sva nadležna tijela koja su se opredijelila za treću stranu koja nije njihov unutarnji operater sklapaju ugovore o javnim uslugama na temelju konkurentnog postupka nadmetanja, osim u slučajevima opisanim u stavcima 4., 5. i 6. Postupak usvojen za konkurentsko nadmetanje treba biti otvoren za sve operatere i pravedan te poštovati načela transparentnosti i nediskriminacije. Nakon podnošenja ponuda i mogućeg predizbora, postupak može uključivati pregovore u skladu s ovim načelima da bi se odredio najbolji način ispunjavanja posebnih ili složenih uvjeta.
               […]”

               6

               Članak 7. navedene uredbe naslovljen „Objavljivanje” u svojem stavku 2. određuje:
               „Svako nadležno tijelo treba poduzeti potrebne mjere da bi osiguralo da barem sljedeći podaci budu objavljeni u Službenom listu Europske unije, najmanje jednu godinu prije objave poziva na dostavu ponuda ili jednu godinu prije izravnog sklapanja:

                        (a)

                        ime i adresa nadležnog tijela;

                        (b)

                        vrsta predviđenog sklapanja;

                        (c)

                        usluge i područja potencijalno obuhvaćena sklapanjem.

                  Nadležna tijela mogu od[l]učiti ne objaviti ove podatke ako se ugovor o javnim uslugama odnosi na manje od 50.000 godišnje prevezenih kilometara usluga javnog prijevoza putnika.
               […]”

            Direktiva 2004/17

               7

               U članku 1. Direktive 2004/17 naslovljenom „Definicije” određuje se:
               „1.   Za potrebe ove Direktive primjenjuju se definicije navedene u ovom članku.
               2.

                        (a)

                        ‚Ugovori o nabavi robe, ugovori o radovima i ugovori uslugama’ znači naplatni ugovori sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više naručitelja iz članka 2. stavka 2. i jednog ili više izvoditelja radova, dobavljača ili pružatelja usluge;

                  […]

                        (d)

                        ‚Ugovori o uslugama’ znači ugovori koji nisu ugovori o radovima ili o nabavi robe, a čiji je predmet pružanje usluga iz Priloga XVII.

                  […]
               3.   […]

                        (b)

                        ‚Koncesija za usluge’ znači ugovor istoga tipa kao i ugovor o uslugama, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorištavanje usluga, ili od tog prava zajedno s plaćanjem.

                  […]”

               8

               Članak 5. te direktive, naslovljen „Prijevozne usluge”, propisuje u stavku 1.:
               „Ova se Direktiva primjenjuje na djelatnosti koje se odnose na pružanje mreža ili upravljanje mrežama koje pružaju uslugu javnosti u području prijevoza željeznicom, automatiziranim sustavima, tramvajem, trolejbusom, autobusom ili žičarom.
               Što se tiče prijevoznih usluga, smatra se da mreža postoji ako se usluga pruža pod poslovnim uvjetima koje je utvrdilo nadležno tijelo države članice, kao što su uvjeti o linijama koje se trebaju pružiti, kapacitetu koji se treba staviti na raspolaganje ili učestalosti usluge.”

               9

               Članak 18. navedene direktive, naslovljen „Koncesije za radove i usluge”, glasi:
               „Ova se Direktiva ne primjenjuje na koncesije za radove i usluge koje dodjeljuju naručitelji koji obavljaju jednu ili više djelatnosti iz članaka od 3. do 7. ako se te koncesije dodjeljuju za obavljanje tih djelatnosti.”

               10

               Člankom 31. te direktive naslovljenim „Ugovori o nabavi usluga navedenih u Prilogu XVII. A” određuje se:
               „Ugovori čiji su predmet usluge navedene u Prilogu XVII. A sklapaju se u skladu s člancima od 34. do 59.”

               11

               Članak 32. Direktive 2004/17, naslovljen „Ugovori o nabavi usluga navedenih u Prilogu XVII. B”, glasi:
               „Na ugovore čiji su predmet usluge navedene u Prilogu XVII. B primjenjuju se samo članci 34. i 43.”

               12

               Članak 34. te direktive, pod naslovom „Tehničke specifikacije”, posebno određuje detaljna pravila u skladu s kojima se u dokumentaciji o nabavi formuliraju tehničke specifikacije.

               13

               Sukladno članku 43. navedene direktive, naslovljenom „Obavijesti o sklopljenim ugovorima”:
               „1.   Naručitelji koji su sklopili ugovor ili okvirni sporazum, obvezni su u roku od dva mjeseca od sklapanja ugovora ili okvirnog sporazuma poslati obavijest o sklopljenim ugovorima, koja se spominje u Prilogu XVI. prema uvjetima koje će utvrditi Komisija u skladu s postupkom iz članka 68. stavka 2.
               […]
               4.   U slučaju ugovora sklopljenih za usluge navedene u Prilogu XVII. B, naručitelji u obavijesti navode jesu li suglasni s objavom.
               […]”

               14

               Prilozi XVII. A i XVII. B Direktivi 2004/17, naslovljeni „Usluge u smislu članka 31.” i „Usluge u smislu članka 32.”, sadržavaju tablicu koja upućuje, za svaku od kategorija usluga koju utvrđuje, referentne brojeve središnje klasifikacije proizvoda Ujedinjenih naroda (u daljnjem tekstu: referentni broj CPC). U pogledu kategorije 2. Priloga XVII. A, koja odgovara „uslugama cestovnog prijevoza”, referentni brojevi CPC su 712 (osim 71235), 7512 i 87304. U kategoriji 18. Priloga XVII. B, koja odgovara „uslugama željezničkog prijevoza”, referentni broj CPC je 711. Referentni broj CPC 712 se odnosi, među ostalim, na prijevoz putnika gradskim i prigradskim prijevozom, redovnim i izvanrednim, kao i na prijevoz putnika međugradskim linijskim prijevozom, osim usluga gradskog, prigradskog i međugradskog prijevoza putnika željeznicom, na koje se odnosi referentni broj CPC 711.

            Direktiva 2004/18

               15

               Članak 1. Direktive 2004/18, naslovljen „Definicije”, određuje:
               „1.   U svrhu ove Direktive vrijede definicije navedene u stavcima 2. do 15.
               2.   […]

                        (d)

                        ‚Ugovori o javnim uslugama’ su ugovori o javnoj nabavi koji nisu ugovori o javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavi robe i čiji je predmet pružanje usluga navedenih u Prilogu II.

                  […]
               4.   ‚Koncesija za usluge’ je ugovor istoga tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorištavanje usluga, ili od tog prava zajedno s plaćanjem.
               […]”

               16

               U skladu s člankom 3. te direktive naslovljenim „Dodjela posebnih ili isključivih prava: klauzula o zabrani diskriminacije”:
               „Ako javni naručitelj dodijeli posebna ili isključiva prava za obavljanje djelatnosti javne usluge subjektu koji nije takav javni naručitelj, u aktu kojim se to pravo dodjeljuje mora biti određeno da u smislu ugovora o nabavi robe koje sklapa s trećim stranama kao dio svojih djelatnosti taj subjekt mora poštovati načelo zabrane diskriminacije na temelju državljanstva.”

               17

               Članak 12. navedene direktive, naslovljen „Ugovori u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskim i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga”, u prvom stavku propisuje:
               „Ova Direktiva ne primjenjuje se na ugovore o javnoj nabavi koje, sukladno Direktivi 2004/17/EZ, sklapaju javni naručitelji koji obavljaju jednu ili više djelatnosti navedenih u člancima 3. do 7. te Direktive i koji su sklopljeni za obavljanje tih djelatnosti, ili na ugovore o javnoj nabavi izuzete iz opsega te Direktive sukladno njezinom članku 5. stavku 2. i člancima 19., 26. i 30.”

               18

               Članak 17. Direktive 2004/18, naslovljen „Koncesije za usluge”, glasi kako slijedi:
               „Ne dovodeći u pitanje primjenu članka 3., ova Direktiva ne primjenjuje se na koncesije za usluge kako su definirane člankom 1. stavkom 4.”

               19

               Člankom 20. te direktive naslovljenim „Ugovori o uslugama navedenima u Prilogu II. A” određuje se:
               „Ugovori čiji su predmet usluge navedene u Prilogu II. A sklapaju se u skladu s člancima 23. do 55.”

               20

               Člankom 21. te direktive naslovljenim „Ugovori o uslugama navedenima u Prilogu II. B” određuje se:
               „Ugovori čiji su predmet usluge navedene u Prilogu II. B podložni su samo članku 23. i članku 35. stavku 4.”

               21

               Prilozi II. A i II. B istoj direktivi sadržavaju tablicu sličnu onoj iz Priloga XVII. A i Priloga XVII. B Direktivi 2004/17.

            Direktiva 2014/24/EU

               22

               Na temelju članka 91. prvog podstavka Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65.), Direktiva 2004/18 stavljena je izvan snage i zamijenjena s učinkom od 18. travnja 2016.

               23

               Članak 12. Direktive 2014/24, naslovljen „Ugovori o javnoj nabavi između subjekata u javnom sektoru”, predviđa:
               „1.   Ugovor o javnoj nabavi koji javni naručitelj dodijeli drugoj pravnoj osobi na temelju privatnog ili javnog prava ne spada u područje primjene ove Direktive ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:

                        (a)

                        nad tom pravnom osobom javni naručitelj obavlja nadzor sličan onom koji provodi nad svojim poslovnim jedinicama;

                        (b)

                        nadzirana pravna osoba provodi više od 80 % svojih aktivnosti u izvršavanju zadataka koje joj je povjerio javni naručitelj koji nad njom provodi nadzor ili koje su joj povjerile druge pravne osobe nad kojima taj javni naručitelj provodi nadzor; i

                        (c)

                        nema izravnog učešća privatnog kapitala u pravnoj osobi pod nadzorom osim sudjelovanja privatnog kapitala koji nema značajke kontroliranja i blokiranja, a koji se zahtijeva nacionalnim zakonodavnim odredbama, u skladu u Ugovorima, i koji ne vrši odlučujući utjecaj na pravnu osobu pod nadzorom.

                  Smatra se da javni naručitelj nad pravnom osobom provodi nadzor sličan onom koji provodi nad svojim poslovnim jedinicama u smislu prvog podstavka točke (a) ako ima presudan utjecaj na strateške ciljeve i na važne odluke pravne osobe nad kojom se provodi nadzor. Takav nadzor također može provoditi i drugi subjekt nad kojim javni naručitelj ili naručitelj na isti način provodi nadzor.
               2.   Stavak 1. se također primjenjuje ako pravna osoba pod kontrolom koja je javni naručitelj dodijeli ugovor svom javnom naručitelju koji nad njim provodi kontrolu ili drugoj pravnoj osobi nad kojom isti javni naručitelj provodi kontrolu, pod uvjetom da u pravnoj osobi kojoj se dodjeljuje ugovor o javnoj nabavi nema izravnog učešća privatnog kapitala osim sudjelovanja privatnog kapitala koji nema značajke kontroliranja i blokiranja, a koji se zahtijeva nacionalnim zakonodavnim odredbama, u skladu s Ugovorima, i koji ne vrši odlučujući utjecaj na pravnu osobu pod kontrolom.
               3.   Javni naručitelj koji ne provodi kontrolu nad pravnom osobom privatnog ili javnog prava u smislu stavka 1. ipak može dodijeliti ugovor o javnoj nabavi toj pravnoj osobi bez primjene ove Direktive ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:

                        (a)

                        nad tom pravnom osobom javni naručitelj provodi zajedno s drugim javnim naručiteljima nadzor sličan onom koji provodi nad svojim poslovnim jedinicama;

                        (b)

                        ta pravna osoba provodi više od 80 % svojih aktivnosti u izvršavanju zadataka koje joj je povjerio javni naručitelj koji nad njom provodi nadzor ili koje su joj povjerile druge pravne osobe nad kojima taj javni naručitelj provodi nadzor; i

                        (c)

                        nema izravnog učešća privatnog kapitala u pravnoj osobi pod nadzorom osim sudjelovanja privatnog kapitala koji nema značajke kontroliranja i blokiranja, a koji se zahtijeva nacionalnim zakonodavnim odredbama, u skladu u Ugovorima, i koji ne vrši odlučujući utjecaj na pravnu osobu pod nadzorom.

                  Za potrebe prvog podstavka točke (a) smatra se da javni naručitelji provode zajedničku kontrolu nad pravnim osobama ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:

                        i.

                        tijela pravne osobe pod nadzorom nadležna za odlučivanje sastavljena su od predstavnika svih sudjelujućih javnih naručitelja. Pojedinačni predstavnici mogu predstavljati nekoliko sudjelujućih javnih naručitelja ili sve njih;

                        ii.

                        ti javni naručitelji mogu zajedno imati presudan utjecaj nad strateškim ciljevima i važnim odlukama pravne osobe pod nadzorom; i

                        iii.

                        pravna osoba pod nadzorom nema interese različite od interesa javnih naručitelja koji nad njom provode nadzor;

                  4.   Ugovor koji je zaključen isključivo između dva ili više javnih naručitelja ne pripada pod područje primjene ove Direktive kada su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:

                        (a)

                        ugovor utvrđuje ili uspostavlja suradnju između uključenih javnih naručitelja s ciljem osiguravanja da se tražene javne usluge pružaju s ciljem ostvarivanja njihovih zajedničkih ciljeva;

                        (b)

                        ta je suradnja uspostavljena isključivo na temelju potreba vezanih uz javne interese; i

                        (c)

                        sudjelujući javni naručitelji ostvaruju manje od 20 % aktivnosti koje se odnosi suradnja.

                  5.   Za utvrđivanje postotnog udjela aktivnosti iz stavka 1. prvog podstavka točke (b), stavka 3. prvog podstavka točke (b) te stavka 4. točke (c) uzima se u obzir prosjek sveukupnog prometa ili drugo mjerilo koje se temelji na odgovarajućoj djelatnosti poput troškova koje su relevantna pravna osoba ili javni naručitelj imali za usluge, robu i radove za razdoblje od tri godine prije dodjele ugovora.
               Ako, zbog datuma na koji su relevantna pravna osoba ili javni naručitelj osnovani ili kada su počeli obavljati djelatnosti ili zbog reorganizacije njezinih djelatnosti, za promet ili drugo mjerilo koje se temelji na djelatnosti, poput troškova, nisu dostupni podaci za prethodne tri godine ili više nisu važeći, dostatno je da ta pravna osoba poslovnim projekcijama pokaže da je mjerilo djelatnosti vjerodostojno.”

            Direktiva 2014/25/EU

               24

               Direktiva 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17 (SL 2014., L 94, str. 243.), sukladno svojem članku 107., stavila je izvan snage i zamijenila Direktivu 2004/17 s učinkom od 18. travnja 2016.

               25

               Članak 28. Direktive 2014/25, naslovljen „Ugovori između javnih naručitelja”, sadržava odredbe koje su u biti slične onima iz članka 12. Direktive 2014/24.

         Glavni postupci i prethodna pitanja

            Predmet C‑266/17

               26

               Okrug Rhein‑Sieg, teritorijalna jedinica u svojstvu nadležnog tijela, u smislu članka 2. točke (b) Uredbe br. 1370/2007, osnovao je, zajedno s drugim teritorijalnim jedinicama u istom svojstvu, Zweckverband Verkehrsverbund Rhein‑Sieg (Međuopćinsko udruženje prijevoznika Rhein‑Sieg, Njemačka) u svrhu zajedničke provedbe zadaća koje predviđa Gesetz über den öffentlichen Personennahverkehr in Nordrhein‑Westfalen (Zakon o javnom prijevozu putnika u Sjevernoj Rajni‑Vestfaliji).

               27

               Na temelju statuta to je međuopćinsko udruženje među ostalim odgovorno za određivanje iznosa tarifi.

               28

               Regionalverkehr Köln GmbH društvo je za javni prijevoz koje izravno ili neizravno drže organizatori prijevoza putnika, među kojima se nalazi i okrug Rhein‑Sieg.

               29

               Društvo Regionalverkehr Köln izvršava javne usluge prijevoza u okrugu Rhein‑Sieg te za druga tijela koja imaju u njemu izravne ili neizravne udjele na temelju zadaća dodijeljenih prije stupanja na snagu Uredbe br. 1370/2007. Osim tih aktivnosti ono obavlja usluge prijevoza autobusom u korist četiriju općina koje organiziraju vlastite mreže gradskog autobusa na temelju ugovora sklopljenih prije stupanja na snagu ove uredbe i bez prethodnog postupka nadmetanja.

               30

               Glavna skupština članova društva Regionalverkehr Köln je 21. kolovoza 2015. izmijenila statut tog društva kako bi pravo glasa za sklapanje, izmjenu ili raskid ugovora o prijevozu mogao imati samo član koji dodjeljuje ugovor o obavljanju usluga prijevoza, u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007, ili čiji izravni ili neizravni vlasnik dodjeljuje takav ugovor. Prema zahtjevu za prethodnu odluku, ta je odluka privremeno lišena valjanosti pravomoćnom presudom Oberlandesgerichta Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu, Njemačka).

               31

               Iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da je, u skladu s člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007, okrug Rhein‑Sieg 30. rujna 2015. dao objaviti u Dodatku Službenom listu Europske unije prethodnu obavijest o nacrtu izravne dodjele ugovora o pružanju javnih usluga prijevoza putnika autobusom koji nema oblik ugovora o koncesiji za usluge, u smislu direktiva 2004/17 i 2004/18.

               32

               Taj ugovor, koji se odnosio na vožnju od nekoliko milijuna kilometara godišnje, trebalo je dodijeliti društvu Regionalverkehr Köln kao unutarnjem operateru, u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007, na razdoblje od 120 mjeseci počevši od 12. prosinca 2016.

               33

               Nakon objave te obavijesti društva Verkehrsbetrieb Hüttebräucker i BVR Busverkehr Rheinland osporila su predviđenu izravnu dodjelu pred Vergabekammerom (Vijeće za javnu nabavu, Njemačka), ističući osobito da ugovor o kojem je riječ u glavnom postupku nije obuhvaćen područjem primjene članka 5. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 jer nije imao oblik ugovora o koncesiji za usluge.

               34

               Vergabekammer (Vijeće za javnu nabavu) zabranilo je izravnu dodjelu ugovora o kojem je riječ u glavnom postupku društvu Regionalverkehr Köln s obrazloženjem da uvjeti za primjenu članka 5. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 nisu bili ispunjeni. U tu svrhu ono je utvrdilo da nije postojao nadzor koji je okrug Rhein‑Sieg trebao imati nad tim društvom te da je, osim toga, to društvo pružalo javne usluge prijevoza putnika unutar područja koje nije bilo u toj teritorijalnoj jedinici, što može predstavljati zapreku izravnoj dodjeli ugovora o prijevozu.

               35

               Okrug Rhein‑Sieg podnio je žalbu Oberlandesgerichtu Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu, Njemačka).

               36

               Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu) tvrdi da je, što se tiče ugovora o uslugama prijevoza koji nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge, članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 predmet različite sudske prakse na nacionalnoj razini.

               37

               Naime, prema određenim sudovima te odredbe ne treba primjenjivati na ugovore o uslugama prijevoza putnika autobusom i tramvajem koji nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge jer članak 5. stavak 1. Uredbe br. 1370/2007 izričito predviđa da se ti ugovori uređuju direktivama 2004/17 i 2004/18, što ne isključuje mogućnost da budu predmet izravne dodjele, u skladu s općim sustavom uspostavljenim na temelju tih direktiva.

               38

               S druge strane, drugi sudovi, među kojima i Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu), smatraju da se, s obzirom na to da izravne dodjele ugovora ne podliježu odredbama direktiva 2004/17 i 2004/18, članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 koji uređuje izravnu dodjelu ugovora o uslugama prijevoza putnika mora, kao posebno pravilo i u skladu s presudom od 27. listopada 2016., Hörmann Reisen (C‑292/15, EU:C:2016:817), primijeniti na izravne dodjele ugovora za usluge autobusnog prijevoza putnika čak i ako ti ugovori nemaju oblik koncesija za javne usluge.

               39

               S obzirom na takvu različitost tumačenja, Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu) se pita je li članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 u načelu primjenjiv u predmetu poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku.

               40

               Nadalje, u slučaju potvrdnog odgovora, taj sud želi znati je li ta odredba stvarno primjenjiva na predmet u glavnom postupku, s obzirom na specifične i konkretne okolnosti navedene u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, te postavlja pitanje datuma do kojeg se moraju ispuniti uvjeti primjene te odredbe.

               41

               U tim je okolnostima Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                        „1.

                        Može li se članak 5. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 primijeniti na ugovore koji nisu ugovori koji u smislu članka 5. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 imaju oblik ugovora o koncesijama za usluge u smislu direktiva [2004/17] ili [2004/18]?
                        U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:

                        2.

                        Je li u slučaju kada pojedinačno nadležno tijelo u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 sklopi ugovor o javnim uslugama izravno s unutarnjim operaterom nedopušten zajednički nadzor koji to tijelo provodi zajedno s drugim članovima društva unutarnjeg operatera ako je ovlast intervencije u javni prijevoz putnika u određenom zemljopisnom području (članak 2. točke (b) i (c) Uredbe (EZ) br. 1370/2007) podijeljena između pojedinačnog nadležnog tijela i skupine tijela javne vlasti koja pruža integrirane usluge javnog prijevoza putnika, na primjer jer ovlast sklapanja ugovora o javnim uslugama s unutarnjim operaterom ostaje pojedinačnom nadležnom tijelu, čime se, međutim, zadaća utvrđivanja tarifa prenosi na udruženje prijevoznika, kojem uz pojedinačno nadležno tijelo pripadaju i ostala nadležna tijela na svojim zemljopisnim područjima?

                        3.

                        U slučaju kada pojedinačno nadležno tijelo u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 sklopi ugovor o javnim uslugama izravno s unutarnjim operaterom, protivi li se zajedničkom nadzoru koje to tijelo provodi zajedno s drugim članovima društva unutarnjeg operatera činjenica da, prema njegovu društvenom ugovoru prilikom odlučivanja o sklapanju, izmjeni ili raskidu nekog ugovora o javnim uslugama u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007, pravo glasa ima samo onaj član društva koji sâm ili čiji izravni ili neizravni vlasnik sklapa ugovor o javnim uslugama s unutarnjim operaterom u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007?

                        4.

                        Dopušta li se člankom 5. stavkom 2. drugom rečenicom točkom (b) Uredbe (EZ) br. 1370/2007 da unutarnji operater pruža usluge javnog prijevoza putnika i za druga lokalno nadležna tijela unutar njihova zemljopisnog područja (uključujući moguće linije koje izlaze iz tog područja i druge pojedinačne usluge tih djelatnosti koje zadiru u područje susjednih lokalnih nadležnih tijela) kada one nisu ugovorene na temelju konkurentnog postupka nadmetanja?

                        5.

                        Dopušta li se člankom 5. stavkom 2. drugom rečenicom točkom (b) Uredbe (EZ) br. 1370/2007 da unutarnji operater pruža usluge javnog prijevoza putnika izvan područja nadležnosti javnog naručitelja za druga tijela na temelju ugovorâ o javnim uslugama koji su obuhvaćeni prijelaznom odredbom iz članka 8. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1370/2007?

                        6.

                        U kojem trenutku moraju biti ispunjene pretpostavke iz članka 5. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007?”

            Predmet C‑267/17

               42

               Okrug Heinsberg, teritorijalna jedinica u svojstvu nadležnog tijela, u smislu članka 2. stavka (b) Uredbe br. 1370/2007, član je, zajedno s drugim teritorijalnim jedinicama, Zwerckband Aachener Verkehrsbund (Međuopćinsko udruženje prijevoznika u Aachenu, Njemačka), osnovanog u cilju promicanja i podupiranja javnog prijevoza putnika njegovih članova.

               43

               Iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da je, u skladu s člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007, okrug Heinsberg 15. ožujka 2016. dao objaviti u Dodatku Službenom listu Europske unije prethodnu obavijest o nacrtu izravne dodjele ugovora o pružanju usluga javnog prijevoza putnika autobusom i ostalim motornim vozilima.

               44

               U toj je prethodnoj obavijesti bilo predviđeno da taj ugovor, koji se odnosi na vožnju nekoliko milijuna kilometara i čija provedba treba početi 1. siječnja 2018., podliježe izravnoj dodjeli u korist unutarnjeg operatera, u ovom slučaju društva WestVerkehr GmbH, u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007.

               45

               Rhenus Veniro podnio je pred Vergabekammer Rheinland (Vijeće za javnu nabavu Porajnja, Njemačka) tužbu protiv planiranog izravnog sklapanja ugovora, koju je taj sud odbio.

               46

               Rhenus Veniro podnio je žalbu Oberlandesgerichtu Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu), ističući da, u pogledu usluga javnog prijevoza putnika autobusom ili tramvajem, članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 treba primjenjivati samo u slučajevima kada dotični ugovori imaju oblik ugovora o koncesiji za usluge.

               47

               Iz istih razloga jednakih onima navedenima u predmetu C‑266/17 taj se sud pita primjenjuje li se članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 načelno na predmet poput onoga o kojem je riječ u predmetu C‑267/17.

               48

               Nadalje, u slučaju potvrdnog odgovora, taj sud želi znati je li ta odredba stvarno primjenjiva na predmet u glavnom postupku, s obzirom na specifične i konkretne okolnosti navedene u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, te postavlja pitanje datuma do kojeg se moraju ispuniti uvjeti primjene te odredbe.

               49

               U tim je okolnostima Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                        „1.

                        Može li se članak 5. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 primijeniti na ugovore o javnim uslugama u smislu članka 2. točke (i) Uredbe koji se sklapaju izravno i koji u smislu članka 5. stavka 1. druge rečenice Uredbe nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge u smislu direktiva [2004/17] ili [2004/18]?

                  Ako je odgovor na prvo prethodno pitanje potvrdan:

                        2.

                        Pretpostavljaju li članak 2. točka (b) i članak 5. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 zbog upotrebe riječi ‚ili’ isključivu nadležnost pojedinačnog tijela ili skupine tijela ili može li, u skladu s navedenim odredbama, pojedinačno tijelo biti član i skupine tijela te na tu skupinu prenijeti određene ovlasti, a ipak istodobno zadržati ovlasti intervencije u skladu s člankom 2. točkom (b) i ostati lokalno nadležno tijelo u smislu članka 5. stavka 2. Uredbe?

                        3.

                        Isključuje li se člankom 5. stavkom 2. drugom rečenicom točkom (e) Uredbe (EZ) br. 1370/2007, na temelju obveze samostalnog obavljanja glavnine usluga javnog prijevoza putnika koju nalaže unutarnjem operateru, mogućnost da dotični unutarnji operater putem društva kćeri koje je u njegovu stopostotnom vlasništvu izvrši pružanje te glavnine usluga?

                        4.

                        U kojem trenutku moraju biti ispunjene pretpostavke za izravno sklapanje ugovora u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007: već u trenutku objave namjere izravnog sklapanja ugovora u skladu s člankom 7. iste uredbe ili tek u trenutku samog izravnog sklapanja ugovora?”

               50

               Odlukom predsjednika Suda od 6. ožujka 2018. predmeti C‑266/17 i C‑267/17 spojeni su u svrhu usmenog postupka i donošenja presude.

         Zahtjev za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka

               51

               Aktima podnesenima tajništvu Suda 20. rujna 2018. društva Verkehrsbetrieb Hüttebräucker i BVR Busverkehr Rheinland, u predmetu C‑266/17, i Rhenus Veniro, u predmetu C‑267/17, zatražila su da se odredi ponovno otvaranje usmenog dijela postupka primjenom članka 83. Poslovnika Suda.

               52

               U prilog svojim zahtjevima društva Verkehrsbetrieb Hüttebräucker i Rhenus Veniro tvrde da tumačenje članka 5. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 koje je nezavisni odvjetnik utvrdio u svojem mišljenju ne uzima dovoljno u obzir argumente koji su izneseni, među ostalim, na raspravi i govore protiv tog tumačenja. Osim toga, o određenim se argumentima iznesenima u njihovim pisanim očitovanjima, uključujući važnost članka 9. stavka 1. te uredbe za tumačenje njezina članka 5. stavka 2., nije raspravljalo na raspravi.

               53

               Što se tiče društva BVR Busverkehr Rheinland, ono tvrdi da je nezavisni odvjetnik smatrao da je treće pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev u predmetu C‑266/17 možda hipotetsko, iako se izmjena statuta društva Regionalverkehr Köln od 21. kolovoza 2015. sada primjenjuje.

               54

               U tom pogledu valja podsjetiti, s jedne strane, da Statut Suda Europske unije i Poslovnik Suda ne predviđaju mogućnost da zainteresirane osobe iz članka 23. Statuta podnose očitovanja na mišljenje nezavisnog odvjetnika (presuda od 6. ožujka 2018., Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, t. 26. i navedena sudska praksa).

               55

               S druge strane, na temelju članka 252. drugog stavka UFEU‑a, dužnost je nezavisnog odvjetnika da, djelujući posve nepristrano i neovisno, na javnoj raspravi iznosi obrazložena mišljenja o predmetima u kojima se u skladu sa Statutom Suda Europske unije zahtijeva njegovo sudjelovanje. Sud nije vezan ni mišljenjem ni obrazloženjem nezavisnog odvjetnika. Stoga neslaganje jedne od stranaka s mišljenjem nezavisnog odvjetnika, bez obzira na pitanja koja je ondje razmatrao, ne može samo za sebe biti opravdan razlog za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka (presuda od 6. ožujka 2018., Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, t. 27. i navedena sudska praksa).

               56

               Prema tome, Sud može u svakom trenutku, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odrediti ponovno otvaranje usmenog dijela postupka, u skladu s člankom 83. svojeg Poslovnika, osobito ako smatra da stvar nije dovoljno razjašnjena ili pak ako je u predmetu potrebno odlučiti na temelju argumenta o kojem se nije raspravljalo među zainteresiranim osobama (presuda od 6. ožujka 2018., Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, t. 28. i navedena sudska praksa).

               57

               U ovom slučaju valja istaknuti da zahtjevima za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka društva Verkehrsbetrieb Hüttebräucker, BVR Busverkehr Rheinland i Rhenus Veniro osporavaju mišljenje nezavisnog odvjetnika, pozivajući se na argumente koje su već iznijeli u svojim pisanim očitovanjima odnosno tijekom rasprave.

               58

               Stoga, budući da Sud raspolaže svim elementima koji su mu potrebni za odlučivanje o zahtjevima za prethodnu odluku, potrebno je, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, odbiti zahtjev kojim se traži da se naloži ponovno otvaranje usmenog dijela postupka.

         Dopuštenost

               59

               U predmetu C‑266/17 Republika Austrija tvrdi da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten jer sud koji je uputio zahtjev u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje nije precizirao prijevozno sredstvo na koje se odnosi predmetni ugovor o javnoj nabavi u glavnom postupku i da je stoga nemoguće znati je li dotični prijevoz usluga prijevoza željeznicom ili autobusom ili je riječ o usluzi kombinacijom obaju načina prijevoza.

               60

               U predmetu C‑267/17 Republika Austrija smatra da je zahtjev za prethodnu odluku dijelom nedopušten jer se, prema utvrđenjima suda koji je uputio zahtjev, ugovor o kojem je riječ u glavnom postupku ne odnosi samo na autobuse, nego i na druga motorna vozila. Rhenus Veniro također ističe nedopuštenost prvog pitanja u tom predmetu, s obrazloženjem da je hipotetsko.

               61

               U ovom slučaju, što se tiče predmeta C‑266/17, točno je da zahtjev za prethodnu odluku ne navodi izričito da se ugovor o kojem je riječ u glavnom postupku odnosi na ugovor o uslugama autobusnog prijevoza.

               62

               Međutim, iz sadržaja spisa kojim raspolaže Sud, uključujući prethodnu obavijest od 30. rujna 2015. navedenu u zahtjevu za prethodnu odluku, proizlazi da se predmet C‑266/17 odnosi na javnu nabavu usluga autobusnog prijevoza putnika.

               63

               Što se tiče predmeta C‑267/17, iako se ugovor o kojem je riječ u glavnom postupku doista odnosi na usluge prijevoza putnika autobusima i drugim „motornim vozilima”, činjenica je da je zahtjev za prethodnu odluku ipak relevantan u pogledu prijevoza putnika autobusom, pa će Sud dati odgovor polazeći od te pretpostavke.

               64

               Osim toga, i suprotno onomu što tvrdi Rhenus Veniro, u zahtjevu za prethodnu odluku ističe se relevantnost prvog pitanja postavljenog u ovom predmetu s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev iznosi da odlučuje o prigovoru izravnoj dodjeli ugovora za usluge autobusnog prijevoza putnika i da dvoji o tome koji je pravni režim primjenjiv na takvu izravnu dodjelu.

               65

               Iz toga slijedi da su oba zahtjeva za prethodnu odluku dopuštena.

         O prethodnim pitanjima

               66

               Svojim prvim pitanjem u predmetu C‑266/17 i prvim pitanjem u predmetu C‑267/17 sud koji je uputio zahtjev u biti pita primjenjuje li se članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 na izravnu dodjelu ugovora o javnim uslugama prijevoza putnika autobusom koji nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge u smislu direktiva 2004/17 i 2004/18.

               67

               U tom pogledu valja istaknuti da, iako se člankom 5. stavkom 1. Uredbe br. 1370/2007 predviđa, u njegovoj prvoj rečenici, da se „[u]govori o javnim uslugama sklapaju [] u skladu s pravilima utvrđenim u ovoj Uredbi”, u drugoj rečenici se dodaje, da „[m]eđutim, ugovori o uslugama ili ugovori o javnim uslugama kako su određeni u direktivama [2004/17] ili [2004/18], za usluge javnog prijevoza putnika autobusom ili tramvajem sklapaju se u skladu s postupcima propisanim onim direktivama u kojima takvi ugovori nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge određene u tim direktivama”, i u svojoj trećoj rečenici pojašnjava da „[k]ada se ugovori sklapaju u skladu s direktivama [2004/17] ili [2004/18], odredbe stavaka 2. do 6. ovog članka ne primjenjuju se”.

               68

               U ovom slučaju, u oba predmeta u glavnim postupcima sud koji je uputio zahtjev razmatra mogućnost da se izravna dodjela ugovora o javnim uslugama prijevoza putnika autobusom mora urediti, u slučaju kada ti ugovori nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge, odredbama članka 5. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007, a ne pravilima postupka javne nabave u skladu s direktivama 2004/17 i 2004/18, jer te odredbe, kao lex specialis, moraju zamijeniti opći sustav izravnih dodjeljivanja.

               69

               Treba međutim istaknuti da opća struktura i nastanak propisa Unije u području javne nabave ne mogu dovesti do takvog tumačenja.

               70

               U tom pogledu valja istaknuti da, kao što je to Komisija naglasila u svojim očitovanjima, u skladu s člancima 5. i 31. Direktive 2004/17, u vezi s Prilogom XVII. A kategorijom 2 toj direktivi, kao i člancima 12. i 20. Direktive 2004/18, u vezi s Prilogom II. A kategorijom 2 te direktive, ugovori o uslugama prijevoza autobusom i tramvajem primjenjuju se na sve postupke javne nabave predviđene tim direktivama. Nasuprot tome, usluge prijevoza željeznicom i podzemnom željeznicom podvrgnute su, u skladu s člancima 5. i 32. Direktive 2004/17, u vezi s Prilogom XVII. B kategorijom 18 te direktive i člankom 21. Direktive 2004/18, u vezi s Prilogom II. B kategorijom 18 te direktive, izuzetno ograničenom broju odredaba tih direktiva, među ostalim člancima 34. i 43. Direktive 2004/17 i člancima 23. i 35. Direktive 2004/18. Što se tiče ugovora o koncesijama za usluge prijevoza, na njih se ne primjenjuje nijedna odredba Direktive 2004/17, na temelju članka 18. te direktive, i oni su podvrgnuti samo članku 3. Direktive 2004/18, u skladu s člankom 17. te direktive.

               71

               Međutim, ugovore o koncesiji i ugovore o uslugama prijevoza putnika željeznicom i podzemnom željeznicom članak 5. stavak 1. Uredbe br. 1370/2007 podvrgava sustavu utvrđenom u njegovim stavcima 2. do 6., dok u vezi s ugovorima o uslugama prijevoza autobusom ili tramvajem upućuje na direktive 2004/17 i 2004/18.

               72

               Iz toga slijedi da je, u nedostatku pravila u tim direktivama kojima se precizno uređuje javna nabava koja se odnosi na dodjelu ugovora o uslugama prijevoza putnika željeznicom i podzemnom željeznicom i dodjela ugovora u obliku koncesije za usluge, zakonodavac Unije u skladu s člancima 5. stavcima 2. do 6. Uredbe br. 1370/2007 uveo poseban skup pravila za dodjelu koji se primjenjuje na te ugovore i koncesije, uključujući izravnu dodjelu tih ugovora.

               73

               Međutim, budući da se ugovori o javnim uslugama prijevoza putnika autobusom i tramvajem ne odnose na koncesije, kao što to proizlazi iz točke 70. ove presude, koje su već uređene direktivama 2004/17 i 2004/18 prije donošenja Uredbe br. 1370/2007, ne postoji potreba za novim pravilima za dodjelu takvih ugovora koje, posljedično, obično ostaju podložne, ovisno o slučaju, primjeni Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18.

               74

               U tom pogledu, valja istaknuti da je sudska praksa koja se odnosi na izravne dodjele ugovora o javnoj nabavi razvijena na temelju tih direktiva i s obzirom na njih, što podrazumijeva da režim izravnih dodjela potječe iz njih te u njima nalazi svoj smisao.

               75

               Prema sudskoj praksi Suda, režim izravne dodjele koji se primjenjuje na situacije obuhvaćene područjem primjene direktiva 2004/17 i 2004/18 iznimka su od primjene postupaka predviđenih tim direktivama (vidjeti, u tom smislu, presudu od 8. svibnja 2014., Datenlotsen Informationssysteme, C‑15/13, EU:C:2014:303, t. 25.) i stoga je neodvojivo povezan s ta dva teksta i njihovim pravnim režimom.

               76

               Naime, u presudi od 18. studenoga 1999., Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, t. 50.), kojom je po prvi put priznato da posebnost izravnih dodjeljivanja opravdava neprimjenu pravila javne nabave, Sud je presudio da je, u svrhu primjene ovih pravila u skladu s člankom 1. točkom (a) Direktive Vijeća 93/36/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka sklapanja ugovora o javnoj nabavi robe (SL 1993., L 199, str. 1.), dovoljno, u načelu, da je ugovor sklopljen između, s jedne strane, teritorijalne jedinice i, s druge strane, osobe koja je u pravnom smislu odvojena od potonje, što može biti drukčije u slučaju kada javno tijelo, koje je javni naručitelj, nad dotičnim različitim subjektom ima nadzor analogan onom koji izvršava nad vlastitim službama i da taj subjekt bitan dio svoje djelatnosti obavlja s tijelom ili tijelima javne vlasti koja ga nadziru. Nakon te presude Sud je pojasnio uvjete za primjenu tog režima, posebno u presudama od 11. siječnja 2005., Stadt Halle i RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5), i od 11. svibnja 2006., Carbotermo i Consorzio Alisei, C‑340/04, EU:C:2006:308), a zatim, u kontekstu direktiva 2004/17 i 2004/18, u presudama od 10. rujna 2009., Sea (C‑573/07, EU:C:2009:532), i od 8. svibnja 2014., Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303).

               77

               Osim toga, valja istaknuti da su direktive 2014/24 i 2014/25, koje su stavljene izvan snage i zamijenjene direktivama 2004/18 odnosno 2004/17, prva u članku 12. i druga u članku 28., kodificirale sudsku praksu Suda u pogledu izravne dodjele.

               78

               Ta kodifikacija općeg sustava izravnih ovlasti, čak i ako se ne primjenjuje ratione temporis na spor u glavnom postupku, svjedoči da je zakonodavac Unije namjeravao povezati taj režim s direktivama 2014/24 i 2014/25.

               79

               Ta ugradnja režima za izravnu dodjelu u područje primjene direktiva o javnoj nabavi znači da u praksi uporaba takve dodjele podrazumijeva primjenu tih direktiva.

               80

               Iz toga proizlazi da se članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 ne primjenjuje na izravnu dodjelu ugovora o javnim uslugama prijevoza putnika autobusom koji nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge.

               81

               S obzirom na prethodno navedeno, valja odgovoriti na prvo pitanje u predmetu C‑266/17 i na prvo pitanje u predmetu C‑267/17 da se članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 ne primjenjuje na izravno sklapanje ugovora o javnim uslugama prijevoza autobusom koji nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge u smislu direktiva 2004/17 i 2004/18.

               82

               Budući da je odgovoreno niječno na prvo pitanje u predmetu C‑266/17 i na prvo pitanje u predmetu C‑267/17, nije potrebno odgovoriti na ostala pitanja.

         Troškovi

               83

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenoga, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

                     Članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika ne primjenjuje se na izravno sklapanje ugovora o javnim uslugama prijevoza autobusom koji nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge u smislu Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: njemački


title: Presuda Suda (osmo vijeće) od 10. travnja 2019.#Postupak koji je pokrenuo H. W.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Sąd Rejonowy w Sopocie Wydział I Cywilny.#Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2006/112/EZ – Porez na dodanu vrijednost (PDV) – Sudski ovršitelj – Ovrha – Ovršne pristojbe utvrđene zakonom – Upravna praksa nadležnih nacionalnih tijela koja smatraju da iznos tih ovršnih pristojbi uključuje PDV – Načela neutralnosti i proporcionalnosti.#Predmet C-214/18.

text:
         PRESUDA SUDA (osmo vijeće)
      10. travnja 2019. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2006/112/EZ – Porez na dodanu vrijednost (PDV) – Sudski ovršitelj – Ovrha – Ovršne pristojbe utvrđene zakonom – Upravna praksa nadležnih nacionalnih tijela koja smatraju da iznos tih ovršnih pristojbi uključuje PDV – Načela neutralnosti i proporcionalnosti”
      U predmetu C‑214/18,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Sąd Rejonowy w Sopocie Wydział I Cywilny (I. građanski odjel Općinskog suda u Sopotu, Poljska), odlukom od 8. ožujka 2018., koju je Sud zaprimio 26. ožujka 2018., u postupku

         H. W.

      uz sudjelovanje:

         PSM „K”,

         Aleksandra Treder, u svojstvu sudske ovršiteljice pri Sądu Rejonowym w Sopocie (Općinski sud u Sopotu),
      SUD (osmo vijeće),
      u sastavu: F. Biltgen, predsjednik vijeća, C. G. Fernlund (izvjestitelj) i L. S. Rossi, suci,
      nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
      tajnik: A. Calot Escobar,
      uzimajući u obzir pisani postupak,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               –

               za A. Treder, M. S. Tokarz, radca prawny, i J. Martini, doradca podatkowy,

               –

               za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,

               –

               za Europsku komisiju, R. Lyal, A. Armenia i B. Sasinowska, u svojstvu agenata,

         odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnu odvjetnicu, da u predmetu odluči bez mišljenja,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1., članka 2. stavka 1. točaka (a) i (c), članka 73. i članka 78. prvog stavka točke (a) Direktive Vijeća 2006/112/EZ od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost (SL 2006., L 347, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 1., str. 120.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/43/EU od 22. srpnja 2013. (SL 2013., L 201, str. 4.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2006/112).

               2

               Zahtjev je upućen u okviru postupka koji je pokrenuo H. W. u vezi s odlukom sudske ovršiteljice Aleksandre Treder da obračuna porez na dodanu vrijednost (PDV) na iznos troškova ovrhe za koju je ona bila zadužena nad njim provesti.

         Pravni okvir

            Pravo Unije

               3

               Uvodna izjava 5. Direktive 2006/112 glasi:
               „Sustavom PDV‑a postiže se najviši stupanj jednostavnosti i neutralnosti kada se porez ubire na što je moguće općenitiji način i kada njegov opseg obuhvaća sve faze proizvodnje i distribucije, kao i isporuku usluga. Stoga je donošenje zajedničkog sustava koji se također primjenjuje na maloprodaju u interesu unutarnjeg tržišta i država članica.”

               4

               Člankom 1. te direktive određuje se:
               „1.   Ovom se Direktivom utvrđuje zajednički sustav poreza na dodanu vrijednost (PDV).
               2.   Načelo zajedničkog sustava PDV‑a podrazumijeva primjenu na robu i usluge općeg poreza na potrošnju koji je točno razmjeran cijeni roba i usluga, bez obzira na broj transakcija koje se odvijaju u postupku proizvodnje i distribucije prije faze u kojoj se porez obračunava.
               Pri svakoj transakciji se PDV, izračunat na temelju cijene robe ili usluga po stopi koja se primjenjuje na takvu robu ili usluge, obračunava po odbitku iznosa PDV‑a koji otpada izravno na pojedine troškovne komponente.
               Zajednički sustav PDV‑a primjenjuje se do i uključujući razinu maloprodaje.”

               5

               Člankom 2. stavkom 1. točkama (a) i (c) navedene direktive propisuje se:
               „1.   Sljedeće transakcije podliježu PDV‑u:

                        (a)

                        isporuka robe koju obavlja porezni obveznik koji djeluje kao takav na teritoriju države članice u zamjenu za plaćanje;

                  […]

                        (c)

                        isporuka usluga uz naknadu na teritoriju određene države članice koju obavlja porezni obveznik koji djeluje kao takav”.

               6

               U skladu s člankom 9. stavkom 1. iste direktive:
               „‚Porezni obveznik’ znači svaka osoba koja samostalno provodi gospodarsku aktivnost na bilo kojem mjestu, bez obzira na svrhu ili rezultate te aktivnosti.
               Sve aktivnosti proizvođača, trgovaca ili osoba koje pružaju usluge, uključujući rudarstvo i poljoprivredne aktivnosti i aktivnosti samostalnih profesija, smatraju se ‚gospodarskom aktivnošću’. Korištenje materijalne ili nematerijalne imovine radi ostvarivanja prihoda, na kontinuiranoj osnovi, posebno se smatra gospodarskom aktivnošću.”

               7

               Člankom 13. Direktive 2006/112 određuje se:
               „1.   Državne, regionalne i lokalne vlasti i ostali subjekti javnog prava ne smatraju se poreznim obveznicima u pogledu aktivnosti ili transakcija u kojima sudjeluju kao javna tijela, čak i u slučaju gdje ubiru davanja, pristojbe, doprinose ili plaćanja vezano uz te aktivnosti ili transakcije.
               Međutim, kad sudjeluju u takvim aktivnostima ili transakcijama smatraju se poreznim obveznicima u pogledu onih aktivnosti ili transakcija gdje bi postupanje s njima kao s osobama koje nisu porezni obveznici dovelo do značajnog narušavanja tržišnog natjecanja.
               […]”

               8

               U skladu s člankom 73. te direktive:
               „U pogledu isporuke robe ili usluga, osim onih iz članaka od 74. do 77., oporezivi iznos uključuje sve što čini naknadu koju je dobio ili će dobiti dobavljač u zamjenu za isporuku od kupca ili neke treće strane, uključujući potpore izravno povezane s cijenom isporuke.”

               9

               Članak 78. prvi stavak točka (a) navedene direktive glasi:
               „Oporezivi iznos uključuje sljedeće čimbenike:

                        (a)

                        poreze, carine, prelevmane i davanja, isključujući sam PDV”.

               10

               U skladu s člankom 193. iste direktive „[s]vaki porezni obveznik koji obavlja oporezivu isporuku robe ili usluga dužan je plaćati PDV […]”.

            Poljsko pravo

         Ustav Republike Poljske

               11

               Ustav Republike Poljske od 2. travnja 1997. (Dz. U. iz 1997., br. 78, točka 483.), u verziji koja je bila primjenjiva u vrijeme činjenica u glavnom postupku, u članku 217. propisuje:
               „Porezna obveza i drugi javni doprinosi, svojstvo poreznog obveznika, predmet i stope oporezivanja, načela odobravanja smanjenja i amortizacije te kategorije poreznih obveznika oslobođenih od poreza utvrđuju se zakonom.”

         Zakon o PDV‑u

               12

               Člankom 15. stavcima 1., 2. i 6. ustawe o podatku od towarów i usług (Zakon o porezu na robu i usluge) od 11. ožujka 2004., u verziji koja je bila na snazi u vrijeme činjenica u glavnom postupku (Dz. U. iz 2017., točka 1221.) (u daljnjem tekstu: Zakon o PDV‑u), određuje se:
               „1.   Poreznim obveznicima smatraju se pravne osobe, organizacijska tijela koja nemaju pravnu osobnost i fizičke osobe koje samostalno obavljaju bilo koju gospodarsku aktivnost iz stavka 2. bez obzira na svrhu ili rezultat te aktivnosti.
               2.   Gospodarskom aktivnošću smatra se svaka aktivnost proizvođača, trgovaca ili pružatelja usluga, uključujući onu gospodarskih subjekata koji iskorištavaju prirodne resurse i poljoprivrednika kao i slobodna zanimanja. Korištenje materijalne ili nematerijalne imovine radi ostvarivanja prihoda, na kontinuiranoj osnovi, posebno se smatra gospodarskom aktivnošću.
               […]
               6.   Ne smatraju se poreznim obveznicima tijela javne vlasti ni uredi tih tijela u odnosu na zadaće koje imaju na temelju posebnih odredbi i za čiju realizaciju su određeni, osim kada se radi o aktivnostima koje su ostvarene na temelju ugovora iz privatnog prava.”

               13

               Člankom 19.a stavkom 1. Zakona o PDV‑u propisuje se:
               „Porezna obveza nastaje u trenutku isporuke robe ili usluga, podložno odredbama članka 14. stavaka 5. i 7. do 11., članka 20. stavka 6. i članka 21. stavka 1.”

               14

               Člankom 29.a stavkom 1. i stavkom 6. točkom 1. tog zakona određuje se:
               „1.   Podložno stavcima 2. do 5., člancima 30.a do 30.c, članku 32., članku 119. i članku 120. stavcima 4. i 5., oporezivi iznos je svako plaćanje koje kupac, primatelj usluga ili treća osoba izvrši isporučitelju robe ili pružatelju usluga, zajedno s dotacijama, subvencijama i drugim istovrsnim doplatama koje izravno utječu na cijenu robe ili usluga koje isporučuje ili pruža porezni obveznik.
               […]
               6.   Oporezivi iznos obuhvaća:

                        1.

                        poreze, carine, pristojbe i druga istovrsna davanja, isključujući PDV […]”

         Zakon o sudskim ovršiteljima i ovrsi

               15

               Sudski ovršitelji podliježu odredbama ustawe o komornikach sądowych i egzekucji (Zakon o sudskim ovršiteljima i ovrsi) od 29. kolovoza 1997., u verziji koja je bila na snazi u vrijeme činjenica u glavnom postupku (Dz. U. iz 2017., točka 1277.) (u daljnjem tekstu: Zakon o sudskim ovršiteljima).

               16

               Člankom 28. Zakona o sudskim ovršiteljima propisuje se:
               „Na sudske ovršitelje primjenjuju se odredbe o porezu na dohodak, socijalnoj sigurnosti i općem zdravstvenom osiguranju osoba koje ne obavljaju poljoprivrednu gospodarsku djelatnost.”

               17

               Članak 34. tog zakona glasi:
               „Troškovi sudskog ovršitelja obuhvaćaju:

                        1.

                        troškove osoblja i upotrijebljenih sredstava u okviru ovršnog postupka;

                        2.

                        troškove osiguranja zaplijenjene robe i ovršiteljevo građanskopravno osiguranje od odgovornosti;

                        3.

                        troškove prijevoza u mjestu sjedišta ovršitelja, troškove poštanskih usluga, unaprijed plaćene troškove, troškove prijevoza namještaja male veličine koji ne zahtijeva specijalan prijevoz;

                        4.

                        obvezne doprinose koji se na temelju zakona uplaćuju ovršiteljskoj komori;

                        5.

                        druge troškove koji su nužni za provedbu ovrhe i radnje propisane zakonom koje nisu obuhvaćene člankom 39.”

               18

               U skladu s člankom 35. navedenog zakona:
               „Troškove iz članka 34. sudski ovršitelj pokriva iz ovršnih pristojbi.”

               19

               Na temelju članka 43. istog zakona:
               „Za vođenje ovrhe i druge postupke navedene u Zakonu sudski ovršitelj ubire ovršne pristojbe.”

               20

               Članak 49. Zakona o sudskim ovršiteljima glasi:
               „1.   U predmetima ovrhe novčanih potraživanja sudski ovršitelj od ovršenika ubire razmjerne ovršne pristojbe u visini od 15 % vrijednosti ovršenog potraživanja, pri čemu ona nije manja od 1/10 prosječne mjesečne plaće ni veća od nje više od 30 puta […]
               1a.   U predmetima navedenima u stavku 1. sudski ovršitelj od ovršenika ubire ovršne pristojbe razmjerne iznosu ovršenog potraživanja.
               […]
               7.   Ovršenik može podnijeti zahtjev za umanjenje visine ovršnih pristojbi iz stavaka 1. i 2. […]
               10.   Nakon razmatranja zahtjeva iz stavka 7. sud može, posebno uzimajući u obzir količinu rada sudskoga ovršitelja ili imovinsko stanje podnositelja zahtjeva te visinu njegovih prihoda, umanjiti visinu ovršnih pristojbi iz stavaka 1. i 2.”

               21

               Člankom 51. tog zakona određuje se:
               „1.   Konačne utvrđene ovršne pristojbe iznose 20 % prosječne mjesečne plaće u slučaju:

                        1.

                        predaje nekretnine u posjed i zapljene pokretnina koje se u njoj nalaze; u slučaju poslovnih i industrijskih aktivnosti, ovršne pristojbe ubiru se za svaku prostoriju poduzeća;

                        2.

                        određivanja upravitelja nekretnine ili poduzeća odnosno određivanja domara nekretnine;

                        3.

                        ispražnjenja nekretnine od stvari i iseljenja osoba, pri čemu se za svaku prostoriju plaćaju zasebne ovršne pristojbe;

                        4.

                        zapljene stvari.

                  2.   Prilikom ispražnjenja stambenih prostora ne plaćaju se zasebne ovršne pristojbe za sljedeće prostorije: predsoblje, nišu, hodnik, verandu, kupaonicu, podrum, lođu i slično.
               3.   Prilikom ispražnjenja nestambenih prostora, primjerice garaže, konjušnice, staje i spremišta, za svaki se prostor plaćaju zasebne ovršne pristojbe kao za stambene prostorije.”

               22

               Člankom 54. navedenog zakona propisuje se:
               „Predaja u posjed ovrhovoditelju u slučajevima koji nisu navedeni u članku 51. podliježe konačnoj utvrđenoj ovršnoj pristojbi u visini od 15 % prosječne mjesečne plaće koja se uvećava za 100 % za svaki novi ovršni postupak koji proizlazi iz nove povrede prava na vlasništvo.”

               23

               U skladu s člankom 63. stavkom 4. istog zakona:
               ”Prihod sudskoga ovršitelja su […] mjesečno naplaćene ovršne pristojbe i povrati putnih troškova […] umanjeni za njegove troškove ovršne djelatnosti i iznose navedene u ovom članku.”

         Zakon o porezu na dohodak fizičkih osoba

               24

               Člankom 14. stavkom 1. drugom rečenicom ustawe o podatku dochodowym od osób fizycznych (Zakon o porezu na dohodak fizičkih osoba) od 26. srpnja 1991., u verziji koja je bila na snazi u vrijeme činjenica u glavnom postupku (Dz. U. iz 2018., točka 200.), propisuje se:
               „U slučaju poreznih obveznika koji prodaju robu i usluge koje podliježu PDV‑u smatra se da je dohodak od tih prodaja prihod umanjen za dugovani PDV.”

         Glavni postupak i prethodna pitanja

               25

               Ovrhovoditelj PSM „K” podnio je prijedlog za pokretanje ovršnog postupka sudskoj ovršiteljici A. Treder pri Sądu Rejonowym w Sopocie (Općinski sud u Sopotu, Poljska) protiv ovršenika H. W. Odlukom od 4. listopada 2016. A. Treder okončala je taj postupak i primjenom članka 49. stavka 1. Zakona o sudskim ovršiteljima utvrdila iznos pripadajućih ovršnih pristojbi, uvećan za PDV.

               26

               Privremeni zastupnik određen za zastupanje odsutnog ovršenika podnio je prigovor protiv te odluke pred Sądom Rejonowym w Sopocie Wydział I Cywilny (I. građanski odjel Općinskog suda u Sopotu) navodeći da je dotična sudska ovršiteljica pogrešno uvećala te ovršne pristojbe za iznos PDV‑a s obzirom na to da su one primjenom članka 49. stavka 1. Zakona o sudskim ovršiteljima već uključivale PDV.

               27

               Odlukom od 9. ožujka 2017. taj je sud na zajednički zahtjev stranaka odlučio prekinuti postupak dok Sąd Najwyższy (Vrhovni sud, Poljska) ne odluči treba li iznos ovršnih pristojbi koje sudski ovršitelj utvrđuje primjenom te odredbe uvećati za iznos PDV‑a ili je taj porez već uključen u njihov iznos.

               28

               Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) odlučio je 27. srpnja 2017. da sudski ovršitelj ne može ovršne pristojbe koje ubire primjenom članka 49. stavka 1. Zakona o sudskim ovršiteljima uvećati za iznos PDV‑a. Taj sud smatra da na temelju članka 29.a Zakona o PDV‑u, tumačenog u vezi s njegovim stavkom 6. točkom 1., valja smatrati da su te pristojbe bruto potraživanja koja već uključuju PDV s obzirom na to da se u Zakonu o sudskim ovršiteljima ne spominje mogućnost da ih se uveća za iznos PDV‑a.

               29

               U nastavku postupka pred Sądom Rejonowym w Sopocie Wydział I Cywilny (I. građanski odjel Općinskog suda u Sopotu) dotična sudska ovršiteljica zatražila je od tog suda upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku Sudu radi utvrđivanja je li u skladu s odredbama Direktive 2006/112 stajalište da je u ovršne pristojbe koje sudski ovršitelj utvrđuje primjenom članka 49. stavka 1. Zakona o sudskim ovršiteljima uključen PDV.

               30

               Sud koji je uputio zahtjev navodi da su ovršne pristojbe na koje sudski ovršitelj ima pravo kada obavlja usluge u okviru ovršnog postupka utvrđene zakonom. Do 9. lipnja 2015. smatralo se da su sudski ovršitelji obuhvaćeni oslobođenjem propisanim u članku 15. stavku 6. Zakona o PDV‑u i da stoga nisu porezni obveznici PDV‑a za te usluge. Na temelju stajališta koje je s tim datumom zauzeo ministar financija, više se nije smatralo da se na sudske ovršitelje primjenjuje ta odredba te su oni stoga postali porezni obveznici PDV‑a za navedene usluge. Usto je navedeno da je dugovani PDV uključen u iznos naplaćenih ovršnih pristojbi. Nasuprot tomu, ta izmjena nije dovela do promjene nacionalnog zakona kojim se uređuju granice iznosa ovršnih pristojbi koje se ubiru. Posljedično, ovršne pristojbe sudskih ovršitelja u stvarnosti su smanjene za iznos koji odgovara dugovanom PDV‑u.

               31

               Navedeno stajalište ministra financija potvrdio je 6. ožujka 2017. Sąd Najwyższy (Vrhovni sud). Taj je sud smatrao da sudski ovršitelji podliježu članku 15. stavku 1. Zakona o PDV‑u, u vezi s njegovim stavkom 2., jer oni ne obavljaju svoju djelatnost kao javnopravno tijelo nego kao samostalnu djelatnost u okviru slobodnog zanimanja pa ne mogu uživati oslobođenje propisano u članku 15. stavku 6. tog zakona i članku 13. stavku 1. Direktive 2006/112.

               32

               Sud koji je uputio zahtjev priklanja se tumačenju prema kojem je sudski ovršitelj porezni obveznik PDV‑a za ovršne radnje koje provodi. Usto, taj sud smatra da je utemeljeno stajalište Sąda Najwyższyeg (Vrhovni sud) prema kojem se ubirane ovršne pristojbe ne mogu uvećati za iznos PDV‑a.

               33

               Međutim, budući da nije donesena nijedna zakonodavna izmjena kojom bi se predvidjelo povećanje ovršnih pristojbi koje se ubiru, a kako bi se pokrili troškovi koji se odnose na podvrgavanje sudskih ovršitelja PDV‑u, sud koji je uputio zahtjev dvoji o usklađenosti s pravom Unije, a osobito načelima neutralnosti PDV‑a i proporcionalnosti, stajališta Sąda Najwyższyeg (Vrhovni sud) koje je izneseno u točki 28. ove presude, a prema kojem valja smatrati da su ovršne pristojbe sudskih ovršitelja bruto potraživanja koja već uključuju PDV.

               34

               U tom se pogledu sud koji je uputio zahtjev pita, s jedne strane, dovodi li činjenica da ovršne pristojbe koje ubiru sudski ovršitelji već uključuju PDV do povrede pravila prema kojem taj porez mora snositi krajnji potrošač i, s druge strane, u biti, protivi li se načelu proporcionalnosti, kako je izraženo u točki 2. izreke presude od 26. ožujka 2015., Macikowski (C‑499/13, EU:C:2015:201), uključivanje PDV‑a u njihov iznos.

               35

               U tim je okolnostima Sąd Rejonowy w Sopocie Wydział I Cywilny (I. građanski odjel Općinskog suda u Sopotu) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                        „1.

                        Je li, s obzirom na sustav [PDV‑a] iz Direktive [2006/112], posebno njezin članak 1., članak 2. stavak 1. točke (a) i (c) te članak 73. u vezi s člankom 78. prvim stavkom točkom (a), i načelo neutralnosti PDV‑a kao opće načelo prava Unije, dopušteno stajalište da je u ovršnim pristojbama koje ubire sudski ovršitelj uključen porez na robu i usluge (odnosno PDV), a imajući u vidu izričaj članka 29.a stavka 1. i članka 29.a stavka 6. točke 1. [Zakona o PDV‑u], u vezi s člankom 49. stavkom 1., člankom 35. i člankom 63. stavkom 4. [Zakona o sudskim ovršiteljima]?

                  U slučaju potvrdnog odgovora na to pitanje:

                        2.

                        Je li, s obzirom na načelo proporcionalnosti kao opće načelo prava Unije, dopušteno stajalište da sudski ovršitelj – kao porezni obveznik PDV‑a u okviru ovršnih radnji koje provodi – djelotvorno raspolaže svim pravnim instrumentima za pravilno izvršenje porezne obveze kojom se predviđa da ovršne pristojbe ubirane na temelju odredbi Zakona o sudskim ovršiteljima uključuju iznos poreza na robu i usluge (odnosno PDV‑a)?”

         O prethodnim pitanjima

               36

               Svojim pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li odredbe Direktive 2006/112 kao i načela neutralnosti PDV‑a i proporcionalnosti tumačiti na način da im se protivi upravna praksa nadležnih nacionalnih tijela poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, prema kojoj se smatra da je PDV na usluge koje pruža sudski ovršitelj u okviru ovršnog postupka uključen u ovršne pristojbe koje on ubire.

               37

               Uvodno valja navesti, kao prvo, da je Direktivom 2006/112, koja je stupila na snagu 1. siječnja 2007., stavljena izvan snage Šesta direktiva Vijeća 77/388/EEZ od 17. svibnja 1977. o usklađivanju zakonodavstava država članica koja se odnose na poreze na promet – Zajednički sustav poreza na dodanu vrijednost: jedinstvena osnovica za razrezivanje (SL 1977., L 145, str. 1.), pri čemu potonja nije sadržajno izmijenjena. Budući da relevantne odredbe Direktive 2006/112 imaju u biti isti doseg kao i one Šeste direktive 77/388, sudska praksa Suda o potonjoj također se primjenjuje na Direktivu 2006/112.

               38

               Kao drugo, postavljena pitanja temelje se na premisama, kao što to proizlazi iz točke 32. ove presude, da, s jedne strane, sudski ovršitelj, poput sudske ovršiteljice o kojoj je riječ u glavnom postupku, obavlja gospodarsku djelatnost koja nije obuhvaćena sustavom neoporezivanja koji je u članku 13. Direktive 2006/112 propisan za javnopravna tijela i, s druge strane, da se nacionalnim pravom ne dopušta da se ovršne pristojbe koje sudski ovršitelj ubire za obavljenu ovršnu uslugu uvećaju za iznos dugovanog PDV‑a.

               39

               Valja pojasniti da se odgovor Suda na postavljena pitanja temelji na pretpostavci da su obje te premise točne.

               40

               Kao prvo, valja podsjetiti da u skladu s člankom 1. stavkom 2. Direktive 2006/112 načelo zajedničkog sustava PDV‑a podrazumijeva primjenu na robu i usluge općeg poreza na potrošnju koji je točno razmjeran cijeni roba i usluga, bez obzira na broj transakcija koje se odvijaju u postupku proizvodnje i distribucije prije faze u kojoj se porez obračunava.

               41

               U tom pogledu, iz članka 2. stavka 1. i članka 9. te direktive proizlazi da se taj zajednički sustav temelji na općem načelu prema kojem svaka aktivnost gospodarske prirode načelno podliježe PDV‑u (vidjeti u tom smislu presudu od 19. siječnja 2017., National Roads Authority, C‑344/15, EU:C:2017:28, t. 36.). Na taj način, svako pružanje usluga koje porezni obveznik obavlja na naplatnoj osnovi podliježe PDV‑u (vidjeti u tom smislu presudu od 21. ožujka 2013., Komisija/Francuska, C‑197/12, neobjavljena, EU:C:2013:202, t. 30.).

               42

               Kao drugo, što se tiče mogućnosti odstupanja od općeg načela prema kojem se PDV naplaćuje za svako pružanje usluga koje porezni obveznik obavlja na naplatnoj osnovi, Sud je već pojasnio da sva oslobođenja moraju biti izričita i precizna (vidjeti u tom smislu presudu od 26. ožujka 1987., Komisija/Nizozemska, 235/85, EU:C:1987:161, t. 19.). Osim toga, izričaj koji se koristi za utvrđivanje oslobođenja svakako valja tumačiti usko (vidjeti u tom smislu presude od 19. srpnja 2012., Deutsche Bank, C‑44/11, EU:C:2012:484, t. 42. i navedenu sudsku praksu te od 29. listopada 2015., Saudaçor, C‑174/14, EU:C:2015:733, t. 49. i navedenu sudsku praksu).

               43

               Iz toga slijedi da na temelju članka 2. stavka 1. točke (c) Direktive 2006/112 pružanje usluga podliježe PDV‑u ako nije obuhvaćeno oslobođenjima propisanima tom direktivom.

               44

               Kao treće, u skladu s člankom 193. Direktive 2006/112, porezni obveznik koji obavlja oporezivu isporuku usluga dužan je plaćati PDV.

               45

               Posljedično, kada sudski ovršitelj pruža usluge poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, on je dužan plaćati PDV na te transakcije, osim ako je to pružanje obuhvaćeno oslobođenjima propisanima tom direktivom.

               46

               Kad je riječ o utvrđivanju oporezivog iznosa PDV‑a koji se duguje u ovom slučaju, iz članka 73. i članka 78. točke (a) Direktive 2006/112 proizlazi da pri pružanju usluga oporezivi iznos obuhvaća, isključujući sâm PDV, sve što čini naknadu koju je od kupca ili neke treće strane dobio ili će dobiti dobavljač u zamjenu za isporuku.

               47

               Nasuprot tomu, ta direktiva ne sadržava nijedno izričito pravilo u pogledu pitanja moraju li ovršne pristojbe sudskog ovršitelja uključivati dugovani PDV. Stoga je na državama članicama da odluče o tom pitanju.

               48

               U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz točke 38. ove presude, prema nacionalnom pravu nijedan iznos PDV‑a ne može se dodati iznosu ovršnih pristojbi koje ubire sudski ovršitelj. Budući da oporezivi iznos, kao što je to navedeno u točki 46. ove presude, obuhvaća sve što čini primljenu naknadu, isključujući sâm PDV, valja smatrati da iznos predmetnih pristojbi već sadržava taj porez.

               49

               Tim se načelom poštuje i načelo neutralnosti PDV‑a. Naime, njime se omogućuje da porezni obveznici u istom omjeru doprinose plaćanju PDV‑a u pogledu cjelokupnog iznosa koji je naplaćen na temelju oporezivih transakcija.

               50

               Usto, navedeno je tumačenje u skladu s načelom prema kojem je PDV porez koji mora snositi krajnji potrošač. Naime, budući da na temelju nacionalnog prava iznos ovršnih pristojbi koje se ubiru nije moguće uvećati za dodatak koji odgovara dugovanom PDV‑u, stajalište prema kojem taj iznos već uključuje taj porez dovodi do toga da porezna osnovica PDV‑a, koji naplaćuju porezna tijela, neće premašivati naknadu koju stvarno plaća krajnji potrošač i na koju je obračunat PDV koji u konačnici snosi taj potrošač (vidjeti u tom smislu presude od 24. listopada 1996., Elida Gibbs, C‑317/94, EU:C:1996:400, t. 19. i od 7. studenoga 2013., Tulică i Plavoşin, C‑249/12 i C‑250/12, EU:C:2013:722, t. 34. i 35.).

               51

               Tim se tumačenjem poštuje i načelo proporcionalnosti s obzirom na to da se ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje cilja koji se odnosi na nužnost jamstva ubiranja tog poreza i na to da je na taj način utvrđivanje oporezivog iznosa usklađeno s temeljnim načelom zajedničkog sustava PDV‑a, koje je izneseno u točkama 40. i 41. ove presude, odnosno oporezivanjem PDV‑om svake aktivnosti gospodarske prirode.

               52

               Taj zaključak nije osporen tumačenjem načela proporcionalnosti iz točke 2. izreke presude od 26. ožujka 2015., Macikowski (C‑499/13, EU:C:2015:201), na kojem se temelji drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev. U tom pogledu valja podsjetiti da je u toj točki 2. Sud presudio da se načelu proporcionalnosti ne protivi odredba nacionalnog prava na temelju koje sudski ovršitelj treba odgovarati svojom ukupnom imovinom za iznos dugovanog PDV‑a na prihod od prodaje nekretnine u ovršnom postupku u slučaju da ne ispuni svoju obvezu naplate i plaćanja tog poreza, pod uvjetom da on stvarno raspolaže svim pravnim sredstvima za ispunjenje te obveze. Taj odgovor valja tumačiti s obzirom na okolnosti predmeta povodom kojeg je donesena presuda od 26. ožujka 2015., Macikowski (C‑499/13, EU:C:2015:201), a koje se razlikuju od okolnosti u glavnom postupku. Naime, predmet povodom kojeg je donesena ta presuda, a za razliku od predmeta u glavnom postupku, nije se odnosio na situaciju sudskog ovršitelja kao poreznog obveznika PDV‑a, nego kao dužnika tog poreza za račun drugog poreznog obveznika, a koji nije mogao, sve dok nadležan nacionalni sud nije dao svoj pristanak, raspolagati iznosom dobivenim u okviru ovrhe o kojoj je bila riječ i platiti odgovarajući PDV u rokovima propisanima nacionalnim pravom. Štoviše, iz elemenata dostavljenih Sudu ne proizlazi da je u predmetu u glavnom postupku sudski ovršitelj lišen pravnih sredstava koja mu omogućuju ispunjenje njegove porezne obveze kao poreznog obveznika PDV‑a.

               53

               S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti da odredbe Direktive 2006/112 kao i načela neutralnosti PDV‑a i proporcionalnosti treba tumačiti na način da im se ne protivi upravna praksa nadležnih nacionalnih tijela poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, prema kojoj se smatra da je PDV na usluge koje pruža sudski ovršitelj u okviru ovršnog postupka uključen u ovršne pristojbe koje on ubire.

         Troškovi

               54

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenog, Sud (osmo vijeće) odlučuje:

                     Odredbe Direktive Vijeća 2006/112/EZ od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost, kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/43/EU od 22. srpnja 2013., kao i načela neutralnosti poreza na dodanu vrijednost (PDV) i proporcionalnosti treba tumačiti na način da im se ne protivi upravna praksa nadležnih nacionalnih tijela poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, prema kojoj se smatra da je PDV na usluge koje pruža sudski ovršitelj u okviru ovršnog postupka uključen u ovršne pristojbe koje on ubire.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: poljski