title: Presuda Suda (drugo vijeće) od 11. rujna 2014.#Essent Energie Productie BV protiv Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Raad van State.#Sporazum o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske i članak 13. Odluke br. 1/80 – Područje primjene – Uvođenje novih ograničenja slobode poslovnog nastana, slobodnog pružanja usluga i uvjeta pristupa zaposlenju – Zabrana – Sloboda pružanja usluga – Članci 56. i 57. UFEU-a – Upućivanje radnika – Državljani trećih država – Uvjet radne dozvole za stavljanje radnika na raspolaganje.#Predmet C‑91/13.

text:
         PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
      11. rujna 2014. (
            *1
         )
      „Sporazum o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske i članak 13. Odluke br. 1/80 — Područje primjene — Uvođenje novih ograničenja slobode poslovnog nastana, slobodnog pružanja usluga i uvjeta pristupa zaposlenju — Zabrana — Sloboda pružanja usluga — Članci 56. i 57. UFEU‑a — Upućivanje radnika — Državljani trećih država — Uvjet radne dozvole za stavljanje radnika na raspolaganje“
      U predmetu C‑91/13,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Raad van State (Nizozemska), odlukom od 20. veljače 2013., koju je Sud zaprimio 25. veljače 2013., u postupku

         Essent Energie Productie BV

      protiv

         Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

      SUD (drugo vijeće),
      u sastavu: R. Silva de Lapuerta (izvjestitelj), predsjednica vijeća, J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.-C. Bonichot i A. Arabadjiev, suci,
      nezavisni odvjetnik: Y. Bot,
      tajnik: M. Ferreira, glavna administratorica,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 20. ožujka 2014.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               —

               za Essent Energie Productie BV, T. L. Badoux, advocaat,

               —

               za nizozemsku vladu, M. Bulterman i J. Langer, u svojstvu agenata,

               —

               za dansku vladu, M. Wolff, u svojstvu agenta,

               —

               za Europsku komisiju, J. Enegren i M. van Beek, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 8. svibnja 2014.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola potpisanog 23. studenoga 1970. u Bruxellesu i zaključenog, odobrenog i potvrđenog u ime Zajednice Uredbom Vijeća od 19. prosinca 1972. (SL L 293, str. 1.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 54., str. 5., u daljnjem tekstu: dodatni protokol) i članka 13. Odluke br. 1/80 Vijeća za pridruživanje od 19. rujna 1980., koji se odnosi na razvoj tog pridruživanja (u daljnjem tekstu: Odluka br. 1/80). Vijeće za pridruživanje osnovano je Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske, koji su u Ankari 12. rujna 1963. potpisale Republika Turska s jedne strane i države članice EEZ‑a i Zajednica s druge te je sklopljen, odobren i potvrđen u ime Zajednice Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963. (SL 1964., 217, str. 3685., u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju).

               2

               Taj je zahtjev za prethodnu odluku postavljen u okviru spora između Essent Energie Productie BV (u daljnjem tekstu: Essent) i Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ministar za socijalna pitanja i rad, u daljnjem tekstu: ministar) povodom novčane kazne koju je potonji izrekao za radove koje su izvršili radnici državljani trećih država bez radne dozvole.

         Pravni okvir

         Pravo Unije

      Sporazum o pridruživanju

               3

               Sukladno članku 2. stavku 1. cilj je Sporazuma o pridruživanju promicati trajno i uravnoteženo jačanje trgovinskih i gospodarskih odnosa među strankama i na području radne snage, ostvarenjem slobodnoga kretanja radnika (članak 12. Sporazuma o pridruživanju) kao i uklanjanjem ograničenja u pogledu slobode nastana (članak 13. tog sporazuma) i slobode pružanja usluga (članak 14. navedenog sporazuma) u cilju poboljšanja životnog standarda turskoga naroda i u konačnici olakšavanja pristupa Turske Uniji (četvrti odlomak preambule i članak 28. istog sporazuma).

         Dodatni protokol

               4

               Dodatni protokol, koji sukladno svojem članku 62. čini sastavni dio Sporazuma o pridruživanju, u članku 1. određuje uvjete, načine i dinamiku ostvarenja prijelazne faze predviđene u članku 4. tog sporazuma.

               5

               Dodatni protokol sadrži Glavu II., naslovljenu „Kretanje osoba i usluga“, čije poglavlje I. obuhvaća „radnike“, a poglavlje II. posvećeno je pravu poslovnog nastana, uslugama i prometu.

               6

               Članak 41. stavak 1. poglavlja II. Dodatnog protokola određuje:
               „Ugovorne stranke među sobom ne uvode nikakva nova ograničenja u pogledu slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga.“

               7

               Članak 59. Dodatnog protokola iz Glave IV., naslovljene „Opće i završne odredbe“, glasi kako slijedi:
               „U područjima obuhvaćenima ovim Protokolom Turska ne može imati povoljniji tretman od onog koji države članice dodjeljuju jedna drugoj na temelju [UFEU‑a].“

         Odluka 1/80

               8

               Članak 13. Odluke 1/80/EZ predviđa:
               „Države članice Zajednice i Turska ne smiju uvoditi nova ograničenja uvjeta pristupa zaposlenju radnika i članova njihovih obitelji koji na njihovom državnom području imaju zakonit boravak i zaposleni su.“ [neslužbeni prijevod]

         Nizozemsko pravo

               9

               Prema članku 1. stavku 1. podstavku 1. točki (b) 1° Zakona o radu stranaca (Wet arbeid vreemdelingen) u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Wav 1994), poslodavcem se smatra onaj tko od druge osobe traži da obavi neki posao prilikom izvršavanja neke funkcije, obavljanja zanimanja ili bavljenja poduzetništvom.

               10

               Prema članku 2. stavku 1. Wava 1994 poslodavcu je zabranjeno zapošljavanje stranog radnika bez radne dozvole u Nizozemskoj.

         Glavni postupak i prethodna pitanja

               11

               Essent je društvo s poslovnim nastanom u Nizozemskoj koje je zadužilo BIS Industrial Services Nederland BV (u daljnjem tekstu: BIS), koji također ima poslovni nastan u Nizozemskoj, da izvrši radove montaže skela u njegovoj sekundarnoj zgradi, koja se nalazi u Geertruidenbergu (Nizozemska).

               12

               Prema izvješću koje je sastavila inspekcija rada 8. ožujka 2010. tijekom kontrole koju je na toj zgradi izvršila 15., 19. i 20. svibnja 2008. utvrđeno je da je u izvršenju radova između 1. siječnja i 20. svibnja 2008. sudjelovalo 29 turskih državljana.

               13

               Prema istom izvješću strane je radnike u BIS uputio Ekinci Gerüstbau GmbH (u daljnjem tekstu: Ekinci), njemački poduzetnik s poslovnim nastanom u Njemačkoj, u kojem su ti radnici bili zaposleni a da im u tu svrhu nije bila izdana nikakva radna dozvola.

               14

               Odlukom od 11. svibnja 2010. ministar je Essentu izrekao novčanu kaznu od 264.000 eura zbog povrede članka 2. stavka 1. Wav‑a 1994 jer su za to društvo spomenute radove izvršili strani radnici bez radne dozvole iako je ona obvezna temeljem nizozemskog zakonodavstva.

               15

               Essent je uložio žalbu protiv te odluke.

               16

               Odlukom od 22. prosinca 2010. ministar je tu žalbu proglasio neutemeljenom jer se usluga koju je pružio Ekinci isključivo sastojala od upućivanja radnika te je Essent kao nalogodavac i poslodavac stranih radnika u smislu Wava 1994 za spomenute trebao ishoditi radne dozvole.

               17

               Presudom od 27. rujna 2011. Rechtbank ’s‑Hertogenbosch (Nizozemska) odbio je tužbu Essenta protiv navedene odluke. Taj je sud presudio da je ministar ispravno izrekao novčanu kaznu Essentu jer nije izdana nikakva radna dozvola iako se usluga koju je Ekinci pružio sastojala isključivo od upućivanja radnika, s obzirom na to da se, u tom kontekstu, pravo Unije ne protivi zakonodavstvu države članice koje zahtijeva da upućeni radnici na državnom području te države budu nositelji radne dozvole.

               18

               Essent se žalio na tu presudu pred sudom koji je uputio zahtjev.

               19

               U tim je uvjetima Raad van State odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                        „1.

                        U situaciji kao što je ova u glavnom postupku, može li se nalogodavac koji se u smislu članka 2. stavka 1. [Wava 1994] treba smatrati poslodavcem turskih radnika u odnosu na nizozemske vlasti pozvati na klauzulu mirovanja (standstill) iz članka 13. Odluke br. 1/80 ili članka 41. Dodatnog protokola?

                        2.

                                 a)

                                 Treba li klauzulu mirovanja (standstill) iz članka 13. Odluke br. 1/80 ili članka 41. Dodatnog protokola tumačiti u smislu da se protivi uvođenju zabrane poput one predviđene u članku 2. stavku 1. [Wava 1994] za nalogodavce koji u Nizozemskoj zapošljavaju radnike koji su državljani trećih država, u ovom slučaju [Republike] Turske, bez radne dozvole, ako su ti radnici zaposleni kod njemačkog poduzetnika i rade posredstvom nizozemskog poduzetnika korisnika, koji je njihov nalogodavac u Nizozemskoj?

                                 b)

                                 Je li u tom pogledu od važnosti da je, čak i prije stupanja na snagu klauzule mirovanja (standstill) iz članka 41. Dodatnog protokola odnosno članka 13. Odluke br. 1/80, poslodavcu bilo zabranjeno zapošljavanje stranca na temelju ugovora o radu bez radne dozvole i da je ta zabrana također proširena na poduzetnike korisnike kod kojih su stranci upućeni prije stupanja na snagu klauzule mirovanja (standstill) iz članka 41. Dodatnog protokola odnosno članka 13. Odluke br. 1/80?“

         O prethodnim pitanjima

               20

               Svojim pitanjima, koje valja razmatrati zajedno, sud koji je uputio zahtjev zapravo pita treba li članak 41. Dodatnog protokola odnosno članak 13. Odluke br. 1/80 tumačiti u smislu da im je protivan pravni propis države članice, poput onog iz glavnog postupka, na temelju kojeg poduzetnik s poslovnim nastanom u drugoj državi članici stavlja na raspolaganje turske radnike poduzetniku s poslovnim nastanom u prvoj državi članici, koji ih koristi za obavljanje radova za račun drugog poduzetnika s poslovnim nastanom u istoj državi članici, a takvo je raspolaganje podložno uvjetu da su ti radnici nositelji radne dozvole.

         O primjenjivosti članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola i članka 13. Odluke br. 1/80

               21

               Valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola i članak 13. Odluke br. 1/80 imaju izravan učinak. Posljedično, turski se državljani mogu pozvati na te dvije odredbe da bi spriječili primjenu pravila unutarnjeg prava koje im je suprotno (vidjeti presude Abatay i dr., C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572, t. 58. i 59. kao i Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, t. 38.).

               22

               S druge strane, Sud je precizirao da opće načelo slobodnoga kretanja osoba između Turske i Unije nipošto nije predviđeno ni Sporazumom o pridruživanju ni njegovim Dodatnim protokolom, kao ni Odlukom 1/80 koja se samo odnosi na slobodno kretanje radnika (vidjeti presudu Demirkan, EU:C:2013:583, t. 53.).

               23

               U tom je kontekstu Sud ponovno presudio da za razliku od radnika iz država članica turski državljani ne mogu imati koristi od slobodnoga kretanja radnika unutar Unije, ali se mogu pozvati na određena prava samo na državnom području države članice domaćina (vidjeti osobito presude Savas, C‑37/98, EU:C:2000:224, t. 59.; Abatay i dr., EU:C:2003:572, t. 64. kao i Derin, C‑325/05, EU:C:2007:442, t. 66.).

               24

               Valja istaknuti da je u glavnom postupku država članica domaćin dotičnih radnika turskih državljana Savezna Republika Njemačka, u kojoj oni zakonito borave i rade.

               25

               Posljedično, ti se radnici mogu pozivati na prava koja proizlaze iz članka 13. Odluke br. 1/80 u odnosu na tu državu članicu.

               26

               S druge strane, navedeni se članak 13. odnosi na nacionalne mjere o pristupu zapošljavanju i nije namijenjen zaštiti turskih državljana koji su već integrirani u tržište rada države članice (vidjeti presudu Sahin, C‑242/06, EU:C:2009:554, t. 51.).

               27

               Osim toga, iz konačnosti Odluke br. 1/80 proizlazi da je u trenutačnom stadiju razvoja slobodnoga kretanja radnika u okviru Sporazuma EEZ – Turska cilj te odluke u biti postupna integracija turskih radnika u državi članici domaćinu redovitim i neprekidnim radom (vidjeti presudu Abatay i dr., EU:C:2003:572, t. 90.).

               28

               Međutim, radnici turski državljani iz glavnog postupka koji zakonito borave i rade u svojoj državi članici domaćinu, tj. u Saveznoj Republici Njemačkoj upućeni su na nizozemsko državno područje na određeno razdoblje koje odgovara vremenu potrebnom za obavljanje radova montaže skela koje je BIS‑u povjerio Essent.

               29

               Također, nijedan element ovog predmeta ne dopušta zaključak da su navedeni radnici imali namjeru integracije u tržište rada Kraljevine Nizozemske kao države članice domaćina.

               30

               Iz toga proizlazi da se članak 13. Odluke br. 1/80 ne može primijeniti u situaciji poput one iz glavnog postupka.

               31

               Što se tiče članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola, valja podsjetiti da, kao što proizlazi iz njegovog teksta, on jasno, precizno i bezuvjetno određuje nedvosmislenu klauzulu mirovanja (standstill), koja ugovornim stranama zabranjuje uvođenje novih ograničenja slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga, od dana stupanja na snagu Dodatnog protokola (vidjeti presudu Demirkan, EU:C:2013:583, t. 37.).

               32

               Ta klauzula mirovanja (standstill) općenito zabranjuje uvođenje svake nove mjere koja bi imala za cilj ili za posljedicu nametanje turskom državljaninu uvjeta za ostvarivanje navedenih gospodarskih sloboda na državnom području države članice koji bi bili restriktivniji od onih koji su vrijedili na dan stupanja na snagu Dodatnog protokola u odnosu na tu državu članicu (vidjeti presudu Demirkan, EU:C:2013:583, t. 39.).

               33

               U tom je pogledu Sud već ranije ocijenio da se na članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola može pozvati poduzetnik s poslovnim nastanom u Turskoj koji zakonito pruža usluge u nekoj državi članici i turski državljani koje kao vozače teretnih vozila zapošljava takav poduzetnik (vidjeti presude Abatay i dr., EU:C:2003:572, t. 105. i 106. kao i Demirkan, EU:C:2013:583, t. 40.).

               34

               Naprotiv, kako ističe nezavisni odvjetnik u točki 55. svojeg mišljenja, u okviru glavnog postupka jedina veza s Republikom Turskom jest većinska prisutnost turskih državljana među radnicima koje je Ekinci uputio na nizozemsko državno područje. Međutim, u situaciji iz glavnog postupka, uslijed izostanka ekonomske aktivnosti između Republike Turske i Kraljevine Nizozemske, ta veza nije dovoljna da bi situacija iz glavnog postupka ušla u područje primjene članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola.

               35

               Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola i članak 13. Odluke 1/80 nisu primjenjivi u situaciji poput one iz glavnog postupka.

         Članci 56. i 57. UFEU‑a

               36

               Valja podsjetiti na to da okolnost da je sud koji je uputio zahtjev sastavio prethodno pitanje pozivajući se samo na neke odredbe prava Unije ne sprječava Sud da tom sudu da sve elemente tumačenja koji bi mogli biti korisni za donošenje odluke u postupku koji se vodi pred njim, bez obzira na to je li se na njih pozvao u svojim pitanjima. U tom smislu na Sudu je da iz svih podataka koje je dostavio nacionalni sud, a posebno iz obrazloženja zahtjeva za prethodnu odluku, izvuče one dijelove prava Unije koje je potrebno tumačiti imajući u vidu predmet spora (vidjeti presudu Vicoplus i dr., C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64, t. 22. i navedenu sudsku praksu).

               37

               U tom kontekstu valja isto tako podsjetiti da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, aktivnost poduzetnika koja se sastoji od stavljanja radnika na raspolaganje, uz naknadu, koji ostaju u službi kod tog poduzetnika a da se pritom s korisnikom ne zaključuje ugovor o radu, profesionalna aktivnost koja objedinjuje uvjete utvrđene u članku 57. prvom stavku UFEU‑a, te je prema tome treba smatrati uslugom u smislu te odredbe (vidjeti presude Webb, 279/80, EU:C:1981:314, t. 9. kao i Vicoplus i dr., EU:C:2011:64, t. 27.).

               38

               Što se tiče glavnog postupka, uslugu stavljanja radnika na raspolaganje pruža poduzetnik s poslovnim nastanom u Njemačkoj poduzetniku korisniku s poslovnim nastanom u Nizozemskoj.

               39

               Kao što ističe nezavisni odvjetnik u točki 60. svojeg mišljenja, s jedne strane takvo pružanje usluga između dva poduzetnika s poslovnim nastanom u dvjema različitim državama članicama nesumnjivo ulazi u područje primjene članaka 56. i 57. UFEU‑a. Okolnost da se upućivanje radnika tiče radnika državljana trećih država je, u tom pogledu, bez važnosti.

               40

               Također, činjenica da Essent nije izravni korisnik pružene usluge stavljanja radnika na raspolaganje iz glavnog postupka ne smije imati za posljedicu uskraćivanje mogućnosti tom poduzetniku da se pozove na članke 56. i 57. UFEU‑a da bi osporio sankciju koju mu je izrekao ministar.

               41

               Naime, kad bi se Essentu uskratila takva mogućnost, državi članici na čijem državnom području poduzetnik korisnik takve usluge ima poslovni nastan dovoljno je da zadrži ekstenzivnu definiciju pojma poslodavca, poput one iz glavnog postupka, u svrhu sprječavanja primjene pravila EFEU‑a o slobodnom pružanju usluga i, posljedično, uskraćivanja učinka zabrane ograničenja te slobode, predviđenoga u članku 56. UFEU‑a.

               42

               S druge strane, uslijed toga što je Essent, kao nalogodavac u lancu poduzetnika na koje se odnosi pružanje usluge iz glavnog postupka, bio jedini poduzetnik kojeg su nizozemska tijela razmatrala i izrekla mu novčanu kaznu, za rješenje pred sudom koji je uputio zahtjev pokrenutog postupka od izravne je koristi odgovor na pitanje jesu li odredbe propisa iz glavnog postupka koje su dovele do izricanja novčane kazne u skladu s člancima 56. i 57. UFEU‑a, jer se odnose na zakonitost te novčane kazne.

               43

               Posljedično, valja ispitati trebaju li se članci 56. i 57. UFEU‑a tumačiti u smislu da im je protivan propis poput onog iz glavnog postupka.

               44

               U tom pogledu valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda članak 56. UFEU‑a zahtijeva ne samo uklanjanje svake diskriminacije prema pružatelju usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici na temelju njegove nacionalnosti nego i uklanjanje svih ograničenja, čak i ako se ona na jednak način primjenjuju na nacionalne pružatelje usluga i na one iz drugih država članica, kad su ona takve naravi da zabranjuju, otežavaju ili čine manje privlačnima djelatnosti pružatelja usluga koji ima poslovni nastan u drugoj državi članici, u kojoj zakonito pruža slične usluge (vidjeti presude Komisija/Luksemburg C‑445/03, EU:C:2004:655, t. 20. i Komisija/Austrija, C‑168/04, EU:C:2006:595, t. 36.).

               45

               Što se tiče upućivanja radnika iz treće države od strane poduzetnika pružatelja usluge s poslovnim nastanom u državi članici Unije, Sud je već presudio da nacionalni propis koji pružanje usluga poduzetnika s poslovnim nastanom u drugoj državi članici na nacionalnom državnom području podvrgava izdavanju administrativne dozvole čini ograničenje te slobode u smislu članka 56. UFEU‑a (vidjeti presude Komisija/Njemačka, C‑244/04, EU:C:2006:49, t. 34. i Komisija/Austrija, EU:C:2006:595, t. 40.).

               46

               Međutim, na temelju propisa iz glavnog postupka, poslodavcu je zabranjeno, u okviru transnacionalnog pružanja usluga koje se sastoje od stavljanja radnika na raspolaganje, za obavljanje radova u Nizozemskoj koristiti strane radnike bez radne dozvole.

               47

               S druge strane, uvjeti i prisila u vidu rokova koji se trebaju poštovati da bi se ishodila radna dozvola kao i administrativni troškovi koje njezino ishođenje podrazumijeva otežavaju stavljanje na raspolaganje radnika državljana trećih država koji rade za poduzetnika pružatelja usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici poduzetniku korisniku s poslovnim nastanom u Nizozemskoj i, posljedično, izvršavanje aktivnosti pružanja usluga tog poduzetnika (vidjeti u tom smislu presude Komisija/Luksemburg, EU:C:2004:655, t. 23.; Komisija/Njemačka, EU:C:2006:49, t. 35. kao i Komisija/Austrija, EU:C:2006:595, t. 39. i 42.).

               48

               Međutim, propis koji pripada području koje nije bilo predmet usklađivanja na razini Unije i koji se bez razlike primjenjuje na sve osobe ili poduzetnike koji izvršavaju neku aktivnost na državnom području dotične države članice može usprkos svojem ograničavajućem učinku na slobodno pružanje usluga biti opravdan ako služi općem interesu i ako taj interes nije već zaštićen pravilima kojima je pružatelj usluga podvrgnut u državi članici u kojoj ima poslovni nastan, ako se njime može zajamčiti ispunjenje njegovog cilja te ako ne prelazi ono što je nužno za ostvarenje tog cilja (vidjeti presude Komisija/Luksemburg, EU:C:2004:655, t. 21.; Komisija/Njemačka, EU:C:2006:49, t. 31. i Komisija/Austrija, EU:C:2006:595, t. 37.).

               49

               Područje upućivanja radnika državljana trećih država u okviru pružanja prekograničnih usluga nije usklađeno na razini Unije. U tim okolnostima, dakle, valja ispitati jesu li ograničenja slobodnog pružanja usluga koja proizlaze iz propisa iz glavnog postupka opravdana važnim razlogom u općem interesu i jesu li nužna za njegovo učinkovito ostvarenje prikladnim sredstvima (vidjeti presudu Komisija/Austrija, EU:C:2006:595, t. 44. i navedenu sudsku praksu).

               50

               Nakon što je o tome upitana na raspravi, nizozemska se vlada pozvala na cilj zaštite svojeg nacionalnog tržišta rada.

               51

               U tom pogledu valja podsjetiti na to da, ako izbjegavanje poremećaja tržišta rada jest važan razlog u općem interesu, Sud je u više navrata presudio da radnici koje zapošljava poduzetnik s poslovnim nastanom u državi članici i koji su upućeni u drugu državu članicu da bi tamo pružili uslugu nemaju namjeru pristupa tržištu rada te druge države jer se vraćaju u svoju zemlju podrijetla ili boravišta nakon izvršenja zadatka (vidjeti presude Rush Portuguesa, C‑113/89, EU:C:1990:142, t. 15.; Komisija/Luksemburg, EU:C:2004:655, t. 38. i Komisija/Austrija, EU:C:2006:595, t. 55.).

               52

               Međutim, država članica može provjeriti koristi li se poduzetnik s poslovnim nastanom u drugoj državi članici koji na svojem državnom području upućuje radnike iz trećih država slobodom pružanja usluga s ciljem koji nije pružanje dotične usluge. (vidjeti presude Rush Portuguesa, EU:C:1990:142, t. 17.; Komisija/Luksemburg, EU:C:2004:655, t. 39. i Komisija/Austrija, EU:C:2006:595, t. 56.).

               53

               Takav nadzor treba međutim poštovati granice koje postavlja pravo Unije i osobito one koje proizlaze iz slobode pružanja usluga, koja se ne može smatrati iluzornom i čije se izvršavanje ne može podvrgnuti diskreciji uprave (vidjeti presude Rush Portuguesa, EU:C:1990:142, t. 17.; Komisija/Njemačka, EU:C:2006:49, t. 36. i Komisija/Luksemburg, EU:C:2004:655, t. 40.).

               54

               U tom kontekstu, valja istaknuti da osobita priroda djelatnosti koja se sastoji od pružanja usluga za naknadu, pri čemu upućeni radnik ostaje u službi tog poduzetnika bez zaključenja ugovora o radu s poduzetnikom korisnikom, ne oduzima takvom poduzetniku obilježje poduzetnika pružatelja usluge koji ulazi u područje primjene članaka 56. i dalje UFEU‑a, te takva djelatnost ne smije biti izuzeta od primjene pravila o slobodnom pružanju usluga (vidjeti presudu Webb, EU:C:1981:314, t. 10.).

               55

               Posljedično, ako država članica treba imati mogućnost provjeriti služi li se poduzetnik s poslovnim nastanom u drugoj državi članici koji poduzetniku korisniku s poslovnim nastanom u prvoj državi članici pruža uslugu koja se sastoji od stavljanja na raspolaganje radnika državljana trećih država slobodom pružanja usluga samo u svrhu pružanja dotične usluge te ako treba imati mogućnost poduzimanja potrebnih mjera kontrole u tom pogledu (vidjeti presudu Komisija/Njemačka, EU:C:2006:49, t. 36.), korištenje te mogućnosti ne smije toj državi članici dopustiti nametanje neproporcionalnih zahtjeva.

               56

               Međutim, trajno zadržavanje uvjeta radne dozvole za državljane trećih država koje na raspolaganje poduzetniku s poslovnim nastanom u toj državi stavlja poduzetnik s poslovnim nastanom u drugoj državi članici prelazi ono što je potrebno za postizanje cilja propisa iz glavnog postupka.

               57

               U tom pogledu, obveza poduzetnika koji pruža usluge da nizozemskim tijelima dostavi naznake koje potvrđuju da su dotični radnici u zakonitom položaju, osobito u pogledu boravišta, radne dozvole i socijalnog osiguranja u državi članici u kojoj ih taj poduzetnik zapošljava, omogućuje navedenim tijelima na manje ograničavajući, a jednako učinkovit način kao i uvjet radne dozvole jamstva zakonitosti položaja tih radnika i činjenice da oni izvršavaju svoju glavnu djelatnost u državi članici gdje poduzetnik koji pruža usluge ima poslovni nastan (vidjeti presude Komisija/Luksemburg, EU:C:2004:655, t. 46. i Komisija/Njemačka, EU:C:2006:49, t. 41.).

               58

               Takva bi se obveza mogla sastojati od jednostavne prethodne izjave koja bi nizozemskim tijelima omogućila nadzor nad pruženim naznakama i poduzimanje potrebnih mjera u slučaju nepravilnosti vezanih za situaciju dotičnih radnika. Osim toga, navedena bi obveza mogla imati oblik sažete obavijesti o traženim dokumentima posebice kad trajanje upućivanja ne dopušta izvršavanje učinkovitog nadzora (vidjeti presudu Komisija/Njemačka, EU:C:2006:49, t. 41.).

               59

               Isto tako, obveza poduzetnika koji pruža usluge da unaprijed obavijesti lokalna tijela o prisutnosti jednog ili više plaćenih upućenih radnika, o predviđenom trajanju te prisutnosti i pružanju usluga koje opravdavaju upućivanje jednako je učinkovita, a manje ograničavajuća mjera od uvjeta radne dozvole iz glavnog postupka. Ona bi dopustila tim tijelima da nadziru poštovanje nizozemskih socijalnih propisa tijekom trajanja upućivanja, vodeći računa o obvezama kojima je taj poduzetnik već podvrgnut na temelju pravila socijalnog prava primjenjivoga u državi članici porijekla (vidjeti presude Komisija/Luksemburg, EU:C:2004:655, t. 31. i Komisija/Njemačka, EU:C:2006:49, t. 45.). Zajedno s podacima koje pruži dotični poduzetnik u pogledu situacije radnika predviđenih u točki 57. ove presude, takva bi obveza dopustila spomenutim tijelima da ako je to potrebno poduzmu mjere u predviđenom razdoblju upućivanja.

               60

               Imajući u vidu prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članke 56. i 57. UFEU‑a treba tumačiti u smislu da im je suprotan propis države članice, kao što je onaj u glavnom postupku, koji podvrgava upućivanje radnika od strane poduzetnika s poslovnim nastanom u drugoj državi članici poduzetniku korisniku s poslovnim nastanom u prvoj državi članici, koji ih koristi za obavljanje radova za račun drugog poduzetnika s poslovnim nastanom u istoj državi članici, uvjetu radne dozvole za njegove radnike.

         Troškovi

               61

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

                     Članke 56. i 57. UFEU‑a treba tumačiti u smislu da im je suprotan propis države članice, kao što je onaj u glavnom postupku, koji podvrgava upućivanje radnika od strane poduzetnika s poslovnim nastanom u drugoj državi članici poduzetniku korisniku s poslovnim nastanom u prvoj državi članici, koji ih koristi za obavljanje radova za račun drugog poduzetnika s poslovnim nastanom u istoj državi članici, uvjetu radne dozvole za njegove radnike.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: nizozemski


Presuda Suda (veliko vijeće) od 2012. srpanj 19.#Vijeće Europske unije protiv Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group Co. Ltd.#Predmet C-337/09 P.


title: Presuda Suda (peto vijeće) od 8. svibnja 2014.#Idrodinamica Spurgo Velox srl i dr. protiv Acquedotto Pugliese SpA.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per la Puglia.#Javna nabava – Sektor vodnoga gospodarstva – Direktiva 92/13/EEZ – Postupci s učinkovitim i brzim pravnim lijekovima – Rok za žalbu – Dan od kojeg počinje teći računanje tih rokova.#Predmet C‑161/13.

text:
         PRESUDA SUDA (peto vijeće)
      8. svibnja 2014. (
            *1
         )
      „Javna nabava — Sektor vodnog gospodarstva — Direktiva 92/13/EEZ — Postupci s učinkovitim i brzim pravnim lijekovima — Rok za žalbu — Dan od kojeg počinje teći računanje tih rokova“
      U predmetu C‑161/13,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio le Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Italija), odlukom od 19. prosinca 2012., koju je Sud zaprimio 29. ožujka 2013., u postupku

         Idrodinamica Spurgo Velox srl,

         Giovanni Putignano e figli srl,

         Cogeir srl,

         Splendor Sud srl,

         Sceap srl

      protiv

         Acquedotto Pugliese SpA,

      uz sudjelovanje:

         Tundo srl,

         Giovanni XXIII Soc. coop. arl,

      SUD (peto vijeće),
      u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik vijeća, K. Lenaerts, potpredsjednik Suda, u svojstvu predsjednika petog vijeća, E. Juhász (izvjestitelj), A. Rosas i D. Šváby, suci,
      nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
      tajnik: A. Impellizzeri, administratorica,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 16. siječnja 2014.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               —

               za Idrodinamica Spurgo Velox Srl, L. Quinto i P. Quinto, avvocati,

               —

               za Acquedotto Pugliese SpA, E. Sticchi Damiani, M. Todino i G. Martellino, avvocati,

               —

               za Giovanni XXIII Soc. coop. arl, C. Rella i R. Rella, avvocati,

               —

               za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju C. Colelli, avvocato dello Stato,

               —

               za austrijsku vladu, M. Fruhmann, u svojstvu agenta,

               —

               za Europsku komisiju, L. Pignataro‑Nolin i A. Tokár, u svojstvu agenata,

         odlučivši, nakon saslušanja nezavisne odvjetnice, da u predmetu odluči bez njegovog mišljenja,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 1., 2.a, 2.c i 2.f Direktive Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL L 76, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 72.), kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. ((SL L 335, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 198.), u daljnjem tekstu: Direktiva 92/13).

               2

               Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Idrodinamica Spurgo Velox srl (u daljnjem tekstu: Idrodinamica) i četiri druga tužitelja protiv Acquedotto Pugliese SpA (u daljnjem tekstu: Acquedotto Pugliese), naručitelja, u predmetu koji se odnosi na valjanost postupka nabave u kojem je taj naručitelj odabrao privremeno udruženje poduzeća na čelu s društvom Giovanni XXIII Soc. Coop. arl (u daljnjem tekstu: Cooperativa Giovanni XXIII).

         Pravni okvir

         Pravo Unije

               3

               Predmetno tržište u glavnom postupku, u vezi s aktivnostima u sektoru vodnog gospodarstva, regulirano je odredbama Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL L 134., str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.), obično nazvane „sektorskom direktivom“.

               4

               Uvodnim izjavama 3., 5. i 6. Direktive 92/13 propisuje se:
               „[…] bi nepostojanje učinkovitih pravnih lijekova ili neprimjerenost postojećih pravnih lijekova moglo odvratiti poduzeća na području Zajednice od davanja ponude; […] države članice moraju ispraviti takvo stanje;
               […]
               […] budući da otvaranje nabave u navedenim područjima za konkurenciju u okviru Zajednice podrazumijeva prihvaćanje odredbi koje imaju za cilj osigurati dobavljačima ili izvoditeljima radova odgovarajuće postupke pravnog preispitivanja u slučaju kršenja mjerodavnog zakonodavstva Zajednice ili nacionalnih propisa o provedbi toga zakonodavstva;
               […] budući da je potrebno osigurati značajno povećanje jamstava transparentnosti i nediskriminacije, te budući da su u svrhu osiguravanja konkretnih rezultata potrebni učinkoviti i brzi pravni lijekovi“.

               5

               Članak 1. te direktive, naslovljen „Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite“, određuje u svojim stavcima 1. i 3.:
               „1.   Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore navedene u Direktivi [2004/17] […]
               […]
               Države članice poduzimaju mjere potrebne da osiguraju da, vezano uz ugovore koji spadaju u područje primjene Direktive 2004/17/EZ, odluke koje donose javni naručitelji mogu biti učinkovito preispitane i, posebno, što je hitnije moguće u skladu s uvjetima navedenim u člancima 2. do 2.f ove Direktive, zbog toga što se takvim odlukama krši pravo Zajednice u području javne nabave ili nacionalna pravila u kojima je preneseno to pravo.
               […]
               3.   Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.“

               6

               Članak 2. stavak 1. Direktive 92/13 određuje:
               „Države članice osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima preispitivanja iz članka 1. ove Direktive uključuju odredbu o ovlastima:
               ili

                        (a)

                        poduzimanja, što je prije moguće i kroz interlokutorni postupak, privremenih mjera s ciljem otklanjanja navodnog kršenja ili sprečavanja daljnje povrede interesa u pitanju, uključujući mjere obustave ili osiguravanja obustave postupka sklapanja ugovora ili provedbe bilo kakve odluke koju donosi naručitelj; i

                        (b)

                        ukidanja ili osiguranja ukidanja nezakonito donesenih odluka, uključujući uklanjanje diskriminirajućih tehničkih, ekonomskih ili financijskih specifikacija u pozivu na nadmetanje, periodičnoj indikativnoj obavijesti, obavijesti o postojanju sustava kvalifikacije, poziva na dostavu ponuda, ugovornim dokumentima ili bilo kojem drugom dokumentu koji se odnose na konkretni postupak sklapanja ugovora;

                  ili

                        (c)

                        poduzimanja, što je prije moguće i ako je moguće kroz interlokutorni postupak, te ako je potrebno kroz pravomoćni meritorni postupak, mjera koje nisu predviđene u točkama (a) i (b), s ciljem ispravljanja svakog utvrđenog kršenja te sprečavanja povrede predmetnih interesa; posebno, izdavanjem naloga za plaćanje određenog iznosa u slučajevima kada kršenje nije otklonjeno ili spriječeno.
                        Države članice takve odluke mogu donijeti za sve naručitelje ili za pojedine kategorije naručitelja utvrđene na temelju objektivnih mjerila, nastojeći u svakom slučaju sačuvati učinkovitost mjera donesenih radi sprečavanja povrede nanijete predmetnim interesima;

                        (d)

                        i, u oba gore navedena slučaja, naknadu štete osobama koje su oštećene kršenjem.

                  Ako se šteta potražuje s obrazloženjem da je odluka donijeta na nezakonit način, države članice mogu osigurati, ako njihov unutarnji pravni sustav to zahtijeva i predviđa tijela koja s tim ciljem imaju potrebne ovlasti, da se osporavana odluka ukine ili utvrdi nezakonitom.“

               7

               Prema odredbama članka 2.a stavka 2. posljednjeg podstavka te direktive:
               „Svakom zainteresiranom ponuditelju i natjecatelju uz odluku o odabiru mora se dostaviti:

                        —

                        sažetak odgovarajućih razloga, kako je navedeno u članku 49. stavku 2. Direktive [2004/17] i

                        —

                        točan navod o točnom roku mirovanja koji se primjenjuje sukladno odredbama nacionalnog prava, u kojima je prenesen ovaj stavak.“

               8

               Članak 49. Direktive 2004/17, naslovljen „Informiranje podnositelja zahtjeva za kvalifikaciju, natjecatelja i ponuditelja“, predviđa u stavcima 1. i 2.:
               „1.   Naručitelji moraju u najkraćem mogućem roku obavijestiti uključene gospodarske subjekte o odlukama donesenima u vezi sa sklapanjem okvirnog sporazuma, sklapanjem ugovora ili prihvaćanju u dinamički sustav nabave, uključujući razloge za eventualnu odluku da se ne sklopi okvirni sporazum ili ugovor za koji je postojao poziv na nadmetanje, ili da se ponovno pokrene postupak, ili da se ne uvede dinamički sustav nabave; ove se informacije pružaju u pisanom obliku ako se to zatraži od naručitelja.
               2.   Na zahtjev zainteresirane strane, naručitelji u najkraćem mogućem roku obavješćuju:

                        —

                        svakog neuspješnog natjecatelja o razlozima odbijanja njegovog zahtjeva,

                        —

                        svakog neuspješnog ponuditelja o razlozima odbijanja njegove ponude, uključujući, za slučajeve iz članka 34. stavaka 4. i 5., razloge za njihovu odluku da ne postoji jednakovrijednost ili odluku o tome da radovi, roba ili usluge ne ispunjavaju izvedbene ili funkcionalne zahtjeve,

                        —

                        svakog ponuditelja koji je dostavio prihvatljivu ponudu o svojstvima i relativnim prednostima odabrane ponude, kao i o imenu uspješnog ponuditelja ili stranama okvirnog sporazuma.

                  Vrijeme potrebno za gore navedeno ne može ni u kojim okolnostima biti duže od 15 dana od zaprimanje pisanog upita.
               Međutim, naručitelji mogu odlučiti uskratiti određene informacije o sklapanju ugovora ili o sklapanju okvirnog sporazuma, ili o prihvaćanju u dinamički sustav nabave iz stavka 1. u slučajevima kada bi otkrivanje takvih informacija priječilo provedbu zakona, ili na neki drugi način bilo u suprotnosti s javnim interesom, ili bi dovelo u pitanje legitimne komercijalne interese određenoga gospodarskog subjekta, javnog ili privatnog, uključujući interese gospodarskog subjekta koji je dobio ugovor, ili bi moglo dovesti u pitanje pošteno tržišno natjecanje među gospodarskim subjektima.“

         Talijansko pravo

               9

               Zakonodavni dekret br. 163/2006. od 12. travnja 2006. (redovni dodatak GURI‑ju br. 100 od 2. svibnja 2006.) kodificira propise o javnoj nabavi.

               10

               Članak 11. tog zakonodavnog dekreta, naslovljen „Faze postupka nabave“, određuje:
               „1.   Postupak nabave za ugovore o javnoj nabavi vrši se poštivajući dokumente o planiranju naručitelja, u mjeri u kojoj su predviđeni ovim zakonom ili važećim odredbama.
               […]
               4.   Prema jednom od kriterija koji su predviđeni ovim aktom, postupcima nabave odabire se najbolja ponuda. Po završetku postupka proglašava se privremeni odabir u korist najboljeg ponuditelja.
               5.   Nakon provjere privremenog odabira u smislu članka 12. stavka 1. naručitelj vrši konačni odabir.
               […]
               8.   Konačni odabir ima učinak tek nakon kontrole o poštovanju propisanih uvjeta.
               9.   Jednom kada taj odabir stupi na snagu, a uz iznimku primjene pravila koja se odnose na ovlasti uprave u slučajevima predviđenima zakonom [odnosno ovlasti uprave da ukine, suspendira ili izmjeni svoje vlastite akte], javna nabava ili ugovor o koncesiji zaključuje se u roku od 60 dana, osim ako nije predviđen drukčiji rok u pozivu na nadmetanje ili u pozivu na dostavu ponude, kao u slučaju odgode roka s kojom se naručitelj izričito složio. […]
               10.   Ugovor nikako ne može biti sklopljen prije isteka 35 dana od dana slanja posljednje obavijesti o odluci o konačnom odabiru u smislu članka 79.
               […]“.

               11

               Sud koji je uputio zahtjev također je sažeo odgovarajuće odredbe članka 79. istog zakonodavnog dekreta:

                        —

                        Prema stavku 5., naručitelj po službenoj dužnosti priopćava svim natjecateljima kojima je dopušteno da se natječu, u roku koji ne može biti duži od pet dana, konačnu odluku o odabiru i danu sklapanja ugovora s uspješnim ponuditeljem.

                        —

                        U skladu s člankom 5.a, to priopćenje treba sadržavati odluku o odabiru i obrazloženje odnosnih razloga, te treba navesti barem osobine i prednosti odabrane ponude kao i ime poduzeća uspješnog ponuditelja, pri čemu naručitelj ima mogućnost oslobađanja od ove obveze ako se natjecateljima dostave zapisnici o otvaranju ponuda.

                        —

                        Prema stavku 5.c, natjecatelji mogu, bez potrebe prilaganja pisanog zahtjeva, odmah pristupiti dokumentima koji se odnose na otvaranje ponuda, uvidom na licu mjesta ili dostavom preslika, u roku od deset dana od slanja navedenog priopćenja o ishodu otvaranja ponuda, ne dovodeći u pitanje izvršavanje ovlasti naručitelja da odbije ili odgodi taj pristup u slučajevima predviđenima zakonom.

               12

               Članak 120. Zakonodavnog dekreta br. 104/2010 od 2. srpnja 2010., koji proglašava Zakon o upravnom postupku (redovni dodatak GURI‑ju br. 156 od 7. srpnja 2010.), predviđa da se žalba protiv postupovnih akata kojima je izvršen odabir u javnoj nabavi treba podnijeti u roku od 30 dana od primitka obavijesti iz članka 79. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006.

               13

               Članak 43. Zakonodavnog dekreta br. 104/2010 predviđa da se odluke koje je naručitelj usvojio nakon što je natjecatelj podnio žalbu protiv konačnog odabira za ugovor o nabavi mogu u okviru istog postupka osporavati podnošenjem kvalificirane žalbe – „žalbe kojom se iznose novi razlozi“, koja mora biti podnesena u roku od 30 dana predviđenom člankom 120. tog zakonodavnog dekreta.

               14

               Prema ustaljenoj sudskoj praksi, talijanska upravna tijela smatraju da priopćenje odluke o odabiru predviđeno člankom 79. stavkom 5. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006 predstavlja dostatan uvjet za osiguranje punog uvida u akt kojim je nanesena šteta i da je ono prikladno za pokretanje prekluzivnog roka, bez obzira na to je li poduzeću na koje se odnosi bila u cijelosti ili djelomično nepoznata interna dokumentacija postupka nabave. Na temelju te obavijesti poduzeće na koje se ona odnosi mora osporavati ishod otvaranja ponuda u roku od 30 dana, pri čemu se ne dovodi u pitanje mogućnost isticanja dodatnih razloga u vezi s mogućim nepravilnostima koje može doznati naknadno. Sudska praksa došla je do istog zaključka u slučaju kada naručitelj donese odluku o konačnom odabiru, kojom njezine učinke uvjetuje provjerom da poduzeće uspješnog ponuditelja udovoljava općim i posebnim uvjetima poziva na nadmetanje, s time da je moguće istaknuti dodatne razloge u prilog žalbi koja se podnosi u roku od 30 dana.

         Glavni postupak i prethodna pitanja

               15

               Acquedotto Pugliese javno je poduzeće koje u cijelosti nadzire Regione Puglia (regija Apulija), njegov jedini dioničar. Ono osigurava upravljanje mrežom za opskrbu vodom i odvodnjom kao i cjelokupno upravljanje vodoopskrbnim resursima apulijske regije i nekim naseljima u susjednim regijama. Prema Prilogu VI‑C Zakonodavnog dekreta br. 163/2006, Acquedotto Pugliese je naručitelj koji djeluje u sektoru proizvodnje, prijevoza i opskrbe vodom za piće, koji mora poštovati nacionalno zakonodavstvo o prijenosu Direktive 2004/17.

               16

               Pozivom objavljenim u Službenom listu Europske unije od 15. ožujka 2011. Acquedotto Pugliese započeo je otvoreni postupak javne nabave, za četverogodišnje razdoblje, ugovora za usluge postupanja s otpadnim vodama, redovnog i izvanrednog održavanja mreže za opskrbu vodom i odvodnje, kao i izgradnje kanalizacijskih priključaka i odvoda u naseljima navedenog teritorijalnog područja, za temeljni iznos od 17615739,07 eura, za sklapanje kojeg se odabire ponuđač koji ponudi najniži iznos.

               17

               Po završetku javnih sjednica, održanih 17. i 30. svibnja 2011., potvrđeno je da je privremeno udruženje poduzeća predvođeno Cooperativom Giovanni XXIII podnijelo najbolju ponudu te je rangirano kao prvo. Privremeno udruženje poduzeća predvođeno društvom Tundo srl (u daljnjem tekstu: Tundo) rangirano je kao drugo, a privremeno udruženje poduzeća predvođeno društvom Idrodinamica rangirano je kao treće. Nadalje, odlukom od 7. lipnja 2011. naručitelj je konačno odabrao privremeno udruženje poduzeća predvođeno Cooperativom Giovanni XXIII. Priopćenje o ovoj odluci poslano je 6. srpnja 2011.

               18

               U navedenoj odluci također je predviđeno da se u očekivanju sklapanja ugovora dopušta ranije izvršenje ugovora te da će konačni odabir biti proveden nakon provjere općih i posebnih uvjeta koje mora zadovoljiti svako poduzeće koje je dio grupacije uspješnog ponuditelja te svako koje je dio grupacije koja je rangirana kao druga i da o odabiru ugovora valja obavijestiti sve ponuditelje.

               19

               Grupacija uspješnog ponuditelja, koja je u međuvremenu osnovana javnobilježničkim aktom od 4. listopada 2011., obavijestila je pismom od 28. veljače 2102. naručitelja da se jedno od poduzeća koje je bilo dijelom privremenog udruženja povuklo iz grupacije, navodeći međutim da ona nastavlja postupak sklapanja ugovora i da, unatoč svojem ograničenom sastavu koji odsad čine glavno poduzeće i dva druga poduzeća, može udovoljiti tehničkim i gospodarskim zahtjevima objavljenima u pozivu na dostavu ponuda.

               20

               Odlukom od 28. ožujka 2012. Acquedotto Pugliese dopustio je prethodno navedeno povlačenje. Ugovor je zaključen 17. travnja 2012. s privremenim udruženjem poduzeća u njegovom novom ograničenom obliku predvođenim Cooperativom Giovanni XXIII.

               21

               Idrodinamica je 17. svibnja 2012. podnijela žalbu protiv postupovnih akata o navedenom postupku sklapanja ugovora posebno zahtijevajući poništenje odluke od 28. ožujka 2012. kojom se dopušta izmjena sastava grupacije uspješnog ponuditelja, poništenje ugovora zaključenog 17. travnja 2012. i poništenje odluke od 7. lipnja 2011. o konačnom odabiru ugovora. Idrodinamica ističe da je ovaj postupak nezakonit zato što je, s jedne strane, naručitelj dopustio izmjenu sastava privremenog udruženja poduzeća uspješnog ponuditelja a, s druge strane, ponuditelj nije isključio iz postupka privremeno udruženje poduzeća predvođeno Tundom, koje je rangirano kao drugo, s obzirom na to da je pravni zastupnik jednog od poduzeća koja su činila ovo udruženje podnio lažnu potvrdu o tome da nikada nije bio kazneno kažnjavan.

               22

               Sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku navodi da, u skladu s nacionalnim pravilima i sudskom praksom, žalba koju je podnijela Idrodinamica treba biti proglašena nedopuštenom jer je podnesena znatno nakon isteka prekluzivnog roka od 30 dana nakon priopćenja odluke o odabiru za ugovor iz glavnog postupka. Međutim, Sud treba razmotriti točku 40. presude Uniplex (UK) (C‑406/08, EU:C:2010:45) jer cilj hitnosti koji je postignut pravilima o žalbi u području ugovora o javnoj nabavi državama članicama ne dopušta odmak od načela učinkovitosti sudske zaštite, prema kojemu modeli primjene nacionalnih prekluzivnih rokova ne smiju osobama na koje se odnose onemogućiti ili pretjerano otežati uživanje bilo kojeg prava koje proizlazi iz prava Unije.

               23

               Sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku pita jesu li predmetna nacionalna pravila sukladna s načelom učinkovitosti, jer elementi sadržani u priopćenju o odluci o konačnom odabiru za ugovor nisu uvijek dostatni da bi natjecatelji i isključeni ponuditelji mogli biti upoznati s relevantnim dokumentima i okolnostima kako bi odlučili o ulaganju žalbe, pogotovo ako su se moguće nepravilnosti u postupku pojavile nakon formalnog usvajanja odluke o konačnom odabiru.

               24

               Nadalje, postupovno pravilo koje nalaže zainteresiranim osobama da ulože žalbu protiv odluke o odabiru za ugovor u prekluzivnom roku od 30 dana, a koje ne dovodi u pitanje mogućnost pozivanja na dodatne razloge koji se zasnivaju na aktima i okolnostima koje su se naknadno pojavile, ne čini se sukladnim s načelom učinkovitosti sudske zaštite zato što žalitelj mora biti u mogućnosti snositi troškove odvjetnika i stručnjaka koje odrede stranke, kao i sudske pristojbe, kako u trenutku podnošenja žalbe tako i tijekom iznošenja novih razloga.

               25

               Dakle, sud koji je uputio zahtjev pita mogu li odgovarajuće odredbe prava Unije biti tumačene na način da prekluzivni rok za žalbu predviđen nacionalnim pravilima počinje teći od trenutka kada je zainteresirana osoba doista bila upoznata ili kada je, primjenjujući dužnu pažnju, mogla biti upoznata s postojanjem nepravilnosti, a ne od dana priopćenja odluke o konačnom odabiru za ugovor.

               26

               Pod tim okolnostima Tribunale amministrativo regionale per la Puglia odlučio je prekinuti postupak i Sudu postaviti sljedeća prethodna pitanja:

                        „1)

                        Treba li članke 1., 2.a, 2.c i 2.f Direktive [92/13] tumačiti na način da rok za ulaganje žalbe o povredi propisa u području odabira ugovora o javnoj nabavi počinje teći od dana kad je žalitelj bio upoznat ili je, primjenjujući dužnu pažnju, mogao biti upoznat s postojanjem te povrede?

                        2)

                        Predstavljaju li članci 1., 2.a, 2.c i 2.f Direktive [92/13] prepreku nacionalnim postupovnim pravilima ili tumačenju prakse, poput one koja je opisana u glavnom postupku, a koja omogućuje da se proglasi nedopuštenom žalba zbog povrede propisa u području odabira za ugovor o javnoj nabavi, kada je zbog postupanja naručitelja žalitelj bio upoznat s povredom nakon formalnog priopćenja o bitnim elementima odluke o konačnom odabiru?“

         O prethodnim pitanjima

         Dopuštenost

               27

               Cooperativa Giovanni XXIII i talijanska vlada izražavaju dvojbe u vezi s dopustivosti pitanja osobito iz razloga što su prigovori Idrodinamice usmjereni protiv akta naručitelja koji dopušta izmjenu sastava grupacije uspješnog ponuditelja, a nijedan prigovor nije usmjeren protiv odluke o konačnom odabiru za ugovor.

               28

               Sukladno tome, moguće poništenje tog akta imalo bi za učinak samo prestanak ugovora sklopljenog s grupacijom uspješnog ponuditelja u njezinom ograničenom obliku, a grupacija ne bi izgubila na svojem statusu uspješnog ponuditelja.

               29

               Treba podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, za pitanja koja se odnose na tumačenje prava Unije koja je uputio nacionalni sud u zakonskom i činjeničnom okviru za koji je odgovoran, a provjera čije točnosti nije zadaća Suda, vrijedi pretpostavka relevantnosti. Sud može odbiti odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku koju je uputio nacionalni sud samo ako je posve očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili glavnim postupkom ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja (presuda Fish Legal i Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, t. 30. i navedena sudska praksa).

               30

               To nije slučaj u ovom predmetu i dvojbe koje su iznijeli Cooperativa Giovanni XXIII i talijanska vlada o dopustivosti pitanja nisu osnovane. Naime, sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku traži tumačenje relevantnih odredbi Direktive 92/13 kako bi mogao ocijeniti dopuštenost žalbe koju je podnijela Idrodinamica. Kao što to proizlazi iz spisa koji je stavljen na raspolaganje Sudu, tom žalbom se u biti zahtijeva, s jedne strane, poništenje odluke naručitelja koji je dopustio izmjenu sastava grupacije ponuditelja i, s druge strane, se zahtijeva od naručitelja da ne provede postupak nabave s natjecateljem koji je rangiran ispred Idrodinamice.

               31

               Stoga u predmetnom slučaju valja utvrditi da bi, ako se usvoji prvi prigovor Idrodinamice u okviru glavnog postupka koji se u biti odnosi na to da je naručitelj nezakonito dopustio smanjenje broja poduzeća koja čine privremeno udruženje poduzeća uspješnog ponuditelja, odluku koja sadrži zaključak o ugovoru s grupacijom uspješnog ponuditelja bilo moguće poništiti. Ako bi bio prihvaćen i drugi prigovor, prema kojem bi naručitelj isključio privremenu grupaciju poduzeća Tundo koja je rangirana kao druga, zato što je pravni zastupnik jedne njezine članice podnio lažnu potvrdu, šansa da se Idrodinamici dodijeli ugovor u glavnom postupku značajno bi se povećala. Dakle, Idrodinamicu se valjano može smatrati osobom „koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja“, u smislu članka 1. stavka 3. Direktive 92/13.

               32

               Stoga su postavljena pitanja dopuštena.

         Meritum

               33

               Tim pitanjima, koja treba zajedno razmotriti, sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku u biti pita počinje li rok za podnošenje zahtjeva za poništenje odluke o odabiru za ugovor ponovno teći u situaciji u kojoj je naručitelj nakon isteka roka za žalbu donio odluku koja može imati učinak na zakonitost te odluke o odabiru. Isti sud također pita može li u istoj situaciji ponuditelj zahtijevati poništenje odluke o odabiru ugovora kad je doznao za okolnosti koje su prethodile istoj odluci o odabiru koje bi mogle utjecati na zakonitost postupka odabira za predmetni ugovor.

               34

               Izmjena Direktive 92/13 Direktivom 2007/66 i člankom 49. Direktive 2004/17 uvelike su pridonijeli tome da ponuditelj koji nije odabran za sklapanje ugovora bude obaviješten o rezultatu postupka sklapanja tog ugovora i razlozima za takvu odluku. Na temelju članka 49. stavka 2. Direktive 2004/17 ponuditelj može tražiti da mu se o tome dostave detaljne informacije.

               35

               Načelo pravne sigurnosti također zahtijeva da pružene informacije i one koje su se mogle pružiti ne mogu služiti kao temelj za ponuditeljevu žalbu nakon isteka rokova predviđenih nacionalnim pravom.

               36

               Protivno tomu, odluka koja dopušta izmjenu sastava grupacije uspješnog ponuditelja u glavnom postupku odnosi se na činjenice koje su nastale nakon odabira za ugovor i nakon isteka žalbenog roka od 30 dana predviđenog nacionalnim propisima. Stoga ni priopćenje odluke o odabiru za ugovor i razlozima za takvu odluku ni odgovor naručitelja na mogući zahtjev ponuditelja o dodatnim informacijama nisu mogli omogućiti saznanja o ovim činjenicama.

               37

               U skladu sa sudskom praksom Suda, učinkovite žalbe protiv povreda primjenjivih odredbi u području sklapanja ugovora o javnoj nabavi mogu se osigurati samo ako rokovi koji su predviđeni za podnošenje tih žalbi počinju teći tek od dana kada je žalitelj saznao ili je morao saznati za navodnu povredu navedenih odredbi (vidjeti, u tom smislu, presudu Uniplex (UK), EU:C:2010:45, t. 32. i tamo navedenu sudsku praksu).

               38

               Osim toga, iz odluke suda koji je uputio zahtjev proizlazi da je odluka koja dopušta izmjenu sastava grupacije uspješnog ponuditelja koja bi mogla utjecati na zakonitost odluke o odabiru ugovora bila usvojena prije nego što je sklopljen ugovor između naručitelja i te grupacije. U takvim okolnostima ne može se smatrati da se načelo pravne sigurnosti protivi tome da rok za žalbu od 30 dana kojom se traži poništenje odluke o odabiru ugovora počinje ponovno teći.

               39

               S tim u vezi valja smatrati da odluka koja dopušta izmjenu sastava grupacije uspješnog ponuditelja sadrži izmjenu, u odnosu na odluku o mogućem odabiru, koja se može smatrati bitnom ako se, uzimajući u obzir osobitosti predmetnog postupka sklapanja ugovora, ona odnosi na jedan od bitnih elemenata koji određuju usvajanje odluke o odabiru. U tom slučaju valja primijeniti odgovarajuće mjere predviđene nacionalnim pravom kako bi se ispravila takva nepravilnost, što može rezultirati i novim postupkom odabira (vidjeti, po analogiji, presudu Wall, C‑91/08. EU:C:2010:182, t. 38., 39., 42. i 43.).

               40

               Pored toga valja istaknuti da mogućnost, kako je propisana člankom 43. Zakonodavnog dekreta br. 104/2010, isticanja „novih razloga“ u okviru prvobitne žalbe koja je podnesena u roku protiv odluke o odabiru ugovora, nije uvijek valjana alternativa učinkovitoj sudskoj zaštiti. Naime, u situaciji poput one u predmetu u glavnom postupku, natjecatelji se ograničavaju na osporavanja in abstracto odluke o odabiru ugovora, a da u tom trenutku ne znaju razloge kojima bi mogli opravdati takvu žalbu.

               41

               Sukladno tome, žalbeni rok od 30 dana koji predviđaju nacionalni propisi protiv odluke o odabiru ugovora počinje ponovno teći kako bi se omogućila provjera zakonitosti odluke naručitelja kojom je dopuštena izmjena sastava grupacije naručitelja, koja bi mogla utjecati na zakonitost odluke o odabiru ugovora. Taj rok počinje teći od dana od kada je ponuditelj primio priopćenje o odluci kojom se dopušta izmjena sastava grupacije uspješnog ponuditelja ili je za nju saznao.

               42

               Što se tiče prigovora Idrodinamice, koji je vezan uz to da iz postupka nabave nije isključena grupacija koja je rangirana kao druga zbog podnošenja lažne potvrde pravnog zastupnika jednog od društava te grupacije, valja utvrditi da se ta navodna nepravilnost morala dogoditi prije odluke o odabiru za ugovor.

               43

               U tim okolnostima valja utvrditi da je ponuditelj, na temelju informacija koje su mu bile priopćene na temelju članka 2.a Direktive 92/13 i članka 49. Direktive 2004/17 te na temelju podataka koje je mogao saznati primjenjujući dužnu pažnju, bio u mogućnosti podnijeti žalbu protiv eventualnih povreda prava Unije u području javne nabave, pa da stoga nije potrebno da rok predviđen nacionalnim propisima počne ponovno teći.

               44

               Valja navesti da, u glavnom postupku, u slučaju poništenja odluke o odabiru ugovora za grupaciju koja je rangirana kao prva tijekom postupka sklapanja ugovora, nova odluka o odabiru drugog podnositelja za ugovor može biti predmetom nove žalbe kojom se traži njezino poništenje u roku koji je određen nacionalnim propisima.

               45

               Stoga valja smatrati da je, primjenom načela pravne sigurnosti, u slučaju nepravilnosti koje su navodno počinjene prije odluke o odabiru ugovora, ponuditelju dopušteno podnijeti žalbu kojom se traži poništenje odluke o odabiru samo u posebnom roku koji je u tu svrhu predviđen nacionalnim pravom, osim ako takvo pravo na žalbu nije izričito predviđeno nacionalnim pravom koje ga jamči u skladu s pravom Unije.

               46

               Nasuprot tomu, podnositelju je dopušteno podnijeti zahtjev za naknadu štete i kamate u općem roku koji je u tu svrhu predviđen nacionalnim pravom.

               47

               Iz prethodnih razmatranja proizlazi da na postavljana pitanja treba odgovoriti da članak 1. stavke 1. i 3., te članak 2.a stavak 2. posljednji podstavak Direktive 92/13 treba tumačiti tako da rok za podnošenje žalbe kojom se traži poništenje odluke o odabiru za ugovor počinje ponovno teći kad je donesena nova odluka naručitelja, usvojena nakon odluke o odabiru, ali prije potpisivanja ugovora, a koja može utjecati na zakonitost navedene odluke o odabiru. Taj rok počinje teći od priopćenja prethodne odluke ponuditeljima ili, u nedostatku istoga, od trenutka kada su za nju saznali.

               48

               U slučaju kad je podnositelj saznao, nakon isteka žalbenog roka predviđenog nacionalnim zakonodavstvom, za navodnu nepravilnost koja je počinjena prije odluke o odabiru za ugovor, pravo žalbe protiv te odluke osigurano mu je samo u tom roku, osim ako mu neka izričita odredba takvo pravo ne jamči u skladu s pravom Unije.

         Troškovi

               49

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:

                     Članak 1. stavke 1. i 3. i članak 2.a stavak 2. posljednji podstavak Direktive Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru, kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. treba tumačiti tako da rok za podnošenje žalbe kojom se traži poništenje odluke o odabiru za ugovor počinje ponovno teći kad je donesena nova odluka naručitelja, usvojena nakon te odluke o odabiru, ali prije potpisivanja ugovora, a koja može utjecati na zakonitost navedene odluke o odabiru. Taj rok počinje teći od priopćenja prethodne odluke ponuditeljima ili, u nedostatku istoga, od trenutka kada su za nju saznali.

                     U slučaju kad je podnositelj saznao, nakon isteka žalbenog roka predviđenog nacionalnim zakonodavstvom, za navodnu nepravilnost koja je bila počinjena prije odluke o odabiru za ugovor, pravo žalbe protiv te odluke osigurano mu je samo u tom roku, osim ako mu neka izričita odredba takvo pravo ne jamči u skladu s pravom Unije.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: talijanski


Presuda Prvostupanjskog suda (sedmo vijeće) od 16. rujna 2009. # Alfons Alber protiv Ureda za usklađivanje na unutarnjem tržištu (žigovi i dizajni) (OHIM). # Žig Zajednice. # Predmet T-391/07.


Presuda Suda (četvrto vijeće) od 6. svibnja 2010.#Club Hotel Loutraki AE i drugi protiv Ethnico Symvoulio Radiotileorasis i Ypourgos Epikrateias (C-145/08) i Aktor Anonymi Techniki Etaireia (Aktor ATE) protiv Ethnico Symvoulio Radiotileorasis (C-149/08).#Zahtjevi za prethodnu odluku: Symvoulio tis Epikrateias - Grčka.#Direktiva 92/50/EEZ - Direktiva 89/665/EEZ - Dopuštenost.#Spojeni predmeti C-145/08 i C-149/08.