title: Presuda Općeg suda (drugo vijeće) od 26. veljače 2016.#Ante Šumelj i dr. protiv Europske komisije.#Izvanugovorna odgovornost – Pristupanje Hrvatske Uniji – Ukidanje prije pristupanja nacionalnog propisa koji je predviđao uvođenje javnoovršiteljske službe – Šteta koju su pretrpjele osobe koje su prethodno imenovane javnim ovršiteljima – Propuštanje Komisije da poduzme mjere u vezi s ispunjavanjem pristupnih obveza – Dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima – Članak 36. Akta o pristupanju.#Spojeni predmeti T-546/13, T-108/14 i T-109/14.

text:
         PRESUDA OPĆEG SUDA (drugo vijeće)
      26. veljače 2016. (
            *1
         )
      „Izvanugovorna odgovornost — Pristupanje Hrvatske Uniji — Ukidanje prije pristupanja nacionalnog propisa koji je predviđao uvođenje javnoovršiteljske službe — Šteta koju su pretrpjele osobe koje su prethodno imenovane javnim ovršiteljima — Propuštanje Komisije da poduzme mjere u vezi s ispunjavanjem pristupnih obveza — Dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima — Članak 36. Akta o pristupanju“
      U spojenim predmetima T‑546/13, T‑108/14 i T‑109/14,

         Ante Šumelj, sa stalnom adresom u Zagrebu (Hrvatska), i drugi tužitelji čija se imena navode u prilogu, koje zastupa M. Krmek, odvjetnik,
      tužitelji,
      protiv

         Europske komisije, koju zastupaju K. Ćutuk, G. Wils i u predmetima T‑546/13 i T‑108/14 S. Ječmenica, u svojstvu agenata,
      tuženika,
      povodom tužbe za naknadu štete koju su tužitelji navodno pretrpjeli zbog Komisijina protupravnog postupanja tijekom njezina praćenja ispunjavanja pristupnih obveza Republike Hrvatske,
      OPĆI SUD (drugo vijeće),
      u sastavu: M. E. Martins Ribeiro, predsjednica vijeća, S. Gervasoni (izvjestitelj) i L. Madise, suci,
      tajnik: S. Bukšek Tomac, administratorica,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 15. rujna 2015.,
      donosi sljedeću

         Presudu

         Pravni okvir

               1

               U članku 36. Akta o uvjetima pristupanja Republike Hrvatske i prilagodbama Ugovora o Europskoj uniji, Ugovora o funkcioniranju Europske unije i Ugovora o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2012., L 112, str. 21.) („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, br. 2/2012, str. 17.; u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju), priloženog Ugovoru između država članica Europske unije i Republike Hrvatske o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji (SL 2012., L 112, str. 10.) („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, br. 2/2012, str. 6.; u daljnjem tekstu: Ugovor o pristupanju), određuje se:
               „1.   Komisija pozorno prati sve obveze koje je Hrvatska preuzela u pregovorima o pristupanju, uključujući one koje se moraju ispuniti prije ili do dana pristupanja. Praćenje od strane Komisije sastoji se od redovito ažuriranih tablica za praćenje, dijaloga u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Hrvatske, s druge strane […], misija za stručnu procjenu, pretpristupnoga gospodarskog programa, fiskalnih obavijesti i, po potrebi, pisama ranog upozorenja hrvatskim vlastima. U jesen 2011. Komisija podnosi Izvješće o napretku Europskom parlamentu i Vijeću. U jesen 2012. ona Europskom parlamentu i Vijeću podnosi Sveobuhvatno izvješće o praćenju. Tijekom procesa praćenja Komisija se prema potrebi također oslanja na doprinos država članica te uzima u obzir doprinos međunarodnih organizacija i organizacija civilnog društva.
               Praćenje od strane Komisije osobito je usmjereno na obveze koje je Hrvatska preuzela u području pravosuđa i temeljnih prava (Prilog VII.), uključujući trajni razvoj evidencije ostvarenih rezultata u reformi i učinkovitosti pravosuđa, nepristranom postupanju u predmetima ratnih zločina i borbi protiv korupcije.
               [...]
               Kao sastavni dio svojih redovitih tablica za praćenje i izvješćâ, Komisija do pristupanja Hrvatske izdaje šestomjesečne ocjene o obvezama koje je Hrvatska preuzela u tim područjima.
               2.   Ako se tijekom procesa praćenja ustanove pitanja koja izazivaju zabrinutost, Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom na prijedlog Komisije, može poduzeti sve odgovarajuće mjere. Mjere se ne zadržavaju dulje nego li je to nužno potrebno, a Vijeće ih u svakom slučaju ukida, u skladu s istim postupkom, kada se dotična pitanja koja izazivaju zabrinutost uspješno riješe.“

               2

               Sukladno Prilogu VII. Aktu o pristupanju, naslovljenom „Posebne obveze koje je preuzela Republika Hrvatska u pregovorima o pristupanju (iz članka 36. stavka 1. drugog podstavka Akta o pristupanju)“:
               „1.   Nastaviti osiguravati djelotvornu provedbu svoje Strategije reforme pravosuđa i Akcijskog plana.
               2.   Nastaviti jačati neovisnost, odgovornost, nepristranost i profesionalizam pravosuđa.
               3.   Nastaviti poboljšavati učinkovitost pravosuđa.
               [...]
               6.   Nastaviti poboljšavati ostvarivanje rezultata u provedbi pojačanih mjera prevencije u borbi protiv korupcije i sukoba interesa.
               [...]
               [9.   ] Nastaviti poboljšavati zaštitu ljudskih prava.
               [...]“

               3

               Članak 36. Akta o pristupanju, sukladno članku 3. stavku 5. Ugovora o pristupanju, primjenjuje se od dana potpisivanja tog ugovora, to jest od 9. prosinca 2011.

         Okolnosti spora

               4

               Republika Hrvatska, u cilju svojeg pristupanja Europskoj uniji, 29. listopada 2001. potpisala je Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Republike Hrvatske i Europskih zajednica i njihovih država članica (SL 2005., L 26, str. 3.) („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, br. 142/2002). Tim se sporazumom, među ostalim, obvezala poštovati demokratska načela, ljudska prava te načela međunarodnog prava i pravne države.

               5

               Nakon pozitivnog mišljenja Europske komisije o ispunjavanju mjerila za otvaranje pristupnih pregovora, na međuvladinoj konferenciji održanoj 30. lipnja 2010. otvoreni su pregovori o poglavlju 23. pristupnih pregovora, naslovljenom „Pravosuđe i temeljna prava“.

               6

               Slijedom revidiranog Akcijskog plana za reformu pravosuđa od 20. svibnja 2010. (u daljnjem tekstu: Akcijski plan iz 2010.), kojim se, među ostalim, predviđalo i uvođenje instituta javnih ovršitelja, Hrvatski sabor 23. studenoga 2010. usvojio je Ovršni zakon („Narodne novine“, br. 139/10) i Zakon o javnim ovršiteljima („Narodne novine“, br. 139/10), kojima je uspostavljen novi pravni okvir ovrhe sudskih odluka. Sukladno članku 122. Zakona o javnim ovršiteljima, pojedine njegove odredbe trebale su stupiti na snagu 1. siječnja 2012., dok su ostale trebale stupiti na snagu na dan pristupanja Republike Hrvatske Uniji. Hrvatski sabor također je 15. prosinca 2010. donio Strategiju reforme pravosuđa za razdoblje od 2011. do 2015. godine (u daljnjem tekstu: Strategija reforme pravosuđa za 2011. – 2015.), u kojoj se ističe da su hrvatske vlasti problem neučinkovitog sustava ovrhe sudskih odluka odlučile riješiti njegovom radikalnom reformom zasnovanom na prenošenju provedbe ovrhe sa sudova na javne ovršitelje.

               7

               Pregovori o poglavlju 23. zaključeni su na međuvladinoj konferenciji održanoj 30. lipnja 2011., nakon što su hrvatske vlasti Komisiji predale Izvješće od 12. svibnja 2011. o ispunjavanju obveza predviđenih tim poglavljem.

               8

               Nakon što je Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske 19. kolovoza 2011. objavilo natječaj za imenovanje javnih ovršitelja, Ante Šumelj i drugi tužitelji čija se imena navode u prilogu, nakon što su prošli predmetni natječaj, rješenjima ministra od 24. listopada 2011. imenovani su javnim ovršiteljima te su 12. prosinca 2011. položili prisegu i dobili odobrenje za početak obavljanja službe.

               9

               U tablici za praćenje napretka postignutog u ispunjavanju obveza preuzetih na temelju poglavlja 23. za razdoblje od 30. lipnja do 1. rujna 2011. kao i u izvješću i mišljenju od 12. listopada 2011. Komisija je, među ostalim, navela da je Republika Hrvatska napredovala u ispunjavanju preuzetih obveza te da se reforma pravosuđa nastavlja i zahtijeva stalnu pažnju, osobito u pogledu učinkovitosti pravosudnog sustava.

               10

               Dana 9. prosinca 2011. između država članica Unije i Republike Hrvatske potpisan je Ugovor o pristupanju. Taj ugovor, koji je Republika Hrvatska ratificirala u siječnju 2012., objavljen je u Službenom listu Europske unije od 24. travnja 2012. U članku 36. Akta o pristupanju, koji je priložen Ugovoru o pristupanju, predviđa se da će Komisija pratiti sve obveze koje je Republika Hrvatska preuzela u pregovorima o pristupanju (vidjeti točke 1. do 3. ove presude).

               11

               Hrvatski sabor na konstituirajućoj sjednici 22. prosinca 2011., nakon parlamentarnih izbora održanih 4. prosinca 2011., odlučio je odgoditi primjenu Ovršnog zakona i Zakona o javnim ovršiteljima do 1. srpnja 2012.

               12

               Na sastanku predstavnika Delegacije Unije u Republici Hrvatskoj i hrvatskih vlasti održanom 25. siječnja 2012. hrvatski ministar pravosuđa očitovao se o toj odgodi te se obvezao s Komisijom savjetovati o novim zakonskim prijedlozima i o analizi i viziji sustava ovrhe. U dopisu od 30. siječnja 2012. poslanom pojedinim javnim ovršiteljima voditelj te delegacije Unije naveo je da Komisija, u okviru zadaće koja joj je povjerena u pogledu pažljivog praćenja ispunjavanja obveza koje je preuzela Republika Hrvatska, prati reformu sustava ovrhe sudskih odluka te da će, prema potrebi, u okviru tog praćenja izvijestiti hrvatske vlasti o svojem mišljenju.

               13

               U tablici za praćenje za razdoblje od 1. rujna 2011. do 29. veljače 2012. kao i u svojem izvješću od 24. travnja 2012. Komisija je u bitnome naglasila da je prije svega potrebno uspješno provesti reformu sustava ovrhe sudskih odluka, uzimajući osobito u obzir odgodu stupanja na snagu Zakona o javnim ovršiteljima.

               14

               Na dvama sastancima održanima 9. ožujka 2012. i u dopisu od 16. svibnja 2012. Komisija je zatražila pojašnjenja o toj odgodi. Komisija je usto izrazila nezadovoljstvo činjenicom da se prije te odgode nije savjetovalo s tijelima Unije te je naglasila potrebu da hrvatske vlasti u najkraćem roku definiraju jasan stav o pitanju sustava ovrhe sudskih odluka vodeći računa o zahtjevima učinkovitosti.

               15

               U dopisima od 21. i 22. svibnja 2012. hrvatske vlasti dostavile su Komisiji objašnjenja o reformi sustava ovrhe sudskih odluka te o odgovarajućim nacrtima zakona.

               16

               Na sastanku održanom 5. lipnja 2012. Komisija je upozorila hrvatske vlasti da izmjene mjera usuglašenih u pristupnim pregovorima moraju biti opravdane ozbiljnim razlozima i voditi postizanju jednakih rezultata, tražeći da je se informira o tim rezultatima.

               17

               Zakon o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima donesen je 21. lipnja 2012., čime je stupanje na snagu tog zakona odgođeno do 15. listopada 2012.

               18

               U dopisu od 27. lipnja 2012. upućenom hrvatskim vlastima Komisija je precizirala kriterije prema kojima treba ocjenjivati reformu sustava ovrhe sudskih odluka, zatražila da joj se dostave statistički podaci o postupcima ovrhe te ponudila pomoć svojih službi.

               19

               U tablici za praćenje za razdoblje od 1. ožujka do 1. rujna 2012. Komisija je u bitnome ponovila svoje mišljenje izneseno u prethodnoj tablici za praćenje te je navela da bi, s obzirom na to da je Republika Hrvatska u cjelini ispunila svoje obveze, ona trebala moći odmah nakon pristupanja provoditi pravnu stečevinu Unije.

               20

               Dopisom od 16. rujna 2012. jedan od tužitelja uputio je Komisiji pritužbu u kojoj ju je upozorio na činjenicu da Republika Hrvatska ne ispunjava svoje pristupne obveze te joj je zamjerio što nije djelovala kako bi osigurala njihovo ispunjavanje.

               21

               Prilikom susreta Komisije i hrvatskih vlasti održanog 25. rujna 2012. raspravljena su rješenja predviđena novim Ovršnim zakonom koji je bio u postupku donošenja kao i mogućnost uvođenja dodatnih poboljšanja.

               22

               Zakon o javnim ovršiteljima stavljen je izvan snage zakonom od 28. rujna 2012., čime je ta služba ukinuta od 15. listopada 2012.

               23

               Komisija je u svojem izvješću od 10. listopada 2012. izrazila zabrinutost zbog povećanja broja neriješenih predmeta vezanih uz ovrhu sudskih odluka te je navela da je jedna od mjera na koju hrvatske vlasti trebaju obratiti posebnu pozornost u nadolazećim mjesecima usvajanje novog propisa u području ovrhe sudskih odluka, kako bi se osigurala njihova provedba te smanjili zaostaci u predmetima povezanima s ovrhom sudskih odluka.

               24

               U dopisima od 8. i 19. listopada 2012. Komisija je nekolicini javnih ovršitelja odgovorila da će osigurati praćenje provedbe novog propisa u području ovrhe sudskih odluka izradom izvješća te posebice prateći doprinos novog sustava smanjivanju sudskih zaostataka.

               25

               Komisija je u dopisu od 3. prosinca 2012., odgovarajući na dopis od 10. listopada 2012. u kojem je hrvatske vlasti obavještavaju o donošenju novog propisa u području ovrhe sudskih odluka, podsjetila na kriterije za mjerenje rezultata tog novog propisa te je naglasila potrebu donošenja hitnih mjera kako bi navedeni propis doveo do uvjerljivih rezultata prije 1. srpnja 2013.

               26

               Ustavni sud Republike Hrvatske 23. siječnja 2013. donio je rješenje kojim je odbacio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom zakona kojim je odgođena primjena Zakona o javnim ovršiteljima. Taj je sud, međutim, priznao postojanje povrede legitimnih očekivanja imenovanih javnih ovršitelja da će svoju djelatnost početi obavljati 1. siječnja 2012. te je, u skladu s tim, naložio da se tim službenicima kao zadovoljština isplati paušalni iznos, neovisno o njihovu pravu da potražuju naknadu štete sukladno općim pravilima obveznog prava.

               27

               U tablici za praćenje za razdoblje od 1. rujna 2012. do 28. veljače 2013. Komisija je naglasila postignuti napredak Republike Hrvatske, upozoravajući na smanjenje broja neriješenih građanskih predmeta u području ovrhe sudskih odluka između rujna i prosinca 2012. (smanjenje između 4,28 i 28,85%).

               28

               U izvješću od 26. ožujka 2013. Komisija je navela da je Republika Hrvatska uspješno provela prioritetnu mjeru u pogledu donošenja novog propisa u području ovrhe sudskih odluka kako bi se osigurala njihova provedba te smanjili zaostaci u predmetima povezanima s ovrhom sudskih odluka.

               29

               Vijeće Europske unije 22. travnja 2013. sa zadovoljstvom je prihvatilo to Komisijino izvješće kao i priložene tablice za praćenje te je primilo na znanje zaključak da Republika Hrvatska načelno ispunjava svoje obveze i zadovoljava zahtjeve koji proizlaze iz pristupnih pregovora. Također je istaknulo da pristupanje Republike Hrvatske predstavlja dovršetak rigorozno vođenog postupka pregovora i pažljivog praćenja priprema u okviru pretpristupnog procesa.

               30

               U odgovoru predsjedniku udruge osnovane u cilju zastupanja javnih ovršitelja od 23. travnja 2013. Komisija je naglasila da je pozorno pratila reformu sustava ovrhe sudskih odluka te je precizirala da je državi kandidatkinji ostavila mogućnost odabira vlastitog modela sustava ovrhe, pod uvjetom da taj model dovede do traženih rezultata te da je u skladu sa standardima Unije i najboljom praksom.

               31

               Ustavni sud Republike Hrvatske u rješenju od 23. travnja 2013. odbacio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom zakona kojim je ukinut Zakon o javnim ovršiteljima. Taj je sud, među ostalim, naveo da nije razmatrao navode Hrvatske udruge javnih ovršitelja o neispunjavanju Ugovora o pristupanju jer je Komisija u svojem izvješću od 26. ožujka 2013. zaključila da Republika Hrvatska ispunjava svoje pristupne obveze.

               32

               Republika Hrvatska postala je članica Unije 1. srpnja 2013.

         Postupak i zahtjevi stranaka

               33

               Tužitelji su pokrenuli ove postupke tužbama podnesenima tajništvu Općeg suda 20. rujna 2013. (predmet T‑546/13) i 17. veljače 2014. (predmeti T‑108/14 i T‑109/14).

               34

               Rješenjem od 5. svibnja 2014. predsjednik drugog vijeća Općeg suda spojio je predmete T‑546/13, T‑108/14 i T‑109/14 u svrhu provođenja pisanog dijela postupka, eventualnog usmenog dijela postupka te donošenja odluke kojom se završava postupak.

               35

               Rješenjem od 18. srpnja 2014. odluka o trima prigovorima nedopuštenosti odgođena je do donošenja odluke o meritumu.

               36

               Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:

                        —

                        odbije prigovore nedopuštenosti i Komisiji naloži snošenje troškova vezanih uz te prigovore;

                        —

                        međupresudom utvrdi da je Unija odgovorna za štetu koju su pretrpjeli i do nastupanja pravomoćnosti međupresude prekine postupak glede određivanja iznosa te štete;

                        —

                        naknadno odluči o troškovima, a u slučaju da Opći sud ne donese međupresudu, Komisiji naloži snošenje troškova.

               37

               Komisija od Općeg suda zahtijeva da:

                        —

                        ponajprije, odbaci tužbe kao nedopuštene;

                        —

                        podredno, odbije tužbe kao neosnovane;

                        —

                        naloži tužiteljima snošenje troškova.

               38

               U odgovoru na pitanja koja je na raspravi postavio Opći sud Komisija je povukla svoje prigovore nedopuštenosti, što je uneseno u raspravni zapisnik.

         Pravo

               39

               Prema ustaljenoj sudskoj praksi, da bi postojala izvanugovorna odgovornost Unije u smislu članka 340. stavka 2. UFEU‑a zbog nezakonitog postupanja njezinih institucija, mora se kumulativno ispuniti nekoliko uvjeta, tj. postupanje institucija mora biti protupravno, mora se pretrpjeti stvarna šteta i mora postojati uzročna veza između postupanja i navodne štete (vidjeti presude od 19. travnja 2012., Artegodan/Komisija, C‑221/10 P, Zb., EU:C:2012:216, t. 80. i navedenu sudsku praksu i od 16. svibnja 2013., Gap granen & producten/Komisija, T‑437/10, EU:T:2013:248, t. 16. i navedenu sudsku praksu).

               40

               Kad je riječ o uvjetu protupravnog postupanja koje se pripisuje institucijama, ustaljena je sudska praksa također da samo dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima može dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije (vidjeti presude od 4. srpnja 2000., Bergaderm i Goupil/Komisija, C‑352/98 P, Zb., EU:C:2000:361, t. 42. i 43. i navedenu sudsku praksu i od 2. ožujka 2010., Arcelor/Parlament i Vijeće, T‑16/04, Zb., EU:T:2010:54, t. 141. i navedenu sudsku praksu).

               41

               Uvodno treba precizirati da se navodno nezakonito postupanje zbog kojeg se u konkretnom slučaju proziva Komisija sastoji samo u protupravnom propuštanju, to jest u tome što nije poduzela mjere kojima se moglo spriječiti ukidanje Zakona o javnim ovršiteljima. Naime, suprotno navodima tužiteljâ na raspravi, činjenica da je Komisija dala pozitivno mišljenje u posljednjem izvješću o praćenju priprema Republike Hrvatske za pristupanje (vidjeti točku 28. ove presude) jedan je od njezinih eventualnih propusta koji su se navodno negativno odrazili na praćenje procesa pristupanja koje provodi ta institucija. Komisija nije zaustavila niti odgodila proces davanjem negativnog mišljenja. Mišljenje koje je dala u gore spomenutom izvješću stoga se ne može smatrati samostalnim protupravnim činjenjem, tim više što su sami tužitelji u replici isticali da Komisiju prozivaju zbog protupravnog propuštanja.

               42

               Prema ustaljenoj sudskoj praksi, Unija može biti odgovorna zbog propusta institucija samo ako su te institucije povrijedile pravnu obvezu djelovanja koja proizlazi iz odredbe prava Unije (presude od 15. rujna 1994., KYDEP/Vijeće i Komisija, C‑146/91, Zb., EU:C:1994:329, t. 58. i od 13. studenoga 2008., SPM/Vijeće i Komisija, T‑128/05, EU:T:2008:494, t. 128.). Osim toga, iz sudske prakse slijedi da se zahtjev u pogledu povrede pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima primjenjuje i u slučaju protupravnog propuštanja (vidjeti presudu od 29. siječnja 1998., Dubois et Fils/Vijeće i Komisija, T‑113/96, Zb., EU:T:1998:11, t. 60. i navedenu sudsku praksu).

               43

               U konkretnom slučaju tužitelji u osnovi tvrde da Komisijina obveza djelovanja proizlazi iz članka 36. Akta o pristupanju. Spominju i članke 13. i 17. UEU‑a te načelo zaštite legitimnih očekivanja.

         Povreda članka 36. Akta o pristupanju

               44

               Treba utvrditi je li Komisija u okolnostima konkretnog slučaja imala obvezu u tablicama za praćenje i izvješćima utvrditi da hrvatske vlasti ne ispunjavaju svoje obveze zbog toga što je Zakon o javnim ovršiteljima odgođen, a potom i ukinut, uputiti im pisma ranog upozorenja upozoravajući ih na to neispunjavanje obveza sukladno članku 36. stavku 1. Akta o pristupanju te Vijeću predložiti odgovarajuće mjere sukladno članku 36. stavku 2. istog akta.

               45

               Prvo, tužitelji postojanje takve obveze temelje na navodnoj obvezi hrvatskih vlasti da uvedu javnoovršiteljsku službu, što prema njihovu mišljenju proizlazi iz Ugovora o pristupanju.

               46

               Nesporno je da su načela propisana poglavljem 23. pregovora o pristupanju, koje se odnosi na uspostavljanje neovisnog i učinkovitog pravosudnog aparata i poštovanje temeljnih prava, obveziva za hrvatske vlasti. Ta su načela preuzeta u Prilogu VII. Aktu o pristupanju u obliku deset posebnih obveza koje je preuzela Republika Hrvatska. Osim obveze u pogledu „djelotvorne provedbe svoje Strategije reforme pravosuđa i Akcijskog plana“ (obveza br. 1), Republika Hrvatska također se obvezala „nastaviti jačati neovisnost, odgovornost, nepristranost i profesionalizam pravosuđa“ (obveza br. 2), „nastaviti poboljšavati učinkovitost pravosuđa“ (obveza br. 3), „nastaviti poboljšavati ostvarivanje rezultata u provedbi pojačanih mjera prevencije u borbi protiv korupcije i sukoba interesa“ (obveza br. 6) te „nastaviti poboljšavati zaštitu ljudskih prava“ (obveza br. 9) (vidjeti točku 2. ove presude). Stoga je jedino neispunjavanje tih obveza moglo stvoriti Komisijinu obvezu da djeluje u konkretnom slučaju.

               47

               Kad je riječ o obvezi br. 1, treba reći da iz njezina teksta proizlazi da se ona ne odnosi na točno određenu strategiju reforme pravosuđa i akcijski plan. Naime, kao što to Komisija točno navodi, navedena obveza općenito govori o „strategiji reforme pravosuđa“ i „akcijskom planu“ hrvatskih vlasti, bez drugog pojašnjenja, iako je bilo moguće identificirati predmetnu strategiju i akcijski plan spominjući one koji su bili na snazi u trenutku potpisivanja Ugovora o pristupanju, to jest Strategiju reforme pravosuđa za 2011. – 2015. i Akcijski plan iz 2010., koji su oboje predviđali institut javnoovršiteljske službe (vidjeti točku 6. ove presude).

               48

               Razlog takvog općenitog navođenja objašnjava se činjenicom da je razdoblje od potpisivanja Akta o pristupanju do trenutka stvarnog pristupanja te posebice praćenje pristupnih obveza koje je provođeno u tom razdoblju obilježeno redovnim kontaktima između tijela Unije i države pristupnice, što potvrđuju i okolnosti ovog spora. No, ti kontakti, iako se ne mogu smatrati pregovaračkim kontaktima u užem smislu jer su pregovori po definiciji zatvoreni Aktom o pristupanju kojim su određene predmetne obveze, nužno poprimaju oblik – kako to ističe Komisija – prilagođavanja s jedne i druge strane ovisno o rezultatima dobivenima od države pristupnice i procjenama tijela nadležnog za praćenje. Stoga nije rijedak slučaj da država pristupnica tijekom razdoblja praćenja pristupnih obveza donese dodatne ili korektivne mjere, osobito ako je Komisija utvrdila da su rezultati nezadovoljavajući.

               49

               Iz navedenog slijedi da se strategija reforme i akcijski plan navedeni u Prilogu VII. Aktu o pristupanju nisu odnosili samo na Strategiju reforme pravosuđa za 2011. – 2015. i Akcijski plan iz 2010. koji su bili na snazi u vrijeme donošenja Akta o pristupanju, tim više jer je Akcijski plan iz 2010. uglavnom određivao kratkoročne ciljeve koje je trebalo ostvariti u 2010. godini, što podrazumijeva da je nakon njega trebao uslijediti novi plan ili više njih, sve do trenutka stvarnog pristupanja. Nadalje, i u samoj Strategiji reforme pravosuđa za 2011. – 2015. bilo je predviđeno da će se provedbene mjere razraditi u okviru više godišnjih akcijskih planova. Također, Komisija je na raspravi navela, a tužitelji to nisu osporili, da su hrvatske vlasti u prosincu 2012. usvojile novu strategiju reforme pravosuđa popraćenu novim akcijskim planom.

               50

               Činjenica na koju upozoravaju tužitelji – da se Strategija reforme pravosuđa za 2011. – 2015. i Akcijski plan iz 2010. spominju u više dokumenata usvojenih na marginama otvaranja i zatvaranja pregovora o poglavlju 23., među kojima osobito u izvješću hrvatskih vlasti od 12. svibnja 2011. (vidjeti točku 7. ove presude), te u Komisijinim izvješćima i tablicama za praćenje – ne može dovesti u pitanje tu analizu. Naime, navedena pozivanja na Strategiju reforme pravosuđa za 2011. – 2015. i Akcijski plan iz 2010. objašnjavaju se time da se radilo o strategiji reforme i akcijskom planu koji su bili na snazi u trenutku donošenja dotičnih dokumenata, što potvrđuje i činjenica da je Komisija u više kasnijih dokumenata spominjala drugu strategiju reforme i drugi akcijski plan (vidjeti, među ostalim, tablicu za praćenje za razdoblje od 1. rujna 2012. do 28. veljače 2013., u kojoj se spominju strategija usvojena u prosincu 2012. i akcijski plan čije je usvajanje predviđeno za ožujak 2013.).

               51

               Stoga iz obveze br. 1 ne proizlazi da bi hrvatske vlasti imale ikakvu obvezu da uvedu javnoovršiteljsku službu.

               52

               Međutim, iz navedenog ne treba zaključivati da su hrvatske vlasti, uključujući i vlast konstituiranu na temelju nove političke većine – kao što je to bio slučaj s onom koja je odgodila, a potom i ukinula Zakon o javnim ovršiteljima – bile slobodne izmijeniti Strategiju reforme pravosuđa za 2011. – 2015. i Akcijski plan iz 2010. Uzevši u obzir odredbe Akta o pristupanju, posebice članak 36. njegova Priloga VII., hrvatske vlasti bile su obvezne ispunjavati ne samo obvezu br. 1 nego i sve druge obveze predviđene tim prilogom, uključujući i obveze br. 2, br. 3, br. 6 i br. 9, na koje se pozivaju tužitelji.

               53

               Kad je riječ o obvezi br. 3, treba reći da ona govori samo o učinkovitosti pravosudnog sustava te se njome uopće ne propisuje dodjeljivanje nadležnosti za provođenje ovrhe sudskih odluka nekom posebnom tijelu sukladno postupcima koji bi i sami bili unaprijed određeni. Naime, kao što to Komisija pravilno ističe, sustav ovrhe sudskih odluka u državama članicama nije uređen pravom Unije, pa stoga nije dio pravne stečevine Unije koju država pristupnica mora preuzeti, što, uostalom, ne osporavaju ni tužitelji. Ugovori i Povelja Europske unije o temeljnim pravima postavljaju, doduše, određena načela na kojima se treba temeljiti vođenje sudskih postupaka u državama članicama, kao što su nepristranost sudova, presumpcija nevinosti i određena pravila kojima se želi osigurati pravosudna suradnja između država članica, prema potrebi, usklađivanjem nacionalnih zakonodavstava. Komisija je tako imala priliku intervenirati kod hrvatskih vlasti – što su, uostalom, istaknuli i tužitelji spominjući takozvani slučaj Lex Perković – zbog problema s prenošenjem pojedinih usklađenih odredbi u području pravosudne suradnje. S druge strane, nijedna odredba primarnog ili sekundarnog prava ne definira usklađeni sustav ovrhe sudskih odluka. Uostalom, tužitelji su sami naveli da su mnoge države članice Unije odabrale sustav ovrhe sudskih odluka sličan sustavu javnih ovršitelja, čime su priznali da takav sustav ne postoji u svim državama članicama.

               54

               Iz obveze br. 3 stoga se ne može zaključiti da postoji obveza povjeravanja ovršnih postupaka javnim ovršiteljima. Jedina obveza koja je određena hrvatskim vlastima jest osiguravanje učinkovitosti ovršnih postupaka, neovisno o sredstvima predviđenima da bi se to postiglo.

               55

               Kada je riječ o obvezi br. 9, vezanoj uz zaštitu ljudskih prava, iako se tužitelji pozivaju na kršenje temeljnih prava Unije te tvrde da su čak obavijestili Komisiju o njihovu kršenju od hrvatskih vlasti, oni ne navode nikakav konkretan element – osim povrede načela zaštite legitimnih očekivanja (glede razmatranja tog navoda vidjeti točke 72. do 77. ove presude) – kojim se može dokazati da ukidanje javnoovršiteljske službe ugrožava njihova prava.

               56

               Konačno, kada je riječ o obvezama br. 2 i br. 6, vezanima uz nepristranost i profesionalizam pravosuđa te borbu protiv korupcije i sukoba interesa, koje tužitelji također spominju – s obzirom na to da nije dano nikakvo pojašnjenje u tom smislu – ne može se zaključiti da postoji bilo kakva očita veza s javnoovršiteljskom službom.

               57

               Slijedom navedenog, ni iz jedne od obveza sadržanih u Prilogu VII. Aktu o pristupanju, na koji se tužitelji pozivaju, ne proizlazi obveza Republike Hrvatske da uvede javnoovršiteljsku službu, pa stoga ni Komisijina obveza da po toj osnovi upotrijebi instrumente predviđene u članku 36. Akta o pristupanju kako bi spriječila ukidanje Zakona o javnim ovršiteljima. Iz navedenog također slijedi da se Komisija ne može prozivati da je – ne koristeći se tim instrumentima – prihvatila izmjenu pristupnih obveza i da je time prekršila Ugovor o pristupanju i članak 26. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora od 23. svibnja 1969., naslovljen „Pacta sunt servanda“.

               58

               Drugo, postojanje Komisijine obveze da u konkretnom slučaju djeluje kako bi spriječila ukidanje Zakona o javnim ovršiteljima tužitelji temelje na činjenici da sustav ovrhe sudskih odluka koji je konačno usvojen nakon tog ukidanja nije nudio ista jamstva u pogledu učinkovitosti. U tom pogledu tvrde da su Komisiju upozorili na probleme koje otvara izvješće te na ukidanje Zakona o javnim ovršiteljima.

               59

               Prije svega treba reći da tužitelji u prilog tom navodu podnose samo jedan dokument, i to pritužbu koju je Komisiji uputio jedan od tužitelja u dopisu od 16. rujna 2012. (vidjeti točku 20. ove presude).

               60

               Nadalje treba reći da kampanja klevetanja, kojoj su navodno bili izloženi javni ovršitelji – što se spominje u navedenoj pritužbi te se ponavlja i u replici – koliko god da je vrijedna žaljenja, nije relevantna za ocjenjivanje učinkovitosti sustava ovrhe sudskih odluka u Hrvatskoj. Naime, takva se učinkovitost uglavnom mjeri kroz prizmu broja neriješenih predmeta u području ovrhe, duljine trajanja i troškova ovršnih postupaka te postotak naplate, kao što je to Komisija istaknula u svojim dopisima od 27. lipnja i 3. prosinca 2012. (vidjeti točke 18. i 25. ove presude), a što nije osporeno. Kampanja klevetanja javnih ovršitelja u medijima očito nema veze s navedenim kriterijima ocjenjivanja.

               61

               Kad je riječ o postojanju sukoba interesa u kojem se navodno nalazio hrvatski ministar pravosuđa, što se također spominje i u pritužbi i u replici, ono samo po sebi nije dovoljno za dokazivanje neučinkovitosti sustava ovrhe sudskih odluka u Hrvatskoj u svjetlu gore spomenutih kriterija. Naime, time bi se u najboljem slučaju mogao objasniti izbor u prilog sudskoj ovrsi s obveznim zastupanjem stranaka, umjesto ovrsi koju provode javni ovršitelji bez sudjelovanja odvjetnika, sugerirajući tako da bi troškovi ovršnog postupka u novom sustavu ovrhe bili viši nego što bi bili u sustavu zasnovanom na javnim ovršiteljima, i to zbog sudjelovanja odvjetnika. No trošak ovršnog postupka samo je jedan od kriterija ocjenjivanja učinkovitosti sustava ovrhe, i to ne nužno glavni. Komisija je, naime, u svojem izvješću od 10. listopada 2012., podižući smanjenje broja neriješenih predmeta povezanih s ovrhom sudskih odluka na razinu prioritetnog djelovanja koje moraju poduzeti hrvatske vlasti (vidjeti točku 23. ove presude), smatrala da broj neriješenih predmeta u području ovrhe predstavlja najvažniji kriterij za ocjenjivanje učinkovitosti sustava ovrhe u Hrvatskoj. Troškovi ovršnih postupaka stoga sami po sebi ne mogu dokazivati neispunjavanje obveze br. 3 iz Priloga VII. Aktu o pristupanju u pogledu učinkovitosti postupaka.

               62

               Konačno, navod iz pritužbe, ponovljen i u replici, prema kojem će novi sustav ovrhe – koji treba zamijeniti sustav zasnovan na javnim ovršiteljima – u načelu dovesti do povećanja broja ovršnih postupaka i neriješenih predmeta u području ovrhe, nije ničim potkrijepljen.

               63

               Slijedom navedenog, iz elemenata istaknutih u pritužbi od 16. rujna 2012. ne može se zaključiti da nije ispunjena obveza br. 3 iz Priloga VII. Aktu o pristupanju, pa time ni da postoji Komisijina obveza da djeluje kako bi se spriječilo ukidanje Zakona o javnim ovršiteljima. Komisija stoga nije kriva za protupravno propuštanje zbog suzdržavanja da u tu svrhu iskoristi instrumente predviđene člankom 36. Akta o pristupanju.

               64

               U tom pogledu treba dodati da se Komisija ne može prozivati ni da je postupala s nepažnjom u praćenju ispunjavanja hrvatskih vlasti obveze br. 3 u pogledu učinkovitosti ovršnih postupaka.

               65

               Naime, suprotno navodima tužiteljâ, Komisija se nije ograničila, posebice na sastanku održanom 5. lipnja 2012. (vidjeti točku 16. ove presude), na to da od hrvatskih vlasti zahtijeva da se novim sustavom ovrhe postignu rezultati jednaki onima koji bi bili postignuti sustavom zasnovanim na javnim ovršiteljima. Ona je, s jedne strane, tijekom cijelog pristupnog procesa, a osobito nakon druge odgode stupanja na snagu Zakona o javnim ovršiteljima, redovito od hrvatskih vlasti tražila očitovanja o stanju napretka reforme sustava ovrhe sudskih odluka bez javnih ovršitelja, tražeći prije svega da joj se dostave statistički podaci, te je ustrajala na potrebi postizanja uvjerljivih rezultata prije trenutka pristupanja (vidjeti dopise od 27. lipnja i 3. prosinca 2012. te izvješće od 10. listopada 2012., spomenute u točkama 18., 25. i 23. ove presude). S druge strane, ona je ishodila dostavu statističkih podataka, posebice onih vezanih uz broj neriješenih predmeta, ključan za kriterij učinkovitosti (vidjeti točku 61. ove presude), te ih je redovito ispitivala, utvrdivši u izvješću od 26. ožujka 2013. smanjenje broja neriješenih predmeta u području ovrhe (vidjeti točku 28. ove presude). Komisija se stoga ne može prozivati da nije provela pažljivu analizu učinkovitosti sustava ovrhe sudskih odluka u Hrvatskoj.

               66

               Iz navedenog slijedi da u konkretnom slučaju nisu povrijeđeni ni Komisijina dužna pažnja u provođenju praćenja ispunjavanja pristupnih obveza na temelju članka 36. Akta o pristupanju ni sam članak 36. Akta o pristupanju, pod pretpostavkom da je cilj te odredbe davanje subjektivnih prava pojedincima.

         Povreda članaka 13. i 17. UEU‑a

               67

               Sukladno članku 13. UEU‑a, Unija ima institucionalni okvir – koji, među ostalim, čine Europski parlament, Vijeće i Komisija – čiji je cilj promicati njezine vrijednosti, zalagati se za njezine ciljeve, služiti njezinim interesima, interesima njezinih građana i interesima država članica te osigurati koherentnost, učinkovitost i kontinuitet njezinih politika i djelovanja.

               68

               Budući da tužitelji prozivaju samo Komisiju zato što nije poštovala obveze koje su joj određene Ugovorima, treba zaključiti da taj članak, kojim se definira institucionalni okvir Unije, nije relevantan u konkretnom slučaju, tim više jer su se tužitelji također pozvali na povredu članka 17. UEU‑a koji govori upravo o ulozi i ovlastima Komisije.

               69

               Naime, u članku 17. UEU‑a određuje se da Komisija promiče opći interes Unije i u tu svrhu poduzima odgovarajuće inicijative te izvršava koordinacijske, izvršne i upravljačke funkcije, kako je utvrđeno u Ugovorima.

               70

               Prema sudskoj praksi, iz članka 17. stavka 1. UEU‑a proizlazi da je Komisija, u svojoj ulozi čuvara Ugovorâ i na temelju njih sklopljenih sporazuma, dužna osigurati pravilnu primjenu od strane treće zemlje obveza koje je ona preuzela na temelju sporazuma predviđenog Ugovorima zahvaljujući sredstvima predviđenima tim sporazumom (vidjeti rješenje od 12. srpnja 2012., Mugraby/Vijeće i Komisija, C‑581/11 P, EU:C:2012:466, t. 68. i navedenu sudsku praksu).

               71

               Slijedom navedenog, s obzirom na to da je cilj članka 36. Akta o pristupanju preciziranje Komisijinih obveza na temelju članka 17. UEU‑a u kontekstu pristupanja Republike Hrvatske Uniji te da taj članak u konkretnom slučaju nije povrijeđen (vidjeti točku 66. ove presude), članak 17. UEU‑a također se ne može smatrati povrijeđenim.

         Povreda načela zaštite legitimnih očekivanja

               72

               Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo zaštite legitimnih očekivanja opće je načelo prava Unije koje pojedincima daje subjektivna prava (presude od 19. svibnja 1992., Mulder i dr./Vijeće i Komisija, C‑104/89 i C‑37/90, Zb., EU:C:1992:217, t. 15. i od 6. prosinca 2001., Emesa Sugar/Vijeće, T‑43/98, Zb., EU:T:2001:279, t. 64.). S obzirom na to, povreda tog načela može dovesti do odgovornosti Unije (vidjeti presudu SPM/Vijeće i Komisija, t. 42. supra, EU:T:2008:494, t. 146. i navedenu sudsku praksu).

               73

               Pravo pozvati se na zaštitu legitimnih očekivanja proteže se na svakog pojedinca koji se nađe u situaciji iz koje proizlazi da je uprava Unije, pruživši mu precizna jamstva, kod njega stvorila utemeljena očekivanja (vidjeti presude od 13. srpnja 1995., O’Dwyer i dr./Vijeće, T‑466/93, T‑469/93, T‑473/93, T‑474/93 i T‑477/93, Zb., EU:T:1995:136, t. 48. i navedenu sudsku praksu i od 16. listopada 1996., Efisol/Komisija, T‑336/94, Zb., EU:T:1996:148, t. 31. i navedenu sudsku praksu). S druge strane, osoba se ne može pozvati na povredu načela zaštite legitimnih očekivanja ako ne postoje precizna jamstva koja joj je pružila uprava. Takvim se jamstvima mogu smatrati precizne, bezuvjetne i podudarajuće informacije iz ovlaštenih i pouzdanih izvora (vidjeti presudu SPM/Vijeće i Komisija, t. 42. supra, EU:T:2008:494, t. 149. i navedenu sudsku praksu).

               74

               U konkretnom slučaju tužitelji su u osnovi spominjali samo precizna jamstva koja su im pružila nacionalna tijela imenujući ih javnim ovršiteljima. Naime, kao što su to istaknuli, Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj je odluci od 23. siječnja 2013. priznao postojanje „povred[e] […] legitimnih očekivanja [imenovanih javnih ovršitelja] zasnovanih na valjanim pravnim aktima države te […] povjerenj[a] pojedinaca u državne institucije i pravo koje one stvaraju“ (vidjeti točku 26. ove presude).

               75

               S druge strane, tužitelji nisu iznijeli nijedan element koji bi dokazivao ili dao pretpostaviti da su institucije Unije, uključujući Komisiju, kod njih stvorile utemeljena očekivanja da će se one pobrinuti za to da se javnoovršiteljska služba održi. Okolnost – koja, uostalom, nije potkrijepljena – da je Komisija sudjelovala u izradi Zakona o javnim ovršiteljima, da ju je financirala, odnosno da je izrada od nje potekla sama po sebi ne može predstavljati precizno jamstvo Komisije da će uvođenje javnih ovršitelja smatrati jedinim načinom ispunjenja pristupnih obveza. Da bi takva jamstva mogla postojati, ti bi akti prvotne potpore Zakonu o javnim ovršiteljima – imajući u vidu nepostojanje obveze Republike Hrvatske da uvede javnoovršiteljsku službu – morali biti upotpunjeni naknadnim suglasnim i izričitim djelovanjima u tom smislu.

               76

               Međutim, nijedan element koji tužitelji navode ne može se kvalificirati na taj način. Naime, u izvješću od 24. travnja 2012., koje spominju tužitelji, samo se prima na znanje odgoda Zakona o javnim ovršiteljima (vidjeti točku 13. ove presude) te se ta odgoda ni u jednom trenutku ne kritizira niti se, još manje, zahtijeva stupanje na snagu dotičnog zakona. Upravo suprotno, nakon što je primila odgodu na znanje, Komisija je zaključila da su hrvatske vlasti provele različite mjere radi poboljšanja učinkovitosti pravosudnog sustava i poboljšanja ovrhe sudskih odluka. Osim toga, na sastanku održanom 5. lipnja 2012., koji su tužitelji spomenuli na raspravi, Komisija je od hrvatskih vlasti zatražila tek dostavu podataka o sustavu ovrhe koji treba zamijeniti sustav zasnovan na javnim ovršiteljima, kako bi mogla provjeriti hoće li novi sustav dovesti do istih rezultata (vidjeti točku 16. ove presude). Zakon o javnim ovršiteljima na tom je sastanku stoga spomenut samo kao jedno od sredstava za postizanje cilja učinkovitog sustava ovrhe koji je zahtijevala Komisija, a ne kao cilj čije bi ostvarenje Komisija nalagala Republici Hrvatskoj.

               77

               Tužitelji stoga nisu dokazali da je Komisija kod njih stvorila legitimna očekivanja te da je tako svojim nečinjenjem povrijedila načelo zaštite takvih očekivanja.

               78

               Iz svega navedenog slijedi da se Komisija ne može prozivati ni za kakvo protupravno propuštanje.

               79

               Prema tome, jedan od triju kumulativnih uvjeta za postojanje odgovornosti Unije nije ispunjen, pa predmetne tužbe valja odbiti, bez potrebe razmatranja ostalih uvjeta potrebnih za postojanje te odgovornosti.

         Troškovi

               80

               U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova, ako je postavljen takav zahtjev. Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im, uz vlastite troškove, naložiti i snošenje troškova Komisije u skladu s njezinim zahtjevom.

               Slijedom navedenoga,
               OPĆI SUD (drugo vijeće)
               proglašava i presuđuje:

                           1.

                           Tužbe se odbijaju.

                           2.

                           Anti Šumelju i drugim tužiteljima čija su imena navedena u prilogu nalaže se snošenje troškova.

                           Martins Ribeiro

                           Gervasoni

                           Madise

                     Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 26. veljače 2016.
                     Potpisi

            Prilog

         Dubravka Bašljan, sa stalnom adresom u Zagrebu (Hrvatska),

         Đurđica Crnčević, sa stalnom adresom u Sv. Ivanu Zelini (Hrvatska),

         Miroslav Lovreković, sa stalnom adresom u Križevcima (Hrvatska),
      tužitelji u predmetu T‑546/13,

         Drago Burazer, sa stalnom adresom u Zagrebu,

         Nikolina Nežić, sa stalnom adresom u Zagrebu,

         Blaženka Bošnjak, sa stalnom adresom u Sv. Ivanu Zelini,

         Bosiljka Grbašić, sa stalnom adresom u Križevcima,

         Tea Tončić, sa stalnom adresom u Puli (Hrvatska),

         Milica Bjelić, sa stalnom adresom u Dubrovniku (Hrvatska),

         Marijana Kruhoberec, sa stalnom adresom u Varaždinu (Hrvatska),
      tužitelji u predmetu T‑108/14,

         Davor Škugor, sa stalnom adresom u Sisku (Hrvatska),

         Ivan Gerometa, sa stalnom adresom u Vrsaru (Hrvatska),

         Kristina Samardžić, sa stalnom adresom u Splitu (Hrvatska),

         Sandra Cindrić, sa stalnom adresom u Karlovcu (Hrvatska),

         Sunčica Gložinić, sa stalnom adresom u Varaždinu,

         Tomislav Polić, sa stalnom adresom u Kaštel Novom (Hrvatska),

         Vlatka Pižeta, sa stalnom adresom u Varaždinu,
      tužitelji u predmetu T‑109/14
      (
            *1
         )   Jezik postupka: hrvatski


Presuda Suda (četvrto vijeće) od 29. siječnja 2009.#Migrationsverket protiv Edgar Petrosian i dr.#Zahtjev za prethodnu odluku: Kammarrätten i Stockholm - Migrationsöverdomstolen - Švedska.#Predmet C-19/08.


title: Presuda Suda (veliko vijeće) od 7. ožujka 2017.#X i X protiv État belge.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil du Contentieux des Étrangers.#Zahtjev za prethodnu odluku – Uredba (EZ) br. 810/2009 – Članak 25. stavak 1. točka (a) – Viza s ograničenom područnom valjanošću – Izdavanje vize iz humanitarnih razloga ili radi poštovanja međunarodnih obveza – Pojam ‚međunarodne obveze’ – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda – Ženevska konvencija – Izdavanje vize u slučaju postojanja rizika povrede članka 4. i/ili 18. Povelje o temeljnim pravima – Nepostojanje obveze.#Predmet C-638/16 PPU.

text:
         PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
      7. ožujka 2017. (
            1
         )*
      (tekst ispravljen rješenjem od 24. ožujka 2017.)
      „Zahtjev za prethodnu odluku — Uredba (EZ) br. 810/2009 — Članak 25. stavak 1. točka (a) — Viza s ograničenom područnom valjanošću — Izdavanje vize iz humanitarnih razloga ili radi poštovanja međunarodnih obveza — Pojam ‚međunarodne obveze’ — Povelja Europske unije o temeljnim pravima — Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda — Ženevska konvencija — Izdavanje vize u slučaju postojanja rizika povrede članka 4. i/ili 18. Povelje o temeljnim pravima — Nepostojanje obveze“
      U predmetu C‑638/16 PPU,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Conseil du Contentieux des Étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija), odlukom od 8. prosinca 2016., koju je Sud zaprimio 12. prosinca 2016., u postupku

         X i X

      protiv

         État belge,

      SUD (veliko vijeće),
      u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, A. Tizzano, potpredsjednik, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça i M. Berger (izvjestiteljica), predsjednici vijeća, A. Borg Barthet, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund, C. Vajda, S. Rodin i F. Biltgen, suci,
      nezavisni odvjetnik: P. Mengozzi,
      tajnik: V. Giacobbo‑Peyronnel, administrator,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 30. siječnja 2017.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               —

               za X i X, T. Wibault i P. Robert, avocats,

               —

               za belgijsku vladu, C. Pochet i M. Jacobs, u svojstvu agenata, uz asistenciju C. L’hoir, M. Van Regemorter i F. Van Dijcka, experts, i E. Derriks i F. Motulsky, avocats,

               —

               za češku vladu, M. Smolek, u svojstvu agenta,

               —

               za dansku vladu, N. Lyshøj i C. Thorning, u svojstvu agenata,

               —

               za njemačku vladu, T. Henze, u svojstvu agenta,

               —

               za estonsku vladu, N. Grünberg, u svojstvu agenta,

               —

               za francusku vladu, E. Armoet, u svojstvu agenta,

               —

               za mađarsku vladu, M. Fehér, u svojstvu agenta,

               —

               za maltešku vladu, A. Buhagiar, u svojstvu agenta,

               —

               za nizozemsku vladu, M. de Ree, u svojstvu agenta,

               —

               za austrijsku vladu, J. Schmoll, u svojstvu agenta,

               —

               za poljsku vladu, M. Kamejsza, M. Pawlicka i B. Majczyna, u svojstvu agenata,

               —

               za slovensku vladu, V. Klemenc i T. Mihelič Žitko, u svojstvu agenata,

               —

               (kako je ispravljeno rješenjem od 24. ožujka 2017.) za slovačku vladu, M. Kianička, u svojstvu agenta,

               —

               za finsku vladu, J. Heliskoski, u svojstvu agenta,

               —

               za Europsku komisiju, C. Cattabriga i G. Wils, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 7. veljače 2017.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 25. stavka 1. točke (a) Uredbe (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama) (SL 2009., L 243, str. 1. i ispravak u SL 2013., L 154, str. 10.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 12., str. 8.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 610/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. (SL 2013., L 182, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 285.) (u daljnjem tekstu: Zakonik o vizama), kao i članaka 4. i 18. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

               2

               Zahtjev je upućen u okviru spora između X i X, s jedne strane, i État belge, s druge strane, zbog odbijanja izdavanja viza s ograničenom područnom valjanošću.

         Pravni okvir

      Međunarodno pravo

               3

               U skladu s člankom 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), naslovljenim „Obveza na poštovanje ljudskih prava”:
               „Visoke ugovorne stranke osigurat će svakoj osobi pod svojom jurisdikcijom prava i slobode određene u odjeljku I. ove Konvencije.”

               4

               Članak 3. EKLJP‑a, naslovljen „Zabrana mučenja”, koji se nalazi u njegovu odjeljku I., određuje:
               „Nitko se ne smije podvrgnuti mučenju ni nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni.”

               5

               Članak 33. Konvencije o statusu izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbornik ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)), kako je dopunjena Protokolom o statusu izbjeglica sklopljenim u New Yorku 31. siječnja 1967., koji je stupio na snagu 4. listopada 1967. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija), naslovljen „Zabrana protjerivanja i prisilnog udaljenja ili vraćanja”, u stavku 1. propisuje:
               „Nijedna država ugovornica neće protjerati ili na bilo koji način vratiti ili prisilno udaljiti izbjeglicu na granice područja gdje bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog njegove rase, vjere, državljanstva, pripadnosti nekoj društvenoj skupini ili političkih uvjerenja.” [neslužbeni prijevod]

         Pravo Unije

         Povelja

               6

               U skladu s člankom 4. Povelje, naslovljenim „Zabrana mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kazne”:
               „Nitko se ne smije podvrgnuti mučenju ni nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni.”

               7

               U skladu s člankom 18. Povelje, naslovljenim „Pravo na azil”:
               „Zajamčeno je pravo na azil, uz poštovanje pravila iz [Ženevske konvencije] te u skladu s Ugovorom o Europskoj uniji i Ugovor[om] o funkcioniranju Europske unije […]”

               8

               Članak 51. Povelje, naslovljen „Područje primjene”, u stavku 1. propisuje:
               „Odredbe ove [Povelje] odnose se na institucije, tijela, urede i agencije Unije, uz poštovanje načela supsidijarnosti, te na države članice samo kada provode pravo Unije. […]”

         Zakonik o vizama

               9

               U skladu s uvodnom izjavom 29. Zakonika o vizama:
               „Ova Uredba poštuje temeljna prava i načela posebno priznata u [EKLJP‑u] i u [Povelji].”

               10

               Članak 1. tog zakonika, naslovljen „Područje primjene”, u stavku 1. propisuje:
               „Ova Uredba utvrđuje postupke i uvjete za izdavanje viza za tranzit kroz ili za planirani boravak na državnom području država članica koji ne prelazi 90 dana tijekom bilo kojeg razdoblja od 180 dana.”

               11

               U skladu s člankom 2. navedenog zakonika:
               „U smislu ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
               […]

                        2.

                        ‚Viza’ znači odobrenje koje je izdala država članica radi:

                                 (a)

                                 tranzit[a] kroz ili planiran[og] borav[ka] na državnom području država članica u trajanju koje ne prelazi 90 dana tijekom bilo kojeg razdoblja od 180 dana;

                                 (b)

                                 tranzita preko međunarodnih tranzitnih područja zračnih luka država članica;

                  […]”

               12

               Članak 25. Zakonika o vizama, naslovljen „Izdavanje vize s ograničenom područnom valjanošću”, propisuje:
               „1.   Viza s ograničenom područnom valjanošću izdaje se iznimno u sljedećim slučajevima:

                        (a)

                        ako konkretna država članica smatra da je potrebno iz humanitarnih razloga, razloga nacionalnog interesa ili međunarodnih obveza:

                                 i.

                                 odstupiti od načela da uvjeti za ulazak iz [Uredbe (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL 2006., L 105, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 61.)] moraju biti ispunjeni,

                                 ii.

                                 izdati jedinstvenu vizu usprkos prigovoru države članice s kojom je obavljena konzultacija u skladu s člankom 22.,

                                 iii.

                                 izdati vizu zbog hitnosti […]

                           ili

                        (b)

                        ako je, zbog razloga koje konzulat smatra opravdanim, izdana nova viza za boravak tijekom istog razdoblja od 180 dana podnositelju koji je tijekom tih 180 dana već koristio jedinstvenu vizu ili vizu s ograničenom teritorijalnom valjanošću kojom je odobren boravak od 90 dana.

                  2.   Viza s ograničenom područnom valjanošću vrijedi za državno područje države članice koja ju je izdala. Iznimno može vrijediti za područje više od jedne države članice, sukladno pristanku svake takve države članice.
               […]
               4.   Kada je viza s ograničenom područnom valjanošću izdana u slučajevima iz stavka 1. točke (a), središnja tijela države članice koja izdaje vizu bez odgode prosljeđuju potrebne informacije središnjim tijelima drugih država članica […].
               5.   Podaci […] unose se u [vizni informacijski sustav] nakon donošenja odluke o izdavanju takve vize.”

               13

               Članak 32. Zakonika o vizama, naslovljen „Odbijanje vize”, u stavku 1. točki (b) propisuje:
               „Ne dovodeći u pitanje članak 25. stavak 1., viza se odbija:
               […]

                        (b)

                        ako postoji opravdana sumnja o […] [podnositeljevoj] namjer[i] da napusti područje država članica prije isteka zatražene vize.”

         Uredba (EU) 2016/399

               14

               Članak 4. Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL 2016., L 77, str. 1., u daljnjem tekstu: Zakonik o schengenskim granicama), naslovljen „Temeljna prava” glasi:
               „Pri provedbi ove Uredbe, države članice djeluju u potpunoj sukladnosti s odgovarajućim pravom Unije, uključujući [Povelju], odgovarajućim međunarodnim pravom, uključujući [Ženevsku konvenciju], obvezama vezanima uz međunarodnu zaštitu, posebno načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, i temeljnim pravima. U skladu s općim načelima prava Unije, odluke prema ovoj Uredbi donose se na pojedinačnoj osnovi.”

               15

               Članak 6. Zakonika o schengenskim granicama, naslovljen „Uvjeti ulaska državljana trećih zemalja”, propisuje:
               „1.   Za planirani boravak na državnom području država članica u trajanju od ne više od 90 dana u bilo kojem razdoblju od 180 dana, koje podrazumijeva uzimanje u obzir razdoblja od 180 dana koje prethodi svakom danu boravka, uvjeti ulaska za državljane trećih zemalja su sljedeći:

                        (a)

                        imaju valjanu putnu ispravu […]

                        (b)

                        imaju važeću vizu, ako se to traži […]

                        (c)

                        da opravdavaju svrhu i uvjete namjeravanog boravka te imaju dovoljno sredstava za uzdržavanje […]

                        (d)

                        da nisu osobe za koje je […] izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska;

                        (e)

                        da ne predstavljaju prijetnju za javni poredak, unutarnju sigurnost, javno zdravlje ili međunarodne odnose bilo koje od država članica […]

                  […]
               5.   Odstupajući od stavka 1.:
               […]

                        (c)

                        državljanima trećih zemalja koji ne ispunjavaju jedan ili više uvjeta iz stavka 1. država članica može dopustiti ulazak na svoje državno područje iz humanitarnih razloga, zbog nacionalnog interesa ili zbog međunarodnih obveza. […]”

         Direktiva 2013/32/EU

               16

               U skladu s člankom 3. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249.):
               „1.   Ova se Direktiva primjenjuje na sve zahtjeve za međunarodnu zaštitu podnesene na državnom području države članice, uključujući na granici, teritorijalnim vodama ili tranzitnim zonama države članice, te na ukidanje međunarodne zaštite.
               2.   Ova se Direktiva ne primjenjuje na zahtjeve za diplomatski ili teritorijalni azil koji su podneseni pri predstavništvima država članica.
               […]”

         Uredba (EU) br. 604/2013

               17

               Članak 1. Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (SL 2013., L 180, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 108.) naslovljen „Predmet” propisuje:
               „Ovom se Uredbom utvrđuju kriterij[i] i mehanizm[i] za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koj[i] je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva […].”

               18

               U skladu s člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 604/2013:
               „Države članice razmatraju svaki zahtjev za međunarodnu zaštitu državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva koji podnese zahtjev na državnom području bilo koje države članice, uključujući granicu ili područje tranzita. […]”

         Glavni postupak i prethodna pitanja

               19

               Tužitelji u glavnom postupku – bračni par – i njihovo troje malodobne djece sirijski su državljani koji žive u Alepu (Sirija). Oni su na temelju članka 25. stavka 1. točke (a) Zakonika o vizama 12. listopada 2016. podnijeli zahtjeve za izdavanje viza s ograničenom područnom valjanošću pri belgijskom veleposlanstvu u Beirutu (Libanon), a sljedeći dan vratili su se u Siriju.

               20

               U prilog tim zahtjevima tužitelji u glavnom postupku objasnili su da je cilj zatraženih viza bio omogućiti im da napuste opkoljeni grad Alep s ciljem podnošenja zahtjeva za azil u Belgiji. Jedan od tužitelja u glavnom postupku izjavio je, među ostalim, da ga je otela teroristička skupina i da je zatim bio pretučen i mučen, prije nego što je konačno pušten uz plaćanje otkupnine. Tužitelji u glavnom postupku posebice su isticali da je sigurnosna situacija u Siriji općenito, a prije svega u Alepu, nestabilna, kao i to da su zbog pravoslavne vjeroispovijesti bili izloženi opasnosti od progona na temelju svojeg vjerskog uvjerenja. Dodali su da se u susjednim državama nisu mogli registrirati kao izbjeglice, osobito jer je granica između Libanona i Sirije bila zatvorena.

               21

               Odlukama od 18. listopada 2016., za koje su tužitelji u glavnom postupku doznali 25. listopada 2016., Office des étrangers (Ured za strance, Belgija) odbio je navedene zahtjeve. Office des étrangers (Ured za strance) osobito je objasnio da su oni namjeravali boraviti u Belgiji više od 90 dana, da članak 3. EKLJP‑a ne obvezuje države članice te konvencije da na svoje državno područje prime „osobe koje proživljavaju situaciju katastrofe” i da belgijska diplomatska predstavništva nisu dio tijela kojima stranac može podnijeti zahtjev za azil. Office des étrangers (Ured za strance) smatra da bi izdavanje ulazne vize tužiteljima u glavnom postupku kako bi mogli podnijeti zahtjev za azil u Belgiji značilo omogućiti im da takav zahtjev podnesu pri diplomatskom predstavništvu.

               22

               Sud koji je uputio zahtjev, pred kojim tužitelji u glavnom postupku osporavaju te odluke, pojašnjava da su potonji u skladu s nacionalnim postupkom „iznimne hitnosti” zatražili suspenziju izvršenja navedenih odluka. Međutim, budući da je dopuštenost takvog zahtjeva neizvjesna s obzirom na primjenjive nacionalne odredbe, taj je sud odlučio obratiti se Ustavnom sudu (Belgija) kako bi on odlučio o tom pitanju. U iščekivanju odgovora koji će dati navedeni Ustavni sud, sud koji je uputio zahtjev nastavlja postupati u glavnom predmetu u skladu s postupkom iznimne hitnosti.

               23

               Pred sudom koji je uputio zahtjev tužitelji u glavnom postupku u bitnome tvrde da članak 18. Povelje predviđa pozitivnu obvezu država članica da jamče pravo na azil i da je priznavanje međunarodne zaštite jedini način za izbjegavanje rizika povrede članka 3. EKLJP‑a i članka 4. Povelje. U ovom slučaju, budući da su sama belgijska tijela procijenila da njihova situacija ima izniman humanitarni značaj, tužitelji u glavnom postupku ističu da su, s obzirom na međunarodne obveze koje je Kraljevina Belgija dužna ispunjavati, bile ispunjene pretpostavke za primjenu članka 25. stavka 1. točke (a) Zakonika o vizama i iz toga zaključuju da su im iz humanitarnih razloga trebale biti izdane zatražene vize.

               24

               État belge, s druge strane, smatra da ni na temelju članka 3. EKLJP‑a ni na temelju članka 33. Ženevske konvencije nije dužna na svoje državno područje primiti državljanina treće zemlje, s obzirom na to da je jedina obveza koju je u tom pogledu dužna ispuniti poštovanje zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.

               25

               Sud koji je uputio zahtjev navodi da bi se, kako to proizlazi iz članka 1. EKLJP‑a, kako ga tumači Europski sud za ljudska prava, tužitelji u glavnom postupku mogli pozvati na članak 3 EKLJP‑a samo pod uvjetom da se nalaze pod belgijskom „jurisdikcijom”. Međutim, sud koji je uputio zahtjev pita se može li se provedba vizne politike smatrati izvršavanjem takve jurisdikcije. Nadalje, taj sud smatra da bi pravo ulaska, kao posljedica obveze poduzimanja preventivnih mjera i načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, moglo proizlaziti iz članka 3. EKLJP‑a kao i, mutatis mutandis, iz članka 33. Ženevske konvencije.

               26

               Usto, sud koji je uputio zahtjev ističe da primjena članka 4. Povelje, za razliku od članka 3. EKLJP‑a, ne ovisi o izvršavanju jurisdikcije, nego o provedbi prava Unije. Međutim, ni iz Ugovorâ ni iz Povelje ne proizlazi da je navedena primjena područno ograničena.

               27

               Kad je riječ o članku 25. Zakonika o vizama, sud koji je uputio zahtjev navodi da je njime, među ostalim, propisano da se viza izdaje ako konkretna država članica „smatra” da je to potrebno radi poštovanja međunarodnih obveza. Međutim, taj se sud pita o opsegu margine prosudbe koju u tom kontekstu imaju države članice i smatra da bi, uzimajući u obzir obvezujuću narav međunarodnih obveza i onih koje proizlaze iz Povelje, bilo kakva margina prosudbe u tom pogledu mogla biti isključena.

               28

               U tim je okolnostima Conseil du Contentieux des Étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                        „1.

                        Odnose li se ‚međunarodne obveze’ iz članka 25. stavka 1. točke (a) Zakonika o vizama na sva prava zajamčena Poveljom, osobito ona zajamčena člancima 4. i 18., i obuhvaćaju li one također obveze koje države članice imaju na temelju EKLJP‑a i članka 33. Ženevske konvencije?

                        2.

                                 (a)

                                 Treba li, uzimajući u obzir odgovor na prvo pitanje, članak 25. stavak 1. točku (a) Zakonika o vizama tumačiti na način da država članica kojoj je podnesen zahtjev za izdavanje vize s ograničenom područnom valjanošću, ne dovodeći u pitanje marginu prosudbe kojom raspolaže u pogledu okolnosti slučaja, mora izdati zatraženu vizu u slučaju postojanja rizika povrede članka 4. i/ili 18. Povelje ili druge međunarodne obveze kojom je vezana?

                                 (b)

                                 Utječe li na odgovor na to pitanje postojanje veza između podnositelja zahtjeva i države članice kojoj je podnesen zahtjev za izdavanje vize (na primjer obiteljske veze, udomiteljske obitelji, jamci i sponzori itd.)?”

         Hitni postupak

               29

               Sud koji je uputio zahtjev zatražio je da se o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odluči u hitnom prethodnom postupku, predviđenom člankom 107. Poslovnika Suda.

               30

               U prilog tom zahtjevu sud koji je uputio zahtjev pozvao se osobito na dramatičnu situaciju oružanog sukoba u Siriji, malodobnost djece tužiteljâ u glavnom postupku, osobito ranjivost te djece koja je vezana uz njihovu pripadnost pravoslavnoj zajednici, i u svakom slučaju na činjenicu da je pozvan odlučivati u okviru iznimno hitnog postupka suspenzije.

               31

               Sud koji je uputio zahtjev u tom je pogledu pojasnio da je podnošenje ovog zahtjeva za prethodnu odluku prouzročilo prekid postupka koji se pred njime vodi.

               32

               U tom pogledu, kao prvo, valja navesti da se ovim zahtjevom za prethodnu odluku, koji se odnosi na tumačenje članka 25. stavka 1. točke (a) Zakonika o vizama, postavljaju pitanja u vezi s područjima iz glave V. trećeg dijela UFEU‑a, koja se odnosi na područje slobode, sigurnosti i pravde. Stoga se o njemu može odlučivati u hitnom prethodnom postupku u skladu s člankom 107. stavkom 1. Poslovnika.

               33

               Kao drugo, nije sporno da je, barem na dan razmatranja zahtjeva za odlučivanje o ovom zahtjevu za prethodnu odluku u hitnom prethodnom postupku, za tužitelje u glavnom postupku postojala stvarna opasnost da budu podvrgnuti nečovječnom ili ponižavajućem postupanju, što treba smatrati pokazateljem hitnosti koji opravdava primjenu članka 107. i sljedećih članaka Poslovnika.

               34

               Uzimajući u obzir prethodno navedeno, peto vijeće Suda 15. prosinca 2016., na prijedlog suca izvjestitelja i saslušavši nezavisnog odvjetnika, odlučilo je prihvatiti zahtjev nacionalnog suda da se o prethodnom pitanju odluči u hitnom prethodnom postupku. Ono je, osim toga, odlučilo zatražiti od Suda da dodijeli predmet velikom vijeću.

         O prethodnim pitanjima

      Nadležnost Suda

               35

               Nadležnost Suda za odgovaranje na pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev osobito osporava belgijska vlada, uz obrazloženje da članak 25. stavak 1. Zakonika o vizama, čije se tumačenje traži, nije primjenjiv na zahtjeve u glavnom postupku.

               36

               Međutim, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje nedvojbeno proizlazi da su navedeni zahtjevi podneseni iz humanitarnih razloga na temelju članka 25. Zakonika o vizama.

               37

               Kad je riječ o pitanju primjenjuje li se taj zakonik na zahtjeve kao što su oni u glavnom postupku, kojima je cilj državljanima trećih zemalja omogućiti podnošenje zahtjeva za azil na državnom području države članice, ono je neodvojivo povezano s odgovorima koje treba dati u vezi s ovim zahtjevom za prethodnu odluku. U tim okolnostima Sud je nadležan za davanje odgovora na to pitanje (vidjeti u tom smislu presudu od 10. rujna 2015., Wojciechowski, C‑408/14, EU:C:2015:591, t. 26. i navedenu sudsku praksu).

         O prethodnim pitanjima

               38

               Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 25. stavak 1. točku (a) Zakonika o vizama tumačiti na način da ondje navedene međunarodne obveze obuhvaćaju poštovanje države članice svih prava zajamčenih Poveljom, posebice onih u člancima 4. i 18., kao i onih zajamčenih EKLJP‑om i člankom 33. Ženevske konvencije. Svojim drugim pitanjem u biti pita treba li, uzimajući u obzir odgovor na prvo pitanje, članak 25. stavak 1. točku (a) Zakonika o vizama tumačiti na način da država članica kojoj je podnesen zahtjev za izdavanje vize s ograničenom područnom valjanošću mora izdati zatraženu vizu u slučaju postojanja rizika povrede članka 4. i/ili 18. Povelje ili druge međunarodne obveze koju je ta država članica dužna poštovati. Ako je to slučaj, želi znati utječe li na to postojanje veza između podnositelja zahtjeva i države članice kojoj je podnesen zahtjev za izdavanje vize.

               39

               Najprije treba podsjetiti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, činjenica da je sud koji je uputio zahtjev formulirao prethodno pitanje pozivajući se samo na određene odredbe prava Unije ne sprečava Sud da mu pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji mogu biti korisni za rješavanje predmeta koji se pred njim vodi, bez obzira na to je li se nacionalni sud u tekstu svojih pitanja na njih pozvao. U tom je smislu na Sudu da iz svih podataka koje je dostavio nacionalni sud, a posebno iz obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, izvuče one dijelove prava Unije koje je potrebno tumačiti imajući u vidu predmet spora (vidjeti osobito presudu od 12. veljače 2015., Oil Trading Poland, C‑349/13, EU:C:2015:84, t. 45. i navedenu sudsku praksu).

               40

               U ovom slučaju važno je istaknuti da je Zakonik o vizama donesen na temelju članka 62. stavka 2. točke (a) i točke (b) podtočke ii. Ugovora o EZ‑u, na temelju kojeg Vijeće Europske unije usvaja mjere koje se odnose na vize za planirani boravak koji nije duži od tri mjeseca, uključujući postupke i uvjete za izdavanje viza od strane država članica.

               41

               U skladu s njegovim člankom 1., cilj je Zakonika o vizama utvrđivanje postupaka i uvjeta za izdavanje viza za tranzit kroz ili za planirani boravak na državnom području država članica koji ne prelazi 90 dana tijekom bilo kojeg razdoblja od 180 dana. Tako članak 2. točka 2. podtočke (a) i (b) tog zakonika pojam „viza” u smislu navedenog zakonika definira kao „odobrenje koje je izdala država članica” radi „tranzit[a] kroz ili planiran[og] borav[ka] na državnom području država članica u trajanju koje ne prelazi 90 dana tijekom bilo kojeg razdoblja od 180 dana” i „tranzita preko međunarodnih tranzitnih područja zračnih luka država članica”.

               42

               Međutim, kako to proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje i iz elemenata spisa koji je podnesen Sudu, tužitelji u glavnom postupku podnijeli su zahtjeve za izdavanje viza pri belgijskom veleposlanstvu u Libanonu iz humanitarnih razloga na temelju članka 25. Zakonika o vizama, u namjeri da zatraže azil u Belgiji čim stignu u tu državu članicu i da im se nakon toga izda dozvola boravka čiji rok valjanosti nije ograničen na 90 dana.

               43

               U skladu s člankom 1. Zakonika o vizama, takvi zahtjevi, iako su formalno bili podneseni na temelju članka 25. tog zakonika, ne ulaze u područje primjene navedenog zakonika, posebice njegova članka 25. stavka 1. točke (a), čije tumačenje u vezi s pojmom „međunarodnih obveza” koji se pojavljuje u toj odredbi traži sud koji je uputio zahtjev.

               44

               Usto, budući da, kako su to naveli belgijska vlada i Europska komisija u svojim pisanim očitovanjima, zakonodavac Unije do danas nije donio nijedan akt na temelju članka 79. stavka 2. točke (a) UFEU‑a kad je riječ o uvjetima pod kojima države članice izdaju vize ili dozvole za dugotrajni boravak državljanima trećih zemalja iz humanitarnih razloga, zahtjevi o kojima je riječ u glavnom postupku ulaze isključivo u područje primjene nacionalnog prava.

               45

               Stoga, budući da situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku nije uređena pravom Unije, odredbe Povelje, posebice one iz njezinih članaka 4. i 18., na koje se odnose pitanja suda koji je uputio zahtjev, na nju se ne primjenjuju (vidjeti u tom smislu osobito presude od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 19. i od 27. ožujka 2014., Torralbo Marcos, C‑265/13, EU:C:2014:187, t. 29. i navedenu sudsku praksu).

               46

               Prethodno navedeni zaključak ne dovodi u pitanje činjenica da članak 32. stavak 1. točka (b) Zakonika o vizama kao razlog za odbijanje vize, a ne kao razlog za neprimjenu tog zakonika, uspostavlja postojanje „opravdan[e] sumnj[e] o [podnositeljevoj] namjer[i] da napusti područje država članica prije isteka zatražene vize”.

               47

               Naime, situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku ne obilježava postojanje takvih sumnji, nego zahtjev čiji se predmet razlikuje od predmeta vize za kratkotrajni boravak.

               48

               Treba dodati da bi suprotan zaključak, iako je svrha Zakonika o vizama izdavanje viza za boravak na državnom području država članica koji ne prelazi 90 dana tijekom bilo kojeg razdoblja od 180 dana, značio omogućavanje državljanima trećih zemalja da na temelju tog zakonika podnesu zahtjeve za izdavanje vize čiji je cilj dobivanje međunarodne zaštite u državi članici koju odaberu, što bi ugrozilo opću strukturu sustava uspostavljenog Uredbom br. 604/2013.

               49

               Još je važno istaknuti da bi takav suprotan zaključak značio da su države članice na temelju Zakonika o vizama u biti dužne državljanima trećih zemalja omogućiti da podnesu zahtjev za međunarodnu zaštitu pri predstavništvima država članica koja se nalaze na državnom području treće zemlje. Međutim, budući da cilj Zakonika o vizama nije usklađivanje propisa država članica vezanih uz međunarodnu zaštitu, valja utvrditi da Unijini akti koji su doneseni na temelju članka 78. UFEU‑a i koji uređuju postupke primjenjive na zahtjeve za međunarodnu zaštitu ne predviđaju takvu obvezu i, upravo suprotno, isključuju iz svojeg područja primjene zahtjeve podnesene pri predstavništvima država članica. Stoga iz članka 3. stavaka 1. i 2. Direktive 2013/32 proizlazi da se ona primjenjuje na zahtjeve za međunarodnu zaštitu podnesene na državnom području država članica, uključujući na granici, teritorijalnim vodama ili tranzitnim zonama, ali ne na zahtjeve za diplomatski ili teritorijalni azil koji su podneseni pri predstavništvima država članica. Isto tako, iz članaka 1. i 3. Uredbe br. 604/2013 proizlazi da ona obvezuje isključivo države članice da razmotre svaki zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen na državnom području države članice, uključujući na granici ili području tranzita, i da se postupci predviđeni navedenom uredbom primjenjuju samo na takve zahtjeve za međunarodnu zaštitu.

               50

               U tim okolnostima, belgijska tijela zahtjeve iz glavnog postupka pogrešno su okvalificirala kao zahtjeve za izdavanje viza za kratkotrajni boravak.

               51

               S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članak 1. Zakonika o vizama treba tumačiti na način da zahtjev za izdavanje vize s ograničenom područnom valjanošću koji je iz humanitarnih razloga podnio državljanin treće zemlje, na temelju članka 25. tog zakonika, pri predstavništvu države članice odredišta koje se nalazi na državnom području treće zemlje, u namjeri da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu čim stigne u tu državu članicu i da nakon toga u navedenoj državi članici boravi više od 90 dana tijekom razdoblja od 180 dana, ne ulazi u područje primjene navedenog zakonika, već, s obzirom na trenutačno stanje prava Unije, isključivo u područje primjene nacionalnog prava.

         Troškovi

               52

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

                     Članak 1. Uredbe (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama), kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 610/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013., treba tumačiti na način da zahtjev za izdavanje vize s ograničenom područnom valjanošću koji je iz humanitarnih razloga podnio državljanin treće zemlje, na temelju članka 25. tog zakonika, pri predstavništvu države članice odredišta koje se nalazi na državnom području treće zemlje, u namjeri da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu čim stigne u tu državu članicu i da nakon toga u navedenoj državi članici boravi više od 90 dana tijekom razdoblja od 180 dana, ne ulazi u područje primjene navedenog zakonika, već, s obzirom na trenutačno stanje prava Unije, isključivo u područje primjene nacionalnog prava.

                     Potpisi

            (
            1
         )	Jezik postupka: francuski


Presuda Suda (treće vijeće) od 3. lipnja 2010.#Belgijska država protiv Nathalie De Fruytier.#Zahtjev za prethodnu odluku: Cour de cassation - Belgija.#Šesta direktiva o PDV-u.#Predmet C-237/09.