title: Presuda Suda (veliko vijeće) od 28. travnja 2015.#T & L Sugars Ltd i Sidul Açúcares, Unipessoal Lda protiv Europske komisije.#Žalba – Tužba za poništenje – Članak 263. stavak 4. UFEU‑a – Pravo na pokretanje postupka – Aktivna procesna legitimacija – Fizičke ili pravne osobe – Regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere – Akt koji se osobno odnosi na žalitelje – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Izvanredne mjere u vezi sa stavljanjem šećera i izoglukoze izvan kvote na tržište Unije – Tržišna godina 2010./2011.#Predmet C-456/13 P.

text:
               Stranke
               Osnova
               Operativni dio

            Stranke
            U predmetu C‑456/13 P,
            povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 9. kolovoza 2013.,
            T & L Sugars Ltd,  sa sjedištem u Londonu (Ujedinjena Kraljevina),
            Sidul Açúcares Unipessoal Lda,  sa sjedištem u Santa Iriji de Azóia (Portugal),
            koje zastupaju D. Waelbroeck, avocat , i D. Slater, solicitor ,
            žalitelji,
            a druge stranke u postupku su:
            Europska komisija, koju zastupaju P. Ondrůšek i P. Rossi, u svojstvu agenata,
            tuženik u prvom stupnju,
            Francuska Republika, koju zastupaju G. de Bergues, D. Colas i C. Candat, u svojstvu agenata,
            Vijeće Europske unije, koje zastupaju É. Sitbon i A. Westerhof Löfflerová, u svojstvu agenata,
            intervenijenti u prvom stupnju,
            SUD (veliko vijeće),
            u sastavu: V. Skouris, predsjednik, K. Lenaerts, potpredsjednik, A. Tizzano, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, A. Ó Caoimh, J.‑C. Bonichot i S. Rodin (izvjestitelj), predsjednici vijeća, J. Malenovský, E. Levits, A. Arabadjiev, E. Jarašiūnas i C. G. Fernlund, suci,
            nezavisni odvjetnik: P. Cruz Villalón,
            tajnik: L. Hewett, glavna administratorica,
            uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 20. svibnja 2014.,
            saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 14. listopada 2014.,
            donosi sljedeću
            Presudu

            Osnova
            1. Društva T & L Sugars Ltd i Sidul Açúcares Unipessoal Lda (u daljnjem tekstu: T & L Sugars i Sidul Açúcares) podnesenom žalbom zahtijevaju ukidanje presude Općeg suda Europske unije T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija (T‑279/11, EU:T:2013:299, u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je odbačena njihova tužba za poništenje Uredbe Komisije (EU) br. 222/2011 od 3. ožujka 2011. o izvanrednim mjerama u vezi sa stavljanjem šećera i izoglukoze izvan kvote na tržište Unije po sniženoj pristojbi za prekoračene količine tijekom tržišne godine 2010./2011. (SL L 60, str. 6.) [neslužbeni prijevod], Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 293/2011 od 23. ožujka 2011. o utvrđivanju koeficijenta dodjele, odbijanju daljnjih zahtjeva i zaključivanju razdoblja za podnošenje zahtjeva za raspoložive količine šećera izvan kvote za prodaju na tržištu Unije po sniženoj pristojbi za prekoračene količine (SL L 79, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 26., str. 334.), Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 302/2011 od 28. ožujka 2011. o otvaranju posebne uvozne carinske kvote za određene količine šećera za tržišnu godinu 2010./2011. (SL L 81, str. 8.) [neslužbeni prijevod] i Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 393/2011 od 19. travnja 2011. o utvrđivanju koeficijenta dodjele za izdavanje uvoznih dozvola za koje su podneseni zahtjevi u razdoblju od 1. do 7. travnja 2011. za šećerne proizvode u okviru određenih carinskih kvota te o odgodi podnošenja zahtjevâ koji se odnose na takve dozvole (SL L 104, str. 39.) [neslužbeni prijevod] (u daljnjem tekstu zajedno nazvane: sporne uredbe).
            Okolnosti spora i sporne uredbe
            2. Okolnosti spora Opći sud izložio je u točkama 1. do 5. pobijane presude:
            „1 Tužitelji, T & L Sugars [...] i Sidul Açúcares [...], društva su sa sjedištem u Europskoj uniji koja se bave rafiniranjem šećera iz šećerne trske. Njihov ukupan zajednički proizvodni kapacitet predstavlja približno polovicu uobičajenih potreba opskrbe industrije rafiniranja šećera iz šećerne trske u Uniji.
            2 Ponuda šećera na tržištu Unije obuhvaća šećer dobiven, s jedne strane, preradom šećerne repe proizvedene u Uniji i, s druge strane, rafiniranjem sirovog šećera iz šećerne trske iz trećih zemalja, pri čemu je konačni proizvod u obama slučajevima jednakog kemijskog sastava. Sirovi šećer iz šećerne trske porijeklom iz Unije, odnosno iz francuskih prekomorskih departmana i s Azora, predstavlja manje od 2 % proizvodnje šećera u Uniji.
            3 Europska komisija u razdoblju od 3. ožujka do 19. travnja 2011. donijela je određene mjere namijenjene povećanju ponude šećera na tržištu Unije na kojem je vladala oskudica.
            4 Cilj tih mjera bio je dopustiti proizvođačima Unije, s jedne strane, da na tržište stave ograničenu količinu šećera kao i izoglukoze koja prekoračuje kvotu za unutarnju proizvodnju i, s druge strane, da uvedu carinsku kvotu koja svakom zainteresiranom gospodarskom subjektu omogućava uvoz ograničene količine šećera u okviru režima odgode uvoznih carina.
            5 Te mjere donesene su u okviru sljedećih akata [...]:
            – Uredba [...] br. 222/2011[...];
            – Provedbena uredba [...] br. 293/2011 [...];
            – Provedbena uredba [...] br. 302/2011 [...];
            – Provedbena uredba [...] br. 393/2011 [...]“
            3. Opći sud u točkama 39. do 45. pobijane presude izložio je mehanizam uveden spornim uredbama:
            „39 Članak 2. stavak 4. Uredbe br. 222/2011 predviđa da se, kako bi ostvarili pravo na [tu] izvanrednu količinu [šećera i izoglukoze koja se može staviti na tržište prekoračenjem proizvodnih kvota], proizvođači moraju, radi izdavanja dozvola, obratiti nadležnim nacionalnim tijelima države članice u kojoj su odobreni. Ta tijela na temelju članka 4. navedene uredbe i njome utvrđenih kriterija odlučuju o dopuštenosti zahtjeva i zatim dopuštene zahtjeve prijavljuju Komisiji.
            40 Iz članaka 5. i 6. Uredbe br. 222/2011 proizlazi da, nakon što je predviđena količina za šećer izvan kvote prekoračena, Komisija utvrđuje koeficijent dodjele kako bi ujednačeno raspodijelila raspoloživu količinu, odbija zahtjeve koji još nisu prijavljeni i zaključuje razdoblje za podnošenje zahtjeva. U odnosu na zahtjeve priopćene Komisiji prethodnog tjedna, nacionalna tijela svakog tjedna izdaju dozvole o dodjeli prava na sniženje pristojbe, u skladu s predloškom dozvole koji je priložen Uredbi.
            41 U skladu s člankom 1. Provedbene uredbe br. 293/2011, Komisija je utvrdila koeficijent dodjele koji iznosi 67,106224 %, a koji nacionalna tijela trebaju primijeniti na zahtjeve podnesene između 14. i 18. ožujka 2011. te prijavljene Komisiji. Osim toga, Komisija je odbila daljnje zahtjeve i zaključila razdoblje za njihovo podnošenje.
            42 S druge strane, kad je riječ o izvanrednoj uvoznoj carinskoj kvoti, Provedbena uredba br. 302/2011 predviđa odgodu uvoznih carina u razdoblju između 1. travnja 2011. i 30. rujna 2011. u odnosu na količinu od 300.000 tona šećera.
            43 Što se tiče upravljanja navedenom kvotom, Provedbena uredba br. 302/2011 upućuje na Uredbu Komisije (EZ) br. 891/2009 od 25. rujna 2009. o otvaranju i predviđanju upravljanja određenim carinskim kvotama Zajednice u sektoru šećera (SL L 254, str. 82.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 2., svezak 19., str. 340.), koja pak upućuje na Uredbu Komisije (EZ) br. 1301/2006 od 31. kolovoza 2006. o utvrđivanju zajedničkih pravila za upravljanje uvoznim carinskim kvotama za poljoprivredne proizvode kojima upravlja sustav uvoznih dozvola (SL L 238, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 24., str. 145.), kao i na Uredbu Komisije (EZ) br. 376/2008 od 23. travnja 2008. o utvrđivanju zajedničkih detaljnih pravila za primjenu sustava uvoznih i izvoznih dozvola i potvrda o utvrđivanju unaprijed za poljoprivredne proizvode (kodificirana verzija) (SL L 114, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 28., str. 102.).
            44 Na temelju članaka 5. i 6. Uredbe br. 1301/2006 i članka 12. Uredbe br. 376/2008, u okviru upravljanja kvotama, nacionalna tijela zaprimaju zahtjeve za uvozne dozvole i osiguravaju poštovanje pretpostavki za dopuštenost. Potom, na temelju članaka 7. i 11. Uredbe br. 1301/2006 i članaka 8. i 9. Uredbe br. 891/2009, ta tijela prijavljuju Komisiji zaprimljene zahtjeve, izdaju uvozne dozvole gospodarskim subjektima i obavješćuju Komisiju o dodijeljenim količinama.
            45 Provedbena uredba br. 393/2011 utvrđuje koeficijent dodjele, koji iznosi 1,8053 % za zahtjeve za uvozne dozvole podnesene između 1. i 7. travnja 2011., u odnosu na koje je raspoloživa količina prekoračena, i odgađa podnošenje novih zahtjeva do završetka tržišne godine 2010./2011.“
            Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
            4. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 30. svibnja 2011. žalitelji su pokrenuli postupak za poništenje spornih uredaba kao i za naknadu štete koju su pretrpjeli zbog njihova donošenja. Komisija je 26. listopada 2011. kao zaseban akt podnijela prigovor nedopuštenosti.
            5. Komisija, koju podupiru Francuska Republika i Vijeće Europske unije, istaknula je da su sporne uredbe, iako se radilo o regulatornim aktima, podrazumijevale provedbene mjere te se nisu ni izravno ni osobno odnosile na žalitelje.
            6. Žalitelji su pred Općim sudom istaknuli da imaju aktivnu procesnu legitimaciju za pokretanje postupka protiv spornih uredaba jer one predstavljaju regulatorne akte koji se izravno odnose na njih i ne podrazumijevaju provedbene mjere ili, podredno, jer se te uredbe izravno i osobno odnose na njih.
            7. Pobijanom presudom Opći sud, bez ulaženja u raspravljanje o meritumu, odlučio je razmotriti prigovor nedopuštenosti koji je podnijela Komisija. Tužbu je odbacio kao nedopuštenu u dijelu u kojem se njome zahtijevalo poništenje spornih uredaba.
            8. Kad je riječ o razlogu nedopuštenosti koji se odnosi na činjenicu da sporne uredbe podrazumijevaju provedbene mjere, Opći je sud u točkama 46. do 73. pobijane presude smatrao da te uredbe, kako one koje se odnose na stavljanje šećera izvan kvote na tržište tako i one koje se odnose na carinsku kvotu, ne mogu proizvesti pravne učinke prema gospodarskim subjektima u pitanju ako nacionalna tijela prethodno ne donesu pojedinačne odluke. Opći sud ocijenio je da takve mjere predstavljaju provedbene mjere iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a te je odbio argumente žalitelja prema kojima su te mjere bile „automatske i obvezatne“.
            9. U točki 60. pobijane presude Opći sud utvrdio je da žalitelji nisu naveli da su morali prekršiti pravo kako bi ostvarili pristup sudu, već su samo naznačili da mogućnost ulaganja pravnog lijeka protiv nacionalnih mjera donesenih u okviru provedbe spornih uredaba u odnosu na njih ostaje u najmanju ruku neizvjesna. U točkama 66. i 68. navedene presude Opći je sud utvrdio, s jedne strane, da takav pravni lijek na nacionalnoj razini nije izričito predviđen sekundarnim pravom Unije i, s druge strane, da članak 19. stavak 1. podstavak 2. UEU‑a predviđa da države članice osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje djelotvorne sudske zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije. U točki 69. pobijane presude Opći sud utvrdio je da primjena pretpostavke nepostojanja provedbenih mjera, kao što je određeno u članku 263. stavku 4. UFEU‑a, ne može biti uvjetovana postojanjem djelotvornog pravnog lijeka u okviru pravnih sustava država članica koji bi doveo u pitanje valjanost osporavanog akta Unije. U točki 70. navedene presude Opći sud ocijenio je da bi takav režim zahtijevao da sud Unije u svakom pojedinom slučaju razmotri i protumači nacionalno postupovno pravo, što prelazi njegovu nadležnost u okviru nadzora zakonitosti akata Unije.
            10. Što se tiče apsolutne zapreke vođenju postupka povezane s time da žalitelji nisu dokazali da se sporne uredbe osobno odnose na njih, Opći sud u točki 77. pobijane presude utvrdio je da te uredbe proizvode pravne učinke u odnosu na kategorije osoba koje su utvrđene na općenit i apstraktan način, s obzirom na to da se primjenjuju na sve proizvođače šećera u Uniji i sve uvoznike šećera a da ni na koji način ne individualiziraju žalitelje.
            11. Budući da su žalitelji naveli da se Provedbena uredba br. 393/2011 na njih odnosila „barem“ osobno, istaknuvši pritom da ona utječe na zatvorenu kategoriju subjekata jer određuje koeficijent dodjele kako bi omogućila raspodjelu carinske kvote samo među uvoznicima koji su podnijeli svoje zahtjeve između 1. i 7. travnja 2011., Opći sud u točkama 84. i 89. pobijane presude utvrdio je da se Provedbena uredba br. 393/2011 zbog svojeg objektivnog karaktera na jednak način odnosila na svakog žalitelja, kao na proizvođača koji je podnio zahtjev za dozvolu, i da stoga pripadnost ograničenom krugu, kao rezultat same naravi predmetnog propisa, nije individualizirala žalitelje.
            12. U točki 97. pobijane presude Opći sud zaključio je da, s obzirom na to da je tužba za poništenje proglašena nedopuštenom, valja također odbaciti prigovor nezakonitosti istaknut u odnosu na članak 186. točku (a) i članak 187. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 od 22. listopada 2007. o uspostavljanju zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta i o posebnim odredbama za određene poljoprivredne proizvode (Uredba o „jedinstvenom ZOT‑u“) (SL L 299, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 9., str. 61.).
            Zahtjevi stranaka
            13. T & L Sugars i Sidul Açúcares zahtijevaju od Suda da:
            – ukine pobijanu presudu;
            – vrati predmet Općem sudu kako bi odlučio o meritumu spora, i
            – naloži Komisiji snošenje troškova postupka.
            14. Komisija zahtijeva od Suda da odbije žalbu i naloži društvima T & L Sugars i Sidul Açúcares snošenje troškova postupka.
            15. Francuska Republika i Vijeće zahtijevaju od Suda da odbije žalbu i naloži žaliteljima snošenje troškova postupka.
            O žalbi
            16. U prilog osnovanosti podnesene žalbe društva T & L Sugars i Sidul Açúcares ističu tri žalbena razloga. Prvim žalbenim razlogom prigovaraju Općem sudu da je pogrešno protumačio pojam „akta koji ne podrazumijeva provedbene mjere“ iz članka 263. stavka 4. posljednjeg dijela rečenice UFEU‑a. Drugim žalbenim razlogom žalitelji ističu da je Opći sud pogrešno protumačio članak 263. stavak 4. UFEU‑a time što je utvrdio da se Provedbena uredba br. 393/2011 nije osobno odnosila na njih. Trećim žalbenim razlogom žalitelji navode da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je zaključio da je, s obzirom na to da je tužba za poništenje proglašena nedopuštenom, prigovor nezakonitosti istaknut u vezi s tom t užbom također trebalo odbaciti.
            Prvi žalbeni razlog
            Argumentacija stranaka
            17. T & L Sugars i Sidul Açúcares u prilog osnovanosti prvog žalbenog razloga ističu da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je utvrdio da mjere koje su donijela nacionalna tijela u okviru spornih uredaba predstavljaju provedbene mjere iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a.
            18. Žalitelji smatraju da je Komisija do najmanjeg detalja razradila sporne uredbe i da je državama članicama preostalo jedino da izvršavaju funkciju „poštanskog sandučića“. U tim okolnostima žalitelji nisu mogli pobijati sporne uredbe pred nacionalnim sudovima jer oni nisu imali nadležnost za njihovo poništenje.
            19. Pogreška koju je Opći sud navodno počinio sastoji se u tome što je utvrdio da svaka mjera koju u okviru neke uredbe Unije donese država članica, čak i ako je riječ o mjeri automatske ili akcesorne naravi, predstavlja „provedbenu odluku“ te uredbe.
            20. Žalitelji navode da je Opći sud također počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 53. pobijane presude naveo da margina prosudbe kojom raspolažu države članice nije relevantna za utvrđivanje „podrazumijeva li“ neki regulatorni akt „provedbene mjere“. Kako bi se utvrdilo dodaje li što određena mjera države članice aktu Unije na temelju kojeg je donesena, žalitelji smatraju da je postojanje diskrecijske ovlasti relevantan kriterij. Sâma definicija pojma „odluke“ podrazumijeva akt koji zahtijeva izbor između više mogućnosti, a ne mehaničku provedbu, prosljeđivanje naloga treće strane ili tek potvrđujući akt.
            21. Žalitelji navode da je u točkama 58. do 60. pobijane presude Opći sud usko protumačio posljednji dio rečenice iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a. Tu bi odredbu valjalo protumačiti vodeći računa o pravu na djelotvornu sudsku zaštitu zajamčenu člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Navedenu odredbu također bi valjalo protumačiti u odnosu na procesnu učinkovitost i na način da se izmjenama teksta Ugovora o FEU‑u prida korisno značenje. Ovi ciljevi zahtijevaju da pojedinci mogu pokrenuti postupak pred Općim sudom kad, u nedostatku djelotvornog pravnog lijeka te kako bi mogli pobijati akt Unije pred nekim sudom, nemaju druge mogućnosti osim prekršiti pravo, kao što je to navodno slučaj u ovom predmetu te kao što je to Komisija i sâma priznala.
            22. Komisija smatra da je cilj posljednjeg dijela rečenice iz članka 263. UFEU‑a održati određenu ravnotežu između uloge nacionalnih sudova i uloge sudova Unije u okviru sustava djelotvorne sudske zaštite u Uniji temeljenog na postojanju akata koje na nacionalnoj razini donose države članice kako bi osigurale provedbu predmetnih propisa, kao i na mogućnosti podnošenja pravnog lijeka protiv tih akata, u početku pred nacionalnim sudovima, a potom eventualno, i u slučaju potrebe, u okviru prethodnog postupka pred Sudom, među ostalim radi ocjene valjanosti akta koji su donijele institucije, tijela, uredi i agencije Unije, kao i radi osiguranja ujednačenog tumačenja i primjene prava Unije od nacionalnih sudova, u skladu s člankom 267. UFEU‑a.
            23. Komisijino je stajalište da se iz činjenice da država članica raspolaže ograničenom diskrecijskom ovlasti u odnosu na način na koji provodi regulatorni akt Unije ne može zaključiti da svaka ništetnost odredaba tog provedbenog akta obvezatno proizlazi iz pretpostavljene nezakonitosti samog regulatornog akta Unije.
            24. Komisija smatra da je Opći sud valjano ocijenio da su nacionalne mjere u predmetnom slučaju bile važne i potrebne. Iako su sporne uredbe regulatorni akti, one mogu imati samo neizravan utjecaj na predmetne subjekte, među ostalim putem potrebnih nacionalnih provedbenih mjera. Komisija smatra nepobitnim da bez tih mjera sporne uredbe ne bi proizvodile pravne učinke u odnosu na gospodarske subjekte u pitanju.
            25. Naime, Komisija navodi da nadležna nacionalna tijela izdaju dozvole i uvozne dozvole kojima se gospodarskim subjektima dopušta stavljanje dodatnih količina šećera izvan kvote na tržište po sniženoj pristojbi ili uvoz šećera po sniženim carinama, nakon što su utvrdila identitet podnositelja zahtjeva kao i istinitost, potpunost i točnost njihovih zahtjeva, potvrdila njihov status stvarnih gospodarskih subjekata na tržištu, zatražila uspostavu odgovarajućih jamstava, odlučila o prihvaćanju ili odbijanju zahtjeva i Komisiji proslijedila sve relevantne podatke koji se odnose na prihvaćene zahtjeve. Veći broj tih zadataka podrazumijeva da države članice, čija je uloga i sprečavanje svih nepravilnosti ili zlouporaba, izvršavaju diskrecijske ovlasti.
            26. Pod pretpostavkom da ne postoji nijedan pravni lijek kojim bi se pobijale provedbene mjere, Komisijino je stajalište da bi valjalo podsjetiti da je u presudi Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 97. i 103.) Sud potvrdio da „ni Ugovor o FEU‑u ni članak 19. UEU‑a nisu namjeravali pred nacionalnim sudovima, u vidu očuvanja prava Unije, stvoriti druge pravne lijekove osim onih koje ustanovljuje nacionalno pravo“ i da predmet članka 47. Povelje nije izmjena sustava sudskog nadzora predviđenog Ugovorima, a osobito ne pravila o dopuštenosti tužbi izravno podnesenih sudu Unije.
            27. Francuska Republika smatra da bi prvi žalbeni razlog valjalo odbiti. Kao prvo, Opći sud valjano je utvrdio da su sporne uredbe podrazumijevale provedbene mjere. Kao drugo, ona smatra da takvo tumačenje ne može biti dovedeno u pitanje argumentom žalitelja prema kojem se protiv nacionalnih mjera donesenih u nedostatku margine prosudbe ne može podnijeti pravni lijek. Kao treće, navedeno tumačenje ne može biti dovedeno u pitanje argumentom žalitelja prema kojem oni u određenim državama članicama nisu raspolagali djelotvornim pravnim lijekom protiv spornih uredaba.
            28. Vijeće podupire Komisijinu argumentaciju.
            Ocjena Suda
            29. Pojam „regulatornih akata [...] koji ne podrazumijevaju provedbene mjere“ iz članka 263. stavka 4. posljednjeg dijela rečenice UFEU‑a valja protumačiti s obzirom na cilj te odredbe, koji je, kao što to proizlazi iz njezina nastanka, usmjeren prema izbjegavanju toga da neki pojedinac bude prisiljen prekršiti pravo kako bi ostvario pristup sudu. Ako određeni regulatorni akt proizvodi izravne učinke na pravni položaj fizičke ili pravne osobe a da pritom ne zahtijeva provedbene mjere, ta bi osoba mogla biti lišena djelotvorne sudske zaštite ako pred sudom Unije ne raspolaže izravnim pravnim lijekom radi osporavanja zakonitosti tog regulatornog akta. U nedostatku provedbenih mjera, fizička ili pravna osoba, iako se predmetni akt izravno odnosi na nju, mogla bi ostvariti sudski nadzor tog akta samo nakon što je povrijedila njegove odredbe, pozivajući se na njihovu nezakonitost u okviru postupaka koji su protiv nje pokrenuti pred nacionalnim sudovima (presuda Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 27.).
            30. S druge strane, ako regulatorni akt podrazumijeva provedbene mjere, sudski nadzor poštovanja pravnog poretka Unije osiguran je neovisno o tome potječu li navedene mjere od Unije ili od država članica. Fizičke ili pravne osobe koje zbog pretpostavke za dopuštenost iz članka 263. podstavka 4. UFEU‑a ne mogu izravno pred sudom Unije pobijati regulatorni akt Unije zaštićene su od primjene tog akta na njih mogućnošću pobijanja provedbenih mjera koje taj akt podrazumijeva (presuda Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 28.).
            31. Ako je provedba takvog akta na institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije, fizičke ili pravne osobe mogu protiv provedbenih akata podnijeti izravnu tužbu sudovima Unije pod uvjetima iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a te se u prilog osnovanosti te tužbe i temeljem članka 277. UFEU‑a mogu pozvati na nezakonitost osnovnog akta u pitanju. Ako je ta provedba obveza država članica, te osobe mogu istaknuti nevaljanost osnovnog akta u pitanju pred nacionalnim sudovima te ih na taj način navesti da, na temelju članka 267. UFEU‑a, Sudu podnesu zahtjev za prethodnu odluku (presude Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 93. kao i Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 29.).
            32. Sud je u tom pogledu već utvrdio da se, radi ocjene podrazumijeva li regulatorni akt provedbene mjere, potrebno usredotočiti na položaj osobe koja se poziva na pravo na pokretanje postupka temeljem članka 263. stavka 4. posljednjeg dijela rečenice UFEU‑a. Slijedom navedenoga, pitanje podrazumijeva li akt u pitanju provedbene mjere u odnosu na druge osobe nije relevantno (presuda Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 30.).
            33. Prvi žalbeni razlog na koji se u prilog osnovanosti podnesene žalbe pozivaju T & L Sugars i Sidul Açúcares stoga valja razmotriti s obzirom na ta pojašnjenja.
            34. Kao što to proizlazi iz članka 1. Uredbe br. 222/2011, njezin je cilj u odnosu na tržišnu godinu 2010./2011. odrediti da pristojba za viškove iznosi nula eura po toni za maksimalne količine od 500.000 tona šećera i 26.000 tona izoglukoze proizvedene u prekoračenju kvote određene u Prilogu VI. Uredbi br. 1234/2007. Prema članku 2. stavku 2. Uredbe br. 222/2011, zahtjeve za dozvolu mogu podnijeti samo poduzetnici koji proizvode šećer iz šećerne repe ili šećerne trske ili izoglukozu, a koji su odobreni u skladu s člankom 57. Uredbe br. 1234/2007 i kojima je dodijeljena proizvodna kvota za tu tržišnu godinu. U skladu s člankom 6. Uredbe br. 222/2011, u vezi s njezinim člankom 2. stavkom 4., proizvođačima koji podnesu zahtjev i unutar maksimalno određenih količina nacionalna tijela izdaju dozvole za količine šećera i izoglukoze kojima se dodjeljuje pravo na navedeni iznos od nula eura.
            35. Provedbena uredba br. 302/2011 za istu tržišnu godinu otvara posebnu carinsku kvotu za količinu od 300.000 tona šećera. Uvoznicima koji su podnijeli zahtjev i u okviru maksimalnih utvrđenih količina, nacionalna tijela, temeljem primjene članaka 4., 5. i 8. Uredbe br. 891/2009 na koju upućuje članak 1. Provedbene uredbe br. 302/2011, izdaju uvozne dozvole koje se odnose na navedenu carinsku kvotu.
            36. Budući da su količine obuhvaćene, s jedne strane, zahtjevima za dozvole za proizvodnju šećera izvan kvote podnesenima temeljem Uredbe br. 222/2011 i, s druge strane, zahtjevima za uvozne dozvole podnesenima temeljem Provedbene uredbe br. 302/2011, prekoračile količine utvrđene navedenim aktima u prvom tjednu njihove primjene, Komisija je u Provedbenim uredbama br. 293/2011 i br. 393/2011 utvrdila koeficijente dodjele koji bi se morali primijeniti na zahtjeve za dozvole koji su već podneseni temeljem Uredbe br. 222/2011 i Provedbene uredbe br. 302/2011.
            37. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da, kad je riječ o Uredbi br. 222/2011 i Provedbenoj uredbi br. 293/2011, s obzirom na to da žalitelji nemaju svojstvo proizvođača šećera te navedene uredbe ne utječu izravno na njihovu pravnu situaciju, te uredbe se na njih izravno ne odnose u smislu posljednjeg dijela rečenice stavka 4. članka 263. UFEU‑a.
            38. Proizlazi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što nije razmotrio odnose li se navedene uredbe izravno na žalitelje te što je nedopuštenost tužbe utemeljio na činjenice da iste uredbe podrazumijevaju izvršne mjere u smislu posljednje rečenice stavka 4. članka 283. UFEU‑a.
            39. Valja ipak primijetiti da, kao što je to utvrđeno u točki 37. ove presude, s obzirom na to da se Uredba br. 222/2011 i Provedbena uredba br. 293/2011 izravno ne odnose na žalitelje u smislu članka 263. stavka 4. posljednjeg dijela rečenice UFEU‑a, pogreška Općeg suda koja se tiče prava ne može dovesti do ukidanja pobijane presude u odnosu na nedopuštenost tužbe protiv navedenih uredaba
            40. Međutim, kad je riječ o provedbenim uredbama br. 302/2011 i 393/2011, one proizvode svoje pravne učinke u odnosu na žalitelje samo putem akata koje donose nacionalna tijela nakon što su podneseni zahtjevi za dozvole na temelju Provedbene uredbe br. 302/2011. Odluke nacionalnih tijela kojima se dodjeljuju te dozvole i kojima se u odnosu na gospodarske subjekte u pitanju primjenjuju koeficijenti utvrđeni Provedbenom uredbom br. 393/2011, kao i odluke kojima se potpuno ili djelomično odbijaju te dozvole, predstavljaju provedbene mjere u smislu članka 263. podstavka 4. posljednjeg dijela rečenice UFEU‑a.
            41. Navodna mehanička narav mjera donesenih na nacionalnoj razini ne dovodi taj zaključak u pitanje.
            42. Kao što je Opći sud pravilno presudio u točki 53. pobijane presude, to pitanje nije relevantno za utvrđivanje podrazumijevaju li te uredbe izvršne mjere u smislu posljednjeg dijela rečenice stavka 4. članka 263. UFEU‑a.
            43. U odnosu na argument koji žalitelji izvode iz članka 47. Povelje, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da predmet tog članka nije izmjena sustava sudskog nadzora predviđenog Ugovorima, a osobito ne pravila o dopuštenosti tužbi izravno podnesenih sudu Unije, kao što to također proizlazi iz objašnjenja navedenih u članku 47., koja, sukladno članku 6. stavku 1. podstavku 3. UEU‑a i članku 52. stavku 7. Povelje, moraju biti uzeta u obzir prilikom njegova tumačenja (vidjeti presude Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, t. 42.; Alemo‑Herron i dr., C‑426/11, EU:C:2013:521, t. 32. kao i Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 97.).
            44. Pretpostavke za dopuštenost iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a treba tumačiti u svjetlu temeljnog prava na djelotvornu sudsku zaštitu, ne zanemarujući pritom pretpostavke izričito predviđene Ugovorom o FEU‑u (vidjeti u tom smislu presudu Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 98. kao i navedenu sudsku praksu).
            45. Ipak, sudski nadzor poštovanja pravnog sustava Unije, kao što i proizlazi iz članka 19. stavka 1. UEU‑a, osiguravaju Sud i sudovi država članica. Ugovor o FEU‑u u svojim člancima 263. i 277., s jedne, te u članku 267., s druge strane, ustanovio je cjelovit sustav pravnih lijekova i postupaka kojima je cilj osigurati nadzor zakonitosti akata Unije povjeravajući ga Sudu Unije (presude Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 90. i 92. kao i Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 57.).
            46. U tom pogledu, valja pojasniti da pojedinci u okviru nacionalnog postupka imaju pravo pobijati zakonitost svake odluke ili drugog nacionalnog akta u vezi s primjenom općeg akta Unije na njih, pozivajući se na nevaljanost potonjeg (vidjeti u tom smislu presude E i F, C‑550/09, EU:C:2010:382, t. 45. kao i Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 94.).
            47. Iz toga slijedi da zahtjev za prethodnu odluku kojom se ocjenjuje valjanost predstavlja, kao i tužba za poništenje, vrstu nadzora zakonitosti akata Unije (vidjeti presude Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 i C‑92/89, EU:C:1991:65, t. 18.; ABNA i dr., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 i C‑194/04, EU:C:2005:741, t. 103. kao i Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 95.).
            48. U tom pogledu važno je podsjetiti da, kad nacionalni sud smatra da su jedan ili više razloga nevaljanosti akta Unije na koje se pozovu stranke ili, ako je primjenjivo, na koje sud pazi po službenoj dužnosti utemeljeni, taj sud mora prekinuti postupak i obratiti se Sudu putem postupka povodom prethodnog pitanja koje se tiče valjanosti, s obzirom na to da je Sud jedini nadležan za utvrđivanje nevaljanosti akta Unije (presude IATA i ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, t. 27. i 30. i navedena sudska praksa kao i Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 96.).
            49. U odnosu na osobe koje ne zadovoljavaju pretpostavke iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a za pokretanje postupka pred sudom Unije, na državama članicama je da predvide sustav pravnih lijekova i postupaka koji osiguravaju poštovanje temeljnog prava na djelotvornu sudsku zaštitu (presuda Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 100. kao i navedena sudska praksa).
            50. Ta obveza država članica potvrđena je člankom 19. stavkom 1. podstavkom 2. UEU‑a, prema kojem one „osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije“ (vidjeti presudu Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 101.). Takva obveza također proizlazi iz članka 47. Povelje kad je riječ o mjerama koje donose države članice provodeći pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje.
            51. S obzirom na sva razmatranja, prvi žalbeni razlog valja odbiti.
            Drugi žalbeni razlog
            Argumentacija stranaka
            52. T & L Sugars i Sidul Açúcares ističu da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je utvrdio da se Provedbena uredba br. 393/2011 osobno ne odnosi na njih.
            53. Sukladno navodima stranaka, Provedbena uredba br. 393/2011 ne primjenjuje se na proizvođače šećera ili općenito na gospodarske subjekte, nego konkretno na subjekte koji su odlučili zahtijevati uvoznu dozvolu te su podnijeli pojedinačni zahtjev. Sastoji se od niza pojedinačnih odluka kojima se odgovaralo na pojedinačne zahtjeve.
            54. Stajalište je tužitelja da je, iako je Lisabonski ugovor namijenjen proširenju pretpostavki za dopuštenost tužbi koje pojedinci podnose protiv uredaba, Opći sud primijenio još uže tumačenje pojma „koji se osobno odnosi“ od onog primijenjenog u presudama Plaumann/Komisija (25/62, EU:C:1963:17) i Toepfer i Getreide‑Import Gesellschaft/Komisija (106/63 i 107/63, EU:C:1965:65).
            55. Komisija smatra da, iako u predmetnom slučaju žalitelji nastoje ograničiti svoj argument na Provedbenu uredbu br. 393/2011, valja utvrditi da ona ne predstavlja izdvojeni akt, već uredbu kojom se zatvara „režim“ utvrđen Provedbenom uredbom br. 302/2011.
            56. Komisija podsjeća da je u presudi Plaumann/Komisija (25/62, EU:C:1963:17) određeno da osobe koje nisu adresati odluke mogu tvrditi da se ona osobno odnosi na njih samo ako se u toj odluci, kako bi bila donesena, izričito vodilo računa o položaju podnositelja zahtjeva.
            57. Komisijino je stajalište da režimi predviđeni provedbenim uredbama br. 302/2011 i br. 393/2011, koje su zajedno s uredbama br. 891/2009 i br. 1301/2006 mjere opće primjene upućene svim uvoznicima šećera, uključujući prerađivače šećerne repe koji se bave uvozom i sve druge trgovce, te kao takve nisu donesene uz vođenje računa o nekoj posebnoj karakteristici ili položaju trajnih rafinerija poput žalitelja.
            58. Naposljetku, Komisija se poziva na presudu Zuckerfabrik Watenstedt/Vijeće (6/68, EU:C:1968:43, 605), u kojoj je Sud presudio da reg ulatorna narav akta nije dovedena u pitanje mogućnošću više ili manje preciznog utvrđenja broja ili čak identiteta pravnih subjekata na koje se on odnosi u danom trenutku, ako je nesporno da se primjenjuje slijedom objektivnih pravnih ili činjeničnih okolnosti utvrđenih tim aktom, a koje su u skladu s njegovim ciljem.
            59. Francuska Republika smatra da Opći sud nije počinio nijednu pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 93. pobijane presude utvrdio da se Provedbena uredba br. 393/2011 ne može smatrati skupom pojedinačnih odluka, s obzirom na to da je Komisija odredila koeficijent dodjele samo u odnosu na ukupnu količinu šećera ili izoglukoze proizišlu iz svih zahtjeva koji su podneseni nacionalnim tijelima. Stoga određenje koeficijenta dodjele omogućuje samo utvrđivanje omjera u kojem nacionalna tijela prihvaćaju zahtjeve koji su im podneseni, u skladu s objektivnim pravilom i neovisno o pojedinačnim zahtjevima subjekata, s kojima Komisija, osim toga, nije ni na koji način upoznata. Jedini cilj Provedbene uredbe br. 393/2011 jest uskladiti iznos ukupnih količina šećera i izoglukoze proizišlih iz svih zahtjeva podnesenih nacionalnim tijelima s volumenom kvote otvorene Provedbenom uredbom br. 302/2011 a da u obzir nisu uzete nikakve specifične okolnosti nekog subjekta.
            60. Vijeće podupire Komisijinu argumentaciju.
            Ocjena Suda
            61. Valja podsjetiti, kao što to proizlazi iz točke 38. ove presude, da Provedbena uredba br. 393/2011 podrazumijeva provedbene mjere.
            62. U skladu s člankom 263. stavkom 4. UFEU‑a, fizička ili pravna osoba može pokrenuti postupak protiv akta koji joj nije upućen i koji podrazumijeva provedbene mjere samo ako se taj akt izravno i osobno odnosi na nju.
            63. U pogledu druge od tih pretpostavki, odnosno činjenice da se predmetni akt osobno odnosi na neku osobu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da osobe koje nisu adresati odluke mogu tvrditi da se ona osobno odnosi na njih samo ako ih ta odluka pogađa zbog određenih karakteristika koje su im svojstvene ili zbog činjenične situacije koja ih razlikuje od ostalih osoba i time ih individualizira na istovrstan način poput adresata odluke (presude Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, 223.; Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 72. kao i Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 46.).
            64. Isto tako iz ustaljene sudske prakse proizlazi da mogućnost da se, s više ili manje točnosti, odredi broj ili čak identitet pravnih subjekata na koje se primjenjuje neka mjera ni u kojem slučaju ne znači kako treba smatrati da se ta mjera osobno odnosi na te subjekte sve dok se njezina primjena ostvaruje na temelju objektivnih pravnih ili činjeničnih okolnosti određenih u predmetnom aktu (vidjeti u tom smislu presude Antillean Rice Mills/Vijeće, C‑451/98 P, EU:C:2001:622, t. 52. i Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 47.).
            65. Valja utvrditi da je to slučaj s Provedbenom uredbom br. 393/2011, čije poništenje zahtijevaju T & L Sugars i Sidul Açúcares i u odnosu na koju stoga valja razmotriti njihovu aktivnu procesnu legitimaciju. S obzirom na to da su u članku 1. stavku 1. te uredbe predviđene „količine u odnosu na koje su zahtjevi za dozvole podneseni između 1. i 7. travnja 2011.“, T & L Sugars i Sidul Açúcares ne mogu se smatrati individualiziranima tom odredbom.
            66. Članak 1. stavak 1. Provedbene uredbe br. 393/2011 odnosi se na sve podnositelje uvoznih dozvola koji su podnijeli zahtjev između 1. i 7. travnja 2011. na razini Unije. Kao što je to Opći sud valjano naveo u točki 85. pobijane presude, u članku 7. stavku 2. Uredbe br. 1301/2006 predviđeno je utvrđivanje koeficijenta dodjele izračunatog u skladu s raspoloživom i zahtijevanom količinom, a da se sadržaj pojedinačnih zahtjeva ili posebne okolnosti podnositelja zahtjeva ne uzimaju u obzir. Provedbena uredba br. 393/2011 donesena je bez uzimanja u obzir posebnih kvaliteta žalitelja, već isključivo uz vođenje računa o činjenici da su količine obuhvaćene zahtjevima za uvozne dozvole koji su podneseni nadležnim tijelima između 1. i 7. travnja 2011. prekoračile raspoloživu količinu, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 1. te uredbe. Ni zahtjev za dozvolu ni, općenito gledajući, pojedinačne okolnosti društava T & L Sugars i Sidul Açúcares nisu stoga bili uzeti u obzir prilikom donošenja navedene uredbe.
            67. Iz toga slijedi da je Opći sud u točki 94. pobijane presude valjano utvrdio da se Provedbena uredba br. 393/2011 osobno ne odnosi na T & L Sugars i Sidul Açúcares u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a.
            68. Iz prethodno navedenoga proizlazi da drugi žalbeni razlog također valja odbiti.
            Treći žalbeni razlog
            Argumentacija stranaka
            69. U okviru trećeg žalbenog razloga žalitelji osporavaju zaključak Općeg suda u točki 97. pobijane presude prema kojem „s obzirom na to da je tužba za poništenje proglašena nedopuštenom, prigovor nezakonitosti postavljen u vezi s tom tužbom treba također biti odbačen.“
            70. Žalitelji smatraju da, kad bi Sud prihvatio njihovu argumentaciju prema kojoj sporne uredbe ne podrazumijevaju provedbene mjere te se osobno odnose na žalitelje, razlozi koje je istaknuo Opći sud kako bi potkrijepio svoju odluku o odbacivanju prigovora nezakonitosti članka 186. točke (a) i članka 187. Uredbe br. 1234/2007 bili bi potpuno neosnovani.
            71. Komisija primjećuje da žalitelji navode samo da je Opći sud počinio pogrešku time što je odbacio navedeni prigovor nezakonitosti zbog pogrešaka koje su izložili u prvom i drugom žalbenom razlogu. Uzimajući u obzir da Opći sud nije počinio nikakvu pogrešku u vezi s time, treći žalbeni razlog valja odbiti.
            72. Francuska Republika i Vijeće podupiru Komisijinu argumentaciju.
            Ocjena Suda
            73. Žalitelji u bitnome smatraju da, s obzirom na to da je Opći sud počinio pogreške koje se tiču prava na koje su se pozvali u okviru prvog i drugog žalbenog razloga, on nije mogao odbaciti prigovor nezakonitosti.
            74. Valja utvrditi, kao što to proizlazi iz točaka 50. i 67. ove presude, da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je utvrdio da nisu bile ispunjene pretpostavke za dopuštenost iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a, potrebne za pokretanje postupka protiv spornih uredaba koje su podrazumijevale provedbene mjere, i da se Provedbena uredba br. 393/2011 nije osobno odnosila na žalitelje. Slijedom toga, budući da je tužba za poništenje koja je podnesena Općem sudu bila nedopuštena, taj sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je odbacio prigovor nezakonitosti koji su istaknuli žalitelji.
            75. Slijedom navedenoga, treći žalbeni razlog valja odbiti.
            76. S obzirom na to da su svi žalbeni razlozi koje su istaknula društva T & L Sugars i Sidul Açúcares u prilog osnovanosti podnesene žalbe odbijeni, žalbu valja u cijelosti odbiti.
            Troškovi
            77. U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, kada žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima. U skladu s člankom 138. stavkom 1. istog Poslovnika, koji se na temelju članka 184. stavka 1. tog Poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
            78. Budući da je Komisija podnijela zahtjev da se društvima T & L Sugars i Sidul Açúcares naloži snošenje troškova i da ona nisu uspjela u svojim navodima, tim društvima treba naložiti snošenje troškova.

            Operativni dio
            Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
            1. Žalba se odbija.
            2. Društvima T & L Sugars Ltd i Sidul Açúcares Unipessoal Lda nalaže se snošenje troškova.


title: Presuda Općeg suda (osmo vijeće) od 22. travnja 2015.#Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion protiv Europske komisije.#Zaštita financijskih interesa Unije – Sustav ranog upozoravanja (SRU) koji omogućuje prepoznavanje razine rizika povezane s ponuditeljima s kojim je ugovor sklopljen – OLAF‑ova istraga izvršenja ugovora o javnoj nabavi vezano za projekt institucionalne modernizacije u Siriji – Odluke o aktiviranju upozorenja W1a i W1b – Pravni temelj – Temeljna prava – Obveza obrazlaganja.#Predmet T-320/09.

text:
               Stranke
               Osnova
               Operativni dio

            Stranke
            U predmetu T‑320/09,
            Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion,  sa sjedištem u Ateni (Grčka), koji zastupa V. Christianos, avocat ,
            tužitelj,
            protiv
            Europske komisije,  koju zastupaju D. Triantafyllou i F. Dintilhac, u svojstvu agenata,
            tuženik,
            povodom zahtjeva za poništenje odluka Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF‑a) kojima se tražilo prijavljivanje tužitelja u sustav ranog upozoravanja (SRU) kao i odluka Europske komisije u pogledu aktiviranja upozorenja W1a i zatim W1b,
            OPĆI SUD (osmo vijeće),
            u sastavu: M. Kancheva, u svojstvu predsjednice, C. Wetter (izvjestitelj) i E. Bieliūnas, suci,
            tajnik: S. Spyropoulos, administratorica,
            uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 26. rujna 2014.,
            donosi sljedeću
            Presudu

            Osnova
            Okolnosti spora
            1. Tužitelj Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion grčko je društvo koje pruža usluge savjetovanja u području upravljanja poduzećima. Od 2006., kao član triju konzorcija, angažiran je na trima projektima u Siriji koje financira Europska komisija. To je društvo, među ostalim, od 16. listopada 2007. bilo predmet istrage Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF‑a) zbog sumnje u nepravilnosti u okviru navedena triju projekata.
            2. Nakon postupka javne nabave pokrenutog u okviru Sedmog okvirnog programa za istraživanje i tehnološki razvoj, Komisija je dopisom od 18. travnja 2008. pozvala tužitelja na pregovore u svrhu utvrđivanja konačnih uvjeta ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava u pogledu njegova prijedloga da preuzme ulogu koordinatora konzorcija na projektu „Advancing knowledge – intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well‑being in Europe“. U Komisijinu dopisu bilo je navedeno da eventualna bespovratna sredstva Europske zajednice ne mogu prijeći iznos od 3.300.000 eura te da pregovore treba zaključiti do 30. lipnja 2008.
            3. Spomenuta istraga iz gornje točke 1. dovela je do toga da je OLAF zatražio prijavljivanje tužitelja u sustav ranog upozoravanja (u daljnjem tekstu: SRU), uspostavljen Odlukom Komisije 2008/969/EZ, Euratom od 16. prosinca 2008. o sustavu ranog upozoravanja namijenjenog dužnosnicima za ovjeravanje Komisije i izvršnim agencijama (SL L 344, str. 125.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 4., str. 198.). Dana 26. veljače 2009. zatražio je aktiviranje upozorenja W1a te 19. svibnja 2009. aktiviranje upozorenja W1b, čija je prijava izvršena 10. ožujka odnosno 25. svibnja 2009. (u daljnjem tekstu zajedno: pobijani akti).
            4. Dana 27. veljače 2009. Komisija je tužitelju i drugim članovima konzorcija kojeg je tužitelj bio član uputila na potpis dogovoreni ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava (u daljnjem tekstu: ugovor). Dana 11. ožujka 2009. tužitelj je vratio potpisani ugovor na potpis Komisiji.
            5. Dana 4. lipnja 2009. Komisija je elektroničkom poštom izvijestila tužitelja da je postupak potpisivanja suspendiran do ispunjenja dodatnog uvjeta, odnosno tužiteljeva otvaranja blokiranog bankovnog računa putem kojeg će raspolagati samo dijelom predujma koji mu prema ugovoru pripada, dok će ostatak predujma banka isplatiti izravno drugim članovima konzorcija. U poruci elektroničke pošte navedeno je da je taj novi uvjet uveden zbog nepredviđenog događaja, odnosno aktiviranja upozorenja W1a te nakon toga upozorenja W1b.
            6. S obzirom na to da se tužiteljeva banka obvezala, nakon što Komisija isplati predujam, isplatiti svakom članu konzorcija iznos koji mu pripada, Komisija je 3. srpnja 2009. potpisala ugovor
            Postupak i zahtjevi stranaka
            7. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 14. kolovoza 2009. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
            8. Komisija je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 9. studenoga 2009. istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 114. stavka 1. Poslovnika Općeg suda.
            9. Rješenjem Planet/Komisija (T‑320/09, Zb., EU:T:2011:172) od 13. travnja 2011. Opći sud odbio je prigovor nedopuštenosti.
            10. Mjerom upravljanja postupkom od 19. travnja 2011. Opći sud pozvao je Komisiju da se izjasni o pravnom temelju svoje nadležnosti za poduzimanje mjera predviđenih Odlukom 2008/969. Ona je tom zahtjevu udovoljila u roku koji joj je određen. Tužiteljeva očitovanja tajništvo Općeg suda zaprimilo je 28. lipnja 2011.
            11. Odgovor na tužbu podnesen je tajništvu Općeg suda 27. svibnja 2011.
            12. Rješenjem predsjednika šestog vijeća Općeg suda od 12. srpnja 2011. postupak u tom predmetu, na Komisijin zahtjev, suspendiran je do donošenja odluke Suda kojom se okončava postupak po žalbi upisan pod brojem C‑134/11 P, a koji je Komisija pokrenula protiv rješenja Planet/Komisija, t. 9. supra (EU:T:2011:172).
            13. Presudom od 19. prosinca 2012., Komisija/Planet (C‑314/11 P, Zb., EU:C:2012:823) odbijena je žalba protiv rješenja Planet/Komisija, točka 9. supra (EU:T:2011:172). Nakon toga nastavljen je postupak pred Općim sudom.
            14. Dana 19. veljače 2013. Komisija je podnijela zahtjev za obustavu postupka jer su Komisijine nadležne službe, na OLAF‑ov zahtjev, pokrenule postupak za brisanje upozorenja u pogledu tužitelja te je time tužba postala bespredmetna.
            15. Replika je podnesena tajništvu Općeg suda 20. veljače 2013.
            16. Rješenjem Općeg suda (šestog vijeća) od 18. srpnja 2013. odlučeno je da će se o zahtjevu o obustavi postupka odlučiti zajedno s odlukom o meritumu.
            17. Dopisom od 22. srpnja 2013. Komisija se odrekla prava na podnošenje odgovora na repliku te je umjesto njega podnijela priopćenje jednog od svojih članova o određenim privremenim mjerama za primjenu SRU‑a. Prema Komisiji, taj dokument spominje mjere koje su privremeno poduzete kako bi uskladila svoje postupanje s presudom Komisija/Planet iz točke 13. supra (EU:C:2012:823) do „konačne izmjene“ Odluke 2008/969.
            18. Slijedom djelomične obnove Općeg suda, sudac izvjestitelj dodijeljen je osmom vijeću, kojem je preraspodijeljen ovaj predmet.
            19. Kako je predsjednik vijeća bio spriječen predsjedati, predsjednik Općeg suda prema redoslijedu predviđenom u članku 6. Poslovnika odredio je prvog suca kao zamjenu te, primjenom članka 32. stavka 3. Poslovnika, drugog suca kako bi se popunilo vijeće.
            20. Dana 29. siječnja 2014. tužitelj je na temelju članka 64. Poslovnika zatražio donošenje mjere upravljanja postupkom s ciljem određivanja roka Komisiji za podnošenje nove odluke o SRU‑u kako bi se ista objavila u Službenom listu Europske unije.
            21. Opći sud (osmo vijeće) odlučio je, na temelju izvještaja suca izvjestitelja, otvoriti usmeni postupak.
            22. Izlaganja tužitelja i Komisije kao i njihovi odgovori na usmena pitanja Općeg suda saslušani su na raspravi 26. rujna 2014.
            23. Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
            – poništi pobijane akte;
            – odbije zahtjev za obustavu postupka;
            – naloži Komisiji snošenje troškova.
            24. Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
            – obustavi postupak koji je pokrenut povodom tužbe;
            –  odbije tužbu kao neosnovanu;
            – naloži tužitelju snošenje troškova.
            Pravo
            O zahtjevu za obustavu postupka
            25. Komisija navodi da su, slijedom presude Suda Komisija/Planet iz točke 13. supra (EU:C:2012:823), njezine nadležne službe na OLAF‑ov zahtjev pokrenule postupak za brisanje upozorenja u pogledu tužitelja. Imajući u vidu činjenicu da tužitelj više nije predmet upozorenja namijenjenih korisnicima SRU‑a te prema tome pobijana upozorenja više ne postoje, Komisija ističe da je tužba postala bespredmetna.
            26. Tužitelj osporava to da je tužba postala bespredmetna. U tom pogledu, kao prvo, ističe da je pitanje pravnog temelja Komisijine nadležnosti za poduzimanje mjera predviđenih Odlukom 2008/969 i dalje predmet spora i ostaje otvoreno jer nije riješeno presudom Komisija/Planet iz točke 13. supra (EU:C:2012:823). Kao drugo, tužitelj napominje da, iako je Komisija izbrisala upis u SRU (brisanje ex nunc), on i dalje ima pravni interes za traženje utvrđenja da je zbog nepostojanja pravnog temelja te prema tome i Komisijine nenadležnosti upis ništav ab initio (ex tunc), odnosno od dana upisa upozorenja. Naime, nije isključeno da bi se Komisija nakon odluke o obustavi postupka mogla „predomisliti“ i ponovno unijeti upis u bazu na temelju istih razloga.
            27. Valja podsjetiti da tužitelj u pogledu predmeta tužbe treba imati pravni interes u stadiju njezina podnošenja jer je u suprotnom ona nedopuštena. Predmet spora i pravni interes moraju postojati, pod prijetnjom obustave postupka, do objave sudske odluke, što pretpostavlja da tužba svojim rezultatom može biti korisna za stranku koja ju je podnijela. Međutim, ako tužitelj izgubi pravni interes tijekom postupka, odluka Općeg suda o meritumu ne može za njega biti korisna (presude od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, Zb., EU:C:2007:322, t. 42. i 43. i od 10. travnja 2013., GRP Security/Revizorski sud, T‑87/11, EU:T:2013:161, t. 45.).
            28. Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da tužitelj može zadržati interes za zahtijevanje poništenja akta institucije Europske unije kako bi izbjegao da se njegova navodna nezakonitost ponovno pojavi u budućnosti (vidjeti presudu Wunenburger/Komisija, t. 27. supra, EU:C:2007:322, t. 50. i navedenu sudsku praksu). Jednako tako, tužitelj može zadržati interes za zahtijevanje poništenja akta koji se odnosi izravno na njega kako bi od suda Unije ishodio utvrđenje da je žrtva nezakonitosti te kako bi takvo utvrđenje moglo poslužiti kao temelj eventualne tužbe za naknadu štete čija je svrha na prikladan način popraviti štetu nanesenu pobijanim aktom (vidjeti presudu GRP Security/Revizorski sud, t. 27. supra, EU:T:2013:161, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
            29. Imajući u vidu tu sudsku praksu, valja ispitati može li tužitelj imati konkretne koristi od postupka pred Općim sudom.
            30. Valja istaknuti da stavljanje izvan snage akta institucije Unije nije priznanje njegove nezakonitosti te ima učinak ex nunc, za razliku od poništavajuće presude, na temelju koje se poništeni akt retroaktivno povlači iz pravnog poretka i smatra se da nikad nije ni postojao (u tom smislu vidjeti presudu od 6. lipnja 2013., Ayadi/Komisija, C‑183/12 P, EU:C:2013:369, t. 66.). Prema tome, ako ne postoji Komisijina nadležnost ili ako se tužba treba prihvatiti iz drugih razloga, tužiteljeva prijava u sustav ranog upozoravanja ništava je ab initio.
            31. U konkretnom slučaju valja izbjeći da akti koje su donijele institucije, a koji imaju ograničene vremenske učinke koji će isteći nakon podnošenja tužbe za poništenje, ali prije nego što je Opći sud u mogućnosti izreći relevantnu presudu, izmaknu svakom sudskom nadzoru jer takva situacija nije u duhu članka 263. UFEU‑a (presuda od 18. ožujka 2009., Shanghai Excell M & E Enterprise i Shanghai Adeptech Precision/Vijeće, T‑299/05, Zb, EU:T:2009:72, t. 56. i 57.).
            32. Osim toga, iako je prijava tužitelja u SRU izbrisana (brisanje ex nunc), iz prethodno navedene sudske prakse proizlazi da postoji pravni interes, osobito zbog činjenice da je tužiteljeva prijava mogla naštetiti njegovu ugledu te se ta šteta može popraviti jedino poništenjem jer ono može poslužiti kao pravni temelj eventualne tužbe za naknadu štete. Zbog toga valja odbiti zahtjev za obustavu postupka.
            O Komisijinoj nadležnosti za poduzimanje predmetnih mjera
            33. U potporu svojoj tužbi tužitelj ističe dva tužbena razloga, od kojih je prvi u biti vezan za bitnu povredu postupovnih odredaba Odluke 2008/969, a drugi za povredu općih načela prava Unije, osobito načela dobre uprave, prava da bude saslušan, prava na obranu i obveze obrazlaganja.
            34. U rješenju Planet/Komisija, t. 9. supra (EU:T:2011:172), Opći je sud utvrdio kako Odluka 2008/969, na kojoj se temelje pobijani akti, ne upućuju ni na koju odredbu primarnog ili sekundarnog prava koja Komisiji dodjeljuje nadležnost da uspostavi, izvršava i upravlja bazom podataka fizičkih ili pravnih osoba za koje se sumnja da predstavljaju rizik za financijske interese Unije.
            35. S druge strane, prema ustaljenoj sudskoj praksi, nenadležnost institucije koja je donijela pobijani akt predstavlja razlog za poništenje zbog zaštite javnog poretka, na koji sud Unije pazi po službenoj dužnosti, čak i ako stranke to od njega nisu zahtijevale (vidjeti u tom smislu presude od 17. prosinca 1959., Société des fonderies de Pont-à-Mousson/Haute Autorité, 14/59, Zb., EU:C:1959:31, str. 473.; od 10. svibnja 1960., Njemačka/Haute Autorité, 19/58, Zb., EU:C:1960:19, str. 488. i od 13. srpnja 2000., Salzgitter/Komisija, C‑210/98 P, Zb., EU:C:2000:397, t. 56.). Što se tiče pitanja nenadležnosti institucije koja je donijela akt na temelju kojeg je donesen pobijani akt, valja istaknuti da, iako sud Unije nije obvezan po službenoj dužnosti razmatrati to pitanje, može ga se na to pozvati. Do toga može doći zbog podataka u spisu ili ako postoji očita manjkavost, odnosno ako je sud Unije može s lakoćom uočiti i prepoznati kao takvu (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika Mengozzija u predmetu Common Market Fertilizers/Komisija, C‑443/05 P, Zb., EU:C:2007:127, t. 104.).
            36. U konkretnom slučaju, imajući u vidu odvijanje postupka i informacije iz spisa te u skladu s navodima iz točke 40. rješenja Planet/Komisija, t. 9. supra (EU:T:2011:172, postavlja se pitanje o postojanju pravnog temelja koji bi Komisiji dodijelio nadležnost za poduzimanje mjera predviđenih Odlukom 2008/969.
            37. Prema tome, prije ispitivanja dvaju tužbenih razloga, valja ispitati Komisijinu nadležnost za donošenje Odluke 2008/969 te s tim u skladu i za donošenje pobijanih akata.
            38. S tim u vezi, Komisija je istaknula, pozivajući se na članak 27. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica ((SL L 248, str. 1.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.), u daljnjem tekstu: Financijska uredba), kako je izmijenjena, da je navedena odluka donesena u okviru i u svrhu načela dobrog financijskog upravljanja. Prema njoj, Komisija, kao jedina i izvorna nalogodavna institucija, delegiranjem ili poddelegiranjem, sukladno članku 51. i članku 59. stavku 2. Financijske uredbe, prenosi ovlasti za izvršenje proračuna svojih uprava i unutar njih na službenike, pri čemu su ta delegiranja uređena primjenjivim unutarnjim pravilima. Ona također napominje da se ta odluka temelji na osnovnom pravu svake institucije i svakog institucijskog tijela da samostalno uredi unutarnju organizaciju svojih službi.
            39. Tužitelj osporava Komisijine argumente. Komisiji nije priznata nikakva nadležnost, bilo na temelju primarnog, bilo sekundarnog prava, da uspostavi, izvršava i upravlja bazom podataka fizičkih ili pravnih osoba za koje se sumnja da predstavljaju rizik za financijske interese Unije. Načelo dobrog financijskog upravljanja iz članka 27. Financijske uredbe samo je cilj i ne može činiti pravni temelj za prijave u SRU.
            40. Valja navesti da se Komisijina proračunska odgovornost temelji na članku 274. UEZ‑a. Prema tom članku, Komisija izvršava proračun u suradnji s državama članicama, u skladu s odredbama uredaba donesenih na temelju članka 279. UEZ‑a, na vlastitu odgovornost i u granicama odobrenih proračunskih sredstava, vodeći pritom računa o načelu zdravog financijskog upravljanja.
            41. Financijska uredba precizira osnovna načela i pravila koja uređuju proračun Unije, osobito načelo dobrog financijskog upravljanja. Ona jednako tako utvrđuje pravila koja se odnose na ugovore o javnoj nabavi, uključujući razloge za isključenje natjecatelja ili ponuditelja, i uspostavu središnje baze podataka koja sadrži podatke o navedenim osobama.
            42. Članak 93. stavak 1. Financijske uredbe, među ostalim, predviđa isključenje natjecatelja ili ponuditelja iz sudjelovanja u postupku javne nabave ako su u stečaju ili u likvidaciji, ako su pravomoćnom presudom osuđeni za kažnjivo djelo koje se odnosi na njihovo profesionalno ponašanje ili za prijevaru ili korupciju te ako nisu ispunili obveze koje se odnose na plaćanje socijalnih doprinosa ili plaćanje poreza. Članak 94. navedene uredbe predviđa isključenje natjecatelja ili ponuditelja kod kojih postoji sukob interesa te u situaciji pogrešnog prikazivanja činjenica u okviru postupaka javne nabave i u slučaju isključenja obuhvaćenog člankom 93. stavkom 1. Financijske uredbe. Članak 96. Financijske uredbe odnosi se na administrativne ili financijske kazne koje javni naručitelj može izreći natjecateljima ili ponuditeljima u slučaju pogrešnog prikazivanja činjenica iz članka 94. te uredbe kao i ugovornim stranama za koje je utvrđeno da su ozbiljno kršile obveze na temelju ugovora koji se financiraju iz proračuna.
            43. Članak 95. stavak 1. Financijske uredbe glasi kako slijedi:
            „1. Komisija uspostavlja i upravlja središnjom bazom podataka u skladu s pravilima Zajednice o zaštiti osobnih podataka. Ta baza podataka sadrži podatke o natjecateljima i ponuditeljima koji su u nekoj od situacija iz članaka 93., 94., članka 96. stavka 1. točke (b) i stavka 2. točke (a). Ona je zajednička institucijama, izvršnim agencijama i tijelima iz članka 185.“
            44. Središnja baza podataka o isključenjima o kojoj je riječ u članku 95. Financijske uredbe provedena je Uredbom Komisije (EZ, Euratom) br. 1302/2008 od 17. prosinca 2008. o središnjoj bazi podataka o isključenjima (SL L 344, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 15., str. 162.). Bazom upravlja računovodstveni službenik Komisije ili njemu podređeno osoblje (članak 4. Uredbe br. 1302/2008). Ta uredba također predviđa tijelo, način i uvjete odobrenja za pristup podacima sadržanima u bazi podataka o isključenjima (članak 5. Uredbe br. 1302/2008).
            45. U svrhu borbe protiv prijevare i svih drugih nezakonitih aktivnosti na štetu financijskih interesa Unije, Komisija je 16. prosinca 2008. donijela i Odluku 2008/969 o SRU‑u. Ta odluka zamjenjuje Odluku Komisije C (2004) 193/3 o SRU‑u.
            46. Sukladno uvodnoj izjavi 4. Odluke 2008/969, „svrha sustava ranog upozoravanja je da osigura kolanje ograničenih informacija unutar Komisije i njenih izvršnih agencija o trećim osobama koje mogu predstavljati prijetnju za financijske interese i ugled Zajednica ili za bilo koji drugi fond kojim upravljaju Zajednice“.
            47. U skladu s uvodnim izjavama 5. do 7. navedene Odluke 2008/969, OLAF, koji ima pristup sustavu ranog upozoravanja za provođenje svojih istražnih funkcija te obavještajnih aktivnosti i aktivnosti za sprječavanje prijevara, zadužen je, zajedno s odgovornim dužnosnikom za ovjeravanje i Službom unutarnje revizije, za zahtjeve za pristup, izmjenu ili brisanje upozorenja u SRU‑u, kojim upravlja računovodstveni službenik Komisije ili njemu podređeno osoblje.
            48. U tom pogledu, članak 4. stavak 1. podstavak 2. Odluke 2008/969 određuje da: „Računovodstveni službenik [Komisije ili njemu podređeno osoblje] unosi, mijenja ili briše upozorenja o isključenju u sustavu ranog upozoravanja u skladu sa zahtjevima ovlaštenog DO‑a, OLAF‑a i [Službe unutarnje revizije]“.
            49. Na temelju članka 5. stavka 1. podstavka 1. te odluke, „[s]vi zahtjevi za prijavljivanje upozorenja, njihove izmjene ili brisanje moraju biti naslovljeni na računovodstvenog službenika“.
            50. Sukladno članku 6. stavku 2. podstavku 3. navedene odluke, „[u] slučaju postupaka javne nabave i dodjele bespovratnih sredstava, ovlašteni DO ili njegovo osoblje provjeravaju da li u sustavu ranog upozoravanja postoji upozorenje, najkasnije prije donošenja odluke o dodjeli“.
            51. Iz članka 9. Odluke 2008/969 proizlazi da se SRU temelji na upozorenjima koja omogućuju utvrđivanje razine rizika povezanog sa subjektom prema kategorijama koje su podijeljene od W1, koja odgovara najnižoj razini rizika, do W5, koja odgovara najvišoj razini rizika.
            52. Članci 10. do 14. Odluke 2008/969 definiraju upozorenja. Prema tome, upozorenje W1a označava da u ranoj fazi OLAF‑ove istrage postoji dovoljno razloga za uvjerenje da će se vjerojatno utvrditi prijevare ili ozbiljne administrativne pogreške koje je moguće prijaviti u SRU. Jednako tako, upozorenje W1b označava da tekuće istrage OLAF‑a i IAS‑a upućuju na to da će se utvrditi ozbiljne administrativne pogreške ili prijevare koje je moguće prijaviti u SRU. Upozorenje W2 označava da su utvrđene ozbiljne administrativne pogreške ili prijevare. Upozorenje W3 označava da je u određenim okolnostima računovodstveni službenik primio obavijest o nalogu za zapljenu odnosno da su u tijeku sudski postupci zbog ozbiljnih administrativnih pogrešaka ili prijevara. Upozorenje W4 označava da je Komisija izdala nalog za povrat koji premašuje određeni iznos, čije je plaćanje znatno zakašnjelo. Naposljetku, upozorenje W5 unosi se za osobe koje se nalaze u situaciji isključenja, ili zbog upozorenja o isključenju, predviđenog člankom 10. stavcima 1. do 3. Uredbe br. 1302/2008 (upozorenje W5a), ili zato što su navedene osobe predmet financijskih ograničenja u vezi sa Zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom (ZVSP) (upozorenje W5b) (članak 14. stavci 1. i 2. Odluke 2008/969).
            53. Članci 10. do 14. Odluke 2008/969 jednako tako definiraju razdoblje tijekom kojeg upozorenje ostaje aktivno, a koje se mijenja ovisno o dotičnom upozorenju.
            54. Posljedice prijave u SRU mijenjaju se ovisno o razini upozorenja. Ti su učinci, sadržani u člancima 16. do 22. Odluke 2008/969, različitog stupnja: upozorenje W1 prijavljuje se samo za potrebe informiranja i ne podrazumijeva nikakve posljedice osim pojačanih mjera nadzora, dok upozorenje W5 isključuje iz sudjelovanja u postupku sklapanja ugovora ili dodjele bespovratnih sredstava u odnosu na postupke sklapanja ugovora ili dodjele bespovratnih sredstava) ili, primjerice, suspendira plaćanja, izvršenje ugovora ili dodjelu bespovratnih sredstava u odnosu na ugovore i bespovratna sredstva koji su u tijeku, kao i izravno ili neizravno blokira sredstva i gospodarske izvore (u okviru ZVSP‑a). Što se tiče upozorenja W2, W3b i W4, ona za posljedicu mogu imati, uz pojačane mjere nadzora, da nadležni računovodstveni službenik odluči sklopiti ugovor s nekim drugim ponuditeljem ili zaključiti postupak bez sklapanja ugovora. U slučaju postupka javne nabave koji je u tijeku, ovlašteni dužnosnik za ovjeravanje može suspendirati rok za plaćanje, suspendirati provođenje ugovora ili raskinuti ugovor kad sadrži odredbu u tom smislu.
            55. Sukladno članku 14. stavku 3. Odluke 2008/969, postoji obveza obavještavanja trećih o prijavi u SRU, dajući im mogućnost da pisanim putem izraze svoja stajališta. Ta je obveza ograničena na upozorenje W5a, odnosno na situacije u kojima se treću osobu namjerava isključiti primjenom članka 93. stavka 1. točaka (a) do (e) Financijske uredbe.
            56. Članak 27. Odluke 2008/969 predviđa da se ona objavljuje u informativne svrhe u Službenom listu Europske unije te se prilaže Internim pravilima za izvršavanje općeg proračuna Europskih zajednica.
            57. U ovom slučaju valja podsjetiti da, na temelju članka 5. UEZ‑a, sukladno načelu dodjeljivanja ovlasti, svaka institucija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj dodijeljene Ugovorom. Naime, poštovanje načela pravne sigurnosti zahtijeva da svaki akt čiji je cilj proizvesti pravne učinke temelji svoju obveznu snagu na odredbi prava Unije koja mora biti izričito navedena kao njegov pravni temelj (presude od 16. lipnja 1993., Francuska/Komisija, C‑325/91, Zb., EU:C:1993:245, t. 26. i od 17. rujna 2007., Francuska/Komisija, T‑240/04, Zb., EU:T:2007:290, t. 31.).
            58. Međutim, nesporno je da ni iz odredaba članka 274. UEZ‑a kao ni iz odredaba Financijske uredbe ne proizlazi da Komisija ima izričitu ovlast za donošenje odluke poput Odluke 2008/969.
            59. Prema članku 274. UEZ‑a, Komisija izvršava proračun u skladu s odredbama uredaba donesenih na temelju članka 279. UEZ‑a. Potonji predviđa primjenu redovnog zakonodavnog postupka. Međutim, Financijska uredba, čiji je pravni temelj članak 279. UEZ‑a, ne spominje sustav poput SRU‑a. Navedena uredba jedino predviđa, kao što je to već istaknuto u gornjoj točki 43., uspostavu središnje baze podataka o obveznim isključenjima.
            60. U tom pogledu valja istaknuti kako pravo Unije ne dopušta zaključak o postojanju implicitne ovlasti. Iz sudske prakse, naime, proizlazi da postojanje implicitne ovlasti, koja predstavlja iznimku od načela dodjeljivanja utvrđenog u članku 5. UEZ‑a, treba ocjenjivati usko. Sudska praksa takve implicitne ovlasti priznaje samo iznimno te, da bi to bio slučaj, valja se uvjeriti u ono što je nužno da bi se osigurao koristan učinak odredaba Ugovora ili dotične temeljne uredbe (vidjeti presudu od 17. studenoga 2009., MTZ Polyfilms/Vijeće, T‑143/06, Zb., EU:T:2009:441, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
            61. U ovom slučaju valja navesti kako, neovisno o činjenici da sustav upozorenja može biti koristan instrument i u okviru uloge Komisije kao čuvara i izvršitelja proračuna Unije, potonja nije ni potkrijepila ni dokazala činjenicu da SRU ispunjava uvjet spomenut u prethodnoj točki, a koji dopušta zaključak o postojanju implicitne ovlasti.
            62. Naime, Komisija je istaknula da je riječ o unutarnjoj organizacijskoj mjeri, na koju ima pravo svaka institucija Unije. Međutim, valja primijetiti da, iako Komisija treba biti u mogućnosti organizirati svoje unutarnje djelovanje kako bi osigurala najučinkovitije moguće djelovanje, sukladno članku 51. i članku 59. stavku 2. Financijske uredbe, kako se na njih poziva Komisija, i dalje stoji činjenica da je samoregulacijska ovlast ograničena dodijeljenim ovlastima.
            63. Nadalje, u tom pogledu valja primijetiti da unutarnje mjere načelno proizvode učinke samo u unutarnjem području uprave i ne stvaraju nikakva prava u pogledu trećih (vidjeti presudu Francuska/Komisija, t. 57. supra, EU:T:2007:290, t. 43. i navedenu sudsku praksu te mišljenje nezavisnog odvjetnika Tesaura u predmetu Francuska/Komisija, C‑366/88, EU:C:1990:304, t. 22.). U ovom slučaju jasno je da je cilj Odluke 2008/969 proizvesti pravne učinke prema van. Činjenica da dotični agenti trebaju obaviti provjere u SRU‑u te poduzeti djelovanja u skladu s upisima u njemu kao i objava Odluke 2008/969 u Službenom listu Europske unije važne su naznake u tom smislu.
            64. S druge strane, iako je zakonodavac Unije stvorio pravni temelj za upozorenja o isključenju, nije to smatrao korisnim za druga upozorenja iz Odluke 2008/969. Štoviše, za razliku od upozorenja W5, koje se temelji na objektivnim i u određenoj mjeri dokazanim elementima, prijava upozorenja W1a i W1b rezultat je OLAF‑ove istrage kao i vjerojatnih prijevara ili administrativnih pogrešaka koje još nisu utvrđene. Naposljetku, nije sporno da može doći do obvezujućih posljedica, kao što je to dokazano i u ovom slučaju.
            65. Usto, bez povrede temeljnih prava, među kojima je i pretpostavka nedužnosti, nije moguće prihvatiti izreku qui potest majus potest et minus.
            66. Pretpostavka nedužnosti, utvrđena u članku 48. stavku 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (koji odgovara članku 6. stavcima 2. i 3. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950.), svakomu jamči da se neće smatrati niti da će se s njim postupati kao da je kriv za prijestup prije nego što mu se dokaže krivnja pred sudom.
            67. Međutim, za razliku od upozorenja o isključenju (vidjeti gornje točke 43. i 64.), nesporno je da upozorenja W1a i W1b podrazumijevaju situaciju u kojoj su istrage još u tijeku i u kojima, prema tome, sud još nije utvrdio krivnju. Dakle, ako Komisija procijeni da je nužno poduzeti preventivne mjere u ranoj fazi, potreban joj je pravni temelj koji joj omogućuje uspostavu takvog sustava upozorenja i poduzimanje pripadajućih mjera koji poštuje prava na obranu, načelo proporcionalnosti kao i načelo pravne sigurnosti, pri čemu potonje podrazumijeva da pravna pravila trebaju biti jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima, osobito ako mogu imati nepovoljne posljedice za pojedince i poduzeća.
            68. Dakle, valja utvrditi da postoji pravni temelj za upozorenja o isključenju predviđena u člancima 93. za upozorenje W5a i 94. za upozorenje W1d, Financijske uredbe, koji se nalazi u članku 95. Financijske uredbe. Jednako tako, pravni temelj za upozorenje W5b moguće je pronaći u uredbi odnosno provedbenom aktu donesenom u okviru ZVSP‑a. Međutim, ne može se uputiti ni na kakav pravni temelj za upozorenja W1a i W1b, kao ni za ostala upozorenja, odnosno W1c i W2 do W4, i njihove posljedice. Odluka 2008/969 ne sadrži pozivanje ni na koju odredbu primarnog ni sekundarnog prava koja bi Komisiji izričito dodijelila nadležnost da uspostavi, izvršava i upravlja bazom podataka fizičkih ili pravnih osoba za koje se sumnja da predstavljaju rizik za financijske interese Unije. Činjenica da Odluka 2008/969 općenito upućuje na Financijsku uredbu, bez naznake konkretnog članka, u ovom pogledu nije dovoljna.
            69. Činjenica da je Komisija radi boljeg poštovanja zahtjeva koji proizlaze iz temeljnih prava prilagodila svoju praksu do formalne „izmjene“ Odluke 2008/969 (vidjeti gornju točku 17.), u smislu da subjekti koji su predmet zahtjeva za upozorenje razine W1 do W4 imaju mogućnost iznijeti svoje stajalište, odnosno podnijeti pisana očitovanja prije prijave upozorenja, ne dovodi u pitanje utvrđenje iz gornje točke 69.
            70. Dakle, u nedostatku posebne odredbe koja omogućuje Komisiji da donese takvu odluku, ona je trebala, ako je donošenje takvog akta bilo potrebno ili korisno, pratiti postupak predviđen člankom 279. UEZ‑a, odnosno podnijeti prijedlog Europskom parlamentu i Vijeću Europske unije u svrhu donošenja potrebnog pravnog temelja. S druge strane, Komisija je na raspravi izjavila da je nedavno podnijela prijedlog zakonodavcu Unije za izmjenu Financijske uredbe u tom smislu.
            71. Posljedično, valja utvrditi da su, bez pravnog temelja koji Komisiji omogućuje donošenje Odluke 2008/969, pobijani akti doneseni na temelju te odluke također lišeni pravnog temelja te ih valja poništiti.
            Drugi tužbeni razlog
            72. U svakom slučaju, čak i pod pretpostavkom da je Komisija bila nadležna za donošenje Odluke 2008/969, Opći sud smatra da se pobijani akti trebaju poništiti na temelju drugog tužbenog razloga.
            73. U okviru tog razloga tužitelj ističe povredu temeljnih prava kao što su načelo dobre uprave, pravo na „prethodno saslušanje“, pravo na obranu i pretpostavka nedužnosti. Također ističe povredu obveze obrazlaganja.
            74. Detaljnije, tužitelj se kritički osvrće na nemogućnost da se očituje o mjerama koje su na njega imale negativne posljedice i obvezujuće učinke te činjenicu da ga Komisija nije o tome valjano i u roku obavijestila, kršeći tako članak 8. Odluke 2008/969, što predstavlja povredu prava na prethodno saslušanje i pretpostavke nedužnosti.
            75. Komisija osporava navodnu povredu temeljnih prava. S druge strane, ona ističe da su tužitelju bili dobro poznati razlozi zbog kojih ga je prijavila u SRU te da je iz svih okolnosti glede činjenica i upućenih mu dokumenata mogao zaključiti koji su razlozi doveli do toga da je Komisija odlučila prema njemu primijeniti određeni oprez.
            76. U tom pogledu valja podsjetiti da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da poštovanje prava na obranu u svakom postupku pokrenutom protiv neke osobe koji može rezultirati aktom koji negativno utječe na prava te osobe predstavlja temeljno načelo prava Zajednice koje mora biti zajamčeno, pa i onda kada ne postoje nikakva postupovna pravila (vidjeti presude od 13. veljače 1979., Hoffmann‑La Roche/Komisija, 85/76, Zb., EU:C:1979:36, t. 9. i 11. i od 1. listopada 2009., Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Vijeće, C‑141/08 P, Zb., EU:C:2009:598, t. 83. i navedenu sudsku praksu).
            77. Jednako tako valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, obveza obrazlaganja akta koji negativno utječe na položaj osobe, a koja proizlazi iz načela poštovanja prava na obranu, ima za cilj, s jedne strane, dati pojedincu dostatnu uputu o tome je li mjera osnovana ili sadrži li eventualno neku pogrešku koja omogućuje osporavanje njezine valjanosti pred sucem Unije te, s druge strane, omogućiti sucu da provede nadzor zakonitosti te mjere (presude od 2. listopada 2003., Corus UK/Komisija, C‑199/99 P, Zb., EU:C:2003:531, t. 145.; od 28. lipnja 2005., Dansk Rørindustri i dr./Komisija, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, Zb., EU:C:2005:408, t. 462. i od 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija, C‑521/09 P, Zb., EU:C:2011:620, t. 148.).
            78. Međutim, obrazloženje koje se zahtijeva člankom 253. UEZ‑a mora biti prilagođeno prirodi dotičnog akta i kontekstu u kojem je donesen. Zahtjev za obrazlaganje mora se ocjenjivati s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, prvenstveno sadržaj akta, prirodu istaknutih razloga te interes koji osobe kojima je akt upućen ili druge osobe na koje se on izravno i osobno odnosi mogu imati da dobiju objašnjenja. Nije potrebno da se u obrazloženju razmatraju svi relevantni činjenični i pravni elementi jer pitanje je li akt dovoljno obrazložen valja sagledati ne samo u odnosu na njegov izričaj već također u odnosu na njegov kontekst kao i na ukupnost pravnih pravila koja uređuju predmetno područje (presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, Zb., EU:C:1998:154, t. 63.; Elf Aquitaine/Komisija, t. 78. supra , EU:C:2011:620, t. 150. i od 15. studenoga 2012., Al‑Aqsa/Vijeće i Nizozemska/Al‑Aqsa, C‑539/10 P i C‑550/10 P, Zb., EU:C:2012:711, t. 139. i 140.).
            79. U ovom slučaju valja utvrditi da pobijani akti nisu bili priopćeni tužitelju. Zbog te činjenice tužitelj nije imao mogućnost uputiti svoja očitovanja u tom pogledu niti je imao saznanja o razlozima koji su opravdali njegovu prijavu u SRU.
            80. Članak 8. stavak 1. Odluke 2008/969 određuje kako se treće osobe, poput kandidata, ponuditelja, dobavljača, pružatelja usluga i njihovih podizvoditelja, u pozivima za podnošenje ponuda i pozivima za podnošenje prijedloga, u nedostatku poziva, prije sklapanja ugovora ili dodjele bespovratnih sredstava obavješćuju o podacima koji se odnose na njih koji bi mogli biti uključeni u SRU, a ako su treće osobe pravni subjekti, također se obavješćuju osobe koje su ovlaštene za zastupanje, odlučivanje i kontrolu tih pravnih subjekata. Međutim, ta obavijest ovlaštenog dužnosnika za ovjeravanje o tome da bi podaci mogli biti uključeni u SRU odnosi se samo na mogućnost i ne čini obvezu obavještavanja dotičnih trećih u trenutku kad se prijava u SRU stvarno i provede.
            81. Članak 8. stavak 2. Odluke 2008/969 predviđa da služba koja je zatražila prijavu upozorenja u sustavu ranog upozoravanja obavješćuje fizičku ili pravnu osobu na koju se podaci odnose o zahtjevu za aktiviranjem, ažuriranjem ili brisanjem bilo kojeg upozorenja o isključenju W5a koje se izravno odnosi na nju i navodi razloge za takav postupak. Ta obveza obavješćivanja dotične osobe popraćena je njezinim pravom da istakne svoja očitovanja o upozorenju o isključenju koje proizlazi iz članka 14. stavka 3. navedene odluke.
            82. Naime, valja naznačiti da su članak 8. stavak 2. i članak 14. stavak 3. Odluke 2008/969 jedine odredbe koje daju pravo na primanje obavijesti o prijavi u SRU. Takvo pravo na primanje prethodne obavijesti i isticanje očitovanja nije predviđeno za druga upozorenja.
            83. Međutim, sukladno sudskoj praksi navedenoj u gornjoj točki 76., uvijek treba osigurati prava na obranu, čak i kad nema nikakvih postupovnih pravila. To se jednako tako odnosi na obvezu obrazlaganja.
            84. U tom pogledu valja istaknuti kako činjenica da je OLAF dopisom od 6. veljače 2009. obavijestio tužitelja o pokrenutoj istrazi i o razlozima zašto je pokrenuta nije sama po sebi dovoljna i ne podrazumijeva da tužitelj nije trebao biti obaviješten o pobijanim aktima u okviru primjene Odluke 2008/969.
            85. Nesporno je da istraga, prema Odluci 2008/969, može biti razlog za OLAF‑ov zahtjev da se osoba prijavi u SRU. Međutim, iz članka 10. te odluke proizlazi da OLAF zahtijeva aktiviranje upozorenja W1a kad rana faza istrage daje dovoljno razloga za uvjerenje da će se vjerojatno utvrditi prijevare ili ozbiljne administrativne pogreške koje se mogu prijaviti u SRU. U ovom je slučaju nesporno da je tužitelj tek 6. veljače 2009. obaviješten o činjenici da je predmet istrage i da je u njezinu okviru predviđena kontrola na licu mjesta za razdoblje od 22. do 26. veljače 2009. Komisija se, prema tome, ne može osloniti na informacije koje je OLAF dao tužitelju u okviru navedene istrage ističući u bitnome da je tužitelj iz okolnosti i relevantnih dokumenata mogao „zaključiti“ koji su razlozi za to da je predmet pojačanih mjera nadzora. S druge strane, iz predmeta pred Općim sudom ne proizlazi da je OLAF tužitelju naznačio da predmetne istrage mogu za posljedicu imati zahtjev za prijavu u SRU.
            86. Također valja utvrditi da tužitelj nije bio obaviješten ni prije ni nakon svoje prijave u SRU. Iako je cilj mjera opreza zaštititi proračun Unije, to nikako ne može opravdati izostanak obavijesti. Tužitelj je slučajno, zbog činjenice da je Komisija suspendirala postupak ugovaranja i zatražila dodatno jamstvo u pogledu projekta „Advancing knowledge – intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well‑being in Europe“, doznao da je prijavljen u SRU.
            87. Čak i pod pretpostavkom da je SRU uspostavljen kao unutarnji instrument, i dalje stoji da prijava u SRU ima pravne posljedice za dotičnu prijavljenu osobu, podrazumijevajući da se mora poštovati pravo na obranu, uključujući obvezu obrazlaganja.
            88. Posljedično, valja prihvatiti tužbeni razlog vezan za nedostatak obrazloženja i povredu prava na obranu te na istom temelju poništiti pobijane akte bez potrebe očitovanja o prvom tužbenom razlogu i zahtjevu za donošenje mjere upravljanja postupkom spomenutom u gornjoj točki 20.
            Troškovi
            89. Sukladno članku 87. stavku 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. U predmetnom slučaju, s obzirom na to da je Komisija izgubila spor, valja joj naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova tužitelja.

            Operativni dio
            Slijedom navedenoga,
            OPĆI SUD (osmo vijeće)
            proglašava i presuđuje:
            1. Poništavaju se odluke Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) kojima se traži prijava Planeta AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion u sustav ranog upozoravanja (SRU) kao i onih odluka Europske komisije koje su povezane s aktiviranjem upozorenja W1a i W1b i odnose se na to društvo.
            2. Komisiji se nalaže snošenje troškova.