title: Presuda Suda (drugo vijeće) od 7. kolovoza 2018.#Saras Energía SA protiv Administración del Estado.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal Supremo.#Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2012/27/EU – Članak 7. stavci 1., 4. i 9. – Članak 20. stavci 4. i 6. – Promicanje energetske učinkovitosti – Sustavi obveza energetske učinkovitosti – Druge mjere politike – Nacionalni fond za energetsku učinkovitost – Uspostava takvog fonda kao glavne mjere provedbe obveza energetske učinkovitosti – Obveza doprinosa – Određivanje stranaka obveznica – Distributeri energije i/ili poduzeća za maloprodaju energije.#Predmet C-561/16.

text:
         PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
      7. kolovoza 2018. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2012/27/EU – Članak 7. stavci 1., 4. i 9. – Članak 20. stavci 4. i 6. – Promicanje energetske učinkovitosti – Sustav obveza energetske učinkovitosti – Druge mjere politike – Nacionalni fond za energetsku učinkovitost – Uspostava takvog fonda kao glavne mjere provedbe obveza energetske učinkovitosti – Obveza doprinosa – Određivanje stranaka obveznica – Distributeri energije i/ili poduzeća za maloprodaju energije”
      U predmetu C‑561/16,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska), odlukom od 25. listopada 2016., koju je Sud zaprimio 7. studenoga 2016., u postupku

         Saras Energía SA

      protiv

         Administración del Estado,

      uz sudjelovanje:

         Endesa SA,

         Endesa Energía SA,

         Endesa Energía XXI SLU,

         Viesgo Infraestructuras Energéticas SL,

         Hidroeléctrica del Cantábrico SAU,

         Nexus Energía SA,

         Nexus Renovables SLU,

         Engie España SL,

         Villar Mir Energía SL,

         Energya VM Gestión de Energía SLU,

         Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA,

         Acciona Green Energy Developments SLU,

         Fortia Energía SL,

      SUD (drugo vijeće),
      u sastavu: M. Ilešič, predsjednik vijeća, A. Rosas, C. Toader, A. Prechal i E. Jarašiūnas (izvjestitelj), suci,
      nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
      tajnik: I. Illéssy, administrator,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 7. ožujka 2018.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               –

               za Saras Energía SA, M. C. Flores Hernández i J. M. Almudí Cid, abogados,

               –

               za Endesa SA, Endesa Energía SA i Endesa Energía XXI SLU, M. Marañon Hermoso, abogada, i C. Piñeira de Campos, procurador,

               –

               za Viesgo Infraestructuras Energéticas SL, E. Abril Fernández i G. Rubio Hernández‑Sampelayo, abogados, i M. J. Gutiérrez Aceves, procuradora,

               –

               za Nexus Energía SA i Nexus Renovables SLU, J. Briones Méndez, procurador,

               –

               za Engie España SL, G. Martínez‑Villaseñor Fernández i G. Rubio Hernández‑Sampelayo, abogados, i A. Cano Lantero, procuradora,

               –

               za Villar Mir Energía SL i Energya VM Gestión de Energía SLU, G. Rubio Hernández‑Sampelayo i G. Martínez‑Villaseñor Fernández, abogados, i P. Domínguez Maestro, procurador,

               –

               za Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA, J. Domingo Montes, abogado, i M. Noya Otero, procuradora,

               –

               za Acciona Green Energy Developments SLU, F. Calancha Marzana, abogado, i A. G. López Orcera, procuradora,

               –

               za Fortia Energia SL, R. Vázquez del Rey Villanueva, abogado, G. Robledo Machuca i J. M. Martín Rodríguez, procuradores,

               –

               za španjolsku vladu, V. Ester Casas, u svojstvu agenta,

               –

               za luksemburšku vladu, D. Holderer, u svojstvu agenta, uz asistenciju P.-E. Partscha, odvjetnika,

               –

               za Europsku komisiju, E. Sanfrutos Cano i K. Talabér‑Ritz, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 12. travnja 2018.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 7. stavaka 1., 4. i 9. i članka 20. stavaka 4. i 6. Direktive 2012/27/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o energetskoj učinkovitosti, izmjeni direktiva 2009/125/EZ i 2010/30/EU i stavljanju izvan snage direktiva 2004/8/EZ i 2006/32/EZ (SL 2012., L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 202.).

               2

               Taj je zahtjev podnesen u okviru spora između Saras Energía SA i Administración del Estado (Državna uprava, Španjolska) povodom zakonitosti Ordena IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (Ministarska odluka IET/289/2015 Ministarstva industrije, energije i turizma) por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (Odluka IET/289/2015 o utvrđivanju obveza uplaćivanja doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost u 2015. godini) od 20. veljače 2015. (BOE br. 47, od 24. veljače 2015., str. 15768.), donesenog na temelju 18/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (Zakon 18/2014 o donošenju hitnih mjera za rast, konkurentnost i učinkovitost) od 15. listopada 2014. (BOE br. 252, od 17. listopada 2014., str. 83921.), kako je izmijenjen s Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (Zakon 8/2015 o izmjeni Zakona 34/1998 od 7. listopada [1998.] o sektoru ugljikovodika, koji uređuje određene porezne i neporezne mjere vezane za istraživanje i iskorištavanje ugljikovodika) od 21. svibnja 2015. (BOE br. 122, od 22. svibnja 2015., str. 43367.) (u daljnjem tekstu: Zakon 18/2014).

         Pravni okvir

            Pravo Unije

               3

               U skladu s uvodnom izjavom 20. Direktive 2012/27:
               „Procjena mogućnosti uspostavljanja sustava ‚bijelih potvrda’ na razini Unije pokazala je da bi u sadašnjoj situaciji takav sustav stvorio prekomjerne administrativne troškove i da postoji rizik da bi uštede energije bile koncentrirane u određenom broju država članica, odnosno da ne bi bile ostvarene u cijeloj Uniji. Cilj takvog sustava na razini Unije mogao bi se bolje ostvariti, barem u ovoj fazi, putem nacionalnih sustava obveze energetske učinkovitosti za komunalna energetska poduzeća ili drugih alternativnih mjera politike kojima se ostvaruju jednake uštede energije. Primjereno je da se za takve sustave razina ciljeva utvrdi u sklopu zajedničkog okvira na razini Unije i da se istodobno državama članicama osigura dostatna fleksibilnost kako bi se u potpunosti uzeli u obzir nacionalna organizacija sudionika na tržištu, specifični kontekst energetskog sektora i navike krajnjih kupaca. Zajedničkim bi se okvirom komunalnim energetskim poduzećima trebala dati mogućnost da energetske usluge ponude svim krajnjim kupcima, a ne samo onima kojima prodaju energiju. Time se povećava tržišno natjecanje na tržištu energije jer komunalna energetska poduzeća mogu putem ponude dodatnih energetskih usluga osigurati da se njihov proizvod razlikuje od drugih. […] Države članice trebale bi na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija odrediti koji bi distributeri energije ili poduzeća za maloprodaju energije trebali imati obvezu ostvarivanja cilja uštede energije u krajnjoj potrošnji utvrđenog u ovoj Direktivi.
               Državama članicama trebalo bi posebno omogućiti da ovu obvezu ne određuju malim distributerima energije, malim poduzećima za maloprodaju energije i malim energetskim sektorima kako bi se izbjeglo nerazmjerno visoko administrativno opterećenje. […] Kao sredstvo za pružanje podrške nacionalnim inicijativama za povećanje energetske učinkovitosti, stranke koje su se obvezale u sklopu nacionalnih sustava obveze energetske učinkovitosti mogle bi ispuniti svoje obveze uplatom godišnjeg doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost u iznosu jednakom iznosu ulaganja koje se zahtijeva u sklopu sustava.”

               4

               Prema članku 1. stavku 1. te direktive njome se „uspostavlja zajednički okvir mjera za poticanje energetske učinkovitosti u Uniji kako bi se osiguralo ostvarivanje krovnog cilja povećanja energetske učinkovitosti Unije za 20 % do 2020. i otvorio put daljnjim poboljšanjima energetske učinkovitosti nakon te godine.”

               5

               Na temelju članka 2. točaka 14. i 18. navedene direktive:
               „Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
               […]

                        (14)

                        ‚stranka obveznica’ znači distributer energije ili poduzeće za maloprodaju energije za koje je obvezujući nacionalni sustav obveze energetske učinkovitosti iz članka 7.;

                  […]

                        (18)

                        ‚mjera politike’ znači regulatorni, financijski, fiskalni ili dobrovoljni instrument ili instrument za pružanje informacija koji je formalno uspostavljen i provodi se u državi članici s ciljem stvaranja okvira potpore, zahtjeva ili poticaja kojima se osigurava da sudionici na tržištu pružaju i kupuju energetske usluge i poduzimaju druge mjere za poboljšanje energetske učinkovitosti.

               6

               Članak 7. iste direktive naslovljen „Sustavi obveze energetske učinkovitosti” propisuje:
               „1.   Svaka država članica uspostavlja sustav obveze energetske učinkovitosti. Ne dovodeći u pitanje stavak 2., tim se sustavom osigurava da distributeri energije i/ili poduzeća za maloprodaju energije koji su imenovani strankama obveznicama u skladu sa stavkom 4. i koji posluju na državnom području pojedinačne države članice do 31. prosinca 2020. ostvare kumulativni cilj uštede energije u krajnjoj potrošnji.
               Navedeni cilj mora biti barem jednak ostvarivanju novih ušteda svake godine od 1. siječnja 2014. do 31. prosinca 2020. od 1,5 % godišnjeg opsega energije koji su svi distributeri energije ili sva poduzeća za maloprodaju energije prodali krajnjim kupcima prema prosjeku za zadnje tri godine prije 1. siječnja 2013. Iz tog se izračuna djelomično ili potpuno može isključiti količina prodane energije upotrijebljene za promet.
               Države članice odlučuju kako će se izračunana količina novih ušteda iz drugog podstavka rasporediti tijekom razdoblja.
               […]
               4.   Ne dovodeći u pitanje izračun uštede energije za ostvarivanje cilja u skladu sa stavkom 1. drugim podstavkom, za potrebe stavka 1. prvog podstavka svaka država članica na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija imenuje stranke obveznice između distributera energije i/ili poduzeća za maloprodaju energije koji posluju na njezinom državnom području, a može uključiti i distributere goriva za prijevoz i poduzeća za maloprodaju goriva za prijevoz koji posluju na njezinom državnom području. Stranke obveznice ostvaruju iznos uštede energije potreban za ispunjavanje obveze među krajnjim kupcima koje prema potrebi određuje država članica, neovisno o izračunu izrađenom u skladu sa stavkom 1., ili, ako države članice tako odluče, putem potvrđene uštede drugih stranaka kako je opisano u stavku 7. točki (b).
               […]
               9.   Kao alternativa uspostavljanju sustava obveze energetske učinkovitosti na temelju stavka 1., države se članice mogu odlučiti poduzeti druge mjere politike za ostvarivanje ušteda energije među krajnjim kupcima, pod uvjetom da te mjere politike ispunjavaju kriterije utvrđene u stavcima 10. i 11. Godišnji iznos nove uštede energije ostvarene takvim pristupom jednak je iznosu nove uštede energije propisane stavcima 1., 2. i 3. Države članice mogu kombinirati sustave obveza s alternativnim mjerama politike, uključujući nacionalne programe za energetsku učinkovitost, pod uvjetom da očuvaju jednakovrijednost.
               Mjere politike iz prvog podstavka mogu uključivati, ali nisu ograničene na sljedeće mjere politike ili njihove kombinacije:

                        (a)

                        poreze na energiju ili CO2 koji za učinak imaju smanjenje potrošnje energije u krajnjoj potrošnji;

                        (b)

                        financijske planove i instrumente ili fiskalne poticaje koji dovode do primjene energetski učinkovite tehnologije ili tehnika i koji za učinak imaju smanjenje potrošnje energije u krajnjoj potrošnji;

                        (c)

                        propise ili dobrovoljne sporazume koji dovode do primjene energetski učinkovite tehnologije ili tehnika i koji za učinak imaju smanjenje potrošnje energije u krajnjoj potrošnji;

                        (d)

                        standarde i norme čiji je cilj poboljšanje energetske učinkovitosti proizvoda i usluga, uključujući zgrade i vozila, osim ako su obvezni i primjenjivi u državama članicama na temelju prava Unije;

                        (e)

                        sustave označivanja energetske učinkovitosti osim onih koji su obvezni i primjenjivi u državama članicama na temelju prava Unije;

                        (f)

                        osposobljavanje i obrazovanje, uključujući savjetodavne programe za energetiku, koji dovode do primjene energetski učinkovite tehnologije ili tehnika i koji za učinak imaju smanjenje potrošnje energije u krajnjoj potrošnji.

                  Države članice do 5. prosinca 2013. obavješćuju Komisiju o mjerama politike koje planiraju usvojiti za potrebe prvog podstavka i članka 20. stavka 6. u skladu s okvirom predviđenim u Prilogu V. točki 4. i navode kako namjeravaju ostvariti zahtijevan iznos uštede. U slučaju mjera politike iz drugog podstavka i članka 20. stavka 6., navedena obavijest pokazuje kako su ispunjeni kriteriji iz stavka 10. U slučaju mjera politike osim onih iz drugog podstavka ili članka 20. stavka 6., države članice objašnjavaju kako se ostvaruje jednaka razina uštede, praćenja i provjere. Komisija može zatim predložiti izmjene u roku od tri mjeseca od obavijesti.
               10.   Ne dovodeći u pitanje stavak 11., kriteriji za mjere politike poduzete u skladu sa stavkom 9. drugim podstavkom i člankom 20. stavkom 6. su sljedeći:

                        (a)

                        mjere politike predviđaju najmanje dva prijelazna razdoblja do 31. prosinca 2020. i dovode do ostvarivanja razine cilja utvrđene u stavku 1.;

                        (b)

                        definirana je odgovornost svake ovlaštene stranke, stranke sudionice ili provedbenog tijela javne vlasti, ovisno o tome koje je relevantno;

                        (c)

                        uštede energije koje se trebaju ostvariti utvrđene su na transparentan način;

                        (d)

                        iznos uštede energije koji se zahtijeva ili koji treba ostvariti mjerom politike iskazan je kao krajnja potrošnja energije ili kao potrošnja primarne energije na temelju faktora konverzije utvrđenih u Prilogu IV.;

                        (e)

                        uštede energije izračunavaju se pomoću metoda i načela predviđenih u Prilogu V. točkama 1. i 2.;

                        (f)

                        ušteda energija izračunava se pomoću metoda i načela predviđenih u Prilogu V. točki 3.;

                        (g)

                        stranke sudionice osiguravaju godišnje izvješće o ostvarenim uštedama energije, osim ako to nije izvedivo, i objavljuju ga;

                        (h)

                        osigurano je praćenje rezultata i predviđene su odgovarajuće mjere u slučaju nezadovoljavajućeg napretka;

                        (i)

                        uspostavljen je nadzorni sustav koji također uključuje neovisnu provjeru statistički značajnog udjela mjera za poboljšanje energetske učinkovitosti; i

                        (j)

                        svake se godine objavljuju podaci o godišnjem kretanju ušteda energije.

                  11.   Države članice osiguravaju usklađenost poreza iz stavka 9. drugog podstavka točke (a) s kriterijima navedenima u stavku 10. točkama (a), (b), (c), (d), (f), (h) i (j).
               Države članice osiguravaju usklađenost propisa i dobrovoljnih sporazuma iz stavka 9. drugog podstavka točke (c) s kriterijima navedenima u stavku 10. točkama (a), (b), (c), (d), (e), (g), (h), (i) i (j).
               Države članice osiguravaju usklađenost drugih mjera politike iz stavka 9. drugog podstavka i nacionalnih fondova za energetsku učinkovitost iz članka 20. stavka 6. s kriterijima navedenima u stavku 10. točkama (a), (b), (c), (d), (e), (h), (i) i (j).
               […]”

               7

               Sukladno članku 20. Direktive 2012/27 pod naslovom „Nacionalni fond za energetsku učinkovitost, financiranje i tehnička podrška”:
               „1.   Ne dovodeći u pitanje članke 107. i 108. [UFEU‑a], države članice olakšavaju uspostavljanje novih ili uporabu postojećih instrumenata financiranja za mjere za poboljšanje energetske učinkovitosti kako bi se maksimalno iskoristile pogodnosti financiranja iz više izvora.
               […]
               4.   Države članice mogu uspostaviti nacionalni fond za energetsku učinkovitost. Namjena tog fonda je pružanje podrške nacionalnim inicijativama za povećanje energetske učinkovitosti.
               […]
               6.   Države članice mogu predvidjeti da stranke obveznice svoje obveze iz članka 7. stavka 1. mogu ispuniti u obliku godišnjeg doprinosa nacionalnom fondu za energetsku učinkovitost u iznosu koji je jednak ulaganjima potrebnim za ispunjavanje navedenih obveza.
               […]”

            Španjolsko pravo

               8

               Sukladno preambuli Zakona 18/2014, kojim se prenosi Direktiva 2012/27:
               „Cilj ovog zakona je ustanoviti sustav obveza energetske učinkovitosti u skladu sa smjernicama Unije. […]
               […] [Č]lanak 20. Direktive [2012/27] omogućava državama članicama da radi podrške nacionalnim inicijativama za povećanje energetske učinkovitosti uspostavi nacionalni fond za energetsku učinkovitost u koji poduzeća obvezana na temelju članka 7. mogu doprinositi godišnje, uplaćujući iznos jednak ulaganjima nužnima za ispunjavanje obveza uštede energije. […]
               Iako Direktiva [2012/27] nudi mogućnost da stranke obveznice budu trgovci energijom ili distributeri energije, u pravilu se trgovci smatraju strankama obveznicama od kojih Unija zahtijeva uštede energije, s obzirom na to da u Španjolskoj distributeri energije ne sudjeluju u djelatnosti prodaje (za razliku od drugih država članica), već u uređenoj djelatnosti upravljanja odgovarajućim mrežama.
               Prometni sektor uključen je među stranke obveznice zbog svoje velike važnosti u krajnjoj potražnji energije i potencijalnom povećanju uštede energije koja se tamo može ostvariti. U slučaju naftnih derivata i ukapljenog naftnog plina, nije se smatralo prikladnim nametnuti obveze operatoru sustava, već poduzećima koja su de facto zadužena za prodaju proizvoda radi prodaje krajnjim korisnicima, a osobito s obzirom na raspršenost konačne prodaje tih proizvoda trgovcima na veliko naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom.
               […]
               […] [K]ako bi se moglo čim prije poduzeti mjere energetske učinkovitosti uz najmanji mogući trošak, potrebno je raspolagati dovoljnim ekonomskim sredstvima u nacionalnom fondu za energetsku učinkovitost, što omogućava provođenje te opsežne mjere, pri čemu je u najvećem općem interesu što brža uspostava sustava obveza koja omogućava fondu dobivanje tih sredstava. Među mogućnostima koje su bile ispitane kako bi se započelo s ranim opsežnim mjerama uštede energije, uvođenje sustava obveza doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost omogućava što brže raspolaganje sredstvima potrebnima za poduzimanje mjera energetske učinkovitosti koje vode do ranog obračuna štednje s obzirom na poštovanje ciljeva Direktive [2012/27] na najučinkovitiji način u ekonomskom smislu.
               […]”

               9

               Članak 69. tog zakona predviđa:
               „1.   Stvoren je nacionalni sustav obveza u području energetske učinkovitosti, na temelju kojeg je trgovcima plinom i strujom, trgovcima na veliko naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom, u daljnjem tekstu: stranke obveznice na temelju sustava obveza, dodijeljena godišnja kvota štednje energije na nacionalnoj razini, nazvana obveza štednje.
               Obveze štednje koje iz toga proizlaze jednake su, u zbirnom obliku, tijekom cijelog trajanja sustava, cilju zadanom [Kraljevini Španjolskoj] člankom 7. Direktive [2012/27] nakon oduzimanja od štednji koje proizlaze iz alternativnih mjera iz članka 7. stavka 9. navedene direktive.
               2.   Trajanje nacionalnog sustava energetske učinkovitosti proteže se na razdoblje od stupanja na snagu Real Decreto‑leya 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (Kraljevski zakonodavni dekret 8/2014 o donošenju hitnih mjera za rast, konkurentnost i učinkovitost), od 4. srpnja 2014. do 31. prosinca 2020.
               3.   Kako bi se provjerio napredak u ostvarenju cilja dodijeljenog [Kraljevini Španjolskoj], može se obaviti revizija sustava za razdoblje između 1. siječnja 2017. i 31. prosinca 2020.”

               10

               Člankom 70. stavkom 1. navedenog zakona određeno je:
               „Godišnji cilj uštede, postotci raspodjele između dotičnih stranaka obveznica kao i kvote ili obveze štednje koje iz njih proizlaze i njihov financijski ekvivalent utvrđuju se godišnje odlukom ministra gospodarstva, energije i turizma, uz odobrenje komisije koju delegira vlada koja je zadužena za gospodarske poslove i nakon prethodnog mišljenja Instituta za diversifikaciju i uštedu energije.
               Utvrđeni godišnji cilj uštede energije raspoređen je između stranaka obveznica proporcionalno, za trgovce plinom i strujom s obzirom na količinu njihove konačne prodaje energije krajnjim potrošačima na nacionalnoj razini i u slučaju trgovaca na veliko naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom s obzirom na količinu njihove konačne prodaje energije na nacionalnoj razini za kasniju distribuciju na malo i krajnjim potrošačima, izraženo u gigavat satima (GWh), tijekom druge godine koja prethodi godišnjem razdoblju obveze.
               […]”

               11

               U skladu s člankom 71. istog zakona, pod naslovom „Izvršenje obveza i certifikati o uštedi energije”:
               „1.   Kako bi ispunile godišnje obveze uštede energije, stranke obveznice moraju u nacionalni fond za energetsku učinkovitost iz sljedećeg članka uplatiti godišnji financijski doprinos u iznosu koji je jednak rezultatu umnoška njihove godišnje obveze uštede s utvrđenom financijskom istovrijednošću. […]
               2.   [Alternativno], sustav vrednovanja ostvarenja uštede energije koji je jednak ispunjenju obveza nametnutih sustavom može se utvrditi pod uvjetima koje će španjolska vlada odrediti propisima. Taj se sustav temelji na izdavanju prenosivih certifikata o uštedi energije […], proisteklih iz ostvarenja mjera energetske učinkovitosti definiranih u katalogu, sukladno zahtjevima i uvjetima utvrđenima u tom katalogu, kojim upravlja Institut za diversifikaciju i uštedu energije. […]”

               12

               Člankom 72. Zakona 18/2014 određeno je:
               „1.   Osniva se nacionalni fond za energetsku učinkovitost bez pravne osobnosti, radi financiranja nacionalnih inicijativa za povećanje energetske učinkovitosti predviđene člankom 20. Direktive [2012/27].
               2.   Nacionalni fond za energetsku učinkovitost namijenjen je financiranju mehanizama ekonomske i financijske podrške, tehničke podrške, osposobljavanja, informiranja ili drugih mjera radi povećanja energetske učinkovitosti u različitim sektorima kako bi se doprinijelo ostvarenju nacionalnog cilja uštede energije utvrđenog nacionalnim sustavom obveze energetske učinkovitosti predviđenim člankom 7. navedene direktive.
               […]”

         Glavni postupak i prethodna pitanja

               13

               Saras Energía, španjolsko poduzeće aktivno u energetskom sektoru, podnijelo je pred Tribunalom Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) tužbu protiv odluke IET/289/2015 kojom se utvrđuju, osobito u odnosu na njega, obveze doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost za 2015. godinu.

               14

               Saras Energía iznosi da je ta odluka protivna Direktivi 2012/27 jer, s jedne strane, obvezuje ju da ispuni svoje obveze uštede energije putem godišnjeg doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost a da joj ne dopušta mogućnost da to učini putem provedbe učinkovitih mjera uštede energije i, s druge strane, takva obveza doprinosa se nameće samo poduzećima za maloprodaju energije, isključujući distributere energije.

               15

               Sud koji je uputio zahtjev smatra da je temeljno pitanje u glavnom postupku je li članak 71. Zakona 18/2014 spojiv s Direktivom 2012/27, s obzirom na to da kao glavni način ispunjenja obveza uštede energije predviđa godišnji financijski doprinos nacionalnom fondu za energetsku učinkovitost. Precizira da je taj fond osnovan sukladno članku 20. stavku 4. Direktive 2012/27 i namijenjen je financiranju nacionalnih inicijativa za povećanje energetske učinkovitosti.

               16

               Prema sudu koji je uputio zahtjev, članak 71. stavak 2. Zakona 18/2014 predviđa „alternativnu” mogućnost da španjolska vlada ustanovi sustav vrednovanja ostvarene uštede energije sukladno članku 7. stavku 1. Direktive 2012/27. Precizira da španjolsko regulatorno tijelo nije provelo taj sustav u vrijeme činjenica iz glavnog postupka.

               17

               Iz Direktive 2012/27, a osobito njezina članka 7. proizlazi da stranke obveznice moraju barem imati mogućnost ispuniti ciljeve uštede energije na učinkovit i izravan način, odnosno putem posebnih mjera koje omogućavaju krajnjem korisniku da smanji potrošnju energije.

               18

               Osim toga, prema sudu koji je uputio zahtjev valja odrediti može li godišnji doprinos u nacionalni fond za energetsku učinkovitost predstavljati „alternativnu” mjeru u smislu članka 7. stavka 9. Direktive 2012/27. Taj sud iznosi sumnje u tom pogledu i tvrdi, kao prvo, da je mogućnost za države članice da stvore nacionalni fond za energetsku učinkovitost izričito predviđena člankom 20. stavkom 4. te direktive a da nije kvalificirana kao „alternativna” mjera u smislu navedenog članka 7. stavka 9., kao drugo, da Zakon 18/2014 ne upućuje na potonju odredbu kao temelj za osnivanje tog fonda i, kao treće, da se „alternativne” mjere nabrojene u članku 7. stavku 9. Direktive 2012/27 čine mjerama čiji je izravan cilj smanjenje potrošnje energije, dok je namjena fonda predviđenog člankom 20. stavkom 4. te direktive i člankom 72. Zakona 18/2014 „pružati podršku nacionalnim inicijativama za povećanje energetske učinkovitosti”.

               19

               Stoga se sud koji je uputio zahtjev pita je li Direktiva 2012/27 pravilno prenesena nacionalnim propisom poput onog u glavnom postupku, koji s jedne strane kao glavni način ispunjenja obveza energetske učinkovitosti uvodi sustav godišnjeg financijskog doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost i s druge strane sustav predviđen kao glavni u članku 7. stavku 1. navedene direktive uvodi kao alternativni sustav koji diskrecijski može provesti regulatorno tijelo.

               20

               Nadalje, sud koji je uputio zahtjev navodi da Zakon 18/2014 kao „stranke obveznice” u smislu članka 7. stavaka 1. i 4. Direktive 2012/27 određuje samo trgovce plinom i strujom kao i trgovce na veliko naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom, isključujući distributere energije, dok stavak 4. navedenog članka 7. u verziji na španjolskom jeziku upućuje na distributere energije „i” poduzeća za maloprodaju energije. Osim toga taj zakon ne opravdava razloge koji su nacionalnog zakonodavca doveli do takvog isključenja. Nadalje, pita se o spojivosti takvog određivanja stranaka obveznica s Direktivom 2012/27.

               21

               U tim je okolnostima Tribunal Supremo (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                        1.

                        Je li u skladu s člankom 7. stavcima 1. i 9. Direktive o energetskoj učinkovitosti propis države članice kojim se uspostavlja nacionalni sustav obveze energetske učinkovitosti čiji se primarni oblik ispunjenja sastoji od godišnjeg financijskog doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost uspostavljen na temelju članka 20. stavka 4. Direktive [2012/27]?

                        2.

                        Je li u skladu s člankom 7. stavkom 1. i člankom 20. stavkom 6. Direktive [2012/27] nacionalni propis kojim se predviđa mogućnost ispunjenja obveza uštede energije pomoću akreditacije ostvarene uštede kao alternativa financijskom doprinosu u nacionalni fond za energetsku učinkovitost?

                        3.

                        Ako je odgovor na drugo pitanje potvrdan, je li u skladu s navedenim člankom 7. stavkom 1. i člankom 20. stavkom 6. Direktive [2012/27] predviđanje te alternativne mogućnosti ispunjenja obveza uštede energije ako njezino stvarno postojanje ovisi o tome da je vlada uspostavi regulatornim putem prema svojoj diskrecijskoj ocjeni?
                        U istom smislu, je li takav propis sukladan [Direktivi 2012/27] ako vlada ne uspostavi navedenu alternativnu mogućnost?

                        4.

                        Je li u skladu s člankom 7. stavcima 1. i 4. Direktive [2012/27] nacionalni sustav koji strankama obveznicama uštede energije smatra samo poduzeća za prodaju plina i električne energije te trgovce na veliko naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom, a ne i distributere plina i električne energije te trgovce na malo naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom?

                        5.

                        Ako je odgovor na četvrto pitanje potvrdan, je li u skladu s člankom 7. stavcima 1. i 4. Direktive [2012/27] određivanje poduzeća za prodaju plina i struje te trgovaca na veliko naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom kao stranaka obveznica a da se pritom ne utvrde razlozi koji su doveli do toga da se distributeri plina i struje te trgovci na malo naftnim derivatima i ukapljenim naftnim plinom ne smatraju strankama obveznicama?”

         Prvo, drugo i treće pitanje

               22

               Svojim prvim trima pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 7. stavke 1. i 9. i članak 20. stavke 4. i 6. Direktive 2012/27 tumačiti na način da se protive nacionalnom propisu koji kao glavni način ispunjenja obveza energetske učinkovitosti uvodi sustav godišnjeg doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost a da ne predviđa mogućnost za stranke obveznice da ispune ciljeve uštede energije na učinkovit i izravan način, a ne uplatom navedenog doprinosa.

               23

               Iz odluke kojom se upućuju prethodna pitanja proizlazi da je Direktiva 2012/27 bila prenesena u španjolsko pravo Zakonom 18/2014, primjenom kojeg su Odlukom IET/289/2015 utvrđene obveze doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost za 2015. godinu, a osobito doprinos plaćanju koje duguje Saras Energía. Prema sudu koji je uputio zahtjev taj zakon kao glavnu mjeru ispunjenja obveza energetske učinkovitosti, u smislu članka 7. stavka 1. Direktive 2012/27, predviđa sustav koji strankama obveznicama nalaže u nacionalni fond za energetsku učinkovitost uplaćivati godišnji doprinos čiji je iznos jednak ulaganjima potrebnima za ispunjenje njihovih obveza utvrđenih na temelju te odredbe. Navedeni zakon predviđa da španjolska vlada može propisom usvojiti sustav vrednovanja ostvarenja uštede energije, temeljen na certifikatima o uštedi energije, samo kao „alternativni način”. Sud koji je uputio zahtjev precizira da taj sustav nije bio proveden u vrijeme činjenica iz glavnog postupka, dok je po njegovu mišljenju trebao predstavljati glavnu mjeru ispunjenja obveza energetske učinkovitosti na temelju članka 7. stavka 1. Direktive 2012/27.

               24

               Kao što proizlazi iz Direktive 2012/27, a osobito njezine uvodne izjave 20., zakonodavac Unije je namjeravao državama članicama ostaviti široku diskrecijsku ovlast u određivanju načina na koji se mogu ostvariti ciljevi uštede energije utvrđenih člankom 1. stavkom 1. te direktive (vidjeti analogijom presudu od 26. rujna 2013., IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, t. 61.). Navedena direktiva naime ima za cilj na razini Unije ustanoviti opća načela koja predstavljaju okvir za smanjenje potrošnje energije, ostavljajući državama članicama izbor načina provedbe. Stoga se prema članku 1. Direktive 2012/27 njome uspostavlja zajednički okvir mjera za poticanje energetske učinkovitosti u Uniji kako bi se osiguralo ostvarivanje krovnog cilja povećanja energetske učinkovitosti Unije za 20 % do 2020. i otvorio put njezinim daljnjim poboljšanjima nakon te godine.

               25

               Tako su države članice na temelju Direktive 2012/27 dužne usvojiti sustave obveza energetske učinkovitosti kako bi mogle osigurati ostvarenje uštede energije u fazi krajnje potrošnje, sukladno ciljevima te direktive.

               26

               Osnivanje nacionalnog fonda za energetsku učinkovitost, sukladno članku 20. stavku 4. Direktive 2012/27, jedna je od mjera kojima se mogu postići uštede energije.

               27

               Međutim iz usporednog tumačenja članka 7. stavaka 1. do 4. i članka 20. stavka 6. Direktive 2012/27 proizlazi da je, kako bi sustav koji uvede država članica bio obuhvaćen člankom 7. stavkom 1. navedene direktive, potrebno da se odnosi na obveze uštede energije koje dotična poduzeća mogu sama ostvariti preko krajnjih potrošača. Taj doseg proizlazi osobito iz riječi „stranke obveznice ostvaruju iznos uštede energije potreban za ispunjavanje obveze među krajnjim kupcima” iz stavka 4. tog članka, koji precizira njegov stavak 1.

               28

               Nadalje, kako ističe nezavisna odvjetnica u točkama 31. do 34. svojeg mišljenja, sustav obveza godišnjih doprinosa poput onog u glavnom postupku, koji utvrđena poduzeća lišava mogućnosti odabira između uplate takvog financijskog doprinosa i učinkovitog i izravnog ostvarenja uštede energije, ne ulazi u mogućnost opisanu člankom 20. stavkom 6. Direktive 2012/27. Naime, kako proizlazi iz riječi „stranke obveznice svoje obveze iz članka 7. stavka 1. mogu ispuniti u obliku godišnjeg doprinosa nacionalnom fondu za energetsku učinkovitost […] u iznosu […]” iz članka 20. stavka 6., ta odredba se odnosi na sustave kojima država članica ostavlja izbor utvrđenim poduzećima. No, nacionalni propis poput onog iz glavnog postupka nalaže tim poduzećima uplatu godišnjeg doprinosa u fond a da ne predviđa mogućnost ispunjavanja obveza na drugi način.

               29

               Posljedično, kako je nezavisna odvjetnica iznijela u točki 35. svojeg mišljenja, sporna je obveza doprinosa bez alternative u skladu s Direktivom 2012/27 samo ako se može smatrati drugom mjerom politike u smislu članka 7. stavka 9. te direktive.

               30

               U tom smislu, „kao alternativa uspostavljanju sustava obveze energetske učinkovitosti” države članice se, u skladu s člankom 7. stavkom 9. Direktive 2012/27, mogu odlučiti poduzeti druge mjere politike za ostvarivanje ušteda energije među krajnjim kupcima. U članku 2. točki 18. Direktive 2012/27 mjere politike koje države članice mogu usvojiti definirane su kao regulatorni, financijski, fiskalni ili dobrovoljni instrumenti ili instrument za pružanje informacija koji je formalno uspostavljen i provodi se u državi članici s ciljem stvaranja okvira potpore, zahtjeva ili poticaja kojima se osigurava da sudionici na tržištu pružaju i kupuju energetske usluge i poduzimaju druge mjere za poboljšanje energetske učinkovitosti.

               31

               Članak 7. stavak 9. Direktive 2012/27 također utvrđuje, ne taksativno, popis političkih mjera koje po potrebi može koristiti država članica u kombinaciji. Te mjere mogu imati među ostalim oblik poreza na energiju, financijskih mehanizama i instrumenata koji potiču energetsku ekonomiju, regulatornih odredbi ili dobrovoljnih dogovora koji dovode do primjene energetski učinkovite tehnologije ili tehnika, normi i standarda kojima se želi poboljšati energetska učinkovitost proizvoda i usluga, sustava označivanja energetske učinkovitosti ili programa obrazovanja i osposobljavanja.

               32

               Kada je riječ o suglasnosti nacionalnog zakonodavstva poput onog u glavnom postupku s tom odredbom, valja podsjetiti da iz članka 72. stavaka 1. i 2. Zakona 18/2014 osobito proizlazi da nacionalni fond za energetsku učinkovitost iz glavnog postupka ima za cilj financirati nacionalne inicijative za povećanje energetske učinkovitosti. On je namijenjen financiranju mehanizama ekonomske i financijske podrške, tehničke podrške, obrazovanja i informiranja ili drugih mjera kojima se želi povećati energetska učinkovitost, na način da se doprinese ostvarenju ciljeva prava Unije kao i španjolskog prava u tom području. Osim toga, kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev, godišnji doprinosi navedenom nacionalnom fondu za energetsku učinkovitost koriste se za promicanje mjera kojima se želi povećati ušteda energije.

               33

               Stoga se može smatrati da obveza godišnjeg doprinosa u fond koji je predmet glavnog postupka ulazi u članak 7. stavak 9. drugi podstavak točku (b) Direktive 2012/27 jer se radi o instrumentu financiranja koji dovodi do primjene energetski učinkovite tehnologije ili tehnika koji za učinak imaju smanjenje potrošnje energije u krajnjoj potrošnji.

               34

               Slijedi da iako obveza doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost ne predstavlja sustav obveza uštede energije u smislu članka 7. stavka 1. u vezi s člankom 20. stavkom 6. Direktive 2012/27, ta obveza ipak odgovara jednom od načina nabrojenih u toj direktivi kojim se želi ostvariti ušteda energije među krajnjim kupcima. Činjenica da članak 7. stavak 9. navedene direktive taj tip mjera navodi samo kao „alternativan” samo je izričaj mogućnosti izbora prepuštene državama članicama.

               35

               U mjeri u kojoj države članice u tom području raspolažu velikom fleksibilnošću i širokom marginom prosudbe, ostvarenje ciljeva iz Direktive 2012/27 ne može se zamisliti bez toga da svaka država članica ima mogućnost izabrati režim koji najviše odgovara njezinoj specifičnoj situaciji, između više tipova režima i to imajući na umu, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 20. te direktive, njezine nacionalne posebnosti (vidjeti analogijom presudu od 26. rujna 2013., IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, t. 62. i 70.).

               36

               U tom pogledu, na sudu koji je uputio zahtjev jest da provjeri, kao što proizlazi iz članka 7. stavka 9. Direktive 2012/27, da nacionalni propis poštuje cilj uštede energije u fazi krajnje potrošnje, koji treba postići od sada do 2020. godine, mjerom koja je istovrsna sustavima obveza energetske učinkovitosti uvedenima na temelju članka 7. stavka 1. te direktive i ispunjava zahtjeve predviđene člankom 7. stavcima 10. i 11. navedene direktive.

               37

               Posljedično, na prva tri pitanja valja odgovoriti da članke 7. i 20. Direktive 2012/27 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis koji kao glavni način ispunjenja obveza ekonomske učinkovitosti utvrđuje sustav godišnjeg doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost, pod uvjetom da, s jedne strane, taj propis jamči ostvarenje uštede energije u mjeri ekvivalentnoj sustavima obveza energetske učinkovitosti koji se mogu provesti na temelju članka 7. stavka 1. te direktive i da, s druge strane, zahtjevi iz članka 7. stavaka 10. i 11. navedene direktive budu poštovani, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

         Četvrto i peto pitanje

            Dopuštenost

               38

               Kraljevina Španjolska se tijekom rasprave pozvala na nedopuštenost četvrtog i petog pitanja zato što se ne odnose na sektor nafte. Glavni postupak odnosi se samo na naftne derivate i poduzećima koja spadaju u druge sektore navedene u upućenim pitanjima, odnosno sektore plina, ukapljenog naftnog plina i struje bilo je dopušteno sudjelovanje u glavnom postupku samo u svojstvu intervenijenata u podršku Saras Energíji. Stoga ta poduzeća ne mogu proširiti predmet spora na sektore različite od naftnih derivata.

               39

               U tom pogledu dovoljno je utvrditi da niti iz sadržaja upućenih pitanja niti njihova obrazloženja ne proizlazi da se ona odnose samo na poduzeća koja spadaju u sektor nafte, a ne ona koja ulaze u druge sektore kao što su sektori plina, ukapljenog naftnog plina ili struje.

               40

               Četvrto pitanje stoga treba razumjeti na način da se njime pita je li u skladu s člankom 7. stavcima 1. i 4. Direktive 2012/27 to da se obveze energetske učinkovitosti nametnu određenim poduzećima u energetskom sektoru, ali ne i drugim poduzećima u tom sektoru.

               41

               Što se tiče petog pitanja, ono se mora shvatiti na način da se njime želi saznati je li država članica dužna obrazložiti izbor utvrđenih poduzeća kao stranaka obveznica u smislu Direktive 2012/27, koristeći objektivne i nediskriminirajuće kriterije.

               42

               Slijedi da je četvrto i peto pitanje dopušteno.

            Meritum

               43

               Četvrtim i petim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 7. stavke 1. i 4. Direktive 2012/27 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis poput onog u glavnom postupku, koji, s jedne strane, nameće obveze u pogledu energetske učinkovitosti samo određenim poduzećima energetskog sektora, utvrđenima kao stranke obveznice i, s druge strane, ne iznosi izričito razloge zbog kojih su ta poduzeća utvrđena kao stranke obveznice.

               44

               U tom pogledu valja istaknuti da članak 7. stavak 4. Direktive 2012/27 predviđa da svaka država određuje stranke obveznice u svrhu članka 7. stavka 1. te direktive među distributerima energije „i/ili” poduzećima za maloprodaju energije, na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija.

               45

               No, tumačenje članka 7. stavka 4. navedene direktive također je korisno za ocjenu je li država članica u okviru primjene financijskog instrumenta koji ulazi u stavak 9. tog članka na prikladan način odredila poduzeća koja su dužna doprinijeti tom instrumentu. Naime, takva mjera se donosi kao „alternativa” uvođenju sustava iz stavka 1. navedenog članka i treba biti popraćena istovrsnim jamstvima. Stoga, uvjeti navedeni u članku 7. stavku 4. Direktive 2012/27 za određivanje stranaka obveznica trebaju također biti ispunjeni kada se takve stranke određuju u okviru sustava različitog od onog iz stavka 1.

               46

               Činjenica da španjolska jezična verzija članka 7. stavka 4. Direktive 2012/27 ne sadržava riječi „i/ili”, već samo sastavni veznik „i”, ne može dovesti u pitanje tu činjenicu s obzirom na to da, kako je također istaknula nezavisna odvjetnica u točki 64. svojeg mišljenja, iz općeg sustava navedene odredbe proizlazi da države članice mogu zapravo odabrati hoće li kao stranke obveznice odrediti distributere energije ili poduzeća za maloprodaju energije i tako isključiti iz kategorije stranaka obveznica dio sudionika energetskog sektora.

               47

               Naime, španjolska jezična verzija članka 7. stavka 4. Direktive 2012/27, poput drugih jezičnih verzija te odredbe, predviđa da države članice moraju odabrati obvezana poduzeća među distributerima energije i poduzećima za maloprodaju energije.

               48

               Osim toga, valja reći da je i u španjolskoj verziji članka 7. stavka 1. prvog podstavka navedene direktive navedeno da obvezana poduzeća mogu pripadati krugu distributerâ energije „i/ili” poduzećâ za maloprodaju energije.

               49

               Štoviše, definicija pojma „stranka obveznica”, kako je iznesena u članku 2. točki 14. Direktive 2012/27, koristi samo veznik „ili” i to čak u španjolskoj verziji te odredbe.

               50

               Iz toga kao prvo proizlazi da su države članice slobodne odrediti, kao stranke obveznice, samo određene operatere, isključujući ostale i to neovisno o temelju provedbene mjere obveza energetske učinkovitosti koja je zaista uspostavljena nacionalnim propisom.

               51

               Kao drugo, iz članka 7. stavka 4. Direktive 2012/27 proizlazi da ta odredba zahtijeva da u svrhu članka 7. stavka 1. prvog podstavka te direktive stranke obveznice budu određene na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija.

               52

               Kao što je iznijela nezavisna odvjetnica u točki 79. svojeg mišljenja, dotična država članica mora izričito iznijeti navedene objektivne i nediskriminirajuće kriterije.

               53

               Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri temelji li se, u okviru provedbe od strane Kraljevine Španjolske godišnje obveze doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost, poput one u glavnom postupku, određivanje poduzeća obveznika zaista na izričito utvrđenim objektivnim i nediskriminirajućim kriterijima.

               54

               U tu je svrhu na sudu koji je uputio zahtjev da uzme u obzir konfiguraciju i karakteristike nacionalnog tržišta kao i situaciju operatera na tom tržištu, kao što to osobito zagovara uvodna izjava 20. Direktive 2012/27.

               55

               Iz svega što prethodi proizlazi da na četvrto i peto pitanje treba odgovoriti tako da članak 7. Direktive 2012/27 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis poput onog u glavnom postupku, koji nameće obveze energetske učinkovitosti samo određenim poduzećima u energetskom sektoru, pod uvjetom da se određivanje tih poduzeća kao stranaka obveznica zaista temelji na objektivnim i nediskriminirajućim kriterijima koji su izričito izneseni, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

         Troškovi

               56

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

                           1.

                           Članke 7. i 20. Direktive 2012/27/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o energetskoj učinkovitosti, izmjeni direktiva 2009/125/EZ i 2010/30/EU i stavljanju izvan snage direktiva 2004/8/EZ i 2006/32/EZ treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis koji kao glavni način ispunjenja obveza ekonomske učinkovitosti utvrđuje sustav godišnjeg doprinosa u nacionalni fond za energetsku učinkovitost, pod uvjetom da, s jedne strane, taj propis jamči ostvarenje uštede energije u mjeri ekvivalentnoj sustavima obveza energetske učinkovitosti koji se mogu provesti na temelju članka 7. stavka 1. te direktive i da, s druge strane, zahtjevi iz članka 7. stavaka 10. i 11. navedene direktive budu poštovani, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

                           2.

                           Članak 7. Direktive 2012/27 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis poput onog u glavnom postupku, koji nameće obveze energetske učinkovitosti samo određenim poduzećima u energetskom sektoru, pod uvjetom da se određivanje tih poduzeća kao stranaka obveznica zaista temelji na objektivnim i nediskriminirajućim kriterijima koji su izričito izneseni, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: španjolski


title: Presuda Suda (prvo vijeće) od 7. kolovoza 2018.#Nefiye Yön protiv Landeshauptstadt Stuttgart.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht.#Zahtjev za prethodnu odluku – Pridruživanje EEZ-Turska – Odluka br. 2/76 – Članak 7. – Klauzula ‚standstill’ – Pravo boravka članova obitelji turskog radnika – Obveza stjecanja vize radi odobrenja ulaska na područje države članice.#Predmet C-123/17.

text:
         PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
      7. kolovoza 2018. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Pridruživanje EEZ‑Turska – Odluka br. 2/76 – Članak 7. – Klauzula o mirovanju (standstill) – Pravo boravka članova obitelji turskog radnika – Obveza stjecanja vize radi odobrenja ulaska na područje države članice”
      U predmetu C‑123/17,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka), odlukom od 26. siječnja 2017., koju je Sud zaprimio 10. ožujka 2017., u postupku

         Nefiye Yön

      protiv

         Landeshauptstadt Stuttgart,

      uz sudjelovanje:

         Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht,

      SUD (prvo vijeće),
      u sastavu: R. Silva de Lapuerta (izvjestiteljica), predsjednica vijeća, C. G. Fernlund, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev i S. Rodin, suci,
      nezavisna odvjetnica: E. Sharpston,
      tajnik: M. Ferreira, glavna administratorica,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 18. siječnja 2018.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               –

               za N. Yön, H. Baiker, Rechtsanwalt,

               –

               za Landeshauptstadt Stuttgart, C. Schlegel‑Herfelder, u svojstvu agenta,

               –

               za njemačku vladu, R. Kanitz, T. Henze i J. Möller, u svojstvu agenata,

               –

               za Europsku komisiju, T. Maxian Rusche i D. Martin, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 19. travnja 2018.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 7. Odluke br. 2/76 od 20. prosinca 1976., koju je donijelo Vijeće za pridruživanje osnovano Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske, koji su 12. rujna 1963. u Ankari potpisali, s jedne strane, Republika Turska i, s druge strane, države članice EEZ‑a i Zajednica te koji je u ime potonje sklopljen, odobren i potvrđen Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963. (SL 1964., 217, str. 3685.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 115., str. 3.; u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju) kao i članka 13. Odluke Vijeća za pridruživanje 1/80 od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja.

               2

               Zahtjev je upućen u okviru spora između Nefiye Yön i Landeshauptstadta Stuttgart (Grad Stuttgart, glavni grad Landa, Njemačka) (u daljnjem tekstu: Grad Stuttgart) u pogledu odbijanja potonjeg njezina zahtjeva za izdavanje boravišne dozvole u Njemačkoj na temelju spajanja obitelji.

         Pravni okvir

            Pravo Unije

         Sporazum o pridruživanju

               3

               Iz članka 2. stavka 1. Sporazuma o pridruživanju proizlazi da je njegov cilj promicati trajno i uravnoteženo jačanje trgovinskih i gospodarskih odnosa među strankama, uzimajući u cijelosti u obzir potrebu da se osigura ubrzan razvoj gospodarstva Republike Turske i poveća stopa zaposlenosti i životni uvjeti turskog naroda.

               4

               U tu svrhu Sporazum o pridruživanju sadržava pripremnu fazu, koja Republici Turskoj omogućava da ojača svoje gospodarstvo uz pomoć Zajednice (članak 3.), prijelaznu fazu, tijekom koje ugovorne stranke osiguravaju postupnu uspostavu carinske unije i približavanje ekonomskih politika (članak 4.), i konačnu fazu, koja se temelji na carinskoj uniji i podrazumijeva jačanje koordinacije ekonomskih politika ugovornih stranaka (članak 5.).

               5

               Članak 6. Sporazuma o pridruživanju glasi:
               „Kako bi se osigurala primjena i postupni razvoj režima pridruživanja, ugovorne se stranke sastaju u okviru Vijeća za pridruživanje koje djeluje unutar ograničenja koja su mu dodijeljena Sporazumom [o pridruživanju].”

               6

               Sukladno članku 8. Sporazuma o pridruživanju, koji se nalazi u njegovoj glavi II., naslovljenoj „Provedba prijelazne faze”:
               „Radi ostvarivanja ciljeva navedenih u članku 4., Vijeće za pridruživanje prije početka prijelazne faze i u skladu s postupkom predviđenim u prvom članku [dodatnog] protokola utvrđuje uvjete, načine i ritam provedbe odredaba koje se odnose na područja predviđena [Ugovorom o EZ‑u] koja će se morati uzeti u obzir, a posebno ona utvrđena u ovoj glavi, kao i svaku zaštitnu klauzulu koja bi se mogla pokazati korisnom.”

               7

               Članak 12. Sporazuma o pridruživanju, koji se nalazi u poglavlju 3., naslovljenom „Ostale odredbe gospodarske naravi”, u njegovoj glavi II., predviđa:
               „Ugovorne stranke sporazumne su da će se voditi člancima [39., 40. i 41. UEZ‑a] kako bi postupno ostvarile slobodno kretanje radnika među njima.”

         Dodatni protokol

               8

               Dodatni protokol, potpisan 23. studenoga 1970. u Bruxellesu i u ime Zajednice sklopljen, odobren i potvrđen Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2760/72 od 19. prosinca 1972. (SL 1972., L 293, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 54., str. 3.; u daljnjem tekstu: Dodatni protokol), koji, u skladu sa svojim člankom 62., čini sastavni dio Sporazuma o pridruživanju, u skladu sa svojim člankom 1. utvrđuje uvjete, načine i vremenske okvire za provedbu prijelaznog razdoblja iz članka 4. tog sporazuma.

               9

               Dodatni protokol sadržava glavu II. naslovljenu „Kretanje osoba i usluga”, čije se poglavlje I. odnosi na „radnike”, dok je poglavlje II. naslovljeno „Pravo poslovnog nastana, usluge i promet”.

               10

               U skladu s člankom 36. Dodatnog protokola, koji se nalazi u tom poglavlju I.:
               „Sloboda kretanja radnika između država članica Zajednice i Turske osigurava se postupno u skladu s načelima iz članka 12. Sporazuma o pridruživanju u razdoblju između kraja dvanaeste i kraja dvadeset i druge godine od stupanja na snagu navedenog Sporazuma.
               U tu svrhu Vijeće za pridruživanje donosi odgovarajuća pravila.”

               11

               Članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola, koji se nalazi u poglavlju II. njegove glave II., glasi:
               „Ugovorne stranke među sobom ne uvode nikakva nova ograničenja u pogledu slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga.”

         Odluka br. 2/76

               12

               Članak 1. Odluke br. 2/76 propisuje:
               „1.   Ova odluka propisuje, za prvu fazu, pravila za provedbu članka 36. Dodatnog protokola.
               2.   Ta će prva faza trajati četiri godine, počevši od 1. prosinca 1976.”

               13

               Članak 7. te odluke propisuje:
               „Države članice Zajednice i Turska ne smiju uvoditi nova ograničenja uvjeta pristupa zaposlenju radnika koji na njihovu državnom području imaju zakonit boravak i zaposleni su.”

               14

               U skladu s članom 9. te odluke, „[o]dredbe ovog odjeljka primjenjuju se uz ograničenja zbog javnog poretka, sigurnosti i razloga javnog zdravlja.”

               15

               Članak 11. iste odluke glasi:
               „Godinu dana prije kraja prve faze i s obzirom na rezultate dobivene tijekom nje Vijeće za pridruživanje započet će rasprave radi utvrđivanja sadržaja sljedeće faze i osigurati da se odluka o toj fazi počne provoditi na dan isteka prve faze. Odredbe te odluke primjenjuju se do početka sljedeće faze.”

               16

               U skladu s člankom 13. Odluke br. 2/76, ta je odluka stupila na snagu 20. prosinca 1976.

         Odluka br. 1/80

               17

               Kao što to proizlazi iz njezine treće uvodne izjave, Odluka br. 1/80 ima za cilj u socijalnom području poboljšati uređenje koje se primjenjuje na turske radnike i članove njihovih obitelji u odnosu na uređenje uspostavljeno Odlukom br. 2/76.

               18

               Odjeljak 1., naslovljen „Pitanja koja se odnose na zapošljavanje i slobodu kretanja radnika”, u poglavlju II., naslovljenom „Socijalne odredbe”, Odluke br. 1/80, sadržava članak 13., koji propisuje:
               „Države članice Zajednice i Turska ne smiju uvoditi nova ograničenja uvjeta pristupa zaposlenju radnika i članova njihovih obitelji koji na njihovu državnom području imaju zakonit boravak i zaposleni su.”

               19

               U skladu s člankom 14. te odluke, koji se također nalazi u tom odjeljku 1.:
               „1.   Odredbe ovog odjeljka primjenjuju se uz ograničenja zbog javnog poretka, sigurnosti i razloga javnog zdravlja.”
               2.   One se ne odnose na prava i obveze koje proizlaze iz nacionalnog zakonodavstva ili dvostranih sporazuma između Turske i država članica Zajednice u mjeri u kojoj predviđaju sustav povoljniji za svoje građane.”

               20

               U skladu s člankom 16. Odluke br. 1/80, odredbe odjeljka 1. njezine glave II. primjenjuju se od 1. prosinca 1980.

            Njemačko pravo

               21

               Naslovljen „Cilj ovog zakona; područje primjene”, članak 1. stavak 1. prva rečenica Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Zakon o boravku, radu i integraciji stranaca na saveznom području) od 30. srpnja 2004. (BGBl. 2004. I, str. 1950., u daljnjem tekstu: AufenthG), u svojoj verziji primjenjivoj na glavni postupak predviđa:
               „Cilj ovog zakona je nadzirati i ograničiti ulazak stranaca u Saveznu Republiku Njemačku”.

               22

               Članak 4. AufenthG‑a, naslovljen „Potreba dozvole boravka” u stavku 1. propisuje:
               „Radi ulaska i boravka na području Savezne Republike [Njemačke] stranci moraju imati dozvolu boravka, osim ako je pravom Europske unije ili propisom drukčije određeno ili ako postoji pravo boravka na temelju [Sporazuma o pridruživanju]. Dozvola boravka izdaje se kao:

                        1.

                        viza u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom 1. i člankom 6. stavkom 3. ovog zakona;

                        2.

                        dozvola privremenog boravka (članak 7.),

                  […]”

               23

               Članak 5. AufenthG‑a, naslovljen „Opći uvjeti izdavanja”, u stavku 2. predviđa:
               „Izdavanje dozvole privremenog boravka podliježe uvjetima […] da stranac

                        1.

                        uđe s potrebnom vizom i

                        2.

                        je u svojem zahtjevu za vizu već pružio informacije relevantne za izdavanje [dozvole privremenog boravka].

                  Od toga se može odstupiti ako su ispunjeni uvjeti prava na izdavanje ili ako je zbog posebnih okolnosti slučaja nerazumno naložiti ponovno započinjanje postupka izdavanja vize.”

               24

               Članak 6. AufenthG‑a, naslovljen „Viza”, glasi:
               „1.   U skladu s [Uredbom (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama) (SL 2009., L 243, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 12., str. 8.)], strancu se mogu izdati sljedeće vize:

                        1.

                        viza za tranzite ili boravke na području država članica Schengenskog prostora u mogućem trajanju do tri mjeseca u razdoblju od šest mjeseci od datuma prvog ulaska (schengenska viza)

                  […]
               3.   Za dugotrajan boravak potrebna je viza za savezno područje (nacionalna viza), izdana prije ulaska na to područje.”

               25

               Članak 30. AufenthG‑a, naslovljen „Spajanje supružnika”, u stavku 1. propisuje:
               „Supružniku stranca izdaje se dozvola privremenog boravka kad
               […]

                        2.

                        supružnik može barem osnovno komunicirati na njemačkom jeziku

                  […]
               Dozvola privremenog boravka može se izdati neovisno o točki 2. prve rečenice kad
               […]

                        2.

                        supružnik ne može dokazati osnovno poznavanje njemačkog jezika zbog fizičke ili psihičke bolesti ili invalidnosti,

                  […]

                        6.

                        nije moguće ili razumno od supružnika zahtijevati, zbog posebnih okolnosti slučaja, da poduzme napore radi stjecanja osnovnog poznavanja njemačkog jezika prije ulaska na državno područje.

                  […]”

               26

               Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je obveza stjecanja vize radi spajanja obitelji bila uvedena člankom 1. Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (Jedanaesta uredba o izmjeni Uredbe za provedbu Zakona o boravku, radu i integraciji stranaca na saveznom području) od 1. srpnja 1980. (BGBl. 1980. I, str. 782.), koji je stupio na snagu 5. listopada 1980.

         Glavni postupak i prethodna pitanja

               27

               Tužiteljica u glavnom postupku, N. Yön, turska je državljanka čiji muž, također turski državljanin, boravi u Njemačkoj od 1995. On ima dozvolu trajnog boravka u toj državi članici od 2005. i radi u pekarnici od travnja 2009. Sklopili su brak u kolovozu 2004. Imaju troje punoljetne djece koja žive u Turskoj, Njemačkoj i Austriji.

               28

               U 2007. i u 2011. N. Yön podnijela je tri uzastopna zahtjeva za izdavanje vize pri veleposlanstvu Njemačke u Ankari (Turska) kako bi se pridružila svojem mužu u Njemačkoj. Ti su zahtjevi odbijeni uz obrazloženje da tužiteljica u glavnom postupku nema dovoljno poznavanje njemačkog jezika.

               29

               U ožujku 2013. N. Yön ušla je u Nizozemsku sa schengenskom vizom koju je izdalo nizozemsko veleposlanstvo u Ankari kako bi posjetila svoju sestru. U travnju 2013. ušla je u Njemačku iz Nizozemske kako bi se pridružila svojem mužu.

               30

               U svibnju 2013. N. Yön zatražila je od njemačkih tijela izdavanje dozvole privremenog boravka na temelju spajanja obitelji, navodeći da ovisi o muževoj pomoći zbog svojeg zdravstvenog stanja i nepismenosti.

               31

               Odlukom u ožujku 2014. Grad Stuttgart odbio je taj zahtjev uz obrazloženje, s jedne strane, da N. Yön nije dokazala da ima potrebno jezično poznavanje u skladu s člankom 30. stavkom 1. prvom rečenicom točkom 2. AufenthG‑a i, s druge strane, da je ušla na savezno područje bez potrebne nacionalne vize.

               32

               N. Yön pondijela je tužbu protiv te odluke Verwaltungsgerichtu (Upravni sud, Njemačka), koji ju je presudom od 21. srpnja 2014. prihvatio, priznajući pravo tužiteljice u glavnom postupku na izdavanje tražene dozvole boravka jer su kako zahtjev jezičnog poznavanja tako i obveza stjecanja vize radi spajanja obitelji nova ograničenja koja su u suprotnosti s klauzulom o mirovanju (standstill) iz Sporazuma o pridruživanju. Što se tiče obveze stjecanja vize, taj je sud presudio da je takva obveza u suprotnosti s klauzulom o mirovanju (standstill) iz članka 7. Odluke br. 2/76.

               33

               Grad Stuttgart protiv te je presude podnio reviziju pred Bundesverwaltungsgerichtom (Savezni upravni sud, Njemačka).

               34

               Sud koji je uputio zahtjev pita se o spojivosti obveze za državljanina treće zemlje da stekne vizu, koju nameće nacionalno pravo države članice, radi pridruživanja svojem supružniku s turskim državljanstvom koji radi na području te države, s obzirom na klauzulu o mirovanju (standstill) iz članka 7. Odluke br. 2/76.

               35

               Nasuprot tomu, taj sud ne iznosi dvojbe o spojivosti zahtjeva jezičnog poznavanja s pravom Unije. On u tom smislu ističe da je klauzula o pretjeranoj strogoći uvedena u članak 30. stavak 1. treću rečenicu točku 6. AufenthG‑a Gesetzom zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung (Zakon o reformi prava boravka i prestanka boravka) od 27. srpnja 2015. (BGBl. 2015. I, str. 1386.), radi provedbe presude od 10. srpnja 2014., Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066). Sud koji je uputio zahtjev također smatra – s obzirom na to da je ta klauzula o pretjeranoj strogoći stupila na snagu tijekom glavnog postupka i da, prema tome, Verwaltungsgericht (Upravni sud, Njemačka) nikada nije ispitao je li u ovom slučaju moguće odstupiti od zahtjeva osnovnog jezičnog poznavanja u skladu s tom klauzulom – da prema potrebi to ispitivanje valja provesti nakon što se Sud izjasni o spojivosti obveze stjecanja vize s pravom Unije.

               36

               U tim je okolnostima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                        1.

                        Je li klauzulu o mirovanju (standstill) iz članka 7. [Odluke br. 2/76] u cijelosti zamijenila klauzula o mirovanju (standstill) iz članka 13. [Odluke br. 1/80] ili treba zakonitost novih ograničenja slobode kretanja radnika, koja su uvedena između stupanja na snagu Odluke br. 2/76 i početka primjenjivosti članka 13. Odluke br. 1/80, i dalje ocjenjivati prema članku 7. Odluke br. 2/76?

                        2.

                        U slučaju da na prvo pitanje treba odgovoriti na način da članak 7. Odluke br. 2/76 nije u cijelosti zamijenjen: treba li sudsku praksu Suda Europske unije koja se odnosi na članak 13. Odluke br. 1/80 u cijelosti prenijeti i na primjenu članka 7. Odluke br. 2/76 s posljedicom da [ta odredba] u načelu obuhvaća i nacionalni propis s učinkom od 5. listopada 1980. koji spajanje bračnog druga s turskim radnikom uvjetuje izdavanjem nacionalne vize?

                        3.

                        Je li uvođenje takvog nacionalnog propisa opravdano važnim razlogom u općem interesu, osobito ciljem djelotvornog nadzora nad useljavanjem i upravljanja migracijskim tokovima, ako se posebne okolnosti pojedinačnog slučaja uzimaju u obzir primjenom klauzule o pretjeranoj strogoći?”

         O prethodnim pitanjima

               37

               Svojim trima pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 7. Odluke br. 2/76 ili članak 13. Odluke br. 1/80 tumačiti na način da je mjera nacionalnog prava, poput one u glavnom postupku, uvedena u razdoblju od 20. prosinca 1976. do 30. studenoga 1980., koja izdavanje dozvole boravka na temelju spajanja obitelji u korist državljana treće zemlje koji su članovi obitelji turskog radnika koji zakonito boravi u dotičnoj državi članici podvrgava tomu da ti državljani prije ulaska na državno područje steknu vizu radi tog spajanja, „novo ograničenje” u smislu tih odredaba i, u slučaju potvrdnog odgovora, može li takva mjera ipak biti opravdana zbog razloga djelotvornog nadzora imigracije i upravljanja migracijskim tokovima.

               38

               Kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, i članak 7. Odluke br. 2/76 i članak 13. Odluke br. 1/80 utvrđuju nedvosmislenu klauzulu o mirovanju (standstill) u pogledu uvođenja novih ograničenja pristupu zaposlenju radnicima koji zakonito borave i rade na području država ugovornica (presuda od 20. rujna 1990., Sevince,C‑192/89, EU:C:1990:322, t. 18.).

               39

               Klauzule o mirovanju (standstill) propisane člankom 7. Odluke br. 2/76 i člankom 13. Odluke br. 1/80 tako općenito zabranjuju uvođenje ikakvih novih unutarnjih mjera koje bi imale za cilj, ili bi im bio učinak, za turskog državljanina podvrgavanje slobode kretanja radnika restriktivnijim uvjetima od onih koji su bili primjenjivi na dan stupanja na snagu tih odluka u pogledu odnosne države članice (vidjeti u tom smislu presudu od 29. ožujka 2017., Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, t. 25. i navedenu sudsku praksu).

            Primjena ratione temporis članka 7. Odluke br. 2/76 ili članka 13. Odluke br. 1/80 na nacionalnu mjeru u glavnom postupku

               40

               Kao što to proizlazi iz točke 26. ove presude, nacionalna mjera u glavnom postupku, tj. obveza stjecanja vize radi spajanja obitelji, uvedena je nacionalnim propisom od 1. srpnja 1980. i stupila na snagu 5. listopada 1980. Stoga kao prvo valja provjeriti je li ta mjera obuhvaćena vremenskim područjem primjene Odluke br. 2/76 i Odluke br. 1/80.

               41

               U tom smislu najprije valja podsjetiti na to da u skladu s člankom 2. stavkom 1. Sporazuma o pridruživanju on ima za cilj promicati trajno i uravnoteženo jačanje trgovinskih i gospodarskih odnosa među strankama.

               42

               U tu svrhu taj sporazum između Zajednice i Republike Turske uspostavlja pridruživanje koje sadržava pripremnu fazu, koja Republici Turskoj omogućava da ojača svoje gospodarstvo uz pomoć Zajednice, prijelaznu fazu, posvećenu osiguravanju postupne uspostave carinske unije i približavanju ekonomskih politika, i konačnu fazu, koja se temelji na carinskoj uniji i podrazumijeva jačanje koordinacije ekonomskih politika ugovornih stranaka (presuda od 30. rujna 1987., Demirel, 12/86, EU:C:1987:400, t. 15.).

               43

               Što se tiče slobodnog kretanja radnika, članak 12. Sporazuma o pridruživanju, koji se nalazi u njegovoj glavi II., koja se odnosi na provedbu prijelazne faze, propisuje da su ugovorne stranke sporazumne da će se voditi člancima 39., 40. i 41. UEZ‑a kako bi postupno ostvarile slobodno kretanje radnika među njima. Dodatni protokol u članku 36. utvrđuje rokove za postupno ostvarivanje tog slobodnog kretanja i predviđa da u tu svrhu Vijeće za pridruživanje donosi odgovarajuća pravila (presuda od 10. veljače 2000., Nazli, C‑340/97, EU:C:2000:77, t. 50. i 51.).

               44

               Na temelju članka 12. Sporazuma o pridruživanju i članka 36. Dodatnog protokola, Vijeće za pridruživanje, koje je tim sporazumom osnovano radi osiguravanja primjene i postupnog razvoja režima pridruživanja, najprije je 20. prosinca 1976. donijelo Odluku br. 2/76, koja je, u skladu sa svojim člankom 1., prva faza ostvarenja slobodnog kretanja radnika između Zajednice i Turske, čije je trajanje utvrđeno na četiri godine, počevši od 1. prosinca 1976. (presuda od 10. veljače 2000., Nazli, C‑340/97, EU:C:2000:77, t. 52.). Kao što to proizlazi iz njezina članka 13., ta je odluka stupila na snagu 20. prosinca 1976.

               45

               Članak 11. Odluke br. 2/76 predviđao je da će Vijeće za pridruživanje donijeti kasniju odluku kojom se provodi, kao druga faza, članak 36. Dodatnog protokola, određujući, s jedne strane, da se takva odluka mora početi primjenjivati na dan isteka prve faze i, s druge strane, da se odredbe Odluke br. 2/76 moraju primjenjivati do početka druge faze.

               46

               U tom je kontekstu Vijeće za pridruživanje potom 19. rujna 1980. donijelo Odluku br. 1/80, koja ima za cilj, u skladu sa svojom trećom uvodnom izjavom, u socijalnom području poboljšati uređenje koje se primjenjuje na radnike i članove njihovih obitelji u odnosu na uređenje uspostavljeno Odlukom br. 2/76 (presuda od 23. siječnja 1997., Tetik, C‑171/95, EU:C:1997:31, t. 19.).

               47

               Odredbe odjeljka 1., naslovljenog „Pitanja koja se odnose na zapošljavanje i slobodu kretanja radnika”, u poglavlju II., naslovljenom „Socijalne odredbe”, u Odluci br. 1/80, među kojima je i članak 13., tako čine dodatnu etapu prema ostvarenju slobode kretanja radnika (vidjeti u tom smislu presudu od 23. siječnja 1997., Tetik, C‑171/95, EU:C:1997:31, t. 20. i navedenu sudsku praksu) i primjenjuju se, u skladu s člankom 16. te odluke, od 1. prosinca 1980.

               48

               Iz prethodno navedenoga proizlazi da se članak 7. Odluke br. 2/76 primjenjuje ratione temporis na nacionalne mjere uvedene u razdoblju od 20. prosinca 1976., dana stupanja na snagu te odluke, i 30. studenoga 1980., dana isteka prve faze ostvarivanja slobode kretanja radnika između Zajednice i Turske. Što se tiče članka 13. Odluke br. 1/80, on se primjenjuje ratione temporis na nacionalne mjere uvedene od 1. prosinca 1980., dana stupanja na snagu te odluke i početka druge faze ostvarivanja slobode kretanja radnika između Zajednice i Turske.

               49

               To se utvrđenje ne može dovesti u pitanje argumentacijom Grada Stuttgarta i njemačke vlade da je članak 13. Odluke br. 1/80 zamijenio članak 7. Odluke br. 2/76 na način da se od stupanja na snagu Odluke br. 1/80 pitanje je li „novo ograničenje” u smislu te odredbe uvedeno u nacionalno pravo treba ocijeniti isključivo s obzirom na klauzulu o mirovanju (standstill) propisanu člankom 13. te odluke.

               50

               Naime, za razliku od onoga što smatraju Grad Stuttgart i njemačka vlada, takav učinak ne može se izvesti iz utvrđenja Suda u okviru tumačenja članka 2. Odluke br. 2/76 i članka 6. Odluke br. 1/80 u točki 14. presude od 6. lipnja 1995., Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168), koje spominje sud koji je uputio zahtjev, a prema kojem su od 1. prosinca 1980. odredbe članka 6. Odluke br. 1/80 zamijenile odgovarajuće manje povoljne odredbe Odluke br. 2/76.

               51

               Iako je točno da je Odluka br. 2/76 prestala vrijediti na dan isteka prve faze ostvarivanja slobode kretanja radnika između Zajednice i Turske, tj. 30. studenoga 1980., i da je od 1. prosinca 1980. zamijenjena Odlukom br. 1/80, kao što to proizlazi iz točaka 44. do 47. ove presude, takva se zamjena ipak ne može tumačiti na način da je Odluka br. 2/76 bila retroaktivno stavljena izvan snage Odlukom br. 1/80, na način da prva odluka više nije primjenjiva.

               52

               Naime, s jedne strane, ni Odluka br. 1/80 ni ikoja druga odredba prava Unije ne predviđa takav retroaktivan učinak.

               53

               S druge strane, retroaktivno stavljanje izvan snage Odluke br. 2/76 uzrokovalo bi pogoršanje statusa turskih radnika jer „nova ograničenja” u smislu članka 7. te odluke, koja su države članice uvele nakon dana stupanja na snagu te odredbe, ali prije dana stupanja na snagu članka 13. Odluke br. 1/80, više ne bi bile obuhvaćene nikakvom klauzulom o mirovanju (standstill), što ne bi bilo u skladu ni s poboljšanjem uređenja koje se primjenjuje na turske radnike i članove njihovih obitelji i koje spominje Odluka br. 1/80 ni s osnovnim projektom postupnog ostvarivanja slobode kretanja radnika između Zajednice i Turske na kojem se temelji Sporazum o pridruživanju.

               54

               Prema tome, u nedostatku retroaktivnog stavljanja izvan snage Odluke br. 2/76, klauzula o mirovanju (standstill) propisana člankom 7. te odluke mora se primijeniti u odnosu na sve mjere koje je država članica uvela u razdoblju od 20. prosinca 1976. do 30. studenoga 1980., kao što je to navedeno u točki 48. ove presude.

               55

               Posljedično, nacionalna mjera u glavnom postupku obuhvaćena je vremenskim područjem primjene članka 7. Odluke br. 2/76.

               56

               U tim okolnostima sud koji je uputio zahtjev spojivost te mjere treba ocijeniti s obzirom na klauzulu o mirovanju (standstill) iz članka 7. Odluke br. 2/76 i stoga se jedino ta odredba treba protumačiti.

            Primjena ratione materiae članka 7. Odluke br. 2/76 na nacionalnu mjeru u glavnom postupku

               57

               Kao drugo, valja provjeriti je li nacionalna mjera u glavnom postupku obuhvaćena materijalnim područjem primjene članka 7. Odluke br. 2/76.

               58

               Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da ta mjera, koja se primjenjuje od 5. listopada 1980., izdavanje dozvole boravka na temelju spajanja obitelji podvrgava uvjetu stjecanja, prije ulaska na njemačko područje, vize radi tog spajanja i da taj uvjet nije bio nužan prije tog datuma.

               59

               Stoga je vidljivo da je nacionalna mjera u glavnom postupku postrožila uvjete spajanja obitelji državljana trećih zemalja koji zakonito borave u Njemačkoj kao radnici, među kojima su turski radnici, poput supružnika N. Yön, u odnosu na one koji su postojali na dan stupanja na snagu Odluke br. 2/76 u toj državi članici.

               60

               U tom kontekstu valja podsjetiti da je, prvotno, prilikom tumačenja klauzule o mirovanju (standstill) iz članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola, Sud već presudio da propis koji otežava spajanje obitelji postrožujući uvjete za prvi ulazak supružnika turskih državljana na državno područje dotične države članice u odnosu na uvjete koji su bili primjenjivi do stupanja na snagu Dodatnog protokola predstavlja „novo ograničenje” slobode poslovnog nastana turskih državljana u smislu članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola (presuda od 10. srpnja 2014., Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, t. 36.).

               61

               Sud je pojasnio da je to zato što bi na odluku turskog državljanina da se poslovno nastani u državi članici kako bi stabilno obavljao ekonomsku aktivnost moglo negativno utjecati to da zakonodavstvo te države otežava ili onemogućuje spajanje obitelji na način da bi se navedeni državljanin mogao smatrati obveznim odabrati između aktivnosti u dotičnoj državi članici i obiteljskog života u Turskoj (vidjeti u tom smislu presudu od 10. srpnja 2014., Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, t. 35.).

               62

               Drugom prilikom, prilikom tumačenja članka 13. Odluke br. 1/80, Sud je istaknuo da tumačenje iz članka 60. ove presude, s obzirom na članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola, također treba primijeniti u pogledu članka 13. Odluke br. 1/80 (vidjeti u tom smislu presudu od 12. travnja 2016., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 42.).

               63

               Naime, kao što je to Sud naveo, budući da je klauzula o mirovanju (standstill) iz članka 13. Odluke br. 1/80 iste prirode kao i ona iz članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola i da te dvije klauzule slijede isti cilj, tumačenje tog članka 41. stavka 1. treba vrijediti jednako kad je riječ o obvezi mirovanja koja je temelj tog članka 13. u području slobodnog kretanja radnika (presuda od 12. travnja 2016., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 41.).

               64

               Sud je tako presudio da nacionalni propis koji postrožuje uvjete spajanja obitelji turskih radnika koji zakonito borave u dotičnoj državi članici u odnosu na uvjete koji su bili primjenjivi u vrijeme stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u toj državi članici čini novo ograničenje slobodnog kretanja radnika za te turske radnike u toj državi članici u smislu članka 13. te odluke (presuda od 29. ožujka 2017., Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, t. 31. i navedena sudska praksa).

               65

               Međutim, valja navesti, s jedne strane, kao što je to Sud već utvrdio, da je klauzula o mirovanju (standstill) iz članka 7. Odluke br. 2/76 iste prirode kao i one u članku 13. Odluke br. 1/80 i u članku 41. stavku 1. Dodatnog protokola (vidjeti u tom smislu presudu od 11. svibnja 2000., Savas, C‑37/98, EU:C:2000:224, t. 49. i 50. i navedenu sudsku praksu).

               66

               S druge strane, s obzirom na prirodu, kontekst i predmet kako Dodatnog protokola i odluka br. 2/76 i 1/80, u kojima se nalaze članak 41. stavak 1. te članci 7. i 13., tako i Sporazuma o pridruživanju s kojima su te odredbe povezane, kako je navedeno u točkama 41. do 47. ove presude, valja smatrati da klauzula o mirovanju (standstill) iz članka 7. Odluke br. 2/76 teži, u odnosu na slobodu kretanja radnika, istom cilju kao što je onaj kojem se teži klauzulama o mirovanju (standstill) iz članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola i iz članka 13. Odluke br. 1/80, tj., kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, a osobito iz presude od 21. listopada 2003., Abatay i dr. (C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572, t. 72.), stvaranju povoljnih uvjeta za postupno uspostavljanje prava poslovnog nastana i slobode pružanja usluga kao i slobode kretanja radnika, zabranom nacionalnim tijelima da uvode nove prepreke tim slobodama kako ne bi otežale postupno ostvarivanje tih sloboda između država članica i Republike Turske.

               67

               Nadalje, tekstualna razlika između članka 7. Odluke br. 2/76 i članka 13. Odluke br. 1/80, tj. činjenica da potonji prvi put uz radnike spominje i članove njihovih obitelji, ne može opravdati to da se prvoj od tih klauzula o mirovanju (standstill) dodijeli manji opseg u pogledu nacionalnih mjera o spajanju obitelji turskih radnika koji zakonito borave u dotičnoj državi članici.

               68

               U tom smislu dovoljno je navesti da, kao što je to Sud već pojasnio, samo u mjeri u kojoj nacionalni propis koji postrožuje uvjete za spajanje obitelji, poput onog u glavnom postupku, može utjecati na obavljanje zaposlenja turskih državljana koji zakonito borave u dotičnoj državi članici, poput supružnika N. Yön, na području te države, valja smatrati da takav propis ulazi u područje primjene klauzule o mirovanju (standstill) iz članka 13. Odluke br. 1/80 (vidjeti u tom smislu presudu od 12. travnja 2016., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 44.).

               69

               Iz toga slijedi da propis, poput onoga opisanog u prethodnoj točki ove presude, čini novo ograničenje ne u odnosu na dotičnog člana obitelji, nego referentnog turskog radnika.

               70

               Iz prethodno navedenoga proizlazi da tumačenje koje je Sud naveo u točki 31. presude od 29. ožujka 2017., Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), što se tiče članka 13. Odluke br. 1/80, kako je navedeno u točki 64. ove presude, također treba primijeniti za članak 7. Odluke br. 2/76.

               71

               Posljedično, nacionalna mjera poput one u glavnom postupku čini „novo ograničenje”, u smislu članka 7. Odluke br. 2/76, ostvarivanja turskog državljanina slobode kretanja radnika u dotičnoj državi članici i stoga je obuhvaćena materijalnim područjem primjene te odredbe.

            Eventualna dopuštenost novog ograničenja u smislu članka 7. Odluke br. 2/76

               72

               U okviru tumačenja članka 13. Odluke br. 1/80 Sud je presudio da je ograničenje koje ima za cilj ili kao učinak podrediti provedbu slobodnog kretanja radnika za turskog državljanina na nacionalnom državnom području restriktivnijim uvjetima od onih koji su bili primjenjivi na datum stupanja na snagu Odluke br. 1/80 zabranjeno, osim ako potpada pod ograničenja navedena u članku 14. iste odluke ili ako je opravdano važnim razlogom u općem interesu, prikladno za ostvarenje legitimnog cilja kojem se teži i ne prekoračuje ono što je nužno kako bi se taj cilj postigao (presuda od 12. travnja 2016., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 51. i navedena sudska praksa).

               73

               Ta je ocjena primjenjiva i na članak 7. Odluke br. 2/76.

               74

               Naime, prema članku 12. Sporazuma o pridruživanju, njegove su ugovorne stranke, u skladu s isključivo ekonomskim ciljem koji predstavlja temelj pridruživanja između Zajednice i Republike Turske, sporazumne da će se voditi odredbama primarnog prava Unije o slobodnom kretanju radnika, tako da načela priznata u okviru navedenih odredaba treba prenijeti, koliko je to moguće, na turske državljane koji imaju prava na temelju tog Sporazuma o pridruživanju (presuda od 12. travnja 2016., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 52. i navedena sudska praksa).

               75

               Stoga valja provjeriti, kao treće, ispunjava li nacionalna mjera u glavnom postupku kriterije navedene u točki 72. ove presude.

               76

               U tom smislu valja primijetiti, s jedne strane, da nacionalna mjera u glavnom postupku nije obuhvaćena ograničenjima iz članka 9. Odluke br. 2/76, koji odgovara članku 14. Odluke br. 1/80 jer je, kao što to proizlazi iz informacija koje je pružio sud koji je uputio zahtjev, ta mjera vođena razlozima djelotvornog nadzora imigracije i upravljanja migracijskih tokova.

               77

               S druge strane, iz sudske prakse Suda proizlazi da cilj djelotvornog upravljanja migracijskim tokovima može biti važan razlog u općem interesu koji opravdava novo ograničenje u smislu članka 7. Odluke br. 2/76 (vidjeti prema analogiji presudu od 29. ožujka 2017., Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, t. 39.).

               78

               Stoga valja provjeriti je li, kao što to ističu Grad Stuttgart i njemačka vlada, nacionalna mjera u glavnom postupku prikladna za osiguranje ostvarenja cilja koji se želi postići i ne prekoračuje li ono što je nužno za njegovo postizanje.

               79

               Što se, najprije, tiče prikladnosti te mjere za postavljeni cilj, obveza za državljane trećih zemalja, koji su članovi obitelji turskog radnika koji zakonito boravi u dotičnoj državi članici, da prije ulaska na njemačko područje steknu vizu radi spajanja obitelji, kao prethodni uvjet za dobivanje dozvole boravka na temelju tog spajanja, doista omogućuje nadziranje zakonitosti boravka tih državljana u toj državi članici. Stoga, u mjeri u kojoj učinkovito upravljanje migracijskim tokovima zahtijeva nadzor tih istih tokova, takva je mjera prikladna za osiguranje ostvarenja tog cilja.

               80

               Nadalje, u pogledu pitanja prekoračuje li ta mjera ono što je nužno za ostvarenje cilja koji se želi postići, valja istaknuti da se obveza koja se nameće državljanima trećih zemalja da steknu vizu za ulazak i boravak u Njemačkoj na temelju spajanja obitelji u načelu ne može sama za sebe smatrati neproporcionalnom za postavljeni cilj.

               81

               Međutim, načelo proporcionalnosti također zahtijeva da načini provedbe takve obveze ne prekoračuju granice onoga što je nužno za ostvarenje cilja koji se želi postići (presuda od 29. ožujka 2017., Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, t. 43.).

               82

               U tom smislu valja primijetiti da, kao što to proizlazi iz točke 23. ove presude, nacionalno pravo predviđa klauzulu o pretjeranoj strogoći koja omogućuje odstupanje od obveze stjecanja vize kad su ispunjeni uvjeti prava na izdavanje ili kad je zbog posebnih okolnosti slučaja nerazumno nametnuti ponovno započinjanje postupka izdavanja vize u državi podrijetla.

               83

               U ovom slučaju iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da, kad je N. Yön ušla u Njemačku iz Nizozemske, nije imala vizu potrebnu za spajanje obitelji, nego schengensku vizu koju je izdalo nizozemsko veleposlanstvo u Ankari.

               84

               Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, u skladu s nacionalnim pravom, ulazak N. Yön na njemačko područje bez potrebne vize ne može automatski dovesti do odbijanja njezina zahtjeva za izdavanje dozvole boravka na temelju spajanja obitelji. Međutim, odluka o odstupanju, na temelju klauzule o pretjeranoj strogoći, od obveze stjecanja potrebne vize ulazi u diskrecijsku ovlast nadležnih tijela, s obzirom na konkretne okolnosti slučaja o kojem odlučuju.

               85

               U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, N. Yön se poziva na svoje stanje ovisnosti o svojem mužu s obzirom na svoje zdravstveno stanje i nepismenost.

               86

               Međutim, u slučaju, s jedne strane, u kojem bi zbog zdravstvenih problema ili drugih poteškoća N. Yön ovisila o pomoći i osobnoj potpori svojeg supružnika do te mjere da bi je on morao pratiti u Tursku kako bi ona u toj trećoj zemlji mogla ponovno započeti postupak stjecanja potrebne vize i, s druge strane, u kojem bi margina prosudbe kojom raspolažu nadležna tijela njima u takvim okolnostima omogućavala odluku da ipak ne moraju odstupiti od obveze stjecanja potrebne vize, čak i ako raspolažu svim elementima potrebnima za odlučivanje o pravu boravka tužitelja u glavnom postupku u Njemačkoj, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, primjena nacionalne mjere u glavnom postupku prekoračivala bi ono što je nužno za postizanje cilja kojem teži.

               87

               Naime, u takvim okolnostima ne može se valjano tvrditi da bi jedino odlazak N. Yön s njemačkog područja kako bi u Turskoj započela postupak stjecanja potrebne vize omogućilo nadležnom tijelu da ocijeni zakonitost njezina boravka na temelju spajanja obitelji i da tako zajamči ostvarenje cilja djelotvornog nadzora imigracije i upravljanja migracijskim tokovima.

               88

               Naprotiv, u takvim bi se okolnostima supružnik N. Yön zbog njezine ovisnosti o njemu morao odreći zaposlenja koje obavlja u Njemačkoj kako bi se vratio u Tursku sa svojom supružnicom radi postupka stjecanja vize, bez jamstva za ponovno zaposlenje prilikom eventualnog povratka iz Turske, iako bi ispitivanje uvjeta spajanja obitelji nadležna tijela mogla obaviti u Njemačkoj, tako da bi se ostvarenje tog cilja moglo osigurati bez navedenih nepogodnosti.

               89

               S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljena pitanja treba odgovoriti tako da članak 7. Odluke br. 2/76 treba tumačiti na način da je mjera nacionalnog prava, poput one u glavnom postupku, uvedena u razdoblju od 20. prosinca 1976. do 30. studenoga 1980., koja izdavanje dozvole boravka na temelju spajanja obitelji u korist državljana treće zemlje koji su članovi obitelji turskog radnika koji zakonito boravi u dotičnoj državi članici podvrgava tomu da ti državljani prije ulaska na državno područje steknu vizu radi tog spajanja, „novo ograničenje” u smislu te odredbe. Takva mjera ipak može biti opravdana zbog razloga djelotvornog nadzora imigracije i upravljanja migracijskim tokovima, ali se može dopustiti samo pod uvjetom da njezina provedbena pravila ne prekoračuju ono što je nužno za ostvarivanje postavljenog cilja, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

         Troškovi

               90

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

                     Članak 7. Odluke br. 2/76 od 20. prosinca 1976., koju je donijelo Vijeće za pridruživanje osnovano Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske, koji su 12. rujna 1963. u Ankari potpisali, s jedne strane, Republika Turska i, s druge strane, države članice EEZ‑a i Zajednica te koji je u ime potonje sklopljen, odobren i potvrđen Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963., treba tumačiti na način da je mjera nacionalnog prava, poput one u glavnom postupku, uvedena u razdoblju od 20. prosinca 1976. do 30. studenoga 1980., koja izdavanje dozvole boravka na temelju spajanja obitelji u korist državljana treće zemlje koji su članovi obitelji turskog radnika koji zakonito boravi u dotičnoj državi članici podvrgava tomu da ti državljani prije ulaska na državno područje steknu vizu radi tog spajanja, „novo ograničenje” u smislu te odredbe. Takva mjera ipak može biti opravdana zbog razloga djelotvornog nadzora imigracije i upravljanja migracijskim tokovima, ali se može dopustiti samo pod uvjetom da njezina provedbena pravila ne prekoračuju ono što je nužno za ostvarivanje postavljenog cilja, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: njemački