title: Presuda Suda (deveto vijeće) od 18. rujna 2014.#Bundesdruckerei GmbH protiv Stadt Dortmund.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg.#Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 56. UFEU-a – Sloboda pružanja usluga – Ograničenja – Direktiva 96/71/EZ – Postupci za sklapanje ugovora o javnim uslugama – Nacionalni propis koji ponuditeljima i njihovim podizvoditeljima nameće obvezu isplate minimalne plaće osoblju koje pruža usluge koje su predmet ugovora o javnoj nabavi – Podizvoditelj sa sjedištem u drugoj državi članici.#Predmet C‑549/13.

text:
         PRESUDA SUDA (deveto vijeće)
      18. rujna 2014. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku — Članak 56. UFEU‑a — Sloboda pružanja usluga — Ograničenja — Direktiva 96/71/EZ — Postupci za sklapanje ugovora o javnim uslugama — Nacionalni propis koji ponuditeljima i njihovim podizvoditeljima nameće obvezu isplate minimalne plaće osoblju koje pruža usluge koje su predmet ugovora o javnoj nabavi — Podizvoditelj sa sjedištem u drugoj državi članici“
      U predmetu C‑549/13,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg (Njemačka), odlukom od 22. listopada 2013., koju je Sud zaprimio istoga dana, u postupku

         Bundesdruckerei GmbH

      protiv

         Stadt Dortmund,

      SUD (deveto vijeće),
      u sastavu: M. Safjan, predsjednik vijeća, A. Prechal (izvjestitelj) i K. Jürimäe, suci,
      nezavisni odvjetnik: P. Mengozzi,
      tajnik: A. Calot Escobar,
      uzimajući u obzir pisani postupak,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               —

               za Bundesdruckerei GmbH, W. Krohn, odvjetnik,

               —

               za Stadt Dortmund, M. Arndts, u svojstvu agenta,

               —

               za češku vladu, M. Smolek, J. Vláčil i T. Müller, u svojstvu agenata,

               —

               za mađarsku vladu, M. Fehér kao i K. Szíjjártó i M. Pálfy, u svojstvu agenata,

               —

               za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,

               —

               za Europsku komisiju, S. Grünheid kao i J. Enegren i A. Tokár, u svojstvu agenata,

         odlučivši, nakon saslušanja nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez njegovog mišljenja,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 56. UFEU‑a i članka 3. stavka 1. Direktive 96/71/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 1996. o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga (SL 1997, L 18, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5., str. 127.).

               2

               Zahtjev je upućen u okviru spora između Bundesdruckerei GmbH (u daljnjem tekstu: Bundesdruckerei) i Stadt Dortmunda (grad Dortmund, Njemačka), u vezi s obvezom iz specifikacija za ugovor o javnim uslugama Stadt Dortmunda prema kojoj je radnicima ponuditeljevih podizvoditelja potrebno osigurati isplatu minimalne plaće predviđene propisom Landa kojem podliježe javni naručitelj, čak i kad dotični podizvoditelj ima sjedište u drugoj državi članici i kad će sve usluge u vezi s izvršenjem dotičnog ugovora biti tamo pružene.

         Pravni okvir

         Pravo Unije

               3

               Direktiva 96/71 u članku 1., naslovljenom „Opseg“, propisuje:
               „1.   Ova se Direktiva primjenjuje na poduzeća s poslovnim nastanom u državi članici koja, u okviru transnacionalnog pružanja usluga, upućuju radnike u skladu sa stavkom 3. na državno područje države članice.
               [...]
               3.   Ova se Direktiva primjenjuje u mjeri u kojoj poduzeća iz stavka 1. poduzimaju jednu od sljedećih transnacionalnih mjera:

                        (a)

                        upućuju radnike, za svoj račun i pod svojim vodstvom, na državno područje države članice na temelju ugovora sklopljenog između poduzeća koje upućuje i primatelja usluge koji posluje u toj državi članici, pod uvjetom da postoji radni odnos između poduzeća koje vrši upućivanje i radnika za vrijeme upućivanja; ili

                        (b)

                        upućuju radnike u pogon ili poduzeće koje pripada skupini poduzeća na državnom području države članice, pod uvjetom da postoji radni odnos između poduzeća koje vrši upućivanje i radnika za vrijeme upućivanja; ili

                        (c)

                        upućuju radnike, kao poduzeće za privremeno zapošljavanje ili poduzeće koje ustupa radnike, poduzeću korisniku koje ima poslovni nastan ili obavlja djelatnost na državnom području države članice, pod uvjetom da postoji radni odnos između poduzeća za privremeno zapošljavanje ili poduzeća koje radnika ustupa i radnika za vrijeme upućivanja.

                  [...]“

               4

               Članak 3. te direktive, naslovljen „Uvjeti zaposlenja“, propisuje u stavku 1.:
               „Države članice osiguravaju da, neovisno o pravu koje se primjenjuje na radni odnos, poduzeća iz članka 1. stavka 1. radnicima upućenim na njihovo državno područje jamče uvjete zaposlenja u odnosu na sljedeća pitanja, koja su u državi članicu u kojoj se obavlja posao određena:

                        —

                        zakonom ili drugim propisom, i/ili

                        —

                        kolektivnim ugovorima ili arbitražnim pravorijecima proglašenim univerzalno primjenjivim u smislu stavka 8., ako se odnose na djelatnosti iz Priloga:
                        [...]

                                 (c)

                                 minimalne plaće, uključujući one uvećane za prekovremeni rad; ova se točka ne primjenjuje na dopunske strukovne mirovinske sustave;

                  [...]
               Za potrebe ove Direktive, pojam minimalnih plaća iz stavka 1. točke (c) određen je nacionalnim pravom i/ili praksom države članice na čije je državno područje radnik upućen.“

               5

               Članak 26. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.), naslovljen „Uvjeti za izvršenje ugovora“, propisivao je, prije nego što je ukinut Direktivom 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL L 94, str. 65.):
               „Javni naručitelji mogu odrediti posebne uvjete vezane za izvršenje ugovora, pod uvjetom da su oni sukladni s pravom Zajednice i da su navedeni u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama. Uvjeti kojima se uređuje izvršenje ugovora mogu se, posebno, odnositi na socijalne i okolišne aspekte.“

         Njemačko pravo

               6

               Zakon o sprečavanju ograničenja tržišnog natjecanja (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen), u verziji objavljenoj 26. lipnja 2013. (BGBl. 2013 I, str. 1750. i 3245.), konačno izmijenjen člankom 2. stavkom 78. Zakona od 7. kolovoza 2013. (BGBl. 2013 I, str. 3154., u daljnjem tekstu: GWB), utvrđuje u člancima 102. do 124. skup pravila koja uređuju pravna sredstva u području postupaka sklapanja ugovora o javnoj nabavi, uključujući pravila u odnosu na pravna sredstva pred Vergabekammern des Länderom što se tiče kontrole ugovora o javnoj nabavi koje su sklopili javni naručitelji Ländera.

               7

               Članak 4. Zakona Land de Rhénanie‑du‑Nord‑Westphalie o jamstvu poštovanja kolektivnih ugovora, socijalnih propisa i poštenog tržišnog natjecanja prilikom sklapanja ugovora o javnoj nabavi (Gesetz über die Sicherung von Tariftreue und Sozialstandards sowie fairen Wettbewerb bei der Vergabe öffentlicher Aufträge) od 10. siječnja 2012. (u daljnjem tekstu: TVgG ‐ NRW) propisuje:
               „(1)   Ugovori o javnim uslugama čije je izvršenje obuhvaćeno područjem primjene Zakona o upućivanju radnika, [...].
               (2)   Ugovori o javnoj nabavi [...] u području javnog putničkog prijevoza cestom i željeznicom [...].
               (3)   Ugovori o javnim uslugama koji nisu obuhvaćeni stavcima 1. i 2. mogu biti dodijeljeni samo onim poduzetnicima koji se prilikom davanja ponude obvežu pisanom izjavom javnom naručitelju na plaćanje minimalne satnice od 8,62 eura svojem osoblju [...] za pružanje usluga. Poduzetnici su dužni u svojoj izjavi o preuzimanju obveze navesti narav preuzete obveze u okviru kolektivnog ugovora kao i minimalnu satnicu koja će se isplaćivati osoblju zaduženom za pružanje usluga. U skladu s člankom 21., Ministarstvo rada može uredbom prilagoditi iznos minimalne satnice.“

         Glavni postupak i prethodno pitanje

               8

               U svibnju 2013. Stadt Dortmund je objavio poziv na nadmetanje, na razini Europske unije, radi sklapanja ugovora o javnoj nabavi u vezi s digitalizacijom dokumenata i konverzijom podataka za potrebe urbanističke službe toga grada. Vrijednost ugovora iznosila je otprilike 300.000 eura.

               9

               Točka 2. posebnih uvjeta poziva na nadmetanje, koja se odnosila na poštovanje odredaba TVgG ‐ NRW‑a, sadržavala je obrazac akta koji je ponuditelj bio dužan potpisati i kojime je davao izjavu da se obvezuje svojim radnicima isplatiti minimalnu satnicu od 8,62 eura te zahtijevati od svojih podizvoditelja da se također obvežu na poštovanje te minimalne plaće.

               10

               Bundesdruckerei je pismom od 24. lipnja 2013. obavijestio Stadt Dortmund da bi, u slučaju dobivanja ugovora, usluge koje su predmet tog ugovora pružao podizvoditelj sa sjedištem u drugoj državi članici, u predmetnom slučaju u Poljskoj, isključivo u toj istoj državi. Bundesdruckerei je u pismu naveo da se podizvoditelj ne bi mogao obvezati na poštovanje minimalne plaće propisane odredbama TVgG ‐ NRW‑a budući da takva minimalna plaća nije predviđena kolektivnim ugovorima ni zakonom te države članice te da plaćanje takve minimalne plaće nije uobičajeno s obzirom na prevladavajuće životne uvjete u navedenoj državi.

               11

               U tim uvjetima, Bundesdruckerei je zatražio potvrdu od Stadt Dortmunda da se obveze predviđene u točki 2. posebnih uvjeta poziva na nadmetanje, koja se odnosi na poštovanje odredaba TVgG ‐ NRW‑a, ne primjenjuju na podizvoditelja kojega je namjeravao angažirati. Bundesdruckerei je dodao da su prema njegovom mišljenju te obveze protivne pravu ugovora o javnoj nabavi.

               12

               Pismom od 5. kolovoza 2013. Stadt Dortmund je odgovorio da nije u mogućnosti udovoljiti Bundesdruckereiju jer je kao javni naručitelj Land de Rhénanie‑du‑Nord‑Westphalie dužan primjenjivati odredbe TVgG ‐ NRW‑a te da se prema njegovom mišljenju te odredbe ne mogu tumačiti u smislu kako to zagovara Bundesdruckerei.

               13

               Bundesdruckerei se obratio Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsbergu (vijeće za ugovore o javnoj nabavi vlade okruga Arnsberg) kako bi potonji, između ostalog, naložio Stadt Dortmundu izmjenu poziva na nadmetanje u smislu da se obveze predviđene u točki 2. posebnih uvjeta ne primjenjuju na podizvoditelje sa sjedištem u drugoj državi članici i čiji radnici za izvršenje ugovora o javnoj nabavi djeluju samo u toj državi. U prilog svojoj žalbi Bundesdruckerei navodi da su te obveze neopravdano ograničenje slobode pružanja usluga iz članka 56. UFEU‑a budući da uključuju dodatan gospodarski teret koji onemogućava ili čini manje privlačnim prekogranično pružanje usluga dotičnog poduzetnika.

               14

               Stadt Dortmund tvrdi da je obveza plaćanja minimalne plaće predviđena člankom 4. stavkom 3. TVgG ‐ NRW‑a, koja je stavljena na teret podizvoditeljâ, u skladu s pravom Unije. Naime, u predmetnom su slučaju zadovoljeni zahtjevi koji proizlaze iz presude Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189) jer se ta obveza temelji na zakonskoj osnovi, odnosno na TVgG ‐ NRW‑u. Na taj se način takva obveza može nametnuti kao poseban uvjet u odnosu na izvršenje ugovora u skladu s člankom 26. Direktive 2004/18. Nadalje, ta je zakonska obveza opravdana, kao što je to bio naveo nacionalni zakonodavac u obrazloženju TVgG ‐ NRW‑a, jer jamči isplatu razumne naknade radnicima koji su angažirani za obavljanje javnih radova, što također olakšava sustave socijalne sigurnosti.

               15

               Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg kao prvo smatra da ga se treba kvalificirati kao „sud“ u smislu članka 267. UFEU‑a na način da je nadležan uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku. U tom pogledu upućuje na presudu Forposta (ranije Praxis) i ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801).

               16

               Nadalje, Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg smatra da iz teksta članka 4. stavka 3. TVgG ‐ NRW‑a ne proizlazi da se obveza iz te odredbe primjenjuje na ponuditelje za ugovor o javnoj nabavi koji namjeravaju pružanje usluga koje su predmet tog ugovora dati u podugovor isključivo subjektima sa sjedištem u drugoj državi članici Unije budući da navedena odredba ne daje naznake o svojem teritorijalnom području primjene. Najviše što bi bilo moguće zaključiti iz svrhe TVgG ‐ NRW‑a, koja se sastoji u osiguravanju isplate odgovarajuće plaće radnicima koji izvršavaju ugovor o javnoj nabavi sklopljen u Land de Rhénanie‑du‑Nord‑Westphalie, jest to da se njegov članak 4. stavak 3. primjenjuje na cjelokupno njemačko područje.

               17

               Konačno, Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg smatra da proširenje minimalne plaće na radnike koji izvršavaju ugovore o javnoj nabavi izvan njemačkog područja predstavlja ograničenje slobode pružanja usluga te neizravnu diskriminaciju ponuditelja koji pružaju svoje usluge u drugim državama članicama koje imaju vrlo različite strukture troškova.

               18

               Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg smatra da se to ograničenje ne može opravdati zaštitom radnika koja predstavlja važan zahtjev od javnog interesa. Naime, s obzirom na velik nerazmjer troškova života u različitim državama članicama Unije, propisivanje minimalne plaće tim radnicima ne bi omogućilo ostvarenje legitimnog cilja jamstva odgovarajuće naknade u okviru izvršenja ugovora o javnoj nabavi javnih naručitelja Land de Rhénanie‑du‑Nord‑Westphalie i također ne bi bilo nužno u tu svrhu. Satnica koja odgovara toj minimalnoj plaći bila bi za brojne države članice očito viša od one koja je potrebna za osiguranje odgovarajuće naknade s obzirom na postojeće troškove života u tim zemljama. Nadalje, kad je riječ o ugovorima o javnoj nabavi koji se u cijelosti izvršavaju izvan njemačkog područja, nije moguće isključiti da je zakonodavstvo države članice u kojoj se pruža usluga već uzelo u obzir opći interes povezan sa zaštitom radnika.

               19

               U tim okolnostima Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
               „Jesu li u suprotnosti s člankom 56. UFEU‑a i člankom 3. stavkom 1. Direktive 96/71 nacionalna odredba i/ili uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi prema kojima se ponuditelj koji želi dobiti ugovor o javnoj nabavi temeljem poziva na nadmetanje (1) mora obvezati da će osoblju koje će biti angažirano za izvršenje ugovora isplatiti plaću prema kolektivnom ugovoru ili minimalnu plaću utvrđenu tom odredbom i (2) mora angažiranom ili predviđenom podizvoditelju naložiti istu takvu obvezu te dostaviti javnom naručitelju odgovarajuću izjavu o preuzimanju obveza od strane podizvoditelja, ako (a) ta odredba predviđa takvu obvezu samo za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, ali ne i za dodjelu ugovora između privatnih ugovaratelja i (b) podizvoditelj ima sjedište u drugoj državi članici Europske unije i radnici podizvoditelja pružaju usluge koje su predmet ugovora isključivo u njegovoj državi podrijetla?“

         O prethodnom pitanju

         Dopuštenost

               20

               Uvodno valja provjeriti predstavlja li Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg „sud“ u smislu članka 267. UFEU‑a i, dakle, je li dopušten zahtjev za prethodnu odluku.

               21

               Na temelju svoje ustaljene sudske prakse Sud, kod ocjene ima li tijelo koje je uputilo zahtjev obilježje „suda“ u smislu članka 267. UFEU‑a, pitanje koje je obuhvaćeno jedino pravom Unije, uzima u obzir skup elemenata kao što su zakonski izvor tijela, trajnost, obvezatnost njegove nadležnosti, kontradiktornost postupka, primjena pravnih pravila od strane tijela kao i njegova neovisnost [presude HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, t. 25. kao i Forposta (ranije Praxis) i ABC Direct Contact, EU:C:2012:801, t. 17.].

               22

               U tom pogledu iz članaka 104. i 105. GWB‑a, odredaba koje uređuju pravna sredstva pred Vergabekammernima u području postupaka sklapanja ugovora o javnoj nabavi, na očit način proizlazi da ta tijela, kojima je dodijeljena isključiva nadležnost za postupanje u prvom stupnju u sporovima između gospodarskih subjekata i javnih naručitelja, ispunjavaju, kad su pozvana izvršavati navedenu nadležnost, kriterije navedene u točki 21. ove presude [vidjeti analogijom, kad je riječ o tijelima za kontrolu ugovora o javnoj nabavi, presude HI, EU:C:2002:379, t. 26. i 27. te Forposta (ranije Praxis) i ABC Direct Contact, EU:C:2012:801, t. 18.].

               23

               Iz prethodno navedenoga proizlazi da se Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg treba kvalificirati kao „sud“ u smislu članka 267. UFEU‑a na način da je dopušten njegov zahtjev za prethodnu odluku.

         Meritum

               24

               Kad je riječ o opsegu prethodnog pitanja, valja ustvrditi da Direktiva 96/71 nije primjenjiva na predmet u glavnom postupku, za razliku od situacije o kojoj je bila riječ u drugim predmetima, kao što je ona koja je rezultirala presudom Rüffert (EU:C:2008:189).

               25

               Naime, nesporno je da ponuditelj koji je uložio žalbu u predmetu u glavnom postupku ne namjerava izvršiti ugovor o javnoj nabavi upućivanjem na njemačko područje radnika svojeg podizvoditelja, društva kćeri sa 100-postotnim sjedištem u Poljskoj.

               26

               Naprotiv, prema izričaju sâmog prethodnog pitanja, ono se odnosi na situaciju u kojoj „podizvoditelj ima sjedište u drugoj državi članici Europske unije [, osim Njemačke,] i radnici podizvoditelja pružaju usluge koje su predmet ugovora isključivo u njegovoj državi podrijetla“.

               27

               Takva situacija nije obuhvaćena jednom od tri transnacionalne mjere predviđene u članku 1. stavku 3. Direktive 96/71 pa ta direktiva nije primjenjiva na spor u glavnom postupku.

               28

               Osim toga, iako se čini, kao što to navodi Europska komisija, da ugovor o javnoj nabavi o kojemu je riječ u glavnom postupku ulazi u područje primjene Direktive 2004/18 uzimajući u obzir njegov predmet i iznos te pod pretpostavkom da se zahtjeve u području minimalne plaće propisane u članku 4. stavku 3. TVgG ‐ NRW‑a može kvalificirati kao „posebne uvjete vezane za izvršenje ugovora“, osobito kao „socijalne aspekte“ koji su „navedeni u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama“, u smislu članka 26. te direktive, ipak se prema toj odredbi takve zahtjeve može nametnuti samo ako su „sukladni s pravom Zajednice“.

               29

               Iz toga slijedi da svojim pitanjem Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg u biti pita protivi li se, u situaciji kao što je ona u glavnom postupku u kojoj ponuditelj namjerava izvršiti ugovor o javnoj nabavi isključivo uz pomoć radnika zaposlenih kod podizvođača sa sjedištem u državi članici koja nije država članica javnog naručitelja, članak 56. UFEU‑a primjeni propisa države članice tog javnog naručitelja kojim se tog podizvođača obvezuje na isplatu navedenim radnicima minimalne plaće utvrđene tim propisom.

               30

               U tom pogledu iz sudske prakse Suda proizlazi da propisivanje nacionalnim propisom minimalnih naknada ponuditeljevim podizvoditeljima sa sjedištem u državi članici koja nije država članica javnog naručitelja i u kojoj su niže minimalne plaće predstavlja dodatan gospodarski teret koji može zabraniti, ometati ili učiniti manje privlačnim pružanje njihovih usluga u državi članici domaćinu. Stoga mjera kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku može predstavljati ograničenje u smislu članka 56. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu Rüffert, EU:C:2008:189, t. 37.).

               31

               Takva nacionalna mjera može se načelno opravdati ciljem zaštite radnika, na što se izričito pozvao zakonodavac Land Rhénanie‑du‑Nord‑Westphalie u nacrtu zakona koji je doveo do usvajanja TVgG ‐ NRW‑a, odnosno ciljem osiguranja da radnici dobivaju odgovarajuću plaću kako bi se izbjegli „socijalni damping“ i kažnjavanje konkurentskih poduzetnika koji isplaćuju odgovarajuću plaću svojim zaposlenicima.

               32

               Sud je već presudio da takva nacionalna mjera, budući da se primjenjuje samo na ugovore o javnoj nabavi, nije sposobna ostvariti navedeni cilj ako postoje naznake da radnici aktivni u okviru ugovora između privatnih ugovaratelja trebaju istu zaštitu plaće kao oni koji su aktivni u okviru ugovorâ o javnoj nabavi (vidjeti u tom smislu presudu Rüffert, EU:C:2008:189, t. 38. do 40.).

               33

               U svakom slučaju, nacionalni propis o kojemu je riječ u glavnom postupku čini se neproporcionalnim budući da njegovo područje primjene obuhvaća situaciju kao što je ona o kojoj je riječ u sporu u glavnom postupku, u kojoj radnici izvršavaju ugovor o javnoj nabavi u državi članici koja nije država članica javnog naručitelja i u kojoj su niže minimalne plaće.

               34

               Naime, propisujući u takvoj situaciji fiksnu minimalnu plaću koja odgovara plaći potrebnoj za osiguranje odgovarajuće naknade radnicima države članice javnog naručitelja s obzirom na postojeći trošak života u toj državi članici, ali koja nema veze s prevladavajućim troškom života u državi članici u kojoj će se pružati usluge u vezi s ugovorom o javnoj nabavi o kojemu je riječ i koja bi dakle oduzela konkurentsku prednost podizvoditelju sa sjedištem u toj potonjoj državi članici zbog postojećih razlika između odnosnih stopa plaća, takav propis nadilazi ono što je nužno za osiguranje ostvarenja cilja zaštite radnikâ.

               35

               Mjera zaštite plaća o kojoj je riječ u glavnom postupku ne može se opravdati ni s obzirom na cilj stabilnosti sustavâ socijalne sigurnosti. Naime, nije zauzet pristup, a uostalom ne čini se ni da ga je moguće zastupati, da je primjena te mjere na dotične poljske radnike nužna radi izbjegavanja rizika od teške povrede ravnoteže njemačkog sustava socijalne sigurnosti (vidjeti analogijom presudu Rüffert, EU:C:2008:189, t. 42.). Kad ti radnici ne bi dobivali odgovarajuću plaću i kad bi stoga bili prisiljeni koristiti sustav socijalne sigurnosti za osiguranje minimalne razine kupovne moći, imali bi pravo na poljsku socijalnu pomoć. Međutim, očito je da takva posljedica ne bi teretila njemački sustav socijalne sigurnosti.

               36

               S obzirom na sveukupna prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da se u situaciji kao što je ona u glavnom postupku, u kojoj ponuditelj namjerava izvršiti ugovor o javnoj nabavi isključivo uz pomoć radnika zaposlenih kod podizvođača sa sjedištem u državi članici koja nije država članica javnog naručitelja, članak 56. UFEU‑a protivi primjeni propisa države članice tog javnog naručitelja kojim se tog podizvođača obvezuje na isplatu navedenim radnicima minimalne plaće utvrđene tim propisom.

         Troškovi

               37

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenoga, Sud (deveto vijeće) odlučuje:

                     U situaciji kao što je ona u glavnom postupku, u kojoj ponuditelj namjerava izvršiti ugovor o javnoj nabavi isključivo uz pomoć radnika zaposlenih kod podizvođača sa sjedištem u državi članici koja nije država članica javnog naručitelja, članak 56. UFEU‑a protivi se primjeni propisa države članice tog javnog naručitelja kojim se tog podizvođača obvezuje na isplatu navedenim radnicima minimalne plaće utvrđene tim propisom.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: njemački


title: Presuda Suda (treće vijeće) od 19. rujna 2013.#Pensionsversicherungsanstalt protiv Petera Breya.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Oberster Gerichtshof.#Sloboda kretanja osoba – Građanstvo Unije – Direktiva 2004/38/EZ – Pravo boravka na dulje od tri mjeseca – Članak 7. stavak 1. točka (b) – Osoba koja je prestala imati status radnika – Nositelj prava na starosnu mirovinu – Uvjet dostatnih sredstava da se ne postane teretom 'sustava socijalne pomoći' države članice domaćina – Zahtjev za posebno nedoprinosno novčano davanje – Nadomjesni dodatak za upotpunjavanje starosne mirovine – Uredba (EZ) br. 883/2004 – Članak 3. stavak 3. i članak 70. – Nadležnost države članice boravišta – Uvjeti dodjele – Pravo zakonitog boravka na državnom području – Usklađenost s pravom Unije.#Predmet C-140/12.

text:
         PRESUDA SUDA (treće vijeće)
      19. rujna 2013. (
            *1
         )
      „Sloboda kretanja osoba — Građanstvo Unije — Direktiva 2004/38/EZ — Pravo boravka na dulje od tri mjeseca — Članak 7. stavak 1. točka (b) — Osoba koja je prestala imati status radnika — Nositelj prava na starosnu mirovinu — Uvjet dostatnih sredstava da se ne postane teretom ‚sustava socijalne pomoći’ države članice domaćina — Zahtjev za posebno nedoprinosno novčano davanje — Nadomjesni dodatak za upotpunjavanje starosne mirovine — Uredba (EZ) br. 883/2004 — Članak 3. stavak 2. i članak 70. — Nadležnost države članice boravišta — Uvjeti dodjele — Pravo zakonitog boravka na državnom području — Usklađenost s pravom Unije“
      U predmetu C‑140/12,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Oberster Gerichtshof (Austrija), odlukom od 14. veljače 2012., koju je Sud zaprimio 19. ožujka 2012., u postupku

         Pensionsversicherungsanstalt

      protiv

         Petera Breya,

      SUD (treće vijeće),
      u sastavu: M. Ilešič, predsjednik vijeća, E. Jarašiūnas, A. Ó Caoimh (izvjestitelj), C. Toader i C. G. Fernlund, suci,
      nezavisni odvjetnik: N. Wahl,
      tajnik: A. Impellizzeri, administratorica,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 7. ožujka 2013.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               —

               za P. Breya, C. Rappold, Rechtsanwalt,

               —

               za austrijsku vladu, G. Hesse, u svojstvu agenta,

               —

               za njemačku vladu, T. Henze i J. Möller, u svojstvu agenata,

               —

               za Irsku, E. Creedon, u svojstvu agenta, uz asistenciju A. Collins, SC, i G. Gilmore, BL,

               —

               za grčku vladu, M. Tassopoulou, u svojstvu agenta,

               —

               za nizozemsku vladu, M. Noort i C. Wissels, u svojstvu agenata,

               —

               za švedsku vladu, A. Falk i H. Karlsson, u svojstvu agenata,

               —

               za vladu Ujedinjene Kraljevine, C. Murrell i J. Coppel, u svojstvu agenata,

               —

               za Europsku komisiju, V. Kreuschitz i C. Tufvesson, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 29. svibnja 2013.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravak na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42.).

               2

               Ovaj zahtjev podnesen je u okviru spora između Petera Breya i Pensionsversicherungsanstalta o odbijanju potonjeg da mu dodijeli, s ciljem nadopunjavanja njegove starosne mirovine, nadomjesni dodatak (Ausgleichzulage) predviđen u austrijskom zakonodavstvu.

         Pravni okvir

         Pravo Unije

      Direktiva 2004/38/EZ

               3

               Prema uvodnim izjavama 10., 16., 20. i 21. Direktive 2004/38:

                        „(10)

                        Osobe koje ostvaruju pravo boravišta [boravka] ne bi […] trebale postati nerazuman teret sustavu socijalne pomoći u državi članici domaćinu tijekom prvotnog razdoblja boravišta [boravka]. Stoga pravo boravišta [boravka] građana Unije i članova njihove obitelji u razdoblju duljem od tri mjeseca mora biti uvjetovano.

                  […]

                        (16)

                        Sve dok nositelji prava boravišta [boravka] nisu neprimjeren teret sustavu socijalne pomoći, ne bi smjeli biti protjerani. Stoga mjera protjerivanja ne smije biti automatska posljedica korištenja sustava socijalne pomoći. Država članica domaćin treba preispitati radi li se o privremenim poteškoćama i uzeti u obzir trajanje boravišta [boravka], osobne okolnosti i iznos odobrene pomoći, kako bi se vidjelo je li nositelj prava postao neprimjeren teret za sustav socijalne pomoći i tek tada pokrenuti protjerivanje te osobe. Mjere protjerivanja ne primjenjuju se na radnike, samozaposlene osobe i tražitelje zaposlenja, kako je to utvrdio Sud, osim kada je riječ o zaštiti javnog poretka ili javne sigurnosti.

                  […]

                        (20)

                        U skladu sa zabranom diskriminacije na temelju državljanstva, prema svim građanima Unije i članovima njihovih obitelji koji na temelju ove Direktive borave u jednog državi članici trebalo bi se u toj državi članici jednako postupati na područjima zahvaćenima Ugovorom, podložno posebnim odredbama koje su izričito utvrđene u Ugovoru i u sekundarnom pravu.

                        (21)

                        Međutim, državi članici domaćinu treba prepustiti odluku hoće li drugim građanima Unije, osim radnika ili samozaposlenih osoba ili osoba koje zadržavaju taj status i članovima njihovih obitelji, odobriti socijalnu pomoć tijekom prva tri mjeseca boravišta [boravka], odnosno dulje ako je riječ o tražiteljima zaposlenja, te pomoć za uzdržavanje u svrhu školovanja, uključujući strukovno osposobljavanje, prije nego što su ostvarile pravo na stalno boravište [stalni boravak].“

               4

               Članak 7. navedene direktive, naslovljen „Pravo boravišta [boravka] dulje od tri mjeseca“, u stavku 1. točki (b) određuje sljedeće:
               „1.   Svi građani Unije imaju pravo boravišta [boravka] na području druge države članice u razdoblju duljem od tri mjeseca ako:
               […]

                        b)

                        imaju dostatna sredstva za sebe i članove svoje obitelji da ne postanu teret sustavu socijalne pomoći države članice domaćina tijekom svog boravišta [boravka] te su sveobuhvatno zdravstveno osigurani u državi članici domaćinu“.

               5

               Članak 8. Direktive 2004/38, naslovljen „Administrativne formalnosti za građane Unije“, predviđa:
               „1.   Ne dovodeći u pitanje članak 5. stavak 5., ako je razdoblje boravišta [boravka] dulje od tri mjeseca, država članica domaćin može od građanina Unije zahtijevati da se prijavi kod nadležnih tijela.
               2.   Krajnji rok za prijavu ne smije iznositi manje od tri mjeseca od datuma dolaska. Potvrda o prijavi izdaje se odmah uz naznaku imena i adrese osobe koja se prijavljuje i datuma prijave. Neispunjavanje prijave može dovesti do proporcionalnih i nediskriminirajućih sankcija za odgovornu osobu.
               3.   Za izdavanje potvrde o prijavi, država članica smije zahtijevati samo da:

                        —

                        […]

                        —

                        građani Unije na koje se odnosi članak 7. stavak 1. točka (b) predoče važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu te pruže dokaz da ispunjavaju navedene uvjete,

                  […]
               4.   Država članica ne može zahtijevati određeni iznos koji smatra ‚dostatnim sredstvima’, već mora u obzir uzeti osobni položaj te osobe. U svakom slučaju, taj iznos ne može biti viši od granice ispod koje državljani države članice domaćina stječu pravo na socijalnu pomoć ili ako se to mjerilo ne primjenjuje, viši od najniže mirovine socijalnog osiguranja koji plaća država članica domaćin.
               […]”

               6

               Članak 14. Direktive 2004/38, naslovljen „Zadržavanje prava boravišta”, glasi:
               „[…]
               2.   Građani Unije i članovi njihove obitelji imaju pravo boravišta [boravka] predviđeno člancima 7., 12. i 13. tako dugo dok ispunjavaju uvjete iz tih članaka.
               U posebnim slučajevima, ako postoji opravdana sumnja da građani Unije ili članovi njihovih obitelji ne ispunjavaju uvjete iz članaka 7., 12. i 13., države članice mogu provjeriti jesu li ti uvjeti ispunjeni. Takva se provjera ne provodi sustavno.
               3.   Kad građanin Unije ili član njegove obitelji zatraži socijalnu pomoć države članice domaćina, ne protjeruje se iz države automatski.
               [… ]”

               7

               Prema članku 24. navedene Direktive, naslovljenom „Jednako postupanje”:
               „1.   Podložno posebnim odredbama koje su izričito predviđene u Ugovoru i sekundarnom zakonodavstvu, svi građani Unije koji na temelju ove Direktive borave na području države članice domaćina imaju pravo na jednako postupanje kao prema državljanima te države članice unutar okvira Ugovora. Ovo pravo se proširuje i na članove obitelji koji nisu državljani države članice, a imaju pravo boravišta [boravka] ili stalnog boravišta [boravka].
               2.   Odstupajući od stavka 1., država članica domaćin nije dužna odobriti pravo na socijalnu pomoć tijekom prva tri mjeseca boravišta [boravka] odnosno tijekom dužeg razdoblja predviđenog člankom 14. stavkom 4. točkom (b), niti je, prije stjecanja prava stalnog boravišta [boravka], dužna dodijeliti pomoć za uzdržavanje tijekom školovanja, uključujući strukovno osposobljavanje u obliku studentskih stipendija ili studentskih zajmova osobama koje nisu radnici, samozaposlene osobe, osobama koje zadržavaju taj status i članovima njihovih obitelji.
               […]”

         Uredba (EZ) br. 883/2004

               8

               Uredba (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL L 166, str. 1. i ispravak SL 2004, L 200, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160.), zamijenila je, počevši od 1. svibnja 2010., Uredbu Vijeća (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, samozaposlene osobe i članove njihovih obitelji koji se kreću unutar Zajednice, kako je izmijenjena i ažurirana Uredbom Vijeća (EZ) br. 118/97 od 2. prosinca 1996. (SL 1997, L 28, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 7., str. 7.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1408/71).

               9

               Uredba br. 883/2004, kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 1244/2010 od 9. prosinca 2010. (SL L 338, str. 35.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 259.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 883/2004), u svom prvom članku, naslovljenom „Definicije”, određuje:
               „U smislu ove Uredbe:
               […]

                        j)

                        ‚boravište’ znači mjesto gdje osoba uobičajeno boravi;

                  […]”

               10

               Članak 3. ove Uredbe, naslovljen „Materijalno područje primjene”, navodi sljedeće:
               „1.   Ova se Uredba primjenjuje na sve zakonodavstvo s obzirom na sljedeće grane socijalne sigurnosti:
               […]

                        d)

                        davanja za slučaj starosti;

                  […]
               2.   Ako nije drugačije predviđeno Prilogom XI., ova se Uredba primjenjuje na opće i posebne sustave socijalne sigurnosti, bilo da su doprinosni ili nedoprinosni, te na sustave koji se odnose na obveze poslodavca ili vlasnika broda.
               3.   Ova se Uredba također primjenjuje na posebna nedoprinosna novčana davanja predviđena člankom 70.
               […]
               5.   Ova se Uredba ne primjenjuje na:

                        a)

                        socijalnu i medicinsku pomoć;

                  […]”

               11

               Članak 4. navedene uredbe, naslovljen „Jednakost postupanja”, predviđa:
               „Ako ovom Uredbom nije drugačije predviđeno, osobe na koje se ona primjenjuje uživaju ista prava na davanja i podliježu istim obvezama, u skladu sa zakonodavstvom svake države članice kao i njezini državljani.”

               12

               Članak 70. iste uredbe određuje:
               „1.   Ovaj se članak primjenjuje na posebna nedoprinosna novčana davanja koja su stečena na temelju zakonodavstva koje zbog svog osobnog opsega, ciljeva i/ili uvjeta za stjecanje prava ima značajke kako zakonodavstva o socijalnoj sigurnosti navedenog u članku 3. stavku 1., tako i socijalne pomoći.
               2.   U smislu ovog poglavlja, ‚posebna nedoprinosna novčana davanja’ znači ona koja:

                        a)

                        su namijenjena:

                                 i.

                                 stjecanju dopunskog, zamjenskog ili pomoćnog osiguranja za slučaj rizika obuhvaćenih granama socijalne sigurnosti navedenih u članku 3. stavku 1., a koje određenim osobama jamči najniži prihod za osnovne životne troškove s obzirom na gospodarsku i socijalnu situaciju u određenoj državi članici;
                                 ili

                                 ii.

                                 samo za posebnu zaštitu invalidnih osoba, usko povezanu s navedenim socijalnim okruženjem osobe u određenoj državi članici,

                           i

                        b)

                        ako se financiranje isključivo izvodi iz obveznog oporezivanja namijenjenog pokrivanju općih javnih troškova, a uvjeti za stjecanje i određivanje davanja ne ovise ni o kakvom doprinosu s obzirom na korisnika. Međutim, davanja koja se stječu kao dodatak doprinosnim davanjima ne smatraju se doprinosnim davanjima samo zbog tog razloga,
                        i

                        c)

                        navedena su u Prilogu X.

                  3.   Članak 7. i druga poglavlja ove glave ne primjenjuju se na davanja navedena u stavku 2. ovog članka.
               4.   Davanja na koja se odnosi stavak 2. stječu se isključivo u državi članici u kojoj osobe na koje se odnose borave, u skladu s njezinim zakonodavstvom. Takva davanja pruža i snosi ustanova mjesta boravišta.”

               13

               Prilog X. Uredbi br. 883/2004, naslovljen „Posebna ne‑doprinosna novčana davanja”, uključuje, u pogledu Republike Austrije, sljedeću napomenu: „Nadomjesni dodatak [Savezni zakon od 9. rujna 1955. o Općem socijalnom osiguranju (Allgemeines Sozialversicherungsgesetz, BGBl. 189/1955) (…)]”.

         Austrijsko pravo

               14

               Članak 292. stavak 1. Općeg zakona o socijalnoj sigurnosti (Allgemeines Sozialversicherungsgesetz, BGBl. 189/1955), kako je izmijenjen, s učinkom od 1. siječnja 2011., Zakonom o proračunu (Budgetbegleitgesetzes 2011, BGBl. 111/2011) (u daljnjem tekstu: „ASVG”), predviđa da primatelj starosne mirovine, sve dok ta mirovina, uvećana za neto prihode iz drugih izvora kao i za svaku drugu svotu koju treba uzeti u obzir, ne prijeđe određeni referentni iznos, ima pravo na nadomjesni dodatak u iznosu koji odgovara razlici između referentnog iznosa i osobnih prihoda, pod uvjetom da uobičajeno i zakonito boravi u Austriji.

               15

               Zakon o nastanjenju i boravku (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz), kako je izmijenjen Zakonom o proračunu iz 2011. (u daljnjem tekstu: „NAG”), uključuje, među ostalim, sljedeće relevantne odredbe:
               „Članak 51 (1) Sukladno Direktivi o slobodi kretanja, građani [Europskog gospodarskog prostora (EGP)] imaju pravo boraviti duže od tri mjeseca
               […]
               2.   ako imaju dostatna sredstva za sebe same i članove svoje obitelji te sveobuhvatno zdravstveno osiguranje tako da ne moraju tijekom svog boravka tražiti primanje socijalne pomoći ili nadomjesnog dodatka, ili
               […]
               Potvrda o prijavi
               Članak 53. (1) Građani EGP‑a koji uživaju pravo boravka na temelju zakonodavstva Unije (članci 51. i 52.), kad borave duže od tri mjeseca na saveznom području, moraju o tome dati izjavu administraciji u roku od četiri mjeseca, počevši od njihovog ulaska na područje. Kad su uvjeti ispunjeni (članak 51. ili 52.), administracija mora, na zahtjev, izdati potvrdu o prijavi.

                        (2)

                        Za dokazivanje prava boravka na temelju zakonodavstva Unije, potrebno je predočiti važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu kao i sljedeće dokaze:

                  […]

                        2.

                        Na temelju članka 51. stavka 1. točke 2.: dokaze o dostatnim sredstvima i sveobuhvatnom zdravstvenom osiguranju;

                  […]”.

         Glavni postupak i prethodno pitanje

               16

               Peter Brey i njegova supruga, oboje njemački državljani, napustili su Njemačku kako bi se nastanili u Austriji tijekom ožujka 2011. godine. P. Brey je u Njemačkoj primao invalidsku mirovinu u bruto iznosu od 862,74 eura mjesečno i doplatak za njegu od 225 eura mjesečno. Par ne raspolaže nikakvim drugim prihodom ili imovinom. Supruga P. Breya primala je u Njemačkoj osnovnu naknadu, koja joj međutim nije više isplaćivana od 1. travnja 2011. zbog preseljenja u Austriju. Najamnina za stan u kojem par živi u Austriji iznosi 532,29 eura mjesečno.

               17

               Odlukom od 2. ožujka 2011. Pensionsversicherungsanstalt odbio je zahtjev P. Breya za primanje nadomjesnog dodatka počevši od 1. travnja 2011. jer, s obzirom na niski iznos njegove mirovine, P. Brey ne raspolaže dostatnim sredstvima kojima bi dokazao zakoniti boravak u Austriji.

               18

               Bezirkshauptmannschaft Deutschlandberg (kantonalna administracija Deutschlandberga) izdala je 22. ožujka 2011. P. Breyu i njegovoj supruzi potvrdu o prijavi kao građanima EGP‑a, u skladu s NAG‑om.

               19

               P. Brey uložio je žalbu protiv odluke od 2. ožujka 2011. Presudom donesenom 6. listopada 2011. Oberlandesgericht Graz, potvrđujući presudu koju je u prvom stupnju donio Landesgericht für Zivilsachen Graz, preinačio je tu odluku na način da Pensionsversicherungsanstalt mora P. Breyu isplaćivati nadomjesni dodatak u iznosu od 326,82 eura mjesečno, počevši od 1. travnja 2011.

               20

               Pensionsversicherungsanstalt uložio je reviziju navedene presude pred Oberster Gerichtshofom (Vrhovnim sudom Austrije).

               21

               U zahtjevu za prethodnu odluku taj sud podsjeća da je Sud u presudi od 29. travnja 2004., Skalka (C‑160/02, Zb., str. I‑5613.), označio nadomjesni dodatak kao „posebno nedoprinosno novčano davanje” u smislu članka 4. stavka 2a. Uredbe br. 1408/71 (sada članak 70. Uredbe br. 883/2004), s obzirom na to da nadopunjuje starosnu ili invalidsku mirovinu i da ima svojstvo socijalne pomoći u mjeri u kojoj mora jamčiti primatelju egzistencijalni minimum u slučaju nedostatne mirovine.

               22

               Prema sudu koji je uputio zahtjev, pitanje koje se postavlja u postupku pred njim sastoji se u utvrđivanju činjenice koristi li zakonodavstvo Unije u području prava boravka isti pojam „socijalne pomoći” kao i zakonodavstvo Unije u području socijalne sigurnosti.

               23

               Ako ovom pojmu treba priznati identičan sadržaj u oba područja, nacionalni sud drži da se nadomjesni dodatak ne može smatrati davanjem iz socijalne pomoći u smislu Direktive 2004/38 jer uključuje određene vidove socijalne sigurnosti i pripada u područje primjene Uredbe br. 883/2004. Stoga pravo na nadomjesni dodatak ne bi imalo utjecaja na pravo boravka.

               24

               Navedeni sud međutim smatra da bi se pojmu „socijalne pomoći” također mogao dati vlastiti sadržaj, utemeljen na ciljevima Direktive 2004/38, koja teži osobito tomu da se izbjegne da osobe koje nisu pridonijele financiranju sustava socijalne zaštite države članice domaćina ne opterećuju pretjerano njezin proračun. U tom kontekstu, ovaj bi pojam, u zakonodavstvu u području prava boravka, trebalo shvaćati kao pojam koji podrazumijeva osnovne naknade koje država isplaćuje iz općih poreznih prihoda, a koju svi stanovnici mogu primati, bez obzira na to jesu li naknade utemeljene na pravu ili stanju potrebe ili jesu li povezane ili nisu s određenim rizikom u pogledu socijalne sigurnosti. U takvom bi se slučaju nadomjesni dodatak trebao smatrati davanjem iz socijalne pomoći u smislu Direktive 2004/38.

               25

               U tim je uvjetima Oberster Gerichtshof odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
               „Treba li nadomjesni dodatak smatrati davanjem iz ‚socijalne pomoći’ u smislu članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38 […]?”

         O prethodnom pitanju

         Doseg pitanja

               26

               Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 7. stavak 1. točku (b) Direktive 2004/38 tumačiti na način da pojam „socijalne pomoći” u smislu te odredbe podrazumijeva davanje kao što je to nadomjesni dodatak predviđen člankom 292. stavkom 1. ASVG‑a.

               27

               Ovo pitanje postavljeno je u okviru spora u kojem su austrijska nadležna tijela odbila dodijeliti navedeno davanje državljaninu druge države članice, P. Breyu iz razloga što se njegov boravak u Austriji, unatoč tome što mu je izdana potvrda o prijavi, nije mogao smatrati „zakonitim” u smislu navedenog članka 292. stavka 1. ASVG‑a, s obzirom na to da pravo boravka za razdoblje dulje od tri mjeseca u Austriji zahtijeva da, sukladno članku 51. NAG‑a, dotična osoba ima, ponajprije, za sebe i članove svoje obitelji „dostatna sredstva […] tako da ne mora […] tijekom [svog] boravka tražiti primanje socijalne pomoći ili nadomjesnog dodatka”.

               28

               Nesporno je da se prethodno navedenom odredbom ide za prenošenjem u austrijsko pravo članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38, prema kojem svaki građanin Unije ima pravo boravka na području druge države članice na razdoblje dulje od tri mjeseca ako ima za sebe i članove svoje obitelji dostatna sredstva koja mu omogućuju da ne postane teret sustavu socijalne pomoći države članice domaćina tijekom svog boravka.

               29

               Iz navedenog slijedi da, čak i da pravo boravka P. Breya nije izravno u pitanju u glavnom postupku, koji se tiče jedino dodjele nadomjesnog dodatka, sâmo nacionalno pravo uspostavlja izravnu vezu između uvjeta za primanje tog davanja i uvjeta za uživanje prava zakonitog boravka dulje od tri mjeseca u Austriji. Naime, dodjela nadomjesnog dodatka ovisi o uvjetu da dotična osoba ispunjava sve uvjete za uživanje takvog prava boravka. U tom pogledu, iz pojašnjenja koja je dao sud koji je uputio zahtjev proizlazi da, prema pripremnim dokumentima za izmjene članka 51. stavka 1. točke 2. NAG‑a s učinkom od 1. siječnja 2011., navedena odredba, izričito upućujući na nadomjesni dodatak, sada ima za cilj spriječiti da državljanin druge države članice može uživati pravo boravka u Austriji na temelju prava Unije kada taj državljanin zatraži, u tijeku svog boravka, dodjelu nadomjesnog dodatka.

               30

               U ovim uvjetima čini se da ishod glavnog postupka ovisi o tome može li država članica isključiti dodjelu nadomjesnog dodatka državljanima drugih država članica zato što, poput P. Breya, unatoč tome što im je izdana potvrda o prijavi, ne ispunjavaju uvjete za uživanje prava zakonitog boravka dulje od tri mjeseca na nacionalnom području, s obzirom na to da dotična osoba, kako bi mogla uživati takvo pravo, mora imati dostatna sredstva da ne bi zatražila, između ostalog, nadomjesni dodatak. Upravo u okviru analize ovog pitanja potrebno je razmotriti prirodu ovog davanja, o kojem pita sud koji je uputio zahtjev.

               31

               U tom pogledu valja podsjetiti da je, u okviru suradnje između nacionalnih sudova i Suda ustanovljene u članku 267. UFEU‑a, na Sudu da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji je pred njim. U tom kontekstu Sud će, ako je potrebno, preformulirati pitanja koja su mu postavljena (vidjeti, osobito, presude od 8. ožujka 2007., Campina, C‑45/06, Zb., str. I‑2089., t. 30. i od 14. listopada 2010., Fuß, C‑243/09, Zb., str. I‑9849., t. 39.).

               32

               Uputno je prema tome preformulirati postavljeno pitanje u smislu da sud koji je uputio zahtjev u biti želi saznati treba li pravo Unije, točnije odredbe Direktive 2004/38, tumačiti na način da se protive propisu države članice, kao što je to onaj u glavnom postupku, koji isključuje dodjelu davanja, kao što je to nadomjesni dodatak predviđen člankom 292. stavkom 1. ASVG‑a, ekonomski neaktivnom državljaninu druge države članice iz razloga što on, unatoč tome što mu je izdana potvrda o prijavi, ne ispunjava uvjete za uživanje prava zakonitog boravka dulje od tri mjeseca na području prve države članice, s obzirom na to da postojanje takvog prava boravka ovisi o dostatnosti sredstava kojima državljanin mora raspolagati kako ne bi tražio navedeno davanje.

         Pravo ekonomski neaktivnog građanina Unije na davanje, kao što je ono u glavnom postupku, u državi članici domaćinu

               33

               Najprije je potrebno podsjetiti da je Sud u gore navedenoj presudi Skalka presudio da nadomjesni dodatak predviđen člankom 292. stavkom 1. ASVG‑a proizlazi iz područja primjene Uredbe 1408/71 te stoga predstavlja „posebno nedoprinosno davanje” u smislu članka 4. stavka 2a. iste uredbe u vezi s njezinim Prilogom IIa. Ovo davanje, na temelju članka 10a. stavka 1. navedene uredbe, dodjeljuju isključivo nadležne institucije države članice boravišta na svoj teret, sukladno zakonodavstvu te iste države članice.

               34

               Sud je u tom pogledu ustanovio, u točki 26. gore navedene presude Skalka, da austrijski nadomjesni dodatak ima značaj „posebnog davanja”, s obzirom na to da upotpunjuje starosnu ili invalidsku mirovinu, da ima svojstvo socijalne pomoći utoliko što osigurava primatelju egzistencijalni minimum u slučaju nedostatne mirovine te da njegovo dodjeljivanje počiva na objektivnim kriterijima utvrđenima zakonom.

               35

               Sud je također zaključio, u točkama 29. i 30. te iste presude, da treba smatrati da taj nadomjesni dodatak ima „nedoprinosni” karakter, s obzirom na to da troškove uvjetno snosi socijalna ustanova, kojoj zatim te troškove nadoknađuje Land kojemu pripada, a koji i sam prima sredstva potrebna za financiranje davanja iz saveznog proračuna, te da doprinosi osiguranika ni u kojem trenutku nisu sastavni dio tog financiranja.

               36

               Nesporno je da odgovarajuće odredbe Uredbe br. 883/2004, točnije članci 3. stavak 3. i 70. navedene uredbe, kao i Prilog X. iste, koji se odnose na „posebna nedoprinosna novčana davanja”, nisu takve prirode da bi utjecali na ova razmatranja.

               37

               Europska komisija drži da iz ovih odredaba proizlazi da uvjet, po kojem bi osoba zainteresirana za primanje nadomjesnog dodatka morala imati pravo zakonitog boravka na dulje od tri mjeseca u državi članici domaćinu, nije u skladu s pravom Unije. Svaka osoba koja, poput P. Breya, ulazi u područje primjene Uredbe br. 883/2004 kao umirovljenik koji je prestao sa svakom aktivnošću kao zaposlena ili samozaposlena osoba, ima pravo, sukladno članku 70. stavku 4. ove uredbe, na isplatu posebnih nedoprinosnih novčanih davanja u državi članici svog boravišta. Međutim, prema članku 1. točki (j) navedene uredbe, boravište osobe odgovara mjestu gdje ona „uobičajeno boravi”, a taj se izraz odnosi na državu članicu u kojoj dotične osobe uobičajeno borave i u kojoj se nalazi uobičajeno središte njihovih interesa. Iz toga slijedi da uvjet za zakonitost boravka iz članka 292. stavka 1. ASVG‑a, u vezi s člankom 51. stavkom 1. NAG‑a, predstavlja neizravnu diskriminaciju protivnu članku 4. Uredbe br. 883/2004, s obzirom na to da utječe jedino na građane Unije koji nisu Austrijanci.

               38

               Stoga je potrebno prije svega ispitati može li država članica uvjetovati dodjelu davanja iz područja primjene Uredbe br. 883/2004 državljaninu druge države članice time da taj državljanin mora ispunjavati uvjete za uživanje prava zakonitog boravka na dulje od tri mjeseca. Jedino u slučaju potvrdnog odgovora na ovo pitanje bit će potrebno utvrditi može li se takvo pravo boravka podrediti uvjetu da dotični mora imati dostatna sredstva kako ne bi tražio to davanje.

         Potreba ispunjavanja uvjeta za pravo zakonitog boravka na dulje od tri mjeseca

               39

               Potrebno je istaknuti da članak 70. stavak 4. Uredbe br. 883/2004, na koji se poziva Komisija, sadrži „kolizijsko pravilo” čija je svrha odrediti, kad je riječ o posebnim nedoprinosnim novčanim davanjima, primjenjivo zakonodavstvo kao i nadležno tijelo za isplatu odnosnih davanja.

               40

               Ova odredba tako ima za cilj ne samo izbjeći istodobnu primjenu više nacionalnih zakonodavstava i poteškoća koje iz toga proizlaze, već i spriječiti da osobe na koje se primjenjuje Uredba br. 883/2004 budu lišene zaštite u području socijalne sigurnosti u nedostatku zakonodavstva primjenjivog na njih (vidjeti, analogijom, presude od 11. lipnja 1998., Kuusijärvi, C‑275/96, Zb., str. I‑3419., t. 28. i od 21. veljače 2013., Dumont de Chassart, C‑619/11, t. 38.).

               41

               Suprotno tome, ova odredba sama po sebi nema za cilj utvrditi materijalne uvjete za postojanje prava na posebna nedoprinosna novčana davanja. U načelu je na zakonodavcu svake države članice da odredi te uvjete (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Dumont de Chassart, t. 39. i citirana sudska praksa).

               42

               Iz članka 70. stavka 4. Uredbe br. 883/2004, u vezi s člankom 1. točkom (j) iste, stoga se ne može zaključiti da se pravo Unije protivi nacionalnoj odredbi, kao što je ona u glavnom postupku, koja podređuje pravo na posebno nedoprinosno novčano davanje zahtjevu da uvjeti za pravo zakonitog boravka u dotičnoj državi članici moraju biti ispunjeni.

               43

               Uredba br. 883/2004 ne uspostavlja zajednički sustav socijalne sigurnosti, već dopušta postojanje različitih nacionalnih sustava, i jedini joj je cilj osigurati koordinaciju između njih. Tako dopušta postojanje određenih sustava koji stvaraju različita potraživanja prema različitim institucijama protiv kojih ovlaštenik ima izravna prava bilo na temelju samo internog prava bilo na temelju internog prava dopunjenog, ako je potrebno, pravom Unije (presude od 3. travnja 2008., Chuck, C‑331/06, Zb., str. I‑1957., t. 27., kao i gore navedena Dumont de Chassart, t. 40.).

               44

               Iz sudske prakse Suda proizlazi da se, u načelu, ništa ne protivi tome da dodjela socijalnih davanja ekonomski neaktivnim građanima Unije bude uvjetovana ispunjavanjem pretpostavki za uživanje prava zakonitog boravka u državi članici domaćinu (vidjeti, u tom smislu, presude od 12. svibnja 1998., Martínez Sala, C‑85/96, Zb., str. I‑2691., t. 61. do 63.; od 20. rujna 2001., Grzelczyk, C‑184/99, Zb., str. I‑6193., t. 32. i 33.; od 7. rujna 2004., Trojani, C‑456/02, Zb., str. I‑7573., t. 42. i 43.; od 15. ožujka 2005., Bidar, C‑209/03, Zb., str. I‑2119., t. 37., kao i od 18. studenoga 2008., Förster, C‑158/07, Zb., str. I‑8507., t. 39.).

               45

               Međutim, bitno je da su sami uvjeti za dodjelu takvog prava boravka, kao što je u glavnom postupku raspolaganje dostatnim sredstvima kako se ne bi tražio nadomjesni dodatak, u skladu s pravom Unije.

         Uvjet raspolaganja dostatnim sredstvima kako se ne bi tražilo nadomjesni dodatak

               46

               Potrebno je podsjetiti da pravo državljanina države članice, da borave na području druge države članice a da ne rade ili su samozaposleni, nije bezuvjetno. Na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a, pravo boravka na području država članica građanima Unije priznaje se, naime, samo uz ograničenja i uvjete predviđene ugovorom i odredbama donesenim za njegovu primjenu (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Trojani, t. 31. i 32.; onu od 19. listopada 2004., Zhu i Chen, C‑200/02, Zb., str. I‑9925., t. 26., kao i od 11. prosinca 2007., Eind, C‑291/05, Zb., str. I‑10719., t. 28.).

               47

               Između ovih ograničenja i uvjeta, iz članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38 proizlazi da države članice smiju zahtijevati od državljana drugih država članica koji žele uživati pravo boravka na njihovom području u razdoblju duljem od tri mjeseca bez zaposlenja ili da su samozaposleni da raspolažu, za sebe i za članove svoje obitelji, sveobuhvatnim zdravstvenim osiguranjem u državi članici domaćinu te dostatnim sredstvima kako ne bi postali teret za sustav socijalne pomoći te države tijekom svoga boravka (vidjeti, u tom smislu, presudu od 23. veljače 2010., Teixeira, C‑480/08, Zb., str. I‑1107., t. 42.).

               48

               Za razliku od svih vlada koje su podnijele svoja pisanja očitovanja, Komisija drži da se nadomjesni dodatak, s obzirom na to da predstavlja posebno nedoprinosno nenovčano davanje iz područja primjene Uredbe br. 883/2004, ne može smatrati davanjem „socijalne pomoći” u smislu članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38. Nadalje, iz memoranduma obrazloženja Direktive [Prijedlog Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravak na području država članica, COM (2001) 257 final] proizlazi da su davanja „socijalne pomoći” iz ove odredbe ona koja nisu pokrivena, u ovom trenutku, Uredbom br. 883/2004. Ovakvo tumačenje poduprto je činjenicom da, prema navedenom memorandumu obrazloženja, socijalna pomoć u smislu Direktive 2004/38 uključuje besplatnu medicinsku pomoć, koja je izričito isključena iz područja primjene Uredbe br. 883/2004 člankom 3. stavkom 5. iste.

               49

               U tom pogledu, valja odmah naglasiti da potreba za ujednačenom primjenom prava Unije kao i načelo jednakosti nalažu da se tekst odredbe prava Unije, koji ne upućuje izričito na pravo država članica, radi utvrđenja njegova smisla i dosega, redovno mora autonomno i ujednačeno tumačiti u čitavoj Europskoj uniji, s tim da takvo tumačenje mora uzeti u obzir kontekst i cilj te odredbe (vidjeti, osobito, presude od 14. veljače 2012., Flachglas Torgau, C‑204/09, t. 37. i od 11. travnja 2013., Edwards, C‑260/11, t. 29.).

               50

               Kao što već proizlazi iz točaka 33. do 36. ove presude, davanje poput nadomjesnog dodatka ulazi u područje primjene Uredbe br. 883/2004. Međutim, ova okolnost ne može kao takva biti odlučujuća za potrebe tumačenja odredaba Direktive 2004/38. Naime, kao što drže sve vlade koje su podnijele svoja pisanja očitovanja, Uredba br. 883/2004 slijedi ciljeve različite od onih kojima teži direktiva.

               51

               U tom pogledu, potrebno je podsjetiti da odredbe Uredbe br. 883/2004 teže postizanju cilja utvrđenog u članku 48. UFEU‑a, sprečavajući negativne učinke koje ostvarivanje prava na slobodu kretanja radnika može imati na uživanje davanja socijalne sigurnosti od strane radnika i članova njihovih obitelji (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Chuck, t. 32.).

               52

               Upravo radi postizanja navedenog cilja ova uredba predviđa, podložno iznimkama koje su u njoj sadržane, načelo izvozivosti novčanih davanja u državu članicu domaćina koja proizlaze iz njezinog područja primjene, ukidajući boravišne klauzule iz njezina članka 7. (vidjeti, u tom smislu, presudu od 4. studenoga 1997, Snares, C‑20/96, Zb., str. I‑6057., t. 39. i 40.).

               53

               Suprotno tome, Direktiva 2004/38, koja iako ima za cilj olakšati i poduprijeti ostvarivanje temeljnog individualnog prava na slobodno kretanje i boravak na području država članica koje je svakom građaninu Unije izravno dodijeljeno Ugovorom (vidjeti presude od 25. srpnja 2008., Metock i dr., C‑127/08, Zb., str. I‑6241., t. 82. i 59.; od 7. listopada 2010., Lassal, C‑162/09, Zb., str. I‑9217., t. 30. i od 5. svibnja 2011., McCarthy, C‑434/09, Zb., str. I‑3375., t. 28.), također teži, kao što proizlazi iz njezinog članka 1. točke (a), utvrđivanju uvjeta za ostvarivanje tog prava (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu McCarthy, t. 33. kao i onu od 21. prosinca 2011., Ziolkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10, još neobjavljena u Zborniku, t. 36. i 40.), koji uključuju, kad je riječ o boravku na razdoblje dulje od tri mjeseca, uvjet iz članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38, prema kojem građani Unije koji nemaju ili su prestali imati status radnika moraju imati dostatna sredstva.

               54

               Iz uvodne izjave 10. Direktive 2004/38 proizlazi ponajprije da taj uvjet ima za cilj spriječiti da odnosne osobe ne postanu nerazuman teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina (gore navedena presuda, Ziolkowski i Szeja, t. 40.).

               55

               Takav uvjet nadahnut je idejom da ostvarivanje prava boravka građana Unije može biti podređeno legitimnim interesima država članica, što bi u ovom slučaju bila zaštita njihovih javnih financija (vidjeti, analogijom, presude od 17. rujna 2002., Baumbast i R, C‑413/99, Zb., str. I‑7091., t. 90.; gore navedena Zhu i Chen, t. 32., kao i od 23. ožujka 2006., Komisija/Belgija, C‑408/03, Zb., str. I‑2647., t. 37. i 41.).

               56

               U istom smislu, članak 24. stavak 2. Direktive 2004/38 utvrđuje odstupanje od načela jednakog postupanja koje uživaju građani Unije koji nisu radnici, samozaposlene osobe, osobe koje zadržavaju taj status i članovi njihovih obitelji, a koji borave na području države članice domaćina, omogućujući državi članici domaćinu da ne odobri pravo na socijalnu pomoć tijekom prva tri mjeseca boravka (vidjeti presudu od 4. lipnja 2009., Vatsouras i Koupatantze, C‑22/08 i C‑23/08, Zb., str. I‑4585., t. 34. i 35.).

               57

               Iz toga slijedi da, iako Uredba br. 883/2004 ima za cilj osigurati građanima Unije koji su koristili pravo na slobodno kretanje radnika zadržavanje prava na određena davanja iz socijalne sigurnosti koja im je dodijelila njihova država članica podrijetla, Direktiva 2004/38 omogućuje državi članici domaćinu da građanima Unije koji nemaju ili nemaju više svojstvo radnika nametne legitimna ograničenja što se tiče dodjele socijalnih davanja kako ne bi postali nerazuman teret za sustav socijalne pomoći te države članice.

               58

               U ovim uvjetima, pojam „sustava socijalne pomoći” iz članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38 ne može se, suprotno onome što tvrdi Komisija, ograničiti na davanja socijalne pomoći koja, na temelju članka 3. stavka 5. točke (a) Uredbe br. 883/2004, ne ulaze u područje primjene ove Uredbe.

               59

               Kao što je više vlada koje su podnijele očitovanja naglasilo, obrnuto tumačenje dovelo bi do uspostavljanja neopravdanih razlika u postupanju među državama članicama ovisno o načinu organizacije njihovih nacionalnih sustava socijalne sigurnosti, s obzirom na to da „poseban” karakter davanja, kao što je ono u glavnom postupku – i, prema tome, uključenje istog u područje primjene Uredbe br. 883/2004 – ovisi, ponajprije, o tome je li dodjela ovog davanja prema nacionalnom pravu utemeljena na objektivnim kriterijima ili isključivo na stanju potrebe odnosne osobe.

               60

               Iz toga slijedi da pojam „sustava socijalne pomoći”, u smislu članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38, treba definirati ne u odnosu na formalne kriterije, već u odnosu na cilj koji ta odredba slijedi, kao što je istaknut u točkama 53. do 57. ove presude (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Vatsouras i Koupatantze, t. 41. i 42., kao i od 24. travnja 2012., Kamberaj, C‑571/10, t. 90. do 92.).

               61

               Stoga ovaj pojam valja tumačiti tako da se odnosi na sveukupnost pomoći koje su uspostavile javne vlasti, neovisno o tome je li riječ o nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, koje pojedinac može tražiti ako ne raspolaže dovoljnim sredstvima za zadovoljavanje svojih osnovnih potreba kao i njegove obitelji i za kojeg zbog toga postoji opasnost da će tijekom svog boravka postati teret javnim financijama države članice domaćina, što bi moglo imati posljedica općenito za pomoć koju ta država može dodijeliti (vidjeti, u tom smislu, gore navedene presude Bidar, t. 56.; Eind, t. 29. i Förster, t. 48. kao i, analogijom, presude od 4. ožujka 2010., Chakroun, C‑578/08, Zb., str. I‑1839., t. 46. i gore navedenu Kamberaj, t. 91.).

               62

               Što se tiče nadomjesnog dodatka u pitanju u glavnom postupku, iz točaka 33. do 36. ove presude proizlazi da se može smatrati da takvo davanje proizlazi iz „sustava socijalne pomoći” odnosne države članice. Naime, kao što je Sud presudio u točkama 29. i 30. gore navedene presude Skalka, ovo je davanje, koje ima za cilj osigurati egzistencijalni minimum primatelju s nedovoljnom mirovinom, u potpunosti financirano od strane javnih vlasti, bez ikakvog doprinosa osiguranikâ.

               63

               Posljedično, činjenica da bi ekonomski neaktivan državljanin druge države članice mogao ispunjavati uvjete za primanje takvog davanja zbog nedovoljnog iznosa svoje mirovine, može ukazivati na to da dotični ne raspolaže dostatnim sredstvima kako bi se izbjeglo da postane nerazumnim teretom za sustav socijalne pomoći te države članice, u smislu članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38 (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Trojani, t. 35. i 36.).

               64

               Međutim, nadležna nacionalna tijela ne mogu izvući takav zaključak bez provedbe opće ocjene tereta koji bi dodjela tog konkretnog davanja predstavljala za cjelokupni nacionalni sustav socijalne pomoći u odnosu na osobne okolnosti koje obilježavaju situaciju dotične osobe.

               65

               Kao prvo, treba naglasiti da Direktiva 2004/38 nipošto ne isključuje svaku mogućnost dodjele socijalnih davanja državljanima drugih država članica u državi članici domaćinu (vidjeti, analogijom, gore navedenu presudu Grzelczyk, t. 39.).

               66

               Upravo suprotno, više odredaba ove Direktive izričito navodi da im takva davanja mogu biti dodijeljena. Dakle, kao što je Komisija ispravno naglasila, iz samog teksta članka 24. stavka 2. ove direktive proizlazi da, odstupajući od načela jednakog postupanja iz stavka 1. istog članka, država članica domaćin samo u prva tri mjeseca boravka nije dužna odobriti pravo na socijalnu pomoć građanima Unije koji više nemaju status radnika. Nadalje, članak 14. stavak 3. spomenute direktive određuje da se građanin Unije ili član njegove obitelji, kada zatraži socijalnu pomoć, ne protjeruje iz države automatski.

               67

               Kao drugo, potrebno je istaknuti da prva rečenica članka 8. stavka 4. Direktive 2004/38 izričito predviđa da država članica ne može utvrditi određeni iznos koji smatra dostatnim sredstvima, već mora uzeti u obzir osobni položaj dotične osobe. Inače, na temelju druge rečenice spomenutog članka 8. stavka 4., iznos dostatnih sredstava ne može biti viši od granice ispod koje državljani države članice domaćina stječu pravo na socijalnu pomoć ili, ako se to mjerilo ne primjenjuje, viši od najniže mirovine socijalnog osiguranja koju isplaćuje država članica domaćin.

               68

               Iz toga slijedi da, iako države članice mogu naznačiti određeni iznos kao referentnu svotu, one ne mogu nametnuti minimalni iznos prihoda ispod kojeg bi bilo pretpostavljeno da dotična osoba ne raspolaže dostatnim sredstvima, i to neovisno o konkretnom ispitivanju položaja svake osobe u pitanju (vidjeti, analogijom, gore navedenu presudu Chakroun, t. 48.).

               69

               Nadalje, iz uvodne izjave 16. Direktive 2004/38 proizlazi da, kako bi se utvrdilo predstavlja li primatelj socijalne pomoći nerazuman teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina, ta država mora, prije donošenja mjere protjerivanja, ispitati nalazi li se dotična osoba u privremenim poteškoćama, kao i uzeti u obzir trajanje boravka i njezin osobni položaj te iznos pomoći koji joj je odobren.

               70

               Kao treće i posljednje, potrebno je podsjetiti da s obzirom na to da pravo na slobodno kretanje – kao temeljno načelo prava Unije – predstavlja opće pravilo, uvjete iz članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38 treba strogo tumačiti (vidjeti, analogijom, gore navedene presude Kamberaj, t. 86., i Chakroun, t. 43.), kao i u skladu s ograničenjima koja postavlja pravo Unije i načelo proporcionalnosti (vidjeti gore navedene presude Baumbast i R, t. 91.; Zhu i Chen, t. 32., kao i Komisija/Belgija, t. 39.).

               71

               Uz to, države članice ne mogu koristiti diskrecijsko pravo koje im je priznato na način koji bi ugrozio postizanje cilja Direktive 2004/38, koji se, ponajprije, sastoji u olakšavanju i potpori ostvarivanja temeljnog prava građanina na slobodno kretanje i boravak na području država članica, i njezin korisni učinak (vidjeti, analogijom, gore navedenu presudu Chakroun, t. 43. i 47.).

               72

               Uvjetujući pravo boravka na dulje od tri mjeseca time da odnosna osoba ne postane „nerazuman” teret za „sustav” socijalne pomoći države članice domaćina, članak 7. stavak 1. točka (b) Direktive 2004/38, tumačen u svjetlu uvodne izjave 10. iste, podrazumijeva da su nadležna nacionalna tijela ovlaštena ocijeniti, uzimajući u obzir ukupnost čimbenika i s obzirom na načelo razmjernosti, može li dodjela socijalne pomoći biti teret za čitav sustav socijalne pomoći te države članice. Direktiva 2004/38 na taj način priznaje određenu financijsku solidarnost državljanâ države članice domaćina s onima iz drugih država članica, pogotovo ako je riječ o privremenim teškoćama osobe s pravom boravka (vidjeti, analogijom, gore navedene presude Grzelczyk, t. 44.; Bidar, t. 56., kao i Förster, t. 48.).

               73

               Doista, kao što proizlazi iz točke 74. mišljenja nezavisnog odvjetnika, čini se da verzija članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38 na njemačkom jeziku, suprotno većini ostalih jezičnih verzija ove odredbe, ne upućuje na takav „sustav”.

               74

               Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, formulacija korištena u jednoj od jezičnih verzija neke odredbe prava Unije ne može služiti kao jedini temelj za tumačenje te odredbe ili imati prednost u odnosu na ostale jezične verzije. Takav bi pristup naime bio u neskladu sa zahtjevom ujednačene primjene prava Unije. U slučaju razlika između jezičnih verzija odredbu o kojoj je riječ treba tumačiti u odnosu na opću strukturu i krajnji cilj propisa kojih je ona dio (vidjeti presude od 27. ožujka 1990., Cricket St Thomas, C‑372/88, Zb., str. I‑1345., t. 18. i 19., kao i od 12. studenoga 1998., Institute of the Motor Industry, C‑149/97, Zb., str. I‑7053., t. 16.).

               75

               Iz točaka 64. do 72. ove presude slijedi da sama činjenica da državljanin države članice prima socijalnu pomoć nije dovoljna da bi dokazala da on predstavlja nerazuman teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina.

               76

               Što se tiče zakonodavstva u pitanju u glavnom postupku, iz objašnjenja austrijske vlade s rasprave proizlazi da, iako visina iznosa nadomjesnog dodatka ovisi o imovinskoj situaciji osobe u pitanju u odnosu na referentni iznos utvrđen radi njegove dodjele, sama činjenica da je ekonomski neaktivan državljanin druge države članice zatražio primanje tog dodatka dovoljna je da ga upravo u tome spriječi, neovisno o trajanju boravka, iznosu dodatka i razdoblju u kojem se on isplaćuje, te stoga i o teretu koji to davanje predstavlja za sustav socijalne pomoći navedene države.

               77

               Jasno je da ako država članica domaćin tako automatski isključuje ekonomski neaktivne državljane drugih država članica od primanja odnosnog socijalnog davanja, čak i za razdoblje nakon tri mjeseca boravka iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, da nadležnim tijelima države članice domaćina ne omogućuje da, ako su sredstva osobe u pitanju manja od referentnog iznosa za dodjelu davanja, u skladu sa zahtjevima osobito članka 7. stavka 1. točke (b) i članka 8. stavka 4. te direktive i s načelom proporcionalnosti provedu opću ocjenu tereta koji bi dodjela tog konkretnog davanja predstavljala za cjelokupni nacionalni sustav socijalne pomoći s obzirom na osobne okolnosti koje obilježavaju situaciju dotične osobe.

               78

               Osobito je važno, u predmetu kao što je onaj u glavnom postupku, da nadležna tijela države članice domaćina mogu, kada ocjenjuju zahtjev nekog ekonomski neaktivnog građanina Unije koji se nalazi u situaciji kao P. Brey, uzeti u obzir, osobito, visinu i učestalost prihoda kojima on raspolaže, činjenicu da su ti elementi naveli spomenuta tijela da mu izdaju potvrdu o prijavi, kao i razdoblje tijekom kojega je izgledno da će mu primanje davanja biti odobreno. Nadalje, kako bi se točnije ocijenila veličina tereta koji bi takva isplata predstavljala za nacionalni sustav socijalne pomoći, može biti važno utvrditi, kao što je Komisija istaknula tijekom rasprave, udjel primateljâ tog davanja koji su građani Unije koji primaju starosnu mirovinu u drugoj državi članici.

               79

               U ovom slučaju, na sudu je koji je uputio zahtjev, a koji je jedini nadležan za ocjenu činjenica, da utvrdi, osobito u pogledu ovih elemenata, može li dodjela davanja, kao što je to nadomjesni dodatak, osobi koja je u situaciji kao P. Brey predstavljati nerazuman teret za nacionalni sustav socijalne pomoći.

               80

               S obzirom na sve navedeno, na postavljeno pitanje treba odgovoriti da pravo Unije, osobito kako slijedi iz članaka 7. stavak 1. točku (b), 8. stavak 4. i 24. stavke 1. i 2. Direktive 2004/38, treba tumačiti na način da se protivi propisu države članice, kao što je to onaj u glavnom postupku, koji, čak i za razdoblje nakon prva tri mjeseca boravka, u svakom slučaju i automatski isključuje dodjelu davanja kao što je to nadomjesni dodatak predviđen člankom 292. stavkom 1. ASVG‑a, ekonomski neaktivnom državljaninu druge države članice zato što on, unatoč tome što mu je izdana potvrda o prijavi, ne ispunjava uvjete za uživanje prava zakonitog boravka dulje od tri mjeseca na području prve države članice, s obzirom na to da postojanje takvog prava boravka ovisi o tome da državljanin mora imati dostatna sredstva da ne bi tražio navedeno davanje.

         Troškovi

               81

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:

                     Pravo Unije, osobito kako slijedi iz članaka 7. stavka 1. točke (b), 8. stavka 4. i 24. stavaka 1. i 2. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravak na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ, treba tumačiti na način da se protivi propisu države članice, kao što je to onaj u glavnom postupku, koji, čak i za razdoblje nakon prva tri mjeseca boravka, u svakom slučaju i automatski isključuje dodjelu davanja kao što je to nadomjesni dodatak predviđen člankom 292. stavkom 1. Općeg zakona o socijalnoj sigurnosti (Allgemeines Sozialversicherungsgesetz), kako je izmijenjen, s učinkom od 1. siječnja 2011., Zakonom o proračunu (Budgetbegleitgesetzes 2011), ekonomski neaktivnom državljaninu druge države članice, iz razloga što on, unatoč tomu što mu je izdana potvrda o prijavi, ne ispunjava uvjete za uživanje prava zakonitog boravka dulje od tri mjeseca na području prve države članice, s obzirom na to da postojanje takvog prava boravka ovisi o tome da državljanin mora imati dostatna sredstva da ne traži navedeno davanje.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: njemački


Presuda Suda (šesto vijeće) od 8. lipnja 2006.#Sachsenmilch AG protiv Oberfinanzdirektion Nürnberg.#Zahtjev za prethodnu odluku: Finanzgericht München - Njemačka.#Zajednička carinska tarifa.#Predmet C-196/05.


Presuda Općeg suda (sedmo vijeće) od 30. lipnja 2010. # Matratzen Concord GmbH protiv Ureda za usklađivanje na unutarnjem tržištu (žigovi i dizajni) (OHIM). # Žig Zajednice - Postupak povodom prigovora. # Predmet T-351/08.


Presuda Službeničkog suda (prvo vijeće) od 15. listopada 2014. # AY protiv Vijeća Europske unije. # Predmet F-23/11 RENV.


Presuda Suda (prvo vijeće) od 2012. ožujak 29.#Staatssecretaris van Justitie i O. Inan protiv T Kahveci.#Zahtjevi za prethodnu odluku podnesene po Raad van State.#Spojeni predmeti C-7/10 i C-9/10.