Presuda Općeg suda (četvrto vijeće) od 6. rujna 2013.#Iran Insurance Company protiv Vijeća Europske unije.#Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Irana s ciljem sprečavanja širenja nuklearnog oružja – Zamrzavanje financijskih sredstava – Pravna osnova – Kršenje međunarodnog prava – Obveza obrazlaganja – Prava na obranu – Pravo na učinkovitu sudsku zaštitu – Očita pogreška pri ocjeni – Pravo vlasništva – Proporcionalnost – Jednakost postupanja – Nediskriminacija.#Predmet T-12/11.


Presuda Suda (treće vijeće) od 1. prosinca 2005.#Ewald Burtscher protiv Josef Stauderer.#Zahtjev za prethodnu odluku: Oberster Gerichtshof - Austrija.#Članak 56. UEZ-a.#Predmet C-213/04.


title: Presuda Suda (drugo vijeće) od 23. prosinca 2015.#Scotch Whisky Association i dr. protiv Lord Advocate i Advocate General for Scotland.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Court of Session (Scotland).#Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička organizacija tržišta poljoprivrednih proizvoda – Uredba (EU) br. 1308/2013 ‐ Slobodno kretanje robe – Članak 34. UFEU‑a ‐ Količinska ograničenja – Mjere s istovrsnim učinkom – Najniža cijena alkoholnih pića izračunana na temelju količine alkohola u proizvodu – Opravdanje – Članak 36. UFEU‑a – Zaštita zdravlja i života ljudi – Ocjena nacionalnog suda.#Predmet C-333/14.

text:
         PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
      23. prosinca 2015. (
            *
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku — Zajednička organizacija tržišta poljoprivrednih proizvoda — Uredba (EU) br. 1308/2013 — Slobodno kretanje robe — Članak 34. UFEU‑a — Količinska ograničenja — Mjere s istovrsnim učinkom — Najniža cijena alkoholnih pića izračunana na temelju količine alkohola u proizvodu — Opravdanje — Članak 36. UFEU‑a — Zaštita zdravlja i života ljudi — Ocjena nacionalnog suda“
      U predmetu C‑333/14,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Court of Session (Scotland) [Žalbeni građanski sud (Škotska), Ujedinjena Kraljevina], odlukom od 3. srpnja 2014., koju je Sud zaprimio 8. srpnja 2014., u postupku

         Scotch Whisky Association,

         spiritsEUROPE,

         Comité de la Communauté économique européenne des Industries et du Commerce des Vins, Vins aromatisés, Vins mousseux, Vins de liqueur et autres Produits de la Vigne (CEEV)

      protiv

         Lord Advocate,

         Advocate General for Scotland,

      SUD (drugo vijeće),
      u sastavu: R. Silva de Lapuerta, predsjednica prvog vijeća, u svojstvu predsjednice drugog vijeća, J. L. da Cruz Vilaça, A. Arabadjiev, C. Lycourgos (izvjestitelj) i J.-C. Bonichot, suci,
      nezavisni odvjetnik: Y. Bot,
      tajnik: L. Hewlett, glavna administratorica,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 6. svibnja 2015.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               —

               za Scotch Whisky Association, spiritsEUROPE i Comité de la Communauté économique européenne des Industries et du Commerce des Vins, Vins aromatisés, Vins mousseux, Vins de liqueur et autres Produits de la Vigne (CEEV), C. Livingstone, advocate, G. McKinlay, Rechtsanwalt, A. O’Neill, QC, J. Holmes i M. Ross, barristers,

               —

               za Lord Advocate, S. Bathgate, u svojstvu agenta, uz asistenciju C. Pang i L. Irvine, advocates, kao i de G.Moynihan, QC,

               —

               za vladu Ujedinjene Kraljevine, R. Brodie i S. Behzadi‑Spencer kao i M. Holt, u svojstvu agenata, uz asistenciju A. Carmichaela, barrister,

               —

               za bugarsku vladu, E. Petranova i D. Drambozova, u svojstvu agenata,

               —

               za Irsku, E. Creedon kao i A. Joyce i B. Counihan, u svojstvu agenata, uz asistenciju B. Dohertyja, barrister,

               —

               za španjolsku vladu, A. Rubio González, u svojstvu agenta,

               —

               za nizozemsku vladu, M. Bulterman i M. Gijzen, u svojstvu agenata,

               —

               za poljsku vladu, B. Majczyna kao i M. Szwarc, M. Załęska i D. Lutostańska, u svojstvu agenata,

               —

               za portugalsku vladu, A. Gameiro i M. L. Inez Fernandes, u svojstvu agenata,

               —

               za finsku vladu, H. Leppo, u svojstvu agenta,

               —

               za švedsku vladu, A. Falk, C. Meyer‑Seitz, U. Persson i N. Otte Widgren kao i E. Karlsson i L. Swedenborg, u svojstvu agenata,

               —

               za norvešku vladu, K. Nordland Hansen i M. Schei, u svojstvu agenata,

               —

               za Europsku komisiju, B. Eggers i G. Wilms, u svojstvu agenata,

               —

               za Nadzorni organ EFTA‑e, J. T. Kaasin i M. Moustakali kao i A. Lewis, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 3. rujna 2015.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Uredbe (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EEZ) br. 922/72, (EEZ) br. 234/79, (EZ) br. 1037/2001 i (EZ) br. 1234/2007 (SL L 347, str. 671., u daljnjem tekstu: Uredba o jedinstvenom ZOT‑u).

               2

               Zahtjev je podnesen u okviru spora između Scotch Whisky Association, spiritsEUROPE i Comité de la Communauté économique européenne des Industries et du Commerce des Vins, Vins aromatisés, Vins mousseux, Vins de liqueur et autres Produits de la Vigne (CEEV), s jedne strane, i Lord Advocate i Advocate General for Scotland, s druge strane, o valjanosti nacionalnog zakona i prijedloga uredbe kojima se propisuje najniža cijena po jedinici alkohola (u daljnjem tekstu: NCJ) za maloprodaju alkoholnih pića u Škotskoj.

         Pravni okvir

         Pravo Unije

               3

               Uvodne izjave 15., 43., 172. i 174. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u glase:

                        „(15)

                        Ovom uredbom trebala bi biti predviđena mogućnost prodaje proizvoda otkupljenih u okviru javne intervencije. Te bi mjere trebalo usvojiti tako da se izbjegnu tržišni poremećaji te osigura jednak pristup proizvodima i jednako postupanje prema kupcima.

                  [...]

                        (43)

                        Važno je osigurati mjere potpore u sektoru vina koje jačaju konkurentske strukture. [...]

                  [...]

                        (172)

                        S obzirom na posebna obilježja poljoprivrednog sektora i njegovu ovisnost o pravilnom funkcioniranju cjelokupnog lanca dobave hrane, uključujući učinkovitu primjenu pravila o tržišnom natjecanju u svim povezanim sektorima diljem čitavog prehrambenog lanca, koji može biti vrlo koncentriran, posebnu pozornost trebalo bi posvetiti pravilu o primjeni pravila o tržišnom natjecanju kako su navedena u članku 42. [UFEU‑a]. [...]

                  [...]

                        (174)

                        Trebalo bi dopustiti poseban pristup u slučaju organizacija poljoprivrednika ili organizacija proizvođača ili njihovih udruženja čiji je cilj zajednička proizvodnja ili stavljanje na tržište poljoprivrednih proizvoda ili korištenje zajedničkih objekata, osim ako takvo zajedničko djelovanje isključuje tržišno natjecanje [...]“

               4

               Članak 167. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u , naslovljen „Tržišna pravila za poboljšanje i stabiliziranje funkcioniranja zajedničkog tržišta vinima“ u svojem stavku 1. propisuje:
               „Kako bi se poboljšalo i stabiliziralo funkcioniranje zajedničkog tržišta vinima, uključujući grožđe, mošt i vina iz kojih ona nastaju, države članice koje su proizvođači mogu utvrditi tržišna pravila kako bi uredile ponudu, osobito kroz odluke koje su donijele sektorske organizacije priznate na temelju članaka 157. i 158.a.
               Ta pravila moraju biti u skladu s ciljem koji se želi postići te ne smiju:

                        (a)

                        odnositi se na transakcije nakon prvog stavljanja na tržište dotičnog proizvoda;

                        (b)

                        dopustiti dogovor o cijenama, uključujući slučajeve kada su cijene postavljene kao smjernice ili preporuke;

                  [...]“

         Pravo Ujedinjene Kraljevine

               5

               Zakonom iz 2012. o najnižim cijenama alkoholnih pića u Škotskoj [Alcohol (Minimum Pricing) (Scotland) Act 2012, u daljnjem tekstu: Zakon iz 2012.] propisan je NCJ koji treba poštovati svaki imatelj dozvole potrebne za maloprodaju alkoholnih pića u Škotskoj.

               6

               Zakonom iz 2012. određeno je da NCJ uredbom određuje škotska vlada. U vezi s time, škotska je vlada sastavila prijedlog uredbe iz 2013. o najnižoj cijeni po jedinici alkohola u Škotskoj [The Alcohol (Minimum Price per Unit) (Scotland) Order 2013, u daljnjem tekstu: Uredba o NCJ‑u], koji je trebao odobriti škotski parlament.

               7

               U skladu s tom uredbom, NCJ je određen u iznosu od 0,50 funte sterlinga (GBP) (otprilike 0,70 eura). Najniža prodajna cijena proizvoda zatim se određuje na temelju sljedeće formule: NCJ x S x V x 100, pri čemu NCJ označava najnižu cijenu po jedinici alkohola, S označava sadržaj alkohola, a V volumen alkohola izražen u litrama.

               8

               Zakonom iz 2012. propisano je da škotska vlada ocjenjuje učinak određivanja NCJ‑a, s ciljem podnošenja izvješća Parlamentu unutar pet godina od početka važenja uređenja o kojem je riječ. Usto, tim je zakonom predviđeno da će određivanje NCJ‑a prestati važiti u roku od šest godina od dana stupanja na snagu Uredbe o NCJ‑u, osim ako Parlament ne odluči zadržati to uređenje.

         Glavni postupak i prethodna pitanja

               9

               Škotski parlament donio je Zakon iz 2012., međutim samo su neki njegovi ,službeni dijelovi‛ 29. lipnja 2012. stupili na snagu. U skladu s tim zakonom, škotski su ministri donijeli Uredbu o NCJ‑u kojom je NCJ određen u iznosu od 0,50 GBP (otprilike 0,70 eura).

               10

               Dana 25. lipnja 2012. škotski su ministri obavijestili Europsku komisiju o toj uredbi, na temelju Direktive 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa (SL L 204, str. 37.) (posebno izdanje na hrvatskom jeziku, svezak 13., poglavlje 42., str. 58.). Dana 25. rujna 2012. Komisija je priopćila svoje mišljenje, u skladu s kojim nacionalna mjera o kojoj je riječ predstavlja količinsko ograničenje u smislu članka 34. UFEU‑a koje se ne može opravdati na temelju članka 36. UFEU‑a.

               11

               Dana 19. srpnja 2012. tužitelji glavnog postupka pokrenuli su sudski postupak osporavanja valjanosti Zakona iz 2012. i Uredbe o NCJ‑u. Budući da nisu uspjeli u tom postupku u prvom stupnju, podnijeli su žalbu protiv te odluke Court of Session (Scotland)[Žalbeni građanski sud (Škotska)]. Usto, škotski su se ministri obvezali da odredbe vezane uz NCJ neće stupiti na snagu prije okončanja tog postupka.

               12

               U tim je uvjetima Court of Session (Škotska) [Žalbeni građanski sud (Škotska)] odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

                        „1.

                        Prema pravilnom tumačenju prava Unije o zajedničkoj organizaciji tržišta vinom, osobito Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, je li državi članici dopušteno donijeti nacionalnu mjeru kojom se propisuje najniža maloprodajna cijena vina ovisno o količini alkohola u proizvodu koji se prodaje, čime se odstupa od načela slobodnog formiranja cijena od strane tržišnih sudionika, što inače karakterizira tržište vinom?

                        2.

                        U slučaju pozivanja na opravdanje na temelju članka 36. UFEU‑a, kada:

                                 (i)

                                 je država članica zaključila da je, u interesu zaštite zdravlja ljudi, primjereno povećati trošak konzumacije nekog proizvoda – u ovom slučaju alkoholnih pića – za potrošače ili za jedan dio njih, i

                                 (ii)

                                 da je riječ o proizvodu u pogledu kojeg država članica smije ubirati trošarine ili druge poreze (uključujući poreze ili davanja koja se temelje na sadržaju ili volumenu alkohola, vrijednosti proizvoda ili kombinaciji takvih poreznih mjera),

                           dopušta li pravo Unije, te, ako dopušta, pod kojim uvjetima, državi članici da ne donese takve porezne mjere koje uključuju povećanje cijene koju plaćaju potrošači i da se odluči za zakonske mjere kojima se utvrđuju najniže maloprodajne cijene koje narušavaju trgovinu unutar Unije i tržišno natjecanje?

                        3.

                        Kada se od suda države članice zahtijeva da donese odluku o tome može li se nacionalna zakonska mjera, koja predstavlja količinsko ograničenje trgovine protivno članku 34. UFEU‑a, ipak opravdati na temelju članka 36.UFEU‑a zbog zaštite zdravlja ljudi, je li taj sud u svojem ispitivanju ograničen samo na podatke, dokaze ili druge dokumente koji su bili dostupni zakonodavcu i koje je zakonodavac razmotrio prilikom donošenja te mjere? U slučaju negativnog odgovora, koja se druga ograničenja mogu primijeniti na ovlast suda da razmotri sve dostupne dokumente ili dokaze koje su podnijele stranke u vrijeme donošenja odluke nacionalnog suda?

                        4.

                        Kada se u okviru tumačenja i primjene prava Unije od suda države članice zahtijeva da razmotri tvrdnju nacionalnih tijela da je mjera koja bi inače predstavljala količinsko ograničenje u smislu članka 34. UFEU‑a opravdana kao odstupanje dopušteno člankom 36. UFEU‑a u interesu zaštite zdravlja ljudi, u kojoj mjeri sud mora ili može, na osnovi dokumenata koji su mu podneseni, formirati objektivno mišljenje o učinkovitosti te mjere za ostvarivanje naznačenih ciljeva, o mogućnosti primjene alternativnih mjera s istim učinkom koje manje narušavaju tržišno natjecanje unutar Unije i o općoj proporcionalnosti navedene mjere?

                        5.

                        Prilikom ispitivanja (u kontekstu spora o opravdanosti mjere zbog razloga zaštite zdravlja ljudi na temelju članka 36. UFEU‑a) postojanja alternativne mjere koja ne narušava ili barem manje narušava trgovinu unutar Unije i tržišno natjecanje, je li opravdan razlog za odbacivanje te alternativne mjere taj da je moguće da njezini učinci ne budu potpuno jednaki učincima mjere osporavane na temelju članka 34. UFEU‑a, ali da ta mjera može donijeti dodatne pogodnosti i udovoljiti širem, općenitijem cilju?

                        6.

                        Kod ocjene je li nacionalna mjera za koju je priznato ili utvrđeno da predstavlja količinsko ograničenje u smislu članka 34. UFEU‑a i koju se opravdava na temelju članka 36. UFEU‑u i, točnije, ocjene njezine proporcionalnosti, u kojoj mjeri sud koji odlučuje može uzeti u obzir svoju ocjenu naravi i opsega u kojem navedena mjera predstavlja količinsko ograničenje protivno članku 34. UFEU‑a?

         O prethodnim pitanjima

         Prvo pitanje

               13

               Sud koji je uputio zahtjev prvim pitanjem u biti pita treba li Uredbu o jedinstvenom ZOT‑u tumačiti na način da mu je protivna nacionalna mjera, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se propisuje NCJ za maloprodaju vina.

               14

               Uvodno valja podsjetiti da, u skladu s člankom 40. stavkom 2. UFEU‑a, zajednička organizacija tržišta poljoprivrednih proizvoda (u daljnjem tekstu: ZOT) može uključivati sve mjere potrebne za ostvarivanje ciljeva zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), određenih člankom 39. UFEU‑a, osobito reguliranje cijena.

               15

               Usto, kao što je propisano uvodnom izjavom 3. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, njezin je cilj uspostaviti ZOT za sve poljoprivredne proizvode navedene u Prilogu I. UEU‑a i UFEU‑a, u koje pripada i vino.

               16

               Pozivajući se na sudsku praksu Suda o propisima Europske zajednice o ZOT‑u koji se odnosi na proizvode od vinove loze, koji su bili na snazi osamdesetih godina, tužitelji glavnog postupka u vezi s time tvrde da Uredba o jedinstvenom ZOT‑u predstavlja cjeloviti sustav koji uređuje zajedničko tržište vina, osobito u području cijena. Slijedom navedenog, države članice ne mogu donositi nacionalne propise poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku. Preciznije, zabrana državama članicama da nameću jednostrane mjere kojima se određuju maloprodajne cijene vina izričito proizlazi iz članka 167. stavka 1. točke (b) te uredbe.

               17

               Međutim, valja utvrditi da, kao što to ispravno navodi Komisija u svojim pisanim očitovanjima, Uredba o jedinstvenom ZOT‑u ne sadržava niti odredbe kojima se dopušta određivanje maloprodajnih cijena vina, bilo na nacionalnoj razini ili na razini Unije, niti odredbe kojima se državama članicama zabranjuje donošenje nacionalnih mjera o određivanju tih cijena.

               18

               Naime, iako je člankom 167. stavkom 1. točkom (b) te uredbe izričito predviđeno da države članice proizvođači ne mogu dopustiti određivanje cijena, uključujući slučajeve kada su cijene postavljene kao smjernice ili preporuke, to se odnosi samo na utvrđivanje pravila stavljanja na tržište koja se odnose na uređenje ponude, osobito provedbom odluka sektorskih organizacija na zajedničkom tržištu vina.

               19

               Slijedom toga, države članice načelno ostaju nadležne za donošenje određenih mjera koje nisu predviđene Uredbom o jedinstvenom ZOT‑u, pod uvjetom da se tim mjerama ne odstupa niti ne ugrožava spomenuta uredba niti sprječava njezino dobro djelovanje (vidjeti, u tom smislu, presudu Kuipers, C‑283/03, EU:C:2005:314, t. 37. i navedenu sudsku praksu).

               20

               Kad je riječ o određivanju najniže cijene, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 31. i 37. svojega mišljenja, u nedostatku mehanizma određivanja cijena, slobodno određivanje prodajnih cijena na temelju slobodnog tržišnog natjecanja sastavni je dio Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u i odraz je načela slobodnog kretanja robe u uvjetima stvarnog tržišnog natjecanja.

               21

               U glavnom postupku, važno je istaknuti da je posljedica određivanja NCJ‑a da maloprodajna cijena lokalno proizvedenih ili uvezenih vina neće ni u kojem slučaju moći biti niža od te obvezujuće najniže cijene. Takvom se mjerom stoga mogu ugroziti odnosi u tržišnom natjecanju, onemogućavanjem određenih proizvođača ili uvoznika da iskoriste niže cijene koštanja koje bi im omogućile da ponude privlačnije maloprodajne cijene (vidjeti, u tom smislu, presude Komisija/Francuska, C‑197/08, EU:C:2010:111, t. 37. i Komisija/Irska, C‑221/08, EU:C:2010:113, t. 40.).

               22

               U tom pogledu, Sud je već presudio da se zajedničke organizacije tržišta temelje na načelu otvorenog tržišta kojemu u uvjetima stvarnog tržišnog natjecanja svaki proizvođač može slobodno pristupiti (presuda Milk Marque i National Farmers Union, C‑137/00, EU:C:2003:429, t. 59. kao i navedena sudska praksa).

               23

               Usto, valja podsjetiti da je jedan od ciljeva ZPP‑a održavanje stvarnog tržišnog natjecanja na tržištima poljoprivrednih proizvoda (presuda Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, EU:C:2013:567, t. 37.), što proizlazi iz više uvodnih izjava Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, poput uvodnih izjava 15., 43., 172. i 174.

               24

               Slijedom navedenog, valja utvrditi da nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se za maloprodaju vina određuje NCJ, može ugroziti Uredbu o jedinstvenom ZOT‑u s obzirom na to da je takva mjera protivna načelu slobodnog određivanja prodajnih cijena poljoprivrednih proizvoda na temelju slobodnog tržišnog natjecanja na kojemu se ta uredba temelji.

               25

               Međutim, Lord Advocate ističe da spomenuta uredba ne sprječava škotske vlasti da donesu mjeru o kojoj je riječ u glavnom postupku s obzirom na to da je cilj te mjere zaštita zdravlja i života ljudi borbom protiv zloupotrebe alkohola, što nije izravan cilj Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u.

               26

               Naime, treba utvrditi da uspostava ZOT‑a ne sprječava države članice da primijene nacionalna pravila kojima se nastoji postići cilj od općeg interesa različit od onih obuhvaćenih tim ZOT‑om, čak i ako ta pravila mogu utjecati na funkcioniranje zajedničkog tržišta u sektoru o kojem je riječ (vidjeti presudu Hammarsten, C‑462/01, EU:C:2003:33, t. 31. i navedenu sudsku praksu)

               27

               Slijedom navedenog, država članica može se pozvati na cilj zaštite zdravlja i života ljudi kako bi opravdala mjeru poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se ugrožava sustav slobodnog određivanja cijena u uvjetima stvarnog tržišnog natjecanja, na kojem se temelji Uredba o jedinstvenom ZOT‑u.

               28

               Međutim, mjera ograničavanja poput one predviđene nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku mora, kad je riječ o njezinoj proporcionalnosti, udovoljiti uvjetima koji proizlaze iz sudske prakse Suda, to jest mora biti prikladna za jamčenje ostvarenja predviđenog cilja i ne prelaziti ono što je nužno za ostvarenje toga cilja (vidjeti, po analogiji, presudu Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 64.), što će Sud razmotriti u okviru drugog do šestog pitanja koja se posebno odnose na proporcionalnost tog propisa. Valja istaknuti da, u svakom slučaju, ispitivanje proporcionalnosti treba izvršiti vodeći računa, osobito, o ciljevima ZPP‑a kao i o dobrom djelovanju ZOT‑a, što zahtijeva odmjeravanje važnosti tih ciljeva, s jedne strane, i cilja tog propisa, odnosno zaštite javnog zdravlja, s druge strane.

               29

               Slijedom toga, na prvo pitanje valja odgovoriti da Uredbu o jedinstvenom ZOT‑u treba tumačiti na način da joj nije protivna nacionalna mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se određuje NCJ za maloprodaju vina, pod uvjetom da je ta mjera stvarno prikladna za jamčenje ostvarenja cilja zaštite zdravlja i života ljudi i da, vodeći računa o ciljevima ZPP‑a kao i o dobrom djelovanju ZOT‑a, ne prelazi ono što je nužno za ostvarenje spomenutog cilja zaštite zdravlja i života ljudi.

         Drugo i peto pitanje

               30

               Drugim i petim pitanjem koja valja razmotriti zajedno sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 34. i 36. UFEU‑a tumačiti na način da im nije protivno da država članica, nastojeći povećanjem cijene konzumacije alkohola ostvariti cilj zaštite zdravlja i života ljudi, donese propis, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se propisuje NCJ za maloprodaju alkoholnih pića i odbaci mjeru koja je manje ograničavajuća za trgovinu i tržišno natjecanje u Uniji, poput povećanja trošarina, zbog toga što potonja mjera može donijeti dodatne pogodnosti i udovoljiti širem, općenitijem cilju od cilja donesene mjere.

               31

               Uvodno valja istaknuti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, svaku mjeru države članice koja može izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno ometati trgovinu unutar Unije treba smatrati mjerom koja ima istovrstan učinak količinskim ograničenjima u smislu članka 34. UFEU‑a (vidjeti, osobito, presude Dassonville, 8/74, EU:C:1974:82, t. 5. i Juvelta, C‑481/12, EU:C:2014:11, t. 16.).

               32

               Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 59. i 60. svojega mišljenja, propis o kojem je riječ u glavnom postupku, zbog same činjenice da sprječava da se niža cijena koštanja uvezenih proizvoda odrazi na prodajnu cijenu za potrošača, može sprečavati pristup britanskom tržištu alkoholnih pića zakonito stavljenih na tržište u državama članicama različitim od Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske i stoga predstavlja mjeru koja ima istovrstan učinak količinskom ograničenju u smislu članka 34. UFEU‑a (vidjeti, u tom smislu, presude Komisija/Italija, C‑110/05, EU:C:2009:66, t. 37.; ANETT, C‑456/10, EU:C:2012:241, t. 35. i Vilniaus energija, C‑423/13, EU:C:2014:2186, t. 48.), što uostalom ne osporava ni sud koji je uputio zahtjev niti bilo koja od stranaka koje su u ovom predmetu podnijele očitovanja.

               33

               U skladu s ustaljenom sudskom praksom, mjera koja ima učinak istovrstan količinskim ograničenjima uvoza može se opravdati, među ostalim, razlozima zaštite zdravlja i života ljudi u smislu članka 36. UFEU‑a samo ako je prikladna za jamčenje ostvarenja cilja koji se nastoji postići i ne prelazi ono što je nužno za njegovo ostvarenje (vidjeti, u tom smislu, presudu ANETT, C‑456/10, EU:C:2012:241, t. 45. i navedenu sudsku praksu).

               34

               Glede cilja nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku, sud koji je uputio zahtjev navodi da iz bilješka s objašnjenjima koje prate prijedlog Zakona iz 2012. podnesen škotskom parlamentu kao i iz nedavne studije naslovljene „Business and Regulatory Impact Assessment“ proizlazi da taj propis ima dvojaki cilj; ciljano smanjiti konzumaciju alkohola od strane potrošača koji se odaju opasnoj ili štetnoj konzumaciji, ali i smanjiti konzumaciju alkohola općenito. Na raspravi pred Sudom, Lord Advocate potvrdio je taj dvojaki cilj koji, time što se odnosi na cjelokupnu populaciju, obuhvaća, iako ne prvenstveno, i osobe koje alkohol konzumiraju umjereno.

               35

               Stoga valja utvrditi da je, općenitije, cilj propisa o kojem je riječ u glavnom postupku zaštita zdravlja i života ljudi, koji među dobrima ili interesima zaštićenima člankom 36. UFEU‑a zauzima prvo mjesto. U tom pogledu, na državama članicama je da, u granicama određenima Ugovorom, odluče o tome na kojoj će mu razini osigurati zaštitu (presuda Rosengren i dr., C‑170/04, EU:C:2007:313, t. 39. i navedena sudska praksa).

               36

               Kad je riječ o tome je li taj propis prikladan za ostvarenje tog cilja zaštite zdravlja i života ljudi, valja reći da, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 127. svojega mišljenja, nije nerazumno zaključiti da je mjera kojom se određuje najniža cijena prodaje alkoholnih pića i čiji je cilj, osobito, povećanje cijene jeftinih alkoholnih pića, prikladna za, općenito, smanjenje konzumacije alkohola i, posebno, smanjenje opasne ili štetne konzumacije, s obzirom na to da potrošači koji se odaju takvoj vrsti konzumacije većinom kupuju jeftina alkoholna pića.

               37

               Usto, važno je podsjetiti da se mjera ograničavanja može smatrati prikladnom za jamčenje ostvarenja predviđenog cilja samo ako istinski osigurava njegovo ostvarenje na sustavan i dosljedan način (vidjeti, u tom smislu, presudu Kakavetsos‑Fragkopoulos, C‑161/09, EU:C:2011:110, t. 42., kao i, po analogiji, presudu Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 64.).

               38

               U vezi s time, iz elemenata spisa proslijeđenog Sudu kao i iz očitovanja Lord Advocate i diskusija na raspravi proizlazi da je nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku dio općenitije političke strategije čiji je cilj borba protiv devastirajućih posljedica alkohola. Naime, određivanje NCJ‑a predviđenog tim propisom predstavlja jednu od četrdeset mjera koje imaju za cilj smanjiti, na sustavan i dosljedan način, konzumaciju alkohola od strane čitave škotske populacije, neovisno o mjestu i načinima te konzumacije.

               39

               Iz toga proizlazi da je nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku prikladan za ostvarenje cilja koji nastoji postići.

               40

               Kad je riječ o pitanju prelazi li spomenuti nacionalni propis ono što je nužno za učinkovitu zaštitu zdravlja i života ljudi, valja podsjetiti da se, u ovom slučaju, to ispitivanje treba izvršiti i s obzirom na ciljeve ZPP‑a i dobro djelovanje ZOT‑a, kao što je to istaknuto u točki 28. ove presude. Međutim, s obzirom na pitanje koje se razmatra u ovom slučaju, to ispitivanje treba izvršiti vodeći računa o načelu proporcionalnosti u okviru članka 36. UFEU‑a i stoga ga ne treba izvršiti zasebno.

               41

               Usto, valja istaknuti da se odstupanje iz članka 36. UFEU‑a ne može primijeniti na nacionalni propis ili praksu ako se zdravlje i život ljudi mogu jednako učinkovito zaštititi mjerama koje su manje ograničavajuće za trgovinu u Uniji (presuda Rosengren i dr., C‑170/04, EU:C:2007:313, t. 43. i navedena sudska praksa).

               42

               U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev poziva se posebno na poreznu mjeru, poput povećanog oporezivanja alkoholnih pića, smatrajući da bi se njome, jednako učinkovito kao i određivanjem NCJ‑a, a manje ograničavajući slobodno kretanje robe, mogao ostvariti cilj zaštite zdravlja i života ljudi. Međutim, stranke koje su podnijele očitovanja imaju podijeljena mišljenja o tom pitanju.

               43

               U vezi s time najprije treba reći da, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 143. svojega mišljenja, povećano oporezivanje alkoholnih pića načelno nije protivno pravu Unije. Države članice zadržavaju dovoljnu marginu prosudbe za općenito povećanje trošarina kako bi se, osobito, ostvarili ciljevi javnog zdravlja.

               44

               Nadalje, valja utvrditi da porezni propis predstavlja važan i učinkovit instrument za borbu protiv konzumacije alkoholnih pića i, stoga, za zaštitu javnog zdravlja. Cilj koji se sastoji u osiguravanju da cijene tih pića budu visoko određene može se ostvariti njihovim povećanim oporezivanjem, s obzirom na to da će povećanje trošarina prije ili kasnije nužno dovesti do povećanja maloprodajne cijene, a da se time ne ugrožava sloboda određivanja cijena (vidjeti, po analogiji, presude Komisija/Grčka, C‑216/98, EU:C:2000:571, t. 31. i Komisija/Francuska, C‑197/08, EU:C:2010:111, t. 52.).

               45

               U tom pogledu treba pojasniti da, suprotno onomu što tvrdi Lord Advocate, okolnost da se sudska praksa navedena u prethodnoj točki odnosi na duhanske proizvode ne može onemogućiti njezinu primjenu u glavnom postupku koji se odnosi na trgovinu alkoholnim pićima. Naime, u okviru nacionalnih mjera čiji je cilj zaštita zdravlja i života ljudi i neovisno o posebnostima svakog proizvoda, povećanje cijena alkoholnih pića može se postići povećanim oporezivanjem, kao što je slučaj za duhanske proizvode.

               46

               Porezna mjera kojom se povećava oporezivanje alkoholnih pića može biti manje ograničavajuća za trgovinu unutar Unije od mjere kojom se određuje NCJ. Naime, kao što je navedeno u točki 21. ove presude, potonjom se mjerom, za razliku od povećanja oporezivanja spomenutih proizvoda, znatno ograničava sloboda određivanja maloprodajnih cijena od strane gospodarskih subjekata i ona stoga predstavlja ozbiljnu prepreku pristupu britanskom tržištu alkoholnih pića zakonito stavljenih na tržište u državama članicama različitim od Ujedinjene Kraljevine kao i prepreku slobodnom tržišnom natjecanju.

               47

               Naposljetku, kad je riječ o tome je li moguće odbaciti porezne mjere u korist donošenja NCJ‑a, zbog toga što one ne omogućavaju dovoljno učinkovito ostvarenje predviđenog cilja, treba istaknuti da činjenica da povećano oporezivanje alkoholnih pića dovodi do općenitog povećanja cijena alkohola pogađajući kako osobe koje alkohol konzumiraju umjereno tako i one koje se odaju njegovoj opasnoj ili štetnoj konzumaciji, ne dovodi do zaključka da je to oporezivanje manje učinkovito od donesene mjere, s obzirom na dvojaki cilj nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku, naveden u točki 34. ove presude.

               48

               Upravo suprotno, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 150. svojega mišljenja, u takvim uvjetima, činjenica da mjera povećanog oporezivanja može donijeti dodatne pogodnosti u odnosu na određivanje NCJ‑a, doprinoseći ostvarenju općeg cilja borbe protiv zloupotrebe alkohola, ne samo da ne predstavlja razlog za odbacivanje takve mjere nego zapravo predstavlja element koji opravdava donošenje te mjere umjesto one kojom se određuje NCJ.

               49

               Međutim, sud koji je uputio zahtjev, koji jedini raspolaže svim činjeničnim i pravnim okolnostima glavnog postupka, mora utvrditi štite li se mjerom, različitom od one predviđene nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku, zdravlje i život ljudi jednako učinkovito kao tim propisom, a manje ograničavajuće za trgovinu tim proizvodima unutar Unije.

               50

               Iz prethodnih razmatranja proizlazi da na drugo i peto pitanje valja odgovoriti da članke 34. i 36. UFEU‑a treba tumačiti na način da im je protivno da država članica, nastojeći povećanjem cijene konzumacije alkohola ostvariti cilj zaštite zdravlja i života ljudi, donese propis, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se propisuje NCJ za maloprodaju alkoholnih pića i odbaci mjeru, poput povećanja trošarina, koja može biti manje ograničavajuća za trgovinu i tržišno natjecanje u Uniji. Sud koji je uputio zahtjev treba detaljnim ispitivanjem svih relevantnih okolnosti predmeta koji se pred njim vodi provjeriti je li to slučaj. Sama okolnost da potonja mjera može donijeti dodatne pogodnosti i udovoljiti širem cilju borbe protiv zloupotrebe alkohola ne može opravdati njezino odbacivanje.

         Četvrto i šesto pitanje

               51

               Četvrtim i šestim pitanjem, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita kako treba tumačiti članak 36. UFEU‑a kad je riječ o intenzitetu nadzora proporcionalnosti koji taj sud treba izvršiti prilikom ispitivanja nacionalnog propisa s obzirom na opravdanje povezano sa zaštitom zdravlja i života ljudi u smislu tog članka.

               52

               Valja istaknuti da je, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 35. ove presude, na državama članicama odluka o razini osiguranja zaštite zdravlja i života ljudi u smislu članka 36. UFEU‑a, vodeći pritom računa o zahtjevima slobodnog kretanja robe unutar Unije.

               53

               Budući da zabrana poput one koja proizlazi iz nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku predstavlja odstupanje od načela slobodnog kretanja robe, nacionalne vlasti trebaju dokazati da taj propis udovoljava načelu proporcionalnosti, odnosno da je nužan za ostvarenje predviđenog cilja i da taj cilj ne bi bilo moguće ostvariti blažim zabranama ili ograničenjima odnosno zabranama ili ograničenjima kojima se manje ugrožava trgovina unutar Unije (vidjeti, u tom smislu, presudu Franzén, C‑189/95, EU:C:1997:504, t. 75. i 76. kao i Rosengren i dr., C‑170/04, EU:C:2007:313, t. 50.).

               54

               U tom pogledu, opravdavajući razlozi na koje se država članica može pozvati moraju biti popraćeni primjerenim dokazima ili analizom prikladnosti i proporcionalnosti mjere ograničavanja koju je donijela ta država kao i preciznim elementima kojima se potkrjepljuje njezina argumentacija (vidjeti, u tom smislu, presude Lindman, C‑42/02, EU:C:2003:613, t. 25.; Komisija/Belgija, C‑227/06, EU:C:2008:160, t. 63. i ANETT, C‑456/10, EU:C:2012:241, t. 50.).

               55

               Međutim, važno je istaknuti da taj teret dokazivanja ne može ići tako daleko da se od nadležnih nacionalnih vlasti zahtijeva da prilikom donošenja nacionalnog propisa kojim se određuje mjera poput NCJ‑a pozitivno dokažu da legitimni predviđeni cilj u istim uvjetima ne bi bilo moguće ostvariti nijednom drugom zamislivom mjerom (vidjeti, u tom smislu, presudu Komisija/Italija, C‑110/05, EU:C:2009:66, t. 66.).

               56

               U tom kontekstu, nacionalni sud koji nadzire zakonitost nacionalnog propisa o kojem je riječ treba provjeriti relevantnost dokaza koje su podnijela nadležna nacionalna tijela kako bi provjerio usklađenost tog propisa s načelom proporcionalnosti. Na temelju tih dokaza taj sud treba, osobito, objektivno ispitati može li se na temelju dokaza koje je podnijela država članica o kojoj je riječ razumno zaključiti da su odabrana sredstva prikladna za ostvarenje predviđenih ciljeva kao i mogu li se ti ciljevi ostvariti mjerama koje su manje ograničavajuće za slobodno kretanje robe i za zajedničku organizaciju tržišta poljoprivrednih proizvoda.

               57

               U ovom slučaju, u okviru takvog ispitivanja, sud koji je uputio zahtjev može uzeti u obzir postojanje eventualnih znanstvenih nesigurnosti glede konkretnih i stvarnih učinaka mjere poput NCJ‑a na konzumaciju alkohola radi ostvarenja predviđenog cilja. Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 85. svojega mišljenja, okolnost da je nacionalnim propisom predviđeno da će određivanje NCJ‑a prestati važiti u roku od šest godina od dana stupanja na snagu Uredbe o NCJ‑u, osim ako škotski parlament ne odluči zadržati to uređenje, predstavlja element koji nacionalni sud također može uzeti u obzir.

               58

               Taj sud mora ocijeniti i prirodu i opseg ograničenja slobodnog kretanja robe koje proizlazi iz mjere poput NCJ‑a, prilikom njegove usporedbe s ostalim mogućim mjerama koje manje ugrožavaju trgovinu unutar Unije kao i utjecaj takve mjere na dobro djelovanje ZOT‑a, pri čemu je ta ocjena neodvojivo povezana s ispitivanjem proporcionalnosti.

               59

               Iz prethodnih razmatranja proizlazi da članak 36. UFEU‑a treba tumačiti na način da je nacionalni sud, prilikom ispitivanja nacionalnog propisa s obzirom na opravdanje povezano sa zaštitom zdravlja i života ljudi u smislu tog članka, dužan objektivno ispitati može li se na temelju dokaza koje je podnijela država članica o kojoj je riječ razumno zaključiti da su odabrana sredstva prikladna za ostvarenje predviđenih ciljeva kao i mogu li se ti ciljevi ostvariti mjerama koje su manje ograničavajuće za slobodno kretanje robe i za ZOT.

         Treće pitanje

               60

               Trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 36. UFEU‑a tumačiti na način da je nadzor proporcionalnosti nacionalne mjere poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku ograničen samo na podatke, dokaze ili druge elemente kojima je prilikom donošenja te mjere raspolagao nacionalni zakonodavac.

               61

               Taj sud ističe da postoji neslaganje između stranaka glavnog postupka kad je riječ o datumu relevantnom za ocjenu zakonitosti nacionalne mjere o kojoj je riječ. Slijedom toga, taj sud nastoji doznati koje elemente i dokaze treba ispitati u okviru ocjene opravdanosti te mjere u skladu s člankom 36. UFEU‑a, s obzirom na to da su mu sada dostupne nove studije koje nacionalni zakonodavac prilikom donošenja spomenute mjere nije ispitao.

               62

               Najprije treba naglasiti da zahtjeve prava Unije treba poštovati u svakom relevantnom trenutku, bilo da je riječ o trenutku donošenja, provedbe ili primjene mjere u konkretnom slučaju (presuda Seymour‑Smith i Perez, C‑167/97, EU:C:1999:60, t. 45.).

               63

               U ovom predmetu, važno je utvrditi da nacionalni sud treba ispitati usklađenost nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku s pravom Unije, iako taj propis nije stupio na snagu u nacionalnom pravnom poretku. Slijedom toga, taj je sud dužan ocijeniti usklađenost tog propisa s pravom Unije na dan kad donosi odluku.

               64

               U okviru te ocjene, sud koji je uputio zahtjev mora uzeti u obzir svaki podatak, svaki dokaz ili drugi relevantni element o kojem ima saznanje, u skladu s uvjetima predviđenim njegovim nacionalnim pravom. Takva je ocjena potrebna tim više u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj se čini da postoje znanstvene nesigurnosti glede stvarnih učinaka mjera predviđenih nacionalnim propisom čiju zakonitost nadzire sud koji je uputio zahtjev.

               65

               Slijedom navedenog, na treće pitanje valja odgovoriti da članak 36. UFEU‑a treba tumačiti na način da nadzor proporcionalnosti nacionalne mjere poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku nije ograničen samo na podatke, dokaze ili druge elemente kojima je prilikom donošenja te mjere raspolagao nacionalni zakonodavac. U okolnostima poput onih iz glavnog postupka, nadzor usklađenosti spomenute mjere s pravom Unije treba izvršiti na temelju podataka, dokaza ili drugih elemenata kojima na dan donošenja odluke raspolaže nacionalni sud, u skladu s uvjetima predviđenim njegovim nacionalnim pravom.

         Troškovi

               66

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

                           1.

                           Uredbu (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EEZ) br. 922/72, (EEZ) br. 234/79, (EZ) br. 1037/2001 i (EZ) br. 1234/2007 treba tumačiti na način da joj nije protivna nacionalna mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se određuje najniža cijena po jedinici alkohola za maloprodaju vina, pod uvjetom da je ta mjera stvarno prikladna za jamčenje ostvarenja cilja zaštite zdravlja i života ljudi i da, vodeći računa o ciljevima zajedničke poljoprivredne politike kao i o dobrom djelovanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda, ne prelazi ono što je nužno za ostvarenje spomenutog cilja zaštite zdravlja i života ljudi.

                           2.

                           Članke 34. i 36. UFEU‑a treba tumačiti na način da im je protivno da država članica, nastojeći povećanjem cijene konzumacije alkohola ostvariti cilj zaštite zdravlja i života ljudi, donese propis, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se određuje najniža cijena po jedinici alkohola za maloprodaju alkoholnih pića i odbaci mjeru, poput povećanja trošarina, koja može biti manje ograničavajuća za trgovinu i tržišno natjecanje u Europskoj uniji. Sud koji je uputio zahtjev treba detaljnim ispitivanjem svih relevantnih okolnosti predmeta koji se pred njim vodi provjeriti je li to slučaj. Sama okolnost da potonja mjera može donijeti dodatne pogodnosti i udovoljiti širem cilju borbe protiv zloupotrebe alkohola ne može opravdati njezino odbacivanje.

                           3.

                           Članak 36. UFEU‑a treba tumačiti na način da je nacionalni sud, prilikom ispitivanja nacionalnog propisa s obzirom na opravdanje povezano sa zaštitom zdravlja i života ljudi u smislu tog članka, dužan objektivno ispitati može li se na temelju dokaza koje je podnijela država članica o kojoj je riječ razumno zaključiti da su odabrana sredstva prikladna za ostvarenje predviđenih ciljeva kao i mogu li se ti ciljevi ostvariti mjerama koje su manje ograničavajuće za slobodno kretanje robe i za zajedničku organizaciju tržišta poljoprivrednih proizvoda.

                           4.

                           Članak 36. UFEU‑a treba tumačiti na način da nadzor proporcionalnosti nacionalne mjere poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku nije ograničen samo na podatke, dokaze ili druge elemente kojima je prilikom donošenja te mjere raspolagao nacionalni zakonodavac. U okolnostima poput onih iz glavnog postupka, nadzor usklađenosti spomenute mjere s pravom Unije treba izvršiti na temelju podataka, dokaza ili drugih elemenata kojima na dan donošenja odluke raspolaže nacionalni sud, u skladu s uvjetima predviđenim njegovim nacionalnim pravom.

                     Potpisi

            (
            *
         )   Jezik postupka: engleski


Presuda Suda (treće vijeće) od 9. listopada 2008.#Interboves GmbH protiv Hauptzollamt Hamburg-Jonas.#Zahtjev za prethodnu odluku: Finanzgericht Hamburg - Njemačka.#Direktiva 91/628/EEZ - Naknade za izvoz.#Predmet C-277/06.


Presuda Suda (prvo vijeće) od 18. lipnja 2009.#Postupak koji je pokrenuo Aberdeen Property Fininvest Alpha Oy.#Zahtjev za prethodnu odluku: Korkein hallinto-oikeus - Finska.#Direktiva 90/435/EEZ.#Predmet C-303/07.


Presuda Suda (treće vijeće) od 11. rujna 2008.#D. M. M. A. Arens-Sikken protiv Staatssecretaris van Financiën.#Zahtjev za prethodnu odluku: Hoge Raad der Nederlanden - Nizozemska.#Predmet C-43/07.


Presuda Općeg suda (prvo vijeće) od 13. srpnja 2011.#The Dow Chemical Company i dr. protiv Europske komisije.#Tržišno natjecanje - Novčane kazne.#Predmet T-42/07.


title: Presuda Suda (četvrto vijeće) od 12. prosinca 2013.#Ministero dello Sviluppo economico i Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture protiv SOA Nazionale Costruttori - Organismo di Attestazione SpA.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato.#Članci 101., 102. i 106. UFEU‑a – Javni poduzetnici i poduzetnici kojima države članice dodjeljuju posebna ili isključiva prava – Poduzetnici kojima je povjereno pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa – Pojmovi – Tijela zadužena za provjeru i potvrđivanje ispunjavaju li poduzetnici koji izvršavaju javne radove uvjete propisane zakonom – Članak 49. UFEU‑a – Sloboda poslovnog nastana – Ograničenje – Opravdanje – Zaštita korisnikâ usluga – Kvaliteta usluga potvrđivanja.#Predmet C-327/12.

text:
         PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
      12. prosinca 2013. (
            *1
         )
      „Članci 101., 102. i 106. UFEU‑a — Javni poduzetnici i poduzetnici kojima države članice dodjeljuju posebna ili isključiva prava — Poduzetnici kojima je povjereno pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa — Pojmovi — Tijela zadužena za provjeru i potvrđivanje ispunjavaju li poduzetnici koji izvršavaju javne radove uvjete propisane zakonom — Članak 49. UFEU‑a — Sloboda poslovnog nastana — Ograničenje — Opravdanje — Zaštita korisnikâ usluga — Kvaliteta usluga potvrđivanja“
      U predmetu C‑327/12,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Consiglio di Stato (Italija) odlukom od 6. ožujka 2012., koju je Sud zaprimio 10. srpnja 2012., u postupku

         Ministero dello Sviluppo economico,

         Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture

      protiv

         SOA Nazionale Costruttori – Organismo di Attestazione SpA,

      uz sudjelovanje:

         Associazione nazionale Società Organismi di Attestazione (Unionsoa),

         SOA CQOP SpA,

      SUD (četvrto vijeće),
      u sastavu: L. Bay Larsen, predsjednik vijeća, M. Safjan (izvjestitelj), C. G. Fernlund, J. Malenovský i A. Prechal, suci,
      nezavisni odvjetnik: P. Cruz Villalón,
      tajnik: C. Strömholm, administrator,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 16. svibnja 2013.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

               —

               za SOA Nazionale Costruttori – Organismo di Attestazione SpA, S. Cammareri i M. Condinanzi, avvocati,

               —

               za Associazione nazionale Società Organismi di Attestazione (Unionsoa), A. Cancrini, G. M. Di Paolo i A. Clarizia, avvocati,

               —

               za SOA CQOP SpA, C. De Portu, avvocato,

               —

               za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju L. D’Ascije, avvocato dello Stato,

               —

               za Europsku komisiju, L. Malferrari, I. Rogalski i R. Striani, u svojstvu agenata,

         saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 5. rujna 2013.,
      donosi sljedeću

         Presudu

               1

               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 101., 102. i 106. UFEU‑a.

               2

               Zahtjev je upućen u okviru spora između Ministero dello Sviluppo economico (ministarstvo za gospodarski razvoj, u daljnjem tekstu: Ministero) kao i Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Agencija za nadzor postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim uslugama i ugovora o javnoj nabavi robe, u daljnjem tekstu: Autorità) protiv SOA Nazionale Costruttori – Organismo di Attestazione SpA (u daljnjem tekstu: SOA Nazionale Costruttori) u vezi s izjavom Ministero i Autorità o neprimjenjivosti zakonske abrogacije obveznih minimalnih tarifa u provedbi profesionalnih djelatnosti na usluge koje pružaju društva u svojstvu tijelâ za potvrđivanje (Società Organismi di Attestazione, u daljnjem tekstu: SOA).

         Pravni okvir

         Pravo Unije

               3

               Članak 52. stavak 1. podstavak 1. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.), propisuje:
               „Države članice mogu uvesti ili službene liste odobrenih izvođača radova [poduzetnikâ], dobavljača ili pružatelja usluga ili potvrđivanje od tijela za potvrđivanje osnovanih sukladno javnom ili privatnom pravu.”

         Talijansko pravo

               4

               Zakonska uredba br. 163 od 12. travnja 2006. o zakoniku o javnoj nabavi radova, usluga i robe za provedbu Direktivâ 2004/17/EZ i 2004/18/EZ (redovni dodatak Službenom listu Republike Italije (GURI) br. 100 od 2. svibnja 2006., u daljnjem tekstu: zakonik), u svom članku 40. propisuje:
               „1.   Osobe koje obavljaju javne radove s bilo koje osnove trebaju biti odobrene i skrbiti da je njihova djelatnost obilježena načelima kvalitete, profesionalnosti i lojalnosti. S istim ciljem, proizvodi, procesi, usluge i sustavi kvalitete u poduzeću kojima se koriste te osobe podliježu potvrdi sukladno zakonodavstvu na snazi.
               2.   Uredba […] uređuje sustav jedinstvenog odobrenja za sve osobe koje obavljaju, s bilo koje osnove, javne radove u vrijednosti većoj od 150.000 eura s obzirom na vrstu i vrijednost radova. Uredba […] također omogućava periodičnu reviziju kategorija odobrenja i propisivanje eventualno novih kategorija.
               3.   Sustav odobrenja provode privatnopravna tijela za potvrđivanje koja je u tu svrhu ovlastio Autorità. Djelatnost potvrđivanja obavlja se poštujući načelo neovisnosti prosuđivanja uz jamstvo odsutnosti svakog poslovnog ili financijskog interesa takve naravi koji bi obuhvaćao pristrana ili diskriminatorna ponašanja. U obavljanju djelatnosti potvrđivanja s obzirom na osobe koje obavljaju javne radove SOA izvršava zadaću koja proizlazi iz javnog prava […] Ako ona izda lažne potvrde, primjenjivi su članci 476. i 479. Kaznenog zakona. Prije izdavanja potvrda SOA provjerava ispunjava li poduzetnik podnositelj zahtjeva sve tražene uvjete. Tijela za potvrđivanje zadužena su za potvrđivanje da odobrene osobe:

                        a)

                        raspolažu potvrdom da je njihov sustav kvalitete usklađen s europskim normama […] i nacionalnim propisima na snazi, a koju su izdala tijela akreditirana sukladno europskim normama […]. Akreditirana tijela dužna su upisati potvrdu, predviđenu predmetnom točkom za poduzetnike koji obavljaju javne radove, na službenom listu utvrđenom pri talijanskom tijelu za akreditaciju […]

                        b)

                        poštuju opće, tehničko‑organizacijske i ekonomsko‑financijske uvjete propisane odredbama [Unije] primjenjivima na područje odobrenja. Potvrde koje su naručitelji radova izdali poduzetnicima koji obavljaju javne radove čine dio tehničko‑organizacijskih uvjeta. […]

                  4.   Uredba posebno određuje:
               […]

                        b)

                        modalitete i kriterije ovlaštenja te eventualnog opoziva ovlaštenja tijelâ za potvrđivanje kao i subjektivne, organizacijske, financijske i tehničke uvjete koje navedena tijela moraju ispunjavati;

                        c)

                        modalitete kojima se potvrđuje da odobrene osobe raspolažu sustavom kvalitete potvrđenim u skladu sa stavkom 3. točkom (a) i da poštuju uvjete propisane stavkom 3. točkom (b) kao i modalitete eventualne godišnje provjere navedenih uvjeta s obzirom na podatke iz računovodstvenih izvješća;

                        d)

                        opće uvjete […] te tehničko‑organizacijske i ekonomsko‑financijske uvjete propisane stavkom 3. točkom (b) kao i mjere koje se odnose na opseg i vrstu radova […]

                        e)

                        kriterije utvrđivanja tarifa primjenjivih na djelatnost potvrđivanja, pod uvjetom nemogućnosti odstupanja od tarifnih minimuma;

                        f)

                        modalitete provjere odobrenja; trajanje odobrenja iznosi pet godina, a provjera postojanosti općih uvjeta kao i uvjeta koji se odnose na strukturni kapacitet, a što je potrebno navesti u uredbi, provodi se prije isteka treće godine; trajanje valjanosti općih i posebnih kategorija predmet je revizije propisane stavkom 2.; tarifa provjere postojanosti uvjetâ proporcionalna je tarifi potvrđivanja, bez mogućnosti da premaši tri petine potonje;

                        f bis)

                        modalitete koji omogućavaju osiguravanje, u okviru dotičnih ovlasti, usklađenosti nadzora djelatnosti tijelâ za potvrđivanje koristeći se strukturama i resursima već dostupnima u tu svrhu, a da se novi ili akumulirani troškovi ne stave na trošak javnih financija;

                        g)

                        novčane kazne i zabranu, koje idu sve do opoziva ovlaštenja, za nepravilnosti i nezakonitosti koje je počinila SOA tijekom izdavanja potvrda kao i u slučaju nepostupanja SOA‑e nastavno na zahtjev Autorità za informacijama i dokumentima u okviru njezine zadaće nadzora, u skladu s kriterijem proporcionalnosti i poštujući načelo kontradiktornosti;

                        g bis)

                        novčane kazne propisane člankom 6. stavkom 11. i zabrane, koje idu sve do opoziva potvrde odobrenja, za gospodarske subjekte koji ne odgovaraju na zahtjeve Autorità za informacijama i dokumentima u okviru njezine ovlasti nadzora sustava odobrenja, ili koji izdaju lažne informacije ili akte;

                        h)

                        uspostavljanje na regionalnoj osnovi popisâ osoba koje su dobile odobrenje propisano stavkom 3.; te popise sastavlja i pohranjuje Autorità, koja osigurava njihovu javnost posredstvom Observatoire.

                  […]
               6.   Uredba određuje specifične ekonomsko‑financijske i tehničko‑organizacijske uvjete koje moraju ispuniti kandidati za koncesiju za javne radove koji nemaju namjeru izvesti radove pomoću vlastite organizacije poduzeća.
               [...]
               9.a   SOA je odgovorna za pohranu dokumenata i akata korištenih za izdavanje potvrda, uključujući i vrijeme nakon prestanka djelatnosti potvrđivanja. SOA je također obvezna dati pristup navedenim dokumentima i aktima osobama navedenima u uredbi, uključujući slučaj suspenzije ili opoziva ovlaštenja za obavljanje djelatnosti potvrđivanja; u slučaju nepoštovanja, primjenjuju se upravne novčane kazne predviđene člankom 6. stavkom 11. U svakom slučaju, SOA ostaje obvezana pohranjivati dokumente i akte navedene u prvoj rečenici tijekom deset godina ili tijekom razdoblja navedenog uredbom […]
               9.b   SOA ima obvezu obavijestiti Autorità o pokretanju postupka provjere propisanih uvjeta u pogledu određenog poduzetnika i o njegovom rezultatu. SOA ima obvezu objaviti opoziv potvrde odobrenja ako utvrdi da je ona izdana, a da nisu ispunjeni uvjeti propisani uredbom ili ako navedeni uvjeti nisu više ispunjeni; u slučaju nepoštovanja, Autorità objavljuje opoziv SOA‑ina ovlaštenja za potvrđivanje obavljanja djelatnosti.
               9.c   Ako su u cilju potvrđivanja podneseni lažna izjava ili lažni dokumenti, SOA obavještava Autorità, koja, ako procijeni da postoji namjera ili gruba nepažnja, razmatrajući važnost i težinu činjenica koje su predmet lažne izjave ili podnošenja lažnih dokumenata, pristupa informatičkoj zabilježbi [...] u cilju isključenja iz postupaka poziva na nadmetanje i podugovaranja [...] na razdoblje od jedne godine, nakon isteka kojeg se briše zabilježba i u svakom slučaju gubi svoj učinak.”

               5

               Zakonska uredba br. 223 od 4. srpnja 2006. o hitnim odredbama za gospodarski i društveni oporavak, ograničenje i racionalizaciju javnih troškova te intervencije u području prihoda i borbe protiv utaje poreza (Službeni list Republike Italije (GURI) br. 153 od 4. srpnja 2006., str. 4.), preinačena u zakon, nakon izmjena zakonom br. 248 od 4. kolovoza 2006. (redovni dodatak Službenom listu Republike Italije (GURI) br. 186 od 11. kolovoza 2006., u daljnjem tekstu: zakonska uredba br. 223/2006), ukinula je svojim člankom 2. stavkom 1. točkom (a) odredbe koje su predviđale obvezu primjene utvrđenih ili minimalnih tarifa „u odnosu na slobodna zanimanja ili intelektualne djelatnosti”.

               6

               Uredba br. 207 Predsjednika Republike od 5. listopada 2010. o izvršenju i provedbi zakonske uredbe br. 163 (redovni dodatak Službenom listu Republike Italije (GURI) br. 288 od 10. prosinca 2010., u daljnjem tekstu: predsjednička uredba br. 207/2010), koja je ukinula uredbu Predsjednika Republike br. 34 od 25. siječnja 2000., u svom članku 60. stavcima 2. do 4. propisuje:
               „2.   Odobrenje je obvezno za svako obavljanje javnih radova povjereno od naručitelja u vrijednosti većoj od 150.000 eura.
               3.   […] potvrda o odobrenju izdana sukladno predmetnom naslovu predstavlja nužan i dostatan uvjet za dokazivanje ispunjenosti traženih zahtjeva u području tehničkog i financijskog kapaciteta u cilju dobivanja javnih radova.
               4.   Naručitelji ne mogu tražiti od podnositelja zahtjeva da dokazuju da su kvalificirani u skladu s modalitetima, postupcima i uvjetima različitima od onih predviđenih predmetnim poglavljem […]”

               7

               Članak 68. uredbe br. 207/2010 propisuje:
               „1.   SOA‑ino obavljanje djelatnosti potvrđivanja kvalifikacija [...] podređeno je ovlaštenju od strane Autorità.
               2.   SOA podnosi zahtjev za ovlaštenje popraćen sljedećim dokumentima:

                        a)

                        aktom o osnivanju i statutima društva;

                        b)

                        popisom dioničara i izjavom o eventualnim situacijama kontrole ili povezanosti između poduzetnikâ;

                        c)

                        organigramom SOA‑e, uključujući životopis osoba koje su njezin dio;

                        d)

                        izjavom pravnog zastupnika, u skladu s modalitetima i oblicima predviđenima zakonima na snazi, o odsutnosti situacija predviđenih člankom 64. stavkom 6. u odnosu na SOA‑u, njezine administratore, pravne zastupnike ili tehničke direktore i osoblje [...]

                        e)

                        izvatkom iz kaznene evidencije za administratore, pravne zastupnike, tehničke direktore i osoblje [...]

                        f)

                        dokumentom koji sadrži opis postupaka koji će se, sukladno odredbama utvrđenim od Autorità, koristiti za obavljanje djelatnosti potvrđivanja;

                        g)

                        policom osiguranja ugovorenom s društvom za osiguranje koje je ovlašteno za pokrivanje povezanog rizika na koji se obveza odnosi, za pokrivanje uzastopnih odgovornosti za obavljanu djelatnost, čiji je maksimalan iznos minimalno šest puta veći od predviđenog prometa.

                  [...]”

               8

               Članak 70. uredbe br. 207/2010 određuje:
               „1.   U obavljanju svoje djelatnosti SOA je dužna:

                        a)

                        djelovati predano, lojalno i transparentno u poštovanju načela propisanih člankom 2. zakonika;

                        b)

                        pribaviti potrebne informacije od osoba koje se odobravaju i djelovati na način da si osiguraju odgovarajuću informaciju;

                        c)

                        djelovati na način da se jamče nepristranost i ravnopravnost postupanja;

                        d)

                        osigurati i održavati neovisnost traženu odredbama zakonika i ove glave;

                        e)

                        raspolagati resursima i postupcima, uključujući područje internog nadzora, koji su odgovarajući za osiguranje učinkovitosti i lojalnosti;

                        f)

                        provjeriti istinitost i sadržaj izjava, potvrda i dokumenata […] koje su podnijele osobe kojima treba biti izdana potvrda kao i postojanost uvjeta predviđenih člankom 78.;

                        g)

                        izdati potvrdu o odobrenju sukladno dokumentima koje su podnijeli poduzetnici i koji su provjereni u skladu s točkom (f).

                  2.   U okviru svoje djelatnosti procjene i provjere odobrenja SOA prikuplja podatke ekonomsko‑financijskog karaktera kao što su računovodstvena izvješća te informacije o organizacijskim izmjenama i promjenama pravne naravi poduzetnika, među ostalim, i iz baze podataka gospodarske, industrijske i obrtničke komore.
               3.   U izvršavanju svojih institucionalnih zadaća SOA se ne smije koristiti pružanjem usluga trećih osoba. U svakom slučaju, SOA je odgovorna za svaku izvršenu djelatnost, izravno ili neizravno, u svoje ime i za svoj račun.
               4.   Svaka potvrda o odobrenju i svako obnavljanje potvrde kao i sve dodatne djelatnosti revizije ili izmjene podliježu plaćanju naknade utvrđene s obzirom na ukupan iznos i broj općih ili specijaliziranih kategorija za koje je zatraženo odobrenje, sukladno formulama u prilogu C, dijelu I. Za stalne skupine naknada SOA‑i za svaku djelatnost smanjena je za 50 %; za odobrene poduzetnike do razreda za iznos II naknada SOA‑i za svaku djelatnost smanjena je za 20 %.
               5.   Iznosi utvrđeni sukladno stavku 4. smatraju se minimalnom naknadom za uslugu. Plaćanje naknade više od dvostrukog iznosa utvrđenog u skladu s kriterijima propisanima člankom 4. ne može biti predviđeno. Svaka je suprotna klauzula ništetna. Naknada treba biti plaćena u cijelosti prije izdavanja potvrde, revizije ili izmjene [iste]; zakašnjenje do šest mjeseci dopušteno je ako je u trenutku izdavanja potvrde uspostavljen izravan nalog za plaćanje na tekućem bankovnom računu i SOA‑i prenesen iznos u cijelosti.
               6.   SOA prosljeđuje potvrde Autorità unutar petnaest dana od njihovog izdavanja sukladno modalitetima predviđenima člankom 8. stavkom 7.
               7.   SOA obavještava Autorità u roku od deset dana o pokretanju postupka provjere traženih uvjeta u pogledu poduzetnika i o njegovom rezultatu, sukladno članku 40. stavku 9.b zakonika.”

         Glavni postupak i prethodno pitanje

               9

               Ministero kao i Autorità odlukama od 20. rujna 2010. proglasili su neprimjenjivim članak 2. zakonske uredbe br. 223/2006 o ukidanju obveznih minimalnih tarifa u obavljanju profesionalnih djelatnosti na usluge koje pruža SOA te su odlučili ne udovoljiti namjeri SOA Nazionale Costruttori da poduzetnicima predloži popust na naplaćene iznose za izdavanje potvrda o odobrenju.

               10

               SOA Nazionale Costruttori podnijela je tužbu za poništenje navedenih odluka pred Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.

               11

               Presudom od 1. lipnja 2011. navedeni sud usvojio je tužbu SOA Nazionale Costruttori.

               12

               Ministero i Autorità podnijeli su žalbu na navedenu presudu pred Consiglio di Stato.

               13

               Prema sudu koji je uputio zahtjev, upućivanje u članku 2. stavku 1. točki (a) zakonske uredbe br. 223/2006 na „intelektualne” djelatnosti ne može obuhvaćati djelatnosti SOA‑e, koja obavlja javnu zadaću odobravanja. Naime, ta zadaća sastoji se u izdavanju potvrda o odobrenju, što predstavlja nužan i dostatan uvjet za dokazivanje da poduzetnik ispunjava tražene zahtjeve u području tehničkih i financijskih kapaciteta u cilju dobivanja izvođenja javnih radova.

               14

               Nadalje, SOA‑ine djelatnosti isključive su naravi, s obzirom na to da ona ne može obavljati druge djelatnosti i nema autonoman karakter jer podliježe pravnim pravilima kao i nadzoru Autorità.

               15

               Stoga sud koji je uputio zahtjev procjenjuje da se ukidanje minimalnih tarifa predviđeno zakonskom uredbom br. 223/2006 ne može primjenjivati na tarife utvrđene za SOA‑inu djelatnost potvrđivanja.

               16

               Međutim, navedeni sud izražava sumnje u vezi s usklađenosti nacionalnih odredbi relevantnih za SOA‑inu djelatnost potvrđivanja s propisima Unije.

               17

               Posebno, on postavlja upit sudjeluje li, u vezi s odredbama UFEU‑a u području tržišnog natjecanja i slobode poslovnog nastana, SOA u izvršavanju javne vlasti i je li nacionalni propis o minimalnim tarifama, o kojemu je riječ, usklađen s navedenim odredbama.

               18

               U tim uvjetima, Consiglio di Stato odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
               „Jesu li načela [Unije] u području tržišnog natjecanja i članci 101. [UFEU‑a], 102. [UFEU‑a] i 106. [UFEU‑a] zapreka primjeni tarifa predviđenih uredbama [Predsjednika br. 34 od 25. siječnja 2000. i br. 207/2010] za djelatnost potvrđivanja [SOA‑e]?”

         O prethodnom pitanju

         O dopuštenosti

               19

               Associazione nazionale Società Organismi di Attestazione (u daljnjem tekstu: Unionsoa) tvrdi da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten jer nije relevantan za ishod glavnog postupka, s obzirom na to da je sud koji je uputio zahtjev već utvrdio da je nacionalni propis u području tarifa SOA‑e opravdan.

               20

               U tom smislu valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, za pitanja u vezi s tumačenjem prava Unije koja je postavio nacionalni sudac u zakonskom i činjeničnom okviru koji je sam nadležan utvrditi vrijedi pretpostavka relevantnosti (vidjeti presudu od 30. svibnja 2013., X, C‑651/11, t. 20. i navedenu sudsku praksu).

               21

               Sud može odbaciti zahtjev koji je postavio nacionalni sud samo kada na očit način proizlazi da traženo tumačenje prava Unije nema nikakav odnos sa stvarnošću ili predmetom glavnog postupka, kada je problem hipotetske naravi ili kada Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima koji su potrebni kako bi se na koristan način odgovorilo na pitanja koja su mu postavljena (vidjeti gore navedenu presudu X, t. 21. i navedenu sudsku praksu).

               22

               Nadalje, valja navesti da u predmetnom slučaju iz spisa dostavljenog Sudu ne proizlazi na očit način da tumačenje prava Unije koje je zatražio nacionalni sud nema nikakav odnos s predmetom spora ili da je problem na koji je potonji ukazao hipotetske naravi.

               23

               Naime, nacionalni sud, koji postupa nastavno na zahtjev za preinaku presude Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, koji je zauzeo stajalište o mogućnosti odstupanja od minimalnih tarifa za SOA‑inu djelatnost potvrđivanja, smatra da rješavanje glavnog postupka ovisi o pitanju protivi li se pravo Unije u području tržišnog natjecanja nacionalnom propisu koji SOA‑i nameće režim minimalnih tarifa za usluge koje isporučuje. Stoga sud koji je uputio zahtjev još uvijek nije konačno obavio procjenu nacionalnog propisa koji se odnosi na navedene tarife.

               24

               U tim uvjetima, valja odgovoriti na pitanje koje je postavio Consiglio di Stato.

         O meritumu

               25

               Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u biti pita treba li odredbe Ugovora u području tržišnog natjecanja i slobode poslovnog nastana tumačiti u smislu da se protive nacionalnom propisu kao što je onaj u glavnom postupku koji SOA‑i nameće režim minimalnih tarifa za usluge potvrđivanja isporučenih poduzetnicima koji žele sudjelovati u postupcima sklapanja ugovora o javnim radovima.

         O pravu Unije u području tržišnog natjecanja

               26

               Kako bi se odgovorilo na to pitanje, kao prvo valja ispitati jesu li SOA‑e, u okviru svoje djelatnosti potvrđivanja, „poduzetnici” u smislu članaka 101., 102. i 106. UFEU‑a.

               27

               U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se za potrebe primjene odredbi prava Unije u području tržišnog natjecanja poduzetnikom smatra svaki subjekt koji se bavi gospodarskom djelatnošću, neovisno o pravnom statusu tog subjekta i načinu njegovog financiranja (vidjeti presudu od 23. travnja 1991., Höfner i Elser, C‑41/90, Recueil, str. I‑1979., t. 21.). Gospodarska je djelatnost svaka djelatnost koja se sastoji od ponude robe ili usluga na danom tržištu (vidjeti presudu od 25. listopada 2001., Ambulanz Glöckner, C‑475/99, Recueil, str. I‑8089., t. 19.). Suprotno tome, nemaju gospodarski karakter koji bi opravdavao primjenu pravila tržišnog natjecanja predviđenih Ugovorom djelatnosti koje su povezane s izvršavanjem ovlasti javne vlasti (vidjeti presudu od 12. srpnja 2012., Compass‑Datenbank, C‑138/11, t. 36.).

               28

               U predmetnom slučaju talijanski je zakonodavac, provedbom članka 52. stavka 1. Direktive 2004/18, uspostavio režim potvrđivanja koje obavljaju privatna tijela, tj. SOA‑e. Potonji su poduzetnici s ciljem ostvarivanja dobiti koji su zaduženi za isporuku usluga potvrđivanja, a dobivanje odgovarajuće potvrde nužan je uvjet za sudjelovanje zainteresiranih osoba u ugovorima o javnim radovima u uvjetima utvrđenima nacionalnim propisom.

               29

               Međutim, djelatnost SOA‑e ima gospodarski karakter. Ona, naime, izdaje potvrde uz novčanu protučinidbu i isključivo na osnovi stvarne potražnje tržišta. Također, ona preuzima financijske rizike povezane s obavljanjem te djelatnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 18. lipnja 1998., Komisija/Italija, C‑35/96, Recueil, str. I‑3851., t. 37.).

               30

               Nacionalni propis predviđa, osobito, da SOA provjerava tehnički i financijski kapacitet poduzetnika podvrgnutih potvrđivanju te istinitost i sadržaj izjava, potvrda i dokumenata koje su podnijele osobe kojima se potvrda izdaje kao i postojanje uvjetâ u vezi s osobnom situacijom kandidata ili podnositelja zahtjeva.

               31

               U okviru te provjere, SOA je obvezna proslijediti odgovarajuće informacije Autorità, koja obavlja nadzor pravilnosti djelatnosti potvrđivanja, a sankcije mogu biti primijenjene u pogledu tih društava u slučajevima kršenja njihovih obveza predviđenih nacionalnim propisom na snazi.

               32

               Suprotno situaciji o kojoj se radilo u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 26. ožujka 2009., SELEX Sistemi Integrati/Komisija (C‑113/07 P, Recueil, str. I‑2207., t. 76.), SOA ne obavlja zadaću standardizacije. Ti poduzetnici ne raspolažu nikakvom ovlašću odlučivanja koja je povezana s izvršavanjem ovlasti javne vlasti.

               33

               Kao što proizlazi iz spisa u ovom predmetu, poduzetnici koji obavljaju djelatnost potvrđivanja, tj. SOA, djeluju, kao što navodi nezavisni odvjetnik u točki 57. svog mišljenja, u uvjetima tržišnog natjecanja.

               34

               Poduzetnici koji žele sudjelovati u postupcima sklapanja ugovora o javnim radovima nisu zakonski obvezani koristiti se uslugama potvrđivanja jedne određene SOA‑e.

               35

               U tim uvjetima valja utvrditi da, kao što je Sud priznao svojstvo poduzetnika proizvođaču automobila s obzirom na to da je djelovao na tržištu potvrđivanja automobila izdajući potvrde o usklađenosti koje su potrebne za njihovu registraciju (presuda od 11. studenoga 1986., British Leyland/Komisija, 226/84, Recueil, str. 326.), SOA‑e treba smatrati, u okviru njihove djelatnosti potvrđivanja, „poduzetnicima” u smislu članaka 101., 102. i 106. UFEU‑a.

               36

               Važno je, kao drugo, provjeriti primjenjuju li se članci 101. i 102. UFEU‑a u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj pravila u vezi s minimalnim tarifama za usluge potvrđivanja utvrđuje država.

               37

               U tom pogledu valja podsjetiti da, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, iako se članci 101. i 102. UFEU‑a odnose samo na djelovanje poduzetnikâ te ne obuhvaćaju zakonske ili podzakonske mjere država članica,predmetni članci, u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a koji uspostavlja obvezu suradnje između Europske unije i država članica, ipak nameću potonjima da ne donose ili ne ostavljaju na snazi mjere, čak i zakonske ili podzakonske naravi, koje mogu ukloniti koristan učinak pravilâ o tržišnom natjecanju primjenjivih na poduzetnike (vidjeti presude od 5. prosinca 2006., Cipolla i dr., C‑94/04 i C‑202/04, Recueil, str. I‑11421., t. 46. kao i od 1. srpnja 2010., Sbarigia, C‑393/08, Recueil, str. I‑6337., t. 31.).

               38

               Postoji kršenje članaka 101. ili 102. UFEU‑a, u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, kada država članica nameće ili potiče zaključenje ugovorâ protivnih članku 101. UFEU‑a ili jača učinke takvih ugovora, ili kada vlastitom propisu oduzima njegov državni karakter delegirajući privatnim subjektima odgovornost donošenja odlukâ intervencije u gospodarskom interesu, ili također kada nameće ili potiče zloporabe dominantnog položaja (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Cipolla i dr., t. 47.).

               39

               Nijedan element spisa kojim raspolaže Sud ne upućuje na zaključak da nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku ima takve učinke. Nadalje, očito je da država članica o kojoj je riječ nije privatnim subjektima delegirala odgovornost donošenja odlukâ intervencije koje imaju gospodarski interes.

               40

               S obzirom na navedeno, valja ispitati, kao treće, primjenjuje li se ovdje članak 106. UFEU‑a, stavak 1. tog članka, koji zabranjuje državama članicama, u odnosu na poduzetnike kojima se dodjeljuju posebna ili isključiva prava, donositi ili ostaviti na snazi mjere koje su u suprotnosti s pravilima Ugovora, osobito onima predviđenima u člancima 101. i 102. UFEU‑a.

               41

               Državna mjera može se smatrati kao da dodjeljuje isključivo ili posebno pravo u smislu članka 106. stavka 1. UFEU‑a kada dodjeljuje zaštitu ograničenom broju poduzetnika i kada je takve naravi da bitno utječe na mogućnost drugih poduzetnika da izvršavaju gospodarsku djelatnost o kojoj je riječ na istom području u bitno istovjetnim uvjetima (vidjeti gore navedenu presudu Ambulanz Glöckner, t. 24.).

               42

               U predmetnom slučaju činjenica da su zadaci povezani s potvrđivanjem bili povjereni svim SOA‑ama i samo njima ne može se smatrati kao da im se dodjeljuju posebna ili isključiva prava. Naime, sve SOA‑e raspolažu istim pravima i istim ovlastima u okviru tržišta koje je relevantno za usluge potvrđivanja, nikakva prednost tržišnog natjecanja nije stvorena u korist određenih poduzetnika aktivnih na tom tržištu, a na štetu drugih poduzetnika koji isporučuju iste usluge. Nadalje, proizlazi da ovlaštenje stvaranja novih SOA‑a nije rezervirano na ograničen broj tijela, već se izdaje svakom tijelu koje ispunjava uvjete na koje se podsjeća u točki 7. predmetne presude.

               43

               Stoga se SOA‑e ne može smatrati poduzetnicima kojima je dotična država članica dodijelila posebna ili isključiva prava u smislu članka 106. stavka 1. UFEU‑a.

               44

               Imajući u vidu prethodna razmatranja, valja utvrditi da članke 101., 102. i 106. UFEU‑a treba tumačiti u smislu da se ne protive nacionalnom propisu kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku koji nameće SOA‑ama režim minimalnih tarifa za usluge potvrđivanja koje se isporučuju poduzetnicima koji žele sudjelovati u postupcima sklapanja ugovora o javnim radovima.

         O slobodi nastana

               45

               Valja podsjetiti da se članak 49. UFEU‑a protivi ograničavanjima slobode poslovnog nastana. Ta odredba zabranjuje svaku nacionalnu mjeru koja državljanima Unije može ometati ili učiniti manje privlačnim izvršavanje slobode poslovnog nastana zajamčene Ugovorom. Pojam ograničavanja obuhvaća mjere koje poduzima država članica koje, iako se istovjetno primjenjuju, utječu na pristup tržištu poduzetnikâ drugih država članica i na taj način sprečavaju trgovinu unutar Zajednice (vidjeti presude od 28. travnja 2009., Komisija/Italija, C‑518/06, Recueil, str. I‑3491., t. 63. i 64. kao i od 7. ožujka 2013., DKV Belgium, C 577/11, t. 31. do 33.).

               46

               U predmetnom slučaju iz spisa dostavljenog Sudu proizlazi da su svi elementi spora u glavnom postupku ograničeni unutar jedne države članice, i to Republike Italije. Stoga kao prvo valja provjeriti je li Sud u dotičnom predmetu nadležan za donošenje odluke o odredbi Ugovora u vezi sa slobodom poslovnog nastana, tj. člankom 49. UFEU‑a (presuda od 11. ožujka 2010., Attanasio Group, C‑384/08, Recueil, str. I‑2055., t. 22.).

               47

               Naime, nacionalni propis kao što je onaj u glavnom postupku, koji se istovjetno primjenjuje na talijanske državljane i na državljane drugih država članica, ne može se, kao opće pravilo, odnositi na odredbe u vezi s temeljnim slobodama jamčenima Ugovorom osim u mjeri u kojoj se primjenjuje na situacije koje imaju poveznicu s razmjenama između država članica (vidjeti gore navedenu presudu Attanasio Group, t. 23. i navedenu sudsku praksu).

               48

               Međutim, u predmetnom slučaju nikako ne može biti isključeno da su poduzetnici osnovani u drugim državama članicama osim Republike Italije bili ili jesu zainteresirani za obavljanje djelatnosti potvrđivanja u potonjoj državi članici (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Attanasio Group, t. 24.).

               49

               Osim toga, čak i u situaciji u kojoj se svi elementi ograničavaju unutar jedne države članice, odgovor može svejedno biti koristan sudu koji je uputio zahtjev, posebno u slučaju kada mu nacionalno pravo nalaže da omogući nacionalnom državljaninu uživanje istih prava poput onih koja bi imao državljanin druge države članice na temelju prava Unije u istoj situaciji (vidjeti presudu od 1. lipnja 2010., Blanco Pérez i Chao Gómez, C‑570/07 i C‑571/07, Recueil, str. I‑4629., t. 39.).

               50

               U odnosu na članak 51. UFEU‑a, na temelju kojeg su djelatnosti koje su povezane s izvršavanjem javnih ovlasti izuzete od primjene odredbi iz Ugovora u području slobode poslovnog nastana, važno je navesti da to odstupanje nije primjenjivo u glavnom postupku.

               51

               Naime, navedeno odstupanje ograničeno je samo na djelatnosti koje, uzete same po sebi, predstavljaju izravnu i specifičnu povezanost s izvršavanjem javnih ovlasti (presuda od 24. svibnja 2011., Komisija/Belgija, C‑47/08, Recueil, str. I‑4105., t. 85. i navedena sudska praksa).

               52

               S obzirom na razmatranja navedena u točkama 28. do 35. predmetne presude, ne može se smatrati da djelatnosti potvrđivanja SOA‑e predstavljaju izravnu i specifičnu povezanost s izvršavanjem javnih ovlasti.

               53

               Naime, kao što je naveo nezavisni odvjetnik u točkama 47. i 48. svog mišljenja, odluke o potvrđivanju ili nepotvrđivanju tehničkog nadzora, koje u biti jedino uzimaju u obzir rezultate tehničkog ispitivanja, ne ulaze u polje primjene odstupanja predviđenog člankom 51. UFEU‑a s obzirom na to da su, s jedne strane, lišene autonomije odlučivanja svojstvene izvršavanju ovlasti javne vlasti i, s druge strane, donesene su u okviru izravnog državnog nadzora (vidjeti analogijom presudu od 22. listopada 2009., Komisija/Portugal, C‑438/08, Recueil, str. I‑10219., t. 41. i 45.). Također, pomoćna i pripremna uloga dodijeljena privatnim tijelima prema nadzornom tijelu ne može se smatrati kao izravna i specifična povezanost s izvršavanjem javnih ovlasti u smislu članka 51. UFEU‑a (vidjeti presudu od 29. studenoga 2007., Komisija/Njemačka, C‑404/05, Recueil, str. I‑10239., t. 44.).

               54

               U predmetnom slučaju SOA‑ina provjera tehničkih i financijskih kapaciteta poduzetnika podvrgnutih potvrđivanju te istinitosti i sadržaja izjava, potvrda i dokumenata koje su podnijele osobe kojima se potvrda izdaje kao i postojanosti uvjetâ u vezi s osobnom situacijom kandidata ili podnositelja zahtjeva ne može se smatrati djelatnošću koja proizlazi iz autonomije odlučivanja svojstvene izvršavanju prerogativa javne vlasti. Ta je provjera u potpunosti utvrđena nacionalnim zakonodavnim okvirom. Nadalje, ona se provodi pod izravnim državnim nadzorom i ima za svrhu olakšati zadatak vlasti koje odlučuju u području sklapanja ugovora o javnim radovima, njezin cilj jest omogućavanje potonjima ispunjenje njihove zadaće uz točno i detaljno poznavanje kako tehničkih tako i financijskih mogućnosti podnositeljâ zahtjeva.

               55

               Stoga je potrebno procijeniti nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku s obzirom na članak 49. UFEU‑a.

         – O postojanju ograničavanja slobode poslovnog nastana

               56

               Osporena nacionalna pravila u okviru glavnog postupka zabranjuju poduzetnicima koji isporučuju usluge potvrđivanja odstupanje od minimalnih tarifa predviđenih talijanskim pravom. Kao što navodi nezavisni odvjetnik u točki 51. svojeg mišljenja, navedena pravila mogu učiniti manje privlačnim izvršavanje slobode poslovnog nastana na tržištu navedenih usluga poduzetnicima osnovanima u drugim državama članicama osim Republike Italije.

               57

               Naime, navedena zabrana lišava poduzetnike koji su osnovani u drugoj državi članici osim Republike Italije i ispunjavaju uvjete predviđene talijanskim propisima mogućnosti da pruže, tražeći niže honorare od onih koje je utvrdio talijanski zakonodavac, učinkovitiju konkurenciju poduzetnicima sa sjedištem u dotičnoj državi članici i na taj način imaju veće mogućnosti za pridobivanje klijentele od poduzetnika sa sjedištem u drugoj državi članici (vidjeti analogijom presude od 5. listopada 2004. CaixaBank France, C‑442/02, Recueil, str. I‑8961., t. 13. kao i gore navedenu Cipolla i dr., t. 59.).

               58

               U tim uvjetima, nacionalni propis kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku treba smatrati ograničavanjem slobode poslovnog nastana.

         – O opravdanju ograničavanja slobode poslovnog nastana

               59

               Ograničavanje slobode poslovnog nastana može biti dopušteno ako se pokaže da služi važnim razlozima u općem interesu, da je prikladno za jamčenje ostvarenja postavljenog cilja i da ne nadilazi ono što je nužno za njegovo ostvarenje (vidjeti gore navedenu presudu DKV Belgium, t. 38.).

               60

               Unionsoa i talijanska vlada smatraju da je svrha nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku jamčiti neovisnost SOA‑e kao i kvalitetu usluga potvrđivanja koje potonja isporučuje. Naime, tržišno natjecanje između SOA‑a na području tarifa dogovorenih s njihovim klijentima i mogućnost utvrđivanja tih tarifa na vrlo niskoj razini moglo bi ugroziti njihovu neovisnost u odnosu na navedene klijente i negativno utjecati na kvalitetu usluga potvrđivanja.

               61

               U tom pogledu valja podsjetiti da opći interes povezan sa zaštitom korisnika usluga može opravdati ograničavanje slobode poslovnog nastana (vidjeti presudu od 30. ožujka 2006., Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Recueil, str. I‑2941., t. 38.).

               62

               U predmetnom slučaju, s jedne strane, SOA‑e su zadužene za potvrđivanje poduzetnikâ, a dobivanje odgovarajuće potvrde jest nužan uvjet sudjelovanja zainteresiranih poduzetnika u sklapanju ugovorâ o javnim radovima. U tom kontekstu, talijansko zakonodavstvo jamči odsutnost svakog gospodarskog ili financijskog interesa koji bi mogao prouzročiti pristrano ili diskriminatorno ponašanje SOA‑e prema navedenim poduzetnicima.

               63

               S druge strane, kao što proizlazi iz odluke o upućivanju zahtjeva, SOA ne može obavljati druge djelatnosti osim potvrđivanja. Nadalje, ona je obvezna, sukladno nacionalnim propisima, raspolagati resursima i postupcima koji mogu osigurati učinkovitost i lojalnost isporuke njezinih usluga.

               64

               Posebno je važno, upravo radi zaštite korisnikâ usluga, da je SOA neovisna o pojedinačnim interesima svojih klijenata. Određeno ograničenje mogućnosti pregovaranja cijena usluga s klijentima može ojačati njezinu neovisnost.

               65

               U tim uvjetima valja ustvrditi da, kao što navodi u bitnome nezavisni odvjetnik u točki 58. svog mišljenja, utvrđenje minimalnih tarifa za isporuku takvih usluga ima za cilj, u načelu, osigurati dobru kvalitetu potonjih te je prikladno kao jamstvo ostvarenja cilja zaštite korisnikâ navedenih usluga.

               66

               U tom smislu važno je ipak naglasiti da nacionalni režim o kojemu je riječ u glavnom postupku u vezi s tarifama i osobito načinom izračuna minimalnih tarifa treba biti proporcionalan s obzirom na ostvarenje cilja navedenog u prethodnoj točki.

               67

               U predmetnom slučaju talijanski propis predviđa podvrgavanje svake potvrde o odobrenju i svake obnove potvrde kao i svih dodatnih djelatnosti revizije ili izmjene plaćanju minimalne tarife utvrđene s obzirom na ukupan iznos i broj općih ili specijaliziranih kategorija za koje je zatraženo odobrenje.

               68

               Za procjenu prelazi li navedeni propis ono što je nužno za ostvarenje cilja navedenog u točki 65. predmetne presude nadležan je sud koji je uputio zahtjev. U tu svrhu mora uzeti u obzir, osobito, način izračuna minimalnih tarifa, posebno s obzirom na broj kategorija radova za koje se izdaje potvrda.

               69

               Uzimajući u obzir navedeno, valja ustvrditi da nacionalni propis kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji nameće SOA‑i minimalne tarife za usluge potvrđivanja koje isporučuje poduzetnicima koji žele sudjelovati u postupcima sklapanja ugovora o javnim radovima, predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana u smislu članka 49. UFEU‑a, no takav je propis prikladan kao jamstvo ostvarenja cilja zaštite korisnikâ navedenih usluga. Za procjenu prelazi li navedeni nacionalni propis ono što je nužno za ostvarenje tog cilja, uzimajući u obzir osobito način izračuna minimalnih tarifa, posebno s obzirom na broj kategorija radova za koje se izdaje potvrda, nadležan je sud koji je uputio zahtjev.

         Troškovi

               70

               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

               Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

                     Članke 101., 102. i 106. UFEU‑a treba tumačiti na način da se ne protive nacionalnom propisu kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku koji nameće društvima u svojstvu tijela za potvrđivanje (Società Organismi di Attestazione) režim minimalnih tarifa za usluge potvrđivanja koje se isporučuju poduzetnicima koji žele sudjelovati u postupcima sklapanja ugovora o javnim radovima.

                     Takav nacionalni propis predstavlja ograničavanje slobode poslovnog nastana u smislu članka 49. UFEU‑a, no prikladan je kao jamstvo ostvarenja cilja zaštite korisnikâ navedenih usluga. Za procjenu prelazi li navedeni nacionalni propis ono što je nužno za ostvarenje tog cilja, uzimajući u obzir osobito način izračuna minimalnih tarifa, posebno s obzirom na broj kategorija radova za koje se izdaje potvrda, nadležan je sud koji je uputio zahtjev.

                     Potpisi

            (
            *1
         )	Jezik postupka: talijanski