title: Kommissionens afgørelse (EU) 2017/1149 af 27. september 2016 om Rumæniens statsstøtte SA.30931 (11/C) (ex N 185/10) til fordel for regionale rumænske lufthavne (meddelt under nummer C(2016) 6031) (EØS-relevant tekst. )

text:
               29.6.2017

               DA

               Den Europæiske Unions Tidende

               L 166/36

         KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2017/1149
   af 27. september 2016
   om Rumæniens statsstøtte SA.30931 (11/C) (ex N 185/10) til fordel for regionale rumænske lufthavne

         (meddelt under nummer C(2016) 6031)

   (Kun den rumænske udgave er autentisk)
   (EØS-relevant tekst)
   EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —
   under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
   under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
   efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med de nævnte bestemmelser (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger og
   ud fra følgende betragtninger:
   1.   SAGSFORLØB

               (1)

               Ved elektronisk anmeldelse af 17. maj 2010 underrettede Rumænien i henhold til artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) Kommissionen om en støtteordning, hvorefter der skulle ydes offentlig støtte til små (2) regionale lufthavne. Anmeldelsen blev registreret under sagsnummer N 185/10.

               (2)

               Den 23. juni 2010, 7. oktober 2010, 3. december 2010 og 17. marts 2011 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning. De rumænske myndigheder fremsendte de ønskede oplysninger den 22. juli 2010, 27. oktober 2010, 20. januar 2011 og 5. april 2011.

               (3)

               Den 15. september 2010 oplyste de rumænske myndigheder Kommissionen om visse ændringer i den anmeldte ordning, især med hensyn til antallet af støttemodtagere.

               (4)

               Ved brev af 24. maj 2011 underrettede Kommissionen Rumænien om, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, i TEUF med hensyn til den anmeldte støtte og andre foranstaltninger til fordel for lufthavne, som ikke var omfattet af anmeldelsen, men som Rumænien havde gjort Kommissionen opmærksom på i den indledende undersøgelsesfase (i det følgende benævnt »åbningsafgørelsen«) (3). I den indledende undersøgelsesfase underrettede de rumænske myndigheder bl.a. Kommissionen om, at der i perioden 2007-2009 var ydet offentlig finansiering til regionale lufthavne til dækning af driftsunderskud.

               (5)

               Kommissionen vedtog en berigtigelse af åbningsafgørelsen den 23. juni 2011.

               (6)

               Åbningsafgørelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende
                   (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.

               (7)

               Ved brev af 27. juni 2011, 5. juli 2011 og 19. august 2011 fremsatte Rumænien sine bemærkninger til åbningsafgørelsen.

               (8)

               Kommissionen modtog bemærkninger fra tre interesserede parter, nemlig luftfartsselskabet Carpatair, lufthavnen i Cluj-Napoca og den rumænske lufthavnssammenslutning (i det følgende benævnt »RAA«).

               (9)

               Ved brev af 16. september 2011 videresendte Kommissionen de interesserede parters bemærkninger til Rumænien.

               (10)

               Ved brev af 25. juli 2011 trak Rumænien anmeldelsen af den påtænkte finansieringsordning for infrastrukturinvesteringer i Rumæniens små regionale lufthavne tilbage. Rumænien påtog sig at finansiere disse lufthavne i overensstemmelse med Kommissionens beslutning 2005/842/EF (i det følgende benævnt »SGEI-beslutningen fra 2005«) (5). Den 31. oktober 2011 indstillede Kommissionen derfor sin undersøgelse vedrørende denne foranstaltning. Den formelle undersøgelsesprocedure fortsatte hvad angik den offentlige finansiering, der blev ydet til regionale rumænske lufthavne i perioden 2007-2009.

               (11)

               Kommissionens retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (i det følgende benævnt »luftfartsretningslinjerne fra 2014«) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 4. april 2014 (6). De trådte i stedet for retningslinjerne fra 2005 for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (i det følgende benævnt »luftfartsretningslinjerne fra 2005«).

               (12)

               Den 15. april 2014 blev der offentliggjort en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende, hvori medlemsstaterne og interesserede parter blev opfordret til at fremsætte bemærkninger om anvendelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2014 i denne sag senest en måned efter offentliggørelsesdatoen. Kommissionen modtog ingen svar på denne opfordring.

         2.   DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN/STØTTEN

   2.1.   DE OMTVISTEDE FORANSTALTNINGER

               (13)

               I forbindelse med anmeldelsen af infrastrukturinvesteringer i små regionale lufthavne oplyste Rumænien som ovenfor nævnt Kommissionen om, at de fleste regionale lufthavne i Rumænien var tabsgivende, og at deres driftsunderskud hvert år blev dækket ved hjælp af offentlige midler.

               (14)

               Tabel 1 viser listen over den offentlige finansiering, der blev stillet til rådighed for kategori D-lufthavne (7) i perioden 2007-2009, og som Rumænien har meddelt.

                  Tabel 1

                  Offentlig finansiering af 13 regionale lufthavne (1 000  RON)

                           Lufthavn

                           2007

                           2008

                           2009

                           I alt

                           Arad

                           2 900

                           3 400

                           4 041

                              10 341

                           Bacău

                           3 730,99

                           1 765,52

                           394,14

                              5 890,65

                           Baia Mare

                           2 620

                           6 977

                           6 135

                              15 732

                           Cluj-Napoca

                           34 927

                           43 500

                           44 500

                              122 927

                           Craiova

                           6 505,33

                           8 377,08

                           25 099

                              39 981,38

                           Iaşi

                           19 843,12

                           12 314,89

                           7 812,15

                              39 970,16

                           Oradea

                           3 160

                           6 021

                           5 450

                              14 631

                           Satu Mare

                           3 890

                           3 460

                           2 676

                              10 026

                           Sibiu

                           13 889

                           66 818

                           13 545

                              94 252

                           Suceava

                           5 812,43

                           5 464,52

                           4 614,07

                              15 918,02

                           Targu Mureş

                           4 083,30

                           18 175,60

                           15 573,65

                              37 832,55

                           Tulcea

                           11 651

                           16 921

                           2 069

                              30 641

                           Constanţa

                           25 054,85

                           17 042,27

                           10 161,42

                              52 258,54

                              I ALT

                              138 067,02

                              210 236,88

                              142 070,43

                              490 401,3

               (15)

               I den indledende undersøgelsesfase oplyste Rumænien, at denne finansiering hovedsageligt ville bestå af støtte, der var fritaget for anmeldelseskravet i henhold til SGEI-beslutningen fra 2005. Den eneste undtagelse ville være den offentlige finansiering af Timișoara lufthavn. Denne finansiering undersøges af Kommissionen under sagsnummer SA.31662 (8).

               (16)

               Rumænien gjorde navnlig gældende, at de offentlige midler, der blev tildelt de regionale lufthavne hvert år, udgjorde en kompensation for levering af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. I den henseende opfyldte foranstaltningen samtlige betingelser i SGEI-beslutningen fra 2005, eftersom:

                           a)

                           lufthavnsoperatørerne blev pålagt at udføre den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse ved regeringens beslutning 398/1997, hvori der bl.a. var fastsat forpligtelser til offentlig tjeneste, kriterier for beregning af kompensationen og foranstaltninger til undgåelse af overkompensation

                           b)

                           lufthavnenes årlige trafik ikke oversteg 1 000 000 passagerer.

               (17)

               Der henvises i regeringens beslutning 398/1997 til overførslen af ejerskabet af de regionale lufthavne fra transportministeriet til de lokale amtsråd, hvorved de ændrer status fra »regii autonome« med særlige karakteristika af national interesse til »regii autonome« med særlige karakteristika af lokal interesse. Denne beslutning indeholder bl.a. bestemmelser om lufthavnenes aktiver, budgetter og personale. Bilagene til beslutningen indeholder bestemmelser om lufthavnenes organisationsstruktur og finansiering. Bilagene indeholder også en liste over lufthavnsoperatørernes aktiviteter (f.eks. forvaltning af lufthavnsinfrastrukturen, tilrettelæggelse og levering af handlingstjenester, varetagelse af sikkerheden for bl.a. luftfartøjer, passagerer og lufthavnsaktiviteter samt udvikling, vedligeholdelse og modernisering af start- og landingsbaner, forpladser, rulleveje mv.), men disse aktiviteter betegnes ikke som forpligtelser til offentlig tjeneste, der påhviler lufthavnsoperatørerne. Listen over aktiviteter omfatter alle de pågældende lufthavne over en bred kam. Der findes altså ingen særskilt liste for hver lufthavn. Rumænien gjorde gældende, at disse aktiviteter, dvs. den overordnede forvaltning af de pågældende lufthavne, skulle betragtes som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og at foranstaltningens forenelighed skulle vurderes i henhold til traktatens artikel 106.

               (18)

               Med hensyn til lufthavnenes finansiering fremgår det af regeringens beslutning 398/1997, at de pågældende lufthavnes drifts- og kapitalomkostninger dækkes med egne midler suppleret med offentlig finansiering. De rumænske myndigheder hævder, at denne ordning forhindrer overkompensation, eftersom lufthavnene kun kan modtage det beløb, der kræves for at dække samtlige omkostninger, og dermed undgår overkompensation.

               (19)

               De rumænske myndigheder påpegede desuden, at der ikke ydes tilskud til aktiviteter, som ikke er direkte forbundet med lufthavnenes grundlæggende aktiviteter, jf. punkt 34 og punkt 53, nr. iv), i luftfartsretningslinjerne fra 2005.

               (20)

               En af de lufthavne, der er anført i tabel 1, Constanța lufthavn, er ikke omfattet af regeringens beslutning 398/1997. De rumænske myndigheder præciserede, at den offentlige finansiering af denne lufthavn kompenserer for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste i henhold til regeringens beslutning 523/1998. Det fremgår af denne beslutning, at Societatea Națională »Aeroportul Internațional Constanța« er et statsejet aktieselskab, og at den tidligere retlige enhed (Regia Autonoma Aeroportul International Constanța — Mihail Kogalniceanu) er blevet opløst. Beslutningen og bilagene hertil indeholder bestemmelser om aktiver, organisationsstruktur og finansiering samt en liste over de aktiviteter, som lufthavnsoperatøren skal udføre (f.eks. drift af lufthavnsinfrastrukturen, tilrettelæggelse og levering af handlingstjenester, varetagelse af sikkerheden for bl.a. passagerer og luftfartøjer samt vedligeholdelse af start- og landingsbaner, rulleveje, forpladser mv.). Disse aktiviteter betegnes ikke som forpligtelser til offentlig tjenester, der påhviler lufthavnsoperatøren. Med hensyn til finansieringen bestemmes det i regeringens beslutning 523/1998, at omkostningerne afhængig af, hvilken type aktiver og omkostninger der skulle finansieres, ville blive finansieret med egne midler og lån, med egne midler suppleret med offentlig finansiering eller kun ved offentlig finansiering (9). De rumænske myndigheder gjorde det også klart, at denne lufthavn er en rumænsk-amerikansk militærbase, og at dens fortsatte drift anses for strategisk vigtig for den nationale sikkerhed.

         2.2.   STØTTETILDELENDE MYNDIGHEDER

               (21)

               For den statsejede lufthavn (Constanța) hentes den pågældende finansiering fra statsbudgettet. For de resterende lufthavne, hvis ejerskab overgik til lokale myndigheder ved regeringens beslutning 398/1997, hentes den offentlige finansiering fra lokale ressourcer.

         2.3.   STØTTEMODTAGERNE

               (22)

               Støttemodtagerne er operatørerne af de rumænske lufthavne i Arad, Bacău, Baia Mare, Cluj-Napoca, Craiova, Iași, Oradea, Satu Mare, Sibiu, Suceava, Târgu Mureș, Tulcea og Constanța.

               (23)

               Tabel 2 viser trafikken i de pågældende lufthavne i den undersøgte periode fra 2007 til 2009 og i de seneste år (2013-2015).

                  Tabel 2

                  Trafikken i 13 lufthavne

                           Lufthavn

                           2007

                           2008

                           2009

                           2013

                           2014

                           2015

                           Arad

                           67 183

                           128 835

                           88 147

                           40 855

                           28 405

                           8 623

                           Bacău

                           114 323

                           119 657

                           195 952

                           307 488

                           313 376

                           364 727

                           Baia Mare

                           15 334

                           22 468

                           24 983

                           16 568

                           21 560

                           19 228

                           Cluj-Napoca

                           390 434

                           752 181

                           834 400

                           1 035 438

                           1 179 161

                           1 485 937

                           Craiova

                           5 113

                           13 021

                           13 977

                           40 291

                           138 886

                           116 947

                           Iaşi

                           126 334

                           145 933

                           148 538

                           231 933

                           273 047

                           381 603

                           Oradea

                           35 805

                           38 913

                           39 108

                           38 805

                           36 501

                           8 118

                           Satu Mare

                           5 883

                           7 298

                           11 101

                           16 195

                           12 644

                           17 375

                           Sibiu

                           105 654

                           141 032

                           154 160

                           189 152

                           215 951

                           278 403

                           Suceava

                           20 909

                           23 591

                           32 590

                           20 054

                           219 (10)

                           2 359

                           Targu Mureş

                           157 531

                           70 349

                           84 120

                           356 699

                           343 521

                           335 993

                           Tulcea

                           1 029

                           4 032

                           854

                           1 894

                           1 311

                           394

                           Constanţa

                           48 705

                           67 227

                           73 664

                           70 090

                           154 320

                           71 165

               (24)

               Kun 5 af de 13 lufthavne (Arad, Baia Mare, Satu Mare, Constanța og Oradea) havde en anden EU-lufthavn inden for 100 km eller 60 minutters rejsetid. Arad lufthavn befinder sig 50 km og 40 minutters rejsetid fra Timișoara lufthavn. Baia Mare og Satu Mare lufthavn befinder sig 76 km og 1 time og 10 minutters rejsetid fra hinanden. Constanța lufthavn befinder sig 45 km og 30 minutters rejsetid fra Tuzla lufthavn. Oradea lufthavn befinder sig 80 km og ca. 1 time og 30 minutters rejsetid fra Debrecen lufthavn, der ligger i Ungarn.

                  Tabel 3

                  Afstand og rejsetid til de nærmeste lufthavne

                           Lufthavn

                           Nærmeste nabolufthavn

                           Afstand
                           (km)

                           Rejsetid

                           Arad

                           Timişoara

                           50

                           40 min.

                           Bacău

                           Iaşi

                           138

                           2 t

                           Baia Mare

                           Satu Mare

                           76

                           1 t 10 min.

                           Cluj-Napoca

                           Târgu Mureş

                           104

                           1 t 27 min.

                           Craiova

                           Sibiu

                           223

                           3 t 28 min.

                           Iaşi

                           Bacău

                           128

                           2 t

                           Satu Mare

                           Baia Mare

                           76

                           1 t 10 min.

                           Sibiu

                           Târgu Mureş

                           124

                           1 t 46 min.

                           Suceava

                           Iaşi

                           170

                           2 t 45 min.

                           Targu Mureş

                           Cluj-Napoca

                           107

                           1 t 45 min.

                           Tulcea

                           Constanţa

                           111

                           1 t 30 min.

                           Constanţa

                           Tuzla

                           45

                           30 min.

                           Oradea

                           Debrecen (Ungarn)

                           80

                           1 t 30 min.

               (25)

               For de lufthavne, der befinder sig mindre end 100 km eller 60 minutters rejsetid fra en anden lufthavn, blev de rumænske myndigheder bedt om at fremlægge nærmere oplysninger om de pågældende lufthavne, som i givet fald kunne begrunde antagelsen om, at disse lufthavne har forskellige oplande som defineret i luftfartsretningslinjerne fra 2014 (11).

               (26)

               Som svar på Kommissionens anmodning præciserede Rumænien følgende (12):

         ARAD-TIMIȘOARA

               (27)

               Arad lufthavn er åben for indenrigs og international passager- og fragttrafik, og start- og landingsbanen er på 1 800 × 45 m. Lufthavnen har kapacitet til at håndtere 200 passagerer i timen. Lufthavnens tekniske udstyr er af høj kvalitet. Ifølge Rumænien havde de lokale myndigheder på tidspunktet for fremsendelsen af oplysningerne godkendt finansieringen af en udvidelse og modernisering af Arad lufthavn, der bl.a. var begrundet i de lokale myndigheders strategiske mål om at omdanne lufthavnen til et intermodalt passager- og fragtknudepunkt, som kunne udvikle regionen.

               (28)

               I perioden 2007-2009 fokuserede lufthavnen på lavpristrafik. Blueair betjente en række europæiske destinationer (Verona, Valencia, Stuttgart, Barcelona og Treviso), og Ryanair betjente én destination (Milano) i perioden fra april til juni 2008.

               (29)

               De rumænske myndigheder har forelagt Kommissionen en analyse — udarbejdet af lufthavnen i 2008 — af aktiviteten på daværende tidspunkt og passagertrafikken i perioden 2009-2020.

               (30)

               Analysen viste følgende:

                           —

                           en vækst i indtægter fra andre aktiviteter end luftfart fra 0,7 mio. RON i 2007 til 1,3 mio. RON i 2008

                           —

                           en vækst i luftfartsindtægter fra 1,7 mio. EUR i 2007 til 2,3 mio. EUR i 2008

                           —

                           en vækst i handlingindtægter fra 0,2 mio. RON i 2007 til 1 mio. RON i 2008

                           —

                           en stigning i den offentlige finansiering af lufthavnen fra 2,4 mio. RON i 2007 til 3,4 mio. RON i 2008.

               (31)

               Ifølge denne analyse var det især lavpristrafikken, der var lufthavnens vigtigste drivkraft for vækst: I 2008 tegnede Blue Airs ruteflyvninger sig for 88 % af den samlede passagertrafik, og Ryanairs flyvninger tegnede sig for 11 %. Analysen forudsatte en diversificering af flyforbindelserne, hvor det lykkedes at tiltrække et nyt lavprisselskab (EasyJet).

               (32)

               Prognoserne i denne analyse viste, at trafikken i Arad lufthavn i et optimistisk scenario ville stige fra 128 834 passagerer i 2008 til 1 064 116 passagerer i 2020.

               (33)

               Ser man på Timișoara lufthavn, steg passagertrafikken fra 859 329 passagerer i 2007 til 886 083 passagerer i 2008 og 991 758 passagerer i 2009. Fra 2007 til 2009 fungerede lufthavnen som regionalt knudepunkt for Carpatair, et traditionelt regionalt luftfartsselskab, der betjente ca. 32 indenlandske og europæiske destinationer. Lufthavnen blev også anvendt af andre luftfartsselskaber såsom Tarom, Lufthansa, Austrian Airlines, Malev, Alitalia, Moldavian Airlines, Alpi Eagles, Skyeurope Airlines og Wizzair.

         BAIA MARE-SATU MARE

               (34)

               Start- og landingsbanen i Baia Mare lufthavn er egnet til regelmæssig brug af luftfartøjer med en maksimal kapacitet på 75 passagerer i forbindelse med kortdistanceflyvninger.

               (35)

               Start- og landingsbanen i Satu Mare lufthavn er egnet til brug af luftfartøjer med op til 180 siddepladser i forbindelse med mellemdistanceflyvninger. Lufthavnen har kapacitet til at håndtere 100 passagerer i timen.

         CONSTANȚA-TUZLA

               (36)

               Tuzla lufthavn har en græsbane, der benyttes af mindre luftfartøjer (dvs. luftfartøjer med en højest tilladt startvægt (MTOW) på 5 700 kg (13)), og har ikke noget radionavigationssystem. I perioden 2007-2009 var antallet af flyvninger fra Constanța lufthavn med luftfartøjer med en maksimal MTOW på 5 700 kg væsentligt lavere (5-16 gange lavere i undersøgelsesperioden) end i Tuzla lufthavn. Tuzla lufthavn benyttes hovedsageligt til specialflyvninger, mens Constanța lufthavn benyttes af mellemstore og store luftfartøjer til kommerciel trafik.

         ORADEA-DEBRECEN

               (37)

               Debrecen lufthavn (Ungarn) ligger 80 km fra Oradea lufthavn, men rejsetiden er på mindst 1 time og 30 minutter, fordi der skal vises pas ved grænseovergangen fra Rumænien, som ikke er med i Schengenområdet, til Ungarn, som indgår i Schengenområdet. Debrecen lufthavn havde 42 900 passagerer i 2007, 42 650 passagerer i 2008 og 25 060 passagerer i 2009. De to lufthavne havde forskellige forretningsmodeller i tidsrummet fra 2007 til 2009, eftersom Debrecen lufthavn fokuserede på charterflyvning (lavpristrafikken øgedes først i de sidste år), og Oradea lufthavn fokuserede på traditionelle regionale og nationale luftfartsselskaber.

         2.4.   BUDGET

               (38)

               Det samlede budget for den omhandlede foranstaltning udgør 490 401 300 RON, jf. tabel 1.

         2.5.   ANDRE IGANGVÆRENDE UNDERSØGELSESPROCEDURER

               (39)

               Den 31. juli 2015 indledte Kommissionen to formelle undersøgelsesprocedurer, der bl.a. vedrørte tildeling af offentlige midler til Cluj-Napoca lufthavn i perioden 2010-2014 (14) og til Târgu Mureș lufthavn fra 2011 til 2014 (15). Disse procedurer vedrørte andre midler end dem, der er genstand for den i denne afgørelse omhandlede undersøgelse.

         3.   BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE

               (40)

               Som forklaret i betragtning 4 ovenfor besluttede Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesproceduremed hensyn til den anmeldte støtte og den offentlige finansiering, der blev ydet i perioden 2007-2009 til dækning af driftsunderskud. Efter at Rumænien havde trukket sin anmeldelse af den planlagte finansieringsordning for infrastrukturinvesteringer tilbage, fortsatte den formelle undersøgelsesprocedure hvad angik den offentlige finansiering, der blev ydet til regionale rumænske lufthavne i perioden 2007-2009 (se betragtning 10 ovenfor).

               (41)

               I åbningsafgørelsen indtog Kommissionen det foreløbige standpunkt, at alle betingelser for, at en kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ikke udgør en fordel som omhandlet i traktatens artikel 107, ikke var opfyldt i dette tilfælde.

               (42)

               Det fremgår således af den fjerde betingelse i Altmark-dommen (16), at kompensationen skal begrænses til det nødvendige minimum for en effektiv virksomhed for at kunne falde uden for begrebet statsstøtte. Dette kriterium anses for opfyldt, hvis modtagerne af kompensationen er valgt efter en udbudsprocedure. I benægtende fald skal kompensationens størrelse fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.

               (43)

               Kommissionen indtog det foreløbige standpunkt, at denne betingelse ikke var opfyldt, fordi operatørerne af de støttemodtagende lufthavne ikke var blevet valgt ved et offentligt udbud. Rumænien havde heller ikke gjort gældende, at kompensationen var blevet fastlagt på grundlag af en analyse af omkostningerne for en gennemsnitlig lufthavnsoperatør, der var veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med midler til at levere den offentlige tjeneste.

               (44)

               Kommissionen fandt derfor, at foranstaltningen gav støttemodtagerne en økonomisk fordel, og drog den foreløbige konklusion, at de årlige driftstilskud udgjorde statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107.

               (45)

               Kommissionen bemærkede også, at Rumænien ikke havde bestridt, at foranstaltningen havde karakter af støtte.

               (46)

               Hvad angik støttens forenelighed var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt kriterierne i SGEI-beslutningen fra 2005 var opfyldt, og som følge heraf, om de driftstilskud, der blev ydet til lufthavnene hvert år, var fritaget fra anmeldelseskravet, som Rumænien oprindeligt påstod.

               (47)

               I denne forbindelse bemærkede Kommissionen først, at de pågældende tjenesteydelser skal udgøre egentlige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og være klart defineret som sådan af medlemsstaten, for at SGEI-beslutningen fra 2005 kan finde anvendelse i det specifikke tilfælde.

               (48)

               Det var Kommissionens opfattelse, at Rumænien i det foreliggende tilfælde ikke havde fremlagt tilstrækkelige oplysninger til at godtgøre, at driften af de 13 regionale lufthavne skulle betragtes som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, fordi de regioner, som disse lufthavne betjener, ville have utilstrækkelige forbindelser til resten af landet, hvis de alene var overladt til markedskræfterne.

               (49)

               Kommissionen mente desuden ikke, at medlemsstaten havde defineret lufthavnstjenesterne klart som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen indtog det foreløbige standpunkt, at der tilsyneladende var flere regionale lufthavne med samme opland i Rumænien, hvilket kunne være en af grundene til, at disse lufthavne var tabsgivende. Kommissionen bemærkede i denne forbindelse, at flere af disse lufthavne havde mindre end 50 000 passagerer om året og i lige linje var placeret mindre end 100 km fra hinanden.

               (50)

               Det var derfor Kommissionens opfattelse, at definitionen af den offentlige tjeneste ikke var tilstrækkelig klar og måske var åbenlyst fejlagtig, for så vidt som lufthavnenes drift kunne være defineret som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, uden at det reelt var nødvendigt at sikre en passende forbindelse mellem de enkelte lufthavnes oplande og resten af landet.

               (51)

               Kommissionen var også i tvivl om, hvorvidt kravene i artikel 4 i SGEI-beslutningen fra 2005 om overdragelsesaktens indhold var opfyldt fuldt ud.

               (52)

               Kommissionen anførte endelig, at selv om de rumænske myndigheder har bekræftet, at det kun blev ydet tilskud til lufthavnenes grundlæggende aktiviteter, var det ikke tilstrækkeligt klart, om det faktisk kun var omkostninger til støtteberettigede aktiviteter, der var blevet dækket. Overdragelsesakterne indeholdt ingen specifik bestemmelse, der begrænsede de støtteberettigede omkostninger til lufthavnenes grundlæggende aktiviteter.

         4.   RUMÆNIENS BEMÆRKNINGER

               (53)

               Rumæniens bemærkninger til åbningsafgørelsen vedrørte især Kommissionens indvendinger om den statslige støtteordning til finansiering af infrastruktur i lufthavne med under 1 million passagerer om året, hvor anmeldelsen blev trukket tilbage.

               (54)

               Med hensyn til den offentlige finansiering af regionale rumænske lufthavne gjorde Rumænien som svar på Kommissionens bemærkning om, at der tilsyneladende var for mange lufthavne i visse regioner, hvilket kunne hindre udviklingen af de pågældende lufthavne, gældende, at de regionale lufthavnes situation (hvor trafikken ikke er tilstrækkelig til at opnå rentabilitet) først og fremmest skyldtes udviklingsniveauet i de regioner, hvor disse lufthavne fandtes, og ikke afstanden til nabolufthavne.

               (55)

               Hvad angår den offentlige finansiering i henhold til regeringens beslutning 398/1997 præciserede Rumænien, at oplysningerne i åbningsafgørelsen om, at de pågældende beløb udbetales i begyndelsen af året på grundlag af omkostningsprognoser, og at eventuelle overskydende beløb tilbagebetales til staten, ikke er korrekte. Finansieringen finder sted på det tidspunkt, hvor aktiviteterne udføres, baseret på begrundelser og inden for rammerne af det godkendte budget.

         5.   BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

   5.1.   BEMÆRKNINGER FRA CARPATAIR

               (56)

               Carpatairs bemærkninger er til dels rettet mod den offentlige finansiering af Timișoara lufthavn og Wizz Air. Som forklaret i betragtning 15 er den offentlige finansiering af Timișoara lufthavn og Wizz Air omfattet af en anden formel undersøgelsesprocedure (17). I det følgende vil Kommissionen derfor kun opsummere de bemærkninger fra Carpatair, der er relevante for den foreliggende sag.

               (57)

               Carpatair har anført, at driftsstøtte generelt anses for at være ulovlig og i strid med EU's interesser og kun bør tildeles under særlige omstændigheder. Hvis der tildeles driftsstøtte til lufthavne, vil det efter Carpatairs opfattelse være forstyrrende for industrien, fordi:

                           a)

                           det vil medføre illoyal konkurrence mellem EU-lufthavne og gøre det muligt for en lufthavn, der modtager statsstøtte, at tiltrække luftfartsselskaber ved at tilbyde rabatter på lufthavnsafgifter. Lufthavne, der ikke modtager støtte, vil have svært ved at klare sig i konkurrencen om luftfartsselskaberne

                           b)

                           foranstaltningen vil tilskynde lufthavne, der modtager driftsstøtte, til at indrømme høje rabatter på lufthavnsafgifter, og disse rabatter ville ikke blive indrømmet, hvis lufthavnene handlede på markedsvilkår.

               (58)

               Carpatair påpeger, at driftsstøtte har negativ indvirkning på markederne for luftfart og lufthavnstjenester, fordi det fører til illoyal konkurrence mellem lufthavnene og i sidste ende illoyal konkurrence mellem de luftfartsselskaber, der opererer fra disse lufthavne. Driftsstøtte skaber dermed illoyal konkurrence mellem lufthavne i Rumænien og påvirker også lufthavne i nabolande som f.eks. Ungarn negativt.

         5.2.   BEMÆRKNINGER FRA RAA

               (59)

               RAA er en almennyttig privatretlig enhed, der repræsenterer de civile rumænske lufthavne.

               (60)

               RAA har kommenteret åbningsafgørelsens fokus på aspekter i forbindelse med den statslige støtteordning til finansiering af infrastruktur. RAA har i det væsentlige anført, at infrastrukturen i de fleste regionale lufthavne i Rumænien trænger til opgradering og slet ikke er på niveau med lufthavnene i andre EU-medlemsstater. Ifølge RAA vil det være berettiget at yde offentlig finansiering til opgradering af lufthavnsinfrastrukturen, fordi der ikke findes brugbare og pålidelige alternative transportformer i Rumænien (der mangler motorveje og højhastighedstog).

         5.3.   BEMÆRKNINGER FRA CLUJ-NAPOCA LUFTHAVN

               (61)

               Ifølge Cluj-Napoca lufthavn blev de offentlige midler, som den modtog af de lokale myndigheder, kun anvendt til ikke-økonomiske aktiviteter og falder derfor uden for rammerne af traktatens artikel 107, stk. 1.

               (62)

               Hensigten med de pågældende beløb var angiveligt at dække omkostninger i forbindelse med visse ikke-økonomiske aktiviteter, der fandt sted uden for lufthavnsområdet (f.eks. grænsepatruljen, specialstyrkerne, toldvæsenet, politiet og den særlige luftfartsenhed), og at dække omkostninger til støtteinfrastruktur og udstyr, herunder vedligeholdelse, opgradering og forvaltning af infrastrukturen, samt omkostninger til hjælpetjenester leveret af lufthavnen, brandsikring, beredskab og sikkerhedsforanstaltninger. Ifølge Cluj-Napoca lufthavn hører disse omkostninger under statens ansvarsområde i forbindelse med udøvelsen af dens officielle beføjelser og falder ikke inden for rammerne af reglerne om statsstøtte.

               (63)

               Lufthavnen anførte desuden, at den ikke havde registreret driftsunderskud i perioden 2007-2009.

         6.   RUMÆNIENS KOMMENTARER TIL DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER

               (64)

               Ved brev af 17. oktober 2011 fremsendte Rumænien sine kommentarer til de bemærkninger, som de interesserede parter havde fremsat i forbindelse med undersøgelsen, til Kommissionen.

               (65)

               Selv om disse kommentarer kun vedrørte den anmeldte statslige støtteordning for infrastrukturinvesteringer, er nogle af kommentarerne relevante for vurderingen af de driftstilskud, der behandles i denne afgørelse. Disse kommentarer er sammenfattet nedenfor.

               (66)

               Rumænien har anført, at de fleste regionale rumænske lufthavne har en årlig trafik på under 50 000 passagerer, og at ingen af disse lufthavne vil have mere end 300 000 passagerer ved udgangen af 2015. Rumænien finder det derfor ikke sandsynligt, at den offentlige støtte til disse lufthavne vil påvirke konkurrencen og fordreje samhandelen mellem medlemsstaterne.

               (67)

               Ifølge Rumænien vil afstanden mellem disse lufthavne heller ikke kunne påvirke deres udvikling på nogen måde. Selv i de tilfælde, hvor lufthavnene befinder sig mindre end 100 km fra hinanden i lige linje, er rejsetiden typisk over to timer, hvilket betyder, at de pågældende lufthavne ikke lægger noget konkurrencemæssigt pres på hinanden.

         7.   VURDERING AF STØTTEN

               (68)

               Som nævnt i betragtning 10 ovenfor fortsatte den formelle undersøgelsesprocedure hvad angik de offentlige midler, der blev ydet til regionale rumænske lufthavne i perioden 2007-2009, efter at Rumænien havde trukket sin anmeldelse af den planlagte finansieringsordning for infrastrukturinvesteringer tilbage. Nedenstående vurdering omhandler derfor denne foranstaltning.

               (69)

               I lyset af de afgørelser, der blev truffet den 31. juli 2015 med henblik på at indlede en formel undersøgelse vedrørende Cluj-Napoca lufthavn og Târgu Mureș lufthavn (se betragtning 39 ovenfor), finder Kommissionen det hensigtsmæssigt at afslutte den foreliggende undersøgelse for alle de lufthavne, der er omfattet heraf, med undtagelse af Cluj-Napoca lufthavn og Târgu Mureș lufthavn. Kommissionen har til hensigt at afslutte undersøgelse SA.30931 vedrørende disse to lufthavne sammen med de undersøgelser, der blev indledt den 31. juli 2015. Nedenstående vurdering gælder derfor kun for foranstaltningerne til fordel for de 11 øvrige lufthavne.

         7.1.   FOREKOMST AF STATSSTØTTE

               (70)

               I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, bortset fra de i traktaten hjemlede undtagelser.

               (71)

               Kriterierne i traktatens artikel 107, stk. 1, er kumulative. For at afgøre, om de foranstaltninger, der undersøges, udgør statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1, skal alle de ovenfor nævnte betingelser derfor være opfyldt. Den finansielle støtte skal således:

                           a)

                           være statsstøtte eller ydes ved hjælp af statsmidler

                           b)

                           begunstige visse virksomheder eller visse produktioner

                           c)

                           fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene

                           d)

                           påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

         7.1.1.
         Økonomisk aktivitet og begrebet virksomhed

               (72)

               I henhold til fast retspraksis skal Kommissionen først fastslå, om lufthavnsoperatører er virksomheder i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1. Begrebet virksomhed omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde (18). Enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenesteydelser på et bestemt marked, udgør en økonomisk aktivitet.

               (73)

               I dommen om Leipzig-Halle lufthavn fastslog Retten, at man fra den dato, hvor der blev afsagt dom i Aéroports de Paris-sagen (den 12. december 2000), ikke længere kunne udelukke anvendelse af statsstøttereglerne på finansiering af lufthavnsinfrastruktur.

               (74)

               Kommissionen konstaterer derfor, at lufthavnsoperatøren i hvert fald har udøvet økonomisk aktivitet siden den 12. december 2000, og at denne er en virksomhed som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1 (se også punkt 29 i luftfartsretningslinjerne fra 2014).

         7.1.2.
         Det offentlige myndighedsområde

               (75)

               Selv om lufthavnsoperatører i hvert fald skal betragtes som virksomheder i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, regnet fra den 12. december 2000, må det ikke glemmes, at det ikke nødvendigvis er alle lufthavnsoperatørens aktiviteter, der er af økonomisk karakter (se også punkt 34 i luftfartsretningslinjerne fra 2014) (19).

               (76)

               Domstolen har fastslået, at aktiviteter, der normalt henhører under statens ansvar under udøvelsen af dens beføjelser som offentlig myndighed, ikke er af økonomisk karakter og ikke er omfattet af statsstøttereglernes anvendelsesområde.

               (77)

               Finansiering af aktiviteter, der hører under rammerne for den offentlige politik, eller af infrastruktur, der hænger direkte sammen med disse aktiviteter, udgør derfor normalt ikke statsstøtte (20). I en lufthavn anses aktiviteter som f.eks. flyvekontrol, politiarbejde, toldbehandling, brandberedskab, aktiviteter, der er nødvendige for at sikre den civile luftfart mod ulovlige handlinger, og investeringer i nødvendig infrastruktur og nødvendigt udstyr til at udføre disse aktiviteter sædvanligvis for at være af ikke-økonomisk karakter (se også punkt 35 i luftfartsretningslinjerne fra 2014) (21).

               (78)

               Offentlig finansiering af ikke-økonomiske aktiviteter må dog ikke føre til uretmæssig diskriminering mellem luftfartsselskaber og lufthavnsoperatører. Det er fastslået igennem fast retspraksis, at der indrømmes en fordel, når offentlige myndigheder fritager virksomheder for omkostninger i tilknytning til deres økonomiske aktiviteter (22). Hvis det i et givet retssystem er almindeligt, at luftfartsselskaber eller lufthavnsoperatører afholder omkostningerne til visse tjenester, mens andre luftfartsselskaber eller lufthavnsoperatører, der leverer de samme tjenester på vegne af de samme offentlige myndigheder, ikke skal afholde disse omkostninger, kan sidstnævnte opnå en fordel, selv om disse tjenester i sig selv anses for at være af ikke-økonomisk karakter (se også punkt 37 i luftfartsretningslinjerne fra 2014).

               (79)

               Rumænien påstod på intet tidspunkt, at finansieringen af de regionale lufthavne, der er omfattet af denne afgørelse, dækkede omkostninger ved varetagelse af offentlige opgaver. Med undtagelse af Cluj-Napoca lufthavn har ingen af lufthavnsoperatørerne gjort gældende, at det var tilfældet, i forbindelse med undersøgelsen. Kompensationsmekanismen er faktisk udformet med det formål at dække forskellen mellem lufthavnenes indtægter og underskud og sondrer ikke mellem omkostninger ved varetagelse af offentlige opgaver og andre typer omkostninger. Dette spørgsmål kan stå åbent hvad angår Cluj-Napoca lufthavn og Târgu Mureș lufthavn, da denne afgørelse ikke afslutter den igangværende undersøgelse vedrørende disse lufthavne. Med hensyn til de øvrige lufthavne konkluderer Kommissionen, at foranstaltningerne ikke udgør kompensation for omkostninger ved varetagelse af offentlige opgaver.

         7.1.3.
         Statsmidler og tilregnelse til staten

               (80)

               Begrebet statsstøtte omfatter enhver fordel, som finansieres direkte eller indirekte af statsmidler og ydes af staten selv eller af organer, der optræder på vegne af staten. Det omfatter dermed også alle fordele, der tildeles af regionale eller lokale myndigheder i medlemsstaterne, uanset deres status og betegnelse (23).

               (81)

               I denne sag ydes finansieringen direkte af staten eller de lokale myndigheder ved hjælp af egne midler. Kommissionen bekræfter derfor, at alle de omhandlede foranstaltninger ydes med statslige midler og kan tilregnes staten.

         7.1.4.
         Selektiv økonomisk fordel

               (82)

               Formålet med den offentlige finansiering af lufthavnsoperatørerne var at dække underskud i forbindelse med den ordinære virksomhed. Det kan ikke udledes af de faktuelle oplysninger, som Kommissionen er i besiddelse af, eller af bemærkningerne fra Rumænien og tredjeparter, at de støttetildelende myndigheder forventede at få en økonomisk gevinst af disse finansieringsforanstaltninger, da de traf beslutningen om dem. De omhandlede foranstaltninger er derfor ikke i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip.

               (83)

               Rumænien hævdede i forbindelse med undersøgelsen, at den omtvistede offentlige finansiering udgjorde en kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.

               (84)

               Når virksomheder har fået overdraget at levere en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, skal Kommissionen undersøge, om de betingelser, som Domstolen har opstillet i Altmark-dommen, er opfyldt, for at kunne afgøre, om de omhandlede foranstaltninger udgør en økonomisk fordel i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1 (24). Disse betingelser kan sammenfattes som følger:

                           a)

                           Den pågældende virksomhed skal faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret (i det følgende benævnt »det første Altmark-kriterium«).

                           b)

                           De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde (i det følgende benævnt »det andet Altmark-kriterium«).

                           c)

                           Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (i det følgende benævnt »det tredje Altmark-kriterium«).

                           d)

                           Når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (i det følgende benævnt »det fjerde Altmark-kriterium«).

               (85)

               Disse fire betingelser skal være opfyldt samtidig. Hvis et af dem ikke er opfyldt, kan det derfor ikke påstås, at de omhandlede foranstaltninger ikke medfører en økonomisk fordel i henhold til Altmark-dommen.

         7.1.4.1.   Det første Altmark-kriterium

               (86)

               Kravet i den første betingelse i Altmark-dommen falder sammen med kravet om, at en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse skal være klart overdraget og defineret, jf. traktatens artikel 106, stk. 2 (25).

               (87)

               Traktatens artikel 106, stk. 2, finder kun anvendelse på »virksomheder, der har fået overdraget at udføre« en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Domstolen har konsekvent understreget behovet for en overdragelsesakt (26). Behovet for en klar definition af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse ligger derfor i og er uløseligt knyttet til overdragelsen og falder direkte ind under traktatens artikel 106, stk. 2.

               (88)

               I meddelelsen fra 2001 om forsyningspligtydelser i Europa henviste Kommissionen allerede til forbindelsen mellem den klare definition og overdragelse af opgaven og til nødvendigheden og proportionaliteten af kompensationen for at levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til traktatens artikel 106, stk. 2 (27). I punkt 22 i denne meddelelse anførte Kommissionen følgende: »For at undtagelsen i [traktatens] artikel [106], stk. 2, kan finde anvendelse, skal public service-opgaven under alle omstændigheder være klart defineret og udtrykkeligt overdraget ved en offentlig myndighedsakt […]. Dette krav er nødvendigt for at sikre juridisk klarhed og gennemsigtighed i forhold til borgerne, ligesom det er en nødvendig forudsætning for, at Kommissionen kan foretage en proportionalitetsundersøgelse«. Overdragelse og definition er dermed logiske forudsætninger for enhver meningsfyldt vurdering af enhver kompensations proportionalitet. Unionens retsinstanser har konsekvent understreget behovet for en klar definition af forpligtelser til offentlig tjeneste med henblik på anvendelsen af både Altmark-undtagelsen og traktatens artikel 106, stk. 2 (28).

               (89)

               Det præciseres også i Kommissionens meddelelse fra 2011 om anvendelsen af Den Europæiske Unions statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (29), at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og forpligtelser til offentlig tjeneste skal være klart defineret på forhånd. Ifølge punkt 51 heri skal udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse være overdraget til en eller flere virksomheder, for at traktatens artikel 106, stk. 2, kan finde anvendelse. De pågældende virksomheder skal derfor have fået overdraget en særlig opgave af staten. Ifølge det første Altmark-kriterium skal virksomheden være pålagt forpligtelser til offentlig tjeneste. For at overholde Altmark-dommen er det således nødvendigt med en retsakt om overdragelse af den offentlige tjeneste, hvori forpligtelserne for den pågældende udbyder af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og for den offentlige myndighed, der overdrager den pågældende tjenesteydelse, er fastsat. Det fremgår af punkt 52, at den offentlige opgave skal overdrages ved en eller flere akter, der i det mindste skal fastlægge forpligtelserne til offentlig tjeneste, virksomheden og eventuelt det omhandlede geografiske område samt eventuelle eksklusive eller særlige rettigheder, som den omhandlede myndighed overdrager til virksomheden.

               (90)

               Rumænien har i denne sag gjort gældende, at de offentlige midler, der blev tildelt de pågældende lufthavne i perioden 2007-2009, udgjorde en kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Rumænien anførte, at regeringens beslutning 398/1997 fastlagde forpligtelserne til offentlig tjeneste, kriterierne for beregning af kompensationen og foranstaltningerne til undgåelse af overkompensation på en klar og gennemsigtig måde.

               (91)

               Selv om det fremgik af regeringens beslutning 398/1997, at drifts- og kapitalomkostningerne for de lufthavne, der var anført heri, skulle dækkes med egne midler suppleret med offentlig finansiering, og hvilke aktiviteter lufthavnsoperatørerne skulle udføre i samtlige lufthavne (dvs. ikke for hver enkelt lufthavn), pålagde den imidlertid ikke lufthavnsoperatørerne klare forpligtelser til offentlig tjeneste.

               (92)

               For Constanța lufthavn fremgik det ganske vist af regeringens beslutning 523/1998, hvilke omkostninger der enten skulle suppleres med offentlig finansiering eller dækkes fuldt ud ved hjælp af offentlig finansiering, og hvilke aktiviteter lufthavnsoperatøren skulle udføre, men den pålagde ikke lufthavnsoperatørerne klare forpligtelser til offentlig tjeneste.

               (93)

               Det kan ikke fastslås alene ud fra Rumæniens påstand om, at lufthavnstjenesterne ville være afgørende for de pågældende regioners økonomiske udvikling eller sigte mod at opfylde et strategisk sikkerhedsmål, at støttemodtagerne havde fået overdraget den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse korrekt, eftersom der ikke var pålagt forpligtelser til offentlig tjeneste.

               (94)

               Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt de pågældende lufthavne kan betragtes som egentlige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, vil Kommissionen lade det stå åbent. Det er ikke nødvendigt at vurdere dette spørgsmål, når forpligtelserne til offentlig tjeneste som nævnt ovenfor ikke er klart defineret i en overdragelsesakt. Kommissionen behøver derfor ikke at tage stilling til dette aspekt.

               (95)

               De omhandlede foranstaltninger opfylder derfor ikke det første Altmark-kriterium.

         7.1.4.2.   Det fjerde Altmark-kriterium

               (96)

               Ifølge det fjerde Altmark-kriterium skal kompensationen svare til det nødvendige minimum for ikke at blive anset for støtte. Dette kriterium er opfyldt, hvis modtageren af kompensationen er valgt efter en udbudsprocedure, som gør det muligt at udvælge den ansøger, der kan levere den krævede tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse til de laveste omkostninger for samfundet, eller i mangel af en sådan, hvis kompensationen er blevet beregnet med henvisning til en effektiv virksomheds omkostninger.

               (97)

               I dette tilfælde blev støttemodtagerne ikke valgt efter en udbudsprocedure. Der er heller ikke fremlagt dokumentation for, at kompensationens størrelse blev fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af disse forpligtelser (ikke defineret korrekt — se betragtning 86-95). Kommissionen mener derfor ikke, at det kan konkluderes, at den omhandlede offentlige finansiering blev fastlagt på grundlag af en effektiv virksomheds omkostninger.

               (98)

               De undersøgte foranstaltninger opfylder som følge heraf ikke det fjerde Altmark-kriterium.

         7.1.4.3.   Konklusion — forekomsten af en selektiv økonomisk fordel

               (99)

               Eftersom den første og den fjerde Altmark-betingelse ikke er opfyldt, må Kommissionen konstatere, at alle de fire betingelser, som Domstolen fastsatte i Altmark-sagen, ikke var opfyldt i det foreliggende tilfælde. Da det markedsøkonomiske investorprincip heller ikke er opfyldt som nævnt i betragtning 82 ovenfor, gav de omhandlede foranstaltninger lufthavnsoperatørerne en økonomisk fordel.

               (100)

               Den økonomiske fordel er desuden selektiv, da den er rettet mod visse virksomheder inden for en bestemt økonomisk sektor, nemlig lufthavne.

         7.1.5.
         Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne

               (101)

               Konkurrencen mellem lufthavne kan vurderes på grundlag af luftfartsselskabernes udvælgelseskriterier og navnlig ved at sammenligne en række faktorer som f.eks. arten af de tilbudte lufthavnsydelser og af de berørte kunder, befolkning eller den økonomisk aktivitet, overbelastning, adgang over land samt størrelsen af afgifterne og de overordnede forretningsmæssige vilkår for benyttelse af lufthavnsinfrastruktur og -ydelser (se punkt 43 i luftfartsretningslinjerne fra 2014).

               (102)

               Lufthavne konkurrerer desuden om forvaltning af lufthavnsinfrastrukturer, herunder i lokale og regionale lufthavne. Den offentlige finansiering af en lufthavn kan derfor fordreje konkurrencen på markeder for drift af lufthavnsinfrastrukturer. Endvidere kan offentlig finansiering af lufthavne fordreje konkurrencen og få indflydelse på samhandelen på lufttransportmarkeder i hele EU. Sluttelig kan konkurrencen mellem transportformer også blive påvirket af offentlig finansiering af lufthavne (se punkt 44 i luftfartsretningslinjerne fra 2014).

               (103)

               Det må derfor fastslås, at de omhandlede foranstaltninger fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne.

         7.1.6.
         Konklusion om forekomsten af statsstøtte

               (104)

               Kommissionen må på baggrund af ovenstående konkludere, at de omhandlede foranstaltninger udgør statsstøtte til de pågældende lufthavne efter traktatens artikel 107, stk. 1.

         7.2.   STØTTETYPE: EKSISTERENDE ELLER NY STØTTE?

               (105)

               Vurderingen i åbningsafgørelsens afsnit 3.2.2 med overskriften »Støttetype: eksisterende eller ny støtte« (betragtning 93-95) af spørgsmålet om, hvorvidt støtten bør anses for eksisterende eller ny støtte i henhold til bestemmelserne i bilag V til akten vedrørende vilkårene for Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse, er fortsat gyldig. Foranstaltningerne kan derfor ikke betragtes som eksisterende støtte.

         7.3.   STØTTENS LOVLIGHED

               (106)

               De undersøgte foranstaltninger blev iværksat forud for Kommissionens formelle godkendelse. Foranstaltningerne er derfor ulovlige, medmindre de opfylder de relevante betingelser i en EU-retsakt, hvori der indrømmes gruppefritagelse for anmeldelsespligten i artikel 108 i TEUF for visse kategorier af støtte. I dette tilfælde er SGEI-beslutningen fra 2005 den eneste retsakt, der kunne have indeholdt en sådan fritagelse.

               (107)

               Rumænien har i forbindelse med undersøgelsen anført, at støtten til de pågældende 13 lufthavne opfyldte betingelserne i SGEI-beslutningen fra 2005, som var gældende, da de omhandlede foranstaltninger blev vedtaget.

               (108)

               SGEI-beslutningen fra 2005 fandt anvendelse på lufthavne:

                           a)

                           hvis årlige trafik ikke oversteg 1 000 000 passagerer

                           b)

                           hvis årsomsætning før skat udgjorde under 100 mio. EUR i de to regnskabsår forud for det regnskabsår, hvori de fik overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, og som modtog en årlig kompensation på under 30 mio. EUR (30).

               (109)

               SGEI-beslutningen fra 2005 fandt kun anvendelse på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste i forbindelse med egentlige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. For at blive omfattet af denne fritagelse skulle kompensationen for offentlig tjeneste i forbindelse med udførelse af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse også opfylde de betingelser, der var fastsat i denne beslutnings artikel 4, 5 og 6 (31).

               (110)

               I henhold til artikel 4 i SGEI-beslutningen fra 2005 skal udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse være overdraget den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle retsakter, der bl.a. skal angive arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt de nødvendige foranstaltninger, der er truffet for at undgå og sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation. Det var i artikel 5 i SGEI-beslutningen fra 2005 fastsat, at kompensationen skal begrænses til, hvad der er nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter samt en rimelig forrentning. Endelig skal medlemsstaterne i henhold til artikel 6 i SGEI-beslutningen fra 2005 med jævne mellemrum foretage kontrol med henblik på at sikre, at virksomhederne ikke modtager kompensation, der overstiger det efter reglerne i artikel 5 fastlagte beløb.

               (111)

               Som nævnt i afsnit 7.1.4.1 har Rumænien ikke påvist, at lufthavnsoperatørerne havde fået overdraget klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste i de påståede overdragelsesakter, som medlemsstaten havde påberåbt, dvs. regeringens beslutning 398/1997 og regeringens beslutning 523/1998. Kravene i artikel 4 er derfor ikke overholdt.

               (112)

               Støtten til de 11 lufthavnsoperatører kan som følge heraf ikke anses for forenelig med det indre marked og fritaget for anmeldelseskravet i henhold til SGEI-beslutningen fra 2005.

               (113)

               Ifølge artikel 10 i Kommissionens afgørelse 2012/21/EU (32) (i det følgende benævnt »SGEI-afgørelsen fra 2011«) kan enhver støtte, som var trådt i kraft inden denne afgørelses ikrafttrædelse, og som ikke var forenelig med det indre marked eller fritaget fra kravet om anmeldelse i overensstemmelse med SGEI-beslutningen fra 2005, erklæres forenelig med det indre marked og fritages fra kravet om forudgående anmeldelse, hvis støtten opfylder betingelserne deri. Af tilsvarende grunde som nævnt i afsnit 7.1.4.1 opfylder støtten ikke betingelserne i artikel 4, 5 og 6 i SGEI-afgørelsen fra 2011, der i store træk svarer til artikel 4, 5 og 6 i SGEI-beslutningen fra 2005. Støtten kan derfor ikke anses for forenelig med det indre marked og fritaget for anmeldelseskravet i henhold til SGEI-afgørelsen fra 2011.

               (114)

               De foreliggende foranstaltninger udgør derfor ulovlig statsstøtte.

         7.4.   STØTTENS FORENELIGHED

               (115)

               Støtten kan af de anførte grunde ikke erklæres forenelig med det indre marked i henhold til SGEI-beslutningen fra 2005 og SGEI-afgørelsen fra 2011. Kommissionen vil derfor vurdere de omhandlede foranstaltningers forenelighed ud fra de kriterier, der er fastsat i henholdsvis SGEI-rammebestemmelserne fra 2011 og luftfartsretningslinjerne fra 2014, der synes at være de eneste retsgrundlag, der eventuelt kan medføre, at disse foranstaltninger anses for forenelige med det indre marked.

         7.4.1.
         Forenelighed i henhold til SGEI-rammebestemmelserne fra 2011

               (116)

               Det fremgår af traktatens artikel 106, stk. 2, at »[v]irksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse«.

               (117)

               Denne artikel tillader en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte i traktatens artikel 107, i det omfang støtten er nødvendig og proportional med hensyn til at sikre udførelsen af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse under acceptable økonomiske forhold. I henhold til traktatens artikel 106, stk. 3, skal Kommissionen påse, at bestemmelserne i denne artikel bringes i anvendelse, bl.a. ved at specificere, på hvilke betingelser kriterierne om nødvendighed og proportionalitet efter dens mening er opfyldt.

               (118)

               Før den 31. januar 2012 var Kommissionens politik for anvendelse af undtagelsen i traktatens artikel 106, stk. 2, fastlagt i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (i det følgende benævnt »SGEI-rammebestemmelserne fra 2005«) (33) og i SGEI-beslutningen fra 2005.

               (119)

               Den 31. januar 2012 trådte en ny pakke vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i kraft. Denne pakke indeholdt Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (2011) (i det følgende benævnt »SGEI-rammebestemmelserne fra 2011«) (34) og SGEI-afgørelsen fra 2011.

               (120)

               Ifølge punkt 69 i SGEI-rammebestemmelserne fra 2011 anvender »Kommissionen […] principperne i denne meddelelse, når den efter den 31. januar 2012 skal træffe afgørelse om uberettiget støtte, også selv om støtten blev bevilget før denne dato«.

               (121)

               I punkt 16 i SGEI-rammebestemmelserne fra 2011 fastlægges de krav, som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse skal opfylde for at blive anset for gyldigt overdraget. Det fremgår bl.a. af punkt 16, litra a), at indholdet og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste skal præciseres i overdragelsesakten. Af de grunde, der allerede er nævnt i afsnit 7.1.4.1 og 7.3 ovenfor, kan støtten derfor ikke anses for forenelig i henhold til SGEI-rammebestemmelserne fra 2011 i dette tilfælde.

               (122)

               Kommissionen mener derfor ikke, at den pågældende støtteforanstaltning kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 106, stk. 2.

         7.4.2.
         Forenelighed i henhold til luftfartsretningslinjerne fra 2014

               (123)

               Luftfartsretningslinjerne fra 2014 finder anvendelse på driftsstøtte, der er ydet til lufthavne inden den 4. april 2014. (35) Der er fastlagt forskellige forenelighedsbetingelser for driftsstøtte til lufthavne i luftfartsretningslinjerne fra 2014 afhængig af, om støtten blev ydet før eller efter den 4. april 2014, hvor retningslinjerne trådte i kraft (36).

               (124)

               Driftsstøtte, der er ydet før ikrafttrædelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2014, dvs. før den 4. april 2014, kan erklæres forenelig, hvis følgende betingelser er opfyldt:

                           a)

                              Bidrag til et veldefineret mål af fælles interesse: Denne betingelse er bl.a. opfyldt, hvis støtten øger unionsborgernes mobilitet og forbindelserne til og fra regionerne eller fremmer regional udvikling (37).

                           b)

                              Statsstøttens egnethed som politikinstrument: Medlemsstaterne skal dokumentere, at støtten er egnet til at opnå det ønskede mål eller til at løse de problemer, som støtten søger at afhjælpe (38).

                           c)

                              Behov for statslig indgriben: Der bør kun ydes støtte i de situationer, hvor denne støtte kan føre til en væsentlig forbedring, som markedet ikke selv kan levere (39).

                           d)

                              Støttens virkning som incitament: Denne betingelse er opfyldt, hvis det er sandsynligt, at den økonomiske aktivitet i den pågældende lufthavn ville være væsentligt lavere uden driftsstøtten, idet der derved tages hensyn til eventuel ydelse af investeringsstøtte og trafikniveauet (40).

                           e)

                              Støttebeløbets proportionalitet (begrænsning af støtten til det minimum, der er nødvendigt): For at være proportionel skal driftsstøtte til lufthavne være begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet (41).

                           f)

                              Undgåelse af uforholdsmæssigt negativ påvirkning af konkurrencen og samhandelen
                               (42).

         7.4.2.1.   Bidrag til et veldefineret mål af fælles interesse

               (125)

               Formålet med den driftsstøtte, der blev ydet til de regionale rumænske lufthavne, var at gøre det muligt for lufthavnene at have tilstrækkelig kapital til fortsat at drive rentabel virksomhed. Ifølge Rumænien kan regionale lufthavne spille en afgørende rolle ved at fremme adgangen til oplandet, og den omhandlede finansiering forbedrer lufthavnenes sikkerhed og effektivitet og bidrager samtidig til opfyldelsen af bredere mål for regionaludvikling. Den mest hensigtsmæssige transportform til/fra disse regioner er desuden flyrejser, hvis man ser bort fra vej- og jernbanetransport, der til gengæld medfører betydeligt længere rejsetider i Rumænien på grund af den dårlige infrastruktur.

               (126)

               Kommissionen bemærker imidlertid, at en mulig duplikering af lufthavnsinfrastruktur på grund af den korte afstand mellem nogle af de undersøgte lufthavne kunne være til hinder for, at finansiering af disse lufthavne opfylder et klart defineret mål af fælles interesse. Kommissionen skal derfor undersøge, om finansieringen af disse lufthavne fører til duplikering af lufthavnsinfrastruktur med det samme opland.

               (127)

               I luftfartsretningslinjerne fra 2014 defineres et »opland« som en geografisk markedsafgrænsning, som normalt fastsættes til 100 km eller 60 minutters rejse med bil, bus, tog eller højhastighedstog. Ved definitionen af en given lufthavns opland skal der imidlertid tages hensyn til den konkrete lufthavns særlige forhold. Oplandets størrelse og form afhænger af lufthavnens karakteristika, herunder dens forretningsmodel og beliggenhed og de destinationer, den har forbindelse til.

               (128)

               Som det fremgår af betragtning 24 ovenfor, er lufthavnene i Arad, Baia Mare, Satu Mare, Constanța og Oradeade de eneste lufthavne, som er omfattet af denne undersøgelse, og hvor der ligger en anden lufthavn inden for en afstand af 100 km eller 60 minutters rejse med bil, bus, tog eller højhastighedstog som nævnt i punkt 25, nr. 12), i luftfartsretningslinjerne fra 2014. For de øvrige lufthavnes vedkommende mener Kommissionen, at støtten bidrog til at opretholde infrastruktur, der er nødvendig for borgernes mobilitet og adgangen til de regioner, hvor disse lufthavne befinder sig, navnlig i betragtning af vej- og jernbaneinfrastrukturens dårlige kvalitet. For disse lufthavne bidrog støtten derfor til at virkeliggøre et mål af fælles interesse inden for EU. Med hensyn til de resterende lufthavne bemærker Kommissionen følgende:

      Arad lufthavn

               (129)

               Arad lufthavn befinder sig kun 50 km fra Timișoara, hvilket svarer til 40 minutters kørsel i bil eller bus.

               (130)

               Timișoara og Arad lufthavne havde forskellige forretningsmodeller i perioden 2007-2009. Timișoara var en veletableret lufthavn med en helt anden forretningsmodel end Arad lufthavn. Timișoara lufthavn tilbød især ruteflyvninger med traditionelle regionale og internationale luftfartsselskaber mellem Timișoara og en række rumænske og europæiske byer (43), hvorimod Arad lufthavns forretningsmodel som nævnt i betragtning 28 og 31 ovenfor var baseret på lavpristrafik. De to lufthavne fulgte også forskellige forretningsmodeller i perioden efter 2009. Lavpristrafikken i Arad lufthavn blev drastisk reduceret og forsvandt siden helt (lufthavnen betjente kun 8 632 passagerer i 2015 og havde ifølge offentligt tilgængelig information ingen kommerciel passagertrafik i 2016), og Timișoara lufthavn gik mere over til lavpristrafik. Når lufthavnene i Timișoara og Arad anvendte forskellige forretningsmodeller i undersøgelsesperioden og efterfølgende, tyder det på, at de to lufthavne ikke umiddelbart kan erstatte hinanden.

               (131)

               Ifølge punkt 85 i luftfartsretningslinjerne fra 2014 bidrager duplikering af urentable lufthavne i samme område eller oprettelse af yderligere ubrugt kapacitet ikke til et mål af fælles interesse. Kommissionen bemærker hertil, at Timișoara lufthavn var rentabel i den undersøgte periode. Timișoara lufthavn investerede i øvrigt i sine terminaler i årene fra 2007 til 2010 for at udvide kapaciteten og tage højde for den øgede flytrafik (f.eks. blev udenrigsterminalen udvidet og moderniseret i 2007, og indenrigsterminalen blev udvidet i årene fra 2008 til 2010). Timișoara lufthavn, der allerede var langt den største, var derfor nødt til at investere for at skabe vækst, og det var ikke sandsynligt, at Timișoara lufthavn kunne have overtaget trafikken fra Arad lufthavn uden yderligere investeringer, hvis der ikke var ydet støtte til Arad lufthavn. Dette indikerer også, at de to lufthavne vanskeligt kan erstatte hinanden.

               (132)

               I lyset af de argumenter, der er fremsat i betragtning 130 og 131 ovenfor, fastslår Kommissionen, at der ikke er tale om duplikering mellem Arad lufthavn og Timișoara lufthavn, selv om de to lufthavne befinder sig i samme opland.

               (133)

               Kommissionen kan på grundlag af ovenstående konkludere, at støtten til Arad lufthavn bidrog til borgernes mobilitet og adgangen til den region, hvor den befinder sig, og derfor tjente et veldefineret mål af fælles interesse.

      Baia Mare og Satu Mare lufthavn

               (134)

               Baia Mare og Satu Mare lufthavn befinder sig 76 km fra hinanden, og begge lufthavne blev primært benyttet til ruteflyvninger til Bukarest med det rumænske luftfartsselskab TAROM. Det fremgår af offentligt tilgængelige oplysninger, at TAROM havde flere ugentlige flyvninger fra Baia Mare lufthavn til Bukarest i perioden 2007-2009, mens Austrian Airlines betjente én destination (Wien) i perioden fra april 2008 til februar 2009, og Blueair betjente tre europæiske destinationer i nogle få måneder (fra oktober til december 2009). TAROM havde også flere ugentlige flyvninger fra Satu Mare lufthavn til Bukarest. På grund af den dårlige vejinfrastruktur i området tager det imidlertid 1 time og 10 minutter at køre mellem de to lufthavne, hvilket overstiger kriteriet om 60 minutters rejsetid, der anvendes til afgrænsning af en lufthavns opland i luftfartsretningslinjerne fra 2014.

               (135)

               Som nævnt i betragtning 34 og 35 ovenfor var der i øvrigt forskel på størrelsen af de luftfartøjer, der kunne anvendes i rutefart i de to lufthavne, fordi infrastrukturerne var forskellige.

               (136)

               I lyset af de argumenter, der er fremsat i betragtning 134 og 135 ovenfor, fastslår Kommissionen derfor, at der ikke er tale om duplikering mellem de to lufthavne, selv om de ligger mindre end 100 km fra hinanden og dermed opfylder det kriterium, der anvendes til afgrænsning af en lufthavns opland i luftfartsretningslinjerne fra 2014.

               (137)

               Kommissionen konkluderer på grundlag af ovenstående, at den støtte, som de to lufthavne modtog hver især, bidrog til et veldefineret mål af fælles interesse ved at forbedre mobiliteten og tilgængeligheden i de områder, hvor disse lufthavne befinder sig.

      Constanța lufthavn

               (138)

               Constanța lufthavn befinder sig 45 km og 30 minutters rejsetid fra Tuzla lufthavn. I perioden 2007-2009 tilbød Constanța ruteflyvninger til en lang række europæiske destinationer og havde derfor en anden forretningsmodel end Tuzla lufthavn, der ikke tilbød lufthavnstjenester i forbindelse med kommerciel luftfart og fokuserede på specialflyvninger (f.eks. flyvninger til landbrugsformål og reklameformål samt fritids-, trænings- og nødflyvninger). Selv om Tuzla lufthavn ligger i samme opland som Constanța lufthavn, kan den således ikke betragtes som en »lufthavn« efter definitionen i punkt 25, nr. 6), i luftfartsretningslinjerne fra 2014, og den kan derfor ikke anses for at duplikere lufthavnsinfrastrukturen i Constanța lufthavn.

               (139)

               Kommissionen konkluderer på dette grundlag, at støtten til Constanța lufthavn bidrog til et veldefineret mål af fælles interesse ved at forbedre mobiliteten og tilgængeligheden i det område, hvor lufthavnen befinder sig.

      Oradea lufthavn

               (140)

               Oradea ligger 80 km fra Debrecen (Ungarn), men rejsetiden er på mindst 1 time og 30 minutter (fordi der skal passeres en grænse til Schengenområdet).

               (141)

               I årene fra 2007 til 2009 havde lufthavnene forskellige forretningsmodeller, idet Oradea lufthavn foretog indenrigsflyvninger med traditionelle regionale og nationale luftfartsselskaber, og Debrecen lufthavn på dette tidspunkt fokuserede på charterflyvninger (og først i de seneste år har fået mere lavpristrafik). Dette indikerer, at de to lufthavne ikke umiddelbart kunne erstatte hinanden i undersøgelsesperioden. Kommissionen konkluderer derfor, at der ikke er duplikering mellem de to lufthavne, selv om de ligger mindre end 100 km fra hinanden og dermed opfylder det kriterium, der anvendes til afgrænsning af en lufthavns opland i luftfartsretningslinjerne fra 2014.

               (142)

               Kommissionen fastslår på grundlag af ovenstående, at støtten til Oradea lufthavn bidrog til et veldefineret mål af fælles interesse ved at forbedre mobiliteten og tilgængeligheden i det område, hvor lufthavnen befinder sig.

         7.4.2.2.   Behovet for statslig indgriben, statsstøttens egnethed som politikinstrument, støttens virkning som incitament og støttens proportionalitet

               (143)

               Med hensyn til støttebehovet kræves det i punkt 116 i luftfartsretningslinjerne fra 2014, at driftsstøtten fører til en væsentlig forbedring, som markedet ikke i sig selv kan give. Ifølge punkt 120 i luftfartsretningslinjerne fra 2014 skal medlemsstaterne dokumentere, at støtten er egnet til at opnå det ønskede mål eller til at løse de problemer, som støtten søger at afhjælpe. Det er tilfældet, hvis det er sandsynligt, at de pågældende rumænske lufthavne ville have været tvunget til at forlade markedet uden den pågældende støtte med det resultat, at de rumænske regioner mistede en transportinfrastruktur, der er afgørende for adgangen til og udviklingen i disse regioner, eller til at reducere deres aktivitet i betydelig grad. Ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2014 kan små lufthavne have problemer med at få finansieret deres drift uden offentlige midler. Ifølge punkt 118 i luftfartsretningslinjerne fra 2014 er lufthavne med en passagertrafik på under 200 000 passagerer om året måske ikke i stand til at dække deres driftsomkostninger i vidt omfang. Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at trafikken i de 11 lufthavne, der er omfattet af denne undersøgelse, lå på under 200 000 passagerer i perioden 2007-2009.

               (144)

               Ifølge punkt 124 i luftfartsretningslinjerne fra 2014 har driftsstøtte virkning som incitament, hvis det er sandsynligt, at den økonomiske aktivitet i den pågældende lufthavn ville være væsentligt lavere uden driftsstøtten, idet der derved tages hensyn til eventuel ydelse af investeringsstøtte og til trafikniveauet. I det foreliggende tilfælde ville støttemodtagernes aktivitet være blevet reduceret betydeligt eller indstillet helt som følge af udækkede underskud uden den pågældende støtte. Ifølge punkt 125 i luftfartsretningslinjerne fra 2014 skal driftsstøtte til lufthavne være begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet, for at være proportionel. De undersøgte foranstaltninger var begrænset til det minimum, der var nødvendigt for at dække underskud og gøre det muligt for lufthavnene fortsat at drive rentabel virksomhed.

               (145)

               Kommissionen konkluderer derfor, at den samlede driftsstøtte var nødvendig og begrænset til det minimum, der var nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet.

         7.4.2.3.   Undgåelse af uforholdsmæssigt negativ påvirkning af konkurrencen og samhandelen

               (146)

               Som det fremgår af betragtning 24 ovenfor, er lufthavnene i Arad, Baia Mare, Satu Mare, Constanța og Oradeade de eneste lufthavne, som er omfattet af denne undersøgelse, og hvor der ligger en anden lufthavn inden for en afstand af 100 km eller 60 minutters rejse med bil, bus, tog eller højhastighedstog. Som forklaret i betragtning 128 ovenfor mener Kommissionen for så vidt angår de øvrige lufthavne, at støtten bidrog til at opretholde infrastruktur, der er nødvendig for borgernes mobilitet og adgangen til de regioner, hvor disse lufthavne befinder sig, navnlig i betragtning af vej- og jernbaneinfrastrukturens dårlige kvalitet. For disse lufthavne bidrog støtten derfor til at virkeliggøre et mål af fælles interesse inden for EU, og den gav ikke anledning til uforholdsmæssig fordrejning af konkurrencevilkårene. Med hensyn til de resterende lufthavne bemærker Kommissionen følgende:

      Arad lufthavn

               (147)

               Kommissionen bemærker, at Arad lufthavn havde meget begrænset trafik i undersøgelsesperioden, både i absolutte tal og sammenlignet med Timișoara lufthavn (50 km væk med en rejsetid på 40 minutter). Det årlige passagertal i Arad lufthavn varierede fra 67 183 til 128 835 i undersøgelsesperioden, og trafikken i Timișoara lufthavn varierede fra 859 329 til 991 758 passagerer årligt. Trafikken i Arad lufthavn svarede kun til 7,8 % af trafikken i Timișoara lufthavn i 2007, 14,5 % i 2008 og 8,8 % i 2009. Støtten til Arad lufthavn har haft meget begrænset konkurrencemæssig betydning for Timișoara lufthavn på grund af forskellen i trafikmængden mellem de to lufthavne (44). Overordnet set har støttens samlede konkurrencemæssige virkninger nødvendigvis været beskedne på grund af den ringe trafik i lufthavnen. Der synes heller ikke at være nogen sammenhæng mellem trafikudviklingen i de to lufthavne. Trafikken i Arad lufthavn steg fra 67 183 passagerer i 2007 til 128 835 passagerer i 2008 og faldt til 88 147 passagerer i 2009, hvorimod trafikken i Timișoara lufthavn var støt stigende (fra 859 329 passagerer i 2007 til 886 083 passagerer i 2008 og 991 758 passagerer i 2009) (45). Den manglende sammenhæng vidner om, at de to lufthavne sigtede mod forskellige behov og markedssegmenter og ikke bare overlappede hinanden.

               (148)

               Da Timișoara lufthavn var rentabel mellem 2007 og 2009 og foretog investeringer for at øge sin kapacitet, er det ikke sandsynligt, at støtten til Arad lufthavn har haft væsentlig indvirkning på driften af Timișoara lufthavn.

               (149)

               Kommissionen fastslår som følge heraf, at den konkurrencefordrejning, som støtten afstedkom, var begrænset og ikke overskyggede støttens bidrag til mobilitet og tilgængelighed.

      Baia Mare og Satu Mare lufthavn

               (150)

               På grund af den meget ringe trafik i de to lufthavne i undersøgelsesperioden (henholdsvis 15 334 passagerer i 2007 og 24 983 passagerer i 2009 i Baia Mare og henholdsvis 5 883 passagerer i 2007 og 11 101 passagerer i 2009 i Satu Mara) og forskellen på størrelsen af de anvendte luftfartøjer som nævnt i betragtning 34 og 35 ovenfor konkluderer Kommissionen, at den konkurrencefordrejning, som støtten medførte, var begrænset og ikke overskyggede støttens positive bidrag til mobilitet og tilgængelighed.

      Constanța lufthavn

               (151)

               Som forklaret i betragtning 138 ovenfor havde Constanța lufthavn, der udøvede kommerciel trafik, en anden forretningsmodel end den nærliggende Tuzla lufthavn, der ikke tilbød lufthavnstjenester i forbindelse med kommerciel luftfart. Tuzla lufthavn er ikke engang en »lufthavn« efter definitionen i punkt 25, nr. 6), i luftfartsretningslinjerne fra 2014. Constanța lufthavn havde desuden meget lidt trafik i undersøgelsesperioden, hvilket begrænser den konkurrencefordrejning, som støtten til denne lufthavn afstedkom. Kommissionen fastslår derfor, at det bidrag, som støtten til Constanța lufthavn i perioden 2007-2009 ydede til mobilitet og tilgængelighed, overskyggede enhver konkurrencefordrejning, som denne støtte måtte afstedkomme.

      Oradea lufthavn

               (152)

               Som forklaret i betragtning 37 og 140 ovenfor ligger Oradea 80 km fra Debrecen (Ungarn), men rejsetiden er på mindst 1 time og 30 minutter (fordi der skal passeres en grænse til Schengenområdet). I årene fra 2007 til 2009 havde Oradea lufthavn i øvrigt meget lidt trafik (mindre end 40 000 passagerer), og dens forretningsmodel var anderledes end Debrecen lufthavns (se betragtning 141).

               (153)

               Kommissionen fastslår på dette grundlag, at det bidrag, som støtten til Oradea lufthavn ydede til mobilitet og tilgængelighed, overskyggede enhver konkurrencefordrejning, som denne støtte måtte afstedkomme.

         7.4.3.
         Konklusion om støttens forenelighed

               (154)

               På baggrund af denne vurdering konkluderer Kommissionen, at den støtte, der blev ydet til rumænske lufthavne i Arad, Bacău, Baia Mare, Craiova, Iași, Oradea, Satu Mare, Sibiu, Suceava, Tulcea og Constanța i perioden 2007-2009, er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

               (155)

               Denne vurdering er på ingen måde til hinder for, at Kommissionen i fremtiden vurderer potentiel støtte til disse lufthavne efter den 4. april 2014, da en sådan støtte vil skulle vurderes efter andre kriterier end dem, der gælder for de foreliggende foranstaltninger. (46)

         8.   KONKLUSION

               (156)

               De midler, som rumænske offentlige myndigheder har tildelt lufthavne i Arad, Bacău, Baia Mare, Craiova, Iași, Oradea, Satu Mare, Sibiu, Suceava, Tulcea og Constanța mellem 2007 og 2009, udgør ulovlig statsstøtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.

               (157)

               Af de grunde, der er anført i betragtning 69, er undersøgelsen af de offentlige midler, der blev tildelt Cluj-Napoca lufthavn og Târgu Mureș lufthavn mellem 2007 og 2009, fortsat i gang —

         VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
   Artikel 1
   1.   De offentlige midler, som Rumænien har tildelt rumænske lufthavne i Arad, Bacău, Baia Mare, Craiova, Iași, Oradea, Satu Mare, Sibiu, Suceava, Tulcea og Constanța i perioden 2007-2009, og som beløber sig til 490 401 300 RON, udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, der er ydet i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
   2.   Den i stk. 1 anførte statsstøtte er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
   Artikel 2
   Denne afgørelse er rettet til Rumænien.

      Udfærdiget i Bruxelles, den 27. september 2016.

            På Kommissionens vegne

         Margrethe VESTAGER

            Medlem af Kommissionen

      (1)  EUT C 207 af 13.7.2011, s. 3.

      (2)  Lufthavne i »kategori D«, dvs. lufthavne med under 1 million passagerer om året ifølge retningslinjerne fra 2005 for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (EUT C 312 af 9.12.2005, s. 1).

      (3)  Den formelle undersøgelsesprocedure vedrører både den anmeldte ordning for offentlig finansiering i form af støtte til udvikling af infrastrukturen i små regionale lufthavne og de offentlige midler, der ydes visse lufthavne til dækning af driftsunderskud.

      (4)  Se fodnote 1.

      (5)  Kommissionens beslutning 2005/842/EF af 28. november 2005 om anvendelse af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (EUT L 312 af 29.11.2005, s. 67).

      (6)  EUT C 99 af 4.4.2014, s. 3.

      (7)  Se fodnote 2.

      (8)  Statsstøtte — Rumænien — Statsstøttesag SA.31662 (11/C) (ex CP 237/10) — Timișoara internationale lufthavn — Wizz Air — Opfordring til at fremsætte bemærkninger efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2 (EUT C 270 af 13.9.2011, s. 11).

      (9)  Det bestemmes i regeringens beslutning 523/1998, at i) kapitaludgifter vedrørende egne aktiver finansieres ved hjælp af egne midler, lån og andre kilder, ii) omkostninger i forbindelse med tilvejebringelse af nye offentlige aktiver samt udvidelse og modernisering af eksisterende offentlige aktiver dækkes over statsbudgettet, iii) finansiering af lufthavnsinvesteringer, som regeringen har godkendt før tidspunktet for oprettelsen af den nye retlige enhed, sker med egne midler suppleret med offentlig finansiering, iv) betalingsforpligtelser vedrørende investeringer i private aktiver, som ikke forfalder før den nye enheds oprettelse, dækkes ved hjælp af egne midler suppleret med offentlig finansiering, og v) betalingsforpligtelser i forbindelse med tilvejebringelse af nye offentlige aktiver eller modernisering af eksisterende offentlige aktiver, som ikke forfalder før den nye enheds oprettelse, dækkes over statsbudgettet.

      (10)  Lufthavnen var kun åben i januar.

      (11)  Kommissionens brev af 19. februar 2015.

      (12)  Rumæniens breve af 19. marts 2015 og 24. juni 2016.

      (13)  Et fly af typen Embraer ERJ 135 ER har til sammenligning 37 siddepladser og en MTOW på 19 000 kg.

      (14)  Sag SA.32963 (2012/NN) (ex 2011/CP) Rumænien — Statsstøtte til Wizz Air og Cluj-Napoca lufthavn, (EUT C 104 af 18.3.2016, s. 77).

      (15)  Sag SA. 33769 (2015/NN) (ex-2011/CP) — Rumænien — Påstået statsstøtte til Târgu-Mureș Transilvania Airport, Wizz Air, Ryanair og andre luftfartsselskaber (EUT C 104 af 18.3.2016, s. 45).

      (16)  Dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, ECLI:EU:C:2003:415, præmis 93. Se også analysen i betragtning 84 og 85 til denne afgørelse.

      (17)  Se fodnote 8.

      (18)  Dom af 23. april 1991, Höfner og Elser mod Macrotron, C-41/90, ECLI:EU:C:1991:161, præmis 21, dom af 17. februar 1993, Poucet og Pistre mod AGF og Cancava, C-160/91, ECLI:EU:C:1993:63, præmis 17, og dom af 18. juni 1998, Kommissionen mod Italien, C-35/96, ECLI:EU:C:1998:303, præmis 36.

      (19)  Dom af 19. januar 1994, SAT Fluggesellschaft mod Eurocontrol, C-364/92, ECLI:EU:C:1994:7.

      (20)  Kommissionens beslutning N 309/2002 af 19. marts 2003 — Sikkerhedsforanstaltninger for luftfarten — kompensation for omkostninger som følge af terroristangrebene den 11. september 2001 (EUT C 148 af 25.6.2003, s. 7).

      (21)  Se navnlig dom af 19. januar 1994, SAT Fluggesellschaft mod Eurocontrol, C-364/92, ECLI:EU:C:1994:7, præmis 30, og dom af 26. marts 2009, Selex Sistemi Integrati mod Kommissionen, C-113/07 P, ECLI:EU:C:2009:191, præmis 71.

      (22)  Se dom af 3. marts 2005, Heiser, C-172/03, ECLI:EU:C:2005:130, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis.

      (23)  Domstolens dom af 14. oktober 1987, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, C-248/84, ECLI:EU:C:1987:437, og Rettens dom af 12. maj 2011, forenede sager Région Nord-Pas-de-Calais, T-267/08, ECLI:EU:T:2011:209, og Communauté d'agglomération du Douaisis mod Europa-Kommissionen, T-279/08, ECLI:EU:T:2011:209, præmis 108.

      (24)  Dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, ECLI:EU:C:2003:415.

      (25)  Punkt 47 i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af Den Europæiske Unions statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (EFT C 8 af 11.1.2012, s. 4).

      (26)  Domstolens dom af 27. marts 1974, Belgische Radio en Televisie mod SV SABAM og NV Fonior, C-127/73, ECLI:EU:C:1974:6, præmis 19 og 20, dom af 11. april 1989, Ahmed Saeed Flugreisen og Silver Line Reisebüro GmbH mod Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs e.V, C-66/86, ECLI:EU:C:1989:140, præmis 55-57, dom af 2. marts 1983, Gesellschaft zur Verwertung von Leistungsschutzrechten mbH (GVL) mod Kommissionen, C-7/82, ECLI:EU:C:1983:52, og Domstolens dom af 14. juli 1981, Gerhard Züchner mod Bayerische Vereinsbank AG, C-172/80, ECLI:EU:C:1981:178.

      (27)  Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser i Europa (i det følgende benævnt »SGEI-meddelelsen fra 2001«) (EFT C 17 af 19.1.2001, s. 4).

      (28)  Dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, ECLI:EU:C:2003:415, præmis 87, og dom af 7. november 2012, CBI mod Kommissionen, T-137/10, endnu ikke trykt i Sml., præmis 97 og 98.

      (29)  EUT C 8 af 11.1.2012, s. 4.

      (30)  Artikel 2, stk. 1, litra a), heri.

      (31)  Se artikel 10 vedrørende datoen for ikrafttrædelsen af SGEI-beslutningen fra 2005 og navnlig datoen for anvendelsen af denne beslutnings artikel 4, litra c), d) og e), samt artikel 6.

      (32)  Kommissionens afgørelse 2012/21/EU af 20. december 2011 om anvendelse af bestemmelserne i artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (EUT L 7 af 11.1.2012, s. 3).

      (33)  EUT C 297 af 29.11.2005, s. 4.

      (34)  EUT C 8 af 11.1.2012, s. 15.

      (35)  Punkt 172 i luftfartsretningslinjerne fra 2014.

      (36)  Punkt 137 i luftfartsretningslinjerne fra 2014.

      (37)  Punkt 137 og 113 i luftfartsretningslinjerne fra 2014.

      (38)  Punkt 137 og 120 i luftfartsretningslinjerne fra 2014.

      (39)  Punkt 137 og 116 i luftfartsretningslinjerne fra 2014.

      (40)  Punkt 137 og 124 i luftfartsretningslinjerne fra 2014.

      (41)  Punkt 137 og 125 i luftfartsretningslinjerne fra 2014.

      (42)  Punkt 137 og 131 i luftfartsretningslinjerne fra 2014.

      (43)  Lavprisselskabet Wizz Air begyndte først at operere fra Timisoara lufthavn ved udgangen af 2008.

      (44)  I sag SA.33961 (2012/C) (ex 2012/NN) om statsstøtte gennemført af Frankrig til fordel for Chambre de Commerce et d'Industrie de Nîmes-Uzès-Le Vigan, Veolia Transport Aéroport de Nîmes, Ryanair og Airport Marketing Services (EUT L 113 af 27.4.2016, s. 32) fandt Kommissionen bl.a., at støtten til Nîmes lufthavn også havde begrænset konkurrencemæssig betydning for den nærliggende lufthavn i Montpellier, fordi der var forskel på trafikken i de to lufthavne. Trafikken i Nîmes lufthavn var således seks gange mindre end i Montpellier lufthavn.

      (45)  Den manglende sammenhæng mellem trafikudviklingen i nabolufthavne var også et af de kriterier, der blev anvendt i sag SA.22614 (C 53/07) om statsstøtte iværksat af Frankrig til fordel for Chambre de Commerce et d'Industrie de Pau-Béarn (handels- og industrikammeret i Pau-Béarn), Ryanair, Airport Marketing Services og Transavia (EUT L 201 af 30.7.2015, s. 109), for at vise, at støtten til Pau lufthavn var forenelig.

      (46)  Hvad nærmere angår støtte ydet efter april 2014 fremgår det af punkt 115 i luftfartsretningslinjerne fra 2014, at det skal påvises, at en urentabel lufthavn vil kunne opnå fuld dækning af driftsomkostningerne ved udgangen af overgangsperioden (se punkt 128-130 i luftfartsretningslinjerne fra 2014), og af punkt 132 i luftfartsretningslinjerne, at medlemsstaterne skal påvise, at alle lufthavne i oplandet vil være i stand til at opnå fuld dækning af driftsomkostningerne ved udgangen af overgangsperioden.