title: Kommissionens afgørelse (EU) 2015/1584 af 1. oktober 2014 om statsstøtte i sag SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) iværksat af Italien til fordel for Società di Gestione dell'Aeroporto Di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. og forskellige luftfartsselskaber, der opererer i Alghero lufthavn (meddelt under nummer C(2014) 6838) (EØS-relevant tekst)

text:
               25.9.2015

               DA

               Den Europæiske Unions Tidende

               L 250/38

         KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/1584
   af 1. oktober 2014
   om statsstøtte i sag SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) iværksat af Italien til fordel for Società di Gestione dell'Aeroporto Di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. og forskellige luftfartsselskaber, der opererer i Alghero lufthavn

         (meddelt under nummer C(2014) 6838)

   (Kun den engelske udgave er autentisk)
   (EØS-relevant tekst)
   EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —
   under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
   under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
   efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger, og
   ud fra følgende betragtninger:
   1.   SAGSFORLØB

               (1)

               Den 22. december 2003 modtog Kommissionen en klage fra det italienske luftfartsselskab Air One S.p.A. (i det følgende benævnt »Air One«), hvori det hævdes, at forvaltere af adskillige italienske lufthavne havde ydet ulovlig støtte til Ryanair Ltd. (i det følgende benævnt »Ryanair«) gennem aftaler om driftsforholdene i lufthavne. De berørte lufthavne var Alghero, Pescara og Rom, som forvaltes af henholdsvis Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. (i det følgende benævnt »So.Ge.A.AL«), SAGA S.p.A. og Aeroporti di Roma S.p.A. samt lufthavnene i Pisa, Treviso og Bergamo (i det følgende benævnt »Orio al Serio«).

               (2)

               Ved skrivelse af 11. juni 2004 opfordrede Air One Kommissionen til at tage stilling til klagen i henhold til traktatens artikel 265 og anlagde et passivitetssøgsmål ved Retten, som afviste sagen (2).

               (3)

               Ved brev af 9. juli 2004 videresendte Kommissionen en ikkefortrolig version af klagen til Italien. Efter at Kommissionen havde godkendt en forlængelse af fristen, blev Italiens bemærkninger til klagen indgivet ved brev af 5. oktober 2004 og 5. november 2004.

               (4)

               Kommissionen udbad sig yderligere oplysninger ved brev af 14. marts 2005. Efter at Kommissionen havde godkendt en forlængelse af fristen, fremsendte de italienske myndigheder de ønskede oplysninger ved brev af 17. juni 2005. Ved brev af 30. juni 2005 fremsendte Italien yderligere oplysninger til Kommissionen.

               (5)

               Ved skrivelse af 21. november 2005 anmodede Air One Kommissionen om at udvide sin undersøgelse til Bari og Brindisi lufthavne. Ved skrivelse af 18. maj 2006 opfordrede Air One formelt Kommissionen til at tage stilling i henhold til traktatens artikel 265. Kommissionen svarede ved brev af 14. juli 2006.

               (6)

               Ved skrivelser af 26. oktober 2006 og 10. januar 2007 begrænsede Air One sine indsigelser til formodet støtte i forbindelse med aftalerne mellem lufthavnsoperatøren i Alghero, So.Ge.A.AL, og Ryanair. Den 12. februar 2007 opfordrede Air One Kommissionen til at overholde traktatens artikel 265.

               (7)

               Ved skrivelser af 27. juni 2006 og 30. november 2006 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra Italien. Denne anmodning blev delvist imødekommet ved Italiens brev af 17. januar 2007. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra Italien ved brev af 19. februar 2007. Italien besvarede denne anmodning ved skrivelser af 16. marts 2007 og 26. marts 2007.

               (8)

               Efter at have undersøgt de oplysninger, Italien fremsendte, besluttede Kommissionen den 12. september 2007 at indlede undersøgelsesproceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2, (»beslutningen af 2007«). Beslutningen af 2007 blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende
                   (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de undersøgte foranstaltninger.

               (9)

               Ved breve af 15. oktober 2007 og 22. oktober 2007 anmodede Italien Kommissionen om at forlænge fristen til at fremsætte sine bemærkninger til vurderingen i beslutningen af 2007. Kommissionen indrømmede en forlængelse af fristen ved brev af 23. oktober 2007. Italien fremsatte sine bemærkninger til 2007-beslutningen den 14. november 2007.

               (10)

               Kommissionen offentliggjorde en berigtigelse til beslutningen af 2007 den 12. februar 2008 (4).

               (11)

               Den 18. februar 2008 fremlagde Ryanair sine bemærkninger til vurderingen i beslutningen af 2007. So.Ge.A.AL indgav sine bemærkninger på samme dato. Yderligere oplysninger blev fremsendt af So.Ge.A.AL ved brev af 16. juni 2008. Den 20. februar 2008 sendte Italien Kommissionen bemærkningerne fra regionen Sardinien (RAS).

               (12)

               Bemærkningerne fra Ryanair og So.Ge.A.AL blev videresendt til Italien ved brev af 28. februar 2008.

               (13)

               Ved skrivelse af 20. juni 2008 supplerede Air One den oprindelige klage. Kommissionen sendte erklæringen til Italien med opfordring til at fremsætte bemærkninger den 10. december 2008. Ved brev af 15. januar 2009 anmodede de italienske myndigheder om en forlængelse af fristen til at fremsætte bemærkninger til Air One's skrivelse. Kommissionen accepterede at forlænge fristen ved brev af 20. januar 2009. Den 13. februar 2009 indsendte Italien sine bemærkninger til Kommissionen.

               (14)

               Den 1. september 2008 kontaktede Kommissionen Ecorys Netherlands BV (i det følgende benævnt »Ecorys«) for at få foretaget en økonomisk vurdering i relation til flere igangværende undersøgelser af statsstøtte, herunder den om Alghero lufthavn. Analysen handlede blandt andet om adfærden hos lufthavnsoperatøren So.Ge.A.AL og de lokale myndigheder med hensyn til de aftaler, der er indgået mellem So.Ge.A.AL og luftfartsselskaber, og i hvilket omfang de aftaler med luftfartsselskaber, der opererer i Alghero lufthavn, var i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske aktør. Ecorys afgav sin endelige rapport den 30. marts 2011 (i det følgende benævnt »Ecorys-rapporten«).

               (15)

               Ved skrivelse af 5. marts 2010 fremlagde Ryanair supplerende oplysninger til Kommissionen vedrørende alle igangværende undersøgelser af statsstøtte vedrørende Ryanair, hvoraf den ene vedrørte Alghero lufthavn.

               (16)

               Den 30. marts 2011 sendte Kommissionen en anmodning om yderligere oplysninger til Italien. I samme skrivelse sendte Kommissionen Italien den engelske version af Ecorys-rapporten.

               (17)

               Kommissionen sendte en anmodning om oplysninger til Ryanair den 8. april 2011. Ryanair besvarede denne anmodning ved brev af 22. juli 2011.

               (18)

               Ved breve af 23. maj 2011 og 30. maj 2011 anmodede Italien om en forlængelse af fristen for at fremlægge de oplysninger, Kommissionen anmodede om den 30. marts 2011. I samme brev anmodede Italien om en oversættelse af den engelske version af Ecorys-rapporten til italiensk. Den 1. juni 2011 bekræftede Italien oversættelsesanmodningen. Den 1. august 2011 sendte Kommissionen Italien en oversættelse til italiensk af Ecorys-rapporten.

               (19)

               Ved brev af 31. august 2011 og 9. september 2011 besvarede Italien (både RAS og det italienske transportministerium) Kommissionens anmodning om oplysninger af 30. marts 2011.

               (20)

               Ved brev af 19. oktober 2011 videresendte Kommissionen Ryanairs svar af 22. juli 2011 til Italien. Ved brev af 16. november 2011 anmodede Italien om en forlængelse af fristen til at fremsætte bemærkninger. I samme brev anmodede Italien om oversættelsen til italiensk af den økonomiske vurderingsrapport vedrørende det markedsøkonomiske investorprincip (»MEOP-rapporten fra 2011«), der var vedhæftet Ryanairs svar. Ved brev af 17. november 2011 accepterede Kommissionen at forlænge fristen. Den 23. januar 2012 tilsendte Kommissionen Italien den italienske version af MEOP-rapporten fra 2011. Den 15. februar 2012 indsendte Italien sine kommentarer til Ryanairs bemærkninger, navnlig om MEOP-rapporten fra 2011.

               (21)

               Den 17. februar 2012 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til Ryanair om en række igangværende undersøgelser af statsstøtte, herunder en om Alghero lufthavn. Ryanair besvarede denne anmodning ved brev af 16. april 2012.

               (22)

               Den 27. juni 2012 udvidede Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure til at omfatte yderligere foranstaltninger truffet af Italien, der ikke var omfattet af Air One's klage (i det følgende benævnt »2012-beslutningen«) (5). 2012-beslutningen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de undersøgte foranstaltninger.

               (23)

               Italien fremsatte sine bemærkninger til 2012-beslutningen den 31. august 2012, 3. oktober 2012, 19. oktober 2012, 22. oktober 2012 og 20. februar 2013. Kommissionen modtog bemærkninger fra fire interesserede parter So.Ge.A.AL, Ryanair og Airport Marketing Services Ltd. (i det følgende benævnt »AMS«) og Unioncamere. Ryanairs skrivelse indeholdt en ajourført MEOP-rapport (»MEOP-rapporten fra 2013«). Kommissionen fremsendte de interesserede parters kommentarer til Italien, som fik lejlighed til at reagere. Italiens bemærkninger til kommentarerne fra interesserede parter blev modtaget den 6. september 2013 og den 13. november 2013.

               (24)

               Der indkom en række skrivelser fra Ryanair den 20. december 2013, og den 17., 24. og 31. januar 2014. Kommissionen videresendte alle bemærkninger vedrørende Alghero lufthavn til Italien den 9. januar 2014 og 5. februar 2014. Den 24. februar 2014 anmodede Italien om en oversættelse til italiensk af de breve fra Ryanair, som Kommissionen havde fremsendt den 5. februar 2014 fra Kommissionen. Ved skrivelse af 8. april 2014 sendte Kommissionen Italien den italienske version af Ryanairs bemærkninger som ønsket.

               (25)

               Ved brev af 23. december 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra de italienske myndigheder om de foranstaltninger, der er genstand for undersøgelsen. Efter en forlængelse af den oprindelige frist fremsendte Italien en delvis besvarelse på Kommissionens anmodning den 18. februar 2014. Den 4. marts 2014 blev Italien mindet om sin forpligtelse til at give et samlet svar på alle de spørgsmål, landet havde fået forelagt i Kommissionens skrivelse af 23. december 2013. Italien fremsendte de ønskede oplysninger ved brev af 25. marts 2014.

               (26)

               Den 14. marts 2014 meddelte Kommissionen Italien og de interesserede parter i sagen, at Kommissionens retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (»luftfartsretningslinjerne fra 2014«) (6) blev vedtaget den 20. februar 2014 og opfordrede Italien til at fremsætte bemærkninger senest 20 arbejdsdage efter offentliggørelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2014. Italien besvarede ikke Kommissionens brev af 14. marts 2014.

               (27)

               Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra Italien ved brev af 21. marts 2014. Efter en forlængelse af den oprindelige frist, fremsendte Italien de ønskede oplysninger den 25. april 2014 og den 8. maj 2014.

               (28)

               Luftfartsretningslinjerne fra 2014 blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 4. april 2014. De erstattede retningslinjerne fra 2005 for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (»luftfartsretningslinjerne fra 2005«) (7).

               (29)

               Den 15. april 2014 blev der offentliggjort en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende med opfordring til medlemsstaterne og andre interesserede parter om at fremsætte bemærkninger om anvendelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2014 i denne sag senest én måned efter datoen for offentliggørelsen. So.Ge.A.AL fremsatte sine bemærkninger den 8. maj 2014. So.Ge.A.AL's bemærkninger blev videresendt til Italien den 22. maj 2014.

               (30)

               Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra Italien ved brev af 26. maj 2014. Italien fremsendte de ønskede oplysninger den 10. juni 2014, 28. juli 2014, 20. og 27. august 2014 samt 1. og 19. september 2014.

               (31)

               Ved brev af 11. september 2014 meddelte Italien Kommissionen, at landet undtagelsesvis accepterer, at denne afgørelse vedtages på engelsk.

         2.   GENERELLE OPLYSNINGER OM ALGHERO LUFTHAVN

               (32)

               Alghero lufthavn ligger i den nordvestlige del af den italienske ø Sardinien. Alghero blev oprindelig oprettet som militærlufthavn og åbnede for civil trafik i 1974. Lufthavnens infrastrukturer og faciliteter ejes af staten gennem Ente Nazionale aviazione civile (»ENAC«), som er det nationale civilluftfartsvæsen.

               (33)

               Ser man på afstanden mellem Alghero lufthavn og andre sardiske lufthavne, ligger Alghero lufthavn 128 km fra Olbia lufthavn, 133 km fra Oristano lufthavn, 225 km fra Tortolì-Arbatax lufthavn og 235 km fra lufthavnen i Cagliari (8). Ifølge Italien kan Alghero lufthavn på grund af sin geografiske beliggenhed og transportnettenes særlige kendetegn (vej- og jernbanetransport) ikke substitueres med nogen af disse nærliggende lufthavne.

               (34)

               Passagertrafikken i lufthavnen steg fra 663 570 i 2000 til over 1 million i 2005 og næsten 1,6 million i 2013.

                  Tabel 1

                  Passagertrafik i Alghero lufthavn

                           År

                           Passagerer

                           2000

                           663 570

                           2001

                           680 854

                           2002

                           803 763

                           2003

                           887 127

                           2004

                           997 674

                           2005

                           1 078 671

                           2006

                           1 069 595

                           2007

                           1 299 047

                           2008

                           1 379 791

                           2009

                           1 506 080

                           2010

                           1 387 287

                           2011

                           1 513 245

                           2012

                           1 512 954

                           2013

                           1 563 020

               (35)

               Ryanair har siden 2000 været det centrale luftfartsselskab, der benytter lufthavnen. Andre luftfartsselskaber, herunder andre lavprisselskaber, har også opereret i lufthavnen siden 2000 (Germanwings, Air Italy, Air Dolomiti, Air Vallée, Meridiana, Alpi Eagles, bmibaby, easyJet, Air One, Volare, Alitalia) (9).

               (36)

               I Alghero lufthavn fastsættes de gebyrer, der pålægges luftfartsselskaber, normalt på grundlag af en offentliggjort liste over lufthavnsafgifter, der omfatter følgende: start- og landingsafgift, passagerafgift, sikkerhedsafgift og afgifter for screening af bagage og groundhandling.

         3.   FORVALTNING AF ALGHERO LUFTHAVN

   3.1.   So.Ge.A.AL

               (37)

               So.Ge.A.AL blev oprettet i 1994 til at drive Alghero lufthavn. Virksomheden havde en startkapital på 200 mio. ITL (103 291,4 EUR), der var fuldt tegnet af lokale offentlige organer. Størstedelen af kapitalen ejedes (direkte eller indirekte gennem Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna — SFIRS S.p.A. (i det følgende benævnt »SFIRS«)) af RAS. SFIRS blev oprettet som investeringsselskab under RAS (10).

               (38)

               Selv om sammensætningen af So.Ge.A.AL's kapital har været varierende siden 1994, har selskabet altid været 100 % ejet af offentlige organer, nemlig Handelskammeret i Sassari, provinsen Sassari, Sassari kommune, Alghero kommune, RAS og SFIRS S.p.A.

               (39)

               I 2010 ejede RAS 80,20 % af aktierne i So.Ge.A.AL, mens SFIRS ejede 19,80 %.

         3.2.   DRIFTSKONCESSION

               (40)

               Den 28. maj 2007 indgik So.Ge.A.AL en aftale med ENAC om den fyrreårige »samlede« koncession (11) på drift af Alghero lufthavn (i det følgende benævnt »aftalen«) (12). Før 2007 blev Alghero lufthavn drevet af So.Ge.A.AL på grundlag af en »midlertidig« koncession, som selskabet havde fået tildelt den 11. februar 1999.

               (41)

               I Italien tildeles koncessioner på drift af en lufthavn af ENAC ud fra en vurdering af bæredygtigheden af en forretningsplan, som omfatter en handlingsplan, en investeringsplan og en økonomisk-finansiel plan. I handlingsplanen skitserer lufthavnsoperatøren sine økonomiske programmeringsstrategier og organisatoriske struktur. Investeringsplanen består af en kort rapport om de planlagte foranstaltninger og deres tekniske, økonomiske og administrative gennemførlighed. Den økonomisk-finansielle plan viser den økonomiske balance i lufthavnsdriften.

               (42)

               I henhold til artikel 8 i aftalen udgøres So.Ge.A.AL's indtægter af:

                           a)

                           brugerbetaling for lufthavne, jf. den italienske lov nr. 324 af 5. maj 1976 og efterfølgende ændringer

                           b)

                           gebyrer for lastning og losning af gods, der transporteres med fly, jf. den italienske lov nr. 117 af 16. april 1974

                           c)

                           koncessionsafgifter for sikkerhedstjenester som fastsættes i overensstemmelse med italiensk lov nr. 248/2005 og efterfølgende ændringer

                           d)

                           indtægter, som direkte eller indirekte hidrører fra drift af lufthavnen samt fra tredjeparters anvendelse af lufthavnsområder og -faciliteter, jf. det italienske lovdekret nr. 18/1999.

               (43)

               Lufthavnsoperatører skal betale en årlig koncessionsafgift til ENAC for retten til at drive lufthavnen. Afgiften fastsættes i henhold til den relevante gældende lovgivning (se betragtning 155-157) for nærmere oplysninger om fastsættelsen af koncessionsafgifter).

               (44)

               På grundlag af aftalens artikel 12 skal lufthavnsoperatøren hvert år fra og med året for tildeling af koncessionen indsende en rapport om status for gennemførelsen af handlingsplanen til ENAC. Desuden skal lufthavnsoperatøren — senest seks måneder før udløbet af hver fireårsperiode af koncessionen — forelægge ENAC en forretningsplan (herunder en investeringsplan og en handlingsplan) for den følgende fireårs periode til godkendelse. En lufthavnsoperatørs manglende overholdelse af disse forpligtelser medfører sanktioner.

               (45)

               Ifølge aftalens artikel 14 a vil koncessionen blive tilbagekaldt og aftalen lovmæssigt bragt til ophør i tilfælde af: i) manglende gennemførelse inden for de fastsatte frister af de foranstaltninger, der er beskrevet i betragtning 44, ii) forsinkelser på over 12 måneder i betaling af den koncessionsafgift, lufthavnsoperatøren skylder, iii) konkurs eller iv) manglende økonomisk-finansiel balance ved udgangen af den første fireårsperiode.

         3.3.   DET OFFENTLIGE MYNDIGHEDSOMRÅDE

               (46)

               Ved brev af 18. februar 2014 hævdede Italien, at So.Ge.A.AL ikke udfører aktiviteter, der hører ind under det offentliges opgaver (13).

               (47)

               So.Ge.A.AL ville imidlertid stille lufthavnsområdet til rådighed med henblik på, at staten kunne levere visse tjenesteydelser i sin udøvelse af offentligretlige beføjelser og afholde udgifterne til vedligeholdelse og administration af de pågældende områder.

               (48)

               Ved brev af 10. juni 2014 (14) ændrede Italien sin holdning og fremførte, at omkostningerne ved forvaltning af disse lufthavnsområder ville falde ind under det offentlige myndighedsområde. For så vidt angår de retlige rammer, gjorde Italien gældende, at der foreligger retsregler, hvorefter de pågældende omkostninger klart skal bæres af lufthavnsoperatøren. Navnlig er lufthavnsoperatøren forpligtet til at stille visse lufthavnsområder til rådighed for ENAC og andre offentlige enheder (det luftbårne grænsepoliti, toldvæsenet, finanskontrollen, kontoret for sundhedskontrol til søs, i luften og ved grænserne, det italienske Røde Kors, brandvæsenet og politiet) og bære de tilsvarende administrations- og vedligeholdelsesomkostninger (15). Lufthavnsoperatørernes forpligtelse til at stille lufthavnsområder til rådighed for offentlige enheder og bære de respektive omkostninger blev fastlagt ved rammeaftalen for tildeling af driften af italienske lufthavne, jf. den italienske bestemmelse nr. 12479 af 20. oktober 1999 fra Ministeriet for transport og søfart, som blev vedtaget i medfør af ministeriel bekendtgørelse nr. 521 af 1997. De relevante bestemmelser blev gennemført i aftalen, hvorefter lufthavnsoperatøren i henhold til artikel 4, stk. 1, litra c), har pligt til »at udføre de aktiviteter, der er nødvendige for at støtte virksomhed under statens ansvarsområde, beredskabs- og sundhedstjenester inden for lufthavnsområdet«. Ifølge Italien beløb So.Ge.A.AL's samlede driftsomkostninger til vedligeholdelsen af disse områder i perioden 2000-2010 sig til 2 776 073 EUR (16).

               (49)

               Desuden anførte Italien, at 1 284 133 EUR af de samlede investeringsomkostninger i forbindelse med den nye terminal ville repræsentere omkostninger ved anlæg af områder, som So.Ge.A.AL er forpligtet til at stille til rådighed for offentlige enheder, og de ville derfor også blive betragtet som udgifter, der er forbundet med aktiviteter, som falder ind under det offentlige myndighedsområde (se også betragtning 86).

         3.4.   KONCESSIONSAFGIFTER BETALT AF So.Ge.A.AL

               (50)

               De koncessionsafgifter (drift og sikkerhed), So.Ge.A.AL har betalt mellem 2000 og 2010, fremgår af tabel 2 (17).

                  Tabel 2

                  Koncessionsafgifter betalt af So.Ge.A.AL i perioden 1998-2010 (i EUR)

                           Beskrivelse

                           1998

                           1999

                           2000

                           2001

                           2002

                           2003

                           2004

                           Koncessionsafgift for drift til ministeriet

                           139 572

                           166 505

                           243 880

                           266 205

                           312 950

                           371 912

                           418 358

                           Koncessionsafgift for sikkerhed

                           —

                           —

                           —

                           —

                           —

                           —

                           —

                              I alt

                              139 572

                              166 505

                              243 880

                              266 205

                              312 950

                              371 912

                              418 358

                           Beskrivelse

                           2005

                           2006

                           2007

                           2008

                           2009

                           2010

                           I alt

                           Koncessionsafgift for drift

                           473 836

                           119 197

                           171 019

                           232 130

                           267 009

                           171 005

                           2 643 514

                           Koncessionsafgift for sikkerhed

                           7 092

                           37 324

                           45 439

                           48 205

                           52 618

                           48 571

                           239 249

                              I alt

                              480 928

                              156 539

                              216 458

                              280 335

                              319 627

                              219 575

                              2 882 763

         3.5.   So.Ge.A.AL's FINANSIELLE SITUATION

               (51)

               So.Ge.A.AL's finansielle resultater var negative i perioden 2000-2010. Ifølge Italien var selskabets dårlige resultater en følge af den forsinkede tildeling af den »samlede« koncession på drift af denne lufthavn. Efter tildelingen af koncessionen medførte den økonomiske krise en kraftig nedgang i antallet af passagerer, hvilket påvirkede lufthavnens aktivitetsniveau negativt.

               (52)

               I august 2011 fremlagde Italien en rapport for Kommissionen med en vurdering af den finansielle situation i Alghero lufthavn i perioden 2000-2010 (»Accuracy-rapporten«) (18). Ifølge Accuracy-rapporten var So.Ge.A.AL's finansielle resultater som følger:

                  Tabel 3

                  So.Ge.A.AL's finansielle resultater 2000-2010 (i tusind EUR)

                           År

                           Resultat

                           2000

                           (32,2)

                           2001

                           (790,7)

                           2002

                           (47,3)

                           2003

                           (951,0)

                           2004

                           (2 981,7)

                           2005

                           (2 064,7)

                           2006

                           (1 108,2)

                           2007

                           (1 800,8)

                           2008

                           (4 577,3)

                           2009

                           (12 404,1)

                           2010

                           (1 847,2)

               (53)

               I løbet af undersøgelsen fremsendte Italien So.Ge.A.AL's årsrapporter til Kommissionen (»Relazione sulla gestione del bilancio«) for perioden 2000-2010 (19).

               (54)

               So.Ge.A.AL indberettede et tab på 1 530 960 048 ITL i 2001. So.Ge.A.AL indberettede også negative tal i 2002 og 2003.

               (55)

               So.Ge.A.AL afsluttede 2004 med et tab på 2 981 688 EUR. Selskabet fortsatte med at notere tab i 2005 og 2006. Det registrerede yderligere et tab på 1 801 000 EUR i 2007 til trods for, at det havde fået tildelt den »samlede« koncession på drift af lufthavnen den 3. august 2007. Ifølge årsrapporten fra 2007 forværrede uforudsete begivenheder So.Ge.A.AL's finansielle resultater i 2007.

               (56)

               So.Ge.A.AL indberettede tab på 4 577 000 EUR i 2008 og 12 404 126 EUR i 2009.

               (57)

               I sin årsrapport for 2009 bemærkede So.Ge.A.AL, at selskabet ifølge 2007-aftalen skulle være i økonomisk balance senest fire år efter tildelingen af koncessionen. På grund af sin dårlige økonomiske situation i 2009 foreslog So.Ge.A.AL at udarbejde og vedtage en opdateret forretningsplan, som selskabet betegnede som nødvendig for at bringe prognoserne mere i overensstemmelse med udviklingen på markedet. I den forbindelse blev den forretningsplan, der blev udarbejdet af Roland Berger (jf. betragtning 64-70), ikke betragtet som tilstrækkeligt pålidelig.

               (58)

               Et yderligere tab på 1 847 165 EUR tab blev registreret for 2010. Angiveligt fortsatte tallene for trafikken med at udvikle sig positivt, selv i et så vanskeligt økonomisk klima, som var påvirket af den vulkanske askesky, der havde ført til en midlertidig lukning af det europæiske luftrum.

         4.   FORRETNINGSPLANERNE

               (59)

               So.Ge.A.AL har siden 1999 udarbejdet flere forretningsplaner, som er sammenfattet kort i betragtning 60-75.

         4.1.   FORRETNINGSPLANEN FRA 1999

               (60)

               Forretningsplanen fra 1999 dækker perioden 1999-2007 i to faser:

                           a)

                           1999-2001: I denne periode forventede So.Ge.A.AL især en kapitalforøgelse, iværksættelse af sin privatisering, tildeling af en »samlet« koncession, investeringer i lufthavnsinfrastruktur, opstart af nye ruteflyvninger af to luftfartsselskaber og udarbejdelse af en markedsførings- og en erhvervsudviklingsplan.

                           b)

                           2002-2007: Denne fase skulle dreje sig om udvikling af virksomheden på grundlag af den forbedrede lufthavnsinfrastruktur.

               (61)

               I forretningsplanen tog man udgangspunkt i tildelingen af den »samlede« koncession i 1999 efter en forhøjelse af So.Ge.A.AL's kapital til 6 mia. ITL.

               (62)

               Forretningsplanen var den vigtigste drivkraft for væksten en diversificering af flyforbindelser ved at tiltrække to hurtigtvoksende lavprisselskaber. Det ene luftfartsselskab skulle påbegynde driften fra Alghero lufthavn på ruten Alghero-Milano i 1999, og det andet skulle starte ruten Alghero-London i 2000 med tre ugentlige afgange, som ville være omfattet af særligt lave afgifter det første år.

               (63)

               Trafikprognoserne viste, at Alghero lufthavn ville nå 1 million passagerer i 2004 og op til 1,1 million i 2007 som resultat af de nye ruter, der blev oprettet af de to luftfartsselskaber (se betragtning 62), som på det tidspunkt, hvor forretningsplanen blev udarbejdet, var i gang med at forhandle aftaler om lufthavnstjenester med So.Ge.A.AL.

         4.2.   ROLAND BERGER-PLANEN

               (64)

               Planen fra 2004, som konsulentfirmaet Roland Berger udarbejdede for So.Ge.A.AL (»Roland Berger-planen«), indeholdt en detaljeret prognose for perioden 2004-2008. De vigtigste elementer i forretningsplanen var:

                           a)

                           en stigning i lavpristrafik fra 20 til 44 % af den samlede trafik i lufthavnen, op til 620 000 passagerer i 2008

                           b)

                           vækst i ikkeluftfartsrelaterede indtægter fra 2,2 EUR pr. pax til 5 EUR pr. pax (20)

                           c)

                           vækst i luftfartsrelaterede indtægter fra 6,8 EUR pr. pax i 2003 til 7,47-7,75 EUR/pax i 2008

                           d)

                           42,6 mio. EUR i investeringer i infrastruktur og udstyr, hvoraf 41,3 mio. EUR ville blive dækket ved hjælp af offentlige midler.

               (65)

               For at forstå, hvordan Alghero lufthavn klarede sig i forhold til markedet, blev der foretaget en benchmarking af dens resultater i forhold til sammenlignelige lufthavne:

                           a)

                           indtægter fra handling og ikkeluftfartsrelaterede kilder såsom parkering, biludlejning, brændstofflow og koncessioner på detail- og madsalg lå angiveligt under gennemsnittet i sektoren, idet forbruget pr. passager varierede fra halvdelen til en tredjedel af det, der registreres af mindre lufthavne, og var under en femtedel af større lufthavnes

                           b)

                           ringere indtægter blev bekræftet af, at forbruget pr. passager var på linje med forbruget i Puglia lufthavn, som udviste et negativt nettodriftsresultat

                           c)

                           driftsudgifterne var imidlertid på linje med de bedst præsterende italienske lufthavne.

               (66)

               De prognoser, der er opstillet i Roland Berger-planen, viste lufthavnsoperatørens fremtidige driftsindtægter og -udgifter baseret på to scenarier: udvikling af lufthavnen efter et scenario med »midlertidig« koncession i forhold til et scenario med en »samlet« koncession. Under det første scenario forventedes lufthavnen fortsat at notere tab indtil 2008, mens lufthavnen under det andet ville blive rentabel allerede i 2005 baseret på årlige indtægter, som ville være gennemsnitligt 7 % højere under et »samlet« koncessionsscenario i forhold til det »midlertidige« scenario (hovedsagelig som følge af højere ikkeluftfartsrelaterede indtægter, idet en mere effektiv reklameindsats, parkeringsforvaltning og brændstofsalg forventedes at øge de kommercielle indtægter). De finansielle resultater for luftfartsrelateret virksomhed forventedes at være negative, selv i et scenario med en »samlet« koncession.

               (67)

               Roland Berger-planen viste lavere indtægter fra handling, hovedsageligt på grund af lavpristrafik. Handlingen forventedes fortsat at generere tab på mellemlang sigt selv under en optimistisk tilgang. Det blev anslået, at de mistede indtægter fra handling i forbindelse med lavpristrafik ville beløbe sig til 3,2 mio. EUR i 2008.

               (68)

               På grundlag af Roland Berger-planen var lufthavnens med henblik på at vende tidligere fald og nå rentabilitetstærsklen fokuseret på at fremme kommercielle indtægter indtil det punkt, hvor forbruget pr. passager blev bragt på linje med sammenlignelige lufthavnes (fra 2,2 EUR til 5 EUR pr. passager). Lavpristrafik forventedes at være den vigtigste ikkeluftfartsrelaterede indtægtskilde i perioden 2004-2008 og at mindske tab i luftfartsaktiviteten. Prognoserne viste 620 000 lavprispassagerer i 2008.

               (69)

               Det blev i Roland Berger-planen også bemærket, at en fortsat drift af lufthavnen under en »midlertidig koncession« ville kunne kræve en rekapitalisering af So.Ge.A.AL med henblik på at dække driftstab.

               (70)

               Roland Berger-planen blev ajourført to gange, i 2007 og 2008, for at tage hensyn til udviklingen i sektoren. Ved ajourføringerne blev der foreslået konkrete tiltag til udvikling af lufthavnen i perioden 2008-2011 ved at øge både de luftfartsrelaterede indtægter (navnlig fra handlingaktiviteterne) og de ikkeluftfartsrelaterede indtægter.

         4.3.   FORRETNINGSPLANEN FOR TILDELING AF KONCESSIONEN

               (71)

               So.Ge.A.AL's forretningsplan, som blev udarbejdet med henblik på tildeling af den samlede koncession, blev godkendt i september 2005 og indeholdt et overslag over indtægter og udgifter for koncessionens 40-årige løbetid for drift af lufthavnen ud fra den antagelse, at koncessionen ville blive overdraget til So.Ge.A.AL i 2006.

               (72)

               Prognoserne over årlig trafik udviste en fast årlig stigning på 4,5 % indtil 2010, 2,6 % fra 2011 til 2025 og 3,78 % i perioden 2006-2025 og dermed et passagertal på 2 800 000 omkring 2045. De ikkeluftfartsrelaterede indtægter forventedes at stige fra 2 929 000 EUR i 2006 til 8 814 000 EUR i 2045. Ligeledes forventedes luftfartsindtægterne at stige fra 9 288 000 EUR i 2006 til 29 587 000 EUR i slutningen af den 40-årige periode. Prognoserne byggede på en 20 % reduktion i luftfartsindtægterne, når lufthavnen nåede loftet på 2 millioner passagerer, og endnu en leverandør af groundhandling-ydelser ville komme ind på markedet i overensstemmelse med EU-reglerne for groundhandling-ydelser i europæiske lufthavne (21).

               (73)

               Der blev regnet med kapitaludgifter på 143,3 mio. EUR mellem 2006 og 2045. Planen indeholdt et detaljeret program for kapitalinvesteringer pr. år i 2006-2045 og en liste over finansieringskilderne (private eller offentlige) for disse investeringer.

         4.4.   OMSTRUKTURERINGEN I 2010 OG OMSTRUKTURERINGSPLANEN

               (74)

               Omstruktureringen i 2010 og omstruktureringsplanen blev godkendt af RAS i september 2010. Planen omfatter en samlet analyse af den økonomiske situation for So.Ge.A.AL i perioden 2000-2010 og en forventning om selskabets tilbagevenden til rentabilitet i 2012, idet der også tages højde for en rekapitalisering af virksomheden i 2010.

               (75)

               Ifølge reorganiserings- og omstruktureringsplanen fra 2010 var So.Ge.A.AL's dårlige resultater indtil 2010 resultatet af en uhensigtsmæssig drift, ineffektiv groundhandling-aktivitet, infrastrukturmangler og utilstrækkelige luftfartsrelaterede og ikkeluftfartsrelaterede indtægter.

         5.   FORANSTALTNINGER, DER ER OMFATTET AF UNDERSØGELSEN

               (76)

               Følgende foranstaltninger er genstand for den undersøgelse, som blev indledt og udvidet ved Kommissionens beslutninger fra henholdsvis 2007 og 2012:

                           a)

                           Foranstaltninger til fordel for lufthavnsoperatøren So.Ge.A.AL:

                                       —

                                       kapitaltilførsler fra RAS og andre offentlige aktionærer

                                       —

                                       bidrag til »installationer og anlæg« fra RAS

                                       —

                                       finansiering af lufthavnsinfrastruktur og -udstyr fra staten.

                           b)

                           Potentiel støtte i forskellige aftaler med luftfartsselskaber, som benyttede lufthavnen fra 2000.

         5.1.   FORANSTALTNINGER TIL FORDEL FOR So.Ge.A.AL
   5.1.1.   Foranstaltning 1 — Kapitaltilførsler

               (77)

               Ifølge italiensk ret skal lufthavnsoperatører opretholde et minimum af kapital afhængigt af trafikmængden (22): For lufthavne med en trafik på mellem 300 000 og 1 million passagerer blev den krævede minimumskapital fastsat til 3 mio. EUR, mens tærsklen for trafikken mellem 1 million og 2 millioner blev fastsat til 7,5 mio. EUR. I løbet af undersøgelsen fastholdt Italien, at kapitaltilførslerne fra So.Ge.A.AL's offentlige aktionærer primært tog sigte på at genoprette selskabets kapital, der var udhulet af tab, til det niveau, der er fastlagt i national ret.

               (78)

               Ifølge oplysninger fra Italien tilførte So.Ge.A.AL's offentlige aktionærer ny kapital til selskabet flere gange mellem 2000 og 2010 som følger: (23)

                  Tabel 4

                  Tiltag vedrørende So.Ge.A.AL's kapital

                           År

                           Beskrivelse

                           So.Ge.A.AL's generalforsamling

                           Kapitaltilførsel
                           (i EUR)

                           2003

                           Tilførsel til genetablering af kapitalen, der var udhulet af tab, og forhøjelse af kapitalen til 7 754 000 EUR

                           9. maj 2003

                           5 198 000

                           2005

                           Tilførsel på 3 933 372,17 EUR til genetablering af kapitalen, der var udhulet af tab

                           29. april 2005

                           3 933 372,17

                           2007

                           Tilførsel på 3 797 185 EUR til genetablering af kapitalen, der var udhulet af tab

                           31. oktober 2007

                           3 797 185

                           2009

                           Tilførsel på 5 649 535 EUR til genetablering af kapitalen, der var udhulet af tab

                           26. januar 2009

                           5 649 535

                           2010

                           Tilførsel på 12 508 306 EUR til genetablering af kapitalen, der var udhulet af tab

                           21. maj 2010

                           12 508 306

         5.1.2.   Foranstaltning 2 — Finansiering af »installationer og anlæg«

               (79)

               Ifølge oplysningerne fra Italien modtog So.Ge.A.AL bidrag fra RAS til »installationer og anlæg« fra 1998 til 2009 til et samlet beløb på 6 540 269 EUR.

               (80)

               I sine bemærkninger til beslutningen fra 2012 præciserede Italien, at hovedformålet med foranstaltningerne vedrørende »installationer og anlæg« var at opgradere lufthavnsinfrastrukturen. Italien henviste til den generelle definition af offentlige bygge- og anlægsarbejder (»lavoro pubblico«), jf. artikel 2, stk. 1, i den italienske lov nr. 109 af 11. februar 1994 (»Legge quadro in materi di lavori pubblici«) (24), nemlig »Opførelse af bygninger, nedrivning, genoprettelse, renovering og vedligeholdelse af arbejder og anlæg, herunder beskyttelse af miljøet og bioteknik« (25). Italien præciserede, at den pågældende finansiering i sidste ende blev anvendt til finansiering af arbejdet på passagerterminalen, opgradering af de eksterne vejforbindelser, opgradering af parkeringsområder til fly samt udstyr, som er nødvendigt for drift af lufthavnen.

               (81)

               På grundlag af disse præciseringer foretog Kommissionen i forbindelse med denne afgørelse en samlet vurdering af finansieringen af »installationer og anlæg« (foranstaltning 2) og tilskuddene til infrastrukturinvesteringer (foranstaltning 3) som en række foranstaltninger til finansiering af oprettelse og modernisering af infrastruktur og udstyr.

         5.1.3.   Foranstaltning 3 — Finansiering af lufthavnsinfrastruktur og -udstyr

               (82)

               Tabel 5 angiver infrastrukturinvesteringer, der er gennemført i perioden 2000-2010, og som blev delvist finansieret gennem offentlige midler (26).

                  Tabel 5

                  Infrastrukturinvesteringer 2000-2010

                           Investering

                           Dato for bindende tilsagn om offentlig finansiering

                           Investeringsomkostninger
                           (EUR)

                           Offentlig finansiering
                           (EUR)

                           Kilde til offentlig finansiering

                           Ny afgangshal

                           1994

                           109 773,59

                           109 774

                           RAS

                           Omstrukturering af ankomstområdet (»Ristrutturazione Zona arrivi«)

                           1996

                           1 442 990,23

                           1 350 812

                           RAS

                           Ny terminal

                           1997

                           17 325 483,05

                           15 012 344,72

                           ENAC

                           Opgradering af belægningen på rullebanen

                           1997

                           4 175 608,09

                           3 861 392

                           ENAC

                           Sideværts sikkerhedszoner

                           1998

                           429 894,54

                           417 102

                           RAS

                              I ALT

                              Ikke relevant

                              23 483 749,5

                              20 751 424,72

                              ENAC

                           Røntgenudstyr til bagagekontrol

                           2003

                           208 782,99

                           191 082,99

                           ENAC

                           Omstrukturering af den gamle passagerterminal (»Ristrutturazione Vecchia aerostazione passeggeri«)

                           2003

                           2 406 862,57

                           1 623 967

                           ENAC

                           Opgradering af forpladsen

                           2003

                           7 499 177,02

                           6 905 599

                           ENAC

                           Opgradering af rullevej

                           2003

                           7 287 065,75

                           6 755 162

                           ENAC

                           Opgradering af start- og landingsbane

                           2003

                           6 702 055,64

                           6 323 883

                           ENAC

                           Perimeterkontrolsystem

                           2003

                           6 073 054,61

                           5 951 919

                           ENAC

                           Beskyttelsesudstyr mod eksplosion (»Carrello antideflagrante«)

                           2004

                           76 001,29

                           76 000

                           ENAC

                              I ALT

                              Ikke relevant

                              53 736 749,37

                              48 579 036,23

                              Ikke relevant

               (83)

               Hertil kommer, at RAS i perioden 2000-2010 ydede So.Ge.A.AL direkte tilskud til anskaffelse af udstyr (anordninger til intern kommunikation, software, køretøjer osv.) til et samlet beløb på 4 680 281,44 EUR.

               (84)

               Ifølge Italien (27) var et beløb på 25 431 706,16 EUR i offentlig finansiering blevet lovligt forpligtet før 2000, nemlig dagen for Aéroports de Paris-dommen (28). Navnlig:

                           a)

                           den statslige finansiering, som blev fastsat med beslutningen fra CIPE (29) den 29. august 1997 blev anvendt til opførelse af den nye passagerterminal og opgradering af rullevejen

                           b)

                           den regionale finansiering ydet til So.Ge.A.AL baseret på rammeaftalen mellem RAS og Transportministeriet af 5. august 1996, italiensk regional lov nr. 2 af 29. januar 1994 og nr. 9 af 15. februar 1996 til omstrukturering af den gamle terminal og anlæg af sideværts sikkerhedszoner. I henhold til disse regionale love blev der endvidere ydet regional støtte til So.Ge.A.AL til finansiering af udstyr.

               (85)

               Ifølge Italien bevarede staten ansvaret for infrastrukturinvesteringer før tildelingen af den »samlede« koncession i 2007, mens lufthavnsoperatøren blot udførte de infrastrukturarbejder, der var godkendt af staten.

               (86)

               Ved skrivelse af 10. juni 2014 (30) gjorde Italien endvidere gældende, at 1 284 133 EUR ud af de samlede investeringsomkostninger i forbindelse med den nye terminal kunne betragtes som udgifter i forbindelse med aktiviteter, der falder ind under det offentlige myndighedsområde, dvs. udgifterne til anlæg af terminalområderne, som So.Ge.A.AL er forpligtet til at stille til rådighed for offentlige enheder (se også betragtning 49).

         5.2.   FORANSTALTNINGER TIL FORDEL FOR FLYSELSKABER, DER BENYTTER LUFTHAVNEN

               (87)

               Undersøgelsen omfatter en række aftaler, som So.Ge.A.AL indgik med forskellige luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, og som Kommissionen i beslutningerne fra 2007 og 2012 anså for muligvis at kunne udgøre statsstøtte til de pågældende luftfartsselskaber.

               (88)

               Ifølge Italien blev aftalerne med luftfartsselskaberne forhandlet af generaldirektøren for So.Ge.A.AL, der aflagde rapport til bestyrelsen om status for forhandlingerne og indholdet af aftalerne. So.Ge.A.AL's bestyrelse godkendte aftalevilkårene, før aftalerne blev undertegnet (31).

         5.2.1.   Foranstaltning 4 — Aftaler undertegnet af So.Ge.A.AL med Ryanair/AMS

               (89)

               Siden 2000 har Ryanair været det største luftfartsselskab, der opererer i Alghero. Der er indgået to typer aftaler mellem Ryanair og datterselskabet AMS på den ene side, og So.Ge.A.AL på den anden side.

         i)   Aftaler om lufthavnstjenester

               (90)

               De aftaler om lufthavnstjenester, som Ryanair og So.Ge.A.AL indgik fra 2000 og frem, fastlagde driftsbetingelserne for Ryanair i Alghero lufthavn og de lufthavnsafgifter, som luftfartsselskabet skulle betale. Ryanair forpligtede sig til at opfylde fastlagte mål for antal flyvninger/passager mod et resultatbaseret gebyr, der skulle betales af So.Ge.A.AL. Der blev tildelt sanktioner, hvis disse mål ikke blev nået fuldt ud.

         ii)   Aftaler om markedsføringstjenester

               (91)

               Aftalerne om markedsføringstjenester vedrører reklame for destinationen Alghero på Ryanairs officielle websted. Siden 2006 er de blevet indgået med det 100 % Ryanair-ejede datterselskab AMS og indgået på de samme datoer som aftaler om lufthavnstjenester undertegnet af Ryanair.

               (92)

               I betragtning 93-109 sammenfatter Kommissionen de vigtigste bestemmelser i de aftaler (om lufthavnstjenester og om markedsføringstjenester), som blev indgået mellem So.Ge.A.AL og Ryanair/AMS.

         5.2.1.1.   Aftalen om lufthavnstjenester med Ryanair fra 2000

               (93)

               Den første aftale om lufthavnstjenester mellem Ryanair og So.Ge.A.AL blev indgået den 22. juni 2000 for en periode på 10 år.

               (94)

               Ifølge denne aftale skulle Ryanair foretage mindst én daglig returflyvning mellem London og Alghero og betale So.Ge.A.AL et beløb på […] ITL (32) pr. turnaround. Ryanair skulle også hvert år forelægge en salgs- og markedsføringsplan og angive resultaterne for driften af ruten samt udviklingsmuligheder.

               (95)

               So.Ge.A.AL forpligtede sig til at levere terminal- og handlingydelser til Ryanair. Lufthavnsoperatøren skulle »betale eller godskrive« et månedligt beløb svarende til det beløb, som Ryanair skulle betale i handlingafgifter, idet der blev lagt et loft over det første år af aftalen. So.Ge.A.AL forpligtede sig ligeledes til at betale Ryanair en fast årligt beløb og et supplerende beløb i tilfælde af, at der blev oprettet en yderligere returflyvning.

         5.2.1.2.   Aftalen om lufthavnstjenester fra 2002 og markedsføringsaftalen med Ryanair

               (96)

               Ryanair undertegnede en anden aftale om lufthavnstjenester med So.Ge.A.AL den 25. januar 2002, som erstattede aftalen fra 2000 og omfattede perioden mellem den 1. januar 2002 og den 31. december 2012. På grundlag af denne aftale skulle Ryanair betale So.Ge.A.AL […] EUR pr. turnaround for handlingydelser. Ryanair skulle betale de lufthavnsafgifter og sikkerhedsafgifter, der fremgik af den offentliggjorte liste over afgifter og gebyrer.

               (97)

               På samme dato blev der indgået en markedsføringsaftale mellem So.Ge.A.AL og Ryanair for den samme periode som aftalen om lufthavnstjenester fra 2002. Ryanair forpligtede sig til at gennemføre reklame- og markedsføringsaktiviteter på sit websted og andre medier efter eget skøn for at fremme Alghero-Londonforbindelsen i samråd med So.Ge.A.AL. På grundlag af denne aftale skulle So.Ge.A.AL betale markedsføringsbidrag på […] EUR for den første daglige helårsreturflyvning på hver rute og […] EUR for den anden daglige sommerreturflyvning på hver rute.

         5.2.1.3.   Aftalen om lufthavnstjenester fra 2003 og markedsføringsaftalen med Ryanair

               (98)

               Den 1. september 2003 indgik So.Ge.A.AL en ny aftale om lufthavnstjenester med Ryanair for en periode på 11 år (med mulighed for forlængelse for en yderligere periode på 10 år), der erstattede aftalen fra 2002.

               (99)

               Ifølge aftalen om lufthavnstjenester fra 2003 skulle Ryanair fortsætte med at flyve til London, og afhængigt af udfaldet af tidligere aftaler målt i trafikstrømme skulle Ryanair oprette en ny daglig afgang til Frankfurt-Hahn-lufthavnen eller til andre punkter på Ryanairs net. Ryanair skulle betale So.Ge.A.AL […] EUR pr. turnaround for handlingydelser. Til gengæld skulle luftfartsselskabet betale lufthavnsafgifter og sikkerhedsafgifter på grundlag af den offentliggjorte liste over afgifter og gebyrer.

               (100)

               Den 1. september 2003 blev der ligeledes indgået en aftale om markedsføringstjenester, som dækkede den samme periode som aftalen om lufthavnstjenester fra 2003. På grundlag af den aftale skulle So.Ge.A.AL betale markedsføringsbidrag på i) […] EUR om året for den første daglige helårsreturflyvning på hver international rute, ii) […] EUR for den anden daglige sommerreturflyvning på hver rute og iii) et enkeltstående indledende markedsføringsbidrag på […] EUR for det første års drift af hver international rute, bortset fra Londonruten, og yderligere […] EUR for hver af det andet og tredje års drift af en ny rute.

               (101)

               Ryanair skulle fortsætte sine daglige ruteflyvninger med passagerer mellem Alghero og London og indlede yderligere daglige passagerflyvninger mellem Alghero og Frankfurt Hahn og/eller andre punkter på Ryanairs net (i det følgende benævnt »ydelserne«). Ryanair skulle også i samråd med So.Ge.A.AL udføre eventuelle tjenesteydelser og aktiviteter, der normalt tilbydes gennem reklame, salgsfremme og pr-virksomheder inden for samme område, såsom (men ikke begrænset til):

                           —

                           at udforme, tilrettelægge, producere, udvikle, teste, implementere, vedligeholde og ajourføre links og Ryanairs websted og træffe alle andre foranstaltninger, som Ryanair anser for egnede til at producere, vedligeholde og/eller fremme reklameindsatsen med hensyn til reservationer, som kunderne foretager gennem internettet til og fra Alghero lufthavn

                           —

                           udforme reklamer på engelsk eller et andet sprog (hvis relevant), som er tilpasset til internettet, og gennemføre salgsfremmende aktiviteter og pr, der kan skabe, vedligeholde og/eller fremme kundernes kendskab til ydelserne via internettet

                           —

                           udforme, tilrettelægge og fremstille reklamemateriale eller andre relevante metoder til fremme af ydelserne

                           —

                           udforme, tilrettelægge og producere reklamemateriale eller enhver anden relevant metode til at fremme Alghero lufthavn i Det Forenede Kongerige og i de øvrige lande, hvor Ryanair opstarter en rute

                           —

                           informere pressen om ydelserne og derved påvirke offentligheden og skabe større kendskab til området omkring Alghero lufthavn og tilskynde til at benytte de pågældende ruter

                           —

                           sørge for, efter aftale med Ryanair, at linke til et af So.Ge.A.AL's websteder på Ryanairs hjemmeside, med forbehold af at dette websted ikke indeholder en onlinefunktion til direkte reservation af hotel eller leje af bil.

         5.2.1.4.   Aftalen om lufthavnstjenester fra 2006 med Ryanair og markedsføringsaftalen med AMS

               (102)

               Den 3. april 2006 blev der indgået en ny aftale om lufthavnstjenester mellem So.Ge.A.AL og Ryanair, der erstattede aftalen fra 2003 og var gældende fra 1. januar 2006 til 31. december 2010 med mulighed for en femårig forlængelse.

               (103)

               I forbindelse med denne aftale blev der den 3. april 2006 indgået en supplerende aftale for perioden 1. januar 2006 til 31. december 2010, som fastsatte de samlede passagermål, Ryanair skulle nå, og det resultatbaserede gebyr, som skulle betales af So.Ge.A.AL. Aftalen indeholdt også bestemmelser om sanktioner til Ryanair i tilfælde af manglende opfyldelse af målene.

               (104)

               Markedsføringsaftalen fra 2006 blev indgået med AMS (i stedet for Ryanair) den 3. april 2006 og dækkede den samme periode som aftalen om lufthavnstjenester. Aftalen tog udgangspunkt i Ryanairs forpligtelse til at drive visse ruter i EU og opfylde visse mål vedrørende antal passagerer. AMS tilbød So.Ge.A.AL onlinereklametjenester for […] EUR pr. år.

         5.2.1.5.   Aftalen om lufthavnstjenester fra 2010 med Ryanair og markedsføringsaftalen med AMS

               (105)

               I begyndelsen af 2010 gav So.Ge.A.AL og Ryanair udtryk for, at de agtede at forny betingelserne for deres eksisterende relationer ved at forhandle en ny aftale og undertegnede et aftalememorandum den 10. marts 2010. Det fastsættes i aftalememorandummet, at »Ryanair og So.Ge.A.AL fra marts 2010 skal forhandle i god tro med henblik på at ændre vilkårene og bestemmelserne for deres partnerskab«.

               (106)

               På dette grundlag blev der efterfølgende indgået en ny aftale om lufthavnstjenester mellem So.Ge.A.AL og Ryanair den 20. oktober 2010, som erstattede aftalen fra 2006. Med denne aftale blev der fastsat nye gebyrer og incitamentstrukturer for perioden mellem den 1. januar 2010 og den 31. december 2013 med mulighed for en femårig forlængelse efter udløbet af den indledende aftaleperiode.

               (107)

               So.Ge.A.AL forpligtede sig til at betale resultatbaserede gebyrer for de fastsatte antal flyvninger og niveauer for passagertrafik, mens Ryanair påtog sig at betale handling- og lufthavnsafgifter og foretage salgsfremstød og pr-aktiviteter.

               (108)

               En markedsføringsaftale blev undertegnet samme dag for en fireårig periode med mulighed for at forlænge den med yderligere fire år. AMS tilbød So.Ge.A.AL en pakke af onlinereklametjenester til gengæld for følgende årlige takster: […] EUR for 2010, […] EUR for 2011, […] EUR for 2012 og […] EUR for 2013. Som i 2006 tog markedsføringsaftalen udgangspunkt i Ryanairs forpligtelse til at drive visse ruter i EU og opfylde bestemte mål for passagerantal.

               (109)

               Efter anmodning fra Kommissionen rekonstruerede Italien den forudgående rentabilitetsanalyse af aftalerne med Ryanair baseret på de forøgede omkostninger og indtægter, som med rimelighed kunne forventes af en aktør under markedsøkonomiske vilkår, der handlede i stedet for So.Ge.A.AL på tidspunktet for indgåelsen af hver af disse aftaler i den undersøgte periode, dvs. 2000-2010 (»MEOP-rapporten fra 2014«) (33). Ifølge Italien forventede So.Ge.A.AL, at aftalerne med Ryanair ville være rentable for lufthavnen på det tidspunkt, hvor de blev indgået.

         5.2.2.   Foranstaltning 5 — Aftaler med andre luftfartsselskaber

               (110)

               På tidspunktet for vedtagelsen af 2012-beslutningen bemærkede Kommissionen, at So.Ge.A.AL også så ud til at have ydet rabatter på lufthavnsafgifter til andre luftfartsselskaber end Ryanair. Selv om Kommissionen var klar over, at So.Ge.A.AL også havde indgået markedsføringsaftaler med andre luftfartsselskaber, fik Kommissionen utilstrækkelige oplysninger om disse aftaler på det pågældende tidspunkt.

               (111)

               Ved brev af 18. februar 2014 sendte Italien Kommissionen en rentabilitetsanalyse baseret på efterfølgende oplysninger om aftalerne med Alitalia, Meridiana og Volare med henblik på at påvise, at det ud fra lufthavnens perspektiv var økonomisk begrundet at indgå aftaler med disse luftfartsselskaber. Der var ikke forelagt nogen analyse af aftalen med Germanwings på denne dato.

               (112)

               Ved brev af 25. marts 2014 sendte Italien Kommissionen en analyse af rentabiliteten af de aftaler, So.Ge.A.AL havde indgået med Air One/Alitalia, Meridiana, Volare og Germanwings, hvor man søgte at påvise, at disse aftaler på forhånd ventedes at blive rentable for So.Ge.A.AL.

               (113)

               Den 10. juni 2014 forelagde Italien Kommissionen en analyse af den forventede rentabilitet af de handlingaftaler, som var indgået af So.Ge.A.AL med bmibaby, Air Vallée og Air Italy.

               (114)

               De aftaler, So.Ge.A.AL indgik med andre luftfartsselskaber end Ryanair, og som er omfattet af undersøgelsen i denne sag, er beskrevet i betragtning 115-132.

         5.2.2.1.   Aftaler med Germanwings, Volare, Meridiana og Alitalia

               (115)

               So.Ge.A.AL indgik handling- og markedsføringsaftaler med Germanwings, Volare, Meridiana og Alitalia.

         i)   Germanwings

               (116)

               Handlingaftalen mellem Germanwings og So.Ge.A.AL blev underskrevet den 19. marts 2007 og skulle træde i kraft den 25. marts 2007. Ifølge denne aftale skulle Germanwings betale So.Ge.A.AL […] EUR pr. turnaround for handlingydelser.

               (117)

               Den 25. marts 2007 blev der undertegnet en markedsføringsaftale mellem Germanwings og So.Ge.A.AL, hvorved luftfartsselskabet forpligtede sig til at drive visse ruter i EU og opfylde bestemte mål for passagerantal og afgange. Aftalen skulle gælde fra 25. marts 2007 til 31. oktober 2009. Imidlertid opererede Germanwings kun fra Alghero lufthavn i 2007. Ifølge Italien besluttede luftfartsselskabet at indstille driften fra Alghero lufthavn, da det ikke kunne skabe tilstrækkelig trafik til at opnå balance ud fra et finansielt perspektiv.

               (118)

               Markedsføringsaftalen omfattede et opstartsbidrag på […] EUR, som So.Ge.A.AL skulle betale til Germanwings »for at fremme Alghero lufthavn ved at øge antallet af afrejsende passagerer ved at åbne en ny rute«.

               (119)

               Markedsføringsaftalen fastsatte også resultatbaserede gebyrer, der skulle betales af So.Ge.A.AL til Germanwings, hvis luftfartsselskabet opfyldte de fastsatte trafikmål. Aftalen omfattede også bøder, som Germanwings skulle betale til So.Ge.A.AL i tilfælde af, at luftfartsselskabet enten annullerede over 10 % af flyvningerne eller ikke opfyldte de fastsatte trafikmål.

         ii)   Volare

               (120)

               Den 29. november 2007, undertegnede Volare en handling- og markedsføringsaftale med So.Ge.A.AL.

               (121)

               Handlingaftalen omfattede de mål, luftfartsselskabet skulle opfylde med hensyn til antal passagerer og flyvninger pr. år og de tilsvarende gebyrer, So.Ge.A.AL. skulle betale.

               (122)

               Markedsføringsaftalen fastsatte et årligt markedsføringsgebyr på […] EUR, der skulle betales af lufthavnsoperatøren som »støtte til reklame for første aktivitetsår«. Markedsføringsaftalen fandt anvendelse i perioden fra den 28. oktober 2007 til den 31. oktober 2010.

         iii)   Meridiana

               (123)

               Meridiana opererede fra Alghero lufthavn i 2000, 2001 og 2010.

               (124)

               I 2000 og 2001 drev Meridiana ikke ruteflyvning fra Alghero lufthavn og leverede kun flyvninger baseret på charterefterspørgsel. Som sådan blev der ikke undertegnet nogen formelle handlingaftaler mellem So.Ge.A.AL og Meridiana. Luftfartsselskabet betalte So.Ge.A.AL offentliggjorte lufthavnsafgifter for alle lufthavnsydelser.

               (125)

               Meridiana opererede ikke fra lufthavnen mellem 2002 og 2010. I 2010 påbegyndte Meridiana operationer fra lufthavnen og indgik en markedsføringsaftale samt en handlingaftale med So.Ge.A.AL.

               (126)

               Handlingaftalen blev underskrevet den 28. april 2010 og dækkede perioden mellem april 2010 og april 2011. Ifølge denne aftale skulle Meridiana betale So.Ge.A.AL […] EUR pr. turnaround for handlingydelser.

               (127)

               Markedsføringsaftalen blev undertegnet den 20. oktober 2010 og omfattede perioden mellem juni 2010 og oktober 2010. Aftalen fastsatte et engangsbeløb på […] EUR (ekskl. moms), der skulle betales af So.Ge.A.AL til Meridiana for opstart af ruter til/fra Milano, Verona og Bari i sommeren 2010. Betalingen var betinget af, at Meridiana opfyldte visse fastsatte trafikmål. Ifølge Italien havde So.Ge.A.AL i den periode, hvor aftalen med Meridiana var gældende med tilbagevirkende kraft, forhandlet lignende vilkår med luftfartsselskabet, som i sidste ende blev medtaget i den indgåede aftale. I den sammenhæng gav Italien Kommissionen et udkast til aftale af 7. juni 2010, som Meridiana og So.Ge.A.AL havde forhandlet på daværende tidspunkt.

         iv)   Air One/Alitalia

               (128)

               Indtil 2010 havde Air One/Alitalia ikke undertegnet en formel aftale med So.Ge.A.AL og betalte So.Ge.A.AL de offentliggjorte lufthavnsafgifter for alle lufthavnsydelser. Indtil 2010 leverede So.Ge.A.AL ikke handlingydelser til Air One/Alitalia.

               (129)

               I 2010 begyndte So.Ge.A.AL at levere handlingydelser til Air One/Alitalia. Dette førte til, at Air One/Alitalia indgik en handlingaftale med So.Ge.A.AL. De to parter indgik ligeledes en markedsføringsaftale om Air One/Alitalias start på internationale ruter fra Alghero lufthavn.

               (130)

               Markedsføringsaftalen blev undertegnet den 20. oktober 2010 og omfattede perioden fra den 7. juni 2010 til den 30. september 2010. Italien forelagde Kommissionen udkastet til den aftale, der på det pågældende tidspunkt var blevet forhandlet af Alitalia og So.Ge.A.AL i maj 2010. Den underskrevne aftale omhandlede en enkeltstående betaling til markedsføring på […] EUR, som Air One/Alitalia skulle modtage for levering af markedsføringsydelser til So.Ge.A.AL i den periode, med mulighed for at forlænge aftalen til 2011 og 2012.

               (131)

               Handlingaftalen blev indgået mellem Air One/Alitalia og So.Ge.A.AL den 30. november 2010 for en periode på seks år og omfattede en specifikation af de handlingafgifter, Air One/Alitalia skulle betale til So.Ge.A.AL for indenlandske og internationale ruter.

         5.2.2.2.   Handlingaftaler med andre luftfartsselskaber

               (132)

               Kommissionen undersøgte også de handlingaftaler, som So.Ge.A.AL havde indgået med Air Italy, bmibaby og Air Vallée. Aftalerne blev indgået for en periode på mellem en måned (Air Vallée) og mere end to år (Air Italy) og fastsatte de handlingafgifter, der skulle betales af luftfartsselskaberne.

                  Tabel 6

                  Handlingaftaler med Air Italy, bmibaby og Air Vallée

                           Dato for underskrivelse

                           Luftfartsselskab

                           Periode

                           28.5.2008

                           Air Italy

                           1.6.2008-31.12.2010

                           29.7.2010

                           bmibaby

                           29.5.2010-30.9.2010

                           2010

                           Air Vallée

                           9.8.2010-30.8.2010

         6.   ECORYS-RAPPORTEN

               (133)

               I løbet af undersøgelsen anmodede Kommissionen Ecorys om at udarbejde en rapport om So.Ge.A.AL's finansielle resultater og fastslå, hvorvidt lufthavnsoperatøren handlede som en markedsøkonomisk investor ved indgåelsen af aftaler med luftfartsselskaberne. Ecorys-rapporten blev indgivet den 30. marts 2011.

               (134)

               Konklusionen på Ecorys-rapporten var, at So.Ge.A.AL's adfærd var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip. Ecorys mente, at So.Ge.A.AL's forretningsstrategi bar frugt. Denne strategi indebar, at lufthavnsoperatøren indgav en ansøgning om en »samlet« koncession på drift af lufthavnen, at terminalens kapacitet blev udvidet, og at der blev indgået aftaler med lavprisselskaber, der tager sigte på at anspore til internationale trafikstrømme. Ecorys konkluderede, at indgåelsen af aftalerne med Ryanair ud fra en markedsøkonomisk aktørs synspunkt var en rationel beslutning, idet disse aftaler sikrede en betydelig stigning i lufttrafikken, der forventedes at øge indtægterne fra både luftfartsvirksomhed og andre aktiviteter. Ifølge Ecorys kunne So.Ge.A.AL med rimelighed forvente, at fordelene ved disse aftaler i det lange løb ville opveje ekstraomkostningerne.

         7.   BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN

   7.1.   FOREKOMST AF STATSSTØTTE TIL So.Ge.A.AL

               (135)

               For så vidt angår potentiel støtte til lufthavnsoperatøren, bemærkede Kommissionen, at udvikling og drift af lufthavnsinfrastruktur forud for Aéroports de Paris-dommen ikke udgjorde økonomisk virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten (34). Eftersom der blev truffet beslutning om en del af de undersøgte foranstaltninger inden 2001, bemærkede Kommissionen, at den skulle undersøge, om de hidrørte fra juridisk bindende tilsagn afgivet, før Aéroports de Paris-afgørelsen blev afsagt, nemlig den 12. december 2000 (35), og dermed falder uden for anvendelsesområdet for statsstøttereglerne.

               (136)

               Kommissionen mindede også om, at i det omfang finansieringen af aktiviteter, som normalt henhørte under statens ansvar i forbindelse med udøvelsen af offentlige beføjelser, var begrænset til dækning af omkostninger og ikke blev anvendt til at finansiere andre økonomiske aktiviteter (36), var denne finansiering ikke omfattet af statsstøttereglerne. På tidspunktet for vedtagelsen af 2012-beslutningen havde Kommissionen ikke tilstrækkelige oplysninger om arten (økonomisk eller ej) af de aktiviteter, der udføres af So.Ge.A.AL, og af de infrastrukturrelaterede omkostninger finansieret af de foranstaltninger, som er genstand for undersøgelsen, eller om hvorvidt visse omkostninger var uløseligt forbundet med aktiviteter under det offentlige myndighedsområde. Kommissionen opfordrede Italien til at specificere, hvilke aktiviteter der skulle betragtes som værende af ikkeøkonomisk karakter, og hvilke omkostninger som eventuelt var blevet finansieret ved de foranstaltninger, der er omfattet af Kommissionens undersøgelse.

         7.1.1.   Foranstaltning 1 — Kapitaltilførsler

               (137)

               Kommissionen udtrykte alvorlig tvivl om, hvorvidt kapitaltilførslerne ville være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip. Den bemærkede, at So.Ge.A.AL løbende havde lidt tab siden 2000, og at selskabets finansielle resultater syntes at blive værre efter tildelingen af den »samlede« koncession. Dette syntes at være i modstrid med Italiens påstand om, at selskabets dårlige resultater primært var begrundet i, at det var umuligt at udnytte lufthavnsrelaterede aktiviteter baseret på delvis/midlertidig koncession.

               (138)

               Kommissionen konstaterede endvidere, at Italien på daværende tidspunkt kun havde fremlagt efterfølgende bemærkninger til støtte for sine påstande om, at foranstaltningerne var ledet af udsigter til rentabilitet. En sådan analyse syntes desuden at vedrøre de overordnede fordele for RAS som følge af en stigning i flytrafikken og således de indtægter, som en privat investor ikke ville tage i betragtning ved analysen af rentabiliteten af sine investeringer. På dette grundlag havde Kommissionen indledningsvis den holdning, at kapitaltilførslerne gav lufthavnsoperatøren en fordel og udgjorde driftsstøtte til sidstnævnte.

               (139)

               Endelig bemærkede Kommissionen, at selv om So.Ge.A.AL opfyldte betingelserne for at blive betragtet som en kriseramt virksomhed ifølge rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (37), havde Italien ikke fremlagt nogen oplysninger for Kommissionen til støtte for den konklusion, at driftsstøtten ville opfylde kompatibilitetskravene i disse retningslinjer.

         7.1.2.   Foranstaltning 2 — Finansiering af installationer og anlæg

               (140)

               Der blev ikke indgivet tilstrækkelige oplysninger til Kommissionen om bidrag til installation og anlæg til en værdi af 6 540 269 EUR fra RAS til So.Ge.A.AL mellem 1998 og 2009. Italien blev opfordret til nøje at specificere arten af de omkostninger, der blev dækket af RAS.

         7.1.3.   Foranstaltning 3 — Investeringer i lufthavnsinfrastruktur og -udstyr

               (141)

               Kommissionen bemærkede, at So.Ge.A.AL mellem 2001 og 2010 betalte 3 042 887 EUR til staten i gebyrer for brug af lufthavnsinfrastruktur, mens staten finansierede infrastrukturinvesteringer til 46 940 534 EUR og udstyr til 284 782 EUR i 2004-2010.

               (142)

               Kommissionen bemærkede endvidere, at tildelingen af den samlede koncession til So.Ge.A.AL i 2007 ikke så ud til at have ført til en forøgelse af koncessionsafgifterne. På den baggrund indtog Kommissionen det foreløbige standpunkt, at koncessionsafgiften stod i et åbenbart misforhold til den offentlige finansiering, som staten stillede til rådighed til infrastrukturinvesteringer. Kommissionen har derfor foreløbig konkluderet, at So.Ge.A.AL kan have fået en fordel ved at betale en koncessionsafgift under markedsprisen.

               (143)

               Italien blev opfordret til at fremlægge en på forhånd udarbejdet forretningsplan, der kunne dokumentere rentabiliteten af infrastrukturinvesteringer foretaget af offentlige enheder i Alghero lufthavn, til at understøtte påstanden om, at disse investeringer var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip.

         7.2.   FORELØBIGE SYNSPUNKTER VEDRØRENDE FORENELIGHEDEN AF STØTTEN TIL So.Ge.A.AL

               (144)

               Kommissionen udtrykte tvivl om foreneligheden i medfør af traktatens artikel 107, stk. 3, af støtten til So.Ge.A.AL ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005.

               (145)

               Selv om foranstaltningerne syntes at opfylde et klart defineret mål af almen interesse, blev der ikke afgivet tilstrækkelige oplysninger til Kommissionen til at vurdere, hvorvidt infrastrukturen i Alghero lufthavn var nødvendig og stod i et rimeligt forhold til det fastsatte mål. Kommissionen har heller ikke tilstrækkelige oplysninger til at vurdere perspektiverne for brugen af infrastrukturen på mellemlang sigt. Kommissionen var også i tvivl om, hvorvidt lufthavnens infrastruktur blev stillet til rådighed for luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår.

               (146)

               Eftersom visse infrastrukturinvesteringer på daværende tidspunkt syntes at følge af So.Ge.A.AL's kontraktlige forpligtelser over for Ryanair, var Kommissionen i tvivl om behovet for støtte til at finansiere sådanne investeringer.

         7.3.   POTENTIEL STØTTE TIL LUFTFARTSSELSKABERNE

               (147)

               Kommissionen indtog det foreløbige standpunkt, at beslutningerne om luftfartsselskabernes driftsbetingelser i Alghero lufthavn sandsynligvis kunne involvere statsmidler og kunne tilregnes staten.

         7.3.1.   Foranstaltning 4 — Aftaler undertegnet af So.Ge.A.AL med Ryanair/AMS

               (148)

               Kommissionen bemærkede for det første, at AMS er et 100 % Ryanair-ejet datterselskab, som er oprettet med det ene formål at levere markedsføringstjenester via Ryanairs websted og ikke leverer andre ydelser. På dette grundlag havde Kommissionen indledningsvis den holdning, at for at vurdere, om der er tale om en selektiv fordel, skulle Ryanair og AMS betragtes som en enkelt enhed. Kommissionen var endvidere af den opfattelse, at man ved vurderingen af, om foranstaltningerne i relation til Ryanair/AMS var i overensstemmelse med markedsbetingelserne, måtte vurdere So.Ge.A.AL's adfærd i forhold til den adfærd, RAS og/eller andre offentlige aktionærer i So.Ge.A.AL havde udvist i den relevante periode. Kommissionen fandt, at aftalerne om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalerne og de finansielle konsekvenser heraf af hensyn til vurderingen af det markedsøkonomiske aktørprincip ikke kunne udskilles og derfor skulle gøres til genstand for en samlet vurdering.

               (149)

               Kommissionen mindede om, at der ikke kunne tages hensyn til regional udvikling ved anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip. Den bemærkede også, at der ifølge de oplysninger, den rådede over på dette stadie, ikke var udarbejdet nogen forretningsplan eller forudgående analyse af de aftaler, der var indgået med Ryanair/AMS som grundlag for So.Ge.A.AL's beslutning om at indgå disse aftaler.

               (150)

               På det grundlag udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt So.Ge.A.AL og RAS har handlet som en markedsøkonomisk investor i deres forhold til Ryanair/AMS.

         7.3.2.   Foranstaltning 5 — Aftaler med andre luftfartsselskaber end Ryanair

               (151)

               Kommissionen bemærkede, at So.Ge.A.AL anvendte store rabatter på lufthavnsafgifter til andre luftfartsselskaber end Ryanair, f.eks. på grundlag af opstart af nye ruter og stigning i trafikmængden. Kommissionen opfordrede Italien til at fremlægge eventuelle forudgående forretningsplaner, undersøgelser eller dokumenter vedrørende lufthavnsoperatørens økonomiske fordele ved hver af aftalerne med de luftfartsselskaber, der opererer i lufthavnen, eller hvis der ikke forelå sådanne dokumenter, So.Ge.A.AL's seneste budgetoverslag, der blev udarbejdet forud for indgåelsen af disse aftaler. På det grundlag udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt So.Ge.A.AL og RAS havde handlet som markedsøkonomiske investorer i deres forbindelser med de luftfartsselskaber, der opererer i lufthavnen.

         8.   BEMÆRKNINGER FRA ITALIEN

               (152)

               Kommissionen bemærker, at Italien foruden svarene på Kommissionens anmodninger om oplysninger i løbet af undersøgelsen har fremsat flere bemærkninger. Selv om Kommissionen indrømmede en måneds forlængelse af den frist, som medlemsstaterne i henhold til procedureforordningens artikel 6, stk. 1 (38), har til at fremsætte deres bemærkninger efter Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, var kun én af Italiens bemærkninger blevet fremsat inden for den forlængede frist, nemlig Italiens brev af 31. august 2012. Italiens bemærkninger af 3. oktober 2012, 19. oktober 2012, 22. oktober 2012 og 20. februar 2013 blev indgivet efter fristens udløb.

               (153)

               Dette afsnit vedrører derfor kun de bemærkninger, som Italien meddelte ved skrivelse af 31. august 2012. De argumenter, der er fremført i Italiens efterfølgende skrivelser, som har relevans for denne vurdering, blev fremlagt i afsnit 3-5.

         8.1.   POTENTIEL STØTTE TIL LUFTHAVNEN
   i)   Om godtgørelse af tab og kapitaltilførsler

               (154)

               Italien erindrede om, at lufthavnsoperatører ved lov er forpligtede til at overholde visse kapitalkrav. Ifølge Italien var formålet med de kapitaltilførsler, der undersøges i denne sag, at genetablere So.Ge.A.AL's kapital til de påkrævede niveauer.

         ii)   Om den offentlige finansiering til installationer og anlæg

               (155)

               Italien forklarede, at de koncessionsafgifter som lufthavnsoperatører med en »samlet« koncession skulle betale før 2003, blev fastsat til 10 % af brugergebyrerne i henhold til den italienske lov nr. 324 af 5. maj 1976 med senere ændringer og gebyret for lastning og losning af gods, der transporteres med fly, i henhold til den italienske lov nr. 117 af 16. april 1974.

               (156)

               Fra 2003 blev de årlige koncessionsafgifter fastlagt med henvisning til lufthavnens arbejdsbyrdeenheder (wlu eller lasteenheder svarende til en passager eller 100 kg varer eller post), som blev fastsat på grundlag af trafikdata, der blev offentliggjort årligt af ministeriet for infrastruktur og transport-ENAC.

               (157)

               I medfør af den italienske lov nr. 296 af 27. december 2006 blev den årlige koncessionsafgift for lufthavnsoperatører forhøjet for at sikre indtægter på henholdsvis 3 mio. EUR i 2007, 9,5 mio. EUR i 2008 og på 10 mio. EUR i 2009 til den italienske statskasse.

         8.2.   POTENTIEL STØTTE TIL LUFTFARTSSELSKABERNE

               (158)

               Italien fremsatte ikke bemærkninger til den potentielle støtte til de luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, inden for medlemsstaternes frist, jf. procedureforordningens artikel 6, stk. 1, til at fremsætte deres bemærkninger efter Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelse.

         9.   BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

               (159)

               Kommissionen bemærker, at de interesserede parters bemærkninger omfatter en lang række argumenter. I sine mange henvendelser til Kommissionen redegjorde Ryanair f.eks. for de underliggende principper og forudsætninger, som efter selskabets mening bør danne grundlag for Kommissionens MEOP-analyse af aftalerne med luftfartsselskaber. So.Ge.A.AL hævdede, at der er mange grunde til, at de undersøgte foranstaltninger, der blev truffet til fordel for selskabet, kunne erklæres forenelige med det indre marked.

         9.1.   BEMÆRKNINGER FRA So.Ge.A.AL
   9.1.1.   Potentiel støtte til lufthavnsoperatøren

   i)   Om den økonomiske aktivitet

               (160)

               So.Ge.A.AL understreger, at den offentlige finansiering, der blev ydet selskabet til at dække omkostningerne ved levering af tjenesteydelser, der henhører under det offentlige myndighedsområde, ikke udgør statsstøtte. So.Ge.A.AL angav ikke nærmere oplysninger om arten eller størrelsen af disse omkostninger.

               (161)

               So.Ge.A.AL finder, at alle de undersøgte foranstaltninger vedrørende finansiering af infrastruktur, udstyr og »installationer og anlæg« var blevet lovligt forpligtet før Aéroports de Paris-afgørelsen og derfor burde udelukkes fra statsstøttevurderingen. For så vidt angår perioden efter den 12. december 2000, minder So.Ge.A.AL om, at Italien allerede havde forelagt dokumentation for den ikkeøkonomiske karakter af visse aktiviteter, som udføres af lufthavnsoperatøren. På det grundlag burde Kommissionen betragte en del af den pågældende offentlige finansiering som omkostninger i forbindelse med udøvelsen af ikkeøkonomiske aktiviteter.

               (162)

               So.Ge.A.AL bemærker endvidere, at 2012-beslutningen ikke er klar med hensyn til arten og omfanget af den formodede støtte til lufthavnsoperatøren. Især ville det være uklart, om Kommissionens hensigt var at betegne den samlede finansiering til infrastrukturarbejder som statsstøtte eller, subsidiært, at antage, at kun forskellen mellem den markedsbaserede koncessionsafgift, som So.Ge.A.AL ville skulle have betalt til staten for den forbedrede infrastruktur, og den koncessionsafgift, der faktisk betales af lufthavnsoperatøren, ville betegnes som støtte. Selskabet fremførte, at den første mulighed ikke kunne forenes med den omstændighed, at staten på alle relevante tidspunkter havde bevaret ejerskabet over lufthavnsinfrastrukturen. So.Ge.A.AL kan derfor ikke betragtes som modtager af investeringsstøtte. Under alle omstændigheder anfører So.Ge.A.AL, at selskabet ikke havde modtaget nogen form for uretmæssig økonomisk fordel, selv med udgangspunkt i den anden løsningsmulighed.

         ii)   Om fair konkurrence

               (163)

               So.Ge.A.AL understreger, at der ikke kan opstå nogen konkurrencefordrejning som følge af den offentlige finansiering til selskabet. På grund af Alghero lufthavns afsides beliggenhed overlapper dens opland (39) ikke med nogen anden lufthavn i Italien eller andre medlemsstater. Lufthavnen er heller ikke i konkurrence med andre lufthavne på øen på grund af afstanden imellem dem og manglen på pålidelige forbindelser til fastlandet. So.Ge.A.AL tilføjer, at de tre sardiske lufthavne varetager forskellige typer trafik. Derudover ville flytransport ikke konkurrere med andre transportformer om trafikken til og fra øen.

               (164)

               So.Ge.A.AL accepterer ikke Kommissionens argument i 2012-beslutningen om, at flere lufthavnsoperatører konkurrerer om drift af lufthavnsinfrastruktur. So.Ge.A.AL fik tildelt den første »delvise« koncession (40) på drift af lufthavnen i 1995 og dermed længe før Aéroports de Paris-afgørelsen. Fra 1995 skulle So.Ge.A.AL udelukkende drive infrastrukturen i Alghero lufthavn, og selskabets aktivitet ville derfor ikke være i konkurrence med nogen anden lufthavnsoperatør.

         iii)   Om manglen på økonomisk fordel for So.Ge.A.AL

               (165)

               So.Ge.A.AL gør gældende, at kapitaltilførslerne ville være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Ifølge So.Ge.A.AL bør de økonomiske forudsætninger for foranstaltningerne vurderes særskilt for to perioder: før og efter tildelingen af den »samlede« koncessionen til So.Ge.A.AL i 2007.

               (166)

               So.Ge.A.AL anfører, at de kapitaltilførsler, som blev foretaget før 2007, var styret af behovet for at beskytte selskabets forretninger, navnlig på baggrund af tildelingen af en »samlet« koncession, som det allerede havde den 18. januar 1999. På grundlag af de foreliggende oplysninger på det tidspunkt, hvor beslutningerne om at tilføre selskabet kapital blev truffet, var udsigten til at få tildelt den »samlede« koncession af afgørende betydning for So.Ge.A.AL's aktionærer, eftersom det ville have gjort det muligt for lufthavnsoperatøren at drage fuld fordel af lufthavnsaktiviteterne og derfor øge indtægterne fra luftfartsvirksomhed og andre aktiviteter. Offentlige aktionærer ville ikke have haft andre alternativer end at tilføre virksomheden kapital og var berettigede hertil, idet forsinkelsen i tildelingen af koncessionen skyldtes ydre begivenheder, der ikke kunne tilskrives virksomheden. So.Ge.A.AL gjorde gældende, at Kommissionen skal tage højde herfor i sin vurdering af, om det markedsøkonomiske princip er overholdt. So.Ge.A.AL tilføjede, at foranstaltningerne også ville være berettigede ud fra den forventede stigning i passagertallet som følge af den lavprisstrategi, man havde ført siden 1999.

               (167)

               Kapitaltilførslerne i 2009 og 2010 blev styret af behovet for at sikre, at lufthavnsoperatøren kunne operere, navnlig i betragtning af de forbedrede rentabilitetsudsigter i forbindelse med tildelingen af den »samlede« koncession. Den omstændighed, at So.Ge.A.AL ikke genvandt sin rentabilitet efter tildelingen af koncessionen, skyldtes et markedsscenario, der adskilte sig væsentligt fra det forventede, hvilket i betydelig grad påvirkede udviklingen af lufttrafikken i denne periode, nemlig den økonomiske nedgang og de deraf følgende økonomiske udfordringer for internationale luftfartsselskaber. Derfor oplevede So.Ge.A.AL et fald på 1,8 % i trafikmængden. Desuden hævder So.Ge.A.AL, at trafikken ikke kunne udvikle sig som ventet på grund af forsinkelser i udførelsen af infrastrukturarbejder (som burde være påbegyndt allerede i 2004, men som endnu ikke var blevet indledt i 2009). Endelig skal der tages hensyn til, at ENAC undlod at opjustere lufthavnsafgifterne, uanset at So.Ge.A.AL formelt havde anmodet herom.

               (168)

               Det var på den baggrund, So.Ge.A.AL foretog korrigerende foranstaltninger med henblik på at opnå økonomisk balance såsom omlægning af sine aktiviteter, nedskæring af driftsomkostninger og investeringer i infrastruktur. Disse foranstaltninger vurderes i detaljer i 2010-planen for omorganisering og omstrukturering.

               (169)

               So.Ge.A.AL afviser Kommissionens argument om, at der ikke blev foretaget en forudgående analyse, før foranstaltningerne blev iværksat. So.Ge.A.AL's offentlige aktionærer iværksatte formentlig de pågældende foranstaltninger på grundlag af forretningsplaner, der var udarbejdet på forhånd. Bevis herfor ville være de dokumenter, Kommissionen fik forelagt i løbet af undersøgelsen, navnlig:

                           a)

                           So.Ge.A.AL's forretningsplan af 15. marts 1999

                           b)

                           referatet af So.Ge.A.AL's bestyrelsesmøde den 8. april 2000

                           c)

                           forretningsplanen for tildeling af den fyrreårige koncession fra september 2005

                           d)

                           Roland Berger-planen som ajourført i 2007 og 2009

                           e)

                           programmet for omorganisering og omstrukturering fra 2010-2012

                           f)

                           Accuracy-rapporten.

               (170)

               So.Ge.A.AL minder desuden om, at det allerede i Ecorys-rapporten, Accuracy-rapporten og Roland Berger-planen var fastslået, at kapitaltilførslerne var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip.

               (171)

               Kommissionen havde undladt at tage behørigt hensyn til de særlige forhold, der gælder for luftfartssektoren i Italien som følge af de gældende italienske regler. I sin vurdering af situationen før og efter tildelingen af den samlede koncession til So.Ge.A.AL burde Kommissionen have taget hensyn til, at kapitaltilførslerne var et resultat af en retlig forpligtelse, hvis manglende opfyldelse ville have medført fortabelse af koncessionen. So.Ge.A.AL's aktionærer valgte derfor den mest omkostningseffektive valgmulighed, da de besluttede at tilføre selskabet kapital.

               (172)

               So.Ge.A.AL mener, at selskabets offentlige aktionærer i forbindelse med kapitaltilførslerne har handlet på samme måde, som en operatør under markedsøkonomiske vilkår ville have gjort i en lignende situation, idet tilførslerne sikrede de offentlige investorer et positivt afkast på mellemlang til lang sigt. Ifølge So.Ge.A.AL skaber lufthavnens aktiviteter skatteindtægter i en størrelsesorden, der overstiger den offentlige finansiering, der er ydet selskabet.

               (173)

               So.Ge.A.AL har endvidere gjort gældende, at kapitaltilførslerne ikke ville give lufthavnsoperatøren en økonomisk fordel som defineret i Altmark-dommen (41). Den generelle drift af lufthavnen kan betegnes som tjenesteydelse af almen økonomisk interesse (»SIEG«) under henvisning til behovet for at sikre øens tilgængelighed, og derfor ville de pågældende kapitaltilførsler udgøre kompensation for lufthavnens levering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

               (174)

               Aftalen ville have pålagt So.Ge.A.AL en forpligtelse til at levere ydelser af almen økonomisk interesse. De delvise koncessioner, som So.Ge.A.AL fik tildelt før 2007, kan ligeledes betragtes som overdragelsesakter. So.Ge.A.AL bemærker endvidere, at lufthavnsoperatører ud fra et rent juridisk synspunkt er nødsaget til at opfylde visse forpligtelser i forbindelse med driften af lufthavnene, som uundgåeligt tager hensyn til offentlighedens interesse. Disse forpligtelser vedrører sikring af en tilstrækkelig kvalitet af tjenesteydelserne, overholdelse af sikkerhedsstandarderne og kontinuitet og regelmæssighed i ydelserne.

               (175)

               Den anden og tredje betingelse i Altmark-dommen ville blive overholdt, eftersom So.Ge.A.AL kun er blevet kompenseret op til et niveau, der udligner tabene, nærmere bestemt til det niveau, der kræves for at bringe kapitalniveauet tilbage i overensstemmelse med lovkravene, efter at sådanne tab var dækket. Endvidere tilføjer So.Ge.A.AL, at lufthavnsoperatører ved lov er forpligtede til at føre særskilte regnskaber mellem kerneaktiviteter og andre aktiviteter.

               (176)

               Endelig hævder So.Ge.A.AL, at det fjerde Altmark-kriterium også ville blive overholdt, uden dog at fremlægge nogen beviser herfor.

         iv)   Om forenelighed

               (177)

               Ifølge So.Ge.A.AL bør foreneligheden af eventuel støtte til lufthavnen vurderes af Kommissionen ud fra:

                           a)

                           retningslinjerne for regionalstøtte

                           b)

                           rammebestemmelserne for redning og omstrukturering

                           c)

                           artikel 106, stk. 2, i traktaten

                           d)

                           luftfartsretningslinjerne fra 2014.

               (178)

               For det første gjorde So.Ge.A.AL gældende, at de omhandlede foranstaltninger blev tildelt Alghero lufthavn som kompensation for de ulemper, der følger af, at regionen Sardiniens er en ø. På dette grundlag bør Kommissionen erklære støtten forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).

               (179)

               For det andet anførte So.Ge.A.AL, at alle de vurderede foranstaltninger blev indrømmet for at åbne mulighed for omstrukturering af So.Ge.A.AL med henblik på at sikre selskabets levedygtighed. I den forbindelse fremførte So.Ge.A.AL, at selskabet for så vidt angår kapitaltilførslerne i 2009 og 2010 udarbejdede en omstruktureringsplan, nemlig omorganiserings- og omstruktureringsplanen fra 2010, som afdækkede de faktorer, der havde haft en negativ indvirkning på virksomheden, og hvor der blev foreslået korrigerende foranstaltninger med henblik på at nedbringe omkostningerne og at ændre den forretningsmæssige politik. Denne plan omfattede et betydeligt eget bidrag til omstruktureringen fra So.Ge.A.AL.

               (180)

               For det tredje hævder So.Ge.A.AL for så vidt angår støttens forenelighed med det indre marked i henhold til traktatens artikel 106, stk. 2, at den kompensation, selskabet fik for levering af ydelser af almen økonomisk interesse, konstant var lavere end det loft, der er fastsat i artikel 2, stk. 1, litra a), i SGEI-beslutningen (42) fra 2005, nemlig 30 mio. EUR pr. år, og at selskabets omsætning var på under 100 mio. EUR. So.Ge.A.AL tilføjer, at passagerloftet på 1 million, jf. artikel 2, stk. 1, litra d), i SGEI-beslutningen fra 2005, også blev overholdt før 2004. Bestemmelserne i artikel 4, 5 og 6 i SGEI-beslutningen fra 2005 ville også blive overholdt, da kompensationen blev ydet til selskabet i forbindelse med korrekt definerede ydelser af almen økonomisk interesse og overdraget til So.Ge.A.AL ved en eller flere retsakter om overdragelse, da denne kompensation ikke oversteg, hvad der var nødvendigt for at levere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

               (181)

               For det fjerde anfører So.Ge.A.AL, at støtten til lufthavnen til investeringer i infrastruktur, udstyr, installationer og anlæg bør betragtes som forenelig på grundlag af luftfartsretningslinjerne fra 2005. Den pågældende infrastruktur ville stå i rimeligt forhold til det forfulgte mål og ville have mellemfristede udsigter for brug i henhold til luftfartsretningslinjerne fra 2004. Infrastrukturen blev også stillet til rådighed for luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår. Endvidere blev handelen ikke påvirket i et omfang, der strider mod den fælles interesse, og den offentlige finansiering var nødvendig og proportionel.

         9.1.2.   Foranstaltninger til fordel for de luftfartsselskaber, der opererer i lufthavnen

               (182)

               Kommissionen ville have ret i at betragte So.Ge.A.AL og RAS samlet med henblik på anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip. Med vedtagelsen af de pågældende foranstaltninger optrådte RAS og So.Ge.A.AL på samme måde, som en markedsøkonomisk aktør ville have gjort under lignende omstændigheder. So.Ge.A.AL ville ikke have opnået nogen økonomisk fordel ved de markedsføringsbidrag, der blev ydet af RAS til fordel for flyselskaber, der bruger Alghero lufthavn. De pågældende bidrag gik kun igennem lufthavnsoperatøren for efterhånden at blive ydet til luftfartsselskaber.

               (183)

               So.Ge.A.AL gør gældende, at enhver støtte til luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, i form af lavere lufthavnsafgifter og markedsføringstilskud bør anses for at være forenelig med det indre marked efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) eller c), og retningslinjerne for luftfart fra 2005.

               (184)

               Som begrundelse for denne konklusion fremfører So.Ge.A.AL, at den eventuelle støtte blev ydet til virksomheder, som har tilladelse til at udøve luftfartstjenester i en medlemsstat, på ruter, der forbinder en regional lufthavn henhørende under kategori C eller D som anført i luftfartsretningslinjerne fra 2005 med en anden lufthavn i Unionen. Finansieringen vedrørte ikke ruter underlagt forpligtelser til offentlig tjeneste som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 (43), og de aftaler, der er indgået med luftfartsselskaberne, omfattede sanktioner i tilfælde af, at luftfartsselskaberne ikke overholdt deres forpligtelser.

               (185)

               Selv om So.Ge.A.AL anerkendte, at de pågældende tilskud blev ydet til luftfartsselskaber for en længere periode og med en højere sats end tilladt i henhold til luftfartsretningslinjerne fra 2005, understreger selskabet, at aftaler med luftfartsselskaber ikke havde en varighed på mere end tre år, og at retningslinjerne for luftfart fra 2005 tillader undtagelser vedrørende støtteintensitet i forbindelse med dårligt stillede regioner.

         9.1.3.   Anvendelse af luftfartsretningslinjerne fra 2014

               (186)

               I sine bemærkninger om anvendelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2014 minder So.Ge.A.AL om, at ingen af de vurderede foranstaltninger til fordel for lufthavnen udgør statsstøtte. Skulle Kommissionen imidlertid konkludere, at nogle af disse foranstaltninger udgør driftsstøtte til So.Ge.A.AL, gør selskabet gældende, at alle betingelserne for forenelighed, der er fastsat i luftfartsretningslinjerne fra 2014, er opfyldt.

         10.   BEMÆRKNINGER FRA ØVRIGE INTERESSEREDE PARTER

               (187)

               Ryanair, AMS og Unioncamere fremlagde deres bemærkninger i løbet af undersøgelsen.

         10.1.   BEMÆRKNINGER FRA RYANAIR

               (188)

               Ryanair fremsatte sine bemærkninger vedrørende beslutningen fra 2012 den 12. marts 2013. Ryanair henviste til sine tidligere bemærkninger i denne sag før vedtagelsen af beslutningen af 2012 samt til en række bemærkninger vedrørende en række statsstøttesager om potentiel støtte til Ryanair.

               (189)

               Ryanairs vigtigste bemærkninger i den forbindelse er opsummeret i betragtning 190-226.

         i)   Om AMS

               (190)

               Ryanair afviser Kommissionens foreløbige konklusion om, at Ryanair og AMS skal betragtes som én enhed, og at de aftaler om lufthavnstjenester og aftaler om markedsføringstjenester samt de finansielle følger heraf bør vurderes samlet med henblik på vurdering af den økonomiske fordel.

               (191)

               Hverken ejerstrukturen i AMS eller selskabets formål kan begrunde en sådan tilgang. Aftalerne om lufthavnstjenester indgået med Ryanair og aftalerne om markedsføringstjenester indgået med AMS ville være separate og uafhængige, de ville vedrøre forskellige tjenester og ville ikke være underlagt nogen kontraktlig eller anden forbindelse mellem dem, der kan begrunde, at de skal betragtes som et enkelt sæt foranstaltninger.

               (192)

               Aftalerne om markedsføringstjenester var til fordel for So.Ge.A.AL som aftager af reklameydelser. Disse aftaler udgør en investering med henblik på at styrke lufthavnens brand og ville have ført til en stigning i antallet af indrejsende passagerer og dermed i ikkeluftfartsrelaterede indtægter. De havde ikke til formål at forbedre lastfaktoren eller afkastet på Ryanairs ruter og var heller ikke betinget af eventuelle fordele, sådan lufthavnsreklame på Ryanair.com ville bringe Ryanair.

               (193)

               Endvidere er indgåelsen af en aftale om markedsføring med AMS ikke en betingelse for, at Ryanair kan operere ruter til og fra en lufthavn. Mange lufthavne, der betjenes af Ryanair, indgår ikke aftaler med AMS. Generelt opstår behovet for særlig markedsføring, der har til formål at opbygge en lufthavns brand og påvirke andelen af indrejsende passagerer, i mindre kendte lufthavne, hvor lufthavnens brand ikke er synligt, og den indgående trafik skal stimuleres.

               (194)

               Det ville således være fuldt ud rationelt for en sådan lufthavn at bruge midler til dette formål, og spørgsmålet om, hvorvidt Ryanair også ville få fordel af reklamen eller ej, ville forretningsmæssigt set være irrelevant for lufthavnen. En privat investor vil ikke afholde sig fra en investering, blot fordi andre parter også kan drage fordel af en vækst i aktiviteterne.

               (195)

               Ryanairs aftaler med So.Ge.A.AL var almindelige kommercielle aftaler i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip, og det samme gælder AMS' aftaler med So.Ge.A.AL, idet AMS indgår markedsføringsaftaler til samme priser og for tilsvarende mængder med både offentlige og private lufthavne, turistorganisationer, biludlejningsvirksomheder, websteder for hotelreservation, forsikringsselskaber og udbydere af telekommunikationstjenester (44).

               (196)

               Dette er i overensstemmelse med den holdning, Ryanair har indtaget i andre skrivelser til Kommissionen i løbet af undersøgelsen. I de øvrige skrivelser er Ryanair uenig i Kommissionens vurdering af, at betalinger til AMS udgør omkostninger for lufthavnen. Ifølge Ryanair ville denne tilgang ikke tage hensyn til den værdi, som AMS' ydelser bringer lufthavnen (45). Ved at købe reklameplads kan lufthavne øge andelen af indrejsende passagerer på Ryanairs flyvninger, som typisk bruger mere end udrejsende passagerer på ikkeluftfartsrelaterede varer og tjenesteydelser. Det er derfor forretningsmæssigt fornuftigt for lufthavnene (46). Ryanair mener, at køb af markedsføringsydelser på markedsvilkår bør adskilles fra andre kontrakter mellem lufthavne og flyselskaber med henblik på en vurdering af, om princippet om den markedsøkonomiske aktør er overholdt. Skulle Kommissionen insistere på at samle AMS-aftalerne og Ryanair-aftalerne om lufthavnsydelser i én enkelt undersøgelse af, om dette princip er overholdt, bør der ikke ses bort fra den værdi, som AMS' ydelser bringer lufthavnen.

         ii)   Om tilregnelse til staten og statsmidler

               (197)

               Ryanair mener, at Kommissionens synspunkt om, at de offentlige myndigheder var involveret i vedtagelsen af de undersøgte foranstaltninger med Ryanair og AMS, ikke er dokumenteret. Det kan ikke antages — og mangler stadig at blive påvist — at de offentlige myndigheder faktisk var involveret i vedtagelsen af foranstaltningerne.

               (198)

               Argumentet om, at »So.Ge.A.AL er 100 % ejet af offentlige myndigheder, som har blandet sig i So.Ge.A.AL's beslutningsproces«, ville være utilstrækkeligt dokumenteret, for så vidt som det udelukkende er baseret på det ene organiske kriterium om, at So.Ge.A.AL's bestyrelse udnævnes af de offentlige aktionærer. Aftalen fra 2002, hvori Sardinien påtog sig at samarbejde med Ryanair med henblik på at udvikle turismen og beskæftigelsen i området, beviser heller ikke, at de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde var involveret i vedtagelsen af de foranstaltninger, der er truffet af So.Ge.A.AL over for Ryanair og AMS efter undertegnelsen af den pågældende aftale. Desuden ville den omstændighed, at So.Ge.A.AL og Sardinien efterfølgende indgik aftaler i 2004, 2005, 2006 og 2007 om fælles markedsføringsbidrag, kun støtte det forhold, at Sardinien ydede finansiering til So.Ge.A.AL, men ikke at myndighederne rettede So.Ge.A.AL's foranstaltninger mod Ryanair og AMS.

               (199)

               Ryanair har ikke kendskab til eller er ansvarlig for aftaler mellem So.Ge.A.AL og RAS, har ikke foranlediget eller anmodet om sådanne aftaler, og derfor bør de aftaler, Ryanair og AMS har med So.Ge.A.AL, ikke berøres af aftaler mellem So.Ge.A.AL og RAS.

               (200)

               Ryanair ville heller ikke kunne betragtes som en indirekte modtager af statsstøtte. Kommissionen kan ikke blot antage, at der er ydet statsstøtte til de luftfartsselskaber, der beflyver lufthavnen, uden bevis for, at der faktisk er tale om en fordel i form af statsstøtte. Så længe vilkårene for den kommercielle forbindelse mellem Ryanair og en lufthavn kan være berettiget i henhold til det markedsøkonomiske aktørprincip, kan en forpligtelse til at foretage tilbagesøgning ikke udvides til Ryanair. Ryanair anfægter Kommissionens betragtning om, at de incitamenter, som en offentlig lufthavn har givet til et flyselskab, automatisk betragtes som statsstøtte, selv om de kun delvist er blevet finansieret ved hjælp af offentlige midler. Ryanair fremfører, at Kommissionens modvilje mod at undersøge, om foranstaltningerne kan tilregnes staten, ikke afspejler retningslinjerne for luftfart fra 2005, som fastslår, at beslutningen om at omfordele de offentlige midler til et luftfartsselskab skal kunne tilskrives offentlige myndigheder for at udgøre støtte (47).

         iii)   Vedrørende den sammenlignende analyse

               (201)

               Ryanair fremfører, at en sammenlignende analyse ifølge retspraksis (48), bør være det primære kriterium for at kontrollere tilstedeværelsen af støtte til flyselskaber, mens det omkostningsbaserede kriterium kun bør anvendes, hvis det er umuligt at sammenligne den påståede støtteyders situationen med en privat koncerns. Ryanair anfører endvidere, at man ved vurderingen af de aftaler, som lufthavnsoperatører har indgået med luftfartsselskaberne, også bør se på de netværksvirkninger, der følger af disse aftaler. I en anden skrivelse erklærede Ryanair sig enig i, at både sammenlignende og omkostningsbaserede analysemetoder er almindelig forretningspraksis (49).

         iv)   Vedrørende forudgående rentabilitet

               (202)

               Ryanair anfører i det væsentligste, at hele Kommissionens argumentation i beslutningen fra 2012 var behæftet med en fejlagtig anvendelse af den markedsøkonomiske aktørtest, der må være udledt af en fejlagtig antagelse af, at der skulle foreligge en forudgående forretningsplan for at kunne konkludere, at det markedsøkonomiske aktørprincip var overholdt. Forretningsplaner er ikke en forudsætning for private investorers kommercielle beslutninger (50). Selv om disse planer utvivlsomt kan bevise, at et offentligt organ handlede som en privat investor, ville fraværet af en sådan plan ikke være tilstrækkeligt til at konkludere, at et offentligt organ ikke handlede som en privat investor.

               (203)

               Under alle omstændigheder ville Kommissionen i den foreliggende sag allerede i 2012-beslutningen have indrømmet, at Alghero lufthavn havde fremlagt en grundlæggende forudgående analyse, som burde anses for tilstrækkelig. Kommissionen er ikke i stand til at vurdere, hvad der er en »acceptabel« forretningsplan og bør heller ikke forsøge at gøre det.

               (204)

               Ryanair anfører endvidere, at Kommissionen fik Ecorys til at foretage en analyse af det markedsøkonomiske aktørprincip, hvori det blev konkluderet, at Ryanairs aftaler var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip, og at So.Ge.A.AL's tab skyldtes de betydelige og uforudsigelige forsinkelser i statens tildeling af den »samlede« koncession. Uforudsigelige mangler og forsinkelser bør ikke indgå i MEOP-analysen, eftersom private lufthavne også kan komme ud for den slags som led i deres normale forretning, hvad enten det skyldes handlinger eller fejl begået af staten eller andre private virksomheder, som lufthavnen er afhængig af.

               (205)

               Endvidere har Ryanair fremlagt en række notater udarbejdet af Oxera og en analyse udarbejdet af professor Damien P. McLoughlin.

      Oxera notat 1 — »Identifying the market benchmark in comparator analysis for MEO tests«, statsstøttesager vedrørende Ryanair, udarbejdet af Oxera for Ryanair, 9. april 2013

               (206)

               Oxera mente, at Kommissionens fremgangsmåde med kun at acceptere sammenligningslufthavne i det samme opland som den lufthavn, der undersøges, er forkert.

               (207)

               Oxera anførte, at referencepriserne fra sammenligningslufthavne ikke er påvirket af statsstøtte til omkringliggende lufthavne. Det er derfor muligt at foretage et fyldestgørende skøn over sammenligningsgrundlaget for testen af markedsøkonomiprincippet.

               (208)

               Det skyldes følgende forhold:

                           a)

                           Sammenlignende analyser bruges i vid udstrækning til tests af markedsøkonomiprincippet uden for statsstøtteområdet.

                           b)

                           Virksomheder påvirker kun hinandens beslutninger om prisfastsættelse, i det omfang deres produkter er substituerbare eller supplerer hinanden.

                           c)

                           Lufthavne i samme opland konkurrerer ikke nødvendigvis med hinanden, og sammenligningslufthavne, der anvendes i de indsendte rapporter, står over for begrænset konkurrence fra statsejede lufthavne inden for deres opland (< 1/3 af de kommercielle lufthavne inden for sammenligningslufthavnenes opland er fuldt ud statsejet, og ingen af de enkelte lufthavne inden for det samme opland som sammenligningslufthavnene var genstand for aktuelle statsstøtteretlige betænkeligheder (fra april 2013).

                           d)

                           Selv når sammenligningslufthavne står over for konkurrence fra statsejede lufthavne inden for det samme opland, er der grund til at formode, at deres adfærd er i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske aktør (f.eks. hvor der er en stor privat ejerandel, eller hvor lufthavnen er privat forvaltet).

                           e)

                           Markedsøkonomiske lufthavne vil ikke fastsætte priser, der ligger under differensomkostningerne.

      Oxera notat 2 — »Principles underlying profitability analysis for MEO tests«, statsstøttesager vedrørende Ryanair, 9. april 2013

               (209)

               Oxera anførte, at den rentabilitetsanalyse, Oxera foretog i sine rapporter til Kommissionen, følger de principper, som en fornuftig privat investor ville anvende, og afspejler den tilgang, der fremgår af Kommissionens praksis.

               (210)

               De principper, der ligger til grund for rentabilitetsanalysen, er:

                           a)

                           vurderingen foretages på grundlag af stigninger/fald i indtægter/udgifter

                           b)

                           en forudgående forretningsplan er ikke nødvendigvis påkrævet

                           c)

                           for en lufthavn uden trængselsproblemer er »single till«-systemet den rette prisfastsættelsesmetode

                           d)

                           kun de indtægter, der er forbundet med den økonomiske aktivitet i den pågældende lufthavn, bør medtages

                           e)

                           hele aftalens løbetid, herunder eventuelle forlængelser, bør inddrages

                           f)

                           fremtidige pengestrømme diskonteres med henblik på at vurdere aftalernes rentabilitet

                           g)

                           lufthavnenes meromkostninger/-indtægter som følge af Ryanair-aftalerne bør vurderes på grundlag af skøn over det interne afkast eller nettonutidsværdien (NNV).

      Analyse af professor Damien P. McLoughlin — »Brand building: why and how small brands should invest in marketing«, udarbejdet for Ryanair, den 10. april 2013

               (211)

               Formålet med analysen var at fastsætte den forretningsmæssige logik, der ligger til grund for regionale lufthavnes beslutninger om at købe reklamer på Ryanair.com fra AMS.

               (212)

               Det anføres i analysen, at der findes et stort antal stærkt etablerede og velkendte lufthavne, som benyttes i almindelighed. Svagere konkurrenter skal overvinde forbrugernes statiske købsadfærd for at udbygge deres virksomhed. Mindre regionale lufthavne skal finde en vej til konsekvent at kommunikere deres brand ud til så bredt et publikum som muligt. Traditionelle former for kommerciel kommunikation kræver flere udgifter, end de har ressourcer til.

      Oxera notat 3 og 4 — »How should AMS Agreements be treated within the profitability analysis as part of the market operator test?«17. og 31. januar 2014

               (213)

               Ryanair indsendte yderligere rapporter fra sin konsulent Oxera. I disse rapporter redegjorde Oxera for de principper, som ifølge luftfartsselskabet bør tages i betragtning i rentabilitetsanalysen af dels aftalerne om lufthavnstjenester mellem Ryanair og lufthavnene dels markedsføringsaftalerne mellem AMS og de samme lufthavne som led i testen af markedsøkonomiprincippet (51). Ryanair fremhævede, at disse rapporter ikke på nogen måde ændrer selskabets holdning, der tidligere er fremlagt, nemlig at aftalerne om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalerne bør analyseres i særskilte tests af markedsøkonomiprincippet.

               (214)

               Rapporterne viste, at AMS' overskud bør medtages som indtægter i en fælles analyse af rentabiliteten, mens AMS' udgifter bør indarbejdes i omkostningerne. Med henblik herpå foreslås det i rapporterne at anvende en cashflowbaseret metode til den samlede rentabilitetsanalyse, hvilket betyder, at lufthavnenes udgifter til AMS kan behandles som løbende driftsudgifter.

               (215)

               Rapporterne fremhævede, at markedsføringsaktiviteter bidrager til etablering af og støtte til værdien af et brand, som er i stand til at frembringe virkninger og fordele, ikke kun mens aftalerne med et luftfartsselskab er i kraft, men også efter deres ophør. Dette ville navnlig være tilfældet, hvis andre flyselskaber etablerer sig i lufthavnen, fordi Ryanair har indgået en aftale med en lufthavn, hvilket igen vil få flere butikker til at etablere sig dér og derfor skabe større ikkeluftfartsrelaterede indtægter for lufthavnen. Hvis Kommissionen foretager en samlet rentabilitetsanalyse, skal disse fordele ifølge Ryanair tages i betragtning ved at behandle udgifterne til AMS som påløbne driftsomkostninger, eksklusive AMS' betalinger.

               (216)

               Ryanair mente endvidere, at der skulle medregnes en slutværdi i den forventede merfortjeneste ved udløbet af aftalen om lufthavnstjenester for at tage hensyn til den værdi, der skabes efter aftalens ophør. Slutværdien kunne tilpasses på grundlag af en sandsynlighed for »fornyelse«, hvor man måler forventningen om, at overskuddet vil bestå efter udløbet af aftalen med Ryanair, eller hvis lignende betingelser skulle blive aftalt med andre luftfartsselskaber. Ryanair anførte, at det således ville være muligt at beregne en nedre grænse for fordele, der skabes som følge af både aftalen med AMS og aftalen om lufthavnstjenester, der afspejler usikkerheden vedrørende eventuelle merfortjenester efter udløbet af aftalen om lufthavnstjenester.

               (217)

               Til støtte for denne tilgang blev der i rapporterne fremlagt et sammendrag af resultaterne af undersøgelser af markedsføringens virkninger på værdien af et brand. Det blev i disse undersøgelser konstateret, at markedsføring kan støtte værdien af et brand og kan medvirke til at opbygge et kundegrundlag. For en lufthavn øger markedsføring på Ryanair.com ifølge rapporterne især synligheden af lufthavnens brand. Endvidere vil især mindre regionale lufthavne, der ønsker at øge deres lufttrafik, således ifølge rapporterne kunne øge værdien af deres brand ved at indgå markedsføringsaftaler med AMS.

               (218)

               Det hed endelig i rapporterne, at en cash-flowbaseret tilgang var at foretrække frem for kapitaliseringstilgangen, hvor AMS' udgifter behandles som kapitaludgifter til et immaterielt aktiv (dvs. brandets værdi) (52). Kapitaliseringstilgangen ville kun tage højde for den andel af markedsføringsudgifterne, der kan henføres til en lufthavns immaterielle aktiver. Markedsføringsudgifterne ville blive behandlet som immaterielle aktiver og herefter afskrevet i aftalens løbetid under hensyntagen til en restværdi ved den planlagte afslutning af den pågældende aftale om lufthavnstjenester. Denne fremgangsmåde ville ikke tage hensyn til merfortjenesten ved indgåelsen af en aftale om lufthavnstjenester med Ryanair. Det er også vanskeligt at beregne værdien af det immaterielle aktiv som følge af udgifterne i forbindelse med brandet og det tidsrum, aktivet anvendes i. Cashflow-metoden er mere hensigtsmæssig end en kapitaliseringstilgang, da sidstnævnte ikke ville fange de positive fordele for en lufthavn, der forventes at opstå som følge af, at den undertegner en aftale om lufthavnstjenester med Ryanair.

         v)   Rapporterne fra 2011 og 2013 om anvendelse af princippet om den markedsøkonomiske aktør

               (219)

               Oxera blev af Ryanair anmodet om at foretage en test baseret på princippet om den markedsøkonomiske aktør, som blev indgivet til Kommissionen på vegne af Ryanair i juli 2011 (»MEOP-rapporten fra 2011«) (53). MEOP-rapporten fra 2011 indeholdt resultaterne af en rentabilitetsanalyse af aftalerne om lufthavnstjenester fra 2000 og 2010 mellem So.Ge.A.AL og Ryanair baseret på oplysninger, som ifølge Ryanair ville have været til rådighed for So.Ge.A.AL på det tidspunkt, hvor disse aftaler blev indgået. MEOP-rapporten fra 2011 indeholdt ikke en analyse af den forventede rentabilitet af aftalerne om lufthavnstjenester fra 2002, 2003 og 2006.

               (220)

               På grundlag af MEOP-rapporten fra 2011 blev der fremsendt en ajourført rapport til Kommissionen i marts 2013 (»MEOP-rapporten fra 2013«) (54), som indeholder skøn over den forventede rentabilitet af de aftaler om lufthavnstjenester, der ikke indgår i MEOP-rapporten fra 2011 (dvs. i 2002, 2003 og 2006).

               (221)

               Ifølge Ryanair tyder den forudgående vurdering af rentabiliteten af aftalerne om lufthavnstjenester fra 2000, 2002, 2003, 2006 og 2010 på, at alle disse aftaler ventedes at blive rentable for lufthavnen på det tidspunkt, hvor de blev indgået. Den forventede rentabilitet af hver aftale mellem So.Ge.A.AL og Ryanair blev vurderet under hensyntagen til forventede merindtægter og –omkostninger, herunder luftfartsrelaterede og ikkeluftfartsrelaterede indtægter, og omkostningerne ved de finansielle incitamenter, der blev tilbudt Ryanair. Den omstændighed, at de deraf følgende nettonutidsværdier (NNV) alle er positive, ville formodentlig bekræfte, at det var rationelt at indgå aftalerne med Ryanair.

               (222)

               I MEOP-rapporterne fra 2011 og 2013 indgår aftalerne mellem So.Ge.A.AL og AMS om markedsføringstjenester ikke i testen af markedsøkonomiprincippet i forbindelse med aftalerne om lufthavnstjenester. Ifølge Ryanair er lufthavnens aftaler med AMS adskilt fra dens aftaler om lufthavnstjenester med Ryanair, idet førstnævnte vedrører levering af markedsføringstjenester til lufthavne (snarere end flyvninger/passagerer) til en markedspris og derfor ikke bør tages i betragtning.

         vi)   Om selektiviteten af lufthavnsafgifter til Ryanair

               (223)

               Ryanair afviser Kommissionens opfattelse, hvorefter enhver rabat fra Alghero lufthavn bør betragtes som statsstøtte, selv hvis alle luftfartsselskaberne havde fordel af rabatterne. Ryanair bemærker for det første, at hvis alle luftfartsselskaber får prisnedslag, bør den relevante kontrafaktiske pris være det laveste rabatniveau, og ikke de offentliggjorte gebyrer. For det andet tager denne tilgang ikke hensyn til eventuelle elementer af indtægts- og udgiftsforskelle ved at betjene de forskellige luftfartsselskaber. Det er nødvendigt at undersøge, om omkostningerne afspejler priserne, for at afgøre, om rabatterne til et givent luftfartsselskab udgør statsstøtte. Relativt lave afgifter udgør ikke nødvendigvis i sig selv statsstøtte, og som det også blev konkluderet i Ecorys' rapport, afspejler de lavere afgifter, at Ryanair har anmodet om færre tjenester.

               (224)

               I denne sag har Ryanair fået tilbudt rabatter i erkendelse af den betydelige kommercielle risiko, som Ryanair løb ved at etablere helårlige ruteflyvninger i en lufthavn, som var ukendt på det tidspunkt (55).

         vii)   Om konkurrencefordrejning

               (225)

               Kommissionen lader ikke til at udelukke konkurrence mellem Alghero og Cagliari eller Olbia lufthavne til trods for, at disse lufthavne adskilles af et bjergområde på henholdsvis 235 km og 128 km, og at der ingen motorveje er på Sardinien. Ifølge Ryanair er det uklart, om en eventuel statsstøtte til Alghero lufthavn ville medføre en fordrejning af konkurrencen, og hvad Kommissionen anser for at være omfattet af denne fordrejning.

         viii)   Om forenelighed

               (226)

               Ryanair anfører, at aftalerne mellem lufthavnen og Ryanair ikke indebar statsstøtte. I den forstand finder Ryanair, at det i denne sag ville være irrelevant at anvende luftfartsretningslinjerne fra 2005.

         10.2.   BEMÆRKNINGER FRA AMS
   i)   Om AMS og Ryanairs websted

               (227)

               AMS støtter bemærkningerne fra Ryanair om AMS. Kommissionens antagelse om, at de markedsføringsgebyrer, der blev betalt til AMS til gengæld for markedsføringsydelser, udgør støtte (til Ryanair), og at AMS og Ryanair skal betragtes som én enkelt støttemodtager ville være forkert. AMS tilbyder markedsføringsydelser, som har et specifikt separat formål og er værdiansat til deres markedsværdi.

               (228)

               Ryanairs beslutning om at engagere en mellemmand til at sælge reklameplads på sit websted ville heller ikke være usædvanlig. AMS har haft succes med at fremme og sælge reklameplads til en række virksomheder i hele Europa, både private og offentlige.

               (229)

               Ryanairs hjemmeside er særlig velegnet til markedsføring: den er et af de mest populære rejsewebsteder i verden, den gennemsnitlige varighed af hvert besøg på Ryanairs hjemmeside er ekstremt lang og reklamering af en lufthavn på Ryanairs websted er entydigt målrettet potentielle passagerer til lufthavnen og sikrer dermed, at meget få eller ingen reklameudgifter går til spilde i modsætning til annoncering i aviser, radio, tv og andre mindre fokuserede medier, der henvender sig til den brede offentlighed.

         ii)   Om fravær af fordele for AMS eller Ryanair

               (230)

               AMS indgår markedsføringsaftaler med både offentlige og private lufthavne, turistorganisationer, biludlejningsfirmaer, websteder for hotelreservation, forsikringsselskaber og udbydere af telekommunikationstjenester.

               (231)

               Offentlige og private annoncører kan købe reklameplads hos AMS til tilsvarende priser og i sammen mængder. Ryanair og AMS tvinger ikke lufthavne til at købe markedsføringsydelser, og mange lufthavne vælger faktisk ikke at reklamere på Ryanairs websted. AMS' aftaler med offentlige lufthavne eller deres operatører såsom So.Ge.A.AL kan ikke indebære statsstøtte, eftersom AMS lige så vel kunne sælge pladsen på webstedet til en privat virksomhed til en tilsvarende pris.

               (232)

               AMS fremførte adskillige grunde til, at So.Ge.A.AL købte markedsføringsydelser fra AMS for at reklamere på Ryanair.com, der er sammenfattet i det følgende.

               (233)

               For det første er reklame på Ryanairs websted en investering i brand-genkendelse. Lufthavnsoperatører i perifere lufthavne står over for betydelige udfordringer med hensyn til at få deres brand ud til passagerer, luftfartsselskaber og salgschefer uden for luftfartsbranchen, som alle er potentielle indtægtskilder for lufthavne. Øget brand-genkendelse kan være til gavn for lufthavne på en række gensidigt inkluderende og supplerende måder, navnlig kan det tiltrække i) indrejsende passagerer fra det flyselskab, som reklamerer for lufthavnen på sit websted, ii) potentielle kunder, som browser et luftfartsselskabs websted, hvor en lufthavn reklamerer med at flyve til den pågældende lufthavn via et andet luftfartsselskab, der har ruter til lufthavnen, iii) andre flyselskaber til at flyve til den pågældende lufthavn, og iv) salgschefer (f.eks. detailforretningskæder i lufthavne).

               (234)

               For det andet øger reklamer på Ryanairs websted andelen af indrejsende passagerer. Lufthavne genererer typisk godt halvdelen af deres indtægter fra ikkeluftfartsrelaterede aktiviteter. Fra en regional lufthavns perspektiv vil indrejsende passagerer, der ankommer til og afgår fra lufthavnen, være meget mere tilbøjelige til at generere ikkeluftfartsrelaterede indtægter for lufthavnen end lokale passagerer, der benytter lufthavnen til at flyve til udenlandske destinationer.

               (235)

               For det tredje er det blevet almindelig praksis at foretage markedsføring og annoncering på alle luftfartsselskabers websteder. Ryanairs websted har særlig værdi som et forum for markedsføring af en bred vifte af rejserelaterede produkter og tjenesteydelser. Det er blevet almindelig praksis for lufthavne at gennemføre en del af deres salgsfremmende foranstaltninger på luftfartsselskabers websteder. I denne sag synes Alghero lufthavn ikke kun at have købt reklametjenester fra AMS, men også fra Meridiana og Alitalia.

               (236)

               For det fjerde prissættes AMS' tjenesteydelser til deres markedsværdi. En række privatkunder fra forskellige brancher uden for lufthavnsbranchen køber markedsføringsydelser fra AMS. Ryanairs ruter tilbydes ikke disse kunder, men de er alligevel tilfredse med at yde et vederlag for AMS' ydelser. Disse private kunder, der handler som markedsøkonomiske investorer, tillægger klart AMS' tjenesteydelser en kommerciel værdi på et selvstændigt grundlag ligesom de offentlige og private lufthavne i hele EU. Disse private sammenlignende elementer vil i sig selv være tilstrækkelige til at godtgøre, at AMS' priser er reelle markedspriser.

         iii)   Om Sardiniens finansiering af So.Ge.A.AL

               (237)

               Kommissionen betragter So.Ge.A.AL som en ren formidler, hvorigennem den regionale finansiering kanaliseres til Ryanair/AMS, der angiveligt anvender den til markedsføringsformål. Ifølge AMS har Kommissionen ikke dokumenteret, at So.Ge.A.AL ikke havde nogen handlefrihed med hensyn til anvendelsen af de midler, der blev stillet til rådighed af RAS, og derfor ikke kunne bruge dem til andre formål.

               (238)

               So.Ge.A.AL synes at have betalt en fast koncessionsafgift til staten og delte ikke sine indtægter med staten. So.Ge.A.AL's ejer, RAS, havde en direkte interesse i at øge So.Ge.A.AL's langsigtede rentabilitet, f.eks. ved at støtte selskabets markedsføringsbestræbelser finansielt for at forbedre dets brand. En sådan fremgangsmåde ville være i overensstemmelse med den markedsøkonomiske aktørtest og ville gavne RAS.

               (239)

               AMS tilføjer, at en del af finansieringen til So.Ge.A.AL muligvis kunne betragtes som kompensation for udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Alghero lufthavn fremmer udøvelsen af lufttrafik i et område, der er isoleret og er vanskeligt at nå på anden vis.

         iv)   Konklusion

               (240)

               AMS konkluderede, at selskabet ikke har modtaget statsstøtte, og at So.Ge.A.AL og RAS har handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip i forhold til AMS.

         10.3.   BEMÆRKNINGER FRA UNIONCAMERE

               (241)

               Unioncamere understreger uden at sætte spørgsmålstegn ved begrebet økonomisk aktivitet, jf. Domstolens praksis, at en aktivitet, som i sig selv er økonomisk, ikke altid anses for at blive leveret på et marked, i den forstand at en sådan aktivitet er eller realistisk set kan udbydes i konkurrence med andre operatører.

               (242)

               Unioncamere erkender, at en privat investor under tilsvarende omstændigheder formentlig ikke ville have gennemført den pågældende foranstaltning til fordel for lufthavnen. Kommissionen bør dog tage hensyn til, at offentlige investeringer i en lufthavn ofte er styret af betragtninger, som ikke svarer til en privat investors. En offentlig investor har andre forventninger end dem, der vedrører investeringens rentabilitet, og forfølger samtidig mål af mere generel karakter, såsom beskyttelse af økonomien og den regionale udvikling. Unioncamere medgiver, at sådanne overvejelser på grundlag af Domstolens retspraksis ikke kan tages i betragtning i forbindelse med MEOP-analysen, men gør gældende, at den offentlige finansiering til Alghero lufthavn ikke havde til formål at holde liv i en virksomhed, der ellers ikke ville være konkurrencedygtig, men at støtte regional udvikling. I betragtning af Sardiniens særlige geografi er tilstedeværelsen af en central lufthavn en prioritet for de offentlige myndigheder.

               (243)

               Unioncamere konkluderer, at Kommissionen bør anvende det markedsøkonomiske aktørprincip under hensyntagen til foranstaltningens formål om at støtte regional og økonomisk udvikling, »med andre ord bør den undersøge de foranstaltninger, som er truffet i forbindelse med udøvelsen af offentlig myndighed«.

               (244)

               Unioncamere anfører, at foreneligheden af de omhandlede foranstaltninger til fordel for So.Ge.A.AL bør vurderes på grundlag af EF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

         11.   ITALIENS KOMMENTARER TIL DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER

               (245)

               Italien havde kun kommentarer til Ryanairs og Unioncameres bemærkninger.

         11.1.   OM BEMÆRKNINGER FRA RYANAIR

               (246)

               For så vidt angår foranstaltningerne til fordel for Alghero lufthavn oplyste Italien, at lufthavnen opererer i et afsidesliggende område, og derfor kunne det ikke udelukkes, at lufthavnen skulle yde tjenester af almen økonomisk interesse.

               (247)

               Italien støtter Ryanairs påstand om, at mindre lufthavne ikke har andet valg end at investere i deres image for at sikre levedygtighed. I den forstand vil reklame på websteder tilhørende lavprisselskaber være almindelig praksis. Italien understreger desuden, at lufthavnen har opnået tilsvarende ydelser fra andre luftfartsselskaber, såsom Germanwings, Volare, Meridiana og Alitalia.

               (248)

               Italien bekræfter, at AMS' tjenesteydelser prissættes til markedspris. Priserne er tilgængelige på AMS' websted, og taksterne for So.Ge.A.AL var på linje med dem, der er offentliggjort.

               (249)

               Italien konkluderer, at AMS ikke modtog statsstøtte, og at So.Ge.A.AL og RAS har handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip.

         11.2.   OM BEMÆRKNINGER FRA UNIONCAMERE

               (250)

               De italienske myndigheder er enige i, at offentlige investeringer i en lufthavn ofte er begrundet i betragtninger, som ikke svarer til dem, en privat investor har, eftersom offentlige investorer også forfølger mål af mere generel karakter, såsom økonomisk og regional udvikling.

         12.   VURDERING

   12.1.   FORANSTALTNINGER TIL FORDEL FOR So.Ge.A.AL
   12.1.1.   Forekomst af statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1

               (251)

               Ifølge traktatens artikel 107, stk. 1, er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.

               (252)

               Kriterierne i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er kumulative. For at fastslå, om de undersøgte foranstaltninger udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, skal alle de betingelser, der er nævnt i betragtning 251, derfor være opfyldt. Den finansielle støtte skal især:

                           a)

                           være ydet af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler

                           b)

                           begunstige visse virksomheder eller visse produktioner

                           c)

                           fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og

                           d)

                           påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

         12.1.1.1.   Økonomisk aktivitet og begrebet virksomhed

               (253)

               Ifølge fast retspraksis skal Kommissionen først fastslå, om So.Ge.A.AL er en virksomhed i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1. Virksomhedsbegrebet omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde (56). Enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, betragtes som en økonomisk aktivitet.

               (254)

               I sin dom i sagen Leipzig/Halle lufthavn statuerede Domstolen, at drift af en lufthavn til kommercielle formål og anlæggelse af lufthavnsinfrastrukturer udgør en økonomisk aktivitet (57). Når en lufthavnsoperatør udøver økonomisk virksomhed ved at tilbyde lufthavnsydelser mod betaling, uanset sin juridiske status og finansieringsmåde, udgør det virksomhed efter EF-traktatens artikel 107, stk. 1, og statsstøttereglerne finder derfor anvendelse på fordele, der ydes af staten eller gennem statslige midler til den pågældende lufthavnsoperatør (58).

               (255)

               Hvad angår det tidspunkt, fra hvilket opførelse og drift af en lufthavn blev en økonomisk aktivitet, minder Kommissionen om, at den gradvise udvikling af markedskræfter i lufthavnssektoren ikke giver mulighed for at fastsætte en præcis dato. EU-domstolene har imidlertid anerkendt den udvikling, der er sket i karakteren af lufthavnsaktiviteter, og i sagen om Leipzig/Halle lufthavn statuerede Retten, at man fra datoen for afgørelsen i Aéroports de Paris-sagen (12. december 2000) ikke længere kunne udelukke anvendelse af statsstøttereglerne på finansiering af lufthavnsinfrastruktur. Følgelig skal drift og opførelse af lufthavnsinfrastruktur fra den 12. december 2000 og fremefter betragtes som en aktivitet, der falder ind under statsstøttekontrollen. Omvendt kan Kommissionen nu ikke på grundlag af statsstøttereglerne rejse tvivl om den finansiering, der blev ydet til lufthavnsoperatører inden den 12. december 2000 (59).

               (256)

               Kommissionen finder derfor, at So.Ge.A.AL har udøvet en økonomisk aktivitet fra og med den 12. december 2000 og udgør en virksomhed i betydningen i traktatens artikel 107, stk. 1. I det følgende undersøger Kommissionen derfor, om der fra den 12. december 2000 foreligger statsstøtte, og om de foranstaltninger, der kan betragtes som statsstøtte, er forenelige med det indre marked. Kommissionen stiller dog ikke spørgsmål ved foranstaltninger, der blev besluttet inden den 12. december 2000, og behøver derfor ikke tage stilling til disse foranstaltninger i denne afgørelse.

               (257)

               Italien har forelagt oplysninger om kapitaludgifter (herunder finansiering af infrastruktur, udstyr og »installationer og anlæg«), som blev forpligtet før den 12. december 2000 (se betragtning 84). Kommissionen konkluderer derfor, at det ikke tilkommer den at undersøge og sætte spørgsmålstegn ved et beløb på 25 431 706,16 EUR, der blev besluttet før denne dato.

         12.1.1.2.   Det offentlige myndighedsområde

               (258)

               Selv om So.Ge.A.AL i det mindste fra den 12. december 2000 må anses for at være en virksomhed i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, skal det bemærkes, at ikke alle en lufthavnsoperatørs aktiviteter nødvendigvis er af økonomisk karakter (60).

               (259)

               Domstolen har statueret, at virksomhed, som normalt henhører under statens ansvar i udøvelsen af dennes beføjelser som offentlig myndighed, ikke er af økonomisk karakter og ikke er omfattet af statsstøttereglernes anvendelsesområde.

               (260)

               Derfor vil finansieringen af aktiviteter, der betragtes som offentlige opgaver, eller af infrastrukturer i direkte tilknytning til disse aktiviteter generelt ikke udgøre statsstøtte (61). I en lufthavn anses aktiviteter som f.eks. flyvekontrol, politiarbejde, toldbehandling, brandberedskab, aktiviteter, der er nødvendige for at sikre den civile luftfart mod ulovlige handlinger samt investeringer i infrastruktur og nødvendigt udstyr til at udføre disse aktiviteter sædvanligvis for at være af ikkeøkonomisk karakter (62).

               (261)

               Offentlig finansiering af ikkeøkonomiske aktiviteter må dog ikke føre til uretmæssig diskriminering mellem luftfartsselskaber og lufthavnsoperatører. Det er nemlig fast retspraksis, at der foreligger en fordel, når offentlige myndigheder fritager virksomheder for omkostninger i tilknytning til deres økonomiske aktiviteter (63). Hvis det i en given retsorden er normalt, at luftfartsselskaber eller lufthavnsoperatører afholder omkostningerne for visse ydelser, mens andre luftfartsselskaber eller lufthavnsoperatører, der leverer de samme ydelser for de samme offentlige myndigheder, ikke skal afholde disse omkostninger, kunne sidstnævnte få en fordel, selv om de pågældende tjenesteydelser i sig selv betragtes som ikkeøkonomiske (64).

               (262)

               Som nævnt i betragtning 49 hævdede Italien i skrivelse af 10. juni 2014, at So.Ge.A.AL gennemførte visse aktiviteter, der henhører under det offentlige myndighedsområde. Navnlig har Italien gjort gældende, at investeringsomkostninger eller driftsomkostninger som følge af lufthavnenes forpligtelse til at stille lufthavnsområder til rådighed for ENAC og andre lokale offentlige enheder (det flyvende grænsepoliti, toldvæsenet, Røde Kors, brandvæsenet, politiet) og bære administrations- og vedligeholdelsesomkostninger til disse områder skal betragtes som en offentlig opgave. En sådan forpligtelse er fastsat i den nationale lovgivning, der gælder for alle lufthavnsoperatører i Italien. Ifølge Italien beløb de samlede omkostninger, som So.Ge.A.AL afholdt til vedligeholdelse af disse områder i perioden 2000-2010, sig til 2 776 073 EUR (65).

               (263)

               Kommissionen er af den opfattelse, at sådanne omkostninger generelt kan betragtes som aktiviteter, der henhører under det offentlige myndighedsområde. I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at den nationale lovgivning ikke giver lufthavnsoperatører ret til kompensation for de omkostninger, der er afholdt til sådanne aktiviteter. Derfor skal italienske lufthavne ifølge de gældende regler normalt selv afholde de pågældende omkostninger. Omkostninger ved tilrådighedsstillelse og vedligeholdelse af rum og områder, der er nødvendige for udførelsen af de aktiviteter, der er anført i betragtning 262, bør således anses for at udgøre lufthavnsoperatørers normale driftsomkostninger (66). Derfor kan driftsomkostninger (jf. betragtning 48) og investeringsomkostninger (jf. betragtning 49) i tilknytning til tilrådighedsstillelse og vedligeholdelse af områder, der er forbeholdt aktiviteter, som nævnes i betragtning 262, ikke betragtes som offentlige udgifter, og finansieringen af disse omkostninger fra de offentlige myndigheders side kan udgøre statsstøtte til So.Ge.A.AL.

         12.1.1.3.   Statsmidler og tilregnelse til staten

               (264)

               Som statueret af Domstolen i Stardust Marine-sagen, gælder begrebet statsstøtte enhver begunstigelse ved hjælp af statsmidler fra staten selv eller et formidlende organ i henhold til de beføjelser, det har fået tillagt (67). Midler fra medlemsstaternes statslige enheder (decentrale, føderale, regionale, lokale eller andet) er, med henblik på anvendelse af traktatens artikel 107, statsmidler (68). Desuden ligger de foranstaltninger, der vedtages af de pågældende enheder, uanset disses retlige stilling og betegnelse, på samme måde som foranstaltninger, der træffes af de centrale myndigheder, inden for anvendelsesområdet for artikel 107 (69).

               (265)

               I denne sag blev tilskuddene fra RAS til »installationer og anlæg« (foranstaltning 2) ydet til So.Ge.A.AL direkte fra det regionale budget og udgør derfor statslige midler og kan henføres til staten. Ligeledes blev den medfinansiering fra staten af lufthavnsinfrastruktur og fra RAS af udstyret i Alghero lufthavn (foranstaltning 3) finansieret direkte med statsmidler.

               (266)

               Med hensyn til de fem kapitaltilførsler, der fandt sted i perioden 2000-2010 til et samlet beløb af 31 086 398 EUR (foranstaltning 1), bør de anses for ydet ved hjælp af statsmidler, da de blev foretaget og således finansieret af So.Ge.A.AL's offentlige ejere, nemlig handelskammeret i Sassari, provinsen Sassari, Sassari kommune, Alghero kommune, RAS og SFIRS.

               (267)

               Et særskilt spørgsmål, der skal undersøges, er, om disse overførsler af statsmidler også kan tilregnes staten. Afgørelser truffet af handelskammeret i Sassari, provinsen Sassari, Sassari kommune, Alghero kommune og RAS — som offentlige myndigheder eller lokale autonome offentlige organer, som er en del af den offentlige administration, og som har fået overdraget offentlige opgaver (f.eks. handelskammeret i Sassari) — kan tilregnes staten.

               (268)

               For så vidt angår SFIRS, er det fast retspraksis, at statens ansvar for en foranstaltning truffet af en offentlig virksomhed kan etableres enten ved »organiske« eller»strukturelle« indikatorer eller oplysninger om, at staten har været involveret eller sandsynligvis ikke har været fraværende fra den beslutning, der førte til den konkrete foranstaltning. Domstolen fremlagde et ikkeudtømmende sæt af mulige indikatorer, der er relevante for spørgsmålet om tilregnelse til staten, som f.eks. (70):

                           a)

                           den omstændighed, at den virksomhed, via hvilken støtten er ydet, var nødt til at tage hensyn til direktiver fra staten

                           b)

                           den offentlige virksomheds integration i den offentlige forvaltnings strukturer

                           c)

                           arten af virksomhedens aktiviteter og udøvelsen af disse på markedet på samme konkurrencebetingelser som for private operatører

                           d)

                           virksomhedens juridiske status (offentligretlig eller almindelig selskabsretlig)

                           e)

                           intensiteten af de offentlige myndigheders tilsyn med ledelsen af virksomheden og

                           f)

                           enhver anden omstændighed, som i det konkrete tilfælde viser, at de offentlige myndigheder er impliceret i vedtagelsen af en foranstaltning, eller den manglende sandsynlighed for, at de ikke var involveret, når endvidere henses til foranstaltningens rækkevidde, indhold eller hermed forbundne betingelser.

               (269)

               Undersøgelsen i denne sag bekræftede Kommissionens indledende konstatering af, at kapitaltilførslerne må anses for at være resultatet af en adfærd, der må tilregnes staten, og at SFIRS ikke udelukkende deltog i de undersøgte kapitaltilførsler for at opnå størst mulig fortjeneste.

               (270)

               SFIRS blev oprettet som investeringsselskab under RAS med den opgave at udarbejde planer og udkast til retningslinjer vedrørende regionens økonomiske og sociale udvikling. SFIRS' hovedformål er således ikke at maksimere sin fortjeneste, men snarere at fungere som et instrument for RAS for at fremme den økonomiske udvikling på Sardinien. Også på So.Ge.A.AL's generalforsamling af 30. april 2004 så RAS' repræsentant bort fra lufthavnsoperatørens driftsunderskud i 2003 i lyset af »lufthavnens strategiske rolle på regionalt plan« (71). Dette viser, at RAS lagde særlig vægt på udviklingen af lufthavnen, et mål, RAS forfølger gennem sit investeringsselskab, SFIRS, sammen med So.Ge.A.AL's øvrige offentlige ejere. Desuden var SFIRS' intervention sammenfaldende med de andre offentlige aktionærers.

               (271)

               Kommissionen konkluderer derfor, at kapitaltilførslerne involverer statsmidler og kan tilregnes staten. Kommissionen bemærker endvidere, at Italien ikke har anfægtet denne konklusion i forbindelse med undersøgelsen.

         12.1.1.4.   Økonomisk fordel

               (272)

               En fordel i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten er en økonomisk fordel, som en virksomhed ikke ville have opnået på normale markedsbetingelser, dvs. uden statslig indgriben (72). I denne forbindelse giver finansiering af omkostningerne til tjenesteydelser af almen økonomisk interesse ikke modtageren en økonomisk fordel i et omfang, så de af Domstolen opstillede betingelser i Altmark-dommen (73) er opfyldt (se betragtning 273-278). Det er kun foranstaltningens virkning på virksomheden, der er relevant, men hverken årsagen til eller formålet med statens indgriben (74). I det følgende vurderer Kommissionen først, hvorvidt de omtvistede foranstaltninger (foranstaltning 1, 2 og 3) opfylder Altmark-betingelserne, og for det andet, om de blev ydet på normale markedsvilkår i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip.

         12.1.1.4.1.   Overholdelse af Altmark-kriterierne

               (273)

               I løbet af undersøgelsen hævdede So.Ge.A.AL, at selskabet havde fået overdraget at levere en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. So.Ge.A.AL hævder at have opfyldt offentlige serviceforpligtelser, der er indeholdt i aftalen (jf. betragtning 173-176).

               (274)

               Omvendt havde Italien i sine bemærkninger til 2012-beslutningen ikke gjort gældende, at den generelle drift af lufthavnen eller en del af dens aktiviteter kunne betegnes som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og at de omhandlede foranstaltninger derfor udgjorde kompensation for opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste. Som svar på de bemærkninger, der er indkommet fra Ryanair i løbet af undersøgelsen, havde Italien blot bekræftet, at »det ikke kunne udelukkes, at lufthavnsoperatøren leverede en offentlig tjeneste« (se betragtning 246). På et sent tidspunkt i undersøgelsen anførte Italien — på vegne af RAS — som svar på en begæring om oplysninger fra Kommissionen, at So.Ge.A.AL faktisk ville levere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, som selskabet ville have fået pålagt:

                           a)

                           med hensyn til drift af lufthavnen gennem de forskellige aftaler, So.Ge.A.AL havde indgået med staten.

                           b)

                           med hensyn til lufthavnens infrastruktur gennem de forskellige retsakter om fastsættelse af dens finansiering med offentlige midler.

               (275)

               I tilfælde af virksomheder, der har fået overdraget at levere en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, skal Kommissionen undersøge, om de betingelser, som Domstolen har opstillet i Altmark-dommen, er overholdt, med henblik på at konkludere, hvorvidt foranstaltningen udgør en fordel i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1. Disse betingelser kan sammenfattes som følger:

                           a)

                           Den begunstigede virksomhed skal faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret (i det følgende benævnt »Altmark 1«).

                           b)

                           De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde (i det følgende benævnt »Altmark 2«).

                           c)

                           Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (i det følgende benævnt »Altmark 3«).

                           d)

                           Når en SGEI-opgave ikke er overdraget til en virksomhed i henhold til en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal kompensationen fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og har de tilstrækkelige midler til at opfylde de nødvendige public service-krav, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (i det følgende benævnt »Altmark 4«).

               (276)

               Kommissionen undersøger i første omgang overholdelsen af Altmark 2-kriteriet. Eftersom Altmark-kriterierne skal være opfyldt kumulativt, vil manglende opfyldelse af en af disse betingelser føre til den konklusion, at tilstedeværelsen af en fordel ikke kan udelukkes på grundlag af denne test, selv om de tjenesteydelser, der leveres af So.Ge.A.AL, betragtes som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

               (277)

               I denne sag blev kriterierne for beregningen af kompensationen til lufthavnsoperatøren for levering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse ikke fastlagt på forhånd. Faktisk indeholder aftalen ikke nogen udtrykkelig henvisning til en eventuel kompensation fra staten til lufthavnsoperatøren for levering af lufthavnstjenester. Dette alene er tilstrækkeligt til at konkludere, at Altmark 2-kriteriet ikke er opfyldt i denne sag.

               (278)

               Eftersom de fire Altmark-kriterier ikke er kumulativt opfyldt i denne sag, konkluderer Kommissionen, at tilstedeværelsen af en fordel ikke kan udelukkes på grundlag af denne test, selv i det omfang de tjenesteydelser, der leveres af So.Ge.A.AL, kan betragtes som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

         12.1.1.4.2.   Overholdelse af det markedsøkonomiske aktørprincip

               (279)

               Kommissionen minder endvidere om, at »den kapital, som staten direkte eller indirekte indskyder i en virksomhed på vilkår, der svarer til normale markedsvilkår, ikke kan anses for statsstøtte« (75).

               (280)

               Med henblik på at afgøre, om den offentlige finansiering af Alghero lufthavn gav So.Ge.A.AL en fordel, som selskabet ikke ville have fået på normale markedsvilkår, skal Kommissionen i dette tilfælde sammenligne de offentlige myndigheders adfærd ved ydelsen af den pågældende finansiering, med den adfærd, en investor, som er ledet af rentabilitetsudsigter, ville lægge for dagen under markedsøkonomiske vilkår (76).

               (281)

               Ved vurderingen bør der ses bort fra eventuelle positive virkninger på økonomien i den region, hvor lufthavnen ligger, ud over dem, der påvirker de fordele, som forventes af de offentlige enheder, der bevilgede foranstaltningerne. Domstolen har således præciseret, at det afgørende spørgsmål for anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip er, »om en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforhøjelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor« (77).

               (282)

               I Stardust Marine-sagen statuerede Domstolen, at der »[…] ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og at der ikke må tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen« (78).

               (283)

               Endvidere udtalte Domstolen i EDF-sagen, at »[…] økonomiske vurderinger foretaget efter tildelingen af nævnte fordel, den efterfølgende konstatering af, at den af den pågældende medlemsstat foretagne investering reelt var rentabel, eller efterfølgende begrundelser for valget af den fremgangsmåde, som blev fulgt, ikke [er] tilstrækkelige til at godtgøre, at denne medlemsstat forud for eller samtidigt med denne tildeling har truffet en sådan beslutning i sin egenskab af aktionær« (79).

               (284)

               For at kunne anvende det markedsøkonomiske aktørprincip skal Kommissionen derfor gå tilbage til det tidspunkt, hvor hver beslutning om at stille offentlige midler til rådighed for So.Ge.A.AL blev truffet. Kommissionen bør desuden i princippet basere sin vurdering af den profitorienterede karakter af investeringsbeslutningerne på de oplysninger og forudsætninger, som var til rådighed for de offentlige myndigheder på det tidspunkt, hvor beslutningerne om at yde So.Ge.A.AL støtte blev truffet. Det fastsættes i punkt 63 i retningslinjerne for luftfart, at aftaler indgået mellem luftfartsselskaber og en lufthavn anses for at efterleve markedsøkonomiprincippet, hvis de gradvist — ud fra en forhåndsbetragtning — bidrager til lufthavnens rentabilitet. Selv om dette kriterium afspejler logikken i den markedsøkonomiske aktørtest, er det først for nylig blevet fastslået, og omhandler individuelle ordninger snarere end den samlede virksomhed, som det oftere er tilfældet, når den markedsøkonomiske aktørtest anvendes. Derfor erkender Kommissionen, at det kan være vanskeligt for den pågældende medlemsstat og for de pågældende operatører at fremlægge fuldstændigt samtidig dokumentation for ordninger indgået mange år tilbage, og vil tage dette i betragtning ved anvendelse af det kriterium, der skal tages stilling til i den aktuelle sag.

         i)   Finansiering af lufthavnsinfrastruktur (herunder »installationer og anlæg«) og udstyr

               (285)

               Som nævnt i betragtning 81 undersøgte Kommissionen i den foretagne vurdering i denne afgørelse støtten til infrastruktur og udstyr (foranstaltning 3) og finansiering af »installationer og anlæg« (foranstaltning 2) samlet som en række foranstaltninger til finansiering af oprettelse og modernisering af infrastruktur og udstyr.

               (286)

               Udgifter til opførelse og drift af en lufthavn, herunder investeringsomkostninger, afholdes sædvanligvis af lufthavnsoperatøren, således at dækningen af en del af disse omkostninger fritager lufthavnen for en byrde, som den normalt skulle have båret.

               (287)

               Det bør afklares, om de offentlige myndigheder, da de ydede investeringstilskud til finansiering af infrastrukturer, udstyr, installationer og anlæg i Alghero lufthavn, med rimelighed kunne forvente en forrentning af investeringen i en form og på en måde, der gør deres investeringer rentable for dem.

               (288)

               Italien gjorde ikke udtrykkeligt gældende, at investeringstilskuddene var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip. Italien fremlagde heller ikke en forretningsplan med beregninger af den forventede rentabilitet af investeringstilskuddene, hvad enten de blev ydet på forhånd eller blev rekonstrueret på grundlag af de foreliggende oplysninger og udsigterne på det pågældende tidspunkt.

               (289)

               For så vidt angår tilskud, der ydes af staten, skal det bemærkes, at So.Ge.A.AL til gengæld for retten til at drive lufthavnsinfrastrukturen betaler en koncessionsafgift til staten. Italien fremførte, at de koncessionsafgifter, lufthavnsoperatørerne skal betale, fastsættes i forhold til trafikmængden og derfor ikke sigter mod at forrente statens investeringer i lufthavnsinfrastruktur. Der er intet, der tyder på, at staten i forbindelse med sin finansiering af visse investeringer i Alghero lufthavn kunne forvente en stigning i trafikken og en tilhørende stigning i koncessionsafgifterne, som ville være af en tilstrækkelig størrelse til at gøre statens udgifter rentable.

               (290)

               I betragtning af de iboende risici og den betydelige usikkerhed, der er forbundet med infrastrukturprojekter, mener Kommissionen, at statens investeringstilskud ikke er i overensstemmelse med den type analyse, som en fornuftig investor ville have foretaget for sådanne projekter. Da der ikke er tegn på, at den pågældende finansiering forventedes at give et normalt afkast, finder Kommissionen, at den finansiering, staten har ydet efter den 12. december 2000, ikke var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip, og indebar en fordel for lufthavnsoperatøren.

               (291)

               Den offentlige finansiering af udstyr er ikke i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip, da der hverken forelå en forudgående forretningsplan eller en følsomhedsanalyse af de underliggende antagelser om rentabilitet, som viste, hvilke finansielle afkast RAS med rimelighed kunne forvente at få af de investeringstilskud, selskabet ydede til So.Ge.A.AL. Det er end ikke klart, at RAS kunne forvente et afkast, da selskabet i modsætning til staten, ikke modtager nogen koncessionsafgift fra So.Ge.A.AL.

               (292)

               Selv hvis det antages, at det udbytte, selskabet ville kunne få, og den potentielle stigning i værdien af de aktier, selskabet ejer i So.Ge.A.AL, som dets hovedaktionær, kunne betragtes som en mulig kilde til økonomisk gevinst, der kan tages i betragtning ved anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip i denne forbindelse (80), er det tilstrækkeligt at bemærke, at So.Ge.A.AL havde givet store tab hvert år i den periode, der er omfattet af undersøgelsen (første gang i 2000). Dermed kunne hverken staten eller RAS med rimelighed forvente, at selskabets finansiering af infrastruktur eller udstyr i Alghero lufthavn i denne periode kunne forbedre So.Ge.A.AL's finansielle situation i en sådan grad, at sidstnævnte kunne betale tilstrækkeligt udbytte, eller at værdien af So.Ge.A.AL's aktier ville stige som følge af denne finansiering i en sådan grad, at den offentlige finansiering ville blive »rentabel«. Hverken de italienske myndigheder eller andre interesserede parter har fremlagt oplysninger, der tyder på, at dette er tilfældet.

               (293)

               Derfor er foranstaltning 2 og foranstaltning 3 ikke i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip og har medført en økonomisk fordel for So.Ge.A.AL.

         ii)   Kapitaltilførsler mellem 2000 og 2010

               (294)

               Både Italien og So.Ge.A.AL har hævdet, at kapitalindskuddene fra So.Ge.A.AL's offentlige ejere i perioden 2000-2010 er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip. Selv om lufthavnsoperatøren konsekvent havde haft underskud siden 2000, ville det være berettiget at antage, at virksomheden ville give et afkast, navnlig i betragtning af den nært forestående tildeling af den »samlede« koncession til So.Ge.A.AL. I forbindelse med vedtagelsen af hver af de pågældende foranstaltninger, ville de offentlige aktionærer have handlet som forsigtige investorer under markedsøkonomiske forhold.

               (295)

               Da So.Ge.A.AL på det tidspunkt, hvor kapitalindskuddene blev besluttet, befandt sig i en alvorlig finansiel situation, var det Kommissionens foreløbige synspunkt i beslutningen fra 2012, at en markedsøkonomisk investor ville have krævet iværksættelse af en plan for genopretning af virksomhedens rentabilitet. Kommissionen fandt, at en privat investor kun ville indskyde ny kapital i et selskab, hvis kapital var faldet til under det niveau, der er juridisk påkrævet, således som det var tilfældet for So.Ge.A.AL, såfremt den pågældende kunne forvente at få genoprettet selskabets rentabilitet inden for en rimelig tidsramme. En sådan plan var på daværende tidspunkt ikke blevet forelagt Kommissionen, og som nævnt i betragtning 301-311 dannede de forskellige forretningsplaner, som blev udarbejdet af eller for So.Ge.A.AL i den periode, hvor kapitalindskuddene blev foretaget, ikke et solidt grundlag, som aktionærer ledet af rentabilitetsudsigter ville have fundet tilstrækkeligt til at forvente et rimeligt afkast.

               (296)

               I løbet af undersøgelsen forelagde Italien flere dokumenter for Kommissionen, der ifølge de italienske myndigheder skulle betragtes som forretningsplaner, som beslutningerne om at rekapitalisere So.Ge.A.AL var baseret på. Endvidere hævdede Italien, at set fra en privat investors perspektiv kan kompensationen for So.Ge.A.AL's tab ikke blot begrundes ved forekomsten af et strategisk omstruktureringsprogram med gode langsigtede udsigter til fortjeneste, men også ved andre hensyn end rent finansiel rentabilitet, navnlig mere generelle målsætninger af almen interesse såsom regionaludvikling. De af Italien forelagte forretningsplaner er beskrevet i betragtning 59-75.

               (297)

               I denne forbindelse er de foranstaltninger, der er gennemført af staten, RAS og SFIRS ikke i overensstemmelse med en markedsøkonomisk investors adfærd, der er styret af rentabilitetsudsigter. I hele perioden 2000-2010 ydede staten, RAS og SFIRS til stadighed den nødvendige økonomiske støtte til at holde So.Ge.A.AL i live. Kommissionen mener, at So.Ge.A.AL's finansielle situation var af en sådan karakter, at ingen privat investor ville have dækket selskabets tab over et så langt tidsrum uden en troværdig og realistisk forudgående vurdering, der viste, at det ville være mere omkostningseffektivt at fortsætte med at dække tab i stedet for at omstrukturere virksomheden.

               (298)

               Kommissionen kan heller ikke acceptere Italiens argument om, at målsætninger af offentlig interesse bør tages i betragtning ved vurderingen af en offentlig investors forretningsmæssige begrundelse. Ifølge fast retspraksis ville de offentlige aktionærer ikke være styret af målsætninger af almen interesse, hvis de handlede som en privat markedsøkonomisk investor, og investeringen skulle være rentabel i sig selv.

               (299)

               Da So.Ge.A.AL i løbet af undersøgelsen hævdede, at den økonomiske begrundelse for foranstaltningerne burde vurderes separat før og efter tildelingen af den samlede koncession i 2007, vurderer Kommissionen de kapitaltilførsler, der er foretaget i perioden 2000-2007 og 2008-2010.

      Kapitaltilførsler i perioden 2000-2007

               (300)

               So.Ge.A.AL erklærede, at den rekapitalisering, der blev iværksat før 2007, var begrundet i nødvendigheden af at sikre virksomhedens aktivitet, navnlig på baggrund af den forestående tildeling af den samlede koncession. På grundlag af de foreliggende oplysninger på det tidspunkt, hvor beslutningen om at indskyde kapital i selskabet blev taget, var udsigten til at få tildelt den samlede koncession af afgørende betydning for So.Ge.A.AL's aktionærer.

               (301)

               I denne henseende mener Kommissionen, at So.Ge.A.AL's forretningsplaner ikke kan betragtes som et realistisk grundlag for virksomhedens fremtidige resultater i perioden 2000-2010. Disse planer indeholdt en isoleret henvisning til kapitaltilførsler, som ville være nødvendige for at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovkravene. Desuden indeholder de ikke tegn på, at So.Ge.A.AL's offentlige aktionærer på tidspunktet, hvor de omhandlede kapitaltilførsler blev besluttet, forventede selskabets tilbagevenden til rentabilitet og et afkast af deres investering (i form af udbytte eller stigning i værdien af virksomhedens aktier), der ville mere end opveje den kapital, de havde investeret i virksomheden. Planerne indeholder heller ikke en analyse af alternative scenarier, som en påpasselig privat investor ville kræve inden påbegyndelse af sådanne betydelige kapitalindskud i selskabet.

               (302)

               Kommissionen bemærker, at kun et af de dokumenter, Italien henviser til som forretningsplaner, ligger før datoen for beslutningen om det første kapitalindskud. Selv om det nævnes i forretningsplanen fra 1999, at So.Ge.A.AL ville have behov for at få tilført kapital, foretages der ingen vurdering, som viser, at det ville være mere omkostningseffektivt for selskabets aktionærer at dække lufthavnsoperatørens tab i stedet for at træffe omstruktureringsforanstaltninger med henblik på at øge lufthavnsoperatørens effektivitet inden for en tidsfrist, der er acceptabel for en privat investor. Desuden anføres det ikke i forretningsplanen for 1999, at So.Ge.A.AL ville blive rentabelt efter kapitaltilførslerne.

               (303)

               Endvidere var 1999-forretningsplanen baseret på den antagelse, at So.Ge.A.AL ville få tildelt den samlede koncession samme år. Kommissionen mener, at en fornuftig privat investor ville have foretaget en ny vurdering af strategien og ville have overvejet mulighederne for omstrukturering, når det blev klart, at tildeling af koncessionen ville blive forsinket, og målet om en tilbagevenden til rentabilitet ikke ville blive nået.

               (304)

               Der blev ikke foreslået nogen foranstaltninger i Roland Berger-planen til at omstrukturere So.Ge.A.AL, idet den eneste forretningsplan omfattede en vurdering af So.Ge.A.AL's finansielle situation under to scenarier — »samlet« over for »midlertidig« koncession. Roland Berger-planen konkluderede, at So.Ge.A.AL fortsat vil lide tab i et scenarie med midlertidig koncession, uden at der dog foreslås afhjælpende foranstaltninger. En sådan mangel på information ville have afholdt enhver privat investor fra at forfølge den pågældende strategi, især den manglende sikkerhed med hensyn til den faktiske dato for tildeling af den samlede koncession til So.Ge.A.AL. Kommissionen bemærker også, at So.Ge.A.AL selv anså Roland Berger-planen for ikke at være tilstrækkeligt pålidelig (se betragtning 57).

               (305)

               Forretningsplanen fra 2005 blev udarbejdet med henblik på tildeling af den samlede koncession. Selv om planen indeholdt et overslag over indtægter og udgifter til den fyrreårige koncession på drift af lufthavnen ud fra den antagelse, at koncessionen blev tildelt So.Ge.A.AL i 2006, blev der i planen ikke foreslået foranstaltninger med henblik på at afhjælpe utilstrækkelighederne ved handling-aktiviteterne, som i Roland Berger-planen fra 2004 blev anset for at ligge under gennemsnittet for sektoren og forventedes at fortsætte med at generere tab på mellemlang sigt.

               (306)

               På dette grundlag finder Kommissionen, at ingen af de nævnte planer danner et grundlag, som en fornuftig markedsøkonomisk aktør ville have betragtet som et pålideligt grundlag for at foretage de pågældende investeringer.

      Kapitaltilførsler i perioden 2008-2010

               (307)

               En privat investor ville under alle omstændigheder have revurderet strategien i forretningsplanen fra 2010, navnlig i betragtning af, at koncessionen i henhold til aftalens artikel 14a, skulle tilbagekaldes, hvis So.Ge.A.AL ikke blev rentabel inden fire år efter datoen for koncessionens ikrafttræden, dvs. senest i 2011. Ifølge planen fra 2010 skulle selskabets rentabilitet blive genoprettet allerede et år efter 2011, dvs. i 2012, hvor der også tages højde for en rekapitalisering af virksomheden i 2010.

               (308)

               Aktionærernes beslutning om at fortsætte med at dække So.Ge.A.AL's tab uden en omstruktureringsplan, selv når de økonomiske resultater efter tildelingen af den samlede koncession viste, at en stigning i rentabiliteten inden for fristerne ifølge aftalen var usandsynlig, ikke kan sidestilles med adfærden hos en privat investor.

               (309)

               Desuden anførte So.Ge.A.AL, at uforudsete begivenheder havde haft en negativ indvirkning på selskabets resultater efter 2007 og henviste navnlig til følgerne for omsætningen af den økonomiske afmatning, der havde bevirket, at selskabet havde registreret et fald på 1,8 % i passagertrafikken. Desuden hævdede So.Ge.A.AL, at trafikken ikke udviklede sig som forventet på grund af forsinkelsen i udførelsen af infrastrukturarbejder i lufthavnen og ENAC's manglende revision af lufthavnsafgifternes størrelse.

               (310)

               I den forbindelse bemærker Kommissionen, at Italien ikke fremlagde nogen dokumentation, som giver mulighed for at evaluere virkningerne af de pågældende uforudsete begivenheder. Der er intet bevis for, at faldet på 1,8 % i trafikken kan tilskrives den økonomiske krise.

               (311)

               På dette grundlag ser beslutningerne om at rekapitalisere So.Ge.A.AL ikke ud til at have været baseret på økonomiske vurderinger, der er sammenlignelige med dem, som en fornuftig privat investor i en tilsvarende situation under de relevante omstændigheder ville have foretaget for at fastslå den fremtidige rentabilitet, før den pågældende foretog sådanne investeringer.

               (312)

               Kommissionen bemærker også, at både Italien og So.Ge.A.AL bekræftede, at kapitaltilførslerne primært blev aftalt for at opfylde forskriftsmæssige krav. Kommissionen mener dog, at overholdelse af de lovpligtige kapitalkrav ikke i sig selv kan begrunde, at en privat markedsøkonomisk investor tilfører selskabet yderligere kapital. Investorer er ofte ved lov forpligtet til at indskyde yderligere egenkapital i virksomheder, hvis kapitalgrundlag er svundet ind til under et forud fastsat niveau som følge af vedvarende tab. Private investorer, der står over for en sådan situation, må også overveje alle andre valgmuligheder — herunder afvikling eller nedtrapning (81) — og vælge den, som er økonomisk mest fordelagtig.

               (313)

               Kommissionen konkluderer derfor, at beslutningerne om kapitaltilførsel til So.Ge.A.AL ikke opfyldte det markedsøkonomiske aktørprincip og derfor gav So.Ge.A.AL en økonomisk fordel.

         12.1.1.5.   Selektivitet

               (314)

               For at være omfattet af artikel 107, stk. 1, i TEUF skal en statslig foranstaltning begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner«. Derfor er det kun de foranstaltninger, som begunstiger virksomheder og yder en selektiv fordel, der kan betegnes som statsstøtte.

               (315)

               I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at foranstaltning 1, 2 og 3 kun er blevet ydet til So.Ge.A.AL og således er selektive som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.

         12.1.1.6.   Påvirkning af samhandelen og fordrejning af konkurrencevilkårene

               (316)

               For at blive betragtet som statsstøtte skal en finansiel foranstaltning påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene. I sin vurdering af disse to betingelser skal Kommissionen ikke fastslå, at støtten har en reel indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, og at konkurrencevilkårene rent faktisk fordrejes, men udelukkende undersøge, om den pågældende støtte under de givne omstændigheder kan påvirke samhandelen og fordreje konkurrencen (82). Når en medlemsstat yder støtte, der styrker en virksomheds position sammenlignet med andre virksomheder, som konkurrerer om handelen internt i Unionen, anses disse for at blive påvirket af denne støtte.

               (317)

               Som konstateret i betragtning 253-257 er driften af en lufthavn en økonomisk aktivitet. På den ene side konkurrerer lufthavnene om at tiltrække flyselskaber og den tilhørende flytrafik (passagerer og fragt), og på den anden side konkurrerer lufthavnsoperatørerne indbyrdes om at få overdraget driften af en bestemt lufthavn. Kommissionen understreger i den forbindelse navnlig med hensyn til lavprisluftfartsselskaber og charteroperatører, at lufthavne, som ikke ligger i samme opland og i forskellige medlemsstater, også kan være i konkurrence med hinanden om at tiltrække den type luftfartsselskaber.

               (318)

               Som nævnt i punkt 40 i luftfartsretningslinjerne fra 2005 og bekræftet i punkt 45 i luftfartsretningslinjerne fra 2014 er det ikke muligt at udelukke selv små lufthavne fra anvendelsesområdet for traktatens artikel 107, stk. 1, med den begrundelse, at offentlige myndigheders finansiering af dem ikke kan fordreje konkurrencen eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Desuden fastsættes det eksplicit i punkt 45 i luftfartsretningslinjerne fra 2014, at det forhold, at »den virksomhed, der modtager offentlig støtte, er relativt lille, (…) ikke i sig selv [udelukker], at samhandelen mellem medlemsstaterne kan blive påvirket«.

               (319)

               Alghero lufthavn betjener i øjeblikket ca. 1,5 millioner passagerer pr. år. Ifølge virksomhedsplanen for 2005, som Italien fremlagde, skulle passagertallet vokse støt med 4,5 % indtil 2010, 2,6 % fra 2011 til 2025 og 3,78 % i perioden 2006-2025 til ca. 2 800 000 millioner passagerer frem mod 2045. Derudover har Alghero lufthavn siden 2000 betjent en række internationale destinationer. I lyset af disse omstændigheder må det konstateres, at den økonomiske fordel, So.Ge.A.AL har fået gennem forskellige foranstaltninger, fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencevilkårene og i det mindste kunne tænkes at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

         12.1.1.7.   Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte

               (320)

               Derfor mener Kommissionen, at kapitaltilførslerne og den offentlige finansiering af infrastruktur, herunder »installationer og anlæg« og udstyr, udgør støtte til So.Ge.A.AL.

         12.1.2.   Støttens lovlighed

               (321)

               I henhold til traktatens artikel 108, stk. 3, skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, og de må ikke gennemføre de planlagte foranstaltninger, før Kommissionen har vedtaget en endelig beslutning derom.

               (322)

               De omtvistede foranstaltninger er alle blevet gennemført uden at være blevet godkendt af Kommissionen. Med udgangspunkt i vurderingen i betragtning 323-327 kan de undersøgte støtteforanstaltninger til fordel for So.Ge.A.AL ikke betragtes som fritaget for anmeldelsespligten på grundlag af SIEG-beslutningen fra 2005, som finder anvendelse på støtte, der blev ydet inden den 31. januar 2012.

               (323)

               Med SGEI-beslutningen fra 2005 blev statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til virksomheder i forbindelse med de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der opfylder de heri anførte betingelser, fritaget for kravet om anmeldelse. Navnlig blev statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste til lufthavne ifølge SGEI-beslutningen fra 2005 erklæret for forenelig statsstøtte, hvis i) den årlige trafik ikke overstiger 1 000 000 passagerer, ii) den gennemsnitlige årsomsætning før skat udgør under 100 mio. EUR i de to regnskabsår forud for det regnskabsår, hvori de fik overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, og som modtager en kompensation for den pågældende tjeneste på under 30 mio. EUR om året.

               (324)

               SGEI-beslutningen fra 2005 gjaldt kun for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste i form af en ægte tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For at blive omfattet af en fritagelse skulle kompensationen for offentlig tjeneste for drift af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse også overholde de betingelser, der er fastsat i artiklerne 4, 5 og 6.

               (325)

               I henhold til artikel 4 i SGEI-beslutningen fra 2005 skulle udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse være overdraget den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle retsakter, hvori bl.a. angives arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt de nødvendige foranstaltninger, der er truffet for at undgå og sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation. I artikel 5 SGEI-beslutningen fra 2005 fastsættes det, at kompensationen skulle begrænses til, hvad der er nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste under hensyntagen til de hermed forbundne indtægter samt en rimelig forrentning. Endelig skal medlemsstaterne i henhold til artikel 6 i SGEI-beslutningen fra 2005 med jævne mellemrum foretage kontrol med henblik på at sikre, at virksomhederne ikke modtager kompensation, der overstiger det efter reglerne i artikel 5 fastlagte beløb.

               (326)

               Ifølge Italien og So.Ge.A.AL bør afgørelsen af, om forvaltningen af Alghero lufthavn kan defineres som tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udledes af aftalen. Imidlertid blev den påståede SGEI-opgave, som blev overdraget So.Ge.A.AL, ikke eksplicit formuleret, og heller ikke reglerne for So.Ge.A.AL's ret til kompensation blev fastlagt i aftalen. Ej heller har So.Ge.A.AL stillet andre dokumenter til rådighed for Kommissionen med beskrivelse af omfanget af den formodede offentlige tjeneste, selskabet skulle varetage. Kommissionen mener derfor ikke, at den påståede overdragelsesakt har pålagt lufthavnsoperatøren en reel forpligtelse til offentlig tjeneste. Selskabet har heller ikke fastlagt parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt de nødvendige forholdsregler for at undgå og sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation. Kravene i artikel 4, 5 og 6 i SGEI-beslutningen fra 2005 vedrørende indholdet af retsakterne om overdragelse er derfor ikke opfyldt.

               (327)

               Kommissionen finder ikke, at det på dette grundlag kan konkluderes, at støtten til So.Ge.A.AL var fritaget for anmeldelsespligten efter SGEI-beslutningen fra 2005.

               (328)

               Kommissionen konkluderer derfor, at Italien ikke opfyldte den standstill-forpligtelse, der er fastsat i traktatens artikel 108, stk. 3, og de pågældende foranstaltninger udgør derfor ulovlig statsstøtte.

         12.1.3.   Støttens forenelighed

               (329)

               Da foranstaltning 1, 2 og 3 udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, skal deres forenelighed vurderes på baggrund af undtagelserne i stk. 2 og 3, i samme artikel og artikel 106, stk. 2, i traktaten.

         12.1.3.1.   Anvendelse af luftfartsretningslinjerne

               (330)

               Traktatens artikel 107, stk. 3, indeholder bestemmelser om visse undtagelser fra den generelle regel i artikel 107, stk. 1, om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked. Den pågældende støtte kan vurderes på grundlag af traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), hvori det hedder, at: »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse« kan anses for at være forenelig med det indre marked.

               (331)

               Luftfartsretningslinjerne fra 2014 indeholder et grundlag for vurdering af, om støtte til lufthavne kan erklæres forenelig i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

               (332)

               Ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2014 mener Kommissionen, at »Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte« (83) finder anvendelse på ulovlig investeringsstøtte til lufthavne. Hvis den ulovlige investeringsstøtte blev ydet inden den 4. april 2014, vil Kommissionen i den forbindelse anvende de regler, der var gældende på det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte blev ydet. Kommissionen har således anvendt de principper, der er fastsat i luftfartsretningslinjerne fra 2005 på ulovlig investeringsstøtte til lufthavne, som er ydet før den 4. april 2014. For ulovlig investeringsstøtte ydet inden ikrafttrædelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2005, hvor der ikke forelå nogen forenelighedskriterier for investeringsstøtte til lufthavne, skal Kommissionen vurdere ordningens forenelighed direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, idet der også tages hensyn til dennes beslutningspraksis. I denne forbindelse finder Kommissionen, at kriterierne i luftfartsretningslinjerne fra 2005 bør anvendes analogt for så vidt angår vurderingen af foreneligheden af investeringsstøtte til So.Ge.A.AL inden disse retningslinjers ikrafttræden.

               (333)

               Ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2014 mener Kommissionen, at bestemmelserne i »Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte« ikke bør finde anvendelse på udestående sager om ulovlig driftsstøtte til lufthavne, som er blevet ydet før den 4. april 2014. I stedet har Kommissionen anvendt principperne i luftfartsretningslinjerne fra 2014 på alle sager om driftsstøtte til lufthavne (udestående anmeldelser og ulovlig støtte), også selv om støtten blev bevilget før den 4. april 2014.

         12.1.3.2.   Investerings- eller driftsstøtte

               (334)

               Ifølge punkt 25, nr. 18, i retningslinjerne for luftfart fra 2014 defineres investeringsstøtte som »støtte til finansiering af anlægsaktiver, især med henblik på at dække behovet for finansiering af kapitalomkostninger«. I henhold til punkt 25, nr. 21, i retningslinjerne kan driftsstøtte både omfatte forhåndsudbetalinger (dvs. dækning af indledende investeringsomkostninger) og støtte udbetalt i periodiske rater (til dækning af kapitalomkostninger i form af årlige afskrivninger og finansieringsomkostninger).

               (335)

               Driftsstøtte dækker alle eller en del af driftsomkostningerne i en lufthavn defineret som »de underliggende omkostninger ved levering af lufthavnsydelser, herunder udgiftsposter som personaleomkostninger, udliciterede tjenesteydelser, kommunikationsydelser, affaldshåndtering, energi, vedligeholdelse, husleje og administration, men ikke kapitalomkostninger, markedsføringsstøtte eller andre incitamenter, som en lufthavn yder luftfartsselskaber, eller omkostninger, der kan betragtes som offentlige« (84).

               (336)

               I løbet af undersøgelsen (85) hævdede Italien, at den offentlige finansiering af investeringer i lufthavnsinfrastruktur generelt kan vurderes:

                           a)

                           som investeringsstøtte til det fulde beløb af de midler, der er stillet til rådighed for So.Ge.A.AL til dækning af investeringsomkostninger, eller alternativt

                           b)

                           som driftsstøtte, der beløber sig til forskellen mellem en eventuel markedsbaseret koncessionsafgift og den koncessionsafgift, lufthavnsoperatøren faktisk skal betale for retten til at drive lufthavnen.

               (337)

               Italien hævdede, at den pågældende offentlige finansiering i dette tilfælde ikke må betegnes som investeringsstøtte til So.Ge.A.AL. Det er for det første, fordi staten bevarede ejendomsretten til den pågældende infrastruktur, og for det andet fordi lufthavnsoperatøren forud for datoen for tildeling af den samlede koncession i 2007 ikke var ansvarlig for investeringer i infrastruktur i Alghero lufthavn, men snarere handlede på vegne af staten med henblik på vedligeholdelse af lufthavnsinfrastrukturen.

               (338)

               På baggrund af Italiens holdning og de definitioner, der er fastsat i luftfartsretningslinjerne fra 2014, kan det konstateres, at:

                           a)

                           kapitalindsprøjtningerne efter den 12. december 2006, der blev anvendt til at dække So.Ge.A.AL's årlige driftstab, udgør driftsstøtte til fordel for So.Ge.A.AL

                           b)

                           den statslige finansiering af infrastruktur, »installationer og anlæg« og udstyr frem til tildelingen af den samlede koncession i 2007 udgør driftsstøtte til fordel for So.Ge.A.AL. Inden denne tildeling var det således ikke So.Ge.A.AL, men staten som ejer af lufthavnen, der skulle finansiere investeringer i Alghero lufthavn. Derfor fritog den statslige finansiering af infrastruktur, »installationer og anlæg« og udstyr ikke So.Ge.A.AL fra de investeringsomkostninger, selskabet normalt skulle have afholdt. For at handle i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip burde staten have krævet en forhøjelse af den koncessionsafgift, der betales af So.Ge.A.AL, for at sikre rentabiliteten af sine investeringer. Det følger heraf, at støtten har form af en koncessionsafgift (som for en lufthavnsoperatør som So.Ge.A.AL udgør en driftsomkostning), der var lavere, end den skulle have været. Da ansvaret for investeringer efter tildelingen af den samlede koncession på drift af lufthavnsinfrastrukturen påhvilede So.Ge.A.AL, udgør den offentlige finansiering af disse investeringer investeringsstøtte. Under alle omstændigheder har Kommissionen i det følgende dog vurderet, om finansieringen af infrastrukturinvesteringer i Alghero var forenelig med det indre marked i) ud fra den antagelse, at der var tale om investeringsstøtte (jf. betragtning 339-367) og ii) ud fra den antagelse, at de ville udgøre driftsstøtte (jf. betragtning 368-374). Som led i sin vurdering i henhold til nr. ii), analyserede Kommissionen også foreneligheden med det indre marked af kapitalindskuddene (foranstaltning 1), som tydeligvis udgør driftsstøtte.

         12.1.3.3.   Forenelighed af støtten til infrastrukturer og udstyr (foranstaltning 2 og 3) ud fra den antagelse, at det er investeringsstøtte

               (339)

               Kommissionen bemærker for det første, at støtteberettigede omkostninger til investeringer i en lufthavn ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005 skal begrænses til opførelse af lufthavnsinfrastruktur og -udstyr (baner, terminaler, forpladser, kontroltårn) eller direkte støttefaciliteter (brandslukningsudstyr, sikkerhedsudstyr). De støtteberettigede omkostninger må ikke omfatte udgifter, der ikke er direkte forbundet med en lufthavns grundlæggende aktiviteter, som bl.a. omfatter opførelse, finansiering, drift og udlejning af jord og bygninger, ikke blot til kontor- og lagerbrug, men også til hoteller og industrivirksomheder på lufthavnsområdet samt forretninger, restauranter og parkeringsfaciliteter.

               (340)

               I denne sag gik de offentlige midler til finansieringen af den nye passagerterminal, renovering af den gamle terminal, opgradering af rullevej, udvidelsen af flyparkeringspladser, opgradering af banen, gennemførelse af bagagekontrolsystemet og gennemførelse af et system til perimeterkontrol. Disse investeringsomkostninger er berettigede til finansiering ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005.

               (341)

               Hvad angår den omhandlede offentlige finansierings forenelighed med det indre marked i overensstemmelse med punkt 61 i luftfartsretningslinjerne fra 2005 undersøger Kommissionen bl.a., om:

                           a)

                           opførelsen eller driften af infrastrukturen opfylder et klart formuleret mål af almindelig interesse (regionaludvikling, adgangsmulighed osv.)

                           b)

                           infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det fastlagte mål

                           c)

                           der på mellemlang sigt er tilfredsstillende udsigter med hensyn til anvendelsen af infrastrukturen, bl.a. med hensyn til anvendelsen af den eksisterende infrastruktur

                           d)

                           alle potentielle brugere af infrastrukturen har adgang til den på lige vilkår og uden forskelsbehandling

                           e)

                           udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et omfang, der strider imod Unionens interesse.

               (342)

               Ud over kravet om at opfylde de specifikke kriterier for forenelighed, der er angivet i retningslinjerne for luftfart af 2005, skal statsstøtte til lufthavne som enhver anden statsstøtteforanstaltning have en tilskyndelsesvirkning og være nødvendig og stå i forhold til det tilstræbte legitime mål for at blive godkendt som forenelig (86). Ud over kriterierne i betragtning 341 har Kommissionen derfor vurderet den pågældende støttes tilskyndelsesvirkning og nødvendighed samt proportionalitet.

         i)   Klart defineret mål af almen interesse

               (343)

               De vurderede foranstaltninger sigtede bl.a. mod at finansiere opførelsen af en ny terminal med en kapacitet på 2 000 000 passagerer, fordi den gamle terminal (kapacitet på 800 000 passagerer) var overbelastet allerede i 2003 (87). Desuden blev investeringsstøtten anvendt til at finansiere en række foranstaltninger, der hjalp med at tilpasse lufthavnen til nye sikkerhedskrav med henblik på at gøre den fuldt operationel.

               (344)

               Ifølge Italien er det overordnede mål for finansiering af infrastrukturen i Alghero lufthavn at udvikle sikre og rentable infrastrukturer og regionale forbindelser. Ifølge Italien kan regionale lufthavne spille en afgørende rolle med hensyn til at fremme adgangen til oplandet, og de omhandlede investeringer forbedrer lufthavnens sikkerhed og effektivitet og bidrager samtidig til opfyldelsen af bredere mål for regionaludvikling.

               (345)

               Desuden understreger Italien, at BNP pr. indbygger på Sardinien gennemsnitligt er meget lavere end i Italien, og arbejdsløsheden er betydeligt højere end det italienske gennemsnit. F.eks. lå den gennemsnitlige arbejdsløshed på Sardinien mellem 2003 og 2012 på 13,3 % sammenlignet med 7,9 % i Italien. Derfor vil enhver stigning i trafikstrømmene som følge af udviklingen af infrastruktur i Alghero lufthavn formentlig give tilsvarende sociale og økonomiske fordele for Sardinien, både hvad angår økonomisk og social samhørighed og udvikling af øen.

               (346)

               Disse bemærkninger er i overensstemmelse med konklusionerne i Accuracy-rapporten, hvori det anerkendtes, at en udvikling af lufttransportsektoren på Sardinien er særlig vigtig for områdets regionaludvikling. I Accuracy-rapporten fremhæves et eksempel på det potentielle omfang af de positive økonomiske fordele ved udvikling af luftfartsinfrastruktur på Sardinien. Ifølge en undersøgelse, som nævnes i Accuracy-rapporten, førte udviklingen af luftfartsinfrastrukturen i Cagliari lufthavn (på Sardinien) til positive økonomiske virkninger på ca. 140 mio. EUR pr. år.

               (347)

               Desuden er den eneste hensigtsmæssige transportform til/fra Sardinien flyrejser, bortset fra færgetransport, som imidlertid medfører betydeligt højere rejsetider. Selv om Sardinien f.eks. betjenes af færgeruter fra Spanien og det italienske fastland, varer en gennemsnitlig færgeoverfart over ni timer.

               (348)

               Udviklingen af infrastruktur i Alghero lufthavn var derfor en del af Sardiniens planer om at forbedre forbindelsesmulighederne gennem udvikling af regionale lufthavne. Kommissionen kan derfor konkludere, at den offentlige finansiering, der ydes til infrastrukturforbedringer i Alghero lufthavn, opfylder de klart definerede mål for forbedring af sikker og bæredygtig transportinfrastruktur og regional tilgængelighed. Derfor var udviklingen af infrastruktur i Alghero lufthavn af fælles interesse, da investeringerne forventedes at skabe positive eksterne virkninger i form af økonomisk og social udvikling.

         ii)   Nødvendig og forholdsmæssig infrastruktur til formålet

               (349)

               Investeringsstøtte kan kun erklæres for forenelig, når den er nødvendig og står i et rimeligt forhold til målene af almen interesse. Dette er især tilfældet, når investeringen ikke udgør en gentagelse af en eksisterende underudnyttet infrastruktur.

               (350)

               Statsstøtten til at finansiere investeringer i Alghero lufthavn var nødvendig for at øge lufthavnens kapacitet og dermed sikre dens rentabilitet på lang sigt. Inden investeringerne blev gennemført, havde Alghero lufthavn kun kapacitet til 800 000 passagerer. Alghero lufthavn havde nået grænserne for sin kapacitet i 2003 og 2004, og derfor var investeringerne nødvendige for at kunne håndtere flere passagerer. Derudover blev der gennemført visse forbedringer, der var nødvendige for at opfylde sikkerhedsstandarderne, hvilket har fremmet en bedre udnyttelse af den eksisterende lufthavnsinfrastruktur og derved har bidraget til den regionale udvikling og forbindelsesmulighederne i lufthavnens opland.

               (351)

               Investeringerne medførte en stigning i lufthavnens kapacitet fra 800 000 passagerer i 2003 til 2 000 000 passagerer i 2004. Siden 2011 er passagertrafikken i lufthavnen nået op på ca. 70 % af lufthavnens kapacitet. Ifølge Italien kan det forventes, at passagertrafikken ville have været højere, hvis finanskrisen ikke var opstået.

               (352)

               Det erkendes i Ecorys-rapporten, at udviklingen af turismen krævede en udvidelse af Alghero lufthavns terminalkapacitet for at imødekomme den forventede vækst i trafikken. Forud for de investeringer, der blev foretaget i Alghero lufthavn, blev udviklingen af turismen som tidligere nævnt ifølge Ecorys-rapporten besværliggjort af manglen på internationale forbindelser. I So.Ge.A.AL's forretningsplan fra 2004 var det forudsat, at det samlede antal passagerer i lufthavnen ville stige med ca. 30 % i 2008 i forhold til niveauerne forud for udvidelsen af lufthavnens kapacitet i 2004. Dette passagertrafikniveau kunne ikke have været klaret uden investeringerne.

               (353)

               Hertil kommer, at nye investeringer ikke udgjorde en overlapning af eksisterende infrastruktur, idet de tre nærmeste lufthavne ikke er beliggende i samme opland (se betragtning 33). Selv om Alghero lufthavn er en af de tre lufthavne på Sardinien (sammen med Cagliari og Olbia), der betjener kommercielle luftfartsselskaber, ligger ingen af de to andre lufthavne i samme opland. Olbia og Cagliari ligger henholdsvis 128 km og 235 km fra Alghero lufthavn. I sin beslutning fra 2007 konkluderede Kommissionen, at Alghero lufthavn ikke kan erstattes med disse to andre lufthavne på grund af dens beliggenhed og de særlige karakteristika ved transportnettet på Sardinien. Investeringerne udgjorde derfor ikke en overlapning af eksisterende urentabel infrastruktur.

               (354)

               Kommissionen kan derfor konkludere, at de støttede investeringer var nødvendige og står i rimeligt forhold til målene om forbindelsesmuligheder og regional økonomisk udvikling, hvilket de i sagen omhandlede foranstaltninger reelt bidrager til at fremme.

         iii)   Perspektiverne for udnyttelse på mellemlang sigt, navnlig hvad angår udnyttelse af eksisterende infrastruktur

               (355)

               Investeringerne gav Alghero lufthavn mulighed for at overholde sikkerhedskravene til lufthavnen og tilpasse den til transportbehovene i sit opland.

               (356)

               Ved tildelingen af den »samlede« driftskoncession på Alghero lufthavn etablerede So.Ge.A.AL et investeringsprogram for at tilpasse lufthavnens infrastruktur og udstyr med henblik på at håndtere stigningen i antallet af befordrede passagerer. Baseret på forretningsplanen fra 2005 beløb de planlagte investeringer i Alghero lufthavn i koncessionsperioden sig til i alt 143,3 mio. EUR (88).

               (357)

               I henhold til prognoserne i So.Ge.A.AL's forretningsplan fra 2004 ville det samlede antal passagerer i Alghero lufthavn stige med ca. 30 % i 2008 i forhold til niveauerne før udvidelsen af lufthavnens kapacitet i 2004. Denne passagertrafikmængde ville man ikke kunne have klaret uden de investeringer, som vurderes i den foreliggende sag. Den senere udvikling bekræfter i det store og hele disse forventninger. So.Ge.A.AL har således været i stand til at opnå en betydelig vækst i trafikken i overensstemmelse med sine forventninger. Siden 2011 er passagertrafikken i lufthavnen nået op på ca. 70 % af lufthavnens kapacitet. Ifølge Italien ville passagertrafikken have været højere, hvis finanskrisen ikke var opstået.

               (358)

               Kommissionen konkluderer derfor, at der på mellemlang sigt var gode udnyttelsesmuligheder for den opgraderede infrastruktur.

         iv)   Lige og ikkediskriminerende adgang til infrastrukturen

               (359)

               Ifølge oplysningerne fra Italien og uanset en eventuelt begrundet prisdifferentiering i individuelle selskabsaftaler har infrastrukturen altid været åben for alle potentielle brugere uden forskelsbehandling.

         v)   Udviklingen i samhandelen påvirkes ikke i et omfang, der strider mod Unionens interesse

               (360)

               Indtil 2005 var Alghero lufthavn kvalificeret i kategori D som defineret i punkt 15 i luftfartsretningslinjerne fra 2005. I henhold til luftfartsretningslinjerne fra 2005 er der ikke stor sandsynlighed for, at støtte til små kategori D-lufthavne kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse. På denne baggrund fandt Kommissionen i 2012-beslutningen, at støtten før 2005 ikke påvirkede samhandelen på en måde, der stred mod den fælles interesse. Hverken de italienske myndigheder eller interesserede parter har anfægtet denne foreløbige konklusion i løbet af undersøgelsen.

               (361)

               Desuden er ingen anden lufthavn beliggende i det samme dækningsområde. Som påvist i betragtning 33 ligger den nærmeste lufthavn mere end 120 km væk i en region, hvor vejforbindelserne er dårlige, hvilket styrker den konklusion, at de øvrige sardiske lufthavne set ud fra passagerernes synspunkt ikke kan erstatte Alghero lufthavn.

               (362)

               Kommissionen konkluderer derfor, at den støtte, der ydes til forbedring af infrastruktur (herunder »installationer og anlæg«) og udstyr i Alghero lufthavn ikke fordrejede konkurrencen i et omfang, der strider mod Unionens interesser.

         vi)   Støttens tilskyndelsesvirkning, nødvendighed og proportionalitet

               (363)

               Kommissionen skal også fastslå, om statsstøtten til Alghero lufthavn ændrede modtagervirksomhedens adfærd på en sådan måde, at den iværksætter en aktivitet, der bidrager til at opfylde et mål af offentlig interesse, som i) den ikke ville gennemføre uden støtte, eller ii) som den ville udføre på mere begrænset eller anden måde. Desuden kan støtten kun betragtes som proportionel, hvis samme resultat ikke kunne opnås med mindre støtte og mindre fordrejning. Dette betyder, at støttens størrelse og intensitet skal begrænses til det strengt nødvendige for, at den støttede aktivitet kan finde sted.

               (364)

               I dette tilfælde vedrørte investeringstilskuddene hovedsagelig en forbedring af start- og landingsbaner, rullebaner og forpladser samt terminaler. Lange tilbagebetalingsperioder i forbindelse med investeringer i infrastruktur kombineret med de betydelige vanskeligheder og risici i forbindelse med større projekter indebærer, at der kan være vanskeligheder med at tiltrække privat kapital. Mindre lufthavne, som f.eks. Alghero lufthavn, kan stå over for særlige vanskeligheder med at tiltrække privat kapital til en passende pris for at kunne iværksætte de nødvendige infrastrukturprojekter.

               (365)

               Ifølge Italiens oplysninger kunne disse investeringer ikke være blevet gennemført uden støtten. I betragtning af den finansielle situation for So.Ge.A.AL, som akkumulerede tab i hele perioden 2000-2010, der er omfattet af undersøgelsen, i et omfang, som krævede en række kapitaltilførsler fra offentlige myndigheder, er det klart, at So.Ge.A.AL ikke var i stand til at bidrage væsentligt mere til finansiering af disse investeringer, end selskabet rent faktisk gjorde, og ikke havde mulighed for at opnå ekstern finansiering på markedet. Det kan derfor konkluderes, at de omhandlede statsstøtteforanstaltninger var nødvendige og proportionale med behovet for at imødekomme den forventede efterspørgsel blandt luftfartsselskaberne og passagererne i dækningsområdet.

               (366)

               Derfor finder Kommissionen, at støtten er begrænset til det strengt nødvendige for, at den støttede aktivitet kan finde sted.

         vii)   Konklusion

               (367)

               Kommissionen finder, at de undersøgte foranstaltninger, der sikrer offentlig støtte til infrastrukturinvesteringer i Alghero lufthavn — hvis de betragtes som investeringsstøtte — er forenelige med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

         12.1.3.4.   Forenelighed af støtten til So.Ge.A.AL (foranstaltning 1, 2 og 3), ud fra den antagelse at de udgør driftsstøtte

               (368)

               Driftsstøtte, der ydes før ikrafttrædelsen af luftfartsretningslinjerne for 2014, dvs. før den 4. april 2014, kan erklæres forenelig, forudsat at følgende betingelser er opfyldt:

                           a)

                           Bidrag til et veldefineret mål af fælles interesse: Denne betingelse er bl.a. opfyldt, hvis støtten øger unionsborgernes mobilitet og forbindelserne til og fra regionerne eller fremmer regional udvikling (89).

                           b)

                           Statsstøttens egnethed som politikinstrument: Medlemsstaterne skal dokumentere, at støtten er egnet til at opnå det ønskede mål eller til at løse de problemer, som støtten søger at afhjælpe (90).

                           c)

                           Behov for statslig indgriben: Statsstøtten bør kun ydes i de situationer, hvor denne støtte kan føre til en væsentlig forbedring, som markedet ikke selv kan levere (91).

                           d)

                           Støttens virkning som incitament: Denne betingelse er opfyldt, hvis det er sandsynligt, at den økonomiske aktivitet i den pågældende lufthavn ville være væsentligt lavere uden driftsstøtten, idet der derved tages hensyn til eventuel ydelse af investeringsstøtte og trafikniveau (92).

                           e)

                           Støttebeløbets proportionalitet (begrænsning af støtten til det minimum, der er nødvendigt): For at være proportionel skal driftsstøtte til lufthavne være begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet (93).

                           f)

                           Undgåelse af uforholdsmæssigt negativ påvirkning af konkurrencen og samhandelen (94).

               (369)

               De forskellige foranstaltninger, der blev indrømmet So.Ge.A.AL, som bl.a. omfattede flere kapitaltilførsler, havde til formål at give selskabet mulighed for at have tilstrækkelig kapital til fortsat at drive rentabel virksomhed, både ud fra et økonomisk og juridisk synspunkt. De beslutninger, der træffes af de offentlige myndigheder til finansiering af visse investeringer uden at kræve en tilsvarende stigning i de koncessionsafgifter, So.Ge.A.AL skulle betale, bidrog også til at holde virksomheden kørende, da højere koncessionsafgifter ville have givet sig udslag i højere driftsomkostninger, hvilket ville have forværret selskabets økonomiske situation yderligere. Alle disse foranstaltninger har derfor bidraget til at holde Alghero lufthavn i gang. I lyset af den rolle, som lufthavnen spiller for regionens tilgængelighed og regionale økonomiske udvikling, jf. betragtning 343-348, finder Kommissionen, at driftsstøtten til So.Ge.A.AL har bidraget til at opfylde et mål af fælles interesse.

               (370)

               Da Alghero lufthavn var tabsgivende i undersøgelsesperioden (se tabel 3) var det den driftsstøtte, som gjorde det muligt for lufthavnen at fortsætte driften og sikre forbindelserne til og fra regionen Sardinien. Kommissionen mener derfor, at driftsstøtten til Alghero lufthavn var et egnet middel til at nå målet af fælles interesse.

               (371)

               For så vidt angår nødvendighed skal støtten ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2014 medføre en væsentlig forbedring, som markedet ikke selv kan levere. Kommissionen anser dette for at være tilfældet, da So.Ge.A.AL uden den pågældende støtte sandsynligvis ville have været tvunget til at forlade markedet, hvorved Sardinien ville have fået frataget en transportinfrastruktur, som spiller en væsentlig rolle for øens tilgængelighed og udvikling (turisme).

               (372)

               Desuden ville støttemodtagerens forretningsaktivitet uden støtten have været betydeligt lavere hvis ikke indstillet helt. De undersøgte foranstaltninger var begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at udligne tab og gøre det muligt for So.Ge.A.AL at opfylde kapitalkrav og fortsat være levedygtigt. Sådanne foranstaltninger var nødvendige for at holde selskabet kørende, selv når virkningerne af alle de andre støtteforanstaltninger (til drift og investering), der er omfattet af undersøgelsen, er taget i betragtning. Kommissionen konkluderer derfor, at al driftsstøtte til So.Ge.A.AL var nødvendig og begrænset til det strengt nødvendige for, at den støttede aktivitet kan finde sted.

               (373)

               Som anført i ovenstående er ingen anden lufthavn beliggende i det samme opland. Italien har desuden bekræftet, at lufthavnsinfrastrukturen er tilgængelig for alle luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår.

               (374)

               På dette grundlag konkluderer Kommissionen, at betingelserne for forenelighed i luftfartsretningslinjerne fra 2014 er overholdt, og foranstaltningerne er derfor forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c).

         12.2.   FORANSTALTNINGER TIL FORDEL FOR LUFTFARTSSELSKABER, DER OPERERER I LUFTHAVNEN
   12.2.1.   Forekomst af statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1

               (375)

               I dette afsnit vurderer Kommissionen, om de forskellige aftaler mellem So.Ge.A.AL og adskillige luftfartsselskaber, som er omfattet af undersøgelsen, udgør statsstøtte til de pågældende luftfartsselskaber i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1.

         12.2.1.1.   Statsmidler og tilregnelse til staten

               (376)

               Enhver økonomisk fordel forbundet med de kontraktlige forbindelser med luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, blev ikke givet direkte af staten, men af den statsejede lufthavnsoperatør So.Ge.A.AL. Under antagelse af, at en sådan økonomisk fordel er til stede i en af de aftaler, der er omfattet af undersøgelsen, er det nødvendigt at fastslå, om denne fordel blev finansieret ved hjælp af statsmidler og kan tilregnes staten.

               (377)

               Ifølge fast retspraksis betragtes midler fra offentlige virksomheder (dvs. virksomheder, på hvilke offentlige myndigheder kan udøve direkte eller indirekte bestemmende indflydelse) også som statsmidler, fordi disse midler »hele tiden kan kontrolleres af det offentlige og således står til rådighed for de kompetente nationale myndigheder« (95). I overensstemmelse med denne retspraksis skal So.Ge.A.AL's midler betragtes som statsmidler i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, da det er en offentlig virksomhed. I henhold til artikel 2 i gennemsigtighedsdirektivet antages de offentlige myndigheder at have en dominerende indflydelse, når de besidder majoriteten af virksomhedens tegnede kapital, råder over mere end halvdelen af de stemmer, som er knyttet til andele, som virksomheden har udstedt eller kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne i virksomhedens bestyrelse, direktion eller tilsynsråd. I tilfælde af So.Ge.A.AL ser det ud til, at alle disse tre ikkekumulative kriterier for formodning om bestemmende indflydelse er opfyldt.

               (378)

               So.Ge.A.AL og Ryanair bestrider, at aftalerne med luftfartsselskaberne kan tilregnes staten, mens Italien og Unioncamere bekræfter det.

               (379)

               Både So.Ge.A.AL og Ryanair har i løbet af undersøgelsen hævdet, at de aftaler, Alghero lufthavn har indgået med luftfartsselskaberne, kun kunne tilskrives staten baseret på en objektiv konstatering af, at staten havde grebet ind i So.Ge.A.AL's beslutning om at indgå aftalerne på en sådan måde, at den bestemte eller påvirkede dem i den forstand, at So.Ge.A.AL ville have udvist en anden adfærd, hvis det havde været i stand til at træffe en uafhængig beslutning; de gjorde gældende, at dette ikke var tilfældet for nogen af So.Ge.A.AL's offentlige aktionærer. På grundlag af retspraksis kan de aftaler, So.Ge.A.AL indgik med luftfartsselskaberne, der opererer i lufthavnen, kun anses for at indeholde statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, hvis staten var i stand til at kontrollere So.Ge.A.AL, og hvis de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde har været impliceret i vedtagelsen af disse foranstaltninger. Imidlertid »kan [der] i så henseende ikke stilles krav om bevis for, at de offentlige myndigheder konkret ved en anvisning har tilskyndet en offentlig virksomhed til at træffe de pågældende støtteforanstaltninger« (96). For at afgøre, om en specifik foranstaltning kan tilregnes staten, kan Kommissionen basere sin argumentation på enhver anden omstændighed, som i det konkrete tilfælde viser, at de offentlige myndigheder er impliceret i vedtagelsen af en foranstaltning eller den manglende sandsynlighed for, at de ikke var involveret (97).

               (380)

               Som statueret af Domstolen i Stardust Marine-sagen kan en foranstaltnings tilregnelse til staten fastslås enten ved »organiske« eller »strukturelle« indikatorer eller oplysninger om, at staten har været involveret eller sandsynligvis ikke var fraværende fra den beslutning, der førte til den konkrete foranstaltning. I samme dom har Domstolen udarbejdet et ikkeudtømmende sæt mulige indikatorer, der er relevante for spørgsmålet om tilregnelse til staten som beskrevet i betragtning 268: Den omstændighed, at den virksomhed, gennem hvilken støtten er ydet, var nødt til at tage hensyn til direktiver fra staten, den offentlige virksomheds integration i den offentlige forvaltnings strukturer, arten af virksomhedens aktiviteter og udøvelsen af disse på markedet på samme konkurrencebetingelser som for private operatører, virksomhedens juridiske status, intensiteten af de offentlige myndigheders tilsyn med ledelsen af virksomheden og enhver anden omstændighed, som i det konkrete tilfælde viser, at de offentlige myndigheder er impliceret i vedtagelsen af en foranstaltning, eller den manglende sandsynlighed for, at de ikke var involveret, når endvidere henses til foranstaltningens rækkevidde, indhold eller hermed forbundne betingelser.

               (381)

               Undersøgelsen i denne sag bekræftede, at indgåelsen af aftalerne med luftfartsselskaberne kan tilregnes staten.

               (382)

               For det første indebærer det offentlige ejerskab af So.Ge.A.AL, som giver sig udslag i en helhed af stemmerne i generalforsamling og bestyrelse, at staten skal anses for at have indflydelse på So.Ge.A.AL's beslutningsprocesser og inddrages i de beslutninger, der træffes af selskabet. I kraft af sin deltagelse i So.Ge.A.AL har Sardinien et flertal af stemmerne på generalforsamlingerne. Ifølge So.Ge.A.AL's vedtægter giver hver navneaktie ret til én stemme på aktionærernes generalforsamling. Medlemmerne af bestyrelsen udnævnes til forholdsmæssigt at repræsentere majoritetsaktionærernes og minoritetsaktionærernes kapitalinteresser.

               (383)

               For det andet konstaterer Kommissionen, at Italien ikke på noget tidspunkt har hævdet, at beslutningen om at indgå aftalerne med luftfartsselskaberne blev truffet af So.Ge.A.AL selvstændigt uden inddragelse af aktionærerne. Ved brev af 18. februar 2014 meddelte Italien tværtimod, at:

                           —

                           aftalerne med luftfartsselskaberne er blevet forhandlet af generaldirektøren for So.Ge.A.AL

                           —

                           generaldirektøren informerede bestyrelsen om status for forhandlingerne, aftalernes indhold og udviklingsperspektiverne for de pågældende aftaler

                           —

                           bestyrelsen godkendte generelt og enstemmigt aftalerne med luftfartsselskaberne, inden de blev undertegnet.

               (384)

               Italien har desuden præciseret, at indgåelsen af aftalerne med de luftfartsselskaber, der opererer i lufthavnen, om fremme eller etablering af nye ruter fra Alghero blev gennemført efter aftale med Sardinien og var en integrerende del af Sardiniens strategi for at øge turiststrømmene til og fra øen (98). Desuden er Kommissionen af den opfattelse, at karakteren af So.Ge.A.AL's aktiviteter (lufthavnsforvaltning) er endnu et tegn på, at de pågældende foranstaltninger kan tilregnes staten, eftersom de regionale lufthavne ofte af de lokale og regionale myndigheder opfattes som et vigtigt redskab til fremme af lokal økonomisk udvikling.

               (385)

               For det tredje viser Kommissionen i det følgende, at der er tilstrækkelige tegn på, at de regionale myndigheder faktisk har opfordret til indgåelsen af de pågældende aftaler, navnlig — men ikke begrænset til — aftalerne med det vigtigste luftfartsselskab i lufthavnen, Ryanair. Disse tegn udgør indicier for tilregnelse til staten ifølge retspraksis i Stardust Marine-sagen (99).

         i)   De regionale myndigheder blev underrettet om omkostningerne ved aftalerne med luftfartsselskaberne og forventedes at bidrage hertil

               (386)

               Det fremgår af de bestyrelsesmødereferater, som Italien har indgivet i løbet af undersøgelsen, at Sardinien var underrettet og hørt om forhandlingen og godkendte indgåelsen af kontrakter med de luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn.

               (387)

               Som eksempel fremgår det af referatet fra bestyrelsesmødet den 9. marts 2000, at bestyrelsen enstemmigt godkendte de aftaler med luftfartsselskaber, So.Ge.A.AL havde foreslået. So.Ge.A.AL berettede navnlig om forhandlingerne med Volare, Ryanair, Italair, Alpi Eagles, Air Dolomiti, Azzura og Gandalf Air. Hvad angår Volare, blev det oplyst, at der i en ny aftale under forhandling blev fastsat en fast betaling på 4 550 000 pr. lufttrafikbevægelse (ATM) og 3 000 EUR pr. passager for en belægningsgrad på 60 %. Referatet af bestyrelsesmødet af den 18. december 2006 viser, at bestyrelsen var informeret om de fremskridt, der er gjort i forhandlingerne om aftalen fra 2007 med Germanwings.

               (388)

               Høring af og samtykke fra de offentlige myndigheder om de aftaler, der var indgået med de luftfartsselskaber, som opererer i lufthavnen, var altså ikke begrænset til Ryanair. På grundlag af referatet fra Styrelsesrådet den 10. februar 2002 blev opstarten af det franske luftfartsselskab Auris' beflyvning af en rute til Paris kun besluttet med forbehold af udtrykkeligt samtykke fra aktionærerne, herunder deres tilsagn om at dække eventuelle finansielle forpligtelser som følge heraf.

               (389)

               De offentlige myndigheders inddragelse i beslutningen om at indgå aftaler vedrørende driften af forskellige luftfartsselskaber i Alghero lufthavn, jf. betragtning 382-388, er et stærkt tegn på, at de offentlige myndigheder generelt var involveret i indgåelsen af sådanne aftaler, også for luftfartsselskaber, der ikke er nævnt i den dokumentation, som er beskrevet i betragtning 382-388.

         ii)   Ved indgåelsen af aftaler med luftfartsselskaberne handlede So.Ge.A.AL på mandat fra de offentlige myndigheder

               (390)

               Kommissionen mener, at der er tilstrækkelige tegn på, at staten opfordrede til og koordinerede indgåelsen af aftalerne med luftfartsselskaber. F.eks. fremgår det af referatet af generalforsamlingen den 5. oktober 2001, at So.Ge.A.AL »efter aftale med aktionærerne« forhandlede opstart af en vigtig rute for Sardinien, nemlig ruten Alghero-London, og midlertidigt afholdt de hermed forbundne omkostninger, »som skulle have været afholdt af offentlige enheder«.

               (391)

               Referaterne fra bestyrelsesmøderne viser også, at ledelsen ved indgåelse af aftalerne med luftfartsselskaberne måtte tage kravene fra de offentlige myndigheder i betragtning. Som eksempel orienterede bestyrelsesformanden på bestyrelsesmødet den 30. juli 2004 om et møde mellem forskellige regionale enheder vedrørende den potentielle udvikling i Ryanairs aktiviteter i lufthavnen. Sardinien krævede forsikringer med hensyn til regionale fondes finansiering af de omkostninger, der var forbundet med trafikudviklingsinitiativer.

               (392)

               Den omstændighed, at So.Ge.A.AL ved indgåelsen af de pågældende aftaler handlede under indflydelse af Sardinien, er også tydelig i aftalen om lufthavnstjenester fra 2000, der blev indgået med Ryanair, hvori det fastsættes, at »So.Ge.A.AL efter at have vakt områdets institutionelle organers interesse, heriblandt regionalregeringen, og efter at have vakt tilstrækkelig interesse og samtykke til det pågældende initiativ, indgår aftale med ovennævnte [dvs. Ryanair] om betaling af en økonomisk modydelse, der er tilstrækkelig til at dække hele virksomheden i denne aftale« (præamblen).

               (393)

               Det fremgår tydeligt af referatet fra bestyrelsesmødet af 17. juli 2009, at So.Ge.A.AL betragtede bidrag til den fælles markedsføring til Ryanair som et resultat af politiske valg på regionalt plan. Følgelig mente So.Ge.A.AL, at de regionale myndigheder skulle sørge for de nødvendige finansielle midler. Selskabet stillede også spørgsmål ved den eventuelle forhandlingsfrihed i forhold til luftfartsselskabet, »eftersom So.Ge.A.AL's aktionærer ikke havde givet bestyrelsen mandat til at opsige aftalen med luftfartsselskabet«.

               (394)

               I løbet af undersøgelsen hævdede Ryanair, at de offentlige myndigheders indgriben i So.Ge.A.AL's beslutningsproces ikke i tilstrækkelig grad var bevist af Kommissionen. Den omstændighed, at »So.Ge.A.AL og Sardinien undertegnede aftaler i 2004, 2005, 2006 og 2007 om fælles markedsføringsbidrag«, støtter kun den holdning, at Sardinien finansierede So.Ge.A.AL, men ikke, at det rettede So.Ge.A.AL's foranstaltninger mod Ryanair og AMS.

               (395)

               Kommissionen kan ikke godtage Ryanairs argument. For det første bekræftede Italien udtrykkeligt, jf. betragtning 384, i løbet af undersøgelsen, at indgåelsen af aftalerne med luftfartsselskaberne var en integrerende del af Sardiniens strategi for at øge turiststrømmene til og fra øen. Det fremgår af de henvisninger til drøftelserne mellem So.Ge.A.AL og selskabets offentlige investorer, der ligger til grund for det regionale og økonomiske udviklingsmål, som forfølges af RAS i forbindelse med de aftaler, So.Ge.A.AL indgik med luftfartsselskaber, der beflyver Alghero lufthavn, at So.Ge.A.AL gennemførte regionalpolitikker efter instrukser og retningslinjer fra de offentlige myndigheder.

               (396)

               Kommissionen konkluderer derfor, at de indgåede aftaler mellem So.Ge.A.AL og forskellige luftfartsselskaber, der beflyver Alghero lufthavn, og som er genstand for den formelle undersøgelsesprocedure, kan tilregnes staten.

         12.2.1.2.   Økonomisk fordel

               (397)

               I løbet af undersøgelsen hævdede Italien, at So.Ge.A.AL ved indgåelsen af de enkelte aftaler med luftfartsselskaber, der falder inden for rammerne af denne undersøgelse, har handlet, som en forsigtig markedsøkonomisk aktør, der var styret af udsigterne til rentabilitet, ville have gjort i en lignende situation, således at de vurderede foranstaltninger ikke giver en økonomisk fordel, som luftfartsselskaberne ikke ville have opnået under normale markedsvilkår.

         12.2.1.2.1.   Generelle betragtninger

               (398)

               Ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2014 kan støtte til et luftfartsselskab, der benytter en lufthavn i henhold til det markedsøkonomiske aktørprincip, principielt udelukkes, når:

                           —

                           den pris, der opkræves for lufthavnsydelserne, svarer til markedsprisen, eller

                           —

                           det kan dokumenteres med en forhåndsanalyse, dvs. en analyse baseret på data, som ville have eksisteret på det tidspunkt, hvor de pågældende foranstaltninger blev besluttet, at aftalen mellem lufthavnen og luftfartsselskabet kunne forventes at føre til et positivt, gradvist stigende dækningsbidrag for lufthavnen (100).

               (399)

               I henhold til luftfartsretningslinjerne fra 2014 vil Kommissionen, »når den vurderer aftaler mellem lufthavne og luftfartsselskaber, (…) også tage hensyn til i hvilket omfang de aftaler, som vurderes, kan anses for at være en del af gennemførelsen af lufthavnens overordnede strategi, som forventes at gøre den rentabel i hvert fald på lang sigt« (101).

               (400)

               For så vidt angår den første metode omhandlet i betragtning 398 (sammenligning mellem den pris, der kræves for lufthavnstjenesterne, med markedsprisen), finder Kommissionen det tvivlsomt, om der kan defineres et passende benchmark til fastsættelse af en markedsværdi for de ydelser, der leveres af lufthavne. På nuværende tidspunkt finder Kommissionen, at en forhåndsanalyse af den gradvist stigende rentabilitet er det mest relevante kriterium til vurdering af aftaler, som lufthavne har indgået med de enkelte luftfartsselskaber (102).

               (401)

               Det er i den forbindelse værd at bemærke, at anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip i forhold til en gennemsnitlig pris på sammenlignelige markeder kan være rigtig, i det omfang en markedspris kan identificeres eller trækkes fra andre markedsindikatorer. Denne metode er imidlertid generelt upålidelig, når det drejer sig om lufthavnstjenester. Omkostnings- og indtægtsstrukturen er nemlig tilbøjelig til at variere ganske betydeligt fra lufthavn til lufthavn. Disse udgifter og indtægter afhænger af udviklingen i lufthavnen, lufthavnens infrastruktur, antallet af luftfartsselskaber, der opererer i lufthavnen, lufthavnens kapacitet, de lovgivningsmæssige rammer på nationalt plan, som kan være forskellige fra den ene medlemsstat til den anden, såvel som de underskud, lufthavnen tidligere har haft, og forpligtelser, den tidligere har påtaget sig.

               (402)

               Endvidere vanskeliggør liberaliseringen af lufttransportmarkedet en rent sammenlignende analyse. Som det kan ses i dette tilfælde, er forretningspraksis mellem lufthavne og luftfartsselskaber ikke altid udelukkende baseret på en offentliggjort liste over gebyrer og afgifter. Disse forretningsforhold er derimod meget forskelligartede. De omfatter risikodeling med hensyn til passagertrafik og et eventuelt kommercielt og finansielt ansvar i den forbindelse, faste incitamentsordninger og tilpasning af spredningen af risici i løbet af aftalerne. Følgelig kan én transaktion, ikke uden videre sammenlignes med en anden, der er baseret på opholdspris eller pris pr. passager.

               (403)

               I løbet af undersøgelsen har Ryanair hævdet, at for at udelukke en økonomisk fordel, som ikke ville være opnået under sædvanlige markedsvilkår, skal afgifterne i aftalerne med de luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, sammenlignes med de afgifter, som betales af Ryanair i lignende lufthavne over et hensigtsmæssigt tidsrum. […] lufthavne er blevet udvalgt af Ryanair som de mest relevante sammenligningslufthavne i denne analyse (103).

               (404)

               […] ejes af […], som igen ejes af forskellige lokale myndigheder fra […] området. Ryanair bemærkede, at […]'s årsberetninger ikke indeholder nogen angivelse af statslig finansiering, og at lufthavnen har haft overskud hvert år siden i hvert fald […]. Ryanairs aktiviteter i […] lufthavn startede i […]. Lufthavnen har konsekvent været i privat eje, hvilket efter Ryanairs opfattelse tyder på, at lufthavnen kan bruges som sammenligningsgrundlag ved anvendelsen af den markedsøkonomiske aktørtest.

               (405)

               Resultaterne af en sammenligning af oplysninger om afgifter, der betales af Ryanair i Alghero lufthavn, med afgifter i sammenlignelige lufthavne, er ifølge Ryanair blandede. Hvis det antages, at ingen kommunal afgift sendes tilbage til regionen, er de afgifter, Ryanair betaler i Alghero lufthavn, i gennemsnit lavere end afgifterne i sammenlignelige lufthavne, både pr. passager og pr. fly. Hvis det imidlertid antages, at en del af kommuneskatten — nærmere bestemt 66 % baseret på oplysninger fra Ryanair — går tilbage til regionen, er de gennemsnitlige afgifter, Ryanair betaler i Alghero lufthavn, højere end dem, der opkræves i […] lufthavn, men stadig lavere end dem, der skal betales i […] lufthavn. Ryanair mener, at dette til dels kan forklares med det lavere BNP på Sardinien i forhold til BNP i […] og […].

               (406)

               Ryanair anerkender derfor, at resultaterne af sammenligningen af de afgifter, Ryanair betaler i Alghero lufthavn, med priserne i […] lufthavne er blandede, og at forskellene i resultaterne kan skyldes en række årsager, f.eks. valget af sammenligningslufthavne.

               (407)

               Kommissionen er enig i, at benchmarking af lufthavnsafgifter ikke direkte kan udelukkes som en mulig metode til at vurdere, om der foreligger støtte til luftfartsselskaber. Imidlertid kræver fastsættelsen af et benchmark, at der kan udvælges et tilstrækkeligt antal sammenlignelige lufthavne, som leverer sammenlignelige ydelser på normale markedsvilkår. I henhold til punkt 54 i luftfartsretningslinjerne fra 2014 skal der på grundlag af de tilgængelige og relevante markedspriser fastsættes et passende benchmark for lufthavne, hvis forvaltere handler som markedsøkonomiske aktører. I dette benchmark bør der tages hensyn til indikatorer som f.eks. trafikkens omfang, trafiktype, fragtens relative omfang og den relative andel af lufthavnes indtægter, der stammer fra ikkeluftfartsrelaterede aktiviteter, de ydede lufthavnsydelsers type og niveau, lufthavnens placering i forhold til en storby, antallet af indbyggere i lufthavnens opland, velstandsniveauet i det omgivende område (BNP pr. indbygger) og andre geografiske områder, som passagerer kunne tiltrækkes fra.

               (408)

               I den henseende bemærker Kommissionen, at selv om nogle lufthavne er privatejede eller forvaltes uden samfundsmæssige eller regionale hensyn, kan de priser, som opkræves i disse lufthavne, være stærkt påvirkede af de priser, der opnås af andre offentligt støttede lufthavnsoperatører, da luftfartsselskaberne tager disse sidstnævnte priser i betragtning under deres forhandlinger med de lufthavne, der ejes eller forvaltes privat.

               (409)

               I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at Ryanair selv mente, at eftersom Alghero lufthavn er beliggende på en ø uden mange store byer og lufthavne i nærheden, er det vanskeligt at finde sammenligningslufthavne med næsten identiske egenskaber. Ryanair anførte videre, at de blandede resultater af benchmarkingen kan forklares ved forskellen mellem BNP på Sardinien og BNP i de områder, hvor potentielle sammenligningslufthavne er beliggende.

               (410)

               Endelig bemærker Kommissionen, at selv om der forelå pålidelige sammenligninger, ville en benchmarking under alle omstændigheder ikke have været mulig i den foreliggende sag. De undersøgte aftaler omfatter lufthavnstjenester og markedsføringsaftaler, der fastsætter forskellige »priser«, dvs. forskellige lufthavnsafgifter, handlingafgifter og markedsføringsgebyrer. Nogle af disse omkostninger afhænger af antallet af passagerer, nogle af antallet af turnarounds, mens andre er faste. Det må derfor konkluderes, at hver af disse aftaler indebærer komplekse finansielle strømme mellem lufthavnsoperatøren og luftfartsselskaberne (og deres datterselskaber), der opererer i lufthavnen, nemlig lufthavnsafgifter, handlinggebyrer og markedsføringsgebyrer.

               (411)

               Kommissionen mener derfor ikke, at en sammenligning mellem de lufthavnsafgifter, So.Ge.A.AL opkræver af luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, med lufthavnsafgifter i sammenligningslufthavne, ville give et nyttigt fingerpeg med henblik på anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip. For at en sådan benchmarking kan give pålidelige resultater, vil det være nødvendigt, at mindst tilsvarende ordninger findes i sammenligningslufthavne, som navnlig bør omfatte tilsvarende markedsføringstilskud og handlingafgifter. I betragtning af den særlige karakter og kompleksitet af de omhandlede ordninger finder Kommissionen, at en sådan benchmarking ikke kan gennemføres, navnlig ikke i betragtning af, at priserne for handling og markedsføringstjenester sjældent offentliggøres og derfor ikke ville være let tilgængelige med henblik på en sådan sammenligning. Ryanair har heller ikke fremlagt sådanne oplysninger for de to sammenligningslufthavne.

               (412)

               Selv hvis det formodes, at der kunne foretages en benchmarking med lignende ordninger, der er gældende i sammenlignelige lufthavne, som kunne få Kommissionen til at konkludere, at de pågældende »priser« svarer til eller endog er større end »markedsprisen«, kunne Kommissionen under alle omstændigheder ikke på dette grundlag konkludere, at de undersøgte ordninger er i overensstemmelse med markedet, hvis det skulle vise sig, at lufthavnsoperatøren — på det tidspunkt, aftalen om de omtvistede ordninger blev indgået — med rimelighed kunne have forventet, at de ville medføre ekstraomkostninger ud over merindtægterne. En markedsøkonomisk aktør ville ikke have haft nogen som helst interesse i at tilbyde varer eller tjenesteydelser til »markedspris«, hvis dette forventedes at medføre yderligere tab.

               (413)

               Derfor finder Kommissionen ikke, at de aftaler med luftfartsselskaber i lufthavne, som Ryanair har påberåbt sig som et angiveligt relevant sammenligningsgrundlag, kan udgøre et passende benchmark til fastsættelse af en markedspris for tjenesteydelser leveret af So.Ge.A.AL til de forskellige luftfartsselskaber i Alghero lufthavn. I mangel af en identificerbar markedsreference finder Kommissionen, at forhåndsanalysen af den gradvist stigende rentabilitet er det relevante kriterium til vurdering af aftaler, som lufthavne har indgået med de enkelte luftfartsselskaber.

               (414)

               I denne analyse skal alle relevante forøgede indtægter og omkostninger i forbindelse med transaktionen tages i betragtning. De forskellige elementer (rabatter på lufthavnsafgifter, markedsføringstilskud, andre finansielle incitamenter) skal ikke vurderes særskilt. Som anført i Charleroi-dommen: »Det er […] nødvendigt ved anvendelsen af kriteriet om den private investor at vurdere den pågældende kommercielle transaktion i sin helhed for at afgøre, om det statslige organ og det organ, som kontrolleres heraf, vurderet under ét, har handlet som rationelle erhvervsdrivende på markedsøkonomiske vilkår. Kommissionen er således forpligtet til ved vurderingen af de omtvistede foranstaltninger at gennemgå alle de relevante forhold og disses sammenhæng […]« (104).

               (415)

               De forventede merindtægter skal især omfatte indtægter fra lufthavnsafgifter under hensyntagen til de rabatter og den i kraft af kontrakten forventede yderligere trafik samt de ikkeluftfartsrelaterede indtægter, der forventes opnået ved den ekstra trafik. De forventede meromkostninger skal først og fremmest omfatte alle ekstra drifts- og investeringsomkostninger, som ikke ville være opstået, hvis kontrakten ikke var blevet indgået, som f.eks. yderligere personale, udstyrs- og investeringsomkostninger, der skyldes luftfartsselskabets tilstedeværelse i lufthavnen, samt omkostningerne til markedsføringstilskud og andre finansielle incitamenter. På den anden side skal de omkostninger, som lufthavnen under alle omstændigheder ville være nødt til at afholde uafhængigt af aftalen med luftfartsselskabet, ikke tages i betragtning ved vurderingen af markedsøkonomiprincippet.

               (416)

               Kommissionen bemærker også i den forbindelse, at prisdifferentiering (herunder markedsføringsstøtte og andre incitamenter) er en almindelig forretningspraksis. Der kan være forskellige grunde til ikke at tilbyde alle luftfartsselskaber de samme vilkår. Navnlig kan det være fornuftigt at tilbyde specifikke finansielle incitamenter (f.eks. i form af markedsføringstilskud) og særlige rabatter på de offentliggjorte lufthavnsafgifter til luftfartsselskaber, som bringer et stort antal passagerer til lufthavnen. Disse gunstige betingelser kan være objektivt begrundet i den forventede yderligere trafik i betragtning af de ikkeluftfartsrelaterede indtægter som følge af den supplerende trafik (105), for selv hvis fortjenesten pr. passager i form af lufthavnsafgifter betalt af luftfartsselskabet falder på grund af rabatter og finansielle incitamenter, kan denne fortjeneste være betydelig i absolutte tal i lyset af antallet af passagerer. Med henblik på at vurdere, om sådanne rabatter og finansielle incitamenter giver en økonomisk fordel, skal det vurderes, om det — da lufthavnsoperatøren traf beslutning om at tilbyde dem — med rimelighed kunne forventes, at denne beslutning kunne blive rentabel, eller med andre ord, kunne føre til en højere fortjeneste (eller lavere tab) end i den kontrafaktiske situation.

               (417)

               Kommissionen bemærker endvidere, at aftaler indgået af So.Ge.A.AL med de luftfartsselskaber, som opererer i lufthavnen, var en del af lufthavnens langsigtede strategi. Det fremgår af So.Ge.A.AL's forretningsplaner (se betragtning 59-75), at selskabet satsede på lavprisluftfartsselskaber som vigtigste drivkraft for væksten, og at det forventedes at vende tidligere tilbagegang og genoprette sin rentabilitet, så snart det fik tildelt den samlede koncession på forvaltning af Alghero lufthavn. Derfor er den betingelse, der er nævnt i betragtning 399, opfyldt af alle de kontrakter, som vurderes. Det fremgår af det foregående, at denne aftale er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip og ikke udgør statsstøtte — hvis det for hver undersøgt aftale kan fastslås, at en markedsøkonomisk aktør, som er ledet af rentabilitetsudsigter og handler på vegne af So.Ge.A.AL og på det tidspunkt, hvor aftalen blev indgået, kunne have forventet, at fremtidige ekstraomkostninger i forbindelse med aftalen kunne være blevet opvejet af fremtidige merindtægter.

         12.2.1.2.2.   Om den fælles vurdering af aftalerne om lufthavnstjenester med Ryanair og markedsføringsaftalerne med AMS

               (418)

               Med henblik på anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip fandt Kommissionen i beslutningen fra 2012, at aftalerne om lufthavnstjenester med Ryanair og markedsføringsaftalerne med Ryanair og AMS og de finansielle følger heraf skulle vurderes samlet som én enkelt foranstaltning. Ryanair har ikke anfægtet, at markedsføringsaftalerne, som blev indgået direkte mellem Ryanair og So.Ge.A.AL i 2002 og 2003, skulle vurderes sammen med aftalerne om lufthavnstjenester fra 2002 og 2003.

               (419)

               Ryanair afviser dog Kommissionens foreløbige konklusion om, at Ryanair og AMS skal betragtes som en enkelt enhed, og at en given aftale om lufthavnstjenester indgået af So.Ge.A.AL og Ryanair og en markedsføringsaftale indgået af So.Ge.A.AL og AMS samtidig bør vurderes samlet i forbindelse med vurdering af, om der var tale om en økonomisk fordel. Ifølge Ryanair skulle aftalen om lufthavnstjenester indgået med Ryanair og markedsføringsaftalerne indgået med AMS, være separate og uafhængige, de ville vedrøre forskellige tjenester og ikke være underlagt nogen kontraktlig eller anden forbindelse mellem dem, der kunne begrunde modydelsen herfor som et enkelt sæt foranstaltninger. Denne holdning blev støttet af AMS.

               (420)

               I den henseende bemærker Kommissionen, at der er flere tegn, som klart peger i retning af, at aftalerne skal vurderes som en enkelt foranstaltning, da de blev indgået inden for rammerne af en enkelt transaktion.

               (421)

               For det første blev aftalerne indgået af de samme parter samtidig:

                           a)

                           med henblik på anvendelsen af statsstøttereglerne betragtes AMS og Ryanair som en enkelt virksomhed i den forstand, at AMS handler i Ryanairs interesse og under Ryanairs kontrol. For de eksisterende aftaler kan dette også kan udledes af den omstændighed, at det i den enkelte markedsføringsaftales præambel hedder, at »AMS har eneret til at udbyde markedsføringstjenester på rejsewebstedet www.ryanair.com, som er webstedet for det irske lavprisflyselskab Ryanair.« Hvis So.Ge.A.AL skal fremme en Ryanair-destination og de omkringliggende regioner, kan det kun ske gennem AMS

                           b)

                           de respektive aftaler i alle sager blev indgået på de samme datoer.

               (422)

               For det andet hedder det i præamblerne til markedsføringsaftalerne med AMS fra 2006 og 2010, at »webstedet www.ryanair.com giver en enestående mulighed for at målrette omfattende information til millioner af potentielle Ryanair-passagerer om de lufthavne, byer og regioner, Ryanair flyver til«. Dette tyder på, at formålet med markedsføringsaftalen ikke generelt er at fremme Sardinien, men mere specifikt at maksimere billetsalget til Ryanairs bestemmelsessted Alghero. Det hedder nemlig i præamblerne, at So.Ge.A.AL skal fokusere på Ryanairs passagerer med henblik på at fremme turisme og erhvervsmuligheder i regionen, særlig Alghero lufthavn som destination.

               (423)

               For det tredje hedder det i første afdeling i markedsføringsaftalerne med AMS med overskriften »Formålet med aftalen«, at de er »forankret i Ryanairs forpligtelse til at drive ruter mellem Alghero og destinationer i EU« (aftalen fra 2006 nævner London-Stansted, Barcelona Girona, Frankfurt-Hahn, Pisa, Liverpool og Rom). Denne ordlyd indeholder en utvetydig direkte forbindelser mellem lufthavnens serviceaftaler og markedsføringsaftalerne i den forstand, at den ene ikke ville være blevet indgået uden den anden. Markedsføringsaftalerne er baseret på indgåelsen af aftaler om lufthavnstjenester og de tjenester, Ryanair leverer.

               (424)

               For det fjerde er det fastsat i præamblen til markedsføringsaftalerne, at So.Ge.A.AL. har besluttet »aktivt at fremme byen Alghero og regionen som en feriedestination for internationale flyrejsende og også som et attraktivt erhvervscenter.« Dette er et tegn på, at indgåelse af markedsføringsaftalerne har som sit vigtigste og specifikke mål at fremme specielt Alghero lufthavn og den omgivende region og derfor er knyttet til Ryanairs indgåelse af en aftale om lufthavnstjenester.

               (425)

               For det femte kan So.Ge.A.AL opsige markedsføringsaftalerne med øjeblikkelig virkning i tilfælde af, at Ryanair ikke længere driver ovennævnte ruter. Dette viser igen, at markedsføringsaftalerne og aftalerne om lufthavnstjenester hænger uløseligt sammen.

               (426)

               Endelig bemærker Kommissionen, at det klart fremgår af analysen af So.Ge.A.AL's årsberetning for 2000, at Ryanair havde anmodet om markedsføringsstøtten som betingelse for drift af London-ruten på det tidspunkt, hvor aftalen om lufthavnstjenester fra 2000 blev indgået. Denne fortolkning bekræftes endvidere af den kendsgerning, at So.Ge.A.AL kunne betragte markedsføringsstøtteomkostningerne som en driftsomkostning for Ryanair-ruten snarere end som en investering i udvikling af sit brand som anført af Ryanair og AMS.

               (427)

               Konklusionen er, at aftalerne om markedsføringstjenester, som blev indgået mellem So.Ge.A.AL og AMS, er uadskilleligt forbundet med de aftaler om lufthavnstjenester, der blev indgået mellem Ryanair og So.Ge.A.AL. Overvejelserne i betragtning 421-426 viser, at aftalerne om markedsføringstjenester ikke være blevet indgået uden en samtidig indgåelse af aftalerne om lufthavnstjenester. Af disse grunde konkluderer Kommissionen, at aftalerne om lufthavnstjenester og aftalerne om markedsføringstjenester ikke kan adskilles, og finder det derfor nødvendigt at analysere hver aftale om markedsføringstjenester sammen med den aftale om lufthavnstjenester, der blev indgået på samme tid, med henblik på at fastslå, om en sådan transaktion udgør statsstøtte.

         12.2.1.2.3.   Om de fordele, som en markedsøkonomisk aktør kunne have forventet at få gennem aftaler om markedsføringstjenester og den pris, den pågældende ville have været villig til at betale for disse tjenester

               (428)

               Med henblik på anvendelsen af den markedsøkonomiske aktørtest skal RAS' og So.Ge.A.AL's adfærd i dette tilfælde sammenlignes med en forsigtig markedsøkonomisk aktør, som har fået pålagt driften af Alghero lufthavn og er ledet af rentabilitetsudsigter. Ved denne vurdering bør der ses bort fra eventuelle positive virkninger på økonomien i den region, hvor lufthavnen er beliggende, da Domstolen har statueret, at det afgørende spørgsmål for anvendelsen af den markedsøkonomiske aktørtest er, »om en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforhøjelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor« (106).

               (429)

               Ved analysen af de omhandlede foranstaltninger er det nødvendigt at undersøge de fordele, som denne hypotetiske markedsøkonomiske aktør motiveret af udsigten til fortjeneste kan opnå ved at købe markedsføringstjenester. Denne analyse bør ikke tage hensyn til de generelle virkninger af sådanne tjenester for turismen og regionens økonomiske udvikling. Kun de pågældende tjenesteydelsers virkninger på lufthavnens rentabilitet bør tages i betragtning, da det vil være den eneste bekymring for en hypotetisk aktør under markedsøkonomiske vilkår.

               (430)

               Markedsføringstjenester har i princippet potentiale til at stimulere passagertrafik på flyruter, der er omfattet af aftaler om markedsføringstjenester og aftaler om lufthavnstjenester, da markedsføringsydelserne er udformet med henblik på at fremme disse flyruter. Selv om denne virkning navnlig vil være til fordel for det pågældende luftfartsselskab, kan det også være til fordel for lufthavnsoperatøren. Desuden kan en stigning i passagertrafikken føre til en stigning i lufthavnsoperatørens indtægter fra visse lufthavnsafgifter samt en stigning i ikkeluftfartsrelaterede indtægter, især fra parkeringspladser, restauranter og andre virksomheder med forretningssted i lufthavnen, og hvis omsætning fuldt ud eller delvis tilfalder lufthavnsoperatøren.

               (431)

               Derfor ville en markedsøkonomisk aktør, der driver Alghero lufthavn i stedet for So.Ge.A.AL og RAS, have taget denne mulige positive virkning i betragtning ved overvejelsen af at indgå en aftale om markedsføringsydelser og de tilsvarende aftaler om lufthavnstjenester. Derfor ville den markedsøkonomiske aktør have taget hensyn til den pågældende flyforbindelses virkninger på fremtidige indtægter og omkostninger ved i det foreliggende tilfælde at vurdere stigningen i antallet af passagerer, der benytter disse ruter, hvilket ville have afspejlet den mulige positive virkning af markedsføringstjenester i form af et højere forventet lastforhold (eller belægningsgrad) (107) for de pågældende flyruter. Desuden ville denne virkning være blevet vurderet for hele driftsperioden for de pågældende ruter, jf. aftalen om lufthavnstjenester og aftalen om markedsføringstjenester.

               (432)

               Kommissionen er enig med Ryanair i dette, nemlig at aftaler om markedsføringstjenester ikke blot skaber omkostninger for lufthavnsoperatøren, men også kan forventes at give dem fordele.

               (433)

               Det skal desuden undersøges, om andre fordele såsom mærkeimage med rimelighed kunne forventes og kvantificeres for en hypotetisk aktør under markedsøkonomiske vilkår, som driver Alghero lufthavn, dvs. andre fordele end fordelene ved den positive virkning for passagertrafik på flyruter, der er omfattet af markedsføringsaftalen i løbet af driften af disse ruter, jf. aftalen om markedsføringstjenester eller aftalen om lufthavnstjenester.

               (434)

               Ryanair støtter dette argument, navnlig i sin undersøgelse af 17. januar 2014. Undersøgelsen er baseret på den teori, at markedsføringstjenester erhvervet af en lufthavnsoperatør vil bidrage til at forbedre lufthavnens image og som følge heraf til en bæredygtig forøgelse af det antal passagerer, der benytter lufthavnen og ikke kun antallet af de flyruter, der er omfattet af markedsføringsaftalen og aftalen om lufthavnstjenester i disse aftalers løbetid. Navnlig fremførte Ryanair i sin undersøgelse, at disse markedsføringsydelser vil have bæredygtige positive virkninger på passagertrafikken i lufthavnen, selv efter at markedsføringsaftalen er udløbet. Denne opfattelse deles af Italien, og fordelene ved markedsføringstjenesterne er blevet taget i betragtning i den rekonstruerede forudgående rentabilitetsanalyse af aftalerne med Ryanair, som det er sammenfattet i tabel 8 nedenfor.

               (435)

               Det skal først bemærkes, at intet tyder på, at lufthavnsoperatøren eller RAS ved indgåelsen af markedsføringsaftalerne, der er omfattet af den formelle undersøgelsesprocedure, nogensinde overvejede, og endnu mindre kvantificerede, markedsføringsaftalernes eventuelle gavnlige virkninger på ruter ud over dem, der er omfattet af aftalerne, eller muligheden for, at sådanne virkninger fortsatte, efter at aftalerne var udløbet.

               (436)

               Desuden kan den bæredygtige karakter af disse virkninger ikke vurderes på grundlag af de foreliggende oplysninger. Det er muligt, at reklame for Alghero lufthavn og regionen Sardinien på Ryanairs websted kan have tilskyndet folk, der besøger webstedet, til at købe Ryanair-billetter til Alghero lufthavn, så længe reklamen blev vist eller lige derefter. Det er dog højst usandsynligt, at denne reklames virkning på besøgende varede ved eller havde indflydelse på køb af flybilletter i mere end nogle få uger efter, at reklamen var blevet vist på Ryanairs hjemmeside. Det er mere sandsynligt, at en reklamekampagne har en varig virkning, når de salgsfremmende aktiviteter omfatter en eller flere reklamemedier, som forbrugerne bliver eksponeret for regelmæssigt i en given periode. F.eks. kan en reklamekampagne, der involverer offentlige tv- og radiostationer, populære internetsider og/eller forskellige reklameplakater inden for eller uden for offentlige steder, have en varig virkning, hvis forbrugerne regelmæssigt eksponeres for disse medier. Det er dog højst usandsynligt, at salgsfremmende aktiviteter, som blot er begrænset til Ryanairs hjemmeside, vil have en virkning, der varer ret meget længere end slutningen af den periode.

               (437)

               Tværtimod er det meget sandsynligt, at de fleste mennesker ikke besøger Ryanairs hjemmeside hyppigt nok til, at reklame der alene vil give dem en klar erindring om den pågældende region. Dette argument er godt underbygget af to faktorer. For det første var fremme af Alghero og regionen Sardinien på Ryanairs hjemmeside i henhold til markedsføringsaftalen begrænset til et enkelt afsnit på 150 ord under »De vigtigste fem ting, du kan foretage dig« på siden om Alghero som destination og tilstedeværelsen af et link på websiden www.ryanair.com, der fører til et websted, som So.Ge.A.AL har stillet til rådighed. Kommissionen mener, at den type pr-aktiviteter (et simpelt link med en begrænset markedsføringsværdi) kraftigt reducerede virkningen af disse aktiviteter efter udløbet af salgsfremmeperioden, navnlig da disse aktiviteter var begrænset til blot Ryanairs internetsted og ikke blev underbygget af andre medier. For det andet vedrørte de markedsføringsaktiviteter, der var fastsat i aftalerne med AMS, i vid udstrækning internetsiden for destinationen Alghero lufthavn. Det er meget sandsynligt, at de fleste mennesker ikke besøger denne side ofte, og hvis og når de gør det, er det sandsynligvis kun, fordi de allerede er interesseret i denne destination.

               (438)

               Selv hvis markedsføringsaftalen faktisk øgede passagertrafikken på flyruter, der er omfattet af markedsføringsaftaler i deres gennemførelsesperiode, er det meget sandsynligt, at denne virkning var nul eller ubetydelig efter denne periode.

               (439)

               Det fremgår endvidere af Ryanair-undersøgelserne af 17. og 31. januar 2014, at skabelsen af fordele ud over de ruter, der er omfattet af disse aftaler, eller ud over disse ruters driftsperiode, jf. markedsføringsaftalerne og aftalerne om lufthavnstjenester, var yderst usikker og ikke kunne kvantificeres med en grad af pålidelighed, som en forsigtig markedsøkonomisk aktør ville anse for at være tilstrækkelig.

               (440)

               F.eks. fremgår det af undersøgelsen af 17. januar 2014, at »den fremtidige merfortjeneste efter det planlagte udløb af lufthavnstjenesteaftalen i sagens natur er usikre«. Endvidere indeholder undersøgelsen forslag til to metoder til forhåndsevaluering af de positive virkninger af markedsføringsaftalerne: en »cashflow«-metode og en »kapitaliseringsmetode«.

               (441)

               »Cashflow«-metoden indebærer evaluering af fordelene ved markedsføringsaftaler og aftaler om lufthavnstjenester ved at vurdere de fremtidige indtægter, lufthavnsoperatøren kan generere gennem markedsføringsydelser og aftalen om lufthavnstjenester minus tilsvarende omkostninger. Ved »kapitaliseringsmetoden« behandles en forbedring af lufthavnens brand gennem markedsføringstjenester som et immaterielt aktiv, der erhverves til en pris, som er fastsat i markedsføringsaftalen.

               (442)

               Undersøgelsen af 17. januar 2014 fremhæver imidlertid de store vanskeligheder ved »kapitaliseringsmetoden« og viser, at de resultater, der opnås ved denne metode, kan være upålidelige. Den tyder på, at »cashflow«-tilgangen vil være bedre. Navnlig fremgår det af undersøgelsen, at kapitaliseringsmetoden kun bør tage højde for andelen af markedsføringsudgifter, der kan henføres til en lufthavns immaterielle kapitalgrundlag. Det kan dog være vanskeligt at finde frem til, hvilken andel af markedsføringsudgifterne der er rettet mod at skabe de forventede fremtidige indtægter for lufthavnen (nemlig en investering i lufthavnens immaterielle kapitalgrundlag) i modsætning til at skabe løbende indtægter for lufthavnen. Endvidere understreges det, at det »for at gennemføre den kapitaliseringsbaserede metode er nødvendigt at foretage et skøn over, i hvor lang tid en lufthavn gennemsnitligt ville kunne fastholde en kunde på grund af AMS' markedsføringskampagne. I praksis ville det være meget vanskeligt at anslå den gennemsnitlige kundefastholdelsesperiode efter en AMS-kampagne på grund af utilstrækkelige data.«

               (443)

               I undersøgelsen af 31. januar 2014 foreslås en praktisk anvendelse af »cashflow«-metoden. Efter denne tilgang udtrykkes fordelene ved markedsføringsaftaler og aftaler om lufthavnstjenester, som varer ved selv efter udløbet af markedsføringsaftalen, som en »slutværdi«, der beregnes på aftalens udløbsdato. Slutværdien beregnes af lufthavnens merfortjeneste (minus betalingerne fra AMS) i det sidste år af løbetiden for den pågældende aftale om lufthavnstjenester, justeret for at tage højde for vækstraten på lufttransportmarkedet i Europa og sandsynlighedsfaktoren, der skal afspejle mulighederne for, at aftalen om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalen kan bidrage til lufthavnens overskud, efter at de er udløbet. Samme metode til beregning af »slutværdien« er blevet foreslået af Italien i MEOP-rapporten fra 2014 (se betragtning 471).

               (444)

               Ifølge undersøgelsen af 31. januar 2014 afhænger evnen til at opnå varige fordele af forskellige faktorer, »herunder en stærkere profil og et stærkere brand sammen med netværksvirkninger og tilbagevendende passagerer«, selv om der ikke er angivet nærmere oplysninger om disse faktorer.

               (445)

               I undersøgelsen af 31. januar 2014 foreslås en forsigtig sandsynlighed på 30 %. Undersøgelsen indeholder imidlertid ikke nogen stærke beviser for denne procentdel, hverken kvantitative eller kvalitative. Der tages hverken udgangspunkt i faktiske omstændigheder vedrørende Ryanairs aktiviteter, lufttransportmarkeder eller lufthavnstjenester til underbygning af denne sats på 30 %. Der etableres ingen forbindelse mellem denne sats og de faktorer, som nævnes overfladisk (en fremtrædende position, et stærkt brand, netværksvirkninger og tilbagevendende passagerer), og som formodes at forlænge fordelene ved aftalen om lufthavnstjenester og aftalen om markedsføringstjenester ud over deres udløbsdatoer. Endelig er den på ingen måde baseret på det konkrete indhold af de markedsføringstjenester, der er fastsat i de forskellige aftaler med AMS i forbindelse med analysen af, i hvilket omfang disse tjenester kan påvirke de i betragtning 444 nævnte faktorer.

               (446)

               Derudover beviser den ikke, at der er sandsynlighed for, at den fortjeneste, der skabes for lufthavnsoperatøren i det sidste år af løbetiden for aftalerne om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalerne, ved udløbet af disse vil fortsætte i fremtiden. Der fremlægges heller ingen dokumentation for, at vækstraten for lufttransportmarkedet i Europa er en nyttig indikator til at måle virkningen af en aftale om lufthavnstjenester og en markedsføringsaftale i en given lufthavn.

               (447)

               Det er derfor højst usandsynligt, at en forsigtig markedsøkonomisk aktør ville tage hensyn til en »slutværdi« beregnet efter den metode, der er foreslået af Ryanair og Italien, ved beslutningen om, hvorvidt der skal indgås en aftale. Undersøgelsen af 31. januar 2014 viser således, at en »cashflow«-tilgang — ligesom »kapitaliseringsmetoden« — kun vil føre til meget usikre og upålidelige resultater.

               (448)

               Desuden er markedsføringstjenesterne klart målrettet personer, som kan tænkes at benytte den rute, der dækkes af markedsføringsaftalen. Hvis denne rute ikke forlænges ved udløbet af aftalen om lufthavnstjenester, er det usandsynligt, at markedsføringstjenesterne fortsat vil have en positiv indvirkning på passagertrafikken i lufthavnen efter udløbsdatoen. Det er meget vanskeligt for en lufthavnsoperatør at vurdere sandsynligheden for, at et luftfartsselskab fortsætter med at drive en rute ved udløbet af den periode, som den har forpligtet sig til i aftalen om lufthavnstjenester. Især lavprisselskaberne har vist, at de, når det drejer sig om at åbne og lukke ruter, er meget lydhøre over for markedsforholdene, der som oftest ændrer sig meget hurtigt. I den foreliggende sag oplyste Italien f.eks., at Germanwings besluttede at indstille driften fra Alghero lufthavn efter kun ét år, og derfor løb selskabets aftale med So.Ge.A.AL ikke i hele sin varighed (luftfartsselskabet havde indgået en treårig aftale med lufthavnen), da det ikke kunne skabe tilstrækkelig trafik til, at det kunne blive rentabelt. Det følger ligeledes af sagsakterne, at Ryanair mindst én gang (i 2009) havde taget sin virksomhed fra Alghero lufthavn op til revision. Ved indgåelse af en transaktion som den, der undersøges i denne sag, vil en forsigtig markedsøkonomisk aktør derfor ikke satse på et luftfartsselskab, som udvider driften af den pågældende rute ved aftalens udløb.

               (449)

               Sidst, men ikke mindst, bemærker Kommissionen, at denne tilgang med at inkludere en »slutværdi«, som Italien har fulgt i rekonstruktionen af en forudgående rentabilitetsanalyse af aftalerne fra 2006 og 2010, ikke blev anvendt af Italien ved overvejelserne om rentabiliteten af de aftaler, der blev indgået med andre luftfartsselskaber, som opererer i lufthavnen, selv om der var indgået markedsføringsaftaler med lufthavnsoperatøren. Italiens argumentation på dette punkt beror på, at antallet af potentielle besøgende på websteder for andre luftfartsselskaber end Ryanair er betydeligt lavere end for besøgende på ryanair.com. I betragtning af denne meget lavere popularitet ville det ikke være relevant at sætte tal på en slutværdi i rentabilitetsanalysen af aftalerne med andre luftfartsselskaber. Kommissionen bemærker dog, at So.Ge.A.AL frem til 2006 havde indgået aftaler med Ryanair snarere end AMS. En slutværdi blev ikke anset for at tegne sig for de fremtidige fortjenester efter udløbet af varigheden af de markedsføringsaftaler, So.Ge.A.AL indgik med Ryanair i 2002 og 2003.

               (450)

               Det fremgår altså klart af betragtning 428-449, at den eneste fordel, som en forsigtig aktør under markedsøkonomiske vilkår ville kunne forvente af en markedsføringsaftale, og som den pågældende ville tage i betragtning ved beslutningen om, hvorvidt en sådan aftale skulle indgås sammen med en aftale om lufthavnstjenester, ville være, at markedsføringstjenesterne ville få en positiv indvirkning på antallet af passagerer, der benytter de pågældende ruter for disse ruters driftsperioder som fastsat i aftalerne. Kommissionen mener, at alle andre mulige fordele er for usikre til at kunne kvantificeres og tages i betragtning.

         12.2.1.2.4.   Vurdering af meromkostninger og -indtægter

               (451)

               På baggrund af overvejelserne i betragtning 398-450 og med henblik på anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip skal Kommissionen i) undersøge hver af aftalerne om lufthavnstjenester sammen med eventuelle markedsføringsaftaler, herunder på tidspunktet, hvor en sådan aftale blev indgået med AMS, og ii) fastlægge de meromkostninger og -indtægter, der med rimelighed kunne forventes som følge af hver fælles transaktion, idet der tages hensyn til markedsføringsaftalernes virkning på de forventede belægningsgrader.

      Aftalerne med Ryanair

               (452)

               De aftaler om lufthavnstjenester, som So.Ge.A.AL indgik med Ryanair, vises i tabel 7:

                  Tabel 7

                  Aftaler om lufthavnstjenester indgået mellem So.Ge.A.AL og Ryanair

                           Aftale
                           (underskriftsdato)

                           Periode, hvori aftalen skulle være gældende

                           2000
                           (22. juni 2000)

                           22. juni 2000-21. juni 2010

                           2002
                           (25. januar 2002)

                           1. januar 2002-31. december 2012

                           2003
                           (1. september 2003)

                           1. september 2003-1. september 2014

                           2006
                           (3. april 2006)

                           1. januar 2006-31. december 2010

                           2010
                           (20. oktober 2010)

                           1. januar 2010-31. december 2013

               (453)

               Italien hævder, at So.Ge.A.AL har udarbejdet flere forretningsplaner vedrørende den overordnede udvikling af lufthavnen på forskellige tidspunkter mellem 2000 og 2010. Disse planer omfatter en række fremadrettede skøn over antal passagerer og indtægter samt en række oplysninger om omkostningerne. Ingen af disse forretningsplaner gælder dog en særlig aftale indgået mellem So.Ge.A.AL og de luftfartsselskaber, der flyver fra og til Alghero lufthavn eller AMS. Desuden omfatter de ikke hele varigheden af So.Ge.A.AL's aftaler med disse luftfartsselskaber.

               (454)

               Som nævnt ovenfor har Italien udarbejdet rekonstruerede forudgående rentabilitetsanalyser af aftalerne med Ryanair baseret på de forøgede omkostninger og indtægter, som med rimelighed kunne forventes af en markedsøkonomisk aktør i stedet for So.Ge.A.AL på tidspunktet for indgåelsen af hver af disse aftaler i den undersøgte periode, dvs. 2000-2010, som sammenfattet i tabel 8. På grundlag af disse analyser kunne So.Ge.A.AL med rimelighed forvente, at aftalerne med Ryanair ville være rentable for lufthavnen på det tidspunkt, hvor de blev indgået.

               (455)

               So.Ge.A.AL's forretningsplan for 2000 er blevet brugt i den rekonstruerede analyse af den forventede rentabilitet af aftalerne om lufthavnstjenester for 2000, 2002 og 2003, mens forretningsplanerne for 2004 og 2009 er blevet anvendt i den rekonstruerede analyse af aftalerne om lufthavnstjenester for 2006 og 2010.

               (456)

               Det har imidlertid ikke været muligt at udlede alle de ekstra indtægter og omkostninger, der er knyttet til hver aftale med Ryanair, af So.Ge.A.AL's forretningsplaner. For disse kategorier af ekstra indtægter og omkostninger, som ikke kunne have været udledt af forretningsplanerne, baserede Italien sin analyse af merfortjenesten af de aftaler, So.Ge.A.AL havde indgået med Ryanair, på bestemmelserne i aftalerne om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalerne.

               (457)

               Tabel 8 viser nettonutidsværdien (NNV) af de forventede pengestrømme fra Ryanairs aftaler baseret på MEOP-rapporten fra 2014. Den omstændighed, at disse nettonutidsværdier alle er positive vil bekræfte, at det var rationelt for lufthavnsoperatøren at indgå aftalerne med Ryanair.

                  Tabel 8

                  NNV af de forventede pengestrømme fra Ryanairs aftaler — MEOP-rapporten fra 2014
                   (108)

                           Aftale

                           NNV i aftalens løbetid (mio. EUR) (109)

                           ASA 2000

                           [4-8] (110)

                           ASA 2002

                           [3-6]

                           ASA 2003

                           [9-12]

                           ASA 2006

                           [6-9]

                           ASA 2010

                           [9-12]

               (458)

               De antagelser, der ligger til grund for den rekonstruerede rentabilitetsanalyse, er nærmere beskrevet i betragtning 459-471.

         i)   Luftfartsindtægter

               (459)

               Italien tog hensyn til de forskellige kategorier af luftfartsrelaterede indtægter, navnlig indtægterne fra afgifter som f.eks. landing, groundhandling og billettering. Hvor det er muligt, blev de afgifter, der er fastsat i aftalerne om lufthavnstjenester anvendt. For disse afgifter, som ikke er specificeret i aftalerne, er antagelserne baseret på fakturadata fra Ryanair. Italien har imidlertid forklaret, at Ryanairs fakturadata om afgifter er i overensstemmelse med So.Ge.A.AL's offentliggjorte takster for alle lufthavnens tjenester, bortset fra håndtering. Ryanair fik en rabat på håndteringsomkostninger, der afspejler omfanget af luftfartsselskabets aktiviteter i lufthavnen, hvilket afspejledes i aftalerne.

               (460)

               For at udlede merindtægterne fra luftfart supplerede So.Ge.A.AL oplysningerne om Ryanairs passagerer og flyekspeditioner af aftalerne om lufthavnstjenester med oplysninger fra forretningsplanerne.

               (461)

               Der var ikke fastsat nogen trafikprognoser i aftalerne om lufthavnstjenester fra 2000, 2002 og 2003. Derfor er de trafikprognoser, der ligger til grund for analysen af disse aftaler, udledt af So.Ge.A.AL's forretningsplan for 2000, som indeholdt fremskrivninger for Ryanairs trafik i lufthavnen. Selv om der faktisk var fastsat visse trafikmål for Ryanair i luftfartsaftalerne fra 2006 og 2010, har Italien forklaret, at disse mål ikke afspejlede So.Ge.A.AL's forventninger til det samlede niveau for Ryanairs trafik i den pågældende lufthavn. So.Ge.A.AL mente snarere, at målene udgjorde minimale kontraktlige tilsagn fra Ryanair. For aftalerne om lufthavnstjenester fra 2006 og 2010 blev trafikprognoserne derfor baseret på de forretningsplaner, der blev udarbejdet af So.Ge.A.AL på det nærmeste tidspunkt før undertegnelsen af disse aftaler 2006 og 2010 (dvs. at trafikprognoserne er baseret på So.Ge.A.AL's forretningsplaner fra 2004 og 2009).

               (462)

               Eftersom So.Ge.A.AL's forretningsplaner ikke dækker hele varigheden af selskabets aftaler med luftfartsselskaberne, er prognoserne for lufttrafik (tur-retur-flyvninger) og passagerafgange blevet udviklet for de år, som ikke er omfattet af forretningsplanerne, med henblik på at udvide rentabilitetsanalysen over hele levetiden for aftalerne med Ryanair; udviklingen er sket i to trin. For det første er antallet af Ryanairs tur-retur-flyvninger beregnet ved at ajourføre antallet af turnarounds i det sidste år, der er indeholdt i forretningsplanen, idet den årlige vækst i ekspeditioner antages at være 19 %. Denne vækst er baseret på den gennemsnitlige forventede vækst fra forretningsplanen fra 2000 i perioden mellem 2004 og 2006. For det andet er antallet af afrejsende passagerer for den resterende periode udledt af den årlige sædekapacitet, som forventes i antallet af turnarounds under forudsætning af en lastfaktor på 82 %, dvs. Ryanairs gennemsnitlige belægningsgrad for hele rutenettet på det tidspunkt, hvor aftalerne blev indgået.

         ii)   Ikkeluftfartsrelaterede indtægter

               (463)

               Antagelserne om ikkeluftfartsrelaterede indtægter er baseret på de forretningsplaner, So.Ge.A.AL udarbejdede på det nærmeste tidspunkt lige før undertegnelsen af hver aftale om lufthavnstjenester, jf. tabel 9:

                  Tabel 9

                  Antagelser om forventede ikkeluftfartsrelaterede indtægter

                           Aftale

                           Ikkeluftfartsrelaterede indtægter pr. afrejsende passager
                           (EUR)

                           Kilde

                           2000

                           1,96-2,38

                           Forretningsplan for 2000

                           2002

                           2,17-2,38

                           Forretningsplan for 2000

                           2003

                           2,17-2,38

                           Forretningsplan for 2000

                           2006

                           4,31-4,64

                           Forretningsplan for 2004

                           2010

                           6,02-6,47

                           Forretningsplan for 2009

               (464)

               For hver aftale om lufthavnstjenester, der ikke dækkes af de respektive forretningsplaner, er de senest tilgængelige prognoser for ikkeluftfartsrelaterede indtægter pr. afrejsende passager blevet fremført i hvert år indtil aftalens udløb. F.eks. er 2006 det seneste år, for hvilket der foreligger en prognose i forretningsplanen for 2000. Ifølge forretningsplanen lå ikkeluftfartsrelaterede indtægter pr. afrejsende passager på 2,38 EUR i 2006. For alle øvrige år i aftalen om lufthavnstjenester for 2006 er den samme grad af ikkeluftfartsrelaterede indtægter pr. afrejsende passager blevet antaget.

         iii)   Meromkostninger

               (465)

               I mangel af oplysninger om de forventede meromkostninger i forbindelse med betjeningen af Ryanair på tidspunktet for undertegnelsen af hver af aftalerne om lufthavnstjenester blev meromkostningerne anslået af Italien på grundlag af forholdet mellem lufthavnens driftsomkostninger og antallet af passagerer.

               (466)

               Der blev anvendt en regressionstilgang til at afdække, hvordan driftsomkostningerne varierer, i takt med at passagertallet ændrer sig, med henblik på at anslå de meromkostninger, som So.Ge.A.AL med rimelighed kunne have forventet på tidspunktet for undertegnelsen af aftalerne om lufthavnstjenester med Ryanair. I første omgang blev der foretaget en regressionsanalyse for at fastslå, hvordan en ændring i lufthavnens passagertal påvirkede lufthavnens driftsomkostninger. I anden fase blev skønnet over de ekstra driftsomkostninger som følge af Ryanairs aftaler udledt af resultaterne i det første trin kombineret med prognoser over antallet af Ryanair-passagerer.

               (467)

               Følgende omkostningskomponenter blev overvejet:

                           a)

                           meromkostninger til personale

                           b)

                           meromkostninger til varer og tjenesteydelser, sikkerhed, lagerbeholdninger og materialer

                           c)

                           betalinger til nye ruteincitamenter, markedsføring og/eller resultatbaserede honorarer til Ryanair og AMS

                           d)

                           koncessionsomkostninger

               (468)

                  Personaleudgifter: So.Ge.A.AL's forretningsplan for 2000 omfatter udgifter til ekstra personale, der er nødvendigt som følge af aftalerne med Ryanair frem til 2006. Med henblik på vurderingerne af aftalerne om lufthavnstjenester fra 2000, 2002 og 2003 hidrører meromkostningerne til personale derfor fra So.Ge.A.AL's forretningsplan for 2000. Forretningsplanerne for 2004 og 2006 indeholder dog ikke data om meromkostninger. For at beregne skøn over personaleomkostninger, der kan henføres til aftaler med Ryanair efter 2006, blev der foretaget en statistisk analyse på grundlag af data vedrørende lufthavnens samlede personaleomkostninger, for at fastlægge den del af omkostningerne, som varierede med ændringer i antallet af passagerer (111). Skønnet over meromkostningerne til personale blev derefter udledt af regressionsresultaterne kombineret med det anslåede antal Ryanair-passagerer.

               (469)

                  Andre udgifter: På samme måde er der foretaget regressionsanalyse for at vurdere meromkostningerne til varer og materialer (112), tjenesteydelser (113), sikkerhed og lagerbeholdninger, da disse omkostninger ikke var nævnt i forretningsplanen. Nye ruteincitamenter, markedsførings- og/eller resultatbaserede honorarer til Ryanair er medtaget som en omkostning for lufthavnen. Forøgede koncessionsomkostninger (114) er baseret på enhedsomkostninger på lufthavnsniveau, multipliceret med trafikprognoserne for Ryanair.

               (470)

               Ifølge Italien havde So.Ge.A.AL ikke til hensigt at dække omkostningerne til den nye passagerterminal af de afgifter, der betales af Ryanair. Med andre ord kan de investeringsomkostninger, der er forbundet med den nye terminal, ikke tilregnes en af Ryanairs aftaler og indgår derfor ikke i meromkostningerne.

               (471)

               Markedsføringstilskud til AMS er medregnet som omkostninger for lufthavnen. Samtidig blev der medregnet en »slutværdi« i lufthavnens indtægter for at tage højde for fordelene ved markedsføringsaftalerne og aftalerne om lufthavnstjenester, som efter Italiens opfattelse varer ved selv efter udløbet af aftalen om markedsføringstjenester. »Slutværdien« beregnes efter den samme fremgangsmåde, som Ryanair følger, jf. betragtning 443-446.

               (472)

               Tabel 10 viser nettonutidsværdien (NNV) (115) af de pengestrømme, som man kunne have forventet som følge af Ryanairs aftaler baseret på de antagelser, der er beskrevet i betragtning 459-471.

                  Tabel 10

                  NNV'er af forventede pengestrømme fra Ryanairs aftaler — MEOP-rapporten for 2014

                           Aftale
                           (underskriftsdato)

                           Periode, hvori aftalen skulle være gældende

                           NNV i aftalens løbetid (mio. EUR) (116)

                           2000
                           (22. juni 2000)

                           22. juni 2000-21. juni 2010

                           [4-8]

                           2002
                           (25. januar 2002)

                           1. januar 2002-31. december 2012

                           [3-6]

                           2003
                           (1. september 2003)

                           1. september 2003-1. september 2014

                           [9-12]

                           2006
                           (3. april 2006)

                           1. januar 2006-31. december 2010

                           [6-9]

                           ASA 2010
                           (20. oktober 2010)

                           1. januar 2010-31. december 2013

                           [9-12]

               (473)

               Kommissionen noterer sig, at Italien med henblik på rentabilitetsanalysen af aftalerne om lufthavnstjenester fra 2006 og 2010 tog udgangspunkt i, at aftalen fra 2006 havde en varighed på ti år og den fra 2010 en varighed på ni år i stedet for de oprindelige gyldighedsperioder, dvs. henholdsvis fem og fire år. Italien har imidlertid også meddelt Kommissionen resultaterne af rentabilitetsanalysen på grundlag af den oprindelige løbetid, således som det er fastsat i aftalerne fra 2006 og 2010.

               (474)

               Til støtte for sin holdning anførte Italien, at So.Ge.A.AL ved undertegnelsen af hver af aftalerne med Ryanair havde rimelige forventninger om, at disse ville blive fornyet på lignende vilkår. Navnlig på grundlag af den udtrykkelige bestemmelse i aftalen om lufthavnstjenester fra 2006 om, at aftalen kunne forlænges med yderligere fem år indtil 1. januar 2016, forventede So.Ge.A.AL, at denne aftale ville blive fornyet på samme vilkår. Tilsvarende forventedes aftalen om lufthavnstjenester fra 2010 at dække perioden mellem den 1. januar 2010 og den 31. december 2013 med mulighed for at forlænge den pågældende aftale med en yderligere femårsperiode indtil den 31. december 2018.

               (475)

               Kommissionen kan ikke godtage dette argument.

               (476)

               For det første fastsættes det hverken i 2006- eller 2010-aftalen, at den automatisk kan forlænges ved udløbet af den fulde aftaleperiode.

               (477)

               I aftalen om lufthavnstjenester fra 2006 fastsættes det derimod, at So.Ge.A.AL efter udløbet af aftaleperioden forpligter sig til at genforhandle en passende servicepakke for benyttelse af lufthavnen med Ryanair i yderligere en femårig periode, forudsat at visse betingelser opfyldes, navnlig at luftfartsselskabet opfylder sine forpligtelser med hensyn til markedsføringstjenester i deres helhed, og So.Ge.A.AL opnår koncession på at drive lufthavnen efter den 1. januar 2011. Kommissionen mener ikke, at So.Ge.A.AL på grundlag af denne bestemmelse alene i 2006 kunne have påberåbt sig en forlængelse, slet ikke på lignende vilkår, idet en sådan forlængelse er hypotetisk og især afhænger af Ryanairs vilje til at acceptere den. Den ovennævnte bestemmelse forpligter ikke juridisk Ryanair til at indgå en ny aftale med lufthavnsoperatøren og giver heller ikke nogen sikkerhed for, at nogen af parterne overholder de pågældende betingelser, navnlig i betragtning af den betydelige usikkerhed omkring tildelingen af den samlede koncession til lufthavnsoperatøren på dette tidspunkt.

               (478)

               Kommissionen mener, at aftalen om lufthavnstjenester fra 2010 giver endnu mindre sikkerhed med hensyn til en mulig forlængelse. Det hedder i artikel 2 — »Løbetid«: »aftalen kan forlænges med en yderligere femårsperiode på de betingelser og vilkår, der er fastsat i denne aftale, eller som ændret af parterne, forudsat at der kan opnås forudgående skriftligt samtykke fra begge parter mindst seks måneder før udløbet af første periode. (…) enhver senere fornyelse af denne aftale forhandles mellem parterne mindst seks måneder inden udløbet af den supplerende periode.« Det er derfor indlysende, at enhver forlængelse af aftalen ville have været genstand for forhandlinger mellem parterne og derfor ikke kunne have påhvilet So.Ge.A.AL på tidspunktet, hvor 2010-aftalen blev undertegnet.

               (479)

               For det andet bemærker Kommissionen, at der i sagsakterne er belæg for, at spændinger mellem So.Ge.A.AL og Ryanair i 2009 satte det kontraktlige forhold med luftfartsselskabet i fare. På det tidspunkt havde Ryanair betinget sig, at dets virksomhed i Alghero lufthavn kunne fortsætte ved indgåelsen af en tillægsaftale. Det fremgår nemlig af referaterne fra So.Ge.A.AL's bestyrelsesmøder den 7. juli 2009, 9. september 2009 og 23. februar 2010, som Italien har fremlagt, at lufthavnsoperatøren ved sin beslutning om at undertegne den nye aftale om luthavnstjenester med Ryanair for en femårig periode tog hensyn til den omstændighed, at der i sidstnævnte aftale ikke er fastsat sanktioner for tidlig opsigelse af aftalen. Især:

                           —

                           Ryanair havde kraftigt anmodet om, at der blev indgået en tillægsaftale, som »uden tvivl vil medføre en forhøjelse af værdien af de fælles markedsføringsbidrag«. Skulle en sådan aftale ikke blive undertegnet omgående, ville luftfartsselskabet indstille driften af alle ruter fra Alghero lufthavn (117).

                           —

                           Der blev drøftet et dokument, som beskriver udviklingen i aftalerne med Ryanair og status for forholdet til luftfartsselskabet med angivelse af det, som efter Ryanairs opfattelse ville være følgende foranstaltninger, som bl.a. omfattede ophævelse eller nedsættelse af antallet af flyafgange inden for EU og erstatning heraf med nationale ruter (118).

                           —

                           Bestyrelsen havde stillet spørgsmål ved den eventuelle forhandlingsfrihed i forbindelse med kontraktforholdet med Ryanair, »eftersom aktionærerne ikke havde givet bestyrelsen et mandat til at opsige aftalen med luftfartsselskabet« (119).

               (480)

               Det følger også af referatet af So.Ge.A.AL's generalforsamling af 26. oktober 2001, at selskabet overvejede at ophæve aftalen om lufthavnstjenester fra 2000 før dens udløb, og at dette førte til langvarige drøftelser blandt aktionærerne.

               (481)

               På dette grundlag konkluderer Kommissionen, at So.Ge.A.AL på tidspunktet, hvor aftalerne om lufthavnstjenester med Ryanair fra 2006 og 2010 blev indgået, ikke kunne forvente, at disse aftaler blev forlænget, eller i hvert fald ikke kunne forvente, at de blev forlænget på de samme kontraktlige betingelser.

               (482)

               Kommissionen bemærker også på grundlag af oplysningerne fra Italien, at en aftale med et andet luftfartsselskab, Germanwings, der er genstand for undersøgelsen, ikke løb i hele sin løbetid, og at luftfartsselskabet kun opererede fra lufthavnen i 2007. Italien har i løbet af undersøgelsen præciseret, at luftfartsselskabet havde besluttet at indstille sine operationer i lufthavnen, da man ikke kunne skabe tilstrækkelig trafik til, at det finansielt set kunne blive rentabelt.

               (483)

               Kommissionen konkluderer derfor med henblik på rentabilitetsanalysen af aftalerne om lufthavnstjenester fra 2006 og 2010, at kun den periode, der er fastsat i disse aftaler, nemlig fem år for 2006-aftalen og fire år for 2010-aftalen, bør tages i betragtning (NNV'erne i tabel 10 blev beregnet på grundlag af den oprindelige løbetid, der var fastsat i disse aftaler).

               (484)

               Kommissionen bemærker endvidere, at aftalerne om lufthavnstjenester fra 2006 og 2010 og markedsføringsaftalerne, der blev indgået mellem So.Ge.A.AL, Ryanair og AMS, skulle gælde med tilbagevirkende kraft, som følger:

                           a)

                           aftalen om lufthavnstjenester fra 2006 og markedsføringsaftalen blev underskrevet den 3. april 2006, men gjaldt med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2006

                           b)

                           aftalen om lufthavnstjenester fra 2010 og markedsføringsaftalen blev underskrevet den 20. oktober 2010, men gjaldt med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2010.

               (485)

               Kommissionen bemærker også, at vilkårene i de aftaler, der skulle drøftes med Ryanair og AMS, i de perioder, for hvilke aftalerne fra 2006 og 2010 skulle være gældende med tilbagevirkende kraft (dvs. fra januar 2006 til april 2006, hvad angår 2006-aftalerne, og fra januar 2010 til oktober 2010 i forbindelse med 2010-aftalerne) ifølge So.Ge.A.AL svarede til bestemmelserne i de aftaler, der i sidste ende blev undertegnet i april 2006 og oktober 2010. Med andre ord var de aftaler, der blev indgået i april 2006 og oktober 2010, blot en formalisering af vilkår, som blev aftalt forinden, forud for den periode, hvor disse aftaler skulle være gældende med tilbagevirkende kraft. På dette grundlag og i betragtning af at den enkelte aftale i sin planlagte løbetid er i overensstemmelse med en forhåndstilgang, finder Kommissionen, at den periode, for hvilken kontrakterne var gældende med tilbagevirkende kraft, derfor ikke bør udelukkes i forbindelse med rentabilitetsanalysen af aftalerne fra 2006 og 2010.

               (486)

               Af ovennævnte grunde finder Kommissionen dog, at de fordele, som en forsigtig markedsøkonomisk aktør ville forvente af en markedsføringsaftale, ville være strengt begrænset til luftfartsselskabets driftsperiode i lufthavnen som fastsat i aftalen om lufthavnstjenester. På dette grundlag mener Kommissionen, at en eventuel »slutværdi«, der skal tage højde for fremtidige fordele ved markedsføringstjenester ud over de pågældende aftalers løbetid, bør udelades fra analysen. Kommissionen bemærker endvidere, at Italien ikke har taget hensyn til en eventuel »slutværdi« ved vurderingen af fordelene efter udløbet af de aftaler, So.Ge.A.AL indgik med Alitalia, Meridiana,Volare og Germanwings (se betragtning 528).

               (487)

               Kommissionen finder endvidere, at den fremgangsmåde, Italien har fulgt ved at foretage et skøn over antallet af passagerer og på grundlag heraf beregne de forventede merindtægter fra luftfartsvirksomhed og andre aktiviteter (uden at dette berører vurderingen i den foregående betragtning vedrørende »slutværdi«), er korrekt. Selv om Kommissionen mener, at antagelser om trafikprognoser normalt udelukkende bør være baseret på de ruteafgange og passagermål, der er fastsat i aftalerne om lufthavnstjenester, og den belægningsgrad, som So.Ge.A.AL. med rimelighed kunne forvente på tidspunktet for indgåelsen af hver enkelt aftale med Ryanair, eftersom So.Ge.A.AL på tidspunktet for indgåelsen af aftalerne fra 2006 og 2010 forventede, at Ryanair-trafikken ville overskride de mindstemål, der var fastsat i aftalerne, er Kommissionen enig i, at So.Ge.A.AL's forventninger på det tidspunkt, hvor aftalerne blev undertegnet i henhold til forretningsplanerne, udgør den mest nøjagtige kilde til at udlede So.Ge.A.AL's prognoser for Ryanair-trafik på tidspunktet for undertegnelsen af 2006 og 2010-aftalerne.

               (488)

               Kommissionen mener desuden, at So.Ge.A.AL's forventninger til Ryanairs belægningsgrad på tidspunktet for underskrivelsen af hver af aftalerne, er rimelige, eftersom de var baseret på selskabets erfaring og kendskab til luftfartsselskabets forretningsmodel.

               (489)

               Kommissionen bemærker, at So.Ge.A.AL ifølge Italien ikke havde til hensigt at dække omkostningerne ved den nye passagerterminal gennem afgifter betalt af Ryanair. I denne henseende ser det således ud til, at det var udviklingen af turisme i almindelighed, som krævede en udvidelse af Alghero lufthavns terminalkapacitet for at imødekomme den forventede vækst i trafikken. Forud for de investeringer, der blev foretaget i Alghero lufthavn, blev udviklingen af turismen — trods et betydeligt potentiale — besværliggjort af mangel på internationale forbindelser. Alghero lufthavn havde nået kapacitetsbegrænsninger i 2003 og 2004, og derfor skulle investeringer gøre det muligt for lufthavnen at håndtere flere passagerer. Ifølge prognoserne i So.Ge.A.AL's forretningsplan fra 2004 ville det samlede antal passagerer i lufthavnen stige med ca. 30 % i 2008 i forhold til niveauerne før udvidelsen af lufthavnens kapacitet i 2004. Selv om det klart fremgår af forretningsplanerne udarbejdet af So.Ge.A.AL på forskellige tidspunkter i den undersøgte periode, at lufthavnsoperatøren satsede på lavprisflyselskaber som vigtigste drivkraft for væksten (og at selskabet ville genoprette sin rentabilitet, så snart det fik tildelt den samlede koncession), var dette mål ikke knyttet til relationerne til noget specifikt luftfartsselskab. Der står heller ikke noget i nogen af aftalerne om lufthavnstjenester med Ryanair om, at lufthavnsoperatøren skal foretage investeringer. I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at investeringen i udvidelsen af terminalen blev godkendt af CIPE i 1997, og dermed længe før Ryanair påbegyndte sin virksomhed i Alghero lufthavn. Ansøgningen til ENAC om den samlede koncession var en del af So.Ge.A.AL's strategi med det formål at styrke turistsektoren ved at tiltrække lavprisflyselskaber. Denne strategi krævede en udvidelse af terminalkapaciteten for at imødekomme den forventede trafikstigning, en »samlet« koncession for at sikre effektive og virkningsfulde operationer i lufthavnen og kontrakter med lavprisselskaber. På grundlag heraf accepterer Kommissionen, at de investeringsomkostninger, der er forbundet med den nye terminal, ikke kan tilregnes nogen af Ryanairs aftaler og derfor ikke er en del af meromkostningerne.

               (490)

               Kommissionen bemærker endvidere, at de forventede meromkostninger er anslået af Italien efter en bottom-up-tilgang. Der er foretaget en regressionsanalyse for at afdække, hvordan driftsomkostningerne varierer, i takt med at passagerantallet ændrer sig, med henblik på at vurdere de meromkostninger, som So.Ge.A.AL kunne have forventet på tidspunktet for undertegnelsen af aftalerne om lufthavnstjenester med Ryanair. I første omgang blev der foretaget en regressionsanalyse for at fastslå, hvordan en ændring i lufthavnens passagertal påvirkede lufthavnens driftsomkostninger. I anden fase er der udledt et skøn over de ekstra driftsomkostninger som følge af Ryanairs aftaler på grundlag af resultaterne af det første trin kombineret med prognoserne for antallet af Ryanair-passagerer.

               (491)

               For aftalerne om lufthavnstjenester fra 2006 og 2010 ligger de oplysninger om meromkostninger, som Italien benyttede i regressionsanalysen, forud for indgåelsen af aftaler, som ville have været til rådighed for So.Ge.A.AL på datoen, hvor lufthavnsoperatøren indgik de pågældende aftaler. Da der kun foreligger oplysninger om omkostninger for perioden 1998-2010, ville der kun være henholdsvis to, tre og fire mulige datapunkter til rådighed til at foretage en regressionsanalyse, hvis der blev fulgt en lignende tilgang for 2000-, 2002- og 2003-aftalerne. Kommissionen er enig i, at det ikke ville være nok til at få solide resultater. I mangel af tilstrækkelige forudgående data, der gør det muligt at rekonstruere rentabilitetsanalysen baseret på data, som ville have været til rådighed for So.Ge.A.AL på det tidspunkt, de pågældende aftaler blev undertegnet, mener Kommissionen undtagelsesvis (se betragtning 284), at en regressionsanalyse baseret på resultatdata for hele perioden 1998-2010 for disse aftaler er en acceptabel indikator for, hvad en markedsøkonomisk aktørs rimelige forventninger ville have været.

               (492)

               Baseret på de antagelser, der er beskrevet ovenfor, har Kommissionen rekonstrueret den forudgående rentabilitetsanalyse af aftalerne med Ryanair på grundlag af de meromkostninger og -indtægter, som med rimelighed kunne forventes af en aktør under markedsøkonomiske vilkår, som handlede på vegne af So.Ge.A.AL på tidspunktet for indgåelsen af hver af de undersøgte aftaler i den foreliggende sag. Det fremgår klart af de forskellige forretningsplaner, So.Ge.A.AL har udarbejdet, at lufthavnsoperatøren forventede en trafikvækst på grundlag af sin strategi til fremme af turistsektoren ved at tiltrække billig udenrigstrafik, hvilket blev anset for at medføre en betydeligt højere passageromsætning end indenlandske aktiviteter (120).

               (493)

               Tabellen nedenfor viser nettonutidsværdien (NNV) af de forventede pengestrømme fra Ryanairs aftaler baseret på de antagelser, der er beskrevet ovenfor.

                  Tabel 11

                  NNV'er af forventede pengestrømme fra Ryanairs aftaler

                           Aftale

                           Periode, hvori aftalen skulle være gældende

                           NNV i aftalens løbetid (mio. EUR) (121)

                           2000

                           22. juni 2000-21. juni 2010

                           [4-8]

                           2002

                           1. januar 2002-31. december 2012

                           [3-6]

                           2003

                           1. september 2003-1. september 2014

                           [9-12]

                           2006

                           1. januar 2006-31. december 2010

                           [3-6]

                           2010

                           1. januar 2010-31. december 2013

                           [2-4]

               (494)

               Da det forventede aktualiserede resultat er positivt for hver af Ryanairs aftaler, finder Kommissionen det påvist, at hver af aftalerne om lufthavnstjenester med Ryanair forventedes at blive rentabel på det tidspunkt, de blev indgået, og derfor gav So.Ge.A.AL. ikke med indgåelsen af de pågældende aftaler Ryanair en økonomisk fordel, og der er derfor ikke tale om statsstøtte.

      Aftaler med andre luftfartsselskaber end Ryanair

   Aftaler med Alitalia, Volare, Meridiana og Germanwings

               (495)

               Kommissionen undersøgte So.Ge.A.AL's handling- og markedsføringsaftaler med Alitalia, Volare, Meridiana og Germanwings, jf. tabel 12:

                  Tabel 12

                  So.Ge.A.AL's aftaler med Alitalia, Volare, Meridiana og Germanwings

                              Alitalia

                           30.11.2010

                           Handlingaftale

                           1.12.2010-1.12.2015

                           20.10.2010

                           Markedsføringsaftale

                           7.6.2010-30.9.2010

                              Volare

                           29.11.2007

                           Handlingaftale

                           28.10.2007-31.10.2010

                           29.11.2007

                           Markedsføringsaftale

                           28.10.2007-31.10.2010

                              Meridiana

                           28.4.2010

                           Handlingaftale

                           April 2010 — april2011

                           20.10.2010

                           Markedsføringsaftale

                           Juni 2010 — oktober 2010

                              Germanwings

                           19.3.2007

                           Handlingaftale

                           25.3.2007-31.10.2009

                           25.3.2007

                           Markedsføringsaftale

                           2007-2009

         i)   Om den samlede vurdering af handling- og markedsføringsaftaler

               (496)

               Kommissionen bemærker for det første, at der i hvert enkelt tilfælde er stærke indicier for, at disse aftaler blev forhandlet og indgået som en del af en enkelt transaktion og derfor skal vurderes som en enkelt foranstaltning. Her tænkes navnlig på:

                           a)

                           markedsføringsaftalen med Meridiana, der gjaldt med tilbagevirkende kraft i perioden juni-oktober 2010, og hvori det i artikel 1 »Formålet med denne aftale« hed, at: »Meridiana forpligter sig til at drive de ovennævnte flyruter [Milano, Verona, Bari] i henhold til de forud fastsatte operationelle programmer og derfor til at gennemføre et kommunikations- og markedsføringsprogram efter aftale med So.Ge.A.AL«. Desuden åbner aftalen mulighed for fornyelse af aftalen, forudsat at Meridiana opfylder visse passagermål

                           b)

                           ifølge markedsføringsaftalen, der gjaldt med tilbagevirkende kraft i perioden juni-september 2010, skulle Alitalia definere et kommunikations- og markedsføringsprogram, der har til formål at fremme regionen, også ved hjælp af lanceringen af de nye ruter (Barcelona, Paris og Bruxelles)

                           c)

                           handling- og markedsføringsaftalerne med Volare blev indgået den samme dag. Det fastsættes i markedsføringsaftalen med Volare, at: »Denne tillægsaftale med Volare udgør en væsentlig del af standardaftalen om groundhandling. Den vil derfor forblive i kraft, indtil standardaftalen om groundhandling opsiges, uanset af hvilken grund, hvorefter denne tillægsaftale og alle heri fastsatte rettigheder og forpligtelser også ophører.« Markedsføringsaftalen indeholder også passagermål, som luftfartsselskabet forpligter sig til at nå

                           d)

                           markedsføringsaftalen med Germanwings omfatter »mål og målsætninger, Germanwings skal nå ifølge AHO's [Alghero's] krav. Parterne bekræfter, at de parametre, der anvendes for at erklære, at de ovennævnte mål og målsætninger er nået, er det årlige antal passagerer og flyvninger, som gennemføres af Germanwings til/fra AHO [Alghero]«. Aftalen fastsætter resultatbaserede gebyrer og et engangsbeløb, der skal betales af So.Ge.A.AL.

               (497)

               Kommissionen mener derfor, at der er en klar forbindelse mellem lufthavnens serviceaftaler og markedsføringsaftalerne, idet sidstnævnte var baseret på indgåelsen af aftalen om lufthavnstjenester og de tjenester, der ydes af luftfartsselskaberne.

         ii)   Vedrørende den valgte fremgangsmåde til vurdering af meromkostninger og indtægter

               (498)

               So.Ge.A.AL foretog ikke nogen forudgående rentabilitetsanalyse af aftalerne med disse luftfartsselskaber forud for deres indgåelse. Som nævnt ovenfor sendte Italien ved brev af 25. marts 2014 Kommissionen en rekonstrueret forudgående analyse af rentabiliteten af de aftaler, der var indgået med Air One/Alitalia, Meridiana, Volare og Germanwings, baseret på data, som ville have været til rådighed for en markedsøkonomisk aktør, der handlede i stedet for af So.Ge.A.AL på det tidspunkt, de omtvistede aftaler blev indgået, samt udsigterne på dette tidspunkt.

               (499)

               Ifølge Italien afspejler den tilgang, der følges med den rekonstruerede analyse, den metode, som en markedsøkonomisk aktør ville have anvendt, og resultaterne af rentabilitetsanalysen af aftalerne ville vise, at disse aftaler også forventedes at være rentable for So.Ge.A.AL på ex ante-basis.

               (500)

               Analysen er baseret på metoden i betragtning 501-524.

               (501)

                  Forøgede luftfartsrelaterede indtægter er udledt ved anvendelse af de relevante lufthavnsafgifter, som forventedes betalt af hvert luftfartsselskab, kombineret med trafikprognoserne for det pågældende luftfartsselskab for alle andre tjenester end groundhandling. Luftfartsrelaterede indtægter fra groundhandling er baseret på afgifter, der er forhandlet mellem So.Ge.A.AL og hvert enkelt luftfartsselskab. Trafikprognoserne er baseret på enten luftfartsselskabets trafikniveau i året forud for undertegnelsen af aftalen eller på de mål, der er fastsat i de relevante aftaler.

               (502)

                  Forøgede ikkeluftfartsrelaterede indtægter er baseret på So.Ge.A.AL's forventninger på tidspunktet for undertegnelsen af aftalerne med luftfartsselskaberne for 2007 og 2010 vedrørende ikkeluftfartsrelaterede indtægter på omkring 5,00-6,00 EUR pr. afrejsende passager som følge af udviklingen af den nye terminal (se også tabel 9).

               (503)

                  Forøgede driftsomkostninger er udledt under hensyntagen til de kategorier af meromkostninger, So.Ge.A.AL forventede ved undertegnelsen af hver aftale med Air One/Alitalia, Volare, Meridiana og Germanwings og omfattede: meromkostninger til personale, forøgede handlingomkostninger, meromkostninger til varer, tjenester og materialer, forøgede koncessionsomkostninger og engangsbeløb til markedsføring vedrørende nye ruter og resultatbaserede gebyrer.

               (504)

               Regressionsanalysen blev udført på passagertal og omkostninger på lufthavnsniveau for at fastslå, hvordan en ændring i Alghero lufthavns passagertal ville påvirke lufthavnens samlede omkostninger.

               (505)

               Med henblik på rentabilitetsanalysen af aftalerne fra 2010 med Alitalia og Meridiana har Italien foretaget regressionen på omkostningsdata for perioden før undertegnelsen af aftalerne, dvs. 1998-2009, som ville have været til rådighed for So.Ge.A.AL på den dato, hvor selskabet indgik de pågældende aftaler.

               (506)

               Ifølge Italien er antallet af tilgængelige datapunkter forud for undertegnelsen af 2007-aftalerne med Germanwings og Volare (1998-2006) imidlertid meget lav. De heraf følgende estimater af forøgede omkostninger til personale og materiel udgør 2,7 EUR og 9,3 EUR pr. afrejsende passager, hvilket betragtes som unormalt højt. Tilføjelse eller fjernelse af et enkelt datapunkt har i denne sag en væsentlig indflydelse på resultaterne. På dette grundlag giver rentabilitetsanalysen en negativ NNV for Germanwings, mens NNV for Alitalias aftale fortsat er positiv. Ifølge Italien bliver estimaterne fra omkostningsregressionerne mere stabile, i takt med at antallet af datapunkter stiger, og dermed ventes regressionerne for 2007-aftalerne med Germanwings og Volare at dække hele perioden 1998-2010.

               (507)

               I anden fase blev de forventede samlede meromkostninger som følge af de særlige aftaler mellem So.Ge.A.AL og de respektive luftfartsselskaber udledt af resultaterne i det første trin kombineret med de respektive prognoser over hvert luftfartsselskabs antal passagerer.

                           a)

                           De forventede meromkostninger ved handling, varer, tjenesteydelser og materiel i hver enkelt aftales løbetid er baseret på de gennemsnitlige handlingomkostninger pr. ATM og de gennemsnitlige omkostninger til varer, tjenester og materiel pr. passager på lufthavnsniveau i året umiddelbart forud for undertegnelsen af aftalen. Disse enhedsomkostninger ajourføres med den forventede inflation for hvert år og ganges med de respektive trafikprognoser for hvert luftfartsselskab

                           b)

                           Koncessionsomkostningerne varierer efter antallet af passagerer. Forøgede koncessionsomkostninger er baseret på de gennemsnitlige koncessionsomkostninger pr. passager på lufthavnsniveau i året, før hver aftale blev undertegnet, ganget med trafikprognoser for det pågældende luftfartsselskab og opjusteret med inflationen.

               (508)

               De belægningsgrader, der er antaget i rentabilitetsanalysen af de aftaler, som blev indgået med Alitalia, Germanwings, Volare og Meridiana, er baseret på So.Ge.A.AL's forudgående viden om og erfaring med hvert luftfartsselskabs operationer og forretningsmodel (122), jf. tabel 13.

                  Tabel 13

                  Antagelser om belægningsgrader

                           Luftfartsselskab

                           Belægningsgrad

                           Air One/Alitalia

                           Ikke relevant

                           Germanwings

                           60

                           Volare

                           50

                           Meridiana

                           65

         —   Air One/Alitalia

               (509)

               Trafikprognoser for Air One/Alitalia i handlingaftalens løbetid blev udledt på følgende måde:

                           a)

                           trafikprognoser i forbindelse med lanceringen af de tre internationale ruter til/fra Barcelona, Bruxelles og Paris er baseret på markedsføringsaftalen. Det blev antaget, at Air One/Alitalia ville drive tre flyvninger om ugen for hver rute.

                           b)

                           trafikprognoserne for indenrigsflyvninger er baseret på antallet af flyvninger, der opereres af Air One/Alitalia i 2009, opjusteret på grund af en antagelse om, at den indenlandske trafik vil stige med 1 % pr. år.

               (510)

               Trafikprognoserne blev brugt til at udlede de forventede merindtægter og de forventede meromkostninger. De forventede forøgede luftfartsrelaterede indtægter er baseret på trafikprognoser og de offentliggjorte lufthavnsafgifter for alle tjenester bortset fra handling. Handlingafgifterne er baseret på handlingaftalen fra 2010. Forventede ikkeluftfartsrelaterede indtægter blev udledt som beskrevet i betragtning 502.

               (511)

               Forventede meromkostninger blev baseret på de antagelser, der er beskrevet i betragtning 503-508 og omfatter den enkeltstående betaling til markedsføring fra So.Ge.A.AL til intensivering af Air One/Alitalias lancering af internationale ruter fra Alghero lufthavn.

               (512)

               På grundlag af disse antagelser vises NNV af de forventede pengestrømme fra 2010-aftalerne med Air One/Alitalia, som beregnet af Italien, i tabel 14.

                  Tabel 14

                  NNV'er af de forventede pengestrømme fra 2010-aftalen med Air One/Alitalia (mio. EUR)

                           År

                           2010

                           2011

                           2012

                           2013

                           2014

                           2015

                           Merfortjeneste

                           [0-1]

                           [3-6]

                           [3-6]

                           [3-6]

                           [3-6]

                           [3-6]

                           NNV (123) (i aftalens løbetid)

                           [10-14]

         —   Volare

               (513)

               Trafikprognoserne for Volare er baseret på de ATM, der er fastsat i markedsføringsaftalen, dvs. 28 flyvninger i 2007, 207 i 2008 og 2009 og 180 i 2010.

               (514)

               Forøgede luftfartsrelaterede indtægter blev baseret på de offentliggjorte lufthavnsafgifter og handlingaftalen kombineret med trafikprognoser. Forøgede ikkeluftfartsrelaterede indtægter blev beregnet i overensstemmelse med den metode, der er beskrevet i betragtning 502.

               (515)

               Meromkostningerne blev baseret på gennemsnitlige enhedsafgifter og trafikprognoser baseret på antagelser, der er beskrevet i betragtning 503-508 og omfatter et engangsbeløb på […] EUR for det første driftsår.

               (516)

               Ved beregningen af nettonutidsværdien i tabel 15, blev regressionsanalysen baseret på omkostningsdata fra tiden før undertegnelsen af aftalen, dvs. 1998-2006.

                  Tabel 15

                  NNV'er af de forventede pengestrømme fra 2007-aftalen med Volare (tusind EUR)

                           År

                           2007

                           2008

                           2009

                           2010

                           Merfortjeneste

                           [13-18]

                           [50-100]

                           [100-125]

                           [100-125]

                           NNV (124) (i aftalens løbetid)

                           [250-300]

         —   Meridiana

               (517)

               Trafikprognoserne for Meridiana, der ligger til grund for antagelserne om de forventede merindtægter og -omkostninger, er baseret på antallet af ATM'er på ruterne til/fra Milano, Verona og Bari, jf. markedsføringsaftalen for 2010.

               (518)

               Forøgede luftfartsrelaterede indtægter blev baseret på de offentliggjorte lufthavnsafgifter og handlingaftalen kombineret med trafikprognoser. Forøgede ikkeluftfartsrelaterede indtægter blev beregnet i overensstemmelse med den metode, der er beskrevet i betragtning 502.

               (519)

               Meromkostninger blev baseret på de gennemsnitlige enhedsafgifter og prognoser, der er beskrevet i betragtning 503-508, og omfatter et engangsbeløb på […] EUR.

               (520)

               Kommissionen bemærker, at markedsføringsaftalen med Meridiana skulle gælde i ét år i perioden mellem juni 2010 og oktober 2010, og at den kunne forlænges til at dække årene 2011 og 2012, hvis det antal passagerer, luftfartsselskabet befordrede, oversteg visse minimumstærskler. Italien forklarede, at So.Ge.A.AL på tidspunktet for undertegnelsen af aftalerne forventede, at Meridiana ville skabe passagertrafik på det krævede minimumsniveau, og at Meridiana derfor ville forny markedsførings- (og dermed handling-)aftalen med So.Ge.A.AL på lignende vilkår.

               (521)

               På grundlag af disse antagelser vises NNV af de forventede pengestrømme fra 2010-aftalerne med Meridiana i tabel 16. Som det fremgår af tabel 16 tog Italien hensyn til perioden 2010-2013 i forbindelse med rentabilitetsanalysen.

                  Tabel 16

                  NNV'er af de forventede pengestrømme fra 2010-aftalen med Meridiana for perioden 2010-2013 (tusind EUR)

                           År

                           2010

                           2011

                           2012

                           2013

                           Merfortjeneste

                           – [150-200]

                           [400-450]

                           [400-450]

                           [400-450]

                           NNV (125) (i aftalens løbetid)

                           [950-1 100]

         —   Germanwings

               (522)

               Trafikprognoserne for Germanwings er baseret på målet for ATM'er, der er fastsat i 2007-aftalen og understøtter So.Ge.A.AL's forventninger til merindtægter og -omkostninger på det tidspunkt, hvor aftalen blev indgået.

               (523)

               Forøgede luftfartsrelaterede indtægter blev baseret på de offentliggjorte lufthavnsafgifter og 2007-aftalen kombineret med trafikprognoserne. Forøgede ikkeluftfartsrelaterede indtægter blev anslået i overensstemmelse med den metode, der er beskrevet i betragtning 502.

               (524)

               Forøgede omkostninger blev baseret på de gennemsnitlige enhedsafgifter og trafikprognoser og omfatter et engangsbeløb på […] EUR i det første år samt resultatbaserede gebyrer (i analysen antages det, at Germanwings ville have opfyldt passagermålene). Ved beregningen af NNV, jf. tabel 17, er regressionsanalysen baseret på omkostningsdata fra tiden forud for undertegnelsen af aftalen, dvs. 1998-2006.

                  Tabel 17

                  NNV'er af de forventede pengestrømme fra 2007-aftalen med Germanwings (tusind EUR)

                           År

                           2007

                           2008

                           2009

                           Merfortjeneste

                           – [130-150]

                           – [20-30]

                           – [5-10]

                           NNV (126) (i aftalens løbetid)

                           – [150-200]

         iii)   Vurdering

               (525)

               Kommissionen er enig i, at det er en fornuftig fremgangsmåde, Italien har valgt til at anslå antallet af passagerer og på det grundlag beregne de forventede merindtægter fra luftfartsvirksomhed og andre aktiviteter.

               (526)

               Det samme gælder med hensyn til beregningen af meromkostninger, som omfatter markedsføringsbetalinger. Kommissionen mener dog, at regressionsanalysen bør baseres på data, som ville have været til rådighed for So.Ge.A.AL på det tidspunkt, hvor aftalerne blev indgået, og bør derfor kun foretages i den periode, der ligger før undertegnelsen af disse aftaler, nemlig i den foreliggende sag 1998-2006 for aftalerne med Germanwings og Volare og 1998-2009 for aftalerne med Alitalia og Meridiana.

               (527)

               I modsætning til 2000-, 2002- og 2003-aftalerne med Ryanair, for hvilke Kommissionen havde accepteret, at der ikke kan foretages nogen meningsfuld regression på grundlag af forudgående omkostningsdata, og at der derfor blev benyttet omkostningsdata for perioden 1998-2008 som indikator for, hvad en fornuftig markedsøkonomisk aktør ville have forventet på det tidspunkt, hvor disse aftaler blev indgået (se betragtning 491), er der hvad angår 2007-aftalen med Germanwings og 2010-aftalen med Meridiana flere datapunkter til rådighed til udførelse af regressionen på grundlag af forudgående omkostningsdata, som So.Ge.A.AL ville have haft til rådighed på det tidspunkt, hvor selskabet indgik de pågældende aftaler. Kommissionen bemærker endvidere, at en lignende fremgangsmåde blev accepteret af Italien for analysen af 2006-aftalerne med Ryanair, der blev indgået før undertegnelsen af aftalen fra 2007 med Germanwings.

               (528)

               Desuden noterer Kommissionen sig Italiens holdning om ikke at overveje en »slutværdi« for at tage hensyn til fordele efter udløbet af de aftaler, So.Ge.A.AL har indgået med Alitalia Meridiana, Volare og Germanwings. Denne holdning er i overensstemmelse med Kommissionens argumentation, jf. betragtning 445-450.

               (529)

               Kommissionen bemærker også, at markedsføringsaftalerne med Meridiana og Alitalia blev anvendt med tilbagevirkende kraft mellem juni 2010 og oktober 2010 i lighed med aftalerne om lufthavnstjenester med Ryanair fra 2006 og 2010. So.Ge.A.AL forklarede, at So.Ge.A.AL i denne periode havde drøftet vilkår svarende til den aftale, som senere blev indgået med Meridiana og Alitalia den 20. oktober 2010. Kommissionen er derfor enig i, at denne fremgangsmåde er i overensstemmelse med markedsøkonomiprincippet.

               (530)

               Endelig noterer Kommissionen sig, at det i markedsføringsaftalen med Meridiana (gældende i perioden mellem juni 2010 og oktober 2010) var fastsat, at aftalen kunne forlænges til at dække årene 2011 og 2012, hvis det antal passagerer, luftfartsselskabet befordrede, oversteg de relevante minimumstærskler. Italien forklarede, at So.Ge.A.AL på tidspunktet for undertegnelsen af aftalerne forventede, at Meridiana ville skabe passagertrafik på det krævede minimumsniveau, og at Meridiana derfor ville forny markedsførings- (og dermed administrationsaftalen) med So.Ge.A.AL på lignende vilkår.

               (531)

               Kommissionen kan ikke godtage dette argument. For det første indeholdt handlingaftalen med Meridiana ikke nogen udtrykkelig bestemmelse om aftalens eventuelle fornyelse. En sådan bestemmelse blev kun inkluderet i markedsføringsaftalen. Selv om Kommissionen er enig i, at en eventuel forlængelse af markedsføringsaftalen, under forudsætning af at Meridiana opfyldte trafikmål, ville resultere i en forlængelse af handlingaftalen med luftfartsselskabet med en lignende varighed, står det dog fast, at Meridiana på tidspunktet for underskrivelsen af handlingaftalen ikke var retligt forpligtet til at fortsætte beflyvningen af lufthavnen ud over aftalens oprindelige løbetid, dvs. april 2011. Desuden blev markedsføringsaftalen underskrevet den 20. oktober 2010, dvs. mere end seks måneder efter, at handlingaftalen blev undertegnet. Kommissionen mener ikke, at So.Ge.A.AL. i april 2010, da handlingaftalen blev undertegnet, kunne påberåbe sig en forlængelse af en af aftalerne på lignende vilkår, idet en sådan fornyelse er hypotetisk. Kommissionen finder derfor, at rentabilitetsanalysen kun bør tage højde for den oprindelige varighed af den etårige aftale.

               (532)

               Samtidig noterer Kommissionen sig Italiens fremgangsmåde med at begrunde So.Ge.A.AL's forventninger i forbindelse med fornyelse af handlingaftalen blot på grundlag af muligheden for en forlængelse af markedsførings- (snarere end handling-)aftalen. Kommissionen mener, at den fremgangsmåde gør det vanskeligt at acceptere det argument, Ryanair og AMS har fremsat i løbet af undersøgelsen om, at aftalerne om markedsføring og lufthavnstjenester let kan adskilles.

               (533)

               Kommissionen har rekonstrueret analysen ud fra overvejelserne i betragtning 525-532. De heraf følgende NNV'er for disse aftaler på det tidspunkt, hvor de blev indgået, i perioden, hvor de skulle finde anvendelse, er angivet i tabel 18.

                  Tabel 18

                  NNV'er af aftalerne mellem So.Ge.A.AL og Air One/Alitalia, Meridiana, Volare og Germanwings

                           Luftfartsselskab

                           Periode, hvori aftalen skulle være gældende

                           NNV i aftalens løbetid (tusind EUR)

                           Volare

                           2007-2010

                           [250-300]

                           Air One/Alitalia

                           2010-2015

                           [12 500-13 000]

                           Meridiana

                           2010-2011

                           – [150-200]

                           Germanwings

                           2007-2009

                           – [150-200]

               (534)

               Da det forventede aktualiserede resultat er negativt for aftalerne med Meridiana og Germanwings, finder Kommissionen, at So.Ge.A.AL ikke havde handlet som en markedsøkonomisk aktør ved indgåelsen af disse aftaler. Lufthavnsoperatøren kunne ikke have forventet i det mindste at dække meromkostningerne som følge af en af disse aftaler. Da So.Ge.A.AL således ikke handlede som en markedsøkonomisk aktør, gav selskabets beslutning om at indgå aftalerne på disse vilkår Germanwings og Meridiana en økonomisk fordel.

               (535)

               Oversigten over meromkostninger og -indtægter, der kunne have været forventet på tidspunktet, hvor for aftalerne med Meridiana og Germanwings blev indgået, er opsummeret i tabel 19.

                  Tabel 19

                  Gradvist stigende rentabilitet af aftalerne med Germanwings og Meridiana

                           Germanwings

                           2007

                           2008

                           2009

                           Forventede passagerer

                           15 000

                           15 000

                           15 000

                           Forventede luftfartsrelaterede merindtægter

                           (…)

                           (…)

                           (…)

                           Forventede ikkeluftfartsrelaterede merindtægter

                           (…)

                           (…)

                           (…)

                           Forventede meromkostninger

                           (…)

                           (…)

                           (…)

                           Omkostninger til markedsføringsstøtte

                           (…)

                           (…)

                           (…)

                              Forventet nominelt resultat

                              – 140 482

                              – 24 616

                              – 8 745

                           Meridiana

                           2010

                           Forventede passagerer

                           59 631

                           Forventede luftfartsrelaterede merindtægter

                           (…)

                           Forventede ikkeluftfartsrelaterede merindtægter

                           (…)

                           Forventede meromkostninger

                           (…)

                           Omkostninger til markedsføringsstøtte

                           (…)

                              Forventet nominelt resultat

                              – 175 174

               (536)

               Derimod kunne aftalerne med Volare og Alitalia forventes at have ført til et positivt aktualiseret resultat. Ved indgåelsen af disse aftaler gav So.Ge.A.AL derfor ikke de pågældende luftfartsselskaber en økonomisk fordel.

         iv)   Konklusion

               (537)

               Baseret på Italiens rentabilitetsanalyse af de aftaler, So.Ge.A.AL. indgik med Alitalia og Volare, finder Kommissionen det godtgjort, at det ville have været rationelt af en markedsøkonomisk aktør ledet af rentabilitetsudsigter at acceptere vilkårene i de pågældende aftaler på det tidspunkt, hvor de blev indgået. Derfor indebærer disse aftaler ikke støtte til luftfartsselskaberne.

               (538)

               På grundlag af vurderingen i betragtning 525-536 konkluderer Kommissionen dog, at det ikke var rationelt for So.Ge.A.AL at indgå aftalerne med Meridiana og Germanwings. Hver af aftalerne indebærer en økonomisk fordel for det pågældende luftfartsselskab.

         Aftaler med bmibaby, Air Italy og Air Vallée

               (539)

               Som nævnt ovenfor sendte Italien ved skrivelse af 10. juni 2014 Kommissionen den forudgående analyse af rentabiliteten af de aftaler, So.Ge.A.AL indgik med de øvrige undersøgte luftfartsselskaber, dvs. bmibaby, Air Italy og Air Vallée.

               (540)

               De relevante handlingaftaler, der blev indgået mellem So.Ge.A.AL og Air Italy, Air Vallée og bmibaby, er sammenfattet i tabel 20:

                  Tabel 20

                  Handlingaftaler med bmibaby, Air Italy og Air Vallée

                           Luftfartsselskab

                           Aftalens forventede varighed

                           Handlingafgift pr. turnaround

                           Air Italy

                           1. juni 2008-31. december 2010

                           600

                           Air Vallée

                           9. august 2010-30. august 2010

                           300

                           bmibaby

                           29. maj 2010-30. september 2010

                           700

               (541)

               Den metode, som Italien anvendte til at undersøge den øgede rentabilitet som følge af de aftaler, som blev indgået mellem So.Ge.A.AL og Air Italy, Air Vallée og bmibaby, er nærmere beskrevet i betragtning 542-545.

               (542)

               Forøgede luftfartsrelaterede indtægter omfatter indtægter fra landingsafgifter, bagagehåndteringsafgifter, passagerafgifter, håndtering af luftfartøjet og billettering. Alle andre afgifter end handling var baseret på lufthavnens offentliggjorte afgiftsordning. Forøgede ikkeluftfartsrelaterede indtægter er anslået i overensstemmelse med den metode, der er beskrevet i betragtning 502.

               (543)

               Forventede meromkostninger omfatter udgifter til personale (127), handling, varer, tjenesteydelser og materiel samt en tildeling af So.Ge.A.AL's koncessionsomkostninger. Da de relevante aftaler indgået mellem So.Ge.A.AL og Air Vallée og bmibaby ikke vedrørte markedsføringstjenester, tages der i analysen ikke hensyn til betalinger for markedsføring. Der blev udført en regressionsanalyse på antallet af passagerer og omkostninger på lufthavnsniveau baseret på forudgående data, som ville have været til rådighed for So.Ge.A.AL på det tidspunkt, hvor de omtvistede aftaler blev indgået, dvs. 1998-2007 for aftalen med Air Italy og 1998-2009 for aftalerne med Air Vallée og bmibaby.

               (544)

               Tabel 21 indeholder en sammenfatning af den merfortjeneste, som forventes at tilfalde So.Ge.A.AL fra aftalen med Air Italy. Nettonutidsværdien af den ekstra fortjeneste, So.Ge.A.AL kunne have forventet fra aftalen med Air Italy, beløber sig til 99 330 EUR (128).

                  Tabel 21

                  NNV'er af de forventede pengestrømme fra 2008-aftalen med Air Italy (EUR)

                           År

                           2008

                           2009

                           2010

                           Merfortjeneste

                           [30 000-40 000]

                           [30 000-40 000]

                           [30 000-40 000]

                           NNV (129) (i aftalens løbetid)

                           [90 000-110 000]

               (545)

               Tabel 22 indeholder en sammenfatning af merfortjenesten, som forventes at tilfalde So.Ge.A.AL fra aftalerne med Air Vallée og bmibaby. Nettonutidsværdierne af merfortjenesten, som So.Ge.A.AL kunne have forventet af aftalerne med Air Vallée og bmibaby, beløber sig til henholdsvis 3 399 EUR og 25 330 EUR (130). Ifølge Italien er overslagene over nettonutidsværdien relativt lave, fordi aftalerne mellem So.Ge.A.AL, Air Vallée og bmibaby kun forventedes at dække en periode på et år (eller mindre end et år).

                  Tabel 22

                  NNV'er af de forventede pengestrømme fra aftalerne med Air Vallée og bmibaby (EUR)

                           Air Vallée

                           bmibaby

                           Merfortjeneste

                           [3 000-3 500]

                           [25 000-26 000]

               (546)

               Kommissionen bemærker, at den fremgangsmåde, Italien har valgt ved vurderingen af antallet af passagerer og beregningen af de forventede merindtægter fra luftfartsvirksomhed og andre aktiviteter og meromkostninger til aftaler indgået af So.Ge.A.AL med Air Italy, Air Vallée og bmibaby, er den samme som den, der blev anvendt til aftalerne med de øvrige luftfartsselskaber. Kommissionen konkluderer derfor, at disse aftaler ventedes at blive rentable for So.Ge.A.AL på det tidspunkt, hvor de blev indgået.

         12.2.1.3.   Selektivitet

               (547)

               Den økonomiske fordel, der er omhandlet i betragtning 534, blev ydet på et selektivt grundlag, da kun Meridiana og Germanwings fik fordel af den. Fordelen stammer fra aftalerne om lufthavnstjenester og markedsføring, som blev forhandlet individuelt af de to luftfartsselskaber, som ikke er indgået med andre luftfartsselskaber, der opererer i lufthavnen på samme vilkår. Kommissionen bemærker, at alle aftaler, der er omfattet af undersøgelsen i denne sag, adskiller sig væsentligt fra hinanden og resulterer i forskellige pengestrømme mellem So.Ge.A.AL og de luftfartsselskaber, der opererer fra Alghero lufthavn.

         12.2.1.4.   Konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen

               (548)

               En foranstaltning, der ydes af en medlemsstat, anses for at fordreje eller true med at fordreje konkurrencen, hvis det er sandsynligt, at den vil forbedre modtagerens konkurrencemæssige stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med (131). I praksis kan der således antages at forekomme en konkurrencefordrejning, så snart en stat tildeler en økonomisk fordel til en virksomhed i en liberaliseret sektor, hvor der er (i hvert fald potentiel) konkurrence. De europæiske domstoles retspraksis har fastslået, at enhver støtte til en virksomhed, der udøver sine aktiviteter på det indre marked, kan være egnet til at påvirke samhandelen mellem medlemsstater (132).

               (549)

               Siden ikrafttrædelsen af den tredje pakke om liberalisering af luftfarten den 1. januar 1993 (133) kan luftfartsselskaber frit beflyve forbindelser inden for Europa. Som Domstolen bemærkede,
               »Når der er tale om en virksomhed inden for en sektor […], hvor der består en effektiv konkurrence mellem producenter fra forskellige medlemsstater, kan enhver støtte fra de offentlige myndigheder til en sådan virksomhed påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og begrænse konkurrencen i det omfang, virksomhedens kunstige opretholdelse på markedet forhindrer konkurrenterne fra de andre medlemsstater i at forøge deres markedsandel og begrænser deres mulighed for at øge deres eksport« (134).

               (550)

               Kommissionen har konstateret, at So.Ge.A.AL indrømmede Germanwings og Meridiana en selektiv fordel. De selskaber er aktive på et liberaliseret konkurrencepræget marked og den fordel, de har fået, kunne forbedre deres konkurrencemæssige stilling på markedet for lufttransport til og fra Alghero lufthavn til skade for andre luftfartsselskaber i EU. På denne baggrund finder Kommissionen, at den fordel, der er givet Germanwings og Meridiana, kan fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

         12.2.1.5.   Konklusion om aftalerne med luftfartsselskaberne

               (551)

               Kommissionen konkluderer derfor, at de foranstaltninger, der blev truffet af So.Ge.A.AL ifølge 2010-aftalen med Meridiana og 2007-aftalen med Germanwings, involverede statsstøtte til disse selskaber svarende til henholdsvis ca. 175 174 EUR og 140 482 EUR. Da den støtte, der er indeholdt i hver af disse aftaler, blev gennemført uden at være blevet godkendt af Kommissionen, udgør den ulovlig statsstøtte.

         12.2.2.   Foreneligheden af støtten til luftfartsselskaberne

               (552)

               Hvad angår startstøtte, fremgår det af luftfartsretningslinjerne fra 2014, at:
               »Kommissionen vil i forbindelse med startstøtte til luftfartsselskaber anvende principperne i disse retningslinjer på al anmeldt startstøtte, som den skal tage stilling til efter den 4. april 2014, selv hvor foranstaltningerne blev anmeldt inden denne dato. I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte vil Kommissionen i forbindelse med ulovlig startstøtte til luftfartsselskaber anvende de regler, der var gældende på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet. Den vil derfor ikke anvende principperne i disse retningslinjer på ulovlig startstøtte til luftfartsselskaber, som er ydet inden den 4. april 2014.«

               (553)

               Videre hedder det i luftfartsretningslinjerne fra 2005, at:
               »Kommissionen undersøger foreneligheden af […] startstøtte, som ydes uden bemyndigelse og dermed i strid med traktatens artikel 88, stk. 3, [nu traktatens artikel 108, stk. 3] på grundlag af nærværende retningslinjer, hvis man er begyndt at yde støtten, efter at retningslinjerne er blevet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende.«

               (554)

               Da aftalerne med Meridiana og Germanwings blev indgået efter offentliggørelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2005 i Den Europæiske Unions Tidende den 9. december 2005, er disse retningslinjer det relevante retsgrundlag for vurderingen af støttens forenelighed med det indre marked.

         12.2.2.1.   Vurdering af foreneligheden i henhold til luftfartsretningslinjerne fra 2005

               (555)

               Luftfartsretningslinjerne fra 2005 indeholder i punkt 79 en række betingelser, der skal være opfyldt, for at startstøtte kan betragtes som forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

         i)   Støtten udbetales til luftfartsselskaber, som har en gyldig licens, der er udstedt af en medlemsstat i henhold til forordning (EØF) nr. 2407/92

               (556)

               I dette tilfælde er støttemodtagerne luftfartsselskaber som defineret i forordning (EF) nr. 1008/2008 (135). Den første betingelse, der er fastsat i luftfartsretningslinjerne fra 2005, er derfor opfyldt.

         ii)   Der ydes støtte til ruter, der forbinder en regional lufthavn i kategori C og D med en anden lufthavn i EU

               (557)

               Fra 2005 var Alghero lufthavn kvalificeret som en regional lufthavn i kategori C i henhold til luftfartsretningslinjerne fra 2005. Støtten blev ydet til luftfartsselskaber, der åbnede nye ruter fra Alghero lufthavn til andre lufthavne i EU. Den anden betingelse er således opfyldt.

         iii)   Støtten gælder kun lancering af nye luftruter eller indsættelse af nye afgange, som bidrager til at øge nettoantallet af passagerer. Støtten må ikke være en tilskyndelse til, at der blot flyttes trafik fra en rute til en anden eller fra et selskab til et andet. Den må navnlig ikke medføre en trafikomlægning, der ikke er berettiget i forhold til de eksisterende afgange og de eksisterende tjenesteydelsers bæredygtighed, fra en lufthavn, der befinder sig i samme by, samme byområde (136) eller samme lufthavnssystem (137), og som betjener det samme eller et sammenligneligt bestemmelsessted på samme betingelser

               (558)

               Støtten blev ydet for at tilskynde luftfartsselskaberne til at lancere nye ruter fra Alghero lufthavn til en eller flere destinationer i Unionen for derved at øge nettoantallet af passagerer. Der er ingen anden lufthavn i samme by eller byområde. Desuden blev ingen af de pågældende ruter betjent af en højhastighedstogforbindelse. Den tredje betingelse, der er fastsat i luftfartsretningslinjerne fra 2005, er således opfyldt.

         iv)   Den rute, der støttes, skal forekomme at være bæredygtig på lang sigt, dvs. at den mindst skal kunne dække sine omkostninger, uden offentlig finansiering. Det er grunden til, at startstøtte bør være degressiv og tidsmæssigt begrænset

               (559)

               Støtten til Germanwings og Meridiana var begrænset til varigheden af de aftaler, der blev indgået med So.Ge.A.AL, nemlig henholdsvis et og tre år. Imidlertid blev der ikke stillet nogen betingelser i aftalerne om, at de ruter, som skulle drives af luftfartsselskaberne fra Alghero lufthavn, i sidste ende skulle være rentable på egen hånd. Kommissionen bemærker endvidere, at selv om størrelsen af støtten til Germanwings som anført i tabel 19 var degressiv, indstillede Germanwings driften i Alghero lufthavn i 2007 og blev derfor aldrig drevet uden offentlig finansiering.

         v)   Støttebeløbet skal hænge nøje sammen med støtteberettigede omkostninger

               (560)

               Støtteberettigede omkostninger defineres i luftfartsretningslinjerne fra 2005 som »de ekstra startomkostninger, der er forbundet med lanceringen af en ny rute eller indsættelsen af en ny afgang […], som operatøren ikke længere skal afholde senere i forløbet«. Italien har ikke hævdet, at finansieringen af Germanwings og Meridiana var begrænset til dækning af støtteberettigede omkostninger, og at ordinære driftsomkostninger ikke ville blive subsidieret. Denne betingelse er derfor ikke opfyldt.

         vi)   Den degressive støtte kan ydes for en periode på højst tre år. Støttebeløbet pr. år må ikke overstige 50 % af de støtteberettigede omkostninger i det pågældende år og for hele støtteperioden ikke nå op over gennemsnitligt 30 % af de støtteberettigede omkostninger

               (561)

               Aftalerne med de pågældende luftfartsselskaber indeholder ingen henvisning til luftfartsselskabernes omkostninger, og det fastsættes ikke, at støtten skal være begrænset til en bestemt andel af de støtteberettigede omkostninger. Kommissionen finder derfor ikke, at denne betingelse er opfyldt.

         vii)   Den periode, hvor der må ydes startstøtte til et luftfartsselskab, skal være betydeligt kortere end den periode, for hvilken selskabet har forpligtet sig til at operere fra den pågældende lufthavn

               (562)

               Kommissionen bemærker, at der ikke blev stillet betingelse om, at de ruter, luftfartsselskaberne åbnede, skulle være levedygtige efter den periode, hvor deres drift blev subsidieret.

         viii)   Udbetalingen af støtten skal knyttes nøje sammen med den faktiske udvikling i passagertallet

               (563)

               Kommissionen bemærker, at der er en klar sammenhæng mellem antallet af befordrede passagerer og støttebeløbet. Navnlig er der i aftalerne med Germanwings og Meridiana fastsat resultatbaserede gebyrer, der opkræves af So.Ge.A.AL, hvis luftfartsselskaberne opfyldte de fastsatte trafikmål.

         ix)   Enhver offentlig enhed, der planlægger at yde et selskab startstøtte (evt. via en lufthavn) til en ny rute, skal offentliggøre sit projekt med en tilstrækkelig frist og offentlighed til, at alle interesserede luftfartsselskaber kan udbyde deres tjenester Den offentliggjorte meddelelse skal bl.a. indeholde en beskrivelse af ruten og de objektive kriterier for støttens størrelse og varighed

               (564)

               I løbet af undersøgelsen har Italien hævdet, at lufthavnens intention om at indgå aftaler med luftfartsselskaber, der var interesserede i at oprette nye ruter med afgang fra Alghero lufthavn, havde været tilstrækkeligt offentlig blandt de potentielt interesserede luftfartsselskaber. Der blev dog ikke fremlagt beviser herfor. Navnlig tyder intet på, at Alghero lufthavn bekendtgjorde sin intention om at yde støtte til luftfartsselskaberne og om betingelserne for tildelingen af en sådan støtte i god tid og med passende offentlig omtale. Proceduren for udvælgelse af luftfartsselskaberne var derfor ikke tilstrækkeligt klar til at sikre ikkediskriminerende behandling af ansøgere af interesserede luftfartsselskaber.

         x)   Alle luftfartsselskaber, der udbyder en tjeneste til en offentlig enhed, som ønsker at yde startstøtte, skal ved indgivelsen af sin ansøgning forelægge en virksomhedsplan, hvori det godtgøres, at ruten efter støttens ophør vil være bæredygtig i en betydelig periode. Den offentlige enhed bør foretage en analyse af den nye rutes konsekvenser for de konkurrerende ruter, før den yder startstøtte

               (565)

               Hverken de italienske myndigheder eller interesserede parter har i forbindelse med undersøgelsen fremlagt beviser for, at luftfartsselskaberne på forhånd skulle fremlægge en forretningsplan for de pågældende ruter for at påvise, at den pågældende rute efter en vis periode ville være levedygtig på egen hånd. So.Ge.A.AL har heller ikke hævdet at have foretaget en vurdering af de nye ruters påvirkning af andre ruter. Denne betingelse er derfor ikke opfyldt.

         xi)   Medlemsstaterne sørger for, at der hvert år og for hver lufthavn offentliggøres en liste over de ruter, der ydes støtte til, med angivelse for hver rute af den offentlige finansieringskilde, modtagerselskabet, de udbetalte støttebeløb og antallet af berørte passagerer

               (566)

               Der er ingen tegn på, at Alghero lufthavn årligt offentliggjorde en liste over ruter, som modtog offentlig finansiering med angivelse af finansieringskilde, luftfartsselskab, udbetalt støttebeløb og antal befordrede passagerer. Denne betingelse er derfor ikke opfyldt.

         xii)   Når det er relevant, skal der også forudses procedurer i medlemsstaterne til at afhjælpe enhver forskelsbehandling, som måtte finde sted i forbindelse med støtteydelse

               (567)

               Italien har ikke gjort gældende, at der var appelprocedurer til at behandle klager over tildelingen af støtte til luftfartsselskaber, som beflyver ruter fra Alghero lufthavn. Denne betingelse er derfor ikke opfyldt.

         xiii)   Der bør fastlægges sanktionsordninger for det tilfælde, at et transportselskab ikke overholder de tilsagn, det afgav over for den pågældende lufthavn, da støtten blev udbetalt. Lufthavnen vil ved hjælp af en ordning for tilbagesøgning af støtte eller tilbagetrækning af den garanti, transportselskabet oprindeligt gav, kunne sikre, at luftfartsselskabet overholder sine forpligtelser

               (568)

               Kommissionen noterer, at aftalerne med luftfartsselskaberne fastsætter et system af sanktioner, hvis flyselskaberne ikke overholder de deri fastsatte trafikmål. Denne betingelse er således opfyldt.

         xiv)   Startstøtte kan ikke kumuleres med andre former for støtte, der ydes til driften af en rute, som f.eks. støtte af social karakter eller kompensationer for forpligtelser til offentlig tjeneste. Der må heller ikke ydes en sådan støtte, hvis adgangen til en rute er begrænset til et enkelt luftfartsselskab i henhold til artikel 4 i forordning (EØF) nr. 2408/92, navnlig stk. 1, litra d). I overensstemmelse med proportionalitetsreglerne må støtten heller ikke sammenlægges med andre former for støtte til finansiering af de samme omkostninger, heller ikke hvis denne støtte udbetales i en anden stat.

               (569)

               Italien bekræftede, at den pågældende støtte ikke blev ydet til oprettelse af ruter, der er omfattet af forpligtelser til offentlig tjeneste i henhold til forordning (EF) nr. 1008/2008. Italien har dog ikke bekræftet, at støtten ikke blev sammenlagt med anden støtte til dækning af de samme udgifter.

               (570)

               Derfor kan støtten til luftfartsselskaberne ikke kan anses for at udgøre forenelig startstøtte efter luftfartsretningslinjerne fra 2005. Statsstøtten, som blev ydet til Meridiana og Germanwings, udgør derfor ulovlig og uforenelig statsstøtte, der skal tilbagebetales.

         12.3.   KONKLUSION

               (571)

               Kommissionen finder følgelig, at:

                           a)

                           Italien gennemførte investeringsstøtte til Alghero lufthavn i strid med traktatens artikel 108, stk. 3. Investeringsstøtten er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

                           b)

                           De i betragtning 257 omhandlede tilskud ydet til forvalteren af Alghero lufthavn før den 12. december 2000, falder uden for anvendelsesområdet for denne afgørelse.

                           c)

                           Italien gennemførte driftsstøtte til Alghero lufthavn i strid med traktatens artikel 108, stk. 3. Driftsstøtten er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

                           d)

                           Aftalerne om lufthavnstjenester (eller handling) og markedsføringsaftalerne indgået af So.Ge.A.AL med Ryanair, Air One/Alitalia, Volare, bmibaby og Air Vallée og Air Italy udgør ikke statsstøtte.

                           e)

                           Handling- og markedsføringsaftalerne indgået af So.Ge.A.AL med Meridiana og Germanwings udgør ulovlig og uforenelig statsstøtte.

         13.   TILBAGESØGNING

               (572)

               I overensstemmelse med traktaten og Domstolens faste retspraksis har Kommissionen kompetence til at beslutte, at den pågældende medlemsstat skal afskaffe eller ændre støtten (138), når den har konstateret, at den er uforenelig med det indre marked. Ifølge Domstolens faste retspraksis er formålet med en stats forpligtelse til at ophæve den støtte, som Kommissionen anser for at være uforenelig med det indre marked, at genetablere den tidligere situation (139). I denne sammenhæng har Domstolen statueret, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der blev ydet i form af ulovlig støtte, og dermed mister den fordel, vedkommende havde i forhold til sine konkurrenter på markedet, og situationen forud for betalingen er genoprettet (140).

               (573)

               I tråd med ovennævnte retspraksis bestemmer artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/99 (141), at »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren.«

               (574)

               Derfor skal den i tabel 19 nævnte statsstøtte, der er gennemført for Meridiana og Germanwings, betales tilbage til Italien, for så vidt som den er blevet udbetalt.

               (575)

               For så vidt angår de beløb, der skal inddrives, vil Kommissionen tage udgangspunkt i den forudgående analyse af de forventede meromkostninger og -indtægter af aftalerne som fastsat i tabel 19 med følgende yderligere overvejelser:

                           a)

                           For hver af de omhandlede aftaler eller kombination af aftaler bør det årlige støttebeløb, der skal inddrives, svare til den årlige negative stigende pengestrøm på det tidspunkt, da der blev truffet beslutning om at undertegne aftalen, for hvert år af aftalens anvendelse. Disse negative pengestrømme svarer til det finansieringsbeløb, der er nødvendigt for, at aftalens nutidsværdi kan blive positiv, således at aftalen er i overensstemmelse med markedet.

                           b)

                           Kommissionen mener, at den periode, der skal tages i betragtning for rentabilitetsanalysen for Germanwings, er 2007. Som nævnt i betragtning 117 blev Germanwings kun drevet fra Alghero lufthavn i 2007. Luftfartsselskabets faktiske fordel er således begrænset til den faktiske varighed af de omhandlede aftaler, da Germanwings har ikke modtaget nogen yderligere fordel fra lufthavnen, efter at aftalen var ophørt.

               (576)

               Tabel 23 viser det vejledende tilbagesøgningsbeløb (negative forøgede strømme) med de tilsvarende reduktioner for Germanwings-aftalen, der ikke løb i sin fulde varighed.

                  Tabel 23

                  Oplysninger om de vejledende støttebeløb, der er modtaget, og som skal tilbagesøges og allerede er tilbagebetalt

                           Støttemodtagerens identitet

                           Samlet vejledende støttebeløb, der er modtaget (i EUR)

                           Samlet vejledende støttebeløb, der skal tilbagesøges (i EUR)
                           (Hovedstol)

                           Tilbagebetalt beløb, i alt (i EUR)

                           Hovedstol

                           Rente for tilbagebetaling af støtte

                           Germanwings

                           140 482

                           140 482

                           Meridiana

                           175 174

                           175 174

               (577)

               For at tage hensyn til den faktiske fordel, luftfartsselskaberne og deres datterselskaber fik i henhold til aftalerne, kan beløbene i tabel 23 justeres efter den dokumentation, Italien har fremlagt, baseret på i) forskellene mellem på den ene side de faktiske betalinger, luftfartsselskaberne foretog af lufthavnsafgifter og efterfølgende redegjorde for, og på den anden side de forventede pengestrømme (ex ante) vedrørende disse indkomster, som er vist i tabel 19, og ii) forskellen mellem på den ene side de faktiske markedsføringsbetalinger som forelagt efterfølgende, der blev betalt til luftfartsselskaberne ifølge markedsføringsaftaler, og på den anden side markedsføringsomkostninger som fastsat ex ante, svarende til de beløb, der er angivet i tabel 19.

               (578)

               Italien skal endvidere tilføje støttebeløbet de renter, der beregnes fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte var til støttemodtagerens rådighed, og indtil den er blevet tilbagebetalt (142), jf. kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (143). Da pengestrømmene i den foreliggende sag svarende til støttebeløbet er komplekse og blev betalt på forskellige datoer i løbet af året, og begge aftaler kun varede et år hver, mener Kommissionen, at det ved beregningen af renter er acceptabelt at antage, at tidspunktet for betaling af støtten til Germanwings og Meridiana er datoen for (tidlig) opsigelse af de respektive aftaler —

         VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
   Artikel 1
   1.   De direkte tilskud til infrastruktur, installationer og anlæg og udstyr, som Italien ydede Alghero lufthavn, udgør statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1. Statsstøtten blev ydet af Italien i strid med traktatens artikel 108, stk. 3.
   2.   Den i stk. 1, anførte statsstøtte er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
   Artikel 2
   1.   De kapitalindsprøjtninger, som Italien gennemførte for Alghero lufthavn, udgør statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1. Statsstøtten blev ydet af Italien i strid med traktatens artikel 108, stk. 3.
   2.   Den i stk. 1, anførte statsstøtte er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
   Artikel 3
   De foranstaltninger, som Italien gennemførte for Ryanair, Air One/Alitalia, Volare, bmibaby og Air Vallée og Air Italy udgør ikke statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1.
   Artikel 4
   1.   De foranstaltninger, som Italien gennemførte for Meridiana og Germanwings, udgør statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1. Statsstøtten blev ydet af Italien i strid med traktatens artikel 108, stk. 3.
   2.   Den i stk. 1, omhandlede statsstøtte er uforenelig med det indre marked.
   Artikel 5
   1.   Italien skal tilbagesøge den i artikel 4 omhandlede uforenelige støtte fra støttemodtagerne.
   2.   Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra den dato, hvor de blev anset for at være stillet til rådighed for støttemodtagerne, og indtil den er tilbagebetalt.
   3.   Rentebeløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
   4.   Italien indstiller med virkning fra denne afgørelses vedtagelse enhver resterende udbetaling af den i artikel 4 omhandlede støtte.
   Artikel 6
   1.   Tilbagesøgningen af den i artikel 5 omhandlede støtte iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
   2.   Italien garanterer, at denne afgørelse gennemføres senest fire måneder efter dens meddelelse.
   Artikel 7
   1.   Inden for to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse skal Italien fremsende følgende oplysninger:

               a)

               det samlede støttebeløb, som de støtteberettigede har modtaget

               b)

               det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager

               c)

               en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse

               d)

               dokumentation for, at støttemodtagerne har fået påbud om at tilbagebetale støtten.

         2.   Italien holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 4 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Italien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Italien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
   Artikel 8
   Denne afgørelse er rettet til Republikken Italien.

      Udfærdiget i Bruxelles, den 1. oktober 2014.

            På Kommissionens vegne

         Joaquín ALMUNIA

            Næstformand

      (1)  EUT C 38 af 12.2.2008, s. 19 og EUT C 40 af 12.2.2013, s. 15.

      (2)  Dom af 10.5.2006 i sag T-395/04, Air One SpA mod Kommissionen, Sml. 2006 II, s. 1347.

      (3)  EUT C 12 af 17.1.2008, s. 7.

      (4)  Se fodnote 1.

      (5)  Se fodnote 1.

      (6)  EUT C 99 af 4.4.2014, s. 3.

      (7)  EUT C 312 af 9.12.2005, s. 1.

      (8)  Se http://servizi.aci.it/distanze-chilometriche-web

      (9)  I løbet af undersøgelsen meddelte Italien Kommissionen, at den retlige efterfølger til Volare er CAI Second S.p.A., et datterselskab af Alitalia — Compagnia Aerea Italiana S.p.A. Endvidere fusionerede Air One S.p.A. med Alitalia — Compagnia Aerea Italiana S.p.A.

      (10)  RAS ejer 100 % af aktierne i SFIRS. SFIRS forbereder planer og programmer og udarbejder retningslinjer vedrørende regionens økonomiske og sociale udvikling.

      (11)  Lufthavnsinfrastrukturen ejes af ENAC, der enten driver den direkte eller overdrager opgaven til tredjemand via koncessioner. Traditionelt har man haft fire modeller for lufthavnsdrift i Italien: i) lufthavne, der forvaltes direkte af staten, som er ansvarlig for opførelse og vedligeholdelse af al lufthavnsinfrastruktur, afholder alle omkostninger og modtager alle indtægter, ii) lufthavne, der drives i henhold til en tidsbegrænset koncession, hvor lufthavnsoperatøren på grundlag af en midlertidig tilladelse kan drive lufthavnens infrastruktur og beholde indtærentabilitetsanalyse af aftalerne om lufthavnstjenester frgterne fra kommercielle aktiviteter, iii) lufthavne, som drives under en delvis koncession, hvor lufthavnsoperatøren beholder alle indtægter hidrørende fra anvendelsen af passager- og godsterminaler og vigtigste lufthavnsydelser (f.eks. handling), mens staten gennem ENAC beholder alle indtægter fra lufthavnsafgifter (start- og landingsafgifter, flyparkeringsafgifter og ombordstigningsafgifter), iv) lufthavne, der forvaltes i henhold til en samlet koncession, hvor lufthavnsoperatøren er ansvarlig for drift af al infrastruktur (herunder air-side) og levering af alle lufthavnstjenester og beholder alle indtægter fra driften af lufthavnen i op til fyrre år. Siden 2007 kan ENAC midlertidigt pålægge indehavere af delvise koncessioner (herunder dem, der kun midlertidigt driver infrastrukturen) at drive lufthavnen i henhold til en samlet driftskoncession ved at begrænse retten til at anvende indtægter fra brugerrettigheder til de hasteforanstaltninger, der er nødvendige, for at lufthavnsoperatøren kan udføre sine aktiviteter som fastlagt i en handlingsplan (Piano di interventi).

      (12)  Det tværministerielle dekret 125 T om tildeling af koncessionen til So.Ge.A.Al blev udstedt den 3. august 2007.

      (13)  I denne henseende minder Kommissionen om, at EU-Domstolen har statueret, at virksomhed, som normalt henhører under statens ansvar i udøvelsen af beføjelser som offentlig myndighed, ikke er af økonomisk karakter, og sædvanligvis ikke er omfattet af statsstøttereglernes anvendelsesområde. Se i den forbindelse sag C-118/85, Kommissionen mod Italien, Sml. 1987, s. 2599, præmis 7 og 8, og sag C-30/87, Bodson/Pompes funèbres des régions libérées, Sml. 1988 I, s. 2479, præmis 18, sag C-364/92, SAT/Eurocontrol, Sml. 1994 I, s. 43, præmis 30, og sag C-113/07 P, Selex Sistemi Integrati mod Kommissionen, Sml. 2009 I, s. 2207, præmis 71.

      (14)  Som svar på Kommissionens anmodning om oplysninger af 26. maj 2014.

      (15)  Artikel 4, stk. 7 og 8, og artikel 11 i aftalen fra 2007.

      (16)  Bilag 22 til brev fra Italien af 10. juni 2014.

      (17)  Ud over den koncessionsafgift, der betales til drift af denne lufthavn fra 2005, betalte So.Ge.A.Al desuden en »sikkerhedskoncessionsafgift« for retten til at udøve vagtvirksomhed i lufthavnen og opkræve gebyrer for sikkerhedstjenester.

      (18)  »Nuraghe-projekte — Il caso So.Ge.A.Al«, 29. august 2011, udarbejdet af Accuracy og fremsendt til Kommissionen ved brev fra Italien af 31. august 2011, bilag 1.

      (19)  Breve fra Italien af 26. oktober 2012 og 18. februar 2014.

      (20)  Lufthavne har to vigtige indkomstelementer: luftfartsrelaterede indtægter, som stammer fra de afgifter, der opkræves af luftfartsselskaberne for både fly og passagerers brug af faciliteter, og kommercielle indtægter, som stammer fra kommercielle aktiviteter i lufthavnen, bl.a. detailsalg, parkering, catering og kontor-/ejendomsudlejning.

      (21)  Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne (EFT L 272 af 25.10.1996, s. 36).

      (22)  Se navnlig artikel 3 i ministerielt dekret nr. 521/1997.

      (23)  Brev fra Italien af 31. august 2011, bilag 7 og 23. For opdelingen af den offentlige finansiering mellem de offentlige aktionærer, herunder bidrag fra SFIRS for 2007, 2009 og 2010, se bilag 1 (Accuracy-rapporten) til den nævnte skrivelse, s. 40.

      (24)  Brev fra Italien af 22. oktober 2012.

      (25)  Denne definition blev gennemført ved artikel 3, stk. 8, i lovdekret nr. 163 af 12. april 2006 (»Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e inventar«).

      (26)  Brev fra Italien af 8. maj 2014.

      (27)  Brev fra Italien af 8. maj 2014.

      (28)  Sag T-128/89, Aéroports de Paris mod Kommissionen, Sml. 2000 II, s. 3929.

      (29)  Comitato interministeriale per la programmazione economica.

      (30)  Som svar på Kommissionens anmodning om oplysninger af 26. maj 2014.

      (31)  Brev fra Italien af 18. februar 2014, bilag A.

      (32)  Underlagt tavshedspligt.

      (33)  Brev fra Italien af 18. februar 2014.

      (34)  Tidligere nævnte Aéroports de Paris-dom. Se også Kommissionens retningslinjer for anvendelse af EF-traktatens artikel 92 og 93 og EØS-aftalens artikel 61 på statsstøtte i luftfartssektoren (EFT C 350 af 10.12.1994, s. 5).

      (35)  Se Kommissionens afgørelse af 21. marts 2012 i sag C76/2002 om de fordele, som regionen Vallonien og Brussels South Charleroi Airport har indrømmet luftfartsselskabet Ryanair ved selskabets etablering i Charleroi og Kommissionens afgørelse af 25. april 2012 i sag SA. 33961, klage Air France — Aéroport de Nîmes.

      (36)  Se dom af 18. marts 1997 i sag C-343/95, Calì & Figli mod Servizi Ecologici Porto di Genova, Sml. 1997 I, s. 1547, Kommissionens beslutning af 19. marts 2003 i sag N309/2002 — sikkerhed i luften — Kompensation for omkostninger som følge af attentaterne den 11. september 2001 og Kommissionens beslutning af 16. oktober 2002 i sag N438/2002 — Støtte til havnemyndigheder for udøvelse af offentlig myndighed.

      (37)  EUT C 244 af 1.10.2004, s. 2.

      (38)  Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EFT L 83 af 27.3.1999, s. 1).

      (39)  Defineret i luftfartsretningslinjerne fra 2014 som et område inden for en radius af 100 kilometer eller 60 minutters rejse med bil, bus, tog eller højhastighedstog fra lufthavnen.

      (40)  Den 10. maj 1995 fik So.Ge.A.Al tildelt den første »delvise« koncession på levering af handlingydelser baseret på kontrakter, der skulle indgås med luftfartsselskaber. En anden »delvis« koncession blev tildelt So.Ge.A.Al på catering den 20. oktober 1995. Den 11. februar 1999 fik So.Ge.A.Al tildelt den midlertidige ret til at drive lufthavnen under en »samlet« koncession.

      (41)  Sag C 280/00, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, Sml. 2003 I, s. 7747.

      (42)  Kommissionens beslutning 2005/842/EF af 28. november 2005 om anvendelse af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (EUT L 312 af 29.11.2005, s. 67).

      (43)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (EUT L 293 af 31.10.2008, s. 3).

      (44)  Skrivelse fra Ryanair af 22. juli 2011.

      (45)  Skrivelse fra Ryanair af 20. december 2013.

      (46)  Skrivelse fra Ryanair af 15. september 2009.

      (47)  Skrivelse fra Ryanair af 15. december 2009.

      (48)  Ryanairs skrivelser af 12. marts 2013 og 15. december 2009.

      (49)  Assessing State aid to low cost carriers, 26. oktober 2011, udarbejdet til Ryanair af Simon Pilsbury, forvaltningskonsulent hos Oxera.

      (50)  Skrivelse fra Ryanair af 22. juli 2011.

      (51)  Oxeras rapport »How should AMS agreements be treated within the profitability analysis as part of the market economy operator test?« udarbejdet for Ryanair, den 17. januar 2014.

      (52)  Oxeras rapport »How should AMS agreements be treated within the profitability analysis as part of the market economy operator test? — Practical application«, udarbejdet for Ryanair, den 31. januar 2014.

      (53)  Oxeras rapport »Economic MEOP assessment, Alghero Airport«, udarbejdet for Ryanair, den 22. juli 2011.

      (54)  Oxeras rapport »Economic MEOP assessment: updated profitability analysis«, udarbejdet for Ryanair, den 12. marts 2013.

      (55)  Skrivelse fra Ryanair af 22. juli 2011.

      (56)  Sag C-41/90, Höfner og Elser, Sml. 1991 I, s. 1979, præmis 21, sag C-91/160, Poucet mod AGF og Pistre mod Cancava, Sml. 1993 I, s. 637, præmis 17, sag C-35/96, Kommissionen mod Italien, Sml. 1998 I, s. 3851, præmis 36.

      (57)  Sag C-288/11 P, Mitteldeutsche Flughafen og Flughafen Leipzig-Halle mod Kommissionen, 2012 endnu ikke offentliggjort, se også sag T-128/89, Aéroports de Paris mod Kommissionen, Sml. 2000 II, s. 3929, stadfæstet ved dom i sag C-82/01 P, Aéroports de Paris mod Kommissionen, Sml. 2002 I, s. 9297 og sag T-196/04, Ryanair mod Kommissionen, Sml. 2008 II, s. 3643.

      (58)  Sag C-159/91 og C-160/91, Poucet mod AGV og Pistre mod Cancave Sml. 1993 I, s. 637.

      (59)  Retningslinjerne for luftfart fra 2014, punkt 29.

      (60)  Sag C-364/92, SAT Fluggesellschaft mod Eurocontrol, Sml. 1994 I, s. 43, Luftfartsretningslinjerne fra 2014, punkt 34.

      (61)  Kommissionen beslutning af 19. marts 2003 i sag N 309/2002.

      (62)  Se bl.a. sag C-364/92, SAT Fluggesellschaft mod Eurocontrol, Sml. 1994 I, s. 43, præmis 30, og sag C-113/07 P, Selex Sistemi Integrati mod Kommissionen, Sml. 2009 I, s. 2207, præmis 71 samt luftfartsretningslinjerne fra 2014, punkt 35.

      (63)  Se sag C-172/03, Wolfgang Heiser mod Finanzamt Innsbruck, Sml. 2005 I, s. 01627, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis.

      (64)  Luftfartsretningslinjerne fra 2014, punkt 37.

      (65)  Brev fra Italien af 10. juni 2014, bilag 22.

      (66)  Luftfartsretningslinjerne fra 2014, punkt 37.

      (67)  Sag C-482/99, Frankrig mod Kommissionen (»Stardust Marine«), Sml. 2002 I, s. 4397.

      (68)  Forenede sager T-267/08 og T-279/08, Nord-Pas-de-Calais [2011], endnu ikke offentliggjort, præmis 108.

      (69)  Domstolens dom af 6. marts 2002, forenede sager T-127/99, T-129/99 og T-140/99, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, Sml. 2002 II, s. 1330, præmis 142.

      (70)  Ovennævnte Stardust Marine-dom

      (71)  Brev fra Italien af 18. februar 2014, bilag 17.

      (72)  Sag C-39/94, Syndicat français de l'Express international (SFEI) m.fl. mod La Poste m.fl., Sml. 1996 I, s. 3547, præmis 60 og sag C-342/96, Kongeriget Spanien mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Sml. 1999 I, s. 2459, præmis 41.

      (73)  Ovennævnte Altmark-dom.

      (74)  Sag 173/73, Den Italienske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Sml. 1974, s. 709, præmis 13.

      (75)  Ovennævnte Stardust Marine-dom, præmis 69.

      (76)  Sag C-305/89, Italien mod Kommissionen (»Alfa Romeo«), Sml. 1991 I, s. 1603, præmis 23, sag T-296/97, Alitalia mod Kommissionen, Sml. 2000 II, s. 3871, præmis 84.

      (77)  Sag 40/85, Belgien mod Kommissionen, Sml. 1986 I, s. 2321.

      (78)  Ovennævnte Stardust Marine-dom, præmis 71.

      (79)  Sag C-124/10P, Kommissionen mod Électricité de France (i det følgende benævnt »EDF«), Sml. 2012, endnu ikke offentliggjort, præmis 85.

      (80)  Kommissionen tager ikke endelig stilling til dette punkt i denne afgørelse.

      (81)  Se Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne (EFT C 307 af 31.11.1993, s. 3), punkt 36.

      (82)  Se for eksempel sag C-372/97, Italien mod Kommissionen, Sml. 2004 I, s. 3679, præmis 44.

      (83)  EUT C 119 af 22.5.2002, s. 22.

      (84)  Punkt 25, nr. 22, i luftfartsretningsljnerne fra 2014.

      (85)  Brev fra Italien af 8. maj 2014.

      (86)  Se f.eks. Kommissionens afgørelse i sag SA. 34586 — Grækenland — Chania lufthavns modernisering, betragtning 49.

      (87)  »Opgraderingen« af den gamle terminal, jf. tabel 5, vedrører udvidelsen/opførelsen af den nye terminal og indgår derfor i beskrivelsen af støtten til den nye terminal.

      (88)  Som fastsat i »Programma di intervento« Investimenti »under Programma di sviluppo per l'affidamento della Gestione quarantennale«, som blev godkendt i september 2005.

      (89)  Punkt 137 og 113 i retningslinjerne for luftfart fra 2014.

      (90)  Punkt 137 og 120 i retningslinjerne for luftfart fra 2014.

      (91)  Punkt 137 og 116 i retningslinjerne for luftfart fra 2014.

      (92)  Punkt 137 og 124 i retningslinjerne for luftfart fra 2014.

      (93)  Punkt 137 og 125 i retningslinjerne for luftfart fra 2014.

      (94)  Punkt 137 og 131 i retningslinjerne for luftfart fra 2014.

      (95)  Se f.eks. sag C-278/00, Grækenland mod Kommissionen Sml. 2004 I, s. 03997, C-482/99, Frankrig mod Kommissionen Sml. 2002 I, s. 04397 og forenede sager C-328/99 og C-399/00, Italien og SIM 2 Multimedia mod Kommissionen, Sml. 2003 I, s. 04035, præmis 33.

      (96)  Stardust Marine-dommen, præmis 52 og 53.

      (97)  Stardust Marine-dommen, præmis 56.

      (98)  Brev fra Italien af 18. februar 2014, bilag A.

      (99)  Sag C-482/99, Frankrig mod Kommissionen, nævnt ovenfor.

      (100)  Retningslinjerne for luftfart fra 2014, punkt 53.

      (101)  Retningslinjerne for luftfart fra 2014, punkt 66.

      (102)  Luftfartsretningslinjerne fra 2014, punkt 59 og 61.

      (103)  MEOP-rapporten fra 2011.

      (104)  Ovennævnte Charleroi-dom, præmis 59.

      (105)  Dette vedrører indtægter, der tilflyder lufthavnsoperatøren som følge af den yderligere omsætning i parkeringspladser, butikker, restauranter osv., der hidrører fra flere passagerer.

      (106)  Sag 40/85, Belgien mod Kommissionen, Sml. 1986 I, s. 2321.

      (107)  Lastforholdet eller belægningsgraden defineres som andelen af pladser, der fyldes i luftfartøjet i drift på den pågældende flyforbindelse.

      (108)  Analysen omfatter en »slutværdi« for at tage hensyn til de fremtidige fordele for So.Ge.A.AL, der opstår efter udløbet af aftalerne fra 2006 og 2010 (se betragtning 471), og omfatter ikke den periode, for hvilken aftalerne fra 2006 og 2010 anvendes med tilbagevirkende kraft (jf. betragtning 485).

      (109)  Kommissionens referencesatser er anvendt til diskontering af de forventede pengestrømme.

      (110)  Underlagt tavshedspligt.

      (111)  De data over meromkostninger, der blev benyttet i regressionsanalysen ligger forud for indgåelsen af aftalerne fra 2006 og 2010, som ville have været til rådighed for So.Ge.A.AL på datoen, hvor lufthavnsoperatøren indgik de pågældende aftaler. Da der kun foreligger oplysninger om omkostninger for perioden 1998-2010, ville der kun være henholdsvis to, tre og fire mulige punkter til rådighed til at foretage en regressionsanalyse, hvis der blev fulgt en lignende tilgang for 2000-, 2002- og 2003-aftalerne, hvilket ikke er nok til at opnå solide resultater. Som følge heraf er regressionen for disse aftaler baseret på oplysninger om omkostninger for perioden 1998-2010.

      (112)  Udgifter til materialer, reklame, papirvarer, brændstof, boardingkort, bistandsnotater, bagagemærker, uniformer til ansatte.

      (113)  Omkostninger til forsikring af køretøjer, vedligeholdelse og reparation af udstyr og køretøjer, øvrige køretøjsudgifter, radiofrekvenser, vedligeholdelse af check-in-udstyr.

      (114)  Fra 2003 fastsættes de årlige koncessionsafgifter, der betales af lufthavnsoperatører, på grundlag af trafikdata, som offentliggøres årligt af ministeriet for infrastruktur og transport-ENAC. Se i denne forbindelse betragtning 156 i denne afgørelse.

      (115)  NNV af en tidsserie af forventede pengestrømme, både ind- og udgående, defineres som den diskonterede sum af de individuelle forventede pengestrømme i den relevante periode. NNV er et standardiseret værktøj, der anvendes af virksomheder til at vurdere rentabiliteten af et projekt.

      (116)  Kommissionens referencesatser er anvendt til diskontering af de forventede pengestrømme.

      (117)  Referat af So.Ge.A.Al's bestyrelsesmøde den 7. juli 2009.

      (118)  Referat af So.Ge.A.Al's bestyrelsesmøde den 9. september 2009.

      (119)  Referat af So.Ge.A.Al's bestyrelsesmøde den 23. februar 2010.

      (120)  Selv om denne strategi bar frugt, og So.Ge.A.Al har været i stand til at opnå en betydelig vækst i trafikmængden i overensstemmelse med sine forventninger, har lufthavnsoperatøren ikke været i stand til at matche den voksende trafik med stigende rentabilitet til trods for finansiel støtte fra de offentlige myndigheder. Dette skyldtes hovedsagelig de betydelige forsinkelser med tildelingen af den »samlede« koncession.

      (121)  Kommissionens referencesatser er anvendt til diskontering af de forventede pengestrømme.

      (122)  For Germanwings og Meridiana er belægningsgraden angivet i aftalerne med So.Ge.A.Al. For Volare er belægningsgraden baseret på So.Ge.A.Al's forudgående kendskab til luftfartsselskabets operationer. Da Volare drev en række indenlandske ruter, blev der antaget en lavere belægningsgrad. I tilfælde af Alitalia er den forventede trafik ikke udledt af en bestemt antagelse om belægningsgraden, da Alitalia drev forskellige flymodeller (hvor det maksimale antal pladser pr. fly varierede fra 90 til 180), alt efter ugedag og sæson. Trafikprognoser er udledt på grundlag af tidligere erfaring og viden om luftfartsselskabets operationer.

      (123)  Ved anvendelse af en diskonteringssats på 2,45 %.

      (124)  Ved anvendelse af en diskonteringssats på 6,42 %.

      (125)  Ved anvendelse af en diskonteringssats på 2,24 %.

      (126)  Ved anvendelse af en diskonteringssats på 6,42 %.

      (127)  På grund af mindre trafikforpligtelser var det ikke nødvendigt med yderligere personale til at betjene Air Vallée eller bmibaby.

      (128)  Ved anvendelse af en diskonteringssats på 5,55 %.

      (129)  Ved anvendelse af en diskonteringssats på 6 %.

      (130)  Ved anvendelse af en diskonteringssats på 2,24 %.

      (131)  Sag 730/79, Philip Morris Holland BV mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Sml. 1980, s. 267, præmis 11, og forenede sager T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 til 607/97, T-1/98, T-3/98 til T-6/98 og T-23/98, Alzetta Mauro m.fl. mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber Sml. 2000 II, s. 2325, præmis 80.

      (132)  Sag 730/79, Philip Morris Holland BV mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Sml. 1980, s. 2671, præmis 11 og 12, og sag T-214/95, Het Vleemse Gewest mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Sml. 1998 II, s. 717, præmis 48-50.

      (133)  Rådets forordning (EØF) nr. 2407/92 af 23. juli 1992 om udstedelse af licenser til luftfartsselskaber (EFT L 240 af 24.8.1992, s. 1), Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (EFT L 240 af 24.8.1992, s. 8) og Rådets forordning (EØF) nr. 2409/92 af 23. juli 1992 om billetpriser og rater inden for luftfart (EUT L 240 af 24.8.1992, s. 15).

      (134)  Sag C-305/89, Italien mod Kommissionen, Sml. 1991 I, s. 1603, præmis 26.

      (135)  Efter ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1008/2008 er forordning (EØF) nr. 2407/92 blevet ophævet, og ifølge artikel 27 i forordning (EF) nr. 1008/2008 skal henvisninger til de ophævede forordninger gælde som henvisninger til forordning (EF) nr. 1008/2008.

      (136)  Forordning (EØF) nr. 2408/92.

      (137)  Som defineret i artikel 2, litra m), i forordning (EØF) nr. 2408/92.

      (138)  Sag C-70/72, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 1973, s 813, præmis 13.

      (139)  Forenede sager C-278/92, C-279/92 og C-280/92, Kongeriget Spanien mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Sml. 1994 I, s. 04103, præmis 75.

      (140)  Sag C-75/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. 1999 I, s. 3671, præmis 64-65.

      (141)  Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (EFT L 83 af 27.3.1999, s. 1).

      (142)  Forordning (EF) nr. 659/1999, nævnt ovenfor, artikel 14, stk. 2.

      (143)  Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (EUT L 140 af 30.4.2004, s. 1).