title: Wyrok Sądu (szósta izba) z dnia 28 marca 2017 r.#Deutsche Telekom AG przeciwko Komisji Europejskiej.#Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące postępowania w sprawie stosowania reguł konkurencji – Odmowa dostępu – Obowiązek uzasadnienia – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej – Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu – Nadrzędny interes publiczny – Konsultowanie się z osobami trzecimi – Przejrzystość – Brak odpowiedzi na ponowny wniosek w wyznaczonym terminie.#Sprawa T-210/15.

text:
         WYROK SĄDU (szósta izba)
      z dnia 28 marca 2017 r. (
            *1
         )
      „Dostęp do dokumentów — Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 — Dokumenty dotyczące postępowania w sprawie stosowania reguł konkurencji — Odmowa dostępu — Obowiązek uzasadnienia — Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej — Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu — Nadrzędny interes publiczny — Konsultowanie się z osobami trzecimi — Przejrzystość — Brak odpowiedzi na ponowny wniosek w wyznaczonym terminie”
      W sprawie T‑210/15

         Deutsche Telekom AG, z siedzibą w Bonn (Niemcy), reprezentowana przez adwokatów A. Rosenfelda i O. Corziliusa,
      strona skarżąca,
      przeciwko

         Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez J. Vondung i A. Bucheta, a następnie przez F. Erlbachera, P. Van Nuffela i A. Dawesa, działających w charakterze pełnomocników,
      strona pozwana,
      mającej za przedmiot wniosek oparty na art. 263 TFUE zmierzający do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z dnia 17 lutego 2015 r. odmawiającej udzielenia skarżącej dostępu do dokumentów dotyczących postępowania w sprawie nadużywania pozycji dominującej o numerze referencyjnym COMP/AT.40089 – Deutsche Telekom,
      SĄD (szósta izba),
      w składzie: S. Frimodt Nielsen, prezes, A.M. Collins i V. Valančius (sprawozdawca), sędziowie,
      sekretarz: S. Bukšek Tomac, administrator,
      uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 27 października 2016 r.,
      wydaje następujący

         Wyrok

         Okoliczności powstania sporu

               1

               Decyzją z dnia 25 czerwca 2013 r. Komisja Europejska nakazała kontrolę w pomieszczeniach skarżącej, Deutsche Telekom AG, zgodnie z art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101] i [102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 2, s. 205).

               2

               Zgodnie z brzmieniem owej decyzji Komisja posiadała informacje, zgodnie z którymi skarżąca „[mogła] zajmować pozycję dominującą na jednym lub kilku rynkach właściwych, jeśli chodzi o świadczenie usług dostępu do Internetu” i „[mogła] wdrożyć praktyki. które ograniczają lub pogarszają jakość usług dostępu do Internetu w EOG”, w wyniku czego „niezależni dostawcy treści lub aplikacji w Internecie znaleźli się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej”.

               3

               W dniach od 9 do 11 lipca 2013 r. Komisja przeprowadziła przeszukania w pomieszczeniach skarżącej.

               4

               W komunikacie prasowym z dnia 3 października 2014 r. Komisja powiadomiła o swojej decyzji o zakończeniu dochodzenia w sprawie praktyk niektórych europejskich operatorów telekomunikacyjnych na rynkach usług dostępu do Internetu i wskazała, że będzie w dalszym ciągu nadzorowała ów sektor.

               5

               W dniu 7 października 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o dostęp do dokumentów zawartych w aktach Komisji ma podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 3, s. 331) i art. 27 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 1/2003.

               6

               W skierowanych do Komisji piśmie z dnia 14 października 2014 r. i wiadomości elektronicznej z dnia 23 października 2014 r. skarżąca wyjaśniła, że wniosek o dostęp dotyczył wszystkich dokumentów zawartych w aktach postępowania w sprawie nadużycia pozycji dominującej o numerze referencyjnym COMP/AT.40089 – Deutsche Telekom. Ponadto we wspomnianej wiadomości elektronicznej skarżąca wyjaśniła, że jej wniosek może być rozpatrywany jako wniosek o dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001.

               7

               Pismem z dnia 13 listopada 2014 r. Komisja odrzuciła wniosek wstępny skarżącej. W związku z tym wyróżniła dwie kategorie dokumentów: po pierwsze, dokumenty wewnętrzne Komisji, do których odmówiła dostępu w oparciu o art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji i art. 4 ust. 2 tiret pierwsze owego rozporządzenia, dotyczący ochrony interesów handlowych określonej osoby fizycznej lub prawnej, a po drugie dokumenty wymienione pomiędzy Komisją i zainteresowanymi stronami, do których dostępu odmówiła w oparciu o art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.

               8

               Pismem z dnia 26 listopada 2014 r. skarżąca złożyła ponowny wniosek w rozumieniu art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001.

               9

               Pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. Komisja powiadomiła skarżącą, że potrzebuje przedłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi do dnia 19 stycznia 2015 r. W dniu 19 stycznia 2015 r. Komisja poinformowała skarżącą, że nie była w stanie wydać decyzji w sprawie wniosku w podanym terminie i że odpowiedź zostanie do niej wysłana, jak tylko będzie to możliwe.

               10

               Decyzją z dnia 17 lutego 2015 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja oddaliła ponowny wniosek skarżącej, jednak na poparcie tej decyzji podała inną podstawę prawną niż ta, na którą powołała się w odpowiedzi na wniosek wstępny.

               11

               Przede wszystkim, w odniesieniu do wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji, Komisja wskazała, że wyjątek ten nie miał już racji bytu, ponieważ decyzja kończąca postępowanie w sprawie nadużycia pozycji dominującej COMP/AT.40089 została przez nią wydana w dniu 3 października 2014 r.

               12

               Następnie Komisja w istocie powołała się na wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych i na tej podstawie odmówiła udzielenia dostępu, po pierwsze, do dokumentów wewnętrznych, a po drugie – do dokumentów wymienionych z osobami trzecimi.

               13

               Jak przyznały strony na rozprawie, ów podział na dokumenty wewnętrzne i dokumenty wymienione z osobami trzecimi, chociaż nie ułatwia rozpatrywania sprawy przez Sąd, jednak nie ma znaczenia w niniejszym przypadku, ponieważ bezsporne jest, że Komisja zastosowała domniemanie w odniesieniu do wszystkich dokumentów akt postępowania.

               14

               Wreszcie, w oparciu o to samo ogólne domniemanie, Komisja przywołała wyjątek dotyczący ochrony celu dochodzenia przewidziany przez art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w odniesieniu do wszystkich dokumentów objętych wnioskiem, jednak tym razem bez dokonania rozróżnienia pomiędzy swoimi dokumentami wewnętrznymi i dokumentami wymienionymi z osobami trzecimi.

               15

               W tym względzie podnosi ona, że przez analogię do orzecznictwa w dziedzinie karteli istnieje ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie takich dokumentów narusza co do zasady ochronę interesów handlowych przedsiębiorstw, których one dotyczą, i ochronę celów czynności dochodzeniowych, oraz że w konsekwencji miała ona prawo odmówić dostępu do dokumentów zawartych w aktach administracyjnych dotyczących nadużycia pozycji dominującej bez konieczności dokonywania indywidualnego badania każdego z dokumentów zawartych w tych aktach.

               16

               Na koniec Komisja stwierdziła, że żaden z argumentów podniesionych przez skarżącą nie świadczył o istnieniu nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie dokumentów, i w konsekwencji oddaliła ponowny wniosek.

         Postępowanie i żądania stron

               17

               Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła rozpatrywaną niniejszym skargę.

               18

               Skarżąca wnosi do Sądu o:

                        —

                        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

                        —

                        obciążenie Komisji kosztami postępowania.

               19

               Komisja wnosi do Sądu o:

                        —

                        oddalenie skargi;

                        —

                        obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

         Co do prawa

               20

               Na poparcie skargi skarżąca podnosi w istocie siedem zarzutów, z których pierwszy dotyczy naruszenia art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 i obowiązku uzasadnienia, drugi – naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, trzeci – naruszenia art. 4 ust. 2 akapit ostatni rozporządzenia nr 1049/2001, czwarty – naruszenia art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, piąty – naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, szósty – naruszenia art. 41 ust. 2 lit. b) i art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”) oraz obowiązku przejrzystości przewidzianego w art. 15 ust. 3 TFUE, a siódmy – naruszenia art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001.

               21

               Na wstępie trzeba ocenić, czy należy uznać istnienie ogólnego domniemania w odniesieniu do wniosku o dostęp dotyczący dokumentów zawartych w aktach administracyjnych w sprawach nadużycia pozycji dominującej.

         Co do istnienia ogólnego domniemania w odniesieniu do wniosku o dostęp do dokumentów zawartych w aktach administracyjnych w sprawach nadużycia pozycji dominującej

               22

               Zgodnie z art. 15 ust. 3 TFUE i art. 42 karty praw podstawowych każdy obywatel Unii Europejskiej i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim mają prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w owym art. 15 ust. 3 TFUE. W szczególności zgodnie z art. 15 ust. 3 akapit drugi TFUE wspomniane zasady i warunki są określane w drodze rozporządzeń przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.

               23

               Na tej podstawie rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii, który podlega jednak – jak wynika to w szczególności z systemu wyjątków przewidzianego w jego art. 4 – pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).

               24

               W szczególności z art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby ochronę interesów handlowych określonej osoby fizycznej lub prawnej, jak również ochronę celów kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

               25

               Ów system wyjątków opiera się na wyważeniu różnych wchodzących w grę interesów, mianowicie interesów, dla których korzystne byłoby ujawnienie dokumentu lub dokumentów objętych wnioskiem, oraz interesów zagrożonych ujawnieniem (wyroki: z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 42; z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 63).

               26

               Ze względu na to, że wyjątki ustanowione w rozporządzeniu nr 1049/2001 wprowadzają odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii, powinny być one interpretowane i stosowane w sposób ścisły (zob. wyrok z dnia 3 lipca 2014 r., Rada/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).

               27

               W konsekwencji, aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono, zasadniczo nie wystarczy powołać się na okoliczność, że żądany dokument ma związek z czynnościami wymienionymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Instytucja, do której złożono wniosek, jest ponadto co do zasady zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem lub wyjątkami, na które się ona powołuje (wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 49; z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 64). Ponadto ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C-39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 43).

               28

               Jest jednak dopuszczalne, by właściwa instytucja Unii oparła się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy mogą mieć zastosowanie do wniosków dotyczących dokumentów o tym samym charakterze (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).

               29

               Tak więc w przypadku wniosku dotyczącego ogółu dokumentów o określonym charakterze dana instytucja może oprzeć się na ogólnym domniemaniu, w myśl którego ich ujawnienie naruszałoby co do zasady ochronę jednego z interesów wymienionych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, co pozwala jej rozpatrzyć globalny wniosek w odpowiedni sposób (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 67, 68 i przytoczone tam orzecznictwo).

               30

               W szczególności w przypadku wniosku dotyczącego ogółu dokumentów zawartych w aktach postępowania w sprawie stosowania reguł konkurencji sąd Unii uznał przede wszystkim, że Komisja ma prawo domniemywać, bez przeprowadzenia indywidualnej i konkretnej oceny każdego z tych dokumentów, iż ich ujawnienie narusza co do zasady zarówno ochronę celów kontroli i dochodzenia, jak i ochronę interesów handlowych przedsiębiorstw biorących udział w postępowaniu, które w takim kontekście są ściśle powiązane (zob. wyrok z dnia 7 lipca 2015 r., Axa Versicherung/Komisja, T‑677/13, EU:T:2015:473, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).

               31

               Należy stwierdzić, że owo orzecznictwo, rozwinięte w odniesieniu do dostępu do dokumentów zawartych w aktach administracyjnych powstałych w ramach postępowania dotyczącego kartelu, powinno być stosowane analogicznie i z identycznych powodów do dostępu do dokumentów zawartych w aktach administracyjnych powstałych w ramach postępowania dotyczącego nadużycia pozycji dominującej, i to zarówno jeśli chodzi o dokumenty, które Komisja wymieniła ze stronami postępowania lub z osobami trzecimi, jak i o dokumenty wewnętrzne, które Komisja stworzyła, aby prowadzić dane postępowanie.

               32

               Takie ogólne domniemanie może bowiem wynikać, jeśli chodzi o postępowania na podstawie art. 102 TFUE, z przepisów rozporządzenia nr 1/2003 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. odnoszącego się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. [101] i art. [102 TFUE] (Dz.U. 2004, L 123, s. 18 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 3, s. 81), które regulują w szczególności prawo dostępu do dokumentów zawartych w aktach Komisji dotyczących tych postępowań.

               33

               W tym względzie należy podnieść, że rozporządzenia nr 1/2003 i nr 773/2004 mają cele odrębne od celów rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ zmierzają one do zapewnienia poszanowania prawa do obrony zainteresowanych stron i do starannego rozpatrywania skarg przy zagwarantowaniu poszanowania tajemnicy zawodowej w postępowaniach na podstawie art. 102 TFUE, podczas gdy rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu jak największe ułatwienie korzystania z prawa do dostępu do dokumentów, a także upowszechnianie dobrych praktyk administracyjnych poprzez zapewnienie jak największej możliwej przejrzystości procesowi podejmowania decyzji przez władze publiczne oraz informacjom, na których są oparte wydane przez te władze decyzje (zob. analogicznie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 83; z dnia 13 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑380/08, EU:T:2013:480, pkt 30).

               34

               Tymczasem w niniejszym przypadku bezsporne jest, że skarżąca złożyła omawiany wniosek o dostęp do dokumentów zawartych w aktach administracyjnych na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, co zresztą potwierdziła w wiadomości elektronicznej z dnia 23 października 2014 r.

               35

               Ponadto, jeśli chodzi o sprzeczność między rozporządzeniem nr 1049/2001 i inną normą prawa Unii, to należy przypomnieć, że rozporządzenia nr 1049/2001 i nr 1/2003 nie zawierają przepisów przewidujących w sposób wyraźny pierwszeństwo jednego z rozporządzeń przed drugim. Wobec tego należy zapewnić takie stosowanie każdego z tych rozporządzeń, które jest zgodne ze stosowaniem drugiego z nich, i umożliwić w ten sposób spójne stosowanie (wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 84; z dnia 13 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑380/08, EU:T:2013:480, pkt 31).

               36

               Tymczasem z jednej strony, o ile rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji, o tyle jednak prawo to jest poddane pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny.

               37

               Z drugiej strony art. 27 ust. 2 i art. 28 rozporządzenia nr 1/2003, a także art. 6, 8, 15 i 16 rozporządzenia nr 773/2004 regulują w sposób restrykcyjny wykorzystywanie dokumentów zawartych w aktach postępowania na podstawie art. 102 TFUE, ograniczając dostęp do akt „zainteresowanym stronom” oraz „wnioskodawcom”, w przypadku których Komisja zamierza oddalić wniosek, z zastrzeżeniem nieujawniania tajemnicy handlowej i informacji poufnych przedsiębiorstw oraz dokumentów wewnętrznych Komisji i organów ochrony konkurencji państw członkowskich, o ile udostępnione dokumenty są wykorzystywane wyłącznie do celów postępowań sądowych lub administracyjnych dla stosowania art. 102 TFUE (zob. analogicznie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 86; z dnia 13 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑380/08, EU:T:2013:480, pkt 38).

               38

               Z powyższego wynika, że nie tylko strony postępowania na podstawie art. 102 TFUE nie dysponują prawem nieograniczonego dostępu do dokumentów zawartych w aktach Komisji, lecz również osoby trzecie, z wyjątkiem wnioskodawców, nie posiadają w ramach tego rodzaju postępowania prawa dostępu do takich dokumentów (zob. analogicznie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 87).

               39

               Uwagi te powinny zostać uwzględnione do celów dokonania wykładni art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Gdyby bowiem osoby inne niż uprawnione do dostępu do akt na podstawie rozporządzeń nr 1/2003 i nr 773/2004 lub osoby, które – co do zasady dysponując tym prawem – nie skorzystały z niego lub którym go odmówiono, mogły uzyskać dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, system dostępu do akt ustanowiony rozporządzeniami nr 1/2003 i nr 773/2004 zostałby podważony (zob. analogicznie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 88; z dnia 13 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑380/08, EU:T:2013:480, pkt 40).

               40

               Oczywiście prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego w ramach postępowania dotyczącego zastosowania art. 102 TFUE oraz prawo dostępu do dokumentów instytucji na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 różnią się z prawnego punktu widzenia, co jednak nie zmienia faktu, że prowadzą do sytuacji porównywalnej pod względem funkcjonalnym. Niezależnie bowiem od podstawy prawnej przyznania dostępu do akt prawo to pozwala zainteresowanym na zapoznanie się z ogółem uwag i dokumentów przedstawionych Komisji przez zainteresowane przedsiębiorstwa i osoby trzecie (zob. analogicznie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 89; z dnia 13 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑380/08, EU:T:2013:480, pkt 32).

               41

               W tych okolicznościach należy stwierdzić, że upubliczniony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentów wymienionych w ramach postępowania na podstawie art. 102 TFUE między Komisją a uczestnikami tego postępowania lub osobami trzecimi mógłby naruszyć równowagę, jaką prawodawca Unii chciał zapewnić w rozporządzeniach nr 1/2003 i nr 773/2004 między ciążącym na zainteresowanych przedsiębiorstwach obowiązkiem przekazania Komisji informacji handlowych mających ewentualnie szczególne znaczenie a gwarancją wzmocnionej ochrony obejmującą ze względu na tajemnicę zawodową i tajemnicę handlową informacje w ten sposób przekazane Komisji (zob. analogicznie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 90; z dnia 13 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑380/08, EU:T:2013:480, pkt 39).

               42

               W tym względzie należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału działalność administracyjna Komisji nie wymaga takiego samego zakresu dostępu do dokumentów jak zakres wymagany przez działalność legislacyjną instytucji Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 60; z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 77; z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, pkt 87).

               43

               Z powyższego wynika, że w zakresie dotyczącym postępowań na podstawie art. 102 TFUE ogólne domniemanie może wynikać z przepisów rozporządzeń nr 1/2003 i nr 773/2004, które regulują w szczególności prawo dostępu do dokumentów zawartych w aktach Komisji dotyczących owych postępowań (zob. analogicznie wyroki: z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 55–57; z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 117; z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, pkt 58), bez konieczności dokonywania w tym względzie rozróżnienia pomiędzy dokumentami wewnętrznymi i dokumentami wymienionymi z osobami trzecimi, które to rozróżnienie jest w istocie pozbawione znaczenia, ponieważ ogólne domniemanie ma zastosowanie do całości akt postępowania administracyjnego (zob. pkt 31 powyżej).

               44

               Z uwagi na powyższe należy uznać, że Komisja słusznie oparła się na domniemaniu ogólnym wynikającym z wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, aby odmówić skarżącej dostępu do dokumentów w przedmiotowym postępowaniu, uznając, iż ujawnienie owych dokumentów mogłoby co do zasady naruszać ochronę interesów handlowych przedsiębiorstw będących uczestnikami tego rodzaju postępowania oraz ochronę celów związanych z nimi czynności dochodzeniowych (zob. analogicznie wyroki: z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 61; z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 123; z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, pkt 64; z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 64).

               45

               Ponadto ze względu na charakter chronionych interesów uznaje się, że konkluzję dotyczącą istnienia ogólnego domniemania należy wyciągnąć niezależnie od kwestii, czy wniosek o dostęp dotyczy dochodzenia już zakończonego, czy też postępowania jeszcze się toczącego. Publikacja mających szczególne znaczenie informacji dotyczących działalności gospodarczej uczestniczących w nim przedsiębiorstw może naruszyć ich interesy handlowe, niezależnie od toczącego się dochodzenia. Ponadto perspektywa takiego ujawnienia po zamknięciu dochodzenia mogłaby szkodzić gotowości przedsiębiorstw do współpracy, kiedy takie postępowanie jest w toku (zob. analogicznie wyroki: z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 124; z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, pkt 66).

               46

               Wreszcie, jak wynika z orzecznictwa Trybunału, przysługująca Komisji możliwość posłużenia się ogólnym domniemaniem dotyczącym ogółu dokumentów oznacza, że owe dokumenty zostają wyłączone z obowiązku ujawnienia w całości lub nawet w części (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 134).

               47

               W oparciu o powyższe rozważania należy zbadać kolejno zarzuty oparte na naruszeniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, naruszeniu art. 4 ust. 2 akapit ostatni owego rozporządzenia, naruszeniu art. 4 ust. 3 tego samego rozporządzenia i obowiązku uzasadnienia, naruszeniu art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia i naruszeniu art. 4 ust. 6 tego samego rozporządzenia, naruszeniu art. 41 i 42 karty praw podstawowych i obowiązku przejrzystości przewidzianego w art. 15 ust. 3 TFUE, i wreszcie naruszeniu art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001.

         W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001

               48

               Skarżąca twierdzi, że Komisja naruszyła art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Podnosi ona, że Komisja powinna była dokonać konkretnej i indywidualnej oceny dokumentów i wyjaśnić, w jaki sposób ich ujawnienie mogło stanowić konkretne i faktyczne naruszenie chronionego interesu.

               49

               Zdaniem skarżącej Komisja nie wykazała, iż ujawnienie tak dokumentów wewnętrznych, jak i dokumentów wymienionych pomiędzy Komisją i osobami trzecimi, czyli żądań udzielenia informacji, korespondencji i załączników otrzymanych od stron oraz informacji przekazanych przez osoby trzecie, stanowiłoby konkretne i faktyczne naruszenie chronionego interesu.

               50

               Skarżąca uważa, że Komisja niesłusznie oparła się na założeniu ogólnym, które ma zastosowanie wyłącznie do postępowań w sprawach karteli i którego nie można przenosić na postępowania w sprawie nadużycia pozycji dominującej, oraz że Komisja powinna była zbadać, w odniesieniu do każdego dokumentu, czy zawiera ona informacje dotyczące jej decyzji w sprawie kontroli, sensytywne informacje handlowe osób trzecich i czy nie było możliwe, w razie potrzeby, chronienie ich poprzez usunięcia fragmentów wspomnianych dokumentów.

               51

               Jak utrzymuje skarżąca, odmowa dostępu do dokumentów ze względu na ochronę czynności dochodzeniowych obowiązuje jedynie tak długo, jak długo trwa dochodzenie.

               52

               Ponadto skarżąca uważa, że wyjaśnienia Komisji, zgodnie z którymi kontrola mogła później zostać wznowiona, nie mogą uzasadniać odmowy dostępu do dokumentów i że Komisja nie może się oprzeć na przepisach art. 28 rozporządzenia nr 1/2003 i art. 15 rozporządzenia nr 773/2004 w celu odmówienia dostępu do dokumentów, ani podnosić, że perspektywa ujawnienia dokumentów zmniejszyłaby chęć współpracy przedsiębiorstwa w toku postępowania.

               53

               W świetle rozważań przedstawionych w pkt 22–44 powyżej należy stwierdzić, że Komisja słusznie oparła się na ogólnym domniemaniu wynikającym z wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, aby odmówić skarżącej dostępu do dokumentów w rozpatrywanym postępowaniu, uznając, że ujawnienie tych dokumentów mogłoby co do zasady naruszyć ochronę interesów handlowych przedsiębiorstw będących uczestnikami tego rodzaju postępowania oraz ochronę celów związanych z nimi czynności dochodzeniowych.

               54

               Ponadto dopuszczenie stosowania ogólnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów pewnego rodzaju naruszyłoby co do zasady ochronę jednego z interesów wymienionych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, pozwala danej instytucji rozpatrzyć wniosek w sposób całościowy i ustosunkować się do niego w odpowiedni sposób (wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 48).

               55

               Jak z tego wynika, ogólne domniemanie oznacza, że objęte nim dokumenty są zwolnione z obowiązku ujawnienia, w całości lub w części, ich treści (zob. podobnie wyrok z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 133).

               56

               W konsekwencji Komisja nie była zobowiązana do przeprowadzenia indywidualnego badania każdego dokumentu z akt administracyjnych ani do zbadania, czy do wspomnianych dokumentów mógł przynajmniej zostać udzielony dostęp częściowy.

               57

               Argumentację przedstawioną w tym względzie przez skarżącą należy zatem oddalić.

               58

               Ponadto, jeśli chodzi o argumentację skarżącej, zgodnie z którą, po pierwsze, odmowa dostępu do dokumentów ze względu na ochronę czynności dochodzeniowych nie może dotyczyć dokumentów związanych z zakończonym dochodzeniem, a po drugie, Komisja nie może podnosić, iż perspektywa ujawnienia dokumentów zmniejszyłaby chęć współpracy przedsiębiorstwa w toku postępowania, to należy stwierdzić, że taka argumentacja nie może być skuteczna z powodów przedstawionych w pkt 45 powyżej.

               59

               Wynika z tego, że zarzut drugi należy oddalić jako bezpodstawny.

         W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 akapit ostatni rozporządzenia nr 1049/2001

               60

               Skarżąca twierdzi, że istnieje nadrzędny interes publiczny polegający na tym, aby społeczeństwo mogło poznać pewne zasadnicze elementy działania Komisji w dziedzinie konkurencji, a w szczególności sposoby wdrażania reguł prawa Unii dotyczącego konkurencji.

               61

               Skarżąca uważa, że istnieje również nadrzędny interes publiczny polegający na ujawnieniu dokumentów w rozpatrywanym postępowaniu z szeregu powodów dotyczących promowania dobrych praktyk administracyjnych Komisji, poprawy środków dostosowawczych przez przedsiębiorstwa, naprawienia szkody poniesionej w szczególności w wyniku kontroli i potrzeby kontroli sądowej nad działaniami administracji.

               62

               Zgodnie z orzecznictwem istnienie ogólnego domniemania nie wyklucza możliwości wykazania, że dany dokument, o którego ujawnienie wniesiono, nie wchodzi w zakres tego domniemania lub że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie danego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001 (wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 66).

               63

               Do wnioskodawcy jednak należy przedstawienie w sposób konkretny okoliczności, na których opiera się nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie danych dokumentów (wyroki: z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 94; z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 90).

               64

               Jeśli chodzi o istnienie nadrzędnego interesu publicznego, należy przypomnieć, że społeczeństwo powinno mieć możliwość poznania działania Komisji w dziedzinie konkurencji w celu zagwarantowania, z jednej strony, dostatecznie precyzyjnej identyfikacji składników pozwalających na poddanie sankcjom podmiotów gospodarczych i, z drugiej strony, zrozumienia praktyki decyzyjnej Komisji, ponieważ ma ona zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania rynku wewnętrznego, który dotyczy wszystkich obywateli Unii występujących w charakterze czy to podmiotów gospodarczych, czy to konsumentów (wyrok z dnia 7 października 2014 r., Schenker/Komisja, T‑534/11, EU:T:2014:854, pkt 80).

               65

               Istnieje zatem nadrzędny interes publiczny przemawiający za tym, żeby społeczeństwo mogło poznać pewne zasadnicze elementy działania Komisji w dziedzinie konkurencji. Niemniej jednak – wbrew temu, co w istocie twierdzi skarżąca – istnienie tego interesu publicznego nie zobowiązuje Komisji do przyznania ogólnego dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 do wszelkich informacji zebranych w ramach procedury stosowanej na podstawie art. 102 TFUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 7 października 2014 r., Schenker/Komisja, T‑534/11, EU:T:2014:854, pkt 81, 82).

               66

               Należy bowiem przypomnieć, że taki ogólny dostęp mógłby naruszyć zamierzoną przez prawodawcę Unii w rozporządzeniu nr 1/2003 równowagę między ciążącym na zainteresowanym przedsiębiorstwie lub zainteresowanych przedsiębiorstwach obowiązkiem przekazania Komisji potencjalnie mających szczególne znaczenie informacji handlowych a gwarancją zaostrzonej ochrony obejmującej ze względu na tajemnicę zawodową i tajemnicę handlową informacje w ten sposób przekazane Komisji (wyrok z dnia 7 października 2014 r., Schenker/Komisja, T‑534/11, EU:T:2014:854, pkt 83).

               67

               Ponadto należy stwierdzić, że z motywu 6 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, iż interes publiczny w uzyskaniu dokumentu w oparciu o zasadę przejrzystości nie ma takiej samej wagi w zależności od tego, czy chodzi o dokument dotyczący procedury administracyjnej, czy dokument dotyczący procedury, w ramach której instytucja Unii występuje w charakterze prawodawcy (wyrok z dnia 7 października 2014 r., Schenker/Komisja, T‑534/11, EU:T:2014:854, pkt 84).

               68

               Ponadto przy uwzględnieniu ogólnej zasady dostępu do dokumentów ujętej w art. 15 TFUE i motywów 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001, nadrzędny interes publiczny musi mieć obiektywny i ogólny charakter i nie można mylić go z interesami indywidualnymi lub prywatnymi (wyrok z dnia 20 marca 2014 r., Reagens/Komisja, T‑181/10, niepublikowany, EU:T:2014:139, pkt 142).

               69

               W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że oprócz promowania dobrej administracji i poprawy środków dostosowawczych przez spółki, w odniesieniu do których skarżąca poprzestaje na poczynieniu niejasnych uwag, interesy w istocie przywoływane przez skarżącą dotyczą wyłącznie jej samej i nie mają wymaganego przez orzecznictwo ogólnego i obiektywnego charakteru. Wobec tego takie interesy stanowią interesy indywidualne lub prywatne i nie mogą być uznane za stanowiące nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie żądanych dokumentów.

               70

               W tym względzie argument skarżącej, zgodnie z którym odmowa dostępu do dokumentów oznacza, że prawo do skutecznego środka prawnego zostaje pozbawione wszelkiej skuteczności, nie może zostać uwzględniony.

               71

               W tej kwestii należy przypomnieć, po pierwsze, że istnieją środki odwoławcze od decyzji w sprawie kontroli i że skarżąca – która w niniejszym przypadku nie skorzystała z nich w odniesieniu do owej decyzji – nie wykazała, iż została pozbawiona możliwości skorzystania z nich we właściwym czasie. Po drugie, ewentualne skorzystanie przez skarżącą ze środków odwoławczych w celu dochodzenia jej praw również ma charakter subiektywny i wobec tego nie może być uznane za nadrzędny interes publiczny w rozumieniu art. 4 ust. 2 akapit ostatni rozporządzenia nr 1049/2001.

               72

               To samo dotyczy argumentu skarżącej dotyczącego interesu polegającego na naprawieniu szkody poniesionej w szczególności w wyniku kontroli, który w sposób oczywisty stanowi interes prywatny.

               73

               W tej sytuacji zastrzeżenie dotyczące rzekomego naruszenia art. 4 ust. 2 akapit ostatni rozporządzenia nr 1049/2001 nie może zostać uwzględnione.

               74

               Wynika stąd, że zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.

         W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 i obowiązku uzasadnienia

               75

               Skarżąca twierdzi w istocie, że Komisja naruszyła prawo, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie oparła się na art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącym będącego w toku procesu podejmowania decyzji, chociaż powołała się nań w swojej odpowiedzi na wniosek wstępny. Według niej, jako że proces podejmowania decyzji został zakończony, ta nowa sytuacja powinna była skłonić Komisję do zmiany stanowiska i w konsekwencji do udzielenia dostępu do akt postępowania. Jednak zdaniem skarżącej w celu odmownego rozpatrzenia jej wniosku o dostęp do dokumentów Komisja poprzestała na powołaniu się na przepisy art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, które są mniej ścisłe niż przepisy art. 4 ust. 3 akapit drugi owego rozporządzenia.

               76

               Wobec tego skarżąca kwestionuje warunki, w jakich Komisja zastosowała art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Uważa ona, że w przypadku odmowy dostępu do dokumentów Komisja powinna wyjaśnić, w jaki sposób ów dostęp może stanowić konkretne i faktyczne naruszenie chronionego interesu, przy czym ryzyko takiego naruszenia powinno być rozsądnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne.

               77

               W odniesieniu do dokumentów wewnętrznych skarżąca podkreśla, że zwykłe naruszenie procesu podejmowania decyzji nie wystarczy i że jej zdaniem zgodnie z orzecznictwem konieczne jest poważne naruszenie.

               78

               Skarżąca uważa ponadto, że Komisja, nie wyjaśniając, dlaczego nie oparła się już na art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, naruszyła obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 296 akapit drugi TFUE i że powinna była ona zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 przeprowadzić ponowne pełne badanie pierwotnej decyzji, zaś w decyzji potwierdzającej wskazać powody, dla których wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 nie miał zastosowania.

               79

               Jeśli chodzi, w pierwszej kolejności, o rzekome naruszenie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, należy stwierdzić, że wprawdzie w celu odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej o dostęp do dokumentów Komisja najpierw oparła się, w odpowiedzi na wniosek wstępny, na przewidzianym w tym przepisie wyjątku dotyczącym ryzyka naruszenia procesu podejmowania decyzji w odniesieniu do jej dokumentów wewnętrznych.

               80

               Należy jednak przypomnieć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa zgodnie z art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001 odpowiedź na wniosek wstępny stanowi tylko pierwsze zajęcie stanowiska, które umożliwia wnioskodawcy zwrócenie się do sekretarza generalnego Komisji o ponowne rozważenie tego stanowiska (zob. wyrok z dnia 24 maja 2011 r., NLG/Komisja, T‑109/05 i T‑444/05, EU:T:2011:235, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo).

               81

               W konsekwencji dopiero akt wydany przez sekretarza generalnego Komisji, który ma charakter decyzji i zastępuje w całości wcześniejsze stanowisko, może wywoływać skutki prawne naruszające interesy wnioskodawcy i tym samym stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności (zob. wyrok z dnia 24 maja 2011 r., NLG/Komisja, T‑109/05 i T‑444/05, EU:T:2011:235, pkt 102 i przytoczone tam orzecznictwo).

               82

               Ponadto w świetle utrwalonego orzecznictwa instytucja Unii, badając wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów znajdujących się w jej posiadaniu, może uwzględnić szereg powodów odmowy wskazanych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 (wyroki: z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 113; z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, pkt 55).

               83

               Zatem w decyzji, którą wydaje w odpowiedzi na ponowny wniosek, Komisja nie jest zobowiązana do zachowania podstawy prawnej przyjętej na poparcie odpowiedzi na wniosek wstępny.

               84

               Wreszcie, choć instytucja może uwzględnić kilka motywów odmowy, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, to jednak nie ma wcale obowiązku uwzględniania wszystkich mogących mieć zastosowanie motywów, ani zajęcia wobec nich stanowiska.

               85

               W niniejszym przypadku Komisja oparła zaskarżoną decyzję jedynie na wyjątkach, o których mowa w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, i nie powoływała się już na art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia.

               86

               Zatem zastrzeżenie dotyczące rzekomego naruszenia przepisów art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 należy oddalić jako – w każdym razie – bezskuteczny.

               87

               Jeżeli chodzi, w drugiej kolejności, o rzekome naruszenie obowiązku uzasadnienia, to należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 akapit drugi TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli.

               88

               Należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśniła powody, dla których w celu uzasadnienia decyzji o odmowie udzielenia dostępu do dokumentów zawartych w aktach administracyjnych nie oparła się już na art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, mianowicie zamknięcie dochodzenia decyzją kończącą postępowanie z dnia 3 października 2014 r.

               89

               Ponadto Komisja zbadała również, czy istniał nadrzędny interes publiczny w ujawnieniu żądanych dokumentów, i stwierdziła, że dokumenty te były objęte wyjątkami przewidzianymi w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Skarżąca miała zatem możliwość poznać powody, dla których Komisja odrzuciła jej żądanie dostępu do dokumentów w spornym postępowaniu.

               90

               W tych okolicznościach argumentacja skarżącej dotycząca naruszenia obowiązku uzasadnienia nie może zostać uwzględniona.

               91

               W trzeciej kolejności, co się tyczy argumentacji skarżącej, zgodnie z którą Komisja powinna była przeprowadzić, zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, ponowne badania pierwotnej decyzji i w decyzji potwierdzającej wskazać powody, dla których wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 nie miał zastosowania, należy przypomnieć, że art. 7 ust. 2, jeśli chodzi o rozpatrywanie wniosków wstępnych, przewiduje, że w przypadku całkowitej lub częściowej odmowy wnioskodawca może w ciągu 15 dni roboczych od daty otrzymania odpowiedzi od instytucji złożyć ponowny wniosek, w którym zwraca się do instytucji o powtórne rozpatrzenie jej decyzji.

               92

               Należy stwierdzić, że skarżąca złożyła ponowny wniosek do Komisji, a Komisja na ów wniosek odpowiedziała.

               93

               Część pierwsza zastrzeżenia trzeciego rozpatrywanego zarzutu nie ma więc podstawy faktycznej, a część druga pokrywa się z argumentacją przedstawioną na poparcie zastrzeżenia drugiego, którą należy oddalić z powodów przedstawionych w pkt 87 i 88 powyżej.

               94

               Wynika stąd, że zarzut ten powinien zostać oddalony jako w części bezskuteczny, a w części bezzasadny.

         W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001

               95

               W zarzucie czwartym skarżąca podnosi, iż art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje, że instytucja konsultuje się ze stroną trzecią – w niniejszym przypadku z pozostałymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, których dotyczyło przedmiotowe postępowanie – w celu oceny, czy wyjątek przewidziany w ust. 1 lub 2 ma zastosowanie, i że zaniechanie owej konsultacji jest możliwe jedynie wówczas, kiedy nie ma wątpliwości, iż dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Skarżąca wskazuje, że w niniejszym przypadku nie odbyły się żadne konsultacje.

               96

               Zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w przypadku dokumentów pochodzących od stron trzecich instytucja konsultuje się ze stroną trzecią w celu oceny, czy wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 i 2 ma zastosowanie, chyba że nie ma wątpliwości, iż dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu.

               97

               Jak z tego wynika, art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie zobowiązuje instytucji do konsultowania się w każdych okolicznościach ze stronami trzecimi.

               98

               W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że Komisja odrzuciła przestawione przez skarżącą żądanie dostępu do dokumentów, opierając się na ogólnym domniemaniu wynikającym z wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 i że uznała, iż ogół dokumentów w przedmiotowym postępowaniu nie powinien zostać ujawniony.

               99

               W tych okolicznościach wbrew twierdzeniom skarżącej Komisja nie była zobowiązana do żadnego konsultowania się ze stronami trzecimi, w tym przypadku z pozostałymi przedsiębiorcami objętymi dochodzeniem w ramach przedmiotowego postępowania.

               100

               Wobec tego zastrzeżenie dotyczące rzekomego naruszenia art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie może zostać uwzględnione.

               101

               Z powyższego wynika, że zarzut czwarty należy oddalić jako bezzasadny.

         W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001

               102

               Skarżąca podnosi, że Komisja błędnie zastosowała art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ odmówiła udzielenia jej choćby częściowego dostępu do dokumentów.

               103

               Uważa ona, że Komisja powinna była zbadać możliwość udzielenia jej częściowego dostępu do pewnych dokumentów poprzez usunięcie niektórych fragmentów lub sporządzenie wersji jawnej, bez czego prawo częściowego dostępu do dokumentów zostało jej zdaniem pozbawione wszelkiej skuteczności.

               104

               Zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, jeśli wyjątki dotyczą jedynie części tego dokumentu, pozostałe części dokumentu powinny zostać ujawnione.

               105

               Należy przypomnieć, że ogólne domniemanie, na które powołuje się Komisja, nie wyklucza możliwości wykazania, iż dany dokument, o którego ujawnienie wniesiono, nie jest objęty zakresem tego domniemania (zob. podobnie wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo). Natomiast wymóg, by zbadać, czy rozpatrywane ogólne domniemanie znajduje faktycznie zastosowanie, nie może być interpretowany w ten sposób, że Komisja powinna badać indywidualnie wszystkie żądane w danym wypadku dokumenty. Taki wymóg pozbawiałby ogólne domniemanie skuteczności leżącej w umożliwieniu Komisji ustosunkowania się do wniosku o udzielenie całościowego dostępu również w sposób całościowy (wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 68).

               106

               W niniejszym przypadku wystarczy stwierdzić, że Komisja oddaliła wniosek o dostęp do dokumentów zawartych w aktach przedmiotowego postępowania, opierając się na ogólnym domniemaniu wynikającym z wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

               107

               W tych okolicznościach, jako że żądane dokumenty są objęte wspomnianym ogólnym domniemaniem, są one zwolnione, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, z obowiązku ujawnienia, w całości lub w części, ich treści (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 133; z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 134).

               108

               Wobec tego zastrzeżenie dotyczące rzekomego naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 nie może zostać uwzględnione.

               109

               Jak z tego wynika, zarzut piąty należy oddalić jako bezzasadny.

         W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia art. 41 i 42 karty praw podstawowych i obowiązku przejrzystości przewidzianego w art. 15 ust. 3 TFUE

               110

               W zarzucie tym, podniesionym tytułem subsydiarnym, skarżąca podnosi w istocie, że w razie nieuwzględnienia jej argumentów dotyczących naruszenia rozporządzenia nr 1049/2001, należy stwierdzić naruszenie jej prawa podstawowego do dostępu do dokumentów zawartych w aktach administracyjnych Komisji zagwarantowanego w art. 42 karty praw podstawowych, jej prawa dostępu do wspomnianych akt zagwarantowanego w art. 41 ust. 2 lit. b) karty praw podstawowych i zasady przejrzystości ujętej w art. 15 ust. 3 TFUE.

               111

               Ponadto skarżąca uważa, że choć ochrona poufności podobnie jak tajemnica zawodowa stanowi cel leżący w interesie ogólnym uznany w art. 339 TFUE i określony bardziej szczegółowo w przepisach prawa wtórnego, ograniczenie prawa dostępu do dokumentów dla ochrony tych interesów lub czynności dochodzeniowych jest nieproporcjonalne w niniejszym przypadku.

               112

               Na wstępie należy przypomnieć, że rozpatrywany niniejszym spór dotyczy wniosku o dostęp do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, jak wynika w szczególności z wiadomości elektronicznej skarżącej z dnia 23 października 2014 r., nie zaś z wniosku o dostęp do akt oparty na przepisach rozporządzeń nr 1/2003 i nr 773/2004, które mają na celu zapewnienie poszanowania prawa do obrony przysługującego stronom, których dotyczy postępowanie w sprawie naruszenia reguł prawa konkurencji.

               113

               Co się tyczy, w pierwszej kolejności, rzekomego naruszenia przez Komisję art. 42 karty praw podstawowych dotyczącego prawa dostępu do dokumentów i art. 15 ust. 3 TFUE, to należy przypomnieć, że zgodnie z tym drugim przepisem prawo dostępu do dokumentów jest zapewnione z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w drodze rozporządzeń przez Parlament Europejski i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. I tak rozporządzenie nr 1049/2001, wydane na podstawie art. 255 WE, którego treść została potwierdzona w art. 15 ust. 3 TFUE, określa ogólne zasady i ograniczenia dotyczące prawa dostępu do dokumentów będących w posiadaniu Komisji. Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 2 karty praw podstawowych uznane w niej prawa, które stanowią przedmiot postanowień traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych.

               114

               Wobec tego kontrola przez Sąd powinna dotyczyć zgodności z prawem decyzji o odmowie wyłącznie w świetle rozporządzenia nr 1049/2001, nie zaś zgodności z prawem tego rozporządzenia w świetle karty praw podstawowych, zważywszy na okoliczność, że żaden zarzut dotyczący niezgodności z prawem nie został w niniejszym przypadku podniesiony. Tymczasem, jak wynika w szczególności z analizy zarzutu drugiego, Komisja odmówiła dostępu do żądanych dokumentów zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001 (zob. podobnie postanowienie z dnia 2 września 2014 r., Verein Natura Havel i Vierhaus/Komisja, T‑538/13, niepublikowane, EU:T:2014:738, pkt 69, 70).

               115

               Co się tyczy, w drugiej kolejności, rzekomego naruszenia prawa do dobrej administracji, obejmującego w szczególności prawo dostępu każdego do akt jego sprawy, przyznanego w art. 41 ust. 2 lit. b) karty praw podstawowych, to wystarczy stwierdzić, że zaskarżona decyzja dotyczyła wniosku o dostęp do dokumentów, a nie wniosku o dostęp do akt. Z wiadomości elektronicznej z dnia 23 października 2014 r. wynika bowiem, że skarżąca wyraźnie wskazała Komisji, iż jej wniosek może być rozpatrywany jako wniosek o dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, co potwierdza całościowa lektura ponownego wniosku.

               116

               Należy w każdym razie wskazać, że prawo dostępu do akt przyznane w karcie praw podstawowych jest przewidziane w rozporządzeniach nr 1/2003 i nr 773/2004 w odniesieniu do dochodzeń na podstawie art. 101 i 102 TFUE. Ponadto skarżąca nie podniosła żadnego zarzutu dotyczącego niezgodności z prawem rozporządzeń nr 1/2003 i nr 773/2004 opartego na naruszeniu karty. Ponadto z brzmienia art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004 wynika, że prawo dostępu do akt jest przyznawane stronom, do których Komisja skierowała pismo w sprawie przedstawienia zarzutów Bezsporne zaś jest, że Komisja nie skierowała pisma w sprawie przedstawienia zarzutów do skarżącej. Zatem w tych okolicznościach skarżąca nie może powoływać się na naruszenie prawa dostępu do akt Komisji w przedmiotowym dochodzeniu w sprawie konkurencji.

               117

               W konsekwencji należy oddalić zastrzeżenia dotyczące rzekomego naruszenia art. 41 i 42 karty praw podstawowych i obowiązku przejrzystości przewidzianego w art. 15 ust. 3 TFUE.

               118

               Co się tyczy, w trzeciej kolejności, argumentacji skarżącej dotyczącej ograniczeń, którym prawo dostępu do dokumentów może podlegać tylko wówczas, gdy ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom leżącym w interesie ogólnym i nie stanowią w stosunku do zamierzonego celu nadmiernej i niedopuszczalnej ingerencji, to przy założeniu, że skarżąca zamierzała powołać się na naruszenie zasady proporcjonalności, należy przypomnieć, iż zasada ta wymaga, aby działania instytucji Unii nie wykraczały poza granice tego, co jest odpowiednie i niezbędne dla osiągnięcia celów, do których zmierza kwestionowane uregulowanie, przy czym gdy istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej restrykcyjne, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyrok z dnia 17 października 2013 r., Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, pkt 29). Tak więc w dziedzinie dostępu do dokumentów orzecznictwo wskazuje, że zasada proporcjonalności wymaga, aby odstępstwa nie wykraczały poza granice tego, co jest odpowiednie i niezbędne dla osiągnięcia zamierzonych celów (wyrok z dnia 20 września 2016 r., PAN Europe/Komisja, T‑51/15, niepublikowany, EU:T:2016:519, pkt 21).

               119

               W niniejszym przypadku należy wskazać, że wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 i przywołane przez Komisję dla uzasadnienia decyzji o odmowie dostępu do dokumentów wydanej wobec skarżącej mają na celu z jednej strony ochronę interesów handlowych przedsiębiorstw, których dotyczą, a z drugiej strony ochronę czynności dochodzeniowych, ponadto cele te spełniają przesłanki interesu ogólnego, które co więcej nie wydają się nieproporcjonalne do zamierzonych celów.

               120

               Zastrzeżenie oparte na rzekomym naruszeniu zasady proporcjonalności należy zatem oddalić.

               121

               Z powyższego wynika, że zarzut szósty należy oddalić jako bezzasadny.

         W przedmiocie zarzutu siódmego, opartego na naruszeniu art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001

               122

               Skarżąca twierdzi, że Komisja naruszyła art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ nie rozpatrzyła ponownego wniosku o dostęp do akt w terminie przewidzianym w tych przepisach.

               123

               Skarżąca podkreśla, że choć Komisja rzeczywiście powiadomiła ją w dniu upływu obowiązującego terminu o przedłużeniu tego terminu o 15 dni, to jednak nie przedstawiła w tym względzie żadnego szczegółowego uzasadnienia.

               124

               Skarżąca uważa, że okoliczność, iż Komisja powtórnie przedłużyła termin na udzielenie odpowiedzi, pomimo że art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 nie przewiduje takiej możliwości, również stanowi naruszenie tego przepisu. Wskazuje ona, że Komisja nie przedstawiła też szczegółowego uzasadnienia tego powtórnego przedłużenia.

               125

               Należy przypomnieć, że w toku postępowania administracyjnego przed Komisją instytucja ta jest zobowiązana do poszanowania gwarancji proceduralnych przewidzianych w prawie Unii (wyroki: z dnia 14 maja 1998 r., Enso Española/Komisja, T‑348/94, EU:T:1998:102, pkt 56; z dnia 18 czerwca 2008 r., Hoechst/Komisja, T‑410/03, EU:T:2008:211, pkt 128).

               126

               W tym względzie ustanowiony w art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001 termin wynoszący 15 dni roboczych, mogący ulec przedłużeniu, w którym instytucja jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na wniosek potwierdzający, ma charakter zawity. Jego upływ nie pozbawia jednak instytucji kompetencji do wydania decyzji.

               127

               Co się tyczy dostępu do dokumentów, ustawodawca przewidział konsekwencje przekroczenia terminu określonego w art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001, stanowiąc w art. 8 ust. 3 tego rozporządzenia, iż jego naruszenie przez instytucję otwiera możliwość skierowania sprawy na drogę sądową (wyrok z dnia 19 stycznia 2010 r., Co-Frutta/Komisja, T‑355/04 i T‑446/04, EU:T:2010:15, pkt 58).

               128

               W niniejszym przypadku należy wskazać, że Komisja odpowiedziała na wniosek o udzielenie dostępu, zanim skarżąca wyciągnęła konsekwencje z nieudzielenia odpowiedzi w terminie zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 poprzez skierowanie sprawy na drogę sądową.

               129

               W tych okolicznościach, aczkolwiek przekroczenie terminów jest godne pożałowania, przekroczenie to nie może powodować, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, niezgodności z prawem tej decyzji uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności (zob. podobnie wyrok z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, pkt 89).

               130

               Wobec tego zastrzeżenie oparte na rzekomym naruszeniu art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001 nie może zostać uwzględnione.

               131

               Z powyższego wynika, że zarzut siódmy należy oddalić jako bezzasadny.

               132

               Z całości powyższych rozważań wynika, że żaden z zarzutów podniesionych przez skarżącą nie jest zasadny.

               133

               Rozpatrywaną skargę należy zatem w całości oddalić.

         W przedmiocie kosztów

               134

               Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją kosztami postępowania.

               Z powyższych względów
               SĄD (szósta izba)
               orzeka, co następuje:

                           1)

                           Skarga zostaje oddalona.

                           2)

                           Deutsche Telekom AG zostaje obciążona kosztami postępowania.

                           Frimodt Nielsen

                           Collins

                           Valančius

                     Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 28 marca 2017 r.
                     Podpisy

            (
            *1
         )	Język postępowania: niemiecki.


Wyrok Trybunału z dnia 15 marca 1988 r. # Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej. # Uchybienie zobowiązaniom. # Sprawa 147/86.


Wyrok Trybunału z dnia 9 listopada 1999 r. # Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Rebublice Włoskiej. # Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego - Dyrektywy 75/442/EWG i 91/156/EWG. # Sprawa C-365/97.


Wyrok Sądu pierwszej instancji (druga izba) z dnia 5 marca 2003 r. # Unilever NV przeciwko Urzędowi Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego (znaki towarowe i wzory) (OHIM). # Wspólnotowy znak towarowy - Artykuł 7. # Sprawa T-194/01.


title: Wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 17 października 2013 r.#Enosi Epangelmation Asfaliston Ellados (EEAE) i in. przeciwko Ypourgos Anaptyxis i Omospondia Asfalistikon Syllogon Ellados.#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Symvoulio tis Epikrateias.#Dyrektywa 2002/92/WE – Pośrednictwo ubezpieczeniowe – Wyłączenie działalności prowadzonej przez zakład ubezpieczeń lub pracownika, za którego zakład ubezpieczeń ponosi pełną odpowiedzialność – Możliwość okazjonalnego prowadzenia przez tego pracownika działalności w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego – Wymogi zawodowe.#Sprawa C-555/11.

text:
         WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
      z dnia 17 października 2013 r. (
            *1
         )
      „Dyrektywa 2002/92/WE — Pośrednictwo ubezpieczeniowe — Wyłączenie działalności prowadzonej przez zakład ubezpieczeń lub pracownika, za którego zakład ubezpieczeń ponosi pełną odpowiedzialność — Możliwość okazjonalnego prowadzenia przez tego pracownika działalności w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego — Wymogi zawodowe”
      W sprawie C‑555/11
      mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Symvoulio tis Epikrateias (Grecja) postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2011 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 3 listopada 2011 r., w postępowaniu:

         Enosi Epangelmation Asfaliston Ellados (EEAE),

         Syllogos Asfalistikon Praktoron N. Attikis (SPATE),

         Panellinios Syllogos Asfalistikon Symvoulon (PSAS),

         Syndesmos Ellinon Mesiton Asfaliseon (SEMA),

         Panellinios Syndesmos Syntoniston Asfalistikon Symvoulon (PSSAS)

      przeciwko

         Ypourgos Anaptyxis,

         Omospondia Asfalistikon Syllogon Ellados,

      TRYBUNAŁ (trzecia izba),
      w składzie: M. Ilešič (sprawozdawca), prezes izby, C.G. Fernlund, A. Ó Caoimh, C. Toader i E. Jarašiūnas, sędziowie,
      rzecznik generalny: N. Jääskinen,
      sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
      uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 20 czerwca 2013 r.,
      rozważywszy uwagi przedstawione:

               —

               w imieniu Enosi Epangelmation Asfaliston Ellados (EEAE), Syllogos Asfalistikon Praktoron N. Attikis (SPATE), Panellinios Syllogos Asfalistikon Symvoulon (PSAS), Syndesmos Ellinon Mesiton Asfaliseon (SEMA) oraz Panellinios Syndesmos Syntoniston Asfalistikon Symvoulon (PSSAS) przez A.K. Sinisa, dikigoros,

               —

               w imieniu Ypourgos Anaptyxis przez N. Amiralisa, działającego w charakterze pełnomocnika,

               —

               w imieniu Omospondia Asfalistikon Syllogon Ellados przez C. Theodorou oraz C. Synodinosa, dikigoroi,

               —

               w imieniu rządu greckiego przez M. Germani, F. Dedousi, G. Karipsiadesa oraz N. Amiralisa, działających w charakterze pełnomocników,

               —

               w imieniu rządu belgijskiego przez M. Jacobs oraz L. Van den Broeck, działające w charakterze pełnomocników,

               —

               w imieniu rządu cypryjskiego przez N. Kyriakou, działającego w charakterze pełnomocnika,

               —

               w imieniu rządu austriackiego przez C. Pesendorfer, działającą w charakterze pełnomocnika,

               —

               w imieniu Komisji Europejskiej przez I. Zervasa, K.Ph. Wojcika oraz N. Yerrell, działających w charakterze pełnomocników,

         po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 12 września 2013 r.,
      wydaje następujący

         Wyrok

               1

               Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 pkt 3 akapit drugi dyrektywy 2002/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie pośrednictwa ubezpieczeniowego (Dz.U. 2003, L 9, s. 3).

               2

               Wniosek ten został złożony w ramach sporu toczącego się pomiędzy kilkoma organizacjami zawodowymi działającymi w obszarze pośrednictwa ubezpieczeniowego, to znaczy Enosi Epangelmation Asfaliston Ellados (EEAE)(związkiem zakładów ubezpieczeń Grecji), Syllogos Asfalistikon Praktoron N. Attikis (SPATE) (związkiem agentów ubezpieczeniowych departamentu Attyki), Panellinios Syllogos Asfalistikon Symvoulon (PSAS) (ogólnogreckim związkiem doradców ubezpieczeniowych), Syndesmos Ellinon Mesiton Asfaliseon (SEMA) (grecką unią brokerów ubezpieczeniowych) oraz Panellinios Syndesmos Syntoniston Asfalistikon Symvoulon (PSSAS) (ogólnogrecką unią koordynatorów doradców ubezpieczeniowych, zwanymi dalej „EEAE i in.”) a Ypourgos Anaptyxis (ministrem rozwoju) i Omospondia Asfalistikon Syllogon Ellados (grecką federacją stowarzyszeń ubezpieczycieli) w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności rozporządzenia sekretarza stanu do spraw rozwoju nr K3‑8010 z dnia 8 sierpnia 2007 r., które określa przesłanki dla poświadczenia doświadczenia, zdolności i podstawowych umiejętności w zakresie działalności handlowej i zawodowej pośredników ubezpieczeniowych.

         Ramy prawne

         Prawo Unii

               3

               Motywy 6–9 dyrektywy 2002/92 przewidują:

                        „(6)

                        Pośrednicy ubezpieczeniowi i reasekuracyjni powinni móc wykorzystać swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług zawartą w traktacie.

                        (7)

                        Brak możliwości swobodnego funkcjonowania pośredników ubezpieczeniowych w całej Wspólnocie utrudnia sprawne funkcjonowanie jednolitego rynku ubezpieczeń.

                        (8)

                        Koordynacja przepisów krajowych w sprawie wymogów zawodowych i rejestracji osób podejmujących i prowadzących działalność w dziedzinie pośrednictwa ubezpieczeniowego może przyczynić się zarówno do wprowadzenia jednolitego rynku usług finansowych, jak i do poprawienia ochrony konsumentów w tym zakresie.

                        (9)

                        Poszczególne rodzaje osób lub instytucji, takie jak: agenci, brokerzy i podmioty gospodarcze »ubezpieczeń bankowych«, mogą rozpowszechniać produkty ubezpieczeniowe. Równe traktowanie podmiotów gospodarczych i ochrona konsumentów wymagają, aby wszystkie te osoby lub instytucje były objęte niniejszą dyrektywą”.

               4

               Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 2002/92 stanowi:
               „Niniejsza dyrektywa ustanawia zasady podejmowania i prowadzenia działalności przez osoby fizyczne i prawne działające w państwie członkowskim lub osoby, które zamierzają tam podjąć działalność polegającą na pośrednictwie ubezpieczeniowym i reasekuracyjnym”.

               5

               Zgodnie z art. 2 pkt 3 i 5 dyrektywy 2002/92:
               „Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
               […]

                        3)

                        »pośrednictwo ubezpieczeniowe« oznacza działalność polegającą na wprowadzaniu, proponowaniu lub przeprowadzaniu innych prac przygotowawczych do zawarcia umów ubezpieczenia lub zawieraniu takich umów, lub udzielaniu pomocy w administrowaniu i wykonywaniu takich umów, w szczególności w przypadku roszczenia.

                  Działalność taka nie jest uważana za pośrednictwo ubezpieczeniowe, jeżeli jest podejmowana przez zakład ubezpieczeń lub pracownika zakładu ubezpieczeń, za którego pełną odpowiedzialność ponosi zakład ubezpieczeń.
               […]

                        5)

                        »pośrednik ubezpieczeniowy« oznacza dowolną osobę fizyczną lub prawną, która podejmuje lub prowadzi pośrednictwa ubezpieczeniowe za wynagrodzeniem”.

               6

               Artykuł 4 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
               „Pośrednicy ubezpieczeniowi i reasekuracyjni posiadają właściwą wiedzę i umiejętności ustalone przez państwo członkowskie pochodzenia pośrednika.
               Państwo członkowskie pochodzenia może dostosować wymagane warunki w odniesieniu do wiedzy i umiejętności w sposób zgodny z prowadzeniem działalności w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego i reasekuracyjnego oraz rozpowszechnianych produktów, w szczególności wtedy, gdy podstawowa działalność prowadzona przez pośrednika jest inna niż pośrednictwo ubezpieczeniowe. W takich przypadkach taki pośrednik może prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego jedynie wtedy, gdy pośrednik ubezpieczeniowy spełnia warunki niniejszego artykułu lub jeżeli zakład ubezpieczeń przyjmuje na siebie pełną odpowiedzialność za jego działania.
               […]
               Państwa członkowskie nie muszą stosować wymogu wskazanego w akapicie pierwszym niniejszego ustępu do wszystkich osób fizycznych pracujących w zakładzie, które prowadzą działalność w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego lub reasekuracyjnego. Państwa członkowskie zapewniają, że odpowiednia liczba osób wchodzących w skład struktur zarządzających tymi zakładami, odpowiedzialnych za pośrednictwo w odniesieniu do produktów ubezpieczeniowych i wszystkie pozostałe osoby bezpośrednio zaangażowane w pośrednictwo ubezpieczeniowe lub reasekuracyjne wykazują wiedzę i umiejętności niezbędne do wykonywania swoich obowiązków”.

               7

               Artykuł 12 omawianej dyrektywy wymienia informacje dostarczane klientowi przez pośrednika ubezpieczeniowego przed zawarciem pierwszej umowy ubezpieczeniowej oraz, w odpowiednim wypadku, przy jej zmianie lub wznowieniu, takie jak nazwa i adres pośrednika, rejestr, do którego jest wpisany, i środki umożliwiające sprawdzenie, czy go zarejestrowano oraz czy posiada pakiet akcji, bezpośrednio lub pośrednio reprezentujący więcej niż 10% praw do głosowania lub kapitału w danym zakładzie ubezpieczeń.

         Prawo greckie

      Dekret prezydencki nr 190/2006

               8

               Przepisy dyrektywy 2002/92 zostały transponowane do prawa greckiego dekretem prezydenckim nr 190/2006, który w art. 2 ust. 3 akapity pierwszy i drugi stanowi:
               „»Pośrednictwo ubezpieczeniowe« oznacza każdą działalność polegającą na prezentowaniu, proponowaniu lub przeprowadzaniu prac przygotowawczych do zawarcia umów ubezpieczenia lub zawieraniu takich umów, lub udzielaniu pomocy w administrowaniu i wykonywaniu takich umów, w szczególności w przypadku roszczenia.
               Działalność taka nie jest uważana za pośrednictwo ubezpieczeniowe, jeżeli jest podejmowana przez zakład ubezpieczeń lub pracownika zakładu ubezpieczeń, z którym jest on związany umową o pracę i za którego zakład ubezpieczeń ponosi pełną odpowiedzialność […]”.

               9

               W art. 4 dekretu prezydenckiego nr 190/2006 wymieniono dokumenty, jakie zainteresowany musi przedstawić w celu rejestracji w specjalnym rejestrze zawodowym jako pośrednik ubezpieczeniowy lub reasekuracyjny. W art. 4 ust. 1A lit. e) przewidziano, że dla celów takiej rejestracji należy przedstawić, między innymi, „dokumenty świadczące, że [zainteresowany] posiada ogólną wiedzę w zakresie działalności handlowej lub zawodowej”.

         Ustawa nr 3557/2007

               10

               Dekret prezydencki nr 190/2006 został zmieniony ustawą nr 3557/2007.

               11

               Artykuł 15 ust. 2 ustawy nr 3557/2007 wprowadza do art. 2 ust. 3 dekretu prezydenckiego nr 190/2006 po drugim akapicie nowy akapit o następującym brzmieniu:
               „W drodze wyjątku pracownik zakładu ubezpieczeń w rozumieniu poprzedzającego akapitu, może wykonywać działalność pośrednictwa ubezpieczeniowego i nie podlegać przepisom niniejszego dekretu, jeżeli jego roczny dochód brutto z takiej działalności nie przekracza łącznie kwoty pięciu tysięcy (5000) EUR”.

               12

               Artykuł 11 ust. 3 lit. b) ustawy nr 3557/2007 przewiduje w odniesieniu do dokumentów wymienionych w art. 4 dekretu prezydenckiego nr 190/2006:
               „Rozporządzenie ministra do spraw rozwoju, wydane w terminie trzydziestu (30) dni od dnia ogłoszenia niniejszej ustawy szczegółowo określi dokumenty poświadczające podstawową znajomość działalności handlowej i zawodowej kandydatów na pośredników ubezpieczeniowych lub reasekuracyjnych, zależnych pośredników ubezpieczeniowych lub reasekuracyjnych, pracowników zakładów ubezpieczeń i pracowników zakładów pośrednictwa ubezpieczeniowego i reasekuracji, a także przypadki, w których osoby te podlegają obowiązkowi dalszego kształcenia”.

         Rozporządzenie nr K3‑8010 z dnia 8 sierpnia 2007 r.

               13

               Rozporządzenie nr K3‑8010 z dnia 8 sierpnia 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 3 lit. b) ustawy nr 3557/2007.

               14

               Paragraf XI tego rozporządzenia stanowi:
               „Pracownik zakładu ubezpieczeń może prowadzić działalność pośrednictwa ubezpieczeniowego bez podlegania obowiązkowi rejestracji we właściwej izbie handlowej, jeżeli jego roczny dochód brutto z takiej działalności pobierany w formie prowizji nie przekracza ogółem kwoty pięciu tysięcy EUR (5000 EUR).
               Jeżeli jego roczny dochód brutto z takiej działalności przekracza wskazaną kwotę, pracownik musi dokonać rejestracji we właściwej izbie handlowej stosownie do warunków obowiązujących dla kategorii pośrednictwa ubezpieczeniowego, w ramach której postanowił się zarejestrować.
               Statusu [pracownika] ubezpieczeniowego nie można łączyć ze statusem konsultanta ubezpieczeniowego”.

         Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne

               15

               EEAE i in. reprezentują organizacje zawodowe mające na celu ochronę interesów zawodowych i finansowych ich członków, którzy prowadzą działalność w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego jako przedstawiciele wolnych zawodów a nie jako pracownicy zakładów ubezpieczeń. W dniu 29 października 2007 r. EEAE i in. wnieśli do sądu odsyłającego skargę o częściowe stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr K3‑8010 z dnia 8 sierpnia 2007 r. W skardze podnieśli oni między innymi, że § XI tego rozporządzenia nie jest zgodny z przepisami dyrektywy 2002/92, ponieważ zezwala on pracownikom zakładów ubezpieczeń na wykonywanie, pod pewnymi warunkami, działalności w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego bez posiadania kwalifikacji wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy.

               16

               Sąd odsyłający powziął wątpliwość co do zasadności skargi o stwierdzenie nieważności § XI rozporządzenia nr K3‑8010 z dnia 8 sierpnia 2007 r. Zdaniem tego sądu, skoro przepisy greckie, interpretowane zgodnie z dyrektywą 2002/92 zapewniają, że pracownik zakładu ubezpieczeń wykonujący okazjonalnie działalność w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego, wykonuje ją zawsze na odpowiedzialność i pod nadzorem zakładu ubezpieczeń, który zapewnia mu również niezbędne kształcenie, to należy uznać, że wymogi określone w dyrektywie zostały spełnione, niezależnie od istniejącej podczas wykonywania tej działalności więzi pomiędzy pracownikiem a zakładem ubezpieczeń.

               17

               Mając jednak na względzie to, że inna izba tego sądu nie wydaje się podzielać tego stanowiska, Symvoulio tis Epikrateias postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
               „Czy wykładni art. [2] [pkt] 3 akapit drugi dyrektywy […] 2002/92 […] należy dokonywać w ten sposób, że umożliwia on pracownikowi zakładu ubezpieczeń niespełniającemu wymogów, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy, wykonywanie – okazjonalne i nie jako główna działalność zawodowa – działalności pośrednictwa ubezpieczeniowego również w sytuacji, gdy pracownik taki nie działa w ramach stosunku pracy podporządkowanej względem zakładu, który w każdym razie nadzoruje jego czynności, czy też należy uznać, że dyrektywa zezwala na taką działalność jedynie, gdy jest ona wykonywana w ramach stosunku pracy podporządkowanej?”.

         W przedmiocie pytania prejudycjalnego

               18

               Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wykładni przepisów art. 2 pkt 3 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/92 należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by pracownik zakładu ubezpieczeń nieposiadający kwalifikacji wymaganych na podstawie tego ostatniego przepisu wykonywał okazjonalnie i poza swą główną działalnością zawodową działalność w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego, jeśli pracownik taki nie działa w ramach stosunku podporządkowania względem tego zakładu, lecz zakład jednak nadzoruje jego czynności.

               19

               EEAE i in., jak również rządy belgijski i austriacki stoją na stanowisku, że wykładni art. 2 pkt 3 akapit drugi dyrektywy 2002/92 należy dokonywać w ten sposób, że pracownik zakładu ubezpieczeń nieposiadający kwalifikacji wymaganych na podstawie art. 4 ust. 1 tej dyrektywy nie może okazjonalnie wykonywać działalności w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego. Omospondia Asfalistikon Syllogon Ellados, jak również rządy grecki i cypryjski podnoszą natomiast, że taki pracownik może taką działalność wykonywać. Komisja Europejska ze swej strony utrzymuje, że omawiany art. 2 pkt 3 akapit drugi obejmuje działalność wykonywaną przez pracownika zakładu ubezpieczeń, za którego zakład ten ponosi odpowiedzialność niezależnie od rodzaju umowy, jaka wiąże pracownika z zakładem.

               20

               Na wstępie należy przypomnieć, że z art. 2 pkt 3 akapit drugi dyrektywy 2002/92 wynika, że działalność, która na podstawie akapitu pierwszego tego przepisu byłaby kwalifikowana jako pośrednictwo ubezpieczeniowe nie jest uważana za pośrednictwo ubezpieczeniowe, jeżeli jest podejmowana przez zakład ubezpieczeń lub pracownika zakładu ubezpieczeń, za którego pełną odpowiedzialność ponosi zakład ubezpieczeń.

               21

               W celu oceny znaczenia odstępstwa przewidzianego w tym przepisie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględnić nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (zob. wyrok z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie C‑33/11 A, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).

               22

               W odniesieniu do terminów użytych w art. 2 pkt 3 akapit drugi należy stwierdzić, że działalność pracownika zakładu ubezpieczeń jest wyłączona z zakresu stosowania dyrektywy 2002/92 jedynie wtedy, gdy za tę działalność „pełną odpowiedzialność” ponosi ten zakład.

               23

               Termin „pełna odpowiedzialność” zakładu ubezpieczeń, użyty w tym przepisie, wymaga nie tylko, by zakład mógł być związany czynnościami swych pracowników, którzy działają, jak uściśla rzecznik generalny w pkt 45 swojej opinii, w imieniu i na rachunek swojego pracodawcy, lecz oznacza również, że zakład może być pociągnięty do odpowiedzialności za ich działalność.

               24

               Tymczasem w sytuacji, gdy pracownik zakładu ubezpieczeń wykonuje działalność w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego poza stosunkiem podporządkowania, jaki wiąże go z tym zakładem, należy zasadniczo uznać, że zakład ten nie ponosi odpowiedzialności za jego działanie, a tym samym, że działa on jako pośrednik ubezpieczeniowy w rozumieniu art. 2 pkt 5 dyrektywy 2002/92, z takim skutkiem, że powinien spełnić wymogi wymienione w art. 4 tej dyrektywy. Okoliczność, że zakład ubezpieczeń wykonuje pewien nadzór nad jego czynnościami, nie wystarczy, by zwolnić tego pośrednika z obowiązku spełnienia omawianych wymogów zawodowych przewidzianych w dyrektywie.

               25

               Taka wykładnia wynika nie tylko z brzmienia dyrektywy 2002/92, lecz jest również zgodna z celem jej art. 2 pkt 3 akapit drugi oraz z celami tej dyrektywy w ogóle.

               26

               Co się tyczy celu wspomnianego w art. 2 pkt 3 akapit drugi, należy stwierdzić, że przepis ten dotyczy wyłączenia z zakresu stosowania tej dyrektywy jedynie działalności ubezpieczeniowej, w ramach której usługi są oferowane i sprzedawane klientom bezpośrednio przez zakład ubezpieczeń czy pracowników, a nie działalności, w ramach której usługi są oferowane poprzez pośrednika.

               27

               Co się tyczy ogólnego celu dyrektywy 2002/92, to należy podkreślić, że dyrektywa ta realizuje, zgodnie z motywami 6–8, podwójny cel, gdzie pierwszym jest zbudowanie i właściwe funkcjonowanie jednolitego rynku usług ubezpieczeniowych poprzez wyeliminowanie barier w swobodzie przedsiębiorczości i swobodzie świadczenia usług, a drugim – poprawienie ochrony konsumentów w tym zakresie.

               28

               Tymczasem wykładnia pozwalająca określonej kategorii osób oferować usługi pośrednictwa przy niespełnieniu warunków przewidzianych w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/92 w tym zakresie, naruszałaby ten podwójny cel.

               29

               Po pierwsze, odwołanie się do takiej wykładni dyrektywy 2002/92 tworzyłoby znaczne różnice pomiędzy pośrednikami działającymi na jednolitym rynku usług ubezpieczeniowych, gdyż pośrednicy, którzy spełniają wymogi, i ci, którzy ich nie spełniają, mogliby wykonywać działalność pośrednictwa w odniesieniu do tych samych rodzajów umów ubezpieczeniowych. Wykładnia taka naruszałaby ponadto cel polegający na zapewnieniu, jak wynika z motywu 9 dyrektywy 2002/92, równego traktowania wszystkich kategorii pośredników ubezpieczeniowych.

               30

               Po drugie, taka wykładnia nie pozwalałaby na zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów na rynku ubezpieczeń, czyli ubezpieczonych. Nie można bowiem uznać, by pracownicy zakładu ubezpieczeń, którzy zajmują się bezpośrednią sprzedażą usług ubezpieczeniowych w ramach tego zakładu, posiadali, w każdym przypadku, właściwe umiejętności i zdolności niezbędne do indywidualnego wykonywania pośrednictwa ubezpieczeniowego, i by mogli tym samym gwarantować jakość takiego pośrednictwa. Nie można również zakładać, że tacy pracownicy są w stanie, nie posiadając wspomnianych umiejętności i zdolności, przedstawić klientom przy zawieraniu umowy ubezpieczenia, jej zmianie lub wznowieniu, informacje przewidziane w art. 12 dyrektywy 2002/92.

               31

               Wreszcie w przeciwieństwie do tego, co podnosił rząd grecki podczas rozprawy, takiej wykładni nie kwestionuje treść art. 4 ust. 1 akapit czwarty omawianej dyrektywy. Mimo że przepis ten przewiduje wprawdzie, że państwa członkowskie nie muszą stosować wymogów zawodowych do wszystkich osób fizycznych pracujących w zakładzie, które prowadzą działalność w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego, to reguluje on sytuację zakładów, które same wykonują pośrednictwo ubezpieczeniowe, a nie zakładów ubezpieczeń, które prowadzą bezpośrednią sprzedaż usług ubezpieczeniowych.

               32

               Z powyższego wynika, że na postawione pytanie trzeba odpowiedzieć następująco: wykładni przepisów art. 2 pkt 3 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/92 należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by pracownik zakładu ubezpieczeń nieposiadający kwalifikacji wymaganych na podstawie tego ostatniego przepisu wykonywał okazjonalnie i poza swą główną działalnością zawodową działalność w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego, jeśli pracownik taki nie działa w ramach stosunku podporządkowania względem tego zakładu, lecz zakład jednak nadzoruje jego czynności.

         W przedmiocie kosztów

               33

               Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

               Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

                     Wykładni przepisów art. 2 pkt 3 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie pośrednictwa ubezpieczeniowego należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by pracownik zakładu ubezpieczeń nieposiadający kwalifikacji wymaganych na podstawie tego ostatniego przepisu wykonywał okazjonalnie i poza swą główną działalnością zawodową działalność pośrednictwa ubezpieczeniowego, jeśli pracownik taki nie działa w ramach stosunku podporządkowania względem tego zakładu, lecz zakład jednak nadzoruje jego czynności.

                     Podpisy

            (
            *1
         )	Język postępowania: grecki.