고종이 이토 히로부미의 집요한 강요에도 불구하고 조약 승인을 거부하자 일본은 전략을 바꾸어 조정 대신들을 상대로 매수와 회유에 나섰다. 하야시 곤스케는 11월 11일 외부대신 박제순을 일본 공사관으로 불러 조약 체결을 강박하고, 같은 시간 이토 히로부미는 모든 대신과 원로대신 심상훈(沈相薰)을 그의 숙소로 불러 을사늑약 체결에 찬성하도록 하였다.
고종은 을사늑약 체결을 반대하였다.