İlçe Belediyelerine Yardım Edilmesi, Cari Harcamaların Finansmanı - Analiz - MaliHakem
Mali Yönetim Mali Yönetim ve Kontrol Ahmet Aktaş - Sayıştay Denetçisi 03.12.2017 910
Bu çalışmada Belediyeler tarafından yapılan yardımın tanımı ve türleri, yardımın yasal dayanakları ve yardımın şartları ile yanlış bir uygulama olan Büyükşehir Belediyeleri tarafından ilçe belediyelerinin cari harcamalarının finansmanı için yardımda bulunulma uygulaması ve bu yanlış uygulamanın nasıl tespit edildiği hususları incelenecektir.
İLÇE BELEDİYELERİNİN CARİ HARCAMALARININ FİNANSMANI İÇİN YARDIMDA BULUNULMA UYGULAMASININ YORUMLANMASI
Günümüzde Türkiye’de kentlerde yaşayan nüfusun artması ve artan nüfusun beklentilerinin yükselmesi, kentsel altyapı hizmetlerine olan talebin artmasına sebep olmuş ve yerel yönetimlerce sunulan hizmetlerin niteliklerinin yükselmesini zorunlu hale getirmiştir. Görev ve sorumlulukları artmasına rağmen belediyeler, çeşitli yapısal sorunlarla karşı karşıya bulunmaktadırlar. Bu yapısal sorunların başında gelir-gider dengesizliğinin neden oluğu mali sorunlar gelmektedir.
Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olarak tanımlanan Belediyeler; içinde bulundukları mali sorunları giderme adına çeşitli yöntemlere başvurmaktadır. Bu yöntemlerin bazıları doğru olsa da bazılarının da yanlış olduğu görülmektedir. Büyükşehir Belediyeleri tarafından ilçe belediyelerinin cari harcamalarının finansmanı için yardımda bulunulması uygulaması, bu yanlış yöntemlerin başında gelmektedir.
YARDIM TANIMI VE TÜRLERİ
Yardım, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 29 uncu maddesine dayanılarak hazırlanan Dernek, Vakıf, Birlik, Kurum, Kuruluş, Sandık ve Benzeri Teşekküllere Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdarelerinin Bütçelerinden Yardım Yapılması Hakkında Yönetmeliğin ilgili maddesinde; “Yardım: İdare bütçelerinden teşekküllere yapılacak nakdî yardımı ifade eder” denilmek suretiyle tanımlanmıştır. Yardımın mevzuatımızda sadece bir bu şekilde tanımlandığını görmekteyiz.
Belediyeler tarafından yapılan yardımlar sınıflandıramaya tabi tutulacak olursa iki türlü sınıflandırma söz konusu olabilmektedir. Sınıflandırmanın birincisi, yardımın yapılacağı yerlere göre; ikincisi ise, yardımın türüne göre yapılacak sınıflandırmadır.
Yardımın yapılacağı yere/ kuruluşlara göre sınıflandırdığımızda;
a) Belediyelerin derneklere (vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküller dâhil) yardımı,
b) Belediyelerin diğer belediyelere yardımı,
c) Belediyelerin kendi iştirakleri ve bağlı kuruluşlarına yardımı ve
d) Belediyelerin dernek ve belediye dışındaki oluşum, platform ve topluluklara yardımı
şeklinde bir sınıflandırma yapılabilir.
Yardımın türüne göre sınıflandırdığımızda ise;
a) Malî yardım,
b) Aynî yardım,
c) Hizmet yardımı ve
d) Nakdî yardım
Konumuz, Belediyelerin diğer belediyelere nakdi yardımı başka bir ifade ile Büyükşehir Belediyeleri tarafından ilçe belediyelerinin cari harcamalarının finansmanı için yardımda bulunulma uygulaması olması hasebiyle, diğer yardım türleri ve diğer kuruluşlara yapılan yardımlar çalışmamız dışında bırakılmıştır.
YARDIMIN YASAL DAYANAĞI VE YARDIMIN ŞARTLARI
Büyükşehir belediyeleri tarafından ilçe belediyelerine yapılacak yardımlara ilişkin mevzuat hükümleri şunlardır:
5216 sayılı Büyükşehir Belediyeler Kanunu’nun “Büyükşehir Belediyesinin Giderleri” başlıklı 24 üncü maddesinde,
“Büyükşehir belediyesinin giderleri şunlardır:
c) İlçe, ilk kademe belediyeleri ile bağlı kuruluşlara yapacakları yardımlar ve ortak proje giderleri
Aynı Kanunun “Belediyeler Arası Hizmet İlişkileri ve Koordinasyon” başlıklı 27 nci maddesinin 5 inci fıkrasında aynen,
“Büyükşehir belediyesi, ilçe ve ilk kademe belediyeleri ile ortak projeler geliştirebilir ve yatırım yapabilir. Büyükşehir belediyesi, kesinleşmiş en son yıl bütçe gelirinin % 10’unu aşmamak ve bütçede ödeneği ayrılmış olmak şartıyla, ilgili belediyenin yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için büyükşehir belediye başkanının teklifi ve meclisin kararıyla ilçe ve ilk kademe belediyelerine malî ve aynî yardım yapabilir.”,
Yine aynı Kanunun “Diğer Hükümler” başlıklı 28 inci maddesinde aynen,
“Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir, büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediyeleri hakkında da uygulanır.”,
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Diğer Kuruluşlarla İlişkiler” başlıklı 75 inci maddesinde ise aynen,
Yukarıdaki mevzuat hükmünden açıkça anlaşılacağı üzere; ilçe ve ilk kademe belediyelerine yapılacak yardımlar ve ortak proje giderleri Büyükşehir Belediyesinin giderleri arasında sayılmıştır. Ancak yapılacak yardımın şartları şunlardır.
-Yardım miktarı Büyükşehir belediyesinin kesinleşmiş en son yıl bütçe gelirinin % 10’unu aşmayacak.
- Yardım için bütçede ödeneği ayrılacak.
-Yardım ilgili belediyenin yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için yapılacak.
-Büyükşehir belediye başkanının teklifi olacak.
-Meclisin karar alacak.
Ancak söz konusu şartların sağlanması neticesinde Büyükşehir belediyeleri, ilçe ve ilk kademe belediyelerine malî ve aynî yardım yapabilecektir. Söz konusu şartlar sağlanmadan yapılan yardımlar için ilgililer tarafından gerçek veya tüzel kişilere kanuni dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılmış, yardımda bulunulmuş ve menfaat sağlatılmış olacaktır ki bu başta üst yönetici olarak Belediye Başkanlarının ve diğer ilgililerin sorumluluğunu doğuracaktır.
İLÇE BELEDİYELERİNİN CARİ HARCAMALARININ FİNANSMANI İÇİN YARDIMDA BULUNULMASI UYGULAMASININ YORUMLANMASI VE BU YANLIŞ UYGULAMANIN TESPİTİ
Çalışmamızın önceki bölümlerinde ifade edildiği üzere, Büyükşehir belediyeleri söz konusu şartları sağladıktan sonra ilgili belediyenin yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ilçe ve ilk kademe belediyelerine malî ve aynî yardım yapabileceklerdir.
Uygulamada ise Büyükşehir Belediyeleri tarafından ilçe belediyelerinin cari harcamalarının finansmanı için de yardımda bulunulduğu, bunun sonucu olarak ödeneklerin yanlış bütçe tertibine konulduğu görülmektedir.
Yukarıda ifade ettiğimiz üzere, Büyükşehir Belediyeleri tarafından ilçe belediyelerinin cari harcamalarının finansmanı amacıyla yapılan yardımların kanuni dayanağı bulunmamaktadır. Çünkü büyükşehir belediyeleri, ilçe belediyelerinin yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı için malî ve aynî yardım yapabilmektedir. Yani Büyükşehir Belediyeleri tarafından ilçe belediyelerine yapılan yardımlar; işçi ücret ödemeleri, SGK prim ödemeleri, vergi borçları ödemeleri gibi cari nitelikte olan harcamalar için kullanılmaması gerekmektedir.
Ayrıca, Merkezi yönetim bütçesine dâhil idarelerin 2011-2013 dönemi bütçe hazırlıklarında esas alınacak olan “Analitik Bütçe Sınıflandırmasına İlişkin Rehber”de Cari Transferler ve Sermaye Transferleri şu şekilde tanımlanmıştır:
Sermaye birikimi hedeflemeyen ve cari nitelikli mal ve hizmet alımını finanse etmek amacıyla karşılıksız olarak yapılan ödemelerdir. Ayni işlemler analitik bütçe sınıflandırmasının kapsamı dışında olduğundan ayni nitelikteki transferler bu kapsamda yer almayacaktır. Transferler nihai olarak kimin yararlandığına göre değil kime ödendiğine göre sınıflandırılmalıdır”
Bütçe dışına sermaye birikimi amaçlayan veya sermaye nitelikli mal ve hizmetlerin finansmanı amacıyla yapılan karşılıksız ödemelerdir. Transferin cari nitelikli mi yoksa sermaye nitelikli mi olduğunu belirlemek için cari harcama - sermaye harcaması ayrımında kullanılan kriterler dikkate alınmalıdır.”
10.03.2006 tarih ve 26104 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “Detaylı hesap planları” başlıklı 49 uncu maddesi kapsamında İçişleri Bakanlığı’nca yayımlanan “Belediye Bağlı İdare ve Birlik 2011 Yılı Detaylı Hesap Planı”nda ise Belediyelere yapılan Sermaye Transferleri ödeneklerinin “830.07.01.05.02” bütçe tertibine konulması gerektiği belirtilmiştir.
Buna göre; ilçe belediyeleri ile birlikte yürütülen ortak projelerin ve yatırımların finansmanında kullanılabilecek ödeneklerin, Sermaye Transferleri- Belediyeler başlıklı “830.07.01.05.02” bütçe tertibine konulması gerekmektedir.
Uygulamada ise Büyükşehir Belediyeleri tarafından ilçe belediyelerinin cari harcamalarının finansmanı için de yardımda bulunulduğu, ödeneklerin ise Belediyelere yapılan Cari Transfer ödeneklerinin “830.05.02.05.02” bütçe tertibine konulduğu görülmektedir. Yapılan denetimlerde belediyeler için “830.05.02.05.02” kodundaki ödeme emri belgeleri ve ekleri incelendiğinde bu yanlış uygulama kolayca tespit edilebilmektedir.
19.12.2010 tarih ve 27790 sayılı Resmi Gazete’de yayımlan 6085 sayılı Sayıştay Kanununa göre Sayıştay tarafından yapılan denetimler artık cari yıl esas alınarak yapılmaktadır. Dolayısıyla ilgili yılda yapılan hatalar hemen tespit edilebilmekte ve böylece telafisi mümkün hatalara sebebiyet verilmeden önlenmesi gerekmektedir. Şöyle ki, bir Büyükşehir Belediyesince ilçe belediyelerinin cari harcamalarının finansmanı için yaklaşık 15 milyon TL yardım yapıldığı görülmüştür. Ülkemiz geneli düşünüldüğünde yanlış uygulamanın boyutu daha da artacağı düşünülmektedir.
Ülkemizde Belediyelerin temel sorunları kentsel alt yapı hizmetlerini ve diğer görevlerini yerine getirebilmeleri için karşılayabilmeleri için yeterli yerel gelirlere sahip olamayışları, bu yüzden de temel alt yapı ve cari hizmet sunumlarının yetersizliğidir. Kapsamlı görev ve yetkileri olan belediyelerin faaliyetlerini sürdürürken sağlam bir mali yapıya sahip olmaları ve ihtiyaç duyduğu kaynağın yeterli olması; mali sorunları giderme adına yanlış yöntemlere girmemelerini sağlayacaktır.
Sonuç olarak; Büyükşehir belediyeleri söz konusu şartları sağladıktan sonra ilgili belediyenin yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ilçe ve ilk kademe belediyelerine malî ve aynî yardım yapabilmektedir. Ancak ilçe belediyelerinin cari harcamalarının finansmanı için, yardımda bulunulmaması gerekmektedir.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Kanun No: 5018, Kabul Tarihi: 10.12.2003, 24.12.2003 tarih ve 25236 sayılı Resmi Gazete
Büyükşehir Belediyesi Kanunu, Kanun No: 5216, Kabul Tarihi: 10.07.2004, 23.07.2004 tarih ve 25531 sayılı Resmi Gazete.
Belediye Kanunu, Kanun No: 5393, Kabul Tarihi: 03.07.2005, 13.07.2005 tarih ve 25745 sayılı Resmi Gazete.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği, İçişleri Bakanlığı, 10.04.2006 tarih ve 26104 sayılı Resmi Gazete.
Dernek, Vakıf, Birlik, Kurum, Kuruluş, Sandık ve Benzeri Teşekküllere Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdarelerinin Bütçelerinden Yardım Yapılması Hakkında Yönetmelik, Maliye Bakanlığı, 17.07.2006 tarih ve 26231 sayılı Resmi Gazete.
belediye cari harcama finansman yardım