. Muhasebe Yetkilisi, Üst Yönetici ve Harcama Yetkilisinin Sorumluluk Alanı
MUHASEBE YETKİLİSİ, ÜST YÖNETİCİ VE HARCAMA YETKİLİSİNİN SORUMLULUK ALANI *
2006 mali yılı itibariyle genel yönetim kapsamında yer alan kamu idarlerinde uygulanmaya başlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu mali yapımızda önemli sayılabilecek ciddi değişiklikler öngörmüş bir Kanundur. Mali anayasa niteliğinde olan 80 yıllık 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununu ortadan kaldıran Kanun, getirmiş olduğu yeni düzenlemelerle tartışılmaya devam etmektedir. Bu çerçevede tartışma konusu hususlardan birisi de görevlilerin sorumlulukları ile ilgilidir. Bu konuda Kanunun açık ve net düzenleme yapmaması uygulamadaki beliriszlikleri de artırmaktadır. Özellikle Sayıştay yargılaması sonucu mali açıdan sorumlu olacakların tespitine yönelik bir düzenleme yapılmamış olması görevliler açısından konunun bir an önce açıklığa kavuşturulmasını gerekli kılmaktadır.
Konunun açıklığa kavuşturulmasında ilk adım, genel yönetim kapsamında yer alan idarelerin denetiminden birinci derecede sorumlu olan Sayıştay Başkanlığından gelmiştir. Anılan Başkanlık tarafından 14.06.2007 tarihinde kabul edilen 5189/1 sayılı Genel Kurul Kararında, 5018 sayılı Kanunda sayılan görevlilerin sorumluluk alanları tespit edilmeye çalışılmıştır.
Bu meyanda aşağıda özellikle muhasebe yetkilisinden başlamak üzere harcama sürecinde görev alanların sorumlulukları değerlendirilmeye çalışılacaktır.
Muhasebe Yetkililerinin Sorumluluk Alanı
a) Yönetim Dönemi Hesabının Verilmesindeki Sorumluk Alanı
5018 sayılı Kanunun kabulü ve yürürlüğe girmesiyle birlikte görev, yetki ve sorumluluk anlamındaki en büyük kayıp(lar) sayman dediğimiz muhasebe yetkililerinde olmuştur. 1050 sayılı Kanun uygulamasında yapılan harcamaların mevzuata uygunluğundan dolayı mali açıdan birinci derecede sorumlu olan muhasebe yetkililerinin yeni yasayla birlikte yetkileri azaltılmış, deyim yerindeyse budanmıştır. Bu nedenle yeni dönemdeki sorumluluklarının da bu çerçevede değerlendirilmesi gerekmektedir.
Bu kapsamda muhasebe yetkililerinin sorumlulukları ile Sayıştay Genel Kurul Kararında “
“Uygunluk denetiminin ve hesap yargısının temelini muhasebe birimi hesapları oluşturmaktadır. 5018 sayılı Kanunda muhasebe yetkililerinin Sayıştay’a karşı hesap verme sorumluluklarını düzenleyen açık bir hüküm bulunmamakla birlikte, Kanunun 61 inci maddesinde defter, kayıt ve belgelerin usulüne uygun olarak tutulmasından, muhafaza edilmesinden ve denetim için hazır bulundurulmasından muhasebe yetkililerinin sorumlu oldukları, 8 inci maddesinde de her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların muhasebeleştirilmesinden ve raporlanmasından sorumlu oldukları ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda oldukları belirtilmiştir.
Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 36 ncı maddesinin ikinci fıkrasında da yönetim dönemi hesabı, görev başındaki muhasebe yetkilisi tarafından, mevzuatında belirtilen süre içerisinde yetkili mercilere verilir şeklinde düzenlenmiştir. Anılan Kanun ve Yönetmelikteki bu hükümler karşısında, muhasebe yetkililerini Sayıştaya hesap verme konusunda birinci derece sorumlu kabul etmek gerekmektedir. “ ifadelerine yer verilmiştir.
Bilindiği üzere, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununa göre, mali işlem sürecinde görev alan her görevli yaptıkları işlerden dolayı hesap verme sorumluluğuna sahiptir. Bu çerçevede idarelerin muhasebe birimlerinin yönetiminden sorumlu muhasebe yetkilileri de görevleri icabı, mali yıl sonlarında ait oldukları idarelerin yıl boyunca yapmış oldukları işlemlere ait muhasebe kayıtlarının konsolide halde sunulması, anılan işlemlerle ilgili birtakım tablo ve cetvellerin çıkarılması ve tüm bu belge ve cetvelleri Sayıştay dahil yetkili mercilere sunmak ile hazır bulundurması sorumluluğu bulunmaktadır. 5018 sayılı Kanunla birlikte, muhasebe yetkililerinin yapılan harcamanın mevzuata uygunluğu ile ödenek dahilinde olması yönünde herhangi bir yetki ve sorumlukları kalmamıştır. Bu çerçevede anılan Genel Kurul Kararında ifade edilen muhasebe yetkililerinin hesap verme konusunda birinci derece sorumlu olduğunu değerlendirirken Kanunun bu düzenlemelerini de dikkate almak gerekir.
Dolayısıyla muhasebe yetkililerinin sorumlukları hizmet verdikleri idarelerin mali işlemlerine ait tutulan kayıtların ve hazırlanması gereken bir takım rapor, tablo ve cetvellerin hazır hale getirlmesi, hazırlanan bu bilgi ve belgelerin Sayıştay dahil yetkili mercilere sunulmasından ibaret olup, Kanunun 34 ve 62 nci maddesindeki sorumluluklar hariç, anılan işlemlerden doğan fazla ve yersiz ödemelerden dolayı mali olarak hesap verme sorumlulukları bulunmamaktadır. Ancak mali işlemlerin kayıtlara alınması ve birtakım belge ve rapor üretilmesi noktasında ise, muhasebe yetkililerinin birinci derecede sorumlu olduğu konusunda ise şüphe bulunmamaktadır.
b) Gelir ve Alacakları Tahsili Noktasında Sorumluluk Alanı
1050 sayılı Kanun uygulamasında gelir ve alacakların takibinden birinci derecede sorumlu olan muhasebe yetkililerinin bu görevleriyle ilgili olarak anılan Genel Kurul Kararında “ 5018 sayılı Kanunun 61 inci maddesinin birinci fıkrasında, muhasebe hizmeti; gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemleridir. şeklinde tanımlanmış; aynı maddenin ikinci fıkrasında muhasebe yetkilisinin, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumlu olduğu belirtilmiş, aynı Kanunun 60;ıncı maddesinde de, ilgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütmek muhasebe biriminin görevleri arasında sayılmıştır. Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 23;üncü maddesinde, gelirleri ve alacakları ilgili mevzuatına göre tahsil etmek, yersiz ve fazla tahsil edilenleri ilgililerine iade etmek ve bu işlemlere ilişkin kayıtları usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutmak, mali rapor ve tabloları her türlü müdahaleden bağımsız olarak düzenlemek muhasebe yetkilisinin görevlerinden kabul edilmiş, aynı Yönetmeliğin 32;nci maddesinde de idarelerce ilgili kanunlarına göre tarh ve tahakkuk ettirilerek tahsil edilebilir hale gelmiş kamu gelir ve alacaklarının yükümlüleri ve sorumluları adına ilgili hesaplara kaydedilerek tahsil edilmesinden muhasebe yetkilisinin sorumlu olduğu açıkça ifade edilmiştir.
Açıklanan nedenlerle, idarelerce ilgili kanunlarına göre tarh ve tahakkuk ettirilerek tahsil edilebilir hale gelmiş kamu gelir ve alacaklarının takip ve tahsil edilmesinden muhasebe yetkilisinin tek başına sorumlu olduğuna çoğunlukla karar verildi ” ifadelerine yer verilmiştir.
Bilindiği üzere 5018 sayılı Kanunun öne çıkardığı argümanlardan birisi de gerek hazırlık gerekse uygulamada ilgili kamu idarelerinin yetkili ve sorumlu olmalarının benimsenmesi gelmektedir. Bu çerçevede yersiz veya fazla ödemelerden kaynaklanan tutarların takibi de 1050 sayılı Kanundan farklı olarak bütçenin sahibi olan kamu idarelerine Kanunun 60 ıncı maddesinde de belirtildiği üzere mali hizmetler birimine verilmiş olan bir görevdir. Muhasebe yetkililerinin buradaki sorumlulukları ise her türlü tebligatı ve takibatı yapılmış olan ve tahsil edilebilir noktaya gelmiş olan tutarı tahsil etmekten ibarettir. Muhasebe yetkililerinin ödenmek üzere kendilerine getirilmiş olan tutarları tahsil etmesi, bu açıdan herhangi bir zorluk çıkartmamaları gerekir.Yoksa tahsiledilebilir hale gelmiş olan tutarların takip edilmesi veya bu nedenle yetersiz takibattan dolayı zamanaşımına uğraması anlamında herhangi bir sorumlukları bulunmamaktadır. Bu konuda muhasebe yetkilisinin ilgili kamu idaresiyle birlikte ortak bir takip görevi bulunmadığı gibi tek başına da bir izleme görevi bulunmamaktadır.
Üst Yöneticilerin Sorumluluk Alanı
5018 sayılı Kanunun mali literatürümüze kazandırdığı kavramlardan birisi de üst yöneticilerdir. Anılan Genel Kurul Kararında üst yöneticilerin sorumlulukları ile ilgili olarak “ 5018 sayılı Kanunun 11 inci maddesinde; Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Millî Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır.
Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler. denilmek suretiyle üst yöneticilerin sorumlulukları düzenlenmiştir.
Dolayısıyla bu aşamada bir genelleme yaparak üst yöneticilerin, işlemlerin hukuka uygun olarak yürütülmesinden sorumlu olacakları ya da olmayacakları yönünde bir görüş belirtilmesi uygun bulunmamaktadır.” ifadeleri yer almaktadır.
Yukarıdaki bölümlerde de bahsedildiği üzere, 5018 sayılı Kanunun getirdikleri anlamında önem taşıyan hususlardan birisi de, harcama sürecinde görev alacak görevliler ve bunların yetki ve sorumlukları hakkındadır. Yeni harcama süreci, 1050 sayılı Kanunun öngördüğü klasik harcama süreci dışına çıkarak, bütçenin uygulanması ve denetlenmesinde ilgili harcama birimlerini sorumlu tutan anlayışa paralel olarak yetki ve sorumluluğu ilgili kamu idarelerine vermiş, bu çerçevede süreçte görev alacak kişileri de yeniden belirlemiştir. Bu belirlemeler, 5018 sayılı Kanun öncesi harcama sürecine damgasını vuran üst yönetimin yeni dönemde yetkileri ve rollerini de tartışmaya açmıştır.
Ancak değerlendirmemiz bu şekilde olmakla birlikte, 5018 sayılı Kanunun bu anlamda doğru bir düzenleme yapmadığını da belirtmekte fayda bulunmaktadır. Bu çerçevede bütçe uygulamasında özellikle ihale sürecinde üst yönetimi tamamen devre dışı bırakmak çok da doğru bir yaklaşım olmasa gerektir. Yapılan ihalelerden kurumların üst yönetimini (Müsteşar, vali, belediye başkanı, rektör ve bunların yardımcıları) devre dışı bırakmak ister istemez özellikle seçimle işbaşına gelen mahalli idarelerde sıkıntıları da beraberinde getirmektedir. Seçimle görev yapan kişileri ihale sürecinin dışına çıkartmak bu anlamda doğru bir düzenleme olmamıştır. Bu noktada yapılması gereken, özellikle mahalli idarelerde ihale yetkilisi kavramında değişikliğe giderek üst yöneticilerin de ihale yetkilisi olabilmelerini veya harcama yetkilisi görevinin en azından üst yönetici yardımcıları uhdesinde birleştirilmesi yönünde düzenleme yapılmasını sağlamaktır.
Harcama Yetkililerinin Sorumluluk Alanı
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun harcama sürecinin merkezine koyduğu harcama yetkililerinin sorumlulukları ile ilgili olarak Anılan Genel Kurul Karaında “ 5018 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin (k) bendinde, kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birim harcama birimi olarak tanımlanmıştır.
Kanunun 31 inci maddesinde bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu ifade edilmiş, 32 inci maddesinde ise; bütçeden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlanmış, harcama talimatlarında da hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgilerin yer alacağı, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları belirtilmiştir.
5018 sayılı Kanunun 33;üncü maddesinde de, giderin gerçekleştirilmesinin, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile tamamlanacağı hüküm altına alınmıştır.
5018 sayılı Kanunda harcama yetkilisi ifadesiyle bir program sorumlusuna ve statü hukukunda tanımlanan daire/birim amirine işaret edilmektedir. Bu konumda olan yöneticilerin, 657 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinde belirtildiği gibi, amiri oldukları kuruluş ve hizmet biriminde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurları takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumlu tutulacakları da tabiidir.
Bu nedenle, harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumlu olduklarına oybirliğiyle,” ifadelerine yer verilmiştir.
Sayıştay Genel Kurul Kararında da belirtildiği üzere, 5018 sayılı Kanunun yetki ve sorumluluk anlamında öne çıkardığı görevli, kendilerine ödenek tahsis edilen, harcama sürecini verdiği harcama talimatı (1 seri numaralı Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğine göre,ihale onay belgesi ve onay belgeleri de harcama talimatı olarak değerlendirilmektedir.) ile başlatan, daire amiri pozisyonunda olan ve üst yöneticinin alt kademesinde görev yapan kişiler, Kanunun ifadesiyle harcama yetkilileri olmuştur.
Kamu mali yönetim ve kontrol sistemimizi düzenleyen 5018 sayılı Kanunun açıklığa kavuşturulması gereken hususlarından birisi de Sayıştaya karşı sorumluluk konusudur. Kanunda mülga 1050 sayılı Kanundan farklı olarak mali sorumluluk konusunda açıklayıcı düzenlemelerin bulunmaması yeni yürürlüğe girmiş Kanun üzerindeki tartışmları da devam ettirmektedir. Mali sorumluluğun tespiti konusunda yetkili olan Sayıştay Başkanlığı ise konuyu açıklığa kavuşturmak amacıyla Genel Kurul Kararı almıştır. Kamu idareleri ve Sayıştay açısından birçok konuyu açıklığa kavuşturan Karar, bazı konularda yeni tartışmaları da beraberinde getirmektedir. Özellikle üst yöneticilerin olaya göre mali açıdan sorıumlu tutulabileceklerinin belirtilmesi, harcama yetkililerinin yapılan harcamanın mevzuata uygunluğundan sorumlu tutulacaklarının ifade edilmesi, muhasebe yetkililerinin tahsil edilebilir hala gelmiş alacakları takip etmesi gerektiğinin ifade edilmesi yeniden değerlendirilmesi gereken konular olarak karşımıza çıkmaktadır.
Mali Kılavuz Dergisi Sayı:38