Uluslararası İklim Değişikliği Görüşmeleri - Varşova Sonrası Notlar
Tanyeli Behiç SABUNCU, TÜSİAD Sanayi Stratejileri ve Sektör Politikaları Bölümü, Uzman Yardımcısı
Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (BMİDÇS) 19. Taraflar Konferansı (COP 19) 11-22 Kasım 2013 tarihleri arasında Polonya’nın Varşova kentinde gerçekleşti. Hali hazırda iklim değişikliğine yönelik uluslararası çerçeveyi ortaya koyan BMİDÇS Kyoto Protokolü’nün 2. Uygulama Dönemi sonrasına yönelik yeni bir rejimin karara bağlanmasının hedeflendiği COP 21’e iki yıl kala gerçekleşen bu zirve sonunda umutlar halen korunuyor olmasına karşın söz konusu yeni rejimin temel unsurları henüz netleşmiş değil. Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler arasındaki temel ayrışma nedeniyle sözleşmeye taraf ülkeler bu yıl da emisyon azaltımı konusunda sorumluluk paylaşımına ilişkin bir uzlaşıya varamadılar. İklim değişikliği ile mücadelenin finansman aracı Yeşil İklim Fonu’nun (Green Climate Fund) nasıl işleyeceği ise halen belirsizliğini koruyor. Özel konumu dolayısı ile Kyoto Protokolü kapsamında sorumluluğu bulunmayan ancak halen EK 1 listesinde yer alan Türkiye’nin bu fondan yararlanıp yararlanamayacağı bu yıl da karara bağlanamadı. Japonya, Rusya, Yeni Zelanda ve Kanada’nın ise Kyoto’nun ikinci yükümlülük dönemi içerisinde yer almayacakları biliniyor.
Öte yandan, zirvede umut verici gelişmeler de oldu. Taraf ülkeler emisyon azaltım düzeyleri konusunda uzlaşamasalar da bir zaman planı konusunda anlaşmaya varmayı başardılar. Bu çerçevede, ülkeler yeni rejim çerçevesinde iklim değişikliği ile mücadeleye yönelik olarak ortaya koyabilecekleri katkıları gözden geçirip 2014 yılı Mart ayında tekrar bir araya gelecekler. COP 21’de imzalanması hedeflenen ve yeni rejimin çerçevesini oluşturacak anlaşma metninin taslağının 2015 yılı Mayıs ayına kadar tamamlanması planlanıyor. Yeşil İklim Fonu’nun işleyişi konusunda ise bazı teknik kılavuz ilkeler üzerinde anlaşan taraflar buna ilaveten kayıp ve zararların giderilmesine imkan sağlayacak bir mekanizma kurulması konusunda karara vardı. Müzakerelere yönelik umutları tazeleyen bir başka gelişme ise ABD ve Çin tarafındaki tutum değişikliği oldu. Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin başını çeken ve yakın zamana kadar müzakereleri kilitleyen bu iki ülke iklim değişikliği ile mücadele konusunda önemli adımlar atmaya başladılar. Tüm bu gelişmelerin yaşandığı bu atmosfer içerisinde Türkiye’nin 2020 yılı sonrasına yönelik pozisyonu ise temel olarak iki unsurdan oluşuyor:
- halen sanayileşme sürecini devam ettiren bir ülke olarak emisyon azaltımı konusunda bir taahhütte bulunmaktan imtina etmek;
- iklim değişikliği ile mücadele konusunda gerekli yatırımları yapabilmek amacıyla diğer gelişmekte olan ülkelere tanınan finansal yardım olanaklarından yararlanmak.
Varşova’da belirlenen zaman planı içerisinde Türkiye’nin tutumunda bir değişiklik olup olmayacağını hep birlikte göreceğiz.
COP 19’un sonuçlarını emisyonların azaltılmasına ilişkin katkılar, finansman ve diğer konular olmak üzere üç alt başlık altında değerlendirmek yerinde olacaktır.
Bu çerçevede emisyonların azaltılmasına ilişkin katkılara yönelik alınan kararlar özetle aşağıdaki gibidir:
- Tüm taraflar, 2015 yılının ilk yarısı içerisinde, oluşturulacak yeni anlaşma kapsamında, Sözleşme’nin (BMİDÇS) 2. Maddesi kapsamında ortaya konan amaç çerçevesinde ulusal katkılarını bildirmeye davet edilmiştir.
- Durban Platformu Geçici Çalışma Grubu nihai halini 2015 yılı Mayıs ayında düzenlenecek teknik zirveye sunmak üzere bir taslak müzakere metninin unsurlarını 2014 yılı içerisindeki ilk toplantısında değerlendirmeye başlayacaktır.
- Durban Platformu Geçici Çalışma Grubu 2014 yılı içerisindeki çalışma takvimi kapsamında öngörülenlere ek olarak iki toplantı daha düzenleyecektir.
- İlgili tüm tarafları sera gazı emisyonlarını azaltmaya yönelik hedef bildirmeleri (gelişmiş ülkeler) ve/veya ulusal programlarına uygun azaltma faaliyetleri (NAMA) üstlenmeye (gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler) çağrılmıştır.
Karar cümlelerinden de anlaşılacağı üzere, taraf ülkeler bu yılki konferansta da yeni rejimin en temel unsuru olan emisyon azaltımına ilişkin katkılar konusunda – müzakereler sırasında bazı ülkelerin ısrarı sonucu “taahhüt” sözcüğünün kullanımından vazgeçildi – somut bir karara varamadılar. Öte yandan, yeni anlaşma metninin taslağının oluşturulmasına ilişkin bir zaman planının ortaya konmuş olması ve taraf ülkelerin tümüne somut katkılarını ortaya koymak üzere güçlü bir çağrıda bulunulmuş olması umut vericidir. Bu çerçevede özellikle ilk ve son maddede yapılan çağrı gelişmekte olan ülkeler ve onlara paralel olarak Türkiye açısından önem taşıyor. Bilindiği gibi gelişmekte olan ülkeler emisyon azaltımı konusunda gelişmiş ülkelerin tarihsel sorumluluğunu hatırlatıyor ve somut bir taahhüt altına girmeyi reddediyorlar. Türkiye de bu çerçevede her ne kadar bir EK 1 ülkesi olarak sıralanmış olsa da özel konumunu hatırlatarak sanayileşme sürecini henüz tamamlamadığını, bu nedenle emisyon azaltımına yönelik olarak herhangi bir taahhütte bulunamayacağını belirtiyor. Diğer taraftan Uluslararası Enerji Ajansı tarafından geçtiğimiz Aralık ayında yayınlanan “World Energy Outlook 2013” başlıklı raporun Türkiye tanıtımında Dr. Fatih BİROL tarafından da ortaya konduğu üzere; bu söylem artık eskisi kadar geçerli değil. Söz gelimi, emisyonların sanayi devriminden bu yana kümülatif artışı incelendiğinde gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler arasındaki fark kapanıyor. Bu yıl Varşova’da alınan ve tüm tarafları sorumluluk üstelenmeye davet eden kararı da bu çerçevede değerlendirmek yerinde olacaktır. Zira, tüm taraflar, önümüzdeki dönemde bu sorunun çözümüne yönelik olarak her ülkenin sorumluluk üstlenmesi gerektiği konusunda hemfikir. Ancak üstlenilecek sorumluluğun ve bu çerçevede atılacak adımların “bireysel imkanlar” (respective capabilities) dolayısı ile her ülke için aynı olması beklenemez. Bu yılki görüşmelerde metinlere “taahhüt” (commitment) sözcüğünün yerine “katkı” (contribution) sözcüğünün geçmiş olması bu anlamda bir uzlaşıya işaret ediyor. Ancak elbette ortaya konacak “katkı”ların sorunun çözümü için yeterli ölçüde gerçekçi olmaları şart.
Diğer taraftan; İklim değişikliği ile mücadelenin finansmanının harekete geçirilmesini sağlayacak kararlar henüz alınamamış olmasına karşın, kaynakların oluşumu ve dağıtımı konusunda bazı ilkeler belirlendi. Bu çerçevede ilk olarak, gelişmiş ülkelerin; finansman düzeyi, öncelik alanları, ek finansmana yönelik planlar vb. konulara ilişkin stratejilerini 2014-2020 dönemi içerisinde her iki yılda bir güncelleyecek biçimde paylaşmaları kararı alındı. Buna ek olarak; Yeşil İklim Fonu’nun öncelikleri ve uygunluk ölçütlerine ilişkin bazı temel esaslar üzerinde uzlaşmaya varan taraf ülkeler bu çerçevede:
- Kaynakların yönlendirilmesinde uyum ve azaltmaya yönelik konular arasında dengenin gözetilmesi,
- Ülke odaklı bir yaklaşımın izlenmesi,
- İklim değişikliğine uyuma yönelik kaynak aktarımında İklim değişikliğinin olumsuz etkilerine açık konumda bulunan gelişmekte olan ülkelerin acil ihtiyaçlarının dikkate alınması konusunda görüş birliğine vardılar.
Son olarak, gelişmiş ülkeler her ne kadar başlangıçta direnç gösterse de, başta Çin olmak üzere gelişmekte olan ülkelerin ısrarı sonucu, taraflar iklim değişikliğinin olumsuz etkileri sonucu ortaya çıkan kayıp ve zararların karşılanması amacıyla bir mekanizma kurulması konusunda uzlaşıya vardılar.
Bu kararlardan da anlaşılacağı üzere gelişmekte olan ülkelere iklim değişikliği ile mücadele konusunda gerekli yatırımları yapabilmeleri için finansman desteği sunulması yönünde bir uzlaşı sağlanmış bulunuyor. Buna karşın, söz konusu destek fonunun nasıl işleyeceği, hangi ülkelerin ne ölçüde katkıda bulunacağı ve yararlanma koşullarının neler olduğu halen netleşmiş değil. Bu, elbette görüşmelerin geleceği ve inandırıcılığı açısından kaygı verici bir durum ortaya koyuyor.
Diğer taraftan, iklim değişikliğine uyum ve zararların karşılanması, finansmana ilişkin tartışmalarda artan ölçüde öne çıkıyor. Son örneği Filipinler’de görülen, iklim değişikliğinin tetiklediği ve sıklığı hızla artan doğal afetlerden en büyük zararı gören az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin bu konudaki baskısı sonuç vermişe benziyor.
Görüşmelerin seyrini belirleyen en önemli unsurlardan biri, kuşkusuz, büyük ülkelerin tutumu. Çin ve ABD geçtiğimiz yıllarda, uluslararası iklim değişikliği görüşmeleri kapsamında en önemli muhalefet unsurunu oluşturan iki ülke konumundaydılar. Hızlı ekonomik büyümesinin getirdiği enerji ihtiyacını ucuz kaynaklardan (ağırlıklı kömür olmak üzere fosil yakıtlardan) sağlamayı amaçlayan Çin hükümeti yakın zamana kadar karbondioksit emisyonlarını kontrol altına almak yönünde sorumluluk almak ve adım atmak konusunda isteksiz davranıyor ve bu yönde ilk adımın gelişmiş ülkelerden gelmesi gerektiğini savunuyordu. Ancak geçtiğimiz yıllarda yenilenebilir enerji alanındaki yatırımlarına hız veren Çin, bu alanda dünyada en fazla yatırım yapan ülke konumuna geldi. Bunun yanı sıra, Çin hükümeti, karbon yoğunluğunu, bir başka deyişle GSYH birim başına emisyon miktarını – 2015 yılı itibarı ile (2010 seviyesine oranla) % 17, 2020 yılında ise % 40 oranında azaltmayı öngörüyor.
Diğer taraftan ABD hükümeti ise yakın zamana kadar iklim değişikliği ile mücadele konusunda sorumluluk almayı reddederken, kaya gazının keşfi ve elverişli siyasi koşullar sonucunda bu tutumunda önemli bir değişikliğe gitti. 2012 yılı sonunda İkinci dönem için yeniden seçilen Obama hükümeti geçtiğimiz yaz açıklamış olduğu iklim değişikliği eylem planı kapsamında 2030 yılı itibarıyla karbon emisyonlarını kümülatif olarak 3 milyar metrik ton azaltmayı öngördüğünü ilan etti. Söz konusu plan kapsamında ayrıca diğer ülkelerde yapılan kömür santrallerine verilen desteklerin sonlandırılması planlanıyor. Buna ek olarak ABD hükümeti Varşova’daki görüşmeler sırasında, Norveç ve İngiltere ile birlikte ormansızlaşmayla mücadele kapsamında gelişmekte olan ülkelere yardım amacıyla 270 milyon dolar tutarında kaynak ayıracağını açıkladı.
ABD’nin iklim değişikliği görüşmelerine ilişkin tutum değişikliği, 12 Şubat 2014 tarihinde BMİDÇS Sekretaryası’na sunmuş olduğu, “2015 Anlaşmasının Temel Unsurlarına ilişkin Bildirim” kapsamında açık bir biçimde kendini gösteriyor. Söz konusu bildirimde ABD Hükümeti, Paris’te imzalanacak metnin “bilimin talep ettiği ciddiyeti ve ehemmiyeti yansıtması” gerektiğine işaret ediyor. Bildirim, bu çerçevede ortaya konacak katkıların net ve izlenebilir olmasını talep etmektedir. Diğer taraftan, söz konusu bildirimde, yeni rejim çerçevesinde üstlenilecek sorumlulukların “bireysel imkanlar” çerçevesinde çeşitlilik gösterebileceği kabul edilirken, mevcut durumda olduğu gibi “ikili bir yaklaşımın” (bifurcated approach) kabul edilemeyeceğine işaret ediliyor. Bir başka deyişle, ABD 2015’te güçlü ve kapsayıcı bir anlaşmayı işaret ederken, bu kapsamda tüm tarafların somut katkılarını ortaya koymasını isterken, Kyoto’da uygulanan “gelişmiş” - “gelişmekte olan ülkeler” ayrımının yeni dönemde kabul edilemeyeceğini ifade ediyor.
Yakın zamana kadar işbirliğinden uzak tutumlarıyla görüşmelere ilişkin umutları baltalayan bu iki ülkenin değişen koşullar çerçevesinde benimsedikleri yeni politikalar ve bunun bir yansıması olan nispeten uzlaşmacı pozisyonları 2020 yılı sonrasında yeni ve daha kararlı bir rejimin hayata geçebileceğine dair inancı yeniden güçlendiriyor. Özellikle ABD’nin 12 Şubat 2014 tarihli bildirimi, Obama Hükümeti’nin iklim değişikliği ile mücadele konusunda öncü rol almak üzere yeni bir pozisyon belirlediğinin en somut kanıtı niteliğinde.
Varşova’da gerçekleşen COP 19 zirvesinde alınan kararlar ve bu zirve öncesindeki gelişmeler değerlendirildiğinde temelde üç önemli unsur göze çarpıyor. En önemli gelişmelerden biri bazı ülkelerin benimsedikleri politikalarında ve bunun bir yansıması olarak pozisyonlarındaki değişim olmuştur. Bu çerçevede özellikle ABD ve Çin’in ellerini taşın altına koymaya geçmişe kıyasla çok daha yakın olmaları ümit verici bir gelişme. Öte yandan AB koyduğu hedefler ve uyguladığı politikalarla iklim değişikliğiyle mücadelede öncü rolünü devam ettirmesine karşın gelişmekte olan ülkeleri de sorumluluk üstlenmeye çağırıyor. Görüşmelerde farklı blokları temsil eden söz konusu tarafların yeni tutumlarına bakıldığında, 2020 yılı sonrası rejimde tüm taraf ülkelerin sorumluluk üstlenmesi gerekeceği söylenebilir.
Görüşmelerde dikkat çeken bir diğer unsurun ise karar metinlerinde kullanılan dildeki değişim olduğu söylenebilir. Geçici Durban Platformu’nun almış olduğu karar kapsamında tüm taraf ülkelerin COP 21 öncesinde yeni anlaşma kapsamında iklim değişikliğiyle mücadele kapsamında ortaya koyacakları “katkı”ları bildirmeye çağırılmış olması yeni rejimin kapsayıcılığı bakımından önemlidir. Söz konusu kararda temelde öne çıkan ayrıntı “taahhüt” yerine “katkı” sözcüğünün seçilmiş olmasıdır. Bu noktada, tüm ülkelerin, önümüzdeki dönemde CO2 emisyonlarını azaltmak için adım atacaklarını ancak bu adımların niteliğinin ve dolayısı ile verilecek sözlere yansıma biçiminin ülkeden ülkeye farklılık göstereceği anlaşılıyor. Bazı ülkeler CO2 emisyon oranlarında sağlayacakları düşüşe ilişkin somut taahhütler verirken, bazı ülkelerin ise – örneğin Çin’in emisyon yoğunluğunu azaltacağını ifade etmesi gibi – nispeten ucu açık olmakla birlikte atacakları adımları ortaya koyan bildirimlerde bulunmaları söz konusu olabilecektir.
Önümüzdeki dönemde ülkelerin ortaya koyacakları katkıların içeriğini ve dolayısıyla gerçekçiliğini belirleyecek en önemli unsur ise mali yardım mekanizmalarının hayata geçişi olacak. Kayıp ve zararların giderilmesine imkan sağlayacak bir mekanizma kurulmuş olması, Yeşil İklim Fonu’nun işleyişine yönelik temel ilkelerin belirlenmiş olması bu noktada atılan önemli adımlar olarak göze çarpıyor. Ekonomik altyapılarını çevreyle uyumlu biçimde dönüştürmek için maddi desteğe ihtiyaç duyan gelişmekte olan ülkelerin sunacakları katkıların gerçekçiliği bu mekanizmalardan alacakları desteğe bağlı olacak.
 Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Sözleşmesi Taraflar Konferansı, 1/CP.19 Sayılı Kararı “Durban Platformunun İlerletilmesi”, 31 Ocak 2014 (Kararın yayınlanma tarihi)
 Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Sözleşmesi Taraflar Konferansı, 4/CP.19 Sayılı Kararı “Yeşil İklim Fonu’nun Taraflar Konferansına Bildirimi ve Yeşil İklim Fonu’na Yönelik Kılavuz İlkeler”, 31 Ocak 2014 (kararın yayınlanma tarihi)
 Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Sözleşmesi Taraflar Konferansı, 2/CP.19 Sayılı Kararı, “İklim Değişikliğinin Etkileri ile ilişkili Kayıp ve Zararlara yönelik Uluslararası Varşova Mekanizması”, 31 Ocak 2014 (kararın yayınlanma tarihi)
 Davidson, Michael “Transforming China's Grid: Sustaining the Renewable Energy Push”, the energycollective, 24 Eylül 2013
 “Fact Sheet: President Obama’s Climate Action Plan”, Office of the Press Secretary - White House, 25 Haziran 2013,
 Birleşik Krallık Enerji ve İklim Değişikliği Bakanlığı 20 Kasım 2013 tarihli Basın Bülteni
 “U.S. Submission on Elements of the 2015 Agreement”, 12 Şubat 2014
- Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Sözleşmesi Taraflar Konferansı, 1/CP.19 Sayılı Kararı “Durban Platformunun İlerletilmesi”, 31 Ocak 2014 (Kararın yayınlanma tarihi)
- Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Sözleşmesi Taraflar Konferansı, 2/CP.19 Sayılı Kararı, “İklim Değişikliğinin Etkileri ile ilişkili Kayıp ve Zararlara yönelik Uluslararası Varşova Mekanizması”, 31 Ocak 2014 (kararın yayınlanma tarihi)
- Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Sözleşmesi Taraflar Konferansı, 4/CP.19 Sayılı Kararı “Yeşil İklim Fonu’nun Taraflar Konferansına Bildirimi ve Yeşil İklim Fonu’na Yönelik Kılavuz İlkeler”, 31 Ocak 2014 (kararın yayınlanma tarihi)
- Birleşik Krallık Enerji ve İklim Değişikliği Bakanlığı 20 Kasım 2013 tarihli Basın Bülteni
- Davidson, Michael “Transforming China's Grid: Sustaining the Renewable Energy Push”, the energycollective, 24 Eylül 2013
- “Fact Sheet: President Obama’s Climate Action Plan”, Office of the Press Secretary - White House, 25 Haziran 2013,
- http://www.china-briefing.com/news/2012/01/18/china-sets-new-greenhouse-gas-emission-reduction-goals.html#sthash.25KJWrke.dpuf , sitenin son ziyaret edildiği tarih: 19 Şubat 2014
- “U.S. Submission on Elements of the 2015 Agreement”, 12 Şubat 2014