Divânü’l-Mezâlim’den Kamu Denetçiliği’ne | Okur Yazar
İrfan Paçacı Tarih, Yönetişim 18 Aralık 2012
Divânü’l-Mezâlim’den Kamu Denetçiliği’ne
Her demokratik siyasal sistem uygulandığı toplumun problemlerini çözmeyi ve sosyal değişimi sağlamayı amaçlayarak bu hedefe dönük kurum ve cihazlarla donatılmaktadır. Kamu yönetimi aygıtı birarada çalışan ve çok parçalı bir bütün oluşturan siyasal sistemin karmaşık bir alt sistemidir. Bilgiyi akılcı ve etkin kullanan toplumların bu yapıyı daha iyi işlettikleri, dolayısıyla bu toplumların daha iyi yönetildikleri ve bilgi toplumu sürecini yaşamakta oldukları görülmektedir. O sebepledir ki kamu yönetiminde yeniden yapılanma, yönetimi geliştirme ve kamu hizmetlerini optimize etme çabaları özellikle 80’li yıllardan itibaren, önce İngiltere ve ABD gibi gelişmiş ülkelerde hükümetler tarafından yürürlüğe konulan reform programları ile başlamıştır.
Yeni dönem kamu yönetiminin demokratikleştirilmesinde bütün demokratik sistemler bakımından sonuçlanmış iki pratik gelişme saptanabilir; bunlardan biri hukuk alanında özellikle bilgi ve belgelere serbestçe ulaşma olanakları sağlanarak bilgi edinme hakkının geliştirilmesidir. Diğeri de yönetim aygıtının yerinden yönetimleştirme (desantralizasyon) politikasının uygulanması yoluyla yönetsel ve siyasal düzeyde çevre ile yakınlaştırılmasıdır. Böylece, hizmet sunumu vatandaşa en yakın yerde ve doğrudan gerçekleştirilerek hizmetin tüketiminde yer alan tüm paydaşların geri bildirimine olanak sağlanmıştır.
Bilindiği üzere, merkez teşkilatın iskeletini oluşturan ‘bürokrasi’, siyasi partiler ve hükümet liderleri için siyasi destek karşılığı kamu görevine yerleştirme ödülünün sağlandığı bir kaynak olabilmektedir. Ancak bu tür yönetsel sorunların ve kayırmacılığın ürettiği yozlaşmanın giderilmesinde yeni kamu yönetiminin ilkeleri önemli ölçüde engelleyici bariyerler getirmektedir.
Günümüzde ‘yönetimin yeniden yapılandırılması’ amaçlı gerçekleştirilen dönüşümler kamuda optimizasyonun sağlanması için ekonomik nitelikli göstergelerle ölçülen ‘verimlilik’ ve ‘rasyonelite’ kavramları yanında, siyasi nitelikli ‘yönetimde açıklık’ ve ‘etkin katılımın sağlanması’ ilkeleri ile bir arada uygulanarak çok boyutlu değişimleri kapsayan bir nitelik kazanmıştır.
Gelişmiş ülkelerde kamu bilgisi paylaşıma açık ulusal kaynak olarak değerlendirilerek, bu bilgilere kolayca ve bedelsiz ulaşma hakkı temel yurttaşlık hakkı olarak benimsenmiştir. Bu çerçevede oluşan e-devlet uygulaması, bilgi ve iletişim teknolojilerine duyulan ihtiyacın karşılanmasının bir sonucu olarak gerçekleşmektedir. Bu hakkın kullanımını kolaylaştırmak bakımından, elektronik devlet uygulaması geleneksel devlet yapısının içerisinde ve üzerinde inşaa edilen iş görme araç ve yöntemlerinin elektronik ortama taşınması ile geleneksel devletin dönüştürülmesine de ivme katmıştır. E-devlet, yönetim anlayışında dönüşüme yol açarak kamu hizmetlerinin biçimini değiştirmiştir. Kamu hizmetlerinde verimlilik artışı yanında daha etkili ve hızlı hizmet sunumu sağlanmıştır. Ayrıca demokrasinin yerleşmesine katkı yaparak yönetimin saydamlaşması büyük ölçüde gerçekleşmiştir. Siyaset-yönetim ilişkileri ile kamusal sorumluluk ve denetim anlayışının yeniden düzenlenmesi kolaylaşmıştır. Bu bakımdan, kamu yöneticileri; sadece siyasi liderliğe (Bakana) ya da üstlerine (amirlerine) değil, hizmet standartlarına, kalite ölçülerine ve müşteri memnuniyetine önem vererek vatandaşlara karşı da sorumlu ve hesap verebilir bir konuma gelmişlerdir. Anılan süreçle yönetimin yeniden yapılandırılması, kamu sektörünün küçültülmesi, devletin minimize edilmesi, kamu işletmeciliği, sivil toplumun yeniden keşfi, yerinden yönetim ve yönetişim uygulamaları yaygınlık kazanmıştır.
Ancak kamu yönetimi sistemin kuruluş ve işleyişinde her ne kadar “idarenin yargısal ve hukuki denetimi esas” olsa da özellikle mali bakımdan kamu kredilerinin kullandırılması ve ihale usulleri, imar ve planlama yetkilerinin kullanımı üzerinden siyasal kayırmacılık ve patronaja açık kapılar kalmaktadır. Kamu yönetimindeki bu güvenlik açıklarının oluşturduğu politik finansman yollarını kapatarak, kamusal kredilendirmenin mali musluklarını sosyal refah seviyesini yükseltmeye odaklı projelere akıtmak üzere demokratik düzenlerde sisteme entegre edilmiş hukuki, siyasi ve idari denetim biçimleri yanında başkaca mekanizmaların da uygulamaya konulduğu ve bunlardan birinin de ‘ombudsmanlık’ kurumu olduğu görülmektedir.
İlk örneği İsveç’te görülen kamu denetçiliği (ombudsmanlık) klasik yönetim kitaplarında yasama organı adına, kamu yönetimi uygulamalarının denetlenmesi ve kamu hizmetlerinin işleyişinde bağımsız ve etkin bir şikâyet mekanizması oluşturmak üzere inceleme, araştırma ve idareye önerilerde bulunmakla görevli bir kurum tanımı ile yer almıştır. Ancak bu genel bilginin aksine, kamu denetçiliği kurumu köken olarak İslam hukukundan doğan Osmanlı ve dönemin İslam ülkelerinde “Divan-ı Mezalim” adıyla bir hukuk kurumunun uzun yıllar işlev gördüğüne yönelik yaklaşımlar bulunmaktadır.
Adaletli ve istişareye dayalı karar verme süreçlerini simgeleyen danışmalı yönetim biçimi, İslâm devletinin temel özelliklerinden biri olarak yönetim tarihinde kayda geçmiştir. Mezâlim Divanı veya Mezâlim Mahkemeleri, İslâm tarihinde adliye teşkilâtı’nın son derece önemli ve bir o kadar da dikkat çeken bir kurumudur.Bir kısım İslâm alimleri anılan bu mahkemelerin kaynağını Hz. Muhammed (sav) dönemindeki uygulamalarda temellendirmektedirler. Peygamber olmadan önce “emin” sıfatıyla Kabe’de Hacerü’l-Esved meselesini hallederek, kamu düzenini sağlamaya yönelik olarak önemli bir işlevi yerine getirmesi ve Peygamberlik görevi ile birikte Hz. Peygamberin Medine’ye hicretten sonraki dönemde Müslümanlar ile Medine’de bulunan Yahudi kabileleri arasındaki anlaşmazlıklarda sorunların çözümü için tek müracaat mercii olması bu görüşün oluşturulmasına mesnet teşkil etmiştir.
İslami devlet modelinin bu yaklaşımı, tarih boyunca halife veya sultan olarak devletin başındaki yöneticinin ‘başyargıç’ misyonunu taşıyarak bu yargılama ve adaleti dağıtma görevini yerine getirmesini gerektirmiştir. Uygulamada bu kişiler fevkalâde dâvâlara yani Mezâlim Mahkemeleri’ne başkanlık etmişlerdir.
Tarihsel süreç içinde Türklerin uyguladığı devlet sisteminin yönetim geleneği içinde Orta Asya’dan itibaren Türk hükümdârları hak ve adalete bağlı ve saygılı olmuşlardır. Mezâlim mahkemesine ya kendileri başkanlık etmişler veya kendi yerlerine bu mahkemeye başkanlık edebilecek dirâyet, tecrübe ve bilgi birikimine sahip birini bu işle görevlendirmişlerdir.
Gazneliler, Selçuklular, Harezmşahlar ve Zengîler döneminde ‘Mezâlim Divânı’na Türk hükümdarları bizzat gelmişlerdir. Selçuklular pazartesi ve perşembe olmak üzere haftanın iki günü “Mezâlim Divânı” tertip etmişlerdir. Divan oturumlarında hükümdar, sosyal konumuna bakmadan herkesin şikâyetini dinler ve dâvâsına bakardı. Hükümdarların halkı ‘kendi kulağıyla dinleme’ geleneği uzun bir dönem revaç bulmuş, Büyük Selçuklular’dan sonra Harezmşahlar ve Zengiler döneminde de devam ettirilmiştir. Teşkilât bakımından Osmanlı devlet örgütlenmesinin esin kaynağı olan Selçuklu ve Memlûk Devletlerinde Mezâlim Mahkemeleri’nin işlevlerini Osmanlı devletinde aslî görevi halkın şikayetlerini dinlemek olan “Divan-ı Hümâyun” yerine getirmiştir. Mezâlim mahkemesine başkanlık eden Osmanlı sultanları Divândaki görevlerinden çekildikten sonrada, bu mahkemelerin işleyişini ‘Kasr-ı Adâlet’ veya “Adâlet Köşkü” adı verilen mahalde, pencere arkasından dinlemeye devametmişlerdir.Türk Devletlerinde adalet ve kamu düzeni konusundaki hassasiyet Selçuklulardan sonra da etkisini sürdürmüştür.
Türk kamu yönetimi sisteminde yeni bir kurum olarak ‘Kamu Denetçiliği Kurumu’ oluşturulmuş ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu 14 Haziran 2012 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 28 Kasım 2012 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından kamu denetçileri seçilerek kurumsal görevleri başlamış ve böylece TBMM’ne bağlı olarak görev yapacak olan Kamu Denetçiliği Kurumu ile yönetimin denetsel yolların hepsine açık bir duruma getirilmesi ile ilgili süreç tamamlanmıştır. Kanunda Kurumun kuruluş amacı ‘kamu hizmetlerinin işleyişinde bağımsız ve etkin bir şikâyet mekanizması oluşturmak suretiyle, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve önerilerde bulunmak’ şeklinde açıklanmıştır.
Esasen kamu denetçiliği, kamu gücünün sınırlanması yanında kullanılmasının da kontrol altına alınması yaklaşımının özü olup, idarenin hukuk sınırları içerisinde davranıp davranmadığının denetlenmesi ile hukuka uygun davranmaya zorlanması amacıyla oluşturulan kurumlar ve yöntemlerden birini sembolize etmektedir. Kamu denetçisinin görev alanı ülkeden ülkeye değişmekle birlikte ortak amaç idarenin tüm eylem ve işlemlerinin denetim kapsamına alınması olmalıdır. Genel olarak yönetim üzerindeki denetleme yetkisi kapsamına yargı organlarının, askeri kuruluşların ve yerel yönetimlerin alınmadığı yönünde ki eleştiriler üzerine birçok ülkede yerel yönetim Ombudsmanlarının, askeri kuruluşlar Ombudsmanlarının kurulduğu veya denetim alanı içinde yer verildiği gözlenmektedir.
Not edelim ki Yasada (Madde 5);
Yargı faaliyetlerine ilişkin işlemler ile yargı mensuplarının işlem ve eylemleri,
Türk Silâhlı Kuvvetlerinin salt askerî hizmete ilişkin faaliyetleri, kurumun görev alanı dışında tutulmuştur.
Kamu denetçiliği kurumu, idarenin insan haklarına saygı göstererek, hakkaniyet içinde, hukuka uygun davranmasını sağlamak üzere, uygulamaya yönelik görevlerle donatılmıştır.
Kamu denetçiliği kurumunun uygulamaya geçirilmiş olmasıyla birlikte, demokratik hukuk devletinin kurumsal yapısının güçleneceği ve bu durumunkamu yönetiminde hukukun üstünlüğü ilkesinin gelişimine ve hukuka uygun karar süreçlerinin yönetimin bütün boyutlarında gerçekleştirilmesine olanak sağlayacağı öngörülmektedir.
Demokratik hukuk devletinde ve hukuka bağlı kamu yönetiminin gerçekleştirildiği yetkin bir yönetsel sistemde yöneticilerin kamu yönetiminin işleyişinde gözetim altında bulunduruldukları hissi hukuka aykırılıkları önleyen bir etkiye sahiptir.Bu durum geliştirilebildiği ölçüde her çaba idarenin hukuksallaştırılmasına pozitif katkı sağlayacaktır.
Umulur ki kamu denetçiliğinin hukuk devletini güçlendiren kurumlar hattına katılması idareyi hukuka uygun davranmaya biraz daha zorlayacak, kamu işleriyle ilgili karar alma süreçlerinde ortaya çıkan kapalı kapılar ardında karar alma geleneğini sürdüren fiili (de facto) durumlarda, hukuki sorumlulara kendilerinin gün yüzüne çıkarılmasına doğru bir adım daha yaklaşıldığı korkusunu hissettirebilecektir.
 Divan-ı Mezalim kurumu hakkında bkz. Vecdi Akyüz, İslam Hukukunda Yüksek Yargı ve Denetim Divan-ı Mezalim, Marmara Üniversitesi İlahiyat Fakültesi Vakfı Yayınları, İstanbul, 1995.
 Bu teşkilatın üstünde, ağır siyasî suçlar Sultanın başkanlığındaki mahkemede görülerek Divan-ı Mezâlim’de veya Türkçe ismiyle “Yuwuluk’us-Sultan’da hükme bağlanırdı. İbrahim Kafesoğlu, Türk Millî Kültürü, VI. Baskı, İstanbul, 1989, s.354. Kaşgarlı Mahmud, Divanü Lûgat-it Türk, (Tercüme:Besim Atalay), III.Baskı, C.3, Ankara, 1992, s.80.
 Erdoğan Merçil, “Gazneliler”, Doğuştan Günümüze Büyük İslâm Tarihi, C. VI, s. 295.
Nejdet Gök, Türk-İslâm Kültüründe Adalet Anlayışı ve Osmanlı Uygulamalarından Örnekler,Türkler, XI, Ankara, 2002, s.67.
 Şeffaflık Örgütü’nün (Transparency International) 174 ülkedeki yolsuzluk seviyelerini değerlendirildiği 2012 Dünya Yolsuzluk Raporu’nun yolsuzluk endeksi’nde; Türkiye bu yıl 49 puan ile Çek Cumhuriyeti, Letonya ve Malezya’yla 54’üncü sırayı paylaşmıştır.