Bütçe Birliği İlkesine Elveda, Fon Uygulamasına Tekrar Merhaba!
Yayınlanma Tarihi: 09 Aralık 2019
"Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır." hükmü mali anayasamız olarak da adlandırabileceğimiz 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun ortaya koyduğu temel bütçe ilkelerinden birisi. Bu ilkeye "adem-i tahsis" ilkesi de diyoruz. Diğer bir anlatımla, tüm kamu gelirlerinin bütçede toplanıp; tüm kamusal harcamaların da oradan yapılması gerekiyor ki sağlıklı bir mali denge kurulabilsin. Bu ilke sayesinde, vatandaşların da ödedikleri vergilerin nerelere harcandığını ve kamusal kaynakların etkin bir şekilde kullanılıp kullanılmadığını daha şeffaf biçimde takip edebildiklerini vurgulamamızda yarar var.
Tahsisli vergiler ve bütçe birliği ilkesi
Literatürde, "tahsisli vergi (earmarked tax)" kavramı, tahsil edilen vergi gelirinin tamamının ya da bir kısmının belirli bir amaç için kullanılmasını ifade ediyor. Diğer bir anlatımla, "tahsisli vergi uygulaması", belirli bazı harcamalarda kullanılmak üzere, belli ürün ve/veya hizmetlerin üzerine ilave vergi uygulanması ya da hâlihazırda tahsil edilen bazı vergi gelirlerinin bir kısmının bu harcamalara ayrılması anlamına geliyor. Tahsisli vergi uygulamasının, devletin bütün gelir ve giderlerinin tek bir bütçe içinde toplanmasını ifade eden "Bütçe Birliği" ilkesi ile bu ilkenin doğal sonucu olan ve bütçe içindeki hiçbir gelirin hiçbir gidere tahsis edilememesini işaret eden "adem-i tahsis" ilkesi ile uyum içinde olduğunu söylemek pek mümkün değil.
Ülkemiz özellikle 80 ve 90'lı yıllarda fon uygulamaları yüzünden çok ciddi mali sıkıntılar yaşadı. Bütçe disiplinin tamamen yitirilmesine, kaynak verimsizliği ve israfına, mali kontrolün ciddi manada zayıflamasına ve devasa bütçe açıklarına da sebep olan fonlar 2000'li yıllarda zaman içinde ortadan kaldırılarak mali disiplin alanında çok ciddi bir ilerleme sağlandı. Bu konuda bir hafıza tazelemesi yapalım. 1 Ağustos 2002 tarihinde yürürlüğe giren Özel Tüketim Vergisi (ÖTV) ile bu alanda devrimsel bir adım atılmış; akaryakıt, tütün, otomobil ve diğer dayanıklı tüketim malları başta olmak üzere çeşitli malların satış ve ithalatından alınan 16 ayrı vergi /fon/pay tek kalemde toplanmıştı. 2002 öncesinde hayatımızda olan "akaryakıt fiyat istikrar payı, çevre kirliliğini önleme fonu, taşıtların kayıt, tescil ve devrinde alınan eğitime katkı payı, tütün mamulleri ve alkollü içkilerden alınan mera payı ye yine tütün mamulleri ve alkollü içkilerden alınan federasyonlar payı ile savunma sanayi destekleme fonu" gibi birçok vergi/fon/pay ÖTV ile birlikte hayatımızdan çıkmıştı. Son dönemdeki gelişmelere bakarsak, mali disiplin için bir korkulu rüya olan fon benzeri uygulamalarının tekrar hortlamaya başladığını görüyoruz; son 20 yılda bütçe birliği ilkesi adına hayata geçirilen kazanımlarda bir gerilemenin söz konusu olduğunu söylememiz mümkün.
Tahsisli vergilerin ne mahsuru var?
Hem OECD'nin hem de IMF'nin -mali politika ve özellikle de vergilendirmenin etkinliği bağlamında ciddi manada riskli bulduğu- tahsisli vergilerin yaratabileceği belli başlı bazı sıkıntılara biraz daha yakından bakalım.
Tahsisli vergilerin, devletin, gelir kaynaklarının tümünün dağıtılması ve harcanması üzerindeki esneklik ve kontrolünün kısıtlanmasına yol açtığı genel bir kabuldür. Bir diğer deyişle, bu vergiler, bütçe kaynaklarının kullanımında yasama ve yürütmenin sahip olduğu mali denetim gücünü azaltabilir.
Devlet gelirlerin bir kısmının belirli bir özel bir harcama alanına tahsis edilmesi, devlet kaynaklarının yönetiminde ve paylaştırılmasındaki esnekliği de kısıtlayacaktır. Bu durum, hem önemli bir maliye politikası aracı olan bütçenin bu özelliğini kısıtlayacak; hem de bütçenin, bazı önemli alanlara kaynak aktarma esnekliğini kısıtlayacaktır. Dolayısı ile bu uygulamadan mağdur olacak tarafın bizzat bütçenin yönetiminden sorumlu olan Hazine ve Maliye Bakanlığı olacağının da altını kalın çizgilerle çizmemiz elzem.
Tahsisli vergiler, ekonomik durumdan etkilenebilen ve yaşanacak ekonomik dalgalanmalarla, öngörülen amaca yönelik harcamaların altında ya da üstünde kalabilecek vergilerdir. Bu durum da ciddi bir ekonomik verimsizliğe sebep olabilir. Örneğin, ihtiyaçtan fazla ayrılan kaynak, ciddi bir kaynak israfına sebep olabilir.
Tahsisli vergi modelinde, belirli bir amaç için bir kaynak sağlandığı için, bu kaynak bazı çıkar çevrelerince lobi faaliyetlerinin hedefi haline gelebilir. Diğer bir anlatımla, tahsisli vergi gelirlerine erişimi olan gruplar, politik baskı uygulayarak söz konusu vergilerin artırılması için çalışabilir. Özetle, tahsisli vergi, zaman içinde, kamusal fayda sağlamaktan ziyade, bazı grupların rant elde etme kapısına da dönüşebilir.
Yakın dönemdeki bazı düzenlemeler alarm zillerini çaldırıyor!
15 Temmuz 2019'da yayımlanan 7183 sayılı Kanunla hayatımıza "Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı" girdi. Ajansın faaliyetlerinin finansmanı için de bir "Turizm Payı" ihdas edildi. 1 Ekim 2019'da resmi olarak yürürlüğe giren Turizm Payı, bileşik tesisler, konaklama tesisleri, belgeli yeme-içme ve eğlence tesisleri, deniz turizmi tesisleri ve belgeli deniz turizmi araçları işletenler, seyahat acentaları, havayolu işletmeleri ile havalimanı ve terminal işletmelerinden çeşitli oranlarda (binde 2, binde 7,5, onbinde 7,5 vb.) alınacak. Tahsil edilen bu payın sadece yüzde 5'i genel bütçeye gelir kaydedilecek, kalan kısmı ise Ajans'a aktarılacak. Özetle, vergi benzeri bir pay ve tahsisli bir vergi niteliğindeki Turizm Payı doğrudan Ajans'a aktarılarak yüzde 95'i bütçe dışı bırakılacak.
Hayatımıza "dijital işlem vergisi, değerli konut vergisi ve konaklama vergisi" gibi üç yeni vergiyi sokan 7193 sayılı Kanun da satır aralarında fon veya tahsisli vergi benzeri bir yapıyı barındırıyor. 3289 sayılı Gençlik ve Spor Hizmetleri Kanununda yapılan bir değişiklikle, Türkiye'de faaliyette bulunan spor kulüpleri ve sportif alanda faaliyette bulunan sermaye şirketleri tarafından sporculara ödenen ücretlerden kesilen gelir vergisinden ayrılacak bir pay, Gençlik ve Spor Bakanlığı adına açılacak özel hesaba Hazine ve Maliye Bakanlığınca aktarılacak. Payın ne kadar olacağına da iki Bakanlık karar verecekler. Özetle, sporculardan kesilen gelir vergisi stopajının bir kısmı "amatör sporun desteklenmesi" amacıyla Gençlik ve Spor Bakanlığına tahsis edilecek.
Bu iki düzenleme, fon uygulaması ve tahsisli vergiler konusunda yeni bir eğilimin başlamakta olduğuna dair alarm zillerini ciddi biçimde çaldırıyor.
Mali disipline dikkat!​
Ülkemizde, mali disiplin, bütçe birliği, bütçe genelliği ve adem-i tahsis ilkeleri fonlardan ve tahsisli vergi uygulamalarından çok çekti; tarihin tekerrür etmemesini ve 2020'de karşımıza yeni başka fonların çıkmamasını umalım. Mehmet Akif Ersoy'un "Tarihi 'tekerrür' diye tarif ediyorlar; hiç ibret alınsaydı, tekerrür mü ederdi?" mısralarını da hiç aklımızdan çıkarmadan…