1 T.C. ATILIM ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET BİLİMİ ANA BİLİM DALI YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI ÇERÇEVESİNDE KURUMSAL YÖNETİŞİM: KOSGEB ÖRNEĞİ YÜKSEK LİSANS TEZİ Serhat TÜMOĞLU TEZ DANIŞMANI Yrd. Doç. Dr. Fatma Ülkü Selçuk ANKARA-2012
5 ÖNSÖZ Türkiye de son çeyrek yüzyıldır devam eden kamu yönetimini yeniden yapılandırma çalışmaları artık epey yol kat etmiş, sınırları ve ana hatları belirginleşmiş, istikametini belirlemiştir. İleriki yıllar daha da net bir portre sunabileceği muhtemel olan bu dönem; günahları ve sevaplarıyla defalarca sorgulanacaktır. Bu tez çalışması hızla yaşanmakta olan bu dönemi bir ucundan tutarak yorumlamaya çalışmakta ve özelinde bir kurum sorgulaması yapmaktadır. Bu çalışmanın kısa sayılabilecek bir zamanda bu forma kavuşması ve sunulabilir hale gelmesinde farklı bakış açısı ve stratejik müdahaleleriyle yoluma ışık tutan saygıdeğer hocam, tez danışmanım Yrd. Doç. Dr. Fatma Ülkü Selçuk a içtenlikle teşekkür ederim. Umudumu yitirdiğim her an sabırla ve itinayla desteğini esirgemeyen Atılım Üniversitesi Doktora öğrencisi Burcu Erdem e teşekkür ederim. Çalışmamın iskeletini oluşturan yüz yüze görüşmelerde, kıymetli zamanlarını ayırarak değerli görüşlerini paylaşan Başkanlık üst yöneticilerine, Ostim Hizmet Merkezi Müdürlüğü personeline ve çalışma arkadaşlarım Kastamonu Hizmet Merkezi Müdürlüğü personeline gönülden teşekkür ederim. Akademik disiplini ve çalışma metodolojisini kendisinden öğrendiğim, Muğla Üniversitesi Öğretim Üyesi çok kıymetli hocam Yrd. Doç. Dr. Özlem Şahin e teşekkür ederim. Özellikle kaynak konusunda geniş kütüphanesini bana açan Kastamonu Üniversitesi Öğretim Üyesi Yrd. Doç. Dr. Fatma Zehra Savi ye ve tecrübesiyle yardımlarını esirgemeyen Atılım Üniversitesi eski öğrencisi Mustafa Demir e teşekkür ederim. Yüksek Lisans derslerim boyunca kendilerinden öğrendiklerimi gün geçtikçe daha fazla fark ettiğim hocalarıma ve özellikle de İ.İ.B.F. Dekanı Prof. Dr. Halil İbrahim Ülker ve alanında çok başarılı olduğunu düşündüğüm Yrd. Doç. Dr. Savaş Zafer Şahin e teşekkür ederim. Sabırla ve inançla çalışmamın biteceği günü bekleyen değerli ailem ve sevgili eşime teşekkür ederim.
6 ii İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... i İÇİNDEKİLER... ii KISALTMALAR DİZİNİ... vi TABLOLAR DİZİNİ... ix GRAFİKLER DİZİNİ...x GİRİŞ...1 BİRİNCİ BÖLÜM KAVRAMSAL ÇERÇEVE: DEVLET,YÖNETİM VE YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI 1.1. TARİHSEL SÜREÇ Devlet ve Devletin Değişen Rolü Devlet Kavramı Devlet in Değişen Rolü Ekonomide Devlet Merkantalizm: Fizyokrasi Klasik İktisat ( ) Keynesyen İktisat Doktrini Yönetimde ve Denetimde Devlet Geleneksel (Klasik) Kuram (Makine Kuramı) Davranışçı / Yeni Geleneksel Örgüt Kuramı (İnsan İlişkileri Okulu) (Sosyo-Psikolojik Yaklaşım) Çağdaş / Modern Örgüt Kuramları YENİ KAMU YÖNETİMİ Yönetişim Kamu Özel Ortaklığı (PPP Public Private Partnerships Kamu Tercihi Teorisi (Public Choice Theory) Yeni Kamu İşletmeciliği (Public Managment) Yeni Kamu İşletmeciliği Bağlamında Türkiye Kamu Yönetiminde İnnovasyon Kamu Yönetiminde Hesap Verilebilirlik Kamu Yönetiminde E-Devlet Toplam Kalite Yönetimi (TKY) İnsan Kaynakları...38
7 iii 1.3. TÜRKİYE DE CUMHURİYETİN İLK YILLARINDAN 1980 E KADAR HAKİM OLAN KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞLARI Türkiye de Kamu Yönetiminde Dönüşüm Yasal Düzenlemeler ve Kısa Vadeli Etkileri YETKİNİN EL DEĞİŞTİRMESİ SÜRECİ Adem-i Merkeziyetçi Yapı Desentralizasyon (Yerelleşme) Subsidiarite (Yerindenlik) Kalkınma Ajansları Üst Kurullar Sivilleşme Özelleştirme TÜRKİYE DE KURUMSAL YÖNETİŞİM UYGULAMALARINA BİR ÖRNEK: KOSGEB ÖRNEĞİ Kurumsal Yönetişim KOSGEB in Kurumsal Yönetişim Bakımından Yeri ve Önemi 58 İKİNCİ BÖLÜM KOSGEB (KÜÇÜK VE ORTA ÖLÇEKLİ İŞLETMELERİ GELİŞTİRME VE DESTEKLEME İDARESİ BAŞKANLIĞI) 2.1. KOSGEB İN AMACI KOSGEB İN ORGANİZASYON YAPISI İNSAN KAYNAKLARI KOSGEB İN FAALİYET ALANLARI VE HİZMETLERİ TARİHSEL GELİŞİM KOSGEB in Destekleri KOBİ Proje Destek Programı Desteklenecek Proje Konuları Desteklenecek Proje Giderleri Tematik Proje Destek Programı İşbirliği - Güç Birliği Destek Programı ARGE, İnovasyon ve Endüstriyel Uygulama Girişimcilik Destek Programı Genel Destek Programı...71
8 iv Yurt İçi Fuar Desteği Yurt Dışı İş Gezisi Desteğİ Tanıtım Desteği Eşleştirme Desteği Nitelikli Eleman İstihdam Desteği Danışmanlık Desteği Eğitim Desteği Enerji Verimliliği Desteği Tasarım Desteği Sınai Mülkiyet Hakları Desteği Belgelendirme Desteği Test, Analiz ve Kalibrasyon Desteği Bağımsız Denetim Desteği Kredi Faiz Destekler Gelişen İşletmeler Piyasası Kobi Destek Programı KOSGEB in Hizmetleri Laboratuvar Hizmetleri Bilgilendirme ve Eğitim Hizmetleri Projeler KOSGEB in Paydaş Analizi...77 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ALAN ARAŞTIRMASI 3.1. ARAŞTIRMANIN AMACI, KAPSAMI VE YÖNTEMİ Araştırmanın Amacı Araştırmanın Kapsamı ve Sınırlıkları Araştırmanın Yöntemi ARAŞTIRMANIN YÜRÜTÜLMESİ MÜLAKAT YAPILAN KATILIMCILARIN GÖREV VE UNVANLARI Mülakat Yapılan Katılımcıların Künyeleri ARAŞTIRMA BULGULARI KOSGEB de Kurulduğundan Bu Yana Fiziksel, Organizasyonel Anlamda Yapılan Değişikliklerle İlgili Durum Tespiti KOSGEB de Saydamlık Ve Şeffaflık Uygulamaları İşletmelerle Yaşanan İlişkiler Açısından KOSGEB de Yaşanan Dönüşüm KOSGEB de Yönetişim Uygulamaları ve Paydaş Analizi Ast-Üst İlişkileri ve Çalışma Düzenine Olan Etkileri...98
9 v Kurum İçi ve Kurum Dışı İlişkilerin Karar Alma Süreçlerine Etkileri KOSGEB in Verdiği Desteklerin Ekonomide Yarattığı Etkiler KOSGEB in Destek ve Hizmetlerinin Kaynak Kullanımına Etkileri KOSGEB de Sunulan Hizmetlerin Kamu İşletmeciliği Bakımından Değerlendirilmesi, Görüş ve Öneriler KOSGEB in Faaliyetlerini Lanse Edebilirliği Açısından Değerlendirilmesi KOSGEB in Elektronik Ortamda Verdiği Hizmetler GENEL DEĞERLENDİRME SONUÇ KAYNAKÇA EK 1 MÜLAKAT SORULARI EK 2 MÜLAKAT KAYITLARI ÖZET ABSTRACT
10 vi KISALTMALAR DİZİNİ AB : Avrupa Birliği ABD : Amerika Birleşik Devletleri ARGE : Araştırma ve Geliştirme BDDK : Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu Bkz. : Bakınız CE Belgesi : Conformite Europeenne (Avrupa Uygunluğu) DMS : Devlet Memurları Sınavı DPT : Devlet Planlama Teşkilatı ESOB : Esnaf Odaları Birliği EPDK : Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu GİP : Gelişen İşletmeler Piyasası Destek Programı ICTs : Information and Communication of Technology (Bilgi ve İletişim Teknolojileri) ISO 9000 : International Organization for Standardization (Uluslararası Standardizasyon Örgütü) İK : İnsan Kaynakları İMKB : İstanbul Menkul Kıymetler Borsası İÖİ : İl Özel İdaresi İŞGEM : İş Geliştirme Merkezi İŞKUR : Türkiye İş Kurumu JAYKA : Japon Kalkınma Ajansı KAYA : Kamu Yönetimi Araştırma Raporu KİK (1) : Kamu İktisadi Kuruluşu KİK (2) : Kamu İhale Kurumu KİT (KSŞ) : Kamu İktisadi Teşebbüsü KOSGEB : Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı KOBİ : Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeler KPSS : Kamu Personeli Seçme Sınavı KÜSGEM : Küçük Sanayi Geliştirme Merkezi Genel Müdürlüğü
11 vii KÜSGET : Küçük Sanayi Geliştirme Teşkilatı Genel Müdürlüğü MEHTAP : Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi MKK : Merkezi Kayıt Kuruluşu MPM : Milli Prodüktivite Merkezi NACE : Nomenclature Statistique Des Activites Economiques Dans La Communaute Europeenne (Avrupa Topluluğunda Ekonomik Faaliyetlerin İstatistiki Sınıflaması) OECD : Organisation For Economic Co-Operation And Development (Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü) ODTÜ : Orta Doğu Teknik Üniversitesi ÖSYM : Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi PPP : Public Private Partnership (Kamu Özel Ortaklığı) PTT : Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü RK : Rekabet Kurumu RTÜK : Radyo ve Televizyon Üst Kurulu s. : Sayfa SEGEM : Sınai Eğitim ve Geliştirme Merkezi Genel Müdürlüğü SGK : Sosyal Güvenlik Kurumu SPK : Sermaye Piyasası Kurulu SSO : Single Sign On (Tek Oturum Açma) STK : Sivil Toplum Kuruluşu SYH : Stratejik Yol Haritası ŞK : Şeker Kurumu TAPDK : Tütün, Tütün Mamülleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu TDK : Türk Dil Kurumu TEKMER : Teknoloji Geliştirme Merkezleri TESK : Türkiye Esnaf ve Sanatkarlar Konfederasyonu TK : Telekomünikasyon Kurumu TKY : Toplam Kalite Yönetimi TODAİE : Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü TOKİ : Toplu Konut İdaresi Başkanlığı
12 viii TMSF : Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu TPE : Türk Patent Enstitüsü TRT : Türkiye Radyo Televizyon Kurumu TSE : Türk Standartları Enstitüsü TSO : Ticaret ve Sanayi Odası TTK : Türk Ticaret Kanunu TÜBİTAK : Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu TÜİK : Türkiye İstatistik Kurumu TÜRKAK : Türk Akreditasyon Kurumu TÜSSİED : Türkiye Sanayi Sevk ve İdare Enstitüsü VAP : Verimlilik Arttırıcı Proje YDTF : Yararlandırıcı Durum Tespit Formu YKDS : Yönetim Karar Destek Sistemleri YKİ : Yeni Kamu Yönetimi İşletmeciliği YKY : Yeni Kamu Yönetimi 657 Sayılı Kanun : Devlet memurları Kanunu 3624 Sayılı Kanun : Küçük Ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme. Ve Destekleme İdaresi Başkanlığı. Kurulması Hakkında Kanun 4982 Sayılı Kanun : Bilgi Edinme Hakkı Kanunu 5018 Sayılı Kanun : Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5216 Sayılı Kanun : Büyükşehir Belediyesi Kanunu 5302 Sayılı Kanun : İl Özel İdareleri Kanunu 5393 Sayılı Kanun : Belediye Kanunu 5449 Sayılı Kanun : Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu Ve Görevleri Hakkında Kanun 5891 Sayılı Kanun : Küçük Ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme Ve Destekleme İdaresi Başkanlığı Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun
13 ix TABLOLAR DİZİNİ Tablo 1 : Yönetim ve Yönetişim Kavramlarının Karşılaştırılması Tablo 2 : E- Devlet Modeli ile Klasik Yönetim Anlayışlarının Karşılaştırılması Tablo 3 : Türkiye de Kamu Yönetimi ve Değişimi Tablo 4 : Genel Destek Programı Bölgesel Oran ve Üst Limitleri Tablo 5 : KOSGEB in Paydaş Analizi Tablo 6 : Araştırma Örneklemi Tablo 7 : KOSGEB in Değişen Kurum Anlayışı Tablo 8 : KOSGEB deki Kurumsal Yapı İle İlgili Aksayan Yönler Tablo 9 : Saydamlık ve Şeffaflık Konusunda Gerçekleştirilen Faaliyetler Tablo 10: KOSGEB in Verdiği Hizmet ve Desteklerle İlgili Değerlendirme ve Yaşanan Dönüşüm Tablo 11: Personel Yönetimi Açısından KOSGEB deki Örgütsel Yapı Tablo 12: Kurum İçi Yasal Düzenlemelerde Katılımcı Yaklaşım Tablo 13: KOSGEB in Kobilere ve Özel Sektöre Olan Destekleri Tablo 14: KOSGEB in Etkinlik ve Verimlilik Uygulamaları Tablo 15: KOSGEB de Müşteri Memnuniyeti Anlayışı Tablo 16: Hizmet Kalitesini Yükselmek Adına Görüşler Tablo 17: Bilgilendirme Konusunda Kullanılan Araç ve Yöntemler Tablo 18: Çalışanlar ve Hizmet Görenler Açısından E-Devlet Hizmetleri
14 x GRAFİKLER DİZİNİ Grafik 1: Personelin Unvanlara Göre Dağılımı Grafik 2: Personelin Eğitim Durumuna Göre Dağılımı Grafik 3: Personelin Hizmet Sürelerine Göre Dağılımı
15 GİRİŞ Gerek Dünya da gerekse Türkiye de siyasal ve yönetsel bir değişimin ilk evreleri 1980 yılı ile gündeme gelmeye başlamıştır petrol krizi olarak bilinen iktisadi açmaz beraberinde yine ve yeniden bir dizi önlem ve değişim dalgasını getirmiştir. Temeli tüketmek üzerine kurulu olarak başlatılan bu neo-liberal küresel hareket, eş zamanlı olarak İngiltere, Amerika gibi ekonominin başat ülkelerinde ve aynı yıllar Türkiye de de etkisini göstermeye başlamıştır. Dönemin Başbakanı Turgut Özal, 12 Eylül siyasi darbesi olarak bilinen ve etkileri hala taze olan olaylara müteakip ülkeyi yeni bir parti programıyla neo-liberal küresel dönüşümü adapte etmeye başlamıştır. Birçok isimle anılan ve birçok dinamiğe dayanan bu hareketin, ekonomik, toplumsal, sosyal, teknolojik, yönetsel, siyasal, kültürel ve bunun gibi birçok ayağı bulunmaktadır. Her biri farklı bilimsel çalışmalara farklı şekillerde konu olmuş ve olmaya devam edecektir. Bu çalışmada ise dönemin yönetimde meydana getirdiği uygulamalar üzerinde durulmaya çalışılacaktır. Bunu yaparken de ekonomide yaşanan değişim ve dönüşüm de çalışmanın temeline oturtulacaktır. Neo-liberal küresel dönüşüm ile uluslararası anlamda siyasi ve ekonomik ilişkiler geliştirilmiş, daha önceleri yasak olan birtakım mal ve teknolojiler ülkeye sokulmuş, devlet eliyle dış ticaret desteklenir hale gelmiştir. Bunu hayata geçirmek maksadıyla uluslararası para birimleri de denetim dışında bırakılmış ve piyasa mekanizmasına devredilmiştir. Toplumun bu değişimi içselleştirebilmesini teminen bir dizi sosyal önlemler de halka arz edilmiştir. Bu kapsamda yaratılan popüler kültür; trendler ve tüketim üzerine kurgulanmıştır. Müziği, modayı, beslenmeyi, iletişimi, teknolojiyi vb. birçok unsuru etkisi altına alan popüler kültür, insanlara takip et ve tüket emrini empoze etmektedir. Bu kimilerinin bilerek ve isteyerek tercih ettiği bir yaşam tarzı haline dönerken, kimileri için ideolojik nedenlerle kaçınılması gereken bir tuzak olarak algılanmıştır. Fakat her ne şekilde yaklaşılsa ve algılansa da artık bu popüler ve küresel dönüşüm birçok alanda oluşumunu daha ileri evrelere taşımıştır.
16 2 Neo-liberal küreselleşmenin siyasal ve yönetsel ayağını oluşturan ve yeni sağ olarak adlandırılan politik akım, bu süreçte büyük bir rol üstlenmiştir. Yeni Sağ akımının yönetimde öncelikle ortaya koyduğu küçük parçalar Yeni Kamu yönetimi anlayışı üzerinde sistematize edilerek bilim insanlarının üzerinde uzlaştığı bir paradigma haline gelmiştir. Bununla alakalı henüz bir isim birliğine gidilmese de anılan; Yeni Kamu yönetimi, Yeni Kamu İşletmeciliği, Yönetişim, Toplam Kalite Yönetimi gibi kavramlar, birbirinden koparılamaz türev ve tamamlayıcı kavramlar olarak kabul edilmektedir. Bu anlayış çerçevesinde Türk Kamu yönetiminde yapılacak değişim ve dönüşümü ortaya koymak maksadıyla bir dizi eylem planı gündeme gelmiştir. Bir taraftan devletin yapısı ve toplumsal fonksiyonuna dair ortaya çıkan yeni değerlendirmeler, diğer taraftan, kamu yönetiminin içinde var olduğu ve hizmet ürettiği ekonomik, teknolojik, sosyal ve kültürel çevre öğelerinin değişmesi, kamu yönetimi sistemini ve bu sistemin alt sistemleri olan kamu örgütlerini değişime ve uyuma zorlamaktadır. Bu kapsamda, bürokrasiyi azaltarak kamu hizmetlerinde etkinliği sağlamak, yönetimde açıklık, bilişim teknolojilerinin kamu hizmetlerinde kullanılması, hizmetten yararlananların ilgili kamu otoritesinin karar alma sürecine katılımının sağlanması, kamu çalışanları için bazı etik kodların oluşturulup bunların uygulanma sürekliliğinin temin edilmesi gibi faaliyetler uygulanmaya çalışılmıştır (Coşkun, 2008: 47). Bunun için de bazı kurumların bu yeni sürece adapte edilmesi sağlanmış, bazılarının ise bu süreçte bir misyonunun olmayacağına kanaat getirilerek tümden kaldırılmasına karar verilmiştir. Yani burada yapılmaya çalışılan, büyük oranda hantal olduğu değerlendirilen merkezi yapının parçalara ayrılarak dinamik birimler haline getirilmesidir. 1 Fakat bununla ilgili bir parantez açmak gerekirse; özellikle son iki seçim döneminde iktidar partisinin bunun tersi kimi uygulamalarının bulunduğunu belirtmekte fayda vardır. Bununla birlikte, bu tez çalışması sınırlılıklar kısmında da belirtildiği üzere, henüz akıbeti belli olmamış bir eğilimi araştırmaya dahil etmemiştir. 1 Bununla ilgili ayrıntılı bilgi ve değerlendirmeler, Bölüm 1.4. Yetkinin El Değiştirmesi Süreci nde ayrıntılı olarak anlatılmıştır.
17 3 Bu yapılanlar uzun vadede yeterli olmayınca yeni kurumlar gündeme gelmiştir. Kalkınma Ajansları, Üst Kurullar, yarı özerk diğer kuruluşlar bu dönemin eseridir. Bu kurul ve kurumlar içerisinde önemli bir yeri olan KOSGEB çalışmanın merkezindeki kurum olacaktır. Bu çalışmanın temel araştırma sorunsalı da; KOSGEB in varoluş nedeni ve uygulamalarıyla Yeni kamu yönetimi anlayışına hangi bakımlardan hizmet ettiğidir. Bununla birlikte YKY ile başlayan faaliyetlerin kurumların çalışmalarına hangi açılardan değer kattığı, bu faaliyetlere neden ihtiyaç duyulduğu ve bu faaliyetler sonucunda kurumlarda yerleşmeye başlayan anlayışın ve dönüşümün ne tür sakıncalara yol açabileceği, sahadakilerin ve üst yönetimdekilerin gözünden araştırılmaya ve ortaya koyulmaya çalışılmıştır. Ayrıca, yapılan bu tez çalışmasında, bu dönüşüm sürecinde; bir ülkede, bir dönemde yaşananların, bir kurum üzerinden fotoğrafı çekilmeye çalışılacaktır. Bu fotoğraf üzerinden de yapılan analizler ve tespitler ışığında bir sonuca varılmaya çalışılacak görüş ve öneriler sunulacaktır. Tezin birinci bölümünün ilk kısmında, kavramsal çerçeve oluşturulmuş, ekonomik ve yönetsel süreçlerde yaşanan kırılmalar teorik olarak anlatılmıştır. Bunu yaparken de kavramlar, kuramlar ve yaşanan tarihsel devinimler üzerinde durulmaya çalışılmıştır. Maksat geçmişten günümüze yönetimde meydana gelen anlayış değişikliklerinin hangi iktisadi nedenlerden kaynaklandığını anlamaya çalışmaktır. Aynı bölümün ikinci kısmında Yeni Kamu yönetimi öne çıkan yönleriyle ortaya koyulmaya çalışılmış ve araştırma bu teorik temellere dayandırılmıştır. Birinci bölümün son kısmında Türkiye deki durum ele alınmış, Cumhuriyet tarihi boyunca kamu yönetiminde yapılmaya çalışılan reform çalışmaları ve sonuçları ortaya koyulmuştur. Bununla birlikte 1980 sonrasında kamu yönetimini etkisi altına alan neo-liberal Politikalar ve bunların uzantıları olan yapı ve kurumlar irdelenmiştir. Yetkinin el değiştirmesi ve dağıtılması sürecinde hangi kurumlara ne tür roller verildiği anlatılmıştır. İkinci bölümde araştırmanın öznesi olan kurum KOSGEB; kurumsal yapısı, organizasyon şeması, tarihi ve bugünüyle, sayısal veriler ve istatistikler kullanarak çok yönlü olarak ele alınmıştır. Çoğunlukla kurumsal web sayfası üzerinden edinilen bilgilerle kurumun destek ve hizmetleri aktarılmıştır.
18 4 Üçüncü bölümde çalışmanın alan araştırması yapılmış ortaya konulan teorik bilgilerle pratikte yaşananlar karşılaştırılmıştır. Maksat, kullandığı teknik ve yöntemlerle, sahip olduğu kaynaklarla ve bunu yönetebilme becerisiyle geldiği noktayı çalışanların gözüyle resmetmeye çalışmaktır. Bunu yaparken yalnızca şu anda bulunduğu nokta değil, geçmişten bugüne yaşadığı değişim de ortaya konulmuştur. Veri toplama yöntemi olarak nitel bir veri toplama biçimi olan yüz yüze görüşme tekniği benimsenmiş, katılımcılara tanışma sorusu hariç yarı yapılandırılmış formda on bir adet soru yöneltilmiştir. Bu on bir sorunun alt başlıkları ile durum tespitinden bir adım öteye giderek, görüş, değerlendirme, eleştiri ve öneriler de alınmaya çalışılmıştır. Sorular ve gerektiğinde alt başlıklar ve hatta görüş-öneriler için tablolar hazırlanmış, çalışanların gözüyle yapılan değerlendirmeler yorumlanmaya çalışılmış ve analiz edilmiştir. Yapılan literatür taramasında KOSGEB çalışanlarının derinlemesine görüş ve önerilerinden yararlanılan başka bir kaynak olmadığı tespit edilmiştir. Sonuç kısmı bir özet niteliğinde olup, genel değerlendirmelerle araştırmanın sorunsalına cevap verilmeye çalışılmıştır. Ortaya çıkan bulgular araştırmacının gözünden de yorumlanarak görüş ve önerilere yer verilmiştir. Son olarak da araştırmanın özeleştirisi yapılarak güçlü ve zayıf yönleri ortaya koyulmuştur. Bu çalışmanın ana çerçevesi, konuyla ilgili mevzuat, araştırma ve literatürün değerlendirilmesi ile mülakatların analizinden oluşmuştur. Konuyla ilgili kanun, yönetmelik ve yönergeler, kitap, makale ve tez çalışmaları incelenerek ilgili literatür taranmıştır. Literatür taramasında YÖK ün tez tarama kataloğundan yararlanılmıştır. Ayrıca kurum incelemesinde resmi internet sitesi üzerinden yayımlanan bilgi, belge, tebliğ, yönerge vb. birçok dokümandan yararlanılmıştır.
19 5 BİRİNCİ BÖLÜM KAVRAMSAL ÇERÇEVE: DEVLET, YÖNETİM VE YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI 1.1. TARİHSEL SÜREÇ Devlet ve Devletin Değişen Rolü Adına devlet denilen olgu zaman içerisinde Dünya da yaşanan değişime paralel olarak değişmiş, her dönemin kendine has koşullarına uygun bir şekilde yeniden yapılandırılmış ve her seferinde bir devlet anlayışının yerini yeni bir devlet felsefesi ikame etmiştir. Bu çerçevede modern devlet anlayışının ilk formu olarak kabul edilen liberal çerçeveden günümüzde tartışmalara konu olan işlevsel devlet anlayışına kadar uzanan bir süreçte değişime uğramıştır. Günümüz devlet anlayışını anlayabilmek için liberal devlet anlayışının temelinde yatan değerleri iyi kavramak gerekir. Çünkü günümüzde önerilen devlet modeli sosyal devletin eksikliklerinden hareketle çoğu kez liberal devlet anlayışına duyulan bir özlemi yansıtmaktadır (Eşki, 2003: 23) Devlet Kavramı Antik Çağ dan bu yana düşünülen, üzerine sayısız eser yazılan ve daima en iyi formunun bulunmaya çalışıldığı bir örgütlenmedir devlet. Platon un yazdığı Devlet (Politeia) ile teorik temelleri atılan yönetim aygıtının, yüzyıllar boyu nice tartışma ve düşünce akımına önayak olduğu bilinmektedir.
20 6 Devletin tanımı yapılırken, düşünürler tesiri altında oldukları ideolojik akımların etkisi ile kavram çeşitliliğine neden olmuşlardır. Bazı düşünürler ve düşünce akımları (Marxistler) devleti: bir sınıfın diğer sınıfları egemenliği altında bulundurduğu bir örgütlenme olarak görürken, diğer bir grup (Anarşistler) devleti bir an önce yok edilmesi gereken bir düşman olarak algılamıştır. Bunun dışında devleti amaç olarak gören düşünce farklı, keza araç olarak gören akım farklı algılamış ve üzerine farklı tanımlamalar yapmıştır. (Kapani, 1997: 34) Kapani ye (1997) göre: Devletin, ülke, insan topluluğu ve iktidar olmak üzere üç temel unsuru bulunduğu hususunda ortak bir fikir birliği oluştuğunu söyleyebiliriz. Bu unsurları birbirine bağlamak suretiyle şöyle bir formüle varabiliriz: Devlet belli bir ülke üzerinde yerleşmiş, zorlayıcı yetkiye sahip bir üstün iktidar tarafından yönetilen bir insan topluluğunun meydana getirdiği siyasal kuruluştur (s. 35). Bu tanımda üzerine vurgu yapılan zorlayıcı yetki meselesi temel görüş ayrılıklarının çıkış noktasıdır. Hobbes un doğal düzenindeki dengenin sarsılması ve insanların temel güvenlik ihtiyaçlarını karşılayabilmek için, bireysel iktidarlarını, ortak ve üstün bir iktidara bırakma gereği; işte bu yetki devrinin nasıl ve ne derecede olacağı noktasında farklı beklentilere yol açmıştır. Bu geçiş noktasında ortaya çıkan, meşruiyet, otorite, egemenlik, siyasal iktidar, yönetim biçimi ve demokrasi kavramları siyaset bilimcilerin temel çalışma alanlarını oluşturmaktadır. Öyle ki bu kavramlar arasında oluşan denge noktasında yönetilenlerin, yöneticilerin ve diğer paydaşların beklentilerinin ne derecede karşılandığı ve dolayısıyla tatmin seviyeleri bu kavramları potansiyel çatışma alanının öznelerine dönüştürmüştür. Kışlalı ya (1999) göre ise: Devlet, dışa ve içe karşı toplum adına hareket edebilen, bu amaçla güç kullanabilen, toprağı ve insanıyla birlikte tüm bir ülkeyi temsil eden, onun simgesi olan kurumdur (s. 100). Kışlalı nın tanımında öne çıkan temel değerlere bakıldığında da dış ve iç unsurların öne çıktığı görülmekte; yani devlet yalnızca insan topluluğunun üzerinde egemenlik sağlayan güç odağı değil, bu topluluğu dış unsurlara karşı da koruyan ve kollayan örgüttür.
21 7 Son olarak TDK ya (2005) göre devlet: Toprak bütünlüğüne bağlı olarak siyasal bakımdan örgütlenmiş millet veya milletler topluluğunun oluşturduğu tüzel varlıktır. Yine bu tanımda altı çizilen nokta, devletin tüzel bir yapı özelliğine sahip olmasıdır. Yani devlet bir örgüt olarak değil, bir kişilik olarak hareket etmelidir. Belli yasal düzenlemeler çerçevesinde teşkilatlanmalı, uygulamalarının sonucunda bir sorumluluğa sahip olmalı ve belli yaptırımlar çerçevesinde bu sorumluluk perçinlenmelidir Devlet in Değişen Rolü Geçen yüzyıllar, gerek yönetilenler açısından farklı beklentileri, gerekse yönetenler açısından farklı uygulamaları beraberinde getirmiştir. Genel olarak ekonomik temellere dayanan yönetim biçimleri, ekonomik gelişmelere bağlı olarak devletin rolünü de değiştirmiştir Ekonomide Devlet Devletin değişen rolünü algılayabilmek için öncelikle iktisadi evirilmenin insana nasıl bir rol biçtiğini incelemek ve algılamak gereklidir. Çünkü iktisat bütün yönetsel dinamiklerin temelini oluşturur Merkantilizm Merkantilizm, Avrupa İktisadi düşüncesinde, Ortaçağ ile Fizyokrasi arasındaki dönemde, aşağı yukarı yılları arasında yaklaşık 300 yıl boyunca geliştirilen ve de uygulama alanı bulan düşünce akımıdır. (Dinler, 2010: 978) 16. yy in ortalarından itibaren hüküm sürmeye başlayan Merkantilizm ile başlayan ekonomik sistemler, odak noktasına devlet müdahalesini koymak suretiyle yüzyıllar boyu çeşitli dalgalanmalar geçirmiştir. Jean Bodin, Thomas Miles, Montaigne, Thomas Mun, Antonia Serra, Jean Boptiste Colbert gibi düşünürlerin başını çektiği Merkantilizm akımı temelde müdahaleci bir doktrindir. Bu sebeple ekonomik sistemlerin tamamı devlet kontrolünde olmalı, devletin yurttaşları için asli
22 8 vazifesi de ülke ekonomisini oluşturan değerli madenlerin korunmasını sağlamak olmalıdır. Şöyle ki; her ülke sınırları içerisinde sahip olabildiği altın, gümüş gibi madenlerin çokluğu oranında zengindir ve devlet de ekonomik düzene müdahalede bulunarak bu amaca ulaşmada rol üstlenmelidir. Devlet bu politikayı hayata geçirirken daima ihracatı arttırmaya yönelik teşviklerde bulunmalı ve ithalatı da kısıtlayıcı ve hatta yasaklayıcı önlemler almalıdır çünkü yegane amaç para miktarını arttırmaktır (Bulut, 2007: 20). Merkantilist politikalar Fransa da Colbertizm, Almanya da Kameralizm adı altında uygulanmış ve dünyanın hemen hemen tümünde, Korumacı, devletçi ve devletin görünen elini kullanan bir anlayışın belirgin biçimde izlendiği görülmüştür. Öte yandan zamanla dış ticaret fazlasının sürekli aynı ülkelerde toplanması, o ülkelerde kıymetli maden stokunun artmasına neden olmuştur. Bu stok fazlası söz konusu ülkelerde aynı zamanda artan para stokuna neden olurken ve bu stok fazlası da paranın değerinin düşmesine, yani enflasyona yol açmıştır. Bir diğer neden ise tek taraflı dış ticaret fazlası vermeye dayalı bir iktisat politikasının sürdürülebilir olamadığı, zenginliğin sürekli aynı ellerde toplanmasının, ticari partnerlerini sürekli yoksullaştırdığı anlamına gelmektedir. Ticari ortakların yoksullaşması ise, bir süre sonra ticaret yapma imkanının ortadan kalkmasına sebep olmaktadır (Bilgili, 2010: 15) Fizyokrasi: François Quesnay ın ekonomik tablo ile temellerini ortaya koyduğu Fizyokrasi akımı Merkantilizme tepki olarak doğmuştur. Merkantilizmin kısır döngüsü ile refahın arttırılamayacağını ileri süren Fizyokratlara göre tek bir üretken sektör vardır, o da tarımdır. Sanayi ve ticaret yapmak suretiyle ortaya net bir fazlalığın çıkması mümkün değildir. Oysaki tarım, doğanın yoktan var edici gücü sayesinde insanlara sürekli nimetler sunabilmektedir (Bilgili, 2010: 18). Fizyokrasinin, Merkantilizm karşısında geliştirdiği ve bütün ekonomi tarihinden bir daha çıkmayacak olan argüman ise Doğal Düzen Düzenler sloganıdır. İlerde
23 9 Klasik İktisat ın temel savunusu olan Bırakınız Yapsınlar, Bırakınız Geçsinler! 2 düşüncesine dayanak teşkil eden bu görüş, temelde ekonomik düzene müdahalenin beyhude olduğunu, devletin güvenlik, adalet gibi temel görevler dışında müdahalesinin ekonomik sistemini işleyişini tehdit etmekten başka bir işe yaramadığını ileri sürmüştür. Bu sebepten devlet müdahalesine şiddetle karşı çıkmışlar ve ekonomik düzenin piyasa aktörlerine bırakılması gerektiğini savunmuşlardır (Bulut, 2007: 22) Klasik İktisat ( ) Bugünkü iktisadi düşüncenin temelleri, öncülüğünü Adam Smith ( ) in yaptığı klasik iktisatçılar tarafından ortaya atılmıştır. Liberal akımın ortaya çıkmasındaki en önemli etken, kuşkusuz 1750 lerden itibaren filizlenen sanayi devrimidir. Daha önceleri insan gücüyle yapılan üretimin yerini makine gücü almıştır. Böylece fabrikasyon üretim başat hale gelmiş ve geleneksel yöntemler üretim yapmaya direnenler hızla çökmüştür. Gelişen piyasalara ve anapara birikimine paralel olarak kendilerine Klasik İktisatçılar denilen bir grup bilim adamı, ekonomik olayların bağlı olduğu kanunları bulmaya yöneldiler. Tümdengelimci bir yöntem kullanarak, homo economicus (ekonomik adam) olarak kabul ettikleri bireylerin, kendi çıkarlarını en yükseğe eriştirecek şekilde hareket ederken, toplumun refahını da en yükseğe eriştireceklerini savundular (Dinler, 2010: ). Klasiklerin temel argümanları dikkatle incelendiğinde bütün sosyal ve ekonomik dengelerin temelinde piyasa mekanizması olduğu görülür. Piyasa mekanizması kendiliğinden işlemekte ve anlık dengesizlikleri büyük bir hızla eski seyrine getirmektedir. Bu kurgunun nasıl gerçekleştiğini iyice kavrayabilmek için Klasik Model in temel varsayımlarına bakmakta yarar vardır. Bilgili nin (2010) de belirttiği gibi: 2 Laissez faire, laissez passer!
24 10 Görünmez el düzenler. En önemli üretim faktörü emektir. İşbölümü ve uzmanlaşma verimliliği arttırır. Dış ticaret serbest olmalıdır. En iyi bütçe denk ve küçük bütçedir. Ekonomi daima tam istihdamdadır. Her arz kendi talebini yaratır. 3 Arz yanlı bir yaklaşımdır. Ekonominin sadece arz tarafından düzenlendiğini göstermektedir. Uzun dönemli bir analizdir. Borçlanmaya sadece olağanüstü dönemlerde izin verilmelidir. Devlet ekonomiye müdahale etmemelidir. Büyümenin motoru tasarruflardır. Para yalnızca işlem amaçlı talep edilmektedir. Yani gömüleme 4 ve gömüleme çözümü söz konusu değildir. Paranın sadece işlem fonksiyonu dikkate alınmıştır. Dolayısıyla rasyonel bireyin atıl para tutmayacağı varsayılmaktadır. Bu mekanizmanın sağlanmasında ise kilit rol, faiz oranlarına verilmiştir. Tasarruflar yatırımları aşarsa (S>I), faiz oranları düşer, yatırımlar artar ve denge tekrar sağlanır. Tersine yatırımlar tasarrufları aşarsa (S>I), faiz oranları yükselir, yatırımlar azalır ve denge tekrar sağlanır. Gayri iradi işsizlik söz konusu değildir. Yani, bütün işsizler ihtiyari olarak işsizlerdir. Ücretler ve fiyatlar esnektir. Ekonomide işsizliğin olması, emek arzının emek talebinden fazla olduğu anlamına gelmektedir. Emek arzı emek talebinden fazla ise, reel ücretlerde bir azalma meydana gelir. Reel ücretlerde meydana gelen azalma emek talebinin artmasına ve işsizliğin ortadan kalkmasına yol açar. Dolayısıyla ücretler esnek olduğu için tüm işsizler iş bulana kadar ücretler düşecek ve işsizlik ortadan kalkacaktır. 3 Say Yasası. 4 Gömüleme, yahut iddihar, dolaşımdan çekilerek süresiz bekletilen satın alma gücü birikintisidir. Gömülenen iktisadi de er, genellikle paradır. Altın, gümüş, platin de erli taş ve benzeri maddeler de gömülenebilir. Gömüleme, ihtiyaç ve spekülasyon güdüsüyle olabilir. (Erişim tarihi: