1.2 Avrupa Birliği’nin Tarihsel Gelişimi
Yaprak Gürsoy ve Özge Onursal Beşgül
Anahtar Sözcükler Avrupa Entegrasyonu, Avrupa Konseyi, İkinci Dünya Savaşı, Avrupa Kömür Çelik Topluluğu’nu (AKÇT), Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (Eurotom), Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET), Roma Antlaşması, Kriz, Avrupa Topluluğu, Maastricht Antlaşması, Yurttaş Girişimi
1951’de imzalanan Paris Antlaşması 2002 yılında geçerliliğini yitirmiştir.
Avrupa entegrasyonu, fikrin somut olarak ilk ortaya atıldığı İkinci Dünya Savaşı sonrasından günümüze kadar evrilerek derinleşmiş ve genişlemiştir. İlk antlaşmanın imzalandığı 1951 yılından günümüze, Avrupa bütünleşmesi altı üye arasında kurulan topluluklardan oluşan bir ortaklıktan 27 üye arasında gelişen bir birliğe dönüşmüştür.
I. İkinci Dünya Savaşı’ndan Avrupa Ekonomik Topluluğu’na (1945-1960) +
1957’de yapılan Roma antlaşması Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu (AET) ve Eurotom’u oluşturmuştur.
Avrupa Birliği’nin ilk tohumlarını İkinci Dünya Savaşı sonrasındaki ekonomik, sosyal ve siyasal tahribatta aramak gerekir. Özellikle kıta Avrupa’sında ve İtalya, Fransa ve Almanya gibi savaşın verdiği zararları en ağır şekilde yaşayan ülkelerde Avrupa federalizmini savunan düşünceler 1940’ların ikinci yarısında çıkışa geçmiştir. Bazı siyasi ve entelektüel çevreler, “Avrupa Birleşik Devletleri” şeklinde adlandırılabilecek federal bir yapının kıtada yaşanan büyük savaşların sona erdirilmesinde en etkin yol olacağı düşüncesini benimsemişlerdir. Ancak bu çevrelerin ümit ettiği ulus-üstü yapının gerçekleşemeyeceği, 1948 yılında Lahey’de toplanan Avrupa Konferansı’nda netlik kazanmıştır. Konferansın onursal başkanı sıfatıyla konuşma yapan eski İngiltere Başbakanı Winston Churchill, ulusal egemenliğe zarar veren devletler-üstü bir yapı içinde ülkesinin yer almayacağını ifade etmiştir. Konferansın sonucunda Avrupa Konseyi (Council of Europe) kurulmuştur. Ancak bu yeni oluşum federalistlerin ümitlerinin aksine ulusal hükümetlerin temsil edildiği bir kurum olmaktan öteye geçememiştir.
Federalizmin daha doğmadan ölmesine rağmen Avrupa bütünleşmesi üzerine çalışmalar devam etmiştir. Soğuk Savaş’ın başlaması ve Sovyetler Birliği’nin yarattığı tehdit bütünleşme çalışmalarını teşvik etmiştir. Amerika Birleşik Devletleri’nin (ABD) Avrupa’ya ekonomik yardımı entegrasyon sürecine ve serbest ticaretin geliştirilmesine bağlaması önemli bir rol oynamıştır. Ayrıca İkinci Dünya Savaşı sonrasında yenik düşmüş Almanya’nın Avrupa’yı tekrar tehdit etmemesi için neler yapılabileceği sorusu da işbirliği sürecine ivme kazandırmıştır.
Entegrasyon adına ilk somut adım 9 Mayıs 1950 tarihinde Fransız Dışişleri Bakanı Robert Schuman’dan gelmiştir. Fransa’da üst düzey bir bürokrat olan Jean Monnet’in hazırladığı ve Schuman tarafından açıklanan plan, Batı Almanya ve Fransa kömür ve demir kaynaklarını ve üretimini bir araya getirmeyi ve isteyen Avrupa devletlerinin de bu topluluğa katılabilmesini öngörmüştür. Fransa için bu plan iki açıdan önem taşımıştır. Birincisi, kurulacak topluluk Almanya ve Fransa arasındaki muhtemel bir savaşı engellemeye yardımcı olacaktır. İkincisi, Almanya’nın egemenliğindeki Ruhr bölgesine ait kaynaklardan Fransa’nın endüstriyel gelişimi için gerekli olan kömür ve demir temin edilebilecektir. Batı Almanya ise topluluğu, ülkenin uluslararası saygınlığını artıracak önemli bir araç olarak benimsemiş ve Schuman’ın planına destek vermiştir. Alman ve Fransız ekonomileriyle karşılıklı bağımlılık ilişkisi içinde olan Belçika, Hollanda ve Lüksemburg (Benelüks ülkeleri) için ise bu plana katılmamak gibi bir seçenek düşünülmez bir hal almıştır. İtalya açısından bakıldığında da kurulacak topluluk komünist tehdidine karşı bir güvence olmuştur.
Farklı sebeplerle hareket etseler de Avrupa topraklarında bir başka büyük savaş çıkmasına mani olmak konusunda Fransa, Batı Almanya, İtalya, Belçika, Lüksemburg ve Hollanda hükümetlerinin görüş birliği içinde olduğu da unutulmamalıdır. Kömür ve demir üretiminin birleştirilmesi topluluk üyelerinin birbirlerine karşı kullanabilecekleri silahları üretmelerine de engel teşkil edecektir.
18 Nisan 1951 günü pazarlıklar sonucunda ve ABD’nin teşvikleriyle altı ülke Paris Antlaşması’nı imzalamış ve Avrupa Kömür Çelik Topluluğu’nu (AKÇT) kurmuşlardır. Antlaşmaya göre kömür ve demir üretimi ile ilgili kararlar ulus-üstü fonksiyonlara sahip, bürokratik işleri yürütecek olan ve ilk başkanlığını Jean Monnet’in üstleneceği Yüksek Otorite’ye (High Authority) bırakılmıştır. Antlaşma ile birlikte ayrıca Bakanlar Konseyi ve Adalet Divanı gibi kurumlar da kurulmuştur.
AKTÇ ile aynı zamanlarda önerilen ve ortak ordu kurmayı hedefleyen Avrupa Savunma Topluluğu (AST) ve demokratik yollarla ortak dış politika yaratmayı öngören Avrupa Siyasi Topluluğu ise devletler-üstü yapılar önerdikleri için reddedilmiştir. Avrupa ülkelerinin bu dönemde ulusal egemenliklerinden kısmen de olsa vazgeçmek istemedikleri açık olarak bir kez daha ortaya çıkmıştır. Nitekim Jean Monnet tarafından şekillendirilen ve Fransa Başbakanı René Pleven tarafından Ekim 1950’de kamuoyuna açıklanan AST planı, Ağustos 1954’te Fransa millet meclisinin antlaşmayı onaylanmaması ile çökmüştür.
AST’nin başarısızlığa uğraması üzerine Jean Monnet, Yüksek Otorite başkanlığı görevinden ayrılma kararı almış, ancak Avrupa entegrasyonu üzerinde yaptığı çalışmalara kurmuş olduğu Avrupa Birleşik Devletleri İçin Eylem Komitesi ile devam etmiştir. Komite’nin önerisi AKTÇ’nin yapısına benzer, kömür haricinde başka enerji kaynaklarını bir araya getirecek ve ulaşım konusunda ortak hareket etmeye olanak sağlayacak birer topluluk kurmak olmuştur. Nükleer enerji alanında bir Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (Eurotom) yaratılması fikri somut olarak öne sürülmüştür. Bu dönemde Benelüks ve Batı Almanya hükümetleri ise ortak pazar kurulması yönünde heves göstermişlerdir.
1955 yılında Messina Konferansı’nda altı ülke tarafından hem ortak pazar hem Eurotom önerileri görüşülmüştür. Konferans sonucunda eski Belçika Başbakanı Paul-Henri Spaak önderliğinde kurulacak bir komitenin bu fikirleri irdelemesi kararı alınmıştır. Temmuz 1955 ve Mart 1956 tarihleri arasında Brüksel’de toplanan Spaak Komitesi, ülkelerin tarım, bölgesel gelişim ve sanayi ürünleri için ortak pazar gibi alanlarda birbirlerine ödün vererek anlaşmaya varmalarını sağlayacak bir rapor hazırlamıştır. 1956 yılında Ortadoğu’da patlak veren Süveyş Kanalı krizi, Cezayir’in Fransa’ya karşı başlattığı bağımsızlık savaşı ve Sovyetler Birliği’nin Macaristan’ı işgali gibi gelişmeler de özellikle Fransa’daki görüşleri değiştirmiştir. 25 Mart 1957 tarihinde Fransa, Batı Almanya, İtalya ve Benelüks ülkeleri tarafından imzalanan Roma Antlaşması’yla ortak pazar sürecini başlatan Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) ve Eurotom aynı anda iki ayrı kurum olarak kurulmuştur.
Roma Antlaşması’nda Fransa ve Batı Almanya arasındaki pazarlığın en önemli ayağını Ortak Tarım Politikası (OTP) yönünde atılan ilk adımlar oluşturmuştur. AET antlaşmasında ayrı bir bölümde ele alınan tarım politikası, Fransa’da önemli siyasi etkinliğe sahip küçük çiftçilerin çıkarlarını korumuştur. Fransız çiftçilerinin devlet tarafından desteklenme maliyeti AET’ye kaydırılmıştır. Bununla birlikte Fransız tarım ürünleri, üye ülke pazarlarına engellerle karşılaşmadan ihraç edilmeye başlanmıştır. Tarımın ortak olarak düzenlenmesi Batı Almanya çıkarlarına aykırı olsa da Alman sanayi ihracatının Avrupa pazarına kısıtlanmadan girebilmesi önemli görülmüştür. Fransa Batı Almanya’nın istediği doğrultuda sanayi ürünlerinde ortak pazar kurulmasına razı olmuş ve karşılığında tarım politikası konusunda Batı Almanya’dan onay almıştır. Bu şekilde iki ülke de tavizler vermiş ve Roma Antlaşması imzalanmıştır.
AET’nin kurumsal yapısı AKÇT’ye benzer bir şekil almıştır. Üye ülkelerin bakanlarından oluşan karar alma mercii Konsey ve topluluğun bürokrasi kanadını oluşturan Komisyon bu yapının ana taşlarını oluşturmuştur. AET, AKÇT ile ortak olarak, parlamento ve mahkemeleri (Avrupa Adalet Divanı’nı) paylaşmıştır. AET’nin kurulmasını takip eden ilk yıllarda Komisyon aktif bir rol üstlenmiş ve bütünleşmeyi hızlandıracak sürece imza atmıştır. 12 Mayıs 1960 tarihinde Bakanlar Konseyi, Roma Antlaşması’nın öngördüğünden daha hızlı bir zaman zarfında topluluk içindeki ticaret vergilerini kaldırma ve dış ülkelere karşı ortak gümrük vergisi uygulama kararlarını almıştır. Aynı tarihte kabul edilen hüküm ile Ortak Tarım Politikası tesis edilmiştir. OTP ile birlikte üye ülkeler tarım üretimini ortaklaşa kontrol etmeye ve topluluk içindeki tüm çiftçiler ürünleri için aynı fiyatı almaya başlamışlardır. Tarım konusunda daha önce Batı Almanya ve Fransa arasında yaşanan uzlaşmanın bir örneği de bu tarihte gerçekleşmiştir. Ulusal çıkar grupları tarafından ortak pazar konusunda baskı altında tutulan hükümetler, Komisyon’un tarım politikası ile ekonomik entegrasyonu bir arada sunması sonucunda OTP’ye de razı olmuşlardır. Bakanlar Konseyi tarafından Komisyon’un önerileri kabul edilmiştir ve Avrupa bütünleşmesi adına önemli bir adım atılmıştır.
II. Krizler ve Duraklama Dönemi (1961-1979) +
Birleşme Antlaşması’na (Merger Treaty) katılan ülkeler.
1960’lı yıllarda Avrupa entegrasyonunu iki kriz sekteye uğratmıştır. Bu iki bunalımda da Fransa hükümetinin tutumu ve özellikle Fransa Devlet Başkanı Charles de Gaulle’un etkisi büyük olmuştur. İlk kriz İngiltere’nin 1961 yılında AET’ye üyelik adaylığını sunmasıyla yaşanmıştır. Topluluk içindeki gücünü ve liderlik pozisyonunu yitirmekten endişe eden Fransa, Birleşik Krallığın başvurusunu tek başına veto etmiştir. Fransa, benzer bir kararı bir kez de Mayıs 1967 tarihinde almıştır.
“Boş sandalye krizi” diye de adlandırılan ikinci bunalım, 1965 yılında Komisyon’un bütçesini oluşturacak kaynaklar konusu tartışılırken yaşanmıştır. Komisyon kendi bütçesine sahip olmak istemiş, ancak Fransa hükümeti Komisyon’un devletler-üstü otoritesinin artacağı gerekçesiyle bu fikre karşı çıkmıştır. Haziran 1965 tarihinden itibaren Fransa, altı ay gibi bir süre Bakanlar Konseyi toplantılarını boykot etmiş ve görüşmelerde sandalyesinin boş kalmasına sebep olmuştur. Kriz, Lüksemburg Uzlaşması da diye adlandırılan ve Ocak 1966 yılında kararlaştırılan anlaşmayla son bulmuştur. Anlaşma neticesinde Fransa’nın istekleri büyük ölçüde karşılanmıştır. Bakanlar Konseyi’ndeki kararlarda her üye ülkeye veto yetkisi verilmiş ve Komisyon’un bütçesi kendi kaynakları yerine üye hükümetlerin verdikleri katkılarla belirlenmeye devam etmiştir. Bu karar ancak Aralık 1969 yılında toplanan Lahey Zirvesi sonrasında değiştirilmiş ve OTP kapsamında AET’ye giren tarım ürünlerinden elde edilen gümrük vergisi ile Komisyon kendi bütçesini oluşturma hakkına sahip olmuştur.
1980’lerin ortalarına kadar Avrupa entegrasyonu dünyada yaşanan ekonomik krizin etkisiyle bir duraklama devrine girmişse de dört önemli gelişmeden bahsetmek gerekir. İlk önemli açılım 8 Nisan 1965 tarihinde imzalanan Birleşme Antlaşması (Merger Treaty) olmuştur. Bu antlaşmaya göre AKÇT, Eurotom ve AET yürütme organları tek bir Komisyon altında bir araya getirilmiş ve Temmuz 1967’deAvrupa Topluluğu (AT) kurulmuştur. Böylelikle Avrupa entegrasyonu tek çatı altında toplanmış ve üç ayrı topluluğun birbirlerine paralel ama ayrı bir şekilde var olma durumuna son verilmiştir.
Duraklama döneminde yaşanan ikinci önemli açılım AT’nin ilk genişlemesidir. Fransa’da Başkan de Gaulle’un görevi Georges Pompidou’ya devretmesi ile birlikte İngiltere ve diğer aday olmak isteyen ülkelere yeşil ışık yanmıştır. Birleşik Krallık, İrlanda, Danimarka ve Norveç üyelik müzakerelerine 1970’de başlamış ve Ocak 1973 tarihinde (referandumla üyeliği kabul etmeme kararı alan Norveç haricinde diğer) üç ülke tam üye olmuşlardır. Böylelikle üye sayısı altıdan dokuza çıkmıştır.
Avrupa bütünleşme süreci açısından 1970’li yıllarda elde edilen önemli kazanımlardan biri de Avrupa Politik İşbirliği’dir (APİ –European Political Cooperation). 1970 yılında üye ülkeler arasında dış politika konularında uyumu artırmak için APİ uygulamaya konmuştur. Herhangi bir yetki ve egemenlik transferi öngörmeyen bu mekanizma, sadece eşgüdüm sağlama amacına hizmet etmiş ve devletler kendi dış politikalarını belirlemeye devam etmişlerdir. Ancak Ortadoğu’da, Birleşmiş Milletler nezdinde ve Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Konferans’ının oluşturulmasında Avrupa Politik İşbirliği üye devletlerin ortak hareket etmelerini sağlamıştır.
Son olarak üzerinde durulması gereken bir gelişme de Avrupa Konseyi’nin (European Council) kurulma kararının 1974 yılında alınmış olmasıdır. Özellikle Fransa Başkanı Valéry Giscard d’Estaing tarafından öne sürülen bu AT kurumu üye devlet başkanlarının her yıl üç defa rutin bir şekilde bir araya gelmesini sağlamıştır. AT içindeki karar alma mekanizmalarından biri olan Konsey, günümüzde de önemli işlevleri bulunan devletlerarası bir kurumdur.
1970’li yıllar, Konsey, AT ve APİ gibi birçok yenilik getirmiş olsa da, bu açılımların hiçbirinin ulus-üstü entegrasyona herhangi bir katkı sağlamadığını unutmamak gerekir. Avrupa bütünleşmesi adına ileride yaşanacak gelişmelere şekil vermesi bakımından bu on yıl kuşkusuz değerlidir. Ancak entegrasyonda bir derinleşme sağlanmadığı için 70’ler bir duraklama dönemi olarak da görülebilir.
III. Avrupa Bütünleşmesinde İvme: Avrupa Tek Senedi (1980-1989) +
Avrupa Tek Senedi 1986’da imzalandı.
Duraklama döneminin ardından 1986 yılında Avrupa Tek Senedi’nin imzalanmasıyla Avrupa entegrasyonunda önemli bir sıçrama gerçekleşmiştir. Tek Senet ile AT, 1992 yılına kadar üye ülkeler arasında ortak pazardan tek pazara geçmeyi, ticaret engellerinin tamamını kaldırmayı ve sermaye ile işgücünün serbest dolaşımını hedeflemiştir.
Roma Antlaşması’ndan sonra Avrupa bütünleşmesinde en önemli adım olarak kabul edilen Tek Senet’e üye ülkeler, özellikle ABD ve Japon ekonomileriyle rekabet edemedikleri için destek vermişlerdir. 1970’li yılların ekonomik krizinden sonra hızla büyüyen ABD ve Japonya, Avrupa sermayesini topraklarına çekebilmiştir. Avrupa devletleri ise benzer bir çekim gücü oluşturabilmek, sermayenin okyanus-aşırı kayışını engelleyebilmek ve ekonomik büyümeyi hızlandırabilmek için tek pazar kurulması gerektiğini anlamışlardır. Margaret Thatcher’in Başbakanlığı döneminde İngiltere’deki Muhafazakâr Parti hükümeti de serbest pazar prensiplerini benimsemiş ve projeye destek vermiştir. Projenin hayata geçirilmesinde Komisyon başkanlığını 1985 yılında devralan Jacques Delors’un etkisini de vurgulamak gerekir.
1992 yılına kadar ticaret, sermaye ve işgücü serbest dolaşımını sağlamak için yapılması gerekenler, o güne kadar uygulanan ve her üyeye veto yetkisi veren karar alma mekanizmalarıyla mümkün görülmemiştir. Bu sebeple Avrupa Tek Senedi, bazı politikalarda Bakanlar Konseyi’nin Nitelikli Çoğunluk Oylaması (Qualified Majority Voting) sistemine geçmesini sağlamış ve karar alma sürecini hızlandırmıştır. Ayrıca, ilk olarak 1979 yılında direk seçimlerle vekillerin belirlendiği Avrupa Parlamentosu’nun da yetkileri Tek Senet ile artırılmıştır.
Komisyon Başkanı Delors’un da öngördüğü gibi tek pazar beraberinde başka alanlarda da bütünleşmeyi mecbur kılmıştır. Sosyal politika, çevre politikası ve araştırma ve teknoloji gibi birçok alan da antlaşmanın kapsamına girmiştir. Ayrıca, AT’ye 1980’li yılların başında üye olan Güney Avrupa ülkelerinin (Portekiz, İspanya ve Yunanistan) az gelişmiş bölgelerinde tek pazarın yaratacağı olumsuz rekabet koşullarının giderilmesi hedefiyle yapısal fonlar uygulamaya konmuştur.
IV. Avrupa Birliği’nin Kuruluşu (1990-2000)+
Berlin Duvarının Yıkılışı, 1989
Aralık 1991 yılında Maastricht Zirvesi’nde kararlaştırılan ve Şubat 1992 yılında imzalanan antlaşmayla Avrupa Birliği kurulmuştur. Maastricht Antlaşması’nın getirdiği kazanımları dört ana başlık altında toplamak mümkündür. Birinci önemli açılım, Avrupa Topluluğu, Ortak Dış ve Güvenlik Politikası (ODGP) ve Adalet ve İçişleri olmak üzere Avrupa Birliği’nin Üç Sütun’a ayrılmasıdır. Bu sütunlardan ilki olan Avrupa Topluluğu, Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun yerini almıştır. Daha önceden olduğu gibi ekonomi alanında devletler egemenliklerinin bir kısmını ulus-üstü kurumlara devretmeye devam etmektedirler. Devletlerarası nitelikte olan Ortak Dış ve Güvenlik Politikası (ODGP) alanında ise üyeler arasında oybirliği esastır. ODGP 1970’lerde ilk defa uygulanan Avrupa Politik İşbirliği’nin yerini almıştır. Üçüncü sütunu temsil eden Adalet ve İçişleri’nde de üyeler benzer bir şekilde oybirliği ile iltica, göç, uyuşturucu ticareti, uluslararası dolandırıcılık, terörizm gibi konularda karar almaktadırlar. Bu sütun ayrıca hukuk ve ceza mahkemeleri ile Avrupa Polis Teşkilatı (Europol) gibi alanlarda işbirliğini hedeflemektedir.
Maastricht Antlaşması’nın getirdiği ikinci büyük değişiklik parasal birlik, yani bütün üye ülkelerin kullanacağı bir para birimi olan Euro’ya geçiştir. Aslında parasal birlik, Tek Avrupa Senedi’nin imzalandığı tarihten itibaren tek pazar olmayı hedefleyen üye ülkeler için ekonomik bütünleşmenin bir şartı olmuştur. Avrupa Komisyonu’nun ve Delors’un bu konudaki ısrarlarına rağmen Tek Senet’e parasal birlik konusunda madde eklenememiştir. Bunda özellikle egemenliğinin bir kısmını ulus-üstü bir kuruma ve Avrupa Merkez Bankası’na devretmek istemeyen İngiltere’nin etkisi büyük olmuştur. Hatta İngiltere Başbakanı Thatcher bu konuda kendi yardımcısı Geoffrey Howe ile bile ayrı düşmüştür. Howe’un istifasının ertesinde Muhafazakâr Parti içindeki direniş artmış ve Thatcher 1990 yılında istifa etmek zorunda kalmıştır. Maastricht Antlaşması’nı yeni İngiltere Başbakanı John Major imzalamıştır. Ancak Euro konusunda şüpheler devam ettiği için İngiltere antlaşmayı eğer isterse parasal birliğe katılmama şartı ile imzalamıştır.
Nitekim bugün İngiltere, Danimarka ve İsveç’e kendi tercihleri ile Euro bölgesine katılmama hakkı tanınmıştır.
Avrupa Birliği’nin kurulmasıyla birlikte Avrupa kurumları arasındaki ilişkiler de yeniden düzenlenmiş ve Parlamento’nun gücü ve yetkisi artırılmıştır. Son olarak Avrupa yurttaşlığı kavramının da Maastricht Antlaşması’yla yerleştiğini belirtmek gerekir. Bir bütün olarak göz önüne alındığında 90’lı yıllar AB için kuşkusuz en önemli dönüm noktalarından biri olmuştur. Soğuk Savaş’ın sona ermesi, Sovyetler Birliği’nin çökmesi ve Orta ve Doğu Avrupa’da bağımsızlıklarına kavuşan ülkelerin durumu Avrupa bütünleşme sürecini hızlandırmıştır. Almanya’nın tekrar birleşmesi üye ülkeler arasında daha güçlü ve Batı Avrupa’dan kopan bir Almanya doğacak endişesi yaratmıştır. Ancak Almanya Başbakanı Helmut Kohl’un duyarlılığı sayesinde Almanya, Avrupa bütünleşmesine ve siyasi birliğe de önem vermiştir. 1995 yılında İsveç, Finlandiya ve Avusturya’nın da katılmasıyla genişleyen AB, 2000’li yıllara girerken ekonomi alanında tek pazara ve para birimine sahip, siyasi alanda işbirliğine açık ulus-üstü bir birlik haline gelmiştir.
V. Anayasa Antlaşması’ndan Lizbon Antlaşması’na +
Maastricht Antlaşması’ndan bu yana, AB’nin gündeminde olan iki mesele vardır. Bunların ilki, 2004 ve 2007 yıllarında gerçekleşmiş olan Orta ve Doğu Avrupa ülkelerine genişleme süreci ve AB’nin kurumsal yapısının genişlemeye hazırlanması konusudur. Amsterdam (1997) ve Nice Antlaşmaları’nın (2001) getirdiği bir dizi kurumsal reform, Birliği, yaklaşan büyük genişlemeye hazırlamakta eksik kalmıştır.
Üye devletlerin çoğunluğu genişleme sürecini desteklemiş olsalar da, bir takım endişeler mevcut olmuştur. Bu endişeler, genişlemenin karar alma sürecine yapacağı etkiler ile, özellikle tarım ve yapısal fonlar ile ilintili AB politikaları çevresinde oluşmuştur. 1996 yılında toplanan ve Amsterdam Antlaşması’nı hazırlayan Hükümetler arası konferans, 2004 genişlemesinden önce gerçekleştirilmesi gereken dört önemli kurumsal reformun hazırlanması için görevlendirilmiştir. Bu reformlar sırasıyla; Komisyon ve Avrupa Parlamentosu’nun yeniden yapılandırılması, Başkanlık rotasyon sisteminin yeniden düzenlenmesi, nitelikli çoğunluk sisteminin yeni alanları içine alacak şekilde genişletilmesi ve nitelikli çoğunluk oy oranlarının yeniden belirlenmesidir. Amsterdam Antlaşması’nın en önemli adımlarından biri ‘esnek bütünleşme’nin (flexible integration) yolunu açmış olmasıdır. Bu değişiklik ile, belli bir alanda bütünleşmek isteyen AB üye devletlerinin, bu bütünleşmeye hazır ya da istekli olmayan devletlerden bağımsız olarak süreci devam ettirebilmelerinin önü açılmıştır.
Amsterdam Antlaşması’nın genişleme yolundaki reformları yetersiz kalınca “Amsterdam’dan artakalanlar” için yeni bir antlaşma üzerine çalışılmaya başlanmıştır. Özellikle üzerinde durulan konular; üç sütunda da nitelikli çoğunluk sisteminin yaygınlaştırılması; oy oranlarının yeniden düzenlenmesi ya da çifte çoğunluk sistemine geçilmesi ve Komisyon üye sayısının azaltılması olmuştur. Nice Antlaşması’nın hazırlık aşamasında, oy oranları konusunda küçük ve büyük üye devletlerarasında anlaşmazlık çıkmıştır. Bir diğer sorun, nitelikli çoğunluk sisteminin yeni politikalara genişletilmesi konusunda yaşanmıştır. Antlaşma ile oy oranları, üçlü bir yapıya dönüştürülmüştür. Buna göre, karar alınması için gerekli olan şartlar; oyların çoğunluğu; üye devlet sayısının çoğunluğu ve nüfusun en az yüzde 62’si olarak belirlenmiştir. Nitelikli çoğunluk ise 30 yeni politikayı kapsar hale getirilmiştir. Ne yazık ki bu reformlar da yeterli olmamıştır.
AB’nin, Maastricht Antlaşması’nı müteakip gündeminde olan ikinci mesele, AB karar alma sürecinin demokratik ve meşru hale getirilmesi konularıdır. Günümüzde demokrasi açığı (democratic deficit) AB’nin gündemindeki en büyük tartışma konularından olmaya devam etmektedir (Onursal Beşgül, 2008). Bu sorunun kökeni, Avrupalılaşma (Europeanisation) kavramında yatmaktadır. Avrupalılaşma kavramı, ulusal seviyenin ötesinde, AB seviyesinde yeni kurumlar, kurallar, anlayışlar ve uygulamaların ortaya çıkması ve bu değişimlerin üye ve aday devletler üzerindeki etkileri olarak tanımlanabilir. AB’nin kuruluşundan bu yana üyeleri üzerindeki etkisi giderek artmıştır. Buna rağmen AB, yurttaşlarından uzak elit bir proje olarak kalmış ya da görülmüştür. Dolayısıyla AB seviyesinde bir demokrasi problemine işaret edilmektedir.
AB’ye meşruiyet kazandırmak ve onu “halka yakınlaştırmak” için, Maastricht Antlaşması ile beraber AB yurttaşlığı kavramı yaratılmıştır. AB yurttaşlığı kurumu ile birlikte her üye devletin yurttaşı AB yurttaşı olarak tanımlanmıştır. AB yurttaşlığı ulusal yurttaşlığa bir alternatif olmayıp, onu tamamlayıcı niteliktedir. AB yurttaşlığı, tüm üye devletlerin yurttaşlarına AB içinde serbest dolaşım ve ikamet etme hakkı tanımaktadır. AB yurttaşlarının, kendi ulusal sınırları ötesinde yerel seviyede seçme ve seçilme hakları vardır. Talep eden her AB yurttaşının AB üyesi olmayan ülkelerde, bir üye devletin diplomatik misyonuna sığınma hakkı mevcuttur. Maastricht Antlaşması ile ortaya çıkan AB yurttaşlığı kavramı zaten var olan hakları yazıya dökmekten öteye geçememiş ve AB ile yurttaşları arasındaki bağı güçlendirememiştir.
Buraya kadar bahsi geçen genişleme ve demokrasi ile ilintili sorunları göz önünde bulunduran Aralık 2001 tarihli Laeken Zirvesi, ‘Avrupa’nın Geleceği hakkında Laeken Bildirisi (2001)’ni yayımlamıştır. ‘Birlik daha demokratik, daha şeffaf ve daha verimli olmalıdır’ diyen Bildiri, Birliğin, üç sorunu çözmesi gerektiğinin altını çizmiştir: yurttaşların, özellikle gençlerin Birliğe yakınlaştırılması; genişleyen Birlik politikalarının ve kurumsal yapının düzenlenmesi ve Birliğin çok kutuplu dünyada üstleneceği rolün belirlenmesi. Deklarasyon, bu konuları dört ana başlık altında tartışmak üzere bir konvansiyon oluşturulmasını öngörmüştür:
1.AB ve üye devletler arasındaki yetki paylaşımı,
2.AB mevzuatının sadeleştirilmesi,
3.Daha çok demokrasi, şeffaflık ve verimlilik,
4.Avrupa yurttaşları için bir anayasa.
2004 yılında imzalanan Anayasa Antlaşması’nın en önemli özelliği Konvansiyon Metodu uygulanarak hazırlanmış olmasıdır. Bu uygulamadan önce AB Antlaşmaları, üye hükümetlerin temsilcilerinden oluşan ve kararların oybirliğiyle alındığı hükümetlerarası konferanslar (intergovernental conferences)tarafından hazırlanmıştır. AB’nin geleceğinin tartışıldığı Konvansiyon ise daha kapsamlı olup, 15 üye devlete ilaveten 13 aday ülkenin hükümetleri, ulusal parlamentoları, Avrupa Parlamentosu ve Komisyon temsilcilerinin yanı sıra Avrupa sosyal ortakları, Avrupa Ombudsmanı, Bölgeler Komitesi ve Ekonomik ve Sosyal Komite’den gelen gözlemcilerden oluşmaktaydı. Türkiye de Konvansiyon’a katılmıştır. Şubat 2002 tarihinde başlayan Konvansiyon’a, hükümeti temsilen Avrupa Birliği’nden sorumlu bakanlar, yedek temsilci olarak ise Avrupa Birliği Nezdindeki Daimi Temsilci katılmıştır. Konvansiyon’da, Türkiye Büyük Millet Meclisini iki asil, iki de yedek üye ile dört milletvekili temsil etmiştir.
Anayasa Antlaşması’nın hazırlanma sürecinde Konvansiyon Metodu’nun kullanılmasının amacı, olabildiğince geniş çaplı bir tartışma ortamı oluşturmaktı. Konvansiyon’un Komisyonca yürütülen web sitesi aracılığıyla birçok örgüte tartışmalara katılma olanağı sağlanmıştır. Ayrıca gençlerin sürece dâhil edilmesi için bir Gençlik Konvansiyon’u da oluşturulmuştur. Halka açık yapılan genel görüşmeler, Birliğin televizyon kanalından da naklen yayınlanmıştır.
Konvansiyon’un Başkanı eski Fransa Cumhurbaşkanı Valéry Giscard d'Estaing, Konvansiyon tarafından hazırlanan taslağı Temmuz 2003’de hükümetler arası konferansa sunmuştur. Yapılan toplantıların ardından Anayasa Antlaşması 2004 yılında imzalanmıştır. 2005 yılında Antlaşma, 16 üye devlette kabul edilirken, Hollanda ile Fransa’da yapılan halkoylamalarında reddedilmiştir. Fransa’da halkoylamasına katılanların yüzde 55’i, Hollanda’da katılanların yüzde 62’si Anayasa’ya hayır demiştir. Antlaşma’nın iki kurucu üye devlette reddi, demokrasi açığının AB’nin en önemli sorunlarından biri olduğunun bir kez daha altını çizmiştir. Özellikle Fransa’ya odaklanılacak olursa, Antlaşma’nın reddinin ana sebepleri olarak, halkın kötüye giden ekonomiden Chirac yönetimini sorumlu tutması ve tepkisini bu şekilde göstermiş olduğu mütalaa edilmiştir. İşsizliğin arttığı bir dönemde genişlemenin mümkün kılacağı ucuz işgücü ve buna bağlı olarak ekonomik sıkıntıların artacağı endişesi diğer bir sebep olarak görülmüştür. Genişlemeyi kolaylaştıracak olan bu Antlaşma’nın, Türkiye’nin katılım sürecine paralel sorunlar ile de ilintilendirildiği görülmüştür. Fransızların Antlaşma’ya olumsuz tepkisi, Fransızların Antlaşma’nın Anglosakson bir yapı yaratarak Fransız sosyal modelini tehdit etmesiyle de açıklanmıştır.
AB’nin geleceği tartışmasının başlangıcından sekiz yıl sonra Aralık 2009 tarihinde Lizbon Antlaşması yürürlüğe girmiştir. Lizbon Antlaşması da diğer AB Antlaşmaları gibi hükümetler arası konferans tarafından hazırlanmıştır. Konvansiyon düzenlenmemiştir. Lizbon Antlaşması birçok yönden Anayasa Antlaşması’na benzemekle beraber, en önemli farkı Antlaşma’da AB sembollerine – bayrak, marş ve AB ilkesine [‘çeşitlilik içerisinde birlik’ (unity in diversity)] – yapılan atfın kaldırılmasıdır. Ayrıca, ‘anayasal’ sembollere de – anayasa, dışişleri bakanı, kanunlar – yapılan atıflar kaldırılmıştır. Anayasa Antlaşması, tüm AB antlaşmalarının yerini alacak yeni bir metin olarak ortaya çıkarken, Lizbon Antlaşması, Maastricht (1992) ve Roma (1957) Antlaşmaları’nda değişiklikler öngörmektedir. Dolayısıyla Lizbon Antlaşması bir dönem Reform Antlaşması olarak da anılmıştır.
Bir takım yenilikler getiren bir antlaşma olması nedeniyle de İrlanda dışında tüm üye devletler Lizbon Antlaşması’nı parlamentoları aracılığıyla oylama yoluna gitmiştir. Antlaşma Haziran 2008 tarihinde İrlanda’da yapılan referandumda yüzde 53,4 oyla reddedilmiş olsa da, bir sene sonra Ekim 2009’da yüzde 67,13 oyla gerekli desteği kazanmıştır.
Bunlar dışında Lizbon ile Anayasa Antlaşmaları birçok benzerlik göstermektedir. Örneğin her iki antlaşma da Birliği yasal bir oluşum haline getirmektedir. Bu, Birliğin uluslararası sözleşmelere imza atabileceği veya uluslararası örgütlere üye olabileceği anlamına gelmektedir. Yine her iki antlaşmada da, AB’nin dış politikasını güçlendirmek için yeni reformlar öngörülmektedir. Daimi olarak iki buçuk sene görev yapacak bir Avrupa Konseyi Başkanı makamı oluşturulmuştur. Anayasa Antlaşması’nda Dış İşleri Bakanı olarak adlandırılan yeni makam Lizbon’da Yüksek Temsilcilik olarak adlandırılmıştır. Bu makam, Dış İlişkilerden Sorumlu Yüksek Temsilci ve Dış İlişkilerden sorumlu Komisyon üyesinin görev alanlarını birleştirmiştir.
Bu benzerlikler dışında, antlaşmaların içeriğine bakıldığında, her iki Antlaşma’da da AB’nin demokrasi sorununu çözmek için adımlar atıldığını görebiliriz:
Çifte çoğunluk – üye devletlerin yüzde 55, toplam AB nüfusunun yüzde 65’ini temsil eden – sisteminin 2014-2017 yılları arasında adım adım yürürlüğe girmesi: Bu şekilde alınan kararların AB halkını temsil eder hale getirilmesi hedeflenmiştir.
AB Parlamentosu’nun yasama alanında görevlerinin artırılması ve ortak karar sisteminin farklı politika alanlarına doğru genişletilmesi: Bütünleşme tarihi boyunca gücü en çok artan kurum, Avrupa halkını temsil eden AB Parlamentosu olmuştur. 1975 yılının Aralık ayında gerçekleştirilen Roma Avrupa Konseyi Toplantısı’nda parlamenterlerin, doğrudan halklar tarafından seçilmesine karar verilmiş; bu karar doğrultusunda yapılan ilk seçimler 1979 yılında gerçekleşmiştir. Maastricht Antlaşması (1992) ile getirilen “ortak karar alma usulü” ile Avrupa Parlamentosu yasama sürecinde Bakanlar Konseyi’nin ortağı haline gelmiştir. Parlamento, Avrupa Konseyi’nin önerisi üzerine Komisyon başkanını seçecek ve bu seçimler esnasında Parlamento, Avrupa seçimlerinin sonuçlarını göz önünde bulunduracaktır. Böylelikle Avrupa seçimleri siyasallaştırılmaya çalışılmış, yurttaşların etki alanı genişletilmiştir.
Ulusal parlamentolara AB yasama sürecinde itiraz hakkı tanınması: AB seviyesindeki politika yapım sürecinde karşılaşılan en önemli eleştirilerden biri, sürecin ulusal seviyedeki yürütme/idare organlarını, ulusal parlamentolara karşı güçlendirdiği konusudur. Ulusal parlamentolar Komisyon’un yasa tasarılarını tekrar gözden geçirmesini sağlayabilir; gerekirse konuyu Adalet Divanı’na götürebilirler. Bu şekilde ulusal parlamentoların AB karar alma sürecine dâhil edilmeleri hedeflenmiştir.
Temel Haklar Sözleşmesi’nin yasallaştırılması: 2000 yılında kabul edilen Sözleşme’de, AB yurttaşlarının sahip oldukları medeni, siyasi ve sosyal haklar sıralanmaktadır. Antlaşma’da yer almasa bile Sözleşme, Lizbon Antlaşması ile yasal bağlayıcılık kazanmıştır. Sözleşme ile birlikte AB yurttaşlığı kavramının içinin doldurulmaya başlandığını söyleyebiliriz.
‘Yurttaş Girişimi’nin (Citizen’s Initiative) oluşturulması. Avrupa yurttaşları, en az bir milyon imza toplayarak, Komisyon’un bir taslak kanun hazırlamasını talep edebilirler. Bu reform ile yine AB yurttaşlarının sürece dâhil edilmesi hedeflenmektedir.
Lizbon Antlaşması, Birliği “daha demokratik, daha şeffaf ve daha verimli” yapmak için birçok reform öngörmüştür. Halen Birliğin en önemli sorunlarından biri uzun yıllarca devam eden ‘ihtiyari uzlaşma’ (permissive consensus)’nın artık sonuna gelinmesi ve gitgide AB ve yurttaşları arasındaki uçurumun açılmasıdır. Lizbon Antlaşması’nın bu uçurumu kapatıp kapatamayacağı zaman içerisinde netleşecektir.
Avrupa’nın Geleceği hakkında Laeken Deklarasyonu (2001) european-convention.eu.int/pdf/LKNEN.pdf.
Onursal Beşgül, Ö. (2008) ‘Avrupa Birliği ve Demokrasi Açığı Sorunu’, Yeni Toplum Yeni Siyaset: Sosyal Demokrat Yaklaşımlar (der.), Kalkedon: Istanbul.
Robert Schuman Vakfı (2007) Lizbon Antlaşması, Aralık 2007. http://www.robert-schuman.org/doc/divers/lisbonne/en/10fiches.pdf [29.01.2008].