Anayasa Mahkemesi Toplu Müracaat ve Şikayete Bağlı Disiplin Cezasını İptal Etti
ANAYASA MAHKEMESİ TOPLU MÜRACAAT VE ŞİKAYETE BAĞLI DİSİPLİN CEZASINI İPTAL ETTİ
Anayasa Mahkemesi 657 sayılı Kanunu’nun 125. maddesindeki toplu müracaat veya şikâyete bağlı disiplin cezasını Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE karar verildi. 10 Aralık 2011 Cumartesi 00:14
Esas Sayısı : 2008/111
Karar Sayısı : 2010/22
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Bursa 1. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125. maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin “Toplu müracaat veya şikâyet etmek” biçimindeki (h) alt bendinin, Anayasa’nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
Davacının, arkadaşlarıyla toplu şikâyet dilekçesi vermesi üzerine hakkında öngörülen aylıktan kesme cezasının iptali için açtığı davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptali için başvurmuştur.
“Bursa İli, Gemlik İlçesi Mesleki Eğitim Merkezinde Motor Öğretmeni olarak görev yapan davacının, İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü’ne hitaben yazılan iki ayrı şikâyet dilekçesini aynı kurumda görevli üç öğretmenle birlikte topluca imzaladığından bahisle 1/30 oranında aylıktan kesme cezasıyla cezalandırılmasına ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada uygulanacak 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 125/C-h maddesi Anayasaya uygunluk yönünden incelenerek gereği görüşüldü:
Dava konusu uyuşmazlıkta uygulanacak olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125/C-h bendinde; “Toplu müracaat veya şikayette bulunmak” aylıktan kesme cezasını gerektiren fiil ve hallerden biri olarak gösterilmiştir.
T.C. Anayasasının 2. maddesinde; Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu, 13. maddesinde; temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiştir.
Öte yandan, “Dilekçe Hakkı” Anayasanın 74. maddesinde temel haklar arasında sayılmış ve vatandaşlar ile karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancıların, kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikayetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahip oldukları, bu hakkın kullanılma biçiminin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.
657 sayılı Kanunun anılan maddesi bu ilkeler açısından değerlendirildiğinde;
1- Anayasanın 2. maddesi yönünden; hukuk devleti, temel hak ve hürriyetlere saygılı ve bu hakları koruyucu, işlem ve eyleminde adaleti, özgürlüğü ve hakkaniyeti gözeten devlettir. Hukuk devletinde kanunlar ve kurallar insan içindir. İnsanların temel hak ve özgürlüklerini sınırlayan düzenlemeler mutlaka toplumun ve bireylerin yararına uygun olarak belli bir amaca hizmet etmeli ve dayanmalıdır.
Bu bağlamda 657 sayılı Yasa’nın 125/C-h maddesi, söz konusu düzenlemeyle elde edilmek istenilen amacın, kamu düzeninin bozulmasının ve kamu görevlilerinin birlikte hareket ederek gruplaşmalarının önüne geçmek olduğu düşünülebilir. Ancak, olayımızda olduğu gibi birkaç memurun aynı dilekçe ile yaptığı şikayetin toplum düzenini nasıl veya ne yönde bozacağı meçhuldür. Bu durumda devlet memurlarının toplu müracaat veya şikayette bulunamayacakları yolundaki madde hükmü demokratik hukuk devletiyle bağdaşmamaktadır.
2- Anayasanın 13. maddesi yönünden; Anayasanın 13. maddesinde; temel hak ve hürriyetlerin özlerine dokunulmaksızın ancak kanunla sınırlanabileceği belirtilmiştir. Buna göre sınırlamanın, Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olması, sözüne, ruhuna ve demokratik toplum düzenine aykırı düşmemesi gerekmektedir.
Anayasanın temel hak ve ödevlerin sayıldığı bazı maddelerinde bir temel hakkın ne şekilde ve hangi durumlarda sınırlanabileceği yönünde çeşitli hükümler bulunmaktadır. Bu maddelerden genel olarak; milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlakın korunması veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebeplerinden biri veya birkaçına bağlı olarak temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılabileceği anlaşılmaktadır.
Anayasanın dilekçe hakkını düzenleyen 74. maddesinde ise bu hakkın ne şekilde sınırlandırılabileceği belirtilmemiş, sadece kullanılış biçiminin kanunla düzenleneceği öngörülmüştür.
3071 sayılı Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanun’da ise birden fazla kişinin aynı dilekçe ile başvuruda bulunamayacağına ilişkin herhangi bir hüküm bulunmamaktadır.
657 sayılı Yasa’nın 125/C-h maddesinin, hakkın özüne dokunmadığı, kullanılış biçimine ilişkin olduğu, sadece devlet memurlarını ilgilendirdiği, kamu düzeninin ve güvenliğinin bozulmasını önlemeyi amaçladığı düşünülebilir. Ancak temel hak ve özgürlüklerin genişlediği, toplu gösteri ve yürüyüşlerin yapılabildiği, devlet memurlarının sendikalara üye olabildiği ve sendikal faaliyetlere katılabildiği günümüz koşullarında bu maddenin, söz konusu amaçlara uygun bir etkisinin bulunduğunu kabul etmek olanaksızdır.
Diğer taraftan bu madde, hedeflenen gayeyi gerçekleştirmekten uzak olduğu gibi memurun, hakkaniyete ve adalete aykırı bir biçimde cezalandırılmasını da mümkün kılmaktadır. Zira, toplu şikayetin varlığından söz edebilmek için dilekçeyi en az kaç kişinin imzalaması gerektiği Kanunda gösterilmemiş ve böylece suçun tanımında belirsizlik yaratılmıştır. Ayrıca, çalıştığı kurumun herhangi bir ihtiyacının giderilmesini isteyen üç memurun, aynı içerikli dilekçeyi ayrı ayrı imzalayıp vermeleri suç oluşturmayacak, tek dilekçeyi birlikte imzalamaları suç olacaktır. Bu da söz konusu madde hükmünün ilgili bendinin Anayasanın 13. madde hükmüne aykırı olması gibi uygulamada da adalet anlayışı ile bağdaşmayacak sonuçlar doğurabilecektir.
Sonuç olarak; yukarıda açıklanan nedenlerle 657 sayılı Yasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin “toplu müracaat ve şikayet etmek” biçimindeki (h) alt bendinin Anayasa’nın 2. ve 13. maddelerine aykırı olduğu kanaatiyle re’sen Anayasa Mahkemesine başvurulmasına, dosyada bulunan dava ve savunma dilekçeleri ile eklerinin onaylı örneklerinin Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine, anılan Mahkemece bir karar verilinceye kadar veya dosyanın anılan Mahkemeye gidişinden itibaren beş aylık sürenin dolmasına kadar davanın bekletilmesine 07/10/2008 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.”
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun Devlet memurlarına verilecek disiplin cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve halleri düzenleyen 125. maddesinin itiraz konusu (h) alt bendini de içeren (C) bendi şöyledir:
“C- Aylıktan kesme: Memurun, brüt aylığından 1/30 - 1/8 arasında kesinti yapılmasıdır.
h) Toplu müracaat veya şikâyet etmek,
j) Yasaklanmış her türlü yayını görev mahallinde bulundurmak.”
Başvuru kararında Anayasa’nın 2., 13. ve 74. maddelerine dayanılmıştır.
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, SacitADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ’ın katılımlarıyla 18.12.2008 günü yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, oybirliğiyle karar verilmiştir.
Başvuru kararı ve ekleri, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
İtiraz konusu kuralda, memurların toplu müracaat veya şikâyette bulunmaları, aylıktan kesme cezası uygulanacak eylemler arasında sayılmıştır. Anayasa’nın 74. maddesinde “Vatandaşlar ve karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancılar kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahiptir. Kendileriyle ilgili başvurmaların sonucu gecikmeksizin dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirilir. Bu hakkın kullanılma biçimi kanunla düzenlenir.” denilmektedir.
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 12.5.1982 günlü, 2670 sayılı Yasa’nın 31. maddesiyle değiştirilen 125. maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin “Toplu müracaat veya şikâyet etmek,”biçimindeki (h) alt bendinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ’ın karşıoyu veOYÇOKLUĞUYLA, 28.1.2010 gününde karar verildi. Başkan
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125. maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin “Toplu müracaat veya şikâyet etmek” biçimindeki (h) alt bendi Anayasa’nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
Ülkemizde dilekçe hakkının pozitif hukukumuza girişi 1876 Anayasası ile gerçekleşmiş ve bu Anayasa’da vatandaşların tek başlarına veya topluca dilekçe verme haklarının bulunduğu Anayasa’nın 14. maddesinde belirtilmiştir.
1924 Anayasası’nda da 1876 Anayasası’na benzer şekilde 82. maddede, Türklerin, gerek şahıslarına gerekse kamuya ilişkin olarak kavanin (yasalar) ve nizamata (kurallar) aykırı gördükleri konularda yetkili mercilere ve TBMM’ne tek başlarına veya toplu olarak ihbar ve şikâyette bulunabilecekleri belirtilmiş, bu başvuruların sonucunun dilekçiye yazılı olarak bildirilme zorunluluğu getirilmiştir.
1982 Anayasası Taslağında dilekçe hakkı ile ilgili 82. madde 1961 Anayasası’nda olduğu şekilde yukarıda belirtilen üçüncü fıkradaki “Bu hakkın kullanılma biçimi kanunla düzenlenir” ilâvesiyle aynen Danışma Meclisinde kabul edilmesine karşın Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından redaksiyona tâbi tutularak 74. madde olarak yeniden düzenlenmiştir. Bu kez Danışma Meclisince kabul edilen metinde yer alan “…,tek başlarına veya topluca,…” ibaresi çıkartılmıştır. Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu’nun görüşmeleri sırasında; “vatandaşlar dilekçe ile başvurma hakkına sahiptir ve bu hakkın kullanılma biçimi de kanunla düzenlenir” dedikten sonra başvuru tek mi olur yoksa toplu mu olur şeklindeki ibarenin gerekli olmadığı belirtilmiştir.
Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenleyen Devlet Memurları Kanunu’nun 125. maddesi “disiplin cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller”le ilgili kurallar içermektedir.Madde Anayasa’nın 74. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “bu hakkın kullanılma biçimi kanunla düzenlenir” hükmünün gereğinin yerine getirmek üzere kaleme alınmıştır. Maddenin gerekçesinde; son on yıllık uygulamada disiplin kurullarının iyi işletilmediği ve suçla ceza arasında bulunması gereken adalet prensibinin gerçekleştirilemediği, toplumdaki huzursuzlukların çoğunun disiplinsizlikten ileri geldiği, 125. maddenin eski tecrübelerin ve karşılaşılan güçlüklerin ışığı altında yeniden düzenlenmesi gerektiği ifade edilmektedir.
Anayasa’nın 13. maddesinde temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği belirtilmiştir. Bu durumda özel maddesinde bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olan temel hak ve özgürlükler yönünden konuya salt pozitivist açıdan yaklaşıldığında, anayasa koyucunun, özel maddesinde sınırlama nedeni öngörmediği temel haklar ve özgürlükleri sınırlayamayacağını kabul etmek gerekecektir. Ancak günümüzde doğal hukuka dayalı sınırsız bir özgürlük anlayışıterkedilmiştir. Çağdaş gelişmelere uygun olarak, Anayasamızda da sınırsız ve içeriksiz özgürlük anlayışından uzaklaşılarak bir yandan siyasi iktidarı sınırlandıran bir yandan da toplumsal içeriğe ve konuma sahip olan pozitif bir özgürlük anlayışı benimsenmiştir. İlgili maddelerinde hak ve özgürlüklere hiçbir sınırlama getirilmemiş olsa bile, bunların niteliklerinden ve eşyanın tabiatından kaynaklanan doğal sınırlarının bünyelerinde mündemiç bulunduğu kuşkusuzdur.
Memurlar da vatandaş olmaları nedeniyle dilekçe hakkını kullanabileceklerdir. Ancak memur sıfatını taşıyan bu vatandaşların içinde bulundukları statü gereğince dilekçe haklarını kullanmalarının sınırlamalara tabi tutulabileceği degözardı edilmemelidir. İtiraz konusu düzenlemenin de bu kapsamda değerlendirilmesi gerekir.
İtiraz konusu Yasa hükmü ile memurların toplu müracaat veya şikâyette bulunmaları “memuriyete uygun olmayan bir davranış” niteliğinde görülmüş ve aylıktan kesme cezasını gerektiren bir eylem olarak belirlenmiştir. Böylece 1982 Anayasası’ndan daha önceki dönemlerde yasak olmayan hatta anayasal bir hak olarak belirtilen toplu dilekçe verme veya şikâyet etme hakkı memurlar açısından bu yasal düzenlemeyle disiplin cezasını gerektiren bir eylem haline dönüşmüştür.
İtiraz konusu kuralda düzenlenen “toplu müracaat ve şikayet”le ilgili Anayasalarımızda yer verilen düzenlemeler tarihsel yorum yöntemiyle değerlendirildiğinde anayasa koyucunun dilekçe hakkının düzenlendiği maddeden “toplu müracaat ve şikayet hakkı”nı bilinçli olarak çıkarttığı görülmektedir. Bu durumda anayasa koyucunun amacına göre yapılan yorumda itiraz konusu hükmün Anayasa’ya aykırı olmadığı sonucuna varılmaktadır.
Bu nedenlerle kuralın Anayasa’nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırı yönünün bulunmadığı ve iptal isteminin reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmadım.