OECD Rüşvetle Mücadele Sözleşmesi ve Türkiye / T.C. Dışişleri Bakanlığı
Ana Sayfa Kaynaklar Yayınlar Dışişleri Bakanlığı Yayınları Uluslararası Ekonomik Sorunlar Dergisi SAYI XIX OECD Rüşvetle Mücadele Sözleşmesi ve Türkiye
Günseli Yastı (*)
Yolsuzluk ve rüşvetle mücadele konuları son yıllarda uluslararası forumlarda üzerinde en çok çalışılan konuların başında gelmektedir.
Özellikle sosyalist bloğun dağılmasından sonra, serbest pazar ekonomisinin eski sosyalist ülkelerde ve yükselen ekonomilerde kurulması, gelişmiş ülkeler açısından da hakça rekabetin korunması çabaları, yolsuzluk ve rüşvetle mücadele konusunun uluslararası planda öne çıkmasına yol açmıştır. Zira, rüşvet ve yolsuzluk, ilk planda rüşvet verenlerin çıkar sağlamasına sebep olsa da, nihai planda bütün ülkelerin zararına sonuç doğurmakta, haksız rekabet yaratarak serbest pazar ekonomisinin işleyişini bozmaktadır.
OECD açısından bakıldığında konuya ilişkin kabul edilen ilk uluslararası belge, 27 Mayıs 1994 tarihli “Uluslararası Ticari İşlemlerde Rüşvetin Önlenmesi Konusundaki OECD Tavsiyeleri”dir. Söz konusu belge, 1997 yılında gözden geçirilerek genişletilmiştir. OECD, hukuken bağlayıcılığı olmayan bu belge ile yetinmeyerek, aynı yıl “Uluslararası Ticari İşlemlerde Yabancı Kamu Görevlilerine Rüşvet Verilmesinin Önlenmesi Sözleşmesi”ni hazırlamıştır. Aralık 1997’de imzaya açılan Sözleşme’ye, Türkiye’nin de aralarında bulunduğu 30 OECD üyesi ülke ve altı OECD üyesi olmayan ülke taraftır.
Toplam on yedi maddeden ibaret olan OECD Rüşvetle Mücadele Sözleşmesi ilk bakışta kolay anlaşılabilir ve uygulanabilir bir Sözleşme görünümündedir. Ancak, Sözleşmenin hükümleri okunduğunda, maddelerin açık ve kesin bir biçimde kaleme alınmadığı, bu itibarla ilk bakışta göründüğünden çok daha geniş biçimde yorumlanabileceği görülmektedir.
Sözleşme’nin 12. maddesi ile, Sözleşme’ye taraf ülkelerin yükümlülüklerini yerine getirmeleri konusundaki denetim ve takip yetkisi, OECD Rüşvetle Mücadele Çalışma Grubu’na verilmiştir. Taraf Devletlerin ehil uzmanlardan oluşan bu Çalışma Grubu, Akit Devletlerin Sözleşme’ye ne derecede uyduğunu takip etme görevini yerine getirirken, ister istemez Sözleşme’nin hükümlerini de yorumlamaktadır. Bu anlayışla işleyen Rüşvetle Mücadele Çalışma Grubu, denetim ve takip işlevinin yanı sıra, uygulamada, Sözleşme’nin hükümlerini her bir takip ve denetim faaliyeti vasıtasıyla yorumlayarak, Sözleşme’yi adeta canlı halde tutmaktadır. Bu durum ise, Sözleşme’ye ilk bakışta göründüğünden çok daha geniş bir etki alanı yaratmaktadır.
OECD Rüşvetle Mücadele Sözleşmesi’nin amacı, Sözleşme’ye taraf ülkelerin tabiiyetini taşıyan gerçek veya tüzel kişilerin, yabancı kamu görevlilerine rüşvet vermelerinin engellenmesidir. Bu vasıtayla, Sözleşme’ye taraf ülkelerin uluslararası ticaret yaparken, yolsuzluk ve rüşvetten kaçınmaları amaçlanmaktadır. Bir örnek vermek gerekirse, (X) ülkesinin tabiiyetini taşıyan bir şirket yetkilisinin, ticaret yaptığı (Y) ülkesinin bir kamu görevlisine - örneğin milletvekiline veya yargıcına- kendisine çıkar sağlamak amacıyla rüşvet vermesi, yabancı kamu görevlilerine rüşvet verilmesi suçunu oluşturmaktadır.
Yabancı kamu görevlilerine rüşvet verilmesi suçu, Sözleşme öncesinde bir suç tipi olarak ulusal ceza kanunlarında veya diğer mevzuatta genellikle öngörülmediğinden, Sözleşme’ye taraf ülkeler, ulusal mevzuatlarında değişiklik yaparak, bu yeni suçu kanunlarına dahil etmişlerdir. Bu çerçevede bazı ülkeler, ceza kanunlarına ek madde veya maddeler eklemişler, bazıları ise konuyu ayrı yasalar çıkararak düzenlemeyi tercih etmişlerdir.
SÖZLEŞME’YE UYUM NASIL SAĞLANMAKTADIR?
OECD Rüşvetle Mücadele Sözleşmesi’ne uyum, OECD Rüşvetle Mücadele Çalışma Grubu’nda yapılan iki aşamalı incelemeler vasıtasıyla sağlanmaktadır.
OECD Rüşvetle Mücadele Sözleşmesi’ne taraf ülkelerden, Sözleşme’ye 2004 yılında taraf olan Estonya hariç, tamamının birinci aşama incelemeleri tamamlanmıştır. Bütün taraf Devletlerin ikinci aşama incelemelerinin ise 2007 yılı sonunda tamamlanması öngörülmektedir.
Birinci Aşama İncelemeleri:
Birinci Aşama İncelemelerinde, Taraf ülkenin ulusal mevzuatının Sözleşme’ye uygun olup olmadığının tespiti yapılmaktadır.
İncelemeler, bir soru belgesinin incelenecek ülkeye gönderilmesi ile başlamaktadır. İncelenecek ülke, soru belgesini yanıtlayarak lider inceleyici ülkelere ve Sekretarya’ya göndermektedir. Soru belgesinde, Sözleşme’nin her bir maddesinin ulusal hukuka gerektiği gibi yansıtılıp yansıtılmadığının tespitine yönelik ayrıntılı sorular yer almaktadır.
İncelenen ülkenin soru belgesini yanıtlayarak Sekretarya’ya ve lider inceleyici ülkelere iletmesinin ardından, Sekretarya ve lider inceleyici ülkeler, taslak bir rapor hazırlamaktadırlar. Taslak raporda, incelenen ülkenin rüşvetle mücadele konusundaki mevzuatının Sözleşme’ye ne derecede uygun olduğu ve varsa uygun olmayan hususların hangileri olduğu açıklanmaktadır.
İncelenen ülkenin mevzuatını anlamak ve muhtemel eksiklikleri tespit etmek amacıyla yapılan bu süreç, Çalışma Grubu’nda konunun müzakeresi ile sona ermektedir. Çalışma Grubu Toplantısı’nda izlenen usul aşağıdaki şekildedir:
İncelenen ülkeye ait taslak rapor, Çalışma Grubu üyelerine; başka bir deyişle OECD Rüşvetle Mücadele Sözleşmesi’ne taraf ülkelere toplantı öncesinde, Raporu incelemeleri için yeterince süre verilerek gönderilmektedir. Çalışma Grubu’nda yapılanan incelemenin başında, önce lider inceleyici ülkeler, incelenen ülkenin mevzuatını Sözleşme’ye uyum açısından değerlendiren genel bir sunuş yapmakta ve mevzuatta yapılan olumlu gördükleri değişiklikleri ve halen Sözleşme’ye uyumlu olmayan noktaları açıklamaktadırlar. Daha sonra, incelenen ülkeye söz verilerek, özellikle lider inceleyici ülkelerin sunuşlarında eleştirdikleri hususlara cevap vermeleri istenmektedir.
Son olarak, Rapor’daki her bir bölüme ilişkin Grup’ta genel görüşme açılmaktadır. Bu çerçevede Çalışma Grubu’na üye ülkeler, taslak Rapordaki bilgiler ve lider inceleyici ülkeler açısından dikkat çekilen hususlar açısından görüşlerini dile getirmektedirler. Rüşvet ve yolsuzluk konusunda uzman hukukçulardan oluşan Çalışma Grubu toplantılarındaki bu görüşmeler, canlı ve hukuki açıdan çekişmeli geçmektedir. Bu görüşmelerin en dikkat çekici yanı, üye ülkelerin görüşlerini hukuki savlarla açıklamaları ve heyetlerin “gergin” bir ortam yaratmama konusunda azami dikkatli davranmalarıdır. Esasen, konuya son derece hâkim bir Başkan ve uzman kişilerden oluşan Çalışma Grubu’nda, incelenen ülkenin sağlam hukuki temellere dayanmayan ve daha ziyade politik nitelik taşıyan müdahalelerde bulunmasının bir yarar sağlamadığı görülmektedir.
Grup’taki görüşmelerin ardından, incelenen ülkenin mevzuatının Sözleşme’ye uygunluğuna ilişkin Tavsiyeler ve Ülke Raporları kabul edilmektedir.
İkinci Aşama İncelemeleri
İkinci Aşama İncelemeleri’nde, incelenen ülkenin mevzuatının, uygulamadaki etkinliği ve sonuçları değerlendirilmektedir. Bu çerçevede, incelenen ülkede yabancı kamu görevlilerine rüşvet verilmesi suçunun takibi ve kovuşturulması konusundaki fiili durum dikkatle değerlendirilmektedir.
İkinci aşama incelemelerinin birinci aşama incelemelerinden en önemli farkı, lider inceleyici ülkelerin ve Sekretarya görevlilerinin incelenen ülkeye giderek, bizzat incelemelerde ve mülakatlarda bulunmalarıdır. “Yerinde inceleme ziyareti” olarak adlandırılan bu ziyaretler, incelenen ülkenin ticaretinin en yoğun olduğu şehir veya şehirlere yapılmaktadır.
Yerinde inceleme ziyaretleri sırasında, inceleme ekibi, başta Adalet Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığı olmak üzere ilgili Bakanlık temsilcileri ile görüşmektedir. İncelemenin bel kemiğini, rüşvet konusundaki davalara bakan hâkim ve savcılarla yapılan görüşmeler oluşturmaktadır. İnceleme ekibi ayrıca, rüşvet suçunun takibinden sorumlu emniyet makamları ve varsa yolsuzlukla ilgili uzmanlaşmış makamlarla ve ayrıca vergi denetmenleri ile görüşmektedir.
İnceleme sırasında, yabancı kamu görevlilerine rüşvet verilmesi suçuyla ilgili soruşturma, dava ve mahkeme kararları incelenmektedir. Bu suçtan dolayı herhangi bir mahkûmiyetin bulunmaması halinde ise bunun nedeni araştırılmaktadır. Zira, böyle bir soruşturma veya mahkumiyet bulunmamasının nedeninin, yabancı kamu görevlilerine rüşvet verilmesi suçu ile ilgili yasaların çeşitli nedenlerden dolayı yeterince iyi uygulanmamış olabileceği düşünülmektedir.
İnceleme ekibi, ilgili bakanlıkların yanı sıra, ihracat kredisi kuruluşları, barolar, işçi ve işveren kuruluşları ve medya ile de görüşmektedir.
İkinci Aşama incelemelerinde ülkeler, birinci aşama incelemelerine göre çok daha detaylı biçimde incelenmektedir. Birinci aşama incelemeleri sırasında üzerinde hiç durulmayan hususların gündeme gelmesinin yanı sıra, birinci aşama incelemeleri sırasında eleştirilen hususlar tekrar masaya yatırılmakta ve hatalar halen düzeltilmemişse bu husus eleştirilmekte ve önlem alınması istenmektedir.
İkinci Aşama İncelemeleri de, tıpkı birinci aşama incelemeleri gibi Çalışma Grubu toplantılarında yapılan görüşmelerle sona ermekte; Grup’taki görüşmelerde, incelenen ülke hakkındaki tavsiyeler ve ülke raporları kabul edilmektedir.
Birinci ve İkinci Aşama İncelemelerinden Sonraki Safhalar
İkinci aşama incelemeleri tamamlanan ülkelerin, incelemenin tamamlandığı tarihten bir yıl sonra, Çalışma Grubu toplantılarında sözlü, iki yıl sonra ise yazılı rapor sunmaları gerekmektedir.
OECD Rüşvetle Mücadele Çalışma Grubu’nun Haziran 2005 tarihinde kabul ettiği “İkinci Aşama İncelemeleri Konusunda Gözden Geçirilmiş Rehber” başlıklı belge uyarınca, incelemeleri tamamlanan ülkeler hakkında daha sıkı önlemler alınmıştır. Buna göre, ikinci aşama incelemesi tamamlanan ve Sözleşme’yi gerektiği gibi uygulamayan ülke açısından, “olağanüstü” bir önlem olarak ikinci kez yerinde inceleme ziyaretini içeren yeni bir ikinci aşama incelemesi yapılmasına karar verebilecektir.
Çalışma Grubu, İkinci Aşama İncelemesinden veya Ek İkinci Aşama İncelemesi’nden sonra, Sözleşme’nin gerektiği gibi uygulanmadığına karar vermesi durumunda aşağıdaki önlemlere başvurabilecektir:
- Bahis konusu ülkeden, her Çalışma Grubu toplantısında konuya ilişkin Rapor sunmasının talep edilmesi;
- Çalışma Grubu tarafından seçilecek bir grup ülkenin, Sekretarya ile birlikte, Sözleşme’yi gerektiği gibi uygulamayan ülkedeki durumu değerlendirmesi ve ileride atılacak adımlara ilişkin tavsiyede bulunma konularında yetkilendirilmesi;
- Çalışma Grubu Başkanı’nın, ilgili ülkenin Bakan veya Bakanlarına konuya ilişkin bir mektup yazması;
- Çalışma Grubu Başkanı, OECD Yolsuzlukla Mücadele Bölümü Başkanı ve Çalışma Grubu’na üye bazı ülkelerin heyet başkanlarından oluşan üst düzey görevlilerin, konuya ilişkin görüşmelerde bulunmak üzere ilgili ülkeyi ziyaret etmeleri;
- Bahis konusu ülkenin Sözleşme’yi yeterince uygulamadığı hususunu ve Sözleşme’nin derhal uygulanması talebini içeren resmi bir açıklama yayımlanması.
Ülkemiz tarafından 1997 yılında imzalanan “Uluslararası Ticari İşlemlerde Yabancı Kamu Görevlilerine Rüşvet Verilmesinin Önlenmesi Sözleşmesi”, 2000 yılında onaylanmış ve onay belgesi 20.07.2000 tarihinde Sözleşme’nin depoziteri olan OECD Genel Sekreterine tevdi edilmiştir. (Resmi Gazete: 10.05.2000-mük, s. 24045)
Sözleşme’nin Türk iç hukukunda uygulanabilmesi amacıyla hazırlanan ve Türk Ceza Kanunu başta olmak üzere, bazı kanunlarda değişiklik yapılmasını öngören 4782 sayılı "Uluslararası Ticari İşlemlerde Yabancı Kamu Görevlilerine Rüşvet Verilmesinin Önlenmesi için Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”, 2 Ocak 2003 tarihinde TBMM tarafından kabul edilmiş ve 11 Ocak 2003 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir.
Ülkemizin 1. Aşama İncelemesi, 11–13 Şubat 2004 tarihlerinde düzenlenen OECD Rüşvetle Mücadele Çalışma Grubu toplantısında yapılmıştır. Bu incelemede, ülkemiz için tayin edilen lider inceleyici ülkeler Brezilya ve Slovenya olmuştur. İnceleme sonunda kabul edilen Türkiye Raporu’nda, Türk mevzuatının genel itibarıyla Sözleşme’ye uygun olduğu saptanmış; bununla birlikte, yabancı kamu görevlisi tanımı, etkin pişmanlık, gerçek ve tüzel kişilere uygulanan yaptırımlar ve rüşvet olarak verilen meblağın vergiden indirimi konularında iyileştirmeler yapılması istenmiştir.
Yabancı kamu görevlilerine rüşvet verilmesi suçu, 5237 sayılı yeni Türk Ceza Kanunu’nun 252. maddesinin 5. fıkrasında düzenlenmiştir. Yeni Kanun’a yapılan ilaveyle, Türkiye’nin 1. Aşama İncelemesi sırasında eleştirilen “yabancı kamu görevlisi” tanımındaki eksiklik giderilmiştir.
Ülkemiz, 19–21 Ocak 2005 tarihinde yapılan Slovenya’nın 1. Aşama incelemesinde lider inceleyici ülke olarak görev yapmıştır. Ülkemiz ayrıca, 2005 yılının Ocak ayında başlayan ve Ekim ayında yapılan Çalışma Grubu toplantısında tamamlanan Slovakya’nın 2. Aşama İncelemesi’nde lider inceleyici ülke olarak görev almıştır. Bunun yanı sıra, 2006 yılında yapılacak olan Polonya’nın 2. Aşama İncelemesi için lider inceleyici ülke olarak tayin edilmiştir.
Ülkemizin 2. Aşama İncelemesi ise 2007 yılında yapılacaktır.
Yolsuzluk ve rüşvetle mücadele konusu, OECD, Birleşmiş Milletler ve Avrupa Konseyi gibi uluslararası örgütlerin önemli gündem maddeleri arasında yer almaktadır. Bu örgütlerin her biri, kendi özel sözleşme veya sözleşmeleri vasıtasıyla konuya ilişkin çalışmalarını yürütmektedirler.
Her ne kadar OECD, Birleşmiş Milletler ve Avrupa Konseyi farklı yapıları haiz ve farklı çalışma alanlarına sahip örgütlerse de, anılan örgütler çerçevesinde hazırlanan sözleşmeler incelendiğinde, benzer hususların düzenlendiği görülmektedir. Bunun doğal sonucu ise, anılan sözleşmelere taraf bir ülkenin, bunların bütününü bir arada değerlendirmesi, gerek iç hukukun sözleşmelere uyumu, gerek uygulamadaki eksikliklerin giderilmesi çalışmalarını, sözleşmelerin tamamını göz önünde tutarak yürütmesidir.
Bu çerçevede, özellikle ülke incelemelerinin yapıldığı OECD Rüşvetle Mücadele Çalışma Grubu ile Avrupa Konseyi Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubu (GRECO) çalışmalarında, ülke içinde kurumsal bazda işbirliği ve eşgüdümün sağlanması önem arzetmektedir.
(*) Hukuk Müşaviri, OECD Daimi Temsilciliği