Türk Rekabet Hukuku Kapsamında Devlet Destekleri - Erdem & Erdem
Devlet desteklerinin bildirimi ve denetlenmesine ilişkin yönetmeliklerin yürürlüğe konulması için öngörülen süre Bakanlar Kurulu kararıyla 31.12.2016’ya kadar ertelendi. Böylece devlet desteklerinin bildirimi ve denetlenmesine ilişkin yönetmeliklerin yürürlük tarihi dördüncü kez ertelenmiş oldu. Türkiye, Avrupa Birliği tam üyelik süreci ve Gümrük Birliği’nden kaynaklanan yükümlülükleri sebebiyle 22 Aralık 1990 tarihinde 1/95 Sayılı Ortaklık Konseyi Kararı (“Konsey Kararı”) uyarınca rekabet hukuku ve devlet destekleri konusunda mevzuatını Avrupa Birliği ile uyumlu hale getirmeyi taahhüt etmiştir. 4054 Sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un kabulü ile rekabet hukukuna ilişkin mevzuat büyük ölçüde uyumlu hale getirilmişse de devlet destekleri konusunda uzun yıllar boyunca gereken düzenlemeler yapılmamıştır. Devlet Desteklerinin İzlenmesi ve Denetlenmesi Hakkında 6015 Sayılı Kanun’un (“Kanun”) 13.10.2010’da Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmesine rağmen, uygulama yönetmeliklerinin yürürlüğü devamlı olarak ertelenmiştir. Bu düzenlemelerin yürürlüğünün sürekli olarak ertelenmesi Avrupa Birliği ilerleme raporlarında da Rekabet Faslı altında düzenli olarak dikkat çekilen konulardan biridir. 2015 İlerleme Raporu’nda, yine Türkiye’nin devlet desteklerini kontrol için gerekli yönetmelikleri yürürlüğe koymadığı ve bazı devlet destek programlarının Türkiye’nin Gümrük Birliği kapsamındaki yükümlülüklerini ihlal ettiği belirtilmiştir. Ayrıca kapsamlı bir devlet destekleri envanteri oluşturulmadığının ve devlet desteği uygulamalarının AB müktesebatına uyumuna ilişkin eylem planının da hala tamamlanmadığının altı çizilmiştir. Hukuk Postası’nın bu ayki sayısında genel olarak devlet destekleri ve Türkiye’nin bu konuda yaptığı düzenlemeler incelenecektir.
Devlet Desteklerinin Şartları
Devlet Desteklerinin İzlenmesi ve Denetlenmesi Hakkında Kanun’da devlet destekleri “Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki ticareti etkilediği ölçüde doğrudan kamu tarafından veya kamu kaynakları aracılığıyla herhangi bir şekilde sağlanan, belirli teşebbüslere veya belirli ürünlerin üretimine ayrıcalık tanıyarak rekabeti bozan veya bozma tehdidi oluşturan ve yararlanana mali fayda sağlayan her türlü tedbir” olarak tanımlanır. Bu tanım, Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Anlaşma’nın (“TFEU”) 107. maddesi ile de uyumludur. Buna göre devlet desteğinin beş unsuru vardır: kamu tarafından veya kamu kaynakları aracılığıyla finanse edilmesi, ilgili teşebbüs veya teşebbüslere bir avantaj sağlaması, avantajın seçici bir şekilde verilmesi, desteğin rekabeti bozması veya bozma tehdidi oluşturması ve Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki ticareti etkilemesi (Avrupa Birliği mevzuatına göre ise üye devletler arasındaki rekabet ve ticareti etkilemesi).
Devlet desteğinin kamu tarafından veya kamu kaynakları aracılığıyla sağlanması Komisyon tarafından geniş olarak yorumlanır. Devlet tarafından sağlanan desteğin belli bir miktar para olmasına gerek yoktur. Aktif olarak verilen destekler bu kapsama dahil olduğu gibi şirketlerin normalde ödemesi gereken bir yükümlülükten kurtulması ve bu sebeple devlet kasasında bir kaybın meydana gelmesi de bu kapsamda değerlendirilir. Hibeler, primler, düşük faizli krediler, piyasa fiyatının altında sağlanan gayrimenkuller ve kredi kefaletleri devlet desteklerine örnek olarak gösterilebilir. Şirketlere bazı vergi muafiyetleri ya da avantajları tanınması da bu kapsamdadır. Komisyon’un 2015 yılında Fiat ve Starbucks hakkında verdiği kararlar uyarınca piyasa koşullarına uygun yapılmayan grup içi işlemler vasıtasıyla grubun gelirlerinin, vergi yükünün düşük olduğu Lüksemburg gibi ülkelere aktarılması durumunda, devletin doğru bir transfer fiyatlandırması kontrolü yapmayarak bu şirketlerin vergi yükünü suni olarak azaltması da yine devlet desteği olarak değerlendirilmiştir.
İkinci olarak devlet tarafından veya devlet kaynaklarından sağlanan bu desteğin ilgili teşebbüs veya teşebbüslere rakiplerine göre bir avantaj sağlaması gerekir. Ayrıca bu avantaj seçici olmalıdır; yani Kanun m. 3/4’ te de açıkça belirtildiği üzere ayrım yapılmaksızın tüm teşebbüslere uygulanan genel nitelikli ekonomik ve mali tedbirler devlet desteği sayılmaz.
Komisyon üye devletler arasındaki rekabet ve ticaretin etkilenmesi hususunda değerlendirme yapmak için ise yerleşik bir içtihat oluşturmuştur. Buna göre eğer devlet yardımına konu sektör üye devletlerden iki veya daha fazlasının faaliyet gösterdiği rekabete açık bir sektörse ve destek alan şirketin durumu diğer şirketlere göre güçlendirilmişse o zaman üye devletler arasındaki rekabet ve ticaretin etkilendiği kabul edilir ve ayrıca bir araştırma yapılmaz. Ayrıca komisyon, devlet desteğinin amacıyla değil yalnızca etkileriyle ilgilenir, bu yüzden desteğin ulaşmak istediği sosyal amaç kural olarak dikkate alınmaz.
Devlet desteklerine ilişkin hükümlerine aykırı olan uygulamalar tespit edilirken Avrupa Birliği uygulamasının ve mevzuatının dikkate alınacağı Konsey Kararı’nın 35. maddesinde de belirtilir. Bu sebeple Komisyon’un devlet desteklerine ilişkin uygulamaları Türk hukukundaki uygulama açısından da yol gösterici olacaktır.
Muafiyet ve Hukuka Aykırı Destekler
Bazı devlet desteklerinin kategorik olarak hukuka uygun olduğu bazılarının da uygun sayılabileceği hem TFEU m. 107 hem de Kanun m. 3’te belirtilir ve bu düzenlemeler büyük ölçüde birbiriyle uyumludur. Buna göre ürünlerin veya hizmetlerin menşei ile ilgili ayrımcılık yapılmaksızın bireysel tüketiciye verilen sosyal nitelikli destekler, doğal afetlerin veya olağanüstü olayların sebep olduğu zararı gidermeye yönelik olan ve zararın maddi büyüklüğünü geçmeyen destekler doğrudan hukuka uygun sayılır.
Avrupa Birliği seviyesine göre yaşam standardının aşırı ölçüde düşük veya işsizlik oranının çok yüksek olduğu bölgelerde ekonomik gelişmeyi sağlamak amacıyla verilen destekler, Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki yapısal uyum gereklerinin yerine getirilmesini sağlamayı amaçlayan destekler, belirli ekonomik faaliyetlerin veya belirli bölgelerin gelişimini sağlamaya yönelik destekler, kültür mirasının ve doğal varlıkların korunmasına yönelik destekler, Türkiye ve Avrupa Birliğinin ortak çıkarlarına hizmet eden önemli bir projenin gerçekleşmesini sağlamaya yönelik destekler, Türkiye ekonomisinde ortaya çıkan ciddi sorunları gidermeye yönelik destekler ve Türkiye-Avrupa Birliği Ortaklık Konseyinin belirleyeceği diğer destekler ise Kanun kapsamında uygun sayılabilecek destekler olarak sınıflandırılmıştır.
Kanun m. 3/3 uyarınca belirli türdeki devlet desteklerine grup muafiyeti tanınmasına, bir teşebbüse belirli bir dönemde belirli bir miktarı aşmayacak şekilde verilen ve rekabeti önemli ölçüde bozmayan devlet desteklerinin uygun devlet desteği olduğuna ve Devlet Desteklerini İzleme ve Denetleme Kurulu’na bildirimine gerek olmadığı da yönetmelikle belirlenebilecektir.
Hukuka uygun sayılan devlet desteklerinden birinin kapsamına girmeyen destekler hukuka aykırı sayılır ve bildirimden önce ilgili teşebbüse verilmiş olmaları durumunda devlet tarafından faizi ile birlikte geri alınmaları gerekir. Desteğin geri alınması Kanun m. 10’da düzenlenir; m. 11 uyarınca ise devlet desteklerinin geri alınması, desteğin fiilen verildiği tarihten itibaren on yıllık zamanaşımına tabidir.
Türk Hukukundaki Düzenlemeler
Kanun’un uygulanması için çıkarılması gereken ikincil mevzuatın hala yürürlüğe girememiş olmasının yanı sıra, Kanun da başlı başına bazı eleştirilere açıktır. Kanun m. 4 ile devlet desteklerini denetleme görevi Rekabet Kurumu’na değil Devlet Desteklerini İzleme ve Denetleme Kurulu’na yüklenmiştir. Devlet Desteklerini İzleme ve Denetleme Kurulu, Rekabet Kurumu ile karşılaştırıldığında idari ve mali açıdan daha az güvenceye sahip gibi gözükmektedir ve kamu tüzel kişiliğine sahip değildir. Kanun tasarı halindeyken yapılan yorumlarda devlet desteklerinin yine devlet içindeki bir birim tarafından denetlenmesinin uygun olmadığı ve Rekabet Kurumu’nun bu denetimi yapmak için yeterli uzmanlığa sahip olduğu belirtilmiş olsa da tasarıda buna uygun bir değişiklik yapılmamıştır. Bu sebeple Kanun’un öngördüğü düzenin, uygulamada Avrupa Birliği mevzuatı ile ne kadar uyumlu olduğu tartışmaya açıktır.
Yine devlet desteklerine ilişkin hükümlerin tarım, balıkçılık ve hizmet sektörü dışındaki alanlarda uygulanacak olması eleştirilen hususlardan bir diğeridir. Hizmet sektörünü tümüyle dışarıda bırakmak uygun bir çözüm gibi görünmemektedir. Tasarıya ilişkin verilen görüşlerde hükümlerinin uygulama alanının tarım, balıkçılık ve hayvancılık sektörleriyle sınırlandırılmasının daha uygun olacağı da belirtilmiştir.
Türkiye, Avrupa Birliği tam üyelik süreci ve Gümrük Birliği’nden doğan yükümlülükleri çerçevesinde devlet desteklerini kontrol etmeyi taahhüt etmiştir. Devlet Desteklerinin İzlenmesi ve Denetlenmesi Hakkında 6015 sayılı Kanun 13.10.2010 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanmıştır; ancak uygulamaya ilişkin ikincil mevzuatın yürürlüğü düzenli olarak ertelenmektedir. Kanun, Avrupa Birliği mevzuatı ile büyük ölçüde uyumludur ve Komisyon uygulaması devlet desteklerine ilişkin mevzuatın uygulanması sırasında yol gösterici olacaktır. Ancak 2015 Türkiye İlerleme Raporu, Türkiye tarafından verilen bazı yardımların Avrupa Birliği mevzuatı ile uyumlu olmadığının ve Türkiye’nin uygulamaya ilişkin ikincil mevzuatın yürürlüğünü yeniden ertelediğinin altını çizer. Yönetmeliklerin yürürlük tarihi şimdilik 31 Aralık 2016 olarak belirlenmiştir. Bu kapsamda Türkiye’nin ilgili ikincil mevzuatı bir an önce yürürlüğe koyması ve devlet desteklerini rekabet hukuku bağlamında kontrol edilmeye başlanması gerekir.
 21.12.2015 tarihli ve 2015/8325 sayılı Bakanlar Kurulu 28.12.2015 tarih ve 29576 sayılı Resmi Gazete’de yayımlandı.
 Metne ulaşmak için bkz: http://www.mfa.gov.tr/1-95-sayili-ortaklik-konseyi-karari-gumruk-birligi-karari.tr.mfa.
 Türkiye Düzenli İlerleme Raporu 2015, s.43.
 Türkiye Düzenli İlerleme Raporu 2015, s.43.
 Limburg v. High Authority, Case C-30/59,  E.C.R. 1.
 Bkz: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5880_en.htm
 730/79 Philip Morris v Commission  ECR 2671
 C-75/97 Belgium v Commission  ECR I-3672, par. 25; 173/73 Italy v. Commission , par. 13.
 “Devlet Yardımlarının İzlenmesi ve Denetlenmesi Hakkında Kanun Tasarısı”na İlişkin TÜSİAD Görüşü, s. 3-4.
 TÜSİAD Görüşü, s. 1.