İDARİ PARA CEZALARINDA TAHAKKUK ZAMANAŞIMI
04 Ekim 2010, 11:22
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu(1)’nda düzenlenen ve en temel insan haklarından biri olan çalışan bireylerin sosyal güvenliğinin sağlanıp sağlanmadığının izlenmesi, denetlenmesi ve aynı zamanda sigortalı ve hak sahiplerine sosyal güvence sunulması görevi Sosyal Güvenlik Kurumu’na (SGK) verilmiştir. SGK’nın sigortalılara kısa ve uzun vadeli sigorta kollarından hizmet sunabilmesi sigortalılığa ilişkin bildirimlerin süresinde ve eksiksiz olarak yapılmasına bağlıdır. Sigortalılığa ilişkin bildirimler sigortalılığın türüne göre işveren, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile meslek odaları tarafından yerine getirilmektedir(2). Bildirimlerin işveren, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile meslek odaları tarafından Kanun’da öngörülen süreler içerisinde yerine getirilmemesi durumunda yükümlülüğünü yerine getirmeyen işveren, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile meslek odalarına 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesi gereği idari para cezası adı verilen yaptırım uygulanacaktır.
SGK tarafından 5510 sayılı Kanun’un sağlıklı biçimde uygulanması diğer bir ifade ile sigortalıların hak kazandığı edimlerden yararlanmaları işveren, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile meslek odalarının bildirimleri eksiksiz yapmasına bağlı olduğuna göre bu bildirimleri süresinde ve tam olarak yerine getirmeyen işveren, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile meslek odalarına karşı SGK’nın cezalandırma hakkını kullanması gerekir(3). Yaptırım her ne kadar SGK’nın amacı olmasa da yükümlülüklerini yerine getirmeyenler hakkında cezai müeyyideye başvurmak kaçınılmaz bir gereksinimdir(4). SGK’nın ceza yetkisi sınırsız olmayıp Kanun’un 102. maddesine göre süre yönünden kısıtlamaya tabi tutulmuştur. Kanun’un 102. maddesindeki “İdarî para cezaları on yıllık zamanaşımı süresine tabidir. Zamanaşımı süresi, fiilin işlendiği tarihten itibaren başlar.” hükmü aynı zamanda fiilin işlendiği tarihten itibaren 10 yıl içinde ilgiliye para cezası tebliğ edilmezse ya da edilemezse zamanaşımına uğrar, bir daha uygulanamaz anlamını taşımaktadır.
İlk defa 3910 sayılı Kanunla(5) düzenlenen asgari ücrete endekslenmiş idari para cezası uygulamasında zaman aşımı süresi çeşitli kanunlarla 3 kez değiştirilmiştir. Bu nedenle idari para cezalarında tahakkuk zamanaşımı sosyal güvenlik alanında en sık hataya düşülen konuların başında gelmektedir. Bu çalışmada SGK tarafından uygulanacak idari para cezalarındaki tahakkuk zamanaşımı konusu irdelenecektir.
Zamanaşımı, bir alacağın uzun bir süre ileri sürülmemesi ya da istenmemesi nedeniyle, alacaklının alacağını talep etme yetkisini kaybetmesidir(6). Borç ilişkisine dayanan alacak hakkının ileri sürülmesini engelleyen zamanaşımına, hak düşürücü zamanaşımı, hakkın belirli bir süre geçtikten sonra elde edilmesini sağlayan zamanaşımına ise kazandırıcı zamanaşımı denilmektedir. Belirtmek gerekir ki; hak düşürücü süre, zamanaşımından farklıdır. Zamanaşımında bizzat hak değil, hakkın ileri sürülmesi imkanı ortadan kalkar. Oysa hak düşürücü sürede bizzat hakkın kendisi ortadan kalkar. Zamanaşımı süresi dolduğu takdirde borç değil, bunu talep etme hakkı düşer. Alacaklı tarafından talep edilmese bile nihayetinde ortada doğal bir alacak bulunmaktadır(7).
5510 sayılı Kanun’da düzenlenen ve yükümlülüklerini yerine getirmeyen işveren, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile meslek odaları hakkında uygulanması öngörülen idari para cezalarının Kanun’da belirlenen süre içinde uygulanmaması hak düşürücü zamanaşımıdır. Bu nedenle Kanun’da belirlenen süre içinde uygulanmamış bir para cezasının daha sonra uygulanması hukuken mümkün olamayacak, uygulanmış olsa bile müracaata bağlı kalmaksızın SGK tarafından cezanın iptal edilmesi gerekecektir.
Kanun’un 102. maddesinde geçen “fiilin işlendiği tarih…” kavramına açıklık getirmek gerekmektedir. Fiilden kastedilen bildirim yükümlüsünün yapması gereken yasal bildirimi aksattığı, yerine getirmediği tarihtir. Dolayısıyla yasal bildirim yükümlülüğünün yerine getirilmesi gereken son gün son gün fiilin işlendiği tarihtir.
Örnek: 1 Mayıs 2004 tarihinde işe başlayan sigortalı adına işvereni tarafından işe giriş bildirgesi verilmesi gereken son gün 30 Nisan 2004 tarihi olduğuna göre işe giriş bildirgesi 1 Ekim 2010 tarihinde verilse bile fiilin işlendiği tarih 30 Nisan 2004’dür.
Fiilin İşlendiği Tarih (1 Ekim 2008 Öncesi)
Fiilin İşlendiği Tarih (1 Ekim 2008 ve sonrası)
Sig. işe başladığı tarihten bir gün öncesi
Takip eden on gün içinde(8)
İşyeri Bildirgesi (İlk Açılış)
İşe başlama tarihinden 1 ay sonrası
İşyeri Bildirgesi (Nevi Değişikliği)
Takip eden on gün içinde
İşyeri Bildirgesi (Nakil, devir)
İşyeri Bildirgesi (İntikal)
Takip eden 3 ay içinde
Takip eden ayın son günü(9)
Geçersiz sayılan ayın son günü
Kayıt İbraz Edilmemesi
İbraz Tebligatının alındığı günü takip eden 15. gün
Hizmet Belgesinin Asılmaması
Tespitin yapıldığı gün
Türk Hukukunda yasaların geçmişe etki etmesi yani geriye yürümesi konusunda bir yasaklama bulunmamakla birlikte yasaların geriye doğru yürümemesi ceza hukukunda katı bir kural, idare hukukunda ise ilke olarak benimsenmiştir. Bu ilkenin sonucu olarak cezaya konu olmayan her yasa hükmü yürürlüğe girdiği andan itibaren hukuksal sonuç doğurmakta, yürürlüğe girmeden önceki olayları etkilememekte(10), ancak yeni yasa hükmü tamamlanmamış hukuki olaylara etki etmektedir. Düzenleyici yeni kural, yasaların derhal yürürlüğe girmesiilkesi gereğigeçmiş olayları da etkilemektedir. Bu nitelikteki düzenlemeler, kanunların geriye doğru yürümemesi değil, yasaların ani etkisi ilkesi ile açıklanmaktadır. Hatta yasaların ani etkisi geniş anlamda yasaların geriye doğru yürümesi olarak nitelendirilir. Yasaların ani etkisi ile geçmişte başlamış ama tamamlanmamış hukuki işlem ve olaylar yeni düzenlemenin etki alanına taşınır(11). Bu nitelikteki geriye yürüme, henüz son bulmamış hukuki ilişki ve olayların gelecek olarak etkilenmesi olarak tanımlanır(12).
Ancak ceza hukukunda yasaların geriye yürümesi ya da henüz uygulanmamış bir cezayı aleyhte etkilemesi söz konusu olamaz. Bu ceza hukukunun kendine özgü (sui-generis) katı bir ilkesidir ve evrensel bir nitelik kazanmıştır. Cezanın uygulanmasından önce fail lehine olabilecek yeni düzenleme yapılmışsa bu durumda fail hakkında yasanın yeni hükmünün uygulanması gerektiğini de özellikle belirtmek gerekir. Bu anlamda lehte olan yeni düzenleme her halükarda geçmişe etki edecektir.
3910 sayılı Kanun’un yürürlükte kaldığı 12.05.1993 ile 05.08.2003 tarihleri arasında işlenen fiillerden dolayı zamanaşımı süresinin 10 yıl, 4958 sayılı Kanun’un(13) yürürlükte kaldığı 06.08.2003 ila 30.09.2008 tarihleri arasında işlenen fillerden dolayı zamanaşımı süresinin 5 yıl, 5510 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği 01.10.2008 tarihinden sonra işlenen fiillerden dolayı zamanaşımı süresinin 10 yıl olarak değerlendirilmesi gerekmekle birlikte cezalar değişiklik öncesinde uygulanmamış ise yeni bir değerlendirme yapılması gerekecektir.
5237 sayılı Türk Ceza Kanunu(14)’nun 7. maddesine göre, Suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanun hükmü uygulanmaktadır. Kanun’un bu hükmü evrensel bir nitelik kazanan failin lehine olan hükmün uygulanması ilkesinin Türk Ceza Kanunu’na yansıtılmasıdır. Türk Ceza Kanunu’nun 7. maddesi dikkate alındığında, idari para cezasına konu fiilin işlendiği tarihte yürürlükte olan kanundaki zamanaşımı süresi ile sonradan yürürlüğe giren kanundaki zamanaşımı süresi farklı ise, yükümlülüğünü aksatan ilgili hakkında lehte olan kanundaki zamanaşımı süresinin dikkate alınması gerekmektedir.
Tüm bu açıklamalar doğrultusunda belirtmek gerekirse, ilgili belgenin/bildirgenin verilmesi gereken son gün 1 Ekim 2008 tarihi öncesi ise bildirgenin verilmesi gereken süreye 5 yıl ilave edilecek ceza bu süre içinde uygulanmamışsa SGK’nın cezalandırma hakkı ortadan kalkacaktır. Bildirgenin verilmesi gereken son gün 1 Ekim 2008 ve sonrası ise bildirgenin verilmesi gereken son güne 10 yıl ilave edilecek bu süre içinde tebliğ edilmeyen ceza daha sonra uygulanamayacaktır.
SGK tarafından bildirim yükümlülüğünü yerine getirmeyen işveren, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile meslek odalarına uygulanacak idari para cezalarında öngörülen zamanaşımı süresi çeşitli kanunlarla 3 kez değiştirilmiştir. Bu nedenle idari para cezalarında tahakkuk zaman aşımı sosyal güvenlik alanında en sık hataya düşülen konuların başında gelmektedir.
Fiilin işlendiği tarihte yürürlükte olan kanunda, idari para cezalarının 10 yıllık zamanaşımı süresine tabi olduğu öngörülmesine rağmen, sonradan yürürlüğe giren kanunda idari para cezalarının 5 yıllık zamanaşımı süresine tabi olduğunun öngörüldüğü durumlarda, sonradan yürürlüğe giren kanundaki zamanaşımı süresi olan 5 yılın dolup dolmadığına bakılması,
Fiilin işlendiği tarihte yürürlükte olan kanunda, idari para cezalarının 5 yıllık zamanaşımı süresine tabi olduğu öngörülmesine rağmen, sonradan yürürlüğe giren kanunda idari para cezalarının 10 yıllık zamanaşımı süresine tabi olduğunun öngörüldüğü durumlarda ise fiil tarihinde geçerli olan kanun hükümleri olan 5 yılın dikkate alınması ve işlenen fiilin zamanaşımına uğrayıp uğramadığına bakılması gerekmektedir.
Fiilin işlendiği tarihten itibaren kanunda öngörülen süre içerisinde işveren, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile meslek odalarına idari para cezası tatbik edilmemişse ceza zaman aşımına uğrar ve hukuken bir daha uygulanamaz. Tahakkuk zamanaşımına uğramasına rağmen hakkında sehven ceza uygulanan işveren, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile meslek odalarının Kanun’un 102. maddesini gerekçe göstermek suretiyle cezaya itiraz etmeleri isabetli olur.
* İstanbul Sosyal Güvenlik İl Müdürü, Doktora Öğrencisi
(2) Mustafa KURUCA, “İdari Para Cezalarına Neden Olan Fiiller ve Tahakkuk Zamanaşımı”, Yaklaşım, Sayı:213, Eylül 2010
(3) Ali GÜZEL - Ali Rıza OKUR - Nurşen CANİKLİOĞLU, Sosyal Güvenlik Hukuku, Beta Yayınevi, 12. Baskı, İstanbul 2009, s.154.
(4) Mehmet BULUT, “Sosyal Güvenlik Uygulamalarında İdari Para Cezalarının Dava Yoluna Başvurmadan İdari Aşamada Çözüm Yolları”, Sicil Dergisi, Sayı:13, Mart 2009, s.201
(5) 12.05.1993 tarih ve 21759 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
(6) Aydın AYBAY, Borçlar Hukuku Dersleri, Filiz Yayınevi, 11. Baskı, İstanbul 1995, s.152
(7) Murat GÖKTAŞ - Murat ÖZDAMAR, “5510 Sayılı Kanun’a Göre Gelir ve Aylıklarda Zamanaşımı Süresi”, Yaklaşım, Sayı:196, Nisan 2009.
(8) 01.08.2009 tarihinden önce işten ayrılanların bildirimleri İş-Kur’a yapılmaktaydı.
(9) Sadece 2003/II ve III. dönemlere için ceza uygulanabilen bir yükümlülüktü.
(10) Necmi YÜZBAŞIOĞLU, Türk Anayasa Yargısında Anayasallık Bloku, İ.Ü. Hukuk Fakültesi Yayınları, 1993, s.23-24
(11) Ali Volkan ÖZGÜVEN,Türk Vergi Hukukunda Geriye Yürümezlik İlkesi(Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi SBE, 2006), s.20
(12) Ali Nazım SÖZER, “Sosyal Sigortalarda Kazanılmış Hakların Korunması Üzerine Bir İnceleme”, İBD, (Ekim/Kasım/Aralık-1989), s.555
(13) 06.08.2003 tarih ve 25191 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
(14) 12.10.2004 tarih ve 25611 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.