OSMANLILARDA ÇAĞDAŞ BELEDİYECİLİK | TÜRK TARİHİ ARAŞTIRMALARI
Osmanlılarda XIX. yüzyıl öncesinde bağımsız bir belediye teşkilâtı mevcut değildi. Şehirlerin belediye işlerine kadılar bakardı. Kadı, hem kaza, ona bağlı nahiye ve köylerin mülki amiri, hem şehirlerin yargıcı, hem kolluk işlerinin sorumlusu, hem vakıfların denetçisi, hem de şehrin narh, fiyat tespiti, vergilerin konması ve toplanması gibi belediye işlerinin tek mesulü idi. Ancak narh, vergi, güvenlik işleri gibi konularda şehir kethüdaları, şehrin ileri gelenleri ve ruhani reisleri kadıya yardımcı olurlar idi. Bu durumda, Tanzimat Devri’ne kadar Osmanlı şehir ve kazalarında mahalli idare, belediye gibi bir kavram ve kurumdan bahsetmek mümkün değildir.
Yerel yönetimlerin kurulma aşaması XIX. yüzyıla ait bir gelişmedir. Ancak bu yüzyıl öncesinde şehirlerin yönetiminde ahilerin önemli roller oynadığını da belirtmek gerekir. Bununla beraber ahiler kendi içerisinde bir meslek denetimi yapan dini-mesleki bir tarikat olduğundan, yerel yönetimde tam etkili ve yetkili olduklarını söylemek zordur.
Ayrıca XIX. yüzyıl öncesinde bazı Osmanlı Balkan şehirleri ile bazı adalarda yerel yönetimin prototipine rastlamaktayız. Macaristan, Atina, Rodos ve Kıbrıs’ı buna örnek gösterebiliriz. Buralarda cizye, haraç, vs. gibi vergiler Osmanlı memurlarınca toplanmıyor, o yörenin yerli temsilcileri aracılığı ile bu görev yerine getiriliyordu. Yani bazı bölgelerde yerel temsilciler ve ruhani reislerden oluşan kurullar kurulmuştur. Ancak bu ilk örnekler Osmanlılarda XIX. yüzyıl öncesinde yaygın bir yerel yönetim sisteminin doğduğunu ispat etmez. Ayrıca yerel yönetimin en önemli unsuru olan siyasi katılma mevcut değildir. Bu anlamda modern belediyeciliğin Osmanlılarda kuruluşu Tanzimat sonrası olmuştur.
Buna rağmen XIX. yüzyılın ilk yarısında yerel yönetimde bazı gelişmeler yaşanmıştır. Bu gelişmelerin en önemlisi kadıların yetki ve görevlerinin sadece yargıçlığa indirilerek, diğer yetkilerinin başka kişi ve kurumlara bırakılmasıdır. 1826’da İhtisab Nazırlığı, 1836’da da Evkaf Nazırlığı kurularak kadıların yetkileri azaltıldı. İhtisab Nazırlığı, vergilerin toplanması, güvenliğin sağlanması ve şehir hayatının düzeninin korunması hizmetlerini yapıyordu. Ancak bu nazırlık yapıcı bir belediye hizmetlerinden çok, yasaklayıcı ve baskıcı bir uygulamayı yerine getiriyordu. Ayrıca bu göreve getirilen kişi bu işi ihale ile alan bir nevi müteahhitti.
Modern belediye teşkilâtı öncesi şehrin diğer bazı hizmetleri de halk veya bazı gruplar tarafından yerine getiriliyordu. Mahallelerin, çarşıların temizliğini arayıcı esnaf, meydanların temizliğini acemi oğlanlar yapıyordu. İtfaiye görevi yine halk veya gönüllü tulumbacılarca yerine getiriliyordu. Bu tür işler ise daha çok birkaç büyük şehirde oluyordu. Su, yol, sağlık vs. hizmetler de vakıflar aracılığı ile gerçekleştiriliyordu.
Ancak, dünyadaki gelişmeler, şehirlerdeki değişen yapı, ortaya çıkan yeni ihtiyaçlar, dünyanın diğer ülkelerindeki şehirlerde olan gelişmeleri takip etme ihtiyacı, salgın hastalıklar, çıkan yangınlar, şehirlerdeki düzensiz yapılaşma, modern belediye teşkilâtının kurulmasını zorunlu hale getiriyordu.
I. İlk Kurulan Belediye: İstanbul Şehremaneti
Osmanlı Devleti’nde hemen hemen her yenilik hareketinin uygulandığı, hatta pilot uygulama yapıldığı ilk yer başkent İstanbul olmuştur. Çağdaş eğitim kurumları, çağdaş sağlık kurumları, darülacezeler, daruleytamlar, vs. hep ilk olarak başkentte açılmıştır. Bu teamül belediyeler içinde geçerlidir.
İstanbul’un son dönemlerde fazla sayıda göç alması, uluslar arası ticaretin artması, ecnebilerin sayılarının çoğalması, şehrin güvenliğinin tehlikeye girmesi, çıkan yangınların verdiği zararlar, gıda ihtiyaçlarının karşılanmasındaki zorluklar, önlenemeyen salgın hastalıklar, artan nüfusa paralel olarak temizlik sorununun artması gibi nedenler İstanbul’da yerel bir yönetimin kurulmasının zorunlu hale getiriyordu. Ancak İstanbul’da şehremanetinin kurulmasını çabuklaştıran en önemli etken ise Kırım Savaşı olmuştur. Bu savaş nedeni ile İngiltere ve Fransa’dan pek çok sayıda asker ve çok miktarda malzeme İstanbul’a yığılmıştır. Bu malzemelerin dar yollarda taşınması zor oluyor, gelenlerin kalacağı sağlıklı yerler yok denecek kadar az ve salgın hastalıklar artmış durumdadır. Bu sebeple de yabancı diplomatlar tarafından hükümet tenkit edilmektedir. İşte bu gerekçeler üzerine önce Meclis-i Vâlâ tarafından şehremanetinin görev ve yetkilerini düzenleyen 13 Haziran 1854 tarihli bir nizamnâme düzenlenmiştir. Sonra 16 Ağustos 1854 tarihinde de Takvim-i Vekayi’de yayınlanan bir tebliğ ile İstanbul Şehremaneti kurulmuştur.
Şehremini ve Şehir Meclisi’nden oluşan şehremaneti idaresi 3-4 aylık sürede hemen hiçbir faaliyette bulunamadı. Bunun üzerine hükümet bu idarenin daha başarılı olması için bazı düzenlemeler yapma ihtiyacını duydu. Şehremaneti idaresini daha aktif, daha başarılı, daha etkili hale getirmek amacı ile İntizam-ı Şehir Komisyonu adı ile 9 Mayıs 1855’te bir komisyon kurdu. Bu komisyon belediye idaresi için bir Nizamnâme-i Umûmî hazırladı. Bu nizamname 19 Aralık 1857’de yayınlandı. Nizamnameye göre İstanbul 14 daireye ayrıldı. Ancak İstanbul’da kurulan bu 14 belediye dairesi içerisinde sadece 6. Daire denilen Beyoğlu Belediye Dairesi tam bir şekilde teşkilatlanabildi, diğerleri istenilen şekilde geliştirilemedi.
İstanbul Şehremaneti idaresi için 1868 ve 1870 yıllarında iki kez daha düzenlemeler yapıldı. 1877 de Meclis-i Mebusan’da kabul edilen Belediyeler Kanunu ile belediyeler daha etkin hale getirilmeye çalışıldı.
II. Vilâyetlerde Belediyelerin Kurulması
Vilayetlerdeki belediye idarelerinin kurulmasının başlangıcı 1864 Vilâyet Nizamnâmesi ile atılmıştır. Daha sonra bu amaçla iki talimatname yayınlanmıştır. Birincisi “Vilâyetde Belediye Meclislerinin Suret-i Tertibi ve Memurlarının Vezaifi Hakkında” başlığı altında, ikincisi de “Vilâyâtda Belediye Meclislerinin Vezâif-i Umumiyyesi Hakkında Talimât” adı ile yayınlanmıştır. 1871 Vilâyet Nizamnâmesi ile de şehir ve kasabalarda belediye dairelerinin kurulması, yetkileri ve çalışma usûlleri düzenlenmiştir.
Bu düzenlemelerle meclis reisinin memurlar arasından vali ve mutasarrıfın onayı ile seçilmesi, her şehir ve kasabada bir belediye meclisinin kurulması, meclisin reis, reis muavini ve seçilen 6 üyeden oluşması, üyelerin iki yılda bir dini cemaatler arasından seçimle gelmesi gibi esaslar getirilmiştir. Üyelerin seçimi ise, mülki amir, müftü ve ruhani reisler ile katiplerden oluşan bir Tetkik Meclisi üye sayısının üç katı aday tespit edecek, bu adaylar her mahalle ihtiyar heyetlerince oylanacak, en çok oy alan üçte ikisi arasından vali veya mutasarrıf altı tanesini ayıracaktı. Meclis haftada iki gün çalışacaktı. Görevleri ise, imar denetlemesi, yol ve kaldırım yapımı, su yolları yapma ve bakımı, ulaşım araçları sağlama, şehrin aydınlatılması, itfaiye teşkilatının kurulması, şehrin temizliğinin sağlanması ve denetlenmesi, limanların işletilmesi, eğlence yerlerinin denetlenmesi idi.
Vilayetlerde belediye teşkilatlarının kurulması 1864 yılında başladı. Bazı önemli liman ve ticaret merkezlerinde hemen belediye daireleri oluşturuldu. İlk kurulan şehir ise İzmir oldu. Sonra Rusçuk, Varna gibi Tuna Vilayeti’ndeki bazı şehirlerde kuruldu. Daha sonra Edirne, Bağdat, Adana’da kurulmuştur. 1871’den sonra da ülke genelinde yaygınlaşmıştır.
1877 tarihli Vilâyât Belediye Kanunu ile her kaza ve şehirde birer belediye meclisinin kurulması, yetkileri, görevleri daha açık bir biçimde belirtilmiştir. Bu kanun ile belediyelere nüfus sayımı yapma, istimlak yetkisi gibi yeni görevler verilmiştir. Ayrıca o güne kadar fahri çalışan belediye reisine maaş bağlanması esası getirilmiştir. Meclisin karar, azil ve tayin organı olduğu belirtilmiştir. Meclise seçileceklerin tek dereceli seçim ve gizli oy-açık tasnif esasına göre yapılması demokrasi tarihimiz açısından önemlidir. Böylece bugün de uygulanan gizli oy-açık sayım sistemi ilk kez getirilmiştir. Yine bu kanun ile belediye teşkilatı personel bakımından da güçlendirilmiştir. Yazışmalar için bir katip, muhasebe işleri için bir Sandık Emini, imar faaliyetleri için bir mühendis, zabıta işleri için de yeterli belediye çavuşları tayini yapılması belirtilmiştir. Ancak belediyelerin tamamında bu belirtilen personelin tamamı mevcut değildir. Vilayet salnamelerinde görüldüğü üzere hemen kazaların tamamı, hatta pek çok livada sadece belediye reisi ve bir katip görev yapmaktadır.
III. Belediyelerin Çalışmaları
Şehir tarihi, özellikle şehirlerin yol, kaldırım, temizlik, kanalizasyon, elektrik, su, ulaşım, vs. gibi özellikleri denince ilk akla gelen kurum belediyelerdir. O halde, şehir tarihlerini, şehrin çeşitli özellikleri ve problemlerini araştırmak için de ilk başvurulacak kaynaklar belediye meclislerinin tuttukları zabıt defterleridir. Bu defterlerde gerek belediyenin iç düzeni, gerekse belediyenin şehiriçi faaliyetleri ile ilgili bol miktarda malzeme bulmak mümkündür.
Samsun’a ait 1922-1923 yılı Belediye Meclisi Zabıt Defteri örnek alınmak suretiyle Osmanlı belediyelerinin iç düzeni, görevleri, hizmetleri, projeleri konularında genel bir bilgiye ulaşmak mümkün olmaktadır. Bu doğrultuda belediyelerin hizmetleri ve çalışmalarını alt başlıklar altında tanıtmak, Osmanlı’nın son dönemlerindeki belediye hizmetlerini görmemiz ve öğrenmemiz açısından yararlı olur kanaatindeyiz.
Temizlik (Tanzifât) İşleri
Belediye örgütleri kurulduğu andan itibaren en önemli görevleri arasında şehrin temizlik işleri gelmektedir. Çünkü, şehirde yaşayan binlerce insanın çöp ve artıklarının gelişigüzel atılması, hem şehrin pis olmasına, hem çirkin görüntüler ve kokular yayılmasına hem de insanların sağlıksız bir ortamda yaşamalarına neden olmaktadır.
Eskiden bu işler halk tarafından yerine getirilmekte idi. Halk çöp ve artıklarını yakmak suretiyle ortadan kaldırırdı. İstanbul ile bazı büyük şehirlerde de bazı mahallelerin çöpleri “arayıcı esnaf” tarafından toplanırdı. Ayrıca çarşının temizliği esnaf kethüdasının sorumluluğunda idi.
Ancak şehirler geliştikçe, muntazam yol ve kaldırımlar yapıldıkça, Batı ile münasebetler arttıkça, Avrupa tarzı kurumlar ülkeye girmeye başladıkça, artık temizlik işlerini bir kuruma bağlama ihtiyacı zaruri hale gelmiştir. İşte 1870’lerden itibaren ülke geneline yayılan belediye örgütleri bu ihtiyacı karşılamışlardır.
Temizlik işleri, belediye dairelerinin bünyesinde kurulan Tanzifât Müfettişliği kanalı ile yürütülmektedir. Bu müfettişliğin raporları doğrultusunca meclis kararı ile temizlik işlerinde çalışacak ameleler alınmakta, süpürge, araba ve at alımı yapılmakta, bozulan arabalar tamir ettirilmektedir. Yine hangi arabaların hangi mahalle ve semtlerin temizlik işlerinde kullanılacağı da bu müfettişlikçe organize edilmektedir.
Belediyelerde temizlik işlerinde kullanılan arabalara daha sonraları numara verilmesi kararı alınmıştır. Bu kararla her arabaya bir numara (bir nevi plâka) verilmiş, hangi arabanın hangi sürücü tarafından kullanıldığı kaydedilmiştir. Böylece ilk kez arabalara numara verme usûlü getirilmiştir. Ayrıca her arabanın sürücüsü de kaydedilerek, kullandığı arabayı özenle koruması sağlanmaya çalışılmıştır.
Yine belediye meclis kararlarında, tanzifat işlerinde kullanılan hayvanların yem ve saman istihkakları da görülmektedir. Bu bilgilere göre günlük istihkak 3,5 kıyye arpa ve 4 kıyye samandır. Kayıtlardaki bilgilere göre belediyeler, önceleri şehir merkezlerinden arpa ve samanı ihtiyaç duydukları zaman alırlarken, sonra belediyenin menfaatleri doğrultusunca bazı belediyeler köylerden uygun fiyatlarla ve toptan almaya başlamışlardır.
Hayvanlara nal çakılması da belediye meclisi kararı ile bir nalbanta pazarlık usûlü ile ihale edilmektedir. Önceleri yerli nal kullanılırken, daha sonra alafranga sıcak nalın çıkması ile bu tür nal kullanılmıştır. Bu suretle hem hayvanların sağlığı korunmuş, hem de nalın daha uzun süre kullanılması sağlanmıştır.
Temizlik işlerinde çalışan amelelere önceleri elbise verilmiyordu. Ancak Osmanlıların son dönemlerinde bazı belediyelerde, yine meclisin kararı ile her yıl birer kat elbise verilmesi uygulamasına geçilmiştir.
Görüldüğü üzere Osmanlılarda belediye örgütleri kurulduktan sonra belediyelerin en önemli görevleri arasında temizlik işleri gelmektedir. Ancak her belediye dairesinde yeterli personelin olduğunu söylemek mümkün değildir. Ancak yeterli personele sahip yerlerde, en azından merkezi mahallelerde çöpler toplanmakta, bunlar şehrin uzaklarına dökülmektedir. Böylece şehir, çağa yakın bir örgütlenme ile temizlenmekte, halkın sağlığı korunmakta, çirkin görüntüden uzak, pis kokuların olmadığı bir kent oluşturulmaya çalışılmaktadır,
Yol ve Kaldırım Yapımı
Osmanlı Devleti’nde belediye örgütleri kurulmaya başladığında, belediyelerin ilk önemli hizmeti yol ve kaldırım yapmak olmuştur. Daha önceleri Nafia Nezareti’nin üstlendiği bu iş belediyelere terk edilmiştir.
Özellikle belediyeler öncülüğünde şehir haritalarının çıkarılması, muhtemel yerleşim yerlerinde yolların belirtilmesi ile daha plânlı bir yol ve kaldırım politikasına geçilmiştir. Şehir dışı yolları Nafıa Nezareti üstlenirken, şehiriçi yolların yapımı, taş döşenmesi, kaldırım yapılması, bozulan yol ve kaldırımların tamiri görevleri belediyelere bırakılmıştır. Yol yapımında taş kullanılmış, gerek şoseler, gerekse kaldırımlar taşla döşenmiştir.
Belediyeler şose ve kaldırım yapımı ve tamiri, yeni yolların yapılması, yolların genişletilmesi gibi işleri, ya emanet usûlü ile ya da bir müteahhide verilerek ihale usûlü ile yaptırmaktadır. Emanet usûlünde meclis üyelerinden birinin nezaret etmesi kararı uygulanmaktadır. Bu tür işlerde kullanılmak üzere belediye mühendisinin emrinde 4 tekerlekli arabalar bulunmaktadır. Bu arabalardan yararlanıldığı için yol veya kaldırımlar daha ucuza mal edilmektedir.
Belediyeler yeni yol yapımı veya yolun genişletilmesi sırasında istimlak yoluna da başvurmuşlardır. İstimlak kararı alınan gayri menkullerin istimlak bedellerini tespit için, ihtisas sahibi kişilerden oluşan bir Muhammen Heyeti kurulmaktadır. Bu heyetin tespit ettiği bedel, belediyece gayri menkul sahibine ödenmektedir. Ancak, mülk sahipleri tespit edilen bedeli az bulurlarsa, bu bedelin tespiti işi mahkemeye intikal etmektedir.
İstimlak edilen yerlerin yıkım işleri belediyece yapılmaktadır. Bunun için yapılacak masraflar da bütçenin “Masârıf-ı İstimlâkiyye” tertibinden karşılanmaktadır. Buna karşılık, yeni açılan yollardan istifade ederek bina ve arsaları değer kazanan mülk sahiplerinden ise, kanuni tarif üzerinden şerefiye parası alınmaktadır.
BelediyecilikÇağdaş BelediyecilikDoç. Dr. M. Emin YolalıcıOsmanlı