Vergi Harcamaları ve 2016 Vergi Harcamaları Raporu » Vergi Algı
Özet: Vergi hukukunda birçok tanımı olan vergi harcamasını en genel manada tahsilinden vazgeçilen vergi gelirleri olarak tanımlamak mümkün olmakla beraber, birçok ülkede geniş veya dar kapsamlı olarak farklı şekillerde uygulanabilmektedir. Dünya uygulamaları 1960’lı yıllarda başlayan vergi harcamalarının Ülkemizdeki uygulaması 2000’li yıllardan sonra başlamıştır. Günümüzde devletler, doğrudan harcama yapmak yerine maliye politikasının en etkin araçlarından biri olan vergi sistemini kullanarak belirli ekonomik ve sosyal amaçlarını daha etkin ve hızlı bir şekilde gerçekleştirmek için, belirlenen bir sektöre, meslek veya mükellef gruplarına ya da faaliyete destek olmak amacıyla kanunda tanımlı veya kanunun verdiği yetki çerçevesinde sınırları belirlenmiş vergisel ayrıcalıklar uygulayabilmektedirler. Vergi harcaması olarak adlandırılan bu uygulamalar vergi muafiyeti, vergi istisnası, düşük oran uygulaması, indirimler, verginin mahsubu ve vergi ertelemesi gibi şekillerde olabilmektedir. Maliye Bakanlığı tarafından ilki Ekim 2007 tarihinde yayınlanmış olan Vergi Harcamaları Raporunun sonuncusu Eylül/2016 tarihinde yayınlanmış bulunmaktadır. Çalışmamızda öncelikle vergi harcaması kavramı ve kapsamı hakkında genel açıklamalar yapılmış, daha sonra da Maliye Bakanlığı tarafından yayınlanan 2016 Vergi Harcamaları Raporunda yer alan bilgilerle gerçekleşen ve gelecek yıllara ilişkin tahmini vergi harcaması verileri incelenmiştir.
Devletin yapmış olduğu kamu harcamalarını karşılamak etmesi için bugün için Dünyada en sağlam ve sağlıklı finansman kaynağı vergilerdir. Vergiler, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için yürütülen faaliyetlerin en önemli finansman kaynakları olduğu gibi devletlerin çeşitli ekonomik ve sosyal amaçlarını gerçekleştirmek için maliye politikası araçları olarak da her zaman en etkin enstrümanlardır.İşte ülkelerin vergi sistemleri kapsamında sosyal ve ekonomik sebeplerle tahsilinden vazgeçmek durumunda kaldıkları yani bilerek ve isteyerek tahsil etmekdekleri vergilere vergi harcaması denmektedir ki bu da bir çeşit vergiyi topladıktan sonra belli kesimlere aktarmak yani harcama yapmak yerine, toplamadan önce buralara harcama yapmak olarak görülebilir.Ülkemizde vergi harcamaları 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında bütçe kanunlarına ekli cetvellerde düzenli olarak izlenmektedir. En son 6767 sayılı 2017 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa eklenen listede üç yıla ilişkin vergi harcama tahminleri yer almıştır. Belirli dönemlerde yayınlanan vergi harcamaları raporlarında da tahmin ve hesaplama yöntemlerine ilişkin detaylar açıklanmaktadır.
Vergi harcaması; belirli ekonomik ve sosyal amaçlara ulaşmak için oluşturulan ve gelir kayıplarını içeren, standart ve genel kabul görmüş bir vergi yapısından ayrılma olarak tanımlanır. Uygulamada vergi harcamaları; vergi muafiyet ve istisnaları, vergi kredisi, düşük vergi oranı ve vergi ertelemesinden oluşmaktadır. Vergi sistemimiz içerisinde, her biri farklı amaçlara yönelmiş ve varlık gerekçesi farklı olan, pek çok vergi harcaması uygulaması vardır. Türkiye’de de 2001 ve 2007 yıllarında vergi harcama raporları yayınlanmış ve 2006 yılından itibaren de her yıl vergi harcama tahminleri yayımlanmaktadır.1
Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü tarafından en son Eylül/2016 tarihinde Vergi Harcamaları Raporu 2016 yayınlanmış bulunmaktadır.2 Söz konusu Raporun ilki Ekim 2007 tarihinde yayınlanmıştı. 2007 yılında yayınlanan Raporda; Ülkemizde son yıllarda sağlanan siyasi ve ekonomik istikrarın sürdürülebilirliğinin sağlanmasına yönelik olarak önemli yapısal reformların yapıldığı ve kamu mali yönetim alanında yapılan en önemli reformun ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yürürlüğe konulmuş olması olduğu belirtilmişti. Öncelikle belirtmek gerekir ki son hazırlanan bu Rapor uluslararası standartlarda dünya uygulamaları da taranarak hazırlanmış ve akademik yöndende son derece kayda değer bir çalışmadır. Türk Vergi Sisteminin anlayabilmek için her zaman olayın bütçeye gelir getiren yönlerine bakmak yerine ne kadarlık vergiden de vazgeçildiğini doğru hesaplayabilmek için uzun soluklu ve son derece titiz bir çalışma yapılmıştır. Tüm Maliye Camiasına ve vergi hukuku dünyasına bu çalışmanın büyük bir kaynak olacağını düşünüyorum.
2. VERGİ HUKUKUNDA VERGİ HARCAMASININ TANIMI
Kamusal faaliyetlerinin gerçekleştirilebilmesi için ihtiyaç duyulan en önemli finansman aracı vergi gelirleridir. Bu özellik vergi gelirlerinin en yalın ve anlaşılabilir fonksiyonudur. Verginin, kamu hizmetlerinin finansmanını sağlamak için gereken kaynakları oluşturmak ve bazı ekonomik ve sosyal amaçları gerçekleştirmek üzere, egemen kamu otoritesi tarafından kişilerden kamu gücüne dayanılarak alınan pay3 şeklindeki tanımına bakıldığında verginin mali amacı dışında mali olmayan amaçları da gözlemlenmektedir. Vergi sisteminin temel işlevi devletin kamu harcamalarını finanse etmek için gerekli gelirleri sağlamaktır. Diğer taraftan vergi sistemi, ekonomik ve sosyal hedeflere ulaşmak için maliye politikası aracı olarak doğrudan veya dolaylı bir şekilde kullanılabilir. Örneğin; yeni vergi türlerinin ihdası, mevcutların kaldırılması, verginin kapsamının genişletilmesi daraltılması, vergi oranlarının artırılması-düşürülmesi, belirli bölgeler, faaliyetler ve mükellef grupları için düşük vergi oranlarının uygulanması, vergi muafiyet ve istisnalarına yer verilmesi, kesintiler ve vergi ertelemeleri gibi uygulamalar bu kapsamda kullanılabilir. Devlet, doğrudan harcama yapmak yerine vergi sistemini kullanarak belirli ekonomik ve sosyal amaçlarını daha etkin ve hızlı bir şekilde gerçekleştirmek için, belirlenen bir sektöre, meslek veya mükellef gruplarına ya da faaliyete destek olmak amacıyla kanunda tanımlı veya kanunun verdiği yetki çerçevesinde sınırları belirlenmiş vergisel ayrıcalıklar uygulayabilir. Vergi harcaması olarak adlandırılan bu uygulamalar vergi muafiyeti, vergi istisnası, düşük oran uygulaması, verginin mahsubu ve vergi ertelemesi gibi şekillerde olabilir.4
Ulusal vergi otoritelerinin ulaşmak istediği sosyo-ekonomik amaçlar doğrultusunda tahsilinden vazgeçtiği vergiler “vergi harcaması” olarak anılır. Vergi toplama maliyetlerinden farklı olan bu harcamalar, kamu ekonomisi açısından bir tür gelir kaybı anlamına gelir. Günümüzde birçok ulusal vergi otoritesi vergi harcamalarını etkili birer politika aracı olarak kullanmaktadır. Vergi harcamalarının politika aracı olarak kullanılması, bu harcamaların sahip olduğu iktisadi etkiler üzerinden şekillenir. Vergi harcamalarının iktisadi etkileri ise bireysel davranışlara odaklı mikro iktisadi etkiler ve gelirin yeniden dağıtımına odaklanan makro iktisadi etkilerden oluşur.
Literatürdeki kullanılışı 1960’lara rastlasa da, günümüzde vergi harcamalarını tüm yönleriyle ele alan ve üzerinde fikir birliği sağlanan bir tanım yoktur. Vergi harcamalarının tanımı ve kapsamı, uluslararası alanda çeşitli yönleriyle tartışılmaktadır. Bazı ülkeler geniş, bazı ülkeler dar tanımlar yapmaktadırlar. Tanımlama sorunu olarak adlandırılan bu durum, vergi harcamalarına dair uygulamaların ülkeden ülkeye değişmesinden kaynaklanır. Vergi harcamalarının yasal olarak tanımlanmasında tanım, doğası gereği tanımı yasallaştıran ülkeye göre değişir. Örneğin; ABD, vergi harcamalarını “federal vergi kanunlarının brüt gelirden özel bir hariç bırakma, muafiyet veya indirim izni veren veya özel bir istisna, ayrımcı vergi oranı veya vergi yükümlülüğünün ertelenmesi olanağı sağlayan imtiyazlara atfedilebilen gelir kayıpları” olarak tanımlamıştır. Kanada ise benzer şekilde “özel muafiyetler, indirimler, düşük vergi oranları, iadeler, mahsuplar ve vergi ertelemeleri nedeniyle uğranılan ve vergi tutarını azaltan gelir kayıpları” tanımını kullanmıştır. Avusturya’da “bir kısım hakiki ve hükmü şahısların faaliyetlerine ayrıcalık tanınması için genel vergileme normuna istisna getirerek vergi geliri kaybedilmesi” şeklinde tanımlanan vergi harcamaları Hollanda’da “hukuki durumdan kaynaklanan ve temel vergi sistemiyle ahenk sağlamayan vergi gelirlerindeki kayıplar” olarak tanımlanmıştır. Finlandiya ise daha açık ve kolay bir tanım getirerek, vergi harcamasını “normal temel vergileme yapısından belli amaçları desteklemek için ayrılma halidir” şeklinde tanımlamıştır. Türkiye’de de benzer bir tanıma gidilmiş ve vergi harcamaları, “belirli ekonomik ve sosyal amaçlara ulaşmak için, kanunun öngördüğü temel yükümlülük sistemi ile uyumlu olmayan ve kanuni bir hükümden kaynaklanan vergi geliri kaybı veya ertelemesi şeklindeki kamu harcamaları” olarak belirtilmiştir. 5
Vergi harcaması, esas olarak vazgeçilen vergi geliridir. Vergi harcaması yaygın olarak; belirli ekonomik ve sosyal amaçlara ulaşmak için oluşturulan ve gelir kayıplarını içeren, normal, standart veya genel kabul görmüş bir vergi yapısından ayrılma olarak tanımlanır. Vergiler aracılığıyla devletin yaptığı harcamalar, vergi harcamaları olarak nitelendirilmektedir. Uygulamada vergi harcamaları; vergi muafiyet ve istisnaları, vergi kredisi, düşük vergi oranı ve vergi ertelemesinden oluşmaktadır. Vergi harcamalarını esas alan rapor uygulaması ilk kez 1960’ların sonunda Almanya ve Amerika’da başlatılmıştır. Bu ülkeleri diğer gelişmiş ülkeler takip etmiştir. Vergi harcama bütçeleri gelişmiş ülkelerde yaygın olarak kullanılmasına rağmen azgelişmiş ülkelerde henüz uygulanmamaktadır.6
Devletler kamu hizmetlerini yapmak ve bunun sonucu ortaya çıkan kamusal harcamaları karşılamak için kamu geliri elde etmek zorundadırlar. Kamu harcamalarının finansmanında, en sağlıklı kamu kaynağı vergilerdir. Devlet yürürlükte olan vergi kanunlarında vergilendirebileceği bazı alanları veya mükellef olarak yükümlülük yükleyebileceği bazı kişi ve grupları sosyal ve ekonomik amaçlar nedeniyle vergi dışı bırakmaktadır. Bir ülkenin mevcut vergi kaynaklarının ne kadarından vergi topladığı, ne kadarını vergi dışı bıraktığı, vergi dışı bırakmış olduğu bir kaynağın vergilendirilmesi halinde ne kadar ek vergi tahsil edeceği, bütçe uygulamaları ve makroekonomik politikalar açısından önem arz etmektedir. Bu nedenle vergi harcamalarının neler olduğu, bu vergi harcamalarının maliyetinin ne kadar olduğunun bilinmesine yönelik çalışmalar yapılmaktadır.
“Vergi harcaması” adından da anlaşılacağı gibi bir harcama türüdür. Vergi harcamaları, vergi sistemi yoluyla devletin vazgeçtiği gelir olarak tanımlanabilir. Bu harcamalar vergi sisteminde istisna, muafiyet, vergi ertelemesi, düşük vergi oranı şekillerinde ortaya çıkıp vergi kaybına yol açan uygulamalardır. Bir harcama doğrudan bütçeden yapıldığında, toplam harcamalar içinde yer alır ve istatistiklerde harcamayı artıran bir kalem olarak görülür. Harcamanın doğrudan yapılması yerine, vergiden çeşitli şekillerde vazgeçilerek yapılması halinde harcama görülmez. Bu harcamadan yararlanan bakımından ise değişen bir şey yoktur. Devletten doğrudan yardım almak yerine, ödeyeceği vergiyi ödemeyerek aynı faydayı sağlamaktadır. Dolayısıyla harcamaların sadece devletin doğrudan yaptığı harcamalar şeklinde alınıp analiz edilmesi gerçeği gösterme açısından doğru bir yöntem değildir. Devletin bütçe sistemi içerisinde yaptığı harcamalara görev zararları ve vergi harcamaları da eklendiğinde, gerçek harcamaların çok daha yüksek olduğu görülecektir.
Görüldüğü gibi, vergi teşvikleri yoluyla devlet bir kısım vergi gelirlerinden vazgeçerek dolaylı bir harcama yapmakta, bütçe harcamaları da gerçek tutarından daha düşük gözükmektedir. Vergi harcamaları, kamu giderlerinin bir türü olmasına rağmen, bütçe sistemi içerisindeki harcamalara göre maliyet ve faydalarının hesaplanması, kimlerin ne ölçüde yararlandığının belirlenmesi ve izlenmesi daha zordur. Genelde devletin vergi sistemi yoluyla yaptığı harcamaların amacına ulaştığı noktasında yoğun kuşkular vardır. Örneğin vergi ile belirli bölgelerde yatırımlar daha fazla teşvik edilmesine rağmen, bu bölgelerdeki yatırımların teşvik nedeniyle diğer bölgelere nazaran daha fazla arttığına ilişkin bir kuvvetli bir kanıt henüz elde edilememiştir. Ayrıca daha çok başka faktörlere bağlı olan bu nedenle mükelleflerin kararında etkisi olmayan bir vergi teşviği gereksiz bir vergi harcaması olmaktadır. Bu nedenle vergi teşviklerinin mükelleflerin davranışlarını, kararlarını ne ölçüde istenilen yönde etkileyeceği bu teşviklerin hazırlanmasında dikkatle üzerinde durulması gereken bir konudur.
Diğer taraftan, vergi harcamaları ile ilgili en çarpıcı noktalardan birisi, uygulamadaki zorluklar nedeniyle vergi harcamalarının amacından saparak hedeflenen grup ya da faaliyet dışındakilere bir transfer haline dönüşmesidir. Örneğin, mutfak gazının fiyatını artırmamak için LPG üzerindeki vergi miktarı düşük tutulduğunda, LPG kullanan normal veya lüks bütün taşıtlar bu olanaktan yararlanarak vergi ödememektedirler. OECD genelinde vergi gelirlerinin gayrisafi yurt içi hasıla içindeki payı yıllar boyunca artış göstermiştir. Vergi tabanının genişlemesi ise, ülke ekonomisinin büyümesi ve kayıt dışı ekonomiyi kayıtlı hale getirmenin yanısıra, vergi sistemindeki istisna, muafiyet, vergi oran kolaylığı gibi vergi teşviklerini bir başka deyişle vergi harcamalarını büyük ölçüde kaldırarak gerçekleştirilebilir. Türkiye’de halen önemli düzeyde vergi harcaması bulunmaktadır. Ülkemizdeki uygulamanın en önemli özelliklerinden birisi vergi kanunları dışında birçok kanunda vergi harcaması niteliğinde vergi teşvikleri bulunmasıdır. Vergi kanunları dışındaki mevzuatlarda yer alan bu tür vergi harcamalarının, vergi sistemini bozduğu ve uygulamaları karmaşıklaştırıp zorlaştırdığı da bir gerçektir. Ayrıca, bunları hazırlayanlar vergi idaresinde var olan otorite ve uzmanlığa sahip olmadıkları için Kanunların tutarlılığı ve sistematiği bozulmakta, uygulamada güçlüklerle karşılaşılmaktadır. Daha da önemlisi yapılan değişiklikler öngörülen vergi geliri hedefini olumsuz etkileyebilmekte ve bunun telafisi güç olmaktadır.7
3. VERGİ HARCAMALARININ KAPSAMI
Vergi harcaması kavramı; en genel/geniş anlamda "standart vergi sisteminden" sapmalar olarak tanımlanabilir. Bu bağlamda; bazı indirim, istisna ve muafiyetler, standart sistemin unsurları olmaları nedeniyle vergi harcaması kapsamı dışında tutulabilmektedir. Küresel normlar çerçevesinde ise vergi harcaması, bazı sosyal ve ekonomik amaçları gerçekleştirmek üzere vergi alınmaması yoluyla devlet için gelir kaybına sebep olan, bazı mükellefler veya mükellef olması gerekenler için ise tanıdığı ayrıcalıklı uygulamalar nedeniyle vergisel yükümlülük ve sorumlulukları azaltan veya ortadan kaldıran, kanunlar, düzenlemeler ve uygulamalar olarak tanımlamaktadır. Uygulamada vergi harcamaları genel olarak vergi muafiyet ve istisnaları, indirimler, mahsuplar, düşük vergi oranı ve vergi ertelemesinden oluşmaktadır.2016 Vergi Harcamaları Raporunda yapılan açıklamaları dikkate alarak şimdi vergisel kavramların ne manaya geldiğine bir bakalım. Uygulamada vergi harcamaları çeşitli şekillerde ana başlıklar itibariyle şu şekilde yer almaktadır;
Vergi Muafiyet ve İstisnaları: Kişi ve vergi konularının vergi matrahına dahil olmamasıdır. Diğer bir tarifle, vergiye tabi olması gereken gerçek veya tüzel kişilerin ve vergi konularının vergi kapsamı dışına çıkarılmasıdır.
Vergi Kredileri: Belirli bir miktarın vergi yükümlülüğünden düşülmesi veya vergi yükümlülüğünün arttırılmasına izin verilmemesidir.
Oran İndirimi: Belirli kişi veya faaliyetlerin yararına, vergi tarifesinde yer alan vergi oranının düşürülmesidir.
Vergi Ertelemesi: Vergi ödemelerinin geciktirilmesini ifade etmektedir.
İndirim: Vergiye tabi gelirin hesaplanmasında, vergi matrahından ilgili vergi kanunlarınca eksiltilebilmesine izin verilen tutarlardır.
Maliye Bakanlığı tarafından yayınlanan Raporda ise vergi harcamalarının sınıflandırması şöyle yapılmaktadır;
Muafiyet: Standart vergi yapısında esas itibarıyla kendileri için vergi borcu doğması öngörülmüş olduğu halde, kanunen veya kanunun verdiği yetki kapsamında belirli gerçek ve tüzel kişi, mükellef veya meslek gruplarının kısmen ya da tamamen, devamlı ya da geçici bir şekilde vergisel sorumluluk dışında tutulmasıdır.
İstisna: Standart vergi yapısında esas itibarıyla vergilendirilmesi öngörülen bir konunun, gelirin, servetin, mal teslimi ve hizmet ifasının, kıymetin, evrakın ve işlemlerin kısmen ya da tamamen, devamlı ya da geçici bir şekilde vergi dışında tutulmasıdır.
İndirim: Ekonomik ya da sosyal amaçlarla, belirli şartlar altında mükelleflerin vergi matrahlarına ulaşırken, brüt vergilendirilebilir gelirleri üzerinden belli tutarlarda eksiltmeler yapılmasıdır. İndirimler daha çok beyannameler üzerinde yapılmaktadır.
Mahsup ve İade: Ödenecek vergi tutarına ulaşmak için çeşitli şekillerde daha önce ödemesi yapılmış bir tutarın, hesaplanan vergi tutarından indirilmesi ve çeşitli şekillerde mahsup edilemeyen tutarın iade edilmesidir.
İndirimli Vergi Oranı: Kanunen veya kanunun verdiği yetki kapsamında belirli kişi, mükellef ve faaliyet grubu yararına, vergi tarifesinde yer alan standart vergi oranının düşürülmesidir.
Vergi Ertelemesi: Hesaplanan ve ödenecek aşamaya gelmiş olan bir verginin belirli bir zaman dönemi için ödenmemesi şeklinde uygulanmasıdır.
Vergi harcamalarının belirlenmesinde asli iki unsur ön plana çıkmaktadır. Bunlardan birincisi belirli ekonomik ve sosyal amacın varlığı, ikincisi ise bu amaçları gerçekleştirmek üzere vazgeçilen gelirdir. Uluslararası literatür ve ülke uygulamalarına bakıldığında bir ülkenin vergi harcaması olarak belirlediği bir hükmü başka bir ülke standart vergi yapısının bir unsuru olarak kabul edebilmektedir. Vergi harcamaları; verginin türü, büyüklüğü, ayrıcalık tanıdığı mükellef grubu, sektörü veya konusu, bütçe sınıfları, politika hedefleri gibi kriterlere göre sınıflandırılabilmektedir.
Vergi harcaması kavramını ilk duyanlar için bu terim, gelir idaresinin vergi toplama çalışmaları sırasında yaptığı harcamaları çağrıştırabilir. Ancak vergi harcaması kavramı, vergilerin tahsiline yönelik yapılan giderleri ifade etmemektedir. Vergi harcamaları, ilk anda akla gelen vergi toplanmasına yönelik harcamaları değil, esas olarak, vazgeçilen vergi gelirini anlatmaktadır. Vergi harcamaları özünde, vergi sistemi aracılığı ile sosyo-ekonomik amaçlara ulaşmak için gerçekleştirilen uygulamalardır.8Gerek teorik, gerekse yasal tanımlar incelendiğinde vergi harcamalarının bazı ortak özelliklerine rastlanmaktadır. Esasen bir kamu harcamasının vergi harcaması olabilmesini sağlayan bu özellikler, vergi harcamalarının unsurlarıdır. Vergi harcamalarının unsurları olarak aşağıdaki hususlar gösterilebilir;9
Ekonomik, sosyal ve siyasal amaçlı vergi düzenlemeleri olmaları,
Her mükellefe uygulanmayan sadece bazı özel şartlara haiz mükellef ve faaliyetlere uygulanan vergi desteği olmaları,
Standart vergi yapısından sapma gösteren ayrıcalıklı vergi düzenlemeleri olması,
Kamu harcaması olmaları.
3.1. Vergi Harcamalarının Kamu Harcamalarına Göre Avantajları/Dezavantajları10
Vergi harcamalarının kamu harcamalarına göre avantajları şunlardır.
Vergi harcamalarında karar almada merkeziyetçilikten uzaklık söz konusu olup bu durum istenilen yönde ve hızlı karar almayı kolaylaştırmaktadır.
Vergi harcamaları ilk tahsil edilen gelir akışına sahip oldukları için, kamu harcamalarıyla karşılaştırıldığında, bu durum bir avantaj olarak kabul edilmektedir.
Vergi harcamalarının, kamu harcama programlarına göre daha basit ve etkili oldukları düşünülmektedir. Bunun sonucu olarak birçok vergi harcaması, bazı alanlarda kamu harcamaları uygulamasından önce başlatılmıştır. Nitekim birçok ülkede (Örneğin Amerika’da) emeklilik planları ve sağlık sigortasının vergi dışı tutulmaya başlandığı dönemde, bu alanlarda herhangi bir kamu harcama programı mevcut değildi.
Vergi harcamaları, kamu harcamalarına göre, politik tepkiler ve kullanımları açısından başlıca iki nedene dayanarak daha avantajlı sayılmaktadır. Birinci neden, vergi harcamalarının büyüklüklerini tahmin etmenin zor olmasıdır. İkincisi, vergi harcamalarından yararlananları belirlemenin zorluğudur. Bu durum bazı fırsatlar yaratabilir. Örneğin politik kampanyalara önemli katkı sağlayan gelir gruplarının lehine vergi harcamalarının kullanımını kolaylaştırır. Nitekim Amerika’da 1981’de en yüksek gelirin % 30’luk üst dilimine sahip olan kesimin, 17 önemli vergi harcamasının % 72’lik kısmından yararlandığı belirlenmiştir.
Vergi harcamaları, hükümet tarafsızlığı ve özel girişime güven vermeye daha uygun bir araç olarak görülürler. Oysa kamu harcamaları, özel, sosyal ve ekonomik yaşama doğrudan bir müdahalenin kanıtıdırlar. Teorik olarak, bir hükümet müdahalesi ne kadar fazla olursa -azgelişmiş ülkelerdeki durum gibi- doğrudan kamu harcamalarını kullanma olasılığı o kadar çok artar.
Vergi harcamaları üzerine geniş çalışmalar yapan Feldstein, bu çalışmalarına dayanarak vergi harcamalarının istenen malın üretimini arttırmada daha etkili bir politik araç olacağı görüşünü ileri sürmüştür
Vergi harcaması ve kamu harcamaları karşılaştırmasını yönetim ve politik farklılıklara dayalı olarak açıklayan Howard’a göre, vergi harcamalarının politik olarak daha az dikkatleri çekmeleri kadar, hükümet için daha az yönetim yükü getirmeleri de sözkonusudur.
Vergi harcamalarının kamu harcamalarına göre dezavantajları ise şunlardır.
Kamu harcamaları, kamu sektörü (yıllık bütçe hazırlama süreci boyunca), parlamento, parlamento komisyonları, basın ve kamuoyu gibi çeşitli birimler tarafından önemli ölçüde incelemeye tabi tutulurlar. Oysa vergi harcamaları nispi olarak daha gizlidirler.
Vergi ayrıcalıkları; tüketim, tasarruf ve yatırım kararlarını bozabilirler. Maliye politikası aracı olarak vergi harcamaları ve kamu harcamaları arasındaki seçimde; yönetimsel etkinlik, adalet ve kaynakların yeniden dağılımında saydamlık gibi faktörler etkili olmaktadır.
Vergi harcamaları, basitçe vergi yükümlülüğünün azaltılması olarak ele alınıp, mükellefleri karlı olmayan faaliyetlere yöneltirlerse, ekonomik etkinsizliğe neden olabilirler.
Doğrudan harcamalardan farklı olarak vergi harcamaları, vergi sistemi yoluyla fayda sağlar ve buna bağlı olarak doğrudan harcamalara benzer bir şekilde bütçenin durumunu etkiler. Literatürde ve çeşitli ülkelerde yapılan çalışmalarda vergi sistemi içerisindeki tüm imtiyaz unsurları vergi harcaması olarak sınıflandırılmamaktadır. Çünkü, bunların bazıları vergi sisteminin yapısal unsurları olarak düşünülür. Örneğin, gelir vergisi sistemi müterakki vergi oranı yapısına sahiptir. Bu nedenle düşük gelirli bireyler yüksek gelirli bireylere göre daha düşük bir orandan vergilendirilirler. Bu durum vergi sisteminin yapısından kaynaklanan bir uygulama olup, düşük gelirlilerden daha az vergi tahsil edilmiş olması vergi harcaması olarak değerlendirilmemektedir. Vergi Harcamaları çalışmasının amacı bir taraftan vergi sisteminin şeffaflığını artırarak maliye politikasına ilişkin karar alma sürecine katkıda bulunmak, diğer taraftan da vergi sistemi ve vergi uygulamalarının yanı sıra bütçe uygulamalarının da daha sağlıklı bir şekilde değerlendirilmesine imkan sağlamaktır.11
4. TÜRK KAMU MALİYESİNDE VERGİ HARCAMALARINI AÇIKLANMANIN YASAL DAYANAĞI
Ülkemizde vergi harcaması kavramı ilk defa 10.12.2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile mevzuatımızdaki yerini almıştır. 5018 sayılı Kanunun 18 inci maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinde, merkezî yönetim bütçe kanun tasarısına, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere;
Orta vadeli malî planı da içeren bütçe gerekçesinin,
Yıllık ekonomik raporunun,
Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetvelinin,
Kamu borç yönetimi raporunun,
Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminlerinin,
Mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminlerinin,
Merkezî yönetim kapsamında olmayıp, merkezî yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesinin,
ekleneceği hüküm altına alınmıştır. İşte merkezî yönetim bütçe kanun tasarısına eklenen “Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetvelinde” yer alan kalemler bütçe uygulamasında “vergi harcamaları” olarak adlandırılmaktadır. Yine 5018 sayılı Kanunun 7 nci maddesinde “Malî saydamlık”; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirilmesi olarak tanımlanmış ve bu amaçla;
Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanmasının,
Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olmasının,
Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından sağlanan teşvik ve desteklemelerin bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler itibarıyla kamuoyuna açıklanmasının,
Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulmasının,
zorunlu olduğu belirtilmiştir.
Görüldüğü üzere, merkezi yönetim bütçe tasarısına vergi harcamaları cetvelinin eklenmesinin gerekçesi “malî saydamlık ilkesi” dir. Türk bütçe hukukunda kabul edilen bu ilkeye göre, “...her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyu zamanında bilgilendirilir.” Vergi harcamaları idarenin tanımına göre ise “sistemin unsuru olan indirim, muafiyet ve istisnalar” dışında standart vergi sisteminden sapmalardır. Standart vergi sisteminin standart uygulamasının ve bu sistemden kabul edilecek sapmaların ne olduğu ise açıklanmamıştır. Bu ilkeye uyması zorunlu olan kamu idareleri, izleme görevini üstlenen de Maliye Bakanlığı’dır. 5018 sayılı Yasada bu ilkeye uyulmamasına ilişkin bir yaptırım öngörülmemiştir.12
Öte yandan, 5018 sayılı Kanunun merkezi yönetim bütçe kanunu ve bağlı cetvellerle ilgili 15’inci maddesinde; “…Merkezî yönetim bütçe kanununda; yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri, varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri, borçlanma ve garanti sınırları, bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler, bağlı cetveller, malî yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer alır…” hükmü yer almaktadır. İlk defa 2006 yılı bütçesine konulmak üzere gelir vergisi, kurumlar vergisi, katma değer vergisi ve özel tüketim vergisi kanunlarında yer alan istisna, muafiyet ve indirimlerden veri temin edilebilenlerin neden olduğu vergi harcamalarının tahminine yönelik bir çalışma yapılmıştır. Aynı şekilde 2007 yılı bütçesinde bu çalışma veri teminindeki artışla birlikte geliştirilmiştir. Son olarak 6767 sayılı 2017 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli 2017 Yılı Vergi Harcamalarının Kanuni Dayanaklarına İlişkin Listede vergi kanunları bazında vergi harcaması kapsamına giren unsurlar listelenmekte ayrıca üç yılın “Vergi Türleri İtibariyle Toplam Vergi Harcaması Tahminleri” rakamsal olarak tablo halinde yer almaktadır. Aşağıda 2017 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli vergi harcaması tahminleri tablosu yer almaktadır.
Vergi Türleri İtibariyle Toplam Vergi Harcaması Tahminleri
(*) AÇIKLAMA: Vergi harcaması kavramı; en genel anlamda "devletlerin gelir toplamını azaltan, standart vergi sisteminden ayrılan ayrıcalıklar veya istisna ve muafiyetler" olarak tanımlanabilir. Bu bağlamda; bazı indirim, istisna ve muafiyetler, standart vergi sisteminin unsurları olmaları nedeniyle vergi harcaması kapsamı dışında tutulabilmektedir. Yukarıdaki liste, vergi sistemimizdeki Gelir Vergisi, Kurumlar Vergisi, Katma Değer Vergisi, Özel Tüketim Vergisi ve diğer bazı kanunlarda potansiyel olarak vergi harcaması niteliği taşıdığı düşünülen düzenlemeleri içermektedir. "Standart vergi sistemine" ilişkin varsayımlara göre bu listedeki unsurların değişebileceği kaçınılmazdır. Vergi harcamalarına ilişkin yukarıda yer alan tutarlar, mevcut veri seti kullanılmak suretiyle "vazgeçilen gelir" yöntemiyle tahmin edilmiş olup, herhangi bir veri temin edilemeyenler hesaplama dışında tutulmuştur. Öte yandan veri teminindeki artışlara paralel olarak vergi harcaması tahminlerinin de değişeceği tabiidir.
Diğer taraftan, 5018 sayılı Kanuna göre hazırlanan Orta Vadeli Mali Plan, Orta Vadeli Program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren bir belge olarak yayınlanmıştır. Orta vadeli mali plan, orta vadeli programda belirlenen temel amaç ve politikaların hayata geçirilmesine yönelik olarak hazırlanan, merkezi yönetim bütçe büyüklüklerini ve kurumsal bazda ödenek teklif tavanlarını belirleyen bir belge niteliğindedir. Bu maksatla hazırlanan 2018-2020 Dönemi Orta Vadeli Mali Planın13 “Bütçe Gelirlerine İlişkin Temel Politikalar” kısmında; istisna, muafiyet ve indirimler nedeniyle oluşan vergi harcamalarının mali etkilerinin analiz edilmesi ve sonuca göre gerekli düzenlemelerin yapılması ile vergi harcamaları konusunda kamuoyunun bilgilendirilmesi çalışmalarına devam edileceği açıklanmış bulunmaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile ilk defa mevzuatımızda “vergi harcaması” kavramı yerini almıştır. Buna göre; vergi istisna, muafiyet ve indirimleri nedeniyle vazgeçilen vergi gelirlerinin (vergi harcaması) tahmin edilerek merkezi yönetim bütçe kanunlarında yer verilmesi gerekmektedir. Bu sayede vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirlerinin de vergi harcaması kapsamında değerlendirilmek suretiyle, devlet tarafından yapılması öngörülen, yapılış şekli nasıl olursa olsun, her türlü harcamanın merkezi yönetim bütçesinde bir arada görülmesi imkanı doğmuştur. Devlet, doğrudan harcama yapmak yerine vergi sistemini kullanarak belirli ekonomik ve sosyal amaçlarını daha etkin ve hızlı bir şekilde gerçekleştirmek için, belirlenen bir sektöre, meslek veya mükellef gruplarına ya da faaliyete destek olmak amacıyla kanunda tanımlı veya kanunun verdiği yetki çerçevesinde sınırları belirlenmiş vergisel ayrıcalıklar uygulayabilir.
Vergi sistemi kamu harcamalarını karşılamak amacıyla sağlıklı gelir kaynağı sağlanması temel hedefinin yanı sıra bir çok sosyal ve ekonomik hedeflerin elde edilebilmesi için devlete çeşitli fırsatlar sunar. Devlet bir kısım ekonomik faaliyetlere, belirli bir bölgeye, gruba, ya da belli bir mükellef grubuna destek olmak amacıyla belirli alanlarda vergi indirimi istisnası yada muafiyeti uygulayarak bu hedeflerin bir kısmına ulaşır. Böylece, devlet bir taraftan kamu harcamaları, diğer taraftan da vergi harcamaları denilen vergi muafiyet ve istisnaları vasıtasıyla ekonomik aktiviteleri teşvik ederek maliye politikasını ülkenin kalkınması ve belirli bir refah düzeyine erişebilmesi amacını sağlamak için kullanır. Sosyal devlet olma ilkesinin gerektirdiği ölçüde de sosyal nitelikli bir takım vergi ayrıcalıkları tanıyarak sosyal adaletin gerçekleşmesine ve gelir dağılımının iyileşmesine katkıda bulunur.14
5. VERGİ HARCAMALARININ TARİHÇESİ VE BAZI ÜLKE UYGULAMALARI
2016 Vergi Harcamaları Raporunda yer alan açıklamalara göre, standart vergi uygulamaları kapsamına; verginin konusu, vergilendirme dönemi, vergiyi doğuran olay, mükellefiyet, vergi tevkifatı, vergi sisteminin işleyişine ilişkin indirim ve mahsuplar ile kazanç ve iradın elde edilmesi için yapılan giderlerin düşülmesi, genel oran yapısı ve vergi dilimleri, muhasebe kuralları, enflasyon düzeltmesi, zorunlu ödemelerin indirilebilmesi, idari uygulama kolaylığına ilişkin hükümler ile çifte vergilendirmeyi önleme gibi uluslararası mali zorunluluklarla ilgili hükümler vb. girer. Buna göre vergi sistemi içerisindeki tüm imtiyaz unsurları vergi harcaması olarak sınıflandırılmamaktadır. Zira bunların bazıları vergi sisteminin yapısal unsurları olarak düşünülmektedir.
Vergi harcaması dünyada 1960’lı yıllarda ortaya çıkan bir kavram olup ilk vergi harcaması raporu Almanya tarafından 1959 yılında hazırlanmıştır. Almanya’dan sonra ABD 1968, İspanya 1979, İngiltere 1979, Kanada 1997, Fransa 1980 ve Hollanda 1997 yıllarında vergi harcama raporları yayımlamaya başlamışlardır. Günümüzde OECD ülkelerinin tamamına yakınında vergi harcamaları raporu yayımlanmaktadır. Avustralya, Avusturya, Belçika, Fransa, Almanya, Portekiz, İspanya, Türkiye ve ABD gibi OECD ülkelerinde vergi harcamaları raporu ve/veya tahmin tutarları ile listesinin hazırlanması yasal bir zorunluluktur. Bu ülkelerin çoğunda vergi harcaması raporları ile bütçe süreci sıkı bir şekilde ilişkilendirilmiştir.
Vergi harcamalarının tahmin edilmesinde birçok yöntem olmakla birlikte esas olarak üç yöntem kullanılmaktadır. Bunlar sırasıyla vazgeçilen gelir yöntemi, kazanılan gelir yöntemi ve eşdeğer harcama yöntemidir. Vergi harcamaları ölçülürken genellikle birçok ülke tarafından; imtiyaz ortadan kaldırıldığında ve mükellefin ekonomik davranışı değişmediğinde tahsil edilebilecek vergiyi hesaplayan “vazgeçilen gelir yöntemi kullanılır. Buna “ilk gelir kaybı da denir. Kazanılan gelir yaklaşımında vergi harcaması kaldırıldığında ve mükellef davranışı da hesaba katılarak elde edilecek gelir artışı hesaplanır. Bireylerin davranışları dikkate alınmadığında bu iki yöntemde ölçümleme sonucunda elde edilecek değerler birbirine yakın veya aynı olacaktır. Harcama denkliği yaklaşımında ise, mükelleflere vergi harcaması ile aynı faydayı sağlayacak bir harcama programının maliyeti tahmin edilmektedir.
Ulaşılabilir veriye sahip olan tüm OECD ülkeleri düzenli vergi harcamaları raporlarında vazgeçilen gelir yöntemini kullanmaktadır. Bunun sebebi davranışlardaki değişimlerin hesaba katılmasının zor olması ve her zaman vergi harcamasına denk bir harcama programının bulunmamasıdır. 2016 Vergi Harcamaları Raporunda toplam on iki ülkenin vergi harcaması konusunda ne durumda olduğu ve neler yaptıkları incelenmiş olup aşağıda bazı ülkelerin durumu hakkında bilgiler yer almaktadır.
ABD’de vergi harcamaları “özel bir dışlama, muafiyet veya gayrisafi gelirden kesinti sağlayan ya da özel bir kredi, tercihli bir vergi rejimi veya bir tecil sorumluluğu sağlayan federal vergi kanunlarının hükümlerine atfedilen gelir kayıpları” olarak yasal bir şekilde tanımlanmaktadır. Amerika’da vergi harcamaları sadece merkezi hükümet vergileri için tanımlanmaktadır. Vergi harcamaları genellikle gelir ve kurumlar vergisi ile sınırlandırılır. Almanya’da vergi harcaması tanımı yasal olarak belirlenmemiştir. Yasalar, ticari sektörlere ve işletmelere yardımcı olmaktadır. Hane halkının yararlandığı hükümler sadece özel sektöre veya iş sektörlerine dolaysız sübvansiyon olarak uygulandığı sürece vergi harcaması olarak kabul edilmektedir. Bu yüzden Almanya’nın vergi harcaması tanımı diğer ülkelerden oldukça farklıdır. Almanya, vergi harcamaları ölçümünü geniş bir vergi çeşidi olarak yapmakla birlikte tüm vergiler vergi harcamasına sahip değildir. Merkezi hükümet, federal bütçe ve yerel hükümet makamlarından topladığı gelirlerden feragat ettiklerini listelemektedir ve bu vergi harcamaları devletin her kademesine raporlanmaktadır.
Fransa’da vergi harcamaları Benchmark ya da norm olarak ifade edilen temel vergi hesaplama yöntemine göre devlet için daha düşük vergi gelirine sebep olan uygulamalar olarak ifade edilmiştir. Vergi harcamaları bireysel ve kurumsal gelir vergisi, servet vergisi, KDV, damga vergisi ve diğer dolaylı vergiler de dahil olmak üzere her vergi için tanımlanmıştır. İngiltere’de vergi indirimleri üç kategoriye ayrılmaktadır. İlk kategoride, bazı mükellefleri, faaliyetleri, ürünleri ekonomik ve sosyal sebeplerle destekleme ve teşvik etme amacında olanlar “Vergi Harcamaları” olarak kabul edilenler, ikinci kategoride ise yapısal indirimler bulunmaktadır. Yapısal indirimler, vergi yapısının temel bir parçası olarak değerlendirilmektedir.
İspanya’da vergi harcamaları yönetmelik ya da yasa aracılığıyla tanımlanmamıştır. İspanyol Anayasasına göre, yıllık bütçede yer alan vergi harcamaları, vergi sisteminde merkezi hükümet vergi gelirlerini azaltan hükümler olarak ifade edilmektedir. Vergi harcaması üç önemli özelliği taşımaktadır: vergi harcaması, temel vergi yapısından planlanmış sapmalardır; vergi harcaması, bazı ekonomik ve sosyal amaçların gerçekleştirilmesi için kullanılır; vergi harcamaları belirli bir mükellef grubuna ya da ekonomik sektöre yönelik olmalıdır. İtalya’da vergi harcamaları raporu vergi harcamalarının değerini ölçmek amacıyla, düzensiz olarak hazırlanmaktadır. Rapor bütçe sürecinden bağımsız ayrı bir belge olarak yayımlanmaktadır. Vergi harcaması raporu hazırlanmasında vergi harcamalarının maliyet, nesnel ölçütler ve bütçe ile tutarlılığı açısından da değerlendirilmesi amaçlanmaktadır. Rapor “vazgeçilen gelir yöntemi” kullanılarak hazırlanmaktadır. Japonya yasal olarak vergi harcamalarını Özel Vergi Tedbirleri olarak tanımlamıştır. Özel Vergi Tedbirleri, bazı başka politik amaçların takibi için Japonya’nın temel vergi prensiplerinden (eşitlik, tarafsızlık, basitlik) muafiyet alan hükümlerdir. Özel Vergi Tedbirleri, kişisel gelir vergisi, kurumlar vergisi, veraset ve intikal vergisi, içki vergisi ve benzin vergisi için hesaplanmaktadır.
6. 2016 VERGİ HARCAMALARI RAPORU
Devletler kamu giderlerini karşılamak için kamu geliri elde etmek zorundadırlar. En sağlıklı kamu kaynağı ise vergi gelirleridir. Devlet potansiyel vergi kaynaklarının (vergi tabanının) bir kısmını gerek sosyal ve gerekse ekonomik ve idari amaçlarla nedeniyle vergi dışı bırakmaktadır. Devletlerin mevcut vergi kaynaklarının ne kadarından vergi topladığı, ne kadarını vergi dışı bıraktığı, vergi dışı bırakmış olduğu bir kaynağın vergilendirilmesi halinde ne kadar ek vergi tahsil edeceği makro ekonomik politikalar açısından önem arz etmektedir. Bu nedenle vergi harcamalarının neler olduğu, bu vergi harcamalarının devlete maliyetinin ne kadar olduğunun bilinmesi önem arz etmektedir.15
Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü tarafından ilki Mayıs/2007 yılında yayımlanan Vergi Harcamaları Raporunun sonuncusu Eylül/2016 tarihinde “Vergi Harcamaları Raporu 2016” olarak yayınlanmıştır. Vergi Harcamaları çalışmasının amacı bir taraftan vergi sisteminin şeffaflığını artırarak maliye politikasına ilişkin karar alma sürecine katkıda bulunmak, diğer taraftan da vergi sistemi ve vergi uygulamalarının yanı sıra bütçe uygulamalarının da daha sağlıklı bir şekilde değerlendirilmesine imkan sağlamaktır. Literatürde ve çeşitli ülkelerde yapılan çalışmalarda vergi sistemi içerisindeki tüm imtiyaz unsurları vergi harcaması olarak sınıflandırılmamaktadır.
2016 Vergi Harcamaları Raporu esas itibariyle 2015 yılı vergi harcama tutarlarını tespit etmekte 2016, 2017 ve 2018 yılları için ise makro ekonomik büyüklükleri kullanarak tahminde bulunmaktadır. Vergi harcaması, en basit haliyle Devletin almaktan vazgeçtiği gelir olarak tanımlanabilir. Rapor, vergi harcamalarının iki unsurunun bulunduğunu, birincisinin ekonomik ve sosyal amacın varlığı ikincisi ise bu amacı gerçekleştirmek üzere vazgeçilen gelirin bulunması olduğunu ifade etmektedir. Kısaca ekonomik ve sosyal amaca Devlet harcama yapmak suretiyle ulaşabileceği gibi, alması gereken gelirden vaz geçmek suretiyle ulaşabilir. Bu nedenle alınmayan vergi de alınıp harcanmasında olduğu gibi özünde bir harcamadır. Devletin vergi almayarak yapmış olduğu harcamaların boyutu, topladığı vergilerden yapmış olduğu harcamaların boyutu kadar önemlidir.16 Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan bu Raporda; örnek ülke uygulamaları incelenmiş, uluslararası kurum ve kuruluşların çalışma ve değerlendirmeleri dikkate alınmış, birçok akademisyen ve yazarın kitap ve makaleleri taranarak, vergi harcaması metodolojisi oluşturulmuştur.
Vazgeçilen gelir yöntemi kullanılarak hazırlanan2016 Vergi Harcamaları Raporunda yapılan açıklamalarda;
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile vazgeçilen vergi gelirinin kamuoyuna açıklanmasını ve böylelikle kamu maliyesinde şeffaflık ve hesap verebilirliği sağlayan vergi harcaması müessesesinin hayata geçirildiği,
Ekonomimizin büyümesi, nitelikli istihdam ve katma değeri yüksek yatırımların teşvik edilmesi, sosyal adaletin pekiştirilmesi için yaptığımız kamu harcamalarının yanı sıra vergi harcamalarını da etkin bir şekilde ölçmeye ve değerlendirmeye başlandığı,
Maliye Bakanlığı tarafından 5018 sayılı Kanun kapsamındaki ilk raporun 2007 yılında yayınlandığı ve bu çerçevede ilgili kanunlarda yer alan vergi istisna, muafiyet ve indirimleri nedeniyle oluşan vergi harcamalarının tahmin edildiği, akabinde de her yıl vergi harcaması tahminlerinin ilgili yıl merkezi yönetim bütçe kanununa eklendiği,
Aradan geçen dönem itibarıyla gelişen, değişen ve yenilenen vergi sistemleri ve anlayışlarına bağlı olarak Vergi Harcaması Raporunun güncellenmesi ve daha detaylı bir vergi harcaması raporu hazırlanması ihtiyacı doğduğu,
Raporumuzda iyi ülke uygulamalarını dikkate alarak, vergi ve diğer kanunlarında yer alan vergi harcamalarının kapsamlı bir değerlendirmeye tabi tutulduğu,
Vergi harcaması olarak nitelendirilen düzenlemelerin, bunlardan yararlananların ve vazgeçilen vergi tutarının belirlenmesine yönelik kapsamlı bir çalışmanın ortaya çıktığı,
6.1. Türkiye’de Vergi Harcamalarının Hesaplanmasında Esas Alınan Kriterler
Daha öncede ifade edildiği üzere, Ülkemizde kanuni düzenleme olarak vergi harcaması tanımına uygun ifade ilk defa 5018 sayılı Kanun ile mevzuatımızda yerini almıştır. Bu yasal düzenlemeden sonra 2006 yılından itibaren, 193 sayılı GVK, 5520 sayılı KVK, 3065 sayılı KDV Kanunu, 4760 sayılı ÖTV Kanunu ve diğer bazı kanunlarda yer alan istisna, muafiyet ve indirimlerden veri temin edilebilenlerden oluşturulan vergi harcamaları listesi her yıl bütçe eki olarak hazırlanıp açıklanmıştır. Bu Raporda yer alan vergi harcamalarının önemli bir kısmını oluşturan 193 sayılı GVK, 5520 sayılı KVK, 3065 sayılı KDV Kanunu ve 4760 sayılı ÖTV Kanunu ile diğer bazı önemli Kanun ve Bakanlar Kurulu Kararları ile düzenlenen vergi istisnalarından, muafiyet ve indirimlerinden, vergi iadelerinden vergi harcaması oldukları düşünülenler, ilgili kanun başlığı altında madde numaralarına göre sıralanmıştır. Raporda ve eklerinde vergi harcaması çalışmalarında 2015 yılı gerçekleşme rakamları belirlenmiş, içinde bulunulan yıl ve gelecek üç yıl, 2015 yılı gerçekleşme rakamları dikkate alınarak, makro büyüklüklere göre vergi harcama tutarları tahmin edilmiştir. Vergi harcamaları tüm vergi türleri için geçerlidir. Raporun sonunda vergi türleri itibariyle yıllar bazında Vergi Harcamaları Listeleri de yer almaktadır. Şimdi, Rapordaki vergi kanunları bazındaki vergi harcamasını oluşturan kalemlere, kanun başlığı altındaki madde numaralarına göre bakalım.
6.1.1. Gelir Vergisi Kanunu’nda Yer Alan Vergi Harcamaları
Vergiden Muaf Esnaf (Madde 9)
Diplomat Muaflığı ve Ücret İstisnası (Madde 15, 16 )
Serbest Meslek Kazançlarında ve PTT Acentelerinde Kazanç İstisnası (Madde 18, Mükerrer Madde 18)
Kreş ve Gündüz Bakımevleri ile Eğitim ve Öğretim İşletmelerinde Kazanç İstisnası (Madde 20)
Genç Girişimcilerde Kazanç İstisnası (Mükerrer Madde 20)
Gayrimenkul ve Haklarda İstisna (Madde 21)
Menkul Sermaye İratlarında İstisna (Madde 22)
Ücretlerde İstisnalar (Madde 23)
Gider Karşılıklarında İstisnalar (Madde 24)
Tazminat ve Yardımlarda İstisnalar (Madde 25)
Vatan Hizmetleri Yardımlarında, Teçhizat ve Tayin Bedellerinde ve Tahsil ve Tatbikat Ödemelerinde İstisnalar (Madde 26, 27, 28)
Teşvik İkramiye ve Mükâfatları (Madde 29)
Sergi ve Panayır İstisnası (Madde 30)
Engellilik İndirimi (Madde 31)
Asgari Geçim İndirimi (Madde 32)
Yurtdışına Hizmet Veren İşletmelerde İndirim (Madde 33)
Gerçek Ücretler (Madde 63)
Diğer Ücretler (Madde 64)
Serbest Meslek Kazançları (Madde 66/5
Değer Artış Kazançları (Mükerrer Madde 80)
Toplama Yapılmayan Haller (Madde 86)
Diğer İndirimler (Madde 89 )
Menkul Kıymet ve Diğer Sermaye Piyasası Araçları (Geçici Madde 67)
Jokey, Jokey Yamakları ve Bunların Antrenörlerine Ödenen Ücretler (Geçici Madde 68)
Yatırım İndirimi (Geçici Madde 69)
Sporculara Yapılan Ücret Ödemeleri (Geçici Madde 72)
Hizmet Erbabına Ar-Ge Desteği (Geçici Madde 75)
Tarım Ürünleri Lisanslı Depoculuk Faaliyetleri (Geçici Madde 76)
Yatırım Teşvik Belgeli Gelir Vergisi Stopajı Desteği (Geçici Madde 80)
Bireysel Katılım Yatırımcı Desteği (Geçici Madde 82)
EXPO 2016 Antalya Ajansına Yapılan Yardımlar (Geçici Madde 83)
6.1.2. Kurumlar Vergisi Kanunu’nda Yer Alan Vergi Harcamaları
Muafiyetler (Madde 4)
İstisnalar (Madde 5)
Yabancı Fon Kazançlarının Vergilendirilmesi (Madde 5/A)
Sınai Mülkiyet Haklarında İstisna (Madde 5/B)
Diğer İndirimler (Madde 10)
İndirimli Kurumlar Vergisi (Madde 32/A)
Diğer Bazı Muafiyetler (Geçici Madde 2 )
İndirimli Kurumlar Vergisi (Geçici Madde 4 )
6.1.3. Katma Değer Vergisi Kanunu’nda Yer Alan Vergi Harcamaları
Serbest Bölgelere Yapılan Mal Teslimi ile Buradaki Müşteriler İçin Yapılan Fason Hizmetler
Araçlar, Kıymetli Maden ve Petrol Aramaları ile Ulusal Güvenlik Harcamaları ve Yatırımlarda İstisna
İhraç Malı Taşıyan Araçlara Motorin Teslimi (Madde 14)
İthalat İstisnası (Madde 16)
Sosyal ve Askerî Amaçlı İstisnalar ile Diğer İstisnalar (Madde 17)
Vergi İndirimi (Madde 28, 29)
Teknoloji Geliştirme Bölgelerinde Verilen Teslim ve Hizmetler (Geçici Madde 20)
Milli Eğitim Bakanlığına Bilgisayar ve Donanımlarının Bedelsiz Teslimleri ile Bunlara İlişkin Yazılım Teslimi ve Hizmetleri (Geçici Madde 23)
Konut Yapı Kooperatiflerinin Üyelerine Konut Teslimi (Geçici Madde 28)
3996 Sayılı Kanuna Göre Yap-İşlet-Devret veya 3359 sayılı Kanun ile 652 sayılı Kararnameye Göre Kiralama Karşılığı Yaptırılan Projelerde KDV İstisnası (Geçici Madde 29)
Büyük Yatırımlara İlişkin İstisna (Geçici Madde 30)
Bireysel Emeklilik Sistemine Katılım Amaçlı Taşınmaz ve İştirak Hissesi Satışları (Geçici Madde 31)
Taşınmazların Sosyal Güvenlik Kurumuna Devir ve Teslimi ile Bu Taşınmazların Sosyal Güvenlik Kurumu Tarafından Devir ve Teslimleri (Geçici Madde 33)
Transit Petrol Boru Hattı Projelerinin İnşa ve Modernizasyonu (Geçici Madde 34)
6.1.4. Özel Tüketim Vergisi Kanunu’nda Yer Alan Vergi Harcamaları
Diğer İstisnalar (Madde 7)
İhraç Malı Taşıyan Araçlara Motorin Teslimi (Madde 7/A)
I Sayılı Listenin (B) Cetvelindeki Malların Bu Listeye Dâhil Olmayan Malların İmalinde Kullanılması (Madde 8, BKK 2012/3792)
I Sayılı Listenin (B) Cetvelinde Yer Alan Malların Aynı Cetvelde Yer Alan Malların ve Baz Yağların İhracata Konu Edilecek Madeni Yağ veya Yağlama Müstahzarı İmalinde Kullanılması (BKK 2012/3792)
Kabotaj Hattında Yakıt İstisnası (BKK 2003/5868)
Hava Yakıtlarına İlişkin Uygulama (BKK 2011/1435)
Aerosol Üretiminde Kullanılan Sıvılaştırılmış Petrol Gazı (L.P.G.) Teslimleri (BKK 2014/6881)
Elektrik Üreticilerine Fuel Oil ve Motorin Teslimi (Geçici Madde 5)
Ticari Amaçlı Yolcu ve Yük Taşımacılığında Kullanılan Taşıtların İktisabı (Geçici Madde 7)
Biyoetanol ile Harmanlanmış Benzin Teslimleri (BKK 2005/8704)
İhraç Edilecek Elektrik Üretiminde Kullanılacak Fuel-Oil Teslimi (BKK 2006/10798)
Etilen Üretimi için L.P.G. Teslimleri (BKK 2008/14061)
Oto Biodizel ile Harmanlanmış Motorin Teslimleri (BKK 2013/5595)
(A) Cetvelindeki Diğer Mallara İlişkin Sıfır ÖTV Tutarlı Teslimler (BKK’lar)
6.1.5. Diğer Kanunlarda Yer Alan ve Uygulaması Yaygın Olan Vergi Harcamaları
3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu (Geçici Madde 3)
4691 sayılı Teknoloji Geliştirme Bölgeleri Kanunu (Geçici Madde 2)
Türk Uluslararası Gemi Siciline Kayıtlı Gemilerin İşletilmesinden ve Devrinden Elde Edilecek Kazançlara İlişkin İstisna (4490 sayılı Kanun Madde 12)
İstanbul Sismik Riskin Azaltılması ve Acil Durum Hazırlık Projesi (ĠSMEP)
Kapsamında Yapılacak Teslim ve Hizmetler (6111 sayılı Kanun Geçici Madde 16)
Araştırma Altyapılarının Desteklenmesine Dair Kanunun (6550 sayılı Kanun Geçici Madde 1)
Vergi harcaması kavramının ilk kullanıldığı ülke olan ABD’de kavramın ortaya çıkmasına dayanak teşkil eden temel düşüncenin, bu harcamaların, vergi sistemi aracılığıyla piyasa ekonomisine müdahale aracı olarak kullanılması, üstelik bu müdahalenin, sonuçlarının ve etkilerinin tespitini güçleştirecek bir biçimde yapılmasının eleştirilmesi olduğu bilinmektedir. Daha açık bir ifadeyle çeşitli ekonomik birim ve faaliyetleri, gerek özendirmek gerekse engellemek maksadıyla, vergi sistemlerine eklemlenen bir takım düzenlemeler vasıtasıyla, bir yandan ekonomik işleyişe müdahale edilmekte bir yandan da vazgeçilen gelir nedeniyle, bütçelerde görülmeyen bir harcama kalemi yaratılmaktadır.
Türkiye’de 5018 sayılı Kanun çerçevesinde, çok yıllı bütçelemeye geçilen 2006 mali yılından itibaren, vergi mevzuatında yer alan düzenlemeler nedeniyle tahsilinden vazgeçilen vergi gelirlerinin tahmini tutarlarının yer aldığı “Vergi Harcamaları Listesi” her yıl Merkezi Yönetim Bütçe Kanun’una eklenmektedir. Sonraki iki yılın tahminlerini de içerecek şekilde vergi türleri itibari ile toplam vergi harcaması tahminlerini gösteren bu belgelerde, vergi harcaması olarak kabul edilen düzenlemelerin hangilerinin olduğu gösteren vergi kanunları bazında yapılan listenin yanı sıra, vergi harcaması tahminlerinin nasıl yapıldığına ilişkin kısa bir açıklama da bulunmaktadır. Yıllar itibariyle Bütçe Kanununa ekli vergi harcamaları listesine ve vergi harcama tahminlerine bakıldığında en yüksek tutarlı vergi harcamasının gelir vergisi kapsamında yapılan vergi harcamalarından oluştuğu görülmektedir. 2015 yılında toplam vergi harcamalarının yaklaşık %70’inin gelir vergisinden kaynaklı vergi harcamalarından kaynaklandığı tahmin edilmiştir. Söz konusu tutarlara bakıldığında, toplam vergi gelirleri içerisindeki payı %20-%23 aralığında seyreden gelir vergisinin yaklaşık %18’ine karşılık gelen kısmının tahsilinden, vergi harcamaları nedeniyle vazgeçildiği sonucuna ulaşılmaktadır.17
6.2. Raporda Yer Alan Temel Ekonomik Göstergeler
Vergi Harcamaları Raporu 2016’da ekonomiye ilişkin temel makro veriler ile kamu mali dengelerinin 2015 dönemi gerçekleşmeleri ile 2016-2019 hedef ve/veya tahmin bilgilerine ayrıntılı olarak verilmiştir. Aşağıda bu kapsamdaki tablolardan bazıları yer almaktadır.
2015-2019 Dönemi Temel Makro Veriler
GSYH Reel Büyümesi (%)
GSYH Nominal Büyümesi (%)
TÜFE Yıl Sonu
TÜFE Yıllık Ortalama
Yİ-ÜFE Yıl Sonu
Yİ-ÜFE Yıllık Ortalama
H. Petrol Fiyatı- Brent (Varil/$)
İthalat / GSYH Büyüme Esnekliği (%)
İTHALAT (cif) (Milyar TL)
DIŞ TİCARET DENGESİ (Milyar Dolar)
İHRACAT / GSYH (%)
İTHALAT / GSYH (%)
DIŞ TİCARET DENGESİ / GSYH (%)
DIŞ TİCARET HACMİ (Milyar Dolar)
DIŞ TİCARET HACMİ / GSYH (%)
CARİ DENGE (Milyar Dolar)
CARİ DENGE / GSYH (%)
Kaynak: TUİK, OVP, TCMB, TİM, Maliye Bakanlığı
2015- 2019 Dönemi Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi (Yıllık)
Alınan Bağış ve Yardımlar ile Özel Gelir.
Özel Bütçe İdarelerin Öz Gelirleri
Düzen. ve Denet. Kurumların Gelirleri
2015-2019 Dönemi Vergi Gelirleri
MERKEZİ YÖNETİM VERGİ GELİRLERİ
I- VERGİ GELİRLERİ
GELİR, KAR VE SER. KAZANÇ. ÜZ. AL. VER.
-Beyana Dayanan Gelir Vergisi
-Basit Usulde Gelir Vergisi
-Gelir Vergisi Tevkifatı
-Geçici Gelir Vergisi
2. KURUMLAR VERGİSİ
-Beyana Dayanan Kurumlar Vergisi
-Kurumlar Vergisi Tevkifatı
-Geçici Kurumlar Vergisi
3.VERASET VE İNTİKAL VERGİSİ
4. MOTORLU TAİITLAR VERGİSİ
5. DAHİLDE ALINAN KDV
6. ÖZEL TÜKETİM VERGİSİ
-Petrol ve Doğalgaz Ürünlerine İlişkin ÖTV
-Motorlu Taşıt Araçlarına İlişkin ÖTV
-Kolalı Gazoz, Alkollü İç. ve Tüt. Mamül.İlişkin ÖTV
. Alkollü İçkiler
. Tütün Mamülleri
. Kolalı Gazozlar
-Dayanıklı Tüketim ve Diğer Mallara İlişkin ÖTV
-6111 S.K. Tahsil Olunan Özel Tüketim Vergisi
7. BANKA VE SİGORTA MUAMELELERİ VERGİSİ
8. ŞANS OYUNLARI VERGİSİ
9. ÖZEL İLETİŞİM VERGİSİ
ULUSLARARASI TİC. VE MUAM. AL. VERGİLER
10. GÜMRÜK VERGİLERİ
11. İTHALATTA ALINAN KATMA DEĞER VERGİSİ
12. DİĞER DIİ TİCARET GELİRLERİ
13. DAMGA VERGİSİ
15. BAŞKA YERDE SINIFLANDIRILMAYAN DİĞER VERGİLER
6.3. Vergi Harcaması Tahminleri
2016 Vergi Harcamaları Raporunda vergi harcamaları, diğer birçok ülkede olduğu gibi vazgeçilen gelir yöntemini kullanılarak tahmin edilmiştir. 2015-2019 yılları vergi harcaması gerçekleşme ve tahmin tutarları başta Gelir İdaresi Başkanlığı verileri olmak üzere, ilgili bakanlık kurum, kuruluş ve sivil toplum örgütlerinden elde edilebilen veriler çerçevesinde, vergi harcaması olmamış olsaydı, mükellefin davranışında ya da ekonomik aktivitede değişiklik olmadığı farz edilmek suretiyle hesaplanmıştır. 2007 yılı Raporu baz alınarak ve yıllar itibarıyla makroekonomik büyüklüklere göre tahmin edilen 2015 ve 2016 yıllarına ilişkin vergi harcamaları aşağıdaki tablolarda gösterilmiştir.
2015-2016 Dönemi Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa Eklenen Vergi Harcaması Tahminleri
KANUN ADI (Milyon TL)
2015-2016 Dönemi Vergi Harcaması Tahminlerinin GSYH’ye Oranı (%)
Vergi harcaması tutarları 2016 dönemi için her bir yıl nominal makro büyüklüklerdeki artışa bağlı olarak artırılmış olduğundan, genel bütçe vergi gelirleri içindeki payı da artış göstermiştir. Vergi harcaması tahminlerin genel bütçe vergi gelirleri ile merkezi yönetim bütçe giderlerine oranı ise aşağıdaki şekilde belirtilmiştir.
2015-2016 Dönemi Vergi Harcaması Tahminlerinin Genel Bütçe Vergi Gelirlerine Oranı (%)
2015-2016 Dönemi Vergi Harcaması Tahminlerinin Merkezi Yönetim Bütçe Giderlerine Oranı (%)
2015-2016 Dönemi Vergi Harcaması Tahmin Edilen Kalem Sayısı
Vergi kanunları, kanun hükmünde kararnameler ile ilgili kanunların vergi düzenlemeleri nedeniyle, 2015 yılı için 127 adet, 2016 yılı için ise toplam 130 kalem düzenleme vergi harcaması olarak belirlenmiş ve 2016 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa eklenmiştir. 2017 ve 2018 yılları 2016 yılı için yapılan tespitlere göre tahmin edildiğinden, vergi harcaması kalemi sayısında değişiklik olmamıştır. Bu raporda belirlenen metodoloji kapsamında, ana vergi kanunları olan 193 sayılı GVK, 5520 sayılı KVK, 3065 sayılı KDV Kanunu ve 4760 sayılı ÖTV Kanunu ile ilgili diğer önemli kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde yapılan düzenlemelere göre, vergi harcaması olarak değerlendirilen uygulamalara raporu içeriğinde ve ekinde yer verilmiş ve buna göre 2015 yılı gerçekleşme rakamları tespit edilmeye çalışılmıştır.
Yapılan çalışmalarda, veri gizliliği ve güvenliğini sağlamak ve vergi mahremiyeti esaslarına uyulmak koşuluyla, Gelir İdaresi Başkanlığı başta olmak üzere yaklaşık 40 kurum ve kuruluştan talep edilen ve gelen bilgilerin toplulaştırılmış hali olup, kişisel bilgi talebi istenmemiş, gelmemiş ve kullanılmamıştır. Bu çalışma neticesinde aşağıdaki tabloda da belirtildiği üzere toplam 142 kalem vergi harcaması olarak değerlendirilmiştir.
2015 Dönemi Yeni Belirlemeye Göre Vergi Harcaması Kalemi Sayısı
KANUN ADI/YIL 2015
Her bir vergi türü itibarıyla vergi harcaması olduğu belirlenen kalemlerin, vergi harcamaları tutarının tespitinde ideal olan hesaplama metodolojisi açıklanmıştır. Ancak elde edilebilen verilerin kalitesi ve kullanılabilirliği konusunda yaşanan sıkıntılar nedeniyle, bazı harcama kalemlerinin tutarının hesaplanmasında ideal hesaplama yöntemi kullanılamadığından, uygulanabilir en iyi hesaplama yönteminin kullanılması benimsenmiştir.
Buna göre yapılan çalışma ve değerlendirmeler sonucunda ana vergi kanunları ve kararnameler ile ilgili kanunlar uyarınca tespit edilebilen vergi harcaması tutarları aşağıdaki gibi olmuştur.
2015-2019 Dönemi Yeni Belirlemeye Göre Vergi Harcaması Gerçekleşmesi ve Tahminleri
KANUN ADI / YILLAR
Banka ve Sigorta M. V.
Buna göre 2015 yılında toplamda 79,5 milyar TL verginin alımından vazgeçilmiştir. Doğrudan vergilerde tahsilinden vazgeçilen tutar 42,5 milyarken, dolaylı vergilerde 37 milyardır. Oransal olarak en fazla vergi harcaması banka ve sigorta sektöründe KDV yerine uygulanan Banka ve sigorta muameleleri vergisinde olmuştur. Bu vergide toplanan verginin %92’si kadar nerdeyse toplanan vergi kadar bir vergiden vazgeçilmiştir. İkinci ve üçüncü sıralarda gelir üzerinden alınan vergiler olan kurumlar vergisi ve gelir vergisi yer almaktadır. Bu vergilerin toplanan tutarının %36’sı kadar bir vergiden vazgeçilmektedir. Ülkemizde vergi gelirleri ağırlıklı olarak dolaylı vergilerden oluşmakta iken vergi harcamalarında ağırlığın gelir üzerinden alınan vergilerde olması da bu dengesizliğe katkıda bulunmaktadır.18
Raporda ve raporun eki tabloda diğer kanunlar şeklinde belirtilen vergi harcaması kalemleri ilgili ana kanunlar içerisinde hesaplanmıştır. Hesaplama da 2015 yılı için yapılan çalışma ve değerlendirmeler sonucunda tespit edilebilen vergi harcaması tutarları, yani gerçekleşme rakamları kullanılmış, 2016-2019 yılları ise 2015 gerçekleşme rakamları nominal GSYH artışı oranında artırılarak belirlenmiştir. Vergi harcaması gerçekleşme ve tahminlerinin GSYH’ye oranları aşağıdaki gibi hesaplanmıştır. 2015 yılı toplam vergi harcamasının tespit edilebilen gerçekleşme rakamlarının GSYH oranı % 4,08 olmaktadır. Vergi harcaması tutarları, nominal GSYH’nin artış oranına paralel olarak artırılmıştır. Bu dönemde bilinen bir uygulama değişikliği olmadığı sürece ilgili harcama tahminlerinin 2016-2019 yılları için GSYH’ye oranında değişiklik olmayacaktır.
2015-2019 Dönemi Yeni Belirlemeye Göre Vergi Harcaması Gerçekleşmesi ve Tahminlerinin GSYH’ye Oranı (%)
Vergi harcaması gerçekleşme ve tahminlerinin genel bütçe vergi gelirlerine oranı ise aşağıdaki gibi hesaplanmıştır.
2015-2019 Dönemi Yeni Belirlemeye Göre Vergi Harcaması Gerçekleşmesi ve Tahminlerinin Vergi Gelirlerine Oranı (%)
Banka ve Sigorta M.V.
2015 yılı toplam vergi harcamasının tespit edilebilen gerçekleşme rakamlarının, genel bütçe vergi gelirlerine oranı %19,5’e ulaşmaktadır. Vergi harcaması tutarları sonraki yıllar için nominal makro büyüklüklerdeki artışa bağlı olarak artırılmış olduğundan, 2016-2019 döneminde genel bütçe vergi gelirleri içindeki payı da söz konusu yıllar için artış göstermiştir.
2015 yılı vergi harcaması gerçekleşme tutarlarının, aynı yıl aynı vergi türü itibarıyla tahsil edilen tutarlara oranı ise aşağıdaki gibi olmuştur.
2015 Yılı Vergi Harcaması Gerçekleşmesinin Aynı Vergi Türünden Tahsilata Oranı
Vergi Harcaması Tutarı (Gerçekleşme)
Vergi Tahsilat Tutarı (Gerçekleşme)
Vergi Harcaması / Tahsilat (%)
2015 yılı için aynı vergi türleri itibarıyla tahsil edilen toplam verginin %21,57’si oranında vergi harcaması oluşmuştur. Tahsilata göre en yüksek oranda vergi harcamasının oluştuğu kalemler banka ve sigorta muameleleri vergisi ile kurumlar vergisidir. 2015 yılında vergi harcamalarının toplam vergi tahsilatına oranı ise (79.582/407.818=) %19,5 olmuştur.
2015-2019 Dönemi Yeni Belirlemeye Göre Vergi Harcaması Gerçekleşmesi ve Tahmininin Bütçe Giderlerine Oranı (%)
2015 yılı toplam vergi harcamasının tespit edilebilen gerçekleşme rakamlarının merkezi yönetim bütçe giderleri içindeki payı %15,72’dir. Vergi harcaması tutarları sonraki yıllar için nominal makro büyüklüklerdeki artışa bağlı olarak artırılmış olduğundan, 2016-2019 döneminde merkezi yönetim bütçe giderleri içindeki payı da söz konusu yıllar için artış göstermiştir.
Vergi harcaması yaygın olarak; belirli ekonomik ve sosyal amaçlara ulaşmak için oluşturulan ve gelir kayıplarını içeren, standart ve genel kabul görmüş bir vergi yapısından ayrılma olarak tanımlanır. Son yıllarda Türkiye ve OECD ülkelerinin birçoğunda “gelir vergisi” içerisinde vergi harcamalarının payının artış eğilimi gözlemlenmektedir. Devletin izlediği maliye politikasında belirtilen hedeflere ulaşmada kullanılan vergi harcaması, bütçe dışı bir harcama olup, vergi kanunları tarafından oluşturan vergiyi hafifletici tedbirlerin tümüdür. Vergi harcaması; devletin, ekonomik, mali ve sosyal amaçlarla tahsil edeceği vergilerden, kısmen veya tamamen, geçici ya da sürekli olarak feragat etmesidir. Vergi harcamaları 5018 sayılı Kanuna göre, “vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri” olarak tanımlanmakta ve mali saydamlık ilkesi gereği her yıl merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmesi gerekmektedir. Bütçe tasarısına eklenen vergi harcamaları cetvelinde özellikle Damga Vergisi ve Harçlar Kanunları ile vergi kanunları dışındaki yasalarda yer alan vergi muafiyet, istisna ve indirimleri, stopaj teşvikleri ve vergi antlaşmalarındaki hazine kaybına yol açan indirimli oran uygulamaları yer almamakta ve mali saydamlık ilkesine aykırı hareket edilmektedir.19 Ayrıca, Ülkemizde vergi gelirleri ağırlıklı olarak dolaylı vergilerden oluşmakta iken vergi harcamalarındaki ağırlığın gelir üzerinden alınan vergilerde olduğu görülmektedir.
Kamu harcamalarının bir öğesi olan vergi harcamaları, normal kamu harcamaları gibi bütçe dengesi başta olmak üzere kaynak tahsisi ve verimlilik gibi makro unsurları etkiler. Çünkü vergi yapısının bir bileşeni olan vergi harcamaları, başta vergi gelirlerini azaltmak suretiyle, bütçe dengesini zorlaştırır. Vergi harcamaları, vergi tabanından finanse edildiğinden mali tahsisi de etkiler ve kamusal kaynak tahsisinde etkinliği ve verimliliği azaltır. Vergi sisteminde karmaşa yaratan bu harcamalar, vergi yönetimini de zorlaştırır ve mali disipline olumsuz etkilerde bulunur. Ancak sayılan bu olumsuzluklara rağmen vergi harcamaları sosyoekonomik birer politika aracı olmaları konusunda önem kazanır.20
Tahsilinden vazgeçilen vergilerin vergi harcaması olarak anılmasının en önemli nedeni, bu harcamalar sayesinde kamu ekonomisinden özel ekonomiye üstü örtük bir fon transferinin gerçekleşiyor olmasıdır. Ayrıca, bütçeleme süreci açısından düşünüldüğünde vergi harcamalarının bir tür “görünmez harcama” olması ve bütçe ile ilişkilerinin doğrudan kurulamamasıda özel bir öneme sahiptir. Vergi harcaması en geniş anlamda “Standart Vergi Sistemi” nden sapmalar olarak bilinmektedir. Standart vergi sistemine ilişkin varsayımlara ve yorumlara göre vergi harcamaları kabul edilecek hükümler değişebilmektedir. Vergi harcamalarında asli iki unsur ön plana çıkmaktadır. Bunlardan birincisi belirli ekonomik ve sosyal amacın varlığı, ikincisi ise bu amaçları gerçekleştirmek üzere vazgeçilen gelirdir. Buna göre kamu harcamalarının doğrudan kullanımı yoluyla gerçekleştirilmek istenen sosyal ve ekonomik amaç, kamu harcamalarını finanse eden vergilerin tahsil edilmemesi şeklinde gerçekleştirilmektedir.
Bir ülkenin mevcut vergi kaynaklarının ne kadarından vergi topladığı, ne kadarını vergi dışı bıraktığı, vergi dışı kalan kısımlardan kimlerin yararlandığı, vergi dışı bırakmış olduğu bir kaynağın vergilendirilmesi halinde ne kadar ek vergi tahsil edeceği, uygulanan sosyo-ekonomik politikalar açısından önem arz etmektedir. Bu nedenle vergi harcamalarının neler olduğu, bu vergi harcamalarının maliyetinin ne kadar olduğunun bilinmesine yönelik çalışmalar yapılmaktadır. Ülkemizde kanuni düzenleme olarak vergi harcaması tanımına uygun ifade ilk defa 5018 sayılı Kanunla mevzuatımızda yerini almıştır.
2016 Vergi Harcamaları Raporu ile yapılan bu çalışmada bazı OECD ve Avrupa ülkeleri uygulamaları da dikkate alınarak, vergi ve diğer kanunlarda yer alan vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar vergi harcaması ya da standart vergi sisteminin bir parçası olup olmadığı yönünden inceleme, araştırma ve değerlendirmeye tabi tutulmuştur. Böylece, uygulanan maliye politikalarının şeffaflığı ve hesap verebilirliği artırılarak, karar alma sürecine katkıda bulunmanın yanı sıra, vergi sistemi ve vergi uygulamalarının daha etkin ve verimli bir şekilde değerlendirilmesine imkân sağlanması ve kamuoyunun bilgilendirilmesi hedeflenmiştir.
Bir ülkenin gelişmiş ülkeler seviyesine çıkabilmesi için her alanda saydamlığın yaratılması kaçınılmaz bir gerekliliktir. 5018 sayılı Kanunun bir gereği olarak devletin gelir ve harcamalarını da saydamlaştırması, toplumun onayının alınarak meşruiyetin sağlanması açısından kritik öneme sahiptir. Kimin ve hangi faaliyetlerin ne tür vergi harcamalarından yararlandığının bilinmesi, bu bilgilerin kamuoyuna sunulması, saydam bir yönetimin sorumluluğudur. Vazgeçilen vergi gelirinin kamuoyuna açıklanmasıyla kamu maliyesinde şeffaflık ve hesap verebilirliği sağlayan vergi harcaması müessesesi hayata geçirilmiştir. Bu kapsamda, tahsilinden vazgeçilmiş olan vergileri tahmini olarak ortaya koyan vergi harcamalarındaki etkinliğin ölçülebilmesi açısından 2016 Vergi Harcamaları Raporu son derece büyük öneme sahiptir. Vazgeçilen gelir yöntemi kullanılarak hazırlanan ve toplamda 327 sayfadan oluşan bu Raporun hazırlanmasında emeği geçen Maliye Bakanlığı çalışanlarına teşekkür ederiz.
Bu yazıda yapılan açıklamalar, tamamıyla yazarına ait olup, hiçbir şekilde yazarın çalıştığı kurumunu bağlamaz, kurumunun görüşü olarak kullanılamaz ve değerlendirilemez.
Vergi Dünyası dergisinin Aralık/2017 sayısında yayınlanmış olup Sn. Türkay’ın özel izni ile yayınlanmaktadır.
1. 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu
2. 6767 sayılı 2017 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu
3. Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü, Vergi Harcamaları Raporu 2016, Ankara, Eylül/2016
4. Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü, “Vergi Harcamaları Raporu”, Ankara, Ekim 2007
5. Filiz GİRAY, “Vergi Harcamaları: Harcama Vergileri Açısından Analizi”, Uludağ Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Yıl:2002, Cilt:XXI, Sayı:1, s.28
6. Bülent TAŞ, Vergi Harcamaları 2016, vergialginet, 12 Ocak 2017
7. Fazlı EMEKTAR, Vergi Harcamaları Kavramı ve Türkiye’nin 2006-2014 Yılları Vergi Harcamaları, Vergi Dünyası, Mayıs 2014
8. Özgür SARAÇ, “Vergi Harcamaları Ve İktisadi Etkileri”, Maliye Dergisi, Temmuz-Aralık 2010, Sayı: 159, s.264
9. Ömer Faruk BATIREL, Vergi Harcamaları, Mali Saydamlık İlkesi Ve Anayasaya Uygunluk, İstanbul Ticaret Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Yıl:12, Sayı: 24, Güz 2013/2, s. 13-20.
1 Fazlı EMEKTAR, Vergi Harcamaları Kavramı ve Türkiye’nin 2006-2014 Yılları Vergi Harcamaları, Vergi Dünyası, Mayıs 2014.
3Ateş S. OKTAR, Vergi Hukuku, 6. Baskı, İstanbul, Türkmen Kitabevi 2011, s.4.
4Vergi Harcamaları Raporu 2016, Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü, Eylül/2016, s.1.
5Özgür SARAÇ, Vergi Harcamaları ve İktisadi Etkileri, Maliye Dergisi, Sayı159, Temmuz-Aralık 2010.
6Filiz GİRAY, Vergi Harcamaları: Harcama Vergileri Açısından Analizi, Uludağ Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt XXI, Sayı 1, 2002, s. 27-52.
7“Vergi Harcama Raporu 2001”, www.gib.gov.tr/fileadmin/kitaplar/vergi_harcamalari/onsoz.doc.
8Türkben PEDÜK, Negatif Vergi Harcaması, Vergi Dünyası, Mayıs 2006 ( http://www.vergidunyasi.com.tr/Makaleler).
9Türkben PEDÜK, Vergi Harcamaları, Ankara, Yaklaşım Yayıncılık 2006, s.30-49.
10 Filiz GİRAY, a.g.m., s. 35-37.
11 Vergi Harcamaları Raporu, Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü, Ekim 2007.
12Ömer Faruk BATIREL, Vergi Harcamaları, Mali Saydamlık İlkesi ve Anayasaya Uygunluk, İstanbul Ticaret Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Yıl:12, Sayı: 24, Güz 2013/2, s. 13-20.
13 2018-2020 Dönemi Orta Vadeli Mali Plan, 5 Ekim 2017 tarihli ve 30201 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır.
14Vergi Harcamaları Raporu 2007, a.g.r.
15 Fazlı EMEKTAR, Vergi Harcamaları Kavramı ve Türkiye’nin 2006-2014 Yılları Vergi Harcamaları, Vergi Dünyası, Mayıs 2014.
16Bülent TAŞ, Vergi Harcamaları 2016, vergialginet, 12 Ocak 2017.
17Burak TEPE, Bütçeleme Sürecinde Vergi Harcamaları, http://vergialgi.net/vergi/butceleme-surecinde-vergi-harcamalari, 17 Ekim 2015.
18 Bülent TAŞ, a.g.m.
19Ömer Faruk BATIREL, a.g.m.
20Özgür SARAÇ, a.g.m.