BM Kararları Işığında Kudüs’ün Statüsü ve Uluslararası Hukuk
ABD Başkanı Donald Trump’ın açıklaması neticesinde tüm Dünya’nın gözleri Kudüs sorununa çevrildi. Olağanüstü olarak toplanan İslam İşbirliği Teşkilatı, 13.12.2017 tarihli İstanbul Toplantısı neticesinde Doğu Kudüs’ü Filistin’in başkenti ilan etti. (1) Ancak Batı Kudüs’ün statüsü hakkında herhangi bir açıklama yapmadı. Bu durum birçok çevrelerce Batı Kudüs’ün İsrail’e ait olduğunun kabul edildiği şeklinde yorumlandı. Kudüs’ü yekpare halde İsrail’in başkenti olarak kabul eden ABD kararının geri çekilmesi için 18.12.2017 tarihinde toplanan Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi ise 14’e karşı 1 oyla (ABD’nin vetosu nedeniyle) lehe karar alamamış, gözler BM Genel Kurulu’na çevrilmiştir. Genel Kurul ise 21.12.2017 tarihinde acil toplantı yapmış, 128 lehe 9 aleyhe ve 35 çekimser oy ile karar almıştır. Ortaya çıkan kaotik tablo esasen yıllardır devam eden Kudüs’ün tartışmalı statüsü hakkındaki fikir ayrılıklarının ayyuka çıkmasından başka bir şey olmamıştır. Biz de yazımızda Kudüs’ün statüsünü ve mevcut karmaşanın nedenlerini uluslararası hukuk perspektifinden incelemeye çalışarak son kısmında da Birleşmiş Milletler(BM) bünyesinde alınan kararlar üzerinde duracağız.
ABD’nin Tanıma Kararı ve 1995 Kudüs Büyükelçilik Yasası
ABD’nin Kudüs’ü İsrail’in başkenti olarak tanıması yeni bir durum değildir. ABD kongresi 1995 yılında, ABD’nin İsrail Büyükelçiliği’nin Tel-Aviv’den Kudüs’e taşınmasını öngören “Kudüs Büyükelçilik Yasası”nı çıkardı (JerusalemEmbassyAct of 1995). Kudüs Büyükelçilik Yasası, her egemen devletin kendi başkentini belirleme hakkının olduğunu; Kudüs’ün 1950’den beri İsrail’in başkenti olarak kullanıldığını; Kudüs’ün 1967’den beri tek ve bölünmemiş bir şekilde İsrail tarafından yönetildiğini; bu nedenle ABD’nin de bu hakka dayanarak Kudüs’ü İsrail’in başkenti olarak kabul etmesi ve büyükelçiliğini Kudüs’e taşıması gerektiğini içermekteydi. Aynı yasada Kudüs’teki büyükelçiliğin 31 Mayıs 1999’a kadar kurulması gerektiği yer alsa da taşınma hususu o tarihten beri başkanlar tarafından mütemadiyen ertelenmekteydi. Donald Trump’ın Kudüs’ün İsrail’in başkenti olarak tanınacağına ve ABD Büyükelçiliği’nin Kudüs’e taşınacağına dair açıklaması, esasen 1995 tarihli yasanın gereğini fiilen yerine getirmekten başka bir şey olmamıştır. Ancak bizatihi yasanın kendisi Uluslararası Hukuka aykırılık teşkil etmektedir. Zira Devletin Uluslararası Hukuka Aykırı Eylemlerden Dolayı Sorumluluğu’na uluslararası teamül hukuku (2) kurallarına göre devlet; yasama yoluyla uluslararası hukuku ihlal eden kanunlar çıkardığında veya devleti temsil kabiliyetine sahip kimseler uluslararası hukuku ihlal ettiğinde, uluslararası sorumluluğu gündeme gelmektedir. ABD Kongresi tarafından kabul edilen 1995 tarihli yasada ABD Başkanı’nın bu yasaya dayanarak ilan ettiği Kudüs’ün İsrail’in başkenti olduğu açıklaması da açıkça BM kararlarınca tespit edilmiş uluslararası hukuk kurallarına aykırıdır. BM kararlarına göre işgal altında olduğu sabit olan Doğu Kudüs’ün mevcut fiili durumunun tanınmaması, Kudüs’ün nihai statüsü belirlenmeden tüm Kudüs’te Büyükelçilik bulundurulmaması her devlet için uluslararası bir yükümlülük arz etmektedir.
Doğu Kudüs ve Batı Kudüs Ayrılığının Kökenleri
1947 yılında BM, 181 sayılı Genel Kurul kararı ile Filistin topraklarının İsrail ve Filistin olarak bölünmesine ve iki ayrı devlet kurulmasına karar verdi. Kudüs için ise hiçbir tarafa ait olmayan uluslararası özel bir rejim öngörüldü. BM Bölünme Planı, Yahudi Konseyi tarafından kabul edilirken Arap devletler tarafından tepki ile karşılandı ve Filistin halkının Self-Determinasyon (Halkların Kendi Geleceğini Tayin Hakkı) hakkını hiçe saydığı için kabul edilmedi. Mesele tartışılırken İngiltere bölgeden kuvvetlerini çekeceğini duyurdu. İngiltere kuvvetlerini çekmeden bir gün önce David Ben Gurion başkanlığında Tel-Aviv’de toplanan Yahudi Konseyi 14 Mayıs 1948’de İsrail devletinin kurulduğunu ilan etti. Kudüs’ün durumu 1947 BM Paylaşım Planı’ndan günümüze kadar devam eden bir sorun olarak geldi. Nitekim BM planına göre Kudüs hiçbir tarafa ait olmayacak ve uluslararası bir statüye kavuşturulacaktı. Ancak İsrail bunu kabul etmeyerek savaş sırasında Batı Kudüs’ü işgal etti, bunun üzerine Ürdün devleti bugünkü tarihi yerler ile Mescid-i Aksa’nın bulunduğu Doğu Kudüs’ü ele geçirdi. 1949 yılında Arap devletleri ile İsrail arasında akdedilen ateşkes antlaşmaları sonucunda de facto(fiili) olarak Batı Kudüs İsrail’de, Doğu Kudüs de Ürdün’de kalmıştı. Ateşkes Hattı’na (Green Line)göre Kudüs ortadan ikiye bölünmekte, Mescid-i Aksa’nın daiçinde bulunduğu Harem-i Şerif ve diğer bazı tarihi yerler (Old City) Doğu Kudüs tarafında kalmaktaydı. 1949’da çizilen Ateşkes Hattı’na devletler tarafından büyük bir itiraz gelmedi. Bu durum 1967’ye kadar böyle sürdü. 1967 yılına gelindiğinde, İsrail ile Arap Devletleri arasında cereyan eden meşhur 6 Gün Savaşı neticesinde Doğu Kudüs de İsrail tarafından işgal edildi.
1967 sonrası İsrail Doğu Kudüs’ü işgal edince bazı devletler en azından 1967 öncesi ateşkes hattını kabullenen bir tavır sergilediler. 1967’den önceki sınırları açık bir şekilde İsrail’in sınırları olarak kabul eden, Batı Kudüs’ü İsrail’in başkenti sayan devletler de oldu. Örneğin Rusya Dışişleri Bakanlığı 6 Nisan 2017 tarihli açıklamasında Batı Kudüs’ü İsrail’in başkenti olarak kabul etmekte, Doğu Kudüs’ü ise gelecekte kurulacak bir Filistin devletinin başkenti olarak kabul edeceğini deklare etmektedir. Öte yandan İslam İşbirliği Teşkilatı üyelerinin 13 Aralık 2017 tarihinde Doğu Kudüs’ü Filistin’in başkenti olarak tanıma çağrısı da Batı Kudüs’ün zımni olarak İsrail’e ait olduğunun kabul edildiği izlenimi vermektedir ve belirsiz bir durum oluşturmaktadır. BM kararları Doğu Kudüs’ün işgal altında olduğu konusunda açık ve seçik olduğu halde, Batı Kudüs konusunda belirgin bir durum söz konusu değildir. 1980 yılında İsrail bir kanun ile (Kudüs Temel Kanunu) Kudüs’ü yekpare olarak başkenti ilan edince BM bunun uluslararası hukuka aykırı olduğuna dair kararlar aldı ve devletleri büyükelçiliklerini Kudüs dışına taşımaya çağırdı. Bundan sonra devletler büyükelçiliklerini Tel-Aviv’e taşımaya başladılar ve 2006’da El-Salvador ve Kosta-Rika’nın taşınmasıyla hiçbir ülkenin Kudüs’te büyükelçiliği kalmadı.
İsrail’in Batı Kudüs Üzerindeki Etkin Kontrolü ve Devletlerin Tutumu
Doğu Kudüs’ün işgal altında olduğu ve bu durumun uluslararası hukuka aykırılık teşkil ettiği BM kararlarında da devletlerin uygulamalarında da açıkça kabul edilmiştir. Ancak Batı Kudüs’ün statüsü ile ilgili büyük bir boşluk söz konusudur. İsrail, İngiltere’nin bölgeden çekilmesinden sonra egemeni kalmayan toprakları elde ettiğini ve dolayısıyla Batı Kudüs üzerindeki İsrail egemenliğinin tartışmaya açık olmadığını iddia etmektedir. 1949 yılında imzalanan ateşkes antlaşmaları ile Kudüs’ü Doğu-Batı şeklinde ayıran ve Green Line olarak bilinen sınır çizgisi de 1967 yılına kadar, Doğu Kudüs’ün Ürdün, Batı Kudüs’ün de İsrail yönetiminde de facto statüde kalmasını sağlamıştır. İsrail’in Batı Kudüs’ü başkenti olarak kullanmasına ilk önce BM kararları ile karşı çıkılıp İsrail’in eylemleri hükümsüz sayılırken;1967 sonrasında İsrail’in devlet binalarını bu bölgede bulundurmasına ne BM ne de diğer devletler tarafından ciddi bir itiraz gelmiştir. BM kararlarında bir yandan Kudüs’ün uluslararası statüsüne vurgu yapılırken son yıllarda ise kararlar daha çok Doğu Kudüs vurgusu ile çıkmaktadır. Kudüs’ün tamamının durumu, sessiz kalınmasından dolayı birçok belirsizlikler taşımaktadır. Avrupa Birliği devletleri gibi bazı devletler bu durumun İsrail’i Batı Kudüs üzerinde de jure (hukuki) statü ile egemen kılamayacağını ve BM’nin Kudüs için öngördüğü uluslararası şehir statüsünün geçerliliğini koruduğunu iddia etmektedirler. Rusya gibi diğer bazı devletler ise Batı Kudüs’ü İsrail’in başkenti, Doğu Kudüs’ü de Filistin devletinin başkenti olarak kabul etmektedirler. 13 Aralık 2017 tarihli İslam İşbirliği Teşkilatı toplantısına katılan devletler ise Doğu Kudüs’ü Filistin’in başkenti olarak kabul etmiş ancak Batı Kudüs konusunda sessiz kalmışlardır. Ayrıca Tel-Aviv’in İsrail’in başkenti olduğunu kabul ettiklerine dair bir beyanda da bulunmamışlardır. Büyükelçiliklerini Tel-Aviv’de bulunduran devletlerin Tel-Aviv’i başkent kabul ettikleri anlaşılabilir bir durumdur; ancak İsrail’in başkent faaliyetlerini de Tel-Aviv’e taşıması gerektiği ve Batı Kudüs’ün mevcut statüsü hakkında devletler veya BM tarafından belirgin ve net bir açıklama yapılmamıştır. (3) BM’nin 1967 öncesi sınırlara saygı duyulmasını ve Kudüs’ün nihai statüsünün taraflar arasında ikili görüşmeler yoluyla sağlanacağını vurgulaması; Filistin’in bağımsızlığını savunan devletlerin ise Batı ve Doğu ayrımı üzerinde durması artık BM’nin uluslararası şehir statüsünün pek fazla dikkate alınmadığı ve mevcut fiili durumun (Batı Kudüs/İsrail ve Doğu Kudüs/Filistin) kabullenildiği izlenimini vermektedir. Devletlerin Kudüs hakkındaki uluslararası teamülün netleşmesini sağlamak adına sessiz kalmaktan vazgeçip her yönüyle Kudüs’ün statüsünü açık ifadeler ile belirlemeleri gerekmektedir.
Devletler diğer devletlerin eylemleri karşısında sessiz kalamazlar, aksi halde ileride meydana gelebilecek bir uluslararası hukuk kuralı karşısında “kuralı kabul etmeme” şanslarını kaybederler. Devletlerin neyi söylediği hukuken önemli olduğu kadar neyi söylemediği de önemlidir. Bu karşı çıkma durumunda olan devlete “Israrlı Muhalif (persistent objector)” denir ve oluşan kural ısrarlı muhalif için uygulanamaz. Ayrıca BM kararları uyarınca devletler uluslararası hukuka aykırı eylemleri tanımama yükümlülüğü altındadırlar. “Kınama, tanımama veya yok hükmünde sayma” şeklindeki tek taraflı işlemler esasen uluslararası hukuka aykırı eylemlerin diğer devletler açısından bir sonuç doğurmamasını temin açısından hayati öneme sahiptir. Başkent meselesi normalde bir iç hukuk sorunudur, egemen devletler istediği kenti başkent yapar ve kimse buna müdahale edemez. Ancak Kudüs meselesi bir uluslararası hukuk sorunudur. Kudüs hakkındaki BM kararları, devletlerin pratiği ve yargı kararları Kudüs’ün statüsünün tartışmalı olduğunu, meselenin müzakereler yoluyla ve yine uluslararası hukukun öngördüğü usuller ile çözülebileceğini göstermektedir. Unutulmaması gereken nokta 1948’den beri İsrail hem yerleşimler kurarak hem de Filistin topraklarını işgal ederek “etkin kontrol”ünü gün geçtikçe arttırmaktadır. 1950’den beri Batı Kudüs’ü 1967’den beri Kudüs’ü başkent şeklinde kullanmaktadır. Başkanlık Makamı, Meclis (Knesset), Yüksek Yargı, birçok bakanlık ve devlet kurumu Kudüs’te faaliyet göstermektedir. De facto şekilde başlayan birçok mesele ABD gibi devletlerin desteği ile de jure olma potansiyeli taşımaktadır. Devletlerin belirli bir yönde hareket etmesi uluslararası teamül hukuku açısından elzemdir.
Birleşmiş Milletler Kararları Işığında Muhtemel Senaryolar
1947’den bugüne kadar verilmiş olan BM Genel Kurul ve Güvenlik Konseyi kararları incelendiğinde ortaya enteresan bir tablo çıkmaktadır. Genel Kurul 1967 Doğu Kudüs işgali sonrası aldığı kararlarda dahi İsrail’in Kudüs (Doğu-Batı ayrımı yapmaksızın) üzerinde gerçekleştirdiği ve Kudüs’ün hukuki statüsünü etkileyebilecek eylemlerin hükümsüz (invalid) olduğunu vurgulamaktaydı. Ancak özellikle 2000’li yıllar sonrasında aldığı daha yeni kararlarında “Doğu Kudüs” İşgal altındaki Filistin topraklarından biri olarak sayılmakta ve İsrail’in bu bölgede barışı tehlikeye düşürecek eylemlerden kaçınması istenmekte; bu durumun iki devletli çözümü tehlikeye düşürebileceği vurgulanmakta ve bu tür eylemlerin 1949 ateşkes hattına aykırılık oluşturduğu bildirilmektedir. Bu kararlarda Kudüs’ün uluslararası statüsünden ziyade Doğu Kudüs vurgusu dikkat çekmektedir. Öte yandan 2017 tarihli bir kararında BM Genel Kurulu, 181 sayılı kararda öngörülen Kudüs’ün statüsüne saygı gösterilmesini talep etmiş ve İsrail’in Kudüs üzerindeki yönetimsel eylemleri yok hükmünde sayılmıştır. Benzer şekilde BM Güvenlik Konseyi’nin önceki kararlarında İsrail tarafından bir bütün olarak Kudüs’ün statüsüne zarar verecek eylemlerinden kaçınması gerektiği, bu eylemlerin hükümsüz olduğu vurgulanırken; daha sonraki kararlarında, iki devletli çözüm görüşmelerinin de etkisiyle, “İşgal Altındaki Doğu Kudüs” vurgusu ön plana çıkmaktadır. Güvenlik Konseyi, 2016 tarihli bir kararında 1967 sınırlarının (1949 Green Line) ötesine geçen Doğu Kudüs işgalini tanınmadığını tekrar beyan etmiştir. Öte yandan BM’nin birçok kararında “iki devletli çözüme zarar verecek eylemlerden kaçınma” ve “barışçıl yöntemlerle çözüm”vurgusu dikkat çekmektedir. BM bir yandan 181 sayılı karar ile iki devletli ve Kudüs’ün uluslararası şehir olduğu çözümü savunmakta, diğer yandan 1967 öncesi sınırlara çekilme ve 1949 ateşkes hattını koruma çağrısı yapmaktadır. Bu durum da belirsizliğe neden olmaktadır. BM’nin kendi uluslararası yönetimi (corpusseperatum) altındaki Kudüs öngörüsünün gerçekçi ve uygulanabilir olup olmadığını zaman gösterecektir. Devletler ve BM gibi uluslararası aktörlerin Doğu Kudüs vurgusu uluslararası hukuk açısından şehrin statüsünün ikiye bölünmüş halde kalabileceğine ve bu durumun kabul edilebileceğine dair soru işaretleri oluşturmaktadır.
Güncel bir gelişme olarak BM Güvenlik Konseyi karar taslağının 18.12.2017 tarihinde ABD tarafından 14 olumlu oya karşı 1 oyla veto edilmesi (4) üzerine 21.12.2017 tarihinde acil olarak toplanan Genel Kurul 128 olumlu, 9 olumsuz ve 35 çekimser oy ile karar almıştır. Bu kararın hukuki temeli 1950 yılında Kore Savaşı hakkında aldığı 377 sayılı Barış İçin Birlik Kararı’dır (Uniting for Peace Resolution). 377 sayılı karara göre Güvenlik Konseyi veto hakkından dolayı kitlenir ve asli görevi olan barışı ve güvenliği koruma görevini yerine getiremez ise BM Genel Kurulu gerekli önlemleri almak üzere acil toplantıya çağrılabilir. (5) BM Genel Kurulu 377 sayılı kararı ile Kore sorunu hakkında, barışı ve güvenliği korumakla görevli olan Güvenlik Konseyi’nin, veto hakkı nedeniyle bu görevi yerine getiremediğine ve bu nedenle Genel Kurul’un yetkisinin doğduğuna hükmederek askeri yaptırım kararı almıştır. Kudüs hakkındaki Güvenlik Konseyi karar taslağı ABD tarafından veto edilince, Türkiye ve Yemen öncülüğündeki devletler, 377 sayılı Barış İçin Birlik Kararı’nda öngörülen şekilde Genel Kurul’un “acil toplantı” yapması için çağrıda bulunmuştur.
21.12.2017 tarihli toplantıda alınan kararlar bir yandan 181 sayılı karara atıf yapan önceki BM kararlarını tek tek sayarak teyit etmiş, diğer yandan İsrail’in 1967 sonrası Doğu Kudüs üzerindeki işgal ve eylemlerini hükümsüz kılmıştır. Öte yandan BM, 1980 tarihinde aldığı Kudüs’te devletlerin büyükelçilik kurmaktan kaçınmasını vurgulayan kararı tekrar ederek devletleri bu tür eylemlerden vazgeçmeye davet etmiştir. Ayrıca kararda Kudüs’ün nihai statüsünün iki devletli çözüm görüşmeleri ile belirleneceği tekrarlanmıştır. Karar esas itibariyle uluslararası hukuk yapımı açısından son derece önemlidir. Güvenlik Konseyi tarafından yapılması gereken daha önceki BM kararlarına uyma çağrısı Genel Kurul tarafından yapılmıştır. Karar genel anlamda BM’nin daha önceki tespitlerini tekrar eden bir özelliğe sahip olup yeni ve etkili bir yaptırım öngörmemiştir. Ancak devletlerin iradesinin hangi yönde tecelli ettiğini belirtmesi bakımından özel önem arz etmektedir. Yine de diyebiliriz ki barış görüşmelerinin akamete uğramasından ve devletlerin fikir ayrılıklarından ötürü Kudüs konusundaki kaotik durum çözülememiştir ve yakın bir tarihte de çözüleceğe benzememektedir. Bu arada karara olumlu oy kullanan Türkiye’nin Doğu Kudüs’te büyükelçilik kurup kurmayacağı da şüphesiz BM kararları ışığında ilerleyen günlerde belirlenecektir.
* Ali Osman Karaoğlu, Yalova Üniversitesi Hukuk Fakültesi, Milletlerarası Hukuk A.B.D.
1- Bazı medya haberlerinde İİT’nin Doğu Kudüs’ü açıkça tanımadığı haberleri gerçeği yansıtmamaktadır. İstanbul Deklerasyonu’nun 8. maddesinde işgal altındaki Doğu Kudüs açıkça Filistin Devleti’nin başkenti ilan edilmiş ve diğer devletler de bu durumu tanımaya davet edilmiştir. Bkz. https://www.oic-oci.org/docdown/?docID=1699&refID=1073
2- Uluslararası Teamül Hukuku (Customary International Law), uluslararası hukukun ana kaynaklarından biridir. Bu anlamda bağlayıcı nitelik taşıyan Uluslararası Teamül, günlük dilde kullanılan “teamül” tabirinden farklı olarak terimsel niteliği haizdir
3- Nitekim Trump’ın açıklamasında İsrail’in Kudüs’ü zaten yıllardan beri başkent olarak kullandığına ve bu duruma ciddi bir itiraz gelmediğine ilişkin yer alan ifadeleri bu açıdan önem arz etmektedir.
4- Güvenlik Konseyi’nde kararlar 9/15 (9 olumlu oy) ile alınır ve veto hakkından dolayı beş daimi üyeden herhangi birinin olumsuz oyu olmaması gerekir. Daimi üyelerin çekimser kalması olumsuz oy olarak kabul edilmez.
5- BM bugüne kadar 10 acil toplantı yapmıştır. Son Genel Kurul toplantısı 1997 tarihinde başlayan ve çeşitli tarihlerde birçok oturumu yapılan 10. Acil Toplantı’nın devamı niteliğindedir. BM Şartı 18. maddesine göre “barışın ve güvenliğin korunması hakkında tavsiye kararları” gibi bazı meseleler Genel Kurul tarafından nitelikli çoğunluk ile alınır ki bu nisap da toplantıya katılanların ve oy kullananların 2/3 çoğunluğudur. 21.12.2017 tarihli toplantıda 172 devlet oy kullanmış ve 128 devletin olumlu oyu ile 2/3 çoğunluk sağlanmıştır.