Download "YARI BAŞKANLIK HÜKÜMET SİSTEMİ VE TÜRKİYE. Semi-Presidental System and Turkey"
1 Yarı Başkanlık Hükümet Sistemi ve Türkiye 831 YARI BAŞKANLIK HÜKÜMET SİSTEMİ VE TÜRKİYE Semi-Presidental System and Turkey Prof. Dr. Fevzi DEMİR I) YARI BAŞKANLIK HÜKÜMET SİSTEMİ Ülkemizde özellikle cumhurbaşkanının halk oyuyla seçilmesinden sonra anayasa hukukçuları arasında yarı başkanlık sistemi üzerinde tartışmalar başladı ve geniş bir yelpazede sistemin yarı başkanlık olduğu konusunda genel bir mutabakat sağlandı. Biz bu makalemizde öncelikle sistemin genel özelliklerinden başlayarak değişik ülkelerdeki yarı başkanlık uygulamalarına değinecek, konuya ilişkin tartışmaların bir özetini verecek ve ülkemizdeki hükümet sistemlerine bir göz atarak sistemin bize göre eksik yönlerinin tamamlanması için gerekli önlemlerin neler olması gerektiğini öneriler halinde sıralayacağız. A) SİSTEMİN GENEL ÖZELLİKLERİ 1- Yasama ve Yürütmenin Karşılıklı Uzlaşmasına Dayanır Yarı başkanlık rejimi, yasama ve yürütme güçlerinin (erklerin) karşılıklı uzlaşma ve işbirliği içinde hükümet etmelerine dayanan bir rejimdir. Bu nedenle, yarı başkanlık sistemleri parlamenter sistem ile başkanlık sisteminin birtakım özelliklerini bünyesinde barındıran; parlamenter rejimlerde rastladığımız yürütmenin istikrarsızlığı sorunu ile başkanlık rejimlerinde görülen yasama ile yürütmenin kilitlenmesi sorununa çözüm arayan ve üreten bir rejimdir. Yaşar Üniversitesi Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Anabilim Dalı Başkanı
2 832 Fevzi DEMİR 2- Hükümet Parlamentoya Karşı Sorumludur Temelde, yarı başkanlık rejiminin parlamenter rejimlerde görülen özelliği devam etmektedir: Parlamento içinden çıkan bir hükümet (kabine) yine ondan aldığı güvenoyu ile görevine başlamakta, görevde kaldığı sürece soru, meclis soruşturması, meclis araştırması ve gensoru gibi parlamenter sistemin denetim yollarına tabi olmakta ve güvensizlik oyu ile de görevden uzaklaştırılabilmektedir. Bir başka deyişle, parlamentoya karşı siyaseten sorumlu başbakan ve bakanlar kurulu, parlamentonun denetiminde ve onun güvenine bağlı olarak icraatını sürdürmektedir. 3- Halk Tarafından Seçilen Cumhurbaşkanı Hükümet Yetkilerine Ortak Olmaktadır Buna karşılık, yarı başkanlık rejimlerinde halk tarafından seçilen devlet başkanı, hükümetin (kabinenin) iktidar yetkilerine ortak olmaktadır. Bir başka deyişle, bu sistemde önemli ve geniş yetkilere sahip devlet başkanı, iktidar yetkilerini hükümetle paylaşmaktadır. Ama kural olarak devlet başkanının siyaseten sorumsuzluğu devam etmektedir. Çünkü, parlamentoya karşı hesap vermez; hesabı verecek olan hükümettir. Böylece, yasama ile yürütme arasında zorunlu bir uzlaşma arayışına girilerek kilitlenmenin önüne geçilmek isten-diği anlaşılmaktadır. 4- Cumhurbaşkanının Meclisi Fesih Yetkisi Bulunmaktadır Yasama ile yürütme arasında kilitlenme olması ve bir uzlaşma sağlanamaması halinde, sistemin üçüncü özelliği devreye girmektedir. Bu da Devlet başkanının ya kendisinin ya da başbakanın önerisiyle anayasada belirlenen koşullarda parlamentoyu feshetmesidir. Devlet başkanına tanınan bu yetki, aynı zamanda parlamenter sistemlerde görülen yürütmenin istikrarsızlığı sorununa da bir çözüm yolu olarak görülmüş ve genellikle sistemin uygulandığı ülkelerde kabul edilmiştir.
3 Yarı Başkanlık Hükümet Sistemi ve Türkiye 833 B) YARI BAŞKANLIK SİSTEMİ ÖRNEKLERİ Bugün Finlandiya, İzlanda, Avusturya ve Fransa da yarı başkanlık sistemleri yürürlüktedir. Özellikle siyasi istikrarsızlıklara karşı geliştirilmiş bulunan bu sistemlerin işleyişlerine ve uygulamadaki farklılıklarına kısaca değinelim. 1- Finlandiya da Yarı Başkanlık Rejimi Finlandiya Anayasasına göre, halk tarafından seçilen devlet başkanı, hükümette ilk söz sahibi olan makam dır. Dış politikanın yönlendirilmesi, idari mekanizmanın gözetimi, silahlı kuvvetlerin komutası kendisine bağlıdır. Kanunlar üzerinde çok güçlü bir veto yetkisi vardır; öyle ki, veto edilen metin ancak daha sonra yapılacak genel seçimlerde oluşan mecliste ele alınabilir ve üye sayısının salt (mutlak) çoğunluğu ile kabul edilebilir. Üstelik, devlet başkanı bakanların hazırladıkları kanun tasarılarını parlamentoya sunmayabilir; onun yerine, kendi hazırladığı bir metni parlamentoya sunabilir. Kanunların uygulanması ile kamu görevlilerinin ve idare mekanizmasının işlemesiyle ilgili kararnameler çıkarır. Ancak bu yetki, hükümetin yetkisi dışındaki kararnamelerle ilgilidir (Fin.Any.md.28). Gerçekten, Finlandiya Anayasasına göre hükümet, ancak yasaların açıkça kendisine bıraktığı alanlarda ve Anayasa, yasa veya herhangi bir kararname ile Cumhurbaşkanının yetkisine bırakılmamış konularda kesin bir karar alabilir. Bunun dışında, idare mekanizmasının başında bulunan hükümetin görevi, Cumhurbaşkanınca alınan kararların uygulanmasıdır (Fin.Any.md.14). Finlandiya da Cumhurbaşkanı meclisi dağıtma yetkisini tek başına kullanabilmektedir (Fin.Any.md.28). Bunun yanında, Finlandiya da devlet başkanının Anayasadan aldığı geniş yetkiler vardır. Koalisyonların çok olduğu ve hükümetlerin dayanma sürelerinin bir yıldan az olduğu bu ülkede, yarı başkanlık rejimi yarım yüzyıldan fazla bir zamandan beri başarıyla uygulanmaktadır. Öyle ki, parlamentoda kesin ve oturmuş çoğunlukların bulunmadığı dönemlerde, devlet başkanı doğrudan hükümet kurma girişimlerini başlatmakta; parlamento içi birleşme ve yakınlaşma eğilimlerini
4 834 Fevzi DEMİR güçlendirerek hükümeti kurabilecek bir liderin seçilmesinde gerekli ağırlığını koyabilmektedir. 2- İzlanda da Yarı Başkanlık Rejimi İzlanda Anayasası da, Finlandiya Anayasası kadar olmamakla birlikte, başkana oldukça önemli yetkiler tanımıştır. İzlanda başkanı, Alting denilen ulusal meclisi istediği zaman feshedip seçimlere götürmesi yanında; bir soruşturma nedeniyle Alting in ceza vermesine meydan bırakmadan, bir bakanı doğrudan görevden alabilir (Any.md.29). Ayrıca, önemli nedenlerle adli kovuşturmaların dudurulmasını emredebilir (Any.md.18). Bununla birlikte, İzlanda yarı başkanlık rejiminin, bir özelliğine dikkat çekmekte yarar vardır. Bu da, başkanın ulusal meclis Alting önünde sorumlu olmasıdır (Any.md.38). Bilindiği gibi, kural olarak başkanlık ve yarı başkanlık rejimlerinde devlet başkanı siyaseten sorumsuz; yani parlamento önünde sorumlu değildir. İzlanda Anayasası buna bir istisna getirmekte; parlamentonun (Alting in) gerektiği zaman üye tamsayısının dörtte üç çoğunluğu ile başkanın görevden alınması için referanduma karar verebileceğini hükme bağlamaktadır (Any.md.11). Eğer referandumda başkanın görevine son verilmesi kararı çıkarsa, yeni bir başkan seçimine gidilmektedir. Buna karşılık, referandum başkanın göreve devam etmesine karar verirse, bu defa Alting kendiliğinden dağılmakta; yeni bir parlamento seçimi gündeme gelmektedir. Görüldüğü gibi, başkanlık veya yarı başkanlık rejimlerinden sapma olarak kabul edilebilecek böyle bir uygulama, başkanların diktatörlük eğilimlerine de set çekmesi bakımından yararlı sonuçlar doğurabilir. Sistemin, parlamenter ve başkanlık sistemlerinin tam bir sentezi (uzlaştırması) olduğu söylenebilir. 3- Avusturya da Yarı Başkanlık Rejimi Avusturya Anayasası ise, devlet başkanının yetkilerini, Finlandiya ve İzlanda Anayasalarından daha çok sınırlandırmıştır: Başkan alacağı bütün kararları federal hükümetin önerisiyle alır. Başkanın hiçbir kararı, federal başbakan (şansölye) ya da yetkili
5 Yarı Başkanlık Hükümet Sistemi ve Türkiye 835 federal bakanın imzası olmadan geçerli olmaz (Any.md.67). Bununla birlikte, Avusturya Anayasası başka yarı başkanlık sistemlerinde (Finlandiya, İzlanda, Fransa) olmayan bir yetkiyi başkana vermektedir. O da, milletvekillerinin desteğini muhafaza etse bile başbakanı (şansölyeyi) görevden alabilme yetkisidir. Böylece, bir hükümetin göreve devam etmesinin yolu, sadece parlamentonun değil, aynı zamanda devlet başkanının da güvenini kazanmaktan geçmektedir. Bununla birlikte, Avusturya yarı başkanlık sisteminin bir özelliği, İzlanda Anayasasında olduğu gibi, başkanın referandum yoluyla görevden alınabilmesidir. Burada da başkanlık sisteminden sapma olarak nitelendirilebilecek bu kurala göre, Federal Konseyin (Millet Meclisinin) oy çokluğu ile aldığı kararın her iki meclisin birleşik toplantısından oluşan Federal Meclisçe onaylanması halinde, başkanın görevden alınması amacıyla referanduma gidilebilir. Referandum olumsuz çıkarsa Federal Konsey (Millet Meclisi) kendiliğinden dağılır. Görüldüğü gibi, diğer yarı başkanlık rejimlerinden farklı olarak, Avusturya da devlet başkanı daha çok sembolik bir rol üstlenmekte; buna karşılık, başbakan yürütme içinde daha ağırlıklı bir konumda bulunmaktadır. Özellikle, başkanın nitelikli olmayan basit çoğunlukla referanduma götürülebilmesi, sistemi parlamenter sisteme daha çok yaklaştırmaktadır. 4- Fransa da Yarı Başkanlık Rejimi Fransız yarı başkanlık sisteminde 1958 Anayasası, temelde parlamenter bir sistem öngörmekle birlikte, devlet başkanına alışılmışın üstünde önemli yetkiler tanımaktadır. Bunda, Nazizm e karşı Fransız direnişini örgütleyen ulusal bir kahraman olan General DE GAULLE ün büyük etkisi olmuştur de bu Anayasada büyük bir değişiklik yapılarak devlet başkanının olağanüstü yetkilerle donatılması ve başkanın genel oyla halk tarafından seçilmesi yöntemi benimsenmiştir. Fransız Anayasasının 5. maddesine göre, Cumhurbaşkanı Anayasaya saygı gösterilmesini ve tarafsız bir hakem kişiliği ile
6 836 Fevzi DEMİR kamu hizmetlerinin aksamadan yürütülmesini ve devletin devamlılığını sağlamakla görevlidir. Bu anlamda, Cumhurbaşkanı, ulusal bağımsızlığın, toprak bütünlüğünün ve anlaşmalara saygı gösterilmesinin güvencesidir. Anayasa koyucuyu böyle bir düzenlemeye götüren neden, hiç kuşkusuz 12 yılda 28 hükümet değiştiren ve bu süre içinde 310 gün hükümetsiz kalan IV. Cumhuriyetin anayasal kurumlarıydı. Anayasanın 19.maddesi devlet başkanının tek başına kullanacağı yetkileri sıralamaktadır: Bunların başında Millet Meclisini feshetmek gelmektedir. Bununla birlikte, başkanın istediği zaman tek başına kullanabileceği bu yetkiden sonra, yapılan seçimleri izleyen bir yıl içinde meclisin tekrar dağıtılması mümkün değildir. Ayrıca, başbakanı atamak ve istifasını kabul etmek, ulusa mesaj yollayarak kamuoyunu bilgilendirmek, Anayasaya aykırı oldukları savıyla kanun ya da uluslararası anlaşmalar hakkında Anayasa Konseyine (Anayasa Mahkemesine) başvurmak, bu Konseyin 9 üyesinden 3 ünü ve başkanını atamak, başkanın yetkileri arasındadır. Buna ek olarak, Başbakan ile Anayasa Konseyi ve Parlamento başkanlarının (Millet Meclisi ve Senato Başkanlarının) görüşlerini aldıktan sonra ulusun bağımsızlığı ve ülkenin toprak bütünlüğü konusunda her türlü tehdidi ortadan kaldıracak önlemleri almak ve bu önlemleri bir mesajla millete duyurmak başkanın görevleri arasındadır. Bununla birlikte, Cumhurbaşkanı tek başına kullandığı başbakanı atamak ve istifasını kabul etmek yetkisini, geleneklere uygun olarak gerçekleştirmek zorundadır. Çünkü, atayacağı başbakanın meclisten güvenoyu almak zorunluluğu vardır. Parlamento çoğunluğu tarafından tutulmayan birinin başbakan atanması, meclisin dağıtılması sonucunu doğurabilir. Üstelik başkan, atadığı başbakanı kendiliğinden görevden alamaz. Anayasanın 8.maddesinde yer alan cumhurbaşkanı başbakanı tayin eder, onu ancak hükümetin istifa etmesi halinde görevinden uzaklaştırabilir hükmü, bunu engellemektedir. Anayasaya göre başbakan, hükümetin faaliyetlerini yönetir (md.21); hükümeti değil. Çünkü, yine Anayasa gereğince
7 Yarı Başkanlık Hükümet Sistemi ve Türkiye 837 Cumhurbaşkanı, bakanlar kurulunun başkanıdır (md.9). Gerçekten, Cumhurbaşkanının başkanlığında yapılan hükümet (bakanlar konseyi) toplantılarında, çok önemli sorunlar karara bağlanır. Başbakanın başkanlığında bakanların, devlet bakanlarının ve müsteşarların katıldığı kabine konseyi toplantılarında ise, daha az önemli sorunlar görüşülüp karara bağlanır. Cumhurbaşkanının tek başına kullanacağı yetkiler dışındaki işlemlerle ilgili bu kararlar, başbakan ve gerektiğinde sorumlu bakanlarca ortaklaşa imzalanır. Zira, bu işlemlerle ilgili kararlardan dolayı parlamentoya karşı hükümet sorumludur. Böylece, yürütme organı içinde bir değil, iki hükümet başkanı iktidar yetkilerini kullanmaktadır. Yine Anayasaya göre vatana ihanet hali dışında sorumsuz (md.69) olan Cumhurbaşkanı, af ilan etme yetkisini de tek başına kullanabilmektedir (md.17). Ayrıca, Cumhurbaşkanı, hükümetten veya iki meclisten bir öneri gelmesi halinde, bir tasarının kanunlaşması için referanduma da başvurabilmektedir (md.11). Bu yetki, başkana yasama organını atlayarak, bazı tasarıların kanunlaşabilmesi için halkın hakemliğine başvurabilme hakkını tanımaktadır. Görüldüğü gibi, Fransız yarı başkanlık sisteminde Cumhurbaşkanı Anayasadan kaynaklanan yetkileriyle çok güçlü bir konumdadır. Bununla birlikte Cumhurbaşkanının güçlü oluşunun Anayasadan kaynaklanması yetmemektedir. Anayasanın yanı sıra, parlamentonun siyasi oluşumu ile partilerin yapısı da başkanın konumunu yakından etkilemektedir. Nitekim, 1962 değişikliklerinden sonra 1986 yılına kadar Cumhurbaşkanının çok güçlü olduğunu görüyoruz. Zira, bu tarihe kadar parlamento çoğunluğuna Cumhurbaşkanı hakimdir ve başbakan da Cumhurbaşkanının sadık bir yardımcısıdır 1. 1 Bununla birlikte 1986 seçimlerinden sonra sosyalist Cumhurbaşkanı Mitterand parlamentoda çoğunluğu kazanan liberal-muhafazakar RPR (Rassemblement Pour la République- Cumhuriyet İçin Birlik) lideri ile iktidarı paylaşmak zorunda kalınca; farklı siyasi renge sahip Cumhurbaşkanı ve Başbakan arasında yetkilerin kullanılmasında çıkabilecek muhtemel karışıklıkları ve doğabilecek krizleri önlemek amacıyla Cohabitation (birlikte yaşama) dönemine girilmiştir. Bu dönemde
8 838 Fevzi DEMİR 5- Komünizm Sonrası Ülkelerde Yarı Başkanlık Sistemleri 2 Komünizm sonrası ülkelerdeki yarı başkanlık sistemleri, SHUGART ın üçlü sınıflandırmasının her birisine örnek teşkil edecek bir şekilde çeşitlilik arz etmektedir 3. SHUGART ın başkancı-parlamenter sistem olarak adlandırdığı ülkeler Ermenistan, Beyaz Rusya, Kazakistan, Kırgızistan, Rusya, Türkmenistan ve Ukrayna dır. Bu ülkelerde devlet başkanları tıpkı başkanlık sistemlerinde olduğu gibi en önemli siyasi aktör konumundadır. Devlet başkanları hem devletin hem de yürütmenin başı olmanın getirdiği meşruluk avantajından fazlasıyla faydalanmaktadır. Bu ülkelerin anayasalarında devlet başkanlarına ülke güvenliği, toprak bütünlüğünün ve anayasanın koruyucusu sıfatı verilmesi sık karşılaşılan bir durumdur. Bu tür anayasal düzenle- Mitterand, Anayasanın 5.maddesine dayanarak yetkilerini sadece 15 ve 52.maddelerin sınırları içine çektiğini açıklamıştır: Bu yetkiler ise Anayasaya saygıyı gözetme, ulusal savunma toplantılarına başkanlık etme ve uluslararası anlaşmaları (dış ilişkileri) inceleme görevi ile sınırlı kalmıştır. Buna karşılık, liberal-muhafazakar Cumhurbaşkanı Chirac ile sosyalist hükümetin Cohabitation u ise farklı bir çizgide ilerlemiştir: Hükümet Cumhurbaşkanını ulusal savunma ve uluslararası anlaşmaları (dış ilişkileri) inceleme görevinde de devre dışı bırakmıştır. Aynı siyasi felsefeyi savunmayan iki kişinin bir ülkeyi birlikte yönetmeleri zor olsa da, büyük bir siyasi olgunluk ve demokrasi kültürü ile Fransa nın bunu iki dönem başardığını söylemek yanlış olmaz. Kaldı ki, cohabitation un işlememesi halinde, kozlar yine Cumhurbaşkanının eline geçmekte; başkan, Millet Meclisini feshederek yeni seçimlere gidilmesini ya da başkanlıktan istifa ederek Cumhurbaşkanlığı seçimlerinin yenilenmesini kararlaştırabilmektedir. Bu durumda iktidarın odaklaştığı yerin Elysée Sarayı ; bir başka deyişle Cumhurbaşkanlığı olduğu bir gerçektir. (Bu bölümle ilgili geniş bilgi için bkz: M. DUVERGER, Seçimle Gelen Krallar, Çev. N. ERKUT, İstanbul, 1986, s.123 vd; M. KELEŞ, Başkanlık Rejimi, Kuryılmaz Matbaası, İzmir, 1996 s.32 vd). 2 Konuya ilişkin bkz: F. DEMİR/Z. BAKICI/S. ÇINARLI, Etkin Demokratik Hukuk Devleti, Ankara, 2011, s.80 vd; F. DEMİR, Anayasa Hukuku, İzmir, 2012, s. 141 vd. 3 Bu başlık altındaki açıklamalar için: L. GÖNENÇ, Prospects For Constitutionalism In Post-Communist Countries Hague : M. Nijhoff, c 2002., s
9 Yarı Başkanlık Hükümet Sistemi ve Türkiye 839 melerin, devlet başkanına haksız bir üstünlük sağladığı açıktır. Örneğin Rus Anayasasının 80. maddesine göre, devlet başkanı Rusya Federasyon Devletinin egemenliğinin, bağımsızlığının ve devlet bütünlüğünün korunması için gerekli tedbirleri alır düzenlemesi, 1994 yılında dönemin başkanı YELTSİN tarafından Çeçenistan a düzenlediği askeri müdahalenin anayasal meşruluğuna dayanak teşkil etmiştir. Anayasaya aykırı olan söz konusu kararname, Rus Anayasa Mahkemesi tarafından söz konusu anayasa hükmü gerekçe gösterilerek anayasaya uygun bulunmuştur 4. Bu ülkelerde, devlet başkanları doğrudan halk tarafından seçilmektedir. Rusya da dört yıllık olan görev süresi diğer ülkelerde ise beş yıldır. Devlet başkanları sabit görev süresine sahipken yasama organları devlet başkanları tarafından feshedilebilmektedir. Rus, Kırgız ve Türkmen başkanlarının yasa tasarısı sunma yetkisi bulunmaktadır. Ukrayna da bu yetki daha da güçlendirilmiştir. Öyle ki, devlet başkanı sahip olduğu bu yetkiye ek olarak, sunduğu yasa tasarısının yasama organında öncelikli olarak gündeme alınmasını isteyebilmektedir. Kazakistan da tasarı sunma yetkisi olmamakla birlikte, başkan hükümetin sunduğu tasarıların öncelikli ele alınmasını isteme yetkisine sahiptir. Bu başlık altındaki başkanların sahip olduğu bir diğer yasama yetkisi referandum kararı almadır. Bundan başka başkanların yasama organından her hangi bir yetki devrine gerek olmaksızın, kararname çıkarma yetkisi vardır. Ancak, başkanlık kararnameleri anayasa ve kanunlara uygun olmak zorundadır. Son olarak, inceleme konusu ülkelerdeki devlet başkanlarının önemli atama yetkileri mevcuttur. Yukarıda da bahsi geçtiği üzere komünizm sonrası ülkelerde uygulanan bu tür yarı başkanlık sistemi pratikte başkanlık sistemlerinden farklı bir sonuç getirmemiş, uygulandığı coğrafyadaki siyasi kültür başta olmak üzere, diğer etkenlerin de etkisiyle tek adamın hüküm sürdüğü otoriter rejimlere dönüşmüştür. SHUGART ın başbakancı-başkanlık sistemi olarak isimlendirdiği yarı başkanlık örnekleri ise Polonya, Romanya, Litvanya ve 4 İ. G. ŞEN, Rusya Federasyonu Siyasal Sistemi, Eskişehir Anadolu Universitesi Yayınları, 2004, s
10 840 Fevzi DEMİR Moldova dır. Bu ülkelerde tanıma uygun bir şekilde, halk tarafından seçilen bir başkan ile siyasi açıdan parlamentoya bağlı ve sorumlu olan bir hükümet vardır. Devlet başkanının yasa tasarılarını veto etme ve kararname gibi yetkileri olmakla birlikte, sistem içindeki konumu saf başkanlık veya başkancı-parlamenter sistemde olduğu kadar baskın değildir. Burada da devlet başkanları impeachment (vatana ihanet) dışında görevden alınamamaktadır. Devlet başkanının parlamentoyu fesih yetkisi bulunmakla birlikte, bu yetki daha çok rasyonelleştirilmiş parlamentarizm önlemleri olarak düzenlenmiştir. Örneğin Litvanya da parlamento hükümet programını kendisine sunulmasından itibaren 30 gün içinde kabul etmezse veya hükümetin istediği güvenoyu istemini reddederse cumhurbaşkanının fesih yetkisi vardır. Yasama yetkileri açısından devlet başkanları oldukça avantajlı konumda olmakla birlikte; genel olarak bakıldığında, sistemin tıkanıklığa yol açmasını engelleyecek bir denge de oluşturulmuştur. Romanya dışında tüm devlet başkanları parlamentoya yasa tasarısı sunabilir. Ayrıca kararname yetkileri bulunmakla birlikte karşı imza kuralına tabidir. Bu çerçevedeki başkanların önemli atama yetkilerine de dikkat çekmek gerekir. Örneğin, Polonya da devlet başkanı sahip olduğu önemli atama yetkileri sayesinde askeri, ekonomik ve yargısal alanlarda önemli devlet kademelerinde kendi inisiyatifi ile yapacağı atamalarda sistem içinde ağırlığını arttırma olanağına sahip kılınmıştır. Kimi ülkelerde devlet başkanları halk tarafından seçilmesine rağmen anayasal yetkileri öylesine sınırlıdır ki sistem parlamenter sistem gibi işlemektedir. SHUGART ın başkanlı-parlamenter sistem dediği bu sisteme örnek olarak Bulgaristan gösterilebilir. Burada başkanın kabine oluşumunda rolü yoktur. Başbakan adayı parlamentoda en çok sandalyeye sahip siyasi parti tarafından belirlenir. Cumhurbaşkanının yasamaya ilişkin yetkileri de oldukça sınırlıdır. Parlamentoya yasa tasarısı sunma yetkisi bulunmamakta, parlamentoyu feshedememektedir. Son olarak cumhurbaşkanı kararname çıkarma yetkisine sahip olmakla birlikte, bu yetki karşı imza kuralına sahiptir. Kısaca başkanlı-parlamenter sistem olarak adlan-
11 Yarı Başkanlık Hükümet Sistemi ve Türkiye 841 dırılan Bulgar yarı-başkanlık modelinin pratikte parlamenter sistemden bir farkı yoktur 5. C) YARI BAŞKANLIK SİSTEMİ HAKKINDA GÖRÜŞLER 1- Yazarların Olumlu ve Olumsuz Görüşleri Yarı başkanlık sistemini akademik alanda ilk defa tanımlayan DUVERGER e göre, yarı başkanlık sistemi, Cumhurbaşkanının genel oyla seçildiği, oldukça geniş yetkilere sahip olduğu bu başkanın karşısında parlamentonun kendisine muhalefet etmediği sürece görevde kalabilen yürütme ve hükümet etme iktidarına sahip başbakan ve bakanların yer aldığı hükümet sistemidir 6. Yarı- 5 Yarı başkanlık hükümet sistemyla ilgili geniş bilgi için bkz: B. YÜCEL, Yarı-Başkanlık Hükümet Modeli Üzerine Karşılaştırmalı Bir Çalışma: Fransa Modeli ve Komünizm Sonrası Polonya, AÜHFD, Cilt 52, S. 4, 2003 ss , s. 356; E. BECEREB/G. KALAHAN, Başkanlık ve Yarı- Baskanlık sistemlerinin Türkiye de Uygulanabilirliği Tartışmaları, İstanbul Ticaret Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi Yıl:6 Sayı:11, 2007/2 s ; Erdal ONAR, Türkiye nin Başkanlık veya Yarı-Başkanlık Sistemine Geçmesi Düşünülmeli Midir?, Başkanlık Sistemi, Ankara: Türkiye Barolar Birliği Yayını, 2005 s. 103 vd; M. DUVERGER, Seçimle Gelen Krallar, Çev. N. Erkut, İstanbul, 1986, 108 vd.; İ.G.ŞEN, Rusya Federasyonu Siyasal Sistemi, Eskişehir Anadolu Universitesi Yayınları, 2004, s.62 vd; M. KELEŞ, Başkanlık Rejimi, Kuryılmaz Matbaası, İzmir, 1996, s.31 vd.; M. M. HEKİMOĞLU, Anayasa Hukukunda Karşılaştırmalı Demokratik Hükümet Sistemleri ve Türkiye, Detay Yayıncılık: 328, Ankara, 2009; F. DEMİR/Z. BAKICI/S. ÇINARLI, Etkin Demokratik Hukuk Devleti, Ankara, 2011, s.80 vd; F. DEMİR, Anayasa Hukuku, İzmir, 2012, s. 141 vd., F. DEMİR, Türkiye de Siyasi İstikrar Sorunu ve Çözüm Yolları, İTO, İzmir, 1998, s.124 vd; M TURHAN, Hükümet Sistemleri ve 1982 Anayasası, Diyarbakır, 1989, s.32 vd; Ş. GÖZÜBÜYÜK, Anayasa Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 1995, s.29 vd; İ ARSEL, Türk Anayasa Hukukunun Umumi Esasları, Ankara, 1965, s.155 vd; K. GÖZLER, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Yayınevi, Ankara, 2010, s.99 vd. 6 M. DUVERGER, Yeni Bir Siyasal Sistem Modeli: Yarı Başkanlık Hükümeti, Devlet ve Hukuk Üzerine Yazılar, Çev. ve Der. Mehmet Turhan, Ankara: Gündoğan, Tarihsiz.s.69; F. DEMİR/Z. BAKICI/S. ÇINARLI, Etkin Demokratik Hukuk Devleti, Ankara, 2011, s.80 vd; F. DEMİR, Anayasa Hukuku, İzmir, 2012, s. 141 vd.
12 842 Fevzi DEMİR Başkanlık Sistemi kavramına karşı literatürde oluşan farklı görüşleri dört ana başlık altında özetleyebiliriz. Birinci görüşe göre hükümet sistemlerinin başkanlık ve parlamenter sistem olmak üzere ikili bir karşıtlık çerçevesinde incelemek yeterlidir. Yarı başkanlık sistemi olarak adlandırılan ülkeler kendine has bir hükümet sistemine sahip olmaktan ziyade başkanlık ve parlamenter sistemin çeşitli karışımından oluşan melez bir sisteme sahiptirler. Bu görüş daha çok Fransa da hakimdir. Sistemin prototipi sayılan ülkede Fransız akademisyenler kendi hükümet sistemlerini cumhurbaşkanı kontrolünde parlamenter sistem, başkancı parlamentarizm, cumhuriyetçi monarşi gibi farklı terimlerle tanımlamaya çalışmaktadırlar 7. İkinci görüşte olan yazarlar ise yarı başkanlık sistemi kavramını kabul etmekle birlikte kimi ülkelerin bu sınıflandırmanın dışında tutulması gerektiğini ileri sürmektedirler. SARTORI bu tutumu benimseyenlere örnek gösterilebilir. Yazar, halk tarafından seçilmekle birlikte anayasal yetkilerinin oldukça zayıf olduğu İrlanda Cumhurbaşkanı ile anayasal açıdan yetkilerle donatılmış olmakla birlikte cumhurbaşkanlarının pratikte bu yetkilerini kullanamayan Avusturya ve İzlanda yı yarı-başkanlık değil parlamenter sistem olarak sınıflandırmak gerektiğini savunmaktadır. Üçüncü tip görüş ise yarı başkanlık sistemi olgusunu kabul etmekte ancak mevcut örneklerin çeşitliliği karşısında sistemin farklı şekilde adlandırılması gerektiğini belirtmektedir. Bu gruptaki en başarılı deneme sayılabilecek olan SHUGART ın sınıflandırmasında, yarı başkanlık sistemi olarak adlandırılan ülkeler yukarıda da belirtildiği gibi, üç ana başlık altında incelenmektedir 8 : Başkancıparlamenter, başbakancı-başkanlık ve başkanlı-parlamenter. Kısaca hatırlatacak olursak, başkancı-parlamenter sistemlerde hükümet hem başkan hem de parlamentoya karşı sorumlu olmaktadır. Bu 7 G. PASQUINO, Duverger And The Study Of Semi-Presidentialism French Politics, 2005, 3, s M. S. SHUGART, Of Presidents And Parliaments East European Constitutional Review1993 Ss
13 Yarı Başkanlık Hükümet Sistemi ve Türkiye 843 kavram, Rusya başta olmak üzere birçok komünizm sonrası ülkede güçlü devlet başkanlarının bulunduğu sistemleri tanımlamak için kullanılmaktadır. Bu tür sistemlerde devlet başkanlarının yetkileri başkanlık sistemlerinde olduğu kadar fazla olsa da birçok açıdan başkana bağlı hükümetin parlamentoya karşı sorumluluğu vardır. Başbakancı-başkanlık sisteminde ise başkanın gücü, parlamento çoğunluğu ile aynı siyasi partiden olup olmamasına bağlıdır. Fransa bu kavrama bir örnektir. Başkanlı-parlamenter sistemde ise, halk tarafından seçilmekle birlikte anayasal yetkileri ve sistem içindeki konumu açısından oldukça zayıf cumhurbaşkanlarına sahip olan sistemler kastedilmektedir. Dördüncü görüşü savunan ELGIE ye göre, yarı başkanlık sistemine ilişkin bu kavramsal görüş ayrılıklarının temelinde devlet başkanının sahip olduğu yetkilerin belirsizliği ve sübjektifliği yatmaktadır. Bu nedenle, en doğru yol, devlet başkanının yetkilerini bir tarafa bırakarak, başbakan ve hükümet yanında halk tarafından seçilen cumhurbaşkanlarının bulunduğu tüm sistemleri yarı başkanlık sistemi olarak adlandırmak yerinde olacaktır. Kısaca bu yaklaşıma göre yarı başkanlık sistemi, halk tarafından seçilen bir cumhurbaşkanı ile parlamentoya karşı siyasi sorumluluğu bulunan bütün hükümet sistemlerini tanımlamak için kullanılmaktadır 9. Bu tanıma göre cumhurbaşkanının oldukça silik olduğu İzlanda ile anayasal kurallar ve siyasi pratikte oldukça geniş yetkilere sahip olan Rusya yarı başkanlık sistemi olarak kabul edilmektedir. Bu başlık altında, incelenen yarı başkanlık sistemleri kavramına, ELGIE nin yaklaşımı doğrultusunda, halk tarafından seçilen cumhurbaşkanlarının ve parlamentoya karşı siyasi sorumluluğu olan hükümetlerin bulunduğu tüm sistemler dahil edilmiştir. Bunun yanında SHUGART ın işaret ettiği temel farklar da gerekli görüldüğü 9 R. ELGIE, Semi-Presidentialism: Concepts, Consequences And Contesting Explanations Political Studies Review: 2004 Vol 2, S. 317; M.M. HEKİMOĞLU, Anayasa Hukukunda Karşılaştırmalı Demokratik Hükümet Sistemleri ve Türkiye, Detay Yayıncılık:328, Ankara, 2009, s.93; F. DEMİR/Z. BAKICI/S. ÇINARLI, Etkin Demokratik Hukuk Devleti, Ankara, 2011, s.80 vd; F. DEMİR, Anayasa Hukuku, İzmir, 2012, s. 141 vd.
14 844 Fevzi DEMİR hallerde hatırlatılacaktır. Gerçekten cumhurbaşkanlarının yetkileri ve sistem içindeki konumları çok farklılık gösterse de, halk tarafından seçilme olgusu ve yürütme organının iki başlı bir yapıda olması özellikleri söz konusu sistemlerin ne saf başkanlık ne de saf parlamentarizm olarak adlandırmaya olanak vermemektedir. Öte yandan kabul etmek gerekir ki SHUGART ın başkancı-parlamenter sistem olarak adlandırdığı sistemler bir çok açıdan başkanlık sistemi özellikleri göstermektedir. Bu nedenle, bu sistemler bu başlık altında incelenmekle beraber, sistemin sakıncaları noktasında yukarıdaki başkanlık sistemine ilişkin açıklamalarla bir arada okunmalıdır. 2- Yarı Başkanlık Sisteminin Tercih Edilebilirliği Sorunu Yarı başkanlık sistemini savunan görüşe göre, bu sistem yasama ve yürütme güçlerinin karşılıklı uzlaşma içinde hükümet etmelerine dayanan bir rejimdir. Bu nedenle, yarı başkanlık rejimleri parlamenter rejim ile başkanlık rejiminin birtakım özelliklerini bünyesinde barındıran; parlamenter rejimlerde rastlanılan yürütmenin istikrarsızlığı sorunu ile başkanlık rejimlerinde görülen yasama ile yürütmenin kilitlenmesi sorununa çözüm ürettiği ileri sürülmektedir. Bu yaklaşıma göre temelde, yarı başkanlık rejiminin parlamenter rejimlerde görülen özelliği devam etmektedir: Parlamento içinden çıkan bir hükümet (kabine) yine ondan aldığı güvenoyu ile görevine başlamakta, güvensizlik oyu ile de görevden uzaklaştırılabilmektedir. Bir başka deyişle, parlamentoya karşı siyaseten sorumlu başbakan ve bakanlar kurulu, parlamentonun denetimine ve onun güvenine bağlı olarak icraatını sürdürmektedir. Buna karşılık, yarı başkanlık rejimlerinde halk tarafından seçilen devlet başkanı, hükümetin (kabinenin) iktidar yetkilerine ortak olmaktadır. Bir başka deyişle, bu sistemde önemli ve geniş yetkilere sahip devlet başkanı, iktidar yetkilerini hükümetle paylaşmaktadır. Ama kural olarak devlet başkanının siyaseten sorumsuzluğu devam etmektedir. Çünkü, parlamentoya karşı hesap vermez; hesabı verecek olan hükümettir. Böylece, yasama ile yürütme arasında zorunlu bir uzlaşma arayışına girilerek kilitlenmenin önüne geçilmek istendiği anlaşılmaktadır. Ancak, buna rağmen bir uzlaşma sağlanamaması halinde, sistemin üçüncü özelliği devreye
15 Yarı Başkanlık Hükümet Sistemi ve Türkiye 845 girmektedir: Devlet başkanının ya kendisinin ya da başbakanın önerisiyle parlamentoyu feshetmesi... Devlet başkanına tanınan bu yetki, aynı zamanda parlamenter rejimlerde görülen yürütmenin istikrarsızlığı sorununa da bir çözüm yolu olarak kabul edilmektedir. 10 Yarı başkanlık sisteminin sakıncalı olduğunu ileri süren görüşler ise, başkan ve başbakan arasında oluşabilecek görüş ayrılıkları ve bu nedenle yürütme organının karşı karşıya olduğu bölünme tehlikesine dikkat çekmektedir. Yarı başkanlık sistemini savunanlar, tarafsız bir cumhurbaşkanı varsayımına dayanmaktadırlar. Ne var ki seçim demokrasisinin bulunduğu bir ortamda cumhurbaşkanının partiler üstü olması diye bir olasılık yok denecek kadar az olacaktır. Bu gerçeklilik karşısında cumhurbaşkanı tarafsız yani partisiz olamaz 11. Bu nedenle, başkanlık sistemlerinde başkan ile kongre arasında çıkan uyuşmazlıktaki çifte meşruluk sorunu, yarı başkanlık sisteminde hükümet içi bölünmeye yol açabilen bir şekle bürünmektedir. Yarı başkanlık sisteminin kendine has sakıncası kohabitasyon (cohabitation-birlikte ikamet) sorunudur. Kohabitasyon, devlet başkanı ile başbakanın siyasi açıdan birbirine rakip olan partilerden olması ve devlet başkanının hükümette temsil edilmemesi durumudur. 12 Ancak, bu durumun uzlaşma kültürünün olmadığı siyasi kurgularda rejim istikrarını tehlikeye düşürecek nitelikte olduğunu belirten ONAR a göre, başkanlık sisteminde başkan ile yasama organı arasında doğabilecek görüş ayrılığı ve tıkanıklıkların benzeri, Cumhurbaşkanı ile hükümet arasında da yaşanabilir. Çünkü bu 10 G. SARTORI, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği: Yapılar, Özendiriciler ve Sonuçlar Üzerine Bir İnceleme Çeviren: Ergun Özbudun, Ankara: Yetkin 1997 s E. BECEREB/G. KALAHAN, Başkanlık ve Yarı-Baskanlık sistemlerinin Türkiye de Uygulanabilirliği Tartışmaları, İstanbul Ticaret Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Yıl:6, Sayı:11, Bahar 2007/2, s R. ELGIE, Semi-Presidentialism, Cohabitation And The Collapse Of Electoral Democracies, Government And Opposition, Vol. 45, No. 1, ss , 2010 S.45.
16 846 Fevzi DEMİR sistemde, hükümet yasama organının güvenine sahip olması gerektiğinden, Cumhurbaşkanı hükümeti kurarken yasama organındaki çoğunluğu dikkate almak durumundadır. Böyle olunca da, Cumhurbaşkanı ile yasama organındaki çoğunluk ve bu çoğunluğa göre oluşan hükümet farklı siyasal görüşte olduklarında, değinilen tıkanıklık ve krizlerin yaşanması ihtimali artacaktır. 13 Bunun gibi, komünizm sonrası yarı başkanlık sistemlerini inceleyen PROTSYK de yürütme içi çatışmanın sıklıkla karşılaşılan bir durum olduğunu ileri sürmekte ve yarı başkanlık sisteminin çatışmaları yumuşatıcı etkisinin olduğu yönündeki iddiaları destekleyecek yeterli ampirik veri olmadığını belirtmektedir. Burada kabinenin azınlık hükümeti olması veya parçalanmış parti sisteminin bir sonucu olarak koalisyonlardan oluşması halinde, Cumhurbaşkanları sistem içinde daha fazla müdahaleci ve aktif olma eğilimi göstermektedir. Bu bağlamda dikkat çekilmesi gereken özellik, parti sisteminin parçalanmış bir yapıda olmasının cumhurbaşkanının elini güçlendirmesi ve yürütme içi çatışma ve bölünmeyi arttırmasıdır. 14 Buna karşın ELGIE ve McMENNAMIN, yarı-başkanlık sisteminin kohabitasyon ve bu nedenle bölünmüş hükümet yarattığına dair savunulan yaygın görüşü destekleyen yeterli veri olmadığını belirtmektedirler. Yazarlara göre, yarı başkanlık sistemi parlamenter sistemin garantili bir alternatifi olmamakla birlikte, hakkında ileri sürülen sakıncalar da evrensel bir gerçeklik olmaktan ziyade karşılaşılan münferit olaylara dayanmaktadır. Ancak yazarlar, Rusya ve diğer Bağımsız Devletler Topluluğu ülkelerinde gözlendiği üzere devlet başkanlarının güçlü olduğu yarı başkanlık sistemlerini demokrasinin gelişmesinin önünde bir engel olarak görmektedirler E. ONAR, 2005, s O. PROTSYK, Politics Of Intraexecutive Conflict in Semipresidential Regimes in Eastern Europe East European Politics And Societies : , s R. ELGIE/I. Mc. MENAMIN, Semi-Presidentialism And Democratic Performance, Japanese Journal Of Political Science 9 (3) s.339.
17 Yarı Başkanlık Hükümet Sistemi ve Türkiye 847 Buraya kadar yapılan açıklamaları kısaca özetlersek, yarı başkanlık sistemi parlamenter istikrar sorununa karşı başkanlık sisteminin tehlikelerinin giderildiği bir yapı olarak düşünülebilir. Öte yandan, kohabitasyon sorunu çok dikkate alınması gereken bir meseledir. Bunun yanında, kohabitasyonu engellemek ve yürütme istikrarını sağlamak adına, güçlü yasama ve atama yetkilerine sahip olan ve hükümeti görevden alma yetkilerine sahip olan başkanlık kurumu tesisi, siyasi iktidarı başkanlık sisteminde olduğundan daha fazla bir şekilde tek bir kişinin elinde toplanması sonucunu doğurabilir. Bu bir ülkede demokrasinin geleceği açısından hiç istenmeyen bir durumdur ve bu ihtimal tamamen dışlanmalıdır. Sonuç olarak sağlıklı bir yarı başkanlık sistemi oluşturulacaksa, kohabitasyonun engellenmesi ile mutlak yetkilere sahip bir başkanlığa doğru gidilmesi arasındaki seçeneklerin dengeli bir sentezine ulaşılmalıdır. 3- Türkiye de Yarı-Başkanlık Sistemi Tartışmaları 21 Ekim 2007 tarihinde yapılan oylama sonucunda anayasamıza cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi düzenlemesi getirilmiştir. Halkoyu ile seçilme usulünün, olağan parlamenter sistemlere kıyasla oldukça güçlü bir cumhurbaşkanına sahip olan Türkiye yi yarı-başkanlık hattına oturtacağı kesindir. Çünkü Türk parlamenter sistemini, yarı-başkanlık sisteminden ayıran bariz özellik, bu anayasa değişikliği ile giderilmekte ve yürütmenin birinci kanadına gerekli meşruiyet desteği verilmektedir 16. Gerçekten, mevcut anayasal düzende cumhurbaşkanının yetkilerini genel olarak değerlendirdiğimizde sistemin yarı-başkanlık sistemine yakın olduğu görülmektedir. Ne var ki, 1982 Anayasasına göre cumhurbaşkanının referanduma başvurma, çeşitli kurumlara atamalar yapma ve olağanüstü hal KHK sı çıkarmak gibi pek çok yetkisi vardır ve bu yetkilerin hangilerinin tek başına hangilerinin karşı imza kuralına göre kullanılacağı meselesi gerek uygulamada gerekse doktrinde oldukça tartışmalıdır. Geçmişte cumhurbaşkanı ile parlamento çoğunlukları arasında oluşan yetki krizlerinin cumhurbaşka- 16 B. YÜCEL, 2009, s.266.
18 848 Fevzi DEMİR nının halk oyu ile seçildiği yeni anayasal kurguda katlanarak karşımıza çıkma tehlikesi bulunmaktadır. 17 Yeni anayasal düzende cumhurbaşkanının artık partiler üstü niteliğini kaybettiğini söylemek hiç de abartılı olmayacaktır. Cumhurbaşkanı, halkoyuyla seçilmenin getireceği artı meşruiyet sayesinde, sistemin diğer unsurları (TBMM ve hükümet) karşısında siyaset üretme iddiasında olan bir aktör haline gelecektir. Hatta bu durum, görevde olan bir cumhurbaşkanını yeniden seçilmek için seçim vaatlerini gerçekleştirmek amacıyla, var olan anayasal yetkilerini genişletmek yönünde de harekete geçirebilecektir 18. Bu noktada GÖNENÇ şu tespitte bulunmaktadır: Bu çerçevede, AK Parti iktidarı tarafından önerilen ve Cumhurbaşkanı SEZER tarafından halkoylamasına sunulan başkanlı parlamenter sistemin, hükümet sistemi tartışmalarını çözmek şöyle dursun, ileride (özellikle devlet başkanı ve hükümet-parlamento çoğunluğunun ayrı dünya görüşlerine sahip olması durumunda), yeni tartışmalara kapı açacağı kolaylıkla görülebilir. Daha da önemlisi, önerilen bu sistem yarıbaşkanlık veya başkanlık sistemi ne geçişin bir basamağı olarak değerlendirilebilir 19. Cumhurbaşkanının hükümetle aynı partiden olması durumunda siyasi yaşamda daha aktif ve görünür olması, tartışmasız bir olasılık olarak karşımıza çıkmaktadır. Cumhurbaşkanı ile hükümetin ayrı partiden olması durumunda ise, 1982 Anayasasının cumhurbaşkanına sunduğu mevcut yetkiler düşünüldüğünde, cumhurbaşkanı ile bakanlar kurulu arasında siyasal eğilim özdeşliği yoksa...krizlerin çıkma ihtimali çok daha yüksektir. Böyle bir krizde halk tarafından seçilen bir cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmeyene oranla eli çok daha kuvvetlidir ve dolayısıyla böyle bir krizi çözmek çok daha zordur. İşte bu nedenlerle, 2007 yılında gerçekleştirilen anayasa 17 K. GÖZLER, 2010, s B. YÜCEL, 2009, s L. GÖNENÇ, Hükümet Sistemi Tartışmalarında Başkanlı Parlamenter Sistem Seçeneği, Yasayan anayasa. Ankara.Edu.Tr/Docs/ Makaleler/Hukumet Sistemi Tartismalari.Pdf. Erişim Tarihi:
19 Yarı Başkanlık Hükümet Sistemi ve Türkiye 849 değişikliği ile cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi usulünün getirilmesinin, demokrasi istikrarı açısından tehlikeli bir değişiklik olduğu ileri sürülmüştür. 20 Aynı doğrultuda TEZİÇ, cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesine yönelik yapılan düzenlemenin otoriter rejime davetiye çıkarma sonucunu doğuracağını ileri sürmüştür. 21 Şimdi, bu açıklamalardan sonra, Türkiye Cumhuriyetinde yaşanan hükümet sistemlerine geçebiliriz Anayasasından önceki döneme kısa bir göz atacağımız bu kısımda, bilahare 1982 Anayasasında özellikle Cumhurbaşkanının halkoyu ile seçilmesine ilişkin değişikliklerden sonra geçilen yarı başkanlık hükümet sistemi hakkındaki mevcut durumu, eksiklikleri ve bize göre ilave edilmesi gereken anayasal hükümler ile birlikte açıklayacağız. II- TÜRKİYE CUMHURİYETİNDE HÜKÜMET SİSTEMLERİ A) 1982 ANAYASASINDAN ÖNCEKİ DÖNEM Türk yönetim sisteminin tarihsel gelişim çizgisi içinde kurul halinde toplanarak karar alan siyasi organlara her dönemde rastlanır. İlk Türk devletlerinden başlayarak Divan (Büyük Divan, Divan-ı Hümayun), Şura ya da Kurultay adı altında toplanan bu kurullar, hiçbir zaman bağımsızlık kazanarak üyeleri halk tarafından seçilen bir parlamentoya dönüşememiştir. Bir başka deyişle, bu kurullar her zaman istişari (danışma) niteliğinde bir görev yapmış, parlamentolar gibi bağlayıcı kararlar alamamıştır. Türkiye de günümüzdeki anlamıyla ilk parlamento, 1876 Anayasası ile kurulmuştur. Bu Anayasa, iki meclisli bir parlamentoyu faaliyete geçirmiş; her iki meclise ve Bakanlar Kuruluna (Vekiller Heyeti) yasa önerisinde bulunma yetkisi tanınmıştır. Bununla birlikte, padişah (irade-i senniye) hem parlamentoya hem hükümete karşı mutlak üstünlüğünü her zaman korumuştur. Çünkü yasa önerisinin parlamentoda görüşülmesi bile padişahın iznine 20 Aktaran K. GÖZLER, 2010, s
20 850 Fevzi DEMİR bağlandığı gibi, kabul edilen yasaların yürürlüğe girmesi de padişahın onayına bağlanmıştır. Sadrazam (Başbakan) ve vezirler (bakanlar) padişahın iradesiyle göreve getirildiği gibi yine onun iradesiyle görevden uzaklaştırılmıştır. Bakanlar Kurulunun (hükümetin) göreve gelirken parlamentodan güvenoyu alması, görev sırasında denetlenmesi ve güvensizlik oyu ile düşürülmesi de söz konusu değildir Anayasasında 1909 yılında yapılan değişiklikler, parlamentoyu gerçek anlamda bir yasama organı haline getirdiği gibi, yürütme yetkisini de padişahtan alarak parlamento denetiminde çalışan bir hükümete devrederek güçler arasında bir denge sağlıyordu. Artık yasa önerisinde bulunmak için padişahtan izin almak gerekmediği gibi, meclise geri gönderilen yasaların 2/3 çoğunlukla kabulü halinde de padişah yasayı onaylamak mecburiyetinde kalıyordu. Gerçi, devletin başı olan padişah yine yürütmenin başıydı. Ama, meclisin güvenini alarak göreve başlayan ve sadece meclise karşı sorumlu olan hükümet, iktidar yetkilerini elinde toplamıştı. Sistemin günümüz parlamenter rejimlerine benzediğini söylemek yanlış olmaz Anayasası ise hakimiyetin kayıtsız ve şartsız millete ait olduğunu ve bu yetkinin millet adına TBMM tarafından kulanılacağını hükme bağlıyordu. Millet iradesinin temsilcisi en üst organ olan TBMM, yasama, yürütme ve yargı güçlerini kendisinde toplamıştı. Meclis kanun yapıyor, kendi üyeleri arasından seçtiği Bakanlar Kurulu eliyle yürütme yetkisini kullanıyor, gerektiğinde de olağanüstü mahkemeler aracılığıyla hüküm veriyordu. Güçler birliği ve meclis hükümeti sisteminin bir gereği olarak yasama organının üstünlüğü açıkça kabul edilmişti. Burada dikkati çeken nokta, Kurtuluş Savaşı koşulları içinde yetkilerin meclisten çok meclis başkanında; yani hem yasamanın hem de yürütmenin başı olan Atatürk te toplanmış ve onun tarafından kullanılmış olmasıdır Anayasasında yürütme organı yasama organından belli ölçülerde ayrılmış, fakat bağımsız bir organ niteliğini kazanmasını sağlayacak yetkilerle donatılmamıştı. Bu nedenle kurulan siyasi rejimin meclis hükümeti sistemi ile parlamenter sistemin bir karışımı olduğu söylenebilir. Yasama ve yürütme yetkilerinin parlamentoda
Türk Anayasa Hukukunda Gensorunun Düzenlenişi ve Etkililiği Prof. Dr. Faruk Bilir * Özet Parlamenter sistemlerde, meclisin hükümeti siyasetini gensoru ile denetleyebilir. Gensoru özellikle güçlü bir hükümetin