KARAR 2007/UH.Z-869(2007) Kamu İhale Kurumu, 2007/UH.Z-869 K. Kararı
Karar No: 2007/UH.Z-869
Karar No : 2007/UH.Z-869
Megapol Temizlik Sos. Hizm. İnş. Bil. Yem. Ürt. Ltd. Şti., Cumhuriyet Cad. Ferah Apt.233 K.3/7 Harbiye/ İSTANBUL
Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Eskişehir Bölge Müdürlüğü, Kurtuluş Mahallesi Yunusemre Caddesi No:42 26090/ESKİŞEHİR
31.01.2007 / 3576
2006/149626 İhale Kayıt Numaralı “Temizlik, Çamaşır Yıkama, Kalorifer Yakma Hizmet Alımı” İhalesi
02.03.2007 tarih ve 08.03.61.0025/2007-8E sayılı Esas İnceleme Raporunda;
Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Eskişehir Bölge Müdürlüğü’nce 27.11.2006 tarihinde Açık İhale Usulü ile yapılan “Temizlik, Çamaşır Yıkama, Kalorifer Yakma Hizmet Alımı” ihalesine ilişkin olarak Megapol Temizlik Sos. Hizm. İnş. Bil. Yem. Ürt. Ltd. Şti.’nin 10.01.2007 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 16.01.2007 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 31.01.2007 tarih ve 3576 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan aynı tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,
İdare tarafından gönderilen ihale işlem dosyasının incelenmesinden; 4734 sayılı Kanunun 56 ncı maddesinin (c) bendi uyarınca itirazen şikayet başvurusunun uygun bulunmadığına karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.
İtirazen şikayet dilekçesinde özetle; 27.11.2006 tarihinde yapılan “temizlik, kalorifer yakma ve çamaşır yıkama hizmet alımı” ihalesi sonucunda kesinleşen ihale kararının 18.12.2006 tarihinde tebliğ edildiği ve ihalenin kendileri üzerinde bırakılmadığı, 19.12.2006 tarihinde tekliflerinin değerlendirme dışı bırakılma nedenini idareden sordukları, idarenin 23.12.2006 tarihli yazısında ihalenin Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğünün ön mali kontrol sonucunda uygun görüş vermemesi üzerine harcama yetkilisince iptal edildiğinin belirtildiği, idare tarafından gönderilen 22.12.2006 tarihli diğer bir yazıda ise ihale yetkilisi tarafından idari şartnamede belirlenen hatalar sebebiyle ihalenin iptal edildiğinin ifade edildiği, bu gerekçelerin çelişkili olup, iptal kararının iptalini gerektirdiği iddialarına yer verilmiştir.
27.11.2006 tarihinde yapılan Temizlik,Kalorifer Yakma ve Çamaşır Yıkama Hizmet Alımı ihalesinde, 13.12.2006 tarihli ihale kararı ile ihalenin Akdeniz Tem.ve İlaçlama Hiz. Org. Tur.Tic. Ltd. Şti.’nin üzerinde bırakıldığının isteklilere bildirildiği, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa bağlı olarak çıkartılan Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslara Ait Uygulama Talimatı gereğince, ekonomik açıdan en avantajlı teklifin birmilyon YTL.´nin üzerinde olması nedeniyle, İdare tarafından hazırlanan ihale işlem dosyasının 08.12.2006 tarih ve 7010 sayılı yazı ile Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı’na gönderilerek ön mali kontrolün yaptırıldığı anlaşılmıştır.
Ön Mali Kontrol Birimi tarafından Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı’na gönderilen bila tarihli ve 2589 sayılı yazıda: “…Yapılan incelemede: “İdari şartnamenin “Teklife Dahil Masraflar” başlıklı 26. ncı maddesinin 26.1. bendinde Makine ve Teçhizata ait amortisman paylarının teklif edilecek fiyata dahil edildiği tespit edilmiştir.
Ancak, Kamu İhale Genel Tebliğinin H. aşırı düşük teklif değerlendirilmesi başlıklı maddesinin (b) hizmet alımı ihalelerinde başlıklı bendinde "Personel çalıştırılmasına dayalı olan (çalışacak personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma süresinin tamamının idare için kullanıldığı) hizmet alımı ihalelerinden; temizlik, koruma ve güvenlik, sayaç okuma ve kesme-açma, hasta ve ziyaretçi yönlendirme, tıbbi sekreterlik ve otomasyon sisteminin işletimi hizmetleri ile sınırlı olmak üzere, verilmiş olan tekliflerin değerlendirilmesinde ihale ve sözleşmeye ilişkin damga vergileri, Kamu İhale Kurumu payı, noter masrafları gibi maliyetleri karşılamak üzere asgari işçilik maliyeti üzerinden % 2 sözleşme gideri hesaplanacaktır. Amortismanın genel giderler içinde yer alacağı kabul edildiği için ayrıca bir bedel öngörülmeyecektir.” Hükmü bulunmaktadır.
Söz konusu işe ait sözleşme tasarısının Alt Yüklenicilere İlişkin Bilgiler ve Sorumluluklar Başlıklı 16. maddesinde “bu işte alt yüklenici çalıştırılmayacak, işlerin tamamı yüklenicinin kendisi tarafından yapılacaktır” hükmü bulunmasına rağmen idari şartnamenin Alt Yükleniciler başlıklı 18 inci maddesinde “İhale konusu hizmette sadece ilaçlama işini alt yükleniciye yaptırabileceklerdir” hükmü bulunduğu tespit edilmiştir. Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin İhale ve Ön Yeterlik Dokümanının içeriği başlıklı 18 inci maddesinde “ihale ve ön yeterlik dokümanını oluşturan belgelerde idareler tarafından yapılan düzenlemelerin birbirine uygun olması gerekir” hükmü bulunmaktadır.Yukarıda belirtilen tebliğ ve yönetmelik hükümlerine göre taahhüt evrakı ve sözleşme tasarısı uygun görülmemiştir." denilerek, sözleşmenin imzalanması için uygun görüş verilmediği, bu hususun 21.12.2006 tarihinde Bölge Müdürlüğü’ne bildirildiği, bunun üzerine ihalenin ihale yetkilisi tarafından iptal edildiği, iptal kararının ihaleye katılan bütün isteklilere bildirildiği, başvuru sahibi firmanın ihalenin iptal edilmesi kararının iptali yönündeki şikayet başvurusunun uygun bulunmadığı tespit edilmiştir .
01.01.2006 tarihinde yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan ikincil mevzuat ile genel bütçe kapsamında bulunan idarelerin mali hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin olarak ayrıntılı düzenlemeler yapılmıştır.
55 inci maddesinde, “iç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan mali ve kontrol bütünüdür.”
57 inci maddesinde, “Kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri,muhasebe ve mali hizmetler ile ön mali kontrol ve iç denetimden oluşur.”,
58 inci maddesinde, “Ön mali kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar.
Ön mali kontrol süreci, mali karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur.
Kamu idarelerinde ön mali kontrol görevi, yönetim sorumluluğu çerçevesinde yürütülür.”,
60 ıncı maddesinin (l) fıkrasında, “Kamu idarelerinde ön mali kontrol faaliyeti mali hizmetler birimi tarafından yürütülecektir.”,
2 nci fıkrasında, “Alım, satım, yapım, kiralama, kiraya verme, bakım-onarım ve benzeri mali işlemlerden; idarenin tamamını ilgilendirenler destek hizmetlerini yürüten birim, sadece harcama birimlerini ilgilendirenler ise harcama birimleri tarafından gerçekleştirilir. Ancak, harcama yetkililiği görevi uhdesinde kalmak şartıyla, harcama birimlerinin talebi ve üst yöneticinin onayıyla bu işlemler destek hizmetlerini yürüten birim tarafından yapılabilir.”,
Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin:
5 inci maddesinin (s) fıkrasında, “ön malî kontrol faaliyeti strateji geliştirme birimleri tarafından yürütülecektir.”
9 uncu maddesinde, “Malî hizmetler fonksiyonu kapsamında yürütülecek görevler şunlardır:
4) Amaçlar ile sonuçlar arasındaki farklılığı giderici ve etkililiği artırıcı tedbirler önermek.”,
18 inci maddesinde, “Ön malî kontrol görevi harcama birimleri ve strateji geliştirme birimleri tarafından yapılır. Ön malî kontrol süreci malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur.
Strateji geliştirme birimleri tarafından yapılan ön malî kontrolün sonucu ilgili harcama birimine yazılı görüş vermek veya dayanak belge üzerine şerh düşülmek suretiyle bildirilir. Ön malî kontrol sonucunda düzenlenen yazılı görüşün ilgili malî işleme ilişkin dosyada muhafaza edilmesi ve bir örneğinin de ödeme emri belgesine eklenmesi zorunludur. Strateji geliştirme birimleri tarafından ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmediği durumlarda harcama yetkilileri tarafından gerçekleştirilen işlemlerin kayıtları tutulur ve aylık dönemler itibarıyla üst yöneticiye bildirilir. Söz konusu kayıtlar iç ve dış denetim sırasında denetçilere de sunulur.”,
İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’ın;
17 inci maddesinde, “idarelerin, ihale kanunlarına tâbi olsun veya olmasın, harcamayı gerektirecek taahhüt evrakı ve sözleşme tasarılarından tutarı mal ve hizmet alımları için bir milyon Yeni Türk Lirasını, yapım işleri için ikimilyon Yeni Türk Lirasını aşanlar kontrole tâbidir. Bu tutarlara katma değer vergisi dahil değildir.
Taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları, en geç on işgünü içinde kontrol edilir. Yapılan kontrol sonucunda düzenlenen görüş yazısı, işlem dosyası ile birlikte ilgili harcama yetkilisine gönderilir.”
27 nci maddesinde, “Usul ve Esaslarda belirlenen malî karar ve işlemlerin dışında kalan malî karar ve işlemlerin de aynı şekilde malî hizmetler birimine kontrol ettirilmesine yönelik düzenleme yapılabilir. Bu konuda yapılacak düzenlemeler üst yöneticinin onayıyla yürürlüğe konulur. Bu düzenlemelerde, malî hizmetler biriminin ön malî kontrolüne tâbi tutulacak malî karar ve işlemler, riskli alanlar dikkate alınmak suretiyle tür, tutar ve konu itibarıyla belirlenir ve yılda bir kez değerlendirilir.”
28 inci maddesinde, “Ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmediği halde harcama yetkilileri tarafından gerçekleştirilen işlemlerin malî hizmetler birimince kayıtları tutulur ve aylık dönemler itibariyle üst yöneticiye bildirilir. Söz konusu kayıtlar iç ve dış denetim sırasında denetçilere de sunulur.”
Yukarıda belirtilen düzenlemeler ile idarelerin, ihale kanunlarına tâbi olsun veya olmasın, harcamayı gerektirecek taahhüt evrakı ve sözleşme tasarılarından tutarı mal ve hizmet alımları için bir milyon Yeni Türk Lirasını, yapım işleri için iki milyon Yeni Türk Lirasını aşan işlemlerin strateji geliştirme birimleri tarafından kontrol edilmesi, belirtilen miktarların altında kalan malî karar ve işlemlerin de aynı şekilde malî hizmetler birimine kontrol ettirilmesine yönelik olarak idarelerce düzenleme yapılabileceği ve bu konuda yapılacak düzenlemenin üst yöneticinin onayıyla yürürlüğe gireceği anlaşılmaktadır.
Sonuç olarak 01.01.2006 tarihinden sonra yapılacak ihaleler sonucu sözleşme imzalanmadan önce ihale işlemlerinin ihaleyi yapan idarelerin mali hizmetler birimince kontrole tabi tutulması esası getirilmiş bulunmaktadır.
Diğer yandan 4734 sayılı Kanunun “Bütün Tekliflerin Reddedilmesi ve İhalenin İptali” başlıklı 39 uncu maddesinde;
Şikayete konu ihaleye ait idari şartnamenin 2 nci maddesinde ihale konusu işin “Bölge Müdürlüğü ile bağlı yurt müdürlüklerinin temizlik, çamaşır yıkama ve kalorifer yakma hizmet alımı” işi olduğu ve söz konusu hizmetlerin 178 temizlikçi, 29 çamaşırcı ve 87 kaloriferci olmak üzere toplam 294 işçi ile yürütüleceği belirtilmiş, 19 uncu maddesinde isteklilerin tekliflerini her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için teklif edilen birim fiyatlarının çarpımı sonucu bulunan toplam bedel üzerinden verecekleri düzenlenmiş, 21.1 inci maddesinde bu ihalede işin tamamı için teklif verileceği açıklanmış, 36 ncı maddesinde ise ihalenin en düşük teklifi veren isteklinin üzerinde bırakılacağı, ekonomik açıdan en avantajlı teklifin en düşük fiyat esasına göre belirleneceği yolunda düzenleme yapılmıştır.
İdari şartnamenin “Teklif Fiyata Dahil Edilecek Masraflar” ile ilgili 26.1. maddesinde: “…temizlik malzemesi giderleri,…,makine ve ekipman amortisman payları teklif fiyata dahildir.” şeklinde düzenleme yapılmıştır.
İhaleye ait teknik şartnamenin “Temizlikte Kullanılacak Malzemeler, Makine ve Teçhizat” başlıklı 4 üncü maddesi: “yapılacak temizlik için gerekli her türlü sarf edilebilir malzeme, araç-gereç ve makineler iş hacmine göre belirlenmiş olup yüklenici tarafından temin edilerek kullanılacaktır. Temizlikte kullanılan malzemeler için idareden ayrıca bir ücret talep edilmeyecektir.” şeklinde düzenlenmiştir.
İncelenen ihalenin ilan edildiği 16.10.2006 tarihinde yürürlükte bulunan Kamu ihale Genel Tebliğinin “Aşırı Düşük Teklif değerlendirmesi” başlıklı maddesinin b) “Hizmet Alımı İhalelerinde” başlıklı bendinde : “Personel çalıştırılmasına dayalı olan (çalışacak personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma süresinin tamamının idare için kullanıldığı) hizmet alımı ihalelerinden; temizlik, koruma ve güvenlik, sayaç okuma ve kesme-açma, hasta ve ziyaretçi yönlendirme, tıbbi sekreterlik ve otomasyon sisteminin işletimi hizmetleri ile sınırlı olmak üzere, verilmiş olan tekliflerin değerlendirilmesinde ihale ve sözleşmeye ilişkin damga vergileri, Kamu İhale Kurumu payı, noter masrafları gibi maliyetleri karşılamak üzere asgari işçilik maliyeti üzerinden % 2 sözleşme gideri hesaplanacaktır. Amortismanın genel giderler içinde yer alacağı kabul edildiği için ayrıca bir bedel öngörülmeyecektir…
Asgari işçilik maliyeti ve bu maliyet üzerinden hesaplanan % 2 oranındaki sözleşme giderini karşılayan teklifler, idari şartnamede belirtilen diğer maliyet kalemleri de (malzeme vb.) dikkate alınmak suretiyle değerlendirilerek ihale sonuçlandırılacaktır.” şeklinde düzenlemeye yer verilmiştir.
İdare tarafından ihaleye ait birim fiyat teklif mektubu eki birim fiyat teklif cetvelinde iş kalemlerinin temizlikçi, kaloriferci ve çamaşırcı olarak belirlendiği, isteklilerin de tekliflerini buna uygun olarak verdikleri tespit edilmiştir.
Yukarıda belirtilen düzenlemeler göz önüne alındığında; birim fiyat teklif mektubu eki birim fiyat teklif cetvelinde amortismanın ayrı bir iş kalemi olarak öngörülmeyip, %2 oranındaki sözleşme giderleri içinde kabul edildiği anlaşılmıştır. Ön mali kontrol biriminin bu konuda uygun görüş vermemesi yerinde olmamakla beraber; sözleşme tasarısının Alt Yüklenicilere İlişkin Bilgiler ve Sorumluluklar Başlıklı 16. maddesinde “bu işte alt yüklenici çalıştırılmayacak, işlerin tamamı yüklenicinin kendisi tarafından yapılacaktır” hükmü bulunmasına rağmen idari şartnamenin Alt Yükleniciler başlıklı 18 inci maddesinde “İhale konusu hizmette sadece ilaçlama işini alt yükleniciye yaptırabileceklerdir” düzenlemesine yer verildiği, bu durumun 4734 sayılı Kanunun 46 ncı maddesindeki “İhale dokümanında belirtilen şartlara aykırı sözleşme düzenlenemez” hükmü ile Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin İhale ve Ön Yeterlik Dokümanının içeriği başlıklı 18 inci maddesinde yer alan “ihale ve ön yeterlik dokümanını oluşturan belgelerde idareler tarafından yapılan düzenlemelerin birbirine uygun olması gerekir” hükmüne aykırılık teşkil ettiği, ayrıca idari şartnamenin 26.1.maddesi ile teknik şartnamenin 4 üncü maddesinde, temizlik hizmetinde kullanılacak malzeme, ekipman ve makinelerin teklif fiyatına dahil olduğu ve yüklenici tarafından temin edileceği yolunda düzenleme yapıldığı halde, idarece hazırlanan birim fiyat teklif mektubu eki birim fiyat teklif cetvelinde temizlik hizmetinde kullanılacak malzemelerin ayrı bir iş kalemi olarak belirtilmediği tespit edildiğinden, idarece verilen ihalenin iptali yolundaki kararın yerinde olduğu sonucuna varılmıştır.