GELECEĞİN TÜRKİYESİ İÇİN YÖNETİM SİSTEMİNİ İYİLEŞTİRMEK - Prof. Dr. Fethi Güngör
Fethi Güngör -- Sorunlarımızla Yüzleşmek | 11 Kasım'19
İLKE (İlim Kültür Eğitim Vakfı) tarafından yürütülen “Geleceğin Türkiyesi” projesinin eğitimi konu alan ilk raporu 1 Ekim 2018 tarihinde İstanbul Cevahir Kongre Merkezi’nde düzenlenen yüksek katılımlı bir toplantıyla kamuoyuna tanıtılmıştı. Aradan geçen bir yıl boyunca yürütülen planlı çalışmalar neticesinde Yükseköğretim ve Ekonomi raporlarının ardından projenin Yönetim konulu dördüncü raporu 3 Eylül 2009 tarihinde aynı kongre merkezinde kamuoyuna tanıtıldı.
Açış konuşmasını yapan İLKE Yürütme Kurulu Başkanı Doç.Dr. Lütfi Sunar, Türkiye’de geçmişte sıkça rastlanan ve son örneğini 15 Temmuz 2016 tarihinde yaşadığımız her türlü gayrimeşru yönetim gaspı girişiminin ülkemizi geri bıraktığının altını çizdi. Vakfın Mütevelli Heyet Başkanı Prof.Dr. Nihat Erdoğmuş ise günümüzde yönetim anlayışının; dünyamızın karmaşık sorunlarına cevap verebilecek kabiliyette olması gerektiğini belirterek, bunun için öncelikle zamanın ruhuna ve temel yönetim ilkelerine göre oluşturulmuş sistemlere ve kurumsal yapılara, bu yapıları destekleyen ve tamamlayan güçlü yönetim teamüllerine ve kültürüne, son olarak bu kurumları yönetecek yetkin yöneticilere ihtiyaç duyulduğunu ifade etti.
Yönetim Sistemini Meşruiyet ve Adalet Temelinde Yükseltmek
Açış konuşmalarının ardından söz alan yazar Prof.Dr. Haluk Alkan, Geleceğin Türkiyesinde Yönetim başlıklı raporunu ana hatlarıyla anlattı:
“Bu raporda Türkiye’nin yönetim sisteminin meşruiyet ve adalet temelinde yeniden ele alınması öncelikle önerilmektedir. Millet adına karar alabilen, uygulayan ve denetleyen bütün organların millete dayalı bir meşruiyet zemininde yapılanmaları gerekmektedir. Bu amacı gerçekleştirmek her şeyden önce seçim sistemi, siyasi partiler reformu ve kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasıyla yakından ilgilidir. Ancak meşruiyet temelinde yapılanan tüm organların, aynı zamanda iç süreçleri ve aldıkları kararların toplumun yaygın kabulü, yönetsel etkililik, hak ve özgürlükleri genişletici sınırlar içinde kalmaları sağlanmalıdır. Bu sayede üretilen kurumların yerleşik hâle gelmesi mümkün olabilecektir.
Adalet temeli siyasal kurumlar arasında ve onlara yönelik bir denge ve denetim mekanizmasının oluşturulmasıyla mümkün olabilir. Kurumsal meşruiyet ve adalet temelinde siyasal kurumların oluşturulması ile sistemin uzun ömürlü olabilmesinin en önemli dayanağı olan yerleşik teamüllerin gelişmesine de bir zemin oluşturulmuş olacaktır. Dolayısıyla böyle bir yönetim sistemi yönetilenler nezdinde başlıbaşına bir değer olabilecek ve süreklilik kazanacaktır (Alkan, Özet Rapor, s.1).
Bu çerçeveden rapor dört bölüm hâlinde yapılandırılmıştır. Birinci bölüm yönetim sistemleri üzerine yapılan tartışmaların küresel görünümü ve bu tartışmalar çerçevesinde Türkiye’nin konumuna nasıl yaklaşılabilir sorusuna odaklanmaktadır. İkinci bölümde Türkiye’nin anayasa politiği, Osmanlı döneminden 1982 rejimine kadar geçen süreçte tartışılmakta ve analiz edilmektedir. Üçüncü bölüm daha çok Türkiye’de son dönemde yaşanan kurumsal değişim sürecine odaklanmaktadır. Bu çerçevede 2007 Anayasa değişiklikleri ve Nisan 2017 referandumu ile getirilen Cumhurbaşkanlığı Sisteminin arka planı, özellikleri ve yansımaları, Türkiye’nin parti sistemi, seçim sistemi, kamu yönetimi yapısı ve yargı-siyaset gerilimi bağlamında tartışılmaktadır. Dördüncü bölüm, Anayasa, parti sistemi, seçim sistemi, kamu yönetimi ve yerel yönetimler düzleminde Türkiye’nin gelecek yönetim sistemi vizyonu açısından getirilebilecek önerilere ayrılmıştır.” (Alkan, Özet Rapor, s.2).
Türkiye’nin Anayasa Politiğini Doğru Analiz Etmek
“Türkiye’nin modernleşme süreci iki farklı siyaset tarzı arasındaki bir gerilim hattının oluşmasına neden olmuştur. Bu siyaset tarzlarından ilki toplumu dönüştürmeyi hedef edinmiş, toplum için doğruların ne olduğunu bilen, yukarıdan aşağıya siyaset yapma tarzıdır. Dolayısıyla en iyimser yaklaşımla, tam anlamıyla demokratik bir model ancak toplumun belli bir aşamaya gelmesiyle mümkün olabilir. Bunun için geçiş sürecinin yönetimi gerekir ve bu sürece aydın-kentli bir elit kılavuzluk etmelidir. İkinci siyaset tarzı taleplerin karşılanmasını esas alan, devletin işlevinin bu talepleri karşılayacak şekilde dizayn edilmesi olduğunu düşünen aşağıdan yukarıya siyaset yapma tarzıdır. Birinci siyaset tarzı kendini bürokrasi, aydın ve akademi ortaklığı ile ifade ederken, ikinci eğilim doğal olarak temsili organlar aracılığı etkisini siyasi hayatta göstermiştir.” (Alkan, Özet Rapor, s.8).
“Türkiye’nin anayasa politiği dikkate alındığında, yönetim sisteminin, anayasal kurumların seçilmiş otoritelere karşı aşırı derecede blokaj yetkileri ile donatıldığı ve böyle bir blokaj sisteminin oluşmasında etkili olan güçlerin zaman zaman siyasi hayata antidemokratik müdahalelerde bulunarak sistemde revizyon yapabildikleri bir işleyişe sahip olduğu görülmektedir. Böyle bir işleyiş, vesayetçi kurumlara karşı tepki ve siyasi anlaşmazlıklarda vesayetçi kurumlar üzerinden sonuç alma eğilimi olmak üzere iki farklı siyaset tarzını güçlendirmiştir.
Dolayısıyla Türkiye’nin yönetim sisteminin geleceği açısından:
Vesayetçi kurumların oyun kuruculuğuna dayalı bir anayasal anlayıştan hükûmet sistemlerinin demokratik doğasını esas alan, seçim meşruiyetine dayanan, aynı zamanda denge denetleme mekanizmalarının kurumsallaştırıldığı bir değişime gereksinim bulunmaktadır.
Bu kurumsallaşmanın hayata geçirilmesinden sonraki süreçte siyasi aktörlerce demokratik denge denetleme mekanizmalarının vesayetçi kurum olarak algılanmaması ve yine siyasi aktörlerin siyaset dışı unsurlar üzerinden politika geliştirmeye yönelik siyaset yapma tarzından vazgeçmeleri yönünde yönetsel geleneklerin oluşturulması önem kazanacaktır.” (Alkan, Özet Rapor, s.11).
Kamu Yönetim Sistemini Daha Sade ve İşlevsel Hale Getirmek
“Türkiye’de kamu yönetim sistemi açısından gerek merkezî örgütlenmenin iç yapısı gerekse merkezî yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişki ve yetki paylaşımı açısından merkeziyetçilik hâkim bir görünümdür. Bu yapısal özellik Türkiye’nin sahip olduğu yönetim kültürü mirasından kaynaklanmaktadır. Yerel yönetimler, merkezî yönetimin beklentilerini yerel düzeyde yerine getiren organlar olarak görülmüşlerdir.
Türkiye’de bir bakanlık teşkilatının hizmet alanının kendi özelliklerinden kaynaklanan örgütsel farklılıkların dışında merkez teşkilatında 5, bağlı kuruluşlarda 5, taşra birimlerinde 13 hiyerarşik birim bulunmaktadır. Bakanlıklara bağlı kuruluşlar bu sayıya dâhil değildir. Ayrıca her bakanlığın hizmet alanından kaynaklanan merkez ve hiyerarşik alt birimleri eklendiğinde karşımıza devasa bir örgüt ağı çıkmaktadır. Bu yapı bakanlıklar arasında görev, yetki ve sorumluluk çakışması, farklı adlarla kurulmuş, ama aynı işlevi gören iç denetim birimlerinin varlığı, fonksiyonel/tema bazlı ikili örgütlenme sorunu, ekonomi yönetiminin koordinasyonu, bakanlıkların bünyesinde aynı işi yapan farklı birimlerin bulunması gibi sorunların ortaya çıkmasına neden olmaktadır.” (H. Ateş, Türk Kamu Yönetiminin Örgütlenmesi ve Denetimi, Ankara 2018, s.32-44’ten aktaran: Alkan, Özet Rapor, s.15).
“Bağımsız idari otoriteler birçoğu bakanlıkların yetki alanlarına giren konularda, onlardan bağımsız olarak karar alabilmektedirler. Bu otoritelerin hiyerarşik denetim ve idari vesayet denetimine tâbi olmadıkları genel kabul görmektedir. Çoğu kurul olarak yapılandırılmış bu otoriteler belli bakanlıklarla “ilgili” veya “ilişkili” olarak gösterilmektedir. Bu kurullar için kuruluş düzenlemelerinde bazı denetim usulleri getirilmişse de, yıllık rapor vermek gibi, bu denetimin hangi sonuca bağlanacağı konusunda çoğunlukla belirsizlikler bulunmaktadır.
Türkiye’de personel rejimi statü hukuku temelinde belirlenir. Başka bir ifade ile hizmetin niteliğine göre sözleşme ilkesi ancak yine kanunla gösterilen sınırlı alanlarda geçerlidir. Her ne kadar göreve atanmada liyakat ilkesi geçerli olsa da görevde kalmada liyakatten çok kariyer ilkesi geçerlidir. Memur olmak, meslekte yükselmenin önceden belirlendiği ve hizmette geçirilen süreye bağlı olarak mümkün olduğu neredeyse ömür boyu sürecek bir mesleğe sahip olmak demektir. Dolayısıyla kamu personel rejimi, bireysel başarının ödüllendirildiği bir sisteme yabancıdır. Bu, kamu personelinin inisiyatif almasını engelleyen diğer bir faktördür.” (Alkan, Özet Rapor, s.16).
Meclis’i Güçlendirmek ve Yargının Hesap Verebilirliğini Sağlamak
“Cumhurbaşkanlığı sisteminin olası yansımaları ele alınırken konunun iki boyutlu bir analiz çerçevesi içinde değerlendirilmesi zorunluluğu bulunmaktadır. Bu boyutlardan ilki, yeni sistemin yerleşmesinde onu doğuran aşağıdan yukarıya siyaset yapma tarzının bugüne kadar yaşadığı güçlüklerin giderilmesi ve sistem meşruiyetinin bu temelde sağlanmasıdır. İkinci boyut, yeni sistemin getirdiği kurumsal çerçevenin beraberinde getirdiği siyaset tarzının Türkiye’de yerleşik siyasi geleneklerle etkileşiminin nasıl olacağı veya sağlanacağı sorusu çerçevesinde şekillenecektir.
Cumhurbaşkanlığı sistemi, yeni bir yasama ve yürütme ilişkisi doğuracaktır. Bu çerçevede öncelikle yürütmenin yeni yapısı ve bu yapı ile yasama ve siyasetin ilişkisinin değişimi ve bu değişime uygun kurumsal düzenlemeler üzerinde düşünülmelidir.
Cumhurbaşkanlığı sistemi, Meclis’in yasama faaliyetinde inisiyatifinin güçlendirilmesini zorunlu kılmaktadır. Meclis’in kanun formülasyonu, ortak metin oluşturma yönünde uzlaşmacı mekanizmalar, teknik ve danışmanlık düzeyinde altyapısının güçlendirilmesi gerekmektedir.
Bütçe ve Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri konularında yeni sistemin mantığı ve işlerliği açısından tartışmalı konuları ve oluşabilecek boşlukları giderici ek düzenlemelerin üzerinde durulmalıdır.
Yüksek yargı atamalarının meşruiyeti, yüksek yargıçların hâkim güvencesi ve mahkemelerin bağımsızlığı çerçevesinde hesap verebilirliğinin sağlanması, sistemin yerleşmesi açısından önemli konu başlıklarından biridir.
Anayasal düzeydeki bu alanların dışında seçim sistemi, kamu yönetiminin yapılanması, yerel yönetimler gibi alanlarda ne gibi değişikliklere gidilmesi gerektiği de tartışılması gereken tamamlayıcı diğer konulardandır.” (Alkan, Özet Rapor, s.22).
“Meclis’in temsil kapasitesinin ve özerk karar alma ve denetim inisiyatifinin güçlendirilmesi, bunu destekleyecek şekilde milletvekili statüsünün ve seçim sisteminin yeniden düzenlenmesi, kanun-kararname ilişkisinin bir sonucu olarak temel/çerçeve kanun uygulamasına geçilmesi ve yargının hesap verebilirliğinin sağlanması, Türkiye’nin yönetim sisteminin geleceği konusunda anayasal düzeyde temel öncelikler olmalıdır.
Anayasal düzenlemeleri destekleyici nitelikte, siyasi parti üyeliği, delege seçimleri, parti yönetimlerinin seçimi gibi konularda parti içi demokrasinin kurumsal alt yapısının oluşturulması, karma seçim sistemleri temelinde temsil-istikrar dengesinin sağlanması, kamu yönetimi alanında konulara odaklı esnek örgütlenme ve personel rejimi modellerinin güçlendirilmesi, cumhurbaşkanının atama yetkilerinin iş yükü-politika etkililiği temelinde yeniden ele alınması ve kademeli yerel yönetim modeline geçilmesi gibi reformların gerçekleştirilmesi üzerinde düşünülmelidir.” (Alkan, Özet Rapor, s.27).
“Sonuç olarak Türkiye’de siyaset, anayasal oligarşik yapılarla girişilen uzun ömürlü bir mücadele sonucunda bugünlere gelmiştir. Özellikle 2007 krizi ile doruğa çıkan bu gerilim, önce 1982 Anayasası’nın mantıksal kurgusunun çökmesi, daha sonra da bir tür başkanlık sistemi olan cumhurbaşkanlığı sistemine geçişle sonuçlanan bir değişime kapı aralamıştır. Bu noktada şu hususun altının çizilmesi gerekir; gerek parlamenter gerek başkanlık gerekse yarı başkanlık sistemleri, demokrasinin krizlerine bir çözüm olarak ortaya çıkmış demokratik sistemlerdir. Bu sistemlerin her birinin avantajlı yönleri olduğu kadar sorunlu yönleri de bulunmaktadır. Yine her bir sistemin demokratik uygulamalarının yanı sıra otoriter uygulamaları da söz konusudur. Dolayısıyla Türkiye’de, kendi yaşadığı zorlu sürecin dinamikleri dikkate alınarak cumhurbaşkanlığı sistemi, yönetilenlerin beklentilerini dikkate alarak katılımcı bir anlayışla konsolide edilmek zorundadır.
Türkiye’nin deneyimi, bugün dünyada örnekleri görülen otoriterleşme süreçlerinden farklı dinamiklerden beslenmektedir. Türkiye deneyiminin küresel ölçekte görülen değişimin içine topyekûn boca edilmesi, bu deneyimin özgünlüğüne büyük zarar verecektir. Türkiye anayasal oligarşiye karşı edindiği başarıyı katılımcı bir konsolidasyon süreci ile tamamlamak yönünde bir hareket stratejisi benimsemelidir.
Bu çerçevede mevcut anayasal çerçevenin yeniden ele alınarak, 2017 değişikliklerini tamamlayıcı değişiklerin yapılması sistemin demokratik konsolidasyonunu güçlendirecektir. Anayasal düzeyde yapılacak değişikliklerin hayata geçirilmesinde önemli olan alanlarda destekleyici reformlar çok önemlidir. Kanunların ve ilgili mevzuatın taranarak yeni sistemin işlerliğine katkı sağlayacak şekilde revize edilmesi gerekmektedir. Bakanlıklar ve diğer yürütme birimleri ile meclis arasında iş birliği ve iletişim mekanizmalarının güçlendirilmesi, yine güçlü bir meşruiyet temelinde seçilen başkan ile çok partili bileşime sahip bir yasama arasındaki ilişkiler konusunda, kurumsal mekanizmaların ve uzlaşmacı geleneğin oluşmasını sağlayacak kurumsal mekanizmalar üzerinde düşünülmelidir. Meclis’in yeni sistemin ruhuna uygun olarak güçlenmesi, kanun yapma kapasitesinin güçlendirilmesine dönük bir yapılanmayı zorunlu kılmaktadır. Yeni sistemin gerektirdiği yargı, siyasi partiler rejimi, seçim sistemi, kamu yönetimi ve yerel yönetimler reformunun Türkiye’nin demokratikleşme sürecinin özgün yönleri dikkate alınarak hayata geçirilmesi geleceğin Türkiye’sinde gündeme gelecek başlıca temaları oluşturacaktır.” (Alkan, Özet Rapor, s.28).
Geleceğin Türkiyesinde Yönetim Raporu’nun Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin bölgede ve dünyada -meşruiyet, adalet, verimlilik ve etkinlik açısından- örnek alınacak bir yönetim sistemi yetkinliğine ulaşmasına katkı sunması temennisiyle…
ALKAN, Haluk. (2019). Geleceğin Türkiyesinde YÖNETİM. Geleceğin Türkiyesi Raporları-4, İstanbul: İlke Yayınları, xxv+155 s. https://ilke.org.tr/gelecegin-turkiyesinde-yonetim-raporu, 03.09.2019.
ALKAN, Haluk. (2019). Geleceğin Türkiyesinde YÖNETİM: Sorunlar, Eğilimler ve Çözüm Önerileri. Özet Rapor-4, İstanbul: İlke Yayınları, 40 s. https://ilke.org.tr/gelecegin-turkiyesinde-yonetim-ozet-rapor, 03.09.2019.
BAĞIMLILIKLA MÜCADELEDE ÖNLEYİCİ FAKTÖRLERE YOĞUNLAŞMAK
* Devletin dini adalettir.
* Makam-mevki emanettir.
* Emanetler ehliyet ve liyakata göre verilir. (Nisa 58)
* İşler istişare ile yapılır. (Şûra 38)
* Yapılan işten çıkar beklenmez, ceketle gelen ceketle gider. (Müddesir 6).
Nihal Kökenek Kuzucu
Adalet devletin dinidir, töresidir, temelidir. Bağımsız adalet tesis edilmedikçe yönetim sistemlerinin iyileştirilmesinin getirisi olmayacaktır. Paylaşımınızdan ötürü teşekkür ederim; nezaket buyurmuşsunuz…
GELECEĞİN TÜRKİYESİ PROJESİ
GELECEĞİN TÜRKİYESİNDE YÖNETİM
İLİM KÜLTÜR EĞİTİM VAKFI