Küreselleşme Bağlamında UNCTAD’ın Rolü ve Geleceği / T.C. Dışişleri Bakanlığı
Ana Sayfa Kütüphane Yayınlar Dışişleri Bakanlığı Yayınları Uluslararası Ekonomik Sorunlar Dergisi SAYI X Küreselleşme Bağlamında UNCTAD’ın Rolü ve Geleceği
Ülkeler tek başlarına üstesinden gelemeyeceklerini düşündükleri sorunların çözümü için uluslararası işbirliğine gitmekte, uluslararası örgüt ve kuruluşlar vasıtasıyla bu sorunların çözümü için ortak hareket etmektedir. Kurulan örgütler; üye ülkelerin bunlara verdikleri önem ve sağladığı olanaklar, üyelerinin kendilerinden gerçekleştirilmesini beklediği amaçları yerine getirme konusundaki başarıları, bu örgütlerin içinde ortaya çıktıkları koşullar ve bu koşullarda meydana gelen değişimler, bu koşullarla amaçlar arasındaki karşılıklı ilişki, örgütlerin amaçlarına ulaşmak için kullandıkları araçlar ve verimlilikleri gibi pek çok unsura bağlı olarak varlıklarını ve faaliyetlerini sürdürmekte veya fiilen ya da gerçek anlamda ortadan kalkmaktadır.
Uluslararası örgütler bakımından yapabileceğimiz bu genel saptama, ekonomik konularla ilgili olarak kurulmuş örgütler için de geçerlidir ve ekonomik amaçlı örgütler tüm uluslararası örgütler arasında sayıca önemli bir yer de tutmaktadır. Bu sayısal çokluğun en önemli nedeni, ülkeler bakımından ekonomik gereksinimlerin taşıdıkları öncelik ve çıkar beklentileri, bu nedenle de işbirliğine daha istekli olmalarıdır.
Bu sayısal çoklukla birlikte, bazıları diğerlerine göre daha çok bilinmekte, adları daha çok duyulmaktadır. Bunlardan IMF, Dünya Bankası, Dünya Ticaret Örgütü(DTÖ), OECD gibi örgütler; bir bölgesel ticaret anlaşması olarak kurulmuş ve siyasi bir boyut kazanmış AB; Karadeniz Ekonomik İşbirliği Örgütü, Ekonomik İşbirliği Örgütü, NAFTA, MERCOSUR gibi bölgesel ticaret örgütleri ilk akla gelenleridir. Bunlar arasında Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı (United Nations Conference on Trade and Development – UNCTAD) da diğerleri kadar yoğun olamasa da adını duyurmakta, özellikle konunun uzmanları tarafından sık sık yapılan atıflarda karşımıza çıkmaktadır.
Birleşmiş Milletler sistemi içinde yer alan UNCTAD, 1964 yılında Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’nun 1995 sayılı kararı ile, gelişmekte olan ülkelerin dünya ticaretine daha fazla katılımlarını sağlamak ve bu yolla kalkınmalarına yardımcı olmak için kurulmuştur. UNCTAD, özellikle dünyanın değişik bölgelerindeki zayıf ekonomilerin sürdürülebilir kalkınmasını sağlayacak politikalar tasarlanması sürecinde analiz, tartışma ve görüş birliği oluşturulmasına katkıda bulunmaktadır. Bu geniş kapsamlı görev tanımı çerçevesinde, uluslararası ticaret, kalkınma, yatırımlar, maliye uygulamaları, ulusal politikalar, uluslararası işbirliği, teknoloji transferi, sektörel çalışmalar, en az gelişmiş ülkeler, bölgesel gelişmeler gibi pek çok konuda faaliyette bulunmaktadır.
UNCTAD’ı daha iyi anlayabilmek için, ortaya çıktığı dönemin ekonomik koşullarını hatırlamakta yarar vardır. 1960’ların başından itibaren eski sömürgelerin bağımsızlıklarını kazanmaları ile, az gelişmişlik ve kalkınma konusu gündemde daha ön sıralara çıkmıştır. Yeni bağımsızlığını kazanmış eski sömürgelerin sayıca çok olmaları, bunların karşılaştıkları ekonomik sorunların birbirleri ile benzerlik taşıyan nitelikleri, bu ülkelerin ekonomik durumlarının liberal-kapitalist sistemi benimsemiş Batı Bloku ile sosyalist-merkezi planlama sistemini benimsemiş Doğu Bloku’ndan çok farklı niteliği, bunların nerdeyse tümünün o dönem önemli bir siyasi ağırlığı olan Bağlantısızlık Hareketi içinde yer almaları gibi etkenler bu ülkelerin sorunlarını ön plana çıkarmıştır.
Yeni bağımsızlığını kazanmış bu ülkelerin karşılaştıkları başlıca sorunlar, genel olarak, sömürge döneminin olumsuz mirası sonucu ekonomik olarak kendi kendine yeterli olmayıp çok büyük ölçüde eski sömürgeci ülkelere bağlı hatta muhtaç olmaları, çoğunlukla tarım ürünü üreticisi olmaları, nitelikli işgücü ve sermaye birikiminden yoksun olmaları, devlet ve yönetim deneyimlerinin olmaması, sanayileşmemiş olmaları şeklinde sıralanabilir. Eski sömürge olmamakla birlikte, çeşitli nedenlerle benzer sorunlarla karşılaşan ve Bağlantısızlık Hareketi içinde yer alan diğer bazı ülkeler de, yeni bağımsızlık kazanmış ülkelerle birleşip sorunların çözümü için uluslararası işbirliği taleplerini dile getirmişler ve 1960’lar bu taleplerin en yoğun olarak duyulduğu dönem olmuştur. Bu ülkelerin yakınmalarının odak noktalarından biri de, siyasi bağımsızlıklarını kazanmış olmalarına rağmen ekonomik bağımsızlıklarını elde edememiş olmaları ve gelişmiş ülkelerle aralarındaki eşitsiz ilişki ve bunun giderilmesi için de ekonomik sistemin kendileri lehine reformdan geçirilmesi talebi idi. Bu reform önerilerinde, büyümeyi sağlayacak önemli araçlardan biri olan uluslararası ticaret sisteminin tüm ülkelerin lehine işleyecek ve kazanımları dengeli paylaştıracak şekilde yeniden düzenlenmesi de önemli bir yer tutmakta idi. Dönemin mevcut uluslararası ekonomik örgütlerine bakacak olursak, onların da en azından gelişmekte olan ülkelerin sorunları bakımından yetersiz veya bu sorunların sözkonusu örgütler bakımından öncelikli olmadığı görülebilir. IMF, Dünya Bankası, OECD, daha sonra DTÖ adını alarak kurumsallaşacak GATT Sistemi, önceliği üyelerinin içinde yer aldığı Batı Bloku’nun sorunlarına vermekte idi. Eğer COMECON’un bu örgütlere paralel nitelik taşıdığı kabul edilecek olursa, o da Doğu Bloku’nun örgütü idi.
Bu çerçevede, Birleşmiş Milletler Ekonomik ve Sosyal Konseyi’nin II. Komitesi’nde başlayan çalışmalar sonucunda, 1962’de Genel Kurul’un aldığı kararla, 1964 yılında Cenevre’de bir konferans düzenlenmesi kabul edilmiştir. "UNCTAD I" olarak bilinen bu konferansın sonunda kalkınma için yeni bir uluslararası ticaret politikasının uygulamaya geçirilmesi benimsenmiştir. Bu konferansın diğer bir önemli sonucu da; G-77 olarak adlandırılan, gelişmekte olan ülkelerin oluşturduğu grubun ortaya çıkmış olmasıdır. O gün için 77 olan üye sayısı bugün 134’e ulaşmış olan bu grup, kuruluşundan itibaren UNCTAD’ın çalışma programının belirlenmesinde önemli bir rol oynamış ve örgütün faaliyetlerini, gelişmekte olan ülkelerin söylem ve beklentilerine ağırlık verecek şekilde yönlendirmiştir.
UNCTAD’ın kuruluşundan beri 10 Bakanlar Konferansı yapılmıştır. Bunların aşağıda belirtilmiş olan, tarih ve ele aldığı konulara bakılacak olursa, bu konularda zaman içinde meydana gelen değişiklikler, gelişmekte olan ülkelerin uluslararası ekonomik sistemden ve bu arada gelişmiş ülkelerden beklentilerinin, geçtiğimiz dönem içindeki gelişimine de ışık tutacaktır.
1964 Cenevre Kalkınma için yeni bir ticaret politikası belirlenmesi.
1968 Yeni Delhi Kalkınma için yeni bir küresel strateji, uluslararası ticaret ve kalkınma konusunda 15 genel ilkenin belirlenmesi, uluslararası ticarette gelişmekte olan ülke ve en az gelişmiş ülke(EAGÜ)lere ayrıcalıklı muamele yapılmasını öngören "Genelleştirilmiş Tercihler Sistemi"nin kurulması.
1973 Santiyago UNCTAD II sonrasında meydana gelen politika değişikliklerinin ele alınması, "Ekonomik Hak ve Ödevler Şartı".
1976 Nairobi UNCTAD’ın yeni faaliyet alanlarına girmesi, mal ticareti konusundaki gelişmeler, gelişmekte olan ülkelerin borç sorunu, "Teknoloji Transferi Uluslararası Kodu".
1979 Manila Uluslararası ekonomik yapının yeniden düzenlenmesi, "EAGÜ’ler için Eylem Planı", ulusal özgürlük mücadelelerine yardım.
1983 Belgrad Karşılıklı bağımlılık, kalkınma ve büyüme, Filistin halkına yardım.
1987 Cenevre Kalkınma ve ekonomik büyüme, EAGÜ’ler bakımından uluslararası ticaret tercihleri.
1992 Cartagena Kalkınmanın hızlandırılması, UNCTAD’ın kurumsal yapısının ve işlevlerinin değişen koşullara uyumlu hale getirilmesi.
1996 Midrand Küreselleşme ve ekonomide liberalleşme.
2000 Bangkok Küreselleşme ve UNCTAD X Eylem Planı
1964-2000 arası süreç değerlendirilirken gözönünde tutulması gereken birkaç önemli ayrıntı UNCTAD’ın örgüt olarak gelişimini anlamamıza da ışık tutacaktır. Hepsinden önemlisi, bu dönem içinde Bağlantısızlık ve G-77 hareketlerinin, başlangıçtaki önem ve dünya siyasetindeki ağırlıkları azalmış ve bunlar kendilerine yönelen beklentileri gerçekleştirmede istenen düzeyde başarılı olamamışlardır. Bu dönem içinde Soğuk Savaş giderek şiddetini kaybederek bitmiş, iki kutuplu dünya düzeni sona ermiş, serbest pazar ekonomisine dayanan liberal-kapitalist sistem dünya çapında hakimiyet sağlamıştır.
Bu dönemin diğer bir gelişmesi de, 1947 Ticaret ve Tarifeler Genel Anlaşması (GATT) çerçevesinde yürütülmekte olan ticaret müzakerelerinin, serbest ticaretin olumlu olduğu varsayımından hareketle, çok taraflı ticaret sistemi ve bu sistemi gözetmeyi ve geliştirmeyi amaçlayan Dünya Ticaret Örgütü’nün kurulması ile sonuçlanmış olmasıdır. Başlangıçta GATT-DTÖ sistemine alternatif olarak görülmek istenen UNCTAD bu konuda başarılı olamamıştır.
Bir uluslararası örgüt olarak UNCTAD’ın başarısızlığının veye beklentileri istendiği ölçüde karşılayamamış olmasının pek çok nedenini saymak mümkündür. Bu nedenler arasında, UNCTAD’ın en önemli dezavantajı, fazla derecede politize olması ve BM sisteminin genel bir sorunu olan, gerçekçilikten uzak ve idealist sayılabilecek tartışma ortamı içinde, gündemindeki ticaret konularına yönelik sonuç getirici eylemler için yeterince kararlı olamaması veya alınan kararları eyleme dönüştürememesi gösterilebilir. Birçok BM örgütü gibi, her üyesinin eşit söz sahibi olduğu ve üyelerinin bundan yararlanarak zaman zaman çok iddialı söylemler oluşturduğu UNCTAD, bunları yerine getirme konusunda üyelerine yükümlülük ve yaptırımlar getirememiştir. Gerçekçilikten uzak, çok geniş kapsamlı ve gelişmekte olan ülkeleri kayırmayı hedefleyen iddialı eylem planları, bunu sağlayacak araç ve kaynakların sınırlı olması nedeniyle yerine getirilememiştir. Bu, bir kısır döngü yaratmış, örgüt beklentileri yerine getiremedikçe, kendisine sağlanan kaynak ve olanaklar azalmış, üyelerinin ilgisi keza azalmış, sonuçta beklentilerin gerçekleşmesi daha da güçleşmiştir.
UNCTAD için başarısızlık nedenlerinden bir diğeri de, BM sisteminin ülke gruplarının doğal olarak UNCTAD’a da yansıması sonucu, karar organlarında meydana gelen kutuplaşmadır. Gelişmiş ülkelerin oluşturduğu büyük ölçü de Batı Bloku ülkelerinden oluşan "B Grubu" ile G-77 arasındaki çekişme, zaman zaman sosyalist Doğu Bloku ülkelerin oluşturduğu "D Grubu" tarafından da bir şekilde keskinleştirilerek, UNCTAD faaliyetlerini olumsuz etkileyen bir kırılma noktası olmuştur. B Grubu’nun bazı üyelerinin katı ve bazen uzlaşmaz tutumu, G-77’nin kimi zaman dogmatizme varan yaklaşımı karşı karşıya gelmiştir. Çoğunlukla gelişmekte olan ülkelere yakın tutumuyla bilinen UNCTAD Sekretaryası da bazı konularda bir taraf gibi tartışmaların içine girmiş, hatta gelişmekte olan ülkelere, gelişmiş ülkelerle yaptıkları müzakerelerde destek sağlama ve tutumlarını yönlendirme noktasına da gelmiştir. Bu, Sekretarya’nın tarafsız olmadığı yönünde eleştirilere neden olmuş ve gelişmiş ülkelerin desteğini azalttığı için, örgütün çalışmasını olumsuz etkilemiştir.
Bu olumsuzluklarla birlikte, UNCTAD’ın beklentileri karşılayamamış olmasını, başarısızlık olarak değerlendirmemek gerekir. "Genelleştirilmiş Tercihler Sistemi" ve gelişmekte olan ülkeler bakımından önem taşıyan bazı ürünlere yönelik uluslararası düzenlemeler UNCTAD tarafından elde edilen somut sonuçlar olmuştur. Ancak hepsinden önemlisi, başta yıllık olarak yayınlanan "Dünya Yatırım Raporu" ve "Ticaret ve Kalkınma Raporu" olmak üzere, çok geniş bir yelpaze içinde yer alan konularda hazırlanan çalışma ve incelemeler bu örgütün prestijini arttırmış ve akademik çalışmalar ile ekonomik sorunlara ilişkin yorum ve değerlendirmeleri açısından bir ağırlık kazandırmıştır. Her ne kadar, bu çalışmaların ana teması dünya ekonomik sistemine ve bunun gelişmekte olan ülkeler bakımından yarattıkları olumsuzluklara getirilen eleştiriler olsa da, bu çalışmalar küreselleşmenin ekonomik boyutu ile ilgili tartışmalara önemli katkılar sağlamaktadır. UNCTAD ayrıca, gelişmekte olan ülkelere ikili düzeyde de teknik yardım ve yönlendirme sağlamaktadır.
12-19 Şubat 2000’de Bangkok’da yapılan UNCTAD X, Dünya Ticaret Örgütü çerçevesinde yürütülen çok taraflı ticaret müzakerelerinin kritik bir sürece girmekte olması nedeniyle ayrı bir önem taşımıştır. Genelde gelişmiş ülkelerin ağırlıklarının hissedilmekte olduğu DTÖ ve güç kazanmakta olan uluslararası ticaretin liberalleşmesi eğilimlerine karşı; gelişmekte olan ülkelerce kendi seslerini duyurabilecekleri bir forum olarak görülen UNCTAD, DTÖ ile aynı ağırlığı kazanamamakla birlikte, küreselleşme karşıtlarının ve dengesiz bir şekilde gerçekleşen ekonomik küreselleşmenin gelişmekte olan ülkeler lehine dengelenmesini isteyenlerin önemli bir odağı haline gelmiştir. Bunun olumsuz bir sonucu da, UNCTAD’ın aşırı siyasileşmesi ve gelişmekte olan ülkelerin artan ağırlığı, gelişmiş ülkelerin örgüte desteklerini azaltmış, bu da yararlanılabilecek kaynakları kısıtlamıştır. UNCTAD’ın kaynaklarının kısıtlılığına yol açan diğer bir faktör de genel olarak BM sisteminin bütçe sıkıntılarıdır.
Bakanlar düzeyinde gerçekleşen UNCTAD-X sırasında, küreselleşme ve kalkınma konusu irdelenmiş ve kapsamlı bir Eylem Planı kabul edilmiştir. Eylem Planı özetle; küreselleşmenin kalkınmaya etkileri, bu konuda uluslararası planda meydana gelen gelişmeler, yatırımlar, dış borç sorunları, özel ve lehte muamele, rekabet, teknoloji transferi, tarım, bankacılık, elektronik ticaret, pazara giriş, hizmetler ticareti, gümrükler, çevre, bölgesel işbirliği, gelişmekte olan ülkelerin dünya ekonomisi ile bütünleşmeleri, UNCTAD’ın rolü gibi konulara değinmiş ve örgütün bu alandaki rolünü bir anlamda teyid etmiştir.
Burada üzerinde durulabilecek bir husus da, sözkonusu kapsamlı gündemin olumlu yönleri olmakla birlikte, halihazırda diğer uluslararası örgütlerde ele alınmakta, hatta müzakere edilmekte olan konuları da içermesinin yaratabileceği sakıncalardır. Bir konunun farklı uluslararası örgütlerde değişik perspektiflerden incelenmesi ve tartışılması yerindedir, ancak gereksiz tekrarlara, konunun aşırı ölçüde dağılmasına ve kaynak israfına yol açabileceği de unutulmamalıdır.
UNCTAD’ın en üst organı UNCTAD Bakanlar Konferansı’dır. Son Konferans (UNCTAD-X) 2000’de Bangkok’da düzenlenmiş olup, önümüzdeki Konferansın 2004’te Brezilya’da düzenlenmesi öngörülmektedir. Bu Konferanslar arasında Ticaret ve Kalkınma Kurulu faaliyet göstermekte ve yılda bir kez olağan olarak toplanmaktadır. Kalkınma Kurulu’nun altında üç Komisyon vardır. Bunlar; "Mal ve Hizmetler Ticareti Komisyonu", "Yatırım, Teknoloji ve İlgili Mali Konular Komisyonu" ve "Girişimcilik-Firma Geliştirme ve Kalkınma Komisyonu"dur. Bu Komisyonların altında da çeşitli boyutlarda uzmanlar toplantıları yapılmaktadır.
UNCTAD’ın işlevsel olmadığı yönünde eleştiriler yapılmakla birlikte, bağlayıcı olmasa da UNCTAD’ın tavsiye kararlarının belirli bir ağırlığının olduğunu söylemek mümkündür. Bu kararlar ve saptamalar, gelişmekte olan ülkelerin DTÖ gibi platformlarda tezlerini güçlendirici rol oynamaktadır.
Bu kapsamda UNCTAD’ın reformu konusu da zaman zaman gündeme gelmekte, uluslararası sistemdeki rolünün arttırılmasını isteyenler çıkmaktadır, ancak reform konusunda genel olarak kabul gören kapsamlı bir program üzerinde anlaşılmış değildir.
Ülkemiz, UNCTAD’ın üyeleri arasındadır ve AB üyeleri, ABD, Japonya, Kanada, Avustralya, İsviçre gibi diğer Batı ülkeleri ile birlikte B Grubu içinde yer almaktadır.
UNCTAD’ın, uluslararası ortam ve dünya ekonomik sisteminin mevcut durumu çerçevesindeki rolü konusunda genel bir değerlendirme ve birkaç saptama yapmak gerekirse şunlar söylenebilir:
• UNCTAD, kendisinden fakat daha çok kendi dışından kaynaklanan nedenlerden ötürü, özellikle de gelişmekte olan ülkelerin dünya politikasındaki ağırlıkları ile orantılı olarak, başlangıçta beklenen hedeflere ulaşamamıştır. Tabi ki bunu, kalkınma politikalarının başarısı veya başarısızlığı bağlamında değerlendirmek gerekir.
• UNCTAD’ın bazı konularda yeterince gerçekçi olamaması, çok iddialı hedefler belirlemesi, bunları gerçekleştirecek uluslararası işbirliği ve mutabakatı sağlamak konusunda başarılı olamaması, UNCTAD ile ilgili beklentileri olan gelişmekte olan ülkelerde belirli bir eziklik yaratmış ve eleştirilere zemin kazandırmıştır.
• UNCTAD bu durumdayken, DTÖ, IMF, Dünya Bankası, OECD gibi örgütlerin ve bu örgütlerin simgelediği serbest piyasa ekonomisine dayanan küresel ekonomik sistemin öneminin artması, pek çok gelişmekte olan ülkenin, hepsinden önemlisi eski Doğu Bloku ülkelerinin bile bu sistemle bir şekilde bütünleşme arayışına girmeleri, UNCTAD’a esas olan beklentilerin de geçerliliğinin sorgulanmasına yol açmıştır. Bu tamamıyla, UNCTAD’ın dışında olan gelişmelerin yarattığı bir durumdur.
• Bunlarla birlikte, UNCTAD’ın araştırma, inceleme ve raporlarının, DTÖ, IMF ve Dünya Bankası gibi örgütlerce de ciddiye alınıyor olması, bu örgütlerdeki tartışmalarda referans teşkil etmesi, UNCTAD’ın rolünün sona erdiğini söylemenin mümkün olmayacağını da göstermektedir.
• Etkin ve etkili olmaması nedeniyle getirilecek her türlü eleştiriye rağmen UNCTAD, gelişmekte olan ülkelerin hassasiyetlerini ve beklentilerini ifade ettikleri, eleştirilerini ortaya koyabildikleri, gelişmiş ülkelerin ağırlıklarının daha az hissedildiği bir forum olarak önemli bir görev yerine getirmektedir.
• UNCTAD, geçmiş deneyim ve uzmanlık birikimi ile gelişmekte olan ülkelere teknik yardım konusunda başarılı çalışmalar yürütmektedir. Bu çalışmalar, diğer benzeri örgütlerin faaliyetlerini tamamlayacak şekilde yönlendirilebilir. Örneğin, DTÖ’ye katılım sürecindeki ülkelere UNCTAD’ın sağladığı teknik yardım, bu ülkelerin katılım müzakerelerini daha bilinçli yürütmelerini sağlamaktadır.
• UNCTAD bu çerçevedeki rolünü gerçekçi olarak belirler, diğer örgütlerle işbirliği içinde, görev tanımı ve Bakanlar Konferanslarının verdiği yönergeler kapsamında verimli ve işlevsel faaliyetlere yönelirse, küreselleşmeye getirilen eleştirilerin bertaraf edilmesi konusunda önemli katkılarda bulunabilecektir.