Home / MEB Şube Müdürlüğü Sınavı / Şube Müdürlüğü Sınavı Türk İdare Sistemi Ders Notları 2018
TÜRK İDARE SİSTEMİ
İdari Yerinden Yönetimin Özellikleri
İdari yerinden yönetim, bütün ülkelerde yaygın bir şekilde uygulanmaktadır. Bununla güdülen amaç, aşırı merkeziyetçiliğin sakıncalarını ortadan kaldırmak, halkın yönetime katılmasını sağlamak, yerel ihtiyaçlarla mahalli hizmetler arasında denge kurmak ve kamu hizmetlerindeki verimi ya da etkinliği artırmaktır.
Ülkemizde fonksiyonel yerinden yönetim ilkesinin ortaya çıkardığı kuruluşların başında üniversiteler, kamu iktisadi teşebbüsleri, ticaret ve sanayi odaları gibi kurumlar gelmektedir.
Coğrafi ya da mekân yerinden yönetim, idari bazı görevlerin yürütülmesi yetkisinin merkezi idareye bağlı olmayan ve karar organları seçmenlerin oylarıyla belirlenen bölge, il, belediye ya da köy gibi faaliyetleri belirli bir coğrafi alanla sınırlı olan yönetimlere verilmesi demektir. Coğrafi yerinden yönetim, bir bölge, il, belediye ya da köy halkının yerel nitelikteki ihtiyaçlarını, kendi organları vasıtasıyla karşılamalarını amaçlamaktadır. Mahalli idareler ya da yerel yönetimler bu ilkenin bir sonucudur. Coğrafi yerinden yönetim, hemşeriler arasında yardımlaşma ve birlik duygularının gelişmesine katkı sağlamaktadır. Çünkü siyaset, başkalarıyla işbirliği yapmayı, uzlaşmayı ve hoş görüyü gerektirir. Yerinden yönetim, bu anlamda siyasi barışın da önemli bir teminatıdır. Nitekim iç barışın yerleştiği ülkeler, aynı zamanda coğrafi yerinden yönetim geleneğinin geliştiği toplumlardır.
Bununla beraber, aşırı bir yerinden yönetim, ülkede birlik ve bütünlüğün bozulması, bölgeler arasındaki dengesizliğin artması riskini de taşır. Ayrıca, kamu hizmetlerinin ülkenin her yerinde eşit bir şekilde sunulmasına da engel olabilir. Geliri iyi yerel yönetimler, ihtiyaçlarını rahat bir şekilde karşılarken, yetersiz gelir kaynaklarına sahip yerel yönetimler ise temel hizmetlerini yürütmekte güçlük çekebilirler.
Kamu harcamalarını ele aldığımızda, gelişmiş ülkelerde merkezi idarenin payı düşük, gelişmekte olan ülkelerde ise yüksek olduğu ortaya çıkmaktadır. Toplam kamu harcamaları içinde merkezi idarenin payı, Almanya, Avusturya, Belçika, Fransa, Hollanda, Japonya ve İngiltere gibi ülkelerde % 20-50 arasında değişmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde bu pay, %70’in üzerinde seyretmektedir. Türkiye’de ise merkezi idarenin payı % 85 dolaylarındadır. Yıllar itibariyle bu payların gelişimine baktığımızda, bunun gelişmiş ülkelerde giderek düşmekte olduğu; diğer ülkelerde ise önemli bir değişme göstermediği dikkati çekmektedir. Sonuç olarak şu söylenebilir; bir ülkenin gelişmişlik düzeyi ve demokratik performansı yükseldikçe, fonksiyonel ve coğrafi bakımdan desantralizasyona yönelme eğilimi artmaktadır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda bu ilke şöyle yer almıştır. “Kamu Sorumlulukları, genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Avrupa Birliği’nin kurucu unsuru olan Maastricht Anlaşması’nda (1992), yerellik ilkesine vurgu yapılmıştır.
Yerinden Yönetimlerin Zayıf Bırakılmasının Sebepleri
Her ülkede merkezi idare ile birlikte mahalli idareler de bulunmaktadır. Ülkeler arasındaki fark, bunlardan birine daha fazla ağırlık verilmesinden kaynaklanmaktadır. Genelde bir ülkenin yerinden yönetime daha az önem vermesi, şu sebeplere bağlanmaktadır.
Ø Mevcut rejim içinde yürütülmek istenilen politikayı tehdit eden bir çekişme ve mücadele varsa, o zaman merkezi idare, mahalli idarelere daha az önem verme eğilimine girer. Çünkü mahalli idarelerin güçlenmesi halinde hâkim politikanın olumsuz yönde etkileneceğinden ve yerel otoritelerin kuvvetleneceğinden endişe edilir.
Ø Otoriter bir rejim, ülkedeki, siyasi örgütlere ve baskı gruplarına faaliyet izni vermeden, halk kesimlerini iktidarın politikasını desteklemek konusunda harekete geçirmek istiyorsa, o takdirde yerinden yönetime daha az önem verecektir. Modernleşme ve batılılaşma politikaları izleyen ülkeler, bu politikalarının olumsuz yönde etkilenmesinden endişe ettikleri için mahalli idarelerle yetki paylaşımına yanaşmamaktadırlar. Çünkü mahalli idareler, halka daha yakın yönetim birimleridir. Modernleşme ve batılılaşma politikaları, halk tarafından benimsenmezse bunların uygulanması tehlikeye girer. Bu nedenle, merkezi idare yetki ve kaynakların büyük bir kısmını elinde tutarak, modernleşme politikalarının yürütülmesini amaçlar. Türkiye’de mahalli idarelere önem verilmemesinin bir sebebi, modernleşme politikalarının ve hâkim siyasi anlayışın etkisiz kalacağı endişesidir. Türkiye gibi ülkelerde mahalli idareler, merkezi idarenin yakın denetiminde faaliyet gösteren idari birimler olarak örgütlenmişlerdir.
Ø Kültürel değişme ve modernleşme politikası izleyen ülkeler, güçlü bir mahalli idare modeli yerine vilayet sistemini tercih etmektedirler. Vilayet sistemi, merkezi idareye bağımlı ve onun tayin ettiği memurlarca yönetilen bir modeldir. (İtalya, Fransa, Japonya ve Türkiye gibi ülkelerde uygulanmaktadır.)
Ø Siyasi partiler, ideoloji ve teşkilat bakımından merkeziyetçi bir özelliğe sahip iseler, bu tür partiler iktidara geldiklerinde ülke yönetimini merkeziyetçi anlayışa göre örgütleyecekler ve mahalli idarelerin güçlenmesine fazla ilgi göstermeyeceklerdir. Ülkemiz bu bakımdan da kötü bir örnektir. Siyasi partilerin kendi içyapılarında merkeziyetçi bir eğilim ve uygulama vardır. Genel Merkez organ ve yöneticileri, istemediklerini ve kendilerine muhalefet eden taşra teşkilatlarını feshetmekte tereddüt göstermemektedirler.
Ø Merkezi idare kurumlarında çalışan bürokrat ve memurlar, ne kadar çok yetenekli iseler, sistem mahalli idarelere daha az yetki ve kaynak aktaracaktır. Bürokrat ve politikacı ikilisi, ülkemizdeki merkeziyetçi eğilimin ve yönetim sisteminin en sadık destekleyicisidirler. Bunlara, halktan kopuk aydını da eklemek gerekir. Bu kesimler, yönetimin desantralizasyonuna, yetki ve itibar kaybı olacağı için karşı çıkmaktadırlar.
Ø Bir ülkenin nüfus yapısı çok homojen bir durum gösteriyorsa, söz konusu ülkede daha az yerinden yönetim esası benimsenebilir. Yerinden yönetim modeli, genellikle nüfusun yapısındaki etnik, bölge, ırk, din ve dil farklılıklarından kaynaklanan “özerk” olma eğilimine olumlu bir cevap vermek amacıyla da uygulanabilir.
Ø Son olarak merkezi hükümet, planlı kalkınma ve gelişmeye daha çok önem veriyorsa, bu amaçla merkezi düzeyde planlama ve kalkınma örgütleri meydana getirecektir.
Ø Türkiye’de kamu yönetimi, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür. Kamu yönetiminin bu bütünlüğü, üniter devlet sisteminin bir gereğidir. Kamu yönetimi, merkezi yönetim yerinden yönetimler ve fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşları gibi çeşitli birimlerden meydana gelse de, söz konusu birimler arasında belirli bir bağ, uyum ve düzen bulunmaktadır. Aslında bu birimler, bir bütünün ya da sistemin parçalarıdır. Bu parçalarla sistem arasındaki ilişkiyi, “hiyerarşik” ve “idari vesayet” denetimleri sağlamaktadır. Hiyerarşik denetim, ast-üst biçiminde örgütlenmiş her bir kamu kurumunun kendi içindeki düzenini sağlarken, idari vesayet de, merkezi yönetimle yerinden yönetim kuruluşları arasındaki uyum ve bütünlüğü temin etmektedir.
Ø Kamu yönetimi sistemi, yargı denetimi bakımından “idari yargı” düzenine tâbidir. İdari yargı düzeninde, yönetimin faaliyet ve işlemlerinden zarar gören kişiler, bu amaçla oluşturulmuş idari yargı organlarına başvururlar. Yönetimle ilgili davalar, “adli” mahkemeler yerine, doğrudan doğruya “idari” mahkemelerde görülür. Başta Fransa olmak üzere, Almanya, Belçika, İtalya ve İsveç gibi ülkeler bu sistemi uygulamaktadırlar. Türkiye, 1868 yılında Fransız modeli Danıştay’ı alarak idari yargı düzenini kabul etti. Danıştay ve idare mahkemeleri bu düzenin yargı organlarıdır.
Ø Türkiye’nin Tanzimat’tan bu yana en önemli özelliği yönetimde merkeziyetçiliktir. Merkeziyetçilik, kamusal yetkilerin ve kaynakların başkent örgütlerinin elinde toplanması ve onlar tarafından kullanılmasıdır. Merkeziyetçilik iki biçimde ortaya çıkmaktadır. Birincisi, “coğrafi merkeziyetçilik”, diğeri ise “örgütsel merkeziyetçilik” tir. Coğrafi merkeziyetçilik, merkezi yönetimin taşra kuruluşların ve yerel yönetimlere karar alma ve bunları uygulama konularında çok az yetki verilmesidir. Örgütsel merkeziyetçilik ise, bir kurumda karar alma ve uygulama yetkisinin en üst otorite ve organlarda toplanmasıdır.
Ø Türkiye parlamenter demokrasi ile yönetilmektedir. Yürütme organı (hükümet) parlamentonun (TBMM) içinden çıkmakta ve ona karşı siyasi sorumluluk taşımaktadır. Kamu yönetiminin sorumluluğu ise, hükümete karşıdır.
Ø Kamu yönetimi sistemi, örgüt yapısı, memurların davranışı, uygulanan usül ve kurallar bakımından, “patrimonyal” (geleneksel) ve “hukuki-rasyonel” bürokrasi özelliklerini taşımaktadır.
Ø Bugünkü kamu yönetimi örgütü, genel çizgiler ile Osmanlı dönemindeki yapının devamı niteliğindedir. Merkezi yönetimin temel kuruluşları (bakanlık gibi) ile yerel yönetimler Osmanlı’dan Cumhuriyet’e intikal eden kurumların başında gelmektedir. Aradaki en önemli fark, söz konusu yönetim birimlerinin gelişmesi ve yayılması bakımındandır. Cumhuriyet döneminde söz konusu kuruluşlar hem yapı olarak büyümüşler, hem de hizmet alanlarını genişletmişlerdir. Osmanlı’dan Cumhuriyet’e yalnızca yönetim kurumları değil, aynı zamanda yönetim kültürü ve gelenekleri de intikal etmiştir.
Ø Kamu yönetimi, yapı ve işleyişi bakımından “gizlilik” ve “resmi sır” esasına göre örgütlenmişti. Gizlilik ve resmi sır, genel kural, yönetimde açıklık ise, istisna idi. Kamu yönetiminin, halka bilgi vermesi bir ödev ya da yükümlülük olarak düzenlenmemişti. Toplumun ve kamuoyunun, kamu hizmet ve görevleriyle ilgili bilgisi, ancak yöneticilerin kendi inisiyatiflerine bağlı olarak yaptıkları açılamalarla sınırlı kalıyordu. Ancak 2003 yılında Bilgi Edinme Hakkı Kanununun kabul edilmesi ve buna ilişkin kurumsal yapının oluşturulmasıyla birlikte kamu yönetimi sistemi, içine girilemez ve dışa kapalı bir görünümden saydamlığa doğru evrimleşmektedir.
Ø Kamu yönetiminin beşeri yönüyle ilgili olan kamu personel rejimi, yasal olarak, kariyer, liyakat ve siyasi tarafsızlık ilkelerine dayanmaktadır. Kariyer, memurluğunun meslekleşmesi olgusudur. Liyakat ise, memurluğa girişte ve memuriyetteki yükselmelerde bilgi, ehliyet ve “görevin gerektirdiği nitelikler”dir. Memurluk, hükümete değil, devlete bağlı bir görevdir. Siyasi iktidarın değişmesiyle memurların da değişmesi gerekmez.
Ø Kamu yönetiminin çeşitli birimlerinde çalışanlar, sosyal köken itibariyle orta tabakaya dayanmaktadır. Memurluk, çoğu ülkelerde bir orta tabaka mesleğidir. Türkiye’de memurluk, seçkinci bir özellik göstermez. Geleneksel olarak bir çiftçi, köylü ve kapıcı çocuğu da, liyakati sebebiyle en üst devlet görevlerine kadar yükselebilmektedir. Bunlar, tarihte ve günümüzde, istisna değil, genel nitelik göstermektedir.
Her ülkenin kamu yönetimi sistemi, başta anayasa ve yasalar olmak üzere, kültürel, sosyal, siyasal, ekonomik ve tarihi faktörlerin etkisi altında şekillenir ve gelişir. Söz konusu faktör, daha çok bir ülkenin iç şartlarıyla ilgilidir. Bu iç şartlar sebebiyle kamu yönetiminin yapısı ve işleyişinin ülkeler arasında önemli farklılıklar göstermesi doğaldır.
Türkiye’nin yönetim yapısı, merkezi yönetim, yerel yönetimler ve fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşları olmak üzere üç ana grupta toplanmaktadır.
Türkiye’de yürütme organı, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu’ndan meydana gelmektedir. Dolayısıyla yürütme yetkisi söz konusu iki organ tarafından kullanılmaktadır. Buna düalist (ikici) yürütme denilmektedir. Başkanlık sisteminde ise yürütme yetkisi halk tarafından seçilen bir başkana aittir. Buna da tekçi yürütme adı verilmektedir.
Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Bu sıfatla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil eder; Anayasanın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetir. Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri şunlardır:
1. Gerekli gördüğü takdirde, yasama yılının ilk günü Türkiye Büyük Millet Meclisinde açılış konuşmasını yapmak,
2. Türkiye Büyük Millet Meclisini gerektiğinde toplantıya çağırmak,
3. Kanunları yayımlamak,
4. Kanunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri göndermek,
5. Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunmak,
7. Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine karar vermek,
8. Başbakanı atamak ve istifasını kabul etmek,
9. Başbakanın teklifi üzerine bakanları atamak ve görevlerine son vermek,
10. Gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kuruluna başkanlık etmek veya Bakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırmak,
11. Yabancı devletlere Türk Devletinin temsilcilerini göndermek, Türkiye Cumhuriyetine gönderilecek yabancı devlet temsilcilerini kabul etmek,
12. Milletlerarası antlaşmaları onaylamak ve yayımlamak,
13. Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türk Silahlı Kuvvetlerinin Başkomutanlığını temsil etmek,
14. Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar vermek,
15. Genelkurmay Başkanını atamak,
16. Milli Güvenlik Kurulunu toplantıya çağırmak,
17. Milli Güvenlik Kuruluna Başkanlık etmek,
18. Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu kararıyla sıkıyönetim veya olağanüstü hal ilan etmek ve kanun hükmünde kararname çıkarmak,
19. Kararnameleri imzalamak,
20. Sürekli hastalık, sakatlık ve kocama sebebi ile belirli kişilerin cezalarını hafifletmek veya kaldırmak,
21. Devlet Denetleme Kurulunun üyelerini ve Başkanını atamak,
22. Devlet Denetleme Kuruluna inceleme, araştırma ve denetleme yaptırtmak,
23. Yükseköğretim Kurulu üyelerini seçmek,
24. Üniversite rektörlerini seçmek,
25. Anayasa Mahkemesi üyelerini, Danıştay üyelerinin dörtte birini, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve Yargıtay Cumhuriyet Başsavcı vekilini, Askeri Yargıtay üyelerini, Askeri Yüksek İdare Mahkemesi üyelerini, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu üyelerini seçmek.
26. Cumhurbaşkanı, ayrıca Anayasada ve kanunlarda verilen seçme ve atama görevleri ile diğer görevleri yerine getirir ve yetkileri kullanır.
Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur. Cumhurbaşkanının resen imzaladığı kararlar ve emirler aleyhine Anayasa Mahkemesi dâhil, yargı mercilerine başvurulamaz. Cumhurbaşkanı, vatana ihanetten dolayı, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az üçte birinin teklifi üzerine, üye tamsayısının en az dörtte üçünün vereceği kararla suçlandırılır.
1. TBMM’ne sunulacak olan kanun tasarılarına son şeklini vermek,
3. Ekonomi, ticaret, dış politika istihdam, eğitim, sağlık, tarım, çevre, konut vb. konularda kamu politikaları oluşturmak ve bunları yürütmek,
5. Cumhurbaşkanının başkanlığında yapacağı toplantıda olağanüstü hal ve sıkıyönetim ilanına karar vermek,
6. TBMM’den yetki alarak, kanun hükmünde kararname çıkarmak,
7. Kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere tüzükler çıkarmak. Söz konusu tüzüklerin Danıştay’ın incelenmesinden geçmesi şarttır.
Başbakan, Cumhurbaşkanınca, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri arasından atanır. Bakanlar, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri veya milletvekili seçilme yeterliğine sahip olanlar arasından Başbakanca seçilir ve Cumhurbaşkanınca atanır; gerektiğinde Başbakanın önerisi üzerine Cumhurbaşkanınca görevlerine son verilir.
Her bakanlığın başında bir bakan bulunur; fakat bakanlıkları olmayan bakanlar da söz konusudur. Bunlara devlet bakanları denilmektedir. Devlet bakanları, başbakana yardım etmek, onun tarafından verilecek görevleri yerine getirmek, Bakanlar Kurulu’nda koordinasyon sağlamak, özel önem ve öncelik taşıyan konularda tecrübe ve bilgilerinden istifade edilmek amacıyla istihdam edilmektedir. Devlet bakanları, uygulamada, Başbakanlığa, “bağlı” ve “ilgili” statüdeki kuruluşların siyasal yönetimi ile hükümet-parti ilişkilerinde koordinasyonu yürütmek gibi işlevler de yapmaktadırlar. Bakanların hem idari hem de siyasi görevleri bulunmaktadır. Bakanların başlıca görev ve yetkileri şunlardır:
1. Başında bulunduğu bakanlığın en üst amiri olarak onu temsil etmek;
2. Bakanlık hizmetlerini mevzuata, hükümetin genel siyasetine, kalkınma planlarına ve yıllık programlara uygun olarak yürütmek; bu amaçla yöneticilere emir ve talimat vermek, onları yönlendirmek;
3. Bakanlığının, faaliyet alanına giren konularda diğer bakanlıklarla işbirliği ve koordinasyon sağlamak, hükümet ve yasama organı ile ilişkileri yürütmek;
5. Bakanlığın faaliyet alanına giren konularda temel politikaları üretmek ve bunları yürütmek;
Hükümete veya bakanlıklara, görevlerinde yardımcı olmak, belli konularda görüş bildirmek ya da denetimde bulunmak amacıyla kurulmuş çeşitli birimler bulunmaktadır. Bunlar, Milli Güvenlik Kurulu, Devlet Planlama Teşkilatı, Danıştay ve Sayıştay’dır.
Milli Güvenlik Kurulu, Türkiye’de sivil ve askeri otoriteleri, önemli ülke sorunları üzerinde ortak görüş belirlemek amacıyla bir araya getiren bir anayasal kuruluştur. Bu kurul, Anayasanın 118. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre Milli Güvenlik Kurulu, Cumhurbaşkanının başkanlığında, Başbakan, Genel Kurmay Başkanı, Başbakan Yardımcıları, Adalet, Milli Savunma, İçişleri, Dışişleri Bakanları, Kara, Deniz ve Hava Kuvvetleri Komutanlarıyla Jandarma Genel Komutanı’ndan oluşmaktadır.
Milli Güvenlik Kurulu; “Devletin milli güvenlik siyasetinin tayini, tespiti ve uygulanması ile ilgili alınan tavsiye kararları ve gerekli koordinasyonun sağlanması konusundaki görüşlerini Bakanlar Kurulu’na bildirir. Kurulun, Devletin varlığı ve bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü ve bölünmezliği, toplumun huzur ve güvenliğinin korunması hususunda alınmasını zorunlu gördüğü tedbirlere ait kararlar Bakanlar Kurulu’nca değerlendirilir.”
3 Ekim 2001 tarihinde Anayasa’da, Milli Güvenlik Kurulu’nun yapı ve işlevlerinde bazı değişiklikler yapılmıştır. Buna göre, Başbakan Yardımcıları ile Adalet Bakanı da Milli Güvenlik Kurulu’nun yeni üyeleri arasına katılmış; böylece asker-sivil dengesi, siviller lehine değiştirilmiştir. Ayrıca Kurul’un aldığı kararların, “tavsiye” niteliğinde olduğu belirtilmiş; bunlar Bakanlar Kurulu’nca “öncelikle dikkate alınır” olmaktan çıkarılarak “değerlendirilir” biçimine dönüştürülmüştür.
Devlet Planlama Teşkilatı, 27 Mayıs Harekâtı’ndan sonra Milli Güvenlik Komitesi’nce çıkarılan 30 Eylül 1960 tarih ve 91 sayılı kanunla kurulmuştur. 1961 Anayasası, “iktisadi, sosyal ve kültürel kalkınmayı demokratik yollarla gerçekleştirmek; bu maksatla, milli tasarrufu artırmak, yatırımları toplum yararının gerektirdiği önceliklere yöneltmek ve kalkınma planlarını yapmak Devletin ödevidir.” hükmüne yer vermiştir. Devlet Planlama Teşkilatı’nın kurulmasıyla, Türkiye planlı kalkınma dönemine girmiş ve ilk beş yıllık kalkınma planı 1963 yılında yürürlüğe konulmuştur.
Devlet Planlama Teşkilatı 1984 yılında yeniden düzenlenmiştir. Buna göre DPT’nin görevleri şunlardır:
1. Ülkenin doğal, beşeri ve iktisadi her türlü kaynak ve imkânlarını tam bir şekilde tespit ederek izlenecek iktisadi ve sosyal politikayı ve hedefleri tayinde hükümete yardımcı olmak;
2. Çeşitli bakanlıklara müşavirlik yapmak;
3. Hükümetçe kabul edilen hedefleri gerçekleştirecek uzun ve kısa vadeli planları hazırlamak;
4. Planın uygulanmasını takip etmek ve değerlendirmek;
5. Özel sektörün faaliyetlerini planın hedeflerine uygun bir şekilde teşvik edecek ve düzenleyecek tedbirleri tavsiye etmektir.
Türk kamu yönetimi sistemi içinde Danıştay’ın önemli bir yeri vardır. Danıştay, ülkemizde ilk olarak 10 Mayıs 1868 tarihinde “şura-i Devlet” adıyla Fransız örneğine göre kurulmuştur. Danıştay, o günden bugüne varlığını kesintisiz bir şekilde sürdürmektedir. Danıştay, hem yüksek idare mahkemesi ve hem de Devletin en yüksek danışma ve inceleme merciidir.
Danıştay, idare mahkemelerince verilen ve kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme yeridir. Kanunla gösterilen belli davalara da, ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar.
Danıştay üyelerinin dörtte üçü, birinci sınıf idari yargı hâkim ve savcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu; dörtte biri, nitelikleri kanunda belirtilen görevliler arasından Cumhurbaşkanı; tarafından seçilir.
Danıştay’ın, kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri, daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, idari yargının özelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenlenir.
Danıştay’ın görevleri “idari” ve “yargılama” olmak üzere iki grupta toplanır. Danıştay’ın idari görevleri, danışma ve inceleme niteliğindedir. Danıştay, Başbakan ve Bakanları Kurulu’nca gönderilen kanun tasarıları hakkında düşüncelerini bildirmekle yükümlüdür. Danıştay ayrıca, tüzük tasarılarıyla imtiyaz şartlarını ve sözleşmelerini incelemekle yetkilidir.
Danıştay, ilk derece mahkemesi olarak:
1. Bakanlar Kurulu Kararlarına;
2. Başbakanlık ve bakanlık müsteşarları, müsteşar yardımcılar, genel müdürleri ve kurul başkanları; diğer kamu kurum ve kuruluşlarının müsteşar, başkan ve genel müdürleriyle ilgili müşterek kararnamelere;
3. Bakanlıkların düzenleyici işlemleri ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere;
4. Danıştay idari dairelerince veya idari işler kurulunca verilen kararlar üzerinde uygulanan eylem ve işlemlere;
5. Birden çok idare veya vergi mahkemesinin alanına giren işlere;
6. Danıştay Yüksek Disiplin Kurulu Kararları ile bu kurulun alanı ile ilgili Danıştay Başkanlığı işlemlerine;
Karşı açılacak iptal ve tam yargı davaları ile tahkim yolu öngörülmeyen kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartname ve sözleşmelerinden doğan idari davaları karara bağlar.
Danıştay ayrıca, belediyeler ile il özel idarelerinin seçimle gelen organlarının organlık sıfatlarını kaybetmeleri hakkındaki istemleri inceler ve karara bağlar.
Bunlara ilaveten Danıştay, idare ve vergi mahkemelerince verilen nihai kararları, temyiz mercii olarak inceleyip karara bağlamakla yükümlüdür. İdari yargı yerleri arsında çıkan görev ve yetki uyuşmazlıklarını giderir. Ayrıca idari yargı alanında içtihat bakımından uyum sağlamak amacı ile “içtihadı birleştirme kararları” alır. Danıştay, idari ve yargı görevlerini “kurul” olarak yerine getirir. Danıştay’da, biri idari ve on ikisi de yargı ile ilgili olmak üzere toplam on üç daire bulunmaktadır.
1982 Anayasası, Sayıştay’ı yargı bölümünde düzenlemiştir. Anayasa’ya göre Sayıştay, “genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını TBMM adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir”.
1. Sayıştay’ın denetimine tabi idare ve kuruluşlarca hazırlanan mali yönetmeliklerin yürürlüğe konulmadan önce, Sayıştay’a gönderilmesi ve Daireler Kurulu’nda görüşülüp olumlu görüş alınması gerekir.
2. Maliye Bakanlığı ve denetçiler, çeşitli mali mevzuatın uygulanması sırasında tereddüde düşülen hususları Sayıştay’a intikal ettirerek oradan görüş isteyebilirler. Bu istemler, Sayıştay Genel Kurulu’nda görüşülerek sonuçlandırılır. Bu da, Sayıştay’ın önemli bir idari görevidir.
3. Gelir, gider ve mali hesapların denetleme ve yargılamadan sonraki sonuçları “Uygunluk Bildirimleri” ve “Sayıştay Raporları” TBMM’ye sunulur.
9. İl Genel İdaresi (İl-İlçe-Bucak) Taşra Teşkilatı
Merkezi yönetim, yürütmekle yükümlü olduğu hizmet ve görevleri yerine getirebilmek için coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre “il”, “ilçe” ve “bucak” biçiminde örgütlenmektedir. Anayasaya göre, merkezi yönetimin temel taşra birimi “il”dir. Bakanlıkların, çoğunlukla her ilde hizmet birimleri bulunmaktadır. Bu bakımdan iller, merkezi yönetimin başkent örgütünün küçültülmüş bir biçimidir. Bakanlıklar, bölge kuruluşları da oluşturabilmektedir.
Bakanlıkların taşra örgütü, kuruluş amaçlarını gerçekleştirebilmek ve görevlerini yerine getirebilmek için ihtiyaca göre aşağıdaki kuruluşların tamamından ya da bir kaçından meydana gelmektedir.
1. İl valisine bağlı il kuruluşları;
2. Kaymakama bağlı ilçe kuruluşları;
3. Doğrudan merkeze bağlı taşra kuruluşları.
Ülkemizde il’in, yönetim açısından iki özelliği bulunmaktadır. İl’in birinci özelliği, merkezi yönetimden ayrı ve tüzel kişiliği olan bir yerel yönetim birimi olmasıdır ki, buna “il özel idaresi” denilmektedir. İkincisi ise, merkezi yönetimin taşradaki mülki taksimatı içinde yer alan birimidir ki, buna da “valilik sistemi” denilmektedir. Bu bakımdan il, hem bir yerel yönetim birimi ve hem de merkezi yönetimin taşra örgütüdür. Ülkemizde il yönetimi, böylece ikili bir statüde yürütülmektedir.
Merkezi yönetimin taşra örgütü olan ilin idaresi, “vali”, “il müdürleri” ve “il idare kurulu” olmak üzere üç birimden oluşmaktadır.
İllerin idaresi, “yetki genişliği” esasına göre yürütülür. İl yönetiminin başında vali bulunmaktadır. İl yönetiminin başı olarak vali, Devleti ve hükümeti ilde temsil eder, her bakanın mümessilidir ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu bakımdan valinin “idari” ve “siyasi” olmak üzere iki önemli fonksiyonu vardır. Bu sebeple valilik, öteki kamu görevlileri yanında “istisnai memurluk” olarak kabul edilmiştir. Nitelikleri, atanmaları ve özlük hakları, diğer kamu görevlilerinden farklı şekilde düzenlenmiştir.
Vali, İçişleri Bakanlığı’nın önerisi, Bakanlar Kurulu’nun kararı ve Cumhurbaşkanının onayı ile atanmaktadır. Vali, İçişleri Bakanlığına bağlıdır. Valilik kurumunun Başbakanlığa bağlanması yönünde öneriler de bulunmaktadır. Vali olabilmek için, yasalarda özel nitelikler öngörülmemiştir. Valiler genellikle, kaymakamlar, vali yardımcıları, İçişleri Bakanlığı’ndaki üst düzey yöneticileri arasından seçilmektedir. Ancak öteki mesleklerden de vali atanmaktadır. Bu konuda siyasi iktidarlara geniş takdir yetkisi verilmiştir.
Vali, adli ve askeri teşkilat dışında kalan bütün devlet daire, müessese ve işletmeleriyle diğer kamu kurumlarının başıdır ve il’in her yönden genel idare ve genel gidişini düzenlemek ve denetlemekten, hükümete ve bakanlara karşı sorumludur.
1. Vali, kanun, tüzük, yönetmelik ve hükümet kararlarının yayım ve ilanını ve uygulamasını sağlamak ve bakanlıkların talimat ve emirlerini yürütmekle ödevlidir. Bu amaçla vali, düzenleyici işlem niteliğinde “genel emirler” çıkarmaya yetkilidir.
2. Vali, Devlet gelirlerinin tahakkuk, tahsilini ve ödeme işlemlerinin muntazam bir şekilde yapılmasını ve gelir kaynaklarının gelişmesini sağlamak için tedbir alır ve uygular.
3. Vali, il sınırı içinde bulunan genel ve özel bütün kolluk kuvvetlerinin amiridir. Suç işlenmesini önlemek, kamu düzenini, güvenini sağlamak ve korumak için gerekli tedbirleri alır. Bu maksatla Devletin özel kolluk kuvvetlerini kullanır, olağanüstü durumlarda silahlı kuvvetlerden yardım ister.
4. Vali, jandarma, polis, gümrük muhafaza ve diğer özel kolluk kuvvetlerinin bütün ast ve üstlerin il içinde münhasır olmak üzere geçici veya sürekli olarak yerlerini değiştirebilir ve bu durumdan hemen İçişleri, Maliye ve Gümrük Bakanlıklarına bilgi verir.
5. Vali, il sınırı içindeki yerel yönetimler üzerinde vesayet yetkisini kullanır.
6. Devletin temsilcisi sıfatıyla törenlere başkanlık eder, gerektiğinde yabancı ülke temsilcilerini karşılar.
7. Vali, vali muavini ile kaymakamların, il müdürlerinin genel ve özel kolluk amirlerinin birinci derecede; diğer memurların ikinci derecede sicil âmiridir.
8. Valinin, adli ve askeri teşkilat üzerinde bir yetkisi yoktur. Ancak vali, yargı organlarında görülmekte olan işlerin gecikmesi hallerinde, bunun sebeplerini Cumhuriyet savcısından yazılı olarak sorabilir. Ceza ve tutuk evlerinin muhafazasını; Cumhuriyet Savcısı ile birlikte hükümlü ve tutukluların sağlık şartlarını gözetim ve denetim altında bulundurur.
9. Vali savcıdan kamu davası açılmasını isteyebilir.
Bakanlıklar, kuruluş amaçlarını gerçekleştirmek ve halka hizmet sunabilmek için il’de gerekli örgütleri kurarlar. Bunlara, bakanlıkların “il kuruluşları”; başındaki yöneticilere de “il müdürleri” denilir. İl müdürleri, valinin emri altındadır.
Vali, yılda dört dafadan az olmamak üzere lüzum gördüğü hallerde, kamu yönetiminde birliği sağlamak ve hizmetlerin verimli bir şekilde yürütülmesini gerçekleştirmek için il müdürlerini toplar. Bu toplantılarda alınan kararların yürütülmesi, bütün il müdürleri için zorunludur.
İl idare kurulu, il genel yönetiminde valiye yardımcı olan bir organdır. İl idare kurulu, valinin başkanlığında, hukuk işleri müdürü, defterdar, milli eğitim müdürü, bayındırlık ve iskân müdürü, sağlık müdürü, tarım ve köy işleri müdüründen oluşmaktadır. Bu kurula valinin yetkilendirmesi halinde vali yardımcısı da başkanlık edebilir. İl idare kurulunda üye olmayan il müdürleri kendi kuruluşlarına ait işlerin görüşülmesinde üye sıfatı ile çağrılarak o iş hakkında gerekli açıklamalarda bulunurlar ve oylamaya katılırlar.
1980’den sonra yapılan yasal değişikliklerle il idare kurulunun görev alanı oldukça daraltılmış ve adeta sembolik bir danışma kurulu haline dönüştürülmüştür. Bir kısım görevleri yargıya aktarılmış, bir kısım işleri ise yerel yönetimlerin karar organlarına bırakılmıştır. Bu çerçevede il idare kurulunun “yönetim” ve “danışma” olmak üzere iki türlü görevinden söz edilebilir.
İlçe kurulması ve kaldırılması, ilçenin başka bir ile bağlanması, sınırlarının değiştirilmesi konularında il idare kurulunun görüşü alınmaktadır. Ayrıca, bucak kurulması, kaldırılması, merkezinin belirtilmesi; yeniden köy kurulması veya yerinin değiştirilmesi; köy adlarının değiştirilmesi, köylerin birleştirilmesi ve ayrılmasında il idare kurulunun görüşüne başvurulmaktadır.
Bucak, coğrafya, ekonomi, güvenlik ve yerel hizmetler bakımından aralarında ilişki bulunan kasaba ve köylerden meydana gelen bir yönetim birimidir. Merkezi yönetimin ilde son halkasını bucak oluşturur. Bucak kurulması, kaldırılması ve merkezinin belirtilmesi İçişleri Bakanlığı’nın kararı ve Cumhurbaşkanının onayı ile gerçekleşmektedir. 1871 yılında “nahiye” adıyla Türk yönetim sistemine giren bucaklar, etkin birer hizmet birimi haline gelememiştir. Bunun da sebebi, ulaşım araçlarının gelişmesi, ekonomik ve sosyal kalkınma ile birlikte ilçe ve illerle olan irtibatın artmasıdır. Bucakların kanunda öngörüldüğü şekilde örgütlenmesi gerçekleştirilememiştir. Boşalan bucak müdürlüklerine yenileri atanmamaktadır. Böylece bucaklar, resmen varlığını korumakla birlikte, fiili olarak tasfiye edilmektedir. Artık taşra yönetim birimi olarak bucaklara gerek kalmamaktadır.
Türkiye, 24.06.1983 gün ve 71 sayılı KHK ile bölge valiliği sistemini kabul etti. Buna göre ülke, Erzurum, Diyarbakır, Adana, Kayseri, Ankara, Konya, İstanbul ve İzmir olmak üzere sekiz bölgeye ayrıldı ve bu bölgelere bağlı olacak iller belirlendi. Ancak bu sistem, daha uygulamaya konulmadan, 1984 yılında çıkarılan 333 sayılı yasa ile bölge valiliğinin yasal temelini oluşturan 71 sayılı KHK yürürlükten kaldırılması sonucu bir girişim olmaktan öteye geçemedi. Söz konusu KHK’nin TBMM’de reddedilerek yürürlükten kaldırılmasının en önemli gerekçesi olarak, 1982 Anayasası’nın, il yönetimi üzerinde yeni bir mülki idare kademesi oluşturulmasına imkân tanımadığı gösterilmiştir. Bilindiği gibi Anayasa, merkezi yönetimin taşra birimi olarak il’i esas almıştır. Bölge valiliği, taşra yönetiminde yeni bir hiyerarşik yönetim kademesi oluşturmaktadır. Bu yönetim kademesi, ister istemez il’i zayıflatacaktır. Zaten merkeziyetçi, kırtasiyeci ve ağır işleyen merkez ve taşra bürokrasisi, böyle bir örgütlenme ile daha da kötüleşecektir. Hâlbuki Türkiye’nin temel sorunu, yerel yönetimlerin güçsüzlüğünden, merkezi yönetimin taşra teşkilatının yetkisiz birer irtibat bürosu biçiminde çalışmasından kaynaklanmaktadır.
1. Yerel yönetimler, yerel hizmetlerin yürütülmesinde verimli bir metot olarak görülür. Çünkü yerel yönetim organlarının üye ve yöneticileri, o yöre halkının içinden seçilmektedir. Dolayısıyla bu kişiler, bulundukları yörenin sorunlarını daha iyi değerlendirebilecek ve gerekli çözümleri üretebilecek imkâna sahiptirler.
2. Merkezi yönetim, yerel yönetimlerin varlığından dolayı kazançlıdır. Çünkü yerel yönetimler, yerel nitelikteki görevleri merkezi yönetimden devralmakla onun yükünü hafifletmiş olmaktadırlar.
3. Yerel yönetimler, özerk yapıları sebebiyle müteşebbis birimlerdir. Sahip oldukları teşebbüs gücünü kullanarak yeni hizmet yöntemleri geliştirebilirler. Her bir yerel yönetim kuruluşu, aynı zamanda farklı müteşebbis güç demektir. Bütün Anglo-saksonların ve hatta Germenlerin gelişmesini sağlayan en önemli nitelik bu teşebbüs gücüdür. Nitekim ülkemizde belediyeler, üretici pazarlar, tanzim satışları ve halk konutları ile tüketicinin korunmasına önemli katkılar sağlamaktadırlar.
4. Yerel yönetimler, hemşerilik duygularının ve demokratik değerlerin gelişmesinde etkili kuruluşlardır. Geniş anlamdaki “siyasi eğitim”, önce yerel yönetim organlarında görev alarak kendilerini genel politikaya hazırlamaktadırlar. Bu sebeple yerel yönetimler, politikanın “mektebi” olarak kabul edilmektedir.
5. Yerel yönetimler, güçlü merkezi hükümete karşı bir fren ve denge unsuru olabilirler. Bu yönetimler, aşırı ölçüde merkezileşmiş bir devletin tehlikesini azaltmada önemli bir rol oynayabilirler. Demokraside yerel muhalefeti, yerel yönetimler meydana getirir. Bu düzende aslolan siyasi gücün bir merkezde toplanması değil, çeşitli gruplar ve yönetim birimleri arasında paylaşımıdır.
Yerel yönetimler, bir anayasal kavramdır. 1876 Anayasası dahil diğer bütün anayasalar, yerel yönetimlerle ilgili hükümlere ve ilkelere yer vermiştir. Ancak 1982 Anayasa’sının yerel yönetimlerle ilgili düzenlemesi, diğer anayasalara göre daha geniş kapsamlıdır.
1. Yerel yönetimler; il, belediye ve köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan kamu tüzel kişileridir.
2. Yerel yönetimlerin karar organları seçimle belirlenir.
3. Yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.
4. Yerel yönetimlerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri konusundaki denetim yargı yolu ile olur.
5. Görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan yerel yönetim organları veya bu organların üyelerini İçişleri Bakanı geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar görevinden uzaklaştırabilir.
6. Yerel yönetimlerin seçimleri beş yılda bir yapılır. Ancak, milletvekili genel seçiminden önceki veya sonraki bir yıl içinde yapılması gereken mahalli idare organların veya bu organların üyelerine ilişkin genel ve ara seçimler, milletvekili genel ve ara seçimleriyle birlikte gerçekleştirilir.
7. Merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde idari vesayet yetkisine sahiptir. İdari vesayet, mahalli hizmetlerin, idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla yapılır. İdari vesayet yetkisi kanunla düzenlenir.
8. Yerel yönetimler kendi aralarında birlik kurabilirler. Birlik kurmaya ilişkin izni Bakanlar Kurulu verir.
9. Yerel yönetimlerin merkezi yönetim ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir.
10. Yerel yönetimlere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.
11. Büyük yerleşim merkezleri için kanunla özel yönetim biçimleri oluşturulabilir.
Yerel yönetimlerle ilgili yasal düzenlemelerin Anayasadaki bu hüküm ve ilkelere uygun olması gerekir Anayasa, üç tür yerel yönetimden söz etmektedir. Bunlar, “il özel idaresi”, “belediye” ve “köy”dür. Anayasa, yerel yönetimlerin yalnızca “karar organları”nın seçimle belirlenmesini emretmektedir. Karar organlarının dışında kalan yürütme organları (belediye başkanı, vali ve muhtar) seçimle değil, atama ile belirlenebilecektir. Nitekim olağanüstü durumlarda, belediye başkanları ve muhtarlar seçimle işbaşına gelmiş olsalar da görevden alınabilmekte, yerlerine başkasının ataması yapılabilmektedir. Bu da ülkemizde askeri müdahaleleri kolaylaştıran bir niteli arz etmekte ve demokrasiden sapmaları yasallaştıracak oluşumlara neden olmaktadır.
10. İl Özel İdaresi
1. İl özel idaresinin stratejik planı ile yatırım ve çalışma programlarını, il özel idare faaliyetlerini ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve karar bağlamak. Bütçe ve kesin hesabını kabul etmek.
2. İl çevre düzeni planı ile belediye sınırları dışındaki alanların imar planını görüşmek ve karara bağlamak.
3. Borçlanmaya karar vermek.
4. İl özel idaresi adına imtiyaz verilmesine ve il özel idaresi yatırımlarının yap-işlet veya yap-işlet-devret modeli ile yapılmasına, il özel idaresine ait şirket, işletme ve iştiraklerin özelleştirilmesine karar vermek.
5. İl özel idaresi tarafından çıkarılacak yönetmelikleri kabul etmek.
6. Norm Kadro çerçevesinde il özel idaresinin ve bağlı kuruluşlarının kadrolarının ihdas, iptal ve değiştirilmesine karar vermek.
1. Stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip il genel meclisine görüş bildirmek.
4. Belediye sınırları dışındaki umuma açık yerlerin açılış ve kapanış saatlerini belirlemek.
5. Vali tarafından havale edilen konular hakkında görüş bildirmek.
6. Öngörülmeyen giderler ödeneğinin harcama yerlerini belirlemek.
İl Özel İdaresi Örgütü
Genel sekreter. İl özel idaresi hizmetlerini vali adına ve onun emirleri yönünde, mevzuat hükümlerine, il genel meclisi ve il encümeni kararlarına, il özel idaresinin amaç ve politikalarına, stratejik plan ve yıllık çalışma programına göre düzenlemek ve yürütmekle görevlidir. Genel sekreter, bu amaçla il özel idaresi kuruluşlarına gereken emirleri verir ve bunların uygulanmasını gözetir ve sağlar.
Yerel yönetim kuruluşları içinde en önemlisi belediyedir. Türkiye nüfusunun yaklaşık %80’i belediye sınırları içinde yaşamaktadır. Türkiye’de Şubat 2005 tarihi itibariyle 3225 belediye bulunmaktadır. Belediyenin, yönetim sistemimiz içinde yaklaşık 150 yıllık bir geçmişi bulunmaktadır. Belediye, il özel idaresi gibi, Osmanlı’dan Cumhuriyet’e intikal eden yönetim kurumlarındandır. 1930 tarihinde kabul edilmiş olan 1580 sayılı Belediye Kanunu, belediyecilik deneyimine önemli katkı sağlamış ve 75 yıllık uygulamadan sonra yerini 03.07.2005 tarihinde kabul edilen 5393 sayılı Belediye Kanunu’na bırakmıştır.
Türkiye’deki iki çeşit belediye bulunmaktadır. Birincisi, bütünüyle Belediye Kanunu’na göre kurulan ve çalışan belediyeler; ikincisi ise yalnızca büyük kentlerde faaliyet gösteren ve farklı bir statüye tâbi olan Büyükşehir Belediyeleridir.
1. Stratejik plan, imar ruhsat ve denetim; su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel altyapı; toplu taşıma ve şehir içi trafik;
2. Çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık, ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar, konut;
3. Zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans;
4. Kültür ve sanat, turizm ve tanıtım; gençlik ve spor, sosyal hizmet ve yardım, meslek ve beceri kazandırma; kadınlar ve çocuklar için koruma evleri;
5. Evlendirme, defin ve mezarlıklar;
6. Ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi;
7. Coğrafi ve kent bilgi sistemleri;
8. Gayri sıhhi müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetimi;
9. Devlete ait her derecedeki okul binalarının yapım, bakım, onarım ve her türlü malzeme ihtiyaçlarını karşılama;
10. Sağlıkla ilgili her türlü tesis açma ve işletme;
11. Kültür ve tabiat varlıkları, tarihi doku ve kent tarihiyle ilgili mekânlar ve işlevlerin korunması, bakımı, onarımı;
12. Toptancı ve perakendeci halleri, otobüs terminali, fuar alanı, yat limanı ve mezbaha hizmetleri.
1. Belediye teşkilatının en üst amiri olarak onu sevk ve idare etmek, belediye personelini atamak, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak.
2. Belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak.
3. Meclis ve encümene başkanlık etmek ve bu organların kararlarını uygulamak.
7. Bütçede yoksul ve muhtaçlar için ayrılan ödeneği kullanmak, özürlülere yönelik hizmetler yürütmek ve özürlüler merkezini oluşturmak.
1. Mazeretsiz ve kesintisiz olarak yirmi günden fazla görevini terk etmesi ve bu durumun mahallin mülkî idare amiri tarafından belirlenmesi;
2. Seçilme yeterliğini kaybetmesi;
3. Görevini sürdürmesine engel bir hastalık veya sakatlık durumunun yetkili sağlık kuruluşu raporuyla belgelenmesi;
4. Meclisin feshine neden olan eylem ve işlemlere katılması.
Belediye meclisi, belediye yönetiminin karar organıdır. Meclis üyeleri, nispi temsil yöntemiyle beş yılda bir seçilmektedir. Meclis üyelerinin sayısı, belde, kasaba ya da kentin nüfus durumuna göre 9 – 55 arasında değişiklik göstermektedir. Belediye meclisinin başlıca görevleri şunlardır:
1. Stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek.
2. Bütçe ve kesin hesabı kabul etmek, imar planlarını ve programlarını görüşmek ve onaylamak, borçlanmaya karar vermek.
3. Belediye vergi ve resimlerine ait tarifeleri; bunların dışında belediye tarafından yerine getirilecek hizmetler karşılığında alınacak ücret tarifelerini düzenlemek.
4. Taşınmaz mal alımına, satımına, takasına, tahsisine, tahsis şeklinin değiştirilmesine veya kaldırılmasına karar vermek.
5. Belediye adına imtiyaz verilmesine ve belediye yatırımlarının yap-işlet veya yap-işlet-devret modeli ile yapılmasına; belediyeye ait şirket, işletme ve iştiraklerin özelleştirilmesine karar vermek.
6. Belediye tarafından çıkarılacak yönetmelikleri inceleyip onaylamak.
7. Meydan, cadde, sokak, park ve benzeri yerlere ad vermek; mahalle kurulması, kaldırılması, birleştirilmesi, adlarıyla sınırlarının tespiti ve değiştirilmesine karar vermek.
8. Belediye başkanı ile encümen arasındaki anlaşmazlıkları karara bağlamak.
Belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında; İl belediyelerinde ve nüfusu 100.000’in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisinin kendi üyeleri arasından her yıl seçeceği üç üye ile biri mali hizmetler birim amiri olmak üzere belediye başkanının her yıl birim amirleri arasından seçeceği iki üye olmak üzere yedi kişiden; diğer belediyelerde iki meclis üyesi ile yine biri mali hizmetler birim amiri olmak üzere belediye başkanının birim amirleri arasından seçeceği bir üye olmak üzere beş kişiden oluşur. Buna göre belediye encümeni, seçimle gelenlerle (meclis üyeleri) birim amirlerinden (müdürlerden) kurulmaktadır. Bu üyelerin görev süreleri bir yıldır. Encümen, yeni düzenleme ile danışma ve yürütme organı haline getirilmiştir. Görevleri şunlardır:
2. Yıllık çalışma programına alınan işlerle ilgili kamulaştırma kararı almak ve uygulamak.
4. Öngörülmeyen giderler ödeneğinin harcama yerlerini belirlemek.
6. Taşınmaz mal satımına, trampasına ve tahsisine ilişkin meclis kararlarını uygulamak; süresi üç yılı geçmemek üzere kiralanmasına karar vermek.
Yirmi yıldan beri uygulanmakta olan 1984 tarih ve 3030 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu yerini, yerel yönetim reformu kapsamında hazırlanarak TBMM’de 10.07.2004 tarihinde kabul edilen 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’na bırakmıştır. Bununla beraber, Belediye Kanunu ile diğer ilgili kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri, ilgisine göre Büyükşehir, ilçe/ilk kademe belediyeleri için uygulanmaya devam edilmektedir.
Yeni düzenleme ile bir yerde Büyükşehir belediyesi kurulabilmesi için, o yerin il merkezi olması, en az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini kapsaması ve yerleşim birimlerinin son nüfus sayımına göre toplam nüfusları 750 binden fazla olması gerekmektedir.
Büyükşehir belediyesi ile ilçe/ilk kademe belediyelerinin görev ve yetkileri, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nda ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Adı geçen Kanun, Büyükşehir belediye yönetiminin görev ve yetkilerini, alan ve konu olarak genişletmiştir.
İstanbul ve Kocaeli’nde, Büyükşehir belediyelerinin sınırları, il mülki sınırları olmuştur; diğer Büyükşehirlerde ise mevcut valilik binası merkez kabul edilmek şartıyla, nüfusu bir milyona kadar olan Büyükşehirlerde yarıçapı yirmi kilometre, nüfusu bir milyondan iki milyona kadar olanlarda yarıçapı otuz kilometre, nüfusu iki milyondan fazla olanlarda yarıçapı elli kilometre olan dairenin sınırı, Büyükşehir belediyesinin sınırını oluşturmaktadır. Ayrıca, Büyükşehir belediyesinin sınırları çevresindeki belediye ve köylerin, Büyükşehir belediyesine katılmaları da kolaylaştırılmıştır. Böylece belediyelerin ölçek bakımından büyütülmesi amaçlanmıştır.
Konu bakımından da Büyükşehir belediyelerinin yetki ve görevleri artırılmıştır. Buna göre, stratejik plan, nazım imar planı, ulaşım ana planı, su ve kanalizasyon, toplu taşımacılık, çevre sağlığı, merkezi ısıtma, itfaiye, yolcu ve yük terminalleri, anayol ve caddelerin yapımı, ağaçlandırma, spor, coğrafi ve kent bilgi sistemlerini kurma, birinci sınıf gayrisıhhî müesseseleri ruhsatlandırma, sağlık merkezleri, hastaneler, eğitim, sosyal ve kültürel hizmetler, kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi dokuyu koruma gibi ortak kent hizmetleri, Büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumluluğundadır. İnşaatlara ruhsat verme, tali yol ve meydanları yapma, sokak temizliği, yeşil alan ve spor tesisleri meydana getirme, yaşlılara, özürlülere, kadınlara, gençlere ve çocuklara yönelik sosyal hizmetler, mesleki eğitim ve beceri kursları, defin hizmetleri, umuma açık dinlenme ve eğlence yerleri ile ikinci ve üçüncü sınıf gayrisıhhî müesseseleri ruhsatlandırma gibi klasik nitelikteki belediye hizmetleri de ilçe/ilk kademe belediyelerine bırakılmıştır.
Büyükşehir belediyesinin organları, “Büyükşehir Belediye Meclisi”, “Büyükşehir Belediye Encümeni” ve “Büyükşehir Belediye Başkanı”ndan meydana gelmektedir.
Büyükşehir belediye meclisi, büyük şehir belediyesinin karar organıdır. Büyükşehir belediye başkanı büyük şehir belediye meclisinin başkanı olup, büyük şehir içindeki diğer belediyelerin başkanları, Büyükşehir belediye meclisinin doğal üyesidir.
Büyükşehir ilçe/ilk kademe belediye meclisleri ile bunların çalışma usul ve esaslarına ilişkin diğer hususlarda Belediye Kanunu hükümleri uygulanır. Büyükşehir belediye meclisinin görev ve yetkileri şunlardır:
1. Büyükşehir belediyesinin plan, program ve bütçesini görüşüp karara bağlamak.
2. Büyükşehir nazım imar planını yapmak.
3. İlçe/ilk kademe belediye meclislerince kabul edilen uygulama imar planları ile bütçeleri tetkik ederek aynen veya değiştirerek kabul etmek.
4. İlçe/ilk kademe belediyelerince yürütülen hizmetlerde, uyum ve koordinasyonu sağlayıcı kararlar almak. Büyükşehir, ilçe ve ilk kademe belediyeleri arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili ihtilafları çözümleme konusunda yönlendirici ve düzenleyici karar almak.
5. Yurtdışı belediyeleri ile ilgili karşılıklı işbirliği ve kardeş şehir ilişkisi kurmak.
6. Meydan, cadde, sokak ve parklara isim vermek ve bu yerler konulacak anıt, heykel, büst ve diğer benzeri sanat eserlerini tespit etmek.
7. Hizmetler ilişkin ücret tarifelerini belirlemek, borçlanmaya, şirket kurmaya, mahalli idare birliklerine katılmaya karar vermek ve kanunla verilen diğer görevleri yapmak.
Büyükşehir belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında, belediye meclisinin kendi üyeleri arasından bir yıl için, gizli oyla seçeceği beş üye ile biri genel sekreter, biri malî hizmetler birim amiri olmak üzere belediye başkanının her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşur.
1. Büyükşehir tüzel kişiliğinin temsil etmek ve onun en üst amiri olarak belediye teşkilatını kanunlarla ve stratejik plana uygun olarak sevk ve idare etmek.
2. Bütçeyi uygulamak, belediye personelini atamak, belediye ve bağlı kuruluşları denetlemek.
3. Meclis ve encümene başkanlık etmek ve onların kararlarını uygulamak.
4. Büyükşehir belediyesi ve bağlı kuruluşları ile işletmelerin etkin ve verimli bir şekilde yönetilmesini sağlamak.
5. Büyükşehir belediyesinin gelir, alacak, hak ve menfaatlerini izlemek ve tahsil ettirmek.
6. Resmi dairelerde, idari ve adli yargı mercilerinde davacı veya davalı sıfatıyla büyükşehir belediyesini temsil etmek veya başkasına vekâlet yetkisi vermek,
7. Gerektiğinde bizzat nikâh kıymak.
8. İlçe/ilk kademe belediyeleri arasında hizmetlerin yürütülmesinde birlik ve beraberliği sağlamak ve ilçe/ilk kademe belediyelerince yapılan hizmetlerin etkinliğini sağlayıcı tedbirleri almak ve bu amaçla gerektiğinde mahallinde denetlemelerde bulunmak.
Türkiye’de köy denilince, nüfusu az, önemli yerleşme merkezlerinden uzak, ekonomik yapısı büyük ölçüde tarıma dayalı ve kendisine özgü toplumsal ilişkileri bulunan yerleşme birimi akla gelir. Bu açıdan köylere zaman zaman “kırsal yerleşmeler” ve bu yörelerde yaşayanlara da “kırsal nüfus” gibi adların verildiği görülmektedir. Ancak, “kırsal” sözcüğü, yalnız köyleri içermemekte, köylerle birlikte belli bir nüfus yoğunluğuna ulaşamayan kasabaları ve muhtarlık olmayan küçük yerleşim birimlerini de kapsamı içine almaktadır.
Köy kavramı, her şeyden önce bir yönetim biriminin belirlenmesi ile ilgili olduğundan, bu açıdan bazı yasal tanımlara konu olmaktadır. Köy Kanunu köyü, “nüfus”, “orta malları ve diğer taşınmazları” bakımından tanımlanmıştır. Kanuna göre, “nüfusu 2.000’den aşağı” yerleşme birimleri köydür. Ayrıca, “cami, mektep, yaylak, baltalık gibi orta malları bulunan toplu veya dağınık evlerde oturan insanlar bağ, bahçe ve tarlaları ile birlikte bir köy teşkil ederler”. Köy Kanunu yasal uygulamalar için 150 kişilik alt nüfus tabanı da öngörmektedir. Buna göre, nüfusu 150 ila 2.000 arasındaki yerlerde 442 sayılı Köy Kanunu, tam olarak uygulanmaktadır. Nüfusu 150’den az olan köyler, şu durumlardan birini seçmekle yükümlüdür:
1. Etrafındaki köylerden (muhtarlıklardan) birine bağlanmak;
2. Köy Kanunu’nu eksik uygulamak;
3. Eski geleneklerine göre işlerini yapmak;
4. Birkaç köy bir arada ise, kendi aralarında birleşerek köy (muhtarlık) olmak.
20 Mayıs 2002 tarihi itibariyle muhtarlık teşkilatına sahip köylerin sayısı 35.124’tür. Mahalle, oba, mezra, kom, divan, iskele ve istasyon gibi köy altı yerleşim birimleriyle birlikte bu sayı 80.000’i aşmaktadır. Kırsal kesimdeki yerleşim birimleri dağınık bir manzara göstermektedir. Köylerimizin büyük bir kısmı, dağ eteklerinde ve yamaçlarda bulunmaktadır. Ortalama köy büyüklüğü 650 – 700 kişi civarındadır. Köylerimizin bu yapısı, kamu hizmetlerinin yürütülmesini zorlaştırmakta ve maliyetleri yükselmektedir.
Köyün zorunlu işleri; sağlık, temizlik, bayındırlık, tarım ve eğitim konularıyla ilgilidir. Bataklıkları ve su birikintilerini kurutmak, köye kapalı yoldan içme suyu getirmek, kuyu ve su kanallarını daima temiz tutmak, köyün temizlik ve sağlık alanındaki zorunlu işleridir. Köy içi yolları, mescit, okul ve konuk odası yapmak veya yaptırmak da köyün bayındırlık görevleri arasındadır. Köydeki hayvanlara, ekinlere, meyvelere ve diğer bitkilere ârız olan hastalıkların önlenmesi için merkezi yönetim kuruluşlarıyla işbirliği yapmak, köyün diğer zorunlu işleridir.
Köyün isteğe bağlı işleri de, nitelik itibariyle, zorunlu görevlere benzemektedir. Ancak isteğe bağlı işler, daha çok köyün, ekonomik ve sosyal yönden gelişmesi ve güzelleşmesi ile ilgili hizmetlerden oluşmaktadır. Köyde çamaşırlık, hamam, Pazar ve çarşı yerleri yapmak, uygun yerlerde orman yetiştirmek, köyde sulama tesisleri kurmak ve köylünün bilgisini artıracak türden kitaplar getirmek gibi işler, köyün isteğe bağlı görevleri arasında yer almaktadır.
Muhtarın devlet görevleri; yasaları ve hükümet emirlerini halka duyurmak, dirlik ve düzenliği sağlamak, nüfus işlerini düzenlemek, doğal afet gibi olağanüstü olayları gerekli yerlere bildirmek, merkezi yönetim kuruluşlarının köyle ilgili faaliyetlerine yardımcı olmaktır. Muhtar, köyde devletin temsilcisi olması sebebiyle, il veya ilçe ya da bucaktaki mülki idare amiri, jandarma, nüfus ve ziraat memurları gibi kamu görevlileriyle sürekli ilişki halindedir.
Köy derneği, köy tüzel kişiliğinin genel karar organıdır ve köydeki seçmenlerden meydana gelmektedir. Köydeki bütün seçmenler, köy derneği aracılığı ile sınırlı da olsa köy yönetimine doğrudan katılabilmektedirler. Bu organın adının “dernek” olması, Dernekler Kanunu’na göre kurulan derneklerle bir benzerliği çağrıştırabilir. Oysa köy derneğinin, isim benzerliği dışında diğer derneklerle hiç bir ilişkisi yoktur. Köy derneğinin kaldırılması yönünde görüşler bulunmaktadır. Köy derneği yerine, üyelerinin sayısı köylerin büyüklüğüne göre değişen bir köy meclisi kurulabilir. Köy derneğinin en önemli görevleri şunlardır:
1. Köy muhtarını ve ihtiyar meclisi üyelerini seçmek;
2. Yapılması isteğe bağlı olan işlerin zorunlu hale getirilmesine karar vermek;
3. Köyün bir başka köyle birleşmesine veya ayrılmasına, gerekli şartlar oluştuğunda köyde belediye kurulmasına karar vermek.
Köy ihtiyar meclisi, köy yönetiminin yürütme, denetleme ve karar organıdır. İhtiyar meclisi, “seçimle gelen” ve “tabii” olmak üzere iki tür üyeden oluşmaktadır. Seçimle gelen üyeler, köy derneği tarafından tek dereceli ve çoğunluk usulüne göre yapılan seçimle, beş yıllık bir süre için belirlenmektedir. Seçimle işbaşına gelen üyelerin sayısı, nüfusu 1.000’e kadar olan yerlerde 8, 1.000-2.000 arasındaki yerlerde 10 ve 2.000’den fazla olan köylerde 12 kişidir. Bunların yarısı asıl, diğer yarısı ise yedek üyedir. Köy ihtiyar meclisi üyeliği seçimlerinde de adaylık usulü yoktur. Seçmenler, muhtar için bir ad, ihtiyar meclisi üyeleri için asıl üye sayısının bir katı kadar isim yazılmış oy pusulalarını aynı zarfa koyarak oylarını kullanırlar.
Köy okulunun müdürü ve köy imamı, ihtiyar meclisinin tabii üyesidir. Köy ihtiyar meclisinin, “yönetim”, “denetim” ve “yargılama” olmak üzere üç işlevi bulunmaktadır. İhtiyar meclisinin görevleri şunlardır:
1. Köye ait işleri görüşüp, önem durumlarına göre sıraya koymak;
2. Hangi işlerin imece yoluyla yapılacağına, hangi işlerin de köylüden alınacak salma ve diğer paralarla görüleceğine karar vermek;
3. Köy hizmetleri için kamulaştırma kararı almak;
4. Zorunlu işleri yapmayan köylüye para cezası vermek;
5. Köy hizmetleri için köylüden alınan paranın miktarını herkesin durumunda göre saptamak.
Mahalle Yönetimi. Her kent ve kasaba, çeşitli adlarla ifadelendirilen mahallelerden meydana gelir. Belediye sınırları içinde mahalle kurulması, kaldırılması, birleştirilmesi bölünmesi, adları ile sınırlarının belirlenmesi veya değiştirilmesi, belediye meclisinin kararı ve kaymakamın görüşü üzerine valinin onayı ile olmaktadır. Mahalle; il, belediye ve köy gibi bir yerel yönetim birimi değildir. Mahallenin tüzel kişiliği yoktur. Mahalle yönetimi, hizmet ve sorumluluk bakımından, belediye ve mülki makamlarla (vali ya da kaymakam) ilişkilendirilmiştir. Mahalli mülki makamların, mahalle muhtarları üzerinde hiyerarşik denetimi andıran yetkileri bulunmaktadır. Bununla beraber mahalle, organlarının seçimle işbaşına gelmesi bakımından yerel yönetim birimlerine benzemektedir.
Demokrasi ile yönetilen bütün ülkelerde, merkezi yönetim ve yerel yönetimlerden başka, özerk nitelikte örgütlenmiş kamu kurumları da bulunmaktadır. Bu kurumlar, hizmet yönünden yerinden yönetim ilkesinin ya da fonksiyonel desantralizasyonun bir sonucu olarak ortaya çıkmışlardır. Bu sebeple söz konusu kamu kurumlarına “hizmet yerinden yönetim kuruluşları” denilmektedir. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları, kamu yönetiminin yapısında, merkezi yönetim ve yerel yönetim kuruluşlarından sonra üçüncü grup yönetim birimlerini meydana getirirler.
Ø Sosyal Sigortalar Kurumu
Ø Kamu İktisadi Teşebbüsleri
Bunlardan bazılarıdır. Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının başlıca özellikleri şunlardır:
1. Merkezi yönetimin hiyerarşik yapısı dışında örgütlenmişlerdir.
2. Tüzel kişilikleri, kendilerine ait mal varlıkları, gelir kaynakları ve bütçeleri vardır.
3. Belirli ölçüde özerkliğe sahiptirler. Kendi organlarınca yönetilirler.
4. Kanunla ya da kanunun verdiği yetkiye dayanarak kurulurlar.
5. Kamu yönetiminin bütünlüğü içinde faaliyet gösterirler. Bu bütünlüğü sağlamanın aracı olarak vesayet denetimine tâbidirler.
6. Hizmet konuları, belirli işlevlerle sınırlıdır, genellikle tek amaçlı örgütlerdir.
7. Kamu yararına yönelik olarak çalışırlar.
Hizmet yerinden yönetim kuruluşları, faaliyet konuları, işleyiş biçimleri, yönetim yapıları ve yetkilerinin niteliği bakımından birbirinden farklı özelliklere sahiptirler. Burada, söz konusu kuruluşlara örnek olarak, Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları üzerinde durulacaktır.
Mesleki kamu kurumları, anayasal organlardır. Anayasa’ya göre, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir. (Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği, Türk Tabipler Birliği, Barolar Birliği vb.)
Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanların meslek kuruluşlarına girme mecburiyeti aranmaz. Kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar. Bu meslek kuruluşları ve üst kuruluşları organlarının seçimlerinde siyasi partiler aday gösteremezler. Bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir. Amaçları dışında faaliyet gösteren meslek kuruluşlarının sorumlu organlarının görevine, kanunun belirlediği merciin veya Cumhuriyet savcısının istemi üzerine mahkeme kararıyla son verilir ve yerlerine yenileri seçtirilir.
Bürokrasi, kelime olarak, Latince “bura” ve Yunanca “kratos” sözcüklerinden türetilmiştir. “Bura”, masaları örmede kullanılan koyu renkli kumaş; “kratos” ise egemenlik, yönetim anlamına gelmektedir. Buna göre bürokrasi, “masaların ya da büroların egemenliği” anlamındadır. Bu kavramın ortaya çıktığı dönemde memurların, hizmet yürüttükleri masaların üzeri koyu renkli bir kumaşla örtülmekteydi. Aslında bu benzetme ile ifade edilmek istenilen, memurların toplum üzerinde giderek artan egemenliğidir. Memurların bu egemenliği, onların hizmet yürüttükleri bir araçla (yazı masası) ya da mekânla (büro) nitelendirilmiştir.
Max Weber’e göre bürokrasi, işbölümü, otorite hiyerarşisi, yazılı kurallar, yazışmaların ve faaliyetlerin dosyalanması, gayrişahsîlik, disipline olmuş bir yapı ve resmi pozisyonlarda oluşan bir örgüt biçimidir. Bu anlamda bürokrasi, rasyonel bir örgüt biçimidir; teknik olarak diğer örgüt biçimlerinden üstündür.
1. Bürokrasinin Yapısal ve İşlevsel Özellikleri
1. Yasalarla Düzenlenmiş Yetki Alanı: Bürokratik yapılarda amaçların gerçekleştirilebilmesi için gerekli düzenli çalışmalar, resmi görevler olarak belirli bir biçimde dağıtılır. Bu görevlerin yerine getirilmesi için gerekli emir ve yaptırımlar kurallara bağlanır.
2. Görev Hiyerarşisi ve Otoritenin Kademelenmesi: Bürokratik örgütte görevler hiyerarşik bir düzen içinde yürütülür. Bu düzen sayesinde, alt birimler üstlerin denetimi ve gözetimi altına girer. Birçok rasyonel bürokratik örgüt biçimi en üstte bir tek kişi ile temsil edilmektedir. Bu idari hiyerarşide herkes, kendi yönetimi altındakilerin karar ve eylemlerinden dolayı, üstlerine karşı sorumludur.
3. Yönetimin Yazılı Belgelere Dayandırılması: Çağdaş bürokrasilerde yönetim yazılı belgelere dayanır. Bu belgeler, gerektiğinde kullanılmak üzere saklanır.
4. Yetki ve Görevlerde Uzmanlaşma: Daire ya da büro yönetimi esaslı bir uzmanlık eğitimini gerektirir. Uzmanlaşma, iş bölümünün bir sonucudur. İş bölümüyle ortaya çıkan çeşitli faaliyet alanlarında çalışanlar, yaptıkları işte kısa zamanda uzmanlaşırlar.
5. Kurallara Bağlılık ve Biçimsellik: Bürokrasi yazılı ve resmi kurallara göre işler. Bu kurallar, bürokraside çalışanların sorumluluğunu, karşılıklı ilişkilerini ve yetkilerini tanımlar. Belirli olaylar konusunda karar alınırken, önceden düzenlenmiş soyut ve genel kurallara göre hareket edilir. Bu kurallar düzeni, görevlilerin keyfi davranışlarına engel olmak için konulmuştur.
6. Gayrişahsîlik: İdeal bir memur, işleri, sevgi ve nefret gibi duygusallıktan uzak, bütünüyle gayri şahsi biçimsel kurallara göre yürütür. Bürokraside, memurların vatandaşlara karşı davranışı, kişisel düşüncelere değil, rasyonel bir yönetim anlayışına dayanır.
7. Kariyer Yapısı: Bürokraside memuriyet bir “meslek”tir. Memurluk mesleği, belirli esaslara dayalı bir terfi sistemi içerisinde yürütülür. Çalışanlar kariyer yapısı içinde uzmanlıklarına ve kıdemlerine bağlı olarak memuriyetin daha üst basamaklarına yükselirler. Bürokrat, ailesinin toplum içindeki yeri ya da siyasi bağlılıkları gibi nedenlere göre seçilmez.
8. Kamu ve Özel Hayatın Ayrışması: Kamu hizmetinin çağdaş örgütlenişi, resmi faaliyet ile özel yaşam alanını birbirinden ayrıştırmıştır. Kamu malları ve fonları ile memurun özel servetleri arasında hiçbir bağ yoktur. Bürokratik örgüt, personelin kişiliğinden ayrı bir varlıktır. İdari personel, yönettiği kurumun mülkiyetine sahip değildir; görevini satamaz ya da çocuklarına devredemez.
Weber’e göre bu örgüt biçimi yalnızca devlete özgü değildir. Özel sektörde de bu örgütlenme biçimi yaygındır.
Weber’in bürokrasi modeli, uygulamada sanıldığı gibi rasyonel olarak işlememektedir. Bürokrasinin olumsuzluları, onun yapısal ve işlemsel özelliğinden kaynaklanmaktadır. Bürokrasinin olumsuzlukları şöyle özetlenebilir:
1. Bürokratik personelin, verimli ve etkili çalışabilmesi için, kurallara sıkı bir şekilde bağlı kalarak hareket etmesi gerekir. Bu da, otomatik olarak bürokratların, değişen şartlara ve ihtiyaçlara göre hareket etme gücünü sınırlandırır.
2. Bürokraside memur, makinenin dişlisi gibidir; örgütün bir parçasına uyan ve bu amaçla kullanılan standart ve gayrişahsî bir varlıktır. Bu sebeple memur, bürokratik sistemin işleyişine müdahale ederek bireysel olarak düzeltme yapmak imkânından büyük ölçüde mahrumdur.
3. Bürokrasi, rasyonel düzenlemelere göre işleyen bir mekanizma değildir. Bürokraside keyfi ve taraflı olarak konulmuş kurallar bulunmaktadır. Astlara karşı üstlerin davranışları ve işlemleri, yasalara uygun olmamakta, zaman zaman gayri insani ve keyfi nitelik göstermektedir.
4. Bürokratik örgütlerde formel (resmi-şekil) yapı her şeyi ifade etmez. Uygulamada, memurların kendi aralarında geliştirdikleri, tutum, davranış, anlayış ve geleneklerin oluşturduğu informel (gayri resmi) yapı, formel yapının yerini almakta ya da onu alt üst etmektedir.
5. Weber, işbölümüne dayalı uzmanlığın resmi hiyerarşik otoriteyi etkisiz hale getirebileceğinin farkına varamamıştır. Resmi hiyerarşik otorite, bürokrasinin işleyişinde, teknik konularda uzman olan astlara bağımlı hale gelmektedir. Günümüzde otoritenin en önemli kaynağı uzmanlıktır.
6. Bürokratik örgüt yapısı, otoritenin üstlerde temerküz etmesine imkân sağlamakta ve dolayısıyla, orta ve alt kademe yöneticilerinin inisiyatif kullanmalarına olanak tanımamaktadır. Bu durum, yazışmaların artmasına, kırtasiyeciliğe ve işlemlerin gecikmesine neden olmaktadır.
7. Bürokrasi, rutin hale dönüşen bir görev ve işleyiş düzenine dayanır. Bürokrasiler genellikle muhafazakâr yapılardır. Bürokratik yönetimin verimsizliğin temelinde, söz konusu düzenin değişen şartlara ayak uyduramaması ve kendi kendini yenileyememesi yatar.
8. Personelin, etkinlik ve verimlilik amacıyla konulmuş bulunan bürokratik kural ve teknikleri kullanmak suretiyle sorumluluktan kaçmaları mümkündür. Genellikle yöneticiler, sorumluktan kaçmak istediklerinde, önlerine gelen somut bir sorunun çözümünü yazılı bir kuralın ruhuna değil, lafzına dayandırmak isterler. Böylece, kendilerini kuralların kastettiğinden daha dar sınırlar ve kalıplar içine koyarlar. İşin şeklinin, aslından daha önemli olduğu kanısını uyandıran uygulamalar içine girerler. Karşılaştıkları bir sorunun çözümü için uygun bir kural bulamadıklarında, konu ile ilgili önceki bir uygulamanın olup olmadığına bakarlar. Benzer bir uygulama bulamadıklarında, inisiyatif kullanmaktan kaçınırlar; çözümsüzlüğü ya da “hayır” demeyi tercih ederler.
9. Bürokratik örgüt yapısı, zamanla kapalı bir sistem haline dönüşmekte ve verimsizleşmektedir. Bürokraside orijinalliğe ve yeniliğe kapalı bir işleyiş düzeni egemendir. Ehliyetsiz yöneticilerin, bürokratik örgütün üst basamaklarına kısa zamanda yükselmesi olağan ve yaygın hadiselerdir.
Weber’in bürokrasi analizi eleştirilse de, bu analizin ortaya koyduğu gerçekler büsbütün inkâr edilemez. Gelişmiş toplumlardaki bürokratik organizasyonların ilkeleri, Weber’in bürokrasi analizlerinden birçok unsuru bünyesinde barındırmaktadır. Uzmanlaşma, hiyerarşi, formel işlemler, çağdaş örgütlerin yaygın özelliklerindendir.
1. Etkin dış siyasi denetim.
2. Oldukça esnek örgütlenme.
3. İyi bir liderlik ve yönetim.
4. Kurum içinde yetki devri yoluyla orta ve alt düzeydeki yöneticilerin sorumluluklarının artırılması ve kırtasiyeciliğin önlenmesi.
5. Adil personel yönetimi.
6. İdare içi işbirliğinin geliştirilmesi.
7. Örgütteki amaçların, yöntemlerin, işlemlerin, kuralların ve sonuçların devamlı olarak gözden geçirilmesi.
8. Kuralcılığa kaymayı önleyecek iyi bir iş ahlâkı.
9. Etkin halkla ilişkiler.
10. İdarenin, ilgi, eleştiri ve denetim yoluyla, yönetim dışındakiler tarafından anlaşılmasının sağlanması.
11. Yasal ve kurumsal olarak yönetimde açıklığın benimsenmesi.
12. Kamunun küçültülmesi ve kamu kurumlarının rahat denetlenebilecek büyüklükte (ölçekte) tutulması.
13. Kamu kurumlarının mümkün olduğu ölçüde rekabete açılması.
1. Merkeziyetçilik: Türkiye’nin Tanzimat’tan beri en önemli sorunu, yönetimde merkeziyetçiliktir. Merkeziyetçilik, kamusal kaynakların ve yetkinin başkent örgütleri tarafından kullanılması olayıdır. Cumhuriyetin ilk dönemlerinde merkeziyetçilik, yönetimin her kademesinde istihdam edilecek yeterli uzman personelin olmaması sebebiyle haklı görülebilirdi. Ancak bugün uzman personel sorunu, başkent örgütlerinde olduğu kadar taşra yönetim birimlerinde de büyük ölçüde çözülmüştür ya da bu konuda ülkemizde yeterli kapasite mevcuttur. Türkiye’nin siyasi ve idari rejimi, toplumu kontrol etmek ve devleti toplum karşısında korumak amacına göre biçimlendirdiği için, esas itibariyle yerinden yönetime, yetki devrine ve sivilleşmeye fazla açık değildir. Rejimin bu genel niteliği devam ettiği sürece, yönetimdeki merkeziyetçilik şöyle ya da böyle belirli ölçüde ağırlığını koruyacaktır. Oysa günümüzde “devlet merkezli” bir yönetim sisteminden “birey merkezli” bir sivil toplum modeline doğru gelişme dikkati çekmektedir. Bu gelişmenin, yönetimde yeni bir yapılanma ve anlayışı ortaya çıkarması kaçınılmazdır.
2. Örgütsel Büyüme: Büyüme eğilimi, genellikle kamu bürokrasisinin doğasında bulunmaktadır. Her kamu kurumu hizmetin kalitesini iyileştirmekten daha çok, mevcut örgütsel yapıyı, bütçe olanaklarını, personel sayısını, sosyal tesisler ve hizmet araçlarını artırmak ve diğer kurumlarla bu alanlarda rekabet etmek için çalışır.
3. Yönetimde Gizlilik ve Dışa Kapalılık: Ülkemizde kamu bürokrasisi, yapı ve işleyiş bakımından “gizlilik” ve “resmi sır” esasına göre örgütlenmiştir. Gizlilik ve resmi sır, genel bir kural, açıklık ise istisnadır. Yönetimde gizliliğin en önemli sebebi, yönetici ve memurların kendilerini kamuoyu ve halkın eleştirilerine karşı korumak istemeleridir. Yönetime ilişkin yasalar, gizliliği ve resmi sır kavramını, memurların kendi amaçları doğrultusunda kullanmalarına olanak vermektedir. Yasalarda gizliliğin sınırları ve kapsamı belli değildir. Neyin gizli ve neyin açık olması gerektiğine, söz konusu kurumun yöneticisi ya da personeli karar vermektedir. Bu durum, kurum içindeki yolsuzlukların saklanmasına ortam hazırlamakta ve vatandaşı bürokrasi karşısında savunmasız ve güçsüz hale getirmektedir. Birçok evrak ya da dosya, gizlilik gerekçesiyle vatandaşa verilmemekte ve gösterilmemektedir.
4. Yönetimde Tutuculuk: Yönetimde tutuculuk, yöneticilerin ve memurların, öteden beri yapa geldikleri işlemleri ve alışkanlıkları yeni şartlara göre değerlendirmekten kaçınmaları, eski yapı ve uygulamalarla sıkı bir şekilde bağlanmalarıdır. Bürokraside değişiklik isteği, kendiliğinden ortaya çıkmaz. Çoğu zaman bu değişiklik, dışarıdan siyasi iktidarlar tarafından başlatılır. Bürokrasi kendi içinde değişmeye kapalı olduğu gibi, dışarıdan gelen değişme ya da değiştirme girişimlerini de her türlü yönteme başvurarak engellemeye çalışır. Ülkemizde yönetimde tutuculuğun önemli bir faktörü de, personel yönetimindeki terfilerin başarıdan çok, kıdem esasına dayalı olmasıdır. Kıdem esası, üst düzeylere gelecek olan personelin daha yaşlı kişilerden oluşmasına ortam hazırlamaktadır. Böyle bir yapının tutucu eğilimler göstermesi de doğaldır.
5. Kuralcılık ve Sorumluluktan Kaçma: Kuralcılık, genellikle yasaların ayrıntılı olarak düzenlenmesi ve yöneticilerin, olaylar ve sorunlar karşısında inisiyatif kullanmamasının bir sonucudur ya da vatandaşa karşı duyulan bir kuşkunun ürünüdür. Kuralların ayrıntılı olması ve personele takdir hakkının verilmemesi, bir yönüyle yasama organının bürokrasiyi kendi iradesi paralelinde işletme arzusuna yöneliktir. Ülkemizde kamu hizmetlerinin işleyişi ayrıntılı kurallara bağlanmıştır. Ayrıntılı kurallar, yönetimin işleyişini yavaşlatmakta, tembel yöneticiye mazeret kaynağı oluşturmakta ve yetkilerini kötüye kullanmasına ortam hazırlamaktadır. Yöneticilere takdir yetkisi verilmemesi ve her soruna hukuk kurallarının lafzına dayanılarak çözüm aranması, bürokrasiyi sürekli olarak mevzuat üretmeye sevk etmiştir ve sevk etmektedir. Bu nedenle yasaların genel olarak düzenlenmesi ve kamu personelinin, sorunların çözümünde esnek hareket edebilmesini sağlayacak yetkilerle donatılması kaçınılmazdır.
6. Kayırmacılık: Kayırmacılık, yönetimde yozlaşmanın bir başka türüdür. Ülkemizde kayırmacılık iki şekilde ortaya çıkmaktadır. Birincisi, kamu hizmetlerine girişte liyakat yerine, tanıdık, dost, akraba, arkadaş, hemşeri ya da siyasi yakınlık gibi faktörlerin birinci derecece rol oynamasıdır. Bu faktörlere, mezun olunan okul ve meslek dayanışması gibi unsurlar da ilave edilebilir. Kayırmacılığın hâkim olduğu alanlarda çoğu zaman sınavlar bir formaliteden öte anlam taşımaz. Yazılı sınavların objektif esaslara bağlandığı bazı kamu kurumlarında, sözlü sınavlara alınacak olan sayıdan çok daha fazla adayın davet edilmesi suretiyle, kayırmacılığın gerçekleşmesine olanak tanınmaktadır. Kayırmacılığın ikinci türü, kamusal hizmetlerin dağıtımında ihtiyaç ve yerindelik kriterinden çok, oy, partiye destek ya da ideolojik yakınlık gibi faktörlerin etkili olmasıdır.
7. Yolsuzluk ve Rüşvet: Yönetimde yolsuzluk, yapılmaması gereken işlemleri yapmak ya da yapılması gereken işlemleri çabuklaştırmak karşılığında çıkar sağlamanın adıdır. Rüşvet, zimmete para geçirme, irtikâp, memuriyet görevini kötüye kullanma gibi tutum ve davranışların hepsi yolsuzluk kavramı kapsamında değerlendirilir. Rüşvet, yönetim sistemimizin geleneksel hastalıklarındandır. Rüşvet genellikle, ya bir zarardan kurtulmak ya da bir menfaat temin etmek ya da bir işi hızlandırmak amacıyla verilmektedir. Rüşvet, kişinin, bürokratik mekanizmayı kendi lehine çalıştırmasının bir aracıdır. Türkiye’de rüşvetin, yasalara rağmen, yaygın bir uygulama olduğu konusunda genel bir kanı bulunmaktadır. Fakat ispatlanamaması sebebiyle, bunun boyutu tam olarak ortaya konulamamaktadır. Aşırı kuralcılık, otoritenin merkezileşmesi, hizmet arzının yetersizliği, yasakçı devlet anlayışı, sosyal yapının bozulması, yönetimdeki gizlilik ve kapalılık gibi unsurlar rüşveti besleyen en önemli faktörlerdir.
8. Aracılar Yoluyla İşlemleri Yürütme (İş Takipçiliği): Ortalama bir vatandaş, kendini kamu bürokrasisi karşısında zayıf hissettiği için, işlerinin yürütülmesinde aracılara başvurmaktadır. Bürokrasinin yapı olarak karmaşıklığı ve kuralcılığı sebebiyle, ülkemizde aracılar yoluyla hizmetleri yürütme, yaygın bir uygulamadır. Aracılar bazen bir kurum, bazen de bir kişi olabilmektedir. Genellikle milletvekilleri, mahalli eşraf, siyasi parti yöneticileri ve eski bürokratlar, vatandaşların işlemlerinin yürütülmesinde aracı olarak kullandıkları kişilerin başında gelmektedir. Kamu yönetiminde aracıların yaygın olarak kullanılması; işlemlerle ilgili halkın yeterince bilgilendirilmemesi, kolaylık sağlanmaması, işlem süreçlerini ve belgelerini açıklayacak görevlerin istihdam edilmemesi ya da bu konuda yazılı kılavuz ve levhaların bulunmamasının bir sonucudur.
Özet olarak, Türk kamu bürokrasisinin sorunu; otorite hiyerarşisinin katılığı, yetkilerin üst basamaklarda toplanması, gizlilik, siyasi-idari güç ile uzmanlık gücü arasındaki çatışma, kuralların yoğunluğu, takdir yetkisinin daraltılması, rekabetin yokluğu, kendi kendini yenileyememe ve dolayısıyla verimsizliktir.