OECD Mali Destek Fonu ve IMF: İki Devin Karşılaşması / T.C. Dışişleri Bakanlığı
1975’te petrol krizi patlak verdikten hemen sonra, OECD’nin yirmi dört üyesi, ödeme dengelerini güvence altına almak için 25 milyar ABD dolarlık bir mali destek fonu oluşturduklarında IMF ile OECD arasında bir yetkiler çatışması ortaya çıktı. OECD’nin uygulamaya koyduğu Mali Destek Fonu (Financial Support Fund)’nun amacı ani olarak yükselen enerji giderleri karşısında üye devletlere mali destek sağlayacak bir fon yaratarak ödemeler dengelerini koruma altına almaktı. Ancak, bu inisiyatifin hükümetler için merkezi bir ödeme finansmanı sağlama rolünü evrensel olarak üstlenmiş olan IMF için yaratacağı pek çok sorun vardı. Mali Destek Fonu (MDF), 25 milyar ABD dolarlık fon bütçesiyle neredeyse tüm kredi kaynaklarını tüketmiş olan olan IMF’nin faaliyetlerini gölgeleyerek adeta IMF için bir tehdit halini aldı. Aşağıdaki makale, 1970’lerin başında iki büyük ekonomik kuruluş arasında ortaya çıkan benzer bir yetki çatışması üzerine yapılan vaka incelemesinin safhalarını genel olarak değerlendirmektedir. MDF tecrübesini üç aşamada inceleyerek bölgesel kuruluşların geniş küresel anlaşmalar çerçevesinde kurumsal uyumun nasıl sağlandığı konusunda daha genel bir analize gitmek doğru olur. Bu safhalardan ilki, MDF’nin, petrol kriziyle beraber ortaya çıkan başarılı bir fikir, hatta rejim gelişimi ve bunu takip eden müzakere sürecidir. Son aşamada da, 1975’te hazırlanan MDF Anlaşması’nın başarısız onay sürecidir ki bunda en büyük etken Amerika Birleşik Devletleri’nin önderliğini yaptığı bu insiyatife kendi iç politikasındaki gelişmeler sebebiyle gösterdiği ilgisizlik olmuştur. I. Aşama: MDF’nin Kuruluşu
Arap-İsrail krizinin ardından fırlayan petrol fiyatları, petrol kaynaklarının çoğuna sahip ve petrol ihracatı üzerinde neredeyse tekel oluşturan üyeleriyle Petrol İhraç Eden Ülkeler Teşkilatı’nı (OPEC) gündeme taşıdı. Satıcının egemen olmaya başladığı enerji piyasasında, artan enerji fiyatlarının yanısıra piyasada meydana gelebilecek dalgalanmalar karşısında kırılgan hale gelecek ekonomilerinin geleceği konusunda büyük sıkıntılar yaşanmaktaydı.
Piyasası bu konuda en kırılgan durumda olan ABD, OPEC’in artan gücünü dengelemek için ortak bir girişim başlattı. Aslında amaç, ticari kısıtlamalar ve Vietnam Savaşı’nın yarattığı hayal kırıklığıyla tehdit altında olan Sovyet karşıtı batı ittifakını korumak, özellikle de endüstriyelleşmiş devletleri ABD liderliği altında tekrar harekete geçirmekti. 1973 yılında dönemin ABD Dışişleri Bakanı Kissinger’ın, enerji sorununu çözmek için yaptığı kapsamlı bir işbirliği çağrısının hemen ardından, Washington Enerji Konferansı’nda OPEC’in olası kartelini önlemek için petrol tüketicisi ülkeler tarafından etkin bir ‘koalisyon’ oluşturulması kararı alındı. ABD’nin başını çektiği müzakereler sonucu Kasım 1974’te OECD’ye bağlı olarak Uluslararası Enerji Ajansı (IEA) kuruldu. IEA’nın başlıca amacı, kriz dönemlerinde petrol paylaşımı programları uygulamasının yanısıra uzun vadede petrol bağımlılığının azaltılması için işbirliği olanaklarının arttırılması ve enerji alanında bilgi değişimini sağlamaktı.
MDF gibi bir mali insiyatifin doğması için ortam aslında gayet uygundu. Petrol ithalatçısı olan OECD ülkelerinin çoğu OPEC’in yükselttiği petrol fiyatları karşısında beklenmeyen bir dış borç açığıyla karşı karşıya kalmışlardı. Uzun dönemde esnek olmayan enerji talepleri karşısında ödemeler dengelerindeki açıklarını, başka alanlarda uygulamaya koyacakları ithalat kısıtlamaları veya ihracat destekleriyle kapatmaları mümkün olmasına rağmen kısa vadede meydana gelen açıkların ya ülkelerin kendi parasal kaynaklarıyla ya da alınacak borçla acilen kapatılması gerekmekteydi. Kısıtlı likiditesi olan ülkeler için borçlanılacak tek kurum yine OPEC’ti. Petrol gelirlerini, derhal ithal mal veya hizmetlere harcayamayacak durumda olan OPEC ülkeleri kendi ekonomik dengelerini korumak için bu gelir fazlasını yabancı girişimlere yatırmak veya toplu olarak petrol tüketicisi ülkelere kredi olarak vermek zorunda kalacaklardı. Diğer bir deyişle, OPEC’in toplam gelir fazlasının diğer ülkelere aynı miktarda sermaye olarak transfer edilmesiyle dengeleneceği düşünülüyordu. Ancak petrol tüketicisi ülkeler için toplu olarak çözüm getireceği düşünülen bu formülün her ülkenin kendi şartları içerisinde değerlendirildiğinde bir takım sakıncalar yaratması kaçınılmazdı. OPEC yatırımlarına cazip gelebilen ülkeler bu sermaye transferiyle dış ödemeler dengelerini koruyabilecek iken, OPEC yatırımlarını çekemeyenleri daha fazla sorun bekliyordu. Bu durumda petrol gelirlerinin akışını daha tatminkar hale getirmek yani olası kredi kaynaklarını tüketici ülkelere uygun şekilde tahsis ederek kısa vadede ödeme açığı olan ülkelere uygun koşullarda yeterli finansman sağlamaktı.
Aslında problemin uzun vadede özel piyasalar aracılığıyla çözümü mümkün olmasına rağmen, özel piyasaların bu tür bir yükü kaldıracağı konusundaki belirsizlik ve politika belirliyicilerinin özel kaynaklar yerine dış finansmanlarını kamu kaynaklarından karşılama eğilimi, bu parasal dönüşüm (recycling) için yeni bir hükümetlerarası oluşumun diğer bir deyişle, petrol ithalatçılarının dış açıklarını kapatmak için tüm çabaların ortak bir kaynak havuzu oluşturulmasına odaklanmasına yol açtı. Nitekim uluslararası ortam yeni bir ödemeler dengesi insiyatifine çoktan hazırdı. Başta Fransa olmak üzere, bir tüketici karteli oluşturulmasına karşı çıkan OECD ülkelerinin itirazları sonucu, ABD bu defa IEA’yı tamamlayacak, aynı zamanda Batılı ülkeler arasında mali dayanışmayı sağlayacak yeni bir ‘teminat kurumu’ önerisi getirdi. Buna göre, OECD üyesi ülkelere yönelik olarak 25 milyar ABD dolarlık fonuyla ortak bir kredi ve teminat kurumu (diğer bir anlamda ‘yardım fonu’) olarak faaliyet gösterecek kurum OECD tarafından yönetilecekti. Kuruma katılım, aynı IEA’da olduğu gibi petrol bağımlılığını azaltma konusunda işbirliği taahüdüne bağlı kılınmıştı. Aslında IEA ve güvence kurumu –sonradan resmi adıyla MDF- arasındaki kurulan bağ stratejik bir bağ olmaktan öteye gitmedi. II.Aşama: Müzakere Süreci ve MDF-IMF Çatışması
Gelişmiş Ülkeler Grubu (G-10) ülkeleri temsilcilerinden oluşan çalışma grubunun ABD’nin yeni insiyatif önerisini incelemesinden iki ay gibi kısa bir zamanda insiyatifin ana hatları ve ülkelerin taahhüt kotalarını da içeren bir ön mutabakata varıldı. Çalışma grubu bu ön mutabakat doğrultusunda ‘OECD Mali Destek Fonu Kurucu Anlaşması’ nın (MDF Anlaşması) metnini hazırlayarak 1975 Nisan ayında imzaya açtı. OECD’nin yirmi dört üyesi, baştan beri IEA konusunda çekinceleri olan Fransa da dahil olmak üzere kurucu anlaşmayı imzaladı. Aslında bu kadar kısa sürede bu derece karmaşık ve oldukça da hassas ekonomik konuları kapsayan bir anlaşmanın müzakere edilerek imzaya açılması uluslararası kuruluşlar açısından çok nadir ve olağanüstü bir durum olarak nitelendirilebilir. Ancak, müzakere sonrası gelişmeler müzakere sürecinin başarısını kısa zamanda gölgede bıraktı.
MDF Anlaşması’nın bu kadar kısa süre içerisinde kabulünde en etkin unsur, petrol bağımlısı ülkelerin kendilerini koruma güdüsüyle hızlı hareket etmeleriydi. Likidite riskini en aza indirmek ve kısa vadede ödemeleri için finansman sağlamak en önemli amaçları olunca, finansman olanaklarının birden fazla kuruluş tarafından sunulması, tek kuruluş tarafından sunulmasından çok daha uygun olacaktı. Bu durumda, uluslararası mali ilişkilerin yapısıyla ilgili olarak uzun vadede ortaya çıkabilecek sorunlar gözardı edildi. Halbuki 1975 yılı içerisinde OPEC’in gelirlerinde yaşanan düşüş ve piyasalara yapılan yatırım artışıyla birlikte tüm dünyada yaşanan ekonomik durgunluğun azalması petrol tüketicisi ülkelerin dış ödemelerini beklediklerinden daha kolay şekilde karşılayabilmelerine neden olunca, sorunun o kadar da vahim olmadığı anlaşıldı. Bu defa, sorun yeni ortaya çıkan MDF ile IMF arasında nasıl bir ilişki kurulacağında odaklandı. Aslında kurucuları tarafından IMF’ye alternatif olmaktan çok bir nevi destek olarak görülen MDF, prensipte hiyerarşik olarak IMF’nin yapısı altında yer alan ayrı bir fon olarak ortaya çıkmıştı. Kissinger dahil MDF Anlaşması çalışma grubu üyeleri çeşitli açıklamalar yaparak MDF’nin, işleyen bir dünya ekonomisi için ana ve daimi bir kuruluş olan IMF’nin yerini alacak veya ona rakip çıkacak bir kuruluş olmadığını sık sık vurguladılar. Hatta MDF Anlaşması’nın hazırlık çalışmalarına IMF temsilcilerinin de katılımı sağlandı ve nihai metinde MDF’nin kuruluş amacının, ‘istisnai durumlarda diğer kredi kaynaklarını tamamlamak’la sınırlı olduğu açıkça yer aldı. MDF Anlaşması’nda ayrıca hükümetlerin ancak diğer ‘çok taraflı kaynakları uygun şekilde kullandıktan sonra’ MDF’e başvurabilecekleri ve IMF’nin uyguladığına benzer uygulama şartlarına tabi tutulacaklarına ilişkin bir hüküm de yer aldı. MDF’nin en önemli özelliği, uzun vadeli bir yapısal reformdan çok kısa vadeli bir önlem olarak kurulmasıydı. Kurucu Anlaşma’da MDF’nin faaliyete geçmesinden iki yıl sonra işlevden kalkması ve bu sürenin ancak OECD üyelerinin %70’nin kabulüyle uzatılacağı öngörülmekteydi. Böyle bir hüküm getirilmesinin ardında, MDF’nin daimi bir kredi kuruluşu olarak ortaya çıkmasından duyulan endişenin rolü vardı. Dolayısıyla kuruluşundan itibaren MDF’nin geçici ve kısa vadeli bir kurum olduğunun altı çiziliyordu. Nitekim, MDF Anlaşması’nın imzalanmasından hemen sonra, kredi kaynakları neredeyse tükenmek üzere olan IMF’nin gelecekteki rolüyle ilgili tartışmalar başladı. OECD üyesi büyük devletler ciddi ödeme sıkıntılarıyla karşılaştıklarında ilk olarak 25 milyar dolarlık zengin bir kredi kaynağına sahip MDF’ye başvurmaya başlaması ‘çok taraflı kaynakların’ uygun şekilde kullanılıp kullanılmadığı ve hatta OECD şartlarının IMF’nin uygulamalarına ne kadar uygun düştüğü konusunda sorunları beraberinde getirdi. Diğer bir deyişle MDF’nin işlevi ve süresine uygulamada OECD karar verecek olması, MDF’den kredi alabilecek ülkelerin giderek IMF’nin görev ve yetki alanından uzaklaşmasına hatta bu ülkeler için IMF’nin anlamını yitirmesine neden olacağı kaygılarını körüklüyordu.
1970’te serbest kur sistemine geçiş ve sistemli reformların gerçekleştirilememesi nedeniyle kısmen gücünü yitiren IMF yeni bir uluslararası rol arayışındaydı. Özellikle petrol krizinin patlak verdiği 1973-1974 yıllarında yaşanan kurumsal zayıflık IMF’yi MDF gibi ortaya çıkan ‘değişim’ mekanizmaları furyası karşısında etkisiz bıraktı. Diğer yandan 1975’te uluslararası ekonomik koşulların düzelme göstermesi, IMF Kuruluş Anlaşması’nda gerçekleştirilen yapısal reformlar ve Fon’un yönetiminde yapılan değişiklik IMF’ye yeni bir ivme kazandırdı. IMF yönetimine gelen eski Hollanda Maliye Bakanı Witteveen, IMF’nin sahip olduğu önemli niteliklerini; evrensellik, deneyim ve başarısı kanıtlanmış uzmanlığını vurgulayan bir strateji izledi. Bu stratejinin ana noktası, IMF’nin petrol üreticileri ve tüketiciler arasında tarafsız bir kurum olarak faaliyet gösterdiği gerçeğinin ön plana çıkarılması oldu. Witteveen, IMF’nin etkinliğini kaybetmesinin sebebinin kurumsal değil mali olduğunu ve Fon’un kullanılabilir kaynaklarındaki azalmanın büyük çaplı bir finansman sağlanmasıyla çözülebileceğinin altını çizerek, tüm üye ülkelere IMF’e finansman sağlandığı zaman, MDF gibi ek fonlara ihtiyaç kalmayacağı mesajını verdi. III. Aşama: MDF’nin Sona Ermesi
MDF’nin ortaya çıkışı gibi, sona ermesini de yukarıda anlatılanlar çerçevesinde üç açıdan incelemek gerekir. MDF’nin kuruluşunda rol oynayan ve doğru nedenlere dayanan mantıki kaygılar, yapısal faktörler ve sonrasında MDF’nin fikir babası ABD’de yaşanan iç politika gelişmeleri birleşince bir çöküşün anatomisini görmek kolaylaşacaktır.
Petrol krizinin patlak vermesinin ardından, uluslararası mali ilişkilerin nasıl yürütüleceği konusunda fikir ayrılıkları ortaya çıkmaya başladı. Bretton Woods kuruluşlarının krizle ortaya çıkan mali destek formüllerini gerçekleştirecek kapasitede olmadıkları yönünde kuvvetli bir görüş hakimdi. Dış ödemelerdeki dengesizliğe süratli bir çare arandığı ve ekonomik göstergelerde önemli değişikliklerin yaşandığı 1970’lerde, ödemelerdeki dengeyi sağlayacak yapısal reformlara ihtiyaç duyuluyordu. Özellikle piyasaya belirsizliğin hakim olduğu bu yıllarda, MDF hem açık bir ‘yol haritası’ hem de potansiyel olarak ortak bir eyleme geçilmesine imkan sağlayan bir formül olarak büyük destek gördü.
Yapısal faktörler açısından MDF, uluslararası ekonomik altyapının kurulmasında egemen gücün etkisinin görüldüğü bir oluşumdur. Liderlik teorisi, diğer bir deyişle ‘hegemonik istikrar’ çerçevesinde incelenecek olursa, etkili bir kurumsal reformun gerçekleştirilmesinde güçlü bir veya birkaç devletin mali katkısı ve siyasi desteği kaçınılmazdır. MDF’nin onay sürecinin çöküşünde de ‘hegemon istikrar’ izi görülmektedir. Nitekim, OECD’nin en zengin üyesinin katılımı olmadan MDF’i uygulamaya geçirmek neredeyse imkansızdı. Kissinger’in tüm çabalarına karşılık, 1974’te Witteveen’in IMF için başarılı fon yaratma kampanyası sırasında, üye ülkelerin katkı paylarına temel oluşturacak kotaları arttırması ve ABD Hazinesi’nin iki fonun aynı anda onaylanmasının zor olduğu yönünde verdiği görüş üzerine, zaten IMF’nin getirdiği katkı payının ekonomi üzerinde darboğaz yaratmasından korkan Kongre, MDF’yi onaylamayacağını resmen bildirdi ve MDF onay süreci böylelikle tıkanmış oldu.
MDF, 1974-1975 yıllarında ortaya çıktığında oldukça başarılı bir fikirdi çünkü ekonomik krizden etkilenen ülkelerin bir yardım fonu yaratmalarından daha doğal bir şey düşünülemezdi. Ancak MDF’yi destekleyenler de, IMF’yle olan kurumsal yetki çatışmasının kaçılmaz olduğunu biliyorlardı. Bölgesel inisiyatiflerin, uluslararası kurumsal yapılar arasında yer almaları için inisiyatifi ortaya çıkaran sebeplerin mevcut olan bir kuruluş tarafından çözümlenmeyecek sorunlar olması ve bu konuda ana aktörlerin ikna edilmesi gerekmektedir. Günümüz bölgesel ekonomik inisiyatiflerin başarısında, inisiyatif uluslararası kuruluşları tehdit edecek veya zayıf düşürecek, diğer bir deyişle onları ikame edecek değil ama tamamlayacak yapılanmalar içerisinde olmalıdır. Müzakere sürecine sözkonusu uluslararası kuruluşların daha etkin katılımı ve donör veya sponsor ülkelerin iç politika dinamiklerini mümkün olduğu kadar süreç dışında bırakacak stratejiler ve pazarlık oyunları geliştirmek gerekmektedir. Cancun sonrası etkilerini daha iyi inceleme imkanı bulduğumuz bölgesel inisiyatiflerin, geniş kapsamlı uluslar arası yapılanmalar içerisinde yaşadıkları uyum sorunlarını kurumsal uyarlama veya yeniden yapılandırma üzerinde pazarlıklar çerçevesinde daha köklü olan kuruluşun bu süreci etkileyeceği dikkate alınarak incelenmesinin yararı olacaktır.