BELEDİYE TİCARİ KURULUŞLARI VE KAYNAK SORUNU
Konu: BELEDİYE TİCARİ KURULUŞLARI VE KAYNAK SORUNU C.tesi Şub. 14, 2009 11:25 pm
*Yrd. Doç. Dr. İsmet Titiz
**Yrd. Doç. Dr. Fahrettin Önder
Dünyadaki yeni gelişmeler ve şehir merkezlerine yönelik hızlı nüfus göçünün artışı mahalli idarelerde modern kentleşme sürecini ve bu süreçteki gelişmeleri izleyip uygulamayı zorunlu hale getirmektedir. Kentleşme süreci mahalli idarelerin birçok farklı sorunlarla uğraşmasını ve yeni gelişmelere açık olmasını gerektirmektedir. Bu sorunların çoğunun insan yaşamına, isteklerine yönelik olması ve bu isteklerinde sınırsız, tatmini zor taleplerden oluşması yerel yönetimlerin işini daha da zorlaştırmaktadır. Çözümü karmaşık yapıya bürünmüş bir yönetim sürecinde yerel hizmetleri sunan belediyelerin daha etkin, verimli ve halkının talep ve isteklerini duyarlı, sivilleşmiş demokratik bir yönetim içeren alternatifler sürekli geliştirip ve uygulamak zorundadır. İşte bu uygulama ve geliştirme sürecince mevcut kamu hukuku ve düzenlemeleri ile yerine getirmesi her zaman mümkün olmamaktadır.
Mahalli idarelerden sorumlu belediyelerimizin özellikle sorunları çözmede bir çok alternatifler geliştirmeleri mümkün olabilir. Fakat bu çözüm yollarının hem kamu vicdanında ve hem de kamu hukukunda yerinin olması önemlidir. Çalışmaların, diğer parti temsilcileri yada kamunun çoğunluğuna hitap etmesi, bunun halk vicdanında kabul görmesi önemlidir. İşte belediyeler olsun veya diğer mahalli idarelerin sorunlarına çare olmaya çalışan kamu kurum ve kuruluşları olusun bunlar çeşitlenmekte ve görevlerini değişik yollarla yerine getirmeye çalışmaktadır. Belirli bir coğrafik alanda yaşayan yerel toplulukların, bireylerin, kendilerini ençok ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacıyla kurulan yerel yönetimlerin ve ülkemizdeke en etkin yapılanması ve örgütlenmesi de hiç şüphesiz belediyelerdir.İşte bu görevlerini yerine getirirken kullandıkları veya kullanacakları her türlü kaynağın sağlanmasında ve kullanımında etik olmaları ve kamu vicdanında açık ve şeffaf olmaları önemlidir.
1. Kamu Hizmetlerinde Etkinliği Sağlamada Belediye İktisadi Teşebbüslerin Artan Önemi
Mahalli idarelerin merkezi idarelerden özellikle yeterli finansman kaynağı alamamaları, hizmetlerini finanse edecek alternatif yolları aramak, olanları daha da geliştirerek ilerletmek zorundadırlar. Şu gerçeği de herkes artık iyi bilmekte ve de kabul etmektedir ki, mahalli idarelerin kamuya hizmet sunumu, merkezi yönetime göre etkinliği fazla olmakla birlikte, kaynak kullanımını daha verimli ve halka hizmetleri ulaştırmada ihtiyaç sahiplerine daha iyi ve adil yaklaşabilmektedir. Yerel yönetimlerin bu avantajı yakalamanın en önemli nedeni, idarenin başında yer alan yöneticilerin sürekli hakla iç içe olmaları veya teşekkülleri aracılığıyla ölçek ekonomisinden daha iyi yararlanabilmeleridir. Özellikle belediyelerin hizmet sunumunda kısır siyası döngüden sıyrılıp kurumsallaşma sürecini hem kendi içinde ve hem de işletmelerinde gerçekleştirmeleri durumunda hizmet sunumunu, etkinliğini ve verimliliğini yerel düzeyde en üst noktaya ulaştırabilecektir. Kurumsallaşmasını tamamlamış işletmelerde, siyasi etkiden çok şirketin kendi ilkelerinin oluşturulması, siyasi hakimiyetin değişmesi durumunda bile kendi ilkelerine bağlı kalarak, hizmet sunumunu devam ettirmesi önemlidir. Bu gibi işletmelerde işlerin ve projelerin geliştirilerek yürütülmesi ve devam ettirilmesi esastır. Fakat her kurulaş şirketinde kısa sürede kurumsallaşmasını beklemek biraz fazla iyimser olmayı gerketirir.
Bu çerçeveden hareketle, ülkemizdeki irili ufaklı hemen hemen her belediyenin bünyesinde kurulmuş iktisadi teşekküller oluşturulmuştur. Bu teşekküllerin çoğu belediye iştiraki ile kurulmuş olmakla beraber, faaliyetlerini ayrı bir tüzel kişiliğe sahip ve Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre sürdüren işletmelerdir. Tepe yönetiminin bazı faaliyetlerini ve hedeflerini daha esnek bir ortama taşıyarak gerçekleştirmelerine en büyük yardımcı kuruluşlar bu işletmeler olmaktadır. Bu işletmelerini finansal kaynak oluşturmada, bölgenin önemli hammadde kaynaklarından yararlanmaları veya yerel yönetimin o bölgedeki en büyük tüketicisi olarak şirkete kaynak oluşturma şeklinde karşımıza çıkmaktadır. Her ne şekilde olursa olsun özellikle belediyelere istihdam oluşturma, finansal kaynak temin etmede, ya da mevcut kaynakların daha verimli kullanımında mahalli idarelere büyük yararları olduğu bir gerçektir. Bu şirketlerin bu yararlarının kullanımında daha etik ve şeffaf davranılması, siyasi olgudaki gelişmelerde fazla çalkalanmaları önleme, halkın gözü önünde yapılan çalışmaların dedikodulara yol açmadan yapılması ve yürütülmesi önemlidir.
2. Belediye İktisadi Teşebbüslerinde Yapılanma Şekli ve Finanslama Yöntemi
Kamu hizmet sunumunda kentsel hizmetlerin ve diğer hizmet sunumlarının çok farklı mecralarda görülmesi, ulusal ve uluslararası düzenlemeler mahalli idarelerde yönetim ve hizmet sunumunda çok renkliliği getirmiştir. Mahalli idarelerdeki bu değişim bazen zorunlu şartlardan bazen de siyasetin giderek demokratik eğilimi, merkezi idarenin düzenlemeleri ve bazen de uluslar arası düzenlemeler değişimi zorunlu kılmaktadır. Son dönemlerde belediyelerin sadece kendi çabalarıyla yetinmeyip, hizmet sunumunda yetersiz kalmaları veya görememeleri nedeniyle, sivil toplum kuruluşları veya yarı özerk şirket kuruluşlarla projeler şeklinde birlikte hareket etmeye yönlendirmektedir. Belediyeler bu şekildeki tercihleriyle, hem yapılan faaliyetlerine tam destek bulmakta, yapılan faaliyet ya da projenin toplum tarafından benimserliğini ve kabul edilebilirliğiyle beraber desteğini de artırmaktadır. Bu çerçeveden hareketle belediye veya ortaklaşa kurulmuş sosyal örgütlerin alternatif hizmet sunumları aşağıdaki şekilde sıralanmaktadır.
Belediye tarafından kurulmuşlar veya belediyece ortak olunmuşlar,
Sermayesinin yarısından fazlası belediyeye ait bağlı ortaklık şeklinde yapılanma,
Sermayesinin veya yönetiminin tamamının belediye veya diğer ortak belediyelerde olacak şekilde yapılanma,
Belediyenin öncelikli olarak kamuya ulaştırması gereken hizmet alanlarında faaliyette bulunmaları,
Belediye bütçesinden bağımsız bir bütçeye sahip olmaları, yönetimlerinin belediye tarafından atanmış kişilerden oluşması,
Özel hukuka tabi tüzel kişiliğe tabi olmaları, dolaylı yollarla yapacakları ortaklıkla belediyeden ihale kanunu hükümlerine ters düşmeden iş alabilmeleri,
Vergi Usul Kanunu, Sosyal Sigortalar Kanunu, Gelir Vergisi ve Kurumlar vergisi açısından diğer ticaret şirketlerinden hiçbir farklarının olmaması,
Belediye tarafından veya ortaklaşa kurulmuş şirketlerin kimisinin günümüz şartları içinde, kumaya hizmet yönü ağırlıklı olarak ortaya çıkan ve kar amacı gütmeyen işletmelerin çoğunlukta olduğu görülmektedir. Bunlardan en çok kullanılanı da özel hukuk hükümlerine ve ticari esaslara göre yürütebilecekleri ve yönetebilecekleri örgütlenmelere, şirketleşmeye yönelmektir. Belediye şirketleri TTK’una göre kurulmuş şirketler (anonim şirket, limited şirket vb.) veya kooperatif statüsünde kurulabilirler. Bu şirketlerde katma bütçeli kuruluşlar arasında sayılmakla birlikte bunlar kamu tüzel kişiliğine sahiptirler. Bu kuruluşlar TTK’nun 18/1 md. Göre tacir sayılmakta ve Ticaret Siciline kaydolmak zorundadırlar. Bunun yanında, bölgenin bazı önemli kaynaklarının belediye şirketinin tekelinde işletilmesi, bu konuda başka şirketlerin bu alana girmesinin engellenmesi yoluyla şirketin kar marjının yüksek tutularak, elde edilen gelirin çeşitli yollarla belediyeye aktarılmasını sağlam veya birtakım hizmetlerin bu şirketler aracılığıyla gördürülmesi de mümkündür. Bu gibi imkanlara sahip şirketler kurmuş, bunların çalıştırılmasını profesyonelce yürüten belediyelerin, finansal sıkıntı çekmedikleri ya da birçok finansal ihtiyaçlarını bu işletmeler aracılığıyla sağladıkları bir gerçektir.
Kar amacı güden belediye işletmelerinin, daha çok maddi geliri yüksek vatandaşların faydalandığı alanlarda hizmet verdikleri (Turistik tesisler, eğlence merkezleri, otoparklar vb.) görülebilir. Kar amacı gütmeyen işletmeler ise, vatandaşların temel ihtiyaçlarını karşılamada (ekmek, kömür, su vb.) faaliyet gösterirler. Bazen bu işletmeler kuruluş sermayelerinde bir birlerine iştirakleri sağlanarak, kaynak aktarımında birer araç ve iş görme veya gördürmede bir birlerine iş alıp verme durumları da vardır.
Belediyelerin günümüzün ekonomik şartlarına hızlı uygum sağlamaları için ve kamu hizmetlerini daha etkin bir şekilde yürütmek amacıyla, kamu hukukunun ve bürokrasinin katı ve yavaş yürüyen kurallarından kurtulmak için değişik yollara başvurmaları doğaldır. Bunun için bir çok belediye kendi kuruluşu olan şirketlere iş yapmaktadır. Bu şirketlere kaynak aktarımı bazen belediyeden yapılırken, bazen de bu kuruluşlardan belediyeye yapılmaktadır. Kaynak aktırımı, şirketin o bölgede tekel olması, veya hammadde kaynağı bakımından üstünlüğe sahip olması durumunda yüksek kar marjı ile çalışarak, belediyeye fon kaynağı oluşturabilir. Bazen de belediye maddi durumu zayıf olan işletmelerine çeşitli iş görmelerini kendi şirketleri aracılığıyla daha hızlı yaparak kaynak aktarmaktadır. Günümüzde birçok belediye işletmesi, bölgede istihdam oluşturması açısından büyük öneme sahip iken, kaynaklarının çoğunun, ödenen KDV ve SSK primleri ile tükendiği ve hatta birçok işletmenin bu alandaki borçlarıyla başlarının ağrıdığını da söylememiz mümkündür.
Belediyeler tarafından kurulmuş olan şirketlerce yerine getirilen hizmetlerin bir çoğunun, bütçe olanaksızlığından, mevzuat engellemelerinden, personelin yetersizliğinden dolayı, belediyelerin bu hizmetleri veya üretimleri kendi imkanlarıyla yerine getirmeleri imkanı hemen hemen hiç yoktur. Ayrıca, son yıllarda merkezi idare tarafından getirilen tasarruf tedbirleri, nedeniyle mevcut personel ve kaynaklarla temel hizmetlerin bile mevcut imkanlarla yapılması olanağı yoktur. Dolayısıyla öncelikle belediyelerin, şirket kurma çalışma ve yürütme uygulamalarına ağırlık vererek, kamunun sınırladığı alanların dışına çıkma istek ver dikkate değer bulunmalıdır. Merkezi idarenin gerekirse, % 50’sinden fazlası kamu ve mahalli idarelere ait olan ve temel kuruluş amacı bölgedeki insanlara hizmet eden işletmelere birtakım, Kurumlar Vergisi, Gelir Vergisi, Katma Değer Vergisi kolaylıkları sağlamasının yararlı olacağı kanaatindeyiz. Özellikle, bir temizlik şirketinin hem ağır SSK primlerinin yükünü çekmesi, diğer bir yandan da fatura keserken alınan KDV den mahsup edilecek KDV’sinin olmaması, işletmenin her ay yüksek miktarda KDV ve SSK primi ödemesine ve dolayısıyla finansal sıkıntı çekmesine neden olmaktadır. Ve şu anda belediye şirketlerinin merkezi hükümete olan borçlarının %90’ SSK primi ve KDV’den oluşmaktadır.
Çünkü bu şirketlerin nihayetinde kar elde etmeleri, bu karlarını başka alanlara yatırım yaparak tekrar o bölgede değerlendirmeleri ve o bölgenin kalkınmasında ve istihdamın sağlanmasında önemli rolleri olacaktır. Fakat bu şirketler genellikle yukarıda sayılan vergi ve prim ödemelerinden dolayı, bazen belediyelere yük olabilmektedirler. Şirket kurulumunda, şirketin ilk kaynağının belediyeden sağlanması yeterli olmamaktadır. Önemli olan şirketin faaliyette bulunduğu sürece kendi katma değerini oluşturarak kendine kaynak oluşturup oluşturmayacağı önemli bir sorun olarak değerlendirilmeli ve şirket kuruşlu bu çerçeveden ele alınarak kurulmalıdır.
* Isparta Belediyesi Mali Danışmanı,
** Isparta Belediyesi Hukuk Danışmanı,