BAZ İSTASYONLARI-ELEKTROMANYETİK ALAN ŞİDDETİ LİMİT DEĞERLERİNİN BELİRLENMESİ ÖLÇÜM YÖNTEMLERİ VE DENETLENMESİ HAKKINDA YÖNETMELİK
(İDDGK. 18.12.2008, 2403/2286)
Dava, 12.7.2001 tarih ve 24460 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "10 KHz - 60 GHz Frekans Bandında Çalışan Sabit Telekomünikasyon Cihazlarından Kaynaklanan Elektromanyetik Alan Şiddeti Limit Değerlerinin Belirlenmesi, Ölçüm Yöntemleri ve Denetlenmesi Hakkında Yönetmelik" ile Antalya Valiliği'nin 13.3.2002 tarih ve 545 sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Danıştay Onüçüncü Dairesi 29.6.2005 günlü, E:2005/899, K:2005/3329 sayılı kararı ile, 2813 sayılı Telsiz Kanununun 5. ve 7. maddeleri ile 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunun 1. ve Ek 27. maddelerinin tanıdığı yetkiye göre, kamu tüzel kişiliğine haiz, idari ve mali özerkliğe sahip bir kamu kurumu olan Telekomünikasyon Kurumu'nun bu kanunlarla kendisine tanıdığı görevleri e ilgili olarak yönetmelik çıkarma yetkisinin bulunduğu, kurum tarafından çıkarılan dava konusu Yönetmeliğin, düzenleniş amaçları ve kapsamı itibariyle, telekomünikasyon hizmeti ve telekomünikasyon altyapısı işletimi ile doğrudan ilgili bulunduğu; sabit telekomünikasyon cihazlarının kuruluşunu, teknik özelliklerini, işletilmesini, oluşturduğu elektromanyetik alan limit değerlerini, ölçüm yöntemlerini, denetimlerini düzenleyerek bu cihazları belli bir hukuk disiplini altına aldığı ve böylece sabit telekomünikasyon cihazları ile ilgili getirdiği düzenlemenin Kurum'un görev alanına girdiği sonucuna ulaşıldığı davacıların iddiaları dikkate alınarak dava konusu Yönetmeliğin 5., 6., 7.,16., 17., 18., 19., 22. ve geçici 1. maddeleriyle sınırlı olarak inceleme yapıldığı, Yönetmeliğin 5. maddesiyle, gerek cep telefonlarının gerekse bunların çalışmasını sağlamak üzere kurulan baz istasyonlarının elektromanyetik kirliliğe sebep olması nedeniyle insan ve çevre sağlığına etkisini en aza indirebilmek üzere Yönetmeliğin 6. maddesiyle saptanan güvenlik mesafesi formülü gözönünde bulundurularak, bu süreçte Kurum tarafından ayrıca uzman bir kurul olan mahalli çevre kurullarından da görüş alınarak, baz istasyonunun yer seçiminin yapılmasının amaçlanması ve ancak bu koşulların sağlanması halinde Yönetmeliğin 7. maddesi uyarınca güvenlik sertifikası verileceğinin öngörülmesi karşısında, Yönetmeliğin belirtilen maddelerinin 406 ve 2813 sayılı Kanunlara aykırı bir yönü bulunmadığı, dava konusu Yönetmeliğin 16. maddesinde, meskun mahal ortamında; elektrik alan şiddetinin manyetik alan şiddetinin manyetik akım yoğunluğu ve eş düzlem dalga yoğunluğunun toplam limit değerlerinin ve tek bir cihaz için limit değerinin Tablo - 1'de belirtilen değerleri aşmayacağının belirlendiği; konu hakkında TÜBİTAK tarafından "Elektromanyetik Dalgalar ve İnsan Sağlığı" konusunda hazırlanan ve dosyaya sunulan bilimsel niteliği bulunduğu anlaşılan makalenin incelenmesinden, elektromanyetik alanların insan sağlığına etkileri konusunda birçok ülkede oluşturulan standart ve sınır değerlerin yanı sıra uluslararası standartlar ve sınır değerlerinin var olduğunun anlaşıldığı, makalede dava konusu Yönetmelikteki sınır değerleri de incelenerek, Yönetmelikte yer alan sınır değerlerin esas alındığının buna ek olarak her baz istasyonu için ayrıca sınırlama getirildiğinin anlaşıldığı, buna göre Yönetmeliğin 16. maddesinde hukuka aykırılık görülmediği, dava konusu Yönetmeliği çıkaran Telekomünikasyon Kurumu'nun; cihazların kurulması, işletilmesi ve kullanılması sırasında Yönetmeliğe uygunluğunun Kurum tarafından denetiminde,limit değerlere uygun olarak baz istasyonlarının çalışıp çalışmadığının denetimi hususunda üçüncü şahıslara başvurma imkanı getirilmesinde, bu imkan dahilinde limit değerlerinin aşılması halinde idari yaptırımların kurala bağlanmasında, dolayısıyla Yönetmeliğin 17., 18. ve 19. maddelerinde 406 sayılı Kanun ve 2813 sayılı Kanun'a aykırı bir yön görülmediği, Yönetmelik kapsamında yapılan ölçümlerde tahsil edilecek ücretin usul ve esaslarının düzenlendiği kuralla; başvuru sahiplerince bir hizmetten yararlanma karşılığında ödenen ücretin haklı çıkan taraftan alınmasının amaçlandığının, ayrıca belirlenen ücretin fahiş bir yönünün de olmadığının anlaşılması karşısında, Yönetmeliğin 22. maddesinin kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı bir yönü bulunmadığı, dava konusu Yönetmeliğin geçici 1. maddesinde, Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce kurulmuş olan sabit telekomünikasyon cihazlarının da bu Yönetmelikte belirtilen limit değerlere uymasının ve uygun olmayan cihazların Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 3 ay içerisinde uygun hale getirilmesinin zorunlu olduğu kurala bağlanarak aksi takdirde Yönetmeliğin 9. ve/veya 19. madde hükümlerinin uygulanacağının öngörüldüğü, dolayısıyla işletmecilerin mevcut ya da kuracakları sabit telekomünikasyon cihazlarını Yönetmeliğe uygun hale getirmeleri ya da kurmalarının zorunlu bulunduğu, Yönetmelikle, ayrıca mevcut sabit telekomünikasyon cihazları için bir geçiş süresi de öngörülerek, işletmecilere cihazlarını Yönetmeliğe uygun hale getirmeleri için 3 aylık bir süre verildiği, öte yandan, 15.02.2002 tarih ve 24672 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 10 KHz-60 GHz Frekans Bandında Çalışan Sabit Telekomünikasyon Cihazlarından Kaynaklanan Elektromanyetik Alan Şiddeti Limit Değerlerinin Belirlenmesi, Ölçüm Yöntemleri ve Denetlenmesi Hakkında Yönetmeliğin Değiştirilmesine Dair Yönetmeliğin 3. maddesiyle geçici 1. maddesinin değiştirildiği ve mevcut sabit telekomünikasyon cihazlarının Yönetmeliğe uygun hale getirilmesi için öngörülen süresinin 30.6.2002 tarihine kadar uzatıldığı, bu değişiklik nedeniyle davanın bu kısımının konusunun kalmadığından işin esasının incelenmesi olanağı bulunmadığı gerekçesiyle; Yönetmeliğin 5., 6., 7., 16., 17., 18., 19. ve 22. maddeleri ile Antalya Valiliğinin 13.3.2002 tarih ve 545 sayılı işlemi yönünden davanın reddine geçici 1. madde yönünden ise karar verilmesine yer olmadığına karar vermiştir.
Davacılar Türk Telekomünikasyon Kurumunun baz istasyonları ile ilgili olarak tek başına Yönetmelik çıkarma yetkisi bulunmadığını öne sürerek bu kararı temyiz etmekte ve bozulmasını istemektedirler.
29.01.2000 tarihli, 23948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4502 sayılı Kanun'un 14. maddesi ile değişik 2813 sayılı Telsiz Kanunu'nun 5. maddesiyle; bu Kanun ile 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunu'nda belirtilen genel esaslar çerçevesinde, Kanunlarla öngörülen yetki ve sorumlulukları uygulamak ve verilen diğer görevleri yapmak üzere kamu tüzel kişiliğini ve idari ve mali özerkliği haiz özel bütçeli "Telekomünikasyon Kurumu" kurularak, Türk telekomünikasyon sektöründe genel anlamda düzenleme, denetleme ve yaptırım uygulama görevleri verildiği, 2813 sayılı Telsiz Kanunu'nun, 4502 sayılı Kanun'un 16. maddesi ile değişik 7. maddesinde, Telekomünikasyon Kurumu'nun görevleri belirlenmiş olup, birinci fıkranın u ) bendinde; "Telsiz haberleşmesi ve telekomünikasyon hizmetleri ve altyapının işletimi ile ilgili olarak görev alanına giren konularda yönetmelik çıkartmak veya diğer idari işlemleri yapmak, işletmeciler, aboneler, kullanıcılar ve Türk telekomünikasyon sektörünü etkileyen tüm gerçek ve tüzel kişilerin ilgili mevzuata uymasını denetlemek, bu hususta ilgili makamları harekete geçirmek ve gereken hallerde kanunlarda öngörülen yaptırımları uygulamak", Kurum'un görevleri arasında sayılmış ve maddenin ikinci fıkrasında, Kurum'un, telekomünikasyon hizmetleri ve altyapısı ile ilgili yönetmeliklerin ve diğer genel idari işlemlerin yayınlanmasından önce ilgili tarafların görüşlerini bildirmesine imkan verebilmek için gerekli tedbirleri alacağı öngörülmüştür.
Öte yandan, telekomünikasyon hizmetlerinin yürütülmesini ve telekomünikasyon altyapısı, tesisi ve işletilmesini düzenleyen 406 sayılı Kanun'un, 4502 sayılı Kanun ile değişik 1. maddesinde, "telekomünikasyon" un tanımı; her türlü işaret, sembol, ses ve görüntünün ve elektrik sinyallerine dönüştürülebilen her türlü verinin kablo, telsiz, optik, elektrik, manyetik, elektro manyetik, elektro kimyasal, elektro mekanik ve diğer iletim sistemleri vasıtasıyla iletilmesi, gönderilmesi ve alınması; "telekomünikasyon altyapısı işletimi" nin tanımı; ilgili altyapıya ilişkin gerekli telekomünikasyon tesislerinin kurulması, kurdurulması, kiralanması veya herhangi bir surette temin edilmesi ile bu tesisin diğer işletmecilerin veya talep eden diğer gerçek ve tüzel kişilerin kullanımına sunulması; "telekomünikasyon hizmeti"nin tanımı da; telekomünikasyon tanımına giren faaliyetlerin bir kısmının veya tümünün hizmet olarak sunulması şeklinde yapılmıştır.
23.05.2001 tarihli, 24410 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4673 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile 406 sayılı Kanun'a Ek 27. madde eklenmiş ve bu maddenin birinci fıkrasında da "Bu kanunda ve diğer mevzuatta Ulaştırma Bakanlığına, görev sözleşmesi veya imtiyaz sözleşmesi yapma veya telekomünikasyon ruhsatı veya genel izin verme yetkisi ile bu yetkiye ilişkin yapılacak düzenlemeler ile ilgili her türlü göreve yönelik yapılan atıflar Kuruma yapılmış sayılır." hükmüne yer verilerek, Telekomünikasyon Kurumu'nun yetkileri genişletilmiştir.
Yukarıda aktarılan yasal mevzuat çerçevesinde kamu tüzel kişiliğine haiz, idari ve mali özerkliğe sahip bir kamu kurumu olan Telekomünikasyon Kurumunun kendi görev alanı ile ilgili olarak Yönetmelik çıkarma yetkisi bulunduğu kuşkusuzdur. Telekomünikasyon Kurumunun bu yetkisine dayanarak çıkardığı 10 KHz - 60 GHz Frekans Bandında Çalışan sabit Telekomünikasyon Cihazlarından Kaynaklanan Elektromanyetik alan Şiddeti Limit Değerlerinin Belirlenmesi, Ölçüm Yöntemleri ve Denetlenmesi Hakkında Yönetmelik 12.7.2001 tarih 24460 Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur.
Bu itibarla, davacıların davalı kurumun baz istasyonları ile ilgili olarak yönetmelik çıkarma yetkisinin bulunmadığı yolundaki iddiasında hukuki isabet görülmemiştir.
İşin esasına gelince; söz konusu Yönetmeliğin 2. maddesinde, bu yönetmeliğin 10 KHz - 60 GHz frekans bandında çalışan, mevcut ve gelecekte bu bantta hizmete konulabilecek sabit telekomünikasyon cihazlarının kurulması ve işletilmesi esnasında ortamda oluşan elektromanyetik alan şiddetinin Iimit değerlere uygunluğunun belirlenmesi, ölçüm yöntemleri ile ilgili esasları kapsadığı belirtilmiş olup, cep telefonları için kurulacak baz istasyonları bakımından mevzuatımızda başkaca bir düzenleme bulunmamaktadır.
Daha önce, Zonguldak'ta bir bina üzerinde kurulu bulunan baz istasyonunun kaldırılması yolunda yapılan başvurunun reddine ilişkin işlem ile baz istasyonu için verilen güvenlik sertifikasının iptali istemiyle açılan davada; Zonguldak İdare Mahkemesince, Danıştay Onüçüncü Dairesinin bozma kararına uymayarak dava konusu işlemin ve davalı kurumca verilen güvenlik sertifikasının iptali yolundaki ilk kararında ısrar edilmesine ilişkin bulunan kararı inceleyen Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 3.4.2008 günlü, E:2005/3419, K:2008/966 sayılı kararında, Yönetmeliğe göre verilen "Telekomünikasyon Kurum Güvenlik Sertifikası"nın, baz istasyonunun limit değerlere uygun olup olmadığının tespitine yönelik olduğu, ancak istasyonun sadece limit değerlerin altında olmasının çevreye zararlı olmayacağı anlamına gelmediği için, kurulacak baz istasyonunun çevresindeki bina ve diğer yaşam alanlarıyla birlikte değerlendirilmesi gerektiği; buna göre dava konusu baz istasyonunun öncelikle meskun mahalde kurulmasının gerekli olup olmadığının, meskun mahal dışında kurulması halinde aynı çalışma veriminin alınıp alınmayacağının, meskun mahalde kurulması halinde insan sağlığına zarar verip vermeyeceğinin yaptırılacak bilirkişi incelemesi ile tespitinin gerekeceği hususu belirtilmiştir.
Anayasamızın "Sağlık Hizmetleri ve Çevrenin Korunması" başlıklı 56. maddesinde, herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu, çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemenin Devlet ve vatandaşların ödevi olduğu hükme bağlanmıştır.
Yukarıda belirtildiği üzere cep telefonları için kurulan baz istasyonları hakkında mevzuatın son derece kısıtlı olması nedeniyle uygulamada karşılaşılan sorunlar yargı içtihatları ile çözümlenmeye çalışılmaktadır. Oysa ki; sağlıklı bir çevrede yaşam hakkı dikkate alınarak öncelikle baz istasyonlarının meskun mahalde kurulmalarının gerekli olup olmadığı, kurulmaları halinde haiz olmaları gereken şartların neler olduğu gibi hususlarda daha geniş bir düzenlemeye ihtiyaç bulunduğu tartışmasızdır. Dava konusu yönetmelik bu konuda eksik düzenlemeyi içermekte olup mevcut sorunları karşılayamamaktadır.
Diğer taraftan, dava konusu Yönetmeliğin geçici 1. maddesi ile bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce kurulmuş olan sabit telekomünikasyon cihazlarının da bu Yönetmelikte belirtilen limit değerlere uyması gerektiği, uygun olmayan cihazların Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 3 ay içerisinde uygun hale getirilmesinin zorunlu olduğu hükme bağlanmıştır.
Anılan maddede 15.2.2002 tarihinde yapılan değişiklik ile Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce kurulmuş olan sabit telekomünikasyon cihazlarının Yönetmelikte belirtilen limit değerlere uygun hale getirilmesi için verilen süre 30.6.2002 tarihine kadar uzatılmıştır. Yapılan bu değişiklik sadece yönetmeliğin uygulamasına ilişkin süreye yönelik olup maddenin esası hakkında bir değişiklik yapılmadığından, Dairece Yönetmeliğin geçici 1. maddesi değiştiğinden bahisle karar verilmesine yer bulunmadığına ilişkin olarak verilen kararda hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
İşlem yönünden ise, çevre sağlığının korunması dolayısıyla baz istasyonları konusunda Valiliğin de yetkili bulunduğu anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.