1980 Sonrası Kalkınma Planlarında Yönetimde Reform Çalışmaları
Reform kavramı, hataları ve eksiklikleri giderme, bu hata ve eksiklikleri ortadan kaldırma ve iyileştirme veya düzeltme anlamında kullanılan bir kelimedir. Yönetimde reform kavramı ise, yönetimin sahip olduğu bütün kaynak ve olanakların, yönetimin amaçları doğrultusunda, günün şartlarına uygun olarak yeniden düzenlenmesidir.
Reform, 16. Yüzyılda, gittikçe kötüleşen dini şartlar ve kilisenin insanlara yaptığı haksızlıklar sonucu, ilk başta Almanya’da başlayan ve daha sonra hemen hemen bütün batılı ülkeleri etkisi altına alan, kiliseleri dini değişiklik yapmaya zorlayan hareket olarak bilinir.
Reform, zamanla sadece din konusu ile sınırlı kalmamış, birçok alanda uygulanmaya başlamıştır. Bunların başında da yönetim alanı gelmektedir. Batılı ülkelerde birçok ihtiyaç için yapılmaya başlanan yönetimde reform çalışmaları zamanla tüm dünyaya yayılmış, ülkemizde bu duruma ayak uydurmak zorunda kalmıştır.
Türkiye’de yönetimde reform çalışmaları, Osmanlının son dönemleri ile birlikte Türk kamu yönetimi literatürüne giren bir konudur. Osmanlı döneminde Tanzimat Fermanı, Islahat Fermanı, II. Meşruiyet ve II. Meşruiyet dönemlerinde yaşanan yenlik hareketleri, Cumhuriyet kurulduktan sonra da devam etmiştir.
Özellikle II. Dünya Savaşından sonra dış dünyaya açılma ile başlayan ve sosyo-ekonomik değişmelerin yaşandığı bu dönemde, yönetimin yeniden yapılanması ihtiyaç haline gelmiş ve bu sebepten dolayı birçok yabancı uzman getirilip reform çalışmalarının başlaması sağlanmıştır.
II. Dünya Savaşının sona ermesi ile birlikte Planlı Dönem Öncesi (1923-1960) ve Planlı Dönem (1960-1980) diye adlandırılan bu yıllarda yabancı uzmanların yapmış olduğu çalışmalar dikkat çekmektedir. Bu çalışmalardan bazıları; Neumark Raporu, Thornburg Raporu, Barker Raporu, Fisher Raporu, MEHTAP ve KAYA’dır. Bu raporlar daha çok kurumların ihtiyaçlarına göre hazırlanmış olsa da, yine de tüm yönetim yapısının gözden geçirilmesine yönelik yapılacak olan çalışmalara öncülük etmişlerdir.
Dönemin başka bir özelliği de 1952 yılında Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE) nin kurulmuş olmasıdır. TODAİE, Türkiye’de bürokratların eğitimi ve kamu yönetiminin gelişmesi açısından atılmış en somut adımlardan birisidir.
Daha sonra 1960 yılında Devlet Planlama Teşkilatı kurulmuş ve böylece ülkenin kalkınması ve yönetimin düzenlenmesi çalışmaları beşer yıllık planlar çerçevesinde ele alınmaya başlamıştır.
Çalışmada esas olarak, 1980 sonrası hazırlanan kalkınma planlarında, yönetim alanında yapılan reform çalışmaları incelenmiştir. İncelemeye ilk olarak, Osmanlı döneminde yapılan reform çalışmalarından başlanmış, daha sonra Cumhuriyet Döneminde yapılan reform çalışmaları; planlı dönem öncesi, planlı dönem ve 1980 sonrası kalkınma planlarında yer alan reform çalışmaları olarak ele alınıp incelenmiştir. Planlı dönem öncesi ve planlı dönemde yapılan çalışmalara kısaca değinilmiş, asıl ağırlık 1980 sonrası kalkınma planlarında yer alan reform çalışmalarına verilmiştir.
2. KALKINMA PLANI VE YÖNETİMDE REFORM
2.1. Kalkınma Planı
Plan, hedeflenen bir amaca ulaşılmasını sağlayacak adımlardan oluşan dokümandır. Neyin ne zaman, niçin ve nasıl yapılacağını gösteren bir taslaktır. İş yapılmadan önce hazırlanır. İşin üstesinden gelmek için gereklidir.
Kalkınma Planı ise, bir ülkenin kalkınması ve ekonomi başta olmak üzere birçok fonksiyonunu geliştirmesi için hazırlanan programlardır.
Türkiye’de kalkınma planları hazırlanmadan önce, kalkınma çalışmaları birçok yabancı uzmanın Türkiye’ye gelip, raporlar ortaya koyması sonucu yapılmaya çalışılmıştır. Ancak 1960 yılında Devlet Planlama Teşkilatının kurulması ile birlikte kalkınma çalışmaları, beşer yıllık hazırlanan planlar çerçevesinde ele alınmaya başlamıştır.
1963-1967 yıllarını kapsayan, Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı adı ile başlayan bu süreç, günümüzde 2014-2018 yıllarını kapsayan ve Onuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı adı altında devam etmektedir.
Reform, hataları ve eksiklikleri giderme, bu hata ve eksiklikleri ortadan kaldırma ve iyileştirme veya düzeltme anlamında kullanılan bir kelimedir. Reform, 16. Yüzyılda, gittikçe kötüleşen dini şartlar ve kilisenin insanlara yaptığı haksızlıklar sonucu, ilk başta Almanya’da başlayan ve daha sonra hemen hemen bütün batılı ülkeleri etkisi altına alan, kiliseleri dini değişiklik yapmaya zorlayan hareket olarak bilinir.
Yönetsel reform, ‘’idari reform’’, ‘’yönetimin düzenlenmesi’’, ‘’yeniden yapılanma’’ gibi birçok değişik isim ile adlandırılabilir. İdari reform, çok geniş kapsamlı bir sözcük olup, yönetimin iyileştirilmesini amaçlayan köklü değişiklikleri ifade etmek amacıyla kullanılır.
Yönetsel reform için bir tanım yapılacak olursa; idari reform, kamu yönetimindeki aksaklık, eksiklik ve düzensizliklerin tespit edilerek bunların ortadan kaldırılması için gereken önlemlerin alınması olarak tanımlanabilir (Parlak ve Sobacı,2010:324)
Türkiye’de yönetsel reform çalışmalarının tarihi, Osmanlı dönemine kadar dayanmaktadır. Osmanlının son dönemlerinde Tanzimat Fermanı ve Islahat Fermanı ile başlayan bu süreç, Cumhuriyet’in kurulmasından sonra da devam etmiştir.
Cumhuriyet kurulduktan sonra ve özellikle II. Dünya Savaşından sonra hız kazanan bu süreç, ülkeye yabancı uzmanların getirilmesi sonucu gelişim göstermiştir. 1960 yılında Devlet Planlama Teşkilatı kurulduktan sonra, bu çalışmalar ve hazırlanan raporlar yerini, beşer yıllık olarak hazırlanan kalkınma planlarına bırakmıştır.
3.1980 ÖNCESİ YÖNETİMDE REFORM ÇALIŞMALARI
Türkiye’de yönetsel anlamda yapılan reform çalışmalarını kategorilere ayıracak olursak; Planlı Dönem Öncesi (1923-1960), Planlı Dönem(1960-1980) ve 1980 ve Sonrası olarak 3 kategoriye ayırabiliriz.
Osmanlının son dönemlerinde başlayan yönetimde reform çalışmaları, Cumhuriyet’in kurulması ile birlikte hız kazanmıştır. Cumhuriyet’in kuruluşundan, Devlet Planlama Teşkilatının kuruluşuna kadar geçen süreç Planlı Dönem Öncesi olarak adlandırılır. 1960 yılında Devlet Planlama Teşkilatının kurulması ile birlikte yeni bir döneme girilmiş ve bu çalışmalar artık beşer yıllık planlar halinde yapılmaya başlamıştır. 1960 yılından 1980 yılına kadar olan bu sürece de Planlama Dönemi denilmektedir.
3.1. Planlı Dönem Öncesi Yapılan İdari Reform Çalışmaları (1923-1960)
Osmanlının son dönemlerinde başlayan yenilik hareketleri, Cumhuriyet’in kurulması ile birlikte hız kazanmış ve 1930’lu yıllardan sonra yoğunluk kazanmıştır. Planlı dönem öncesi yapılan çalışmalar; yönetimi sürekli olarak iyileştirme ve geliştirme düşüncesinde olmayıp, sorunlarla karşılaştıkça onları düzeltme yolunda yapılan çalışmalar şeklinde olmuştur.
Planlı dönem öncesi yapılan çalışmalar, genellikle yabancı uzmanların hazırlamış oldukları raporlar doğrultusunda ilerlemiştir. İlk olarak 1933 yılında, ABD’li uzmanlar tarafından hazırlanan ve ‘’Türkiye’nin İktisadi Bakımdan Bir Tetkiti’’ adı verilen (Dorr Raporu) rapor, 1934 yılında hükumete sunulmuştur.
1960 öncesi dönem, kamu idaresinde yeniden yapılanma çalışmalarının fikri ve teorik aşamasını oluşturmaktadır. Bu dönemde kamu idaresinde yeniden yapılanmanın gereği görülmüş, çalışma yapılması sonucuna varılmış ancak nasıl, ne zaman ve kim tarafından yapılacağı netleştirilememiştir. Bundan dolayıdır ki yapılan çalışmalar çok merkezli, birbirinden kopuk ve teoriktir (Kalağan,2010:125).
1924-1960 arası yeni Cumhuriyet’in temel yönetsel prosedür ve süreçlerinin oluşturulduğu, idari yapısının tamamlandığı ve yönetim modelinin kesinleştirildiği dönem olmuştur. Ancak bu dönemde de kamu yönetiminin iyileştirilmesi ve geliştirilmesi bağlamında bir takım çalışmalar söz konusu olmuştur (Parlak ve Sobacı, 2010:338). Bu çalışmalardan başlıcaları: Thornburg Raporu, Neumark Raporu, Barker Raporu, Martin-Cush Raporu ve Leimgruber Raporu’dur.
3.1.1. Thornburg Raporu
Rapor Amerikalı uzman bir ekip tarafından 1949 yılında hazırlanmıştır. 1933 yılında hazırlanan Dorr Raporundan sonraki en kapsamlı çalışmalardan biri olmuştur. Diğer raporların ortaya koyduğu görüşlere paralel saptamalar söz konusudur; devlet eliyle yapılan iktisadi çabalar eleştirilmiş ve sanayileşme faaliyetlerinde liberal politikaların desteklenmesi önerilmiştir (Kaya, 2016: 173).
Türkiye’nin yeraltı ve yer üstü kaynakları, yönetim sistemi, ekonomi politikaları, politik tercihleri ayrıntılı biçimde irdelenmektedir. Raporda Türkiye’deki devletçi düzeni sıkı bir biçimde eleştirmekte ve yürütülen sanayileşme hareketinin baştan sona yanlışlarla dolu olduğunu öne sürmektedir. Çalışmada Türkiye’nin devletçilik siyaseti ve sanayi faaliyetleri kritik edilirken genel tavsiye olarak sistemin başta iktisadi alandan başlayarak serbestleştirilmesi ve liberal bir düzenin tesis edilmesi önerilmektedir (Yayman,2005:126-127).
3.1.2. Neumark Raporu
Bu rapor 1949’da İstanbul Üniversitesi hocalarından Profesör F. Neumark tarafından hazırlanmış ve adını hazırlayıcısından almıştır (Kaya,2006:169). Neumark raporundan sonraki çalışmalarda da bu yöntem izlenmiş ve raporlara hazırlayanların isimleri verilmiştir.
‘’Devlet Daire ve Müesseselerinin Rasyonel Çalışması Hakkında Rapor’’ ismini taşıyan ve Neumark tarafından hazırlanan bu raporda, idarede yeniden düzenlemeyi gerektiren nedenler, yeni düzenleme için gerekli örgütler, memur sorunları ve rasyonel çalışmayı sağlayacak tedbirler, ilkeler ve öneriler yer almıştır (Parlak ve Sobacı,2010:339).
Neumark raporu ile ortaya konulan temel sorunlar şu şekildedir; şeffaflık, reforma duyulan gereksinim, merkeziyetçilik, bazı bakanlıkların ve onlara bağlı birimlerin sayıca fazla olması, katı kuralcılık ve bürokrasi, liyakat unsuru, denetimden kaynaklanan aksaklıklar ve personel rejimidir (Yayman, 2008: 135).
3.1.3. Barker Raporu
Barker Raporu olarak isimlendirilen bu çalışma, 1949 senesi başında Türk Hükumetinin istemi ile Milletler arası İmar ve Kalkınma Bankası yetkililerinin görüşmeleri sonrasında ortaya çıkmıştır (Yayman,2005:150).
Barker Raporu’nda, kamu yönetiminin yeniden yapılanmasını gerektiren nedenler incelenmekte ve yetki devri, merkez-taşra ve merkez-yerel yönetim ilişkileri, personel, danışma ve yardımcı hizmetler, mali idare, muhasebe ve eğitim sorunlarına ilişkin tavsiyelerde bulunulmaktadır (Parlak ve Sobacı,2010:339).
Rapora göre Türk kamu yönetiminde tespit edilen sorunlar şu şekildedir; merkeziyetçi yapıdan doğan aksaklıklar, yerel yönetimlerin güçsüz yapısı, örgütlenme eksikliği, eğitim konusu, liyakat ilkesi, personel sistemi ve bununla ilgili sınıflandırma, ücret, istihdam ve emekliliktir (Yayman, 2008: 140-141).
Barker raporunda ortaya atılan başlıca tavsiyeler şöyledir; aşırı merkeziyetçi anlayıştan uzaklaşılmalı, personel sistemi rejimi gözden geçirilmeli, memur alımı ihtiyaca göre yapılmalı, merkezi bir personel dairesi kurulmalı, hizmet içi eğitim üzerinde durulmalı, yerel yönetim kademelerinin yetki ve sorumlulukları artırılmalı ve son olarak işe almada liyakat prensibi ön planda olmalıdır (Kaya,2016:171).
3.1.4. Martin-Cush Raporu
Marshall Planı yardımından faydalanmanın koşullarından biri olan bu inceleme, 13 Ağustos 1951 yılında tamamlanarak Maliye Bakanı Hasan Polatkan’a sunulmuştur. 1951 yılında tamamlanan Barker raporu ile eş zamanlı yürütülen inceleme özelde Maliye Bakanlığını irdeleyen bir araştırma olmasına rağmen genelde Türk idare sistemi ve Türkiye iktisadiyatını araştıran ve dönemin sosyal gerçekliğini betimleyen bir araştırma raporudur (Yayman,2005:163).
Raporda, daha önceki raporlar ile benzer olarak; personel sistemi, aşırı merkeziyetçilik, liyakat ve personelin eğitiminin eksiliği gibi konularda eleştirilerde bulunulmuştur.Saptanan sorunlara yönelik Martin ve Cush Raporu’nun ortaya koyduğu başlıca öneriler; memur kalitesinin artırılması, verimliliği yükseltmek için memur seçiminde dikkatli davranma, merkezi bir birim olarak personel dairesinin kurulması, kamuda hizmet sınıflandırılmasının yapılması, esnekliğin ön plana çıkarılması, maaş sisteminde iyileştirilmenin yapılması ve son olarak personel motivasyonunun üst seviyede tutulması şeklinde sıralanmaktadır (Kaya,2016:172).
3.1.5. Leimgruber Raporu
1950 sonrası dönemde yapılan idari reform çalışmalarından bir diğeri İsviçreli Profesör Leim Gruber tarafından hükumetin isteği üzerine hazırlanan “İdare Teşkilatı ve Personeli Hakkında Rapor’dur. Çalışma 25.11.1952 yılında tamamlanarak Ekonomi ve Ticaret Bakanı Muhlis Ete’ye sunulmuştur (Yayman,2005:170)
Bir merkezi personel dairesi kurulmasını öneren Leimgruber Raporu’na göre, merkezi yönetim ve belediye personelinin hukuksal statüleri, ücret sistemleri, çalışma saatleri, personel kadrolarındaki şişkinlikler, personel sınıflandırılması konuları sorun alanlarını oluşturmaktadır (Gül ve Aktel,2004, s.82).
3.2. Planlı Dönemde Yapılan İdari Reform Çalışmaları (1960-1980)
Türk kamu yönetimi sisteminde, ekonomik ve idari anlamda yapılan yenilik çalışmalarını planlı dönem öncesi (1923-1960) ve planlı dönem (1960-1980) olarak ikiye ayırmak mümkündür.
Planlı dönem öncesi yapılan çalışmalar daha çok, günün şartlarına bağlı olarak, ekonomi ve idari anlamda yapılan hataları düzeltme ve öneriler sunma anlamında iken, planlı dönem sonrası bu çalışmalar daha bilinçli ve kontrollü bir şekilde yapılmaya başlanmıştır.
1960 ve sonrasında dünyada meydana gelen teknolojik, ekonomik ve sosyal gelişmelerin yansıması sonucu, toplumun Türk kamu bürokrasisinden beklenti ve istekleri farklılaşmıştır. Kamu bürokrasisinin bu beklenti ve istekleri etkin, verimli ve kaynak israfına neden olmadan yerine getirmesi konusunda yetersiz olduğu ortaya çıkmıştır. Bu durum merkezi idarenin ve yerel yönetimlerin yeniden düzenlenmesi gereğini doğurmuştur. Planlı döneme geçişle birlikte kamu idaresinde yeniden düzenlenme çalışmaları hız kazanmıştır. 1960 sonrası dönemde yapılan çalışmalar belli dönemleri kapsayan planlar kapsamında yapılmış ayrıca yine bu dönemde kamu bürokrasisinin yeniden yapılanması için yerli kurum, kuruluş ve uzmanlara araştırma, proje ve raporlar hazırlatılmıştır (Kalağan,2010:70).
Planlı dönemde de yabancı uzmanlar tarafından hazırlanan raporların yanı sıra, Devlet Planlama Teşkilatının kurulması ile birlikte, devlet eliyle de birçok çalışma yapılmıştır. Bu çalışmalardan başlıcaları: İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor, Mook Raporu, Fisher Raporu, MEHTAP, İdari Reform Danışma Kurulu Raporu ve KAYA’dır.
3.2.1. İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor
27 Mayıs 1960’da askerlerin yönetime el koyması ile yeni bir süreç başlamış, kamu kurumlarının kurumsallaşması bir anlamda bu dönemde olmuş ve önemli birçok yeni kamu örgütü kurulmuştur. Bir anlamda genç cumhuriyete yeni bir “yön” verme amacı ile heyecanlı tartışmalar ve entelektüel arayışlar hızlanmıştır. Bu amaçla yapılan önemli çalışmalardan biri Milli Birlik Komitesi ve DPT’nin talebi üzerine Türkiye Ortadoğu Amme İdaresi öncülüğünde yapılan ve 10 Şubat 1961 de ilgili makamlara verilen “İdari reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor’dur (Yayman,2005:237).
21 sayfadan oluşan bu rapor, daha sonra yapılacak olan MEHTAP ve KAYA gibi birçok çalışma için bir temel eser niteliği taşımıştır. Ön Rapor’da kullanılan yöntemler, araştırılan konular, kendinden sonra yapılacak olan çalışmalara ışık tutmuştur.
Sonuç olarak bu çalışma ile Türkiye idaresinin sorunlarını; yabancı ülkelerde yapılmış çalışmaların ışığı altında ve Türk yönetim tarihi tecrübeleri doğrultusunda ilgilileri düşünmeye davet eden sadece bir ön rapordur. Rapor iki amaçla yapılmıştır. Öncelikle, idari reform ve reorganizasyonun anlamı hakkında gerçekçi bir kanaate varılmasının sağlanması ikinci olarak ise Türkiye’de yapılacak bir idari reform çalışmasının kapsamını nasıl gerçekleştirilebileceği hakkında somut bir fikir vermek olmuştur. Zaten bu çalışmadan kısa bir süre sonra metinde öne sürülen savlar doğrultusunda yeni bir reform metni hazırlanmış ve kamuoyuna açıklanmıştır (Yayman,2005:242-243).
3.2.2. Mook Raporu
Asıl ismi ‘’ Türkiye’de Memuriyet Rejimi Alanında Reform’’ olan ve hazırlayıcısı olan Mook’un adını alan bu çalışma, Devlet Personel Dairesi’ne teslim edildikten sonra Türkçe’ye çevrilerek 1963 yılında yayınlanmıştır.
Toplam dört ayrı rapordan oluşan incelemenin birinci kısmında Türkiye’de “Personel Rejimi Hakkında Genel Durum” ve düşünceler sıralanırken, ikinci kısımda “Türkiye’de Personel İdaresinde Yapılacak Reformun Ana Prensipleri ve Gayeleri”, üçüncü kısımda Devlet Personel Dairesi başkanı Hasan Şükrü Adal’a personel reformunun akıbeti hakkında verilen muhtıra ve dördüncü kısımda ise “İdareci Sınıf İçin Memur Alma ve Yetiştirme” konuları ele alınmıştır (Yayman,2005:244).
3.2.3. Fisher Raporu
Mook ile aynı dönemlerde Türkiye’de bulunan Fisher, benzer konular üzerinde çalışmışlardır. Fisher ve Mook’un yaptıkları çalışmalardan, birbirlerinden haberdar olup olmadıkları hakkında herhangi bir bilgi yoktur.
Fisher’de Mook gibi ilk defa genel idare örgütünden ayrı olarak personel konusu üzerinde çalışmış ve 657 sayılı Devlet Memurları Yasasının alt yapısını oluşturmuştur. Bu iki çalışmayı diğer reform projelerinden farklı kılan husus her iki uzmanın da yeni kurulan Devlet Personel Dairesinin müşaviri olarak istihdam edilmiş ve diğer raporlar gibi genel idare örgütü üzerine değil sadece personel reformu üzerine çalışmış olmalarıdır (Yayman,2005:248).
John F. Fisher çalışmasında liyakat ilkesinin benimsenmesi, liyakat standartlarının geliştirilmesi, personel gereksinimin belirlenmesi, sınavların biçimi ve örgütlenmesi konuları çözülmesi gereken sorun alanları olarak tespit edilmiştir (Şaylan, 2000:113).
3.2.4. Merkezi Hükumet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP)
Türk kamu yönetiminde, bürokrasi ve yeniden yapılanma anlamında yapılan en kapsamlı çalışmalardan biri olan Merkezi Hükumet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP), 1962 yılında Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE) öncülüğünde hazırlanmaya başlamış ve 1963 yılında Başbakanlığa sunulmuştur.
Merkezi Hükumet Teşkilat Araştırma Projesi (MEHTAP) nin bir diğer önemli özelliği ise, yabancı uzman raporları çalışmalarından sonra, sadece yerli uzmanlar tarafından yapılmış olan ilk çalışmadır.
Çalışmada Türk yönetiminin başlıca meseleleri; personel rejiminin ıslah edilmesi, idari işlemlerin düzenlemesi ve organizasyon sorunları olarak gösterilmektedir. Organizasyon meselesinden kasıt merkezi hükumet yapısı ile iktisadi devlet teşekküllerinin iyileştirilmesi ve yerel idarelerin merkezi teşkilat ile münasebetleridir. Ortaya çıkan bu sorunların temel sebepleri; kırtasiyecilik, maddi olanakların kısıtlığı, teşkilat yapısı bozuklukları, merkeziyetçilik ve personel problemleri gibi birtakım eksikler olarak karşımıza çıkmaktadır (Kaya,2016:175).
MEHTAP Raporu’nda bakanlıklar incelendikten sonra görevlerdeki eksiklikler ve bunların nedenleri belirtilmiş ve özellikle personel rejimi, idari teşkilat ve yönetsel süreç ve usullerin düzeltilmesi ve geliştirilmesinin gerektiği belirtilmiştir. Bu doğrultu-da, her bakanlıkta ve gerekli görülen kuruluşlarda ‘’İdari Geliştirme Komitesi’’ ve bazı bakanlık ve kurumlarda ‘’Organizasyon ve Metod Birimleri’’ kurulması teklif edilmiştir. Bunun yanı sıra, yönetimde yeniden yapılanmanın politikasının ve hedeflerinin tespitine yardımcı olmak, faaliyetlerin planlamasını yapmak, koordinasyonunu sağlamak ve uygulamaları izleyerek gerekli tedbirleri almak üzere Başbakanlığa bağlı merkezi bir birim kurulması önerilmektedir (Parlak ve Sobacı,2010:340).
3.2.5. İdari Reform Danışma Kurulu Raporu
12 Mart 1971’de meydana gelen siyasal bunalımdan sonra oluşan hükumet, devletin yeniden yapılandırılmasının genel yön ve stratejisini belirlemek amacıyla bir danışma kurulunun oluşturulmasına karar vermiştir. Kurulan komisyon çalışmalarını kısa sürede tamamlamış ve bir rapor hazırlamıştır. Bu rapor daha sonra 1972 yılında yayımlanmıştır (Parlak ve Sobacı,2010:341-342).
Rapor, yeni tespit ve önerilerde bulunmaktan çok, daha önce yapılmış olan çalışmaları değerlendiren bir çalışma niteliğini taşımaktadır. Özellikle çoğu tespit ve değerlendirmesi MEHTAP Raporundan esinlenerek hazırlanan bu rapor, MEHTAP Raporundan sonra hazırlanan ikinci kapsamlı çalışma niteliğini taşımaktadır.
Birimin, genel olarak idareyi geliştirme politika ve hedeflerinin tespitinden, çalışmaların planlanmasından, uygulamaların izlenmesinden, gereken önlemlerin alınmasından, merkezi düzeyde yapılması gereken idareyi geliştirme hizmetlerini yerine getirmekten sorumlu olacağı belirtilmiştir. Raporda ayrıca birimin nasıl örgütleneceği ve görevlerinin neler olacağı ve Başbakanlığa bağlı olması gerektiği de ifade edilmiştir. Birimin örgütlenmesi sırasında genel idare, mahalli idareler ve kamu iktisadi teşebbüsleri için ihtisas birimleri oluşturulması ve personel, bütçe, organizasyon ve metot konularında alt birimlerin kurulması teklif edilmektedir (Yayman,2005:270).
3.2.6. Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA)
KAYA Yönetimde yeniden yapılanma çalışmalarının en kapsamlı örneğini teşkil etmektedir. 1988 yılında başlayan proje, merkezi yönetimi oluşturan genel ve katma bütçeli kuruluşlar ve bunların taşra ve yurt dışı teşkilatlarını, yerel yönetimleri ve öteki kamu kurum ve kuruluşlarını kapsamaktadır (Parlak ve Sobacı, 2010:342).
Devlet Planlama Teşkilatınca finanse edilen ve TODAİE tarafından yapılan KAYA’ nın amacı, Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı’na da ışık tutacak şekilde, kamu yönetimini geliştirmek ve yeniden düzenlemek üzere bugüne kadar yapılmış olan çalışmaların ve uygulamaların eksik yönlerini, aksaklıklarını, dar boğazlarını ve sorunlarını belirlemek ve bunlarla ilgili alınması gereken önlemleri açıklığa kavuşturmak, Avrupa Topluluğu’na katılma kararı almış Türkiye’nin topluluğa yönetsel uyum alanında yapması gerekli hazırlıkları saptamaktır (Parlak ve Sobacı,2010:342).
KAYA Projesi başta Mehtap Raporu olmak üzere, idari sistemimizi geliştirmek üzere hazırlanmış olan tüm çalışmaları ve bu çalışmaların uygulanma durumlarını kapsaması, kamu yönetimi sistemi ve bürokrasisinde var olan sorunları tespit etmesi ve yapılması gerekli yeni düzenlemeleri ortaya sistemli bir şekilde koyması bakımından çok önemli bir çalışma olarak önemini korumuştur (Kalağan,2010:75).
KAYA projesinin tamamlanması ilgili çevrelerde pek tatminkar bir atmosfer oluşturamamıştır deyim yerindeyse
beklentiler boşa çıkmıştır. Durum böyle olunca proje ciddi eleştiriler almıştır, eleştirilerin başlıca sebebi ise 1980’ler sonrasında dünyada yaşanan başta küreselleşme, yeni sağ ve yerelleşme gibi birtakım değişimlerin belgenin hazırlanma esnasında yeterince göz önünde bulundurulmamış olmasıdır (Kaya,2016:178).
4. 1980 SONRASI HAZIRLANAN KALKINMA PLANLARINDA YÖNETİMDE REFORM ÇALIŞMALARI
Yönetimde reform çalışmaları, Osmanlının son dönemleri ile birlikte kamu yönetimi literatürüne giren bir konudur. Osmanlı döneminde 1839-Tanzimat Fermanı, 1859- Islahat Fermanı, I. Meşruiyet ve II. Meşruiyet dönemlerinde yaşanan yenilik hareketleri, Cumhuriyet kurulduktan sonra da devam etmiştir.
Özellikle 2. Dünya Savaşından sonra dış dünyaya açılma ile başlayan ve sosyo-ekonomik değişmelerin yaşandığı bu süreçte, yönetimin yeniden yapılanması ihtiyaç haline gelmiş ve bu sebepten dolayı birçok yabancı uzman getirilip, reform çalışmalarının başlanması sağlanmıştır.
1980’lere kadar gelinen süreçte yaşanan iki önemli gelişme vardır. Bunlardan ilki, 1952 yılında TODAİE’nin kurulmasıdır. TODAİE, Türkiye’de bürokratların eğitimi ve kamu yönetiminin gelişmesi açısından atılmış en somut adımlardan birisidir. İkincisi ise, 1960 yılında DPT’nin ( Devlet Planlama Teşkilatı) kurulmasıdır. DPT’ nin kurulması ile birlikte, ülkenin kalkınması ve yönetimin düzenlenmesi çalışmaları, beşer yıllık planlar çerçevesinde ele alınmaya başlanmıştır.
1980 öncesi yönetimde reform çalışmaları, geleneksel kamu yönetimi yaklaşımı çerçevesinde devletin yönetsel güç ve yeteneklerini artırmaya yönelik teknik bir faaliyet olarak yürütülmekte iken 1980’den sonra ilgi odağını kamu sektörünün boyutu (devletin küçültülmesi) oluşturmaktadır (Kalağan,2010:65-84).
Çalışma, 1980 sonrası hazırlanan kalkınma planlarını incelediği için, 4. Beş Yıllık Kalkınma Planı ve sonrasında hazırlanan kalkınma planlarında, yönetim alanında yapılan reform çalışmaları incelenmiştir.
4.1. Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979-1983)
Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı genel olarak, Planlı Dönem’ de yapılmış yönetimde yeniden yapılanma çalışmalarını irdelemekte ve bu çalışmalardan istenilen verimin alınmadığı görüşünü ortaya koymaktadır.
Plan, yönetim alanında yapılan çalışmalar hakkında birçok tespit ve önerilerde bulunmuştur. Planda ortaya konan tespit ve öneriler özet olarak şu şekildedir :
*Planlı kalkınma çabalarının başarıya ulaşmasında kamu yönetiminin daha etkin ve verimli olmasının taşıdığı büyük önem, bugüne kadar yürürlüğe konan üç planda da belirtilmiş, ancak geçen süre içinde yapılan çalışmalar istenilen düzeye ulaşamamıştır.
*1971 yılında «İdari Reform Danışma Kurulu» kurulmuş ve «İdarenin Yeniden Düzenlenmesi; ilkeler ve öneriler» adını taşıyan raporu hazırlamıştır. Bu raporda yer alan yasal ve yönetsel düzenleme önerilerinden benimsenen çalışmalar Üçüncü Beş Yıllık Plana ve yıllık programlara yansıtılmış, bu önerilere dayalı olarak bazı ana konularda tasarılar hazırlanmış ise de yasalaşamamıştır.
*Üçüncü Planda ve Yıllık Programlarda yer alan Kamu Yönetiminin yeniden düzenlenmesine ve iyileştirilmesine ilişkin politika ve önerilerin uygulanması gerçekleştirilememiştir.
*Hızla gelişen, çağdaş, karmaşık ve dışa açık bir toplumdaki sosyal Devlet düzeninde kamu yönetiminin işlevleri eskiye göre çok artmıştır ve hızla artmaktadır. Bu işlevlerin büyük bir kesimi, merkezin, daha çok taşrada birbirine tam olarak uymayan bölgelere göre örgütlenmiş teknik birimlerinde yoğunlaşırken, nüfusun yarıdan fazlasının toplandığı kentlerin yönetimi yetki eksikliği, kaynaksızlık ve işlev yetersizliğinden dolayı varlıklarını yitirmekte, merkezi yönetim ise bu boşlukları zamanında doldurmakta güçlük çekmektedir.
*Yeniden düzenleme tekniklerinin Kamu Kuruluşlarınca yeterince bilinmemesi, kamu yöneticilerinin buna gereken önemi vermemeleri ve yeniden düzenleme çalışmalarında temel politika ve ilkeleri saptayacak, kuruluşlara yol gösterecek, aralarında koordinasyon ve işbirliği sağlayacak bir merkezi organın oluşturulamayışı, Planlı dönemde öngörülen politika ve önlemlerin uygulanmasını, yetersiz kılan başlıca nedenler olmuştur.
*IV. Plan döneminde kamu yönetiminin, toplumun demokratikleşme süreci içinde ve ekonomik gelişmelerle uyumlu bir şekilde iyileştirilmesi ve etkinleştirilmesi hedef alınacak, sorunun uzun dönemli niteliği bu çözümlemede göz önünde tutulacaktır.
*Yeniden düzenleme çalışmalarının hareket noktası, kamu yönetiminin işlevlerini yeniden tanımlamak ve bu işlevleri yönetim birimleri ve kademeleri arasında uyumlu bir biçimde dağıtmak olacaktır.
*Yönetim birimlerinin yeniden kademelendirilmesi yapılırken; Türkiye’nin ulaştığı ekonomik ve toplumsal yapıya uygun olarak ve coğrafi özellikler gözetilerek işlevler tanımlanacak ve işlevlerin hangi kademe ve birimlerce üstlenileceği belirlenecektir.
*Yeniden düzenleme çalışmalarında yönetsel yapının tüm olarak gözden geçirilmesi, temel politikalara göre çalışmaların yönlendirilmesi, koordinasyon sağlanması, ortak sorunlarla işbirliği ve araştırmaların düzenlenmesi, kurumlara bu yönde teknik yardımların sağlanması, çalışmaların izlenmesi, değerlendirilmesi, yapılmamış hizmetlerin saptanması görevlerinin daha etkin biçimde yerine getirilmesini sağlamak amacıyla Devlet Personel Dairesi, «Merkezi kamu yönetimini geliştirme birimi» niteliğini de kazanacak biçimde yeniden düzenlenecektir.
*Bakanlar Kurulu çalışmalarını kolaylaştırmak amacıyla bir İç tüzük hazırlanacak bu çerçevede oluşturulacak bir Bakanlar Kurulu Sekreterliği gerekli karar taslaklarım hazırlamak, bunlarla ilgili belgeleri derleyerek üyelerin önceden haberli olarak toplantılara katılmalarını sağlamak gibi hizmetleri yerine getirecektir.
*Temel işlevleri kamu hizmeti olduğu halde kamu iktisadi teşebbüsü statüsünde olan kuruluşlar genel yönetim bünyesine alınacak, yaptıkları görev kamu hizmeti olmadığı halde genel yönetim bünyesinde olan kuruluşların ise kamu girişimciliğine dönüştürülmeleri sağlanacaktır.
*Kamu kuruluşları nüfus, tapu, gümrük gibi doğrudan halka hizmet konularında; gereksiz yazışmadan kurtarılarak hızlı, verimli, etkin çalışan birimler haline getirilecektir. Bu tür konulardaki mevzuat ve bunların uygulama düzeni basitleştirilerek halkın bilgisine sunulacak ve kamu kuruluşlarında halkla ilişkiler konusuna özel bir önem verilmesi sağlanacaktır.
*Kamu görevlilerinin atama, yer değiştirme ile yatay ve dikey yükselmelerini içeren özlük işlemlerinde, objektif ölçütlere göre düzenlenmiş kurallar uygulanacaktır.
*Kamu personeli sayısının gereksiz yere artması önlenecek, kamu kuruluşları arasında hizmet gereklerine göre personel kaydırılması olanakları araştırılacaktır. Kamu görevlilerinin yurt düzeyindeki çeşitli görevlere dengeli olarak dağılımı sağlanacaktır.
*Kamu yöneticilerinin çağdaş yönetimi ve yöntemlerini bilen ve bu bilgileri uygulamaya aktarabilecek nitelikte eğitilmeleri için merkezi düzeyde gerekli önlemler alınacak, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü bu işlevi yerine getirebilecek biçimde yeniden düzenlenecektir.
4.2. Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989)
Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, yönetimde yapılan reform çalışmaları adı altında genel olarak, bürokratik işlerin basitleştirilmesi, kurumların görev ve işleyişiyle ilgili insan gücü planlaması, buna uygun olarak kadro ve unvan standardizasyonu, görev, yetki ve sorumlulukların belirlenmesi gibi konular üzerinde durmuştur.
Planda yönetsel reform anlamında belirlenen ilke ve politikalar şu şekildedir :
*Kamu yönetiminin yeniden düzenlenmesinde, kamu hizmetlerinin kuruluşlar arasında hizmette birlik ilkesine uygun,dengeli, etkin ve kaynak israfını önleyecek bir şekilde dağıtılması esas alınacaktır.
*Bu düzenlemede, yetki devri esasına önem verilecek, plan ve program uygulaması açısından merkez ile taşra teşkilatı arasında etkin bir ilişki kurulacaktır
*Organizasyon ve yönetim araştırmaları yapılarak, bürokratik işlemler basitleştirilecek, hizmetlerin ekonomik, kaliteli ve hızlı bir şekilde götürülmesini sağlayıcı ve tasarruf ilkelerine uygun ve gerektiği hallerde vatandaşın beyanını esas olan yönetim usulleri geliştirilerek uygulamaya konulacaktır.
*Personel ve ücret sistemi; günün şartlarına uyum gösteren, kuruluşlar arasında dengeli, kalifiye personelin istihdamına imkan veren bir yapıya kavuşturulacaktır.
*Kuruluşların fonksiyonları ile uyumlu insan gücü planlaması yapılacak ve buna göre kadro ve unvan standardizasyonu gerçekleştirilecektir.
*Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin esasları belirlenerek uygulamaya konulacaktır.
*Bakanlıklar, Katma Bütçeli Kuruluşlar ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri faaliyetleri, azami tasarruf tedbirlerine uygun olarak yürütülecek ve teşkilatlanmalarında bu hususa özellikle önem verilecektir.
*Araştırma, Planlama ve Koordinasyon birimleri kuruluş amaçları ile uyumlu bir etkinliğe kavuşturulacaktır.
*Vali ve İl Koordinasyon Kurullarının, Plan ve Program Uygulamasını etkin bir şekilde izleme ve değerlendirmelerine ve kaynakların rasyonel kullanımını sağlayıcı işbirliği ve koordinasyon görevlerini yerine getirmelerine imkan veren düzenlemeler yapılacaktır.
4.3. Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1990-1994)
Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planında genel olarak, kamu yönetiminde verimliliği arttırıcı önlemler alınması, hizmetlerin daha nitelikli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesi, vatandaş-devlet ilişkilerini kolaylaştıracak önlemler gibi konular üzerinde durulmuştur.
Planda öncelikle, bu plandan önceki ülkenin durumu hakkında genel bir değerlendirmede bulunulmuş, temel sorunlardan bahsedilmiş ve bunlara yönelik çözüm önerilerinde bulunulmuştur.
Planda, kamu yönetiminin iyileştirilmesi anlamında belirlenen ilke ve politikalar şunlardır :
*Kamu yönetimi, bilimsel araştırmalara dayalı, günün ihtiyaçlarına cevap verebilecek nitelikte, hizmette birlik ve yetki devri esaslarına göre oluşturulan bir teşkilat yapısına kavuşturulacaktır.
*Kamu yönetiminde verimlilik ve etkinlik ilkelerine bağlı kalınacak, performansın artırılması çalışmalarına hız verilecektir.
*Devlet vatandaş ilişkilerinde, vatandaşın beyanı esas alınarak idari usul ve işlemler sadeleştirilecek, vatandaşa götürülen hizmetin verimli, kaliteli ve hızlı olması temel ilke olacaktır.
*Kamu kuruluşlarının merkez-taşra teşkilatları arasında daha etkin bir ilişki kurulacak, plan ve program uygulamaları açısından kamu kuruluşları birbirleriyle coğrafi açıdan uyumlu hale getirilecektir.
*Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde, rasyonel bir personel politikası uygulanacak; dengeli, görev ve sorumluluklarla uyumlu bir ücret sistemi geliştirilecektir.
*AT ile ilgili faaliyetleri yürütecek personeli yetiştirilmesi için gerekli tedbirler alınacaktır.
4.4. Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000)
Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, hazırlıklarının yapıldığı, özel uzmanlık komisyonlarından biri olan ‘’Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi Özel İhtisas Komisyonu Raporu’’ adıyla yayınlanmıştır.
Raporda, 2000’li yıllara hazırlanan kamu yönetimi sisteminde köklü değişiklikler yapılması gerektiği ve bunlara yönelik öneriler sunulmuştur. Bu öneriler plan kısmında kısmen yer alsa da, planda yazılanlar ile gerçekleştirilenler arasında büyük farklar olduğu görülmektedir. Planda önerilenler, büyük ölçüde uygulamaya konulamamıştır.
Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planında mevcut durum ve belirlenen ilke ve politikalar şu şekilde özetlenebilir :
*Kamu yönetiminin örgütlenme, işleyiş ve personel yapısının değişen koşullara uyumunu sağlayacak yenilenme ihtiyacı artarak devam etmektedir. Bu çerçevede; devletin kamusal hizmetlerle ilgili görevlerinin yeniden değerlendirilmesi, teşkilat yapısının küçültülerek fonksiyonel hale getirilmesi, dengesiz istihdamın düzeltilmesi ve halka dönük bir yönetim anlayışının yerleştirilmesi gereği önemini muhafaza etmektedir.
*Kamu personeli arasında ücret, ek ödemeler, sosyal hak ve yardımlar açısından dengenin sağlanması, aynı unvanda bulunan personel bakımından kurumsal ve sektörel düzeydeki ücret farklılıklarının giderilmesi ve hiyerarşiyi bozmayan, iş ve görev tanımına dayalı kariyer, liyakat, aleniyet ve eşit işe eşit ücret ilkesini getirecek, mevzuatta kodifikasyonu sağlayacak yeni bir ücret rejiminin yürürlüğe konulması ihtiyacı devam etmektedir.
*Kamu kesiminde ücret adaletsizliğini doğuran nedenler temelde, asıl ücret ile ek ödemeler arasındaki oranın giderek ek ödemeler lehine bozulması, çok sayıda ödeme türünün ortaya çıkmış olması ve ücret unsurlarının tamamının matraha dahil olup olmaması gibi konulardan kaynaklanmaktadır.
*İdari usul ve işlemlerin basitleştirilmesi, vatandaşa doğrudan hizmet sunan birimlerde beyan esasına dayalı uygulamaların geliştirilmesi ve gereksiz formalitelerin kaldırılması ihtiyacı sürmektedir.
*Dünya ekonomisindeki küreselleşme süreci, toplumun değişik kesimlerinin çeşitli konularda uzlaşmalarını sağlayacak kurumlara olan ihtiyaç, kaynak tahsisinin artan ölçüde piyasa mekanizmasına bırakılması ve ekonomi yönetim birimleri arasında tutarlılığı olan ve dengeleri gözeten bir yaklaşımın izlenmesi gereği ekonomi yönetiminin yeniden yapılandırılması ihtiyacını gündeme getirmektedir.
İLKE ve POLİTİKALAR :
*Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasında, Devletin hangi faaliyetleri doğrudan yürüteceği veya yürütmeye devam edeceği, hangi faaliyetler açısından ise gözetici, destekleyici, yol gösterici veya sadece izleyici rol üstleneceğine karar verilerek kamu hizmetlerinin yeniden değerlendirilmesi, görev ve teşkilat arasında uyumun sağlanması, hizmet etkinliğinin artırılması, şeffaflık, gerekli sayı ve nitelikte personelin istihdamı, ücret adaletinin sağlanması, katılımcılık ve halka dönük bir yönetim anlayışının yerleştirilmesi esas olacaktır .
*Verimsiz ve pahalı devlet yapılanması ve işleyişi, kamu kaynaklarının özel yararlar için istismarının önlenmesi de sağlanarak, tasarruf ve etkinlik ilkeleri çerçevesinde yeniden düzenlenecektir.
*Devletin rolü küreselleşme ve entegrasyon politikaları çerçevesinde yeniden tanımlanarak, tüm kamu kurum ve kuruluşları üstlendikleri görevle uyumlu bir teşkilat yapısına kavuşturulacaktır.
*Bakanlar Kurulunun iş yükünün azaltılması amacıyla, Bakanlar Kurulunda görüşülüp karara bağlanacak konuların hukuksal çerçevesi bir yasa ile belirlenecektir.
*Kamu görev ve yetkilerinin merkez teşkilatı, merkezin taşra kuruluşları ve yerel yönetimler arasındaki dağılımı, yetki genişliği ve yerinden yönetim ilkelerinin uygulanması yönünde gözden geçirilecek, bu kapsamda merkezi yönetim tarafından sağlanmakta olan bazı hizmetler il özel idarelerinden başlamak üzere yerel yönetimlerin ve taşra birimlerinin yetki ve sorumluluğuna bırakılacaktır.
*Denetleme kurumları ile kurum ve kuruluşların denetim birimlerinin fonksiyonlarının yeniden değerlendirilmesi yapılarak, performansın ölçülmesine yönelik denetim sistemine geçilecektir.
*Yönetim-birey ilişkilerinde karşılaşılan uyuşmazlıkların etkin ve hızlı bir şekilde çözümü amacıyla; yargının katı işleyiş kurallarına bağlı oluşu ve zaman alıcı işlemesi gerçeği karşısında, yönetimi yargı dışında denetleyen ama yönetime de bağlı olmayan bir denetim sistemi ihtiyacı sonucunda ortaya çıkmış olan ve Avrupa Birliğinin kendi bünyesinde ve üye ülkelerin çoğunda da bulunan, halkın şikayetleriyle ilgilenen bir Kamu Denetçisi sisteminin Türkiye’de de kurulması sağlanacaktır.
*Kamu personel rejimindeki sorunların çözümü için ilgili tüm kurumların katkısıyla, geniş kapsamlı bir kamu personeli reform paketi hazırlanarak uygulamaya konulacaktır.
*Kamu kesiminin yeniden yapılanması sürecinde istihdamın sayı, nitelik, verimlilik ve ücret düzeyi bakımından sağlıklı bir yapıya kavuşturulması için kamu kesimindeki istihdam gözden geçirilecek, kamu yönetiminin yeterli sayı ve nitelikte personelle donatılmasını ve personel kaynaklarının verimli ve yerinde istihdamını sağlamak üzere insan gücü planlaması yapılacak ve etkinliğin artırılması amacıyla iş analizlerine dayalı norm kadrolar hazırlanacak ve mevcut durumun olması gereken açısından değerlendirilebilmesi için kamu insan gücü envanteri çıkarılacaktır.
*Devlet-vatandaş ilişkilerinde halka dönük bir yönetim anlayışı ve açıklık ilkesi esas alınacak, beyan esasına dayalı uygulamalar geliştirilecek, gereksiz formalitelerin ayıklanması sağlanacaktır.
*Kamu yönetiminde çağdaş yönetim teknolojisinden bilinçli bir biçimde yararlanılması amacıyla, özellikle bilgisayar sistemlerinin kurulup geliştirilmesine önem verilecek, bu alandaki dağınıklık ve savurganlık önlenecektir.
4.5. Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005)
2001 yılında başlayan Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2001-2023 dönemini kapsayan, uzun soluklu bir gelişme stratejisinin ilk aşamasını oluşturmaktadır.
Bu dönem, toplumsal yaşam kalitesinin yükseldiği, istikrarlı bir büyüme sürecine girilen, Avrupa Birliği üyeliği sürecindeki isteklerin giderildiği, dış dünya ile bütünleşmenin sağlandığı bir dönem olarak düşünülmektedir.
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı döneminde, Avrupa Birliği üyeliği sürecindeki Helsinki ve Kopenhag zirvelerindeki kriterleri yerine getirmek amacıyla, Ulusal Program hazırlanması ve bu programın Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ile uyumlu bir şekilde yürütülmesi amaçlanmaktadır.
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda mevcut durum ve belirlenen hedef ve politikalar şu şekilde özetlenebilir :
*Kamu yönetiminde insan kaynaklarını, yönetsel ilkeleri ve işleyişi de içine alan bütünsel, köklü¸ ve kalıcı bir değişim ihtiyacı devam etmektedir. Bu çerçevede, kamu kuruluşlarının amaçlarında, görevlerinde, görevlerin bölüşümünde, teşkilat yapısında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanılış biçiminde, halkla ilişkiler sisteminde mevcut aksaklıkları ve eksiklikleri gidermek öncelikli gündem konusunu oluşturmaktadır.
*Bilim ve teknolojideki hızlı gelişmeler, toplumsal ihtiyaçların yanında bu ihtiyaçları karşılamak üzere kurulmuş bulunan kamu yönetiminin merkezi ve yerel düzeydeki örgütlenmesi ve işleyişinde de değişimi zorunlu kılmaktadır.
*Merkezi yönetimin görevlerindeki oransal artış, sistemin birçok noktada tıkanmasına ve işleme bozukluklarına yol açmakta; görevlerin merkez, taşra ve yerel yönetimler arasında ölçülü dağılımı yeterince sağlıklı biçimde gerçekleştirilememektedir.
*Halka dönük bir yönetim anlayışının yerleştirilmesi ve devletin teşkilat yapısının fonksiyonel hale getirilmesi ˆnemini muhafaza etmekte, kamu kurum ve kuruluşlarında görev, yetki ve sorumluluk dengesinin iyi kurulamamış olması örgütsel etkililiği zayıflatmaktadır.
*Mevcut yapı, kamu kurumlarının değişen koşullara uyum sağlamasını zorlaştırmaktadır. Kamu hizmetleri halkın ihtiyaçlarını ve beklentilerini yeterince karşılayamamakta, kamu kurumlarındaki verimsizlik ve israf kamu kurumlarına olan güveni sarsmaktadır. İdari usul ve işlemlerin karmaşıklığı ve sayısının çok olması kamu kurumlarının etkin çalışmasını engellerken, özel sektörün ve vatandaşın kamu hizmetlerinden yararlanmasını güçleştirmektedir.
*Bazı kamu kurum ve kuruluşlarının hizmet sunarken, hizmetten yararlanmanın bedeli olarak aldıkları meblağın bir kısmını kendi vakıflarına bağış olarak almaları, kamu gelirlerinde azalma meydana getirmekte, bu durum hizmet bedeli konusunda karışıklığa ve vatandaşlar arasında hoşnutsuzluğa yol açmaktadır.
*Demokratik, laik, sosyal, hukuk devleti ilkeleri çerçevesinde demokratik devlet yönetimini, sosyal adaleti, değişim ve gelişimi gözeten bir kamu yönetimi yapısının ve işleyişinin oluşturulması; kamu yönetimine, ihtiyaçlara göre esnek ve hızlı bir işleyiş yapısı ile kaliteli mal ve hizmet sunumu anlayışının ve buna ilişkin etkin yöntemlerin yerleştirilmesi temel amaçlardır
*Kamu hizmetlerinin sunumunda vatandaşın memnuniyeti esas alınmak suretiyle, hizmet kalitesine ve sonuçlara odaklanarak, kamu yönetiminin etkinliğini ve halk nezdinde güvenilirliğini geliştirmek esas olacaktır.
*Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasında verimlilik, etkinlik ve tutumluluğun dolayısıyla da performansın artırılması; kamu kurum ve kuruluşlarında görev ve teşkilat yapıları arasında uyum sağlanması, gerekli sayı ve nitelikte personel istihdamı, personelin bilimsel ve teknolojik gelişmeler ışığında eğitiminin sağlanması, çalışanlarının performansını etkin bir şekilde ölçen bir sisteme kavuşturulması, yetki devri ve esneklikle beraber hesap verme sorumluluğunun ve yönetsel saydamlığın güçlendirilmesi; kamu yöneticilerinin ve çalışanlarının politika ve strateji oluşturma kapasitesinin geliştirilmesi ve kamu hizmetlerinin sunumunda kalite anlayışının ve bu amaca yönelik yönetsel yöntemlerin yerleştirilmesi temel ilkeler olacaktır.
*Tüm kamu kuruluşlarının norm kadroları tespit edilerek, kadro veya pozisyon düzenlemeleri buna göre yapılacaktır.
*Anayasanın 128. Maddesinde yer alan memurlar ve diğer kamu görevlileri ifadesine açıklık getirilerek, bu maddenin yeniden düzenlenmesi ve ücret sisteminin bu düzenlemeye göre yeniden oluşturulması; memur, kamu görevlisi ve işçi tanımına açıklık getirilmesi, kamu kurum ve kuruluşları arasındaki ücret dengesizliğinin giderilmesi sağlanacaktır.
*Kurum içerisinde düzenli ve hızlı bilgi akışı ile işlemlerde basitliğin sağlanabilmesi ve kurumlarda kırtasiyeciliği önleme, evrak, dosyalama ve arşiv sorunlarına kökü¸ çözümler getirmek amacıyla her kurumda Elektronik Bilgi yönetimine önem verilecektir.
*Nitelikli kamu hizmeti sunumu için, performans yönetimi, toplam kalite yönetimi gibi çeşitli çağdaş yönetim tekniklerinden tüm kamu kurumlarında yararlanılması, böylece kamu yönetiminin, yeni yaklaşımlardan da faydalanarak Toplam Yönetim Kalitesinin artırılması sağlanacaktır.
4.6. Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı (2007-2013)
2007-2013 dönemini kapsayan Dokuzuncu Kalkınma Planı, değişimin çok boyutlu ve hızlı bir şekilde yaşandığı, rekabetin yoğunlaştığı ve belirsizliklerin arttığı bir döneme rastlamaktadır. Küreselleşmenin her alanda etkili olduğu, bireyler, kurumlar ve uluslar için fırsatların ve risklerin arttığı bu dönemde, Plan Türkiye’nin ekonomik, sosyal ve kültürel alanlarda bütünsel bir yaklaşımla gerçekleştireceği dönüşümleri ortaya koyan temel politika dokümanıdır. Bu kapsamda Dokuzuncu Kalkınma Planı, “İstikrar içinde büyüyen, gelirini daha adil paylaşan, küresel ölçekte rekabet gücüne sahip, bilgi toplumuna dönüşen, AB’ye üyelik için uyum sürecini tamamlamış bir Türkiye” vizyonu ve Uzun Vadeli Strateji (2001-2023) çerçevesinde hazırlanmıştır.
Dokuzuncu Kalkınma Planı, AB’ye üyelik sürecinin gerektirdiği Katılım Öncesi Ekonomik Program ve Uyum İçin Stratejik Çerçeve gibi dokümanların yanında, başta Orta Vadeli Program olmak üzere diğer ulusal ve bölgesel plan ve programlar ile sektörel ve kurumsal strateji belgelerinin dayanağını oluşturmaktadır.
Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planının Temel İlkeleri arasında yer alan ve yönetimi ilgilendiren konular şunlardır:
*Toplumsal diyalog ve katılımcılık güçlendirilerek, toplumsal katkı ve sahiplenmenin sağlanması esastır.
*İnsan odaklı bir gelişme ve yönetim anlayışı esastır.
*Rekabetçi bir piyasa, etkin bir kamu yönetimi ve demokratik bir sivil toplum gelişme sürecinde birbirini tamamlayan kurumlar olarak işlev görecektir.
*Kamusal hizmet sunumunda; şeffaflık, hesap verebilirlik, katılımcılık, verimlilik ve vatandaş memnuniyeti esastır.
*Uygulamanın vatandaşa en yakın birimlerce yapılması esastır.
Planda kamu yönetiminin mevcut durumunu anlatan ve yapılan reformlar şu şekilde ifade edilmektedir:
*Kamu yönetiminde merkezi bir yapıya sahip olan ülkemizde, ekonomik ve sosyal gelişme sürecinin etkin yönetimini sağlamak üzere kamu yönetiminin yurttaş odaklı, kaliteli, etkili ve hızlı hizmet sunabilen; esneklik, saydamlık, katılımcılık, hesap verme sorumluluğu, öngörülebilirlik gibi kavramları öne çıkaran çağdaş bir anlayışa, yapıya ve işleyişe kavuşturulması bir gereklilik halini almıştır.
*Demokratik ve saydam bir yönetimin gereği olarak eşitlik, tarafsızlık ve açıklık ilkelerine uygun olarak vatandaşların kamunun ürettiği bilgilere erişimini sağlamak amacıyla Bilgi Edinme Hakkı Kanunu çıkarılmıştır.
*5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunla, kamu görevlilerinin uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık, dürüstlük, hesap verilebilirlik, kamu yararını gözetme gibi, davranış ilkeleri belirlenmiş ve uygulamayı gözetmek üzere Kamu Görevlileri Etik Kurulu kurulmuştur.
Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubuna üye olunmuştur. Ayrıca, Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesinin onaylanması Kanunla uygun bulunmuş ve OECD Sözleşmesine uyum sağlamak üzere Uluslararası Ticari İşlemlerde Yabancı Kamu Görevlilerine Rüşvet Verilmesinin Önlenmesi İçin Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun çıkartılmıştır.
4.7. Onuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı (2014-2018)
Onuncu Kalkınma Planı; yüksek, istikrarlı ve kapsayıcı ekonomik büyümenin yanı sıra hukukun üstünlüğü, bilgi toplumu, uluslararası rekabet gücü, insani gelişmişlik, çevrenin korunması ve kaynakların sürdürülebilir kullanımı gibi unsurları kapsayacak şekilde tasarlanmıştır.
Onuncu Kalkınma Planı kalkınmanın sürdürülebilirliğini merkeze alan bir yaklaşımla hazırlanmıştır. Planın kapsayıcı bölümü dört ana başlıktan oluşmaktadır. “Nitelikli İnsan, Güçlü Toplum” başlığı altında insan için ve insanla beraber kalkınma yaklaşımının hayata geçirilmesi ve gelişmişliğin toplumun farklı kesimlerine yaygınlaştırılması amacıyla uygulanacak politikalara yer verilmektedir. “Yenilikçi Üretim, İstikrarlı Yüksek Büyüme” başlığı altında üretimde yapısal dönüşüme ve refah artışına yönelik hedef ve politikalar ele alınmaktadır. “Yaşanabilir Mekanlar, Sürdürülebilir Çevre” başlığı altında çevreye duyarlı yaklaşımların sosyal ve ekonomik faydalarının artırılması, insanımızın şehirlerde ve kırsal alanlarda yaşam kalitesinin sürdürülebilir bir şekilde yükseltilmesi ile bölgeler arası gelişmişlik farklarının azaltılması kapsamındaki hedef ve politikalara yer verilmektedir. “Kalkınma İçin Uluslararası İşbirliği” başlığı altında ise kalkınmanın dış dinamikleri ile ülkemizin ikili, bölgesel ve çok taraflı ilişkilerindeki temel öncelikler ve politikalar ele alınmaktadır.
Daha önceki planlarda bütünüyle ele alınan bazı konular, Onuncu Beş Yıllık Kalkınma Planında ayrı ayrı ve detaylı olarak ele alınmıştır. Eğitimden sağlığa, adaletten spora, güvenlikten temel hak ve özgürlüklere, aile ve kadına, kamuda e-devlet uygulamaları ve birçok konu detaylı bir şekilde incelenmiştir.
Onuncu Beş Yıllık Kalkınma Planının öncelikli temel hedef ve politikalarını şu şekilde sıralamak mümkündür :
*2014-2018 dönemini kapsayacak olan Onuncu Kalkınma Planı ile Türkiye’nin uluslararası değer zinciri hiyerarşisinde üst basamaklara çıkmış, yüksek gelir grubu ülkeler arasına girmiş ve mutlak yoksulluk sorununu çözmüş bir ülke haline gelmesi amaçlanmaktadır.
*Bu amaçla bağlantılı olarak, sermaye birikimi ve sanayileşme süreci hızlandırılacak; yurt içi tasarruflar, üretken yatırımlar ve üretim faktörlerinin verimlilik düzeyleri artırılacak; cari açık kalıcı bir şekilde makul düzeylere çekilecek; ekonominin yenilikçi ve ithalat bağımlılığı azalmış bir yapıya dönüştürülmesi sağlanacaktır.
*Bu dönüşüm sürecinde, Türkiye’de bilim ve teknoloji alanındaki gelişmelerin yakından takip edilerek yenilik üretme kapasitesinin yükseltilmesi, yeniliklerin mevcut üretim yapısıyla bütünleştirilerek üretim yapısında dönüşümün sağlanması hedeflenmektedir.
*İnsan haklarının ve bireysel özgürlüklerin adil ve hızlı çalışan bir hukuk sistemiyle garanti altına alındığı; etkili, öngörülebilir ve kurumsallaşmış kamu politikaları ile fırsat eşitliği sunan; erişilebilir ve nitelikli kamu hizmetleriyle desteklenen toplumsal ve idari bir yapının oluşturulması amaçlanmaktadır.
*Bu temel amaçlara ulaşırken kalkınma sürecinin siyasi ve toplumsal düzeyde sahiplenilerek bütünsel bir yaklaşımla sürdürülmesinde, insan odaklılık, katılımcılık, kapsayıcılık, hesap verebilirlik ve şeffaflık ilkeleri esas alınacaktır.
*Daha güçlü ve müreffeh bir toplum yapısına ulaşmak ve beşeri sermayeyi güçlendirmek üzere temel hak ve özgürlükler, demokratikleşme, adalet, eğitim, sağlık, istihdam, sosyal güvenlik ve kamu yönetimi gibi alanlarda uyumlu ve bütünleşik politikaların uygulanmasına devam edilecektir.
*Nitelikli birey ve güçlü toplum için daha etkin bir kamu yönetimine ve güçlü bir adalet sistemine ihtiyaç bulunmaktadır. Bu çerçevede, tüm vatandaşların haklarını koruyan, ekonomi için belirsizlikleri azaltan ve öngörülebilirliği artıran bir adalet sisteminin tesis edilmesi; bilgi ve iletişim teknolojilerinin getirdiği fırsatları azami ölçüde kullanan; karar alma ve uygulama süreçlerinde esnek, katılımcı, şeffaf ve yeterli kurumsal kapasiteye sahip bir kamu yönetimi ve güçlü bir sivil toplumun varlığı önceliklidir.
*Sağlanan gelişmelerle birlikte, kalkınmanın temellerinin güçlendirilmesi amacıyla fiziki ve beşeri altyapının daha da iyileştirilmesine, kamu hizmet sunumunda kalite ve etkinliğin artırılmasına olan ihtiyaç devam etmektedir.
Bu çalışma, Türkiye’nin idari reform konusundaki çalışmalarını tarihsel açıdan ele alan bir çalışma olup, özellikle 1960 yılında Devlet Planlama Teşkilatının kurulması ile başlayan beşer yıllık kalkınma planları doğrultusunda, 1980 ‘den sonra hazırlanmış olan kalkınma planlarının incelendiği bir çalışmadır.
1980 yılından sonra hazırlanan kalkınma planlarını incelemeden önce, Türkiye’nin idari reform tarihine kısaca göz atılmış olup, bu çalışmaların günümüze etkileri anlatılmaya çalışılmıştır.Türkiye’de yönetim alanında yapılan reform çalışmaları, Osmanlının son dönemlerine kadar dayanmaktadır. Osmanlının son dönemlerindeki Tanzimat Fermanı, Islahat Fermanı ve buna benzer hareketler bu anlamda yapılmış olan ilk çalışmalar olarak değerlendirilebilir.
Cumhuriyet’in kurulması ve özellikle II. Dünya Savaşından sonra birçok değişimin yaşandığı bu süreçte, yönetimin yeniden düzenlenmesi ihtiyaç haline gelmiş ve bu sebeple yabancı uzmanlar reform çalışmalarına başlamıştır.
Planlı Dönem Öncesi (1923-1960) ve Planlı Dönem (1960-1980) diye adlandırılan bu süreçte yabancı uzmanların yaptığı çalışmalar dikkat çekmektedir. Planlı Dönem Öncesi; Neumark Raporu, Barker Raporu, Gruber Raporu, Planlı Dönemde ise; Mook Raporu, Fisher Raporu, MEHTAP ve KAYA bu çalışmalardan bazılarıdır.
Bu dönemlerde dikkat çeken önemli iki gelişme de olmuştur. Bunlardan ilki 1952 yılında kurulan Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE) dür. TODAİE, Türkiye’de bürokratların eğitimi ve kamu yönetiminin gelişmesi açısından atılmış büyük bir adımdır. İkinci önemli gelişme ise, 1960 yılında kurulan Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) dır. DPT’nın kurulması ile birlikte, yönetimde reform çalışmaları farklı bir boyut kazanmış ve çalışmalar hazırlanan beşer yıllık kalkınma planları doğrultusunda yürütülmeye çalışılmıştır.
1980 sonrasında hazırlanan kalkınma planlarını genel hatları ile ele alacak olursak;
*Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, kendinden önceki planlarda yer alan, yönetimin çağdaş, toplumsal- ekonomik yapıya uydurulması gerektiğini yinelemektedir.
*Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, bürokratik işlerin basitleştirilmesi, kuruluşların işlevleriyle uyumlu insan gücü planlaması, buna uygun görev, yetki ve sorumlulukların belirlenmesi gibi konular üzerinde durmuştur.
*Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı, kamu yönetiminde verimliliği arttırıcı önlemler alınması, hizmetlerin daha ekonomik bir biçimde yürütülmesi, devlet-vatandaş ilişkilerini daha da kolaylaştıracak önlemler alınması gibi konulara değinmiştir.
*Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000 ‘li yıllara hazırlanan kamu yönetimi sisteminde köklü değişiklikler yapmayı öneren bu plan, devletin kamu yönetimindeki rolü ve işlevleri hakkında önerilerde bulunmuştur.
*Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2001-2023 arası yılları kapsayan ve uzun soluklu bir projeyi kapsayan bir plan olup, daha çok Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne uyum sürecindeki çalışmaları kapsamaktadır.
*Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı, bir önceki plan gibi, Avrupa Birliği uyum sürecini atlatmayı hayal eden, bu doğrultuda çalışmalar yürüten, daha modern bir devlet olma yolunda yapılması gerekenleri anlatan bir plandır.
*Onuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı, daha önceki planlardan biraz daha farklı olarak, ülkeyi ilgilendiren ve güncel olan hemen her konuda tespit ve önerilerin bulunulduğu ve buna dair çalışmaların yapıldığı bir plandır.
1980 öncesi yapılan yönetimde reform çalışmaları, devletin gücünü arttırmaya yönelik çalışmalar iken, 1980’ den sonra yapılan çalışmalarda amaç, kamu yönetiminin küçültülmesi, hizmetlerin paylaştırılması ve yerel yönetimlerin güçlendirilmeye çalışılmasıdır.
Günümüze kadar birçok rapor, çalışma ve plan hazırlanmıştır. Yapılan bu çalışmaların bir kısmında istenilen sonuçlar elde edilirken, birçoğunda belirlenen hedeflere ulaşılamamıştır. Bunun en önemli sebebi; günün şartlarına uygun olmayarak hazırlanan çalışmalardır.
Bundan sonra yapılacak olan çalışmalar, günün şartlarına uygun, realist, hayal ürünü olmayan, şeffaf, halkın bilgi sahibi olabileceği, halkın yönetime daha çok katılıp söz sahibi olabileceği gibi şartlar göz önüne alınarak yapılırsa, hem ülkenin genel durumu açısından, hem de Türk Kamu Yönetimi açısından daha olumlu gelişmelerin yaşanacağı bir gerçektir.
Gül, H. , – Aktel, M. , (2004), ‘’Tarihsel Bir Bakış Açısıyla Kamu ve Yerel Yönetimler Reformu’’, Dünden Bugüne Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma Bildiriler Kitabı, Yerel Yönetimler Kongresi, Çanakkale
Kalağan, G. , (2010), Türkiye’de 1980 Sonrası Bürokratik Dönüşüm, Beta Yay.,
Kalağan, G. , (2010), ‘’Cumhuriyet Döneminde Türk Kamu Bürokrasisinde Yeniden Yapılanma ve Yönetsel Reform Çalışmaları’’ Süleyman Demirel Üniversitesi Vizyoner Dergisi, C.2 , S.1, (65-84).
Kaya, F. , (2016), ‘’Türkiye Cumhuriyetinde Yapılan İdari Reform Çalışmalarının Karşılaştırmalı Analizi”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, C.1, S.48, (165-181).
Parlak, B. , -Sobacı, Z. , (2010), Kuram ve Uygulamada Kamu Yönetimi, Ulusal ve Küresel Perspektifler, Alfa Aktüel Yay. , 3.Baskı, Bursa.
Şaylan, G. , (2000), Değişim, Küreselleşme ve Devletin Yeni İşlevi, İmge Kitabevi Yay. , 2.Baskı, Ankara
Yayman, H. , (2008), Türkiye’nin İdari Reform Tarihi, Turhan Kitabevi Yay. , Ankara
Yayman, H. , (2005), ‘’Türkiye’nin İdari Reform Politiği’’ , Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Doktora Tezi, Ankara.
DPT, (1979), Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, (22.05.2019)
DPT, (1985), Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, (23.05.2019)
DPT, (1990), Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı, (23.05.2019)
DPT, (1995),Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, (25.05.2019)
DPT, (2000),Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, (26.05.2019)
DPT, (2006),Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı, (27.05.2018)
DPT, (2013),Onuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı, (28.05.2019)
Avni Burak Demirtaş
Avni Burak Demirtaş. 1994 Aydın doğumlu. İlköğretim,Ortaokul ve Lise eğitimini Aydın'da tamamladıktan sonra lisans eğitimimi 2013-2017 yılları arasında Burdur Mehmet Akif Ersoy Üniversitesi Kamu Yönetimi Bölümü'nde tamamladı.. 2018 Eylül ayından itibaren Mehmet Akif Ersoy Üniversitesi'nde Kamu Yönetimi Bölümü Tezli Yüksek Lisans öğrencisi.
Önceki YazıToplumsal Hareketler: Bir Model Olarak Arap Baharı
Hizmet İçi Eğitimin Kurumlarda Uygulanışı
Çağdaş Yönetim Yaklaşımları Performans Ölçümü ve Denetimi