BANKACILIK SEKTÖRÜNDE YENİDEN YAPILANDIRMA: JAPONYA ÖRNEĞİ
Download "BANKACILIK SEKTÖRÜNDE YENİDEN YAPILANDIRMA: JAPONYA ÖRNEĞİ"
1 MSPD Çalışma Raporları : 2002/2 BANKACILIK SEKTÖRÜNDE YENİDEN YAPILANDIRMA: JAPONYA ÖRNEĞİ Serdar Çokaklı - Mali Sektör Politikaları Dairesi Temmuz 2002
2 BANKACILIK DÜZENLEME VE DENETLEME KURUMU MSPD Çalışma Raporları No: 2002/2 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği Serdar Çokaklı * Temmuz 2002 Bu çalışma Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun görüşlerini yansıtmaz. Sorumluluğu yazarına aittir. * Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu Bankacılık Uzman Yardımcısı Tel: Fax:
3 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği Özet Japonya da 1980 lerin başında mali serbestleşme politikalarının hayata geçirilmesi çerçevesinde, faiz kontrolleri gevşemiş, kısa vadeli euro-yen kredilerine ulaşmada yurtiçi borçlanıcılara yönelik sınırlamalar kaldırılmış ve firmalar sermaye piyasası araçlarını kullanarak borçlanabilme imkanına kavuşmuştur. Bu gelişmelere paralel olarak, para arzında ve varlık fiyatlarında başlayan artış ekonomide gözle görülen bir canlanma yaratmış olmasına rağmen, piyasa disiplininin sağlanmasında ve etkin bir denetim sisteminin yerleşmesinde görülen eksiklikler, finans sektöründe uzun süreli bir bunalım yaşanmasına neden olmuştur. Bunalım süresince, daha önceden firmalar için tek fon kaynağı niteliğinde olan bankaların fonlarını plase edebilmek için daha riskli alanlara yönelmeleri, kredi hacimlerini artırırken nakit akım analizleri yerine gösterilen teminatları dikkate almış olmaları, 1990 ların başından itibaren varlık fiyatlarındaki düşüş neticesinde, bilançolarda büyük miktarlarda tahsili gecikmiş alacaklar oluşturmuş ve bankaların aktif kalitesinin önemli ölçüde düşmesine yol açmıştır. Kriz karşısında, gecikmeli de olsa sektörde disiplini sağlamak amacıyla etkin denetim birimleri kurulmuş, mevduat sigorta sisteminde değişiklik yapılarak mevduata tam güvence verilmiş, likidite sıkıntısı çeken bankalara sermaye desteğinde bulunulmuş, yaşaması mümkün olmayan bankalar krizin sistemik hale dönüşmesini önlemek için sistemden çıkarılmıştır. Sorunlu kredilerin ve firmaların yeniden yapılandırılmasına yönelik de yasal ve kurumsal düzenlemeler yapılmıştır. Bu politikaların uygulanmasını kolaylaştıran en dikkat çekici nokta, çok ciddi tutarlara ulaşan bir kamu kaynağının yeniden yapılandırma çabalarına tahsis edilebilmiş olmasıdır. Benzer deneyimler yaşamış birçok ülkeden pek de farklı olmayan politikaların yürürlüğe konmasına rağmen Japonya nın uyguladığı çözüm paketlerinden hala sonuç alınamamasında ana hatlarıyla, Japon finans sistemine özgü geleneksel yapıların (ana banka sistemi, konvoy sistemi vb.) sistem üzerinde hala etkisinin hissedilmesi, krizin hem bankacılık sektörüne hem de reel sektöre yayılarak bir sarmal oluşturması ve yurtiçi talepte görülen daralmayı gidermeye yönelik uygulanan genişletici maliye politikasının kamu gelir-gider dengesini bozması önemli engeller olarak göze çarpmaktadır. Değerlendirme ve yorumları için Ercan Türkan a, Zeynep Ada Eroğlu na, Yasemin Türker Kaya ya ve Berk Mesutoğlu na teşekkür ederim.
4 Banking Sector Restructuring: The Case of Japan Abstract In the context of the Japanese financial liberalization policies in the early 1980s, controls on interest rates have been relaxed, the limitations for domestic borrowers on the access to euro loans have been removed, and firms have started to borrow funds from capital market. Despite the fact that increases in money supply and asset prices have caused an outstanding economic boom shortcomings in ensuring transparency and establishing an effective auditing system have led to a long term financial depression. During the depression, banks, which were formerly the only resource of fund for the firms, have started to allocate funds to more risky investments taking into account collaterals rather than cash flow analyses. Starting from the beginning of the 1990s, these have led to rise in non-performing loans and considerable deterioration in asset qualities. As measures, effective supervisory units have been established in order to ensure market discipline, blanket guarantee system has been introduced, the banks in need of liquidity have been provided with capital, non-viable banks have been removed from the sector in order to prevent a systemic crisis. Furthermore, legal and institutional framework for distressed asset restructuring and corporate restructuring has been established. The most noticeable aspect of the efforts that facilitate policy implementation is that public funds in dramatic amounts were allocated for restructuring efforts. Although Japan introduced policies similar to countries having the same experiences, satisfactory results have not been achieved yet. The main reasons were: the effects of traditional structures (main bank system, convoy system, etc.) on the sector, the vicious circle of banking crisis-corporate crisis, and deterioration in fiscal balance due to loose fiscal policies applied to overcome contraction in domestic demand.
5 İÇİNDEKİLER I. GİRİŞ... 1 II JAPON FİNANSAL KRİZİ ÖNCESİ GELİŞMELER... 1 A Arası Liberalizasyon ve Bubble Ekonomisi Finans Sisteminin Temel Özellikleri Bubble Ekonomisi Jusen Problemi ve Tokyo Kyowa-Anzen Olayı Mevduat Sigortası Kanunu nda Değişiklik Big Bang Reformları III ve 1998 FİNANSAL KRİZLERİ A Krizi B Krizi IV. YENİDEN YAPILANDIRMA ÇALIŞMALARI A. Büyük Bankalara Sermaye Desteği (Mart 1999) B. Güvenlik Ağında Değişiklik Yapılması Satın Alma ve Üstlenme (P&A - Acil Çözümleme Metodu) Sistemik Risk Yaklaşımı C. Banka Hisseleri Edinim Şirketi (BASAC) D. Tahsili Gecikmiş Alacaklar (TGA) Sorunu ve Çözümleme Çabaları E. Önemli Birleşmelerin Yapılması F. Firma Yeniden Yapılandırma Çabaları V. SONUÇ VE DEĞERLENDİRME EK TABLOLAR: KAYNAKLAR... 33
6 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği 1 I. GİRİŞ İkinci Dünya Savaşı sonrası hızlı bir kalkınma sürecine girerek dünyanın en büyük ikinci ekonomisi haline gelen Japon ekonomisi, 1980 lerin ikinci yarısından itibaren bubble ekonomisi olarak adlandırılan bir suni büyüme dönemi yaşamıştır. Varlık fiyatlarında, para arzı ve kredi hacminde artışın yaşandığı söz konusu dönem, 1990 ların başından itibaren yerini uzun süreli bir durgunluğa bırakmıştır. Bubble ekonomisinin patlamasından sonra Japon finans sektöründe, belli başlı varlık kalemlerinde yaşanan kalite kaybı nedeniyle bir dizi kriz ortaya çıkmıştır. Özellikle reel sektöre finansman sağlamak için verilen kredilerin geri dönmemesi, buna bağlı olarak bankaların ödeme kabiliyetlerini yitirmeleri ve sermayelerinin aşınması, banka karlılığının ve etkinliğinin azalmasına neden olmuştur. Bahsedilen gelişmeler, Japon ekonomisinin hala içinden çıkamadığı bir durgunluk dönemine girmesine yol açmıştır. Bu çalışmanın amacı, dünya ekonomisinde ABD den sonra en önemli yere sahip olan Japonya nın yaşadığı bankacılık krizinin ortaya çıkış nedenlerine, krizin ekonomi üzerindeki olumsuz etkilerine ve krizden kurtulmak için uygulanan yöntemlere değinerek sürece ilişkin tespitlerde bulunmaktır. Çalışma birbirini kronolojik olarak takip eden bölümlere ayrılmıştır. İlk olarak, finansal krizleri öncesi yaşanan liberalizasyona ve bubble ekonomisine, finansal sistemin temel özelliklerine kısaca değinilmiş ve bubble patladıktan sonra krizlere yol açan gelişmeler belirtilmiştir. Ardından, yaşanan krizler ve kriz sonrası başlayan yeniden yapılandırma çalışmaları ana hatları itibariyle ortaya konmuştur. Son bölüm, sonuç ve değerlendirmeye ayrılmıştır. II JAPON FİNANSAL KRİZİ ÖNCESİ GELİŞMELER A Arası Liberalizasyon ve Bubble Ekonomisi Japon ekonomisinde savaş sonrası dönemden 1990 ların başına kadar hızlı büyüme trendi, sıfıra yakın enflasyon oranı, ülke riskinde önemli ölçüde azalma ve büyüme beklentilerindeki artış yaşanmış olmakla beraber, 1980 lerin ikinci yarısından itibaren ekonomi de belirgin dalgalanmalar ortaya çıkmaya başlamıştır.
7 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği 2 Yaşanan bu dalgalanmalar ekonominin özellikle 1980 lerde başlayan finansal liberalizasyon ve deregülasyona uyumu çerçevesinde ele alınabilir lere kadar bankaların fazla risk almalarını önlemek için yapabilecekleri işler sınırlandırılmıştı lerde faiz kontrolleri gevşetilmiş, kısa vadeli euro-yen kredilerine ulaşmada yurtiçi borçlanıcılara yönelik sınırlamalar kaldırılmış ve firmalar sermaye piyasalarından borçlanabilme imkanına kavuşmuştur. 1 Ayrıca belli faaliyet alanları için kurulmuş mali kurumlar (tarım, balıkçılık ve kredi kooperatifleri vb.) diğer faaliyetleri de kredilendirmeye başlamıştır. Bu gelişmeler üzerine, bankalar bir aktif pasif uyumsuzluğu yaşamıştır. Bir yandan bankaların kredi kanallarının mali serbestleşme nedeniyle daralması ve fiyat rekabetinin artması bir yandan da yüksek tasarruf oranı olan halkın hala birikimlerini bankalarda mevduat şeklinde değerlendirmeye devam etmesi bankaları zor duruma sokmuş ve bankalar fonlarını plase edebilmek için daha riskli alanlara 2 da kredi vermeye başlamıştır. Kredi hacmindeki bu artışta, kredilerin nakit akım analizinden çok teminatın değerine dayalı olarak verilmesi de önemli rol oynamıştır. Ayrıca kredi onay sürecini hızlandırmak için çoğu banka kredi risk değerlendirme görevini, kendi araştırma bürolarından alıp, doğrudan bankaların satış-pazarlama birimlerine raporlama yapan daha bağımsız izleme bürolarına vermiştir. 1. Finans Sisteminin Temel Özellikleri 1.1. Mevduat Sigortası Kurumu (DIC) 1971 yılında kurulan ve finansal yapının güvenlik ağını (safety net) oluşturan mevduat sigortası sisteminde, şehir bankaları, uzun dönemli kredi bankaları, shinkin bankaları ve kredi kooperatifleri sigorta kapsamında olup bunların denizaşırı şubeleri ve yabancı bankaların Japonya daki şubeleri kapsam dışında tutulmuştur. Sistemde mevduat, banka tahvilleri, taksitli tasarruf ödemeleri (installment savings), mevduat olarak kullanılan aktif şeklindeki enstrümanlar (asset-forming instruments using the deposits) vb. sigorta kapsamında iken, yabancı para mevduat, mevduat sertifikaları vb. hesaplar sigorta kapsamı dışında tutulmuştur. Sistem tarafından sigorta kapsamında tutulan finansal kuruluşların ödeyecekleri sigorta primi %0,048 (bir 1 Firmaların sermaye piyasasından topladıkları fon miktarı (hisse senediyle değiştirilebilir tahvil, sabit faizli şirket tahvili, kefalet bonoları) 1988 de 16 trilyon yen iken, bu miktar 1989 da 27 trilyon yene ulaşmıştır. 2 Bahsedilen riskli alanlar, gayrimenkul piyasasında yer alan firmalar ile küçük ve orta ölçekli firmalardır.
8 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği 3 önceki yılın ortalama mevduat tutarının üzerinden) olup, yapılacak mali yardımlar için (tasfiye maliyeti tutarını aşmamak kaydıyla) ve sigortalı mevduatların geri ödenmesi amaçlı kullanılmaktadır. Mevduat sigortasına ilişkin yasa 1986 yılında deregülasyon doğrultusunda yeniden gözden geçirilmiştir. Buna göre, Mevduat Sigortası Kurumu (Deposit Insurance Corporation - DIC) nun iki temel işlevi bulunmaktadır. Birincisi, yükümlülüklerini karşılayamayacak durumda olan bankaların tasfiyesi ve bu bankalardaki mevduatların sigorta kapsamında sahiplerine geri ödenmesidir. Diğer işlev de mali yardımdır ki, burada söz konusu olan iflas eden bankanın sağlıklı aktif ve pasiflerini başka bir bankaya (devralan banka-assuming bank) transfer ederken, bankanın karşılanamayan kaybı kadar bir fonun devralan bankaya verilmesidir. Mali yardımın temel özelliği, iflas sürecine girmeden ödeme güçlüğüne düşmüş bankayla mücadele etme esnekliği sağlamasıdır Konvoy Sistemi (Convoy System) Japonya da bankalar 1998 yılına kadar Maliye Bakanlığı (Ministry of Finance - MOF) tarafından denetime tabi tutulmuş ve Merkez Bankasınca (Bank of Japan - BOJ) da yakından izlenmiştir. Bu sistemde bir anlamda zımni olarak kabul edilen nokta, bankacılık sektörünün koruyucusu olan Maliye Bakanlığının, bir bankanın yaşamasını tehdit edecek herhangi bir probleme karşı çare bulma sorumluluğunu üstlenmiş olmasıdır. Maliye Bakanlığı konvoy sistemiyle sağlıklı bankaların sağlıksız bankalara kaynak ve zaman ayırmaları yönünde kamusal otoritesini kullanmakta ve tercih edilen sanayi dallarına ve şirketlere ucuz banka kredileri verilmesinde yönlendirici etkilerde bulunmaktadır. II. Dünya Savaşı ndan sonra kurulan bu sistemde bankalardan beklenen ise sadece ekonomik aktörler arasındaki aracılık işlevini tam olarak görmesidir Ana Banka Sistemi (Main Bank System) Japon finansal kültürünün önemli özelliklerinden biri de ana banka sistemidir. Diğer kredi verenler tarafından yetkilendirilmiş ana banka, borç alan firmayı izleyen bir birim ve borç alanlar sıkıntıya düştüklerinde de bir arabulucu gibi davranmaktadır. Ana bankalar, borç alanlar ödeme aczine düşmeden önce onların problemlerini tanımlama ve şirketlerini yeniden yapılandırma sürecinde onlara yardımcı olma sorumluluğunu taşımaktadır. Ayrıca, bu sistemde merkezdeki banka,
9 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği 4 stratejik konumu önemli olan grup şirketi için düşük maliyetle finansman sağlarken, diğer grup şirketlerine biraz daha yüksek fiyat uygulamak suretiyle ucuz finansmandan kaynaklanan kaybı telafi edebilmektedir. Başlıca faydası asimetrik enformasyondan kaynaklanan izleme maliyetini azaltmak olan bu sistem içinde önemli şirketler kısa vadeli mali baskılardan uzak kalmaktadır. Japon Keiretsu sunun 3 üyeleri birbirlerine ortak olmakta (çapraz ortaklık-cross-shareholdings) ve yönetimlerine büyük ölçüde yabancı ortak almamaktadır. Gerek duydukları finansmanı da keiretsu içindeki ana bankadan sağlamaktadırlar. Ancak, keiretsu yapısının bir sonucu olarak bankaların ellerinde oldukça fazla miktarda şirket hissesi bulundurmaları onları yüksek oranda piyasa riskiyle karşı karşıya bırakmıştır. Bu durumun olumsuz etkileri, özellikle ekonominin durgunluğa girdiği ve hisse fiyatlarında önemli boyutlarda düşüşlerin yaşandığı dönemde kendini göstermiş ve finansal sistemin dengeden uzaklaşmasına neden olmuştur Kurumsal Yönetişim (Corporate Governance) Bankalardaki kurumsal yönetişim sistemi (corporate governance system) büyük ölçüde banka hissedarlık yapısı 4 tarafından belirlenmektedir. Bankanın hisselerini elinde tutan çok sayıda hissedar olmasına rağmen, küçük bir hissedar grubu hisselerin büyük çoğunluğuna sahiptir. Ayrıca, Japon istihdam piyasasının karakteristik özelliğini oluşturan yönetim ve çalışan arasındaki karşılıklı bağımlılık çalışanın yönetimden yana olmasını sağlamaktadır. Ayrıca, bankada hissedar olan çalışanlar, çifte vergilemeden kaçınmak için temettü dağıtımını maaş artışına tercih etmektedir. Japon ekonomisi gibi banka merkezli bir ekonomide bankalar firmaların kurumsal yönetişimini önemli ölçüde belirlemektedir. Banka merkezli bir kurumsal yönetişimde, banka kredi alan firmayı daha iyi izleyip denetleyebildiği için aracılık faaliyetleriyle ilgili problemleri daha iyi çözebilmektedir. Japon bankalarının keiretsu içindeki firmalarla güçlü bağlarının olması, bankaların yatırım kararlarını denetlemelerini ve firmanın performansını geliştirmelerini sağlamıştır. Ancak bu 3 Japon dilinde düzen-sistem anlamına gelen keiretsu, aynı endüstri grubunda birbirine bağlı şirketlerin, finansman sağlayıcı bir banka etrafında karşılıklı ve uzun dönemli oluşturdukları bir şirketleşme tipidir. 4 Tipik bir Japon bankasının belli başlı hissedarları; hayat sigortası şirketleri, tüzel kişilik sahibi ortaklar, banka çalışanları ve diğer bankalardır.
10 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği 5 ilişki, Japon firmalarının ana banka haricinde başka bankalardan kredi alma imkanını sınırlamıştır. Firmaların bankalara olan bu göbek bağı Japon bankacılık krizi sırasında etkisini belirgin bir biçimde göstermiş ve bankalara daha fazla bağımlı olan firmalar krizden daha çok etkilenmişlerdir Kar Maksimizasyonundan Çok Piyasa Payına Önem Verilmesi Japon banka yönetimi, karı maksimize etmekten çok piyasa payını artırmayı 5, çalışanlarına iş güvencesi sağlamayı ve müşterilerine yönelik hizmet kalitesini yükseltmeyi amaçlamaktadır yılında çıkarılan Geçici Faiz Oranına Uyum Kanunu ile faiz oranları Maliye Bakanlığı ve Merkez Bankası ile sektör temsilcilerinden oluşan bir Komisyon tarafından belirleniyordu. Sabit faiz politikasının bir uzantısı olarak, bankaların faiz oranlarıyla oynamak yoluyla gelirlerini artırmak gibi bir seçenekleri olmadığı ve faiz gelirleri gelir kalemleri içerisinde önemli bir yer oluşturduğu için, bankalar daha fazla kredi verme ve bu şekilde piyasa paylarını artırma yolunu seçmişlerdir İç ve Dış Denetim Yapısı Japonya da hem iç hem de dış denetim birimlerinin olmasına rağmen, bunların rolleri oldukça sınırlı düzeyde tutulmuştur. İç denetim birimleri önceki banka çalışanları arasından atanmakta olup, bağımsızlıkları bundan dolayı önemli ölçüde sınırlı kalmıştır. Dış denetim birimleri ise birçok ülkede olduğu gibi müşterilerini kaybetmek korkusu nedeniyle şirketlerin finansal durumları hakkında olumsuz görüş bildirmekte isteksiz davranmışlardır. Muhasebe ve denetim standartlarında görülen eksiklikler, banka yönetiminin görev süreleri içinde sorunlarla ve yeniden yapılandırmayla ilgilenmeleri yönündeki motivasyonlarını düşürmüştür. Bu durum, banka yönetiminin tahsili gecikmiş alacakların çözümlenmesinde pasif bir tutum izlemesine yol açarak ciddi bir problem oluşturmuştur. 5 Nitekim, diğer endüstrileşmiş ülkelerle karşılaştırıldığında, Japon bankalarının aktif getiri oranı ile hisse senetlerinin getiri oranlarının çok düşük olduğu ortaya çıkmaktadır. Düşük karlılık, bankaların tahsili gecikmiş alacakları için yeterli karşılık ayırabilmeleri açısından ciddi sorunlara yol açmaktadır yılında mevduat faizleri serbestleştirilmiş, 1994 yılında ise faiz oranlarına ilişkin bütün kısıtlamalar kaldırılmıştır.
11 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği Kredi Karşılıkları Sistemi Japonya daki kredi karşılıkları sisteminde, standart nitelikli (pass), yakın izlemedeki (special mention) ve tahsil imkanı sınırlı (substandart) krediler, genel uygulamalardan farklı olarak, genel karşılığa tabi tutulmaktaydı. Bankalar, genel karşılık oranını belirlemede kendi tercihlerine göre geçmiş 3 yıla ait ortalama kredi kaybını baz alabildikleri gibi, düzenleme otoritelerince önerilen ve vergi otoritelerince belirlenen referans değerini 7 de dikkate alabilmekteydiler. Ayrıca, Japonya da 1964 yılından beri karşılıkların vergi matrahından indirim konusu yapılmasına izin verilmektedir larda pek çok bankanın donuk kredi oranı, toplam kredi tutarının %3 ünü aşmıştır. Kendilerine genel karşılık oranını artırmaları halinde vergi muafiyetinden yararlanabilme imkanı tanınmış olmasına rağmen, bankalar genel karşılık oranını arttırmamışlardır. Bu davranışın altında, 1. kuşak sermayelerini 2. kuşak sermayelerine transfer etmek ve fazla karşılık ayırarak piyasaya sorunlu kredilerinin arttığı yönünde bir sinyal vermek istememeleri yatmaktadır. 2. Bubble Ekonomisi 8 Temel özellikleri yukarıda açıklanmaya çalışılan finans sistemi, 1980 lerin ikinci yarısından itibaren bubble ekonomisi ile başlayan ve tüm ekonomik birimleri etkileyen bir sürece girmiştir. Söz konusu sürecin etkilerini anlayabilmek için arasında ortaya çıkan bubble ekonomisini yakından incelemek gerekmektedir Bubble Ekonomisinin Karakteristik Özellikleri 1980 lerin ikinci yarısından itibaren Japon ekonomisi, varlık fiyatlarının hızla yükselmesi, para arzının ve kredi hacminin genişlemesi ve ekonominin aşırı ısınmasıyla karakterize edilen bubble ekonomisi sürecine girmiştir Varlık Fiyatlarındaki Belirgin Artış 1983 yılında başlayan varlık fiyatları artışı 1986 yılından itibaren belirgin bir hız kazanmıştır. Bu artış trendinin hisse senedi piyasası ayağına bakıldığında 7 Genel karşılık oranı 1964 te kredi miktarının %0,42 si iken, üst üste 5 kez indirime gidilerek, 1989 da %0,3 e düşürülmüştür. Bankalar genellikle kendi belirledikleri orandan daha aşağıda olduğu için denetim otoritelerinin belirlediği referans değerini kullanmışlardır. 8 Japon ekonomisinde 1980 lerin ortalarından itibaren hisse senetlerinde ve gayrimenkul fiyatlarında yapay bir yükselmenin olduğu dönem köpük ya da balon ekonomisi olarak adlandırılmaktadır.
12 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği lerin başında yen civarında olan Nikkei 225 endeksinin, 1987 yılında yene, 1989 yılı sonunda da zirve seviye olan yene ulaştığı görülmektedir. Artış trendinin diğer bir ayağı da gayrimenkul piyasasında ortaya çıkmıştır. Arsa fiyatları 1990 yılı itibariyle 1985 yılındaki seviyesine göre yaklaşık dört kat yükselerek zirve düzeylere ulaşmıştır. Söz konusu varlıkların değerindeki artış, döneminde nominal GSYİH nın %452 sine karşılık gelmektedir Ekonomik Faaliyetlerde Aşırı ısınma (Overheating) Ekonomik Planlama Kurumu verilerine göre 1986 yılında dibe vuran ekonomi, bu tarihten itibaren yükselişe geçmiş ve 1991 yılına kadar süren bir genişleme dönemine girmiştir. Bu dönem içerisinde, reel GSYİH ortalama yıllık bazda %5,5, sanayi üretimi de %7,2 oranında artmıştır. Böyle bir ekonomik genişlemenin arkasında sabit işletme yatırımlarında görülen artış yatmaktadır (GSYİH nın %20 si) Para Arzında ve Kredi Hacminde Artış 1986 yılının son dönemlerinde düşük seviyelerde seyreden para arzı (M2 + Mevduat sertifikaları) 1987 yılının ortalarına doğru artmaya başlamıştır. Bu gelişmeye paralel olarak bankaların kredi hacimlerinde de bir yükselme gerçekleşmiştir Bubble ın Ortaya Çıkışının ve Yayılışının Arka Planındaki Nedenler Yukarıda üç başlık altında karakteristik özelliklerini gördüğümüz bubble ekonomisinin arkasında yatan faktörler aşağıdaki şekilde sıralanabilir Agresif Banka Davranışları Firmaların menkul kıymet piyasasından fon toplayabilmeleri yönündeki kısıtlamalar kaldırılınca, büyük firmaların bankalara olan bağımlılıkları azalmıştır. Buna karşılık bankalar da emlak piyasasına dayanan küçük firmalara risk derecesi yüksek kredi vermeye başlamıştır. Zaten kriz döneminde batan bankaların bir çoğunun portföylerinde bu tip kredilerin ağırlıklı olduğu ortaya çıkmıştır.
13 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği Vergileme Politikası Japon vergi yasalarına göre arsayı elde tutarken uygulanan vergi oranı, arsanın alım-satımında uygulanan orandan daha düşüktür. Bu çerçevede, arsa fiyatları yükseldiğinde vergi oranın düşüklüğünden dolayı, arsalar elde tutulmaya devam etmiştir. Satış kazancından alınan vergi oranının yüksek olması da arsanın satışını mümkün olduğunca geciktirmiştir. Bu nedenlerle arsa arzında oluşan sıkışma, gayrimenkul fiyatlarının artışında önemli bir etken olmuştur Piyasa Aktörlerini Disipline Edecek Mekanizmaların Zayıflığı Birçok ekonomik birimin davranışlarının bubble süresince agresifleşmesine karşın, bunları disiplin altına alacak mekanizma etkili olamamıştır. Japonya da var olan ana banka sistemi, büyük firmalar sermaye piyasasından fon bulmaya başlayınca, şirketler üzerindeki disipline edici rolünü kaybetmiştir. Bu kontrol sisteminin etkinliğini yitirmesi ve bu sistemin yerine geçecek bir kontrol mekanizmasının kurulmasında yaşanan gecikmeler, bubble ın ortaya çıkışında önemli bir etken olmuştur Japon Özgüveni Ekonomide büyüme sürecinin başlaması, uluslararası finans piyasasında Japon bankalarının önem kazanması, 9 Japon firmalarının imalat sanayiinde dünya piyasalarındaki liderliği, denizaşırı mali kuruluşların Tokyo da şube açma yönünde taleplerinin artması ve Japonlara özgü yönetimin başarısı gibi bir dizi olumlu faktör, Japon özgüvenini arttırmıştır. Bu özgüven de bubble ile başlayan ekonomideki yapay büyümenin gerçek boyutlarının görülmesini engellemiştir Uzun Süren Gevşek Para Politikası 1980 ler boyunca uygulanan gevşek para politikası, firmaların fon toplama maliyetini azaltmış ve buna bağlı olarak elde ettikleri kaynakları geniş ölçekli yatırımlara kanalize etmelerine neden olmuştur. Ayrıca, fiyatı yükselen hisse senetleri mali kurumların sermaye maliyetini düşürmüş ve piyasa fiyatından yeni hisse senetleri ihraç ederek sermaye piyasasından kaynak bulma imkanlarını 9 Özellikle 1989 un 4. çeyreğinde Japon finansal kuruluşlarının uluslararası banka kredilerindeki payları %41 e ulaşarak, Japonya yı dönemin en büyük kreditör ülkesi haline getirmiştir.
14 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği 9 artırmıştır. Ekonomide yaşanan bu parasal rahatlama, bubble sonrasında hem firmalar hem de mali kurumlar açısından yaşanacak finansal krizin öncü göstergesi niteliğindedir. Bubble Ekonomisi Boyunca Uygulanan Para Politikası Merkez Bankası nın uyguladığı para politikası ile bubble ın ortaya çıkışı arasındaki ilişkiyi anlamak için bubble periyodunu, gevşek para politikasına geçiş, gevşek para politikası dönemi ve sıkı para politikasına geçiş dönemi şeklinde üç alt döneme ayırabiliriz. İlk Periyot ( ): BOJ, bu dönemde Plaza Anlaşması (*) sonrası yenin aşırı değer kazanması sonucu oluşan durgunluktan çıkmak için iskonto oranını ard arda 5 kez düşürerek %2,5 e çekmiştir. Süreçle ilgili olarak üç özelliğe kısaca değinmek gerekmektedir. Para politikası önemli ölçüde uluslararası ekonomik politikalardan etkilenmiştir. Yenin aşırı değer kazanıp dış ticaret dengesini bozmasını önlemek için para politikası bir denge sağlayıcı unsur olarak kullanılmıştır. Para politikası, dönemin ekonomi gündeminden etkilenmiş olup yurtiçi talep arttırılarak cari işlemler fazlası azaltılmaya çalışılmıştır. İkinci Periyot ( ): 1987 yılı ilkbaharına doğru ekonomi yavaş yavaş iyileşmeye başlamış, para arzı büyük oranda artış göstermiş ve varlık fiyatları yükselmiştir. Bunun üzerine BOJ para arzının olması gerekenden fazla artmasının ekonomi üzerinde olumsuz etkiler (enflasyonu ateşlemek vb.) yaratacağını düşünerek, para politikasında daha dikkatli bir tutum izlemeye başlamıştır yılı Ağustos ayında faiz oranlarını yukarı çekmeye yönelik parasal operasyonlar başlamış olmasına karşın, Black Monday olarak bilinen New York Borsası ndaki düşüş BOJ un bu operasyonlarını askıya almasına neden olmuş ve kısa vadeli faiz oranları tekrar düşmeye başlamıştır. Üçüncü Periyot (1989 sonrası): 1989 yılında BOJ iskonto oranının düşüklüğü sorununu ciddi olarak ele almış ve aynı yılın Mayıs ayından itibaren, iskonto oranının yükseltilmesi (1989 da %2,5 iken 1990 da %6) yoluyla sıkı para politikası izlemeye başlamıştır. Para politikasındaki bu değişim, bubble ekonomisi boyunca aşırı değer kazanmış varlıkların fiyatlarının düşmesine ve buna bağlı olarak büyük bir kredi probleminin yaşanmasına neden olmuştur. (*) 1985 yılının Eylül ayında imzalanan Plaza Anlaşması nın gündem maddesini, o dönemde gelişmiş diğer ülkelere nazaran parası aşırı değer kazanarak önemli ölçülerde dış ticaret açığı bulunan ABD nin bu açığının kapatılması amacıyla döviz piyasasının uluslararası boyutta gözden geçirilmesi talebi oluşturmuştur. Bu çerçevede Japonya ve Almanya gibi cari işlemler fazlası veren ülkelerden yurtiçi talebi canlandırmaları istenmiştir.
15 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği 10 B Arası Japon Merkez Bankası, ekonomik genişlemeyle paralel yürüttüğü gevşek para politikasından yavaş yavaş uzaklaşmış ve 1989 yılının sonuna doğru iskonto oranını devamlı yükselterek sıkı para politikasına geçiş yapmıştır. İskonto oranının devamlı yükseltilmesinden kaynaklanan para arzı daralması, bubble boyunca aşırı değer kazanmış varlıkların fiyatlarının düşmesine neden olmuştur. Ayrıca, 1990 yılının Nisan ayında, Maliye Bakanlığının arazi fiyatlarında devam eden yükselişi sınırlamak amacıyla, gayrimenkul piyasasına verilecek toplam banka kredilerinin azaltılmasıyla ilgili bir düzenleme yapmış olması, o ana kadar bankaların varlıklarındaki büyümenin ana nedeni olan gayrimenkul piyasasına verilen kredilerde büyük bir daralmaya neden olmuştur. 10 Kredi daralması bir süre sonra gayrimenkul yatırım harcamalarının azalmasına ve buna bağlı olarak ekonominin durgunluğa girmesine yol açmıştır. Bankaların mali bünyelerinin zayıflaması; gayrimenkul şirketlerinin varlıklarının fiyatlarının düşmesi sonucunda gayrimenkul sektörüne verilen kredilerin kalitesinin hızla düşmesinden, teminatların değer kaybetmesinden, bankaların hisse senetlerinin değerinin düşmesinin sermayeleri üzerinde baskı oluşturmasından ve ekonomik büyümenin zayıflaması nedeniyle borçluların kredilerini geri ödemede zorluklar yaşamalarından kaynaklanmıştır. Bubble ın patlamasıyla başlayan ekonomik durgunluk ( ) ikinci petrol şokundan sonra en uzun süreli yavaşlama olarak kendini göstermiş ve GSYİH reel olarak ortalama sadece %0,8 oranında büyürken, sanayi üretimi de %5,2 oranında azalmıştır. Önemli bir gösterge niteliğindeki borsa endeksi, bubble öncesi zirve seviyesindeki fiyatından yaklaşık %60 oranında değer kaybına uğrayarak, seviyelerine gerilemiştir. Aynı şekilde gayrimenkul piyasası fiyatlarında da yaklaşık %80 ler düzeyinde düşüş yaşanmıştır. 1. Jusen Problemi ve Tokyo Kyowa-Anzen Olayı Varlık fiyatlarında düşüş, tahsili gecikmiş alacakların (non-performing loans, NPL) artması ve ekonominin durgunluğa girişi, finansal kurumların kredi da 509 trilyon yen olan sektörün aktif büyüklüğü, 1990 yılında 491 trilyon yene düşerek yaklaşık %4 oranında daralmıştır.
16 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği 11 portföylerinin kalitesini düşürerek, mali bünyeleri üzerinde olumsuz etkiler yaratmıştır. Köpüğün patlamasının finansal kuruluşlara yansımasına ilişkin olarak Jusen Problemi 11 ile Tokyo Kyowa ve Anzen Olayı 12 örnek olarak verilebilir. Jusen problemiyle ilgili olarak 1993 yılında, alacaklılar (kreditörler) ve jusen firmalarının sahipleri, Maliye Bakanlığının desteğiyle gayrimenkul fiyatlarının 10 yılık bir dönemde iyileşeceği varsayımıyla bir rehabilitasyon planı çerçevesinde anlaşmışlardır. Plana göre, alacaklılar jusen firmalarına verdikleri kredilerin faizlerinde indirime gitmiş ve likidite desteği sağlamışlardır. Ancak, öngörülenin aksine gayrimenkul fiyatları daha da düşünce, 1995 yılı Ağustos ayında Maliye Bakanlığı jusen firmalarını özel olarak incelemeye almış ve inceleme sonucu bu firmaların takipteki kredilerinin toplam kredilerine oranının %74 e yükseldiği ortaya çıkmıştır. Jusen firmalarının tasfiyesini kolaylaştırmak için kamu kaynağı kullanılmasına olanak sağlayan bir paket hazırlanmıştır. Pakette, jusen firmalarının zararları (6,4 trilyon yen) kurucu bankalar (3,5 trilyon yen), kreditör bankalar (1,7 trilyon yen), ve zirai mali kurumlar (530 milyar yen) arasında paylaştırılmış, kalan 680 milyar yen (6,7 milyar dolar) kamu kaynaklarından karşılanmıştır 13. Daha sonra BOJ, jusen firmalarının kötü kredilerini devralmak için kurulan Konut Kredileri Yönetim Kurumu na (Housing Loan Administration Corporation- HLAC) 100 milyar yen sermaye koymuş ve banka sermayelerinin güçlendirilmesi amacıyla da Yeni Mali İstikrar Fonu na (New Financial Stabilisation Fund) 100 milyar yenlik destekte bulunmuştur lerin ortalarında bankalar, menkul kıymet şirketleri ve sigorta şirketleri tarafından konut kredisi vermek için kurulmuş olan ve 1980 lerde konut ipotek piyasasında bankaların yerini alan jusen firmaları, 1990 lara gelindiğinde gayrimenkul piyasasında söz sahibi konumdaydılar. Aynı dönemde gayrimenkul fiyatlarında başlayan düşüş, jusenlerin kredi portföylerinin kalitesini bozarak, sorunlu kredilerinin önemli boyutlarda artmasına neden olmuştur. 12 Söz konusu kuruluşlar, mevduat kabul eden kredi kooperatifleridir. Bunların 1994 yılında iflas etmeleri bu tip kuruluşları içeren ilk iflas olayı olması açısından önem arzetmektedir. Kredi kooperatifleri iflaslarının arkasında yatan ana sebeplerden biri denetimden kaynaklanan arbitrajdır. Kooperatifleri denetleyen bölgesel idarelerin, bu kuruluşlar üzerinde bankalara uygulanandan daha hafif bir denetim yapmaları, bu kuruluşları daha riskli bankacılık faaliyetlerine yöneltmiştir. Üyesi olmayan kişi ve kurumlara kredi vermeleri, kredi piyasasında sağlıksız bir rekabet yaratarak, finansal kuruluşların zor duruma düşmesine neden olmuştur. 13 Jusen problemi, mali sistemde istikrarın sağlanması amacıyla vergi mükelleflerinin paralarının kullanıldığı ilk olaydır.
17 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği 12 BOJ ve özel finans kuruluşları, Tokyo Kyowa ve Anzen ile ilgili olarak ise, batan bu iki kredi kooperatifinin işlerini, 20 şer milyar yenlik sermaye vererek kurdukları Tokyo Kyoudou Bankası na (TKB) devretmiştir. 14 Ayrıca DIC finansal yardım 15 sağlamış, özel finans kuruluşları da bankanın karlılığını desteklemek için düşük faizli kredi vermiştir yılında Cosmo ve Kizu Kredi Kooperatifleri ile Hyogo Bankasının (bölgesel banka) iflaslarıyla yeni bir iflas dalgası başlamıştır. Cosmo ve Hyogo nun çözümlenmelerinde de Hougachou yaklaşımına başvurulmuş, daha büyük ölçekli Kizu nun iflasında ise bu yaklaşımın yeterli olmayacağı düşüncesiyle, Mevduat Sigortası Sistemi nde revizyon yapılması gündeme gelmiştir. 2. Mevduat Sigortası Kanunu nda Değişiklik 1996 yılında güvenlik ağını geliştirmek için önemli yasal değişiklikler yapılmıştır. Söz konusu değişiklikler; Tasfiye maliyeti limiti, 2001 yılı Mart ayına kadar geçici olarak ortadan kaldırılarak, DIC ye iflas etmiş finansal kuruluşa ait bütün zararları üstlenmeyi içeren finansal yardım yapabilme imkanı tanınmıştır. Tasfiye maliyeti limitlerini aşan kısım için de DIC içinde yapılandırılmış hesaba ek olarak özel bir hesap oluşturulmuştur. 16 Sigorta primi kesintisi DIC in finansal kaynaklarını güçlendirmek için, binde 12 den binde 84 e çıkarılmıştır. Tokyo Kyodou Bank, Çözüm ve Tahsilat Bankası (Resolution and Collection Bank) içinde yeniden organize edilmiş, bankaya iflas etmiş mali kuruluşun tahsil edilemeyen kredilerini satın alabilecek fon verilmiştir. Böylece tahsili gecikmiş alacakların temizlenmesinden sonra mali kuruluşu satın alacak banka bulmak daha kolaylaşmıştır. Mevduat sigorta sisteminde yapılan bu reform, otoritelerin iflas etmiş mali kuruluşlarla mücadele etme esnekliğini artırmıştır. 14 Özel finans kuruluşlarının katkısı da alınarak ilk kez kamusal otoritelerce organize edilen bu yönteme, Hougachou Approach adı verilmiştir. Hougachou kelimesi geleneksel festivallerde, festivale katılanlardan para toplanmasının tipik yöntemini ifade etmektedir. 15 Mali yardım, sorunlu kuruluşların birleşmeleri veya üstlenilmeleri sırasında DIC tarafından hibe, aktiflerin satın alınması, kredi verilmesi, mevduat transferi vb. şekillerde uygulanan yardım türüdür. 16 DIC de olağan hesap, bankalardan toplanan sigorta primlerinden; özel hesap ise, devlet kredileri ve bağışlardan oluşmaktadır.
18 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği Big Bang Reformları 1996 yılının sonlarında, Japonya İngiltere nin 1980 lerde piyasalarında ve kurumlarında gerçekleştirdiği reformlara benzer özellikler gösteren ve 2001 yılına kadar serbest, adaletli ve global bir finansal sistemin oluşturulmasını amaçlayan bir dizi reform gerçekleştirmiştir. Bu düzenlemeler ile aracı kurumların 1998 yılında, bankaların ise 2001 yılında sigorta sektörüne, sigorta şirketlerinin de 2000 yılı içinde iştirakleri yoluyla menkul kıymet sektörüne girebilmelerine imkan tanınmıştır. Japon bankalarının türev piyasası işlemleri ve varlığa dayalı menkul kıymet işlemleri yapabilmelerini içeren bir dizi reform yapılmıştır. Dış Ticareti ve Dövizi Kontrol Yasası, döviz piyasasında tekel oluşturmuş bankaların ve varlığa dayalı menkul kıymet ihraç eden firmaların tekelini kıracak şekilde değiştirilmiştir. Sorunlu kredilerin gizlenmesine olanak sağlayan şeffaflık ve mali sorumluluk eksikliğini ortadan kaldırmak için bankalardan, kredilerini geri ödenebilirlik derecesine göre 4 e ayırmaları 17, tahsili zor olan kredilerini bir program dahilinde elden çıkarmaları ve zararları için karşılık ayırmaları istenmiş ve 1999 yılı başından itibaren de solo denetim sistemi yerine konsolide denetime geçileceği belirtilmiştir. III ve 1998 FİNANSAL KRİZLERİ A Krizi 1997 yılı başında tahsili gecikmiş alacaklar problemi, bazı büyük bankaları tehdit etmeye başlayınca, kamu destekli özel sektör çözümlemesi olarak nitelendirilebilecek bir kaynak transferi uygulamasına geçilmiştir. Reel varlık sektörüne verdiği krediler bubble sonrası sorunlu hale dönüşen Nippon Kredi Bankası nın (NCB) durumunu düzeltmek için Maliye Bakanlığı nın belirlediği esaslar çerçevesinde büyük hissedarlarca yapılan sermaye artırımı yetersiz kalınca, NCB nin oluşturduğu yeniden yapılanma planı kapsamında, 80 milyar yeni Merkez Bankası, 210 milyar yeni de özel sektör desteğinden oluşan meblağ bankaya sermaye olarak verilmiştir. Fakat aktif kalitesindeki bozulma nedeniyle karlılık ve hisse fiyatlarının düşüşü, sermaye desteğinin olumlu etkisini sınırlandırınca, NCB 1998 Aralık ayında devletleştirilmiştir Söz konusu tasnif ; normal krediler, dikkat gerektirenler krediler (özel dikkat gerektirenler de dahil), borçluları iflas tehlikesinde olanlar ve borçluları iflas etmiş olanlar şeklindedir. 18 Daha sonra NCB, 2000 yılı Eylül ayında bir yurtiçi konsorsiyuma satılmıştır.
19 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği 14 Bunun ardından menkul değer aracı kurumlarının iflasları gündeme gelmiştir. Maliye Bakanlığı nın denetiminde, ancak mevduat sigorta sistemi kapsamı dışında olan bu kurumlardan Sanyo Securities kapatılırken, Yamaichi Securities e likidite desteği verilmiş, fakat istenen gelişmeler görülemeyince bu kurum da kapatılmıştır yılı Kasım ayında bölgesel bir banka olan Tokuya Bank ın da iflası mevduat çekilişine yol açınca, interbank mevduatları da dahil olmak üzere tüm mevduatlar garanti kapsamına alınmıştır. Bu gelişmeler Tokyo Borsası nda banka hisselerinin elden çıkarılmasına, Japon bankalarının yurtdışı piyasalardan borçlanma maliyetlerinin yükselmesine ve dolayısıyla finansal sistemin kırılganlığının artmasına neden olmuştur yılının sonlarına doğru, otoriteler, Mali Kuruluşlara Ödeme Gücü Kazandırma Kanunu çerçevesinde Acil Düzenleme Planı hazırlamıştır. Asıl amacı bankaların sermaye yapılarını güçlendirmek olan plan, bankaların iyi tanımlanmış bir yönetmelik dahilinde aktiflerini ihtiyatlı ve gerçekçi bir değerlendirmeye tabi tutmalarını ve değerlendirme sonuçlarının hem dış denetim kuruluşları hem de iç denetim birimlerince tekrar gözden geçirilmesini içermektedir. Ayrıca, planda ödeme gücünü kaybetme riskiyle karşılaşan bankaların şube sayısını azaltma, temettü indirimi gibi bir dizi önlemleri alması da öngörülmüştür yılında otoriteler, bankacılık sistemindeki problemlerin çözümü için daha kapsamlı önlemler alınması gerektiğini düşünerek, bankaların yeniden yapılandırılmasına ilişkin adımlar atmış ve bu amaç doğrultusunda 30 trilyon (264 milyar dolar) yenlik geçici bir fon 19 oluşturmuşlardır. Sermaye desteği ihtiyacı olan bankaların ve bunlara yapılacak destek miktarının belirlenmesi amacıyla üç özel sektör temsilcisinden ve Maliye Bakanı ile Merkez Bankası Başkanından oluşan Kriz Yönetim Komitesi kurulmuştur. Bankalar piyasada kendileriyle ilgili olumsuz izlenim uyanmasından çekindikleri için, sermaye desteğine ihtiyacı olan banka olarak seçilmek konusunda isteksiz davranmışlardır. Bu riski bertaraf etmek için önemli bankalar toplu hareket ederek başvuruda bulunmuş ve 1,8 trilyon yen sermaye desteği almışlardır. Ancak bu miktar piyasalarda olumlu etki yaratmak için yeterli olmamıştır. 19 Söz konusu fonun 17 trilyon yeni, iflas etmiş mali kurumların kayıplarını karşılamak için, DIC nin özel hesabında tutulmuş, 13 trilyon yeni ise bankalara sermaye desteğinde bulunmak için ayrılmıştır.
20 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Japonya Örneği 15 Ayrıca, Maliye Bakanlığının mali sistemdeki kuruluşları disipline etme ve etkin olarak gözetim ve denetimlerini yapma konusundaki yetki ve sorumluluğu, Başbakanlığa bağlı olarak kurulan Mali Gözetim Kurumu na (Financial Supervisory Agency - FSA) devredilmiştir. B Krizi 1998 yılı Mayıs ayında üç yatırım bankasından (long-term credit bank) biri olan ve 26 trilyon yen (229 milyar dolar) aktif büyüklüğü bulunan Long Term Credit Bank (LTCB), türev piyasalarında 50 trilyon yeni aşan yükümlülükleri nedeniyle likidite riski yaşamıştır. Bu bankanın Sumitomo Trust Bank ile birleşme girişimleri sonuçsuz kalınca, bankayla ilgili geçici devletleştirme stratejisi izlenmiştir. Buna göre LTCB nin sorunlu kredileri bilançodan çıkarılmış, oluşan zararlar öncelikle hissedarlarca, kalan kısım da DIC tarafından karşılanmış ve banka geçici olarak devletleştirilmiştir. Daha sonra banka 1,2 milyar dolar karşılığında bir Amerikan yatırım kuruluşuna (Ripplewood) satılmıştır. Otoritelerin karşılaştığı en büyük banka krizi olan LTCB olayı, önemli iki yasanın çıkarılmasına neden olmuştur yılı sonuna doğru çıkarılan söz konusu yasalar, zor duruma düşmüş mali kurumların ya Mali Yeniden Yapılandırma Yönetimi (FRA) altına alınmasını ya da geçici olarak devletleştirilmesini öngören Mali Yeniden Yapılandırma Kanunu (FRL) ile yaşayabilir bankalara sermaye desteği verilmesini düzenleyen kanundur (Financial Function Early Strengthening Law - FFESL). İkinci kanun kapsamında Başbakanlığa bağlı bir özerk idari otorite olarak Mali Yeniden Yapılandırma Komitesi (Financial Reconstruction Committee - FRC) 20 oluşturulmuştur. FRC, ilk sermaye desteğinin yasal çatısını oluşturan Kriz Yönetim Komitesi nin aksine, FSA ın ana birimi olarak mali kurumları denetleme yetkisiyle donatılmıştır. FRC nin kullanabileceği kamusal fon miktarı 30 trilyon yenden 60 trilyon yene çıkartılmıştır. 17 trilyon yeni ödeme güçlüğü içindeki bankalarda bulunan mevduata tam güvence sağlamak, 18 trilyon yeni FRL kapsamındaki bankaları ulusallaştırmak, geriye kalanı da sermaye enjeksiyonunda kullanılmak amaçlı ayrılan bu fon ile Japon mali sisteminin 2001 yılı Mart ayına kadar yeniden yapılandırılması öngörülmüştür. 20 FRC, bu iki yasanın kapsamı çerçevesinde yetkilendirilmiştir.