HAKAN ÖZYILDIZ: Büyük lokmalar boğazda kalmasın
Kaynakları yetersiz olan bir ülkede kamunun durumunun farklı olamayacağı kesin. Kaynağı az olan harcamasın demek çözüm değil. Nereden bakarsanız bakın, ister liberal ister Keynesyen yaklaşım sergileyin, devletin bazı görevleri olduğu genel kabul görür. Ekonomi yazınında ve uygulamada sadece devletin ekonominin içinde ne kadar olacağı, hangi yöntemlerle işlerini yürüteceği tartışmalıdır.
Görünen o ki, 2008 dünya krizinden sonra bu tartışmanın galibi “kamucular” oldu. Beş yıl önce devletin her şeyden çekilmesini, piyasalara müdahale etmemesini ısrarla savunanlar, şimdi büyümek için para politikası araçlarının yeterli olamadığını görüyorlar. Devreye maliye politikasının girmesinin zorunlu olduğunu iddia eder oldular.
Bu amaca yönelik olarak en çok önerilen ve kabul gören seçenek altyapı yatırımlarının çoğaltılması olduğu söyleniyor. Önce Amerika’da başlayan bu dalga, ardından İngiltere ve kıta Avrupası’na da yayıldı. Çin ve diğer birçok yükselen piyasa ekonomisi aynı şeyi deniyor. Otoyoldan havaalanına, barajdan elektrik iletim hattına birçok yatırıma hız verildi.
Türkiye’de Hazine garantilerine dayalı bir model geliştiriliyor
Benzeri durum bizde de görülüyor.
Önümüzde üç seçim var. 2014’te yerel yönetimler ve cumhurbaşkanlığı, 2015’te genel seçimler yapılacak. Siyasetçiler dünyanın her yerinde böylesi yoğun bir politik süreci, büyümenin ve dolayısıyla refahın yüksek olduğu ortamda geçirmek isterler. Ancak içinde bulunduğumuz konjonktürde özel sektörün büyümeye katkısı sınırlı kalacak gibi görünüyor. Dolayısıyla, kamu yatırım ve diğer harcamalarını çoğaltmaya çalışıyor.
Bununla beraber, otoriteler mali disiplinden taviz vermemek adına kamu açığını büyütmemek için doğrudan bütçe harcaması yapmak istemiyorlar. Devreye, Yap-İşlet-Devret (YİD) ve Yap-İşlet-Kirala (YİK) gibi Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) modellerini sokuyor. Gebze – İzmir Otoyolu, 3. Köprü ve bağlantı yolları, İstanbul’a 3. havaalanı ve Akkuyu ve Sinop’a nükleer santraller, şehir hastaneleri gibi dev projeler arka arkaya ihale ediliyor.
Projelerin teknik olarak yapılabilirliklerini uzmanlar değerlendirecektir. Bu konulardaki seçimlerin ne kadar doğru ve yerinde olduğu konusunda sadece bazı örnekler vererek kararı siz okuyuculara bırakacağım. Buradan teknik özelliklerin önemsiz olduğu gibi bir sonuç çıkarılmasın. Sadece bilgi sahibi olmadığım konularda konuşmak istemiyorum.
BÜYÜK YATIRIMLARA EKONOMİK BAKIŞ
Bu tür projeleri çok değişik bakış açılarıyla değerlendirilebilir. Ben özetleyebilmek amacıyla konuyu iki ana başlıkla ele alacağım. Genel ekonomi açısından; büyümeye katkıları, finansman şartları; maliye politikası açısından da kaynak israfı ve devlete koşullu yükümlülük yaratması.
A- Ekonomik etkileri
Üzerinde en çok durulması öncelikli konu projenin ekonomiye katkısı ve kaynakların doğru yerde kullanılıp kullanılmadığıdır.
1- BÜYÜMEYE KATKILARI
İktisatçılar arasında sıkça tartışılan bir konudur. Bizim gibi tasarruf açığı olan ülkelerde bazı büyük projeler aşırı iç ve dış borçlanmayla yapılmaktadır. Projenin yapım sürecinde yapılan tüm harcamalar ekonomiyi büyütmektedir. Örneğin bir otoyol yapımında kullanılan çimento, ödenen işçi ücreti vb. harcamalar, inşaat süresince ekonomiye pozitif katkı yapmaktadır.
Ancak inşaat bitince, büyümeye katlısı açısından artık konuşulan şey projenin verimliliğe olan katkısıdır. Eğer proje doğru seçilmiş ve yapılmışsa girdi maliyetlerini düşüren, ürünün pazara ulaşımını ucuzlatan bir sonuç yaratmışsa ekonomi pozitif etkilenmiş olacaktır. Bunun yerine sadece biraz daha harcama yapılsın diye yanlış yer ve teknoloji seçimi yapılan projeler değil verimlilik artırmak, ekonomiye yük olmaktadır.
Örneğin kuzey yarım kürede inşa edilen bir otoyolun dağların kuzeyi yerine güneyinden geçirilerek yapılmasının kış şartlarında yolun etkin ve verimli kullanılmasına yapacağı katkı bellidir. Ancak daha fazla para harcanıyor diye kuzeyden ve virajı bol seçenekler gündeme gelince ekonomik faydasından çok zararı gündeme gelmektedir.
2- FİNANSMAN SORUNLARI
Projelerin zamanlaması konusunda siyasi bir karar verildiğini biliyoruz. Dolayısıyla bundan sonra yaşanacak ilk ekonomik süreç krediler için gerekli olan büyük montanlı krediler.
Üstlenicileri kolay bir süreç beklemiyor. Bilindiği gibi Basel II; 2,5 ve III uygulamaları, önümüzdeki yıllarda, Avrupa ve ABD bankalarında sermaye yeterliliği ve risk değerlendirmelerinde önemli değişikliklere neden olacak. Artık yabancı bankaların, kredi verirken, ülke ve şirket riskleri değerlendirilirken borç alan şirketlerin almış oldukları kredi derecelendirme notları öne çıkmaya başlayacak.
Yanı sıra, bilindiği gibi FED’in Mayıs ayında ilan ettiği parasal genişlemeyi sonlandırma ve günü gelince azaltma politikası, dünyadaki likidite şartlarını olumsuz etkilemeye başladı. Önümüzdeki yıllarda bizim gibi yükselen piyasa ekonomilerine gelmesi beklenen fonlarda düşüş bekleniyor.
Diğer bir deyimle, cari açığın finansmanı ve önceden alınan dış borçların geri ödemesi için zaten büyük bir döviz talebimiz var. Şimdi bir de bu projeler için, büyük tutarlı döviz kredisi aranacak. Üstlenici şirketlerin ilk karışılacakları sorun ülke riskleri. Genelde dünyada yaşananlara ek olarak komşularımızda yaşanan siyasi gelişmeler, içeride ise seçimler ve diğer sosyo-politik olaylar bu açıdan kredileri pahalılaştırıyor. Bunlara bir de şirketlerden istenecek öz kaynak katkısının yüzde 50’lere kadar büyütülmesi gibi talepler gelince, kredilerin astarı yüzünden pahalı olabilir.
Böylesi şartlarda proje beklenenden daha pahalı hale gelir ve ekonomiye katkı sağlamak yerine yük olmaya başlayabilir. Eğer şartlar böyle olursa belki dünyadaki ekonomik şartlar ve Türkiye’deki politika ortam netleştikten sonra kredi arayışına başlamak daha uygun olabilir. Karar alıcıların bunu ciddi olarak düşünmelerinin yararlı olacağını düşünüyorum.
B- Maliye Politikasına etkileri
Devletin görevlerinin çokluğu tartışmasız bir gerçektir. Öncelik savunma, emniyet, adalet, eğitim ve sağlık alanlarındadır. Bayındırlık bunlardan daha az öneme sahiptir demek doğru olmaz. Ancak savunması ve adaleti sorunlu bir ülkede ne kadar çok barajınız olursa olsun mutlu ve güvenlikli yaşamanız mümkün değildir. Böylesi bir durum biraz lüks evi olan ama her gece hırsızlardan korunmak için uyuyamayan ev sahibinin şartlarına benzer.
Görevi böylesine çok olan devlet, onlarca milyarlık kaynağı ekonomide verimliliği büyütecek daha küçük projelere paylaştırarak hem üretime hem de istihdama doğrudan ve daha uzun süreli olumlu etki sağlayacak seçenekleri düşünebilir.
Bu açıdan yaklaşırsak, büyük projeleri maliye politikası açısından iki açıdan ele alabiliriz.
1- KAYNAK İSRAFI VAR MI?
Kamu açısından ilk üzerinde durulması gereken nokta kıt kaynakların yerinde kullanılıp kullanılmadığıdır. Zaten az olan, akaryakıttan alınan vergiyle veya dışarıdan alınan borçla finanse edilen bütçeden ayrılan paraların nokta atışı yapılarak, titizlikle harcanması gerekiyor.
Gündemde olan projeler için de bazı tartışmalar var. Bu konudaki en ilginç ve üzerinde çok ama çok dikkatle durulması gereken örnek 3.Havaalanıdır. Konunun uzmanlarından, THY önceki Yönetim Kurulu Başkanı Sayın Candan Karlıtekin’in Aksiyon dergisine yer alan söyleşisinde belirttiklerinin üzerinde çok dikkatle durulması gerekir.
Karlıtekin demecinde; “Temel iddiam şudur; gerek AHL gerek Sabiha Gökçen’e ikişer milyar dolar maliyetle birer paralel pist yaparak 120 milyonun üzerindeki yıllık yolcu talebini karşılarsınız. Bu yüzden yeni havalimanı yapmak gereksizdir, kaynak israfıdır. En büyük şehirlerdeki en yoğun alanlar bile 100 milyon kapasiteye ulaşmaz. Bu kapasitenin üstüne gökyüzü uçuş koridorları da normal işletme saatleri içerisinde zaten müsait olamaz. Alanın hizmet ettiği yolcu ve yük toplama havzasının çapı dikkate alınarak yapılan kapasite hesabının bir fizibilitesi yoktur. Askerî tesislerin AHL’den çıkarılması ile birlikte doğan imkân değerlendirilmelidir. Bildiğim kadarıyla Avrupa’ya giden tren hattı pekâlâ 90 km mesafedeki Çorlu’dan geçirilebilir. Oraya 8-10 yıl sonra yapılacak ve umumiyetle 7-8 saatin üstünde uçuş menziline sahip uzak uçuş noktalarına hizmet edecek bir alan çok az masrafla yapılabilir. Bu alandan AHL’ye intikal ise hızlı trenlerle 20-25 dakikada sağlanabilir. İstanbul’un kaçınılmaz olan büyüme ihtiyacı da İzmit’e doğru kuzeye taşmadan planlanırsa Sabiha Gökçen de ciddi bir ulaşım talebini paralel pistle karşılar.” diyor.
Yani ciddi bir kamu kaynağı israfı iddiası var. Kıt kaynaklar, gerekliliği tartışmalı bir alana harcanacak. Hem de daha ucuz bir alternatif varken.
Burada verebileceğim ikinci örnek “Kanal İstanbul Projesi” ile ilgili. Ülkemizin önemli okyanus bilimcilerinden Prof. Dr. Cemal Saydam projenin, doğanın dengesini bozacağını iddia ediyor. Böylesi bir iddia da üzerinde çok dikkatle durulması gereken bir durumdur. Sonucu yaşadığımız çevreyi olumsuz etkileyen, ileride yaşamımızı sürdürebilmemiz için ek harcamalar yapmak zorunda kalacağımız bir projeye hiç başlamamak gerekir.
Sayın Saydam “Kanal İstanbul Projesi’nin” okyanusların dengesinde yaratacağı etkiye vurgu yaparak küresel bir felakete yol açacağını iddia etmektedir. Yanı sıra projenin yakın çevreyi de orantısız bir biçimde etkileyeceğini vurgulamaktadır.
Hatırlamakta yarar var. Fizik, kimya, matematik ekonomiye benzemez. Ekonomide hiç bir şey 2+2=4 gibi değildir. Her zaman seçenekler vardır. Örneğin bütçe açığını kapatmak için vergi toplamak yerine harcama azaltmak da bir yöntemdir. Bu bağlamda bir okyanus bilimcinin iddiasını; pozitif, bağımsız ve geniş bir bakış açısıyla ele alıp projeyi yeniden değerlendirmek gerekir. Çünkü söylenenler doğru çıkarsa, ülkenin milyarlarca liralık kaynağı harcanmış olacak ama projeden istenen sonuç elde edilememiş olacaktır.
Böylesi bir durumda da kaynakların boş yere harcanması gündeme gelecek ve sosyo-politik sonuçları olabilecektir. Daha önemlisi ülkenin eğitim, sağlık, adalet ve sosyal güvenlik gibi acil ihtiyaçlarına harcanmayan para yanlış yere harcanmış olacaktır.
2- VERİLEN GARANTİLERİN OLASI YÜKÜ NE KADAR?
Kamu maliyesi açısından bakınca gündemde olan büyük projelerin diğer ortak yanı, bol kepçe verilen kamu garantileri.
Basında yer alan haberlerden derleyebildiğim bilgilerden anlaşıldığı kadarıyla; 3. havaalanı için, 25 yıllık işletme süresince yolcu başına 20 Euro tarife garantisi verilmiş. Bu miktar diğer havaalanları için 15 Euro. Ardından gelir garantisi var. Devlet şirketlere, 12 yıl boyunca en az toplam 6,3 milyar Euro gelir elde edileceği sözünü vermiş. Üçüncü garanti ise “Sözleşmenin feshi halinde devlet tesise el koyacak olması. DHMİ, ortakların o güne dek gerek öz kaynak gerek krediye yaptığı tüm masrafları üstlenmesi”. Böyle bir YİD modeli ilk defa görülüyor. Şirketlerin hiçbir para ve finansman riski yok. İşler kötü giderse masraflar bir şekilde devletçe ödeniyor. Bunlar yetmezmiş gibi bir de Atatürk havalimanı kapatılıyor ve 25 yıl süreyle yeni havaalanı yapılmayacağına söz veriliyor.
Garantiler için başka bir örnekte Sinop Nükleer santrali ihalesinde devlet Japonlara, üretilen elektriği 20 yıl süreyle 12 cent/dolardan alacağını taahhüt etti. Geçmişteki tecrübelerime dayanarak olmayan elektrik en pahalı elektrik olduğuna inanırım. Bu bağlamda enerjide geleceğin planlanması açısından önce yerli kömür kaynakları seçeneği iyi değerlendirildi mi? Nükleer santrala gerek varsa yeni teknolojilerin ticarileşmesini beklemek daha iyi olmaz mıydı? Bunlar vb. sorulara net bir cevabım yok. Ancak, bazı uzmanlar dünyada nükleer santralde üretilen elektriğin birim maliyetinin en fazla 7-8 cent/dolar civarında olduğu iddia ediyorlar. Eğer bu doğru ise, yüzde 50 fazlası bir tarifeyle, hem de 20 yıl alım ve fiyat garantisi verilmesi ne kadar doğrudur?
Bu tür koşullu yükümlülükler bütçede doğrudan açık olarak görünmez. Garantilerin verilmesinin nedeni olan şartlar ortaya çıkınca ödeme yapılacağı için bir tür nazım hesap benzeri işlem görürler. Böylesi bir işlemin arkasındaki temel etken koşulların ne zaman kamu ödemesi yapılmasına yol açacağının bilinmemesidir. Bütçe, diğer muhasebe işlemleri gibi, dönemsel bir kayıt olduğu için doğrudan ödenek yazılması mümkün değildir.
Dolayısıyla garantiler bugün için sorun değilmiş gibi dururlar. Ancak ekonomik büyüme biraz duraklayınca, seyahat edenlerin sayısı azalmaya başlar. Sanayi ve hanehalkı daha az elektrik kullanır. Bu şirketler verilen garantilere dayanarak hesap kitap yaptıkları için zora düştükleri anda Hazinenin kapısına dayanırlar. Verilen sözlerin yerine getirilmesini talep ederler. Para isterler.
Böylesi günlerde zaten sıkıntılı olan Hazine ve KİT’ler bütçelerinde olmayan bir ek ödemeyi yapmak durumunda kalırlar. Başta, normal dönemde küçük görünen kamu açıkları, işler zora girince beklenenden daha fazla büyür. Bu açığı kapatmak için alınması gereken önlemlerin boyutu da değişir. Ekonominin üzerine binen yük artar.
Kısacası, büyük projeler için daha uygun şartları beklemenin ekonomi için daha iyi olacağı tartışılabilir. Dolayısıyla biraz daha dikkatli düşünülüp, dünyadaki ve Türkiye’deki ekonomik ortam dev projeleri uygulamak için biraz daha hazır olduğunda, titiz seçimler yaparak işe başlamanın daha yararlı olacağını söyleyebiliriz.
Posted by R. HAKAN ÖZYILDIZ at 07:03