BÜLTEN SAYI 60 T.C. MALİYE BAKANLIĞI ŞUBAT 2012 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BU SAYIDA: EUROBAROMETER: Yolsuzluk Artıyor mu?
Download "BÜLTEN SAYI 60 T.C. MALİYE BAKANLIĞI ŞUBAT 2012 AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI BU SAYIDA: EUROBAROMETER: Yolsuzluk Artıyor mu?"
1 SAYI 60 T.C. MALİYE BAKANLIĞI ŞUBAT 2012 BU SAYIDA: KATILIM ÖNCESĠ YARDIM ARACI HAKKINDA AVRUPA PARLAMENTOSU VE BAKANLAR KONSEYĠ TÜZÜK TASARISI AVRUPA BĠRLĠĞĠ NDE FĠNANSAL KRĠZLE MÜCADELEDE KAMU-ÖZEL SEKTÖR ORTAKLIKLARI MODELĠ KURUMSAL YÖNETĠġĠM VE KAMU GÖZETĠMĠ DIġ POLĠTĠKA VE KAMU DĠPLOMASĠSĠ EUROBAROMETER: Yolsuzluk Artıyor mu? Avrupa Birliği nin kamuoyu araģtırma kurumu olan Eurobarometer in ġubat ayında yayımlanan yolsuzluk araģtırmasının sonuçlarına göre; Avrupa vatandaģlarının dörtte üçü yolsuzluğun halen önemli bir sorun olduğunu ve yönetimin neredeyse tüm aģamalarında var olduğunu düģünmektedir. AraĢtırma katılımcılarının %8 i, geçtiğimiz yıl içinde kendilerinden rüģvet istendiğini ya da rüģvet vermelerinin beklendiğini ifade etmiģlerdir. Avrupa Birliği ni yılda yaklaģık 120 milyar Avro tutarında bir maliyetle karģı karģıya bırakan yolsuzluk sorunu ile baģ etmek üzere Komisyon, 2011 yılının Haziran ayında bir anti-yolsuzluk paketi hazırlamıģ ve bu önlem paketi ile özel bir yolsuzluk izleme ve değerlendirme mekanizması kurmuģtur. Ancak yolsuzluk alanındaki çalıģmaların yetersiz kalması sebebiyle Komisyon, suça iliģkin daha kapsamlı istatistikî bilgilerin sağlanması ve suçluların mal varlıklarına el konulması gibi düzenlemeleri kapsayan bir yasal düzenlemeyi gündeme getirecektir. Eurobarometer ın yolsuzluk araģtırmasının detaylı sonuçlarına adresinden ulaģılabilir.
2 AB VE DIġ ĠLĠġKĠLER DAĠRESĠ BAġKANLIĞI Katılım Öncesi Yardım Aracı Hakkında Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi Tüzük Tasarısı Orhan ELÇĠ AB Uzmanı Avrupa Birliği (AB) Antlaşmasının 49. maddesi AB değerlerine saygı duyan ve değerleri geliştireceğini taahhüt eden her Avrupa devletinin üyelik başvurusunda bulunabileceğini hükme bağlamaktadır. AB nin genişlemesine dinamizm kazandıran bu hüküm Birliğin geçtiğimiz 50 yılda üye sayısını 6 dan 27 ye yükseltmesinin önünü açmıştır. AB genişlemeye devam etme ve bütünleşmesini derinleştirme konusundaki kararlılığını 14 Aralık 2010 tarihli Zirve de de göstermiştir. Halihazırda AB üyeliği için 5 aday ülke bulunmaktadır: Hırvatistan, Eski Yugoslav Cumhuriyeti Makedonya, İzlanda, Karadağ ve Türkiye. İzlanda dışındaki diğer aday ülkeler, sosyoekonomik olarak AB ortalamasının altında kalmaktadır. Bu durum, söz konusu ülkelerin AB standartlarına yaklaştırılmasının, üyelik yükümlülüklerini yerine getirebilmelerinin ve tek pazarın rekabetçi baskılarına dayanabilmelerinin sağlanması için önemli yatırımları gerektirmektedir. Bu ülkelerin iklim değişikliği gibi küresel zorluklara dayanmaya ve bu konuda AB çabaları ile uyumlu hareket etmeye hazırlanmaları da gerekmektedir. Buradan hareketle Komisyon, 2013 yılında süresi dolacak olan ve genişleme kapsamındaki ülkelere teknik ve mali yardım sağlayan Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA) nın aday ve potansiyel aday ülkelere yardım için kullanılmaya devam etmesi gerektiğini ifade etmektedir. AB üyeliğine hazırlanma konusundaki çabaların döneminde de mali olarak desteklenmesi amacıyla Avrupa Birliği Komisyonu tarafından yeni bir Tüzük taslağı hazırlanmıştır. Yeni IPA veya kısaca IPA-II olarak adlandırılan ve katılım öncesi mali yardım aracının hukuki temelini oluşturacak olan bu Tüzüğün Avrupa da istikrar, güvenlik ve refahın geliştirilmesine yardımcı olmak üzere genişleme politikasına odaklanmaya devam edeceği anlaşılmaktadır. Yeni araç, aday ve potansiyel aday ülkelerin üyeliğe hazırlanmalarına, kurumlarını ve ekonomilerini AB standartları ve politikaları ile uyumlaştırma çalışmalarına destek vermeye devam edecektir. Bunları yaparken de mali yardım ile katılım öncesi stratejinin uygulanması arasındaki uyumu güçlendirecektir. Ayrıca gelecek katılım öncesi yardımın, daha stratejik, etkin ve iyi odaklanmış olması, daha esnek çalışması, yenilikçi finansal araçları kullanarak diğer donörler ve özel sektörden daha fazla fon sağlaması, mali yardımın yönetiminde karşılaşılan idari engelleri basitleştirmesi ve azaltması beklenmektedir. 2
3 AB VE DIġ ĠLĠġKĠLER DAĠRESĠ BAġKANLIĞI Bütün bunların ötesinde yeni katılım öncesi yardım aracı, genişleme süreci, iç pazar, Avrupa adalet ve özgürlük alanı, trans-avrupa enerji ve ulaştırma ağları, istihdam imkanlarının artırılması, yeteneklerin geliştirilmesi, eğitim ve sosyal içerme, yoksulluğun azaltılması, çevrenin korunması ve hava-su kirliliğinin azaltılması, ortak tarım ve balıkçılık politikaları ile uyum, enerji kaynaklarının çeşitlendirilmesi, kaynak etkinliğinin sağlanması, risklerin önlenmesi ve yönetilmesi, kıyı politikalarına daha bütünleşik ve stratejik yaklaşım gibi AB iç politikalarını yararlanıcı ülkelere genişletmektedir. Aday ve potansiyel adaylara sağlanan teknik ve mali yardımların bir yararı da daha güvenli bir Avrupa oluşumuna katkı sağlamasıdır. Yardımlar ile genişleme ülkelerinde organize suçların ve yolsuzlukların önlenmesi, yasaların uygulanması, sınır yönetimi ve göç kontrolü desteklenmektedir. Yeni IPA dan beklenen bir diğer fayda ise genişlemenin AB ye uluslararası platformda ağırlık kazandırması ve sesini güçlendirmesidir. Diğer yandan, Türkiye nin kendi bölgesindeki rolünün AB ye katılım süreci içinde ve AB ile koordineli bir şekilde güçlendirilmesi, her iki tarafın da dünya yönetimindeki ağırlığını artıracaktır. Birlikte hareket ederek AB ve Türkiye enerji güvenliğini güçlendirebilecek, bölgesel çatışmaları önleyebilecek, etnik ve dini kökenli ayrışmaları engelleyebilecek ve özellikle Karadeniz de kıyı politikalarını geliştirebileceklerdir. Bir nevi genişlemenin taraflara sağladığı yararları finanse eden katılım öncesi yardım aracı ile 2007 yılından bu yana edinilen tecrübeler gelecek IPA için çeşitli revizyonları da gerekli kılmaktadır. İlk olarak yardımın verilmesi daha uyumlu, stratejik ve sonuç odaklı olacaktır. Bunun için: kapsamlı çok yıllı ülke (ve çok yararlanıcılı) strateji belgeleri hazırlanarak genişleme stratejisine uygun politik öncelikler belirlenecektir, tek tek projeler yerine sektörler finanse edilerek politika hedeflerine daha çok katkı sağlanacaktır, geçiş dönemi ve kurumsal yapılanma yardımlarını da kapsayan daha sistematik bir çok yıllı programlama ile ilgili sektör stratejilerinin etkili bir şekilde uygulanması sağlanacaktır, mali yardım daha iyi yönetim ve sahiplenme koşuluna doğrudan bağlanacak, acil durumlar ve performans geliştirme bakımından esneklik getirilecektir. İkinci olarak yardımlar esnekleştirilecek ve ihtiyaçları karşılayacak şekilde dağıtılacaktır. Bunun için: ilgili ülkeler aday veya potansiyel aday olmalarına bakılmaksızın yardımlara aynı şekilde erişecektir. Yardımın sağlanacağı sektörler/politika alanları için hareket noktası yararlanıcı ülkelerin ihtiyaçları olacaktır, mali yardım daha aşamalı bir yönetim çerçevesinde sunulacak, desteklenen sektörlerin üyelik sonrasındaki gelişimi de hesaba katılacaktır, farklı yönetim aşamaları politik önceliklerle ilişkilendirilerek müzakere açılış-kapanış kriterlerinin yerine getirilmesi veya Ortaklık Anlaşmalarının uygulanması sağlanacaktır, sağlanan fonlar politika alanları arasında yeniden tahsis 3
4 AB VE DIġ ĠLĠġKĠLER DAĠRESĠ BAġKANLIĞI edilebileceği gibi yıldan yıla da aktarılabilecektir ve böylelikle öncelikler arasında bir esneklik ile yardım daha sonuç odaklı sağlanmış olacaktır. Üçüncüsü ise, yardımın daha etkin ve etkili bir şekilde verilecek olmasıdır. Bunun için: yenilikçi finansal araçlar kullanılacaktır, başka donörler, uluslararası ve diğer mali kuruluşlar ile stratejik işbirliği artırılacaktır, bölgesel programlar/projeler desteklenecektir, eşleştirme yolu ile sağlanan yardımlarda ihale kuralları kolaylaştırılacaktır. Yeni Katılım Öncesi Yardım Aracı nın (IPA II) uygulanmasına yönelik belki de en önemli husus programın bütçesidir. Avrupa için bir Bütçe 2020 Tebliği ile Komisyon IPA dönemi için Avro ayırmayı önermektedir. Bu tutarın yıllara göre dağılımı aşağıdaki tabloda yer almaktadır. Katılım Öncesi Yardım Aracı Fon Tutarları (milyar Avro) , , , , , , , ,1 Sonuç olarak, Farklılıkta Birlik anlayışıyla yoluna devam eden ve birçok alandaki farklılıkları yok etmeden uyumlu bir birlik oluşturma yönünde çaba gösteren AB için, Birliğe katılacak ülkelerin getireceği farklılıkları hazmetme ve bu ülkeleri, Birliğe uyumlu bir şekilde dahil etme önemli bir husustur. AB nin üyelik öncesi dönemde aday ve potansiyel aday ülkelere sağlamış olduğu mali yardımlar bu uyumu sağlamayı amaçlamaktadır. Kazan-kazan prensibinin hakim olduğu bu süreçte aday ve potansiyel aday ülkeler kendileri için ayrılmış fonları en etkili şekilde kullanarak katılım yolunda ilerleme sağlamaktadırlar. Kaynakça: Avrupa Birliği Komisyonunun 7/12/2011 tarihli ve COM(2011) 838 final 2011/0404(COD) sayılı Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA II) Hakkında Avrupa Parlamentosu ve Konseyi Tüzük Taslağı. 4
5 AB VE DIġ ĠLĠġKĠLER DAĠRESĠ BAġKANLIĞI Avrupa Birliği nde Finansal Krizle Mücadelede Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları Modeli Nesrin ALĠCAN BENLĠALPER AB Uzmanı Avrupa Birliği nde (AB) yaşanan ekonomik ve finansal krizle mücadele çerçevesinde 2008 yılında Avrupa Ekonomik İyileştirme Planı (European Economic Recovery Plan) 1 kabul edilmiş ve söz konusu plan kapsamında, para politikası, bütçe, istihdam, girişimcilik, yatırım, ticaret, iklim değişikliği gibi alanlarda çeşitli girişimler başlatılması öngörülmüştür. Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları (KÖO) modeli de krizden çıkış stratejileri arasında sayılmış, Üye Devletlerin ekonomilerinde büyüme ve istikrar sağlamak amacıyla hazırladıkları kurtarma paketleri ve yeniden yapılandırma girişimlerini desteklemek üzere, büyümenin katalizörü olarak görülen büyük ölçekli altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesinde KÖO modelinden yararlanılması öngörülmüştür. 2 Bu çerçevede bu yazıda, Krize Karşı KÖO Uygulamalarının Geliştirilmesine İlişkin Tebliğ 3 e yer verilmektedir. Söz konusu tebliğde özetle KÖO nun krizden çıkış aracı olarak kullanılabileceği alanlar ile büyümeye ilişkin potansiyel katkıları sıralanmakta, alternatif bir finansman aracı olarak görülen KÖO dan AB yatırım projelerinin gerçekleştirilmesinde nasıl yararlanılacağı ve KÖO uygulamalarının AB çapında nasıl yaygınlaştırılacağı konularına yer verilmektedir. Tebliğde belirtildiği üzere, KÖO modeli; özel sektör ile kamu sektörünün kapasitelerini birleştirerek iş yapmalarını ve ihtiyaç duyulan yatırımların gerçekleştirilmesini sağlayan bir araçtır. 4 KÖO ile, özel sektörün sunduğu yenilikçi üretim yöntemleri ve finansman imkanlarından yararlanılması, AB ekonomisinin iyileştirilmesi için ihtiyaç duyulan yatırımların gerçekleştirilmesi ve böylece, AB ekonomisinin krizden çıkmasına yardımcı olması beklenmektedir. 5 AB Komisyonu na göre KÖO, büyük ölçekli altyapı yatırımları ve araştırma, geliştirme projelerinde kullanılarak Avrupa nın inovasyon kapasitesini ve büyüme ve istihdam potansiyeline sahip sektörlerde rekabeti artırabilir, böylece AB pazarlarının gelişmesini sağlayabilir. Bu çerçevede, KÖO modelinin iklim değişikliği ile mücadele edilmesi, alternatif enerji kaynaklarının geliştirilmesi, ulaştırmanın desteklenmesi, kaliteli sağlık hizmetlerinin sunulması, stratejik teknolojilerde AB yi lider konuma getirecek büyük araştırma projelerinin geliştirilmesinde kullanılarak AB politika önceliklerinin gerçekleştirilmesi öngörülmektedir. 6 Söz konusu önceliklerin KÖO ile gerçekleştirilebilmesi için modelin kullanımının özendirilmesi ve KÖO uygulamalarının AB çapında yaygınlaştırılması gerekmektedir. Ancak, krizden çıkış stratejileri arasında görülen KÖO projeleri, krizin olumsuz sonuçlarından etkilenmekte; artan borçlanma maliyetleri ve kısalan kredi vadeleri altyapı yatırımlarında KÖO modelinin kullanımını kısıtlamaktadır. 7 Krizin söz konusu etkilerine karşı, Tebliğde, Üye Devletlere tavsiyelerde bulunulmakta, diğer taraftan AB düzeyinde alınması öngörülen önlemlere yer verilmektedir. Bu çerçevede, krizin olumsuz etkilerine karşılık KÖO modelinden yararlanmak isteyen kamu sektörü ve özel sektör 5
6 AB VE DIġ ĠLĠġKĠLER DAĠRESĠ BAġKANLIĞI paydaşlarına, KÖO projelerini destekleyen AB finansman imkanlarından yararlanılması tavsiye edilmektedir. KÖO modeli ile proje geliştirmek isteyen paydaşlar aşağıdaki kaynaklardan yararlanabileceklerdir: - KÖO projeleri için ayrılmış AB yapısal fonları 8 ; - Avrupa Merkez Bankası tarafından sunulan kredi destekleri; - Trans-Avrupa Ulaştırma Ağları için ayrılan mali kaynaklar; - Araştırma, teknoloji, inovasyon alanında KÖO modelinden yararlanılmasını destekleyen Risk Paylaşımı Finansman Mekanizması; - Rekabet ve İnovasyon Programı 9 ; - AB genişleme stratejisi ve ikili işbirliği anlaşmaları çerçevesinde, özellikle gelişmekte olan ülkelerde gerçekleştirilen KÖO projelerine ortak fonlar aracılığı ile sağlanan AB destekleri. 10 Ekonomik iyileştirme planında 3 sektörde; inşaat (akıllı binaların inşa edilmesi), otomotiv (ekonomik ve çevre dostu arabaların üretilmesi) ve imalat (yüksek teknolojiye dayalı üretim yöntemlerinin geliştirilmesi) sektörlerinde KÖO modelinden yararlanılması ve projelerin söz konusu kaynaklar ve Üye Devletlerin katkıları ile finanse edilmesi öngörülmektedir. 11 AB düzeyinde alınması öngörülen önlemler çerçevesinde, Tebliğde, Üye Devletlerin yukarıda sayılan AB kaynaklarına kolay erişmelerini sağlamak üzere AB Komisyonu nun girişimlerde bulunacağı, ayrıca altyapı projelerinde KÖO modelinin kullanımını kolaylaştırıcı ve özendirici mevzuat çalışmaları yapacağı belirtilmektedir. 12 Tebliğde ayrıca, kamu sektörü ve özel sektör paydaşlarını AB düzeyinde bir araya getiren ve Üye Devletlerin deneyimlerini paylaşabileceği bir KÖO platformunun oluşturulması; KÖO projelerinin hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin olarak Üye Devletlere teknik destek sağlanması; Üye Devletlerle birlikte çalışılarak ulusal mevzuatlarda yer alan ve KÖO modelinin uygulanmasını olumsuz etkileyen hükümlerin tespit edilerek KÖO nun uygulanmasına elverişli koşulların sağlanması öngörülmektedir. 13 Ekonomik iyileştirme planının bir parçası olarak hazırlanan Tebliğ çerçevesinde, 2009 yılından itibaren AB Komisyonu tarafından çeşitli girişimlerde bulunulmaktadır. Söz konusu girişimler kapsamında, kamu alımları piyasasının iyileştirilmesi ve KÖO uygulamalarının yaygınlaşmasının sağlanmasına yönelik olarak yıllarını kapsayan dönem için, kamu alımları alanında bazı geçici ve istisnai uygulamalar getirilmiştir. Söz konusu uygulamalar çerçevesinde, ihalelerin daha kolay ve hızlı gerçekleştirilebilmesi için kamu harcamalarının hızlandırılması sağlanmıştır. Ayrıca, AB çapında rekabeti bozucu etkilerinden dolayı yasaklanan bazı devlet yardımlarının geçici olarak finansman kaynağı sağlanmasında kullanılmasına izin verilmiştir. 14 Bunların yanı sıra, AB Komisyonu, 2010 yılında kamu alımları alanında reform süreci başlatmıştır. Söz konusu reform çerçevesinde, kamu alımları kurallarının sadeleştirilmesi, daha kolay uygulanabilir hale getirilmesi, KÖO nun uygulanmasını kolaylaştırıcı yeni ve daha esnek hükümler getiren düzenlemelerin yapılması öngörülmektedir. 15 Reform çalışmalarının 2012 yılı içerisinde nihai hale getirilmesi beklenmektedir. 16 6
7 AB VE DIġ ĠLĠġKĠLER DAĠRESĠ BAġKANLIĞI Yukarıda yer alan hususlardan anlaşıldığı üzere, bir taraftan yatırıma, diğer taraftan finansmana ihtiyaç duyulan kriz ortamında, yenilikçi üretim yöntemleri ile alternatif finansman imkanı sunan KÖO modelinden daha fazla yararlanılması AB nin öncelikleri arasında yer almakta, KÖO bu anlamda krizden çıkış yöntemlerinden birisi olarak değerlendirilmektedir. Büyümenin katalizörü olarak görülen yatırımların gerçekleştirilmesinde ve AB de krizin aşılmasında KÖO modelinin ne kadar etkili olacağı ise, ancak uygulamalardan sonra görülecektir. Kaynakça: European Commission, Communication from the Commission to the European Council - A European Economic Recovery Plan, COM(2008) 800 final, , Brussels. European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions-Mobilising private and public investment for recovery and long term structural change: developing Public Private Partnerships, COM(2009) 615 final-not published in the Official Journal, 19 November European Commission, Green Paper on the Modernisation of EU Public Procurement Policy-Towards a More Efficient European Procurement Market, COM(2011) 15 final, , Brussels. European Commission, Press Release, European Commission Consults on the Modernisation of the European Procurement Market, Brussels, 27 January 2011, IP/11/88, at=html&aged=0&language=en&guilanguage=en, ( ). 1 European Commission, Communication from the Commission to the European Council - A European Economic Recovery Plan, COM(2008) 800 final, , Brussels. 2 European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions-Mobilising private and public investment for recovery and long term structural change: developing Public Private Partnerships, COM(2009) 615 final-not published in the Official Journal, 19 November 2009, s European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions-Mobilising private and public investment for recovery and long term structural change: developing Public Private Partnerships, COM(2009) 615 final-not published in the Official Journal, 19 November Ibid, s Ibid. 6 Ibid. 7 Ibid, s ) JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in European Regions); Kamu Özel İşbirlikleri (KÖİ) projelerinin her safhasında destek sağlamaktadır. 2) JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas); KÖİ kentsel kalkınma projelerine destek sağlamaktadır. 3) JEREMIE (Joint European Resources for Micro and Medium Enterprises); işletmelerin KÖİ projeleri için finansman sağlamalarını desteklemektedir. 7
8 AB VE DIġ ĠLĠġKĠLER DAĠRESĠ BAġKANLIĞI 9 Risk Paylaşımı Finansman Mekanizması: Risk Sharing Finance Facility-RSFF; Rekabet ve İnovasyon Programı: Competitiveness and Innovation Programme-CIP. 10 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions - Mobilising private and public investment for recovery and long term structural change: developing Public Private Partnerships, s Communication from the Commission to the European Council - A European Economic Recovery Plan, s Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions-Mobilising private and public investment for recovery and long term structural change: developing Public Private Partnerships, s Ibid. 14 Ibid, s European Commission, Press Release, European Commission Consults on the Modernisation of the European Procurement Market, Brussels, 27 January 2011, IP/11/88, =EN&guiLanguage=en, ( ). 16 European Commission, Green Paper on the Modernisation of EU Public Procurement Policy-Towards a More Efficient European Procurement Market, Brussels, , COM(2011) 15 final. 8
9 Kurumsal Yönetişim ve Kamu Gözetimi Hülya SOYLU AB Uzmanı Yönetişim kavramı aslında şirketlerin büyümeye başlaması ile önem kazanan bir kavramdır. Şirketlerin büyümesi sonucu sermayedarın tüm kararları alması imkansız hale gelmiş ve kaçınılmaz olarak bazı sorumluluklar profesyonel yöneticilere devredilmiştir. Sermayedar (mülkiyet) ve yönetici (kontrol) rollerinin ayırımı ile sermayedarın çıkarları ve yönetimin çıkarları zamanla çelişmeye başlamıştır. Bunun sonucunda yönetim kurulları, profesyonel yöneticilerin sermayedarın çıkarlarının korunmasını sağlamak amacıyla bir kontrol mekanizması olarak kurulmuştur 1. Öte yandan, yönetişim yapılarının geliştirilmesindeki amaçlar da zaman içerisinde değişmiştir. Friedman (1962) tarafından savunulan yönetimin tek sorumluluğu kar etmektir görüşü firmanın performansının finansal kriterler çerçevesinde değerlendirildiği bir paradigmayı temsil etmiştir sonralarında ise firmalardan sosyal sorumluluk üstlenerek iyi bir kurumsal vatandaşlık örneği göstermeleri yolundaki toplumsal beklentiler artmıştır 2. Bu hususların Enron örneği ile detaylandırılması faydalı olacaktır 3 : ABD nin yedinci büyük şirketi konumunda olan Enron, o güne kadar hiç görülmemiş bir şekilde iflas etmiştir. Hisse senetleri 2001 yılında 90 Doların üzerinde işlem görürken; aynı yılın sonunda neredeyse sıfır düzeyine gelmiş ve bunun sonucu olarak milyarlarca dolar kaybedilmiş ve binlerce çalışan işlerinden olmuştur. Enron u iflasa götüren başlıca etken, muhasebe standartları ile etik kurallarının kişisel ihtiras nedeniyle gerektiği şekilde uygulanmamasıdır. Enron, 1985 yılında Houston Doğal Gaz şirketinin Omaha merkezli Inter-North şirketiyle birleşmesi sonucu oluşturulmuştur. Enerji ekonomisi konusunda uzman Kenneth Lay ise şirketin başına getirilmiştir. Şirket, başlangıçta doğal gaz şirketlerine ve işletmelere doğal gaz satmaya başlamıştır yılında ise sektörde serbestleştirilmeye gidilmiştir. Buna göre, daha önce devlet tarafından belirlenen enerji fiyatları serbest piyasada oluşmaya başlamıştır. Bu değişimle birlikte Enron, doğal gaz satın almak ve satmak yerine daha çok aracı rolünü oynamaya yönelmiştir. Enron un hızlı büyümesi, yatırımcıların iştahını kabartmış ve şirket hisselerinin tavan yapmasına neden olmuştur. Ayrıca Enron internet aracılığıyla hizmet vererek, çok sayıdaki müşteriyi kendisine çekmiştir. Enron büyüdükçe bu alandaki internet hizmetleri gibi diğer endüstriler gelişmiş ve finansal sözleşmeler daha karmaşık bir yapıya bürünmüştür. Bütün bunların yaşandığı esnada Enron büyüme oranını aynı seviyede tutmak amacıyla yeni projelere yatırım yapmaya başlamış ve projelerin finansmanı için borçlanma yoluna gitmiştir. Ancak, borç tutarı şirketin itibarını sarstığı için Enron, borçlarının defterden silinmesine yönelik ortaklıklar oluşturmaya başlamıştır. Bu ortaklıklardan birisi de Enron & Chewco Yatırımlar tarafından oluşturulmuştur. Böylece 600 milyon dolar, muhasebe 9
10 kayıtlarından silinmiştir. Söz konusu meblağ, Enron raporlarında görülmeyince Enron un olduğundan daha başarılı görünmesine neden olmuştur. Ağustos 2001 de ise, Enron Başkan Yardımcısı Sherron Watkins, Enron un CEO su Kenneth Lay e şirkette uygulanan ve ileride muhasebe skandalına yol açabilecek muhasebe kurallarını ortaya koyan gizli bir mektup göndermiştir. 22 Ekim de ise Menkul Kıymetler Borsası Komisyonu (SEC), Enron un soruşturma altına alındığını açıklamıştır. 8 Kasım da Enron, son dört yılda kazançlarını 586 milyon dolar kadar şişirdiğini ve sonraki yılda da 6 milyar doların üstünde borçlandığını açıklamak zorunda kalmıştır. Bu açıklama ile şirketin hisse fiyatları, ani bir düşüşe geçmiştir. Bu düşüş şirketin yatırımcılara paralarını acilen ödemelerini gerekli kılan birtakım anlaşmaların zeminini hazırlamıştır. Enron, alacaklılarına geri ödeme yapmaya yetecek nakdi kalmadığında ise iflas ettiğini duyurmuştur. Bu olay, kurumsal yönetişimde yaşanan zafiyeti gözler önüne sermektedir. Zira, kurumsal yönetişim, bir şirketin yöneticilerini izleme ve yönetme sürecini ortaya koymakta olup; karar alma, hesap verebilirlik ve izleme aşamalarını kapsamaktadır. Kurumsal yönetişim yapısı ise, şirket içerisinde yer alan yönetim kurulu, yönetici, hissedar ve diğer paydaşlar arasında hak ve sorumlulukların dağılımını ortaya koymaktadır. Bu çerçevede ayrıca, şirket işlerine ilişkin kararların alınmasına yönelik kural ve prosedürler belirlenmektedir. Böylece kurumsal yönetişim, şirket amaçlarının tespit edilmesine ilişkin yapıyı ve bu amaçlara ulaşma ve performansı gözetme hedeflerine hizmet etmektedir. Kurumsal Yönetişim İlkelerine yönelik olarak OECD nin 1999 yılında yayımladığı rapor uluslararası standartların belirlenmesinde önemli bir rol oynamıştır. Raporda yer verilen ilkeler üzerinde ilerleyen dönemde revizyon çalışmaları yapılmış ve bu ilkeler altı kategori içinde toplanmıştır: 1) Etkili bir kurumsal yönetişim çerçevesi temelinin sağlanması, 2) Hissedar haklarının korunması, 3) Hissedarlara hakkaniyete uygun muamele ilkesi, 4) Kurumsal yönetişimde menfaat gruplarının rolleri, 5) Kamunun aydınlatılması ve saydamlık, 6) Yönetim kurulunun sorumlulukları 4. Bu ilkelerden yönetim kurulunun sorumlulukları ilkesi, diğer ilkelerle beraber değerlendirildiğinde, şirkete kolektif amaçların (şirket içerisinde çıkar çatışmalarından doğan problemlerden etkilenmeksizin) yerine getirilmesine yönelik motivasyonu sağlamada anahtar rol oynamaktadır. Bu ilkeye göre, şirketin stratejik açıdan yönlendirilmesi, yönetim kurulunun etkin gözetimi ve şirkete ve hissedarlara karşı yönetim kurulunun hesap verebilirliği güvence altına alınmalıdır. Bu çerçevede yönetim performansının denetimi ve izlenmesi (şirket perspektifi) ile hissedarlara ve diğer menfaat gruplarına yönetimin hesap verebilirliğinin sağlanması (hesap verebilirlik perspektifi), kurumsal yönetişimin vazgeçilmez unsurları arasındandır. Şirket iflaslarından sonra hukuki şekilden ziyade, yapılan işlemin özü ile şeffaflık ve risk yönetimine vurgu yapılması gereği ortaya çıkmıştır. Küresel anlamda kurumsal yönetişim mekanizmalarının kurulmasına yönelik bir diğer platform Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu bünyesinde faaliyet gösteren Uluslararası Denetim ve Güvence Standartları Kurulu dur. Bu Kurul, muhasebe ve denetim 10
11 uygulamalarının kalitesini artırmak, bunları uyumlaştırmak ve küresel anlamda denetim ve güvence mesleğine duyulan inancı güçlendirmek için yüksek kalitede denetim ve güvence standartlarının oluşturulması ve ulusal standartların uluslararası standartlara yaklaştırılması yoluyla kamu yararına hizmet etmektedir. Bu Kurul tarafından çıkartılan Güvence Anlaşmalarının Uluslararası Çerçevesi, güvence anlaşmalarının aşağıda yer alan unsurları içerdiğini belirtmektedir 5 : - uygulayıcı şahıs (bağımsız denetçi vb.), sorumlu taraf (şirketin yönetim kurulu vb.) ve kullanıcılardan (şirket hissedarları vb.) oluşan taraflar arasındaki ilişkiler, - yöneticilerin hissedarlara hesap verme imkanı sağlayan mali tablolar gibi konuya ilişkin raporlar, - uluslararası finansal raporlama standartlarına paralel doğruluk ve gerçeklik kriterleri, - yeterli ve uygun nitelikteki bulgular, - denetçilerin raporları gibi yazılı güvence raporu. Çerçeve uyarınca iki türlü güvence anlaşması bulunmaktadır: makul bir güvence anlaşması ve kısıtlı güvence anlaşması. Makul bir güvence anlaşmasının amacı, güvence anlaşması riskini güvence koşulları çerçevesinde düşük bir seviyeye indirmektir. Bu konuda oluşturulan Komitelerin tavsiyelerinden biri, işletme raporlarının ileriye yönelik daha fazla bilgi içermesi gereğidir. Bu temelde denetim komiteleri ile birlikte dış denetçinin çalışmaları önem kazanmaktadır. Avrupa Birliği (AB) de bu doğrultuda yıllık hesapların ve konsolide hesapların kanuni denetimine ilişkin 2006/43 sayılı Direktifi kabul etmiştir. Direktifte, denetim komiteleri ve etkin bir iç kontrol sisteminin, finansal, operasyonel ve uyum riskinin minimize edilmesine yardımcı olmakla kalmayacağı; aynı zamanda finansal raporlamanın kalitesini iyileştireceği vurgulanmaktadır. Yasal denetçiler ve denetim firmaları da, bağımsız bir biçimde düzenlenen bir kalite güvence sistemine bağlı olacaklardır. Bu bağlamda Direktifte AB ye Üye Devletler, ev sahibi ülke kontrolü temelinde yasal denetçiler ve denetim firmaları için etkili bir kamu gözetim sistemini düzenlemelidir. ifadesine yer verilmektedir. Öte yandan Üye Devletlerin, bir yasal denetimi yürütürken, yasal denetçinin ve/veya denetim firmasının denetlediği işletmeden bağımsız olmasını ve denetlenen işletmenin karar alma sürecine dahil olmamasını temin etmeleri gerekmektedir. Yasa koyucular ve bazı muhasebe meslek mensupları, bir denetim şirketinin müşterisine verdiği danışmanlık hizmetlerini çıkar çatışması olarak görmektedir lerden bu yana literatürde, denetim dışı hizmet sağlanmasının, denetçinin bağımsızlığını tehlikeye düşüreceği; çünkü müşteri ve muhasebe şirketi arasında, denetçinin kaybetmek istemediği ekonomik bir bağın bulunduğu eleştirisine yer verilmektedir. Ülkemizde kurumsal yönetişim mekanizmalarının kurulmasına yönelik çalışmaların bir bölümü de, Türkiye nin AB ile katılım müzakereleri çerçevesinde yürütülmektedir. Bilindiği üzere 6 No lu Şirketler Hukuku Faslı 17 Haziran 2008 tarihinde Türkiye-AB Hükümetlerarası Katılım Konferansında müzakerelere açılmıştır. Söz konusu 11
12 Fasla ilişkin getirilen kapanış kriterleri arasında Türk Ticaret Kanunu nun (TTK) kabulü ve AB müktesebatı ve ilgili diğer mevzuatlar çerçevesinde uygulanması ve denetim standartları ve etik kurallarının belirlenmesi, bağımsız denetçi ve denetim şirketlerinin kamu gözetim sistemi altında yetkilendirilmesi ve kalite güvencesi çerçevesinde faaliyetlerinin izlenmesi konusunda tek otorite kurulması yer almaktadır. Bu bağlamda TTK 14 Şubat 2011 tarihli ve sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır. Yeni TTK da, Türkiye Muhasebe Standartları ile Türkiye Denetim Standartlarının tek elden belirlenmesi ve bağımsız denetçilerin kalite güvence incelemelerinin bir üst kurum tarafından yapılması hükmü yer almaktadır. Söz konusu yapılanmanın bir hazırlık dönemi gerektirmesinden dolayı TTK nın muhasebe ve denetim alanındaki düzenlemelerinin 1 Ocak 2013 tarihinde yürürlüğe girmesi öngörülmektedir. Öte yandan, TTK temelinde 660 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu kurulmuştur. Söz konusu KHK ile Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu Kanun Tasarısı ile Türkiye Denetim Standartları ve Kamu Gözetimi Kurumu Kanun Tasarısı birleştirilmiştir. Oluşturulan bu üst kurumun görev alanı içerisinde muhasebe ve denetim standartlarının belirlenmesi, bağımsız denetçi ve denetim kuruluşlarının yetkilendirilmesi ve bağımsız denetçiler ile denetim kuruluşlarının kalite güvence incelemeleri gibi konular yer almaktadır. Türkiye de Maliye Bakanlığı nın yanı sıra Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, SPK, BDDK, TÜRMOB, TOBB gibi ilgili kurumların da temsilcileri karar alma mekanizmasında yer alacaktır. Sonuç olarak, kurumsallaşarak büyüyen piyasalarda istikrarın sağlanması için kurumsal yönetişim mekanizmalarının iyi işlemesi gerekmektedir. Bu noktada sermayedar, yönetici ve denetçi gibi farklı taraflar arasında ilişkilerin iyi yönetilmesi oldukça önem taşımaktadır. Bu bağlamda devlet açısından bakıldığında birtakım standartların yanı sıra yasal denetçi ve denetim firmaları için etkili bir kamu gözetim sistemine ihtiyaç bulunmaktadır. Uluslararası arenada da bu sistemin işlemesini sağlayacak mekanizmalar oluşturulmaktadır. AB de Tek Pazarın işleyişine yönelik konuya ilişkin Direktifler çıkarılmakta ve Üye Devletlere sorumluluk verilmektedir. Türkiye de AB ile katılım müzakereleri yürüten bir ülke olarak bu konudaki çalışmalarına devam etmektedir. Ülkemizdeki yeni yapılanmanın ve düzenlemelerin sonuçlarına ilişkin değerlendirmeler önümüzdeki dönemde yapılabilecektir. 12