source
stringclasses 42
values | page
stringclasses 409
values | text_ini
int64 0
7.04k
⌀ | text_fin
int64 0
7.76k
⌀ | text
stringlengths 0
2.08k
|
|---|---|---|---|---|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
190
| 0
| 1,848
|
189 doctrinal sobre el sen tido y, por extensión, el ámbito de actuación de los Sistemas de Seguridad Social y de Asistencia So cial (cuestión que se ha planteado, fundamentalmente, por la asignación a las CCAA de posibles competencias en materia de “Asistencia Social ” –art. 148.1.20 CE-, frente a las co mpetencias excl usivas que se reserva al Estado sobre la “ Legislación básica y régime n económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas” -art. 149.1.17 CE-), conviene hacer una ge nérica aproximación a los conceptos de Asistencia Social y Servicios Sociales; gené rica, porque no es el objetivo recopilar las distintas definiciones que la doctrina ha elaborado, sino in tentar aclarar, con apoyo en las normas vigentes, el contenido de una y otra fórmula de protección. Sin indagar en los antecedentes más o me nos remotos de ambas instituciones, la diferenciación conceptual se presenta claramen te en el art. 38 de la LGSS, que alude a la asistencia social y a los servicios sociales como ámbitos distintos de la protección social. Principalmente, porque los servicios sociales se incluyen dentro de la acción protectora del Sistema de la Seguridad Social (concretamente, en el apartado e) del art. 38.1 donde, después de exponerse el catálogo de prestaciones c ontributivas y no contributivas del Sistema, se hace referencia a “ las prestaciones de servicios sociales que puedan establecerse en materia de reed ucación y rehabilitación de inválidos y de asistencia a la tercera edad, así como en aquellas otras materias en que se considere conveniente ”), mientras que “ los beneficios de la asistencia social ” aparecen definidos en un apartado distinto, el segundo, “ como complementos de las prestaciones comprendidas en el apartado anterior ”.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
190
| 1,849
| 3,704
|
En estos términos, parece que los servicios sociales formarían parte del Sistema de Se guridad Social (y, por ello, según el art. 149.1.17 CE, sería el Estado el único competente para promulgar la legislación básica, correspondiendo a las CCAA la legislación no básica y la ejecución de sus servicios), mientras que, por el contra rio, la asistencia social quedaría en el ámbito de las competencias autonómicas, tanto porque s on ayudas que se sitúan fuera del Sistema (según se ha visto, son beneficios dirigi dos, en exclusiva, a complementar las prestaciones de Seguridad Social), como porque se la atribuye expresamente, como competencia potencialmente asumible por la s CCAA, el art. 148.1.20 de la propia CE. Sin embargo, ni el cuestión es tan clara como parece deducirse de lo dispuesto en la ley estatal, ni está definitivamente re suelta en el ordenamiento actual; desde el punto de vista que ahora interesa, porque durante años las CCAA se han hecho cargo de los servicios sociales que han operado en sus respectivos territorios, disponiendo no sólo la ejecución de sus servicios sino tamb ién la legislación que los ha regulado. Pero no es el único problema que se suscita en el análisis de este sect or del ordenamiento jurídico: asimismo, la mera lectura de los Estatutos de Autonomía y de las Leyes autonómicas muestra tanto una cierta conf usión entre ambos conceptos, como la asunción, por parte de las CCAA, de competen cias exclusivas en materia de servicios sociales (las mismas que, de acuerdo con el anterior esquema, corre spondían al Estado). Con todo, la situación dive rge de un Texto a otro. Efectivamente, el análisis de los Estatutos de Autonomía de las diecisiete CCAA muestra sobre este extremo un panoram a notablemente confuso, ante el cual es necesario sistematizar en varios grupos su contenido.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
190
| 3,705
| 3,979
|
Por una parte, se puede diferenciar un primer grupo que atribuye a las CCAA competencias exclusivas, sólo, en materia de Asistencia Social; serían éstos los Estatutos más respetuosos con la distribución de competencias de la CE (e s el modelo seguido por los Estatutos de
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
191
| 0
| 1,552
|
190 Galicia -LO 1/1981-, Navarra -LO 12/1982- y el País Vasco -LO 3/1979-). Junto al anterior, hay un segundo grupo de Estatutos que se atribuyen competencias exclusivas en “Asistencia y bienestar social ”, una expresión que parte de la competencia que la CE permite asumir a las CCAA, para ampliarla utilizando un concepto distinto (que no está en el Texto Constitucional) y expansivo (que permite incluir una importante variedad de actuaciones), que, además, tampoco se rese rva a la competencia es tatal en el art. 149 de la CE. Este modelo ha sido seguido por Asturias (art. 10. 24 de la LO 7/1981), Extremadura (art. 7.20 de la LO 1/1983) y Mu rcia (art. 10.18 de la LO 4/1982); alguna Comunidad, como Cantabria, parte de la mi sma competencia para extenderla, también, al llamado “ desarrollo comunitario ” (art. 24.22 de la LO 8/81). Como se puede observar, todos los Textos incluidos en es tos dos primeros grupos se promulgaron en los años inmediatamente posteriores a la aprobación de la Constitución. Se puede constituir un tercer grupo con ot ros Estatutos de Autonomías que se atribuyen competencias exclusivas en materia de “ Asistencia Social y Servicios Sociales ”; es decir, en estos Textos se respet a la competencia atribuida a las CCAA, y se asume otra que, según la ordenación conten ida en la LGSS, se sitúa en el marco de las competencias estatales. Así sucede en lo s Estatutos de Canarias (véase el art. 30.13 de la LO 10/82), de Castilla y León (art . 70.10 de la LO 14/2007), de Castilla-La Mancha (art.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
191
| 1,553
| 3,211
|
31.20 LO 9/82), y de La Rioja (art. 8.30 de la LO 3/1982); en algunos de éstos, se atribuyen también las CCAA competen cias adicionales como el anteriormente mencionado “ desarrollo comunitario ”. Los demás Estatutos de Autonomías dejan de utilizar el término “ asistencia social ” y, bien utilizan un concepto nuevo como el de “ acción social ”, que unas veces aparece indeterminado (como sucede en el ar t. 30.15 del Estatuto de las Islas Baleares en el que se señala la compet encia exclusiva en materia de “ Acción y bienestar social ”) y otras, con un contenido concreto (como ocurre en el art. 71.34 del Esta tuto de Aragón, donde expresamente se atribuye la CCAA competencia en materia de acción social que, como en el propio precepto se dice, “ comprende la ordenación, organización y desarrollo de un sist ema público de servicios sociales. ”), o bien definen, sin más, la competencia de los poderes autonómicos, exclusivamente, en materia de servicios sociales. Así lo hace, si n mayor precisión, el Estatuto de Valencia (art. 49.24 de la LO 5/1982) y los Estatutos de Andalucía y Cataluña (arts. 61 de la LO 2/2007 y 166 de la LO 6/2006, re spectivamente), en estos dos últimos casos, con una prolija exposición de las actuaciones y ma terias que se incluyen dentro de la competencia autonómica. En fin, una última variedad la constituye el Estatuto de la Comunidad de Madrid, en el que no se utiliza ninguno de estos conceptos, sino que directamente se atribuye a la Comunida d competencias en materias concretas o respecto a colectivos específicos (como los ciudadanos de la tercera edad, los emigrantes, minusválidos, etc.)
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
191
| 3,212
| 3,894
|
materias y colectivos que, en definitiva, integran el ámbito objetivo y subjetivo habitu al de los servicios sociales. Cierta variedad presentan, aunque en menor grado, las leyes autonómicas: las hay que regulan, lo que denominan “ Acción social ” (así sucede con las Leyes de Aragón, Castilla y León y las Islas Balear es), mientras que otras, la mayoría, expresamente aparecen rubricadas como Leyes de Servicios Sociales (es la denominación que utilizan las leyes de Anda lucía, Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadur a, Galicia, La Rioja, Madrid, Murcia, Navarra, País Vasco y Valencia). No obstant e, y respecto al primer grupo, se ha de
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
192
| 0
| 1,831
|
191 decir que, aunque utilicen otra denominaci ón, todas ellas regulan específica y directamente los servicios sociales. En conclusión, es claro que, bien porque los Estatutos de Autonomía lo han autorizado expresamente, bien porque, de hecho, así han actuado los legisladores autonómicos, lo cierto es que todas las CCA A han asumido y ejercido, desde hace años, competencias efectivas en la ordenación, organización y ejecución de los servicios sociales sin que, a fecha de hoy, se haya enca rgado el legislador es tatal de dictar una norma, para todo el territorio nacional, que contenga la regulación básica de los servicios sociales, y si n perjuicio de que su ejecución se hubiera dejado en manos de las administraciones autonómicas o, inclus o, locales (ALARCÓN CARACUEL, 2003). Por todo lo dicho puede decirse que, al margen del diseño constitucional (sobre todo, porque es una cuestión que, por la aceptaci ón tácita de todos los implicados, no se ha planteado ante el Tribunal Constituci onal), las CCAA han asumido y han puesto en práctica sus propias redes de servicios sociales que, de esta forma, han actuado en todo el territorio estatal como una fórmula de protección asistencial, para todos los ciudadanos que lo necesiten y ante las situaciones de necesidad más graves o perentorias, cercana a los individuos y polivalente en sus fórmulas de acción y tutela. En este aspecto, únicamente se quiere destacar cómo la asunción de competencias por parte de todas las CCAA en materia de servic ios sociales ha sido una situación tolerada por los poderes públicos esta tales, que sólo han despertado su celo competencial cuando algunas de dichas autonomías han aprobado prestaciones económicas llamadas a complementar las prestaciones del Sistem a de Seguridad Social de cuantías más bajas.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
192
| 1,832
| 3,690
|
Sobre esta cuestión, que en este momento sólo se quiere subrayar, se hace remisión a lo que se dirá posteriormente. A mayor abundamiento, se puede concluir diciendo que la tendencia actual es hacer desaparecer el viejo concepto de asiste ncia social para aludir, exclusivamente, a las competencias de las CCAA en materia de servicios sociales. Buena prueba de ello es la redacción dada a los preceptos que, sobr e el tema, aparecen en los Estatutos más recientes, como son el de Andalucía y el de Cataluña, donde se elude cualquier referencia a la asistencia social para atribuir, expresa y específicamente, a sus respectivas autonomías competencias exclusiv as en materia de servicios sociales. Es más, en ambos Estatutos se pone de mani fiesto una afán expansivo de los poderes autonómicos que, expresamente en el propi o texto, incluyen como funciones de las CCAA tanto la regulación, orde nación y gestión de los serv icios sociales, como la regulación y aprobación de planes y progr amas específicos di rigidos a personas y colectivos en situación de necesidad social , como la creación y gestión de centros e instituciones de protección, tutela, rehabilita ción y reinserción de pe rsonas necesitadas. En fin, también es significativo señalar cómo, en ambos Estatutos, se contienen definiciones amplias de los se rvicios sociales en las que, no sólo se integran las prestaciones técnicas de carácter colecti vo, sino también prestaciones de contenido económico con finalidad asistencial o comple mentarias de otros sistemas de protección social. En estas condiciones, y sin insistir má s en una cuestión –compleja- que no corresponde analizar ahora, este apartado se limita a analizar el derecho a las prestaciones y servicios que se atribuyen a los extranjeros, irregulares o no, en las leyes autonómicas de servicios sociales.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
193
| 0
| 1,761
|
192 2.2. Concepto y características de los servicios sociales. Con este mismo proceder, se recurre a la ordenación autonómica para construir un concepto general de los servicios soci ales. Del análisis global de las leyes autonómicas puede deducirse su caracteri zación como el conj unto de recursos, equipamientos, proyectos, programas y prestaciones destinados a promover el desarrollo de los individuos, a prevenir y eliminar las causas de marginación y exclusión social, a satisfacer las necesidade s personales básicas, y, en fin, a mejorar la calidad de vida de las personas para obten er mayores cotas de bienestar social. Con tales objetivos, las leyes de servicios social es que están en vigor en cada una de las CCAA definen un amplio elenco de medidas que , en términos generales, se dividen en prestaciones (fundamentalmente, de car ácter económico para las personas que padezcan una situación singular de necesidad y no dispongan de recursos suficientes para afrontarlas, ni de medios para conseguirlos) y servic ios (de prevención, diagnóstico, valoración, información, orientación, asesoramiento, promoción, protección y atención de las personas y los grupos que se hallen en situación de necesidad social). Aparte del contenido de los servicios sociales, otra de sus características fundamentales es la configuración autonómi ca de su régimen jurídico. Como se ha señalado en el epígrafe anterior, la asistencia social y los servicios sociales han sido tradicionalmente materia de competencia au tonómica, siendo así que, como también se ha indicado, todas las Comunidades han dispuesto la regulac ión, organización y funcionamiento de sus propias redes de servicios sociales en sus respectivos ámbitos territoriales.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
193
| 1,762
| 3,588
|
Esta condición ha tenido, entre otras, una consecuencia fundamental en la ordenación del Sistema en tanto que, lógi camente, existe una importante variedad normativa; todas las CCAA han dictado sus propias normas, legales y reglamentarias, y han llevado a cabo en estos años las refo rmas que han considerado oportunas. Esta circunstancia permite hacer una primera valoración, en este momento, sobre la ordenación de los servicios sociales en nuestro país. La coexistencia de normas dictadas en diferentes fechas (hay leyes de finales de los setent a y principios de los ochenta que permanecen en vigor, junto a otras mucho más recientes –hasta del año 2007-) permite configurar un pa norama notablemente dispar, sobre todo, porque frente a las normas más antiguas, las dictadas en los últimos años se presentan como una ordenación más clara y perfila da (donde se contienen defi niciones explicativas de conceptos legales que en las normas anteri ores pueden resultar confusos), donde se resuelven dudas y problemas de interpretación o aplicación plantea dos en estos años, y donde el legislador tiene en cuenta las nuevas realidades sociales y familiares, así como reformas normativas fundamentales de estos últimos años, para configurar la protección del sistema (por ejemplo, porque se con cede una tutela especial a las familias monoparentales o a las personas que se encuen tren en situación de dependencia, porque se atiende al fenómeno de la inmigración, porque se consideran las nuevas causas de marginación, pobreza y exclusión social, etc.). Por este motivo, resulta necesario dedica r una especial atención a las normas más recientes, de un lado, porque contienen unas nociones más clar as y elaboradas de los servicios sociales (de lo que son y de cómo actúan) que, entendemos, pueden ser
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
194
| 0
| 1,822
|
193 utilizadas en la interpretación de las dis posiciones más antiguas y, por extensión, en la configuración general del sistema, y de otro porque, por todos estos méritos, dichas leyes han de servir como modelos a seguir en cualquier reforma que, en el futuro, se lleve a cabo en aquellas Com unidades Autónomas que se hayan quedado atrás en este empeño de actualización normativa. La sing ular consideración de las leyes más modernas, sin embargo, no ha de suponer el olvido de las demás, que también serán analizadas, apuntándose en este estudio las notas más relevantes de sus respectivas regulaciones. Al margen del concepto general y de la referencia a la ordenación autonómica de los servicios sociales, realizada en los párra fos previos, en el presente epígrafe sólo se van a exponer aquellas caracte rísticas o normas de su regu lación que sean útiles a los efectos de este Capítulo que, no se olvide , se circunscribe a delimitar el eventual derecho que corresponde a los extranjeros que se encuentren en España a disfrutar de las prestaciones, servicios y ayudas que se dispensan desde los servicios sociales autonómicos. Por esta razón, y por los térmi nos en los que se regula el tema en la legislación de Extranjería, el análisis se lim ita a la estructura de los servicios sociales, así como las funciones o tareas que se les asignan en las normas aplicables. No obstante, para la adecuada ordenación del contenido de este apaartado, parece conveniente comenzar delimitando quienes s on, conforme a las leyes autonómicas, las personas a las que se les atribuye el derec ho a los servicios soci ales en cada ámbito territorial. Como en otras cuestiones, la pluralidad de leyes exige sistematizar sus respectivos contenidos. 2.3. Los sujetos titulares de los servicios sociales.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
194
| 1,824
| 3,226
|
Según se ha advertido, el número de leyes autonómicas también genera una diversidad significativa en la determinación de los sujetos que son titulares de los servicios sociales; por tal razón, habría que reproducir cada precepto autonómico para indicar, con exactitud, las personas que pueden ser beneficiarias de tales prestaciones y servicios en cada ámbito territorial. Sin emba rgo, en un apartado como éste, en el que se pretende dar una visión de conjunto de la ordenación de los servicios sociales, es preferible construir el es quema general, con las nota s comunes de la regulación autonómica, sin perjuicio de señalar aquell as especialidades que sean dignas de una reflexión adicional. 2.3.1. Equiparación a los españoles de los comunitarios, de los exiliados, refugiados y apátridas. El análisis de la legislación aut onómica permite aclarar el derecho que corresponde a los diferentes grupos de la pobla ción. En primer lugar, todas las leyes de servicios sociales coinciden, lógicamente, en señalar como titulares del derecho a los españoles que se encuentren en el territori o de dicha CCAA. En este sentido hay que tener en cuenta que, aunque en algunas leyes de servicios sociales se adjudica el derecho a los naturales de dicha Comunidad, no se excluye por ello a las nacidos en otros territorios en tanto que, si se anal izan los Estatutos de Autonomías, puede
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
195
| 0
| 1,670
|
194 comprobarse cómo en ellos se define a la s personas que poseen dicha condición como los ciudadanos españoles que tengan vecinda d administrativa en cualquiera de los municipios de esa CCAA (así sucede, por ejempl o, en la Ley de servicios sociales de la Comunidad Valenciana, que señala como titulares del derecho a los valencianos y las valencianas, teniendo que acudir, para la deli mitación del ámbito subjetivo de la Ley, al Estatuto de Autonomía de dicha Comunidad que, en su art. 3.1, ad judica la condición política de valenciano a todos los ciuda danos españoles que tengan o adquieran vecindad administrativa en cualqu iera de los municipios de la Comunidad Valenciana). Coinciden algunas leyes autonómicas, en se gundo lugar, en atribuir el derecho a los nacionales de cualquiera de los países de la Unión Europea que residan en territorio autonómico. Sobre este extremo, y aunque no todas las leyes de servicios sociales extienden expresamente el derecho a los ci udadanos comunitarios, es claro que la aplicación de las normas europeas obligan a la plena asimilación de éstos a los españoles, sea cual sea el lugar de la península en el que se encuentren (por todas, véase la Directiva 2004/38/CE, del Parlamento Eur opeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territori o de los Estados miembros, y aquellas otras concordantes). En tercer lugar, las normas en vigor suelen extender el derecho a aquellos individuos que se encuentren en situaciones singulares que también les confieren un estatuto particular.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
195
| 1,671
| 2,912
|
Es lo que sucede, en general, con los ex iliados, refugiados y apátridas que se hallen en territorio de alguna de nuestra s CCAA. En relación con estas personas, se puede distinguir va rias posibilidades: a) aque llas leyes autonómicas que los reconocen como titulares incondicionados del derecho a los servicios sociales; b) aquellas otras que se remiten a los requisitos dispuestos en la ordenación reglamentaria de los servicios sociales autonómicos; c) y, en fin, las leyes que los reconocen como beneficiarios de tales servicios y prestaciones en los términos previstos en la normativa estatal básica y en los tratados o convenios vi gentes y, en su defect o, según derive de la aplicación del principio de reciprocidad. En este sentido, y en relación con la s CCAA que se remiten a la normativa estatal para determinar el derecho a los se rvicios sociales de estos colectivos, es necesario tener en cuenta lo dispuesto en la Ley de Asilo (Ley 5/1984, de 26 de mayo, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo) y, en su desarrollo, en el RD 203/1995, de 10 de febrero. En este tema, la Ley r econoce expresamente a los refugiados el derecho a “ la asistencia social y económica que reglamentariamente se determine ” (art.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
195
| 2,914
| 3,954
|
2.2. de la Ley 5/1984), concretándose en el Reglamento que, los solicitantes de asilo y quienes ya tengan la condición de refugia dos, siempre que carezcan de trabajo o de medios económicos para atender a sus necesidad es y a las de su familia, tienen derecho a beneficiarse de los servicios sociales que presten las Admi nistraciones públicas competentes para asegurarles un nivel de vida adecuado, debiéndose en este sentido prestar singular atención a las personas que se encuentren en situación de especial vulnerabilidad (tales como menores, personas de edad avanzada, mujeres embarazadas, etc.) (arts. 15 y 30 del RD 203/1995). No obsta nte, la claridad de estos preceptos (que permiten atribuir directamente a los refugiados que se encuentren en España el derecho a los servicios sociales autonómicos) se ve empañada por la remisión que se hace en el propio art. 15.1 del RD 203/1995, in fine , a lo dispuesto en el art. 14 de la LO 4/2000, de 11 de enero, remisión que permite trasla dar a este colectivo los problemas de
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
196
| 0
| 1,524
|
195 interpretación que, como se verá en los próximos párrafos, presenta la LOEx. Sin embargo, el principio de aplicac ión prioritaria de la ley esp ecial sobre la general exige obviar lo dispuesto en la LOEx para aplicar, incondicionadamente, las normas específicas antes referidas. Respecto de los apátridas, hay que tener en cuenta que, por Instrumento de 24 de abril de 1997, España es hoy por hoy parte de la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, hecha en Nueva York el 28 de septiembre de 1954, y que en tal acuerdo, concretamente en su art. 23, se señala la obligación de los Esta dos Contratantes de conceder “ a los apátridas que residan legalmente en el territorio de tales Estados el mismo trato que a sus nacionales en lo que respecta a asistencia y a socorro públicos ”; de esta forma, también se procede a la eq uiparación con los español es de los apátridas que se encuentren legalmente en España. Pa ra la aplicación de tal régimen, por otra parte, es necesario cumplir los trámites di spuestos en el RD 865/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Reconocimiento del Estatuto de Apátrida. 2.3.2. La situación de los extranjeros no comunitarios. Con independencia de los co lectivos anteriores (est o es, los españoles, los nacionales de algún país de la UE y las personas con un estatuto especial), resta, en cuarto lugar, por definir la situación de los extranjeros que se encuentren en España (que es la cuestión principal al objeto de este estudio).
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
196
| 1,525
| 3,049
|
Sobre este extremo, y aunque también existe una diversidad notable en la redacción de cada norma autonómica, se puede decir que, en general, cuando se deli mita la titularidad del derecho, las leyes contienen dos tipos de cláusulas. En la prim era de ellas, se exti ende el derecho a los servicios sociales a los extranjeros que se encuentren en territorio de las CCAA en las condiciones fijadas en las normas estatales, en los tratados o convenios internacionales y, en su defecto, conforme al principio de reciprocidad. Es más, aunque algunas leyes autonómicas no hagan expresa alusión a las no rmas estatales e inte rnacionales, éstas se aplican en todo el territorio como cons ecuencia de la atribución al Estado de competencias exclusivas en materia de extr anjería (art. 149.1.2ª CE ), así como por el carácter imperativo de las normas adopt adas en el seno de organizaciones internacionales en las que España participe y de los tratados bilaterales o multilaterales incorporados al ordenamiento interno. Un a segunda regla (que, no obstante, no aparece en todas las leyes autonómicas, aunque sí en un significativo número de ellas) constituye una excepción o matización importa nte al principio gene ral al establecerse que la remisión a las normas de aplicación se hará sin perjuicio de lo que se establezca para las personas que se encuentren en re conocido estado de necesidad. Esta segunda regla presenta cierta variedad en su formul ación legal, aunque no en su contenido; se volverá sobre ello.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
196
| 3,051
| 3,478
|
La remisión que se hace en las leyes au tonómicas a la normativa vigente exige empezar, como debe suceder en todo caso, por el análisis de la legislación estatal, concretamente, por lo dispuesto en la Le y 4/2000, de 11 de diciembre, reguladora de los derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (en adelante LOEx), en su versión actualizad a, y en el correspondiente desarrollo reglamentario.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
197
| 0
| 1,502
|
196 a) Aplicación de la Legislación de Extr anjería: diferencias entre regulares e irregulares . En el ámbito nacional, y respecto al tema que corresponde a este apartado, es imprescindible un análisis detenido del art. 14 LOEx, específicamente destinado a señalar los derechos que corresponden a los ex tranjeros en materia de Seguridad Social y de Servicios Sociales. Como se podrá apreciar, en este prec epto el problema deriva de la redacción, imprecisa y general, de la nor ma y, en esta situación, de la ausencia de una disposición que aclare, si n dejar lugar para la duda, a qué prestaciones y servicios de protección social tienen derecho los extranjeros que se encuentren en España, tanto los que posean las autorizaciones necesarias para residir legalm ente en este país, como los que se hallen de forma irregular en territorio español. Efectivamente, en materia de servicios sociales los apartados segundo y tercero del citado art. 14 LOEx diferencian los de rechos atribuidos a lo s extranjeros que se encuentren en este país según las condiciones de su estancia en España, de manera que atribuyen a los residentes (esto es, según el art. 33 del RD 2393/2004, de 30 de diciembre –que contiene el reglamento de desarrollo de la LO 14/2000- a aquellos extranjeros que se encuentren en España y sean titulares de una autorización para residir en el territorio español, sea de form a temporal o permanente-), derechos que se niegan a quienes no residan legalmente en él.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
197
| 1,503
| 2,659
|
En concreto, según dispone el citado artículo, mientras que los extranjeros que re sidan legalmente en España tienen derecho a los servicios y prestaciones sociales, “ tanto a los generales y básicos como a los específicos ”, en las mismas condici ones que los españoles, “ los extranjeros, cualquiera que sea su situac ión administrativa ” (ha de entenderse que, en este segundo supuesto, por exclusión, se refiere el legislador a quienes vivan irregularmente en España, en tanto que la situación de los regulares ya ha quedado definida en el párrafo anterior), sólo tienen derecho “ a los servicios y prestaciones básicas ”. La aplicación de tales preceptos no pl antearía problema alguno si dichos conceptos se correspondieran con una cl asificación normativa expresa de las prestaciones y servicios sociales, esto es, si en alguna norma se dijera cuáles han de considerarse generales y básicos, y cuáles se califican como específicos. Pero no es así, ni la LGSS, ni la propia Ley de Extranjerí a –en cualquiera de su s versiones-, ni su desarrollo reglamentario, ni ninguna otra nor ma de carácter general, contiene tales definiciones.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
197
| 2,660
| 3,961
|
Únicamente, las leyes de Servic ios Sociales de las CCAA, al definir la estructura del sistema, califican de forma desigual ciertos servicios como “ servicios de atención primaria ” (Cantabria, Galicia, Madrid y Murcia), servicios “ comunitarios ” (Andalucía, Aragón y La Rioja), “ generales ” (Asturias, Baleares, Canarias, Castilla-La Mancha y Valencia), “ de base ” (Extremadura, Navarra y País Vasco) o “ básicos ” (Castilla y León, Cataluña ), y a otros como “ servicios de atención especializada ” (Cantabria, Galicia y Madrid), servicios “ especializados ” (Andalucía, Aragón, Asturias, Canarias, Cataluña, Castilla-La Mancha, Extr emadura, La Rioja, Murcia, Navarra País Vasco y Valencia) o “ específicos ” (Baleares, Castilla y León). En estos términos (de coincidencia o, al menos, similitud de conceptos) parece lógico concluir señalando que, la referencia de la LOEx a las prestaciones y servicios gene rales y básicos se refiere a los que las leyes autonó micas de servicios sociales calific an como servicios de atención primaria, comunitarios, generales, de base o básicos, mientras que los que la Ley estatal denomina como específicos se corresponden co n los que, con esta denominación o una similar (como servicios especializados) ap arecen en las leyes de las CCAA. En
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
198
| 0
| 1,410
|
197 consecuencia, se ha de volver a las leyes de las CCAA para integrar la normativa estatal. Llegados a este punto, resulta necesari o intentar delimitar, con apoyo en las leyes autonómicas, las características de una y otra modalidad (los servicios pertenecientes al primer y segundo grupo, sea cu al sea la denominación que se les haya dado en los diferentes territo rios) con objeto de aclarar, en última instancia, cuáles corresponden en la actualidad o deben reconocer se en el futuro a los extranjeros, según sea su situación en España (de residencia legal o ilegal). Igualmente, se ha de determinar qué tipo de prestaciones o serv icios se incluyen en uno u otro nivel de protección para concluir señalando si es oportuno que ciertas ayudas se extiendan a toda la población extranjera, y ot ras se limiten a ciertos grupos. En el primer aspecto, es posible deducir de las leyes autonómicas que regulan los servicios sociales, las características prin cipales de unos y otros. En concreto, del análisis normativo se deduce, de un lado, que los servic ios sociales (que, para simplificar y utilizando la terminología de la Ley estatal, podemos llamar generales o básicos) constituyen la puerta de entrada al sistema, esto es, la estructura a la que los ciudadanos deben acudir para presentar su solicitud y obtener la atención que se dispensa desde las redes de servicios social es.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
198
| 1,411
| 3,129
|
Es por ello por lo que, en algunas leyes autonómicas, se les atribuye expresamente características ta les como: a) su proximidad, al constituirlos como el nivel de atenci ón más próximo a los usuarios, a su ámbito familiar y social (de ahí su ordenación local); b) su carácter polivalente, en tanto se considera que, en tales servicios se reci ben todas las demandas de atención social presentadas por la ciudadanía y, sobre éstas, se desarrollan las respuestas que requieren los problemas planteados; y c) su carácter co munitario, en la medida en que se entiende que van a cubrir las necesidades de atenci ón social de las personas en el propio ambiente en el que éstas conviven y se re lacionan. Pero los servicios sociales del primer nivel no sólo reciben las demanda s que presentan los ciudadanos, sino que también prestan una atención efectiva, bien de carácter preventivo (en tanto que llevan a cabo actuaciones o toman medidas antes de que se planteen determinadas situaciones de necesidad y con la finalidad expresa de ev itarlas), o bien con carácter reparador, esto es, prestando determinados se rvicios o ayudas a las personas que ya se encuentren en alguna de las situaciones de necesidad previstas. Aún hay mayor coincidencia en las leye s autonómicas, de otro, respecto a la configuración de los servicios específicos o especializados: en todas se definen como aquellos que se dirigen a pers onas o colectivos que, en fu nción de sus necesidades, requieren una atención singular, y por e llo tienen como común denominador el constituir servicios de respuesta a situ aciones y necesidades que requieren una especialización técnica concreta o una disposición de re cursos determinada.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
198
| 3,130
| 3,904
|
Aunque no existe un catálogo general, de común aplicación a todos los ámbitos territoriales, de los colectivos a los que se dirige esta asiste ncia especializada, las normas autonómicas suelen destinar estos servicios a las familias, los niños, jóvenes y adolescentes, las personas mayores, las mujeres (fundament almente las que sufran algún tipo de discriminación o violencia), las personas en fermas o discapacitadas, los sujetos que padecen alguna forma de adicción, las minorías étnicas, los grupos con conductas disociales, las personas en situación de marginación, pobreza, exclusión social o quienes se vean discriminadas por cualqu ier causa, los individuos en situación de dependencia y quienes padecen alguna necesid ad singular (por la falta de vivienda,
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
199
| 0
| 1,400
|
198 desestructuración familiar, precariedad o pérdida del empleo, sometimiento a medidas penales, etc.). Sobre este último extremo, es necesario apuntar que la variedad normativa puede suponer una diversidad importante en el ámbito de actuación de los servicios sociales especializados, en tanto que la de finición de colectivos a los que se dirigen estas medidas diverge en las distintas nor mas autonómicas, observándose igualmente en las leyes más recientes una ampliación progresiva de los grupos que han de acceder a este nivel de atención social. No obstante , la diversa delimitación de los colectivos protegidos no debe suponer una exclusión de quienes no aparecen en el listado normativo, de un lado, porque en tales leyes su ele contenerse una disposición general que permite extender la protección a cual quier persona que lo necesite, e incluso porque, aunque no se prevea expresamente , la propia dinámica del sistema exige prestar atención a todos los su jetos que se encuen tren en una situación de necesidad real (aunque pertenezcan a un colectivo que no se encuentr e en el listado de personas beneficiarias de una atención especializada) y requieran de una protección específica. Mayor dificultad presenta la segunda línea de investigación a se guir, esto es, la delimitación de las prestaciones y servicios que se dispensan desde uno y otro nivel de atención.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
199
| 1,401
| 2,605
|
Los problemas se producen, de un lado, por la multiplicidad de normas autonómicas aplicables y, por este mismo mo tivo, por la diversidad de competencias que, en cada Ley, se atribuyen a los servicios so ciales generales y a los específicos; por ello resulta muy complicado hacer una clasificación gene ral con las prestaciones y servicios que, en el conjunto del Estado, ti enen uno y otro carácte r. De otro, porque normalmente las prestaciones y servicios que se satisfacen desde los servicios generales y los especializados no son completamente i ndependientes, sino que, por el contrario, hay una interrelación entre ambos en los dife rentes aspectos de su actuación cotidiana. Se oomprobará a continuación, con las le yes autonómicas en las manos, estas afirmaciones. Para empezar, es posible delimitar, a unque sea de forma general y, por ello, a pesar de que existan excepciones, las f unciones que en el conjunto de leyes autonómicas vigentes se encomiendan a los se rvicios de uno y otro nivel. En primer lugar, las leyes de las CCAA suelen asignar a los servicios sociales básicos un catálogo significativo de competencias que, como ante s se señalaba, varían de una norma a otra.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
199
| 2,607
| 3,744
|
Con todo, coinciden las leyes autonómicas en at ribuir a los servicios sociales del primer nivel varias y significativas competencias, tales como: a) Información, orientación y asesoramiento a los ciudadanos sobre los de rechos que les corresponden y los recursos sociales a los que pueden tener acceso; b) Gestión de las prestaciones de ayuda a domicilio y/o teleasistencia; c) Desarrollo de programas comunitarios para la promoción social de los individuos y lo s grupos de población; d) Fomento de la participación, la solidaridad y la cooperación social (fa voreciendo el asociacionismo y el voluntariado); j) Programas de convivencia , bien para fomentar las relaciones de convivencia en el hogar familiar o bien para buscar un alojamiento alternativo, temporal o permanente, a las personas que carecen de hogar o que presentan problemas graves en el entorno familiar. Además de estas funciones, que coinci den en la mayor parte de las normas autonómicas, se prevén en un numeroso grupo de ellas, otras: a) Valoración técnica de situaciones, necesidades o problemas, de caráct er individual o colectivo; b) Detección y
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
200
| 0
| 1,700
|
199 análisis de las situaciones de riesgo y de las necesidades sociales existentes en su ámbito de actuación; c) Gestión y seguimi ento de las prestaciones económicas (de todas o de algunas de ellas); d) Promoción de la inserción social, mediante la aplicación de programas de prevención y eliminación de las situaciones de exclusión social; e) Identificación de los grupos de población en situación de riesgo, para la aplicación de acciones y campañas de carácter preventivo. Junto a las anteriores competencias, existen otras funciones o actuaciones que , sólo en algunas CCAA se atribuyen a los servicios sociales del primer nivel, como s on: a) Programas o acci ones concretas en el ámbito de la promoción de la autonomía pe rsonal y atención a las personas en situación de dependencia; b) Programas de atención a la infancia y la familia; c) Servicio de atención profesional especializada; d) Programas de ocio y tiempo libre. Como puede apreciarse, pues, el elenco de funciones o actuaciones atribuidas a los servicios sociales del primer nivel es notablemente extenso, aunque, por la diversa configuración de las normas autonómicas, en unos ámbitos territoriales tiene mayor entidad -más atribuciones- mientras que, en otros, tales competencias se reducen. También hay que tener en cuenta que en muchas de estas normas tales actuaciones y programas no aparecen en una lis ta cerrada, sino que, por el contrario, los preceptos legales suelen concluir con una cláu sula abierta que permite la integración de cualesquiera otras funciones, similares a las anteriores, que sean igualmente necesarias para la satisfacción de los objetivos de las rede s de servicios sociales.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
200
| 1,701
| 3,601
|
En virtud de esta cláusula, es perfectamente posible que las CCAA incrementen el número de funciones asignadas a los servicios sociales del primer nivel, por expresa disposición normativa e incluso, por la vía de los hechos (cuando, en la actuación cotidia na de los servicios sociales, se haga necesario re alizar otro tipo de tareas para cumplir sus funciones). Igualmente hay que considerar, sobre este extremo, que algunas leyes autonómicas son excesivamente parcas en la delimitación de competencias asignadas a los servicios generales, y por ello puede ser bastante ha bitual e incluso necesaria, la ampliación de competencias (así, por ejemplo, la Ley de Se rvicios Sociales de Ca stilla-La Mancha, le asigna a los servicios generales, escuetamente, cuatro funciones: a) De información, valoración y orientación; b) De promoci ón y cooperación social; c) De ayuda a domicilio; y d) De convivencia). En es te sentido, puede ser deseable que los responsables autonómicos sigan el ejemplo de las leyes autonómicas de servicios sociales más modernas, que suelen contener un listado amplio y prol ijo de las funciones que se les asigna a este primer nivel de atención que, no olvidemos, es el más cercano al ciudadano y, por ello, el que puede conced er una respuesta inmediata y polivalente a las necesidades que se planteen. Desde el punto de vista que ahora interesa, lógicamente, la posibilidad de que se amp líen las funciones asignadas a los servicios sociales del primer nivel, permite que se vayan modificando en el tiempo las prestaciones y servicios que se pueden reconoc er a los extranjeros que se encuentren irregularmente en el te rritorio de alguna CCAA. De otro lado, también se deduce del análisis normativo cómo, en un significativo número de leyes autonómicas, se prevé expresamente la colaboración de los servicios sociales básicos con los específi cos.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
200
| 3,602
| 3,978
|
Esta regla es una prueba evidente de la interrelación de ambos servicios, esto es, de que no se mantiene una nítida separación entre las competencias asignadas a ambos niveles de atención, sino que, por el contrario, hay funciones que comparten u otras que se complementan (esto es, hay determinadas actuaciones que han de llevar a cabo conjuntamente y otras en las que la
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
201
| 0
| 1,574
|
200 puesta en práctica de las funciones encome ndadas a alguno de estos servicios depende de la acción previa del otro -por ejemplo, cuando a uno se le atribuye la valoración de la situación de necesidad y al otro la prestación de la ayuda o el servicio correspondiente-). Esta relación es una prueba más de la difícil aplicación de la Ley de Extranjería, en tanto que, si hay determin adas prestaciones o servicios que han de aplicarse conjuntamente o que, para su ejecu ción, dependen unos de otros, difícilmente (o, si es posible, con resultados poco de seables) se pueda reconocer al extranjero irregular sólo una de ellas; en este senti do, por ejemplo, no sería l ógico que a un sujeto se le valorara una necesidad básica o soci al (valoración de la que normalmente se encargan los servicios básicos), y no se le permitiera acceder a las prestaciones o servicios previstos para su atención (cua ndo éstos se consid eraran un servicio especializado). Dicha relación se pone igualmente de manifiesto en determinadas leyes autonómicas que, expresamente, indican la actuación de los servicios especializados cuando no sea posible resolver la situación de necesidad en el nivel básico de atención: si esto es así, parece inoportuno que a un ex tranjero irregular se le reconozca una prestación o servicio mientras que éste sea dispensado por el nivel de atención primaria, y, sin embargo, cuando éste no sea ca paz o no cuente con medios para atender tal situación y se derive al servicio especializado, se niegue al extranjero la protección del sistema.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
201
| 1,576
| 3,366
|
Aún más complicado resulta sistematizar la actuación de los servicios sociales especializados, en gran medida, por la dive rsa configuración que de esas competencias se realiza en las normas de las diferent es CCAA: mientras que en algunas leyes autonómicas se especifican las funciones que corresponden a estos servicios, otras se limitan a definir, de forma general, los col ectivos objeto de atenci ón y, en fin, otras, combinan ambas fórmulas para especificar las medidas que se van a llevar a cabo en relación con cada uno de los grupos de poblaci ón a los que va dirigida esa atención especializada. Con todo, y al margen de lo que ya se ha dicho en el sentido de señalar los colectivos que eran objeto de esta atenci ón especializada, se pueden reproducir las funciones que, en el conjunt o de leyes autonómicas, se realizan por los servicios sociales de ese segundo nivel. Ello, no obsta nte, puramente por un afán sistematizador de una normativa tan heterogénea que hace impo sible construir categorías generales: es decir que, aunque se señalen a continuaci ón cuáles son las tareas normalmente realizadas por los servicios sociales especial izados de las distintas CCAA, no existe ni una regla general ni un cuadro común de activ idades que hayan de desarrollarse por las diecisiete CCAA, sino que, muy al contrario, cada ley contiene un listado propio de actuaciones que coincidirán, en todo, en pa rte o en absoluto, con las que se van a señalar a continuación. Como se puede compro bar con la mera lectura de las normas, en este aspecto es imposible hallar el co mún denominador de las leyes autonómicas, siendo así que el estudio se limita a expone r las funciones que, en la mayoría de las leyes o un significativo número de ellas, son más habituales.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
201
| 3,368
| 3,815
|
Advertida la dificultad y los ineludible s resultados de esta investigación, se pueden diferenciar las dos formas fundame ntales de ordenación de los servicios sociales especializados que tienen un conten ido específico: una, aquella en la que se señalan las funciones generales que a éstos corresponden y, otra, a quella en la que se diseñan las actuaciones de tales servicios en función de los sujetos a quienes van dirigidas tales medidas.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
202
| 0
| 2,001
|
201 Respecto al primer grupo, se pueden indicar éstas como funciones comunes de los servicios especia lizados: a) Valorar y diagnosti car situaciones de necesidad especiales, que no puedan ser ca lificadas desde los servicios de atención primaria; b) Realizar actuaciones de prevención de col ectivos o circunstancia s que puedan derivar en una situación de especial necesidad; c) Ofrecer un tratamiento específico a las personas que necesitan una atención especial izada o la disposició n de unos recursos singulares; d) Dar apoyo técn ico especializado, singularme nte, a los servicios de atención primaria; e) Programar y aplicar –y, posteriormente, llevar a cabo el seguimiento y control- medidas de inserc ión, tratamiento o atención de grupos e individuos que requieran de una atención especializada; y f) Gestionar centros, equipamientos, programas, servicios y prestaciones para colectivos con necesidades específicas. En cuanto a las prestaciones económicas que también se satisfacen por las redes de servicios sociales, existen leyes au tonómicas que les adjudican a los servicios especializados sólo la va loración, determinación y gestión de las prestaciones económicas propias de este nivel, mientras que, en otras, se les atribuyen las mismas funciones pero respecto a todas las prestaciones dinerarias del sistema. En relación con las disposiciones que util izan este modelo, han de añadirse dos consideraciones de interés; por un lado, porque en numerosas ocasiones se atribuyen a los servicios especializados las mismas tareas que, como hemos visto anteriormente, se les asignaban a los servicios de atención primaria, con la importante matización de que sólo han de actuar los especi alizados cuando la complejidad técnica de lo s servicios a prestar no permita su satisfacción por los serv icios básicos. Por otro, porque en todas las leyes se hace expresa mención al mant enimiento de cauces de comunicación y coordinación entre ambos tipos de servicios.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
202
| 2,002
| 3,921
|
Ambos hechos aportan más datos a favor de la relación recíproca que existe en el funcionamiento cotidiano de los dos tipos de servicios que, no se olvide, constituyen simplemente una es tructura organizativa de un único sistema: el sistema de servicios sociales. Por ello se insiste en la dificultad o inconveniencia de diferenciar uno y otro tipo de servicios para asignar a los extranjeros irregulares, exclusivamente, lo s llamados generales o básicos. En fin, en un segundo grupo, se incluye un importante número de leyes en las que se utiliza una perspectiva distinta pa ra señalar por separado las acciones que llevan a cabo los servicios sociales especializados en relación con cada uno de los colectivos a los que se les dedica una atención específica . Así, se ordenan la s actuaciones de los servicios sociales especializados en: a) Acciones de prev ención, tratamiento, rehabilitación e integración de los dis capacitados; b) Servicios de protección y orientación dirigidos a la familia, la infancia, la adolescencia y la juventud, especialmente destinados a la atención de situaciones carenciales o problemáticas; c) Asistencia a las personas mayores, para aseg urar su bienestar y evitar su marginación; d) Acciones de protección dirigidas a las mujeres, singularmente para prevenir o reparar situaciones de discriminación o viol encia; y e) En general, servicios de asistencia a otros colectivos (como toxi cómanos, ex reclusos, personas sin hogar, minorías étnicas, etc.), que comprendan tanto acciones de prevención de situaciones de marginación o exclusión social, como prestaciones reparadoras de las necesidades especiales de estos grupos. En definitiva, el análisis normativo muestra claramente la falta de una coincidencia absoluta entre los sistemas de servicios sociales organizados y dispensados por cada una de las diecisiete CC AA, que ni cofluyen en el contenido de la
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
203
| 0
| 1,618
|
202 protección (las prestaciones, funciones o programas que se prevén en las leyes autonómicas son en gran medida diversos), ni en la distribución de las competencias que, en cada caso, se atribuyen al primer nivel o al se gundo nivel de atención. Ello supone que, con carácter ge neral (esto es, respecto al conjunto de la población beneficiaria), las ayudas que los ciudada nos pueden percibir sean sensiblemente distintas en función del te rritorio del Estado en el que residan. Respecto a los extranjeros irregulares, la di ferencia de trato genera not ables consecuencias, en tanto que, según se ha reiterado, sólo tienen derech o a las prestaciones y servicios básicos. En estos términos, resulta una conclusión evidente: los extranjeros que se encuentren irregularmente en territorio español tendr án una protección di ferenciada –derecho a más o menos prestaciones y servicios- en función de cual sea la Comunidad Autónoma en la que se encuentren. El funcionamiento de las propias redes de servicios sociales demuestra también la incoherencia de la sepa ración que hace la LOEx entr e servicios y prestaciones generales y básicas y servicios específicos. Si , como se ha señalado, existe una relación necesaria entre las actuaciones de uno y otro ni vel de atención social, no se explica bien porqué a los extranjeros que se encuentren irregularmente en el territorio de una determinada CCAA se le permite el acceso a ciertas prestaciones y servicios, y se le niegue la obtención de otras, en ocasiones, cuando existe una interrelación entre ambas que requieren su aplicación conjunta.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
203
| 1,621
| 3,639
|
Otra dificultad que se presenta en el si stema actual para determinar el derecho que corresponde a los extranjeros, se produce como consecuencia de la normal organización de los servicios sociales por funciones o competencias y no por prestaciones y servicios (esto es, en la orde nación de los servicio s sociales las leyes autonómicas suelen especificar las funcione s que competen a los servicios de uno y otro nivel, en lugar de seña lar las prestaciones concretas que se incluyen en cada uno de éstos). En estas condiciones, para conocer los derechos que les corresponden a los extranjeros irregulares que se encuentren en España hay que deducir, de ese listado de funciones, las que hayan de materializarse en prestaciones y servicios fácilmente reconocibles o atribuibles a las personas. El lo permite concluir diciendo que, en la mayoría de las CCAA, los extranjeros irre gulares pueden acceder a los servicios del primer nivel para: obtener información, orient ación y asesoramiento, para que se valore su situación de necesidad, para que se les incluyan en programas que prevengan o traten de poner remedio a las situaciones de exclusión social, así como para poder participar en actuaciones de promoción co munitaria. Por otra parte, respecto al conjunto de prestaciones materiales que se dispensan desde los servicios sociales autonómicos, sólo tendrían derecho a acceder a los servicios de ayuda a domicilio o similares (esto es, los que tratan de favorece r la atención del sujeto en su propio medio), que son los únicos que, en el conjunto de leyes, se sitúan entre las prestaciones y servicios del nivel básico de atención. Si se quiere mantener esta distribución de los derechos sociales atribuidos a los extranjeros según sea la situación en la que se encuentren en España serían necesarias dos operaciones: por una parte, de homogene ización de la normativa nacional a efectos de conceder unos niveles de protección eq uivalentes en las distintas partes del territorio.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
203
| 3,640
| 3,888
|
Y, por otra, también sería necesaria una adecuada delimitación de las funciones, programas, prestaciones y servicio s que se dispensaran desde ambos niveles de atención, de tal manera que se situara en el primer nivel (y, por ello, se extendiera a
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
204
| 0
| 1,818
|
203 todos los extranjeros) aquella s prestaciones y servicios qu e fueran realmente básicos, entendido este término en un sentido genera l, no técnico, como aquellos que sean esenciales para vivir, y se situaran en el segundo nivel sólo las prestaciones y servicios de atención especializada, es decir, aquellos que se dirigen a sectores específicos de la población que, por tener unos problemas si ngulares, requieran un tratamiento especializado o la disposición de recursos más complejos. En otras palabras, sería conveniente que dentro de lo s servicios de atención primar ia se incluyeran servicios tales como la integración en centros de aco gida para personas con graves carencias, comedores sociales, así como prestacione s económicas, de carácter asistencial o mínimo para personas sin recursos para vi vir; mientras que, dentro del segundo nivel, se situarían los centros residenciales o cualquier otro equipamiento destinados a dispensar un tratamiento específico. b) Protección de las personas que se encuentren en reconocido estado de necesidad. Esta interpretación de lo que debería c onsiderarse como servicios generales o básicos y servicios específicos, parece subyacer en el texto de algunas leyes autonómicas. Como se señaló al principio de este epígrafe, cuando éstas se remiten a la normativa estatal e internacional para fijar las condiciones de acceso de los extranjeros a los servicios sociales, en algunos casos se i ndica que ello será sin perjuicio de lo que se establezca para las personas que se encu entren en reconocido estado de necesidad. Se trata de una opción plau sible, que debe extenderse normativamente a todos los territorios autonómicos. Al margen o por encima de lo dispuesto en la Legislación de extranjería, o incluso, haciendo de és ta –del art.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
204
| 1,819
| 3,599
|
14 LOEx - una interpretación coherente con el sentido común de los térm inos, ha de decirse que cualquier persona que se encuentre en España, sea cual sea su situación administrativa y, por lo tanto, aunque esté irregularmente en territorio español, ha de te ner garantizada una protección mínima, esencial o de subsistencia. En este sentido, garantista pero también restrictivo de la protección que se debe dispensar a cualquier individuo, han de citarse dos preceptos autonómicos que merecen un mayor comentario. De un lado, la norma dispuesta en el ar t. 4.3 de la Ley Foral de Servicios Sociales de Navarra, de 2006, que reconoce, en todo caso, a las personas que se encuentren en una situación de urgencia pe rsonal e indigencia, familiar o social, el derecho a aquellas prestacion es del sistema que permitan atender dicha situación. Ahora bien, y como continúa señalando el pr ecepto, es necesaria la constatación de tal realidad, correspondiendo a los profesionales de los servicios social es la valoración de la gravedad, precariedad y perentoriedad de dicha situación. Con estos términos, el legislador navarro extiende a todos los individuos -españoles y extranjeros, regulares e irregulares- una protección bá sica e inmediata, entendemos, que frente a las situaciones que en las leyes autonómicas se suelen denominar de “ emergencia social ” (esto es, situaciones especialmente graves, de indigenc ia o sustancial precariedad, que requieren además una respuesta inmediata). Una segunda norma a destacar la cons tituye la Ley 12/2007, de Servicios Sociales de Cataluña. Esta Ley contiene una definición acertada de las necesidades a atender y, en relación con las mismas, de lo s sujetos destinatarios de tales ayudas. Efectivamente, el art.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
204
| 3,600
| 3,664
|
3.1 de la Ley señala como finalidad de los servicios sociales el
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
205
| 0
| 1,692
|
204 “asegurar el derecho de las personas a vivi r dignamente durante todas las etapas de su vida mediante la cobertura de sus necesidades personales básicas y de las necesidades sociales, en el marco de la justicia social y del bienestar de las personas ”. Para la aplicación de este derecho, en el apartado 2º se definen las necesidades sociales como aquellas que “ repercuten en la autonomía personal y el apoyo a la dependencia, en una mejor calidad de vida personal, familiar y de grupo, en las relaci ones interpersonales y sociales y en el bienestar de la colectividad ”. Las necesidades pe rsonales básicas, por su parte, se definen como “ las propias de la subsistencia y la calidad de vida de las personas ”. En definitiva, y en aplicación de estas definiciones, en el art. 6 de la misma Ley se extienden los servicios so ciales a cualquier persona que , sin cumplir las condiciones generales, se encuentren en estado de necesidad personal básica, diciendo incluso que ello se hace “ de acuerdo con lo establecido por la legislación en materia de extranjería ”. De esta redacción parece deducirse que, en opinión del legislador catalán, no se debe identificar los servicios y presta ciones generales o bási cos con los ofrecidos por los servicios sociales del primer nive l, y los específicos por el segundo, sino que debe entenderse, en línea con la interp retación que en estas páginas se viene manteniendo, que los servicios básicos, esto es, los que deben reconocerse a todos los extranjeros, incluso a los que se encuentren irregularmente en terr itorio español, son aquellos que garanticen la cobertura de las necesidades vitales de cualquier persona.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
205
| 1,694
| 3,554
|
Con esta interpretación se evitarían los pr oblemas y contradicciones que, según se ha visto en páginas anteriores, de rivan de la atribución a los ex tranjeros irregulares de las prestaciones y servicios que, en cada ley au tonómica, se integran en los servicios sociales del primer nivel. 3. LA INTEGRACIÓN DE LOS EXTRANJEROS EN LOS PROGRAMAS AUTONÓMICOS DE LUCHA CONT RA LA EXCLUSIÓN SOCIAL. En el ámbito de la asistencia social , los órganos de gobierno de las CCAA han venido elaborando, desde finales de los ochenta y a lo largo de toda la década de los noventa, diversos programas de actuación púb lica que tienen como finalidad común la erradicación de la pobreza, la marginación y la exclusión social (AJA, 2006). Las primeras actuaciones autonómicas en este sentido, en cuanto se dirigían fundamental y prioritariamente a erradicar las situaciones de pobreza encastradas en nuestra sociedad, fueron excesivamente limitadas y se centraron, fundamentalmente, en regular prestaciones económicas de tipo asistencial que pretendían sustitu ir las rentas de trabajo, al que no tenían acceso determinados co lectivos. En este contexto y, por tanto, conectadas directamente con la asistencia social, se enmarcan las denominadas “rentas básicas” o “rentas mínimas de inserción”, implantadas por las distintas CCAA como prestaciones económicas periódi cas dirigidas a satisfacer la s necesidades básicas de aquellos individuos que se encontraban en una situación de pobreza extrema, entendida ésta como la carencia de medios económico s suficientes para atender las necesidades básicas de la vida. El objetivo limitado de estas primeras actuaciones determinó, en un primer momento, la marginación de una serie de po líticas dirigidas a paliar y prevenir las situaciones de exclusión social, puest o que, partiendo de un planteamiento
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
206
| 0
| 1,367
|
205 reduccionista, se consideraba que la única cau sa de la marginación era la carencia de rentas. Sobre esta premisa, la mayoría de las CCAA empezaron a reconocer y regular prestaciones económicas de garantía de r ecursos mínimos, con objeto de que las familias más desfavorecidas radicadas en su territorio pudieran satisfacer las necesidades alimenticias que, tal como prescr ibe el art. 142 del CC, quedan referidas a todos aquellos bienes y servicios que se c onsideran indispensables para el sustento, habitación, vestido, asistenc ia médica (gastos de parto y embarazo) y educación e instrucción de los menores de edad. El pl anteamiento privativo que conlleva este enfoque determinará entonces y para el futu ro la estructura de esta prestación, que adopta como sujeto beneficiario la unida d familiar y como titular al progenitor responsable de la prestación del deber de alimentos. Siendo una obligación privada que sólo en caso de imposibilidad y con carácter transitorio asume la Administración Autonómica, debía existir una contraprestación por parte del principa l beneficiario, esto es, el obligado a prestar la ob ligación de alimento, y que en la mayoría de los supuestos consistía, con mayor o menor vinculación al recibo de la prestación económica, en la disponibilidad para reali zar cualquier tipo de trab ajo que pudiera surgir.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
206
| 1,369
| 3,017
|
La evolución posterior del sistema económico y, muy especialmente, sus repercusiones sobre los mercados de trabajo, pondrían en evidencia que el fenómeno de marginación social es algo mas complejo que la mera carencia de rentas, que presenta un carácter multidimensional que impide a la persona ejercer la mayoría de los derechos sociales que le corresponden como ciudadano (educación, formación, cultura, salud, vivienda, protección social y trabajo) y que, a pesar de que su característica más visible es la carencia de rentas, puede tener su origen en otras causas distintas. En consonancia con esta idea se empieza a co nsiderar que si las políticas públicas pretenden erradicar los fenómenos de marginaci ón social deben ir más allá de la simple dotación de una renta mínima para satisfacer la s necesidades materiales básicas. Esta es la razón de que las modificaciones que se han ido produciendo en este conjunto de iniciativas autonómicas, que en muchos cas os han pasado de ser simples regulaciones reglamentarias a erigirse como auténtic as leyes con reconocim iento de derechos subjetivos para los ciudadanos, se haya n centrado en desarrollar un segundo nivel de intervención pública destinado a consolidar auténticas redes de integración social de los colectivos excluidos, potencia ndo la actuación de estos instrumentos, en los primeros años muy deficitaria, y exte ndiendo su ámbito de aplicac ión a todas las personas en situación de exclusión, independientemente de las causas que hayan dado lugar a ésta sean o no de naturaleza económica. 3.1. Características comunes de los Programas de Inserción Social.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
206
| 3,019
| 3,779
|
En los programas de rentas mínimas promulgados durante los últimos años los legisladores autonómicos coinciden en destacar que, a pesar del desarrollo experimentado por la sociedad español a, perviven situaciones de pobreza y marginación que bien pueden derivar de las causas tradicionales o de otras con perfiles distintos. Concretamente, se entiende que la marginación social no tiene sólo una raíz económica, sino que también deriva de otros factores como la vi vienda, la salud, la formación, la educación, el em pleo o, incluso, la participación en carencias o conflictos personales o familiares. En cualquier caso, se considera que se hallan en situación de pobreza y marginación todas las personas, familias o grupos cuyos recursos materiales,
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
207
| 0
| 1,746
|
206 culturales y sociales son tan precarios que quedan excluidos de formas de vida mínimamente aceptables. Por ello, se dice, pa ra actuar frente a tales situaciones debe ponerse en práctica un conjunto de medidas sectoriales, que tengan en cuenta los factores presentes en cada situación, que posean efectos no solamente paliativos, sino también educativos y preventivos, y que conduzcan a la integración social de los individuos. Desde esta nueva perspectiva, que incide en designar la pobreza y la marginación como fenómenos distintos (aunqu e íntimamente relacionados en cuanto tienen su origen en la falta de participaci ón del individuo en el sistema productivo), la evolución sufrida por las distintas norma s autonómicas acoge, siguiendo el modelo francés (Ley 88/1088, de 1 de diciembre sobre el Revenu Minimum d’Insertion , modificada posteriormente por las Leyes 92/722, de 22 de julio y 2003/1200, de 18 de diciembre), los dos objetivos fundamentales de las políticas públicas de inserción: por un lado, garantizar unos ingresos mínimos a la ciudadanía sin recursos o con recursos insuficientes (dimensión económica); por otro , integrar en todos los ámbitos de la sociedad a los colectivos que se encuentran en situación de exclusión o marginación social (dimensión social). Efectivamente, la mayoría de los programas vigentes en nuestro ordenamiento, en consonancia con es te doble objeto, contemplan dos tipos de medidas: prestaciones económicas para si tuaciones de urgencia o de necesidad económica y acciones de apoyo que favorezcan la inserción social y laboral de los individuos (programas individualizados de inserción canalizados por los servicios sociales y los servicios públicos de empleo ).
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
207
| 1,747
| 3,581
|
La vinculación que pudiera existir entre ambos tipos de prestaciones, diferent e en cada Comunidad Autónoma, se ha desarrollado considerablemente en los último s años al impulso de la evolución del sistema económico, del mercado de trabajo y de la propia noción de marginación, llegando a alcanzar un grado de interdep endencia significativa que, como veremos enseguida, puede constituir un obstáculo para el acceso a este tipo de prestaciones de los extranjeros en situación de irregularidad. En cuanto a la relación que guardan este tipo de pres taciones con el sistema de protección social articulado por el Estado, las normas autonómicas insisten en señalar el carácter subsidiario y complementario de las distintas ayuda s que contemplan, de forma que, con objeto de no sustituir la acci ón prestacional del Estado, su concesión se circunscribe a las personas que, careciendo de los ingresos míni mos necesarios para vivir, no tienen derecho a prestaciones del régimen público de protección social o, aun teniéndolo, reciben una cuantía insuficiente pa ra hacer frente a sus necesidades vitales. En estas circunstancias, y siempre que lo s posibles beneficiarios hayan solicitado con carácter previo las prestaciones estatales, las ayudas autonómicas se conceden de forma complementaria, por lo que, en caso de existi r prestación estatal, la cuantía otorgada solo cubrirá la diferencia monetaria entre la cuantía de la pres tación y los ingresos reales computados mensualmente, estableciendo, en todo caso, un porcentaje o cuantía mínima que varía en cada una de las CCAA (así, por ejemplo, en la Comunidad Autónoma de Castilla la Mancha la cuantía final que se perciba como prestación no puede ser inferior al 10% del SMI o, en el caso de la Comuni dad Cántabra, donde no podrá serlo al 25% del IPREM.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
207
| 3,582
| 3,763
|
En otros s upuestos, en cambio, se establecen cuantías fijas: en Canarias, por ejemplo, un mínimo mensual de 120 euros. Información más detallada sobre este aspecto en Anexo II).
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
208
| 0
| 1,890
|
207 Además de estas características, de la regulación autonómica se deducen otras igualmente significativas, tales como su configuración como un derecho prestacional público, reconocido en normas con rango legal, lo que confiere a sus titulares mayores garantías jurídicas; el carácter personalizado de la protecci ón, en el que se dispensan las prestaciones más adecuadas en función de la s características individuales de cada beneficiario (en ocasiones, con un conteni do negociado y consensuado entre las partes implicadas); la atención prioritaria de qu ienes tienen mayores dificultades para su integración; y, por último, la re alización de un tratamiento inte gral de las situaciones de exclusión, capaz de atender las distintas vert ientes o los diversos problemas a los que debe enfrentarse cada individuo. De hecho, la mayoría de estas normas consideran fundamental que las personas en situaci ón de exclusión contribuyan a superar su situación realizando activida des que fomenten su reinse rción, siendo recomendable no sólo la inserción social (r ecuperación de la autoestima, la autonomía personal y la consideración del entorno familiar), sino también la inserción laboral. Señalados los objetivos generales de tales programas, y delimitadas sus características comunes, procede ya entrar en el análisis si ngularizado de lo que constituye el objeto de este estudio, esto es , el eventual derecho a recibir estas medidas de atención social por parte de los extranje ros que se encuentren en España. Con este fin vamos a analizar las disposiciones que, en la regulación vigente de los distintos programas autonómicos, concreten las condici ones que deben reun ir los individuos o las comunidades en las que se integren para ser beneficiarios de las diversas prestaciones o ayudas. 3.2. El ámbito subjetivo de las Políticas de Inserción Social.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
208
| 1,892
| 3,630
|
El acceso a las distintas prestaciones r econocidas por las CCAA suele regirse por una serie de criterios regulados de forma más o menos uniforme en todas las disposiciones existentes. Estos requisitos hacen referencia, sobre todo, a que el beneficiario se encuentre incluido en una dete rminada franja de de edad (debe tratarse de personas que se encuen tren entre los 25 y los 65 años, con algunas excepciones dirigidas a incluir a personas que se encuentren fuera de esta franja, bien por tener a su cargo menores o incapacitados, bien por pad ecer una discapacidad superior al 33% e inferior al 65%), a la carencia de recursos económicos suficientes para satisfacer las necesidades básicas de la vida (lo que se suele identificar con tener unos ingresos inferiores a la cuantía anua l de la prestación económica básica) y, finalmente, a la existencia de una unidad de convivencia independiente, constituida con una antelación mínima a la presentación de la solicitud que , con carácter general, suele abarcar desde los seis hasta los doce meses. La diversidad entre las distintas regulaciones comienza a la hora de establecer los requisitos que permiten el acceso a los extranjeros no comunitarios, especialmente por lo que se refiere a las prestaciones ec onómicas. No obstante, antes de entrar a analizar el ámbito subjetivo de estos Programas, hemos de a dvertir que, a pesar de que la mayoría de las CCAA exigen requisito s comunes para reconocer las distintas prestaciones, bien a través de una re gulación conjunta o de una regulación independiente, se ha optado por hacer una tr atamiento separado en función del tipo de prestación, y ello no sólo porque algunas re gulaciones autonómicas experimentan
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
209
| 0
| 1,739
|
208 cierta relajación en sus requis itos a la hora de reconocer el derecho a los servicios de inserción, sino porque, desde nuest ro punto de vista, debe ex istir un cierto grado de independencia entre las prestaciones económi cas y las prestaciones de inserción con objeto de que se puedan en tener en cuenta las peculiaridades de cada uno de los colectivos afectados por las situ aciones de exclusión social. 3.2.1. La prestación económica de garantía de recursos mínimos. Como ya se ha tenido o casión de adelantar, la generalidad de los Programas existentes en el ámbito autonómico para erradicar y prevenir las situaciones de exclusión social contienen una presta ción económica básica, de pago periódico, devengo mensual y carácter temporal, dirigida a satisfacer las nece sidades vitales del individuo. Y es precisamente en el acceso a esta prestación por parte de los extranjeros no comunitarios donde encuentra una variedad inusitada de regulaciones que, a efectos expositivos, se pueden sintetizar en va rios grupos: aquellas que exigen el empadronamiento de los sujetos beneficiarios (o, de forma alternativa, la residencia ininterrumpida por un determinado tiempo) y aquellas otras que exigen, junto al empadronamiento, períodos adicionales de tiempo de residencia más o menos prolongados. En el primer grupo se incluirían aque llas CCAA que requieren, como requisito fundamental, el empadronamiento de los benefi ciarios, si bien, en la mayoría de los supuestos, se suele exigir por un período dete rminado de tiempo que debe ser anterior a la solicitud. El supuesto más claro de si mple empadronamiento, sin necesidad de un periodo de residencia adiciona l, es el caso de Andalucí a (art.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
209
| 1,740
| 3,179
|
2 del Decreto 2/1999, de 12 de enero), si bien en este caso se ve da a los extranjeros no comunitarios la posibilidad de constituir unidades unipersona les, puesto que para ello es necesario que la persona, mayor de 25 años y que viva sola, sea ciudadano de la Unión Europea (art. 3 del Decreto 2/1999, de 12 de enero). Es común que, de forma alternativa al empadronamiento, se exija acreditación de re sidencia efectiva y continuada por el mismo tiempo. Así ocurre, por ejemplo, con el Principado de Asturias que requiere un período mínimo e ininterrumpido de residenc ia de dos años (arts. 9 y 10 de la Ley 4/2005, de 28 de octubre), o con la Comunida d Autónoma de Extremadura, que permite sustituir el empadronamiento por cualquier otro medio de prueba que acredite fehacientemente la residencia en la Comunida d durante el año anteri or a la presentación de la solicitud [art. 4.2 ap. a) Decreto 28/1999, de 23 de Febrero]. Algo más concisa, en cuanto se refiere al concepto de residencia legal, se presenta la regulación de la Comunidad Autónoma del País Vasco que, de forma alternativa al empadronamiento por período de un año, exige a los extranjeros no comunitarios acreditar un total de tres años de residencia legal, de los cuales do ce meses han de ser inmediatamente anteriores a la presentación de la so licitud (art. 18. ap. b. Ley 12/199 8, de 22 de Mayo, y art. 3.2 Decreto 198/1999, de 20 de abril).
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
209
| 3,181
| 3,600
|
En un segundo grupo se podrían ubicar a quellas autonomías que contemplan ambos requisitos de forma acumulativa, por ejemplo las Comunidades de Aragón o Baleares, que al período de empadronamiento adicionan la residencia efectiva por un período normalmente inferior, en estos casos de un año (art. 6 Decreto 117/2001, de 28 de septiembre, de la Comunidad de las Islas Ba leares), o, como en el caso de Castilla la
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
210
| 0
| 1,755
|
209 Mancha, que exige tanto la residencia efec tiva y continuada como empadronamiento por el mismo período, los dos años inmediatamen te anteriores (art. 53 ap. a de la Ley 5/1995, de 23 de marzo, de la Comunidad Autó noma de Castilla la Mancha). No faltan supuestos en los que el período de residencia efectiva es s uperior al requerido para el empadronamiento. Acogiendo esta modalidad , la Comunidad Autónoma de Canarias exige empadronamiento previo por seis meses y residencia ininterrumpida durante los tres años anteriores a la fecha de solic itud, extendiendo estas exigencias a todos los miembros de la unidad de convivencia (a rt. 7 Ley 1/2007, de 17 de enero de la Comunidad Autónoma Canaria) y la de Cantabria requiere empadronamiento (sin referencia a plazo) y residencia efectiva en los 12 meses ante riores a la presentación de la solicitud ( art. 28 de la Ley 2/2007, de 27 de marzo, de Servicios Sociales). La singularidad que presentan las re gulaciones mencionadas es que, aun acogiendo como requisito fundamental la resi dencia de los posible s beneficiarios, no hacen referencia expresa al concepto de re sidencia legal, como sucede en otras CCAA, lo que puede llevar a incurrir en ciertas confusiones si se parte de una interpretación más laxa del concepto de residencia. A estos efectos, se ha de advertir que, dado que el de residencia es un concepto eminentement e jurídico, definido específicamente en el caso de los inmigrantes no comunitarios en la legislación aplicable, se ha de entender que reúnen ese requisito “los extranjeros que se encuentren en España y sean titulares de una autorización para residir”, ya se trat e de residencia temporal o permanente (arts. 30 bis y ss. de la LOEx. y arts.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
210
| 1,756
| 3,360
|
33 y ss. del RELOEX). De hecho, son precisamente las regulaci ones de estas CCAA las que exigen, a efectos de obtener y mantener el derecho a la prestación económica, que los sujetos se inscriban como demandantes de empleo (cir cunstancia que no puede producirse si el extranjero se encuentra en situación de irre gularidad o en aquellos casos en que, a pesar de ser residente, no esté au torizado para desempeñar una prestación de servicios en nuestro país), y las que claramente esp ecifican en sus respectivos desarrollos reglamentarios que la solicitud debe ir acompañ ada, en el casos de los extranjeros, de la documentación que acredite su residencia le gal en el territorio de la Comunidad Autónoma o bien su condición de refugia do, solicitud de asilo o la autorización de permanencia en España por razones humanitari as o de interés social ( art. 11 Decreto 136/2007, de 24 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la Prestación Canaria de Inserción). Por último, hay que incluir en este segundo grupo aquellas CCAA que, sin ninguna ambivalencia, exigen la residencia legal de los benefici arios por períodos de tiempo más o menos prolongados. Aquí se ubicaría la Comunidad Autónoma de Madrid, puesto que, además de referirse a la residencia legal en la Comunidad (art. 2 Ley 15/2001, de 27 de diciembre), termina vi nculando esta exigencia con la necesidad de estar empadronado en cualquier munici pio de su territorio y haber residido efectivamente en él con un año de antelación a la presentación de la solicitud [art. 6 1.a) Ley 15/2001, de 27 de di ciembre].
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
210
| 3,361
| 3,786
|
La acumulación de ambos requisitos provoca una peligrosa confusión que podría llevar a considerar que el empadronamiento de los extranjeros, que se perfila como el requi sito fundamental a efectos de acceder a las prestaciones y a los servicios so ciales, requiere tarjeta de residencia, lo que no resulta muy conforme con la consideración autónoma e independiente que ca racteriza a ambas situaciones administrativas.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
211
| 0
| 1,600
|
210 Más clara, a estos efectos, es la normativ a en la Comunidad de Murcia (art. 7 de la Ley 3/2007, de 16 de marzo), que exige no sólo la situación de residencia legal en territorio español sino la necesidad de haber permanecido en esa situación por un período no inferior a cinco años y, de forma adicional, esto es, como segundo requisito, estar empadronado en algunos de los munici pios de la Comunidad con un año de antelación a la presentación de la solicitud. En otros supuestos, como el caso de Cataluña o Galicia, a la residencia legal se añade el requisito de empadronamiento previo (sin aludir a plazo alguno en el primer caso) y residencia efectiva y continuada por el plazo de un año, período que también se requiere del empadronamiento en el caso de Galicia (art. 7 de la Ley 9/1991, de 2 de octubr e, aunque el plazo resulta ampliado a cinco años por el art. 2 del Decreto 374/1991, de 24 de octubre). En la misma línea se sitúan la Comunidad Valenc iana, que, tras establ ecer como requisito fundamental la nacionalidad española o de cualquier otro Estado miembro de la Comunidad Europea, exige a los extranjeros no comunitarios la residencia legal en dicha Comunidad (sin especificar período alguno) y el empadronamiento en algún municipio, al menos durante 24 meses interrump idos e inmediatamente anteriores a la solicitud (art. 12 de la Ley 9/2007, de 12 de marzo) , o las Comunidades Autónomas de la Rioja o de Castilla y León, que requieren la residencia legal de los extranjeros no comunitarios y un período de empadronamiento de, al menos, un año ( art.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
211
| 1,601
| 3,342
|
6 del Decreto 24/2001, de 20 de abril, sobre Prestaciones de Inserc ión Social de la Rioja, y art. 6 del Decreto 126/2004, de 30 de diciembr e, de la Comunidad de Castilla y León). Al margen de estos requisitos, no se su ele hacer mención expresa a la situación de los extranjeros no comunitarios en el acceso a estas prestaciones, circunstancia que va a tener mayor o menor relevancia depe ndiendo de que se trate de Comunidades Autónomas con régimen flexible (centradas en el empadronamiento) o riguroso (con exigencia adicional de residencia legal). La s posibles exoneraciones en el cumplimiento de los requisitos que se puedan articular por esta vía sólo van a ser analizadas en el ámbito de las CCAA que exigen la residencia legal y ello porque sólo en estos casos la regulación puede tener trascendencia a efectos de proteger al colectivo que se presenta mayor vulnerabilidad: los extr anjeros no comunitarios en situación de irregularidad. Desde esta perspectiva, una vez establ ecida la obligación de residencia legal para que los extranjeros puedan acceder a la prestación, se suelen regular determinadas excepciones que, o bien se refieren a colecti vos de extranjeros dete rminados (refugiados y exiliados fundamentalmente), o bien, con cará cter general, se refi eren a personas que se encuentran en situaciones de extrema necesidad o de pobreza severa. La cuestión va a estar, sobre todo en el segundo caso, en que la regulación, desarrollo y concreción de estos supuestos se remite a la vía reglamentaria y que, en caso de que esta concreción se produzca, se utilizan criterios de definición que no resultan adecuados para determinar las situaciones de necesidad que ge neran el derecho a la prestación.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
211
| 3,344
| 4,035
|
Así, por ejemplo, la Comunidad de Madrid permite el acceso a la prestación, aun sin cumplir los requisitos reseñados, a las uni dades de convivencia en las que concurran circunstancias que las coloquen en situac ión de extrema necesidad. La regulación reglamentaria entiende que existe extrema necesidad en los casos en que se produce una situación de malos tratos y se haya interpue sto la consiguiente de nuncia, o en aquellos otros en los que se trate de personas con graves problemas de exclusión que convivan con una familiar que no sea de l primer grado de parentesc o, o, finalmente, el hecho de encontrarse en situación de extrema necesidad socioeconómica sobrevenida. Resulta
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
212
| 0
| 1,572
|
211 bastante obvio que los criterios utilizados, además de resultar poco adecuados para definir la situación de extrema necesida d, no precisan suficientemente cuándo se produce esta circunstancia, por lo que más que a concretar la situación que debe generar el acceso a la prestación se di rige a restringir considerable mente el ámbito subjetivo de los posibles beneficiarios. En otros casos ni siquiera se produce es te intento de concreción reglamentaria o, si se produce, la situación de pobreza severa se aplica para justificar la relajación en el cumplimiento de requisitos distintos a la ex igencia de residencia legal (Art. 4 Decreto 339/2006, de 5 de septiembre por el que se de sarrolla la Renta Mínima de Inserción en la Comunidad de Cataluña). Lógicamente, la indeterminación de este tipo de regulaciones aumenta la discrecionalidad a la hora de conceder las prestaciones, circunstancia que no va a favorecer precisament e su obtención por parte de la población extranjera en situación de irregularidad. Por tanto, el problema adicional que presenta la normativa de estas CCAA es que no se han regulado (o se ha hecho de forma inadecuada) los supuestos de urgente necesidad o las situaciones de emergencia social. Esta falta de regulación, que también es predicable de aquellas Comunidades que han quedado clasificadas como de régimen flexible (aluden a un reconocido estado de necesidad o a situaciones de emergencia social el art. 7 ap. a y b de la de la Ley 4/2005, de 28 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Asturias, y el art.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
212
| 1,573
| 3,024
|
5.2 del D ecreto Foral 120/1999, de 19 de abril, de la Comunidad Autónoma Navarra), no puede solventarse considerando equivalentes las distintas regulaciones que es tablecen ayudas extraordinaria s para satisfacer necesidades puntuales (comúnmente denominadas “ ayudas de emergencia social ”), pues, además de no responder a los parámetros destacados, vuelven a exigir, como se verá posteriormente, requisitos de residencia efectiva y continuada, incumpliendo con ello los rasgos de excepcionalidad que se pr egonan en las distintas normas legales. En consecuencia, y por lo que se refiere a los requisitos genéricos, se puede afirmar que el derecho de los extranjero s no comunitarios a acceder a los ingresos mínimos o rentas básicas no se reconoce de una manera uniforme por la legislación de las Comunidades Autónomas, ni siquiera en aquellos casos, el de los extranjeros en situación de regularidad, en los que se de tecta un reconocimiento generalizado de este tipo de prestaciones. Efectivamente, el aná lisis de los requisito s expuestos pone de manifiesto que, si bien el colectivo de extranjeros regulares tienen reconocido el derecho a estas prestaciones siempre que cumplan el resto de requisitos, lo cierto es que se les exige distintos perí odos de residencia y de empadronamiento que pueden ocasionar divergencias importante en el acces o a este tipo de prestaciones dependiendo del territorio en el que se encuentren.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
212
| 3,027
| 3,660
|
Adicionalmente también habría que tener en cuenta que, si atendemos al concepto de residencia que marca la legisl ación específica, no todos los extranjeros en situación de regularidad tendrían derecho a es te tipo de prestaciones, dado que sólo se podría considerar residentes a aquellos ex tranjeros extracomunita rios que han obtenido una autorización de residencia (permanente o temporal), quedando por tanto fuera de la regulación el resto de situaciones de regularidad que no im plican residencia (situaciones de tránsito, estancia, búsqueda de empleo, autorizaciones para trabajos de temporada y visados por estudios).
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
213
| 0
| 1,684
|
212 Más acusadas son las diferencias que afectan al colectivo de inmigrantes en situación de irregularidad, puesto que só lo podrán acceder a las prestaciones económicas básicas en aquellas CCAA que centran sus exigencias en el empadronamiento, bien como único requisito, bien como requisit o alternativo a la residencia efectiva. En consecuencia, de c onformidad con la regu lación actual en la materia, sólo las Comunidades Autónomas de Andalucía, Asturias, Extremadura y el País Vasco permiten con carácter general que este colectivo acceda a las prestaciones económicas básicas. No obstante, hay que a dvertir que de forma no muy coherente con la fijación de estos requisitos, en algunas de las Comunidades mencionadas se exige que el solicitante este inscrito como dema ndante de empleo, lo que constituye un serio obstáculo para que el colectivo de extran jeros no residentes acceda a las prestaciones (art. 17.3 Decreto 28/1999, de 23 de febrer o, de la Comunidad de Extremadura). Siendo éste el panorama general, la princi pal cuestión que hay que resolver es si este conjunto de regulaciones son conformes con los derechos reconocidos en la LOEx. Como ya se ha mencionado, la regulación le gal estatal (14.2 y 3 de la LOEx) establece un régimen jurídico diferencia do dependiendo de la situación administrativa en la que se encuentren los extranjeros no comunita rios. Así, siempre que se trate de un residente, y por tanto en situación de re gularidad, tendrá derecho a acceder, en las mismas condiciones que los ciudadanos españo les, a la generalidad de los servicios y prestaciones sociales, independientemente de su carácter básico o específico.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
213
| 1,685
| 3,535
|
En cambio, el resto de extranjeros, independien temente de la situación administrativa que ostenten (ya se ha comentado que hay situaci ones de regularidad que no coinciden con la de residentes), tienen r econocido el derecho a acceder a los servicios y prestaciones sociales básicas. Pues bien, de conformidad con la concep ción que se ha adoptado anteriormente respecto de servicios y prestaciones soci ales básicas, entendidos como aquellos que resultan esenciales para vivir, hay que considerar necesariamente que, efectivamente, las prestaciones económicas de garantía de recursos mínimos tienen el carácter de prestaciones sociales básicas, por lo que resultan cuanto menos dudosas desde el punto de vista jurídico aquellas regulaciones que se ciñen a reconocer el acceso a estas prestaciones sólo a los extranjeros no comun itarios con autorizaci ón de residencia. En consecuencia, sólo en las CCAA destacadas, la regulación del ámbito subjetivo de este tipo de prestaciones se muestra acorde con la línea marcada por el art. 14 de la LOEx, en cuanto viene a considerar que los extran jeros, independientemen te de su situación administrativa, tienen derecho a los servicio s y prestaciones sociales básicas; esto, por otro lado, no impide que se establezca como requisito un tiempo de permanencia efectiva en el territorio de la Comunida d Autónoma (empadronamiento) que es, en definitiva, la que otorga la prestación. 3.2.2. Otras prestaciones económicas: Las ayudas de emergencia social. De forma adicional a las prestaciones de garantía de recursos mínimos, algunas regulaciones autonómicas reconocen otra s prestaciones económicas de carácter extraordinario y de pago único, comúnmente denominadas “ ayudas de emergencia social ”. Se trata de prestacion es económicas no periódicas destinadas a subvencionar
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
214
| 0
| 1,691
|
213 gastos específicos (normalmente, de carácte r extraordinario) que resulten necesarios para prevenir, evitar o paliar situaciones de marginación social. Con carácter general, las situaciones de emergencia social protegidas por estas disposiciones hacen referencia a aquellos casos en que las personas o unidades familiares necesitan ayudas económicas extraordinarias para satisfacer ne cesidades transitorias y previsiblemente irrepetibles relacionadas con su situación de exclusión social. No obstante, las necesidades cubiertas por este tipo de ayudas son de lo más variadas. Se consideran que tienen este ca rácter las necesidades relativas al uso y mantenimiento de la vivienda habitual con objeto de que resu lte habitable, la satisfacción de necesidades primarias del i ndividuo o de los integrantes de la unidad familiar (contempla únicamente esta fina lidad, art. 52 del Decreto 24/2001, de 20 de abril, de Prestaciones de Inserción Social de la Rioja), los gastos realizados en concepto de alojamiento cuando se realizan con la fi nalidad de cuidar adecuadamente a personas con necesidades especiales (mayores, discap acitados, menores procedentes de situación de desamparo, familias monoparentales, inmigr antes y refugiados, victimas de malos tratos, personas sin techo o familiares de población reclusa), gastos de asistencia sanitaria no cubiertos por los Servicios Públic os de Salud u otros gastos de la misma índole (art. 8 del Decreto 28/ 1999, de 23 de febrero, de la Comunidad de Extremadura; art. 3 del Decreto 375/1991, de 24 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Galicia; art. 39 del Ley 2/2007, de 27 de marzo, de la Comunidad de Cantabria).
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
214
| 1,693
| 3,478
|
Algunas CCAA contemplan, junto a las anteri ores, la financiación de los gastos necesarios para la habitabilidad y equipamiento básico de la vivienda habitual (mobiliario, electrodomésticos, adaptación y reparación de vivienda, instalaciones básicas) o gastos de endeudamiento previo (Decreto 199/1999, de 20 de abril, de la Comunidad Autónoma del País Vasco). Otra s añaden los gastos relacionados con la adquisición y mantenimiento de la vivie nda habitual, como los generados por la formalización de escrituras, anotaciones regi strales, contratos de arrendamiento, deudas de arrendamiento, deudas en el suministro de los servicios de agua, luz, saneamiento, contribución, e incluso, los gastos generados por reparaciones de los útiles de trabajo habitual o deudas con la seguridad social que impidan la percep ción de prestaciones a medio o largo plazo (Resolución 3422/2005, de 9 de agosto de la Comunidad Foral de Navarra); finalmente, otras incluyen las a yudas dirigidas a cubr ir situaciones de emergencia por razones humanitarias o de fuerza mayor (art. 9 Decreto 179/2002, de 17 de diciembre, de Castilla la Mancha). En cuanto a los requisitos, suelen c ontemplarse los mismos que para las prestaciones de garantía de r ecursos mínimos, si bien ahora se suprime la franja de edad, reconociéndose a todas las personas mayores de 18 años o mayores de 16 que estén emancipados y, en algunos casos, se fl exibilizan los referidos específicamente a la residencia, exigiéndose el empadronamiento por una periodo de antelación inferior al exigido para la prestación or dinaria y al nivel mínimo de renta con la que puede contar el beneficiario. A estos efectos, las po cas regulaciones que las contemplan son completamente diversas. Así por ejemplo, el art.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
214
| 3,479
| 3,941
|
8 del Decreto 199/1999, de 20 de abril, del País Vasco exige el empadronami ento con una antelación de seis meses, mientras que el art. 4.2 de la Resolución 3422/2005, de 9 de agosto, de la Comunidad Foral de Navarra, mantiene la exigencia de residencia efectiva y continuada por un período de dos años, volviendo a eximir del cumplimiento de estos requisitos a quienes acrediten la concurrencia de causas graves o urgente necesidad que puedan dan lugar a
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
215
| 0
| 1,701
|
214 daños irreparables. Por una flexibilización de los requisitos optan la Comunidad de Galicia, al exigir empadronamiento y residencia sin alusión a plazo al guno (el art. 43 de la Ley 9/1991, de 2 de octubre), o la Comuni dad de Castilla La Mancha, que reduce el periodo de residencia al año an terior a la presentación de la solicitud y prevé una futura regulación reglamentaria donde se exceptúen estos requisitos para las situaciones de carácter humanitario y de fuerza mayor (art. 66 de la Ley 5/1995, de 23 de marzo). Sólo en la Comunidad Autónoma de Cataluña (a rts. 4 y 30 de la Ley 13/2006, de 27 de julio, de Prestaciones Sociales de carácter económico) se en cuentra el reconocimiento expreso de estas ayudas para aq uellas personas que vivan o se encuentren en cualquier municipio de la Comunidad, mencionando espe cialmente a los transeúntes y personas sin techo. Es fácil detectar que el problema de es te tipo de ayudas sigue siendo el mismo que se ponía de manifiesto respecto de los prestaciones económi cas de garantía de recursos mínimos, esto es, que con carácte r general se exige la residencia y sólo, excepcionalmente, el empadronamiento. De nue vo se suelen exceptuar estos requisitos para las situaciones de extrema necesidad, situación que, una vez más, queda remitida a futuras regulaciones reglamentarias que no se han producido. La regulación provoca que se reanude la situación de indeterminaci ón en la que encuentra el colectivo de extranjeros extracomunitarios no residentes legales, situac ión en la que lo único que queda claro, es que de permitirse su acceso, la concesión de este tipo de prestaciones se hará con plena discrecionalidad.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
215
| 1,704
| 3,561
|
Adicionalmente cabría preguntarse, sobr e todo en aquellos casos en que este tipo de ayudas se destina a sa tisfacer las necesida des primarias del individuo, el sentido que tiene regular prestaciones económicas mínimas para situaciones de necesidad económica, estableciendo unos determinados requisitos subjetivos (empadronamiento y residencia) para después exceptuarlos en situaciones de emergencia social. Quizá fuese mucho más razonable, dado que se está en el terreno de la asistencia social de carácter básico, que la situación de n ecesidad o emergencia social se utilice como referencia no sólo para determinar la procedencia de es tas ayudas extraordinar ias sino como punto de partida para reconocer la pres tación ordinaria de ingreso mí nimo. A estos efectos habría que señalar la coherencia que presenta el Decreto 28/1999, de 23 de febrero, de la Comunidad de Extremadura, donde se regul an una serie de prestaciones para la generalidad de las personas, se trate de nacionales o extr anjeros, estableciendo como presupuesto básico para reconocer las di stintas prestaciones encontrarse en esa situación de emergencia social. La situación de emergencia social se define como una situación de extrema gravedad económica, que resulta entendida cuando la persona o la unidad familiar disponen de unos ingres os mensuales inferiores al 75% SMI, incrementado en el 8% por cada miembro de la unidad familiar. Para paliar la exclusión de los colectivos que se encuentran en esta situación, además de las ayudas extraordinarias mencionadas, la normativ a recoge una prestación económica de pago periódico y devengo mensual a la que tienen derecho las personas y familias que se encuentren en estado de grave necesi dad y siempre que no puedan acceder a los Programas de Inserción Laboral, que es el tercer nivel de intervención.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
216
| 0
| 1,771
|
215 3.2.3. Las prestaciones de apoyo a la Inserción Social. Junto a las prestaciones económicas de garantía de recursos mínimos, la totalidad de las regulaciones autonómicas contemplan, con mayor o menor amplitud, medidas de apoyo para la inserción soci o-laboral de las pe rsonas afectadas por situaciones de exclusión social (GONZ ALEZ ORTEGA, 2003: 235). Como ya se ha adelantado, es en este ámbito, especialmente en la noción de inserción y en la mejora cualitativa y cuantitativa de este tipo de prestaciones, donde han incidido las más recientes reformas de la normativa autonómica. Así, si en las regulaciones establecidas en la normas de la primera generación, esta s medidas (o, más bien, el germen de este tipo de medidas) se preveían única y exclusivamente para los titulares de las prestaciones económicas básicas (art. 6 y 9 de la Ley 10/1997, de 3 de julio, de Renta Mínima de Inserción de Cataluña), las re gulaciones actuales extie nde su ámbito de aplicación a todos los integran tes de la unidad económica de convivencia y a aquellas otras personas que, sin beneficiarse de la re nta mínima de inserción, requieran, a juicio de los servicios sociales, acceder a ellas para evitar o salir de una situación de exclusión social (especialmente, Decreto 24/2001, de 20 de abril, por el que se regulan las Prestaciones de Inserción So cial en la Comunidad Au tónoma de la Rioja). La inserción social de las personas en situación de exclusión se concibe desde una perspectiva individual y transversal, y ello exige que el conjunto de prestaciones que se reconozcan a cada individuo o unidad familiar realicen un tratamiento integral, individual y contextualizado de todas las causas que incide n u obstaculizan el proceso de inserción.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
216
| 1,772
| 3,720
|
Desde esta perspectiva, se huye del establecimiento de medidas genéricas susceptibles de una aplicación generalizada, que fue lo que caracterizó las primeras actuaciones en este sentido, para centrarse en las necesidades concretas de cada situación de exclusión, lo que obviamente re quiere un análisis y diagnóstico de cada caso concreto con objeto de id entificar las medidas más apr opiadas para propiciar la integración. En consonancia con esta id ea, la principal manifestación de las prestaciones de inserción son los denomina dos Programas Individuales de Inserción o Itinerarios de Inserción, que integran un conjunto de acc iones, establecidas por los servicios básicos de atención social primar ia (los más cercanos al ciudadano) para evitar los procesos de exclusión y favorecer la integr ación social. Obviamente, el hecho de beneficiarse de las prestaciones económicas que se prevén en los distintos Programas, especi almente en su modalid ad de prestación económica de garantía de recursos mínimos ( por tanto, no en el caso de las prestaciones por razones de emergencia social), conlleva la obligación de participar activamente en la ejecución de las medidas que se contenga n en el Programa Individual de Inserción, así como el cumplimiento de una serie de obligaciones relacionadas con la inserción de otros miembros de la unidad de convivenci a. Es común, por ejemplo, que se contemple la obligación de escolarizar a los menores que integran la unidad familiar o que se observe la prohibición de mendigar respecto de todos sus miembros. No obstante, y sin perjuicio de reali zar posteriormente algún comentario sobre las obligaciones de los benefici arios vinculadas a la inserc ión laboral, dentro de los Programas de Inserción pueden adoptarse me didas muy variadas, siempre que se haga en función de las circunstancias persona les y del contexto en que tiene que desenvolverse los sujetos excluidos.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
216
| 3,721
| 3,863
|
Con carácter general, se suelen prever medidas de seguimiento y evaluación de la situación de cada uno de los benefici arios, participación
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
217
| 0
| 1,714
|
216 en programas de los servicios sociales o de los servicios de empleo, participación en acciones de formación, promoción o reconvers ión profesional, acceso a los servicios sanitarios, a la educación y a la formación ocupacional, participación en proyectos de integración, acciones que posibiliten el acceso a un puesto de trabajo por cuenta ajena o en régimen de autoempleo, etc. Pero sobre todo, y dado que las situaciones de exclusión social vienen determinadas, al margen del componente objet ivo que supone la carencia de bienes materiales, por una actitud subjetiva caracter izada por la pasivida d, la ausencia de autoestima, la falta de formación e inform ación y la dificultad para salir de esta situación, serán las medidas de apoyo a la in tegración social las que permitan adoptar al sujeto beneficiario una actitud de participac ión activa en la vida social, tratando de inculcarle que es un elemento necesario en éste entramado social y no un sujeto que depende económica y socialmente de él. Sólo una vez que se ha trabajado este primer objetivo (apoyo psicológico para trabajar la motivación y estabilidad personal y superar carencias personales y familiares, información y orientación para utilizar los servicios que prestan las administracion es públicas u otras entidades , potenciar la adquisición y desarrollo de hábitos para la adquisición de conocimientos educ ativos y formativos, fomentar la colaboración cívica y la par ticipación en organizac iones de voluntariado con actuación en distintos ámbitos) es pos ible iniciar un tratamiento más conciso y definitivo de las situaciones de exclusión so cial a través de las medidas de inserción profesional o laboral.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
217
| 1,715
| 3,434
|
En definitiva, es necesar io tener en cuenta que el tratamiento de las situaciones de exclusión social requiere de un proceso complejo y dilatado que, en la mayoría de los supuestos, se habrá de es tructurar en varias et apas, aplicando en cada una de ellas el conjunto de medidas que requiera las nece sidades del sujeto, y esta circunstancia, que es fundamental para la integración de los inmigrantes no comunitarios, sólo excepcionalmente se encuentra reflejada en la normativa autonómica. El análisis de las prestaciones y serv icios de inserción contenidos en los distintos Programas que se viene analizando pone de manifiesto una gran variedad de prestaciones de esta naturaleza sin que, en la mayoría de los casos, respondan a un orden sistemático previamente definido respec to de lo que ha de ser un proceso de inserción. A estos efectos es de destacar la parquedad que presentan las regulaciones más antiguas y la relativa coherencia y riqueza de aquellas que se han producido o modificado en los últimos años, destacando un aspecto común: la preponderancia que se les otorga a las medidas de inserción la boral y su todavía férrea vinculación a las prestaciones económicas básicas o de i ngresos mínimos (en este sentido, es significativo el Decreto 24/2001, de 20 de abril, sobre Presta ciones de Inserción Social de la Rioja). Esta circunstancia constituye, co mo se verá ahora, un serio obstáculo a la inserción social del colectivo de extranje ros no comunitarios, sobre todo de aquellos que se encuentran en situación de irregular idad, y ello independientemente de que la normativa autonómica en virtud del criterio de empadronamiento les facilite el acceso a estos servicios.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
217
| 3,437
| 3,866
|
Efectivamente, el ámbito subjetivo de la s prestaciones o servicios de inserción es muy similar al que se ha visto anterior mente respecto de las pr estaciones económicas de garantía de recursos mínimos. C onstituyen, por tanto, mayoría las CCAA que restringen el acceso a los extran jeros no comunitarios residentes en España, exigiendo requisitos comunes para el disfrute de las distintas prestaciones incluidas en cada uno
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
218
| 0
| 1,421
|
217 de estos Programas (así, por citar algunas, la Ley 5/1995, de 23 de mayo de Castilla la Mancha requiere los mismos requisitos para el acceso al ingreso mínimo de solidaridad y la participación en los programas de inserción, esto es, además de los requisitos genéricos, el empadronamiento y un período de residencia efectiva y continuada de al menos dos años. También la Ley 3/2007, de 16 de marzo, de Renta Básica de Inserción de Murcia exige residencia legal en territo rio nacional por un período no inferior de 5 años y estar empadronado en la región de Murcia durante el año anterior a la solicitud). Sólo aisladamente se puede encontrar algún supuesto en el que se reducen considerablemente los períodos de residencia efectiva con respecto a los que se había fijado para acceder a la prestación económica (el art. 29 de la Ley 1/2007, de la Comunidad Autónoma de Canarias, exige un año frente a los tres requeridos para solicitar el ingreso de inserción canario). El problema de las prestaciones de inse rción, cuando se trata de aplicarlas al colectivo de extranjeros no comunitarios, se va a manifestar, sobre todo, en aquellas CCAA que no establecen la residencia le gal como requisito indispensable, especialmente porque, independientemente de esta circunstancia, el acceso a las medidas de inserción va a depender del tipo de prestación o servicio al que se esté haciendo referencia.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
218
| 1,422
| 3,317
|
Independien temente de lo que diga la norma en este sentido, existen un conjunto de medidas, las medi das de apoyo a la inserción laboral, que claramente van a chocar con la situación de irregularidad en la que se encuentre el extranjero, y ello porque, en estos casos, adem ás de las medidas formativas, la mayoría de las regulaciones contemplan la inserción laboral mediante la creación de empresas o entidades colaboradoras en la inserción, de forma que, siendo el objetivo fundamental fomentar la contratación de estas persona s, es imprescindible que cuenten con una autorización administrativa que les habil ite para trabajar en nuestro país. Este dato no tendría demasiada trascendencia si los distintos Programas se centraran efectivamente en medidas de inserción social, sin darle un excesivo protagonismo, como sucede en la realidad, a las medidas de inse rción laboral. Muchas de estas normas, como ya se ha puesto de manifiesto, siguen vinc ulando la percepción de la prestación económica básica al seguimi ento de programas y medidas de inserción laboral, sin tener en cuenta que, en numerosa s circunstancias, este tipo de medidas no pueden ni deben integrar los Planes Indivi duales de Inserción. Resulta significativo a estos efectos que algunos de los Programas en los que se contempla expresamente una desvinculación circunstancial entre ambas pr estaciones sean precisamente aquellos en los no se permite participar a los extranjero s en situación de irregularidad. A pesar de ello, consideramos conveniente hacer una reflexión sobre las distintas formas de articular las prestaciones que se están desarrollando por parte de las CCAA., independientemente de los requisitos de acceso, con objeto de determinar cuál sería el modelo más adecuado para atajar las situacione s de exclusión que sufre el colectivo de extranjeros no comun itarios en general.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
218
| 3,321
| 3,913
|
Existen Programas en los que se establece una sutil diferencia entre Planes de Apoyo Personal y Atención Individualizada y Pl anes de Inserción (concretamente, Ley 5/1995, de 23 de marzo, de la Comunidad Au tónoma de Castilla la Mancha). Los primeros contienen acciones de apoyo persona l a la inserción social con objeto de favorecer la utilización de los recursos educativos, sanitarios y sociales, y a potenciar las capacidades relacionales y de convivencia para facilitar el desa rrollo armónico de las personas en su entorno socio-laboral (art. 41). En cambio, los segundos, con un
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
219
| 0
| 1,503
|
218 objetivo mas orientado a la integración la boral de los beneficiarios, pretenden desarrollar las aptitudes, hábitos y capacitaci ón socio-laboral de la s personas y de las unidades familiares que se encuentran en situación de exclusión social, mediante la realización de actuaciones educativas, de formación ocupacional y de empleo social protegido (art. 46). Es, por tanto, sólo en este segundo nivel donde se prevén una serie de medidas de contenido típicamente la boral, como proyectos de formación socio- laboral, para personas que care cen de cualificación profesi onal; proyectos de empleo de utilidad pública, para personas que, por su problemática específica, no pueden acceder al mercado de trabajo; y, finalmente, proye ctos de apoyo a las empresas de inserción como paso intermedio que facilite la inco rporación al mercado de trabajo (art. 47). Del orden establecido en este conjunto de medi das se deduce que la percepción de la prestación económica de garantía de recursos mínimos (en este caso, ingreso mínimo de solidaridad) no tiene que conllevar necesa riamente la realización de actividades profesionales; de hecho, se reconoce expresamente que el Plan de atención individualizada, a cuyo seguimiento queda condicionado la percepción del ingreso mínimo de solidaridad, no tiene por qué contemplar la realización de actividades laborales (art. 55 Ley 5/1995, de 23 de marz o, y art. 6 del Decreto 179/2002, de 17 de diciembre). Más contundente resulta el art.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
219
| 1,504
| 3,466
|
16 del Decreto 28/1999, de 23 de febrero, de la Comunidad de Extremadura, que reconoce ex presamente la incompatibilidad de la ayuda económica ordinaria y el acceso a las ayud as de inserción social (estas últimas se materializan en el acceso a Programas de In serción Social/Laboral , desarrollados con la colaboración de entidades públicas y privadas sin ánimo de lucro, y con la finalidad de crear hábitos sociales y laboral es mínimos que promueven la integración). No se trata, como pudiera pensarse inicialmente, de que la percepción de la ayuda económica ordinaria no conlleve ningún tip o de obligación por parte de l beneficiario, puesto que, en la misma línea que el resto de CCAA, el acceso a esta prestación económica obliga al beneficiario a participar en un conjunto de ac tividades que tienen la finalidad de incentivar la integración social: desarrollar hábitos formativos (formación profesional, ocupacional, alfabetización), hábitos culturales, sanitarios o cualesquiera otros de tipo social, excluyendo expresamente las ac tividades de naturaleza laboral. Por último, existen otros supuestos que persiguen específicamente el objetivo contrario, esto es, vedar la prestación económ ica de garantía de recursos mínimos a aquellos colectivos que, por sus circunstancia s personales, no pueden participar en la realización de actividades de carácter prof esional. En estos casos, donde existe una fuerte vinculación entre prestación económica e integración laboral de los beneficiarios, se articulan nuevas modalidades de pres taciones económicas (ayudas de inclusión social), con características similares a la s que presenta la prestación económica de garantía de recursos mínimos (pago periódi co, devengo mensual y carácter temporal), dirigidas a personas que, sin poder acceder a los programas de inserción socio-laboral, requieren de un programa de intervención di rigido, prioritariamente, a la inserción social (arts.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
219
| 3,467
| 4,054
|
37 y ss. del Decreto 24/2001, de 20 de abril, de Prestaciones de Inserción Social de la Rioja). Y aunque pudiera parecer coherente que este tipo de prestaciones se articulen como una alternativa para la ge neralidad de los colectivos que no pueden desempeñar actividades o actuaciones de cará cter laboral (incapaci tados, personas de una determinada edad; extranjeros en situació n de irregularidad), lo cierto es que de nuevo se vuelven a restringir, por lo que se refiere al colectivo de extranjeros comunitarios, a aquellos que tengan autorización de residencia, beneficiando
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
220
| 0
| 1,673
|
219 únicamente a los personas que, por no cumplir con los períodos de residencia requeridos en la LGSS, no son beneficiarios de las prestaciones no contributivas por invalidez o vejez (arts. 39 y ss. del Decret o 24/2001, de 20 de abril, de Prestaciones de Inserción Social de la Rioja). De forma muy similar articula la “prestación por necesidades básicas” el art. 23 de la Le y 13/2006, de 27 de julio, de Prestaciones Sociales de Carácter Ec onómico de la Comunidad Autónoma de Cataluña). Por tanto, como conclusión, el acceso de los extranjeros no comunitarios a las prestaciones de inserción va a depender, no sólo de los requisitos genéricos establecidos en los distintos Programas que regulan las rentas mínimas, sino también del grado de vinculación que se establezca entre la concesión y mantenimiento de las prestaciones económicas y las prestaciones de apoyo a la inserción, sobre todo si se considera que la mayoría de los Programas centran este tipo de prestaciones en la inserción laboral, aspecto que, como ya se ha puesto de manifiesto en este estudio, choca de lleno con la regulación sobre extr anjería, que requiere la situación de regularidad para celebrar un contrato de trabajo. A estos efectos, es conveniente reitera r que los itinerarios de inserción, en cuanto conjunto de medidas que han de promove r la inclusión social de las personas en situaciones de marginación teniendo en cuen ta sus circunstancias personales y sociales, no han de acoger necesariamente políticas de in serción laboral; de hecho, en el caso de los extranjeros en situación de irregulari dad no pueden ni deben acoger este tipo de actuaciones.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
220
| 1,674
| 3,572
|
Por esta razón, es conveniente que se generalice, tanto en la concepción de estas políticas como en la propia redacci ón de las normas que las posibilitan, las cláusulas que permiten desvincu lar circunstancialmente la percepción de prestaciones económicas de ingresos mínimos de las actu aciones que, dentro de las prestaciones de inserción, contengan actuacion es de contenido únicamente laboral. En caso contrario, tanto las prestaciones económicas como la s prestaciones de inserción sólo serán accesibles para los extranjeros con autorizaci ón de residencia y, a estos efectos, no se puede olvidar que, tanto unas co mo otras, se dirigen a satis facer necesidades vitales del ciudadano (alimentos, educación y formación, salud física y psíquica, etc.) que deben ser satisfechas para la generalidad de las personas, también respecto de los extranjeros no comunitarios, aun en situación de irregula ridad, tal como prescribe el art. 14 de la LOEx. 3.2.4. Las prestaciones económicas complementarias a las pensiones no contributivas del Si stema de Seguridad Social. Junto a este tipo de prest aciones se han reconocido otra s, de carácter económico o dinerario, dirigidas a comple tar determinadas prestaciones reconocidas por el sistema de Seguridad Social. Los complementos a las prestaciones no contributivas, que es la denominación genérica que reciben estas ayuda s en las distintas CCAA, comparten la naturaleza de las prestaciones de garantía de recursos mínimos en cuanto se configuran como ayudas asistenciales que tienen como objetivo fundamental compensar las situaciones de necesidad padecidas por los ciudadanos, y, tal como su nombre indica, complementar las prestaciones no contributivas otorgadas por el Estado, por lo que las distintas cuantías que se reconozcan por este concepto incrementarán las cantidades que hayan sido reconocidas por el Estado.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
221
| 0
| 1,729
|
220 La evolución de este ti po de prestaciones en la normativa autonómica se ha producido de forma un tanto accidentada, y el lo porque sus contornos asistenciales han provocado algunas reticencias respecto del re parto de competencias entre Estado y CCAA, especialmente, desde que en 1990 ap arecieran en el Sistema de Seguridad Social las prestaciones no contributivas. Efectivamente, la practica de complementar las prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social, iniciada por las CCAA en la década de los noventa (concretament e, por la Ley Foral 20/1991, de 24 de diciembre, de Navarra, que regulaba un co mplemento a los beneficiarios de la pensiones no contributivas), ocasionó, algunos años más tarde, un conflicto positivo de competencia entre el Estado y la Com unidad Autónoma Andaluza (Decreto 284/1998 de la Comunidad Autónoma Andaluza, por el que se regulaban ayudas económicas complementarias de carácter ex traordinario a los pensionist as de jubilación e invalidez en sus modalidades no contri butivas), que se resolvió, da da la insuficiencia de las prestaciones no contributivas, reco nociendo el carácter asistenc ial (externo) de este tipo de prácticas y, en consecuencia, la co mpetencia por parte de las Comunidades Autónomas en la articulación de pres taciones complementarias (art. 148.1.20 CE). A pesar de la rotundidad del pronunciamien to jurisprudencial (STC 239/2002, de 11 de diciembre, especialment e, F. J. 5º-8º), y con el único objeto de evitar la articulación de prestaciones de esta naturaleza, un año más tarde (a través de la ley 52/2003, de 10 de diciembre, de Disposicione s Específicas en Materia de Seguridad Social), se introdujo en el art.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
221
| 1,730
| 3,602
|
38 de la LGSS un nuevo apartado cuarto que impedía complementar las prestaciones de seguridad social, independientemente de su carácter contributivo o no contributivo y que tuvo como efecto inmediato contener las iniciativas autonómicas en esta materia (“ Cualquier prestación de cará cter público que tenga por finalidad complementar, ampliar o modificar las prestaciones económicas de la Seguridad Social, tanto en sus modalidades contributiva como no contributiva, forma parte del sistema de la Seguridad Social y es tá sujeta a los principios regulados en el artículo 2 de esta ley "). No obstante, la regulación no tardaría en perder su efecto disuasorio, sobre todo porque, a raíz de la Ley 4/2005, de 22 de abri l se modificaría de nuevo la redacción para adecuarla al pronunci amiento jurisprudencial, restringiendo la previsión a las prestaciones contributivas y añadiendo un nuevo apartado en el que se contempla la posibilidad de que las dis tintas CCAA puedan establecer complementos que aumenten la cuantía de la s prestaciones no contributivas (“ Lo previsto en el párrafo anterior se entiende sin perjuicio de las ayuda s de otra naturaleza que, en el ejercicio de sus competencias, puedan establecer la s Comunidades Autónomas en beneficio de los pensionistas residentes en ellas ”). Al impulso de la nueva regulación le gal, y aun sin haberse aclarado completamente la cuestión de los títulos comp etenciales en el ámbito de las protección social asistencial, algunas autonomías han iniciado o reactivado sus actuaciones en este ámbito, regulando complementos para la pens iones de jubilación e invalidez, si bien hay que advertir que no todas se han lim itado a complementar las prestaciones no contributivas, siendo ya varias las que contemplan complementos a prestaciones contributivas, esencialmente a la pensión de viudedad.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
221
| 3,603
| 4,051
|
Convendría tener en cuenta que, a pesar de que la regulación de complementos a las pe nsiones estatales no es una práctica consolidada (de hecho, son pocas las Comunidades que actualmente cuentan con regulación en este sentido), existe n numerosas referencias a la asunción o desarrollo de esta competencia en los Estatutos de Autonomía y en determinadas leyes sectoriales, por lo que se prevé, para un futuro relativamente cercano, un amplio
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
222
| 0
| 1,645
|
221 desarrollo de este tipo de iniciativas (art. 61.1 del Estatuto de Autonomía Andaluz; art. 27.1. b. de la Ley 2/2007, de 27 de marzo, de Servicios Sociales de Cantabria). En cuanto a la forma en que se articulan las prestaciones, hay que tener en cuenta que la mayoría de las CCAA las c onfigurarán [siguie ndo las directrices establecidas en la STC 239/2002, de 11 de diciembre (F. J. 8º), que delimita asistencia social externa e interna al si stema de Seguridad Social] como ayudas extraordinarias, de pago único, y de vigencia anual, diferenc iándose convenientemente de los rasgos que presentan las prestaciones no contributivas. De sde esta perspectiva, lo fundamental, de acuerdo con el pronunciamiento mencionado, es que las pres taciones autonómicas no se caractericen “ por su integración en un sistema unitari o y permanente, ni en el tiempo ni en el espacio ”, circunstancia que, desde nuestro punto de vista, más que delimitar las prestaciones asistenciales es tatales y autonómicas, impide que se generen derechos consolidados por parte de los beneficiarios y, en lo que ahora nos interesa, dificulta ostensiblemente un análisis homogéneo y pormenorizado de esta materia. Con las características menc ionadas se regulan los co mplementos de pensiones en la Comunidad Autónoma de Andalucía, que, salvo menciones expresas en algunas leyes de tipo sectorial ,y, recientemente, en su Estatuto de Autonom ía (art. 40 de la Ley 1/1999, de 31 de marzo, de Atención a las Pe rsonas con Discapacidad en Andalucía; art. 40 de la Ley 6/1999, de 7 de julio, de Atención y Protección de las Personas Mayores, y art.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
222
| 1,646
| 3,315
|
61.1 del Estatuto de Autonom ía Andaluz), reconoce con carácter anual y extraordinario complementos para cada una de las prestaciones no contributivas. Así, por ejemplo, para el año 2008 se han regulado ayudas sociales de carácter extraordinario a favor de pensionistas por jubilación o invalid ez (Decreto 291/2007, de 11 de diciembre) y ayudas económicas de carácter extraordinario a favor de las personas perceptoras de las pensiones del Fondo nacional de Asistenc ia Social y de las beneficiarias del subsidio de garantía de ingresos míni mos /Decreto 290/2007, de 11 de diciembre). En la misma línea y con el mismo procedimiento, la Comunidad Autónoma de Cantabria regula, a través del Decreto 167/2007, de 21 de diciembre, las ayudas económicas extraordinarias a los beneficiarios de pensiones de jubi lación e invalidez en su modalidad no contributiva. No obstante, hay que advertir que ex isten regulaciones, sobre todo las más recientes, dictadas una vez modificado el art. 38.4 LGSS, o aquellas que se producen en el ámbito de CCAA con amplia experiencia en medidas de asistencia social, donde este conjunto de ayudas se regula de forma establ e o permanente en normas específicas, reconociendo, en cierta medida, derechos subj etivos para determinados colectivos en situación de necesidad. A estas característi cas responde la Ley Foral 11/2003, de 7 de marzo, de la Comunidad de Navarra sobre A yudas Extraordinarias a las Pensiones de Viudedad, o el Decreto 6/2008, de 8 de enero, de la Comunidad de Castilla La Mancha, sobre ayudas sociales a favor de pensionistas de jubilación o invalidez en su modalidad no contributiva.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
222
| 3,316
| 3,963
|
Con un ámbito más amplio, el art. 21 de la Ley 13/2006, de 27 de julio, de Prestaciones Sociales de Carácter Económico de la Comunidad Autónoma de Cataluña, regula de forma conjunta y perm anente distintos complementos a las prestaciones del sistema de Seguridad Soci al: prestación para el mantenimiento de gastos del hogar por muerte del cónyuge o familiar hasta el se gundo grado, prestación complementaria para pensionistas de la modalidad no contributiva por invalidez o jubilación (desarrolladas en los arts . 21-26 del Decreto 12 3/2007, de 29 de mayo); iniciativa que también ha acogido la Comunidad Autónoma del País Vasco, donde
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
223
| 0
| 1,569
|
222 actualmente existe un Proyecto de Ley de Complemento de Pensiones de características muy similares al catalán. El ámbito subjetivo de los complement os a pensiones públic as, por la propia finalidad de las prestaciones (paliar las situaciones de insuficiencia económica y cubrir las necesidades básicas de las personas perceptoras de prestaciones no contributivas), se determina por remisión al establecido por la normativa de Seguridad Social, circunstancia que no distorsiona, de conformidad con la doctrina constitucional, su naturaleza asistencial, pues, como ya se ha advertido, el título competencial de asistencia social también permite mejorar las prestaciones reconocidas por el sistema de seguridad social. En lo que concierne al ob jeto de este estudio, y siempre en relación con el ámbito de las prestaciones no contribu tivas, la regulación específica requiere, en todos los supuestos (arts. 144 y 167 y ss. de la LGSS), la residencia legal por periodos diversos dependiendo de la prestación de que se trate (para los casos de invalidez, cinco años de residencia legal, dos de cuales han de ser inme diatamente anteriores a la solicitud, y para los casos de jubilación, diez años de residencia entre los 16 años y la fecha de devengo, dos de los cuales han de ser consecutivos e inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud), por lo que ya de partida hay que afirmar que este tipo de complementos sólo lo van a percibir aquellos extranjero s en situación de regularidad que cuenten con los períodos de residencia requeridos.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
223
| 1,572
| 2,977
|
Siendo así, y considerando que, en todo ca so, constituye medida de asistencia social, la cuestión que inevitablemente ha y que plantearse es si no hubiese sido más apropiado delimitar un ámbito subjetivo propi o, independiente de las prestaciones no contributivas concedidas por el Estado, sobr e todo, si se tiene en cuenta que, como regla general, todas las prestaciones analiz adas acogen como requisito fundamental la situación administrativa de residente para permitir el acceso de los extranjeros no comunitarios. Y partiendo de este dato hay que llegar a la conclusión de que, efectivamente, este tipo de prestaciones serí an las menos adecuadas para paliar las situaciones de marginación que sufren los ex tranjeros no comunitarios, y ello porque son prestaciones de cuantía muy reducida (e ntre el 15 % y el 20% de la cuantía reconocida para la prestación no contributiva), por lo que, a t odas luces, es insuficiente para cubrir las necesidades de colectivos que se encuentran en situación de pobreza severa, adquiriendo pleno sentido, sin embar go, como complemento de las prestaciones no contributivas con objeto de solventa r situaciones de necesidad más moderadas (ALARCON CARACUAL, 2003: 288), con más raz ón si cabe, si se tiene en cuenta que las situaciones más graves de indigencia deben estar cubiertas por las prestaciones económicas de garantía de ingresos mínimos.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
223
| 2,979
| 3,921
|
No obstante, y a pesar de que la determ inación del ámbito subjetivo de este tipo de prestaciones en los términos destacados aconseja realizar una remisión a aquella parte del Informe que hace un tratamiento exhaustivo del acceso de los extranjeros no comunitarios a la acción prot ectora del Sistema de Segurid ad Social, no puede dejar de mencionarse que las regulaciones autonóm icas acogen criterios adicionales muy similares a los que se mencionaban para las prestaciones de ingresos mínimos, centrándose en la residencia en sus resp ectivos ámbitos territoriales (vecindad administrativa y arraigo previo en la Com unidad de Navarra –art. 1 Ley Foral 11/2003, de 7 de marzo–; residencia legal por un peri odo de dos años inmediatamente anteriores a la solicitud en el caso de Castilla la Mancha –art. 3 D ecreto 6/2008, de 8 de enero–; o simple residencia en la Comunidad de Ca ntabria –art. 2 de Decreto 167/2007, de 21 de
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
224
| 0
| 1,740
|
223 diciembre–) que, en última instancia, pueden ocasionar divergencias importantes en tanto los requisitos de la LGSS se refieren al conjunto del territori o nacional, mientras que las regulaciones autonómicas , como ya se ha mencionado, se refieren a su territorio específico, especialmente en lo que se refiere al empadronamiento. También es interesante tener en cuenta, a efectos de devengar otro tipo de prestaciones, que existen determinadas Comunidades que reconocen prestaciones asistenciales, muy semejantes a las prestaci ones de ingresos mínimos, para aquellos colectivos que, estando fuera del ámbito de aplicación de éstas (p or ser mayores de 65 años o por ser menores, pero teniendo un gr ado de minusvalía superior al 65 %), no pueden acceder (prioritariamente, por no tene r el período de residencia exigido por la LGSS), a las prestaciones no contributivas . Así, por ejemplo, sucede con las “ ayudas de inclusión social ”, reconocidas en los arts. 37 y ss. del Decr eto 24/2001, de 20 de abril, de Prestaciones de Inserció n Social de La Rioja, o la “ prestación por necesidades básicas ” regulada en el art. 23 de la Ley 13/2006, de 27 de julio, de Prestaciones Sociales de Carácter Económico de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Por supuesto, en estos casos, lo fundamental va a ser el período de residencia requerido para la prestación, presentándose, de moment o y a falta de desarrollo reglamentario, regulaciones muy dispares, pues si bien la primera sólo se refiere al empadronamiento y residencia efectiva por período de un año, la segunda requiere cinco años de residencia efectiva en Cataluña, de los cual es dos deben ser inmedi atamente anteriores a la fecha de la solicitud. 4.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
224
| 1,741
| 3,562
|
LA PROTECCIÓN DE LOS EXTRANJEROS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA. 4.1. Planteamiento general: la atención de la dependencia. En este análisis general s obre el derecho a la protecci ón social de los extranjeros que se encuentren en España (en las condici ones, los términos y la extensión que se señalan en cada capítulo), es actualmente im prescindible dedicar un epígrafe al estudio de la protección que ha de dispensarse a qui enes se hallen en situación de dependencia. La aprobación, en la legislat ura anterior, de la Ley 39/200 6, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y At ención a las personas en situación de dependencia (en adelante, LD) y, desd e entonces, de un número importante de disposiciones reglamentarias, tanto estata les como autonómicas, destinadas a la organización y puesta en funcionamiento del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (en adelante, SAAD), la conf iguración de la dependencia como una contingencia diferenciada del resto (particula rmente, de la incapacidad, de la jubilación, de la discapacidad y de la vejez), la entidad de su protección (para la que se ha constituido un Sistema de atención social es pecífico, separado del Sistema de Seguridad Social e incluso del Sistema de Servicios So ciales), así como la singularidad de las medidas dispuestas para el cuidado de los dependientes (ser vicios técnicos y prestaciones económicas singulares, como los Servicios de prevención de las situaciones de dependencia y los de promoción de la autonomía personal, el Servicio de Teleasistencia, el Servicio de Ayuda a Domicilio, los Servicios de Centro de Día y de Noche y el Servicio de Atención Reside ncial, así como la Prestación económica vinculada al servicio, la Prestación económi ca para cuidados en el entorno familiar y
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
225
| 0
| 234
|
224 apoyo a cuidadores no profesi onales y la Prestación económica de asistencia personal.), son razones suficientes para justificar un análisis diferenciado del derecho de los extranjeros a las prestacione s y servicios del SAAD.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
225
| 237
| 2,096
|
A estas razones, ha de sumarse la re levancia social de la nueva medida protectora, tanto por el significativo número de personas que se encuentran en situación de dependencia (téngase en cuenta que, según la Resolución de 23 de mayo de 2007, del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, publicada en el BOE de 2 de junio de 2007, la población dependiente estimada asci ende, durante el año 2007, a 1.173.764 personas en España, de un total de 45.116.894; es decir, constituye el 2,60% de la población), como por la repercusión que los deberes de atención y cuidado de las personas dependientes tiene sobre la or ganización familiar (fundament almente, sobre el reparto de tareas y funciones entre sus miembros), como por las consecuencias que, sobre el mercado de trabajo, derivan de la oferta y demanda (pr ogresivamente creciente) de servicios de asistencia y cuidado de este colectivo (desde este punto de vista se ha apuntado, de un lado y en relación con la tr adicional atribución a las mujeres de esa tarea de atención y cuidado de los dependientes, cómo el cumplimiento de esta obligación ha sido una de las causas princi pales de inactividad productiva de las mujeres y, al contrario, cómo la continuidad del cuidado familiar se pone en cuestión dada su incorporación masiva, sobre todo a pa rtir de ciertas edades, al mercado laboral; en el mismo ámbito, de otro lado, también se ha puesto de manifiesto el importante número de puestos de trabajo que se necesitan para la organización y funcionamiento de los servicios del SAAD, así como la cualific ación y formación que ha de ofrecerse a las personas que van a ocupar esos puestos de trabajo o se van a dedicar, de manera informal, al cuidado de los dependientes). A todas estas razones puede incluso sumarse el impacto mediático de esta nu eva medida de atención social.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
225
| 2,099
| 3,587
|
De todas las cuestiones que el recientemente creado Sistema de Atención a la Dependencia suscita, este epígrafe se de dica a analizar, exclusivamente, el ámbito subjetivo de la protección, y, en concreto, el eventual derecho a las prestaciones y servicios del SAAD de los extranjeros que se encuentren en España, tanto de quienes residan o se hallen legalmente en territorio es pañol, como de quienes se encuentren en éste irregularmente. Para dar respuesta a la pluralidad de situaciones y problemas que, en cada caso, se planteen, es necesario reali zar un análisis de la normativa vigente que vaya de lo general a lo particular. Con esta finalidad, se parte de lo previsto sobre el tema en la Ley de Dependencia y, por remisión de ésta, en la Legislación de Extranjería, para después analizar cu antas normas y disposiciones regulen, en particular, la situación, los derechos y condiciones de acceso al SAAD, de los extranjeros que se hallen en España. 4.2. La protección de los extranjeros: diferencias entre los regulares y los irregulares. La norma principal, la Ley de Dependenc ia, refiere la protección, en el primer párrafo del art. 5, a los españoles que se encuentren en situación de dependencia, residan en España en el momento de la so licitud y lo hayan hecho previamente durante cinco años, dos de los cuales deberán ser inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud. No obstante, y a pesar de la estricta delimitación del
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
226
| 0
| 1,827
|
225 ámbito subjetivo de protección, en los párr afos siguientes se extiende el derecho a personas que no cumplen las condiciones de nacionalidad y residencia exigidas. En concreto, y ya sólo en relación a la prim era condición señalada, en el segundo apartado del mismo artículo se extiende la protecc ión a las personas que carezcan de la nacionalidad española, en este caso, en los términos establecidos en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre de rechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en los tratados internaci onales y en los convenios que se establezcan con los países de origen. Si el dependiente es menor de edad, el prec epto legal se remite a lo dispuesto en las Leyes del Menor vigentes, tanto en el ámbito estatal como autonómico, así como en los tratados internacionales. Ante la ordenación legal de esta materi a se hace necesario el estudio de la normativa aplicable, fundamentalmente, de la legislación dictada en materia de Extranjería. En este estudi o normativo, además, se han de analizar tanto las normas estatales como (por remi sión de las mismas o por las competencias que, en determinadas cuestiones, ejercen las CCAA) las disposiciones autonómicas aprobadas al efecto. Por el contrario, el análisis efectua do en otros capítulos de este estudio de los tratados internacionales y de los convenios su scritos por España con terceros países en materia de protección social, explica que no se vuelva en este momento a analizar el tema, remitiéndonos a lo dicho en aq uella parte de la investigación. En primer lugar, y como se acaba de indicar, para determinar el derecho de los extranjeros mayores de edad a los servicios y prestaciones del Sistema de Atención a la Dependencia, es necesario tener en cuen ta lo dispuesto en el art.
|
/content/drive/MyDrive/docschat/94_F06
|
226
| 1,828
| 3,207
|
14 LOEx, específicamente destinado a señalar los der echos que corresponden a los extranjeros en materia de Seguridad Social y de Servicios Sociales. En concreto, en este tema es necesario aplicar la regulación dispuesta en la legislación de Extranjería respecto a estos últimos, en tanto que, como se deduce de la propia Ley 39/2006, la atención de la dependencia ha de materializarse en España a través de las Redes de Servicios Sociales de las Comunidades Autónomas (compruébese en este sentido lo dispuesto en la Exposición de Motivos de la Ley y, más conc retamente, la redacción del art. 16.1 de la LD, donde expresamente se dice que “ Las prestaciones y servicios establecidos en esta Ley se integran en la Red de Servicios Sociales de las respectivas Comunidades Autónomas en el ámbito de las competencias que las mismas tienen asumidas ”). Sobre este particular, se ha de reco rdar cómo el citado art. 14 de la LOEx distingue el derecho que corresponde a los extran jeros según sus condiciones de residencia en España, atribuyendo a los que residan legalmente en este país el derecho a t odas las prestaciones y servicios sociales, tanto a los generales y básicos como a los específicos, en las mismas condiciones que los españoles, y limita ndo el derecho de quienes se encuentren en él de forma irregular, exclusiv amente, a los servicios básicos.
|
Subsets and Splits
No community queries yet
The top public SQL queries from the community will appear here once available.